Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1243/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.145a;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T. [...]" Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19 w sprawie ze skargi "T. [...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 5 listopada 2018 r. nr 9004-2018-00144 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T. [...]" Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Go 56/19 na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę T. [...] w K. Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z 5 listopada 2018 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zarzuty środka odwoławczego zaklasyfikowano do obydwu podstaw kasacyjnych. Te, które zaliczono do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego w "kontekście zastosowania prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 4 ustawy o PROW poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia przesłanek skutkujących prawem do wnioskowanych płatności". W uchybieniu tym skarżąca upatrywała także naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., którego zastosowanie "godzi w kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, poprzez naruszenie wolności, równego traktowania czyli art. 16, 20, 21 i 49 Karty Praw Podstawowych". Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie "§ 5 ust. 1 a Rozporządzenia ONW". Wskazała, że "przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. i właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a.". Naruszenia pierwszego z tych przepisów upatrywała w nieuchyleniu decyzji, zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. – w zaaprobowaniu w wyroku "błędnego stanowiska organu, podczas gdy organ nie dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia ONW, która to wykładnia nie była dotąd analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny a godzi w równość Beneficjentów". Zaliczony do przepisów prawa materialnego "art. 145a kpa" stał się podstawą dwóch ostatnich zarzutów naruszenia poprzez niezastosowanie, w wyniku "mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad, jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo.". Skarżąca uważa, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie tego przepisu "polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 kpa" oraz na błędnej wykładni, polegającej na niezrozumieniu "zasad, jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ i w ślad za nim WSA, na art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L 2013.347.549). skarżąca wskazała, że w niniejszym przypadku "brak jest uzasadnienia w zakresie zasady proporcjonalności ani zasadnością karania jedynie tych, którzy użytkują bez tytułu prawnego grunty Skarbu Państwa, podczas gdy inne grunty, w tym prywatne pozostają bez jakiejkolwiek ochrony i nie wymaga się tytułu prawnego do tych gruntów w celu przyznania dopłat.". Wniosła o przedstawienie pytania do Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści "czy art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 5 ust. 1a Rozporządzenia ONW nie są sprzeczne z art. 2, 31 ust. 3 i 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji i nie są sprzeczne z art. 16, art. 20 i art. 21 oraz art. 49 Karty Praw Podstawowych, w zakresie w jakim prowadzą do odmowy płatności na nieruchomości wchodzące w skład ZWRSP, użytkowane bez tytułu prawnego przez beneficjenta?".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania", ewentualnie o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Zawarte w środku odwoławczym zarzuty zostały sformułowane nie tylko wadliwie, ale i w sposób niezrozumiały uniemożliwiając merytoryczne ustosunkowanie się do nich.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość ustalenia stanu faktycznego ani wykładni przepisów prawa materialnego. Przepis ten bowiem statuuje elementy konieczne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Reguły czynienia ustaleń w postępowaniu administracyjnym określone są w innych aktach prawnych. W tym zakresie zarzutów nie podniesiono. Skarżąca podaje pewne jednostki redakcyjne jakiś aktów prawnych, ale nie posługuje się skrótami ich nie podając ani dat ich uchwalenia, ani oficjalnych publikatorów, co uniemożliwia identyfikację danego przepisu.

Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca powołuje przepis natury procesowej – art. 141 § 4 p.p.s.a. i już z tego powodu zarzut ten jest nietrafny. Z kolei towarzyszący mu przepis oznaczony jako "art.145a kpa" nie został bliżej doprecyzowany jeżeli chodzi o akt prawny, w którym miałby być zawarty. Nawet gdyby próbować odczytać skrót skarżącej jako ustawę z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 235), to wciąż zarzut ten pozostaje nieprecyzyjny i niezrozumiały. Artykuł 145a tego kodeksu składa się z dwóch paragrafów i nie wiadomo, którego z nich zarzut ten miałby dotyczyć. Zresztą, oba paragrafy dotyczą instytucji wznowienia postępowania, która w tej sprawie nie znajdowała zastosowania. Towarzyszące temu przepisowi, wskazane w ostatnich dwóch zarzutach numery jednostek redakcyjnych albo zostały przywołane nieprecyzyjnie, trudno stwierdzić jakich w rzeczywistości aktów prawnych miałyby dotyczyć, albo też nie wskazano, na czym podnoszone naruszenie miałoby polegać. Nie zamieszczono także zrozumiałego uzasadnienia tak zredagowanych zarzutów.

Z kolei wniosek skarżącej o zadanie pytania prejudycjalnego opiera się na wadliwym założeniu dlatego, że skonstruowano go w sposób alternatywny, podczas gdy kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są odmienne i rozłączne. Poza kognicja żadnego z tych Trybunałów nie obejmuje badania stanu faktycznego, czego w istocie domaga się w swoim wniosku skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie wątpliwości natury konstytucyjnej, które wymagałyby skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ani też wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego, obligujących do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.