Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2811/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1313/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 30 lipca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Nędza z 25 lutego 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 25 lutego 2019 r. Wójt Gminy Nędza umorzył postępowanie w przedmiocie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z działek nr ewid. nr [...]/8 i [...]/15, stanowiących własność J.M. i J.M., wszczęte 23 listopada 2011 r. Organ I instancji wskazał, że umorzenie nastąpiło z powodu przedawnienia, ponieważ od roku, w którym mogło mieć miejsce domniemane usunięcie drzew, upłynęło 5 lat.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach.

Zaskarżoną decyzją z 30 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowił art. 89 ust. 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Przewidziana w art. 89 ust. 10 u.o.p. możliwość umorzenia postępowania została wprowadzona przepisem art. 29 pkt 11 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. pod. 1045 – dalej: ustawa nowelizująca). Nowelizacja ta weszła w życie 27 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej "Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza."

W ocenie Sądu I instancji, w świetle cytowanego przepisu przejściowego kryterium ograniczenia stosowania przepisów dotychczasowych, czyli obowiązujących do 27 sierpnia 2015 r., oznacza stosowanie względniejszej dla sprawcy administracyjnej kary pieniężnej. Tak sformułowana zasada dotyczy jednak samego wymiaru wysokości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i nie obejmuje kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie jej wymierzenia. Konsekwencją takiej sytuacji jest powinność stosowania w sprawie przepisów obowiązujących do 27 sierpnia 2015 r., które nie przewidywały możliwości umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 89 ust. 10 u.o.p. polegającym na zastosowaniu tego przepisu i uznaniu uregulowanego tym przepisem przedawnienia jako przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew pomimo, że w świetle art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej w odniesieniu do sprawy wszczętej i niezakończonej przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów stosuje się przepisy dotychczasowe, w których ustawodawca nie przewidział przedawnienia karalności za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na błędnie zastosowaną instytucję przedawnienia organy obu instancji zaniechały prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, a zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala ustalić, czy i jakim zakresie w rozpoznawanej sprawie doszło do sankcjonowanego na gruncie u.o.p. usunięcia drzew bez zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w świetle przepisów przejściowych ustawy nowelizującej kryterium ograniczenia stosowania przepisów dotychczasowych, czyli obowiązujących do 27 sierpnia 2015 r., oznacza tylko stosowanie względniejszej dla sprawcy administracyjnej kary pieniężnej oraz, że tak sformułowana zasada dotyczy samego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i nie obejmuje kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie jej wymierzenia. Konsekwencją tego jest stosowanie w tej sprawie przepisów obowiązujących do dnia 27 sierpnia 2015 r., które nie przewidywały możliwości umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej w związku z art. 89 ust. 10 u.o.p. wprowadzonym przez art. 29 pkt 11 ustawy nowelizującej. Polegało to na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 10 u.o.p.

Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że organy obu instancji przez zastosowanie instytucji przedawnienia w istocie zaniechały prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, ponieważ zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał ustalić, czy i w jakim zakresie doszło do sankcjonowanego na gruncie przepisów u.o.p. usunięcia drzew bez zezwolenia.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a., co polegało na przyjęciu, że organ I instancji "nie spełnił wymogów prawidłowego uzasadnienia, wady zaś tej nie usuwa działanie organu odwoławczego, który powinien był decyzję organu I instancji uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia".

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W Gliwicach. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma w istocie zarzut podnoszący naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej. Zgodnie z treścią tego przepisu, "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza." Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że w świetle przepisów przejściowych ustawy nowelizującej kryterium ograniczenia stosowania przepisów dotychczasowych, czyli obowiązujących do 27 sierpnia 2015 r., jest stosowanie względniejszej dla sprawcy administracyjnej kary pieniężnej, przy czym tak sformułowana zasada dotyczy samego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i nie obejmuje kwestii dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie jej wymierzenia. Sąd I instancji stoi zatem na stanowisku, że nawet w przypadku stosowania przepisów nowych, stosowanie to ogranicza się wyłącznie do przepisów regulujących, natomiast norma z art. 89 ust. 10 u.o.p. wprowadzona ustawą nowelizującą nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Przeciwne stanowisko prezentuje w tej sprawie organ odwoławczy.

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; a także wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18). Nie jest jednak wykluczone wprowadzenie przez ustawodawcę, w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, normy odmiennej w działaniu od reguły nieretroakcji.

Należy również zauważyć, że przepisy przejściowe regulują określone sytuacje prawne powstałe za rządów dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, względnie sytuacje prawne powstałe pod rządami dawnego prawa, które ustają z powodu wejścia w życie nowego prawa (por. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12 i powołaną w uzasadnieniu literaturę: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 83). Przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji (por. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych do chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy uprzednio obowiązujące. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego, a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów w ramach stosunku prawnego danego typu. Należy zatem oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyroki NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07 oraz z 12 grudnia 2018 r., II OSK 408/18). Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie tego rodzaju zabiegu intertemporalnego nie może jednak pogarszać sytuacji prawnej podmiotu, na którego uprawnienia lub obowiązki nowe przepisy oddziałują. Retroaktywne działanie przepisów międzyczasowych musi także jednoznacznie wynikać z tych przepisów (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 35/18).

Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dostrzega, że kwestia stosowania art. 89 ust. 10 u.o.p. w tego rodzaju sprawach, a więc w sprawach wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, nie była postrzegana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie przychyla się jednak do odmiennego poglądu niż zaprezentował Sąd I instancji. Brak jest bowiem podstaw prawnych, zarówno w treści art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej, jak i w zaprezentowanych wyżej regułach stosowania przepisów intertemporalnych, do ograniczenia stosowania przepisów nowych u.o.p. wyłącznie do regulacji wymiaru kary. Norma z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej dotyczy zakresu stosowania art. 88 i art. 89 u.o.p., zmienionych przez art. 29 pkt 11 ustawy nowelizującej, który wprowadził niewątpliwie między innymi art. 89 ust. 10 u.o.p. Jedynym warunkiem zastosowania przepisów nowych jest w istocie to, że kara wymierzona na podstawie nowych przepisów byłaby względniejsza. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i co nie jest kwestionowane w tej sprawie, administracyjna kara pieniężna wymierzona na podstawie dotychczasowych przepisów byłaby wyższa, ponieważ wynosiłaby trzykrotność (a nie dwukrotność jak w obecnym stanie prawnym) opłaty za wycięcie drzewa. Okoliczności tej zdaje się również nie kwestionować Sąd I instancji, który nie tyle wyłącza w tej sprawie możliwość stosowania przepisów nowych, ale jedynie ogranicza to stosowanie do wymiaru kary. Jeśli zatem administracyjna kara pieniężna wymierzona na podstawie nowych przepisów byłaby względniejsza, to oznacza to możliwość stosowania art. 89 u.o.p. w nowym brzmieniu, a więc również art. 89 ust. 10 tej ustawy. To z kolei umożliwiało zastosowanie przewidzianej w tej sprawie instytucji przedawnienia i umorzenie postępowania w sprawie.

Tego rodzaju literalnej interpretacji art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej nie sprzeciwiają się również reguły stosowania przepisów intertemporalnych. Przede wszystkim odstępstwo od zasady nieretroakcji wynika z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej. Ponadto, tego rodzaju przepis tymczasowy nie wprowadza dla adresatów decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną za wycinkę drzew bez zezwolenia, nowych obowiązków, a przeciwnie, stanowi "polepszenie" sytuacji prawnej takich podmiotów. Nie bez znaczenia jest przy tym, że wprowadzenie tej nowelizacji było wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. SK 6/12, na podstawie którego uznano art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), właśnie z uwagi na zbyt restrykcyjne, "sztywne" określenie przesłanek wymiaru kary.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku ustalenia przez właściwy w sprawie organ, że w sprawie wszczętej a niezakończonej przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przepisy u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą prowadzą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości względniejszej dla sprawcy, organ ten ma obowiązek zastosować przepisy art. 88 i art. 89 u.o.p. w brzmieniu nadanym przez art. 29 pkt 11 ustawy nowelizującej, w tym z uwzględnieniem rozważenia przedawnienia tego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 10 u.o.p. Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej oraz art. 89 ust. 10 u.o.p. zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Na uwzględnienie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazuje to organ w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że: "Zważywszy na to, że ze względu na błędnie zastosowaną instytucję przedawnienia organy obu instancji w istocie zaniechały prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala ustalić, czy i jakim zakresie w rozpoznawanej sprawie doszło do sankcjonowanego na gruncie ustawy o ochronie przyrody usunięcia drzew bez zezwolenia. Tym samym w ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia ta mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto organ I instancji, po części na skutek zaniechania dalszego postępowania dowodowego, nie spełnił wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji wynikających z art. 107 §1 i § 2 k.p.a.". Stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ opiera się na potencjalnym naruszeniu przepisów postępowania. Skoro bowiem organ doszedł do przekonania, że postępowanie należało umorzyć, to nie miał obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie. Jeżeli Sąd I instancji doszedł do przekonania, że stanowisko organu w zakresie przedawnienia było nieprawidłowe, to uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji ją poprzedzającej wyłącznie z tego powodu, a nie z powodu braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie wykraczającym poza dane konieczne do umorzenia postępowania. Podążając tokiem rozumowania Sądu I instancji, należałoby organom orzekającym w tej sprawie zarzucić naruszenie wszelkich możliwych przepisów postępowania i prawa materialnego, które potencjalnie mogły zastosować w tej sprawie, ale nie zastosowały stosując instytucję przedawnienia. Tego rodzaju stanowisko jest oczywiście nieprawidłowe. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak i art. 107 § 1 i 2 k.p.a., zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.