Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 59/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 73/21 w sprawie ze skargi D.D. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 27 października 2021 r., II SAB/Po 73/21, oddalił skargę D. D. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 11 marca 2021 r. D. D. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sprawie [...], po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzji kasacyjnej z dnia 12 stycznia 2020 r., nr [...]. W skardze podano, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] (wspólność ustawowa małżeńska), położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Zarzucając naruszenie art. 35 § 1, art. 35 § 3 i 12 k.p.a. skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi w trybie autokontroli i wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza [...] bez zbędnej zwłoki, a w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza [...] przez sąd i zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym terminie; stwierdzenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); zasądzenie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna i oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administarcyjnymi -dalej w skrócie p.p.s.a.

Sąd zwrócił uwagę, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego oznaczył przedmiotową skargę jako skargę na bezczynność, zatem wyłącznie w aspekcie tak wniesionej skargi Sąd może ocenić działania Burmistrza [...] w prowadzonym z wniosku skarżącego postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Dalej Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy zarzut bezczynności dotyczy zbyt długiego i nieuzasadnionego procesowo, rozpatrywania przez Burmistrza [...] sprawy skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na etapie po kasacyjnej decyzji SKO w Kaliszu z dnia 12 stycznia 2021 r. W świetle uzasadnienia ww. kasacyjnej decyzji SKO, rozstrzygnięcie sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy wymagało przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej – architektonicznej, która umożliwi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa analiza powinna, w świetle wskazań organu II instancji, zostać sporządzona na znacznie większym obszarze, aniżeli uwzględniono na wcześniejszych etapach postępowania. Tak dużego obszaru nie obejmowały mapy załączone do wniosku inwestora. Niewątpliwie w ocenie Sądu takie wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego wymagały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a w istocie przeprowadzenia tego postępowania - w zakresie najistotniejszym dla przedmiotu sprawy - od początku. Mając to na uwadze należy zdaniem Sądu przyjąć, że pomimo, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 16 lipca 2019 r., organ powinien sprawę załatwić w terminie dwóch miesięcy od dnia wpływu decyzji kasacyjnej do Urzędu Miejskiego w [...], co nastąpiło w dniu 13 stycznia 2021 r. Sąd podzielił stanowisko Burmistrza [...], iż w świetle wskazań zawartych w decyzji SKO w Kaliszu z dnia 12 stycznia 2021 r. co do konieczności uwzględnienia poszerzonego obszaru do analizy urbanistycznej – uwzględniającego szerokość frontu działki inwestycyjnej, tj. 328m, co końcowo spowodowało objęcie analizą 377 nieruchomości, sporządzenie analizy i jej opracowanie wymagało czasu. Powyższe uzasadnia stanowisko, że organ powinien załatwić sprawę, jako szczególnie skomplikowaną (art. 35 § 3 k.p.a.), w terminie dwóch miesięcy, liczonych od dnia 14 stycznia 2021 r.

Zdaniem Sądu należy mieć na uwadze, że w świetle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego złożony przez skarżącego wniosek o ustalenie warunków miał braki formalne, które wymagały uzupełnienia – nie zawierał mapy, na której mogłaby zostać przeprowadzona wymagana nowa analiza urbanistyczna. Co do zasady, w takim przypadku wnioskodawca powinien zostać wezwany o przedłożenie wymaganej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma obowiązek załączenia do wniosku dokumentu w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., w przypadku nie dostarczenia dokumentów wymaganych przepisami, wniosek inwestora powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Jednakże w realiach niniejszej sprawy konieczność uzupełnienia wniosku wynikła już po jego wszczęciu i po dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy wydanych w sprawie przez Burmistrza [...] decyzji, zatem w takim przypadku rozważenia wymagałoby umorzenie postępowania lub wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skoro wnioskodawca nie dostarczył wymaganej mapy, a mimo to organ nadal prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie, to zarzut bezczynności, w opinii Sądu, należy w tym przypadku uznać za bezpodstawny. W takich okolicznościach za zbędne i nie mające istotnego znaczenia dla oceny zasadności przedmiotowej skargi jest ustalenie, czy spełnione zostały przez skarżony organ przesłanki z art. 35 i art. 36 k.p.a. bowiem już z tej przyczyny skarga nie mogła być uwzględniona. Tym niemniej, mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd rozważył również, czy wymogi określone wymienionymi przepisami zostały przez Burmistrza [...] dotrzymane. W tym zakresie Sąd zauważył, że skarżony organ podjął próbę pozyskania mapy od skarżącego, o co 20 stycznia 2021r. wezwano pełnomocnika skarżącego. Wezwanie to wystosowano na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego odmówił zastosowania się do wezwania, o czym poinformował skarżony organ pismem, które wpłynęło do siedziby organu w dniu 25 stycznia 2021 r. W opinii Sądu okres od dnia 20 stycznia do dnia 25 stycznia 2021 r. (6 dni) należy doliczyć do dwumiesięcznego okresu, jaki organ miał na załatwienie sprawy. Jest to okres oczekiwania na wykonanie przez stronę zobowiązania, do którego została prawidłowo wezwana. Ponadto, skoro wniosek nie spełniał warunków formalnych, okresu do czasu usunięcia takich braków nie można wliczać do określonego przepisami czasu, w jakim sprawa powinna zostać załatwiona. W tym przypadku organ prowadzący postępowanie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – po uzyskaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. stanowiska pełnomocnika skarżącego, poczynił kroki w celu pozyskania we własnym zakresie wymaganej mapy. Wystosowano również zapytanie do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii co do interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: (1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Jak wynika z akt sprawy wymaganą mapę organ pozyskał i osoba uprawiona przystąpiła do sporządzenia analizy urbanistycznej. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy został sporządzony 26 lutego 2021 r., przy czym opracowywanie analizy trwało jeszcze po tej dacie, co wynika z notatki służbowej z dnia 2 marca 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2021 r. skarżony organ poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie załatwienia sprawy – do 16 kwietnia 2021 r. Zawiadomienie to wystosowane zostało jeden dzień po terminie liczonym od dnia 14 stycznia 2021 r., lecz mając na uwadze okres pięciu dni oczekiwania przez organ na dostarczenie przez skarżącego mapy umożliwiającej przeprowadzenie analizy urbanistycznej, gdy organ bez własnej winy nie mógł prowadzić postępowania (tj. od 21 do 25 stycznia 2021 r.), uznać należy, że dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy decyzją upływał w dniu 19 marca 2021 r. Przedmiotowa skarga do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła w dniu 15 marca 2021 r., a więc przed upływem tego terminu, a ponadto w okresie, gdy w terminie tym został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy – ustalony przez organ na 16 kwietnia 2021 r. (zawiadomienie z dnia 15 marca 2021 r.). Zatem i z tej przyczyny nie można uznać, że na dzień wniesienia skargi Burmistrz [...] był bezczynny. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną D. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. polegające w istocie na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego oraz jego błędnej ocenie, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie zbadaniu i dokonaniu oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.

3) art. 174pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego tj. naruszenie polegające na nie załatwieniu sprawy w okresie, w którym sprawa winna była być załatwiona. Sprawa nie została załatwiona do tej pory. WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. i że stan ten upoważniał do oddalenia skargi,

4) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu i zasądzeniu kosztów postępowania,

5) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani nawet w ciągu dwóch miesięcy - bezczynność, a nieuzasadnione wezwanie z dnia 20.01.2021 r. i wskazanie NTZS (do dnia 16.04.2021 r.) świadczy o przewlekłości postępowania),

6) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. traktowanym ja przepis prawa materialnego tj. naruszenia prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni w aspekcie rozumienia bezczynności jak i przewlekłości.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 240 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł) i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia 29 listopada 2022 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga wniesiona do Sądu pierwszej instancji dotyczyła bezczynności Burmistrza [...] polegającej na zbyt długim i nieuzasadnionym procesowo rozpatrywaniem przez ten organ administracji sprawy skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na etapie po kasacyjnej decyzji SKO w Kaliszu z dnia 12 stycznia 2021 r.

W ocenie Sądu odwoławczego w realiach sprawy objętej skargą na bezczynność sporządzoną w piśmie z 11 marca 2021 r. nie można skutecznie zarzucać wskazanemu organowi samorządowemu bezczynności. Zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli w powyższym zakresie słusznie uznał, iż należy zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę bowiem działania tegoż organu w badanym okresie nie nosiły znamion bezczynności. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, w tym zarzut obrazy art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim w okolicznościach tej sprawy nie jest sporne, iż skarżący wnioskiem z 16 lipca 2019 r. (wpływ do organu 23 lipca 2019 r.) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...].

Z okoliczności sprawy II SAB/Po 155/20 wynika, że pismem z 21 października 2020 r. wniesiono skargę na bezczynność Burmistrza z związku z niezakończeniem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Nie jest sporne, iż decyzją z 18 listopada 2020 r. Burmistrz [...] wydał decyzję w sprawie warunków zabudowy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ww. skargę na bezczynność wyrokiem z 3 marca 2021 r. (II SAB/Po 155/20) uwzględnił, stwierdzając, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], uznał jednak, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy umorzył i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Następnie, co nie jest kwestionowane, wniesiono odwołanie od decyzji wydanej w dniu 18 listopada 2020 r. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 12 stycznia 2021 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia ww. kasacyjnej decyzji SKO wynikało, iż rozstrzygnięcie sprawy w ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy wymagało przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej – architektonicznej, która umożliwi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa analiza powinna, w świetle wskazań organu II instancji, zostać sporządzona na znacznie większym obszarze aniżeli uwzględniono na wcześniejszych etapach postępowania. Tak dużego obszaru nie obejmowały mapy załączone do wniosku inwestora. Niewątpliwie w ocenie Sądu takie wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego wymagały przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a w istocie przeprowadzenia tego postępowania - w zakresie najistotniejszym dla przedmiotu sprawy - od początku. Mając to na uwadze należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 16 lipca 2019 r. a organ (już po uchyleniu przez SKO) powinien co do zasady sprawę załatwić w terminie dwóch miesięcy od dnia wpływu decyzji kasacyjnej do Urzędu Miejskiego w [...], co nastąpiło w dniu 13 stycznia 2021 r. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza [...], słusznie zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle wskazań zawartych w decyzji SKO w Kaliszu z dnia 12 stycznia 2021 r. co do konieczności uwzględnienia poszerzonego obszaru do analizy urbanistycznej, uwzględniającego szerokość frontu działki inwestycyjnej, tj. 328m, co końcowo spowodowało objęcie analizą 377 nieruchomości, sporządzenie analizy i jej opracowanie wymagało czasu. Powyższe uzasadnia stanowisko, że organ powinien załatwić sprawę, jako szczególnie skomplikowaną (art. 35 § 3 k.p.a.), w terminie dwóch miesięcy, liczonych od dnia 14 stycznia 2021 r. Na tym etapie prowadzonego postępowania z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, czynności, jakie należało wykonać, były niewątpliwie czasochłonne, stąd też teza o tym, że sprawa jest skomplikowana, nie jest tezą pozbawioną uzasadnienia.

Po przekazaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. decyzji kasacyjnej organowi samorządowemu, ten podjął działania w sprawie, w szczególności mające na celu uzyskanie mapy, na której mogłaby być przeprowadzona właściwa analiza urbanistyczna. Na żądanie organu z 20 stycznia 2021 r. skarżący odmówił w piśmie z 25 stycznia 2021 r. przedstawienia takiej mapy, tym samym organ uzyskał ją we własnym zakresie, wystosował również pismo do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii co do interpretacji przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kwestionowanie prawidłowości powyższego żądania nie może być, zdaniem Sądu odwoławczego, przedmiotem weryfikacji w przedmiotowej sprawie dotyczącej bezczynności. Niemniej jednak okres od 20 do 25 stycznia 2021 r. podlegał odliczeniu w tej sprawie od dwumiesięcznego okresu załatwiania tej sprawy.

Jak wynika z akt sprawy wymaganą mapę organ pozyskał i osoba uprawiona przystąpiła do sporządzenia analizy urbanistycznej. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy został sporządzony 26 lutego 2021 r., przy czym opracowywanie analizy trwało jeszcze po tej dacie, co wynika z notatki służbowej z dnia 2 marca 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 15 marca 2021 r. skarżony organ poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie załatwienia sprawy - do 16 kwietnia 2021 r. Zawiadomienie to wystosowane zostało jeden dzień po terminie liczonym od dnia 14 stycznia 2021 r., lecz mając na uwadze okres pięciu dni oczekiwania przez organ na dostarczenie przez skarżącego mapy umożliwiającej przeprowadzenie analizy urbanistycznej, gdy organ bez własnej winy nie mógł prowadzić postępowania (tj. od 20 do 25 stycznia 2021 r.), uznać należy, że dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy decyzją upływał w dniu 19 marca 2021 r.

Natomiast, co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przedmiotowa skarga do organu I instancji wpłynęła w dniu 15 marca 2021 r., a więc przed upływem tego terminu, a ponadto w terminie tym został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy - ustalony przez organ na 16 kwietnia 2021 r. (zawiadomienie z dnia 15 marca 2021 r.). Z akt sprawy wynika też, iż w dniu 8 kwietnia 2021 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył 7 dniowy termin od otrzymania pisma na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Zatem z tej przyczyny nie można uznać, że na dzień wniesienia skargi Burmistrz [...] był bezczynny w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka konkluzja w realiach tej sprawy poczyniona przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni aprobowana przez Sąd odwoławczy. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. jak i naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 k.p.a. czy art. 36 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione w tych okolicznościach sprawy. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. polegający na niezbadaniu i dokonaniu oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od 14 stycznia do 15 marca 2021 r. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie zawodowy pełnomocnik skarżącego jednoznacznie wskazał we wniesionej skardze co jest jej przedmiotem, a dotyczyła ona bezczynności a nie przewlekłości organu samorządowego. Zdaniem Sądu odwoławczego, bezczynność wiązać należy z niezałatwieniem sprawy w terminie, natomiast "przewlekłe prowadzenie postępowania" - z niewłaściwym zachowaniem organu, mającym miejsce jeszcze przed upływem terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. To, że istnieje możliwość złożenia skargi dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, a następnie skargi dotyczącej bezczynności tego samego organu w tej samej sprawie administracyjnej, nie może być postrzegane jako utożsamianie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania ze stanem bezczynności. Ponadto przedmiotem zaskarżenia można także objąć obie formy niedziałania organu. Dlatego też w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji właściwie skupił się na bezczynności organu samorządowego, bowiem w tym przedmiocie wniesiono skargę, nie można zatem skutecznie podnosić, że należało również badać sprawę w zakresie nie objętym skargą. Poza tym jest faktem notoryjnym dla składu orzekającego w tej sprawie, iż skarżący pismem z 6 grudnia 2021 r. wniósł kolejną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tym razem na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wydaniu decyzji SKO w Kaliszu z 12 stycznia 2021 r. za okres od 17 kwietnia do 6 grudnia 2021r. W takim właśnie zakresie wydano prawomocny wyrok 9 czerwca 2022 r. II SAB/Po 57/22 obejmujący obie formy zwalczania pasywności organu administracji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniana kwestia bezczynności organu samorządowego w niniejszej sprawie, w szczególności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2021 r. II SAB/ Po 155/20, została właściwie zweryfikowana i trafnie podjęto rozstrzygnięcie w trybie art. 151 p.p.s.a., bowiem w okresie od 14 stycznia 2021 r. do 15 marca 2021 r. (do dnia wniesienia skargi, z wyłączeniem okresu od 20 do 25 stycznia 2021 r.) nie można skutecznie mówić o bezczynności Burmistrza [...], gdy uwzględni się również przywołane wyżej działania podjęte w trybie art. 36 k.p.a. (wskazujące na załatwienie sprawy do 16 kwietnia 2021 r.). W badanym w tej sprawie okresie nie można było zatem skutecznie powoływać się na bezczynność organu samorządowego. Natomiast kwestia przewlekłości postępowania organu samorządowego nie była przedmiotem oceny zaskarżonym wyrokiem, stąd też czynione w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zatem żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony, tym samym wniesiona skarga kasacyjna oparta na takich zarzutach nie mogła doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 2 wyroku oddalił wniosek Gminy [...] reprezentowanej przez Burmistrza Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał osobiście Burmistrz), przez co w związku z tą czynnością organ nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.