Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1896/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 §  1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 107/22 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 107/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S.(dalej "skarżący") na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskami z dnia 12 stycznia 2022 r., 25 maja 2022 r. oraz 29 maja 2022 r., złożonymi w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej także jako "u.d.i.p.", skarżący zwrócił się, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2022 r. wniósł o przysłanie kopii wszystkich interpelacji składnych przez radnych klubu PiS oraz radnych SOG wraz z dołączonymi odpowiedziami, które zostały na nie udzielone, w przypadku odwołań skarżący poprosił o dołączenie ich treści.

We wniosku z dnia 25 maja 2022 r. zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. pozyskane przez gminę finansowanie zewnętrzne, ze wskazaniem źródeł i konkretnych kwot oraz wskazaniem celu w 2021 r. oraz w pierwszym kwartale 2022 r.;

2. liczba mieszkańców gminy w dniu 31 grudnia 2021 r. oraz na koniec pierwszego kwartału 2022 r.;

3. wartość udziału własnego gminy w inwestycjach z pkt 1 i źródeł jego pochodzenia; 4. ilość postępowań bezprzetargowych zleconych z wolnej ręki w 2021 r. oraz w pierwszym kwartale 2022 r. (chodzi o listę kontrahentów, cel wydatku oraz wartość);

5. całkowita wartość wydatków poniesionych w związku z obsługą prawną urzędu, liczba umów zawartych przez gminę (niezależnie od formy) w tym zakresie, podział kosztów ze względu na kategorie tych wydatków, proszę również o przysłanie kopii wszystkich umów związanych z obsługa prawną, z informacją o celu ich zawarcia w przypadku, gdy zawarto więcej umów niż jedną niezależnie od ilości kontrahentów;

Wnioskiem z dnia 29 maja 2022 r. wystąpił o:

1. przysłanie imiennej listy osób zobowiązanych do dostarczenia oświadczenia majątkowego za 2021 r. zgodnie z treścią ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559) wraz z datą jego dostarczenia;

2. jeżeli którakolwiek z osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia nie złożyła go w terminie wymaganym ustawą, skarżący poprosił o wskazanie jej nazwiska, daty dostarczenia oświadczenia po terminie w przypadku gdy dostarczenie już nastąpiło lub określenia daty upływu terminu wezwania do dostarczenia dokumentu, w takim przypadku skarżący poprosił o kopię pisma wzywającego do dostarczenia oświadczenia majątkowego wraz z dowodem jego nadania z czytelną datą nadania przesyłki;

3. przysłanie czytelnych, wyraźnych, nie budzących wątpliwości i prawidłowo skopiowanych oświadczeń majątkowych wszystkich osób zobowiązanych do ich dostarczania, wszystkie kopie muszą zostać uwierzytelnione przez upoważnioną do tego osobę za zgodność z oryginałem, do kopii oświadczeń skarżący poprosił o dołączenie pełnomocnictwa osoby uwierzytelniającej.

Prezydent Miasta [...] pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. odpowiedział na wniosek z dnia 12 stycznia 2022 r. informując, że zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) treść interpelacji radnych oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości poprzez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z tym interpelacje radnych oraz odpowiedzi znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu ([...]) w zakładce Działalność Rady Miejskiej. Natomiast informacje o składzie klubów radnych PiS oraz SOG funkcjonujących w ramach Rady Miejskiej [...] znajdują się również na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu [...] w zakładce Władze Miasta Rada Miejska [...].

Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. organ odpowiedział na wnioski skarżącego z dnia 25 maja 2022 r. oraz 29 maja 2022 r., wskazując, że wnioski te służą wyłącznie zaspokojeniu indywidualnych i prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów osobistych. W ocenie organu stanowi to nadużycie prawa uzasadniające załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma. Organ zauważył, że wnioski skarżącego wynikają z niskich pobudek i mają na celu szykanowanie przedstawicieli gminy-miasta [...] z przekroczeniem dopuszczalnej prawem krytyki i wolności słowa. Dalej wskazał, że skarżący za pośrednictwem portali społecznościowych dopuszcza się wypowiedzi obelżywych względem Prezydenta Miasta [...] (organ zacytował przykłady tych wypowiedzi), a nadto wielokrotnie przedstawia w tych portalach dane w sposób wybiórczy, sugerujący nieprawdę, mając na celu poniżanie przedstawicieli władz publicznych. Prezydent [...] stwierdził, że skarżący pozostaje z nim w konflikcie a kolejne wnioski o udzielenie informacji publicznej mają na celu wyłącznie zaspokojenie interesu prywatnego i nie służą interesowi publicznemu, stanowiąc jednocześnie nadużycie uprawnienia regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego organ podał, że treści jawnych informacji oświadczeń majątkowych są publikowane na bieżąco w Biuletynie Informacji Publicznej.

Pismem z dnia 20 lipca 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2022 r. oraz z dnia 25 i 29 maja 2022 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowo przewidzianym. Zarzucił nadto naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie wynikającego z tych przepisów prawa człowieka do informacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że istnieją niewątpliwe zastrzeżenia co do kompletności informacji udostępnionej na wskazanych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W kontekście wniosków z dnia 25 i 29 maja 2022 r. skarżący podniósł, że o ile organ nie zaprzeczył, iż wnioski dotyczą informacji publicznej, to nie udostępnił jej, bezpodstawnie powołując się na osobisty cel pozyskania tej informacji i z uwagi na domniemany konflikt skarżącego z Prezydentem Miasta [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wobec wniosku z dnia 12 stycznia 2022 r. wskazał, że żądana informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym skarżący został poinformowany wraz ze wskazaniem odnośnych linków BIP. Co do wniosków z dnia 25 i 29 maja 2022 r. organ powielił treść odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia 8 czerwca 2022 r., podtrzymując swoje stanowisko co do nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej z uwagi na niskie pobudki, jakimi się kieruje realizując to prawo. Okoliczność pozostawania Prezydenta Miasta [...] w konflikcie ze skarżącym organ uargumentował przykładami wypowiedzi skarżącego na portalach społecznościowych dotyczących organu, w jego ocenie przekraczających granicę dozwolonej krytyki. Załączył skany tych wypowiedzi z portali społecznościowych, a nadto skan postanowienia Sądu Rejonowego w Grudziądzu uchylającego postanowienie Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu umarzające dochodzenie w przedmiocie popełnienia przez skarżącego czynu określonego w art. 255 § 3 ustawy - Kodeks karny (publiczne pochwalanie przestępstwa).

Pismem z dnia 19 października 2022 r. do udziału w postępowaniu sądowym zainicjowanym powyższą skargą zgłosiła się organizacja społeczna Stowarzyszenie [...] w [...], wnosząc o uwzględnienie skargi.

Pismem z dnia 23 października 2022 r. skarżący wniósł o zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego:

1) zwrotu kosztów procesu w tym 100 zł tytułem wpisu oraz 350 zł tytułem zwrotu nieudokumentowanych kosztów dotyczących prowadzenia korespondencji, podróży, porad prawnych oraz telefonów i innych wydatków na korespondencję, z regresem do piastuna urzędu;

2) sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w treści art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z regresem do piastuna urzędu.

Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 107/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił Stowarzyszenie [...] w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", stwierdził w pierwszej kolejności, że przedmiotowa sprawa odnosi się do skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona wniosku z dnia 29 maja 2022 r. Zarzucana bezczynność organu w zakresie dwóch pozostałych wniosków (z dnia 12 stycznia 2022 r. i z dnia 25 maja 2022 r.) stanowi przedmiot kontroli w sprawach zarejestrowanych pod sygnaturami odpowiednio II SAB/Bd 105/22 i II SAB/Bd 106/22.

Sąd pierwszej instancji przytoczył następnie treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym żądaniem zakresie organ wystosował do skarżącego pismo informujące o tym, że żądana informacja, choć w istocie publiczna, nie zostanie mu udostępniona z uwagi na to, że wniosek złożony został w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej.

Wobec powyższego, według Sądu pierwszej instancji, załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma (nie mającego cech decyzji odmownej), w sytuacji, gdy udostępnienia tej informacji odmówiono, stanowi działanie wbrew regulacjom u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w katalogu przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, obligujących organ do powzięcia rozstrzygnięcia w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., znajduje się również odmowa udostępnienia informacji z uwagi na to, że wnioskujący - choć domaga się informacji posiadającej w ocenie organu walor informacji publicznej - czyni to w warunkach nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie podstawą odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji było stwierdzenie, że skarżący działa właśnie w warunkach nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Stwierdzenie to zakłada zatem, że skarżący domaga się w istocie informacji mającej charakter informacji publicznej, ale pobudki, którymi się kieruje, sprzeczne są z celami samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, toteż wnioskowana informacja, mimo że publiczna, nie powinna zostać udostępniona. Przy czym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby stwierdzenie po stronie wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej nadużycia tego prawa implikowało załatwienie jego wniosku zwykłym pismem, a nie decyzją.

W ocenie Sądu meriti obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości załatwienia wniosku w formie zwykłego pisma, informującego wnioskodawcę, że organ, pozostając zobowiązanym i dysponując wnioskowaną informacją publiczną, nie udzieli mu żądanej informacji. Jeżeli organ uważa, że doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organom nie wolno bowiem działać "na skróty" i a limine, zwykłym pismem odmawiać załatwienia wniosku, z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji. Takie postępowanie godzi w zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie pisma pozbawia wnioskodawcę możliwości poddania tego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a tym samym pozbawia stronę ochrony prawnej.

W przedmiotowej sprawie pismo organu z dnia 8 czerwca 2022 r. miało, według Sądu pierwszej instancji, wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nadana mu nazwa (forma). Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że wspomniane pismo z dnia 8 czerwca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi w istocie decyzję administracyjną. Wskazane pismo zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (Prezydent [...]) adresata (skarżącego), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis organu wydającego pismo. Natomiast takie minimum elementów pozwala na ustalenie podmiotów i przedmiotu stosunku materialnoprawnego, a jego nawiązanie jest celem, dla zrealizowania którego następuje wydanie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie zakończonej takim "pismem" będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim też będzie wadliwy, ale adresat tej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem.

W okolicznościach opisanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2022 r. nastąpiło w dniu 8 czerwca 2022 r. poprzez wydanie decyzji w sensie prawnym. Skoro natomiast decyzja ta została wydana i przesłana skarżącemu z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to nie sposób uznać, że organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenie, czy w sprawie w istocie zachodzi przesłanka nadużycia prawa do informacji publicznej uzasadniająca odmowę jej udostępnienia, nie może być oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. Innymi słowy, w przypadku skargi opartej na podstawie art. 149 P.p.s.a., sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wydanej przez Prezydenta [...] decyzji, gdyż nie przeprowadza kontroli tego aktu, lecz jedynie rozstrzyga - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny - czy organ ten pozostaje w bezczynności. Przy czym skarżący zachowuje możliwość kwestionowania tej decyzji poprzez odwołanie się od niej w trybie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - wskutek ewentualnej skargi - odmowa udostępnienia informacji publicznej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że brak w decyzji pouczenia, czy i w jakim trybie może zostać ona zaskarżona nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych, co oznacza możliwość wniesienia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie i na zasadach określonych w art. 58 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.".

Skargę kasacyjną od wyroku zapadłego w dniu 21 lutego 2023 r. wniósł uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] w [...], zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wydanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie w ramach kontroli praworządności działania administracji publicznej, iż dopuszczalne jest ustalanie motywacji strony do uzyskania informacji publicznej i uzależnianie od wyniku takich ustaleń dopuszczalności lub niedopuszczalności udostępnienia informacji publicznej;

2) art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i,p., art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 107 § 1 pkt 4-7 i 9 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - przez uznanie pisma organu z dnia 8 czerwca 2022 r. za decyzje administracyjną, a w rezultacie oddalenie skargi strony, pomimo, iż organ nie udostępnił stronie wnioskowanych przez nią informacji publicznych ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania wniosku strony i orzeczenie o kosztach postępowania. Nadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. i art. 193 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną skutecznie nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wymaga podkreślenia – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni przepisów wskazanych w warstwie opisowej podniesionych zarzutów, lecz prawidłowość ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego rzutujących na prawidłowość sposobu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 maja 2022 r. Tym samym formułując określone zarzuty koniecznym było powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji przechodząc do rozpoznania sprawy i stwierdzając brak bezczynności organu w określonym zakresie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r.; sygn. akt FSK 6/04 oraz z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12).

Rozpatrywana skarga kasacyjna spełnia powyższy standard formalny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał nadto, że podniesione zarzuty z uwagi na ich warstwę opisową winny być rozpoznane łącznie.

Wymaga wskazania, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej (zob. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7440/21) prawodawca nie uczynił tego zwłaszcza w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12).

Należy mieć nadto na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Co oczywiste, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć nadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12).

W orzecznictwie sądowym wyrażono nadto w pełni zasadne zapatrywanie, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: cytowane wcześniej orzeczenia oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22).

Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpoznawanej sprawy skonstatować należy, że Sąd pierwszej instancji w następstwie oceny okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jak i dogłębnej analizy treści pisma Prezydenta [...]z dnia 8 czerwca 2022 r. miał podstawę do przyjęcia, że przedmiotowe pismo stanowi decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że organ rozpoznał wniosek dostępowy skarżącego i nie pozostaje w zarzucanej skargą bezczynności. Organ w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił bowiem skarżącemu odpowiedzi, stwierdzając kategorycznie, że odmawia udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym przez autora skargi kasacyjnej wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji. Pismo Prezydenta [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy spełnia. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na nadużycie – w ocenie organu – prawa dostępu do informacji publicznej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie, określane inaczej jako osnowa lub sentencja decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest jej kwintesencją. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 96/23). Rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. - co w rozpatrywanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce - nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Co nadto istotne, ww. pismo zostało podpisane przez piastuna organu ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji – błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (której wydanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej zostało wprost przewidziane przez art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż wystarczającą formą jest zwykła forma pisemna – to jednak całokształt cech jakie wskazanemu pismu organ nadał, zawarta w nim treść ale przede wszystkim władcze ukształtowanie prawa strony - adresata, pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której skarżącemu przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Wyjaśnić w tym miejscu należy za Sądem pierwszej instancji, że z uwagi na to, iż w treści pisma (decyzji) Prezydenta [...] z dnia 8 czerwca 2022 r. nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący - chcąc poddać kontroli instancyjnej ww. rozstrzygnięcie organu - winien stosownie do 58 § 1 i § 2 k.p.a. wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Podkreślić finalnie należy - wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej wyrażonym w uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego - że Sąd pierwszej instancji w żadnej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu jakoby rolą sądu administracyjnego nie była kontrola prawidłowości działania administracji publicznej lecz weryfikowanie, kto z obywateli z uwagi na swoją postawę zasługuje na przywilej uzyskania informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti w granicach sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu, w zgodzie z obowiązującymi w tej materii standardami ocenił wszelkie okoliczności sprawy i uznał - z uwagi na wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej - że organ nie pozostaje w zarzucanej skargą bezczynności. Co oczywiste, kwestia oceny prawidłowości wydania decyzji administracyjnej wydanej z powołaniem się na nadużycie prawa do informacji publicznej przez podmiot występujący z żądaniem dostępowym przekracza a limine ramy postępowania ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o czym w pełni zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wszystkie podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Jak wskazano zaś na wstępie niniejszego uzasadnienia, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o jej oddaleniu.