Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 930/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 86,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Gryfice na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2016 r. nr XIII.112.K.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016 I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie na rzecz skarżącej Gminy Gryfice kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. uchwałą nr [...], z dnia [...], stwierdziło nieważność § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016. Uchwała została podjęta na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 561), zwanej dalej "u.r.i.o.".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium stwierdziło, że zakwestionowaną częścią uchwały dokonano zmiany załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] przez dodanie zadania o liczbie porządkowej 5 w brzmieniu: "Podejmowanie interwencji w związku z naruszaniem przepisów prawa związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych i środków odurzających; działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu i innych środków odurzających, szczególnie dla nieletnich oraz bezpieczeństwa w miejscach publicznych na terenie Miasta (monitoring miejsc zagrożonych patologią społeczną) -[...] zł."

Zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ww. ustawy gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 tej ustawy. Natomiast art. 41 ust. 1 stanowi, iż prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin i wskazuje przykładowo, jakie to są zadania. W świetle tych przepisów nie znajduje umocowania prawnego przeznaczenie dochodów z opłat za wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zakup sprzętu do monitoringu najbardziej niebezpiecznych miejsc w mieście.

W ocenie Kolegium zakup sprzętu służącego do monitoringu niebezpiecznych miejsc w mieście, choć uzasadniony, powinien być sfinansowany z innych źródeł, z uwagi na fakt, że zadanie to wykracza poza cel unormowań określonych w art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Powyższe znajduje również oparcie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08).

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. przez Gminę G.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art.41 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez ograniczenie działań skarżącej związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz ograniczenie kompetencji organu stanowiącego skarżącej;

- art. 10. ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez ograniczenie działań skarżącej służących rozwiązywaniu problemów narkomanii oraz ograniczenie kompetencji organu stanowiącego skarżącej;

- art. 41 ust. 1 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że monitoring miejsc zagrożonych patologią społeczną nie jest związany z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016;

- art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez orzeczenie o nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] pomimo jego zgodności z prawem, a także pomimo braku uzasadnienia faktycznego i prawnego

- art. 18 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.r.i.o. przez orzeczenie o nieważności części uchwały pomimo braku kompetencji do orzekania w sprawach zawartych w kontrolowanej uchwale (uchwała nie jest uchwałą budżetową).

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gminy, a więc wykonywanych w imieniu własnym gminy, na własną rzecz i na własną odpowiedzialność. Działania wskazane w tym artykule mają charakter otwarty, oznacza to, że zakres zadań do wykonania w ramach gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych może być poszerzony, jednak ściśle związany z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, iż katalog zadań w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest jedynie przykładowy. Podstawową cechą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co oznacza, że decyzje są podejmowane przez organy tego samorządu swobodnie, we własnym zakresie, bez odgórnych poleceń, zaś nadzór organów rządowych jest ograniczony do kontroli legalności. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, rozumiana jako niezależność od administracji rządowej umożliwiająca realizowanie zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, która znajduje wyraz szczególnie w powierzaniu samorządowi wyłączności w realizowaniu tzw. zadań własnych. W ramach przyznanej gminie samodzielności w realizacji zadań własnych, rada jest upoważniona do wyboru środków zapewniających wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (wyrok WSA w Opolu z dnia 6 marca 2014 r. II SA/Op 40/14).

Organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu uprościł w sposób niezrozumiały zapis w § 1 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] sprowadzając do zakupu sprzętu do monitoringu, natomiast w ramach działań tam zaplanowanych przewidziano działania związane z zabezpieczeniem miejsc szczególnie zagrożonych alkoholizmem i narkomanią w mieście, wśród których należy wskazać zabezpieczenie ustalonych miejsc zagrożeń, kontrolę tych miejsc, usuwanie zagrożeń i nadzór nad wskazanymi miejscami. Miejsca powstających zagrożeń z tytułu nadużywania alkoholu i środków odurzających są władzom gminnym dobrze znane. Wielokrotnie były podejmowane interwencje zarówno Policji, jak też Straży Miejskiej. Przewidziano także środki na niezbędne koszty funkcjonowania, konserwacji i rozbudowy monitoringu w miejscach zagrożeń na terenie miasta. Zadania umieszczone w zakwestionowanej części Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w pełni wpisują się w art. 41 ust. 1 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, którego realizacja w oparciu o art. 15 tej ustawy pozwoli na obserwację i udokumentowanie poprzez ich rejestrację, naruszenia prawa w związku z nadużywaniem alkoholu lub stosowania środków odurzających. Działania takie pozwolą na podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych zarówno w art. 131 i 15 ustawy (promocja i sprzedaż alkoholu dla osób nieuprawnionych), a także likwidację tych miejsc i do występowania przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego.

Przytoczone działania dotyczą zarówno miejsc zagrożonych alkoholizmem jak również narkomanią.

Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących. Jest to akt prawny wiążący w zasadzie organ gminy, określający sposób działania gminy. Przyjęty program jest programem zmiennym, uchwalanym corocznie. Okoliczność ta przesądza, że program w rzeczywistości jest planem działania gminy (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2003 r. II SA/Po 502/03). Tak uchwalony plan działania w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi fragment strategii rozwiązywania problemów społecznych w gminie.

Kolegium RIO w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym przekroczyło swoje uprawnienia nadzorcze, których zakres został wskazany w art. 18 oraz art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie ma charakteru uchwały budżetowej i działania organu nadzoru przekraczają ustawowe uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w S., zwana dalej "Izbą", wniosła o nieuwzględnienie i oddalenie przedmiotowej skargi.

W ocenie Izby, niesłuszny jest zarzut braku kompetencji Izby do orzekania w sprawach zawartych w kontrolowanej uchwale. Zgodnie z art. 171 ust.2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym.

W wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r. II GSK 151/07 stwierdzono "w art. 11 ust. 1 ustawy o r.i.o. znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych w odniesieniu do uchwał organów jst., (....) Ta regulacja w ocenie NSA nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych izb, w szczególności przez ich ograniczenie tylko do tych enumeratywnie wymienionych uchwał jst. Zakres bowiem kompetencji nadzorczych rio określony został w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji".

Podobnie wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r. II SA/Op 316/13-"Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu kompetencji nadzorczych wojewody jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Dopóki nie ma legalnej definicji tego sformułowania, która ograniczałaby katalog spraw poddanych nadzorowi izb wyłącznie do wymienionych w art. 11 ustawy o rio dotąd nie można zawężać kompetencji tego organu poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować wyłącznie przez pryzmat tego unormowania, przy zastosowaniu jedynie literalnej wykładni użytych w nim określeń". Badana uchwała dotyczy kwestii finansowych, w związku z powyższym, zdaniem Kolegium Izby, jest ono uprawnione do orzekania o jej zgodności z prawem.

Niesłuszny jest również, w ocenie Kolegium Izby, zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 6 i ust.2 ustawy przez niewłaściwą wykładnię, że monitoring miejsc zagrożonych patologią społeczną nie jest związany z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016 oraz przez ograniczenie kompetencji rady gminy do uchwalenia tego programu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności:

1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu;

2) działalność wychowawczą i informacyjną;

3) ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju;

4) ograniczanie dostępności alkoholu;

5) leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu;

6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie;

7) przeciwdziałanie przemocy w rodzinie,

8) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej.

Realizacja wskazanych zadań jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinien konkretyzować zadania przez ich wymienienie. Oznacza to, że rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do zdiagnozowanych i ustalonych aktualnych potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest aktem definiującym sposoby działania gminy w konkretnych obszarach zmierzające do osiągania celów ustawowych, a zmiana wprowadzona przez Radę Miejską w G. nie określa działań przyjętych do realizacji w zakresie podejmowania interwencji w związku z naruszeniem przepisów prawa związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych i środków odurzających. Dopiero w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze podano, że w ramach działań tam zaplanowanych przewidziano działania związane z zabezpieczeniem miejsc szczególnie zagrożonych alkoholizmem i narkomanią w mieście, wśród których należy wskazać zabezpieczenie ustalonych miejsc zagrożeń, kontrola tych miejsc, usuwanie zagrożeń i nadzór nad wskazanymi miejscami (,..).

Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu obejmują zadania wymienione w art. 41 ust. 1 ustawy, w tym m.in. poprzez podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego (pkt 6).

Zamieszczony w uchwale zapis określający podzadanie: Podejmowanie interwencji w związku z naruszaniem przepisów prawa związanych ze sprzedażą napojów alkoholowych stanowi jedynie powtórzenie przywołanego przepisu ustawy (41 ust. 1 pkt 6), a jego zamieszczenie w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie (...) narusza zasady techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Ponadto skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że realizacja kwestionowanego zadania pozwoli na obserwację i udokumentowanie poprzez ich rejestrację naruszenia prawa w związku z nadużywaniem alkoholu lub stosowania środków odurzających i podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W ocenie Kolegium Izby, ujawnienie ww. sposobu realizacji zadania poprzez obserwację, udokumentowanie i rejestrację potwierdza, że zaplanowany wydatek ze środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest przeznaczony wyłącznie na zakup sprzętu do monitoringu. Tylko bowiem przy pomocy sprzętu monitorującego można obserwować, dokumentować i rejestrować określone zachowania monitorowanych osób. W tym miejscu należy wskazać wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 172/08, w którym sąd ten wyraził pogląd, że finansowanie monitoringu ulicznego w celu poprawy bezpieczeństwa wykracza poza działania związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych. Podobne stanowisko zawarto w wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. Akt IIGSK 929/08 gdzie stwierdzono m.in. iż to, że katalog zadań realizowanych przez gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych określony w art. 41 ust. 1 ustawy ma charakter otwarty nie oznacza, że rada gminy może w sposób dowolny te zadania określać. Granice przewidzianej prawem swobody rady gminy w tym zakresie wyznacza obowiązujący porządek prawny, ponieważ wynikająca z art. 41 ust. 2 ustawy delegacja rady do określania zadań wskazanego programu obejmuje tylko takie zadania, które mieszczą się w dyspozycji art. 41 ust. 1 ustawy i nie wynikają z żadnych innych przepisów powszechnie obowiązujących.

W świetle powyższych wywodów, w ocenie Kolegium Izby, zarzuty skarżącej dotyczące ograniczenia działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz służących rozwiązywaniu problemów narkomanii nie znajdują potwierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Powołana norma konstytucyjna została powielona w treści art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.".

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami lub zarządzeniami organu gminy przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową (90 ust. 2). Zgodnie z nim uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie, ustawą wyznaczającą krąg spraw finansowych objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej nad działalnością gminy jest ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 561). Stosownie do art. 1 ust. 2 u.r.i.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Izby (RIO) sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1.

Przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. stanowi, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;

2) budżetu i jego zmian;

3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;

4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;

6) absolutorium;

7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Brzmienie przywołanego uregulowania pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było, aby wytyczało ono zakres właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych można wyprowadzić zasady jakie winny być stosowane przy ustalaniu kompetencji nadzorczych organu:

1) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (mogą działać w granicach przyznanych im kompetencji, na podstawie norm określających ich zadania i tryb postępowania - zasada legalizmu art. 7 Konstytucji RP);

2) przepisy kompetencyjne podlegają wykładni ścisłej;

3) przy interpretacji ww. przepisów pierwszeństwo ma wykładnia językowa;

4) wykładnia tych przepisów nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii (kompetencji) w nich nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej;

5) organ nadzoru nie jest uprawniony (upoważniony) do wychodzenia poza zakres upoważnienia (poza normę kompetencyjną).

Zdaniem sądu, skoro przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia szczegółowo kategorie uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które podlegają badaniu przez RIO w ramach właściwości rzeczowej organu, to należy uznać, że tylko w tych przedmiotach zarządzenia i uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej RIO.

Z kolei art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. stwierdza, że do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. Ten właśnie przepis został wskazany przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nie wskazał natomiast jak ustalił swoją właściwość rzeczową w oparciu o art. 11 ust. 1 u.r.i.o.

Przez pojęcie właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw indywidualnych określonego rodzaju.

Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie jest właściwe rzeczowo do sprawowania nadzoru nad uchwałami rad gmin w sprawach innych niż finansowe wymienione w art. 11 ust.1 u.r.i.o.

Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta w oparciu o art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w zakresie ustalenia gminnego programu profilaktyki, rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii. Zgodnie z ww. art. 41 ust. 2: Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Tak więc rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Powyższy przepis określający kompetencję rady gminy, zdaniem sądu, w żaden sposób nie wskazuje na finansowy charakter podejmowanej na jego podstawie uchwały.

Dodać należy, że zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18.

Zdaniem sądu, z pewnością opłaty te stanowią dochód gminy i podlegają rozdysponowaniu w trybie przewidzianym dla wszystkich wydatków gminy.

Z przepisu art. 86 u.s.g. wynika, że to wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach innych niż należące do Prezesa Rady Ministrów oraz niż finansowe należące do regionalnych izb obrachunkowych.

Przedmiot uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki, Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2016, w ocenie sądu, jednoznacznie wskazuje, że to wojewoda jest organem nadzoru. Uchwała taka podlega nadzorowi wojewody, który w ramach nadzoru bada, między innymi, czy jej zapisy są zgodne z delegacją ustawową, zaś poruszone w niej sprawy finansowe i tak winny znaleźć się we właściwym akcie dotyczącym wyłącznie spraw finansowych. Takie stanowisko sądu znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA sygn. akt II GSK 1271/14, II GSK 2514/14).

W ocenie sądu, nie jest dopuszczalne by dwa różne organy nadzoru badały jedną uchwałę nie mieszczącą się w zakresie spraw finansowych, choć wskazującą także na pewne kwestie finansowe i podejmowały w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał zaskarżoną uchwałę za wydaną z naruszeniem art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i dlatego też, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), uchylił akt nadzoru. O zwrocie kosztów sądowych sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.