Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 881/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184 w zw. z art. 182 par. 2 i 3, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 75, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145a, art. 145b, art. 149 par. 2, art. 150, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 32 ust. 4a, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 25 lit b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka masy upadłości N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 594/15 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 594/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Syndyka masy upadłości N. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. Spółka z o.o. w L. pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (m.in. plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) na działkach o nr [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie S., w gminie G.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta [...] przeniósł pozwolenie na budowę na N. Spółkę z o.o. w L.

W dniu 5 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi na ustalenie, że obiekty objęte pozwoleniem na budowę istniały w dacie wydania decyzji.

Starosta [...] - po wznowieniu postępowania - decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2012 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że inwestor N. Spółka z o.o. w L. w piśmie z dnia 13 października 2014 r. potwierdziła, że obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę istniały w chwili uzyskiwania tej decyzji. To zaś oznacza, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem organu nie ma znaczenia, że to nie na rzecz N. Spółka z o.o. była wydana decyzja, gdyż nie chodzi o osobę inwestora, a istnienie budynków, które w trakcie uzyskiwania na nie pozwolenia na budowę istnieć jeszcze nie powinny.

W odwołaniu od powyższej decyzji N. Spółka z o.o. w L. wyjaśniła, że inwestycję objętą decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zrealizowała O. Spółka z o.o. w L., która następnie przeniosła własność przedmiotowych hal na skarżącą Spółkę. Starosta nie miał zatem podstaw do wzywania Spółki do złożenia wyjaśnień co do istnienia obiektów objętych decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ dopuścił się zatem błędu w ustaleniach faktycznych, a także bezzasadnie przyjął, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dowód w postaci oświadczenia inwestora z dnia 13 października 2014 r. nie stanowi bowiem dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji.

Pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Syndyk masy upadłości N. Spółki z o.o. w L. poinformowała organ odwoławczy o ogłoszeniu upadłości likwidacyjnej Spółki na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesionej przez Syndyka masy upadłości N. Spółki z o.o. w L. wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 98/15, WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., będący podstawą orzekania w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że decyzja podjęta na jego podstawie zawiera dwa konieczne elementy: uchylenie decyzji dotychczasowej oraz nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Decyzja wydana na tej podstawie nie może ograniczać się jedynie do uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2012 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.), a więc wydał decyzję nieprzewidzianą w przepisach k.p.a. Organ odwoławczy wadliwą w sposób rażący decyzję utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję uchylającą - w wyniku wznowienia postępowania - własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] dotyczącą pozwolenia na budowę, zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (przeniesienie pozwolenia na budowę) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dwóch hal: hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym i technicznym oraz hali magazynowej z wiatą do przechowywania owoców i warzyw wraz z infrastrukturą (m. in. plac manewrowy i parking, zbiornik bezodpływowy na ścieki oraz odstojnik wód opadowych) w miejscowości S. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], w obrębie S., w gminie G.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Syndyka masy upadłości N. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy przywołał przepisy dotyczące wznowienia postępowania i podkreślił, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ pierwszej instancji został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], że działka nr [...] była zabudowana już w 2011 r. Dlatego pismem z dnia 15 września 2014 r. wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień w formie pisemnej "czy obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z [...] stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji". W dniu 13 października 2014 r. wpłynęło potwierdzenie inwestora, że obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania tej decyzji. Odnośnie argumentu odwołania, że nowe dowody musiały istnieć w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., a pismo informujące o istniejących budynkach w tym dniu nie istniało, organ odwoławczy wskazał, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi nie tylko o dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, ale także o okolicznościach faktycznych istniejących w tym dniu. W ocenie organu w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wojewoda nie zgodził się z argumentem skarżącej, że nie było nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji w 2012 r., a nieznanych organowi, ponieważ oświadczenie inwestora z dnia 13 października 2014 r. nie istniało w dniu wydania tejże decyzji. Podniósł, że wprawdzie pismo z dnia 13 października 2014 r. nie istniało w dniu wydawania przez Starostę [...] przedmiotowej decyzji, jednak nie chodzi tu o istnienie tego pisma w tej dacie, a o istnienie faktów, o których w tym piśmie jest mowa. W piśmie zaś N. Sp. z o.o. wskazała, iż obiekty objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania tej decyzji. Nie ma znaczenia, że to nie na rzecz N. Sp. z o.o. została wydana decyzja, bo nie chodzi o osobę inwestora, a istnienie budynków, które nie powinny jeszcze istnieć w trakcie uzyskiwania na nie pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu braku przywołania w podstawie prawnej decyzji przepisu mówiącego o odmowie wydania pozwolenia na budowę ze względu na istnienie budynków, na które chciano uzyskać pozwolenie, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie Starosta nie wymienił w podstawie prawnej decyzji tego przepisu, lecz brak ten został dostrzeżony przez organ odwoławczy i w ocenie Wojewody nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję Syndyk masy upadłości N. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący ponownie podniósł, że podstawą wydania decyzji wznowieniowej mogą być wyłącznie nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji. Tymczasem Starosta [...] jako podstawę wydania decyzji wznowieniowej powołuje oświadczenie pisemne inwestora, które wpłynęło w dniu 13 października 2014 r., a więc dowód ten (oświadczenie) nie istniał w dniu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 2012 r. Oświadczenie inwestora sporządzone zostało dwa lata i dziewięć miesięcy po wydaniu decyzji. Brak jest zatem podstawy prawnej do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i w konsekwencji do wydania decyzji będącej przedmiotem odwołania. W skardze zarzucono także brak w decyzji Starosty [...] odpowiedniego przepisu Prawa budowlanego dającego podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę - gdyby przyjąć, że obiekty objęte decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania tej decyzji. Organ I instancji powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 Prawa budowlanego, a żaden z tych przepisów nie przewiduje odmowy wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdyby obiekty już istniały. Fakt istnienia obiektów nie był zatem istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób zarzucany skargą, ani w inny sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające co do podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz oceny jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Co prawda organ I instancji nie wskazał w podstawie prawnej decyzji art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, na którym w istocie oparł swoje rozstrzygniecie, to jednak omówił treść tego przepisu w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to uchybienie, wskazując prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z obu wydanych w sprawie decyzji wynika, że ustalony stan faktyczny został zasadnie powiązany z przepisami art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane. Podjęte przez organy rozstrzygnięcia należy odkodowywać łącznie. Składają się z petitum oraz uzasadnienia i czytając całość można jednoznacznie poznać podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy prawidłowo przyjęły, iż inwestor zrealizował określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. inwestycję przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie to organ oparł na zebranych w sprawie dowodach, w tym m.in. na znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu inwestora. Zdaniem Sądu rację ma organ odwoławczy, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza zgromadzonych dowodów prowadzi do jednoznacznych wniosków, że realizacja inwestycji objętej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. została rozpoczęta przed wydaniem tej decyzji. Jednocześnie okoliczność ta nie była znana organowi w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, a była istotna dla możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Zatem, gdyby organ wydający pozwolenie na budowę posiadał informację, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę jest już realizowana, nie wydałby decyzji zatwierdzającej projekt na budowę i udzielającej pozwolenia na budowę. Konsekwentnie, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r., Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. ( utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...]) musiał uchylić tę decyzję i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd zaznaczył, że strona skarżąca w toku postępowania nie przedłożyła żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Za chybione Sąd uznał twierdzenie, jakoby organ uznał za nową okoliczność samo złożenie oświadczenia przez inwestora. Data uzyskania wiedzy o nowej okoliczności i środek dowodowy służący ustaleniu zaistnienia nowej okoliczności nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Bezzasadnie skarżąca Spółka usiłuje nadać status nowej okoliczności oświadczeniu inwestora o zrealizowaniu inwestycji przed datą uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił stanowisko organów, iż wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na okoliczność wykonania przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, który to fakt nie był znany organowi na dzień wydania decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Syndyk masy upadłości N. Spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L.

Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił:

1. naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy Prawo budowlane,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie wznowieniowe w sprawie wszczął z urzędu Starosta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podstawą wydania decyzji wznowieniowej mogą być wyłącznie nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji. Tymczasem Starosta [...] jako podstawę wydania decyzji wznowieniowej powołuje pisemne oświadczenie inwestora, które wpłynęło w dniu 13 października 2014 r., a więc dowód ten (oświadczenie) nie istniał w dniu wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 2012 r. Oświadczenie inwestora sporządzone zostało dwa lata i dziewięć miesięcy po wydaniu decyzji, a więc brak jest podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i w konsekwencji do wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego odwołania. Okoliczność tą wskazywał także P. Z. reprezentujący N. Sp. z o.o. (jeszcze przed ogłoszeniem upadłości). Skarżący nadto podniósł, że organ I instancji powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 Prawa budowlanego. Z żadnego ze wskazanych w petitum decyzji organu I instancji przepisów Prawa budowlanego nie wynika, aby - gdyby nawet przyjąć, że obiekty objęte decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. istniały w chwili uzyskiwania przedmiotowej decyzji – to stanowiłoby to podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Zarzut ten jest istotny także z uwagi na szczególny charakter decyzji wydanej jako "zwieńczenie" postępowania wznowieniowego. "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania." ([w:] Janowicz Zbigniew, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, Wyd. Praw. PWN 1996). W kontekście powołanych w petitum zaskarżonej decyzji przepisów Prawa budowlanego należy przyjąć, że fakt istnienia obiektów nie był zatem istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w niniejszej sprawie została złożona w dniu 8 października 2015 r. W skardze kasacyjnej pełnomocnik zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Syndyk masy upadłości N. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzutu tego skarżący nie powiązał z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od sformułowania powyższego zarzutu stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie zaś do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Skarżący podnosząc, że podstawą wydania decyzji wznowieniowej mogą być tylko i wyłącznie nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji wskazuje, że Starosta [...] jako podstawę wydania decyzji wznowieniowej powołuje oświadczenie pisemne inwestora, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 października 2014 r., a zatem dowód, który nie istniał w dniu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2012 r. Takie stanowisko zdaje się wskazywać, iż skarżący nie rozróżnia w niniejszej sprawie nowej okoliczności od nowego dowodu.

Z powyższych względów konieczne jest zwrócenie uwagi na przepis art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Pojęcie dowodu wynika z art. 75 k.p.a. Przez okoliczności faktyczne należy natomiast rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa i wykładni prawa. Okoliczność faktyczna to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy.

Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest konieczne łączne wystąpienie nowych okoliczności faktycznych oraz nowych dowodów. Ustawodawca posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów" użył bowiem alternatywy, a nie koniunkcji. Wystarczy zatem, że wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne.

Wznowienie postępowania powinno więc następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. ( por. B.Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 640; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 125/99, Prok. i Pr. 2000/5/36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982/2/83). Oznacza to, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji. Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw wskazane przez organ nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Odrębną przy tym kwestią jest ujawnienie się tej okoliczności w wyniku przeprowadzenia dowodu, które to przeprowadzenie dowodu – jak wyżej zaznaczono – może nastąpić po wydaniu decyzji.

Nową okolicznością istotną dla sprawy, istniejącą w dacie wydania decyzji, a nieznaną organowi, jest istnienie obiektów objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. Spółka z o.o. w L. pozwolenia na budowę.

Organ I instancji pismem z dnia 5 marca 2014 r. został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], że działka nr [...] była zabudowana dwoma budynkami już w 2011 r. Do powyższego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] dołączył m.in. akt notarialny, repertorium "A" nr [...], sporządzony w dniu 9 grudnia 2011 r. - Warunkowa umowa sprzedaży zawarta między O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (reprezentowaną przez Prezesa Zarządu ) a N. Spółki z o.o. z siedzibą w L. (reprezentowaną przez dwóch członków Zarządu). Z treści tego aktu notarialnego wynika, że działka [...] zabudowana jest budynkiem przechowalni 1500 ton oraz budynkiem magazynu opakowań (oświadczenie Prezesa Zarządu O. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zawarte w § 1 aktu notarialnego). Okoliczność istnienia obiektów objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą O. Spółka z o.o. w L. pozwolenia na budowę ) w dniu wydania tejże decyzji, potwierdziła N. Spółka z o.o. z siedzibą w L. w piśmie sporządzonym w dniu 9 października 2014 r. przez dwóch członków Zarządu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 października 2014 r. Data wpływu powyższego pisma do organu nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. Istotny w tej sprawie jest fakt, że obiekty objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] istniały w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ta okoliczność faktyczna, tj. zrealizowanie obiektów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, istniała w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] i nie była znana organowi, który wydał tą decyzję. To, że na powyższą okoliczność faktyczną organ uzyskał dowód po wydaniu tej decyzji nie zmienia powyższej oceny. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organ odwoławczy, wyraźnie podkreślił, że istotna jest okoliczność realizacji inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i to, że okoliczność ta, która wówczas istniała, nie była znana organowi w dniu podejmowania decyzji.

Informacja o zrealizowaniu obiektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, mająca wpływ na wydanie pozwolenia na budowę, uzyskana w drodze dowodu przeprowadzonego po wydaniu tej decyzji, stanowi nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

Zauważyć też należy, iż wskazany wyżej akt notarialny, który należy traktować jako dowód, również istniał przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę i nie był znany organowi w dniu wydania tej decyzji.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy - Prawo budowlane, a to z poniższych względów.

Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Przepis art. 32 ust. 4a dodany został do art. 32 ustawy - Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Wprawdzie organ I instancji w niniejszej sprawie nie powołał powyższego przepisu, lecz organ odwoławczy przytoczył ten przepis i zasadnie uznał, że zaistniał przypadek rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane został powołany przez organ I instancji. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że gdyby organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. był znany fakt zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, to nie mógłby wydać pozwolenia na budowę. W tej sytuacji Starosta [...] prawidłowo uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę pozwolenie to może być wydane tylko dla inwestycji, która nie została rozpoczęta. Po rozpoczęciu robót budowlanych nie istnieje możliwość udzielenia przez właściwy organ pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, że zrealizowanie inwestycji uniemożliwia wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę musi dotyczyć obiektu budowlanego, który jeszcze nie istnieje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2693/12; z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1995/13; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12; z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2401/10).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.