Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 242/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa legalności robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki Nr [...] obr. [...] przy ul[....] w T. Sprawa ta badana była przez organy administracji w trybie kontrolnym na wniosek M.F.-Z. , współwłaścicielki sąsiedniej działki budowlanej Nr [...] w trakcie budowy w 2007 i 2008r., a wszczęta została w dniu 04.03.2010r. po otrzymaniu informacji o wyrokach WSA i NSA uchylających pozwolenie na budowę w tej sprawie.l

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. (dalej PINB), znak [...] z dnia 16.03.2010r. poinformowano właścicieli sąsiednich działek (na które oddziaływuje przedmiotowa inwestycja) o wszczęciu postępowania w w/w sprawie, równocześnie zawieszając go do czasu zakończenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wszczętego na wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę i otrzymania akt z tego postępowania. W wyniku przeprowadzonego wówczas w trybie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego, stosownego postępowania - wydana została decyzja z dnia 04.08.2010r., znak: [...] o umorzeniu postępowania naprawczego, która została utrzymana przez organ II-ej instancji decyzją z dnia 21.02.2011r., znak: [...] . W wyniku skargi współwłaścicielki sąsiedniej działki budowlanej Nr [...] M.F.-Z. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 09.09.2011r., sygn. akt II SA/Kr 855/11 uchylił w/w decyzje, w związku z czym sprawa podjęta została do ponownego rozpatrzenia w dniu 30.01.2012r. Następnie sprawa toczyła się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast ostatecznie po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.09.2013r., sygn. akt II OW 65/13 i zakończeniu sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę przez Prezydenta Miasta T. umorzeniem postępowania - w dniu 08.08.2014r. ponownie przekazana została Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta T.

Wobec powyższego badając sprawę zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 09.09.2011r. – PINB w T. przeprowadził w dniu 17.09.2014r. ponowne oględziny przedmiotu sprawy, wydał postanowienie z dnia 27.10.2014r. w kierunku zebrania koniecznych dowodów, przesłuchał świadka, a następnie postanowieniem [...] z dnia 20.04.2015r. wstrzymał dalszą realizację przedmiotowych robót budowlanych.

W wyniku w/w działań – organ I Instancji ustalił, co następuje: w dniu 22.11.2006r. decyzją Prezydenta Miasta T. Nr [...] znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T.I. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, obejmującego przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na terenach obejmujących nieruchomość położoną w T. przy ul. [...] (działka nr [...] obr. [...] . W/w decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody z dnia 02.02.2007r., znak: [...] Sporne okno w ścianie wschodniej części mieszkalnej nad dobudowanym garażem – jak wynika z w/w decyzji Wojewody z dnia 02.02.2007r. i skorygowanego projektu budowlanego, który z podpisanymi poprawkami projektanta przekazany został 21.06.2010r. organowi, usytuowane zostało w odległości 400 cm od granicy z sąsiednią działką nr [...] a taras nad garażem obok tej ściany - projektant zamienił na stropodach wprowadzając do projektu podpisaną korektę. W tym czasie przepisy techniczno-budowlane określały wymaganą odległość 4,00m od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu okiennego lub drzwiowego w ścianie usytuowanej ukośnie w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną. Powyższe pozwolenie na budowę dotyczyło, oprócz przełożenia przyłącza kanalizacyjnego, przebudowy (wraz z dachem) i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o zewnętrzną klatkę schodową, pomieszczenia mieszkalne na poddaszu i instalacje wewnętrzne, ocieplenia budynku i remontu istniejących jego elementów oraz dobudowy w miejscu likwidowanego mniejszego garażu istniejącego - nowego garażu z częścią mieszkalną w odległości l,50m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (której współwłaścicielem jest skarżąca M.F.-Z. ). W trakcie prowadzonej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, na wniosek skarżącej M.F.-Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 18.05.2007r., sygn. akt II SA/Kr 401/07 wstrzymał wykonanie decyzji w części obejmującej dobudowę garażu z częścią mieszkalną, z tym że w wyniku zażalenia inwestora - postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.02.2008r., sygn. akt II OZ 1202/07. Na dzień w/w wstrzymania przez WSA dobudowy garażu z częścią mieszkalną - inwestycja ta zrealizowana była w stanie surowym (w tym część mieszkalna - częściowo zamknięta), z wykonanym dachem pokrytym l warstwą papy, bez elewacji, obróbek blacharskich, instalacji wewnętrznych i wykończenia. Przeprowadzone wówczas trzykrotnie (09.05.2007r., 11.06.2007r. i 08.05.2008r.) oględziny przedmiotowej budowy przez organ nadzoru budowlanego -- nie wykazały istotnych odstępstw od będącego wówczas w obiegu prawnym w/w pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę ostatecznie uchylona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11.06.2008r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 z powodu braku w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej upoważnienia ministra na udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (co uniemożliwiło Sądowi dokonania pełnej weryfikacji zasadności udzielenia tej zgody) oraz z powodu błędów (nieścisłości) i braku wówczas podpisu projektanta na poprawkach dokonanych w projekcie budowlanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał bowiem, że część poprawek zawartych w dokumentacji projektowej (rys. nr [...] ) nie została opatrzona odpowiednim podpisem, a na rysunku nr 2 w sposób nieczytelny podano szerokość ław fundamentowych. Sąd wskazał także, że część dokumentacji projektowej przywidywała rozwiązania pozostające w sprzeczności z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych, w tym zakresie wykraczając poza warunki wynikające z postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano także, że postanowienie udzielające zgody na odstępstwo nie zostało należycie uzasadnione w zakresie dotyczącym zaistnienia w przedmiotowym stanie faktycznym przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 9 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym WSA w Krakowie uchylił w/w decyzję Wojewody [...] wskazując, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie dołączenie do akt sprawy upoważnienia ministra, o którym mowa w postanowieniu organu z dnia 15 grudnia 2005r, dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, o którym mowa w art.9 Prawa budowlanego, oraz ponowne dokonanie sprawdzeń w trybie art. 35 prawa budowlanego. Skarga kasacyjna w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.12.2009r., sygn. akt II OSK 1714/08 została oddalona z tym że NSA podtrzymał argumentację WSA zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.

Odnośnie w/w upoważnienia ministra PINB wskazał, że upoważnienie takie Prezydent Miasta T. uzyskał od Ministra Transportu i Budownictwa pismem z dnia 07.12.2005r., znak: [...] - do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo ("umożliwiające wykonanie w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] , ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 1,50 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr ew. [...] , przy ul. [...] w T. ") pod warunkiem "poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich." PINB wskazał, że w aktach Urzędu Miasta T. zalega analiza zacienienia działek sąsiednich opracowana przez uprawnionego projektanta, z której wynika, że w/w rozwiązanie projektowanej rozbudowy przedmiotowego budynku - nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w tej sprawie. Powyższa zgoda ministra wraz z kserokopiami akt sprawy, znak:[...] - dotyczącymi udzielenia zgody na w/w odstępstwo przekazana została PINB przez Urząd Miasta T. . i dołączona do akt postępowania.

Dalej PINB wskazał, że bezspornym jest, iż budowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania zrealizowana została w zakresie kubaturowym w okresie ważności pozwolenia na budowę a na usytuowanie części garażowej (z nadbudowanym pomieszczeniem mieszkalnym) w odległości 1,50 m od granicy z działką Nr [...] - inwestor posiadał zgodę udzieloną postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia 15.12.2005r., znak: [...] i fizycznie część ta usytuowana jest w odległości l,50m od granicy (co wynika z inwentaryzacji położenia budynku na gruncie, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 19.03.2009r.). PINB wskazał, że wobec treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.06.2008r., sygn. akt II SA/Kr 402/07 uchylającego pozwolenie na budowę (decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 22.11.2006r., znak: [...] wraz z decyzją utrzymującą ją w mocy Wojewody z dnia 02.02.2007r., znak: [...] ) — w pierwszej kolejności należało ustalić zaawansowanie robót na tej budowie według stanu na dzień uchylenia pozwolenia na budowę, a następnie w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych na tej budowie do dnia uchylenia pozwolenia na budowę (czyli do 11.06.2008r.) należało prowadzić postępowanie naprawcze, natomiast pozostałe traktować jako samowolnie wykonane . W związku z tym – PINB przeprowadził w dniu 17.09.2014r. ponowne oględziny z udziałem Inwestora, a następnie w dniu 10.10.2014r. przesłuchał kierownika budowy w obecności zainteresowanej sąsiadki - na w/w okoliczność. PINB na podstawie tych zeznań uzupełniających zapisy w dzienniku budowy, ustalił, że stan budowy nadzień 11.06.2008r. tj. na dzień uchylenia pozwolenia na budowę był następujący:

- część garażowa z kondygnacją mieszkalną posiadała stan surowy z dachem pokrytym blachą, orynnowaniem, wewnętrzną instalację elektryczną, tynki wewnętrzne i podłoże pod posadzkę garażu,

- dobudowa klatki schodowej zrealizowana była w stanie surowym otwartym z dachem, pokryciem i obróbkami blacharskimi, schodami wewnętrznymi i zewnętrznymi wejściowymi do budynku,

- przebudowa i nadbudowa części mieszkalnej wykonana była w zakresie wymiany więźby dachowej, ułożenia nowego pokrycia dachu oraz zamontowania obróbek blacharskich. Nie wykonano natomiast nowych ścianek działowych, rozbudowy instalacji wod.-kan.-co i elektrycznej oraz pozostałego zakresu robót wykończeniowych, na całości rozbudowanego budynku wykonano izolację zewnętrzną ścian fundamentowych.

Natomiast co do stanu aktualnego, PINB stwierdził, że budowa została zakończona. Ustalono, że część garażowa z kondygnacją mieszkalną - wykonana została w całości za wyjątkiem warstw elewacyjnych cokołu, dobudowana klatka schodowa wykonana jest w całości bez okładzin podestów i biegów schodowych oraz z prowizoryczną balustradą schodową z desek, przebudowa i nadbudowa części mieszkalnej - zrealizowana jest w całości wraz z elewacją bez

okładzin cokołowych. Z tym że w zakresie wykończenia - na poddaszu zakończone są roboty w całości, na parterze bez wykończenia przedpokoju, natomiast na I-szym piętrze stwierdzono rozbiórkę części podłóg, skute tynki ścian i wykonanie instalacji w stanie surowym nie dokończonym. Stwierdzono również, iż niektóre elementy budynku wykonane zostały w inny sposób niż przewidywał wycofany z obiegu prawnego projekt budowlany z lutego 2006r. W zakresie tym stwierdzono brak lukarn dachowych, w miejsce których wykonano okna dachowe; w ścianie północnej dobudowanej klatki schodowej wykonano okno, wykonano zadaszenie schodów wejściowych do budynku zamiast ścianki wiatrołapu oraz dokonano innego usytuowania części ścianek działowych i układu pomieszczeń na poddaszu budynku .

PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentacji, a to 1/ inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, w tym projektu powykonawczego uwzględniającego aktualny stan robót oraz zakres projektowy przewidywany do zakończenia budowy, 2/ powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej z naniesieniem na mapę zasadniczą, oraz 3/ oceny technicznej o przydatności do użytkowania, zawierającej wskazania sposobu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami – opracowanej przez osoby mające uprawnienia budowlane. Inwestor przedłożył wymaganą dokumentację. W oparciu o nią oraz mając na uwadze wcześniejsze ustalenia faktyczne PINB stwierdził, że na dzień uchylenia pozwolenia budowlanego tj. 11.06.2008r. – budowa ta została zrealizowana w stanie surowym w większości wykończonym, odnośnie wszystkich części przedmiotowej inwestycji. Natomiast część robót nie-kubaturowych wykonana została bez pozwolenia na budowę po uchyleniu w/w pozwolenia przez WSA. Zarówno w stosunku do robót wykonanych legalnie (lecz przy następczo uchylonym dla nich pozwoleniu na budowę) jak i do robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę, o których mowa w wyroku WSA w Krakowie z dnia 09.09.2011r., sygn. akt II SA/Kr 855/11 - należy przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie artykułu 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż art. 48 stosuje się wyłącznie w odniesieniu do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 50 ust. l Prawa budowlanego - organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wstrzymać roboty budowlane, co dokonano postanowienie [...] z dnia 20.04.2015r. a następnie rozstrzygnąć sprawę w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji, z przedłożonych przez inwestora: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej oraz oceny technicznej z marca 2015r., sporządzonych przez osoby uprawnione - jednoznacznie wynika, że wszystkie w/w roboty budowlane dotyczące przebudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i gwarantują bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, po zamontowaniu dwóch brakujących balustrad zewnętrznych na oknach balkonowych na klatce schodowej. Po analizie przedłożonych przez inwestora dokumentów ustalono jednak, że wschodnia ściana parteru dobudowanej części garażowej usytuowana jest w odległości (1,50 + ok. l,80m = 3,30m - co wynika z powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej) od granicy z sąsiednią działką budowlaną Nr[...] , w której to ścianie znajduje się otwór drzwi balkonowych. Narusza to obowiązujące przepisy warunków technicznych, określone § 12 ust. l p-kt 4 i ust. 3 p-kt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 z późn. zmianami), według których odległość ta winna wynosić co najmniej 4,00m. Niezależnie zatem od wskazań wspomnianej oceny technicznej - organ nadzoru budowlanego zobowiązany był nakazać zlikwidowanie przedmiotowego otworu drzwiowego, natomiast drugi otwór w klatce schodowej nakazano zabezpieczyć stosowną balustradą celem doprowadzenia do zgodności ze stosownymi przepisami warunków technicznych.

Odnośnie wnioskowanej przez Współwłaścicielkę sąsiedniej działki budowlanej Nr [...] - rozbiórki istniejącego balkonu w starej części przedmiotowego budynku mieszkalnego, na podstawie przedłożonych przez inwestora oryginalnych dokumentów - ustalono, iż balkon ten wykonany został w trakcie nadbudowy przedmiotowego budynku (wówczas parterowego) - na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 08.04.1978r., Nr [...] , którą udzielono p. J.K. zam. T. ul [...] - pozwolenia na "rozbudowę istn. budynku parterowego przez jego nadbudowę piętrem pow. użytkowa nadbudowy 48,8 m2 pow. zab. 120 m2 i kubatura po rozb. 843 m - na działce położonej w T. przy ul. [...] nr [...] ". Balkon ten, ani część budynku w której jest usytuowany, nie podlegała obecnie przebudowie, w związku z czym do legalnie wówczas wykonanych robót budowlanych obecne przepisy nie mają zastosowania.

W tej sytuacji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 18.06.2015r. [...] nałożono na T.I. (inwestora przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działki Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. ) –obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na:

1. zamurowaniu otworu drzwiowego (okna balkonowego) w ścianie wschodniej w pokoju nad garażem materiałem spełniającym wymogi jak dla ściany oddzielania przeciwpożarowego, o których mowa w § 232 ust. 4 do 6 - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r .w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz.690- z późn. zmianami.

2. zamontowaniu balustrady zewnętrznej na otworze drzwiowym (oknie balkonowym) w ścianie północnej klatki schodowej

- w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. "

W związku z tym, iż jak wykazano powyżej - przedmiotowa przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego Nr [...] w zakresie kubaturowym zrealizowana została w okresie ważności pozwolenia na budowę i w istotnych sprawach zgodnie z tym pozwoleniem, a pozostałe roboty budowlane dają się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, dlatego na podstawie art. 51 ust. l p-kt 2 nakazano wykonanie koniecznych robót budowlanych i orzeczono jak w sentencji.

Dodatkowo w uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, zawarte w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. - Dz. Urz. Nr 10, póz. 44 (które obowiązywały w dniu wydania w/w pozwolenia na budowę z dnia 08.04.1978r.) - nie precyzowały odległości balkonów od sąsiednich działek budowlanych, natomiast przepis § 20 ust. 14 w/w Zarządzenia upoważniał organ państwowego nadzoru budowlanego do zezwolenia na usytuowanie budynków w granicy nieruchomości w przypadku gdy wymagała tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją z dnia 15 grudnia 2015r. nr [...] znak [...] , rozpoznając sprawę na skutek odwołania M.F. –Z. , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Postępowanie przed organem I instancji dotyczyło sprawdzenia legalności robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 855/11 i wiążą MWINB w postępowaniu odwoławczym. WINB w K. dokonał weryfikacji przyjętego przez organ I instancji kręgu stron postępowania i stwierdził, że został on określony prawidłowo i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Stronami postępowania są współwłaściciele nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [.,..] obr. [...] przy ul. [...] w T. – J.K. , E.I. oraz T.I. , który jest jednocześnie inwestorem robót budowlanych będących przedmiotem postępowania. Stroną przedmiotowego postępowania jest również skarżąca M.F.-Z. , jako właściciel działki nr ewid. [...] w sąsiadującej z nieruchomością inwestora od strony zrealizowanej rozbudowy.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor dokonał przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. [...] w T. Zrealizowane prace obejmowały rozbudowę obiektu przez:

* przebudowę poddasza i dachu w celu uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej na poddaszu,

* dobudowę zewnętrznej klatki schodowej w miejscu zlikwidowanego wiatrołapu,

* dobudowę nowego powiększonego garażu w miejscu istniejącego poprzednio który następnie został nadbudowany parterową częścią mieszkalną,

oraz przebudowę rozbudowywanego obiektu przez:

* wykonanie ocieplenia,

* wymianę stolarki okiennej,

* powiązanie instalacyjne elementów rozbudowy (istniejące instalacje elektryczne oraz centralnego ogrzewania) z instalacjami istniejącymi,

* ogólną renowację wnętrz (tynki, podłogi),

* izolacje przeciwwilgociowe murów piwnicznych itp.

Powyższe roboty budowlane realizowane były na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2007 r., nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. Nr [...] z dnia 29 listopada 2006 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Organ II instancji stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że inwestor odstąpił od warunków wskazanych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie: wykonania okien dachowych w miejsce lukarn dachowych, wykonaniu dodatkowego okna w ścianie północnej klatki schodowej, dodatkowym zadaszeniu schodów wejściowych oraz zmiany rozkładu pomieszczeń na poddaszu wraz ze ściankami działowymi. Po uchyleniu przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. decyzji Wojewody wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę, inwestor prowadził jedynie roboty wykończeniowe, obejmujące m.in.: wykonanie instalacji wod.-kan. i c.o., tynków wewnętrznych, ocieplenie ścian garażu, wykonanie izolacji z wełny mineralnej oraz wykonanie sufitów z płyt gipsowych. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu i nie zmieniają w sposób istotny jego charakterystycznych parametrów użytkowych ani technicznych. W ocenie organu II instancji nie stanowią więc one budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Zatem roboty budowlane wykonane po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a u.p.b.). W związku z powyższym postępowanie w stosunku do całości robót budowlanych, zrealizowanych zarówno przed jak i po uchyleniu przez WSA decyzji o pozwoleniu na budowę należało prowadzić w oparciu o tryb z art. 50 - 51 u.p.b.

WINB wyjaśnił dalej, że przyczyny zastosowania poszczególnych dyspozycji z art. 51 ust. l u.p.b. są różne i zależą od zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. l pkt l u.p.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, a przez to wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części. Natomiast jeżeli właściwy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych czynności, powinien nakazać wykonanie odpowiednich robót. Organ wyjaśnił dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie oceny możliwości zastosowania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne, instytucji z art. 9 u.p.b. Dominuje pogląd, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Organ wskazał jednakże, że sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jest odmienna od przypadków występujących na gruncie przytoczonych w tej kwestii orzeczeń. Inwestor uzyskał bowiem wcześniej zgodę na odstępstwo od warunków określonych w przepisach techniczno budowlanych w formie postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...] , udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. l pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., które umożliwia wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50 m do granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. Powodem uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji Wojewody [...] z dnia 2 lutego 2007 r., nr:[...] i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był brak należytego uzasadnienia postanowienia wydanego w oparciu o art. 9 u.p.b. nie zaś jego merytoryczna ocena. WSA wprost wskazał, że "Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w mniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek". Podobnie NSA oddalając skargę kasacyjną na cyt. wyrok WSA w Krakowie wskazał, że "Zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie wyjaśniają, na czym polegać miałby szczególnie uzasadniony przypadek w odniesieniu do inwestycji T.I. ." Organ podkreślił, że wbrew uwagom skarżącej, WSA w Krakowie jak również NSA nie zakwestionowały w sentencji wyroku ani treści uzasadnienia zasadności przedmiotowego postanowienia. NSA wskazał jedynie, że postanowienie Prezydenta Miasta T. z 15 grudnia 2005 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo wprawdzie nie zawiera uzasadnienia, ale (...) postanowienie to uzasadnienia nie wymagało jako niepodlegające zażaleniu (art. 124 § 2 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w tym uwagi poczynione w przytoczonych powyżej wyrokach, dokonując oceny wykonanych robót w zakresie zgodności z przepisami organ II instancji przyjął, że inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005 r., znak: [...] dotyczącego zgody na odstępstwo. Organ wyjaśnił, że działka T.I. ma kształt prostokąta o szerokości ok. 18 m, co przy uwzględnianiu szerokości istniejącego na niej budynku - 14 m oraz położenia starego garażu wskazuje, że inna lokalizacja spornej części dobudowy wymagałaby znaczącej zmiany istniejącego sposobu zagospodarowania działki. Natomiast zmiana wymiarów przedmiotowej dobudowy czyniłaby ją niezdatną do użytku z punktu widzenia przeznaczenia określonego przez inwestora. Jednocześnie przedmiotowe odstąpienie nie powoduje zagrożenia dla życia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub znaczącego oddziaływania na środowisko.

WINB wyjaśnił, że za szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 9 ust. l u.p.b., należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., II OSK 765/10, LEX nr 1081889. W związku z wyżej wskazanymi okolicznościami nin. sprawy WINB przyjął za wiążące stanowisko Prezydenta Miasta T. w którym wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 9 u.p.b.

Organ II instancji wskazał także, że wykonana dobudowa nie powoduje również pogorszenia warunków korzystania z sąsiedniej działki w zakresie jej zacienienia. W aktach PINB, na karcie oznaczonej numerem 4 zalega szkic zacienienia wykonany przez mgr inż. arch. J.D. na którym wskazano, że 75% zacienienia powodowanego przez rozbudowę wpisuje się w zacienienie powodowane przez istniejącą bryłę budynku. Analiza zacienienia nieruchomości na działce nr ewid. [...] obr. [...] w T. wskazuje, że przy projektowanej rozbudowie części garażowej obiektu, nasłonecznienie pomieszczeń będzie miało miejsce do godziny 15.00 - 16.00 (zależnie od przyjętej wysokości parapetu na sąsiadującej działce). W przedmiotowej analizie ustalono jednocześnie, że przy zachowaniu typowej wysokości okapu (8 m) i wynikających z przepisów rozporządzenia odległości działek wzajemne zacienienie obiektów jest porównywalne.

W zakresie pozostałych robót budowlanych WINB wskazał, że przedmioty obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa. Ocena ta znajduje potwierdzenie w Inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. , przedłożonej przez inwestora, a także w opinii technicznej o przydatności do użytkowania istniejącego

budynku mieszkalnego w której wskazano, że "w wyniku oględzin budynku mieszkalnego, stwierdza się, że poszczególne elementy budynku są w dobrym stanie technicznym, wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami".

WINB wskazał nadto, że realizacja pozostałych robót budowlanych przedstawionych w przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej nie jest warunkiem koniecznym do zakończenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu. Natomiast w odniesieniu do prac wykonanych, celem zapewnienia realizacji wymogów wynikających z § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, prawidłowo organ I instancji wydał stosowne nakazy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.F.-Z. , zaskarżając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15.12.2015r., znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 18.06.2015r.[...] . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości jako naruszających prawo i o zwrot kosztów postępowania. W ocenie skarżącej decyzje te naruszają przepisy: -prawa materialnego -art. 5 ust. l , art. 9 ust. l , art. 36a oraz art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane a także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z późn.zmianami w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 i 177 k.p.a.

W ocenie skarżącej, pierwsza decyzja o pozwoleniu na budowę wydana dla T.I. została przez WSA w Krakowie uchylona i faktycznym a zarazem głównym powodem jej uchylenia był fakt zbliżenia do granicy nieruchomości skarżącej na odległość 1,5 m. WSA w Krakowie uchylając wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 402/07 decyzję o pozwoleniu na budowę rozstrzygnął merytorycznie fakt zbliżenia do granicy sąsiedniej nieruchomości stwierdzając , że "W orzecznictwie podnosi się, że za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust l p.b. należy rozumieć sytuację, kiedy inwestor pomimo wykonania prawa do dysponowania na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane ( np. wyrok NSA z dnia 23.02.2007 r. II OSK 381/06). Postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005 r., w tej kwestii nie zawiera uzasadnienia. Organ nie wykazał dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek. Jest to na tyle istotne, że jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestora - rozmiary działki umożliwiały dokonanie rozbudowy zgodnie z przepisami warunków technicznych..." Skarżąca wskazała, że rozpatrując skargę inwestora od wyroku WSA w Krakowie, NSA w Warszawie dysponował już upoważnieniem ministra, którego było brak w aktach sprawy i utrzymał uzasadnienie wyroku WSA Krakowie w mocy wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1714/08, a nie przekazał do ponownego rozpatrzenia, co świadczy dobitnie, że brak tegoż upoważnienia w aktach sprawy nie był powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego dla T.I. . WINB w K. w uzasadnieniu decyzji podtrzymującej decyzję organu nadzoru I stopnia zauważył, że wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych zgodnie z ustawą prawo budowlane należy do wyłącznych kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Powołał się przy tym na wyroki NSA, ale stwierdził, że dotyczyły one odmiennego stanu faktycznego i nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy. Wyroki te dotyczyły możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych na etapie legalizacji samowoli budowlanej, co nie oznacza, że gdyby roboty budowlane były prowadzone normalnym tokiem, nie uzyskano by zgody na odstępstwo. Natomiast w przedmiotowej sprawie inwestor wprawdzie uzyskał zgodę Prezydenta Miasta T. na odstępstwo, ale decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w całości i wraz z nią zgoda na odstępstwo, które była głównym powodem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z artykułem 9 Prawa budowlanego zgoda na odstępstwo jest rozpatrywana łącznie z pozwoleniem na budowę. Postanowienie Prezydenta Miasta T. udzielające zgodę na zbliżenie do granicy sąsiedniej nieruchomości nie podlegało zaskarżeniu, gdyż o jego zasadności rozstrzyga się łącznie z pozwoleniem na budowę, i tak w tym wypadku się stało. W ocenie skarżącej sytuacja inwestora jest podobna do tej z wyroków NSA, tylko, że procedura naprawcza opiera się na innych artykułach prawa budowlanego.

Twierdzenie, że po prawomocnym uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę postanowienie Prezydenta miasta T. udzielające zgody na odstępstwo ma moc prawną jest błędem, gdyż prowadziłoby do tego, że pomimo, iż mogło być zaskarżone łącznie z pozwoleniem na budowę, to faktycznie byłoby niezaskarżalne, co naruszałoby procedurę administracyjną. Uchylając decyzję pozwolenia na budowę w całości, zgoda na zbliżenie została również uchylona. Obecnie analizowanie przez organy nadzoru budowlanego, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek prowadzi do tego, że nadzór budowlany ocenia pozwolenie na budowę, a nie ma do tego żadnego uzasadnienia prawnego, nie powołuje się na żaden przepis prawa, który dawałby mu taką możliwość. Takie postępowanie organów nadzoru budowlanego narusza zasadę postępowania administracyjnego zaufania do władzy publicznej , gdyż orzeczenia prawomocne wiązanie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe. Oznacza to, że zagadnienie, które zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem sądu nie może być ponownie badane, jest to sytuacja określana w doktrynie mianem prekluzji faktów (prekluzji twierdzeń o okolicznościach faktycznych ), które wyklucza dopuszczalność dążenia do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie faktów, które istniały w czasie, gdy toczyło się postępowanie, mieściły się w granicach prowadzonego zaskarżonego żądania. Podobnie jak projekt budowlany tak i postanowienie udzielające zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest integralną częścią pozwolenia na budowę. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby zgoda na odstępstwo miała samodzielny byt, to wydawana byłaby w formie decyzji, na która istniałoby zażalenie. Potwierdza to wyrok NSA z 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 490/10 "..Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę, której częścią integralną było zatwierdzenie projektu budowlanego, została usunięta z obrotu prawnego, nie można skutecznie twierdzić, że usunięto wyłącznie decyzję o pozwoleniu na budowę, a w obrocie prawnym pozostaje zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany...". Idąc tym śladem należy stwierdzić, że ponieważ postanowienie udzielające zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest integralną częścią pozwolenia na budowę, nie można twierdzić, że po uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę w obrocie prawnym pozostała zgoda na odstępstwo.

Że zgoda na odstępstwo jest integralną częścią pozwolenia na budowę wynika także z wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 905/07, w którym stwierdził"... iż dopiero decyzja pozwolenia na budowę kończy postępowanie rozstrzygające jednocześnie o istocie sprawy, w tym także kwestie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych...". Organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę faktu, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 402/07 uchylając decyzje o pozwoleniu na budowę rozstrzygnął sprawę zbliżenia do granicy nieruchomości skarżącej merytorycznie, uznając, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż działka inwestora jest na tyle duża, że mógł dokonać rozbudowy zachowując odległość zgodnie z przepisami warunków technicznych. Rozpatrując skargę inwestora od wyroku, NSA dysponując już upoważnieniem ministra, w którego braku organ nadzoru I instancji dopatruje się uchylenia decyzji pozwolenia na budowę, oddalił skargę inwestora wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1714/08, a nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę wyroku, który zapadł w tej sprawie oraz faktu, że nie do ich kompetencji należy ocena, czy w przedmiotowej sprawie istnieje szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, ale dokonują tej oceny biorąc pod uwagę jedynie interes inwestora, czyli najkorzystniejsze dla niego zagospodarowanie działki. Organy nadzoru budowlanego nie biorą pod uwagę faktu, że rozbudowa w odległości 1,5 m od granicy nieruchomości już dużego będącego w granicy budynku doprowadziła do zabudowania ponad połowy zachodniej granicy nieruchomości skarżącej, co jest tym bardziej niekorzystne, że od strony wschodniej jej nieruchomości istnieje długi, 4 piętrowy blok mieszkalny a po drugiej stronie, od strony południowo- wschodniej - 2 piętrowa kamienica; dodatkowo od strony północnej znajduje się również 4 piętrowy blok mieszkalny. Takie położenie nieruchomości skarżącej, przy zabudowaniu obecnie granicy zachodniej spowodowało ograniczenie ponad przeciętną miarę możliwości korzystania z nieruchomości. Ograniczenie to polega na braku cyrkulacji powietrza , dostępu światła słonecznego do dużego fragmentu działki i budynku, zawilgocenie tego fragmentu, ograniczenie jego użyteczności do celów rekreacji, spędzania wolnego czasu jak też zawilgocenie północnej ściany budynku skarżącej. Porównanie przez organ nadzoru drugiego stopnia, że budynki porównywalnie się zacieniają nie ma potwierdzenia w rzeczywistości, bez dokonanej dobudowy budynek inwestora już był znacznie większy, a dobudowa pozbawiła nieruchomość skarżącej prawie całkowicie słońca od strony zachodniej, które było jedynym nasłonecznieniem pomieszczeń mieszkalnych, których okna znajdują się w północnej ścianie budynku skarżącej, a w wyniku dokonanej nadbudowy budynek inwestora jest także wyższy. Dlatego skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem PINB, że dobudowany w zbliżeniu do granicy 8 m, wysoki na około 7 m budynek nie pogorszy nasłonecznienia jej działki oraz nie pozbawi światła słonecznego pomieszczeń mieszkalnych. Dobudowany budynek pozbawił światła słonecznego nie tylko znaczny fragment jej działki ale także pomieszczenia mieszkalne, których okna znajdują w ścianie północnej jej budynku, które wcześniej były oświetlane słońcem jedynie od stron zachodniej w godzinach popołudniowych. Dalej skarżąca podnosi, że w swoim uzasadnieniu PINB, który uważa, że powodem uchylenia przez sąd decyzji pozwolenia na budowę był brak w aktach sprawy upoważnienia ministra analizuje czy zgoda Prezydenta Miasta T. na odstępstwo zachowała warunek znajdujący się w upoważnieniu Ministra Transportu i Budownictwa tj. poszanowania interesów osób trzecich, ale robi to w jej ocenie w sposób bardzo uproszczony. Powinien natomiast analizować sprawę z punktu widzenia przepisów prawa sąsiedzkiego tj. art. 144 i nast. k.c. W przypadku zabudowy bliźniaczej, parametry takiej zabudowy winny być ustalane ze szczególnym uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości przewidzianej w przepisach prawa sąsiedzkiego. Charakter zabudowy bliźniaczej wymusza przy projektowaniu i wznoszeniu budynków szczególną dbałość o uwzględnienie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Usytuowanie i kształt takich budynków mieszkalnych powinny uwzględniać między innymi zapewnienie ich właścicielom odpowiedniej intymności, przestrzeni, widoku i dostępu światła dziennego. Zasadą winno być w takim przypadku zrównoważenie interesów właścicieli budynków sąsiednich, tak by ograniczenia ich praw wynikające z charakteru zabudowy szeregowej, związane z bezpośrednią bliskością sąsiedniego budynku były porównywalne.

Organy nadzoru budowlanego pomijają również fakt, że taka rozbudowa budynku sąsiada pozbawiła skarżącą całkowicie możliwości zabudowania jej działki. O tym, jak niekorzystne i krzywdzące jest dla sąsiada dalsze zabudowywanie granicy, w przypadku gdy w granicy istnieje już budynek świadczy fakt, że ustawodawca zmieniając przepisy Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał, że w przypadku rozbudowy już istniejącego w granicy budynku w szczególności można dokonać rozbudowy tego budynku zachowując odległość 3 m dla ściany bez okien i drzwi i 4m dla ściany z oknami i drzwiami. W § 12 ust. 3 pkt 3 ustawodawca użył sformułowania "dopuszcza się", co jednoznacznie wskazuje, że jest to już rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków przewidzianej w § 12 ust l w/w Rozporządzenia, ale również szczególnej staranności i dbałości w zakresie poszanowania osób trzecich. A fakt, że w tym przypadku rozbudowywany był budynek w zabudowie bliźniaczej tym bardziej powinien być uwzględniony interes osób trzecich, czyli sąsiada. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego winny prowadzić proces naprawczy na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane stosując przepisy obowiązujące w dacie orzekania, czyli w przedmiocie dobudowy stosować § 12 ust.3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wydać na podstawie art. 51 ustawy prawo budowlane nakaz rozbiórki części lub całości dobudowanego garażu wraz z pomieszczeniem mieszkalnym. Decyzje podejmowane na podstawie art. 51 ust 3 pkt 2 w stosunku do zrealizowanego obiektu budowlanego mają charakter związany, oznacza to, że jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które jednak następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. Celem rozbiórki jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Nakazu rozbiórki nie powinien również wstrzymywać słuszny interes strony, bo o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa. Nałożenie na inwestora obowiązku zamurowania okna, które znajduje się w odległości 3,3 m od granicy sąsiedniej nieruchomości nie sprawi, że budynek będzie zgodny z przepisami prawa, w tym z warunkami techniczno-budowlanymi. Nawet doprowadzenie części robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji braku możliwości doprowadzenia całości wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, musi w konsekwencji prowadzić do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Organy nadzoru budowlanego obu stopni prowadzą proces naprawczy tak jakby dotyczył on odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie zaś sytuacji gdy decyzja pozwolenia na budowę została prawomocnie uchylona. Fakt, który podnoszą, że kubatura budynku została wybudowana w czasie ważności pozwolenia na budowę, nie czyni, że jest ona wykonana zgodnie z prawem. Sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że fakt wykonania nawet całej inwestycji w trakcie obowiązywania pozwolenia na budowę powoduje tylko, że po wyeliminowaniu decyzji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, roboty wykonane na podstawie tegoż pozwolenia nie są traktowane jako samowola budowlana i nie podlegają pod rygor art. 48 ustawy Prawo budowlane, tylko pod art. 50-51 tejże ustawy, ale jak też wielokrotnie podkreślały, nie legalizuje to wykonanych robót. MWINB podstawę takiego postępowania widzi w wytycznych WSA w wyroku jaki zapadł w przedmiotowej sprawie z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 855/11. W w/w wyroku Sąd uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa wykonanej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. zauważył, że inwestor nie zakończył inwestycji w trakcie gdy miał ważne pozwolenie na budowę, jak twierdził wówczas organ nadzoru budowlanego, gdyż zgłoszenie zakończenia robót było nieskuteczne. Sąd zauważył, że inwestor nie mógł skutecznie zgłosić zakończenia robót w kwietniu 2009 r., gdyż od 11 czerwca 2008 r. nie mógł wykonywać żadnych robót budowlanych. Sąd w wytycznych zawarł uwagę, że należy ustalić co zostało wykonane przed 11 czerwca 2008 r. a co po tej dacie, ale nie stwierdził, że roboty wykonane przed 11 czerwca 2008 r. są zgodne z przepisami prawa, gdyż merytorycznie w tej sprawie się nie wypowiedział. Podział na roboty wykonane przed ich wstrzymaniem wyrokiem WSA w Krakowie i po, prowadzi jedynie do stosowania odmiennej procedury, gdyż te pierwsze podlegaj ą procedurze naprawczej na podstawie art. 50-51 ustawy prawo budowlane, te drugie po wstrzymaniu ich wykonania stanowią samowolę budowlaną i powinny podchodzić pod art. 48 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z orzecznictwem sądów po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie dysponuje żadną dokumentacją, więc aby nadzór budowlany mógł sprawdzić wykonane roboty budowlane czy są zgodne z prawem winien zażądać od inwestora sporządzenia projektu zamiennego, gdyż jak zauważył NSA wyrok z dnia 16 marca 2009 r. II OSK 357/08 iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzić pełnej oceny dokonanych robot budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Obowiązkiem projektanta jest sporządzenie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami prawa, a także zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Po wyeliminowaniu decyzji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego nie istnieje żadna dokumentacja przedstawiająca funkcje, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę ,parametry , rozwiązania techniczne, a także dokumentacja określającą ukształtowanie, obrys i układ uwzględniający odległości obiektu w nawiązaniu do zastanej zabudowy. W przypadku wyeliminowania decyzji pozwolenia na budowę z obrotu prawnego nie można legalizować budowy na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę i sprawdzać wykonane roboty na podstawie uchylonego tą decyzją projektu, gdyż uchylenie decyzji pozwolenia na budowę wywołuje taki skutek, że ocena doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może uwzględnić warunków tej decyzji. Twierdzenie Nadzoru Budowlanego Miasta T. , że przedmiotowy dwustanowiskowy garaż wraz z pomieszczeniem mieszkalnym został wybudowany w miejscu poprzedniego garażu mija się z prawdą, gdyż poprzedni mały, niski garaż znajdował się 3 m od granicy, jedynie jednym rogiem był do niej zbliżony i najprawdopodobniej był samowolą budowlaną.

Ponieważ decyzja pozwolenia na budowę została uchylona w całości to doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa budowlanego powinno dotyczyć również:

- rynien, które znajdują się przy granicy sąsiedniej nieruchomości co powoduje, że przy większych opadach deszczu nie zbierają i zalewana jest sąsiednia nieruchomość

( zdjęcie w aktach sprawy),

- odbudowanego użytkowego poddasza, zgodnie z obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki w zabudowie bliźniaczej winny być jednakowej wysokości. Nadbudowane poddasze w miejscu styku z domem skarżącej jest wyższe niż w pozostałej części budynku i jest ponad jej dachem 1,09 m, powoduje to zakłócenie ciągu z jej komina, także zimą gromadzenie się w tym miejscu na jej dachu dużej ilości śniegu, znacznie większej niż na jego pozostałej części, powodując obciążenie w tym miejscu konstrukcji dachu.

Druga grupa zarzutów skarżącej dotyczyła sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego legalności wykonanych robót, przy nadbudowie piętrem przedmiotowego budynku na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 08.04.1978 r. Nr [...] wydanego dla poprzedniego właściciela J.K. w trakcie której wykonano balkon w zbliżeniu do granicy jej nieruchomości. Organ nadzoru II stopnia sprawę pominął i nie ustosunkował się do uzasadnienia decyzji organu I instancji. Decyzja pozwolenia na budowę wydana dla J.K. dotyczyła nadbudowy piętrem istniejącego budynku parterowego, przy czym powierzchnia użytkowa nadbudowy zgodnie z pozwoleniem na budowę miała wynosić 48,8 m2 a wybudowano ponad 90 m2. Fakt, że powierzchnia dobudowanego piętra ma około 90 m2 jest dostrzegalny gołym okiem , gdyż budynek jest jednolitą bryłą, ma taką samą powierzchnię co parter i dobudowane następnie przez T.I. poddasze. Zmiana kubatury jest i była zawsze zgodnie z prawem budowlanym istotnym odstępstwem, które wymagało zmiany pozwolenia na budowę, a na takie czy też na legalizację nadbudowanego piętra budynku Nadzór Budowlany Miasta T. się nie powołuje. Skarżąca zauważa, że budynki jednorodzinne były w tamtych latach obwarowane maksymalną powierzchnią użytkową. Ponieważ zgoda była na 48,8 m2 powierzchni użytkowej, powierzchnia zabudowy 120 m2 to można domyślać się, że projekt budowlany na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę zawierał uskok i może w ogóle nie było balkonu lub był w bryle budynku i wówczas nie byłby uciążliwy dla sąsiedniej nieruchomości. Nadzór Budowlany Miasta T. w swojej decyzji stwierdził, że piętro zostało wybudowane legalnie i powołał się na decyzję pozwolenia na budowę, nie przeprowadził procedury wyjaśniającej , nie sprawdził jakie roboty zostały zrealizowane na podstawie tegoż pozwolenia przez co naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Po otrzymaniu wniosku o sprawdzenie legalności wybudowania na piętrze tego budynku od strony południowej balkonu w zbliżeniu do jej nieruchomości, nadzór budowlany winien szczegółowo sprawdzić czy nie zostało naruszone pozwolenie na budowę. Nie powołuje się nawet na projekt budowlany, a zgodnie z prawem budowlanym powinien to zrobić i sprawdzić czy nadbudowane piętro jest zgodne z projektem, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę i przeprowadzić procedurę legalizacyjną, która zgodnie z orzeczeniami sądów winna być prowadzona na podstawie prawa obowiązującego w okresie jej prowadzenia i w związku z tym doprowadzić do zgodności z przepisami prawa wykonanej przez J.K. nadbudowy zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r. W przepisach prawa budowlanego zawsze było poszanowanie interesów osób trzecich a także poszanowanie zasad współżycia społecznego a takim jest prawo do prywatności we własnym domu. Trudno mówić o poszanowaniu tego prawa gdy balkon jest wysunięty poza bryłę budynku będącego w granicy nieruchomości w zabudowie bliźniaczej. Skarżąca zauważa, że jej rodzice budowali dom, który jest w zabudowie bliźniaczej z przedmiotowym budynkiem w tym prawie samym czasie bo na podstawie pozwolenia z 1974 r. i projektant wykonując projekt, balkony usytuował jedynie w połowie budynku od strony wschodniej aby nie naruszać interesów osób trzecich, w tym wypadku J.K. Zwrócić należy też uwagę, iż na zbliżenie do granicy wymagana była zgoda sąsiada, a na takie usytuowanie balkonu rodzice skarżącej, poprzedni właściciele zgody nie wyrazili. To, że roboty budowlane zostały wykonane jako samowola budowlana przed 1995 r. i nie podlegają opłacie legalizacyjnej nie oznacza, że nie należy przeprowadzić postępowania naprawczego, które doprowadzi wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z obowiązującymi obecnie warunkami technicznymi § 12. ust 5 pkt 1 balkon winien się znajdować 1,5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. W związku z powyższym skarżąca wnosi o uchylenie w/w decyzji i spowodowanie do doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa wykonanej nadbudowy piętrem budynku parterowego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dla J.K. poprzez doprowadzenie do odsunięcia balkonu od granicy mojej nieruchomości na odległość 1,5 m jak też doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa wykonanej rozbudowy tegoż budynku przez T.I. zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi dotyczącymi rozbudowy budynków będących w zabudowie bliźniaczej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga nie okazała się być zasadna.

I. Rozpoczynając omawianie zarzutów skargi, należy jednakże dokonać zreasumowania treści wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawie dotyczącej pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku inwestora T.I. , jak i zapadłych w sprawie niniejszej, prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego. Wyjaśni to bowiem rozbieżności między organami administracji a skarżącą co do treści, jakie w uzasadnieniach tych wyroków się znajdują. Ponadto pozwoli na ustalenie, czy organy nadzoru przy ponownym rozpoznaniu sprawy dostosowały się do zaleceń sądu administracyjnego.

I tak wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 402/07 uchylił decyzję Wojewody z dnia 2 lutego 2007r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącą inwestycji T.I. /k. [...] akt PINB/. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, były dwa powody uchylenia zaskarżonych decyzji. Pierwszy z nich dotyczył zauważonego przez sąd braku w aktach administracyjnych upoważnienia ministra, wymaganego przez art. 9 ustawy z dnia 27.07.1994r. Prawo budowlane (DZ.U. 2016.290, zwanej dalej p.b.), co uniemożliwiło dokonanie pełnej weryfikacji postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005r. znak [...] , którym udzielił on zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, umożliwiając realizację przedmiotowej budowy na działce nr [...] w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...] Sąd podkreślił przy tym, że postanowienie to może być zaskarżone tylko z decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast nie zawierało ono uzasadnienia, zatem organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie Sądu wyjaśnienie takie byłoby o tyle istotne, że – jak wynika z projektu zagospodarowania działki inwestora, jej rozmiary umożliwiały dokonanie rozbudowy zgodnie z przepisami. Drugą przyczyną uchylenia było dostrzeżenie przez sąd różnicy między treścią postanowienia co do zgody na odstępstwo, gdzie ściana w odległości 1,50 m od granicy miała być wykonana bez otworów okiennych i drzwiowych, a ówczesnym projektem, gdzie przewidziano balkon, na który miały prowadzić początkowo drzwi następnie zamienione na okno. Nadto dostrzegł sąd, że na rysunku projektowym podano nieczytelnie szerokość ław fundamentowych, zaś poprawki z uwagi na brak podpisu nie wiadomo, przez kogo zostały dokonane. Te elementy przesądziły o uznaniu decyzji za wadliwą, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał dołączyć upoważnienie ministra, ocenić, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek oraz dokonać sprawdzeń w trybie art. 35 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1714/08 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku /k.31 akt PINB/. NSA wskazał, że słusznie WSA podniósł wadliwości projektu budowlanego w zakresie poprawek bez podpisu i braku czytelności. Nadto w interesującym zakresie NSA wskazał, że wprawdzie postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2005r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo nie zawiera uzasadnienia, jak to podnosił WSA, jednak ponieważ takiego uzasadnienia w świetle przepisów nie wymaga, to nie można z tego czynić zarzutów wymienionemu organowi. Niemniej jednak NSA wskazał, że przesłanka odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych, jaką jest wystąpienie przypadków szczególnie uzasadnionych, wymaga wyjaśnienia i skonkretyzowania w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, czego w zaskarżonej decyzji brak. Jednocześnie NSA podniósł, co zresztą jest istotne w obecnie rozpoznawanej sprawie, że jeśli rzeczywiście występuje szczególny przypadek, o którym mowa w art. 9 ust.1 Prawa budowlanego, to jednoznaczne określenie, na czym on polega, musi znaleźć się w decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej oraz kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Jak wynika z powyższego, bezzasadnie skarżąca podnosi, że głównym powodem uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę był fakt zbliżenia budynku do granicy nieruchomości skarżącej na odległość 1,5 m. Głównym powodem uchylenia decyzji były bowiem braki w projekcie oraz brak w aktach upoważnienia ministra i brak uzasadnienia w decyzji o pozwoleniu na budowę zgody na odstępstwo pod kątem wystąpienia szczególnego przypadku. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, sądy administracyjne w powołanych wyrokach nie wypowiedziały się merytorycznie co do oceny istnienia bądź nie szczególnego przypadku dla uzasadnienia wydanej zgody na odstępstwo.

Co do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011r. sygn. akt II SA/Kr 855/11 /k. 50 akt PINB/, to dotyczył on umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego dotyczącego legalności i zgodności z prawem wykonanej przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w T. WSA uchylił obie decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania naprawczego prowadzonego przez organy w trybie art. 50 i 51 Prawa Budowlanego. Organy argumentowały, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a inwestor zakończył je w dniu 1 kwietnia 2009r. zawiadamiając o tym organ nadzoru budowlanego. WSA w związku z tym wskazał, że PINB w sposób bierny przyjął zgłoszenie inwestora bez należytego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy nie powinien był zaakceptować zgłoszenia inwestora o przyjęcie inwestycji do użytkowania, skoro inwestor nie był uprawniony do jej realizacji od dnia 11.06.2008r. (uchylenie pozwolenia na budowę). Nadto w ocenie WSA postępowanie nadzorcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wyprzedza postępowanie przed organem architektoniczno – budowlanym (które zresztą zostało umorzone). Mając to na uwadze, WSA stwierdzał, że organy nadzoru nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego w sprawie, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zadaniem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy miało być ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i w efekcie – dokonanie ustaleń prawnych.

Przypomnienie treści w/w wyroku ma istotne znaczenie w aktualnie rozpoznawanej sprawie w świetle art. 153 p.p.s.a., gdyż koniecznym jest zbadanie, niezależnie od zarzutów skargi, czy organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wskazanego w wyroku zalecenia ustalenia stanu faktycznego, z wzięciem pod uwagę cenzury czasowej w postaci wyroku WSA z 11.06.2008r. dla określenia, które roboty zostały wykonane w czasie istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a które już po, w sytuacji, gdy kwestia późniejszego zgłoszenia budynku do użytkowania nie może mieć przesądzającego znaczenia, skoro przyjęcie tego zgłoszenia przez PINB było związane z istotnym naruszeniem procedury.

Z tej perspektywy dostrzec należy, że organy nadzoru w obu instancjach co do kwestii będącej istotą sprawy, czyli przebudowy, rozbudowy i nadbudowy dokonanej w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych z dokładnym wyszczególnieniem robót wykonanych do dnia 11.06.2008r, jak i po tej dacie. Organy wskazały, oceniając zakres wykonanych prac, że na dzień 11.06.2008r. budowa ta została zrealizowana w zakresie kubaturowym, łącznie z dachem, zaś po tej dacie prowadzono jedynie roboty wykończeniowe w ramach istniejącego obiektu, które nie zmieniały w sposób istotny jego parametrów użytkowych ani technicznych. W ocenie sądu administracyjnego, ustalenia organów zostały dokonane w sposób szczegółowy, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i jako takie winny zostać zaakceptowane ( z jednym wyjątkiem, o czym niżej). Warto zauważyć, że ustaleń tych nie kwestionuje skarżąca. Natomiast organy słusznie, zgodnie ze wskazaniami WSA, nie przydały żadnej doniosłości prawnej kwestii zgłoszenia obiektu do użytkowania w 2009r., dla stosowania procedury legalizacyjnej, zatem twierdzenia skarżącej, która w treści skargi podkreśla tę okoliczność, od strony ustaleń faktycznych nic do sprawy nie wnoszą.

Prawidłowo też, jak to już wspomniano, został w sprawie uzupełniony materiał dowodowy poprzez zobowiązanie inwestora do przedłożenia 1/ inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, w tym projektu powykonawczego uwzględniającego aktualny stan robót oraz zakres projektowy przewidywany do zakończenia budowy, 2/ powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej z naniesieniem na mapę zasadniczą, oraz 3/ oceny technicznej o przydatności do użytkowania, zawierającej wskazania sposobu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami – opracowanej przez osoby mające uprawnienia budowlane, co inwestor wykonał. Organy oparły się w szczególności na opinii technicznej o przydatności do użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego /k.114 akt PINB/, która poza podniesieniem kwestii odległości ściany garażu 1,5 metra od granicy, co tłumaczono istnieniem zgody na odstępstwo ( a co będzie przedmiotem rozważań) oraz co do kwestii braku balustrad na drzwiach balkonowych ( co nakazano uzupełnić zaskarżonymi decyzjami) nie wskazywała na istnienie odstępstw od obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Wobec powyższego, ogólne stwierdzenie opinii, że poszczególne elementy budynku są wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz obowiązującymi przepisami, co gwarantuje bezpieczeństwo użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników oraz właścicieli działek sąsiadujących - dotyczyło także podnoszonej przez skarżącą kwestii dachu nadbudowy oraz rynien.

W aspekcie stanu faktycznego podkreślenia wymaga, że nakazanie zamurowania otworu drzwiowego w ścianie wschodniej w pokoju nad garażem w zaskarżonej decyzji organu I instancji wiązało się z ustaleniem tegoż organu, że wschodnia ściana parteru dobudowanej części garażu, w której znajduje się ów otwór, usytuowana jest w odległości (1,50 m+ ok. 1.80m=) 3.30m od granicy z działką sąsiednią nr [...] Tymczasem wspomniana opinia techniczna o przydatności do użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego niczego o tym nie nadmienia, co mogłoby rzutować na ocenę jej rzetelności. Jednakże, jak stwierdził sąd administracyjny, ustalenie organu I instancji nie jest tu precyzyjne. Wspomniana ściana wschodnia części mieszkalnej dobudowanej nad garażem istotnie jest tak oddalona od granicy, ale w swej części północnej, gdzie nie ma żadnych otworów

( otwór w ścianie jest zresztą tylko jeden). W części zaś przylegającej prostopadle do północnej ściany budynku inwestora, czyli tam, gdzie jest usytuowany inkryminowany otwór drzwiowy /k.[...] akt PINB, widok elewacji wschodniej oraz rzut parteru/ - odległość wspomnianej ściany od granicy jest większa i wynosi ponad 4 metry, co wynika z odczytania odległości dotyczących tego miejsca, wskazanych w geodezyjnej inwentaryzacji położenia budynku na gruncie /k.[...] /. To jest zapewne przyczyną, że kwestia otworu drzwiowego nie została odnotowana w opinii technicznej, co zresztą w tej sytuacji potwierdza jej prawidłowość. Skoro jednak nieprecyzjne w tym względzie ustalenia organów doprowadziły do wydania decyzji w tym punkcie korzystnej dla skarżącej (nakaz zamurowania otworu), ten element nie może być aktualnie rozpatrywany w kontekście innym, niż tylko informacyjny.

W podsumowaniu tego wątku stwierdzić należy, że organy nadzoru zastosowały się do zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2011r. sygn. akt II SA/Kr 855/11 i poza oceną odległości otworu drzwiowego w ścianie wschodniej, prawidłowo ustaliły stan faktyczny.

Przechodząc do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia prawa materialnego, stanowiących istotę skargi i pozostając cały czas w zakresie tematycznym przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku inwestora w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, podnieść należy na wstępie, że ostatecznie umorzono postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanymi, prowadzone w sprawie zatwierdzenia projektu inwestora i pozwolenia na budowę inwestycji T.I. . Stało się tak w szczególności wobec stanowiska zajętego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013r. sygn. akt II OW 65/13, wydanego w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta T. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a organami nadzoru budowlanego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wraz z przełożeniem przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] akt PINB/. NSA stwierdził tamże, że spór kompetencyjny w ogóle nie zaistniał, albowiem sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę, prowadzona przez organ architektoniczno – budowlany Prezydenta Miasta T. , oraz postępowanie naprawcze prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. są dwoma odrębnymi postępowaniami. Niemniej jednak NSA wskazał, że inwestor znalazł się w sytuacji, iż zakończył inwestycję, której dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę w czasie, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Doszło zatem do sytuacji, w której inwestor został pozbawiony ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji. W ocenie NSA w stosunku do takiego inwestora ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego; tylko bowiem w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. NSA wyraźnie wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; nie wydaje się bowiem pozwolenia na budowę, gdy obiekt został wybudowany.

Stosując się do tego wskazania, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż: " Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Z kolei ustęp 7 cytowanego przepisu stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym ostatnim przepisie jest mowa o tym, że: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z powyższego wynika, że postępowanie prowadzone było prawidłowo w oparciu o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w zakresie prac wykonanych na dzień uchylenia pozwolenia na budowę, czyli de facto wszystkich prac kubaturowych, łącznie z dachem, jak i prac wykonanych po uchyleniu pozwolenia na budowę. Nie ma bowiem racji skarżąca, że co do prac wykończeniowych, a tylko takie były podjęte po uchyleniu pozwolenia, zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Taka sytuacja nie dotyczy jednakowoż robót wykończeniowych, które nie polegały na wybudowaniu obiektu budowlanego bądź jego części, lecz zostały wykonane w ramach istniejącego obiektu, nie zmieniając w sposób istotny jego parametrów użytkowych i technicznych. Nie stanowią one zatem budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a cytowanej ustawy, co słusznie podniósł w swej decyzji organ II instancji. Potwierdzenie tego znajdujemy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 października 2014 r. II SA/Ol 860/14 publ. Lex/el. z tezą: "Dla określenia właściwego trybu usuwania samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma rodzaj wykonanych (wykonywanych) samowolnie robót budowlanych, który należy określić zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 pkt 6 i pkt 7 p.b. Procedurę przewidzianą w art. 48 i art. 49b tej ustawy stosuje się bowiem wyłącznie, gdy roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, stanowią budowę. Natomiast art. 50 tej ustawy będzie miał zastosowanie tylko do takich robót budowlanych, jak: przebudowa, remont, rozbiórka obiektu budowlanego, gdyż te prace nie mieszczą się w pojęciu "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.".W rezultacie do wszystkich wykonanych prac stosuje się tryb naprawczy z art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Należy jednakże zauważyć, że w świetle przepisu art. 51 Prawa budowlanego nie ma unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy uchylono pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do wspomnianych prac kubaturowych. Jak wskazuje się w doktrynie, "nie można w każdym razie rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 p.b. w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć, niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych" (por. Z.Niewiadomski w: Prawo budowlane z komentarzem pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2015, str. 561). W świetle powyższego po raz kolejny jako prawidłowe należy ocenić żądanie organów przedstawienia przez inwestora 1/ inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej, w tym projektu powykonawczego uwzględniającego aktualny stan robót oraz zakres projektowy przewidywany do zakończenia budowy, 2/ powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej z naniesieniem na mapę zasadniczą, oraz 3/ oceny technicznej o przydatności do użytkowania, zawierającej wskazania sposobu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zwłaszcza załączona przez inwestora inwentaryzacja architektoniczno – budowlana wraz z projektem powykonawczym w zakresie jak wyżej spełniać może rolę wspomnianego projektu budowlanego uwzględniającego wykonane roboty budowlane. W ocenie tut. sądu administracyjnego przedłożona dokumentacja jest wystarczająca tak dla udokumentowania zakresu wykonanych robót, jak i do ich oceny w świetle ich zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, zaś odmienne twierdzenia skarżącej nie mogą prowadzić do innych wniosków.

Natomiast niewątpliwie rację ma skarżąca, że ocena zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonego, musi być dokonywana w oparciu o aktualny ( na chwilę wydawania zaskarżonych obecnie decyzji) stan prawny, a nie w odniesieniu do uchylonego projektu. Tym samym zupełnie niepotrzebnie organy obu instancji wyszczególniły, w jakim zakresie inwestor odstąpił od warunków wskazanych w uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę (wykonanie okien dachowych w miejsce lukarn, wykonanie dodatkowego okna w ścianie północnej klatki schodowej, dodatkowe zadaszenie schodów wejściowych oraz zmiana rozkładu pomieszczeń na poddaszu). W świetle tego, co powiedziano wyżej, istotą postępowania naprawczego w sytuacji jak w niniejszej sprawie, przy odpowiednim stosowaniu art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. jest bowiem ocena, czy roboty budowlane wykonano bez istotnych odstępstw od przepisów prawa. Należy podkreślić ową istotność odstępstwa ( art. 50 ust.1 pkt 4 p.b. stosowany odpowiednio), albowiem w tym kontekście nie każde odstępstwo od przepisów będzie powodowało konieczność zastosowania najsurowszego wariantu, czyli nakazania rozbiórki budynku bądź przywrócenia stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. stosowany odpowiednio). Wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru nie uchyliły się od tego obowiązku, badając wykonane prace w świetle przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej oraz przy pomocy cytowanej już opinii technicznej o przydatności do użytkowania. Za wyjątkiem kwestii odległości ściany garażu od granicy, o czym będzie mowa odrębnie, oraz usytuowania otworu drzwiowego w ścianie wschodniej i braku balustrady w drzwiach w ścianie północnej - organy nie dostrzegły istotnych odstępstw od przepisów. Istotne odstępstwa to na przykład te, które (nawiązując do sformułowań opinii technicznej) stwarzałyby zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz właścicieli działek sąsiadujących, w tym dla skarżącej M.F. –Z. . Jak już wyjaśniono, ocena ta dotyczyła także kwestii rynien i dachu nadbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny tę ocenę w zupełności podziela.

Należy w tym miejscu nawiązać do kwestii centralnie podnoszonej przez skarżącą, a mianowicie do zarzucanej nieprawidłowej odległości rozbudowanej części budynku od granicy z działką skarżącej. Nie ma bowiem sporu, że część rozbudowanego garażu na poziomie parteru, ścianą bez otworów, położona jest w odległości 1,50 m od granicy z działką skarżącej. Badając tę kwestię w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. 2015.1422), w wersji obowiązującej na chwilę wydawania zaskarżonych decyzji, dostrzec należy, że zasadą jest usytuowanie budynków na działce budowlanej w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wyjątki od tej zasady w przypadku budynków zostały sformułowane w dalszych ustępach tego przepisu. Mianowicie w ust.2. czytamy, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w ust.3: w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Analizując treść wymienionych przepisów, należy dojść do wniosku, że rozbudowany garaż nie spełnia wymogów odległości od granicy działki skarżącej na poziomie parteru, gdyż jest to odległość 1,5 m. Jednocześnie, nie zachodzi żadna ze wskazanych w przepisie okoliczności, w oparciu o którą można by taką odległość zaakceptować. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, rozbudowywana działka ma szerokość 18 m ( a więc nie 16). Dodatkowo, w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy nie zachowano dotychczasowych wymiarów garażu (przed rozbudową), co jasno wynika z porównania wyrysu garażu przed i po rozbudowie /mapa do celów projektowych załączona do pisma UMT z 22.06.2010r. – k. [...] akt PINB/, co słusznie naprowadza w skardze skarżąca. W efekcie, patrząc tylko z punktu widzenia brzmienia przepisów i abstrahując od okoliczności powstania odstępstwa, należałoby dojść do wniosku, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, co pociągałoby za sobą konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ( czyli rozbiórkę budynku bądź jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Jednakże organy nadzoru w zaskarżonych decyzjach zauważają, że inwestor dysponował w powyższym zakresie postanowieniem Prezydenta miasta T. z dnia 15 grudnia 2005r. znak [...] , udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., wydanym na podstawie pisma Ministra Transportu i Budownictwa nr 5330 z dnia 7 grudnia 2005r. znak [...] . Brzmienie cytowanych przepisów, tj. § 12 ust. 1 pkt 2 z czasu udzielenia zgody, to jest na rok 2005 było następujące: "Jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: pkt 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Oznacza to, że w zakresie samej wymaganej odległości od granicy przepisy Rozporządzenia nie zmieniły się do chwili obecnej. Chodziło zatem o zgodę na odstępstwo od wymogu identycznego, jak obecnie. Organy nadzoru w obu instancjach uznały aktualnie istnienie zgody na odstępstwo, w świetle cytowanych wyżej wyroków WSA i NSA pomimo uchylenia pozwolenia na budowę. Organ II instancji ocenił nadto prawidłowość udzielenia zgody na odstępstwo w kontekście art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego oraz sytuacji faktycznej na obu sąsiadujących działkach ( inwestora i skarżącej), powołując się na uwagi NSA zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1714/08 i zastępując tym samym uzasadnienie nieistniejącej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca podniosła w związku z tym szereg zarzutów, które sprowadzają się do stwierdzenia, iż 1/ w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostała w obrocie prawnym zgoda na odstępstwo, 2/ obecna analiza w przedmiocie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 9 p.b., prowadzi do tego, że nadzór budowlany ocenia pozwolenie na budowę, a nie ma ku temu żadnego uzasadnienia, 3/ w powołanej analizie organy nie wzięły pod uwagę, a w każdym razie niedostatecznie, interesu sąsiadów, w tym skarżącej, a tylko interes inwestora 4/ rozbudowa zacienia działkę skarżącej i zabudowana jest ponad połowa zachodniej granicy jej nieruchomości.

Istota prezentowanego sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o byt prawny udzielonej zgody na odstępstwo po uchyleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych (ust. 1). Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust.2). Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 3). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się jednoznacznie, że odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych może być udzielone jedynie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; nie jest zatem możliwe uzyskanie zgody po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ani tym bardziej po rozpoczęciu robót budowlanych czy wybudowaniu obiektu budowlanego. Wskazanej instytucji (tj. procedury uzyskania zgody na odstępstwo) nie można również zastosować w innych postępowaniach (por. T. Asman, Z.Niewiadomski w: Prawo budowlane z komentarzem pod red. Z.Niewiadomskiego, op.cit. str. 172).

Z akt PINB zawierających odpis akt Urzędu Miasta T. /k. [...] - pismo przewodnie wraz z kopiami dokumentów/ wynika, że wniosek do Ministra Infrastruktury został złożony przez organ architektoniczno – budowlany w dniu 21 października 2005r. We wniosku organ wskazał, że projektowana rozbudowa w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...] umotywowana jest tym, że oba budynki są wybudowane w granicy, w rejonie planowanej rozbudowy garażu zlokalizowana jest klatka schodowa. Granica między działkami przebiega skośnie ( ok. 70 %) do północnych ścian budynków, co praktycznie oddala zabudowę garażu od budynku sąsiada. Dwustanowiskowy (projektowany) garaż z obniżoną posadzką wymaga odpowiedniego miejsca dojazdowego, a ewentualne odsunięcie się z zabudową na 3 m od granicy uniemożliwi realizację zamierzenia inwestycyjnego. Wprowadzenie odstępstwa nie spowoduje jakichkolwiek negatywnych oddziaływań. W dniu 7 grudnia 2005r. Minister Transportu i Budownictwa pismem znak [...] odpowiadając na powyższe przychylił się do wniosku w zakresie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo umożliwiające wykonanie w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] , ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr we. [...] przy ul. [...] w T. , pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec powyższego Prezydent Miasta T. w dniu 15 grudnia 2005r. postanowieniem znak [...] udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej przez inwestora rozbudowie budynku mieszkalnego w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednią działką. Jest niezwykle istotnym, że stało się to przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor uzyskał w I instancji dopiero w dniu 22.11.2006r, zresztą po kolejnych uchyleniach przez organ odwoławczy decyzji wcześniej wydanych. Tak więc postępowanie w sprawie odstępstwa wyprzedzało postępowanie w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane są generalnie dwa stanowiska co do charakteru aktu właściwego organu w kwestii udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo. Jedno dotyczy przyjęcia, że jest to rozstrzygnięcie wcześniejsze, dokonane w samodzielnym trybie postępowania, o charakterze decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Drugie zakłada, że wydawane postanowienie dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Dominuje przy tym pogląd, że postanowienie to nie może być przedmiotem odrębnego zaskarżenia, a strona niezadowolona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. T. Asman, Z. Niewiadomski w: Prawo budowlane z komentarzem pod red. Z. Niewiadomskiego, op.cit. str.169-170). Niezależnie jednak od przyjęcia dominującego poglądu, że procedura uzyskania zgody na odstępstwo jest wątkiem jakiegoś innego postępowania administracyjnego, z reguły co do udzielenia pozwolenia na budowę - podkreślenia wymaga, że tak czy inaczej stanowi element wyodrębniony z tego postępowania. Na przykład, w czasie jej trwania nie stosuje się terminów z art. 35 p.b. Powstaje zatem pytanie, czy w sytuacji, gdy zostało wydane pozwolenie na budowę, oparte o postanowienie w przedmiocie zgody na odstępstwo (jak w niniejszej sprawie), uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje unicestwienie skutków udzielenia zgody na odstępstwo (jak twierdzi skarżąca). W ocenie sądu administracyjnego jest tak tylko z punktu widzenia braku samego pozwolenia na budowę, co powoduje, że wcześniej wydana zgoda organu na odstępstwo staje się niejako bezprzedmiotowa, albowiem brak dalszego etapu postępowania administracyjnego, którego częścią był etap udzielenia zgody na odstępstwo. Jednakże fakt ten nie może unicestwiać wydanego postanowienia w przedmiocie zgody ( w przypadku, gdy jest ono pozytywne).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy traktować je jako zgodę na odstępstwo nie tylko w odniesieniu do konkretnego pozwolenia na budowę, ale jako zgodę na odstępstwo w odniesieniu do konkretnej inwestycji jako takiej. Potwierdzeniem tego jest zresztą praktyka organów architektoniczno – budowlanych, jak choćby w przedmiotowej sprawie, gdzie kilkukrotnie organ II instancji uchylał decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez organ I instancji, a ten ostatni nie powtarzał procedury zwracania się o zgodę na odstępstwo, uznając prawidłowo tę udzieloną wcześniej za obowiązującą.

Wyjątkowa sytuacja powstaje, gdy inwestor zrealizował budowę w oparciu o legalne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o zgodę na odstępstwo, które to pozwolenie zostało następnie uchylone i kolejne nie może już zostać uzyskane z uwagi na wykonanie robót budowlanych. W tej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w ramach postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winny doprowadzić do zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji. Wyjaśniono wyżej, że tak też organy uczyniły, wydając omówione już nakazy, w oparciu między innymi o ocenę techniczną. W zakresie omawianego zagadnienia ocena ta odwoływała się do istnienia zgody na odstępstwo. Organy nadzoru budowlanego przyjęły (co kwestionuje skarżąca), że skoro inwestycja została zrealizowana w oparciu o prawidłowo uzyskaną zgodę na odstępstwo ( w warunkach istnienia upoważnienia właściwego ministra), to nie można obecnie automatycznie uznać tego odstępstwa za sprzeczne z przepisami prawa. Ten ogólny pogląd należy podzielić i stwierdzić, że jeżeli zgodnie z art. 9 ust. 3 p.b. uzyskanie zgody na odstępstwo jest elementem wyprzedzającym pozwolenie na budowę, to trzeba przyjąć, że fakt ostatecznego uchylenia pozwolenia na budowę nie unieważnia uzyskanej zgody; powoduje tylko, że wydana zgoda na odstępstwo nie staje się elementem dalszej standardowej procedury administracyjnej, ale niejako "zawisa w próżni". W ocenie sądu administracyjnego fakt niemożności uzyskania obecnie w postępowaniu formalnoprawnym pozwolenia na budowę w odniesieniu do zrealizowanej inwestycji nie może prowadzić do unicestwienia faktu, iż poprzedzająca je zgoda na odstępstwo wraz z upoważnieniem odpowiedniego ministra została uprzednio udzielona. Sprzeciwia się temu wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która, co należy przypomnieć, jest jedną z podstawowych zasad postępowania przed organami administracji. Jeśli bowiem Państwo udziela za pomocą swoich organów zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, tworzy tym samym przestrzeń zezwolenia na realizację konkretnej inwestycji. W konsekwencji jeśli ta inwestycja zostanie zrealizowana zgodnie z udzieloną zgodą na odstępstwo ( w warunkach jej prawidłowego udzielenia, o czym niżej), to nie sposób powiedzieć, że w tym aspekcie jest następnie niezgodna z prawem. Nie do przyjęcia jest pogląd skarżącej, że w takiej sytuacji należałoby uznać, że ma miejsce nieusuwalna niezgodność z warunkami technicznymi zrealizowanej inwestycji. W ocenie sadu administracyjnego, zasada z art. 8 k.p.a. nakazuje uznać, że zgoda na odstępstwo zostaje zachowana, uchylono tylko pozwolenie na budowę. Pozostaje natomiast problem badania jej legalności, wobec przyjmowanego powszechnie poglądu o niezaskarżalności postanowienia w tym przedmiocie. W typowej sytuacji ma to miejsce w ramach uzasadnienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, zaś kontrola instancyjna ma miejsce przy okazji badania decyzji o pozwoleniu. W sytuacji atypowej, jak w niniejszej sprawie, badanie legalności musi nastąpić w ramach procedury naprawczej. O ile zatem organ nadzoru budowlanego uzna, że udzielona zgoda na odstępstwo spełnia warunki z art. 9 ust. 1 i 3 p.b. oraz ma uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, winien to uzasadnić w decyzji kończącej postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 51 p.b. W takiej sytuacji może to być przedmiotem kontroli instancyjnej, względnie także sądowoadministracyjnej. Pozostaje to także w zgodzie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1714/08 oddalającym skargę kasacyjną na wcześniejszy wyrok WSA uchylający decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Przypomnieć należy, że we wspomnianym wyroku NSA podniósł, że jeśli rzeczywiście występuje szczególny przypadek, o którym mowa w art. 9 ust.1 Prawa budowlanego, to jednoznaczne określenie, na czym on polega, musi znaleźć się w decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej oraz kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W tym kontekście organ II instancji prawidłowo podjął i sformułował ocenę, czy zostały spełnione warunki z art. 9 ust. 1 i 3 p.b., w szczególności, czy zachodzi uzasadniony przypadek. Organ wskazał, że działka T.I. ma kształt prostokąta o szerokości 18 metrów, co przy uwzględnieniu szerokości istniejącego na niej budynku (14m) oraz położenia starego garażu powoduje, ze inna lokalizacja spornej rozbudowy wymagałaby znaczącej zmiany istniejącego sposobu zagospodarowania, natomiast zmiana wymiarów rozbudowy czyniłaby ja niezdatną do użytku z punktu widzenia przeznaczenia określonego przez inwestora. Przedstawione przez organ motywy zwłaszcza w zestawieniu z treścią wniosku do ministra cytowanego wyżej ( brak możliwości wjazdu do garażu przy odsunięciu garażu dwustanowiskowego od granicy na odległość 3 metry) jawią się jako uzasadniające zgodę na odstępstwo w kontekście szczególnego przypadku, zwłaszcza, że, jak wynika z wniosku o wyrażenie zgody oraz rysunków projektowych, granica między działkami przebiega skośnie ( ok. 70 %) do północnych ścian budynków, co praktycznie oddala zabudowę garażu od budynku skarżącej. Dodatkowo należy tylko zauważyć, że zbliżona do granicy na odległość 1,5 m ściana garażu jest ścianą parterową, zatem jej wysokość generalnie nie ma wpływu na zacienienie działki sąsiedniej. Organ w uzasadnieniu wskazał także, że przedmiotowe odstąpienie nie powoduje zagrożenia dla życia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub znaczącego oddziaływania na środowisko.

Reasumując ten wątek, skoro organ II instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny legalności i zasadności udzielonej zgody na odstępstwo, należy uznać, że zostały spełnione warunki umożliwiające kontrolę instancyjną ( w tym przypadku sądowoadministracyjną) udzielonej zgody na odstępstwo. W wyniku tej kontroli należy podzielić opinię organu o prawidłowości udzielonej zgody. W efekcie brak postaw do uznania, że rozbudowa garażu w omawianym aspekcie, a mianowicie co do odległości od granicy z działką skarżącej, została dokonana sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Zupełnie niezrozumiałe jest natomiast twierdzenie skarżącej, że rozbudowa w ramach udzielonej zgody na odstępstwo pozbawiła skarżącą całkowicie możliwości zabudowy jej działki, gdyż nic na to nie wskazuje, a tego problemu skarżąca bliżej nie wyjaśnia. Inną jest rzeczą, że twierdzenie o chęci zabudowy działki zaprzecza wskazywanemu w innym miejscu skargi twierdzeniu o ograniczeniu na skutek rozbudowy użyteczności jej działki dla celów rekreacji i spędzania wolnego czasu.

Końcowo należy odnieść się do zarzutów skarżącej w kwestii braku poszanowania jej interesów w związku z dokonaną rozbudową. Co do tego organ II instancji stwierdził, że wykonana rozbudowa nie powoduje pogorszenia warunków korzystania z sąsiedniej działki (skarżącej). Powołał się organ na szkic zacienienia, na którym wskazano, że 75 % zacienienia powodowanego przez rozbudowę wpisuje się w zacienienie powodowane przez istniejącą bryłę budynku, zaś nasłonecznienie pomieszczeń skarżącej będzie miało miejsce do godziny 15-16, zaś przy zachowaniu typowej wysokości okapu (8m) i wynikającej z przepisów Rozporządzenia odległości działek wzajemne zacienienie obiektów jest porównywalne. Wskazać należy, że omawiana opinia w sprawie zacienienia nie straciła w żadnym wypadku na aktualności. Dodatkowo należy tylko zauważyć, że rozbudowano garaż poprzez podniesienie go o 1 kondygnację, jednakże nastąpiło to w odległości od 3.30m do ponad 4 metrów od granicy z działką skarżącej. Trudno zatem przyjmować, że ta rozbudowa pociąga za sobą takie konsekwencje, o jakich pisze skarżąca, zwłaszcza, że wyklucza je (poprzez wyrażenie opinii przeciwnej) wielokrotnie powoływana opinia techniczna co do użytkowania budynku. Jak to wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 r. II OSK 2816/12 publ. Lex/el: "Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w zbliżeniu do tej granicy, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora". Nie ulega wątpliwości, że istotą wyrażonego poglądu jest konieczność poszanowania interesu osób trzecich i wyważania interesów w każdej sprawie dotyczącej budowy przy granicy, nie tylko przy wydaniu pozwolenia na budowę. W świetle tych stwierdzeń należy wskazać, że organ II instancji wziął pod uwagę i rozważył interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym przypadku interes skarżącej, w sposób właściwy, zgodnie z wymogiem art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Reasumując, nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 pkt 9, art. 9 i art. 51 Prawa Budowlanego.

II. Kolejna grupa zarzutów skargi dotyczy sprawdzenia przez organy nadzoru legalności wykonanych robót przy nadbudowie piętrem przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8.04.1978r. nr [...] wydanego dla poprzedniego właściciela budynku J.K. . W trakcie tej inwestycji wykonać miano bowiem balkon w zbliżeniu do granicy nieruchomości skarżącej, co obecnie jest przez nią kwestionowane. Wymaga podkreślenia, że pierwotnie postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. było postępowaniem naprawczym, odnoszącym się do nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, dokonanej w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, wydane przez organ I instancji w roku 2006. W trakcie tego postępowania, w roku 2010, M.F. –Z. w piśmie do PINB, oprócz żądań w kwestii doprowadzenia do rozbiórki garażu wybudowanego w odległości 1,5 m od jej granicy ( co było dotychczas przedmiotem postępowania), wskazała, że wnosi o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w kwestii balkonu, znajdującego się w odległości 40 cm od granicy jej działki, co utrudnia jej korzystanie z nieruchomości, podczas gdy w jej ocenie przepisy nie pozwalały na takie usytuowanie balkonu i nie było zgody na to jej rodziców – poprzednich właścicieli /k. [...] akt PINB/. Wszczęcia postępowania w tej sprawie skarżąca domagała się nadto w piśmie z dnia 14 lipca 2010r. (prezentata), /k.[...] akt PINB/. W dniu 4 sierpnia 2010r. PINB wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa wykonanej przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego inwestora, której uzasadnienie dotyczyło inwestycji dokonywanej w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę. Marginalnie tylko PINB wspomniał w treści uzasadnienia o problemie balkonu, iż został wykonany zgodnie z treścią pozwolenia na budowę z 1978r. Organ II instancji utrzymując decyzję w mocy nie wypowiedział się w ogóle w tej kwestii. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 września 2011r. sygn. akt II SA/Kr 855/11 ( cytowanym już wyżej w kontekście zaleceń) – uchylając obie wymienione decyzje, analizował jedynie kwestię rozbudowy i przebudowy w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę z 2006r /k.[...] akt PINB/. M.F. –Z. w kolejnym piśmie z dnia 28.09.2012r. /k. [...] akt PINB/ domagała się wobec tego wyjaśnienia sprawy balkonu, podnosząc, że łączne rozpoznanie spraw stanowi rażące naruszenie prawa. Mimo to organy nadzoru do chwili obecnej nie poprowadziły właściwie postępowania w tej sprawie i nie doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem takim rozstrzygnięciem wspomnienie o tym problemie w uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB z dnia 18.06.2015r. znak [...] , zresztą na marginesie głównych rozważań prowadzonych odnośnie rozbudowy i przebudowy w oparciu o uchyloną decyzję z 2006r. Dostrzec również należy, że organ II instancji nie odniósł się do tego tematu, co nie może dziwić zważywszy, że w istocie organ I instancji o tym nie rozstrzygał.

W efekcie takiego procedowania sprawa legalności posadowienia balkonu w odległości 40 cm od granicy nieruchomości skarżącej w świetle wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1978r. nie została rozstrzygnięta do chwili obecnej, choć tego wymagała w oddzielnym postępowaniu z uwagi na zupełnie odmienny stan faktyczny oraz przepisy prawne mające ewentualnie zastosowanie w sprawie (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W kwestii prowadzenia odrębnej sprawy w ramach postępowania naprawczego można przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. VII SA/Wa 818/07 publ. Lex/el.: "Zastosowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 51 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego do całości obiektu w przypadku, gdy jego część stanowi rozbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia, nie jest zasadne. W takiej sytuacji organ powinien zastosować dwa odrębne tryby postępowania w stosunku do każdej części obiektu, a więc procedurę naprawczą wobec części zrealizowanej z odstąpieniem od projektu budowlanego oraz tryb dotyczący samowoli budowlanej względem części rozbudowanej". Oczywiście w przedmiotowym wyroku chodzi o inne rodzaje postępowań, ale wyrażona w nim zasada rozdzielenia spraw winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skoro zatem nie orzeczono o kwestii legalności posadowienia balkonu, ustosunkowywanie się do zarzutów skargi w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Stwierdzić tylko należy, że organy nadzoru budowlanego winny niezwłocznie wszcząć odrębne postępowanie i rozstrzygnąć sprawę.

Z wymienionych przyczyn, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.