Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 275/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 559/19 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz "A." Sp. z o.o. w R. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 559/19 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w R. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 15 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z złożonym wnioskiem przez Spółkę o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 przeprowadzono kontrolę gospodarstwa skarżącej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w zakresie EFA, w trakcie której ustalono, ze powierzchnia deklarowana obszaru proekologicznego (EFA) jest większa od stwierdzonej. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załączono szkic z pomiaru działki rolnej z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacji fotograficznej.

Strona złożyła zastrzeżenia do wyników kontroli gospodarstwa, które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji.

Decyzją z 7 czerwca 2018 r. organ I instancji przyznał Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pomniejszonej wysokości.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor OR decyzją z 11 stycznia 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji decyzji z 18 lutego 2019 r. ponownie przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor OR zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej oraz umorzył postępowanie w tej części, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z 18 lutego 2019 r.

W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że stan prawny sprawy przedstawiony w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości. Stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, a opóźnienie w doręczeniu raportu z kontroli nie miało wpływu na podważenie ustaleń kontroli.

Od powyższego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 24 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemne zgodności (dalej: rozporządzenie 809/2014) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 lit. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez oddalenie skargi, mimo ze organy obu instancji naruszyły powołane wyżej przepisy prawa procesowego, poprzez:

1. przyjęcie jako podstawy ustaleń faktycznych w sprawie raportu z kontroli, która została przeprowadzona w sposób uniemożliwiający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy;

2. nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zdjęć wykonanych podczas kontroli;

3. uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie ustosunkowanie się do raportu z kontroli, poprzez doręczenie go po upływie dwóch miesięcy, kiedy pole było zaorane i skarżąca kasacyjnie nie miała realnej możliwości udowodnienia swojego stanowiska;

4. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka i strony, mimo wniesienia przez stronę zastrzeżeń do raportu kontroli i wskazania nazwiska osoby, która może potwierdzić zasianie łubinu z żytem ozimym na całej deklarowanej powierzchni, a także błędną ocenę dokumentów załączonych do odwołania, w szczególności przyjęcie, że nie ma znaczenia, iż z magazynu skarżącej wyszła ilość nasion niezbędna dla obsiania łubinem całej powierzchni pola;

przy czym powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 lit. a), art. 25 rozporządzenia 809/2014, a także w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi, mimo że powinna zostać uwzględniona, gdyż w sprawie - wbrew poglądowi Sądu I instancji – miał istotne znaczenie fakt, iż raport z kontroli został zatwierdzony i doręczony stronie ponad dwa miesiące po jej przeprowadzeniu; prawidłowa wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że kontrola może być przeprowadzona bez zawiadomienia strony, ale wówczas raport powinien być jej doręczony w takim terminie, aby miała realną możliwość ustosunkowania się do niego i wykazania swojego stanowiska, a naruszenie tego obowiązku zawsze stanowi naruszenie praw skarżącej;

przy czym powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3) naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 46 ust. 2 lit. i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (dalej: rozporządzenie 1307/2013) poprzez przyjęcie, że dla wykazania utrzymania obszaru proekologicznego skarżąca kasacyjnie powinna "utrzymać międzyplon na gruntach w odpowiednich terminach agrotechnicznych", podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że międzyplon utworzony jest poprzez sadzenie i kiełkowanie nasion.

4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę kasacyjną (zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:

1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego,

2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz

3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20).

Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wskazanych wymogów.

W uzasadnieniu prawnym, zajmującym nieco ponad 3 z 15 stron uzasadnienia orzeczenia, WSA zgodził się ze skarżącą, że obowiązek niezwłocznego przekazania kontrolowanemu raportu z kontroli nie został należycie wykonany ("dostarczenie raportu nastąpiło po upływie niespełna 3 miesięcy") - co podnoszono w skardze i wskazywano w związku z tym na fizyczną niemożność wykazania istnienia poplonu (na podstawie oględzin lub dokonania zdjęć przez skarżącą) po tak opóźnionym przekazaniu raportu. Sąd I instancji oceniając to uchybienie – aczkolwiek bez powołania jakiejkolwiek regulacji prawnych dotyczących postępowania (w tym jego zasad) – poprzez pryzmat ewentualnego naruszenia praw Spółki (bez sprecyzowania o jakie prawa chodzi), odniósł się do ustaleń dokonanych przez kontrolujących i wskazał na sporządzone liczne zdjęcia, które zostały wykonane na potwierdzenie stanu upraw. Zdaniem Sądu, z tych zdjęć "wynika, że na pewnych fragmentach działki leżał śnieg, natomiast pozostałe części były wolne od śniegu i pozwalały na dokonywanie jednoznacznych ustaleń, nie było więc niezbędne – jak twierdzi skarżąca – odgarnianie śniegu «a nawet wierzchniej warstwy ziemi, i wówczas łubin był widoczny». Zaleganie śniegu na części działki nie stanowiło też przeszkody dla jednoznacznego wydzielenia części powierzchni działki na której stwierdzono deklarowany poplon od części na której znajdowało się ściernisko, co obrazują też sporządzone fotografie." Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że nie wiadomo z jakich względów Sąd uznał (takim względem mogłaby być np. znikoma warstwa ściegu, która nie mogła przewyższać potencjalnie wzeszłego poplonu oraz określona wysokość ścierniska w odniesieniu do warstwy śniegu oraz ewentualnej wysokości potencjalnego poplonu), że ewentualne odgarnianie śniegu nie było potrzebne.

Z wywodów zawartych na s. 14 in fine i s. 15 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, wynika, że WSA w istocie nie odniósł się do zasadniczego w sprawie zagadnienia w przedmiocie prawidłowości ustalenia organu, że na terenie stanowiącym tzw. "ściernisko" nie występował poplon, co kwestionowała skarżąca w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem. W tym zakresie wskazał jedynie – bez odwoływania się do akt administracyjnych (w tym znajdujących się w nich zdjęć) – że "przyjmując nawet za dopuszczalną taką nowatorską technologię wysiewu poplonu" (tj. wysiewu poplonu na ściernisku), "stwierdzić należy, że jej zastosowanie może rodzić ryzyko braku wzejścia dokonanych zasiewów".

Z powyższego wynikałoby, że WSA nie kwestionując potencjalnej możliwości istnienia poplonu na ściernisku (skądinąd na stronach internetowych można znaleźć informacje na ten temat), uznał jednocześnie prawidłowość ustaleń organu, którą można uogólniając sprowadzić do stwierdzenia, że skoro stwierdzono istnienie ścierniska (przebijającego się ponad warstwę śniegu), to tym samym nie mogło być tam poplonu (por. s. 9 decyzji organu II instancji). Zaznaczenia w tym kontekście wymaga, że WSA uznając ustalenia kontrolujących jako niebudzące wątpliwości, wskazał, że zostały one uwiarygodnione przez skarżącą stwierdzeniem o zasianiu mieszanki poplonu na ściernisku. Zestawienie tego twierdzenia z wcześniejszym poglądem WSA w przedmiocie uznania możliwości wysiewu poplonu na ściernisku wskazuje na brak korelacji logicznej między tymi ustaleniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że niewykluczone jest w sprawie, że wykonane w toku kontroli zdjęcia – które, co szczególnie istotne, nie zostały w ogóle skonfrontowane pod kątem odnoszącego się do nich uzasadnienia zaskarżonej decyzji w przedmiocie dokonanych ustaleń faktycznych –mogą budzić wątpliwości odnośnie istnienia bądź nieistnienia poplonu na ściernisku.

Dodatkowo wskazania wymaga, że WSA rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu prawnym odwołał się wyłącznie do jednej regulacji mającej merytoryczne znaczenie w sprawie, a mianowicie do art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, stwierdzając, że organ rozpatrzył cały materiał dowodowy (s. 16 zaskarżonego orzeczenia). "Sąd uznał też, że stan prawny sprawy przedstawiony w zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, nie było też niezbędne przytaczanie przez Sąd brzmienia tych przepisów i dokonywanie ich wykładni. Dotyczy to również wskazywanych przez skarżącą – naruszonych jej zdaniem – przepisów unijnych i krajowych, bowiem ich ewentualne naruszenie miałoby miejsce przy uwzględnieniu stanowiska skarżącej o niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy – czego Sąd nie stwierdził." Trudno uznać, że tego rodzaju stanowisko sądu spełnia wymóg wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem (wskazano na niego wyżej, w ramach wyliczenia wymaganych elementów uzasadnienia orzeczenia). Tym bardziej, że skoro wcześniej Sąd I instancji stwierdził naruszenie obowiązku niezwłocznego przekazania kontrolowanemu raportu z kontroli – niezależnie od dalszych ustaleń w przedmiocie wpływu tego uchybienia na wynik postępowania – powinien ustalić podstawę prawną tego obowiązku i jego korelację z ewentualnymi prawami skarżącej (i możliwościami ich realizacji) w odniesieniu do realiów prowadzonego przez organy postępowania i jego zgodności z obowiązującymi regulacjami.

Z uwagi na to, że orzeczenie Sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, bezprzedmiotowe i przedwczesne byłoby dokonywanie oceny pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi i dokona kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze obowiązujące regulacje prawne dotyczące postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności, w tym dotyczące obowiązków i uprawnień organu oraz strony, ma to bowiem istotne znaczenie dla ustalenia w przedmiocie prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w odniesieniu do stwierdzenia braku poplonu na terenie, na którym stwierdzono występowanie ścierniska. Przy tym Sąd I instancji odniesie się szczegółowo do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (w tym zaskarżonej decyzji oraz dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych), sąd administracyjny bowiem – co należy przypomnieć - wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (560 zł) należny jest z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez adwokata (360 zł), który uczestniczył w postępowaniu przed WSA.