Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 522/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne~Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska – Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "K.p.a." w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 85a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), dalej "P.w" po ponownym rozpatrzeniu odwołania Towarzystwa [...] w [...], od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Zlewni [...] w [...] wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...] w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku km 507+150 - km 509+300. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Dyrektor RZGW w [...] nakazał Zarządowi Zlewni [...] usunięcie 2633 szt. drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300.

W związku ze złożonym przez Towarzystwo [...] odwołaniem od powyższej decyzji (TOP dopuszczone do udziału na prawach strony postanowieniem Prezesa KZGW z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...]), Prezes KZGW decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor RZGW w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] usunięcie 2633 szt. drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania Towarzystwa [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując między innymi na sprzeczność informacji składanych przez TOP w trakcie postępowania, dotyczących wycięcia przedmiotowych drzew i krzewów oraz zawartych w decyzji zapisów, sugerujących, że przedmiotowe drzewa i krzewy nie zostały dotychczas usunięte. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko TOP zostało potwierdzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu powyższej decyzji argumentując, iż z dokumentów będących w posiadaniu RDOŚ w [...] wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor RZGW w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], nakazał Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] usunięcie w całości 2633 szt. drzew i 1,53 ha krzewów na terenie zlokalizowanym w [...] w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku od km 507+150 do km 509+300. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołało się Towarzystwo [...], zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Prezesa KZGW została złożona przez Towarzystwo [...] skarga, po której rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2523/15, uchylił ww. rozstrzygnięcie, wskazując m.in., że przepis zawarty w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego daje organowi II instancji możliwość zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego jedynie w sytuacji, gdy zaistnieją dwie przesłanki, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W powyższym wyroku zarzucono, że organ odwoławczy nie określił, jakie przepisy postępowania zostały naruszone w rozpatrywanej sprawie, a także nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił Prezesowi KZGW wykonanie czynności administracyjnych w trybie art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ stwierdził, że materialnoprawną podstawę wszczęcia postępowania stanowił art. 82 ust. 3 pkt 3 i art. 85a ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, aczkolwiek z dniem 18 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), która dokonała zasadniczych zmian w Prawie wodnym. Jednakże zgodnie z art. 20 ustawy nowelizującej "Do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowił, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, nakazać usunięcie drzew lub krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią. W myśl natomiast art. 85a tej ustawy decyzja taka wymagała uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że projekt decyzji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW w [...], dotyczącej wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300, został skierowany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w celu uzgodnienia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], organ ten umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia przedmiotowej decyzji, z uwagi na brak przedmiotu postępowania (cyt.: "Z dokumentów będących w posiadaniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte").

W celu określenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie organ II instancji dnia [...] września 2016 r. przeprowadził z udziałem stron postępowania oględziny terenu będącego przedmiotem analizy. W trakcie oględzin (por. treść protokołu znak: [...]) stwierdzono na ww. obszarze występowanie znacznej ilości krzewów (w tym odrostów) oraz drzew, jak również pni drzew, pojedynczo lub w skupiskach, stanowiących pozostałość po dokonanej wycince. Ani tut. organ, ani strony postępowania nie były w stanie w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalić liczby drzew porastających obecnie obszar międzywala rzeki [...] w km od 507+150 do 509+300 (zdaniem przedstawiciela TOP było to ok. 20 drzew, zdaniem przedstawiciela RZGW znacznie więcej - por. treść protokołu). Do protokołu wniesiono również żądanie wystąpienia przez organ II instancji do Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] o udostępnienie dokumentacji powykonawczej powstałej w wyniku oględzin w terenie przeprowadzonych przez Prezydenta [...]. Pismem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...], przekazał Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej kopie następujących dokumentów: 1) protokół oględzin drzew/krzewów z dnia 27 marca 2012 r.; 2) protokół oględzin drzew/krzewów z dnia 7 listopada 2012 r.; 3) ekspertyza biegłego J. B. z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie biegłego, cyt.: "(...) aby nie spowodować obciążenia RZGW nadmiernymi i nieuzasadnionymi opłatami, można pominąć grupy wielkości (średnicy) drzew, które uznano za minimalne i sumować liczbę drzew od grup kolejnych (o większej średnicy), wówczas liczba usuniętych drzew zostanie zmniejszona do podanej w najniższym wierszu tabeli 1". W tabeli 1 ekspertyzy wskazano następujące liczby jako sumę wyciętych drzew: topole - 121, wierzby - 425, klony - 9; natomiast jako sumę drzew pomniejszoną o wielkości wstępne: topole - 108, wierzby - 289, klony - 4. Wycięte już drzewa nie mogą być objęte decyzją wydaną w trybie art. art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku), w związku z czym konieczne jest zweryfikowanie wielkości wskazanych przez Dyrektora RZGW w [...] w decyzji [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...]. W rozstrzygnięciu tym określono, że do wycinki przeznaczonych zostało 2633 szt. drzew i 1,53 ha krzewów w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu w km 507+150 do km 509+300. W trakcie uzgodnienia dokonywanego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] organ ten określił, iż z dokumentów będących w jego posiadaniu wynika, że przedmiotowe drzewa zostały wycięte (por. treść decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]). W ocenie organu odwoławczego, zważywszy na zebrane w toku niniejszej sprawy dowody świadczące, iż nie wszystkie z drzew objętych zaskarżoną decyzją zostały usunięte, konieczne jest, zdaniem organu, ponowne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, następnie zaś wystąpienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji uwzględniającego właściwą liczbę drzew i krzewów w trybie art. 85a ustawy Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku). Z tych względów i na podstawie art. 138 §1 K.p.a. uchylono decyzję organu I instancji wskazując na brak możliwości wydania decyzji bez wymaganego prawem uzgodnienia. Wskazano również na konieczność ustalenia liczby drzew i powierzchni krzewów, której powinna dotyczyć przedmiotowa decyzja. Z uwagi na sprzeczne informacje przedstawione w ekspertyzie przesłanej przez Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] oraz w stanowisku RDOŚ wyrażonym w ww. decyzji, może zaistnieć konieczność powołania w sprawie biegłego na podstawie art. 84 § 1 Kpa.

Skarga na tę decyzję wywiodło Towarzystwa [...] z siedzibą w [...].

Wniosło o uchylenie obu decyzji jako wydanej przez organ I instancji na skutek błędnego wszczęcia postępowania o charakterze nakazowym - na żądanie strony - na podstawie art. 135 ppsa i umorzenie przez Sąd postępowania administracyjnego, zakończonego ostatecznie wydaniem w dniu 20 grudnia 2016r. przez Prezesa KZGW zaskarżonej w niniejszej skardze decyzji - na podstawie art. 145 § 3 ppsa oraz

zasądzenie na rzecz TOP od Prezesa KZGW zwrotu kwoty [...] zł tytułem uiszczonego wpisu.

Zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] listopada 2016r. TOP zarzuca, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 §. 1 pkt. 1 lit. "c" ppsa) - które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przywołane powyżej naruszenie przepisów postępowania polegało na:

-błędnym zastosowaniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu art. 138 § 2 K.p.a.;

-nie zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa - gdyż w zakończonym w dniu [...] listopada 2016r. postępowaniu odwoławczym powinna zapaść ostateczna decyzja o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji jako bezprzedmiotowego.

Ponadto Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy i błędnie przedstawił go w uzasadnieniu zaskarżonej przez TOP decyzji. Wobec powyższego został naruszony przepis art. 7 K.p.a. - co również miało istotny wpływ na wynik dokonanego w dniu 20 listopada 2016r. rozstrzygnięcia.

Natomiast decyzji organu I instancji (Dyrektora RZGW w [...]) z dnia [...] września 2014r. TOP zarzuca, że została wydana jako bezprzedmiotowa - czyli z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a., gdyż prowadzone postępowanie było bezprzedmiotowe, w szczególności w okolicznościach gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu wykonania określonej czynności (np. usunięcia drzew i/lub krzewów z terenów szczególnego zagrożenia powodzią) może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony - jak to miało miejsce w omawianym przypadku.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na konieczność interpretacji art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego - prawa wodnego. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjnego wskazał że w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania mogło nastąpić wyłącznie z urzędu a nie na wniosek z uwagi na charakter nakazowy postępowania skierowanego do posiadacza nieruchomości dotyczącego obowiązku wykonania pewnej czynności (usunięcia drzew i krzewów) na podstawie art. 82 ust. 3 pkt. 3 ustawy Prawo wodne aktualnego w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wykładnia celowościowa omawianego przepisu art. 82 ust. 2 pkt. 3 (aktualnie - art. 88 "I" ust. 7 pkt. 2) Prawa wodnego powinna polegać na dokonywaniu jego interpretacji zgodnie z zamiarami ustawodawcy. Zatem w przedmiotowym przypadku tryb wszczęcia postępowania w celu wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów (na wniosek strony albo z urzędu) należy rozpatrywać w pierwszej kolejności w kategorii wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Co więcej - powyższe stanowiska podzielił także Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w innych - analogicznych prowadzonych postępowaniach odwoławczych, dotyczących wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów - o czym świadczy treść załączonej do niniejszej skargi przykładowej decyzji tego organu - z dnia [...] grudnia 2014r. o sygn. [...].

Ponadto w sprawie nie ma żadnych wątpliwości, iż omawiane drzewa (w liczbie 2633 sztuk) i krzewy (na powierzchni 1,53 ha) zostały w całości wycięte. Świadczą o tym jednoznacznie dowody załączone przez TOP do akt administracyjnych sprawy - w tym: umowa Nr [...], zawarta w dniu [...] września 2011r. pomiędzy RZGW w [...] a Firmą [...][...],- protokół z dnia [...] listopada 2011r. obmiaru drewna pozyskanego z lewego brzegu [...] w km 507+150 - 509+300 przez firmę [...], protokół odbioru końcowego, spisany w dniu 30 listopada 2011r. na okoliczność sprzedaży na pniu drewna pozyskanego przez Firmę [...] - na podstawie umowy Nr [...], wraz z inwentaryzacją omawianych drzew wg obwodów i gatunków, inwentaryzacją krzaków i leżaniny oraz planem sytuacyjnym terenu dokonanej wycinki,- protokół oględzin drzew/krzewów w dniu [...] marca 2013r. ([...]), sporządzony przez Wydział Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 2011r. w trakcie oględzin miejsca dokonanego usunięcia drzew i krzewów w omawianym miejscu, przeprowadzonych z udziałem przedstawicieli Zarządu Zlewni [...] RZGW w [...] (Z-cy Dyrektora RZGW [...] ds. Zlewni [...] A. M. i Kierownika Nadzoru Wodnego "[...]" RZGW [...] – M. L.), skierowane do Towarzystwa [...] pismo Zastępcy Dyrektora RZGW w [...] ds. Zasobów Wodnych (z dnia [...] marca 2012r.) o znaku [...], w którym Towarzystwo zostało poinformowane, że znajdująca się w aktach niniejszej sprawy Decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2011r. (sygn. [...]) została wykonana w całości, prawomocna Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] maja 2013r. (sygn. [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu Decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o znaku [...], nakazującej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] usunięcie 2633 szt. Drzew i 1,53 ha krzewów, na terenie zlokalizowanym w [...], w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku km 507+150-509+300, prawomocna Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (= RDOŚ) w [...] z dnia [...] czerwca 2014r. (sygn. [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia projektu Decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o znaku [...], nakazującej Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] usunięcie 2633 szt. Drzew i 1,53 ha krzewów, na terenie zlokalizowanym w [...], w międzywalu rzeki [...], na lewym brzegu, na odcinku km 507+150-509+300.

Natomiast przy rozpatrywaniu akt sprawy, w tym dowodu uzyskanego przez Prezesa KZGW na wniosek TOP od Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] - ekspertyzy wykonanej w dniu [...] grudnia 2012r. na zlecenie tegoż Wydziału przez J. B. - dendrologa w Szkole [...] ([...]) w [...] w sprawie drzew wyciętych na omawianym odcinku, organ odwoławczy rażąco błędnie uznał za sprzeczne wyniki przywołanego opracowania eksperckiego ze stanowiskiem zajętym przez organ współdziałający w zakresie ochrony (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) w decyzji tegoż organu z dnia [...] czerwca 2014r. o sygn. [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia nakazu omawianej wycinki - z uwagi na to, że wszystkie drzewa i krzewy wycięto. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (na jej str. 4) Prezes KZGW wskazał bowiem, że liczba drzew ustalona w tab. 1 na str. 5 ekspertyzy dendrologicznej J. B. jest dalece mniejsza od sumy drzew, który miały zostać wycięte (łącznie 2633 sztuk). Organ odwoławczy nie zauważył jednak, iż wyniki prezentowane w tabeli 5 omawianej ekspertyzy dendrologicznej rzekomo tylko sprzecznej z prawomocnymi i prawidłowymi ustaleniami RDOŚ w [...] dotyczą wyłącznie tych drzew, których obwód pnia (= tak zwana "pierśnica" - na wysokości 130 cm) był większy od przyjętej przez biegłego wartości granicznej 26 cm, właściwej dla klonów, wierzb i topól, których wiek z całą pewnością przekroczył 10 lat. Zarazem w tabeli tej zaniechano podania liczby drzew usuniętych w wieku poniżej 10 lat (o obwodzie pnia poniżej 26 cm) - z oczywistej przyczyny iż za usunięcie tych drzew, zgodnie z ówczesnymi przepisami rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody nie podlegało wymierzeniu kary administracyjnej - gdyż ich usunięcie nie wiązało się z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na tę czynność. Tym samym liczba łączna liczba drzew podana w omawianej tabeli 1 (str. 5 ekspertyzy) stanowi wyłącznie liczbę wszystkich drzew o średnicy pnia powyżej 26 cm - było ich 550. Pozostałe wycięte drzewa - czyli różnica 2633-550 = 2083, pozostające z w wieku poniżej 10 lat - nie stanowiły zainteresowania biegłego, gdyż za ich nielegalne usunięcie nie można było nałożyć administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego:

- pomiędzy oceną biegłego dendrologa a stanowiskiem RDOŚ w [...] nie zachodzi żadna sprzeczność i rażąco nieprawidłowe jest kluczowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej przez TOP decyzji Prezesa KZGW iż sprzeczność (która faktycznie nie ma miejsca) powinna zostać wyjaśniona w prowadzonym już - po raz kolejny - postępowaniu l-instancyjnym, przez Dyrektora RZGW w [...]. Tym samym absolutnie nie zachodzi w też sprawie konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień, powołania biegłego - co błędnie stwierdza się w pierwszej połowie str. 5 uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2016r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Ponadto zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wcześniej rozpoznającego sprawę wiążą organy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, jest ocena legalności decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym na datę wszczęcia postępowania. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159). Z mocy art. 20 tej ustawy do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (18 marca 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dlatego w dalszej części uzasadnienia sąd będzie powoływał przepis w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z nim Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki wodnej może w drodze decyzji m.inn. na obszarach zagrożenia powodziowego nakazać usunięcie drzew lub krzewów.

Sprawa była przedmiotem wielu rozstrzygnięć organów w tym podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 17 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2523/15. W wyroku tym sąd wskazał, że ówcześnie zaskarżona decyzja organu II instancji nie wskazywała na wady decyzji organu I instancji, nie wskazywała jakie przepisy zostały przez organ I instancji naruszone, nie wskazano koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i jego wpływu na rozstrzygnięcie oraz nie zawierała wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie sądu organ miał wystarczające podstawy do dokonania samodzielnej oceny czy istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 3 prawa wodnego. Gdyby organ uznał, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona powinien zastosować art. 136 K.p.a. a w razie jej odrzucenia dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ II instancji może zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę organ dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. gdyż nie zastosował się do wytycznych sądu poprzednio rozpoznającego sprawę. W toku postępowania przed organem II instancji przeprowadził wyłącznie dowód z oględzin i w związku z opinią biegłego dendrologa uznał, że nie da się ustalić czy doszło a jeżeli tak to w jakim rozmiarze do usunięcia drzew. W związku z tym tę kwestię pozostawił do oceny organowi I instancji.

Takie postępowanie organu jest wadliwe. Organ powinien we własnym zakresie ocenić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody pod kątem ich rzetelności i wiarygodności, do czego zobowiązują przepisy art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ natomiast nie przeprowadził oceny dowodów wskazując jedynie na sprzeczności pomiędzy oględzinami a przede wszystkim ekspertyzą biegłego J. B., co do ilości wyciętych drzew.

W ocenie Sądu, jak słusznie wskazuje skarżące TOP organ w sposób wadliwy dokonał oceny opinii biegłego, który – jak to wynika z treści opinii – przy wyliczeniu ilości wyciętych drzew brał pod uwagę tylko te których obwód pnia był większy od przyjętej przez biegłego wartości granicznej tj. 26 cm. Wynikało to z faktu, że taki obwód miałyby drzewa w wieku poniżej 10 lat na które nie wymagane jest zezwolenie na ich wycięcie. Biegły przyjął że wycięto 550 drzew jako takich na które wymagane było uzyskanie zezwolenia. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w ramach obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Ocena tego dowodu nie wymaga żadnych dodatkowych czynności. Dowód ten zastępuje wskazywany przez organ dowód z opinii biegłego i nie ma potrzeby go powtarzać. Nie jest to zatem podstawa do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów Sąd uznał, że organ po raz kolejny uchylił się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ samodzielnie ustali stan faktyczny, oceni wszystkie zebrane w sprawie dowody i na ich podstawie ustali czy rzeczywiście istnieją podstawy prawne do zastosowania art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Tylko w przypadku gdy rzeczywiście organ nie będzie w stanie samodzielnie lub też przy pomocy organu I instancji wyjaśnić sprawy, będzie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Brak merytorycznej oceny decyzji przez organ II instancji wynikający z wydania decyzji kasatoryjnej, uniemożliwia sądowi odniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ art. 105 § 1 K.p.a. Pozbawiłoby to strony prawa do jej rozpoznania przez dwa niezależne organy administracyjne, i byłoby podstawą do uznania naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Sąd bowiem nie posiada kompetencji do rozpoznania sprawy za organ. Ocenia jedynie legalność zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 82 pkt 3 ppkt 3 Prawa wodnego należy zgodzić się co do zasady, że postępowanie w trybie art. 82 pkt 3 ppkt 3 prawa wodnego nie przewiduje jego wszczęcia na wniosek. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie może być wszczęte albo z urzędu albo na wniosek a ta ostatnia sytuacja zachodzi w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie. Skoro powołany przepis ustawy prawo wodne nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek, należy przyjąć, że tego rodzaju postępowanie wszczyna się z urzędu. Jak słusznie wskazano w skardze jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków lub nałożenie zobowiązań to wszczęcie postępowania następuje z urzędu. W ocenie jednak Sądu każde postępowanie wywołane wnioskiem strony czy innego podmiotu może być w dalszym jego przebiegu prowadzone z urzędu i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niejednokrotnie zdarza się, że organ prowadzi postępowanie w związku z uzyskaniem informacji, nawet od niezainteresowanego podmiotu, w sprawie o charakterze nakazowym.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wyżej wskazane wytyczne i dokona samodzielnie ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tylko gdyby rzeczywiście konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był istotny dla jej rozstrzygnięcia – art. 138 § 2 K.p.a. Nie zapomni także o związaniu go poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.