Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1193/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64cd par. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Związku Międzygminnego [...] w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 10 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 19 sierpnia 2022 r. o obciążeniu wierzyciela - Związku Międzygminnego [...] w P. - zwróconymi zobowiązanemu - Gminie [...] - kosztami postępowania egzekucyjnego, wraz z ustawowymi odsetkami, prowadzonego wobec Gminy [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 listopada 2020 r., w łącznej wysokości 42 835,60 zł.

Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: k.p.a. oraz art. 18, art. 29 § 1, art. 64 § 1, 2 i 4, art. 64b § 1 i 2, art. 64c § 1, 2, 3, 10 i 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.), dalej: u.p.e.a..

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko Gminie [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 listopada 2020 r., wystawionego przez wierzyciela - Związek Międzygminny [...], obejmujący zaległość dotyczącą nieopodatkowanej należności budżetowej - udziału w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy w PSZOK.

Zawiadomieniem z 30 listopada 2020 r. w oparciu o powyższy tytuł wykonawczy organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Gminy w [...] Banku [...] w B. . Wszczęcie egzekucji wobec zobowiązanego nastąpiło 1 grudnia 2020 r. przez doręczenie bankowi powyższego zawiadomienia. Zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanej Gminie [...] wraz z odpisem tytułu wykonawczego 3 grudnia 2020 r.

W dniu 7 grudnia 2020 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. wpłynął wniosek Gminy [...] złożony w trybie art. 59 § 1 u.p.e.a. o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 5 lutego 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 4 maja 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie z 4 maja 2021 r.

Prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1081/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 5 lutego 2021 r.

Wobec powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Gminy [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 listopada 2020 r.

Następnie, zawiadomieniem z 19 lipca 2022 r., na podstawie art. 64cd § 1 u.p.e.a., zwrócił Gminie [...] uzyskane koszty egzekucyjne w wysokości 40 108 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 2 727,60 zł., naliczonymi od dnia ich wyegzekwowania (od 5 maja 2021 r.) do dnia obciążenia rachunku organu egzekucyjnego (do 19 lipca 2022 r.). W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że jeżeli po wyegzekwowaniu lub uzyskaniu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem, w szczególności jeżeli w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu, organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie egzekucyjne, zwraca zobowiązanemu lub wierzycielowi wyegzekwowane lub uzyskane koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia ich wyegzekwowania lub uzyskania do dnia obciążenia rachunku bankowego organu egzekucyjnego przekazywanymi środkami pieniężnymi.

Postanowieniem z 19 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 64cd§7 u.p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. obciążył wierzyciela - Związek Międzygminny [...] w P. zwróconymi zobowiązanej Gminie [...] kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości 42 835,60 zł, na którą składają się: opłata manipulacyjna w wysokości 100 zł, opłata egzekucyjna w wysokości 40 000 zł, wydatek egzekucyjny w wysokości 8 zł i odsetki w wysokości 2 727,60 zł.

Związek Międzygminny [...] w P. wniósł zażalenie na ww. postanowienie z 19 sierpnia 2022 r.

Postanowieniem z 10 października 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie z 19 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organ egzekucyjny wszczyna postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego do realizacji, na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny jest zobowiązany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na tym etapie postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie bada zatem wszystkich aspektów dopuszczalności egzekucji, a tylko te, które mają znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji, tj. czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, czy jest prawdopodobne, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne, czy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 p.e.a.

Wskazana regulacja nie obliguje i nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych. Badanie to ma zatem charakter czysto formalny. Odpowiedzialność za ustalenie zasadności i wymagalności obowiązku ponosi wyłącznie wierzyciel.

O tym, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, decydują przesłanki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym.

Z przyczyn podmiotowych obowiązek nie podlega egzekucji, jeśli zobowiązanym jest osoba korzystająca z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych.

Natomiast przyczyną o charakterze przedmiotowym jest stwierdzenie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej (nie został objęty egzekucją administracyjną na podstawie art. 2-3a p.e.a. lub przepisów szczególnych bądź przewidziano dla niego drogę egzekucji sądowej) albo wprawdzie podlega egzekucji administracyjnej, ale nie zostały spełnione warunki umożliwiające jego egzekwowanie.

Stwierdzenie, że egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna oznacza ustalenie na podstawie art. 2 § 1 p.e.a., czy objęte tytułem wykonawczym należności pieniężne podlegają egzekucji administracyjnej.

W przekazanym organowi egzekucyjnemu tytule wykonawczym w poz. E2 "Rodzaj należności pieniężnej" wskazano: Niepodatkowa należność budżetowa - udział w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy PSZOK zgodnie z uchwałą.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p.".

Organ egzekucyjny oceniając zatem rodzaj wskazanej w tytule wykonawczym należności, uznał ją na podstawie u.p.e.a. za obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej. Wszczął zatem postępowanie egzekucyjne wobec Gminy [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie wystawionego przez Związek tytułu wykonawczego.

Organ wskazał dalej, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku badania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji czyli tytułów egzekucyjnych (decyzji i postanowienia albo bezpośrednio przepisu prawa) ani nie może kwestionować rozstrzygnięcia zawartego w uchwale będącej podstawą prawną obowiązku (jak w przedmiotowej sprawie), gdyż wkraczałby w merytoryczną kwestię sporu. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji.

Organ egzekucyjny na wstępnym etapie badania dopuszczalności egzekucji prawidłowo uznał wskazany w tytule wykonawczym obowiązek za podlegający egzekucji administracyjnej, biorąc pod uwagę kryteria jakimi ma się kierować w zakresie badania dopuszczalności egzekucji. Nie mógł on bowiem na tym etapie wkraczać w merytoryczny zakres sprawy.

Ponadto, we wniosku o wszczęcie egzekucji Związek określił rodzaj należności jako niepodatkową należność budżetową, a zatem obowiązek podlegający u.p.e.a. Powyższe oznacza, że Związek niezgodnie z prawem wystawił tytuł wykonawczy wobec Gminy [...] i skierował go do egzekucji administracyjnej. Zaszła zatem przesłanka niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej spowodowana przez wierzyciela.

Prawidłowe zastosowanie art. 64cd § 1 u.p.e.a. wymaga ustalenia w pierwszej kolejności, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne bądź niezgodne z prawem. Brak podstaw, aby "niezgodność z prawem", o której mowa w u.p.e.a., rozumieć zawężająco. Przepis ten przyznaje dłużnikowi prawo do wyrównania uszczuplenia jego majątku spowodowanego działaniami egzekucyjnymi państwa wobec tegoż dłużnika zmierzającymi do wypełnienia przez niego obowiązku, który nie znajdował oparcia w przepisach prawnych. Zawężająca interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z konstytucyjnie chronionym prawem własności (art. 64 Konstytucji RP), które to prawo państwo jest zobowiązane szczególnie chronić (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Obciążanie obywatela kosztami prowadzonego przez państwo postępowania egzekucyjnego dla wyegzekwowania obowiązku podatkowego, który następnie okazał się obowiązkiem nieistniejącym, godziłoby w sposób oczywisty w prawo własności.

Z kolei, przez określenie "okaże się", zawarte w art. 64cd § 1 u.p.e.a., należy rozumieć takie przypadki, w których niezgodność z prawem możliwa będzie do zweryfikowania. Nie można ich przy tym ograniczać jedynie do sytuacji, w których "niezgodność z prawem" stwierdzona zostanie na podstawie zapadłego w późniejszym czasie orzeczenia (decyzji, postanowienia, wyroku). Wyraźne brzmienie tego przepisu nie ogranicza możliwości weryfikacji zgodności z prawem wszczęcia egzekucji jedynie do dowodów z dokumentów. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ogranicza się jedynie do zasadności obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucji, nie zaś do weryfikacji dokonanych czynności egzekucyjnych. Ewentualne uznanie, że egzekucja została wszczęta niezgodnie z prawem, spowoduje odstąpienie od obciążenia zobowiązanego kosztami jej prowadzenia. Jedynym warunkiem statuującym konieczność zwrotu pobranych kosztów wraz z odsetkami, jest stwierdzenie obiektywnej okoliczności, jaką jest "wszczęcie i prowadzenie egzekucji niezgodnie z prawem". Brak jest jednocześnie racjonalnego uzasadnienia, aby zobowiązany ponosił należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy nie miał on obowiązku świadczenia. Wykazanie na podstawie art. 64c § 3 p.e.a., że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, stanowi dla zobowiązanego środek prawny do uniknięcia ponoszenia kosztów egzekucyjnych.

W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzenie okoliczności sprzecznego z prawem wszczęcia egzekucji jest łatwo weryfikowalne. Sprzeczne z prawem jest bowiem wszczęcie egzekucji obowiązku, który nie podlega egzekucji administracyjnej. Wierzyciel błędnie określił rodzaj egzekwowanego obowiązku jako niepodatkową należność budżetową i przekazał tytuł wykonawczy do egzekucji administracyjnej.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi ustalonymi na podstawie przepisów u.p.e.a. obowiązującymi od 21 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a opłata manipulacyjna została określona kwotowo, tj. 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji ulega podwyższeniu i wynosi 100 zł. Natomiast w myśl art. 64 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny pobiera w egzekucji należności pieniężnej opłatę egzekucyjną w wysokości 10% wyegzekwowanych: należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie więcej jednak niż 40 000 zł.

Związek Międzygminny [...] w P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie:

1.przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 64cd § 7, art. 29 § 1 i 2 pkt 1, a także w zw. z art. 2 § 1, art. 3 i 3a oraz art. 64c § 3 pkt 2 u.p.e.a., na skutek błędnego utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i w konsekwencji obciążenie Związku kosztami postępowania egzekucyjnego, mimo że zaistniała przesłanka niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, którą Naczelnik jako organ egzekucyjny nie będący wierzycielem należności zobowiązany był rozpoznać w toku czynności formalnego badania dopuszczalności egzekucji, a następnie w toku dalszych czynności realizowanych przed nadaniem tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, a więc przed wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej;

2.przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18, art. 29 § 1 i 2 pkt 1 i art. 64cd § 7 u.p.e.a. przez nieuprawnione obciążenie Związku kosztami egzekucyjnymi z powodu błędnej oceny Dyrektora co do sposobu i zakresu badania dopuszczalności egzekucji w sprawie przez Naczelnika oraz pominięcia faktu, że w sprawie istniała przeszkoda formalna wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, którą Naczelnik winien był dostrzec z urzędu, nie przystępując do egzekucji w ogóle (a której identyfikacja nie stanowiła ingerencji merytorycznej w sprawę objętą tytułem wykonawczym);

3.prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64cd § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 i 2 pkt 1 u.p.e.a., na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez Dyrektora, że wstępne badanie dopuszczalności egzekucji nie może dotyczyć oceny charakteru należności objętej tytułem wykonawczym i wskazania jej wyłączenia z katalogu podlegającego egzekucji administracyjnej, co w opinii Dyrektora stanowiłoby wyraz merytorycznej ingerencji w sprawę przez organ egzekucyjny, podczas gdy wyłącznym celem art. 29 § 1 u.p.e.a. jest właśnie weryfikacja formalna możliwości dochodzenia danej należności w drodze egzekucji administracyjnej z opcją nieprzystąpienia do egzekucji gdy należność nie stanowi tytułu dochodzonego w tym trybie;

4.prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64cd § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 i 2 pkt 1 i art. 26 § 3a pkt 1 i § 5 pkt 1 u.p.e.a., na skutek nieuprawnionego pominięcia przez Dyrektora, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny dokonując niewłaściwego badania formalnej dopuszczalności egzekucji wobec obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zwłaszcza w sytuacji, w której Dyrektor równolegle w treści postanowienia zauważył, że w sprawie potwierdzenie sprzecznego z prawem działania jest "łatwo weryfikowalne", ponieważ tytuł wykonawczy dotyczył należności nie podlegającej egzekucji administracyjnej;

5.prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 3 pkt 2 i art. 64cd § 7 u.p.e.a., wskutek obciążenia Związku kosztami nadmiernej i całkowicie nieuzasadnionej dla wierzyciela w niniejszej sprawie opłaty egzekucyjnej, której wysokość pomija realia i charakter rozpoznawanej sprawy oraz charakter zobowiązanej jednostki sektora finansów publicznych - Gminy, a także nie uwzględnia rzeczywistego nakładu pracochłonności, czasochłonności oraz znikomego stopnia skomplikowania czynności organu egzekucyjnego i wdrożonego środka egzekucyjnego zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego całkowicie wypłacalnej Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika ze wskazanych przepisów, sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w P. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 19 sierpnia 2022 r. o obciążeniu wierzyciela - Związku Międzygminnego [...] w P. zwróconymi zobowiązanemu - Gminie [...] kosztami postępowania egzekucyjnego, wraz z ustawowymi odsetkami, prowadzonego wobec Gminy [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 23 listopada 2020 r., w łącznej wysokości 42 835,60 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1081/21, ze skargi Gminy [...], uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 4 maja 2021 r. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z 5 lutego 2021 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., V CSK 396/12; Lex]. Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu SN, tj. wyroku z 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02 (Lex) stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., I GSK 2256/18 (CBOSA) stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2012 r., II OSK 671/12 (CBOSA) stwierdził NSA, że powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Kierując się powyższym, należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Dowodem na to jest, m.in., fakt, że skarżąca nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. organem państwa właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu (będącego sprawą cywilną) jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu przyjąć należy, że ewentualna egzekucja roszczeń Związku w przypadku ich kwestionowania przez skarżącą winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji do tego czasu za spełnioną należy uznać podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tym samym orzekające w sprawie organy winny za zasadny uznać zarzut skarżącej wniesiony w oparciu o ten przepis.

Zgodnie z art. 64cd § 7 u.p.e.a organ egzekucyjny obciąża, w formie postanowienia, wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, chyba że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny.

W świetle wskazanego przepisu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne zatem jest to, czy niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny (Naczelnik Urzędu Skarbowego w P.), w takiej sytuacji bowiem niemożliwe byłoby obciążenie wierzyciela (Związku) zwróconymi zobowiązanemu (Gminie) kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, czy też wierzyciel, jak stwierdził organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej jest wynikiem działania organu egzekucyjnego.

Stosownie bowiem do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej.

Bezsprzecznie egzekucja administracyjna obowiązku , który nie może być dochodzony na drodze administracyjnej jest niedopuszczalna. Taki charakter miała egzekucja administracyjna wszczęta i prowadzona na podstawie wystawionego przez Związek tytułu wykonawczego z 23 listopada 2020 r.

W tytule tym wierzyciel określił rodzaj należności pieniężnej jako "niepodatkowa należność budżetowa", dodając jednocześnie po myślniku " udział w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy PSZOK zgodnie z uchwałą". W tytule wykonawczym podano, że obowiązek identyfikowany jest na podstawie uchwały nr [...], znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 13). Jest to uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z 19 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku, z tytułu udziału w kosztach działalności Związku, powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), m. in., na terenie Gminy [...], w związku z podjęciem przez organ stanowiący tej Gminy uchwały o wystąpieniu ze Związku.

Ponadto wierzyciel w tytule wykonawczym podał, że należności te dochodzone są na podstawie art. 69 ust. 1 u.s.g., § 12 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu Związku (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2016 r., poz. 5040 ze zm.), w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 u.f.p.

Zgodnie z powołanym w tytule wykonawczym § 12 ust. 2 pkt 13 statutu Związku do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia należy ustalanie wysokości i rodzaju świadczeń Uczestników Związku na rzecz Związku, w tym wpłat Uczestników Związku z tytułu udziału w kosztach działalności Związku, a także terminu ich uiszczania, natomiast stosownie do powołanych § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu Związku w przypadku wystąpienia ze Związku gmina występująca ma obowiązek rozliczyć się ze swoich zobowiązań wobec Związku, w szczególności w zakresie pokrycia strat, o których mowa w § 34 za okres uczestnictwa w Związku (§ 47 ust. 1 pkt 2 statutu Związku) oraz z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, gmina występująca ze Związku ma prawo żądać zwrotu składników majątkowych udostępnianych dotychczas na rzecz Związku. Związkowi przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia tych składników majątkowych na zasadach ustalonych z gminą występującą (§ 47 ust. 2 statutu Związku).

Co prawda, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy u.f.p., ale mając powyższe informacje zawarte w tytule wykonawczym organ egzekucyjny powinien był dokonać z urzędu zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, analizując podane przez wierzyciela w tytule informacje. Analiza ta, zgodnie z podanymi w tytule wykonawczym informacjami o obowiązku identyfikowanym na podstawie uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z 19 października 2020 r. nr [...] i odpowiednich paragrafach statutu Związku, powinna była doprowadzić organ egzekucyjny do wniosku, że wskazany w tytule obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej i to już na etapie badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny i art. 64 ust. 5 u.s.g., w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Organ zatem mając tytuł wykonawczy powinien był przyjąć, że obowiązek, którego dotyczy ten tytuł, nie podlega egzekucji i zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystąpić do niej, zawiadamiając wierzyciela o przyczynie nieprzystąpienia do egzekucji.

Co należy również podkreślić, niezgodność z prawem, o której mowa jest w ww. art. 64cd § 7 u.p.e.a. , dotyczy nie tylko czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego, ale również podstawy prawnej egzekucji.

Nie ma zatem racji organ wskazując, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku badania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji czyli tytułów egzekucyjnych (decyzji i postanowienia albo bezpośrednio przepisu prawa) ani nie może kwestionować rozstrzygnięcia zawartego w uchwale będącej podstawą prawną obowiązku (jak w przedmiotowej sprawie), gdyż wkraczałby w merytoryczną kwestię sporu.

W kontrolowanej sprawie, co wskazano wyżej, Sąd w ww. wyroku potwierdził, że obowiązek którego dotyczył tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej a zatem brak było podstaw prawnych do jej prowadzenia. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że wszczęcie egzekucji administracyjnej, było niezgodne z prawem. Bez znaczenia przy tym jest, że sama egzekucja była prowadzona zgodnie z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego w oparciu o twierdzenia wierzyciela, że należność stanowi niepodatkową należność budżetową, a zatem obowiązek podlegający u.p.e.a. Świadczy to jedynie o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej, nie przesądza zaś o istnieniu prawidłowej podstawy prawnej do jej przeprowadzenia.

Niewątpliwie zaś , badanie czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia egzekucji, co nie jest tożsame z badaniem zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, jest obowiązkiem organu egzekucyjnego, o czym stanowi ww. art. 29 u.p.e.a., co wskazano wyżej

Wobec powyższego, w ocenie Sądu Skoro brak było podstaw do obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami na podstawie art. 64cd § 7 u.p.e.a .Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zatem jest w tej sytuacji wysokość ustalonych kosztów egzekucyjnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.