Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 557/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1,  art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Piły z dnia 28 września 2021 r. nr XLVIII/508/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic Wapiennej i Żwirowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Miasta Piły na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 28 września 2021 r. Rada Miasta Piły (dalej jako "Rada Miasta") podjęła uchwałę nr XLVIII/508/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulicy Wapiennej i Żwirowej (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem datowanym na 27 lipca 2022 r. (IR-XI.0552.11.2022.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor na wstępie podał, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru 4 października 2021 r. Następnie – mając na względzie treść art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz wynik analizy Uchwały w zakresie jej zgodności z ww. ustawą w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – Skarżący stwierdził, że ww. przepis naruszono poprzez wyznaczenie w Uchwale zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie określonym jako teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej (oznaczony symbolem P/U). W § 5 ust. 1 pkt 4 Uchwały wprowadzono oznaczenie obowiązujące na rysunku Planu – maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Także w § 5 ust. 3 Uchwały wprowadzono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dopuszczając jednocześnie w § 9 pkt 1 Uchwały zachowanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dopuszczenie lokalizacji na działce budowlanej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w granicach maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 4, oznaczonych na rysunku. Z rysunku Planu wynika, że na terenie P/U w granicach wskazanych przez maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wyznaczono obszar, w którym możliwa jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze tym, zgodnie z podkładem mapowym, znajduje się wiele niezabudowanych działek, na których może powstać budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc zabudowa o funkcji zupełnie odmiennej od przeznaczenia terenu P/U.

Zatem – zdaniem Wojewody – na podstawie przywołanych ustaleń dla wyznaczonego w Planie terenu oznaczonego symbolem P/U dopuszczono alternatywne, niejednoznaczne i całkowicie odmienne przeznaczenie. Zapisy te należy uznać za niezrozumiałe i sprzeczne, bowiem nie można jednoznacznie ocenić, jakie jest ostatecznie przeznaczenie terenu objętego Planem. Dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa jest określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Zestawiając ze sobą przeznaczenie produkcyjne terenu i jako uzupełniające je zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną można dopatrzeć się sprzeczności, która powodowałaby, iż przeznaczenia te się wzajemnie wykluczają. Sprzeczność ta wynika m.in. z braku zagwarantowania w Uchwale dla budynków mieszkalnych odpowiednich standardów w zakresie ograniczenia poziomu hałasu. Wszak w § 4 Uchwały ustalono, że wyznaczony teren P/U nie stanowi terenu, dla którego w przepisach o środowisku ustalono dopuszczalne poziomy hałasu. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w planie miejscowym powinno się ustalić dopuszczalne poziomy hałasu, w oparciu o określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczanych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

W ocenie autora skargi ww. ustalenia Planu miejscowego należy uznać za wadliwe, gdyż nie ustalają one w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem P/U w obrębie wyznaczonych maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a także dopuszczają łączenie całkowicie różnych i odmiennych funkcji: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjnej. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta Piły (zwanego dalej "Prezydentem Miasta") przesłanych Wojewodzie w toku postępowania nadzorczego wynika, że zapisy studium umożliwiają w strefie zurbanizowanej dla terenów usług i działalności produkcyjnej zmianę funkcji i wprowadzenie jako nieprzeważającej na danym terenie innej funkcji. W tym wypadku umożliwiono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na podstawie poprzednio obowiązującego m.p.z.p. z 1996 r. Zmiana funkcji ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i estetycznych walorów przestrzeni oraz zachować prawo do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na podstawie planu z 1996 r. Zdaniem Wojewody, wyjaśnień Prezydenta Miasta nie można uznać za przekonujące. Zachowanie prawa właścicieli nieruchomości do warunków zabudowy i zagospodarowania działki, które wynikały z poprzednio obowiązującego na tym terenie planu, poprzez zapis o możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie P/U, nie jest argumentem wystarczającym. Nawet jeśli studium dopuszcza na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to należało w sposób jednoznaczny oddzielić mieszkaniowe przeznaczenie terenu i nie ustalać całkowicie odmiennych funkcji na tym samym terenie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, uznając, że "zapisy planu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego przyznanego Gminie Piła". W uzasadnieniu wyjaśnił, że obecnie obowiązujący Plan miejscowy zastępuje plan uchwalony przez Radę Miejską w Pile w dniu 27 sierpnia 1996 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie południowego odcinka ul. Przemysłowej. Podstawą zrealizowania istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych wzdłuż ul. Wapiennej (na 13 działek zrealizowano do dzisiaj 6) były ustalenia tego właśnie planu. Dla wcześniej wydzielonych działek rzemieślniczych, gdzie łączono działalność usługową i produkcyjną z zabudową mieszkaniową, ustalono w powyższym planie (z 1996 r.) przeznaczenie PS/M – teren przemysłu, baz i składów z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Wskazano na rysunku planu lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wzdłuż obowiązującej linii zabudowy, wyznaczonej od strony ul. Wapiennej. Nie dopuszczono możliwości wyodrębnienia terenu mieszkaniowego z terenu PS – przemysłu, baz i składów. Z ustaleń powyższego planu wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne mogły być lokalizowane na terenie przemysłowym w określonym miejscu. Plan uchwalony w 1996 r. umożliwiał lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie budynku, co mogło skutkować wybudowaniem np. dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce wzdłuż ul. Wapiennej. Nowy plan, uchwalony w 2021 r., zachowuje istniejącą zabudowę, w tym mieszkaniową jednorodzinną, oraz wskazuje na możliwość budowania domów mieszkalnych jednorodzinnych wzdłuż ul. Wapiennej (w tym dla pozostałych 7 działek niezabudowanych) na terenie P/U – obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej. W Planie doprecyzowano jednak zapisy dotyczące lokalizacji budynków – wskazano na możliwość posadowienia wyłącznie jednego budynku mieszkaniowego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej i tylko w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy oznaczonych na rysunku. W nowym planie nie wskazano, podobnie jak w poprzednim, możliwości wydzielenia działki z domem mieszkalnym. Powyższe domy, tak jak wcześniej, zlokalizowane są na terenie produkcyjnym. Ponadto w Planie nie wskazano ochrony akustycznej, ponieważ nie wyznaczono terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Regulacje z zakresu ochrony środowiska przed hałasem określają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie "p.o.ś.") oraz przepisy wykonawcze do wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 114 ust. 3 p.o.ś. ochrona przed hałasem zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej na terenach przeznaczonych dla działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, polega na stosowaniu rozwiązań technicznych, zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. W takim przypadku nie chronimy terenu. Przepisy p.o.ś. przewidziały sytuację, w której miejscowe plany zagospodarowania terenu muszą skonsumować istniejące zagospodarowanie, np. zabudowę mieszkaniową na terenach przewidzianych w uchwalanych planach pod usługi, przemysł itp. Zdaniem Prezydenta Miasta, skoro ustawodawca dopuszcza wystąpienie ww. sytuacji, to przy założeniu jego racjonalności nie można – jak to czyni Skarżący – uznać, iż stan ten jest niedopuszczalny w świetle prawa. W świetle zasad kształtowania ładu przestrzennego z pewnością nie jest stanem pożądanym, ale w określonych okolicznościach, uzasadnionych interesem publicznym, dopuszczalnym.

W ocenie Prezydenta Miasta z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której realizacja interesu publicznego polega m.in. na zachowaniu możliwości realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ściśle określonym miejscu, na wcześniej wyznaczonych działkach budowlanych. Intencją uchwałodawcy dla obszaru objętego Planem było zachowanie kierunku zagospodarowania usługowo-przemysłowego (up), wynikającego z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Piły, oraz ochrona istniejącego stanu zagospodarowania terenu, poprzez określenie potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Obowiązujące Studium dla terenu up – usług oraz działalności produkcyjnej, jako przeważających funkcji wyznaczonego obszaru, dopuszcza (z ograniczeniem dla pojedynczych lokalizacji), zabudowę mieszkaniową ustaloną w m.p.z.p. Sytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie przemysłowym umożliwił plan z 1996 r. Obecny plan z 2021 r. zachowuje możliwość uzupełnienia zabudowy, nie wyznacza terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który wymagałby rozgraniczenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 19 września 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 19 września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Piły wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania Uchwały – tj. od dnia 04 października 2021 r. – nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XLVIII/508/21 Rady Miasta Piły w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic Wapiennej i Żwirowej. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 października 2021 r. (poz. 7876), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 17 Uchwały), nie była nowelizowana i w dniu wyrokowania nadal obowiązuje.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia i własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18, CBOSA; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie zarzucił, iż zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości – a to z uwagi na dopuszczenie w Uchwale realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie określonym jako teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej, oznaczony symbolem P/U.

Podzielając co do zasady oraz uzupełniając argumentację skargi w tym zakresie, wypada zauważyć, co następuje.

Po pierwsze, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Z cytowanym unormowaniem koresponduje regulacja zawarta w § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI") – wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i obowiązującego w dacie podjęcia Uchwały (a uchylonego z dniem 24 grudnia 2021 r.) – w myśl której projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia".

Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego słowo "różny" ma dwa podstawowe znaczenia: (1) "odznaczający się wielością, odmiennością pewnych cech, złożony z jednostek, elementów różniących się od siebie; rozliczny, rozmaity różnoraki"; (2) "stanowiący opozycję, przeciwieństwo kogoś lub czegoś" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003).

W świetle zacytowanych wyżej przepisów oraz pierwszego ze wskazanych znaczeń językowych słowa "różny", można przyjąć jako zasadę, że dany teren ujęty w planie miejscowym powinien mieć ustalone jedno, jednolite (homogeniczne) przeznaczenie. Jednakże w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zaakceptowano bardziej liberalną interpretację przywołanych przepisów, której zasadność pośrednio potwierdza regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia MI dopuszczająca stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego – w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych – "uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych". W myśl tej interpretacji "jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają" (wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1962/11, CBOSA).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że ta interpretacja nawiązuje do drugiego z przytoczonych wyżej znaczeń językowych słowa "różny", dla którego relewantna jest nie jakakolwiek, lecz tylko znaczna odmienność (jak ta cechująca właśnie: "opozycję", "przeciwieństwo", "sprzeczność", "wykluczanie się") zestawianych elementów (tu: przeznaczeń terenu).

Należy jeszcze podkreślić, że ów pogląd dopuszczający określenie dla tego samego terenu w planie miejscowym tzw. przeznaczenia mieszanego jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z 09.11.2011 r., II OSK 1962/11; z 03.02.2012 r., II OSK 2551/11; z 19.12.2012 r., II OSK 1855/12; z 12.02.2013 r., II OSK 2490/12; z 24.09.2013 r., II OSK 2478/12; z 25.06.2014 r., II OSK 168/13; z 30.12.2015 r., II OSK 1054/14; z 16.12.2016 r., II OSK 2847/16; z 22.08.2018 r., II OSK 2098/16; z 08.11.2018 r.; II OSK 2294/18 i II OSK 2295/18; z 26.05.2020 r., II OSK 3284/19 – dostępne w CBOSA).

Okoliczność istnienia takiej jednolitej linii orzeczniczej jest bardzo istotna, gdyż – jak trafnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny – "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (wyrok TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178; tak też uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011/5/95). Oznacza to, że choć orzecznictwo sądowe formalnie dla organów administracji nie jest wiążące, to już jednak obowiązek uwzględniania przez organy administracji jednolitego stanowiska sądów administracyjnych w danej kwestii da się wyprowadzić z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82–84 i 92–94).

W świetle powyższych uwag można mówić o obowiązywaniu reguły zakazującej łączenia w m.p.z.p. w obrębie (w granicach) jednego terenu, wzajemnie wykluczających się funkcji (przeznaczeń), która to reguła wynika z wykładni językowej przywołanych przepisów, usankcjonowanej jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Przywołane pojęcie "wzajemnie wykluczających się funkcji (przeznaczeń)" nie jest wolne od pewnej dozy uznaniowości – wynikającej głównie z niemal nieskończonej w praktyce wielości wariantów ustaleń planistycznych, mogących przewidywać "mieszanie" w określony sposób, w obrębie jednego terenu, różnych przeznaczeń (funkcji, sposobów zagospodarowania) – której można upatrywać w ocenie, czy w konkretnym przypadku, w istniejących uwarunkowaniach faktycznych, dane specyficznie "zmieszane" przeznaczenia (funkcje, sposoby zagospodarowania) jawią się jako pozostające ze sobą w sprzeczności (wzajemnie się wykluczające), czy też nie.

W tym kontekście za trafne uznał Sąd stanowisko Wojewody, że funkcjami w istotnej mierze różnymi – a przez to co do zasady niedającymi się połączyć w ramach jednego, "mieszanego" przeznaczenia terenu – są funkcje: produkcyjna oraz mieszkaniowa. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r. o sygn. akt II OSK 1154/20 (CBOSA), w myśl którego wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z § 7 pkt 7 rozporządzenia MI "[w]ymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony jest przesłanką różnego przeznaczenia terenu. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić, np. przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na produkcyjną działalność". Dodajmy, że dotyczy to także sytuacji, gdy jedna z ww. funkcji ma w założeniu jedynie "uzupełniać" drugą z nich (por. wyrok WSA z 11.03.2021 r., IV SA/Po 1183/20, CBOSA).

Po drugie, nawet jeżeliby dopuścić wyjątkowo, w konkretnym przypadku, możliwość współwystępowania (nie mówiąc już o dalszym "współrozwijaniu"), w ramach jednego, "mieszanego" przeznaczenia terenu, zasadniczo kolidujących ze sobą funkcji (tu: produkcyjnej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej), to należałoby jednak wówczas oczekiwać wprowadzenia do planu miejscowego postanowień, o ile nie uzasadniających taką kolizję, to w każdym razie limitujących wzajemne uciążliwości z niej wynikające, jak choćby – przykładowo – z jednej strony, postanowienia wyłączające dopuszczalność realizowania na terenie, na którym ma współwystępować funkcja mieszkaniowa, przedsięwzięć produkcyjnych lub usługowych mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albo, z drugiej strony, dopuszczające zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, ale już bez możliwości realizowania nowych inwestycji o takiej funkcji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wyjaśnił, że sporne ustalenia planistyczne stanowią kontynuację (i doprecyzowanie) wcześniejszych ustaleń, jakie obowiązywały dla tego terenu pod rządem ogólnego planu miejscowego z 1996 r. "[d]la wcześniej wydzielonych działek rzemieślniczych, na których łączono działalność usługową i produkcyjną z zabudową mieszkaniową". To pierwotne połączenie funkcji produkcyjnej i usługowej z mieszkaniową miało więc uzasadnienie w tym, że – jak można rozumieć – funkcja mieszkaniowa miała charakter uzupełniający: mieszkania związanego z prowadzoną na danej nieruchomości działalnością gospodarczą. Tak motywowane i limitowane połączenie powyższych, zasadniczo ze sobą kolidujących, funkcji bywa w orzecznictwie akceptowane (por. np. wyrok NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2209/19, CBOSA). Wypada jednak zwrócić uwagę, że zaskarżony Plan nie ustala żadnych tego rodzaju powiązań ani ograniczeń dla dopuszczonej na terenie P/U funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W szczególności nie określa, że nowo lokalizowana zabudowa jednorodzinna ma być w jakikolwiek sposób powiązana z funkcją produkcyjną lub usługową, lub ją uzupełniać.

Zresztą uzasadnione wątpliwości może budzić już sam ów jakoby "uzupełniający" – względem "podstawowej" funkcji produkcyjno-usługowej – charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej na terenie P/U. Za uzupełniającym charakterem tej zabudowy może przemawiać – po pierwsze – sposób symbolowego oznaczenia tego terenu: jako "P/U", bez członu "MN" znamionującego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (o czym jeszcze będzie mowa niżej), a po drugie – z faktu, że lokalizacja na działce budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tym terenie została w części tekstowej Planu jedynie "dopuszczona" (por. § 9 pkt 1 Uchwały). Jednakże wypada zauważyć, że w tym ostatnim zakresie zachodzi niezgodność pomiędzy częścią tekstową, a rysunkiem Planu. O ile bowiem w części tekstowej wyraźnie mówi się tylko o "dopuszczeniu" lokalizacji budynku mieszkalnego, o tyle analiza części graficznej Planu pokazuje, że ustalenie lokalizacji takiej zabudowy jest stanowcze, a nie fakultatywne. Zwraca bowiem uwagę, że na odnośnych fragmentach działek budowalnych, gdzie wrysowane zostały maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 4 Uchwały – a więc linie, poza którymi nie może być usytuowany budynek mieszkalny jednorodzinny (§ 5 ust. 3 Uchwały) – nie przewidziano już maksymalnych linii zabudowy dla pozostałych rodzajów zabudowy (por. § 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Uchwały). To z kolei każe przypuszczać, że rzeczywistą intencją organu planistycznego było zarezerwowanie tych fragmentów działek wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną. Nie sposób więc w takim przypadku mówić o "dopuszczeniu" ww. zabudowy, lecz już raczej o jej kategorycznym "ustaleniu". W istocie więc funkcja mieszkaniowa jawi się jako jedna z równorzędnych (a nie fakultatywnych tudzież uzupełniających) funkcji na terenie oznaczonym symbolem "P/U".

Po trzecie, "dopuszczenie" na terenie oznaczonym symbolem "P/U" zabudowy jednorodzinnej ("MN") powinno znaleźć swój wyraz w oznaczeniu terenu.

Nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości tej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyroki NSA: z 10.06.2009 r., II OSK 1854/08; z 10.05.2017 r., II OSK 1649/16; dostępne w CBOSA). Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne.

Skoro więc w postanowieniach Planu dotyczących zasad zagospodarowania terenu obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem P/U, znalazły się postanowienia dopuszczające zachowanie istniejących oraz lokalizację nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tym terenie, to – jak słusznie wytknięto w skardze, a wyżej już zasygnalizowano – musi to budzić uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistego przeznaczenia tego terenu. Jeśli taki był cel, to naruszono zasady sporządzania m.p.z.p., bowiem przeznaczenie mieszane powinno być odpowiednio oznaczone (wyczerpująco i niemyląco). A jeśli miałoby to być odrębne przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – na co, notabene, pozwalałoby w kontrolowanej sprawie specyficzne usytuowanie fragmentów gruntów "zarezerwowanych" pod taką zabudowę (zwarte i uporządkowane, tworzące pas terenu o spójnym przeznaczeniu) – to powinno się tereny o różnym przeznaczeniu wydzielić liniami rozgraniczającymi i oznaczyć za pomocą przewidzianych prawem symboli.

W ocenie Sądu w sposób istotny naruszają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. takie postanowienia planu miejscowego, które wprowadzają na terenie o określonym przeznaczeniu (tu: P/U) inne jeszcze przeznaczenie (tu: MN), bez należytego uwidocznienia tego faktu poprzez wydzielenie liniami rozgraniczającymi, albo przynajmniej w formie oznaczeń barwnych na mapie i oznaczeń literowych w zastosowanym symbolu (por. wyrok NSA z 10.05.2017 r., II OSK 1649/16, CBOSA).

Po czwarte, w świetle § 4 Uchwały wyznaczony teren P/U nie stanowi terenu wymagającego ochrony akustycznej, polegającej na ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu. Tymczasem w świetle pozostałych postanowień Planu nie jest jedynie możliwością teoretyczną, że na tym terenie o ile nie zostanie zrealizowana wyłącznie, to przynajmniej będzie dominować zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która takiej ochrony wymaga. Jest to szczególnie istotne w kontekście dyspozycji art. 114 ust. 2 p.o.ś., w myśl której jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Z tych wszystkich względów skargę Wojewody należało uznać za zasadną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 wyroku), mając na uwadze to, że teren P/U, zasad zagospodarowania którego dotyczą wadliwe ustalenia planistyczne, praktycznie wyczerpuje obszar objęty Planem miejscowym (pozostałe tereny położone w granicach tego planu, oznaczone symbolami KD-D i KDWx, jako tereny drogowe mają charakter "służebny" względem ww. terenu).

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.