Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1126/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.7 ust.2
journal: Dz.U. 2002 nr 8 poz 78
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 11 stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia dodatkowych  lotniczych przejść granicznych.
article: art.153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , Protokolant: ref. Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta J. z dnia 9 maja 2003 r. nr 69/IV/03 w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. – etap III I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J., w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z 9 maja 2003 r. II. zasądza od Miasta J. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Mazowieckiego jest uchwała Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J.– etap III A (Dz. Urz. Woj. M. Nr 190, poz. 4787 z 15 lipca 2003 r.).

W powyższej skardze Wojewoda Mazowiecki, zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78, Nr 141 poz. 692, z 1997 r. Nr 80, poz. 80, Nr 160 poz. 1079, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 81, poz. 875, Nr 100, poz. 1085, z 2002 r. Nr 113, poz. 984) w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412, Nr 111, poz. 1279, Nr 141, poz. 943, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229, Nr 154, poz. 1804, Nr 5, poz. 42, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112 oraz Nr 25, poz. 253), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla części objętej tym planem działki oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w J.

Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do części opisanej wyżej nieruchomości w zakresie w jakim przed połączeniem stanowiła działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna J. – w granicach ewidencyjnych użytku leśnego, zgodnie z zapisami ewidencji gruntów z 9 maja 2003 r. Nadto Wojewoda wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co na mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy winno skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Wojewody zmiana przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie wymagała uzyskania zgody wojewody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, w każdym przypadku, niezależnie od powierzchni gruntu ewidencyjnie leśnego.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w granicach działki nr [...] (o powierzchni 0,0810 ha) występowały lasy na powierzchni 0,0598 ha (LsVI), zaś analiza wypisu i wyrysu z planu wykazała, że działka ta w granicach użytku leśnego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (symbol ML9). Działka nr [...], na wniosek jej właściciela z 10 kwietnia 2018 r., została połączona z działką nr [...], co skutkowało powstaniem działki nr [...] o powierzchni 0,4945 ha, w skład której wchodzą tereny mieszkaniowe o powierzchni 0,2689 ha (B), grunty orne klasy VI o powierzchni 0,1562 ha (RVI) oraz grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,0694 ha (LsVI).

Wojewoda zaznaczył, że organ planistyczny podał, że dla działki nr [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], gdzie została ona przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych i komunikację (poszerzenie drogi). Dlatego też, sporządzając obowiązujący plan nie ponawiano procedury uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia, bowiem zgodnie z nim nieruchomość ta położono jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych oraz w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej. Organ planistyczny nie był jednak w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych ww. działki na cele nieleśne, a zatem nie był uprawniony do jego zmiany. Również kwerenda archiwum zakładowego skarżącego wykazała brak takiej zgody. Tym samym zdaniem Wojewody z uwagi na brak zgody właściwego organu za zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów, co winno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym na wstępie zakresie według stanu z 9 maja 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Miasto J. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Miasta zmiana przeznaczenia w planie ogólnym (uzyskanie zgody i jej konsumpcja planem) mogła być wykorzystana przy sporządzaniu nowych planów miejscowych, więc zgody do planu ogólnego z 1989 r. oraz jego zmiany w 1994 r. były wykorzystane do aktualnego planu z 2003 r. Ponadto, z uwagi na upływ czasu, zachodzi trudność w ustaleniu, który organ był właściwy do udzielenia zgody, więc kwerenda archiwum Wojewody Mazowieckiego nie jest wystarczająca dla stwierdzenia braku uzyskania zgody. Na podstawie istnienia odpowiedniej zgody w stosunku do przedmiotowej nieruchomości uchwalono trzy plany, które stanowią prawo miejscowe od 30 lat i wywołały daleko idące skutki prawne i finansowe, zaś nieodnalezienie stosownej decyzji nie uwiarygadnia jej nieistnienia. Skoro plany z lat 1989 i 1994 oraz zaskarżony z 2003 r. zostały uchwalone i przez cały ten czas kształtowały politykę przestrzenną Gminy, to trzeba uznać je za wystarczające do ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia objętych nimi gruntów leśnych.

W toku rozprawy 11 września 2019 r. strony złożyły szereg dokumentów na potwierdzenie swoich stanowisk.

Wyrokiem z 17 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1599/19) oddalił skargę na powyższą uchwałę, jednak rozstrzygnięcie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 426/20), a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd kasacyjny podzielił zarzut odnośnie braku ustalenia, czy przeznaczenie w planie ogólnym z 1989 r. terenu w granicach działki nr [...] na cele nieleśne było poprzedzone zgodą właściwego organu, czy też działka ta wchodziła w skład rezerw terenowych, o których mowa w pkt 12 i 14 tego planu, a więc terenów zainwestowania miejskiego (przeznaczonych na cele inwestycyjne), lecz nieposiadających odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie za dowód w sprawie ustaleń planu ogólnego z 1989 r. rodzi konieczność poddania go szczegółowej analizie w zakresie, w jakim jego ustalenia miałby świadczyć o zgodności z prawem ustaleń planu z 2003 r. Natomiast sam upływ czasu nie świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie i uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek objęcia przez sąd kontrolą wszystkich stadiów trybu sporządzania i uchwalania zaskarżonego planu, nie powinien dotyczyć sytuacji, gdy inicjatorem sądowej kontroli aktu prawa miejscowego jest Wojewoda.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 522/23) oddalił przedmiotową skargę, które to rozstrzygnięcie ponownie uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 2433/23). Zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przedstawił jakiekolwiek argumentacji, dlaczego dla stwierdzenia nieważności uchwały konieczne jest wykazanie dokumentu, z którego wynikałoby, że organ nie uzyskał zgody na cele nieleśne, w przypadku gdy to na organie ciąży obowiązek ich posiadania, bądź chociażby pośredniego wykazania, że zostały one wydane. Brak wyrażenia ww. zgody niewątpliwie stanowi istotne naruszenie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego. Nadto Sąd kasacyjny podzielił zarzut, że Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie orzekał na podstawie akt sprawy.

Na wezwanie Sądu z 13 maja 2024 r. pismem z 22 maja 2024 r. Burmistrz Miasta J. (ePuap) uzupełnił materiał dowodowy o uwierzytelnioną elektronicznie kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta J. z 1989 r., a dokładnie tekst i rysunek składający się z dwóch plików graficznych. W piśmie tym Burmistrz oświadczył, że nie zachowały się inne dokumenty związane z przywołanym opracowaniem oraz podkreślił, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w latach 70 – tych, 80 – tych i 90 – tych XX w. udzielał m.in. Prezydent m.st. Warszawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Podkreślić także należało, że niniejsza sprawa była przedmiotem wcześniejszej oceny wyrażonej w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 426/20) oraz 20 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 2433/23), która to była wiążąca dla Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Z kolei zgodnie z art. 153 P.p.s.a.: "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W świetle ww. przepisów, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wyrażonymi w orzeczeniach tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 w związku z art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy – w niniejsze sprawie – do podjęcia określonej uchwały lub poprzedzającej jej podjęcie procedury planistycznej. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r. sygn. akt II FSK 2317/20 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzeka w warunkach związania poglądami wyrażonymi we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że w wyrokach tych przesądzono następujące kwestie.

Po pierwsze, odnośnie zakresu rozpoznania sprawy, stwierdzić należało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2023 r. wykluczył obowiązek objęcia kontrolą wszystkich stadiów trybu sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały, wywodząc, że nie powinno to dotyczyć sytuacji, gdy inicjatorem sądowej kontroli aktu prawa miejscowego jest Wojewoda, który zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest organem sprawującym nadzór nad działalnością gminną. Tym samym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kontrola zaskarżonego planu pozostaje ograniczona wyłącznie do zakresu wyznaczonego treścią i wnioskiem skargi, a więc do oceny czy został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów w zakresie, w jakim dokonano w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na części działki [...] z obrębu [...].

Po drugie, w ww. wyroku z 15 lutego 2023 r. wskazano na konieczność zbadania, czy przeznaczenie w planie ogólnym z 1989 r. terenu w graniach działki nr [...] na cele nieleśne było poprzedzone wydaną zgodą właściwego organu, czy też działka ta wchodziła w skład rezerw terenowych, o których mowa w pkt 12 i 14 tego planu, a więc terenów zainwestowania miejskiego (przeznaczonych na cele inwestycyjny), lecz nie posiadających odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntu.

Po trzecie, w ww. wyroku z 15 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował tezę, że uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu leśnego, na którym znajduje się działka nr [...] (obecnie nr [...]) na cele nieleśne stanowiło jeden z warunków uchwalenia planu ogólnego z 1989 r. Sąd ten nie zgodził się również z twierdzeniem, że sam upływ czasu nie świadczy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i uznania, że zgoda na zmianę przeznaczenia została udzielona. W kolejnym wyroku z 20 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył z kolei prawidłowość tezy, aby że dla stwierdzenia nieważności uchwały konieczne było wykazanie dokumentu, z którego wynikałoby, że organ nie uzyskał zgody na cele nieleśne. Jak zaznaczył Sąd kasacyjny, a co jest kluczowe dla oceny niniejszej sprawy, to na organie ciąży obowiązek posiadania tych dokumentów, bądź chociażby pośredniego wykazania, że zostały one wydane, gdyż brak wyrażenia ww. zgody niewątpliwie stanowi istotne naruszenie procedury i zasad sporządzenia miejscowego planu.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, istnienie takiego dokumentu nie zostało wykazane ani w sposób bezpośredni, ani nawet pośredni. Realizując wytyczne zawarte w wyroku NSA z 20 marca 2024 r., Sąd zwrócił się do pełnomocnika Miasta J. o nadesłanie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r. wraz ze wszystkimi załącznikami i dokumentacją planistyczną, które są w posiadaniu Miasta. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z 22 maja 2024 r. Burmistrz Miasta J. uzupełnił materiał dowodowy o uwierzytelnioną elektronicznie kopię planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta J. z 1989 r., a dokładnie o tekst i rysunek składający się z dwóch plików graficznych. W piśmie tym Burmistrz wyraźnie oświadczył, że nie zachowały się inne dokumenty związane z przywołanym opracowaniem oraz podkreślił, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w latach 70 – tych, 80 – tych i 90 – tych XX w. udzielał m.in. Prezydent m.st. Warszawy.

Powyższe oznacza konieczność oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy wobec jednoznacznego oświadczenia organu Gminy, że nie posiada innej dokumentacji. Co także istotne organ ten, pomimo formułowanych twierdzeń, że zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne były wydawane również przez inne niż Wojewoda Mazowiecki organy, jak Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Prezydent m.st. Warszawy nie przedstawił stosownej zgody udzielonej przez te organy mimo, że to na nim ciąży obowiązek posiadania dokumentacji planistycznej, na co zresztą wyraźnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2024 r. W wyroku tym przesądzono również, że brak takiej zgody stanowi istotne naruszenie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego. Nie można zatem za wystarczającą uznać argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że twierdzenia Wojewody o przeprowadzonej kwerendzie nie jest wystarczającym źródłem dla stwierdzenia braku zgody. Ciężar dowodzenia, że doszło do zmiany przeznaczenia gruntu nie spoczywa wyłącznie na Wojewodzie, ale także na Gminie jako odpowiedzialnej za prawidłowe podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a więc źródła prawa powszechnie obowiązującego, ograniczonego obszarowo. Brak wykazania, że doszło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny obciąża w efekcie samą Gminę, bowiem nie jest ona w stanie wykazać prawidłowości trybu sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie. I chociaż Sąd przyjmuje wyjaśnienia Gminy, że do utraty dokumentacji planistycznej doszło na skutek zdarzenia losowego wobec jej zalania w 2011 r., jednak podkreślić należy, że utrata tej dokumentacji nie świadczy sama w sobie o tym, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu działki nr [...] (dawniej nr [...]) została w ogóle udzielona. Nie obowiązuje w tym zakresie żadne domniemanie prawne ani faktyczne. Nie świadczą o tym również ani załączone do akt sprawy liczne decyzje o wyrażeniu takiej zgody, które chociaż odnoszą się znacznej ilości działek na terenie objętym miejscowym planem, to brak jest jakiekolwiek dowodu pośredniego, że zgoda taka była kiedykolwiek udzielona w stosunku do działki nr [...]. Organ Gminy nie wskazywał przy tym nawet, aby podjął poszukiwania takiej decyzji we wskazywanych organach, pomimo tego, że od dnia złożenia przedmiotowej skargi do dnia jej rozpoznania na obecnym etapie upłynęło pięć lat.

Przechodząc do oceny postanowień samego planu ogólnego z 1989 r., a więc badania dowodów pośrednich na okoliczność zmiany przeznaczenia gruntu, stwierdzić należy, że zgodnie z pkt 12 planu ogólnego z 1989 r. "Plan ustala przeznaczenie docelowe wybranych terenów przez:

a/ określenie tych przeznaczeń na rys. planu /w formie symboli zawartych w nawiasach/,

b/ dla terenów zainwestowania miejskiego – poprzez ustalenie, że wszystkie tereny, uwidoczniona na rys. planu przeznaczone na cele inwestycyjne, a nie posiadające odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów – są rezerwami terenowymi – przeznaczonymi docelowo na ustalone cele.

Uruchomienie tych rezerw /zainwestowanie/ nie wymaga przeprowadzenia zmiany planu – jedynie uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych /plany szczegółowe, plany realizacyjne lokalizacji itp./".

Z kolei zgodnie z pkt 14.1 tiret trzecie planu ogólnego z 1989 r.: "[p]od warunkiem uzyskania pozytywnej opinii autorów planu /BPRW/ ustala się, że: dopuszcza się uruchomienie planowanych rezerw terenowych zgodnie z ich przeznaczeniem ustalonym w planie – pod warunkiem wykonania i uzgodnienia odpowiednich planów zagospodarowania – i w ramach tych opracowań – uzyskania odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia gruntów. Wyżej wymienione działania nie są zmianą planu, natomiast wymagają uchwały Miejskiej Rady Narodowej".

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że zarówno z nadesłanej przez Burmistrza Miasta J. mapy w wersji elektronicznej stanowiącej załącznik do ww. planu ogólnego, jak i z załączonych do akt sprawy wyrysów z tego planu obrazujących działkę "[...]" wynika, że symbol B77a.ML nie został ujęty w nawias (warunek z pkt 12 lit. a planu ogólnego z 1989 r.). Nie określono zatem dla dawnej działki nr [...] przeznaczenia docelowego. Po drugie zwrócić należy uwagę, że w ustaleniach dotyczących poszczególnych jednostek strukturalnych dla symbolu "B 77 ML + RLO" (powierzchnia 1,2 ha) przewidziano ustalenie "[o]bowiązuje: - Adaptacja podziału geodezyjnego oraz zakaz podziałów wtórnych, mimo że teren przewidziany jest do uzbrojenia w pierwszym etapie budowy kanalizacji miejskiej. Obowiązuje także ustalenia punktu 12 cz. II testu planu". Nawiązanie jednak do pkt 12 planu ogólnego z 1989 r., który dla terenów zainwestowania miejskiego – "poprzez ustalenie, że wszystkie tereny, uwidocznione na rys. planu przeznaczone na cele inwestycyjne (...) są rezerwami terenowymi" wyklucza, że dla działki tej wydano stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu z leśnego na leśny, skoro w przepisie tym wyraźnie odwołano do terenów "nie posiadających odpowiednich zgód na zmianę przeznaczenia terenów". Z analiza treści wyżej przytoczonych pkt 12 i pkt 14 planu ogólne z 1989 r. wynika, że tereny te były traktowane w okresie perspektywicznym jako możliwe do określonego przeznaczenia, w tym przypadku budowy kanalizacji miejskiej, jednak na tym etapie nie wymagały jeszcze uzyskania stosownych zgód. Uruchomienie tych rezerw, jak wskazywał sam plan ogólny, wymaga uzyskania odpowiednich zgód w ramach szczegółowych opracowań planistycznych. Sam natomiast fakt zaplanowania w miejscowym planie budowy elementów uzbrojenia terenu w kanalizację nie zwalniał Gminy od obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

Po trzecie, zauważyć należy, że zgodnie z jego § 13. Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele inwestycyjne "[n]a obszarze miasta w okresie sporządzenia niniejszego planu wydano szereg w/w zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne". Sam plan nie odpowiada zatem na pytanie, czy dla ówczesnej działki [...] wydano stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na nieleśny.

Po czwarte zwrócić należy uwagę, że w uchwale Miejskiej Rady Narodowej w J. z dnia [...] marca 1989 r., prócz zatwierdzenia planu ogólnego, w § 1 ust. 2 zatwierdzono program rolniczego i leśnego wykorzystania gruntów rolnych i leśnych, przewidzianych w planie do wykorzystania na cele nierolnicze i nieleśne – do czasu ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej, stanowiący załącznik nr 4 do uchwały. "Załącznik ten nie zachował się jednak do chwili obecnej", zaś organ w archiwum zakładowym jedynie odnalazł "projekt programu przejściowego wykorzystania gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne w planie miasta J." sporządzony między 1987 a 1989 r. (pismo Burmistrza Miasta J. z 3 września 2019 r. – k. 57). Z projektu tego wynika natomiast jedynie, że działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa z aktualnym stanem zagospodarowania jako "teren leśny". Nie odpowiada on zatem na pytanie, czy działka miała stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia terenu.

Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że w toku całego postępowania nie wykazano w żaden sposób ani za pomocą dowodów bezpośrednich, ani pośrednich, aby na jakimkolwiek etapie organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dysponował stosowną zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydaną przez stosowny organ. Braki w tym zakresie obciążają organ planistyczny, bowiem świadczą o tym, że została naruszona procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko też było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co trafnie eksponował Wojewoda w rozpoznawanej skardze (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 242/18). W tym też zakresie zasadne okazały się również twierdzenia Wojewody Mazowieckiego, że skoro organ sporządzający miejscowy plan z 9 maja 2003 r. nie jest w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, to nie był on również uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki, a co w konsekwencji świadczy o naruszeniu także właściwości organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli bowiem Burmistrz J. nie jest w stanie przedstawić jakiegokolwiek dowodu na uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, nawet na skutek okoliczności od niego niezawinionych, to nie można domniemywać istnienia takiej zgody, zaś wszelkie braki w tym zakresie obciążają organ planistyczny, który nie jest w stanie wykazać prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej.

Tym samym należało w całości podzielić zarzuty podniesione w skardze o naruszeniu w sprawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (punkt II) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uznając, że składały się na nie wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego – adwokata w wysokości 480 zł. Wojewoda z mocy art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) zwolniony jest od opłat sądowych.