Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 358/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5217/21 w sprawie ze skargi S. w C. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 października 2021 r. nr O-02.WAP.4141.2.471831.1.8.2019.2021.BC w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5217/21 oddalił skargę S. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 października 2021 r., nr 0-02.WAP.4141.2.471831.1.8.2019.2021.BC w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

S. z siedzibą w C. - dalej: skarżąca, strona lub stowarzyszenie - 26 kwietnia 2019 r. zawarło z PFRON umowę wieloletnią o zlecenie realizacji zadań w ramach art. 36 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 dalej: ustawa o rehabilitacji). Przedmiotem umowy było zlecenie przez PFRON realizacji projektu dotyczącego kierunku pomocy: zwiększenie samodzielności osób niepełnosprawnych, obejmującego następujące zadania: 1) prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych w różnych typach placówek; 2) prowadzenie poradnictwa psychologicznego, społeczno-prawnego oraz udzielanie informacji na temat przysługujących uprawnień, dostępnych usług, sprzętu rehabilitacyjnego i pomocy technicznej dla osób niepełnosprawnych pod nazwą "CENTRUM AKTYWNEJ REHABILITACJI I PORADNICTWA REWALIDACYJNEGO – KOMPLEKSOWA AKTYWIZACJA OSÓB Z NIEPEŁNOSPRAWNOŚCIAMI NARZADU RUCHU ORAZ DYSFUNKCJAMI SPRZĘŻONYMI", wykonywanego w terminie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2022 r. Na podstawie umowy PFRON zobowiązany był do wypłaty dofinasowania w wysokości 705 345 złotych na koszty bieżące realizacji projektu w terminie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 marca 2020 r.

W rozliczeniu częściowym realizowanego projektu pełnomocnicy Zarządu PFRON nie uznali kosztów związanych z organizacją w terminie od 24 czerwca 2019 r. do 5 lipca 2019 r. V edycji Obozu Aktywnej Rehabilitacji w rezultacie pomniejszono dofinasowanie o kwotę 28 446,70 złotych. Ostateczna kwota wsparcia wyniosła 676 898,30 złotych.

Strona przekazała do PFRON ostateczne rozliczenie dofinasowania zadania, które rozliczono w następujący sposób: koszty ogółem – 909 597,69 złotych; koszty realizacji projektu w obszarze kosztów kwalifikowalnych – 890 240,71 złotych; kwota środków PFRON faktycznie wykorzystana na realizację zadania – 676 898,30 złotych; wkład własny zleceniobiorcy – 213 342,41 złotych.

Następnie do PFRON wpływały korekty, uzupełnienia oraz wyjaśnienia strony dotyczące sprawozdania końcowego. Po dokonaniu weryfikacji formalnej i merytorycznej organ uznał, że rozliczenia należy dokonać w oparciu o załącznik 1A do sprawozdania końcowego, bowiem strona wielokrotnie, w następstwie zgłaszanych przez PFRON uwag, zmieniała wersję rozliczenia projektu co budziło wątpliwości co do tego, która wersja załącznika nr 1A przedstawia stan rzeczywisty realizacji projektu. Na podstawie przedłożonych dokumentów wyliczono kwotę kosztów kwalifikowalnych, która wyniosła ogółem 753 351,15 złotych. Przekazana przez PFRON kwota wynosiła 676 898,30. W oparciu o powyższe wyliczono kwotę zwrotu wynoszącą 126 891,16 złotych.

PFRON wezwał Stowarzyszenie do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami.

W odpowiedzi strona podniosła m.in., że zmiany w załączniku nr 1A do sprawozdania końcowego wynikały z pism PFRON i ich dokonywanie nie miało na celu utrudnienie weryfikacji rozliczenia. Dokonano zmian w opisach na dokumentach księgowych w związku ze zmianami w załączniku 1A.

Prezes Zarządu PFRON decyzją z 22 lipca 2021 r., nakazał Stowarzyszeniu zwrot środków PFRON w kwocie 126 891,16 złotych wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w § 8 ust. 1 umowy zastrzeżone zostało prawo PFRON do przeprowadzania niezapowiedzianych wizyt monitoringowych w godzinach realizacji projektu oraz jego faktycznych postępów. Przeprowadzone wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, polegające na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj. prowadzenie form wsparcia przez inną liczbę personelu niż określona we wniosku, uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych form wsparcia niż określono we wniosku, niekorzystanie przez beneficjentów ostatecznych z wszystkich form wsparcia przewidzianych we wniosku – w dniach 18 lipca 2019 r., 13 sierpnia 2019 r., 5 lutego 2020 r. i 14 lutego 2020 r.; realizację projektu niezgodnie z przedstawionym przez PFRON harmonogramem: realizację innych form wsparcia niż przewidziano w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie lub zgodnie z zakresem tematycznym zajęć – w dniach 18 lipca 2019 r., 22 stycznia 2020 r., 5 lutego 2020 r., 14 lutego 2020 r., 21 lutego 2020 r. i 9 marca 2020 r.; pobieranie opłat od beneficjentów ostatecznych – w dniach 18 lipca 2019 r. i 13 sierpnia 2019 r.; nieuzupełnianie na bieżąco aplikacji "System Ewidencji Godzin Wsparcia" (dalej: EGW) dla zadań realizowanych w projekcie dla dni: 18 lipca 2019 r., 13 sierpnia 2019 r.

Orzekając na skutek wniosku stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z 8 października 2021 r. zmienił własną decyzję w ten sposób, że nakazał stronie zwrot środków PFRON w kwocie 126 198,16 złotych wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozliczenia projektu dokonano na podstawie sprawozdania z 16 października 2020 r., bowiem organ nie miał możliwości weryfikacji dokumentacji źródłowej przedstawionej w załączniku nr 1A do sprawozdania w wersji dostarczonej w dniu 16 listopada 2020 r., gdyż w dniu 17 listopada 2020 r. dokumentacja źródłowa została zajęta przez Prokuraturę Rejonową we Włocławku. Po przeprowadzeniu wizyt monitoringowych wydawano zalecenia mające na celu eliminację stwierdzonych nieprawidłowości, pomimo tego, w trakcie kolejnych wizyt stwierdzano nieprawidłowości podobne do tych, które miały zostać wyeliminowane. Nieprawidłowości stwierdzone w czasie wizyty monitoringowej dotyczącej realizacji Obozu Aktywnej Rehabilitacji zostały dodatkowo potwierdzone w korespondencji S. z siedzibą w G., co stanowiło podstawę do uznania kosztów dotyczących tej edycji obozu za niekwalifikowalne w projekcie.

Organ II instancji wskazał, że suma składek na ubezpieczenie społeczne dofinansowanych ze środków PFRON w miesiącu marcu w pozycjach 1 i 2 załącznika nr 1A do sprawozdania miała wynieść 13 140,80 złotych. Za nieprawidłowe uznano potraktowanie przez stronę ulgi w opłacaniu składek ZUS jako wkładu własnego w kwocie 6 570,40 złotych pokrywanego ze środków niepublicznych w pozycjach 1.1.1. - 1.1.4. oraz 2.1.1. - 2.1.13., skoro ZUS poinformował Stowarzyszenie, że ulga ta jest pomocą publiczną. Udzielenie ulgi jest równoznaczne z tym, że strona nie poniosła tego kosztu, a zatem wskazana kwota stanowi koszt niekwalifikowalny. Za niedopuszczalne uznano przeniesienie dofinansowania ze środków PFRON do wynagrodzeń pracowników administracyjnych oraz merytorycznych do kategorii 3.1.1. "Całodzienne wyżywienie uczestników Obozów Aktywnej Rehabilitacji". Przesunięcie kwoty 6 570,40 złotych na koszty wyżywienia zostało dokonane po zakończeniu realizacji projektu, na etapie rozliczania umowy, po otrzymaniu przez stronę decyzji z ZUS dotyczącej udzielenia ulgi, w związku z czym nie jest to sytuacja, w której na etapie realizacji projektu zleceniobiorca wygenerował oszczędności.

Organ II instancji podtrzymał decyzję o nakazaniu zwrotu kwoty 18 162 złotych wynikającej z nieuznania w rozliczeniu umowy liczby godzin udzielonego wsparcia nie mającej pokrycia w danych zawartych w aplikacji EGW w zakresie pozycji 2.1.1. Ip. 1 i 9, 2.1.2. Ip. 1 i 9, 2.1.5. Ip. 1 i 9, 2.1.6. Ip. 1, 4, 9 i 10, 2.1.8. Ip. 1 i 9 załącznika nr 1A oraz przedstawionych w pozycji 2.1.1. Ip. 5 załącznika nr 1A kosztów udzielonego wsparcia przez Instruktora Aktywnej Rehabilitacji, podczas gdy w aplikacji EGW koszty te dotyczyły wolontariusza pomocniczego.

Organ odwoławczy zmienił stanowisko w kwestii wynagrodzenia wypłaconego pracownikowi z pozycji 2.1.2. lp. 8, który przebywał na zwolnieniu chorobowym w dniach 8-29 listopada 2019 r. odstępując od zwrotu kwoty 693,00 złotych, która dotyczy godzin wsparcia udzielonych przez tego pracownika w dniach 4-7 listopada 2019 r. Odwołując się do pkt VI.1 ust. 1 załącznika nr 8 zawierającego wytyczne w zakresie kwalifikowalności kosztów organ podkreślił, że personelem projektu są osoby, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że przeprowadzone wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, polegające m.in. na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj. prowadzenie form wsparcia przez inną liczbę personelu niż określona we wniosku, uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych form wsparcia niż określono we wniosku, niekorzystanie przez beneficjentów ostatecznych z wszystkich form wsparcia przewidzianych we wniosku realizacji projektu niezgodnie z przedstawionym przez PFRON harmonogramem realizacji projektu: realizacja innych form wsparcia niż przewidziano w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie lub zgodnie z zakresem tematycznym zajęć; pobieranie opłat od beneficjentów ostatecznych; nieuzupełnianie na bieżąco aplikacji EGW dla zadań realizowanych w projekcie (z wyjątkiem wizyty przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2019 r.)

Sąd podniósł, że dokonane (post factum) zmiany umów o pracę oraz umów zlecenia zawartych z członkami Zarządu Stowarzyszenia nie mogą konwalidować stwierdzonych uchybień w tym zakresie na etapie realizacji umowy.

Zdaniem WSA za prawidłowe uznać należy ustalenia organu w kwestii kosztów związanych z wyżywieniem uczestników i wolontariuszy bowiem dotyczyły one dni, w których projekt nie był realizowany lub też realizacja projektu w tych dniach nie wynikała z harmonogramu przedstawionego PFRON. Strona nie powiadomiła o zdarzeniu mającym wpływ na realizację zobowiązania.

Sąd podkreślił, że organ wyjaśnił dlaczego nie uznano za kwalifikowalne części kosztów przedstawionych w rozliczeniu I transzy dofinasowania. Powodem powyższego była otrzymana od podopiecznych S. siedzibą w G. informacja o nieprawidłowościach w czasie realizacji obozu polegających na niekorzystaniu przez beneficjentów ostatecznych z wszystkich zaplanowanych form wsparcia; prowadzeniem form wsparcia przez mniejsza liczbę członków personelu dla mniejszej liczby beneficjentów niż przewidziano we wniosku; pobieraniem od beneficjentów ostatecznych opłat w wysokości 480 złotych pomimo tego, że we wniosku nie zaplanowano opłat za udział w obozie.

WSA zauważył, że uchybienia w prowadzeniu na bieżąco ewidencji godzin wsparcia udzielanego beneficjentom ostatecznym oraz ustalona przez organ sprzeczność pomiędzy informacjami zawartymi w załączniku nr 1A do sprawozdania a deklaracjami ZUS RSA potwierdzają zasadność zwrotu środków zakwestionowanych przez organ. Podpisując umowę skarżący złożył oświadczenie, że znane są mu zapisy "Zasad wspierania realizacji zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, zlecanych organizacjom pozarządowym przez PFRON", w tym postanowienia załącznika nr 8 pn. "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności kosztów w ramach art. 36 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych" i zobowiązał się do ich stosowania, a nadto, że znana mu jest treść ogłoszenia o konkursie, w ramach którego zawarta została umowa (v. § 1 ust. 6 pkt 1 i 2 umowy). Skarżący winien zatem w pełni zastosować się do tych zasad oraz wytycznych. Strona podpisując umowę i otrzymując takie środki, nie może oczekiwać, że "niewielkie", w jej ocenie, odstępstwa od realizacji umowy, wymuszone okolicznościami typu: spóźnienie lekarza na zajęcia, nieobecność pracownika z powodu zwolnienia lekarskiego, niemożność terminowego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego przez członka zarządu z powodu długoterminowej choroby po operacji itd. nie będą miały wpływu na ocenę realizacji zadania wynikającego z zawartej umowy. Podobnie, mając na uwadze wynikający z treści umowy obowiązek Zleceniobiorcy prowadzenia dokumentacji dotyczącej realizacji projektu w sposób umożliwiający ocenę wykonania projektu pod względem rzeczowym i finansowym, dokonywanie wielokrotnych korekt w sprawozdaniu, stanowiącym podstawę rozliczenia przekazanych środków, może wywoływać obiekcje co do prawidłowości realizacji projektu. Twierdzenia strony, że korekty następowały na wyraźne żądanie PFRON potwierdzają jedynie wątpliwości w zakresie prawidłowości i rzetelności dokumentów rozliczeniowych.

Sąd wskazał, że zasady wykonania umowy, realizacji projektu oraz jego rozliczenia zostały wyraźnie określone w treści umowy oraz jej załącznikach. Konieczność zwrotu należności wynika z nieprawidłowości, jakich strona dopuściła się w trakcie realizacji projektu. Nieprawidłowości te zostały stwierdzone w toku przeprowadzonych, zgodnie z § 8 ust. 2 umowy, wizyt monitoringowych wskazujących na: objęcie formami wsparcia mniejszej liczby beneficjentów niż określona we wniosku o dofinansowanie; mniejszą liczbę personelu merytorycznego realizującą formę wsparcia niż określona we wniosku o dofinansowanie; niekorzystanie przez beneficjentów ostatecznych z wszystkich form wsparcia przewidzianych we wniosku; realizacja innych form wsparcia niż przewidziano w harmonogramie w danym dniu, nieobecność beneficjentów ostatecznych w terminie zajęć przewidzianych w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie lub zgodnie z zakresem tematycznym zajęć, pobieranie opłat od beneficjentów ostatecznych, nieuzupełnianie na bieżąco aplikacji EGW dla zadań realizowanych w projekcie, niestosowania się do zapisów umowy o dofinansowanie z 26 kwietnia 2019 r. oraz do zapisów uchwał nr 61/2018 i 63/2018 Zarządu PFRON z 20 września 2018 r. odnośnie sposobu prowadzenia dokumentacji rozliczeniowej projektu, kwalifikowalności kosztów, uzupełniania danych w aplikacji EGW, brak informowania PFRON o zmianach w harmonogramie realizacji projektu. Powyższe uchybienia niewątpliwie uzasadniają stanowisko organu, co do konieczności zwrotu środków w kwocie 126 198,16 złotych.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

S. w C. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- wadliwe zastosowanie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi z dnia 4.11.2021r., opartego na naruszeniu prawa materialnego - art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez nieuzasadnione uznanie, iż Prezes PFRON miał podstawy do uznania, iż CNŻ w Ciechocinku nie dotrzymało warunków umowy i zachodzą podstawy do żądania zwrotu udzielonej dotacji;

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., wynikające z naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej, pojmowanej zarówno w aspekcie socjalno-ekonomicznym, jak też odnoszonej do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być ignorowane;

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wynikające z bezzasadnego nieuwzględnienia zarzutów skargi opartego na naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie:

a/ art. 7, 8, 11 k.p.a., polegające na niedążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania, błędną ocenę materiału dowodowego w sposób odbiegający od bezstronności (w szczególności przez arbitralne uznanie argumentów PFRON w zakresie dotyczącym naruszenia warunków umowy przez CNŻ, podczas gdy należało te nieznaczne naruszenia zakwalifikować jako nie dające podstaw do stwierdzenia naruszenia obowiązków umownych dotowanego), naruszeniu zasady przekonywania, przejawiające się niewyjaśnieniem podstaw i przesłanek, jakimi sąd kierował się przyjmując bezkrytycznie wszystkie twierdzenia PFRON,

b/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu argumentacji PFRON, iż zebrane dowody dotyczące naruszenia przez CNŻ umowy mają charakter wyczerpujący, podczas gdy należało, w celu prawidłowego i pełnego zebrania materiału dowodowego uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję w celu przeprowadzenia dowodów, na które zwracał uwagę skarżący, w szczególności przesłuchania stron, a co za tym idzie - dokonanie dalszych ustaleń w oparciu o fakty podnoszone w szeregu pism w toku postępowania, czy też właściwą ocenę kwestii prowadzącej do ustaleń w zakresie wykorzystania środków finansowych (sąd w całości włączył wyliczenia PFRON, zawarte w decyzji do uzasadnienia wyroku),

c/ naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na wadliwej ocenie zebranych dowodów, w szczególności uznaniu materiału dowodowego zebranego przez PFRON jako organ I instancji za wystarczający do rozstrzygania, a w konsekwencji nie wymagający żadnego uzupełnienia

d/ naruszenie art. 86 k.p.a., polegające na pominięciu dowodu z przesłuchania stron na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez PFRON, tj. członków zarządu skarżącej, albowiem zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wadliwą wykładnię faktu, iż skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, co według sądu miało oznaczać, że CNŻ nie jest zainteresowana w procedowaniu w sprawie, podczas gdy osoby, będące reprezentantami skarżącej jako poruszające się na wózkach inwalidzkich i często korzystające z opieki medycznej, nie były w stanie w wyznaczonym terminie pojechać do Warszawy wyłącznie po to, aby przeglądać akta sprawy;

- wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przy niewłaściwym zastosowaniu przepisów postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podnosi - powołując się na zarzuty zawarte wyżej, iż WSA pominął materiał dowodowy który, potwierdzał okoliczności zgłaszane przez skarżącego i nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podstawowych kwestii wskazywanych przez skarżącego, mających istotne znaczenie dla uznania czy CNŻ naruszyło warunki umowy z PFRON. Owszem - WSA przytoczył fakty, które zdawkowo wskazywała strona przeciwna, jednak nie rozwinął swojej argumentacji w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że zdaniem sądu twierdzenia PFRON są prawidłowe, albo ustalenia PFRON nie budzą wątpliwości itp. Uzasadnienie wyroku nie odpowiada zatem wymogom przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów strony, natomiast zawiera szereg kwestii, które nawiązują do czynności kontrolnych dokonywanych przez PFRON w okresie realizacji umowy. Takie jednostronnie ukierunkowane uzasadnienie orzeczenia potwierdza zarzut naruszenia wskazanego przepisu. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami sądu, iż np. kilkakrotne uzupełnianie wyjaśnień czy poprawianie sprawozdań (w stosunkowo niewielkich odstępach czasowych!), przemawia przeciwko skarżącej i to nawet, jeżeli odrzuci się a priori stanowisko skarżącego kasacyjnie o celowości zastosowania wobec niego dobrodziejstwa pozytywnej oceny realizacji obowiązków umownych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Wymieniony przepis ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1, czy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w przywołanym przepisie tj.: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Co z tym idzie posiada wszystkie ustawowo wymagane elementy co pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji, jak i dokonania jego oceny. To, że Strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. Ponad to, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych.

Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w (petitum) skargi kasacyjnej tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego zawarty w art. 77 § 1, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 6 czerwca 2023 r., I OSK 1411/22, 13 grudnia 2022 r., I OSK 2381/19).

Natomiast z art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności.

Zatem organ administracji jest uprawniony do oceny potrzeby przeprowadzenia dowodu i nie naruszy przepisów, jeżeli odmówi przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, powołując się na zbędność jego przeprowadzenia.

Nieskuteczność, z przyczyn podanych, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Z kolei uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Zasadniczy problem w sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone decyzje podzielił pogląd organu, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy, powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków PFRON przekazanych skarżącej kasacyjnie. Strona zarzuca niewłaściwie zastosowanie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez nieuzasadnione uznanie, że Prezes PFRON miał podstawy do uznania, iż skarżąca nie dotrzymała warunków umowy i zachodzą podstawy do żądania zwrotu udzielonej dotacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w myśl której dla żądania zwrotu wydatkowanych środków PFRON wystarczające jest stwierdzenie obiektywnie istniejących nieprawidłowości związanych z użyciem tych środków i wykrycie ich w toku kontroli, co miało miejsce w tej sprawie.

Prawidłowa jest w konsekwencji ocena WSA odnośnie dokonanych przez organ ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Zawarta pomiędzy stronami umowa w sposób precyzyjny określała zasady realizacji projektu, wskazując obowiązki stron umowy oraz konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania jej zapisów. W § 8 ust. 1 umowy strony ustaliły, że PFRON ma prawo do przeprowadzania wizyt monitoringowych w godzinach realizacji działań merytorycznych w ramach projektu. Określono w niej jak jest cel wizyty i jaki jest jej zakres. Takie wizyty monitoringowe zostały przeprowadzone w dniach 18 lipca 2019 r., 13 sierpnia 2019 r., 22 stycznia 2020 r., 5 lutego 2020 r., 14 lutego 2020 r. i 9 marca 2020 r. Wykazały one nieprawidłowości, polegające m.in. na: realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem tj.: prowadzenie form wsparcia przez inną liczbę personelu niż określona we wniosku, uczestnictwo mniejszej liczby beneficjentów ostatecznych form wsparcia niż określono we wniosku, niekorzystanie przez beneficjentów ostatecznych z wszystkich form wsparcia przewidzianych we wniosku – w dniach 18 lipca 2019 r., 13 sierpnia 2019 r., 5 lutego 2020 r. i 14 lutego 2020 r.; realizację projektu niezgodnie z przedstawionym przez PFRON harmonogramem: realizację innych form wsparcia niż przewidziano w harmonogramie, brak realizacji form wsparcia w terminie przewidzianym w harmonogramie lub zgodnie z zakresem tematycznym zajęć – w dniach 18 lipca 2019 r., 22 stycznia 2020 r., 5 lutego 2020 r., 14 lutego 2020 r., 21 lutego 2020 r. i 9 marca 2020 r.; pobieranie opłat od beneficjentów ostatecznych – w dniach 18 lipca 2019 r. i 13 sierpnia 2019 r.; nieuzupełnianie na bieżąco aplikacji "System Ewidencji Godzin Wsparcia" dla zadań realizowanych w projekcie dla dni: 18 lipca 2019 r., 13 sierpnia 2019 r..

Przeprowadzone wizyty monitoringowe wykazały nieprawidłowości, w związku z czym organ, a w ślad za nim WSA słusznie uznał, że postanowienia umowy o dofinansowanie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym zwrot środków PFRON. Podnoszone przez stronę w toku postępowania, jak i w treści skargi kasacyjnej argumenty zmierzające m.in. do usprawiedliwienia stwierdzonych w toku wizyt monitoringowych absencji lub zmian w harmonogramie (spóźnienie lekarza wynikające z nieprzewidzianych zajęć w szpitalu uzdrowiskowym; zatrucie pokarmowe Instruktora Aktywnej Rehabilitacji, czy konieczność zaznajomienia uczestników zajęć z nowo zamontowaną siłownią zewnętrzną) nie może wpłynąć na zmianę ustaleń organu w powyższym zakresie. Reprezentanci skarżącego potwierdzali prawidłowość ustaleń zespołów przeprowadzających wizyty monitoringowe, podpisując zarówno informacje, jak i listy sprawdzające z tych wizyt. Osoby te nie zgłaszały zastrzeżeń w czasie dokonywania wizytacji a zatem wskazywane przez skarżącego kasacyjnie następczo okoliczności mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.