Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 692/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Po 618/20, w sprawie ze skargi M. R., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego, z dnia 24 stycznia 2020 r. nr SN-III.7534.26.2016.3, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części ponad kwotę 1316 (tysiąc trzysta szesnaście) złotych; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wnioski M. R. i Wojewody Wielkopolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 618/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 24 stycznia 2020 r. nr SN-III.7534.26.2016.3 w przedmiocie ustalenia odszkodowania orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 4 933,- zł (słownie: cztery tysiące dziewięćset trzydzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Wielkopolski (dalej: Wojewoda) decyzją z 24 stycznia 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...] (dalej: Miasto) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z 29 lutego 2016 r., którą orzeczono o ustaleniu na rzecz M. R. (dalej: Skarżąca) odszkodowania w łącznej wysokości 323.936 zł za nieruchomość przejętą na rzecz Miasta, położoną w [...], a nadto o zobowiązaniu Miasta – Zarządu Dróg Miejskich – do wypłaty ww. kwoty odszkodowania na rzecz Skarżącej jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Starosta decyzją z 29 lutego 2016 r. orzekł jak wskazano powyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Miasto.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło w szczególności naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej: "u.g.n."), albowiem organ I instancji ustalił i przyznał Skarżącej prawo do odszkodowania za części składowe znajdujące się poza wydzieloną i przejętą działką numer [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. Zdaniem Miasta, podstawą ustalenia odszkodowania powinien być drugi operat - z 7 grudnia 2015 r., w którym prawidłowo wyceniono wartość jedynie części budynku mieszkalnego o powierzchni 38 m². Nadto, zarzuciło naruszenie § 38 ust. 4 Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm., dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"), wskazując, że w przedmiotowym budynku mieszka P. B., co może oznaczać, iż nieruchomość jest przedmiotem najmu, dzierżawy, użyczenia albo innej umowy.

Decyzją z 18 kwietnia 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, iż w sprawie należy sporządzić nowy operat szacunkowy i ustalić odszkodowanie tylko za składniki majątkowe (nakłady, nasadzenia) znajdujące się na działce nr [...].

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca.

Wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 522/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej Skarżącej, wyrokiem z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 363/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z 18 kwietnia 2016 r. Sąd kasacyjny uznał, iż odszkodowanie na rzecz Skarżącej powinno dotyczyć całości budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bowiem, że podział fizyczny budynku - zgodny z przebiegiem granic nieruchomości jest niemożliwy, a wobec tego cały ten obiekt budowlany należy traktować jako integralną całość. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewodzie zadbać o aktualność dokonanej wyceny oraz o to, by odpowiadała ona wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Z uwagi na upływ ponad dwóch lat od sporządzenia operatu szacunkowego, nie istniała możliwość dokonania potwierdzenia jego aktualności. Organ zlecił zatem Staroście przeprowadzenie dowodu w postaci sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość należnego stronie świadczenia. Na podstawie operatu szacunkowego z 7 października 2019 r., odszkodowanie zostało ustalone na kwotę 367.792 zł. Nadto Wojewoda wezwał Skarżącą do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na dzień 18 listopada 2003 r. P. B. lub jakakolwiek inna osoba dysponowała obowiązującym tytułem prawnym do nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], na co uzyskał odpowiedź negatywną. Wojewoda wystąpił też do rzeczoznawcy majątkowego K. L. z wnioskiem o ustosunkowanie się do zarzutów Zarządu Dróg Miejskich. W odpowiedzi na wezwanie biegła poinformowała o wystąpieniu omyłek pisarskich w sporządzonej opinii, które jednak w żaden sposób nie wpływają na wartość ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia z 24 stycznia 2020 r., wskazanego we wstępie, Wojewoda przytoczył stan faktyczny i wskazał w szczególności, że sporządzona opinia rzeczoznawcy z 7 października 2019 r. jest wiarygodna i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. Obliczenia były prawidłowe, a jedyne zauważone omyłki pisarskie zostały wyjaśnione. Opinia ta pozwala na przyznanie jej waloru przydatności dowodowej. Z pozytywnej oceny operatu szacunkowego z 7 października 2019 r. wynika, że wartość należnego Skarżącej odszkodowania powinna wynosić 367.792,00 zł, jednak decyzją utrzymano w mocy orzeczenie Starosty ustalające odszkodowanie na poziomie niższym, tj. 323.936,00 zł. Wynika to z zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wynikającego z art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz faktu, że podmiotem odwołującym się było Miasto – Zarząd Dróg Miejskich, tj. podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

W ocenie bowiem organu orzeczenie reformatoryjne pogorszyłoby sytuację podmiotu zobowiązanego do zapłaty, a jednocześnie nie ziściły się okoliczności objęte hipotezą normy z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa ani rażącego naruszenia interesu społecznego. Nadto organ miał na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a., w tym sporządzone w sprawie 4 operaty szacunkowe i odszkodowanie ustalone w sposób wskazany przez NSA.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 618/20 – Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ odmawiając wypłaty odszkodowania w wysokości określonej przez biegłego w operacie szacunkowym z 7 października 2019 r. powołał się na treść art. 139 k.p.a. W niniejszej sprawie odwołanie złożył Zarząd Dróg Miejskich a nie Skarżąca. Zdaniem Sądu I instancji, należy jednak zauważyć, że zasada określona w art. 139 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego. Organ pominął, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 363/17, który uchylił wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody z 18 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze nie jest możliwy "podział" roszczenia odszkodowawczego, które przysługuje stronie na część cywilną i administracyjną. Sąd podkreślił, że odszkodowanie winno być ustalone z uwzględnieniem proporcji zakresie ograniczeń, których doznaje właściciel. Odszkodowanie winno określać wartość całego budynku. Nadto organ był zobligowany, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym.

Ponadto Sąd I instancji przywołał treść art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, w świetle ww. przepisów organ, który ponownie rozpoznaje sprawę po orzeczeniu NSA, nie może zignorować wytycznych zawartych w tym orzeczeniu, powołując się na zasadę reformationis in peius. Zdaniem Sądu I instancji zasada reformationis in peius nie obowiązuje, gdy utrzymanie w mocy decyzji spowoduje rażące naruszenie interesu społecznego. W jego ocenie, utrzymanie w mocy decyzji Starosty z 29 lutego 2016 r. rażąco narusza interes społeczny. Po pierwsze, jak wskazał sam organ w zaskarżonej decyzji – mimo istnienia w sprawie 4 operatów szacunkowych, opinia rzeczoznawcy z 7 października 2019 r. jest jedyną, która nie utraciła ważności z uwagi na upływ czasu. Tym samym, niezasadne było oparcie się na wcześniejszym, już nieaktualnym operacie. Tym bardziej, co stanowi drugą kwestię, że w zapadłym w sprawie wyroku z 24 maja 2019 r., NSA wyraźnie zaznaczył, że organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom. Wojewoda zadbał o aktualność sporządzonej wyceny nieruchomości i spełnianie przez nią wymogów formalnych, by następnie ją zignorować, jednocześnie sprzeciwiając się wytycznym zawartym w wyroku NSA.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 i 170 p.p.s.a., a także art. 139 k.p.a. w zw. z 130 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 130 u.g.n. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji i uznanie, że Wojewoda naruszył przepisy prawa i błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy takie procedowanie było konieczne z uwagi na zasadę zakazu orzekania na niekorzyść, wyrażoną w art. 139 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i w rezultacie uchylenie decyzji Wojewody z niezasadnymi wskazaniami, co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie iż należy uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia (wobec zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się), by następnie przeprowadzić wnikliwe, czasochłonne i kosztowne postępowanie dowodowe, polegające na sporządzeniu kolejnej opinii biegłego albo wydać decyzję w oparciu o dowody już zgromadzone w sprawie, mimo że organ II instancji mógł dokonać samodzielnej oceny tych dowodów, a tego rodzaju procedowanie godzić będzie w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia w odniesieniu do przyjętej wykładni, a także zawarcie w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia niejasnych wskazań co do dalszego postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy i niezasadne uchylenie decyzji Wojewody, podczas gdy zrealizowała ona wytyczne, sformułowane w wyroku NSA dnia z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 363/17;

5. art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. poprzez orzeczenie i zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kwoty 4.933,00 złotych, podczas gdy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a wpis stosunkowy od wniesionej skargi do Sądu I instancji wynosił 1316,00 złotych.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Nadto, wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć jednak należy, że istota sporu koncentruje się wokół zrealizowania wytycznych, sformułowanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 363/17.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywoływane wyżej prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy z uwagi treść art. 153 p.p.s.a., tj.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 363/17. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazał, że nie jest możliwy "podział" roszczenia odszkodowawczego, które przysługuje stronie na część cywilną i administracyjną. Sąd podkreślił, że odszkodowanie winno być ustalone z uwzględnieniem proporcji zakresie ograniczeń, których doznaje właściciel. Odszkodowanie winno określać wartość całego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że organ, który ponownie rozpoznaje sprawę po orzeczeniu NSA, nie może zignorować wytycznych zawartych w tym orzeczeniu, powołując się na zasadę reformationis in peius. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, iż w zapadłym w sprawie wyroku z 24 maja 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom. Zatem Wojewoda zadbał o aktualność sporządzonej wyceny nieruchomości i spełnianie przez nią wymogów formalnych, by następnie ją zignorować, jednocześnie sprzeciwiając się wytycznym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 130 u.g.n.

Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Podkreślić należy, że wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkiem od niej jest sytuacja gdy organ stwierdzi, iż w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu prawnego. Jest to związane z tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Uchylenie się od zarzutu naruszenia wspomnianej zasady wyznacza kryterium rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 574/21, źródło CBOSA).

O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 i z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18, źródło CBOSA). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2771/19; źródło CBOSA). Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać w szczególności wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 574/21, źródło CBOSA).

Przypadek taki zaistniał w toku postępowania przed organem I instancji, co prawidłowo zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki. Zasadnie Sąd ten dostrzegł, że utrzymanie w mocy decyzji Starosty z 29 lutego 2016 r. rażąco narusza interes społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, iż sam organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że mimo istnienia w sprawie 4 operatów szacunkowych, opinia rzeczoznawcy z 7 października 2019 r. jest jedyną, która nie utraciła ważności z uwagi na upływ czasu. Tym samym, niezasadne było oparcie się na wcześniejszym, już nieaktualnym operacie. Wojewoda, realizując wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2019 r., rozpoznając sprawę ponownie, zadba o to, aby wycena nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego była aktualna i odpowiadała wymogom formalnym stawianym tego rodzaju dowodom.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, źródło CBOSA).

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA).

Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkich okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. był skuteczny, gdyby Skarżąca kasacyjnie wykazała pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu WSA. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast w art. 12 k.p.a. została ustanowiona zasada szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania oraz działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15, źródło CBOSA). Realizacja zasad praworządności i prawdy obiektywnej przejawia się także przez realizację dyspozycji art. 170 p.p.s.a., tj. uwzględnienie w toku postępowania administracyjnego treści prawomocnego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem w zakresie, w jakim dotyczy ono kluczowych dla prowadzonego postępowania kwestii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 884/19, źródło CBOSA).

Zasadnym okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. poprzez orzeczenie i zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kwoty 4.933,00 złotych, podczas gdy strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a wpis stosunkowy od wniesionej skargi do Sądu I instancji wynosił 1316,00 złotych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.), wyjątek od niej stanowią przepisy art. 200-201 p.p.s.a. (na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) i art. 203-204 p.p.s.a. w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. W art. 200 p.p.s.a., który był stosowany przez sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wprowadza się tzw. "zasadę rezultatu", zgodnie z którą stronie, której środek zaskarżenia okazał się skuteczny, należy się zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Pod tym ostatnim pojęciem – w odniesieniu do strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego – ustawodawca rozumie m. in. ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji obciążył Wojewodę kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego, na rzecz strony będącej jednocześnie radcą prawnym. Mając natomiast na względzie, że strona nie była w niniejszej sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie poniosła kosztów zastępstwa procesowego, wpis od wniesionej skargi stanowi jedyne, powstałe w niniejszej sprawie koszty postępowania sądowego. Wobec powyższego w przypadku uwzględnienia skargi M. R. WSA w Poznaniu powinien zasądzić od Wojewody Wielkopolskiego co najwyżej kwotę 1316,00 złotych.

Konkludując uznać należy, że skarga kasacyjna w pozostałym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku M. R. o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12) przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz osobiście przez M. R., a zatem brak było podstaw do zwrotu kosztów w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Wojewody Wielkopolskiego o zasądzenie kosztów postępowania. Art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wprowadza się tzw. "zasadę rezultatu", zgodnie z którą stronie, której środek zaskarżenia okazał się skuteczny, należy się zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji obciążył Wojewodę kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego, na rzecz strony będącej jednocześnie radcą prawnym, który to jedynie punkt zaskarżonego orzeczenia został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony. Z uwagi na fakt, iż w pozostałym zakresie została oddalona skarga kasacyjna brak było podstaw do zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.