Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 434/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1, art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1295/13 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J.P. na rzecz Prezesa Rady Ministrów zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1295/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2013 r., w punkcie 2. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3. zasądził od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego J.P. kwotę 120 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie przyznania J.P. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. J.P. (ur. [...].[...].1947 r.) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej, podnosząc m.in., iż w latach 80-tych i 90-tych XX w. aktywnie uczestniczył w pracach "Solidarności", za co był prześladowany przez aparat bezpieczeństwa PRL. Był członkiem Międzyzakładowej Komisji Porozumiewawczej Kolejarzy, brał udział w strajku głodowym na stacji PKP Bydgoszcz. Od kwietnia 1981 r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Zakładowej. Jak poinformował, po stanie wojennym musiał się ukrywać, ponieważ był poszukiwany przez służby bezpieczeństwa. Został aresztowany i był przetrzymywany przez dwa dni. Wspólnie z innymi osobami założył tajny Podziemny Komitet Koordynacyjny Kolejarzy NSZZ "Solidarność" Polski-Północnej. Po raz drugi został aresztowany 20 lipca 1982 r., z uwagi na ogłoszoną amnestię 8 lutego 1983 r. opuścił areszt. Poszukiwał pracy, jednakże bezskutecznie, 30 maja 1985 r. został ponownie aresztowany pod zarzutem napadu rabunkowego na funkcjonariuszy bezpieczeństwa podczas demonstracji, 20 lipca 1985 r. został zwolniony z aresztu. Po tym zdarzeniu nie mógł znaleźć zatrudnienia. W dniu 5 stycznia 1990 r. został pobity przez "nieznanych sprawców", w ocenie wnioskodawcy było to działanie służb bezpieczeństwa. Po tym wypadku, ze względu na stan zdrowia, otrzymał świadczenie rentowe. Wnioskodawca poinformował, iż posiada 22 lata 5 miesięcy i 6 dni okresów pracy na kolei i poza nią. Do akt sprawy dołączył miedzy innymi:

– kopię decyzji Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającą, iż wnioskodawca w okresie od dnia 11 lutego 1983 r. do dnia 12 lipca 1983 r. przebywał w Areszcie Śledczym w Gdańsku bez wyroku za działalność polityczną,

– kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku Wydziału III Karnego z dnia 5 sierpnia 1983 r. o umorzeniu postępowania karnego w stosunku do J.P.,

– kopię postanowienia Prokuratora Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 1985r. o tymczasowym aresztowaniu wnioskodawcy za to, że w dniu 1 maja 1985 r., działając wspólnie i w porozumieniu z innymi, dokonał napadu rabunkowego i pobicia,

– kopię świadectwa zwolnienia z tymczasowego aresztu z dnia 10 lipca 1985 r.,

– kopię postanowienia z dnia 16 marca 1990 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie pobicia wnioskodawcy, z uwagi na niewykrycie sprawcy,

– kopię wyroku Sądu Wojewódzkiego w Bydgoszczy Wydziału I Cywilnego z dnia 28 stycznia 1994 r. zasądzającego od Urzędu Ochrony Państwa na rzecz J.P. kwotę 144.100.000 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 28 stycznia 1994 r. w związku z pozostawaniem bez pracy wnioskodawcy od 5 sierpnia 1985 r. do 31 października 1989 r.,

– kopię wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku Wydziału Cywilnego z dnia 28 czerwca 1994 r. zmieniającego wysokość zasądzonej kwoty z 144.100.000 zł na kwotę 140.700.000 zł.

W aktach sprawy znajdują się również dokumenty przekazane przez IPN potwierdzające wskazywaną przez wnioskodawcę działalność. Do Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów wpłynęło pismo L.W. Przewodniczącego Zarządu Regionu Bydgoskiego NSZZ "Solidarność" potwierdzające działalność J.P. na rzecz NSZZ "Solidarność" i popierającego jego starania o uzyskanie świadczenia specjalnego. Organ podał ponadto, iż z informacji przekazanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Bydgoszczy wynika, iż J.P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i synem. Rodzina zajmuje piętro w domu jednorodzinnym. Mieszkanie składa się z czterech pokoi, kuchni oraz łazienki. Stanowi spadek po rodzicach wnioskodawcy. Mieszkanie ogrzewane jest gazem, rachunki za gaz w sezonie grzewczym wynoszą ok. 800,00 zł miesięcznie. Wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W związku z chorobą pozostaje pod opieką Centrum Onkologii, oczekuje na operację kolana, wymaga leczenia farmakologicznego. Źródło utrzymania wnioskodawcy stanowi świadczenie rentowe w wysokości 837,72 zł. Żona wymienionego z uwagi na utratę zatrudnienia otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, który od sierpnia 2012 r. wynosi 651,04 zł. Syn wnioskodawcy również otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 381,00 zł. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania J.P. emerytury specjalnej. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np.: politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej, położył wybitne, niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Strona w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie podniosła, iż służba bezpieczeństwa uniemożliwiła jej podjęcie pracy i z tego też powodu, świadczenie emerytalne będzie bardzo skromne. Na tę sytuację ma również wpływ przeliczenie przez sądy lat pozostawania bez pracy jako okresu nieskładkowego, co w ocenie wnioskodawcy jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Organ twierdził, iż świadczenie specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić rekompensaty dla tych wszystkich, którzy w ówczesnych czasach prowadzili działalność związkową czy opozycyjną. W latach osiemdziesiątych XX wieku miał miejsce masowy protest społeczny, z tego też względu nie można każdej formy działalności opozycyjnej czy związkowej traktować jako wybitnej i niepowtarzalnej. Przyjmując taką argumentację, należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim członkom organizacji niepodległościowych, wszystkim pracownikom, którzy choćby w najmniejszym stopniu doświadczyli okresu stanu wojennego i lat następnych, a wtedy świadczenia specjalne utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich represjonowanych działaczy opozycji. Wykazana w toku postępowania działalność związkowa i opozycyjna wnioskodawcy, potwierdzona przez Przewodniczącego NSZZ "Solidarność" Regionu Bydgoskiego, w żaden sposób nie wyróżnia go z grona działaczy, którzy prowadzili aktywną walkę z komunistyczną władzą byli internowani i bezwzględnie prześladowani, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Wnioskodawca otrzymał zapłatę od Urzędu Ochrony Państwa w związku z okolicznościami podnoszonymi w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezrozumiałe jest zatem domaganie się kolejnej formy zadośćuczynienia za te same doznane krzywdy, tym razem w postaci świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Podnoszona przez wnioskodawcę sytuacja socjalno-bytowa nie daje podstaw do domagania się przyznania przedmiotowego świadczenia. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym. Jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. zarzucił decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2013 r. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że świadczenie, o którym mowa w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w powołanej wyżej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia zatem organu od oceny stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji. Takim pojęciem jest zaś niewątpliwie "szczególnie uzasadniony przypadek". Świadczenie specjalne może być przyznane, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznawania tego rodzaju świadczeń. Przepis art. 82 ust. 1 ww. ustawy nie określa jakiego rodzaju mają być to przypadki. Okoliczności, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, muszą być zatem oceniane indywidualnie, w skali danej sprawy i tylko w takim wymiarze winny być rozpoznawane. Zatem indywidualizując zasługi konkretnego człowieka, czy też oceniając zdarzenia losowe, jakich tenże człowiek doświadczył, należy odnosić je do kontekstu jego osobistej sytuacji, nie można natomiast czynić tego w wymiarze globalnym (powszechnym). Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż skarżący podnosił, iż represje jakie go dotknęły ze strony organów ówczesnej służby bezpieczeństwa były rezultatem jego zaangażowania w działalność związkową i opozycyjną. Te okoliczności w kontekście rozważań co do roli służby bezpieczeństwa (w latach 1983-89) pozwalały Sądowi Wojewódzkiemu w Bydgoszczy w sprawie z powództwa J.P. przeciwko Skarbowi Państwa – Urzędowi Ochrony Państwa, sygn. akt I C 1142/92 na przyjęcie, że to funkcjonariusze służby bezpieczeństwa swoimi działaniami uniemożliwili powodowi znalezienie pracy. W rezultacie, skarżący przez okres około 61 miesięcy pozostawał bez pracy. Sąd I instancji wskazał, iż te bezprawne działania ze strony służby bezpieczeństwa spowodowały, jak twierdzi skarżący, iż zarówno on, jak i jego rodzina zostali pozbawieni źródeł utrzymania przez wiele lat (od 5 sierpnia 1983 r. do 31 października 1989 r.), co doprowadziło do złej sytuacji materialno-bytowej skarżącego w chwili obecnej. W piśmie do organu (k. 204) podał, iż okres pozostawania bez pracy został mu zaliczony do stażu pracy, jako okres nieskładkowy, a zatem niewpływający korzystnie na wymiar świadczenia emerytalnego. W ocenie Sądu I instancji w przedstawionych okolicznościach sprawy, wnikliwe jej rozpoznanie wymagało rozważenia, czy obecna trudna sytuacja bytowa skarżącego nie jest wynikiem poświęcenia jego własnego interesu na rzecz interesu publicznego. Słusznie bowiem podniesiono w skardze, iż biorąc pod uwagę obecny stan majątkowy i zdrowotny skarżącego ustalony w postępowaniu, wydaje się to rażącym pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej, nawet przy uwzględnieniu zasądzonego w 1994 r. odszkodowania z tytułu pozostawania bez pracy, którego wartość została pomniejszona w wyniku przeprowadzonej w 1995 r. denominacji złotego. Sąd I instancji stwierdził, iż argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do wszystkich indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia, co daje podstawę do postawienia organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. polegający na uwzględnieniu skargi Pana J.P. pomimo braku podstaw do tego oraz błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów "nie ustosunkował się do wszystkich indywidualnych okoliczności sprawy co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dlaczego Sąd stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ przepisów procedury tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak wskazań, co do dalszego postępowania a także brak wskazania jakie dowody powinien przeprowadzić organ oraz jakie okoliczności wyjaśnić w zakresie stanu faktycznego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez przekroczenie zakresu sprawowanej przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że w zaskarżonej decyzji organ powinien był potraktować przypadek skarżącego jako "szczególnie uzasadniony przypadek", co nie mieści się w ramach sądowej kontroli legalności oraz poprzez dokonanie oceny, że obecny stan majątkowy i zdrowotny skarżącego ustalony w postępowaniu, wydaje się to rażącym pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej,

oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w zakresie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez dokonanie kontroli zaskarżonych decyzji według kryterium celowości oraz przyjęcie, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis odmawiając przyznania świadczenia specjalnego skarżącemu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach podkreślając, iż podstawą zakwestionowania decyzji nie może być odmienna ocena wystąpienia nadzwyczajnego zdarzenia losowego lub ocena niepowtarzalnego charakteru działalności skarżącego bowiem zakres ten jest zastrzeżony dla uznania organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do istotnych kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Istota zarzutu sprowadza się zaś do nieuprawnionej oceny zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji według kryterium celowości i uznanie, iż organ nieprawidłowo zastosował ww. przepis odmawiając skarżącemu świadczenia specjalnego. Z tak sformułowanym zarzutem należy się zgodzić.

Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Ustawodawca nie skonkretyzował przy tym ani kryteriów, ani zasad przyznania świadczenia specjalnego, lecz dokonał odesłania do "przypadków szczególnie uzasadnionych", opierając się jednocześnie na konstrukcji uznania administracyjnego. Kontrola kasacyjna zarzutu błędnej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy, w sytuacji gdy przepis ten konstruuje upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej, wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 p.u.s.a., podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia legalności, czyli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Jednak kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym przybiera ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji dokonał wyboru prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Konkludując, sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego). Mając na uwadze tak skonstruowany model sądowej kontroli decyzji uznaniowych należy podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności i celowości, wykroczył poza zakres uprawnień przyznanych na mocy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie – nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opozycyjna działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego. Kierując się zatem obiektywnymi kryteriami oceny, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie występują szczególne okoliczności, nadzwyczajne zdarzenia losowe, uzasadniające przyznanie skarżącemu renty specjalnej. Odnosząc się z pełnym zrozumieniem do sytuacji skarżącego podkreślić należy, że świadczenie z art. 82 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet gdy są one uzasadnione. W tym zakresie skarżący ma możliwość ubiegania się o środki z pomocy społecznej.

Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak w tej sprawie Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Słusznie także organ powołuje się na wypracowaną w orzecznictwie wykładnię art. 82 ust. 1, zgodnie z którą celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przy przyznawaniu świadczenia specjalnego brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Przyznanie świadczenia na tej podstawie nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.

Do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie tylko w sposób niedopuszczalny dokonał oceny obowiązującego prawa i okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia kryteriów słuszności, ale również wkroczył w zastrzeżoną dla organu administracji publicznej, jakim jest Prezes Rady Ministrów, kompetencję do wypełnienia treściowego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W tym miejscu należy także wskazać, iż mimo że ustawodawca nie skonkretyzował kryteriów przyznania tego świadczenia i nie wymienił choćby przykładowo, jakiego rodzaju mogą być to przypadki, to przesłanki przyznania świadczenia, uwzględniające ratio legis, zostały wypracowane w judykaturze. Posiłkując się zaś wykształconą i utrwaloną linią orzeczniczą należy stwierdzić, że możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Co istotne, znalazło to potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., P 38/05 (OTK-A 2006/9/123), w którym zwrócił on uwagę, że ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS było uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają indywidualne, wybitne i niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opozycyjna działalność wnioskodawcy oraz represje jakie dotknęły skarżącego w postaci uniemożliwienia mu znalezienia pracy - skutkujące trudną sytuacją materialną, wobec niewykazywania się przez stronę wybitnymi zasługami w jakiejkolwiek dziedzinie, nie stanowi okoliczności, która wypełniałyby znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku w znaczeniu wynikającym z ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy i ugruntowanym przez orzecznictwo sądowe. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż powyższe represje zostały zrekompensowane skarżącemu poprzez zasądzenie odszkodowania przez Sąd Wojewódzki w Bydgoszczy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest usprawiedliwiony.

W konsekwencji powyższego za uzasadniony uznać również należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., aczkolwiek nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził bowiem uchybienie przez organ administracji powołanym przepisom poprzez nierozważenie w sposób dostateczny sytuacji wnioskodawcy.

W oceni Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie okoliczności wskazane we wniosku zostały przeanalizowane przez organ, a decyzja odpowiada prawu.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, a także wobec faktu, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji orzeczenia. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 orzeczenia.