Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 854/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Zwrócono wpis sądowy
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Połaniec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 271/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr LI/299/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zasądzić od [...] S.A. z siedzibą w G. na rzecz Gminy Połaniec kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zwrócić [...] S.A. z siedzibą w G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 271/19, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w G., stwierdził nieważność § 5 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr LI/299/10 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] S.A. z siedzibą w G. (dalej "Spółka") wniosła w dniu 25 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (dalej "m.p.z.p.", "plan miejscowy"), zarzucając naruszenie:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez nieokreślenie zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki, stanowiących zasady ochrony środowiska, przy jednoczesnym ustaleniu na obszarze występowania złoża siarki rodzimej przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny, co wyklucza możliwość racjonalnego wykorzystania złoża i jego ochrony, a co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego,

2) art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, dalej "p.g.g.") poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej, przeznaczenia terenu, które wyklucza wykorzystanie tego terenu pod eksploatację siarki, co istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego,

3) naruszenie art. 72 ust. 1 w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej "p.o.ś.") poprzez wprowadzenie na obszarze udokumentowanego złoża siarki rodzimej przeznaczenia terenu, które nie zapewnia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji kopaliny, co istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. (data wpływu - 1 marca 2019 r.), na które organ odpowiedział w sposób odmowny uchwałą nr IX/50/2019 z dnia 13 marca 2019 r.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w części tekstowej i graficznej m.p.z.p. zawarto informację, że na obszarze planu miejscowego występuje złoże siarki. Jednocześnie w § 1 ust. 6 pkt 2 uchwały wskazano, że granice złóż siarki są elementami informacyjnymi nie stanowiącymi ustaleń planu. Z kolei zgodnie z § 5 dotyczącym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono, że "uwzględnia się ochronę surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych, w północno-zachodniej części obszaru objętego planem". Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:

a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.),

b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

W tym ostatnim zakresie Spółka wskazała, że w m.p.z.p. brak jest w zasadach dotyczących ochrony środowiska jakichkolwiek zakazów, nakazów, dopuszczeń czy ograniczeń – jest jedynie informacja, że w planie "uwzględnia się ochronę złóż siarki na terenach dotychczas niezainwestowanych". W rezultacie konstrukcja ta nie czyni zadość przywołanym przepisom, gdyż nie wiadomo w jaki sposób następuje ochrona złoża siarki. Podobnie, pozostałe przepisy m.p.z.p. nie zawierają zakazów, ograniczeń czy nakazów, które odnosiłyby się do ochrony złoża siarki i jego uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów.

Spółka zarzuciła, że proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), zapewniając warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (art. 81 ust. 3 p.o.ś.). Złoża te podlegają zaś ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.). Tymczasem na obszarze udokumentowanego i ujawnionego złoża siarki rodzimej na nieruchomościach Spółki (i nie tylko) wprowadzono przeznaczenie terenu pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny (PP), co wyklucza prowadzenie eksploatacji, jak również zagraża samemu bytowi złoża i jego eksploatacji w przyszłości. Natomiast kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 p.g.g.), tak aby w przyszłości była możliwa eksploatacja złoża. Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przyznają zaś kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny – które to pojęcie nie jest zdefiniowane. Spółka podkreśliła, że to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 p.g.g. nie zawiera żadnego wyjątku. Zdaniem skarżącej, powołującej się na art. 125 p.o.ś., skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do ww. przepisu p.o.ś

Końcowo Spółka wyjaśniła, że prowadzona działalność wydobycia siarki opiera się o metodę podziemnego wytapiania tzw. otworową, która może prowadzić do odkształcania powierzchni terenu. Tym samym osiadanie terenu praktycznie uniemożliwia prowadzenie wydobycia pod obiektami kubaturowymi. Dlatego też na obszarze wydobycia prowadzona jest profilaktyka konstrukcyjno-budowlana, sprowadzająca się do wykupu i rozbiórki istniejących obiektów budowlanych oraz równoczesnym zakazem ich wnoszenia.

Ubocznie zauważono, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego odnotowuje, że "Od kilku lat obserwuje się wzrost zainteresowania siarką rodzimą, co wiąże się ze wzrostem jej wydobycia". W ramach analizy SWOT dla województwa wskazuje się tą okoliczność jako atut samego regionu – a w m.p.z.p. nie dostrzega się tego znaczącego uwarunkowania, mającego znaczenie nie tylko lokalne, ale regionalne, przyjmując rozwiązania daleko szkodzące interesom regionu i jego mieszkańcom.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonym zakresie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zakwestionowany m.p.z.p. już nie obowiązuje, gdyż – w zakresie istotnym z punktu widzenia zarzutów skargi – zostały do niego wprowadzone zmiany odnoszące się do obszaru udokumentowanego złoża siarki rodzimej, którego jedno z przeznaczeń oznaczone symbolem PP skarżąca kwestionuje. Wprawdzie w skardze (w uzasadnieniu) wspomniano, że zaskarżona uchwała podlegała zmianom, jednakże nie rozszerzono zakresu zaskarżenia na dalsze uchwały zmieniające przedmiotowy plan miejscowy:

- nr LIX/381/14 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 23 czerwca 2014 r. (Dz. U. Woj. Święt. z 2014 r. poz. 2196) - § 2 i 4,

- nr V/19/2015 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. (Dz. U. Woj. Święt. z 2015 r. poz. 842) - § 2 i 4.

Zmiany wynikające z powyższych uchwał polegały na swego rodzaju zaktualizowaniu zapisów planu w związku z wykonaniem na tym terenie pełnego uzbrojenia terenu, w tym dróg. Teren oznaczony symbolem PP13 (§ 11 ust. 4 m.p.z.p. w brzmieniu z 2010 r.) kolejno dzielił się na tereny oznaczone jako PP15 i PP16, zaś w 2015 r. - zachodzą dalsze podziały ww. terenu na tereny oznaczone od PP17 aż do PP22 o przeznaczeniu pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, z możliwością sytuowania usług, w tym budynków biurowych. Zdaniem organu zarzuty skargi zostały sformułowane ogólnikowo, bez wskazania (poza odwołaniem w uzasadnieniu skargi do § 1 ust. 6 pkt 2 oraz § 5 pkt 6) konkretnych zapisów planu, do których się odnoszą. W tym zakresie organ wskazał, że:

- udokumentowane złoża siarki jako zatwierdzone zasoby geologiczne na dzień 31.05.1973 r. zostały uwzględnione w planie miejscowym poprzez oznaczenie granic złóż siarki na rysunku planu zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 14 m.p.z.p.;

- złoża siarki znajdują się na terenach oznaczonych symbolami: R (§ 13), dawne PP 13 (§ 11 ust. 4); aktualnie częściowo na terenie PP15, PP17, PP18, PP19, PP20, PP21, ZL (§ 16) oraz ZL1 (§ 16) oraz pod drogami; odnośnie tego terenu w ww. zapisach planu ustalono szczegółowo, formułując stosowne nakazy, zakazy i dopuszczenia, ich przeznaczenie, w tym zasady zagospodarowania i zabudowy (w zasadzie dopuszczalnej tylko na terenie PP).

Na rozprawie sądowej w dniu 5 czerwca 2019 r.:

- pełnomocnik Spółki poparł skargę i oświadczył, że intencją strony było zaskarżenie uchwały w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się złoże siarki pod zabudowę składową i magazynową, co uniemożliwia eksploatację tego złoża w przyszłości;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zobowiązał skarżącą Spółkę do sprecyzowania zakresu zaskarżenia – poprzez wskazanie konkretnych przepisów przedmiotowej uchwały nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r., które są objęte skargą.

W piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. Spółka sprecyzowała skargę, wskazując że kwestionuje i domaga się stwierdzenia nieważności:

1. § 5 pkt 6 m.p.z.p.,

2. § 11 ust. 1 m.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr V/19/2015 z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (dalej "uchwała zmieniająca") w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),

3. § 11 ust. 7 m.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej – w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),

4. § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów);

5. załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów).

Zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19), zawartą w ww. pkt 2-5 pisma procesowego Spółki z dnia 12 czerwca 2019 r.

Przy piśmie z dnia 10 lipca 2019 r. Spółka złożyła:

- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki nr [...], obręb [...], jednostka ewid. [...], nr kancelaryjny, potwierdzające fakt, że jest jej właścicielem;

- wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działek nr [...] i nr [...], obręb [...], jednostka ewid. [...], potwierdzające fakt, że jest ich właścicielem;

- wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec, uchwała Nr XXXI/199/2016 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 27 października 2016 r., potwierdzający, że ww. działka nr [...], Obręb [...] oraz działki nr [...] i nr [...] znajdują się w obszarach oznaczonych symbolem PU (obszar działalności gospodarczej, produkcyjnej i usługowej);

- zrzut ze strony Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, obrazujący położenie działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...] w stosunku do udokumentowanego złoża siarki rodzimej [...];

- zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr IV do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej [...] oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", wskazujące lokalizację otworów na działkach nr [...], [...] ,[...];

- mapę sytuacyjno-wysokościową z lokalizacją projektowanych robót geologicznych, obrazującą lokalizację otworów nr E4 (nr [...]) i nr F4 (na działce nr [...]) oraz obrazującą lokalizację otworu nr F6 (na działce nr [...]), stanowiącą załącznik graficzny do ww. opracowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie ze znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie poprzednim brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Biorąc pod uwagę cyt. przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone taką uchwałą. Sąd uznał, że skarga Spółki na uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec jest dopuszczalna w świetle ww. przesłanek z art. 101 u.s.g.

Skarga została bowiem wniesiona w dniu 25 marca 2019 r. (k. 21 akt sądowych) - z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu, o jakim mowa w poprzednio obowiązującym art. 53 § 2 p.p.s.a., po:

- wezwaniu organu "do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r.", które wpłynęło do organu w dniu 1 marca 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych),

- doręczeniu odpowiedzi organu w formie uchwały nr IX/50/2019 z dnia 13 marca 2019 r. (k. 5 akt administracyjnych),

W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. – co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 kwietnia 2010 r. – a zatem z ww. względów we wskazanym stanie prawnym skarżąca Spółka była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W rezultacie sprecyzowania wniesionej w dniu 25 marca 2019 r. skargi – pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2019 r. (k. 69 akt sądowych) – zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie został ograniczony tylko do § 5 pkt 6 m.p.z.p. W rezultacie podniesienia przez stronę zarzutów co do kolejnej uchwały zmieniającej m.p.z.p. zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. (k. 78 akt sądowych) Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę, zawartą w ww. piśmie procesowym, na uchwałę zmieniającą – sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu okoliczność naruszenia przez zakwestionowaną w niniejszej sprawie regulację interesu prawnego skarżącej, prowadzącej wydobycie surowców mineralnych, [...] S.A. z siedzibą w G. Stanowiąca własność Spółki działka nr [...] (co potwierdza dokumentacja złożona przy piśmie z dnia 10 lipca 2019 r.) jest bowiem objęta zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, przy czym strona przedłożyła również zrzut ze strony Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego, obrazujący położenie działki nr [...] w stosunku do udokumentowanego złoża siarki rodzimej [...] oraz zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych, stanowiący załącznik nr IV do opracowania pn. "Projekt robót geologicznych dla rozpoznania w kat. C1 złoża siarki rodzimej [...] oraz określenia warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w związku z planowaną eksploatacją siarki otworami metodą podziemnego wytapiania", wskazujące lokalizację otworów na działkach nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu skargi Spółka powołuje się na konieczność uwzględnienia złóż kopalin w m.p.z.p. – określoną w art. 48 p.g.g., jak również na nieodnawialność złóż kopalin. W tym zakresie strona podnosi, że przewidziana w zmianie m.p.z.p. możliwość zabudowy bardzo ogranicza, wręcz wyklucza w przypadku eksploatacji odkrywkowej i niekiedy otworowej, możliwości eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni, a w odniesieniu do § 5 pkt 6 m.p.z.p., że nie wiadomo w jaki sposób następuje ochrona złoża siarki – przy jednoczesnym nieokreśleniu zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki.

Sąd zaznaczył, że w rezultacie wyłączenia do odrębnego rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015, zawartej w ww. piśmie procesowym Spółki z dnia 12 czerwca 2019 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19) Sąd wydał postanowienie z dnia 10 grudnia 2019 r. o odrzuceniu skargi Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji opisanego wyżej wyłączenia do odrębnego rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Ke 448/19 – oraz odrzucenia skargi Spółki na zmianę zaskarżonego w niniejszej sprawie m.p.z.p. – przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 271/19 była jedynie legalność przepisu § 5 pkt 6 uchwały nr LI/299/10 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 22 kwietnia 2010 r. Zgodnie z tym przepisem "Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych w północno-zachodniej części obszaru objętego planem".

Sąd wskazał, że przy ocenie legalności zaskarżonej regulacji należało mieć na uwadze przepisy art. 48 p.g.g., zgodnie z którym udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podobnie w obecnie obowiązującym art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze wskazuje się, że 1 udokumentowane złoża kopalin [...] w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak stanowi z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 tej ostatniej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 7), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

W orzecznictwie podkreśla się, że zagospodarowanie terenów położonych na obszarze złoża powinno uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. To koncesja określa bowiem sposób racjonalnego wykorzystania złoża i w tym zakresie art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie zawiera żadnego wyjątku. Natomiast plan miejscowy ma uwzględniać istnienie udokumentowanego złoża celem jego ochrony i zapewnienia jego eksploatacji w przyszłości. Podzielając w całości zaprezentowaną, ugruntowaną linię orzeczniczą Sąd stwierdził, że przyjęte w zmianie m.p.z.p. rozwiązania, tj. ustalenie na terenach udokumentowanego złoża siarki przeznaczenia terenu pod zabudowę produkcyjną, magazynową i składową, pozostające sprzeczne z zasadami ochrony złóż jako elementu nieodnawialnego środowiska) są niezgodne z zapisem § 5 pkt 6 zaskarżonego w niniejszej sprawie m.p.z.p. Sąd podkreślił, że zakwestionowane zmiany m.p.z.p. – dokonane późniejszą, odrębną uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 – nie mogły być skutecznie skontrolowane przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 448/19, gdyż skarga w tej sprawie została odrzucona – z uwagi na brak wyczerpania wymaganego przez poprzednio obowiązujący art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. trybu. W rezultacie regulacje te, nieobjęte zakresem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i pozostają w mocy – wobec czego kontrola legalności cyt. § 5 pkt 6 m.p.z.p. nastąpiła przez pryzmat tych właśnie regulacji. Natomiast Sąd, związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie mógł orzec co do legalności regulacji kolejnej uchwały zmieniającej m.p.z.p.

Przytaczając treść ww. przepisów zmieniających m.p.z.p. Sąd wskazał – odnośnie naruszonego interesu prawnego Spółki, prowadzącego w sąsiedztwie wydobycie kopalin i planującego w przyszłości rozszerzenie terenu eksploatacji – że na obszarze udokumentowanego złoża siarki – zgodnie z kolejną uchwałą Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015:

- na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 zmieniono dotychczasowy § 11 ust. 1, który otrzymał brzmienie: "1. Ustala się przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania, terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, oznaczonych symbolami PP1 - PP22",

- na podstawie § 4 ust. 1 pkt 3 dodano § 11 ust. 7, zgodnie z którym "tereny PP17 - PP22, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny z możliwością sytuowania usług w tym budynków biurowych, ustalają w pkt 1-8 szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania".

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zmiany m.p.z.p., dokonane uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 nie mogły być skutecznie skontrolowane, gdyż skarga na niniejsza uchwałę została odrzucona. W rezultacie regulacje zawarte w tej uchwale nie zostały wyeliminowane z obrotu prawego i w związku z tym kontrola legalności § 5 pkt 6 uchwały zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie nastąpiła przez pryzmat przepisów uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r.

Sąd podkreślił, że pomimo wprowadzenia ww. zmian regulacja § 5 pkt 6 m.p.z.p. pozostała w mocy. W konsekwencji, Sąd wskazał, że zestawiając zaskarżoną w niniejszej sprawie regulację § 5 pkt 6 m.p.z.p. – w brzmieniu z daty wniesienia skargi – z treścią przepisów § 11 ust. 1 i 7 należy stwierdzić wzajemną niezgodność cyt. przepisów. Sąd podzielił stanowisko Spółki, że organ – pomimo zapisu, że: "uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych, (siarki)" – nie ustanowił zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów położonych na obszarze udokumentowanego złoża siarki – a wręcz przeciwnie – ustalił na obszarze występowania złoża siarki rodzimej przeznaczenie terenu pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny. Tym samym, pomimo że z pozoru sama zakwestionowana regulacja § 5 pkt 6 m.p.z.p. zapewnia ochronę złóż surowców mineralnych, to w zestawieniu z powołanymi regulacjami zmiany m.p.z.p., który

- po pierwsze, nie ustanawiał zakazów, nakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu ww. terenów

- po drugie, wręcz przeciwnie, z datą wprowadzenia ww. zmian kolidował z ustanowioną zasadą ochrony złóż surowców

w żaden sposób nie można przyjąć, że przepis § 5 pkt 6 m.p.z.p. spełniał uprzednio wymogi art. 48 p.g.g., a obecnie obowiązującego art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Sąd podkreślił, że przy kontroli zaskarżonego przepisu m.p.z.p. nie można było ograniczyć się do jego treści, lecz należało ją zestawić z pozostałymi – pozostającymi w obrocie prawnym – przepisami tego aktu prawa miejscowego. Powyższe przesądza o wewnętrznej sprzeczności m.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie przepisu § 5 pkt 6 – który nie spełnia wymogów obowiązującego prawodawstwa w zakresie ochrony złóż kopalin. Zakwestionowana regulacja nie znajduje bowiem jakiegokolwiek odzwierciedlenia w szczegółowych zasadach m.p.z.p., jest z nimi wręcz sprzeczna, co sprawia, że jej – wyrażona w sposób jak najbardziej ogólny – treść ma de facto i de iure charakter iluzoryczny. Tym samym w zaskarżonej uchwale, wbrew treści § 5 pkt 6 m.p.z.p., nie zapewniono w żaden sposób ochrony złoża siarki rodzimej. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (tak np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Natomiast ogólne zapewnienie o uwzględnieniu ochrony złoża nie gwarantuje eksploatacji złoża, w szczególności w sytuacji możliwości zagospodarowania go obiektami budowlanymi – co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanej regulacji.

Sąd wskazał, że trafna okazała się argumentacja skargi co do art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami. Dodatkowo, przepis art. 125 tej ustawy precyzuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z kolei w art. 26 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, określającym wymagania dotyczące załącznika do wniosku o udzielenie koncesji, tj. projektu zagospodarowania złoża ustawodawca wskazuje na "racjonalną gospodarkę złożem kopaliny, w szczególności przez kompleksowe i racjonalne wykorzystanie kopaliny głównej i kopalin towarzyszących".

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność przepisu § 5 pkt 6 m.p.z.p. – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Połaniec, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

• naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że [...] S.A. w G. (skarżąca) ma interes prawny w rozumieniu tego przepisu w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, tj. interes bezpośredni, aktualny, realny i konkretny w zakwestionowaniu uchwały naruszającej prawo podmiotowe i błędnym uznaniu, że ogólny zapis planu zawarty w § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały interes ów narusza, w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności stanowiących o naruszeniu jej aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego lub uprawnienia.

• naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 125 p.o.ś., art. 48 p.g.g., art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że "to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża", w związku z czym organ planistyczny nie ma żadnych uprawnień w kwestii "racjonalnego gospodarowania złożem", co stoi w jawnej sprzeczności z treścią art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. oraz z treścią art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdzie zawarto wiążące organ dyrektywy planistyczne.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie, bowiem sąd nie odrzucił skargi, mimo że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, nie został wykazany stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., w szczególności nie wskazano, jakie prawo podmiotowe skarżącej nie może być realizowane w związku z treścią § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały, co bezpośrednio przełożyło się na treść wyroku;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, mimo że uchwała w zaskarżonej części nie naruszała prawa w sposób uzasadniający takie rozstrzygnięcie, ani w rozumieniu art. 91 § 1 u.s.g. (sprzeczność z prawem) ani w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie),

co miało bezpośredni wpływ na treść wyroku wydanego w niniejszej sprawie;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym uwzględnieniu przez Sąd I instancji stanowiska organu, popartego złożonymi do akt sprawy ekspertyzami, z których wynikają przesłanki ukształtowania zasad ładu przestrzennego, w tym zasad ochrony środowiska, w oparciu o ważenie interesów, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, jak również brak jakiegokolwiek odniesienia do materiałów planistycznych, w tym do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Połaniec (uchwała Rady Miejskiej w Połańcu nr LI/298/10 z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium), przez co Sąd prowadził swoje rozważania w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku - nieodnoszącym się w żadnej mierze do racji organu planistycznego, poza ich przytoczeniem, co miało wpływ na treść wyroku prowadząc do błędnego uznania, że zapisy planu były arbitralne, a ochrona złoża z nich wynikająca - miała charakter iluzoryczny;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu faktycznym, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą, co miało bezpośredni, istotny wpływ na treść wyroku, mimo że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o naruszeniu tego interesu, nie można uznać za taki dowód niepodpisanego dokumentu pn. "Zestawienie projektowanych otworów oraz ich przypuszczalnych profili geologicznych (zał. tab. Nr IV), zaś samo wykazanie prawa własności do jednej nieruchomości na obszarze udokumentowanego złoża objętym zaskarżoną uchwałą (działki nr [...]) oraz prowadzenie działalności wydobywczej na obszarze innej gminy nie przesądza o naruszeniu interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, która nie posiada koncesji na wydobycie siarki na obszarze Gminy Połaniec, nie występowała o taką koncesję i nie powoływała żadnych dalszych okoliczności wskazujących na wyzucie ją z praw, czy inne naruszenie jej sfery prawem określonej, w związku z zapisem § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały;

• art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, której jedynym kryterium winno być kryterium legalności, w tym wypadku wykazanie sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem, bądź istotnego naruszenia zasad bądź trybu jej podjęcia, nie zaś niezgodność "z celem ustawy"; Sąd I instancji nie wskazał przepisu, z którym § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały byłby sprzeczny i na czym polegało w tym wypadku istotne naruszenie prawa, co wpłynęło na treść wyroku, bowiem doszło do stwierdzenia nieważności w części aktu prawa miejscowego, mimo braku ku temu normatywnych przesłanek;

• art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do przebiegu procedury planistycznej, brak odniesienia się przez Sąd do uzasadnienia w materiałach studialnych przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych i opieranie się przede wszystkim na materiale dowodowym zaoferowanym przez [...], mimo że Sąd winien opierać się przede wszystkim na materiale znajdującym się w aktach przedłożonych przez organ, co skutkowało niepełnymi ustaleniami w sprawie i bezpodstawnym przyjęciem, że zapis planu zawarty w § 5 pkt 6 jest arbitralny, co miało istotny wpływ na treść wyroku, opartego między innymi na tej przesłance;

• art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez faktyczne wykroczenie poza granice zaskarżenia i ocenę zapisu § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały ,,przez pryzmat" (jak określił to Sąd) zapisów planu miejscowego w brzmieniu nadanym mu Uchwałą Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie była przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie i uznając te ostatnie (zmienione) zapisy za naruszające prawo, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do stwierdzenia nieważności ogólnego zapisu planu zawartego w § 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały z 2010 r., a przez to miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

• art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się w żadnym miejscu uzasadnienia do wniosku dowodowego zawartego w piśmie pełnomocnika organu z dnia 12 czerwca 2019 r. o "dołączenie do niniejszej sprawy dokumentacji złoża siarki rodzimej [...] nadesłanej do akt sprawy toczącej się przed WSA w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 270/19 i przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z tego dokumentu - na okoliczność parametrów złoża, a zwłaszcza na okoliczność, że jest to złoże udokumentowane jako bardzo konfliktowe (C2) z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska" i niepominięcie tego wniosku na rozprawie, przez co pozostał on nierozpoznany, i w konsekwencji Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, tj. parametrów złoża; jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła, że Sąd nieprawidłowo uznał złożone do akt sprawy ekspertyzy z kwietnia 2019 r. jako przedmiot wniosku dowodowego, kiedy - jak wynika z pisma procesowego z dnia 12 czerwca 2019 r. - miały one stanowić poparcie stanowiska organu (uzupełnienie argumentacji) i w konsekwencji nie znalazły one żadnego odzwierciedlenia w ustaleniach Sądu, mimo że nie zostały pominięte na rozprawie, a ich kwalifikacja jako środka dowodowego wynika dopiero z treści uzasadnienia wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku w sytuacji przyjęcia przez Sąd prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, uznającej uprawnienie organu planistycznego do kształtowania zasad racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na obszarze objętym planem w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 1 p.o.ś; przy błędnej wykładni tego przepisu i jego nieprawidłowym zastosowaniu ustalenia te były dla Sądu zbędne, bo nie miały wpływu na treść wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, z ostrożności procesowej, gdyby wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie został uwzględniony, o oddalenie skargi kasacyjnej, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo interes prawny w jego zaskarżeniu mają właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Skarżąca Spółka jest właścicielem działki nr [...], która jest objęta zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, tak więc ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Należy jednak podkreślić, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Jak już wyżej wskazano, z przepisu tego wynika, że interes prawny musi być naruszony, co powinien wykazać skarżący. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Należy zauważyć, że w piśmie z dnia 12 czerwca 2019 r. (k. 69 akt sądowych) Spółka sprecyzowała skargę, wskazując że uchwałę zaskarża w części obejmującej:

1. § 5 pkt 6 m.p.z.p.,

2. § 11 ust. 1 m.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały nr V/19/2015 Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec (dalej "uchwała zmieniająca") w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),

3. § 11 ust. 7 m.p.z.p., w brzmieniu nadanym przez § 2 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały zmieniającej – w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów),

4. § 2 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów);

5. załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej w zakresie terenów oznaczonych symbolem PP17 do PP22 (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów).

Zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2019 r. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/19/2015 (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 448/19), zawartą w ww. pkt 2-5 pisma procesowego Spółki z dnia 12 czerwca 2019 r.

W rezultacie sprecyzowania wniesionej skargi pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2019 r. – zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie został ograniczony tylko do § 5 pkt 6 m.p.z.p.

Wobec tego należy zauważyć, że zgodnie z § 5 pkt 6 m.p.z.p., ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych w północno-zachodniej części obszaru objętego planem. Skarżąca nie wykazała, aby ten konkretny przepis naruszał jej interes prawny lub uprawnienie. Nie wskazała, jakie uprawnienia skarżącej nie mogą być realizowane w związku z treścią § 5 pkt 6 m.p.z.p. Przepis ten jest bardzo ogólny i wynika z niego jedynie, że uwzględnia się ochronę złóż surowców mineralnych (siarki) na terenach dotychczas nie zainwestowanych w północno-zachodniej części obszaru objętego planem. Trudno doszukać się w brzmieniu tego przepisu takich postanowień, które mogłyby naruszać interes prawny lub uprawnienie Spółki.

Z treści pisma z dnia 12 czerwca 2019 r. precyzującego skargę wynika, że Spółka kwestionuje w zasadniczej mierze postanowienia uchwały nr V/19/2015 z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wsi: Brzozowa, Luszyca, Łęg, Tursko Małe, Tursko Małe Kolonia i Zawada w gminie Połaniec, dotyczące przeznaczenia terenu, na którym znajdują się złoża siarki, pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Sąd I instancji wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę w tym zakresie. Ocena postanowień uchwały zmieniającej z dnia 29 stycznia 2015 r. pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Brak jest wobec tego podstaw, aby – tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji - nie dokonując kontroli uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r. oceniać naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki przez pryzmat uregulowań zawartych w tej uchwale. Kwestionowany § 5 pkt 6 m.p.z.p., zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie uchwały, przewiduje ochronę złoża siarki. Mając na uwadze treść analizowanego przepisu, nie można uznać, by naruszał on interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.