Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 16/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Paweł Darmoń sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/324/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. J. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 października 2022 r. znak SKO.ZP/415/324/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 2022 r. nr AU-2/6730.2/441/2022, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy skarżący wystąpił do organu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...] w K., budowy zjazdu na działkach nr [...] obr. [...] oraz budowy sieci energetycznej, gazowej, wodnej na działkach nr [...] obr[...] i nr [...] [...] obr. [...]

Po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej organ I instancji decyzją z 7 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ zaznaczył, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 81 metrów wokół terenu objętego wnioskiem, tak aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność wschodniej granicy działki, z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Organ wskazał, że w wyznaczonym obszarze większość działek jest niezabudowana, występuje w nim także nieliczna będąca w realizacji zabudowa, nieujawniona dotychczas w ewidencji gruntów i budynków. Jedyna zabudowa to budynek mieszkalny, który powstaje na działce nr [...].

Teren inwestycji kubaturowej jest niezabudowany, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, a od działki drogowej nr [...] drogi wewnętrznej oddalony jest o ok. 268 m. Poza obszarem analizowanym najbliższa i będąca także w realizacji zabudowa na działce [...] jest oddalona od działki drogowej o ok 154 m, natomiast najbliższa istniejąca zabudowa mieszkaniowa w odległości ok. 40 m od działki drogowej. Znajdująca się w realizacji zabudowa po ukończeniu wyznaczać będzie w tym rejonie maksymalny zasięg zabudowy. Pozostałe działki w badanym obszarze to tereny zielone, wykorzystywane rolniczo.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wyznaczenia linii zabudowy. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę w znacznej odległości od drogi (ok. 255 m), poza strefą zurbanizowaną w obszarze analizowanym, położoną wzdłuż tej drogi. W ocenie organu lokalizacja inwestycji nie będzie wpływać na kształtowanie linii zabudowy wzdłuż ulicy. Natomiast mając na uwadze kształtowanie ładu przestrzennego, w obszarze poddawanym analizie maksymalny zasięg zabudowy po zachodniej stronie ulicy określony przez budynek na dz. nr [...] to ok. 192 m od granicy działki drogowej, zatem nie występują działki zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Ponadto tereny przekraczające tę odległość to otwarte tereny zielone o cennych wartościach naturalnych. W ocenie organu ustalenie warunków zabudowy skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni we wskazanym obszarze.

W złożonym odwołaniu skarżący podkreślił, że planowana zabudowa jest kontynuacją zabudowy terenu. Zaznaczył, że na działkach leżących w obszarze analizy są budynki w stanie surowym. Kryterium działki sąsiedniej spełniają działki oznaczone numerami [...], [...] i [...].

Decyzją z 27 października 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium w obszarze analizowanym występują dwa odmienne układy urbanistyczne w postaci obszaru zabudowy mieszkaniowej i obszaru stanowiącego tereny zielone. Z przeprowadzonej analizy nie wynika możliwość wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich, a także nie wynika możliwość dopuszczenia innego wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ planowany budynek byłby lokalizowany poza zasięgiem istniejącej zabudowy, nawet gdyby przyjąć będący w budowie budynek jednorodzinny na działce nr [...], to określa on maksymalny zasięg zabudowy wynoszący 192 m od granicy działki drogowej. Zasięg ten jednocześnie oddziela obszar zabudowy od otwartego terenu zielonego. Ograniczenie możliwości zabudowy do terenu, którego zasięg wynosi 192 m od granicy z działką drogową, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

– § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy w minimalnym rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także budynków na wskazanych działkach. Na dzień złożenia niniejszej skargi budynki na wskazanych działkach są już oddane do użytkowania;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia" polegającą na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio granicząca z działką, na której planowana jest inwestycja, w sytuacji gdy "działka sąsiednia" w znaczeniu w/w przepisu nie musi bezpośrednio graniczyć z planowaną inwestycją, a powinna znajdować się w odpowiedniej, pod względem urbanistycznym, odległości od takiej zabudowy: konsekwencją w/w uchybień było naruszenie:

– art. 61 ust. i pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację inwestycji, w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

– art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść wnioskodawcy, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m.in. zarzutu: wykreślenia granic obszaru analizowanego w taki sposób uwzględniający funkcję, cechy i rodzaj istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także zamierzeń budowlanych wnioskodawcy oraz nieuwzględnienia zabudowań na działkach sąsiednich, pomimo iż znajdują się one w nieznacznej odległości od planowanej inwestycji i w tym samym pasie szerokości.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organy administracyjne nie uwzględniły faktu, iż na działkach [...] i [...] stały fundamenty budynków jednorodzinnych, a wnioskodawca oświadczał, że ich budowa zostanie sfinalizowana w najbliższym czasie. Na chwilę składania skargi budynki są odebrane i gotowe do zamieszkania. Znajdują się w obszarze analizy. Ponadto przy wyznaczaniu obszaru analizy organ pominął charakter, funkcję, cechy oraz rodzaj istniejącej zabudowy oaz zamierzenie budowlane inwestora. W szczególności organ nie uwzględnił faktu, iż działka, na której planowana jest inwestycja położona jest we północno-wschodniej części N. , zabudowa ma charakter ekstensywny, w okolicy planowanej inwestycji dominują tereny zielone, a udział powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo wysoki ze względu na położenie na terenach otwartych. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił faktu, iż wnioskodawca planował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wyżej wskazane okoliczności uzasadniają przyjęcie większego niż minimalny obszaru analizy. Ponadto obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Skarżący zaakcentował, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest rozważań na temat cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów, ich funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Organ nie rozważył ochrony konstytucyjnego prawa własności wnioskodawcy, które w tym przypadku co prawda podlega ograniczeniu, ale ograniczenie takie nie może być nadmierne - nie jest bowiem celem ustawodawcy uniemożliwienie prowadzenia nowych inwestycji na terenach, które nie są objęte planami zagospodarowania przestrzennego. Analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala ustalić, czy organ zbadał zasadność działania biegłej w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący załączył do skargi mapy ewidencyjną i zasadniczą, na dowód istnienia podnoszonych zabudowań.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Przede wszystkim należy na wstępie zreasumować główne wątki wydania decyzji odmownej. Organy obu instancji wskazały, że:

1/ jedyny budynek będący w realizacji na działce nr [...] wyznacza maksymalny zasięg zabudowy po stronie zachodniej ul. [...]; tereny przekraczające tę odległość to tereny zielone otwarte, o cennych walorach naturalnych; ograniczenie zabudowy do pasa o zasięgu budynku na działce nr [...] uniemożliwia realizację wnioskowanego budynku rodzinnego,

2/ w przedmiotowej sprawie nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie wyznaczania linii zabudowy,

3/ ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego; nie mogłoby również być uznane za uzupełnienie istniejącego układu urbanistycznego;

4/ w efekcie planowana zabudowa nie spełnia wymogów ładu przestrzennego i nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przede wszystkim należy sięgnąć do pojęcia "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcie to na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumiane jest szeroko i odległe od znaczenia potocznego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. VII SA/Wa 897/22, LEX nr 3390337 wskazał, że przez pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Jeszcze dalej poszedł w tej interpretacji WSA w Łodzi: "Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

Organ sięgnął zatem, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, do budynku zrealizowanego na działce nr [...] , w sposób poprawny wskazując na jego parametry. Jednakże na sąsiedniej działce nr [...] również znajduje się budynek w realizacji ( przed wydaniem decyzji stan surowy zamknięty -k. 219), który określono jako znajdujący się "poza obszarem analizowanym".

Podkreślenia wymaga, że budynek realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, czyli legalnie, będący budynkiem zadaszonym, może już służyć jako punkt odniesienia dla ustalenia parametrów, gdyż wiadomo, jakie posiada. Podobny pogląd wyraził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 31 marca 2022 r. II SA/Bk 102/22, LEX nr 3337437: " Dosłowne odczytanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) nakazuje uwzględniać w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie "działki zabudowane" występujące w obszarze analizowanym, a więc takie, na których zabudowa faktycznie istnieje i jest legalnie użytkowana. Cecha "zabudowania" nie może być jednak rozumiana nazbyt formalistycznie, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z regułami doświadczenia życiowego i zasadą praworządności. Dlatego w analizie urbanistycznej nie można "pominąć milczeniem" rozpoczętej i zaawansowanej budowy, prowadzonej w obszarze analizowanym, na podstawie ważnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, nawet jeśli obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Uwzględnienia tej zabudowy wymaga zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.)". Tak samo WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. II SA/Łd 846/21, LEX nr 3327555 wskazał, że "Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty".

Ponadto, skoro obszar analizy przebiega przez część działki nr [...], to oznacza, że znajduje się ona w obszarze analizowanym. Odnośnie tego zagadnienia zapatrywanie orzecznictwa jest niezmienne. W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki, nawet jeśli większość działki znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym ( tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2019 r. II SA/Bd 654/17 LEX nr 2689839 , z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052, oraz cytowany już wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. VII SA/Wa 897/22, LEX nr 3390337).

Należy jeszcze dodać, że w analizie pomylono numery działek i w miejsce działek [...] i [...] w niektórych zdaniach wskazano działki [...] i [...].

W efekcie powyższych rozważań mamy do czynienia z sytuacją, gdzie pominięto jedną z dwóch działek zabudowanych w obszarze analizy, co wyklucza przyjęcie jej jako prawidłowej. Analiza urbanistyczna bowiem winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla wszystkich poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem odnośnie każdej działki: powierzchni działki i powierzchni znajdującego się na niej budynku ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2017 r. II SA/Kr 649/17, LEX nr 2395648).

Podważenie prawidłowości analizy niweczy wszelkie konkluzje organu poczynione w oparciu o nią. Kwestię tę wyjaśnił dogłębnie wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1936/13, LEX nr 1665728: " 1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy".

Mając powyższe na uwadze, już tylko ta okoliczność prowadzi do uchylenia wydanych decyzji.

Odnosząc się pokrótce do rozważań organów w zakresie ładu przestrzennego, a zwłaszcza stanowczego wskazania, że działka nr [...] wyznacza ostatnią linię zabudowy, to wskazać trzeba, że jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji, zabudowa na tej działce tworzy czwartą lub nawet piątą linię zabudowy i nie przeszkodziło to organom na wydanie w stosownym czasie dla niej decyzji WZ pomimo tego, że jest bardzo odsunięta od pasa zabudowy przy drodze ( podobnie działka nr [...]). Przypomnieć w tym miejscu należy, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji w oparciu o normy ogólne, np. chroniące ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. IV SA/Po 936/12 LEX nr 1274845).

Co się tyczy stricte linii zabudowy, to w pewnych szczególnych sytuacjach dopuszcza się jej niewyznaczenie. "W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie ( tak wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. II OSK 1389/17 LEX nr 2685283 ). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. II OSK 2145/20 LEX nr 3094484: "Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego". Należy podkreślić, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy, o czym świadczą powyższe judykaty.

Należy jeszcze wspomnieć, że jak wynika z akt administracyjnych, przed sporządzeniem analizy obradował Zespół Urbanistyczno – Architektoniczny, którego członkiem była osoba sporządzająca następnie analizę. Zespół ten wskazał, co następuje: "decyzja odmowna ze względu na lokalizację poza obszarem zabudowy". Należy wobec tego stwierdzić, że w analizie zostały w istocie wykonane wskazania Zespołu. Trzeba zatem przypomnieć, że w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. II OSK 1937/20 NSA wyraził stanowisko, szeroko tamże uzasadnione, iż niezależnie od kompetencji jego członków, mający wpływ udział Zespołu w procedurze sporządzania decyzji o warunkach zabudowy, jako podmiot pozaustawowy, stanowi naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Reasumując wskazać należy, że w sprawie nie wykazano, że nie można odnieść się do działek zabudowanych, leżących w obszarze analizy, skoro nie wzięto wszystkich pod uwagę. Nie można też powoływać się w ogólności na ład przestrzenny przy odmowie ustalenia warunków zabudowy, skoro można zrekonstruować parametry zabudowy; odmowa może nastąpić przy wskazaniu konkretnego przepisu. Ponadto ład przestrzenny to pojęcie ograniczające się przy decyzji WZ do obszaru analizowanego. Ład przestrzenny przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest chroniony w każdym jego normatywnym i pozanormatywnym aspekcie, wynikającym przede wszystkim z art. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p., ale tylko przez pryzmat wymogów określonych w art. 61 ustawy. Jeżeli te wymogi są spełnione, to nie ma żadnych wątpliwości, że organ lokalizacyjny powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani takiego planu nie zastępuje (co się nieraz błędnie przyjmuje). Dlatego nie można w jednej płaszczyźnie stawiać możliwości ochrony ładu przestrzennego przez narzędzia takie jak plan miejscowy i decyzje lokalizacyjne.

Z powyższych względów, z uwagi przede wszystkim na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.

Nie ma natomiast racji skarżący domagając się poszerzenia obszaru analizowanego.

Wprawdzie przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Jednak wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17, LEX nr 2678516). Niemniej poszerzenie analizowanego obszaru nie może prowadzić do arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora (tak wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. II OSK 2550/21, LEX nr 3283993).

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe, przede wszystkim ujmując w obszarze analizy wszystkie działki zabudowane i ustalą, czy proponowana zabudowa mieści się w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – w tym, co wynika z zabudowy dotychczasowej.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.