Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 170/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 3025/22 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 29 SIERPNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ T. M. NA DECYZJĘ MINISTRA RODZINY I POLITYKI SPOŁECZNEJ Z 21 PAŹDZIERNIKA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU RODZINNEGO ORAZ DODATKU DO ZASIŁKU RODZINNEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz "pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie". Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie nieopłaconych kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego w ramach prawa pomocy. Dodatkowo pismem z 5 grudnia 2023 r. pełnomocnik zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia, zaś naruszenie przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz.U. z 2022 r., poz. 615, z późn. zm. – dalej: uśr) w zw. z art. 67 i 68 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29.04.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 166, str. 1 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie nr 883/2004, miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez organ, pomimo naruszenia przez organ przepisów proceduralnych wskazanych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do analizy zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę na okres świadczeniowy 2021/2022. We wniosku wskazał, że matka dziecka od 2015 r. przebywa i pracuje na terytorium Republiki Federalnej Niemiec.

Z uwagi na powyższe Wójt Gminy [...] pismem przekazał powyższy wniosek do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Decyzją z 9 września 2021 Wojewoda Świętokrzyski przyznał prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego w tym samym okresie na córkę skarżącego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 21 października 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na okoliczności sprawy organy prawidłowo stwierdziły, że pierwszeństwo znajdują polskie przepisy o świadczeniach rodzinnych. Uznał także, że określenie wysokości dochodu rodziny było zgodne z obowiązującymi przepisami oraz wyjaśnił, że zarzuty skarżącego dotyczące pozbawienia go dodatku dyferencyjnego pozostają poza zakresem skargi na decyzję Ministra.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 23a ust. 1 u.ś.r. w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek skarżącego z 30 sierpnia 2021 r. został złożony do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a następnie przekazany przez Wójta Gminy do właściwego miejscowo Wojewody z uwagi na możliwe zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ze względu na przebywanie i podjęcie aktywności zawodowej przez matkę dziecka na terenie innego Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie doszło więc prawidłowo do zastosowania tego przepisu, tj. przekazania sprawy właściwemu organowi.

Jednocześnie stosownie do treści art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Jednak emeryt lub rencista jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego właściwego ze względu na emeryturę lub rentę. Analiza tego przepisu wskazuje, że podstawą zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowi już sam fakt zamieszkania jednego z członków rodziny wnioskodawcy w innym Państwie Członkowskim, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i jest faktem niekwestionowanym przez skarżącego. W rozpoznanej sprawie brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia zacytowanego powyżej przepisu.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 68 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 dzieli się na litery, z czego lit. b dzieli się na kolejne podpunkty. Formułując podstawę zarzutu kasacyjnego, autor skargi kasacyjnej nie określił której jednostki redakcyjnej tego artykułu dotyczy zarzut ani czy uchybienie Sądu pierwszej instancji miało polegać na niezastosowaniu określonej jednostki bądź też wadliwym zastosowaniu jednej z jednostek redakcyjnych art. 68 ust. 1 tego rozporządzenia (względnie dokonania nieprawidłowej ich wykładni). Powoduje to, że zarzut ten jako wadliwie sformułowany jest niemożliwy do oceny merytorycznej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny, jak wskazano to powyżej, nie może – bez naruszenia art. 183 p.p.s.a. – ustalić samodzielnie, czy przedmiotem zarzutu jest zastosowanie niewłaściwej reguły pierwszeństwa ustawodawstwa z zakresu zabezpieczenia społecznego, czy niezastosowanie właściwej reguły, a jeżeli tak to jakiej. W tym miejscu wskazać także należy, że wskazówek takich nie dostarcza uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej powołał się w nim na orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące organom w ramach stwierdzenia, że rozpatrywana przez nie sprawa dotyczy kwestii koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, identyfikację norm i instytucji prawa innych państw członkowskich pokrywających się ze świadczeniami krajowymi, ale orzecznictwo to zapadło na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, których autor skargi kasacyjnej nie uczynił podstawami analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie rozszerza także argumentacji wskazującej na naruszenie art. 23a ust. 1 u.ś.r. oraz przepisów art. 67 i art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004, a w szczególności nie wskazuje, w jaki sposób ewentualne uchybienia procesowe popełnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miałyby wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu i czyni taki zarzut bezskutecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r, sygn. akt III FSK 355/24).

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 67 i 68 ust. 1 rozporządzenie nr 883/2004 nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22, oraz z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22).

Z uwagi na powyższe analizowany zarzut oparty wyłącznie na przepisach art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uznać za wadliwy w stopniu wykluczającym możliwość jego rozpoznania. Wprawdzie w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej powołał się na naruszenie przepisów postępowania zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale odnotować należy, że skarga do Sądu pierwszej instancji została złożona bezpośrednio przez skarżącego i nie została uzupełniona przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Jako taka skarga ta nie zawierała wskazania żadnych przepisów procesowych, które miałyby zostać naruszone przez orzekające w sprawie organy, co wyklucza konwalidację tak sformułowanego zarzutu i dokonanie jego oceny.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł zatem przynieść skutków spodziewanych przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.