Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 785/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49f - 49i
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi L. G. (G.), K. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.468.2023.AT w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W październiku 2021 r. K. G. i L. G. (dalej zwani skarżącymi) zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (w skrócie PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli legalności rozbudowy i nadbudowy garażu przy ul. [...] w M. Było to wynikiem ustaleń, jakie skarżący poczynili w związku z pracami podjętymi przez B. i J. K. (dalej jako uczestnicy) na tym obiekcie, polegającymi na wymianie konstrukcji pod zadaszenie na piętrze nad garażem oraz samego zadaszenia.

W toku postępowania PINB zwracał się do uczestników z wnioskami o wyjaśnienie kwestii dotyczących ww. rozbudowy i nadbudowy garażu oraz prac polegających na przebudowie konstrukcji dachu, których wykonywanie podnosili skarżący. Uczestnicy oświadczyli, że dokonywali wymiany wyłącznie poszycia dachu, a budynek garażu w stanie, w jakim obecnie się znajduje, istnieje od końca lat 90-tych XX w.

Postanowieniem z 29 września 2022 r. nr [...] PINB wstrzymał budowę związaną z rozbudową i nadbudową ww. garażu. Z kolei w dniu 27 października

2022 r. uczestnicy złożyli wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. nr [...] PINB nałożył na uczestników obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w postaci:

1) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego;

3) ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego:

a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz

b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W dniu 26 stycznia 2023 r. uczestnicy złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz dokument zatytułowany "Ekspertyza techniczna", datowany na 20 stycznia 2022 r., sporządzony przez mgr inż. B. S., posiadającego uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej (dalej jako Ekspertyza).

Skarżący odnosząc się do przedłożonej dokumentacji, wskazali m.in. na nieuwzględnienie ujawnionego podczas remontu konstrukcji dachu na piętrze garażu w 2021 r. faktu sztywnego połączenia budynku garażu przy ul. [...] ich budynkiem przy ul. [...], bez zachowania wymaganej przerwy dylatacyjnej. Zwrócili również uwagę, że nigdy nie wyrazili zgody na taki sposób wykonania rozbudowy garażu, tj. przez połączenie z ich domem. Skarżący podnosili, że w sprawie nie zgromadzono całego materiału dowodowego, a Ekspertyza jest sporządzona pobieżnie, bez wzięcia pod uwagę sposobu wykonania tych budynków i faktów połączenia garażu z ich budynkiem, wbrew pierwotnym założeniom konstrukcyjnym tych obiektów. Skarżący wnieśli o sporządzenie ekspertyzy uzupełniającej.

Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr [...] PINB zobowiązał uczestników do uzupełniania Ekspertyzy poprzez rozszerzenie jej zakresu o wskazanie sposobu fundamentowania rozbudowanej części garażu oraz rozwiązań i schematów konstrukcyjnych zastosowanych przy rozbudowie i nadbudowie obiektu. Ekspertyza po jej uzupełnieniu miała także odnosić się do wpływu na konstrukcję i bezpieczeństwo sąsiedniego budynku przy ul. [...].

Uczestnicy przedłożyli dokument oznaczony, jako "Ekspertyza techniczna. Uzupełnienie", datowany na maj 2023 r., sporządzony również przez mgr inż. B. S. (dalej jako Ekspertyza uzupełniająca).

Decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...] PINB zalegalizował rozbudowaną oraz nadbudowaną część garażu, zrealizowaną około 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego właścicielami są uczestnicy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i odmowę legalizacji samowoli budowlanej.

Odwołanie nie odniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) utrzymał w mocy powyższą decyzję PINB. W uzasadnieniu przywołał regulację ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.- dalej w skrócie p.b.) w zakresie dotyczącym trybu uproszczonej procedury legalizacyjnej. Podkreślił, że w trakcie takiego postępowania sprawdzana jest przez organ nadzoru budowlanego kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a także pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Z kolei w przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że uczestnicy w oparciu o postanowienie PINB z dnia 4 kwietnia 2023 r. zostali wezwani do uzupełnienia Ekspertyzy poprzez rozszerzenie jej o kwestie wskazania sposobu fundamentowania oraz schematów konstrukcyjnych. Następnie w ŚWINB stwierdził, że ostatecznie, w związku z uzupełnieniem wszystkich wymaganych prawem dokumentów, PINB dokonał legalizacji rozbudowanej oraz nabudowanej części garażu z przeznaczeniem na część gospodarczą. Wobec zaś tego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaakcentowały przy tym, że wydanie takiej decyzji oznacza, że organ odwoławczy uznaje "prawidłowość zaskarżonej decyzji".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy następujących przepisów postępowania:

a) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm. – dalej w skrócie k.p.a.) poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jak również wybiórczą i dowolną ocenę tego materiału, co doprowadziło do szeregu błędnych wniosków, w tym w szczególności w zakresie wadliwości ustaleń co do:

i. kompletności przedłożonej przez uczestników w toku postępowania dokumentacji legalizacyjnej,

ii. posiadania przez uczestników wnioskujących o uproszczoną legalizację spornego obiektu budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

iii. zakończenia rozbudowy oraz nadbudowy garażu ponad 20 lat przed dniem wszczęcia postępowania,

iv. nie stwarzania przez garaż zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz istnienia możliwości jego bezpiecznego użytkowania,

b) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyczerpująco do materiału dowodowego w zakresie niezbędnym, a także niewskazanie przyczyn, z powodu których organ uznał za udowodnione kwestionowane przez skarżących fakty, co implikuje wniosek, iż nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, a oceny rozważanego materiału dokonano błędnie oraz w sposób dowolny, a nie swobodny, nadto wbrew wymogom nie wskazano i nie uzasadniono podstawy faktycznej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy; z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu decyzji zbyt ogólnych twierdzeń niemożliwe stało się zrealizowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, utrudniono kontrolę zaskarżonej decyzji, a także nie wyjaśniono zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co przekreśliło urzeczywistnienie zasady przekonywania,

c) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo nierozpoznania sprawy w II instancji w odpowiednim zakresie podmiotowo - przedmiotowym, a także pomimo istnienia konieczności istotnego rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego, aby ustalić okoliczności niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia,

d) art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W skardze zawarto także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 49h ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49h ust. 2 p.b. poprzez wadliwe niezastosowanie i niedokonanie sprawdzenia przedłożonej przez uczestników dokumentacji pod względem kompletności; w szczególności organ nie dokonał należytego sprawdzenia, czy Ekspertyza uzupełniająca zawiera elementy, do uzupełnienia których wzywał organ I instancji w postanowieniu wydanym w trybie art. 49h ust. 2 p.b.

b) art. 49h ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49g ust. 2 pkt 3) p.b. poprzez wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że przedłożone przez uczestników Ekspertyza i Ekspertyza uzupełniająca stanowią, wskazane w przepisie art. 49g ust. 2 pkt 3) p.b. ekspertyzy techniczne sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia podczas, gdy dokumenty te stanowią ocenę techniczną i zostały sporządzone przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy budowlanego,

c) art. 49h ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49g ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. poprzez wadliwe niezastosowanie i niedokonanie sprawdzenia przedłożonego przez uczestników oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że zachodzą daleko idące wątpliwości co do zgodności złożonego przez uczestników oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności z uwagi na oparcie ścian i stropów rozbudowanego i nadbudowanego garażu o budynek skarżących, wbrew wymogom dokumentacji technicznej oraz bez wiedzy i zgody skarżących,

d) art. 49i ust. 1 pkt 1 lit a) p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji legalizującej rozbudowę i nadbudowę garażu, podczas gdy dokumentacja przedłożona przez uczestników nie była kompletna, w szczególności nie przedłożono niebudzącego wątpliwości i zgodnego ze stanem prawnym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś przedstawiona przez uczestników Ekspertyza uzupełniająca nie została uzupełniona zgodnie z wymogami stawianymi w postanowieniu PINB z 04 kwietnia 2023 r. nr [...], wydanym w trybie art. 49h ust. 2 p.b.

e) art. 49i ust. 1 pkt 2 lit a) i b) p.b. poprzez wadliwe niezastosowanie i niewydanie decyzji o nakazie rozbiórki, podczas gdy uczestnicy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane oraz nie przedłożyli ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, nadto złożone przez nich Ekspertyza i Ekspertyza uzupełniająca nie zawierały elementów, których wymagał organ wydając postanowienie w trybie art. 49h ust. 2 p.b.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze zawarto wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego.

Ponadto, zwrócono się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. B. z dnia 20 maja 2024 r. na okoliczność wykonania rozbudowy i nadbudowy garażu przez uczestników niezgodnie z dokumentacją techniczną budynków przy ul. [...] w M..

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szeroką argumentację podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ŚWINB z dnia 22 kwietnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji tj. decyzję PINB z dnia 17 listopada 2023 r. nr [...], którą organ ten zalegalizował rozbudowaną oraz nadbudowaną część garażu, zrealizowaną około 1998 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego właścicielami są uczestnicy.

Legalizacja, której dotyczy zaskarżona decyzja została dokonana w ramach tzw. uproszczonej procedury legalizacyjnej. Przypomnieć więc należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat. Uproszczone postępowanie legalizacyjne odnosi się zatem do tzw. starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu. Postępowanie to zostało uregulowane poprzez dodanie do ustawy przepisów art. 49f–49i p.b.

W przypadku zainicjowania legalizacyjnego postępowania uproszczonego prowadzący je organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany sprawdzić kompletność dokumentów legalizacyjnych; zaś w przypadku stwierdzenia niekompletności wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie.

Ponadto obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

O tym jakie dokumenty należy dostarczyć w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego ustawodawca rozstrzygnął w art. 49g ust 2 p.b. Są to (1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; (2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; (3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: (a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz (b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Organ II instancji, rozpatrując odwołanie od wydanej w I instancji decyzji o legalizacji dokonanej w ramach wskazanego powyżej uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinien ponownie zbadać, czy w sprawie zostały spełnione omówione dotychczas przesłanki uproszczonej legalizacji. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego, którego rolą jest nie tyle skontrolowanie legalności decyzji organu I instancji, co powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy powinien ustalić stan faktyczny sprawy tj. ustalić wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia oceny przesłanek uproszczonej legalizacji. Ustalenia te powinny zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby spełnione zostały wymogi statuowane przez art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w zaskarżonej decyzji ŚWINB w istocie nie przedstawił żadnych poczynionych w ramach postępowania odwoławczego ustaleń faktycznych. Choć decyzja ŚWINB składa się z 10 stron, to w istocie ogranicza się do zreferowania przebiegu postępowania przed organem I instancji, przedstawienia poczynionych przez ten organ ustaleń, a także zawiera przedstawienie i omówienie podstawy prawnej, w oparciu o którą możliwe jest dokonanie uproszczonej legalizacji. Natomiast odniesienie się ściśle do realiów rozpoznawanej sprawy zostało ograniczone wyłącznie do stwierdzenia, że ostatecznie, w związku z uzupełnieniem wszystkich wymaganych prawem dokumentów, PINB dokonał legalizacji rozbudowanej oraz nadbudowanej części garażu

W istocie stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do prostego przyjęcia, że skoro organ I instancji wzywał uczestników postępowania do uzupełnienia dokumentacji załączonej do wniosku o dokonanie uproszczonej legalizacji, a następnie wobec uzupełnienia tej dokumentacji organ dokonał tej legalizacji, to decyzja organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowa.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że ŚWINB w istocie ograniczył się do skontrolowania prawidłowości decyzji organu I instancji. Zresztą dał temu wyraz w końcowej części uzasadnienia wskazując, że "Wobec powyższego na podstawie art. 138 § 1 KPA organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, jako wydanej zgodnie z przepisami prawa. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy oznacza, że uznaje on prawidłowość zaskarżonej decyzji.". Tymczasem zadaniem ŚWINB jako organu odwoławczego było nie tyle przeprowadzenie kontroli decyzji organu I instancji co, jak już wcześniej wskazano, ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uproszczonej legalizacji przedmiotowego obiektu.

Ponadto organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W istocie więc nie wiadomo, czy organ odwoławczy nie dostrzegł z jakich powodów strona skarżąca nie zgadza się z decyzją organu I instancji, czy też dostrzegając te powody zastrzeżeń podnoszonych przez stronę skarżącą nie podzielił, a jeżeli tak, to z jakich względów. Tymczasem w ocenie Sądu zarzuty te dotyczył kwestii istotnych z punktu widzenia oceny spełnienia przez uczestników przesłanek uproszczonej legalizacji, w tym braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to w kontekście zarzuconego przez skarżących oparcia ścian i stropów rozbudowanego i nadbudowanego garażu o stanowiący ich własność budynek. Ponadto już z pobieżnej lektury ekspertyzy technicznej oraz ekspertyzy uzupełniającej (których autorem jest B. S.) wynika, że zostały one wydane w oparciu o założenie, że przedmiotowe budynki w zabudowie szeregowej mają wspólne ściany, gdy tymczasem w świetle materiału dowodowego oferowanego przez skarżącego sytuacja w tym zakresie kształtuje się zgoła odmiennie. Okoliczność ta może stawiać pod znakiem zapytania zasadność wniosków postawionych przez autora wskazanych powyżej ekspertyz, co nie zostało dostrzeżone, a następnie wyjaśnione przez organ odwoławczy. Ponadto ŚWINB nie przeprowadził żadnych rozważań dotyczących tego, czy wnioski zawarte w ekspertyzie uzupełniającej w istocie stanowią odpowiedź na pytania, które legły u podstaw wezwania do sporządzenia ekspertyzy uzupełniającej.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych dotychczas przepisów k.p.a.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Zaakcentować przy tym należy, że ze względu na niepełne ustalenia faktyczne (a w istocie ich brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ŚWINB), Sąd obecnie nie przesądza rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), opłaty skarbowej (34 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe rozważania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W ramach ponownego rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy dokona samodzielnego ustalenia stanu fatycznego sprawy, a poczynione w tym zakresie ustalenia, przedstawi w uzasadnieniu decyzji i to w taki sposób, aby nie budziło wątpliwości, że są to ustalenia organu odwoławczego, a nie wyłącznie prezentacja ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Następnie organ odwoławczy dokona analizy ustalonego stanu faktycznego w kontekście przesłanek, od których ustawodawca uzależnił dokonanie uproszczonej legalizacji i samodzielnie oceni, czy przesłanki te w realiach rozpoznawanej sprawy zostały faktycznie spełnione; w tym w szczególności oceni, czy uczestnicy uzupełnili braki w załączonej do wniosku dokumentacji zgodnie z wezwaniem wystosowanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy odniesie się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu; w tym zwłaszcza zarzucanego braku podstaw do złożenia przez uczestników oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a ponadto weźmie pod rozwagę treść ekspertyzy, którą skarżący załączyli do skargi oraz odniesie się do innych materiałów dowodowych przedstawionych przez stronę skarżącą w toku dotychczasowego postępowania.