Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2380/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 95 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. i K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 398/22 w sprawie ze skargi B.D. i K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO/GN-415/5/2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 398/22 oddalił skargę A.B. i B.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 1 marca 2022 r., nr SKO/GN-415/5/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Mściwojów z 5 stycznia 2022 r. o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w M., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..] obręb [..], o pow. 0,4200 ha, o urządzonej księdze wieczystej nr [..], polegającego na wydzieleniu odrębnych nieruchomości, oznaczonych jako działka nr [..] o powierzchni 0,15 ha oraz działka nr [..] o powierzchni 0,27 ha.

W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów uchwały Rady Gminy Mściwojów nr IV/18/7 z 30 stycznia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. nr 84, po. 969 z 29 marca 2007 r.), w szczególności § 90 i 91 uchwały oraz załącznika nr 1 w postaci rysunku planu wraz z legendą - zgodnie z którymi obszar działki skarżących nr [..] objęty jest częściowo symbolem 17 KDD (D1/2) - i uznanie, że projektowana na działce skarżących droga jest drogą wewnętrzną, podczas gdy z w/w przepisów, w szczególności załącznika nr 1 w postaci rysunku i legendy wynika, że obszary oznaczone symbolem "KDD" stanowią tereny dróg publicznych dojazdowych, co w konsekwencji uprawniało skarżących do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 95 pkt 4 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz.1899; dalej: u.g.n.);

2. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 95 pkt 4 u.g.n. i odmowę zatwierdzenia podziału gruntu w sytuacji, gdy jego obszar został przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod projektowaną drogę publiczną, co w konsekwencji przyznawało jego właścicielowi roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że obszar działki skarżących jest objęty częściowo symbolem 17KD(D1/2), zaś z legendy rysunku wynika, że obszary oznaczone symbolem "KDD" stanowią tereny dróg publicznych dojazdowych, co uprawniało skarżących do wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie podziału. Projektowana droga stanowi w założeniu lokalnego uchwałodawcy drogę publiczną. Działka skarżących nie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "KDW", z czego należy wywodzić, że nie jest to droga o charakterze wewnętrznym, lecz publicznym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących, w którym zwrócili się oni o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, w oparciu o art. 95 pkt 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. lub z odrębnych ustaw. Skarżący, jako źródło roszczeń wskazali art. 98 ust. 3 u.g.n., który odnosi się do przypadków uregulowanych w art. 98 ust. 1 u.g.n., dotyczy zatem przypadków przejścia na podmiot publiczny z mocy prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne. Źródłem sporu w sprawie jest zaś kwestia, czy zgodnie z planem działka skarżących została przeznaczona w części pod drogę publiczną, czy pod drogę wewnętrzną. Względem ustaleń faktycznych w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji w tym zakresie przyjął natomiast, że działka skarżących położona jest w części na terenie o symbolu 17 KDD (D1/2) – tereny dróg gminnych dojazdowych, a w części na terenie 34MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), pozostała część działki leży na terenach oznaczonych w planie jako 6KDL (drogi gminne lokalne) i 26 KD.

Zasadny jest zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 90 i 91 uchwały Rady Gminy Mściwojów nr IV/18/7 z dnia 30 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi Mściwojów (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 84, poz. 969), chociaż nie postawiono w nim zarzutu naruszenia art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693, dalej: u.d.p.), powołanego przez Sąd I instancji. Wadliwe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że nie każda droga gminna, której nadano taki status w planie miejscowym, jest drogą publiczną. Istnieje pewna niekoherentność między postanowieniami u.g.n. i przepisami u.d.p., dlatego należy zastosować przy ich interpretacji podejście funkcjonalne, umożliwiające stosowanie instytucji przewidzianej w szczególności w art. 98 ust. 1 u.g.n.

Plan uchwalony w gminie przewiduje istnienie zarówno dróg publicznych, jak i dróg wewnętrznych. Zgodnie z § 16 ust. 1 i ust. 3 planu, ustala się obsługę komunikacyjną zainwestowanych terenów poprzez sieć istniejących i projektowanych dróg, określonych w rysunku planu, a sieć dróg publicznych uzupełniają drogi wewnętrzne - dojazdowe. Postanowienia planu posługują się pojęciami drogi gminnej czy drogi powiatowej, nie odnosząc się do ich statusu na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli statusu publicznego. W § 90 planu miejscowego postanowiono, że tereny w nim wymienione, w tym teren oznaczony symbolem 17 KD(D1/2), stanowią (projektowane i istniejące) drogi gminne. Ciągi piesze i drogi wewnętrze zostały zaś oznaczone symbolem KDW, zgodnie z § 91 planu miejscowego.

Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 określa, że ze względu na funkcję w sieci drogowej, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W rozumieniu przepisów u.d.p., drogą jest jednak budowla, stanowi o tym definicja legalna z art. 4 pkt 2 u.d.p. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W odniesieniu do takiej budowli możliwe jest podjęcie uchwały o jej zaliczeniu (i ustaleniu przebiegu) do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. Na etapie przyjmowania ustaleń planistycznych i przeznaczania terenów pod planowane drogi, nie istnieją one jednak pod postacią budowli. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie określają statusu planowanej drogi jako drogi publicznej, świadczy o tym posłużenie się terminologią z art. 2 ust. 1 u.d.p. Plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie jego uchwalenia (Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.), określa obowiązkowo linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie zaś z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), obowiązującego w dacie uchwalenia planu, ustalenia planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Również załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia, który określa oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, stosowane w projekcie rysunku planu miejscowego wskazuje, że dla terenów komunikacji symbol KD stosuje się dla terenów dróg publicznych. Taką też kwalifikację terenów KDD przewiduje załącznik nr 1 do uchwały w sprawie planu miejscowego gminy.

Na marginesie można wskazać, że w sytuacji przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod drogę publiczną ustawodawca przyznał właścicielowi terenu szczególne uprawnienie, określone w art. 98 u.g.n. Właściciel terenu, mimo przeznaczenia terenu pod drogę, może z niego nadal korzystać w dotychczasowy sposób, do czasu docelowego zagospodarowania. Jest jednak ograniczony w możliwościach zagospodarowania terenu, albowiem może ono nastąpić tylko zgodnie z planem, a właścicielowi nie przysługują instrumenty pozwalające na wymuszenie realizacji drogi. W tej sytuacji może on doprowadzić do wyzbycia się prawa własności terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę publiczną przez wydzielenie z nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę, która z mocy prawa, za odszkodowaniem, staje się własnością podmiotu publicznoprawnego.

Wzgląd na spójność systemową regulacji nakazuje zatem przyjąć, że posłużenie się kategorią drogi gminnej w odniesieniu do drogi planowanej, oznaczonej symbolem KDD wskazuje na przeznaczenia terenu pod planowaną drogę o statusie drogi publicznej. Kwestia podjęcia stosownej uchwały o zaliczeniu ewentualnie powstałej budowli do określonej kategorii drogi publicznej nie ma konstytutywnego znaczenia dla ustalenia statusu drogi planowanej. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest zatem prawidłowe, a zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Zasadność tego zarzutu nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem wyrok, mimo wadliwej argumentacji we wskazanym zakresie, odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne prowadzone było bowiem z wniosku złożonego na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n., a zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie jest uzasadniony.

Skarżący wnioskowali o dokonanie podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, ale powołując się na przeznaczenie terenu działki w planie pod drogę publiczną. Już ta okoliczność, świadcząca o niekonsekwencji skarżących, wskazuje na brak podstaw do stosowania w sprawie art. 95 u.g.n., podział w istocie miałby wszak zostać przeprowadzony ze względu na postanowienia planu miejscowego. Wydzielenie działki przeznaczonej pod drogę w planie nie może się odbyć niezależnie od postanowień planu lub decyzji o warunkach zabudowy.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 95 pkt 4 u.g.n., wadliwe jest bowiem założenie, że art. 95 pkt 4 u.g.n. mógłby mieć w sprawie zastosowanie ze względu na art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest źródłem roszczeń do nieruchomości, o jakich mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. Jakkolwiek zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. skutkuje przejściem prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną, to skutek ten następuje tylko wówczas, gdy wydana zostanie na wniosek właściciela nieruchomości decyzja o jej podziale. W niniejszej sprawie nie wydano żadnej decyzji o podziale na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a zatem działki nie przeszły na własność gminy. Skoro zmiana w zakresie prawa własności nie nastąpiła, to roszczenie o odszkodowanie też nie zaistniało. Przepis art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.w okolicznościach sprawy nie nadaje się do łącznego zastosowania z art. 95 ust. 4 u.g.n. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, celem podziału wymienionym w art. 95 pkt 4 u.g.n. jest wydzielenie takiej części nieruchomości, do której w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustaw przyznano określonemu podmiotowi roszczenie o nabycie praw. Wnioskodawca żądający podziału działki w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. zobowiązany jest do wykazania, że przysługuje mu roszczenie do wydzielanej nieruchomości, a więc że opierając się na przepisach ustawy, będzie uprawniony do nabycia praw (np. prawa własności) do tej nieruchomości (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 95). Taka sytuacja po stronie wnioskodawców nie zaistniała w związku z ustaleniami planu miejscowego i przeznaczeniem części działki pod drogę. W tym stanie rzeczy nie było możliwe dokonanie podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n., albowiem jego skutkiem nie mogło być wydzielenie działki, do której skarżący roszczą sobie prawa i ubiegają się o jej nabycie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.