Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 477/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 188, art. 193, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Lu 81/22 w sprawie ze skargi "F. W." w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) zasądzić od skarżącej "F. W." z siedzibą w L. na rzecz organu Prezydenta Miasta Lublin kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zwrócić skarżącej "F. W." z siedzibą w L. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2022 r. (sygn. akt II SAB/Lu 81/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r., poz.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w pkt I zobowiązał Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku "F. W." w L. z 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji o środowisku w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; w pkt II w oparciu o 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz w pkt IV na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Orzeczenie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

14 czerwca 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek o udostępnienie informacji o środowisku - raportu oddziaływania na środowisko w zakresie przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrociepłowni Zadębie przy ul. Tyszowieckiej w Lublinie. Autorem i nadawcą wniosku był K. K., który w jego treści podał swój adres zamieszkania i poczty elektronicznej. Dokument został podpisany podpisem zaufanym przez K. K.. Wnioskodawca wniósł o przesłanie danych na adres p.@[...].org, bądź ich udostępnione na serwerze. Dodatkowo określił sposób udostępnienia informacji jako odpowiedź na konto ePUAP. W treści wniosku K. K. nie wskazał, że działa w imieniu innego podmiotu.

Pismem z 21 czerwca 2022 r. skierowanym do K. K. organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, wyjaśniając, że raport nie podlega udostępnieniu na wniosek w trybie przepisów Działu II ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.), jest on udostępniany w innym trybie tj. w ramach postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa uregulowanego przepisami ww. ustawy.

21 czerwca 2022 r. "F. W." z siedzibą w L. reprezentowana przez K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z 14 czerwca 2022 r., podnosząc, że możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej nie wyklucza możliwości ubiegania się o udostępnienie informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę organ zażądał jej odrzucenia, podnosząc, że wnioskodawcą w sprawie był K. K. jako osoba fizyczna działająca w imieniu własnym, a nie skarżąca Fundacja. Z treści wniosku nie wynikało, aby K. K. działał w imieniu i na rzecz skarżącej. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że tylko K. K. był uprawniony do wniesienia skargi, ponieważ tylko on posiadał interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., a nie Fundacja, która nie złożyła wniosku.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji organu dotyczącej odrzucenia skargi, albowiem jego zdaniem wprawdzie sam wniosek został podpisany przez wyżej wymienionego, ale w jego treści wyraźnie zażądano by informacja została przesłana na adres Fundacji, zaś osoba ta jest jej prezesem, uprawnionym do samodzielnej reprezentacji, stąd, jak stwierdził Sąd, nie musiała załączać upoważnienia do złożenia wniosku. Wskazanie jako adresu doręczenia informacji - adresu Fundacji odczytano jako wystarczające do przyjęcia, że wniosek pochodził od osoby prawnej - fundacji, a nie od osoby fizycznej. Ponadto skoro osoba ta nie kwestionowała faktu, że sporny wniosek pochodził od Fundacji, a nie od niego to mógł on wnieść skargę na bezczynność organu w przedmiocie tego wniosku tylko w imieniu Fundacji, która w tej sytuacji była do tego wyłącznie legitymowana.

Odnosząc się z kolei do treści wniosku oraz stanowiska organu, Sąd meriti wskazał, że raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko zawiera "informacje o środowisku" w rozumieniu art. 9 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej jako "u.i.o.ś."), zatem podlega udostępnieniu w trybie art. 12 u.i.o.ś. Przy czym Prezydent Miasta uznał, że raport udostępniany jest wyłącznie na podstawie przepisów Działu III u.i.o.ś., które stanowią lex specialis w stosunku do przepisów Działu II. W świetle zatem przepisów Działu III to organ, a nie wnioskodawca decyduje o momencie, sposobie i miejscu udostępnienia informacji o środowisku. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając szeroką analizę przepisów u.i.o.ś., stanowiących wynik implementacji Konwencji z 25 czerwca 1999 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz.706; Konwencja z Aarhus), która weszła do unijnego porządku prawnego, tym samym wiążąc państwa członkowskie oraz innych szczególnych aktów prawnych Unii Europejskiej, stwierdził, że stanowisko organu jest błędne, ponieważ postanowienia u.i.o.ś. należy wykładać w duchu założeń sygnalizowanej Konwencji. Sad wyjaśnił, że w swych postanowieniach Konwencja realizuje m. in. dwie funkcje: dostęp do informacji o środowisku ma służyć poszerzaniu świadomości o środowisku i kształtowaniu właściwych wobec środowiska postaw, zaś udział w postępowaniach ocenowych ma na celu konkretną aktywność i zaangażowanie społeczeństwa w ochronę środowiska w postępowaniu dotyczącym konkretnego przedsięwzięcia i skuteczne wpływanie na decyzje władz co do tego przedsięwzięcia. Stąd też w świetle założeń i celów Konwencji należy stwierdzić, że czym innym jest udostępnianie informacji o środowisku, a czym innym udział społeczeństwa w postępowaniach ocenowych. Dlatego też zdaniem WSA stanowisko Prezydenta Miasta Lublin opierało się na błędnym założeniu, że celem uzyskania informacji o dokumentacji postępowania ocenowego jest wyłącznie efektywny udział w tym postępowaniu. Uzyskanie informacji – wbrew przekonaniu organu – nie traci sensu poza postępowaniem ocenowym. Gromadzona informacja przeradza się w wiedzę, kształtując opinie i postawy, co jest jednym z głównych założeń Konwencji. Jak zostało podkreślone, pozyskanie informacji o dokumentacji sporządzonej, czy zgromadzonej w postępowaniu ocenowym, a nawet w toku tego postępowania, a więc na zasadach przewidzianych w tym postępowaniu, nie musi zmierzać do efektywnego wpływania na rozstrzygnięcie, a więc współdecydowania o konkretnym przedsięwzięciu. Konwencja, a w konsekwencji także u.o.i.ś. przyznały informacji o środowisku szczególną doniosłość, uznając ją za samodzielną wartość, dlatego fakt, że może być ona udostępniona społeczeństwu na określonym etapie postępowania ocenowego, nie wyłącza – wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Lublin - możliwości ubiegania się o nią na wniosek. W świetle powyższego, nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepisy poszczególnych działów u.i.o.ś. pozostają ze sobą w relacjach wykluczania, tak jak podnosił Prezydent Miasta Lublin (tj. że do udostępnienia raportu nie stosuje się przepisów Działu II, lecz przepisy Działu III). Wbrew stanowisku organu żaden przepis nie zawiera wyłączenia stosowania przepisów Działu II w postępowaniu ocenowym, w szczególności nie wynika to z art. 31 u.i.o.ś, a ponadto pomiędzy przepisami Działu II i III nie zachodzi relacja lex specialis derogat legi generali. W Dziale III nie zawarto przepisu analogicznego, jak w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który nakazuje wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy, jeżeli informacja publiczna udostępniania jest w innych trybach.

W związku z tym, jak podsumował swój wywód Sąd pierwszej instancji, wobec braku wyraźnego wyłączenia przepisów Działu II u.i.o.ś. w postępowaniach ocenowych (Dział III–V) nie było podstaw do stwierdzenia, że jeśli toczy się postępowanie ocenowe, nie jest możliwe udostępnienie dokumentów tego postępowania, w tym raportu oddziaływania na środowisko, jako informacji o środowisku, na wniosek, zgodnie z art. 12 u.i.o.ś.

Tym samym zdaniem Sądu meriti, choć zapewnienie skarżącej organizacji udziału w postępowaniu ocenowym umożliwiało jej wgląd do dokumentacji sprawy w siedzibie organu, w tym do raportu, to jednak nie wykluczało to jej prawa do żądania raportu na wniosek i w formie w nim wskazanej, jako najodpowiedniejszej dla skarżącej, zgodnie z art. 12 i art. 15 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 4 ust. 1 Konwencji. Skoro skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie raportu 14 czerwca 2022 r. to obowiązkiem organu, który posiadał ten raport, było udostępnienie go skarżącej zgodnie z wnioskiem w ustawowym terminie (bądź ewentualnie wydanie decyzji odmownej, jeśli zachodziły przesłanki z art. 16 u.i.o.ś., czy art. 15 ust. 3 u.i.o.ś.).

Z akt wynikać miało, że skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie raportu w czasie, gdy raport nie został jeszcze objęty publicznie dostępnymi wykazami stosownie do wymogu art. 14 ust. 3 u.i.o.ś., a zatem nie obowiązywał organu 3-dniowy termin przewidziany w tym przepisie. W związku z tym, raport powinien być udostępniony skarżącej bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w ciągu miesiąca (art. 21 ust. 1 u.i.o.ś.), czego organ nie uczynił.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ wniósł o jego uchylenie i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź o rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. Zażądał także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji "F. W." do wniesienia skargi i w związku z tym skarga podlegała odrzuceniu – co stanowiło istotną okoliczność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W przypadku natomiast nie uwzględnienia powyższego zarzutu, w oparciu o treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię, tj.

• art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że z powodu braku wyraźnego wyłączenia przepisów Działu II u.i.o.ś. w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa (Dział III-V u.i.o.ś.) nie ma podstaw do stwierdzenia, że: jeśli toczy się postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, dostęp do dokumentów odbywa się na zasadach i w trybie określonym w Dziale III u.i.o.ś. i nie jest możliwe udostępnienie dokumentów tego postępowania, w tym raportu oddziaływania na środowisko, jako informacji o środowisku, na wniosek, zgodnie z art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.ś., podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że udostępnienie dokumentów tego postępowania w trakcie jego trwania odbywa się na takich samych zasadach, jak w przypadku dokumentów nieobjętych zakresem postępowania z udziałem społeczeństwa, co w dalszym rzędzie skutkowało stwierdzeniem bezczynności Prezydenta Miasta Lublin.

Wyżej opisane zarzuty znalazły rozwinięcie w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Występuje natomiast okoliczność przewidziana w art. 189 p.p.s.a. skutkująca uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi, także uwzględniana przez sąd kasacyjny z urzędu. Została ona ujęta w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej, który zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy wniosek, który wpłynął do organu 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie został złożony za pośrednictwem platformy ePUAP, a jego nadawcą i autorem była osoba fizyczna. Z kolei skarga na bezczynność organu wprawdzie została złożona i opatrzona podpisem przez tą samą osobę, jednakże działającą w imieniu i na rzecz osoby prawnej, co potwierdza pełnomocnictwo znajdujące się w aktach.

Słowem wstępu do rozważań na temat rozpoznawanej sprawy wyjaśnić warto, że przepis art. 4 u.i.o.ś. wyznacza zasadę powszechnego dostępu do informacji o środowisku i stanowi fundament udziału społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Określając krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji o środowisku, ustawodawca posłużył się określeniem "każdy", nie precyzując, co należy przez nie rozumieć. Zestawiając jednak ze sobą postanowienia art. 4 ustawy oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że "każdym" będzie ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej i korzysta z wolności i praw zapewnionych Konstytucją RP. W zakresie podmiotowym tego pojęcia znajdować się więc będą wszystkie osoby przebywające na terenie Polski bez względu na to, czy są jej obywatelami, czy nie (K. Gruszecki, Prawo ochrony..., s. 42).

W innym ujęciu przysługiwanie prawa do informacji "każdemu" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (tak: M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz). Doktryna i judykatura stanęły na stanowisku szerokiego ujmowania zwrotu "każdy" w przypadku udostępniania informacji o środowisku, podzielając drugi z wyżej zaprezentowanych poglądów.

Przywołany przepis art. 4 u.i.o.ś. koresponduje dodatkowo bezpośrednio z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś., nakazując władzom publicznym udostępnienie "każdemu" informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Co dodatkowo potwierdza słuszność prezentowanego założenia odnośnie zdekodowania znaczenia słowa "każdy" i tym samym ustalenia kręgu podmiotów upoważnionych do uzyskania informacji na temat środowiska.

Wprawdzie żądanie udostępnienia informacji nie wszczyna samo w sobie jeszcze typowego postępowania administracyjnego, o którym mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, jako że udostępnienie informacji nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale w drodze tzw. czynności materialno-technicznej (zob. wyroki: NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02; WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r., II SAB/Wa 192/06, LEX nr 368243; WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235), niemniej jednak w związku z tym nasuwa się konkluzja, że przy udostępnianiu informacji przepisy k.p.a. mają zastosowanie, ale tylko pomocnicze.

Jednakże z drugiej strony, należy stwierdzić, że wniosek o udzielenie informacji o stanie i ochronie środowiska jest formą podania, które może stanowić podstawę wydania, na bazie art. 20 u.i.o.ś. decyzji administracyjnej. Dlatego też wydaje się, że nie ma przeciwwskazań dla wymagania, by wniosek taki spełniał warunki określone dla podania w art. 63 k.p.a., zwłaszcza że w przepisie tym ustawodawca określił w § 1, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Nasuwa się zatem spostrzeżenie, że wniosek taki winien być na tyle czytelny i przejrzysty, ażeby umożliwiał jednoznaczne ustalenie wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu analizy konkretnego przypadku może bowiem zaistnieć konieczność wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, jeśli spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 16 u.i.o.ś., a wówczas taki akt administracyjny musi określać jego adresata.

Warto zauważyć, że co do zasady w postępowaniu o udzielenie informacji o środowisku obowiązuje tryb wnioskowy, jak wynika z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., co potwierdzać miałoby konieczność wypełnienia warunków podania wskazanych w art. 63 k.p.a. Stanowisko takie podziela część doktryny (zob. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji..., s. 49; M. Górski, Tryby udostępniania informacji o środowisku, Przegląd Komunalny 2009, nr 3, s. 28). Z kolei wyjątki od konieczności złożenia wniosku o udostępnienie informacji, a tym samym brak jakichkolwiek wymogów takiego wniosku, przewidziane zostały w ust. 2 nadmienionego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku w trybie u.i.o.ś., jak w każdym innym postępowaniu, konieczne jest ustalenie, czy osoby działające w imieniu osoby prawnej lub innego podmiotu niebędącego osobą fizyczną są umocowane do ich reprezentowania. W tej kwestii, co prawda na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, aczkolwiek stanowisko tam zawarte winno mieć również przełożenie na niniejszy przypadek, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 30 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 2404/06 (LEX nr 319393) wyjaśnił, że jeżeli umocowania takiego brak, nie należy wniosku o udostępnienie informacji traktować jako wniosku osoby fizycznej, która go złożyła. Nie oznacza to bowiem, że jeżeli z takim wnioskiem występuje osoba prawna to nie należy badać, czy osoba/osoby w jej imieniu występujące są upoważnione do jej reprezentowania.

Niewątpliwie fundacje należą do kręgu osób prawnych, typu zakładowego. Osoby prawne nabywają zdolność proceduralną z chwilą nabycia osobowości prawnej. Zgodnie z przepisem art. 37 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2023.1610 t.j. ze zm.) jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepisy te regulują szczegółowo przesłanki i tryb nabycia osobowości prawnej przez jednostki organizacyjne. Niektóre z jednostek organizacyjnych nabywają osobowość prawną z mocy ustawy (np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która jest państwową osobą prawną, utworzoną na mocy ustawy z 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), inne z chwilą wpisu do odpowiedniego rejestru, z reguły Krajowego Rejestru Sądowego, który składa się z:

1) rejestru przedsiębiorców;

2) rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej;

3) rejestru dłużników niewypłacalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o KRS).

Z całą pewnością skarżąca jest ujawniona w rejestrze KRS, co tym samym potwierdza jej osobowość prawną.

Wedle zaś art. 10 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U.2023.166 t.j. ze zm.) "zarząd fundacji kieruje jej działalnością oraz reprezentuje fundację na zewnątrz". Przepisy ustawy o fundacjach nie zawierają żadnych uregulowań dotyczących składu czy kompetencji zarządu, pozostawiając tę materię do uregulowania w statucie, zgodnie z art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w statucie Fundacji załączonym do treści skargi do WSA. Jak wynika z § 14 ust. 1 tegoż statutu organami Fundacji są: Zgromadzenie Fundatorów (lit. a); Zarząd Fundacji (lit. b); Rada Fundacji (lit. c) oraz Rada Ekspertów (lit. d). Z kolei wedle § 18 statutu Zarząd Fundacji m.in. reprezentuje ją na zewnątrz (pkt 1). Oświadczenia woli w imieniu Fundacji składa natomiast albo Prezes albo dwóch członków Zarządu działających łącznie (§ 21 statutu). Dokument ten nie wymienia jednak personalnie kto wchodził w skład pierwszego Zarządu.

Co do zasady zarząd reprezentuje fundację, czyli dokonuje czynności w stosunkach zewnętrznych. Pojęcie reprezentacji może wystąpić w dwóch znaczeniach: szerokim (sensu largo) i wąskim (sensu stricto). Reprezentacja sensu largo dotyczy występowania we wszystkich stosunkach prawnych z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, pracy oraz innych gałęziach prawa. Jest to więc zarówno składanie oświadczeń woli, jak i występowanie przed organami orzekającymi, ujawnianie stanowiska na zewnątrz, składanie oświadczeń, wyjaśnień przed organami państwowymi oraz jednostek samorządu terytorialnego, występowania przed organami nadzorczymi, osobami trzecimi. W sensie ścisłym reprezentacja dotyczy tylko oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i mieści się w ramach szerszego pojęcia "działania" (por. A. Kidyba, Prawo handlowe, 2022, s. 88 i n.). Reprezentantami w tym zakresie mogą być: zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy, likwidatorzy.

Przenosząc powyższe na grunt badanego przypadku, potwierdzić należy w ślad za organem, że w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej brak było wyraźnego wskazania, iż jej autor występuje w imieniu osoby prawnej, jaką jest fundacja. Okoliczność ta nie wynika również z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Wniosek był na tyle mało transparentny, ażeby można było z całą pewnością stwierdzić, iż pochodzi on od osoby prawnej, a nie fizycznej. Brak było choćby posłużenia się papierem firmowym Fundacji zawierającym dane adresowe i rejestrowe, czy bezpośredniego zwrotu w treści wniosku wskazującego działanie w imieniu, na rzecz lub z upoważnienia organu Fundacji. Co więcej w jego treści domagano się udostępnienia informacji bądź to na adres mailowy, bądź na serwerze lub też jako odpowiedź na konto ePUAP, którego właścicielem był wnioskodawca, jako osoba fizyczna, a nie Fundacja. Wprawdzie w kontekście przepisów u.i.o.ś. okoliczność kto złożył wniosek pozostaje irrelewantna, niemniej jednak ma ona wpływ na możliwość złożenia środka zaskarżenia do sądu administracyjnego jakim jest skarga na bezczynność organu.

Nie sposób podzielić zapatrywania WSA, jakoby wskazanie w treści wniosku o udostępnienie informacji żądania przesłania informacji na adres mailowy zawierający w swej nazwie nazwę Fundacji było na tyle przejrzyste i jasne, że należało przyjąć, iż faktycznie wnioskodawcą jest osoba prawna, a nie fizyczna. W błędzie jest także Sąd pierwszej instancji, którego zdaniem osoba składająca wniosek wchodziła w skład organu reprezentacji Fundacji- Zarządu, ponieważ wedle danych z rejestru KRS, w którym ujawniona jest skarżąca w sposób ewidentny wynika, iż jej prezesem na dzień złożenia wniosku, a także samej skargi do WSA był ktoś inny. Fakt ten potwierdza także znajdujący się w aktach sprawy odpis KRS Fundacji. Nie można także upatrywać złożenia rzeczonego wniosku przez osobę prawną w braku zakwestionowania tego faktu przez jej reprezentanta, który nota bene był wnioskodawcą, na etapie rozpoznania skargi przed Sądem meriti. Przekonanie takie byłoby zbyt daleko idącym wnioskiem. Do skargi załączone bowiem zostało stosowne pełnomocnictwo uprawniające do występowania w imieniu osoby prawnej, czego z całą pewnością nie można powiedzieć o piśmie inicjującym sprawę, tj. wniosku o udostępnienie informacji o środowisku. Jak ustalił to organ, wnioskodawca wielokrotnie składał wnioski o udostępnienie informacji, raz jako prywatna osoba fizyczna, kolejnym razem w imieniu Fundacji, jednakże za każdym razem w sposób czytelny określając kto faktycznie składa wniosek- osoba fizyczna czy osoba fizyczna działająca w imieniu osoby prawnej. Niewątpliwie wnioskodawca zdawał sobie zatem sprawę z konsekwencji właściwego opisu podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji.

Zaprezentowane jak dotychczas stanowisko uprawniało tym samym do przyjęcia, że wnioskodawcą, który złożył wniosek o udostępnienie informacji o środowisku była osoba fizyczna, a nie osoba fizyczna występująca w imieniu osoby prawnej, a wobec tego zasadnie podnosił organ, posiłkując się przy tym art. 50 p.p.s.a, że do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji uprawniony był wyłącznie wnioskodawca, jako inicjator tegoż postępowania, a nie osoba prawna w postaci Fundacji. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 24 listopada 2011 r., II OSK 2376/11 i jak słusznie powołał się na to orzeczenie organ, skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi. Słusznie stwierdził organ, że Fundacja nie wykonywała prawa dostępu do informacji o środowisku poprzez złożenie wniosku o jej udostępnienie, nie brała także udziału w postępowaniu wszczętym z tego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do przekonania, że podmiot ten nie posiadał indywidualnego interesu prawnego o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Zobiektywizowane rozumienie legitymacji skargowej nie oznacza, że skarga może być złożona od aktu lub czynności, z którymi skarżącego nie wiążą żadne subiektywne więzy. Skarga może dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak też powszechnie przyjmują sądy administracyjne (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, LEX nr 742354, i z dnia 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10, LEX nr 742360).

Uwzględnienie najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej czyniło bezprzedmiotowym odnoszenie się do kolejnego dotyczącego meritum sprawy.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zaś o zwrocie wpisu od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.