Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 883/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6, art. 35 § 3 i § 45, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 209/22 w sprawie ze skargi B.M., D.M., M.M., P.M. i T.M. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B.M., D.M., M.M., P.M. i T.M. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 209/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...], [...], [...], [...] i [...] na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia 27 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 7 marca 1951 r. nr PB/2917/50/U, w części dotyczącej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku wymienionego w pkt 1, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. oddalił skargę w pozostałej części; 5. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...], [...], [...], [...] i [...] solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...], [...], [...], [...], [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 7 marca 1951 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...], nr rej. [...], KW [...], zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 7 marca 1951 r., w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w wysokości 4.944,79 zł; 4) przyznanie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 4.944,79 zł; 5) zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazali, że dawna nieruchomość położona w Warszawie przy ul [...] stanowi aktualnie własność m.st. Warszawy (część działek nr: [...], [...], i [...] z obrębu [...]) oraz Skarbu Państwa (część działki nr [...] z obrębu [...]) - orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 7 marca 1951 r. odmówiono [...] i [...] ([...]) małż. [...] przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul [...] w Warszawie, nr hip. [...], nr jej. [...], następnie KW [...], uzasadniając stanowisko przeznaczeniem terenu pod społeczne budownictwo mieszkaniowe wg bliżej nieokreślonego, opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego, przy czym Minister Rozwoju i Technologii rozpatruje ww. wniosek w zakresie dotyczącym części dawnej nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Skarbu Państwa (część działki nr [...] z obrębu [...]).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 6 listopada 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z dnia 27 października 2015 r. (który wpłynął do Wojewody 30 października 2015 r.) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr PB/2917/50/U z 7 marca 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Po otrzymaniu ww. wniosku organ przystąpił do jego analizy i pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wystąpiono do właściwych organów o nadesłanie akt własnościowych. 26 kwietnia 2016 r. wpłynęła informacja, że przedmiotowe akta znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Pismem z 8 września 2016 r., a następnie pismami z: 17 kwietnia 2020 r., 24 kwietnia 2020 r. wystąpiono o nadesłanie przedmiotowych akt. 14 września 2020 r. wpłynęły akta własnościowe nieruchomości. Mając na uwadze obecny stan prawny Minister podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie 16 września 2021 r. - przepisy tej ustawy nie przewidują wydawania decyzji w tym zakresie. Tym samym postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone i nie można zarzucić organowi bezczynności w sprawie. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. bowiem, jak wynikało z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w 2015 r., a więc po ponad 60 latach od dnia doręczenia orzeczenia, które nastąpiło 9 marca 1951 r., a postępowanie nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku, który otrzymał w listopadzie 2015 r. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było również wymierzenie organowi grzywny, a na jej wysokość wpływ miał okres bezczynności, to, że organ, choć w dużych odstępach czasowych, podejmował jednak próby pozyskania akt własnościowych nieruchomości i to, że przyczyny bezczynności podyktowane są m.in. okolicznościami o charakterze obiektywnym, tj. prowadzeniem przez organ bardzo dużej ilości spraw z zakresu nieruchomości warszawskich, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Sąd w składzie orzekającym uznał natomiast za bezzasadną skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. W treści skargi nie została zawarta żadna argumentacja w tym zakresie przemawiająca za zasadnością przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej. Opisany wyżej uszczerbek w dobrach skarżących nie wynika z nadesłanych Sądowi akt sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w punkcie 1, 2, 3 i 5 i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.’’) polegającą na uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi sam fakt dokonywania przez organ ustaleń odnoszących spełnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu.

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i niedostrzeżenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 marca 1951 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] [...] następnie KW [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r.,

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:

- uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 marca 1951 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] [...] następnie KW [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, które uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej,

- bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 7 marca 1951 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. [...] [...] następnie KW [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł,

- sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej,

e) art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn usprawiedliwiających bezczynność organu, które miały wpływ na długość postępowania,

f) art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w wysokości 3.000 zł, która jest środkiem dyscyplinująco- represyjnymi o charakterze dodatkowym, stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy jednocześnie istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżących i dokonał ustaleń, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., na skutek ziszczenia się przesłanek o których mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., zaś nie wydanie przez organ deklaratoryjnej decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa wynika wyłącznie z przyjęcia odmiennego od Sądu stanowiska, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy w świetle nowelizacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: nowelizacja k.p.a.) organ winien był wydać decyzję i tym samym czy w zaistniałych okolicznościach sprawy można uznać, że organ nie wydając decyzji dopuścił się bezczynności.

W myśl art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być potwierdzone decyzją administracyjną, jednakże jeżeli nie wskazano inaczej, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 179–181). Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Nie może mieć jednocześnie literalnego zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, bowiem art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. nie wskazuje, że załatwienie sprawy o umorzeniu winno być dokonane w innej formie niż decyzja, a jedynie, że postępowanie w danej sytuacji ulega umorzeniu z mocy prawa. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Pogląd taki znajdziemy również w doktrynie, w której podkreślono się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (zob. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9–26; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 688).

W tym kontekście należy zwrócić dodatkowo uwagę na fakt, że obowiązek zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej można wywieźć także z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższej zasady, wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych muszą odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że częścią powołanej zasady jest prawo do procesu administracyjnego, które należy rozumieć w taki sposób, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą (zob. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt 1776/22, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron informacji zawartej w piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. Zasadnie tym samym Sąd I instancji stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr PB/2917/50/U z dnia 7 marca 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

W świetle powyższego odmówić słuszności należy zarówno zrzutowi naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., jak i zarzutowi naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., a także samodzielnie postawionemu zarzutowi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. Wskazane zarzuty wzajemnie się w niniejszej sprawie przenikają, należało je zatem analizować w kontekście wzajemnych powiązań.

Niezasadny okazał się także zarzut procesowy wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy także stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie, od zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim tylko przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd przyznał, że wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Tym samym trudno się nie zgodzić z Sądem I instancji, że pismo z dnia 26 stycznia 2022 r. ma jedynie charakter informacyjny i nie zastępuje decyzji jaką należało wydać w sprawie (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22; z dnia 4 października 2022 r. I OSK 1250/22l a także wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 2021 r. I OSK 1407/20; z dnia 18 stycznia 2023 r. I OSK 873/22; z dnia 13 kwietnia 2023 r. I OSK 109/23; z dnia 12 maja 2023 r. I OSK 85/23; z dnia 26 maja 2023 r. I OSK 41/23; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w wysokości 3.000 zł, która jest środkiem dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przypomnieć zatem należy, że od daty wszczęcia postępowania wnioskiem z dnia 6 listopada 2015 r. – do dnia sporządzenia pisma z dnia 26 stycznia 2022 r. informującego o umorzeniu postępowania – minęło ponad 6 lat. Po otrzymaniu wniosku organ przystąpił wprawdzie do jego analizy i pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wystąpił do właściwych organów o nadesłanie akt własnościowych, jednak po powzięciu w dniu 26 kwietnia 2016 r. wiadomości odnośnie miejsca gdzie przedmiotowe akta się znajdują pismem z dnia 8 września 2016 r., a następnie pismami z: 17 kwietnia 2020 r., 24 kwietnia 2020 r. wystąpił o nadesłanie przedmiotowych akt. Zatem od 2016 do kwietnia 2020 roku nic się w sprawie nie działo, organ nie domagał się jakoś zaciekle akt sprawy, które do organu dopiero 14 września 2020 r. wpłynęły. Mając na uwadze na uwadze wskazane daty przestoju, podczas którego w sprawie nic się nie działo, trudno się nie zgodzić z Sądem I instancji, że zaistniał również stan wymagający użycia środka represyjnego w postaci grzywny. Natomiast w związku z uznaniowym charakterem wysokości wymierzanej grzywny oraz górną granicą kwotową jaką Sąd mógł wymierzyć uznać trzeba, że Sąd Wojewódzki wymierzył w niniejszej sprawie grzywnę w nie dotkliwej wysokości, uwzględniającej zarówno okoliczności o charakterze obiektywnym, tj. wziął pod uwagę fakt znany z urzędu o prowadzeniu przez organ bardzo dużej ilości spraw z zakresu nieruchomości warszawskich, jak i fakt, że organ podejmował jednak w ciągu tych 6 lat próby uzyskania akt, a także, że w trakcie prowadzonego postępowania miał miejsce stan epidemii SARS-CoV-2.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy prawnej i faktycznej sprawy. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Konkludując, przeprowadzona przez Sąd Naczelny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.