Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1338/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 429/19 w sprawie ze skargi I. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 429/19, oddalił skargę I. i R.K. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz P. ustalił na rzecz J.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku inwentarskiego, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego magazynu zbożowego na budynek inwentarski, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski o obsadzie 280 DJP, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek inwentarski o obsadzie do 100 DJP, budowie zbiornika przepompowni gnojowicy, budowie terenów utwardzonych z przeznaczeniem do magazynowania kiszonki, budowie mikrobiogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą, budowie dwóch naziemnych zbiorników magazynowych przeznaczonych do gromadzenia pofermentów z mikrobiogazowni oraz gnojowicy i wód opadowych, budowie czterech silosów na paszę, budowie budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym o łącznej docelowej obsadzie do 600 DJP w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie C., gmina P. W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też decyzją z [...] czerwca 2018 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla powyższej inwestycji. Wskazano, że na przedmiotowym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym należało ustalić warunki zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Gospodarstwo rolne wnioskodawcy ma powierzchnię 177 ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie P. wynosi 22 ha, a zatem gospodarstwo przekracza średnią powierzchnię gospodarstw w gminie. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej, na terenie wnioskowanej inwestycji znajduje się istniejące uzbrojenie, wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ponadto ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony przyrody. Integralną część decyzji stanowią wymagane przepisami prawa załączniki, a projekt decyzji został sporządzony przez osoby do tego uprawnione. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co upoważniało organ do wydania takiej decyzji. Kolegium podniosło, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, dlatego istnieje podstawa do orzekania z jej uwzględnieniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne uchylenie decyzji środowiskowej, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarżący w terminie prawem przewidzianym wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, która została oddalona przywołanym na wstępie wyrokiem wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca postanowił o zwolnieniu wybranych inwestycji z konieczności dochowania jednego lub więcej warunków wyszczególnionych. Jednym z takich wyjątków są inwestycje zaliczane do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że funkcje planowanej inwestycji związane są z produkcją rolną, a wielkość gospodarstwa przekracza średnią dla gminy, w której jest ono położone. Ponadto inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, na terenie wnioskowanej inwestycji znajduje się istniejące uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ponadto ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Sąd I instancji zaakcentował nadto, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o warunkach zabudowy, gdyż ma charakter swoistego rozstrzygnięcia wstępnego względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Rolą organu administracji wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tym rozstrzygnięciu. Zaskarżenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę taką mogłoby stanowić dopiero uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż do czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji przysługuje jej domniemanie legalności. Sąd zaznaczył, że decyzja Burmistrza P. z [...] czerwca 2018 r. ustalająca na rzecz inwestorki środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia została utrzymana w mocy decyzją z [...] lipca 2018 r., a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 727/18.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi go decyzjami organów obu instancji bądź uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność faktycznej realizacji inwestycji, pozorności wydanej decyzji o warunkach zabudowy, realizacji inwestycji wbrew przepisom i bez zezwolenia ani zgłoszenia. Skarżący dodatkowo zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") przez niedokonanie dostatecznych ustaleń faktycznych wskutek uznania, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja środowiskowa Burmistrza P. z [...] czerwca 2018 r. mimo jej oczywistej wadliwości wiąże organy w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy w sprawie niniejszej, mimo że jest ona oczywiście sprzeczna z prawem, a to wobec wydania jej w oparciu o raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, który to nie spełniał ustawowych wymogów określonych prawem pozwalających na uwzględnienie go przy wydawaniu pozytywnej decyzji w tym zakresie, w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo jej niezgodności z przepisami odrębnymi.

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, iż decyzja o warunkach zabudowy jako kolejny etap formalny ewentualnego - potencjalnego procesu inwestycyjnego poprzedzający uzyskanie przez inwestora kolejnych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę określonych obiektów i infrastruktury w ramach zamierzenia inwestycyjnego nie może stanowić formalnego potwierdzania przez organ istniejącego stanu rzeczy, zaś takie postępowanie organu jest oczywistym naruszeniem prawa, przeczy istocie tego rodzaju decyzji oraz utrwala w społeczeństwie brak poszanowania dla procedur uregulowanych przez prawo, co w ocenie skarżącego stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w zarzucie poprzedzającym.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podnieśli, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź stwierdzenie jej nieważności skutkować musiałoby uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś zawieszeniem postępowania, gdyż zgodność decyzji o warunkach zabudowy z wymogami określonymi w decyzji środowiskowej jest przesłanką jej ważności. Eliminacja decyzji środowiskowej z obrotu prawnego, pozbawia decyzję o warunkach zabudowy waloru zgodności z przepisami odrębnymi. Zaskarżenie decyzji środowiskowej oczywiście skutkować winno zawieszeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżących decyzja środowiskowa Burmistrza P. jest oczywiście wadliwa, gdyż została wydana w oparciu o wadliwie sporządzony raport inwestora o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Podkreślili, że choć Sąd w rozpoznawanej sprawie nie rozstrzyga o prawidłowości wydanej decyzji środowiskowej, to winien był ocenić stawiane jej zarzuty w kontekście oceny potencjalnego ryzyka jej uchylenia i wpływu tej okoliczności na niniejsze postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano nadto, iż Sąd pominął okoliczność, że inwestycja, co do której wydana została decyzja środowiskowa, jak i będąca przedmiotem niniejszej skargi decyzja o warunkach zabudowy jest już w znacznym stopniu zrealizowana przez inwestora, który bezprawnie realizuje swoje zamierzenie inwestycyjne. Postawę tą organ, wydając kolejne decyzje, zdaje się aprobować, co rodzi wątpliwości co do bezstronności, uczciwości organu, nadto poddaje w wątpliwość sens istnienia określonych przepisów i uregulowanych nimi procedur. Zdaniem Skarżących kasacyjnie kontrola zgodności z prawem wydanych decyzji, czy też aktów administracyjnych winna dotyczyć również, czy też rozciągać się na zgodność z prawem postępowania organu in extenso. Organ nie może w procesie wydawania decyzji, czy prowadzenia postępowania administracyjnego tworzyć jedynie pozorów legalności działania własnego lub strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając zgłoszony zarzut kasacyjny, należy stwierdzić, że osią sporu tak przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji jest wpływ decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na decyzję o warunkach zabudowy. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje o warunkach zabudowy i uwarunkowania terenu. W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W tym miejscu należy odnotować, że system procedury administracyjnej w zakresie wad wydanych rozstrzygnięć nie przewiduje nieważności wadliwych decyzji z mocy prawa i do ich wyeliminowania z obrotu prawnego niezbędne jest stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia. Oznacza to, że sama wadliwość decyzji, nawet oczywista, nie uzasadnia odstąpienia od związania rozstrzygnięciem takiej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że dopiero stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzi do jej wyeliminowania z obrotu prawnego i ma określony wpływ na wydane rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy. Do czasu wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje ona w obrocie prawnym, wiążąc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest niezbędne w procesie przygotowania decyzji o warunkach zabudowy, to nie ma ona charakteru zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Ewentualne naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, na które powołują się Skarżący, nie mogło mieć wpływu na prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji nie są bowiem przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., których niedochowanie skutkuje wadliwością decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto stanowczo podkreślić należy, iż organami stosującymi art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są organy prowadzące postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie organy rozpoznające wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe wynika z faktu, iż to do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć między innymi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), zaś prowadzący to postępowanie organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę między innymi ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy). Wskazywany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określa zaś wymogi jakim winien odpowiadać takowy raport, w pkt 5 wskazując między innymi, że winien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Stąd też to w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oceniana jest okoliczność czy stanowiący dokument prywatny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa i co za tym idzie jest dowodem przydatnym dla potrzeb tego postępowania.

Stąd też nie sposób dopatrzyć się naruszenia jakichkolwiek przepisów procesowych, w tym wprost wskazanych w zarzucie kasacyjnym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. w braku dokonania przez organ procedujący w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu samodzielnej oceny prawidłowości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego przez inwestora w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia. Naruszeniem przepisów postępowania byłoby właśnie dokonanie takowej – postulowanej przez Skarżących kasacyjnie oceny, albowiem organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wkroczyłby w ten sposób w materię zastrzeżoną dla innego postępowania naruszając w ten sposób tak zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 ust. 1 K.p.a.), jak i zasadę działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i wynikający z niej obowiązek przestrzegania właściwości rzeczowej (art. 19 K.p.a.).

Co za tym idzie dopiero wykazanie wadliwości ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i jej wzruszenie we właściwym trybie mogłoby oddziaływać na decyzję o warunkach zabudowy przez wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. co w toku postępowania administracyjnego było prawidłowo podnoszone przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, iż sprowadzają się one do zarzucenie Sądowi I instancji wadliwego zaaprobowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji mimo ich wadliwości polegającej na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji, która jakoby została już w znacznej części zrealizowana, co zdaniem autora skargi kasacyjnej jest oczywistym naruszeniem prawa i przeczy istocie tego rodzaju decyzji, stanowiąc rażące naruszenie obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w zarzucie poprzedzającym.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem żaden z przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej jako wzorce kontroli nie ustanawia zakazu ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej (zrealizowanej). W szczególności tego rodzaju normy prawnej nie sposób wyłożyć z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, czy też przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. stanowiących odpowiednio, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.), organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.) oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.).

Jednocześnie tak w zarzucie skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano jakiegokolwiek innego przepisu, z którego w ocenie autora skargi kasacyjnej, można by wyprowadzić normę prawa materialnego zakazującą ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej, względnie pozostającej w toku, który to przepis miałby zostać naruszony poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tego rodzaju sytuacji faktycznej. Brak wskazania takowego przepisu prawa materialnego przesądza przy tym o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez brak, względnie błędne ustalenie okoliczności faktycznej w postaci przystąpienia do realizacji inwestycji przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem zakres postępowania wyjaśniającego ograniczony jest do istotnych prawnie okoliczności sprawy, a więc niewątpliwie warunkowany jest przesłankami prawa materialnego. Co za tym idzie dopiero wskazanie i odpowiednia wykładnia przepisu prawa materialnego ustanawiającego określony nakaz lub zakaz stanowić może podstawę dla dokonania w tym zakresie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż ze względu na art. 183 § 1 P.p.s.a. sąd kasacyjny jest związany zakreślonymi w skardze kasacyjnej podstawami i postawionymi w ich ramach zarzutami, co oznacza, że nie jest uprawniony do uzupełniania lub domyślania się intencji sporządzającego skargę kasacyjną, w tym w szczególności do samodzielnego poszukiwania przepisów, które być może zostały naruszone przez Sąd I instancji. Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego powodu sporządza ją profesjonalista. W skardze tej zatem winny być precyzyjnie wskazane podstawy kasacyjne oraz sprecyzowane zarzuty, tak by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd. Wymogu tego nie spełnia ogólnikowe odwołanie się do cyt. "naruszenia obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w zarzucie poprzedzającym". Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie nie było także podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego. Wniosek ten nie został bowiem powiązany ze wskazaniem przepisu prawa materialnego ustanawiającego zakaz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już realizowanej, na którą to okoliczność faktyczną wskazywać miały zgłoszone środki dowodowe. Przeprowadzenie tego dowodu nie przyczyniłoby się zatem do wyjaśniania jakichkolwiek wątpliwości i spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł także odnieść się do twierdzeń autora skargi kasacyjnej jakoby Sądowi I instancji umknęły wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne sprawy, czy też jakoby Sąd ten pominął w swoich rozważaniach dokonanie oceny zgodność z prawem zaskarżonego aktu w kontekście trybu i momentu wydania decyzji. Również te zarzuty Skarżących kasacyjnie zgłaszane pod adresem wyroku Sądu I instancji nie zostały bowiem powiązane ze wskazaniem odpowiednich podstaw kasacyjnych obejmujących przepisy P.p.s.a. regulujące postępowanie przed sądem I instancji, czy też ustanawiających wymogi jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku.

Podsumowując, stwierdzić należy, że wobec braku zgłoszenia skutecznych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.