Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 376/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 27 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2024 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997;- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 02 kwietnia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Burmistrza W. z dnia 22 grudnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 22 października 2019 r. nr [...], Burmistrz W., na wniosek Z. R. (dalej również jako: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego i budowie budynku usługowego z wbudowanymi garażami po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w miejscowości W., obręb ewidencyjny nr [...] w gminie W..

Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r., zatytułowanym "odwołanie" E. M., właścicielka działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, wniosła o uznanie za nieważne trzech decyzji, w tym wyżej wymienionej decyzji Burmistrza W. z dnia 22 października 2019 r., a następnie wnioskiem z dnia 04 stycznia 2021 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Burmistrza W. z dnia 22 października 2019 r. wskazując, iż bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2021 r. Burmistrz W. wznowił postępowanie zakończone decyzją Burmistrza W. z dnia 22 października 2019 r. W dniu 5 lutego 2021 r. wznowione postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia 22 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r. Burmistrz W. podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 29 września 2021 r. Burmistrz W. odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 października 2019 r. wskazując, iż mimo wydania jej z naruszeniem prawa, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 27 lipca 2022 r. Burmistrz W. orzekł, iż decyzja w omawianym przedmiocie wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie podlega uchyleniu, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Również powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 04 listopada 2022 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] Burmistrz W. uchylił w całości swoją własną decyzję z dnia 22 października 2019 r. oraz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego i budowie budynku usługowego z wbudowanymi garażami po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] w miejscowości W., obręb ewidencyjny nr [...] w gminie W..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. wskazując, iż zaskarża ją w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją z dnia 02 kwietnia 2024 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 07 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, dalej również jako: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Rozpoznawana sprawa wszczęta została przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, a zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zrelacjonowało stan faktyczny i przedstawiło przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "ustawa" albo "U.p.z.p."), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie"), wskazując, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego i budowie budynku usługowego z wbudowanymi garażami po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego.

Następnie Kolegium wywiodło, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą na działkach sąsiednich zabudowę i występujący w wyznaczonym obszarze analizowanym stan zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne elementy wymienione w treści art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji, zgodnie z treścią art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnił w wydanym rozstrzygnięciu wszystkie wymagane elementy, tj. określił 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Ponadto, Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji zawiera niezbędne załączniki, o których mowa w treści § 9 wyżej wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. tj. wyniki analizy (część tekstowa i część graficzna oraz część graficzna decyzji o warunkach zabudowy). Co więcej, Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a."), a przed wydaniem rozstrzygnięcia uzyskano niezbędne uzgodnienie od Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w P. – Delegatura w L.. Organ odwoławczy podniósł także, iż Burmistrz W. zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., tj. podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Kolegium, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zapewniono również Odwołującej udział w toczącym się postępowaniu. Na tej podstawie Kolegium uznało, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") poprzez powielenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej bez ponownego badania sprawy od początku;

2. § 3 rozporządzenia poprzez sporządzenie w sposób nieprawidłowy analizy urbanistycznej analizowanego obszaru.;

3. § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia, poprzez nieprzeprowadzenie właściwej analizy obszaru analizowanego tj. brak wskazania, na jakich konkretnie nieruchomościach znajdują się budynki o poszczególnych funkcjach i parametrach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych);

4. § 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż jednym z parametrów badanych w zakresie § 1 pkt 4) wspomnianego rozporządzenia jest parametr wysokości budynku, podczas gdy ustalenia winny dotyczyć ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a nie wysokości budynku;

5. art. 7, art. 77, 80 i art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenie wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego;

6. art. 1 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie przepisów dot. zasad kształtowania polityki przestrzennej, gdyż planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny historycznej części miasta W., jak również nie spełnia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;

7. § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie faktu, iż planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich tj. E. M. poprzez ograniczenie dostępu do światła, pogorszenie komfortu mieszkania na nieruchomości przeznaczonej do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ograniczenie możliwości zabudowy, rozbudowy oraz przebudowy wskazanej działki.

Wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono między innymi, że analiza urbanistyczna analizowanego obszaru została przygotowana w sposób nieprawidłowy, gdyż nie opisuje całego obszaru analizowanego (np. działki o nr ewid. [...]), a część tekstowa analizy nie jest koherentna z częścią graficzną analizy – w części tekstowej analizy ujęto bowiem działki, których brak w wyznaczonym w części graficznej analizy obszarze analizowanym (działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) bez wyjaśnienia istniejących w tym względzie rozbieżności. Ponadto skarżąca podniosła, iż, wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przedmiotowa analiza urbanistyczna nie zawiera wyczerpującego opisu obszaru analizowanego. Nie wyszczególniono w niej na jakich konkretnie nieruchomościach znajdują się budynki o poszczególnych funkcjach i parametrach w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych). Co więcej, organ zdecydował się odstąpić od normy wysłowionej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia, na rzecz normy wysłowionej w § 5 ust. 2, jednakże w żaden sposób tego odstępstwa nie uzasadnił. Skarżąca zwróciła również uwagę na nieprawidłowe wyznaczenie powierzchni zabudowy, która w ramach planowanej inwestycji jest o niemal 30 punktów procentowych wyższa od stwierdzonej na analizowanym obszarze średniej, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści decyzji organu. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała, iż organ nieprawidłowo zatwierdził geometrię dachu planowanej inwestycji, gdyż odbiega ona od tej występującej na analizowanym obszarze. Sama konstrukcja dachu również odbiega od występującej na badanym obszarze - w planowanej inwestycji występuje dach płaski, natomiast na badanym obszarze dwuspadowy symetryczny. Od średniej występującej na badanym obszarze odbiega również szerokość elewacji frontowych. Zdaniem skarżącej, opisane niezgodności naruszają nie tylko występujący na badanym obszarze ład przestrzenny, ale w szczególności naruszają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (a tym samym przyczyniają się do degradacji wartości zabytkowej analizowanego obszaru) oraz naruszają prawa osób trzecich, między innymi, w zakresie dostępu do światła dziennego. Ponadto skarżąca podniosła, iż organy błędnie przyjęły, iż jednym z parametrów badanych w zakresie § 1 pkt 4) rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest parametr wysokości budynku, podczas gdy ustalenia winny dot. ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a nie wysokości budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na wniosek organu.

Przedmiotowe postępowania administracyjne, zakończone zaskarżoną decyzję było prowadzone w oparciu o przepis dotyczące wznowienia postępowania. Organy uznały bowiem, a Sąd podziela stanowisko, ze decyzja o warunkach zabudowy z dnia 22 października 2019 r. nr [...], została wydana w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc w sytuacji, gdzie skarżącej uniemożliwiono z winy organu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym zaistniały przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 22 października 2019 r. i ponownego rozpoznania sprawy już przy zapewnieniu udziału skarżącej.

Idąc dalej zauważyć należy, że prowadzone postępowanie administracyjne musi toczyć się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia postępowania wznowieniowego. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej zasadnie wskazały, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 07 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Rozpoznawana sprawa wszczęta została przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy, a zatem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W tak ustalonym stanie prawnym rozstrzygnąć należało, czy zgromadzony materiał dowody dawał podstawę by ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku usługowego i budowie budynku usługowego z wbudowanymi garażami po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w miejscowości W., obręb ewidencyjny nr [...] w gminie W..

Obowiązkiem organów administracji publicznej przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy organ było dokonanie oceny łącznego spełnienia przez teren znajdujący się wokół nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, przesłanek wymienionych w treści art. 61 ust. 1-6 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Przechodząc do oceny przedstawionych akt sprawy Sąd wskazuje, że obszar analizowany został określony prawidłowo, przyjmując okrąg o promieniu 50 m, na którym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu należy jednak zauważyć na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną sporządzonej analizy.

Po pierwsze w części tekstowej analizy dokonano wspólnej analizy działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wyjaśniając, że są to jedne tereny zagospodarowania składające się z kilku działek geodezyjnych. Tak lakoniczny sposób opisania powyższych działek powoduje, że nie sposób odnieść się do prawidłowości twierdzeń osoby sporządzającej analizę urbanistyczną, a co za tym idzie, zweryfikowania prawidłowości powyższych twierdzeń poprzez ustalenie, że zabudowa znajdująca się na powyższych działkach może być rozpatrywana w kategorii jednego terenu zagospodarowania.

Po drugie niektóre z działek wymienionych w analizie – takie jak działki [...], [...], [...], [...], [...] nie zostały objęte obszarem analizowanym na załączniku graficznym, chociaż znajdują się w części tekstowej, a niektóre działki takie jak działka [...], [...], [...] nie zostały uwzględnione w części tekstowej, chociaż są położone przed działkami tam opisanymi. Sąd nie przesądza na tym etapie, czy działanie powyższe było działaniem wadliwym, czy też stanowiło rezultat omyłki przy sporządzeniu analizy urbanistycznej, jednakże ma na względzie podstawowe zasady sporządzenia analizy urbanistycznej, które nakazują dochowanie szczególnej staranności przy jej sporządzaniu. Przede wszystkim wybór działek oraz zabudowy, jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy, powinien być dokonany z całego zbioru działek obszaru analizowanego. Podkreślenia wymaga, że zastosowane kryteria wyboru muszą być szczegółowo, wnikliwie, wyczerpująco i racjonalnie uzasadnione. Wszystkie wyłączenia lub ograniczenia z grupy spełniającej przyjęte kryteria wyboru wymagają bowiem dodatkowego i szczególnie przekonującego uzasadnienia. Brak takiego uzasadnienia jest wyrazem arbitralnego lub dowolnego działania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1050/19, Baza NSA).

Równocześnie Sąd zauważa, że obie powyższe okoliczności – łączne opisania zabudowy występującej na kilku działkach ewidencyjnych oraz ujęcia działek nie objętych załącznikiem graficznym, mogą wskazywać na wadliwość samej analizy, co najmniej w zakresie średnich wartości przyjętych za podstawę ustalenia warunków zabudowy. I tak, powierzchnia zabudowy działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynosi aż 49,6% natomiast działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynosi 28,7%, co oznacza, że ich uwzględnienie wpłynęło na średnią wartość powierzchni zabudowy na terenie analizowanym.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż przeprowadzona analiza zawiera wady, które dają podstawy do jej zakwestionowania, stanowiąc w konsekwencji podstawę do uchylenia skarżonej decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do poszczególnych parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że wbrew zarzutom skargi prawidłowo wskazano, że na terenie analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, co wyjaśniono w treści tekstowej analizy przyjmując, że funkcja powyższa znajduje się na działkach [...] oraz [...] i [...] (funkcja MN/U). Za nietrafny uznać więc należało zarzut dotyczący braku przeprowadzenia właściwej analizy obszaru analizowanego tj. nie wskazanie na jakich konkretnie nieruchomościach znajdują się budynki o poszczególnych funkcjach.

Idąc dalej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że to inwestor określa parametry planowanej inwestycji. Analiza akt spraw wskazuje, że pomimo skutecznego wezwania skarżącego do przedstawienie maksymalnych i minimalnych parametrów planowanej inwestycji, informacji powyższych nie ma w przedłożonej dokumentacji. Co prawda w dniu 19 lipca 2023 r. inwestor wskazał, że przedłożył tego dnia wartości parametrów minimalnych i maksymalnych dla planowanego przedsięwzięcia (k. [...] akt administracyjnych), to jednak informacji powyższej nie ma w aktach sprawy. Ma to istotne konsekwencje procesowe, gdyż uniemożliwia weryfikację, czy ustalone warunki zabudowy odpowiadają wartościom określonym przez inwestora.

Przechodząc do obowiązującej linii zabudowy wyjaśnić należy, że Sąd przyjmuje za prawidłowe ustalenia organów, że istnieje możliwość wyznaczenia wnioskowanej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej i z działek sąsiednich. Za powyższym przemawia przede wszystkim charakter zabudowy na terenie analizowanym, gdzie występuje zwarta zabudowa budynkami zlokalizowanymi w granicy działek.

Odnośnie powierzchni zabudowy zauważyć należy, że wnioskowana powierzchnia zabudowy wynosi od 140,0 do 150,0 m2 dla nowego budynku usługowego oraz powierzchnia rozbudowy budynku usługowego od 60,0 do 65,0 m2, co po uwzględnieniu rozbiórki, wraz z istniejącą zabudową zwiększy intensywność zabudowy na przedmiotowym terenie z 33,7% do: 65,5% - 69,3%. Zgodnie ze sporządzoną analizą powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 17,5% do 68,9% powierzchni działki. Średnia powierzchnia zabudowy wynosi ok. 37,4%. Zauważyć w tym miejscu należy, że z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy przyjęte średnie wskaźniki powierzchni zabudowy muszą jeszcze zostać zweryfikowane.

Dodatkowo, przyjęcia wskaźnika w górnych granicach wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jest możliwe nie tylko w sytuacji, w której wynika to z analizy, ale przede wszystkim jest właściwie uzasadnione. Sąd dostrzega, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji dominuje zabudowa śródmiejska w formie pierzei, o intensywności zabudowy w obszarze analizowanym od 17,5% do 68,9%, jednakże dopuszczenie na danym terenie górnej granicy ustalonych wskaźników zabudowy nie może uciekać od uwarunkowań konkretnej działki, a odwołanie się do gabarytów i formy budynków zastanych w obszarze analizowanym o tożsamej funkcji, uznać należy za niewystarczające.

Powyższy zarzut dotyczący odnieść należy również do ustalenia szerokości elewacji frontowej, gdzie istniejące rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy oraz lakoniczność uzasadnienia przyjętego parametru wskazują, że powyższe uwarunkowania zostały ustalone przedwcześnie.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, organy wskazały, iż wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi od 7,0 do 10,0 m dla nowego budynku usługowego i od 8,5 do 13,0 m po rozbudowie dla rozbudowywanego budynku usługowego. Tymczasem szerokość elewacji frontowej budynków na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 3,0 m do 149,0 m, przy czym średnia szerokość to ok. 17,8 m, a z tolerancją ± 20% wynosi od 14,2 m do 21,4 m. Organ wskazał, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Niemniej jednak organ podniósł, iż dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał w tym kontekście, iż wnioskowana szerokość elewacji frontowej wpisuje się i kontynuuje w gabaryty i formę budynków zastanych o tożsamej funkcji. Tym samym, uznano, że wyznaczenie wartości powyżej 20% tolerancji wartości średniej nie zaburzy ładu przestrzennego.

W zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich – organ wskazał, iż wnioskowana wartość tego parametru wynosi od 7,0 m do 7,3 m dla nowego budynku usługowego i od 7,2 m do 7,5 m po rozbudowie dla rozbudowywanego budynku usługowego. Tymczasem na działkach sąsiednich wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków kształtuje się na poziomie ok. 3,0 m do 16,0 m. Średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 5,7 m. Ponieważ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działka planowanego przedsięwzięcia, które zabudowę należy rozpatrywać w płaszczyźnie "przedłużania", istnieje zabudowa, które wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi od 3,0 m do 4,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki należało w pierwszej kolejności wyznaczyć w oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ustalenie wnioskowanych parametrów na tej podstawie również nie było możliwe ze względu na fakt, iż średnia wielkość występująca w obszarze analizowanym wynosi 5,7 m, co w ocenie Sądu dawało możliwość skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnośnie wysokości kalenicy lub attyki, organ wskazał, iż wnioskowana inwestycja ma się składać z dwóch kondygnacji nadziemnych, przy czym wysokość zabudowy ma wynosić od 7,0 do 7,5 m dla nowego budynku usługowego i od 7,2 do 7,5 m po rozbudowie dla rozbudowywanego budynku usługowego. Tymczasem w obszarze analizowanym występują budynki do czterech kondygnacji nadziemnych, o wysokości maksymalnie 16,0 m, co powoduje, że wnioskowana wysokość zabudowy jest zgodna z wynikiem analizy.

Przechodząc do geometrii dachu – organ wskazał, iż dach przedmiotowej inwestycji to dach płaski o kącie nachylenia do 12° dla obu budynków, podczas gdy na terenie analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz skośnych jedno-, dwu-, wielospadowych i mansardowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 75°. Konsekwentnie przyjąć należało, że wnioskowany dach kontynuuje geometrię dachów w obszarze analizowanym i na działce wnioskowanej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 U.p.z.p. poprzez naruszenie przepisów dotyczącego zasad kształtowania polityki przestrzennej wskazać należy na bezzasadność powyższego zarzutu. Skarżący stara się wykazać, że planowana inwestycja zakłóca ład przestrzenny historycznej części miasta W., jak również nie spełnia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Niewątpliwie działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się na terenie historycznego układu urbanistycznego o zespołu budowlanego miasta W. wpisanego do rejestru zabytków decyzję z dnia 29 marca 1976 r. pod numerem rejestru [...]. Nakładało to na organ prowadzący postępowanie obowiązek uzgodnienie projekty decyzji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – Delegatura L. , co stanowi realizację ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego dla obiektów mających szczególne znaczenie historyczne. Organ I instancji wystąpił w dniu 22 września 2023 r. o uzgodnienie powyższego stanowiska (k. [...] akt administracyjnych), jednak w zakreślonym terminie organ ochrony zabytków nie uzgodnił projektu decyzji. Doszło zatem do uzgodnienia projektu w trybie art. 61 ust. 5 ustawy. Równocześnie, wobec uzgodnienia projektu z właściwym organem zarzuty dotyczące konieczności odniesienia się do układu historycznego miasta przez organ I instancji uznać należało za wadliwe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie faktu, iż planowana inwestycja narusza interesy osób trzech poprzez ograniczenie dostępu do światła, pogorszenie komfortu mieszkania na nieruchomości przeznaczonej do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ograniczenie możliwości zabudowy, rozbudowy oraz przebudowy wskazanej działki wskazać należy, że powyższe zarzuty mogą być przedmiotem oceny na późniejszym etapie postępowania, a więc na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organy nie odnoszą się do kwestii związanych z warunkami technicznymi, gdyż wykracza to poza zakres ich kompetencji. Wyjątek, wynikający z § 12 ust. 3 rozporządzenia dotyczący możliwości realizacji inwestycji w granicy został przy tym spełniony, gdyż na obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy, a jedne z budynków znajdujących się na terenie inwestycji również jest zlokalizowany w granicy.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że wydana decyzja w zakresie ustalenia warunków zabudowy była decyzją przedwczesną, opartą na niekompletnej analizie urbanistycznej. Stanowiło to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane są do usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej analizie urbanistycznej.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasadzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500,- zł oraz 480,- zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) jak również 17,- zł za opłatę od pełnomocnictwa.