Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332.), art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity: Dz.U. 2017 r., poz. 2187, z późn. zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.) - odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego, zlokalizowanych na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. K. w Ł.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 10.05.2018 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło pismo Urzędu Miasta Ł. w sprawie uzgodnienia stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentacji: "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego i gospodarczego; lokalizacja Ł., ul. K.; inwestor: H. D.".

Do projektu załączono także inwentaryzację budowlaną budynku mieszkalnego frontowego przy ul. K. w Ł. oraz orzeczenie techniczne, opracowane 16 sierpnia 2017 r. przez mgr inż. P. I.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że obecnie prowadzone jest postępowanie dotyczące wpisania do rejestru obiektów nieruchomych województwa [...] willi usytuowanej przy ul. K., nieruchomości gruntowej oznaczonej jako dz. nr ew. [...] obręb [...] oraz budynków dawnych stajni i wozowni zlokalizowanych na tej nieruchomości.

Poinformowano stronę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, naruszenie stanu wymienionych obiektów pociąga za sobą skutki prawne.

H. D. wniósł zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu rozbiórki budynków mieszkalnego i gospodarczego położonych w Ł. przy ul. K.

Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 67 ustawy Prawo budowlane, oraz artykułów 7, 7a, 8, 9,10,11, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skarżący przedstawił w sposób wyczerpujący stan faktyczny oraz argumentację, która legła u podstawy wystąpienia o pozwolenie na rozbiórkę. Do pisma załączone zostały dwie ekspertyzy techniczne sporządzone przez specjalistów w dziedzinie budownictwa, wskazujące na zły (miejscami awaryjny) stan techniczny. Z opinii tych wynika, że budynki nie nadają się do wyremontowania ze względu na zagrożenie życia i zdrowia osób przeprowadzających prace remontowe.

Również przebywanie w ich pobliżu grozi narażeniem się na utratę życia lub zdrowia. Z obiektów korzystają wyłącznie osoby bezdomne. Budynek gospodarczy uległ już pożarowi. Dalsze trwanie takiego stanu, ze względu na postępującą degenerację budowli i szkodliwą działalność osób trzecich, prowadzi do katastrofy budowlanej.

W ocenie skarżącego organ nie ustosunkował się do przedstawianej argumentacji. Wskazanie na toczące się postępowanie, w którym wnioskodawca występuje w charakterze uczestnika i ma świadomość jego prowadzenia, nie spełniało wymogów z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Organ nie podjął żadnych starań mających na celu ustalenie stanu faktycznego.

Ocena organu deprecjonujące interes uczestnika, koliduje z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej - art. 8 k.p.a..

Organ nie sprostał obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. naruszył art. 9 k.p.a.

Postanowienie nie czyni też zadość wymogom z art. 11 k.p.a. Nadto organ mógł dopuścić się naruszenia art. 7a k.p.a..

Rozstrzygnięcie organu bez odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego (dostarczonego przez uczestnika,) stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Uchybiono też art. 80 k.p.a.

Budowla jest nieużytkowana przez właściciela i nie nadaje się do remontu, organ nie odniósł się do stanu technicznego, zasad bezpieczeństwa, spełnienia przesłanek z art. 67 Prawa budowlanego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018r., po rozpoznaniu zażalenia H. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2018 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. K. w Ł. - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. poz. 2067), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 8.05.2018 r., zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego przy ul. K. w Ł.

W myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zabudowa wnioskowana do rozbiórki została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Organ pierwszej instancji posiadał kompetencje do wyrażenia stanowiska w sprawie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, art. 67 ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania w omawianym postępowaniu.

Stosownie do art. 67 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Orzeczenie to stanowi przedmiot uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 67 ust. 3 ww. ustawy).

Postępowanie administracyjnego na podstawie powyższego przepisu prowadzone jest przez organ nadzoru budowalnego, nie zaś przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak to ma miejsce w tej sprawie.

Zabudowania stanowiące przedmiot wniosku znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego ukształtowania zabudowy śródmiejskiej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: Prezydenta G. N., W. L., W., J. T. i H. S. przyjętym - uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].12.2014 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] stycznia 2015r., poz. [...])

Dla tego terenu wprowadzono określone wymogi co do kształtowania nowej zabudowy. Ponadto, budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania objęty jest ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 9 pkt 7 i 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość ujęta w gminnej ewidencji zabytków podlega ochronie (z możliwością przekształceń) w zakresie: całości jej elewacji wraz z detalami architektonicznymi, historycznego wystroju oraz wyposażenia wnętrz wspólnych, w szczególności klatek schodowych i korytarzy oraz historycznych elementów zagospodarowania posesji: w tym nawierzchni, zespołów zabytkowej zieleni, wyposażenia bram przejazdowych i podwórek.

W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, działania organu konserwatorskiego winny być podejmowane w celu m. in: zapewnienia warunków - prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków rozstrzyga czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru.

Przedmiotowa willa pochodząca z lat 90 XIX w. i towarzysząca jej zabudowa gospodarcza stanowią przykład oryginalnej tkanki miejskiej z czasów największego rozwoju Ł. oraz źródło do badania historii miasta. O istotnym znaczeniu ww. budynku mieszkalnego dla lokalnej tożsamości kulturowej świadczy objęcie go ochroną w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Czynnikiem decydującym o rozstrzygnięciu sprawy była okoliczność równoległego prowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków - obiektów przeznaczonych do rozbiórki oraz terenu ich posesji.

Pismem z dnia 5.05.2009 r., sygn. [...], organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi przy ul. K. w Ł., położonej na działce nr ew. [...], obręb [...]. Ze skierowanego do skarżącego zawiadomienia z dnia 24.10.2018 r., wynika, iż przedmiot postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków został rozszerzony praz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o budynek stajni i wozowni oraz nieruchomość gruntową usytuowaną pod powyższym adresem.

Wobec prowadzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynków objętych wnioskowanym zamierzeniem, nie są obecnie dopuszczalne jakiekolwiek działania mogące doprowadzić do naruszenia ich substancji, zaś rozbiórka ww. obiektów niewątpliwie należy do takich działań.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapoznał się ze stanem zachowania. budynków, także z materiałami znajdującymi się w aktach sprawy. W projekcie rozbiórki wykonanym przez mgr. inż. P. I. stwierdzono w odniesieniu do przedmiotowej willi - zniszczenia znacznej części stropu nad parterem spowodowane pożarem i ekspozycją na zewnętrzne warunki atmosferyczne (brak części więźby).

W przekonaniu autora opracowania, 30 % ww. części budynku prezentuje stan awaryjnym, zaś pozostała partia ww. stropu, a także stropy odcinkowe nad piwnicą, zły stan techniczny.

San awaryjny stropów odnotowano również w przypadku części wyższej budynku gospodarczego. W orzeczeniu technicznym sporządzonym przez tego samego autora w sierpniu 2017 r. zawarto następujące wnioski: .... "Budynki grożą katastrofą budowlaną. Stan techniczny wyklucza przeprowadzenie jakichkolwiek prac remontowych bez narażenia pracowników na utratę zdrowia lub życia. Budynki należy w trybie pilnym rozebrać."

Inwentaryzacja budowlana willi autorstwa mgr. inż. M. P. (lipiec 2017 r.) zawiera stwierdzenie, iż budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wykluczającym przebywanie ludzi bądź dostęp do obiektu.

Organ drugiej instancji wziął pod uwagę, iż kondycja substancji materialnej tych nieruchomości jest bardzo zła. Niemniej, biorąc pod uwagę okoliczność prowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości, organ odwoławczy nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia innego niż wyrażone w sentencji.

Odpowiadając na zarzut inwestora, dotyczący niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, to stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22.11.2017 r. sygn. akt. II SA/Łd 569/17, zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Powyższe nie miało miejsca w omawianym przypadku.

B. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. Domagała się jego uchylenia.

B. D. wskazała, że jest małżonką i następcą prawnym H. D., który zmarł 26 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi podniosła że zarówno [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówili uzgodnienia rozbiórki budynków mieszkalnego i gospodarczego znajdujących się w Ł. przy ul. K., działka nr ew. [...], obręb [...].

W toku postępowania wykazano, że przedmiotowe budynki znajdują się w awaryjnym stanie technicznym i wymagają pilnej rozbiórki. W budynkach tych bytują osoby bezdomne, zwłaszcza w okresie zimowym. Brak możliwości przeprowadzenia remontu budynków skutkuje tym, że rozbiórka jest jedynym możliwym sposobem usunięcia istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.

Przepisy prawa dopuszczają odstępstwa od sztywnych regulacji w sytuacji zagrożenia dobra o szczególnym znaczeniu. Takim dobrem, mającym pierwszeństwo przed zrujnowanymi budynkami mieszkalnym i gospodarczym powinno być życie i zdrowie człowieka.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2018r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

Skarga jest bezzasadna.

Materialnoprawną podstawą działania organu był przepis art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Istotą wskazanego wyżej wymogu uzgodnienia konserwatora zabytków, jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu.

Postanowienia wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oparte są na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia organ powinien uwzględnić okoliczności sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu odnosząc się do wartości zabytkowej obiektu.

Zabudowania stanowiące przedmiot wniosku znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego ukształtowania zabudowy śródmiejskiej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: Prezydenta G. N., W. L., W., J. T. i H. S. przyjętym - uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...].12.2014 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] stycznia 2015r., poz. [...])

Dla tego terenu wprowadzono określone wymogi co do kształtowania nowej zabudowy. Budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania objęty jest też ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 9 pkt 7 i 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość ujęta w gminnej ewidencji zabytków podlega ochronie (z możliwością przekształceń) w zakresie: całości jej elewacji wraz z detalami architektonicznymi, historycznego wystroju oraz wyposażenia wnętrz wspólnych, w szczególności klatek schodowych i korytarzy oraz historycznych elementów zagospodarowania posesji: w tym nawierzchni, zespołów zabytkowej zieleni, wyposażenia bram przejazdowych i podwórek. Nadto w § 9 pkt 7 lit c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano na zakaz rozbiórki obiektów.

Stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami działania organu konserwatorskiego winny być podejmowane w celu m. in: zapewnienia warunków - prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienia niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Organ ochrony zabytków ocenił, czy projektowana rozbiórka nie zniweczy wartości zabytkowych chronionego obiektu i obszaru.

Przedmiotowa willa pochodzi z lat 90 XIX w. wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą stanowią przykład oryginalnej tkanki miejskiej z czasów największego rozwoju Ł. oraz źródło badań historii miasta. O istotnym znaczeniu budynku mieszkalnego świadczy objęcie go ochroną w przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Czynnikiem decydującym o negatywnym uzgodnieniu możliwości rozbiórki, był fakt prowadzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków - obiektów przeznaczonych do rozbiórki oraz terenu ich posesji.

Pismem z dnia 5.05.2009 r., sygn. [...], organ wojewódzki zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków willi przy ul. K. w Ł., położonej na działce nr ew. [...], obręb [...].

Z zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24.10.2018 r., wynika, iż przedmiot postępowania dotyczącego wpisu do rejestru zabytków został rozszerzony o budynek stajni i wozowni oraz nieruchomość gruntową usytuowaną pod powyższym adresem.

Okoliczność, że postępowanie to trwa bardzo długo (było także zawieszone) nie może być argumentem w sprawie niniejszej, albowiem stronom każdego postępowania prowadzonego przewlekle, przysługują stosowne środki ochrony prawnej.

Skoro toczy się postępowanie o wpis do rejestru zabytków budynków objętych wnioskowanym zamierzeniem, to nie było dopuszczalne działanie mogące doprowadzić do rozbiórki tych obiektów.

Wbrew zarzutom skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał analizy stanu zachowania. budynków, także w oparciu o materiał przedłożony przez wnioskodawcę. Jednak fakt prowadzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków przedmiotowych nieruchomości, decydował o wydanym rozstrzygnięciu.

Zatem bezzasadne były zarzuty dotyczące zaniedbań organu w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, sprowadzajcie się do braku oceny stanu technicznego budynków.

Nadto w odniesieniu do stanu technicznego wnioskowanych do rozbiórki obiektów, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania.

Jednocześnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę oddalił.