Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1399/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 144, art. 107 par. 1, art. 104, art. 105
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skarg M. G. i M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ") z dnia [...] maja 2023r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Z akt sprawy wynika, że M. G. (dalej: "Skarżąca") w dniu [...] maja 2022 r. złożyła do Zarządu Dzielnicy [...] wniosek o oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz syna M. G. (dalej: "Skarżący") w związku z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z dnia [...] maja 2022 r. informującym o uzyskaniu zgody na zamieszkiwanie wymienionego w tym lokalu.

Zarząd Dzielnicy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] nie wyraził zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz M. G..

W piśmie tym Zarząd Dzielnicy wskazał, że z informacji uzyskanych z ZGN dla Dzielnicy [...] wynika, iż w ww. lokalu obecnie zamieszkują 3 osoby: M. G. (najemca), A. G. oraz M. G.. A. G. nie zamieszkiwała w lokalu w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2022r., a M. G. od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2022r. Przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2022 r. wizja lokalowa potwierdziła zamieszkiwanie najemcy wraz z synem – M. G.. Z kolei brak rzeczy osobistych córki – A. G. budzi wątpliwość, co do jej aktualnego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Zgodnie z twierdzeniem najemcy córka zamieszkuje w ww. lokalu.

Dalej Zarząd Dzielnicy powołał § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2019 r., poz. 14836), zgodnie z którym zgody na oddanie lokalu lub jego części do bezpłatnego używania nie wyraża się jeżeli spowodowałoby to, że spełnione zostałyby warunki kwalifikujące do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych. Wskazał, że powierzchnia mieszkalna ww. lokalu wynosi 15,92 m2 (dopuszczalna powierzchnia mieszkalna dla trzyosobowego gospodarstwa domowego wynosi 20,00 m2), zatem ze względu na zbyt małą powierzchnię mieszkalną lokalu dla trzyosobowego gospodarstwa domowego - zgoda nie może zostać wydana. Struktura lokalu, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, przewidziana jest dla dwuosobowego gospodarstwa domowego (dopuszczalna powierzchnia mieszkalna dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wynosi 14,00 m2).

Zarząd Dzielnicy podkreślił przy tym, że zgoda na oddanie części lokalu do bezpłatnego używania wydawana jest dla osób faktycznie zamieszkujących z najemcą.

M. G. pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r., podtrzymanym następnie pismem M. G. z dnia [...] maja 2023 r., wniosła "odwołanie" od ww. pisma Zarządu Dzielnicy "odnośnie braku zgody na zamieszkiwanie (...) syna w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]".

W treści ww. pisma zakwestionowała stanowisko organu odnośnie powierzchni mieszkalnej ww. lokalu dla trzech osób. Podkreśliła, że całość zadłużenia z tytułu użytkowania lokalu została spłacona przez córkę. Zaznaczyła, że nie została zawiadomiona o zaplanowanej wizji w lokalu, podczas gdy taki obowiązek spoczywał na organie.

Ponownie wniosła o wyrażenie zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz M. G., który - jak wskazała - nie ma możliwości najmu lokalu z powodu braku środków finansowych oraz braku zdolności kredytowej. Zaznaczyła, że syn jest na stałe zameldowany w ww. lokalu.

Wskazała również, że Zarząd Dzielnicy posiada obowiązek wydania decyzji w sprawie, a nie tylko zwykłego pisma, co umożliwiłoby wniesienie odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. G. oraz M. G. od pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego jest istnienie decyzji administracyjnej, funkcjonującej w obrocie prawnym. W sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Zarząd Dzielnicy skierował do Skarżącej jedynie pismo informujące o braku zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz M. G. (w związku z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2022 r. informującym o uzyskaniu zgody na zamieszkiwanie ww. w tym lokalu).

Organ podkreślił, że o możliwości zakwalifikowania określonej formy działania administracji publicznej jako decyzji administracyjnej przesądza treść art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego niezbędne elementy decyzji. Natomiast akt organu administracji publicznej, który nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., stanowi decyzję administracyjną pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy te należy uznać: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Decyzja administracyjna stanowi zatem akt woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Decyzja jest wydawana po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron.

Zdaniem SKO, ocena pisma Zarządu Dzielnicy z dnia [...] kwietnia 2023 r. pod kątem powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zostało wydane w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z najmem lokali, w tym lokali socjalnych należących do mieszkaniowego zasobu gmin, należą do sfery prawa cywilnego, a kwestie sporne rozstrzyga sąd powszechny.

Powołując się na § 26 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, SKO wskazało dodatkowo, że zgoda na oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania jest wyrażana w formie oświadczenia podpisanego przez upoważnione osoby bez konieczności podejmowania uchwały zarządu dzielnicy, czy też wydawania decyzji administracyjnej. Z tego względu pismo Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną.

Podsumowując organ stwierdził, że ze względu na brak przedmiotu, złożone odwołanie należy uznać za niedopuszczalne.

Pismami z dnia [...] czerwca 2023 r. M. G. oraz M. G. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie SKO w [...] z dnia [...] maja 2023 r. "odnośnie wyrażenia zgody na oddanie w bezpłatne użytkowanie części lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] wydanej przez Urząd Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]" wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

M. G. w treści swojej skargi podniosła w szczególności, że przedmiotowy lokal uzyskała w dniu [...] maja 1992 r. zgodnie z nakazem zasiedlenia na 3 osoby: dla niej samej jako najemcy oraz dla córki – A. G. i syna – M. G. . Z powodu trudnej sytuacji materialnej lokal został zadłużony, jednak całość zadłużenia została spłacona przez córkę. W 2012 r. syn zawarł związek małżeński i tymczasowo wyprowadził się z ww. lokalu. Decyzją administracyjną syn został wymeldowany, co spowodowało, że zerwał kontakt ze Skarżącą i jej córką. Następnie, w związku z problemami finansowymi i rodzinnymi, syn powrócił do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skarżąca pozostawała w przekonaniu, że jeżeli syn wcześniej zamieszkiwał z nią i córką w ww. lokalu (o tej samej powierzchni użytkowej co w chwili obecnej, zgodnie z nakazem zasiedlenia z dnia [...] maja 1992 r.), to będzie mógł w dalszym ciągu w nim zamieszkiwać, tym bardziej, że Urząd przydzielił to mieszkanie trzem osobom, a tym samym wyraził zgodę na zamieszkiwanie trzech osób na powierzchni 15 m2.

Skarżąca zaznaczyła, że w chwili obecnej Urząd błędnie wskazuje na brak wystarczającej powierzchni do zamieszkiwania w ww. lokalu przez trzy osoby. W dniu złożenia wniosku o oddanie w bezpłatne użytkowanie ww. lokalu syn spełniał bowiem warunki wyrażenia zgody na zamieszkiwanie - nie posiadał tytułu prawnego do innego lokalu na terenie [...], był na stałe zameldowany w lokalu nr [...] przy ul. [...] oraz trwale zamieszkiwał w tym lokalu (co Urząd sam stwierdził w uzasadnieniu swego stanowiska). Nadto był osobą rozwiedzioną, nie miał gdzie zamieszkiwać oraz nie posiadał stałego zatrudnienia. W związku z powyższym, na podstawie informacji uzyskanych w Urzędzie Skarżąca złożyła skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednocześnie nie wyraziła zgody na wypowiedzenie umowy najmu, które otrzymała w dniu [...] czerwca 2023 r.

Skarżąca podkreśliła, że aktualnie nie ma możliwości ubiegania się o zamianę lokalu na większy. Również syn nie mógł starać się o przyznanie innego lokalu, bowiem osoba, na rzecz której złożono wniosek o oddanie w bezpłatne użytkowanie lokalu, nie może starać się o przyznanie innego lokalu z zasobu mieszkaniowego [...]. W związku z tym stwierdziła, że razem z córką i synem będzie starać się o przywrócenie umowy najmu lokalu z uwagi na jej bezprawne rozwiązanie.

Końcowo Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną podkreślając, że nie ma możliwości nabycia własnego mieszkania ani wynajęcia lokalu od prywatnego właściciela.

M. G. w treści swojej skargi przedstawił argumentację zbieżną z argumentacją przytoczoną powyżej. Nadto wskazał, że spełnia warunki wyrażenia zgody na zamieszkiwanie w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Podkreślił, że jest osobą rozwiedzioną, nie ma gdzie mieszkać i nie posiada stałego zatrudnienia. Nie ma też możliwości zawarcia umowy najmu innego lokalu z mieszkaniowego zasobu [...].

Sprawa ze skargi M. G. na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] maja 2023 r. została zarejestrowana w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod sygnaturą akt II SA/Wa 1399/23, a sprawa ze skargi M. G. pod sygnaturą akt II SA/Wa 1438/23.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", połączył sprawy o sygnaturach akt II SA/Wa 1399/23 i II SA/Wa 1438/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Wa 1399/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] nie narusza prawa.

Zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie oceniał wyłącznie to, czy w sprawie faktycznie zaistniały przesłanki formalne do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w [...] stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione od pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], które nie stanowi decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Powołany przepis realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania (wyrażoną w art. 15 k.p.a.), z której wynika, że każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania wyłącznie od decyzji administracyjnych.

Decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Procesowe pojęcie decyzji należy wywodzić z art. 104 k.p.a., łącznie z art. 105 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata.

Zaznaczenia wymaga, że władczy akt organu administracji publicznej powinien mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a.

Decyzję administracyjną - jako oświadczenie woli - należy odróżniać od innych prawie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Oświadczenie woli organu administracji musi posiadać określoną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. Formę tę określa art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz pouczenie o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji (...).

Minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Rozstrzygnięcie sprawy, jako podstawowy element każdej decyzji administracyjnej, jest ustaleniem konsekwencji zastosowanego przepisu prawa materialnego - w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). W świetle powyższego, każde pismo organu, które zawiera w swej treści wymienione elementy, powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że pismo Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., od którego wniesiono odwołanie, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Pismo to zostało skierowane do M. G., która zwróciła się do organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz jej syna M. G..

Przedmiot wniosku reguluje § 26 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Zgodnie z jego treścią oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania wymaga uprzedniej pisemnej zgody przedstawiciela Miasta. Zgoda nie jest wymagana w stosunku do małżonka niebędącego najemcą lokalu oraz w stosunku do osoby, względem której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym (ust. 1). Z zastrzeżeniem ust. 3, oddanie do bezpłatnego używania lokalu lub jego części może nastąpić na czas oznaczony, jednak nie dłuższy niż 3 lata. W przypadku dzieci najemcy, dzieci jego małżonka lub małżonków tych dzieci oddanie do bezpłatnego używania może nastąpić również na czas nieoznaczony (ust. 2). Zgody na oddanie lokalu lub jego części do bezpłatnego używania, nie wyraża się jeżeli: 1) spowodowałoby to, że spełnione byłyby warunki kwalifikujące do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych; 2) najemca zalega z opłatami za korzystanie z lokalu, chyba że co najmniej od 3 miesięcy jest realizowana umowa dotycząca spłaty zadłużenia; 3) osoby, na rzecz których miałaby być wyrażona zgoda posiadają tytuł prawny do lokalu lub nieruchomości mieszkalnej położonej w Mieście lub pobliskiej miejscowości; 4) o zgodę wystąpi najemca lokalu wynajmowanego na czas oznaczony.

Odmawiając wyrażenia zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] Zarząd Dzielnicy powołał się na przesłankę z § 26 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały wskazując, że jej udzielenie spowodowałoby to, że spełnione byłyby warunki kwalifikujące do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych.

Pismo Zarządu Dzielnicy nie stanowi decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie na zasadzie art. 127 § 1 k.p.a. Pismo to nie zostało wydane w sprawie administracyjnej, tj. w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Przepis § 26 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) nie stanowi podstawy prawnej do wydania przez Zarząd Dzielnicy decyzji administracyjnej (uchwały zaskarżalnej do sądu administracyjnego) w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie lokalu lub jego części do bezpłatnego używania. Jak trafnie wskazało SKO w [...] w zaskarżonym postanowieniu zgoda (brak zgody) na oddanie lokalu bądź jego części do bezpłatnego używania, jest wyrażana w formie oświadczenia podpisanego przez osoby upoważnione bez konieczności podejmowania uchwały zarządu dzielnicy bądź wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Z tego względu pismo to nie może być uznane za decyzję administracyjną.

Podzielić należy również stanowisko SKO w [...], zgodnie z którym kwestie związane z najmem lokali z mieszkaniowego zasobu [...], w tym oddanie lokalu należącego do tego zasobu bądź jego części do bezpłatnego używania, nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowią sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Kwestie te należą do sfery prawa cywilnego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła osoba nie mająca legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, albo też odwołanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a więc jest niedopuszczalne, jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno-techniczną (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 596). Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak, publ. OSP 1993, Nr 9, poz. 178).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez SKO w [...] niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 k.p.a. Odwołanie zostało bowiem wniesione od pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., w którym nie wyrażono zgody na oddanie do bezpłatnego używania części lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz M. G.. Pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) w rozumieniu przepisów k.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia (odwołanie) w administracyjnym toku instancji.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie mógł ustosunkować się do podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na błędne stanowisko Zarządu Dzielnicy co do odmowy wyrażenia zgody na oddanie części ww. lokalu do bezpłatnego używania na rzecz Skarżącego, bowiem przedmiotem oceny Sądu nie była trafność tego stanowiska, lecz wyłącznie spełnienie przesłanek formalnych do wydania przez SKO w [...] postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.