Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1342/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 742/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2019 r., nr P.7722.44.2019 09KL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., II SA/Ol 742/19 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedziba w Warszawie na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 12 lipca 2019 r. nr P.7722.44.2019 09KL, którym WMWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 22 maja 2019 r. znak: PINB.5170.20.2018 i orzekł poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z wybudowaniem suszarni wielokomorowej na działce nr ew. [...] (poprzednio [...]) przy ul. [...] w R., a także nałożenie na . [...] Sp. z o.o. jako inwestora obowiązku przedłożenia PINB w terminie do 31 sierpnia 2019 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-2 p.b.

[...] Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji niedokonania właściwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, że został on ustalony z naruszeniem przepisów prawa;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że suszarnia drewna na gruncie skarżącej jest trwale związana z gruntem i w ten sposób wypełnia ustawową definicję budowli, podczas gdy prawidłowa ocena rozwiązań technicznych powinna prowadzić do wniosku, że rozwiązanie to nie nosi znamion trwałego związania z gruntem, albowiem umożliwia demontaż i ponowny montaż w dowolnym miejscu bez konieczności odpowiedniego przygotowania gruntu, a w konsekwencji suszarnia drewna nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., lecz urządzeniem w myśl art. 3 pkt 9 p.b. i nie wymaga pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., który to przepis powinien zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie;

2) art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu kontenerowej suszarni do drewna jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., tj. obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, oświadczając, że wnosi o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia WMWINB z 12 lipca 2019 r., poddanego w niniejszej sprawie kontroli sądowej, stanowił art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b.

Zastosowanie powyższej regulacji prawnej WMWINB oparł w sprawie na uznaniu, że budowa spornego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w R., pełniącego funkcję suszarni do suszenia drewna, została zrealizowana przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej. Skarżąca w skardze kasacyjnej nie podważyła przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji ustalenia, że nie ubiegała się o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. obiektu, jak też nie poprzedziła jego realizacji dokonaniem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zakwestionowała natomiast wniosek, że obiekt ten podlega reglamentacji prawnobudowlanej, wskazując, iż nie wypełnia on definicji budowli, albowiem stanowi wyłącznie szczególnego rodzaju urządzenie techniczne, którego użytkowanie jest konieczne w procesie obróbki drewna. Z racji dużych gabarytów urządzenie to montowane jest poza obiektami, gdzie odbywa się produkcja drewna. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska, uznającego wyłączenie budowy spornej suszarni drewna z katalogu robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b., jednakże nie podziela, uznaje bowiem, że ma rację Sąd I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż przedmiotowa suszarnia nie jest urządzeniem technicznym, ale budowlą (art. 3 pkt 3 p.b.), której budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 p.b. Sporny obiekt został zatem zrealizowany przez skarżącą w warunkach samowoli budowlanej.

Jak wynika z protokołów oględzin przeprowadzonych 17 stycznia 2019 r. (k. 12 akt adm.) i 16 maja 2019 r. (k. 30 akt adm.), suszarnia trzykomorowana została wybudowana w 2018 r. Obiekt o konstrukcji nośnej wykonanej z aluminium posiada wymiary 29 m x 9,30 m. Dokonując kwalifikacji spornego obiektu pod kątem tego, czy stanowi on obiekt budowlany, Sąd I instancji zobowiązany był przyjąć, że definicja obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy suszarni, ilekroć w p.b. jest mowa o obiekcie budowlanym, rozumie się przez to budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zakres pojęcia budowli należy wyznaczać przy uwzględnieniu, że wyliczenie budowli dokonane w art. 3 pkt 3 p.b. nie stanowi katalogu zamkniętego, mając charakter jedynie przykładowy. Formuła budowli ze względu na jej pojemność znaczeniową umożliwia kwalifikowanie jako budowli różnego rodzaju nietypowych obiektów budowlanych, które nie stanowią budynków.

Sąd I instancji oparł się w niniejszej sprawie na powyższym założeniu, przyjmując, że jakkolwiek suszarnia jest trwale związanym z gruntem obiektem kubaturowym i przypisywać jej należy cechę wyodrębnienia z przestrzeni wskutek posiadania ścian stanowiących trwałe przegrody budowlane, to z racji pełnionej funkcji stanowi budowlę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca tejże kwalifikacji prawnej skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważyła. Twierdzenie skarżącej, że suszarnia może być uznawana za tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 p.b.) nie znajduje uzasadnienia, uwzględniając jej konstrukcję, jak również przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, zgodnie z którym cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., II OSK 3683/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21, wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 125/19; wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 582/21). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw, by uznać, że stanowiący przedmiot kontrolowanego postępowania obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania.

Autor skargi kasacyjnej równocześnie nie dostrzegł, że czynione w jej treści uwagi, że "kontenerowa suszarnia" może być postrzegana jako "tymczasowy obiekt budowlany", nie stoją na przeszkodzie, by taki obiekt stanowił budowlę, jak również – co kluczowe dla kwestii kształtowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem - nie sprzeciwiają się traktowaniu budowy suszarni jako samowoli budowlanej podlegającej legalizacji w trybie art. 48-49a p.b. Ten ostatni wniosek jest konsekwencją wzięcia pod uwagę, że art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w brzmieniu odpowiadającym dacie prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych przewidywał, iż wyłączeniu spod wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę podlegać mogła jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 p.b. (nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu).

Nie prowadzi do przypisania zaskarżonemu wyrokowi wadliwości argumentacja skargi kasacyjnej akcentująca, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez WMWINB (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie, w jakim zgromadzony materiał dowodowy miałby wskazywać, iż suszarnia "funkcjonuje jako urządzenie", co jest następstwem nabycia suszarni jako urządzenia oraz jego "montażu" przez skarżącego według instrukcji producenta. Odwołanie się przez skarżącą do dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. na gruncie rozpatrywanej sprawy pozostaje niezrozumiałe, jako że przepis ten odnosi się do instalowania urządzeń (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych) na obiektach budowlanych. Nieuprawnione pozostaje również zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 3 pkt 9 p.b., ponieważ nie zachodziły warunki, by obiekt suszarni traktować jako urządzenie techniczne związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem.

Trafna jest konstatacja Sądu I instancji, że suszarnia drewna nie jest elementem niezbędnym do funkcjonowania obiektu, w którym prowadzona jest produkcja drewna. Proces technologiczny odbywający się w komorowej suszarni drewna polega na załadunku drewna do komory suszarniczej i obniżeniu wilgotności zawartej w stosie drewna poddanego suszeniu (tarcicy lub gotowych elementów z drewna) poprzez poddanie go oddziaływaniu wysokiej temperatury. Stanowi on alternatywę dla naturalnego suszenia drewna polegającego na jego przechowywaniu pod zadaszeniem na otwartej przestrzeni (sezonowaniu). Ze względu na realizowane wewnątrz komory suszarniczej procesy suszarnie są z reguły obiektami wolno stojącymi, brak jest jednakże wystarczających podstaw, by uznawać je za obiekty pełniące funkcję służebną względem obiektów, w których odbywa się właściwa produkcja drewna (przerób drewna okrągłego na tarcicę i po wysuszeniu jej dalsza obróbka), zapewniające niezbędne cechy użytkowe tychże obiektów, bez których nie mogłyby one prawidłowo funkcjonować. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszna jest uwaga Sądu I instancji, że profil działalności produkcyjnej, jak też względy ekonomiczne mogą sprawiać, iż obiekt suszarni drewna jest lokalizowany przy pomieszczeniach, w których prowadzona jego produkcja (obróbka) drewna, co jednakże nie odbiera tego rodzaju obiektowi samodzielności techniczno-budowlanej. Podkreślić trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż nawet jeżeli określone urządzenia techniczne są powiązane z innym obiektem budowlanym w sensie funkcjonalnym, ponieważ stwarzają właściwe warunki jego użytkowania, to taki związek nie wyklucza w określonym przypadku uznania, że dane urządzenie, pozostając urządzeniem budowlanym, jest jednocześnie samodzielnym obiektem budowlanym (por. wyrok NSA z 27 listopada 2009 r., II OSK 1840/08).

W kontekście oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że wewnątrz kontenerowej suszarni wybudowanej przez skarżącą na działce nr ew. [...] w R. znajduje się specjalistyczna aparatura szczegółowo wymieniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która z racji zautomatyzowania procesów odbywających się w suszarni stanowi jedną całość. Sytuacja ta świadczy jednakże o tym, że aparatura zapewniająca możliwość użytkowania suszarni zgodnie z jej przeznaczeniem stanowi element składowy obiektu budowlanego, nie dowodzi ona natomiast tego, że sam obiekt budowlany, w którym się ona znajduje, jest urządzeniem (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 2477/15).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.