Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 556/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 59
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 7, art. 8 par. 1, art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 roku sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 marca 2023 roku znak: SKO.4120.77-79.23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wodzierady z dnia 15 lutego 2023 roku, znak: GG.6731.1.47.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej J.R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 30 marca 2023 r., znak SKO.4120.77-79.23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania H. L. i D. L. oraz J. R. od decyzji Wójta Gminy Wodzierady (dalej także: organ I instancji) z dnia 15 lutego 2023 r., znak: GG.6731.1.47.2021, nakazującej J. R. (pkt 1), D. L.i H. L. (pkt 2), E. J. (pkt 3) oraz E. S.(pkt 4) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek stanowiących ich własność w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.):

I. uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji w części ustalającej termin wykonania obowiązku i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji,

II. uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji w części ustalającej termin wykonania obowiązku i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji,

III. umorzyło postępowanie odwoławcze w zakresie pkt 3 i 4 decyzji,

IV. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 11 stycznia 2021 r. T. K., T. M., E. R. i A. S., reprezentowani przez adwokata P. S., zwrócili się do Wójta Gminy Wodzierady z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położnych w miejscowości M., obręb [...], gm. W. Wnioskodawcy wskazali, że nie zgadzają się z pobieżną opinią organu zawartą w piśmie znak: ROŚ.14631.6.2020, stanowiącym odpowiedź na pytania skierowane do Wójta Gminy Wodzierady odnośnie funkcjonowania na wskazanych nieruchomościach hodowli [...], w ocenie organu w liczbie 9000 szt. Zwrócili uwagę, że ptaki przebywają cały czas na dworze ("jest to nielegalny kurnik pod chmurką"). Powyższe stanowi o wykorzystaniu terenu niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także: plan) w zakresie uciążliwości hodowli, które dopuszczają kurniki, ale usytuowane tylko i wyłącznie na najsłabszych glebach w Gminie. Przedmiotowy teren w planie posiada oznaczenie RP - grunty rolne kl. IV. Wbrew opinii organu, teren ten nie jest w całości terenem zagrodowym. Brak jest wymaganego na podstawie § 20 ust. 3 pkt 3 planu pozytywnego zaopiniowania przez Radę Gminy możliwości realizacji ww. hodowli.

Ponadto został naruszony zapis planu dotyczący bezwzględnej ochrony najlepszych gleb występujących na północno-wschodnim obszarze Gminy, czyli w miejscowości M. Ponadto zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z uwagi na walory przyrodnicze terenu kładą nacisk na mieszkaniowy i turystyczny/rekreacyjny kierunek zagospodarowania Gminy. Usytuowanie ogromnej hodowli [...] wśród domostw w Gminie, która chwali się walorami przyrodniczymi, nie jest zatem racjonalne. Fakt, że brak jest przepisów określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie pozwala na uznanie, że oddziaływanie to może być pomijane przy ocenie kwalifikacji przedsięwzięcia do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto pomimo, że art. 59 u.p.z.p. odnosi się do sytuacji, gdy dla terenu, na którym ma być wykonana inwestycja nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak z orzecznictwa wynika, że znajduje on zastosowanie również do terenów objętych planem.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r., znak: GG.6731.1.1.2021, Wójt Gminy Wodzierady odmówił wszczęcia postępowania, wskazując na niestwierdzenie zaistnienia zmiany sposobu użytkowania terenu z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., nr VI/39/2003 (Dz.Urz.Woj. Łódzk. nr 147 poz. 1467). W wyniku rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r., znak: SKO.4120.29-32.21, z uwagi na uchybienia proceduralne, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazało na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżących w kontekście uregulowań wynikających z art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak: GG.6731.1.5.2021, Wójt Gminy Wodzierady umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu oraz orzekającej o przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości M., obręb [...] gm. W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zostało wskazane, że prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej na ww. działkach hodowla [...] jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r. (zabudowa zagrodowa istniała w dacie uchwalania planu), a ponadto nie zalicza się do przedsięwzięć dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Organ nie stwierdził zmiany sposobu zagospodarowania terenu naruszającej ustalenia planu, a tym samym nie znalazł podstaw do podjęcia wnioskowanych działań i uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. W rezultacie rozpatrzonego odwołania decyzją Kolegium z dnia 19 października 2021 r., znak: SKO.4120.315-318.21, powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wójt Gminy Wodzierady, wykonując obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w dniu 30 czerwca 2021 r., przy udziale: pracowników Urzędu Gminy Wodzierady, T. K., E. R., A. S. i J. R.1 przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, z których spisano protokół. Ponadto w dniu 2 lutego 2022 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą mimo prawidłowego zawiadomienia stron nie stawili się J. R.1, E. S., J. R., E. J, .D. L. W dniu 7 lutego 2022 r. organ I instancji wystosował wezwanie do J. R.2 (żony J. R.1 i matki J. R.) na przesłuchanie w charakterze świadka, która mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiła się na przedmiotowe przesłuchanie. Ze względu na treść art. 83 § 1 k.p.a. organ uznał za bezzasadne dalsze wzywanie J. R.2 celem złożenia zeznań. Ponadto w dniu 7 lutego 2022 r. Wójt Gminy Wodzierady zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku oraz do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Łasku z wnioskiem o udzielenie pomocy prawnej.

Decyzją z dnia 9 maja 2022 r., znak: GG.6731.1.28.2021/2022, organ I instancji odmówił wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach w miejscowości M., obręb [...], gm. W. Rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia 7 lipca 2022 r., znak: SKO.4120.124-127.22, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 690/22, oddalił sprzeciw J. R. wniesiony na ww. rozstrzygnięcie.

W dniu 22 lipca 2022 r. Wójt Gminy Wodzierady wezwał J. R. do złożenia wyjaśnień i przedłożenia między innymi wymaganej planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą nr VI/39/2003 Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r.) opinii Rady Gminy Wodzierady na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. J. R. zgłosiła pełnomocnika oraz złożyła wyjaśnienia.

W dniu 10 października 2022 r. decyzją znak: GG.6731.1.38.2021/2022, Wójt Gminy Wodzierady postanowił nakazać J. R. wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzony jest chów i hodowla [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości M. obręb [...], gm. W. i zobowiązał ww. do przedstawienia opinii Rady Gminy Wodzierady dotyczącej przedsięwzięcia w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W rezultacie rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r., znak: SKO.4120.291.22, uchyliło rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 33/23, oddalił sprzeciw J. R. wniesiony na ww. rozstrzygnięcie.

W dniu 16 stycznia 2023 roku organ I instancji wezwał D. i H. L., E. J. i E. S. do złożenia wymaganej planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego opinii Rady Gminy Wodzierady na realizację przedsięwzięcia - chów i hodowla [...]. Do dnia 15 lutego 2023 r. D. i H. L., E. J., E. S. i J. R. nie złożyli wymaganej planem miejscowego zagospodarowania przestrzennego opinii Rady Gminy Wodzierady na realizację przedsięwzięcia - chów i hodowla [...].

Z uwagi na powyższe okoliczności Wójt Gminy Wodzierady decyzją z dnia 15 lutego 2023 r., znak: GG.6731.1.47.2021, nakazał J. R., D. L. i H. L., E. J. oraz E. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działek stanowiących ich własność w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż dla działek o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. obręb [...], gm. W. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowych działkach wyznaczono następujące przeznaczenie:

1. Dz. Nr [...], obręb [...]:

– Droga dojazdowa "KD1/2",

– Tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej "M19MNR",

– Tereny użytków rolnych "RP",

– Tereny lasów prywatnych "ZL",

2. Dz. Nr [...], obręb [...]:

– Droga dojazdowa "KD1/2",

– Tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej "M19MNR",

– Tereny użytków rolnych "RP",

– Tereny lasów prywatnych "ZL",

3. Dz. Nr [...], obręb [...]:

– Droga dojazdowa "KD1/2",

– Tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej "M19MNR",

– Tereny użytków rolnych "RP",

4. Dz. Nr [...] obręb [...]:

– Droga dojazdowa "KD1/2",

– Tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej "M19MNR",

– Tereny użytków rolnych "RP",

5. Dz. Nr [...], obręb [...]:

– Tereny użytków rolnych "RP".

Jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wnioskodawcy nie określili precyzyjnie, w jakiej części działek i o jakim przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzona jest hodowla. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej również nie zostało to jednoznacznie ustalone.

Na podstawie pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łasku z dnia 17 lutego 2022 r. ustalono, że na działkach nr [...] i [...], na wniosek J. R. został nadany weterynaryjny numer indentyfikacyjny dla odchowalni drobiu ([...]). Ponadto w dniu 15 kwietnia 2019 r. dokonano zasiedlenia hodowli w ilości 4991 szt. jednodniowych piskląt [...] obrożnego, natomiast na dzień 17 lutego 2022 r. w hodowli brak jest zasiedlenia. Wg informacji przekazanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy Wodzierady w dniu 24 października 2019 r. podczas dokonywania przez Komisję oględzin hodowli, hodowla [...] liczy 9 000 sztuk. Natomiast Powiatowy Inspektor Budowlany pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. poinformował, że wszczął 9 postępowań administracyjnych w sprawie dotyczącej legalności zabudowy na działkach nr ewid. gruntu [...] i [...] położonych w miejscowości M. (obręb [...]) gm. W., a podczas oględzin w żadnym obiekcie nie stwierdził hodowli [...].

Uznając największą obsadę liczącą 9000 sztuk [...], w ocenie organu I instancji należało dla określenia wielkości obsady zastosować współczynniki przeliczeniowe określone w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, ewentualnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września

2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. [...] nie są wprost wymienione w załącznikach do ww. rozporządzenia. Oba załączniki określają, iż inne zwierzęta, niewymienione w tabeli, o łącznej masie 500 kg (z wyłączeniem ryb) to 1 DJP. Przy założeniu, że waga dorosłego [...] nie przekracza 1,5 kg, na 1 DJP przypadają 333,3(3) [...]. Przedmiotowa hodowla o obsadzie 9000 sztuk [...] liczy zatem 27 DJP - nie zalicza się więc do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zarówno wg przepisów obowiązujących w dniu uchwalenia planu, jak i przepisów aktualnie obowiązujących. Wobec powyższego zakaz z § 7 ust. 1 pkt 1 planu nie ma do niej zastosowania.

Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej MNR plan ustala m.in.:

1) § 24 ust. 1 pkt 2 - przeznaczanie: zabudowa zagrodowa;

2) § 24 ust. 3 pkt 1 - charakter działań: "adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością wymiany, rozbudowy lub przebudowy,";

3) § 24 ust. 6: "Warunki ochrony, nakazy, zakazy: uciążliwość prowadzonej działalności gospodarczej, tym związanej z produkcją rolną, ograniczona do granic własnej działki z wykluczeniem wzajemnych kolizji dopuszczonych funkcji."

Dla terenów użytków rolnych RP plan ustala m.in.:

1) § 20 ust. 1: "Adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24.";

2) § 20 ust. 2 pkt 1: "zakaz realizacji nowej zabudowy zagrodowej z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 3";

3) § 20 ust. 3 pkt 3 możliwość realizacji nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej".

Wezwaniem z dnia 22 lipca 2022 r. Wójt Gminy Wodzierady wezwał J. R.:

- do wstrzymania użytkowania terenu w terminie 7 dni od dnia odebrania niniejszego wezwania do czasu uzyskania wymaganej planem opinii Rady Gminy na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (chów i hodowla [...]),

- do złożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. wymaganej planem opinii Rady Gminy na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (chów i hodowla [...]),

- do złożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. mapy ewidencyjnej pobranej z zasobu Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w Łasku pozwalającej na stwierdzenie, które działki są zabudowane i w jaki sposób,

- do złożenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r. wyjaśnień i dokumentów w zakresie sposobu użytkowania oraz zabudowy jaka występuje na poszczególnych działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], [...] w miejscowości M. obręb [...] gmina W. Wyjaśnienia powinny zawierać informacje w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i nie związane trwale z gruntem, np. woliery, siatki, namioty, itd. Kiedy powstała istniejąca zabudowa - data powstania powinna być udokumentowana, np. poprzez przedłożenie zgłoszenia lub decyzji z Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Łasku itp.

J. R. pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. złożyła wyjaśnienia, do których dołączyła kopię mapy ewidencyjnej Starostwa Powiatowego w Łasku, datowaną na dzień 23 sierpnia 2022 r., dwa zawiadomienia postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku, protokół z kontroli nr 1/2022 Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w Łasku.

W powyższym piśmie J. R. zwróciła się o powołanie biegłego (rzeczoznawcę)/biegłych ds. budownictwa, geodezji, architektury i ochrony środowiska oraz wyjaśniła, że przedmiotowe działki użytkuje zgodnie z prawem we wszystkich aspektach jej działalności. Jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Wodzierady, nie dostrzegł on jednak konieczności powołania biegłego z uwagi na fakt, iż wnosząca twierdzi, że cyt. "przedmiotowe działki użytkuje zgodnie z prawem we wszystkich aspektach jej działalności", a przecież by taki fakt potwierdzać musi posiadać wiedzę w jaki sposób są użytkowane dane działki. Ponadto z dowodów przedłożonych przez J. R. w postaci zawiadomień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łasku oraz protokołu z kontroli nr 1/2022 Inspekcji Weterynaryjnej Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w Łasku wynika, że strona użytkuje przedmiotowe działki, więc znany jest jej sposób ich użytkowania. Z przedłożonych przez J. R. zawiadomień wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku prowadził w zakresie legalności budowy 2 budynków gospodarczych 2 postępowania na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości M. Natomiast z przedłożonego protokołu z kontroli nr 1/2022 Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Łasku wynika, że na dzień kontroli tj. 24 sierpnia 2022 r. stwierdzono liczbę sztuk [...]: 5600-5700. Jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, z przedłożonych przez J. R. dowodów oraz wyjaśnień nie wynika sposób użytkowania oraz zabudowa jaka występuje na poszczególnych działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...], [...] w miejscowości M., obręb [...] gmina W. Wyjaśnienia są szczątkowe i nieprecyzyjne, ponieważ nie zawierają informacji w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i niezwiązane trwale z gruntem, np. woliery, siatki, namioty, itd. oraz kiedy powstała istniejąca zabudowa. Ponadto J. R. oraz D. i H. L., E. J. i E. S. nie przedłożyli wymaganej planem opinii Rady Gminy na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (chów i hodowla [...]). Z uwagi na powyższe, organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podkreślając że nie zostało ustalone, na których działkach wystąpiła zmiana przeznaczenia. Nie zostało to wskazane zarówno przez nią, jak i nie ustalił tego organ. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia przez biegłego. W ocenie skarżącej przedmiotowe działki są użytkowane zgodnie z prawem. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Odwołanie od decyzji do Kolegium zostało wniesione także przez D. i H. L., którzy podkreślili, że działalność prowadzona na ich działkach ich nie dotyczy, ponieważ nieruchomości zostały wynajęte na okres 7 lat, tj. od dnia 28 czerwca 2018 r. do dnia 28 czerwca 2025 r. Wobec powyższego nie mają oni podstaw do likwidacji prowadzonej fermy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżoną decyzją uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie oraz umorzyło postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w decyzji Kolegium z dnia 7 lipca

2022 r., znak: SKO.4120.124-127.22, organ I instancji został zobowiązany do ustalenia, które działki są przedmiotem postępowania. Organ zwrócił uwagę, że wniosek obejmuje działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ustalenie jaka zabudowa występuje na poszczególnych nieruchomościach i kiedy powstała było natomiast konieczne, mając na względzie ocenę zmiany przeznaczenia terenu w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., nr VI/39/2003 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2003 r. nr 147 poz. 1467).

Jak stwierdził w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, z akt sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie dotyczy nieruchomości o nr: [...] (w ewidencji gruntów użytki R, Lzr, Ls, Br), [...] (w ewidencji gruntów użytki R, Lzr), [...] (w ewidencji gruntów użytki R, Br), [...] (w ewidencji gruntów użytki R, Br) i [...] (w ewidencji gruntów użytki N, Br, Ps, R). Działki o nr: [...], [...], [...], [...] w planie miejscowym znajdują się na terenie oznaczonym m.in. symbolami M19MNR (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej) i RP (teren użytków rolnych), działki nr [...] i nr [...] dodatkowo na terenie o symbolu ZL (tereny lasów nie będących w administracji lasów państwowych), natomiast działka nr [...] (powstała z połączenia działek nr [...] i nr [...]) na terenie o symbolu RP (teren użytków rolnych).

Jak wskazuje § 22 planu dla terenów lasów nie będących w administracji lasów państwowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL plan ustala: 1) zakaz zabudowy kubaturowej; 2) ochronę i pielęgnację istniejącego drzewostanu; 3) prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z aktualnym planem urządzenia lasu; 4) możliwość realizacji urządzeń liniowych uzbrojenia terenu.

Z § 24 ust. 1-3 planu wynika natomiast, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MNR plan ustala przeznaczenie podstawowe: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2) zabudowa zagrodowa. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne: 1) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: a) nieuciążliwe usługi towarzyszące wolnostojące lub wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego, b) garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, c) budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące; 2) dla zabudowy zagrodowej: a) nieuciążliwe usługi towarzyszące wolnostojące lub wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego, b) budynki gospodarcze wolnostojące o charakterze uzupełniającym, c) garaże wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące, d) budynki przeznaczone dla prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją rolną. Jako charakter działań zostały wskazane: 1) adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością wymiany, rozbudowy lub przebudowy; 2) realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, usług z obowiązkiem wydzielenia dla tych funkcji działki budowlanej z areału gospodarstwa rolnego; 3) możliwość przekształceń istniejących siedlisk zagrodowych lub pojedynczych budynków w siedliskach na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi z obowiązkiem wydzielenia dla tych funkcji działki budowlanej z areału gospodarstwa rolnego.

Zgodnie natomiast z § 20 ust. 1 planu dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne, oznaczonych na rysunku planu symbolem RP plan ustala: adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24.

W § 20 ust. 2 planu ustanowiono natomiast zakaz: 1) realizacji nowej zabudowy zagrodowej z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 3; 2) zabudowy łęgów. Jak wynika z ust. 3 plan dopuszcza: 1) realizację sieci napowietrznych i podziemnych uzbrojenia terenu, w tym lokalnych i przyłączy, obsługujących rozproszoną zabudowę zagrodową, których lokalizacja w ustalonych liniach rozgraniczających dróg nie jest możliwa; 2) wymianę i przebudowę istniejących sieci i urządzeń; 3) realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej; 4) adaptację i ochronę istniejących zadrzewień i roślinności łęgowej oraz zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i krajobrazu.

Plan dopuszcza zatem w szczególności adaptację istniejących już rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z wymogami § 24 planu. Realizacja nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) jest natomiast możliwa po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej.

Jak stwierdził dalej organ II instancji, organ I instancji zwrócił się do J. R. o udzielenie wyjaśnień w kwestii sposobu użytkowania poszczególnych nieruchomości objętych postępowaniem (pismo z dnia 22 lipca 2022 r., znak: GG.6731.1.29.2021/2022). Ww. nie zdecydowała się jednak na udzielenie odpowiedzi na powyższe, wskazując jedynie, że "przedmiotowe działki są użytkowane zgodnie z prawem we wszystkich aspektach jej działalności", a osobą kompetentną w tej materii będzie biegły (pismo z dnia 30 sierpnia 2022 r.). Stanowisko to J. R. podtrzymuje konsekwentnie w odwołaniach.

Mając na względzie bierne stanowisko strony w sprawie, organ I instancji uznał, że postępowaniem należy objąć wszystkie działki wskazane przez wnioskodawców. Takie działanie organu Kolegium uznało za słuszne w aspekcie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym zwraca się uwagę, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Współpraca strony z organem nie może polegać wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń organu bez przedstawienia konkretnych przeciwdowodów. Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika zaś, że w dniu 28 czerwca 2018 r. H. i D. L., na podstawie umowy najmu, oddali J. R. w użytkowanie działki nr [...] i [...]. Z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łasku z dnia 17 lutego 2022 r., znak: PIW.Zdr.0133.1.2022, wynika natomiast, że na podstawie decyzji ww. organu z dnia 9 lipca 2018 r., nr 28/2018, na działkach nr [...] i nr [...], użytkowanych przez J. R. prowadzona jest odchowalnia drobiu ([...]). W rozstrzygnięciu tym organ stwierdził spełnienie wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia zakładu odchowu drobiu, nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny i wpisał działalność do prowadzonego rejestru podmiotów nadzorowanych. W dniu 24 sierpnia 2022 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Łasku przeprowadził kontrolę działalności objętej zezwoleniem, która potwierdziła prowadzenie przez J. R. chowu i hodowli [...] w chowie bezklatkowym na pow. 2,5 ha.

Jak dalej stwierdziło Kolegium, powyższe wskazuje, że ww. działalność (wywołująca od 2021 r. sprzeciw społeczny) i związany z nią sposób użytkowania obejmujący wskazane nieruchomości zaistniał w trakcie obowiązywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro został on uchwalony w 2003 r. Sposób wykorzystywania nieruchomości powinien zatem być zgodny z ich przeznaczeniem określonym w planie. Koniecznym było więc dokonanie oceny zgodności sposobu użytkowania nieruchomości z ich przeznaczeniem określonym w planie przez pryzmat § 20 ust. 3 planu, który wskazuje na możliwość realizacji, na terenach oznaczonych symbolem RP, uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej.

Istnienia ww. ośrodków na terenach o symbolu MNR (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej), czy ZL (tereny lasów nie będących w administracji lasów państwowych) plan w ogóle nie przewiduje. Inwestycja realizowana na przedmiotowych nieruchomościach nie może być rozpatrywana w ramach zabudowy zagrodowej, czy też mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością jej adaptacji, ponieważ takiej zabudowy nie stanowi. Plan wyraźnie wyodrębnia bowiem działalność polegającą na prowadzeniu masowej hodowli i chowu zwierząt (fermy), która jest realizowana na omawianym terenie co najmniej od 2018 r.

Kolegium stwierdziło, że wobec zarzutu J. R., jak i uwag poczynionych przez organ I instancji na tle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) oraz § 7 ust. 1 pkt 1 planu, fakt, iż przedsięwzięcie polegające na hodowli [...] nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia, nie świadczy o braku jego uciążliwości. Mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Uciążliwym jest każde potencjalne oddziaływanie związane z funkcjonowaniem planowanego przedsięwzięcia o charakterze inwestycyjnym, którego intensywność powoduje, że będzie ono trudne do zniesienia, przykre, męczące lub dokuczliwe dla otoczenia i to niezależnie od tego, czy parametry danego rodzaju oddziaływania (immisji) znajdują odzwierciedlenie w normach wyrażonych w przepisach obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak stwierdziło Kolegium, organ I instancji oprócz J. R. (wezwanie z dnia 22 lipca 2022 r.), w dniu 16 stycznia 2023 r. wezwał także D. i H. L., E. J. oraz E. S., jako właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem do przedstawienia opinii Rady Gminy Wodzierady w kwestii możliwość realizacji, na terenach oznaczonych symbolem RP, uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie), na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej, jednak wezwania pozostały bez odpowiedzi.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że skoro na przedmiotowych nieruchomościach posiadających m.in. przeznaczenie RP, co najmniej od dnia 9 lipca 2018 r., jest prowadzona ferma hodowlana (chów i hodowla [...]), a właściciele nieruchomości (przedsiębiorca) nie dysponują opinią Rady Gminy Wodzierady, o której mowa w § 20 ust. 3 pkt 3 planu, warunkującą możliwość istnienia na terenie oznaczonym w planie symbolem RP, uciążliwego ośrodka produkcji rolnej, to koniecznym jest nakazanie właścicielom nieruchomości, na których jest prowadzona działalność hodowlana obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Zgodnie ze wskazaniem Kolegium zawartym w decyzji z dnia 12 grudnia 2022 roku, znak: SKO.4120.291.22, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił wszystkich jej adresatów, czyli J. R. (jako właścicielkę działki nr [...]), a także pozostałych właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem, tj. D. i H. L. (właściciele działek nr [...] i nr [...]), E. J. (właścicielka działki nr [...]) oraz E. S. (właściciel działki nr [...]). Z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem jednoznacznie, że decyzję, o której mowa w przepisie wydaje się wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to oni posiadają interes prawny. Podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach.

Ponadto, w ocenie Kolegium, organ prawidłowo, zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., z uwagi na istnienie planu miejscowego regulującego ład przestrzenny na obszarze objętym jego zapisami, poprzestał na nakazaniu ww. podmiotom przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Z uwagi na brak podstaw do określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w ww. części i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu aktualizuje się z chwilą uzyskania przez decyzję nakazującą przymiotu ostateczności.

Mając natomiast na względzie brak legitymacji odwołujących do zaskarżenia decyzji w części nakładającej przedmiotowy obowiązek na E. J. i E. S. koniecznym było umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odpowiednio pkt 3 i pkt 4 decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. R. (dalej także: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności:

– nieuwzględnienie wniosków dowodowych co do sposobu użytkowania, w szczególności pominięcie dowodu z opinii biegłego (rzeczoznawcy) ds. budownictwa, geodezji, architektury i ochrony środowiska oraz wniosków co do zabudowy jaka występuje na poszczególnych działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości M., obręb [...] gmina W., w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i niezwiązane trwale z gruntem;

– błędne ustalenie, że przedmiotowe działki nie są użytkowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w toku postępowania wykazano, że twierdzenie to jest nieprawdziwe;

– pominięcie kwestii istotnych dla uznania prawidłowości decyzji, w tym bezpodstawnego przyjęcia, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje potrzeba przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdza stanowiska organu administracji;

b. art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

a. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 3 pkt 3 rozdział II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętych postępowaniem poprzez błędne przyjęcie - jedynie na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łasku stwierdzającej prowadzenie przez J. R. chowu i hodowli [...] w chowie bezklatkowym na powierzchni 2,5 ha - że w niniejszej sytuacji doszło do zmiany zagospodarowania terenu w trakcie obowiązywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż pomimo niewskazania przez wnioskodawców, w jakiej części działek i o jakim przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzona jest hodowla, a także nieustalenia tego w toku rozprawy administracyjnej przez organ I instancji, organ II instancji bezpodstawnie i zupełnie dowolnie przyjął, iż przedmiotowe działki nie są użytkowane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie organ II instancji poprzestał na materiale dowodowym zgromadzonym jedynie przez organ I instancji, pomimo, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż w celu jak najbardziej wszechstronnego wyjaśnienia wskazanej kwestii, należy przeprowadzić dowód z opinii biegłych ds. budownictwa, geodezji, architektury i ochrony środowiska na okoliczność sposobu użytkowania oraz zabudowy, jaka występuje na poszczególnych działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., obręb [...] gmina W., bowiem skarżąca, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, przedmiotowe działki użytkuje zgodnie z prawem we wszystkich aspektach jej działalności.

Jak stwierdziła skarżąca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uznaniu wyjaśnień skarżącej za niewystarczające, wskazało, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego dowodu wywodzi dla siebie skutki prawne. Z powyższym nie sposób się zgodzić, bowiem podstawowa zasada postępowania administracyjnego, zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. (znajdująca swoje rozwinięcie w dalszych przepisach, jak art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a.), zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten nie przenosi ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie, jednak nie budzi wątpliwości, iż ww. niezwykle istotne kwestie winny być dogłębnie przeanalizowane. W toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ zobowiązany jest również prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. to również jej związek z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawa, tj. np. zasadą praworządności, sprawiedliwości, równości wobec prawa czy proporcjonalności obowiązków nakładanych na stronę. Nie budzi więc wątpliwości, że organ naruszył wskazane przepisy.

Zdaniem skarżącej, w tej optyce, nie sposób nie odnieść się do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ II instancji, który to w wydanej decyzji zastosował błędną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z rozdziałem ust. 3 pkt 3 rozdział II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętych postępowaniem poprzez błędne przyjęcie - jedynie na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łasku stwierdzającej prowadzenie przez J. R. chowu i hodowli [...] w chowie bezklatkowym na powierzchni 2,5 ha - że w niniejszej sytuacji doszło do zmiany zagospodarowania terenu w trakcie obowiązywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu administracyjnego, powyższe dowodzi, że skarżąca realizuje nowe siedliska zagrodowe lub uciążliwe ośrodki produkcji rolnej, nie zaś już istniejące, co jawi się jako zebranie i rozpatrzenie dowodów w sposób powierzchowny i oceniony dowolnie. W ocenie skarżącej zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w tak znaczącej części, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego, jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 556/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem

art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na mocy ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Jak stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

a) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

b) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak wynika z powyższego adresatem decyzji tego rodzaju jest więc właściciel, bądź użytkownik wieczysty nieruchomości.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla objętych zaskarżoną decyzją działek o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] położonych w M. obręb [...], gm. W. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 r., nr VI/39/2003 (Dz.Urz.Woj. Łódzk. nr 147, poz. 1467).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, LEX nr 537786, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II OSK 3170/18, LEX nr 3232137, CBOSA).

W konsekwencji powyższego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające były zobowiązane ustalić: 1) jak objęte postępowaniem działki mogą być wykorzystywane zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, 2) w jaki sposób są wykorzystywane w rzeczywistości, 3) czy doszło do zmiany ich zagospodarowania i 4) czy ta zmiana jest z treścią obowiązującego planu zgodna.

Organy ustaliły, jakie przeznaczenie przewidziano dla spornych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na potwierdzenie czego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji powołano treść właściwych postanowień planu. W konsekwencji organy doszły do wniosków, iż sytuowanie uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) w ogóle nie jest przewidziane przez plan w jednostkach oznaczonych symbolami "MRN" i "ZL", zaś na terenie oznaczonym symbolem "RP" jedynie po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej.

Organy obu instancji nie ustaliły natomiast jaki jest sposób użytkowania poszczególnych nieruchomości objętych postępowaniem. W związku z czym organy te przyjęły, zdaniem Sądu, błędne stanowisko, zgodnie z którym postępowaniem należy objąć wszystkie działki wskazane przez wnioskodawców. Jednak jak podkreślił w uzasadnieniu decyzji organ I instancji "Analizując natomiast teren zajęty pod hodowlę [...] na przedmiotowych działkach, sami wnioskodawcy nie określili precyzyjnie w jakiej części działek i o jakim przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzona jest hodowla. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej również nie zostało to jednoznacznie ustalone [...]" i dalej: "Z przedłożonych przez Panią J. R. dowodów oraz wyjaśnień nie wynika sposób użytkowania oraz zabudowa jaka występuje na poszczególnych działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości M., obręb [...] gmina W. Wyjaśnienia są szczątkowe i nie precyzyjne ponieważ nie zawierają informacji w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i nie związane trwale z gruntem, np. woliery, siatki, namioty, itd.. oraz kiedy powstała istniejąca zabudowa.".

Podkreślić należy również, że organ I instancji z jednej strony wskazał, iż w dniu 24 sierpnia 2022 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Łasku przeprowadził kontrolę działalności objętej zezwoleniem, która potwierdziła prowadzenie przez J. R. chowu i hodowli [...] w chowie bezklatkowym na pow. 2,5 ha. Natomiast z drugiej strony wskazano, iż Powiatowy Inspektor Budowlany pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. poinformował, że wszczął 9 postępowań administracyjnych w sprawie dotyczącej legalności zabudowy na działkach nr ewid. gruntu [...] i [...] położonych w miejscowości M. (obręb [...]) gm. W., a podczas oględzin w żadnym obiekcie nie stwierdził hodowli [...]. Wprawdzie organ I instancji przeprowadził w niniejszej sprawie oględziny, jednak miały one miejsce w dniu 30 czerwca 2021 roku, zatem ponad 19 miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Również kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Łasku, na wynikach której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, miała miejsce niemal pół roku przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Wodzierady.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji trudno uznać, iż organy orzekające w sprawie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o należycie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji iż ustaliły aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Stanowiło to naruszenie art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony i oceniony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przede wszystkim ustalić czy na przedmiotowych działkach w chwili obecnej w dalszym ciągu prowadzona jest działalność w postaci chowu i hodowli [...], a jeśli tak to na jakim dokładnie obszarze (na których działkach lub ich częściach).

/a.tp.