Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 106/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego pomostu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu [...] w P. decyzja z [...] września 2019r. na podstawie art. 190 ust. 13, art. 16 pkt 65 lit i, art. 397 ust. 1 i 3 pkt 2 oraz art. 240 ust. 4 pkt 1 lit a ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne z urzędu:

I. nałożył na Spółkę A w P., obowiązek likwidacji nielegalnie wykonanego pomostu (bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego), zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina M. G., powiat p. (dojście ze strony działki o nr ewid. [...], obręb S., gmina S., powiat w.);

II. ustalił warunki wykonania decyzji:

1. zlikwidować całkowicie pomost, poprzez usunięcie wszelkich materiałów budujących;

2. usunąć wszystkie elementy tworzące konstrukcję;

3. przywrócić teren do stanu pierwotnego;

III. ustalił termin wykonania powyższych prac do dnia [...] grudnia 2019 r.;

IV. nałożył na użytkownika gruntu, wymienionego w ust. I niniejszej decyzji, konieczność pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa [...] w P. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w G. o rozpoczęciu prac w terminie 7 dni przed ich wykonaniem oraz przekazania informacji potwierdzających realizację ww. prac;

V. zobowiązał niniejszą decyzją właściciela gruntu do:

1. przestrzegania ustalonego zakresu i terminu wykonywania prac, które nie mogą ulec zmianie bez zgody tutejszego Organu;

2. wystąpienia do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w G. ze zgłoszeniem o likwidację urządzenia wodnego, tj. pomostu na jeziorze K. , nie później niż na 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji, załączając odpowiednio dokumentację określoną w art. 421 i 422 ustawy Prawo wodne

3. prowadzenia robót z przestrzeganiem przepisów BHP.

Ponadto w pkt VI decyzji organ I instancji wskazał dalsze zastrzeżenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A z siedzibą w P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.pa. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji wydanie decyzji w sposób arbitralny i krzywdzący dla strony;

- art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, przejawiający się w przerzuceniu na stronę negatywnych konsekwencji oparcia swojego działania na nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego tj. nienależytego poinformowania strony o wymaganym zgłoszeniu wodnoprawnym budowy przedmiotowego pomostu.

Strona skarżąca z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki [...] [...] decyzja z [...] listopada 2019r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wybudowana pomostu o długości do 25 m zlokalizowanego na jeziorze K. , którego wykonanie rozpoczęto we wrześniu 2017 r.

W myśl art. 16 pkt 65 lit. i Prawa wodnego ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w tym mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie.

Zgodnie z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Natomiast wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów wymaga zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie przepisów art. 394 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia zostały zestawione w pkt od 1 do 14 art. 395 Prawa wodnego, niemniej jednak żaden z nich nie dotyczy urządzenia wodnego jakim jest pomost.

Z mocy art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednie dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz art. 422.

Skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o legalizację lub nieuzyskania decyzji o legalności urządzenia wodnego, jest obowiązek jego likwidacji na podstawie decyzji organu Wód Polskich, w której ustala się warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 13 ustawy). Jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, właściwy organ może nałożyć na właściciela obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom (ust. 14 tego przepisu). Przepisy dotyczące wykonania urządzenia stosuje się odpowiednio do jego odbudowy i przebudowy (art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jedynie roboty związane z utrzymaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji zwolnione są od rygorów Prawa wodnego.

Analogiczny stan prawny obowiązywał pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566). Przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku art. 9 ust. 1 pkt 19 lit h) ustawy wymagał pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych do jakich zaliczany był również pomost, a stosownie do zapisów art. 123a ww. ustawy wykonanie pomostu do 25 m długości całkowitej można było dokonać na podstawie zgłoszenia. Zatem nie ulega wątpliwość, iż na wykonanie przedmiotowego pomostu na jeziorze K. o długości do 25 m, wymagane było zgłoszenie wodnoprawne, a organem właściwym do przyjęcia takiego zgłoszenia w 2017 r. był właściwy Starosta [...] na podstawie art. 123a ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa W. w piśmie z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] skierowanym do pani I. P. (żony pana W. P. Prezesa Zarządu Spółki A z siedzibą w P.) odpowiadając na wniosek w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie pomostu na jeziorze K. , działka nr [...], obręb Ł., gmina M. G. na wysokości działki nr [...], m. S., gmina S. wskazał min., że:

- zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 123a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz.469 ze zm.) na wykonanie urządzenia wodnego jakim jest pomost o długości całkowitej do 25 m, wymagane jest zgłoszenie do organu właściwego jakim jest właściwy miejscowo starosta. W związku z powyższym zamiar wybudowania opisanego we wniosku pomostu o wymiarach nieprzekraczających 25 m długości całkowitej, należy zgłosić do Starosty [...] zgodnie z jego właściwością miejscową;

- do wykonania pomostu będzie można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia Staroście [...], organ ten nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia realizacji zamierzenia;

- brak wniesienia sprzeciwu przez Starostę [...] umożliwi Marszałkowi Województwa W., wykonującego w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie do jeziora K. , zawarcie umowy użytkowania gruntów pokrytymi wodami;

- zgodnie z art. 123 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawo wodne wyraża zgodę na dysponowanie gruntami pokrytymi wodami jeziora K. , w stosunku do którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa W. na cele wykonania pomostu o długości całkowitej nieprzekraczającej 25 m, na potrzeby amatorskiego połowu ryb, cumowania jednostek pływających oraz rekreacji. Niniejszym zgodę udzielam w celu przedłożenia Staroście [...] wraz ze zgłoszeniem realizacji pomostu;

- jeżeli montaż konstrukcji pomostu związany będzie z koniecznością wycinki trzciny lub innej roślinności, zgodnie z art. 37 pkt 7, w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, na powyższe wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, o które należy wystąpić do Starosty [...].

Dalej organ wskazał, że z pisma Starosty [...] wynika, że pani I. P. nie dokonała zgłoszenia zgodnie z regulacją art. 123a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w Wydziale Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w P..

Starosta [...] pismem z dnia [...].06.2017 r., znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 15aa ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2016 r. poz. 23 ze zm.) wydał jedynie zaświadczenie, w którym zaświadczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego pani I. P. dokonała w dniu [...] czerwca 2017 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych: budowa urządzenia wodnego - pomostu o długości do 25 m na jeziorze K. w Ł. , gmina M. G. (powiat P. ), na terenie działki nr ewid. [...], dostęp z terenu działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w S. , gmina S. . Jednocześnie wskazano, że nie wniesiono sprzeciwu zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, zaświadczenie uprawnia Inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Zatem analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, iż Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] poinformował o konieczności dokonania zgłoszenia wodnoprawnego Staroście [...] planowanego do wykonania pomostu o długości całkowitej do 25 m.

Zdaniem organów wykonanie pomostu na jeziorze K. nie zostało zgłoszone w 2017 r. w trybie art. 123a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h wówczas obowiązującej ustawy Prawo wodne, ani w terminie późniejszym, natomiast uzyskano jedynie zgłoszenie budowy zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, iż obecne przepisy Prawa wodnego ani obowiązujące przed 2018 r., nie stanowiły, że zgłoszenie dokonane na podstawie Prawa budowlanego zastępuje zgłoszenie wodnoprawne lub nie jest wymagane zgłoszenie wodnoprawne, to nie można uznać, iż pomost zlokalizowany na jeziorze K. został wykonany legalnie w świetle przepisów ustawy Prawo wodne.

Zatem w takiej sytuacji powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące legalizacji urządzenia wodnego, a brak wystąpienia właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego winien skutkować zastosowaniem przepisów art. 190 ust. 13 Prawa wodnego tj. nałożeniem obowiązku likwidacji urządzenia wodnego z ustaleniem warunków i terminu wykonania tego obowiązku.

Należy podkreślić, iż w niniejszym przypadku Dyrektor Zarządu [...] w P. po ustaleniu stanu faktycznego pismem z dnia [...].02.2019 r., poinformował Spółkę A. o konieczności legalizacji urządzenia wodnego tj. pomostu o długości do 25 m na jeziorze K. , zlokalizowanego na działce o nr ewid., obręb S. w Ł. , gm. M. G. na podstawie art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, wskazując dokumenty, które należy dołączyć do wniosku (art. 422 Prawa wodnego). Jednocześnie w piśmie poinformowano o treści art. 190 ust. 13 ww. ustawy.

Wobec braku wystąpienia właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o jego legalizację (w terminie 30 dni od dnia [...].05.2019 - zadeklarowanego przez Spółkę A.), Dyrektor Zarządu [...] w P. pismem z dnia [...].06.2019 r., znak: [...] w trybie art. 190 ust. 13 zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego tj. pomostu o długości do 25 m na jeziorze K. , zlokalizowanego na działce o nr ewid., obręb S. w Ł. , gm. M. G..

W ocenie Dyrektora Regionalnego [...] w P. strona była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem za nieuzasadniony należy uznać zarzut Skarżącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a.

Organ I instancji wobec braku wystąpienia właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o jego legalizację słusznie zastosował przepis art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Jednocześnie Dyrektor Zarządu [...] w P. w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do zapisów art. 190 ust. 14 Prawa wodnego wskazał, że w toku prowadzonego postępowaniaSpółka A nie wykazała, że wykonany przez Spółkę pomost na jeziorze K. ma zasadność istnienia i konieczne jest jego zachowanie, a zgromadzone materiały jednoznacznie wskazują, że nie istnieją przesłanki uniemożliwiające likwidację urządzenia wodnego.

Natomiast odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej wyroku Sądu Rejonowego w P. - [...] z dnia [...].04.2019 r., którym pan W. P. Prezes Zarządu Spółki A. komplementariusz Spółki A. został uniewinniony od zarzucanego mu czynu dotyczącego wykonania pomostu bez wymaganego pozwolenia, tut. organ podziela stanowisko Dyrektora Zarządu [...] w P., który wskazał - odnosząc się do treści wyroku, że niewątpliwie brak zgłoszenia może skutkować negatywnymi konsekwencjami natury administracyjnej dla osoby, która zaniechała dokonania zgłoszenia, jednakże zachowanie taki nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji organu II instancji wniosła Spółka A z siedzibą w P. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - nieustalenie, niewyjaśnienie i nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący nie dokonał zgłoszenia, podczas gdy, zgłoszenie dokonane z [...] czerwca 2017 roku spełnia wymogi formalne zarówno zgłoszenia budowlanego i zgłoszenia wodnoprawnego i zgodnie z ówczesnymi przepisami czynności tych dokonywano wobec tego samego organu - starosty p., a przed [...] stycznia 2018 roku, nie funkcjonował odpowiednik art. 388 Prawa wodnego, który wymagałby dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych dopiero po dokonaniu zgłoszenia wodnoprawnego,

2) art. 7a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 62 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne i art. 388 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne poprzez rozstrzygnięcie, że pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 roku bezwzględnie konieczne było wystosowanie dwóch odrębnych zgłoszeń tożsamej treści, adresowanych do tego samego organu, aby móc legalnie rozpocząć roboty budowlane, podczas gdy obowiązujące w tym zakresie przepisy nie były jednoznaczne i nie można wykluczyć możliwości jednoczesnego złożenia dwóch rodzajów zgłoszeń,

3) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 6, 7b i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - nieustalenie, niewyjaśnienie i nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego a w konsekwencji nierozpoznanie całego materiału dowodowego, a w szczególności cech zgłoszenia z dnia [...] czerwca 2017 roku, które spełniało wymogi formalne zarówno "zgłoszenia budowlanego", o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego oraz zgłoszenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 123a ust. 4 Prawa wodnego z 2001 roku, a organ rozpatrując kwestie tego zgłoszenia nie wskazał na brak zgłoszenia wodnoprawnego, ani nie pouczył skarżącego o konieczności jego uzyskania.

W uzasadnieniu skargi podkreślano, że wbrew ustaleniom organu skarżący dokonał zgłoszenia w dniu [...] czerwca 2017 r. i spełnia ono wymogi formalne zarówno zgłoszenia budowlanego i zgłoszenia wodnoprawnego. Organ tym samym powinien był w treści decyzji rozstrzygnąć i uzasadnić, dlaczego owo zgłoszenie, skierowane do właściwego organu, spełniające wymogi formalne określone w art. 123a ustawy Prawo wodne z 2001 roku, nie mogło zostać uznane za zgłoszenie wodnoprawne.

Nadto wskazał, że ówczesna regulacja w art. 62 ograniczała się do wskazania, że przepisy w zakresie realizacji urządzeń wodnych nie naruszają norm wynikających z ustawy Prawo budowlane. Tym samym nie wynika z nich, kiedy zgłoszenie wodnoprawne musiało zostać dokonane. Nie istniał tym samym przepis, który zabraniałby inwestorowi dokonanie jednoczesnego zgłoszenia budowlanego i zgłoszenia wodnoprawnego. Gdyby organ stanął na stanowisku przeciwnym, to w ramach uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia pod rygorem sprzeciwu powinien był wystąpić do inwestora o przedłożenie potwierdzenia dokonania zgłoszenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej spółki zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor zobowiązany jest załączyć do zgłoszenia w zależności od potrzeb odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia i opinie odrębnymi przepisami, a jego brak mógł zostać przez organ potraktowany jako uzasadnienie do złożenia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 z uwagi na naruszenie przepisów.

Nie bez znaczenia pozostaje w niniejszej sprawie treść dokonanego zgłoszenia, które zawiera elementy typowe dla zgłoszeń wodnoprawnych. Nie do pogodzenia z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w zakresie współdziałania organów (art. 7b K.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 K.p.a.), udzielania informacji (art. 9 K.p.a.), czy też trwałości decyzji, jest sytuacja, w której od skarżącego wymaga się złożenia tożsamej treści dokumentów, adresowanych do tego samego organu, w dwóch różnych wydziałach, tylko dlatego, że postępowania te prowadzone są na podstawie dwóch odrębnych ustaw - przepisów prawa materialnego. Właściwym w sprawie obu zgłoszeń był starosta poznański, w imię sprawności postępowania, mając na względzie słuszny interes strony, można było oczekiwać, że w obliczu treści dokonanego zgłoszenia, które zawiera elementy typowe dla zgłoszenia wodnoprawnego, organ zwróci się do skarżącego o wyjaśnienia, jaki jest zakres jego zgłoszenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stawił się prezes zarządu komplementariusza skarżącej Spółki W. P. wraz z pełnomocnikiem, który wnosił i wywodził jak w skardze. Prezes zarządu komplementariusza skarżącej Spółki popierał stanowisko pełnomocnika skarżącej, podkreślał, że działał w przekonaniu, iż jego postępowanie przy zgłaszaniu zamiaru realizacji przedmiotowego pomostu było całkowicie prawidłowe, w czym utwierdził go wyrok sądu karnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. uniewinniający od zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu orzekającego jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki [...] w P. z [...] listopada 2019r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego pomostu zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...], obręb Ł., gmina M. G., powiat p. (dojście ze strony działki o nr ewid. [...], obręb S., gmina S., powiat w.).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018, poz. 2268 ze zm., dalej: P.w.).

Zgodnie z art. 389 pkt 6 P.w. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 16 pkt 65 lit. i P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w tym mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie. Natomiast wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów wymaga zgłoszenia wodnoprawnego na podstawie przepisów art. 394 ust. 1 pkt 1 P.w.

Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 P.w., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednie dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz art. 422.

Skutkiem niewystąpienia z wnioskiem o legalizację lub nieuzyskania decyzji o legalności urządzenia wodnego, jest obowiązek jego likwidacji na podstawie decyzji organu Wód Polskich, w której ustala się warunki i termin wykonania tego obowiązku (art. 190 ust. 13 ustawy). Jeżeli likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, właściwy organ może nałożyć na właściciela obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom (ust. 14 tego przepisu).

Nie było w sprawie kwestionowane, że Marszałek Województwa W. w piśmie z dnia [...].09.2016 r., znak: [...] skierowanym do pani I. P. (żony pana W. P. Prezesa Zarządu Spółki A z siedzibą w P.) odpowiadając na wniosek w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie pomostu na jeziorze K. , działka nr [...], obręb Ł., gmina M. G. na wysokości działki nr [...], m. S., gmina S. wskazał m.in., że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami art. 123a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej "P.w. z 2001r.") na wykonanie urządzenia wodnego jakim jest pomost o długości całkowitej do 25 m, wymagane jest zgłoszenie do organu właściwego jakim jest właściwy miejscowo starosta. Starosta P. zaświadczeniem z [...] czerwca 2017r. w związku ze zgłoszeniem z [...] czerwca 2017r. na wykonanie pomostu na jeziorze K. , działka nr [...], obręb Ł., gmina M. G. na wysokości działki nr [...], m. S., gmina S. wskazał, że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem.

Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą Spółką a organami stało się zagadnienie związane z wykazaniem, że zgłoszenie zamiaru wykonania powyższych robót budowlanych z [...] czerwca 2017r. spełniało wymagania zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego wynikającego z ustawy Prawo wodne z 2001r.

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 123a ust. 1 pkt 1 P.w. 2001r. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie pomostu do 25 m długości całkowitej. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń lub innych działań podlegających temu obowiązkowi. Do wykonywania urządzeń wodnych, obiektów, robót lub innych działań podlegających obowiązkowi zgłoszenia można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że wystarczające jest zgłoszenie robót polegających na wykonaniu pomostu o długości całkowitej do 25 m.

Sąd pragnie wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego uregulowane w art. 123a P.w. z 2001r. wprowadzone zostało ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2295) celem uproszczenia procedury i skróceniu postępowania co do czynności, robót, lub urządzeń wodnych, które w istocie mają znacznie bardziej ograniczony wpływ na wody powierzchniowe i wody podziemne, w szczególności na stan tych wód oraz realizację celów środowiskowych określonych dla tych wód, aniżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym ustawodawca zdecydował się na uproszczoną formę postępowania zgłoszeniowego. Ogranicza się ono do dokonania zgłoszenia, którego wymogi określają art. 123a ust. 3 i 4 P.w. z 2001r., ewentualnego uzupełnienia w drodze postanowienia, w określonym terminie, braków formalnych oraz brakujących dokumentów i informacji (art. 123a ust. 6 P.w. z 2001r.) w przypadku ich wystąpienia, a następnie albo do uzyskania milczącej zgody organu właściwego (art. 23a ust. 5 P.w. z 2001r.) albo wydania przez ten organ decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia w przypadku nieusunięcia braków formalnych zgłoszenia (art. 123a ust. 5 P.w. z 2001r.), czy w przypadkach wyżej wymiennych, a określonych w art. 123a ust. 7 P.w. z 2001r.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 123a ust. 5 P.w. z 2001r. w zdaniu drugim określa, że do wykonywania urządzeń wodnych, obiektów, robót lub innych działań podlegających obowiązkowi zgłoszenia można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Oznacza to, że w przypadku niewniesienia sprzeciwu inwestor ma prawo przystąpić do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że postępowanie w sprawie zgłoszenia wodnoprawnego w zakresie postępowania wyjaśniającego jest uproszczone; sprowadza się do oceny zamierzonych przez inwestora urządzeń wodnych, obiektów, robót lub innych działań podlegających obowiązkowi zgłoszenia jedynie w oparciu o dokumentację przedłożoną przez zgłaszającego, której można żądać uzupełnienia (art.123a ust. 6 P.w. z 2001r.).

Kluczowe zatem w niniejszej sprawie jest szczegółowe i wszechstronne zbadanie sprawy w zakresie jednoznacznego ustalenia, czy skarżący dokonał zgłoszenia wodnoprawnego na wybudowanie przedmiotowego pomostu - zgodnie z obowiązującymi w dacie zgłoszenia z [...] czerwca 2017r. – regulacjami Prawa wodnego z 2001r.

W ocenie Sądu, mając na względzie zebrane akta administracyjne w oparciu o które organy administracji wydały decyzje I i II instancji, przeprowadzone postępowanie administracyjne jest wadliwe. Stwierdzenie organów, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia wodnoprawnego jest przedwczesne i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania przedmiotowego pomostu.

Z akt sprawy wynika jedynie, że organ I instancji zwrócił się [...] stycznia 2019r. do Starosty [...], jako organu właściwego na gruncie P.w. z 2001r., o informację, czy zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dokonane [...] czerwca 2017r. spełniało wymagania zgłoszenia wykonania urządzenia wodnego wynikającego z ustawy Prawo wodne zgodnie z regulacją art. 123a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. (k. 19 akt adm. I inst.). W odpowiedzi z [...] stycznia 2019r. Starosta poinformował, że pani I. P. nie dokonała zgłoszenia zgodnego z regulacją art. 123a ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne w Wydziale Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa [...] w P. (k. 18 akt adm. I inst.).

Z powyższego wynika, że organ I instancji stwierdzenie o braku dokonania zgłoszenia wodnoprawnego przedmiotowego pomostu, oparł jedynie na pisemnej informacji Starosty, że zgłoszenie takie nie zostało dokonane. Przy czym organ szczegółowo nie wyjaśnił okoliczności podnoszonych przez skarżącą już na etapie postępowania administracyjnego, że zgłoszenie wodnoprawne zamiaru wykonania pomostu na jeziorze K. zostało dokonane [...] czerwca 2017r. Skarżąca Spółka podkreślała, że intencją było jednoczesne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania pomostu na gruncie prawa budowanego i wodnego. Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy akceptując tok postępowania administracyjnego przeprowadzonego w tej sprawie, skutkiem czego było wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą likwidację urządzenia wodnego.

Wobec braku dokumentu zgłoszenia z [...] czerwca 2017r. w aktach sprawy zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli sądowej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Przy czym zauważyć należy, że z zebranych akt sprawy wynika także, iż skarżąca dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w W. Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa zamiaru wybudowania pomostu na jeziorze B. , działka nr [...], obręb S., gm. S. (k. 27 akt adm. I inst.). Oznacza to, że była świadoma ciążących na niej obowiązków wynikających z prawa wodnego z 2001r. Tym bardziej wymagane jest bezpośrednie zapoznanie się z treścią zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z [...] czerwca 2017r.

W ocenie Sądu w takich okolicznościach sprawy organy winny pozyskać dokument zgłoszenia z [...] czerwca 2017r. wraz z jego załącznikami, na który powołuje się skarżący i następnie samodzielnie ocenić spełnienie warunków zgłoszenia z art. 123a ust. 1, 3 i 4 P.w. z 2001r. Dopiero bowiem analiza konkretnych dokumentów, na które powołuje się skarżąca pozwoli na ich ocenę i udzielenie odpowiedzi, czy złożone zostało także zgłoszenie wodnoprawne na wykonanie przedmiotowego pomostu. Nieprawidłowe jest bowiem rozpatrywanie sprawy przez organy bez dysponowania pełnym materiałem dowodowym - kluczowym dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy. Tym bardziej, że ustalenia organu, niepoparte wymaganym w tej sprawie materiałem dowodowym, doprowadziły do wydania decyzji, nakazującej likwidację pomostu, czyli najdalej idącego skutku wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem.

Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiada takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków skarżącej reprezentującej interesy odmienne. Pominięcie ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy w wyniku czego decyzja obarczona tym uchybieniem nie może się ostać w obrocie prawnym.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest nie tylko uprawniona, ale i zobowiązania do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań na poparcie podnoszonych twierdzeń w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ponieważ co do zasady to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może i powinna je na zasadzie współdziałania, przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Skutków braku aktywności skarżącej nie można bowiem przerzucać tylko i wyłącznie na organy administracji. Wobec tego organ odwoławczy zwróci się także do skarżącej o przedstawienie odpisu lub kopii zgłoszenia z [...] czerwca 2017r. wraz z dowodem jego złożenia w organie, a skarżąca o ile nim dysponuje winna dokument złożyć organowi. Negatywne skutki zaniechania Skarżącej będą bowiem ją ostatecznie obciążać.

Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, z drugiej jednak strony również na skarżącej ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (lex nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy skarżący powołuje się na określone i istotne okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji w tej części. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2012 r., II GSK 1169/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Jak wskazano powyżej, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy.

Ze względu na wskazane naruszenia prawa procesowego prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy, Sąd nie mógł dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie przesądzając wyniku rozpoznania sprawy przez organ, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł obejmująca koszty zastępstwa procesowego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015r., poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokument zgłoszenia zamiaru wykonania pomostu na jeziorze K. z [...] czerwca 2017r., a następnie w szczegółowy sposób przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Dysponując dokumentem zgłoszenia organ odwoławczy dokona oceny i ustosunkuje się do podniesionej kwestii dokonania jednego zgłoszenia zamiaru robót budowlanych zarówno w zakresie wymogów art. 123a P.w. z 2001r. jak i prawa budowlanego. Wynik tej oceny zdecyduje o treści rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 i § 2b k.p.a.). Nadto, organ odwoławczy w sposób szczegółowy da wyraz swoim ustaleniom faktycznym i prawnym w uzasadnieniu decyzji oraz odniesie się do każdego z zarzutów strony skarżącej wskazanego w odwołaniu z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.