Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 598/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Zbrosławice i Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 709/20 w sprawie ze skargi S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 marca 2020 r. nr NWXIV.7581.2.44.2019 w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. na rzecz Gminy Zbrosławice kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od S. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 709/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 marca 2020 r. nr NWXIV.7581.2.44.2019 w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnogórskiego z dnia 8 października 2019 r. nr GN.683.10.2016,

2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 29 października 2008 r. nr GG.7430/24/08 Wójt Gminy Zbrosławice, działając na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdził projekt podziału nieruchomości:

- zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działki nr [...] i [...], w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...], o łącznej pow. 0,9005 ha, obręb B[...],

- zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działki nr [...], w wyniku, którego powstały m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 2,5210 ha, obręb B[...],

- zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działki nr [...] w wyniku, którego powstały m.in. działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,6320 ha, obręb K[...].

Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 5 grudnia 2008 r. Współwłaścicielami nieruchomości w dacie jej wydania byli: W. i T., E. i R. J. oraz K. S. w odpowiednich udziałach.

Następnie decyzją z 30 października 2014 r., znak: GG.7430/24/08-14, Wójt Gminy Zbrosławice, działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmienił swoją decyzję z 29 października 2008 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w decyzji z 29 października 2008 r. nie został wskazany beneficjent skutków prawnych związanych z przekazaniem prawa własności działek, które w wyniku podziału stanowią pas drogi gminnej lub poszerzenie pasa drogi gminnej (wskazano jedynie przeznaczenie tych działek, zgodne z obwiązującym planem zagospodarowania przestrzennego). Dlatego też konieczne stało się dokonanie przedmiotowej zmiany. Decyzja stała się ostateczna 20 listopada 2014 r.

Na przestrzeni lat ww. nieruchomości były przedmiotem kilkukrotnego obrotu. Sąd Rejonowy w Tarnowskich Górach założył dla nich odpowiednio księgi wieczyste – [...], [...], [...] i [...], w których jako właściciela ujawniono Gminę Zbrosławice, na podstawie decyzji z 29 października 2008 r. oraz z 30 października 2014 r.

Wnioskiem z 2 sierpnia 2016 r. (po bezskutecznym wezwaniu Gminy Zbrosławice do zapłaty) skarżąca S., wystąpiła do Starosty Tarnogórskiego o ustalenie odszkodowania za działki drogowe nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] należnego jej – zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako ich współwłaścicielowi (w udziale w wysokości ½ części) w dacie wydania przez Starostę Tarnogórskiego decyzji z 30 października 2014 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż w jej ocenie pierwotna decyzja podziałowa (z 29 października 2008 r.) nie wywołała skutku prawnorzeczowego w postaci przejęcia spornych nieruchomości na rzecz Gminy Zbrosławice, albowiem w jej treści brak było wskazania, że zostały one wydzielone pod drogi publiczne. Skutek ten nastąpił dopiero z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zmieniającą z 30 października 2014 r. Skoro zaś wówczas prawo własności do nieruchomości przysługiwało S., to ten podmiot jest uprawniony do odszkodowania za przejęte nieruchomości.

Decyzją z 9 stycznia 2018 r. nr GN.683.10.2016 Starosta Tarnogórski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz S. odszkodowanie w kwocie 930 750 zł, za wskazane we wniosku nieruchomości przejęte na własność Gminy Zbrosławice, przeznaczone na pasy drogowe dróg gminnych i poszerzenie pasów drogowych dróg gminnych.

Jednakże decyzją z 18 maja 2018 r. nr NWXIV.7581.2.15.2018, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Zbrosławice, Wojewoda Śląski uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, celem weryfikacji decyzji Wójta Gminy Zbrosławice z 30 października 2014 r. nr GG.7430/24/08-14 przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. oraz rozważenie, czy wnioskodawczyni była podmiotem uprawnionym do odszkodowania, w sytuacji wcześniejszego zrzeczenia się go przez współwłaścicieli nieruchomości w dacie dokonania podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 541/18 oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody, stwierdzając, że na tym etapie postępowania nie podlega ocenie zasadność żądania wnioskodawcy, a mianowicie, czy jest on podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania.

Pismem z 11 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na prośbę Starosty Tarnogórskiego zawartą w wystąpieniu z 7 lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Zbrosławice z 30 października 2014 r., bowiem ani ta decyzja ani postępowanie, w którym ją wydano, nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi (uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego).

Po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzją z 8 października 2019 r. nr GN.683.10.2016 organ I instancji wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił ustalenia na rzecz S. odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe dróg gminnych i poszerzenie pasów drogowych dróg gminnych w gminie Zbrosławice. Organ I instancji wskazał, iż przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutek prawny w postaci utraty prawa własności następuje z mocy samego prawa i nie jest on przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji podziałowej. Zatem to z chwilą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję Wójta Gminy z 29 października 2008 r. doszło do skutecznego przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz tej Gminy. Ponadto, z przekazanych przez pełnomocnika kopii warunkowej umowy sprzedaży oraz umowy przeniesienia nieruchomości nie wynika, aby zbywający przenieśli na nabywcę roszczenie odszkodowawcze. Starosta powołał się również na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 11 kwietnia 2019 r., w którym wskazano na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej.

W odwołaniu od decyzji S. zarzucił błędne przyjęcie, że do nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę doszło na skutek wydania decyzji z 29 października 2008 r., a nie dopiero w chwili uprawomocnienia się decyzji zmieniającej, wydanej 30 października 2014 r.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji słusznie wskazał, że skutek prawny przewidziany w art. 98 § 1 powołanej ustawy w postaci przejścia prawa własności wydzielonych nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego, jak wynika wprost z treści tego przepisu – następuje z mocy samego prawa (ex lege) i nie jest przedmiotem rozstrzygania w decyzji podziałowej, lecz jej następstwem.

W skardze na powyższą decyzję S. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji fakty przemawiają za przyjęciem, że skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nastąpił dopiero z datą ostateczności decyzji zmieniającej, która co prawda nawiązuje do decyzji podziałowej, lecz samo rozstrzygnięcie odpowiada w istocie podziałowi nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wpis do księgi wieczystej nabycia prawa własności przez Gminę otworzył drogę do ubiegania się o odszkodowanie. Przy odmiennym rozumowaniu Gmina winna wpierw podważyć skutki prawne umowy sprzedaży działek oraz doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zmieniającej jako wydanej bez zgody strony.

Wbrew stanowisku organów, nie było potrzeby dokonywania cesji wierzytelności o odszkodowanie, skoro Spółka nabyła prawo własności, odjęte jej dopiero w 2014 r. wskutek decyzji zmieniającej, a w istocie podziałowej, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zatem pierwotni właściciele zrzekając się prawa do odszkodowania za wydzielone nieruchomości, objęte decyzją z dnia 29 października 2008 r., nie mogli skutecznie to uczynić, a następnie dokonywać obrotu cywilnego tymi nieruchomościami.

Zdaniem Sądu I instancji dopóki wymieniona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, ma walor wiążącej i stanowi podstawę do żądania odszkodowania przez podmiot, będący właścicielem nieruchomości w dacie jej wydania gdyż zrzeczenie się odszkodowania przez poprzednich właścicieli jest bezskuteczne. Zasadnie też skarżący zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu przez organ odwoławczy wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych przez ten organ, a mianowicie protokołu rokowań z dnia 2 września 2011 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 65 - dalej u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skutek w postaci przejścia na gminę własności działek powstałych w wyniku podziału, zajętych pod gminną drogę publiczną, nie zachodzi, jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu podziału nie wskazano, że skutek taki zachodzi, tzn. w decyzji tej nie ma wzmianki lub rozstrzygnięcia o przejściu konkretnych działek na własność gminy;

2) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalone i zrealizowane na podstawie rokowań odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły w trybie art. 98 ust. 1 na własność gminy, nie stanowi przeszkody dla wszczęcia i orzeczenia o odszkodowaniu przez właściwy organ na rzecz nowego nabywcy nieruchomości objętych podziałem.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono także na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nakazanie na jego podstawie organom orzekającym wydanie rozstrzygnięcia określonej treści, a mianowicie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, podczas gdy przepis ten zezwala jedynie na udzielenie wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S.

Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Skargę kasacyjną złożyła także Gmina Zbrosławice zaskarżając wyrok w całości. Wyżej wskazanemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skutek w postaci przejścia na gminę własności działek powstałych w wyniku podziału, zajętych pod gminną drogę publiczną nie zachodzi, jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu podziału nie wskazano, że skutek taki zachodzi, tzn. w decyzji ten nie ma wzmianki lub rozstrzygnięcia o przejściu konkretnych działek na własność gminy;

2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) poprzez jego zastosowanie w niniejszym przypadku i uznanie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych przemawia za domniemaniem nabycia prawa własności, podczas gdy w dacie zawierania urnowy sprzedaży nieruchomości przez skarżącego w dziale I-O księgi wieczystej widniały wzmianki o wnioskach [...] z dnia 11 maja 2011 roku oraz [...], co wyłączało rękojmię zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece;

3) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopiero wpis do księgi wieczystej nabycia prawa własności przez Gminę otwiera drogę do ubiegania się o odszkodowanie, podczas gdy warunek taki nie wynika z przepisów prawa, a wpis do księgi wieczystej ma charakter jedynie deklaratoryjny, co oznacza że nie jest on konieczny do ustalenia przejścia prawa własności;

4) art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalone i zrealizowane na podstawie rokowań odszkodowanie za nieruchomości, które przeszły w trybie art. 98 ust. 1 na własność gminy, nie stanowi przeszkody dla wszczęcia i orzeczenia o odszkodowaniu przez właściwy organ na rzecz nowego nabywcy nieruchomości objętych podziałem oraz uznaniu, iż nie można skutecznie zrzec się odszkodowania przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję podziałową;

5) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżący S. jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania, podczas gdy roszczenie o odszkodowanie nie przechodzi w ramach sukcesji singularnej (umowy sprzedaży nieruchomości), a w niniejszym przypadku nie doszło do cesji roszczenia o wypłatę odszkodowania na rzecz S. w upadłości likwidacyjnej;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie wskazówek co do dalszego postępowania, a nakazanie na jego podstawie organom orzekającym wydanie rozstrzygnięcia określonej treści, a mianowicie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego, podczas gdy przepis ten zezwala jedynie na udzielenie wskazań co do dalszego toku postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, jak i brak wykazania że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

Wskazując na powyższe na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S.;

2. zasądzenie na rzecz uczestnika Gminy Zbrosławice kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Gmina Zbrosławice wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na tę skargę kasacyjną S. wniósł o jej oddalenie i o zwrot kosztów postępowania, a w tym wynagrodzenia radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie obaj skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołali się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skargach kasacyjnych zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz S. za działki przeznczone pod drogi publiczne o numerach: [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego decyzją Wójta Gminy Zbrosławice z 29 października 2008 r. nr GG.7430/24/08 w trybie art. 93 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Decyzja stała się ostateczna 5 grudnia 2008 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją tego organu z 30 października 2014 r. nr GG.7430/24/08-14., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. W jej uzasadnieniu wskazano, że zmiana decyzji z 29 października 2008 r. jest konieczna, ponieważ jedynie w ten sposób Gmina Zbrosławice może nabyć prawo przejścia na własność działek przeznczonych pod drogi gminne. W ocenie podmiotu wnioskującego o odszkodowanie, a także Sądu Wojewódzkiego, powyższe oznacza, że skutek rzeczowy w zakresie przejścia prawa własności przedmiotowych działek nastąpił dopiero w dacie wydania decyzji zmieniającej z 2014 r. W konsekwencji roszczenie o odszkodowanie powstało pierwotnie po stronie wnioskodawcy (S.) i nie było przedmiotem żadnego przeniesienia na podstawie jakiejkolwiek czynności prawnej lub innego zdarzenia.

Przed odniesieniem się do tego problemu konieczne jest wskazanie, że z regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, w sytuacji podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, obowiązek organ administracji wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi przy tym zastrzeżeń stwierdzenie, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.). Tym samym, dla konieczności wydzielenia w decyzji podziałowej części działki pod drogę publiczną, kluczowe pozostaje wyłącznie przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotny jest też skutek prawny owego obowiązku organu wydzielenia działki pod drogę publiczną i tryb, w jakim skutek ów następuje. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż skutek ten następuje z mocy samego prawa, a zatem dla swej ważności nie potrzebuje jakichkolwiek dalszych działań, w szczególności potwierdzenia w treści orzeczenia organów administracji lub sądów. Tym samym utrata własności (użytkowania wieczystego) działek wydzielonych pod drogi publiczne pozostaje konsekwencją decyzji podziałowej i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ani też Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, na których rzecz następuje nabycie prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.

Inaczej mówiąc skutek polegający na przejściu nowo wydzielonych działek gruntu (przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie drogi publicznej), na własność odpowiedniego podmiotu publicznego nie wynika z treści decyzji. Ma on charakter cywilnoprawny i dokonuje się z mocy prawa (ex lege) z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Brak jest zatem podstaw, aby w decyzji podziałowej orzekać o skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Zaprezentowany pogląd został ugruntowany jeszcze na kanwie orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących art. 10 ust. 5 oraz art. 12 ust. 5 nieobowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. Taka linia orzecznicza została zapoczątkowana wyrokiem NSA z 30 grudnia 1987 r. ( nie publik.), gdzie stwierdzono, że: "Jeśli organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób i wyraził zgodę na jej podział, w decyzji wydanej na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) nie może orzekać o stanie własności działek wydzielonych w wyniku podziału. Także przepis art. 12 ust. 5 tej ustawy nie daje organowi administracji uprawnień do orzekania w sprawie własności wydzielonych działek; organ powinien w decyzji o podziale nieruchomości jedynie określić działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy w rozumieniu omawianego przepisu" (tak Elżbieta Klat-Górska (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. LEX/el). Zbieżność owych regulacji prawnych pozwala odnieść poglądy prawne dotyczące stanu regulowanego art. 10 ust. 5 u.g.g. wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego, także w odniesieniu do art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że pierwotni współwłaściciele nieruchomości zapisanych w KW [...], KW [...], KW [...]prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Tarnowskich Górach złożyli wniosek o ich podział. Na skutek tego wniosku została wydana decyzja podziałowa z 29 października 2008 r. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. następujące działki oznaczone jako drogi: nr [...], nr [...] (symbol planu [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (symbol [...]), nr [...] ( symbol planu [...]), nr [...], nr [...], nr [...] ( symbol planu [...]), nr [...], nr [...], nr [...] ( symbol planu [...]), [...] (symbol planu [...]). Powyższe przeznaczenie dzielonych działek wynikały z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVIII/611/06 Rady Gminy Zbrosławice z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zbrosławice dla części obszaru sołectwa B. i K., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego nr 145 z dnia 8 grudnia 2006 r. Oznaczenie planistyczne drogi (L)( G)(Z) - mając na uwadze przepis § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.) - stosowane jest dla dróg głównych, lokalnych i zbiorczych, które przy spełnieniu ustalonych parametrów pozostają drogami gminnymi( § 4 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia). W orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że choć literalne brzmienie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że przepis ten znajdzie zastosowanie do wydzielenia działki pod drogę publiczną już istniejącą, to należy uznać, że dotyczy on także dróg, które dopiero mają powstać. Ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w drodze podziału nieruchomości terenów pod budowę, jak również pod rozbudowę dróg. W każdym razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/04), CBOSA, a także teza 4 P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/El.). Przepis art. 98 u.g.n. dotyczy więc zarówno dróg, które mają dopiero powstać, jak i dróg istniejących. Wydzielenie działki może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego - mając na uwadze zapisy planu miejscowego, jak i treść decyzji podziałowej z 2008 r. - stwierdzić należy, że wydzielenie ww. działek pod drogę główną, zbiorcza i lokalną, a więc służącą miejscowym potrzebom, co odpowiada kategorii dróg publicznych gminnych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) skutkuje stwierdzeniem przejścia prawa własności tych działek na rzecz gminy. Przejście to nastąpiło zatem z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej (5 grudnia 2008 r.), bez względu na wpis do księgi wieczystej podmiotu, na którego rzecz nastąpiło przejście. Ujawnienie bowiem prawa własności podmiotu publicznego jest jedynie deklaratywnym następstwem skutku wynikającego z mocy prawa, co oznacza, że brak wpisu tego prawa do księgi wieczystej nie niweczy tego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż "wszystkie fakty przemawiają za przyjęciem, że skutek prawny w postaci przejścia prawa własności (działek drogowych) nastąpił dopiero z datą ostateczności decyzji zmieniającej" i "dopiero wpis do księgi wieczystej nabycia prawa własności przez Gminę otworzył drogę do ubiegania się o odszkodowanie" (str. 11 uzasadnienia). Jak już bowiem wcześniej wskazano w uzasadnieniu, tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Oczywiście brak ujawnienie prawa własności podmiotu publicznego w księdze wieczystej może spowodować określone konsekwencje prawne, co w dobitny sposób ujawniło się w niniejszej sprawie. Jednak dalsze czynności prawne podejmowane zarówno przez organy, jak również przez byłych właścicieli dzielonych nieruchomości nie mogą niweczyć pierwotnej konsekwencji decyzji podziałowej tj. przejścia prawa działek przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem kwestie związane z występowaniem w obrocie prawnym decyzji zmieniającej z 2014 r., jak również związane z oceną skutków aktu notarialnego z 2012 r. pozostają bez wpływu na mające pierwszorzędne znaczenie konsekwencje wynikającej z decyzji podziałowej z 2008 r.

Gdyby zatem przyjąć jako właściwe stanowisko przedstawione przez Sąd Wojewódzki, doszłoby do niedopuszczalnej prawnie w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. sytuacji, że podział prawny działek "niedrogowych" nastąpiłby w dacie wydawania decyzji podziałowej (co umożliwiało ich dalszy obrót prawny), natomiast prawnorzeczowy skutek tej decyzji w postaci przejścia na rzecz podmiotu publicznoprawnego prawa własności działek "drogowych", miałyby zaistnieć w innym terminie tj. w dacie wydania decyzji zmieniającej z 2014 r.

Skoro zatem konsekwencje (skutki) wynikające z decyzji podziałowej w zakresie zarówno w zakresie podziału prawnego, jak również odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne i przejęcie ich na rzecz podmiotu publicznoprawnego, to wnioskujący o podział przedmiotowych działek ich poprzedni właściciele byli uprawnieni do podjęcia uzgodnień w celu ustalenia odszkodowania za przejęte działki drogowe, w tym także do jego zrzeczenia się, co w niniejszej sprawie miało miejsce (vide: protokół z 2 września 2011 r.)

Tym samym błędna okazała się ocena WSA, że Wojewoda oraz organ I instancji naruszyły prawo materialne i procesowe w sposób, który uzasadniał uchylenie decyzji. Wbrew stanowisku WSA, stan faktyczny ustalony na podstawie prawidłowo zebranego, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego wypełniał hipotezę w zakresie uznania, że S. nie jest uprawniony do uzyskania odszkodowania za przedmiotowe działki.

Wobec powyższego – w konsekwencji – zasadne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skargach kasacyjnych przepisów postępowania, gdyż w świetle przedstawionej wykładni prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy w zakresie podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania za przejęte działki drogowe. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga S. jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.( pkt II i III wyroku).