Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Łubniany na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 grudnia 2017 r., nr IN.I.743.111.2017.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2017 r. Rada Gminy Łubniany, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę nr XXXII/222/17 w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zwanego dalej planem. W Rozdziale 1. "Zakres i przedmiot obowiązywania uchwały" wskazano, że zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XII/86/12 Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 342) uchwala się - w granicach określonych na rysunku planu (§ 1 ust. 1). Stwierdzono, że wprowadzona zmiana w planie nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany przyjętego uchwałą Nr XLII/294/14 Rady Gminy Łubniany z dnia 29 października 2014 r. (§ 1 ust. 2), zwanego dalej Studium. W § 2 ust. 1 planu postanowiono, że przedmiotem zmiany w obowiązującym planie jest:

1) teren oznaczony symbolem R w rejonie ul. [...] (obecnie działka nr a) w granicach jak oznaczono na załączniku nr 1 uchwały;

2) dla terenu, o którym mowa w pkt 1.1 przywraca się pierwotne przeznaczenie nadane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany uchwalonym uchwałą Nr XXVII/96/84 Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lutego 1984 r. z wprowadzonymi zmianami (Dz. U. z 1995 r. Nr 9, poz. 43), a pominięte omyłkowo na rysunku planu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] uchwalonego uchwałą Nr XII/86/712 Rady Gminy Łubniany z dnia 30 stycznia 2012 r., (Dz. U. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 342) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

3) teren objęty zmianą w planie włącza się do terenu oznaczonego w planie symbolem 4MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

4) dla terenu objętego zmianą w planie obowiązują ustalenia w zakresie przeznaczenia podstawowego, dopuszczalnego, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego określone w § 32. pkt 1, 2, 3, 4, obowiązującego planu zasadniczego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 grudnia 2017 r., nr IN.I.743.111.2017.AD, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ustawy, stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził istotne naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy poprzez odmienny sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego w Studium pod tereny rolnicze. W tym zakresie organ nadzoru wywiódł, powołując się na treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy, że w planie, w granicach objętych opracowaniem, ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co stanowi sprzeczność z zapisami Studium, które przewiduje dla tego terenu obszar rolniczy o symbolu R, na którym wprowadzono zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolną. Wojewoda zwrócił też uwagę, że w Studium określono, iż w dalszych działaniach przy realizacji zabudowy należy ograniczyć nowe budownictwo w szczególności mieszkaniowe do obszarów obecnego zainwestowania i wyznaczonych nowych terenów rozwojowych w obrębie określonych obowiązujących linii zabudowy. Zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie nie ma również możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę na obszarze przeznaczonym w Studium pod działalność rolniczą, gdyż jak wynika z rysunku do Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", linia zabudowy mieszkaniowej została wyznaczona w sposób jednoznaczny i przebiega ona poza obszarem planu. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Kolejne ujawnione przez Wojewodę naruszenie prawa, tj. § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) polegało na zastosowaniu w uchwale odwołania do nieistniejących przepisów uchwały zmienianej. W tej kwestii Wojewoda stwierdził, że zawarte w § 2 ust. 1 pkt 4 planu odwołanie do § 32 pkt 1-4 nie znajduje odzwierciedlenia w uchwale zmienianej, tj. uchwale nr XII/86/12, w której ww. paragraf jako jednostka redakcyjna, podzielony został na ustępy (od 1 do 4), a te następnie na punkty. Zdaniem organu nadzoru, uchybienie to oznacza również brak określenia przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla omawianego terenu, zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oraz stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W konsekwencji uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów miejscowego planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz 12 ustawy. W ocenie Wojewody, wadliwe ustalenia uchwały odnoszące się do bliżej niesprecyzowanych norm uniemożliwiają jednoznaczną interpretację uchwalanych zasad i naruszają w istotny sposób zasady sporządzania miejscowego planu w związku z zasadami technik prawodawczych.

Następny zarzut organu nadzoru dotyczył braku sporządzenia prognozy skutków finansowych przedmiotowej zmiany planu na podstawie art. 17 pkt 5 ustawy w związku z art. 27 ustawy oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r. Wojewoda wyjaśnił, że prognoza finansowa stanowi obowiązkowy element dokumentacji planistycznej, który zgodnie z treścią art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) może być sporządzony wyłącznie przez rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu nadzoru, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Gminy Łubniany, że brak prognozy finansowej wynika z braku potrzeby jej sporządzania w oparciu o zaistniałe uwarunkowania i okoliczności. Tylko rzeczoznawca majątkowy może bowiem stwierdzić, że zmiana planu wpłynie na zmianę dochodów i wydatków gminy lub też nie. Jednakże informacja taka powinna zostać sporządzona i znajdować się w dokumentacji prac planistycznych. Wojewoda uznał, że naruszenie to jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Wojewoda Opolski stwierdził też, że doszło do naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przez brak możliwości powiązania rysunku planu z jego treścią w odniesieniu do oznaczenia. W ocenie organu, z analizy załącznika graficznego do uchwały, jak i treści planu wynika, że na rysunku planu brakuje oznaczenia literowego dla terenu objętego granicami planu. Natomiast w legendzie teren ten oznaczono symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia części tekstowej przedmiotowej uchwały wskazują, że teren objęty zmianą stanowi teren 4MN, który widnieje w uchwale zmienianej (nr XII/86/12). Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z rysunkiem planu ww. teren posiada jednoznacznie oznaczoną linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, która oddziela teren planu od sąsiedniego terenu, oznaczonego w uchwale zmienianej symbolem 4MN. Zdaniem Wojewody, brak możliwości powiązania rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 z treścią planu w odniesieniu do braku oznaczenia symbolem literowym i numerem terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku planu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Za istotne naruszenie trybu sporządzania planu Wojewoda uznał także sporządzenie załącznika graficznego do uchwały bez wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych lub katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ponadto stwierdził, że brak zamieszczenia stosownej klauzuli właściwego organu potwierdzającego pochodzenie ww. mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanej do sporządzenia projektu rysunku planu stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. W tym zakresie organ wskazał, że załącznik graficzny do uchwały został sporządzony na podkładzie z załącznika graficznego do uchwały zmienianej, tj. uchwały nr XII/86/12. Podkład mapowy nie stanowi natomiast, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, kopii mapy zasadniczej ani mapy katastralnej. Ponadto na kartach nr 148, 149, 172, 173 brak jest podkładu mapowego. Zdaniem Wojewody, przepisy art. 16 ust. 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia z 2003 r. nie pozostawiają Radzie Gminy wyboru odnośnie do rodzaju mapy, na której ma być sporządzony plan. Mapa zasadnicza lub katastralna to konkretna mapa odzwierciedlająca stan rzeczywisty i potwierdzona urzędowymi pieczęciami i podpisami, nie może zatem być mowy o sporządzaniu planów na innych mapach. Mając na uwadze główny cel, jakiemu ma służyć miejscowy plan - wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę - rysunek planu powinien być sporządzony na mapach, na których granice własności nieruchomości są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Następny zarzut organu nadzoru dotyczył braku przedstawienia w uzasadnieniu do uchwały wymogów wynikających z art. 1 ust. 3-4 ustawy, tj. zgodności z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 oraz wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, co stanowiło naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Wojewoda nie przyjął w tym zakresie wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy Łubniany, że wprowadzona zmiana w planie nie zakłada budowy nowych dróg gminnych oraz sieci infrastruktury technicznej finansowanych z budżetu gminy. Zdaniem Wojewody, dołączone do uchwały uzasadnienie nie przedstawia wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, tylko zawiera ogólne informacje dotyczące braku inwestycji należących do zadań własnych gminy. Natomiast Rada Gminy nie była zwolniona z obowiązku zawarcia tych informacji w uzasadnieniu, ponieważ wynika to wprost z przepisów art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, a więc doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Kolejne dostrzeżone przez Wojewodę naruszenie § 10 w zw. z § 12 pkt 6 i 7 rozporządzenia z 2003 r. polegało na braku zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych wykazu materiałów planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu planu aktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia oraz sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Zdaniem organu, uchybienie to stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, ponieważ przedmiotowy wykaz jest obligatoryjnym elementem procedury sporządzania zmiany planu. Natomiast brak wykazu skutkuje faktem, że dokumentacja prac planistycznych stanowi niekompletny dokument.

Ostatni z zarzutów organu nadzoru dotyczył naruszenia art. 27 ustawy poprzez brak zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej, wskazującego na fakt, że uchwała stanowi zmianę istniejącego planu. Zdaniem Wojewody, z racji faktu, że w planie znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale, czy dotyczy ona zmiany planu, czy też uchwalenia nowego planu. Nie można domniemywać intencji organu w zakresie treści i charakteru podejmowanej uchwały i nie może ona podlegać interpretacji adresata uchwały, który miałby określić, czy uchwała stanowi uchwałę zmieniającą, czy też nowy akt planistyczny. Naruszenie to nie ma jednak - w ocenie organu nadzoru - cech istotności.

Reasumując, Wojewoda Opolski stwierdził, że wielość wykazanych istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzania planu skutkowało koniecznością unieważnienia uchwały w całości. Uchylenie tylko części zapisów kontrolowanej uchwały wiązałoby się bowiem z ingerencją w przyznane w art. 3 ustawy władztwo planistyczne gminy, gdyż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów jest zadaniem własnym gminy i mogłoby również wprowadzić zbyt daleko idące zmiany merytoryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Wojewoda podkreślił, że posiada jedynie uprawnienie do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi i nie może wydanym rozstrzygnięciem zmieniać ustaleń Rady Gminy.

Gmina Łubniany (zwana dalej również skarżącą), na podstawie uchwały Rady Gminy Łubniany z dnia 29 stycznia 2018 r., nr XXXIV/234/18, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości. Gmina zarzuciła organowi nadzoru błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ustawy, które według stanowiska skarżącej narusza art. 1 ust. 3-4, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 20 i art. 27 ustawy, § 8 ust. 2, § 10 w zw. z § 12 pkt 6 i 7 oraz § 11 rozporządzenia z 2003 r.

W motywach skargi Gmina wyjaśniła, że celem podjęcia uchwały było przywrócenie pierwotnego przeznaczenia terenu pod zabudowę obejmującego działkę nr a, położonego w rejonie ul. [...] w [...], który w dotychczasowym miejscowym planie został omyłkowo przeznaczony pod użytkowanie rolnicze i oznaczony na rysunku planu symbolem R. Poprzednio teren ten, zgodnie z miejscowym planem zatwierdzonym uchwałą nr XXVII/130/98, został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Właścicielka nieruchomości otrzymała w dniu 21 lipca 2011 r. zaświadczenie od Gminy Łubniany, że działka jest terenem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (2MNd). Następnie uzyskała pozwolenie na budowę z dnia 4 września 2007 r., lecz nie podjęła budowy. W trakcie prac nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] uchwalonego uchwałą Nr XII/86/12, teren obejmujący działkę nr a został omyłkowo wykreślony z przestrzeni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i został przeznaczony pod użytkowanie rolnicze. W związku z zamiarem budowy przez właścicielkę działki, konieczna stała się zmiana planu, w istocie sprowadzająca się do jego sprostowania (korekty). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organu nadzoru, Gmina w pierwszej kolejności podniosła, że mimo, iż w Studium przedmiotowa działka jest oznaczona symbolem R (obszar rolniczy), to wprowadzona zmiana planu nie narusza określonych w tym Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy Łubniany i obszaru wsi [...], ponieważ działka ta bezpośrednio przylega do terenów wskazanych do rozwoju zabudowy mieszkaniowej i stanowi kontynuację zabudowy o takiej samej funkcji. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że plan narusza założenie Studium opierające się na zahamowaniu rozwoju zabudowy rozproszonej, ponieważ teren objęty zmianą nie jest odosobniony, lecz przylega do obszaru o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Gmina zwróciła uwagę, że ewentualna zmiana Studium dla działki o powierzchni 0,12 ha, stanowiącej kontynuację zabudowy o takiej samej funkcji co sąsiednie, o niskiej klasie bonitacyjnej gleb, niewymagającej odrębnej zgody organu na jej przeznaczenie na cele nierolnicze, nieposiadającej cennych wartości środowiskowych, która posiadała przeznaczenie pod zabudowę, nie ma uzasadnienia. Wiązałoby się to bowiem z długotrwałą procedurą i generowaniem zbędnych wydatków, które w tym przypadku byłyby niewspółmiernie wysokie w stosunku do osiągniętego celu. W przekonaniu Gminy, nie ma podstaw do uznania, że zmiana jest niezgodna ze Studium. O takim naruszeniu mogłaby być mowa, gdyby przedmiotowa działka nie była funkcjonalnie związana z obszarem istniejącej i realizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, a tym bardziej istotnego, które skutkowałoby nieważnością uchwały. Dalej Gmina argumentowała, że odwołanie się w § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały do § 32 pkt 1, 2, 3, 4 uchwały zmienianej, zamiast do § 32 ust. 1, 2, 3, 4 jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, polegającej na błędnym określeniu jednostki redakcyjnej. W ocenie skarżącej, nie sposób uznać omyłki pisarskiej za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które uniemożliwia zastosowanie w praktyce zapisów planu i skutkuje nieważnością uchwały. W ocenie skarżącej, nie było także potrzeby sporządzania prognozy skutków finansowych, ponieważ zmiana w planie dotyczyła tylko korekty rysunku planu. Poza tym prognoza była sporządzana przez rzeczoznawcę mgr inż. A. K. dla całego obszaru miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego wsi [...] uchwalonego w 2012 r. Prognoza ta wskazuje w ujęciu całościowym długofalowe skutki realizacji planu oraz wynikające z tego zadania gminy, w aspekcie realizacyjnym i finansowym, wpływającym na dochody gminy z tytułu podatków od nieruchomości, jak również wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu komunikacji drogowej i infrastruktury technicznej, której wykonanie należy do zadań gminy. Skarżąca podkreśliła, że zmiana w planie nie powoduje żadnych kosztów z tytułu konieczności budowy drogi lub sieci dla planowanej zabudowy. Nie przewiduje się wykupu działki na cele publiczne, nie jest ona objęta prawną ochroną konserwatorską i nie podlega ona procedurze scalenia i ponownego podziału. Ponadto teren działki nie podlegał wariantowemu opracowaniu skutków finansowych i takiego nie wymaga. W ocenie Gminy, obowiązek sporządzenia prognozy nie powinien być traktowany jako bezwzględny, lecz powinien być dostosowany do stanu faktycznego, leżącego u podstawy zmiany planu. W okolicznościach tej sprawy wystarczające było zatem powołanie się na brak skutków finansowych. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, rysunek planu może być jednoznacznie powiązany z treścią planu. Na rysunku planu wyróżniona bowiem została zmiana w planie, a w treści uchwały zmieniającej wskazano, iż dla terenu obowiązują ustalenia jak dla terenu oznaczonego symbolem 4MN, co należy rozumieć, że tym samym - wraz ze zmienianym planem - stanowi integralną całość. Natomiast nadawanie podwójnych, takich samych oznaczeń cyfrowych i literowych na jednym funkcjonalnie wyznaczonym terenie nie znajduje uzasadnienia, gdyż zaburza czytelność planu, zwłaszcza gdy dotyczy on niewielkiego terenu. Skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem Wojewody, dotyczącym nieprawidłowego sporządzenia załącznika graficznego do uchwały, podkreślając, że został on sporządzony w stosownej formie i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Gmina dowodziła, że na rysunku planu widnieją odpowiednie pieczęcie potwierdzające, iż mapa została pozyskana z państwowych zasobów. Natomiast zmiana w planie została wprowadzona na podkładzie rysunku planu zasadniczego ze względu na lepszą czytelność wprowadzanej zmiany i razem tworzą integralną całość. Odnośnie do kwestionowanego uzasadnienia uchwały skarżąca podniosła, że zawiera ono na wstępie odniesienie do celu i przedmiotu wprowadzanej zmiany, a także jej wpływu na finanse publiczne. Ponadto w pkt 1-4 uzasadnienia szeroko odniesiono się do sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 ustawy. W ocenie skarżącej, nie istniała także potrzeba sporządzenia nowych materiałów planistycznych, gdyż pozostawały one aktualne. Wprowadzona zmiana planu w oparciu o przeprowadzoną analizę środowiskowych uwarunkowań, została zwolniona ze sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, na dzień obecny działka stanowi użytek rolny klasy RVI, bez znaczących cech do przeprowadzenia analiz planistycznych, jako odrębnych dokumentów planistycznych. Bez wpływu na ważność uchwały pozostaje również kwestia braku powołania w podstawie prawnej art. 27 ustawy, ponieważ treść uchwały jednoznacznie określa, że stanowi ona zmianę planu. Wbrew stanowisku Wojewody, nie zachodzi sytuacja, w której intencja organu jest nieoczywista. Reasumując skarżąca podniosła, że miejscowe plany jako dokumenty, które wymagają długotrwałej i kosztownej procedury nie powinny tracić mocy obowiązującej z powodu drobnych i nieistotnych naruszeń. Poza tym Wojewoda Opolski nie wziął pod uwagę charakteru wprowadzonej zmiany, który powodował, że podjęcie niektórych czynności było zbędne, skoro uchwała zmieniająca stanowi integralną całość z uchwałą zmienianą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie sądowej w dniu 10 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednak podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 870). Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 grudnia 2017 r., nr IN.I.743.111.2017.AD, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały nr XXXII/222/17 Rady Gminy Łubniany z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 27 listopada 2017 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 30 listopada 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 grudnia 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Łubniany stosownej uchwały z dnia 29 stycznia 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotowania też wymaga, że Gmina kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 ustawy poprzez stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zarówno zasad, jak i trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Gminy Łubniany, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, które nie mają wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem z 2003 r. Tryb sporządzania planu odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.

W niniejszej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Łubniany narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łubniany, przyjętego uchwałą z dnia 29 października 2014 r., Nr XLII/294/14. W związku z tym wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie wedle art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 296/15). Natomiast przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wprowadzona zmiana w planie narusza ustalenia Studium. W tym miejscu przywołania wymagają postanowienia Studium, z których jednoznacznie wynika, że dla terenu objętego uchwałą z dnia 27 listopada 2017 r. (obecnie działka nr a) ustalono teren oznaczony symbolem R - grunty orne (przeznaczenie podstawowe). W ramach uzupełniającego i dopuszczalnego zagospodarowania omawianego terenu w Studium przewidziano możliwość realizacji m.in. budynków i urządzeń służących prowadzeniu działalności rolniczej oraz zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 15 ha. Ponadto na obszarze tym ograniczono zagospodarowanie poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolną. Wskazania również wymaga, że w Studium w podrozdziale 3. pn. Kierunki zmian w strukturze gminy oraz w przeznaczeniu terenów w pkt 3.2. pn. Waloryzacja obszaru gminy dla funkcji użytkowych związanych z przestrzennym rozwojem gminy dla ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów przyjęto, że zagospodarowanie obszaru powinno być zgodne z jego funkcją i przeznaczeniem podstawowym. Wykluczono też wprowadzenie na obszarze funkcji sprzecznych z jego funkcją i przeznaczeniem podstawowym. Tymczasem w uchwale o zmianie planu z dnia 27 listopada 2017 r. zupełnie pominięto powyższe ustalenia Studium, wprowadzając dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol 4MN). Uznać zatem trzeba, że wprowadzona w planie zmiana przeznaczenia terenu i warunki jego zagospodarowania pozostają w oczywistej sprzeczności z postanowieniami Studium, dotyczącymi zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i uzupełniającego dla tego obszaru. W ocenie Sądu, za nieuprawnione należało również uznać stanowisko skarżącej, że zmiana planu nie narusza ustaleń Studium, ponieważ działka nr a bezpośrednio przylega do terenów wskazanych do rozwoju zabudowy mieszkaniowej i stanowi kontynuację zabudowy o takiej samej funkcji. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że linia zabudowy mieszkaniowej wyznaczona na rysunku Studium, co słusznie odnotował organ nadzoru, przebiega poza obszarem wprowadzonej zmiany planu. Poza tym zwrócić należy uwagę, że w Studium w podrozdziale 3. w ppkt 3.1.1. pn. Główne cele i założenia rozwoju gminy dla zachowania ładu przestrzennego podkreślono, że w celu zapobiegania rozproszeniu osadnictwa konieczne są jednoznaczne i precyzyjne ograniczenia w dokumentach planistycznych zmierzające do ochrony terenów otwartych przed zainwestowaniem oraz zahamowanie rozwoju zabudowy rozproszonej. Ustalenia studium prowadzą do ograniczenia rozproszenia budownictwa, poprzez intensyfikację wykorzystania terenów mieszkaniowych w ramach istniejącego zainwestowania i rozszerzanie terenów mieszkaniowych, natomiast na terenach już silnie obciążonych zabudową rozproszoną - rezygnacja z wprowadzenia nowej i utrwalania istniejącej zabudowy w terenach otwartych. Wskazano również, że znaczne tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (aktualnie obowiązujące na obszarze gminy) pod budownictwo mieszkaniowe nie zostały dotychczas skonsumowane i stanowią zabezpieczenie terenowe dla realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na stosunkowo długi okres czasu. W związku z tym w rozwiązaniach i przyjętych kierunkach rozwoju gminy przyjęto założenie, że powiększenie terenów mieszkaniowych na obszarze gminy powinno odbywać się w sposób racjonalny – w miarę wykorzystania terenów już przeznaczonych na ten cel w obecnie obowiązujących dokumentach planistycznych. Ponadto uchwałodawca w Studium w pkt 3.5. pn. Zasady kształtowania zabudowy i krajobrazu wprost postanowił, że w dalszych działaniach przy realizacji zabudowy należy ograniczyć nowe budownictwo w szczególności mieszkaniowe do obszarów obecnego zainwestowania i wyznaczonych nowych terenów rozwojowych w obrębie określonych obowiązujących linii zabudowy. W świetle przytoczonych postanowień Studium w pełni podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że Gmina w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu, w tym art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy, wprowadzając na terenie objętym zmianą planu przeznaczenie nieprzewidziane w ustaleniach Studium oraz sprzeczne z założeniami planowanych kierunków rozwoju przestrzennego Gminy Łubniany. Słusznie zatem uznał Wojewoda Opolski, że naruszenie to uzasadniało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego uchwały w sprawie zmiany planu poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się również z Wojewodą, że brak możliwości jednoznacznego powiązania załącznika graficznego uchwały z treścią przyjętej zmiany planu, poprzez brak oznaczenia literowego dla terenu objętego granicami planu o symbolu 4MN, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, co z kolei jest podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu, ani też nie wymaga ich wykładni, stosowania analogii czy domniemań. Dodać należy, że ten sam teren może mieć w miejscowym planie różne przeznaczenie, jedna strefa może być bowiem przeznaczona do realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają. Stosownie do treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Odnotować jeszcze trzeba, że załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały. Tym samym część tekstowa i graficzna uchwały muszą być spójne i zawierać wymagane przepisami uregulowania. Kompleksowa realizacja przytoczonych przepisów wymaga, aby oprócz wskazania na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, znalazło się oznaczenie literowe, które zostało określone w części tekstowej planu.

W niniejszej sprawie jak wynika z legendy załącznika graficznego rysunku planu teren objęty zmianą oznaczono symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast w części tekstowej uchwały przyjęto, że obszar ten stanowi teren o symbolu 4MN. Jednocześnie na rysunku planu nie zawarto oznaczenia literowego. W tych okolicznościach należy zgodzić się z Wojewodą, że brak oznaczenia literowego uniemożliwia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych powiązanie rysunku planu z tekstem uchwały.

Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy (także jego zmianę) sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia z 2003 r. projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Wskazane przepisy nie dają żadnej dowolności w wyborze mapy niezbędnej do planowania przestrzennego. Art. 16 ust. 1 ustawy jednoznacznie wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy a nie na dowolnej mapie - nawet stworzonej przez geodetów dla celu postępowania planistycznego. Z tego względu mapa wykorzystana do sporządzenia zmiany planu miejscowego nie może - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowić podkładu rysunku planu zasadniczego. Ponadto zgodność tej mapy z oryginałem przechowywanym w zasobie geodezyjnym i kartograficznym powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z niego. W niniejszej sprawie niewątpliwie w toku procedury planistycznej organ Gminy Łubniany użył podkładu mapowego, dlatego też Wojewoda słusznie uznał, że następstwem takiego działania było naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 16 ust. 1 ustawy, jak i § 5 rozporządzenia z 2003 r. Wykorzystana w rozpoznawanej sprawie mapa niewątpliwie nie jest mapą urzędową i nie mogła służyć do sporządzenia zmiany planu.

W przedmiocie kolejnego zarzutu dotyczącego braku zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych wykazu materiałów planistycznych, jak słusznie zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 27 ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Organ Gminy przy sporządzaniu projektu zmiany planu winien zatem zastosować się do wymogów określonych w § 10 w zw. z § 12 pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia z 2003 r. Stosownie do tych przepisów materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Ponadto materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Natomiast dokumentacja prac planistycznych obejmująca m.in. powyższe wykazy dokumentuje wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą, że brak potrzeby sporządzenia nowych materiałów planistycznych wyłącza obowiązek zamieszczenia wykazu tych materiałów, ponieważ jest to obowiązkowy element procedury planistycznej. Zasadnie zatem, stwierdził organ nadzoru, że w omówionym zakresie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu nadzoru w zakresie pozostałych zarzutów przedstawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

I tak, w ocenie Sądu nie można zgodzić się z Wojewodą, że o istotnym naruszeniu przez Gminę zasad sporządzania zmiany planu świadczy odwołanie się w § 2 ust. 1 pkt 4 planu do nieistniejących przepisów uchwały zmienianej, tj. do § 32 pkt 1-4. Zdaniem Sądu, ujawniony przez organ nadzoru błąd należy zakwalifikować w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, która nie ma istotnego wpływu na możliwość zastosowania postanowień planu. Poza tym, sama tylko sprzeczność z zasadami legislacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zdaniem Sądu, nie doszło też do zarzucanego w rozstrzygnięciu nadzorczym istotnego naruszenia trybu sporządzenia zmiany planu poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy. Z § 11 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Odnosząc powyższe przepisy do okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że z materiałów planistycznych, w tym uzasadnienia projektu uchwały wynika, że wprowadzona zmiana planu nie powoduje zmiany dotychczasowych zasadniczych rozwiązań w planie, stanowi jego korektę głównie na rysunku planu. W ramach wprowadzanej zmiany w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] nie zostały wprowadzone nowe inwestycje, które należą do zadań własnych gminy. Wprowadzona zmiana w planie nie zakłada budowy nowych dróg gminnych oraz sieci infrastruktury technicznej finansowanych z budżetu gminy. Zmiana planu nie wiązała się zatem z poniesieniem przez Gminę dodatkowych kosztów., które wymagałyby sporządzenia odrębnej prognozy skutków finansowych dla terenu objętego zmianą planu. Ponadto z dołączonego - do wyjaśnienia złożonego przez Radę Gminy Łubniany w trakcie postępowania nadzorczego - stanowiska Wójta Gminy w sprawie Prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] wynika, że sporządzenie odrębnej analizy prognozy finansowej skutków realizacji zmiany w planie, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy nie ma uzasadnienia merytorycznego jej sporządzenia, bowiem nie zachodzą przesłanki o których mowa w § 11 rozporządzenia z 2003 r. Podkreślono też, że miejscowy plan wsi [...] opracowany dla całego obszaru wsi w granicach administracyjnych uchwalony 30 stycznia 2012 r. posiadał sporządzoną Prognozę skutków realizacji ustaleń planu, wykonaną przez rzeczoznawcę mgr inż. A. K., która wskazuje w ujęciu całościowym w okresie długofalowym skutki realizacji planu i wynikające zadania gminy z tym związane w aspekcie realizacyjnym i finansowym wpływającym na dochody gminy z tytułu podatków od nieruchomości, jak również wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu komunikacji drogowej i infrastruktury technicznej, której wykonanie należy do zadań gminy. Wyraźnie też stwierdzono, że Gmina nie poniesie żadnych kosztów z tytułu konieczności budowy komunikacji drogowej dla planowanej zabudowy na działce nr a. Przedmiotowa działka nie jest objęta prawną ochroną konserwatorską i nie będzie przejmowana na cele publiczne. Działka nie wymaga obecnie, ani w przyszłości poniesienia kosztów z budżetu gminy na cele budowy sieci infrastruktury technicznej. Natomiast wysokość opłaty planistycznej dla tej działki zgodnie z ustaleniami uchwały określona jest w wysokości jak dla terenu oznaczonego w planie zasadniczym symbolem 4MN. Działka nie podlega też opłatom adiacenckim z tytułu scalania i podziału nieruchomości, ponieważ taki proces nie będzie miał miejsca. Teren działki nie wymaga wariantowego opracowania mogącego mieć inne skutki finansowe dla budżetu gminy. Uznać zatem należało, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak prognozy nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania zmiany planu. Podobnie należało ocenić zarzut Wojewody dotyczący braku przedstawienia w uzasadnieniu uchwały wpływu zmiany na finanse publiczne w tym, budżet gminy.

Odnośnie natomiast do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących nieprzedstawienia sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 3-4 ustawy dostrzec przyjdzie, że zostały one omówione przez organ Gminy na stronie 2 uzasadnienia projektu zmiany planu.

Końcowo odnosząc się natomiast do stwierdzenia Wojewody o naruszeniu art. 27 ustawy poprzez brak zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, Sąd uznał, iż upoważnienie organu nadzoru zawarte w art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. nie przyznaje kompetencji do przenoszenia elementu wskazania nadzorczego do treści rozstrzygnięcia. Nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego brak przywołania w podstawie prawnej normy prawnej przyznającej kompetencje organowi stanowiącemu gminy do podjęcia danego aktu (jego trybu) w sytuacji, gdy w systemie prawa upoważnienie takie wyraźnie istnieje. Brak zamieszczenia takiego przepisu kompetencyjnego w podstawie prawnej uchwały rady gminy nie przesądza i nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności takiego aktu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie do wskazania, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 27 listopada 2017 r. została wydana, jak wykazano wyżej, z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, Wojewoda Opolski wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenia spowodowały konieczność wyeliminowania z porządku prawnego uchwały w sprawie zmiany planu w całości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.