Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1672/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2186/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. ... W. z 12 października 2018 r. nr ...; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D." w W. kwotę 1274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D." w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa), w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej D. w W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 12 października 2018 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organy z 30 maja 2014 r. w części dotyczącej działki ew. nr ... położonej przy ul. P. w W.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 6 lipca 2015 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa D. (dalej: Spółdzielnia) wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 30 maja 2014 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa, przebudowa oraz rozbudowa dróg powiatowych: ulicy P. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr ... - ulicą G. do ulicy P. oraz ulicy R. na odcinku od ulicy A. do ulicy U. wraz z budową trasy tramwajowej" w części dotyczącej działki nr ew.... (podzielonej ww. decyzją na działki nr ew. ...i ...) w obrębie ... przy ul. P. w W.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 19 lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w części dotyczącej wskazanej działki, którą to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki decyzją z 8 lutego 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16, uwzględniając skargę spółdzielni, uchylił decyzje organów obu instancji, przyjmując, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że odmawiając wygaszenia decyzji, organy obu instancji nie wyjaśniły kluczowej w kwestii, a mianowicie tego, czy na wywłaszczonej działce nr ew. ... została zrealizowana inwestycja drogowa, czy też nie. Fakt, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 30 maja 2014 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczyła całej działki skarżącej spółdzielni nr ew. ..., a działka nr ew. ..., która powstała z podziału działki nr ew. ... stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zatwierdzenie wskazaną decyzją linii rozgraniczających ulicy P., które objęły działkę nr ew. ..., nie stanowi przeszkody do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji. Jeżeli bowiem nie było potrzeby dokonania na terenie działki nr ew. ... przebudowy drogi innej kategorii (ul. T.), to tym bardziej nie było podstaw do wywłaszczenia skarżącej spółdzielni w zakresie tej działki. W ocenie Sądu, bezprzedmiotowość może tym samym zaistnieć z tego powodu, że działka nr ew. ... nie była konieczna do przebudowy drogi innej kategorii. Argumentacja taka znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 24 lipca 2014 r. sygn. II OSK 365/13; wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1913/16). Bezprzedmiotowość decyzji oznacza bowiem jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Sąd zauważył, że za trafny należy tym samym uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłankę bezprzedmiotowości należy odnosić do faktu istnienia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jako zamierzenie inwestycyjne jest zrealizowana i wywołała już daleko idące skutki. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem działki skarżącej), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot. Zasadny wobec tego, w ocenie Sądu, okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegający na braku ustalenia, czy na działce nr ew. ... powstałej z podziału działki nr ew. ..., została zrealizowana inwestycja drogowa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak wskazał Sąd, organ dokona oceny bezprzedmiotowości postępowania w aspekcie wskazywanej przez skarżącą rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji, przy uwzględnieniu jej charakteru.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 12 października 2018 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 30 maja 2014 r. w części dotyczącej działki nr ew. .... Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym i dokonaniu oceny zebranych dowodów organ stwierdził, że inwestycja została zrealizowana na działce nr ew. ... powstałej w wyniku podziału działki nr ew. .... Przedmiotowy podział nieruchomości związany był z wybranym rozwiązaniem technicznym i przebiegiem ulicy, mającym na celu polepszenie warunków komunikacyjnych. Do wykonanych robót budowlanych na ww. działce zaliczyć należy m.in. wymianę nawierzchni jezdni, budowę chodnika, przebudowę linii elektroenergetycznej, co oznacza, że na ww. działce została zrealizowana inwestycja drogowa. Organ w tym kontekście zauważył, że w toku postępowania pismem z 16 lipca 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) oraz do inwestora (Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych) z zapytaniem, czy na działce nr ew. ... została w całości zrealizowana inwestycja drogowa zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr ... W dniu 31 sierpnia 2018 r. T. sp. z o.o. w odpowiedzi na ww. pismo poinformowała, że wszelkie roboty objęte projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją nr ... zostały wykonane w całości do 28 maja 2015 r. Następnie w dniu 5 września 2018 r. wpłynęło pismo PINB informujące, że dla przedmiotowej inwestycji zostały wydane decyzje PINB z 27 stycznia 2015 r. oraz z 12 czerwca 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Organ poinformował również, że przed wydaniem ww. decyzji zostały dokonane obowiązkowe kontrole, w wyniku których nie stwierdzono niezgodności przeprowadzonych robót budowlanych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr .... Powyższe, zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, oznacza, że decyzja ta wywołała przewidziane specustawą drogową skutki prawne i nie można zatem mówić o jej bezprzedmiotowości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 12 października 2018 r. Organ odwoławczy w jej uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonując wskazania Sądu zamieszczone w wyroku z 3 marca 2017 r., Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do PINB z zapytaniem, czy inwestycja drogowa na działce nr ew. ... została w całości zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym przez tenże organ projektem budowlanym. Pismem z 28 sierpnia 2018 r. PINB wskazał że w sprawie realizacji inwestycji drogowej w części dotyczącej m.in. działki nr ew. ... położonej przy ul. P. w W., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w sprawie wniosków o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji PINB wydał: 1) decyzję z 27 stycznia 2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego w zakresie trasy tramwajowej w ciągu ulicy P. od ulicy G. do ulicy R. zrealizowanej w ramach inwestycji pn.: "Budowa, przebudowa oraz rozbudowa dróg powiatowych: ulicy P. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr ... - ulicą G. do ulicy P. oraz ulicy R. na odcinku od ulicy A. do ulicy U. wraz z budową trasy tramwajowej" na działkach ewidencyjnych ujętych w decyzji nr ...; 2) decyzję z 12 czerwca 2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie jezdni wschodniej i zachodniej ulicy P. obejmującej układ drogowy wraz z chodnikami i ścieżkami rowerowymi oraz parkingami w ciągu ulicy P. od ulicy G. do ulicy R., zrealizowanej w ramach inwestycji pn.: "Budowa, przebudowa oraz rozbudowa dróg powiatowych: ulicy P. na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr ... - ulicą G. do ulicy P. oraz ulicy R. na odcinku od ulicy A. do ulicy U. wraz z budową trasy tramwajowej" na działkach ewidencyjnych ujętych w decyzji nr .... W ww. piśmie PINB zauważył, że powyższe decyzje obejmowały również działkę nr ew. .... Przed wydaniem ww. decyzji uprawniony przedstawiciel organu nadzoru dokonał kontroli obowiązkowej. W protokołach nie stwierdzono niezgodności z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Mazowiecki wskazał na treść art. 59a Prawa budowlanego określającego zakres obowiązkowej kontroli, jakiej podlega budowa w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jednocześnie zauważył, że w treści uzasadnienia decyzji PINB z 12 czerwca 2015 r. wyraźnie wskazano, że: "Jest to ostatni etap inwestycji zrealizowanej na podstawie ww. decyzji, żadna część nie pozostała do wykonania, roboty budowlane zostały wykonane w pełnym zakresie", co koresponduje z treścią pisma z 31 sierpnia 2018 r. Biura Infrastruktury T. sp. z o.o., w którym Dział Nadzoru Robót udzielił informacji, że wszystkie roboty objęte projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr ... zostały wykonane w całości. Zatem za bezsporny należy uznać fakt, że inwestor zrealizował inwestycje na działce nr ew. ... powstałej z podziału działki nr ew. nr ... na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr ... i w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w aspekcie wskazanej przez spółdzielnię rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji. Inwestycja została bowiem zrealizowana w całości, co zostało potwierdzone przez uprawnionego pracownika nadzoru budowlanego. Według legendy zamieszczonej na rysunku projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr ... na działce nr ew. ... z obrębu ... zaprojektowano obiekty budowlane tj. jezdnię, chodnik, sieć elektroenergetyczną. Organ odwoławczy podkreślił, że wywłaszczanie działki nr ew. ... pod projektowaną drogę było zasadne z uwagi na zastosowanie warunków techniczno-budowlanych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r. poz. 124), w tym w szczególności ze względu na potrzebę zaprojektowania narożnych ścięć linii rozgraniczających na skrzyżowaniu dróg, w celu zapewnienia pola widoczności dla pojazdów skręcających.

W myśl § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, rozmiary terenu potrzebnego na węzeł, skrzyżowanie ulicy klasy Z lub ulic wyższych klas z ulicą klasy Z, G lub GP oraz na plac i parking powinny być określone indywidualnie. Na skrzyżowaniu ulicy klasy L lub D z ulicą klasy L lub D, a także na skrzyżowaniu ulicy klasy Z z ulicą klasy L lub D powinny być stosowane narożne ścięcia linii rozgraniczających nie mniejsze niż 5 m x 5 m. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji, mając na uwadze wskazania Sądu, zbadał bowiem zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji nr ... poprzez dokonanie oceny, czy na działce nr ew. ... w całości została zrealizowana inwestycja drogowa zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Mając na uwadze charakter specustawy drogowej oraz rodzaj przedmiotowej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone poprawnie i w wystarczającym zakresie, organ I instancji zgromadził bowiem niezbędne dowody w celu wydania decyzji i dokonał ich prawidłowej oceny, przy czym przedstawione działanie organu należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich. Spostrzeżenie to przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z ww. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ zauważył, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I stopnia zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu pismem z 13 lipca 2018 r., jednocześnie pouczając strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. i wskazując m.in., że "strony niniejszego postępowania mogą zapoznać się z aktami sprawy w trakcie prowadzonego postępowania w Biurze Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy (...) w godzinach pracy urzędu". W toku prowadzonego postępowania, strony nie korzystały z prawa zapoznania się z aktami sprawy i nie wnosiły uwag.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z 19 lipca 2019 r. złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy poprzez przeprowadzenie dowodów odnośnie do przebiegania przez działkę nr ew. ... chodnika, jezdni i sieci energetycznej oraz ustalenia przebiegu i stanu wykonania robót budowlanych w tym zakresie na moment wydania zezwolenia na użytkowanie inwestycji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na pominięciu przy orzekaniu oceny prawnej i wskazania Sądu zawartego w wyroku z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16, w którym to wyroku: (1) wskazano że bezprzedmiotowość decyzji o realizacji inwestycji drogowej znajdować może wyraz w faktycznym niezrealizowaniu decyzji z uwagi na niezaplanowanie na części nieruchomości wykonania jakichkolwiek robót oraz (2) nakazano organom przeprowadzenie postępowania w zakresie zbadania realizacji inwestycji, przy czym konsekwencją tegoż pominięcia była błędna wykładnia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i przyjęcie przez organ, że do stwierdzenia nieziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości decyzji wystarczy stwierdzenie, że inwestycja uzyskała zezwolenie na użytkowanie i w toku wydania zezwolenia nie stwierdzono istotnych odstępstw w realizacji decyzji;

2) przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z map i planów, korespondencji oraz oświadczenia skarżącej na okoliczność nieprzebiegania przez działkę jezdni i chodnika, nieplanowania na działce nr ew. ... żadnych robót budowlanych i niewykonania ich, a także przez wadliwą analizę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr ..., pism PINB i T. sp. z o.o., co skutkowało błędnym ustaleniem, że na działce nr ew. ... zaplanowana i przeprowadzona została modernizacja nawierzchni jezdni, chodnika i linii energetycznej, czego konsekwencją było uznanie, że decyzja nie była bezprzedmiotowa w spornej części;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego, co skutkowało niemożnością wypowiedzenia się co do tego materiału przed wydaniem orzeczenia, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie polegającym na przyjęciu, że na terenie działki nr ew. ... doszło do faktycznej realizacji inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podkreślił, że zobowiązany był w kontrolowanej sprawie uwzględnić stanowisko, jakie na wcześniejszym etapie (w toku kontroli legalności decyzji z 8 lutego 2016 r.) przedstawił Sąd w wyroku z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16., zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Sąd za nieuprawnione uznał twierdzenie skargi, tj. zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. łączy z przyjęciem przez organ odwoławczy, że do stwierdzenia nieziszczenia się przesłanki bezprzedmiotowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wystarczające jest ustalenie, że inwestycja ta uzyskała pozwolenie na użytkowanie i inwestor nie odstąpił od warunków udzielonego mu zezwolenia. Takiego poglądu interpretacyjnego organ w treści zaskarżonej decyzji nie wyraził, albowiem jednoznacznie stwierdził, odwołując się do stanowiska Sądu zamieszczonego w wyroku z 3 marca 2017 r., które przywołał na stronie 3. uzasadnienia, że bezprzedmiotowość postępowania poddał badaniu w aspekcie "rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji" (s. 5 uzasadnienia). Ustalił, że odmiennego zakresu rozważań nie przyjął w sprawie również organ I instancji, albowiem tenże zasadność podjęcia decyzji uwzględniającej żądanie wnioskodawcy powiązał z dokonaniem oceny, czy na działce nr ew. ... "w całości zrealizowana została inwestycja drogowa" (s. 7 uzasadnienia decyzji). Odnośnie do tego ostatniego twierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny zgłosił uwagę, że w wyroku z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16 Sąd nie wyraził poglądu, jakoby kryterium sprzeciwiającym się stwierdzeniu bezprzedmiotowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej było ustalenie, że inwestor zrealizował "całą" inwestycję drogową. Kluczowe znaczenie należy przypisać wyłącznie temu, czy inwestor, przystępując do robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem, rozpoczął korzystanie z przyznanych mu przez organ na drodze administracyjnoprawnej uprawnień dających się konkretnie określić. Oznacza to, że wystarczającą przeszkodą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej określonej działki jest zrealizowanie na niej przewidzianych w decyzji robót budowlanych niezależnie od tego, czy stanowiły one całość czy też jedynie część planowanego na tej nieruchomości zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy trafnie zatem uznał, że bezprzedmiotowość decyzji nr ... w części dotyczącej działki nr ew. ... mogła wynikać jedynie z ustalenia, iż na przejętej pod inwestycję drogową działce nr ew. ..., wydzielonej z ww. działki nr ew. ..., inwestor nie przeprowadził żadnych robót budowlanych, których projekt zatwierdzała ww. decyzja. Skorzystanie z uprawnienia do wykonania nawet części prac przebudowujących skrzyżowanie ul. P. z ul. T., jeżeli nastąpiły one na działce nr ew. ..., czyniło bowiem żądanie spółdzielni nieskutecznym z punktu widzenia treści nadawanej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że z części opisowej projektu zagospodarowania terenu ( ..., s. 18) zatwierdzonego sporną decyzją nr ... wynika, że połączenie ul. P. z ulicami poprzecznymi w ramach skrzyżowań w zakresie dotyczącym ul. T. wymaga wykonania przebudowy obejmującej "korektę geometrii tarczy skrzyżowania". W wyniku zatwierdzenia ww. decyzją podziału należąca do skarżącej działka nr ew. ... o pow. 0,1377 ha została podzielona na działki nr ew. ...i ..., z których ta ostatnia (o pow. 0,0640ha) przeszła na własność Miasta st. Warszawy wobec uznania jej za potrzebną do realizacji inwestycji drogowej – zaprojektowania na niej części robót budowlanych obejmujących, co wynika z treści rozstrzygnięcia i części rysunkowej planu zagospodarowania terenu (nr rys. PZT-001, nr ark. 03, rew. A1, s. 58) wymianę nawierzchni jezdni (na nawierzchnię KR3) i budowę chodnika z wykonaniem zaprojektowanych krawężników oddzielających go od jezdni. Ten fragment robót na skrzyżowaniu ul. P. z ul. T. został zaprojektowany na działkach nr ew. ..., ... i ...

Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sporu koncentruje się w sprawie na ustaleniu, czy wskazane roboty zostały wykonane na działce nr ew. ..., jak przyjął Wojewoda Mazowiecki, czy też nie, jak uznaje strona skarżąca, co miałoby ją uprawniać do żądania stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr ... w części wywłaszczonej działki z powodu niezmaterializowania się na niej "przedmiotu" uprawnienia przyznanego inwestorowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że spór ten dotyczy kwestii dowodowej, która się ujawniła w postępowaniu, wobec czego przy jego rozważeniu powinny znajdować zastosowanie odpowiednie przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. normujące postępowanie wyjaśniające prowadzone przed organem administracji publicznej. Jakkolwiek strona skarżąca uznaje, że konieczne było w sprawie dokonanie odpowiednich sprawdzeń (oględzin) na terenie nieruchomości, to wymaga zauważenia, że taka kontrola terenowa została przeprowadzona. Jej potwierdzeniem jest udzielenie przez PINB decyzją z 12 czerwca 2015 r. pozwolenia na użytkowanie jezdni wschodniej i zachodniej ulicy P. obejmującej cały zaprojektowany układ drogowy od ulicy G. do ulicy R., a zatem obejmujący również połączenie ul. P. z ulicą poprzeczną - ul. T.. Została ona wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy na miejscu przez PINB, której wyniki podlegały zaprotokołowaniu w formie urzędowego protokołu (art. 59d Prawa budowlanego). Jeżeli z dokumentacji stanowiącej podstawę udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie wynika, że inwestor odstąpił od wykonania przewidzianych w decyzji nr ... robót na działce nr ew. ..., które podlegały sprawdzeniu, a taki wniosek należy wyprowadzić z decyzji nr ..., to nie można skutecznie twierdzić, że okoliczność ta pozostaje nieudowodniona. Sąd zauważył, że w treści decyzji nr ... PINB jednoznacznie wskazał, iż "żadna część [inwestycji] nie pozostała do wykonania, roboty budowlane zostały wykonane w pełnym zakresie" (s. 2 decyzji). Zdaniem Sądu, trafnie organ zwrócił uwagę na ten fragment decyzji, albowiem twierdzeniu PINB wynikającemu z przeprowadzonej urzędowej kontroli budowy przysługuje domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, mając na uwadze, że ocenę tę formułuje dokument urzędowy (decyzja administracyjna). W myśl art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego istnieje wymóg uzyskania takiej decyzji, wymaga zarówno przeprowadzenia kontroli obiektu w zakresie oznaczonym w art. 59a Prawa budowlanego, jak i zbadania prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w wydanym pozwoleniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest w sprawie jednocześnie tak, że okoliczność faktycznego wykonania projektowanych robót na działce nr ew. ... organy orzekające w sprawie powiązały bez koniecznej refleksji z faktem zakończenia inwestycji znajdującej swój formalny wyraz wyłącznie w udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Organy poddały bowiem tę kwestię weryfikacji poprzez zwrócenie się do PINB o wypowiedzenie się nie tyle odnośnie do zrealizowania inwestycji drogowej "jako takiej", ile o stwierdzenie, czy na działce nr ew. ... została zrealizowana w całości inwestycja przewidziana w tym zakresie w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Taka forma zapytania, zdaniem Sądu, w należyty sposób indywidualizowała i konkretyzowała problem zakresu robót wykonanych przez inwestora. Została ona uzupełniona o stanowisko inwestora (Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych m.st. Warszawy), wobec czego nie może budzić wątpliwości, że dokonywane ustalenia dotyczyły działki nr ew. ... (...) i udzieloną Prezydentowi m.st. Warszawy przez PINB odpowiedź w piśmie z 28 sierpnia 2018 r. należy traktować jako wyjaśniającą stan realizacyjny spornej nieruchomości w rozważanym aspekcie, tj. możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (art. 76 § 3 k.p.a.), niemniej w sytuacji oparcia się przez organ na dokumencie urzędowym, który został wydany w szczególnej formie i po przeprowadzeniu określonej procedury weryfikującej ustalenia w nim ujawnione, przeciwdowodem nie mogą być własne przekonania strony, sprowadzające się do zaprzeczenia stanowi wynikającemu z przeprowadzonych dowodów. Tę ocenę Sąd zobowiązany jest wyrazić, dodatkowo zauważając, że zasadnicze wątpliwości budzić muszą te twierdzenia strony skarżącej formułowane zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowego, które opierają się nie tylko na wskazywaniu, iż na działce nr ew. ... nie wykonano żadnych robót budowlanych, ale również akcentowaniu, że przez sporną działkę w ogóle nie przebiegał i nie przebiega chodnik ani jezdnia (s. 4 i 8 skargi). Sąd stwierdził, że tę konstatację mógłby zaaprobować pod warunkiem, iż jej prawdziwość skarżąca wyprowadza z przyjmowania dodatkowego założenia, iż podział działki nr ew. ... będący skutkiem wydania decyzji nr ... nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, wobec czego roboty budowlane dotyczące przebudowy skrzyżowania ul. P. - ul. T. były wykonywane faktycznie na działce nr ew. ... wydzielonej z działki nr ew. ... na mocy odrębnej (późniejszej) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr ... Tę myśl potwierdza zresztą formułowany we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr ... pogląd, zgodnie z którym pierwszeństwo ujawnienia podziału działki nr ew. ... na działki nr ew. ... i ... (podział wynikający z decyzji nr ...) skutkowało tym, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji nr ... w części dotyczącej wydzielenia działki nr ew. ... została spełniona z dniem przyznania decyzji nr ... statusu decyzji ostatecznej (pismo z 30 czerwca 2015 r., s. 6). Opieranie się na tego rodzaju założeniu, w ocenie Sądu, jest jednakże całkowicie nieadekwatne z punktu widzenia zagadnienia, które w kontrolowanym postępowaniu podlegało rozważeniu. Dla prawidłowego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia to, że roboty mające związek z dowiązaniem ul. P. do ul. gen. T. w zakresie m.in. wymiany nawierzchni jezdni – dla ich poprawnego umiejscowienia w przestrzeni - powinny zostać określone jako zrealizowane na działce nr ew. ... zgodnie z aktualnie przyjętym w analizowanym obszarze podziałem działek i ich oznaczeniem. Ustalenie to nie przeczy uznaniu przedmiotowej tożsamości zrealizowanych w tym miejscu robót budowlanych jako robót określonych treścią decyzji nr .... Akt ten stanowił prawną podstawę zgodnego z prawem wykonania ich przez inwestora, wobec czego zrealizowanie tychże robót, niezależnie, czy tę okoliczność obszarowo odnosić do działki nr ew. ... jako wskazanej w decyzji nr ..., czy też do działki nr ew. ... jako odpowiadającej umiejscowieniu robót wynikającemu z obecnych danych ewidencyjnych, stanowi samoistną przesłankę sprzeciwiającą się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w spornej części. Fakt ten potwierdza bowiem tę okoliczność, którą, jak wynika z wyroku z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w sprawie za kluczową – niezrezygnowanie przez adresata decyzji o charakterze uprawniającym z woli ukształtowania stosunków faktycznych zgodnie z przyznanym mu uprawnieniem.

Sąd Wojewódzki uznał, że w tych warunkach trudno zarzucić organowi odwoławczemu, iż wskutek pominięcia twierdzeń strony odwołującej określone okoliczności mające znaczenie dla sprawy pozostały niewyjaśnione, jeżeli strona skarżąca odnosiła je do błędnego wskazywania, że przez teren działki nr ew. ... nie przebiegała droga i chodnik zbudowany w ramach spornej inwestycji, ponieważ oba te obiekty przebiegają przez "sąsiednią" działkę, tj. działkę nr ..., a zatem "fizycznie nie mogło dojść" do ich zrealizowania na działce nr ew. .... Podobnie, pozbawiona mocy dowodowej była korespondencja spółdzielni z T. sp. z o.o., z której wynikać ma, że prowadzone roboty w ramach inwestycji drogowej nie kolidują z budowlami znajdującymi się na działce nr ew. ..., tj. ogrodzeniem terenu spółdzielni i altaną śmietnikową (pismo z 9 października 2014 r.). Na bazie tego faktu strona skarżąca sformułowała bowiem wniosek, że brak kolizji świadczył o tym, iż żadnych robót na działce nr ew. ... inwestor nie wykonywał, gdy tymczasem stanowiska T. sp. z o.o. tak postrzegać w oczywisty sposób nie można było, jeżeli się uwzględni, że roboty budowlane dowiązujące ul. P. do ul. T., jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (nr rys. PZT-001, nr ark. 03, rew. A1, s. 58), zostały zaplanowane na innej części działki nr ew. ..., wobec czego nierozebranie wskazywanych obiektów znajdujących się w północnej części działki wynikało z innych powodów aniżeli ich rzekoma kolizja z miejscem przeprowadzanych prac. Jakkolwiek rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr ... nie przewidywało przebudowy linii elektroenergetycznej, to nawet przychylenie się w tym zakresie do stanowiska skarżącej podważającej fakt wykonania tejże linii w granicach działki nr ew. ... nie ma wpływu na prawidłowość pozostałych ustaleń przyjętych w sprawie, które z przyczyn wyżej ujawnionych nie uchybiają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że formułowane w treści odwołania stanowisko, zgodnie z którym w ramach badania bezprzedmiotowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej organ nie powinien sprowadzać swojej oceny wyłącznie do zweryfikowania tego, czy inwestycja została "fizycznie" zrealizowana, ale również powinien rozważyć samą "zasadność inwestycji", a zatem niejako potrzebę nadania rozstrzygnięciu treści zamieszczonej w decyzji, pozostaje całkowicie nieuprawnione. W żaden sposób wniosek taki nie może być przede wszystkim wyprowadzony z oceny prawnej zamieszczonej w wyroku z 3 marca 2017 r. sygn. VII SA/Wa 844/16. Wbrew odmiennemu poglądowi strony skarżącej, Sąd kwestię zasadności zajęcia określonej działki pod inwestycję drogową ograniczył bowiem tylko do tego aspektu, który ma związek z potrzebą ustalenia, czy zostały na niej faktycznie wykonane zaprojektowane roboty budowlane. Twierdzenie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji powinien dokonać merytorycznej weryfikacji przydatności działki z punktu widzenia przedmiotu inwestycji pozostaje w sprzeczności z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., albowiem Sąd w swoich wnioskach odrzucił możliwość następczej oceny zasadności wydania decyzji z punktu widzenia innego kryterium aniżeli zasadność wyznaczana zakresem działań podjętych przez inwestora. Powołanie się przez Sąd na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2010 r. sygn. II OSK 485/09 akcentującą potrzebę wyeliminowania z obrotu prawnego "tej części decyzji, która nie została wykonana" (s. 6 uzasadnienia) jest tego czytelnym potwierdzeniem. W żaden sposób nie wspierają stanowiska strony skarżącej dwa inne powołane przez Sąd w treści wyroku z 3 marca 2017 r. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 lipca 2014 r. sygn. II OSK 365/13; wyrok z 9 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1913/16), albowiem z ich treści, inaczej niż widzi to skarżąca spółdzielnia, nie da się wywieść jakiegokolwiek argumentu prawnego odpowiadającego poglądowi prezentowanemu przez nią. We wskazanym wyroku z 9 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się również do stanowiska doktryny (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992 r., z. 7, s. 51), wyjaśnił, że powstanie po wydaniu decyzji sytuacji, czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Przedmiot stosunku prawnego przestanie istnieć w przypadku niebudzącego wątpliwości zrezygnowania przez podmiot z realizacji uzyskanych decyzją uprawnień. Jeżeli zatem inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja zostaje zrealizowana z pominięciem określonych działek), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot i może zostać stwierdzona w tej części jej bezprzedmiotowość. Sąd zwrócił uwagę, że powyższym wnioskom interpretacyjnym nie towarzyszyło uznanie, że ukształtowany decyzją stosunek prawny może zostać wzruszony z uwagi na wykazanie, iż została mu nadana wadliwa treść ingerująca w sposób niedozwolony w prawa określonego podmiotu, albowiem zagadnienie to lokować należy w takim przypadku w sferze zgodności decyzji z prawem. Sfera wyznaczona przesłankami bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej zawęża pole rozważań, które powinien mieć na uwadze organ tylko do tych okoliczności podlegających zmianie, na których uregulowanie była skierowana decyzja.

Sąd podzielił wyrażone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1022/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 326/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2124/16; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2178/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1125/17). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, skarżąca spółdzielnia nie wykazała bowiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem ww. przepisu postępowania a wynikiem sprawy. Jakkolwiek każda strona powinna zostać zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po zakończeniu fazy postępowania wyjaśniającego, to skarżąca nie wykazała, aby pozbawienie jej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym mogło prowadzić do wydania decyzji odmiennej treści. Sąd zauważa, że skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się w jego toku z aktami sprawy (pismo z 13 lipca 2018 r., k. 29), z czego nie skorzystała. Dodatkowo pismem z 20 sierpnia 2018 r. (k. 37) została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy (do 15 października 2018 r.) wraz z informacją, że działanie takie jest spowodowane potrzebą przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Zestawienie treści obu informacji przekazanych stronie daje podstawę, by przyjąć, iż skarżąca spółdzielnia w zakresie niezbędnym do obrony swoich praw została zarówno pouczona o uprawnieniach procesowych, jakie jej przysługują, jak i możliwym sposobie czynienia z nich użytku ze względu na zaistniałą w postępowaniu sytuację procesową mającą związek z potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego. Nie jest zatem tak, że spółdzielnia jako strona postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr ... została zaskoczona wydanym przez organ rozstrzygnięciem i ustaleniami faktycznymi stanowiącymi jego podstawę, skoro została zawiadomiona o terminie rozpatrzenia sprawy i powodach stojących za przedłużeniem postępowania. W opisanych okolicznościach strona postanowiła skorzystać ze swojego uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy dopiero na etapie bezpośrednio poprzedzającym złożenie odwołania (oświadczenie pełnomocnika spółdzielni z 26 października 2018 r., k. 41). W tym kontekście Sąd Wojewódzki zauważył, że prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem i jest ono kształtowane poprzez jej aktywność procesową, która wyraża się zasadniczo w zapoznawaniu się przez stronę z aktami sprawy i formułowaniu stosownych wniosków dowodowych i składaniu wyjaśnień na tym etapie postępowania, na którym strona uznaje to za odpowiadające jej interesom.

Rekapitulując powyższe wnioski, Sąd pierwszej instancji przyjął, że poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 30 maja 2014 r. w części dotyczącej działki nr ew. .... Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, organ odniósł się również do zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów, co nie pozwala twierdzić, że zaskarżona decyzja z 19 lipca 2019 r. zapadła bez wyjaśnienia stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi Wojewoda Mazowiecki postanowił się kierować, utrzymując w mocy decyzję nr ... Zdaniem Sądu fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej dążącej do uznania spornej decyzji z 30 maja 2014 r. w części za bezprzedmiotową, nie mógł świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też o sporządzenia decyzji o strukturze uzasadnienia nieodpowiadającej prawu (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "D." w W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy materialnej i nieuwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z którym w momencie realizacji inwestycji drogowej działka nr ... już nie istniała wskutek podziału dokonanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr ...., co miało istotny wpływ na wynik postępowania z punktu widzenia zastosowania prawa materialnego z uwagi na błędne ustalenie, że decyzja została zrealizowana na działce nr ...;

II. prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezprzedmiotowość decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części obejmującej wydzieloną i wywłaszczoną działkę nie zachodzi, gdy w toku realizacji tejże inwestycji na mocy kolejnej decyzji administracyjnej dokonano nowego, odmiennego podziału nieruchomości, a inwestycję zrealizowano jedynie na niektórych z nowych działek obszarowo odpowiadających działce powstałej w wyniku zdezaktualizowanego podziału, podczas gdy przepis należy wykładać w ten sposób, że w przypadku gdy inwestycja zostaje zrealizowana jedynie na niektórych z nowo wydzielonych działek i inwestor odstąpił od jej realizacji na pozostałych działkach, to decyzja w części obejmującej działki niewykorzystane na jej potrzeby staje się bezprzedmiotowa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie w trybie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia reformatoryjnego i uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "D." w W. (dalej: Spółdzielni) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 12 października 2018 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 30 maja 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W niniejszej sprawie Spółdzielnia wnioskowała na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 30 maja 2014 r. wywodząc, że decyzja ta w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr ... stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie została wykorzystana do celów inwestycji drogowej.

W świetle wiążącej oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku WSA z 3 marca 2017 r. VII SA/Wa 844/16 nie budziło wątpliwości to, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, orzekająca jednocześnie o przejęciu na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości staje się bezprzedmiotowa w części, w której wywłaszczone działki gruntowe (działka gruntowa) nie zostały wykorzystane do realizacji danej inwestycji.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie było wystarczające ustalenie, że na części działki nr ..., przejętej od Spółdzielni na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, zrealizowano przewidziane w decyzji roboty budowlane.

Wyrażając takie stanowisko, Sąd Wojewódzki kierował się nieprawidłowym założeniem, iż w sprawie nie mógł mieć znaczenia dalszy podział ewidencyjny przedmiotowej działki nr ..., a w szczególności fakt zrealizowania robót inwestycyjnych na wydzielonej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka inwestycyjna numer ....

Skoro Spółdzielnia w toku postępowania wskazywała, że realizacja przedmiotowej inwestycji miała miejsce, gdy doszło do ponownego podziału działki nr ... na działki nr ... i ... na mocy późniejszej decyzji z 9 grudnia 2014 r. (nr ...), to kwestia ta wymagała wyjaśnienia.

Tym bardziej okoliczność ta była istotna z tego powodu, iż pierwotny podział nieruchomości stanowiącej działkę nr ... – dokonany decyzją z 30 maja 2014 r. nr ... – nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, co wynikało z informacji Spółdzielni, potwierdzonych zgromadzoną dokumentacją, w tym pismem Dyrektora Biura Geodezji i Katastru z 28 kwietnia 2015 r. (k. 81 akt administracyjnych).

Konsekwentnie uwzględnieniu podlegał także dalszy podział przedmiotowej nieruchomości, aktualny na dzień orzekania przez organy obu instancji w niniejszym postępowaniu.

W rezultacie wyjaśnienia wymagało to, czy wskazywane przez Spółdzielnię wyodrębnienie działki ewidencyjnej nr ... pozwalało na wnioskowanie, że jest to część działki ... (objętej decyzją z 30 maja 2014 r.), która pozostała poza granicami zrealizowanej inwestycji drogowej, co warunkowałoby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w tym zakresie.

Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy należało odnieść rzeczywiste umiejscowienie wykonanych robót budowlanych nie tylko do pierwotnego oznaczenia działki nr ..., lecz także do stanu ewidencyjnego danej nieruchomości w czasie realizacji inwestycji, jak też w czasie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej nieruchomości skarżącej Spółdzielni.

Kierując się właściwym rozumieniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należało przyjąć, że w przypadku, gdy nieruchomość wywłaszczona na mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uległa dalszym podziałom ewidencyjnym, a roboty budowlane wykonano tylko na niektórych nowo wydzielonych działkach, to decyzja w części dotyczącej działek (działki ewidencyjnej) niewykorzystanych przez inwestora staje się bezprzedmiotowa.

Trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla rozstrzygania wniosku w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłącznie na podstawie stanu faktycznego występującego w dacie wydania decyzji orzekającej o inwestycji drogowej, podczas gdy wskutek późniejszych zdarzeń faktycznych lub prawnych (modyfikacja przebiegu zaprojektowanej drogi) określone działki gruntowe objęte wywłaszczeniem mogą być zbędne dla realizacji inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r. II OSK 1913/16).

Dlatego w niniejszej sprawie rzeczą organów obu instancji było dokonanie ustaleń co do rzeczywistego umiejscowienia inwestycji drogowej, przy uwzględnieniu podziałów ewidencyjnych spornej nieruchomości aktualnych w dacie podejmowania decyzji.

Zaniechanie wyjaśnienia sprawy w tym zakresie czyniło skutecznym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki weryfikując stan faktyczny sprawy, mylnie uznał za wystarczające ustalenia poczynione na podstawie decyzji z 27 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie trasy tramwajowej i z 12 czerwca 2015 r. na użytkowanie oznaczonej jezdni wraz z chodnikami i ścieżkami rowerowymi i parkingami. Kontrola przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego nie była nakierowana na wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie, a przede wszystkim nie odnosiła się do zmian ewidencyjnych w zakresie przedmiotowej nieruchomości.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że powołana przez Sąd w uzasadnieniu wyroku dokumentacja projektowa (ark. 03, rew. A1, s. 58) odnosiła się do działki nr ... – objętej decyzją z 30 maja 2014 r., natomiast w sprawie wyjaśnieniu podlegało to, na terenie jakiej konkretnie działki faktycznie roboty inwestycyjne zostały zrealizowane, uwzględniwszy kolejne podziały ewidencyjne.

W rezultacie Sąd Wojewódzki przedwcześnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalało na rozstrzygnięcie sprawy.

Tymczasem na skutek złożonej skargi należało uchylić decyzje organów obu instancji celem ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z przedstawionymi wyżej wytycznymi.

W szczególności obowiązkiem organu będzie ustalenie czy i jakie decyzje dotyczące pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (decyzja z 30 maja 2014 r. i decyzja z 9 grudnia 2014 r.) pozostały w obrocie prawnym oraz jakie następstwa z nich wynikają w zakresie dokonanych podziałów nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 130/1, a także zaistniałych zmian ewidencyjnych.

Dopiero po sprawdzeniu powyższych okoliczności powinnością organu będzie zidentyfikowanie miejsc zrealizowanych robót drogowych, zaprojektowanych według decyzji z 30 maja 2014 r. na działce ew. nr ....

Rzetelne zbadanie omówionych kwestii pozwoli następnie na ocenę przesłanek warunkujących wnioskowane stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 30 maja 2014 r. w oznaczonej części.

Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok i kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

19