Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 466/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28, art. 105 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 12, § 13, § 179
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 18 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 243 poz 2063
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw  płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie2)
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2308/18 w sprawie ze skargi J. B. i A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2018 r., znak DOA.7110.246.2017.MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2018 r. znak DOA.7110.246.2017.MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 13 kwietnia 2017 r. znak: IF-VII.7840.3.32.2016/2017.MF, Wojewoda Lubelski umorzył, wszczęte na wniosek J. B. i A. C. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 9 września 2015 r. nr 1379/15, znak: AB.6740.1194.2015.MK3, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu silosów (4 x FSP v=1280 m3, 12 x FSL v=864 m3, 4 x FSL v=400 m2) wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi: wiatą kosza zasypowego, czyszczalnią, suszarnią, silosami spedycyjnymi, magazynu składowania płaskiego, magazynu pomocniczego, budynku sterowni, zbiornika p.poż/retencyjnego, wchodzących w skład kompleksu magazynowo-suszarniczego na działce o nr ew. [...] w m. P., gm. S., zmienionej decyzją Starosty [...] z 5 maja 2016 r. nr 595/16, znak: AB.6740.491.2016.MK3.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 11 sierpnia 2017 r., znak: DOA.7110.246.2017.MMS, uchylił ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z 13 kwietnia 2017 r., znak: IF-VII.7840.3.32.2016/2017.MF i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. sp. z o.o. w G.

Prawomocnym wyrokiem z 18 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1305/18, WSA w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2017 r., znak: DOA.7110.246.2017.MMS.

W ocenie Sądu rację miała skarżąca Spółka, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznając, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych (w oparciu o wpis PKD w CEIDG), podczas gdy w toku postępowania skarżąca konsekwentnie twierdziła, że takiej działalności nie prowadzą, czemu wnioskodawcy skutecznie nie zaprzeczyli. W konsekwencji zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje status strony, gdyż są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] mającej pozostawać w obszarze oddziaływania obiektu: "zespołu silosów wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi".

GINB ponownie rozpoznając odwołanie J. B. i A. C. od decyzji Wojewody Lubelskiego z 13 kwietnia 2017 r., znak: IF-VII.7840.3.32.2016/2017.MF wskazał, że stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt. I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Organ zaznaczył przy tym, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że J. B. i A. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z 9 września 2015r., nr 1379/15, znak: AB.6740.1194.2015.MK3, zmienioną decyzją Starosty [...] z 5 maja 2016 r. nr 595/16, znak: AB.6740.491.2016.MK3.

J. B. i A. C. swój interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego wywodzą z tytułu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...], m. P., gm. S. (KW nr [...]) sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr ew. [...], P., gm. S. Organ powołując się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

GINB przypomniał, że według pierwotnego projektu budowlanego "przedmiotem opracowania jest (...) projekt zespołu silosów (4x FSP 11,5/11 h=16,70 m, v=1280 m3, 12x FSL 7,6/17 h=26,1 m v=864 m3 i 4xFSL 5,7/14 h=22,10 m v=400 m3 wraz z budowlami towarzyszącymi, projekt magazynu składowania płaskiego, projekt magazynu pomocniczego, projekt murowanego budynku sterowni, projekt prefabrykowanej wiaty kosza zasypowego, projekt dostosowania układu drogowego do nowej funkcji, projekt dostosowania istniejących sieci podziemnych do nowej funkcji, projekt wyburzeń istniejących obiektów budowlanych" (zob. Projekt budowlany, cz. III. Projekt zagospodarowania terenu, pkt 11.1 Przedmiot i podstawa opracowania, ppkt III.1.1 Przedmiot opracowania, str. 5). Natomiast zmiany przewidziane w projekcie zamiennym to: "rozdział sterowni od stacji transformatorowej, zmiana lokalizacji studni kablowej S1 i przebiegu linii kablowych zasilania sterowni, szafy sterowniczej magazynu płaskiego, rozdzielnic magazynu sprzętu rolniczego i oświetlenia magazynu płaskiego, przepust do zasilenia zestawu sondy do pobierania próbek, przedłużenie linii kablowej zasilania bramy wjazdowej, wykonanie linii kablowej do zasilenia budynku istniejącego magazynu pomocniczego i studni głębinowej, zmiany górnych rzędnych wpustów i studni (rzędne terenu), zmiana lokalizacji odwodnienia liniowego przy wadze i rozwiązanie odprowadzenia wód przez studnie inspekcyjne i nowy odcinek kanalizacji deszczowej, likwidacja rezerwowych studni deszczowych/wodnych koło sterowni, zasilenie sterowni w wodę z istniejącej studni głębinowej, rozwiązanie odwodnienia terenu utwardzonego wokół silosów przez dodatkowe wpusty i odcinek kanalizacji deszczowej zmiana lokalizacji wpustu W7 i W8, w pomieszczeniu sterowni likwidacja wydzielonego pomieszczenia pod zestaw hydroforowy i uzdatniający wodę, likwidacja wysepek zieleni przy wjazdach do magazynu płaskiego zboża, zmiana usytuowania bramy wjazdowej i przesunięcie części ogrodzenia w kierunku granicy działki, dodanie ogrodzenia studni, likwidacja muru przy ogrodzeniu, zmiana skarpowania przy placu manewrowym i przy zbiornikach z gazem, przesunięcie kontenera na szafy sterownicze, zmiana poziomów posadzki magazynu ogólnego, magazynu płaskiego zboża i kosza zasypowego, zmiana poziomów dróg wewnętrznych i terenów powiązanych z nimi (zob. Projekt budowlany zamienny, cz. II Projekt zagospodarowania terenu, pkt 11.1 Przedmiot i podstawa opracowania, ppkt 11.1.1 Przedmiot opracowania, str. 4).

GINB wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu i zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliższy projektowany silos ma znajdować się w odległości ok. 10 m od granicy działki o nr ew. [...], m. P., gm. S. oraz w odległości ok. 15 m od znajdującego się na działce o nr [...] m. P., gm. S., budynku niemieszkalnego - oznaczonego na mapie symbolem "i". Jednokondygnacyjna hala magazynowa została zaprojektowana w odległości ok. 5,5 m (ściana zachodnia) i ok. 6,5 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...], oraz w odległości ok. 12 m od znajdującego na tej nieruchomości budynku niemieszkalnego – oznaczonego na mapie symbolem "i". Projektowany jednokondygnacyjny magazyn płaski zboża ma znajdować się w odległości od ok. 33 m do ok. 46 m (ściana zachodnia) i ok. 77 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...]. Sterownię zaprojektowano w odległości ok. 83 m (ściana zachodnia) i ok. 77 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...]. Natomiast podziemne zbiorniki z gazem LPG zostały usytuowane w odległości ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...].

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mając na uwadze w szczególności jej przedmiot nie obejmuje zatem swym zakresem działki wnioskodawców. Nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) (odległość budynku inwentarskiego i gospodarczego od granicy z sąsiednią działką budowlaną).

Zdaniem GINB, projektowana inwestycja nie niesie ze sobą także ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o nr ew. [...], którą to kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Z projektów zagospodarowania terenu - pierwotnego i zamiennego - nie wynika, aby na działce o nr ew. [...], znajdowały się budynki mieszkalne, co potwierdza treść urządzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr [...].

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ pierwszej instancji kwestii dotyczących służebności światła i niezbadania kwestii wysokości silosów i innych planowanych budynków GINB wyjaśnił, że przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczy oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast jak wskazuje sam pełnomocnik wnioskodawców, w budynku istniejącym na działce o nr ew. [...], nie ma otworów okiennych. Wnioskodawcy wskazują jedynie, że takie otwory mogą hipotetycznie powstać w przyszłości. Tym samym, z uwagi na brak pomieszczeń, które mogłyby być przesłaniane w sposób określony w § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., organ nie mógł uznać, że nieruchomość J. B. i Pana A. C. znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym tym przepisem.

Organ zwrócił również uwagę że, że zgodnie z § 179 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., dopuszczalną odległość zbiorników z gazem płynnym od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków użyteczności publicznej, a także między zbiornikami, określa zgodnie z ust. 4, tabela zamieszczona pod tym przepisem. Największe wymagane w niej odległości wynoszą odpowiednio 40 m (w przypadku zbiorków naziemnych) oraz 20 m (w przypadku zbiorników podziemnych).

Zgodnie zaś z projektem budowlanym "park zbiornikowy składa się z sześciu podziemnych zbiorników na gaz płynny o poj. 6400 I. każdy" (zob. Projekt budowlany, cz. IV Projekt architektoniczno-budowlany, pkt IV.10 Instalacja gazu płynnego, ppkt IV.10.2.1 Posadowienie zbiornika, str. 48). Podziemne zbiorniki z gazem LPG zostały natomiast usytuowane w odległości ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...], m. P., gm. S. Tym samym, ww. działka o nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym § 179 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 81), odległość silosów na zboże i pasze o pojemności do 100 ton powinna wynosić co najmniej:

─ 8 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi

─ 8 m od innych budynków, z wyłączeniem budynków inwentarskich i gospodarczych;

─ 5 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego;

─ 15 m od składu węgla i koksu;

─ 4 m od granicy działki sąsiedniej.

Odległość silosów na zboże i pasze o pojemności większej niż 100 ton powinna wynosić co najmniej:

─ 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od budynków inwentarskich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach oraz budynkach;

─ 8 m od budynków innych niż określone w pkt 1;

─ 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego;

─ 15 m od składu węgla i koksu;

─ 4 m od granicy działki sąsiedniej.

Najbliższy projektowany silos ma znajdować się w odległości ok. 10 m od granicy działki o nr ew. [...], oraz w odległości ok. 15 m od znajdującego się na tej działce budynku niemieszkalnego - oznaczonego na mapie symbolem "i". Tym samym, nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym J. B. i A. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r.

W przekonaniu organu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów przeciwpożarowych zakazujących planowania silosów o największym zagęszczeniu ogniowym w promieniu 20 m od istniejących budynków. Przepis § 271 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., na który powołują się wnioskodawcy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczy bowiem budynków, natomiast silos budynkiem nie jest, lecz budowlą rolniczą w stosunku, do której warunki zapewniające bezpieczeństwo pożarowe określa ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. (§ 1 pkt 2 rozporządzenia).

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu możliwości przyszłego zagospodarowania działek przez skarżących, jako skład węgla lub stacja paliw, GINB przypomniał, że przy ocenie interesu prawnego ww. osób znaczenie ma aktualny sposób zagospodarowania działki będącej w ich użytkowaniu wieczystym i nie mogą tu decydować przyszłe i niepewne zamierzenia inwestycyjne wnioskodawców.

Z kolei w kwestii braku posiadania przez inwestora pozwolenia wodnoprawego GINB wyjaśnił, że powyższy zarzut mógłby zostać uwzględniony przy merytorycznej ocenie spornego pozwolenia na budowę, natomiast w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności badaniu podlegało jedynie, czy wnioskodawcom przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 9 września 2015 r. nr 1379/15 (zmienionej decyzją Starosty [...] z 5 maja 2016r., nr 595/16). Z tych samym powodów bez znaczenia dla postępowania pozostaje okoliczność nierozpoznania przez organ pierwszej instancji "wydajności studni dla celów przeciwpożarowych".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się zatem, aby J. B. i A. C. mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 9 września 2015 r., nr 1379/15, znak: AB.6740.1194.2015.MK3, zmienionej decyzją Starosty [...] z 5 maja 2016 r. nr 595/16, znak: AB.6740.491.2016.MK3. Wobec powyższego, zgodnie z brzmieniem art. 105 § 1 K.p.a., organ uznał za w pełni uzasadnione wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (brak elementu podmiotowego stosunku materialno-prawnego).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 3 sierpnia 2018 r., znak: DOA.7110.246.2017.MMS wnieśli J. B. i A. C., reprezentowani przez adwokata M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z póżn. zm.), poprzez błędną wykładnię;

2. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie;

3. art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię;

4. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez błędną wykładnię;

5. § 18 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 243, poz. 2063) poprzez niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2308/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie istotna jest okoliczność, iż była już ona przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych. Prawomocne orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r. (sygn. VII SA/Wa 1305/18), zostało wydane na skutek sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej GINB. Cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując zatem kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e P.p.s.a.).

W skardze podniesiono ponadto, że prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1305/18 dotyczył decyzji GINB z dnia 11 sierpnia 2017 r., a więc jego prawomocność dotyczy tylko tej decyzji, przy założeniu, że nie zmienił się stan faktyczny, podczas gdy skarżący od dnia 11 sierpnia 2017 r. podnosili nowe okoliczności faktyczne.

W ocenie Sądu, zgodnie z treścią przepisu art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niewątpliwie zaś, WSA w Warszawie, mając na uwadze wskazania poczynione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 975/18, odniósł się do wszystkich zarzutów sprzeciwu C. sp. z o.o., zamieszczając istotne wytyczne dla organu, poprzedzone oceną prawną okoliczności występujących w sprawie.

WSA w Warszawie stanowczo nie zgodził się z organem, że działka skarżących o nr ew. [...] pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, bowiem o posiadaniu strony nie mogą decydować przyszłe, hipotetyczne i niepewne zamierzenia inwestycyjne wnioskodawców, a realny i rzeczywisty, aktualny wpływ inwestycji na ich nieruchomość. Za takie przyszłe i niepewne zamierzenia Sąd uznał plany skarżących, co do prowadzenia na ww. działce działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży paliw i produktów pochodnych. Sąd przyznał także rację Spółce C., że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznając, że wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży hurtowej paliw i produktów pochodnych (w oparciu o wpis PKD w CEIDG), podczas gdy w toku postępowania skarżąca Spółka konsekwentnie twierdziła, że takiej działalności nie prowadzą, czemu wnioskodawcy skutecznie nie zaprzeczyli. W rezultacie tego, WSA w Warszawie uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje status strony, gdyż są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...], mającej pozostawać w obszarze oddziaływana obiektu: zespołu silosów wraz z technologicznymi urządzeniami towarzyszącymi.

WSA w Warszawie stwierdził zatem, że ocena przymiotu strony wnioskodawców dokonana przez organ drugiej instancji w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie zasługuje na aprobatę. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 36a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do nieprawidłowego ustalenia, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym od decyzji o pozwoleniu na budowę postępowaniem administracyjnym, co powodowałoby, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane należałoby, ustalać odrębnie dla pierwotnej i dla zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie ww. Sądu, kwestię obszaru odziaływania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę determinuje przedmiot tej decyzji, a więc zakres zmian dokonanych w stosunku do decyzji pierwotnej, co wskazuje na brak automatyzmu ustalenia kręgu stron takiego postepowania w stosunku do postępowania podstawowego.

Uwzględniając przedstawione stanowisko Sądu, determinujące postępowanie organu przy ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wnikliwej oceny okoliczności sprawy. Uczynił to, biorąc pod uwagę zarówno zakres projektowanej inwestycji objęty pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 9 września 2015 r. (nr 1379/15) przez Starostę [...], jak i zakres zmian w projekcie wynikających z decyzji ww. organu z dnia z 5 maja 2016 r. (nr 595/16), który niewątpliwie nie miał wpływu na zmianę strefy oddziaływania inwestycji. GINB szczegółowo wymienił elementy pierwotnego projektu budowlanego, na który składał się w szczególności zespół silosów wraz z budowlami towarzyszącymi, projekt magazynu składowania płaskiego, projekt magazynu pomocniczego, projekt murowanego budynku sterowni, projekt prefabrykowanej wiaty kosza zasypowego, projekt dostosowania układu drogowego do nowej funkcji, projekt dostosowania istniejących sieci podziemnych do nowej funkcji, projekt wyburzeń istniejących obiektów budowlanych (zob. Projekt budowlany, cz. III. Projekt zagospodarowania terenu, pkt 11.1 Przedmiot i podstawa opracowania, ppkt III.1.1 Przedmiot opracowania, str. 5). Natomiast zmiany przewidziane w projekcie zamiennym obejmowały: "rozdział sterowni od stacji transformatorowej, zmiana lokalizacji studni kablowej S1 i przebiegu linii kablowych zasilania sterowni, szafy sterowniczej magazynu płaskiego, rozdzielnic magazynu sprzętu rolniczego i oświetlenia magazynu płaskiego, przepust do zasilenia zestawu sondy do pobierania próbek, przedłużenie linii kablowej zasilania bramy wjazdowej, wykonanie linii kablowej do zasilenia budynku istniejącego magazynu pomocniczego i studni głębinowej, zmiany górnych rzędnych wpustów i studni (rzędne terenu), zmiana lokalizacji odwodnienia liniowego przy wadze i rozwiązanie odprowadzenia wód przez studnie inspekcyjne i nowy odcinek kanalizacji deszczowej, likwidacja rezerwowych studni deszczowych/wodnych koło sterowni, zasilenie sterowni w wodę z istniejącej studni głębinowej, rozwiązanie odwodnienia terenu utwardzonego wokół silosów przez dodatkowe wpusty i odcinek kanalizacji deszczowej zmiana lokalizacji wpustu W7 i W8, w pomieszczeniu sterowni likwidacja wydzielonego pomieszczenia pod zestaw hydroforowy i uzdatniający wodę, likwidacja wysepek zieleni przy wjazdach do magazynu płaskiego zboża, zmiana usytuowania bramy wjazdowej i przesunięcie części ogrodzenia w kierunku granicy działki, dodanie ogrodzenia studni, likwidacja muru przy ogrodzeniu, zmiana skarpowania przy placu manewrowym i przy zbiornikach z gazem, przesunięcie kontenera na szafy sterownicze, zmiana poziomów posadzki magazynu ogólnego, magazynu płaskiego zboża i kosza zasypowego, zmiana poziomów dróg wewnętrznych i terenów powiązanych z nimi (zob. Projekt budowlany zamienny, cz. II Projekt zagospodarowania terenu, pkt 11.1 Przedmiot i podstawa opracowania, ppkt 11.1.1 Przedmiot opracowania, str. 4).

W tych okolicznościach, GINB dokonał analizy projektu zagospodarowania terenu i zamiennego projektu zagospodarowania terenu, względem działki Skarżących, wskazując, że najbliższy projektowany silos ma znajdować się w odległości ok. 10 m od granicy ich działki o nr ew. [...] oraz w odległości ok. 15 m od znajdującego się na tej działce budynku niemieszkalnego - oznaczonego na mapie symbolem "i". Jednokondygnacyjna hala magazynowa została zaprojektowana w odległości ok. 5,5 m (ściana zachodnia) i ok. 6,5 m (ściana południowa) od granicy działki wnioskodawców oraz w odległości ok. 12 m od znajdującego na tej nieruchomości budynku niemieszkalnego – oznaczonego na mapie symbolem "i". Projektowany jednokondygnacyjny magazyn płaski zboża ma znajdować się w odległości od ok. 33 m do ok. 46 m (ściana zachodnia) i ok. 77 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...]. Sterownię zaprojektowano w odległości ok. 83 m (ściana zachodnia) i ok. 77 m (ściana południowa) od granicy działki o nr ew. [...]. Natomiast podziemne zbiorniki z gazem LPG zostały usytuowane w odległości ponad 100 m od granicy działki Skarżących. Z tych względów – w ocenie Sądu – GINB prawidłowo przyjął, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczony zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie obejmuje swym zakresem działki wnioskodawców.

Dla powyższych analiz, niezwykle ważkie znaczenie w niniejszej sprawie mają również ustalenia organu, z których wynika, że na działce skarżących nie znajdują się jakiekolwiek budynki mieszkalne. Fakt ten znajduje swoje potwierdzenie w treści księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości (nr [...]), z której wypis znajduje się w aktach sprawy. Trafnie podkreślił zatem GINB, że § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczący oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie znajduje tu zastosowania. Całkowicie nieuprawnione są natomiast twierdzenia skarżących, że otwory takie mogą hipotetycznie powstać w przyszłości w budynku istniejącym już na działce o nr ew. [...], znajdującym się blisko granicy działki objętej inwestycją. Jak już bowiem wcześniej przypomniano, w kwestii tylko potencjalnych, a nie mających miejsca w rzeczywistości zamierzeń wnioskodawców, wypowiedział się w sposób wiążący WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2018 r.

Ponadto, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, zdaniem Sądu, za zasadną uznać należy konkluzję organu odwoławczego, odnoszące się do braku podstaw do zastosowania § 179 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., określającego dopuszczalną odległość zbiorników z gazem płynnym od budynków mieszkalnych. Skoro bowiem z projektu budowlanego wynika, że podziemne zbiorniki z gazem LPG zostały usytuowane w odległości ponad 100 m od granicy działki o nr ew. [...], to działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym § 179 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Nie doszło również do naruszenia przepisów przeciwpożarowych zakazujących planowania silosów o największym zagęszczeniu ogniowym w promieniu 20 m od istniejących budynków. Zdaniem Sądu, trafne są w tym zakresie argumenty organu odwoławczego, który wskazuje, że kwestia ta nie powinna być rozpatrywana z punktu widzenia § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz z perspektywy przepisów szczególnych, tj. § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2014, poz. 81). Z projektu wynika, że najbliższy silos ma znajdować się w odległości ok. 10 m od granicy działki o nr ew. [...], oraz w odległości ok. 15 m od znajdującego się na tej działce budynku niemieszkalnego - oznaczonego na mapie symbolem "i". Oznacza to, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym J. B. i A. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o powołany przepis § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, albowiem mieści się w określonych w nim granicach.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących argumentów dotyczących zaistnienia "nowych okoliczności" faktycznych w sprawie, zgłaszanych m.in. w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. skierowanym do Wojewody Lubelskiego, Sąd zobowiązany jest zauważyć, że w gruncie rzeczy koncentrują się one wyłącznie na działaniach, jakie potencjalnie Skarżący mogliby podjąć w bliżej nieokreślonej przyszłości. Tak bowiem, w ww. piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r., pełnomocnik skarżących wskazywał, że użytkowana przez nich nieruchomość została zakupiona w 2004 r. w celu prowadzenia stacji paliw, czego dowód stanowi akt notarialny zakupu działki z dnia 16 marca 2004 r. Ponadto, według autora ww. pisma i skargi, A. C. ma możliwość prowadzenia działalności w zakresie obrotu paliwami, gdyż w 2007 r. był wspólnikiem spółki cywilnej D., która to Spółka posiada koncesję na obrót paliwami, na dowód czego załączono umowę spółki oraz przedmiotową koncesję.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił także tych zapatrywań autora skargi wskazujących na – jego zdaniem – wręcz natychmiastową możliwość przywrócenia na działce działalności magazynowej paliw i ich sprzedaży oraz uzyskania przez skarżących koncesji na prowadzenie tego rodzaju działalności. Jest tak dlatego, że wbrew twierdzeniom skarżących, podjęcie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami wymaga uzyskania stosownej koncesji, udzielanej w drodze decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, przy czym decyzja ta udzielana jest konkretnemu przedsiębiorcy spełniającemu wymagania określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2018r. poz. 755, ze zm.). Adresatem koncesji może być zatem wyłącznie wspólnik spółki cywilnej, a nie spółka cywilna, która nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przedsiębiorców (zob. art. 3 pkt 12 oraz art. 32 ust. 1 pkt 4 i następne ustawy – Prawo energetyczne). Stąd też całkowicie błędny jest pogląd wyrażony w skardze, że samo wstąpienie A. C. do spółki cywilnej, w której w przeszłości był jednym ze wspólników, spowoduje uzyskanie przez niego prawa do prowadzenia działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. Z samej treści załączonej do pisma z dnia 12 kwietnia 2018 r. koncesji wynika bowiem, że została ona udzielona ściśle oznaczonym przedsiębiorcom, wspólnikom spółki cywilnej, a nie spółce.

Ponadto, uzyskanie koncesji obwarowane jest spełnieniem przez przedsiębiorcę szeregu warunków określonych w art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, a także brakiem zaistnienia przesłanek negatywnych, wymienionych w art. 33 ust. 3 ww. ustawy. Wnioskodawca musi m.in. dysponować środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności, bądź udokumentować możliwości ich pozyskania, posiadać możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności (jeżeli wnioskodawca przewiduje wykorzystanie infrastruktury technicznej), zapewnić zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych, a także uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jeżeli są one wymagane), nie zalegać z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa.

Wskazane warunki odnoszą się więc również do obiektu, w którym działalność ta ma być prowadzona, a które określają przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1853).

W sprawie bezspornym jest, iż działka o nr ew. [...], jest obecnie przedmiotem najmu na rzecz innego podmiotu, który prowadzi na niej działalność zupełnie nie związaną z planami skarżących. Skarżący nie wykazali też w żaden sposób, że na ww. działce znajduje się wymagana przywołanymi przepisami sprawna infrastruktura techniczna, niezbędna do podjęcia działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi. Nie sposób przyjąć, że takowe stanowi informacja o istnieniu na działce zbiorników podziemnych oraz budynek magazynu na oleje, o nieznanym stanie technicznym i parametrach użytkowych, które od czasu nabycia działki przez skarżących nie były nawet użytkowane na cele magazynowania i handlu paliwami ciekłymi. To z kolei oznacza, że plany skarżących istnieją wyłącznie w sferze bliżej niesprecyzowanych zamysłów, których realizacja uzależniona jest od spełnienia wielu niełatwych warunków. Co więcej, wynik postepowania o udzielenie koncesji na obrót paliwami, w przypadku próby złożenia takowego wniosku przez skarżących, która nie została jeszcze nawet podjęta, wcale nie jest pewny i nie musi on być pozytywny dla wnioskodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podzielił stanowisko, że sam wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej, mający wyłącznie deklaratoryjny charakter, nie daje podstaw do przyjęcia, iż skarżący rzeczywiście podejmą ww. rodzaj działalności gospodarczej.

Analogiczne rozważania i wnioski, zdaniem Sądu, należy odnieść również do snutych przez skarżących planów przeznaczenia działki na skład węgla i mających wynikać z tego konsekwencji. Skarżący w toku postępowania nie sprecyzowali ostatecznie, podjęcie jakiego rodzaju działalności jest przez nich rzeczywiście rozważane. Już z tego tylko powodu, można wręcz odnieść wrażenie, że rozważane przez nich plany, co do zagospodarowania działki, stanowią obecnie co najwyżej "intencje" skarżących, a nie realne projekty inwestycyjne.

W ocenie Sądu ponownie wskazać należało, że w wyroku z dnia 18 czerwca 2018 r. WSA w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że dla oceny interesu prawnego wnioskodawców w postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, znaczenie powinien mieć wyłącznie faktyczny i aktualny wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości. W żadnym razie nie mogą być tu uwzględniane zamierzenia, będące w fazie wybiegających w przyszłość koncepcji wykorzystania nieruchomości sąsiedniej, lecz jej aktualny sposób zagospodarowania.

Nie sposób zgodzić się z argumentami skargi, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne. Można tu bowiem mówić co najwyżej o zgłaszaniu przez skarżących kolejnych przesłanek, mających świadczyć o hipotetycznej możliwości zagospodarowania należącej do nich działki o nr ew. [...].

Mając to na uwadze, Sąd uznał za prawidłowe ustalenia GINB, że zakres inwestycji wynikający z decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, nie może skutkować przyjęciem, iż działka użytkowana przez J. B. i A. C., znajduje się w obszarze oddziaływania ww. zamierzenia budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 28 i art. 105 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli J. B. i A. C. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity – Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie;

2. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie;

3. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie;

4. art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię;

5. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) poprzez błędną wykładnię;

6. § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 243, poz. 2063) poprzez niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnieśli, że doszło do przekroczenia przez Sąd I instancji uprawienia do kontroli ponieważ to Sąd a nie organ administracji ustalił stan faktyczny w sprawie. Sąd nie tylko samodzielnie uzupełnił stan faktyczny ale również poczynił własne ustalenia bez jakichkolwiek dowodów. Sąd stwierdził, że skarżący nie mogą podjąć działalności gospodarczej na działce bo jest wynajmowana, że nie wiadomo w jaki stanie są zbiorniki podziemne i urządzenia przesyłowe, że skarżący musieliby dysponować środkami finansowymi oraz że skarżący nie są adresatem koncesji. Tymczasem, zdaniem skarżących kasacyjnie, mogą oni wynająć działkę podmiotowi, który ma koncesję na prowadzenie stacji paliw. Stwierdzenie Sądu, że skarżący kasacyjnie nie mają możliwości prowadzenia działalności w zakresie stacji paliw nie było przedmiotem rozważań organu.

Skarżący stwierdzili również, że po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1305/18 składali dalsze pisma w sprawie, w szczególności pismo z dnia 12 kwietnia 2018 r. jednakże Sąd I instancji nie zauważył, że GINB nie wziął pod uwagę nowych faktów i dowodów.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd nie zbadał, czy planowana inwestycja nie zablokuje im możliwości prowadzenia stacji paliw w przyszłości z uwagi na warunki techniczne, przede wszystkim z uwagi na § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że przepisy prawa nie zabraniają przytaczać nowych okoliczności i dowodów po wniesieniu sprzeciwu do sądu administracyjnego. Argumenty zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. rozstały pominięte. Nadto zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie przepisów technicznych powinno determinować przyznanie lub nie skarżącym kasacyjnie przymiotu strony postępowania.

W ocenie skarżących kasacyjnie organ nie ustalił, gdzie i w jakich odległościach od planowanej inwestycji znajduje się infrastruktura stacji paliw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez wniesiona przez J. B. i A. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Przepis ten dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy) zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano, który paragraf lub paragrafy zostały naruszone.

Nadto stwierdzić należy, że art. 1 § 1 ww. ustawy stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 1 § 2 wynika zaś, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej prawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4398/18 "Naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki." Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Odnośnie do pozostałych podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.

Skarżący, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa powinien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem skarżącego, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1640/21).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego bądź to poprzez błędną wykładnię bądź też poprzez niewłaściwe zastosowanie jednakże nie wskazano na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie tych przepisów bądź też na czym miałaby polegać ich niewłaściwa wykładnia. Nie wskazano tego również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, zdaniem NSA, można jedynie stwierdzić, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd dokonał niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w świetle ustalonego stanu faktycznego zaistniały podstawy do umorzenia postępowania nieważnościowego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. Przepis ten nie mógł być naruszony, gdyż nie miał zastosowania w sprawie. Dla ustalenia statusu strony zastosowanie miał bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że paragraf ten dzieli się na dziesięć jednostek redakcyjnych (ustępów). Ani w zarzucie skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazano która bądź które z tych jednostek redakcyjnych zostały naruszone. To na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej nie zaś na rozpoznającym skargę kasacyjną Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Ani w zarzucie skargi kasacyjnej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano dlaczego przepis ten miałby mieć zastosowanie w sprawie.

Wskazany wyżej przepis stanowi, że zespół kolejowych torów zdawczo-odbiorczych, usytuowany poza terenem bazy paliw płynnych lub stacji paliw płynnych, powinien znajdować się w odległości liczonej od skrajni budowlanej najbliższego toru 15 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 1. Kolejowe tory zdawczo-odbiorcze to w istocie bocznica kolejowa. Skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnili, że na terenie ich działki mogłaby być zrealizowana bocznica kolejowa. Nawet jednak gdyby skarżący kasacyjnie taką inwestycję zamierzali zrealizować, to jak wskazał organ administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny najbliższy silos znajduje się około 10 m od granicy działki należącej do skarżących kasacyjnie. Silos nie jest budynkiem tylko budowlą, a zatem odległości, o których mowa w § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. nie miałyby w takim przypadku zastosowania. Tym samym ww. przepis nie skutkowałby powstaniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących kasacyjnie.

Odnośnie do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeń, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę nowych argumentów podnoszonych przez skarżących kasacyjnie, zauważyć należy, że stwierdzenia te nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Jeśli w ocenie skarżących kasacyjnie nowe argumenty miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, to należało podnieść w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tego rodzaju zarzut nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.

Z kolei odnośnie do stwierdzenia skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji przekroczył swoje uprawnienia dokonując własnych ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że rola sądu administracyjnego nie ogranicza się tylko do oceny tego, co zostanie opisane przez organ administracji w decyzji i jeżeli jakaś kwestia została przez organ administracji pominięta, to konieczne jest uchylenie decyzji, by organ administracji się w tej kwestii wypowiedział, a dopiero następnie sąd administracyjny może zająć w tej kwestii stanowisko. Sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o akta sprawy zaś dokonując oceny zaskarżonej decyzji ma obowiązek ocenić, czy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy oraz czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli decyzja organu administracji zawiera pewne braki w kwestii ustaleń faktycznych, a w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy mogą być one wyjaśnione, to sąd administracyjny rozpoznając skargę może uznać, że uchybienie przepisom postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Poczynienie przez sąd administracyjny uzupełniających ustaleń nie może być uznane za wyjście poza granice przysługujących temu sądowi uprawnień.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.