Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1202/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 25 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1412
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 57/22 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 listopada 2021 r. nr BP.500.16.2021.1200.WA7.126777 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD) zawiadomieniem z 18 maja 2020 r., doręczonym 9 czerwca 2020 r., poinformował S. K. (dalej: skarżąca) o zamiarze wszczęcia kontroli i wskazał, jaki okres zostanie objęty kontrolą oraz przedstawił szczegółowy wykaz dokumentów, które należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli.

W dniach od 29 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącą, której przedmiotem było przestrzeganie warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919, dalej u.t.d.). Kontrolą objęto okres od 29 czerwca 2019 r. do 29 czerwca 2020 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami skarżąca w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniała średnio do 10 kierowców. Czynności kontrolne zostały utrwalone w protokole kontroli z 31 sierpnia 2020 r., (nr WI.OKDG.8140.1.75.2020) wraz z opisem stwierdzonego naruszenia.

MWITD decyzją z 23 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 31 sierpnia 2020 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów u.t.d., polegające na nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy. Organ podniósł, że suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 1 464 000,00 złotych. Natomiast zgodnie z art. 92a ust. 5 pkt. 1 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) decyzją z 9 listopada 2021 r., nr BP.500.16.2021.1200.WA7.126777, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego i unijnego, za udowodnione uznając, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżąca, prawidłowo pouczona, nie udostępniła do kontroli wykresówek lub danych cyfrowych z kart kierowców oraz z tachografów cyfrowych.

Powyższe naruszenie ustalone zostało w odniesieniu do niżej wymienionych kierowców i pojazdów:

- M. B.- brak danych za 366 dni;

- C. H. - brak danych za 366 dni;

- R. N. - brak danych za 366 dni;

- N. P. - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni.

Łącznie we wszystkich przypadkach stwierdzono brak danych za 2928 dni.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GITD podniósł, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo został ustalony stan faktyczny i prawny. MWITD wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), zgromadził w aktach sprawy dowody, które były niezbędne i wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia badanej sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Organ dysponował protokołem kontroli w przedsiębiorstwie, pismami i oświadczeniami strony, danymi cyfrowymi okazanymi podczas kontroli, zaświadczeniami o działalności, w oparciu o które podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Wskazał, iż zaskarżona decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności związanych z epidemią Covid-19 oraz związanego z nią kryzysu, organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie rozpatrywanej sprawy ww. okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany skarżonej decyzji, gdyż nie ma w jego ocenie żadnego związku przyczynowo - skutkowego ze stwierdzonym w kontroli naruszeniem. Odnosząc się zaś do argumentu skarżącej jakoby przepisy wprowadzone w związku z zaistniałą pandemią poluzowały w niektórych obszarach prawodawstwo dotyczące transportu, organ odwoławczy uznał go za całkowicie niezasadny. Profesjonalny przedsiębiorca transportowy winien mieć świadomość, iż prowadzona przez niego działalność jest reglamentowana i oprócz spełnienia wymogów formalnych związanych z uzyskaniem uprawnień przewozowych wymaga również spełnienia szeregu innych warunków wskazanych w cytowanych obszernie przez organ przepisach. Działalność ta podlega kontroli, przy czym przepisy przewidują dwa rodzaje postępowań kontrolnych różniących się sposobem przeprowadzenia i zakresem. Celem kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy jest dokonanie ustaleń w zakresie prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej i ewentualne zastosowanie sankcji, co do stwierdzonych naruszeń.

Organ stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na spełnienie obowiązku udostępnienia do kontroli danych dokumentujących czas pracy kierowców. W jego ocenie częściowe uzupełnienie brakujących danych w toczącym się postępowaniu nie może zostać przez organ uwzględnione, gdyż konstrukcja przepisu sankcjonującego jednoznacznie wskazuje, iż kontrolowany podmiot winien udostępniać na żądanie uprawnionego organu dokumentację w trakcie trwania kontroli.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022r., sygn. akt VIII SA/Wa 57/22, oddalił skargę S. K. na ww. decyzję GITD z dnia 9 listopada 2021 r., nr BP.500.16.2021.1200.WA7.126777, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł stanowił przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. Z decyzji organu obu instancji wynikało, że łączny wymiar kary pieniężnej ustalonej skarżącej wyniósł 1 464 000 złotych. Uwzględniając limit wyznaczony treścią art. 92a ust. 5 pkt u.t.d. wymierzono skarżącej karę 15.000 zł. Ponadto wskazano, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Ta kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Treść art. 92 a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 do u.t.d., określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d., co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku. Oznacza to, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku oraz nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Ponadto Sąd zauważył na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d., że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: rozporządzenie nr 561/2006), a także z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014 r., dalej: rozporządzenie nr 165/2014).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu. Ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajdowała umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podczas kontroli, skarżąca nie udostępniła wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego za okres od dnia 29 czerwca 2019 r. do dnia 29 czerwca 2020 r. i nie podpisała protokołu kontroli. Ponadto skarżąca nie złożyła również podpisu na załączniku nr 1 do protokołu zawierającego opis stwierdzonych naruszeń. Skarżąca wskazała listę kierowców za okres kontroli oraz listę pojazdów. W ocenie Sądu skarżąca nie podpisując protokołu kontroli, nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość ustaleń organu w zakresie stwierdzonego naruszenia. Tym samym uznano, że w prowadzonym postępowaniu kontrolnym możliwe było dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych podczas kontroli.

Sąd odnosząc się do nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego wskazał na art. 32 ust. 1 i art. 33 rozporządzenia nr 165/2014, art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 165/2014 z oraz art. 10 ust. 5 lit. a) tiret drugie rozporządzenia nr 561/2006, a następnie wyjaśnił, że organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie udostępniła wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego w okresie od 29 czerwca 2019 r. do 29 czerwca 2020 r. w odniesieniu do wskazanych w decyzji konkretnych kierowców oraz konkretnych pojazdów. Zatem, zdaniem Sądu, organy zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 15 000 zł.

Sąd podzielił również stanowisko organów obu instancji, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 92b u.t.d. i art. 92c u.t.d. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie art. 92b u.t.d. nie obejmował stwierdzonego przez organ naruszenia i nie mógł mieć zastosowania, nie wystąpiły też podstawy do wyłączenia odpowiedzialności na zasadzie art. 92c ust. 1 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby nie miała wpływu na powstanie naruszenia, nie wystąpiły też żadne zdarzenia czy okoliczności niemożliwe do przewidzenia, a epidemia Covid-19 oraz związany z nią kryzys nie stanowił takiej przesłanki.

III.

W skardze kasacyjnej działający w imieniu skarżącej pełnomocnik zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 92a ust. 1 oraz lp. 6.3.16 załącznika nr 3 u.t.d.,

- art. 25 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2019 r. poz. 1412)

- poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie, a skarżąca wypełniła swoim zachowaniem ich dyspozycje, co miało wpływ na wynik sprawy.

2. przepisów prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. co miało wpływ na błędny wynik sprawy, spowodowało błędy w zakresie ustaleń faktycznych sprawy i uniemożliwiło obronę interesów skarżącej poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej co do okazanych do sprawy dokumentów: umów o pracę, plików kart kierowców i z pamięci tachografu oraz innych zaświadczeń.

3. przekroczenie przez Organ zasady uznania administracyjnego i brak miarkowania kary przez Organ, rażącą niesprawiedliwość i nadmierną surowość zastosowanej i nałożonej kary pieniężnej.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej przedstawił swoje stanowisko.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana. Podniesiono w niej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, ale ich konstrukcja jest wadliwa.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10).

Natomiast w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie pominięte.

W skardze kasacyjnej nie wskazano również prawidłowo, na czym polegało naruszenie prawa materialnego, stwierdzono bowiem jedynie, że skarżąca zarzuca "niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie, a skarżąca wypełnił swoim zachowaniem ich dyspozycje" (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Ten wymóg nie został spełniony, nie sprecyzowano bowiem na czym polegał błąd wykładni przez Sąd.

Formułując zarzut przekroczenia przez organ zasady uznania administracyjnego i brak miarkowania kary (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) – nie wskazano żadnego przepisu, który zdaniem skarżącej został naruszony. Nie wiadomo zatem jaka regulacja prawna miałaby zdaniem skarżącej stanowić podstawę miarkowania kary w niniejszej sprawie, ani z czego wywodzi skarżąca, że kwestionowana decyzja była decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, a nie decyzja związaną. Natomiast zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu i sposobu ich naruszenia. Także tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.

Wadliwa jest również konstrukcja zarzutu procesowego z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie wskazano w tym zarzucie przepisy, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone, ale poprzestano wyłącznie na stwierdzeniu ogólnym, że "nie uwzględniono wniosków dowodowych strony co do okazanych do sprawy dokumentów: umów o pracę, plików kart kierowców i z pamięci tachografu oraz innych zaświadczeń". Takie ogólne odwołanie się do wzorców kontrolnych nie jest wystarczające. Skarżąca nie wyjaśniła bowiem jakie konkretnie elementy stanu faktycznego zostały wadliwie ustalone, i na czym konkretnie polegało "uniemożliwienie ochrony interesów" i "błędy z zakresie ustaleń faktycznych sprawy", nie wskazano bowiem dokładnie jakie elementy stanu faktycznego zostały wadliwie ustalone. Podkreślenia przy tym wymaga, że konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Nie wszystkie bowiem naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Chodzi bowiem o wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna miałaby w istocie pozorny charakter w tym sensie, że wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 41/17; 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17). Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia, brak zaś wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej, powodując niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.

Także bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym konkretnie upatruje skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej jest bardzo ogólne, ograniczone do zaledwie kilku zdań, w których poprzestano jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach, że "organ pominął udział strony w postępowaniu i uniemożliwił jej obronę interesów (...), co spowodowało błędy w zakresie ustaleń faktycznych" oraz że "zastosowana kara jest niesprawiedliwa w zakresie sposobu jej liczenia i nakładania", zarzucono bowiem "brak miarkowania kary przez organ w interesie społecznym", a także że organ dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 8 kpa "prowadząc postępowanie w oderwaniu od przedłożonych przez skarżącego dokumentów i twierdzeń" i przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności "zaniechał przeprowadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżącego". Tak sporządzone uzasadnienie nie wyjaśnia w czym konkretnie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa w tej sprawie, a nawet wywołuje wątpliwość, czy w ogóle jest to uzasadnienie odnoszące się do tej sprawy, skoro sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej kilkukrotnie pisze o skarżącym, a nie o skarżącej. Uzasadnienie urywa się nagle stwierdzeniem "W tych okolicznościach skarga".

Prawidłowe przytoczenie i sformułowanie podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie sposobu ich naruszenia (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy, w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia już w treści podstaw kasacyjnych sposobu i formy naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, wskazując konkretne argumenty na tle poszczególnych elementów stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Nie jest bowiem wystarczające poprzestanie na ogólnym odwołaniu się do wzorców kontrolnych. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego lub postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak z powyższego wynika, wszystkie trzy sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty i ich uzasadnienie, nie spełniają powyżej wskazanych wymogów konstrukcyjnych. Nie stanowi to wprawdzie podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza bowiem granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest ona zasadna.

NSA nie stwierdza, by doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W przeprowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym ustalono wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w skardze kasacyjnej tego skutecznie nie podważono. Nie wykazano także pominięcia udziału strony i uniemożliwienia obrony jej interesów, co miałoby spowodować błędy w ustaleniach faktycznych. Zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że w tej sprawie nieprzedłożenie danych, o które była wzywana prawidłowo pouczona skarżąca, stanowiło postawę do nałożenia sankcji. Zasadnie w świetle obowiązujących przepisów uznano, że skarżąca nie udostępniła do kontroli wykresówek lub danych cyfrowych z kart kierowców oraz z tachografów cyfrowych. W skardze kasacyjnej, ograniczając się jedynie do ogólnego odwołania się do wzorców kontrolnych, nie podważono skutecznie prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tj. że skarżąca nie udostępniła danych w odniesieniu do niżej wymienionych kierowców i pojazdów:

- M. B. - brak danych za 366 dni;

- C. H. - brak danych za 366 dni;

- R. N. - brak danych za 366 dni;

- N. P. - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [....] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni;

- pojazdu o nr rej. [...] - brak danych za 366 dni.

NSA nie stwierdza także naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 92a ust. 1 oraz lp. 6.3.16 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji precyzyjnie wskazuje w jaki sposób przepisy te były rozumiane przez organ i dlaczego zostały w sprawie zastosowane, a skarga kasacyjna tego skutecznie nie podważa.

Wobec braku wskazania podstaw prawnych, na których miałoby się opierać postulowane w skardze kasacyjnej miarkowanie kary, także ten zarzut nie mógł zostać przez NSA uwzględniony (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Treść art. 92a z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. (w szczególności mający zastosowanie w tej sprawie lp. 6.3.16), w tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Ze skargi kasacyjnej nie wynika zaś jakie przepisy nakazujące organom miarkowanie kary "w interesie społecznym" zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut przekroczenia przez organ zasady uznania administracyjnego (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zaskarżona decyzja jest decyzją związaną, a nie decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, na co trafnie wskazał Sąd, zaś Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje podniesionego zarzutu i nie wskazuje podstaw prawnych na których opiera swoje przekonanie, że jest to decyzja uznaniowa i że przekroczono granice uznania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie mógł zatem przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota 3 600 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie reprezentował organu przez sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.