Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2413/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 § 1, art. 121 § 2, art. 7 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 412/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r. VII SA/Wa 412/20, oddalił skargę Wójta Gminy Kowiesy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 grudnia 2019 r. nr DON.7101.157.2019.WEJ w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawym sprawy:

Łódzki WINB decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., Nr 109/1/2017, nakazał Wójtowi Gminy Kowiesy (dalej: "Zobowiązany") usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi gminnej nr [...] w miejscowości M., zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...]w km [...], na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], poprzez: - uzupełnienie ubytków betonu na powierzchni gzymsów, pomostu oraz w miejscach dylatacji, - uzupełnienie ubytku betonu na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie oraz na krawędzi oczepu, - naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, - naprawienie bitumicznych przekryć dylatacyjnych, - zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, - zamontowanie nowych barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych na wiadukcie, - uszynienie obiektu - przewodzące prąd elektryczny, elementy konstrukcji wiaduktu właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, - uzupełnienie brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach, - uzupełnienie ubytku gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych, oczyszczenie z roślinności i naprawa schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego.

Powyższe prace miały zostać wykonane w terminie do dnia 30 września 2018 r. GINB decyzją z dnia 26 lipca 2017 r., utrzymał następnie w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jednocześnie pismem z 13 września 2018 r. Zobowiązany zwrócił się z prośbą o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją - do dnia 31 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że z przyczyn od niego niezależnych nie jest w stanie ponieść tak ogromnego wydatku w 2018 roku. Dochody Gminy wynoszą bowiem 14,5 mln złotych, a stan zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek na koniec 2018 roku planowany jest na poziomie 4,2 mln złotych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Łódzki WINB postanowieniem z dnia 25 września 2018 r, Nr 294/1/2018, odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku określonego we własnej decyzji z dnia 1 czerwca 2017 r. Równocześnie organ wyznaczył na dzień 30 października 2018 r. kontrolę mającą na celu sprawdzenie wykonania spornych robót budowlanych. W trakcie przeprowadzonych oględzin pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdzili, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany. Ponadto, według oświadczenia upoważnionego przedstawiciela zarządcy obiektu (Zobowiązanego), na rok 2019 zostaną zabezpieczone środki finansowe na przygotowanie ekspertyzy oraz opracowanie dokumentacji technicznej dotyczącej planowanego remontu przedmiotowego wiaduktu w miejscowości Michałowice. Zapewnił on, że po wykonaniu wskazanych prac Gmina dołoży wszelkich starań, aby zabezpieczyć kolejne środki finansowe na rozpoczęcie faktycznego, sukcesywnego remontu wiaduktu drogowego.

W konsekwencji upomnieniem z 5 listopada 2018 r. organ I instancji wezwał zobowiązanego do wykonania spornych obowiązków oraz uprzedził, że w razie ich niewykonania, po upływie siedmiu dni od doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Następnie wystawił on tytuł wykonawczy Nr 2/2018 z 4 grudnia 2018 r., zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi zobowiązany podaniem z dnia 17 grudnia 2018 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które Łódzki WINB oddalił postanowieniem Nr 17/1/2019 z 11 stycznia 2019 r.

Po przeanalizowaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 50 000 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w rozstrzygnięciu Łódzkiego WINB z dnia 1 czerwca 2017 r., a także obciążył zobowiązanego opłatą egzekucyjną za wydanie postanowienia w wysokości 68 złotych. Równocześnie organ I instancji wezwał zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia pod rygorem jej ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym TW Nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia po rygorem orzeczenia wykonania zastępczego za zobowiązanego i na jego koszt.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł zobowiązany, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po jego rozpatrzeniu GINB skarżonym postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Łódzkiego WINB.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że wyłączną przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest niewykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie więc z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm. dalej: " u.p.e.a."). egzekucję administracyjną stosuje się, m.in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji lub postanowień. Stosownie zaś do art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. GINB podkreślił, że grzywna jest zatem środkiem egzekucyjnym, którego nałożenie ma wyłącznie zmusić do wykonania nałożonego obowiązku. Nie jest karą, lecz środkiem przymusu. Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego, wyrażonej w art. 7 § 2 u.p.e.a. Natomiast z treści art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 złotych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 złotych. Organ odwoławczy podniósł dodatkowo, że jakkolwiek z art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, to w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny obligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a następnie dopiero może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika wprost z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W świetle powyższych regulacji GINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z 4 grudnia 2018 r. Postanowienie nakładające grzywnę zawiera również wszystkie wymagane elementy wskazane w art. 122 § 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie organ I instancji przesłał zobowiązanemu upomnienie z 5 listopada 2017 r., czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ II instancji wyjaśnił również, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości został nałożony na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), który obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jeśli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. W niniejszej sprawie dotyczy on usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi gminnej nr [...] w miejscowości M. Obowiązek ten został nałożony na Wójta Gminy Kowiesy - zarządcę drogi gminnej nr [...] w miejscowości M. Fakt niewykonania nałożonego obowiązku został zaś ustalony podczas kontroli przeprowadzonej 30 października 2018 r. Niewykonanie tego obowiązku zobowiązywało więc organ nadzoru budowlanego do nałożenia grzywny. Z kolei aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała do realizacji obowiązku. GINB podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, stwierdzając, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Grzywna w wysokości 50 000 złotych będzie bowiem zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota powinna zmotywować do realizacji wymaganego obowiązku, w celu uniknięcia grożącego niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego poprzez jego maksymalny wymiar, GINB stwierdził, że wprawdzie zobowiązany pismem z 30 kwietnia 2019 r. poinformował, że zrealizowano następujący zakres prac w obrębie wiaduktu drogowego: - wycięcie drzew oraz krzaków w obrębie obiektu, - oczyszczenie kap chodnikowych i schodów, - uzupełnienie ubytków w kapach chodnikowych i schodach, - montaż poręczy przy schodach, barier i ekranów przeciwporażeniowych, - uzupełnienie ubytków betonów na dylatacjach, - naprawa nawierzchni asfaltowej na dylatacjach, to jednak przeprowadzona w dniu 29 maja 2019 r. kontrola przez przedstawicieli organu wojewódzkiego wykazała, że nie wykonano: - uzupełnienia ubytków betonu na powierzchni gzymsów, pomostu oraz w miejscach dylatacji, - uzupełnienia ubytku betonu na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie oraz na krawędzi oczepu, - naprawienia zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, zabezpieczenia antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, - uszynienia obiektu - przewodzące prąd elektryczny, elementy konstrukcji wiaduktu właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, - uzupełnienia brakujących elementów betonowych stożków nasypów przy przyczółkach, - uzupełnienia ubytku gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych.

W związku z tym, zdaniem GINB skoro w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, gdzie grzywna w celu przymuszenia nakładana jest tylko jednorazowo, to przy wymierzaniu grzywny należało uwzględnić, że środek ten musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Stąd też organ odwoławczy uznał, że wysokość nałożonej grzywny nie narusza uregulowań zawartych w art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Kowiesy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie jego wykonania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezasadności skargi.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że odnosząc się do wysokości grzywny, to mieści się ona w ustawowych granicach, nie doszło zatem do naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie ma także znaczenia podnoszona w skardze sytuacja finansowa skarżącego, związana z koniecznością pokrycia wydatków przewidzianych w budżecie. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Pamiętać także należy, że organ przy wymiarze grzywny, kieruje się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Zasadnie zatem organ nałożył na skarżącego grzywnę w maksymalnej wysokości. Grzywna w takim wymiarze, będzie bowiem motywować skarżącego do wykonania w całości nałożonych na niego obowiązków, co jest o tyle istotne, że jak wynika z postanowienia Łódzkiego WINB z dnia 1 czerwca 2017 r., nałożone obowiązki związane były z usuwaniem zagrożenia, jakie niósł ze sobą stan techniczny konstrukcji wiaduktu. Sąd I instancji wspomniał, że zakres prac wykonanych przez skarżącego, o których poinformował on organ w piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r., tylko częściowo usunął wspomniane zagrożenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., Sąd stwierdził, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu tego materiału oraz zgodnie z wymogami ustawowymi, uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę zakres wykonanych przez skarżącego prac oraz uzasadnił wysokość nałożonej grzywny.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wójt Gminy Kowiesy zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze dotyczących:

A. naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości jest uzasadnione, celowe i zapewni skuteczność środka, w sytuacji, gdzie zastosowany środek jest nieuzasadniony i niewspółmiernie wysoki

B. naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy oraz powielenie interpretacji organu I i II instancji i niewyjaśnienie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, dla którego przedmiotowy środek egzekucyjny jest bardzo uciążliwy,

C. naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 2 w związku z art. 7 ust. 2 i 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia na skarżącego jest zgodne z prawem w sytuacji całkowitego pominięcia aktualnego stanu faktycznego - w tym zwłaszcza faktu iż wiadukt drogowy będący przedmiotem niniejszej sprawy ma stanowić element przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja linii kolejowej nr [...] celem dostosowania do prędkości 250 km/h" w związku z którym ma zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko - co czyni bezprzedmiotowym obowiązek polegający na wykonaniu szeregu robót na tymże wiadukcie i jednocześnie powoduje niedopuszczalność stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

- które to naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziły do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i uniemożliwiają Skarżącemu poznanie motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok.

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że niewykonanie nałożonego obowiązku naprawy wiaduktu nie wynika ze złej woli skarżącego, a tylko i wyłącznie z braków wystarczających środków finansowych, o czym pismem z dnia 6 września 2018 r. organ I instancji był informowany. W dniu 28 lutego 2019 r. zostały otwarte oferty na prace remontowe wiaduktu w M. - gdzie najniższa cena ofertowa wyniosła ok 50.000 zł netto, czyli około 60.000 zł brutto. Kwota ta jest zatem zbliżona do kary, jaką nałożył na skarżącego organ I instancji. Wójt Gminy Kowiesy nie uchyla się w żaden sposób od wykonania obowiązku i w tym celu podjął już stosowne czynności. Brak realizacji zobowiązania wynika tylko i wyłącznie z braku środków finansowych. Dlatego też niezrozumiałym i niecelowym jest nałożenie grzywny, pomimo faktu rozpoczęcia prac remontowych - pismem z 30 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy Kowiesy poinformował, że zrealizowano następujący zakres prac w obrębie wiaduktu drogowego: - wycięcie drzew oraz krzaków w obrębie obiektu, - oczyszczenie kap chodnikowych i schodów, - uzupełnienie ubytków w kapach chodnikowych i schodach, - montaż poręczy przy schodach, barier i ekranów przeciwporażeniowych, - uzupełnienie ubytków betonów na dylatacjach, - naprawa nawierzchni asfaltowej na dylatacjach, co potwierdziła przeprowadzona następnie w dniu 29 maja 2019 r. kontrola.

Skarżący kasacyjnie wskazując na przepis art. 7 § 3 u.p.e.a. zaznaczył, że egzekucja powinna stać się niedopuszczalna, gdy obowiązek został już wykonany bądź stał się bezprzedmiotowy. Wykonanie obowiązku to nic innego, jak wprowadzenie w rzeczywistości społecznej takiego stanu, który będzie zgodny z treścią aktu administracyjnego bądź innego aktu poddanego egzekucji administracyjnej. Zasada ta oznacza, że egzekucja nie powinna być w ogóle wszczęta, w przypadku gdy wykonanie obowiązku nastąpiło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z kolei w razie wykonania obowiązku w toku postępowania, organ egzekucyjny powinien umorzyć postępowanie. Natomiast bezprzedmiotowość obowiązku oznacza taka sytuację w której wykonanie obowiązku stało się niemożliwe - przykładowo obowiązek przestał być aktualny bądź rzecz, która miała zostać odebrana w trybie egzekucji, uległa zniszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 119 § 1 w zw. z art. 121 § 2 w związku z art. 7 ust. 2 i 3 u.p.e.a. (niepełna jednostka redakcyjna art. 77 k.p.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie ustawowe elementy wymienione w powołanym przepisie, a jego treść pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej. Jednocześnie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do kwestii braku naruszenie przez organy przepisów postępowania (art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jak również kwestii wysokości grzywny (art. 121 § 2 u.p.e.a.), przesłanek jej stosowania (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz celowości (art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a.).

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wymierzona grzywna mieści się w ustawowych granicach, a jej wysokość daje gwarancję skuteczności, należycie motywując zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie tylko i wyłącznie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny. Ustawodawca wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest przy tym to uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie powinien przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należy bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 713/19, LEX nr 3333902).

Oczywistym jest także, że częściowe wykonanie obowiązku przez skarżącego kasacyjnie nie mogło stanowić przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego i stosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nawet jeśli wykonana została część nałożonego na zobowiązanego obowiązku, zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania odpowiednich środków egzekucyjnych. Jeśli obowiązek pozostaje niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3056/15).

Z kolei bezprzedmiotowość obowiązku oznacza sytuację, w której przestaje być aktualne zachowanie stanowiące przedmiot obowiązku, np. uległ zniszczeniu wiadukt, którego dotyczył nałożony obowiązek remontu. Bezprzedmiotowość obowiązku może być również następstwem zmiany stanu prawnego, np. obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa staje się bezprzedmiotowy po utracie przez ten przepis mocy obowiązującej. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Fakt objęcia w przyszłości spornego wiaduktu zakresem potencjalnej inwestycji kolejowej nie może uzasadniać bezprzedmiotowości nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku remontu wiaduktu.

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter ogólny (blankietowy). Zatem tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.