Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 264/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10, art. 28, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 98, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nad P. z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XLII/293/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nad P. dla działki nr ewid. [...], obręb [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) zasądza od Gminy [...] nad P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji 28 grudnia 2021 r. Rada Miejska w N. nad [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. nad [...] dla działki nr ewid. [...], obręb W. M. (dalej: uchwała). Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, skarżący, organ nadzoru) pismem z 6 października 2022 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:

- art. 166 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 5 oraz art. 240 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: P.w.) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej: rozporządzenie

z 2003 r.) poprzez błędne wyznaczenie na rysunku planu miejscowego, stanowiącym załącznik nr 1, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały, granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret dziesiąte u.p.z.p. w związku z art. 166 ust. 2 pkt 5 P.w. poprzez uchwalenie planu miejscowego w kształcie, który nie uzyskał uzgodnienia

w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w N. nad [...] (dalej: Rada Miejska, organ) ustaliła następujące brzmienie § 10 uchwały:

"1. Część obszaru objętego planem znajduje się w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią: obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% oraz obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, zgodnie z rysunkiem planu miejscowego, w granicach których obowiązują przepisy odrębne. 2. W obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustala się zakaz zabudowy."

Tym samym w ramach ww. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią ustalono zakaz zabudowy, który w powiązaniu z ustaloną nieprzekraczalną linią zabudowy przesądza, na której części terenów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, można realizować zabudowę. Organ nadzoru, kontrolując przedłożoną dokumentację planistyczną, zauważył, że Burmistrz N. nad [...] (dalej: Burmistrz) dwukrotnie wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, organ uzgadniający) celem uzgodnienia projektu planu.

Po złożeniu pierwszego wniosku z 24 sierpnia 2020 r. decyzją z 18 września 2020 r., znak: [...], Dyrektor RZGW odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. nad [...]dla działki nr ewid. [...], obręb W. M. (dalej: m.p.z.p.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla zalewu wodą Q1% oraz Q10 zostały wrysowane w sposób niedokładny. Organ uzgodnieniowy odmówił więc uzgodnienia, ponieważ ustalenia planu naruszają ustalenia Planu Zarządzania Ryzykiem Powodziowym, stanowią zagrożenie dla ludności i mienia w przypadku wystąpienia powodzi oraz utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Drugi wniosek o uzgodnienie z Dyrektorem RZGW Burmistrz wysłał pismem

z 1 marca 2021 r., wskutek którego wydano decyzję z 18 marca 2021 r. znak: [...] ponownie odmawiającą uzgodnienia projektu m.p.z.p.

z uwagi na niedopuszczalność zmiany zasięgu granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz brak wrysowanych w prawidłowy sposób tych obszarów.

Z ustaleń Wojewody wynika, że Burmistrz po uchwaleniu ww. uchwały po raz trzeci pismem z 5 stycznia 2022 r. wystąpił do organu uzgodnieniowego o uzgodnienie projektu m.p.z.p. Po przeprowadzonej analizie i konsultacjach w dniu 12 stycznia 2022 r. drogą mailową został przesłany poprawiony załącznik graficzny przedłożonego projektu m.p.z.p. z aktualnym zasięgiem występowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla zalewu wodą Q1% oraz zalewu wodą Q10% od rzeki Drzewiczka, wskutek czego Dyrektor RZGW 20 stycznia 2022 r. wydał decyzję znak: [...], uzgadniającą projekt planu. Wówczas już granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zostały prawidłowo wrysowane, a więc spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji uzgadniającej przedłożony projekt m.p.z.p.

Organ nadzoru na podstawie analizy map zagrożenia powodziowego oraz podjętej uchwały doszedł do wniosku, że Gmina N. nad [...] uchwaliła m.p.z.p. w wersji, która nie została uzgodniona w zakresie dotyczącym zabudowy

i zagospodarowania terenu, położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Konsekwencją tego jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania projektu planu miejscowego w zakresie dotyczącym zabudowy

i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p.) oraz istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w związku z przyjęciem rozwiązań naruszających przepisy ustawy P.w., co na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.g. oznacza konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podnosząc, że m.p.z.p. został uchwalony zgodnie z przepisami prawa. Przyznała, że zgodnie z dokumentacją, przekazaną Wojewodzie wraz z przedmiotową uchwałą, w toku prac planistycznych projekt m.p.z.p. uzyskał odmowę uzgodnienia decyzjami Dyrektora RZGW znak: [...] z 18 września 2020 r. oraz znak: [...] z 18 marca 2021 r. W związku z tym w drodze mailowej i telefonicznej uzgodniono z Dyrektorem RZGW granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie ze stanem ich udokumentowania w przedmiotowym czasie. Po naniesieniu stosownych poprawek projekt m.p.z.p. został zaakceptowany przez organ uzgadniający. Od tego momentu nie nanoszono żadnych zmian w projekcie planu miejscowego, więc sugerowanie przez organ nadzoru rozbieżnych wersji projektu jest stwierdzeniem nieprawdziwym i niemającym podstaw w przedstawionej dokumentacji prac projektowych.

Za uzgodnieniem drogą mailową i telefoniczną konkretnego zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na konkretny moment wykonano rysunek projektu planu. Rysunek ten jest zgodny z danymi jakie posiadał i jakich wymagał organ uzgadniający na rysunku projektu planu na moment dokonywania uzgodnień. Jednak pisma w tym zakresie nie odnaleziono w dokumentacji prac planistycznych. Z tego względu pismem znak: [...] z 5 stycznia 2022 r. Burmistrz wystąpił do RZGW o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego. Aby przyspieszyć etap formalny oba organy uzgodniły, że projekt zostanie przesłany drogą mailową,

a Dyrektor RZGW ostatecznie wyraził swoje stanowisko pismem znak: [...], w którym potwierdził uzgodnienie projektu m.p.z.p. W tak uzgodnionej formie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu i w tej samej formie przekazany na sesję Rady Miejskiej oraz uchwalony.

Niedopuszczalne oraz bezpodstawne jest więc stwierdzenie Wojewody, że Rada Miejska uchwaliła inną wersję planu miejscowego niż tą uzgodnioną w drodze mailowej z RZGW, a następnie wyłożoną do publicznego wglądu. Analiza danych z hydroportalu, dokonana przez organ nadzoru, nie jest podstawą do jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych, a w szczególności przejmowania kompetencji RZGW przez Wojewodę, który wyciągnął nieprawdziwe wnioski z przeprowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego. Prezentowane w HYDROPORTALU dane mają bowiem charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych oraz roszczeń prawnych.

Organ podkreślił, że analiza dokonana przez Wojewodę została przeprowadzona na stan prawny obowiązujący po uchwaleniu przedmiotowego m.p.z.p., a plan miejscowy musi być zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego uchwalenia. Brak w dokumentacji planistycznej oficjalnego pisma dotyczącego uzgodnienia projektu m.p.z.p. stanowi nieistotne naruszenie prawa, ponieważ RZGW potwierdził, że plan miejscowy jest poprawny i zgodny z uzgodnieniem na moment opracowywania tego dokumentu. Tym samym naruszenie to nie ma wpływu na poprawność przyjętych rozwiązań, których słuszność potwierdza organ uzgadniający, co z kolei ma odzwierciedlenie w zgodności z prawem ustaleń m.p.z.p.

W piśmie procesowym z 23 czerwca 2023 r. Wojewoda przedstawił chronologiczny przebieg czynności planistycznych, z których wynika, że Rada Miejska uchwaliła m.p.z.p. w wersji, dla której odmówiono uzgodnienia, a nie w wersji uzgodnionej decyzją Dyrektora RZGW z 20 stycznia 2022 r., co zostało potwierdzone przez organ uzgadniający w piśmie z 19 czerwca 2023 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.

z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach

z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub

w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie uchwała podjęta przez Radę Miejską 28 grudnia 2021 r. w sprawie m.p.z.p. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 14 stycznia 2022 r. pod pozycją 601, a więc weszła w życie 29 stycznia 2022 r. (§ 27 ust. 2 uchwały). Wojewoda w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały (co miało miejsce w dacie 26 stycznia 2022 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g., co uczynił, składając przedmiotową skargę pismem z 6 października 2022 r. Uchwała

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej

w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności

i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących planów miejscowych nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Pomimo iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki

i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 24 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP

z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z 28 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia m.p.z.p., a więc do jej kontroli ma zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze - przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 u.p.z.p.). Chodzi tu przede wszystkim

o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, publ. CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa

i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie - w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną,

a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu (art. 17 u.p.z.p.). Pojęcie trybu sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiego aktu,

a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, publ. CBOSA).

Przez istotne naruszenie zasad i trybu postępowania należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby do naruszeń nie doszło. Z kolei naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, publ. LEX nr 296073).

Należy podkreślić, że Wojewoda w złożonej skardze zawarł zarzuty dotyczące naruszenia zarówno zasad sporządzania planu miejscowego, jak i trybu jego sporządzania. Przepis art. 166 ust. 1 pkt 1 P.w. przewiduje, iż w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się obszary szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z tym projekt planu miejscowego wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 2 pkt 5 P.w.). Powyższe zasady mają odzwierciedlenie w przepisach u.p.z.p. I tak: zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym obligatoryjnie określa się granice i sposoby zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 17 u.p.z.p., określającym procedurę planistyczną, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podejmuje określone w tym przepisie kolejne czynności, w tym m.in. występuje uzgodnienie projektu planu

z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p.).

Rada Miejska 27 września 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. nad [...] dla działki nr ewid. [...], obręb W. M., czym zapoczątkowała procedurę planistyczną, określoną w art. 17 u.p.z.p. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Burmistrz o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. oraz rozpoczęciu procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko ogłosił

w prasie lokalnej ("[...]" z 3-17 kwietnia 2019 r.) i przez obwieszczenie z 3 kwietnia 2019 r., określił również termin składania wniosków do tego planu - do 7 maja 2019 r. (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Następnie zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia planu instytucje i organy właściwe do jego uzgadniania i opiniowania (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.), wystąpił o opinie i uzgodnienia projektu planu (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.), sporządził prognozę oddziaływania na środowisko oraz projekt planu i rozpatrzył złożone wnioski do planu (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.), ogłosił

o wyłożeniu projektu m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu przez ogłoszenie w prasie lokalnej ("[...]" z 20 października-10 listopada 2021 r.) i obwieszczenie z 20 października 2021 r., przeprowadził 10 listopada 2021 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), wyznaczył w ww. ogłoszeniu termin na składanie uwag dotyczących projektu planu do 10 grudnia 2021 r. (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.) oraz przedstawił Radzie Miasta projekt m.p.z.p. (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.).

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy kontrolowany m.p.z.p. został uchwalony z uwzględnieniem wymogów organu uzgadniającego w zakresie ustalenia granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz ustalenia w związku z tym zakazu zabudowy na tym obszarze (§ 10 uchwały). Rację ma organ, że plan miejscowy musi być zgodny z przepisami obowiązującymi w dacie jego uchwalenia, tj. w tym przypadku 28 grudnia 2021 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na tę datę Rada Miasta dysponowała dwiema odmownymi decyzjami Dyrektora RZGW: z 18 września 2020 r. oraz 18 marca 2021 r. Z uwagi na treść uzgodnienia organ był zobowiązany tak przygotować projekt planu miejscowego, aby wprowadzić uwagi

i zmiany wynikające z decyzji odmawiającej jego uzgodnienia.

Jak słusznie zauważył skarżący, w przedmiotowych aktach administracyjnych znajduje się pismo z 5 stycznia 2022 r., w którym organ zwrócił się do Dyrektora RZGW o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego. Należy zauważyć, że czynność ta miała miejsce już po uchwaleniu m.p.z.p., a więc poza procedurą planistyczną dotyczącą kontrolowanej uchwały. Rzeczywiście organ oraz Dyrektor RZGW prowadzili wymianę dokumentacji za pomocą poczty elektronicznej, w wyniku czego organ uzgadniający otrzymał skorygowany projekt przedmiotowego planu, jednak miało to miejsce po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, tj. 12 stycznia 2022 r. Nie znajduje żadnego uzasadnienia tłumaczenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że było to potwierdzenie wykonanej procedury uzgodnieniowej sprzed uchwalenia planu, bo nie odnaleziono pisma skierowanego do Dyrektora RZGW w celu uzgodnienia projektu m.p.z.p. w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. Ostatecznie organ uzgadniający wydał pozytywną decyzję dopiero 20 stycznia 2022 r., jednak ta czynność nastąpiła również po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Trudno zrozumieć z odpowiedzi na skargę, jaki projekt planu organ przesłał Dyrektorowi RZGW celem uzgodnienia 12 stycznia 2022 r. w ślad za pismem z 5 stycznia 2022 r., jeśli już 28 grudnia 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w przedmiocie m.p.z.p.

Z porównania dat i analizy poszczególnych czynności organu wynika, że Rada Miejska uchwaliła m.p.z.p., którego projekt nie uzyskał uzgodnienia w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 10 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. i art. 166 ust. 2 pkt 5 P.w., tj. w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W konsekwencji rozwiązania przyjęte

w zaskarżonej uchwale są tożsame z projektem planu, którego nie uzgodniono decyzją Dyrektora RZGW z 18 marca 2021 r. Wynika to jednoznacznie z pisma Dyrektora RZGW z 4 marca 2022 r., który wyjaśniał Wojewodzie jego wątpliwości zawarte

w piśmie z 9 lutego 2022 r. Dodatkowo w piśmie z 19 czerwca 2022 r. Dyrektor RZGW wyjaśnił, że Rada Miejska uchwaliła plan miejscowy w wersji, dla której odmówiono uzgodnienia, nie zaś w wersji uzgodnionej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzeczenia wskazane w skardze) oraz doktrynie przyjmuje się jednolicie, że pominięcie etapu uzgodnień stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Ratio legis instytucji "uzgodnienia"

w procedurze planistycznej polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie

z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady

w całości lub w części (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).

Zatem należy przyjąć, że błędne wyznaczenie na rysunku planu miejscowego granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz uchwalenie planu miejscowego w kształcie, który nie uzyskał uzgodnienia w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia, stanowi o istotnym naruszeniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że naruszenie zasad i procedury uchwalania planu miejscowego w przedmiotowej sprawie dotyczy obligatoryjnego elementu na tyle istotnego, że koniecznym jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości i ponowienie przez Radę Miasta procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (punkt 2 sentencji wyroku).