Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. j. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 295/19 w sprawie ze skargi E. Sp. j. w T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 grudnia 2018 r. nr DZF-IV.025.65.2018.IM.4 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Sp. j. w T. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 295/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Sp. j. w Toruniu (dalej: skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 grudnia 2018 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Od wyroku z 24 lipca 2019 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego – § 10 ust. 2 umowy z dnia 30 grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu w ramach PO KL nr [...] poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że fakt naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą (dalej: IP) § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a więc nieterminowe rozliczanie wniosków o płatność, nie może zostać uznane za mające wpływ na zakwestionowane wydatki. Przyjęta przez WSA wykładnia przedmiotowego zapisu umowy prowadzi do wniosku, że ryzyko nieprawidłowej realizacji umowy przez IP scedowane jest na skarżącą, a zapisy umowy o dofinasowanie projektu nie wywołują dla IP żadnych ujemnych skutków prawnych w przypadku ich nieprzestrzegania, z czym, bez wątpienia, nie sposób się zgodzić.

W przedmiotowym stanie faktycznym, występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zaistniałym naruszeniem warunków umowy przez IP a generowaniem dodatkowych kosztów stałych w projekcie na zadanie – zarządzanie projektem, które w bezpośredni sposób było związane z pierwszą, prawidłowo zrealizowaną, częścią projektu. Dotrzymanie warunków umowy przez IP umożliwiłoby skarżącej dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu do 30 listopada 2012 r. i wykazanie wszystkich wydatków we wniosku o płatność nr [...], który to wniosek byłby końcowym wnioskiem o płatność. W związku z powyższym, wszystkie wydatki poniesione przez skarżącą po okresie odrzucenia strategii, a więc 28 lutego 2013 r. nie wystąpiłyby.

II. Naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wadliwe oddalenie skargi (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a.) przez to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych wskutek nieodniesienia się do części zarzutów podniesionych przez skarżącą, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym:

2. Błędne ustalenie, że nieprzestrzeganie przez IP zapisów § 10 ust. 2 umowy o dofinasowanie projektu w zakresie weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków o płatność w terminie do 20 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, nie miało wpływu na zakwestionowane wydatki, których rodzaj i czas poniesienia nie ma związku z opracowaniem strategii wdrożenia.

W ocenie WSA nie ma znaczenia w związku z tym okoliczność, jakie obowiązki spoczywały na koordynatorce projektu, czy też biurze rachunkowym, ponieważ, de facto nie były one konieczne do wykonywania po 28 lutego 2013 r.

Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić z uwagi na fakt, iż:

• Typ projektu (ze strategią czy bez) nie ma w przedmiotowym stanie faktycznym żadnego znaczenia. Projekt innowacyjny składał się z etapu wytwarzania produktów, przerwy technicznej (czyli czasu dla IP na ocenę strategii wdrażania projektu) oraz etapu testowania produktów wytworzonych w pierwszej części projektu (podręczników i programu). Drugi etap projektu (testowanie produktów) nigdy się nie rozpoczął, a po 28 lutego 2013 r. nadal był realizowany pierwszy etap projektu – jego rozliczanie, wydatkowanie należnych pieniędzy pracownikom i podwykonawcom oraz rozliczanie z fiskusem, ZUS, podwykonawcami. To wymagało utrzymania specjalistycznych stanowisk pracy po stronie skarżącej (koordynatorki, biura księgowego) jak i infrastruktury stałej (biura projektu, łączy telefonicznych i internetowych), aby ta praca mogła w ogóle zostać wykonana. Wobec powyższego, wszystkie działania podejmowane po okresie odrzucenia strategii były umocowane we wniosku o dofinansowanie projektu, umowie o dofinansowanie, budżecie projektu i związane były z realizacją zaakceptowanego do rozliczeń pierwszego etapu projektu. Żaden zapis umowy o dofinansowanie, wytycznych dotyczących kwalifikowalności nie stanowi, że realizacja projektu kończy się z chwilą odrzucenia strategii. Momentem zakończenia projektu jest moment jego rozliczenia na co wskazuje chociażby fakt, że okres trwałości projektu liczony jest od momentu rozliczenia końcowego wniosku o płatność i otrzymania przelewu tych środków przez skarżącą.

• Dotrzymanie warunków umowy przez IP umożliwiłoby skarżącej dokonanie wszystkich płatności w ramach projektu do 30 listopada 2012 r., a wniosek o płatność nr [...], byłby końcowym wnioskiem o płatność. W związku z powyższym, wszystkie wydatki poniesione przez skarżącą po okresie odrzucenia strategii, a więc 28 lutego 2013 r. nie wystąpiłyby. Tym samym, istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy opóźnieniem w rozliczaniu przez IP transz dofinansowania a generowaniem kolejnych kosztów stałych w prawidłowo zrealizowanej części I projektu.

3. Błędne ustalenie, że ponoszenie zakwestionowanych wydatków od daty jednoznacznego poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii jest niezrozumiałe i musi być uznane za czynione na jego ryzyko, w sytuacji, w której skarżąca, zawierając z IP umowę o dofinasowanie projektu, nie zakładała możliwości nieprzestrzegania zapisów umowy przez IP, tym samym skarżąca nie przewidywała i nie miała obowiązku przewidywania ryzyka dotyczącego ponoszenia kosztów zarządzania projektem w okresie niemal roku poza terminem ustalonym odgórnie w wiążącej obie strony umowie o dofinansowanie projektu. Podkreślić należy, iż ostatnia faza: zamykania projektu, która zwyczajowo nie powinna przekroczyć miesiąca, w tym projekcie trwała od 1 listopada 2012 roku do końca września 2013 r. Doświadczenie skarżącej przy rozliczaniu końcowych wniosków o płatność wskazywało na drobne przesunięcia umownych terminów, ale nie o okres prawie roczny. Generowanie takiego ryzyka przez IP i bezwzględne przerzucanie go na skarżącą jest niedopuszczalne, sprzeczne z prawem i jest rażącym złamaniem zawartej pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie. Zaznaczyć należy, iż IP była w pełni świadoma, że zmierza do wstrzymania testowania produktów wypracowanych w ramach pierwszej części projektu, czyli do zamknięcia projektu, więc tym bardziej powinna dołożyć wszelkiej staranności, by przekazać zaległe transze i rozliczyć je jeszcze w 2012 roku i nie generować dodatkowych kosztów związanych z obsługą zarządzania pierwszą częścią projektu. Oczywistym jest, iż każdy projekt ma część merytoryczną i techniczną. Część merytoryczna pierwszej części projektu dobiegła końca 31 sierpnia 2012 r. Następnie trwała tzw. przerwa techniczna uwzględniona we wniosku o dofinansowanie, a następnie rozpoczęło się mozolne przekazywanie zaległych transz i rozliczanie zaległych wniosków o płatność przez IP, co ciągnęło się do września 2013 r. To właśnie jest owa techniczna część pierwszej, prawidłowo przez skarżącą zrealizowanej, a wadliwie przez IP, fazy pierwszej projektu.

Ani Umowa o dofinasowanie projektu, ani wytyczne realizacji projektów unijnych nigdzie nie wskazują, że może wystąpić taki typ ryzyka: roczne opóźnienia w przekazywaniu należnych transz i rozliczania płatności po stronie IP, ani też że w przypadku dopuszczenia się takiej winy przez IP skutki prawne i finansowe wynikające z tego uchybienia ponosić będzie skarżąca.

4. Błędne ustalenie, że poniesione wydatki nie były związane z I etapem projektu, ponieważ po odrzuceniu strategii wdrożenia projektu skarżąca nie realizowała już żadnych zadań merytorycznych związanych z projektem, w sytuacji, w której wszystkie sporne wydatki dotyczą pierwszej części realizacji projektu, zostały poniesione w trakcie jej realizacji zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie oraz spełniają warunki kwalifikowalności wskazane w Wytycznych. Projekt składał się z części merytorycznej jak i technicznej (zadanie zarządzanie projektem). Wszystkie sporne wydatki stanowiące przedmiot zaskarżenia zostały poniesione na pierwszą prawidłowo zrealizowaną część projektu – zadanie zarządzanie projektem, a w ramach zadania 1 – ZARZĄDZANIE PROJEKTEM w okresie po 28 lutego 2013 r. realizowane były następujące działania:

a) gromadzenie, opracowywanie dokumentów, weryfikacja ich poprawności, rozliczanie i wypłata zaległych wynagrodzeń z roku 2012 dla części zleceniobiorców i podwykonawców oraz bieżących z 2013 roku,

b) prowadzenie bieżącej korespondencji e-mailowej i listownej z podwykonawcami (księgowość) i zleceniobiorcami, ZUS-em i Urzędem Skarbowym. Zgodnie z przepisami ZUS w czerwcu 2013 r. zaistniała konieczność ponownego zebrania oświadczeń o sposobie zatrudnienia zleceniobiorców w momencie świadczenia usług w 2012 roku oraz w momencie wypłaty należności z tego tytułu w 2013 roku, aby księgowość mogła użyć prawidłowych kodów zgłoszeń do ZUS-u po dokonaniu płatności (11 oświadczeń od osób z rożnych części kraju),

c) korespondencja z Urzędem Marszałkowskim i kancelariami prawnymi w sprawie problemów związanych z realizacją projektu oraz jego prawidłowym rozliczeniem i zamknięciem oraz w sprawie konstrukcji umowy o przekazanie praw autorskich na rzecz IP,

d) bieżące dostarczanie na prośbę opiekuna projektu niezbędnych dodatkowych dokumentów lub przesyłanej korespondencji (w okresie od listopada 2012 r. do końca realizacji projektu zostało wysłanych e-mailem lub pismem 15 wyjaśnień na prośbę opiekuna projektu),

e) współpraca z księgowością i wyjaśnianie kwestii spornych dotyczących przepisów ZUS odnośnie zaległych wynagrodzeń, bieżących płatności, weryfikacja tworzonych przez księgowość ksiąg rachunkowych do projektu,

f) tworzenie i rozliczanie wniosków o płatność, w tym końcowego (do czasu upływu terminu na ocenę strategii, czyli do 30 października 2012 r. powinno być przelane na konto skarżącej 958.463 zł - zgodnie z zawartą umową. W terminie przelano tylko 250.000 zł. Brakujące transze na pierwszy etap realizacji projektu stanowiły kwotę: 728.463 zł – 3/4 całości. Ta kwota była sukcesywnie przekazywana i rozliczana w kolejnych pięciu wnioskach o płatność, które wszystkie są rozliczane po terminie, a ostateczna transza przekazana z rocznym opóźnieniem),

g) obsługa bankowa i zwrot niewykorzystanych środków,

h) przygotowywanie dokumentów do archiwizacji i kontroli, kontrola wewnętrzna dokumentów i archiwizacja,

i) promocja projektu prowadzona była w zakresie obsługi strony www zgodnie z zawartą umową i wnioskiem o dofinansowanie do 15 lipca2013 r., a po tym okresie prowadzona była bezkosztowo przez Koordynatorkę projektu aż do momentu rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Niezrealizowanie przez skarżącą powyższych zadań uniemożliwiłoby dokonania rozliczenia projektu i jego zamknięcia.

Pominięcie przez WSA faktu, iż we wniosku o dofinansowanie projektu – str. 9 i 10 "3.5" wskazane zostały zadania koordynatora projektu, który w zakresie swoich zadań miał zarządzanie całością projektu i zasobami – w tym finansowymi. Koordynator zobowiązany był do nadzoru nad sprawozdawczością, bieżącego monitoringu i działania, dbania o kontakty z IP, przekazywania wniosków o płatność i sprawozdawczości PEFS. Wobec powyższego, jednym z głównych zadań koordynatora była kwestia rozliczania wniosków o płatność, nadzór nad przekazywaniem uzyskanych transz dofinansowania w formie wynagrodzenia uczestnikom projektu i stały kontakt z IP. Zatem wszystkie działania podejmowane po okresie odrzucenia strategii były umocowane we wniosku o dofinansowanie projektu, umowie o dofinansowanie, budżecie projektu, związane były z realizacją zaakceptowanego do rozliczeń 1 etapu projektu i zgodnie z § 28 ust. 2 umowy o dofinansowanie, winny zostać uznane za wydatki kwalifikowane.

5. Pominięcie przez WSA faktu, iż w przypadku zamknięcia biura projektu, rozwiązania umowy na abonament telefoniczny wraz z dostępem do Internetu i likwidacji stanowiska Koordynatorki projektu, po terminie odrzucenia strategii, wystąpiłby brak podstaw prawnych i faktycznych umożliwiających rozliczenie projektu zgodnie z umową o dofinansowanie jak i wnioskiem o dofinansowanie projektu.

6. Pominięcie przez WSA faktu, iż skoro umowa o dofinansowanie, jak i wniosek o płatność nakładały na skarżącą obowiązek rozliczenia wniosków o płatność za pomocą koordynatora, jak i utrzymywania biura projektu, to fakt ten skutkował generowaniem stałych kosztów po stronie skarżącej, gdyż nie sposób przyjąć, że osoba pełniąca obowiązki koordynatora przez okres poł roku nie otrzymywałaby z tego tytułu wynagrodzenia, a utrzymanie infrastruktury technicznej (biuro, łącze telefoniczne, Internet) nie generowałoby kosztów.

7. Pominięcie przez WSA faktu, iż IP, która naruszyła łączącą strony umowę cywilnoprawną, tj. nie przestrzegała zapisów umowy o dofinansowanie (§ 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu) oraz nie mogła faktycznie rozwiązać umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym w dniu 28 lutego 2013 r. z powodu wielu zaległych transz i ich rozliczania sukcesywnie w kolejnych wnioskach o płatność, bezpodstawnie scedowała odpowiedzialność finansową za jej naruszenie na skarżącą.

8. Niewyjaśnienie, w ramach jakiego etapu realizacji projektu zostały poniesione sporne wydatki, jeżeli nie zostały poniesione na pierwszy prawidłowo zrealizowany etap projektu w sytuacji w której realizacja drugiego etapu realizacji projektu nie nastąpiła.

Konsekwencją ww. zaniedbań było wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków dotyczących przedmiotowej sprawy. Powołane wyżej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do ukształtowania zaskarżonego wyroku i w związku z tym powinny być ocenione jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych postawionych w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 745/18. zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarówno decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 11 grudnia 2018 r. uchylająca w całości decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 14 października 2014 r. i orzekająca o zwrocie kwoty 27.417,13 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 25 czerwca 2013 r. do dnia zwrotu z wyłączeniem wskazanych w niej okresów, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 295/19 zostały wydane w warunkach związania organu i Sądu I instancji wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych obu instancji wydanymi w tej sprawie. Zgodnie zaś art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2183/13). Przepisy art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny – ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06).

Tym samym słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że rozpoznając sprawę, był związany wspomnianym wyrokiem NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 745/18. Związanie sądu pierwszej instancji w rozumieniu wspomnianych przepisów (art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a.) oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym.

W związku z tym, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., a także aktualnie prezentowane stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestia nieprzestrzegania przez Instytucję Pośredniczącą zapisów umowy o dofinasowanie (§ 10 ust. 2) w zakresie obowiązku weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków o płatność w terminie do 20 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, nie miała wpływu na ustalenie kwoty dofinansowania, którą należało zwrócić. Tymczasem formułując zarzuty kasacyjne strona skarżąca nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., gdzie stwierdzono zasadność zarzutu naruszenia przez IP § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz pominięcie przez Sąd I instancji w swoich rozważaniach okoliczności związanych z naruszeniem przez IP określonych w umowie terminów na weryfikację składanych przez nią wniosków o płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy fakt umknął autorowi skargi kasacyjnej który – jak wspomniano – nie tylko nie sformułował wobec zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., ale w swoich rozważaniach nie zauważył wytycznych NSA i granic zawężenia sprawy podanych przez WSA w motywach wyroku. Przypomnieć zatem trzeba, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 ).

Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych w tym błędne ustalenie, że nie przestrzeganie przez IP zapisów § 10 ust 2 umowy o dofinasowanie projektu w zakresie weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków o płatność w terminie do 20 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, nie miało wpływu na ustalenie kwoty dofinansowania, którą należy zwrócić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest wadliwie skonstruowany i nie pozwala, zważywszy na zasadę związania Sądu kasacyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, na odniesienie się do podniesionej w nim zasadniczej kwestii.

Odniesienie się do tej kwestii w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wymagało prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez naruszenie przepisów art. 190 oraz z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu. Brak tak sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości merytorycznego odniesienia się do tej kwestii.

W pozostałym zakresie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sformułowane w sposób prawidłowy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem uzasadnienie sporządzone zostało w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę, jest zwięzłe i jednocześnie przekonujące, co czyni drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpodstawnym. Tym samym również ten zarzut należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które w ocenie skarżącej miało polegać na błędnej wykładni § 10 ust. 2 umowy z 30 grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu, podkreślić należy, że w istocie zarzut ten wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tego postanowienia umowy. Z uwagi jednak na – jak wskazano powyżej – nieskuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny także i ten zarzut ocenił jako niezasługujący na uwzględnienie.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).