Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7189/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135o ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 9 ust. ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 187/21 w sprawie ze skargi R.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od R.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 187/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.T. (dalej: "skarżący" lub "funkcjonariusz") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy") z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendant CBŚP" lub "organ I instancji") rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA") obniżył z dniem [...] sierpnia 2020 r. skarżącemu dodatek służbowy o 50 % otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 375 zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") organ I instancji nadał orzeczeniu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant CBŚP podał, że orzeczeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2020 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., skarżącego uznano winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzono karę nagany. Skarżący naruszył bowiem dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 171 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, polegającego na tym, że w dniach [...] do [...] lipca 2019 r. będąc zobowiązany do zachowania drogi służbowej, obowiązku tego nie dopełnił w ten sposób, że pismem z [...] lipca 2019 r. wystąpił do Komendanta CBŚP z pominięciem drogi służbowej. W tej sytuacji obniżenie funkcjonariuszowi dodatku służbowego ma charakter obligatoryjny. W ocenie Komendanta CBŚP, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, a w szczególności charakter popełnionego przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki i wymiar orzeczonej kary oraz dotychczasowe wyniki w służbie, obniżenie dodatku służbowego o 50% jest współmierne i adekwatne do popełnionego czynu oraz stopnia zawinienia. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano zaś ze względu na konieczność wykonania obowiązku nałożonego na organ przepisami prawa nakazującymi obniżenie policjantowi dodatku służbowego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z [...] października 2020 r. nr [...] KGP działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej wymiaru i daty obniżenia dodatku służbowego, ustalając, że obniżenie dodatku służbowego następuje w wymiarze 30% z dniem [...] sierpnia 2020 r., natomiast w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu KGP wskazał, że aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne orzeczenie nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy orzeczenie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] marca 2020 r. o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną nagany, wobec uznania go winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych. Tym samym niezbędne jest obniżenie skarżącemu dodatku służbowego w granicach wyznaczonych w § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. KGP podkreślił, że organy Policji nie mają żadnej możliwości odstąpienia od obniżenia dodatku służbowego w przypadku orzeczenia kary dyscyplinarnej. Rozważeniu natomiast podlegało, w jakiej wysokości przedmiotowe obniżenie ma nastąpić (od 20% do 50%). Zdaniem KGP obniżenie skarżącemu dodatku służbowego w maksymalnej wysokości, jest niewspółmierne do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i orzeczonej wobec niego kary w postaci nagany, która mając na względzie rodzaj popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, jest najłagodniejszą karą dyscyplinarną za ten czyn, a ponadto z uwagi na dotychczasową niekaralność dyscyplinarną policjanta oraz pozytywne opinie służbowe. KGP jednocześnie wziął pod uwagę fakt, że skarżący pomimo posiadania wieloletniego doświadczenia zawodowego, które powinno być związane ze świadomością, że funkcjonariusz Policji ma obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), zdaje się nie przyjmować do wiadomości, iż złożenie przez niego pisma bez zachowania drogi służbowej, a zatem z pominięciem bezpośredniego przełożonego, jak też wyższego przełożonego, stanowiło zachowanie nieprawidłowe z punktu widzenia wywiązywania się z jednego z podstawowych obowiązków policjanta, zaś fakt wymierzenia kary dyscyplinarnej rozpatruje w kategoriach złej woli bliżej nieokreślonych osób, a nadto w sposób niestosowny kwestionuje motywy działania swoich przełożonych. Dlatego też KGP podjął decyzję o ustaleniu wymiaru obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego KGP wskazał, że kwestionowanie orzeczeń dyscyplinarnych przez organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego albo polemika z dokonaną oceną faktów i dowodów zgromadzonych w sprawie dyscyplinarnej, byłoby nieuprawnionym wkroczeniem w sferę kompetencji właściwych przełożonych dyscyplinarnych. W przedmiotowej sprawie organ miał wyłącznie obowiązek uwzględnienia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, nie mógł zaś weryfikować jego prawidłowości. W ocenie KGP wniesienie skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie dyscyplinarne nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. W kontekście zaś nadania decyzji w trybie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności, KGP wskazał na ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez funkcjonariusza kwoty dodatku służbowego do wymagań określonych przepisami prawa. KGP zwrócił przy tym uwagę, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.

W skardze do WSA na powyższy rozkaz personalny skarżący co do zasady powtórzył swoją argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu, wskazując, że nie kwestionuje samej podstawy prawnej obniżenia dodatku, uznając jednak, że obniżenie dodatku służbowego jest niewspółmierne do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jak i orzeczonej najniższej kary nagany. Zauważył, że jego czyn nie wyrządził nikomu żadnej krzywdy, nie wyrządził żadnych szkód, nie miał wpływu na przebieg służby innych funkcjonariuszy, pracowników cywilnych, czy w ogóle jakichkolwiek innych osób, stąd obniżenie dodatku winno być w najniższej wysokości. Skarżący wskazał ponadto, że przeszkodą do wydania obu rozkazów personalnych było to, że w datach ich wydania przebywał odpowiednio na zwolnieniu lekarskim oraz na urlopie wypoczynkowym.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że stosownie do § 8 ust. 8 rozporządzenia MSWiA dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku: 1) naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną; 2) niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej; 3) nieprzydatności policjanta na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

WSA wyjaśnił, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić należny policjantowi dodatek służbowy, gdyż w zależności od własnej oceny mogą go obniżyć od 20% do 50% otrzymywanej stawki.

W ocenie WSA dokonane przez KGP ustalenie granic obniżenia dodatku służbowego zostało uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób wystarczający dla dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Podjęte rozstrzygnięcie cechuje się bowiem spójnością, logiką i jest adekwatne do zaistniałych w sprawie okoliczności. WSA zgodził się z KGP, że skala obniżenia skarżącemu przez organ I instancji dodatku służbowego była niewspółmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i orzeczonej wobec niego kary w postaci nagany. Prawidłowo zatem KGP określił na nowo wymiar dokonanego skarżącemu obniżenia dodatku służbowego. KGP w wyczerpujący sposób wyjaśnił przy tym, jakie okoliczności wziął pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcie ustalając wymiar obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki. Wskazał, że właściwe podmioty na danym etapie prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, dokonały analizy zgromadzonego materiału i na tej podstawie uznały, że okoliczności sprawy, jak również wartość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego są wystarczające do uznania, że czyn skarżącego wyczerpuje znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Konsekwencją zaś wprowadzenia do obrotu prawnego prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego jest konieczność zastosowania sankcji określonej w pragmatyce służbowej, zobowiązującej do obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20% do 50%.

W ocenie WSA prawidłowo również KGP wyjaśnił kwestię nadania decyzji w trybie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji miał bowiem na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez skarżącego kwoty dodatku służbowego do wymagań określonych przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji przytoczono zaś okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Zdaniem WSA słusznie też z uwagi na fakt, że rozkaz personalny organu I instancji został doręczony skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2020 r., a przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę obniżenia dodatku służbowego.

WSA nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, a następnie na urlopie wypoczynkowym, organy nie mogły wydać rozkazów personalnych o obniżeniu dodatku służbowego. W ocenie WSA w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do ich wydania. Zgodnie bowiem z art. 135o ust. 2 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny niezwłocznie wykonuje karę dyscyplinarną. W przypadku kary dyscyplinarnej nagany będzie to umieszczenie orzeczenia o ukaraniu na określony czas w aktach osobowych policjanta, jak też wyciągnięcie przewidzianych w prawie konsekwencji natury finansowej. Przepis ten w powiązaniu z § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5-8 rozporządzenia MSWiA stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów, na które powołał się w odwołaniu skarżący. WSA podkreślił, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim lub urlopie wypoczynkowym nie może tamować trybu związanego w wykonaniem kary dyscyplinarnej, bowiem stanowiłoby to wypaczenie całej istoty postępowania dyscyplinarnego. WSA wskazał, że decyzja o obniżeniu dodatku służbowego w związku z wykonaniem kary dyscyplinarnej nagany ma charakter związany. Oznacza to, że organ wszczyna postępowanie z urzędu, zaś tok procedowania podlega regułom określonym w k.p.a. Natomiast okoliczności, na które wskazuje skarżący nie mogły spowodować skutku w postaci np. zawieszenia postępowania.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. m. in. z:

- art. 104, art. 121 i art. 121b ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię, że w razie choroby, czy urlopu policjanta, można zastosować obniżenie dodatku na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA; niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1;

- art. 135o ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędną interpretację, że przewiduje on wyciągnięcie konsekwencji natury finansowej i daje asumpt do zastosowania § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organy z urzędu nie podejmowały wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrały kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego, ale i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a także w uzasadnieniu decyzji brak było wskazanych faktów, dowodów, czy brak wskazania przyczyn odmowy wiarygodności argumentów, które przedstawiał skarżący;

- art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż organy nie działały na podstawie przepisów prawa materialnego (wymienionych w pkt 1), tj. niewłaściwie zastosowały te przepisy, przez co też nie stały na straży praworządności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie rozkazu personalnego KGP oraz rozkazu personalnego Komendanta CBŚP nr [...] z [...] lipca 2020 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej, na podstawie art. 185 p.p.s.a o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie postawionych zarzutów, wskazując w szczególności, że brak jest podstawy prawnej do obniżenia funkcjonariuszowi dodatku służbowego w przypadku, gdy korzysta on ze zwolnienia lekarskiego lub urlopu wypoczynkowego. Skarżący wskazał również na reperkusje (w szczególności finansowe) związane z wszczęciem i przeprowadzeniem wobec niego postępowania dyscyplinarnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Z przyczyn metodologicznych w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż skarżący kasacyjnie, jako formę tego naruszenia wskazał błędną wykładnię. W takim skonfigurowaniu, wobec zakwestionowania prawidłowości rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia kwestionowanego skargą, kwestia naruszenia przepisów prawa procesowego ma charakter wtórny. Ustalenie wiążącej dyrektywy prawnej kształtującej treść stosunku administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy determinuje zakres istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenia dokonuje się w oparciu o przepisy procesowe.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 135o ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią powołanego przepisu przełożony dyscyplinarny, po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia, niezwłocznie wykonuje orzeczoną karę. Orzeczenie dyscyplinarne staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy – art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, w układzie faktycznym niniejszej sprawy, niezwłoczne wykonanie orzeczenia dyscyplinarnego o ukaraniu karą nagany polega na umieszczeniu go w aktach osobowych skarżącego oraz "wyciągnięciu przewidzianych w prawie konsekwencji natury finansowej". Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie ustalił, że art. 135o ust. 2 ustawy o Policji stanowi samodzielną podstawę obniżenia dodatku służbowego. Jest to przepis, który zobowiązuje przełożonego dyscyplinarnego do niezwłocznego podjęcia działań stanowiących wykonanie kary dyscyplinarnej. Podstawę obniżenia skarżącemu dodatku służbowego stanowiły przepisy § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. Ich treść jest jednoznaczna: dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Obniżenie dodatku służbowego nie jest więc karą dyscyplinarną, lecz konsekwencją wymierzenia tej kary. Formuła stosowania § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA ma charakter związany. Organy Policji nie mają żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji wyrażonej w nich normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego odpowiadającego jej hipotezie. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie skala obniżenia dodatku służbowego. W zależności od własnej oceny przedmiotowe świadczenie mogą bowiem obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1640/17 i z 2 września 2016 r., sygn. I OSK 2352/15. W tym też znaczeniu zastosowanie § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA stanowi wykonanie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o ukaraniu karą dyscyplinarną. Tak też ujął to Sąd pierwszej instancji analizując treść art. 135o ust. 2 ustawy o Policji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnej wykładni art. 104, art. 121 i art. 121b ustawy o Policji. Odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował powołanych w zarzucie przepisów, nie analizował ich treści w kontekście rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i tym samym, nie dokonał ich wykładni. Formułowanie zarzutu ich błędnej interpretacji jest więc z założenia nieskuteczne.

Niezależnie od powyższego trzeba podać, że podniesiony zarzut nie wskazuje konkretnych przepisów, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji. Zarówno art. 104, art. 121, jak i art. 121b ustawy o Policji dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne – ustępy (art. 121b również na punkty i litery), tworzące samodzielne podstawy rekonstrukcji norm prawnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano ocenę co do wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, eksponującego naruszenie przepisu prawa, poprzez odwołanie się do jednostki redakcyjnej aktu prawnego - artykułu (art.) - który dzieli się na kolejne, podrzędne wypowiedzi normatywne, stanowiące samodzielne dyrektywy postępowania. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia - vide: wyroki NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 2034/06, z 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 2520/10.

W art. 104 ust. 3 ustawy o Policji sformułowano prawo policjanta do dodatku służbowego. Jest on przyznawany za należyte wykonywanie obowiązków służbowych i ma charakter stały. W art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zagwarantowano, że w okresie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zastrzeżono jednocześnie, że wszystkie ww. świadczenia przysługują z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powołane zastrzeżenie ma zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy. Należy go bowiem rozumieć w ten sposób, że w okresie zwolnienia lekarskiego może dojść do obniżenia wysokości uposażenia policjanta, podobnie jak i przyznanych mu dodatków stałych (w tym dodatku służbowego). Rację ma skarżący, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono, iż nie można obniżyć dodatku służbowego policjanta z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim. Prawodawca nie skorzystał bowiem z przyznanej mu treścią art. 121 ust. 2 ustawy o Policji kompetencji normotwórczej i nie wydał rozporządzenia, które przewidywałoby taką możliwość. Pozostawania policjanta na zwolnieniu lekarskim nie można oceniać w kategoriach należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5-7 rozporządzenia MSWiA – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 751/12, z 17 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2511/12 i z 18 maja 2016 r., sygn. I OSK 2332/14. Wyeksponować jednak należy, że na gruncie art. 104 ust. 3 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji trzeba odróżnić sytuację, gdy do obniżenia dodatku służbowego policjanta dochodzi w następstwie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim, od sytuacji, gdy do obniżenia dodatku służbowego dochodzi w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu chorobowym, ale z uwagi na wymierzenie mu kary dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych. W ostatnim układzie obniżenie dodatku służbowego nie jest następstwem zwolnienia lekarskiego, lecz kary dyscyplinarnej. To, że okres pobierania obniżonego dodatku służbowego zbiega się ze zwolnieniem chorobowym nie ma znaczenia i zgodnie z art. 121 ust. 1 in fine ustawy o Policji jest prawnie akceptowalne. Podstawą obniżenia dodatku służbowego skarżącego w okresie zwolnienia chorobowego jest nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych, potwierdzone wymierzoną prawomocnie karą dyscyplinarną.

Zamierzonych skutków nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 6 i art. 7 k.p.a. Organy ustaliły wszystkie okoliczności istotne w sprawie, której granice wyznacza treść § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. W sprawie jest bezsporne, że skarżący prawomocnym orzeczeniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] czerwca 2020 r., został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i wymierzono mu karę nagany. Została więc wykazana i udowodniona okoliczność uruchamiająca kompetencję do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. W uzasadnieniu kwestionowanego skargą rozkazu personalnego KGP szczegółowo przywołał także okoliczności, jakie uwzględniono przy rozstrzyganiu o procentowym zakresie obniżenia tego dodatku. Wyeksponowano, że wzięto pod uwagę rodzaj popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, fakt wymierzenia najłagodniejszej kary dyscyplinarnej, dotychczasową niekaralność oraz pozytywne opinie służbowe, ale także to, że skarżący pomimo wieloletniego doświadczenia naruszył podstawowy obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, nie przyjmuje do wiadomości, że złożenie pisma bez zachowania drogi służbowej stanowi naruszenie podstawowych obowiązków policjanta, wymierzenie kary dyscyplinarnej postrzega w kategoriach złej woli bliżej nieokreślonych osób, w niestosowny sposób kwestionuje motywy działania swoich przełożonych. Przywołane okoliczności faktyczne uzasadniają ocenę, że i w tej warstwie ustaleń, która odnosi się do rozstrzygnięcia o procentowym zakresie obniżenia dodatku służbowego organy nie naruszyły kodeksowych reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Podać trzeba, że w tym zakresie organy Policji korzystają z uznania administracyjnego, a więc w granicach określonych przez prawo mogą wydać rozstrzygnięcie w jednym z dopuszczonych wariantów. Na gruncie § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA owa wariantowość sprowadza się do możliwości obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20% do 50%. Sądowadministracyjna kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy organ działał w granicach uznania, a więc, czy wydane rozstrzygniecie mieści się w jednym z prawem dopuszczonych wariantów, czy ustalono okoliczności faktyczne adekwatne do hipotezy normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia uznaniowego i czy wydając to rozstrzygnięcie organ należycie wyważył interes społeczny i słuszny interes strony – art. 7 k.p.a. Wszystkie podane zakresy weryfikacji kwestionowanego skargą rozkazu personalnego wypadły pozytywnie. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania przyjętej przez KGP oceny dotyczącej procentowego zakresu obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, jeżeli nie zostaną skutecznie podważone okoliczności faktyczne stanowiące jej podstawę. Wymagałoby to wykazania, że okoliczności, na które powołał się organ nie wystąpiły, względnie, że oceniono je z naruszeniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego – art. 80 k.p.a. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego sąd administracyjny nie może natomiast kwestionować przyjętych przez organ ocen, kierując się regułami słuszności. Powołane przez skarżącego na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie świadczą o tym, że nie powinno dojść do obniżenia mu dodatku służbowego, względnie że obniżenie to powinno mieć mniejszy wymiar, nie podważają przyjętych przez organ ustaleń faktycznych. Skarżący nie wykazuje naruszenia prawa przez organ, lecz próbuje podjąć z nim polemikę w kategoriach słuszności, która w ramach sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym nie może spowodować skutków realizujących wnioski skargi.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm).