Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1153/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność uchwały "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Gminy na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że uchwałą Nr XLIV/359/14 z dnia 8 maja 2014r. Rada Gminy Działdowo (dalej jako: Rada Gminy), zmieniła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo dla obszaru farmy wiatrowej "Grzybiny" w granicach areałów wsi: Ruszkowo, Uzdowo, Grzybiny (dalej jako: uchwała w sprawie zmiany Planu).

W dniu 4 sierpnia 2014r. (data nadania przesyłki pocztowej) A. K. (dalej zwany skarżącym) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa - dokonanego wskazaną uchwałą - w tym:

1) art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. -dalej jako: u.p.z.p.), poprzez sporządzenie zmiany planu bez uwzględnienia wymagań ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także prawa własności;

2) art. 9 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4-8 oraz ust. 2a i 4 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 u.p.z.p., poprzez

a) sporządzenie i przyjęcie zmiany planu bez uprzednich koniecznych i obowiązujących zapisów studium;

b) sporządzenie i przyjęcie zmiany planu niezgodnie ze studium obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, a w oparciu o zapisy projektowanego studium uchwalonego w tym samym dniu co zmiana planu;

c) sporządzenie i przyjęcie zmiany planu w sytuacji braku zachowania procedury uchwalenia zmiany studium jako podstawy zmiany planu;

3) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez brak analizy dotyczącej "zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium", ewentualnie przez błędną i bezpodstawną analizę opartą o projektowaną treść studium a nie o obowiązujące studium;

4) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez sporządzenie zmiany planu niezgodnego z zapisami obowiązującego studium oraz przyjęcie sporządzenia zmiany planu bez naruszenia ustaleń obowiązującego studium w sytuacji, gdy zmiana planu została sporządzona jedynie w oparciu o projektowane studium;

5) art. 15 ust. 2 u.p.z.p., poprzez brak określenia zasad, wymagań, itd., jako obowiązkowych składników zmiany planu;

6) art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., poprzez określenie także maksymalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, to jest 3000 m² (§ 10 ust. 2 pkt 1b oraz § 11 ust. 1 spornej uchwały);

7) art. 14 ust. 1-8 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p., w tym w zw. z art. 110-11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez działanie z przekroczeniem kompetencji Rady Gminy polegające na określeniu wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia;

8) art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie zmiany planu w skali 1:2000, zamiast 1:1000, a nadto przy braku wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych";

9) art. 17 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 14 u.p.z.p., poprzez naruszenie procedury uchwalania zmiany planu w sytuacji jej wszczęcia i prowadzenia w oparciu o projektowane studium zamiast obowiązujące;

10) art. 17 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13, 14 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak przeprowadzenia ponownej procedury zmiany planu z art. 17 u.p.z.p. mimo zmiany granic obszaru objętego projektem zmiany planu;

11) art. 2, art. 39, art. 47, art. 64 ust. 1-3, art. 68 ust. 1 i art. 76 (nie podano jakiego aktu), poprzez naruszenie kompetencji przez radę gminy oraz interesu prawnego skarżącego.

Z tych też powodów skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie powyższej uchwały, co najmniej w części, w jakiej dotyczy ona działki będącej jego własnością i w zakresie, w jakim dopuszcza lokowanie urządzeń elektrowni wiatrowych w odległości mniejszej niż 3 km od jego nieruchomości, w tym od nieruchomości możliwej do wykorzystania na cele zabudowy mieszkaniowej zagrodowej , usługowej, rekreacyjnej lub produkcyjnej.

W uzasadnieniu tego wezwania podano, że skarżący jest właścicielem działki nr "[...]", położonej w obrębie R., gmina D., znajdującej się w obszarze objętym zmianą planu. Podniesiono, że działka ta znajduje się w strefie mniejszej niż 1 km (w tym część już w strefie w odległości ok. 400m) od terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowych, a planowana jest przez skarżącego do zabudowy. Dodano, że w użyczeniu skarżącego znajduje się także sąsiednia działka o nr "[...]", zabudowana domem mieszkalnym, w którym skarżący od wielu lat mieszka. Zauważono, że także ta działka bezpośrednio przylega do obszaru objętego zmianą planu, a jednocześnie znajduje się w strefie mniejszej niż 1 km (w tym część już w strefie w odległości ok. 500m) od terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowych. Oceniono, że sporna uchwała narusza interes prawny skarżącego przez naruszenie i ograniczenia prawa własności oraz prawa użyczenia powyżej oznaczonych działek. Wskazano, że działki te w uchwale w sprawie zmiany Planu usytuowane zostały w strefie ochronnej wokół elektrowni wiatrowych (strefa R) z obowiązkiem m.in. zachowania dotychczasowego sposobu użytkowania terenów, tj. pod uprawy polowe i zakazem realizacji zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej, usługowej, rekreacyjnej lub produkcyjnej. Przytoczono przy tym inne przepisy uchwały w sprawie zmiany Planu dotyczące tej strefy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, uchwałą z dnia "[...]", Rada Gminy odmówiła wnioskowanej przez skarżącego zmiany lub uchylenia uchwały w sprawie zmiany Planu wobec braku stwierdzenia naruszenia tą uchwałą interesu prawnego lub uprawnień skarżącego. W uzasadnieniu tego stanowiska uznano, że skarżący nie legitymuje się w ogóle interesem prawnym w związku z korzystaniem z działki nr "[...]" na podstawie umowy użyczenia. W odniesieniu zaś do działki nr "[...]", stanowiącej własność skarżącego, nie można stwierdzić naruszenia uchwałą w sprawie zmiany Planu żadnego konkretnego i aktualnego jego interesu prawnego lub uprawnienia. Oceniono, że uchwała ta nie stanowi nieuzasadnionej ingerencji Rady Gminy w prawo własności przysługujące skarżącemu lecz jest wyrazem zgodnej z prawem realizacji kompetencji planistycznych, polegających na prawie do kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

W skardze na uchwałę w sprawie zmiany Planu skarżący powtórzył zarzuty i argumenty sformułowane uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, szczególnie eksponując wadliwość związaną z opracowywaniem projektu planu nie w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przyjętego uchwałą nr XIX/69/01 z 18 maja 2001r., lecz dopiero projektowane do uchwalenia studium. Z tych też powodów wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uchwale zawierającej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola aktów prawa miejscowego, do których należy także zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie zmiany Planu, podejmowana jest m.in. na skutek skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. – dalej jako: u.s.g.). W świetle tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślić jednak należy, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest bowiem nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikającego z przepisów prawa materialnego. Skarżący musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację lub nakłada na niego dodatkowe obowiązki. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi zatem powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 790/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Wr 332/14, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, skarżący jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż jest właścicielem działki nr "[...]", położonej w obrębie R., gmina D., znajdującej się w obszarze objętym uchwałą w sprawie zmiany Planu, oznaczonym w załączniku graficznym symbolem R (tereny upraw polowych w strefach ochronnych wokół elektrowni wiatrowych), względem której wprowadzono ograniczenia w sposobie i zakresie wykorzystania. Zgodnie bowiem z § 10 uchwały w sprawie zmiany Planu, w granicach terenów oznaczonych w załączniku graficznym symbolem R ustala się:

1) użytkowanie terenów w sposób dotychczasowy tzn. pod uprawy polowe,

2) zachowanie roślinności śródpolnej,

3) w wyrobiskach pożwirowych porośniętych samosiewami i częściowo wypełnionymi wodą, nieużytkach, zachowanie ukształtowanych biocenoz wzbogacających różnorodność biologiczną obszaru.

4) zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej w tym zagrodowej, usługowej i produkcyjnej,

5) tereny oznaczone symbolem R oraz R/Ew należy traktować jako potencjalną strefę izolacyjną wokół przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

6) dopuszczenie realizacji infrastruktury technicznej napowietrznej i kablowej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została poprzedzone przez skarżącego wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne. Skarżący zachował także ustawowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały zauważyć przede wszystkim należy, że jak wynika z przekazanej tutejszemu Sądowi dokumentacji planistycznej, Rada Gminy prowadziła równolegle prace nad zmianą "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo" oraz zmianą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Działdowo dla obszaru farmy wiatrowej "Grzybiny", czego wyrazem jest podjęcie na jednej sesji tego organu w dniu 8 maja 2014r. zarówno uchwały nr XLIV/358/14 w sprawie zmiany Studium jak i uchwały nr XLIV/359/14 w sprawie zmiany Planu. Doprowadziło to do sytuacji, w której w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie zmiany Planu, Rada Gminy stwierdziła zgodność tej zmiany z ustaleniami uchwalonej w dniu 8 maja 2014r., a więc podjętej w tym samym momencie, uchwały w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo". Zatem czynności planistyczne poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie zmiany Planu dokonywane były w oparciu o projektowaną, a więc nieobowiązującą jeszcze w tym momencie, zmianę Studium. Takie działanie organów gminy jest sprzeczne zarówno z zasadami sporządzania zmiany planu, jak i trybem jej sporządzania, który zgodnie z art. 27 u.p.z.p. jest taki sam jak w przypadku uchwalania planu i przewiduje ustaloną przepisami prawa kolejność opracowywania planu na poszczególnych etapach poczynając od zastosowania art. 14 ust.5 u.p.z.p., czyli wykonania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a więc uchwały obowiązującej , a nie mającej dopiero powstać. Takie samo uregulowanie zawiera art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium. Jest oczywistym, że będąca w opracowywaniu uchwała w tym przedmiocie nie jest jeszcze studium, o którym mowa w tym przepisie.

Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu zmiany planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. Jednak uchwała rady gminy w sprawie studium musi być podjęta na tyle wcześniej, aby wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzający projekt planu mógł dokonywać tych czynności "zgodnie z zapisami studium", a więc aktu już podjętego, mającego swoje uzewnętrznienie w uchwale w sprawie studium. Zauważyć bowiem należy, jak już wyżej podano, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., rozpoczęcie prac planistycznych powinno być poprzedzone analizą stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W świetle zaś art. 15 ust. 1 u.p.z.p., sporządzany projekt planu ma być zgodny m.in. z zapisami studium. Zestawienie tych dwóch regulacji prawnych pozwala na stwierdzenie, że projekt planu powinien być zgodny ze studium obowiązującym w dniu sporządzania tego projektu a nie, tak jak w kontrolowanej sprawie, na etapie równoległego procedowania. Kluczowym momentem, od którego można bowiem mówić o studium w rozumieniu przepisów u.p.z.p. jest podjęcie uchwały o studium (art. 12 ust. 1), wcześniej można mówić jedynie o projekcie studium. Za powyższą konstatacją przemawia także brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w świetle którego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że po pierwsze, ustalenia studium są wiążące po podjęciu stosownej uchwały, a po drugie, co wynika ze zwrotu "przy sporządzaniu planów miejscowych", że ustawodawcy chodziło o sporządzenie przez właściwe organy gminy projektu planu miejscowego zgodnego z ustaleniami obowiązującego studium (por. wyrok NSA z 25 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1974/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w kontrolowanej sprawie wszystkie czynności związane z przygotowaniem projektu zmiany planu miały miejsce i odnosiły się nie do obowiązującego studium lecz do projektu zmiany studium, uchwalonego dopiero w dniu uchwaleniem zmiany planu, to uchwała w sprawie zmiany Planu została podjęta z naruszeniem zasad oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkują stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości.

W takiej sytuacji przedwczesnym byłoby rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi i dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego w sprawie należnego wpisu (300 zł.), wynagrodzenie radcy prawnego (240zł.) ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 490) oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17zł.).