Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 683/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 688/07 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentacji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 marca 2005r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 574/04 po rozpoznaniu skarg F. M., I. M., A. P. oraz Burmistrza Choroszczy, uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2004r.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 12/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji, wskazując, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozstrzygał zarówno w oparciu o aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak i plan obowiązujący w okresie budowy spornych wiat mimo, że organy administracji wobec rozwiązań prawa miejscowego z 1986r. nie wypowiedziały się. Stąd też uznano, że Sąd l instancji poczynił w rozpoznawanej sprawie ustalenia, które winny być zarezerwowane dla organów nadzoru budowlanego ponownie rozpoznających po uchyleniu przedmiotową sprawę. Kwestia ta przy ponownym rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej musi być przedmiotem wnikliwej analizy organów nadzoru budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem kwestii usytuowania w terenie przedmiotowych pawilonów (wiat) bowiem powołane prawo miejscowe wprowadziło zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych położonych na północ od rzeki Horodnianki do granic administracyjnych miasta.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją nr [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: prawo budowlane), art. 40 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: prawo budowlane z 1974r.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nakazał E. i S. P. w terminie do 30 grudnia 2007r. przedłożyć opinię uprawnionej osoby, o zdatności pawilonów do użytkowania, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a po wykonaniu tych czynności przedłożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie pawilonów (wiat) stanowiących zadaszenie nad klatkami zwierząt futerkowych - celem uregulowania stanu prawnego "pawilonów" (wiat) stanowiących zadaszenie nad klatkami zwierząt futerkowych na działce nr 669 w Choroszczy. Analizując zapisy i część graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Choroszczy z dnia 18 grudnia 1986 r. ustalono, że działka nr geod. [...] w Choroszczy przeznaczona jest, jako "istniejące fermy zwierząt futerkowych (43RPZ), sanitarna strefa ochronna - 150 m", pozostałą część działki, na której znajdują się przedmiotowe pawilony stanowią tereny rolne. Wiaty zlokalizowane na terenach rolnych działki nr geod. [...] powstały w latach 1988 - 1989. W pozostałej części działki nr geod. [...] oznaczonej w planie symbolem 43RPZ istniała zabudowa związana z hodowlą zwierząt futerkowych, która powstała w 1986r. tj. przed datą obowiązywania wyżej cytowanego planu, będąca przedmiotem odrębnego postępowania. Wobec faktu istnienia zabudowy związanej z hodowlą zwierząt futerkowych przed datą obowiązywania planu zapis: "wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej, budownictwa fermowego szklarniowego i innego związanego z produkcją rolniczą na terenach rolnych położonych na północ od rzeki Horodnianki do granic administracyjnych miasta" nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie może być mowy o lokalizacji budownictwa fermowego na części rolnej działki nr geod. [...], a co najwyżej o rozbudowie istniejącej zabudowy związanej z hodowlą zwierząt futerkowych.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań złożonych przez H. i W. S. oraz A. P. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974r. nie pozwala, na nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Przepis ten traktuje o możliwości ewentualnego nakazania dokonania czynności faktycznych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie powinien mieć art. 56 prawa budowlanego z 1974r. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ I instancji powinien uwzględnić wskazania zawarte w wyrokach sądów administracyjnych.

W skardze do sądu administracyjnego S. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku stwierdzenia w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania od aktu administracyjnego wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, które z uwagi na treść rozstrzygnięcia, jest postanowieniem dowodowym wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., niepodlegającym zaskarżeniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że wskazany akt pomimo, że został nazwany decyzją, to jednak według jego treści jest w istocie postanowieniem dowodowym przewidzianym w art. 56 prawa budowlanego z 1974 r., na które nie przysługuje środek zaskarżenia. Brak więc było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, który z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa orzekł merytorycznie w przedmiotowej sprawie.

Odpowiadając na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zastosowany przez organ pierwszej instancji art. 40 prawa budowlanego z 1974r. daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej, w związku z tym organ odwoławczy zakwalifikował skarżone orzeczenie jako decyzję administracyjną i w trybie odwoławczym wydał również decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 688/07 oddalił skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] sierpnia 2007r. Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego uznające, że czynności legalizacyjne zostały nałożone na inwestorów z naruszeniem art. 40 prawa budowlanego z 1974r. Obowiązek przedłożenia dokumentacji, nie jest bowiem nakazaniem wykonania "zmian lub przeróbek" mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 40 prawa budowlanego z 1974r. Sąd I instancji uznał również, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji z naruszeniem art. 40 prawa budowlanego z 1974r. nie powoduje, że wydany akt należy traktować jako postanowienie dowodowe, o którym traktuje art. 56 prawa budowlanego z 1974r. Niewątpliwie akt organu I instancji spełnia warunki do uznania go za decyzję, stanowi bowiem władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. P., powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wobec czego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 688/07 brał udział sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, która winna być wyłączona od jej rozpoznania z mocy ustawy, albowiem była członkiem składu orzekającego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 574/04. Zdaniem kasatora stanowi to podstawę do przyjęcia nieważności postępowania zgodnie z art. 183 §2 pkt 4 p.p.s.a. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt OSK 1491/04 podniesiono, że sytuacja w której ten sam sędzia bierze udział wydaniu orzeczenia w sytuacji związania wytycznymi poprzedniego wyroku w wydaniu którego również uczestniczył, powoduje naruszenie prawa do sądu rozumianego jako prawo do obiektywnego i bezstronnego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jedyną podstawą skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, jest zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ustalenie, że w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w I instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. W ocenie kasatora zarzut skargi kasacyjnej jest tożsamy z przesłanką nieważności postępowania, którą Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przytoczonym przepisem, ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu.

Artykuł 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta - w aspekcie procesowym - ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W tym miejscu należy wskazać, że przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja).

Okoliczności niniejszej sprawy nie są tej natury, aby konieczne było pogłębianie rozważań w przedmiocie fundamentalnych regulacji odnoszących się do prawa do sądu i nierozerwalnie związanej z nim bezstronności sędziowskiej. Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Określenie to wymaga jednak uzupełnienia o wykładnię ukształtowaną przez orzecznictwo.

Zagadnienie bezstronności sędziowskiej było przedmiotem rozważań sądów i trybunałów zarówno europejskich, jak i krajowych. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) stawał na stanowisku, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze (por.: wyrok ETPC z 01.10.1982r., w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii, wyrok ETPC z 26.10.1984r. w sprawie nr 9186/80, De Cubber przeciwko Belgii, wyrok ETPC z 25.06.1992r. w sprawie nr 13778/88,Thorgeirson przeciwko Islandii). W orzecznictwie ETPC wyraźnie odpowiedziano się za domniemaniem "osobistej bezstronności sędziego", przyjęto jednak równocześnie, że domniemanie to może być obalone w sytuacji gdy zajdą określone wątpliwości. Odnosząc się do kryterium obiektywnego, w przypadku zastosowania do ciała kolegialnego, w wyroku z 15 grudnia 2005r. w sprawie nr 73797/01, Kyprianou przeciwko Cyprowi ETPC uznał, że: "oznacza ono rozstrzyganie, czy, w oderwaniu od osobistego zachowania któregokolwiek z członków tego organu, istnieją dające się ustalić fakty, które mogą wzbudzić wątpliwość w odniesieniu do bezstronności tego organu. W tej mierze nawet pozory mogą mieć pewne znaczenie. W przypadku podejmowania decyzji, czy w danej sprawie istnieje uprawniony powód do obawy, iż określonemu organowi brakuje bezstronności, stanowisko osób zarzucających brak bezstronności jest ważne, lecz nie rozstrzygające. Rozstrzygające jest to, czy obawa ta może zostać uznana za obiektywnie uzasadnioną.". Przywołane orzeczenia wskazują na doniosłe znaczenie bezstronności w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Powyższe rozważania znalazły odzwierciedlenie w rozważaniach Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniach, odnoszących się do zagadnienia prawa do sądu w ujęciu proceduralnym oraz do instytucji wyłączenia sędziego (por.: wyrok z 16.03.1999r., sygn. akt SK 19/98, publ.: OTK ZU nr 3/1999, poz. 36, wyrok z 27.01.1999r. sygn. akt K 1/98, publ.: OTK ZU nr 1/1999, poz. 3, wyrok z 11.12.2002r., sygn. akt SK 27/01, publ.: OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 93, wyrok z 20.07.2004 r., sygn. akt SK 19/02, publ.: OTK-A 2004/7/67).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już dwukrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2005r. w sprawie sygn. akt SK 53/04 (publ.: OTK-A 2005/11/134) oraz z dnia 14 października 2008r. w sprawie sygn. akt SK 6/07 (publ.: OTK-A 2008/8/137). W uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych orzeczeń istotne - z punktu widzenia niniejszej sprawy - są rozważania odnoszące się do istnienia podstawy wyłączenia sędziego mającej inną naturę niż te należące do kategorii przesłanek bezwzględnych. Trybunał przyjął, że bezwzględne przesłanki wyłączenia to takie, których ocena nie może być uzależniona od konkretnych okoliczności danego postępowania. Funkcja tych przesłanek sprowadza się do automatycznego wyłączenia sędziego, w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z nich, niezależnie od innych okoliczności danej sprawy. Powyższym orzeczeniem uznano, że art. 18 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolejnym orzeczeniem w sprawie SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, antycypował Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 19 kwietnia 2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1491/04 (publ.: LEX nr 166508), że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie. Sąd wskazał, że przez branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość, co od bezstronności Sądu je wydającego.

Skoro sędzia sprawozdawca orzekający w składzie w sprawie sygn. akt II SA/Bk 574/04 zakończonej wyrokiem z 3 marca 2005r. uchylającym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, brał następnie udział w wydaniu orzeczenia z 24 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 688/07, to zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, strona w okolicznościach niniejszej sprawy mogła mieć zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze przywołane we wstępie orzecznictwo ETPC, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wątpliwości te winny mieć charakter obiektywny i zostać przez stronę wykazane. Zauważyć należy, że skarga kasacyjna zawiera trafną argumentację skierowaną na podważenie bezstronności sądu. Odnosi się ona przede wszystkim do rozważań zaprezentowanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniach obu wyroków, a dotyczących kwestii przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Potwierdzenia wątpliwości strony, można dopatrywać się także w stanowisku wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007r. w sprawie sygn. akt II OSK 12/06. Mimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Bk 574/04, stwierdzono tam, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku "orzekając w tej sprawie za szeroko, nie powinien był przesądzać o zgodności czy też nie, ujawnionej samowoli budowlanej z ustaleniami prawa miejscowego z 1986r.".

Wątpliwości strony co do bezstronności Sądu I instancji ujęte zostały w formie zarzutu skargi kasacyjnej, to jest wysunięto je dopiero na etapie kontroli instancyjnej orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora w zakresie, w którym przyjmuje on, że do niniejszej sprawy można niejako automatycznie odnieść rozważania poczynione w sprawie sygn. akt OSK 1491/04. Otóż zarówno w tamtym przypadku, jak i w przypadku do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 6/07, Sądy I instancji rozpoznawały skargi na rozstrzygnięcia organów administracji wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Stąd też zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedziały się przeciwko dopuszczeniu do sytuacji, w której w składzie sądu orzekającego w przedmiocie skargi na akt wydany w trybie wznowienia postępowania, brał udział sędzia rozpoznający wcześniej sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie zapadłe zwykłym postępowaniu administracyjnym. Widoczna jest bowiem relacja istniejąca oboma postępowaniami administracyjnymi implikująca odpowiednio zależność na etapie postępowań sądowoadministracyjnych.

Wyrok zapadły w niniejszej sprawie w I instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Bk 574/04, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania. Nie można zatem automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami będącymi przedmiotem rozważań w sprawach OSK 1491/04 i SK 6/07. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 274/08 (z dnia 01.10.2008r., publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powołane orzeczenie zapadło w takim układzie, gdzie wcześniej nie toczyły się nadzwyczajne postępowania administracyjne, a ponadto składy w których udział brał ten sam sędzia orzekały w odstępie ponad 3 lat. Wreszcie zauważyć wypada, że wyrok ten zapadł przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 6/07, co wskazywać musi - podobnie jak w przypadku orzeczenia OSK 1491/04 - na problem pogodzenia wykładni przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

Reasumując dotychczasowe rozważania stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z zapisów Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Bowiem Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20.11.1995r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17.07.1996r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24.06.1998r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Wiąże się to ściśle również z wypracowaną w orzecznictwie ETPC i Trybunału Konstytucyjnego koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej, w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

Koniecznym jest zajęcie stanowiska wobec przywołanych powyżej wywodów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku SK 53/04, odnoszących się do kwestii różnic między bezwzględnymi przesłankami wyłączenia sędziego, a przesłankami względnymi określonymi w art. 19 p.p.s.a. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie muszą istnieć i być znane sędziemu lub stronie, tak aby mogli się oni powołać na nie odpowiednio w żądaniu lub we wniosku o wyłączenie. Sam fakt, że orzekał sędzia, który uprzednio brał udział w składzie kontrolującym legalność decyzji, nie jest wystarczający do powzięcia uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. W niniejszej sprawie owe okoliczności mogły się ujawnić najwcześniej w chwili ogłaszania ustnych motywów wyroku, lub z chwilą doręczenia odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Nie tyle bowiem nawet sam wynik sprawy, ale dopiero wywody przedstawione na jego poparcie zestawione z faktem orzekania przez określonego sędziego, spowodowały zaistnienie przesłanki wyłączenia. Z powyższych względów zespół okoliczności, który wystąpił w niniejszej sprawie nie odpowiada przesłance ujętej w przepisie art. 19 p.p.s.a. Jest on co prawda ocenny i nie może automatycznie skutkować wzruszeniem orzeczenia - ma zatem cechy przypisane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 53/04 przesłankom względnym, ale z drugiej strony wpływ tych wątpliwości na ocenę bezstronności był na tyle uzasadniony, że musiał spowodował uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pojęcie "sprawy", którym ustawodawca posłużył się w art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., będące przedmiotem rozważań w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2005r. (sygn. akt I OPS 3/05, publ.: ONSAiWSA 2005/6/110). W sensie formalnym nie ma tożsamości spraw między postępowaniami prowadzonymi pod sygn. akt II SA/Bk 574/04 i sygn. akt II SA/Bk 688/07; natomiast w znaczeniu materialnoprawnym oba orzeczenia dotyczą kontroli legalności decyzji ostatecznych odnoszących się do tych samych stanów faktycznych.

Odmienność sytuacji będących przedmiotem rozważań w sprawach OSK 1491/04 i SK 6/07 od okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, jest oczywista. Jednak wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami zwyczajnymi. Skład orzekający w niniejszej sprawie odwołując się do zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku II GSK 274/08 wskazuje, że nie można z góry wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie zajdą przesłanki, które potraktować należałoby jako przesłankę wyłączenia sędziego.

Odnośnie zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., to wbrew zapatrywaniom kasatora nie może być ona postrzegana jako ograniczenie wpływające na bezstronność Sądu. Nie można identyfikować jej z narzuceniem sposobu prowadzenia sprawy, ani tym bardziej ze wskazaniem wyniku rozstrzygnięcia. Natomiast zauważyć należy, że prawidłowe funkcjonowanie tej zasady możliwe jest przy spełnieniu pozostałych reguł gwarantujących bezstronność Sądu.

Rozważania powyższe koncentrowały się wokół instytucji wyłączenia sędziego, rozumianej jako mechanizm mający gwarantować bezstronność organu sprawującego wymiar sprawiedliwości. Jej fundamentalne znaczenie w porządku demokratycznego państwa prawa jest bezsprzeczne, należy jednak zwrócić uwagę również na inne wartości. Zarówno Konwencja, jak i Konstytucja RP, na równi i w jednym rzędzie z bezstronnością wskazują na prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Konwencji, czy też bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Należy zatem każdorazowo mieć na uwadze, czy dążenie do zapewnienia wzorcowej realizacji jednej z tych wartości nie wpływa ujemnie, albo w skrajnych przypadkach, nawet nie wyklucza spełnienie pozostałych. W tej mierze skład orzekający podziela pogląd wyrażony zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 370/06 (wyrok z 04.07.2006r., publ.: LEX nr 266487), jak i przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 42/04 (wyrok z 23.10.2006r., publ.: OTK-A 2006/9/125).

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.