Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 709/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 2 października 2024 r. nr SKO.433/68/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Grabowo z 7 grudnia 2022 r. znak MP.6730.15.2022 ustalającej D. Z. (dalej: inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w ramach zabudowy zagrodowej) budynku gospodarczego z przeznaczeniem na przechowywanie narzędzi, maszyn i sprzętu rolniczego, przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz część działki nr [...] w miejscowości S., gm. Grabowo.

Postępowanie nadzwyczajne toczyło się na wniosek G. S. z 3 września 2024 r., w którym zarzucono naruszenie:

1) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie warunków zabudowy bez przeprowadzenia obligatoryjnej analizy funkcji i cech zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwalniające z przeprowadzenia takiej analizy, co stanowi rażące naruszenie prawa;

2) art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego oprócz działki nr [...] tylko część działki nr [...], w sytuacji gdy ustalenie warunków zabudowy powinno następować wyłącznie w odniesieniu do całych działek ewidencyjnych, a do części tylko przy wykazaniu szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wnioskodawca nie przedstawił, a organ tę nieprawidłowość pominął;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie MI z 2003 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ustalenie parametru, jakim jest wysokość budynku, który nie został przewidziany w przepisach rozporządzenia, podczas gdy wymagane ww. przepisami wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy zostały pominięte, zatem decyzja narusza przepisy rozporządzenia w sposób rażący;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 i 6 rozporządzenia MI z 2003 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niejednoznaczne wyznaczenie parametrów wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, co wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Inwestor wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta.

Postanowieniem z 4 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży odmówiło wstrzymania wykonania tej decyzji.

Następnie Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z 2 października 2024 r. Wyjaśniając powody rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podkreśliło zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wyjątkowy charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przedstawiło sposób rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreśliło, że służy ona eliminowaniu decyzji wadliwych w sposób kwalifikowany, a w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny nie orzeka ponownie co do istoty sprawy, ale wyłącznie ocenia wystąpienie rażącej wady w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty tej decyzji.

W ocenie Kolegium kontrolowana decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z decyzji tej oraz z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że D. Z. prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 17,0 ha, większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Grabowo. Z zarządzenia Nr 246a/21 Wójta Gminy Grabowo z 27 grudnia 2021 r. wynika, że średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w tej Gminie wynosi 13,3623 ha. Dlatego w sprawie miał zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika zwolnienie z obowiązku badania zachowania przez inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (ust. 1 pkt 1 tego przepisu) czyli z obowiązku dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji nie ma też obowiązku wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania na nim analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewykonanie tych czynności nie stanowi zatem w sprawie rażącego naruszenia prawa, tj. art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia MI z 2003 r., jak zarzuca skarżący.

Nie stwierdziło również Kolegium rażącego naruszenia prawa w zakresie pozostałych wskazanych we wniosku przepisów, tj. art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym polegającego na objęciu wnioskiem o wydanie warunków zabudowy części a nie całej działki nr [...].

Odwołując się do regulacji art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wskazało, że skoro każdy ma pewną swobodę, ograniczoną przepisami prawa bądź warunkami decyzji o warunkach zabudowy, do zagospodarowania własnej nieruchomości, przy poszanowaniu interesu publicznego i interesu osób trzecich, to odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Jak wywiodło dalej Kolegium w świetle treści art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających możliwe jest wskazanie konkretnej części działki, na której inwestycja może być realizowana. Zdaniem SKO przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do utożsamienia pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej" (zob. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 23 maja 2020 r., II OSK 1693/19). Dodało, że w orzecznictwie dopuszcza się ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów (zob. np. wyrok NSA z 14 października 2021 r., II OSK 1549/21). W okolicznościach rozstrzyganej sprawy SKO takiego naruszenia nie stwierdziło.

Kolegium nie stwierdziło również żadnych innych wad decyzji Wójta Gminy Grabowo z 7 grudnia 2022 r. wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł G. S. Zarzucił naruszenie przepisów prawa;

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. polegające na błędnym stwierdzeniu braku istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i tym samym potwierdzenie prawidłowości spełnienia wymogów wynikających z ww. przepisu u.p.z.p uprawniających organ do ustalenia warunków zabudowy bez konieczności sporządzania analizy funkcji i cech zabudowy, które oparte zostało wyłącznie na ustaleniu, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, podczas gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż właściwe jego zastosowanie wymaga wnikliwego ustalenia, czy planowana zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy, którego to ustalenia zabrakło, przez co ocena w zakresie braku przesłanki rażącego naruszenia prawa jest nieprawidłowa, a co najmniej przedwczesna;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 7 i 8 oraz 5 i 6 rozporządzenia MI z 2003 r. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności i uznaniu, iż brak zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy w odniesieniu do zabudowy zagrodowej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, pozwala na pominięcie ustalenia w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy, a w ich miejsce wprowadzenie parametru nie przewidzianego rozporządzeniem, jakim jest wysokość budynku, jak również niejednoznaczne wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do uznania, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p przez błędne uznanie, iż ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego oprócz działki nr [...] także tylko część działki nr [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustalenie warunków zabudowy powinno następować wyłącznie w odniesieniu do całych działek ewidencyjnych, które ograniczone zostało wyłącznie do ogólnego stwierdzenia istnienia takiej możliwości, bez wnikliwego odniesienia się do argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności;

4) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, co przełożyło się na niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. i wydanie decyli odmawiającej stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy nie zostały przeanalizowane w sposób wystarczająco wnikliwy argumenty wniosku, uzasadniając tym samym zarzut niedopełnienia przez organ ciążących na nim obowiązków, a które to naruszenie istotnie wpłynęło na wynik sprawy;

5) art. 107 § 3 oraz art. 8 i 11 k.p.a. przez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ wydając kwestionowaną decyzję, w tym także nienależyte odniesienie się do argumentów wniosku uzasadniających istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, co może mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia ta nie została w sposób właściwy wyjaśniona.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano normatywne definicje pojęcia "zabudowy zagrodowej" zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82), a także rozumienie tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący wskazał, że na zabudowę zagrodową zawsze składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, nadto zabudowa zagrodowa musi być powiązana z gospodarstwem rolnym, którego część stanowi. Tymczasem Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie Grabowo, natomiast nie wykazało powiązania zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy, co wyklucza zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący wywiódł, że w sprawie zabudowa zagrodowa znajduje się na działce nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko we fragmencie i nie jest elementem gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Okoliczność ta wynika z karty jednostki opodatkowania z 5 października 2022 r. wraz z dwiema umowami dzierżawy z [...] kwietnia 2016 r. oraz z [...] maja 2019 r. Ich treść wskazuje jakie działki wchodzą w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i działka nr [...] w tych dokumentach nie widnieje. Należy zatem wywieść, że teren inwestycji został celowo rozszerzony wyłącznie o fragment działki nr [...], na którym zlokalizowany jest budynek mieszkalny, aby wykazać istnienie zabudowy zagrodowej i doprowadzić do obejścia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro zaś nie zostały spełnione warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to niezbędne było przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy. Jej brak stanowi w sprawie rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając zarzut rażącego naruszenia § 7 i 8 oraz § 5 i 6 rozporządzenia MI z 2003 r. skarżący wskazał, że zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy w zgodzie z ww. rozporządzeniem, tj. w sprawie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także wysokości kalenicy dachu. Tymczasem ustalono wysokość budynku, czego przepisy nie przewidują. Co prawda dopuszczają zakresowe (widełkowe) ustalenie niektórych wartości, ale zakres tej swobody nie może być tak szeroki jak zastosowano w sprawie. W konsekwencji decyzja nie zawiera wymaganych w u.p.z.p. i rozporządzeniu MI z 2003 r. elementów i pozostać w obiegu prawnym nie może jako rażąco naruszająca prawo.

Zdaniem też skarżącego brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki nr [...]. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych argumentów za takim ustaleniem, a jedynym powodem takiego postępowania wydaje się być zamiar skorzystania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż fragment objęty wnioskiem jest zabudowany budynkiem mieszkalnym. Nadto fragment działki nr [...] objęto wnioskiem dopiero w wyniku jego uzupełnienia. Skarżący wyjaśnił, że ustalanie warunków zabudowy na części działki, bez szczególnych powodów faktycznych i prawnych, prowadzi do naruszenia podstawowej wartości jaką jest ład przestrzenny.

W ocenie skarżącego SKO nie rozważyło wnikliwie czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest ogólne, pomija argumenty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazuje na dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 19 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Dodał, że zbieżność adresów inwestora i jego ojca wynika prawdopodobnie z tego, że inwestor korzysta z domu mieszkalnego swojego ojca, jednak sąsiedzi prowadzą oddzielne gospodarstwa rolne. Dalej wyjaśnił, że skarżący nie zgadza się z zamiarem zlokalizowania spornego budynku po granicy z jego działką. Pozwolenie na budowę spornej inwestycji zostało już wydane w pierwszej instancji, skarżący wniósł odwołanie do Wojewody. Wniosek o stwierdzenie nieważności wniósł w momencie, kiedy zorientował się z treści projektu budowlanego o lokalizacji budynku po granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Istotne znaczenie w sprawie ma charakter postępowania, w jakim wydano zaskarżoną decyzję. Jest to postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu w trybie zwykłym, a jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w całokształcie (ponowne ustalanie stanu faktycznego i prowadzenie postępowania wyjaśniającego), ale zweryfikowanie w oparciu o dostępne materiały, czy decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił decyzji Wójta Gminy Grabowo z 7 grudnia 2022 r. wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64, poz. 1588 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MI z 2003 r. Na ocenie wystąpienia tej konkretnej wady skoncentrowała się uwaga Kolegium. Wynik oceny jest negatywny, tj. zaprzecza wystąpieniu rażącego naruszenia prawa. Konkluzja ta, w ocenie sądu, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie rozstrzygnięcia Kolegium, co prowadzi do oddalenia skargi. Sąd bowiem uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy naruszenia przepisów procesowych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenia przepisów prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn zm., dalej: p.p.s.a.). Odnosząc powyższe reguły do kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium należy wskazać, że do jej uchylenia musiałoby prowadzić bądź na tyle błędne rozumienie przez Kolegium przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że miało to wpływ na sformułowaną ocenę, bądź niedostrzeżenie oczywistych, łatwo dostrzegalnych, wyraźnych, niewątpliwych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym wad decyzji Wójta (tj. naruszeń przepisów procesowych lub materialnych), co wywołałoby ten skutek, że pozostawanie tej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości bądź w części (vide trafnie powołany przez Kolegium wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu zaskarżona decyzja Kolegium takimi nieprawidłowościami nie jest dotknięta.

W szczególności Kolegium na s. 4 swojej decyzji prawidłowo wyjaśniło jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako naruszenia oczywistego (rzucającą się w oczy sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną); mającego miejsce w sytuacji, gdy przepis prawa, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; gdy skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji. Sąd to wyjaśnienie podziela. Bazuje ono na orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu; w przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Nadto rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zamiast wielu vide wyrok z 20 września 2024 r., I OSK 861/21). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy rażące naruszenie prawa jest "widoczne gołym okiem" a nie jest kwestią przypuszczeń czy dociekań (vide np. wyrok z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05). Oczywistość naruszenia prawa ma więc polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dodać również trzeba, że decyzja ostateczna jest objęta zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) i korzysta z przymiotu zgodności z prawem. Zatem brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym podważających ustalenia zawarte w decyzjach ostatecznych stanowi nie tylko negatywną przesłankę ich wzruszenia, ale też powoduje, że wszelkie wątpliwości co do ustalenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji (wyrok z 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98; z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1415/09).

Z sytuacją oczywistości naruszenia w wyżej wskazanym rozumienia tego pojęcia nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Co prawda decyzja Kolegium jest stosunkowo zwięzła i nie pogłębia argumentacji dotyczącej niektórych kwestii, nie wystarcza to jednak do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

Zdaniem sądu kluczowe znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem jego niepotwierdzenie rzutuje skuteczność pozostałych zarzutów.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalnia organ procedujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy z obowiązku badania zasady dobrego sąsiedztwa, tj. zwalnia z wyznaczania obszaru analizowanego, na którym bada się zachowanie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu – ale tylko wówczas, gdy wniosek obejmuje zamiar zrealizowania "zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie".

W ocenie skarżącego zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wójt oparł wyłącznie na ustaleniu, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Grabowo, bez jednoczesnego ustalenia czy zabudowa zagrodowa, którą inwestor zamierza zrealizować, jest powiązana z jego gospodarstwem rolnym. Uważna lektura wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i zarzutów skargi wskazuje przy tym, że skarżący kwestionuje posiadanie przez inwestora siedliska powiązanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a precyzyjnie - kwestionuje posiadanie budynku mieszkalnego. Ten objęty wnioskiem znajduje się bowiem na fragmencie działki nr [...], która nie została wymieniona w karcie opodatkowania jako należąca do gospodarstwa rolnego inwestora. Znamienne natomiast jest, że skarżący nie zaprzecza prowadzeniu przez inwestora gospodarstwa rolnego (wielokrotnie używa sformułowania "gospodarstwo rolne wnioskodawcy"), nie zaprzecza jego wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Grabowo (co zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie karty opodatkowania, umów dzierżawy i zarządzenia Wójta Gminy Grabowo nr 246a/21 z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie przyjęcia na rok 2022 średniej powierzchni gospodarstw rolnych na terenie Gminy Grabowo).

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od badania zasady dobrego sąsiedztwa, jednocześnie wymagając wykazania związku zabudowy zagrodowej z gospodarstwem rolnym inwestora większym niż średnia gminna. Należy zatem sięgnąć do przepisów istotnych dla zrozumienia pojęcia zabudowa zagrodowa i gospodarstwo rolne.

Ustawa planistyczna nie zawiera definicji "zabudowy zagrodowej", w przeciwieństwie do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie MI z 2002 r. oraz art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 82 z późn. zm.). W szczególności definicja z rozporządzenia MI z 2003 r. jest istotna, bowiem ten akt prawny ma zastosowanie na kolejnych etapach realizacji inwestycji (uzyskiwanie pozwolenia na budowę), a nie ma uzasadnienia dla różnego rozumienia tożsamego pojęcia na kolejnych etapach inwestycji. Zgodnie zatem z § 3 pkt 3 rozporządzenia MI z 2002 r. przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W definicji tej akcentuje się powiązanie zaplecza mieszkaniowego (de facto siedliska) i infrastrukturalnego (maszynowego, inwentarskiego) gospodarstwa rolnego. Tak jak wywodzi skarżący, ich wspólną cechą jest to, że zabudowa taka składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych powiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, czyli de facto z siedliska stanowiącego centrum interesów życiowych rolnika, z którego odbywa się zarządzanie prowadzonym gospodarstwem rolnym (niezależnie od tego czy budynek mieszkalny i budynki gospodarcze znajdują się w obrębie jednego podwórza, są położone blisko siebie czy w pewnym oddaleniu).

W ustawie planistycznej nie zamieszczono również definicji takich pojęć jak "siedlisko" czy "działka siedliskowa". Pojęcie siedliska wyinterpretował Sąd Najwyższy. W uchwale z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39 wskazał, że za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 22 czerwca 2023 r., II OSK 2262/20), że w doktrynie przyjęto - w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego - że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą (tak też wyrok z 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17). Samo siedlisko nie jest jednak gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).

Definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 553 w związku z art. 461 k.c., do których powinno się nawiązać odczytując treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p.. W przepisach tych za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak wskazano w sprawie II SA/Go 176/23 (wyrok z 7 czerwca 2023 r.) najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego - w sensie przedmiotowym - jest jednak w istocie grunt rolny. Bez niego nie może istnieć gospodarstwo rolne. Występowanie pozostałych składników gospodarstwa wymienionych w art. 553 k.c. nie jest konieczne dla bytu samego gospodarstwa. Stanowisko to sąd w sprawie niniejszej podziela.

Dla zupełności argumentacji należy jeszcze dodać, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przemawia to za wykładnią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odrywającą warunki zabudowy od kwestii własnościowych i nakazuje poszukiwać zabudowy zagrodowej o charakterze (w rozumieniu) funkcjonalnym, a więc uzasadniać przyznanie priorytetu powiązaniom gospodarczym nie zaś własnościowych (tak w sprawie II OSK 2262/20).

Uwzględniając powyższe nie da się, mając na uwadze dostępne akta sprawy, w sposób przekonujący podważyć, jak chce tego skarżący, związku zabudowy zagrodowej - w tym miejsca, skąd inwestor zamieszkując prowadzi gospodarstwo rolne - z tym gospodarstwem rolnym. Istotnie, nie wyeksponowało tej okoliczności Kolegium, ale zaakceptowanie decyzji o warunkach zabudowy, w której na s. 4 znalazło się jednoznaczne ustalenie "Inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym", przy dołączeniu do wniosku inwestora umów dzierżawy, karty opodatkowania zawierającej informację o wielkości prowadzonego gospodarstwa rolnego, a także jednoznacznie wynikających z tych dokumentów informacji o miejscu zamieszkania inwestora - świadczy o uznaniu tej okoliczności za udowodnioną i niebudzącą żadnych wątpliwości. Wniosku tego, w ocenie sądu, nie sposób logicznie i z pominięciem zasad doświadczenia życiowego zakwestionować.

Z treści umów dzierżawy w zestawieniu z danymi samego wniosku wynika, że inwestor D. Z. co najmniej od kwietnia 2016 r. mieszka pod adresem S. [...], który to adres wskazany został również w tych umowach jako adres jego ojca S. Z. Na dzień 5 października 2022 r. inwestor posiadał gruntów własnych (ornych, nieużytków, pastwisk, leśnych) – 12, 5203 ha a stan powierzchni jego gospodarstwa rolnego to 12, 6769 ha. Wydzierżawiał od ojca 1, 75 ha od 2016 r. i 2, 77 ha od 2019 r. W sumie funkcjonalnie powiązanych gruntów rolnych tworzących gospodarstwo rolne posiadał na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy – około 17, 19 ha, przy średniej w gminie 13, 3623 ha. Inwestor posiada tytuł własności do działki inwestycyjnej nr [...] (składającej się z gruntów rolnych zabudowanych Br-R i gruntów ornych R), bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]. Na tej ostatnie znajduje się dom mieszkalny pod adresem S. [...], zlokalizowany po granicy działek nr [...] i [...]. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed sądem wskazał, że "zbieżność adresów inwestora i jego ojca wynikająca z akt sprawy [...] wynika prawdopodobnie z tego, że inwestor korzysta z domu mieszkalnego ojca". Oczywiście miejsce zamieszkania nie jest równoznaczne z posiadaniem siedliska w klasycznym rozumieniu tego słowa oraz z posiadaniem domu mieszkalnego. Sąd jednak ponownie zwraca uwagę, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku: po pierwsze, wykazania tytułu własności do działki objętej takim wnioskiem, a po drugie, niezbędny jest związek funkcjonalny między planowaną zabudową zagrodową a posiadanym gospodarstwem rolnym. Okoliczności wynikające z akt sprawy odnośnie inwestora tworzą pewną całość i wskazują, że inwestor jest rolnikiem, inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej związanej funkcjonalnie z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, budynek – biorąc pod uwagę fakt zainwestowania działek nr [...] i [...] - będzie służył prowadzeniu działalności rolniczej, która zarządzana jest z jego miejsca zamieszkania na działce nr [...]. Prawdą jest, że inwestor nie jest właścicielem domu mieszkalnego (korzysta z domu rodzinnego). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2262/20 "nie wyklucza to jednakże możliwości skorzystania z uproszczonej drogi uzyskania warunków zabudowy, skoro zamieszkuje w tym samym podwórzu i wykonuje swoje zadania w ramach jednego obszaru terytorialnego. Funkcjonalnie wszystkie istniejące budynki gospodarskie oraz budynek mieszkalny realizują profil rolny. Decydujące znaczenie ma osobiste wykonywanie przez inwestora tej działalności w ramach jednego siedliska, zamieszkiwanie w tym siedlisku". Co prawda w ww. sprawie przed NSA ustalono prowadzenie jednego gospodarstwa rolnego przez inwestora oraz jego rodziców (wszystkich wspólnie zamieszkujących na jednym siedlisku), a w sprawie niniejszej takiego ustalenia nie można potwierdzić, jednak nie można mu też racjonalnie zaprzeczyć. Pełnomocnik skarżącego wskazała, że "sąsiedzi prowadzą odrębne gospodarstwa rolne", jednak w świetle art. 63 ust. 2 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz wyżej omówionego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, siedliska i gospodarstwa rolnego – trudno wykluczyć związek zamierzonej inwestycji z zabudową zagrodową zarówno gdy jest prowadzone jedno gospodarstwo rolne jak i gospodarstwa oddzielne – w ramach tego samego siedliska. Podobnie bowiem jak w sprawie

II OSK 2262/20 "wykładnia pojęcia "zabudowy zagrodowej" winna uwzględniać nietypową sytuację i historyczne uwarunkowania" oraz aktualne realia prowadzenia gospodarstw rolnych. Mamy bowiem do czynienia z częstymi sytuacjami, w których następstwo pokoleń między rolnikami występuje w ten sposób, że następcy (zstępni) rolnika zamieszkują razem z rodzicami w domu rodzinnym, prowadząc jedynie formalnie odrębne gospodarstwo rolne, korzystając z tego samego parku maszynowego, podwórka, budynków inwentarskich. Wobec trudności w zapewnieniu następstwa w prowadzeniu działalności rolniczej przyjęcie, że wspólne zamieszkiwanie z rodzicami młodego rolnika nie pozwala na przyjęcie, iż dom ten stanowi siedlisko zarówno jego jak i jego rodziców utrudniałoby rozwój gospodarstw rolnych na terenach rolnych. Zdaniem więc sądu przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zastosowano w sprawie prawidłowo przyjmując jako okoliczność niepodważoną na podstawie akt sprawy związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym większym niż średnia w gminie. Należy bowiem zastosować wykładnię art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. odbiegającą od kwestii własnościowych, a nadać znaczenie charakterowi funkcjonalnemu zabudowy zagrodowej i uzasadniać przyznanie priorytetu powiązaniom gospodarczym, nie zaś własnościowym. Innymi słowy nie jest w okolicznościach tej konkretnej sprawy rażącym naruszeniem prawa przyjęcie, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnia gminna, zamieszkujący w domu rodziców i wykorzystujący ten dom jako siedlisko, przy funkcjonowaniu obydwu rodzin w ramach jednego podwórza (co wynika z układu działek i położenia budynku mieszkalnego), może skorzystać z dobrodziejstwa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskać warunki zabudowy w sposób uproszczony, nawet mając na uwadze wyjątkowy charakter tego przepisu. Dodać należy, że zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma miejsce w sytuacji konieczności dokonania wykładni pojęć zabudowa zagrodowa, siedlisko, gospodarstwo rolne, związek zabudowy zagrodowej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Jednocześnie brak w decyzji Kolegium rozbudowanej wypowiedzi na temat związku zabudowy zagrodowej inwestora z jego gospodarstwem rolnym nie może dyskwalifikować tej decyzji, gdyż sporny związek wynika z akt sprawy, w oparciu o które orzekało Kolegium. Choć zaniechanie to niewątpliwie jest wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., to jednak niemogącą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Konkluzja o zastosowaniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bez rażącego naruszenia prawa ma istotne znaczenie w sprawie. Powoduje nieskuteczność pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących niezastosowania § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia MI z 2003 r. Ustalenie warunków zabudowy na zasadach szczególnych z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyklucza bowiem sporządzanie analizy urbanistycznej, gdyż nie obowiązuje wówczas zasada kontynuacji tak funkcji, jak i parametrów zabudowy zagrodowej (vide np. wyrok z 2 lutego 2022 r., II OSK 488/19). Należy dodać, że zarówno Kolegium jak i sąd oceniają prawidłowość decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy, z punktu widzenia wad kwalifikowanych, na datę jej wydania 7 grudnia 2022 r. Wówczas obowiązek sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej wynikał z rozporządzenia MI z 2003 r. oraz z dodanego z dniem 2 stycznia 2022 r. przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odwołującego się (w brzmieniu do 23 września 2023 r.) wprost do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. A zatem brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznaczał brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też Kolegium nie było zobowiązane, wobec zastosowania przez Wójta art. 61 ust. 4 u.p.z.p., rozważać w jaki sposób ustalono parametry obiektu, skoro wnioskodawca w ogóle tych parametrów nie musiał wskazywać. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym, nie mogą bowiem modyfikować rozwiązań prawnych ustawowych. Jak wskazano w sprawie II SA/Gd 24/19 (wyrok z 22 maja 2019 r.) "niezależnie bowiem od tego, czy analiza wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czy nie, nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. [...] W przypadku zabudowy zagrodowej brak bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby obowiązek wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów".

W sprawie niniejszej ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. może być zatem ocenione w zasadzie jako bezprzedmiotowe. Skoro rozporządzenie nie ma zastosowania, nie ma potrzeby oceny czy organ wywiązał się należycie z zastosowania jego regulacji. Tak postąpiło Kolegium i nie sposób zarzucić mu w tym zakresie istotnego błędu prowadzącego do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu edukacyjnie można wskazać, że dopuszczalny jest jednak również inny pogląd, uwzględniający konieczność badania (z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa) prawidłowości wpisania w decyzję o warunkach zabudowy parametrów zabudowy zagrodowej także wówczas, gdy decyzja jest wydawana na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wynika to z następujących okoliczności.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się zawsze na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. To wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania. W takiej sytuacji organ jest związany wnioskiem inwestora.

W decyzji z 7 grudnia 2022 r. Wójt ustalił parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem określono je we wniosku inwestora. Organ nie mógł zatem abstrahować od treści wniosku. W ocenie sądu w analizowanej sytuacji organ był związany wnioskiem o tyle, o ile uwzględnienie żądania inwestora nie naruszałoby przepisów odrębnych. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, np. ustawy o drogach publicznych (w zakresie linii zabudowy), rozporządzenia MI z 2002 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, Dz.U. z 2014 r., poz. 81). Mimo więc, że przepisy tych aktów prawnych mają zastosowanie na kolejnym etapie inwestycyjnym, to decyzja o warunkach zabudowy nie może prowadzić do wskazania parametrów – nawet zgodnie z wnioskiem inwestora, które uniemożliwiałyby późniejsze zastosowanie regulacji ww. aktów wykonawczych. Taka sytuacja mogłaby zostać rozważona w kontekście nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie w tym kontekście, zdaniem sądu, można by rozważać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego, z rażącym naruszeniem prawa, zastosowania regulacji rozporządzenia MI z 2003 r. Skarżący natomiast wskazuje, że jeśli organ zdecydował się na ustalenie parametrów zabudowy zagrodowej, to powinien to uczynić literalnie zgodnie z treścią poszczególnych przepisów ww. rozporządzenia. Zdaniem jednak sądu w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, w której zastosowano art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tak sformułowane stanowisko nie może odnieść zamierzonego skutku. Skoro bowiem rozporządzenie nie ma zastosowania, nie można zarzucać nieprecyzyjności w zastosowaniu jego regulacji, jeśli nie prowadzi to do wydania decyzji rażąco naruszającej przepisy odrębne, do których odwołano się w art. 54 pkt 2 u.p.z.p.

W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z sytuacją rażącego naruszenia przepisów odrębnych w treści decyzji Wójta – w zakresie regulacji § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia MI z 2003 r. Parametr wysokości budynku nie jest co prawda regulowany przepisami prawa i faktycznie nie odpowiada wprost treści § 8, w którym mowa jest o wysokości głównej kalenicy, ale inwestor zawnioskował o maksymalnie 11 m, taki też maksymalny parametr wskazano w decyzji używając następującego sformułowania "jedna kondygnacja naziemna od poziomu terenu do kalenicy o wysokości całkowitej do 11 m". A zatem może powstać budynek o maksymalnej wysokości do 11m z dachem jednospadowym z jedną główną kalenicą prostopadłą do elewacji budynku, również zgodnie z wnioskiem inwestora (vide formularz, przy czym sąd zauważa, że określenie "wysokość budynku" wynika wprost z użytego formularza wniosku, w którym znajduje się określenie "wysokość głównej kalenicy lub wysokość budynku"). Faktycznie nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), jednak w świetle powyższych rozważań nie jest to wada rażąca. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalono jako maksymalną wartość do 12 m, co również trudno uznać za naruszenie rażące z punktu widzenia §6 rozporządzenia, wobec jednoznaczności tego ustalenia i skutków zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zresztą sam skarżący na s. 11 skargi wskazuje, że parametr ten powinien być ustalony "w sposób optymalnie jednoznaczny i niezależny od zmieniających się warunków otoczenia", z dopuszczeniem określenia "za pomocą przedziału od...do bądź innej metody o charakterze widełkowym", co wynika – jak wskazano w tej wypowiedzi – z judykatury i z praktyki. Zdaniem sądu powyższe wymagania parametr szerokości elewacji spełnia nie pozwalając zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Identycznie jak we wniosku ustalił również organ powierzchnię zabudowy do 550 m2, która jest wiążąca. Pewna rozbieżność występuje co prawda między wnioskiem inwestora a decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej (inwestor jako maksymalną wskazał 500 m2, a organ określił ją procentowo jako 40 % powierzchni terenu inwestycji), jednak treść decyzji jest surowsza dla inwestora, bowiem wskaźnik procentowy wymaga zachowania większej powierzchni biologicznie czynnej niż wynika z wniosku, a inwestor tego nie zakwestionował żądając jednocześnie jego ustalenia. Nadto obowiązek wskazania procentowo powierzchni biologicznie czynnej nie wynikał z rozporządzenia MI z 2003 r. ani z u.p.z.p. w dacie wydania decyzji Wójta, zatem nie sposób doszukiwać się w określeniu tego parametru przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem zatem sądu nie ma żadnych podstaw aby podważać decyzję o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza że poza już omówionymi okolicznościami w pozostałym zakresie nie prowadzi ona do osiągnięcia skutków niedających się zaakceptować w zastanym ładzie urbanistycznym (ustalone wartości nie prowadzą do rażącego naruszenia ładu urbanistycznego). Natomiast skarżący nie może oczekiwać, że podważając decyzję o warunkach zabudowy zarzutami sformułowanymi w skardze osiągnie efekt w postaci uniemożliwienia inwestorowi posadowienia budynku po granicy. Jak wynika z wypowiedzi pełnomocnika skarżącego na rozprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący zdecydował się wnieść po uzyskaniu informacji o sposobie zaprojektowania budynku na etapie pozwolenia na budowę, które zostało wydane przez organ pierwszej instancji. Sposób usytuowania budynku względem granic działki jest okolicznością ustalaną w pozwoleniu na budowę.

Nie ma również istotnego znaczenia w sprawie, z punktu widzenia zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] (jak wnioskował inwestor) a nie dla całej jej powierzchni. Jak wyżej wskazano, rażące naruszenie prawa musi być naruszeniem oczywistym, widocznym "na pierwszy rzut oka" i niewynikających z określonych, możliwych interpretacji przepisu. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. mowa jest o "terenie, którego wniosek dotyczy" i "terenie, którego wniosek dotyczy", a w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. o "terenie inwestycji", a więc nie wprost o działce ewidencyjnej. Szczególne warunki dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, jak np. objęcie pozostałej jej części ustaleniami planu miejscowego, zostały wypracowane w orzecznictwie i nie wynikają wprost z któregoś z ww. przepisów. Trzeba to mieć na uwadze w kontekście przypisania kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy na części działki ewidencyjnej, zwłaszcza też wobec poszanowania prawa własności i jednego z jego elementów, jakim jest prawo do zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Argumentację Kolegium odnoszącą się do tych okoliczności i zawartą na s. 5 zaskarżonej decyzji sąd podziela z tym zastrzeżeniem, że jest ona formułowana w sprawie niniejszej, będącą sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w której zastosowano art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Po wtóre, jak wyżej wyjaśniono, przy zastosowaniu trybu szczególnego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyznacza się obszaru analizowanego, a to właśnie dla ustalenia jego promienia (jako co najmniej trzykrotności frontu terenu inwestycji) niezbędne jest wskazanie terenu inwestycji.

Sąd przy tym nie wyklucza, że inwestor celowo wskazał działkę nr [...], aby dopełnić warunku istnienia zabudowy zagrodowej, której nieodłącznym elementem powinien być budynek mieszkalny (siedlisko). Nie ma to jednak w sprawie większego znaczenia (vide rozważania dotyczące posiadania siedliska czy budynku mieszkalnego jako warunku zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Marginalnie zauważyć należy, że w cytowanej sprawie o sygnaturze II OSK 2262/20 działka siedliskowa należąca do rodziców rolnika, na której znajduje się dom mieszkalny wykorzystywany przez wnioskodawcę-rolnika, nie została nawet wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji. Wobec ustalenia powiązań funkcjonalnych rolniczych budynku mieszkalnego z prowadzonym gospodarstwem rolnym, wskazanie tej działki i jej własność nie miała bowiem znaczenia. Sąd w sprawie niniejszej ten wniosek podziela.

Nie doszło też do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze jako art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe z przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skoncentrowane jest na poszukiwaniu wady tkwiącej w samej decyzji. Jeśli akta sprawy pozwalają tę wadę wykluczyć, bądź nie ma podstaw by na podstawie akt sprawy wyprowadzić inne wnioski niż uczynił to organ w decyzji wydanej w trybie zwykłym – niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych i nieuprawnionym przełamaniem domniemania zgodności z prawem takiej decyzji, które wynika z art. 16 k.p.a.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, że mamy do czynienia ze zwięzłym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie wskazania wypunktowanych w skardze powodów zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wada ta powinna być jednak oceniona z punktu widzenia jej potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), a takiego nie sposób stwierdzić. Naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji Kolegium nie jest na tyle ważkie, by prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy zaprzeczającego stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy. Nie występują podstawy do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako niepełnej bądź przedwczesnej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi.