Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1285/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a  par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. i M. T. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 sierpnia 2024 r. znak: K.RUZ.42219.1.12.2024 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie rzecz skarżących M. T. i M. T. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: KR.ZUZ.2.4210.131.2022.BH, działając na podstawie art. 388 ust. 1pkt 1; art. 389 pkt 1, w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1, 2; art. 14 ust. 1 pkt 5; art. 393 ust. 4; art. 397 ust. 3 pkt 2; art. 398 ust. 3; art. 400 ust. 1, ust. 7, ust. 8; art. 409a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie:

I. Udzielił M. T. i M. T. prowadzącym działalność pn. Gospodarstwo Rybackie P. M. T., pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - piętrzenie wód powierzchniowych potoku U. na jazie w km 12+300 na działce nr: [...] w miejscowości R.-R., o współrzędnych [...] zgodnie z niżej podanymi parametrami:

- rzędna normalnego poziomu piętrzenia IMPP: 189,67 m n.p.m.

- rzędna maksymalnego poziomu piętrzenia Max PP: 189,67 m n.p.m.

- rzędna zwierciadła wody dolnej: 188,345 m n.p.m.

- wysokość piętrzenia: 1,30 m,

- przepływ średni niski SNQ: 0,067 m3/s,

- przepływ gwarantowany QgW: 0,027 m3/s.

II. Udzielił M. T. i M. T. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z potoku U. w km 12+300, na potrzeby zaopatrzenia w wodę stawów rybnych w miejscowości R. R., w ilościach: Qmax=0,270m3/s, Ośr. dob. = 23328 m3/d, Qmax.godz. = 972,0 m3/h, Qdop.rok = 41467m3/rok,

III. Udzielił M. T. i M. T. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną - odprowadzanie wód po stawach do wód powierzchniowych potoku U. wylotami o współrzędnych: ze stawu l [...] ze stawu III [...], ze stawu [...],0, ze stawu [...], ze stawu [...] ze stawu [...] w sumowanych ilościach: Qmax=0,270 m3/s, Qśr.dob. = 23328 m3/d, Q max. godz. = 972,0 m3/h, Q dop. rok = 41467m 3/rok.

IV. Zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą dla jazu w km 12+300 potoku U. opracowaną w miesiącu lipcu 2021 r. przez mgr inż. K. G..

Organ ustalił także obowiązki dotyczące pozwolenia wodnoprawnego udzielonego w punkcie I niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska.

V. Ustalił termin ważności pozwolenia wodnoprawnego do 31 marca 2054 r.

VI. Stwierdził, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych oraz nie narusza prawa własności

i uprawnień osób trzecich, przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dna 23 lutego 2022 r. (data wpływu do organu) M. T., prowadzący działalność pn. Gospodarstwo Rybackie P. , zwrócił się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie powierzchniowych wód płynących w km 12+300 potoku U.

w miejscowości R. R., pobór wody ujęciem w km 12+340 potoku U. na potrzeby chowu i hodowli ryb, zrzut wody wykorzystanej ze stawów rybnych wylotami do wód potoku U. . Do wniosku dołączył operat wodnoprawny, wersję elektroniczną operatu oraz opis zamierzonej działalności niezawierający określeń specjalistycznych, instrukcje gospodarowania wodami.

Podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2022 r. organ stwierdził, że piętrzenie wody realizowane jest poprzez jaz w sposób ciągły, co przy małym spadku terenu jak i dna potoku powoduje, że cofka ma ponad 2.0 km. Tereny sąsiadujące z potokiem U. noszą znamiona terenów mokrych, jednak może to być wynikiem tego, że brzegi potoku są wyżej położone niż działki sąsiadujące i aby zapobiegać podtopieniom należy właściwie regulować poziom piętrzenia podczas podwyższonych stanów wód. Problemem jest mały spadek terenu przez co podniesienie szandorów powoduje że woda nie jest pobierana do stawów. Biorąc jednak pod uwagę konieczność ochrony gruntów sąsiednich podczas opadów deszczu należy podnosić szandory by nie szkodzić działkom położonym przy potoku U. .

Organ stwierdził również, że w związku z pismem z 16 stycznia 2024 r. następców prawnych wnioskodawcy postępowanie kontynuowane było z wniosku M. T. i M. T..

Organ ustalił, że w ramach przedsięwzięcia przewiduje się piętrzenie wód powierzchniowych potoku U. na jazie w km 12+300 potoku U. , w celu zasilenia w wodę stawów rybnych. Na okoliczność poboru wody z potoku U. wnioskodawca posiadał pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty B. z dnia 10 sierpnia 2011 r. znak: OŚ.JG.6223-51/10. Budowlę piętrzącą stanowi jaz betonowy o świetle 3,6, z zamknięciem z płyty stalowej podnoszonej

i opuszczanej za pomocą mechanizmu przekładniowego, którego napęd obsługiwany jest ręcznie. Zgodnie z instrukcją gospodarowania wodą nie dopuszcza się możliwości zmiennego piętrzenia wody na potrzeby zasilania stawów rybnych.

W przypadku wystąpienia większych wód w potoku zastawki zostaną podniesione tak aby nie powodować nadmiernego piętrzenia, a po ustabilizowaniu się przepływu

w potoku, ponownie założone do wyznaczonej rzędnej piętrzenia. Przepływ nienaruszalny potoku U. będzie przeprowadzany przez zastawkę poprzez podniesienie jej o 2,5 cm. Należy prowadzić w sposób ciągły napełnianie uzupełniające w celu zapewnienia odpowiedniej ilości tlenu w wodzie. Opróżnianie stawów z wody z równoczesnym końcowym odłowem ryb będzie przeprowadzane jesienią. Po całkowitym opróżnieniu i osuszeniu stawów, należy oczyścić dno i skarpy oraz przeprowadzić uprawę i nawożenie mineralne. Opróżnianie stawów będzie przeprowadzane stopniowo, nie dopuszcza się możliwości opróżniania wszystkich stawów w tym samym czasie. Zgodnie z "Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W." (Dz. U. z 2016 r. poz. 1911 z późn. zm.) przedsięwzięcie znajduje się w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych oznaczonej Europejskim kodem JCWP RW2000102139489 "U. PNp - potok lub strumień nizinny piaszczysty, posiadający status naturalnej części wód, dla której celem środowiskowym jest dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Obszar objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego znajduje się w zasięgu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) o europejskim kodzie PLGW2000149. Zarówno stan ilościowy, jak i chemiczny tej części wód ocenia się jako dobry,

a osiągnięcie przez nią celów środowiskowych nie jest zagrożone. Planowane korzystanie z wód nie wpłynie negatywnie na stan wód powierzchniowych

i podziemnych oraz na realizację celów środowiskowych, nie będzie także naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Realizacja usługi wodnej nie wiąże się z niszczeniem i naruszeniem cennych siedlisk przyrodniczych obszarów Natura 2000, nie będzie naruszać integralności obszarów Natura 2000 i nie spowoduje zjawiska barierowości w stosunku do korytarzy migracyjnych zwierząt, nie naruszy także ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy, ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Pozwolenia na usługę wodną udzielono na 30 lat.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. K., E. P., Z. M. i J. P..

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r. znak:.RUZ.4219.1.12.2024, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

w K. Polskiego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że wniosek i złożone w nim dokumenty nie spełniają wymagań zawartych w art. 407, 409 i 403 ustawy Prawo wodne. Ponadto zawierają liczne rozbieżności w części opisowej i graficznej:

1) Określenie ilości wody pobieranej na potrzeby stawów. Jak wynika z operatu wodnoprawnego ilość pobieranej wody średnio w ciągu doby Ckr.dob. = 23328 m3/d, natomiast dopuszczalna do poboru w ciągu roku ilość wody wynosi QdOP. rok = 41 467 m3/rok. Z powyższego wynika, że średni dobowy pobór wody stanowi 56% dopuszczalnego rocznego. Równocześnie z operatu wodnoprawnego wynika, że pobór wody dla stawów odbywa się przez 9 miesięcy tj. 275 dni w ciągu roku. Powyższe dotyczy również zrzutu wody ze stawów.

2) W skarżonej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód potoku U. do rzędnej 189,67 m n.p.m., przy wysokości piętrzenia 1,30 m. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych, opracowanej w grudniu 2021 r. (przesłanej w ramach uzupełnień) wynika, że rzędne wysokościowe zostały określone w obowiązującym aktualnie w Polsce układzie wysokościowym PL-EVRF2007-NH. W części opisowej operatu wodnoprawnego wymiennie podawana jest jako rzędna piętrzenia 189,67 m n.p.m. lub 193,90 m n.p.m.

3) Zgodnie z zawartymi w operacie wodnoprawnym obliczeniami przepływ nienaruszalny powinien wynosić 60,7 dm3/s, w decyzji ustalono 0,027 m3/s (27 dm3/s). Brak jest uzasadnienia w tym zakresie.

4) Z prowadzonego przez Wody Polskie systemu informacyjnego gospodarowania wodami wynika, że Gospodarstwo Rybackie P. M. T. posiadało pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody istniejącym jazem na potoku U. w km 13+000 do rzędnej 193,9 m n.p.m., pobór i odprowadzenie wody z potoku U. dla zalania stawów w obiekcie R. w okresie wiosennym (III/IV), w ilości 53 l/s; pobór i doprowadzenie wody z potoku U. do podtrzymania zalewu w stawach w okresie kampanii hodowlanej (IV-X), w ilości 8 l/s; pobór i doprowadzenie wody z potoku U. do napełnienia magazynów i zimochowu oraz do wymiany wody w tych stawach (Xl-ll), w ilości 100 l/s; zrzut wody ze stawów w okresie odłowów (X) i wymiany wody (Xl-ll) do rowu "Od lasu i do potoku U. , w ilości 100 l/s; udzielone decyzją Starosty B. z dnia 10 sierpnia 2011 r., znak: OŚ.JG.6223-51/10, z terminem obowiązywania do dnia 9 sierpnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, aby zmianie uległa ilość stawów lub poziom wody w stawach. W operacie wodnoprawnym (str. 16) napisano, że należy prowadzić w sposób ciągły napełnianie uzupełniające w celu zapewnienia odpowiedniej ilości tlenu w wodzie. Wyjaśnienia wymaga przyjęcie ilość wody do napełniania uzupełniającego takiej samej jak do napełniania stawów.

5) Strona tytułowa dołączonej do wniosku Instrukcji gospodarowania wodą wskazuje, że została ona opracowana w lipcu 2021 r., natomiast z Instrukcji wynika, że jest to opracowanie stanowiące integralną część "Operatu do dochodzeń wodnoprawnych obiektu stawowego "R. R." gm. S., opracowanego

w IV kwartale 2010 r., wykonane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska

z 17 sierpnia 2006 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz. U. nr 150 poz.1087 z 2006r.). Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w sprawie zakresu instrukcji gospodarowania wodą (Dz.U.2019.1725 z dnia 2019.09.10). Nadto przedmiotem instrukcji powinno być sposób gospodarowania wodą na budowli piętrzącej wody potoku U. , a nie gospodarowanie wodą na stawach, które powinna uwzględniać ewentualnie instrukcja eksploatacji. W przedmiotowej sprawie budowla piętrząca wyposażona jest w zastawkę, która umożliwia regulowanie przepływu wód i która powinna być podnoszona w okresie przepływów wezbraniowych. Instrukcja powinna określać przy jakim dopływie wody zastawka powinna być podnoszona i do jakiej wysokości, aby nie przekroczyć dozwolonego poziomu piętrzenia i aby nie dochodziło do podtopienia terenów przyległych i wystąpienia na tych terenach szkód. Ze względu na pobór wody na potrzeby stawów rybnych powyżej budowli piętrzącej, wymagana jest instrukcja gospodarowania wodą na zależne od siebie korzystanie z wód. Chodzi tu o określenie w instrukcji sposobu odprowadzania przepływu nienaruszalnego i możliwości poboru wody na stawy przy niskich dopływach (zamknięcia całkowitego lub częściowego ujęcia), tak aby nie wystąpiły szkody w środowisku.

Organ odwoławczy podniósł też, że organ I instancji prowadził rozprawę administracyjną w terenie. Protokół z rozprawy administracyjnej zawiera stanowiska stron, ale nie wynika z niego, aby rozprawa połączona była

z oględzinami terenu mimo, że miejsce rozprawy zostało ustalone przy betonowym jazie. Oględziny w terenie Dyrektor Zarządu Zlewni w K. zarządził zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., informując o nich wyłącznie wnioskodawcę. Równocześnie pismem z tej samej daty organ poinformował strony o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosku, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego zwłaszcza art. 10, 7, 77 §1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika czy oględziny w terenie miały miejsce, gdyż brak jest protokołu, czym naruszono art. 67 §1 i art. 68 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się tylko protokół z przeglądu jazu ruchomego, dokonanego przez wnioskodawcę i autorkę operatu wodnoprawnego. W protokole podano rzędne w nieobowiązującym układzie odniesienia.

Organ stwierdził również, że w punkcie VI skarżonej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni w K. nadał decyzji, na podstawie wniosku M. T., rygor natychmiastowej wykonalności. Tymczasem wniosek nie zawierał uzasadnienia, również z uzasadnieniu decyzji nie wynika jakimi względami kierował się organ l Instancji nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu odwoławczego prowadzone przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. postępowanie nie doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia istniejącego stanu faktycznego dotyczącego obiektu stawowego. Jak podał organ odwoławczy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z udziałem stron - co wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a.

Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli M. T. i M. T., zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ organ odwoławczy miał możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie tego przepisu.

Skarżący podnieśli, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie wyjaśnił należycie, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał na zarzuty dotyczące wniosku i złożonych przy nim dokumentów - głównie operatu wodnoprawnego, które zostały w zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyszczególnione (wadliwości załączonej dokumentacji). Na podstawie samych tych wskazań organu odwoławczego skarżący byli w stanie poprawić, czy też uzupełnić braki przedłożonej dokumentacji, w tym w szczególności uzupełnić przedłożony do akt sprawy operat wodnoprawny oraz poprawić wymaganą "instrukcję gospodarowania wodą". W ocenie skarżących, brak było więc podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem skarżących również podnoszone przez organ wadliwości postępowania mogły być sanowane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Ewentualna wadliwość przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin przy betonowym jazie w km 12+300 potoku U. nie wymagałaby bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości,

a jedynie przeprowadzenia samej tej czynności ponownie (o ile to w ogóle konieczne). Co więcej, organ odwoławczy nie wskazał w jaki sposób stwierdzone uchybienie dotyczące oględzin miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w piśmie z 25 września 2024 r. przedstawił odpowiedź na sprzeciw, wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane sprzeciwem ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do art. 138 § 2 k.p.a. podkreślić wypada, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić powinno zatem wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. II SA/Rz 581/24, LEX nr 3731397).

W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się uzasadniony.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił wydaną przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym. Organ odwoławczy w wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wykazuje luki i nieścisłości, w tym w zakresie określenia ilości wody pobieranej na potrzeby stawów, rzędnej piętrzenia wód potoku U. określenia przepływu nienaruszalnego, ilości wody do napełniania uzupełniającego, daty i treści instrukcji gospodarowania wodą. Organ odwoławczy dopatrzył się również nieprawidłowości w związku z tym, że organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem stron rozprawę w terenie, jednak z protokołu nie wynika, jakoby rozprawa powiązana była z oględzinami terenu, mimo że miejsce rozprawy zostało ustalone przy betonowym jazie. Zawiadomieniem z 1 sierpnia 2023 r. poinformowano jedynie wnioskodawcę o oględzinach, a w aktach znajduje się jedynie protokół z przeglądu jazi ruchomego, dokonanego przez wnioskodawcę i autorkę operatu.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wykazał, że decyzja pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie wykazał jednak, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a stwierdzone mankamenty nie mogły zostać usunięte po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też po zleceniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Zauważyć trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że w wyniku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać całość sprawy. Rozpoznając sprawę – nie odwołanie – organ odwoławczy uwzględnia stan faktyczny i prawny z chwili orzekania, a więc musi brać pod uwagę zdarzenia, zmiany stanu prawnego, które miały miejsce na etapie przejścia sprawy z jednej instancji do drugiej, czy też na etapie postępowania odwoławczego (J. Zimmermann, "Polska jurysdykcja administracyjna", Warszawa 1996, s. 486). W literaturze słusznie wskazuje się też, że: "Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (H. Knysiak-Sudyka, w: H. Knysiak-Sudyka (red.) "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2023, s. 181).

Warto również przywołać uzasadnienie wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2123/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano przekonująco, że "przyjęty w ogólnym postępowaniu administracyjnym model postępowania odwoławczego przesądza o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego zakończenia sprawy. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art.138 § 2 K.p.a. Forma rozstrzygnięcia, o jakiej mowa w powołanym przepisie, może być zatem stosowana wyjątkowo. (...) Uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. miało i ma celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ pierwszej instancji."

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą sprzeciwem, że organ odwoławczy nie wykazał podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co oznacza, że stwierdzone uchybienia i nieścisłości w materiale dowodowym, wątpliwości co do podstawy faktycznej nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mogły być uzupełnione w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

Podstaw do uchylenia decyzji nie wykazano również w odniesieniu do oględzin. Rację ma organ odwoławczy, że z akt sprawy nie wynika, by czynność ta przeprowadzona została prawidłowo, co więcej, by czynność ta przez organ w ogóle została przeprowadzona. Zauważyć należy, że o planowanych oględzinach organ pierwszej instancji zawiadomił pismem z 1 sierpnia 2023 r. tylko wnioskodawcę (k. 275). Z akt nie wynika jednoznacznie, że pozostałe strony o tej czynności zostały powiadomione obwieszczeniem zgodnie z art. 401 ust. 3 i 4 Prawa wodnego. W aktach brak jest obwieszczenia odnoszącego się do oględzin. Brak jest również protokołu oględzin sporządzonego przez organ, ani innego dowodu wskazującego na ich przeprowadzenie. Rzecz jednak w tym, że organ odwoławczy nie wykazał, by w okolicznościach sprawy niezbędne było przeprowadzenie oględzin przez organ pierwszej instancji, a jednocześnie, by ten brak stanowił o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu ma znaczenie, że organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę w terenie, w której wzięły udział strony postępowania (k. 260-264). Jeśli zatem, w ocenie organu odwoławczego, pozostała jakaś okoliczność w sprawie, która wymaga ustalenia w drodze oględzin, czynność ta może być przeprowadzona na etapie postępowania odwoławczego, czy to przez organ odwoławczy, czy to przez zlecenie jej organowi pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, uznając że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Kwota zasądzonych kosztów postępowania obejmuje: wpis (100 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (34 zł).