Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1060/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 981/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 981/21, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 maja 2021 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa ustalił, na wniosek K. K. i T. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem, na działce nr [...] obr. [...] [...] wraz z wjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 maja 2021 r., znak [...]:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] obręb [...] [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji;

2) zał. nr 1 obejmującego punkt I od słów "RODZAJ INWESTYCJI" do słów "infrastruktury technicznej" i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że:

"RODZAJ INWESTYCJI wg Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589): zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, drogi wewnętrzne, obiekty infrastruktury technicznej. Wnioskowana inwestycja polegać będzie na budowie budynku realizowanego w formie trzech segmentów posadowionych na wspólnym garażu podziemnym jako jeden budynek mieszkalny wielorodzinny.".

II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie".

Opisaną wyżej decyzję A. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ten uznał, że zarzuty skargi są bardzo ogólnikowe i obejmują przede wszystkim naruszenie zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. – bez konkretnego wskazania na czym te naruszenia miałyby polegać. Gołosłowne są również zarzuty braku wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem skarżąca nie wskazała jakie konkretnie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Nadto Sąd meriti zwrócił uwagę, że w petitum skargi zarzucono: "naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego", jednakże w dalszej części skargi brak jest jakichkolwiek zarzutów z zakresu prawa materialnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego jedyny zarzut, który został precyzyjnie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy wadliwego – zdaniem skarżącej – określenia powierzchni biologicznie czynnej na minimum 50%, podczas gdy Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa w swym stanowisku odnoszącym się do inwestycji wskazał, że teren inwestycji znajduje się na obszarze wymiany powietrza Miasta Krakowa i konieczne jest zachowanie minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca zarzuca, że wbrew poprzednio wyrażonemu stanowisku Kolegium nie pochyliło się nad tą kwestią w sposób dostateczny.

Omawiając sposób ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło: "Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji kubaturowej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 50%. W wynikach analizy podano, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany, w znacznej mierze uzależniony od wielkości działek i funkcji zabudowy i wynosi od 5% (dz. nr [...] - [...]) do 75% (dz. nr [...]). Średni wskaźnik udziału powierzchni biologicznie dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze został wyliczony na poziomie ok. 40%, natomiast dla działek z zabudową mieszkaniową wielorodzinną na poziomie ok. 50%.". Zatem przyjęta w decyzji wartość jest prawidłowa, zwłaszcza przy uwzględnieniu braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa. Dodać należy, że w wynikach analizy wyjaśniono sposób wyznaczenia tego wskaźnika, który zapewni kontynuację parametrów istniejącej zabudowy oraz umożliwi ochronę i utrzymanie wysokich standardów przyrodniczych tego terenu. W świetle powyższych danych brak było podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na wyższym poziomie, w nawiązaniu do opinii Wydziału Środowiska Urzędu Miasta Krakowa Organ opiniujący uznał za konieczne zachowanie minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na to, że teren inwestycji znajduje się na obszarze wymiany powietrza Miasta Krakowa Tym niemniej analiza danych z obszaru poddanego badaniu wykazała, że omawiany parametr na poziomie minimum 50% zapewni ochronę ładu przestrzennego, kontynuację parametrów istniejącej zabudowy oraz utrzymanie wysokich standardów przyrodniczych terenu.

W świetle powyższego Sąd Wojewódzki wskazał, że opinia Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 14 lutego 2017 r. nie jest stanowiskiem innego organu administracji publicznej, o której mowa w art. 106 K.p.a. i nie jest w żaden sposób wiążąca. Dodatkowo powołane w treści opinii 70% powierzchni biologicznie czynnej wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest w żaden sposób wiążące dla decyzji ustalających warunki zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezrozumiały jest zarzut, że: "Organ II instancji w postępowaniu skupił się jedynie na zarzucie błędnego określenia rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do kilku budynków". Niewątpliwie omówieniu tego zarzutu poświęcono sporą część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże wynikało to przede wszystkim z faktu, że również w odwołaniu zarzut ten stanowił jego najistotniejszą część. Kolegium jednak odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania i omówiło wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy.

Sąd rozpoznający skargę w całości podzielił rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie prawidłowego sformułowania nazwy inwestycji. W okolicznościach tej sprawy jasno i jednoznacznie ustalono parametry poszczególnych brył nadziemnych (załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji: powierzchnia zabudowy każdej z brył nie może przekraczać 440 m2, odległość pomiędzy bryłami nie może być mniejsza niż 13 m, szerokość elewacji dla każdej z brył nadziemnych budynku wynosi 20 m z tolerancją 4 m), zaś wszystko to ogranicza dodatkowo wskaźnik powierzchni zabudowy (26 % - 30 % terenu inwestycji).

Z powyższych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W., zarzucając:

1. na podstawie z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi pomimo nieprawidłowego określenia rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do kilku budynków (segmentów zabudowy);

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi pomimo przyjęcia parametru powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, a zatem niezgodnie z opinią Wydziału Środowiska Urzędu Miasta Krakowa oraz organu odwoławczego, nakazującego przy powtórnym wydawaniu rozstrzygnięcia uwzględnić wskazania organu opiniującego, co do określenia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 70%;

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwego ustalenia parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej z uwagi na odstąpienie od ustalenia tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym;

2) na podstawie z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a, tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

- art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 6 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

- rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: K. K., T. S. oraz Towarzystwo Budownictwa Społecznego "X" S.A. z siedzibą w K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie. O nieskuteczności tego zarzutu przesądza jego konstrukcja. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przepis art. 151, podobnie zresztą jak art. 145 § 1, czy art. 149 § 1 oraz § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, ani naruszeniem prawa materialnego, co w realiach niniejszej sprawy nie mogło podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do wskazanego przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 P.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy, normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki – podobnie jak przywoływany również art. 151 P.p.s.a. - co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. Należy wskazać, że skoro art. 1 § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna, bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2 P.u.s.a. Przepis ten stanowi, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Przedmiotową sprawę, zgodnie z właściwością, rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaś skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny.

Strona skarżąca powiązała naruszenie wskazanych wyżej przepisów P.u.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Tymczasem Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. także mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. art. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zatem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów, za pomocą których można kwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd Wojewódzki.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie mogą one podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Skarżąca zarzuca nieprawidłowe określenie rodzaju planowanej inwestycji, z uwagi na wskazanie w treści decyzji, że inwestycja obejmuje budowę jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy ustalone warunki zabudowy odnoszą się do kilku budynków (segmentów zabudowy).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę jednego budynku z kilkoma bryłami/segmentami, połączonymi planowanym w części podziemnej garażem, wykształciły się dwa nurty orzecznicze. Według jednego, w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późń. zm.) - dalej: "ustawa Prawo budowlane", budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednolitego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą połączone (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14, LEX nr 2083529; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1064/17, LEX nr 2429037). To stanowisko podziela strona skarżąca kasacyjnie.

Odmienne stanowisko, dopuszczające możliwość ustalenia warunków zabudowy dla jednego tylko budynku z kilkoma bryłami naziemnymi połączonymi wspólnym garażem podziemnym, przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 28 maja 2019 r.. sygn. II OSK 2529/18, LEX nr 2713973 i 18 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1813/18, LEX nr 3164850. W tych wyrokach Sąd uznał, że skoro planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną przeznaczoną na garaż oraz część nadziemną składającą się z kilku części, a w części podziemnej nie przewidziano żadnej dylatacji lub innej ściany (przegrody) oddzielenia przeciwpożarowego, to zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki dla uznania go za budynek w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to zaaprobował Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA w wyroku z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18 wskazał, że: "Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: "przegroda budowlana" oraz "wydzielenie z przestrzeni", nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, co do zasady stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną. Ustawodawca wskazał również, że wyodrębnienie to musi się odbywać w sposób widoczny, fizyczny skoro określił sposób oddzielenia: "za pomocą przegród budowlanych". NSA przyjął, że przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną jak i podziemną. Zaznaczył też, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/20, LEX nr 3172257).

Wbrew stanowisku skarżącej, definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie spełnia z osobna żaden z poszczególnych segmentów takiego obiektu, albowiem żaden z nich nie jest całkowicie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych. Normy prawa budowlanego nie pozwalają wskazać, gdzie znajduje się granica między takimi segmentami, tj. gdzie kończyłby się jeden z owych "budynków", a gdzie zaczynał kolejny. Dokonywane przez skarżącą "wydzielenie" tych obiektów z przestrzeni następuje w sprzeczności z jednoznaczną normą art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć na uwadze, że brak jest przegród budowlanych wydzielających tę podziemną kondygnację od poszczególnych segmentów obiektu, do których prowadzą z poziomu garażu liczne klatki schodowe i windy. Trudno również pomijać okoliczność, że poszczególne segmenty, jeżeli "oddzielić" je od kondygnacji garażowej, pozbawione są własnych fundamentów, co dyskwalifikuje je jako samodzielne budynki w myśl omawianego przepisu ustawy Prawo budowlane. Wątpliwym jest również, czy można w takim wypadku mówić o stałym związaniu z gruntem takiego "budynku" pozbawionego fundamentów, lecz "wykorzystującego" fundament kondygnacji garażowej, o bliżej niesprecyzowanym statusie prawnym.

Zasadnym jest stwierdzenie, że projektowany obiekt budowlany, niezależnie od swej wizualnej i widocznej naziemnej części, stanowi jeden budynek, bowiem funkcjonalnie i konstrukcyjnie połączony jest podziemną częścią, stanowiącą garaż dla budynku (brak jakichkolwiek przegród dzielących kondygnację na poszczególne części przypisane do poszczególnych segmentów), jak również posadowiony jest na tym samym fundamencie. W innym przypadku, gdyby uznać za zasadne stanowisko skarżącej, zgodnie z którym taki obiekt budowlany należy traktować jako trzy odrębne budynki mieszkalne wielorodzinne, niemożliwym byłoby ustalenie np. kubatury i powierzchni poszczególnych budynków, ponieważ na te parametry składa się również część podziemna budynku, która nie przewiduje żadnej dylatacji lub innej ściany (przegrody) oddzielającej od siebie poszczególne segmenty, a normy prawne nie wskazują gdzie znajduje się granica pomiędzy takimi segmentami.

Planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną przeznaczoną na garaż oraz część nadziemną składająca się z części, które projektant określił, jako: "część frontowa nadziemna" oraz "oficyna nadziemna". Nie jest sporne, że projekt architektoniczno-budowlany nie przewiduje w części podziemnej żadnej dylatacji lub innej ściany (przegrody) oddzielenia przeciwpożarowego. Oznacza to, że zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki dla uznania go za budynek w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowane.

Za bezzasadny należy uznać zarzut, który wskazuje, że nieprawidłowo został ustalony parametr powierzchni biologicznie czynnej na minimum 50%. Przede wszystkim zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast wyjątek pod powyższej zasady stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.. Tym samym organ powinien ustalić powierzchnię nowej zabudowy w oparciu o średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, a jeżeli jego zdaniem powinien być przyjęty inny parametr niż średni wskaźnik, to przedmiotowa kwestia powinna być uzasadniona w analizie architektoniczno-urbanistycznej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17, LEX nr 2464380). Takie stanowisko przyjął Sąd Wojewódzki uznając, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy - zarówno dużych jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika w oparciu o średnią z całego obszaru, a nie np. w oparciu o wielkość powierzchni zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich albo w oparciu o wskaźnik: "przeważający w obszarze analizowanym". Jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku do reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczo-urbanistycznej w tym zakresie musi być rzetelne i przekonywujące. Merytoryczne uzasadnienie odstępstwa od reguł nawiązywać powinno do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. Sam fakt, że w obszarze analizowanym występują działki o większej powierzchni zabudowy niż średnia, takim uzasadnieniem nie jest. Trzeba przy tym zauważyć, że w rozporządzeniu expressis verbis nie zawarto żadnych wskazań odnośnie powierzchni biologicznie czynnej, zatem nie istnieje obowiązek umieszczania tego parametru w każdej decyzji o warunkach zabudowy. To oznacza, że ustalenie tego parametru na poziomie minimalnym i tak stanowi zabieg wykraczający poza wymagania obowiązującego prawa, mający na celu uszczegółowienie parametrów planowanej inwestycji. W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że organ prawidłowo ustalił wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50%, bowiem zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik został ustalony na podstawie średniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego. Jednocześnie organ nie był obowiązany do uzasadnienia swojej decyzji, co do braku wyznaczenia innego parametru niż średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru analizowanego, ponieważ zgodnie z wykładnią § 5 ust. 2 rozporządzenia, jest zobowiązany do dokonania rzetelnej i przekonywującej analizy, gdy ma zamiar zastosować inny parametr, niż ten ustalony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Tym samym Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że analiza danych z obszaru poddanego badaniu wykazała, że omawiany parametr na poziomie 50% zapewni ochronę ładu przestrzennego, kontynuację parametrów istniejącej zabudowy oraz utrzymanie wysokich standardów przyrodniczych terenu. Trzeba mieć przy tym zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wyrażenie przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa opinii nie może być kwalifikowane jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 K.p.a.; taka opinia nie jest w żaden sposób wiążąca. Sąd trafnie zauważył, że powołane w treści opinii 70% powierzchni biologicznie czynnej wynika z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i przez to nie stanowi podstawy prawnej dla decyzji ustalających warunki zabudowy.

Nie można też podzielić zarzutu skargi wadliwego ustalenia parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej z uwagi na odstąpienie od ustalenia tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że szerokości elewacji frontowych budynku w obszarze analizowanym są zróżnicowane i uzależnione w znacznym stopniu od funkcji budynków i ich usytuowania względem frontu działki: od ok. 3 m do ok. 45 m. Średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m. Jednocześnie stwierdzono, że w zakresie parametrów istniejącej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowych budynków, w omawianym obszarze nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania zabudowy, który wymagałyby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na różnorodność gabarytów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, a w szczególności zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych istniejących budynków, wskazane jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy - każdej z nadziemnych brył budynku, w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. Nr [...], tj. na poziomie 20 m, z tolerancją do 4 m. Wyjaśniono przy tym, że na tym etapie postępowania wymagany jest jedynie koncepcyjny zarys projektowanego zagospodarowania oraz planowanego obiektu, a także nie są znane wszystkie uwarunkowania przestrzenne i architektoniczne, oraz techniczne i technologiczne, wynikające z także z przepisów wykonawczych, wskazane jest przyjęcie powyższej tolerancji przy wyznaczaniu omawianego parametru. Tak wyznaczona szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy zapewnia możliwość, w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych, wkomponowania projektowanych budynków w istniejący układ urbanistyczny i przez to pozwoli na zrównoważony rozwój tej części miasta. W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uzasadnienie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie 20 m z tolerancją do 4 m jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ w sposób obiektywny przedstawił argumenty przemawiające za takim parametrem.

Dopuszczając budowę obiektu o szerokości elewacji frontowej tożsamej z szerokością elewacji budynków bezpośrednio sąsiadujących, organ zagwarantował optymalną, w istniejących warunkach, kontynuację istniejącej zabudowy. Unormowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia pozwala odstąpić od automatyzmu w wyznaczaniu gabarytów przyszłych obiektów budowlanych i odwołać się do wiedzy i doświadczenia specjalisty sporządzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną, W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki naruszył § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.