Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2164/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3148/21 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 lipca 2021 r. nr 39/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 11 maja 2021 r. nr 2/OPF/2021; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3148/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. (dalej "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 lipca 2021 r. nr 39/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Wojewódzki Policji we [...] (zwany dalej "KWP") decyzją z dnia 11 maja 2021r. nr 2/OPF/2021 odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 88 ust. 1, art. 94, art. 95, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 360, ze zm.), dalej "u.P.", § 1, 3, 3a ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 864 ze zm.), dalej "rozporządzenie z 2001 r.", oraz § 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 947), dalej "rozporządzenie z 2005 r.".

W uzasadnieniu wydanej decyzji KWP wskazał, że skarżącego przyjęto do służby w Policji 25 marca 2004 r., a funkcjonariuszem w służbie stałej mianowano 25 marca 2007 r. Obecnie pełni służbę w Wydziale do [...] KWP. Skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu od 25 marca 2007 r. do 24 marca 2020 r. (dzień zakupu lokalu mieszkalnego położonego we [...] przy ul. K. nr [...] m. [...], zwane dalej "mieszkaniem"). Równoważnik ten pobierał na podstawie decyzji KWP z dnia 24 maja 2007 r. nr 40/P/2007. KWP decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr 24/C/2020 uchylił ww. decyzję i cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżący złożył w dniu 15 kwietnia 2020 r. wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie mieszkania. We wniosku poinformował, że w mieszkaniu zamieszkał 31 marca 2020 r. Do wniosku załączył kserokopię umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z 25 marca 2020r. (Rep. A nr 1543/2020) i oświadczenie o ustanowieniu hipoteki. Skarżący w trakcie postępowania dostarczył pisma z 13 maja i 14 lipca 2020 r., w których wskazał, że nie otrzymał jeszcze wyciągu z księgi wieczystej dotyczącej mieszkania, ale po otrzymaniu dostarczy ten dokument niezwłocznie. Podał też, że był współwłaścicielem domu mieszkalnego w O., który zbył i jest współspadkobiercą lokalu mieszkalnego w O., ul. O. [...] m. [...] ale nie jest to miejscowość pobliska, bo czas przejazdu środkami publicznego transportu zbiorowego do miejsca pełnienia służby, w obie strony, przekracza 2 godziny. Skarżący w dniu 16 listopada 2020 r. dostarczył wyciąg z księgi wieczystej. KWP wskazał, że z ww. dokumentów i informacji wynika, że skarżący uzyskał 25 marca 2020r., w miejscowości pełnienia służby mieszkanie o powierzchni 43,50 m2. Skarżący na dzień złożenia wniosku był uprawniony do 2 norm (do 14 m2 powierzchni mieszkalnej), więc mieszkanie spełniało należną skarżącemu powierzchnię mieszkaniową, zgodnie z § 2 i 3 rozporządzenia z 2005 r.

KWP decyzją z 3 grudnia 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy. Komendant Główny Policji (zwany dalej "KGP") decyzją z dnia 15 marca 2021 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. KGP, jako przyczynę uchylenia, wskazał:

a) brak wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, polegającego na niewyjaśnieniu okoliczności dotyczących stanu, w jakim znajdował się zakupiony lokal (stanu technicznego), czy nadawał się do zamieszkania;

b) brak dostatecznego wyjaśnienia, kiedy faktycznie skarżący zamieszkał w mieszkaniu, choć istniały rozbieżności pomiędzy datą wskazaną we wniosku, a datą wydania lokalu, wskazaną w akcie notarialnym;

c) brak wyjaśnienia sposobu określenia powierzchni mieszkalnej kupionego lokalu.

KWP pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie ww. kwestii i 29 kwietnia 2021 r. uzyskał odpowiedź. KWP, po odwołaniu się do art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 95 u.P., wskazał, że pomoc nie przysługuje policjantowi, który składając wniosek, posiada (mieszka, zajmuje) lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 222/10) powołał się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r. (sygn. akt I OPS 1/99; publ. ONSA 1999, Nr 3, poz. 77), zgodnie z którą, stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 u.P., policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 u.P., w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 u.P.). Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (domu) należy więc wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia przesłanki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Jeżeli natomiast policjant ma zaspokojone potrzeby w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 ust. 1 u.P., to nie spełnia ustawowych przesłanek do uzyskania lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a tym samym nie spełnia niezbędnej przesłanki do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 743/09) stwierdził, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08), dotyczy funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale zawarte w niej wywody w pełni odnoszą się do ustawy o Policji. Skoro zatem skarżący w dniu złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, albowiem w tym dniu posiadał i zamieszkiwał lokal mieszkalny (ww. mieszkanie), położony w miejscowości pełnienia służby, który był w należytym stanie technicznym i sanitarnym, nadającym się do zamieszkania, (potwierdza to pismo z 29 kwietnia 2021 r. z załączonym protokołem zdawczo-odbiorczym z 30 marca 2021 r.), to nie posiadał prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze przydziału. Skarżący zakupił mieszkanie 25 marca 2020 r. i mieszkał w nim od 31 marca 2020 r., a o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu wystąpił dopiero 15 kwietnia 2020 r. Skoro skarżący nie mógłby skutecznie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego, na podstawie przepisów u.P, to nie przysługuje mu prawo do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 u.P, bo jest ona formą zastępczą prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze.

KWP wyjaśnił, że rozbieżność między datą wydania mieszkania, podaną w akcie notarialnym, a datą zamieszkania w nim przez skarżącego wynikła z wcześniejszego zwolnienia lokalu przez sprzedającego i oddania go skarżącemu, protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 marca 2020 r. KWP wskazał też, że łączną powierzchnia użytkowa lokalu - 65 m2, określono w akcie zakupu, ale skarżący, w związku z brakiem dokumentacji dotyczącej powierzchni mieszkalnej, wykonał pomiar z natury i wskazał, że powierzchnia pokoi wynosi 43,5 m2.

Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją KWP i 25 maja 2021r. złożył odwołanie, w którym podniósł, że gdyby interpretacja organu była właściwa, nie miałoby sensu § 13 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którym policjant opróżnia tymczasową kwaterę z chwilą uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu, na który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.P., jednak nie później niż przed upływem jednego roku od dnia wypłaty pomocy finansowej. Policjant musiałby wystąpić z wnioskiem o taką pomoc finansową jeszcze przed formalnym nabyciem prawa do mieszkania, zamieszkując jednocześnie w lokalu tymczasowym z przydziału na mocy decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał też, że z uwagi na wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 206/16), przy interpretacji art. 95 pkt 1 u.P. należy mieć również na względzie wykładnię celowościową. Skarżący podkreślił, że nigdy nie otrzymał przydziału lokalu mieszkalnego, więc nabycie mieszkania sprawiło, że spełnił przesłanki do uzyskania wsparcia finansowego na zakup lokalu w mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby. Wystąpienie z wnioskiem krótko po zawarciu aktu notarialnego i zamieszkaniu w lokalu, nie może powodować odmowy przyznania pomocy, gdyż w u.P. nie wskazano wprost, że wniosek należy złożyć przed nabyciem nieruchomości.

KGP decyzją z dnia 5 lipca 2021r. nr 39/2021, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego i po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, utrzymał w mocy ww. decyzję KWP z dnia 11 maja 2021 r., podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wykładnia art. 88 i art. 94 ust. 1 u.P. prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje pomoc finansowa. Prawo policjanta do lokalu jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego funkcjonariusza. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 u.P. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 u.P. nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wiązać zatem należy tylko z sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a takiego lokalu nie otrzymał (przywołano wyrok WSA w Warszawie sygn. akt SA/Wa 1851/13).

KGP powołał się też na ww. uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 7/08 i wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. ustalenia uprawnień policjanta do uzyskania pomocy finansowej dokonuje się na dzień złożenia wniosku, czyli na dzień wszczęcia postępowania. Należy zbadać, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej i czy położony jest w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej). Do otrzymania pomocy finansowej z art. 94 ust. 1 u.P. istotne są bowiem dwie okoliczności: data złożenia wniosku i data wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu. Dopiero po złożeniu wniosku rozważana jest kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Z wyroku NSA z dnia 13 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 222/10 wynika ponadto, że pomoc finansowa przewidziana ustawą nie może być traktowana jako dodatkowy przywilej. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r. (sygn. akt SK1/100; publ. OTK 2001/4/84) wynika, że pomoc w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Z art. 88 ust. 1 u.P. koresponduje art. 95 pkt 2 i u.P., wyłączający z grona policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny, na podstawie decyzji administracyjnej, tych policjantów, którzy posiadają w miejscowości, w której pełnią służbę lub pobliskiej, odpowiedni lokal mieszkalny oraz tych których małżonek posiada taki lokal mieszkalny. Analiza treści powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, że szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniana jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę. Skoro skarżący na dzień złożenia wniosku posiadał lokal mieszkalny, zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia i w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w którym też zamieszkiwał, który zakupił 25 marca 2020 r. i zamieszkał w nim od 31 marca 2020 r., a wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu złożył dopiero 15 kwietnia 2020 r., zasadne było utrzymanie w mocy ww. decyzji KWP z dnia 11 maja 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o otrzymaniu prawa do pomocy finansowej w związku z zakupem nieruchomości w miejscu pełnienia służby, która zaspokoiła potrzeby mieszkaniowe. Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu oraz wskazał, że nie ma jednoznacznie sformułowanych kryteriów prawnych, obligujących funkcjonariusza do wystąpienia o pomoc na zakup nieruchomości, mającej zaspokoić jego potrzeby mieszkaniowe, w miejscu pełnienia służby, jeszcze przed datą nabycia lokalu, czy fizycznego zamieszkania w nim. Dokumenty niezbędne do uzyskania takiego wsparcia finansowego, w tym akt notarialny, poświadczający prawo własności do lokalu, są wymienione w rozporządzeniu z 2001 r. wśród niezbędnych dokumentów, które należy załączyć do wniosku, by takie wsparcie uzyskać. Tym samym zachodzi niespójność, bo przed zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych skarżący nie mógł uzyskać ww. aktu. Zdaniem skarżącego nie byłoby dowolnej interpretacji art. 94 pkt 1 u.P., gdyby w rozporządzeniu z 2001 r. wskazano wyraźnie, że wniosek o pomoc finansową funkcjonariusz Policji składa jeszcze przed zakupem lokalu, a dopiero potem uzupełnia dokumentację o akt własności mieszkania. Skarżący za krzywdzącą uznał wykładnię dokonywaną przez organy Policji od wielu lat, podnosząc, że dzięki zakupowi lokalu w miejscowości pełnienia służby funkcjonariusz jest w pełni dyspozycyjny. Skarżący jeszcze raz powołał się na wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 206/16) i wskazał, że należało w sprawie uwzględnić cel zakupu ww. mieszkania, które służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego w miejscu pełnienia służby, w sytuacji, gdy skarżący takich możliwości nie miał przez 16 lat. Tym samym skarżący spełnił przesłanki do uzyskania wsparcia finansowego przewidzianego w u.P.

KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że organy administracyjne w sposób należyty ustaliły stan faktyczny sprawy i wzięły pod rozwagę wszystkie wynikające z akt administracyjnych okoliczności, mające znaczenie przy rozpatrywaniu sprawy skarżącego, wszczętej wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r., czyniąc tym samym zadość zasadzie prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również uwzględniając zasadę swobodnej oceny dowodów, która wynika z art. 80 k.p.a. Wzięto również pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, które mogły być i zostały w sprawie zastosowane: art. 88 ust. 1, art. 94, art. 95, art. 97 ust. 5 u.P., § 1, 3, 3a ust. 1, § 4 ww. rozporządzenia z 2001r. oraz § 1, 2, 3 rozporządzenia z 2005r., jak również odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, mając na względzie poglądy w nim wyrażane w zakresie zagadnień tożsamych do tych, które były istotne w rozpoznawanej sprawie. Tym samym organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., wyjaśniając Skarżącemu przesłanki, którymi kierowały się przy wydawaniu decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowe było też dokonanie przez organy obu instancji w okolicznościach faktycznych sprawy wykładni ww. przepisów prawa (art. 88 ust. 1, art. 94, art. 95, art. 97 ust. 5 u.P., § 1, 3, 3a ust. 1, § 4 ww. rozporządzenia z 2001 r. oraz § 1, 2, 3 rozporządzenia z 2005 r.) i przyjęcie na tej podstawie, że skoro skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie wsparcia finansowego (15 kwietnia 2020r.), posiadał lokal mieszkalny, zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia i w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w którym też zamieszkiwał, bo mieszkanie zakupił 25 marca 2020 r. i zamieszkał w nim od 31 marca 2020 r., nie przysługiwała mu pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 u.P. w związku z art. 95 i art. 88 u.P.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji racjonalnie i na podstawie ww. przepisów organy obu instancji, a w szczególność KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. prawidłowo przyjęły, że podstawową przesłanką, którą należało rozważyć w sprawie było zbadanie, czy w dacie złożenia wniosku o przyznanie wsparcia finansowego funkcjonariusz Policji – skarżący - miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czy też nie. Na ten aspekt sprawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo powołanej przez organy obu instancji uchwale 7 sędziów z 29 kwietnia 2009 r. (sygn. I OPS 7/08). Sąd meriti wskazał, że jakkolwiek uchwała ta dotyczyła funkcjonariuszy Służby Więziennej, tym niemniej należy wskazać, że ustawa z 26 kwietnia 1999 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.) zawiera analogiczną regulację do rozwiązań prawnych przewidzianych w u.P. Takie stanowisko było prezentowane wielokrotnie w judykaturze i w tym zakresie należy uznać, że prawidłowe było powołanie się przez KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 222/10). Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro ww. przepisy art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 95 u.P. nie uległy zmianie, to poglądy prezentowane w judykaturze w zakresie wykładni tych przepisów - wbrew stanowisku skarżącego prezentowanemu w skardze - pozostają aktualne i mogły być brane pod uwagę przez organy administracyjne obu instancji, które wydały wobec skarżącego ww. decyzje odmowne.

Sąd meriti zgodził się ponadto z organami administracyjnymi, które wydawały decyzje w rozpoznawanej sprawie, że analiza treści ww. przepisów – zarówno w kontekście wykładni gramatycznej, jak i systemowej - wyraźnie wskazuje, że szczególna pomoc w uzyskaniu mieszkania przez policjantów uzasadniana jest dążeniem do zapewnienia policjantowi możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę, gdy policjant takiej możliwości nie posiada. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organów administracyjnych obu instancji, wyprowadzone z wykładni ww. przepisów - art. 88, art. 94 ust. 1 u.P. w związku z art. 95 u.P. - że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje pomoc finansowa. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźne powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego funkcjonariusza. Zgodnie z art. 95 u.P., lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu.

Prawidłowa była w związku z tym konkluzja zawarta w zaskarżonej decyzji KGP, że zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 u.P. nie przysługują policjantowi. mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wiązać zatem należy tylko z sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a takiego lokalu nie otrzymał. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z punktu widzenia powoływanej przez skarżącego w skardze wykładni celowościowej przepisów ww. rozporządzenia z 2001 r. nie sposób też zakwestionować stanowiska KGP, że do otrzymania pomocy finansowej z art. 94 ust. 1 u.P. istotne są dwie okoliczności: data złożenia wniosku i data wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Pomoc finansowa jest bowiem świadczeniem udzielanym na wniosek funkcjonariusza, a nie z urzędu. Dopiero po złożeniu wniosku rozważana jest kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia, czy też kryteriów tych nie spełnia. Rację ma związku z tym KGP, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że spełnienie przez funkcjonariusza Policji przesłanek do uzyskania wsparcia finansowego, musi być oceniane na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Dzień złożenia wniosku jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu meriti nie sposób też zakwestionować stanowiska KGP, że pomoc finansowa przewidziana w u.P. nie może być traktowana jako dodatkowy przywilej. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r.; sygn. akt I OSK 222/10). Pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r. (sygn.. akt; SK1/100; publ. OTK 2001/4/84) wynika, że pomoc w uzyskaniu mieszkania przez funkcjonariusza Policji została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na daleko idącą dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Z art. 88 ust. 1 u.P. koresponduje art. 95 pkt 2 i u.P., wyłączający z grona policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny, na podstawie decyzji administracyjnej, tych policjantów, którzy posiadają w miejscowości w której pełnią służbę lub pobliskiej, odpowiedni lokal mieszkalny oraz tych których małżonek posiada taki lokal mieszkalny. Tym samym prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie należało zbadać, czy skarżący w dacie złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe (czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym, co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej i czy położony jest w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej). Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego ustalono, że skarżący przed złożeniem wniosku o przyznanie wsparcia finansowego, co miało miejsce 15 kwietnia 2020r., uzyskał 25 marca 2020 r., w miejscowości pełnienia służby ww. mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 43,50 m2, które było w należytym stanie technicznym i sanitarnym, nadającym się do zamieszkania, (potwierdza to pismo z dnia 29 kwietnia 2021 r. z załączonym protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 marca 2021 r.), a więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, organy administracyjne obu instancji miały podstawy do zajęcia stanowiska, że skarżący nie posiadał prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze przydziału, więc nie mógłby również skutecznie ubiegać się o pomoc finansową, o której mowa w art. 94 u.P, bo jest ona formą zastępczą prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości. Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 u.P. w zw. z § 3 ust 2 pkt 2 rozporządzenia 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sytuacji nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa na uzyskanie mieszkania mu się należy, albowiem przed dniem nabycia nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przy jednoczesnym braku ujemnych przesłanek do udzielenia pomocy finansowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy to jest art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie przez władzę publiczną w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji znajdujących się z uwagi na fakt pełnienia służby w tożsamej sytuacji prawnej, polegającej na odmowie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyłącznie z uwagi na złożenie przez niego wniosku po dacie nabycia mieszkania, pomimo że żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają wskazania, aby taka okoliczność stanowiła negatywną przesłankę ubiegania się o pomoc finansową, zaś uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponosząc wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji (w całości), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zatem Sąd kasacyjny dokonując ich oceny oparł się na zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Z owych ustaleń wynika, że decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr 24/C/2020 KWP cofnął skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku z nabyciem w dniu 25 marca 2020 r. lokalu mieszkalnego. Uprawnienie do równoważnika pieniężnego nie było przez organy Policji kwestionowane. Oznacza to, że skarżący do tego czasu usiłował zrealizować swoje prawo do lokalu mieszkalnego.

Podkreślenia wymaga, że prawo do lokalu jest podstawowym prawem policjanta, wynikającym z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Dopiero w przypadku niemożności realizacji tego prawa wypłaca się równoważnik pieniężny. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skarżący miał zatem prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z prawa zamiennego zamierzał skorzystać zaspokajając swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie, przez nabycie 25 marca 2020 r. lokalu mieszkalnego. Po czym niezwłocznie 15 kwietnia 2020 r., to jest po upływie zaledwie dwóch tygodni od daty zamieszkania w tymże lokalu, złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego w owym domu zamieszkał 31 marca 2020 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy Policji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej, gdyż wniosek o tą pomoc skarżący złożył po nabyciu i po zamieszkaniu w lokalu (a zatem miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe). Stanowisko organów Policji, zaaprobowane następnie przez Sąd pierwszej instancji sprowadza się do tego, że policjant utracił prawo do wnioskowanego świadczenia, gdyż złożył wniosek po nabyciu lokalu i zamieszkaniu w nim. Gdyby policjant złożył wniosek przed datą nabycia lokalu a nawet po jego nabyciu ale przed zamieszaniem w nim, to pomoc finansową mógłby uzyskać.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji podzielając w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez skarżącego kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma wykładnia systemowa i celowościowa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 u.P. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Uznać tym samym należy, że stanowisko organów orzekających i Sądu pierwszej instancji nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi interpretację niezgodną z celem obowiązywania przepisów dotyczących zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących służbę stałą w Policji. Stanowisko to nie znajduje również uzasadnienia w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08; pub. ONSAiWSA 2009/4/66), w której stwierdzono, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu (domu jednorodzinnego) samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza.

Wskazania w tym miejscu wymaga, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 u.P. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania wskazanej pomocy finansowej określa rozporządzenie MSWiA z 1dnia 7 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W myśl § 3 tego rozporządzenia, pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, a wzór wniosku określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Wobec tego policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego wówczas, gdy spełnia on warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. Natomiast w art. 95 ust. 1 u.P. określone zostały przesłanki, które wykluczają możliwość przydzielenia takiego lokalu. Jedną z takich przesłanek jest fakt posiadania przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w której pełni służbę, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela co do zasady stanowisko, że oceniając wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu jednorodzinnego - należy brać pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień złożenia wniosku. Na ten dzień dokonuje się oceny, czy policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie - czy przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jednak art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 u.P. nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową, uniemożliwia a limine przyznanie mu pomocy finansowej. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej wskazanych przepisów. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 4276/18), z dnia 7 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3597/21) oraz z dnia 23 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 3846/21), że obowiązujące policjantów przepisy nie określają terminu (czasu), w jakim powinien zostać złożony wniosek o pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 u.P. Przepisy tej nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Artykuł 94 ust. 1 u.P. mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego uzyskaniu.

Powyższe stanowisko wzmacnia konstytucyjna zasada równości (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Trudno bowiem zaakceptować stan, w którym kryterium rzutującym na możliwość przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ww. ustawy - i to wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego - jest sama data złożenia wniosku (zob. w tej materii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r. sygn. akt U 2/12; publ. OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; zob. nadto: M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5, s. 96 i 99). Zauważyć również należy, że we wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę - nabycia lokalu czy złożenia wniosku - należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd ten stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją rozważana jest kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Tym niemniej, jak wskazał NSA, każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Z tezy powyższej uchwały jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej – co w realiach rozpatrywanej sprawy i na tle wyrażonej przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji – ma fundamentalne znaczenie.

Dokonując zatem wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 u.P. nie sposób podzielić stanowiska, że w przypadku ubiegania się o pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego możliwość jej uzyskania przekreśla okoliczność, że wcześniej nie został złożony wniosek. Przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego lub wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu, to znaczy, że prawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po nabyciu nieruchomości. Oczywiście nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień przez funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas zasadą byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa.

Zatem uznać należy, że przepis art. 94 ust. 1 u.P. nie limituje czasu, w jakim pomoc ma być przyznana. Powyższe sformułowanie nie uprawnia do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego (domu), a nie po jego nabyciu, ani tym bardziej tylko przed zamieszkaniem w nowo uzyskanym lokalu lub domu. Taka wykładnia w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu mieszkalnego. Stosując wykładnię celowościową przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, iż zakup domu jednorodzinnego i zamieszkanie w nim, w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie jako naruszony przez organ przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001 r. stanowi potwierdzenie powyżej zaprezentowanego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy finansowej może być wyciąg z księgi wieczystej oraz umowa kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że należy dopuścić możliwość niezwłocznego złożenia wniosku po zakupie lokalu (domu), a nawet po zamieszkaniu w nowo nabytym lokalu (domu). Co prawda art. 94 ust. 1 u.P. stanowi, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego (...)", lecz jest to określenie celu, na jaki pomoc jest przyznawana.

Powyższa wykładnia nie stoi w kolizji z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. (sygn. OPS 1/99; pub. ONSA 1999/3/77),

zgodnie z którą stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 u.P. policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Zaprezentowana wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 1784/15 oraz z dnia 20 października 2017 r.; sygn. akt I OSK 206/16). Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (użyte w art. 94 ust. 1 u.P) jest bowiem szerokie i odnosi się na przykład do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 1998 r.; sygn. akt I SA 743/98).

Mając powyższe na względzie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że dopiero po złożeniu wniosku rozważana jest kwestia, czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia, czy też kryteriów tych nie spełnia.

W konsekwencji powyższego, mając na uwadze zaistnienie w rozpatrywanej sprawie jedynie naruszeń prawa materialnego, ponieważ – jak to wyżej wskazano – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadami naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, jako również naruszające przepisy prawa materialnego w sposób, jak zaskarżony wyrok (orzeczenie jak w punkcie 1 sentencji wyroku).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.