Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 16/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 26 art. 157 ust. 1 ust. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 4 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 6 art. 7 art. 8 art. 10  par. 1 art. 15 art. 68 par. 1 par. 2 art. 78 par. 1 art. 80 art. 81a par. 1 art. 132 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36 ust. 4 ust. 6 art. 37 ust. 1 ust. 3 ust. 4 ust. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją 31 marca 202 roku (nr [...]), skierowaną do K. P., ustalił do zapłaty jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Miasto K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz zbyciem przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na skutek podjęcia uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 15 lipca 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenach części obrębów: B. , R. , S. M., P. , K. , O. , D. , O. , M. , O. , K. , Miasto K., Ś. , K. , nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w przeważającej części została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jednostka bilansowa: A_MW2). Przed uchwaleniem zmiany planu przedmiotowy grunt przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zieleni izolacyjnej.

Aktem notarialnym z dnia [...] roku działka oznaczona nr [...] została sprzedana, a jej zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym nowy plan stał się obowiązujący, tj. od dnia 12 sierpnia 2019 roku.

Wobec powyższego powstał obowiązek wniesienia na rzecz Gminy K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Stawka procentowa opłaty wynosi 30% (§ 17 uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku).

Wysokość opłaty ustalono na dzień sprzedaży nieruchomości. Wycena nieruchomości została przeprowadzona dla stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na 12 sierpnia 2019 roku. Przedmiotem wyceny stała się działka nr [...], z której wyodrębniono w drodze podziału działkę oznaczoną nr [...], a następnie sprzedano w dniu [...] sierpnia 2020 roku.

Z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę wynika, że wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Wysokość opłaty ustalono w następujący sposób:

- wartość rynkowa działki przed uchwaleniem planu miejscowego to [...] zł;

- wartość rynkowa działki po uchwaleniu planu miejscowego to [...] zł;

- wzrost wartość stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami to [...] zł;

- jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości to [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 października 2022 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięci organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na rozprawie w dniu 12 października 2022 roku rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i wskazał, że:

- na przedmiotowej nieruchomości istnieje możliwości lokowania usług jako funkcji uzupełniającej,

- zmiana przeznaczenia nastąpiła tylko dla pewnego obszaru, dlatego w pozostałej części wartość działki przed i po uchwaleniu planu jest taka sama,

- teren przeznaczony pod zieleń izolacyjną w żaden sposób nie wpłynął na wartość działki,

- brak jest nieruchomości, która miałaby identyczne cechy; nieruchomości wskazane w odwołaniu jako identyczne (umieszczone w tabelce pod nr [...]) różnią się lokalizacji, a po korekcie wartości różnica wartości w przypadku nieruchomości nr [...] wynosi 14%, a w drugim przypadku 10%, co zdaniem rzeczoznawcy mieści się w przestrzeni szacowania,

- sieć infrastruktury techniczno-sanitarnej znajduje się wzdłuż północnej granicy, poza liniami zabudowy i nie ma wpływu na sposób zagospodarowania działki; położenie sieci nie stanowi obciążenia nieruchomości w zakresie zabudowy.

Kolegium, w odniesieniu do zarzutu pełnomocnika, że na działce objętej jednostką bilansową AA5MN nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy, podniosło, iż dokonując wyceny rzeczoznawca był zobowiązany przyjąć przeznaczenie wynikające z planu miejscowego, a więc tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie miał możliwości dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie pod drogę wewnętrzną. Ponadto z operatu wynika, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył tylko części nieruchomości objętej jednostką bilansową A_WM2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana planu dotyczyła tylko części działki nr [...] o pow. [...]. Wartość rynkową 1m˛ określono tylko dla ww. części. W zakresie jednostki bilansowej AA5MN wartość działki nie uległa zmianie na skutek wejścia w życie planu miejscowego i pozostaje bez wpływu na wartość ustalonej opłaty.

Operat szacunkowy na zlecenie organu I instancji została poddany weryfikacji Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która w opinii z dnia 5 sierpnia 2022 roku stwierdziła, iż opiniowany operat został opracowany przy zachowaniu zgodności z przepisami prawa, uchybienia formalne nie maja wpływu na oszacowane wartości nieruchomości, a określone w operacie wartości należy uznać za właściwe.

Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że przedstawiony operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Działki przyjęte do porównania przy ustalaniu wartości przez i po uchwaleniu planu są podobne zarówno pod względem powierzchni, lokalizacji jak i możliwości zagospodarowania.

Odwołujący się nie przedłożył dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. S.. W ramach postępowania odwoławczego nie można odnosić się do merytorycznej poprawności analizy rynku, przyjętych cech i ich wag, gdyż są to wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

K. P., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie strony skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem:

1) art. 7 Konstytucji RP z uwagi na odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od zasady działania na podstawie i w granicach prawa podczas procedowania w sprawie z odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 31 marca 2022 roku,

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 i art. 15 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: odstąpienie od zasady działania na podstawie i w granicach prawa, odstąpienie od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, odstąpienie od zasady wysłuchania strony, a przede wydaniem decyzji zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, błędne rozumienie zasady szybkości i prostoty postępowania z uwagi na brak poinformowania strony o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz odebraniu prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odstąpienie od zasady dwuinstancyjności poprzez odebranie prawa do podwójnej oceny materiału dowodowego,

3) art. 6, art. 7 w związku z art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie od zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego,

4) art. 6 w związku z art. 132 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wobec zaakceptowanie inicjatywy dowodowej organu I instancji z przekroczeniem dyspozycji normy prawnej art. 132 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego,

5) art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec uznania nieruchomości niepodobnych, bo innych o innych możliwościach zagospodarowania,

6) § 4 ust. 1 w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje poprzez odstąpienie od wyceny w oparciu o nieruchomości podobne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało oparte na dowodzie, o którego istnieniu strona nie wiedziała. O istnieniu opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 5 sierpnia 2022 roku strona dowiedziała się z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w celu zapoznania się z jej treścią strona złożyła wniosek o jej doręczenie i po monicie telefonicznym opinię stronie udostępniono.

Wskazana opinia została sporządzona z inicjatywy organu I instancji już po wydaniu decyzji z dnia 31 marca 2022 roku. Jak wynika z treści opinii Komisja została powołana w dniu 5 maja 2022 roku z inicjatywy Burmistrza Miasta i Gminy K.. Przepis art. 132 § 1 K.p.a. jednoznacznie określa kompetencje organu I instancji po wniesieniu odwołania. Jeżeli organ miał wątpliwości, co do słuszności rozstrzygnięcia, to mógł uchylić lub zmienić swoją decyzję. Wprowadzenie do postępowania dowodów uzyskanych w sposób niezgodny z przepisami nie powinien mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. Takie działanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Po wydaniu decyzji organ I instancji nie ma możliwości przeprowadzania dowodów. Przyzwolenie na inicjatywę dowodową organu I instancji burzy porządek dwuinstancyjnego postępowania i z perspektywy strony postępowanie staje się nieprzewidywalne, co podważa zaufanie uczestników postępowania do organów je prowadzących. Dalej idącą konsekwencją jest pozbawienie jednostki możliwości obrony swych praw w toku postępowania.

Członkiem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest autor operatu szacunkowego.

Na etapie postępowania przed organem odwoławczym skarżący nie został zawiadomiony o zgromadzeniu całości materiału dowodowego. Strona nie miała okazji ani zapoznać się, ani wypowiedzieć się, co do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Pismem z dnia 12 października 2022 roku strona wniosła o doręczenie protokołu rozprawy administracyjnej. Protokół został stronie doręczony w dniu 19 października 2022 roku, a strona wypowiedziała się, co do jego treści w dniu 24 października 2022 roku, lecz organ wydał decyzję w dniu 21 października 2022 roku. Po przeprowadzeniu rozprawy organ nie wyznaczył stronie terminu na zapoznanie się z całością zebranego materiału dowodowego.

Protokół rozprawy administracyjnej zawiera liczne braki oraz nieścisłości. Brak na nim podpisu Przewodniczącego Składu Kolegium. Akapit zatytułowany "dopuszczalność odwołania" jest pusty, a samo jego wystąpienie nad protokołem jest niezrozumiałe, bo na rozprawie nie zostało podjęte rozstrzygnięcie. Akapit, w którym Przewodniczący stwierdza poważne nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę zawiera puste "wykropkowane luki" oraz informację, o tym, że obecni nie będą powiadomieni o nowym terminie rozprawy, a według wiedzy skarżącego rozprawa odbyła się 12 października 2022 roku i nie został wyznaczony nowy termin. Akapit, w którym wskazano, kto odmówił podpisania protokołu zawiera puste miejsce. Zdaniem skarżącego wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku tak wadliwie przeprowadzonego postępowania jednostka została obciążona zobowiązaniem do zapłaty w kwocie [...]zł.

W ocenie skarżącego organ naruszył przepisy postępowania, gdyż bezkrytycznie przyjął za dowód operat szacunkowy zawierający twierdzenia sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz z uwagi na akceptowanie przyjęcia poprawności cech cenotwórczych.

Wycena fragmentu działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy ów fragment obciążony jest zakazem lokalizacji nowych inwestycji, a jego właściwości fizyczne nie pozwalają na taką zabudowę ze względu na wymiary (szerokość 6m), wydaje się być oczywiście sprzeczne z zasadami logiki. Istotą gruntu budowlanego jest możliwość jego zabudowy i to właśnie ta cecha kształtuje jego wartość, oczywiście wyższą od pozostałych rodzajów gruntu. Pozbawienie możliwości zabudowy niweczy budowlanych charakter gruntu.

Wątpliwości strony skarżącej budzi dowolność w uznaniu przez autora operatu podobieństwa nieruchomości przyjmowanych do porównania parami. W wycenie rzeczoznawca wskazuje, iż nieruchomość nr [...] i nr [...] przedstawione w tabeli nr [...] mające identyczne stany w cechach cenotwórczych, lecz różnią się w jednostkowych cenach transakcyjnych na poziomie 28%. Biegły uznaje, że wskazana różnica mieści się w granicach oszacowania.

Jeżeli cena transakcyjna jest kształtowana przez właściwości-cechy nieruchomości, które biegły określa nadając im określoną wartość cenotwórczą, to różnica w cechach powinna wywoływać również różnicę w cenie i odwrotnie, co jest oczywistą regułą logiczną. W przypadku braku różnic w cechach cenotwórczych różnica w ich w cenach transakcyjnych powinna być nieznaczna – mieścić się w tzw. granicach tolerancji szacowania, zgodnie z logiką i celem doboru cech cenotwórczych. Różnica w cenie nieruchomości o identycznych cechach przekraczająca Ľ ceny jednostkowej jest zdaniem skarżącego zupełnie niezrozumiała i wskazuje na dowolność doboru tych cech. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż mieści się to w granicach szacowania. Biegły na rozprawie wyjaśnił, że nieruchomości różnią się lokalizacją, a po korekcie różnica wynosi w pierwszym przypadku 14%, a w drugim 10%.

W ocenie autora skargi wyjaśnienia biegłego wprowadzają jeszcze więcej wątpliwości. Czy biegły uznał, iż stany w cesze cenotwórczej "lokalizacja" nieruchomości porównawczych nr [...] i nr [...] są inne niż przypisane w tabeli (operat str. 21). Jeżeli tak to całe działanie matematyczne powinno zostać skorygowane.

W uzasadnieniu decyzji nie ma oceny powyższych kwestii. Przytoczenie niejasnego stanowiska biegłego oraz odwołanie się do opinii Komisji Arbitrażowej, która nie zauważa braku różnicy w cenie nieruchomości o identycznych cechach nie stanowi o własnych wnioskach organu rozstrzygającego sprawę. Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. wątpliwości, co do wiarygodności materiału powinny być rozstrzygane na korzyść strony postępowania.

Kwestionowana decyzja narusza art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo organ II instancji przyjmuje, iż nieruchomości o przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę, z których jedna (porównawcza) ma pełną swobodę zabudowy, a druga wyceniana obciążona jest zakazem nowej zabudowy można uznać za nieruchomości podobne. Nieruchomość z zakazem zabudowy została wyceniona jako pełnowartościowy grunt budowlany.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia zastosowane w operacie szacunkowym podejście porównawcze wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Metoda porównania parami, jak wskazuje § 4 ust. 3 rozporządzenia, polega na porównaniu parami nieruchomości będącej przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Naruszenie powołanych przepisów rozporządzenia polega na doborze przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych, które nie spełniają wymogu podobieństwa. Część działki oznaczona w planie symbolem AA5MN jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, jednak ze względu na wielkość i wymiar działki (szerokość 6m) ulokowanie na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest niemożliwe. Ponadto uchwała obejmuje te działkę zakazem lokalizacji nowych inwestycji. W ocenie autora wycena części działki oznaczonej symbolem AA5MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie [...] zł jest niewłaściwa. Wycena biegłego nie została oparta o nieruchomości podobne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. - dalej w skrócie u.p.z.p.), czyli w brzmieniu obowiązującym na datę ostatniej z transakcji objętej kwestionowanymi decyzjami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy ustawy o planowaniu i zagospdoarownaiu przestrzennym nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).

Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, a także treść skargi, wskazują jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącym a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych aktualizujących kompetencję Burmistrz Miasta i Gminy K. do ustalenia tzw. opłaty planistycznej.

W dniu 15 lipca 2019 roku Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] na mocy, której dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. na terenach części obrębów: B. , R. , S. , P. , K. , O. , D. , O. , M. , O. , K. , Miasto K., Ś. , K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2019 roku, poz. [...]).

Na mocy wskazanej powyżej uchwały z dniem 13 sierpnia 2019 roku wprowadzono zmiany do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 18 września 2013 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - części I (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] września 2013 roku, poz. [...]).

W obszarze objętym zmianą planu miejscowego, w jednostce ewidencyjnej K., obręb Miasto K., położona była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], a obejmująca działkę nr [...] o powierzchni [...], która stanowiła przedmiot własność skarżącego K. P..

Do dnia 12 sierpnia 2019 roku, tj. przed zmianą planu miejscowego, nieruchomość znajdowała się na terenach o przeznaczeniu: AA5MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz AA4ZI - tereny zieleni izolacyjnej.

Na skutek zmiany planu miejscowego nieruchomość - działka nr [...] o powierzchni [...], w części zmieniła przeznaczenie na A_WM2 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na wniosek skarżącego, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 13 sierpnia 2020 roku (nr [...]) dokonano podziału wskazanej powyżej nieruchomości na dwie działki; działkę nr [...] o powierzchni [...] oraz działkę nr [...] o powierzchni [...].

Aktem notarialnym z dnia [...] roku skarżący sprzedał działkę oznaczona nr [...] za kwotę [...]zł. Zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym nowy plan stał się obowiązujący.

Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia tzw. opłaty planistycznej, odnośnie transakcji zbycia działki nr [...], zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 lutego 2021 roku (doręczone skarżącemu w dniu 25 lutego 2021 roku).

Przyjmując przedstawione powyżej okoliczności za własne ustalenia w sprawie Sąd uznał, że ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia daniny publicznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Przedmiot sporu dotyczy wyłącznie wysokości ustalonej opłaty.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), jednak brak jest uzasadnionych podstaw do przyjmowania stanowiska, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Burmistrza Miasta i Gminy K., pismem z dnia 9 grudnia 2021 roku, zawiadomił pełnomocnika strony w osobie radcy prawnego, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem I instancji sporządzony zostało nowy operat szacunkowy oraz poinformował stronę, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma może ona zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Organ I instancji uwzględnił wniosek strony z dnia 21 grudnia 2022 roku i pismem z dnia 10 stycznia 2022 roku wydłużył termin do zapoznania z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się na temat sporządzonego operatu.

W zakreślonym terminie, pismem z dnia 27 stycznia 2022 roku, strona wniosła o wyłączenie od udziału w szacowaniu nieruchomości biegłego L. S. wskazując, że "rozstrzał wartości dotychczasowych wycen wydaje się dyskwalifikować rzeczoznawcę jako eksperta dostarczającego dowód organowi publicznemu". Jednocześnie strona zastrzegła sobie prawo zgłoszenia uwag, w przypadku nieuwzględnienia wniosku.

Pismem z dnia 17 stycznia 2022 roku organ I instancji poinformował pełnomocnika strony o odmowie wyłączenia biegłego L. S. oraz wyznaczył termin 14 dni od daty doręczenia pisma na wniesienie uwag.

Do dnia wydania decyzji, tj. do dnia 31 marca 2022 roku, strona nie skorzystała z otwartej możliwości zgłoszenia uwag.

W odwołaniu od decyzji strona podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wskazując, że operat zawiera "liczne nieprawidłowości i błędy logiczne".

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony podniósł, że część działki z przeznaczeniem AA5MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej została wyceniona na poziomie [...] zł. Biegły dla tego fragmentu nieruchomości przyjął ceny gruntu budowlanego, z którym to założeniem strona się nie zgadza. Kształt tej części nieruchomości uniemożliwia jej zagospodarowanie odpowiadające przeznaczeniu planistycznemu (teren ma szerokość niespełna 6m).

Warunki zabudowy dla przeznaczenia planistycznego AA5MN stwierdzają, iż na tym terenie występuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy, co powoduje dalszy spadek wartości tej części działki. Żaden kupujący nie zapłaci za taką działkę ceny gruntu budowlanego.

Strona podniosła, że część działki o przeznaczeniu AA5MN powinna zostać wyceniona jako droga wewnętrzna.

W ocenie strony wątpliwości co do wiarygodności budzą przyjęte w operacie cechy cenotwórcze, które wydają się być przypadkowe. Nieruchomość porównawcza nr [...] ma identyczne stany w cechach cenotwórczych co nieruchomość porównawcza nr [...], a różnica ich cen jednostkowych wynosi niemal 28%.

Pełnomocnik strony skarżącej pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej nie wziął w niej udziału.

Po zapoznaniu się z protokołem rozprawy administracyjnej, w piśmie z dnia 24 listopada 2022 roku, pełnomocnik strony skarżącej powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu oraz wskazał, że wyjaśnienia biegłego w jego ocenie "nie rozwiewają wątpliwości, co do wiarygodności i mocy dowodowej operatu".

Porównanie treści odwołania z treścią skargi doprowadziło Sąd do jednoznacznych wniosków, że zarzuty podnoszone w toku administracyjnego postępowania odwoławczego są tożsame z zarzutami sformułowanymi w skardze.

Analiza protokołu rozprawy administracyjnej ujawnia, że w toku tego posiedzenia roztrząsane były wszystkie wątpliwości podnoszone przez stronę postępowania. Biegły ustosunkował się do zarzutów podnoszonych odwołaniu, a organ omówił wyniki postępowania w treści wydanej decyzji.

Z uwagi na powyższe nie ma podstaw do formułowania oceny, że brak zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 K.p.a. miał te skutek, iż strona została pozbawiona możliwości przedstawienia własnego stanowiska w sprawie, a organ nie dokonał oceny tego stanowiska.

Merytorycznej wadliwości wyników postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie dowodzą zarzuty opisane, jako "nonszalancja procesowa podczas utrwalania przebiegu rozprawy administracyjnej", czy włączenie do materiału dowodowego opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Protokół z rozprawy administracyjnej nie zawiera uchybień, które z uwagi na treść przepisów art. 68 § 1 i § 2 K.p.a. uzasadnionym czyniłyby pominięcie tego dokumentu, jako dowodu w sprawie. Protokół podpisały osoby biorące udział w rozprawie (L. S. - rzeczoznawca majątkowy oraz A. J. - zastępca Burmistrza Miasta i Gminy K.). Na protokole widnieją podpisy trzech członków składu orzekającego oraz protokolanta.

Zgodnie art. 157 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.; dalej w skrócie u.g.n.) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy, dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Przypomnieć zatem należy, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do merytorycznej oceny operatu.

Weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia, czy metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc poprzez zewnętrzną ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Prawo do oceny operatu zachowuje w pierwszej kolejności zamawiający (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 157 i powołane tam orzecznictwo).

Włączona do akt administracyjnych, wykonana na żądanie zamawiającego, opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 22 maja 2022 roku obejmuje swym zakresem kwestie, które nie mogą być merytorycznie rozstrzygane przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Sporna opinia nie jest dokumentem o charakterze operatu szacunkowego, a tym samy dowodem wartości nieruchomości, której wycena była przedmiotem postępowania wyjaśniającego w kontrolowanej sprawie.

Dowodu wadliwości decyzji organu I instancji nie stanowi argumentacja odwołująca się do tego, że zamawiający - Burmistrz Miasta i Gminy K., wystąpił o opinię Komisji Arbitrażowej już po zakończeniu postępowania, po wydaniu decyzji.

Przedmiotem wniosku dowodowego nie może być żądanie poddania operatu opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Takim żądaniem organ nie jest związany na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., zaś art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony w możliwości zwrócenia się do organizacji rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny operatu. Dopiero taka ocena będzie dokumentem, z którego przeprowadzenia dowodu strona może żądać. Natomiast zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ administracji publicznej, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (wyrok NSA z 13.12.2021 r., I OSK 90/19, LEX nr 3316742).

Skoro dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 K.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, to przedstawienie opinii Komisji Arbitrażowej potwierdzającej merytoryczną prawidłowość operatu szacunkowego nie może zostać rozpoznane, jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 6, art. 8, art. 15 oraz art. 132 § 1 K.p.a.

Sąd w całości podziela ocenę, że sporny operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym, albowiem został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten stanowił wiarygodny dowód okoliczności w nim stwierdzonych.

Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 80, art. 81a § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555).

W świetle treści opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 22 maja 2022 roku operat szacunkowy stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji został opracowany przy zachowaniu zgodności z przepisami prawa w sposób kompletny, czytelny i rzeczowy, a wywiedzione wnioski są logicznie sprecyzowane i udokumentowane. Przyjęte do porównania wyselekcjonowane ze zbioru transakcje spełniają kryterium podobieństwa wymaganego przez art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżony organ zgodnie z prawem przyjął, że nieuzasadnione są oczekiwania strony, aby część działki z przeznaczeniem AA5MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która została wyceniona na poziomie [...] zł, tj. według ceny dla gruntu budowlanego, należało oszacować jako teren pod drogę wewnętrzną.

Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był przyjmować na potrzeby dokonywanej wyceny przeznaczenie wynikające z treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu.

Niezależnie od powyższego dostrzegać należy, że przedstawiona powyżej argumentacja skargi dotyczy tej części pierwotnej działki nr [...], która przed i po zamianie planu miejscowego była i jest objęta jednostką bilansową AA5MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W zakresie wskazanej jednostki bilansowej (AA5MN) wartość działki nie uległa zmianie i pozostaje bez wpływu na wysokość ustalonej opłaty.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska biegłego/organu, że na spornej części działki istnieje możliwość lokowania usług jako funkcji uzupełniającej, a teren przeznaczony pod zieleń izolacyjną w żaden sposób nie wpłynął na wartość sprzedanej działki.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.