Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2419/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 196/20 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 grudnia 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.664.2019.MW w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B., uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: Ministrem) z dnia 14 grudnia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.664.2019.MW oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej: WKZ) z 16 kwietnia 2019 r., znak: WSK.5180.424.2018.MN oraz zasądził od Ministra na rzecz M. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/16, udzielił H. i A. S. pozwolenia na prace w budynku przy ul. (...), znajdującym się na terenie [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 2 kwietnia 1979 r. pod nr [...]. Prace polegały na rozbiórce okien nadbudowy, wymianie pokrycia dachowego, wykonaniu ściany zewnętrznej w licu podciągu konstrukcyjnego dachu z montażem okien, malowaniu stolarki okiennej - wg projektu pt.: "Remont, przebudowa poddasza lokalu nr [...] budynku położonego w Warszawie przy ul. (...)" z listopada 2015 r., autorstwa R. G.. Organ wyznaczył termin ważności ww. pozwolenia do 30 lipca 2016 r.

Pismem z 30 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do WKZ z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z 14 kwietnia 2016 r. wskazując, że z pisma Ministra z 13 lipca 2018 r. powziął wiadomość, iż powyższa decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Ponadto skarżący podniósł, że właściciele lokali w budynku przy ul. (...), w tym wnioskodawca, nie brali udziału w postępowaniu.

WKZ postanowieniem z 16 kwietnia 2019 r., znak: WSK.5180.424.2018.MN, odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/16 wskazując, iż termin ważności tej decyzji upłynął w dniu 30 lipca 2016 r.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.664.2019.MW Minister utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie WKZ. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wbrew twierdzeniu skarżącego wskazanie terminu w pozwoleniu konserwatorskim - wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1446 z późn. zm.: zwanej dalej: u.o.z.) stanowi termin ważności tego pozwolenia, nie zaś termin wykonania robót budowlanych. Wskazał, że wynika to wprost z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie wydane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Upływ czasu, na który został wydany akt, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu. W ocenie Ministra oznacza to, że po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Z kolei, utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Skoro pozwolenie Prezydenta m. st. Warszawy z 14 kwietnia 2016 r., utraciło swoją moc prawną z dniem 30 lipca 2016 r., to nie istnieje możliwość jego weryfikacji po tym terminie w trybie nadzwyczajnym. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji, która już nie obowiązuje w obrocie prawnym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 196/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra oraz poprzedzające je postanowienie WKZ, a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Błędnie jednak uznał, że nie istnieje możliwość weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta, po utracie terminu jej ważności.

W ocenie Sądu I instancji § 18 ust 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2015 r. poz. 1789; zwanego dalej: rozporządzeniem z 2015 r.) nakładał na organ udzielający pozwolenia konserwatorskiego obowiązek zamieszczenia w decyzji klauzuli terminu ważności tego pozwolenia. Brak bowiem określenia terminu ważności pozwolenia spowodowałoby, iż uprawnienie adresata decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, czasowe, stałoby się bezterminowe i wymykałoby się kontroli organów konserwatorskich co do realizacji robót budowlanych. Wymóg wskazania w pozwoleniu przewidywanego terminu zakończenia objętych nim prac lub robót (§18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2015 r. obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia) stanowi konsekwencję wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia obowiązku wskazania takiego terminu przez inwestora we wniosku. Żaden przepis rozporządzenia ani ustawy nie określa skutku upływu przewidywanego terminu wskazanego w pozwoleniu. W szczególności brak jest przepisu, który łączyłby z upływem terminu wskazanego w tego rodzaju pozwoleniu, skutek wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji. W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja taka może być kontrolowana np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, czy we wznowieniowym. Ten ostatni tryb przewidział zresztą sam Minister w rozporządzeniu z 2015 r. (zob. § 18 ust. 1 pkt 4).

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem tych norm, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia postanowienia Ministra, oraz poprzedzającego postanowienia WKZ, kiedy to organ nie mógł wznowić postępowania administracyjnego w sprawie z tej przyczyny, że decyzja Prezydent Miasta z dnia 14 kwietnia 2016 r. z mocy prawa wygasła;

2. art. 37 ust. 1 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r.w poprzez jego wadliwe zastosowanie na kanwie niniejszej sprawy, ponieważ przepis ten dotyczy pozwolenia na "podejmowanie innych działań przy zabytku". Postępowanie badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie, dotyczyło odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, które to elementy opisuje § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. i ten przepis winien mieć w sprawie zastosowanie.

3. art. 37 ust. 1 u.o.z. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 5, § 14 ust. 1 pkt 7 poprzez wadliwe przyjęcie, że pozwolenie Prezydenta Miasta nie utraciło swojej mocy prawnej z dniem 30 lipca 2016 roku i istniała możliwość jego weryfikacji po tym terminie w trybie nadzwyczajnym, kiedy to w ocenie organu decyzja ta wygasła po dniu 30 lipca 2016 r. i na tej podstawie organ nie miał możliwości wznowienia postępowania, co niewątpliwe miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra oraz postanowienia go poprzedzającego.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister stwierdził, że terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie należy mylić z datą wykonania obowiązku. Taka błędna wykładnia, która utożsamiła te dwa pojęcia, znalazła się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Termin ważności pozwolenia konserwatorskiego jest istotnym elementem z tego powodu, że organ ochrony konserwatorskiej wydaje pozwolenie na określone działania przy obiekcie zabytkowym, mając na uwadze jego stan techniczny oraz określony stan zachowania oryginalnej tkanki zabytkowej. Upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest równoznaczny z jego wygaśnięciem. Informacja dotycząca przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac lub robót budowlanych nie stanowi, w tym także zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, elementu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków - § 14 ww. rozporządzenia z 2015 r. Jest to informacja którą powinien obligatoryjnie zawierać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych - § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2015 r. Natomiast przepis § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2015 r., na który Sąd się powołuje w uzasadnieniu wyroku, dotyczył wskazania terminu ważności pozwolenia, nie zaś przewidywanego terminu zakończenia prac objętych pozwoleniem. Ponadto powyższy przepis nie dotyczy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, lecz podejmowania innych działań przy zabytku i tym samym nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Nie należy więc powyższego obowiązku informacyjnego, dotyczącego wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru łączyć i utożsamiać z terminem ważności pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł także o ustaleni czy pełnomocnictwo do wniesienia skargi kasacyjnej zostało udzielone prawidłowo.

Wskazał, że instytucja wygaśnięcia decyzji jest unormowana w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który odsyła do przepisów szczególnych. Wygaśnięcie decyzji z mocy prawa wymaga wykazania istnienia przepisu szczególnego stanowiącego wprost o takim skutku. Żadnego takiego przepisu w skardze kasacyjnej nie wskazano.

W polskim porządku prawnym nie ma żadnej normy prawnej, która stanowiłaby przeszkodę do wznowienia postępowania, jeżeli spełnione są przesłanki wznowieniowe. To stanowisko podzielił Sąd I instancji, przywołując dodatkowo przepis rozporządzenia z 2015 r., który to jednoznacznie przewidywał możliwość wznowienia postępowania. Zwrócono uwagę także na możliwość wznowienia postępowania przewidzianą w art. 47 u.o.z.. Konkretyzacja tego przepisu wymagałaby wszczęcia postępowania, a nie wydania postępowania o odmowie wszczęcia. Przepis ten obejmuje wszystkie rodzaje decyzji wydanych na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.. Nie ma więc żadnego znaczenia, czy decyzja dotyczy robót budowlanych, czy innych działań, o których mowa w ust. 1 pkt 11. Jest oczywiste, że przesłanki do wszczęcia wnioskowanego postępowania zostały spełnione. Organy nie miały więc podstaw do odmowy wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Przed omówieniem podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie dostrzega sygnalizowanych przez M. B., podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Do skargi kasacyjnej zostało bowiem załączone pełnomocnictwo substytucyjne dla r.pr. I. Ł.(k. 51) udzielone przez prawidłowo umocowanego w sprawie pełnomocnika Ministra – adw. A. B. (k. 41).

Przechodząc natomiast to rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że poddane kontroli Sądu I instancji postanowienie zostało wydane w toku postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania organ bada sprawę pod kątem formalnym czyli istnienia w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia.

Sąd I instancji uchylając postanowienie Ministra błędnie przyjął, że istnieje możliwość orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który już w dacie złożenia wniosku nie miał mocy prawnej.

Wniosek o wznowienie postępowania może stanowić przedmiot rozpoznania przez organ administracji publicznej tylko wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (wyroki NSA z 17 września 2009 r. II OSK 1406/08 oraz z 13 stycznia 2015 r., II OSK 134/14, CBOiS) Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się też uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nie można uchylić decyzji w sytuacji gdy z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie. Taka decyzja bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Skoro zatem można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akt nadal obowiązujący, o czym świadczy przywołany wyżej art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił (wyrok NSA z 13 lutego 2013 r.. II OSK 1731/11).

W realiach tej sprawy wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/16, udzielającej H. i A. S. pozwolenia na prace w budynku przy ul. (...) w W.. Z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że wyznaczono termin jej ważności do dnia 30 lipca 2016 r. W dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania decyzja ta nie pozostawała zatem już w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu na który została wydana. Okoliczność ta, co słusznie przyznano w postanowieniu Ministra uniemożliwiła wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji pozwalała na zastosowanie przez organy administracji przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Organy prawidłowo uznały, że zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. W konsekwencji, skoro po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu decyzja nie określa już sytuacji prawnej jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku, to niemożliwa staje się jej zmiana.

Określenie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (porównaj wyroki NSA: z 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1465/05 i z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 120/16). 13 stycznia 2021 r. sygn. II OSK 2689/20 oraz z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 3858/19

W konsekwencji skoro decyzja Prezydenta m. st. Warszawy decyzją z 14 kwietnia 2016 r., nr 686N/16, której dotyczył wniosek o wznowienie, w chwili rozpoznawania tegoż wniosku już nie obowiązywała, to okoliczność ta nie pozwalała na wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego. Wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego odpowiadało prawu.

Z powyżej wskazanych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.