Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 695/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5,  art. 29 ust. 1 pkt 12 i pkt 16, art. 49 d i art 59 f
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 525/21 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2021 r. nr WOP.7722.39.2021.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.K. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 525/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej zwana skarżącą) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB) z dnia 14 czerwca 2021 r., nr WOP.7722.39.2021.EL w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej PINB) z dnia 30 marca 2021 r., nr PINB-7141/007a/2021/AO oraz zasądził od PWINB na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku zawiadomił skarżącą, właścicielkę działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina K., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie ww. działki.

W protokole z oględzin z dnia 24 marca 2021 r., w których uczestniczyła skarżąca, stwierdzono, że na powyższej działce skarżąca zrealizowała:

1) w 2006 r. obiekt budowlany na bloczkach betonowych o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach 3,08 m x 2,00 m x 2,22 m x 4,10 m x 6,05 m x 6,05 m; wraz z zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 2,22 m x 2,20 m, trwale związany z gruntem, wykonany bez wymaganego zgłoszenia budowy;

2) w 2004 r. obiekt budowlany zakotwiczony metalowymi szpilkami o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję gospodarczą, o wymiarach 2,60 m x 2,55 m, do którego dołączony jest drewniany zadaszony taras o wymiarach 4,20 m x 2,55 m; trwale związany z gruntem, posadowiony bez wymaganego zgłoszenia budowy;

3) w 2003 r. obiekt budowlany na kostkach betonowych o konstrukcji drewnianej, parterowy o dachu jednospadowym, pełniący funkcję sanitariatu (WC), o wymiarach 0,85 m x 1,00 m, trwale związany z gruntem, posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Niniejsze postępowanie dotyczy wybudowanego w 2006 r. obiektu budowlanego umiejscowionego na bloczkach betonowych o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r., znak: PINB-7141/007a/2021/AO, na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane) wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu obiektu budowlanego (na bloczkach betonowych) wykonanego bez wymaganego zgłoszenia budowy. Ponadto poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz o konieczności wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, w tym przed dostępem osób niepowołanych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca podważając pogląd organu o trwałym związaniu obiektu z gruntem.

PWINB postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., nr WOP.7722.39.2021.EL, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.) uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i:

1) wstrzymał budowę przedmiotowego budynku o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjnego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z zadaszonym tarasem drewnianym trwale związanym z gruntem wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych;

2) poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia;

3) poinformował skarżącą o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku, która będzie wynosiła 25.000 zł zgodnie z przepisem określającym w art. 59 f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

PWINB wskazał, że przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy 36,60 m2 łącznie z tarasem pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Jest trwale związany z gruntem, posiadania przegrody budowlane, tj. ściany i dach, zatem spełnia definicję budynku. Budynek ten nie jest zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest budynkiem parterowym i ma powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2. Zdaniem organu skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę, a nie dokonać skutecznego zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Wobec naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy.

W konsekwencji, PWINB podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie uznał za zasadne. Jednak z uwagi na ustalenia, że przedmiotowy obiekt jest dwukondygnacyjny oraz trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem na wybudowanie którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, organ podjął w trybie odwoławczym postanowienie reformatoryjne. W związku z powyższym zmianie uległa również wysokość opłaty legalizacyjnej.

Powyższe postanowienie PWINB skarżąca zaskarżyła do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła, że błędnie przyjął organ, że przedmiotowy obiekt nie jest parterowym budynkiem rekreacji indywidualnej o powierzchni nieprzekraczającej 35 m². Ponadto podniosła, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, a jego realizacja wymagała jedynie zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz ust. 5 Prawa budowlanego i wskazał, że ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji ustawy -Prawo budowlane, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Usuwanie zaś skutków samowoli budowlanej następuje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organy nie dokonały prawidłowej kwalifikacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, poprzestając wyłącznie na weryfikacji obiektu w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym, uchybienie to nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy, albowiem również na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów przedmiotowa zabudowa nie została prawidłowo zakwalifikowana.

Sąd nie podzielił stanowiska organów, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem. Uznał, że takiego stanowiska nie można zaakceptować, bowiem jest ono sprzeczne z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie Sądu fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W ocenie Sądu punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (Sąd powołał wyroki WSA: w Szczecinie z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 151/20, w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 499/21 i 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 337/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazał, że samo posadowienie na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Cechy trwałego związania z gruntem nie można natomiast osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie oceniły należycie bloczków betonowych w kontekście funkcji fundamentów. Organy te uznały, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych umożliwia opieranie się obiektu siłom natury i zapewnia jego stabilność, co oznacza trwałe związanie z gruntem i uprawnia do uznania go za budynek. Nie dostrzegły jednak, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.

Sąd uznał, że dostrzeżone naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, ale jako obiektu tymczasowego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, który niewątpliwie istnieje na nieruchomości dłużej niż 120 dni, a przy tym nie był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.). Nieuwzględnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nieprawidłowa ocena dowodów uniemożliwiała dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków i wreszcie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą zobowiązana będzie uiścić skarżąca, jeżeli wyrazi wolę jej zalegalizowania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że realizacja spornego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo tego, że do takich samych wniosków doszedł organ odwoławczy i z tego powodu wskazane zasady ustalania opłaty legalizacyjnej są w niniejszym przypadku zgodne z art. 49d Prawa budowlanego, to ze względu na potrzebę i konsekwencje prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego dla postępowania legalizacyjnego i jego dalszych losów, sam ten wniosek, bez poprawnej kwalifikacji zabudowy, nie świadczy o prawidłowości kontrolowanego aktu.

Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej P.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny.

Pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.

W oparciu o wskazaną podstawę pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, odwołał się przy tym do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na gruncie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i pomijają niektóre przepisy mające znaczenie dla sprawy. Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut materialnoprawny koncentrujący się wokół zagadnienia związanego z prawidłową wykładnią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Stanowiska stron w zakresie rozumienia pojęcia budynku, w świetle przywołanego przepisu, są rozbieżne. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że budynek musi być trwale związany z gruntem za pomocą fundamentu, którym jest zagłębiony element konstrukcyjny, którego wykonanie wymaga prac budowlanych. Opowiada się za wąskim rozumieniem pojęcia fundamentu przyjmując, że ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają roli trwałego związania z gruntem, dlatego nie są fundamentem. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną organ stoi na stanowisku, że obiekt budowlany umiejscowiony na bloczkach betonowych posiada cechy fundamentu, jest trwale związany z gruntem i powinien zostać zakwalifikowany jako budynek.

Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy stwierdzić, że w orzecznictwie i praktyce administracyjnej, odmiennie niż na gruncie prawa cywilnego, utrwalił się pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki NSA z dni: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, LEX nr 2328914, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, LEX 3022174, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, LEX nr 3218805). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki NSA z dni: 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17, LEX nr 2751293 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, LEX nr 3064780).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno - budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (tak wyroki NSA z dni: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21, LEX nr 3512411; 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, LEX nr 1151874; z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1500/17, LEX nr 3655279). Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają zaś stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.

Słusznie więc podnosi pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dlatego też, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym, to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem.

Niepodobna uznać, że obiekt budowlany, dwukondygnacyjny o dachu dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 36,60 m2, umiejscowiony na bloczkach betonowych nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Błędny jest wniosek, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Nie można również zgodzić się z poglądem, że cechy trwałego związania z gruntem nie można osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego, a nadto że bloczki betonowe, na których umiejscowiony jest obiekt pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.

Z przytoczonych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego uznając, że obiektu nieposiadającego betonowego fundamentu zagłębionego w ziemi nie można zakwalifikować jako budynku.

Przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy 36,60 m2 łącznie z tarasem pełni funkcję rekreacji indywidualnej; jest trwale związany z gruntem, posiada przegrody budowlane, tj. ściany i dach, zatem spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak już zauważono na wstępie granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone przez jej autora stosunkowo wąsko. Tym niemniej wypowiadając się w zakresie zgłoszonej podstawy należy stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena, czy dany obiekt zrealizowany został zgodnie z prawem winna być dokonana według przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy.

Organ, którego działanie zaskarżono dokonując oceny legalności wykonanych robót przywołał jedynie stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, a powinien również dokonać analizy stanu prawnego istniejącego w dacie realizacji inwestycji, bo ten należało uznać za miarodajny dla ustalenia legalności robót budowlanych. Jednakże zarówno w stanie prawnym obowiązującym w 2006 r., jak i w dacie orzekania przez organy, budowa obiektu o funkcji rekreacyjnej o powierzchni zabudowy ponad 35 m2 wymagała zgody budowlanej (pozwolenia na budowę). Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy jedynie do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Mając na uwadze parametry przedmiotowego budynku skarżąca zobowiązana była zatem uzyskać pozwolenie na budowę, a wobec braku pozwolenia uprawniało to organ do wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wprawdzie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 49 d w powiązaniu z art. 59 f Prawa budowlanego dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej, to jednak wyjaśnić należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania legalizacyjnego. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, informuje się dodatkowo o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Informacja ta nie przesądza o wysokości opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok NSA z 26 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2735/21, publ.: CBOSA). Kwota opłaty, o której mowa w art. 49 d w powiązaniu z art. 59 f Prawa budowlanego zostanie ustalona w odrębnym postępowaniu i zakończy się wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie, stosownie do art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego, oczywiście o ile zostanie złożony wniosek o legalizację.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia uwzględnił skargę, tymczasem powinien był ją oddalić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do uiszczonej przez organ opłaty sądowej (wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.