Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 225/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6251 Warunki techniczne nadawania programów radiowych i telewizyjnych (częstotliwość)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 106 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2018 nr 321 poz 36 art. 31 ust. 1,
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiająca Europejski kodeks łączności  elektronicznej (wersja przekształcona)

SENTENCJA

POSTANOWIENIE Dnia 19 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/22 o odrzuceniu skargi T. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 marca 2022 r. nr DC.WRT.514.17.2022.20 w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1553/22, odrzucił skargę T. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej w skrócie: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 marca 2022 r., nr DC.WRT.514.17.2022.20, w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych, tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 22 marca 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej w skrócie: "organ") o podjęcie działań, będących w kompetencjach organu, mających na celu utrzymanie - w kontekście zaplanowanej zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej - dotychczasowego zasięgu odbioru programów telewizyjnych T.P. S.A. (zwanej dalej: "uczestnik postępowania") i komunikatów Regionalnego Systemu Ostrzegania (RSO), stanowiących audiowizualne składniki trzeciego ogólnopolskiego multipleksu telewizji naziemnej (MUX-3). W piśmie do organu wnioskodawca ponadto wskazał, że w szczególności należy rozważyć zmianę rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T. P. S.A., przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie trzecim, wskazanej w decyzji rezerwacyjnej nr DC.WRT.514.4.2020.17 z dnia 20 maja 2020 r., tak aby sygnał tego multipleksu mógł być nieprzerwanie transmitowany w standardzie DVB-T lub standardzie DVB-T2, według wyboru dysponenta rezerwacji częstotliwości, także po 29 czerwca 2022 r. aż do dnia 31 grudnia 2023 r., po której to dacie nadawanie na tym multipleksie będzie realizowane wyłącznie w standardzie DVB-T2.

W związku z powyższym wnioskiem, organ pismem z dnia 22 marca 2022 r. zawiadomił T. P. S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz T. P. S.A. z siedzibą w W.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał w dniu 24 marca 2022 r. decyzję nr DC.WRT.514.17.2022.20 (zwaną dalej w skrócie: decyzją), którą oparł na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 576 z późn. zm., zwanej dalej "p.t.") w związku z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 805, zwanej dalej "u.r.i.t.") oraz w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 p.t. Decyzją tą organ zmienił T. P. S.A. z siedzibą w W. (zwanej dalej: "uczestnikiem") rezerwacje częstotliwości, dokonane uprzednio różnymi decyzjami Ministra Łączności oraz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, polegającą na zmianie pkt. 2.2. Załączników do Rezerwacji "Obszary i warunki wykorzystania częstotliwości" i nadanie im następującego brzmienia: "2.2. Termin zmiany systemu emisji z DVB- T/AVC na DVB-T2/HEVC". Organ ponadto w pkt XXXII decyzji, na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2022: r. T. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 24 marca 2022 r., zaskarżając ją w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną w sprawie skargę za niedopuszczalną, w związku z czym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu. Sąd podkreślił bowiem, że warunkiem skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wniesienie jej przez uprawniony podmiot, a w przedmiotowej sprawie skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu.

WSA wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ, jak i nie doręczono jej zaskarżonej decyzji, gdyż nie miała statusu strony. Decyzja organu z 24 marca 2022 r. została wydana m. in. na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 w związku z art. 114 ust. 2, ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 115 ust. 4 pkt 1 p.t. Wniosek o zmianę rezerwacji częstotliwości został złożony przed podmiot do tego uprawniony, tj. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym powołał się na aktualną sytuację na Ukrainie, związaną z zagrożeniem dla obronności i bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Okoliczności te wypełniają dyspozycję art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 p.t. Wniosek dotyczył zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanych na rzecz uczestnika (T. P. S.A.), przeznaczonych do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów telewizyjnych w sposób cyfrowy.

W ocenie WSA procedura zmiany rezerwacji częstotliwości przewidziana w art. 123 p.t. jest postępowaniem odrębnym i niezwiązanym z trybem przewidzianym w art. 116 ust. 1 p.t. (postępowanie selekcyjne). W tym postępowaniu odrębnym nie jest przewidywane przeprowadzenie przetargu, konkursu bądź aukcji, wręcz jest ono wykluczone. Zależność między wynikami tych postępowań, o ile występuje, ma jedynie charakter faktyczny, a więc w przypadku T. P. możemy mówić wyłącznie o jej interesie faktycznym w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dla T. P. S.A. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja o zmianie rezerwacji częstotliwości oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio jedynie na sytuację prawną T. P., która posiadała tę rezerwację. Zaskarżona decyzja została wydana na rzecz uczestnika postępowania T. P. S.A., nie rozstrzygała bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącej T. P., ani też nie wpływała na jej prawa lub obowiązki.

Sąd wskazał, że kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie znaczenia użytego w przepisie wskazanym w art. 31 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej (zwanej dalej: "EKŁE") zwrotu "których dotyczy dana decyzja". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wziąwszy pod uwagę zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należało przyjąć, że dyrektywa pozostawia państwom członkowskim określenie sposobu ustalania tego związku decyzji z podmiotem, którego ona dotyczy. Sąd wskazał, że w polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej związek ten wyraża instytucja interesu prawnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt C- 282/13 stwierdził, że wymóg przyznania skutecznej ochrony sądowej, powinien znaleźć zastosowanie w stosunku do użytkowników i przedsiębiorstw, których prawa zostały naruszone w wyniku decyzji krajowego organu regulacyjnego (na to orzeczenie powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. II GSK 3252/15). Z kolei w innym wyroku TSUE z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. C-426/05 podkreślono, że decyzja krajowego organu regulacyjnego dotyczy konkurenta operatora o znaczącej pozycji rynkowej tylko wówczas, gdy może ona oddziaływać na jego pozycję rynkową.

W ocenie WSA zaskarżona decyzja organu nie naruszała w żaden sposób praw skarżącej. W szczególności skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób mogła oddziaływać na jej pozycję rynkową. Składając skargę nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co oznaczało brak legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia wniosła T. P. sp. z o.o., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 45 ust. 1,13 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 dyrektywy EKŁE oraz art. 4 pkt 2 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (zwanej dalej: "dyrektywa 2002/77") poprzez:

a. uznanie, iż Skarżąca nie posiada legitymacji do zaskarżenia Decyzji z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy legitymacja taka wynika wprost z art. 31 ust. 1 EKŁE i materializuje się w prawie do odwołania od decyzji właściwego organu (w tej sprawie: Prezesa UKE) do organu odwoławczego niezależnego od zaangażowanych stron oraz od wszelkiej zewnętrznej interwencji lub presji politycznej (w tej sprawie: sądu administracyjnego), który to art. 31 ust. 1 EKŁE jest bezwarunkowy i dostatecznie precyzyjny i jako taki może być bezpośrednio stosowany przez Skarżącą;

b. uznanie, iż "związek decyzji" z podmiotem, którego ona dotyczy, o którym mowa w art. 31 ust. 1 EKŁE, wyraża się w polskiej procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej w instytucji interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w efekcie dokonanie wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE w sposób prowadzący do ograniczenia praw Skarżącej wprost wynikających z ww. przepisu EKŁE, podczas gdy EKŁE (w tym jej art. 31 ust. 1) nie zostało dotychczas implementowane do krajowego porządku prawnego, a zatem organy Państwa nie są uprawnione do bezpośredniego powoływania się na postanowienia EKŁE i na tej podstawie nakładania na podmioty obowiązków, przyznawania lub ograniczania uprawnień;

c. uznanie, iż Skarżąca nie wykazała, że Decyzja może oddziaływać na pozycję rynkową Skarżącej, podczas gdy w skardze okoliczności takie zostały przez Skarżącą wykazane, a ponadto - wynikają one z faktów powszechnie znanych, które Sąd powinien brać pod uwagę z urzędu;

które to naruszenia skutkowały bezpodstawnym odrzuceniem skargi przez WSA w Warszawie, jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 EKŁE poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten umożliwia Państwom Członkowskim uzależnienie prawa danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do odwołania się od decyzji właściwego organu od wykazania interesu prawnego, rozumianego jako posiadanie roszczenia o przyznanie określonego uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, podczas gdy przepis ten przyznaje prawo odwołania się każdemu podmiotowi, którego "dotyczy dana decyzja", a więc także konkurentowi podmiotu będącego adresatem decyzji, jeżeli może ona niekorzystnie wpływać na jego prawa lub pozycję rynkową.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesioną w skardze kasacyjnej kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy skarżąca T. P. sp. z.o.o. miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji o zmianie rezerwacji częstotliwości udzielonej TVP S.A., skoro decyzja ta nie była skierowana do skarżącej i skarżąca nie brała udziału w postępowaniu prowadzącym do jej wydania.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W polskim systemie prawa administracyjnego istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, publ. OSP 2005, z. 11, poz. 128; por. także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 199 - 130). Interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje zatem norma prawa materialnego. Interes prawny musi być interesem własnym, konkretnym, indywidualnym, aktualnym, realnym, obiektywnym, wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 231; por. też m.in. wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89; wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Źródłem interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznane jednostce prawo konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny (vide J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A).

Skarżąca zasadnie upatruje źródła swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję o zmianie zezwolenia udzielonego TVP S.A. w przepisie art. 31 ust. 1 EKŁE.

Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej lub udostępniającym urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od zaangażowanych stron oraz od wszelkiej zewnętrznej interwencji lub presji politycznej, która mogłaby przeszkodzić mu w niezależnej ocenie zawisłych przed nim spraw. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że dokonując wykładni pojęcia "użytkowników lub przedsiębiorców udostępniających sieci lub świadczących usługi łączności elektronicznej lub udostępniającym urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ", należało odwołać się do orzecznictwa TSUE.

W wyroku z 21 lutego 2009 r., C-426/05, TSUE wskazał, że użytkownicy i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec przedsiębiorstwa posiadającego znaczącą pozycję na odnośnym rynku powinni być uznani za podmioty, którym potencjalnie przysługują prawa odpowiadające specyficznym wymogom nałożonym na to przedsiębiorstwo przez krajowy organ regulacyjny na podstawie art. 16 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz. Urz. UE L 337, s. 37; dalej "dyrektywa ramowa") i dyrektyw dotyczących telekomunikacji, które są w nim przywołane. W rezultacie można uznać, że decyzje tego organu, które zmieniają lub uchylają rzeczone wymogi "dotyczą" tych użytkowników i tych przedsiębiorstw w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, nakazującego państwom członkowskim zapewnieni na poziomie krajowym istnienia skutecznych środków odwoławczych i mechanizmów umożliwiających użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze, który być sądem i powinien dysponować odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Zdaniem TSUE, ścisła wykładnia art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zgodnie z którą przepis ten nie przyznaje prawa odwołania osobom innym niż adresaci decyzji krajowych organów regulacyjnych, byłaby trudna do pogodzenia z ogólnymi celami i zasadami prawnymi, które wynikają w odniesieniu do tych organów z art. 8 tej dyrektywy, w szczególności z celem wspierania konkurencji.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku TSUE z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt C-282/13, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 i art. 9b dyrektywy ramowej, oraz art. 5 ust. 6 dyrektywy 2002/20 w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, zmienionej dyrektywą 2009/140, należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwo można uznać za podmiot, którego decyzja krajowego organu regulacyjnego dotyczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, zawsze gdy takie przedsiębiorstwo udostępniające sieć lub świadczące usługi łączności elektronicznej jest konkurentem przedsiębiorstwa albo przedsiębiorstw będących stroną postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę struktury jego akcjonariatu oraz adresatem decyzji krajowego organu regulacyjnego, a decyzja ta może oddziaływać na pozycję rynkową tego pierwszego przedsiębiorstwa.

Trybunał podkreślił, że pojęcie "podmiotu, którego dotyczy decyzja" w rozumieniu wspomnianego art. 4, jest pojęciem autonomicznym prawa Unii, a jego znaczenie należy oceniać w świetle celu przepisu, tj. ustalenia jednolitego zakresu legitymacji czynnej podmiotów prywatnych w dziedzinie łączności elektronicznej. Przepis ten dąży do uniknięcia sytuacji, w której podmiot – w identycznym stanie faktycznym – posiadałby legitymację do zaskarżenia decyzji organu regulacyjnego w celu ochrony swych uprawnień w jednym państwie członkowskim, lecz nie miałby takiej legitymacji w innym państwie. Istnienie takich różnic w dostępie do środka ochrony prawnej prowadziłoby do różnego rozumienia treści uprawnień wynikających dla jednostek z unijnego prawa łączności elektronicznej w poszczególnych państwach członkowskich. Różnice takie mogłyby także prowadzić do niedopuszczalnego kwestionowania samego istnienia tego rodzaju uprawnień w niektórych państwach członkowskich.

Celem norm prawa konkurencji jest, według Trybunału, ochrona struktury rynku i przez to konkurencji jako takiej. Interes publiczny służący wspieraniu konkurencji może pokrywać się z interesem indywidualnym przedsiębiorstw rywalizujących, polegającym na ochronie przed działaniami mającymi wpływ na ich pozycję rynkową. Decyzja organu regulacyjnego podjęta w postępowaniu służącym ochronie konkurencji, niewątpliwie oddziałuje na interes indywidualny przedsiębiorstwa, którego pozycja rynkowa mogłaby ulec istotnej zmianie na skutek działań będących przedmiotem decyzji. Trybunał uznał, że interes ten istnieje nie tylko na płaszczyźnie faktycznej, lecz także – z uwagi na wyżej przytoczone cele regulacji – stanowi interes prawny. Sytuacja przedsiębiorstw konkurujących jest uwzględniona przez normę prawa Unii, która wymaga od organu regulacyjnego podjęcia środków zapobiegających takiej istotnej zmianie pozycji rynkowej przedsiębiorstw rywalizujących, która mogłaby prowadzić do zniekształcenia lub ograniczenia konkurencji.

W konsekwencji, zdaniem Trybunału, przesłanka odnosząca się do tego, czy decyzja "dotyczy danego podmiotu" w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej, jest spełniona w stosunku do przedsiębiorstw konkurujących z adresatem decyzji wówczas, gdy organ regulacyjny orzeka w ramach procedury przewidzianej w normie prawa Unii, mającej na celu ochronę konkurencji, a decyzja dotyczy działań lub transakcji wywierających istotny wpływ na pozycję rynkową strony skarżącej.

Stanowisko to zostało co prawda wyrażone na tle dyrektywy ramowej, która poprzedzała EKŁE, jednak treść przepisu przewidującego prawo do wniesienia odwołania (art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej) była w istocie taka sama jak treść art. 31 ust. 1 EKŁE.

Dyrektywa EKŁE nie została implementowana do polskiego porządku prawnego, co jednak nie uniemożliwia jej zastosowania. Przyjmuje się, że w relacjach wertykalnych, czyli w sporach obywateli UE z państwem członkowskim, sądy krajowe zobligowane są do bezpośredniego stosowania dyrektyw, o ile są one dostatecznie skonkretyzowane, a termin ich implementacji upłynął (por. J. Maśnicki, Bezpośredni skutek dyrektyw w relacjach triangularnych, EPS 2017, nr 3, s. 4-12). W takim przypadku funkcja bezpośredniego skutku dyrektyw służy zapewnieniu gwarancji praw jednostki oraz zdyscyplinowaniu działań państwa członkowskiego, które nie wykonało obowiązku implementacji dyrektywy do prawa krajowego. Poprzez bezpośredni skutek dyrektywy państwo członkowskie zostaje zmuszone do zagwarantowania w indywidualnej sprawie tylko takich praw, do których poszanowania jest już zobowiązane na mocy dyrektywy, a których z powodu braku implementacji nie przyznano.

Taka sytuacja zaszła w stosunku do omawianej dyrektywy, ponieważ termin jej implementacji upłynął 21 grudnia 2020 r., a jej przepisy są wystarczająco jasne, żeby je stosować. Z ugruntowanego orzecznictwa, zarówno TSUE jak i sądów krajowych, wynika obowiązek sądów krajowych dokonywania tzw. prounijnej wykładni przepisów prawa krajowego w materii objętej dyrektywami. Wykładnia art. 31 ust. 1 EKŁE w sposób zgodny z kierunkiem przyjętym w powyższych wyrokach TSUE, prowadzi do wniosku, że użytkownikiem lub przedsiębiorcą udostępniającym sieci lub świadczącym usługi łączności elektronicznej lub udostępniającym urządzenia towarzyszące, których dotyczy dana decyzja wydana przez właściwy organ, jest nie tylko bezpośredni adresat decyzji, lecz również użytkownicy i przedsiębiorstwa konkurencyjne wobec bezpośredniego adresata tej decyzji.

W niniejszej sprawie należało więc przyjąć, że istnieje norma prawa, która przyznała skarżącej spółce możliwość złożenia skargi na decyzję, chociaż decyzja nie została skierowana do skarżącej ani nie odnosi się bezpośrednio do jej praw lub obowiązków. Skarżąca spółka słusznie więc wskazała, że jej interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - w zaskarżeniu decyzji z 20 czerwca 2022r. w przedmiocie zmiany rezerwacji częstotliwości udzielonej [...] wynikał z art. 31 ust. 1 EKŁE, którego treść odczytywana być musi przy uwzględnieniu tzw. wykładni zgodnej (prounijnej), tj. w niniejszej sprawie - wykładni dokonanej przez TSUE w odniesieniu do art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej.

Stanowisko o konieczności powyżej przedstawionej prounijnej wykładni art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 1 EKŁE potwierdza także treść innych przepisów EKŁE. Dyrektywa ta podkreśla bowiem konieczność wspierania konkurencji w licznych przepisach, m.in. w art. 50 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 49 ust. 1. Konkurencja stanowi więc istotną wartość, którą ustawodawca unijny postanowił chronić za pomocą przepisów dyrektywy. Należy też podkreślić, że odmienne stanowisko mogłoby doprowadzić – jak zauważył TSUE – do różnego pojmowania treści uprawnień wynikających dla jednostek z unijnego prawa łączności elektronicznej w poszczególnych państwach członkowskich, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą równości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE, a w konsekwencji błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a. Przedwczesne było więc odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, skarżąca spółka podała, jaki wpływ na zasady konkurencyjności może mieć zaskarżona decyzja. Odniosła się bowiem do badań wskazujących na poziom oglądalności poszczególnych stacji telewizyjnych i wpływu zmiany standardu nadawania telewizji naziemnej na ten współczynnik, a w konsekwencji na wpływy reklamowe. Sąd pierwszej instancji – z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni art. 31 ust. 1 EKŁE w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. – nie przeanalizował tych danych w kontekście interesu prawnego skarżącej, co doprowadziło do nieprawidłowego, przedwczesnego stanowiska Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie badając sprawę, WSA w Warszawie powinien ocenić, czy skarżąca spółka wykazała istotny wpływ zaskarżonej decyzji na jej pozycję rynkową i w zależności od wyniku tej analizy podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przyjętą przez NSA wykładnię art. 31 ust. 1 EKŁE w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.