Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1864/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej M. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. P. wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Opisując przebieg swojej służby podała, że rozpoczęła służbę [...] października 1989 r. i składając podanie o zatrudnienie wskazała, że jest zainteresowana służbą w Milicji Obywatelskiej i w tej formacji wykonywała obowiązki. Przeszła w 1990 r. pozytywną weryfikację i została zatrudniona w Urzędzie Ochrony Państwa, gdzie służyła do czasu likwidacji tej instytucji, czyli do 2000 r. Następnie służbę kontynuowała w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie służyła do [...] stycznia 2017 r. Zaznaczyła, że była wzorowym funkcjonariuszem docenianym przez przełożonych, kilkukrotnie nagradzanym oraz odznaczanym Brązowym Krzyżem Zasługi i Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę".

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] [...] stycznia 2017 r. i nabyła prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z [...] maja 2017 r. stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...] wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] października 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok, 9 miesięcy i 22 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 28 lat, 4 miesiące i 9 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby M. P.nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] lutego 2018 r. i [...] lipca 2018 r. przekazał informacje dotyczące przebiegu służy wnioskodawczyni, z których wynika, że została ona dwukrotnie wyróżniona pochwałami oraz jednokrotnie nagrodą pieniężną, a także odznaczeniami państwowymi: Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Srebrnym "Za długoletnią służbę". M. P. wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz mianowano ją na kolejny stopień służbowy. Ponadto w zgromadzonych materiałach wskazano brak dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niej postępowań dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik

podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującej stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez M. P. służby wynosi 28 lat, 4 miesiące i 9 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 22 dni. W ocenie organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Prawie dwuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, a wnioskodawczyni z całą pewnością przez ten okres dokładnie zaznajomiła się z ich specyfiką.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego M. P. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni. Z dokumentów wynika, że M. P. nadano Brązowy Krzyż Zasługi i Medal Srebrny "Za długoletnią służbę". W aktach osobowych brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Świadczenie emerytalne wypłacane M.P. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.).

W związku z tym zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków w trakcie pełnienia służby w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, otrzymywanie nagród, w tym dwukrotnie odznaczeń, bardzo dobre opinie służbowe oraz wzorowe pełnienie służby, sam charakter realizowanych zadań w jednostkach organizacyjnych Urzędu Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które umożliwiłyby wyłączenie stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi, gdy funkcjonariusz legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę wyłączenia stosowania przepisów, pomimo ujawnionego stanu faktycznego,

b) art. 67 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez arbitralne, nieuzasadnione żadnymi wartościami konstytucyjnymi, nieproporcjonalne obniżenie świadczeń emerytalnych, co z kolei jest naruszeniem prawa do zabezpieczenia społecznego w sytuacji osiągnięcia wymaganego przepisami wieku emerytalnego, czyli spełnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, spowodowanego pominięciem w zakresie dokonywania wykładni art. 8a zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji RP oraz ratio legis przepisu,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 K.p.a. stanowiącego o zasadzie praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego w zakresie przesłanki "krótkotrwałości" zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej z przekroczeniem granic prawa,

b) art. 7 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w sprawie dotyczącej tak istotnej materii jak prawo do zabezpieczenia społecznego,

c) art. 7b i art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasady proporcjonalności co przejawiło się jako brak rozważenia jej słusznego interesu (prawa do wypracowanej z narażeniem zdrowia i życia emerytury) w relacji do interesu społecznego, a tym samym zastosowanie przepisu ustawy (art. 8a) wbrew woli ustawodawcy,

d) art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.pa., polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktów i dowodów świadczących o ponadprzeciętnym zaangażowaniu jej w obowiązki na rzecz demokratycznej Ojczyzny i warunkach pełnionej służby, jako przesłanek wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca wskazała, że pełniła służbę jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej i była zatrudniona w Departamencie [...] MSW. Jako absolwentka Uniwersytetu [...] kierunku [...] nie miała kwalifikacji do wykonywania czynności na rzecz Służby Bezpieczeństwa PRL, które mogłyby pozwolić na zakwalifikowanie jej do osób działających na rzecz totalitarnego państwa.

W jej ocenie w zaskarżonej decyzji organ bezkrytycznie przyjął, że wskazany okres 1 roku, 9 miesięcy i 22 dni stanowi służbę na rzecz państwa totalitarnego, nie dokonując w tym zakresie żadnej analizy ujawnionych faktów i dowodów. Oceny takiej nie podjął mimo, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się liczne dokumenty, które mogą świadczyć i świadczą o tym, że podejmowane przez nią działania w okresie przed 31 lipca 1990 r. trudno uznać jako "działania na rzecz państwa totalitarnego". Organ zatem nie zbadał okoliczności faktycznych warunkujących uznanie, że służba pełniona przez nią przed 31 lipca 1990 r. była pełnioną na rzecz "państwa totalitarnego". Jej zdaniem dokonana przez organ wykładnia przepisu ma na celu jedynie zaspokojenie bliżej nieokreślonego interesu ogólnego, przy całkowitym pominięciu jej interesu, która znaczną część swego życia, zdrowia oraz spokój własnej rodziny poświeciła dla pełnienia służby na rzecz niepodległej Polski.

Skarżąca podkreśliła, że podstawą wprowadzenia nowelizacji przepisów dotyczących uprawnień emerytalnych była i jest zasada sprawiedliwości społecznej, którą ustawodawca i projektodawca w wyraźny sposób akcentowali w toku procedury legislacyjnej, a zatem zasada fundamentalna dla rozstrzygnięć w tej mierze. Realizacją zaś tego nakazu elementarnej sprawiedliwości jest w przedmiotowym przypadku wyłączenie względem niej stosowania przepisów obniżających świadczenie jakie zostało jej przyznane w odrodzonej, wolnej Polsce, której służyła ponad ćwierć wieku.

Zaznaczyła, że ustawodawca uznał, iż zastosowanie tego przepisu będzie zasadne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", a tym samym przez pryzmat tej okoliczności powinny być interpretowane dalsze przesłanki jego zastosowania. Organ ograniczył się do sprawdzenia jak pod względem matematycznym okres jej służby przed 31 lipca 1990 r. ma się do całego okresu służby (ponad 28 lat). Organ nie uwzględnił, tego w jakim charakterze służba ta była pełniona przed i po 31 lipca 1990 r., jaki ciężar gatunkowy zadań występował w tych dwóch okresach, jakie zadania skarżąca w tych dwóch okresach wykonywała, jakiego poświęcenia zadania te wymagały, jakie ryzyko dla jej zdrowia i życia niosło wykonywanie tych zadań oraz jakie sukcesy odnosiła. Te kwestie pozwalają na określenie czy dana sprawa stanowi przypadek o szczególnym charakterze, jak również warunkują uznanie pełnienia służby jako krótkotrwałej. Tym samym organ nie dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałości" w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy.

W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił, z jakich powodów dla potrzeb niniejszej sprawy nie uwzględnił dla wykładni pojęcia "krótkotrwałości", przytoczonych przez siebie synonimów, które miały korzystną dla niej wymowę - "krótkookresowy", "czasowy", "przemijający". Nie sposób bowiem uznać, że określenie "krótkotrwały" mogłoby być interpretowane bez uwzględnienia okoliczności pełnienia służby i jej charakteru. Nie sposób również uznać, że czasokres o wymiarze poniżej 10% (7% liczonych względem ponad 28 lat służby), mógłby zostać uznany jako niespełniający kryterium krótkotrwałości, skoro jest to mniej niż 1/10 całego okresu służby. Organ dokonując wykładni przepisu pomija całkowicie i czyni to zupełnie bezzasadnie, podstawowe znaczenie słowa "krótkotrwały" - trwający krótki czas. W świetle zasad logiki oraz doświadczenia życiowego trudno uznać, że okres zaledwie 1 roku, 9 miesięcy i 22 dni nie jest krótki w relacji do okresu całej jej służby (ponad 28 lat), jak również okresu życia (obecnie ponad 50 lat).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Określone warunki zastosowania tego przepisu powinny zostać spełnione łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba M. P. przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącą, w tym na rzecz totalitarnego państwa, organ w istocie nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu 1 rok, 9 miesięcy i 22 dni okresu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 28 lat, 4 miesiące i 9 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję. Punktem wyjścia do oceny "krótkotrwałości służby" pełnionej dniem 31 lipca 1990 r. powinien być cały okres służby pełnionej przez funkcjonariusza, gdyż ten okres przyczynia się do wypracowania świadczenia emerytalnego, i na tym tle należy oceniać, czy okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby funkcjonariusza spełnia kryterium "krótkotrwałości". W przypadku skarżącej zestawienie okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa z ogólnym stażem służby przemawia za ziszczeniem warunku "krótkotrwałości".

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby M. P., w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, iż skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Była dwukrotnie wyróżniona pochwałami oraz jednokrotnie nagrodą pieniężną, a także odznaczeniami państwowymi: Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Medalem Srebrnym "Za długoletnią służbę". M. P. wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz mianowano ją na kolejny stopień służbowy. Ponadto w zgromadzonych materiałach nie stwierdzono dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niej postępowań dyscyplinarnych, czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził także brak zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ (w konsekwencji uznania, że M. P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącej po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby, odznaczenia. Z przedstawionej opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że M. P. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Oceniając przesłankę "rzetelnego pełnienia służby" należy zwrócić uwagę na językowe znaczenie tego pojęcia. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Należy także wskazać, iż dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publik. jw.), zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby M. P., jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.