Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2140/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi U. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r, w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji nn.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust 3, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1, § 7 ust 1, § 32 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836, z 2020 r. poz. 5791, z 2021 r. poz. 5586 oraz z 2022 r. poz. 3530 i 4666,

z 2023 r. poz. 6855), dalej "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali", odmówił zakwalifikowania U. S. i A. S. do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że U. S. i A. S. ubiegają się wraz z czwórką małoletnich dzieci o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Wniosek został złożony w dniu [...] maja 2023 r. Od dnia [...] grudnia 2021 r. wnioskodawcy wynajmują od osoby prywatnej lokal nr [...] przy ul. [...]

w W. Lokal składa się z 3 pokoi, kuchni, łazienki z wc - powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 48,00 m2, powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 30,76 m2. W lokalu zamieszkuje 6 osób, ale zameldowany jest tylko U. S. . Organ wskazał, że metraż uprawniający do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie może przekroczyć 38,00 m2 powierzchni mieszkalnej. Organ stwierdził, że średni miesięczny dochód

w sześcioosobowym gospodarstwie domowym wnioskodawców wynosi 1 119,66 zł

i kwalifikuje, na dzień rozstrzygania wniosku, do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem socjalny lokalu. W ocenie organu mimo, że zainteresowani spełniają kryteria określone w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, to nie wypełniają przepisu art. 23 ust. 2 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 poz. 725), która jest aktem nadrzędnym. Przepis powyższy stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Ponadto organ wyjaśnił, że Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie. Organ wskazał, że wniosek został rozstrzygnięty na podstawie § 4 w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 i § 7 ust. 1 i § 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 8 w sprawie zasad wynajmowania lokali - posiadanie tytułu prawnego do obecnie zajmowanego lokalu.

Na powyższą uchwałę U. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegające na tym, że nie przesłuchano skarżących. Skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, z późn. zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać́ orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę̨ na uchwałę̨ lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność́ tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić jednak należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836, z późn. zm.), dalej "uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali".

Uchwała ta wydana została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów". Z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać́ tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r, wydanym

w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraźnie wskazał, że

z przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, niewątpliwie wynika obowiązek,

w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać́ praworządnie oraz uwzględniać́ interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwała ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2081/21 stwierdzając nadto, że "zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.

w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie".

W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odnieść również do spraw rozstrzyganych przez Zarządy Dzielnic [...] na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy bezwzględnym obowiązkiem organu było zatem dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach zakreślonych przepisami uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie

w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy mieszkaniowej było uznanie przez organ, że w związku z tym, iż skarżący dysponuje tytułem prawnym do lokalu (umowa najmu lokalu), nie spełnia przesłanek do udzielania pomocy mieszkaniowej

w formie najmu lokalu socjalnego.

Podkreślenia wymaga, że materię dotyczącą najmu lokalu socjalnego reguluje powołana wyżej ustawa o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy, umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta

z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b.

Z przepisu tego zatem wynika, że umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta wyłącznie z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Skarżący taki tytuł istotnie posiada, niemniej jednak zauważyć należy, że w złożonym wniosku o pomoc mieszkaniową nie zaznaczył on, iż wnosi o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Skarżący wprawdzie powoływał się trudną sytuację majątkową, jednakże nie wskazywał, że jest zainteresowany wyłącznie najmem lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wyjaśnił, dlaczego nie rozpatrywał sprawy pod kątem możliwości udzielania skarżącemu pomocy mieszkaniowej w formie najmu lokalu na zasadach ogólnych. Organ nie analizował sytuacji skarżącego

w zakresie spełnienie przez niego przesłanek do zawarcia umowy najmu w innej formie niż najem lokalu socjalnego. Organ nie rozważył zatem całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a uznał, że tylko te dowody, które uzasadniają odmowę uwzględnienia wniosku zasługują na uznanie. Stanowi to wprost naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 k.p.a. nakazującym, aby organ administracji publicznej oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Ponadto należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest dosyć lakoniczne. Niemniej jednak wydaję się, że powodem odstąpienia przez organ od oceny wniosku skarżącego w zakresie spełnienia przesłanek do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony jest błędna wykładnia § 5 ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, który organ podał w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis ten na dzień wydania zaskarżonej uchwały stanowił, że o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego, z wyłączeniem § 8 pkt 5, 5a, 9, § 12 ust. 1 pkt 4, 5, § 13 ust. 1, § 25 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie dokonał wykładni tego przepisu

i nie wyjaśnił, w jaki sposób jego treść wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Sama ta okoliczność jest istotnym uchybieniem ponieważ organ nie wyjaśnił przyjętej podstawy prawnej, do czego był zobowiązany na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Jeżeli jednak organ stoi na stanowisku, że § 5 ust 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali zobowiązuje go do rozpatrywania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej złożonych przez osoby o dochodach uprawniających do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego wyłącznie w zakresie spełniania przesłanek do przyznania pomocy w tej formie, to taka interpretacja tego przepisu jest błędna. W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że osoby o niskich dochodach winny uzyskiwać pomoc mieszkaniową przede wszystkim w formie najmu lokalu socjalnego. Nie wyłącza on jednak możliwości przyznania takim osobom pomocy mieszkaniowej

w innej formie. Jeżeli zatem w konkretnym przypadku, takim jak w niniejszej sprawie, wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, a jednocześnie nie spełnia innych przesłanek do udzielania pomocy mieszkaniowej w tej formie, to organ winien ocenić, czy możliwe jest mu udzielenie pomocy mieszkaniowej w innej formie. Najem lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może bowiem być dla takiej osoby bardziej korzystny niż najem komercyjny.

Zaskarżona uchwała została zatem wydana z istotnym naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego. Organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego materiału dowodowego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy, jak również nie uzasadnił w sposób przekonujący wydanej uchwały. Ponadto organ dokonał błędnej wykładni § 5 ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali.

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę i wskazania dotyczące konieczności rozpatrzenia kwestii uprawnień skarżącego do przyznania lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Ewentualne rozważania we wskazanym zakresie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.