Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 158/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 128/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 maja 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 128/22) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia 19 listopada 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania M. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M.B..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła (cyt.): "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1.rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżąca zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

2.naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem

o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

W oparciu o powyżysze zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według nom przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjngo argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać go w opiece nad oosbą niepenosprawną. Przytoczono ponadto orzecznictwo sądowe, odnoszące się do kwestii związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawaną, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazywano, że nie posób przyjąć – jak zrobił to Sąd I instancji - iż skoro opieka świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie jest to opieka "stała i długoterminowa" w rozmieniu tego przepisu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Istota sporu dotyczy ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca spełnia przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020, poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r., znaczny stopień niepełnosprawności oznacza niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Jak z powyższego zatem wynika, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. O ile przy tym konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest jednak ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą.

Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, opubl. w CBOSA). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu: "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać przede wszystkim trzeba, że okolicznością w niej bezsporną jest, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność ta istnieje od dnia 27 lipca 2018 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 24 września 2018 r. Nie jest przedmiotem sporu również to, że skarżąca - w okresie, w jakim istniała niezdolność do samodzielnej egzystencji jej matki - była aktywna zawodowo. W okresie od dnia 1.08.2018 r. do dnia 30.06.2021 r. była bowiem zatrudniona na ½ etatu w [...], gdzie wykonywała pracę fryzjerki, zaś stosunek pracy ze skarżącą ustał na mocy porozumienia stron w związku z likwidacją stanowiska pracy. Powyższy fakt potwierdza więc przyjęte w niniejszej sprawie stanowisko, iż rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia nie wynikała z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, lecz była wynikiem zakończenia stosunku pracy. Skarżąca podjęła się więc opieki nad matką i wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po tym, jak jej stosunek pracy ustał za porozumieniem stron w związku z likwidacją stanowiska pracy.

Ponadto nie sposób przyjąć, aby skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką - rzeczywiście nie mogła wykonywać przy tym jakichkolwiek aktywności zawodowej, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż matka skarżącej porusza się na wózku, przy czym większość czasu spędza leżąc w łóżku. Skarżąca natomiast sprawuje nad nią opiekę około 9 godzin dziennie (w razie potrzeby). W ramach tej opieki pomaga jej w czynnościach higienicznych podczas pielęgnacji przeciwodleżynowej, doprowadza do toalety, dozuje i podaje leki, umawia też wizyty lekarskie i pielęgniarskie. Jednocześnie przygotowuje posiłki, robi zakupy, sprząta, pierze i prasuje. W godzinach wieczornych i nocnych, opiekę nad matką przejmuje natomiast pracujący zawodowo syn, z którym matka mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe.

W tej sytuacji więc rację ma Sąd I instancji, iż taki zakres czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącej nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą) są, w ocenie składu orzekającego, czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Sama skarżąca wskazywała bowiem, iż czynności te wykonuje "w razie potrzeby".

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także pominąć faktu, że w domu wspólnie z matką zamieszkuje jej syn, który – jak podawała skarżąca – również się matką opiekuje. Odwoływanie się do powyższej okoliczności w zaskarżonym wyroku i w zaskarżonej decyzji – wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej – nie stanowiło przy tym podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, czy "wyręczania strony przez organ w wyborze członka rodziny, który ma się opiekować chorą matką", ale obrazowało jedynie jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sama skarżąca) związane z organizacją opieki nad członkiem tej rodziny. Powoływanie się natomiast - w ramach tego zarzutu - na treść przepisu art. 17 ust 1a u.ś.r. jest całkowicie niezrozumiałe, gdyż przepis ten dotyczy innych osób, niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki.

W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I Instancji, iż w przedmiotowym stanie faktycznym brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca nie spełnia więc przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej były zatem nieuzasadnione, co skutkuje jej oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z. art. 182 § 2 p.p.s.a.