Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 755/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 52, art. 53, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 ust. 1,art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. D. i J. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Darłowie z dnia 6 lutego 2007 r. nr IV/32/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B – Darłówko Zachodnie położonej na obszarze Gminy Miasto Darłowo oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B. położonej w obszarze Gminy Miasto D..

2. Wezwaniem z dnia 7 stycznia 2019 r. J. i J. D. (dalej przywoływani jako: "Skarżący") wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie przeznaczenia obszaru oznaczonego działką nr [...] w D. do stanu obowiązującego przed wejściem w życie ww. uchwały z dnia [...] r.

3. Pismem z dnia 8 marca 2019 r. Skarżący wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa słusznie nabytego przez Skarżących na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, stanowiąc tym samym złamanie zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zaufania obywateli do organów administracji;

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana była część nieruchomości skarżących.

- art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem istoty prawa własności przysługującego Skarżącym, skutkującym uniemożliwieniem skarżącym wykonywania prawa własności, zachowania tego prawa i rozporządzania nim poprzez istotną zmianę przeznaczenia części nieruchomości skarżących, w sposób znacznie ograniczający wykorzystanie nieruchomości, w tym uniemożliwiający zlokalizowanie na jej terenie obiektów obsługi plaży.

Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny numer [...], położonej w D. przy ulicy [...], względnie o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została objęta nieruchomość Skarżących, stanowiąca niezabudowaną działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb geodezyjny numer [...], obszaru 0,2707 ha położonej w D. przy ulicy [...]. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez skarżących w [...] roku, w wyniku przetargu ustnego niegraniczonego ogłoszonego przez Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego w B. F. G..

W chwili zakupu nieruchomości przez Skarżących, zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy D., działka numer [...] opisana była jako obszar [...] obszaru 0,08 ha – projektowany zespół obiektów obsługi plaży oraz częściowo jako [...] i [...] – tereny wydm i zieleń wydmowa, podlegające pełnej ochronie. W 1999 roku prawomocną decyzją oznaczoną numerem [...], Burmistrz Miasta D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki numer [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D. dla rodzaju inwestycji: budowa budynku "pawilonu" jednokondygnacyjnego usługowego – usługi nieuciążliwe związane z obsługą plaży wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym.

Na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B. położonej na obszarze Gminy Miasta D., działka numer [...] z obrębu D. 2 została w całości oznaczona jako teren wydmy nadmorskiej z zielenią. Następnie na podstawie uchwały Rady Miasta numer [...] z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B. położonej na obszarze Gminy Miasta D. , działka numer [...] z obrębu D. 2 została oznaczona symbolem [...] – Teren wydmy nadmorskiej z zielenią. Zdaniem Skarżących, dokonana zmiana przeznaczenia działki numer [...] wpływa istotnie na sposób korzystania z nieruchomości oraz uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości do zlokalizowania na jej terenie obiektów obsługi plaży. Ponadto zmiana ta radykalnie wpłynęła na zmianę wartości działki. Nieruchomość według wstępnej wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkową przy pierwotnym przeznaczeniu miała wartość ok. jednego miliona złotych, a po dokonanych zmianach wartość jej wynosi ok. kilkunastu tysięcy złotych, a w rzeczywistości jest ona bezwartościowa.

Naruszenie interesu prawnego Skarżących w kontekście postanowień art. 64

ust. 1 i 3 Konstytucji RP odnoszących się do ochrony prawa własności nieruchomości nastąpiło więc przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowaniem. Celem przyświecającym Skarżącym podczas zakupu nieruchomości w 2000 r. było wykorzystanie nieruchomości co najmniej zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a więc zlokalizowanie na nieruchomości obiektów obsługi plaży. Skarżący planowali zainwestowanie w nieruchomość poprzez budowę apartamentowca, jednakże nie uzyskali w tamtym okresie na to zgody. Tym samym Rada Miasta naruszyła zasadę ochrony praw nabytych, która zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym.

Wskazując natomiast na zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Skarżący podkreślili, że zgodnie z nim Gmina w procesie planistycznym powinna także wziąć pod uwagę uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz warunków i jakości życia mieszkańców. Uchwały Rady Miasta pomijają jednak te istotne warunki. Obowiązek uwzględnienia prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynika natomiast z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna.

Skarżący nie zamieszkują na terenie Gminy Miasta D. i nie mieli możliwości wcześniejszego powzięcia jakichkolwiek informacji dotyczących planowanych zmian miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. O treści zaskarżonych uchwał Skarżący dowiedzieli się dopiero w dniu 9 października 2018 r. podczas spotkania dotyczącego omawiania sposobów podziału majątku po odbytym rozwodzie. W ocenie Skarżących, zmiana przeznaczenia nieruchomości wyłącznie jako tereny wydmy nadmorskiej z zielenią została dokonana bez ich wiedzy i zgody oraz wbrew interesom Skarżących jako właścicieli gruntu.

4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniesiona skarga jest niezasadna. Stwierdził, że w ramach władztwa planistycznego Rada Miasta uprawniona była do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszyła przy tym przepisów prawa, które w związku z ewentualnym naruszeniem interesu prawnego, mogłyby stanowić postawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej części.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły następujące okoliczności:

W dniu [...] r. odbył się przetarg ustny nieograniczony dla działki niezabudowanej nr [...] obręb nr [...] miasta D., o powierzchni 0,2707 ha [...], będącej w zasobie Agencji Mienia Wojskowego, która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisana jest jako obszar [...] - projektowany zespół obiektów obsługi plaży oraz częściowo jako [...] i [...] - tereny wydm i zieleń wydmowa, podlegająca pełnej ochronie (uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy D., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] poz. [...]), którą skarżący nabyli.

W dniu [...] r. zostaje zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] umowa przenosząca własność opisanej wyżej nieruchomości.

W dniu [...] r. dla Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w B. F. w G. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla dziatki nr [...] obręb ewidencyjnym nr [...] miasta D. dla inwestycji: budowa budynku "pawilonu" jednokondygnacyjnego usługowego - usługi nieuciążliwe związane z obsługą plaży wraz z przyłączem energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym - na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisana jest jako obszar [...] - projektowany zespół obiektów obsługi plaży oraz częściowo jako [...]. W decyzji postanowiono w punkcie 7, że decyzja niniejsza ważna jest do dnia 31 grudnia 1999 r. co oznacza, że w trakcie podpisywania aktu notarialnego, o którym mowa w pkt 2 decyzja była już nieważna. Inwestor - Oddział Terenowej Agencji Mienia Wojskowego w B. F. G. w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

W dniu [...] r. uchwalono Uchwałę Nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B. położonej na obszarze Gminy Miasto D.. Uchwałę podjęto po stwierdzeniu jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto D. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r., zmienionym uchwałą [...] Rady Miasta z dnia [...] r. - gdzie działka nr [...] przeznaczona była jako teren [...] ZL - teren zieleni leśnej - lasy ochronne oraz częściowo [...] - tereny zieleni wydmowej pasa technicznego przeznaczone do utrzymania brzegu morskiego w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Skarżący nie wnieśli uwag do powyższej uchwały.

W dalszej części swojej odpowiedzi Organ wskazał, że sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przepisów tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Ustawa nie określiła terminu sporządzenia przez gminę nowego planu, zobowiązując jedynie do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do dnia 11 lipca 2004 r., które musi być uwzględniane przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, a także wymagane przepisami odrębnymi opinie i niezbędne uzgodnienia. Mając na uwadze, że żaden z organów biorących udział w uchwalaniu miejscowych planów, w tym Wojewoda [...], który sprawuje nadzór nad zgodnością uchwał rady gminy z prawem, nie zakwestionowali prawnej poprawności jego uchwalania, pozwala na postawienie tezy, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie naruszono przepisów prawa, co stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia skargi.

Organ podkreślił, że to, że Skarżący nie zamieszkują na terenie D. nie może być usprawiedliwieniem do tak późnego działania. Nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa byłoby przyjęcie, że Skarżący mają uprzywilejowaną pozycję w stosunku do mieszkańców D. tylko dlatego, że zamieszkują w innym mieście. Gmina nie jest zobowiązana do indywidualnego informowania o podjętej uchwale. Uchwały o planie publikowane są w wojewódzkich dziennikach urzędowych, zaś w D. również na stronie internetowej, budynku Urzędu Miejskiego i prasie lokalnej.

Zasadność skargi Skarżący upatrują również w decyzji Burmistrza Miasta D. z [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta D., nr [...] [...]. W szczególności Skarżący podnoszą, że na podstawie wyżej wymienionej decyzji nabyli prawo do zagospodarowania nieruchomości według warunków z niej wynikających. W ocenie Organu, Skarżący błędnie wywodzą z decyzji prawa, które miałaby naruszyć zaskarżona uchwała z 2012 r. Jak wynika z punktu 7 decyzji, jej ważność była ograniczona do 31 grudnia 1999 r. Po tej dacie decyzja przestała obowiązywać, nie istniała w obrocie prawnym i przez to nie mogła być źródłem jakiegokolwiek prawa nabytego. Organ zaznaczył, że w 1999 r. charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania był inny niż obecnie. W tamtym okresie decyzja, wydawana była na podstawie m.in. planów zagospodarowania przestrzennego, które tymczasowo obowiązywały do 31 grudnia 2003 r. i dotyczyło to planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym). W dacie wydania decyzji

[...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. uchwalony uchwałą z dnia [...] r. przez Radę Narodową Miasta i Gminy D.. Decyzja z 1999 r. uwzględniała postanowienia powyższego planu zagospodarowania. Od 1 stycznia 2003 r. decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania wydaje się w odniesieniu do obszarów, gdzie przestały obowiązywać miejscowe plany uchwalone przed 2003 r. Decyzje w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania, dają uprawnienie do żądania wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzje te są quasi planami, których zakres jest ograniczony do terenu planowanej inwestycji na podstawie której można wnioskować o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast na obszarach gdzie obowiązuje miejscowy plan decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wydaje się.

Decyzja z [...] 1999 r., na którą powołują się Skarżący, poza tym że nie obowiązuje od 1 stycznia 2000 r., to na jej podstawie Skarżący nie nabyli żadnych praw, które mogłaby naruszyć zaskarżona uchwała. Dodać również należy, że działka była i nadal jest niezabudowana, zaś w 2007 r. nie obejmował ją miejscowy plan zagospodarowania, w związku z tym nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie w wykorzystaniu tej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

6. Skarga w sprawie niniejszej została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie tego przepisu uległo zmianie, bowiem przed dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posiadał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Po dniu 1 czerwca 2017 r.

z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności.

W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.

Zaskarżona w sprawie uchwała została podjęta w dniu [...] r. Skarżący w piśmie, które wpłynęło do organu 11 stycznia 2019 r., wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wnieśli w dniu 11 marca 2019 r. Formalne wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały więc spełnione.

7. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16).

W tej sprawie uznać należało, że Skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego wskazanymi regulacjami kwestionowanej uchwały, natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane przez Skarżących postanowienia uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego.

8. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że są one w ocenie Sądu niezasadne. W sprawie, Skarżący wiążą naruszenie swojego prawa z uchwaleniem planu, ustalającego przeznaczenie terenu dla ich nieruchomości w odmienny sposób, niż określała je uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy D., co w ich ocenie godzi w prawo własności i zmniejsza walory ekonomiczne należącej do nich nieruchomości.

Zauważyć należy, że uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia określane w doktrynie jako władztwo planistyczne gminy. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zawarte zostało w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 1 wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w pkt 4 wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w pkt 5 wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, w pkt 7 prawo własności. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

9. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa Gmina jest uprawniona bowiem do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając - tak jak to uczyniła - na spornym terenie rozwiązania uwzględniające kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazane w obowiązującym Studium, w szczególności przy uwzględnieniu interesu publicznego w aspekcie wartości wynikających z ochrony środowiska.

10. W świetle zarzutów skargi, podkreślenia wymaga również fakt, że w dacie wydania decyzji nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działki nr [...] w D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku "pawilonu" jednokondygnacyjnego usługowego, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. uchwalony uchwałą z dnia

[...] r. przez Radę Narodową Miasta i Gminy D.. Przedmiotowa decyzja z [...] 1999 r. uwzględniała postanowienia powyższego planu zagospodarowania, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Z kolei, jak wynika z punktu 7 ww. decyzji, jej ważność była ograniczona do 31 grudnia 1999 r. Po tej dacie decyzja przestała obowiązywać, nie istniała w obrocie prawnym i przez to nie mogła być źródłem jakiegokolwiek prawa nabytego.

11. Dodać również należy, że działka była i nadal jest niezabudowana, zaś w 2007 r. nie obejmował jej miejscowy plan zagospodarowania, w związku z tym – jak słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę – nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie w wykorzystaniu tej działki. Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że okoliczność, że skarżący nie zamieszkują na terenie D. nie może być usprawiedliwieniem dla tak późnego działania.

12. Podsumowując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miasta w prawo własności skarżących do działki nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Zakres ograniczeń własności Skarżących związanych z prawem własności nieruchomości, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów zrównoważonego rozwoju oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

13. Z powyższych względów brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.