Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1989/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 737/19 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lipca 2019 r. nr SKO.4160.97.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz B. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 737/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi B. B. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium") z 15 lipca 2019 r. nr SKO.4160.97.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1 sentencji wyroku); zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej B. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.");

b) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy istota sporu sprowadza się do wykładni prawa materialnego, co samo w sobie wyklucza rażące naruszenie prawa;

c) art. 33 § 1 Prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946 r. (brzmienie pierwotne Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 319 ze zm., dalej: "Prawo rzeczowe") poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, iż brak było norm prawnych umożliwiających stronom decyzji o podziale nieruchomości z 16 października 1959 r. uzyskania dostępu do drogi publicznej;

d) art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. w ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r., Nr 35, poz. 240, ze zm., dalej: "ustawy o podziale nieruchomości", "ustawa") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja zatwierdzająca plan podziału nieruchomości powinna zapewniać również dostęp do drogi publicznej działkom powstałym na skutek podziału;

e) art. 5 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla skutecznego podziału nieruchomości przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości przewidywały jedynie konieczność uzyskania pozwolenia władzy, a nie wymagały zapewnienia w tejże decyzji dostępu do drogi publicznej dla działek powstałych na skutek podziału,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7. art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że:

- normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, zaś istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego;

- wskazane normy mogą być podstawą prawną dla organów administracji do poszukiwania i wskazania konkretnej normy prawa zapewniającej dostęp do drogi publicznej na skutek podziału nieruchomości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 wz. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy istota sporu sprowadza się do wykładni prawa materialnego, co samo w sobie wyklucza przesłankę rażącego naruszenia prawa;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości i przeniesienie tego ciężaru na organ administracji;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zwrócenie się do Sądu I instancji o załączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy o sygn. akt II SA/Łd 585/14 na okoliczność twierdzeń Skarżącej, iż pomimo zatwierdzenia planu podziału nieruchomości zapewniony był dla powstałych działek dostęp do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto, wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzucie naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Należy wskazać, iż w zarzucie oznaczonym jako "2b", dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które to przepisy – wbrew stanowisku zajętemu w środku odwoławczym – nie są przepisami proceduralnymi. Choć bowiem umieszczone zostały one w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na naruszenie art.158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać te przepisy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ale jako naruszenie prawa materialnego. Poza tym wyjaśnić też należy, że zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne dokładne określenie przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego. Wypadało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie Skarżącej – naruszonego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżące kasacyjnie Kolegium nie wskazało konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowało zarzutu, nie przytoczyło właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiło ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 8 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Kolegium musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Natomiast ustawa o podziale nieruchomości w art. 13 zawiera ustępy wśród których brakuje ustępu "w".

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, źródło CBOSA). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Zatem przed przystąpieniem do oceny zarzutów należy wskazać, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2275/17, źródło CBOSA). Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14, źródło CBOSA). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, źródło CBOSA).

Przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji, które rozważano w stanie faktycznym sprawy były przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ponadto należy wskazać, iż decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 16 października 1959 r. nr ew. 1049 zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dalej: "decyzja PDRN z 1959 r."). Natomiast decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. utrzymało w mocy własną decyzję z 26 kwietnia 2019 r.

Zatem rolą Sądu I instancji była kontrola decyzji Kolegium w zakresie prawidłowości oceny decyzji PDRN z 1959 r. stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto Skarżąca występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powołała się na fakt wydania decyzji, której skutkiem był brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej i wskazywała na konsekwencje, jakie miały miejsce w przyszłości w następstwie tak zaakceptowanego przez organ Państwa podziału nieruchomości w zakresie braku możliwości dostępu do drogi publicznej. Powyższe wywołało ten skutek, że organ administracji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie i rozważenia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, źródło CBOSA). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15, źródło CBOSA).

Skoro instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego to oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, źródło CBOSA). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, iż w postępowaniu nieważnościowym niezbędnym jest ustalenie kwestii "oczywistości naruszenia prawa", zaistnienia "rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną", to obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności wskazanie, jakie przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji, której nieważność zarzuca wnioskodawca oraz jakie przepisy kształtowały prawa i obowiązki adresatów decyzji. Tych ustaleń nie dokonało Kolegium w zaskarżonej decyzji, gdyż co do zasady ograniczył się do przytoczenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. (Dz. U. nr 36, poz. 341) oraz ustawy o podziale nieruchomości.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, iż Kolegium odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie wskazało, który konkretnie z obowiązujących ówcześnie przepisów zabezpieczał interesy właściciela działki powstającej po podziale nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej (co do zasady prawo kwestionowania decyzji zatwierdzającej podział służy właścicielowi czy jego następcom prawnym wyłącznie w takim aspekcie, w jakim dotyczy jego własnego dostępu do drogi publicznej) ani w jaki sposób w świetle obowiązujących przepisów ów dostęp miał być zagwarantowany (czy musiał mieć charakter bezpośredni) i nie porównało z rozstrzygnięciem przyjętym w kwestionowanej decyzji PDRN z 1959 r. Wskazało jedynie, że: "zapewnienie dostępu do drogi publicznej w treści decyzji zostało zastrzeżone poprzez zaprojektowanie ogrodzenia od strony wschodniej, w taki sposób, aby zapewnić dojazd do budynków znajdujących się za budynkiem szkoły. W/w ustawa została w sposób prawidłowy zastosowana przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, że kompleksowej ocenie poddana została kwestia dostępu do drogi publicznej działek powstałych po podziale działki przy ul. [...], skoro przywoływane przez organ zastrzeżenie zawarte w decyzji o zatwierdzeniu podziału w tym zakresie odnosi się do mieszkańców ul. [...]. Ponadto brak wskazania konkretnej normy prawa powoduje, że nie sposób stwierdzić, aby organ dokonał analizy zaistnienia naruszenia prawa, a prezentowane wnioski organu nie mogą zostać zweryfikowane w toku sądowej kontroli. Wobec powyższego kwestia braku istnienia rażącego naruszenia prawa nie została przez organ dostatecznie i przekonująco wyjaśniona, a zatem nie doszło do naruszenia art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Także nie został naruszony przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a., określa bowiem właściwość sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 765/23, źródło CBOSA). W przedmiotowej sprawie powiązano go z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., który ma charakter materialnoprawny a nie jest przepisem proceduralnym. Ponadto zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Nie doszło także do naruszenia art. 33 § 1 Prawa rzeczowego, gdyż do tej regulacji nie odnosił się Sąd I instancji. Skoro badając decyzji PDRN z 1959 r. Kolegium nie dokonało kompleksowej oceny kwestii dostępu do drogi publicznej działek powstałych po podziale działki przy ul. [...] to nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 ani art. 8 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości. Pierwszy z nich stanowi, iż "na podział nieruchomości, położonych w granicach przewidzianych w art. 2 (tutaj w granicach administracyjnych miast), na dwie lub więcej części (działki) należy uzyskać pozwolenie władzy". Natomiast art. 8 ust. 1 stanowi, iż: "w sprawach podziału nieruchomości orzekają powiatowe władze administracji ogólnej, jako władze miernicze, po wysłuchaniu opinii miejscowych urzędów planowania przestrzennego". Decyzję z 1959 r. wydało Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]. Jednakże w jej uzasadnieniu zostało zastrzeżenie, iż "projektowane ogrodzenie od strony wschodniej, winno być wykonane w taki sposób, ażeby zabezpieczony został dojazd i dojście do istniejących budynków mieszkalnych na tyłach działek przy ulicy [...]". Sąd I instancji uznał, iż zastrzeżenie zawarte w Decyzji PDRN z 1959 w tym zakresie odnosi się do mieszkańców ul. [...]. Nierozwiązaną pozostaje kwestia dostępu do drogi publicznej działek powstałych po podziale działki przy ul. [...], która nie została poddana kompleksowej ocenie. Sąd I instancji nie naruszył art. 5 ust. 1 ani art. 8 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do wskazanych w środku zaskarżenia zarzutów o charakterze procesowym, argumentację Skarżącego kasacyjnie Kolegium ocenić należy jako bezzasadną.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, źródło CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, źródło CBOSA). Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Natomiast dokonanie zaskarżonym wyrokiem nieprawidłowej oceny owych okoliczności nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Należy wskazać, iż art. 153 p.p.s.a., konstytuuje zasadę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, jest on nieuzasadniony. Podkreślić dodatkowo należy, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i stanu faktycznego sprawy, co z perspektywy przedstawionych powyżej uwag, czyni zarzut naruszenia ww. przepisu prawa nieusprawiedliwionym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał analizy i oceny całokształtu sprawy i wydał wyrok, w motywach rozstrzygnięcia przedstawiając wiążącą ocenę prawną. Samo zaś przywołanie w skardze kasacyjnej opisywanej normy i krytyczne stanowisko Kolegium wobec rozstrzygnięcia, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego a jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się już powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie stwierdził, że kwestia tego, czy decyzja Prezydium z 16 października 1959 r. nie jest dotknięta wadą nieważności nie została wyjaśniona w stopniu niebudzącym wątpliwości. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do naruszenia przez nie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.