Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 819/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 2, art. 92a ust. 10
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1107/19 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 września 2019 r. nr BP.501.1466.2019.1284.SZ16.7788 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od G. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1107/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi G. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r., nr BP.501.1466.2019.1284.SZ16.7788, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI0554/4/19/ZT, oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego G. L. zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 września 2019 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 lipca 2019 r. o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (1.000 zł) oraz za wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (1.000 zł).

W jej uzasadnieniu podniósł, że w dniu 11 kwietnia 2019 r., w S. przy ul. [...], miała miejsce przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji kontrola drogowa samochodu osobowego marki Nissan o nr rej. [...], którym kierował skarżący. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo dwóch pasażerów z ul. [...] na ul. [...] w S. Pasażer dokonał płatności za kurs w wysokości 3,94 zł za pośrednictwem aplikacji Bolt, nie otrzymując paragonu, a jedynie potwierdzenie wniesienia opłaty na telefonie. Kierowca okazał do kontroli prawo jazdy i dowód osobisty. Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji na przewóz osób ani orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Podczas czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu i okazanych dokumentów oraz sporządzono protokoły przesłuchania strony i pasażerów w charakterze świadków. Kontrola została udokumentowana protokołem nr 111/2019.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeprowadzonym postępowaniu nałożył na stronę, jako osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, karę pieniężną w łącznej wysokości 2.000 zł za naruszenia wymienione w lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym – po 1.000 zł za każde naruszenie.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 22 lit. t) u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, a także ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. ust. 2, 4 i 8 w zw. z załącznikiem nr 4 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 4, w związku czym art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie podobnie, jak i art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, albowiem kwestie te są uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasadnicze znaczenia dowodowe w sprawie posiada protokół kontroli nr 111/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że strona wykonująca przewóz nie dysponowała w dniu kontroli stosownymi orzeczeniami stwierdzającymi brak przeciwwskazań, zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Strona była jednocześnie kierującym, podmiotem wykonującym przewóz oraz osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym.

Będąc jednocześnie kierowcą i osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., skarżący był zobowiązany w chwili kontroli do posiadania odpowiednich dokumentów. Organ odwoławczy uznał zatem za zasadne nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za naruszenia wskazane w lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., tj. po 1.000 zł za brak orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, potwierdzających brak przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia zastosowania art. 92c u.t.d. Ewentualne okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu powinna wykazać sama strona.

Zdaniem organu II instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 92a ust. 3 u.t.d. Podniósł, że niniejsze postępowanie zakończyło się wydaniem przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, jako organu I instancji, decyzji administracyjnej z dnia 18 lipca 2019 r. nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł z tytułu naruszeń opisanych w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Natomiast decyzją, na którą powołał się pełnomocnik strony, (nr WITD.DI.0152.XVI0554/12/19), organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł (tj. 12.000 złotych z tytułu lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. i 8.000 złotych z tytułu lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.), ograniczoną do wysokości 12.000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d.

Organ I instancji zastosował karę zgodnie z przepisami prawa, albowiem znowelizowana ustawa o transporcie drogowym przewiduje odrębną odpowiedzialność za działania i zaniechania kierowcy, osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym oraz podmiotu wykonującego przewóz drogowy. W załączniku nr 3 został zamieszczony wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokość kar pieniężnych, które nakładane są na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Załącznik nr 1 stanowi natomiast wykaz wykroczeń oraz wysokość grzywien za poszczególne naruszenia, których dopuścił się kierujący. W załączniku nr 4 ustawodawca zawarł zaś wykaz naruszeń i wysokość kar nakładanych na osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Ukaranie za naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d. w żadnej mierze nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania wobec strony jako osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym za naruszenia określone w załączniku nr 4. Niniejsze postępowanie odnosiło się tylko do nałożonej kary administracyjnej na stronę jako osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym – o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d., suma kar pieniężnych o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 3.000 złotych. Natomiast decyzją z dnia 22 maja 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI0554/12/19, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych tytułem naruszeń z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie przewidział możliwości łączenia tychże kar. Ograniczenie kwotowe o którym mowa w art. 92a ust. 3 u.t.d., odnosi się do maksymalnej kary pieniężnej nakładanej tylko i wyłącznie z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wyjątkiem może być sytuacja, o której mowa w art. 92a ust. 10 u.t.d., a więc jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem naruszenia strony z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie są tożsame z naruszeniami z załącznika nr 4 do ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę strony wniesioną na tę decyzję za uzasadnioną, jakkolwiek – w jego ocenie – nie wszystkie zawarte w niej argumenty były trafne.

Sąd I instancji podniósł, że okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są bezsporne. Podkreślił, że organy administracji prawidłowo uznały, że stwierdzony przez kontrolujących przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego lecz okazjonalny. Wynikało to jednoznacznie z zeznania pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Zasadnie zatem organy uznały, że był to przewóz okazjonalny i zarobkowy, zaś skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. Podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego, regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta zawiera również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d.).

W okolicznościach niniejszej sprawy istniały w ocenie Sądu I instancji podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny, zatem nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji Bolt, ale nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego korzystającego z niej, w szczególności osób korzystających z dostępnych obecnie usług telekomunikacyjnych przy użyciu nowoczesnych "inteligentnych" telefonów (smartfonów). Zasady jej działania należy zatem uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający szczególnego dowodzenia. Okoliczność ta (sposób funkcjonowania aplikacji) nie jest zresztą sporna. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer, a opis działania aplikacji wynika z akt sprawy. Dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły, a rzeczona usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu.

Sąd I instancji podniósł przy tym, że stanowisko organów w tej kwestii znajduje potwierdzenie w dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., w sprawie C-34/15, analizie charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja Bolt.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Bolt.eu, na rzecz której to platformy internetowej zrealizowana została opłata za przewóz, nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzeniu kierującego i pasażera, powinna być zatem uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.

Sąd I instancji podkreślił, że także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło więc także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez ww. orzeczeń. Jego zachowanie, tj. realizowany przewóz drogowy, wyczerpywało zatem znamiona naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Sąd I instancji uznał jednak, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organy istotnej reguły wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu w tym zakresie, tj. braku podstaw do zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d., jest według Sądu I instancji nietrafne i wynika z błędnej wykładni tego przepisu.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 92a ust. 10 u.t.d. uznał, że ustawodawca stanął na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 u.t.d. należy zdaniem Sąd I instancji uznać jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Zarówno ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn, wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. – można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że z urzędu znany był mu fakt, że w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1006/19, została zarejestrowana skarga G. L. na decyzję z dnia 25 czerwca 2019 r., nr WITD.DI.0152.IX1228/50/19/KP, którą skarżącemu na podstawie art. 92a ust. 1 wymierzono karę administracyjną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1.1. załącznika nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. – l.p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy.

W przedmiotowym postępowaniu skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 11 kwietnia 2019 r., tj. przewozu pasażerów, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. – za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć w ocenie Sądu I instancji art. 92a ust. 10 u.t.d.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, dalej – "u.t.d"), lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92 a ust. 1 u.t.d.

Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy stwierdził, że decyzja ta, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że wobec ujawnienia w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2019 r. i przypisania stronie skarżącej deliktów administracyjnych opisanych pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – za które decyzją z dnia 20 września 2020 r., na podstawie art. 92a ust. 1 wskazanej ustawy, została nałożona kara pieniężna w wysokości 12.000 zł – oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie naruszeń opisanych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, że – jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów, zaś stronie przypisano status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca bowiem Sądowi I instancji wadliwe podejście do rozumienia przepisów art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy, a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym odpowiednio wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2).

Z przepisu art. 92a ust 10 przywołanej ustawy wynika natomiast – co najistotniejsze z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca – w korespondencji do celów oraz funkcji zawartej w nim regulacji, wyrażają się, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, w wyłączeniu możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie, a co za tym idzie, za to samo naruszenie – aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", a więc innymi słowy, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy, jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4.

Jeżeli więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – opisana w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym sytuacja odnosi się do równoczesnego wyczerpywania jednym czynem znamion deliktu określonego w załączniku nr 3 wymienionej ustawy oraz znamion deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to siłą rzeczy prowadzi to do wniosku, że chodzi o takie działanie (zaniechanie), którego konsekwencją – wobec tożsamości znamion – są tożsame naruszenia (delikty), co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ przywołując przykłady tego rodzaju zbiegu regulacji prawnej, która obrazuje taką właśnie sytuację – np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd, (zob. s. 5 skargi kasacyjnej). Mianowicie sytuację, której zaistnienie – wobec wskazanych powyżej celów oraz funkcji przepisu art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym – uzasadnia nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie ust. 1 art. 92a tej ustawy, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie, o którym jest mowa w załączniku nr 4 do ustawy.

W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym.

Z całą pewnością bowiem, ujawnione w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 kwietnia 2019 r. i przypisane stronie skarżącej delikty polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy – a więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – nie są tożsame, ujawnionym w tym samym czasie i miejscu, deliktom polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a mianowicie naruszeniom wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy. Jest to, aż nadto oczywiste, gdy zestawić opisy wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisy ich znamion – których realizacja, co przy tym nie mniej istotne, stanowiła konsekwencję różnych od siebie zachowań podjętych przez stronę skarżącą. Z całą pewnością więc, naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, a tylko w takiej sytuacji – jak podniesiono i wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym.

Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy należało więc uznać za usprawiedliwiony, albowiem wbrew stanowisku Sądu I instancji nie sposób jest twierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 ustawy o transporcie drogowym.

W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz osób był wykonywany przez stronę osobiście, za nie mniej uzasadniony należało uznać i ten wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również, i to niezależnie od innych jeszcze wymogów, czynić zadość temu warunkowi koniecznemu, który wynika z art. 39m ustawy o transporcie drogowym.

Przepis ten stanowi, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k przywołanej ustawy) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy.

Jeżeli więc – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – ujawniona w toku kontroli drogowej działalność strony nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego osób (okazjonalnego przewozu osób), o czym należało wnioskować na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a w tym kontekście na podstawie charakteru, rodzaju, cech oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, to (niesporny) fakt osobistego wykonywania przewozu drogowego osób nie mógł pozostawać bez wpływu na wniosek, że jego wykonywanie przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona – innych jeszcze, niż opisane pod lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – deliktów administracyjnych, a mianowicie deliktów, o których jest mowa w art. 92a ust. 2 w związku z art. 39j oraz art. 39k w związku z art. 39m ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 4.4. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy, a w konsekwencji na wniosek odnośnie do zasadności nałożenia za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

W związku z tym więc, że skarga kasacyjnie w pełni zasadnie, a co za tym idzie skutecznie podważyła zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – za usprawiedliwiony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy – wyrok ten podlegał uchyleniu. W związku z tym również, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlegał uchyleniu, zaś istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśnienia, należało stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2