Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4478/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Iwona Kozłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 1 ppkt 1, 2, 4 i 5 załącznika Nr 1 do uchwały oraz odpowiadających im oznaczeń w części graficznej pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały; 2. zasądza od Miasta Otwocka na rzecz W. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 20 czerwca 2023 r. Wojewoda [...] (dalej: skarżący), powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2022 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych Miasta [...], wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (dalej: Uchwała).

Zaskarżonej Uchwale Wojewoda [...] zarzucał istotne naruszenie art. 13b ust. 3 w zw. z art. 13b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o dogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej: u.d.p.), § 6 i § 25 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) i art. 2 Konstytucji RP. Wskazując powyższe wnosił o orzeczenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej załącznika nr 1 do Uchwały w zakresie ustanowienia strefy płatnego parkowania w ul. [...], ul. [...] i ul. [...], tj. w pkt 1 ppkt 1, 2, 4 i 5 załącznika nr 1 do Uchwały oraz odpowiadającym im oznaczeń w części graficznej pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały; zasądzenie od Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podnosił, że w § 1 ust. 1 Uchwały postanowiono, że ustala się strefę płatnego parkowania na obszarze charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc postojowych w granicach określonych w załączniku nr 1 do Uchwały. Natomiast w pkt 1 załącznika nr 1 do Uchwały wskazano, że do strefy płatnego parkowania zalicza się miejsca postojowe:

1) w ul. [...] - po południowej stronie ulicy,

2) w ul. [...] - naprzeciwko nr porządkowych [...] i [...],

3) w ul. [...],

4) w ul. [...] - przylegające do [...],

5) w ul. [...] - na odcinku od nr [...] do nr [...],

6) w ul. [...] - przylegające do [...],

7) w ul. [...] - przylegające do budynku o numerze porządkowym [...].

W pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały postanowiono zaś, że: "Miejsca objęte strefą płatnego parkowania w przedmiotowych obszarach zostały oznaczone i przedstawione poniżej" - zamieszczając dalej w części graficznej tego załącznika fragment mapy ulic z ich nazwami, obrysami działek geodezyjnych i budynków oraz obszarami ograniczonymi liniami przerywanymi o nazwach "[...]" i "[...]", na której zamieszczono 7 odcinków koloru czerwonego przylegających do niektórych ulic z opisem w legendzie, że oznaczają one "strefę płatnego parkowania".

Wojewoda [...] zaznaczał, że pismem z 15 listopada 2022 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o przekazanie pisemnych wyjaśnień, w tym odnoszących się do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną załącznika nr 1 do Uchwały. Z uzyskany informacji wynikało, że strefą płatnego parkowania zostały objęte wszystkie dostępne miejsca parkingowe znajdujące się w pasach drogowych dróg gminnych i powiatowych wskazanych w części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały. W związku z powyższym Wojewoda [...] wystąpił o przekazanie mapy zasadniczej zawierającej elementy ewidencji gruntu, obejmującej obszary zaliczone do strefy płatnego parkowania oraz takiej samej mapy zasadniczej zawierającej elementy ewidencji gruntu dodatkowo z przeniesieniem ustaleń zawartych w części graficznej tj. "strefy płatnego parkowania" załącznika nr 1 do Uchwały. Odpowiedzi udzielono pismem z 7 lutego 2023 r.

W oparciu o posiadane dane Wojewoda [...] stwierdził, że zachodzą istotne niezgodności pomiędzy treścią pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały a częścią graficzną tego załącznika w pkt 2 w zakresie:

1. ul. [...]:

W ocenie Wojewody [...] zestawienie postanowień załącznika nr 1 do Uchwały pkt 1 ppkt 1 z postanowieniami z pkt 2 oraz mapami otrzymanymi od Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu map z Geoportalu, prowadzi do wniosku, że w każdym z nich inaczej ustalono strefę płatnego parkowania. Część tekstowa załącznika nr 1 do Uchwały wskazuje na ul. [...] po stronie południowej - na całej jej długości, część graficzna - jedynie na odcinek tej ulicy po południowej stronie pokrywający się z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych w części, zaś mapy przekazane przez Prezydenta Miasta [...], na które przeniesiono ustalenia tego załącznika - na odcinek ul. [...] po stronie południowej pokrywający się z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych w całości. Powyższe, zdaniem Wojewody [...], prowadzi do wniosku, że strefą płatnego parkowania bezspornie objęty jest obszar, którego początek i koniec, leżący po południowej stronie ul. [...] został wyznaczony poprzez przedłużenie granic działek ze strony wschodniej i zachodniej budynku przy ul. [...] - zgodnie z ustaleniami części graficznej z pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały. Strefa płatnego parkowania obejmuje zatem od strony wschodniej: część działki nr [...] (przy czym część ta jedynie we fragmencie jest zajęta przez miejsca postojowe), a dalej działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w częściach, w jakich aktualnie urządzone są na nich miejsca postojowe. Poza strefą płatnego parkowania ustaloną na podstawie części graficznej pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały leżą miejsca postojowe zlokalizowane po południowej stronie ul. [...], na działce nr [...] na wysokości budynku położonego w linii budynku z ul. [...], po jego zachodniej stronie. Jednocześnie te same miejsca postojowe objęte są strefą płatnego parkowania na podstawie części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały, jako zlokalizowane po południowej stronie ulicy (pkt 1 ppkt 1). Wojewoda [...] podnosił, że uwzględniając skalę mapy jest to fragment o długości w terenie ok. 10 m, co odpowiada 3-4 miejscom parkingowym. W tym zakresie część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 do Uchwały są ze sobą sprzeczne.

2. ul. [...]:

W ocenie Wojewody [...] zestawienie postanowień załącznika nr 1 do Uchwały pkt 1 ppkt 2 z postanowieniami z pkt 2 oraz mapami otrzymanymi od Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu map z Geoportalu, prowadzi do wniosku, że w każdym z nich inaczej ustalono strefę płatnego parkowania. Część tekstowa załącznika nr 1 do Uchwały wskazuje na ul. [...] - wyłącznie naprzeciwko nr porządkowych [...] i [...], część graficzna tego załącznika - na odcinek tej ulicy wykraczający z obu stron poza linie przedłużenia granic nieruchomości oznaczonych adresem ul. [...] [...] i [...], w tym wykraczający poza pas aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych (od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]), zaś mapy przekazane przez Prezydenta Miasta [...], na które przeniesiono ustalenia tego załącznika - na odcinek ul. [...] wyłącznie pokrywający się z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych na całej jego długości.

Zdaniem Wojewody [...] powyższe prowadzi do wniosku, że strefą płatnego parkowania bezspornie objęty jest obszar, którego początek i koniec został wyznaczony poprzez przedłużenie zewnętrznych granic nieruchomości oznaczonych adresem ul. [...] [...] i [...]. Tak wyznaczona strefa płatnego parkowania jest zgodna z częścią tekstową załącznika nr 1 do Uchwały (pkt 1 ppkt 2). Poza strefą płatnego parkowania wyznaczoną na podstawie ustaleń części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały leżą miejsca postojowe zlokalizowane w tej samej linii, ale na przedłużeniu ul. [...]. Uwzględniając skalę mapy, w ocenie organu nadzoru, jest to fragment o długości w terenie ok. 8,5 m, co odpowiada co najmniej 3 miejscom parkingowym. W tym zakresie część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 do Uchwały są ze sobą sprzeczne. Ponadto poza strefą płatnego parkowania wyznaczoną na podstawie ustaleń części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały leżą miejsca postojowe zlokalizowane w tej samej linii w drugim jej końcu, częściowo na wysokości adresu ul. [...] (od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]). W tym zakresie część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 do Uchwały są ze sobą sprzeczne.

3. ul. [...]

W ocenie Wojewody [...] zestawienie postanowień załącznika nr 1 do Uchwały pkt 1 ppkt 4 z postanowieniami z pkt 2 oraz mapami otrzymanymi od Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu map z Geoportalu, prowadzi do wniosku, że w każdym z nich inaczej ustalono strefę płatnego parkowania. Część tekstowa załącznika nr 1 do Uchwały wskazuje na ul. [...] - przylegającą do [...] (na całej szerokości skweru), część graficzna tego załącznika - na odcinek tej ulicy, który nie dochodzi do linii łamanej wyznaczonej granicą sąsiednich nieruchomości od strony północnej i nie pokrywający się z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych na całej jego długości, zaś mapy przekazane przez Prezydenta Miasta [...], na które przeniesiono ustalenia tego załącznika - na odcinek ul. [...] pokrywający się w całej jego długości z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych.

Powyższe, zdaniem Wojewody [...], prowadzi do wniosku, że strefą płatnego parkowania bezspornie objęty jest obszar, który przylega do nieruchomości, na której jest [...] (działka nr [...]), lecz nie na całej szerokości tego skweru, ale na odcinku zgodnym z oznaczeniem części graficznej załącznika nr 1 do Uchwały. Taka strefa płatnego parkowania nie obejmuje jednak fragmentu ulicy przylegającego jeszcze do [...], na którym w tej samej linii zlokalizowane są miejsca postojowe zgodnie z częścią tekstową załącznika nr 1 do Uchwały, a dalej - jak oznaczono na mapach otrzymanych od Prezydenta Miasta [...] - przylegającego do kolejnej już nieruchomości tj. działki nr [...] i [...]. Uwzględniając skalę mapy, zdaniem Wojewody [...], jest to fragment o długości w terenie ok. 6,5 m, co odpowiada co najmniej 2 miejscom parkingowym. Ponadto strefa płatnego parkowania nie obejmuje fragmentu nieruchomości po drugiej stronie strefy - ul. [...] przylegającej także do [...], jak ustalono w części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały. W tym zakresie część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 do Uchwały są ze sobą sprzeczne.

4. ul. [...].

W ocenie Wojewody [...] zestawienie postanowień załącznika nr 1 do Uchwały pkt 1 ppkt 5 z postanowieniami z pkt 2, przy wykorzystaniu map otrzymanych od Prezydenta Miasta [...] oraz map z Geoportalu prowadzi do wniosku, że w każdym z nich inaczej ustalono strefę płatnego parkowania. Część tekstowa załącznika nr 1 do Uchwały wskazuje na ul. [...] - ale jedynie na odcinku od nr [...] do [...], część graficzna tego załącznika - na dłuższy odcinek tj. uwzględniający także fragment ulicy częściowo przed budynkiem oznaczonym numerem [...] z jednej strony i dochodzącym do narożnika budynku kolejnego po numerze [...] z drugiej strony, zaś mapy otrzymane od Prezydenta Miasta [...], na które naniesiono ustalenia tego załącznika - na odcinek ul. [...] pokrywający się na całej jego długości wyłącznie z pasem aktualnie wyznaczonych miejsc postojowych tj. rozpoczynającym się przed budynkiem oznaczonym nr [...], ale kończącym się na wysokości nieruchomości kolejnej za budynkiem oznaczonym nr [...].

Powyższe, zdaniem Wojewody [...] prowadzi do wniosku, że strefą płatnego parkowania bezspornie objęty jest obszar, który stanowi odcinek wyznaczony poprzez przedłużenie granic nieruchomości oznaczonej adresem ul. [...] i ul. [...]. Tak wyznaczona strefa płatnego parkowania jest zgodna z częścią tekstową załącznika nr 1 do Uchwały (pkt 1 ppkt 5). Poza strefą płatnego parkowania wyznaczoną na mapie na podstawie ustaleń części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały znajduje się zarówno obszar po zachodniej stronie takiej strefy płatnego parkowania tj. na wysokości pierwszego budynku od strony zachodniej, obejmujący teren częściowo przed tym budynkiem (ul. [...]; działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej adresem ul. [...] oraz teren po wschodniej stronie tej strefy płatnego parkowania tj. na wysokości działki nr [...] aż do narożnika kolejnego budynku w tej samej linii (ul. [...]), na którym to fragmencie zlokalizowane są częściowo miejsca postojowe. Uwzględniając skalę mapy, zdaniem Wojewody [...], jest to fragment o długości w terenie ok. 7,5 m, co odpowiada 2-3 miejscom parkingowym. W tym zakresie część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 do Uchwały są ze sobą sprzeczne.

Wskazując na niezgodności pomiędzy postanowieniami części tekstowej i graficznej załącznika nr 1 do Uchwały, Wojewoda [...] podkreślał, że kompetencją rady gminy z art. 13b ust. 3 u.d.p. jest jedynie ustalenie strefy płatnego parkowania rozumianego jako "obszar", który charakteryzuje się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, zgodnie z art. 13b ust. 2 u.d.p. W ramach tego obszaru wyznaczane są miejsca przeznaczone na postój pojazdów przez inne organy tj. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi (art. 13b ust. 6 u.d.p.). Ustalenie strefy płatnego parkowania nie oznacza, że w każdym miejscu tego obszaru dozwolony jest postój, ale tylko w miejscu postojowym wyznaczonym zgodnie zasadami ruchu drogowego. Dopiero na podstawie uchwały rady gminy ustalającej obszar płatnego parkowania następuje oznaczenie dróg odpowiednimi znakami drogowymi oraz wyznaczenie miejsc postojowych. Organ właściwy do zarządzania ruchem musi mieć zatem pewność czy wyznaczane przez niego miejsce postojowe zalicza się do strefy płatnego parkowania, aby zostało ono odpowiednio do przepisów oznaczone jako związane z opłatą. Jak podnosił Wojewoda [...], nie jest to możliwe w przypadku Uchwały, w której część tekstowa i graficzna załącznika nr 1 są ze sobą sprzeczne - w zaskarżonym zakresie. Powyższe, w ocenie Wojewody [...], nabiera szczególnego znaczenia, gdy "sporne" granice strefy płatnego parkowania mogą przedzielać ciągi istniejących miejsc postojowych, powodując, że część z nich zostanie oznaczona jako położona w strefie płatnego parkowania, a część nie. Wojewoda [...] zaznaczał, że z materiałów nadesłanych przez Prezydenta Miasta [...] wynika, że Miasto [...] przyjmuje objęcie strefą płatnego parkowania ciągów miejsc postojowych na całych ich długościach, mimo że Uchwała (w części tekstowej lub graficznej) nie ustala tak granic strefy. Ponadto, nie mniej istotna jest także niezgodność części testowej i graficznej załącznika nr 1 do Uchwały w sytuacji, gdy "sporne" granice strefy płatnego parkowania położone są poza terenem aktualnie istniejących miejsc postojowych. W ocenie Wojewody [...], nie można bowiem wykluczyć, że organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi w oparciu o art. 13b ust. 6 u.d.p. wyznaczy w strefie płatnego parkowania kolejne miejsca postojowe obok już istniejących. Czynności takie nie wymagają zmiany uchwały ustalającej obszar strefy płatnego parkowania. Zajęcie zaś tych miejsc może się wiązać z obowiązkiem wniesienia opłaty - w zależności od ustalenia granic strefy płatnego parkowania. Reasumując stwierdził, że konsekwencją każdej z ww. sytuacji są niejednoznaczności w określaniu, a następnie w egzekwowaniu opłat za zajęcia miejsca postojowego. Powyższe przekłada się na niepewność sytuacji prawnej osób zajmujących miejsca postojowe na drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi w całości. W treści pisma zaznaczał, że uchwała została podjęta [...] października 2022 r. i Wojewoda [...] nie skorzystał z prawa do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], w realizacji Uchwały nie występują żadne niejasności dotyczące wyznaczonego obszaru, bowiem część tekstowa uchwały jest precyzyjna i nie rodzi żadnych wątpliwości. Nie zgadzając się zarzutem istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały wskazywał, że w zaistniałym stanie faktycznym można mówić jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa, które nie powoduje nieważności uchwały.

W ustawowym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza zaś, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wojewoda [...] - jako organ nadzoru - ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...]. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy - może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (v. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 – dostępne w CBOSA). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa poza granicami skargi, natomiast podniesione przez Wojewodę [...] zarzuty okazały się zasadne. Implikowało to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w treści skargi.

W myśl art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.).

Jak stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1 lit a u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Zaznaczenia wymaga, że ustalenie strefy płatnego parkowania nie jest równoznaczne z wyznaczeniem miejsc płatnego postoju. W myśl art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania lub śródmiejskiej strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Wyznaczając miejsca przeznaczone do postoju pojazdów organ właściwy do zarządzania ruchem musi mieć pewność, że wyznaczone przez niego miejsca postojowe zalicza się do strefy płatnego parkowania, co pozwoli na prawidłowe ich oznakowanie, jako związane z opłatą.

Uwzględniając powyższe, postanowienia uchwały ustalającej obszar strefy płatnego parkowania winny być czytelne zarówno dla zarządzającego ruchem, jak i dla osób korzystających z dróg publicznych. Tylko precyzyjnie zredagowana uchwała w tym przedmiocie pozwoli na jednoznaczne ustalenie czy miejsce przeznaczone na postój pojazdu mieści się w granicach strefy płatnego parkowania, czy poza nią, a w konsekwencji czy zajęcie tego miejsca wiąże się z obowiązkiem poniesienia opłaty przez użytkownika drogi. Wymóg ten dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej uchwały. Podkreślenia wymaga, że cześć graficzna Uchwały jest odwzorowaniem jej treści tekstowej, tym samym nie może być rozbieżności pomiędzy zobrazowaniem na mapie granic obszaru strefy płatnego parkowania ustalonego w części tekstowej.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy istnieje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną uchwały w zakresie pkt 1 ppkt 1, 2, 4 i 5 załącznika nr 1 do Uchwały oraz odpowiadającym im oznaczeniom w części graficznej pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że zestawienie załącznika nr 1 do uchwały pkt 1 ppkt 1, 2, 4 i 5 z postanowieniami z pkt 2 oraz mapami otrzymanymi od Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu map z Geoportalu wskazuje, że w każdym z ww. przypadków inaczej ustalono strefę płatnego parkowania. W zakresie ul. [...] strefa płatnego parkowania, zgodnie z ustaleniami części graficznej z pkt 2 załącznika do Uchwały, obejmuje od strony wschodniej: część działki nr [...] (przy czym część ta jedynie we fragmencie jest zajęta przez miejsca parkingowe), a dalej działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w częściach, w jakich aktualnie urządzone są na nich miejsca postojowe. Poza strefą płatnego parkowania ustaloną na podstawie części graficznej pkt 2 załącznika nr 1 do Uchwały leżą miejsca postojowe zlokalizowane po południowej stronie ul. [...], na działce nr [...] na wysokości budynku położonego w linii budynku z ul. [...] po jego zachodniej stronie. Jednocześnie te same miejsca postojowe objęte są strefą płatnego parkowania na podstawie części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały jako zlokalizowane po południowej stronie ulicy (pkt 1 ppkt 1). W przypadku ul. [...] strefą płatnego parkowania objęty jest obszar, którego początek i koniec wyznaczony został poprzez przedłużenie zewnętrznych granic nieruchomości oznaczonych adresem ul. [...] i [...]. Tak wyznaczona strefa płatnego parkowania jest zgodna z częścią tekstową załącznika nr 1 do Uchwały (pkt 1 ppkt 2). Poza tak wyznaczoną strefą leżą miejsca postojowe zlokalizowane na tej samej linii, ale na przedłużeniu ul. [...]. Wskazany fragment o długości ok 8,5 m odpowiada co najmniej 3 miejscom parkingowym. Ponadto poza strefą płatnego parkowania wyznaczoną na podstawie ustaleń części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały leżą miejsca postojowe zlokalizowane w drugim jej końcu, częściowo na wysokości ul. [...] (od strony skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]). W zakresie dotyczącym ul. [...] na odcinku przylegającym do [...] strefa płatnego parkowania zgodnie z oznaczeniem części graficznej załącznika nr 1 do Uchwały nie obejmuje fragmentu ulicy przylegającego do [...], na którym na tej samej linii zlokalizowane są miejsca parkingowe zgodnie z częścią tekstową załącznika nr 1 do Uchwały (obszar ten przylega do kolejnej już nieruchomości tj. działki nr [...] i [...]). Długość tego fragmentu w terenie wynosi ok 6,5 m, co odpowiada co najmniej 2 miejscom parkingowym. Ponadto strefa płatnego parkowania nie obejmuje fragmentu nieruchomości po drugiej stronie strefy – ul. [...] przylegającej także do [...], jak ustalono w części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały. W przypadku ul. [...] strefa płatnego parkowania zgodna z częścią tekstową załącznika nr 1 do uchwały stanowi odcinek wyznaczony poprzez przedłużenie granic nieruchomości oznaczonej adresem ul. [...] i ul. [...] (pkt 1 ppkt 5). Poza strefą płatnego parkowania wyznaczoną na mapie na podstawie ustaleń części tekstowej załącznika nr 1 do Uchwały znajduje się zarówno obszar po zachodniej stronie takiej strefy płatnego parkowania tj. na wysokości pierwszego budynku od strony zachodniej, obejmujący teren częściowo przed tym budynkiem (ul. [...], działka nr [...]) do nieruchomości oznaczonej adresem ul. [...] oraz teren po wschodniej stronie strefy płatnego parkowania tj. na wysokości działki nr [...] aż do narożnika kolejnego budynku w tej samej linii (ul. [...]), na którym to fragmencie zlokalizowano częściowo miejsca postojowe. Jest to fragment o długości w terenie ok 7,5 m, co odpowiada 2-3 miejscom parkingowym.

Sąd nie podziela twierdzenia organu, że w przypadku stwierdzonych rozbieżności należy mówić o nieistotnych naruszeniach, które nie powodują nieważności uchwały. Zdaniem Sądu, ujawnione sprzeczności nie pozwalają uznać przywołanych wyżej postanowień planu za jednoznacznie sformułowane i tym samym zrozumiałe dla adresatów, wobec czego nie można ich uznać za spełniające wymóg z § 6 rozporządzenia. Stwierdzone nieprawidłowości naruszają nie tylko regulacje rozporządzenia, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP zawierającej - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Przywołaną normę konstytucyjną Sąd stosuje bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 Konsytuacji RP.

Podkreślić należy, że w państwie prawa organy władzy publicznej mają obowiązek tworzyć przejrzyste reguły normatywne, tak aby obywatel miał wiedzę i mógł dokonać analizy, w jaki sposób wpłyną one na jego prawa i obowiązki. Wobec faktu nieczytelności i niejednoznaczności uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2022 r. w zakresie wskazanym przez Wojewodę [...] tj. w zakresie pkt 1 ppkt 1, 2, 4 i 5 załącznika nr 1 do Uchwały oraz odpowiadającym im oznaczeniom w części graficznej pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały, prowadzącej do naruszenia Zasad techniki prawodawczej, Sąd uznaje, że w tej części uchwała podlega stwierdzeniu nieważności. Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że zasadniczo zasady techniki prawodawczej nie służą, jako wzorzec w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części, to nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

W ocenie Sądu, uchwała budząca wątpliwości co do zasadniczego jej przedmiotu stanowi zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, wprowadzając niepewność prawa i umożliwiając dowolną jej interpretację.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Wojewody [...] koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda [...] w skardze złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.