Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3271/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt III SA/Po 425/18 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt III SA/Po 425/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) oddalił skargę [A] sp. z o.o. w S. (dalej: spółka) na orzeczenie Zarząd Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowania projektu.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2018 r. Zarząd poinformował spółkę o rozstrzygnięciu konkursu nr RPWP.03.01.01-IZ-00-30-001/17 dla Działania 3.1 "Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych", Poddziałania 3.1.1 "Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii", w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: WRPO). Organ wyjaśnił, że zatwierdzając ocenę dokonaną przez Komisję oceny projektów oraz uwzględniając alokację, w konkursie wybrano projekty, które uzyskały co najmniej 23,71 punktów za kryteria merytoryczne wartościujące. Projektowi spółki "[...]" nie przyznano dofinansowania z uwagi na wyczerpanie środków.

Od powyższej informacji spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała ocenę kryteriów merytorycznych nr 11, 12, 13, 16 i 18.

Orzeczeniem z [...] czerwca 2018 r. organ odwoławczy, wskazując na art. 58 ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), nie uwzględniła protestu.

W uzasadnieniu, odnosząc się do kryterium nr 11 (Wpływ wartości wskaźników przyjętych w projekcie na realizację celów Programu oraz analiza ich wartości docelowych) wskazano, że w projekcie wybrano wskaźniki produktu: liczba przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie; liczba wybudowanych jednostek wytwarzania energii elektrycznej z OZE, oraz rezultatu: szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych; wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach; produkcja energii elektrycznej z nowo wybudowanych instalacji wykorzystujących OZE; dodatkowa zdolność wytwarzania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych.

Organ stwierdził, że przywołane wskaźniki są zgodne z katalogiem wskaźników określonym w dokumentacji konkursu, i nie mają bezpośredniego wpływu na realizację wskaźników przyjętych do Ram Wykonania. Zgodnie z WRPO punkt 2.A.8 dokumentu - do Ram Wykonania w ramach osi priorytetowej 3 Energia przyjęte zostały następujące wskaźniki produktu: liczba wybudowanych zintegrowanych węzłów przesiadkowych (WP31), liczba zmodernizowanych energetycznie budynków (WP32).

W analizowanym przypadku, żaden z przyjętych przez spółkę wskaźników nie wpływa na wskazane wskaźniki Ram Wykonania. Kryteria Wyboru Projektów są jedyną podstawą oceny projektów złożonych w ramach przeprowadzonego konkursu. Zakres projektu oraz jego efekty w żaden sposób nie przyczynią się do osiągnięcia wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania dla Osi Priorytetowej nr 3. W ramach projektu spółka nie wybuduje zintegrowanych węzłów przesiadkowych, ani nie zmodernizuje energetycznie żadnego budynku.

Odnosząc się do kryterium nr 12 (Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych) wskazano, że projekt oddziaływać będzie w sposób pozytywny na zasadę horyzontalną: zrównoważony rozwój (wnioskodawca udowodnił, że w wyniku realizacji projektu osiągnie realne efekty prośrodowiskowe). Z kolei w przypadku w pozostałych zasad: "równość szans i niedyskryminacja", "równość płci", wdrożenie ocenianego projektu będzie miało neutralny wpływ. Proponowane bowiem rozwiązania nie wynikają ze zmian będących bezpośrednio następstwem projektu, lecz ogólnej polityki stosowania zasad. Podkreślono, że należy powstrzymywać się od sztucznego, na siłę wprowadzanego elementu pozytywnego wpływu na polityki horyzontalne, który faktycznie nie ma z nimi nic wspólnego. Przy ocenie wniosku, nie może to być odebrane jako element zasługujący na dodatkową punktację. Projekt w żaden sposób nie ogranicza dostępu do rezultatów działań, nie stwierdzono barier równościowych czy dyskryminacyjnych. Organ uznał prawidłowość dokonanej oceny z uwagi na fakt, że projekt nie ma bezpośredniego pozytywnego wpływu na wskazane polityki horyzontalne. Projekt zostałby uznany za mający pozytywny wpływ na realizację zasad horyzontalnych, gdyby opisano i uzasadniono zakres planowanych w ramach projektu konkretnych działań, rzeczywistych rozwiązań na rzecz eliminacji istniejących i zidentyfikowanych barier np. fizycznych, finansowych czy psychologicznych i w dostępie do dóbr dla wszystkich osób. Wnioskodawca powinien uzasadnić swój wybór po zdiagnozowaniu i wskazaniu na istniejące bariery oraz podając, jakie konkretne działania służące ich zniesieniu zostaną podjęte w ramach projektu.

Odnosząc się do kryterium nr 13 (Uzasadnienie realizacji projektu), wskazano, że w ramach kryterium weryfikacji podlega przedstawione uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, w tym m.in. opis istniejącej konkurencji, zapotrzebowanie na produkt/usługę powstałą w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W ocenie brano pod uwagę czy projekt stanowi odpowiedź na zidentyfikowane problemy/potrzeby wnioskodawcy, czy planowane działania są adekwatne do potrzeb wnioskodawcy, czy planowane działania umożliwią realizację projektu, czy potrzeby wnioskodawcy wynikają ze szczegółowej analizy, czy wnioskodawca wykazał zapotrzebowanie rynku na produkty/usługi powstałe w wyniku realizacji projektu, czy projekt rozwiązuje w pełni zidentyfikowane problemy. Ocenie podlega, czy inwestycja przyczyni się do znacznego zwiększenia oszczędności energii, a także będzie przeciwdziałać ubóstwu energetycznemu. Organ wskazał, że termin ubóstwa energetycznego (pomimo braku obowiązywania definicji prawnej) odnoszony jest w praktyce do gospodarstw domowych, nie do sfery publicznej czy też sfery przedsiębiorczości. Ubóstwo energetyczne odnosi się bezpośrednio do poziomu wydatków na nośniki energetyczne w gospodarstwie domowym i nie powinno być mylone z brakiem dostępu do energii.

Organ stwierdził, że projekt o charakterze komercyjnym, nie odnoszący się bezpośrednio do gospodarstw domowych nie ma bezpośredniego wpływu na obniżenie poziomu ubóstwa energetycznego. Zauważono, że lokalne bezpieczeństwo energetyczne zwiększają projekty parasolowe dotyczące montażu prokonsumenckich mikroinstalacji OZE na obiektach mieszkalnych i produkujące energię elektryczną lub cieplną bezpośrednio na potrzeby mieszkańców. Projekty tego typu dotyczą bezpośrednio gospodarstw domowych i wykorzystania przez nie wyprodukowanej energii na bieżąco, bez konieczności jej przekazywania do sieci elektroenergetycznej. Nie ma gwarancji, że energia elektryczna wyprodukowana przez zespół dwóch elektrowni wiatrowych będzie wykorzystana lokalnie. Energia ta trafia do ogólnokrajowej sieci elektroenergetycznej i może być sprzedawana na terenie całego kraju, a nawet poza jego granicami.

Odnosząc się do kryterium nr 16 (Efektywność kosztowa projektu - stosunek wartości środków UE projektu wyrażonej w PLN do mocy zainstalowanej w ramach projektu wyrażonej w MWe/MWth) wskazano, że punkty w tym kryterium są przyznawane w ramach grupy projektów wykorzystujących to samo źródło energii (wiatrowej / słonecznej / biomasy / wodnej / geotermalnej / biogazu). W przypadku zainstalowania urządzeń wykorzystujących różne źródła energii odnawialnej, punkty będą przyznane tylko dla jednego rodzaju instalacji o wyższej mocy. Projekt spółki obejmuje swym zakresem montaż dwóch turbin wiatrowych o mocy łącznej 4 MWe. W związku z tym był oceniany w grupie projektów wykorzystujących energię wiatrową, obejmującej dziewięć projektów. Wskaźnik efektywności kosztowej określony został na poziomie 2.821.334,68 zł/MWe. Najniższy wskaźnik efektywności z grupie złożonych projektów wykorzystujących energię wiatru wyniósł 1.559.562,83 zł/MWe. Organ wskazał, że konstrukcja kryterium promuje projekty, które przy najmniejszej zaangażowanej kwocie środków UE przynoszą największy efekt rzeczowy, a w efekcie promuje projekty z wyższą efektywnością ekologiczną. Kryterium jest mierzalne, a przyznawana punktacja jest wynikiem wyliczenia matematycznego dokonywanego na podstawie danych, przedstawianych we wnioskach.

Odnosząc się do kryterium nr 18 (Efektywność technologiczna i ekologiczna przyjętego w projekcie rozwiązania w zakresie produkcji energii - w tym redukcja C02) wskazano, że przyznano wnioskowi 4 punkty na 5 możliwych. Nie przyznano maksymalnej ilości punktów uznając, że projekt będzie miał negatywny wpływ na środowisko naturalne, na człowieka a także na zwierzęta. Elektrownie wiatrowe stanowią bowiem zagrożenie hałasowe - szum o niskiej częstotliwości wytwarzany przez turbiny oraz infradźwięki, powodują m.in. zmęczenie, wywołują stres, powodują emisję pola elektromagnetycznego, a także efekty: stroboskopowy, lśnienia czy rzucania cienia. Zjawiska te negatywnie wpływają na samopoczucie i zdrowie ludzi mieszkających w pobliżu zrealizowanych inwestycji. Ponadto przyczyniają się do śmiertelności ptaków wędrownych; powodują modyfikację, a nawet degradację dużej połaci krajobrazu. Istnieją także analizy eksperckie które pokazują, że elektrownie wiatrowe oddziałują w sposób zdecydowanie negatywny na środowisko naturalne, w tym zdrowie ludzi. Tak więc elektrownie wiatrowe w stanowią zagrożenie dla wielu elementów środowiska znacznie większe niż inne instalacje OZE (np. energia słoneczna), w tym prosumenckie źródła energii o niewielkiej skali.

W skardze do WSA spółka nie zgodziła się dokonaną przez organ odwoławczy ocenę zakwestionowanych w proteście kryteriów.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.

WSA przedstawił ogólne regulacje i zasady dotyczące oceny wniosków finansowanych w ramach regionalnych programów operacyjnych. W tym zakresie wskazał m.in. na przepisy art. 37 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej. Następnie stwierdził, że ocena wniosku spółki o dofinansowanie przeprowadzona została zgodnie z prawem.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA wyjaśnił, że zgodnie z opisem kryterium nr 11 oceniane jest, czy określone przez wnioskodawcę wskaźniki osiągnięcia celów projektu w pełni opisują charakter projektu i mogą zostać osiągnięte przy danych nakładach i założonym sposobie realizacji projektu. Ocena kryterium uwzględnia skalę, zakres i specyfikę projektu. Ocenie podlega: wybór, poprawność, kompletność, wiarygodność wskaźników i ich wpływ na cele określone w WRPO 2014+; wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania; planowane zakończenie projektu do końca roku 2018.

WSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że pozytywnie oceniono projekt w zakresie wyboru, poprawności i kompletności wskaźników WRPO 2014+, zaś nie przyznano punktów za planowane zakończenie projektu do 2018 r. oraz za wartości docelowe wskaźników w projekcie, które nie wpłyną na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. Z przeprowadzonej analizy projektu wynika, że wartości docelowe wskaźników w projekcie nie dotyczą wskaźników określonych dla Ram Wykonania dla osi priorytetowej nr 3 – Energia. W wyniku realizacji projektu żaden budynek nie zostanie zmodernizowany energetycznie, nie zostaną również wybudowane zintegrowane węzły przesiadkowe. Tak więc nieuzasadnione byłoby przyznanie punktacji za element podlegający ocenie, którego wnioskodawca nie spełnił.

Jednocześnie WSA za chybiony uznał zarzut, nierzetelnego i nieprzejrzystego opisu kryterium nr 11. Zarówno z brzmienia jak i z opisu kryterium wynika, że ocenie będzie podlegać wpływ wskaźników projektu na realizację celów Programu, co wprost odnosi się do WRPO. Kryterium to jest weryfikowane w przypadku wszystkich działań i poddziałań WRPO, co wskazuje na to, że jego istotą jest premiowanie tych inwestycji, które pozytywnie wpłyną na tzw. Ramy Wykonania w skali całego Programu. Słusznie zatem organ w swojej ocenie odniósł się do wskaźników docelowych określonych w WRPO, a nie do wskaźników z tzw. generatora wniosków (określonych dla poszczególnego projektu). WSA podkreślił, że obowiązkiem instytucji organizującej konkurs jest ścisłe przestrzeganie i stosowanie kryteriów oceny, a zatem jeżeli w ramach kryterium nr 11 oceny merytorycznej podlega wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, to Komisja ma obowiązek ocenić ten wpływ i odzwierciedlić swoją ocenę w liczbie punktów, które przyznaje projektowi w ramach kryterium.

WSA za prawidłową uznał także ocenę dotyczącą określenia terminu zakończenia realizacji projektu. Wymóg ten wynika jasno z kryterium nr 11 i nie budzi wątpliwości, że premiowane dodatkowym punktem, w ramach tego kryterium, są projekty, których planowe zakończenie przewidziano do końca roku 2018.

W ocenie WSA, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów protestu. Kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia zostały określone w regulaminie konkursu, zatem były znane spółce. Zarówno treść kryteriów, jak i ich uzasadnienie nie budzą wątpliwości. Spółka przystępując do konkursu wyraziła akceptację dla obowiązujących zasad oceny merytorycznej, które dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Reguły konkursowe były dla wszystkich uczestników takie same od jego ogłoszenia i nie uległy zmianie w trakcie trwania konkursu. Podkreślono, że w przypadku wątpliwości wnioskodawcy mają możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnień do organizatora konkursu.

Reasumując WSA uznał, że obniżenie liczby punków z powodu braku przyczyniania się projektu do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania oraz za planowane zakończenie projektu do 2018 r. znajduje uzasadnienie w świetle zasad oceny kryterium i nie narusza wskazanych przez spółkę przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w zw. z pkt 4 rozdział 3 i 5 Wytycznych w zakresie wyboru projektów w zw. z pkt 2E Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium nr 12, WSA wskazał, że zgodnie z tym kryterium Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych - wpływ neutralny – 0 pkt, pozytywny wpływ na jedną z zasad horyzontalnych – 1 pkt, pozytywny wpływ na dwie zasady horyzontalne – 2 pkt, pozytywny wpływ na trzy lub więcej zasad horyzontalnych – 3 pkt.

Zakres realizacji zasad horyzontalnych obejmuje: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminację, równouprawnienie płci, inne (nie wskazane powyżej). W ramach kryterium sprawdzana jest zgodność projektu z horyzontalnymi zasadami niedyskryminacji i równości szans ze względu na płeć. W szczególności, przedmiotem sprawdzenia jest, czy projekt nie ogranicza równego dostępu do zasobów (towarów, usług, infrastruktury) ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W przypadku osób z niepełnosprawnościami niedyskryminacyjny charakter projektu oznacza konieczność stosowania zasady uniwersalnego projektowania i racjonalnych usprawnień zapewniających dostępność oraz możliwości korzystania ze wspieranej infrastruktury.

Organ oceniła, że projekt będzie oddziaływać w sposób pozytywny na zasadę horyzontalną - zrównoważony rozwój, w związku z czym przyznano 1 punkt na 3 możliwe. Jednocześnie uznano, że wpływ projektu na pozostałe zasady jest neutralny.

WSA zgodził się z organem, że wiele rozwiązań wskazanych i uznanych przez spółkę w dokumentacji aplikacyjnej i proteście za mające pozytywny wpływ na zasady horyzontalne, w rzeczywistości nie wpływa pozytywnie na wdrażanie tych zasad, m.in. stworzenie stanowiska pracy w ramach projektu czy przeszkolenie pracownika do zdalnego monitorowania pracy elektrowni, elastyczne godziny pracy. Zdaniem WSA, organ uznał, że proponowane przez spółkę rozwiązania nie są związane z działaniami w ramach zakresu projektu na rzecz pozytywnego wpływu na zasady horyzontalne UE, lecz dotyczy ogólnych zasad, które mogłyby być wdrożone i są realizowane przez nią również w sytuacji niezrealizowania projektu, np. fakt, że w spółce nie występują żadne bariery w dostępie do stanowisk pracy, szkoleń, doskonalenia zawodowego ze względu na pleć. Za prawidłowe uznał stanowisko organu, że wskazane przez spółkę rozwiązania, takie jak np. przyjęte rozwiązania infrastrukturalne (budowa utwardzonej drogi) czy zdalne monitorowanie pracy urządzeń elektrowni wiatrowej, nie stanowią szczególnych rozwiązań na rzecz osób niepełnosprawnych. Jednocześnie, pomimo deklaracji spółki, brak jest rzeczywistych rozwiązań w projekcie, opartych o zasady uniwersalnego projektowania ze względu na osoby niepełnosprawne.

W ocenie WSA, zarówno treść kryterium nr 12 jak i jego uzasadnienie nie budzą żadnych wątpliwości, zaś projekty, których realizacja jest współfinansowana ze środków unijnych muszą być zgodne ze wskazanymi tam zasadami horyzontalnymi i wynikającymi z tych zasad standardami. Niezbędne dla uzyskania dofinansowania jest zachowanie neutralności, natomiast punktacja dotyczy jedynie wpływu pozytywnego. Wynika to z faktu, że zachowania niedyskryminacyjne są wprost wymagane przez prawo (chociażby przepisy kodeksu pracy), respektowanie ich uznać należy za obowiązek wnioskodawcy, realizowany niezależnie od projektu.

Reasumując WSA stwierdził, że liczba przyznanych spółce w ramach tego kryterium punktów, jest adekwatna do poziomu, w jakim spełnia to kryterium.

Odnosząc się do kryterium nr 13, WSA wskazał, że w ramach tego kryterium analizowane jest przedstawione uzasadnienie potrzeby realizacji projektu, w tym m.in. opis istniejącej konkurencji, zapotrzebowanie na produkt/usługę powstałą w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Ocenie m.in. podlega, czy inwestycja przyczyni się do znacznego zwiększenia oszczędności energii, a także czy przeciwdziała ubóstwu energetycznemu. WSA wskazał, że w Instrukcji (w załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu) problematyka ta została dostatecznie wyjaśniona. Ponadto jest to termin od lat funkcjonujący i zdefiniowany w piśmiennictwie (por. I. Figaszewska, Ubóstwo energetyczne - co to jest?, Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki 05/2009). WSA stwierdził, że z uwagi na treść projektu nie wskazującego na realizację tego, wskazanego w kryterium 13 celu, organ dokonał prawidłowej oceny tego kryterium i właściwie ten aspekt uzasadnił.

Odnosząc się do kryterium nr 16, WSA wskazał, że także w i tym przypadku ocena została dokonana prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium nr 18 WSA wskazał, że zgodnie z definicją tego kryterium, w jego ramach należy opisać zastosowane technologie, w tym najlepsze technologie wykorzystujące OZE przyczyniające się do osiągnięcia jak najwyższego efektu ekologicznego. WSA podzielił spostrzeżenie organu, że skoro w odniesieniu do tego kryterium nie wskazano kryteriów uzasadniających jednoznacznie przyznaną punktację to należy przyjąć, że w ramach tego kryterium analizie eksperckiej podlegają zastosowane technologie, w tym technologie wykorzystujące OZE przyczyniające się do osiągnięcia jak najwyższego efektu ekologicznego. Skoro istnieją analizy eksperckie, które pokazują że elektrownie wiatrowe działają w sposób negatywny na środowisko naturalne i zdrowie ludzi, stanowią zagrożenie dla elementów środowiska, większe niż np. instalacje fotowoltaiczne, to mogło to stanowić przesłankę do obniżenia punktacji. WSA podkreślił, że wnioskowi przyznano 4 punkty na 5 możliwych, co jest oceną uwzględniającą zarówno ekologiczny charakter źródła jak i negatywne oddziaływanie na środowisko.

Odnosząc się do argumentu skargi, że organ ocenił niedookreślone elektrownie wiatrowe i niepotwierdzone oraz nieuzasadnione efekty pracy turbin, podczas gdy ocenie podlegała konkretna technologia wykorzystana przez spółkę, WSA stwierdził, że jest to argument gołosłowny. Wniosek dotyczył bowiem "budowy dwóch turbin wiatrowych...", zatem organ mógł i powinien odnieść się do wiedzy dotyczącej turbin wiatrowych. WSA dodał, że spółka nie wykazała w żaden sposób, że turbiny wiatrowe których dotyczy wniosek, mają takie cechy konstrukcyjne, które wyeliminują wskazany przez organ negatywny wpływ na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi.

Reasumując, WSA uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i stwierdził, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający obowiązujące prawo. Mając to na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez: błędną wykładnię opisu kryterium nr 12, wskazanego w dokumencie pn. w Kryteria wyboru projektów dla Działania 3.1, Poddziałania 3.1.1., stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu, poprzez przyjęcie, że nie stanowi pozytywnego wpływu na realizację zasady równości szans i niedyskryminację zastosowanie przez wnioskodawcę w projekcie takich rozwiązań jak elastyczne godziny pracy, możliwość pracy zdalnej oraz budowa utwardzonej powierzchni, podczas gdy prawidłowa wykładnia opisu kryterium nr 12 powinna prowadzić do wniosku, że każde dodatkowe rozwiązanie wykraczające poza wymagane prawem standardy wpływa pozytywnie na realizację zasady równości szans.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi i uznanie, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym wpływ na wynik oceny, a przede wszystkim przyjęcie, że:

- nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w treści protestu, w szczególności w zakresie oceny kryterium nr 11 w odniesieniu, do której wnioskodawca podnosił, że generator wniosków uniemożliwiał mu wybór innych wskaźników projektu;

- nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik oceny dokonana przez organ ocena kryterium nr 12, w ramach której organ błędnie przyjął, że skarżąca nie założyła w projekcie konkretnych rozwiązań mających pozytywnych wpływ na realizację zasad horyzontalnych równości szans i niedyskryminacji, i błędnie przyjął, że nie stanowi pozytywnego wpływu na realizację zasady równości szans i niedyskryminację zastosowanie przez wnioskodawcę w projekcie takich rozwiązań jak elastyczne godziny pracy, możliwość pracy zdalnej oraz budowa utwardzonej powierzchni;

- nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny dokonana przez organ ocena kryterium nr 13, w ramach której organ ocenił projekt skarżącej poprzez odwołanie się do elementów oceny niezwartych w opisie kryterium, jak również porównanie go z innymi projektami złożonymi w konkursie, zakładającymi realizację zupełnie innych rozwiązań;

- nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny dokonana przez organ ocena kryterium nr 18 w ramach której organ odwołał się do ekspertyz dotyczących niedookreślonych elektrowni wiatrowych, nie odnosząc ich parametrów do parametrów elektrowni opisanych we wniosku o dofinansowanie i na tej podstawie arbitralnie przyjął, że stanowią one podstawę do uznania, że projekt skarżącej negatywnie oddziałuje na środowisko.

III. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- lakoniczne, jednozdaniowe uzasadnienie wyroku w odniesieniu do kontroli prawidłowości oceny przeprowadzonej przez organ w zakresie kryterium nr 12 i 13. WSA ograniczył się do przytoczenia stanowiska KO i stwierdzenia, że KO prawidłowo oceniła, dokonując analizy wniosku oraz treści protestu, że liczba przyznanych punktów, jest adekwatna do poziomu, w jakim projekt spełnia przedmiotowe kryterium, nie odnosząc się nawet jednym zdaniem do twierdzeń skarżącej w których ta podnosiła kwestię nieuwzględnienia przez organ wskazanych przez nią we wniosku o dofinansowanie konkretnych rozwiązań mających pozytywny wpływ na zasady horyzontalne (kryterium nr 12) oraz kwestię przekroczenia przez organ zakresu prowadzonej oceny tj. dokonanie jej przez pryzmat elementów nie wskazanych w opisie kryterium oraz poprzez porównanie projektu z innymi projektami złożonymi w konkursie a przewidującemu zupełnie inny rodzaj rozwiązań (kryterium nr 13);

- brak merytorycznego i prawnego uzasadnienia w zakresie uznania za gołosłowny argument skarżącej, dotyczący odniesienia się przez organ w toku oceny do niedookreślonych elektrowni wiatrowych będących przedmiotem analiz eksperckich, podnoszony w stosunku do oceny kryterium nr 18.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi wniesionej do WSA, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wyznaczając – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem stanowiska WSA, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie spółka w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazanego w pkt III petitum skargi kasacyjnej zarzuciła lakoniczne uzasadnienie wyroku w odniesieniu do kontroli prawidłowości oceny w zakresie kryteriów nr 12 i 13 oraz brak merytorycznego i prawnego uzasadnienia w zakresie oceny kryterium nr 18.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania spółki, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie z następujących powodów.

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich beneficjentów określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z: 17 sierpnia 2010 r., II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., II GSK 131/17; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W odniesieniu do powyższego podkreślić należy znaczenie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu – o charakterze wiążącym tak dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących o dofinansowanie w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu, którego istota oraz logika świadczy o jego konkursowym charakterze, powinien m.in. określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może również pomijać treści art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z: 14 czerwca 2017 r., II GSK 1549/17 i 14 grudnia 2016 r., II GSK 5172/16).

W świetle przedstawionego rozumienia przywołanej regulacji prawnej nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazywanego przez skarżącą kasacyjnie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Dalej należy zauważyć, że art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Tak więc przepis ten odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na nieuwzględnienie protestu, negatywną ponowną ocenę projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz określa sposób jej realizacji. Wymieniony przepis jest więc tzw. przepisem wynikowym – podobnie jak np. przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa, w tym przypadku przez właściwą instytucję zarządzającą. Naruszenie wymienionego przepisu jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, skarżąca kasacyjnie zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji – poprzez niezasadne jej zdaniem oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia – powinna powiązać zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jej zdaniem – uchybił WSA, stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że adresatem zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą regulację prawną dotyczącą procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Tak więc aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej powinien powołać stosowne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Wobec tego, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17), autor skargi kasacyjnej w sposób właściwy zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez WSA art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej powiązał z Kryteriami wyboru projektów w ramach WRPO 2014-2020, których wyciąg stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu. Tym niemniej dokonując oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek zbadać, czy autor skargi kasacyjnej wykazał istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny. Tego w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie zrobiła. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, a to jest warunek niezbędny skuteczności zarzutu procesowego.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uznać należy go za niezasadny.

W ramach dokonanej oceny kryterium nr 11 WSA zaakceptował stanowisko instytucji zarządzającej, że projekt spółki nie przyczynia się do realizacji wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania. Słusznie WSA uznał, że z brzmienia i opisu tego kryterium wynika, że ocenie będzie podlegać wpływ wskaźników projektu na realizację celów WRPO na lata 2014-2020, którego istotą jest premiowanie tych inwestycji, które pozytywnie wpłyną na tzw. Ramy Wykonania w skali całego Programu. Stąd też prawidłowo instytucja zarządzająca w ramach kryterium nr 11 merytorycznie oceniła wpływ wartości docelowych wskaźników w projekcie na wartości docelowe wskaźników programowych wybranych do Ram Wykonania, uznając, że projekt spółki dotyczący odnawialnych źródeł energii nie przekłada się na realizację celów Programu.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej co do zaakceptowanej przez WSA oceny kryterium nr 12. Ocena ta nie budzi wątpliwości co do zgodności z opisem kryterium, jak i zasadami ogólnymi wynikającymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim przyznanie tylko 1 z 3 możliwych do uzyskania punktów wynikało z tego, że planowana przez spółkę działania nie wynikają ze świadomego zastosowania w projekcie specyficznych rozwiązań na rzecz osób niepełnosprawnych. Budowana utwardzonych dróg do elektrowni umożliwia i ułatwia dostęp do elektrowni każdej osobie – niezależnie od tego czy jest osobą w pełni sprawną czy niepełnosprawną i jest standardowym rozwiązaniem infrastrukturalnym w przypadku tego rodzaju projektów. Zastosowanie systemu umożliwiającego zdalne monitorowanie pracy urządzeń elektrowni wiatrowej, także nie jest szczególnym rozwiązaniem na rzecz niepełnosprawnych. Monitoring online pracy instalacji OZE jest rozwiązaniem powszechnie stosowanym na rynku. Ponadto w projekcie nie ma informacji, które potwierdzałyby, że istnieją realne ograniczenia i równocześnie potrzeby elastycznego czasu pracy dla kobiet wychowujących dzieci. Stąd też ocena WSA co do przyznanej projektowi w tym zakresie punktacji nie została skutecznie podważona.

Kontrolując prawidłowość dokonanej przez organ oceny kryterium nr 13, WSA wyraził słuszny pogląd, że spółka ubiegająca się o dofinansowanie nie wykazała, aby jej projekt przyczynił się do znacznego zwiększenia oszczędności energii a także do przeciwdziałania ubóstwu energetycznemu.

W ocenie NSA zasadnie instytucja zarządzająca przeprowadziła szczegółową analizę wskazanych w opisie kryterium nr 13 elementów, dokonując tego w szerszym kontekście. Zauważyć należy, że w opisie kryterium nr 13 w Kryteriach wyboru projektów elementami podlegającymi ocenie są m.in. zapotrzebowanie na produkt/usługę powstałą w wyniku realizacji przedsięwzięcia, a także czy projekt w pełni rozwiązuje zidentyfikowane problemy. W przypadku oceny projektu takiego jak budowa farmy wiatrowej w ramach kryterium uzasadnienia realizacji projektu należy indywidualizować je w różnych aspektach, w tym także społecznym. Przeciwdziałanie ubóstwu energetycznemu niewątpliwie jest problemem o charakterze społecznym. Ubóstwo energetyczne jest powszechnie definiowane jako zjawisko polegające na doświadczeniu trudności dotykającymi gospodarstwa domowe w zaspokojeniu podstawowych potrzeb energetycznych, na które składa się: utrzymanie adekwatnego standardu ciepła oraz zaopatrzenie w pozostałe źródła energii służące zaspokojeniu w adekwatny sposób podstawowych potrzeb funkcjonowania biologicznego i społecznego członków gospodarstwa domowego. Ubóstwo energetyczne to także sytuacja, w której w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę gospodarstwo domowe nie ma możliwości dostępu do społecznie i materialnie koniecznego poziomu usług energetycznych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie wskazano, że budowa farmy wiatrowej o mocy 4 MW należy uznać za projekt o charakterze komercyjnym, którego celem jest rozwój działalności gospodarczej oraz wzrost przychodów wnioskodawcy. Energia elektryczna, wyprodukowana przez planowane dwie elektrownie wiatrowe – zgodnie z założeniami przyjętymi przez skarżącą spółkę – zostanie w całości sprzedana do ogólnopolskiej sieci elektroenergetycznej jednemu z funkcjonujących na rynku firm zajmujących się obrotem energii. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości, że wyprodukowana przez spółkę energia elektryczna nie będzie wykorzystywana wyłącznie przez lokalnych prywatnych odbiorców za niższą cenę, wynikająca z niższych cen przesyłu energii. Tym samym projekt nie rozwiąże lokalnych trudności związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb energetycznych w gospodarstwach domowych, o ile one występują, czego skarżąca spółka nie wykazała. Słusznie zatem instytucja zarządzająca, powołując się na opinie ekspertów, uznała, że planowana przez spółkę budowa farmy wiatrowej nie gwarantuje ani obniżenia cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych, ani też nie wpłynie na ograniczenie ubóstwa energetycznego.

Zarzuty zaś skargi kasacyjnej, że organ w ramach oceny kryterium nr 13 dokonał tej oceny przez pryzmat informacji, których zawarcie we wniosku nie było wymagane, co ma świadczyć o przekroczeniu zakresu oceny kryterium nr 13, z przyczyn wskazanych wyżej, nie zasługują na uwzględnienie. Natomiast odniesienie się przez instytucję zarządzającą do tzw. projektów parasolowych (czyli projektów realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, polegające np. na instalacji paliw fotowoltaicznych na domach/terenach mieszkańców danej gminy), nie miało rozstrzygającego znaczenia, a stanowiło jedynie argument porównawczy.

Zgodnie z opisem Kryterium nr 18 zawartym w Kryteriach wyboru w jego ramach należało opisać zastosowane technologie, w tym najlepsze technologie wykorzystujące OZE przyczyniające się do osiągnięcia jak najwyższego efektu ekologicznego. Organ indywidualizując to kryterium, zobowiązany był do ustalenia, czy zaprojektowane przez spółkę elektrownie wiatrowe przyczynią się do osiągnięcia jak najwyższego efektu ekologicznego. W oparciu o opinie ekspertów instytucja zarządzająca uznała, że planowana przez spółkę budowa dwóch elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 4,00 MWe (2 x 2,00 MWe), będzie wykazywała realne efekty prośrodowiskowe, przyczyni się do zwiększenia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych (energia wiatru), co będzie miało korzystny wpływ na jakość powietrza, spowoduje wzrost produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i ograniczenie emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Organ nie zakwestionował zatem zastosowanej w ramach projektu technologii, natomiast zwrócił uwagę na negatywne efekty, jakie mogą współwystępować w przypadku realizacji inwestycji polegających na budowie farmy wiatrowej, m.in. na środowisko naturalne (zagrożenie dla zwierząt – przyczyniają się do śmiertelności ptaków wędrownych, zmiana krajobrazu, efekty: stroboskopowy, lśnienia czy rzucania cienia) i zdrowie ludzi (zagrożenie hałasowe – szum o niskiej częstotliwości wytwarzany przez turbiny oraz infradźwięki, powodują m.in. zmęczenie, wywołują stres, powodują emisję pola elektromagnetycznego). Powyższe elementy stanowiły przesłankę do obniżenia punktacji. Organ w ramach kryterium nr 18 przyznał wnioskowi 4 na 5 możliwych punktów, co jest oceną uwzględniającą zarówno ekologiczny charakter źródła, jak i negatywne oddziaływanie na środowisko.

Argumenty zawarte w skardze i powtórzone w skardze kasacyjnej, że organ ocenił niedookreślone elektrownie wiatrowe i niepotwierdzone oraz nieuzasadnione efekty pracy turbin, należy uznać za chybione. Ocenie instytucji zarządzającej podlegała konkretna technologia wskazana we wniosku przez spółkę, zatem organ mógł i powinien odnieść się do wiedzy dotyczącej turbin wiatrowych. Skoro spółka nie wykazała, aby turbiny wiatrowe, których dotyczy wniosek, mają takie cechy konstrukcyjne, które wyeliminują negatywny wpływ na środowisko naturalne i zdrowie ludzi, to dokonaną przez organy ocenę kryterium nr 18 należy uznać za prawidłową.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Należy bowiem zauważyć, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie odwołuje się do ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a w sytuacji bezskuteczności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia uznać należy, że przedstawiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje postanowień Regulaminu konkursu regulujących postępowanie w sprawie naboru do dofinansowania projektów w ramach Działania 3.1 Wytwarzanie i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych Podziałanie 3.1.1 Wytwarzanie energii z odnawialnych źródeł energii w ramach WRPO na lata 2014-2020, co uprawnia do stwierdzenia, że w zakresie odnoszącym się do spornych w sprawie kwestii należy odwołać się do postanowień Załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, który określa kryteria wyboru projektów do dofinansowania. W części drugiej tego załącznika "Ocena merytoryczna", sporne w sprawie kryterium nr 12 zostało nazwane i opisane, określono jego punktację (w skali od 0 do 3) oraz zdefiniowane przy jednoczesnym określeniu zasad jego oceny. Jeżeli z przyjętych w omawianym zakresie zasad oceny spełniania wymienionego kryterium wynika jednoznacznie – co należy podkreślić – że ocenie podlegać będzie to, czy projekt ma pozytywny wpływ na polityki horyzontalne (których zasady w liczbie trzech zostały wymienione), a z kolei z opisu zasad punktacji omawianego kryterium wynika, że w jego obrębie punkty są przyznawane wyłącznie za pozytywny wpływ na co najmniej jedną z zasad horyzontalnych – to jest 1 pkt za pozytywny wpływ na co najmniej jedną z zasadach, aż do maksimum 3 pkt za pozytywny wpływ na wszystkie trzy zasady – zaś tylko neutralny wpływ projektu na zasady horyzontalne nie jest w ogóle punktowany, to uznać należy, że Regulamin konkursu jasno zdefiniował omawiane kryterium nr 12 i precyzyjnie określał kryteria pozytywnej oceny projektu w zakresie wdrażania zasad horyzontalnych.

Uwzględniając powyższe – jak również odwołując się do argumentów instytucji zarządzającej zaakceptowanych przez WSA, a przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej informacji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszących się do kryterium nr 12 oraz zasad jego spełniania – nie sposób jest za wadliwą uznać wykładnię tego kryterium dokonaną przez WSA. Wynika z niej, co już zaznaczono wyżej, że rozwiązania infrastrukturalne (budowa utwardzonej drogi) czy zdalne monitorowanie pracy elektrowni wiatrowej nie stanowią szczególnych rozwiązań na rzecz osób niepełnosprawnych. Mając na uwadze normalną, planowaną przez spółkę działalność gospodarczą, należy uznać, że nie są to rozwiązania nietypowe, specyficzne wpływające na równość szans w rozwoju zawodowym wielu kategorii osób, marginalizowanym na rynku pracy ze względu na wiek, niepełnosprawność czy też obowiązki rodzicielskie. Stwierdzić należy, że punkty w ramach kryterium 12 mogły zostać przyznane wyłącznie za rozwiązania wpływające pozytywnie na wdrażanie zasad horyzontalnych, a więc ponadstandardowe, wykraczające poza wymagane przez prawo, których respektowanie jest obowiązkiem skarżącej spółki realizowanym niezależnie od projektu.

Oznacza to, że WSA, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, nie dokonał błędnej wykładni kryterium nr 12 i słusznie uznał, że stanowisko organu dotyczące przyznania spółce 1 punktu na 3 możliwe jest prawidłowe. Zaproponowane w projekcie rozwiązania odpowiadają uniwersalnym zasadom projektowania, z których wynika konieczność zapewnienia niedyskryminującego w stosunku do niepełnosprawnych charakteru projektu. Budowa utwardzonej drogi jest standardowym rozwiązaniem infrastrukturalnym. Umożliwia ona dostęp do każdego przedsiębiorstwa każdej osobie, a nie wyłącznie osobie niepełnosprawnej. Podobne uwagi należy poczynić w stosunku do zastosowania zdalnego sterowania pracy urządzeń elektrowni wiatrowej. System ten jest powszechnie stosowanym rozwiązaniem przy instalacji OZE, a nie szczególnym skierowanym wyłącznie do osób niepełnosprawnym. Trafnie też instytucja zarządzająca uznała, że spółka w przedłożonej dokumentacji konkursowej nie scharakteryzowała kadry planowanej do zaangażowania przy realizacji projektu, w tym w zakresie potrzeb pracy w domu i elastycznego czasu pracy. W takiej sytuacji brak takiej informacji uniemożliwia przyznanie projektowi dodatkowych punktów w ramach kryterium nr 12.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 240 zł, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).