Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3190/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2529/19 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr DKGO-420/334/2019/mt w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek J.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2529/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.K. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr DKGO-420/334/2019/mt w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 8 marca 2019 r., nr DBIN.7062.6.2019.L; 2. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że od 20 grudnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę u prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. W trakcie kontroli ustalono, że kontrolowany jako wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów prowadzi działalność bez wymaganego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e, ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami BDO prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego. Strona prowadzi działalność w zakresie serwisowania oraz naprawy wszystkich typów automatycznych skrzyń biegów stosowanych w samochodach osobowych, terenowych oraz dostawczych. Prowadzi również diagnostykę komputerową wszystkich marek samochodowych oraz ich przeglądy i naprawy. Jednocześnie podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że strona wytworzyła odpady o kodach podanych w protokole oraz że prowadzi ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów. Podczas kontroli strona złożyła do Marszałka Województwa Śląskiego wniosek o wpis do rejestru BDO i 7 stycznia 2019 r. uzyskała numer rejestrowy. Protokół z kontroli został podpisany 31 stycznia 2019 r. bez uwag i zastrzeżeń przez kontrolowanego.

W piśmie z 11 lutego 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił skarżącego, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 5 lit.e, ustawy o odpadach, tj. za prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO) prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego.

Następnie, Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 8 marca 2019 r., nr DBIN.7062.6.2019.L, wymierzył stronie, administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000,00 zł. Pismem z 18 marca 2019 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 26 sierpnia 2019 r., nr DKGO-420/334/2019/mt GIOŚ utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 marca 2019 r., nr DBIN.7062.6.2019.L, orzekającą o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit.e, ustawy o odpadach, bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego.

Skargę na decyzję GIOŚ w Warszawie z 26 sierpnia 2019 r., nr DKGO-420/334/2013/mt złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 8 marca 2019 r., nr DBIN.7062.6.2019.L wskazał, że nie podziela oceny dokonanej przez organ, zgodnie z którą odmowa zastosowania art. 189f, ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) wynikała z uznania, że stwierdzone naruszenie nie ma charakteru znikomego, a zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe. Ocenę swoją organy oparły natomiast na przekonaniu, że długość trwania naruszenia, tj. od 25 lipca 2018 r. do 7 stycznia 2019 r., uzasadnia uznanie, że nie miało ono charakteru znikomego. Nadto organ odwoławczy wskazując, że sankcja za prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów bez wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego ma za zadanie wymuszenie realizacji obowiązku wpisu, dopuszczenie do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy nie poniesie z tego tytułu konsekwencji, doprowadziłoby do podważenia celu regulacji w tym zakresie. Z tych względów organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Według Sądu I instancji, skoro w rozpoznanej sprawie nie mogła mieć zastosowania przesłanka odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określona w art. 189f § 1 k.p.a., zasadne było ustalenie czy w rozpoznanej sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 189f § 2 i 3 k.p.a.. Przepisy te (§ 2 i 3) dają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W rozpoznanej sprawie organ uznał, że cele te nie zostaną spełnione. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że sankcja za prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów bez wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego ma za zadanie wymuszenie realizacji tego obowiązku poprzez prewencję szczególną i ogólną. Dopuszczenie więc do sytuacji, że podmiot, który naruszał przepisy nie poniesie z tego tytułu konsekwencji doprowadziłoby do podważenia prawidłowego wykonywania obowiązków nałożonych na wytwórcę odpadów, co podważyłoby cel regulacji w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, ocena ta jest zbyt ogólna.

Według Sądu I instancji, organ nie rozważył, że w rozpoznanej sprawie strona nie uchylała się od dokonania rejestracji, ani tym bardziej od wypełnienia obowiązków związanych z wytwarzaniem odpadów, a jedynie inne okoliczności przesądziły o niewykonaniu obowiązku rejestracji. Organ nie rozważył również – co zdaniem Sądu I instancji, jest istotną okolicznością w warunkach rozpoznanej sprawy – że strona dokonała już rejestracji i to jeszcze w trakcie prowadzonej kontroli, natychmiast po uzyskaniu jednoznacznej informacji co do spoczywających na niej obowiązkach w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej GIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 189f § 2 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że jeżeli odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary administracyjnej pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna określona w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., to organ jest obowiązany do odstąpienia od nałożenia tej kary, podczas gdy nawet jeżeli odstąpienie od wymierzenia kary, o której mowa art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona ta kara, to organ nie jest obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 189f § 2 k.p.a., a w konsekwencji do odstąpienia od wymierzenia kary, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., a wystarczające jest w tym zakresie uznanie, iż odstąpienie od ukarania nie pozwoli na wytworzenie prewencji ogólnej w zakresie obowiązku wpisu do rejestru na wniosek;

2) błędną wykładnię art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w zw. art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. przez przyjęcie, że organ na podstawie tych przepisów jest obowiązany badać motywy naruszającego, zakres jego winy, podczas gdy taka wykładnia podważa istotę administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. i innych administracyjnych kar administracyjnych jako kar opartych na obiektywnej zasadzie odpowiedzialności, a nie na podstawie zasady winy, a prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, iż organ według art. 189f § 2 i 3 k.p.a. nie ma obowiązku badania z jakich powodów strona nie dopełniła obowiązku rejestracji w terminie oraz jakie inne okoliczności przesądziły o niewykonaniu obowiązku rejestracji, a co za tym idzie nie dokonując tych czynności organ nie mógł naruszyć ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, dających podstawę do uchylenie zaskarżonej decyzji;

3) błędną wykładnię art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona wpisała się do rejestru dopiero po wykryciu naruszenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i pod wpływem bezpośrednio grożącej jej karze, mogło w przypadku odstąpienia od ukarania wytworzyć prewencję o charakterze ogólnym dla innych podmiotów obowiązanych, podczas gdy odstąpienie od wymierzenia kary w okolicznościach sprawy podważyłoby cele administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. w zakresie prewencji ogólnej, gdyż zachęciłoby stronę i innych do przestrzegania prawa tylko wtedy, gdy zostaną oni złapani na naruszeniu w perspektywie bezpośrednio grożącej im karze;

4) błędną wykładnię art. 194 ust. 1 pkt 5, ust. 3, art. 199, art. 234 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) i art. 50 ust. 2 i 3 u.o. oraz art. 5 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2422) w zw. z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów, z wyłączeniem posiadaczy odpadów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o., nie jest obowiązany do wpisu do rejestru z mocy samego prawa bez wezwania organu administracji publicznej przed rozpoczęciem działalności z zakresie wytwarzania odpadów, a dopiero po wezwaniu organu administracji publicznej, a administracyjna kara pieniężna za niewpisanie się do rejestru może być wymierzona dopiero po wezwaniu i niewpisaniu się do rejestru, podczas gdy z istoty wskazanych przepisów wynika, iż kara ta powinna być wymierzana za samo niewpisanie się do rejestru przed rozpoczęciem działalności wymagającej wpisu i tylko te okoliczności są istotne, a przeciwna wykładnia podważa skuteczność wskazanych przepisów w zakresie obowiązku wpisu do rejestru na wniosek bez wezwania organu administracji publicznej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy strona wpisała się do rejestru dopiero po wykryciu naruszenia przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i pod wpływem bezpośrednio grożącej jej kary, ocena organu, iż nie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej naruszy prewencję ogólną wynikającą z art. 194 ust. 1 pkt 5, ust. 3, i art. 199 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) oraz art. 50 ust. 2 i 3 u.o., jest zbyt ogólna, podczas gdy ocena ta jest wystarczająca, aby przyjąć, iż organ działając w ramach uznania administracyjnego mógł przyjąć, iż w sprawie nie zastosuje art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy;

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez błędnie uznanie, iż organ "Uznał jedynie, że cel nałożenia kary nie zostanie osiągnięty, z uwagi na fakt, że jej wprowadzenie jest uzasadnione koniecznością wyegzekwowania obowiązku rejestracji", podczas gdy jak wynika wyraźnie z uzasadnienia decyzji organ wskazał, iż cel w zakresie administracyjnej kary pieniężne w zakresie wymuszenia obowiązku rejestracji u strony został osiągnięty, gdyż strona wpisała się do rejestru pod wpływem wykrycia naruszenia i bezpośrednio grożącej jej kary, ale nie oznacza to w żadnym wypadku osiągnięcia celu w zakresie prewencji ogólnej, która ma oddziaływać na innych uczestników obrotu gospodarczego;

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż "strona nie uchylała się od dokonania rejestracji, ani tym bardziej od wypełnienia obowiązków związanych z wytwarzaniem odpadów, a jedynie inne okoliczności przesądziły o niewykonaniu obowiązku rejestracji", w sytuacji, gdy wskazane okoliczności nie wynikały z zebranego materiału dowodowego, a Sąd przyjął te ustalenia w sposób dowolny nie bazując na aktach postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik podstępowania, gdyż doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Organ nie podziela stanowiska Sądu, iż znikomość wagi naruszenia prawa może być w ogóle odnoszona do strony podmiotowej naruszenia (motywów i woli naruszenia). Powyższe wskazuje jednak, iż Sąd w sposób zupełnie błędny rozumie instytucję wskazaną w art. 189f k.p.a., gdyż odrywa ją od obiektywnej zasady odpowiedzialności administracyjnej w zakresie kar pieniężnych i porównuje ją do zupełnie innych systemów odpowiedzialności karnej opartych o zasadę winy (przestępstw i wykroczeń). Wskazane błędne rozumienie art. 189f, k.p.a. doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie podzielając ogólne stanowisko Sądu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., wyjaśnił, że nie można w okolicznościach niniejszej sprawy podzielić stanowiska Sądu wskazującego, iż w sprawie mógł mieć w ogóle zastosowanie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, stanowisko Sądu oparte jest o błędną wykładnię art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Przepis art. 189f § 2 i 3 k.p.a. nie obliguje organu administracji do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nawet jeżeli odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Stanowisko co do nieobligatoryjnego charakteru odstąpienia wskazanego w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w odróżnieniu od odstąpienia od nałożenia kary wskazanego w art. 189f § 1 k.p.a. jest dość powszechnie przyjmowane w doktrynie i wynika bezpośrednio z wskazanego przepisu. W żaden sposób wskazane przez Sąd rzekome naruszenie przepisów postępowania, których Sąd z naruszeniem przepisów postępowania nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż poszerzenie uzasadnienia decyzji we wskazanym przez Sąd kierunku nie spowodowałoby, iż organ byłby obowiązany do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a więc nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie organu. W żaden sposób nie uzasadniało to uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ uznał, iż w niniejszej sprawie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej uzasadnione jest wytworzeniem prewencji ogólnej, a więc wytworzeniem przekonania, iż naruszenia w zakresie wpisu do rejestru nie będą tolerowane. Brak bowiem adekwatnej odpowiedzi na naruszenie dokonane przez stronę mógłby zachęcać ją i innych do nieprzestrzegania prawa i przestrzegania go tylko wtedy, gdy zostaną oni złapani na naruszeniu w perspektywie bezpośrednio grożącej im kary. Tylko wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej stronie w opinii organu mogło wpłynąć na ukształtowanie się przekonania wśród uczestników obrotu gospodarczego, jaki i u strony, iż każde naruszenie prawa administracyjnego spotka się z odpowiedzią organu.

Organ działając także w ramach uznania administracyjnego, które zostało mu przyznane na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., uznał za niezasadne w okolicznościach niniejszej sprawy odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Sąd zaś w żaden sposób nie odniósł się do fakultatywnego charakteru instytucji zawartej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., a zamiast tego jak wynika z uzasadnienia nadał mu obligatoryjny charakter, przyjmując, iż jeżeli odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary administracyjnej pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna określona w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o., to organ będzie obowiązany do odstąpienia od nałożenia tej kary.

Według skarżącego kasacyjnie, z istoty znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego wynika, iż kara powinna być wymierzana za samo niewpisanie się do rejestru przed rozpoczęciem działalności wymagającej wpisu, a przeciwna wykładnia podważałaby skuteczność wskazanych przepisów w zakresie obowiązku wpisu do rejestru na wniosek bez wezwania organu administracji publicznej i prowadziłaby do przyjęcia, iż wpis do rejestru należy uzyskać dopiero po wezwaniu organu administracji. Organ nie miał więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego w ramach wskazanego przez Sąd zakresu, gdyż podane okoliczności nie były istotnymi dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a nie prowadząc tego postępowania w tym zakresie organ nie mógł naruszyć ani przepisów postępowania, ani powołanych przepisów prawa materialnego.

Bezpośrednio grożąca stronie kara niewątpliwie wpłynęła na realizację prewencji indywidualnej w stosunku do strony, gdyż strona pod wpływem wykrycia naruszenia oraz bezpośrednio grożącej jej kary wpisała się do rejestru, ale w żaden sposób nie oznacza to realizacji prewencji ogólnej administracyjnej kary pieniężnej wskazanej w art. 194 ust. 1 pkt 5 u.o. Odstąpienie od jej nałożenia realizowałby tylko prewencję indywidualną administracyjnej kary pieniężnej, ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie realizowałoby w żaden sposób prewencji ogólnej.

Powołując się więc na wskazane powyżej zarzuty i ich uzasadnienie: 1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji; 2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pismem oznaczonym datą 25 listopada 2020 r. skarżący wniósł z uchybieniem terminu odpowiedź na skargę kasacyjną organu. W treści pisma procesowego domagał się oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.

Pismem z 7 grudnia 2023 r., skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna jak w niniejszej sprawie zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II. 1), 2), 3), petitum skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi nie przedstawiono rozwinięcia zarzutów dotyczących naruszenia następujących przepisów: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wyjaśnić należy, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 153 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz brak ich uzasadnienia odpowiadającego wskazanym wyżej warunkom w zasadzie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie w zarzutach wymienionych w pkt II.1,2,3 petitum skargi kasacyjnej przedstawił, w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., jak też przepisy określone w judykaturze, jako przepisy o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), łącząc je czy to z art. 133 § 1 czy art. 134 czy też art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi nadto do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową wykładnię art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. dokonaną przez Sąd I instancji, a kontrolowane orzeczenie powinno zostać uchylone.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Oznacza to, że powołane przepisy mają charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określają zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości Sądu I instancji nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję z 26 sierpnia 2019 r., nr DKGO-420/334/2019/mt, którą GIOŚ utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 8 marca 2019 r., nr DBIN.7062.6.2019.L, orzekającą o wymierzeniu skarżącemu, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit.e, ustawy o odpadach, bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Norma wynikająca z tego przepisu nie może zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz przez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo przez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał sprawę z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności bądź rozpoznając skargę na bezczynność sąd ocenia zgodność zachowania organu z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560 oraz wyrok NSA z 24.02.2023 r., III OSK 6996/21, LEX nr 3510898).

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Nie jest trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podnoszony w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Nie pozwala to potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji powyższych uwag za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów wynikowych w postępowaniu sądowym, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a., Wadliwe zastosowanie tych przepisów podczas wyrokowania pozostaje bowiem zawsze skutkiem naruszenia innych przepisów prawa.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszeni art. 153 p.p.s.a. O ewentualnym naruszeniu przepisu art. 153 p.p.s.a. należało wnioskować na podstawie analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zestawieniu z treścią przywołanych ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia przepisów art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji zmierza do wyjaśnienia istotnej treści tych przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku dotyczącym skarżącego w związku z rozpoznawaną sprawą obejmującą wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000,00 zł za prowadzenie działalności w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit.e, ustawy o odpadach, bez wymaganego wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, prowadzonego przez Marszałka Województwa Śląskiego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma miejsce wtedy, gdy sąd nie dokona kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosuje inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane.

Podniesione w pkt I. 1), 2), 3), 4), petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 189f § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 194 ust. 1 pkt 5, ust. 3, art. 199. art. 234 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e) i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 5 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 2422) nie mogły również stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W sytuacji, gdy zasadnie Sąd I instancji wskazał na nieustalenie i niewyjaśnienie przez organy administracji okoliczności stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego były o tyle przedwczesne, że do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał, aby poniósł koszty sądowe w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście i z uchybieniem terminu.