Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1118/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. w P. (dalej także: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) nr [...]) z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego, pylonu reklamowego i parkingu, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t., dalej: k.p.a.) oraz art. 59, 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 j.t., dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Spółka B w P. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego, pylonu reklamowego i parkingu, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. [...].

Prezydent decyzją z dnia [...].05.2019 r. ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka A. w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż narusza ona: 1/ art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 2, w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów, zwłaszcza poprzez nieuwzględnienie w decyzji istniejącej zabudowy i częściowego zamkniętego obszaru, z ograniczonym dostępem do ul. [...], 2/ decyzja ta uniemożliwi w sposób istotny korzystanie z części nieruchomości odwołującego się w dotychczasowy sposób i spowoduje utratę wartości tejże nieruchomości odwołującej się, 3/ naruszenie interesu prawnego, określonego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 k.p.a., jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV S.A. 1313/98).

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy SKO ustaliło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem norm prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mające w tej sprawie zastosowanie.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy u.p.z.p.oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzeniem).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych SKO stwierdziło, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, organ II instancji wskazał, że postępowanie organu I instancji jest zgodne w powołanymi wyżej przepisami.

W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Jak słusznie wskazał organ I instancji, w obszarze analizowanym znajdują się budynki o takim samym lub zbliżonym charakterze, które pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla tego zmierzenia. W przypadku zabudowy usługowej lub produkcyjnej trudno mówić o tożsamości i powtarzalności parametrów zabudowy, ale te, które dotyczą zabudowy istniejącej, pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowego, pylonu reklamowego i parkingu, przewidzianych do realizacji na terenie działek nr [...] oraz [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. [...].

Na działce skarżącej się Spółki A. prowadzona jest działalność usługowa a w obszarze analizowanym znajdują się również inne budynki, związane z prowadzoną działalnością usługową i handlową. Cały pas terenów zawarty pomiędzy ulicą [...] a drogą [...], stanowiącą w obrębie miasta P. ulicę [...] to tereny aktywizacji gospodarczej. Zatem nie da się znaleźć uzasadnienia do tezy o tym, że planowana zabudowa jest sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym, a tylko w takim przypadku możliwa byłaby odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i taki zapis znajduje się także w treści zaskarżonej decyzji. Skuteczność kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy tylko i wyłącznie badania, czy planowane zamierzenie na terenach sąsiednich może ograniczać zabudowę na działkach sąsiadów, co w tej sprawie i w przypadku terenów Spółki A. nie zostało wykazane w żadnej mierze.

Kwestie dostępności komunikacyjnej będą oceniane w sposób wiążący dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Na etapie bowiem warunków zabudowy wystarczy wskazanie przez inwestora kierunku, z którego będzie ta obsługa komunikacyjna prowadzona.

W związku z powyższym postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie naruszało: art. 6 k.p.a., który stanowi, że organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółki A. w P..

Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, zarzucił obrazę przepisów prawa tj. w szczególności art. 61 ust. 1-5 oraz art. 63 ust. 2, w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie i niepoprawną wykładnię w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w decyzji istniejącej sytuacji zabudowanego i częściowego zamkniętego obszaru, z ograniczonym dostępem wjazdu na ul. [...], a także wydanie decyzji w sposób naruszający art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Nadto zarzucono, że decyzja uniemożliwi w sposób istotny korzystanie z części nieruchomości skarżącego w dotychczasowy sposób i spowoduje zmianę wartości tejże nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie (choć jej zarzuty nie są zasadne), ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny przeprowadzonej przez organy administracji publicznej analizy funkcji, o której mowa w pkt 1 powołanego przepisu. Dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z prawem niezbędne jest, aby warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione kumulatywnie, a contrario, niespełnienie choćby jednej przesłanki implikuje konieczność odmowy wydania decyzji.

Niezasadny okazał się zarzut nieuzględnienia "istniejącej sytuacji zabudowanego i częściowo zamkniętego obszaru" oraz "uniemożliwienia w sposób istotny korzystania z części nieruchomości skarżącego w dotychczasowy sposób" i zmiany wartości tej nieruchomości. Pomijając wysoce nieprecyzyjny sposób sformułowania tych zarzutów (i brak ich szerszego omówienia w uzasadnieniu skargi) stwierdzić należy, że

Na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji inwestor nie może rozpocząć żadnych robót budowlanych. Stwierdza ona jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza praw Skarżącego na tym etapie. Inwestycja może być bowiem realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w odrębnym od będącego przedmiotem niniejszej sprawy postępowaniu.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się jednak ostać w obrocie prawnym.

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Prezydenta, należy stwierdzić, że nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji parametrów: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokość głównej kalenicy oraz szerokość elewacji frontowej – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 0 do 22 % powierzchni terenu objętego wnioskiem i wybudowanie obiektu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 8 m i wysokości głównej kalenicy (najwyższego punktu dachu) od 0 do 8 m oraz szerokości elewacji frontowej od 0 do 25 m.. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt budowlany przewidujący wybudowanie hali mieszczący się w powyższych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy. Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA).

Należy zwrócić także uwagę na rozstrzygnięcie przez organ I instancji ponad wniosek złożony przez inwestora co do parametrów hali. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na wniosek inwestora, w którym inwestor określa m.in. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. W świetle tej regulacji prawnej przyjąć należy, że organ związany jest zarówno elementami planowanego zamierzenia, jak i parametrami określonymi we wniosku przez inwestora. Bez akceptacji inwestora, brak było podstaw do przyjęcia przez organ I instancji większych parametrów dla planowanego obiektu niż te określone we wniosku. Tymczasem w decyzji organu I instancji maksymalną szerokość elewacji frontowej ustalono na 25 m, podczas gdy we wniosku wskazano 24,5 m. Także wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określona w decyzji Prezydenta na 22% przekracza wartość wskazana we wniosku o 13,22 m2.

W orzecznictwo wskazuje się na szczególne przesłanki zastosowania odstępstw. "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, CBOSA).

Sąd stwierdza, że organy zadaniu temu nie sprostały, uzasadniając odstępstwa lakonicznie i zdawkowo np. charakterem planowanego budynku. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu konstatacja, że regulacje rozporządzenia dopuszczające ustalenie innej wartości parametru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) winny być raczej wyjątkiem niż regułą przy ustalaniu wymagań dotyczących zabudowy. W sprawie niniejszej organy powołały się zaś na te regulacje umożliwiające odstępstwa (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2), co winno obligować je do jeszcze wnikliwego i wyczerpującego uzasadnienia swego stanowiska.

Wadliwe jest również zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji powołał się na te regulację, jednak analiza urbanistyczna nie zawiera informacji o górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich, lecz na obszarze objętym analizą, co jest irrelewantne w świetle § 7 ust. 1.

Niezależnie od powyższych uchybień zwrócić należy uwagę na liczne rozbieżności jakie ujawniają się przy porównaniu tekstu analizy urbanistycznej z częścią graficzną wyników analizy.

Przykładowo: wskazany na rysunku parametr 5% wskaźnika powierzchni zabudowy dotyczący działki sąsiadującej od wschodu z działką inwestycyjną nie pojawia się w tabeli w tekstowej części analizy. Z kolei taki wskaźnik w tabeli przyporządkowany został do działki przy ul. [...], [...], co z kolei nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku. Na sąsiedniej działce oznaczono wartość 13 m (prawdopodobnie jako szerokość elewacji frontowej – brak w legendzie wskazania czego dotyczą wymiarowania na rysunku), która także nie występuje w tabeli. Figuruje w niej dwukrotnie trzynastometrowa szerokość elewacji frontowej ale są to parametry dotyczące budynków na innych działkach: przy ul. [...] (co do której z kolei brak parametrów naniesionych na rysunku) oraz przy ul. [...]. Na działce sąsiadującej bezpośrednio od zachodu z działką inwestycyjną rysunek przedstawia szerokość elewacji frontowej równą 6 m. W tabeli w części tekstowej analizy taka wartość nie występuje.

Nieścisłości te (a wskazano jedynie te dotyczące tylko najbliższego otoczenia działki inwestycyjnej) nasuwają istotne wątpliwości co do rzetelności sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Reasumując, Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym także związanie treścią wniosku inwestora. Organ II instancji te uchybienia zaakceptował, uchylając się de facto od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w całości (pkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawę opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w [...] zł równej wpisowi stałemu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.