Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1356/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 c, ,art. 152, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1346/15 w sprawie ze skargi [..] Spółka z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 1346/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..], w punkcie drugim zasądził od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 5 listopada 2014 r. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. treści decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzających stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów w latach 2003-2014,

2. informacji o kosztach [..] S.A. udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. o kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa UTK stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów w latach 2003-2014 r. z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe, które zostały wyszczególnione w toku tych postępowań.

Dyrektor Biura Prezesa Transportu Kolejowego pismem z dnia [..] listopada 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że decyzje dotyczące zatwierdzenia stawek jednostkowych za dostęp do infrastruktury kolejowej udostępniane są w BIP Urzędu Transportu Kolejowego, zaś szczegółowe informacje o sposobie kalkulacji opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej zrządzanej przez [..] S.A. są danymi wrażliwymi z punktu widzenia działalności Spółki, odnoszą się do kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania oferty handlowej. Dane tego typu są chronione przez przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi podmiotami.

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. wnioskodawca stwierdził, że informacje, o których udostępnienie wnosił nie są publikowane w BIP, ponieważ wniosek obejmował udostępnienie pełnej treści wszystkich decyzji Prezesa UTK, tymczasem w BIP publikowane są decyzje, w których usunięto informacje o kosztach [..]. Wnioskodawca nie zgodził się także z twierdzeniem, że informacje, o udostępnienie których wnosił mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ewentualna odmowa ich udostępnienia powinna nastąpić w drodze wydania decyzji.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..] odmówił udostępnienia treści decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzających stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. w części zawierającej tajemnicę przedsiębiorstwa oraz udostępnienia objętych tajemnicą przedsiębiorstwa części wniosków zawierających informacje o kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa UTK stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [..] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów w latach 2003-2014, w zakresie w jakim zawierają one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. [..] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [..] czerwca 2015 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..].

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że dokładniejszego wyjaśnienia wymagały kwestie związane z podstawą określenia katalogu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy oraz ich ochroną, udziałem organizacji społecznych w niektórych z postępowań administracyjnych oraz oddziaływaniem tej okoliczności na przedmiotową sprawę, rzekomym historycznym charakterem niektórych informacji, argumentacją, iż akta administracyjne, o których udostępnienie wnosi [..], a których stroną jest [..] S.A. nie dotyczą podmiotu wykonującego funkcje publiczne, koniecznością wykazania przez Prezesa UTK w jaki sposób ujawnienie informacji mogłoby narazić [..] na szkodę.

Organ wyjaśnił, że za szczególnie istotne do oceny charakteru żądanych informacji uznał przedkładane przez [..] S.A. wersje jawne wniosków o zatwierdzenie stawek za dostęp i korzystanie z infrastruktury oraz wyraźne wskazania przez [..] S.A. w pismach z dnia [..] maja 2014 r., z dnia [..] października 2014 r. oraz z dnia [..] marca 2015 r. które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Opierając się na powyższych wyjaśnieniach [..] S.A. Prezes UTK uznał, że tajemnicą przedsiębiorcy w niniejszej sprawie objęte są modele kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych, jak również wszystkie dokumenty określające zasady kalkulacji zawarte w poszczególnych wnioskach, w szczególności wielkości, sposób ustalania kosztów oraz modele służące do kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych. Informacje te zostały uznane przez [..] S.A. za dane wrażliwe, bowiem odnoszą się do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Prezes UTK podtrzymał tym samym twierdzenie, że dane, których żądał wnioskodawca są ściśle związane z działalnością gospodarczą i mają wartość gospodarczą dla [..] S.A., nie zostały one podane do publicznej wiadomości i podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń. Szeroko wyjaśniając pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy organ stwierdził, że żądane informacje nie są publicznie dostępne, a niezbędne działania w celu ich zachowania w tajemnicy stanowić mogą także zabezpieczenia w formie środków ochrony fizycznej.

Prezes UTK przychylił się do stanowiska [..] S.A., że ujawnienie informacji może spowodować potencjalnie negatywny skutek w postaci szkody majątkowej poprzez ujawnienie informacji o znaczeniu gospodarczym, w tym wskazując na istotę konkurencyjności także między podmiotami w odmiennych branżach i na różnych szczeblach obrotu gospodarczego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że niektóre z żądanych informacji mają charakter historyczny, uznając za przekonującą argumentację wyrażoną w piśmie [..] S.A. z dnia [..] marca 2015 r.

Organ stwierdził także, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność udziału w niektórych postępowaniach organizacji społecznych jako podmiotu na prawach strony, skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia stawek dostępu do infrastruktury stroną jest wyłącznie zarządca infrastruktury, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowe.

Prezes UTK w decyzji stwierdził także, że ze względu na strukturę własnościową oraz funkcjonowanie [..] S.A. w ramach spółki nie można podmiotowi temu przypisać przymiotu podmiotu wykonującego funkcje publiczne, a komercyjny charakter działalności spółki wynika także z ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Ujawnienie żądanych informacji o zarządcy będącym spółką prawa handlowego pozwoliłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznać się z modelem biznesowym przyjętym przez zarządcę, a także strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa oraz mogłoby przyczynić się do osłabienia pozycji Zarządcy na rynku transportu kolejowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Spółki [..] Sp. z o. o. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazując, że żądane informacje mają charakter informacyjny i nie powinny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Prezes UTK nie wykazał, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę [..] S.A. Wskazano też, że [..] S.A. wykonuje zadania publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, jednak zarówno orzecznictwo, jak i doktryna, stoi na stanowisku, że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży zaś obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie prezentuje argumentów, dlaczego Prezes UTK uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę [..]. To, że uczestnik postępowania [..] ocenił je jako informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie zwalniało organu - Prezesa UTK - od dokonania samodzielnej analizy i oceny, czy rzeczywiście żądane informacje taki przymiot posiadają. W uzasadnieniu decyzji Prezes UTK nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego sama deklaracja przedsiębiorcy [..] (co do tajemnicy przedsiębiorstwa) usprawiedliwia złamanie konstytucyjnej zasady udostępniania informacji publicznej – art. 61 Konstytucji RP. Nie wyjaśniono też dlaczego tajemnica [..] usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prezes nie wskazał żadnych konkretnych argumentów na okoliczność, co konkretnie w żądanej informacji uzasadnia jej wyłączenie (ochronę z art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 pow. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Samo twierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę jest w ocenie Sądu niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać. Zdaniem Sądu organ oparł się w swojej decyzji wyłącznie na przedstawionym stanowisku uczestnika postępowania Spółki [..] S.A. nie wykazując z jakich powodów żądane informacje podlegają ochronie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania przez Sąd, że organ w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentował argumentów dlaczego uznał, iż dane żądane przez skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., a ewentualne naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, z kolei obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał prawdopodobieństwa ewentualnego naruszenia prawa o charakterze istotnym, co mogło być podstawą uchylenia decyzji, a bez ukazania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyrok Sądu nosi cechy dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Nie można w tym zakresie pomijać regulacji art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a.. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie o zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (bez wątpienia, mimo braku wskazania ustawy, skarżącemu kasacyjnie chodziło o p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 152 p.p.s.a.

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie jak przepisy art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2 p.p.s.a. czy art. 151 p.p.s.a., określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., to nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu w wyniku jego zastosowania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny zaskarżonej decyzji, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, gdyż jak już wyżej wskazano wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W powiązaniu z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powołano zaś w odniesieniu do przepisów postępowania sądowego przepis art. 152 p.p.s.a., który to zarzut nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie z dwóch przyczyn. Przepis art. 152 p.p.s.a. przede wszystkim dzieli się na dwa paragrafy, a obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest precyzyjne formułowanie zarzutów, w sposób umożliwiający dokonanie przez Naczelny Sad Administracyjny kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zarzucanych naruszeń. W odniesieniu do przepisu , który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Ponadto, przepis art. 152 p.p.s.a. w § 1 stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, a w § 2 wskazuje, że przepisu powyższego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Przepis ten ustanawia ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych dopuszczając odstępstwo od powyższej zasady, gdy sąd postanowi inaczej, przy czym ustawa nie ustanawia żadnych przesłanek wymaganych do odstąpienia przez sąd od wspomnianej zasady pozostawiając kwestię określania tego wyjątku uznaniu sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu – niezależnie od tego, że nie został w żaden sposób uzasadniony przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie mógł więc odnieść skutku zwłaszcza wobec wyroku sądu uchylającego decyzję odmowną organu.

Wreszcie w realiach niniejszej sprawy nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji organu administracji. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentował argumentów wskazujących, że dane żądane przez skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W istocie Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentowano argumentów wskazujących, że dane żądane przez skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa a w konsekwencji nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd I instancji wskazał zatem na wadliwość uzasadnienia decyzji nie ze względu na brak któregoś z elementów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a., lecz ze względu na to, że wskazuje ono na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie, w którym organ samodzielnie nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy. Ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. ma (podobnie jak w procedurze sądowoadministracyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.) "techniczny" charakter, z tym że odnosi się do organu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Kwestionując niezasadne uchylenie decyzji ze względu na wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów wystarczające jest podniesienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W sytuacji jednak kwestionowania niezasadnego uchylenia decyzji ze względu na wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że uzasadnienie nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy czyniąc tym samym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, konieczne jest wskazanie również na te przepisy, które wyznaczają standardy prowadzenia postępowania wyjaśniającego i sposób prezentowania motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniach decyzji, w tym zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. Sąd I instancji naruszyłby zatem art. 107 § 3 k.p.a. oddalając skargę w sytuacji, gdyby uzasadnienie decyzji nie zawierało elementów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. albo ze względu na jego treść nie pozwalało na skontrolowanie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania, bądź uchylając decyzję, mimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. a jego treść pozwalała na skontrolowanie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania.

W sytuacji, gdy w ocenie Sądu I instancji decyzja nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej ze względu na niewyjaśnienie z jakich powodów i przyczyn żądane informacje podlegają ochronie, jej uchylenie stanowiło prawidłowe zrealizowanie kompetencji Sądu określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z treści podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie, że organ niewłaściwie wyjaśnił okoliczności, które legły u podstawy odmowy udostępnienia żądanych informacji. Idzie zatem nie o elementy składowe uzasadniania decyzji, co o zawarte w niej merytoryczne stanowisko z punktu widzenia poddawania się przez nią kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że konieczna jest ponowna samodzielna ocena, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do ograniczeń w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Chcąc zwalczać to stanowisko Sądu konieczne było zakwestionowanie poprawności dokonanej przez Sąd wykładni zwrotu "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" użytego w art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 11 k.p.a. w stanie faktycznym niniejszej sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie był przepisem, którego naruszenie można było zarzucić Sądowi I instancji w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu sądowoadministracyjnym, bez powiązania z innymi przepisami, które miały, czy mogły i powinny mieć zastosowanie w sprawie, a więc bez wskazania, jakich to uchybień dopuścił się Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję, jako wadliwą z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a. Samo powiązanie tego przepisu z przepisem kompetencyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) nie dawało, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do oceny, czy i jakich uchybień dopuścił się Sąd I instancji podczas rozpoznania sprawy. W takiej zaś sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za prawidłowy ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny i prawny sprawy i nie miał podstawy do stwierdzenia, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r. nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.