Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2743/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2544/16 w sprawie ze skargi W.I. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz W.I. kwotę 1.037 (słownie: jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2544/16 oddalił skargę W.I. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zmienił, po raz kolejny, pozwolenie zintegrowane na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii z instalacji fermy drobiu w miejscowości S. gm. S., udzielone S.T. decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na prowadzenie instalacji do chowu drobiu, o liczbie stanowisk powyżej 40 000, zlokalizowanej na terenie Odchowalni Kurcząt w miejscowości S. - S., gmina S.. Decyzja ta została wydana w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa w związku ze zwiększeniem skali działalności prowadzonej przez S. T.

Odwołanie od powołanej decyzji wniósł W. I., właściciel nieruchomości położonych w odległości około 150 m od przedmiotowej fermy drobiu.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Organ odwoławczy uznał, że W.I. nie posiada legitymacji do zaskarżenia decyzji Marszałka Województwa D. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wskazał, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie, o czym stanowi art. 127 K.p.a., natomiast zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym określony został w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia, skarżący nie posiada przymiotu strony. Stroną bowiem, zgodnie z powołaną regulacją, jest jedynie prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono.

Wobec powyższego, jak wywiódł Minister Środowiska, stroną w przedmiotowej sprawie jest wyłącznie prowadzący instalację - S.T.. Nie został bowiem utworzony obszar ograniczonego użytkowania dla przedmiotowej fermy drobiu, który zresztą nie mógł być utworzony, ponieważ ten szczególny środek ochrony środowiska można zastosować tylko dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, czyli instalacji wymienionych w art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W.I., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (dalej: dyrektywa IED) oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, a także naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez nieuznanie go za stronę postępowania - jako właściciela nieruchomości położonej w sąsiedztwie instalacji, narażonego na jej uciążliwe oddziaływanie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe sformułowanie uzasadnienia prawnego, polegające na nieodniesieniu się do argumentów prawnych zawartych w odwołaniu (tj. do powołanych w odwołaniu przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, uzasadniających przysługujący skarżącemu status strony postępowania).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2544/16 oddalił skargę [...].

Sąd wskazał, że przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., zawierającego definicję strony postępowania, jest art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym określony został w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia. Są to: prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile w związku z eksploatacją instalacji taki obszar utworzono. Sąd stwierdził, że powołany przepis jest "nadzwyczajny" w stosunku do art. 28 K.p.a. i oznacza, że stroną w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie mogą być podmioty inne niż określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. W omawianej sprawie stroną jest wyłącznie prowadzący instalację - S. T. Nie został bowiem utworzony obszar ograniczonego użytkowania dla przedmiotowej fermy drobiu i nie mógłby być utworzony, ponieważ ten szczególny środek ochrony środowiska można zastosować tylko dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, czyli instalacji wymienionych w art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dalej Sąd wywiódł, że w pozwoleniu na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska nie legalizuje się ponadnormatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, z wyjątkiem przypadków ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Sąd wskazał, że przepisy w zakresie pozwoleń zintegrowanych, zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska, stanowią transpozycję dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych, która reguluje m.in. zasady udziału społeczeństwa w procedurze udzielania pozwolenia (art. 24) oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 25), analogicznie jak w Konwencji z Aarhus. Sąd stwierdził, że art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest sprzeczny z przepisami tej dyrektywy. Wydanie pozwolenia, w którym na zasadach określonych w tej ustawie, organ ustala wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji, nie ma wpływu na sposób i zakres korzystania z sąsiednich nieruchomości. Ich właściciele mogą mieć interes faktyczny, ale nie prawny w sprawie wydania lub zmiany pozwolenia zintegrowanego. Dlatego Sąd uznał, że art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie ogranicza kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia, ale go jednoznacznie określa. Krąg stron może być szerszy w postępowaniach dotyczących nienależytej eksploatacji instalacji i negatywnego oddziaływania na środowisko, ale postępowanie w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie substancji lub energii do środowiska do nich nie należy.

Następnie Sąd wskazał, że regulacje zawarte w Konwencji z Aarhus zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a obecnie ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sposób sformułowania przepisów Konwencji z Aarhus wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie można stwierdzić, iż cel Konwencji w zakresie dostępu "zainteresowanej społeczności" do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska nie jest w polskim porządku prawnym realizowany.

Marginalnie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 218 ustawy Prawo ochrony środowiska, w celu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, Marszałek Województwa D. podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, a także o możliwości i terminie wnoszenia uwag i wniosków do sprawy. W przewidzianym terminie nie wniesiono (w tym skarżący) żadnych uwag i wniosków do sprawy, ani też nikt nie skorzystał z możliwości zapoznania się z dokumentami dołączonymi do wniosku w ramach udziału społeczeństwa.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. Stwierdził, że chociaż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest dość lakoniczne, to jednak z jego treści w sposób jednoznaczny wynika zarówno podstawa prawna, o jaką oparł się organ odwoławczy przy jego wydawaniu, jak i jej wystarczające omówienie.

W. I., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2544/16. Zaskarżył wyrok w całości, formułując następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 oraz art. 151 w z zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia, że:

a) art. 185 ust. 1 ustawy P.o.ś. jest niezgodny z art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (dalej: dyrektywa IED) oraz z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus, w związku z czym nie powinien być w tej sprawie zastosowany (należało zastosować bezpośrednio prawo unijne i międzynarodowe),

b) niezastosowanie art. 25 dyrektywy (autor skargi kasacyjnej omyłkowo wpisał "konwencji" – przyp. Sądu) i art. 9 ust. 2 konwencji (autor skargi kasacyjnej omyłkowo wpisał "dyrektywy" – przyp. Sądu) doprowadziło do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez nieuznanie za stronę postępowania W. I.

- właściciela nieruchomości położonej w sąsiedztwie instalacji i narażonej na jej uciążliwe oddziaływanie

- i tym samym zachodziły przesłanki do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie Ministra Środowiska powinno zostać uchylone;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w taki sposób, że niektóre interpretacje i sposób rozumowania Sądu muszą być domniemywane - nie wynikają jasno z uzasadnienia.

Podnosząc powyższe zarzuty, W. I. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził na wstępnie, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zastosowanie przez organy administracji (zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji) artykułu 185 ust. 1 ustawy P.o.ś. narusza przepisy prawa unijnego i międzynarodowego.

Odwoławszy się do art. 25 dyrektywy IED, W. I. stwierdził, że w świetle brzmienia tego przepisu kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy zgodne z dyrektywą jest przyjęcie, iż interes właścicieli nieruchomości sąsiadujących z instalacją będącą przedmiotem procedowanego pozwolenia, nigdy nie będzie miał charakteru interesu prawnego i tym samym, nie będzie "wystarczającym interesem", o którym mowa w tej dyrektywie. Odnosząc się do tej kwestii, wnoszący skargę kasacyjną wywiódł dalej, że prawo krajowe nie może wykluczać z kręgu uprawnionych do zaskarżenia praktycznie wszystkich osób poza inwestorem (i organizacjami ekologicznymi, ale ich uprawnienia są przyznane niejako dodatkowo w stosunku do osób faktycznie narażonych na oddziaływanie instalacji).

W. I. nie zgodził się następnie z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że krąg stron może być szerszy w postępowaniach dotyczących nienależytej eksploatacji instalacji i jej negatywnego oddziaływania na środowisko, ale nie przy wydawaniu pozwolenia emisyjnego, które jedynie "ustala wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji". Odwoławszy się do przepisów P.o.ś. oraz dyrektywy IED, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że pozwolenie zintegrowane określa znacznie więcej niż tylko wielkości dopuszczalnej emisji. Zawierane w takiej decyzji ustalenia mogą natomiast wpływać na sąsiednie nieruchomości. Ponadto zauważył, że z punktu widzenia formalnego dyrektywa IED dotyczy tylko wydawania właśnie pozwoleń emisyjnych (a nie decyzji związanych z "nienależytą eksploatacji instalacji"), a jednak

- wprowadzono do niej art. 25.

Podsumowując powyższe, wnoszący skargę kasacyjną skonstatował, że krąg stron w postępowaniach dotyczących pozwoleń zintegrowanych został w prawie polskim określony zbyt wąsko.

Następnie zaś wywiódł, odwoławszy się także do art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: dyrektywa EIA) oraz art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, że właściwą podstawą określenia kręgu stron postępowania w tego typu sprawach jest art. 28 K.p.a. Stwierdził, że dla zapewnienia zgodności z dyrektywą IED konieczne jest, aby za strony postępowania uznawać osoby będące władającymi nieruchomościami, na które może rozciągać się oddziaływanie instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Zauważył, że podobnie jak w przypadku postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy przyjąć, iż nie chodzi tu tylko o oddziaływanie ponadnormatywne, ale o każde oddziaływanie odczuwalne i uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich.

W dalszej kolejności W. I., uznając, że wykazał niezgodność prawa polskiego z prawem unijnym i odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), a także sądów administracyjnych, stwierdził, że organy administracji miały obowiązek stosować w tym zakresie bezpośrednio przepisy art. 25 dyrektywy IED - zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa unijnego. W przedmiotowej sprawie organy nie zastosowały przepisu dyrektywy, a Sąd pierwszej instancji uznał to za prawidłowe.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził także, że w realiach przedmiotowej sprawy bezpośredniemu zastosowaniu powinna podlegać Konwencja z Aarhus. Zwrócił przy tym uwagę, że art. 25 dyrektywy IED został do niej wprowadzony w ślad za art. 9 ust. 2 Konwencji i w związku z obowiązkiem wdrożenia jej do prawa unijnego.

Odwoławszy się następnie do treści art. 87 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, W. I. stwierdził, że przyjmuje ona generalne domniemanie bezpośredniego stosowania umów ratyfikowanych i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, chyba że ich stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy, przy czym odpowiedź na pytanie, czy stosowanie danej umowy uzależnione jest od wydania ustawy, wymaga interpretacji tejże umowy.

Jak wywiódł wnoszący skargę kasacyjną, w przypadku umów o charakterze generalnym, co do których brak jest wyraźnych wskazówek, co do woli stron w tym względzie, zastosowanie mają określone kryteria badania samowykonalności. Zgodnie z nimi norma samowykonalna musi być jasna i precyzyjna, bezwarunkowa oraz zupełna (kompletna), czyli niewymagająca przyjęcia środka implementującego.

Dalej, po przywołaniu poglądów doktryny i wybranych orzeczeń Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, W. I. wywiódł, że warunkiem bezpośredniego stosowania umowy międzynarodowej jest albo istnienie luki w prawie polskim (gdy dane zagadnienie jest regulowane wyłącznie lub w przeważającej mierze tylko w prawie międzynarodowym), albo też kolizji między normami prawa polskiego, a normami umowy międzynarodowej, przy czym jest to kolizja, której nie da się pogodzić w drodze wykładni prawa polskiego. Stwierdził, że możliwość (obowiązek) bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych oparta jest na domniemaniu takiego bezpośredniego stosowania i na założeniu, że w przypadku gdy norma umowy międzynarodowej jest jasna, precyzyjna i zupełna, nie ma potrzeby udowadniania możliwości jej stosowania i np. rozważania intencji stron. Zaznaczył, że pominięcie umowy międzynarodowej w sytuacji, gdy prawo polskie pozostaje w stosunku do niej w sprzeczności lub zawiera luki, uznawane jest za naruszenie prawa. Wskazał też dodatkowo, że Konwencja z Aarhus, od czasu ratyfikowania jej przez Unię, stanowi część prawa unijnego i powinna być w ten sposób traktowana.

Następnie, przywoławszy treść art. 9 ust. 2 i ust. 3, a także art. 6 ust. 10 Konwencji z Aarhus, wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że art. 185 ust. 1 ustawy P.o.ś. jest ewidentnie sprzeczny z art. 9 ust. 2 tej Konwencji, zatem przepis konwencyjny powinien zostać bezpośrednio zastosowany.

Jako całkowicie błędne ocenił wnoszący skargę kasacyjną twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy przepisy Konwencji zostały implementowane do prawa polskiego, to muszą być interpretowane zgodnie z prawem polskim. Zaznaczył, że w tej kwestii art. 91 Konstytucji stanowi dokładnie odwrotnie.

W. I. stwierdził także, że zasadności zarzutu niezgodności prawa polskiego z prawem unijnym i międzynarodowym nie zmienia fakt, iż art. 185 ust. 1 ustawy P.o.ś. przyznaje status strony także władającym powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Wywiódł, że stworzenie takiego obszaru związane jest tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem instalacji, a ponadto, tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania możliwe jest tylko dla pewnych wybranych typów instalacji - a ferma hodowlana do nich nie należy.

Podsumowując powyższe, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że odmawiając sąsiadom instalacji przymiotu strony, mimo przysługującym im uprawnień wynikających z prawa międzynarodowego i unijnego, organy orzekające w sprawie naruszyły art. 10 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się jednak tego uchybienia.

Tymczasem, jak wywiódł wnoszący skargę kasacyjną, jest on właścicielem nieruchomości znajdujących się w odległości około 150 m od omawianej instalacji. Zatwierdzona kwestionowanym pozwoleniem zintegrowanym zmiana rodzaju działalności prowadzonej w instalacji polega na zmianie "rodzaju" hodowanych kur (brojlery zamiast niosek) oraz - co za tym idzie i co jest najbardziej istotne - na zwiększeniu intensywności prowadzonego chowu. Zwiększa się ilość stanowisk na fermie (ze 100.000 do 200.000 sztuk), natomiast znacznie skraca długość cyklu hodowli poszczególnej partii kur (dla niosek wynosiła ona 21 tygodni, a dla brojlerów - około 6 tygodni). W. I. zaznaczył, że już samo dwukrotne powiększenie ilości przetrzymywanych na fermie kur powoduje dwukrotne zwiększenie uciążliwości tego typu działalności dla terenów sąsiednich. Wymienił także inne uciążliwości powodowane przez hodowlę, w tym zmianę obsady kurników.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną stwierdził natomiast, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera pogłębionej analizy prawnej, uzasadniającej, dlaczego Sąd uznał art. 185 ust. 1 ustawy P.o.ś. za zgodny z art. 25 dyrektywy IED. Uzasadnienie nie wyjaśnia też, dlaczego Sąd uznał, że art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus (autor skargi kasacyjnej omyłkowo wpisał art. 6 ust. 2 – przyp. Sądu) nie może być bezpośrednio stosowany. Tym bardziej, jak wskazał W. I., w uzasadnieniu nie podano argumentów przemawiających za wskazaną wyżej tezą, że przepisy konwencji należy interpretować w zgodzie z implementującym ją prawem krajowym.

Uczestnicy postępowania (S. T. i S. T.) w odpowiedzi z dnia 13 września 2017 r., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdzili, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jako nieprawidłowe ocenili stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną o możliwości bezpośredniego zastosowania tak przepisów Konwencji z Aarhus, jak i przepisów dyrektywy 2010/75/UE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, natomiast ani Minister Środowiska, ani uczestnicy postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Rozpoznał więc przedmiotową skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do, wywodzonej przez autora skargi kasacyjnej, konieczności zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 2 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. z 2003 r. Nr 78 , poz. 706; dalej powoływana jako "Konwencja z Aarhus").

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej powoływana jako "Konstytucja") źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. W myśl natomiast art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. W świetle zaś art. 91 ust. 3 Konstytucji, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Rzeczpospolita Polska jest stroną Konwencji z Aarhus. Konwencja została bowiem ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 89, poz. 970). Jest więc umową międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Należy zatem przypomnieć, że w świetle pierwszego ze wskazanych przepisów ustawy zasadniczej umowa międzynarodowa jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Bezpośrednie zastosowanie umowy międzynarodowej oznacza sytuację, w której organ władzy publicznej (np. organ administracji, sąd) opiera się na jednoznacznie brzmiącej regule, której obowiązywanie uzasadnia poprzez wskazanie normy prawa międzynarodowego i dopuszczalnych reguł wykładni. Dochodzi więc do wydania aktu indywidualnego i konkretnego bezpośrednio na podstawie normy prawnomiędzynarodowej - tzw. normy samowykonalnej - bez potrzeby jej rozwinięcia i konkretyzacji w drodze aktu prawa wewnętrznego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że cecha samowykonalności nie musi odnosić do traktatu jako takiego, lecz może dotyczyć jego poszczególnych przepisów, analizowanych indywidualnie z punktu widzenia możliwości bezpośredniego zastosowania (zob. też Małgorzata Masternak-Kubiak. Odesłania do prawa międzynarodowego w Konstytucji RP. Wrocław 2013 r., s. 84).

W orzeczeniu Sądu Najwyższego USA w sprawie Foster & Elam v. Neilson z 1829 r. [27 U.S. 253 (1829); tekst dostępny: https://supreme.justia.com], wskazywanym w doktrynie prawa międzynarodowego, jako źródłowe dla podziału norm prawa międzynarodowego na samowykonalne i niesamowykonalne (zob. np. J. Sozański. Prawo traktatów. Zarys Współczesny, Warszawa-Poznań 2009 r., s. 135), stwierdzono, że mocą konstytucji USA traktat jest prawem kraju (oryg. law of the land). Wyjaśniono jednak dalej, że kiedy postanowienia zawarte w klauzulach umowy tworzą kontrakt, kiedy którakolwiek ze stron zobowiązuje się podjąć określony akt (oryg. when the terms of the stipulation import a contract, when either of the parties engages to perform a particular act), to traktat sam w sobie jest adresowany do politycznych, nie zaś sądowych organów i legislatura musi wykonać kontrakt, zanim stanie się on regułą dla sądu. Wspomniany "kontrakt" powinien zatem polegać na podjęciu odpowiednich działań legislacyjnych.

Koncepcja podziału norm traktatowych na samowykonalne i niesamowykonalne została przyjęta również w europejskiej, w tym polskiej, praktyce recepcyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym znalazła ona wyraz m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 54/05 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego uzasadnieniu stwierdzono, że o bezpośrednim stosowaniu normy prawa międzynarodowego przesądzają elementy dwojakiego rodzaju: 1) intencje stron – sygnatariuszy aktu prawa międzynarodowego i sposób wyrażenia jego treści, decydujący o tym, czy zawarte w nim normy nadają się do bezpośredniego stosowania; 2) krajowe regulacje konstytucyjne, określające mechanizm włączania prawa międzynarodowego do wewnętrznego porządku prawnego.

Intencją stron umowy stanowiących normy samowykonalne musi być nie tylko ustanowienie zobowiązań w stosunkach wzajemnych, lecz także uprawnień i obowiązków podlegających bezpośredniemu wykonaniu w ich wewnętrznych porządkach prawnych.

W poszukiwaniu zamiaru stron umowy międzynarodowej, nadania zawartym w niej normom cech samowykonalności, konieczne jest sięgnięcie przede wszystkim do tekstu takiej umowy, a także do innych materiałów, które zilustrują okoliczności zawarcia umowy międzynarodowej i zamiar stron (zob. też Małgorzata Masternak-Kubiak. Odesłania..., op. cit., s. 83-84).

Uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych zawarte są w Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443 ze zm.) (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 179/04. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej Konwencji, dotyczącym ogólnej reguły interpretacji umów międzynarodowych, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 4 powołanej Konwencji specjalne znaczenie należy przypisywać wyrazowi wówczas, gdy ustalono, że taki był zamiar stron.

Cel Konwencji z Aarhus został jednoznacznie określony w jej art. 1. Zgodnie z nim w celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze Stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji. Pojęcie "strony" zostało zaś zdefiniowane w art. 2 ust. 1 Konwencji z Aarhus, gdzie stwierdzono, że "Strona" oznacza, jeżeli z tekstu nie wynika inaczej, Umawiającą się Stronę niniejszej konwencji. W art. 3 Konwencji z Aarhus, zawierającym postanowienia ogólne, przewidziano, że każda ze Stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia (...) konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień (...) konwencji (ust. 1). Stwierdzono też, że postanowienia (...) konwencji nie naruszają prawa Strony do utrzymania lub wprowadzenia środków przewidujących, w sprawach dotyczących środowiska, swobodniejszy dostęp do informacji, zwiększony udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz szerszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości, niż jest to wymagane w (...) konwencji (ust. 5). Zagwarantowano ponadto, że (...) konwencja nie narusza istniejących praw w zakresie dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

W art. 9 Konwencji z Aarhus, zawierającym postanowienia dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości, w ust. 2 (powołanym w podstawie kasacyjnej nr 1) postanowiono natomiast, że każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

(a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie,

(b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innych postanowień niniejszej konwencji.

W dalszej części ust. 2 stwierdzono zaś, że określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego, interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery (a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery (b).

Uwzględniając zatem, z jednej strony określone w Prawie Traktatów zasady interpretacji umów międzynarodowych, a z drugiej treść przywołanych przepisów Konwencji z Aarchus, w tym określających jej cel, nie można stwierdzić, że intencją stron tej umowy międzynarodowej było ustanowienie uprawnień i obowiązków podlegających bezpośredniemu wykonaniu w wewnętrznych porządkach prawnych poszczególnych stron. Sąd podziela w tym względzie stanowisko prezentowane już w judykaturze, że przepisy art. 9 Konwencji z Aarhus wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały tę Konwencję [zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2244/14; z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2489/12; z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1282/12 (Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl); z dnia 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1920/14. (Niepublikowany)].

Brak samowykonalnego charakteru norm zawartych w Konwencji z Aarhus potwierdza także jej art. 10, w którym przewidziano cykliczne spotkania Stron (ust. 1), na których mają one w sposób ciągły dokonywać przeglądu wykonywania (...) konwencji, opierając się na okresowych sprawozdaniach przekazywanych przez Strony i, mając to na uwadze, (...) dokonywać przeglądu m.in. (...) prawnych rozwiązań w odniesieniu do m.in. (...) dostępu do wymiaru sprawiedliwości, mając na celu dalsze doskonalenie tych rozwiązań (ust. 1 lit. a).

Odnosząc powyższe do krajowych regulacji konstytucyjnych, określających mechanizm włączania prawa międzynarodowego do wewnętrznego porządku prawnego, należy zatem stwierdzić, że Konwencja z Aarhus, w tym art. 9 ust. 2, nie spełnia kryterium bezpośredniego stosowania, o którym mowa w art. 91 ust. 1 Konstytucji, ponieważ jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Jeżeli ustawy nie da się pogodzić z Konwencją z Aarhuss, to w świetle art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą. Niemniej jednak, w tym przypadku (traktatu nieposiadającego cech samowykonalności) orzeczenie o zgodności ustawy z ratyfikowaną umową międzynarodową, której ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, będzie należeć, zgodnie z art. 188 pkt 2 Konstytucji, do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku bowiem norm prawnomiędzynarodowych, które nie mają charakteru norm bezpośrednio stosowanych, brak jest innych sposobów usunięcia (samodzielnie przez sąd) powstałej kolizji (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. P 37/05. OTK-A 2006/11/177 oraz aprobująca w tej części glosa A. Wyrozumskiej. Europejski Przegląd Sądowy, marzec 2007 r., s. 42).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynika, że od oceny sądu zależy, czy rozstrzygnięcie danej sprawy wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takiej konieczności z powodów przedstawionych w dalszej części uzasadnienia.

Należy bowiem zauważyć, że stosowanie Konwencji z Aarhus w polskim porządku prawnym wynika nie tylko z zobowiązania międzynarodowego, będącego następstwem ratyfikacji tej umowy, ale również z obowiązków wynikających z członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Podkreślenia wymaga, że również Unia Europejska ratyfikowała Konwencję z Aarhus. Ratyfikacja ta nastąpiła w dniu 17 lutego 2005 r. (decyzja Rady z dnia 17 lutego 2005 r. nr 2005/370/WE w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska – Dz. Urz. UE L z 2005 r. Nr 124, s. 1). W celu wdrożenia Konwencji z Aarhus Parlament Europejski i Rada przyjęła instrumenty legislacyjne mające na celu dostosowanie prawa Unii Europejskiej do tej konwencji, w tym dyrektywę 2003/35/WE z dnia 26 maja 2013 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Nr 156, s. 17). W motywie 11 tej dyrektywy wprost stwierdzono, że dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz dyrektywa Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli powinny zostać zmienione, aby zapewnić, że są w pełni zgodne z postanowieniami Konwencji z Aarhus, w szczególności jej art. 6 oraz art. 9 ust. 2 i 4. Z kolei w art. 1 lit. b) dyrektywy 2003/35/WE stwierdzono, że jej celem (...) jest przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez poprawienie udziału społeczeństwa i ustanowienie przepisów w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w ramach dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/WE. Realizując ten cel do obu wskazanych dyrektyw dodano przepisy odpowiadające treścią art. 9 ust. 2 i ust. 4 Konwencji z Aarhus. Do dyrektywy 85/337/EWG (mocą art. 3 pkt 7 dyrektywy 2003/35/WE) dodano zatem art. 10a. Do dyrektywy 96/61/WE (mocą art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35/WE) dodano zaś art. 15a. W art. 6 dyrektywy nr 2003/35/WE przewidziano natomiast, że Państwa Członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do 25 czerwca 2005 r.

Dyrektywa 96/61/WE, zmieniona m.in. dyrektywą 2003/35/WE, utraciła moc na podstawie art. 22 zd. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. UE L z 2008 r. Nr 24, s. 8). Urata mocy przez dyrektywę 96/61/WE nastąpiła bez naruszenia zobowiązań państw członkowskich odnoszących się do terminu przeniesienia tej dyrektywy, a także dyrektyw zmieniających (m.in. dyrektywy 2003/35/WE) do prawa krajowego. Stosownie przy tym do treści art. 22 zd. 2 dyrektywy 2008/1/WE odesłania do uchylonej dyrektywy należało odczytywać jako odesłania do dyrektywy 2008/1/WE, zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku VII. Z tabeli tej wynika natomiast, że art. 15a dyrektywy 96/61/WE odpowiadał art. 16 dyrektywy 2008/1/WE.

Z kolei dyrektywa 2008/1/WE utraciła moc, ze skutkiem od 7 stycznia 2014 r., na podstawie art. 81 obecnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L z 2010 r. Nr 334, s. 17). Utarta mocy dyrektywy 2008/1/WE, nastąpiła bez uszczerbku dla obowiązku państw członkowskich dotyczących terminu transpozycji do prawa krajowego i rozpoczęcia stosowania przewidzianego dla dyrektywy 96/61/WE. Dyrektywa 2008/1/WE była bowiem ujednoliconą wersją dyrektywy 96/61/WE, co jednoznacznie wynika z art. 81 ust. 1 dyrektywy 2010/75/UE w związku z załącznikiem IX część B do tej dyrektywy, w szczególności z przypisu nr 1 do znajdującej się tam tabeli, która zawiera wykaz terminów transpozycji.

W dyrektywie 2010/75/UE, podobnie jak w dyrektywie 2008/1/WE, wskazano (w art. 81 ust. 3), że odesłania do uchylonych dyrektyw (w tym do dyrektywy 2008/1/WE) traktuje się jako odesłania do dyrektywy 2010/75/UE, zgodnie z tabelą korelacji określoną w załączniku X. Z tabeli tej wynika natomiast, że art. 16 dyrektywy 2008/1/WE odpowiada art. 25 obecnie obowiązującej dyrektywy 2010/75/UE. Zgodnie z art. 25:

1. Państwa członkowskie zapewniają, aby zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:

a) mają wystarczający interes;

b) powołują się na naruszenie prawa, w przypadku gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego.

2. Państwa członkowskie określają na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania.

3. Państwa członkowskie określają co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych promujących ochronę środowiska i spełniających wszelkie wymogi prawa krajowego uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a).

Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą zostać naruszone, do celów ust. 1 lit. b).

4. Ust. 1, 2 i 3 nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed wszczęciem sądowych procedur odwoławczych, w przypadku gdy taki wymóg istnieje w prawie krajowym.

Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.

5. Państwa członkowskie zapewniają publiczne udostępnianie praktycznych informacji dotyczących dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych.

Z przywołanych wyżej regulacji dyrektywy 2003/35/WE oraz kolejnych dyrektyw dotyczących zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli wynika, że termin implementacji odpowiednich regulacji tych dyrektyw, mających na celu zapewnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w postępowaniach wskazanych w odpowiednich przepisach tych dyrektyw – upłynął 25 czerwca 2005 r. Stąd też w art. 80 dyrektywy 2010/75/UE nie określono terminu wprowadzenia w życie przepisów niezbędnych do wykonania art. 25. Przepis ten jest bowiem zbieżny w swej treści z art. 16 dyrektywy 2008/1/WE oraz art. 15a dyrektywy 96/61/WE, dodanym przez art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35/WE.

Taki skutek i znaczenie przywołanych przepisów wyżej wymienionych dyrektyw potwierdzono w nieformalnym dokumencie Komisji Europejskiej z dnia 22 lutego 2011 r., stanowiącym listę kontrolną transpozycji poszczególnych przepisów dyrektywy 2010/75/UE. W dokumencie tym, w odniesieniu do art. 25, stwierdzono brak wymogu transpozycji z uwagi na to, że przepis ten jest identyczny z art. 16 dyrektywy 2008/1/EC i dlatego powinien występować już w krajowym porządku prawnym (dostępny: http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/transposition.htm).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów nie może ulegać wątpliwości, że przepisy wdrażające postanowienia art. 25 obecnie obowiązującej dyrektywy 2010/75/UE powinny już znajdować odzwierciedlenie w prawie wewnętrznym państw Unii Europejskiej, zaś termin uchwalenia odpowiednich przepisów upłynął 25 czerwca 2005 r.

Należy przy tym zaznaczyć, że dyrektywa 96/61/WE, w brzmieniu nadanym przez dyrektywę 2003/35/WE, którą dodano do niej art. 15a, obowiązywała przed przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. W akcie dotyczącym warunków przystąpienia m.in. Rzeczypospolitej Polskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Nr 236, s. 33), stanowiącym integralną część traktatu akcesyjnego (Dz. Urz. UE L z 2003 r. Nr 236, s. 17), stwierdzono jednak (w art. 53), że po przystąpieniu nowe Państwa Członkowskie uznaje się za adresatów dyrektyw i decyzji w rozumieniu artykułu 249 Traktatu WE i artykułu 161 Traktatu Euratom, o ile takie dyrektywy i decyzje zostały skierowane do wszystkich obecnych Państw Członkowskich. Z wyjątkiem dyrektyw i decyzji, które wchodzą w życie zgodnie z artykułem 254 ustęp 1 oraz z artykułem 254 ustęp 2 Traktatu WE, uznaje się, że nowym Państwom Członkowskim notyfikowano takie dyrektywy i decyzje przy przystąpieniu. Należy nadmienić, że w odniesieniu do art. 15a dyrektywy 96/61/WE nie przewidziano okresu przejściowego.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Rzeczpospolita Polska zobowiązana była do implementacji regulacji dyrektywy 96/61/WE, dodanych dyrektywą 2003/35/WE, a obecnie zawartych w art. 25 dyrektywy 2010/75/UE, w terminie do 25 czerwca 2005 r.

Mocą ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczypospolita Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 96, poz. 959) do tytułu ustaw z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) dodano odnośnik nr 1 stwierdzający, że ustawa ta dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia wymienionych dyrektyw, w tym dyrektywy 96/61/WE (pkt nr 18 rzeczonego odnośnika). Z kolei w odnośniku nr 1 do tytułu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1277) stwierdzono, że dokonuje ona w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektyw 2003/35/WE (pkt 5 odnośnika) oraz 2008/1/WE (pkt 6 odnośnika).

W świetle niekwestionowanego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), stosując prawo wewnętrzne, sądy krajowe zobowiązane są tak dalece, jak jest to możliwe, dokonywać jego wykładni w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, by osiągnąć przewidziany w niej rezultat. Wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego jest bowiem nieodłączną cechą systemu traktatowego, który umożliwia sądom krajowym zapewnienie w ramach ich właściwości pełnej skuteczności prawa wspólnotowego przy rozstrzyganiu wniesionych przed nie sporów (zob. np. wyrok TSUE z dnia 5 października 2004 r. w sprawach połączonych od C-397/01 do C-403/01, wyrok TSUE z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie C-212/04).

Na obowiązek dokonywania tzw. prounijnej wykładni prawa krajowego wielokrotnie zwracał uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu stwierdził, że sąd powinien (...) dokonać wykładni prawa krajowego w świetle celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012 r. Nr 26, s. 1).

Jak powyżej wywiedziono, mocą dyrektywy 2003/35/WE, do dyrektywy 85/337/EWG dodano art. 10a, a do dyrektywy 96/61/WE dodano art. 15a, odpowiadające swą treścią art. 9 ust. 2 i ust. 4 Konwencji z Aarhus. Z kolei odpowiednikiem art. 15a dyrektywy 96/61/WE jest obecnie art. 25 dyrektywy. Odpowiednikiem art. 10a dyrektywy 85/337/EWG jest natomiast art. 11, przytoczonej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. 2011/92/UE (zob. załącznik VI do dyrektywy 2011/92/UE – tabela korelacji).

Co bardzo istotne w rozważaniach dotyczących rozstrzyganej sprawy, treść art. 11 dyrektywy 2011/92/UE oraz art. 25 dyrektywy 2010/75/UE jest tożsama, a oba te przepisy są traktowane równorzędnie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. wyrok TSUE z dnia 15 października 2015 r. w sprawie C-137/14). Dlatego w celu właściwego oczytania celu art. 25 dyrektywy 2010/75/UE, a w konsekwencji dokonania prawidłowej, prounijnej, wykładni właściwych przepisów prawa krajowego można posłużyć się stanowiskiem TSUE wskazującym właściwe rozumienie art. 11 dyrektywy 2011/92/UE. Wykładni tego przepisu TSUE dokonał natomiast w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie C-570/13. Przy czym w istotnym dla dalszych rozważań zakresie, kontekst faktyczny i normatywny wskazanej sprawy był zbliżony do ustalonego w przedmiotowej sprawie (dotyczyła pozbawienia sąsiadów - będących członkami "zainteresowanej społeczności", w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 2011/92/UE, spełniającymi kryteria przewidziane w prawie krajowym w odniesieniu do "wystarczającego interesu prawnego" lub "naruszenia prawa" - możliwości zaskarżenia decyzji ustalającej, że nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia; pozbawienie tej możliwości było natomiast skutkiem ograniczenia – w prawie austriackim - prawa do zaskarżenia decyzji ustalających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia tylko do podmiotów ubiegających się o zatwierdzenie przedsięwzięcia, współdziałających organów, rzecznika ochrony środowiska oraz gminy miejsca przedsięwzięcia, z wyłączeniem dużej liczby jednostek, w tym w szczególności sąsiadów). TSUE stwierdził w uzasadnieniu powołanego wyroku m.in., że w istocie chociaż państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy określaniu, co stanowi "wystarczający interes prawny" lub "naruszenie prawa", ten zakres uznania jest ograniczony poszanowaniem celu zapewnienia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym względzie, o ile ustawodawca krajowy może w szczególności ograniczyć prawa, których naruszenie może być podnoszone przez jednostkę w odniesieniu do decyzji, aktów lub zaniechania, o których mowa w art. 11 dyrektywy 2011/92, tylko do praw podmiotowych zainteresowanej społeczności, to jest praw indywidualnych, które można zgodnie z prawem krajowym uznać za publiczne prawa podmiotowe, o tyle przepisy tego artykułu dotyczące środków prawnych przysługujących członkom społeczności, której dotyczą decyzje, akty lub zaniechania objęte zakresem stosowania tej dyrektywy, nie mogą być interpretowane w sposób zwężający. TSUE skonkludował dalej, że w konsekwencji przepisy krajowe, ograniczając prawo do zaskarżenia decyzji ustalających konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia tylko do podmiotów ubiegających się o zatwierdzenie przedsięwzięcia, współdziałających organów, rzecznika ochrony środowiska oraz gminy miejsca przedsięwzięcia, z wyłączeniem dużej liczby jednostek, w tym w szczególności sąsiadów, którzy ewentualnie mogą spełniać przesłanki przewidziane we wspomnianym art. 11 ust. 1, są sprzeczne z dyrektywą 2011/92.

Mając na względzie przywołane stanowisko TSUE oraz wywiedzioną powyżej i wskazywaną w orzecznictwie tego Trybunału tożsamość art. 11 dyrektywy 2011/92/UE i art. 25 dyrektywy 2010/75/UE, należy stwierdzić, że interpretując przepisy prawa wewnętrznego implementujące postanowienia dyrektywy 2010/75/UE (wcześniejszych: dyrektywy 2008/1/WE oraz dyrektywy 96/61/WE zmienionej m.in. dyrektywą 2003/35/WE), sąd krajowy zobowiązany jest tak dalece, jak jest to możliwe, odmówić takiego rozumienia tych przepisów, które ograniczałoby prawo do zaskarżenia (do sądu) działań, o których mowa w art. 24 przedmiotowej dyrektywy, tylko do podmiotów ubiegających się o wydanie wskazanych tam pozwoleń lub ich aktualizacji, a wyłączałoby to prawo w stosunku do jednostek, które ewentualnie mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 dyrektywy.

Granice takiej interpretacji prawa krajowego wyznaczone są przez ogólne zasady prawa, w szczególności zasadę pewności prawa i braku retroaktywności prawa. Nie może ona więc służyć, jako podstawa dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem. Zasada zgodnej wykładni wymaga jednakże, by sąd krajowy czynił wszystko, co leży w zakresie jego kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (zob. np. wyrok TSUE z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie C-212/04 i powołane w nim orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego należy przypomnieć, że odwołanie, którego niedopuszczalność stwierdzono postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r., zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, zostało wniesione od decyzji Marszałka Województwa D., wydanej m.in. w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a."), o zmianie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do chowu drobiu. Akta sprawy, w tym uzasadnienie rzeczonej decyzji, nie pozostawiają przy tym wątpliwości co do tego, że dokonana zmiana była "istotną zmianą instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 z zm. - stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.o.ś."), to znaczy taką zmianą sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudową, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie ulega także wątpliwości, że przedmiotowa instalacja, służąca do hodowli drobiu o maksymalnej liczbie stanowisk wynoszącej 200.000 stuk, należy do rodzajów działalności wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2010/75/UE (pkt 6.6. lit. a - intensywny chów drobiu z ponad 40 000 miejsc). Trzeba też nadmienić, że z obowiązujących (i powołanych wcześniej) przepisów wynika wprost, że dla przedmiotowego obiektu nie tworzy się obszaru ograniczonego użytkowania. Powtórzyć tymczasem należy, że stosownie do treści art. 185 ust. 1 P.o.ś. (powołanego w podstawie kasacyjnej nr 1 lit. a) stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Ponieważ postępowanie zakończone decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] czerwca 2016 r. nie dotyczyło wydania, ale zamiany pozwolenia zintegrowanego, to powołany przepis mógł znaleźć zastosowanie wyłącznie w związku z art. 192 P.o.ś., zgodnie z którym przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Zgodnie natomiast z poglądem utrwalonym w judykaturze i piśmiennictwie odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre przepisy są stosowane w całości, niektóre – częściowo, a inne - w ogóle nie mają zastosowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 561/16, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 734/15, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2494/15, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2144/10. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 567-568). Wobec powyższego, abstrahując od oceny prawidłowości implementacji art. 25 w zw. z art. 24 dyrektywy 2010/75/UE w treści art. 185 ust. 1 P.o.ś., należy stwierdzić, że w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś. Jest to bowiem konieczne do zapewnienia jak najpełniejszej skuteczności tej dyrektywy i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami, a zarazem zgodne z uznanymi w krajowym porządku prawnym metodami wykładni. Zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczyłoby prawo do zaskarżenia (najpierw w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji do Sądu) działania, o którym mowa w art. 24 ust. 1 lit. b dyrektywy 2010/75/UE (udzielenie pozwolenia na jakąkolwiek istotną zmianę), w stosunku do jednostek, które mogą spełniać przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 1 tej dyrektywy. Stanowiłoby to wprost zaprzeczenie celu dyrektywy nakazującej zapewnienie dostępu do "procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, w celu zakwestionowania materialnej i proceduralnej legalności decyzji, działań lub zaniechań objętych art. 24, jeżeli spełniony jest jeden z następujących warunków:" tj. m. in. "wystarczający interes". W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro dyrektywa 2010/75/UE stanowi w art. 25 ust. 3, że "Państwa członkowskie określają co stanowi wystarczający interes lub naruszenie prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.", to interesu takiego należy poszukiwać przede wszystkim przy zastosowaniu art 28 k.p.a., a wszelkie interpretacje zawężające krąg stron uznać za wypaczający sens i cel ww. dyrektywy.

Obowiązkiem Ministra Środowiska, następnie Sądu pierwszej instancji, a obecnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, było w pierwszej kolejności dokonać wykładni powołanych przepisów P.o.ś. zgodnie z postanowieniami dyrektywy 2010/75/UE. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że art. 185 ust. 1 P.o.ś. jest niezgodny z art. 25 dyrektywy 2010/75/UE okazał się zatem zasadny, z tym jednak zastrzeżeniem, że zastosowanie prounijnej wykładni art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 P.o.ś. w realiach rozpoznanej sprawy pozwala zapewnić efektywność dyrektywy za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm unijnych (pośrednia skuteczność dyrektywy - zob. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1071/17).

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2016 r. zostało więc wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. w zw. z art. 185 ust. 1 w zw. z art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 28 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

To właśnie ostatni z wymienionych przepisów, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, powinien znaleźć zastosowanie w celu określenia kręgu stron postępowania dotyczącego zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego, wskazanego w decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [..] czerwca 2016 r. Minister Środowiska uwzględni to, ponownie rozpatrując odwołanie W. I.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 tej samej ustawy.