Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1406/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w związku z art. 545 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołań M. M., T. i Z. T., E. i Z. W., A. K., J. A., Z. i C. K.od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi [...] Gmina [...], w tym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], przywrócenia ich do stanu poprzedniego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. M. M., właścicielka działki nr ew. [...] w [...] wniosła w imieniu własnym oraz w imieniu właścicieli nieruchomości sąsiednich, tj. działek o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...], o podjęcie przez Wójta Gminy [...] działań, zapewniających odprowadzanie wód gruntowych z terenów przylegających do nieruchomości wnioskodawców.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi [...] Gmina [...], w tym dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], przywrócenia ich do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przywrócenie warunków spływu wód z obszaru pogranicznego pomiędzy wsią [...] a miastem [...] może być rozwiązanie poprzez:

- przywrócenie funkcji rowu odpływowego, którego utrzymanie reguluje art. 64 b ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności,

- wykonanie zorganizowanego systemu odwodnienia przedmiotowego obszaru poprzez realizację dla podtapianego obszaru, zbiorczego systemu kanalizacji burzowej.

Organ wskazał, że Gmina [...] po wstępnych uzgodnieniach z Gminą [...], opracowała mapę do celów projektowych terenu [...], który powinien zostać objęty przedmiotowym projektem. Podniesiono, że dokonano także wstępnych uzgodnień w przedmiocie opracowania projektu budowlanego dla ww. części terenu gminy. Gmina [...] oczekuje na wytyczne dotyczące włączenia kanału prowadzącego wody opadowe z [...] do kanału burzowego, biegnącego przez teren miasta [...] do rzeki [...].

Od ww. decyzji odwołania wnieśli M. M., T. i Z. T., E. i Z. W., A. i D. K., J. A., Z. i C. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. IV SA/Wa 1321/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję SKO, nakazując organowi odwoławczemu jednoznaczne ustalenie, czy podniesienie poziomów wody na gruncie wnioskodawców było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego lub istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej (inna skala opadów niż w latach, gdy problem nie występował), czy też przyczyniła się do nich również zmiana poziomu gruntów na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, wystąpienie zbiegu wymienionych wyżej źródeł podniesienia się poziomów wody na gruncie wnioskodawców, upoważniałoby organ właściwy w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, do nałożenia na właścicieli gruntów sąsiednich przewidzianych w tym przepisie zakazów i nakazów, albowiem stosowanie tego przepisu jest dopuszczalne także w sytuacji, gdy naruszenie stanu stosunków wodnych, za które odpowiedzialność ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących z gruntem dotkniętym szkodą, jest tylko jedną z przyczyn powstania szkody na tym gruncie.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2621/13, wydanym na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej Ż. S. od powyższego wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. sygn. [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zdaniem Sądów, z zebranych w sprawie opinii biegłych, tj. opinii rzeczoznawcy ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych mgr. inż. B. S. z dnia [...] czerwca 2010 r., opinii rzeczoznawcy ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych dr. inż. J. L. (opinia sporządzona na zlecenie stron odwołujących) z kwietnia 2011 r. – nie można wywieść, że wyłącznie zasypanie i przegrodzenie istniejącego uprzednio rowu odwadniającego spowodowało zalewanie przedmiotowych działek. Jako drugą przyczynę podnosi się w opiniach podwyższenie poziomu gruntu działek.

Kolegium podniosło, że wniesiona przez P. Z. opinia biegłego z dziedziny budownictwa wodnego i melioracji inż. W. T. z lipca 2013 r. ([...]) sporządzona na zlecenie Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny (dotycząca popełnienia wykroczenia o nawiezienie w okresie 2011 r. i 2012 r. na dz. ew. nr [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] gruntu i przez to zmianę stanu wody na gruncie w miejscowości [...] k/[...]), nie wnosi nic nowego do sprawy.

Organ podał, że dokonując wykładni art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. Nr 145), Sądy wskazały, że prawodawca jako przesłankę wskazał "szkodliwy wpływ" określonych działań, nie przesądził zaś, że ma to być jedyna przyczyna powstawania szkody (szkodliwego wpływu) na gruncie przyległym. W związku z powyższym, skoro podwyższenie gruntu działki nie musi być jedyną przyczyną zalewania działek sąsiednich, wystarczy gdy stwierdzono, że podniesienie poziomu gruntu przez właściciela danej nieruchomości spowodowało zalewanie działki sąsiedniej i w związku z tym spowodowało szkody na tej działce. Kolegium wywiodło, że koniecznym jest, co wynika z ww. wyroków Sądów, wydanie decyzji o nakazaniu właścicielom działek, których poziom został podwyższony, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jednakże decyzja taka powinna być wydana po zasięgnięciu opinii biegłego odnośnie tego, jakie prace powinny być wykonane. Z tego względu Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powyższą decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ż. S. i A. S.

Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. sygn. IV SA/Wa 3719/15, który stał się prawomocny od dnia [...] listopada 2016 r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że prawidłowe wykonanie przez SKO zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2013 r., prowadzące do jednoznacznego ustalenia, czy podwyższona wysokość gruntów na działkach sąsiednich zakłóca stosunki wodne na rozpatrywanym obszarze, przyczyniając się do powstawania szkód na działkach wnioskodawców, winno bezwzględnie obejmować wszechstronną i wyczerpującą ocenę dwóch sporządzonych na potrzeby sprawy specjalistycznych opinii, tj. opinii rzeczoznawców ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych – opinii mgr. inż. B. S. z dnia [...] czerwca 2010 r. (z uwzględnieniem suplementu do tej opinii z dnia [...] lutego 2011 r.) oraz opinii dr. inż. J. L. z kwietnia 2011 r., aczkolwiek z tym istotnym zastrzeżeniem, że z uwagi na znaczny upływ czasu od ich sporządzenia, koniecznym jest potwierdzenie ich aktualności. Dopuszczalność stosowania interwencyjnych instrumentów z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest bowiem w oczywisty sposób uzależniona od wykazania, że wymienione w tym przepisie naruszenia, czy też rzeczywiste ryzyko ich zajścia występują w dacie orzekania. Sąd podkreślił, że w razie stwierdzenia niejasności w treści opinii, organ ma obowiązek wezwać specjalistę do ich wyjaśnienia i usunięcia, a w razie stwierdzenia daleko idących i nie dających się pogodzić rozbieżności pomiędzy dwoma różnymi zgromadzonymi w sprawie opiniami, winien rozważyć celowość zlecenia trzeciej opinii w sprawie. Odnośnie dopuszczenia opinii biegłego W. T., złożonej w postępowaniu o wykroczenie prowadzonym przed Sądem Rejonowym w [...] w II Wydziale Karnym pod sygn. [...], Sąd podkreślił, że dopuszczalność taka wynika z art. 75 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że zgodnie z ww. wyrokiem Kolegium zleciło wykonanie jeszcze jednej opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K. W dniu [...] lipca 2017 r. opinia biegłego została przekazana do Kolegium.

Uwagi do ww. opinii wnieśli Ż. S. i A. J., którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że podmiotami odpowiedzialnymi za spowodowanie zalewania działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], zlokalizowanych w [...], są właściciele tych właśnie działek, a jednocześnie skarżący.

W tych okolicznościach, po ponownym rozpoznaniu odwołań stron w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ zauważył, że uległy zmianie przepisy, gdyż z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), jednakże zgodnie z jej art. 545 ust. 4 zd. 1, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie mają więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), a w szczególności jej art. 29.

Odnosząc się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15, Kolegium uznało, że wobec niejednoznaczności zgromadzonych w sprawie opinii (poza opinią biegłego W. T.), należy zlecić sporządzenie kolejnej opinii. Kolegium zleciło wykonanie opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K. Biegły ten odniósł się szczegółowo do sporządzonych uprzednio opinii.

Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy B. S. (wraz z uzupełnieniem tej opinii suplementem z dnia [...].02.2011 r.), biegły wskazał, że zgodnie z tą opinią przyczyną powstania zastoisk wodnych jest brak drożności rowu. Z kolei w opinii rzeczoznawcy W. T. podniesiono, że to grunty o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] systematycznie były zalewane przez wody spływające w wyniku całkowitego zdegradowania rowu odpływowego biegnącego niegdyś po granicy miasta [...] i wsi [...]. Natomiast opinia rzeczoznawcy J. L., mimo że odnosi się do zasypania oczka wodnego, zawiera również wzmiankę o innych przyczynach wskazując, że warunki wodne w rejonie objętym ekspertyzą pogarszały się stopniowo wraz z postępującą zabudową i pogorszeniem możliwości spływu wód. Zanikanie bruzd rowów, podwyższenie terenu, budowa przegród w postaci cokolików pod ogrodzeniami, nasypów pod jezdnie drogowe na trasie spływu wód, prowadzi w konsekwencji do podtapiania terenu. Rzeczoznawca stwierdził również, że zasadniczą przyczyną podtapiania i zalewania działek [...] i [...] jest woda odpływająca od strony ul. [...], która zatrzymuje się na wzniesieniu terenowym, występującym na działce [...] i tworzy rozlewisko na działkach [...] i [...]. Woda z rozlewiska przesiąka gruntem w stronę rzeki i "wybija" na działkach niżej położonych albo przelewa się przez podwyższony teren i płynie w stronę rzeki, zalewając m.in. działkę [...].

Biegły R. K. wskazał, że w opinii B. S. m.in. nie została zakreślona powierzchnia obszaru zlewni, z której wody obce spływają na działki i okoliczne gminy [...] i wsi [...]. Biegły zwrócił uwagę na brak obliczeń bilansu wodnego i wielkości spływów wody z obszaru zlewni przedmiotowego rowu oraz z poszczególnych działek (tzw. obliczenia hydrologiczne). Brak obliczeń nie pozwala na stwierdzenie, że woda opadowa w obliczonej wielkości z powierzchni podwyższonych tych działek zalewa działki poszkodowanych. Stwierdził brak opracowania charakterystyk działek poszkodowanych pod względem topograficznym, hydrogeologicznym i pod względem sposobu zagospodarowania wody opadowej na tych działkach. Zauważył, że nie został wskazany na mapach stan pierwotny spadków przedmiotowego obszaru zlewni i ich kierunki, co jest niezbędne do oznaczenia, które działki pod podwyższeniu zakłócają stosunki wodne na działkach sąsiednich i dlaczego.

Odnosząc się do opinii W. T. biegły R. K. wskazał, że z przeprowadzonych ustaleń stanu faktycznego dokonanych na podstawie analizy akt i istniejących opinii wynika, że to właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu o nr [...], [...], [...], [...], [...], jako pierwsi inwestorzy dopuścili się działań powodujących zmiany stanu wody na gruncie przez zasypanie rowu oraz wykonanie przegród betonowych, co stanowiło naruszenie przepisów Prawa wodnego. Ustawa Prawo wodne nakładała także na właścicieli gruntów lub tych, którzy z urządzeń wodnych czerpią korzyści, obowiązek utrzymywania tych urządzeń. Zatem na właścicielach działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] spoczywa również obowiązek utrzymania urządzeń wodnych, jak i urządzeń melioracji wodnych, tj. odcinka przedmiotowego rowu, który przebiega po terenie ich nieruchomości. Nadto ustawa Prawo wodne z 1974 r., działająca w czasie zagospodarowania działek gruntu położonych przy ul. [...] i [...] w [...], zabraniała w myśl art. 89 ust. 1 wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych robót zagrażających tym urządzeniom i czynności, które mogą spowodować ich uszkodzenie, a także sadzenia drzew i krzewów utrudniających utrzymanie i eksploatację urządzeń.

Odnosząc się do opinii W. T., biegły R. K. stwierdził, że wody opadowe pochodzące tylko z działek właścicieli o nr [...], [...], [...], [...], [...] nie zakłócają działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zalewanie tych działek jest wynikiem spływu wód obcych z terenów położonych wyżej. Dopiero obliczenia hydrogeologiczne spływu wody opadowej z przedmiotowych działek i działek wyżej położonych wskażą, czy podwyższenie na spornych działkach powoduje zalewanie działek poszkodowanych i ich wzajemne oddziaływanie na stosunki wodne tych działek.

Odnosząc się do opinii J. L. (wraz z uzupełnieniem opinii - z dnia [...].08.2011 r.), biegły R. K. wskazał, że opinia ta nie zawiera szczegółowego ustalenia przyczyn podtapiania i zalewania działek poszkodowanych, a jedynie potwierdza, że podwyższenie działek [...], [...], [...], [...], [...] powoduje zalewanie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie jest wyjaśniona kwestia powstania przyczyny zalewania, bowiem autor nie ustalił, jakie ilości wody spływają z przedmiotowych działek i obszarów działek wyżej położonych wsi [...] i miasta [...] oraz nie określił rodzaju szkód na tych działkach. Zdaniem biegłego R. K., nieuzasadnione jest stwierdzenie biegłego J. L., że przyczyną pogorszenia warunków wodnych na dz. o nr [...], [...], [...], [...] jest podwyższenie terenu na działkach [...], [...] i [...], bowiem działki te przed podwyższeniem pełniły funkcje odwadniające wobec działek o wyższych rzędnych nr [...] [...], [...], [...], [...]. J. L. stwierdził, że zasadniczą przyczyną podtapiania i zalewania działek [...] i [...] jest woda odpływająca od strony ul. [...], która zatrzymuje się na wzniesieniu terenowym, występującym na dz. [...] i tworzy rozlewisko na dz. [...] i [...]. Opinia J. L. nie zawiera obliczeń hydrologicznych, jakie ilości wody mogą spływać od strony tej ulicy na te działki i na działki sąsiednie.

Jak wskazano w opinii R. K., autor opinii J. L. ustalił, że niezależnie od funkcjonowania rowu, w warunkach pogodowych 2010 i 2011 r., działki [...], [...], [...] i dalsze, bez podwyższenia ich przez nawiezienie ziemi, byłyby zalane wodą i prawidłowo uzasadnił tym, że poziom wody na tych działkach powinien być odzwierciedleniem poziomu wód gruntowych napływających generalnie od strony południowej i południowo - zachodniej zgodnie ze spadkiem zlewni oraz z uwzględnieniem drenującego oddziaływania rzeki [...]. Ważną konkluzją opiniującego jest stwierdzenie, że najniższe obszary podzielonej działki nr [...] we wsi [...] nie nadają się do zabudowy bez podwyższenia ich powierzchni.

Odnosząc się do ww. opinii we "Wnioskach zasadniczych" biegły R. K. stwierdził m.in., że rów oznaczony na mapach jako rów bez nazwy biegnący od wsi [...] w kierunku wschodnim w dolinę rzeki [...] po terenie gminy [...] na końcowym odcinku ok. 350 m utracił funkcję zbierania wód opadowych i roztopowych, a więc funkcję rowu melioracyjnego, (zapis w MPZP) z nieoznaczonego w opiniach obszaru zlewni. Część trasy rowu przebiegająca przez działki skarżących została zasypana i utrwalona zabudową mieszkaniową pomimo zapisów w planie - przeznaczony do utrzymania. Opracowane opinie nie zawierają charakterystyki zlewni tego rowu z uwzględnieniem warunków geologicznych, hydrologicznych, hydrograficznych oraz nie konkretyzują, jakiego rodzaju powstały szkody na tych nieruchomościach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Zdarzenie zalewania i podtopienia działek poszkodowanych zostało udokumentowane w okresie od 31 marca 2010 r. do 22 lipca 2013 r. trzema opiniami, z których nie wynika jednoznacznie, czy przyczyną zalewania było podwyższenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...]. Biegły zwrócił uwagę na brak ustaleń w zakresie zagospodarowania wody opadowej na działkach poszkodowanych i działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...]

Biegły wskazał, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "[...]" w [...]. Załącznikiem do tego planu była mapa zagospodarowania terenu, na której zaznaczono zmianę trasy przedmiotowego rowu nazywając go burzowym i tak: odcinek rowu oznaczony symbolem H13-W miał pozostać jako istniejący rów melioracyjny o szerokości 2 m w liniach rozgraniczających, przeznaczony do utrzymania, odcinek rowu ozn. H-14-W miał po części pozostać jako istniejący rów melioracyjny, a w dalszej części zaprojektowano zmianę trasy rowu o szer. 3 m, zaprojektowano nowy odcinek rowu ozn. H4-W. Plany zagospodarowania działek oraz projekty budowlane nie zawierały informacji o szczególnych uwarunkowaniach przy realizacji inwestycji na tych terenach (wysoki poziom wód gruntowych, sposób odprowadzenia wody opadowej). Istotną informacją w tym planie jest fakt istnienia tego rowu jako rowu melioracyjnego (tereny wód otwartych) odwadniającego określony obszar zlewni, w której część obszaru została przekształcona z użytków rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Biegły wskazał, że w odpowiedzi na ustalenie podmiotowej odpowiedzialnych za spowodowanie zalewania działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowanych w [...] przy ul. [...] przez właścicieli działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi [...] Gmina [...], w tym dz. o nr [...], [...], [...], [...], [...], należy jednoznacznie stwierdzić w oparciu o przepisy Prawa wodnego i Prawa budowlanego, że są to ww. skarżący właściciele, bowiem to właściciele tych działek doprowadzili w pierwszej kolejności do realizacji inwestycji mieszkaniowej i do degradacji rowu melioracyjnego będącego odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z obszaru zlewni rowu. Istnienie rowu w granicach działek skarżących oraz jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja byłaby zabezpieczeniem przed zalewaniem przedmiotowych działek. Podniesienie poziomów wody na gruncie wnioskodawców i podtapianie działek było następstwem wyłącznie przerwania drożności rowu odwadniającego i istotnej zmiany sytuacji meteorologicznej w latach 2010 i 2011 r., która charakteryzowała się obfitymi długotrwałymi opadami trwającymi od kwietnia do września 2010 r. (80-300 mm/m kw.) oraz wysokimi stanami wody w rzekach całej Polski, w tym na całej długości [...] ([...] cm wodowskaz [...], [...] maja 2010 r.), powodującej infiltrację wody w głąb gruntów, skutkując podniesieniem wód gruntowych nawet do poziomu powierzchni terenów.

Zdaniem biegłego R. K., właściciele dz. o nr [...], [...], [...], [...], [...] naruszyli przepis Prawa budowlanego przez podwyższenie działek bez uzyskania decyzji o warunkach zagospodarowania spornych działek lub zmianie już uzyskanych warunków zagospodarowania, jeśli nie uwzględniały konieczności podwyższenia działek budowlanych ze względu na wysoki poziom wody gruntowej. Wiercenia i pomiary pozwoliły na określenie obecnego, jak też pierwotnego (przed nawiezieniem ziemi) ukształtowania terenu oraz na ocenę zmian warunków odpływu wody z analizowanego terenu.

W konkluzji biegły wskazał, że ze względu na obecną zabudowę obszaru wokół rowu: urządzenia sanitarne, cokoły ogrodzeń, budynki, Urząd Gminy [...] jako właściciel tego rowu jest zobowiązany przepisami Prawa wodnego (art. 64) do udziału w wyeliminowaniu problemu nieuregulowanych stosunków wodnych na obszarze zlewni przedmiotowego rowu. Istotnym rozwiązaniem mogłaby być wspólnie opracowana koncepcja odwodnienia przez wykonanie zorganizowanego zbiorczego systemu kanalizacji deszczowej graniczących ze sobą terenów i uzgodnienie przez ich właścicieli podziału kosztów niezbędnych do wykonania robót. Powyższa propozycja wynika z ustalenia, że przyczyną zalewania niżej położonych działek nie jest podwyższenie działek, ale są wody spływające z terenów wsi [...] i [...] należące do Gminy [...] oraz częściowo są to wody Gminy [...].

Organ podał, że dokonana przez biegłego R. K. ocena poprzednich opinii jest zbieżna z opinią W. T., a różni się od pozostałych opinii, jednakże wszystkie opinie uznają jako zasadniczą przyczynę podtopień i zalewania likwidację przez skarżących - właścicieli działek o nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] rowu melioracyjnego przez jego zabudowę, przegrodzenie i inne niedozwolone czynności. Opinie biegłego R. K. i W. T. uznają likwidację ww. rowu za wyłączną przyczynę zalewania i podtopień na przedmiotowym terenie, w szczególności zalewania dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wykazano, że podniesienie poziomu działek powstałych z podziału d. działki nr [...], było jedynie następstwem podniesienia dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], których to podniesienie spowodowało zalanie dz. powstałych z podziału dz. [...]. Z opinii zleconej przez Kolegium nie wynika, aby właściciele dz. nr [...], [...], [...]. [...]. [...] przez nawiezienie na nie ziemi i podwyższenie poziomu tych działek spowodowali zalewanie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), który ma zastosowanie w związku z art. 545 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ stwierdził, że zgodnie z ww. opiniami, nie zostało wykazane, że właściciele podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi [...] Gmina [...], w tym dz. ew. nr nr [...], [...], [...], [...], [...], podwyższając teren tych działek, spowodowali szkody na gruntach sąsiednich - dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], przez zalewanie tych sąsiednich działek. Natomiast to właściciele dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...] doprowadzili do likwidacji rowu melioracyjnego znajdującego się na ich działkach, przez co spowodowali trudne do przewidzenia skutki (zalewanie, podtopienia) na znacznym obszarze w sąsiedztwie. Zdaniem organu, brak jest zatem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 decyzji nakazującej właścicielom działek powstałych z podziału dz. nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto, nakazanie wykonania określonych robót nie gwarantuje poprawy sytuacji, a wywołałoby poniesienie ogromnych kosztów.

Organ dodał, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] skierowanego do Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i pisma Urzędu Gminy w [...] skierowanego do SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., istnieje możliwość włączenia się w zaprojektowaną w ul. [...] i ul. [...] kanalizację deszczową w celu wykonania odwodnienia ul. [...] w [...] (ul. [...] w [...]) oraz część ul. [...] w [...] (ul. [...] w [...]). Projekt, na podstawie którego realizowana jest inwestycja, przewiduje wykonanie studni osadnikowych w ul. [...] i w ul. [...] (ul. [...]) w [...] do częściowego odbioru wód opadowych ze wskazanych dróg. Natomiast w ww. piśmie Urzędu Gminy [...] wskazano, że w dniu [...] lipca 2017 r. odbyło się w Urzędzie Miasta w [...] spotkanie przedstawicieli tych samorządów i ustalono, że istnieją techniczne możliwości odbioru ścieków opadowych z ul. [...] i [...] we wsi [...] do nowo budowanej kanalizacji deszczowej miasta [...]. W celu realizacji zadania, Gmina [...] miała przystąpić do sporządzenia dokumentacji projektowej odwodnienia terenu. Podano, że w pierwszej kolejności zlecone zostało wykonanie map do celów projektowych. Powyższe działania samorządów są zbieżne z wnioskami opinii biegłego R. K.

Zdaniem organu, tylko kompleksowe działania mogą doprowadzić do uregulowania stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, a przedstawiony stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania w sprawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., zarzucając:

- naruszenie art. 7, 76, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyjaśnienia w sposób dostateczny stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym niedokonanie szczegółowych ustaleń administracyjno-terenowych,

- brak odniesienia się do warunków, pod jakimi wydawane były pozwolenia na budowę domów we wsi [...],

- pominięcie dowodu w postaci map geodezyjnych i satelitarnych terenu wsi [...], gdzie nie ma zaznaczonego rowu melioracyjnego,

- pominięcie pism właścicieli zalewanych działek składanych do Wójta Gminy [...], informujących o bezprawnym nawożeniu ziemi,

- brak uzasadnienia, dlaczego najbardziej wiarygodną dla organu była opinia biegłego R. K.,

- pominięcie w rozważaniach sprawy zalewania działki nr [...] należącej do skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie wydania decyzji nakazującej właścicielom podzielonych działek o pierwotnym nr ewid. [...] we wsi [...] Gmina [...], w tym dz. ew. nr nr [...], [...], [...], [...], [...], przywrócenia ich do stanu poprzedniego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w związku z art. 545 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.).

Przepis art. 29 Prawa wodnego reguluje kwestie podstawowych obowiązków właścicieli nieruchomości, związanych z utrzymywaniem pożądanego stanu wody na gruncie oraz przewiduje instrumenty prawne, mające na celu wyegzekwowanie tych obowiązków. Przewiduje, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody ma gruncie, a zwłaszcza kierunki odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Z cytowanych przepisów wynika, że na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływających szkodliwie na grunty sąsiednie, a jeżeli już do takiej niepożądanej zmiany dojdzie, to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Zastosowanie instrumentów przewidzianych w art. 29 ust. 3 ustawy wymaga wykazania przez organ prowadzący postępowanie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: 1) wywołania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, 2) szkodliwego oddziaływania przez taką zmianę na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie wyjaśniające winno zatem mieć na celu ustalenie, czy do zmiany naturalnego stanu wody na gruncie istotnie doszło, a jeżeli tak, to czy zmiana taka wpłynęła niekorzystnie na grunty sąsiednie. Niezbędnym jest wnikliwe ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.

Przede wszystkim wskazać należy, że na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawie niniejszej wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3719/15.

Jak zauważył Sąd w powołanym wyżej wyroku, przepisy ustawy Prawo wodne nie zawierają definicji "zmiany stanu wody na gruncie", jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zastosowanie przez organy administracji publicznej wskazanej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego normy prawnej wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy dokonane zmiany spowodowały szkody na gruntach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 638/2009, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 642/2009, publ.: cbois).

Sąd wskazał, że prawidłowe wykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/12, prowadzące do jednoznacznego ustalenia, czy podwyższona wysokość gruntów na działkach sąsiednich zakłóca stosunki wodne na rozpatrywanym obszarze, przyczyniając się do powstawania szkód na działkach wnioskodawców, winno bezwzględnie obejmować wszechstronną i wyczerpującą ocenę dwóch sporządzonych na potrzeby sprawy specjalistycznych opinii, tj. opinii rzeczoznawców ze Stowarzyszenia Rzeczoznawców Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych, tj. opinii mgr. inż. B. S. z [...] czerwca 2010 r. (z uwzględnieniem suplementu do tej opinii z dnia [...] lutego 2011 r.) oraz opinii dr. inż. J. L. z kwietnia 2011 r., aczkolwiek z tym istotnym zastrzeżeniem, że z uwagi ma znaczny upływ czasu od ich sporządzenia, koniecznym jest w pierwszej kolejności potwierdzenie ich aktualności.

Wprawdzie w wykonaniu powyższych zaleceń organ zlecił wykonanie kolejnej opinii biegłemu sądowemu z zakresu budownictwa wodnego, hydrologii, melioracji i ochrony środowiska – R. K. oraz obszernie odniósł się do tej opinii w uzasadnieniu decyzji, jednakże stwierdzić należy, że po ustaleniu, że niedrożność rowu jest przyczyną zalewania działki skarżącego, organ powinien zbadać oraz wskazać, jakie działania powinny być podjęte w celu przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, rozważania dotyczące planów wodno-kanalizacyjnych są niewystarczające.

Nałożenie obowiązku działań naprawczych nie jest sankcją administracyjną za niezgodne z prawem zachowanie (uchybienie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane), lecz ma służyć wyłącznie usunięciu negatywnych skutków wynikających z nielegalnych działań, których skutkiem jest m.in. naruszenie prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości przez innych właścicieli gruntów.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nakazanie wykonania określonych robót nie gwarantuje poprawy sytuacji. Decyzja naprawcza może być wydana także, gdy naruszenie zakazów i nakazów wskazanych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane jest tylko jedną z przyczyn szkody. Gdyby nawet szkoda była następstwem kumulacji określonych zdarzeń, nie sposób tylko z tej przyczyny odmówić właścicielom ochrony należnej w myśl art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyeliminowanie bowiem nawet jednej z przyczyn z reguły skutkować będzie ograniczeniem wielkości szkód – w niniejszej sprawie, powstających uciążliwości związanych z zalewaniem nieruchomości.

Jako zasadne należy ocenić zarzuty skargi, iż w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., wyłącznie w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 cytowanej ustawy.