Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1241/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 par 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 3/22 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B., zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2021 r. w tiretach 1-3 - w terminie 14 dni (pkt I); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 listopada 2021 r. A.B., drogą elektroniczną, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej na temat funkcjonariusza lokalnej Policji, J.Z., w zakresie:

✓ warunki powierzenia i wykonywania funkcji p.o. kierownika rewirów dzielnicowych;

✓ aktualne badania psychologiczne;

✓ aktualne badania psychiatryczne oraz

✓ życiorys.

W odpowiedzi na wniosek, Komendant pismem z dnia 9 grudnia 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że policjantowi asp. sztab. J.Z. powierzone zostało stanowisko Kierownika Rewiru Dzielnicowych po spełnieniu wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. z 2007 r. nr 123, poz. 857 ze zm.). Wskazano, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, funkcjonariusz przy przyjęciu do służby został poddany badaniu psychologicznemu, z którego uzyskał wynik pozytywny, co świadczy o tym, iż miał i ma aktualne badanie psychologiczne. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami nie ma obowiązku, aby przeprowadzać ponowne badanie psychologiczne. Natomiast wynik badania psychiatrycznego jest informacją dotyczącą zdrowia i znajduje się w katalogu szczególnych kategorii danych osobowych, do których przetwarzania wnioskodawca nie jest uprawniony na podstawie art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). W odniesieniu do pytania sformułowanego w pkt 4 o treści "Życiorys", podniesiono, że takie zapytanie dotyczy również sfery życia prywatnego, które to dane nie podlegają udostępnieniu w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), gdyż udostępnieniu podlegają dokumenty urzędowe wytworzone przez organ administracyjny.

W tych okolicznościach wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając, że zamiast odpowiedzi na wniosek otrzymał niepełną informację, co jest bezczynnością organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Następnie wskazał, że organ nie odpowiedział w wystarczającym stopniu na zapytanie dotyczące warunków powierzenia i wykonywania funkcji p.o. kierownika rewirów dzielnicowych. Udzielając odpowiedzi na to pytanie poinformował jedynie, że policjantowi asp. sztab. J.Z. powierzone zostało stanowisko Kierownika Rewiru Dzielnicowych po spełnieniu wymogów określonych w rozporządzeniu MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe. Odpowiedź organu jest ogólnikowa, lakoniczna i odsyłająca do przepisów prawa. Nie realizuje jednak wniosku skarżącego w jego zakresie. Organ powinien udzielić oczekiwanych informacji, udostępniając skarżącemu konkretne wnioskowane informacje odnoszące się do spełnienia przez wskazanego funkcjonariusza warunków powierzenia i wykonywania funkcji p.o. kierownika rewirów dzielnicowych. Organ zobligowany jest podać jednoznacznie, jakie wymagane warunki w zakresie powierzonej funkcji dany funkcjonariusz spełnił, ewentualnie w drodze decyzji z powołaniem się na tajemnice ustawowo chronione odmówić udzielenia takich informacji (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Wtedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie rozpatrzony w tym zakresie prawidłowo. Skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta. Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. W celu ograniczenia prawa do prywatności musi zachodzić związek pomiędzy informacją o osobie pełniącej funkcję publiczną oraz pełnieniem tej funkcji. Musi to być ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje na temat posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Oznacza to, że takie informacje jak aktualne badania psychologiczne i aktualne badania psychiatryczne stanowią informację publiczną. Nie stanowi to jednak automatycznie o tym, że dokumenty objęte wnioskiem podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu w całości. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności wskazanego we wniosku policjanta. W takim przypadku jednak dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, przeciwnie stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek zrobić to w procesowej formie decyzji, gdzie wykaże zaistnienie takich przesłanek. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

Odnośnie do udostępnienia życiorysu policjanta, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że życiorys jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym nie można domagać się oryginału takich dokumentów lub ich kserokopii. Wprawdzie życiorys może zawierać pewne elementy stanowiące informację publiczną, ale osoba wnosząca o udzielenie informacji może żądać jedynie informacji publicznej, która z tych dokumentów wynika. Skarżący zwrócił się jednak ewidentnie o udostępnienie mu całego życiorysu funkcjonariusza, a więc zażądał postaci całego dokumentu, który jest dokumentem prywatnym i jako taki nie stanowi informacji publicznej. Dlatego też Sąd orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Powiatowy Policji [...], który wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 4 lit. a), art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie warunków powierzenia i wykonywania funkcji jest informacją publiczną, podczas gdy powyższe wynika z rozporządzenia jako aktu powszechnie obowiązującego, a tym samym nie jest to informacja publiczna, a jedynie nadużyciem prawa do dostępu do informacji publicznej, ponadto z treści żądania skarżącego wynika, że dotyczy ono dokumentów w postaci aktualnych badań psychologicznych oraz psychiatrycznych, które są dokumentami wewnętrznymi, nieskierowanymi do podmiotów zewnętrznych i nie związanymi ze sprawami publicznymi;

2. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w wyniku niewłaściwego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, natomiast, w ocenie organu, skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana informacja w zakresie aktualnych badań psychologicznych i psychiatrycznych stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany organ w zakresie jego działania i stanowi informację publiczną, a nie jest dokumentem wewnętrznym nieskierowanym do podmiotów zewnętrznych, co uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia ocenę podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że żądana informacja w zakresie aktualnych badań psychologicznych i psychiatrycznych stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany organ w zakresie jego działania i stanowi informację publiczną. Odnosząc się do tego zarzutu, po pierwsze, wyjaśnić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach tego zarzutu nieprawidłowe jest zatem zarzucanie Sądowi pierwszej instancji, że nie wyjaśnił, że informacje o aktualnych badaniach psychologicznych i psychiatrycznych stanowią informację publiczną. Uznanie, że badania psychologiczne i psychiatryczne stanowią informację publiczną jest elementem ustaleń faktycznych. Po drugie, Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie uznał, że żądana informacja publiczna w zakresie aktualnych badań psychologicznych i psychiatrycznych stanowi dokument urzędowy. WSA w Olsztynie wskazał jedynie, że: "informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza (...) lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. (...) informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego (...)".

Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Przepis ten jest zatem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a także prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia (wskazał przepisy, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił sposób ich wykładni oraz zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy). Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie mógł odnieść skutku.

Nie mógł być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie organ upatruje w "bezpodstawnym zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku skarżącego w wyniku niewłaściwego uznania, że w odniesieniu do zakresu danych objętych wnioskiem ma zastosowanie u.d.i.p., natomiast, w ocenie organu, skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej".

Istota tego zarzutu sprowadza się zatem do zakwestionowania zasadności uwzględnienia skargi na bezczynność organu, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, brak było ku temu podstaw, gdyż skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej. W związku z tym oceny naruszenia przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał z uwzględnieniem podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wskazał na niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., tj. niewłaściwe przyjęcie, że żądana informacja w zakresie warunków powierzenia i wykonywania funkcji jest informacją publiczną, podczas gdy powyższe wynika z rozporządzenia jako aktu powszechnie obowiązującego, a tym samym nie jest to informacja publiczna, a jedynie nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie organ wskazał ponadto, że z treści żądania wynika, że dotyczy ono dokumentów w postaci aktualnych badań psychologicznych oraz psychiatrycznych, które są dokumentami wewnętrznymi, nieskierowanymi do podmiotów zewnętrznych i nie związanymi ze sprawami publicznymi.

W odniesieniu do powyższego zarzutu przede wszystkim należy wyjaśnić, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie zawiera też odrębnego zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego.

Analiza treści omawianego zarzutu wykazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie organ usiłuje, wskazując na niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji, podważać oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zarzutu wynika bowiem, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, odesłanie wnioskodawcy w zakresie żądania informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji p.o. kierownika rewirów dzielnicowych do aktu powszechnie obowiązującego, tj. do rozporządzenia MSWiA w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe, jest po pierwsze, wystarczające, po drugie nie jest informacją publiczną, a po trzecie stanowi nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej. Ponadto z zarzutu tego wynika, że dokumenty w postaci aktualnych badań psychologicznych i psychiatrycznych to dokumenty wewnętrzne, co oznacza, ż nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie ma konieczności stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje tym samym, jaki jest, w jego przekonaniu, stan faktyczny sprawy. Tymczasem niedokonanie wyczerpujących czy właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie organ uważa, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wszystkie powyższe okoliczności sprawiają, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego czyniła w realiach niniejszej sprawy nieskutecznym zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: 1) żądane przez wnioskodawcę informacje w zakresie warunków powierzenia i wykonywania funkcji p.o. kierownika rewirów dzielnicowych oraz aktualnych badań psychologicznych i psychiatrycznych są informacją publiczną, bowiem policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne; 2) informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych, lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych, np. z dokumentów wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego oraz 3) że nie wszystkie informacje związane z osobą pełniącą funkcje publiczne podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony do prywatności, to w takiej sytuacji organ obowiązany był do odmowy udostępnienia żądanej informacji stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wykazania zaistnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skoro organ tego nie uczynił, jak również nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, to słusznie został zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - gdyż nie udostępniając wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, przy równoczesnym braku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na konkretną przesłankę uzasadniającą odmowę, niewątpliwie skarżący kasacyjnie organ pozostawał w tym zakresie w bezczynności.

W kontekście podnoszonego przez skarżący kasacyjnie organ nadużycia prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę wskazać należy, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest, przy powoływaniu się na jawność życia publicznego, jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że wystąpiło nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Z treści wniosku skarżącego, jak również z akt sprawy nie wynika, że cele wnioskodawcy były inne niż cele założone w przepisach u.d.i.p., tj. społeczna kontrola organów i osób pełniących funkcje publiczne.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.