Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 394/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 ,art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a ust. 1 , art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: § 18 , § 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skarg J. Z. i K. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak: IR.I.7840.11.2.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20.04.2023 r. znak: IR.I.7840.11.2.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania K. Z. i J. Z. z dnia 20.02.2023 r. od decyzji Starosty Starachowickiego nr 27/22 z 30.01.2023 r. znak BK.6740.1.292.2021. JB/GK zmieniającej decyzję Nr 891/20 znak: BK.6740.1.293.2020.JB z dnia 31.12.2020 r. dotyczącą pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku biurowego i budynku kultury, istniejących na działce ewid. nr A, ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z usługą wraz z instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, odgromową, wentylacyjną i teletechniczną na działkach ewid. nr A i B, oraz dobudowę balkonów do tego budynku na działce ewid. nr C w [...], w zakresie:

- zwiększenia liczby miejsc postojowych na gruncie oraz doprojektowania garażu na 20 stanowisk, w związku ze zwiększeniem liczby lokali mieszkalnych w budynku,

- zwiększenia obszaru inwestycji o dodatkowe działki, i zatwierdzenia projektu budowlanego zmian pt.: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku biurowego i budynku kultury istniejących na działce nr A/2, ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową, termomodernizacją oraz lokalizacją projektowanych balkonów wraz z budową parkingu zewnętrznego na łącznie 56 miejsc postojowych na dz. nr ew. [...], C przy ul. [...] i ul. [...], obręb [...] przy ul. [...]",

umorzył postępowanie odwoławcze w wyżej wymienionej sprawie, uznając że odwołania nie pochodzą od stron postępowania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 21.12.2021 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę ww. pierwotnego pozwolenia. Zakres wnioskowanych zmian dotyczy projektu zagospodarowania terenu - rozszerzono inwestycję dodatkowo na działkę ewid. nr D, zaprojektowano większą liczbę miejsc postojowych - 56 sztuk na gruncie i 20 stanowisk w nowoprojektowanym, wolnostojącym garażu. Konieczność wprowadzenia zmian istotnych wyniknęła z obowiązku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla zwiększonej do 64 sztuk liczby lokali mieszkalnych w budynku. Po podziałach działki ewid. nr A na działki nr ewid. A/1 i A/2, projektem zagospodarowania została objęta wyłącznie działka ewid. nr A/2. Pierwotny projekt zmian zakładał takie zagospodarowanie terenu, że obszarem oddziaływania objęte były sąsiednie nieruchomości, natomiast ostateczna wersja poprawionego projektu, w związku ze zmianą rozwiązań projektowych, przewiduje objęcie obszarem oddziaływania wyłącznie działek, na których inwestycja została zaprojektowana i do których inwestor posiada tytuł prawny. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: K. Z. i J. Z., niebędący stronami w sprawie. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda wezwał odwołujących do wykazania posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uzasadniającego występowanie w sprawie w charakterze strony. Przy pismach z dnia 4.04.2023 r. odwołujący przedłożyli wypisy z księgi wieczystej dotyczące ich lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] (dawniej [...]) [...] oraz udziału w nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt pod budynkiem wielorodzinnym.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wystąpić musi zatem powiązanie podmiotu z interesem prawnym, tj. takim, który wynika ze ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. O charakterze, w jakim występuje dany podmiot nie może decydować jedynie wola osoby, jej subiektywne odczucia. Pojęcie strony - na potrzeby procesu budowlanego - zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 tej ustawy - przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przysługuje inwestorowi oraz właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec powyższego nie wystarcza być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości, aby w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego być stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nieruchomość ta musi jeszcze znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Pojęcie to zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane: przez obszar oddziaływania obiektu, według powyższego przepisu, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych (stosowanych odpowiednio), wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W myśl wyżej wymienionego przepisu, o obszarze oddziaływania obiektu można mówić jedynie wówczas, gdy budowa obiektu spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w jego otoczeniu, wynikające z przepisów odrębnych. Według doktryny Prawa budowlanego, jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich nieruchomości, to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z techniką legislacyjną przyjętą w Prawie budowlanym, pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy w zasadzie rozumieć inne ustawy. Jednak z uwagi na to, że w polskim systemie źródeł prawa większość ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynika z aktów wykonawczych do ustaw, to znaczy z rozporządzeń, przyjęto w doktrynie, że do "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy zaliczyć również rozporządzenia - w badanym przypadku jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r.,poz. 1225). Starosta Starachowicki ustalił, że w związku ze zmianą rozwiązań projektowych, obszar oddziaływania inwestycji - adekwatny do zmian w projekcie budowlanym - obejmuje wyłącznie działki, na których inwestycja została zaprojektowana i do których inwestor posiada tytuł prawny. Wojewoda Świętokrzyski podziela te ustalenia. W szczególności stwierdzić należy, że nowo doprojektowane obiekty i urządzenia (budynek garażowy na 20 stanowisk, 56 miejsc postojowych oraz utwardzony plac na pojemniki do segregowania odpadów) spełniają wymogi powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., t.j.:

§ 12 ust. 1 w zakresie usytuowania budynku garażowego,

— § 18 i 19 w zakresie zachowania odległości stanowisk postojowych od okien i granicy działki (w tym działki drogowej),

— § 23 w zakresie zachowania odległości miejsca do gromadzenia odpadów stałych od granicy działki i okien,

§ 29 w zakresie w zakresie odprowadzenia wód opadowych.

Zatem nie było podstaw, aby przyznać odwołującym przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Starachowickiego z dnia 30.01.2023 r., w rozumieniu powołanych wyżej przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że do nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048) i ogół właścicieli lokali budynku, w tym odwołujący, tworzą wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd. Z kolei stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący nie wykazali, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na ich prawa lub obowiązki jako członka wspólnoty mieszkaniowej, tj. że będzie ingerować w wykonywane przez nich prawo własności do lokalu. Wojewoda nie znalazł podstaw, żeby przypuszczać że odwołujący mają indywidualny interes prawny (odrębny od interesu wspólnoty) - np. wynikający z usytuowania ich lokalu. Argumenty przywołane w treści odwołania uznano za niewystarczające do wykazania indywidualnego interesu prawnego.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego odwołujący nie wykazali istnienia interesu prawnego odnoszącego się bezpośrednio do ich sytuacji prawnej, której przepisy zapewniają ochronę w sferze prawa administracyjnego. Takiego bezpośredniego, konkretnego i realnego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, odwołujący nie wykazali w swoich odwołaniach, co obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego.

W skargach na ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego K. Z. i J. Z. zarzucili:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżących statusu strony w toczącym się postępowaniu, co doprowadziło również do braku zastosowania art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez uznanie, że prawo odrębnej własności skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 28, art., 138 §1 pkt 3, art.105, 127 K.p.a. przez ustalenie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na etapie rozstrzygania przez organ II instancji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a., skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący zauważyli, że Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sytuacji gdy Starosta Starachowicki w tym postępowaniu uznał skarżących za strony już na etapie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji z 5.04.2022 r. w sprawie odmowy zmiany własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31.12.2020 roku. Sam Wojewoda nie pozbawił skarżących statusu strony w toczącym się postępowaniu podczas procedowania pierwszego odwołania od przedmiotowej decyzji z dnia 6.07.2022 roku, kiedy uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego orzekania. Przez cały okres postępowania w sprawie, tj. od jej wszczęcia w 2021 roku do chwili wydania zaskarżonej decyzji organy obu instancji traktowały skarżących jako strony postępowania dostrzegając ich zindywidualizowany interes prawny, a skarżący aktywnie przez cały ten okres w nim uczestniczyli.

Dalej skarżący podnieśli, że decyzja Starosty z 30.01.2023 roku zmieniająca decyzję Nr 891/20 z dnia 31 grudnia 2020 roku istotnie ingeruje w ich prawo własności. Realizowana inwestycja będzie niewątpliwie emitować z powierzchni planowanych parkingów smród spalin oraz hałas, które będą wdychać i słyszeć osoby zamieszkujące w budynkach wielomieszkaniowych przy ul. [...] i [...] – ogółem około 200 mieszkańców. Inwestor utworzy łącznie 76 miejsc parkingowych, w rzeczywistości będzie to 3065 m2 w "studni" pomiędzy blokami mieszkalnymi położonymi przy ulicach [...] i [...] budynkiem obecnie budowanym przez inwestora. Bezsporny jest fakt, że poziom smrodu spalin i hałasu są mierzalne i ich emisja określona jest odrębnymi przepisami. Ponadto nadbudowa dwóch kondygnacji w takiej odległości od bloków mieszkalnych przy ulicach [...] i [...] znacząco ogranicza dostęp światła słonecznego.

Skarżący zaznaczyli, że jedyny dojazd do bloku mieszkalnego, w którym mają odrębną własność lokalu, znajduje się od strony ulicy [...]i jest w części dojazdem do budowanych przez inwestora miejsc parkingowych. Droga na całej długości bloków [...] stanowi pas jezdni o szerokości 3 metrów. Takie więc rozwiązanie wjazdu i dalszego dojazdu do miejsc parkingowych oraz garaży budowanych przez inwestora stanowi bardzo realne i niebezpieczne uniemożliwienie dojazdu samochodów straży pożarnej i pogotowia do ww. bloków mieszkalnych, nie mówiąc już możliwości dojazdu mieszkańców własnymi samochodami.

Obszar inwestycji ww. bloków mieszkalnych nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja obecnej inwestycji całkowicie uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości, na której posadowiony jest blok mieszkalny, w którym znajduje się odrębna własność przez zorganizowanie/wybudowanie na nim miejsc parkingowych. Tak więc w chwili wystąpienia z takim wnioskiem do organu mieszkańcy bloków mieszkalnych przy ulicy [...] (w tym skarżący) nie spełnią przesłanek określonych w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz.1225). Mieszkańcy są całkowicie pozbawieni możliwości zorganizowania jakichkolwiek stanowisk i miejsc postojowych. Nawet urządzenie miejsc parkingowych wzdłuż istniejącego pasa jezdni (3 m szerokości) nie pozwoli na przejazd samochodów funkcyjnych, jak i zachowania odległości 7 metrów od okien lokali mieszkalnych znajdujących się na parterze budynku.

Powyższe fakty wykazują zdaniem skarżących w sposób bezsporny, że ich odrębna własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, które to pojęcie zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wywodzą oddziaływanie tej inwestycji z faktu wprowadzenia przez nią ograniczeń w zabudowie terenu związanych z projektowanym obiektem. Zgodnie z poglądem wyrażanym przez komentatorów ograniczenia ta wynikają z przepisów odrębnych. Do przepisów tych należą w szczególności przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Szczególne znaczenie ma w tym kontekście § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten wskazuje, że usytuowanie budynku na działce zgodnie z § 12 ust. 2-4 rozporządzenia, gdzie zostały określone szczególne zasady sytuowania budynków bliżej granicy z działką sąsiednią, automatycznie powoduje objęcie tej działki obszarem oddziaływania obiektu.

Naruszenie przepisów prawa materialnego opisane w pkt I skargi doprowadziło zdaniem skarżących do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28, art., 138 §1 pkt 3, art. 105, 127 K.p.a. Skarżący, jak to wykazano wyżej, mają interes prawny w postępowaniu administracyjnym i ustalono przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie żądają czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądają zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wywodzą go z przepisu szczególnego - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przywoływanie przez Wojewodę w uzasadnieniu swej decyzji okoliczności, że dodatkowo stosować należy przepis ogólny, tj. art. 28 K.p.a., jest tu całkowicie bezzasadne. Art. 127 k.p.a. został naruszony przez to, że odwołanie od decyzji Starostwa powiatowego w Starachowicach wniosła strona tegoż postępowania, co zostało całkowicie bezzasadnie zakwestionowane przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 7.09.2023 r. udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgłosiła Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesława Klimontowicz, która na rozprawie w dniu 20.09.2023r. przyłączyła się do skargi i podniosła, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] również nie została uznana za stronę postępowania ponieważ w zaskarżonej decyzji jest informacja, że Zarząd tej Wspólnoty otrzymał tę decyzję jedynie do wiadomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem organ, do którego wniesiono odwołanie, obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Należy przy tym podkreślić, że błędne uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten uzyskuje przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 31.05.2022 r., sygn. VII SA/Wa 2689/21, wyrok WSA w Lublinie z 28.10.2021 r., sygn. II SA/Lu 467/21). W tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia argument skarżących związany z tym, że byli oni uznani za stronę postępowania przez Starostę Starachowickiego (zostali np. zawiadomieni o zgromadzeniu materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 K.p.a., doręczono im decyzję).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę musi ponownie, samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 29.12.2021 r., sygn. II SA/Ke 879/21, wyrok WSA w Olsztynie z 27.02.2020 r., sygn. II SA/Ol 1023/19).

Krąg stron omawianego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 u.P.b.Z przepisu tego wynika, że stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w cytowanym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 u.P.b., którego treść uległa istotnej zmianie z dniem 19.09.2020 r. – na podstawie ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". W pierwotnej wersji tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należało rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Na gruncie takiego brzmienia przepisu w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych z jednej strony przyjmowano, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (por. wyrok NSA z 28.04.2022 r., sygn. II OSK 1294/19 i powołane tam orzecznictwo). Z drugiej zaś strony funkcjonował pogląd, zgodnie z którym przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 u.P.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 K.c. – zgodnie z tym poglądem – tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.P.b. (por. wyrok NSA z 10.01.2023 r., sygn. II OSK 2403/21 i powołane tam orzecznictwo). Począwszy od 19.09.2020 r. zgodnie z art.3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r., "niestety orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu". W związku z tym koniecznym było doprecyzowanie tej definicji – "tak aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia". Powyższa zmiana w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy w zakresie rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", w tym także w odniesieniu do poprzedniego brzmienia art. 3 pkt 20 u.P.b.

W rozpatrywanym przypadku wniosek o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę został złożony w dniu 21.12.2021 r. i obejmował swoim zakresem, jak to ostatecznie wynika z decyzji Starosty z dnia 30.01.2023 r., zwiększenie liczby miejsc postojowych na gruncie oraz doprojektowanie garażu na 20 stanowisk, w związku ze zwiększeniem liczby lokali mieszkalnych w budynku do 64, a także zwiększenie obszaru inwestycji o dodatkowe działki (nr D i A/2; po podziałach działki ewid. nr A na działki nr ewid. A/1 i A/2, projektem zagospodarowania została objęta wyłącznie działka ewid. nr A/2), a także zatwierdzenie projektu budowlanego zmian pt.: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku biurowego i budynku kultury istniejących na działce nr A/2, ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową, termomodernizacją oraz lokalizacją projektowanych balkonów wraz z budową parkingu zewnętrznego na łącznie 56 miejsc postojowych na dz. nr ew. A/2, 262/24, 261, C przy ul. [...] i ul. [...], obręb [...] przy ul. [...]".

W ocenie Sądu Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo ocenił, że w tak prowadzonym postępowaniu, skarżącym nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b., co powodowało konieczność umorzenia postępowania odwoławczego.

Po pierwsze, ze sporządzonego projektu wynika, że obszar oddziaływania inwestycji – adekwatny do zmian w projekcie budowlanym – obejmuje wyłącznie działki, na których inwestycja została zaprojektowana i do których inwestor posiada tytuł prawny. Autor projektu przeprowadził w tym zakresie stosowną analizę w zakresie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej "rozporządzeniem". Wojewoda po wniesieniu odwołania wezwał skarżących do wykazania posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.P.b., uzasadniającego występowanie w sprawie w charakterze strony. Przy pismach z dnia 4.04.2023 r. odwołujący przedłożyli wypisy z księgi wieczystej dotyczące ich lokalu mieszkalnego przy ulicy [...] oraz udziału w nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt pod budynkiem wielorodzinnym.

W powyższym kontekście istotnym jest podkreślenie, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że w przypadku własności lokalu mieszkalnego w budynku, gdzie funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Wtedy dopiero można by uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W takich sprawach co do zasady to wspólnocie mieszkaniowej, reprezentowanej przez jej zarząd, mógłby przysługiwać przymiot strony. Tylko na zasadzie wyjątku przymiot strony mógłby przysługiwać właścicielowi lokalu, ale pod warunkiem, że taki właściciel wykaże wpływ inwestycji na jego indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego, w tym prawa własności (por. wyroki NSA z 22.01.2015 r., sygn. II OSK 1504/13, z 4.07.2013 r., sygn. II OSK 583/12, z 10.03.2022 r., sygn. II OSK 957/19).

Skarżący musieliby zatem wykazać, że inwestycja objęta decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę powoduje ograniczenia, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.P.b., w odniesieniu konkretnie do ich lokalu. Takie ograniczenia nie zostały wykazane. Przede wszystkim w ocenie Sądu, w świetle powyższych wywodów dotyczących art. 3 pkt 20 u.P.b., nie można uznać w ogóle za takowe ograniczenia wzmożonego na skutek budowy dodatkowych miejsc parkingowych zapachu spalin oraz hałasu, jak też zwiększonej intensywności ruchu drogowego (w tym utrudnień w zakresie dojazdu straży pożarnej lub karetek) czy pogorszenia sytuacji mieszkańców w sferze parkowania. Skarżący, powołując się w skargach na ogólne stwierdzenia i zakres przepisów, z jakich mogą wynikać ewentualne ograniczenia w zabudowie, nie wskazali w jaki sposób konkretnie takie ograniczenia mogłyby zostać spowodowane w stosunku do ich lokalu. Nie wskazywali na przykład, by ich lokal znajdował się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o § 13 (przesłanianie budynków), § 57 i § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Jak wynika zresztą z projektu zagospodarowania terenu, budynek, w którym znajduje się lokal skarżących, jest położony od strony miejsc postojowych i garaży, a zatem trudno tu mówić o utrudnieniu dostępu do światła słonecznego. Z kolei potencjalne uniemożliwienie mieszkańcom istniejącego bloku zorganizowania stanowisk i miejsc postojowych, a tym samym wypełnienie dyspozycji § 18 rozporządzenia, odnosi się nie do uprawnień skarżących związanych z odrębną własnością lokalu, ale uprawnień całej Wspólnoty. Podobnie należy ocenić fakt, że zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. (w niniejszym przypadku trudno zresztą w ogóle mówić o tym, by doszło do zastosowania § 12 ust. 2-4 rozporządzenia). Trzeba przy tym zaznaczyć, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] został zawiadomiony przez organ I instancji o zakończeniu postępowania dowodowego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i została mu doręczona decyzja, a zatem był traktowany jako strona postępowania. Nawet jednak gdyby tak nie było, jest to odrębna kwestia, nie mogąca mieć znaczenia dla oceny uprawnień skarżących do bycia stroną postępowania, a wpływająca ewentualnie na możliwość ubiegania się przez tę Wspólnotę o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.