Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 173/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 52, art. 53, art. 149, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 151, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 61, art. 61a, art. 63, art. 64, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 105, art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 32
journal: Dz.U. 2023 poz 185
law: Ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa  oraz niektórych innych ustaw (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącego O. C. 2. stwierdza, że przewlekle prowadzone postępowanie przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego O. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

26 lipca 2023 r. O. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę argumentując, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył 9 czerwca 2023 r. Skarżący zaznaczył, iż do wniosku dołączył dokumenty wystarczające, zgodnie z obecną praktyka organu, do załatwienia sprawy. Skarżący oczekiwał na bezzwłoczne wezwanie celem uzupełnienia braków formalnych jego wniosku, ale do dnia złożenia niniejszej skargi organ "nie odezwał się" do skarżącego. Wobec powyższego 23 lipca 2023 r. skarżący złożył ponaglenie.

Zdaniem skarżącego organ łamie w jego sprawie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nie wzywając go do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku "manipuluje" terminem załatwienia jego sprawy, który zacznie biec od chwili, gdy stawi się w siedzibie organu i uzupełni akta sprawy o niezbędne dokumenty. Zdaniem skarżącego organ, jedynie rejestrując jego wniosek oraz pismo jego pełnomocnika, nie przyczynia się do załatwienia jego sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania.

Skarżący, znając treść przepisów zawartych w art. 100d ustawy

z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawnioskował o odmowę zastosowania przez sąd przepisów zawartych w ww. artykule, ponieważ jego wjazd do Polski nie miał nic wspólnego z wybuchem wojny w Ukrainie. Podkreślił, że jego sprawa jest sprawą "unijną", a zatem może powoływać się na naruszenia art. 47 KPP UE.

Skarżący zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym organ jest zobowiązany do niezwłocznego wezwania go do uzupełnienia braków formalnych jego wniosku. Ponadto wskazał on również, że z powodu postępowania organu poniósł i ponosi dalej szkody moralne, finansowe oraz zdrowotne. Dodał, iż organ wzbudził w nim poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jego zdrowiu i pewnie przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jego zdrowia. Skarżący zaczął obawiać się o swoją przyszłość. Od chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest on narażony, z winy organu, na permanentny stres. W codziennym życiu (w różnym nasileniu), towarzyszą mu (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu, oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje mu czasu). Skarżący coraz częściej zaczyna się zastanawiać, czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie stan zbliżony do depresji. Strona dodała, iż organ utrudnił jej prowadzenie życia rodzinnego w wybrany przez siebie sposób. Skarżący powołał się na posiadane bliskiej rodziny (matki) w Ukrainie, której poprzez złą pracę organu nie może odwiedzać, co z kolei godzi w jego dobra osobiste (więź rodzinną). Zdaniem skarżącego powyższe upoważnia do postawienia organowi zarzutu, iż naraża jego zdrowie na szwank, a zatem co najmniej narusza jego godność. Uprawnione wydaje się także postawienie organowi zarzutu traktowania poniżającego w rozumieniu art. 3 EKPCz.

Skarżący podniósł także, iż przebieg postępowania z pewnością nie ma nic wspólnego z obowiązującą organ zasadą wzbudzania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego wszystkie czynności organu wykonywane w jego sprawie mają charakter pozorny i nie prowadzą do załatwienia sprawy, a stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego; zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy; przyznanie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 9 czerwca 2023 r. O. C. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Cudzoziemiec jako przesłankę pobytu wskazał wykonywanie pracy. Do przedmiotowego wniosku cudzoziemiec dołączył: pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawcę M. S. wraz z opłatą, oświadczenie pod odpowiedzialnością karną, PIT-37, ZUS-informacja dla osoby ubezpieczonej, kopię decyzji, kopię dokumentu podróży, 4 fotografie wizerunku twarzy cudzoziemca, opłatę 440 zł, załącznik nr 1.

12 lipca 2023 r. wniosek został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt.

23 lipca 2023 r. pełnomocnik cudzoziemca za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

26 lipca 2023 r. cudzoziemiec wniósł skargę na przewlekłość Wojewody Łódzkiego. Do korespondencji załączono potwierdzenie wniesienia opłaty skarbowej za skargę, wydruk ponaglenia, wydruki próśb o udzielenie informacji, odpowiedzi na prośby o udzielnie informacji.

Zawiadomieniem z 28 lipca 2023 r. Wojewoda Łódzki pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.

Pismem z 3 sierpnia 2023 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do osobistego stawiennictwa, celem okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz pobrania odcisków linii papilarnych, wyznaczając jej termin na 14 września 2023 r.

Wojewoda wskazał, że w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 22 579 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu stawienia się w siedzibie organu. Ponadto Wojewoda wskazał, iż jest on zobligowany do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ ten wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że w toku prowadzonych czynności działał on z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że termin załatwienia sprawy nie wynika ani ze złej woli organu, ani z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Wojewoda wskazał również, iż 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 103), który stanowi, że "w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących (...) udzielenia cudzoziemcowi (...) zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". W szczególności organ zwrócił uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że "W okresie, o którym mowa w ust. 1 (...) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 583).

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie, o którym mowa w ust. 1 organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Organ dodał, iż cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym, a także złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zatem z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Ponadto organ dodał, iż strona legitymuje się kartą pobytu wydaną przez Wojewodę Łódzkiego, ważną do 1 lipca 2023 r., która ulega przedłużeniu z mocy prawa, na podstawie której może legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny. Ponaglenie złożył 23 lipca 2023 r., a skargę wniósł w dniu 9 czerwca 2023 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, LEX nr 2509354; z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, LEX nr 2642600; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.c", decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.c.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 9 czerwca 2023 r. Wniosek 12 lipca 2023 r. został zarejestrowany w Systemie Informatycznym Pobyt. Następnie 23 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu ponaglenie, zaś 26 lipca 2023 r. wniósł on skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero po złożeniu wskazanej powyżej skargi pismem z 3 sierpnia 2023 r. organ skierował do strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. złożenia odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia do wglądu ważnego dokumentu podróży, wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na 14 września 2023 r.

Zdaniem sądu na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. 26 lipca 2023 r. organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą, tj. od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęły prawie dwa miesiące, natomiast od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony w organie upłynęły ponad trzy miesiące.

Sąd zwraca uwagę, że wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku, w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z 9 czerwca 2023 r., należy w pierwszej kolejności odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Przy czym sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, LEX nr 3199155 i z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21, LEX nr 3340066).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 9 czerwca 2023 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku ustalenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił jednak zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. po bez mała dwóch miesiącach od złożenia wniosku (wezwanie z 3 sierpnia 2023 r.), prolongując jego dalsze procedowanie o kolejne tygodnie, tj. do dnia wyznaczonego stronie terminu do osobistego stawienia się w siedzibie organu i uzupełnienia braków formalnych wniosku, przy czym w okresie tym w sprawie znów nic się nie działo. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też: M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa, 2020, s. 97-99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi, w sprawie w ogóle nie rozpoczął bieg termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o którym mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego po niemal dwóch miesiącach od wniesienia podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania, sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, które nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, LEX nr 2560442). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, LEX nr 2080165). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności, przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw, dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu (w dacie złożenia wniosku przez stronę skarżącą Wojewoda Łódzki prowadził 22 579 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy). Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 185) i wszedł w życie 28 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy w okresie od dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organowi, prowadzącemu postępowanie w sprawach o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3 ustawy). Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie o którym mowa w ust. 1 nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy). Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego, że jest on obywatelem Ukrainy, to celem jego pobytu jest wykonywanie pracy, a na terytorium RP przebywa już od 5 stycznia 2020 r. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważną kartą pobytu i złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 u.c. Z uwagi na powyższe pobyt skarżącego na terytorium RP jest legalny.

Zdaniem sądu niezasadne jest także żądanie zawarte w skardze, dotyczące zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy. Z art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wynika bowiem, że organ administracji jest zobowiązany do wydania zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w ust. 2. W niniejszej sprawie wchodziłaby w grę sytuacja określona w art. 112a ust. 2 pkt 2 u.c. Wojewoda Łódzki wezwał bowiem skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku 3 sierpnia 2023 r., wyznaczając termin stawienia się w siedzibie organu na 14 września 2023 r., co oznacza, że 60-dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a ust. 1 u.c., upłynie 14 listopada 2023 r. Zatem w dacie wydania wyroku przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął. W sytuacji gdy ustawodawca przewidział termin 60 dni na wydanie przez organ decyzji i w dacie orzekania przez sąd termin ten jeszcze nie upłynął, to niezasadne jest żądanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił żądanie skargi w powyższym zakresie (pkt 3 wyroku).

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że w sytuacji gdy organ nie wyda decyzji w terminie określnym w art. 112a ust. 1 u.c. strona zawsze może wystąpić z odpowiednią skargą do sądu administracyjnego.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wezwania do uzupełnienia braków wniosku upłynęły prawie dwa miesiące, lecz przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). Z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin do wydania decyzji, o którym mowa w art. 112a ust.1 u.c. oraz niezasadne jest żądanie przyznania sumy pieniężnej sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku).

e.o.