Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 620/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1-3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
journal: M.P. 2018 poz 1007  par. 2  ust. 2, par. 96 par. 182
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 152/19 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2018 r. nr 1614/18 w przedmiocie nakazu przywrócenia ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 26 września 2018 r., nr - IOT/323/2018; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 152/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu przywrócenia ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 26 września 2018 r., nr IOT/323/2018, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał skarżącej przywrócenie ogrodu zimowego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr 94/Ś/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. wydaną przez Prezydenta m.st. Warszawy w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z istotny odstępstwem od projektu budowlanego. Zdaniem organu, z opisu technicznego tego projektu wynika, że możliwym było zrealizowanie nad istniejącą stacją transformatorową tylko ogrodu zimowego, a nie pokoju mieszkalnego. Potwierdza to treść § 182 w zw. z § 96 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zaś zastosowanie w niniejszej sprawie membrany izolującej pozostaje bez wpływu na zgodność wykonanych robót budowlanych z pozostałymi przepisami ww. rozporządzenia, gdyż § 182 wprowadza wyłącznie wymóg odległościowy niezależnie od poziomu pola elektromagnetycznego w obrębie lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, jeżeli przedmiotowa inwestycja narusza § 182 ww. rozporządzenia, to zachodzi okoliczność istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, gdyż nie istnieje możliwość doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 10 § 1 K.p.a. oraz 79a § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. i art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.

W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 152/19, oddalając skargę, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy za prawidłowe uznał stanowisko organów co do nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia jego stanu do zgodności z prawem. Mamy bowiem do czynienia z niezgodnością zaistniałego stanu faktycznego z dyspozycją art. 5 ust. 1 i ust. 2 P.b. oraz § 182 ww. rozporządzenia; zaś przywołany przepis rozporządzenia jako kluczowy warunek wskazuje zachowanie odległości poziomej i pionowej stacji transformatorowej od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, wynoszącej co najmniej 2,8 m. Istniejący stan rzeczy powoduje pozbawienie lokalu mieszkalnego, który obejmuje obecnie również powierzchnię dotychczasowego tarasu, istotnej przegrody w postaci dotychczasowych ścian murowanych, natomiast ściany zewnętrzne mieszkania tworzą tutaj obecnie jedynie przeszklenia wykonane praktycznie na całej powierzchni od podłogi do stropu lokalu. Wobec tego, nie tylko nie istnieje żadna przegroda budowlana (ściana, drzwi) oddzielająca powierzchnię (ogrodu zimowego – dawnego tarasu) od powierzchni lokalu mieszkalnego, ale też lokal mieszkalny utracił istotny element w postaci ścian zewnętrznych, które przewidziane były zarówno w pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego oraz wydanym na jego podstawie pozwoleniu na użytkowanie, a także w projekcie budowlanym ogrodu zimowego zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 2004 r. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi w zakresie niewykonalności nałożonego obowiązku. Rozstrzygnięcie w sprawie jest na tyle precyzyjna, że wynika z niej określony zakres robót budowlanych objętych obowiązkiem wykonania. Ponadto Sąd nie doszukał się aby w sprawie strona postępowania została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym o następującej treści: "czy art. 19 ust. 1 akapit drugi, art. 2, art. 4 ust.3 oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nie jest sędzią niezawisłym w rozumieniu prawa unijnego osoba powołana do pełnienia urzędu sędziego z rażącym naruszeniem reguł prawa Państwa Członkowskiego dotyczących powołania sędziów, w szczególności polegającym na powołaniu tej osoby do pełnienia urzędu sędziego na skutek wskazania organu niedającego gwarancji niezależności od władz wykonawczej i ustawodawczej oraz bezstronności, przy systemowym wyłączeniu kontroli sądowej legalności procedury nominacyjnej, a w związku z tym nie jest sądem niezawisłym, bezstronnym i ustanowionym uprzednio z mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii Europejskiej sąd, w którego składzie zasiadają osoby powołane w wyżej wskazanych warunkach?".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym w I instancji zasiadała osoba, która została powołana do pełnienia urzędu sędziego z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności polegającym na powołaniu tych osób do pełnienia urzędu sędziego na skutek wskazania organu niedającego gwarancji niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz bezstronności, przy systemowym wyłączeniu kontroli sądowej legalności procedury nominacyjnej, co skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku przez Sąd w składzie sprzecznym z przepisami prawa (art. 16 § 1 p.p.s.a.).

W zakresie merytorycznej oceny, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. może zostać zastosowany przez organ administracji publicznej bez wcześniejszego ustalenia, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b. oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. polegające na uznaniu, że organ administracji prawidłowo zastosował ten przepis w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy i nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia ogrodu zimowego do stanu poprzedniego, podczas gdy organ administracji winien był zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. i nakazać skarżącej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub ewentualnie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i nałożyć na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych robót budowlanych;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez błędną wykładnię każdego z tych przepisów polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której organ administracji stwierdził, że dane roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 i 4 P.b. ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., podczas gdy w takiej sytuacji winien zostać zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.;

- art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że zawarte w treści przepisów art. 51 ust. 1 P.b. (a zatem zarówno w punkcie 2, jak i 3) pojęcie "przywrócenie do stanu zgodnością z prawem" należy utożsamiać również z obowiązkiem przywrócenia robót budowlanych do stanu zgodności postanowieniami wydanej na rzecz inwestora decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, podczas gdy ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest sanowanie ("legalizacja") robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co wymaga sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, wyżej wskazanych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem:

• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie przez organy administracji obu instancji dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych zmierzających do zbadania, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy zastosowania innych niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i mniej dolegliwych dla skarżącej środków pozwalających na przywrócenie przedmiotowego ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem, oraz zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanek zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.;

• art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez stwierdzenie, że w niniejszym stanie faktycznym miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją z 2004 r., i jednoczesne niezbadanie możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz zaniechanie wyjaśnienia swojego stanowiska w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji I oraz II instancji;

• art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, polegające na uniemożliwieniu skarżącej przedłożenia dokumentów i materiałów na poparcie jej stanowiska, w tym w szczególności odnoszących się do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz istnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2, ewentualnie pkt 3 P.b.;

• art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania.

W piśmie z dnia 2 marca 2023 r. P. K. poinformował, że na podstawie aktu notarialnego z 26 kwietnia 2022 r. został właścicielem przedmiotowego lokalu mieszklanego i w związku z tym wniósł o uwzględnienie jego osoby jako strony postępowania, ewentualnie dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej i P. K. cofnął wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o skierowania pytania prawnego do TSUE i pozostawił tą kwestię uznaniu Sądu. Poza tym podtrzymał skargę kasacyjną, jak i argumentację zawartą w piśmie procesowym P. K. z dnia 2 marca 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania P. K., jako nowego właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z uwagi na najdalej idący zarzut skargi kasacyjnego, bo dotyczący nieważności postępowania, wskazujący na fakt, że w składzie orzekającym w I instancji zasiadała osoba, która została powołana do pełnienia urzędu sędziego z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności polegającym na powołaniu tych osób do pełnienia urzędu sędziego na skutek wskazania organu niedającego gwarancji niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz bezstronności, przy systemowym wyłączeniu kontroli sądowej legalności procedury nominacyjnej – w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że samodzielną przesłanką do uznania wadliwości obsady składu sądu nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z dnia 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce). Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu sędziego sądu administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie (patrz np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny. Nadto przechodząc do procedury powoływania sędziów administracyjnych nie sposób stwierdzić, że nastąpiło rażące naruszenie prawa krajowego przy powoływaniu sędziów (asesorów) sądów administracyjnych w dotychczas obowiązującym trybie konstytucyjnym i ustawowym, uwzględniając nawet wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Analizując bowiem tryb powoływania sędziego/asesora sądu administracyjnego, formalnie zachowane były wymogi wynikające z art. 179 Konstytucji RP. Nawet gdyby uznać, że organ składający wniosek o powołanie w postaci obecnej Krajowej Rady Sądownictwa nie spełniał wymogów konstytucyjnych, to w oparciu o poczynione powyżej wywody, uznać należy, że wniosek został przedstawiony, podlegał on kontroli sądowej i co najważniejsze Prezydent RP w ramach przyznanej mu kompetencji dokonał jego merytorycznej oceny, powołując daną osobę na stanowisko sędziego/asesora sądu administracyjnego. Nie sposób zatem uznać, że naruszenie dotyczyło normy o podstawowym znaczeniu dla procedury mianowania sędziów. Ewentualne naruszenie podlega skutecznej ocenie i może zostać naprawione przez sąd krajowy, o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w przedmiocie wniosków o wyłączenie sędziego, wydając postanowienia o odmowie wyłączenia sędziego powołanego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w obecnym składzie (por. postanowienia NSA: z 5 lutego 2020 r., I OSK 1394/18, I OSK 1918/18, I OSK 1969/18, I OSK 1988/18, I OSK 2055/18, I OSK 2142/18).

W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 16 § 1 p.p.s.a., a tym samym aby zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie zawartej w niej merytorycznej problematyki związanej z oceną legalności przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b., należy zasadniczo podzielić stanowisko, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności stworzenie warunków procesowych mających na celu ewentualną legalizację samowoli budowlanej, która w okolicznościach niniejszej sprawy niespornie polegała na istotnym odstąpieniu od warunków udzielonego pozwolenia na budowę ogrodu zimowego, ponieważ doszło do powstania nowej części lokalu mieszkalnego jako pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi. O tym bowiem decyduje sposób realizacji inwestycji, w tym jego wykończenie oraz rodzaj połączenia z dotychczas istniejącą częścią lokalu mieszkalnego bez ścian, w tym oddzielenia pożarowego. Takie okoliczności wymagały wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Należy jednak pamiętać, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1783/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 4/20). Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2032/18). W niniejszej zaś sprawie w sposób nieuprawniony wykluczono możliwość uzyskania stanu zgodnego z prawem w innym sposób niż wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Organy oparły się na ocenie wykonania inwestycji z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę i niezgodności tak zrealizowanej inwestycji z § 182 ww. rozporządzenia (chodzi o kwestię dotrzymania określonej odległości stacji trafo od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak i dotrzymania warunków ochrony przeciwpożarowej). Nie ulega wątpliwości, że § 182 ww. rozporządzenia w tym zakresie wprowadza określone rygory; niemniej w przypadku "przebudowy" (art. 3 pkt 7a P.b.), bo z tego rodzaju inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia wprost wskazuje, że wymagania określone w rozporządzeniu mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystarczy samo wskazanie, że inwestycja narusza prawo, ponieważ takie ustalenie bez jednoznacznego zbadania, czy możliwym jest spełnienie warunków technicznych w inny sposób – nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że niewadliwym było nałożenie na inwestora obowiązku polegającego na przywróceniu inwestycji do stanu zgodnego z udzielnym pozwoleniem na budowę. Dla przykładu w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły z jakich względów nie jest wystarczające zastosowanie tzw. "membrany" (tj. czy zapewnia na wystarczającym poziomie ochronę przed hałasem i drganiem ze stacji trafo, ewentualnie – promieniowaniem) i dlaczego istniejące przeszklenia lokalu nie można doprowadzić do odpowiedniego stanu spełniającego wymagania ochrony przeciwpożarowej, w sytuacji gdy istniejące obecnie rozwiązania technologiczne umożliwiają zastosowanie przeszkleń o określonej odporności ogniowej, co sprowadza się wyłącznie do problemów kosztowych, a więc zdolności finansowych inwestora (patrz: § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie wyjaśnić powyższe kwestie stosownie do zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tak aby wykluczyć w sposób jednoznaczny możliwość uzyskania stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W tym miejscu należy wskazać, że wymóg z § 182 pkt 1 ww. rozporządzenia dotyczy tylko pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi; zaś § 96 tego rozporządzenia, do którego odwołuje się § 182, formułuje ogólną normę, zgodnie z którą pomieszczenie techniczne, w którym są zainstalowane urządzenia emitujące hałasy lub drgania, może być sytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych, zapewniających ochronę sąsiednich pomieszczeń przed uciążliwym oddziaływaniem tych urządzeń. Stąd uprawnionym jest wniosek, że przy uwzględnieniu także treść § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia nie można wykluczyć możliwości zastosowania innych rozwiązań technicznych, których zadaniem będzie stworzenie realnych warunków technicznych dla istnienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiedztwie stacji trafo, ale w sytuacji gdy mamy do czynienia z nadbudową, rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynków. W tych warunkach zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej w części wskazujące na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 P.b., ponieważ w tym zakresie działanie organów nadzoru budowlanego należało uznać za przedwczesne z uwagi na wymagany do wyjaśnienia zakres postępowania. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego brak jest jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, czy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie inne przepisy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b., to bowiem będzie zależało od dalszych ustaleń organów, w jakim kierunku możliwym będzie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Ma rację skarżąca, że w niniejszej sprawie organy zaniechały dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych zmierzających do zbadania, czy w niniejszej sprawie istnieją podstawy zastosowania innych niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i mniej dolegliwych dla skarżącej środków pozwalających na przywrócenie przedmiotowego ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem, oraz zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanek zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Taką ocenę potwierdza przedstawiona powyżej ocena dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pozostałej zaś części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wskazane powyżej wady postępowania nie świadczą o tym, że w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji. Jeżeli skarżąca formułowała w

sprawie określone stanowisko, to mogła w każdym momencie przedstawić stosowne dokumenty na potwierdzenie swoich twierdzeń. W takim bowiem zakresie inicjatywa działania ciąży także na stronie postępowania, ponieważ ze swojej istoty określone twierdzenia powinny zostać potwierdzone stosownymi dowodami. Ciężar dowodu w tym zakresie ciąży na stronie postępowania jeżeli ta formułuje stosowną ocenę. Wynika z tego, że w tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w odwołaniu od decyzji PINB, skarżąca zastrzegła sobie jedynie prawo do niezwłocznego dostarczenia obszerniejszego uzasadnienia ww. środka zaskarżenia. Pomimo jednak upływu ustawowego (miesięcznego) terminu na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, licząc od dnia wniesienia odwołania (15 października 2018 r. – wpływ do organu pierwszej instancji) do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez WINB (19 listopada 2018 r.), Skarżąca czynności tej nie dokonała. Organ odwoławczy nie mógł więc w sposób nieograniczony czasowo wyczekiwać na podjęcie działań przez skarżącą, będąc przecież związany terminami z art. 35 K.p.a. Ponadto Sąd I instancji trafnie wyjaśnił skarżącej z jakich względów brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zatwierdzony projekt budowlany zawiera bowiem wystarczające informacje, które umożliwiają jego wykonanie, w tym w zakresie ewentualnego odtworzenia przegrody budowlanej. Tej oceny nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do racji ekonomicznych, czy też racjonalności nałożenia takiego, a nie innego obowiązku. O tym bowiem decydują obowiązujące przepisy prawa, a nie aksjologiczne oczekiwania strony postępowania.

Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 26 września 2018 r., nr IOT/323/2018.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 i art. 207 § 1 i 2 p.p.s.a.