Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1048/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 818/21 w sprawie ze skargi B. T. i J. J. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 818/21 oddalił skargę B.T. i J.J. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczył przeznaczenia części należącej do skarżących działki nr [...] pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem KDD 34 (g). Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w tym zakresie, albowiem zaprojektowana na działce skarżących droga jest niezbędna do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] (leżącej po stronie zachodniej działki skarżących) oraz działki nr [...].

Skargę kasacyjną złożyli B.T. i J.J., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3, a także art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 171 p.p.s.a. polegające na pobieżnej i nieadekwatnej do stanu faktycznego sprawy wykładni przepisów prawa materialnego, która doprowadziła do zaniechania rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym uwzględnienia oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 623/19 wobec tożsamych okoliczności faktycznych, które wystąpiły w niniejszej sprawie – uwzględnienie tej oceny prawnej doprowadziłoby zdaniem strony skarżącej kasacyjnie do uznania, że Rada Gminy Uścimów, przeznaczając część działki nr [...] pod drogę KDD 34 (g), rażąco naruszyła ww. przepisy prawa materialnego.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Uścimów w zaskarżonej części, tj. w części dotyczącej działki nr [...], ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu wskazano, że droga KDD 34 (g) mająca przebiegać przez działkę skarżących ma zapewnić obsługę komunikacyjną przede wszystkim działce sąsiedniej, tj. [...]. Działka ta ma jednak zapewnioną obsługę komunikacyjną w inny sposób, tj. poprzez drogę wewnętrzną o szerokości 6 m położoną na działce nr [...] (a dalej na działce nr [...]). Podniesiono, że działka skarżących została w znaczący sposób uszczuplona, pod drogę przeznaczono bowiem jedną czwartą jej powierzchni. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę wyznaczone linie zabudowy i wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy (15%), nie mają oni możliwości wzniesienia na swojej działce budynku rekreacyjnego. Podkreślono, że przeznaczenie pod drogę obejmuje część działki skarżących, natomiast nie objęto nim w ogóle działek położonych naprzeciw, tj. [...] i [...] (pomimo że ich kształt pozwalał na wydzielenie również ich części pod drogę). Ponadto w ocenie skarżących organ mógł ustalić drogę nie o szerokości 10 m, ale węższą – 6 czy 5,5 m, tak uczyniono względem innych planowanych dróg publicznych, np. KDD 1, KDD 3, KDD 8, KDD 9 czy KDD 13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy.

W pierwszym z powołanych wyżej przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwości przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.

W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości (działki nr [...]) polegająca na przeznaczeniu części działki pod drogę publiczną dojazdową KDD 34 (g), miała swoje legalne uzasadnienie, albowiem przemawiał za tym interes publiczny. Pamiętać należy, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu jest ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji tego wymogu powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić obsługę komunikacyjną określonych terenów. W przypadku, gdy gmina przeznacza w planie miejscowym określone tereny pod zabudowę (w tym wypadku rekreacji indywidualnej), to zobligowana jest do dokonania ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym właściwego ich połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg.

Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają (np. terenów przeznaczonych pod zabudowę). Podkreślić trzeba, że obszar, na którym znajduje się działka skarżących, obejmuje bardzo dużą liczbę stosunkowo niewielkich działek przeznaczonych pod zabudowę. Planowana jest zatem gęsta, intensywna zabudowa. Racjonalne jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej tego obszaru nie tylko poprzez sieć dróg wewnętrznych czy służebności drogi koniecznej, ale również poprzez zastąpienie części dotychczasowych dróg wewnętrznych drogami publicznymi. Organ adekwatnie do potrzeb ustalił, że będą to drogi gminne klasy dojazdowej, przyjął też minimalną szerokość takiej drogi, jaką dopuszczają przepisy prawa.

Droga KDD 34 (g), na potrzeby której przeznaczono część działki skarżących, będzie służyła zarówno do obsługi nieruchomości skarżących, jak i nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]), jak i pośrednio do obsługi innych działek, poprzez sieć dróg wewnętrznych.

Dodać należy, że droga KDD 34 (g) została wyznaczona przede wszystkim w granicach istniejącej drogi wewnętrznej, jedynie niewielka część tej drogi została ustalona w granicach działki skarżących (niezbędna w celu zapewnienia odpowiedniej szerokości wymaganej dla drogi publicznej klasy dojazdowej). Nieuzasadnione są twierdzenia skarżących odnośnie braku możliwości wykorzystania pozostałej części działki na cele zabudowy rekreacji indywidualnej. Z załączonego do skargi wypisu z księgi wieczystej wynika, że działka ma powierzchnię 831 m2 (por. k. 13 akt sądowych). Nawet przyjmując za skarżącymi, że w planie miejscowym jako teren drogi publicznej ujęto obszar obejmujący jedną czwartą powierzchni działki, to pozostaje nadal działka o powierzchni ponad 600 m2. Uwzględniając też linię zabudowy od drogi KDD - 5 m oraz maksymalny wskaźnik zabudowy – 15%, nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że nie mają możliwości korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Prawidłowo została również określona w planie miejscowym szerokość drogi KDD 34 (g) w liniach rozgraniczających – 10 m. Wartość ta wynika wprost z tabeli zawartej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) obowiązującego w dacie uchwalania planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. Odnośnie ulic klasy dojazdowej, jako najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających, podano 10 m.

Nie jest zasadny argument wysunięty przez skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Rada Gminy mogła przyjąć mniejszą szerokość drogi KDD 34 (g), tak bowiem uczyniła w odniesieniu do kilku innych dróg tej klasy. Taką możliwość dopuszczał obowiązujący w dacie uchwalania planu § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia – na zasadzie wyjątku od reguły zawartej w ww. § 7 ust. 1 rozporządzenia. Możliwość ta dotyczyła jedynie wyjątkowych wypadków, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem. Na takie też okoliczności powołano się też w planie miejscowym w odniesieniu do dróg wymienionych przez skarżących. Natomiast w przypadku przedmiotowego fragmentu drogi KDD 34 (g) nie mamy do czynienia z trudnymi warunkami terenowymi ani z istniejącym zagospodarowaniem, dlatego też przyjęto najmniejszą dopuszczalną szerokość drogi dojazdowej określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Powołany w skardze kasacyjnej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 623/19 został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych, albowiem zakres zaskarżenia obejmował inną nieruchomość – działkę nr [...]. Sąd Wojewódzki badał zatem jedynie usytuowanie drogi KDD 34 (g) w obrębie tej działki (podczas gdy w niniejszej sprawie kontroli podlega inny fragment drogi). Przede wszystkim wskazać należy, że droga KDD 34 (g) została zaprojektowana w całości w obrębie działki nr [...] (podczas gdy w niniejszej sprawie droga została zaprojektowana w miejscu istniejącej drogi wewnętrznej, jedynie częściowo obejmując działkę skarżących).

W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3, a także art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 171 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.