Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 151/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7, art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. i F. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 października 2023 r., nr IF-O.7843.136.2021.BL w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru remontu dachu, docieplenia budowy i wymiany okien I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta W. z dnia 30 września 2021 r., nr 3418/2021, wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru remontu dachu, docieplenia budynku, wymiany okien w budynku przy ul. [...] we W., działka nr [...], AR [...], obręb G., i nakładającej na K. K. i F. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W rubrum decyzji o sprzeciwie organ przywołał art. 30 ust. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.)

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. K. i F. K., reprezentowani przez L. K. Wskazują w nim, że nieuzasadnione jest przyjęcie przez Prezydenta W. , jakoby realizacja inwestycji budowlanej, o której mowa w zgłoszeniu z dnia 11 sierpnia 2021 r., spowodowała naruszenie stanu zachowania zabytków. Skarżący wskazują, że budynek objęty zamierzeniem budowlanym nie został ujęty w rejestrze zabytków, a także teren, na którym znajduje się ten budynek, nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia nakładałyby na inwestorów wymogi dotyczące zabytków. Odwołujący się podnoszą, że wpis budynku objętego zamierzeniem budowalnym do gminnej ewidencji zabytków W. nastąpił wbrew ich woli, a nawet jakiekolwiek wiedzy. Pełnomocnik inwestorów wskazuje, że zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o wydanie zaleceń konserwatorskich, które to w ocenie inwestorów nie zawierają żadnych przeciwwskazań dla realizowanych prac. Zdaniem pełnomocnika skarżących przedmiotowy budynek nie może być nazwany zabytkiem w rozumieniu Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie mogą w analizowanej sprawie zastosowania mieć art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Co więcej, dla obiektu wydana została uprzednio decyzja Prezydenta W. z dnia 29 listopada 2012 r., nr 6119/12, o pozwoleniu na rozbiórkę, co świadczyć ma o jego złym stanie, który z upływem czasu jeszcze się pogorszył, mimo że budynek w przeszłości był już dwa razy remontowany. Skarżący podkreślają dalej, że celem planowanych robót budowlanych jest przywrócenie budynkowi świetności, a dzięki temu także poprawienie wizerunku okolicy, co dopiero miałoby dać podstawę do wpisu tego obiektu do rejestru zabytków. Jednocześnie podkreśla się, że wskazane roboty mają stanowić remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a nie roboty budowlane innego rodzaju wymienione w przywołanej ustawie. Tym samym za chybioną należałoby uznać argumentację organu pierwszej instancji, że realizacja inwestycji może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Skarżący podkreślają dodatkowo, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza obszar działki objętej zamierzeniem budowlanym. Na zakończenie odwołujący się podnoszą, że w sprawie nie zachodzi żadne zagrożenie dla budynku objętego zamierzeniem budowlanym, które utrudniałoby skorzystanie przez organ pierwszej instancji z uprawnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, a tym bardziej nie zachodzą przesłanki z art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy. Organowi pierwszej instancji zarzuca się, że nie wykazał on okoliczności, które uzasadniałyby wniesiony w sprawie sprzeciw, tym samym ów sprzeciw w świetle okoliczności sprawy powinno się uznać za bezpodstawny.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia października 2023 r. (IF-O.7843.136.2021.BL), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 11 sierpnia 2021 r. do Prezydenta W. wpłynęło zgłoszenie K. K. i F. K. reprezentowanych przez pełnomocnika L. K. zamiaru remontu dachu, docieplenia budynku, wymiany okien w budynku przy ul. [...] we W., działka nr [...], AR [...], obręb G., i nakładającej na K. K. i F. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie opisanych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr 2960/2021, Prezydent W. nałożył na F. K. i K. K. reprezentowanych przez pełnomocnika L. K. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z zaleceniami Miejskiego Konserwatora Zabytków poprzez uzupełnienie i dostosowanie zgłoszenia do wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego w zakresie: zdefiniowania poszczególnych planowanych robót budowlanych zgodnie z tymi przepisami, dostarczenia trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, a także jednoznacznego wskazania zakresu planowanej inwestycji budowlanej. W opisanym postanowieniu zawarte zostało również pouczenie, że przedłożenie zaleceń konserwatorskich nie stanowi wskazania zakresu planowanych robót budowlanych. W dniu 28 września 2021 r. do Prezydenta W. pełnomocnik inwestorów wniósł uzupełnienie wniosku z dnia 11 sierpnia 2021 r. Prezydent W. decyzją z dnia 30 września 2021 r,, nr 3418/2021, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia F. K. i K. K., reprezentowanych przez L. K., zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dachu, dociepleniu budynku, wymianie okien w budynku przy ul. [...], działka nr [...], AR [...], obręb G., we W. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zasadniczo planowane roboty budowlane możliwe są do wykonania na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, W tej sprawie podstawowe jednak znaczenie ma fakt, że obiekt budowlany objęty zamierzeniem budowlanym ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków W., co wynika z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...], tym samym organ pierwszej instancji stwierdza, że ziściły się przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Przywołany przepis stanowi o uprawnieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na inwestora, w drodze decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie prowadzenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytków. Dodatkowo, Prezydent W. wskazuje, że w zaleceniach Miejski Konserwator Zabytków pouczył inwestora, że te zalecenia nie zwalniają od obowiązku otrzymania przez inwestora odpowiednich pozwoleń wymaganych Prawem budowlanym oraz uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie tylko w toku postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji podnosi przy tym jeszcze, że część rysunków załączonych do złożonego w uzupełnieniu z dnia 28 września 2021 r. projektu architektoniczno-budowlanego stanowią rysunki załączone wcześniej do zgłoszenia z dnia 11 sierpnia 2021 r. opatrzone w metrykach tematem "Projekt rozbiórki budynku mieszkalnego wraz ze związanymi z nim elementami infrastruktury technicznej zewnętrznej" z września 2012 r., lecz organ ten odstąpił od jego sprawdzenia pod kątem poprawności i kompletności, gdyż nie wpłynęłoby to na rozstrzygnięcie.

Odwołanie od opisanej decyzji organu pierwszej instancji, w ustawowym terminie, wnieśli inwestorzy - K. K. i F. K. reprezentowani przez pełnomocnika L. K.

Wojewoda Dolnośląski utrzymując decyzję o sprzeciwie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 tej ustawy. Zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został wyliczony w sposób wyczerpujący w art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego, co oznacza, że niewymienione w tym przepisie roboty budowlane wymagają uzyskania w drodze decyzji pozwolenia na budowę. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie wymienionych robót budowlanych nie oznacza jednak rezygnacji z administracyjnej kontroli prawidłowości wykonania tych robót. I tak na przykład art. 29 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nakłada obowiązek uprzedniego dokonania zgłoszenia wykonania określonych w tych przepisach robót budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z kolei w art. 29 ust 2 i 4 Prawa budowlanego wymienione są roboty budowlane, które nie wymagają od inwestora ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani uprzedniego dokonania zgłoszenia. Należy przy tym stwierdzić, że katalogi obiektów zawarte w tych przepisach mają charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku jakakolwiek wykładnia rozszerzająca (zob. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1175/14). Z możliwością prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b Prawa budowlanego, wiąże się kompetencja organu administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w drodze decyzji (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracji architektonicznobudowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 (tj. wnoszącej opisany sprzeciw), obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitamych; wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art, 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Podstawę prawną wniesionego w przedmiotowej sprawie stanowił art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków. Zamierzenie budowlane, zgodnie z przedłożonym w niniejszej sprawie dokumentem zgłoszenia, polegać ma na remoncie dachu, wymianie okien i dociepleniu budynku przy ul. [...] we W., działka nr [...], AR [...], obręb G. W związku z chęcią realizacji swojego zamierzenia budowlanego inwestor wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o wydanie zaleceń konserwatorskich. W piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków we W. przedstawił swoje zalecenia konserwatorskie w sprawie opisanego wyżej zamierzenia budowlanego. Organ wskazał w swoim piśmie, że zamierzone roboty budowlane dotyczą willi przy ul. [...] we W. wybudowanej około 1939 roku i ujętej w gminnej ewidencji zabytków W. Ponadto, omawiany budynek położony jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla G. we W. wraz z Cmentarzem i Parkiem [...], który to obszar również znajduje się we wspomnianej ewidencji zabytków. W związku z tym zarówno sam budynek, jak i obszar, na którym jest on usytuowany, podlegają ochronie konserwatorskiej na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Następnie Miejski Konserwator Zabytków we W. : pozytywnie zaopiniował wymianę pokrycia dachu; warunkowo dopuścił montaż okien połaciowych; warunkowo dopuścił montaż rolet okiennych zewnętrznych; negatywnie zaopiniował montaż paneli słonecznych; warunkowo dopuścił wymianę okien werandy i zmianę ich wielkości; warunkowo dopuścił remont lub wymianę balustrad tarasowych, a także remont lub wymianę ogrodzenia oraz montaż bram automatycznych wjazdowych od strony południowej i wschodniej; dopuścił docieplenie budynku od wewnątrz i ewentualnie warunkowo od zewnątrz; warunkowo dopuścił wykonanie izolacji pionowej budynku. Ponadto, Miejski Konserwator Zabytków we W. wskazał, że należy zachować i poddać renowacji okiennice okienne oraz ceglany cokół budynku. Zalecił również, aby nowa stolarka okienna i drzwiowa była wykonana na wzór tej oryginalnej z odtworzeniem oryginalnych podziałów i koloru. Co szczególnie istotne Miejski Konserwator Zabytków we W. w swoim piśmie wyraźnie wskazał, iż analizowane zalecenia konserwatorskie nie zwalniają inwestora z obowiązku uzyskania odpowiednich pozwoleń wymaganych Prawem budowlanym, a także uzgodnienia inwestycji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. zgodnie z art, 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Dopuszczalność realizacji spornego zamierzenia budowlanego w sprawie uwarukowana jest wyjaśnieniem statusu prawnego budynku objętego tym zamierzeniem z uwagi na jego ujęcie w gminnej ewidencji zabytków W. Zgodnie z art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, jest to nienazwana forma ochrony nad zabytkami, gdyż nie została wymieniona w art. 7 tej ustawy, określającym formy ochrony zabytków. Jednocześnie ewidencja zabytków stanowi najlżejszą postać ochrony zabytków z możliwych, wiąże się bowiem jedynie z wpisem do urzędowego rejestru. Konsekwencją włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej. Skutki prawne wpisu w tym zakresie nie zawsze wynikają jednak z postanowień ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także z innych regulacji prawnych. Przykładowo, prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w niniejszej sprawie jest to Miejski Konserwator Zabytków we W. ) na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że z wpisem do ewidencji zabytków wiążą się określone obowiązki właścicieli lub posiadaczy takich zabytków. Celem ewidencji jest natomiast zgromadzenie informacji o obiektach i nieruchomościach dla tworzenia programów opieki nad zabytkami. Sporządzanie i realizacja wspomnianych programów stanowi jeden z przejawów ochrony zabytków, będącej obowiązkiem organów administracji publicznej, zdefiniowanej w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązki samorządu lokalnego w tym zakresie wynikają ponadto z ustaw bezpośrednio normujących jego ustrój. Z kolei w myśl art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Konieczność uzgodnienia robót budowlanych w oparciu o ten przepis dotyczy zatem wyłącznie obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dopiero wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (wyrok WSA w Warszawie z 24 lutego 2021 r., VII SA/Wa 2113/20). Istotą wymogu uzgodnienia przez konserwatora zabytków jest przy tym uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy roboty budowlane nie będą skutkowały naruszeniem wartości zabytkowych obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., VII SA/Wa 126/18). W świetle powyższego należy zatem wskazać, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nie tylko należącego do inwestorów budynku, ale również obszaru, na którym budynek ten się znajduje, powoduje konieczność zastosowania w niniejszej sprawie instytucji współdziałania materialnego organów administracji publicznej. Mianowicie, opisana okoliczność ujęcia w gminnej ewidencji zabytków W. budynku i obszaru, na którym się on znajduje, wywołuje konieczność uzgodnienia spornej inwestycji z organem ochrony zabytków, czyli Miejskim Konserwatorem Zabytków we W. Z uzyskanych przez inwestora zaleceń konserwatorskich wprost wynika, że fakt ich posiadania nie zwalania z obowiązku uzgodnienia inwestycji zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Co istotne, ustawodawca zastrzegł, iż takie uzgodnienie może być dokonane wyłącznie przed udzieleniem pozwolenia na budowę (ewentualnie pozwolenia na rozbiórkę). W konsekwencji brak jest normatywnej możliwości dokonania takiego uzgodnienia w trybie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jeżeli zatem merytorycznie właściwy w kwestii ochrony zabytków organ w piśmie urzędowym stwierdza, że wykonanie określonych robót budowlanych wymaga uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust, 3 Prawa budowlanego, to nie jest dopuszczalna realizacja tych robót w trybie zgłoszenia, bowiem przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają możliwości przeprowadzenia takiego uzgodnienia w trybie zgłoszenia. Odnotowania wymaga, iż Wojewoda Dolnośląski, orzekający w niniejszej sprawie jako odwoławczy organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest kompetentny do podważenia lub dyskwalifikacji ustaleń i poleceń dokonanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. w zaleceniach konserwatorskich z dnia 30 czerwca 2021 r., znak; [...], mało tego, Wojewoda Dolnośląski jest takimi zastrzeżeniami związany. Należy wskazać, że załącznikiem do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jest projekt budowlany, w którym zawartych jest szereg szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących konkretnej inwestycji. Rolą organu uzgadniającego jest w takim przypadku zbadanie, czy zaprojektowane roboty budowlane będą spełniać te wartości, do ochrony których powołany jest ten organ. Dopiero wgląd w kompletny projekt budowlany, który w swojej treści zawierać będzie precyzyjne informacje m.in. w zakresie przewidywanych do wykorzystania technik i systemów budowlanych oraz projektowanych do wykorzystania materiałów budowlanych, pozwoli na ocenę, czy projektowana inwestycja może zostać uzgodniona w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jest to szczególnie istotne biorąc pod uwagę to, że sporna inwestycja budowlana dotyczy pewnego obiektu o charakterze zabytkowym, co przekładać się może na pewne konkretne, historycznie uwarunkowane kwestie związane z architekturą tego budynku. Decyzja wydana na podstawie art, 30 ust. 7 Prawo budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej. Uprawnienie to ma charakter ocenny i nie wymaga udowodnienia przez organ, że takie niebezpieczeństwo występuje. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ winien jedynie wykazać, że zamierzone roboty budowlane mogą spowodować potencjalne zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr. W orzecznictwie NSA przyjmowane jest stanowisko, iż nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadzie uznania administracyjnego, a oznacza to, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie. Nie ma też środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia z urzędu stosownych działań - patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 665/09, publikowany w zbiorze LEX nr 597763. Nakładając bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie ma obowiązku wykazania, iż zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w tym artykule, ale jedynie, że w warunkach konkretnego stanu faktycznego takie zagrożenie wymienionych w powołanym przepisie dóbr mogą spowodować (wyroki NSA z 18 października 2011 r., II OSK 1445/10 oraz z 17 maja 2017 r., II OSK 2377/15; wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2014 r., VII SAWa 2678/13). W ocenie Wojewody Dolnośląskiego z uwagi na zakres prac, założone roboty budowlane powinny zostać uzgodnione z właściwym konserwatorem zabytków. Jak bowiem wynika z opisanych już wyżej zaleceń konserwatorskich wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. , organ ten pozytywnie wstępnie zaopiniował większość projektowanych robót budowlanych, przy czym jako warunki ich późniejszego uzgodnienia wskazał, że roboty muszą być tak wykonane, aby - ogólnie rzecz ujmując – efekt ich realizacji "wpisywał się" w walory architektoniczno-historyczne budynku inwestora. Świadczą o tym m.in. te postanowienia analizowanych zaleceń konserwatorskich, z których wynika, iż "dopuszcza się montaż rolet okiennych zewnętrznych pod warunkiem zastosowania rolet podtynkowych lub nadstawnych

zintegrowanych z oknem, dzięki czemu kaseta rolety będzie niewidoczna na elewacji budynku i nie wpłynie negatywnie na wygląd zabytkowego budynku" czy też że "dopuszcza się wykonanie prac w zakresie wymiany okien werandy i zmiany ich wielkości oraz powiększenia otworu okna kuchennego, w przypadku jeżeli dokumentacja archiwalna wskazywałaby, że miałoby to historyczne uzasadnienie". Wojewoda Dolnośląski nie podważa twierdzeń odwołujących się, że sporządzona przez nich dokumentacja zgłoszeniowa została sporządzona z zastosowaniem się do powyższych zaleceń konserwatorskich, aczkolwiek Wojewoda Dolnośląski nie jest władny w tym zakresie samodzielnie ustalić, czy jest to prawdą, czy też nie, bowiem kompetencję w tym zakresie mają wyłącznie organy ochrony zabytków. Dopiero Miejski Konserwator Zabytków we W. może stwierdzić, czy zaprojektowane roboty budowlane są dopuszczalne z uwagi na szczególne wymogi odnoszące się do budynku objętego ochroną takiego organu. Jak już wynika natomiast z powyższego, niezbędne uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, może być dokonane wyłącznie przed wydaniem pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość realizacji spornej inwestycji w trybie zgłoszenia. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, nie sposób na obecnym etapie postępowania, jednoznacznie przyjąć, że nie nastąpi pogorszenie stanu zachowania zabytków przy wykonywaniu prac budowlanych na podstawie zgłoszenia. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji miał podstawy do wniesienia sprzeciwu, bowiem zgłoszone roboty budowalne mogą spowodować pogorszenie się stanu zabytku. Ustalenie, czy tego rodzaju roboty są zgodne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest konieczne w niniejszej sprawie. Tego rodzaju ocena winna być dokonana po przeprowadzeniu postępowania w pełnym zakresie, to jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie związane ze zgłoszeniem jest bowiem postępowaniem dalece uproszczonym. Jego istotą nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. Zgodnie zaś z art, 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opieka nad zabytkami sprawowana powinna być przez jego właściciela lub posiadacza i powinna polegać między innymi na zabezpieczaniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Celem tego przepisu jest dokonywanie przekształceń zabytków niewpisanych do rejestru zabytków, a wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Zakres prac zgłoszonych przez skarżącą prowadzi do przekonania, że może zachodzić przesłanka pogorszenia się stanu zabytku, bowiem zgłoszone prace mogą prowadzić do utraty wartości zabytkowej budynku, ze względu na którą budynek ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zasadnie jest wobec tego przeprowadzenie wyczerpującego postępowania w tym zakresie, tj. postępowania o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że na większość z nich odpowiedź przedstawiona została powyżej. Jednak dla uporządkowania wywodu należy przywołać jeszcze raz najistotniejsze kwestie. W kwestii tego, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego nie spowoduje zagrożenia dla budynku nim objętego, wskazać należy, że kompetencja do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego oparta jest na uznaniu administracyjnym. W świetle przywołanych wyżej wyroków odnotowania wymaga, że wystarczy uzasadnione przypuszczenie, że realizacja robót budowlanych może wpłynąć na obiekt zabytkowy, i zaktualizuje się opisana kompetencja z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. W realiach niniejszej sprawy uzasadnieniem dla skorzystania z tego przepisu są uzyskane przez inwestora zalecenia konserwatorskie, z których wynika konieczność przeprowadzenia analizy historyczno-architekturalnej odnośnie rozwiązań projektowych odnoszących się do budynku objętego procedowanym zgłoszeniem. Tym samym organ pierwszej instancji upoważniony był do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust, 7 pkt 2 Prawa budowlanego. W kwestii tego, że budynek objęty zamierzeniem budowlanym jest wpisany do rejestru zabytków, lecz do gminnej ewidencji zabytków W., Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na fakt, że ten budynek (jak i obszar, na którym jest on położony) korzysta ze wzmocnionej ochrony zapewnianej przez organy ochrony zabytków. Mianowicie, za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wskazać należy, iż wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej (np. w przypadku obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z Prawem budowlanym, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę takiego obiektu wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków), wyrok z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/GI 713/21. Skoro zatem w niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków we W. w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...], wskazał, iż przedmiotowe zalecenia konserwatorskie nie zwalniają z obowiązku uzgodnienia projektowanych robót budowlanych na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, to wynika to z tego, iż obiekt budowlany, którego te roboty dotyczą, objęty jest ochroną konserwatorską. Co do kwestii, że działka inwestora nie jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakładałby na niego obowiązki w zakresie ochrony zabytków, Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że odpowiednie regulacje w tym zakresie mogą wynikać z ustaw, tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Tym samym nie jest istotne to, że sporna inwestycja nie jest objęta przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zobowiązywałyby inwestora do uzyskania określonych uzgodnień organów ochrony zabytków. Wynika to bowiem z faktu, że przepisy prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wydawane są wyłącznie na podstawie i w granicach ustawowych upoważnień, a rolą tych aktów jest dostosowanie określonych regulacji ustawowych do warunków społeczno-gospodarczych funkcjonujących na danym terenie. Jednocześnie na obywatela, jako podmiot praw i obowiązków prawnych, obowiązek nałożony może tylko na podstawie przepisu rangi ustawowej, a akty podustawowe, m.in. miejscowy plan zagospodarowania miejscowego, służą wyłącznie do tego, by w ograniczonym zakresie konkretyzować ramy takiego obowiązku. Tym samym obowiązek prawny de iure wynikać musi z przepisu prawa, jak na przykład art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z odnośnymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i nie jest tu konieczny zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie braku zgody ani wiedzy odwołujących się o wpisaniu należącego do nich obiektu budowlanego do gminnej ewidencji zabytków W. Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie służy do kwestionowania zasadności wpisu danej nieruchomości budynkowej czy gruntowej do takiej ewidencji. Dla potrzeb niniejszego postępowania i jego przedmiotu istotne jest natomiast to, że obiekt budowlany objęty zgłoszeniem w takiej gminnej ewidencji zabytków W. jest ujęty, bowiem przekłada się to na jego szczególny charakter prawny. Co do braku przeciwwskazań odnośnie realizacji spornego zamierzenia budowlanego w zaleceniach konserwatorskich Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. uzyskanych przez inwestorów w niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wskazuje, iż dokonana przez organ ochrony zabytków ocena przedłożonych przez inwestorów informacji o zamierzeniu budowlanym była oceną wstępną i w wielu kwestiach miała charakter warunkowy - zastrzeżona została bowiem konieczność dokładnego zbadania poszczególnych rozwiązań architektoniczno-budowlanych za ich zgodność z historyczno-zabytkowym charakterem budynku objętego spornym zamierzeniem budowlanym. Nie można zatem bezsprzecznie powiedzieć, że Miejski Konserwator Zabytków we W. nie sprzeciwił się realizacji powyższych robót budowlanych, ponieważ jednocześnie nie wyraził on na te roboty jednoznacznej zgody. Odwołujący się podnoszą następnie, że obiekt budowlany objęty zamierzeniem budowlanym nie stanowi zabytku, bowiem nie jest wpisany do rejestru zabytków. Wojewoda Dolnośląski wskazuje ponownie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie służy do kwestionowania tego, czy określony obiekt posiada zabytkowy charakter, czy też nie. Najistotniejsza dla sprawy jest jednak okoliczność, że obiekt ten ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków W.

Skargę na ostateczną decyzje, w imieniu inwestorów F. i K. K., złożył pełnomocnik. Zaskarżył ją w całości. Decyli zarzucono naruszenie art. 138 § 1 k.p.a -poprzez błędne zastosowanie; - naruszenie art 7 oraz 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego; - naruszenie art 29 pkt 3 i pkt 1 litera a prawa budowlanego -poprzez brak jego zastosowania, - naruszenie art. 30 ust. 7 prawa budowlanego -poprzez jego zastosowanie. Wnoszę o uchylenie Decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydent W. oraz umorzenie postępowania. Względnie strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na uzasadnienie wskazano, iż organowi w treści orzeczenia umyka istotna różnica pomiędzy zabytkiem i ujawnionym we właściwym rejestrze, a zabytkiem ujawnionym w gminnej ewidencji nie są to bowiem pojęcia tożsame -jak również wywołują zgoła odmienne konsekwencje prawne na gruncie prawa budowlanego. Skarżący wskazuje iż budynek objęty decyzją nie stanowi zbytku w art. 30 iist. Prawa budowlanego. Skarżący nadmienia, iż umieszczenie budynku wyłącznie w GEZ, a nie w rejestrze zabytków, nie nakłada na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót, które z mocy przepisów prawa budowlanego, zwolnione są z takiej konieczności. Nadto strona wskazuje, iż organ 1 instancji otrzymał wszystkie wymagane przez Wydział Architektury i Budownictwa a także Miejskiego Konserwatora Zabytków m. W. dokumenty - które zostały złożone kompletne i w wyznaczonych terminach (co przyznaje Wydział Architektury i Budownictwa), zgodnie z Projektem architektoniczno-budowlanym według postanowienia z dnia 19.08.2021. Budynek jest ujęty jedynie w Gminnej ewidencji zabytków. Został wpisany do Ewidencji absolutnie bez wiedzy i akceptacji właściciela nieruchomości, ani też bez jakiegokolwiek zawiadomienia. Pomimo tego faktu skarżący zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaleceń konserwatorskich. Zostały one wydane dwukrotnie - nie ma w nich żadnych przeciwwskazań dla realizowanych prac. Miejski Konserwator Zabytków w swoich drugich Zaleceniach konserwatorskich z dnia 13.08..2021. roku uznał argumenty inwestora i przyjął zakres remontu objęty zgłoszeniem. Zamierzone teraz prace remontowe mają przywrócić budynkowi świetność, odrestaurować nieruchomość i poprawić, a nie pogorszyć, wizerunek okolicy. Dopiero po przeprowadzeniu remontu obiektu ma on szansę znaleźć się w Rejestrze zabytków. Argumentacja Wydziału Architektury i Budownictwa, tak że "realizacja inwestycji może spowodować pogorszone stanu zachowania zabytków" jest całkowicie chybiona. Niezależnie od powyższego skarga wskazuje, iż wpis nieruchomości do rejestru zabytków gminnych jest niekonstytucyjny—a zatem jest to wpis nieobowiązujący. Trybunał konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2023 roku w sprawie o sygn. akt: P 12/18 orzekł co następuje: art. 22 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad (D.U. z 2022 n poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Postanowieniem z 13 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub pytający sąd) przedstawił Trybunałowi pytanie prawne: "czy art. 22 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm" [dalej: ustawa o ochronie zabytków]) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwrancji ochrony prawnej przez dokonanie ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zdnia 2 kwietnia 1997 n oraz z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36. poz. 175 ze zm. [dalej: Protokół nr 1])". Zarzuty NSA wobec przedmiotu kontroli dotyczą: - osłabienia ochrony prywatności przez "ukrywanie" przed właścicielem informacji o działaniach władzy, które mogą skutkować ograniczeniem własności; - braku adekwatnych gwarancji ochrony własności w tym braku regulacji postępowania, skutkującego ograniczeniem prawa własności;- zagrożenia arbitralnością i dowolnością działań władzy w tym zakresie; - nieproporcjonalnego pozbawienia właścicieli prawa własności nieruchomości oraz środków ochrony prawa. Według pytającego Sądu aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie zabytków umożliwiają dowolne i arbitralne wyznaczanie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie zapewniając ich właścicielom stosownych gwarancji, zarówno materialnych, jak i procesowych. Przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych obiektu włączanego do ewidencji, ani też w jaki sposób czynność ta powinna zostać udokumentowana, co powoduje, że każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie uznaje się za wystarczający. W takiej sytuacji kontrola sądowoadmmistracyjna czynności staje się czysto formalna. Wówczas Sąd nie może zweryfikować, czy dany obiekt rzeczywiście jest zabytkiem i czy ograniczenie własności ma inne uzasadnienie. Co więcej, wszystkie te czynności pozostają niejawne dla właściciela nieruchomości, który o dokonanym ograniczeniu dowiaduje się już po fakcie. Obszar oddziaływania remontu obiektu nie wykracza poza działkę. Z remontem mamy do czynienia w przypadku wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, które to roboty nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Remont odróżnić należy od przebudowy, którą z kolei należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w których wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skarżący oświadczają, że nie jest planowana także nadbudowa, rozbudowa albo przebudowa budynku. Tak więc, jak najbardziej chodzi o remont, a nie o budowę, rozbudowę czy przebudowę. Orzecznictwo zwraca ponadto uwagę na różnice występujące między remontem a przebudową. W uzasadnieniu do wyroku z 06.12.2017. roku w sprawie o sygnaturze II SA/Bd 601/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, że: "Istotnym elementem różnicującym remont i przebudowę jest zmiana parametrów użytkowych łub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont". Remont to dla wielu osób pojęcie bardzo szerokie - kryją się pod nim zazwyczaj różnorodne prace wykonywane w obiekcie mieszkalnym. Z tą elastyczną definicją nie współgrają jednak precyzyjne przepisy prawne. Zgodnie z zapisami ustawy Prawo budowlane (jw), remontem można nazwać jedynie te czynności, których celem jest przywrócenie pierwotnego stanu budynku mieszkalnego, bez zmiany jego funkcji. Pod tę kategorię podlega między innymi pięć popularnych prac remontowych:- wymiana okien, - zmiana pokrycia dachu, - wykonanie nowej elewacji lub ocieplenia budynku, - adaptacja poddasza lub piwnicy na cele mieszkalne, - budowa lub naprawa podjazdu lub chodnika. Wszystkie prace remontowe zostały zaaprobowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków m. W. i będą prowadzone ściśle według jego zaleceń ujętych w Zaleceniach konserwatorskich z dnia 30.06.20021 oraz z dnia 13.08,2021. Skarżący nadto wskazuje, iż planowany remont budynku nie naruszy zaleceń Konserwatora Zabytków przy zwróceniu szczególnej uwagi na zachowanie możliwie największej części historycznych elementów, takich jak cała bryła budynku, rozmieszczenie przedwojennych otworów wejściowych i okiennych, podział otworów okiennych, przedwojenne schody wejściowe i wyjściowe do ogrodu, wewnętrzna klatka schodowa z przedwojennymi schodami, przedwojenny układ i stan piwnic. W związku z powyższym skarżący wnoszą jak w skardze.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według kryterium legalności wykazała, że skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej także jako P. b). W art. 30 ust. 5c, ust. 6 i ust. 7 ustawodawca uregulował przypadki, w których organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Należą do nich sytuacje, gdy: 1. nie wykonano obowiązku uzupełnienia zgłoszenia; 2. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 3. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 4. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje, 5. stwierdzono podstawy do nałożenia na zgłaszającego obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego.

Organ pierwszej instancji jako podstawę wniesienia sprzeciwu podał art. 30 ust. 5a pkt 2 P. b., wskazując, że budynek objęty zgłoszeniem, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków W. Zdaniem organu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy ziściły się zatem przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Trzeba zatem powiedzieć, że przepis ten w zw. z art. 30 ust. 5 P. b. daje uprawnienie organowi administracji architektoniczno-budowlanej do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ...robót budowlanych (co do zasady objętych zgłoszeniem), w sytuacji, gdy ich realizacja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku. Jak podniósł dalej Prezydent W. we wskazówkach konserwatorskich pouczono inwestora, że określone w piśmie zalecenia nie zwalniają od obowiązku otrzymania przez inwestora odpowiednich pozwoleń wymaganych Prawem budowlanym oraz uzgodnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Trzeba zatem zauważyć, że przywołany przepis ma zastosowanie w toku postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę. Przywołany art. 39. P.B. stanowi w ust. 1, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; ust. 3 w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Art. 27, na który powołuje się organ, to nie ma bezpośredniego zastosowania to dotyczy on tzw. zaleceń konserwatorskich ("na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku".

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, uznając, że realizacja inwestycji może pogorszyć stan zabytku, ale nie wskazał w najmniejszym stopniu z jakiej przyczyny zgłoszone prace "remontu dachu, docieplenia budynku, wymiany okien w budynku przy ul. [...] we W., działka nr [...]" miałyby mieć negatywny wpływ na stan budynku. Organ odwoławczy także nie uzasadnił, nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanki wskazanej w decyzji Prezydenta. Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. W kompetencjach tego organu mieści się zatem uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wbrew obowiązkom wynikającym z przywołanej zasady Wojewoda pominął również okoliczność, że Prezydent wniósł sprzeciw w istocie w oparciu o przesłanki: z art. 30 ust. 5a, ust. 6 i 7 P.b. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że wykluczone jest łączenie obu grup przesłanek, tj z art. 30 ust. 6 i z art. 30 ust. 7 ustawy, gdyż determinują one odmienne choć mające zbliżone skutki materialnoprawne (por. WSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. VII SA/Wa 720/17, CBOSA). Przepis art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowalne przewiduje, że właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy oceni, że należało zastosować inny niż uczynił to organ pierwszej instancji przepis prawa materialnego, wystraczające jest prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i omówieniem tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Jak wskazano, w niniejszej sprawie wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pominął okoliczność, że połączył on w istocie szereg przesłanek wniesienia sprzeciwu (brak w tym zakresie spójności między rubrum decyzji, a uzasadnieniem) i nie ocenił pod względem podstaw materialnoprawnych tego orzeczenia, co stanowi o naruszeniu art. 15, art. 7, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Tym samym organ II instancji nie wywiązał się z obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie w jakim uczynił to organ I instancji i nie wypowiedział się co do przesłanki wniesienia sprzeciwu zastosowanej przez ten organ. Sąd ma świadomość, że organ odwoławczy nie jest bezwzględnie związany przesłanką prawną sprzeciwu wskazaną przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalne jest wydanie w wyniku postępowania odwoławczego decyzji utrzymującej w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw w sytuacji, gdy organ odwoławczy wprawdzie nie potwierdzi istnienia przesłanki powołanej przez organ pierwszej instancji, ale zarazem stwierdzi wystąpienie innej podstawy do sprzeciwu. Ocena taka powinna być jednak wyraźnie wyrażona w uzasadnieniu decyzji. Warunkiem takiego zabiegu jest też zachowanie na etapie odwoławczym tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy oraz zakresu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 22 X 2013 r., II OSK 1147/12, z 26 VI 2014 r. II OSK 199/13, czy wyrok WSA we Wrocławiu z 8 VI 2016 r., II SA/Wr 207/16 - publ. CBOSA). W zaskarżonej decyzji organ mimo szerokiego uzasadnienia nie wskazał z jakiej przyczyny uznał trafność decyzji o sprzeciwie. Dalej trzeba także pamiętać o uznaniowości decyzji o sprzeciwie, co wymaga wyjaśnienia jakie okoliczności w tej konkretnej sprawie przemawiały za jego zastosowaniem. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że dla prawidłowego zastosowania art. 30 ust. 7 P.b konieczne jest zaś wskazanie, w jaki sposób wykonanie przebudowy obiektu objętego zgłoszeniem, może spowodować choćby potencjalnie pogorszenie stanu zachowania zabytku. Zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga wskazania istnienia choćby potencjalnego zagrożenia, zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie został przez ustawodawcę zwolniony z obowiązku wyjaśnienia z jakiego rodzajem zagrożenia mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, wskazania czynników zagrożenia, czy powołania konkretnych norm prawnych, które mogą zostać naruszone. Wykazanie, że w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie należy do organu i nie może przebiegać dowolnie, z naruszaniem zasad postępowania administracyjnego. Wprawdzie chodzi o wykazanie nawet potencjalnego, ale jednak konkretnego zagrożenia. Nałożenie obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego następuje na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że organ obowiązku takiego nie musi nałożyć, nawet gdy stwierdzi, że występują przesłanki określone w tym przepisie. Tym większe znaczenie ma właściwe uzasadnienie takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech dowolności. Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 zam. w CBOSA). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno ono dokładnie odzwierciedlać ustalenia organu poczynione w toku przeprowadzonego postępowania, wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego. Powinno ono stwarzać możliwość kontroli przez stronę, jak też sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Organ nie ma wprawdzie obowiązku wykazania na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 P.b jednak ma obowiązek wskazać przyczyny dojścia do wniosku, że takie zagrożenie roboty te mogą spowodować. W ocenie Sądu, takiego uzasadnienia co do istnienia potencjalnego zagrożenia w niniejszym przypadku zabrakło. Przede wszystkim brak jest prawidłowych ustaleń - z odwołaniem się do projektu budowlanego - odnoszących się do tego, jak planowane roboty będą oddziaływać negatywnie na zabytkową substancję budynku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 649/09 zam. w CBOSA). Negatywne rozstrzygnięcie sprawy powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Reasumując, w świetle przedstawionych wyżej wywodów stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego zawartych w art. 15 , art. 80 art. 107 § 3 i art.11 k.p.a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonując oceny czy istnieją przesłanki do nałożenia na inwestora w trybie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co do robót które z mocy prawa takim obowiązkiem nie są objęte, organ winien też mieć na uwadze wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględnienia i wyważenia zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywatela.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na marginesie można wskazać, że wyrok TK, na który powołuje się strona skarżąca nie może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zakwestionowanych orzeczeń, bowiem obecnie nie oceniamy możliwości wpisania nieruchomości, objętej postępowaniem, do gminnej ewidencji zabytków, a trafność decyzji, podjętych w celu jego ochrony.