Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 7528/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 PAR 1, 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 515/20 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr SKO 4303/54/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 515/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę A. C.

na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 13 sierpnia 2020 r., nr SKO 4303/54/20, w przedmiocie zawieszenia postępowania

w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego (pkt I) oraz przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt II).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

we Wrocławiu utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Administratora Działu Wsparcia Mieszkańców, Zespołu Świadczeń na Rzecz Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu z 9 lipca 2020 r., nr ZSMI.5130.002331.2020, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stronie skarżącej – A. C. - dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu wskazało, że podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony w dniu 30 czerwca 2020 r. z uwagi na wniesienie do Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] pozwu o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu oraz nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu. W ocenie organu odwoławczego okoliczność ta przesądza o wpływie rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy na decyzję organu pomocowego, a tym samym decyduje o statusie tego zagadnienia, jako kwestii wstępnej.

Kolegium przytoczyło art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2133; zwanej dalej: ustawą o dodatkach mieszkaniowych), z którego wynika, że przesłanką nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego jest - co do zasady - posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Przyznanie dodatku mieszkaniowego osobie nieposiadającej takowego tytułu możliwe jest jedynie w przypadku, gdy ta oczekuje na lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczy zatem osób, które posiadają już prawo do lokalu zamiennego albo socjalnego, ale prawo to nie zostało jeszcze zrealizowane.

Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona podała, że lokal mieszkalny usytuowany przy ul. [...] w. W. zajmuje bez tytułu prawnego, ale oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego. Istotnym jednak jest, że wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II C 129/17, Sąd Rejonowy [...] nakazał stronie oraz jej synom opuszczenie, opróżnienie i wydanie wymienionego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie przyznał im uprawnienie do lokalu socjalnego oraz wstrzymał wykonanie opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez Gminę Wrocław oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Pismem z 19 grudnia 2019 r. Gmina Wrocław złożyła stronie ofertę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, jednak strona ofertę tę odrzuciła.

Kolegium powołało się na art. 14 ust. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611). Wskazało, że strona odrzuciła złożoną ofertę umowy najmu lokalu socjalnego i zgodnie z pouczeniem poddała sądowej ocenie prawidłowość złożonej przez Gminę Wrocław oferty najmu lokalu socjalnego, wnosząc w dniu 3 stycznia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] pozew o ustalenie prawa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu dla czterech osób

i nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu, który jest nadal rozpatrywany.

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie przez sąd cywilny kwestii prawidłowości oferty złożonej przez Gminę Wrocław stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne

w postępowaniu wszczętym na wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Od podjętego bowiem przez Sąd Rejonowy rozstrzygnięcia zależy ustalenie, czy skarżąca jest nadal osobą, która oczekuje na przyznanie lokalu socjalnego (tj. posiada uprawnienie do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu) i tym samym spełnia przesłanki do nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanym przypadku wystąpił wymagany związek przyczynowy pomiędzy ustaleniem prawa do przyznania stronie dodatku mieszkaniowego a rozstrzygnięciem przez sąd cywilny kwestii prawidłowości oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego złożonej stronie przez Gminę Wrocław.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą formalną wydania zaskarżonego aktu był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego), o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu ww. przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie zawieszono postępowanie toczące się na wniosek strony skarżącej, domagającej się przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu

w okolicznościach niniejszej sprawy jest niesporne, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego przez siebie lokalu mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. [...]. Sporne są natomiast kwestie uznania, czy skarżącej można przypisać status osoby oczekującej na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny oraz czy w związku z tym występuje w sprawie zagadnienie prejudycjalne w ujęciu wyżej zaprezentowanym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z ustaleń organów oraz lektury akt administracyjnych wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia [...] z 30 listopada 2017 r., w sprawie z powództwa T. sp. z o.o., przy interwencji ubocznej Gminy Wrocław, Sąd ten nakazał (pkt I) pozwanym - skarżącej i jej synom - aby opuścili, opróżnili i wydali stronie powodowej wymieniony lokal mieszkalny, nadto orzekł (pkt II), że pozwanym przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego oraz (pkt III) nakazał wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez Gminę Wrocław oferty zawarcia z pozwanymi umowy najmu lokalu socjalnego.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, który trafnie wywiódł, iż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy na kwestię statusu strony skarżącej jako "osoby oczekującej" będzie miało wpływ uprzednie rozstrzygnięcie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak wynika z akt administracyjnych, Gmina Wrocław złożyła stronie skarżącej w dniu 19 grudnia 2019 r. ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, lecz strona skarżąca odmówiła przyjęcia tej oferty oraz zawarcia umowy najmu. Skarżąca, stosownie do art. 14 ust. ust. 6a ustawy o ochronie praw lokatorów, wykorzystała przysługujące jej środki ochrony prawnej i zaskarżyła prawidłowość tej oferty wytaczając przed sądem cywilnym w dniu 3 stycznia 2020 r.,

a więc w toku postępowania administracyjnego, powództwo o ustalenie istnienia prawa do najmu socjalnego lokalu i nienadawanie klauzuli wykonalności wyrokowi eksmisyjnemu. Tym samym w toku postępowania przed tym sądem powszechnym zostanie ustalona skuteczność złożonej stronie skarżącej oferty zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, a wobec tego - czy spowodowała wygaśnięcie obowiązku dostarczenia stronie skarżącej takiego lokalu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro ujawniła się w toku prowadzonego postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego prawna kwestia skuteczności złożonej oferty, która zostanie dopiero przesądzona w odrębnym postępowaniu przed sądem cywilnym, a do czasu tego rozstrzygnięcia nie można stwierdzić, czy skarżąca zachowuje status "osoby oczekującej", co jest istotną przesłanką materialnoprawną dla przyznania dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - należało postępowanie zawiesić na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z przedstawionych racji Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu oparto na normie art. 250 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w części, tj. co do punktu I. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w "całości"

i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

w "całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma Urzędu Miasta Wrocławia z 23 września 2021 r. na okoliczność jego treści oraz aktualnego statusu skarżącej jako osoby oczekującej na przyznanie lokalu socjalnego, a zatem spełniającej przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i oświadczył, że nie została ona opłacona w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

"1) w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj." (w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).

Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, a w ich ramach podniesione zarzuty.

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, w taki sposób, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14,). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjęta

w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednakże we własnym zakresie formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).

Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie dopełniła swoich obowiązków, gdyż w sporządzonej skardze kasacyjnej zabrakło określenia zarzutu lub zarzutów, które kieruje pod adresem zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wywiedzionego środka odwoławczego także nie pozwala na wyodrębnienie z jego treści przepisów, które w zamiarze autorki skargi kasacyjnej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Wynika z niego, że strona nie zgadza się z zawieszeniem postępowania jurysdykcyjnego w związku ze stwierdzeniem zagadnienia wstępnego w sprawie. Stoi na stanowisku, iż skarżąca spełnia przesłanki przyznania dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z uzasadnienia wynika również, że po otrzymaniu ze strony Gminy oferty najmu lokalu mieszkalnego, korzystając z uprawnienia o którym mowa w art. 14 ust. 6a cytowanej ustawy, złożyła pozew ona do sądu powszechnego, w którym zakwestionowała prawidłowość złożonej jej oferty. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób jednak wywieść w jakikolwiek sposób, która norma postępowania sądowoadministracyjnego, jako norma odniesienia, oraz jaka norma dopełnienia zostały naruszone. W sprawie doszło bowiem do zawieszenia postępowania przed organem. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest określenia zarzutu, w konstrukcji którego doszłoby do wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył Sąd pierwszej instancji. Tym bardziej niedopuszczalne jest zastępowanie strony i formułowanie zarzutu w jej miejsce.

Zauważyć należy, iż autorka przedmiotowej skargi kasacyjnej wniosła skargi kasacyjne w podobnych pod względem faktycznym i prawnym sprawach prowadzonych przez Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. III OSK 1225/21 i III OSK 7527/21. W sprawach tych doszło do prawidłowego sformułowania zarzutu. Mimo, że skargi kasacyjne w powyższych sprawach są takie same pod względem swojej treści, brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, iż ze względu na ich tożsamość

z rozpoznawaną sprawą, wolą autorki skargi kasacyjnej było podniesienie w tej sprawie takiego samego zarzutu. Ze względu na ważkość skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalne domniemywanie treści zarzutu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi kasacyjnej.