Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 765/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 289/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 289/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku rozpoznania skargi A.S. (dalej powoływany także jako "zobowiązany", "skarżący"), oddalił jego skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako "organ odwoławczy") z dnia 14 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 136.143,30 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego, ustanowiony w ramach prawa pomocy, zaskarżając ten wyrok w całości.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. zwana dalej "p.p.s.a.") zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako "k.p.a.") w zw. z art. 9, art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 24 ust. 4 i ust. 5b, art. 23 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej powoływana jako "u.s.u.s.") poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia, czy zobowiązanie z tytułu składek ZUS nie uległo przedawnieniu, a to w związku z nie wykazaniem momentu wystąpienia ewentualnych okresów zawieszenia biegu terminów przedawnienia należności – a w konsekwencji – niewykazanie, czy istnieje przedmiot postępowania w sprawie umorzenia zaległości;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego, a także dokonanie jego dowolnej oceny, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych do podstawy orzekania polegających na przyjęciu, że:

- zapłata przez skarżącego należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a także, że pomimo trudnej sytuacji życiowo-majątkowej posiada on w dającej się przewidzieć przyszłości możliwość uregulowania zaległych składek;

- nie zachodzi stan nieściągalności należności podczas gdy egzekucja należności prowadzonej przeciw zobowiązanemu okazała się w sposób oczywisty bezskuteczna i nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (wynika to jednoznacznie z ustaleń organu administracji), co z kolei stanowi przesłankę warunkującą umorzenie składek, o której mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi na decyzję organu odwoławczego. Pełnomocnik skarżącego zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych ewentualnie o przyznanie mu kosztów zastępstwa procesowego ze Skarbu Państwa, jako pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu w ramach prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej upatruje w dwóch zasadniczych aspektach – niedostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, czy zobowiązanie skarżącego z tytułu składek ZUS nie uległo przedawnieniu oraz błędnym przyjęciu, że sytuacja majątkowa skarżącego z jednej strony pozwala na przyjęcie, że posiada w przyszłości możliwość uregulowania ciążących zobowiązań z drugiej zaś, że ich zapłata nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W realiach niniejszej sprawy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zachodzi także bezskuteczność egzekucji bowiem w ramach jej prowadzenia nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów dotyczącego braku jednoznacznego wyjaśnienia kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązań skarżącego względem ZUS, wskazać przede wszystkim należy, że w orzecznictwie dominuje stanowisko, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej powoływane jako "rozporządzenie wykonawcze") mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21).

Zarzut powyższy należało uznać za niezasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd pierwszej instancji już na wstępie rozważań szczegółowo przeanalizował treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. regulujący termin przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, również w aspekcie zmiany jego treści z dniem 1 stycznia 2012 r. Wskazał także na przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.) i uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność nieprzedawnienia składek, o umorzenie których wnosił skarżący. Sama okoliczność, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do poszczególnych okresów zawieszenia biegu terminów przedawnienia względem konkretnych należności ciążących na skarżącym, nie mogła świadczyć o naruszeniu wskazanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. w zw. z przepisami u.s.u.s., szczególnie, że w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący nie postawił w tym przedmiocie jakichkolwiek zarzutów. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis reguluje niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, dlatego też za nieskuteczną należało uznać argumentację skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie poświęcił wystarczająco pogłębionych rozważań w kwestii zawieszenia biegu terminów przedawnienia, koncentrując się na obowiązujących przepisach prawa, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie wskazać należy, że przedawnienie należności z tytułu składek ciążących na skarżącym (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.) oraz ewentualne zawieszenie biegu terminu przedawnienia (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.) ma charakter przepisów materialnych, zaś w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia tychże przepisów. Oznacza to, że nie ma podstaw do tego, by wykładać ich treść odmiennie niż uczynił to Zakład Ubezpieczeń Społecznych i akceptujący to stanowisko Sąd pierwszej instancji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego, a także dokonanie jego dowolnej oceny.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Niemniej jednak trudno przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, ZUS był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (zob. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu Sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem Sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazała dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei szczegółowe zasady umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek reguluje rozporządzenie wykonawcze. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., są związane ze zdarzeniami losowymi i z sytuacją życiową zobowiązanego. Chodzi tu o zdarzenia wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od dłużnika. Celem umorzenia należności z tytułu składek są zatem względy socjalne, a nie ułatwienie mu prowadzenia dalszej działalności.

Należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, na które strona zwraca uwagę w niniejszej skardze. Odzwierciedleniem tego jest treść zaskarżonej decyzji, w której organ drobiazgowo odnosi się do poszczególnych kwestii, w tym związanych z wiekiem skarżącego, jego przychodami, stanem zdrowia, czy też wcześniejszą koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Samo proste zestawienie wysokości uzyskiwanych przez skarżącego dochodów z wysokością należności wierzyciela publicznoprawnego, nie może stanowić uzasadnionej przesłanki do umorzenia należności. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wypowiedziany w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2937/17, w którym wskazano, że nie dopuszczalna jest interpretacja art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego prowadząca do przyjęcia, że przedsiębiorca, który nie wywiązywał się z obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne doprowadzając do kumulacji należności, może uniknąć spłaty zaległości z tego tylko powodu, że powołał się na niewysokie dochody i związaną z tym dysproporcję między tymi dochodami a zaległościami.

Zgodzić się należało z Sądem pierwszej instancji, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zaktualizowanego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżącego, nie wynika, aby opłacenie zaległych składek doprowadziłoby skarżącego do niemożności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący uzyskuje dochód netto w wysokości ok. 1600 zł (jako pracownik ochrony), które w całości przeznacza na własne potrzeby. Ciąży na nim szereg zobowiązań pieniężnych, z różnych tytułów (podatki, kredyty, pożyczki), których za wyjątkiem kwoty 10 zł miesięcznie tytułem podatków, nie spłaca. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest zatem trudna, niemniej jednak skarżący nie wykazał jak ta sytuacja oraz istniejące wierzytelności wpływają na zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący nie korzysta z żadnych form wsparcia ze strony instytucji socjalnych, jednocześnie podejmuje działania (ubiega się o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności), których celem jest podwyższenie uzyskiwanego dochodu w przyszłości. Powyższe nie wyklucza, jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, ze skorzystania z instytucji, jaką przewiduje art. 29 u.s.u.s., czyli rozłożenia zaległości na raty.

Brak było także podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. – w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podkreślić należy, czemu nie przeczył skarżący, że względem skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone. To, że postępowanie to było nieskuteczne i nie przynosi oczekiwanych przez wierzyciela rezultatów (na dzień wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji), nie oznacza jeszcze, że zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt. 6 u.s.u.s. Podkreślić należy, że w powyższym przepisie mowa jest o oczywistości całkowitej nieściągalności, a zatem to organ powinien ocenić, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku dłużnika, czy taka egzekucja będzie skuteczna. Skarżący posiada stałe źródło dochodu z tytułu pracy, stara się o jego zwiększenie poprzez uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a zatem nie można wykluczyć sytuacji, że w przyszłości prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczniejsze.

Niewątpliwie sytuacja finansowa skarżącego kasacyjnie jest trudna, co przyznaje zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Tym niemniej nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że w takiej sytuacji obowiązkiem organu było umorzenie ciążących na nim zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Ich wysokość i okoliczności powstania (nieopłacanie składek z tytułu prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej przez ponad 20 lat) zostały potwierdzone w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 10 marca 2020 r. Nie można zatem mówić, że zaległości te powstały z przyczyn niezależnych od skarżącego. Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca wskazując w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. konstrukcję uznania administracyjnego przyjął, że ZUS, ważąc interes wnioskodawcy i systemu ubezpieczeń społecznych, może odmówić udzielenia umorzenia lub ulgi nawet w kwalifikującym się do nich przypadku, a jedynym warunkiem jest przeprowadzenie w sposób rzetelny postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji odmownej. W przypadku umorzenia należności sformułowane zostały bardzo restrykcyjne kryteria, ograniczające korzystanie z niego do sytuacji, gdy należności z tytułu składek są niemożliwe do ściągnięcia, oraz do sytuacji, gdy ich zapłata przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą zagrażałaby bytowi zobowiązanego i jego rodziny. Tych jednak przesłanek na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono. Jak już powiedziano, omawiany przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi o uznaniowym charakterze decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia należności. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej jak i interes publiczny (zob.: wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzone ustalenia i ich ocena dają podstawę, by twierdzić, że interes indywidualny i interes publiczny były przez organ należycie rozumiane i należycie wyważone. Należy bowiem wskazać, że podstawowym przychodem systemu finansowego ubezpieczeń społecznych są składki na ubezpieczenia społeczne, które są przeznaczane na wypłatę świadczeń ubezpieczeniowych. Finanse ubezpieczeń społecznych skoncentrowane są głównie w ramach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego dysponentem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. FUS nie jest jednak funduszem w pełni autonomicznym, ponieważ jego przychody nie wystarczają na pokrycie wydatków na świadczenia, stąd konieczność (będąca pochodną gwarancyjnej funkcji państwa) kierowania dotacji z budżetu państwa. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 540/1 trafnie wskazał, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, a umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.