Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1244/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. na uchwałę Nr XXX/425/2021 Rady Gminy L. z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek numer: [...]0 i [...] obręb L., w zakresie wyznaczonej na tych działkach linii zabudowy; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Gminy L. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i R. S. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 sierpnia 2023r. R. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXX/425/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowaniu-przestrzennego wsi L. zaskarżając ją :

1) w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 6, w części odnoszącej się do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obrębie działki ew. nr [...] oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 3MNU1 w zakresie działki nr [...] i [...] w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony dróg publicznych oznaczonych symbolami [...] oraz [...].

2) w zakresie § 43, w części odnoszącej się do działki ew. nr [...] oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem [...]

Zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (dalej jako "k.c."), poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, polegającego na:

a) zbyt daleko idącej i nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżącego, mimo, że nie jest to uzasadnione, w szczególności w kontekście tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i użytkowaniu, nie przewiduje tak daleko idących ograniczeń, a także pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego,

b) zakazie lokalizowania na znacznej części działki nr [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] nowych budynków, mimo że stanowi także działkę siedliskową z istniejącą zabudową zagrodową

c) naruszeniu prawa własności spowodowanego całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez skarżących.

d) wytyczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze [...], skutkującego niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu działki nr [...] i [...] a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej obejmuje działkę nr [...] i [...] L. i o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podkreślono, iż wprowadzony zakaz zabudowy na znacznej części działki nr [...] zmienia sytuację prawną Skarżących ograniczając im możliwości zagospodarowania znacznej części gruntu poprzez posadowienie na nim budynków, które nie kolidowałby z rolniczym charakterem gruntu, tym bardziej ze rolnicze grunty sąsiednie przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Na części północnej w/w działki oznaczonej w planie symbolem [...] nie ma już faktycznej możliwości usytuowania budynków, z uwagi na brak w tym zakresie dostępnego terenu. Ustalenia planu zatem istotnie kształtują sposób wykonywania prawa własności przez Skarżących, ograniczając im swobodę zabudowy i świadczą o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa, zaufania do organów administracji samorządowej oraz naruszają ich interes prawny, którego źródłem są uprawnienia właścicielskie. Zakaz zabudowy budynkami w/w części działki dotyczy także budynków służącym działalności rolniczej, w tym zabudowy zagrodowej. Zakaz zabudowy działki Skarżących w części oznaczonej według rysunku planu symbolem [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia. Rada Gminy nie wyjaśniła w sposób szczegółowy czy zakwalifikowanie działki Skarżących do terenów oznaczonych w planie symbolem [...] przeznaczonych pod tereny rolne z zakazem zabudowy budynkami, odpowiada zasadzie proporcjonalności. Organ ten nie wykazał o jaki interes ogólny chodzi i czy jest on na tyle ważny oraz znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich Skarżących. Nadto wprowadzając zakaz zabudowy na działce Skarżących, organ planistyczny nie był konsekwentny. Plan bowiem wprowadza zakaz lokalizacji budynków i wiat. Z takiego sformułowania zatem wynika, że zakazem nie są objęte budowle i obiekty malej architektury w rozumieniu prawa budowlanego. A zatem wprowadzony jedynie zakaz zabudowy budynkami i wiatami pozostawia pod znakiem zapytania realizację przez organ planistyczny celów uchwały jakimi jest utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów, potrzeba zapewnienia ochrony gruntów rolnych i ochrony środowiska. Powstaje zatem wątpliwość dlaczego zabudowa budowlami jest zgodna z powyższymi celami a zabudowa zagrodowa już nie. W związku z powyższym zakaz lokalizacji budynków na działce Skarżących oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] nie jest poparty przez organ planistyczny żądną przekonywującą argumentacją, tym bardziej, że sąsiednie działki, które od zawsze stanowiły tereny rolne i faktycznie rolniczo były wykorzystywane zmieniły w planie przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe. Wskazano także, że usytuowanie na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstw rolnych (zabudowy zagrodowej) nie zmienia charakteru tego gruntu. A zatem dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na gruntach rolnych nie jest niezgodne z ochroną gruntów w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie zatem Skarżących organ planistyczny nie rozważył interesu Skarżących polegającego na prawie zabudowy zagrodowej na gruncie rolnym z interesem publicznym wyrażający się w ochronie gruntów rolnych. Brak jest jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałby za tak daleko idącym ograniczeniem uprawnień właścicielskich Skarżących, które pozbawiają ich możliwości zabudowy zagrodowej.

Drugi z zarzutów odnosi się do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obrębie działki ew. nr [...] i [...]. Czego nie uwidoczniono na mapie stanowiącej podkład mapowy planu, (Arkusz 31) w północno -wschodnim narożniku działki nr [...] skarżący na podstawie decyzji Wójta Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2012 r. nr PP.6730.22.2012 o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę nr AB.IV.i.689.2013 wydanego przez Starostę Krakowskiego z dnia 2 lipca 2013 r. wybudowali budynek gospodarczo - garażowy z przeznaczeniem na cele rolnicze. W ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący uzyskali zgodę zarządcy drogi tj. Zarządu Dróg Powiatowych w Krakowie, na usytuowanie budynku w obecnej lokalizacji. W wyniku wprowadzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego cały w/w budynek znajduje się praktycznie w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, podobnie jak i znaczna część działki skarżących (od strony północnej i wschodniej), co dodatkowo uszczupla teren możliwy do przeznaczenia na inwestycje budowlane w celu powiększenia infrastruktury gospodarstwa, w obrębie obszaru [...] Zabiegiem tym, niczym nieuzasadnionym, wyłączono w zasadzie 1/3 należącej do skarżących nieruchomości w części budowlanej spod zabudowy. Zabieg ten jest o tyle zaskakujący, iż wydana na podstawie tych samych przepisów regulujących zasady zachowania ładu przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której wydane zostało pozwolenie na budowę, dopuszcza zabudowanie działki poza granicami linii zabudowy określonej planem. Przedmiotowa sytuacja godzi nie tylko w prawo własności skarżących, ale także w naczelną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżący nie będą mogli zlokalizować nowych budynków w obrębie nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg na powierzchni ok. 8 arów, co jest powierzchnią znaczną, nie będą też mogli prowadzić rozbudowy swojego nowo wybudowanego budynku w stronę osi istniejących dróg, tj. w stronę północną i wschodnią

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełniono wymogi proceduralne, przedstawiając przebieg procedury planistycznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, iż skarżący zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości, jednak rozwiązania planistyczne nie przekreśliły możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym Skarżącym prawem własności, a także zagospodarowania ich zgodnie z ustaleniami skarżonego mpzp wsi L., w tym możliwości zabudowy w części, która pozostała przeznaczona na tereny [...] (poza północną, zabudowana częścią nieruchomości, znajduje się jeszcze ok. 0,12 ha terenu budowlanego, który zgodnie z ustaleniami skarżonego mpzp wsi L. może zostać zabudowany). Sporządzając zaskarżony mpzp wsi L. niemożliwym było poszerzenie terenów budowlanych zgodnie z uwagami Skarżących zgłoszonymi do wykładanego projektu planu, ponieważ w takim przypadku doszłoby do niezgodności postanowień mpzp wsi L. z ustaleniami Studium, w zakresie, w jakim nastąpiłoby uszczuplenie powierzchni obszaru terenów rolnych [...] t.j. obszaru obejmującego tereny rolne posiadające istotne znaczenie dla gospodarki rolnej, w tym niewielkie enklawy terenów leśnych i zadrzewień. Sposób przeznaczenia działek Skarżących w mpzp wsi L. nie jest "dowolny" - wynika bezpośrednio z wiążących organy planistyczne ustaleń Studium. Miejscowy plan obowiązujący dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i użytkowaniu, przewiduje analogiczne, wynikające ze Studium, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, zarówno pod względem ustaleń dotyczących przeznaczenia, wskaźników jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zasięg terenu [...] jest zgodny z ustaleniami Studium, które pozwalały na uwzględnienie istniejącej zabudowy na działce [...], natomiast w terenach rolnych ([...]) obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, co wynika wprost z ustaleń Studium, w którym w terenach R wprowadzony został zakaz realizacji nowej zabudowy. Podkreślono, że zmiana przeznaczenia terenów położonych po wschodniej stronie drogi [...] na tereny inwestycyjne nastąpiła w procedurze sporządzania planu miejscowego z 2007 r. Wtedy też dla terenów tych uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak: GZ.tr.057-602-808/05 z dnia 30.12.2005 r.). Działki Skarżących w części, które przeznaczone są na cele budowlane w obowiązującym mpzp zostały przeznaczone na cele budowlane w toku sporządzania mpzp uchwalonego w roku 1992. Uwagi Skarżących o poszerzenie terenów budowalnych, nie zostały uwzględnione ze względu na wskazany w Studium zasięg trenów budowlanych oraz wyrażoną w nim zasadę zachowania terenów rolnych posiadających istotne znaczenie dla gospodarki rolnej ([...]). Na mocy obowiązującej u.p.z.p. do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, następuje poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W przepisach tejże ustawy ustawodawca określił, iż inne są przesłanki w oparciu, o które sporządza się plan miejscowy, a inne, które stanowią o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan miejscowy musi być przede wszystkim zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast warunki zabudowy ustalane są m.in. w nawiązaniu do zastanego sąsiedztwa (istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). W konsekwencji, faktyczny sposób zagospodarowania może być odmiennie ustalony na potrzeby obu tych aktów prawnych, gdyż tzw. decyzje WZ w treści określającej sposób użytkowania działki, lub warunki zabudowy, z mocy ustawy, nie musi być zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Inwestor wybudował budynek mieszkalny na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13.12.2001 r. znak: AB 7353/134/01. Pozwolenie na budowę budynku gospodarczo garażowego (3 stanowiska) zostało wydane na podstawie decyzji WZ z dn. 28.06.2012 r. Ustalenia planu (§ 9) zawierają regulacje pozwalające na utrzymanie istniejącej zabudowy a także regulacje dotyczące możliwości rozbudowy zabudowy położonej pomiędzy nieprzekraczalną linia zabudowy a liniami rozgraniczającymi dróg.

Istniejąca zabudowa, zlokalizowana na działkach Skarżących, została uwzględniona w zaskarżonej uchwale i w całości położona jest w terenie [...] Na części działki [...] położonej w terenach [...] nie dopuszczono lokalizacji nowej zabudowy, co wynika wprost z ustaleń Studium, w którym w terenach R wprowadzony został zakaz realizacji nowej zabudowy. Części działki [...] położona w terenach [...] nie stanowi działki siedliskowej w rozumieniu ustaleń zaskarżonej uchwały, gdyż na mapach ewidencyjnych nie została wskazana jako B lub Br. Ponieważ w obowiązujących przepisach nie ma definicji prawnej działki siedliskowej, pojęcie to na potrzeby mpzp wsi L. zostało zdefiniowane w jego ustaleniach - definicja z §3 - Jeżeli w tekście planu jest mowa o działce siedliskowej- należy przez to rozumieć grunty położone w terenach [...], [...], zabudowane zabudową zagrodową lub inną zabudową, oznaczone na mapach ewidencyjnych literą B, B-r. Oznacza to m.in., że pojęcie "działki siedliskowej" nie odnosi się do każdej nieruchomość rolniczej w całości, tylko do takiej jej części, na której znajdują się zabudowania gospodarstwa rolnego związane bezpośrednio z jego prowadzeniem.

Analogiczne (jak dla działek Skarżących) ograniczenia dotyczące lokalizacji zabudowy obowiązują dla działek sąsiednich położonych w terenach rolnych, w tym innych działkach położonych w terenie [...] Ustalenie zawarte w § 43 mpzp wsi L. pozwalają w obrębie działki siedliskowej na: - wymianę substancji budowlanej rozumianej jako realizację nowego budynku (mieszkalnego lub gospodarczego) zamiast budynku wyburzonego lub przeznaczonego do wyburzenia, w granicach istniejącej działki siedliskowej, - nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy.

Przy czym, w przypadku nieruchomości Skarżących, zapis ten nie może być zastosowany gdyż istniejąca zabudowa zlokalizowana jest w terenie Br, który w całości mieści się w wyznaczonym planem terenie [...] a nie w terenie [...]

Lokalizacja nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg powiatowych (w tym dróg przy, których usytuowana jest nieruchomość Skarżących) była przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu wsi L. i jest analogiczna jak w ustaleniach planu miejscowego z 2007 r. (załącznik nr 4 oraz 5). Głównym powodem, dla której zarówno w planie z 2007 r. jak i w zaskarżonej uchwale przyjęto taki jej przebieg, są regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 poz. 1693 z późn. zm.), gdzie dla terenów niezabudowanych, a takie generalnie występują w tej części miejscowości L., odległość ta powinna wynosić co najmniej 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W wyniku uzgodnień z zarządcą drogi, w zależności od ukształtowania terenu i podziału nieruchomości, odległość ta została zmniejszona do wymiarów wskazanych na rysunku zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony, gdyż samo przeznaczenie części ich nieruchomości w tym także poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, w sposób oczywisty wpływa na zagospodarowanie ich nieruchomości, w tym poprzez ograniczenie zabudowy. Skarżący wykazali przy tym, że wskazane w skardze działki stanowią ich współwłasność, o czym świadczą wpisy w przedłożonych przez nich numerach ksiąg wieczystych.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są zarzuty skarżących, iż takie wyznaczenie jak w zaskarżonej uchwale na ich działkach nieprzekraczalnych linii zabudowy w związku z przebiegiem dróg o symbolach [...], kwalifikować należy jako nadużycie władztwa planistycznego. Zaznaczyć należy, że obie drogi mają charakter dróg zbiorczych, dwukierunkowych i posiadają jezdnie o szerokościach ok. 6 metrów. Działka drogowa drogi oznaczonej symbolem [...] ma szerokość ok. 13 metrów, a działka drogowa drogi oznaczonej symbolem[...], ma szerokość ok. 12 metrów. Organ planistyczny wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od tych dróg w odległościach ok. 15 metrów licząc od granic tych działek drogowych oraz ok. 20 metrów od granic jezdni znajdujących się na tych drogach. Obiektywnie oceniając jest to odległość znaczna, istotnie ograniczająca możliwości zabudowy działek skarżących i obejmująca również część zabudowań znajdujących się na ich działkach.

Takie usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, istotnie ograniczających prawo własności skarżących, wymagało wykazania przez organ okoliczności, które uzasadniałyby takie postanowienia planu. Organ tego nie uczynił. Powołanie się na to, że takie były uzgodnienia z zarządcą dróg nie jest bowiem wystarczające. To bowiem, że zarządca dróg pozytywnie uzgodnił wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w bardzo znacznej odległości od jezdni jest oczywiste. Nie oznacza jednak, że przeprowadzenie przez organ planistyczny w ten sposób uzgodnienia, samo z siebie uzasadnia wyznaczenie tych linii w takiej odległości. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej:" u.d.p."), obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wbrew stanowisku organu, teren gdzie znajdują się działki skarżących, należy kwalifikować w rozumieniu w/w przepisu jako teren zabudowy. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd (m.in. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 2715/18), że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje. W tym zakresie należy natomiast zauważyć, że tereny przez które na tym fragmencie przebiegają w/w drogi oznaczone są symbolami MNU, w przypadku działek samych skarżących jest to symbol [...] i znaczna część tych terenów, w tym nieruchomość skarżących jest już zabudowana.

Dlatego uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy w tym zakresie tj. w szczególności przeznaczenie terenów wzdłuż w/w dróg w pobliżu działek skarżących i sposób ich zagospodarowania, nie można tych terenów zakwalifikować jako terenów nie będących terenami zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Dopiero przebieg drogi [...] w kierunku południowo-zachodnim od nieruchomości skarżących można kwalifikować jako teren nie będący terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p.

Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia przy tym wymaga, że jak najbardziej trafne są zarzuty skarżących, że w sąsiednich planach miejscowych dla tych samych dróg, w obszarze o analogicznej zabudowie i przeznaczeniu, organ wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości znacznie mniejszej niż w przypadku planu dla wsi L. (przykładowo k. 24 a.s.). Organ do tego zarzutu w zasadzie się nie odniósł, ponieważ stwierdzenie, że "w zależności od ukształtowania terenu i podziału nieruchomości, odległość ta została zmniejszona do wymiarów wskazanych na rysunku zaskarżonej uchwały", nie są tu wystarczające. Szczególnie jeśli uwzględni się sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż drogi o symbolu [...] w kierunku północno-wschodnim od działek skarżących, gdzie tereny przeznaczone pod zabudowę są do tego bardzo ściśle zabudowane. Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że nieprzekraczalne linie zabudowy na działkach skarżących zostały wyznaczone w sposób znacznie przekraczający minima określone przez art. 43 ust. 1 u.d.p. Zostało to przy tym dokonane bez żadnego uzasadnienia obiektywnie istniejącymi okolicznościami, które uzasadniałyby takie wyznaczenie tych linii. Biorąc natomiast pod uwagę, że takie wyznaczenie tych linii niezwykle istotnie ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących (art. 140 k.c.) poprzez wyłączenie z zabudowy ok. 8 arów ich nieruchomości formalnie przeznaczonych pod zabudowę, stanowi ono w okolicznościach niniejszej sprawy nadużycie władztwa planistycznego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w wyroku, o czym orzeczono w jego punkcie I.

Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące przeznaczenia części działki nr [...] jako teren rolny o symbolu [...] i wprowadzenie na tym terenie zakazu zabudowy nie zasługują na uwzględnienie. Przeznaczenie części działki nr [...], jej południowo – zachodniego fragmentu pod teren rolny jest bowiem zgodne ze studium zarówno co do granic tego terenu oznaczonego symbolem [...], jak i określeniem sposobu jego użytkowania, w tym – co do zasady - wyłączenia z zabudowy. Jak wynika z treści skargi, skarżący głównie kwestionują zakaz zabudowy tego terenu budynkami i wiatami. Podkreślenia jednak wymaga, że zakaz ten wynika wprost z ustaleń studium zawartych w Rozdziale 1.13.R1 – Obszar Terenów Rolnych. Jeśli chodzi o kwestię zarzutów dotyczących zabudowy zagrodowej to w tym zakresie podzielić należy w całości stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wyakcentować jedynie można, że zgodnie z § 43 ust. 4, w granicach istniejącej działki siedliskowej dopuszczalna jest jedynie wymiana istniejącej substancji budowlanej oraz nadbudowa i rozbudowa istniejącej zabudowy i są to postanowienia praktycznie zbieżne, choć nieco inaczej zredagowane, jak postanowienia obowiązujące dla wszystkich terenów o symbolu [...]

Z powyższych przyczyn należy stwierdzić, że takie przeznaczenie części działki nr [...] jest prawidłowe i nie narusza żadnych norm prawnych, w tym m.in. zasad i trybu dotyczących uchwalania planu miejscowego. Podkreślenia też wymaga, że w/w teren to użytki rolne III klasy, które nie są odrolnione. Sama działka nr [...] jest przy tym działką długą i wąską, o długości ponad 400 metrów i szerokości ok. 30 metrów. Jej fragment objęty przeznaczeniem o symbolu [...] zasadniczo znajduje się w oddaleniu od istniejącej zabudowy, w oddaleniu od dróg i wśród terenów o przeznaczeniu rolnym. W tym stanie rzeczy nie można zatem uznać, że takie przeznaczenie tego terenu mogłoby być kwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego. Z tych przyczyn w pozostałej części Sąd skargę oddalił o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pozostałym zakresie skargę oddalając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego od skargi wpisu w wysokości 300 zł.