Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 949/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 304/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr O-231/20 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., w sprawie II SA/Wr 304/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr O-231/20 uchylającą decyzję organu I instancji w całości i zatwierdzającą projekt budowlanego oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 14 grudnia 2017 r. P. spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Starosty Trzebnickiego o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...], obręb [...]. Projektowana stacja bazowa obejmowała: wieżę kratową stalową o wysokości łącznie z odgromnikami 61,50 (61,95 m n.p.t) składającą się z dziesięciu segmentów o wysokości 6 m każdy; wolnostojące szafy telekomunikacyjne posadowione na ramie wsporczej 2 szt.; przyłącze kablowe – linię zasilającą; ogrodzenie terenu stacji oraz anteny sektorowe i radioliniowe. Anteny sektorowe umieszone będą w czterech sektorach skierowanych na azymuty 0°, 90°, 180° i 270°. Każdy sektor składać się będzie z jednej anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz i 180 MHz, jednej anteny typu AS14_1 pracującej w paśmie 2100 MHz oraz jednej anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 800 MHz zawieszonych na wysokości 59 m n.p.t.(usytuowanie środka elektrycznego anten).

Decyzją z dnia 8 października 2019 r. nr 1115/19, Starosta Trzebnicki – po rozpatrzeniu wniosku P. spółka z o.o. w W. – odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt budowlany nie został uzupełniony o: 1/ część zawierającą branżę telekomunikacyjną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania obiektów telekomunikacyjnych oraz sprawdzoną przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się wymaganymi zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego; 2/ kopię zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego – aktualnej na dzień sprawdzenia projektu – sprawdzającego projekt w branży telekomunikacyjnej; 3/ analizę kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia w branży telekomunikacyjnej. Nadto projekt nie został podpisany przez projektanta i sprawdzającego z branży elektrycznej. W efekcie organ uznał, że w przedłożonym projekcie wystąpiły naruszenia w zakresie, o jakim stanowi art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor – P. Spółka z.o.o. w W., kwestionując ocenę organu pierwszej instancji co do niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa.

Wojewoda Dolnośląski, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, w ramach którego uzyskano oświadczenia projektanta wymagane przepisem art. 33 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr O-231/20 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz orzekając co do istoty sprawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, dla P. z o.o. w W., obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...], obręb [...].

Po analizie przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kompletności jego poszczególnych części – w tym wymaganych podpisów projektantów i sprawdzających oraz załączonych przez nich zaświadczeń, oświadczeń i dokumentów poświadczających posiadane kwalifikacje – organ odwoławczy stwierdził, że autorzy projektu: projektanci i sprawdzający, wykazali się posiadaniem odpowiednich kwalifikacji oraz przynależnością do właściwych izb samorządu zawodowego. Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie projekt zagospodarowania terenu nie został podpisany przez projektanta i sprawdzającego branży elektrycznej, jednak elementy elektryczne przeniesione zostały bezpośrednio z części projektu budowlanego o nazwie: Projekt budowlano-wykonawczy, branża elektryczna (str. 94-105). W tej sytuacji, brak ww. podpisów nie był naruszeniem na tyle istotnym, by mógł stanowić o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy podniósł, że parametry anten i ich usytuowanie są tak dobrane, że inwestycja nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko. Tym samym nie wymaga także uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto, przy analizie oddziaływania anten uwzględniono nie tylko istniejącą ale i potencjalną lokalizację miejsc dostępnych dla ludności, co wynika z wyjaśnień zawartych w Projekcie budowlanym (część "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu"), według których, dla działek stanowiących obszar oddziaływania obiektu (nr [...] i nr [...]) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydano zaś decyzję o inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej budowy.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S., zarzucając w niej naruszenie: 1/ art. 7, art. 87 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP przez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez podania konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. 2010 nr 213 poz. 1397; dalej jako: rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r.), co uniemożliwia złożenie ewentualnej skargi kasacyjnej, gdyż Trybunał Konstytucyjny kontroluje naruszenie konkretnego zastosowanego przepisu, a nie całości danego aktu normatywnego; 2/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nie odanie konkretnej jednostki prawnej przywołanego wyżej rozporządzenia wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania a organ powinien podać, jak ustalił a szczególnie na podstawie jakich danych, maksymalne moce, tilty anten. Ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego analizował tylko niewielką część mocy wiedząc, że anteny są przystosowane do pracy o wielokrotnie wyższej mocy; 3/ art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.– Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2017 r., poz. 519 ) "w powiązaniu z 4" oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewykazanie, że inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska; 4/ art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081; dalej jako "u.u.i.ś.") w powiązaniu z § 2 ust. 7 pkt 7 lit. a-d w związku z ust. 8 pkt 1 lit. a-g "rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z późniejszymi zmianami" poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie nieuwzględnienie mocy tiltów anten; 5/ niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; 6/ nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; 7/ nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W oparciu o powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 29 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Wojewoda uznając, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko w żadnym miejscu nie wyjaśnił jakie konkretnie normy prawne stanowiły dla niego podstawę dla weryfikacji pod tym względem przedłożonej dokumentacji oraz jak organ odwoławczy przepisy te interpretuje. Zdaniem Sądu organ nie odniósł się do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r., a przede wszystkim nie wyjaśnił znaczenia tych przepisów dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wskazując, że podziela pogląd odnoszący się do konieczności zastosowania w rozpatrywanej sprawie tzw. zasady sumowania, czyli uwzględnienia mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania), wyjaśnił, że konieczne jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Natomiast w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, konieczne jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Sąd I instancji wskazał także, że w sprawie organy powołały się jedynie na ustalenia udokumentowane w sporządzonej na zlecenie inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia", stanowiącej element dokumentacji projektowej, w której określono równoważną moc promieniowania dla pojedynczej anteny, a nie rozważano ewentualnego nakładania się i sumowania mocy anten. W ocenie Sądu zebrany materiał nie wyjaśnia zatem, czy § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r. znajduje w sprawie zastosowanie w efekcie czego, organ nie rozpoznał kwestii ewentualnego nakładania się i sumowania na parametry poszczególnych objętych inwestycją anten parametrów innych anten, przewidywanych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia objętego postępowaniem. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie zasady sumowania może zmienić wniosek, jaki wywiódł organ odwoławczy, że planowana inwestycja - z uwagi na moc instalacji oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludzi nie mieści się w żadnym ze wskazanych przez prawodawcę przedziałów pozwalających na zakwalifikowanie jako przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przede wszystkim nie dokonał we własnym zakresie oceny (zgodnie z art. 80 k.p.a.) złożonej przez inwestora opracowania "klasyfikacja przedsięwzięcia", co było konieczne dla zbadania charakteru planowanej inwestycji pod względem wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym, WSA we Wrocławiu, stwierdził, że brak poczynienia przez organ kompletnych ustaleń dotyczących omówionych wyżej kwestii dotyczących konieczności ustalenia, czy moc anten przewidzianych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia, nie kumuluje się wzajemnie, doprowadził do konkluzji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył także przepis § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez jego pominięcie i niezastosowanie w sprawie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej przez pełnomocnika uczestnika postępowania – P. Sp. z o.o. w W. zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023 r. poz. 775; dalej jako: k.p.a.), poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr O- 231/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r., podczas gdy rzeczona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr 0-231/20 z dnia 29 kwietnia 2020 r., nie naruszała przepisów prawa materialnego i procesowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ administracji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wnikliwie, a Wojewoda Dolnośląski - wbrew przeciwnym twierdzeniom Sądu I instancji - poczynił ustalenia odnośnie do wszystkich tych kwestii, które są rzeczywiście istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;

4) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a.- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do inwestycji uczestnika postępowania, mimo braku ku temu podstaw, bowiem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia - inaczej nie miałby on w zakresie "przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" żadnej zawartości normatywnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy i kontekstu większości podniesionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaistniałego sporu prawnego jest kwestia oceny planowanej inwestycji przez pryzmat konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która z kolei wiąże się z wykładnią przepisów rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. określających, które z przedsięwzięć mogą znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W tym względzie kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że "(...) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten."

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, to jest w innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

W świetle art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma nadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Zatem przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10, LEX nr 1274250).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest zatem związany treścią powołanej uchwały.

W tych okolicznościach sformułowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnośnie wymogu – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, należało uznać za wadliwą. Z tego względu podniesione w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; a także materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. – zawierają usprawiedliwione podstawy.

Przedstawiony powyżej wywód czyni również wadliwą ocenę powiązania przez Sąd I instancji kwestii kumulacji promieniowania anten z zagadnieniem dotyczącym miejsc dostępnych dla ludzi. Obszar oddziaływania obiektu obejmuje następujące działki ewidencyjne: [...],[...]. Dla działek tych zgodnie z pismem Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 22 maja 2019, sygn. OR. 1431.26.2019 nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji, została natomiast wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ oceniając tą kwestię wskazał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że na wieży zamontowane będą anteny sektorowe (systemowe) oraz radioliniowe. Anteny sektorowe usytuowane będą w czterech sektorach skierowanych na azymuty: 0°, 90°, 180° i 270°. Każdy sektor składać się będzie z jednej sektorowej anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz i 1800 MHz, jednej sektorowej anteny typu AS14_1 pracującej w paśmie 2100 MHz oraz jednej sektorowej anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 800 MHz, zawieszonych na wysokości 59 m n.p.t. (usytuowanie środka elektrycznego anten) (str. 10 projektu budowlanego). Anteny radioliniowe (6 szt.) zamontowane będą na wysokości 56,5 m n.p.t., na azymutach.

Elementem przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej była "Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...]". W analizie przedstawiono obliczenia, tabele i mapy dotyczące zasięgu występowania pól elektromagnetycznych dla anten sektorowych uwzględniając zarówno tilt minimalnej, jak i tilt maksymalnej pracy. Obliczenia przeprowadzono zarówno dla maksymalnej mocy EIRP na pasmo dla pojedynczej anteny, jak również dla łącznej mocy dwóch anten usytuowanych na tym samym azymucie, dla obydwu pasm (tabele na s. 122 proj.bud.). Autor analizy przyjął stały pułap poziomu pola elektromagnetycznego – o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m². Przy takich założeniach zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych przekraczających ww. wartość sięgał od 40 do 70 m (w zależności od tiltu pracy) od środka pola elektrycznego anten, a minimalna wysokość występowania tych pól mieściła się w wartości 48,6 m n.p.t. dla tiltu minimalnego oraz od 42,3 m do 43,3 m n.p.t. dla tiltu maksymalnego anten sektorowych. W takich uwarunkowaniach jest oczywiste, że obszary, w których mogą wystąpić potencjalne przekroczenia wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego stanowią miejsca niedostępne dla ludzi, zarówno biorąc pod uwagę aktualny (istniejący), jak i potencjalny sposób zagospodarowania działek sąsiadujących.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację, jaką wywiódł organ odwoławczy, że w celu uwzględnienia potencjalnej mogącej powstać w przyszłości zabudowy, ze względu na brak wydanych warunków zabudowy dla działek znajdujących się w obszarze oddziaływania, inwestor dobrał parametry anten tak, aby zgodnie z załączoną kwalifikacją środowiskową kraniec wiązki głównej anteny znajdował się na wysokości ponad 40 m nad poziomem terenu, co umożliwi zabudowę terenów przyległych w przyszłości. Mając na uwadze, że wysokość zabudowy sąsiedniej oscyluje w granicy 10-12 m n.p.t., to w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe zabudowanie działek sąsiednich zabudową wysoką w taki sposób aby powstały miejsca dostępne dla ludzi w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest zatem stanowisko przedstawione w decyzji organu odwoławczego, że w odniesieniu do mocy poszczególnych anten sektorowych inwestor uwzględnił nie tylko istniejącą, ale i potencjalną lokalizację miejsc dostępnych dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również argumentację, jaką wywiódł organ odwoławczy z analizy projektu budowlanego (str. 15 i str. 127 proj. bud.), wskazującą, że parametry anten i ich usytuowanie są tak dobrane, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a więc i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Jakkolwiek zatem organy miały obowiązek ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w miarodajnym w rozpoznawanej sprawie brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.), to w grę wchodziły wyłącznie wymagania wynikające bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, a nie z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w rozpoznawanej sprawie nie była wymagana.

Z przedstawionych względów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę wniesioną na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 29 kwietnia 2020 r. W oparciu o poczynione uwagi skonstatować należało, że brak było w sprawie podstaw do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwalało dostrzec w działaniu orzekających w sprawie organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie za Wojewodą, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud. (art. 35 ust. 4 Pr. bud.). Organ odwoławczy uznał bowiem, że projekt jest kompletny, a Sąd nie dostrzega, aby brakowało w nim jakiegokolwiek elementu wymaganego przepisami obowiązującego w dacie sporządzenia projektu (miarodajnego dla sprawy) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935, ze zm.). Do projektu dołączono nadto wymagane opinie, tj. opinię Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z 20 lutego 2017 r. (k. 133 projektu budowlanego) oraz opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego z maja 2017 r. (k. 73-92 projektu).

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących m.in. naruszenia art. 151 p.p.s.a. wobec wadliwości ich skonstruowania.

Z wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił – na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, ponieważ zasadnicze powody uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi wynikają z prawnych konsekwencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., której treść nie mogła być znana skarżącej kasacyjnie w dacie wnoszenia skargi.