Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1064/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183 § 1 i 2, 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 67 ust. 2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 903/14 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 903/14, wydanym w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2014 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 674, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania D. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 7 listopada 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku.

W dniu 6 grudnia 2013 r. strona złożyła do Urzędu Pracy W. wniosek o ponowne przeliczenie stażu pracy i przyznanie prawa do zasiłku. Załączyła do wniosku umowę zlecenia [...] zawartą w dniu 8 kwietnia 2012 r. z B. S.A. w W.

Prezydent W. wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wraz z podaniem miesięcznej podstawy, od której opłacano składki w okresie od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 10 maja 2013 r. z tytułu zawartej umowy zlecenia. D. G. przedstawiła zaświadczenie z dnia 14 styczna 2014 r. wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat W., znak: [...] oraz zaświadczenie z dnia 13 stycznia 2014 r. wystawione przez B., znak: [...].

Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy od dnia 6 grudnia 2013 r., tj. od dnia doniesienia dokumentów.

Od powyższej decyzji D. G. złożyła odwołanie, wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku.

Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż art. 71 ust. 1 pkt. 1 i 2 lit. a i c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W analizowanej sprawie suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji D. G. w Urzędzie Pracy W., jest krótsza niż 365 dni.

Strona na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy W., licząc od dnia 6 listopada 2013 r. wstecz do dnia 6 maja 2012 r., legitymuje się okresem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku wynoszącym 345 dni. Do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku zaliczono okres zatrudnienia w B. w W., zgodny ze świadectwem pracy z dnia 5 kwietnia 2013 r., tj. okres od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 5 kwietnia 2013 r., wynoszący 335 dni. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 stycznia 2014 r. wynika, że D. G. świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia w firmie B. S.A w okresie od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 10 maja 2013 r. Jednakże zgodnie z powołanym powyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku może zostać zaliczony jedynie okres od 1 do 10 maja 2013 r., tj. 10 dni, z uwagi na to, że za ten okres strona udokumentowała fakt odprowadzania składek z tytułu umowy zlecenia, przy czym podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast okres od 8 do 30 kwietnia 2013 r. nie został zaliczony do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku, albowiem za ten okres nie zostały odprowadzone składki na Fundusz Pracy.

Odnosząc się do dołączonego do odwołania zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2014 r. wystawionego przez B. oraz umowy zlecenia z dnia 8 kwietnia 2012 r., Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zarówno powyższa umowa zlecenia, jak również zaświadczenie od pracodawcy nie potwierdzają odprowadzania składki przez pracodawcę do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za kwiecień 2013 r., jak również nie wskazują, jaka była podstawa wymiaru składki za ten miesiąc. W związku z powyższym okres świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia za 23 dni w kwietniu 2013 r. nie został zaliczony do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku.

Organ odwoławczy nie zakwestionował wykonywania przez D. G. pracy w kwietniu, jednakże decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracji publicznej właściwy do jej podjęcia nie może brać pod uwagę przesłanek innych niż określone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołane przez stronę inne ustawy nie są podstawą do przyznania prawa do zasiłku.

D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania. Zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy o promocji rynku zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie wlicza się okresu świadczenia usług w ramach umowy zlecenia, za który wykazywana w deklaracji płatnika składek do organu rentowego podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne wynosiła 0 zł, ponieważ zleceniobiorca, z uwagi na postanowienia zawarte w umowie cywilno-prawnej, nie otrzymał w tym okresie rozliczeniowym wynagrodzenia, pomimo że w okresie późniejszym dokonano ze strony płatnika składek realizacji obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne, w tym Fundusz Pracy, za tenże okres, zgodnie ze stosownymi przepisami wynikającymi z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz aktami wykonawczymi do niej wydanymi, które zostały pominięte przy rozstrzygnięciu przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 903/14, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżąca w dniu 6 grudnia 2013 r. wniosła o ponowne przeliczenie stażu pracy z uwzględnieniem świadczonych przez nią usług na podstawie umowy zlecenia w firmie B. S.A w okresie od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 10 maja 2013 r. oraz okresu zatrudnienia na podstawie stosunku pracy od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 5 kwietnia 2013 r. Prezydent W. odmówił stronie zaliczenia do wymaganego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, tj. okresu od 8 do 30 kwietnia 2013 r. świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, albowiem za ten okres nie zostały odprowadzone składki na Fundusz Pracy.

Podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącą uprawnień do zasiłku, było opłacanie przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę.

WSA w Warszawie zaznaczył, że organy nie wzięły pod uwagę, że skarżąca z tytułu wykonywania umowy zlecenia od 8 kwietnia do 10 maja 2013 r. uzyskała przychód za cały wskazany okres w kwocie 3.850 zł, z czego zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 433,51 zł i składki na Fundusz Pracy w wysokości 94,33 zł. Niewątpliwie zatem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ nie uwzględnił także, że wynagrodzenie skarżącej nie było wypłacane w miesiącu kalendarzowym, lecz jednorazowo po zakończeniu umowy zlecenia w maju 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały odprowadzone za cały okres świadczenia przez skarżącą umowy zlecenia. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nakazuje ustalać podstawę wymiaru składek od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zastrzega jednak, że chodzi tu o miesiąc kalendarzowy. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od tego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe, lecz jedno wynagrodzenie za wykonanie zlecenia, nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącej tylko tę cześć okresu, za który odprowadzona została składka w danym miesiącu kalendarzowym. W przeciwnym razie dojdzie do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów będących w podobnej sytuacji. W obu przypadkach bowiem wymagane składki zostają odprowadzone, lecz tylko w różnym terminie płatności. Fundusz Pracy nie traci przez to swoich przychodów (art. 106 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy).

WSA w Warszawie podkreślił, że dokonana przez orany wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c przedmiotowej ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Sąd I instancji wskazał na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności państwa wobec obywateli), który jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego, przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy. W ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo to przybiera postać zasiłku dla bezrobotnych.

WSA w Warszawie odwołał się również do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, o ile interpretować go literalnie, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, zdaniem Sądu I instancji, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim zasadę równości obywateli wobec prawa. Przyjęte przez organy rozwiązanie wskazuje na jego niezgodność z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się ono również z ratio legis zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków przez bezrobotnego (tu odprowadzenia składek jednorazowo po wykonaniu zlecenia) i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadniało odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Sąd I instancji uznał, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd stwierdził przy tym, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia 6 czerwca 2013 r., organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe rozważania.

Wojewoda [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r.

Powyższy wyrok skarżący kasacyjnie zaskarżył w całości oraz zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

‒ art. 71 ust. 1 pkt 1) lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik postępowania poprzez błędną wykładnię,

‒ art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. mające wpływ na wynik postępowania poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

‒ art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez wadliwą realizację funkcji kontrolnej przez Sąd Wojewódzki,

‒ art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał należytej staranności w rozpatrzeniu odwołania bezrobotnego, bowiem nie rozpatrzył sprawy w oparciu o normy, zasady i wartości zawarte w Konstytucji, lecz w oparciu o zaświadczenie z ZUS-u z dnia 14 stycznia 2014 r. znak [...], przez co naruszył zasady określone w tych przepisach,

‒ art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił, polegającą na przyjęciu, że złożone w Powiatowym Urzędzie Pracy przez skarżącą zaświadczenia z ZUS-u z dnia 14 stycznia 2014 r. uzasadnia możliwość przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy naruszył prawo materialne, tj. dokonał błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1) lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis art. 71 ust. 1 ww. ustawy określa dwa warunki, które łącznie muszą być spełnione do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczalnych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, natomiast drugą jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu zatrudnienia, świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, przy czym postawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowić musi kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Sąd I instancji sprowadził istotę sporu do oceny, czy zasadnie organ II instancji odmówił skarżącej prawa do zasiłku w sytuacji, gdy skarżąca z tytułu wykonywania umowy zlecenia w okresie od 8 kwietnia 2013 r. do 10 maja 2013 r. uzyskała przychód za cały wskazany okres w kwocie 3 850 zł, z czego zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 433,51 zł i składki na Fundusz Pracy w kwocie 94,33 zł, zaś wynagrodzenie skarżącej nie zostało wypłacone w miesiącu kalendarzowym, lecz jednorazowo po zakończeniu umowy zlecenia w maju 2013 r.

Podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za cały okres zlecenia (od 8 kwietnia 2013 r. do 10 maja 2013 r.) stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Natomiast z przedłożonego zaświadczenia z ZUS-u z dnia 14 stycznia 2014 r. znak [...] nie wynika, aby skarżąca:

‒ świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia w kwietniu 2013 r., za które otrzymała wynagrodzenie w kwietniu 2013 r. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

‒ została odprowadzona składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za kwiecień 2013 r., przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiłaby kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Wojewoda [...] nie podziela stanowiska prezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie interpretacji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1) lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jakoby użyte w nim określenie "okres pełnego miesiąca" nie dotyczyło miesiąca kalendarzowego.

Przy rozstrzyganiu sprawy WSA pominął i nie zastosował przepisu art. 2 ust. 1 pkt 12 a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, na podstawie którego organy administracji są zobowiązane do wyliczania wynagrodzenia uzyskanego przez bezrobotnego wynoszącego co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 12a minimalne wynagrodzenie za pracę oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.).

Z wyżej cytowanego przepisu wynika, że chodzi o wynagrodzenie uzyskiwane w miesiącu kalendarzowym, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy". Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o promocji i zatrudnieniu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Przepis ten musi być interpretowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie przedmiotowego świadczenia. W szczególności, podstawą rozstrzygnięcia nie mogą być bezpośrednio przepisy Konstytucji RP szeroko cytowane przez WSA w uzasadnieniu wyroku. Również na przyznanie prawa do zasiłku nie mają wpływu inne okoliczności, jak np. jednorazowe odprowadzenie składki na ubezpieczenie i Fundusz Pracy od wykonanego zlecenia za cały okres trwania umowy zlecenia.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, D. G. nie udokumentowała faktu odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy w kwietniu 2013 r. od umowy zlecenia, albowiem z przedłożonego zaświadczenia z ZUS wynika, iż podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w kwietniu wynosiła 0. Z powyższego zaświadczenia wynika, że za kwiecień 2013 r. skarżąca nie otrzymała wynagrodzenia, od którego byłaby odprowadzona składka. Natomiast podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne została wykazana w maju, co wskazuje, że składka została odprowadzona wyłącznie od wynagrodzenia uzyskanego za maj 2013 r., niezależnie od tego w jakim okresie skarżąca świadczyła usługi. Organ administracji nie może uwzględnić całego okresu świadczenia usługi na umowę zlecenie w przypadku, gdy z zaświadczenia wynika, że składka za jeden miesiąc, objęty umową zlecenia, wynosi 0, tj. nie została odprowadzona, zaś za drugi miesiąc stanowi kwotę wyższą od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Podstawa wymiaru składki musi bowiem stanowić kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia w każdym z przepracowanych miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.) w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół problemu wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy. Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu, stosował metody wykładni funkcjonalnej i systemowej, wskazując na chronione konstytucyjnie wartości, takie jak: zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasada równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Skarżący kasacyjnie organ twierdzi natomiast, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c winien być interpretowany literalnie, gdyż z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 12a tejże ustawy wynika, zdaniem organu, że chodzi tu o wynagrodzenie uzyskiwane w miesiącu kalendarzowym. Wskazuje na to użyty w tym przepisie zwrot "w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy".

Rozstrzygając tak postawiony problem, przypomnieć należy, iż w doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, "Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej", PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, "Logiczne problemy wykładni prawa", Kraków 1972, s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej – zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego", Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – k.p.a.", Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego", W-wa 1999 s. 52-53).

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nakazuje zaliczyć do okresu aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a więc do "stażu" warunkującego nabycie prawa do tego zasiłku, okresy świadczenia usługi na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Jedynym warunkiem, który musi spełnić ubiegający się o zasiłek, jest kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy opłacanych z tego tytułu. Kwota ta musi wynosić co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca.

Ustawodawca nakazuje zatem dokonać przeliczenia kwoty stanowiącej podstawę wymiaru składek na okres pełnego miesiąca, przy czym, jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, nie chodzi tu o konkretny miesiąc kalendarzowy, lecz o okres równy okresowi pełnego miesiąca. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że skarżąca nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od którego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe.

Dlatego też słusznie Sąd I instancji przyjął, że nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącej tylko tę część okresu trwania umowy zlecenia, odpowiadającą ilości dni umowy w danym miesiącu kalendarzowym, w którym odprowadzona została składka (maj 2013 r.). W przeciwnym razie dojdzie do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów będących w podobnej sytuacji. Zwrócić należy bowiem uwagę, iż wymagane składki zostały odprowadzone. Fundusz Pracy nie traci przez to swoich przychodów (art. 106 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), co również ma znaczenie dla interpretacji wskazanego przepisu.

Wobec powyższego, skoro stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy został zinterpretowany prawidłowo, to zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na wadliwej ocenie faktów przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, iż niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji zajął wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania.

Reasumując, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny, czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.