Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 546/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej W.D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]grudnia 2002 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania W D od decyzji Prezydenta Miasta [...]

z [...] września 2022 r., nr [...]odmawiającej W D (zwanej dalej skarżącą) ustalenia warunków zabudowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z

[...] września 2022 r., nr [...]odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działek nr ew. [...] i [...] przy ulicy [...]w [...]. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) i z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p.").

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W D.

Rozpoznając sprawę SKO podniosło, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony ponieważ część działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy (nr ew. [...]) zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...]z

[...]września 2019 r. znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny ważniejszych ulic układu obsługującego (lokalne i dojazdowe). Dodatkowo organ podniósł, że dla terenów działek bezpośrednio z nią graniczących zostały już wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy z zachowaniem rezerwy terenu pod budowę drogi od strony ulicy [...]. I tak dla działki nr ew. [...] została wydana w dniu [...]maja 2021 r. decyzja nr [...]ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego. Z kolei dla działki oznaczonej nr ew. [...] (po podziale działki nr ew. [...]-[...]oraz działki nr ew[...]-[...]) została wydana w dniu [...] marca 2019 r. decyzja nr [...], znak: [...]ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W obu ww. decyzjach uwzględniono rezerwę terenu pod projektowaną drogę. Zdaniem SKO ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora kolidowałoby z przebiegiem ustalonej w studium drogi od strony ulicy [...]. Kolegium zaznaczyło, że kwestia mocy wiążącej studium przy ustalaniu warunków zabudowy nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazało, że pierwsze stanowisko podnosi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi być zgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że organy wykonawcze gmin wydając takie decyzje nie są związane ustaleniami studiów i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy.

Zagadnienie to zostało natomiast odmiennie rozważone i ocenione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08, którego tezy i wnioski Kolegium podzieliło i zastosowało do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W powyższym orzeczeniu NSA stwierdziło, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Stan sprzeczności tego rodzaju decyzji ze studium w zakresie przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej oraz konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

Jako dodatkowy argument przemawiający za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na fakt, iż już po wydaniu zaskarżonej decyzji Rada Miasta [...]uchwałą z [...]września 2022 r., nr [...]przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" w [...], co zostało ustalone w toku postępowania odwoławczego.

Kolegium wyjaśniło, że rozważało zasadność zastosowania w sprawie postanowień art. 62 ust. 1 u.p.z.p., niemniej jednak termin końcowy zawieszenia postępowania (9 miesięcy od dnia złożenia wniosku) upływa z dniem 5 stycznia

2023 r. Mając na uwadze sekwencję koniecznych w procedurze uchwalenia planu czynności i ich czasochłonność, w ocenie organu zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie - w niniejszej sprawie do dnia

5 stycznia 2023 r. Zdaniem Kolegium, na gruncie rozpatrywanej sprawy pozostaje zbyt mało czasu, aby procedura uchwalenia planu miejscowego mogła się zakończyć do dnia 5 stycznia 2023 r. W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał, że planowana inwestycja koliduje z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym. Organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, znajdujące pełne oparcie w materiale dowodowym oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dochował zatem zasad postępowania administracyjnego.

Skargę na decyzję Kolegium z [...] grudnia 2022 r., nr [...]złożyła W D. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 pkt. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

2. art. 6, 7, 7a, 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a.",

3. art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.)

4. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

5. zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuję.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 tj.) – dalej: "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podstawowym wymogiem (o ile nie zachodzą wyjątki o których mowa w art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p.) jest wymóg sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/13).

Podstawą do uznania przez organy, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony było ustalenie, że część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr ew. [...]) zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z

[...] września 2019 r. znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny ważniejszych ulic układu obsługującego (lokalne i dojazdowe). Zdaniem organów, ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora kolidowałoby z przebiegiem ustalonej w studium drogi od strony ulicy [...].

Dokonując oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji rozważenia wymaga przede wszystkim kwestia dotycząca ewentualnego związania zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Problem ten rozstrzygany był w judykaturze różnie.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa jednak podejście, zgodnie z którym zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego, ponieważ jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14). Do momentu, w którym ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, wyrok NSA z 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2005/13, wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14). Dopuszcza się przy tym sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne niż zapisy studium (wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18). Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18 fakt, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.

W konsekwencji oznacza to, że umieszczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] projektowanej drogi publicznej nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżącej. Fakt przystąpienia przez Radę Miasta [...]po wydaniu zaskarżonej decyzji do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" w [...]nie jest także przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W szczególności, że jak same organy wskazały dla działek bezpośrednio graniczących z działką skarżącej, tj. nr ew. [...]i nr ew. [...] (po podziale działki nr ew. [...]-[...]oraz działki nr ew. [...]-[...]) wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (odpowiednio decyzja nr [...]z [...]maja 2021 r i decyzja nr [...]z [...] marca 2019 r.) w których uwzględniono rezerwę terenu pod projektowaną drogę.

W ocenie Sądu, zarówno SKO, jak i organ I instancji nie wyjaśniły dlaczego wobec skarżącej nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawierającą ww. warunek tj. rezerwę terenu pod projektowaną drogę.

Z dokonanej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że dominującą funkcję terenu w obszarze analizowanym stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Złożony przez skarżącą wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Weryfikując możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącej nr [...] i [...]organy stwierdziły, że parametry i cechy projektowanych budynków wpisują się w charakter zabudowy istniejącej, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że warunek dotyczący zasady dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określający zasady kształtowania polityki przestrzennej nie został spełniony.

Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do istniejących w danym miejscu faktycznych warunków obowiązujących na danym obszarze. Istnieje zatem, konieczność dostosowania planowanej zabudowy do już istniejącej zabudowy, a nie do zabudowy dopiero planowanej, wyrażonej w decyzjach o warunkach zabudowy dla innych nieruchomości, czy w studium uwarunkowań przestrzennych. Ponadto, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie są natomiast wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się istotnego naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a.

Reasumując wskazać należy, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy studium nie mają dla niej wiążącego charakteru. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy również wskazać, że powyższe stanowisko jest zgodne z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z

17 stycznia 2023 r. sygn. II OSK 2706/22).

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku i wyda rozstrzygnięcie merytoryczne zgodne z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł.