Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1113/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31zq ust. 7, art. 31zo ust. 1 w zw. z ust. 11, art. 15 zzs4 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 180, art. 76 par 1 i 3, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 roku do 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R.M. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, płatnikowi składek prowadzącemu na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Organ wyjaśnił dalej, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r., wskazując, że podany we wniosku z dnia 20.01.2021 r. rodzaj przeważającej działalności wg. klasyfikacji PKD - 56.10.A nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. jako działalność przeważająca. Kod przeważającej działalności wynikający z rejestru REGON to 10.71.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za miesiąc listopad 2020r. W związku z powyższym, organ stwierdził, że stronie nie przysługuje prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

R.M. zaskarżyła powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca. Podała, że 18.03.2017 roku otworzyła firmę A, zajmując się produkcją wyrobów ciastkarskich. Ponieważ ta działalność w 2019 r nie przynosiła oczekiwanych zysków zdecydowała się zmienić model działalności i w lipcu 2019 r. podpisała umowę na wynajem lokalu użytkowego z przeznaczeniem na punkt gastronomiczny. Od tego momentu podstawową działalnością gospodarczą strony stało się prowadzenie kawiarni B w Ł. przy ul. C 67. Dnia 30.07.2019 r. dokonała wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dopisując kod PKD 56.10.A - restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. Skarżąca wskazała, że nie zdawała sobie wówczas sprawy, że istotne znaczenie w przyszłości będzie miała informacja dotycząca wiodącej działalności, która przez jej niedopatrzenie nie została zgodnie ze stanem faktycznym zmieniona z 10.71.Z na 56.10.A. Strona podniosła, że w dobie pandemii wielu przedsiębiorców zostało objętych zakazem prowadzenia działalności. Zawieszona została działalność związana z konsumpcją. Szansą dla przedsiębiorców, którzy ucierpieli przez pandemię koronawirusa stała się tzw. "tarcza branżowa" wprowadzona ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jednym z warunków otrzymania pomocy jest prowadzenie przeważającej działalności na dzień 30.09.2020 r. z kodem 56.10.A. Skarżąca udała się zatem w grudniu 2020 r. do CEiDG i dokonała zmiany wiodącej działalności zgodnie ze stanem faktycznym z lipca 2019 r. na kod PKD 56.10.A. Na potwierdzenie, że takie są fakty, strona załączyła: umowę zawartą z 10.07.2019 r. najmu lokalu użytkowego przy

ul. C 67 lokal 5, gdzie mieści się prowadzona przez skarżącą kawiarnia B, oświadczenie, że jest to jedyna działalność jaką prowadzi, wydruk z CEiDG odzwierciedlający stan wpisu z lipca 2019 roku i aktualny wpis, faktury za wynajem lokalu na Kawiarnię B za miesiące od lipca 2019 roku do grudnia 2020 r.

Strona podniosła dalej, że przy składaniu w dniu 20.01.2021 w formie elektronicznej wniosku RDZ-B6 nie było możliwości załączenia dokumentacji świadczącej o prowadzeniu przez stronę od półtora roku kawiarni dlatego w dniu 21.01.2021 r. wysłała stosowne dokumenty pocztą. Z korespondencji z ZUS wynika, że decyzja została wydana bez zapoznania się z tą przesłaną dokumentacją. Strona wskazała, że z uwagi na COVID i ograniczenia związane z pandemią obroty z działalności strony radykalnie spadły. Jest w bardzo trudnej sytuacji jako przedsiębiorca, straciła płynność finansową i bez pomocy nie będzie w stanie utrzymać swojej firmy.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca poinformowała o zmianie nazwiska M. na A. na skutek zawarcia w 2021 r. związku małżeńskiego (k- 50 i k-60 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329., dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, przejawiającym się w nieprawidłowym ustaleniu warunków zwolnienia oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które wynikało z wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania kontrolowanej decyzji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w wersji aktualnej na dzień złożenia przez skarżącą wniosku, tj. 20 stycznia 2021 r., na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Jednocześnie w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 zastrzeżono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca występując do ZUS o zwolnienie za listopad 2020 r. z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, podała jako przeważający kod działalności według PKD kod 56.10.A. ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za listopad 2020 r., gdyż w bazie REGON na dzień 30 września 2020 r. przeważający rodzaj jej działalności był oznaczony kodem PKD 10.71.Z. Organ uznał, że skoro na dzień 30 września 2020 r. skarżąca miała zarejestrowaną jako przeważającą działalność z kodem PKD 10.71.Z., a powyższy kod nie został wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, to skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Tymczasem skarżąca kwestionuje ustalenia i stanowisko organu. Podnosi, iż od lipca 2019 przedmiotem jej działalności jest tylko i wyłącznie działalność gastronomiczna -prowadzenie kawiarni B w Ł. przy ul. C 67, a więc działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. Załączyła umowę najmu lokalu użytkowego zawartą 10 lipca 2019 r. z przeznaczeniem na punkt gastronomiczny, faktury za wynajem lokalu, oświadczenie, że jest to jedyna działalność jaką prowadzi i wydruki z CEiDG. Nie jest sporne, że 30.07.2019 r. skarżąca dokonała wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, dopisując do wykonywanej działalności gospodarczej kod PKD 56.10.A - restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne tyle, że nie wskazała jej jako działalności przeważającej. Skarżąca podniosła, że nie zdawała sobie wówczas sprawy, że istotne znaczenie w przyszłości będzie miała informacja dotycząca wiodącej działalności, która przez jej niedopatrzenie nie została zgodnie ze stanem faktycznym zmieniona z 10.71.Z na 56.10.A. Dopiero w grudniu 2020 r. dokonała zmiany wiodącej działalności w CEiDG , zgodnie ze stanem faktycznym z lipca 2019 r. na kod PKD 56.10.A.

Istota problemu prawnego, który wystąpił w rozstrzyganej sprawie, sprowadza się do prawidłowej interpretacji art. 31zo ust. 10 w zw. ust. 11 ustawy COVID 19, oraz oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ. Należy bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ZUS rozpoznając wniosek skarżącej mógł ograniczyć się jedynie do badania jaki kod PKD przeważającej działalności gospodarczej widniał w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r., czy jednak powinien przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności gospodarczej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust.10 ustawy COVID-19 sformułowanie dotyczące rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę odnosić należy do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek (por.m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 oraz I SA/Rz 214/21, WSA w Łodzi z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 320/21, III SA/Łd 492/21, III SA/Łd 623/21, III SA/Łd 946/21, III SA/Łd 755/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Należy pamiętać bowiem o tym, że rejestr REGON, do którego odwołuje się art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej, Dz. U. z 2021 r., poz. 955). Dane w rejestrze REGON, w tym te, dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej

i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objęta kodami PKD ujawnionymi w tym rejestrze. Wspomniany rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu.

Wskazać trzeba, że ustawa COVID-19 nie zawiera definicji wyrażenia: "przeważająca działalność gospodarcza", do którego odwołuje się jej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów

z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). W § 9 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia postanowiono, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

O rodzaju przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ostatnio cytowanym rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pominąć powyższego znaczenia pojęcia rodzaju przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze REGON.

W świetle dotychczasowych twierdzeń należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Odmienna wykładnia tego przepisu niż przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu mogłaby spowodować, że przedmiotową pomoc otrzymałby przedsiębiorca, który wpisany ma w rejestrze REGON kod wymieniony w analizowanym przepisie, pomimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Z drugiej strony natomiast nie można pomocy tej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi do statystyki publicznej jako rodzaju przeważającej działalności, tej która wymieniona została w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, działalność taką w istotnym dla sprawy okresie rzeczywiście prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z danych w rejestrze REGON nie spełniałoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19, przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, bez względu na formę, w jakiej to następowało, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia wszystkim tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio objęci, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez odpowiednio wczesną aktualizację danych w rejestrze.

W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, aby przewidziany w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 środek dowodowy w postaci informacji z rejestru REGON stanowił wyłączny środek dowodowy, jaki może służyć wykazaniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika składek na dzień 30 września 2020 r. Wnioskodawca może istotne w tym względzie okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia dla przedsiębiorców faktycznie prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, a uregulowanego przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r. sygn. akt I GSK 829/21 LEX nr 3267016, wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 575/21 LEX nr 3267621).

W tym miejscu podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące. Jednak zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu, a przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w kontrolowanym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON.

Jak wskazał NSA w przywołanych powyżej wyrokach z 20 października 2021r. na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne. Jednak również na organie ciążą obowiązki procesowe wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle art. 9 k.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Zaznaczyć należy, że przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W niniejszej sprawie organ nie sprostał wymienionym wyżej obowiązkom. Przedwcześnie przyjął, że skarżąca nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r., bez umożliwienia jej przedstawienia dowodów dla wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności według kodu PKD wskazanego w art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ ograniczył się jedynie do zbadania wpisów rejestrze REGON, przy czym w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy brak jest wyciągu z bazy REGON potwierdzający stanowisko organu, że na dzień 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącą działalności, była działalność oznaczona kodem 10.71.Z. Wobec powyższego w materiale dowodowym sprawy brak podstawy faktycznej wydania kontrolowanej decyzji.

Organ nie dopełnił także obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym dowodów dla wykazania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, dotyczącej rzeczywistego rodzaju prowadzonej – jako przeważającej – działalności gospodarczej. O ile również w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty w postaci umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. C 67 lokal 5 z dnia 10.07.2019 r., gdzie mieści się prowadzona przez skarżącą kawiarnia B, oświadczenie skarżącej, że jest to jedyna działalność jaką prowadzi, wydruki z CEiDG: odzwierciedlający stan wpisu z lipca 2019 roku i aktualny wpis, faktury za wynajem lokalu na Kawiarnię B za miesiące od lipca 2019 roku do grudnia 2020 r., to jak wynika z akt sprawy strona nadała korespondencję do organu w dniu 21 stycznia 2021 r., która wpłynęła do ZUS dopiero 28 stycznia 2021 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy gromadzenie i ocena dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy należą do organu. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji, która w rozstrzyganej sprawie wykazała wadliwość zaskarżonej decyzji bowiem na skutek naruszenia zasady wysłuchania stron (art. 10 k.p.a.) przed wydaniem decyzji i błędnej wykładni prawa materialnego art. 31 zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli faktycznie prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r.. Tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 75 1, art. 77 1, art. 79a § 2 i art. 80 k.p.a. i co najmniej przedwczesnego przyjęcia, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o wnioskowaną ulgę.

Mając na uwadze powyższe, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się powyższą oceną, przeprowadzi postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, w toku którego odniesie się do argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę, mających na celu wykazanie, że w rzeczywistości jej przeważającą działalnością w dacie 30 września 2020 r. była działalność o kodzie PKD 56.10.A. oraz umożliwi przedstawienie stanowiska przed wydaniem decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania organ rozstrzygnie

w sprawie, mając na względzie przedstawioną wykładnię omawianych przepisów dotyczących wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19.

is