Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 955/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 marca 2023 r. nr IFXIV.7840.9.65.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta M. decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., Nr [...], działając m. in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 35 ust. 1, 3 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24 lutego 2021 r. inwestora P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej transmisji danych [...], składającej się ze stalowego masztu kratowego wraz z urządzeniami technicznymi, antenami oraz ogrodzeniem w M. przy ul. [...], na działce nr [...] (obręb ewidencyjny [...] ).

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że inwestycja jest sprzeczna z uchwałą Nr [...] Rady Miasta M. z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w M. (Dz. Urz. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.). W przedłożonym projekcie nie uzasadniono konieczności budowy masztu nadawczego telefonii komórkowej we wskazanej lokalizacji i nie wyjaśniono, w jaki sposób istnienie przedmiotowego obiektu jest niezbędne dla funkcji generalnej strefy. W projekcie nie podjęto się wyjaśnienia, dlaczego stronom postępowania, jak i pozostałym właścicielom i mieszkańcom nieruchomości objętych ustaleniami strefy MU II, należy poprawić stan poziomu łączności bezprzewodowej przy jednoczesnym, kategorycznym braku ich poparcia dla tego typu działań. Lokalizacja nowych obiektów inżynierskich infrastruktury technicznej - zgodnie z § 15 ust. 4 m.p.z.p. – może być realizowana na bieżąco zgodnie z potrzebami poszczególnych dysponentów i użytkowników mediów przy zachowaniu pozostałych uwarunkowań planu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego można wnioskować, że przedmiot zamierzenia jest zgodny tylko z potrzebą inwestora, co w ocenie organu przeczy niezbędności inwestycji i czyni ją tym samym niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka. Zarzucono m. in. naruszenie:

- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w wyniku wadliwych ustaleń i stwierdzenie przez Prezydenta Miasta braku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.;

- art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 733 ze zm. – dalej u.w.r.u.), poprzez odmowę uznania, że m.p.z.p. dopuszcza realizację planowanego przedsięwzięcia;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. co do obowiązku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 marca 2023 r., nr IFXIV.7840.9.65.2021, działając na mocy art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka jw., na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, jest usytuowana na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MU II, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wraz z obiektami towarzyszącymi, z dopuszczeniem usług jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Wprawdzie lokalny prawodawca w przepisie § 10 ust. 1 planu miejscowego nie posłużył się wprost pojęciem "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", to jednak, zgodnie z normą wyrażoną w § 4 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., dotyczącą przeznaczenia podstawowego terenów określonych w tym planie, przeznaczeniem podstawowym obszaru oznaczonego symbolem MU II jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 2 in fine u.w.r.u. przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Przez taką infrastrukturę ustawodawca, stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, rozumie m. in. instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Planowana inwestycja nie zalicza się do żadnej z tych kategorii. Jej wysokość przekracza bowiem 5 m. Oznacza to, że może być usytuowana na tym obszarze tylko wtedy, gdy plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Inwestor dodatkowo nie wskazał, że realizacja planowanej inwestycji jest niezbędna dla funkcji generalnej strefy MU II. Mieszkańcy nie mają bowiem problemów z dostępem do sieci bezprzewodowej, co wynika z licznych ich pism. Inwestor planuje zrealizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie służy tylko mieszkańcom danego obszaru. Tym samym inwestycja ma na celu zaspokojenie interesów inwestora, a nie jest ona niezbędna dla funkcji generalnej strefy MU II.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez T. sp. z o.o. (poprzednio P. sp. z o.o.) z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, inwestor). Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

2) art. 7, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, brak właściwych ustaleń faktycznych, brak przytoczenia treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanych decyzji z wyjaśnieniem, dlaczego zostały one zastosowane w sprawie;

3) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na uznaniu, że inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 12 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, który rozpatrywał odwołanie Spółki przez ponad 20 miesięcy, pomimo braku przeprowadzania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów;

5) art. 6, 8 i 15 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez brak działania przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez brak rzetelnego uzasadnienia, jakimi materialnoprawnymi brakami obarczony był w ocenie organów projekt budowlany przedłożony przez Spółkę i brak wyjaśnienia w jakim zakresie oraz w jaki sposób projekt miałby być uzupełniony, aby – zdaniem organów – inwestycja była zgodna z zapisami m.p.z.p.;

7) art. 35 ust. 4 p.b., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b.;

8) art. 4 p.b., poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska oraz z m.p.z.p.;

9) § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że teren MU II jest de facto terenem zabudowy mieszkaniowej, do tego wyłącznie jednorodzinnej, a tym samym, że uchwałodawca dopuścił na jego obszarze jedynie infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, w konsekwencji czego stwierdzenie, że planowana przez skarżącą na terenie MU II inwestycja może naruszać postanowienia tego planu miejscowego, podczas gdy jest ona z nimi zgodna, bowiem teren MU jest obszarem o przeznaczeniu mieszanym (mieszkalnym i usługowym), a tym samym nie ma podstaw do rozszerzania na jego teren ograniczeń dotyczących jedynie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

10) § 15 ust. 4 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, podczas gdy planowana inwestycja spełnia przesłanki w nim wskazane, a tym samym może być realizowana na obszarze objętym planem miejscowym oznaczonym jako MU II;

11) art. 46 ust. 2 u.w.r.u., poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzona przez skarżącą do realizacji na terenie MU II spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie, a tym samym jest dopuszczalna do realizacji na tym obszarze.

Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. , a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W świetle art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a).

"Zgodność" projektu budowlanego, o której mowa w tym przepisie, z powyższymi aktami prawnymi i dokumentami oznacza faktycznie brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność, polegającą na powieleniu postanowień planu (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 35, teza 3).

Postanowienia m.p.z.p., jako aktu prawa miejscowego, podlegają procesowi wykładni. Oznacza to m. in., że należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W szczególności przepisy nie mogą być interpretowane i stosowane wybiórczo, z pominięciem innych, dla strony niekorzystnych.

W toku postępowania ustalono, że inwestycja ma być realizowana na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MU II. Faktem jest, że jego § 10 ust. 1 wyznacza i dookreśla tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MU II, dla których przeznaczeniem podstawowym jest "zabudowa mieszkaniowa wraz z obiektami towarzyszącymi z dopuszczeniem usług, jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego." Zapis ten nie mówi o zabudowie "jednorodzinnej". Wykładnia aktu prawnego nie może jednak pomijać innych jego zapisów (nie można traktować je jako zbędne), dopiero bowiem łączne ich zestawienie daje możliwość odczytania "normy". Ta, w niektórych sytuacjach (jak niniejsza), powinna być rekonstruowana także z kilku jednostek redakcyjnych pozostających w związku.

Należy zatem także sięgnąć do §4 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. (umieszczonego w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia ogólne dotyczące przeznaczenia podstawowego terenów"), w którym wskazano wyraźnie, że tereny "MU II" to "tereny mieszkaniowo-usługowe - zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług". Usługi mają więc charakter zabudowy jedynie "dopuszczalnej", a przeznaczeniem podstawowym jest "zabudowa jednorodzinna". Jednocześnie w świetle §3 pkt 2 m.p.z.p. ilekroć w planie tym mowa jest o "dopuszczeniach - należy przez to rozumieć możliwość odstępstw od ustaleń określonych zakazami lub nakazami, uzasadnionymi innymi warunkami szczególnymi". "Dopuszczenia" zatem oznaczają jedynie "możliwość" ich wprowadzenia i to uzasadnioną szczególnymi warunkami. Także §10 ust. 1 m.p.z.p. mówi o "dopuszczeniu usług, jako uzupełnieniu przeznaczenia podstawowego". Usługi nie są tu zatem przeznaczeniem równorzędnym wobec zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Art. 46 ust. 2 u.w.r.u. stwierdza z kolei, że "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu."

Skoro w m.p.z.p. mowa jest o "zabudowie jednorodzinnej", to oznacza, że przeznaczenie terenu nie jest traktowane jako sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Ta z kolei zdefiniowana została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u. Rozumie się przez nią "(...) kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000."

Planowana inwestycja nie należy niewątpliwie do ww. kategorii, a przede wszystkim przekracza znacznie 5m wysokości.

Z treści art. 46 ust. 1 u.w.r.u. nie należy wyprowadzać normy pozbawiającej organy gminy kompetencji do kształtowania przestrzeni, przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeniami z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor (przedsiębiorca telekomunikacyjny) na podstawie ww. przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na każdą inwestycję telekomunikacyjną. W ocenie Sądu normy wynikające z treści art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u, chociaż niewątpliwie wprowadzają daleko idące preferencje dla inwestycji telekomunikacyjnych, to nie pozbawiają organów gminy władztwa planistycznego. Możliwe jest więc wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń dotyczących lokalizowania infrastruktury technicznej, będących w zgodzie z przywołanymi przepisami u.w.r.u. Wprowadzenie takich ograniczeń wymaga jednakowoż uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m. in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych, właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ochrony krajobrazu, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2023 r., II SA/Kr 749/23).

Jednakowoż w toku postępowania ustalono, że w opinii uczestników i mieszkańców ww. terenu, telefonia komórkowa oraz dostęp do Internetu, zapewniane dotychczas na omawianym obszarze, są zadowalającej jakości. Inwestycja ma zatem służyć głównie inwestorowi i poprawie jakości usług na obszarach wykraczających poza teren MU II, kosztem interesów mieszkańców tego terenu. Inwestycja naruszałaby zatem także §15 ust. 4 m.p.z.p., w świetle którego "Lokalizacja nowych obiektów inżynierskich infrastruktury technicznej może być realizowana na bieżąco zgodnie z potrzebami poszczególnych dysponentów i użytkowników mediów przy zachowaniu pozostałych uwarunkowań planu."

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.).

Gdyby uzasadnienie decyzji organu było zbyt lakoniczne strona skarżąca nie mogłaby podjąć z nim jakiejkolwiek polemiki merytorycznej. Nie można bowiem polemizować z treściami, których nie ma, bądź są niezrozumiałe. Tymczasem uzasadnienie skargi szczegółowo odnosi się do argumentów rozstrzygnięć, zarówno Wojewody, jak i Prezydenta Miasta. Zostały zatem uzasadnione w wystarczającym stopniu, by inwestor mógł poznać ich motywy.

Kwestia przewlekłości postępowania przed organem może być badana w odrębnym trybie, po wniesieniu ponaglenia, w toku trwającego postępowania administracyjnego, zatem argumenty tego rodzaju zawarte w obecnie rozpatrywanej skardze nie mogą prowadzić do jej uwzględnienia.

Nie doszło więc do naruszenia art. 6, 7, 8, 12, 15, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 4, 32 ust. 4, 35 ust. 1 pkt 1, 35 ust. 3, 4 p.b., § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 5, § 15 ust. 4 m.p.z.p., art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.