Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 930/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. Z., D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO Gd/1158/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz T. Z. i D. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga D. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1158/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

H. P. we wniosku z dnia 18 maja 2020 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego - domu pogrzebowego, na działkach nr [...]-[...] w K. (obręb [..]), gmina K. Inwestor wskazał, że planuje rozbudowę istniejącego budynku domu pogrzebowego, o powierzchnię nowej zabudowy do 150 m2, przekrytej dachem jednospadowym jako kontynuację istniejącej zabudowy, o wysokości projektowanej zabudowy do 5 m, nie wyższej niż budynek istniejący, szerokość elewacji frontowej do 17 m. W piśmie z dnia 3 lipca 2020 r. inwestor uzupełnił wniosek wskazując, że zagospodarowanie wód opadowych odbywa się powierzchniowo na terenie własnych działek, dostęp do drogi publicznej określa się jako istniejący zgodnie z wydanym przez Starostę Kartuskiego pozwoleniem na budowę budynku z dnia 22 stycznia 2009 r. i uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 31 grudnia 2009 r., a lokalizacja miejsc postojowych zgodna będzie z załącznikiem.

Burmistrz Kartuz decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. ustalił warunki zabudowy na działkach nr [...]-[..], położonych w K. (obręb [...]), gmina K., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego wolnostojącego. Organ uznał, że planowana rozbudowa nie wpłynie na zmianę funkcji nieruchomości, a na sąsiednich działkach znajduje się zabudowa mieszkaniowa i usługowa, względem której można określić parametry dla planowanej inwestycji. Dostęp do drogi publicznej określony został poprzez zjazd na działkę nr ew. [...], przewidziano również obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w granicach terenu MN/U w ilości 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 mkw powierzchni użytkowej usług – dotyczy części istniejącej i projektowanej.

Odwołania od tej decyzji wnieśli: H. P. (inwestor) oraz D. i T. Z. (właściciele działek objętych wnioskiem). H. P. zakwestionował ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w zakresie ustalonego dostępu do drogi publicznej – podniósł, że dotychczas dojazd odbywał się z drogi wojewódzkiej i dodatkowo przez drogę gminną dz. [...]. Takie dojazdy narzuciły zagospodarowanie wszystkich działek. Uniemożliwienie dojazdu z drogi gminnej spowoduje konieczność przeorganizowania komunikacji wewnętrznej całego obszaru. Wniósł o zmianę decyzji poprzez dopisanie możliwości dojazdu poprzez działkę [...]. Zakwestionował również zapis decyzji dotyczący miejsc parkingowych podnosząc, że planowana rozbudowa nie będzie generować potrzeby dodatkowych miejsc parkingowych, dotyczy bowiem pomieszczeń socjalnych, magazynowych i porządkowych.

D. i T. Z. również zakwestionowali wydaną decyzję w zakresie jej postanowień dotyczących dostępu do drogi publicznej i obowiązku zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 25 maja 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że dalszej analizy wymaga możliwość pozostawienia dotychczasowego realizowania dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...], zamiast ustalonego w decyzji dostępu do drogi przez zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...]. Starosta powinien również ponownie wyjaśnić kwestię konieczności zapewnienia miejsc postojowych.

Burmistrz Kartuz ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. ustalił warunki zabudowy na działkach nr [...]-[...], położonych w K. (obręb [...]), gmina K. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego wolnostojącego. Dostęp do drogi publicznej wskazano – podobnie jak w poprzedniej decyzji - następująco "do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) - ul. W. W. poprzez istniejący zjazd na dz. nr [..]". Ponadto nałożono obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w granicach terenu planowanej inwestycji nie mniej niż 1 miejsce postojowe/każde rozpoczęte 50m2 powierzchni użytkowej usług - dotyczy części istniejącej i projektowanej. Organ zdecydował także m.in., że nieprzekraczalna linia zabudowy w linii istniejącej zabudowy na wnioskowanych działkach oraz w odległości 4m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej gminnej na dz. nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu MN/U: nie więcej niż 0,30; udział terenu biologicznie czynnego: nie mniej niż 15%; szerokość elewacji frontowej zabudowy: 20m z tolerancją do 20%, wysokość kalenicy: nie więcej niż w stanie istniejącym, tj. nie więcej niż 9,5m; geometria dachu zabudowy: dla głównych połaci dachu budynku po rozbudowie: dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 20-40 stopni. Dopuszcza się dach płaski lub dach jednospadowy dla części dobudowanych do głównej bryły budynku; kierunek głównej kalenicy budynku: jak w stanie istniejącym.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 29 sierpnia 2008 r. Burmistrz Kartuz wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działkach nr [..]-[..] położonych w K., na podstawie której Starosta Kartuski w dniu 22 stycznia 2009 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy na terenie działki nr [..]-[..] w K. W decyzji o warunkach zabudowy dojazd i dojście został ustalony z drogi wojewódzkiej nr [..]. Ponieważ inwestycja jest rozbudową już istniejącego budynku, dostęp do drogi publicznej został ustalony z drogi wojewódzkiej [..] (dz. [..]) poprzez istniejący zjazd na działkę nr [..]

Starosta, będący właścicielem działki nr [..], nie posiada dokumentów zezwalających na wykonanie zjazdu z tej nieruchomości na teren działek nr [...]-[..]. Z uwagi na brak potwierdzenia legalności zjazdu na teren inwestycji z działki nr [...] oraz w celu polepszenia przejezdności jednej z głównych dróg w K., w projekcie decyzji dostęp do drogi publicznej został określony z drogi wojewódzkiej [...] (dz. nr [...]) - ul. W. poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...]. Projekt decyzji uwzględniający powyższy zapis został uzgodniony z Wydziałem Komunalnym Starostwa z dnia 19 sierpnia 2021 r. z uwagami, które zostały uwzględnione w decyzji oraz z Zarządcą Dróg Wojewódzkich w Gdańsku postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2021 r. z uwagami, również uwzględnionymi w decyzji.

Organ powołując się na §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1065) wskazał, że w celu określania koniecznej ilości miejsc postojowych wzięto pod uwagę charakter prowadzonej usługi, tj. dom pogrzebowy. Zwyczajowo odbywające się w domu pogrzebowym nabożeństwa żałobne gromadzą liczne grono żałobników, wobec czego w decyzji określono, że w granicach terenu należy zapewnić 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług zaznaczając, iż powyższe dotyczy części istniejącej i projektowanej. Uwzględnienie wniosku inwestora, poprzez ustalenie ilości miejsc postojowych "jak w stanie istniejącym", w ocenie organu stanowiłoby naruszenie przepisów, jak również obowiązującego orzecznictwa, w którym wskazuje się, iż istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych i parkingów urządzonych na sąsiednich nieruchomościach.

Od powyższej decyzji odwołali się D. i T. Z. wskazując, że wnoszą odwołanie co do ust. 6 pkt 1 i 2 decyzji, dotyczącego dostępu do drogi publicznej: do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) - ul. W. poprzez istniejący zjazd na dz. nr [...] oraz tego, że miejsca postojowe: należy zapewnić w granicach terenu planowanej inwestycji nie mniej niż 1 miejsce postojowe/każde rozpoczęte 50m2 powierzchni użytkowej usług - dotyczy części istniejącej i projektowanej.

Zaznaczyli, że organ I instancji nie przeanalizował możliwości pozostawienia dotychczasowego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] obr. [...] w K. wbrew zaleceniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zawartym w decyzji z dnia 25 maja 2021 r. nr SKO Gd/923/21. Uzgodnienie z Wydziałem Komunalnym nie zawiera żadnych argumentów za rozwiązaniem ustalonym w decyzji poprzez zjazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...] obr. [...] w K. Natomiast załączona przy poprzednim odwołaniu opinia biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego świadczy zdaniem D. i T. Z., że zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną na działce [...] jest bardziej bezpieczny, niż na działkę [...]. Podkreślili, iż działkę [...] nabyli od Gminy Kartuzy w 2001 r. i Gmina wydzieliła działkę [...] jako dojazd - działka drogowa. Ich zdaniem organ I instancji w swojej decyzji podważa ustalenia wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z 29 sierpnia 2008 r. na budowę budynku usługowego Domu Pogrzebowego i decyzję Starosty Kartuskiego z 22 stycznia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, gdzie określone były zasady organizacji ruchu dla inwestycji i wjazd na działkę [...] z drogi wojewódzkiej [..] przez drogę wewnętrzną na działce [...] należącą do Gminy Kartuzy. Ponadto pismo Burmistrza Gminy Kartuzy z 2 sierpnia 2008 r. i decyzja Starosty Kartuskiego z dnia 11 czerwca 2008r. świadczą o zapewnieniu utwardzenia drogi na działce nr [...], która ma stanowić dojazd do przyległych działek, w tym do działki nr [...]. Stwierdzenie, że organ będący właścicielem działki nr [...], czyli Gmina Kartuzy nie posiada dokumentów zezwalających na wykonanie zjazdu z tej nieruchomości na teren działki nr [...] jest nieprawdą, załączono mapkę z projektu inwestycji Gminy Kartuzy "Przebudowa drogi gminnej na działkach [...] i [...] w K." z zaznaczonymi zjazdami z drogi wewnętrznej na działkę o nr [...], o określonych promieniach skrętu. Odwołujący się nie zgodzili się też z ustaleniem ilości miejsc postojowych, gdyż ich zdaniem jest to także podważenie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 29 sierpnia 2008 r. i pozwolenia na budowę Domu Pogrzebowego z dnia 22 stycznia 2009 r. Zaznaczyli, że rozbudowa budynku usługowego ma obejmować tylko powiększenie budynku o część techniczno-roboczą, która nie generuje potrzeby zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych – tym bardziej na całym obszarze MN/U - byłoby to niewspółmiernym obciążeniem całej nieruchomości, do użytkowania której upoważniony jest wnioskodawca H. P.

Odwołanie od decyzji wniósł także H. P. wskazując, że przedmiotem odwołania jest ust. 6 decyzji zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej odbywać ma się z drogi wojewódzkiej [...] poprzez istniejący zjazd na działkę [...]. Dotychczas dojazd odbywał się z drogi wojewódzkiej oraz dodatkowo poprzez drogę gminną dz. [...]. Takie dojazdy narzuciły zagospodarowanie wszystkich działek właściciela, do którego należy także rozbudowywany budynek. H. P. wniósł o zmianę zapisu ust. 6 pkt 1 decyzji poprzez dopisanie możliwości dojazdu przez działkę [...]. Co do zapisu ust. 6 pkt 2 decyzji H. P. wyjaśnił, iż istniejący budynek Dom Pogrzebowy planowany jest do rozbudowy o pomieszczenia pomocnicze do prowadzonej działalności służące poprawie funkcjonowania obecnej usługi -pomieszczenia socjalne, magazynowe, porządkowe. Dodatkowe pomieszczenia niezbędne są do naprawy funkcjonowania prac wewnętrznych (roboczo-technicznych) Domu Pogrzebowego. W związku z tym nie będą generować potrzeby zabezpieczenia dodatkowych miejsc postojowych. Istniejące miejsca postojowe obsługują funkcjonowanie Domu Pogrzebowego i zabezpieczają w pełni te potrzeby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 stycznia 2022 r.

W kwestii dotyczącej zapewnienia w granicach terenu inwestycji 1 miejsca postojowego na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej usług Kolegium zaznaczyło, że ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, iż przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, a istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych i parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości. Wobec tego w ocenie Kolegium organ I instancji miał prawo do narzucenia takiego wymogu w granicach wnioskowanych działek.

Jeżeli chodzi o ustalenie w decyzji dostępu do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd na działce nr [...], to i w tej kwestii Kolegium nie dostrzegło nieprawidłowości. Burmistrz Kartuz uzasadnił w decyzji taki właśnie sposób dostępu nieruchomości do drogi publicznej powołując się na brak potwierdzenia legalności zjazdu na teren inwestycji z działki nr [...], uzgodnienie z dnia 30.08.2021 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku oraz opinię Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego w Kartuzach z dnia 19.08.2021 r., co w świetle wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu jego decyzji uznało Kolegium za prawidłowe i wyczerpujące

D. Z. i T. Z. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1158/22 wnosząc o jej uchylenie, zarzucili organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania zasadności określenia przez Burmistrza Kartuz możliwości dostępu do drogi publicznej wyłącznie przez działkę nr [...] oraz stwierdzenie przez organ potrzeby zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji i ustalenia ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy w sposób niedostosowany do istniejącego sposobu zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz skarżących.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że wykonanie zjazdu na należącą do nich działkę [...] z drogi wewnętrznej potwierdzała decyzja o warunkach zabudowy z 29 sierpnia 2008 r. i pozwolenie na budowę Domu Pogrzebowego z dnia 22 stycznia 2009 r. Wskazano też, że rozbudowa budynku usługowego nie jest budową nowego obiektu budowlanego, a obejmuje tylko powiększenie budynku o część techniczno-roboczą. Rozbudowa budynku nie generuje potrzeby zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych, tym bardziej, że na całym obszarze MN/U należącym do skarżących prowadzone są różne działalności, a działalność H. P. jest tylko jedną z nich i nie ma on prawa dysponowania całą nieruchomością. Narzucanie więc miejsc proporcjonalnie do całej powierzchni usługowej istniejącej od wielu lat, zabudowanej zgodnie z wcześniejszymi decyzjami, byłoby niewspółmiernie dużym obciążeniem ich nieruchomości i naruszeniem prawa własności.

Skarżący podkreślili, że Gmina Kartuzy wydzielając działkę [...] do sprzedaży dla skarżących jednocześnie wydzieliła działkę drogową [...] o oznaczeniu na mapach "dr" jako zapewnienie dostępu do drogi publicznej - ul. W. dla działek z nią sąsiadujących. Zdaniem skarżących organ sam wykonał w projekcie i realizacji zjazdy na ich działkę [...] podczas budowy drogi gminnej na działkach [...] i [...] w 2018r.

Potwierdził to w uzasadnieniach swoich decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w sprawie PINB/70035/93/2018/2020 z dnia 31 stycznia 2020r. oraz Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w sprawie WOP.7721.274.2018.MN z dnia 19 maja 2021r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 438/21 z dnia 5 stycznia 2022r. Od momentu realizacji tej inwestycji przez Gminę Kartuzy - budowy drogi na działkach [..] i [..] w 2018r. - Burmistrz zaczął uniemożliwiać skarżącym dojazd i robi to nadal pomimo wydanego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku postanowienia o zabezpieczeniu przechodu i przejazdu o sygn. akt [..] z dnia 17 stycznia 2020r. wydanego w ramach prowadzonego postępowania przed Sądem Rejonowym w Kartuzach o ustanowienie służebności drogowej na działkach [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 20 stycznia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego tj. Domu Pogrzebowego, na działkach nr [...]-[...] w K.

Decyzja wydana została na wniosek H. P., skargę na powyższą decyzję wnieśli natomiast T. i D. Z., właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, kwestionując pkt 6.1 i 6.2 tej decyzji, tj. w zakresie ustaleń dotyczących dostępu do drogi publicznej i miejsc postojowych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie rozporządzenie MI) - w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 29 maja 2020 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy warunków a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie kwestionowany zapis decyzji organu I instancji, zawarty w pkt 6.1 brzmi następująco: "Dostęp do drogi publicznej: do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) – ul. W. poprzez istniejący zjazd na dz. nr [...]".

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że objęte projektowaną inwestycją działki nr [...]-[..] (obręb [...] w K.) posiadają dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...]. Warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem niewątpliwie spełniony. Spór dotyczy natomiast nie tyle istnienia samego dostępu działki do tej drogi, lecz sposobu tego dostępu, tj. przez zjazd na działce nr [...] (będącej własnością skarżących) bądź też poprzez zjazd na drogę wewnętrzną nr [...], będącą własnością gminy. Przy czym według stanowiska organów, właściwy dla przedmiotowej nieruchomości jest zjazd przez działkę nr [...]. Zdaniem skarżących natomiast, oba zjazdy gwarantują dostęp nieruchomości do drogi publicznej, przy czym głównym zjazdem jest zjazd na drogę wewnętrzną nr [...].

Wyjaśnić należy, że według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12 przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie – albo bezpośredni dostęp do tej drogi – albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną.

Jak wynika z informacji uproszczonej z rejestru gruntów działka nr [..] stanowi własność Gminy Kartuzy i została oznaczona symbolem "dr". Ponadto zgodnie z § 69 uchwały nr XLI/521/10 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Kartuzy – rejon jeziora Karczemnego i Mielonko, działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 025 KDW – tereny dróg wewnętrznych. W § 69 ust. 3 planu w pkt 2 wskazano dostępność do terenów przyległych: bez ograniczeń.

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty Powiatowego w Kartuzach z dnia 22 stycznia 2009 r. nr 2738/08/09 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy na terenie działki nr [..]-[..] z której wynika, że wejście/wjazd na działkę przewidziano poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [..] (vide: załącznik graficzny przedstawiający plan zagospodarowania terenu).

Z powyższych dokumentów wynika, że działki nr [...]-[..] niewątpliwie posiadają dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez drogę wewnętrzną na działce nr [..]. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 wyjaśniono, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, co ma miejsce w tej sprawie.

W tej sytuacji argumentacja organu o braku potwierdzenia legalności zjazdu na nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, z działki nr [..] jest chybiona. Inwestor nie musi dysponować dokumentacją zezwalającą na wykonanie zjazdu z gminnej drogi wewnętrznej na działki o nr [...]-[..], zjazd ten bowiem istnieje i nie ma żadnych prawnych ani faktycznych ograniczeń w korzystaniu z niego. Co więcej, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę budynku domu pogrzebowego, z której również wynika, że główny wjazd na działki o nr [..]-[..] zaprojektowany został (i tak zatwierdzony) z drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Teren planowanej inwestycji posiada zatem wskazany przez inwestora dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...].

Chybiony jest również argument odwołujący się do pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku z dnia 31 lipca 2017 r., w którym wyrażono zaniepokojenie sytuacją wykorzystywania zjazdów zlokalizowanych przy ul. W. w K. na wysokości zakładu pogrzebowego w sposób wpływający na pogorszenie warunków ruchu na skrzyżowaniu i poinformowano o opracowaniu projektu organizacji ruchu poprawiającego opisaną sytuację. W żaden sposób pismo to nie świadczy o istnieniu prawnych lub faktycznych przeszkód w dostępie działek nr [...]-[...] do drogi publicznej w sposób wskazany przez inwestora, tj. przez drogę wewnętrzną nr [...]. Pismo to nie zostało nawet sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania (jest datowane na dzień 31 lipca 2017 r., a postępowanie w tej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem o wydanie warunków zabudowy złożonym w dniu 29 maja 2020 r.) i z całą pewnością nie zostało sporządzone w trybie uzgodnieniowym. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Gdańsku w toku postępowania nie wyraził stanowiska, że w jego ocenie z jakichkolwiek powodów teren objęty inwestycją miałby zostać pozbawiony dostępu do zjazdu na drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Organ wydający warunki zabudowy przekroczył zatem swoje kompetencje stwierdzając, że rozwiązaniem dla sygnalizowanych w powyższym piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Gdańsku problemów komunikacyjnych będzie pozbawienie działek nr [...]-[...] prawa korzystania ze zjazdu na drogę wewnętrzną na działce nr [...].

W § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Podkreślić należy, że określenia, z której części działki będzie odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę, dokonuje inwestor w złożonym wniosku o wydanie warunków zabudowy, a organ rozpoznający wniosek jest tym określeniem związany. Wnioskodawca, będąc dysponentem inwestycji, powinien zdecydować gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne, zwłaszcza gdy teren przylega do więcej niż jednej drogi dając tym samym możliwość dokonania wyboru miejsca głównego wjazdu lub wejścia na teren inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 528/16). To od woli inwestora zależy bowiem w istocie, gdzie ma on zamiar zlokalizować główny wjazd lub wejście na działkę (zob.: A. Plucińska - Filipowicz (w:) Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2011). Z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07).

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 18 maja 2020 r. nie wskazano jednoznacznie głównego wjazdu na działkę - wskazano cyt.: "dostęp do drogi publicznej - istniejące". Organ I instancji w piśmie z dnia 2 czerwca 2020 r. wezwał inwestora o doprecyzowanie wniosku o informacje dotyczące dostępu do drogi publicznej, również zatem jednoznacznie nie wezwał inwestora do wskazania głównego wjazdu na działkę, choć powinien. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem z pism inwestora składanych w toku postępowania wynika, że przez główny wjazd na działkę rozumie on wjazd od strony drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Przede wszystkim w odpowiedzi na wezwanie z dnia 2 czerwca 2020 r. o doprecyzowanie wniosku m.in. w zakresie dostępu do drogi publicznej, wnioskodawca wskazał, że dostęp ten określa się jako istniejący zgodnie z wydanym przez Starostę Kartuskiego pozwoleniem na budowę z dnia 22 stycznia 2009 r. nr BJW.7353-2738/08/09 i pozwoleniem na użytkowanie z dnia 31 grudnia 2009 r. nr PINB.7114-172/2009/AL. Ze wskazanej natomiast decyzji z dnia 22 stycznia 2009 r. nr 2738/08/09 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na zakład pogrzebowy na terenie działki nr [...]-[...] wynika, że wejście/wjazd na działkę przewidziano poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...]. W toku całego postępowania administracyjnego H. P. konsekwentnie kwestionował ustalenie w decyzji dotyczące dostępu do nieruchomości poprzez zjazd na działce nr [...] i podtrzymywał swoje stanowisko, że wjazd na nieruchomość odbywać się ma poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] (vide: pisma z 2 lutego 2021 r. i z dnia 25 sierpnia 2021 r.). Sąd uznał zatem, że w sposób wystarczający inwestor wyraził swoją wolę w zakresie wskazania sposobu dostępu do drogi publicznej i głównego wjazdu na nieruchomość objętą inwestycją. Stanowisko organu w omawianym zakresie nie jest przy tym skutkiem omyłkowego zrozumienia intencji skarżącego co do wyznaczenia głównego wjazdu na działkę objętą inwestycją, ale świadomą polemiką z jego żądaniem.

Dodać należy, że skarżący (właściciele działek objętych wnioskiem) prezentują stanowisko zbieżne ze stanowiskiem wnioskodawcy, podnosząc zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i na etapie skargi, że dostęp do drogi publicznej powinien być pozostawiony jak dotychczas przez działkę nr [...] obręb [..] w K.

Podsumowując, teren, na którym planowana jest rozbudowa, posiada niewątpliwie dostęp do drogi publicznej wskazany przez inwestora we wniosku, tj. poprzez drogę wewnętrzną nr [...]. Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 97/17). Za błędne należy zatem uznać ustalenie w decyzji alternatywnego, niewskazanego we wniosku, sposobu skomunikowania terenu przez istniejący zjazd na działce nr [..], Burmistrz Kartuz był bowiem związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mógł narzucać inwestorowi innych rozwiązań komunikacyjnych.

Stwierdzić zatem należy, że w decyzji organu I instancji w sposób całkowicie dowolny przyjęto, że dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji zapewniony jest przez istniejący zjazd na działce nr [..], podczas gdy inwestor wskazał, że główny wjazd na działkę odbywać się będzie przez drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Tym samym organ w sposób istotny naruszył art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jak również § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Dowolne są również zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalenia dotyczące miejsc parkingowych. Kwestionowany zapis pkt 6.2 decyzji brzmi następująco, cyt. "Miejsca postojowe: należy zapewnić w granicach terenu planowanej inwestycji nie mniej niż 1 miejsce postojowe/każde rozpoczęte 50m2 powierzchni użytkowej usług – dotyczy części istniejącej i projektowanej".

Z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Żaden przepis odrębny nie nakazuje jednak aby w decyzji o warunkach zabudowy zawierać zasady dotyczące miejsc postojowych, w szczególności nie jest to wymóg wynikający z rozporządzenia MI. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1984/19, że przepisy rozporządzenia nie wskazują, aby liczba miejsc parkingowych była obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie określają, w jaki sposób liczba ta ma być ustalana. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych do określania takich miejsc (por. wyrok: NSA: z 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2580/17, z 11 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2275/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1434/17). W związku z tym to na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego oceny w procesie udzielania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał, stosownie do § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określić taką liczbę miejsc parkingowych, która będzie niezbędna do prawidłowego korzystania lub funkcjonowania danej inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk z których korzystają osoby niepełnosprawne. To nie liczba miejsc parkingowych wskazana w decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie wiążąca dla inwestora, ale funkcja i sposób zagospodarowania terenu będzie określał ich wymaganą liczbę. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby czy lokalizacji miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie, za dopuszczalne należy uznać także ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, poprzez określenie ich ilości stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na usługi (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13). Potrzeba jednak zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy takiego zapisu powinna być zawsze uwarunkowana okolicznościami sprawy, a w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ okoliczności tych nie rozważył.

Przede wszystkim, określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymogów w zakresie wskaźników lub minimalnej liczby miejsc parkingowych odnosić należy głównie do całkowicie nowych inwestycji, z uwzględnieniem charakteru planowanego obiektu oraz terenu przewidzianego do zabudowy. Rozróżnienia wymagają bowiem przypadki, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań, jak w niniejszej sprawie. Oczywiście rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Mogą się one jednak odnosić wyłącznie do planowanej rozbudowy, w takim bowiem zakresie wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Niedopuszczalne w związku z tym było nałożenie na inwestora w decyzji organu I instancji obowiązku zapewnienia miejsc postojowych również dla części już istniejącej, która nie jest wszak objęta wydawaną decyzją – objęta natomiast była decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 22 stycznia 2009 r.

Nie zostało też wystarczająco uzasadnione ustalenie dotyczące obowiązku zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanej części, co czyni to ustalenie arbitralnym. Przede wszystkim ustalenie to nie znajduje żadnego oparcia w analizie urbanistycznej, która w ogóle kwestii miejsc parkingowych nie porusza. Ustalenie to nie zostało zatem poprzedzone jakąkolwiek analizą rzeczywistych uwarunkowań wskazujących na potrzebę zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją. Inwestor we wniosku wskazywał, że planowana rozbudowa nie będzie wiązała się ze zwiększeniem ruchu kołowego w obrębie działek, obejmuje bowiem pomieszczenia pomocnicze do dotychczasowej funkcji usługowej, tj. pomieszczenia socjalne, magazynowe, porządkowe. Z niewiadomych przyczyn argumentacja ta została przez organy pominięta milczeniem. Nie zbadano również, czy w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajduje się publicznie dostępny parking. W orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (a nie "na sąsiednich nieruchomościach", jak nieprecyzyjnie stanowisko to przytaczają organy) - por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, wyrok WSA z 7 listopada 2012 r. II SA/Ke 593/12 - z decyzji ani z analizy urbanistycznej nie wynika jednak, aby taka potrzeba zachodziła w niniejszej sprawie, tj. aby planowana rozbudowa miała skutkować dodatkowym obciążeniem miejsc postojowych na drogach publicznych lub na parkingach urządzonych dla sąsiednich nieruchomości.

Nie przeanalizowano wreszcie, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce w sposób wskazany w decyzji, pomijając zatem zupełnie interes inwestora.

W ocenie Sądu zatem zawarte w decyzji organu I instancji ustalenie dotyczące zasad według których na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego ma nastąpić ustalenie liczby miejsc postojowych na działce inwestora, nie zostało w dostateczny sposób uzasadnione. Przede wszystkim w sposób niedopuszczalny nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc postojowych również dla zabudowy już istniejącej, nieobjętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Dla tej części bowiem wydana już została decyzja o warunkach zabudowy (decyzja z dnia 29 sierpnia 2008 r. nr RL.U.7331-1-161/08) jak i pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 22 stycznia 2009 r. nr 2738/08/09), które takich warunków nie przewidywały. Organ wykroczył zatem poza zakres wniosku. Ponadto nie przeanalizowano rzeczywistych potrzeb związanych z zapewnieniem dodatkowych miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją w kontekście wyjaśnień inwestora co do charakteru planowanej rozbudowy jak również w kontekście już istniejących miejsc postojowych, nie tylko na obszarze inwestycji ale również na publicznie dostępnym parkingu. Nie zbadano również, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce inwestora, ignorując tym samym obowiązek uwzględnienia w procedurze m.in. słusznego interesu inwestora. Wszystkie te braki uzasadnienia wskazują, że organ nie wykazał w niniejszej sprawie potrzeby nałożenia na inwestora w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązku zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych na terenie objętym inwestycją.

Pozostałe ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji nie były sporne. W szczególności ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostały ustalone zgodnie z wnioskiem inwestora. Również Sąd dokonując kontroli tych postanowień, niezależnie od zarzutów skargi, nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania.

Biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w znaczącym zakresie w sposób zgodny z wnioskiem inwestora, a wadliwa jest jedynie w zakresie odnoszącym się do ustaleń co do dostępu do drogi publicznej i miejsc postojowych, w ocenie Sądu uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji byłoby dla strony niekorzystne, skutkowałoby bowiem utratą przez niego już nabytych uprawnień. Wystarczające w tej sytuacji jest uchylenie wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w ramach posiadanych uprawnień reformatoryjnych może skorygować błędy popełnione przez organ I instancji. Korekty niewątpliwie wymaga poczynione w decyzji ustalenie dotyczące dostępu do drogi publicznej, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, tj. zgodnie z wnioskiem inwestora. Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują na konieczność zawarcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zasad według których na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego ma nastąpić ustalenie liczby miejsc postojowych dla planowanej rozbudowy. Nie ogranicza to jednocześnie kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do określenia na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).