Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 180/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: Art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art.  9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: Art. 66  ust. 2  i art. 190  ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r., Nr 5/EU-O/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 24 listopada 2022 r., Nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., nr 5/EU-O/2023, po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako: skarżący) od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 24 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm. – dalej jako: u.o.P. lub ustawa o Policji), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Komendant Miejski Policji w K. decyzją nr [...] z dnia 6 marca 2020 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, a w następstwie jego rozpatrzenia Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w dniu 10 kwietnia 2020 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 545/20 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3858/21 oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odpisem ww. orzeczenia z dnia 23 lipca 2020 r. i stwierdzeniem jego prawomocności. Następnie akta postępowania wraz z ww. orzeczeniami sądów administracyjnych zostały przekazane Komendantowi Miejskiemu Policji w K., celem podjęcia czynności zgodnie z właściwością.

Komendant Miejski Policji w K. po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydał w dniu 24 listopada 2022 r. wspomnianą na wstępie decyzję nr [...], w której odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a u.o.P., tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Podniesiono przy tym, że prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy u.o.P., które obowiązują od dnia 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610).

Odnosząc się z kolei do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ I instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organ I instancji przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia.

Od powyższej decyzji organu I instancji z dnia 24 listopada 2022 r. skarżący złożył odwołanie, z którego wynikało, że nie jest on zadowolony z wydanej decyzji oraz nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie po rozpoznaniu wniesionego odwołania stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący A. K. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 września 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 1 września 2017 r. Zaznaczono przy tym, że skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 51.222,92 zł brutto, tj. za 183 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w związku z tym z przepisu tego wynika dla organu nakaz stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania. Nadto dodano, że wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych.

W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (opublikowana w Dz.U. z dnia 18 września 2020 r., poz. 1610).

Zaznaczono przy tym, że zgodnie z art. 1 pkt 16 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. art. 115a u.o.P. otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Z kolei stosownie do treści art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – co ma miejsce w niniejszej sprawie – zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że nowy przepis art. 115a u.o.P., jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Podniesiono bowiem, że na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Dodatkowo zaznaczano, że w sprawie wniosku skarżącego z dnia 21 listopada 2018 r., rozpatrzonego decyzjami organów pierwszej (nr [...]) i drugiej (nr [...]) instancji – odmawiającymi wypłaty wyrównania przedmiotowego świadczenia, wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 545/20 – uchylający obie decyzje. W tym jednak zakresie organ odwoławczy wskazał, że mając na względzie, iż z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie wyżej omówione przepisy, które miały stanowić odpowiedź na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zasadnym było rozważenie, czy organ był w stanie wykonać wyrok sądu administracyjnego, który uprawomocnił się w dniu 23 czerwca 2022 r.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy podkreślił, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji z powodu jej wadliwości, a następnie oddalenie skargi kasacyjnej organu nie powoduje, że sprawa administracyjna traci swój byt. Zwrócono bowiem uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 286 § 1 p.p.s.a. organowi zwraca się akta postępowania oraz przekazuje prawomocny odpis wyroku i od tego dnia biegną ustawowe terminy na załatwienie sprawy administracyjnej. Jednocześnie dodano, że dla organu i strony wniosek o wszczęcie postępowania, które doprowadziło do wszczęcia w pierwszej kolejności trybu instancyjnego przed organami oraz trybu sądowoadministracyjnego w sprawie, w której uchylono decyzję nadal nie został rozpoznany.

Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 6 k.p.a. organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W tym jednak zakresie zaznaczono, że w omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne i takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres poprzedzający 6 listopada 2018 r. stosuje się "przelicznik" wynikający z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy podniósł przy tym, że okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Wyjaśniono bowiem, że co do zasady organ jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku, jednakże organ odwoławczy wskazał, iż przepis ten przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Organ odwoławczy podkreślił bowiem, że organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny, gdyż powyższe zezwala organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a., na poparcie której to argumentacji powołano orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się do tych zmian ustawowych stwierdzając, że "Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.".

Tym samym w ocenie organu odwoławczego, zastosowanie się do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu zaprezentowanym w wymienionym wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. Podkreślono przy tym, że organ nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją RP treści przepisów rangi ustawowej, zaś z dniem 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny. Zdaniem organu odwoławczego, ocena tego, czy sposób postępowania organu polegający na uchyleniu się w niniejszej sprawie od skutków art. 153 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie prawne należy do sądu, który zweryfikuje legalność decyzji wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Skargę na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – A. K., domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wiążącym organ uzasadnieniu prawnym, dla załatwienia sprawy wyrównania ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawomocnemu i merytorycznemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 545/20, co, do którego to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3858/21 oddalił skargę kasacyjną organu, jako całkowicie niezasadną i uchybiającą w zakresie sprawy wprost art. 190 Konstytucji oraz powszechnie wiążącego wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśniając przy tym skutki wyroku, ewentualne istnienie w obiegu prawnym normy prawa nie zmienionej wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po takim wyroku negującym od daty wydania normę prawa materialnego ustawy zwykłej, oraz obowiązek w takim przypadku, obciążający w szczególności sądy do zastosowania wyroku i jego oceny prawnej i wskazań, a nie zakwestionowanej normy ustawowej;

- art. 190 Konstytucji, poprzez niezastosowanie tegoż przepisu i do tego przepisu ustawy zasadniczej, oraz powszechnie obowiązującego i wiążącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie powagi takim wyrokiem osądzonej, oraz wykładni prawnej i wskazaniom jak sprawy ekwiwalentu, a w tym ich wyrównania wobec stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą od daty jej wprowadzenia do obiegu prawnego zapisu w ustawie o Policji określający niezgodnie z Konstytucją i zasadą celowości należność za jeden dzień urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 1/30 uposażenia miesięcznego należnego funkcjonariuszowi Policji;

- nieprawidłowe i niedopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w sytuacji, gdy rzeczony przepis i ta ustawa w sprawie strony nie posiada zastosowania, na co wskazuje zakres czasowy jej regulacji, zakreślający jej zastosowanie dla spraw funkcjonariuszy zwolnionych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oraz uchybienia w zastosowaniu tej normy prawnej dla podstawy odmowy wyrównania ekwiwalentu, gdy przedmiotowa norma prawa uchybia wprost wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji musi prowadzić do odmowy jej zastosowania, oraz w okolicznościach, w których odwołanie się z ustawy nastąpiło do nieistniejącej już w obiegu prawnym zakwestionowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jako uchybiającej ustawie zasadniczej normie zapisu w art. 115a ustawy o Policji, bezspornie zastąpionej w zakresie wyliczenia należnego ekwiwalentu w związku z wyrokiem tegoż Sądu Prawa, wskazanymi w uzasadnieniu normami prawa materialnego, wskazując równocześnie, iż ekwiwalent niestanowiący kwoty, jaką by funkcjonariusz otrzymał, w razie wykorzystania urlopu w naturze, nie odpowiada konstytutywnej zasadzie celowości takiegoż ekwiwalentu pieniężnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 in principio i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie wskazane kryterium legalności stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 24 listopada 2022 r., odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Na wstępie wskazać należy, że w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 545/20 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 6 marca 2020 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3858/21. Niemniej jednak w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. ponownie odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wskazując, że w jego ocenie zastosowanie się do wykładni art. 115a u.o.P. w brzmieniu przyjętym w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a., bowiem od dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie, przy czym trzeba podkreślić, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019).

W ocenie Sądu, organy I i II instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. orzekając w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. Organy obu instancji nie dokonały bowiem wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, wykładanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r., że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby.

Zdaniem Sądu wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wskazań zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. rozważania prawne zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania, w tym co do sposobu wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W tym zakresie wskazać należy, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX nr 1798154). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610 – dalej jako: ustawa o szczególnych rozwiązaniach): "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Zgodnie zatem z treścią przywołanego wyżej przepisu, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Sąd nadmienia przy tym, że znana jest mu treść pytania prawnego przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, niemniej jednak w ocenie Sądu przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21) i próbuje, w tym wypadku za pomocą przepisów przejściowych, ograniczyć zakres zastosowania orzeczenia Trybunału, naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (moc powszechnie obowiązująca wyroków TK).

Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał on bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Powyższe przemawia zatem za przyjęciem, iż ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy ustalać na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15).

W rezultacie w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 15 września 2017 r. (a zatem przed dniem 6 listopada 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. ukształtowanym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

W tym jednak miejscu wymaga podkreślenia, że wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. w swoich wskazaniach zobowiązał organy ponownie rozpatrujące sprawę do oceny na ile zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r., co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., to jednak – co należy wyraźnie zaznaczyć – organy Policji w tym zakresie ograniczyły się jedynie do przytoczenia brzmienia art. 1 pkt 16 i art. 9 ust. 1 ww. ustawy, nie dokonując zarazem wykładni tych przepisów zgodnie z obszernie opisanymi, zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, normami Konstytucji RP. Co istotne, organ odwoławczy powołując się na treść art. 6 k.p.a. nie wyjaśnił przy tym – podobnie, jak i organ I instancji – dlaczego w przedmiotowej sprawie uznał za wciąż obowiązujący niekonstytucyjny wskaźnik 1/30 części miesięcznego uposażenia, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 23 czerwca 2022 r. (odnoszącym się do ówczesnego stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., a po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.) wskazywał, iż podstawę prawną ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nadal stanowił art. 115a u.o.P., który w zakresie określonej w nim zasady (tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe) zachował walor konstytucyjności, natomiast niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu tego przepisu, tj. wskazanego w nim ułamka, który chociaż pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, to jednak wynika z uzasadnienia orzeczenia Trybunału.

Tym samym, w ocenie Sądu, przedstawiona powyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach sprawia, że w pełni aktualne pozostają w tym względzie wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do zmiany istotnych elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wyroków, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby.

Należy bowiem zaznaczyć, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że – przy niezmienności przepisów prawa lub takiej ich zmianie, która nie czyniłaby jednak uprzednio wyrażonego poglądu sądu nieaktualnym – ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21, LEX nr 3165689).

Mając zatem na względzie naruszenie przez organy Policji przepisu art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji RP, w szczególności art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ organ wniósł w odpowiedzi na skargę o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżący nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym ustawą terminie.