Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4398/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 409
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 17 ust. 2,4,10,11
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: § 7 i § 8
journal: Dz.U. 2018 poz 753
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 104/20 w sprawie ze skargi S.G., K.W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2019 r. nr XII/266/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej gminy Wrocław, działającej w formie jednostki budżetowej pod nazwą Wrocławski Zespół Żłobków oraz nadanie jej statutu 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "pediatry" objętego zmienionym § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 maja 2011 r. nr IX/174/11, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Miasta Wrocławia na rzecz S.G. kwotę 1047 (jeden tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 104/20 oddalił skargę S.G. i K.W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2019 r. nr XII/266/19 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej gminy Wrocław, działającej w formie jednostki budżetowej pod nazwą Wrocławski Zespół Żłobków oraz nadania jej statutu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą zmieniono w uchwale Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 maja 2011 r. nr IX/174/U dotychczasowy § 8 ust. 2 przez dodanie trzeciego warunku przyjęcia dziecka do żłobka, tj. posiadania obowiązkowych szczepień ochronnych, zgodnych z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych lub przeciwskazania do szczepień zgodnych z Programem, na potwierdzenie czego rodzic lub opiekun prawny dziecka przedłożył zaświadczenie od lekarza pediatry.

Wskazując na podstawę prawną zaskarżonej uchwały Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2019 r. poz. 409) zwanej dalej "ustawą o opiece" podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego określając w szczególności: 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; 3) warunki przyjmowania dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych (...). Statut musi zatem zawierać postanowienia określone w tym przepisie, a także może zawierać inne postanowienia – w tym dotyczące szczepień. Potwierdzeniem otwartości katalogu warunków przyjmowania dzieci do żłobka jest punkt 3 z jednym wyjątkiem, wśród warunków określonych w pkt 3 muszą się znaleźć preferencje w przyjmowaniu dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Ponadto art. 3a ust. 1 ustawy o opiece stanowi, że rodzic ubiegający się o objęcie dziecka opieką w żłobku lub klubie dziecięcym albo przez dziennego opiekuna przedstawia, w formie oświadczenia lub zaświadczenia, następujące dane: (...) pkt 6 dane o stanie zdrowia, stosowanej diecie i rozwoju psychofizycznym dziecka. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwanej dalej rozporządzeniem RODO) – dane o stanie zdrowia – to między innymi dane dotyczące usług opieki zdrowotnej. Nie ma więc wątpliwości zdaniem Sądu, że w zakresie takich usług mieszczą się również szczepienia. Potwierdza taką interpretację art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373). Co więcej obowiązek szczepień wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239) zwanej dalej u.z.z.z. i jest egzekwowany w trybie art. 115 Kodeksu wykroczeń i egzekucji administracyjnej. Obowiązek ten wynika zatem z przepisów prawa.

Z kolei art. 9 ust. 2 rozporządzenia RODO pkt g wskazuje, że dopuszczalne jest przetwarzanie danych wrażliwych, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, przepisy uprawniające do przetworzenia danych wrażliwych były proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszały istoty prawa do ochrony danych i przewidywały odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Według Sądu wszystkie wymogi powyższego przepisu zostały spełnione. Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 w art. 3a ust. 1 pkt 6 uprawnia do przetwarzania danych o stanie zdrowia dziecka ubiegającego się o przyjęcie do żłobka; informacja o obowiązkowych szczepieniach lub o braku takich szczepień mieści się w przesłance "danych o stanie zdrowia" dziecka, o których mowa w tym przepisie. Przetwarzanie danych, o których mowa w art. 3a ust. 1 pkt 6 w celu i w zakresie wskazanym w art. 3 ust. 2 ustawy o opiece jest zgodne z prawem.

Wobec powyższych regulacji nieuprawnione jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu twierdzenie skarżących, że zapis pkt 3 zaskarżonej uchwały dotyczący konieczności przedłożenia zaświadczenia lekarza pediatry stanowi naruszenie art. 17 ust. 6 u.z.z.z. i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 poz. 753) zwanego dalej rozporządzeniem MZ. Pierwszy z powołanych przepisów nie ma bezpośredniego związku z powołanym zapisem, stanowi tylko kto może przeprowadzić szczepienia ochronne. Drugi z powołanych przepisów jest wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 17 ust. 6 i wskazuje jakie kompetencje, szkolenia powinny posiadać osoby przeprowadzające szczepienia.

Brak było również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu, że "wymóg obowiązku szczepień, wynikający z programu szczepień ochronnych podanych w komunikacie Prezesa GIS, narusza konstytucyjny porządek prawny RP, gdyż program szczepień nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego". Powyższy program (załącznik do komunikatu) jest bowiem realizacją delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 11 u.z.z.z., a uchwała powołuje się na przepisy funkcjonujące w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła S.G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niezastosowanie przepisów art. 17 ust. 2 i art. 17 ust. 4 u.z.z.z. oraz przepisów § 7 i § 8 rozporządzenia MZ w związku z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, zgodnie z którymi Gmina w statucie żłobka nie mogła zawęzić grupy lekarzy - specjalistów uprawnionych do wykonywania badań kwalifikacyjnych stwierdzających przeciwwskazania do szczepień wyłącznie do lekarzy pediatrów, co skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wobec rodziców oraz samych lekarzy;

2) błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 11 u.z.z.z. polegającą na uznaniu komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego za akt prawa powszechnie obowiązującego, co jest rażąco sprzeczne z dyspozycją art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za postępowanie przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Rada Miejska Wrocławia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami takiej skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga ta częściowo jest zasadna.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 2 i art. 17 ust. 4 u.z.z.z. oraz § 7 i § 8 rozporządzenia MZ w związku z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece polegające na uznaniu, że w statucie żłobka można ograniczyć grupę lekarzy - specjalistów uprawnionych do wykonywania badań kwalifikacyjnych stwierdzających przeciwwskazania do szczepień wyłącznie do lekarzy pediatrów, co skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wobec rodziców oraz samych lekarzy.

Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej § 8 ust. 2 załącznika do uchwały z dnia 19 maja 2011 r. nr IX/174/11 Rady Miejskiej Wrocławia do żłobka przyjmowane były dzieci spełniające łącznie trzy warunki, przy czym jednym z nich było posiadanie obowiązkowych szczepień ochronnych zgodnych z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych lub przeciwskazania do szczepień zgodnie z Programem, na potwierdzenie czego rodzic lub opiekun prawny dziecka miał obowiązek przedłożenia zaświadczenia od lekarza pediatry.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.z. stanowi, że lekarz wydaje zaświadczenie po przeprowadzeniu obowiązkowego badania kwalifikacyjnego w którym podaje datę i godzinę przeprowadzonego badania. Badanie to poprzedzające wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego ma na celu wykluczenie przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Przepisy te nie wskazują, jakiej specjalizacji ma być lekarz przeprowadzający badania kwalifikacyjne poprzedzające wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego.

Także § 7 i § 8 rozporządzenia MZ reguluje przeprowadzanie lekarskich badań kwalifikacyjnych bez precyzowania specjalizacji lekarzy, którzy takie badania przeprowadzają.

Żaden przepis ustawy nie upoważnia podmiotu prowadzącego żłobek do wskazania, jakiej specjalizacji ma być lekarz wystawiający zaświadczenie o poddaniu dziecka obowiązkowych szczepieniom ochronnym zgodnie z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych lub zaświadczenie o przeciwskazaniach do takich szczepień. Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece statut żłobka określa m.in. warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Pod pojęciem takich warunków nie może mieścić się wskazanie jakiejkolwiek specjalizacji lekarskiej lekarza, który wystawia dane zaświadczenie. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale regulacji, zgodnie z którą tylko lekarz pediatra może wydawać zaświadczenia o posiadaniu obowiązkowych szczepień ochronnych lub o istnieniu przeciwskazań do tych szczepień stanowiłoby ingerencję w standardy i procedury medyczne. Organ prowadzący żłobek nie ma upoważnienia do ingerowania w takie standardy lub procedury.

Tym samym mając na uwadze zakres zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zmieniony zaskarżoną uchwałą § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały z dnia 19 maja 2011 r. nr IX/174/11 w zakresie słowa "pediatry" w istotnym zakresie narusza prawo. Naruszenie to wynika stąd, że żaden przepis nie upoważnia rady gminy do takiego określenia warunku przyjmowania dziecka do żłobka, w ramach którego to rada gminy decyduje, jakiej specjalizacji lekarz ma wydawać zaświadczenia lekarskie.

Przyjęte przez Radę Miejskiej Wrocławia rozwiązanie skutkowało naruszeniem konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wobec rodziców dzieci przyjmowanych do żłobków. Jeżeli dany rodzic przedłożyłby zaświadczenie od lekarza nie mającego specjalizacji w zakresie pediatrii stwierdzające zaszczepienie danego dziecka obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi lub stwierdzające, że są przeciwskazania danego dziecka do ich przyjęcia - to mimo braku możliwości zakwestionowania prawdziwości danych zawartych w takim zaświadczeniu w zakresie rekrutacji do żłobka, owe zaświadczenie nie mogłoby być uznane za spełniające warunek wynikający z § 8 ust. 2 pkt 3 zmienionego statutu żłobka. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 statutu żłobka podstawową wartością przyjętą jako podstawa do przyjmowania dzieci do żłobka było przyjmowanie dzieci zaszczepionych, które są bardziej odporne na choroby i nie będą ich przekazywać innym dzieciom. Temu celowi służą owe zaświadczenia, a nie to, jakiej jest specjalizacji lekarz wystawiający zaświadczenie.

Poprzez wprowadzenie kwestionowanej regulacji w odmiennej sytuacji znaleźli się rodzice posiadający zaświadczenie od lekarza pediatry od rodziców posiadających identycznej treści zaświadczenie, ale od lekarza innej specjalizacji. Stanowi to naruszenie zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie może zostać uznany za zasadny w okolicznościach tej sprawy drugi zarzut skargi kasacyjnej, zgodnie z którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 11 u.z.z.z. poprzez uznanie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego za akt prawa powszechnie obowiązujący, co miałoby być rażąco sprzeczne z dyspozycją art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z powołanym art. 17 ust. 11 u.z.z.z. na podstawie ustawowej delegacji Główny Inspektor Sanitarny jako organ centralny administracji rządowej został zobowiązany do ogłaszania w formie komunikatu - w urzędowym promulgatorze jakim jest dziennik urzędowy ministra właściwego do spraw zdrowia - Programu Szczepień Ochronnych na dany rok w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację danego programu, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej oraz przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 i art. 19 ust. 10 tej ustawy, a także zaleceń.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP statuuje podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązanie do zwalczania chorób epidemicznych. Organy władzy publicznej są zobowiązane do podejmowania działań w celu eliminowania istniejących ognisk chorobowych, jak i zapobiegania na ile jest to możliwe chorobom zakaźnym, co następuje w szczególności poprzez system obowiązkowych szczepień ochronnych.

Obowiązek szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., zgodnie z którym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wobec osoby nieposiadającej zdolności do czynności prawnych (dziecka) odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków poddania szczepieniom ochronnym ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią albo opiekun faktyczny (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). W art. 17 ust. 10 tej ustawy została zawarta delegacja ustawowa skierowana do ministra właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia zarówno wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych jak i określenia grup osób zobowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wraz z określeniem ich wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w powołanym art. 17 ust. 10 u.z.z.z. Minister Zdrowia wydał w dniu 18 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. § 2 rozporządzenia MZ określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, § 3 reguluje grupy osób obowiązanych podać się tym szczepieniem wraz z określeniem wieku tych osób, a § 4 rozporządzenia wskazuje na przypadki zwolnienia od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Tym samym obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika przede wszystkim z ustawy jak i z rozporządzenia jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. To z powyższych przepisów wynika, jakie osoby w jakim przedziale ich wieku poddawane są obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przykładowo zgodnie z § 3 pkt 2 i pkt 10 rozporządzenia MZ obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw gruźlicy obejmuje dzieci i młodzież od dnia urodzenia do ukończenia 15 roku życia, a przeciwko różyczce obowiązek szczepień ochronnych obejmuje dzieci i młodzież od 13 miesiąca życia do ukończenia 19 roku życia.

Przywołany na rozprawie wyrok NSA z 9 maja 2023 r. sygn. SK 81/19, opubl. w OTK-A 2023/50 także nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu nr 2 zawartego w skardze kasacyjnej.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku wprost stwierdził, że nie kontrolował w tym wyroku zagadnienia zgodności z Konstytucją RP, a więc zarówno z art. 87, jak i art. 92 Konstytucji RP samego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Analiza Trybunału skupiła się jedynie na tym, czy Program Szczepień Ochronnych wydawany w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z. może określać termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych i tylko w tym zakresie stwierdził, że taki zakres regulacji zawartej w tym komunikacie powinien być objęty uregulowaniem przez ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 u.z.z.z., chyba żeby potrzeba była w tym zakresie zmiana ustawowa. Trybunał Konstytucyjny wprost przy tym wskazał, że nadal Główny Inspektor Sanitarnego ma prawo wydawania komunikatu objętego treścią art. 17 ust. 11 u.z.z.z. i zawierającego Program Szczepień Ochronnych na dany rok i nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. W ocenie Trybunału jedynie termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ale sam komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Jak natomiast wynika z tej sprawy, jej przedmiotem nie powinna być ocena mocy obowiązywania samego komunikatu wydawanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z. W tej sprawie Rada Miejska Wrocławia wprowadziła jako kryterium przyjęcia do żłobka poddanie dziecka obowiązkowych szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych lub przedstawienia zaświadczenia o istnieniu przeciwskazań do objęcia tymi szczepieniami konkretnych dzieci. Rada Miejska nie wskazała, z jakiego źródła prawa ma wynikać ten Program. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji powszechnie był akceptowany pogląd o jedynie technicznym znaczeniu komunikatu wydawanego na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Przy czym jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, wśród podstaw prawnych wydania zaskarżonej uchwały nie było ani art. 17 ust. 11 u.z.z.z., ani też komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego wydawanego na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Kontrolując wydany w tej sprawie wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje abstrakcyjnej oceny przepisów, które w samej sprawie ani nie były stosowane, ani też nie powinny być stosowane, a takim przepisem był podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 17 ust. 11 u.z.z.z.

Ponadto tylko jako obocznie należy wskazać, że w tej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji został poddany stan prawny obowiązujący w dacie 4 lipca 2019 r., natomiast ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany w dniu 9 maja 2023 r. i w punkcie drugim tego wyroku art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w zakresie objętym tym rozstrzygnięciem utracił moc obowiązywania po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, ale także tylko w takim zakresie, w jakim komunikat ten miały zawierać określoną regulację.

Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zakwestionował samych obowiązkowych szczepień ochronnych, ani też dopuszczalności wydawania w drodze komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego Programu Szczepień Ochronnych. § 8 ust. 2 pkt 3 nowelizowanej uchwały także nie odnosił się do komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, ale do Programu Szczepień Ochronnych, który nadal powinien być wydawany.

Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 11 u.z.z.z. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni mającej prowadzić do stwierdzenia, że komunikat ten jest aktem prawa miejscowego. Takiego poglądu nie wyraził Sąd pierwszej instancji.

W tej sprawie nie został również naruszony art. 92 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać tej kompetencji innemu organowi. Obowiązek wydania komunikatu, o którym stanowi art. 17 ust. 11 u.z.z.z wynika wprost z ustawy i został zobowiązany do jego wydania Główny Inspektor Sanitarny. Nie ma więc w tym przypadku miejsca jakiekolwiek delegowanie tej kompetencji przez Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz innego podmiotu, ani też przekazywanie tej kompetencji Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przez inny organ.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 lipca 2019 r. nr XII/266/19 w przedmiocie zmiany załącznika do uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej gminy Wrocław, działającej w formie jednostki budżetowej pod nazwą Wrocławski Zespół Żłobków oraz nadania jej statutu.

Przeprowadzona w granicach zarzutów skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że § 1 zaskarżonej uchwały w istotnym zakresie narusza prawo w zakresie słowa "pediatry" zawartego w zmienionym § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr IX/174/U z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej gminy Wrocław, działającej w formie jednostki budżetowej pod nazwą Wrocławski Zespół Żłobków oraz nadania jej statutu. Określenie specjalizacji lekarzy, którzy jako jedyni mogą wystawiać zaświadczenia o poddaniu danego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub o istnieniu przeciwskazań do tych szczepień pozostaje poza zakresem regulacji aktem prawa miejscowego wydanym w tej sprawie. Naruszenie to ma charakter istotny, a tym samym w tym zakresie uchwała ta w istotnym zakresie narusza prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) zwanej dalej w skrócie u.s.g. i uzasadnionym jest jej częściowe unieważnienie.

Pozostały zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.