Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 236/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 100a, 100b, 100c i 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. R. na przewlekłość postępowania Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 27 czerwca 2023r. skarżący S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W skardze nie sformułował konkretnych zarzutów lecz wniósł o:

1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Śląskiego;

2. zobowiązanie do rozpoznania sprawy w terminie 7 dni od otrzymania wyroku sądu wraz z aktami sprawy;

3. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że 26 sierpnia 2022r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. 27 czerwca 2023r. wniósł ponaglenie. Zarzucił, że sposób procedowania przez organ łamie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nie wzywając strony do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku organ "manipuluje" terminem załatwienia sprawy, który zacznie biec od chwili, gdy skarżący stawi się w siedzibie organu i uzupełni akta sprawy o niezbędne dokumenty. Stwierdził, że znany jest mu art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, ale wnioskuje o odmowę ich zastosowania przez Sąd, gdyż nie dotyczą go, jako że wjechał do Polski bez związku z faktem wybuchu wojny.

Podniósł także, że udzielenie zezwolenia na pobyt odbywa się na podstawie prawa krajowego, ale będącego implementacją Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011r. Z jej art. 5 ust. 2 wynika, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Zarzucił, że doszło w stosunku do niego także do naruszenia art. 47 KPP i wywodzonego z niego prawa do skutecznego środka prawnego, które może przybrać postać działania, jak i zaniechania i polega na niewykonaniu ciążącego na adresacie normy prawnej obowiązku wobec jednostki. Zdaniem skarżącego, zapis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy są sprzeczne z jeszcze innym prawem wywodzony z art. 47 KPP: z prawem do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, które obejmuje także postępowanie administracyjne. Art. 47 KPP jest bezpośrednio skuteczny i może stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania przepisów krajowych zabraniających rozpoznania skargi lub innego środka prawnego. Podniósł, że napływ cudzoziemców nie jest zjawiskiem nowym, a mimo to Wojewoda nie podjął działań w celu usprawnienia i przyspieszenia załatwiania składanych wniosków pobytowych.

Zdaniem strony postawa ustawodawcy krajowego stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, bo zastosowane w takim wymiarze ograniczenie jego praw nie spełnia wymogu konieczności, a jedynie instrumentalnie traktowanej przydatności. Dlatego sformułował wniosek, aby Sąd wziął tę argumentację pod uwagę i uznał zawieszenie terminów załatwienia sprawy za naruszające istotę wolności i praw, w tym wypadku prawa do sądu i dobrej administracji. Skarżący oświadczył, że poczucie tymczasowości negatywnie odbiło się na jego zdrowiu, gdyż zaczął się obawiać o przyszłość. Ponadto nie może opuścić Polski np. w celu zobaczenia się z rodziną. Z tego samego powodu nie może nadzorować swej nieruchomości znajdującej się w Ukrainie ani np. wynająć jej i uzyskiwać z tego tytułu dochodów. Nie może też swobodnie przemieszczać się po Europie, gdyż jedyną podstawą nie kwestionowaną przez Straż Graniczną jest ważna karta pobytu, a nie przedłużona ustawowo.

Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o jej oddalenie.

Potwierdził fakt złożenia wniosku i ponaglenia, które jednak nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia, gdyż możliwość taką przewiduje art. 112a ust. 1 i 2 oraz art. 100c ust. 3i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Powołał się na art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który stanowi lex specialis w stosunku do Kpa i wynika z niego, że decyzję ws. zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Skoro wniosek obarczony jest brakami, które dotąd nie zostały uzupełnione oznacza to, że termin załatwienia sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, zatem nie mógł być przekroczony.

Wyraził też pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.

Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwienie sprawy i wyłączone zostało stosownie przepisów o bezczynności, to zarzut sformułowany przez skarżącego jest nieuzasadniony.

Podniósł ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny.

Wskazał, że wszystkie wpływające do urzędu wnioski rozpatrywane są według daty wpływu i wniosek strony aktualnie oczekuje na wyznaczenie terminu do uzupełnienia jego braków formalnych.

Dodatkowo od 15 lutego 2021r. wprowadzono tzw. szybką ścieżkę, która w przypadku złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, kompletnego wniosku, zdjęć etc. umożliwia skrócenie czasu oczekiwania na wydanie decyzji.

Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydłużony czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy jest wynikiem stałego napływu dużej ilości wniosków i przejściowymi brakami kadrowymi spowodowanymi absencją chorobową pracowników w sytuacji pandemii.

Jednocześnie podniósł, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 42 ust. 11 pkt 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 15z1 ustawy o COVID pobyt cudzoziemców na terytorium RP jest legalny po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z posiadanych wiz lub ruchu bezwizowego do 30. dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii i w tym okresie mogą oni leganie wykonywać pracę. Z powyższego wynika, że cudzoziemiec nie poniósł żadnej szkody z powodu czasu trwania postępowania, gdyż jego przypadku pobyt w Polsce był legalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy czynności organu podejmowane są opieszale i nie cechują się konieczną koncentracją.

Z kolei rażące naruszenie prawa jest stanem, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (Por. m.in. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 2613/19; z 17 marca 2020 r., II OSK 3820/19).

Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości w działaniu organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 29 sierpnia 2022r. i nie został załatwiony do dnia wniesienia skargi, tj. do 28 czerwca 2023r., a organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, w tym nie wezwał strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku mimo, że miał świadomość, że takie braki występują, co przyznał w odpowiedzi na skargę. Trudno zatem uznać, że proceduje w sprawie szybko.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że skoro wniosek obarczony jest brakami formalnymi, to na mocy przepisów szczególnych termin do załatwienia sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu, zatem nie może być prawdziwe twierdzenie strony, że został on przekroczony.

Odwołał się do art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 100c ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Natomiast ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 103) w art. 100c ust. 1 obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez cudzoziemca stanowiła, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany:

a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,

b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi:

a) zezwolenia na pobyt czasowy,

b) zezwolenia na pobyt stały,

c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Na mocy art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. (Dz. U. z 2023r., poz. 185) zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy, z dniem 1 stycznia 2023 r. wprowadzono do niej art. 100d, który przedłużył termin określony w art. 100c ust. 1 do 4 marca 2024r.

Tyle tylko, że – zdaniem Sądu - przepis ten nie znajduje zastosowania do strony.

Sąd nie podziela bowiem poglądu, jakoby ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy odnosiła się do wszystkich cudzoziemców.

Jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynika, że określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Natomiast z faktu użycia w tej ustawie pojęcia "cudzoziemca" obok "obywatela Ukrainy" bynajmniej nie wynika, że ustawa dotyczy wszystkich cudzoziemców. To, kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w jej art. 100a – 100d wynika z art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy, który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 decyzji, ma ona zastosowanie do następujących kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne:

a) obywateli Ukrainy zamieszkałych w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r.;

b) bezpaństwowców lub obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie; oraz

c) członków rodzin osób, o których mowa w lit. a) i b).

Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia.

Z powyższego wynika, że różnica terminologiczna wynika jedynie z tego, że pojęcie cudzoziemców w rozumieniu ustawy o pomocy obejmuje nie tylko obywateli Ukrainy tam zamieszkałych przed wybuchem wojny, lecz także bezpaństwowców i obywateli krajów trzecich, którzy korzystali z ochrony w tym państwie również przed wybuchem wojny. Nie oznacza to jednak - wbrew twierdzeniu organu - że dotyczy wszystkich cudzoziemców.

Natomiast z akt administracyjnych wynika (karta przedostatnia, brak numeracji stron), że skarżący przybył do Polski 17 stycznia 2022r., a więc jeszcze przed wybuchem wojny czyli bez związku z nią. Organ nie wyjaśnił dlaczego uważa, że mimo to ww. ustawa jednak znajduje do niego zastosowanie i w związku z tym bieg terminów do załatwienia spraw m.in. w zakresie zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz że dokonywanie tych czynności z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki

Przechodząc na grunt ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) przytoczyć należy również powołany przez organ art. 112a tej ustawy.

Zgodnie z jego treścią:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Nietrudno zauważyć, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w Kpa.

O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w ustawie o cudzoziemcach - jakkolwiek na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku – nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Innymi słowy organ administracji wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania, który przystąpi do załatwienia sprawy, kiedy zechce. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bowiem bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego wstawiennictwa w organie.

Zdaniem Sądu narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1), z którego wynika prawo do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii.

Stanowi też naruszenie art. 47 zd. 1. i 2. Karty Praw Podstawowych i przewidzianego w nim prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, co słusznie zarzucił pełnomocnik w skardze.

Zgodnie z powołanym przepisem:

Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.

Trudno mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym prawie do sądu, kiedy strona znajduje się w swoistym pacie, bo ani nie może uzyskać decyzji administracyjnej w swojej sprawie, która mogłaby być do sądu zaskarżona, ani wywieść skargi na przewlekłość mimo niezałatwienia tej sprawy.

Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1).

Art. 5 ust. 2 Dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SA/Łd 21/23.

Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skoro organ od dnia złożenia wniosku (29 sierpnia 2022r.) do dnia wniesienia skargi (28 czerwca 2023r.), a więc przez 10 miesięcy nie podjął żadnych działań w celu załatwienia sprawy, to zarzut przewlekłości jest uzasadniony, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku. Z tego też względu w pkt. 2 wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy, ale w terminie dwóch miesięcy a nie czternastu dni jak wnosił skarżący, gdyż uznał, że termin ten byłby zupełnie nierealny i niemożliwy do dotrzymania w celu prawidłowego procedowania wniosku.

Oddalił zaś skargę w zakresie zasądzenia od organu sumy pieniężnej. Ma ona być dla skarżącego swoistą rekompensatą za przedłużające się postępowanie, jednak skarżący nie wykazał, aby poniósł wskutek tego jakąś szkodę. Podnosił co prawda problemy natury psychicznej wynikające z niepewności sytuacji, w jakiej się znalazł, ale w żaden sposób twierdzenia tego nie wykazał.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby Wojewoda przez fakt przewlekłego prowadzenia postępowania rażąco naruszył prawo. Dał wiarę, że organ czyni starania o terminowe załatwienie spraw cudzoziemców, lecz uniemożliwia to masowy napływ wniosków. Z drugiej jednak strony organ musi mieć świadomość, że nie może wciąż bronić się tym samym argumentem braków kadrowych, bo jego obowiązkiem jest takie zorganizowanie obsługi wniosków cudzoziemców, zarówno pod względem osobowym jak i zaplecza techniczno – organizacyjnego, aby było to możliwe we właściwym czasie. Tym bardziej, że od wybuchu wojny na Ukrainie minęło już ponad półtora roku i wydaje się, że był to wystarczający czas do podjęcia działań organizacyjnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie procedowania wniosków pobytowych.

Końcowo Sąd zauważa, że odpowiedź na skargę wydaje się być sporządzona wg jakiegoś schematu i bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy. W końcowej części organ stwierdził, że czas procedowania nad wnioskiem strony nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce w zakresie legalności pobytu na jej terytorium. Powołał też art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 15z1 ustawy covidowej oraz art. 42 ust. 11 pkt 4 ustawy o pomocy.

Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że:

1. Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:

1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Odnosi się on więc do sytuacji, gdy wniosek nie zawiera braków formalnych, podczas gdy w stosunku do wniosku strony organ sam stwierdził, że takie braki zawiera (str. 1 uzasadnienia odpowiedzi na skargę, akapit.1.).

Stosownie zaś do art. 42 ust. 11 pkt 4 ustawy o pomocy, jeżeli ostatni dzień dopuszczalnego okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ruchu bezwizowego przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r.

Jednak organ powołując się na ten przepis w żaden sposób nie odniósł go do sytuacji skarżącego, natomiast Sąd nie jest władny samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego i ustalać na jakiej podstawie skarżący przebywa w Polsce i czy istotnie podstawą pobytu jest ruch bezwizowy ani też kiedy przypada ostatni dzień jego legalnego pobytu w kraju.

Z podanych wyżej względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na zasądzone koszty składa się tylko wpis od skargi, gdyż skarżący działał w sprawie osobiście.