Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SAB/Gd 7/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
658
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2b
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. do udostępnienia akt sprawy; 2. stwierdza, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej; 3. stwierdza, że bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: ,,Skarżąca’’) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdańsku (dalej: Naczelnik US, organ) w zakresie udostępnienia akt sprawy.

W złożonej Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z § 2 pkt 38/ załącznika nr 1 do instrukcji kancelaryjnej izb administracji skarbowej, urzędów skarbowych i urzędów celno- skarbowych (Dz. Urz. MRiF z 2017 r., poz. 43 z 6 marca 2017 r.) przez ich:

a. błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie akt "sprawy" jest tożsame z aktami "postępowania podatkowego" w rozumieniu art. 165 Ordynacji,

b. niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skoro w zw. z zawiadomieniem podatnika z 24 maja br. o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w podatku VAT nie wszczęto postępowania podatkowego, a wykonano jedynie czynność materialnotechniczną, to nie przysługuje podatnikowi prawo wglądu w akta tej sprawy,

2. art. 179 § 1 w zw. z art. 179 § 2 Ordynacji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odmowa dostępu do akt sprawy następuje w wyniku wydania zwykłego pisma, a nie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu podatkowego do niezwłocznego, nie później niż w terminie 3 dni od uprawomocnienia się orzeczenia kończącego sprawę, udostępnienia akt 2205-SEW-1.721.608.2023.10 do wglądu i wykonania z nich odpisów,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3 000 (trzech tysięcy) złotych, jako że stan bezczynności utrzymuje się w dacie wniesienia skargi, mimo dwukrotnego wezwania organu do udostępnienia akt sprawy,

4. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że pismem z 24 maja 2023 r. Naczelnik US zawiadomił podatnika o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w VAT za maj 2019 r. z dniem 15 maja 2023 r., a to w zw. z "wszczęciem postępowania karnego o czyny z art. 56 § w zb. z art. 62 § 2a oraz art. 7 § 1 k.k.s.". Jako podstawę podano art. 70c oraz art. 70 § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Pismem z 12 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się po raz pierwszy o udostępnienie mu akt sprawy.

Zwykłym pismem z 19 czerwca 2023 r. organ odmówił ich udostępnienia. Wskazał, że zawiadomienie z dnia 24 maja 2023 r. nie wszczęło postępowania wobec podatnika, a stanowiło realizację obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 70c Ordynacji podatkowej.

Kolejnym pismem z 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżącej ponownie zwrócił się o udostępnienie mu akt sprawy zgodnie z art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej.

Odpowiadając zwykłym pismem z 22 czerwca 2023 r. organ ponownie odmówił udostępnienia akt sprawy. Wskazał, że doręczenie zawiadomienia w trybie art. 70c Ordynacji podatkowej jest czynnością materialnotechniczną o charakterze informacyjnym, konieczną do ziszczenia się określonego w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej skutku zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Podjęcie tej czynności nie wszczyna postępowania podatkowego, w toku którego jego stronie przysługiwałoby gwarantowane treścią art. 178 Ordynacji podatkowej prawo wglądu w akta sprawy.

Zdaniem Skarżącej organ winien w odpowiedzi na złożone wnioski wyznaczyć termin do zapoznania się z aktami sprawy lub ewentualnie wydać postanowienie po myśli art. 179 § 2 w zw. z art. 179 § 1 Ordynacji podatkowej. Wystosowując dwa zwykłe pisma odmawiające uwzględnienia wniosku strony, organ popadł w zwłokę i znajduje się w bezczynności.

W dniu 8 lipca 2023 r. Skarżąca wystosowała ponaglenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik US wniósł o oddalenie wniosków Skarżącej sformułowanych w petitum skargi.

Naczelnik US wskazał, że pismami z dnia 19 czerwca 2023 r. oraz 22 czerwca 2023 r. załatwił wnioski Skarżącej o udostępnienie dokumentów zebranych pod nr 2205-SEW-l. 721.608.2023 poprzez poinformowanie Skarżącej o możliwości zapoznania się z dokumentem zawiadomienia wydanym na podstawie art. 70c Ordynacji podatkowej oraz o braku możliwości udostępnienia dokumentu z dnia 17 maja 2023 r. (będącego podstawą wystosowania zawiadomienia z art. 70c ordynacji podatkowej), ponieważ zawiera dane objęte tajemnicą postępowania karnego, a ponadto dokumenty te nie stanowią akt sprawy w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Działając natomiast w wykonaniu postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 28 lipca 2023 r. nr 2201-IER.491.2.2023 (wydanego na skutek wniesienia przez Skarżącą ponaglenia), organ w dniu 2 sierpnia 2023 r. wydał postanowienie o częściowym wyłączeniu jawności dokumentu z dnia 17 maja 2023 r. oraz postanowienie o odmowie udostępnienia akt w zakresie dokumentu z dnia 17 maja 2023 r., którego jawność wyłączono, a także poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy 2205-SEW-l.721.608.2023.10 w powyższym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: ppsa) skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (można wnieść w każdym czasie po wniesieniu "ponaglenia" do właściwego organu. W świetle powołanego przepisu nie ma znaczenia, czy w ramach ponaglenia kwestionowana jest bezczynność, przewlekłość, czy też i jedno i drugie jednocześnie. Sama okoliczność zakwestionowania przez stronę przed organem jego opieszałości jest wystarczająca do uznania, że warunek dopuszczalności skargi z art. 53 § 2b ppsa został spełniony. Sąd zaznacza przy tym, że w judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b ppsa rozstrzyga samo wniesienie ponaglenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18, CBOSA ).

Skarżąca w dniu 8 lipca 2023 r. wniosła do organu drugiej instancji ponaglenie w związku z bezczynnością Naczelnika US. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 lipca 2023 r. uznał ponaglenie za zasadne. Skarga zatem jest dopuszczalna.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).

To oznacza, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Sąd rozpoznając skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać (lub nie) stan bezczynności lub przewlekłości. Dodać przy tym należy, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest możliwe badanie innych kwestii aniżeli obiektywny fakt pozostawania organu w zwłoce.

Należy podkreślić, że ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach określonych przepisami prawa, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako ,,CBOSA’’).

W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (Naczelnik US działając w wykonaniu postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 28 lipca 2023 r., wydanego na skutek wniesienia przez Skarżącą ponaglenia, w dniu 2 sierpnia 2023 r. wydał postanowienie o częściowym wyłączeniu jawności dokumentu z dnia 17 maja 2023 r. oraz postanowienie o odmowie udostępnienia akt w zakresie dokumentu z dnia 17 maja 2023 r., którego jawność wyłączono, a także poinformował stronę o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy 2205-SEW-l.721.608.2023.10 w powyższym zakresie) – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ppsa oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 ppsa. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny/przyznania kwoty pieniężnej (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Należy bowiem podkreślić, że co do zasady właściwy organ podatkowy obowiązany jest rozstrzygnąć każdą sprawę - z wniosku podatnika (innego podmiotu) lub wszczętą z urzędu - w sposób procesowy, przewidziany w przepisach Ordynacji podatkowej. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zaś wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2304/21)".

W sprawie jest przy tym bezsporne, że dopiero po wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w dniu 28 lipca 2023 r. postanowienia uwzględniającego wniesione przez Skarżącą ponaglenie, Naczelnik US w sposób procesowy rozstrzygnął wniosek Skarżącej o udostępnienie akt sprawy.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a ppsa – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Sąd orzekając o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności miał przede wszystkim na uwadze, że organ co istotne, każdorazowo niezwłocznie reagował na pisma Skarżącej, w których wyjaśniał przesłanki swojego postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentu, wskazując jednocześnie na możliwość zapoznania się z dokumentem zawiadomienia, o którym mowa w art. 70c Ordynacji podatkowej.

Z powyższych przyczyn ponadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć.

Wobec tego w opisanym zakresie, tj. w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 4 wyroku.

W pkt 5 wyroku orzeczono o kosztach działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa.