Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1406/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 576/19 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 576/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 29 maja 2019 r., nr SKO.ZP.54.524.2019, którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Jastrzębia Góra (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 11 lipca 2012 r., nr 55/2012 o ustaleniu na rzecz [...] sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie węzła betoniarskiego wraz z zasiekami na kruszywo, taśmociągiem, silosami na cement, silosami kruszywa, zbiornikiem bezodpływowym na wodę, utwardzeniem terenu, kontenerem sterowniczym, zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego po garbami na budynek zaplecza węzła betoniarskiego, zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku po garbarni i z przebudową oraz rozbudową na zaplecze socjalno-bytowe wraz z mieszkaniem dla właściciela oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – na działce [...] w [...], gmina [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.S. zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niezasadne przyjęcie, że uchybienie temu ostatniemu przepisowi przez Kolegium, które uznało, że decyzja Wójta z dnia 11 lipca 2012 r. nie narusza rażąco dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W motywach skargi kasacyjnej K.S. [...] przytoczył argumenty Kolegium, które wywodziło, że przed ustaleniem kwestionowanych przez niego warunków zabudowy na działce [...] istniała zabudowa przemysłowa – budynek garbarni, a planowana zmiana sposobu użytkowania również wiązała się z zabudową przemysłową. Poza działką [...] w otoczeniu inwestycji nie ma zabudowy przemysłowej, jednakże biorąc pod uwagę dotychczasowe zainwestowanie działki organ uznał, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony, zatem wypełniona została dyspozycja z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Kolegium. W jego ocenie zaistniała sytuacja nieusprawiedliwionego odstąpienia od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy, czyli sytuacja, którą zgodnie orzecznictwem (skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., o sygn. akt II OSK 1698/10) można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ stwierdził tymczasem, iż takie wady nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa, co jest wnioskiem przeciwnym. Kolegium błędnie bowiem przyjęło, że do uznania kontynuacji funkcji wystarczy określenie przemysł, bez wnikania w charakter tego przemysłu. Ten pogląd został w całości zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z czym skarżący się nie zgodził.

K.S. wywodził, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zdaniem skarżącego słusznie w judykaturze wskazuje się, iż badanie warunku kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych aktywności wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny.

K.S. zaznaczył dalej, że w sprawie organy rozumowały niezgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wychodząc z czysto formalnych pozycji przyjęto, że braki analizy urbanistyczno-architektonicznej skutkujące błędną oceną warunku kontynuacji funkcji nie uzasadniają tezy, iż decyzja Wójta z dnia 11 lipca 2012 r. rażąco narusza wymieniony przepis. W ocenie skarżącego przyjęto więc bardzo kontrowersyjną tezę, że betoniarnia stanowi kontynuację funkcji istniejącej - garbarni. Wskazał on, że pozostając w zgodzie z zasadami doświadczenia życiowego i regułami logicznego rozumowania nie sposób takowej tezy bronić. Różnice, także w sferze ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (czyli ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) są zasadnicze i znaczne, tak w sferze jakościowej, jak i ilościowej. K.S. podkreślił, że garbarnia to w obecnych realiach działalność niszowa, a nie masowa jak betoniarnia, do tego nie związana z ciężkim transportem, którego ingerencja w ład przestrzenny jest jedną z najdalej idących. Skarżący zaznaczył, że tok myślenia organów, iż cementownia albo kuźnia jest kontynuacją funkcji garbarni, jest niemożliwy do zaakceptowania. Tak dalekie rozluźnienie wymogów w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest oczywiście sprzeczne z celami u.p.z.p. Prowadzi bowiem do wniosków zupełnie zaskakujących i nieakceptowalnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania (inwestorka) [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

K.S. w skardze kasacyjnej przedstawia zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jego argumentacja skoncentrowana jest na wykazaniu tezy, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli legalności decyzji Kolegium. Powinien bowiem dostrzec, że spełniona została przesłanka nieważności decyzji Wójta z dnia 11 lipca 2012 r. wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako że decyzję tą wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tym miejscu warto porządkowo uczynić zastrzeżenie, że inaczej, jak zostało to wskazane w skardze kasacyjnej, rozważania dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należałoby odnosić do tekstu u.p.z.p. ogłoszonego na datę decyzji Wójta (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Skarżący przywołał natomiast publikator tekstu jednolitego ogłoszony później (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Powyższe nie wpłynęło negatywnie na zakres rozpoznania skargi kasacyjnej, jako że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zmieniał się w rozważanym okresie i nie było żadnych wątpliwości, naruszenie jakiej regulacji skarżący kwestionuje.

Wracając do zasadniczego zagadnienia, wskazać należy, że wedle skarżącego w kwestionowanej decyzji Wójta doszło do "nieusprawiedliwionego odstąpienia od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy", a to w jego ocenie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na poparcie swego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1698/10.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentacji K.S. Przede wszystkim zauważyć należy, że lektura uzasadnienia wyroku o sygn. akt II OSK 1698/10 prowadzi do zupełnie innych wniosków, aniżeli przedstawia skarżący. Wyrokiem tym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uchylono decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny (akceptując wywód Sądu pierwszej instancji) zaznaczył, że "dla uznania, iż [...] doszło do rażącego naruszenia prawa konieczne jest ustalenie oczywistości naruszenia przepisu, którego wykładnia nie budzi uzasadnionych wątpliwości, a nadto stwierdzenie, że skutkiem takiego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie". Wskazał dalej, że "[t]ylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżącego, nie można twierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do "nieusprawiedliwionego odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy". W decyzji Wójta parametry zabudowy zostały określone i trudno doszukiwać się powodów, dla których zawarte w niej rozstrzygnięcie mogłoby być uznane za rażąco naruszające zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wywód skarżącego przedstawiony w skardze kasacyjnej – w znacznej mierze akcentujący, że istniejąca na działce [...] garbarnia nie mogła być wzorcem dla zaprojektowanej zabudowy betoniarni – poniekąd przemawia przeciwko przedstawionym przez niego zarzutom naruszenia prawa, zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. K.S. nie przeczy, że na obszarze zainwestowania w dacie wydawania warunków zabudowy istniała zabudowa przemysłowa, tyle tylko, że mająca inny, mniej uciążliwy charakter.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do powyższego, chciałby zaznaczyć, że przyjmuje ze zrozumieniem argumentację K.S. i nie neguje, że skarżący być może odczuwa oddziaływanie inwestycji zlokalizowanej na działce [...]. Sąd przyznaje, że w zwykłym trybie postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być przedmiotem analizy, czy określona zabudowa zastana, na przykład przemysłowa w określonym profilu, uzasadnia ustalenie warunków zabudowy dla nowej projektowanej przez inwestora zabudowy przemysłowej o innym profilu, czy też z uwagi na charakterystykę zabudowy projektowanej, ta ostatnia w danym przypadku powinna być ona traktowana jako nieodpowiadająca zasadzie dobrego sąsiedztwa. Takich ocen, dopuszczalnych w zwykłym trybie postępowania, nie można już jednak dopuścić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak zaznaczono wyżej, stwierdzenie nieważności decyzji wymaga ustalenia, że doszło do wydania decyzji oczywiście sprzecznej z niepodlegającym wykładni przepisem prawa, a decyzja wywołała skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym weryfikacji podlegała decyzja Wójta z dnia 11 lipca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy przemysłowej – betoniarni, w warunkach obiektywnego istnienia innego rodzaju zabudowy przemysłowej na danym terenie. W takich okolicznościach nie można twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem bowiem "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Ocena i porównanie dwóch rodzajów podobnej zabudowy – przemysłowej zastanej (garbarni) i przemysłowej projektowanej (betoniarni), które mogły być przedmiotem dyskusji na etapie postępowania zwykłego – nie dają podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Nie można więc, powołując się na przesłanki nieważności decyzji, domagać się badania kwestionowanej decyzji w całokształcie, pod kątem dowolnego naruszenia prawa. Wyeliminowanie decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga wykazania, że przez jej wydanie doszło nie tylko do naruszenia prawa, ale do jednoznacznego zaprzeczenia normie prawnej. To ostatnie w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznając zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Wniosek uczestniczki postępowania [...] sp. z o.o. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 27 lutego 2020 r. o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Przepisy art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, który nie był skarżącym przed sądem pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 stycznia 2023 r. (k. 140 akt sądowych).