Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1051/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 200 i art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 1, art. 82c ust. 1, art. 83 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5a
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 roku sprawy ze skarg Powiatu Sieradzkiego i Wojewody Łódzkiego na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XXVII/334/16 w przedmiocie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Łódzkiego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2016r. Sejmik Województwa Łódzkiego na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 486), dalej u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), dalej u.d.p., podjął uchwałę Nr XXVII/334/16 w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego.

W § 1 ust. 1 uchwały, pozbawiono kategorii odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru, zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr X/72/2015 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2015r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych w Sieradzu (Dz.Urz.Woj.Łódź. poz. 3363), - ul. P.O.W. (na odcinku od drogi krajowej nr 12 do skrzyżowania z ul. Jana Pawła II w Sieradzu) o długości 5,180 km, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Natomiast w § 1 ust. 2 uchwały pozbawiono kategorii odcinek drogi wojewódzkiej nr 710, na terenie powiatu sieradzkiego, o przebiegu: Warta (DK83) - Błaszki (DK12), o długości 14,666 km, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. Wykonanie niniejszej uchwały powierzono Zarządowi Województwa Łódzkiego.

W dniu 21 września 2016r. (data wpływu pisma do organu) Powiat Sieradzki wezwał Sejmik Województwa Łódzkiego do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 5a u.d.p. Uchwala ta została zamieszczona w BIP Województwa Łódzkiego, jako akt prawa miejscowego, a informację o podjęciu przedmiotowej uchwały Powiat Sieradzki powziął w dniu 12 września 2016r.

Zdaniem powiatu przy pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii konieczne jest uwzględnienie treści art. 6 i art. 6a u.d.p. Przepisy te jednoznacznie stanowią, jakie drogi mogą być zaliczone do dróg wojewódzkich oraz powiatowych, a jakie takimi drogami nie są. Zarząd Powiatu Sieradzkiego w piśmie z dnia 30 maja 2016r. wskazywał na brak prawnej możliwości uznania ul. P.O.W. w Sieradzu za drogę powiatową, gdyż w żaden sposób nie stanowi ona połączenia miast będących siedzibą powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. W piśmie tym powiat zawarł również uwagi dotyczące braku podstaw prawnych do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej drogi nr 710, ponieważ droga ta nie została zastąpiona żadnym nowo wybudowanym odcinkiem drogi i dokonanie pozbawienia kategorii "starej" drogi wojewódzkiej stanowi nadużycie prawa.

Sposób natomiast, w jaki Sejmik Województwa Łódzkiego dokonał "pozbawienia kategorii" dwóch dróg w istocie wprowadza zamieszanie w definiowaniu dróg publicznych oraz w podejściu do tego, co należy rozumieć przez zastąpienie odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Źródłem pozbawienia kategorii przedmiotowych dróg dla Sejmiku Województwa Łódzkiego stanowi droga S8, która została oddana do użytku jesienią 2014r. i efektem tego było oddanie w zarząd przez GDDKiA Zarządowi Województwa Łódzkiego dawnej drogi krajowej nr 14 i odcinka drogi nr 12. Wyżej wymienione drogi nie zastępują ani ul. P.O.W. w Sieradzu ani drogi nr 710. Podjęcie uchwały nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów proceduralnych. Zarząd Województwa Łódzkiego poinformował wprawdzie Zarząd Powiatu Sieradzkiego o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały, czym wypełnił dyspozycję art. 10 ust 5b u.d.p. lecz pominął treść art. 10 ust. 2 i 3 u.d.p. Wybiórcze stosowanie przepisów doprowadziło do tego, że uchwała sejmiku została podjęta bez zasięgnięcia opinii, w sposób autorytatywny i jednostronny.

Zawiadomieniem z dnia 27 września 2016r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 82 ust. 6 u.s.w. w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a., poinformował Sejmik Województwa Łódzkiego o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego. Uchwała wpłynęła do Wojewody Łódzkiego w dniu 7 września 2016r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej winno nastąpić z poszanowaniem kryteriów zaliczania dróg do poszczególnych kategorii oraz funkcji, jaką dana droga pełni w sieci dróg publicznych. Przepisy ustawy zmieniającej w żadnej mierze nie wyłączają obowiązujących przesłanek zaliczania odcinka drogi do konkretnej kategorii. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa. Niezależnie od powyższego, wątpliwości organu nadzoru wzbudził również sposób opisania przekazywanych odcinków dróg. Zdaniem organu nadzoru opis ten winien zawierać szczegóły dotyczące: nazw ulic, numeru obrębu oraz numerów działek, przez które przebiega przedmiotowa droga.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 30 września 2016r. Sejmik Województwa Łódzkiego wyjaśnił, że przy pozbawianiu kategorii odcinków drogi wojewódzkiej na terenie powiatu sieradzkiego, dochowane zostały wszelkie przesłanki zaliczania odcinka drogi do konkretnej kategorii, o których mowa w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 u.d.p. Zaliczone do kategorii dróg powiatowych, w następstwie uchwały Nr XXVII/334/16:

• ul. P.O.W. w Sieradzu - na odcinku od drogi krajowej nr 12 do skrzyżowania z ul. Jana Pawia II

•odcinek drogi o przebiegu: Warta (DK83) - Blaszki (DK12),

nie wpisują się w definicję drogi wojewódzkiej przytoczoną w art. 6 u.d.p. Ulica P.O.W. w Sieradzu z chwilą oddania do użytkowania drogi S8, utraciła swój funkcjonalny charakter i nie spełnia ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej określonych w art. 6 ust. 1 u.d.p. Jest ulicą łączącą, przebiegającą przez Sieradz, drogę krajową Nr 83 z drogą krajową Nr 12. Nie stanowi połączenia między miastami, mającymi znaczenie dla województwa. Nie jest też drogą o znaczeniu obronnym. Pozbawiony kategorii odcinek drogi wojewódzkiej Nr 710, o przebiegu: Warta (DK83) -Blaszki (DK12), również nie spełnia ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej. Stanowi drogę powiatową, której definicja zawarta została w art. 6a ust. 1 u.d.p. Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1 i art 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Wyłączony odcinek drogi łączy siedziby gmin Warta i Błaszki. Pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wymienionych wyżej odcinków należy jest zatem w ocenie organu w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do wątpliwości organu nadzoru dotyczących sposobu opisania przekazywanych odcinków dróg, wyjaśniono, że w uchwale Nr XXVII/334/16 przytoczono jedynie przebieg dróg, który w wystarczający sposób identyfikuje odcinki pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Precyzyjne opisanie odcinków dróg, tj. przez podanie numeru obrębu oraz numerów dziatek, przez które przebiega przedmiotowa droga zostanie ujęte w protokole przekazania drogi zawieranym pomiędzy zarządcami dróg.

W piśmie z dnia 10 października 2016r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Powiatu Sieradzkiego do usunięcia naruszenia prawa, Sejmik Województwa Łódzkiego poinformował, że ze względów proceduralnych sesje Sejmiku Województwa Łódzkiego odbywają się w cyklu comiesięcznym, w ostatnim tygodniu miesiąca, co oznacza, że załatwienie sprawy nastąpi nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 21 września 2016r., stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęła do Zarządu Powiatu w Sieradzu w dniu 12 października 2016r.

W dniu 10 listopada 2016r. (data wpływu skargi do organu) Powiat Sieradzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego. Zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6, art. 6a oraz art. 10 ust. 2 i 5a u.d.p., Powiat Sieradzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sejmik Województwa Łódzkiego podejmując uchwałę w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p. - pozbawił kategorii dróg wojewódzkich dwa odcinki dróg, ulicę P.O.W. w Sieradzu o długości 5,180 km (zaznaczona kolorem różowym na mapce), oraz część drogi nr 710 pomiędzy Wartą a Blaszkami o długości 14,666 km (zaznaczona także kolorem różowym na mapce). Źródłem zaskarżonej uchwały jest oddanie do użytku jesienią 2014 r. drogi S8, co spowodowało oddanie przez GDDKiA w zarząd dawnej drogi krajowej nr 14 i odcinka

drogi nr 12 Zarządowi Województwa Łódzkiego (zaznaczone na mapce kolorem niebieskim). Takie "zastąpienie" wywołało reakcję sejmiku, który w oparciu o art. 10 ust 5a u.d.p. podjął zaskarżoną uchwałę. Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p., sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Zatem punktem odniesienia do zastosowania "kaskadowego trybu przekazania dróg" jest droga krajowa nr 14 i nr 12. Drogi te jednak w najmniejszym stopniu nie zastępują ani ulicy P.O.W. w Sieradzu ani drogi nr 710. "Zastępowanie starych" dróg "nowymi" stanowiło podstawę wprowadzenia przez ustawodawcę kaskadowego trybu przekazywania dróg (tak wynika z druków sejmowych 1031 - 1033). Założeniem ustawodawcy było, aby m.in. art. 10 ust. 5 u.d.p., zwiększył racjonalność w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz adekwatnie do posiadanych środków kształtować odpowiedzialność finansową jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem zaskarżona uchwała abstrahuje od tej racjonalności i nie dotyczy odcinków dróg, które mogłyby zostać uznane za zastępujące drogi nr 14 i nr 12. Zaskarżona uchwała jest zatem pozbawiona oparcia w prawie.

Aby zatem skutecznie dokonać "wymiany" kategorii przedmiotowe drogi powinny być poddane procedurze z art. 6 i 6a u.d.p. Oznacza to konieczność podjęcia przez sejmik wojewódzki uchwały w trybie art. 6 ust. 1 o pozbawieniu drogi kategorii w porozumieniu z ministrami ds. Transportu oraz Obrony Narodowej, a następnie w porozumieniu z Zarządem Województwa i po zasięgnięciu opinii Wójtów oraz Zarządów sąsiednich Powiatów, podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w sprawie zaliczenia tych dróg do kategorii dróg powiatowych. Niezastosowanie powyższej procedury powoduje, że uchwała rażąco narusza prawo.

Sposób, w jaki zaskarżona uchwała dokonuje "pozbawień kategorii" dróg pozostaje w sprzeczności z przepisami definiującymi drogi wojewódzkie i powiatowe. Wymienione w uchwale odcinki dróg nie mogą stać się drogami powiatowymi, ponieważ nie spełniają przesłanek ustawowych do uznania ich za powiatowe. Definicja drogi powiatowej zawarta jest w art. 6a u.d.p. i została sformułowana w taki sposób, że drogami takimi stają się dopiero te drogi, które nie mogą być zaliczone do kategorii dróg krajowych oraz wojewódzkich.

W przypadku odcinka ul. P.O.W. w Sieradzu, po pierwsze stanowi on połączenie drogi ekspresowej S8 (na rondzie Smardzew) z drogą krajową nr 83 (rondo Sieradz), a po drugie, wraz z odcinkiem drogi wojewódzkiej (ulicy Sienkiewicza) łączy się z drogą ekspresową S8 na rondzie Smardzew oraz na rondzie obok centrum logistycznego "Biedronka". To drugie połączenie, jak pokazują dotychczasowe sytuacje stanowi idealny objazd w trakcie zdarzeń drogowych na trasie S8, jednocześnie zapewniając spójność sieci dróg krajowych i wojewódzkich. Droga ta w żaden sposób nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatu z siedzibą gmin lub siedzib gmin między sobą, co zgodnie z art. 6a pkt 1 u.d.p. jest podstawą do zaliczenia do kategorii dróg powiatowych. W przypadku natomiast drogi wojewódzkiej nr 710 nie ma podstaw do zmiany kategorii drogi, nie tylko dlatego, że nie została ona zastąpiona jakimkolwiek innym odcinkiem drogi wojewódzkiej, lecz także dlatego, że ma duże znaczenie dla województwa (art. 6 pkt 1 u.d.p.). Droga ta prowadzi bowiem do terenów położonych w Gminie Warta, związanych ze zbiornikiem Jeziorsko, które są przez województwo promowane jako obiekty o dużym znaczeniu turystycznym.

W dniu 2 grudnia 2016r. (data wpływu skargi do organu) Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r. w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 1085/16. Zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5a u.d.p. oraz § 21 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. z 2016r., poz. 283), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wskazał, że ustawa z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 870) wprowadziła dwa szczególne tryby zmiany kategorii dróg, pierwszy tzw. tryb "naprawczy" w ramach którego rady gmin mogły podjąć uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej dotychczasowego odcinka drogi krajowej w okresie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i drugi, nowy tryb zmiany kategorii dróg publicznych, tzw. tryb "kaskadowy" w myśl którego może nastąpić przekazanie drogi do samorządu niższego szczebla. W uchwale Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r. jeden z pozbawianych kategorii odcinków dróg - opisany w § 1 ust. 1 uchwały - został wcześniej zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w oparciu o uchwałę Nr X/72/2015 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2015r., drugi zaś z odcinków - opisany w § 1 ust. 2 uchwały stanowi końcowy odcinek drogi wojewódzkiej nr 710 o przebiegu Warta - Błaszki (droga wojewódzka nr 710 miała następujący przebieg: Łódź (granica miasta) - Konstantynów - Lutomiersk - Szadek -Warta - Błaszki).

Wątpliwości organu nadzoru wzbudził fakt, czy przekonująco wykazano, że objęte uchwałą odcinki dróg wojewódzkich w dniu przekazania utraciły charakter dróg wojewódzkich. Przekazanie powinno bowiem zostać poprzedzone rzetelną analizą i oceną okoliczności, w oparciu o które uznaje się, że dany odcinek drogi jest drogą określonej kategorii, których to elementów brak jest w zaskarżonej uchwale. W ramach kaskadowego przekazywania dróg ustawa o drogach publicznych nie wprowadza automatyzmu - sama możliwość przekazania drogi wskutek uchwały sejmiku nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia uchwały o przekazaniu, ale powinna być podjęta z uwzględnieniem ustawowych kryteriów przesądzających o przyznaniu danej drodze określonej kategorii. Przepisy ustawy zmieniającej w żadnej mierze nie modyfikują ani tym bardziej nie wyłączają obowiązujących przesłanek zaliczenia odcinka drogi do konkretnej kategorii. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych.

Zaprezentowaną przez Sejmik Województwa Łódzkiego interpretację art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą przy ocenie, czy dany odcinek drogi spełnia kryteria zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich, należy ograniczyć do zbadania w jakich miejscowościach rozpoczyna się i kończy swój bieg ten odcinek - czy są to miejscowości ważne dla województwa - należy uznać za nieprawidłową i zbyt restrykcyjną. Może ona doprowadzić do niekorzystnego zjawiska polegającego na pozbawianiu kategorii drogi wojewódzkiej pojedynczych odcinków tej drogi, których początek i/lub koniec znajdują się w niewielkich miejscowościach, mających mniejsze znaczenie dla województwa, nawet wówczas gdy odcinki te stanowią część większej drogi wojewódzkiej, łączącej duże miasta i mającej znaczenie dla województwa. W rezultacie może dojść do zredukowania drogi istotnej dla wojewódzkiej infrastruktury drogowej z kategorii drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej na niektórych jej odcinkach - co byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, który w art. 6 ust.1 ustawy wyraźnie wskazał, że drogi istotne dla województwa powinny znajdować się pod zarządem wojewódzkich jednostek samorządu terytorialnego. Odwołując się do wykładni systemowej i funkcjonalnej analizowanych przepisów nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie kategorią drogi wojewódzkiej całej drogi łączącej duże miasta i w związku z tym istotnej dla województwa - droga bowiem, zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody Łódzkiego za wątpliwe należy uznać pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wybranego odcinka takiej drogi łączącego niewielkie miejscowości posiadające mniejsze znaczenie dla województwa, bez przeprowadzenia analizy roli, jaką ten odcinek odgrywa w sieci drogowej województwa.

W ocenie organu nadzoru, przed podjęciem uchwały należało przede wszystkim zbadać, czy nowo wybudowana i oddana do użytku droga ekspresowa przejęła funkcję transportową ulicy P.O.W. i czy obecnie ul. P.O.W. posiada nadal znaczenie dla województwa uzasadniające zachowanie przez nią kategorii drogi wojewódzkiej. Tylko w oparciu o przeprowadzoną przed podjęciem uchwały wielopłaszczyznową analizę merytoryczną możliwe było stwierdzenie, że przedmiotowy odcinek drogi wojewódzkiej rzeczywiście utracił dotychczasowy charakter. Tego rodzaju decyzja nie może być podjęta jedynie w oparciu o stwierdzenie, że powstanie drogi ekspresowej S8 spowodowało utratę przez ulicę P.O.W. dotychczasowej roli. Nie jest bowiem wykluczone, że droga ta powinna zachować dotychczasową kategorię, ponieważ nadal jest ważna dla zapewnienia odpowiednich standardów jakości transportu drogowego na terenie województwa oraz jest wykorzystywana powszechnie, także w transporcie międzynarodowym, podobnie, jak przed budową drogi ekspresowej.

Odnosząc się natomiast do drogi wojewódzkiej nr 710 łączącej gminy Warta i Błaszki, organ nadzoru wskazał, że nie jest wystarczające wskazanie przez sejmik wojewódzki, że odcinek ten łączy siedziby dwóch gmin, a zatem spełnia kryteria drogi powiatowej. Przede wszystkim należy wykazać, że odcinek ten nie jest częścią drogi wojewódzkiej, tzn. większego ciągu komunikacyjnego łączącego miasta, ważnego dla województwa. Droga wojewódzka powinna spełniać trzy kryteria: nie być drogą krajową, łączyć ze sobą miasta oraz mieć znaczenie dla województwa. Droga wojewódzka nr 710 biegnie od granic administracyjnych miasta Łodzi, przebiega przez miejscowości Konstantynów, Lutomiersk, Szadek, Warta, Błaszki i kończy się skrzyżowaniem z drogą krajową nr 12. W wyniku pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka Warta - Błaszki dojdzie do zredukowania drogi wojewódzkiej nr 710, na jej końcowym odcinku, z kategorii drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej. Tego rodzaju dowolne "skrócenie" drogi wojewódzkiej jest zdaniem Wojewody Łódzkiego sprzeczne z art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym drogi ważne dla województwa, na całej ich długości, powinny mieć kategorię dróg wojewódzkich. W ocenie organu nadzoru wątpliwe jest pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej wybranego odcinka takiej drogi łączącego niewielkie miejscowości o mniejszym znaczeniu dla województwa bez zbadania roli, jaką ten odcinek pełni w sieci drogowej województwa. Tego rodzaju analizy nie były dokonane przed podjęciem przedmiotowej uchwały, a zatem została ona podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 u.d.p., tj. z pominięciem przesłanek zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich.

Nie bez znaczenia pozostaje także to, że wraz z wejściem w życie zaskarżonej uchwały na Powiat Sieradzki zostaje scedowany także obowiązek ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem przekazanych odcinków dróg, a tego rodzaju wydatki nie zostały uwzględnione w budżecie na 2016 rok. Zmiany w zakresie kategorii dróg powinny być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem pozwalającym wprowadzić procedury zmiany stanu prawnego w księgach wieczystych, a także zaplanować w budżecie wydatki związane z utrzymaniem drogi. Ponadto, zdaniem Wojewody Łódzkiego uchwała powinna zawierać szczegóły dotyczące; nazw ulic, numeru obrębu oraz numerów działek przez które przebiega przedmiotowa droga. Zaskarżona uchwała narusza zasady techniki legislacyjnej, gdyż w jej treści nie sprecyzowano przebiegu i długości odcinków, które pozbawia kategorii drogi wojewódzkiej, a odnośnie jednego z odcinków pozbawianych kategorii drogi wojewódzkiej - jedynie odwołano się do zapisów zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Sieradzu.

W odpowiedziach na skargi Sejmik Województwa Łódzkiego wniósł o ich oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała Nr XXVII/334/16 Sejmiku Województwa Łódzkiego została podjęta w konsekwencji dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 zmienianej ustawy otrzymał nowe brzmienie oraz dodano ust. 5a - 5f. W myśl aktualnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Jednocześnie ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013r. wprowadził przepis, w myśl którego rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (tj. od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do tej kategorii na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei odcinek drogi, o którym mowa powyżej, zostaje automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, natomiast przepisy 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Celem dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych w powyższym kształcie było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania tych dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej.

Wskazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.s.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie drogi te, w ramach mechanizmu "kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa mogą zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu.

Na terenie powiatu sieradzkiego, na podstawie art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o zmianie ustawy i drogach publicznych, do kategorii drogi wojewódzkiej zaliczone zostały odcinki byłych dróg gminnych o łącznej długości 47,725 km - dawne drogi krajowe nr 12, 14 i 45, w związku z uchwałami:

-Rady Gminy w Sieradzu nr VIII/64/2015 z dnia 2 września 2015r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz.Urz Woj.Łódzk. z 2015r. poz. 3637) - odcinek długości 7,240 km,

- Rady Miejskiej w Sieradzu nr X/72/2015 z dnia 19 sierpnia 2015r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych w Sieradzu (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r., poz. 3363) - odcinek długości 14,610 km,

- Rady Gminy Wróblew nr VII/46/15 z dnia 7 sierpnia 2015r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r., poz. 3283) - odcinek długości 0,964 km,

-Rady Gminy w Brzeźnie nr XII/62/2015 z dnia 9 września 2015r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r., poz. 3792) - odcinek długości 10,607 km,

-Rady Miejskiej w Złoczewie nr XIII/58/15 z dnia 31 lipca 2015r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r. poz. 3421) - odcinek długości 14,304 km.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wniesionej przez Powiat Sieradzki, Sejmik Województwa Łódzkiego wskazał, że zaskarżoną uchwałą na terenie powiatu sieradzkiego pozbawiono kategorii odcinki dróg wojewódzkich o łącznej długości 19,846 km. Nie została zatem zakłócona zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 5a u.d.p.

Odcinek drogi wojewódzkiej przebiegający śladem ul. P.O.W w Sieradzu pozbawiony kategorii, z chwilą oddania do użytkowania drogi S8, utracił swój funkcjonalny charakter i nie spełnia ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej określonych w art. 6 ust. 1 u.d.p. Jest ulicą miejską, łączy przebiegającą przez Sieradz drogę krajową Nr 83 z drogą krajową Nr 12. Nie stanowi połączenia między miastami, mającymi znaczenie dla województwa. Nie jest też drogą o znaczeniu obronnym.

Odcinek drogi wojewódzkiej Nr 710, o przebiegu: Warta (DK83) - Błaszki (DK12), również nie spełnia ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej. Łączy siedziby gmin Warta i Błaszki. Średniodobowe natężenie ruchu na tym odcinku wg pomiarów GPR 2010 wynosi 2224 poj./dobę z przewagą samochodów osobowych i mikrobusów - 1777 poj./dobę. Przytoczony argument stanowiący, że odcinek tej drogi nie został zastąpiony żadnym nowo wybudowanym odcinkiem drogi nie jest, w ocenie Sejmiku Województwa Łódzkiego, uzasadniony. Istotnym jest bowiem, że na terenie powiatu sieradzkiego pojawiły się, z mocy prawa, nowe drogi wojewódzkie stanowiące byłe drogi krajowe. Zapis art. 10 ust. 5a u.d.p., nie odnosi się bezpośrednio tylko do takich dróg. Podkreśla jedynie wymóg zachowania proporcjonalności długości odcinka pozbawianego kategorii o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutów postawionych w skardze wniesionej przez Wojewodę Łódzkiego, Sejmik Województwa Łódzkiego wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą na terenie powiatu sieradzkiego pozbawiono kategorii odcinek drogi wojewódzkiej w mieście Sieradz - ulicę P.O.W. od drogi krajowej nr 12 do skrzyżowania z ul. Jana Pawła II odługości 5,189 km, zgodnie z mapą stanowiącą zał. Nr 1 do uchwały oraz odcinek drogi wojewódzkiej Nr 710 na terenie powiatu sieradzkiego o przebiegu od drogi krajowej nr 83 w miejscowości Warta do drogi krajowej nr 12 w miejscowości Błaszki o długości 14,666 km, zgodnie z mapą stanowiącą zał. nr 2 do uchwały. Odcinki pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej zostały zaznaczone na mapach, które stanowią integralną część uchwały. Treść uchwały wraz z załączonymi mapami opisuje dokładnie jakie odcinki drogi wojewódzkiej zostały pozbawione kategorii. Sposób opisania odcinków pozbawionych kategorii jest czytelny i nie budzi wątpliwości. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut organu nadzoru naruszenia przepisów dotyczących techniki legislacyjnej. Niezależnie od powyższego podniesiono również, że z żadnego przepisu prawa nie wynika wskazany w skardze przez organ nadzoru sposób opisywania odcinka drogi pozbawianego kategorii. Odcinki byłych dróg krajowych często nie mają uregulowanego stanu prawnego, a to oznaczałoby brak możliwości pozbawienia tych odcinków kategorii.

Po wybudowaniu drogi ekspresowej S8, znajdującej się obok Sieradza, oraz po zmianie kategorii drogi wojewódzkiej (na kategorię drogi krajowej) bez numeru w Sieradzu na odcinku ul. Sienkiewicza od ul. Wojska Polskiego do ronda drogi łącznicy drogi ekspresowej S8 uchwałą nr XXI/11/292/16 Sejmiku Województwa kiego z dnia 24 maja 2016r w sprawie pozbawienia kategorii odcinka drogi wojewódzkiej oraz zaopiniowania projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz.Urz.Wojew. Łódzk. z 2016r., poz. 2562), zmienił się układ i znaczenie dróg w województwie łódzkim, w tym również dróg kategorii wojewódzkiej na terenie powiatu sieradzkiego. Odcinki pozbawione zaskarżoną uchwałą kategorii nie spełniają przesłanek drogi wojewódzkiej określonej w definicji drogi wojewódzkiej w art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe), stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa, i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych.

Odcinek ulicy P.O.W. w Sieradzu ma znaczenie drogi miejskiej, wylotowej, łączącej z innymi gminami. Łączy przebiegającą przez Sieradz drogę krajową Nr 83 z drogą krajową Nr 12. Nie stanowi połączenia między miastami, mającymi znaczenie dla województwa. Nie jest też drogą o znaczeniu obronnym. Z kolei, odcinek drogi wojewódzkiej Nr 710, o przebiegu: Warta (DK83) - Błaszki (DK12), o długości 1,666 km, również nie spełnia ustawowych kryteriów drogi wojewódzkiej. Łączy siedziby gmin Warta i Blaszki. Średniodobowe natężenie ruchu na tym odcinku wg pomiarów GPR 2010 wynosi 2224 poj./dobę z przewagą samochodów osobowych i mikrobusów -1777 poj./dobę.

Zgodnie z art. 10 ust. 5a zdanie drugie u.d.p., odcinek pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne, niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe) i art. 6 ust. 1 (drogi wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib między sobą. Pozbawione kategorii odcinki dróg wojewódzkich spełniają przesłanki kategorii dróg powiatowych.

Fakt ponoszenia przez Powiat Sieradzki nakładów finansowych, które nie zostały uwzględnione w budżecie na 2016 rok na utrzymanie nowych odcinków dróg powiatowych, nie może być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu złożonej skargi. Utrzymanie dróg publicznych, zależnie od ich kategorii, zawsze leży w gestii samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla. Na samorządzie województwa łódzkiego spoczął obowiązek utrzymania sieci dróg wojewódzkich powiększonej o 169,117 km byłych dróg gminnych. Także i w tym przypadku te dodatkowe nakłady nie były uwzględnione w budżecie Województwa Łódzkiego na rok 2015.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a., połączył niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 1085/16 celem ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 512 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r. poz. 486 ze zm.), dalej u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.).

Stosownie natomiast do art. 82c ust. 1 u.s.w., po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 u.s.w., nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 83 ust. 2 u.s.w.).

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 1 u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, bądź naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2016r., Nr XXVII/334/16 w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg wojewódzkich przebiegających przez teren powiatu sieradzkiego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Powiat Sieradzki, jak i Wojewodę Łódzkiego. Skarga Powiatu Sieradzkiego została wniesiona w terminie w przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Powiat Sieradzki posiada również legitymację do wniesienia skargi, albowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarga Wojewody Łódzkiego została natomiast złożona z zachowaniem terminu, o którym mowa w cyt. powyżej art. 82c ust. 1 u.s.w.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 pkt 20 u.s.w. oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), dalej u.d.p.

Na wstępie przypomnieć należy, że w okresie od 9 grudnia 2003r. do 8 lipca 2015r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Powyższa regulacja została zmieniona ustawą z dnia 13 września 2013r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 870), która w art. 1 pkt 1 dokonała zmiany brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., a w art. 1 pkt 2 po ust. 5 dodała ust. 5a-5f.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 lipca 2015r., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust.5b u.d.p.). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d u.d.p.).

Stosownie do treści art. 10 ust. 5e u.d.p., odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5f u.d.p.).

Ponadto w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej wskazano, że rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, przy czym zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu taki odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, a przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych została poddana badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015r., sygn. Kp 2/13 orzekł, że:

1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że Trybunał Konstytucyjny przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Stwierdzić zatem należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie wskazać również należy, że choć w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki, bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Wyjątkiem od przedstawionego schematu jest sytuacja występująca w niniejszej sprawie, uregulowana w art. 10 ust. 5a u.d.p., który przyznaje sejmikowi województwa kompetencję do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości w stosunku do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

W takiej sytuacji sejmik województwa zobowiązany jest do wykazania, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia funkcji drogi wojewódzkiej.

Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5a u.d.p., uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania go jako drogi powiatowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi wojewódzkiej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi wojewódzkiej. Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę wojewódzką, względnie w następstwie zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej, po stronie sejmiku województwa powstałoby uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi krajowej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez sejmik województwa, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli bowiem podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku utrata przez drogę wojewódzką cech uzasadniających jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5a u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające sejmikowi województwa prawo do arbitralnego przerzucania na organy powiatu zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Po 468/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16 –dostępne: cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę wojewódzką, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, albowiem nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o jakie przesłanki sejmik województwa ustalił, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie za drogi kategorii wojewódzkiej.

Faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza zatem możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Sejmiku Województwa Łódzkiego pod katem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Wprawdzie Sejmik Województwa Łódzkiego uzasadnienie przedmiotowej uchwały przedstawił w odpowiedziach na skargi, to jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargi nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedziach na skargi były znane Powiatowi Sieradzkiemu w dacie podejmowania uchwały, czy też uchwałę podjęto dlatego, że organ stanowiący takie uprawnienie ustawowe posiada.

Dodatkowo należy wskazać, że ustawa zmieniająca stworzyła podstawę dla uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe, tj. dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi, przekazanych przez gminy, nie zaś dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt Kp 2/13)

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w cyt. powyżej wyroku z dnia 23 września 2016r. sygn. akt III SA/Wr 359/16, sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. Dlatego też zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

-droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

-droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

-odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez samorząd województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

-poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ustawodawca przyznając zatem sejmikowi możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, wyznaczył więc w tej materii pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Obowiązek wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii wojewódzkiej, ciąży na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazane odcinki dróg kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik Województwa Łódzkiego winien wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdego odcinka dróg zawartych w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu, co w kontrolowanym przypadku nie miało miejsca. Brak wykazania spełnienia wskazanych przesłanek, uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie uchwała stanowi, że odcinki dróg określone w uchwale pozbawione zostają kategorii dróg wojewódzkich. W uchwale i jej załącznikach wymieniono jedynie odcinki dróg wskazane do pozbawienia kategorii, miasto na terenie którego są usytuowane, numer drogi/odcinka, przebieg i długość drogi/odcinka. Przedmiotowa uchwała nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia powyższych przesłanek, potwierdzających zasadność przyjętego rozwiązania.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powinien wykazać i udokumentować, czy odcinki dróg pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych, a następnie pozbawione kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Powyższe okoliczności zostały przedstawione przez Sejmik Województwa Łódzkiego dopiero w odpowiedziach na skargi.

Inną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo Łódzkie na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Ze wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi.

W zaskarżonej uchwale wskazano jedynie, że pozbawia się kategorii odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru, zaliczonej do tej kategorii w oparciu o uchwałę nr X/72/2015 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 19 sierpnia 2015r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg gminnych w Sieradzu (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r., poz. 3363), - ul. P.O.W. (na odcinku od drogi krajowej nr 12 do skrzyżowania z ul. Jana Pawła II w Sieradzu) o długości 5,180 km. Tymczasem w treści cyt. uchwały nie określono długości odcinka drogi krajowej nr 12, który został pozbawiony kategorii drogi gminnej. Z treści natomiast załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy Sieradz z dnia 2 września 2015r., Nr VIII/64/2015 w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2015r., poz. 3637) wynika, że w granicach gminy Sieradz odcinek byłej drogi krajowej nr 12, który został pozbawiony kategorii dróg publicznych wynosi 4120 m, a byłej drogi krajowej nr 14 o łącznej długości 3120 m. W odniesieniu natomiast do odcinka drogi wojewódzkiej nr 710, na terenie powiatu sieradzkiego, o przebiegu: Warta (DK83) - Błaszki (DK12), w ogóle nie wskazano uchwały, w oparciu o którą odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi gminnej, podano jedynie, że długość odcinka wynosi 14,666 km, zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

W tej sytuacji, wobec istniejącej różnicy w długości odcinków dróg i braku uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie można uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności. Cytowane powyżej przepisy art. 10 ust. 5a-5f u.d.p., dotyczą tzw. kaskadowego przekazywania dróg, czyli dopuszczalne jest przekazywanie dróg o takiej samej długości, które powiat przekazał samorządowi województwa. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powinien w sposób jednoznaczny wskazać, czy i kiedy powiat został poinformowany o zamiarze podjęcia uchwały i wykazać dlaczego wskazane w załączniku Nr 1 i 2 odcinki dróg, nie odpowiadają definicji kategorii drogi wojewódzkiej, o której mowa w art. 6 ust.1 u.d.p.

Na marginesie wskazać również należy, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie został przez organ wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały

W tym stanie nie można zatem jednoznacznie ocenić, czy Sejmik Województwa Łódzkiego zgodnie z wymogami prawa skorzystał z kompetencji przysługującej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej. Jak już powyżej wskazano, podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. Brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały spełnienia wskazanych powyżej przesłanek uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co spowodowało konieczność uwzględnienia skarg w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.