Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 809/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i ust. 4, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 10.10.2022 r. Z. D. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z [...].07.2022 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miejscowości W. Wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości pełnomocnik skarżącego zarzucił Radzie naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 Konstytucji RP, przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. polegające na zbagatelizowaniu przez organ obowiązku stosowania takich środków prawnych, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów wskutek czego przyjęta przez Radę uchwała nr [...] de facto wymusza na skarżącym zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na należącej do niego nieruchomości położonej w W. (działka nr [...]), którą to działalność prowadził w sposób niezakłócony od wielu lat;

- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego;

- art. 3 u.p.z.p. polegające na wykorzystaniu procedury planistycznej, jako kolejnego środka do uniemożliwienia skarżącemu dalszego prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], o czym świadczą również działania podejmowane przez władze W. jeszcze przed uchwaleniem miejscowego planu, takie jak wydanie przez Burmistrza Miasta W. decyzji z 07.09.2020 r. i 03.11.2021 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym.

Ponadto autor skargi zarzucił Radzie rażące naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na podjęciu uchwały nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz zaskarżonej uchwały nr [...] na tej samej sesji Rady Miejskiej, która miała miejsce w dniu [...].07.2022 r., co stanowi istotne naruszenie trybu.

Skarżący interes prawny we wniesieniu skargi wywiódł z prawa własności działki nr [...]. Wskazał, że od kilku lat prowadzi na tej nieruchomości działalność gospodarczą, w ramach której czasowo parkuję pojazdy ciężarowe (z reguły w porze nocnej). Przyjęty przez Radę Miejską plan miejscowy, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...].MN/U, dopuszcza jedynie miejsca parkingowe i garaże dla samochodów osobowych (§ 9 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały). Tym samym w praktyce oznacza to uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ transport towarów jest jej głównym aspektem. Wymierne szkody finansowe, jakie będą następstwem przyjętego planu miejscowego, zdaniem skarżącego, będą już nie do zniwelowania.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii natury proceduralnej. Wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mającego istotny wpływ na wynik postępowania, polegającego na podjęciu przez Radę uchwały nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz zaskarżonej uchwały nr [...] na tej samej sesji rady miejskiej, która miała miejsce w dniu [...].07.2022 r., co stanowi istotne naruszenie zasad trybu ich sporządzania w rozumieniu wyżej powołanego przepisu prawa. Powołując się na treść art. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, według skarżącego, już z tego unormowania wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w u.p.z.p. (studium - art. 9 i nast. oraz w odniesieniu do planu miejscowego - art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 tej ustawy). Ponadto art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń studium. W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że obie uchwały zostały podjęte na tej samej sesji zgodnie z porządkiem obrad. W konsekwencji uchybienia te istotnie naruszyły zasady i tryb sporządzania planu co winno poskutkować stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów skargi jej autor podniósł, że w toku prowadzonego przez organ postępowania planistycznego doszło do naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 21, art. 22, art. 64 Konstytucji RP, przez nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, jak i również art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez zbagatelizowanie przez organ obowiązku stosowania takich środków prawnych, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Na skutego powyższych naruszeń przyjęty przez Radę plan miejscowy de facto wymusza na skarżącym zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], ponieważ nie będzie on uprawniony do parkowania swoich pojazdów na tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, jeżeli plan miejscowy wprowadza zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu, czy sposobie wykorzystania nieruchomości, w każdym takim przypadku potrzebne jest uzasadnienie dokonywanej zmiany, szczególnie jeśli zmiana może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, czy wykonanie prawa nabytego z pozwolenia na budowę. W uchwale planistycznej zamieszczenie uzasadnienia jest więc niezbędne, gdyż w innym przypadku nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu. Przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości należy ocenić jako naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 -2, art. 65 ust. 2 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie skarżącego, tego typu ingerencja w jego własność dalece wykracza poza przyznane gminie władztwo planistyczne. Co więcej, z uwagi na już wcześniej podejmowane przez Burmistrza działania, brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że Gmina nie tyle miała na celu kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy poprzez przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, co postanowiła wykorzystać przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko i wyłącznie celem uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia działalności. Rozwijając ten wątek autor skargi dowodził, że pierwsze wrogie względem skarżącego działania rozpoczęto we wrześniu 2020 r., kiedy to decyzją Burmistrza Miasta W. z 07.09.2020 r. nakazano skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (obecnie nr [...]), przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym, w tym usunięcie wszelkich stacjonujących (garażujących) pojazdów. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do SKO w Legnicy. W efekcie odwołania Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza. Kolejnym krokiem było wydanie przez Burmistrza decyzji z 03.11.2021 r., którą ponownie nakazano skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, tj. jako nieruchomości o charakterze rolnym, w tym usunięcie wszelkich stacjonujących pojazdów. W wyniku odwołania skarżącego, Kolegium uchyliło opisaną decyzję. W ocenie skarżącego, władze Gminy doszyły do przekonania, że w sytuacji, gdy kolejne decyzję są uchylane przez Kolegium, prostszym i lepszym sposobem na uniemożliwienie korzystania z jego własności, będzie wykorzystanie procedury planistycznej. W związku z tym podjętą w dniu [...].06.2022 r. uchwałą nr [...] Rada przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Zmiana ta dotyczyła tylko jednej działki, tj. nr [...]. Z protokołu [...] z sesji Rady Miejskiej W. wynika wprost, że celem radnych było dokonanie takich zmian, aby uniemożliwić prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej. Następnie na sesji w dniu [...].07.2022 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. (po raz kolejny) oraz zaskarżoną uchwałę nr [...]. W ten sposób usankcjonowała zmiany wykluczające możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na jego nieruchomości, albowiem zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c zaskarżonej uchwały ustalono, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] MN/U dopuszcza się jedynie miejsca parkingowe i garaże dla samochodów osobowych. Podsumowując, zdaniem skarżącego, chronologia działań podjętych przez organ nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że miały one na celu uniemożliwienie korzystania z jego nieruchomości w dotychczasowy sposób, a nie rzeczywiste i faktyczne kształtowanie polityki przestrzennej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi tej organ uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie na tej samej sesji Rady Miejskiej, tj. [...].07.2022 r. zaskarżonej uchwały nr [...] oraz zmiany Studium. Wskazano, że uchwałą nr [...] z [...].07.2022 r. Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości W.. Plan dotyczył terenu - części działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Zgodnie z załącznikiem graficznym, plan miejscowy obejmował część działki nr [...], oznaczonej wg użytków gruntu R IVa. Zgodnie z § 4 uchwały, ustalono kategorię przeznaczenia dla tej działki: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej /teren zabudowy usługowej - MN/U. W przepisie § 9 uchwały określono szczegółowe przeznaczenie terenu dla symbolu [...] MN/U, tj. 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna b) zabudowa usługowa - usługi (nieuciążliwe dla mieszkańców); 2) uzupełniające: a) infrastruktura techniczna, b) zieleń, c) miejsca parkingowe i garaże wyłącznie dla samochodów osobowych, budynki gospodarcze. Wskazano, że takie przeznaczenie koresponduje, jest spójne z przeznaczeniem i wykorzystaniem terenów sąsiednich - osiedla domów jednorodzinnych. Dalej wyjaśniono, że uchwalenie planu poprzedziła zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z [...].06.2022 r. - uchwala nr [...]. Zmiana dotyczyła części działki nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]). Wskazaną zmianą Studium wprowadzono przeznaczenie na tereny mieszkaniowo-usługowe (MU[...]) - str. 80 załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z [...].06.2022 r. nr [...] - pkt 10. Wnioski z bilansu terenów. Przyznano przy tym, że faktycznie na sesji w dniu [...].07.2022 r. podjęto również uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., jednak dotyczyła ona innych terenów w obrębie W.(1) dz. nr [...], [...], [...], [...] oraz dz. w obrębie G. [...], co wynika chociażby z uzasadnienia do uchwały oraz treści na str. 81 załącznika, pkt 10. Wnioski z bilansu terenów. Tym samym zdaniem Burmistrza zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wskazał, że część działki nr [...] posiadała użytek rolny RIVa, o pow. [...], stąd nie był to grunt przeznaczony pod działalność gospodarczą. W skardze skarżący wielokrotnie powołuje się na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...] i przeszkód związanych z uchwaleniem planu. Tymczasem według informacji z referatu finansów Urzędu Miejskiego W., począwszy od chwili nabycia działki nr [...], skarżący nigdy nie opłacał (nie deklarował) podatku od działalności gospodarczej na tym terenie a opłacał podatek rolny, zgodnie z oznaczeniem ewidencyjnym użytku RIVa. Ponadto z treści wpisu działalności gospodarczej skarżącego "U." - w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, nie wynika by skarżący kiedykolwiek wykazywał adres w W., jako podstawowe lub dodatkowe miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Nadto organ wskazał, że teren objęty zaskarżonym planem skarżący nabył jako grunt o użytku rolnym. Jako użytek rolny RIVa podlega on ochronie wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym bezprzedmiotowe oraz niezgodne z przepisami są zarzuty skarżącego, dotyczące żądania prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej. Burmistrz potwierdził natomiast, że w stosunku do spornego terenu prowadził postępowanie administracyjne zakończone wskazanymi w skardze decyzjami. Dotyczyły one przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jako nieruchomości o charakterze rolnym i prowadzone były na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Działania te były podejmowane w związku ze zmianą przez skarżącego przeznaczenia terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i wywołane tym działaniem konflikty społeczne. Na obecnym etapie, w związku z uchwaleniem planu miejscowego, opisane postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W ocenie Burmistrza, wprowadzone w skarżonym planie przeznaczenie jest rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć stanowi pewne ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, to jednak nie wiąże się z nadużyciem władztwa planistycznego przez Gminę. Strona skarżąca jest bowiem uprawniona do korzystania z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, wynikające z planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. W przekonaniu organu, przewidziane w zaskarżanej uchwale przeznaczenie terenu należącego do skarżącego nie pozbawia go możliwości prowadzenia działalności gospodarczej - usług nieuciążliwych dla mieszkańców a nawet prowadzenia miejsc parkingowych na samochody osobowe.

Na rozprawie w dniu 28.03.2023 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.) – dalej: u.p.z.p., nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Postanowienia u.p.z.p. nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że sąd przeprowadzając kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Kontrola zakwestionowanej skargą uchwały nr [...] przy uwzględnieniu wyżej opisanych kryteriów dała podstawy do stwierdzenia, że wbrew zarzutom skargi uchwała nie narusza zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego.

Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów skargi przyjdzie jednak dostrzec, że skarga została wniesiona do Sądu przez osoby fizyczne w oparciu o postanowienia art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40) – dalej: u.s.g. Stosownie do postanowień tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga wykazania po stronie wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego.

W przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rada Miasta nie kwestionuje zresztą możliwość skutecznego wniesienia przez skarżącego skargi.

Zauważyć zatem należy, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętej kwestionowanym planem miejscowy. Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr [...], którą wykorzystuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej do parkowania samochodów ciężarowych i innych pojazdów mechanicznych. Zdaniem skarżącego, treść uchwały, która obejmuje wyłączenie opisaną nieruchomość, w istotny sposób ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej poprzez zakaz parkowania pojazdów ciężarowych. Sąd stwierdza, że przedstawione okoliczności pozwalają uznać, że skarżący w sposób wystarczający wykazał występowanie po jego stronie naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały planistycznej. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez osobę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza jednak jeszcze tego, że uchwała narusza prawo. Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 808). Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo w zakresie wskazanym w skardze, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W ocenie Sądu, w przypadku objętej skargą uchwały nr [...], o takim naruszeniu nie może być mowy z następujących względów.

Po pierwsze, co do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na podjęciu przez Radę uchwały nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. oraz zaskarżonej uchwały nr [...] na tej samej sesji rady miejskiej, która miała miejsce w dniu [...].07.2022 r. – stwierdzić trzeba, że uchwalenie zaskarżonej uchwały na sesji Rady Miejskiej w dniu [...].07.2022 r., poprzedziło podjęcie w dniu [...].06.2022 r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Jak wynika z przedłożonego Sądowi ujednoliconego tekstu Studium, zmiana Studium (zmiana zaznaczona kolorem pomarańczowym), dotyczyła działki nr [...] o powierzchni ok [...] ha (obecnie działka nr [...]) i polegała na przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU[...]) - str. 81 załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] - pkt 10. Wnioski z bilansu terenów.

Zauważając, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały z [...].07.2022 r., nr [...], podaje się, że jej uchwalenie nastąpiło po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego przez Radę Miejską W. uchwałą nr [...] z [...].07.2022 r., należy przyznać, że powyższa klauzula może być myląca, jednak nie świadczy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, gdyż ustalenia planistyczne nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby Rada wskazała, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętego uchwałą nr [...]. Jak wykazał to skarżony organ, podjętą w dniu [...].07.2022 r. uchwałą nr [...] zmieniono Studium dla terenów w obrębie W.(1) (działki nr [...], [...], [...], [...]) oraz w obrębie G. (działka nr [...]). Wskazana zmiana Studium nie dotyczyła należącej do skarżącego działki nr [...]. Przyznaje to również autor skargi, gdzie na stronie 7 jej uzasadnienia, wprost wskazuje się , że podjętą w dniu [...].06.2022 r. uchwałą nr [...] Rada przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., która dotyczyła tylko jednej działki, tj. nr [...]. Co więcej autor skargi również zauważa, że z protokołu [...] z sesji Rady Miejskiej wynika wprost, że celem obradującej wówczas Radnych było dokonanie takich zmian, aby uniemożliwić skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dopuszcza się równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego (zob. wyroki NSA: z 02.12.2021 r., sygn. akt II OSK 3547/18, z 30.09.2021 r., sygn. akt II OSK 1058/16 i z 28.11.2019 r., sygn. akt II OSK 129/18). Zgodność planu miejscowego ze studium, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W praktyce oznacza to tyle, że procedura zmiany Studium powinna zakończyć się przed uchwalaniem planu miejscowego. Tak też się stało w realiach uchwały nr [...]. Poprzedzająca ją zmiana Studium - uchwała nr [...] - została niewątpliwie podjęta wcześniej, tj. na sesji w dniu w dniu [...].06.2022 r. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczące procedury uchwalania planu miejscowego okazały się bezzasadne.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego na wstępie należy stwierdzić, że nie jest do podważania w sprawie okoliczność, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony dla jednej tylko działki, tj. dz. nr [...], obecnie stanowiącej, po scaleniu, część działki nr [...]. Nie da się również nie zauważyć, analizując zwłaszcza treść § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały - w zestawieniu z okolicznościami powołanym w skardze, których nie zakwestionowała strona przeciwna, że celem rozwiązań przejętych w planie miejscowym było wykluczenie możliwość parkowania samochodów ciężarowych i innych pojazdów należących do skarżącego, które służą do przewożenia odpadów komunalnych. Istota zawisłej skargi sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Rada była uprawniona do wprowadzenia na części działki nr [...] przeznaczenia terenu mieszkaniowo-usługowego z ograniczeniem miejsc parkingowych i garaży wyłączenie dla samochodów osobowych. W ocenie skarżącego, takiej treści regulacja planistyczna wymusi na nim zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Niniejsza sprawa wymagała wobec tego rozstrzygnięcia, czy Rada nadużyła władztwa planistycznego, czy naruszyła prawo własności oraz zasadę proporcjonalności i równości, poprzez ustalenie dla części działki nr [...] kwestionowanego przez skarżącego przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu sposobem [...].MN/U.

Odnosząc się do tak zarysowanej osi sporu należy podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego. Planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu, wynikającego z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, lecz również ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także potrzeb interesu publicznego. Przy czym, tak jak prawo własności (w tym prawo własności nieruchomości) nie jest prawem absolutnym, tak i władztwo planistyczne gminy (organów gminy) nie jest władztwem nieograniczonym. Z tego też względu realizacja władztwa planistycznego gminy musi przebiegać na drodze prawidłowego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i równości.

Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.

Z kolei zasada równości przejawia się w równym traktowaniu podmiotów o identycznej sytuacji. Należy przy tym zaznaczyć, że realizacja zasady równości nie może być utożsamiana z jednolitym traktowaniem wszystkich podmiotów bez względu na indywidualne uwarunkowania związane z tymi podmiotami.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi należy wskazać, że przepis art. 6 u.p.z.p. określa granice wykonywania prawa własności w ramach przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu nie można wywodzić nakazu skierowanego do organu uchwalającego plan, aby taki plan odpowiadał treści oczekiwanej przez właściciela terenu. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wymienił wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawowe wymagania wymienione wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Prawo własności zostało wymienione w kolejności dalszej, w pkt 7. Kolejność obszarów, które należy mieć na uwadze, wskazuje na to, że podstawowym celem planowania przestrzennego jest element publicznoprawny, co w określonych sytuacjach może oznaczać potrzebę ograniczenia prawa prywatnej własności nieruchomości. Planu miejscowego nie można traktować tylko jako instrumentu ograniczającego prawo własności. Przede wszystkim plan jest dokumentem doprecyzowującym sposób korzystania z nieruchomości w szerszym układzie społecznym. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedłożony materiał dowodowy, Rada Miejska W., uchwalając zaskarżony plan miejscowy, nie naruszyła norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście nie da się nie zauważyć, że doszło do ingerencji w to prawo i w interesy prawne jego właściciela. Biorąc pod uwagę charakter użytku gruntowego stanowiącego obecnie część działki nr [...], którym jest, o czym nie należy zapominać, użytek rolny RIVa, a także fakt, że dla tego użytku właściwe organy nie wyraził zgody na prowadzenie innej działalności niż rolnicza, stąd nie był to nigdy grunt przeznaczony pod działalność gospodarczą, należało uznać, że dokonana w zaskarżonym planem ingerencja w prawo własność jest dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ nie godzi w istotę prawa własności. Skarżony plan nie pozbawia skarżącego możliwości zagospodarowania tego terenu, w tym także pod działalność gospodarczą. Plan ogranicza jedynie jej zakres do usług nieuciążliwych, które nie wymagają korzystania z miejsc postojowych i garażowych dla samochodów innych niż osobowe. W ocenie Sądu, w takim przypadku nie można mówić o pozostawieniu skarżącemu jedynie pozoru prawa własności. Zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały skarżący, w przeciwieństwie do dotychczasowych legalnych możliwości użytkowania tego terenu, jako gruntu rolnego, obecnie może zagospodarować nieruchomość w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - wolnostojącej, zabudowy usługowej - usługi (nieuciążliwe dla mieszkańców), a uzupełniająco pod infrastrukturę techniczną, zieleń, miejsca parkingowe i garaże włącznie dla samochodów osobowych, budynki gospodarcze.

Lektura akt sprawy wykazuje przy tym, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącego i interes publiczny, w tym mieszkańców okolicznych posesji. Oceniając powyższe zagadnienie Sąd doszedł do wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. W tej ocenie Skład orzekający uwzględnił dotychczasowe rolne przeznaczenie przedmiotowego terenu, a także prawo gminy do prowadzenia polityki przestrzennej i kształtowania ładu przestrzennego, w tym do dostosowywania ewentualnej zabudowy do uwarunkowań lokalnych, a zwłaszcza istniejącej zabudowy mieszkaniowej, która bezpośrednio sąsiaduje ze spornym terenem. Skarżący z kolei nabywając działkę nr [...], a wcześniej ją dzierżawiąc, powinien mieć świadomość, że staje się właścicielem nieruchomości o charakterze użytku rolnego. Z tej perspektywy nie sposób przyjąć, że nowa regulacja pokrzywdziła skarżącego, modyfikując w sposób niekorzystny dla niego dotychczasowe przeznaczenie terenu. Skarżący nie może zwłaszcza oczekiwać, że Rada Miejska - ramach procedury uchwalania planu miejscowego - doprowadzi do usankcjonowania stanu samowoli urbanistycznej. Przy czym gołosłownym okazało się twierdzenie zawarte w skardze o prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej przez skarżącego w sposób niezakłócony. Zarówno z uzasadnienia uchwały intencyjnej a później z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynika, że celem uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego było powiększenie obszaru gminy przewidzianego do zainwestowania o charakterze mieszkaniowym oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie dopuszczając do lokalizacji obiektów i urządzeń usługowych mogących pogorszyć stan środowiska i stwarzających uciążliwości dla mieszkańców terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i mieszkańców terenów przyległych. Realizując wymogi wynikające z art. 1 ust. 4 u.p.z.p. Rada Miejska, dopuszczając nową zabudowę, uwzględniła wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni w zakresie m.in. dążenia do planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnienie istniejącej zabudowy przez zlokalizowanie planowanej zabudowy o charakterze mieszkaniowo-usługowym w obrębie miasta W., na obszarze o wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wobec powyższych uwarunkowań planistycznych skarżący konstruując zarzut dowolności w działaniach Gminy, pomija okoliczność, że sporny teren znajduje się obszarze zurbanizowanym, o wykształconej już strukturze przestrzennej, z przeważającą zabudową mieszkaniową i usługową, co Rada miała obowiązek uwzględnić na mocy art. 1 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu braku realizacji określonego przez Radę Miejską celu za pomocą względniejszego (łagodniejszego) dla skarżącego środka prawnego przyjdzie natomiast zauważyć, że planowaniu przestrzennym zasadą i priorytetem jest ustalenie przeznaczenia terenu w drodze planu miejscowego, a tylko w przypadku braku planu miejscowego ustalenie warunków sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). System prawny nie przewiduje innego sposobu ustalenia przeznaczenia terenu niż plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można więc wskazać, w świetle obowiązujących regulacji prawnych, łagodniejszego dla skarżącego środka prawnego realizującego cel gminny w zakresie gospodarki przestrzenią. Ponadto przepis art. 140 k.c., który przywołuje skarżący, daje właścicielowi prawo korzystania z rzeczy, ale w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, i zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa. Judykatura prezentuje przy tym stanowisko, które podziela Sąd w niniejszym składzie, że nie można zakładać, iż ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości (wyrok NSA z 19.10.2022 r., sygn. II OSK 1518/21). Raz jeszcze należy podkreślić, że art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie poparty rzeczowymi argumentami okazał się również zarzut, że przyjęte w § 9 ust. 1 pkt lit. c uchwały ograniczenia wymuszają na skarżącym zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na należącej do niego nieruchomości. Przyjdzie w tym kontekście zauważyć, że zaskarżona uchwała obejmuje tylko część działki nr [...]. Skarżący nadal może prowadzić dotychczasową działalność gospodarczą na pozostałej części działki, która nie jest objęta zaskarżoną uchwałą. Z tej perspektywy Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności.

Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne, uznając zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem we wskazanych wyżej aspektach.

W konsekwencji, skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ale też nie skonstatował zajścia innych przesłanek powodujących konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego, to orzeczono, na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), o oddaleniu skargi.