Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 168/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 listopada 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/927/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. znak: SKO.ŚR/4111/927/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17, art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, orzekającą o odmowie przyznania H. P. (dalej: skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – E. P.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który wpłynął do organu w dniu 18.04.2023 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie, w myśl którego został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano na stałe, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 4 stycznia 2023 r. i nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Ponieważ nie da się ustalić daty, od której niepełnosprawność powstała, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., który dla celów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ zauważył, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został wprawdzie zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji nie oznacza to jednak usunięcia tego kryterium z ustawy, a niezbędne zmiany nie zostały dotychczas wprowadzone i art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje nadal obowiązującym przepisem prawa. Ponieważ zaś organy administracyjne mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, organ pierwszej instancji jest związany brzmieniem art. 17 ust. 1b ustawy i ma obowiązek go stosować.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt, że z przedłożonych do sprawy oświadczeń i dokumentów wynika, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 31.03.2023 r. celem sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Mąż skarżącej jest osobą schorowaną, nagle stracił wzrok, ma wiele zwyrodnień i chorą tarczycę, małopłytkowość, bezdech, nadwagę i trudności z poruszaniem się. Pozostaje pod stałą opieką lekarzy, uczęszcza na rehabilitację. Nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a skarżąca sprawuje nad mężem stałą, kompleksową i długotrwałą opiekę, towarzysząc mężowi w każdej czynności życiowej.

Mąż skarżącej posiada trójkę dzieci: E., J. oraz T. Z oświadczenia złożonego w dniu 15.05.2023 r. wynika, że córki założyły własne rodziny, zajmują się wykonywaniem obowiązków zawodowych i rodzinnych, i nie utrzymują kontaktu ze skarżącą i jej mężem. Podobnie kontakt nie jest utrzymywany z synem, stąd skarżąca i jej mąż nie znają jego sytuacji rodzinnej.

Na tle powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że to dzieci męża skarżącej mają w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec niego. Skarżąca i jej mąż nie posiadają wspólnych dzieci, a na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, iż skarżąca jest jedyną osobą mogącą opiekować się mężem. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że osobnym powodem odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki.

W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji skarżąca opisała stan zdrowia męża, a także zakres swoich obowiązków opiekuńczych i pielęgnacyjnych. Podniosła, że pogarszający się stan zdrowia męża (zwłaszcza utrata przez niego wzroku) oraz konieczność zapewnienia mu całodobowej opieki zmusiły skarżącą do rezygnacji z pracy zarobkowej. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego umożliwiłoby skarżącej i jej mężowi godną i spokojną egzystencję. Skarżącą podała, że razem z mężem nie utrzymują kontaktu z dziećmi męża, który nie brał udziału w ich wychowaniu i bardzo rzadko łożył na ich utrzymanie, wobec czego nie odważyłby się prosić dzieci o pomoc. Do odwołania została dołączona bogata dokumentacja medyczna, potwierdzająca schorzenia męża skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że skarżąca należy do grupy podmiotów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne i posiadających czynną legitymację procesową w tej sprawie: na skarżącej, jako na żonie osoby wymagającej opieki, spoczywa bowiem ustawowy obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (wynikający z art. 23 i 27 zd. pierwsze ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm.; dalej: k.r.o.). Obowiązek ten może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, albo na osobistych staraniach. Małżonek osoby wymagającej opieki w sytuacji konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej osobistej opieki i rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki - może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym istotne jest, by w sprawie były spełnione warunki pozytywne do przyznania tego świadczenia i nie zachodziły przesłanki negatywne, uniemożliwiające jego przyznanie.

W kontekście prawa żony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, Kolegium stwierdziło, że myli się organ pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł, że w niniejszej sprawie występuje przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki. W ocenie Kolegium należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie znajduje zastosowania, gdyż dotyczy innych przypadków. Kolegium wyjaśniło, że wskazany przepis dotyczy sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne na osobę niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., inna niż współmałżonek.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji nie występuje przeszkoda do przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, gdyż o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się żona osoby wymagającej opieki, a nie inna osoba, na której w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 28.02.2023 r., według którego został on zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 04.01.2023 r., przy czym w orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.

Skarżąca oświadczyła, że w celu sprawowania stałej opieki nad mężem zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie ulega również wątpliwości, że żona wykonuje względem męża czynności opiekuńcze, co potwierdzają ustalenia wywiadu środowiskowego.

Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotycząca daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, Kolegium stwierdziło, że stanowisko to jest błędne.

Kolegium wyjaśniło, że Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.

Kolegium zwrócił uwagę na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które stoją zgodnie na stanowisku, że pomimo niezmienionego przepisu (tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r.) sądy wprost i bezpośrednio, a organy administracji publicznej - pośrednio w pełni powinny stosować się do kierunku trybunalskiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 cyt. ustawy.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że obecnie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie samego literalnego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem z uwagi na wejście w życie od dnia 23 października 2014 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle powyższego należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium stwierdziło zatem, że sama okoliczność, iż z wydanego dla męża skarżącej orzeczenia nie wynika to, od kiedy niepełnosprawność istnieje - nie powinna stać na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, o ile w sprawie zostałyby spełnione pozostałe przesłanki do przyznania tego świadczenia.

W wyniku analizy pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium doszło do wniosku, że pomimo iż decyzja organu pierwszej instancji została częściowo oparta na błędnych motywach odmowy, to rozstrzygnięcie jest prawidłowe, albowiem w sprawie zachodzą inne przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym miejscu Kolegium wskazało na sytuację rodzinną osoby wymagającej opieki i na spoczywający na dzieciach tej osoby obowiązek alimentacyjny względem ojca, który to obowiązek ma charakter wyprzedzający wsparcie ze strony Państwa. Pomimo żądania organu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała ani nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że dzieci jej męża nie są w stanie wykonywać swoich obowiązków alimentacyjnych względem ojca lub że zostały z tych obowiązków w całości lub w części formalnie zwolnione przez skuteczne uchylenie się od tych obowiązków lub ograniczenie ich zakresu.

Kolegium zaznaczyło, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny wobec męża skarżącej spoczywa na jego żonie, natomiast w dalszej kolejności - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.), przy czym po myśli art. 129 § 1 i 2 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem.

Równocześnie zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny wyprzedza pomoc udzielaną ze strony Państwa. Z powołanych przepisów wynika, że jakkolwiek w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny spoczywa na małżonku (w tym przypadku żonie), to jednak w sytuacji, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (nie jest w stanie zapewnić wszystkich koniecznych potrzeb uprawnionego bez uszczerbku dla własnej egzystencji), aktualizuje się obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności - to jest w tym przypadku krewnych w linii prostej (dzieci).

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji podjął czynności procesowe zmierzające do ustalenia możliwości przyczyniania się dzieci do zapewnienia bezpośredniej lub pośredniej opieki ojcu i w tym celu wezwał skarżącą do wykazania tych okoliczności, jednakże skarżąca takich informacji i dowodów nie przedstawiła, podając jedynie bardzo zdawkowe informacje oraz zasłaniając się brakiem wiedzy z powodu nieutrzymywania kontaktów z dziećmi. Z wyjaśnień przedłożonych przez skarżącą kompletnie nie wynikają więc jakiekolwiek obiektywne i rzeczowe powody, ze względu na które dzieci jej męża - indywidualnie lub wspólnym staraniem - nie mogłyby zapewnić ojcu - chociażby pośredniej - opieki. Samo posiadanie własnych rodzin, praca zarobkowa i związane z tym obowiązki, czy nawet brak utrzymywania kontaktów, nie świadczą jeszcze o tym, że dzieci nie są w stanie zapewnić ojcu opieki. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że w sytuacji niemożności wykonania bez uszczerbku dla siebie obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności (żonę) i aktualizacji obowiązku alimentacyjnego zobowiązanych w dalszej kolejności (w tym przypadku dzieci), tylko obiektywne i rzeczywiste - a nie potencjalne - przeszkody w sprawowaniu opieki przez dzieci mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej faktyczną opiekę i również zobowiązanej do alimentacji. Jak na razie ani nie zostało sądownie orzeczone uchylenie obowiązku alimentacyjnego dzieci względem ojca, ani też nie nastąpiło ograniczenie zakresu tego obowiązku. Samo zaś twierdzenie, że ojciec "nie ma odwagi" prosić dzieci o jakąkolwiek pomoc i że nie wystąpiłby przeciw nim z powództwem alimentacyjnym, stanowi w ocenie Kolegium dobrowolną rezygnację z pomocy ze strony dzieci i świadczy o świadomym wyborze swojej sytuacji życiowej.

Tym samym organ stwierdził, że obecnie brak jest jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia, że dzieci męża skarżącej są lub zostały wyręczone ze swoich obowiązków alimentacyjnych względem potrzebującego ojca i że należy owe obowiązki zapewnienia pomocy przerzucić na Państwo poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego żonie, która chce, a nie może zarobkować z powodu sprawowania opieki. Nie jest wykluczone, że dzieci - poproszone o pomoc przez ojca - być może takiej pomocy by mu udzieliły, jednakże mąż skarżącej z własnej woli nie chce utrzymywać kontaktu z córkami i synem, nie chce ich prosić o pomoc i z góry rezygnuje z ich ewentualnej pomocy. W ocenie Kolegium w takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że musiała zwolnić się z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i w związku z tym pozostała bez środków do życia. Zaznaczyła, że jest Ukrainką i nie jest uprawniona do pobierania świadczeń emerytalnych. Podniosła, że mąż stracił wzrok parę miesięcy temu, w wieku 69 lat. Skarżąca musi co 6 godzin podawać mu leki, a także pomagać w nocy w czynnościach fizjologicznych, ponadto mąż cierpi na pęcherzycę stóp i skarżąca musi mu stale zmieniać opatrunki, co dotychczas mąż robił sam. Skarżąca zaznaczyła, że jest jedyną osobą z rodziny, która faktycznie sprawuje nad nim opiekę.

Do skargi zostało dołączone oświadczenie męża skarżącej, w którym mąż skarżącej wskazał, że jest ślepcem i wymaga całodobowej opieki, którą może mu zapewnić tylko jego żona. Przez 44 lata pracował w nowohuckiej hucie stali. Ma troje pracujących dzieci, wnuka w przedszkolu i żłobku. Dzieci mają zaciągnięte kredyty i nie może żądać od nich jakiegokolwiek wsparcia. Zaznaczył, że od ok. 9 miesięcy żyje wraz z żoną z emerytury. Podkreślił, że nie chciałby, aby jego dzieci, nie będące krewnymi jego aktualnej żony, musiały płacić za opiekę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. , co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).

Z kolei co do pozostawania skarżącej i jej męża w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).

Co więcej "obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129), a zatem obowiązek alimentacyjny osób zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje, skoro z akt sprawy nie wynika aby skarżąca miała nie być w jest w stanie swojego obowiązku wobec męża spełnić. Tym samym stanowisko organu odwoławczego, uznające że za przyczynę odmowy przyznania świadczenia, możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem z pomocą jego dzieci, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem jeżeli organ nie ustalił by skarżąca nie była w stanie wypełniać swojego obowiązku alimentacyjnego wobec męża, dzieci męża skarżącej obowiązek alimentacyjny nie obciąża, a wypełnianie obowiązku moralnego przez dzieci, z samej jego natury, jest dobrowolne i w żadnej mierze nieegzekwowalne, nie może zatem stanowić uzasadnienia odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tymczasem organ odwoławczy uznał, że tak jest, nie rozważając innych przesłanek przyznania tego świadczenia.

Sąd wskazuje natomiast, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia jakiego zakresu pomocy, w jakich czynnościach, wymaga mąż skarżącej, a w konsekwencji, czy zakres niezbędnej mu pomocy, rzeczywiście uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie spełnia zatem prawem przewidzianych wymogów. "W orzecznictwie trafnie podnosi się, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. I OSK 1668/17, Lex 2458448)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 3071/18, opubl. w CBOSA). Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2815/15 i z dnia 2 sierpnia 2022 r., I GSK 1737/21, opubl. w CBOSA), jak również w doktrynie wskazano, iż cechą dobrego - prawidłowego uzasadnienia jest logiczny związek, zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 8. C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowane uzasadnienie decyzji przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1351/16 i z dnia 6 października 2020 r., sygn. I OSK 3235/18 (opubl. w CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wadliwości uzasadnienia decyzji przeczą zasadom jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję. Podkreślenia wymaga, że uchybienia w tym względzie stanowiły naruszenie przepisów postępowania o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 6-8 k.p.a. statuujących zasady praworządnego działania organów administracji publicznej, a w tym załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została sporządzona w sposób wadliwy, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę.

Decyzja organu, jako akt prawny jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia.

W ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera istotne wadliwości, które wymuszającą wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w oczywisty sposób wyklucza możliwość jej merytorycznej oceny w postępowaniu sądowym.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.