Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 953/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 5, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr SKO.41/457/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 15 grudnia 2022 r., nr 610/22, znak: PL-LP-II.6730.67.2022.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-6 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedziba w L. z dnia [...] czerwca 2022 r., Zastępca Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L., działając z upoważnienia Prezydent Miasta L., powołaną na wstępie decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie przeprowadzone na skutek ww. wniosku wykazało, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, po rozbiórce obiektów istniejących dotychczas na działce objętej wnioskiem. Organ pierwszej instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy linią koloru niebieskiego na załączniku nr 1 do decyzji oraz określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 50%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 40 %. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego ustalono do maksymalnie 12 m, zaś gospodarczego - do 5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), ustalono jako maksymalnie 7,5 m - dla budynku mieszkalnego i maksymalnie 3,2 m - dla budynku gospodarczego. Przykrycie projektowanego budynku mieszkalnego określono jako wielopołaciowe, o nachyleniu połaci od 15°do 40°, z kalenicą na poziomie maksymalnym 10 m, natomiast przykrycie budynku gospodarczego - jako wielopołaciowe, o nachyleniu połaci od 15°do 30°, z kalenicą na poziomie maksymalnym do 4,5 m. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (droga gminna - działka nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L. .

Decyzję organu pierwszej instancji zaskarżył w drodze odwołania D. K.. Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym [...] w sprawie o sygn. akt [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, zaś decyzja organu pierwszej instancji odpowiada regulacjom normującym wstępny etap procesu budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporny jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem. Organ był zatem zobowiązany do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów u.p.z.p. Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p., a następnie wskazało, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizy dookoła terenu inwestycji w odległości minimalnej 50 m z uwagi na szerokość frontu działki inwestycyjnej (15 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Analizą objęto całe działki, które wchodzą w skład obszaru analizowanego.

Odnosząc się do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji wyznaczonych w decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wyjaśniło m.in., że w przedmiotowej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 26,8% (zawierając się w przedziale 14,5%- 47,9%). Organ pierwszej instancji przyjął w tym zakresie maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 49,7% (w zaokrągleniu 50%), uwzględniając fakt, iż dotychczasowa zabudowa na terenie inwestycji (przeznaczona do wyburzenia), również charakteryzuje się wskaźnikiem zabudowy na poziomie przewyższającym średni. W ocenie Kolegium, jest to rozwiązanie akceptowalne, uwzględniające uwarunkowania istniejące na terenie analizowanym.

Odnośnie do parametru szerokości elewacji frontowej, organ drugiej instancji wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 9 m (przy uwzględnieniu 20% - 10,8 m). Mając jednak na uwadze, że istniejący na terenie inwestycji budynek mieszkalny (przeznaczony do wyburzenia) miał szerokości 11,5 m, zaś w obszarze analizowanym występują wartości rzędu 13 m, Kolegium uznało za dopuszczalne ustalenie omawianego parametru na poziomie 12 m dla budynku mieszkalnego. Zaznaczyło przy tym, że dla budynku gospodarczego ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 4,9 m, a więc zgodnie ze średnią powiększoną o 20%.

Kolegium jako prawidłowe oceniło ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego na poziomie do 7,5 m, zaś projektowanego budynku gospodarczego na poziomie do 3,2 m.

Powołując się na ustalenia wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ odwoławczy zaakceptował wartości również pozostałych parametrów projektowanej inwestycji określonych w decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że są one bezzasadne. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi uprawnień i obowiązków po stronie właściciela terenu objętego wnioskiem, lecz kształtuje wyłącznie sytuację prawną osoby, która wniosek o jej wydanie złożyła. Organ odwoławczy uznał wobec tego, że brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Podkreślił, że kwestia udzielenia prawidłowej zgody na dysponowanie gruntem dla celów budowlanych będzie przedmiotem oceny na dalszym etapie procesu budowlanego.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu, wydana została na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, zaś wskazane w niej parametry nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w zabudowie zlokalizowanej na działkach sąsiednich, tworząc z nią spójną całość.

D. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Skarżący powtórzył argument podniesiony wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż: "wnioskodawca nabył tylko nieruchomość o powierzchni 50 m kwadratowych położoną w L. przy ulicy [...] numer [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...] (...). Natomiast pozostała część działki numer [...] o powierzchni 4 ary jest nadal własnością D. K.." Ponadto wskazał, że: "M. Sp. z o.o. Aktem notarialnym nr [...] z dnia 24.04.2023 (...) zbyła swoje udziały." Zdaniem skarżącego, "skoro udziały zostały zbyte, to Spółka M. Sp. z o.o. utraciła prawa strony w prowadzonym postępowaniu."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący, w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Ponadto, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, które to przyczyny Sąd uwzględnił z urzędu zgodnie z przytoczonym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przypomnieć dla porządku należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest ustalenie - na wniosek M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. - warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L..

Podstawy do uwzględnienia skargi nie stanowią zawarte w jej treści argumenty dotyczące nieposiadania przez M. Sp. z o.o. tytułu prawnego do całości nieruchomości objętej wnioskiem. Niezależnie od prawdziwości tego twierdzenia należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wprost wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Ustęp 1 powołanego artykułu przewiduje ponadto, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Oznacza to, że podmiot występujący o ustalenie warunków zabudowy nie musi w ogóle legitymować się prawem do terenu objętego wnioskiem. Tym samym, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych. Jak prawidłowo wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2294/19 i z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 3178/19; opubl. w CBOSA).

W związku z powyższym twierdzenie skarżącego, jakoby pozostawał on właścicielem części działki objętej planowaną inwestycją, jak i twierdzenie, że M. Sp. z o.o. zbyła swoje udziały w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości, nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ubocznie należy zauważyć, że wątpliwości budzi, czy powyższe twierdzenia w ogóle dotyczą nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Skarżący twierdzenia te odnosił bowiem do działki o numerze ewidencyjnym [...], podczas gdy złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr ewid. [...].

Skarga, pomimo że jej zarzuty okazały się niezasadne, zasługuje jednak na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak też i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo z innych powodów.

Odnotować w tym miejscu należy, że kontrola legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć odnosić się musi do przepisów obowiązujących w dacie ich wydania, a więc przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), tj. przed 24 września 2023 r. W tym też brzmieniu mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ww. ustawy zostaną przytoczone w dalszej części uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje ust. 5a ww. artykułu. Zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sąd podziela ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie wedle której inwestycja będąca przedmiotem wniosku M. Sp. z o.o. spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności nie budzi wątpliwości zachowanie w analizowanym przypadku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w pkt 1 ww. regulacji, zwanej także zasadą podobieństwa (kontynuacji) dotychczasowej funkcji zabudowy. Wyjaśnić należy, że zachowanie tej zasady wymaga wykazania, że planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z dotychczas istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. W analizowanym przypadku wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i związanego z nim budynku gospodarczego w obszarze, w którym dominuje zabudowa o tożsamej funkcji. Ustalenia te potwierdza przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, która spełnia wymogi art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Przeprowadzana na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analiza architektoniczno-urbanistyczna - poza tym, że jest podstawą do oceny przesłanek ustalenia warunków zabudowy - w przypadku ich pozytywnej oceny jest również podstawą do określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc determinuje wartości parametrów ustalanych dla planowanej inwestycji. Szczegółowe zasady określania przedmiotowych parametrów zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to przewiduje, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy co do zasady ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno bowiem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, LEX nr 2464380; z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, LEX nr 2778085).

Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328).

W niniejszej sprawie część parametrów planowanej inwestycji określonych w decyzji organu pierwszej instancji, zostało wyznaczonych z odstępstwem od zasad określonych w rozporządzeniu. Jednocześnie jednak organy nie wykonały prawidłowo obowiązku szczegółowego i przekonującego uzasadnienia zastosowanych odstępstw.

Powyższe uwagi dotyczą ustalonych w decyzji pierwszoinstancyjnej: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnika szerokości elewacji frontowej (dla projektowanego budynku mieszkalnego) oraz wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla projektowanego budynku gospodarczego). W przypadku dwóch pierwszych spośród ww. parametrów zasadą jest ustalanie ich wartości w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co do zasady ustalana jest jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku, gdy wysokość tych krawędzi na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia). Jak już wyżej wskazano, dopuszczalne jest wyznaczenie powyższych parametrów z odstępstwem od przytoczonych zasad, jednak musi to znajdować oparcie w analizie, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki została wyznaczona przez organ pierwszej instancji na poziomie do 50%, podczas gdy z załączonej do decyzji tego organu analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że wielkość tego wskaźnika w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 14,5% do 49,7 %, wynosząc średnio 26,8%. Organ nie wskazał przy tym żadnych istotnych argumentów bazujących na wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej, które uzasadniałby ustalenie ww. wskaźnika na poziomie nie tylko znacznie przekraczającym jego średnią wartość w obszarze analizowanym, lecz przekraczającym nawet jego maksymalną wartość występującą w tym obszarze. Wystarczającym uzasadnieniem zastosowania w tym zakresie tak daleko idącego odstępstwa nie może być okoliczność, że również w aktualnym stanie zagospodarowania wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w przypadku nieruchomości objętej wnioskiem przekracza średnia wartość w obszarze analizowanym, skoro aktualnie wskaźnik ten wynosi dla działki inwestycyjnej jedynie 31,3%.

Pozbawione przekonującego uzasadnienia jest również odstępstwo zastosowane przez organ pierwszej instancji przy określeniu szerokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku mieszkalnego. Z treści analizy wynika, że wskaźnik ten dla budynków o tożsamej funkcji położonych w obszarze analizowanych kształtuje się na poziomie od 7,5 m do 13 m, wynosząc średnio 9 m. Przy czym w przypadku tego wskaźnika rozporządzenie – zakładając określanie go co do zasady na poziomie jego średniej wartości w obszarze analizowanym - przewiduje jednak w tym wypadku próg tolerancji wynoszący do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym powiększona o wskazany próg tolerancji wynosi 10,8 m. Tymczasem organ parametr ten ustalił dla projektowanego budynku mieszkalnego na poziomie do 12 m, a więc przekraczającym wskazany wyżej próg tolerancji, uzasadniając to wyłącznie informacją, że w obszarze analizowanym występują budynku o szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią wartość w obszarze analizowanym (co jest rzeczą oczywistą, skoro średnia jest wypadkową pomiędzy wartością najniższą a najwyższą).

Ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ pierwszej instancji dokonał w oparciu o średnią wartość tego parametru w obszarze analizowanym, pomijając tym samym zasadę wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia, iż wysokość ta winna zostać wyznaczona jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie pominięcie tej zasady było dopuszczalne w świetle ust. 3 ww. paragrafu, bowiem z dołączonego do analizy tabelarycznego zestawienia wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na nieruchomościach sąsiadujących z działką inwestycyjną, przebiega tworząc uskok. Niemniej jednak, określając dopuszczalną wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku gospodarczego, organ wykroczył również poza średnią wysokość tego wskaźnika w przypadku budynków gospodarczych położonych w obszarze analizowanym, a tym samym odstąpił również od reguły określonej w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Parametr ten określił bowiem na poziomie do 3,2 m, a więc na poziomie jego maksymalnej wartości występującej w obszarze analizowanym (z analizy wynika, że wysokość budynków gospodarczych w obszarze analizowanym wynosi od 2 do 3,2 m). Również to odstępstwo nie zostało usprawiedliwione argumentami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, mającymi oparcie w przeprowadzonej analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu.

Ponownie powtórzyć należy, że ustalenie parametrów planowanej inwestycji w oderwaniu od ich średnich wartości w obszarze analizowanym, nie może być uznane za prawidłowe, jeżeli poparte jest wyłącznie wskazaniem skrajnych wartości tych parametrów w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Zastosowanie odstępstw przewidzianych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wymaga merytorycznego powiązania ustalonej wartości danego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/18, LEX nr 2778085).

Odstępstwa zastosowane w niniejszej sprawie nie zostały poparte tego rodzaju argumentami, przy czym argumenty uzasadniające ich zastosowanie nie zostały uzupełnione również w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który to organ – akceptując wartości parametrów ustalone w decyzji pierwszoinstancyjnej – jedynie lakonicznie stwierdził, że rozwiązania te "znajdują odzwierciedlenie w zabudowie zlokalizowanej na działkach sąsiednich, tworząc z nią spójna całość". Należy zatem stwierdzić, że podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. a w konsekwencji naruszają też przepisy prawa materialnego w postaci § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski. Ustalając raz jeszcze parametry planowanej inwestycji, w przypadku zastosowania odstępstw od średnich wartości danych parametrów w obszarze analizowanym, organ poda szczegółowe argumenty przemawiające za przyjęciem takich rozwiązań.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.