Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1601/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: .Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.N. i S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2235/20 w sprawie ze skargi W.N. i S.D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.N. i S.D. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2235/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli W.N. i S.D., zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., nr 17, poz. 70, dalej jako: "ustawa wywłaszczeniowa") – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieuzasadniony brak zastosowania przepisów o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości nie stanowił rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-pkt 8 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek wywłaszczeniowy niespełniający wymogów formalnych (przewidzianych przepisami prawa) nie implikował rażącego naruszenia prawa;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak odbycia lub choćby udokumentowania odbycia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie stanowi rażącego naruszenie prawa;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak powołania biegłych w przewidzianym trybie, a także brak ich uczestnictwa w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

5) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1-pkt 6, art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia spadkobierców osoby zmarłej jako adresatów decyzji wywłaszczeniowej, co stanowiło rażące naruszenie prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a – poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposobu rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. – przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez Organ:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy i naruszenia zasady prawdy materialnej oraz jej gwarancji, a w szczególności brak podjęcia przez organ najdalej idącej inicjatywy i wnikliwości w badaniu stanu faktycznego;

b) art. 80 k.p.a. – poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, a także dowolną analizę okoliczności istotnych dla sprawy;

c) art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;

d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez chaotyczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz w następstwie tego uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju z [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) lub stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1968 r., nr [...], w zakresie części nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne (lub ich części) nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], jedn. ew. [...].

Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, za obie instancje. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy.

Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane w pierwszej kolejności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej (punkt I.6 petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć, że wniosek wywłaszczeniowy został sporządzony w dniu 29 sierpnia 1968 r., zaś orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane w dniu [...] grudnia 1968 r. Właścicielka nieruchomości – M.D. – zmarła [...] 1958 r. i w dacie wywłaszczenia wciąż figurowała jako właściciel nieruchomości w KW [...]. Ponadto sądowe stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce nieruchomości nastąpiło dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie Wydział I Cywilny z dnia 19 września 2002 r., sygn. akt I Ns 276/01/P.

Nie jest adekwatna względem stanu prawnego właściwego dla sprawy teza, że organ administracji w postępowaniu wywłaszczeniowym miał obowiązek ustalić krąg aktualnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, wobec czego zaniechanie w tym zakresie powinno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Bezsporne jest w sprawie, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, w księdze wieczystej dane dotyczące właściciela nie były aktualne, postępowania spadkowe po zmarłym właścicielu przeprowadzono dopiero później, po ponad 30 latach od wydania tej decyzji. Okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej mogło być bowiem prowadzone względem nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym, a organ wywłaszczeniowy nie miał obowiązku ani ustalać tego stanu prawnego, ani z tego powodu zawieszać postępowania. To następcy prawni zmarłych właścicieli powinni doprowadzić do ujawnienia swojego prawa, w tym zakresie obciążał ich obowiązek wnikający z art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 320 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa, a jeżeli właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą był uprawniony do przynaglenia opieszałego właściciela za pomocą grzywien. Zaniechanie ujawnienia swego prawa własności w księdze wieczystej stanowiło zatem w ówczesnym stanie prawnym naruszenie przepisów i skutki z tego zaniechania wynikające nie podlegały ochronie.

Trzeba też uwzględnić, że potwierdzenie następstwa prawnego w drodze spadkobrania wymagało przeprowadzenia stosownego postępowania i wylegitymowania się odpowiednim orzeczeniem stwierdzającym nabycie spadku. W niniejszym przypadku do uzyskania takich postanowień doszło ponad 30 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Te okoliczności wymagają uwzględnienia przy rozpoznawaniu zarzutów.

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 1968 r., przepis art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że obowiązek z art. 6 ust. 1 ustawy nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W okolicznościach, gdy część współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczanej, ujawnionych w księdze wieczystej, nie żyła, a ich następcy prawni nie legitymowali się dokumentami potwierdzającymi nabycie spadku, prawidłowe jest stanowisko, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w tym zakresie następcy prawni zmarłych właścicieli nie byli znani. Nie doszło do błędnej wykładni tego przepisu, jak też do jego niewłaściwego zastosowania w okolicznościach sprawy. Skoro w sprawie na etapie wywłaszczenia istniały podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, który zwalniał z obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, to w oczywisty sposób nie może zostać uwzględniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy.

Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Kasator przyjmuje w sposób milczący, że osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są również osoby powołane z mocy ustawy do dziedziczenia po zmarłym właścicielu nieruchomości. Założenie to jest oczywiście nieprawidłowe. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej jest niezasadny również dlatego, że wywłaszczenie w tej sprawie nastąpiło bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego miał następujące brzmienie: "Jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości." Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała zasadności zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. W tym stanie rzeczy nie można zatem wymagać, aby orzeczenie wywłaszczeniowe wskazywało osoby uprawnione do odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek wywłaszczeniowy niespełniający wymogów formalnych (przewidzianych przepisami prawa) nie implikował rażącego naruszenia prawa (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) należy zauważyć, że kasator w uzasadnieniu wskazuje, że w wymienionych przez Organ załącznikach do wniosku o wywłaszczenie nie dołączono - w szczególności – dokumentów i informacji, takich jak: wskazanie celu wywłaszczenia; określenie dotychczasowego sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości; wskazanie osoby właściciela nieruchomości i miejsca jego zamieszkania, jeżeli jest znane lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić; wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej zawiera wykaz informacji, jakie powinny być wskazane w treści wniosku o wywłaszczenie. Załączniki do wniosku o wywłaszczenie zostały natomiast określone w art. 15 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Skoro kasator nie kwestionuje zawarcia ww. informacji we wniosku o wywłaszczenie, a jedynie zarzuca niepodanie tych informacji w załącznikach do wniosku, to powyższy zarzut nie może być uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak odbycia lub choćby udokumentowania odbycia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie stanowi rażącego naruszenie prawa (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że nie ma podstaw do uznania za trafny poglądu kasatora, że brak protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej powinien być poczytywany za potwierdzenie, że do wspomnianej rozprawy w ogóle nie doszło. Niezachowanie się niektórych dokumentów w aktach postępowań administracyjnych prowadzonych ponad 40 lat temu nie jest czymś wyjątkowym, nie można zatem argumentować, że skoro nie ma protokołu z rozprawy, to rozprawa nie odbyła się. Dowodem pośrednim na odbycie rozprawy jest zawiadomienie z 9 listopada 1968 r. o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wyznaczonej na 28 listopada 1968 r. Przy braku dowodów na nieodbycie się rozprawy należy uznać, że odbyła się ona w wyznaczonym terminie. Powyższy zarzut nie jest zatem zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak powołania biegłych w przewidzianym trybie, a także brak ich uczestnictwa w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej miał następujące brzmienie w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie."

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała istnienia podstaw do wywłaszczenia bez odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, to brak uczestnictwa biegłych w rozprawie, w sytuacji gdy do wniosku o wywłaszczenie zostały dołączone elaboraty szacunkowe trojga biegłych, nie może być oceniany jako rażące naruszenie art 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej nie stanowił rażącego naruszenia prawa, jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania (por. m.in. wyroki NSA: z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12; z 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13; z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12; z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/14; z 31 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3447/15; z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2168/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela. Zauważyć również należy, że z uwagi na treść kwestionowanego przepisu, ustalenie odszkodowania nastąpić powinno nie tyle "po wysłuchaniu biegłych", a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co jak się przyjmuje może również oznaczać odczytanie opinii na rozprawie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 21 ustawy wywłaszczeniowej (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej) nie może być zatem uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 7 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1-pkt 6, art. 28 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa (punkt I.5 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że formułowanie zarzutu naruszenia szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). W uzasadnieniu omawianego zarzutu nie zrekonstruowano normy prawnej, która miałaby wynikać z przywołanych przepisów. Przywołanie fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych nie czyni zadość wymogowi uzasadnienia postawionego zarzutu. Należy przy tym podkreślić, że jedynie wykazanie podobieństwa stanów faktycznych pozwala na formułowanie tez co do adekwatności poglądów prawnych wypowiadanych przez sądy w innych sprawach.

Śmierć właściciela nieruchomości jest zdarzeniem, które na gruncie przepisów k.p.a. może być oceniane zarówno w kontekście istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wznowienia postępowania. Sąd I instancji wskazał na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że decyzja wywłaszczeniowa jest aktem o charakterze rzeczowym, nie dotyczy ona indywidualnych podmiotów, a ma na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Wymienienie w treści takiej decyzji zmarłego właściciela nieruchomości, który w księdze wieczystej nadal jest wskazany jako właściciel nieruchomości, służy opisaniu nieruchomości. Z tego punktu widzenia wskazywanie M.D. jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności nieruchomości. Z kolei traktowanie M.D. jako strony postępowania wywłaszczeniowego i pominięcie jej spadkobierców stanowi okoliczność, która może być oceniana jako przesłanka wznowienia postępowania wywłaszczeniowego.

Zarzut, że orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest wadą nieważności z tego powodu, że zostało wydane wobec osoby zmarłej, wymaga rozważenia na gruncie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Istotne znaczenie ponownie ma fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe mogło dotyczyć nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, gdy osoby właściciela nie można było ustalić. Stan niemożności ustalenia właścicieli sprowadza się w szczególności do sytuacji, gdy z jednej strony osoby ujawnione w księdze wieczystej jako właściciele zmarły, a z drugiej strony ich następcy prawni nie legitymowali się w dacie postępowania potwierdzeniem nabycia spadku, przez co ich tytułu do nieruchomości nie można było potwierdzić. Koreluje z tym regulacja art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania zgłosi się i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. W okolicznościach sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca, albowiem następcy prawni zmarłych właścicieli w toku postępowania w tym trybie się nie zgłosili, nie byli bowiem w stanie wykazać swoich praw do nieruchomości wobec zaniechania przeprowadzenia postępowania spadkowego.

We wniosku o wywłaszczenie należało wskazać, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej, osobę właściciela nieruchomości lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, a osoby właściciela nie można było ustalić. Do wniosku należało także dołączyć, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności.

Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, których właściciele zaniechali obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, nie uzasadnia zapewnienia ochrony prawnej przez stosowanie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, skoro nie jest oczywiste, że podjęte rozstrzygnięcie i sposób określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w takim przypadku stanowi kwalifikowaną, rażącą postać naruszenia prawa. W zamkniętym katalogu przesłanek nieważności decyzji w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie zostało zidentyfikowane jako samodzielna podstawa nieważności. Wskazywanie w tych przypadkach na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że w przypadkach takich decyzji nie można stosować skutku nieważności w sposób automatyczny, każdorazowo przypadek wymaga rozważenia w kontekście stosowanych przepisów prawa materialnego oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Skoro kasator nie wykazał błędności stanowiska Sądu I instancji co do prawnego znaczenia śmierci M.D. dla istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to powyższy zarzut nie mógł odnieść pożądanego skutku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku twierdzeń i zarzutów wskazanych w skardze (punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) należy wyjaśnić, że jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi - sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Jednak nie oznacza to, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić - w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10, z 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15, z 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13, z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Z powyższego wynika, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji.

Kasator wskazał w sposób ogólnikowy, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do wielu zarzutów Skarżących, sformułowanych już w skardze. Takie uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło zatem odnieść pożądanego skutku w postaci uwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez Organ wskazanych przepisów k.p.a. (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że zakres postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania nadzorczego jest ograniczony. Zadaniem organu nadzorczego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale jedynie przeprowadzenie czynności wyjaśniających w celu ustalenia, czy ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Jedynie w takim zakresie można dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem respektowania przez organ przepisów k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Kasator w ogólnikowy sposób wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na konieczność przestrzegania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nie wskazuje, w jaki sposób poszczególne przepisy zostały naruszone i dlaczego niedostrzeżenie ich naruszenia przez Sąd I instancji miałoby stanowić naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł zatem zostać uznany za zasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).