Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1406/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 16 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2, ust. 7, art.
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego J. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą N. w B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 (trzydzieści tysięcy) złotych – utrzymał w/w decyzję organu I instancji w mocy.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działając w oparciu o upoważnienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa należącego do skarżącego J. S. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą N. w B.

W konsekwencji przeprowadzonej kontroli, działając w oparciu o dokumentację zebraną w trakcie postępowania oraz w oparciu o wyjaśnienia strony, inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego stwierdził, iż skarżący dopuścił się naruszeń polegających na:

- nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu;

- nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego (wykresówka zapisywana była za długo);

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- używaniu nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek - okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej.

Szczegółowo opisane ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]z dnia [...] maja 2008 r.

W wyniku dokonanej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim kierując się ustaleniami w/w protokołu kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając m.in. w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: także u.t.d.) w zw. z listą naruszeń określoną w załączniku do ustawy o transporcie drogowym – nałożył na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 30.000,- złotych, za naruszenia szczegółowo wskazane w protokole kontroli.

Skarżący w dniu [...] października 2008 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i umorzenie postępowania administracyjnego, strona skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonanie ustaleń, czy strona miała możliwość posiadania wykresówek, gdy pojazd ten wykonywał transport drogowy. Strona zarzuciła również, iż organ I instancji nie odniósł się do odnalezionych dowodów w postaci tarcz tachografu za dni objęte kontrolą. Strona wyjaśniła, iż powodem nieokazania wszystkich wymaganych wykresówek była awaria systemu kanalizacyjnego w dniu [...] czerwca 2008 r., na skutek czego wymagane podczas kontroli dokumenty zostały zalane i zniszczone. Strona wskazała ponadto, iż nie miała żadnego wpływu na zaistniałą sytuację.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transport Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej dotyczącej nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1492/09, uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że skarżący odwołał się od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w całości, zaś organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy potraktował przedmiotowe odwołanie jako zaskarżające jedynie część decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd wskazał, iż istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem spornej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W konsekwencji WSA stwierdził, iż wątpliwości budzi, jakie rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy miał na uwadze, a w konsekwencji - co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Zdaniem Sądu niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd uznał, że wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia pod kątem oceny przesłanek merytorycznych.

Organ odwoławczy nie wniósł od powyższego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] – utrzymał w/w decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu naruszenia lp. 11.2 ust 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – z uwagi na za długie zapisywanie wykresówki - kara pieniężna w wysokości 200 złotych - za każdą wykresówkę), wskazał, że z poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wykresówki J. D. opisanej za dni [...]/[...] marca 2008 r. wynika, iż przedmiotowa wykresówka była używana powyżej 24 godzin, o czym świadczą nachodzące na siebie zapisy przebytej przez pojazd drogi od godziny 10:00 do godziny 16:00.

Opisując naruszenia lp. 10.3 załącznika do u.t.d. (przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut - kara pieniężna w wysokości 150 złotych oraz kara w wysokości 200 złotych za każde następne rozpoczęte 30 minut), organ szczegółowo opisał naruszenia stwierdzone na wykresówkach kierowców: J. D. i W. J. (vide: s. 6-7 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia lp. 10.2 załącznika do u.t.d. (skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny – sankcja: kara pieniężna w wysokości 100 złotych oraz kara w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę), organ odwoławczy wskazał na wykroczenia stwierdzone na wykresówkach kierowców: J. D., W. J. i J. S. (vide: s. 7-13 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia lp. 11.3 ust. 2 załącznika do u.t.d. (okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej - za każdą wykresówkę kar 100 złotych ale maksymalnie 2.000 złotych), organ odwoławczy stwierdził, iż pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy nie używają brudnych lub uszkodzonych wykresówek. Wykresówki są w odpowiedni sposób zabezpieczone. W przypadku uszkodzenia wykresówki zawierającej zapis kierowcy dołączają uszkodzoną wykresówkę do zastępującej ją wykresówki zapasowej. Organ podniósł, że jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności protokołu pobrania wykresówek oraz oryginałów wykresówek opisanych imieniem i nazwiskiem T. S., za dni: [...] października 2007 r. - [...] listopada 2007 r. (przypisanych do pojazdu o nr rej. [...]), oraz [...] listopada 2007 r. - [...] marca 2008 r. (przypisanych do pojazdu o nr rej. [...]), przedsiębiorca okazał na żądanie organu kontroli 122 sztuk brudnych wykresówek. Organ wskazał, że na każdej ze wspominanych wykresówek widoczne są ślady fekaliów. Ponadto organ wskazał, iż podobna sytuacja dotyczyła wykresówek A. D., za dni: [...] czerwca 2007r. do [...] czerwca 2007r., przypisanych do pojazdu o nr rej. [...], gdyż w tym przypadku skarżący również okazał na żądanie organu kontroli 12 sztuk brudnych wykresówek. Sytuacja taka – zdaniem organu – dotyczyła również wykresówek kierowcy W. J. (za dni: [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., przypisanych do pojazdu o nr rej. [...]), gdyż skarżący przedsiębiorca okazał na żądanie organu kontroli 91 sztuk brudnych wykresówek. Mając na uwadze powyższe, a także uwzględniając treść lp. 11.3 ust. 2 załącznika do u.t.d., jako zasadną organ uznał karę pieniężną w wysokości 2.000 złotych.

Uzasadniając zarzut naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. (nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - kara pieniężna w wysokości 500 złotych - za każdy dzień), Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził m.in., iż "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" będzie każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy inspekcji transportu drogowego będą mogły podczas kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzić fakt nieprowadzenia przez kierowcę w określonym dniu pojazdu; w szczególności będą to rejestry, listy obecności, zaświadczenia lekarskie, wszelkie urządzenia biurowe występujące u przedsiębiorcy oraz karty chipowe. Zdaniem organu z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący przedsiębiorca nie okazał na żądanie organu kontroli wykresówek lub innych dokumentów o nieprowadzeniu pojazdów kierowców:

- J. D. (za dni szczegółowo wskazane na stronie 16 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r.),

- A. D. (za dni szczegółowo wskazane na stronie 16 w/w decyzji),

- R. R. (za dni szczegółowo wskazane na stronie 16 w/w decyzji),

- J. S. (za dni szczegółowo wskazane na stronie 17 w/w decyzji)

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji w sposób zasadny nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za nieokazanie wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt o nieprowadzeniu pojazdów za wskazane w uzasadnieniu decyzji dni. Według organu zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż jako zasadną za realizację znamion przepisu lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym należy uznać karę pieniężną w wysokości 156.000 złotych, stanowiącą iloczyn przepisanej podstawy w wysokości 500 złotych i stwierdzonych naruszeń (vide: brak 312 wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów za wskazane w uzasadnieniu decyzji dni). Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że bezzasadne było nałożenie na stronę kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów za dni: [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., a także [...] czerwca 2007 r., albowiem dni te nie były objęte zakresem kontroli. Jednakże organ II instancji zaznaczył, iż powyższe uchybienie pozostaje bez znaczenia dla treści wydanego rozstrzygnięcia, albowiem w mniejszej sprawie łączna suma kar pieniężnych stwierdzonych obiektywnie w toku kontroli wyniosła 167.300 złotych, przy czym - z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym – kara ta ograniczona została do kwoty 30.000 złotych. Organ odwoławczy uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż kontrolowany przedsiębiorca nie przedstawił żadnych dowodów dokumentujących czas pracy kierowców zatrudnionych w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie za powyższe dni.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do argumentu strony, iż inspektor ITD. ukarał za nieokazanie wykresówek kierowcy, który był w trakcie zadania przewozowego, przez co strona nie mogła ich okazać, organ odwoławczy stwierdził, że nie może dać wiary tym wyjaśnieniom, albowiem na protokole pobrania dokumentów, kontrolujący wyraźnie zaznaczył, iż okazane wykresówki od dnia [...] maja do [...] czerwca 2008 r. zostawia w siedzibie przedsiębiorstwa ze względu na obowiązek posiadanie ich w pojeździe podczas zadania przewozowego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę w odwołaniu, iż dokumenty, których nieokazała w toku kontroli, zostały zniszczone na skutek wystąpienia zdarzenia losowego, tj. awarii kanalizacji sanitarnej w pomieszczeniu biurowym, w którym przedsiębiorca przechowywał przedmiotowe wykresówki (na okoliczność wystąpienia wspominanej powyżej awarii strona załącza pismo z dnia [...] lipca 2008 r., wystawione przez Prezesa Zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B.), Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż rozważając wspominaną okoliczność w kontekście możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., słusznym wydaje się powołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt VI S.A/Wa 1240/06, odnoszącego się do zdarzenia losowego, jakim była kradzież. We wspominanym powyżej wyroku, jak zacytował organ, Sąd stwierdził, iż na podstawie obowiązujących przepisów zarówno samo zgłoszone przez stronę zdarzenie losowe jak i jego następstwa nie miały w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek starannego przechowywania wykresówek. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa (niewłaściwym przechowywaniem tarcz tachografu za okres obejmujący rok kalendarzowy licząc, od dnia ich użycia w pojeździe), co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach. Organ odwoławczy wskazał, że w powyższym stanie nie ma zastosowania treść art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy drogowe był w stanie przewidzieć możliwość powstania przedmiotowych naruszeń. Organ stwierdził ponadto, iż okoliczności takie, które strona uważa za podstawę do stwierdzenia, iż nie miała wpływu i nie mogła przewidzieć popełnienia naruszeń, winna przedstawić w postępowaniu administracyjnym, jak również przedstawić dowody potwierdzające jej stanowisko. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 989/08), w którym stwierdzono, iż "okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć". Organ II instancji uznał w konsekwencji, iż strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż nie mogła przewidzieć stwierdzonych naruszeń.

Ustosunkowując się ponadto do zarzutów proceduralnych, organ odwoławczy stwierdził, iż – brew stanowisku skarżącego – organ I instancji nie naruszył art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działając w granicach przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pouczył stronę o przysługujących jej prawach oraz w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do wyjaśnień strony składanych w toku postępowania. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z przepisów art. 7 oraz art. 77 k.p.a., albowiem zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił, jako dowód, wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Organ odwoławczy uznał, że w przypadku ujawnienia w wyniku kontroli określonych naruszeń, nie można zaniechać ich stwierdzenia w rozstrzygnięciu kończącym przeprowadzone postępowanie administracyjne, nawet wówczas, gdy suma kar wynikających z tych naruszeń przekraczałaby kwotę 30.000 złotych. Wówczas ma zastosowanie przepis z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, statuujący instytucję szczególnego rodzaju kary łącznej w postępowaniu administracyjnym.

Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący J. S. – działając za pośrednictwem tego organu - wniósł w dniu [...] czerwca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący w uzasadnieniu zwrócił uwagę na fakt, że w sprawie spornej kontroli w przedsiębiorstwie była już wydana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r., którą skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę wygrał. Skarżący stwierdził, iż kierując się zasadami słuszności i współżycia społecznego, należy zwrócić uwagę, że część przepisów transportowych jest sprzeczna z realiami tej branży, zaś nałożona na stronę kara jest dla skarżącego, jego małej firmy transportowej oraz jego rodziny bardzo wysoka i może doprowadzić do jego bankructwa. Skarżący stwierdził, że system kar transportowych jest niesprawiedliwy, albowiem kłóci się z zasadą, aby kara była w równym stopniu odczuwalna dla wszystkich podmiotów, które obejmuje. W ten sposób, zdaniem skarżącego, naruszane są również zasady współżycia społecznego oraz równej i sprawiedliwej konkurencji. Skarżący stwierdził, iż w jego ocenie słuszna i sprawiedliwa byłaby w niniejszej sprawie kara pieniężna nałożona w wysokości ok. 1.000-2.000 złotych od pojazdu w firmie transportowej. Dodał ponadto, że przeprowadzona kontrola i wydane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji decyzje miały wpływ na pogorszenie się jego stanu zdrowia fizycznego, jak również psychicznego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecne na rozprawie przed Sądem w dniu 20 stycznia 2011 r. strony postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska i zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (unijnym), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (unijnego), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] - nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jak również unormowań tzw. pochodnego (wtórnego) prawa wspólnotowego, w tym w szczególności przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.; Dz.Urz. UE – polskie wydanie specjalne 07/t. 1) oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE nr L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.).

Decyzje organów obu instancji nie naruszają również unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zasądzając karę pieniężną w wysokości 30.000,- złotych organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo uznały, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy na rzecz skarżącego przedsiębiorcy. Organ zasadnie ustalił w toku kontroli, iż zaistniałe przewinienie polegało na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców: J. D., A. D., R. R. oraz J. S. (w dniach szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu decyzji – vide: s. 16-17 zaskarżonej decyzji).

Ponadto organ zasadnie przyjął, iż skarżący przedsiębiorca dopuścił się stwierdzonych w toku przedmiotowej kontroli naruszeń polegających na:

- nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego (wykresówka zapisywana była za długo);

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

- używaniu nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek - okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej.

Powyższe ustalenia – zdaniem Sądu - wynikają jednoznacznie z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, potwierdzonego stosownymi dokumentami, w tym przede wszystkim protokołem z przeprowadzonej w przedsiębiorstwie kontroli.

W ocenie Sądu stwierdzić należy na wstępie, iż przedsiębiorca na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 ma obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorca ma obowiązek wydawać kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wykresówki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Art. 15 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy.

Zdaniem Sądu, przepisy te nie wskazują wyraźnie sposobu przechowywania ww. dokumentów. Przepisy rozporządzenia wprowadzają jedynie ogólny obowiązek zabezpieczenia dokumentów – niewypełnienie tego obowiązku skutkuje nałożeniem kary administracyjnej bez względu na istnienie lub nieistnienie winy przedsiębiorcy.

Należy zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00).

Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji należy przyjąć, iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują wprawdzie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy, jednakże – zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, również w niniejszej sprawie okoliczność zaistnienia winy przedsiębiorcy nie była brana pod uwagę przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, a zatem podstawą wymierzenia kary było niedopełnienie obowiązku przechowywania stosownych dokumentów. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, iż w tej sprawie nie ciążył na nich obowiązek badania przyczyn, które leżą u podstawy naruszeń, a jedynie w wyniku stwierdzonych naruszeń miały obowiązek nałożyć na przedsiębiorcę karę pieniężną przewidzianą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w opinii Sądu, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu (celem wykazania wystąpienia lub niewystąpienia winy przedsiębiorcy w kwestii przechowywania przedmiotowych dokumentów) z przesłuchania świadków, o których przesłuchanie wnioskowała strona w swoich pismach w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują.

Stosownie do treści art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3.

Z powyższych przepisów unijnych jednoznacznie wynika, iż - co do zasady - każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek.

Zdaniem Sądu bezsporne jest, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Przepisy prawa nie wprowadzają obowiązku przechowywania zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, ale nakazują na przykład przechowywać rozkład jazdy i plan pracy przez okres roku po upływie objętego nim okresu. Ponadto z brzmienia art. 15 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wynika, iż przestrzeganie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 można sprawdzić analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów. A zatem prawodawca wspólnotowy dopuścił możliwość udokumentowania podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów i jedynie przykładowo wskazał na art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i wymienione w nim plan pracy i rozkład jazdy.

Należy zatem stwierdzić, iż skarżący J. S. miał obowiązek udokumentować każdy dzień pracy zatrudnianych kierowców, w pierwszej kolejności przy pomocy wykresówek lub danych z karty kierowcy, a w przypadku ich braku - przy pomocy wszelkich innych dokumentów, a więc zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, ale również np. ewidencji czasu pracy, planu pracy, czy też wniosków urlopowych.

W tej sytuacji oczywistym jest, że przedsiębiorca w toku kontroli w siedzibie swej firmy, zobowiązany jest do okazania na żądanie upoważnionego funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego wszelkich dokumentów, w tym wykresówek lub zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego 312 sztuk wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowców wykonujących przewozy, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzji, organ prawidłowo określił naruszenie i w związku z powyższym na podstawie ustawy o transporcie drogowym zasadnie wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 156.000 złotych, która jedynie z uwagi na ustawowe ograniczenie, zawarte w art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., zmniejszona została do wysokości 30.000 złotych.

Warto wskazać na marginesie, iż skarżący nie wykazał w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w trakcie postępowania sądowego, iż w rzeczywistości posiadał stosowne dokumenty (wykresówki lub zaświadczenia, a nawet jakiekolwiek inne dowody usprawiedliwiające brak wykresówek), których domagały się organy administracji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej związanych z informacją o zniszczeniu wykresówek w trakcie awarii kanalizacji i wynikającą z tego faktu rzekomą podstawą do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, należy na wstępie wskazać, iż w świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Kierując się wspomnianymi zasadami logiki i doświadczenia życiowego, Sąd uznał, że trudno dać wiarę wyjaśnieniom strony skarżącej odwołującym się do faktu rzekomego zniszczenia wykresówek w trakcie awarii kanalizacji, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakty znane Sądowi ex officio, iż w wielu podobnych sprawach toczących się przed tutejszym Sądem skarżący przedsiębiorcy, usprawiedliwiając brak posiadania dużej ilości wykresówek, powołują się na utratę owych dokumentów w wyniku niewiarygodnie tajemniczych kradzieży, pożarów, czy też powodzi, co czyni mało wiarygodnymi ich wyjaśnienia.

Niemniej, niezależnie od powyższego, należy – zdaniem Sądu - bardzo wyraźnie podkreślić, że w świetle unormowań unijnych oraz przepisów krajowych, w tym przede wszystkim art. 93 ust. 7 u.t.d. - okoliczność, iż wskazane przez stronę zjawisko lub czyn (vide: awaria kanalizacji, pożar, czy też powódź lub kradzież wykresówki) został zgłoszony organom ścigania, straży pożarnej, a następnie organom Inspekcji Transportu Drogowego, nie ma jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik postępowania.

Według Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył bowiem w skarżonej decyzji, iż na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek starannego przechowywania dokumentów.

Przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wyraźnie nakłada na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania m.in. wykresówek w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Jednocześnie wskazuje, iż celem nałożenia na przedsiębiorcę takiego obowiązku jest, w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, okazanie lub doręczenie niniejszej dokumentacji upoważnionemu funkcjonariuszowi służb kontrolnych. Jednocześnie przepis wskazuje, iż art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 doprecyzowuje sposób, w jaki należy przechowywać wykresówki i sporządzać wydruki (vide: wyraźny obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy).

Brak jest zatem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zastosowanie tej regulacji uzależnione jest od stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego słusznie przyjął, iż w dyspozycji art. 93 ust. 7 cyt. ustawy nie mieszczą się sytuacje, które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych.

Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną, zmuszającą przedsiębiorców transportowych nie tylko do przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych środków celem należytego zabezpieczenia dokumentacji, ale również podjęcia wszelkich działań zapobiegających bezpośrednim przyczynom powstałych naruszeń prawa. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Do uwolnienia się od odpowiedzialności karno-administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych.

Bez znaczenia – zdaniem Sądu – pozostają okoliczności związane z faktem przechowywania wykresówek w biurze. Nieistotna dla sprawy pozostała również okoliczność nieprzesłuchania świadków (w tym np. pracowników skarżącego przedsiębiorcy lub pracowników MPWiK w B.) na okoliczność, iż dane dokumenty rzekomo istniały w badanym okresie lub na okoliczność awarii, albowiem zeznania te nie mogły sanować braków w dokumentacji pracy kierowców.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż nie miał on obowiązku badać, czy zaistniały okoliczności, na które podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu, czy powstanie naruszenia było od niego niezależne. Ciężar dowodzenia spoczywa bowiem w tym przypadku na przedsiębiorcy. To on musi wykazać fakt zaistnienia takich okoliczności. Należy przy tym podkreślić, iż poprzestanie na samym tylko oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w prawidłowo przywołanym przez organ wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 989/08.

Tym samym organ odwoławczy słusznie - zdaniem Sądu - zauważył w skarżonej decyzji, iż w przypadku, gdy strona powołuje się na okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d., w tym przypadku zniszczenie w czasie awarii kanalizacji wykresówek i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, to spoczywa na niej obowiązek wykazania, że uczyniła wszystko, czego można od niej oczekiwać, aby skutecznie zabezpieczyć przechowywane dokumenty, w taki sposób, aby zminimalizować w możliwie największym stopniu ryzyko ich utraty.

Zdarzeń losowych typu powódź, pożar, kradzież z włamaniem, itp. nie można wprawdzie z oczywistych względów przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, tym bardziej, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, który jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej.

Strona w niniejszej sprawie nie wykazała owych okoliczności wyłączających możliwość ukarania jej za stwierdzone w toku postępowania kontrolnego naruszenia.

W ocenie Sądu należy w konsekwencji uznać, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.