Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 901/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 77 § 1, art. 105, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. i F.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/19 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.973.2018.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2405/19, w wyniku rozpoznania skargi B.J. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z dnia 2 sierpnia 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.973.2018.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 13 lipca 2018 r. znak: DOZ-OAiK-6700/1169/2014[KP-03/18].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 26 lutego 2008 r. nr 16/2008 Konserwator Zabytków Miasta [...] (dalej: Konserwator) pozwolił na zmianę ogrodzenia posesji przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. ze szczególną starannością po koniecznym umocnieniu skarpy tak, aby w żadnym razie nie powodować swą działalnością budowlaną ewentualnych szkodliwych skutków dla ww. zabytkowego domu i ogrodu.

W dniu 28 sierpnia 2014 r. do Ministra wpłynęło pismo B.J. zamieszkałej przy ul. [...] w S. oraz Fundacji [...] (dalej: Fundacja), z siedzibą przy ul. [...] w S., w którym wniesiono powołując się na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej: k.p.a., o orzeczenie nieważności ww. decyzji Konserwatora. Wniosek podpisała B.J. i wskazała w nim, iż ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną zagrażającą zabytkowemu budynkowi przy ul. [...] w S.. Minister postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. wskazał, że rozpoznaje wniosek Fundacji i działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. wszczął postępowanie w ww. sprawie z urzędu.

Decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. znak: DOZ-OAiK-6700/1169/2014[KP-03/18] Minister umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora z dnia 26 lipca 2018 r., wszczęte przez niego z urzędu na wniosek organizacji społecznej postanowieniem z 29 stycznia 2016 r. Organ wskazując na art. 105 § 1 k.p.a. podniósł, że Fundacja nie składała wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz na podstawie art. 241 k.p.a. uznając, że jest stroną postępowania nieważnościowego.

Z powyższym nie zgodziła się B.J. wnosząc pismem z dnia 3 września 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła zarzut błędnego kwestionowania praw Fundacji posiadającej siedzibę w zabytku i zarządzającej jego częścią, jako strony postępowania.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Minister decyzją z dnia 2 sierpnia 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.973.2018.MW umorzył postępowanie z wniosku B.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 13 lipca 2018 r. Organ wskazał, że stronami postępowań dotyczących pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru są właściciele i posiadacze nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia, a także inne osoby, o ile pozwolenie ingerowałoby w ich prawa i obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister wyjaśnił, iż postępowanie zakończone wydaniem badanej decyzji zainicjowane zostało wnioskiem Państwa M.I.F.W., właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., natomiast B.J. jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 znajdującego się w budynku przy ul. [...] w S. na działce nr ew. [...] oraz posiada udział we własności działki i częściach wspólnych budynku. Kwestia uznania podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. za strony postępowania zakończonego wydaniem badanej decyzji Konserwatora, została przesądzona w decyzji Ministra z dnia 11 maja 2009 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora z dnia 26 lutego 2008 r. Skoro zatem kwestionowane rozstrzygnięcie nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, należało w ocenie organu stwierdzić, że B.J. działająca w imieniu własnym nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie może wnieść prawnie skutecznego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.J. podnosząc, że organ świadomie i z premedytacją narusza prawa właścicieli zabytku przy ul. [...] oraz jego mieszkańców i użytkowników, także Fundacji, która jako podmiot gospodarczy ma prawo do bezpieczeństwa w zabytku, w którym posiada siedzibę i wykonuje działania statutowe na rzecz dobra publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd wojewódzki uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec powyższego kontroli sądowej podlegała zarówno prawidłowość decyzji Ministra z dnia 13 lipca 2018 r. jak i z dnia 2 sierpnia 2019 r.

Na wstępie Sąd I instancji zauważył, iż podstawę prawną decyzji z dnia 13 lipca 2018 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a., dlatego ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania oraz jego bezprzedmiotowości. Niemniej decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W ocenie Sądu pismo z 25 sierpnia 2014 r. w sposób wyraźny zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora z 26 lutego 2008 r. Wniosek w żaden sposób nie odwołuje się do art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym prawidłowo Minister uznał, że wadliwie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 26 lutego 2008 r., na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. na wniosek Fundacji. Jednakże jak zaznaczył Sąd wojewódzki, uszło uwadze organu, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora został złożony przez dwa podmioty, tj. B.J., zamieszkałą przy ul. [...] w S. oraz Fundację z siedzibą przy ul. [...] w S. Powyższe wynika zarówno ze wskazania podmiotów, które wnoszą pismo (strona 1 wniosku) jak i z wykazu nadawców wniosków, znajdującego się na kopercie, w której przesłano wniosek do organu. Z treści pisma nie wynika też żądanie wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Dalej Sąd wyjaśnił, że Minister nie zbadał, czy Fundacja posiada interes prawny do złożenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Na tym etapie postępowania organ nie zbadał także, czy taki interes posiada B.J. Pomimo brzmienia ww. wniosku skarżąca została pominięta jako adresatka ww. decyzji, jednakże nie podjęto próby wyjaśnienia tego pominięcia. Ponadto całkowicie błędnie organ wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że Fundacja i B.J. złożyli wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 241 k.p.a. Przepis ten nie ma żadnego zastosowania do sprawy niniejszej, a pismo z 25 sierpnia 2014 r. w sposób wyraźny zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora.

Z kolei zaskarżona decyzja z 2 sierpnia 2019 r. została wydana na postawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Sąd wojewódzki wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 2 sierpnia 2019 r. stanowi konsekwencję błędnego ustalenia przez organ kręgu podmiotów, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora z 26 lipca 2008 r., a także błędnego uznania, że wniosek ten stanowi wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 241 k.p.a. Minister błędnie podniósł, że omawiany wniosek pochodził od Fundacji, to tym samym rozstrzygnięcie Ministra, dotyczące umorzenia postępowania, odnosi się tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu. Ponadto organ wyjaśnił, że kwestia uznania podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. została przesądzona w decyzji Ministra z 11 maja 2009 r. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenie organu jest błędne, albowiem wydanie decyzji z 11 maja 2009 r. nie powoduje, że organ jest zwolniony od rozpoznania omawianego, ponownego wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora z 26 lutego 2008 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wniosek Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy wydanej w niniejszej sprawie decyzji Ministra z 13 lipca 2018 r. Co prawda Fundacja błędnie wskazała w treści wniosku datę wydania i numer decyzji, jednakże pozostała treść pozwala na ustalenie, której decyzji wniosek dotyczy. Organ zaś wniosku powyższego nie rozpoznał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.i.F. W zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie Minister w ogóle nie zbadał czy B.J. oraz Fundacja [...] posiadają interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora z dnia 26 lutego 2008r. nr 16/2008, podczas gdy Minister zbadał czy ww. podmioty posiadają interes prawny do złożenia ww. wniosku poprzez odwołanie do przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2OO3 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ugruntowanych poglądów orzecznictwa, a ponadto poprzez wskazanie iż kwestia uznania podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. za strony postępowania zakończonego wydaniem badanej decyzji Konserwatora, została przesądzona w decyzji Ministra z 11 maja 2009r., znak: DOZ-OA-67OO/637a/08/O9 [KS],

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez uznanie, iż brak było podstaw do umorzenia postępowań w obu instancjach, która to ocena doprowadziła do niezasadnego uchylenia przez Sąd I Instancji decyzji organów obu instancji, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie przez Ministra braku interesu prawnego wnoszących pismo w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, Minister zasadnie zastosował ww. przepisy uznając oba postępowania za bezprzedmiotowe z uwagi na brak podmiotu legitymowanego do żądania rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w decyzji administracyjnej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z 2 sierpnia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.973.2018.MW oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 lipca 2018 r. znak: DOZ-OAiK-6700/1169/2014 [KP-03/18], podczas gdy z uwagi na to, iż odpowiadają one prawu, zastosowanie winien mieć art. 151 p.p.s.a, skutkujący oddaleniem skargi Pani B.J. z dnia 19 września 2019 r. w całości.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B.J., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.J. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o przeprowadzenie rozprawy, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz o zawieszenie postępowania kasacyjnego w sprawie wyroku sygn. VII SA/Wa 2405/19 z dnia 8 grudnia 2020 , uchylającego pozwolenie Miejskiej Konserwator Zabytków w [...] z 26 lutego 2008 r. w związku z niezakończeniem postępowania sądowego w sprawie głównej - niewykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 dot. nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2002, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia p. M.T. na budowę domu na 6 działkach zabytkowego obszaru miasta S., w tym na granicy jej własności, której to budowy dotyczy uchylona decyzja Miejskiej Konserwator z dnia 26 lutego 2008 .

Odpowiedz na skargę kasacyjną wystosowała także Fundacja, w której wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że do Ministra wpłynął wniosek dwóch podmiotów tj. B.J. oraz Fundacji na rzecz edukacji, mediów i ochrony dóbr kultury [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora z dnia 26 lutego 2008 r. nr 16/2008 pozwalającej na zmianę ogrodzenia posesji przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. O ile organ rozpoznając sprawę w I instancji zasadnie przyjął, że wadliwie zinterpretował wniosek Fundacji jako złożony w trybie art. 31 § 1 k.p.a., o tyle niezasadnie przyjął, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia, ponieważ istniał wniosek dwóch podmiotów o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora i należało go rozpoznać, a sam fakt wadliwej podstawy wszczęcia postępowania nie czynił go bezprzedmiotowym. Zgodzić się należy również z Sądem Wojewódzkim, że w ramach tego postępowania organ nie dokonał wstępnej weryfikacji, czy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotów legitymujących się interesem prawnym do bycia stroną tego postępowania.

Podobnie rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Minister nie ustrzegł się popełnienia błędu polegającego na przyjęciu, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodził jedynie od jednego podmiotu tj. Fundacji, a co za tym idzie B.J. nie była stroną tego postępowania i nie mogła wnieść o ponowne rozpoznanie sprawy, co było podstawą do umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy błędnie uznał, że w tym stanie sprawy nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która to okoliczność obligowała organ na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy tymczasem brak jest podstaw do uznania, że to postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem w sprawie do sytuacji, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył podmiot, który nie był stroną postępowania przed organem I instancji. Tylko bowiem taka okoliczność uzasadniałaby umorzenie postępowania odwoławczego. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożyły dwa podmioty i oba były uprawnione do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Trafnie podnosi również Sąd Wojewódzki, że Minister nie rozpoznał także w tym zakresie wniosku Fundacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie oceniono interesu prawnego Fundacji oraz B.J., a Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do zastępowania w tym zakresie organów administracji. Prawidłowego uzasadnienia decyzji nie może również zastąpić ocena interesu prawnego wnioskujących o stwierdzenie nieważności, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, albowiem właśnie tego typu ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu.

W tej sytuacji jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zestawienie w skardze kasacyjnej równocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest wadliwe. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Ponadto przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia jest nietrafny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.