Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 12/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 października 2022 r. nr KKU-255/20 w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania Miasta Łodzi, decyzją z 20 października 2022 r. nr KKU-255/20, w pkt 1. uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2020 r. nr GN-IV.7532.200.2018.AW, w pkt 2. stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 36 m2, w obrębie [...], uregulowanej w Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Łódzki wszczął z urzędu postępowanie komunalizacyjne, a następnie decyzją z 4 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 36 m2, w obrębie [...], uregulowanej w Kw nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że ww. nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ pierwszej instancji dodał, że zgodnie z archiwalnym wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a jako władającego wpisano Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych - Tk. Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem PKP S. A. z 5 kwietnia 2019 r. w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako ww. działki, zajęta była pod infrastrukturę kolejową linii nr [...], w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny, służącą do realizacji przewozów kolejowych, co według stanu prawnego 27 maja 1990 r. należało do właściwości organu administracji rządowej szczebla centralnego nadzorującego funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że z punktu widzenia komunalizacji z mocy prawa istotne jest ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwał tytuł prawny w stosunku do mienia, które pozostawało w jego władaniu. Jak wskazał wyłączeniu z komunalizacji podlegają nieruchomości, które na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) – dalej zwanej "uggwn" oddane zostały w zarząd lub wcześniej w użytkowanie, które z mocy art. 87 ust. 1 uggwn przekształciło się w prawo zarządu.

Według Wojewody nieruchomość stanowiąca składnik majątku przedsiębiorstwa państwowego nie podlega komunalizacji z mocy prawa, jeżeli pozostaje w zarządzie tego przedsiębiorstwa lub gdy przedsiębiorstwo ma do niej inny tytuł prawny zaś faktyczne władanie mieniem bez tytułu prawnego nie jest równoznaczne z pojęciem należenia do przedsiębiorstwa państwowego. Przy czym zarząd nie może być dorozumiany, a musi być potwierdzony dokumentami, tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej, umową zawartą za zezwoleniem tego organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca nabycie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie.

Wojewoda Łódzki powołał się również na art. 7 aktu regulującego utworzenie i działalność powołanego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi mienia - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568) zgodnie z którym wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Na podstawie art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy, który to wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1).

Podkreślił również, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem, wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt ten stanowi przeszkodę do komunalizacji mienia.

Tym samym Polskie Koleje Państwowe legitymowały się 27 maja 1990 r. prawem zarządu do nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...], pod ulicą, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 36 m2, w obrębie [...], uregulowanej w Kw nr [...].

Dodał, że nawet w przypadku przyjęcia odmiennego niż PKP stanowiska zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewoda podkreślił, że ustawowo powierzone w zarząd PKP (jako stan faktyczny) mienie pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno-gospodarczy oraz stanowić podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyło Miasto Łódź wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, na rzecz Gminy Miasta [...] opisanego w sentencji przedmiotowej decyzji mienia. W ocenie Prezydenta Miasta [...] Wojewoda Łódzki oparł swoje rozstrzygnięcie na nieaktualnym orzecznictwie. Ponadto skoro w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 uggwn dlatego przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasto Łódź.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 20 października 2022 r., w pkt 1. uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2020 r., w pkt 2. stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto Łódź, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...] - pod ulicą, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 36 m2, w obrębie [...], uregulowanej w Kw nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe).

Komisja podkreśliła, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a więc, czy wówczas przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

W dalszej kolejności, organ pierwszej I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.

Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 uggwn grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały chociaż nie było to należenie w kategoriach prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26 poz. 183 ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.

Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 uggwn zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Analogiczne regulacje występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952 r. poz. 31).

Komisja podkreśliła, że regulacje poprzedzające uggwn wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu. Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 uggwn (w brzmieniu z 27 maja 1990 r.) zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych, jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z uggwn formy władztwa przedsiębiorstw państwowych w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa w postaci użytkowania.

Według art. 80 ust. 2 uggwn posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie sianu prawnego mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej". Nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.

W jednobrzmiących tezach uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA przyjął, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 uggwn oznacza, że nieruchomość ta należała 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

Dalej Komisja podała, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawą zarządu.

Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu Wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem, z zebranego materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających na 27 maja 1990 r. prawo zarządu do nieruchomości opisanej na wstępie jakiemukolwiek podmiotowi.

Komisja podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym) nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

Zdaniem Komisji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11. ust 1 pkt 2 ustawy zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz.U. Nr 51, poz. 301). W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Polskie Koleje Państwowe 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tym samym przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji.

Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 20 października 2022 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze PKP S.A. wniosły o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym, b) art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności, c) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...] (w dacie komunalizacji zawierająca się w terenie działki nr [...]), mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Miasta [...].

Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja – "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu.

Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

Tymczasem z informacji przedłożonych przez Prezydenta Miasta [...] (pismo z 7 lutego 2020 r., oświadczenie z 16 września 2019 r.), archiwalnego wypisu z rejestru gruntów, treści Kw nr [...], wniosku PKP S.A. z 6 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu), pisma PKP S.A. z 18 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu), pisma PKP S.A z 13 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) wynika, że 27 maja 1990 r. teren spornej działki (wówczas zawierający się w działce nr [...], dla której nie była prowadzona księga wieczysta) stanowił własność Skarbu Państwa i był we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych jako teren kolejowy (symbol Tk).

Z tym, że PKP S.A. wywodzi prawo zarządu wg stanu na 27 maja 1990 r. do spornego gruntu swego poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP z: aktów prawnych regulujących od 1926 r. status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP, dawnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajęcia spornego gruntu pod infrastrukturę kolejową (linię kolejową nr [...]) i teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, wpisu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych jako władającego gruntem w rejestrze gruntów,

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z 20 października 2022 r. jest zgodna z prawem, skoro przedsiębiorstwo państwowe PKP 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie.

Zdaniem Sądu powoływanie się przez stronę skarżącą w skardze na art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy było chybione. Przepisy ustawy z 2000 r., która weszła w życie po 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy czyli decyzjami konstytutywnymi. Nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż mienie to już 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Wobec braku wykazania się przez PKP S.A. dokumentem potwierdzającym prawo zarządu swego poprzednika prawnego oraz brakiem tego rodzaju dowodów w zasobach organu właściwego do spraw geodezji i gospodarki mieniem, czy sądu wieczystoksięgowego trafnie wskazała Komisja, że sporne mienie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skoro przedmiotowy grunt był 27 maja 1990 r. w faktycznej dyspozycji PKP, a więc w grę nie wchodziło władanie gruntem w sensie prawnym przez inne podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, to wówczas działało domniemanie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 uggwn wskazujące, że grunt państwowy jest zarządzany przez terenowy organ administracji państwowej. Takimi organami w zakresie gospodarki gruntami do 27 maja 1990 r. były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 uggwn).

Rację ma Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe PKP nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301).

Nie ma dowodu również na to, że 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1140/11).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytego w tekście przedwojennym słowa "powierniczy".

Jednakże na mocy art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", a skutek ten – zgodnie z art. 47 tej ustawy następował z dniem jej ogłoszenia, tj. z dniem 8 grudnia 1960 r.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa.

Według NSA skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r., było między innymi to, że wolą suwerena uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Polskie Koleje Państwowe utraciły tym samym 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany cyt. rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło więc po 1960 r. – wobec uchylenia przez ustawę o kolejach z 1960 r. rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo–odbiorczego.

Jak wskazał z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 pełna wykładnia – językowa, systemowa i celowościowa - art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo PKP chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt I OPS 2/16.

Z opisanych wyżej uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarząd przedsiębiorstwa państwowego PKP nad nieruchomym mieniem kolejowym w 1960 r. został wygaszony. Po 1960 r., aby uzyskać prawo zarządu do konkretnego mienia należało uzyskać w trybie przepisów z zakresu gospodarki gruntami odpowiedni tytuł prawny (przede wszystkim ostateczną decyzję administracyjną lub umowę) dokumentujący powstanie tego prawa.

Nie można się zgodzić z PKP S.A. w Warszawie, że w niniejszej sprawie zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powstał z mocy prawa na podstawie art. 38 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122). Zgodnie z art. 38 ust. 1-3 (w brzmieniu pierwotnym) organ założycielski lub strony zawierające umowę o utworzeniu przedsiębiorstwa wspólnego wyposażają przedsiębiorstwo w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu. Przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem stanowiącym część mienia ogólnonarodowego, zapewnia jego ochronę. Przedsiębiorstwo państwowe wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia ogólnonarodowego będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych przepisami ustawowymi. Jednakże przepis ten nie znajdował zastosowania do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (art. 6 pkt 1 ustawy z 1981 r.).

Niezależnie od tego trzeba wskazać, że samo wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w mienie nieruchome w akcie założycielskim nie kreuje określonego prawa do nieruchomości. Uzyskanie określonego tytułu prawnego do gruntu wymagało bowiem działania w trybie przepisów o gospodarce gruntami (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1995 r. sygn. akt III CZP 70/95).

Zatem – w ocenie Sądu - Komisja rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów. Jednocześnie Komisja podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uzasadniła w sposób umożliwiający rekonstrukcje racji decyzyjnych jakimi się kierowała, spełniając tym samym wymagania określone w art. 107 § 3 kpa.

Sam wpis w rejestrze gruntów PKP jako władającego spornym gruntem, czy też stanowienie przez sporny grunt fragmentu linii kolejowych 27 maja 1990 r. nie świadczy o istnieniu prawa zarządu do działki nr [...], a obecnie nr [...].

Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.