Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 11/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 487/20 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr DIR-IV.7343.125.2017.AP.15 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz E. Sp. z o.o. w W. 2148 (dwa tysiące sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., sygn. V SA/Wa 487/20, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 13 grudnia 2019 r., nr DIR-IV.7343.125.2017.AP.15, w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy 25 października 2012 r. skarżąca zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej PARP) umowę , której przedmiotem było dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, z udziałem środków europejskich. Umowa o dofinansowanie została zmieniona 5 aneksami. We wniosku o dofinansowanie spółka zobowiązała się do realizacji projektu, którego ogólnym celem było zaoferowanie potencjalnym użytkownikom dostępu do zasobów w postaci video-wykładów świadczonych za pośrednictwem serwisu [...] z różnych dziedzin (m.in. prawo, ekonomia, administracja, finanse, bankowość, itp.) - pkt 15a wniosku o dofinansowanie. W ramach realizacji projektu stworzona miała być platforma e-learningowa umożliwiająca potencjalnym odbiorcom naukę poprzez oglądanie video - szkoleń/video - wykładów poświęconych wybranej (wyżej wskazanej) tematyce.

W dniach 9 i 11 czerwca 2014 r., na podstawie § 10 umowy o dofinansowanie Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw, pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej dla województwa mazowieckiego (dalej: "RIF"), przeprowadziła wizytę kontrolną w siedzibie skarżącej oraz w miejscu realizacji projektu. Kontrola ta wykazała liczne nieprawidłowości w realizacji projektu, w tym niepełne osiągnięcie przez beneficjenta wskaźników określonych w umowie o dofinansowanie. Ustalenia z kontroli i zalecenia pokontrolne zawarto w Informacji pokontrolnej, która została przekazana beneficjentowi, pismem z 19 września 2014 r. RIF poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku kontroli projektu i przekazaniu dokumentów z kontroli do PARP.

Pismem z 8 kwietnia 2016 r., znak: DWG-14.14-512-14-144/16-JZ(4166) PARP wypowiedziała beneficjentowi umowę o dofinasowanie ze skutkiem natychmiastowym na podstawie:

1) § 13 ust. 3 pkt 7 lit. c umowy - tj. ze względu na zaprzestanie przez beneficjenta realizacji projektu,

2) § 13 ust. 3 pkt 7 lit. f umowy - ze względu na nieosiągnięcie przez beneficjenta celów projektu.

Jednocześnie PARP wezwała spółkę do zwrotu dofinansowania w wysokości 66 039,40 zł w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

W związku z bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego na zwrot przez beneficjenta środków określonych w wezwaniu, pismem z 23 sierpnia 2016 r. PARP zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z umowy o dofinansowanie.

W dniu 2 grudnia 2016 r. spółka wpłaciła na rachunek bankowy PARP kwotę 66 039,40 zł, a pismem z 2 grudnia 2016 r. wskazała, iż wpłata dotyczy należności głównej w ramach umowy o dofinansowanie oraz że wpłacona kwota nie obejmuje odsetek od należności głównych, gdyż strona uważa wszelkie odsetki od udzielonej i zwróconej dotacji, za nienależne.

Pismem z 8 grudnia 2016 r. PARP wyjaśniła, iż po rozliczeniu dokonanej wpłaty wystąpiła niedopłata wobec czego dokonany zwrot został, zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej, proporcjonalnie uznany na poczet kwoty należności głównej oraz kwoty odsetek jak dla zaległości podatkowych w stosunku, w jakim pozostaje kwota należności głównej do kwoty odsetek jak dla zaległości podatkowych. Wezwano spółkę do zwrotu w terminie 14 dni pozostałej kwoty należności, w rozliczeniu na poszczególne płatności wraz ze wskazaniem terminów naliczania należnych odsetek.

Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż wpłata została dokonana na należność główną a naliczone odsetki są nienależne ze względu na fakt, iż podstawy ich naliczenia, jak i okres za który zostały naliczone, wynikają z wadliwego działania organu oraz instytucji zarządzającej projektem w imieniu organu.

Decyzją z 17 maja 2017 r., nr DK/179/2017, PARP zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty 16 482,68 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu w związku z projektem realizowanym na podstawie umowy o dofinansowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z 13 grudnia 2019 r. o ww. numerze, Minister utrzymał w mocy decyzję PARP z 17 maja 2017 r.

W ocenie Ministra PARP prawidłowo dokonała rozliczenia zwróconej przez beneficjenta kwoty 66 039,40 zł zgodnie z art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej i stwierdził niedopłatę.

W skardze na decyzję organu odwoławczego spółka podkreśliła między innymi, że sprawa dotyczy następujących należności:

1) 47.852,28 zł – wymagalnej od 26 listopada 2012 r. i przedawnionej od 31 grudnia 2017 r., zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;

2) 514,43 zł – wymagalnej od 19 listopada 2012 r. i przedawnionej od 31 grudnia 2017 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;

3) 7.930,09 zł – wymagalnej od 16 kwietnia 2013 r. i przedawnionej od 31 grudnia2018 r., zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;

4) 9.173,71 zł – wymagalnej od 25 października 2013 r. i przedawnione od 31 grudnia 2018 r., zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej;

5) 568,89 zł – wymagalnej od 22 października 2013 r. i przedawnionej od 31 grudnia 2018 r. zgodnie z art. 70 Ordynacji podatkowej.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 13 grudnia 2019 r., oddalił przedmiotową skargę.

Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W przypadku braku dobrowolnego zwrotu środków, zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p., instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. Decyzja o zwrocie dofinansowania z art. 207 ust. 9 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa.

U.f.p. nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Pomimo takiego odesłania do przepisów Ordynacji, w zakresie regulującym terminy przedawnienia, nie stosuje się z uwagi na przepis szczególny, jakim jest art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L1995.312.1). Przepis ten przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia, liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C-436/15 stwierdził, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

W myśl art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Przyjęcie jako początku biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje instytucja zarządzająca w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2006 r. Nr 227, poz. 1658)). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych.

W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości zostały stwierdzone w przewidzianym umową okresie trwałości projektu (tj. zobowiązania beneficjenta do utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej trzech lat od zakończenia realizacji projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania - § 8 ust. 2 umowy), a jednocześnie przed zakończeniem programu wieloletniego PO IG (wypłata salda końcowego w Programie Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013 nastąpiła 28 grudnia 2018 r.). Przyjmując, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości z chwilą wypłaty mu środków to termin przedawnienia liczony od daty wypłaty środków nie upłynął po czterech latach, ale uległ wydłużeniu do zamknięcia programu, które nastąpiło 28 grudnia 2018 r. Zobowiązanie nie uległo jednak przedawnieniu z tą datą, ponieważ wcześniej, przed zamknięciem Programu, doszło do jego przerwania wskutek doręczenia beneficjentowi pierwszej informacji pokontrolnej, co miało miejsce 18 czerwca 2014 r. Na gruncie art. 3. ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy uznać, że doręczenie beneficjentowi informacji pokontrolnej, w której wskazano nieprawidłowości przerywa okres przedawnienia. Stanowisko takie znajduje oparcie w poglądach judykatury (por. wyrok TSUE z 11.06.2015 r., C-52/14, wyrok z 5.05.2011 r., C 201-202/10).

Według TSUE aktem który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest zawiadomienie podmiotu, które w wystarczająco dokładny sposób wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z 24.6.2004 r. w sprawie C- 278/02 Herbert Handlbauer, Zb.Orz 2004, s.1-61710). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy czteroletni termin przedawnienia na nowo rozpoczął swój bieg z dniem następnym, tj. 19 czerwca 2014 r. Kolejnymi aktami przerywającym bieg terminu przedawnienia była każda czynność instytucji pośredniczącej, o której skarżący był informowany, a dotycząca postępowania w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości tj. m.in. wypowiedzenie umowy i wezwanie do zwrotu dofinansowania – doręczone skarżącej 26 kwietnia 2016 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu środków - doręczone skarżącej 13 września 2016 r., pisemna informacja o sposobie rozliczenia dokonanej przez skarżącą wpłaty i wezwanie skarżącej do zapłaty pozostałej części środków przypadających do zwrotu – doręczone skarżącej 27 grudnia 2016 r., decyzja organu I instancji określająca kwotę do zwrotu - doręczona skarżącej 5 czerwca 2017 r. i decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji - doręczona skarżącej 3 stycznia 2020 r. Termin przedawnienia upłynąłby dopiero z upływem podwójnego terminu okresu przedawnienia, co wynika z art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, licząc od daty wypłaty środków, czyli: z dniem 26.11.2020 r. co do kwoty 47.852,28 zł; z dniem 19.11.2020 r. co do kwoty 514,43 zł; z dniem 16.04.2021 r. co do kwoty 7.930,09 zł; z dniem 25.10.2021 r. co do kwoty 9.173,71 zł; z dniem 22.10.2021 r. co do kwoty 568,89 zł. Do momentu wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie upłynął więc okres odpowiadający podwójnemu terminowi (4 razy 2 = 8 lat) okresu przedawnienia.

Sąd zaznaczył, że przesłankami zwrotu środków w rozpoznawanej sprawie jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. (art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.). Art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 184 ust. 1 u.f.p., że pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków

W zaskarżonej decyzji instytucja zarządzająca prawidłowo więc odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie, jako kryterium oceny działań strony skarżącej w zakresie realizacji projektu i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. W umowie o dofinansowanie (§ 3 ust. 1) beneficjent zobowiązał się do zrealizowania projektu w zakresie określonym w harmonogramie rzeczowo – finansowym projektu, stanowiącym załącznik do umowy, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy. Ponadto skarżący zobowiązał się w umowie do: osiągnięcia wskaźników realizacji celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy (§ 8 ust. 1), osiągnięcia założonych celów projektu oraz utrzymania trwałości projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania (§ 8 ust. 2); niedokonywania w okresie wskazanym w ust. 2 zasadniczych modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, przy czym wymóg utrzymania trwałości projektu nie uniemożliwiał wprowadzania w projekcie uzasadnionych ekonomicznie modyfikacji w zakresie świadczonych usług i głównych ich odbiorców (§ 8 ust. 2).

Postępowanie dotyczące uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania ma charakter mieszany administracyjno-cywilny. Procedura złożenia wniosku i jego ocena podlega przepisom prawa administracyjnego. Przyznanie dofinansowania i jego wypłata następuje w drodze umowy cywilnej. Wszystkie kwestie związane z jej zawarciem, wykonaniem czy rozwiązaniem umowy rozstrzygane są na drodze cywilnej. Kwestia zaś zwrotu pobranego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Każde stwierdzenie nieprawidłowości przez organ obliguje go do przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2020 r. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz

- niezastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że pomimo różnego charakteru i źródła finansowania środków wypłaconych na podstawie umowy o dofinansowanie skarżącej tj. z budżetu Unii Europejskiej i z budżetu Państwa, do wszystkich środków znajdą zastosowanie zasady przedawnienia określone w przepisach wskazanego Rozporządzenia Rady, także do tych wypłaconych ze środków budżetu Państwa, pomimo, iż do środków wypłaconych z budżetu Państwa stosować należy zasad przedawnienia określone w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło przedawnienie dochodzenia zwrotu należności wypłaconych z budżetu Państwa,

II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 207, w szczególności art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 8 pkt 1 oraz ust. 9, ustawy o finansach publicznych prowadzącą do uznania, że pomimo, iż przepis ten ma charakter sankcji administracyjnej, organ nie jest uprawniony do badania winy, zamiaru beneficjenta ani innych kwestii odpowiedzialności beneficjenta, co doprowadziło do niepełnego ustalenia charakteru sankcji oraz błędnego ustalenia skutków zastosowanej sankcji administracyjnej,

III. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez

- niezastosowanie art. 2 Konstytucji

- niezastosowanie art. 31 ust. 2 Konstytucji

- niezastosowanie art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji

- niezastosowanie standardów Rekomendacji Nr R(91) Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych tj. zasady drugiej ust. 1 i ósmej

- niezastosowanie 121 § 1 Ordynacji podatkowej

- niezastosowanie art. 5 i 362 Kodeksu cywilnego

- niezastosowanie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego

- niezastosowanie art. 54 Ordynacji podatkowej

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podkreślono, że decyzje organów w niniejszej sprawie jasno wskazują, iż część uwidocznionych w nich kwot pochodzi ze środków europejskich, a część z budżetu państwa. Zgodnie zaś ze stanowiskiem TSUE termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie do nieprawidłowości dotyczących wyłącznie środków unijnych, a nie krajowych.

Na poparcie swojego stanowiska skarżąca kasacyjnie wskazała na wyrok TSUE, wydany w sprawie C-349/17 i wyrok NSA z 28 maja 2020 r. w sprawie o sygnaturze akt I GSK 1496/19.

Spółka zaznaczyła ponadto, że podstawa niniejszego postępowania wywodzi się ze stosunku cywilnoprawnego, tj. umowy o dofinansowanie, zastosowanie znaleźć więcwinny także naczelne zasady prawa cywilnego. Potwierdza to również treść § 17 ust. 6 umowy o dofinansowanie zawartej między stronami, a także fakt, powoływania się na treść umowy przez Sąd I instancji. Treść umowy nie może być jednak odczytywana bez przepisów, które też się do umowy stosuje.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ stwierdził, że w art. 60 pkt 6 u.f.p. mowa jest o należnościach z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należnościach związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetkach od tych środków i od tych należności, zaliczanych do kategorii środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Art. 60 pkt 6 u.f.p. dotyczy zatem wszystkich środków przeznaczonych na realizację programu operacyjnego, niezależnie od źródła ich pochodzenia ("środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem (...)") i niezależnie od tego, czy chodzi o należność główną, rozumianą, jako kwota dofinansowania podlegająca zwrotowi, czy też o odsetki od tej kwoty i inne należności, w tym odsetki, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2020 r. sformułowała trzy zarzuty, w których wskazała wyłącznie na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W zarzucie oznaczonym w petitum skargi numerem I podniosła naruszenie prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wskazując na naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i art. 70 § 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Ordynacji podatkowej), natomiast w ramach zarzutu oznaczonego nr II zwróciła uwagę na błędną wykładnię art. 207, w szczególności art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 8 pkt 1 oraz ust. 9 u.f.p. W trzecim z zarzutów powołała się na nieuprawnione niezastosowanie przez WSA w Warszawie szeregu przepisów, między innymi Konstytucji RP.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że za nieskuteczne uznać należy zarzuty nr II i III, co jest następstwem tego, że zostały one niewłaściwie skonstruowane, w związku z czym nie można się do nich odnieść w sposób merytoryczny.

Otóż w ramach zarzutu nr III, wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji szeregu przepisów wielu ustaw, w tym także kodeksów, skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do niczym niepopartego stwierdzenia odnośnie wystąpienia tego rodzaju uchybień, w świetle którego nie sposób jest stwierdzić, na czym wadliwe zastosowanie przedmiotowych regulacji miałoby polegać. Innymi słowy zarzut ten, bardzo ogólnikowy i niejasny w swojej treści, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do niego. Z tego więc względu uznać go należy za nieskuteczny.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut nr II to w tym wypadku nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA w Warszawie dopuścił się błędnej wykładni art. 207 u.f.p., w szczególności ust. 1 pkt 1 i pkt 2 , ust. 8 pkt 1 oraz ust. 9 tej ustawy, nie przyjmując iż wydając decyzję zwrotową organ nie mógł ograniczyć się do badania okoliczności obiektywnych, ale powinien był również odnieść się do kwestii zamiaru i zawinienia po stronie beneficjenta w odniesieniu do konkretnych działań (nieprawidłowości). Zasadności tego rodzaju stanowiska nie sposób wywieść bowiem z rezultatów żadnej z uznanych metod wykładni prawa. Nie wynika to bowiem ani z rezultatów wykładni gramatycznej, którą ma pierwszorzędne znaczenie, ani także systemowej, historycznej i funkcjonalnej. Brak jest więc jurydycznych podstaw do przyjęcia rozszerzającej wykładni wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie w ramach tego zarzutu przepisów, co sugeruje ona w ramach omawianego zarzutu. Do kwestii zawinienia ustawodawca nie odwołuje się w żadnym ze wskazanych w ramach tego zarzutu przepisów, w związku z tym odwoływanie się do związanych z tym okoliczności stanowiłoby istotną modyfikację rozwiązań ustawowych, wbrew jej regulacjom.

Za zasadny uznać natomiast należy ten zarzut skargi kasacyjnej, który został oznaczony numerem I. W tym aspekcie w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż spółka zasadnie podnosi, że źródła finansowania wypłaconych jej środków były różne. Częściowo pochodziły one bowiem z krajowego budżetu, a częściowo z budżetu Unii Europejskiej (ta okoliczność była bezsporna na gruncie niniejszej sprawy), w związku z czym, z tego już tylko względu, między innymi w zakresie problematyki związanej z dochodzeniem ich zwrotu, odwołać się należy do różnych podstaw prawnych.

Sąd I instancji tymczasem, bez głębszej analizy zaaprobował stanowisko rozstrzygających sprawę organów odnośnie tego, że kwestię przedawnienia prawa do żądania zwrotu wszystkich środków wypłaconych spółce, pomimo odmienności ich charakteru, rozpatrywać należy wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa unijnego, w szczególności art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, bez wskazania podstaw jurydycznych do tego.

W kwestii podstaw prawnych przedawnienia środków różnego pochodzenia wskazać zaś należy, że jednolite ich potraktowanie, z punktu widzenia konkretnych przepisów, w niniejszym przypadku art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, wymaga wskazania adekwatnej do tego podstawy prawnej. Za taką nie można uznać jednak przepisu art. 60 pkt 6 u.f.p., który definiuje i to nie enumeratywnie, środki publiczne. Wskazywana przez organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednostka redakcyjna tego przepisu stanowi, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

Z treści przytoczonej wyżej regulacji nie sposób jest więc wywieść obowiązku stosowania do przedawnienia zwrotu środków pochodzenia krajowego przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, który wprost i jednoznacznie odnosi się do kwestii przedawnienia, ale w odniesieniu do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Tak więc w ponownie przeprowadzonym postępowaniu WSA w Warszawie zobligowany będzie do dokonania pełnej i kompleksowej oceny kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu środków, do których zwrotu spółka została wezwana, z punktu właściwych do tego podstaw prawnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o środki pochodzące z budżetu krajowego. W tym zakresie odniesie się do obowiązujących w tym zakresie regulacji, w tym między innymi skutków zmian wprowadzonych do u.f.p. w 2017 r., przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 1475, dalej zwanej ustawą zmieniającą) nowelizującej u.f.p. z dniem 2 września 2017 r., ujednolicających okresy i terminy przedawnienia obu kategorii środków, o czym traktuje art. 66a u.f.p.

W tym zakresie, Sąd I instancji oceni możliwość zastosowania przedmiotowej regulacji na gruncie niniejszej sprawy, z punktu widzenia właściwych przepisów przejściowych, zawartych w ustawie zmieniającej.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz spółki od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 2 148 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, w wysokości 1 800 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 248 zł