Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1450/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 32/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 października 2020 r. nr SKO.53.1442.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 11 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 32/21 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, Kolegium) z 30 października 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji określającej zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Spółka wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, który zaskarżyła w całości. Domagała się uchylenia orzeczenia w całości oraz wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2a, 21 § 1 ust. 1, art. 70 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa ( Dz. U. 2020 r. poz. 1325, ze zm.; dalej: o.p.) w zw. z art.169, 251, 252 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 305; ze zm.; dalej: u.f.p.), oraz art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i nie uwzględnienie zarzutu przedawnienia, jako przesłanki rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy linia orzecznicza w tej materii ukształtowała jednolitą wykładnię, liczonych od kolejnych miesięcy wypłat poszczególnych zaliczek dotacji,

art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z art. 90 ust, 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 2572, z późn. zm.; dalej: u.s.o.) w zw. art. 5 ust. 7 u.s.o. przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna wykładnia tejże normy w zakresie w jakim przyjęto, że usługi edukacyjno-pedagogiczne nie mogą stanowić podstawy rozliczenia z dotacji oświatowej w sytuacji, braku przesłanek negatywnych oraz przyjęcia, że są to wydatki bieżące organu prowadzącego w sytuacji, gdy wydatki te stanowiły w szczególności wynagrodzenia dla nauczycieli wraz z podatkami, należnościami do ZUS, US, i nie były wydatkami inwestycyjnymi, oraz w zakresie w jakim sąd przyjął jako niezgodne z ww. normą jest rozliczenie środków, które zostały przeznaczone na pensje dla nauczycieli, ZUS, US, co stanowi oczywistą obrazę ww., normy prawnej;

2. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie w jakim sąd nie uznał jako rażącego naruszenia prawa oceny organu meriti, że przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji jest niejako wskazane w akcie prawa miejscowego, a jak organ wskazał, że "to przepisy uchwały, jako przepisy szczególne względem zasad określonych w u.f.p., określają pośrednio także terminy zwrotu dotacji, w związku z ich rozliczeniem", co jest oczywistym rażącym i błędnym naruszeniem zasad rozumienia prawa materialnego w tym zakresie;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 210 k.s.h. oraz art. 271 k.k. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz 134 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa ocena przez sąd sytuacji, w której w treści decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. nr 7/2017, nie podnoszono okoliczności braku uchwały powołującej Pana J. P. na pełnomocnika w sprawie zawierania umów na świadczenie usług edukacyjnych, zaś z dokumentów wynika, że przedmiotowa uchwała została załączona do akt sprawy, zaś ww. organ II instancji, stwierdził w dokumencie urzędowym, przeciwną okoliczność, mającą znaczenie prawne, co skutkuje, rażącym naruszeniem prawa po stronie sądu orzekającego, który w postępowaniu w przedmiocie stwierdzania nieważności, tj. sygn. akt SKO 53.1442.2019, nie uznał, że takie rażące naruszenie miało miejsce, w ww. postępowaniu, co zaś powoduje, że nie powinno dojść do przyjęcia, że czynności prawne świadczenia usług edukacyjno-pedagogicznych były bezwzględnie nieważne;

4. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne uznanie przez organ sąd, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, podczas gdy poprzednia decyzja nr 5/2017 obejmuje ten sam zakres podmiotowy (ta sama szkoła) i przedmiotowy (wydatkowanie dotacji), a nadto dotyczy tożsamego okresu kontroli co decyzja 7/2017, co w konsekwencji skutkuje błędnym rozstrzygnięciem i odmową stwierdzenia nieważności decyzji SKO, tym bardziej, że organ I ani II instancji nie wydał postanowienia, na mocy którego doszłoby do podziału postępowania administracyjnego, co zaś skutkuje, że w jednej kontroli i jednym postępowaniu, powinna zostać wydana jedna decyzja dotycząca wszystkich wydatków objętych tą kontrolą;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że norma odnosi się do przepisów prawa materialnego, wykluczając przepisy prawa procesowego w tym w zakresie w jakim odnoszą się do kwestii materialno- prawnych;

III. Na podstawie art. 174 pkt. 2 .p.p.s.a. naruszenie norm prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim sąd nie uzasadnił kwestii interpretacji normy art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o., albowiem przyjęcie, że zakres norm determinował interpretacje w określonych ramach czasowych obowiązywania normy, nie jest wystarczający w rozumieniu ww. normy i w kontekście złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, a nadto w zakresie, w jaki sąd nie wyjaśnił dlaczego, jako zgodne z ww. normą jest zakwestionowanie rozliczenia środków, które zostały przeznaczone na pensje dla nauczycieli, ZUS, US, co stanowi oczywistą obrazę ww. normy prawnej;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, w granicach przez zarzuty wyznaczonych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Z kolei podstawy, na których należy oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., dowodzących, że niezasadnie sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie Kolegium z 30 października 2020 r odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z 23 października 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna nr 7/2017 z 26 czerwca 2017 r., którą określono do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, dotyczącą wydatków na usługi edukacyjno-pedagogiczne w szkołach C., prowadzonych przez spółkę, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta Olsztyna za rok 2012 w wysokości 764 356,84 zł wraz z odsetkami i uznał, że nie naruszała ta decyzja art. 156 § 1 k.p.a., w tym jego pkt 2 i 3 w pkt II. ppkt 1 – 5 petitum skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, mając na uwadze, że ocenie sądu I instancji podlegała decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym – postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga wyjaśnienia, że z art. 16 § 1 k.p.a. wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Oznacza ta zasada, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 k.p.a. oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych, a organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej – inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności – od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2024, komentarz do art. 16, t. 1 – 4; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, komentarz do art. 16, t. 1; M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el.2004, komentarz o art. 16, t. 5 – 7, Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 16 t.1, 2 i powołane w ww. komentarzach orzecznictwo).

Wobec tego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/09; opubl. podobnie jak wyroki poniżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 2024 r. sygn. akt IOSK 2161/22).

W realiach niniejszej sprawy nie było sporne, że decyzja SKO z 23 października 2017 r. była ostateczna. Spółka próbowała ją wzruszyć w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, powołując podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 (doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego) i pkt 3 k.p.a. (ww. decyzja dotyczyć miała sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną).

Skarżąca nie kwestionowała stanowiska WSA i organu, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje, gdy uchybienie to w sposób oczywisty sprzeczne jest z obowiązującym przepisem prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sytuacja taka zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 949/17, 2 października 2015r. sygn. akt II GSK 2069/14, 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1711/1, 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 820/13).

W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją nie zostaje po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W realiach kontrolowanej sprawy odnosiło się przede wszystkim do postawionego we wniosku problemu, czy decyzja SKO z 23 października 2017 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), czy dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) lub czy wypełniała inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenę tę należało przeprowadzić według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji, gdyż organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Jak wyjaśniono, usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów, najdalej idącymi, opartymi na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., były te, odnoszące się do uchybień uzasadnienia skarżonego orzeczenia i naruszenia granic wyrokowania, tj. naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 p.p.s.a., ujęte w pkt III ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej, gdyż potwierdzenie zasadności ich naruszenia byłoby wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku, bo nie pozwalające na wyczerpującą ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przed oceną ww. zgłaszanych uchybień, należy wyjaśnić, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny.

Skarżąca kasacyjnie spółka opisanym wymaganiom nie sprostała w odniesieniu do niektórych zgłaszanych naruszeń (o czym poniżej).

W przypadku zarzutu z pkt III. ppkt 1 skargi kasacyjnej skarżąca próbowała wykazać, że WSA dokonał niewystarczającej wykładni art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 u.s.o. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15, 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 735/19, 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 109/22) czy prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09, 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09, 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14).

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa bowiem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 289/21, 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3805/18, 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21). Sąd I instancji, zdaniem NSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydaną przez Kolegium decyzję, w której organ rozważał, zgłoszony przez spółkę – w ramach podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zarzut przedawnienia należności objętej decyzją SKO z 23 października 2017 r., co do której żądała stwierdzenia nieważności.

Co do zgłaszanego uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, bądź sformułowane jest w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 39; wyroki NSA z: 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, 10 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1439/17, 30 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 620/11, 25 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 908/22, 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 992/09).

Wymaga podkreślenia, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, do czego właśnie zmierzała skarżąca kasacyjnie. Zgłaszane uchybienia sądu I instancji w ramach omawianego zarzutu dotyczyły zaś prawidłowości wykładni i zastosowania art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. Podnoszone naruszenia, jak i inne naruszenia w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 25 września 2018 r., syn akt II OSK 1666/18).

W opisanych warunkach, zdaniem NSA, sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.; uzasadnienie jego wyroku zawiera wyszczególnione w tym przepisie elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia, co potwierdziła argumentacja podnoszona w ramach ww. zarzutu, jak i dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Okoliczność, że spółka nie podziela stanowiska WSA, czy też jej ocena, że uzasadnienie wyroku jest nieprzekonywające, nie było skuteczną przesłanką uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14).

Wobec nieskuteczności i nietrafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych w pkt II. petitum skargi kasacyjnej.

Sąd odwoławczy zgadza się ze skarżącą, że pojęcie "prawa", które może być rażąco naruszone, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć szeroko (szerzej niż podnosił WSA), bo na zakres tego pojęcia składają się, zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły nieważność decyzji jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 27/05). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. W postępowaniu tym zarzuty związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego, czego skarżąca kasacyjnie nie dokonała.

Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w tym zarzucie wskazanym należało także uznać za nietrafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co zasadnie stwierdziło Kolegium, którego rozstrzygnięcie zostało zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem.

Należy podać, że Kolegium skontrolowało kwestionowaną przez stronę decyzję Kolegium z 23 października 2017 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję nr 7/2017 Prezydenta Olsztyna w kontekście ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie stwierdziło ich zaistnienia.

Jest ta okoliczność istotna, gdyż zarzuty ujęte w pkt II. ppkt 1. i 3. petitum skargi kasacyjnej zostały zgłoszone przez spółkę dopiero w skardze do WSA.

Co do zarzutu zgłoszonego w pkt II. ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o., w ocenie sądu odwoławczego okazał się niezasadny. Skarżąca kasacyjnie zgłaszając, że doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przepisów art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 tej ustawy, swoje argumenty wywodziła z relacji między art. 90 ust. 3d u.s.o. a szeregiem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak: art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 124 ust. 3, art. 236 ust. 2, 3 (bez powołania publikatora), co powodowało wątpliwości, do którego brzmienia tej ustawy spółka odwoływała się. Natomiast w ogóle nie odnosiła się do przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o., którego uchybienie zgłosiła.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. w okresie przyznawania dotacji spółce na 2013 r. miał brzmienie: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a – 3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki."

Spółka w skardze kasacyjnej zgłaszała, że powinien mieć zastosowanie ww. przepis w przytoczonej wersji. Natomiast WSA w zaskarżonym wyroku zarzucił skarżącej i słusznie, że na poparcie swego stanowiska odwoływała się do brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o., obowiązującego po zakończeniu 2013 r., czemu nie zaprzeczyła w skardze kasacyjnej, kiedy przepisowi temu nadano nowe brzmienie. Stanowisko WSA, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. powinien być stosowany z daty wykorzystania dotacji, czyli z 2013 r. było zasadne (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1559/19), co potwierdziła spółka przytaczając wprost treść ww. przepisu w skardze kasacyjnej.

Strona, określając zakres wydatków na zadania edukacyjno-pedagogiczne, które powinny być zakwalifikowane jako objęte hipotezą art. 90 ust. 3d u.s.o., skupiła się na ich cesze, że powinny być bieżące. Pominęła natomiast kwestię, że dotacja oświatowa z art. 90 ust. 3d u.s.o. może być wydatkowana tylko na określony cel, tj. być przeznaczona na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań określonych podmiotów/placówek (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym kształcenie specjalne i profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana ma charakter celowy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2024r. sygn. akt I GSK 1786/20 i powołane w nim orzecznictwo), a do tego przysługuje na każdego ucznia/wychowanka i w tym zakresie ma charakter podmiotowy.

Omawiana dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej, którą zdefiniowano w art. 5 ust. 7 u.s.o.), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I GSK 529/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). A ponadto do wydatków bieżących szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej nie mogą być zaliczane wydatki majątkowe, takie jak nabycie środków trwałych, czy też modernizacja przeprowadzona w obcych środkach trwałych, podobnie również nie mogą być z niej pokryte wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z: 17 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 2461/18, 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 229/13).

Oznacza to, że omawiana dotacja ma mieszany charakter i udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Rola tej dotacji nie polega więc na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez wspomniane wcześniej podmioty/placówki, bądź jednostkę je prowadzącą, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (por. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1327/23).

Spółka więc była zobowiązana wykazać, że przyznaną dotację wykorzystała w sposób zgodny z przesłankami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., co powinna była wykazać także odpowiednimi dowodami (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt I GSK 1164/20), a co powinno było nastąpić w postępowaniu zwyczajnym, jak słusznie podniósł WSA. Niewykonanie obowiązku w zakresie przedstawienia dowodów przez stronę nie może być obecnie oceniane jako rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ, jak oczekiwałaby strona.

Skarżąca zaś nie podważyła skutecznie opinii organów, że wydatki na usługi edukacyjne świadczone przez firmę C. a nie przez spółkę, która prowadziła nauczanie w szkołach na terenie Olsztyna i która była beneficjentem dotacji oświatowej, nie mogły zostać zaliczone do wydatków bieżących, które w sposób bezpośredni służyły do realizacji celów i zadań konkretnej szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki te nie mieściły się w definicji wydatków oświatowych ujętej w art. 90 ust. 3d u.s.o. Okoliczności powyższe zostały ustalone w trakcie postępowania, opartego na wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej, których to ustaleń także skarżąca nie podważyła, a tym bardziej nie wykazała, aby mieściły się w podstawie stwierdzenia nieważności decyzji ujętej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stanowisko WSA, który zaakceptował opinię Kolegium, że poczynione przez organy ustalenia i ich ocena w świetle treści art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. według brzmienia ww. przepisów sprzed 1 stycznia 2014 r. była prawidłowa, nie można uznać za wadliwe. Spółka nie wykazała błędu w interpretacji, a następnie zastosowaniu ww. art. 90 ust. 3d u.s.o., a tym bardziej kwalifikowanej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut zgłoszony w pkt II. ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, także został postawiony dopiero w skardze do WSA i sąd ten uznał, że mógłby być rozpoznany w innym postępowaniu nadzwyczajnym – wznowieniu postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła tego stanowiska sądu. Natomiast rażącego naruszenia prawa upatrywała w rozbieżnościach między treściami decyzji Prezydenta i SKO wydanych w postępowaniu zwyczajnym dotyczących zgromadzenia w aktach sprawy uchwały powołującej J. P. na pełnomocnika spółki w sprawie zawierania umów na świadczenie usług, a nie dostrzegając, że Kolegium w konsekwencji podzieliło pogląd Prezydenta, że wydatki poniesione wskutek zawarcia umowy przez ww. w imieniu spółki z J. Ł. nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki przewidziane w art. 90 ust. 3d u.s.o., mając na uwadze treść art. 5 ust. 7 u.s.o.

Jak już wyjaśniono, dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. wyroki NSA z: 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1616/14, 25 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1769/14, 3 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1782/15).

Niezasadny okazał się także zarzut podniesiony w pkt II. ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wspomniany zarzut co do oceny decyzji Prezydenta nr 5/2017 i 7/2017 w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należało uznać również za nieuzasadniony. Sąd I instancji, podzielając stanowisko Kolegium, doszedł do prawidłowego wniosku, że między sprawami zakończonymi wspomnianymi rozstrzygnięciami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Podstawą wszczęcia każdego z postępowań były inne kontrole, przeprowadzone przez inne podmioty i inny była zakres tychże kontroli (w przypadku kontroli, która doprowadziła do wydania decyzji nr 5/2017 była to kontrola doraźna przeprowadzona przez Prezydenta w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przez spółkę, a w przypadku decyzji nr 7/2017 była to kontrola UKS w Olsztynie w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi przelewanymi przez Urząd Miasta w formie dotacji na usługi edukacyjno-pedagogiczne m.in. w 2013 r. dla szkół prowadzonych przez spółkę), a w rezultacie zakres rozstrzygnięcia obu decyzji był odmienny, gdyż dotyczył zupełnie odmiennych wydatków spółki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez nie uwzględnienie przez sąd I instancji zarzutu przedawnienia, jako przesłanki rażącego naruszenia prawa (zarzut II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) ponownie należy podkreślić, że "rażące naruszenie prawa" to takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bądź gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa (por.: wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 1355/07, wyrok NSA z 9 października 2008 r. sygn. akt I FSK 1019/07, wyrok NSA z 20 października 2006 r. sygn. akt I FSK 113/06). Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości, jest bezsporna. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (por. Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2009, s. 858). Nie może więc być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji taka wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok z 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 11/08, wyrok NSA z 20 października 2006 r. sygn. akt II FSK 113/06).

WSA wskazał, że w zakresie przedawnienia, w postępowaniu zwyczajnym, SKO stosowało interpretację, która była akceptowana w orzecznictwie sądowym. Organ wskazał bowiem w decyzji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność poglądów w zakresie określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Wskazał, że ukształtowały się trzy linie orzecznicze. Pierwsza z nich wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę rozliczenia i zwrotu dotacji (np. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 351/18 oraz liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, np. prawomocny wyrok z 12 października 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 467/17, prawomocny wyrok z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 415/17). Druga linia orzecznicza przyjmowała, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na 3 który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana, tj. roku w którym nastąpiła wypłata dotacji (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 – wyrok, na który powołuje się skarżąca w skardze kasacyjnej). Kolejna, trzecia grupa orzeczeń wskazywała, jako na decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia, datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (np. wyrok WSA w Lublinie z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 1046/17). Organ podzielił pogląd zgodny z pierwszą spośród zaprezentowanych linii orzeczniczych.

W związku z powyższym zasadnie uznał sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zarzut nie uwzględnienie zarzutu przedawnienia, jako przesłanki rażącego naruszenia prawa jest bezprzedmiotowy. Możliwość różnej interpretacji przepisów wyklucza stwierdzenie zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Skoro organ odwołał się do jednej z akceptowanych linii orzeczniczych nie jest to rażące naruszenia prawa. W związku z powyższym również należy uznać, że sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził, że wykładnia zaprezentowana w decyzji organu w sposób rażący narusza prawo.

Wobec powyższego uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, sąd odwoławczy oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.