Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 117/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt 2, art. 35a, art. 59 ust. 3, art. 4 ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.4160.13.2023 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2023 r., znak SKO.4160.13.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.- dalej K.p.a.) w zw. z art. 35a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.- dalej p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 14 lipca 2023 r. nr GBOŚ.6731.1.2020, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki:

uchyliło w całości decyzję organ I instancji

zakazało właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości P. – A. i A. N. (dalej: Skarżący ), zagospodarowania części ww. nieruchomości oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[....]" (dalej: MPZP) jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1) w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaprzestanie użytkowania terenu jako stanowisk postojowych i placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych, ani w żaden inny sposób naruszający funkcję MN1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z treści decyzji oraz akt sprawy, we wniosku z 1 czerwca 2020r., U. Z. oraz M. Z. wystąpili do organu I instancji z prośbą o zbadanie zgodności faktycznego wykorzystywania działki nr [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku stwierdzenia niezgodności użytkowania działki z MPZP Gminy [....] – o zastosowanie procedury z art. 59 ust.3 p.z.p.

Wskazali, że zamieszkują w sąsiedztwie wymienionej działki, na której prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza, uniemożliwiająca spokojne zamieszkiwanie. Zwrócili uwagę, że na działce odbywa się ciągły ruch samochodów ciężarowych (przeładunek oraz ich parkowanie), co powoduje hałas i drgania. Nie ma możliwości spokojnego wypoczynku, a drgania powodują pęknięcia na budynku mieszkalnym. Tymczasem ani pozwolenie na budowę, ani obowiązujący dla tego terenu MPZP nie przewidują miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych. Prowadzona tam uciążliwa działalność gospodarcza wskazuje na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza przeznaczenie budynków tylko pod usługi, a pod tym pojęciem nie mieści się parking samochodów ciężarowych.

Sprawa była przedmiotem wielu, kolejno uchylanych, decyzji organów obu instancji, a także dwóch orzeczeń WSA w Rzeszowie:

- wyrokiem z 6 grudnia 2021r. II SA/Rz 1487/21 - w wyniku wniesionego sprzeciwu Sąd uchylił decyzję SKO,

- wyrokiem z dnia 4 października 2022 r., sygn. II SA/Rz 1172/22 – oddalając wniesiony sprzeciw Sąd wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien ustalić czy istotnie spadek po zmarłym wnioskodawcy – M. Z. pozostaje nieobjęty, a w razie podjęcia takiej informacji prowadzić postępowanie z udziałem zarządcy masy spadkowej lub kuratora wyznaczonego przez sąd.

W toku postępowania, 4 stycznia 2021 r. organ I instancji przeprowadził oględziny działki nr [...] położonej w P. z udziałem stron postępowania, w wyniku których stwierdzono, że na części nieruchomości wykonana jest nawierzchnia betonowa a pozostała część terenu została utwardzona kruszywem. Na części działki nr [...] utwardzonej kruszywem zaparkowane były cztery samochody ciężarowe.

Wnioskodawcy obecni przy oględzinach wskazali, że Skarżący, od czerwca 2019 r. rozpoczęli uciążliwą działalność gospodarczą. Od tamtego czasu na w/w działce jest hałas przy rozładunku i załadunku, a samochody ciężarowe przejeżdżają przy samym ogrodzeniu działek, stoją z włączonymi silnikami w godzinach dziennych i nocnych. Uciążliwość ta dotyczy wszystkich mieszkańców sąsiadujących domów, których interwencje nie przyniosły skutku. Wnioskodawcy stwierdzili, że samowola właściciela działki nr [...] polegająca na zabetonowaniu całego placu przed magazynem i niezachowaniu odległości od granicy działki zwiększa uciążliwość prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Skarżąca A. N. (współwłaścicielka działki) wyjaśniła, że działalność prowadzona na jej nieruchomości nie odbiega od działalności prowadzonej na działkach sąsiednich, gdyż taki jest charakter zagospodarowania terenu. Podkreśliła, że samochody ciężarowe przyjeżdżają na rozładunek na ustalone godziny, a wcześniej oczekują na stosowny sygnał na stacjach paliw. Dziennie rozładowywanych jest od dwóch do siedmiu samochodów. Na części działki wysypanej kruszywem stoją cztery samochody ciężarowe, będące własnością syna Ł., który jest użytkownikiem obiektu.

Organ prowadzący postępowanie 17 marca 2021r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchał świadków - osoby mieszkające w sąsiedztwie działki nr [...]. Z zeznań świadków wynika, że na nieruchomości Skarżących parkują samochody ciężarowe, w celu załadunku i wyładunku towarów oraz w oczekiwaniu na odprawę celną. Parkowanie ma charakter ciągły – zarówno w godzinach prowadzenia działalności, jak również poza tymi godzinami. Parkujące tiry mają przez różny okres czasu, w zależności od potrzeb, włączone agregaty chłodnicze. Niektórzy świadkowie zwrócili uwagę na uciążliwość, w postaci hałasu pochodzącego od samochodów inni stwierdzili, iż nie odczuwają takiej uciążliwości.

Syn właścicieli działki nr [...] - prezes firmy F. sp. z o.o. prowadzącej działalność na przedmiotowej nieruchomości - podkreślił, że na nieruchomości znajdują się miejsca postojowe i manewrowe, na których parkują samochody po powrocie z trasy, jak też samochody oczekujące na załadunek i rozładunek. Nie stwierdził negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. organ I instancji odmówił nakazania Skarżącym przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki, stwierdzając po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy, że zagospodarowanie działki Skarżących nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i jest zgodne z MPZP, który pozwalając na urządzenie miejsc postojowych zarówno w terenie przeznaczonym na zabudowę usługową, jak i w terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową, nie wprowadza rozróżnienia na miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych i miejsca postojowe dla samochodów osobowych.

Organ podkreślił, że działka [...] o powierzchni 0,7193 ha położona w miejscowości P. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[....]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [....] sierpnia 2014 r. [...] leży w części w terenie zabudowy usługowej (U), w części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN 1) o pow. ok. 0,36 ha, a w części w terenie dróg wewnętrznych (KDW 1). W chwili uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. [...] sierpnia 2014 r. przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo, a zgodnie z informacją z rejestru gruntów w tej dacie sklasyfikowana jako: grunty orne (Rll) o pow. 0,4198 ha, grunty orne (Rllla) o pow. 0,1433 ha, pastwiska trwałe (Pslll) o pow. 0,1505 ha oraz grunty rolne zabudowane (B-Psll) o pow. 0,0057 ha.

W obszarze zabudowy usługowej działki nr [...] zostało wydane przez Starostę [...] pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia 6 czerwca 2018 r. obejmujące: budowę budynku magazynowego z wewnętrzną instalacją elektryczną; budowę budynku socjalno- biurowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, c.o., elektryczną i zewnętrzną instalacją elektryczną; budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego obejmującego miejsca postojowe i plac utwardzony.

Organ I instancji zwrócił uwagę na § 6 ust. 1 i 2 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....]", który ustalając zasady zagospodarowania terenu zabudowy usługowej (oznaczonego w planie symbolem U) ustalił sposób zagospodarowania zabudową usługową wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, infrastrukturą towarzyszącą, z dopuszczeniem budynków magazynowych, zaplecza socjalnego. § 6 ust. 6 pkt 8 planu stanowi, że przy zagospodarowaniu terenu działki, na terenie działki budowlanej należy wykonać min. 1 miejsce postojowe oraz min. 1 miejsce postojowe na każde 30 m2 powierzchni sprzedaży, przy czym przepis ten mówi wyłącznie o wykonaniu miejsc postojowych, nie rozróżniając na miejsca postojowe dla samochodów osobowych i ciężarowych. W związku z tym, organ I instancji przyjął, że przepis ten dopuszcza realizację wszystkich rodzajów miejsc postojowych i uznał że zrealizowana na działce nr [...] inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 6 czerwca 2018 r., zgodna jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji U. Z., wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucała organowi I instancji:

naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: niewłaściwą wykładnię art. 59 p.z.p. oraz złą interpretacją MPZP.

naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie tj.: art. 7, 77, 80 K.p.a, poprzez wybiórcze i niepełne zbadanie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją z 24 listopada 2023 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i zakazał Skarżącym - właścicielom działki nr [...], zagospodarowania części tej nieruchomości, oznaczonej w MPZM [....], jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1) w sposób sprzeczny z ustaleniami MPZP, poprzez zaprzestanie użytkowania terenu jako stanowisk postojowych i placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych, ani w żaden inny sposób naruszający funkcję mieszkaniową (MN1) MPZM.

W uzasadnieniu wskazał na zmianę stanu prawnego sprawy od 24 września 2023 r. tj. zmianę brzmienia art. 59 ust. 3 p.z.p. oraz dodanie art. 35a p.z.p., które określają sposób działania organów I instancji względem właścicieli nieruchomości, na których stwierdzono zagospodarowanie terenu sprzeczne z MPZM, podkreślając że kwestią kluczową w przedmiotowej sprawie jest ustalenie czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu części działki nr [...] w P., oraz czy jest ona sprzeczna z przepisami obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego.

W ocenie Kolegium, oceny czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, ustalając poprzedni oraz obecny sposób zagospodarowania terenu z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w MPZP. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jako pojęcie niedookreślone należy zestawić z konkretnymi faktami i nie należy go zawężać jedynie do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, ale należy odnosić również do szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, w tym czynności niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Przez zmianę sposobu zagospodarowania rozumieć należy zatem takie przekształcenie terenu, które będzie prowadziło do zmiany dotychczasowego jego przeznaczenia w tym również takie czynności, jak utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystania jako miejsca parkowania pojazdów, urządzenie składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej.

Kolegium uznało wobec tego, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, pozwala na stwierdzenie że w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 35a p.z.p. Uznając zatem zebrany materiał dowodowy za kompletny i pozwalający na dokonanie oceny w sprawie, organ odwoławczy odwołując się do tych samych przepisów prawa oraz uregulowań uchwały o MPZP organ odwoławczy sformułował odmienną ocenę prawną od oceny prawnej organu I instancji. Uznał, że dokonana przez Skarżących zmiana zagospodarowania terenu została części działki nr [...] położonej w P., przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako działka MN1- zrealizowana w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium zmiana sposobu zagospodarowania terenu z użytkowanego rolniczo, na teren miejsc postojowych i placu manewrowego dla samochodów ciężarowych, w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w żaden sposób nie może być uznana zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ta, pozostaje w ewidentnej kolizji z jej podstawowym przeznaczeniem wynikającym z MPZP.

Dodatkowo mimo tego, że opisana zmiana zagospodarowania działki nie wymagała wydania pozwolenia na budowę, to nie jest to zmiana tymczasowa, jednorazowa ale zmiana o charakterze trwałym, mająca służyć prowadzonej na gruncie działalności gospodarczej.

W ocenie organu odwoławczego, przekroczony został zakres prowadzonej działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej działki, gdyż właściciel nieruchomości miał prawo- bez uzyskania pozwolenia na budowę - dokonania utwardzenia części gruntu, jednakże wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z przeznaczeniem tego terenu w MPZP, nie zaś na cele działalności F. Spółki z o.o., tj. na stworzenie miejsc postojowych oraz placu manewrowego dla samochodów ciężarowych.

Wykorzystanie przedmiotowej działki do parkowania samochodów ciężarowych oraz jako placu manewrowego nie znajduje oparcia w § 5 ust. 1 i 2 uchwały MPZP, gdyż nie ma charakteru wewnętrznego dla zabudowy funkcji istniejącej danego terenu. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie ma możliwości aby parkowanie samochodów ciężarowych czy pojazdów ciężkich było związane z potrzebą właściwego użytkowania przedmiotowej działki jako gruntu rolnego. W świetle treści MPZP działka ta nie może być wykorzystywana do parkowania samochodów ciężarowych czy stanowić placu manewrowego dla rozwiązania problemu z postojem pojazdów ciężarowych w części działki przeznaczonej jako teren usługowy, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza - nawet jako sposób rozwiązania tego problemu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 lit. c uchwały MPZP, ustala się zasady zagospodarowania w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej w całym obszarze planu, z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem RM, dopuszcza się budowę miejsc postojowych. Zatem na obszarze całego planu dopuszcza się budowę miejsc postojowych, z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych). Przepis nie określa ile miejsc postojowych można wybudować, ani nie ustala czy mają to być miejsca postojowe dla samochodów osobowych czy też dla samochodów ciężarowych. W ocenie SKO w całym obszarze planu, poza terenem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, dopuszczalna jest budowa miejsc postojowych, jednakże muszą to być miejsca postojowe związane z daną funkcją i przeznaczeniem terenu w planie miejscowym. Zatem w części terenu przeznaczonego jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczalna jest budowa miejsc postojowych służących funkcji mieszkalnej tego terenu. Natomiast budowa miejsc postojowych na części działki nr [...] oznaczonej jako MN1, jak już wyżej zostało wskazane - służy części tej nieruchomości, która ma przeznaczenie jako usługowa i na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Tym samym nie można uznać, że zmiana faktycznego sposobu zagospodarowania terenu z celu mieszkaniowego na cel prowadzonej działalności gospodarczej poprzez wykorzystywanie tej nieruchomości na stanowiska postojowe i plac manewrowy jest zgodne z powołanym § 4 ust. 1 pkt 10 lit. c uchwały MPZP.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, Skarżący zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 35a p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakazaniu właścicielom działki zagospodarowania części ww. nieruchomości oznaczonej w MPZP jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1) w sposób sprzeczny z jego ustaleniami, poprzez zaprzestanie użytkowania terenu jako miejsc postojowych i placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych, ani w żaden inny sposób naruszający funkcję MN 1, podczas gdy brak był przesłanek do jego zastosowania, gdyż nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, ponadto orzeczony zakaz nie dotyczy sposobu zagospodarowania działki, lecz korzystania z niej przez pojazdy.

2. art. 35a p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 3 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnej MPZP polegającej na użytkowaniu terenu jako stanowisk postojowych i placu manewrowego dla pojazdów ciężarowych w sposób naruszający funkcje MN1 MPZP, podczas gdy MPZP nie wyłącza możliwości tworzenia miejsc postojowych, oraz korzystania z nieruchomości przez pojazdy ciężarowe.

3. art.35a p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 3 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu niezgodnej MPZP podczas gdy zmiana sposobu zagospodarowania działki polegała jedynie na utwardzeniu części działki kruszywem, a cała działka nie jest zagospodarowana niezgodnie z MPZP.

4. § 4 ust. 1 pkt 10 lit. c Uchwały [...] Rady Gminy [....] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia MPZP poprze jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż MPZP dopuszcza budowę miejsc postojowych w całym obszarze planu.

5. § 5 ust 6 pkt 1 oraz § 6 ust 1 i 2 oraz § 6 ust 6 pkt 8 Uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia MPZP poprzez jego błędne niezastosowanie, i nieuwzględnienie, że MPZP zezwala na budowę miejsc postojowych na ternach oznaczonych symbolami MN1 oraz U.

6. § 4 ust. 1 pkt 10 lit. c oraz § 5 ust 6 pkt 1 oraz § 6 ust 1 i 2 oraz § 6 ust 6 pkt 8 Uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia MPZP poprzez błędną wykładnie i uznanie, iż MPZP rozróżnia rodzaje/typy miejsc postojowych.

7. art. 1 ust 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze. zm., dalej P.r.d.). — poprzez zastosowanie ww. ustawy odnośnie do działki nr [...] będącej terenem prywatnym, podczas ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu i błędne uznanie, że na terenie ww. nieruchomości nie może odbywać się postój pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16 t lub o długości przekraczającej 12 m.

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii sposobu zagospodarowania i sposobu korzystania z działki nr [...],

2. art. 7a K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i nieuwzględnienie na korzyść skarżącej wątpliwości interpretacyjnych, co do tego czy w przedmiotowym przypadku powinno rozróżniać się rodzaje miejsc postojowych,

3. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

4. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie,

5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, niewyjaśnienia dostatecznie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia oraz powielenie treści decyzji organu I instancji.

6. art. 155 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, interesu społecznego lub zasad współżycia społecznego w szczególności faktu, iż czasowy postój pojazdów ciężarowych i ich przejazd na części działki nr [...] jest niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej Spółki, która zapewnia liczne miejsca pracy lokalnej społeczności oraz zwiększa dochody Gminy.

7. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 14 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...].

8. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ewidentne ograniczenie prawa własności sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby usunięcie jej z obiegu prawnego.

Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie są sporne pomiędzy stronami postępowania. Sporna jest natomiast ocena tychże ustaleń w kontekście obowiązujących przepisów prawa oraz obowiązującego na terenie gminy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego .

W toku postępowania ustalono, że będąca własnością Skarżących działka nr [...] o powierzchni 0,7193 ha, położona w P. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [....] Rady Gminy [...] z [....] sierpnia 2014 r. [...] – powoływana dalej jako uchwala MPZP), w części w terenie zabudowy usługowej (U) o pow. ok. 0,33 ha, w części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN 1) o pow. ok. 0,36 ha, a w części w terenie dróg wewnętrznych (KDW 1) o pow. ok. 0,03 ha.

W chwili uchwalenia ww. MPZP przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo i skalsyfikowana w operacie ewidencji gruntów jako grunty orne, pastwiska trwałe oraz grunty rolne zabudowane.

W obszarze zabudowy usługowej tej działki zostało wydane pozwolenie na budowę (6 czerwca 2018 r.) obejmujące budowę budynku magazynowego z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę budynku socjalno-biurowego wraz z wewnętrznymi instalacjami, budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego obejmującego miejsca postojowe i plac utwardzony. Decyzją z dnia 28 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego zlokalizowanego na tej działce.

Ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, wynika że od 2019 r. - w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej przez firmę F. sp. z o. o. – teren przedmiotowej nieruchomości zaczął być intensywnie wykorzystywany, w celach innych aniżeli cele rolnicze, w związku z prowadzeniem na nieruchomości pozarolniczej działalności gospodarczej. Z przeprowadzonego postępowania wynika bezspornie że część nieruchomości Skarżących, położona w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, została utwardzona kruszywem i jest faktycznie wykorzystywana jako plac manewrowy oraz miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych. Strony różnie oceniają uciążliwość takiego sposobu korzystania z terenu, jednakże bezspornym jest, że teren ten jest wykorzystywany w opisany sposób.

Na terenie gminy [....] obowiązuje uchwała MPZP, zgodnie z którą :

- § 4 ust. 1 ustala zasady zagospodarowania w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, stanowiąc w pkt 10 lit c, że w całym obszarze planu, z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem RM, dopuszcza się budowę miejsc postojowych.

- § 5 ust. 1 i 2 uchwały MPZP określa, że ustala się zasady zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej w planie symbolem MN1 o pow. 0,72 ha. Teren zagospodarować zabudową mieszkaniową, jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz infrastrukturą towarzyszącą. § 5 ust. 6 pkt 4 uchwały MPZP określa, że przy zagospodarowaniu terenu działki zachować warunki: na terenie działki budowlanej wykonać min. 1 miejsce postojowe.

- § 6. ust. 1. ustala zasady zagospodarowania terenu zabudowy usługowej oznaczonego w planie symbolem U o pow. ok. 1,57 ha, nakazując w ust. 2. zagospodarować teren zabudową usługową wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, infrastrukturą towarzyszącą, z dopuszczeniem budynków magazynowych, zaplecza socjalno-bytowego. Na terenie działki budowlanej należy wykonać minimum 1 miejsce postojowe oraz min. 1 miejsce postojowe na każde 30 m2 powierzchni sprzedaży (§6 ust. 6 pkt 8).

W ocenie zarówno Skarżących jak i organu I instancji, dokonane przez Skarżących zagospodarowanie części działki [...] położonej w P., przeznaczonej w MPZP pod zabudowę jednorodzinną - nie jest sprzeczne z MPZP, gdyż plan ten, pozwalając na budowę miejsc postojowych, zarówno na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak i na terenach przeznaczonych na działalność usługową - nie odróżnia poszczególnych typów miejsc postojowych i nie wskazuje jakiego rodzaju miejsca postojowe mogą być na konkretnym obszarze wznoszone. Tym samym utwardzenie części działki kruszywem i wykorzystanie jej jako placu manewrowego dla samochodów ciężarowych oraz miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych, nie jest sprzeczne z obowiązującym MPZP, gdyż nie zakazuje on tego sposobu wykorzystania nieruchomości. Skarżący zarzucają ponadto, że w przypadku faktycznego korzystania z utwardzonego jedynie kruszywem terenu działki, nie może być mowy o zagospodarowaniu tego terenu, w sposób sprzeczny z miejscowym planem, gdyż teren ten nie został zagospodarowany, a jedynie jest w sposób faktyczny wykorzystywany w określony sposób, który jednak nie uniemożliwia innego rodzaju wykorzystania.

W ocenie organu odwoławczego, kwestię zmiany zagospodarowania terenu należy postrzegać poprzez pryzmat stanu faktycznego konkretnej sprawy, badając w ramach przesłanki "zagospodarowania terenu" również sposób faktycznego wykorzystania konkretnego terenu oraz ewentualną zmianę jego wykorzystania, która byłaby zgodna bądź sprzeczna z postanowieniami obowiązującego MPZP. Badając sposób wykorzystania spornego terenu, w przedmiotowej sprawie oraz zapisy MPZP, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nastąpiła zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotowego terenu, która jest sprzeczna z zapisami MPZP. Mimo bowiem tego, że MPZP nie formułuje kazuistycznych wytycznych, co do rodzaju miejsc parkingowych, które mogą być urządzane na terenach o różnym przeznaczeniu, to zapisy tego planu, w stosunku do miejsc postojowych, należy odczytywać przez pryzmat funkcji danego terenu. Skoro zatem MPZP przewiduje możliwość urządzania miejsc postojowych na terenach przeznaczonych na działalność usługową to miejsca te, z uwagi na funkcję terenu mogą być miejscami dla samochodów ciężarowych, natomiast w terenach przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przewidziane w MPZP miejsca postojowe muszą korespondować z przeznaczeniem tego terenu, a zatem muszą być miejscami postojowymi charakterystycznymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd w składzie orzekającym, w pełni aprobuje wykładnię przepisów prawa a także wywody i argumenty organu odwoławczego, uznając je za własne.

Obowiązujący do dnia 23 września 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 p.z.p. stanowił, stanowił że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, istnieje podstawa do wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji nakazującej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Choć przepis ten dotyczył sytuacji, gdy planu miejscowego na danym terenie nie uchwalono, w orzecznictwie ugruntowany był pogląd, że znajduje on zastosowanie również w sytuacji, gdy teren objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W razie bowiem samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15; 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OW 18/19; z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II OW 29/19; z dnia 20 lutego 2020r. sygn. akt II OW 148/19; NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OW 81/08 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14.02.2023 r. sygn. akt II SA/Wr 627/22 i z dnia 16 maja 2006 r., II SA/Wr 523/05).

Organ odwoławczy wydając decyzję z 24 listopada 2023 r. orzekał już w zmienionym stanie prawnym gdyż 24 września 2023 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1688).

Przepis art. 59 ust. 3 p.z.p., po zmianie brzmi: "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania".

Zgodnie z wprowadzonym nowelizacją z 7 lipca 2023r. art. 35a p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zmianą zagospodarowania terenu jest faktyczna funkcjonalna zmiana wykorzystania terenu, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Przepis ten odnoszony jest do sytuacji, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Jako przykłady zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, podaje się urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych prawem dozwolonych ( Filipowicz Tomasz (red.), Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV).

W ocenie Sądu zasadnym jest, aby w braku definicji ustawowej terminu "zmiany zagospodarowania terenu" posiłkować się dotychczasowym dorobkiem literatury i orzecznictwa wypracowanym na gruncie art. 59 ust. 3 p.z.p. z uwagi na podobną funkcję obu regulacji.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, w kwestii zaakcentowanej różnicy pomiędzy zagospodarowaniem terenu, a faktycznym wykorzystaniem terenu – z której to różnicy, Skarżący chcą wywieść korzystne dla siebie skutki prawne – Sąd w całości popiera wywód poczyniony przez organ odwoławczy, wraz z przytoczonym w treści decyzji organu odwoławczego orzecznictwem sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, przyjmuje się bowiem, że o zmianie zagospodarowania terenu, mogą świadczyć takie czynności jak: utwardzenie działki (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11), rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11); nagromadzenie hałd ziemi (wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt: II OSK 49/14); urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/G1 823/16), czyli wykonywane przez właściciela czynności o charakterze faktycznym, które można opisać również jako samo korzystanie z terenu, bez zamiaru jego widocznego przekształcenia, w bardziej widoczny, zorganizowany sposób.

W ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasadnym jest objęcie zakresem przesłanki "zmiany zagospodarowania terenu" również rozpoczęcia faktycznego wykorzystania tego terenu – nawet jeśli temu faktycznemu korzystaniu z nieruchomości nie towarzyszy zamiar wykonania widocznych urządzeń infrastruktury technicznej, innych aniżeli wykonane już utwardzenie terenu kruszywem – gdyż stanowisko przeciwne prowadziłoby wprost do obejścia prawa.

W sytuacji bowiem, gdy właściciel nieruchomości, mający świadomość niedozwolonego zagospodarowywania nieruchomości, ogranicza się do samego wykorzystywania w sposób faktyczny posiadanej nieruchomości, w celach sprzecznych z planem zagospodarowania – akceptowanie tego rodzaju zachowania, poprzez położenie nacisku na konieczność istnienia kompleksowej infrastruktury- stanowiłoby zgodę na obejście obowiązującego prawa i pozbawienie innych obywateli należnej im ochrony prawnej. Dlatego też, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy tj. po stwierdzeniu, że teren spornej nieruchomości, w części przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, po uprzednim jego utwardzeniu kruszywem jest w sposób faktyczny wykorzystany jako plac manewrowy dla samochodów ciężarowych oraz parking dla samochodów ciężarowych uznał, iż zasadnym jest stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 35 a p.z.p. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, w sposób bezsporny, że nieruchomość wykorzystywana przed 2019r. na cele rolne, zmieniła swoje przeznaczenie i jest obecnie wykorzystywana jako plac manewrowy oraz parking dla samochodów ciężarowych. W ocenie Sądu, świadczy to o zmianie zagospodarowania spornego terenu.

Odnosząc się do oceny zgodności zagospodarowania terenu z obowiązującym na tym terenie MPZP, Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego, co do konieczności odczytywania zapisów obowiązującego MPZP w sposób systemowy i logiczny, z uwzględnieniem celu jego uchwalenia. Prezentowane przez Skarżących stanowisko, w odniesieniu do rzekomych braków regulacji obowiązującego MPZP polegających na braku dookreślenie rodzaju dopuszczalnych miejsc postojowych, a także postulowanych przez Skarżących daleko idących skutków prawych rzekomego niedookreślenia – nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zasadnym i logicznym jest twierdzenie, że skoro MPZP determinuje przeznaczenie określonych terenów, jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to przez sam ten fakt, zdeterminowany zostaje charakter wszelkiej zabudowy na tym terenie. Zabudowa taka musi swoim charakterem odpowiadać funkcji terenu, na którym jest wznoszona. Skoro zatem na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidziano możliwość urządzania miejsc postojowych – to niezależnie od tego, że nie określono wprost, że mają to być miejsca postojowe dla samochodów osobowych - oczywistym jest, że wspomniane miejsca postojowe na terenach przeznaczonych w planie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, muszą swoim charakterem odpowiadać funkcji tego terenu określonej w MPZP. Przeciwna wykładnia przedmiotowej uchwały wypaczałaby zarówno sens jak i cel jej podejmowania. Wykładnia taka jest zatem niewłaściwa.

Wbrew zarzutom skargi, prawo gminy do ustalania przeznaczenia i określania zasad i sposobu zagospodarowania terenów gminy, nawet jeśli w konkretnych przypadkach nie jest zgodne z interesem wszystkich mieszkańców gminy, jest zadaniem własnym gminy wynikającym z art. 4 ust. 1 p.z.p. Wykonywanie tego zadania, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa ograniczenia prawa własności. Nie stanowi też naruszenia konstytucyjnych praw Skarżących.

Odnosząc się do zarzutu skargi, w kwestii naruszenia przepisów P.r.d., poprzez ich zastosowanie do działki będącej terenem prywatnym, podczas gdy powołana ustawa określa zasady ruchu na drogach publicznych, Sąd stwierdza, że zarzut ten, mimo jego zasadności, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji organu odwoławczego. Pomijając bowiem argumenty wynikłe z powołania przepisów wyżej wymienionej ustawy, organ odwoławczy w sposób wystarczająco precyzyjny i kompleksowy wykazał i uzasadnił podstawy prawne nałożonego na Skarżących zakazu. Stwierdzona wadliwość nie ma wpływu na wynik sprawy i nie wymaga usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie organy orzekające podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który pozwala na podjęcie decyzji w sprawie, bez konieczności prowadzenia dodatkowych czynności dowodowych w celu jego uzupełnienia. Zebrany materiał dowodowy, pozwalał na przesądzenie spornej kwestii wobec czego, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, K.p.a. należało ocenić jako nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga jednocześnie, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące postępowania dowodowego podniesione zostały, pomimo tego że Skarżący nie kwestionują samych ustaleń poczynionych w sprawie – przyznają oni bowiem, że sporny teren jest wykorzystywany jako plac manewrowy i miejsce postojowe dla samochodów ciężarowych – ale ocenę poczynionych ustaleń w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Ubocznie wskazać należy, że wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada oczekiwaniom Skarżącego, nie oznacza automatycznie jego wadliwości. Nie oznacza również, że organ nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony, a jedynie świadczy o wyważeniu spornych interesów stron postępowania i ich ocenie w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Z powyższych względów Sąd, nie stwierdziwszy podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.