Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1834/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg J.G. i M.O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J.G. i M.O. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem wpisu sądowego; a także na rzecz skarżącego M.O. kwotę 345 zł, 20 groszy ( trzysta czterdzieści pięć złotych, dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek U. R. - stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w N. , gmina L..

Organ I instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta P. odmówił U. i K. R. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz udzielającą pozwolenia na budowę dla J. G. i M. O. budynku przedszkola na działce nr ew. [...] w miejscowości N., gmina L.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] wystąpiła U. R.

Wojewoda [...] rozpoznając przedmiotowy wniosek ustalił następujące fakty:

Decyzja Starosty P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania złożyli U. i K. R., którzy podnieśli, iż działka o nr ew. [...] położona przy ul. [...] w N. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego na działce nr ew. [...] obiektu budowlanego. Zdaniem Starosty P., wynika z tego, że U. i K. R. jako podstawę wznowienie podali przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

W ocenie, Starosty P. wniosek o wznowienie postępowania złożyły osoby nie posiadające przymiotu strony. Organ powołał się na art. 148 § 1 i 2 Kpa oraz na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Wskazał, że jeżeli obiekt nie powoduje ograniczeń w korzystaniu z terenów sąsiednich to właściciel lub zarządcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a fakt bezpośredniego sąsiedztwa nie stanowi przesłanki do uznania wnioskodawcy za stronę. Ponadto inwestycja nie narusza praw wnioskodawcy tj. uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Usytuowanie budynku planowanej inwestycji jest zgodne z przepisami, a analiza materiału dowodowego nie wykazała przepisu szczególnego, który pozwalałby na rozszerzenie obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki na której została zaprojektowana inwestycja.

Wojewoda [...] po rozpoznaniu merytorycznym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2008 r. Starosty P. stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania przez ww. organ nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy występujący o wznowienie postępowania U. i K. R. dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 Kpa, co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu.

Wojewoda podniósł, że organ powiatowy nie wydał w oparciu o art. 149 § 2 Kpa postanowienia otwierającego postępowanie co do wszystkich podstaw wznowienia, czym rażąco naruszył wymieniony przepis. Ww. organ naruszył także art. 149 § 3 Kpa ponieważ orzekł o odmowie wznowienia postępowania, dokonując we wstępnym etapie postępowania oceny, że wnioskodawcom nie przysługuje status stron postępowania.

Organ I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie przez Starostę P. o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania - wskazanie na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - w decyzji o odmowie wznowienia postępowania - zastosowany przez Starostę P. art. 149 § 3 Kpa - jest rażącym naruszeniem powołanych norm postępowania administracyjnego. Wskazał, iż brak zastosowania w badanej decyzji Nr [....] Starosty P. art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 Kpa w sytuacji wystąpienia podstawy wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J. G. i M. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy stwierdził, że J. G. i M. O. nie są legitymowani do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], znak: [...]. Powyższą decyzją odmówiono bowiem wznowienia postępowania na wniosek wniesiony wyłącznie przez U. R. i K. R.. Organ wskazał , że interes prawny w sprawach dotyczących decyzji o odmowie wznowienia postępowania mają wyłącznie wnioskodawcy, bowiem czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie nie są podejmowane w toku postępowania aż do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Wyjaśnił nadto, iż niewątpliwym jest, że interesu prawnego skarżących do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia im skarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] jak również decyzji Starosty P. z dnia [...] 2008 r. Nr [...].

Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05 z którego wynika. że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego oraz na wyrok NSA z 25.5.2005 r. (OSK 1271/04. niepubl.) stwierdzając, że okoliczność, iż dana osoba została dopuszczona do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, a następnie także w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie powoduje że z tej tylko przyczyny uzyskała ona interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji J. G. i M. O. nie są stroną niniejszego postępowania nieważnościowego, a zatem nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. O. oraz J. G. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie :

- przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 2 Konstytucji RP z dnia 2.04.1997 r. statuującego jako zasadę Państwa prawnego m.in. zasadę zaufania do organów Państwa, ochrony praw słusznie nabytych, bezpieczeństwa prawnego obywateli, a także zasadę proporcjonalności poprzez rażące naruszenie powyższych zasad oraz art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

- art. 6-11, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, polegającego na nieuwzględnieniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego a to: praworządności, prawdy obiektywnej, celowości, dwuinstancyjności (naruszenie art. 15 kpa) informacji prawnej, pogłębiania zaufania do organów Państwa (administracji publicznej), nieuwzględniania słusznego interesu obywatela i baczenia aby nie poniósł on szkody w postępowaniu oraz udziału w nim, przez co rozumie się udział w każdej z faz postępowania administracyjnego i nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału sprawy, a także nie ustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawie do wszystkich zarzutów argumentów podnoszonych w odwołaniu oraz

- art. 156 § 1 pkt. 3 kpa polegającego na podtrzymaniu w istocie decyzji Wojewody [...] nr [...], która zawiera wady rażącego naruszenia prawa, ponieważ w jej przedmiocie wypowiadały się już prawomocne zarówno organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne wyrok WSA z dn. 28.01.2009r. syg. VII SA/Wa 1666/08, wyrok NSA z dn. 25.11.2009r. sygn. akt IIOSK 586/09 i że w tej sytuacji poprzedzająca decyzja Starosty P. nie może być wzruszona z uwagi na naruszenie zasady res iudicata, a także art. 146 § 2 kpa polegający na wzruszeniu decyzji Starosty, pomimo że w dalszym postępowaniu nie mogłaby zapaść inna decyzja merytoryczna aniżeli wydana w pierwszej instancji, uznająca legalność decyzji Starosty.

Wraz z przekazaną przez organ skargą wpłynęło do Sądu uzupełnienie skargi podpisane przez J. G. i M. O., w którym to skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji.

Skarżący wskazali, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym dopuściły się szeregu uchybień przepisów postępowania administracyjnego i z uwagi na powyższe obie decyzje zasługują na uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Zasadniczą zatem kwestią podlegającą kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Artykuł ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a.

Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, iż uzasadniony jest pogląd przywołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z którego wynika, iż decyzja (postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie dotyczy interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, poza osobą składającą podanie o jego wznowienie (tak też NSA w wyrokach z 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1406/06 oraz I OSK 1390/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).W związku z powyższym, do momentu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, przymiot strony przysługuje jedynie wnioskodawcy.

Należy jednak podkreślić, iż dotyczy on jednak jedynie specyficznego, formalnego rozstrzygnięcia jakim jest odmowa wznowienia i nie rozciąga się na inne postępowania, których przedmiotem jest owo rozstrzygniecie.

Tymczasem w sprawie niniejszej organowi umknęło, iż odwołanie skarżących wniesione było od decyzji, której przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (v. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do legitymacji skarżących do wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008r. wskazać trzeba, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji brak udziału wnioskodawcy w postępowaniu zwyczajnym nie przesądza o istnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej do prowadzenia postępowania nieważnościowego.

To, że skarżący nie byli stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2008r. nie oznacza, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu (nieważnościowym). Skarżący są inwestorami i adresatami decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie można więc było a priori takim osobom odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w niniejszym postępowaniu bez szczegółowego wyjaśnienia i przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa., badając przy tym skutki jakie dla tego interesu wywołuje decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r.

Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy zwłaszcza, iż na skutek umorzenia postępowania odwoławczego decyzja Wojewody [....] Nr [...] z dnia [...] maja 2011r. pozostaje de facto poza kontrolą instancyjną a co za tym idzie także sądową.

Pozostałe zarzuty skargi , nie podtrzymywane zresztą przez skarżących w piśmie z dnia 2 sierpnie 2011r. należało uznać za chybione.

Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w pkt I i II sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art 200 przywołanej ustawy.