Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 78/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 roku sprawy ze sprzeciwu S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję: 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. D. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - zwanej dalej k.p.a.), § 2, § 4, § 5 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.), art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 627) - po rozpatrzeniu odwołania S. D. w sprawie z wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr [...] z [...] r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. .

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 14 czerwca 2018 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) na rok 2018, w którym zadeklarował realizację następujących wariantów:

- 4.5 Półnaturalne łąki świeże oraz

- 5.5 Półnaturalne łąki świeże.

Następnie w dniu 15 czerwca 2018 r. skarżący złożył pierwszą zmianę do wniosku.

W dniu 2 lipca 2018 r. wnioskodawca po raz drugi złożył zmianę do wniosku.

Ostatecznie w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże skarżący zadeklarował 51,10 ha, a w zakresie Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże 135,56 ha.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego poinformowała Biuro Powiatowe ARiMR w Ł. o wadliwości działania systemu informatycznego, za pośrednictwem którego producent rolny składał wniosek o przyznanie płatności.

W dniu 11 lipca 2018 r. sporządzone zostało wezwanie do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności, które nie zostało wysłane, ponieważ producent złożył zmianę do wniosku, poprawiając oraz zmieniając dane dla błędnej działki. Wzywanie producenta do usunięcia braków byłoby zatem bezpodstawne.

13 lipca 2018 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło pismo pełnomocnika strony z 5 lipca 2018 r., zatytułowane Informacja rolnika. Zostało do niego załączone oświadczenie przyrodnika J. K. z 14 czerwca 2018 roku.

W dniu 2 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), w której przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 128 226,16 zł w tym:

1. Wariant 4.5.: Półnaturalne łąki świeże - w wysokości 26 230,86 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 10 934,71 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności,

2. Wariant 4.5.: Półnaturalne łąki świeże - w wysokości 101 995,30 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5 308,96 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności;

- ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym podjętym w dniu 15 marca 2016:

Wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże - 51,14 ha,

Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże - 135,85 ha.

W odwołaniu skarżący zaskarżył ww. decyzję w zakresie dotyczącym pomniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW2014-2020) na rok 2018 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowania z tego tytułu zmniejszenia (sankcje), jak również zastosowania sankcji za złożenie zmiany do wniosku po terminie oraz nieprawidłowości w wyliczeniu wysokości płatności dla poszczególnych wariantów. Do odwołania został załączony wydruk z wiadomości email z dnia 29 czerwca 2018 r.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor OR ARiMR w Ł. orzekł o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Organ odwołał się do treści § 2 i § 4 oraz § 5 ust. 1, ust. 4 rozporządzenia.

Organ wskazał, że wymogi dla poszczególnych pakietów zostały zawarte w Załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że z treści złożonego wniosku oraz dwóch zmian do wniosku wynika, że strona łącznie zadeklarowała o płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej Wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże oraz 5.5 Półnaturalne łąki świeże powierzchnię 186,66 ha. Organ I instancji wydał decyzję w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, w której przyznał płatność do następujących wariantów 4.5 i 5.5 - Półnaturalne łąki świeże, zmniejszoną ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

Pełnomocnik skarżącego w treści odwołania zarzucił organowi l instancji:

- po pierwsze naruszenie norm postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy: art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. art. 11 k.p.a.

- po drugie naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 13 ust. 3 oraz a11. 19 ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014.

W ocenie organu odwoławczego część zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego należy uznać za zasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie określił, czy podnoszona przez stronę wadliwość w funkcjonowaniu systemu informatycznego eWniosekPlus uznał za udowodnioną czy też nie. Kwestia ta została bowiem całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zagadnienie to jest szczególnie istotne, ponieważ determinowało dalsze czynności podjęte przez skarżącego, np. złożenie zmiany do wniosku po terminie, czego efektem było zmniejszenie przyznanej płatności. Słusznie zatem pełnomocnik strony podnosi zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika strony z dnia 15 czerwca 2018 r., w którym deklaruje, że żaden z reprezentowanych przez nią rolników mimo dołożenia najwyższej staranności by wnioski o dopłaty za 2018 r. złożyć jak najsumienniej (co oznaczało konieczność wielokrotnego wprowadzania danych do wniosków za z powodu wadliwości/niedoskonałości systemu informatycznego, nie mogli tego uczynić w sposób dla nich w pełni satysfakcjonujqcy. Organ rozstrzygający posiadał zatem wiedzę o trudnościach związanych z prawidłowym wypełnieniem wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, wynikających z przyczyn leżących po stronie organu nie zaś strony. Przed wydaniem decyzji organ zobowiązany był zbadać tę kwestię i ustalić czy rzeczywiście trudności takie wystąpiły. Brak ustaleń i odniesienia się do pisma pełnomocnika skarżącego prowadzi do wniosku o wadliwości wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, niedopuszczalne jest jedynie wybiórcze odniesienie się do wybranych dowodów.

Organ odwoławczy zgodził się zatem z zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a polegającym na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego - wobec pominięcia pisma z dnia 15 czerwca 2018 r. Nieuwzględnienie wskazanego pisma skutkowało przyjęciem, że złożenie zmiany do wniosku przez stronę po terminie, tj. 2 lipca 2018 r. obciąża wyłącznie stronę i nie zachodzą przesłanki pozwalające na odstąpienie od pomniejszenia płatności. W ocenie organu odwoławczego wskazane zagadnienie wymaga wyjaśnienia, bowiem ma ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i od niego zależeć będzie ostateczna wysokość przyznanej płatności.

Pełnomocnik strony, w zakresie naruszenia art. 80 k.p.a. zarzuca także błędne ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej, wskazując, że dane, na których organ I instancji się oparł, były nieaktualne, ponieważ pochodziły z roku 2016. Organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się z tym stanowiskiem, bowiem ortofotomapy, na podstawie których ustala się powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności, są aktualizowane co 3 lata. Chybiony jest zarzut, zdaniem organu, że właściwa jednostka ARiMR nie dokonała rocznej weryfikacji powierzchni MKO, stąd ustalanie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności w oparciu o ortofotomapy działek referencyjnych rolnika z maja 2016 r., jest niewłaściwe i skutkuje bezzasadnym pomniejszeniem obszarów, które powinny kwalifikować się do płatności na 2018 r. Zgodnie bowiem z powyższym, ARiMR nie przeprowadza corocznej weryfikacji. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem naruszeń poprzez oparcie się na ortofotomapach z roku 2016 w przypadku wydania opinii dotyczącej przyznania płatności na rok 2018. Po stronie ARiMR nie doszło do zaniechania, co sugeruje pełnomocnik strony. Jeżeli zatem producent rolny jest świadomy zaistnienia zmian, które będą miały wpływ na wysokość przyznanej płatności, zobowiązany jest wskazać zmiany w obrysie działki referencyjnej oraz aktualną powierzchnię, ponieważ to rolnik dysponuje aktualną wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo (art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Organ wskazał ponadto, że strona podpisała wniosek wraz z ww. oświadczeniem, tym samym biorąc na siebie odpowiedzialność za poprawność danych podanych we wniosku. Wobec tego należy stwierdzić w sposób jednoznaczny, że odwołujący dysponował informacją z zakresu wypełniania wniosku o przyznanie płatności na 2018 r., jak i wiedzą dotyczącą warunków przyznawania płatności na 2018 r.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że pełnomocnik strony zarzuca także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienia faktyczne i prawne oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodanie szczegółowego wyliczenia sposobu ustalenia wysokości płatności dla poszczególnych wariantów PRŚK realizowanych przez rolnika, jak również szczegółowego wyliczenia zastosowanych pomniejszeń w płatności, co uniemożliwia odkodowanie motywów zapadłego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia przepisu art. 11 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego doszło do naruszenia ww. regulacji. Organ rozstrzygający powinien przytoczyć po kolei konkretne obliczenia, które poczynił. W skarżonej decyzji brak jest jednak jakichkolwiek obliczeń. Każda czynność rachunkowa przeprowadzana przez organ winna być umieszczona w uzasadnieniu decyzji, tak aby strona mogła zapoznać się z klarownie przedstawionym tokiem rozumowania organu. Brak obliczeń nie tylko prowadzi do naruszenia art. 11 k.p.a., co słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego w odwołaniu, lecz także sprawia, że poddanie decyzji weryfikacji w tym zakresie jest niewykonalne. Strona zatem nie może np. sprawdzić prawidłowości poczynionych obliczeń w zakresie potencjalnych błędów rachunkowych.

Zdaniem organu odwoławczego brak ten będzie musiał zostać naprawiony w ponownie wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest bowiem do wyczerpującego uzasadnienia wydawanej decyzji, tak by nie powstawały niedomówienia skutkujące niemożnością weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia, co pośrednio pozbawia także stronę możliwości obrony swoich interesów. Trudno bowiem stronie kwestionować nieistniejące elementy decyzji.

W decyzji wskazano również, ze strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr [...]. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ogóle nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały nadzwyczajne okoliczności albo siła wyższa, a zatem zarzut naruszenia ww. artykułu jest zasadny. Podkreślono, że nie stosuje się kar administracyjnych z tytułu złożenia wniosku bądź zmiany do wniosku po terminie, jeżeli ich złożenie nastąpi w terminie "sankcyjnym" z powodu działania siły wyższej albo wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany zbadać, wskazywane przez pełnomocnika skarżącego, wadliwe działanie systemu informatycznego pod kątem zakwalifikowania tej okoliczności jako siły wyższej (czyli nieprzewidywalnych okoliczności niezależnych od strony, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności) bądź nadzwyczajnych okoliczności. W odwołaniu zostało wskazane, że niestety w terminie do 15 czerwca 2018 r. system nie działał poprawnie, co uniemożliwiło rolnikowi prawidłowe, zgodne z jego wolą, wypełnienie wniosku. Rolnik wielokrotnie podejmował próby poprawnego wypełnienia formularza, lecz system "wyrzucał" wprowadzane dane. Oczywiście w pierwszej kolejności organ winien jest ustalić czy w ogóle w dniu, w którym producent rolny składał wniosek, a także zmianę do wniosku rzeczywiście miało miejsce wadliwe funkcjonowanie systemu eWniosekPlus - w tym zakresie powinien uwzględnić dokumenty zawarte w aktach sprawy i odnieść się do nich wskazując czy uznał je za udowodnione, czy też odmówił im mocy dowodowej (jak wskazał pełnomocnik: O powyższych okolicznościach organ I instancji miał wiedzę z urzędu, sam urzędnik dzwonił do pełnomocnika rolnika i informował, że system jest na bieżąco korygowany i pewne błędy zostały z niego wyeliminowane). Dowodem potwierdzającym wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, może być, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr [...] pełnomocnik strony lakonicznie stwierdził, że naruszenie ww. przepisu polega na przyjęciu, że zachodzi różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która przekracza 3% lub 2 ha, a która uzasadnia pomniejszenie płatności, w sytuacji gdy ani w wariancie 4.5, ani w wariancie 5.5 taka różnica nie zachodzi. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego rozwija powyższą kwestię i zarzuca organowi I instancji, że opierał się on na danych nieaktualnych, niespójnych z rzeczywistym obszarem użytkowanym rolniczo i wobec tego dokonał ustalenia MKO w oparciu o ortofotomapy, które odzwierciedlały stan działek ewidencyjnych rolnika w maju 2016 r. Pełnomocnik strony podniósł także, że ww. dokumenty są zatem nieaktualne i nie mogą stanowić podstawy dla uznania, że zadeklarowana przez rolnika powierzchnia nie jest faktycznie użytkowana rolniczo. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z wyżej przytoczonym stanowiskiem pełnomocnika strony stwierdził, że ww. dokumenty mogą stanowić podstawę dla ustalenia MKO. Ortofotomapy aktualizowane są co 3 lata, a zatem nie doszło do zaniechania po stronie organu. Ponadto organ odwoławczy uznał za konieczne, aby podkreślić, że kwestię zaniechania należałoby raczej przypisać stronie skarżącej, która podpisując wniosek o przyznanie płatności oświadcza, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Powinna zatem być świadoma, skoro złożyła w tym zakresie oświadczenie, na kim ciąży obowiązek aktualizacji danych dotyczących obszaru użytkowanego rolniczo, tak by możliwe było wydanie rozstrzygnięcia zgodnego ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy uznał, że do zaniechania doszło po stronie skarżącego. Jeżeli obszar działek użytkowanych rolniczo uległ jakiejkolwiek zmianie, wówczas na stronie ciąży obowiązek zgłoszenia tego faktu.

Organ odwoławczy dostrzegł, że w dniu 26 kwietnia 2019 roku organ I instancji przekazał do Wydziału GIS prośbę o analizę w systemie LPIS zasadności modyfikacji danych referencyjnych dla działek, dla których dokonano pomniejszenia płatności, jednak czynności te ocenia jako spóźnione, wobec wydania decyzji w dniu 2 kwietnia 2019 r. Organ podkreślił, że dane zawarte w ww. odpowiedzi na złożoną prośbę do Wydziału GIS winny być uwzględnione podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

Dyrektor ARiMR wskazał, że wnioski dowodowe pozostawia do rozpoznania organowi, który ponownie będzie rozpatrywał sprawę i prowadził postępowanie dowodowe. Niezbędne będzie prawidłowe zbadanie całego materiału dowodowego, w celu niewadliwego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego zasadnym jest, by organ I instancji ustalił czy faktycznie zaistniało zdarzenie rozumiane jako siła wyższa albo nadzwyczajne okoliczności i dopiero wówczas, czyniąc zadość regulacjom wynikającym z art. 11 k.p.a., 80 k.p.a., 107 k.p.a., wydał nową, niewadliwą decyzję uwzględniającą poczynione ustalenia.

W sprzeciwie S. D. zarzucił naruszenie norm postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji nie powinna zostać uchylona w całości, gdyż strona zaskarżyła decyzję organu I instancji "jedynie" w części. Powyższe uchybienie skutkowało wykroczeniem przez organ poza zakres zaskarżenia (naruszeniem art. 139 k.p.a.) i uchyleniem decyzji również w tej części, w jakiej decyzja organu I instancji ma już charakter ostateczny. W odwołaniu strona wnosiła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co powinno skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 b k.p.a. i konstatacją, że organ II instancji może jedynie wydać decyzję opartą o normę art. 138 § 1 lub § 4 k.p.a.; organ II instancji nie stwierdził (choć w ocenie rolnika wadliwie), że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego (na skutek uchybień norm procesowych), lecz skonstatował, że wadliwość postępowania dowodowego wymaga defacto jego ponownej oceny.

Skarżący wskazał, że organ II instancji zwrócił uwagę wyłącznie na wybrane uchybienia organu I instancji, tj. wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do podniesionego przez stronę zarzutu wadliwości funkcjonowania systemu informatycznego eWniosekPlus oraz nie wskazał czy okoliczność tę uznaje za udowodnioną, czy też nie, jak również co do tego, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia wysokości należnej płatności.

Strona wniosła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...]r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej p.p.s.a. od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie, przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. w niniejszej sprawie Sąd nie rozważał zatem kwestii merytorycznych dotyczących płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018. Rozpoznając sprzeciw przyjął za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego, że ze względu na potrzebę ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów polegającą na ocenie wadliwości działania systemu informatycznego eWniosekPlus, pominięciu pisma strony z 15 czerwca 2018 r., konieczności wskazania konkretnych obliczeń rachunkowych w zakresie przyznanych płatności, oceny zaistnienia siły wyższej, organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego nowe dowody powinny zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zostać ocenione przez organ I instancji – mail z 29 czerwca 2018 r. dotyczący zmiany powierzchni działek. Dodatkowo w przypadku nałożenia kar administracyjnych organ pierwszej instancji powinien rozważyć przesłanki odstąpienia od ich zastosowania w związku z zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności albo siły wyższej.

Dokonując oceny w tak ustalonych granicach Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym zaakcentować należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Również żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu pierwszej instancji, o których nie stanowi art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji tego typu.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Jego obowiązkiem jest przede wszystkim wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy.

Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Rozpoznając sprawę Dyrektor nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wskazany przez Dyrektora art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Wytyczne organu odwoławczego ograniczone do potrzeby ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów poprzez analizę informacji na temat wartości MKO dla działek E1 i E1a, ocenę wadliwości działania sytemu informatycznego eWniosekPlus i jej ewentualnego wpływu na złożone zmiany do wniosku, nieuwzględnienie treści pisma strony z 15 czerwca 2018 r., uzupełnienie decyzji poprzez przedstawienie sposobu wyliczenia należnych płatności oraz ewentualne rozważenie przesłanek nadzwyczajnych okoliczności albo siły wyższej od zastosowania kar administracyjnych nie może uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zakres wskazanych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości dokonania ich przez organ odwoławczy. W zasadzie wytyczne organu odwoławczego nie dotyczą nawet konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego - uzupełniającego w zakresie przekraczającym uprawnienia organu odwoławczego. Ograniczają się wręcz do nakazania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ odwoławczy nie kontroluje zaskarżonych do niego decyzji, a ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Możliwość przekazania sprawy do załatwienia organowi I instancji jest natomiast dopuszczalna jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Nawet ewentualne podjęcie przez Dyrektora działań w trybie art. 136 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) .

W postępowaniu odwoławczym zasadą winno być zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny.

Podkreślając więc jeszcze raz, że z wytycznych organu odwoławczego w ogóle nie wynika konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a jedynie jego ocena, uwzględnienie zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów oraz rozważenie zastosowania przesłanek odstąpienia do zastosowania sankcji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne i wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie naruszałoby, ze względów wskazanych wyżej, zasady dwuinstancyjności postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że w odwołaniu strona wskazała, że wnosi o przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wiadomości email z 29 czerwca 2018 r. na okoliczność nieprawidłowego oznaczenia geometrii TUZ dla działek [...] i [...] a oraz zeznań świadka Z. T. na okoliczność przyczyn złożenia korekty wniosku 2 lipca 2018 r.

Wypada więc podkreślić, że zgodnie z art. 138 § 2b K.p.a. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

Natomiast jak wynika z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

W doktrynie podkreśla się, że w wyniku nowelizacji k.p.a. z 2017 r. dodano w art. 136 § 2-4, dotyczący obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 136 § 2–3 stanowią wyjątek od art. 138 § 2, który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3. (zob. Piotr Marek Przybysz Komentarz aktualizacyjny do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano Lex/el., 2019)

Zatem wniosek złożony przez stronę w trybie art. 136 § 2 k.p.a. w zasadzie wyłącza możliwość zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślając więc, że z wytycznych organu odwoławczego nie wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a li tylko ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienie sposobu wyliczenia należności i ocena ewentualnego zastosowania przesłanek odstąpienia od zastosowania sankcji oraz mając na uwadze wniosek strony złożony na podstawie art. 136 § 2 k.p.a., Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowości postępowania organu odwoławczego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy strona zaskarżyła decyzję tylko w części Sąd stwierdza, że art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość uchylenia decyzji w całości. Dodatkowo należy wskazać, że rozważania organu odwoławczego obejmowały tylko kwestie zaskarżone w odwołaniu i tylko tych kwestii dotyczyła zaskarżona decyzja.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien również wyjaśnić na jakim etapie postępowania skarżący zaczął być reprezentowany przez pełnomocnika. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że pismo z 15 czerwca 2018 r. (k. 30 akt admin.) podpisane zostało przez r. pr. N. L. (w nagłówku wskazano, że pełnomocnik reprezentuje m.in. skarżącego), lecz nie zostało do niego dołączone pełnomocnictwo. Dalsza korespondencja w sprawie, czyli pismo pełnomocnika skarżącego z 5 lipca 2018r. wraz z oświadczeniem z 14 czerwca 2018 r. (k. 34-35 akt admin) również nie zawierają pełnomocnictwa dla pełnomocnika do reprezentowania strony. Z akt nie wynika, aby organ I instancji wzywał pełnomocnika do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. Decyzja organu I instancji została skierowana bezpośrednio do skarżącego i doręczona mu 8 kwietnia 2018 r. (k. 14). Pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego zostało złożone w siedzibie organu I instancji dopiero 15 kwietnia 2019 r. (k. 47 akt admin.). Stosownie do treści art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W myśl zaś § 3 art. 33 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Zatem organ powinien ustalić datę, w której skarżący zaczął być reprezentowany przez pełnomocnika, co może mieć znaczenie dla oceny skuteczności podejmowanych przez stronę działań.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł .

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

e.g.