Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1676/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2022 poz 1626
law: Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej S. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec S. L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ stwierdził, że S. L. wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawczyni podała, że wstąpiła do Milicji Obywatelskiej [...] sierpnia 1987 r., gdzie objęła stanowisko [...]. Zakres obowiązków ww. ograniczał się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych, z punktu widzenia podstaw ustrojowych, zadań i funkcji tego państwa. Przez cały okres służby z powierzonych obowiązków wywiązywała się terminowo i należycie. Była pracownikiem zdyscyplinowanym i sumiennym. Po pozytywnej weryfikacji przeprowadzonej przez Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych w 1990 r. wnioskodawczyni pełniła służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] do [...] kwietnia 2007 r. Podkreśliła, że znaczną część swojej emerytury wypracowała służąc na rzecz demokratycznej Polski. Przez 17 lat od dnia przejścia pozytywnej weryfikacji ciężko i uczciwie pracowała, chroniąc porządek publiczny i czuwając nad bezpieczeństwem obywateli. W jej ocenie okres trzech lat służby przed 31 lipca 1990 r. należy uznać za krótkotrwały. Ponadto podała, że nie była nigdy karana sądownie ani dyscyplinarnie. Nie prowadziła działalności skierowanej przeciwko podstawowym wolnościom i prawom człowieka, polegającej na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności i bezpieczeństwa obywateli. Zaznaczyła, że świadczenie emerytalne zostało obniżone decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Organ emerytalny wydał ww. decyzję w oparciu o treść informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) o przebiegu służby, która została przez wnioskodawczynię zakwestionowana. Podała, że informacja IPN, pomimo, iż formalnie stanowi dokument urzędowy, to została sporządzona z naruszeniem procedury zapewniającej konstytucyjne prawo obywatela do obrony, w sposób uniemożliwiający składanie środków dowodowych dotyczących przebiegu i charakteru służby funkcjonariuszy. Swoją opinię oparła na wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 1525/12, w którym stwierdzono, że w sytuacji, gdy dokument urzędowy sporządzony został z naruszeniem procedury zapewniającej konstytucyjne prawo obywatela do obrony oraz uniemożliwiający weryfikację zawartych w nim danych (brak dostępu zainteresowanego do akt sprawy), nie można powoływać się na domniemanie prawdziwości danych zawartych w dokumencie. Z domniemania legalności mogą korzystać jedynie te dokumenty, przy sporządzaniu których zachowano standardy konstytucyjne. W związku z powyższym "Informacja o przebiegu służby Nr [...]" z [...] maja 2017 r. sporządzona przez IPN nie ma charakteru zaświadczającego o pełnieniu przez S. L. służby na rzecz totalitarnego państwa i nie korzysta z domniemania prawdziwości treści w nim zawartych. Tak więc jej pozytywna weryfikacja dokonana w 1990 r. przesądziła o kwalifikacjach moralnych do pełnienia służby. Jednocześnie wskazała, że podejmując służbę w Policji miała przekonanie, że będzie traktowana na równi z funkcjonariuszami, którzy podjęli służbę w nowych strukturach po 1990 r. Dodatkowo podniosła, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z akt sprawy wynika, że S. L. została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] [...] kwietnia 2007 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem z [...] maja 2017 r. z IPN, stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] sierpnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 3 lata, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 19 lat, 8 miesięcy i 15 dni.

W tej sytuacji służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiła około 15% ogółu służby, a zatem nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W konkluzji organ stwierdził, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec S. L. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 i 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19).

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wziął pod uwagę dokumenty i informacje przesłane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. Jeżeli osoba nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem, zapisów to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym Instytut i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Ubezpieczeń Społecznych, zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym, zainteresowana mogła zgłosić ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny i mający odmienną podstawę prawną, bowiem nie dotyczy on ustalenia prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. W świetle tego nie powinno ulegać wątpliwości, że Minister jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2023 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do zastosowania art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 3 lata, co stanowi około 15% ogółu jej służby, wobec czego nie może być mowy o krótkotrwałości, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w tej normie nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", zaś dla stwierdzenia jej zaistnienia koniecznym jest sprawdzenie, jaki był charakter służby funkcjonariusza, czy służba była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej, przy uwzględnieniu faktu, że sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że dany funkcjonariusz pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa,

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy, czyli:

a) zaniechaniu przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny przebiegu jej służby, zwłaszcza w zakresie podejmowanych czynów, zajmowanych stanowisk, zakresu obowiązków oraz przyznanych nagród, wyróżnień i odznaczeń;

b) nieuwzględnieniu okoliczności, że przeszła pozytywnie weryfikację, przeprowadzoną przez Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych, na podstawie § 8 ust. 1 uchwały nr 69 Rady Ministrów z 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i objęła stanowisko w Komendzie Powiatowej Policji w Ostródzie, gdzie pełniła służbę do [...] kwietnia 2007 r.;

c) nieuwzględnieniu okoliczności, że znaczną część swojej emerytury wypracowała służąc na rzecz demokratycznej Polski i przez 17 lat od daty przejścia pozytywnej weryfikacji uczciwie pracowała, chroniąc porządku publicznego i czuwając nad bezpieczeństwem obywateli;

d) nieuwzględnieniu okoliczności, że nie była nigdy karana sądownie ani dyscyplinarnie, nie prowadziła działalności skierowanej przeciwko podstawowym wolnościom i prawom człowieka, polegającej na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli;

e) nieprzeprowadzeniu w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonaniu nieprawidłowej oceny informacji dotyczących przebiegu służby, z której to wynika, iż wykonywała służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do niczym nieuzasadnionego stwierdzenia, że pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Skarżąca zaznaczyła, że organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu jej służby, przyjmując wyłącznie czas jej trwania i pomijając fakt, że zakres obowiązków ograniczał się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych zadań i funkcji tego państwa.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliła, że sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że dany funkcjonariusz pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii wykonywanych przez niego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwala na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Skarżąca podkreśliła, że [...] sierpnia 1987 r. wstąpiła do Milicji Obywatelskiej, gdzie objęła stanowisko [...]. Przez cały okres służby z powierzonych obowiązków wywiązywała się terminowo i należycie, a ponadto posiadała bardzo dobrą opinię zarówno u przełożonych, jak i wśród współpracowników. Była pracownikiem zdyscyplinowanym i sumiennym. Jej zakres obowiązków ograniczał się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych zadań i funkcji tego państwa. Następnie przeszła pozytywnie weryfikację i objęła stanowisko w Komendzie Powiatowej Policji w [...], gdzie pełniła służbę do [...] kwietnia 2007 r. Znaczną część swojej emerytury wypracowała służąc na rzecz demokratycznej już Polski. Przez 17 lat od daty przejścia pozytywnej weryfikacji uczciwie pracowała, a zatem okres 3 lat służby przed 31 lipca 1990 r. należy uznać za krótkotrwały. Nigdy nie była karana sądownie ani dyscyplinarnie i nie prowadziła działalności skierowanej przeciwko podstawowym wolnościom i prawom człowieka, polegającej na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Po przejściu pozytywnej weryfikacji była wielokrotnie wyróżniana nagrodą pieniężną.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem Minister przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniąc je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro zgodnie z tą regulacją służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Sąd nie podziela oceny długości okresu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu dokonano jej niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 3 lata, co stanowi około 15% długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 19 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Tak więc zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, służbę tę można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością i jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów służby wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję pomiędzy służbą pełnioną przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a ogólnym stażem służby. Jest to okres stosunkowo niedługi, marginalny, akceptowalny w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] sierpnia 1987 r. do 31 lipca 1990 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym stwierdzono, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącej w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącą w okresie od [...] sierpnia 1987 r. do 31 lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącej niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie oceny rzetelności służby S. L., w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. W konsekwencji uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął całkowicie kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącej po 12 września 1989 r. Minister w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć S. L. w służbie, mimo że podnosiła ona szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawiła w tej mierze stosowny materiał dowodowy. Zwracała m.in. uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wyróżnienia.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ją organ powinien przywołać fakty dotyczące służby Stanisławy Laudy, przeanalizować zakres czynności wykonywanych na zajmowanym stanowisku, uwzględnić opinie przełożonych oraz inne dostępne dokumenty obrazujące postawę skarżącej, wziąć pod uwagę charakter pełnionej służby, warunki jej pełnienia z uwzględnieniem osiągnięć oraz odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z czasem i charakterem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL, powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, bowiem wskazany przepis procesowy nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt [...] sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł – pkt 2 sentencji wyroku. Innych kosztów sądowych skarżąca nie poniosła, będąc zwolniona z obowiązku ich uiszczenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a.