Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 235/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 189 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K., M. K., P. K. wspólników "M. " spółki cywilnej J., M., P. K. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w I. z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za usługi wodne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w I. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządu Zlewni Wód [...] w I. informacją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] ZZ I., OP/IV kwartał/2022 znak [...] ustalił podmiotowi J. K., M. K., P. K. [...] Spółka Cywilna w K. za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wody piętrzonej do napędu turbin [...] na istniejących obiektach hydrotechnicznych stopnia wodnego w Ł..

Organ wskazał, że opłata podwyższona została ustalona w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego; opłata został obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej "p.w.") w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych ustalonej ww. podmiotowi w informacji z [...] grudnia 2023 r. [...] w wysokości [...] zł za okres IV kwartału 2022 r.

Od powyższej informacji z [...] grudnia 2023 r. J. K., M. K., P. K. – wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. [...] K. złożyli reklamację domagając się zmiany wysokości opłaty za pobór wody i powrót do opłaty zmiennej za pobór wody.

Reklamujący podkreślili, że pismem z [...] marca 2015 r. zwrócili się do Starosty [...] o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód piętrzonych stopnia wodnego Ł. do celów energetycznych, wymaganego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. p.w. Wniosek został złożony przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2009 r., obowiązującego do [...] czerwca 2015 r. Wskazali, że jedynie na skutek długotrwałego postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się po upływie maksymalnie jednego miesiąca od złożenia wniosku, a nie zakończyło się do dnia dzisiejszego, zaistniała sytuacja braku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Podnieśli, że dopełnili wszelkich wymaganych prawem formalności, a wydane przez organ I instalacji pozwolenia wodnoprawne (decyzja z [...] czerwca 2015 r. i decyzja z [...] maja 2023 r.) były zaskarżone przez inne jednostki organizacyjne w sprawach gospodarowania wodą. Zarzucili, że w sprawie nie uwzględniono okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego w postaci opieszałości organów rozpoznających wniosek, odwoływania się od rozstrzygnięć przez jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nieuzasadnionego opóźnienia w wydaniu decyzji, a uwzględnienie tych aspektów było obowiązkiem organu. W takich okolicznościach wymierzenie opłaty podwyższonej za pobór wody posiadania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest, zdaniem reklamujących, sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości i zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Ponadto reklamujący wskazali, że w sprawie nie wystąpiła sytuacja pobierana wody, gdyż elektrownia wodna nie ma fizycznej możliwości poboru wody, a woda powierzchniowa rzeki kierowana na turbinę w 100% zwrotnie jest odprowadzana do rzeki. [...] wykorzystuje jedynie energię różnicy spadku rzeki. Ani wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ani poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło poboru wody, a jedynie szczególnego korzystania z wody piętrzonej, wobec czego przepis art. 280 p.w. w odniesieniu do strony nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania.

Dyrektor Zarządu Zlewni Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni") działając na podstawie m.in. 273 ust. 6, art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 298 pkt 1 oraz art. 300 p.w. decyzją z [...] grudnia 2023 r. znak [...], określił podmiotowi: J. K., M. K., P. K. [...] Spółka cywilna z siedzibą w K. za okres IV kwartału 2022 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za usługi wodne obejmujące pobór wody piętrzonej do napędu turbin [...] na istniejącym obiekcie hydrotechnicznym stopnia wodnego w Ł. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Organ wskazał, że [...] stycznia 2023 r. wpłynęło do niego oświadczenie ww. podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w którym wskazano, że korzysta on z usług wodnych w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Starostę Ż. decyzją z [...] czerwca 2015 r. [...]. W związku z tym informacją z [...] stycznia 2023 r. ustalono za okres IV kwartału 2022r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za usługi wodne.

Organ podniósł następnie, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r. zostało uchylone decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] marca 2020 r. nr [...]/KUZ, [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] maja 2023r. [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] września 2023 r. nr [...]/KUZ, [...], a postępowanie przed organem I instancji umorzone.

Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził, że w tych okolicznościach należało uznać, że podmiot: J. K., M. K., P. K. [...] s.c. korzystał z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych w okresie IV kwartału 2022 r. bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] grudnia 2023 r. [...] umorzył postępowanie administracyjne, w którym określono wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, stosownie do informacji z [...] stycznia 2022 r. [...] oraz określił wysokość nadpłaty, z uwagi na to, że opłata została naliczona w oparciu o nieprawomocne pozwolenie wodnoprawne określone w przesłanym przez podmiot oświadczeniu.

Ponadto [...] grudnia 2023 r. ustalono na rzecz ww. podmiotu, w formie informacji, opłatę zmienną w wysokości [...] zł za okres IV kwartału 2022 r.

Z powodu korzystania przez wspomniany podmiot z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego oraz naliczenia w informacji z [...] grudnia 2023 r. opłaty zmiennej, organ naliczył mu także opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za okres IV kwartału 2022 r.

Organ stwierdził, że złożona przez stronę reklamacja nie zasługuje na uwzględnianie. Materiał dowodowy wykazał, że podmiot korzysta z usług wodnych obejmujących pobór wód powierzchniowych do celów energetycznych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego.

Odnosząc się do zarzutów przewlekłości postępowania administracyjnego, organ zwrócił uwagę, że skarżący nie skorzystali z przysługującego prawa do złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie.

Organ zaznaczył też, że podmiot nie zareklamował zasadności naliczenia opłaty zmiennej wyrażonej w informacji z [...] grudnia 2023 r. [...], która stanowi podstawę naliczenia opłaty podwyższonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] grudnia 2023 r. M. K., J. K., P. K. – wspólnicy spółki [...] s.c. J. , P. K. w K. (dalej jako "Skarżący") zarzucili rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 75 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez dowolność organu w ocenie materiału dowodowego, przejawiającą się w powieleniu twierdzeń i ustaleń wcześniej dokonanych przez organ, brak odniesienia się przez organ do zarzutów stawianych w reklamacji od informacji o ustaleniu opłaty podwyższonej za usługi wodne,

- art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i zebranie materiału dowodowego w sposób pobieżny, niewyczerpujący, nieprzedsięwzięcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieuwzględnienie okoliczności zawinienia organów administracyjnych w braku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżących oraz braku winy Skarżących w tym, że nie uzyskali nowego pozwolenia wodnoprawnego, w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do władzy publicznej polegającej na obciążaniu podmiotu negatywnymi konsekwencjami, skutkami zawinionego działania władzy publicznej,

- art. 37 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż nieskorzystanie przez Skarżących z procedury ponaglenia na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie powoduje uchylenie zawinienia organów administracyjnych w braku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przez Skarżących,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, wewnętrzną sprzeczność w treści uzasadnienia, niewyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, co powoduje arbitralność podjętej decyzji;

Il. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 273 ust. 6 p.w. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uznania reklamacji złożonej przez Skarżących na informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne,

- art. 280 pkt 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że podmiot korzystający z usług wodnych ponosi opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego w postaci zaskarżania wydawanych przez organ I instancji pozwoleń wodnoprawnych przez inne jednostki organizacyjne w sprawach gospodarowania wodą; tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. - decyzji z [...] czerwca 2015r. oraz Zarząd Gospodarki Wodnej B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - decyzji z [...] maja 2023 r., braku zawinienia strony w uzyskaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego i nieuzasadnionego opóźnieniu w wydaniu decyzji po stronie władzy publicznej;

- art. 414 ust. 2 p.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Skarżący nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. [...] nie wygasło.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł jej oddalenie.

Organ stwierdził, że Skarżący korzystali z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ żadne z wydanych pozwoleń wodnoprawnych tj. pozwolenie udzielone decyzją z [...] czerwca 2015 r. i decyzją z [...] maja 2023 r. nie uzyskało waloru ostateczności. Podkreślił przy tym, że wykonaniu może podlegać jedynie decyzja ostateczna, a Skarżący nie posiadali ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne obejmujące pobór wody piętrzonej do napędu turbin [...], zatem nie byli uprawnieni do korzystania z ww. usługi. Organ odwoławczy wywiódł ponadto, że art. 414 ust. 2 p.w., obowiązujący od [...] stycznia 2018r., nie ma zastosowania do wniosków o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego złożonych przed [...] stycznia 2018 r. oraz że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązująca w okresie w którym złożono wniosek, nie umożliwiała ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, jako że przepis art. 135 pkt 1 tej ustawy stanowił, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na które zostało wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżących.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. z [...] grudnia 2023 r. określająca opłatę podwyższoną za usługi wodne obejmujące pobór wody piętrzonej do napędu turbin [...] za okres IV kwartału 2022 r.

Na wstępie należy wskazać na nieprecyzyjny sposób oznaczenia adresata decyzji. Organ w sentencji decyzji wskazał, że opłatę podwyższoną określa podmiotowi "J. K., M. K., P. K. [...] Spółka cywilna", natomiast w zestawieniu adresatów decyzji wskazano poszczególnych wspólników spółki. Powyższe oznaczenie adresata decyzji wskazywać może, że podmiotem zobowiązanym jest spółka cywilna, a nie jej wspólnicy. Tymczasem spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, zdolności do czynności prawnych ani zdolności sądowej. To wspólnicy spółki cywilnej a nie spółka, mają status przedsiębiorców (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.). Spółka cywilnej, będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może zostać zatem uznana za podmiot zobligowany do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Obowiązek ten obciąża wspólników spółki cywilnej. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowa spółka działa pod firmą "[...]" spółka cywilna J., M., P. K. z siedzibą w K. .

Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 280 ust. 1 p.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na:

a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych,

b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi

- bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie Skarżących przepis powyższy nie mógł mieć zastosowania do korzystania z wody na potrzeby elektrowni wodnej, bowiem elektrownia wodna nie pobiera wody. Woda powierzchniowa rzeki kierowana na turbinę w 100% zwrotnie jest odprowadzana do rzeki. Mała elektrownia wodna wykorzystuje jedynie energię różnicy spadku rzeki. Skarżący stwierdzili, że ani wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ani poprzednio obowiązujące pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło poboru wody, a jedynie szczególnego korzystania przez Skarżących z wody piętrzonej.

Powyższa argumentacja jest niezasadna. W ocenie Sądu usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej (w przedmiotowej sprawie – do napędu turbin [...] Skarżących) jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych.

Sąd podziela w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 27 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 356/22). Jak wskazał NSA - rozważając kwestię prawidłowego zastosowania przepisu art. 280 pkt 1 lit. a p.w. należy rozpatrzeć, czy opłatę podwyższoną można określić w przypadku korzystania z usług wodnych, polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych dla celów energetyki bez pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Odpowiedzi wymaga zatem pytanie o zakres użytego w art. 280 pkt 1 lit. a p.w.. wyrażenia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" i czy w tym zakresie mieści się pobór wody dla celów energetyki wodnej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. usługą wodną jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, natomiast według art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. usługą wodną jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej. Zgodnie z założeniem interpretacyjnym racjonalności prawodawcy, korzystanie z wody powinno mieć inne znaczenie niż pobór wody. Należałoby zatem przyjąć, że w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. chodzi o korzystanie z wody inne niż jej pobór. Zatem w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. pobór wody będzie miał znaczenie ogólne, bez bliżej skonkretyzowanego celu, a w jego zakresie będzie się mieścić także pobór wody dla celów energetyki wodnej. Pozwala to przyjąć, że także w art. 280 pkt 1 lit. a p.w. ogólne stwierdzenie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" będzie w sobie mieścić także pobór wód dla celów energetyki wodnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że pobór wody dla celów energetyki wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nie wiązałby się z żadną sankcją finansową, a tym samym powstałaby sytuacja nieuprawnionego różnicowania sytuacji podmiotów nielegalnie pobierających wodę, ponieważ część z nich byłaby za to karana, a część nie. Należy nadto podkreślić, że zdefiniowany w art. 16 pkt 40 p.w. pobór zwrotny wód należy uznać za jedną z form poboru wód powierzchniowych i podziemnych. W Prawie wodnym brak jest przepisów, które zwalniałby taki pobór wód do celów energetyki wodnej od obowiązku uiszczenia opłaty zmiennej, czy też tak jak w przedmiotowej sprawie opłaty podwyższonej. Ustawodawca co do zasady przewidział w p.w. obowiązek uiszczania opłat zmiennych za korzystanie z zasobów wodnych. Jedynie co do określonych form korzystania z tych zasobów przewidział odmienny sposób naliczania jej wysokości lub też w ściśle określonej sytuacji zwolnił podmiot korzystający z zasobów wodnych z obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Wyjątków tych nie należy interpretować rozszerzająco.

W związku z tym pobór wód na cele elektrowni wodnych, bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust.1 pkt 1 lit a) p.w. gdyż przesłankami jej zastosowania jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Kolejną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy w przypadku Skarżących można mówić o braku pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżący powołując się na treść art. 414 ust. 2 p.w. argumentowali, że ich pozwolenie wodnoprawne tj. pozwolenie udzielone decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. [...] nie wygasło, bowiem złożyli wniosek o wydanie nowego pozwolenia blisko 4 miesiące przed końcem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2009 r.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że świetle powołanego przez Skarżących przepisu pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Wskazać jednakże należy, że przywołany przepis zawarty w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. nie obowiązywał w okresie gdy Skarżący występowali o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego (wniosek z [...] marca 2015). W dacie wszczęcia postępowania z tego wniosku obowiązywała ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r, która nie zawierała odpowiednika ww. artykułu 414 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r., na mocy którego można by przyjąć podobną fikcję prawną tj. że podmiot korzystający z usług wodnych w oparciu o udzielone pozwolenie wodnoprawne, występujący o kolejne pozwolenie wodnoprawne, traktowany jest tak jakby posiadał pozwolenie wodnoprawne także po upływie ważności poprzednio udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Na mocy art. 135 ust. 1 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasało po upływie okresu, na który je wydano (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r. sygn. III OSK 5378/21)

Dodać należy, że ustawodawca nie wprowadził też przepisów szczególnych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r., które pozwalałoby na odwrócenie skutków prawnych zastosowania przepisu art. 135 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r.

Jak wynika z sentencji decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielono stronie skarżącej do [...] czerwca 2015 r. Oznacza to, że po tym dniu pozwolenie wygasło.

Z podanych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 414 ust. 2 p.w. Sama bowiem okoliczność uprzedniego (tj. [...] marca 2015 r.) złożenia wniosku o uzyskanie (przedłużenie) pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla celów energetycznych ([...]) nie niweczy utraty mocy prawnej ww. pozwolenia z [...] kwietnia 2009 r. z upływem okresu na który zostało ono wydane. Zmiana stanu prawnego w tym względzie nastąpiła dopiero w nowej ustawie Prawo wodne, która jednak na mocy przepisu intertemporalnego nie ma zastosowania w sprawie, w której sprawa z wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie została zakończona przed wejściem w życie nowej ustawy (1 stycznia 2018 r.). W konsekwencji datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2009 r. była data, od której przestało ono obowiązywać czyli data końcowa okresu na jaki pozwolenie zostało wydane ([...] czerwca 2015 r.). Z tą datą wygasł zatem stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot do zgodnego z prawem szczególnego korzystania z wód piętrzonych dla celów MEW.

Tym niemniej należy zwrócić uwagę, że skarżący nie są w takiej sytuacji, że nigdy nie posiadali stosownego zezwolenia na korzystanie z usług wodnych ani też nie można stwierdzić, że zaniedbali podjęcia w właściwym czasie czynności, aby uzyskać kolejne pozwolenie wodnoprawne.

Jak wynika z akt sprawy (zarówno administracyjnych jak i sądowych) i faktów znanych Sądowi z urzędu "[...] s.c. J., M., P. K. posiadały pozwolenie wodnoprawne udzielona przez Starostę Ż. decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Pozwolenie to zostało udzielone na czas oznaczony tj. do [...] czerwca 2015 r.

W związku z wnioskiem skarżących z [...] marca 2015 r., Starosta Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielił [...] s.c. [...] K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na korzystaniu z wody piętrzonego stopnia wodnego Ł. do celów energetycznych. Decyzja ta została następnie uchylona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej jako "Dyrektor RZGW"), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją z [...] lutego 2016 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 259/16 uchylił decyzję Dyrektora RZGW a także umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania wniesionego przez Dyrektora RZGW. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2883/16 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora RZGW.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy (zainicjowanej wnioskiem z [...] marca 2015 r.) organ odwoławczy, którym stał się Prezes Wód Polskich, decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2015 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, którym został Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni").

Rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni postanowieniem z [...] października 2020 r., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki N. w Ł., jako rozstrzygnięcia uprzedniego przed pozwoleniem na korzystanie z wód rzeki N. przez MEW w Ł.. Na skutek zażalenia wnioskodawców Prezes Wód Polskich postanowieniem z [...] marca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z [...] maja 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni udzielił J. K., M. K. i P. K. wspólnikom spółki cywilnej [...] s.c. [...] K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na korzystaniu z wód do celów energetycznych z rzeki [...] w Ł. prowadzonych kanałem obiegowym, na potrzeby 3 turbin MEW w Ł.. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (który został uchylony postanowieniem Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]/KUZ). Również i ta decyzja została uchylona w całości decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] września 2023 r. przy czym jednocześnie umorzono postępowanie przed organem I instancji. Wyrokiem z 8 maja 2024 r., sygn. IV SA/Wa 2761/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazaną wyżej decyzję Prezesa Wód Polskich z [...] września 2023 r.

Z przedstawionego wyżej stanu faktycznego wynika, że skarżący do [...] czerwca 2015 r. dysponowali pozwoleniem wodnoprawnym. Przed upływem jego ważności złożyli wniosek o wydanie następnego pozwolenia wodnoprawnego. Wskutek rozpatrzenia tego wniosku skarżący [...] czerwca 2015 r. uzyskali nieostateczne pozwolenie wodnoprawne, które zostało uchylone decyzją z [...] lutego 2016 r.

Należy zauważyć, że wskutek wyroku NSA z 22 listopada 2018 r., sprawa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego wróciła na etap postępowania odwoławczego,

a tym samym znowu w obrocie znalazło się nieostateczne pozwolenie wodnoprawne z [...] czerwca 2015 r. Zostało one uchylone decyzją Prezesa Wód Polskich z [...] marca 2020 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z kolei od [...] maja 2023 r. (to jest od decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni) skarżący dysponowali nieostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym, ale wykonalnym (bo ww. decyzja była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności). Okres korzystania przez skarżących z tego (wykonalnego) pozwolenia wodnoprawnego ustał z momentem uchylenia rygoru wykonalności postanowieniem Prezesa Wód Polskich z [...] lipca 2023 r.

Należy też zauważyć, że skutkiem uchylenia decyzji Prezesa Wód Polskich wyrokiem WSA w Warszawie z 8 maja 2024 r. jest to, że sprawa z wniosku skarżących o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie została prawomocnie zakończona i istnieje możliwość, że będzie kontynuowana - o ile wyrok WSA w Warszawie stanie się prawomocny.

Powyższa sytuacja (tj. istnienie okresów, w których skarżący dysponowali zezwoleniem wodnoprawnym podlegającym wykonaniu oraz okresów w którym dysponowali nieostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym) powinna być brana przez organ pod uwagę w rozważaniu, czy zaistniały podstawy do ustalenia, na podstawie art. 280 p.w., opłaty podwyższonej.

W tym względzie należy mieć na uwadze, że do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, to jest do 1 stycznia 2018 r. opłata podwyższona za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, w tym więc za korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wymierzana była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 276 ust. 1 tej ustawy). Istota opłaty podwyższonej za korzystanie z usług wodnych bez stosownego pozwolenia była taka sama zarówno w przypadku stosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów ustawy Prawo wodne. W związku z tym organ przy ocenie zasadności wymierzenia opłaty podwyższonej winien wziąć pod uwagę treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". Wywiedziono również, że "niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska."

Intepretując zgodnie z powyższą uchwałą art. 280 pkt 1 lit. a p.w. należy zatem odróżnić sytuację, gdy podmiot nigdy o uzyskanie pozwolenia nie wystąpił, a korzystał z usług wodnych, od sytuacji kiedy podmiot miał pozwolenie i w okresie jego obowiązywania wystąpił o nowe pozwolenie lecz z różnych przyczyn i okoliczności nie uzyskał ostatecznego pozwolenia, korzystając z usług wodnych. W tym drugim przypadku należy zbadać przyczyny oraz okoliczności prawne i faktyczne, które spowodowały brak uzyskania pozwolenia.

Organ dokonał błędnej wykładni art. 280 pkt 1 lit. a p.w. poprzez uznanie, że należy go stosować w każdym wypadku działania bez pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od przyczyn braku uzyskania tego pozwolenia. W rezultacie dopuścił się naruszenia tego przepisu poprzez brak przeprowadzenia badania przyczyn nieuzyskania przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego.

Rozważając podstawy do wymierzenia stronie skarżącej opłaty podwyższonej należy mieć na uwadze, że opłata podwyższona wymierzana na podstawie przepisów Prawa wodnego ma sankcyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a k.p.a., znajdującym się w dziale IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1524/21).

Należy przy tym zaznaczyć, że stosowania przepisów działu IVa kpa nie wyklucza art. 300 ust. 1 p.w., który odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej mających charakter "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów tego działu w tym zakresie nie stosuje się. Jednakże Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje przesłanek wymierzenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz dyrektyw jej wymierzenia. W tym znaczeniu odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej nie wyłącza stosowania przepisów działu IVa kpa dotyczących wymiaru administracyjnej kary pieniężnej do przedmiotowej opłaty podwyższonej (por. ww. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r.).

Czym inny jest natomiast kwestia czy z przepisów Prawa wodnego, jako przepisów odrębnych, nie wynika wyłączenie stosowania określonych przepisów działu IVa k.p.a.

Określając opłatę podwyższoną jako administracyjną karę pieniężną trzeba mieć na względzie, że w przepisach Prawa wodnego nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary (opłaty podwyższonej), tym samym w przypadku opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego organ każdorazowo winien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2023 r., sygn. II SA/Łd 622/23). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ocena czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl którego wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Znikoma waga naruszenia prawa, choć jest przesłanką konieczną, to jej wystąpienie nie jest wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z brzmienia przepisu art. 189f § 1 pkt 1 kpa wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie to, że strona zaprzestała naruszania prawa.

W przedmiotowej sprawie rozważając zaistnienie przesłanek z art. 189f k.p.a. i oceniając zasadność wymierzenia opłaty podwyższonej organ winien wziąć pod uwagę treść ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, w której stwierdzono, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". W uchwale wywiedziono również, że "niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska."

Wskazać jednocześnie trzeba, że zasady wymiaru opłaty podwyższonej zostały wprost wskazane w art. 281 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w., zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek", a więc w której organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1521/21). W konsekwencji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej wyważonej wysokości.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że w wydając zaskarżoną decyzję wskutek błędnej interpretacji art. 280 pkt 1 lit. a p.w. Dyrektor Zarządu Zlewni nie zbadał przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowały brak uzyskania przez skarżących pozwolenia wodnoprawnego – co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Jak wskazał bowiem NSA ww. uchwale II OPS 2/11 – "za okres, w którym z przyczyn leżących po stronie organu, upłynął już termin ważności dotychczasowego pozwolenia (ale właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia), a nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane, istnieje obowiązek poniesienia opłaty w wysokości takiej, jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia".

Dyrektor Zarządu Zlewni nie rozważał także czy istnieją przesłanki zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Organ weźmie pod uwagę okoliczność, że skarżący nie są podmiotem, który nigdy nie dysponował pozwoleniem wodnoprawnym (tj. przed dniem [...] czerwca 2015 r. dysponowali stosownym pozwoleniem, a po tej dacie istniał okres, w którym skarżący dysponowali zezwoleniem wodnoprawnym podlegającym wykonaniu oraz okresy w którym dysponowali nieostatecznym pozwoleniem wodnoprawnym) oraz rozważy przyczyny braku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Oceniając zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., organ winien mieć na względzie, że istniał okres w którym skarżący zaprzestali naruszenia prawa (korzystali z natychmiast wykonalnego pozwolenia wodnodprawnego w okresie od 31 maja do [...] lipca 2023 r.) oraz winien wziąć pod uwagę w jaki sposób zakończyło postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego toczące się po ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 8 maja 2024 r. sygn. IV SA/Wa 2761/23.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku) biorąc pod uwagę wysokość wpisu.