Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 174/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 138/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr 137/EU-O/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz W. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 138/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 8 grudnia 2021 r. nr 37/EU-O/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), jest zgodna z przepisami Konstytucji RP. Sąd wskazał że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, czyli od dnia 6 listopada 2018 r. część art. 115 a ustawy o Policji (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za urlop. W art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ustawodawca dokonał restytucji niekonstytucyjnej normy prawnej. W konsekwencji norma art. 9 ust. 1 ww. ustawy jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) art.145§ 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325) - poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 91/20, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. akt III OSK 3354/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 1610), a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

b) art. 145 §1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1882) w zw. z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 1610)

- poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 roku winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku, a to w odniesieniu do skarżącego zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 stycznia 2009 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art.115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

c) art. 145 §1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz.2325) w zw. z art. 66 ust.2 i art.81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust.2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Alternatywnie wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20. Skarżący oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany;

4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Wniesiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w treści przywołanego powyżej przepisu sformułowania "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd administracyjny do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r.; sygn. akt I OSK 1391/22; zob. także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 779 i n.).

W realiach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio rozpoznający złożoną skargę oraz skargę kasacyjną, konsekwentnie zaznaczały, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W rezultacie Sądy te słusznie przyjęły, że przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było również na gruncie utrwalonego już orzecznictwa (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r.; sygn. akt III OSK 2816/21 oraz z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 4711/21).

W tym stanie rzeczy jako trafne postrzegać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy zmiana stanu prawnego, będącego podstawą oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne w uprzednio zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach nie powoduje, że dotychczasowy pogląd tych sądów stał się nieaktualny. Słusznie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Trybunału co do wysokości tego ekwiwalentu, wskazanego w tym wyroku. Aktualne zatem pozostają w stosunku do policjanta zwolnionego ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102). Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (to jest z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, w realiach rozpatrywanej sprawy przyjęcie, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084).

Ponadto z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 30 stycznia 2009 r. oraz, że ustalono i wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Sposób obliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. nie uwzględnia więc opisanego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w ww. wyroku, w którym przyjęto, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym zasadności argumentacji przytoczonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą o szczegółowych rozwiązaniach.

Z art. 9 ust. 1 ww. ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przytaczając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wskazać należy, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie zaś jako prawidłowej wykładni przepisów przejściowych zastosowanej przez organ unicestwiałoby a limine doniosłość skutków wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Innymi słowy, aprobata dla tego sposobu rozumienia wskazanych regulacji oznaczałaby uznanie dla próby ograniczenia - za pomocą regulacji o charakterze intertemporalnym - zakresu zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 5129/21). Nie ma wątpliwości co do tego, że tego typu działanie narusza wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają zatem uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować właśnie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednakże z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej zakwestionowanego współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Na prawidłowość powyższej oceny wskazuje również i ten argument, że zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z zapatrywaniami organu prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Zgodnie z powołanymi przepisami:

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Zastosowanie art. 115a ustawy o Policji z uwzględnieniem literalnie odczytanego art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach skutkowałoby tym, że określony funkcjonariusz Policji za okres do 6 listopada 2018 r. otrzymałby ekwiwalent obliczony jako 1/30 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dzień urlopu. Z kolei funkcjonariusz zwolniony ze służby po tym dniu otrzymałby ekwiwalent stanowiący 1/21 tego uposażenia (za każdy dzień). Skutek ten jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwy do zaakceptowania.

W związku z powyższym wykładnię ww. przepisów dokonaną przez organy Policji należy uznać za wadliwą, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach za niezasadny.

Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł nadto odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędnego uznania, iż organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia określonego w art. 81 Konstytucji RP.

Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP, nie może być rozumiana w ten sposób, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji tylko we wskazanej wyżej części. Oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wskazano z kolei wprost sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku prowadzi do uznania, iż działanie organu było niezgodne z prawem. Jak wskazano wcześniej, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia skarżącego ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Odnosząc się z kolei do zawartego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. (publ.: OTK-A 2024/20). Tym samym przedmiotowy wniosek uznać należy za bezprzedmiotowy.

Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.