Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 713/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. C. i B. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2023 r., nr: WOP.7721.56.2023.MH w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku z dnia 24 lutego 2023 r., nr: PINB.7141/38/08, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących B.C. i B. C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. C. i B. C. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalno – handlowo – usługowego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez B. C. i B. C. robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiących kontynuację rozpoczętej i przerwanej na okres dłuższy niż dwa lata, budowy budynku usługowego na działce nr [..] przy ul. Z. [..] w Malborku.

Na podstawie materiałów dowodowych zebranych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, że inwestorzy w latach 2003 – 2007 realizowali rozbudowę od strony północnej istniejącego na przedmiotowej działce budynku mieszkalno - handlowo - usługowego (składającego się z segmentów oznaczonych jako I oraz II - objętych odrębnym postępowaniem organu I instancji) - o część mieszkalno - handlowo - usługową, oznaczoną jako segment III, stanowiącą niezależną całość konstrukcyjną, niepowiązaną z pozostałą częścią obiektu.

Zawiadomieniem z dnia 30 października 2008 r. organ I instancji poinformował, że sprawa budowy segmentu III obejmującego część północną budynku mieszkalno - handlowo - usługowego na działce nr [...] przy ul. Z. w Malborku, zostanie rozpatrzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Następnie, postanowieniem z dnia 24 listopada 2008 r. działając w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.; dalej jako: "P.b.") organ I instancji wstrzymał przedmiotową budowę i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie do dnia 24 lutego 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego w 4 egzemplarzach wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniami o wpisie na listę członków samorządu zawodowego projektanta i sprawdzającego, aktualnym na dzień opracowania projektu (art. 12 ust 7 P.b.) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec nieprzedłożenia wskazanych powyżej dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku (dalej jako: "PINB"), decyzją z dnia 6 października 2009 r. nakazał inwestorom rozbiórkę części budynku mieszkalno - handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy 110m2, stanowiącej segment III budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i usytuowanej na działce nr [..] obręb ew. [..] przy ul. Z. w Malborku, poprzez rozebranie:

* ściany zewnętrznej o długości 9,38m przy granicy z działką nr [..],

* ściany zewnętrznej o długości 12,12m w odległości 4m od granicy z sąsiednią działką nr [..] (droga),

* ściany zewnętrznej ukośnej na granicy z działką nr [..].

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 25 października 2010 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż strona wystąpiła do organu administracji samorządowej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, nie informując o powyższym fakcie organu nadzoru budowlanego. Burmistrz Miasta Malborka postanowieniem z dnia 17 listopada 2009 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalno - warsztatowego na działce nr [..] obręb [..] przy ul. Z. [..] w Malborku. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że procedowanie decyzji o warunkach zabudowy było w toku, nakaz rozbiórki był przedwczesny. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w przygotowaniu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Malborka wniosku B. C. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W piśmie z dnia 14 lipca 2022 r. Wydział Rozwoju Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta Malborka poinformował organ I instancji, że wniosek z dnia 13 sierpnia 2009 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy został zakończony wydaniem postanowienia zawieszającego postępowanie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Do pisma organ dołączył wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Wielbark w Malborku, uchwalony Uchwałą Nr W35/11 Rady Miasta Malborka z dnia 10 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 22 kwietnia 2011 r. poz. 1049).

Postanowieniem z dnia 28 lipca 2022 r. PINB w Malborku podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie budowy segmentu III budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego na działce nr ew. gr. [..] obręb [..] przy ul. Z. w Malborku. Następnie, w dniu 7 września 2022 r. przeprowadził oględziny uzupełniające, w trakcie których ustalił, że w dacie budowy stan zabudowy segmentu różnił się od zabudowy istniejącej obecnie, co – zdaniem organu – świadczy, że na przestrzeni lat, pomimo wstrzymania robót inwestor wykonywał roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego dachu wraz z wykonaniem nowej konstrukcji w sposób odmienny niż poprzednio wykonana, tj. z podniesieniem połaci wschodniej, wyrównując do kalenicy oraz zmieniając kąt nachylenia, tym samym ściana wschodnia została nadmurowana do wysokości około 4,50m (licząc od poziomu gruntu do okapu). Powyższy zabieg spowodował zmianę kubatury obiektu. Ponadto w ścianie wschodniej (usytuowanej przy granicy z działką nr. ew. gr. [..]) zostały wstawione dwa okna o wymiarach około 1,40m x 0,60m w ścianie południowej, w miejsce wcześniej istniejącego otworu okiennego wykonane są drzwi prowadzące na zewnątrz o wymiarach ok. 1,07m x 2,14m, natomiast w ścianie północnej w miejscu wcześniej istniejącej bramy i okna wykonana została brama garażowa o wymiarach ok. 3,42m x 4,16m. Wskazane roboty budowlane zostały zrealizowane w 2020 r.

Mając na uwadze brak zgodności powstałej zabudowy obejmującej segment III budynku z przepisami miejscowymi, organ I instancji, decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. nakazał inwestorom rozbiórkę części budynku mieszkalno - handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy 110m2, stanowiącej segment III budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i usytuowanej na działce nr [..] obręb ew. [..] przy ul. Z. w Malborku, poprzez rozebranie:

- ściany zewnętrznej o długości 9,38m przy granicy z działką nr [..],

- ściany zewnętrznej o długości 12,12m w odległości 4m od granicy z sąsiednią działką nr [..] (droga),

- ściany zewnętrznej ukośnej na granicy z działką nr [..].

PWINB po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z faktem, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte było w dniu 30 października 2008 r. to zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane, tzn. przepisy w brzmieniu obowiązującym przed powyższymi zmianami. W dalszej kolejności wyjaśnił, że określony stan faktyczny był przedmiotem oceny przez organy I i II instancji nadzoru budowlanego w wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciach. Po podjęciu postępowania zostały przeprowadzone oględziny i został ustalony stan faktyczny (protokół, dokumentacja fotograficzna), z których to ustaleń wynika, że stan obiektu uległ zmianie w stosunku do poprzedniego rozstrzygnięcia.

Niemniej jednak zarówno wykonanie przedmiotowej rozbudowy zarówno w dacie jej realizacji, tj. w latach 2003 – 2007, jak i obecnie, wymagało pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy (m.in. z orzeczenia technicznego) przedmiotowa rozbudowa segment III - zlokalizowana w północnej części działki, to konstrukcja murowana, zrealizowana w dwóch poziomach nad parterem, przekryta stropami kanałowymi, posadowiona na fundamentach (ławy fundamentowe na stopach betonowych, zagłębione w gruncie na ok. 176 cm).

PWINB wyjaśnił, że w świetle przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, uchwalenie i wejście w życie planu miejscowego, powoduje, że kwestia ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji przestaje stanowić zagadnienie wstępne w sprawie. Wiążące stały się natomiast ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na fakt, że został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Wielbark w Malborku uchwalony Uchwałą Nr W35/11 Rady Miasta Malborka z dnia 10 lutego 2011 r. Tym samym wskazana na etapie uprzednich rozstrzygnięć decyzja o warunkach zabudowy przestała mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego powyższa kwestia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, skoro w rozpatrywanym przypadku zastosowano przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

W ówczesnym stanie prawnym, według regulacji art. 48 ust 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego "od razu" mógł wydać nakaz rozbiórki bez wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Powodem mogła być m.in. wyraźna niezgodność inwestycji z obowiązującym przepisami, np. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał oceny budowy segmentu III z warunkami i obostrzeniami wynikającymi z zapisów wskazanego planu i stwierdził, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] obręb [..] położona jest w obszarze UMN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej; na wskazanym terenie funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i zabudowa usługowa, przy czym adaptuje się istniejące budynki z dopuszczeniem ich modernizacji i rozbudowy, przy zachowaniu wyznaczonej na rysunku planu linii zabudowy oraz parametrów zabudowy. Zabudowa zlokalizowana na działce nr [..], co prawda nie wykracza poza określoną nieprzekraczalną linię zabudowy, jednakże znacznie przekracza dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, co wynika z ustalonego stanu faktycznego (oględziny). Określony w planie wskaźnik na poziomie maksimum wynosi 40%, zaś działka na której znajduje się przedmiotowa rozbudowa posiada powierzchnię 589m2. A zatem 40% jej powierzchni stanowi 235,6m2. W rozpatrywanym przypadku zlokalizowana na niej nieruchomość posiada natomiast powierzchnię 348,24m2 (dane potwierdzone w orzeczeniu technicznym uprawnionego konstruktora inż. J. C.), a zatem powierzchnia zabudowy jest większa niż dopuszczona w planie.

Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z planem, działka nr [..] znajduje się w korytarzu technicznym linii wysokiego napięcia 110 kV, w obrębie którego obowiązuje zakaz realizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jak wynika z załącznika - wyrysu do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (według oznaczenia w legendzie) przedmiotowy segment III rozbudowy praktycznie w całości znajduje się na terenie tego korytarza.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny uległ zmianie w 2020 r. pomimo wstrzymania robót i prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co z jednej strony skutkowało dalszą samowolą budowlaną zaś z drugiej strony tym bardziej naruszało już obowiązujące obostrzenia (ograniczenia) zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego PWINB zwrócił uwagę, że obowiązujący w latach 80-tych XX wieku plan szczegółowy zabudowy ul. Z. (dawniej ul. G.) przewidywał przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę o charakterze uciążliwym i wykluczał możliwość lokalizacji na tej działce zabudowy mieszkaniowej do czasu wykonania szczegółowych badań pola magnetycznego znajdującej się w pobliskim sąsiedztwie linii wysokiego napięcia, uprzednio wykonane pomiary emitowanego pola elektromagnetycznego były pozytywne.

Powyższa okoliczność w odniesieniu do ustaleń uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu, nie może mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem nastąpiło ono na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zabudowy na terenie objętym korytarzem technicznym budynku na pobyt stały ludzi. W rezultacie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa rozbudowa - segment III nie jest zgodna z przepisami planu miejscowego, co uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. Tym samym, nakaz rozbiórki jest zasadny. W rozpatrywanym przypadku nakaz rozbiórki wynika z braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, PWINB uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stan samowoli został ustalony na etapie uprzednich, wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć, przy czym zostało przesądzone, że w rozpatrywanym przypadku istnieje konieczność zastosowania przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dokonania zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu, PWINB wyjaśnił, że zgłoszenie dotyczyło remontu i wymiany dachu, a zatem obejmowało prace dotyczące bieżącego utrzymania (konserwacji) obiektu budowlanego. Natomiast w rozpatrywanym przypadku, od początku postępowania, tj. już od 2008 r. przedmiotem jest bryła konstrukcyjna całego segmentu. Zatem przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu ani nie prowadziło do legalizacji robót w odniesieniu do całej bryły, ani nie pozbawiało organu pierwszej instancji możliwości nakazu rozbiórki, w związku ze stwierdzoną niezgodnością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie PWINB zauważył, że inwestor nie wykonał obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 24 listopada 2008 r. tj. nie przedłożył żadnych dokumentów. Niemniej nawet gdyby je przedłożył to i tak, jak już wyżej stwierdzono, nie było możliwości legalizacji przedmiotowej rozbudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. C. i B. C. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która rażąco naruszała przepisy postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu pełnego i właściwego postępowania dowodowego, w okoliczności, gdy organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z kontroli i pism świadków - sąsiadów, gdy koniecznym było przynajmniej dokonanie dokładnych i szczegółowych oględzin budynku, przesłuchania stron, przesłuchania poprzednich właścicieli nieruchomości jako świadków, dowodu z opinii biegłego, dowodu z akt księgi wieczystej nieruchomości, akt egzekucyjnych prowadzonych przeciwko poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, danych meldunkowych skarżących, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych prowadzących do przyjęcia, że skarżący dokonał przebudowy i rozbudowy istniejącego na działce budynku po 2003 r., kiedy nabył nieruchomość, podczas gdy budynek w tym kształcie, wielkości, kubaturze i powierzchni istniał na działce od 1989 roku.

Powyższe, w ocenie skarżących, doprowadziło w konsekwencji do niezastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy (Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz.414 ze zm.) przez pominięcie, że art. 48 Prawa budowlanego nie stosuje się do budowli, które zostały wybudowane przed dniem wejścia w życie ustawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie i zostało bezspornie ustalone przez organ, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego polegające na nakazaniu skarżącemu rozbiórki budynku oraz błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (gdyby w ogóle te przepisy miały do niniejszej sprawy zastosowanie) polegającą na pominięciu, iż remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB") z dnia 16 czerwca 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku z dnia 24 lutego 2023 r. nakazującą B. C. i B. C. rozbiórkę części budynku mieszkalno - handlowo - usługowego o powierzchni zabudowy 110m2, stanowiącej segment III budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i usytuowanej na działce nr [..] obręb ew. [..] przy ul. Z. w Malborku, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: D. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako: "P.b.") w brzmieniu obowiązującym sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z jego brzmieniem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 P.b.).

Zastosowanie przez organy administracji przepisów ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu (to jest w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji) wynikało z treści art. 25 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie wszczęto – według organów administracji - w dniu 30 października 2008 r. to PWINB przyjął, że podstawę rozstrzygnięcia stanowić powinny przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Wskazać należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy pogląd, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę (ewentualnego zgłoszenia) czy też mamy do czynienia z zabudową, która nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują reżim prawny w jakim sprawa powinna być rozstrzygana oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego oraz moment jego powstania.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poprzednik prawny skarżących R. S. uzyskał w październiku 1989 r. pozwolenie na budowę warsztatu stolarskiego o powierzchni zabudowy 148 m2 na terenie działki nr [..] przy ul. Z. w Malborku. Przedmiotowa nieruchomość od roku 2003 stanowi własność B. C. i B. C.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku (dalej jako: "PINB") w związku z pismem R. W. z dnia 1 grudnia 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie realizacji przez B. C. i B. C. robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiących kontynuację rozpoczętej i przerwanej na okres dłuższy niż dwa lata budowy budynku usługowego na terenie działki nr [..] przy ul. Z. w Malborku.

W efekcie przeprowadzonego postępowania organy administracji ustaliły, że w latach 1989 – 1991 wybudowany został budynek w stanie surowym zamkniętym w formie trójsegmentowej o łącznej powierzchni zabudowy 348,24 m2 i kubaturze 2492 m3 .

Ustalenia te uzasadniają wniosek, że budynek na terenie działki nr [..] przy ul. Z. w Malborku, który powstał do 1991 r. był budynkiem zrealizowanym niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Samowoli budowlanej dopuścił się R. S. (treść postanowienia PINB z dnia 14 lutego 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych). Ze zgłoszenia R. W. wynika natomiast, że część budynku już w 2003 r. była przeznaczona do rozbiórki (w piśmie z dnia 1 grudnia 2006 r. uczestnik postępowania powołał się na decyzję "U.M. Malborka Nr 138/2003". W aktach sprawy nie ma jednak kopii tej decyzji ani żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie czy była to decyzja ostateczna, a także czego (jakiej części budynku) dotyczyła.

Z zawiadomienia PINB z dnia 2 stycznia 2007 r. wynika, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie realizacji robót budowlanych obejmujących realizację budowy z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę oraz użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego na działce nr [..] przy ul. Z. w Malborku. Budynek ten został opisany w protokole oględzin jako obiekt murowany składający się z dwóch części: I – wykonanej w stanie surowym wykończonym, użytkowanej jako mieszkanie oraz sklep materiałów przemysłowych (drewnienie okna i drzwi) oraz II – w stanie surowym zamkniętym (brak schodów na antresolę, w części pomieszczeń brak tynków) i ta część jest przeznczona na warsztat stolarski. W trakcie oględzin B. C. wyjaśnił, że w obu częściach kontynuował po lipcu 2003 r. roboty wykończeniowe. Właściciel nieruchomości nie posiadał żadnych dokumentów związanych z budową obiektu (protokół oględzin z dnia 10 stycznia 2007 r. w aktach organu I instancji). W postępowaniu wszczętym w dniu 2 stycznia 2007 r. wydane zostało postanowienie PINB z dnia 14 lutego 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na B. C. i B. C. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2007 r. PINB nałożył na właścicieli nieruchomości nr [..] poł. przy ul. Z. [..] w Malborku obowiązek wykonania określonych robót budowlanych (m.in. nakazano rozebranie segmentu III budynku). W następstwie wniesionego odwołania PWINB decyzją z dnia 15 czerwca 2007 r. uchylił decyzję PINB, a sprawę przekazał mu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro do użytkowania części obiektu przystąpiono w stanie nieodbiegającym od stanu z roku 1991 to w sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Kolejnym dokumentem w sprawie jest zawiadomienie PINB w Malborku z dnia 30 października 2008 r. o tym, że sprawa budowy segmentu III obejmującego część północną budynku mieszkalno – handlowo – usługowego na działce nr [..] przy ul. Z. w Malborku zostanie rozpatrzona ponownie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Od 2008 r. sprawa dotyczy już wyłącznie części budynku określanej przez organy administracji jako segment III.

Na podstawie akt sprawy nie można ustalić z jakich powodów postępowanie w sprawie zostało ograniczone do części budynku określanej jako segment III. Bezspornym jest, że już w 1991 r. obiekt ten (jako całość) wybudowany został niezgodnie z udzielonym postępowanie budowlanym i zajmował powierzchnię 348 m2 (w postanowieniu PINB w Malborku z 14 lutego 2007 r. wskazano powierzchnię zabudowy na ok. 322 m2). Bezspornym pozostaje także, że budynek ten wybudował R. S. jako samowolę budynkową, a bezpośredni poprzednicy prawni skarżących – A. i K. B. samowolę tę kontynuowali przez wybudowanie przyłącza kanalizacji sanitarnej (postanowienie PINB w Malborku z dnia 14 lutego 2007 r.). Z materiału dowodowego wynika także, że kolejny właściciel nieruchomości – B. C. wykonał roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, co również stanowi samowolę budowlaną.

Kluczową kwestią w sprawie jest jednak nie to czy należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji z roku 2019 czy po o tym roku, ale to czy sprawa powinna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy ustawy o tym samym tytule z 1994 r. Wszczęcie postępowania, które zdaniem Sądu nastąpiło już w 2007 r. (w zawiadomieniu PINB z 2 stycznia 2007 r. jest informacja, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. W.), a nie jak ustaliły organy administracji w 2008 r. wiązało się przede wszystkim z koniecznością ustalenia jakie przepisy należy zastosować w sprawie. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że co do części budynku zastosowano Prawo budowlane z 1974 r. a co do pozostałej części (segment III) – ustawę Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania dokonanych ustaleń za prawidłowe.

Art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (Dz. U. z 1994 r., poz. 414). Ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 1 stycznia 1995 r., nie toczyło się w sprawie żadne postępowanie ustalić należało czy wybudowany na terenie działki [..] przy ul. Z. w Malborku budynek może być uznany za obiekt, którego budowa została zakończona. Ustawa P.b. nie zawiera definicji pojęcia "zakończenia budowy, zatem jego zakres ustalić należy w oparciu o wyniki wykładni językowej i odniesienie ich do dotychczasowych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym i nauce prawa. Zwrot "zakończenie budowy" w oparciu o dyrektywy wykładni językowej rozumieć należy jako "doprowadzenie do końca budowy", "zaprzestanie budowy" (zob.: https://sjp.pwn.pl/szukaj/zakończyć.html). W orzecznictwie i nauce prawa przyjmuje się, że art. 103 ust. 2 P.b. nie ma zastosowania, jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie po tej dacie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) także bez wymaganego pozwolenia. Okoliczność, czy "budowa została zakończona" przed wejściem w życie obecnej ustawy, czy też nie, jako jedna z przesłanek stosowania przepisów dotychczasowych, stała się od początku kwestią dyskusyjną, gdyż ustawodawca bliżej nie sprecyzował, kiedy obiektywnie można mówić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. O tym, czy budowa obiektu budowlanego została zakończona, nie może też przesądzać subiektywna ocena inwestora lub właściciela obiektu. Kwestia ta jest istotna albowiem od tego ustalenia zależy, czy w danej sprawie będą miały zastosowanie przepisy obecnego prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też przepisy dotychczasowe, tzn. ustawy z dnia 24 października 1974 r. o tym samym tytule oraz aktów wykonawczych do niej. O zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 P.b. świadczy to, czy obiekt budowlany odpowiada warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy (art. 57). Obiekt powinien być w takim stanie, by mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i by można było przekazać go do normalnej eksploatacji (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 1996 r., SA/Wr 2735/95 Prokuratura i Prawo - wkładka 1997, nr 6, poz. 49). W innym wyroku zwrócono uwagę, że za obiekt, którego budowa została zakończona w rozumieniu art. 103 ust. 2 P.b., uznać należy zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wyrok NSA w Krakowie z dnia 31 października 1996 r., SA/Kr 2859/95, Orzecznictwo Sądów Polskich 1997, z. 12, poz. 224 – szerzej – zob.: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydanie III, SIP Lex dostęp: 02.04.2024 r.).

Podstawową kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy budynek wybudowany na działce nr [..] przy ul. Z. w Malborku mógł być uznany obiekt, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane czy też nie. To ustalenie determinuje stan prawny na podstawie którego sprawę należy rozstrzygnąć. Na obecnym etapie postępowania nie jest jasne z jakich powodów uznano, że część tego budynku (określa przez organu administracji publicznej jako "segment III") nie jest obiektem, którego budowa została zakończona w rozumieniu art. 103 ust. 2 P.b. Nie jest też jasne czego dotyczyła przywoływana decyzja o rozbiórce. W odniesieniu do kwestii wykładni przywoływanego przepisu P.b., Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że za obiekt, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. uznać należy obiekt (lub jego część), wzniesiony przed tą datą w stanie umożliwiającym jego odbiór i przekazanie do normalnej eksploatacji. Ze stanowiska pełnomocnika skarżących przedstawionego na rozprawie wynika, że obiekt ten (segment III) był od roku 1991 wykorzystywany jako szwalnia i stolarnia. Uczestnik postępowania R. W. podał na rozprawie, że jak to określił "skrajny budynek" był w złym stanie technicznym jeszcze przed nabyciem go przez skarżących. Po nabyciu nieruchomości B. C. "ratował go [chodzi o segment III] żeby się nie przewrócił" (protokół z rozprawy z dnia 6 marca 2024 r.).

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie zachodzi konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia w sposób bezsporny okoliczności stanu faktycznego. W ponownym postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej ustalą przede wszystkim czy budynek posadowiony na działce nr [..] jest obiektem, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. czy też nie. Jeżeli nie i zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. należy rozważyć zastosowanie w sprawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego należy uwzględnić, że z lokalizacji działki w korytarzu technicznym linii wysokiego napięcia 110kV wynika zakaz realizacji budynków przeznczonych na stały pobyt ludzi. Jeżeli uzasadnione byłoby rozstrzyganie w sprawie jedynie co do części budynku (segmentu III) rozważania wymaga czy podlega ona pod wskazany zakaz zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku z dnia 24 lutego 2023 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty te składa się uiszczony wpis (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.