Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 317/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d, art. 11f ust. 1 pkt 1-8, art. 11g ust. 3, art. 12 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 21 lutego 2023 r. nr AB-II.7821.17.2021.KG w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z 14.07.2022r. (znak: AR.6740.3.12.2021) Starosta Powiatu Białostockiego po ponownym rozpoznaniu wniosku Burmistrza Czarnej Białostockiej z 9.06.2021r. udzielił wnioskodawcy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - dróg gminnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na osiedlu [...] w Czarnej Białostockiej na działkach nr geod: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- Obręb [...] Czarna Białostocka, jedn. ewid. m. Czarna Białostocka. Jednocześnie w decyzji wskazał następujące działki, z których korzystanie będzie ograniczone:

- nr geod. [...] - związana z przebudową drogi innej kategorii w zakresie: budowy ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 3,60 m (wymiar bez krawężników i obrzeży) z kostki betonowej, całkowita powierzchnia wykonywanego utwardzenia wynosi 64 m2;

- nr geod. [...] - związana z budową zjazdu w zakresie: budowy zjazdu publicznego o szerokości 4,50 m, R=5,0 m o nawierzchni z kostki betonowej i podbudowie kruszywowej ograniczonego krawężnikiem betonowym obniżonym 15x22 cm i zamkniętym obrzeżem betonowym 8x30 cm, powierzchnia utwardzenia 30 m2;

- nr geod. [...] - związana z budową sieci kanalizacji deszczowej w zakresie: budowy kanału deszczowego o średnicy D315 mm PVC-U Lite SN8 i długości 71,1 m, którego zadaniem jest odprowadzenie ewentualnego nadmiaru wód podczas intensywnych opadów deszczu, rzędna dna proj. kanału wynosi 1,15 m poniżej istniejącego terenu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczyło wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 176), która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabycia nieruchomości na ten cel oraz budowy dróg. Celem w/w ustawy jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybszą modernizację i rozbudowę części dróg w kraju.

Organ podkreślił, że wydając decyzję nie mógł zmienić lokalizacji planowanej inwestycji ani przedstawionych przez inwestora rozwiązań dotyczących planowego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z przepisami z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 176) Starosta pełni w procesie budowy drogi gminnej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji przedstawionych w przedłożonych do zatwierdzenia projektach budowlanych. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. To inwestor - zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Takie stanowisko określające zakres kompetencji organu orzekającego w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowo - administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23.04.2014r., sygn. II Sa/Rz 1133/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.12.2010r., sygn. II SA/Bk 309/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.04.2007, sygn. IV SA/Wa 46/07).

Organ prowadzący postępowanie ma jednak – w ramach badania legalności inwestycji - obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz sprawdzenie, czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Mając na uwadze powyższe założenia organ stwierdził, że dokumentacja została poprawiona zgodnie z wytycznymi decyzji kasacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia 11.01.2022 r. znak: AB-11.7821.17.2021.KG. Inwestor uwzględnił w skorygowanym wniosku wskazanie konkretnych robót budowlanych, jakie są przewidziane do wykonania na działkach przeznaczonych na czasowe zajęcie wskazując jednoznacznie jakiego kanału deszczowego dotyczą, z określeniem jego dokładnych parametrów: długości, głębokości posadowienia, powierzchni projektowanych nawierzchni zjazdów oraz ciągu pieszo-rowerowego. Zdaniem organu nie jest zasadne -z uwagi na brak podstawy prawnej - wskazanie we wniosku ZRID szczegółowych danych co do głębokości i długości projektowanego kanału deszczowego realizowanego w ramach czasowego zajęcia, ponieważ brak jest w przepisach prawa konkretnego wzoru wniosku ZRID, który wymagałby podania aż tak szczegółowych danych. Poza tym projekt budowlany (załącznik nr 3) stanowiący integralną cześć decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera takie dane jak: głębokość, długość projektowanego kanału deszczowego, czy powierzchnie. W ocenie organu, projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym organ I instancji podzielił stanowisko Inwestora zawarte w piśmie z dnia 26.04.2022 r. (data wpływu do urzędu 09.05.2022r.) i uznał wyjaśnienia inwestora za wyczerpujące w kontekście uwag zawartych w decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 24.11.2021 r. znak: AB-II.7821.15.2021.KG.

W konsekwencji, po analizie dołączonej do wniosku dokumentacji, organ I instancji stwierdził jej zgodność z wymogami art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022, poz. 176). Inwestor przedłożył bowiem niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11d ust. 1 ww. ustawy. Do wniosku załączono mapy określające linie rozgraniczające teren niezbędny do realizacji inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami, informację dotyczącą zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, opinie co do planowanej inwestycji drogowej. Również przedłożony projekt budowlany jest kompletny - zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi, a także oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - wymagane przepisem art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz ich zaświadczenia o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego aktualne na dzień sporządzenia projektu. Przedłożona mapa co celów projektowych została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego.

W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uczestniczył aktywnie skarżący A. K. – właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...], której część po podziale oznaczona numerem [...] została objęta granicami inwestycji. W odpowiedzi na jego zarzuty organ w toku postępowania informował, że dokumentacja techniczna została uzupełniona o ostateczną decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie rowu wzdłuż ul. [...]; o aktualne uzgodnienie z gestorem sieci teletechnicznych K. Sp. z o.o oraz o aktualne zaświadczenia o przynależności projektantów do izby samorządu zawodowego potwierdzonego wpisem na właściwą listę członków. W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutu zezwolenia decyzją na ograniczenie korzystania z działki o numerze geod. [...] w celu przebudowy innej drogi publicznej (tu powiatowej o numerze 1420B), organ stwierdził, że przepisy specustawy drogowej dają podstawę do objęcia wnioskiem o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej oprócz zadania głównego dotyczącego drogi zarządzanej przez wnioskodawcę, również zadania dodatkowego – dotyczącego drogi innej kategorii, pozostającej w zarządzie innego podmiotu.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. (reprezentowany przez radcę prawnego E. K.), podtrzymał swoje zarzuty. Stwierdził, że istnieją rozbieżności między treścią decyzji a projektem budowlanym, gdyż na działce nr [...] przewiduje się budowę ciągu pieszo-rowerowego i chodnika, a nie drogi jako obiektu budowlanego. Ponadto ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, czy działka nr [...] jest drogą publiczną. Według odwołującego rzędne studni chłonnej nr [...] na rysunku projektu zagospodarowania terenu są inne niż wskazane w decyzji z dnia 7 maja 2021 r., znak: BI.ZUZ.2.4210.25.2021.AT o pozwoleniu wodnoprawnym. W projekcie brak jest też informacji pozwalających na ocenę zgodności rowu przydrożnego z ww. pozwoleniem (brak wskazania głębokości i szerokości) oraz istnieją sprzeczności dotyczące charakteru tego rowu. Zdaniem A. K. również istnieją sprzeczności między projektowaną inwestycją a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 stycznia 2020 r., znak: RI.6220.8.2019, dotyczące szerokości chodnika. Skarżący zauważył rozbieżności między zespołem projektowym przedstawionym na stronie tytułowej i w oświadczeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 4a Prawa budowlanego a zespołem uwidocznionym w metrykach zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ I instancji nie sprawdził ponadto zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanym, dotyczącymi szerokości ścieżki pieszo-rowerowej i chodnika. Wątpliwości odwołującego dotyczą także szerokości pasa drogowego na wysokości działki nr [...], gdzie wskazany na rysunku projektu zagospodarowania terenu wymiar szerokości pasa drogowego wynosi 8,20 m, co nie odpowiada sumie wielkości poszczególnych elementów składających się na drogę, która wynosi 7,90 m. Ponadto zdaniem A. K. istnieją rozbieżności dotyczące parametrów ciągu pieszo-rowerowego na działce nr [...] pomiędzy opisem do projektu zagospodarowania terenu a rysunkiem projektu zagospodarowania terenu. Wykonanie ciągu pieszo-rowerowego na tej działce, według skarżącego, nie powinno być zakwalifikowane jako przebudowa drogi, gdyż warunkiem przebudowy drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. Wszystkie istniejące w ramach opracowania drogi według projektu budowlanego są gruntowe, zatem niemożliwa jest przebudowa gruntu, który nie jest obiektem budowlanym. A. K. wniósł także o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.

Wojewoda Podlaski, jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 13.12. 2022 r. zobowiązał Inwestora w terminie 21 dni od dnia doręczenia postanowienia do uzupełnienia materiału dowodowego. Przy piśmie z 29.12. 2022 r. (data wpływu do organu w dniu 2 stycznia 2023 r.) inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowanego oraz stosowne wyjaśnienia. Postanowieniem z dnia 3 .01.2023 r., Wojewoda Podlaski odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Białostockiego z dnia 14 lipca 2022 r. a zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uwagi wniosła K. G. Do uwag tych organ odwoławczy się odniósł.

Decyzją z 21.02.2023r. (znak. AB-II.7821.17.2021.KG) Wojewoda Podlaski orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podał na wstępie, że na etapie postępowania odwoławczego zauważył nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. W ocenie organu zakres stwierdzonych uchybień nie był jednak na tyle istotny, aby skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania zawarta w art. 15 k.p.a. nakłada bowiem na organ odwoławczy obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stąd wynika m.in. reguła pierwszeństwa orzekania reformatoryjnego przed kasatoryjnym oraz związana z tym powinność organu odwoławczego uzupełniania ewentualnych braków w postępowaniu wyjaśniającym w pierwszej kolejności we własnym zakresie, w ramach przewidzianego w art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego. Postanowieniem z 13.12.2022r. Wojewoda zobowiązał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego głównie poprzez wyjaśnienie rozbieżności oraz częściowe uzupełnienie i poprawienie projektu budowlanego.

Inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, w których uzupełnił rysunek projektu zagospodarowania terenu o brakujące parametry rowu (głębokość i szerokość), skorygował na prawidłową rzędną dna studni chłonnej nr [...] oraz załączył rysunek zatytułowany "przekrój normalny" ul. [...] od km 0+161,31 do km 0+276,5. Inwestor złożył również stosowne wyjaśnienia (pismo z 29 grudnia 2022 r.) dotyczące wskazanych w postanowieniu kwestii. Wojewoda Podlaski stwierdził, że po uzupełnieniu na etapie odwoławczym materiału dowodowego, decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom specustawy drogowej i w związku z tym brak było podstaw do jej zakwestionowania.

Decyzja zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Omawiana decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W skarżonej decyzji Starosta Białostocki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz projekty podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonej decyzji organ 1 instancji także prawidłowo określił termin wydania nieruchomości w myśl art. 16 specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że inwestor do wszystkich uwag odwołującego się odniósł a organ architektoniczno –budowlany nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej.

Inwestor wyjaśnił, że projektowana ulica [...] (przy której znajduje się działka Odwołującego nr [...]) jest drogą publiczną nr 104909B i została zaprojektowana zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia droga powinna mieć w szczególności: jezdnię, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz pobocze lub chodnik jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. W związku z powyższym szerokość projektowanej jezdni oraz chodnika wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a dokładnie z § 15 ust. 1 oraz § 44 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Nie ma możliwości wykonania drogi publicznej nieposiadającej jezdni, pobocza lub chodnika. Z uwagi na wąski pas drogowy przyjęto minimalne wartości dla tej klasy drogi.

Odnośnie niejasności dotyczących szerokości pasa drogowego na wysokości działki Skarżącego, Inwestor wyjaśnił, że wymiar 7,90 m stanowi sumę utwardzonych elementów pasa drogowego (jezdnia, chodnik, pobocze, krawężniki). Zgodnie ze znajdującym się w projekcie budowlanym rysunkiem przekroi normalnych zauważyć należy, że za krawężnikiem i obrzeżem jest skarpa o pochyleniu 1:1,5, która stanowi element drogi. Brakujące 0,3 m jest sumą szerokości niezbędnej na dowiązanie się wysokościowe do przyległego terenu za pomocą skarp. Inwestor dołączył również do projektu budowlanego dodatkowy rysunek przedstawiający przekrój normalny ul. Świerkowej od km 0+161,31 do km 0+276,5 (na wysokości działki odwołującego), na którym wskazano w sposób nie budzący wątpliwości wymiary poszczególnych elementów pasa drogowego (str. 66a projektu budowlanego).

W ocenie Wojewody Podlaskiego projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną czy nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego. Ingerencja w jego własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołującego nie został zajęty w wymiarze większym niż jest to wymagane dla realizacji celu drogowego. Pod cel drogowy przejmowana jest nieruchomość odwołującego o nr [...] (podzielona na działki [...] o powierzchni 0,0427 ha - przejmowanej na cel drogowy oraz nr [...] pozostającej w dotychczasowym władaniu o pow. 0,7078 ha).

Odnośnie kwestii realizacji na działce nr [...] (ul. [...]) jedynie ciągu pieszo- rowerowego, a nie drogi organ wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej - drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Możliwość zlokalizowania ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 46 - 48 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wyjaśnił inwestor ul. [...] jest drogą publiczną Nr 104909B, zatem wybudowanie w ramach niniejszej inwestycji ścieżki pieszo-rowerowej na działkach nr [...] i [...] jest zgodne ze specustawą drogową. Niezrozumiałe jest twierdzenie odwołującego, że w ramach budowy ul. [...] przewidziana jest budowa tylko ścieżki pieszo-rowerowej. Przedmiotem inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora i projektem budowlanym jest również budowa nawierzchni drogowej ul. [...], chodników i zjazdów od km 0+008,54 do km 0+276,5.

Zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania wykonania ciągu pieszo-rowerowego na działce nr [...] jako przebudowy drogi, Wojewoda również uznał za niezasadny. Wskazał, że zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności, w razie potrzeby, inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Jak wskazał już w swojej decyzji organ I instancji, co wynika również z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] jest drogą powiatową nr 1420B. Zatem biorąc pod uwagę powyższy zapis specustawy drogowej możliwa jest przebudowa innej drogi publicznej na działce nr [...]. Przebudowa ta w niniejszym przypadku polega na budowie ciągu pieszo-rowerowego o szer. 3,60 m. Zostało to już szeroko wyjaśnione w skarżonej decyzji Starosty Białostockiego.

Odwołujący wskazuje, że warunkiem przebudowy drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego. Wojewoda podkreślił, że specustawa drogowa nie ma zastosowania jedynie do przebudowy dróg już istniejących. Specustawa znajduje zastosowanie przede wszystkich w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Skarżący nietrafnie stwierdził, iż istniejąca ulica posiadająca nawierzchnię gruntową, nie jest obiektem budowlanym i dlatego nie jest możliwa jego przebudowa. Wojewoda zauważył, że zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 643/19, droga gruntowa jest obiektem budowlanym - budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Zatem możliwa jest przebudowa drogi, która wcześniej posiadała nawierzchnię gruntową.

Mając na uwadze fakt, że wymogi zawarte w przepisach prawa, uzasadniające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostały spełnione w sprawie, Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną A. K. podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w poprzednio obowiązującym brzmieniu (Dz U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm ) w związku z art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r, poz. 162), zwanej dalej specustawą, polegające na niewłaściwym sprawdzeniu wykonania obowiązku doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami określonymi w decyzji z dnia 7 maja 2021 r. nr BI ZIJZ.2.4210.25.2021.AT o pozwoleniu wodnoprawnym w zakresie rzędnych studni chłonnej Os2, która pomimo uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego nadal pozostaje niezgodna z wymogami wskazanymi w ww. decyzji;

2.naruszenia art. 11a ust. 1 w związku z art. l1d ust. 1 pkt 5 i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy, poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy sytuacji, w której istnieją istotne rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji, która obejmuje budowę dróg gminnych m. in. ulicę [...] w Czarnej Białostockiej, a stanowiącym załącznik do tejże decyzji projektem budowlanym, który wprawdzie tytułuje inwestycję w sposób tożsamy jak w decyzji, niemniej z jego treści wynika jednoznacznie, iż na działce o nr ewid. [...] (po dokonanej zmianie projektu budowlanego na etapie odwoławczym) przewiduje się wyłącznie budowę ciągu pieszo-rowerowego (takie jest oznaczenie zamierzonych robót budowlanych w legendzie znajdującej się na rysunkach projektu zagospodarowania terenu), a nie drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r poz. 1376 ze zm ), które są odrębnymi od drogi obiektami budowlanymi, przy czym w realiach niniejszej sprawy nie jest możliwe potraktowanie wykonania ciągu pieszo-rowerowego, jak twierdzi organ odwoławczy jako przebudowy ul. Świerkowej z racji tego, iż aktualnie droga ta nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a tylko istnienie drogi w postaci obiektu budowlanego pozwalałoby na taką ich kwalifikację;

3. naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy poprzez zaakceptowanie przez organ II instancji udzielenia zezwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr 1420B w sytuacji, gdy na działce o nr ewid. [...] w ramach czasowego zajęcia przewidziano wyłącznie budowę ciągu pieszo-rowerowego, a o przebudowie drogi bez względu na posiadaną kategorię możemy mówić wyłącznie wtedy, gdy istnieje droga w rozumieniu obiektu budowlanego, a w realiach niniejszego przypadku, jak wskazują autorzy projektu wszystkie drogi w ramach inwestycji ujętej w skarżonej decyzji są drogami o podłożu gruntowym. Skoro zatem nie ma drogi w rozumieniu istnienia obiektu budowlanego, tym samym nie jest możliwa przebudowa obiektu, którego w istocie nie ma;

4. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w poprzednio obowiązującym brzmieniu w związku z art. 11i specustawy, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli spełnienia obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami określonymi w decyzji z dnia 31 stycznia 2020 r. Rl.6220.8.2019 o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji istnienia rozbieżności pomiędzy zakresem inwestycji wskazanym w decyzji środowiskowej i w projekcie budowlanym zatwierdzonym skarżoną decyzją, wynikającą z faktu, iż w decyzji środowiskowej inwestycja polega na budowie dróg gminnych, podczas gdy zakres zamierzenia wskazany w projekcie budowlanym obejmuje oprócz projektowanych dróg także projektowany na działce o nr ewid. [...] ciąg pieszo-rowerowy;

5. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej poprzez nie przeprowadzenie w sposób prawidłowy kontroli wykonania projektu budowlanego przez osobę legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, polegające na zaakceptowaniu braku zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego niektórych projektantów, aktualnego na dzień dokonywania zmian w projekcie budowlanym w toku postępowania odwoławczego. Skoro bowiem podstawą do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest m. in, wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym terminem ważności, a zmiany w projekcie powinny być dokonywane przez osobę uprawnioną, to nieprzedstawienie

takiego zaświadczenia powoduje wątpliwości, czy osoba ta mogła w tym okresie dokonać zmian w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym,

6. naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ prowadzący postępowanie dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści;

7. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego zatwierdzony projekt budowlany ulegał zmianie, a zatem właściwym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do meritum stosownie do wymogu wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego.

Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy ani przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym przy kontroli sądowej decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych generalnie nie może sąd orzec o uchyleniu decyzji w całości ani stwierdzeniu jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (vide: brzmienie art. 11g ust 3 specustawy drogowej). To zastrzeżenie ograniczonych kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach umknęło uwadze pełnomocnika skarżącego gdyż wnioski skargi sprecyzował jako żądanie uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i to mimo objęcia zarzutami pewnych fragmentów decyzji, w dodatku nie związanych bezpośrednio z nieruchomością skarżącego o numerze [...] (przed podziałem) a w konsekwencji nie naruszających bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Zaznaczyć należy, że kontroli zaskarżonej decyzji można dokonać jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego prawa własności do nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę o numerze [...]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie może dotyczyć całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji musi być przypomnienie specyfiki decyzji zezwalających na realizację inwestycji drogowej wydawanych przy zastosowaniu przepisów ustawy z 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 162). W ustawie tej przewidziano szczególny tryb udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego decyzja (nazywana decyzją zrid) ma charakter kompleksowy a procedura, w której jest wydawana ma charakter uproszczony. Kompleksowość decyzji polega na tym, że w jednej decyzji zrid zawarto wszystkie niezbędne aspekty procesu inwestycyjnego i w efekcie umożliwiono inwestorowi przystąpienie do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja zrid przesądza bowiem nie tylko o lokalizacji inwestycji drogowej, tj. przebiegu drogi, ale też zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi (art. 11f ust. 1 pkt 1 – 8 specustawy drogowej). Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) - art. 12 ust. 1 i 4. Z kolei uproszczony charakter procedury prowadzącej do wydania decyzji zrid polega na tym, że specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji (art. 11 "d" ust. 1), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f"). W przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro więc ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie decyzji zrid. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny co do racjonalności czy słuszności koncepcji inwestora. O przebiegu drogi decyduje w istocie zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyroki: NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, WSA w Białymstoku z 28.10.2022r. sygn. II SA/Bk 415/22, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W postępowaniu opartym o przepisy specustawy drogowej interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy, będącym następstwem wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji kasacyjnej z 11.01.2022r. Wniosek został skorygowany i uzupełniony, dokumentacja skompletowana a projekt poprawiony w zakresie dostrzeżonym przez organ architektoniczno – budowlany przed jego zatwierdzeniem.

Po decyzji kasacyjnej wnioskodawca w dniu 09.05.2022 r. przedłożył uzupełnioną dokumentację i jednocześnie skorygował wniosek ZRID zgodnie z postanowieniem organu I instancji z 19.01.2022r.a mianowicie:

1)w korekcie wniosku ZRID zostały wskazane konkretne roboty budowlane jakie są przewidziane do wykonania na działkach przeznaczonych do czasowego zajęcia;

2) działki o numerach geod.: [...] i [...] zostały wyłączone z zakresu inwestycji, wobec czego nie wystąpiła konieczność zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

3) dokumentacja techniczna została uzupełniona o ostateczną decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku nr BI.RUZ.4210.34.2020.MK z dnia 01.03.2021r. na wykonanie urządzenia wodnego tj. rowu bezodpływowego w ramach budowy ulic osiedlu "[...]" w Czarnej Białostockiej;

4) charakterystyczne parametry urządzeń wodnych zostały naniesione na projekcie zagospodarowania terenu zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 07.05.2021 r. znak: BI.ZUZ.2.4210.25.2021.AT.

5) dokumentacja techniczna została uzupełniona o adnotację uzgodnienia z PKP PLK S.A. na każdym arkuszu projektu zagospodarowania terenu;

6) na projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowano plac do zawracania samochodów osobowych o promieniu 6,0 m. (por. PZT str. 37);

7) legendę do projektu zagospodarowania terenu uzupełniono o objaśnienie oznaczenia graficznego promienia placu do zawracania samochodów wskazanego na rysunku projektu zagospodarowania terenu (na arkuszach zawierających w swoim zakresie wskazany plac do zawracania);

8) dokumentacja techniczna została uzupełniona o aktualne uzgodnienie z gestorem sieci teletechnicznych K. Sp. z o.o. z dnia 27.01.2022 r. znak: U012CZB;

9) dokumentacja techniczna zawiera aktualne, na dzień dokonania poprawek w dokumentacji projektowej, zaświadczenie o przynależności projektantów do izby samorządu zawodowego potwierdzonego wpisem na właściwą listę członków.

Jak wynika z akt sprawy inwestor przy ponownym rozpoznawaniu sprawy do wniosku o wydanie decyzji przedłożył komplet dokumentów wymaganych specustawą drogową:

- mapę w skali 1:500 przedstawiającą usytuowanie inwestycji;

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze;

- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości i wykazy zmian ewidencyjnych;

- 4 egz. projektu budowlanego,

- komplet opinii i koniecznych decyzji powiązanych

Dodatkowo Wojewoda Podlaski na etapie drugiego postepowania odwoławczego w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. zobowiązał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przede wszystkim wyjaśnienie dostrzeżonych rozbieżności, częściowe uzupełnienie i sprostowanie dokumentacji projektowej i odniesienie się do zastrzeżeń odwołującego się. Zdaniem sądu w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji nie doszło do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej oraz z art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy, odniósł się do każdej z kwestii podniesionych w odwołaniu i w zakresie kwestii które wymagały dodatkowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadził uzupełniające postępowanie, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, tym bardziej należy prawidłowo ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który dostrzegł i poprawił niedoskonałości poczynione przez organ I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a także w kontekście zarzutów odwołania. W przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Zdaniem Sądu okoliczność uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postepowanie odwoławczego nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło zmiany zakresu inwestycji, a przy tym wiązało się po części z zarzutami podniesionymi w odwołaniu.

Przed organem II instancji Inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, w których uzupełnił rysunek projektu zagospodarowania terenu o brakujące parametry rowu (głębokość i szerokość), skorygował na prawidłową rzędną dna studni chłonnej nr [...] oraz załączył rysunek zatytułowany "przekrój normalny" ul. [...] od km 0+161,31 do km 0+276,5. Inwestor złożył również stosowne wyjaśnienia (pismo z 29 grudnia 2022 r.) dotyczące wskazanych w ww. postanowieniu kwestii.

Tak więc Wojewoda Podlaski przed wydaniem decyzji ostatecznej dysponował kompletnym materiałem dowodowym i wyjaśnieniami wnioskodawcy rozwiewającymi wątpliwości związane z zarzutami odwołania. Zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania. Do zastrzeżeń strony organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający argumentację organu podziela.

Niezrozumiały jest powtórzony zarzut jakoby objęcie decyzją działek drogowych o numerach [...] i [...] nie nastąpiło w związku z realizacją dróg ale wyłącznie pod budowę ciągów pieszo – rowerowych, które – zdaniem skarżącego –są odrębną od dróg budowlą. Jak trafnie wskazał organ, droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy, którego definicję zawiera art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 tj.). Zgodnie z tą definicją pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Definicja drogi, zawarta w art. 4 pkt 2 ww. ustawy, wyjaśnia że jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Usytuowanie ciągów pieszo – rowerowych w pasach drogowych jest zgodne z warunkami technicznymi, jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.03.2018r. sygn. II OSK 3337/17, w którym stwierdził, że zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art 1 ust. 1 specustawy drogowej. Możliwość zlokalizowania ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 46-48 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wyjaśnił inwestor ul. [...] jest drogą publiczną Nr 104909B, zatem wybudowanie w ramach niniejszej inwestycji ścieżki pieszo-rowerowej na działkach nr [...] i [...] jest zgodne ze specustawą drogową. Podkreślić należy, że przedmiotem inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora i projektem budowlanym w zakresie ul. [...] jest również budowa nawierzchni drogowej ul. [...], chodników i zjazdów od km 0+008,54 do km 0+276,5.

Nadto zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności, w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Jak wskazał już w swojej decyzji organ I instancji, a co wynika również z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] jest drogą powiatową nr 1420B. Zatem biorąc pod uwagę powyższy zapis specustawy drogowej możliwa jest przebudowa innej drogi publicznej na działce nr [...]. Przebudowa ta w niniejszym przypadku polega na budowie ciągu pieszo-rowerowego o szerokości 3,60 m.

Wbrew twierdzeniu skarżącego specustawa drogowa obejmuje realizację wszelkiego rodzaju inwestycji drogowych tj. zarówno urządzenie dróg określonej klasy technicznej od podstaw jak też modernizację (poprawę) dróg już wyodrębnionych i częściowo urządzonych technicznie. Okoliczność, iż droga posiada nawierzchnię gruntową nie przesądza o tym, że drogi takiej nie można uznać za drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skład orzekający tak jak organ odwoławczy nie podziela stanowiska strony, że działki o numerach 64 oraz 239/10 nie stanowią drogi, lecz jedynie grunt, na którym zaprojektowane roboty doprowadzą dopiero do powstania określonego obiektu budowlanego. Droga która posiada nawierzchnię gruntową jak najbardziej nadaje się do przebudowy przy zastosowaniu przepisów specustawy drogowej. Przepisy specustawy drogowej zezwalają na budowę dróg w miejscach, w których dotychczas drogi w ogóle nie istniały, jak i w miejscach, w których istniejące drogi nie spełniały określonych parametrów technicznych. Do przepisów specustawy drogowej nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafiony jest także zarzut nieprawidłowego sprawdzenia zgodności projektu

budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 stycznia 2020 r., znak: RI.6220.8.2019, polegająca na istnieniu rozbieżności pomiędzy zakresem inwestycji określonym w decyzji środowiskowej, gdzie inwestycja polega na budowie dróg gminnych, a w projekcie budowlanym, gdzie obejmuje również projektowany na działce nr [...] ciąg pieszo-rowerowy. Ciąg pieszo rowerowy, projektowany jest bowiem w ramach budowy dróg i stanowi połączenie pomiędzy projektowanymi w ramach inwestycji drogami, a nie odrębny obiekt budowlany.

Odnośnie kwestii nie przeprowadzenia kontroli wykonania projektu budowlanego przez osobę legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu budowlaneg, zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień dokonywania zmian w projekcie budowlanym, sąd za organem powtarza, że poprawki wprowadzone dnia 30 grudnia 2022 r. na etapie postępowania odwoławczego przez projektanta Ł. M. (co potwierdza adnotacja na rysunkach projektu zagospodarowania terenu), zostały dokonane w okresie ważności zaświadczenia tego projektanta pochodzącego z Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (ważnego do dnia 31 stycznia 2023 r. (str. 6a projektu budowlanego).

Skład orzekający uznaje za wystarczające wyjaśnienia organu w kwestii dotyczącej rzędnych studni chłonnej Os2, objętych zarzutem skargi niewłaściwego sprawdzenia wykonania obowiązku doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z 7.05.2021r. Naniesiona na etapie postępowania odwoławczego rzędna dna studni wynosząca 146,37 jest zgodna z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast określone w pozwoleniu wodnoprawnym parametry techniczne dotyczące studni chłonnych (w tym głębokość studni Os2 - 2,4 m) zamieszczone są w tabeli znajdującej się na wszystkich rysunkach projektu zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym i

odpowiadają udzielonemu ww. pozwoleniu wodnoprawnemu. Niedostrzeżona przez

organ, błędna głębokość studni Os2, ujawniona jedynie w jednym miejscu projektu zagospodarowania terenu, wynika z niewłaściwie naniesionej na rysunku projektu zagospodarowania terenu rzędnej 149,37, która nie została określona w pozwoleniu

wodnoprawnym. Zdaniem sądu, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, błąd ten jest omyłką pisarsko-obliczeniową, która nie stanowi o niezgodności projektu zagospodarowania terenu z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono bowiem tej rzędnej a jedynie rzędną dna studni, a we wszystkich miejscach projektu budowlanego parametry studni Os2 (rzędna dna oraz głębokość 2,4m) określone są zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Sąd zauważa przy tym, że sporna studnia chłonna jest zlokalizowana na nieruchomości drogowej o numerze [...] w ogóle nie graniczącej z nieruchomością skarżącego a zatem omyłka pisarska w oznaczeniu rzędnych studni w ogóle nie dotyka interesu prawnego skarżącego.

Nie nasuwa wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. O wszczęciu postępowania indywidualnie został powiadomiony wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości, które znalazły się w granicach pasa drogowego na adres wskazany w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w drodze stosownych obwieszczeń w urzędzie gminy, w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w prasie lokalnej. Również zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały obwieszczone w sposób prawidłowy tj. decyzję doręczono wnioskodawcy a zawiadomienie o jej wydaniu doręczono właścicielom nieruchomości przejętych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, natomiast pozostałym stronom zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało obwieszczone, podobnie jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)