Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 74/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 14, art. 48 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. E. i S. E. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2022 r. nr 1885/2022 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z 22 listopada 2022 r. nr 1885/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] sierpnia 2022 r.

nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W związku z zawiadomieniem złożonym przez Z.S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ

I instancji) przeprowadził 19 maja 2022 r. czynności kontrolne w sprawie budowy garażu blaszanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], gmina P.. W trakcie kontroli ustalono, że na nieruchomości istnieje budynek mieszkalny 4 lokalowy, a sporny budynek garażowy wybudowano od strony ul. [...]. Garaż o konstrukcji stalowej, ściany z blachy falistej, garaż z dachem jednospadowym, woda opadowa odprowadzona na teren własnej działki, garaż o wym. 3,00 x 5,85 m

i wysokości w najniższym punkcie 2,00 m i najwyższym punkcie 2,44 m, garaż usytuowany 1,30 m od ściany budynku mieszkalnego, garaż oddalony od ogrodzenia nieruchomości od strony ul. [...] o 5,50 m, a od ul. [...] o 0,52 m.

W garażu zaparkowana kosiarka samojezdna oraz przechowywane jest drewno

tj. kantówki drewniane oraz deski. Garaż posadowiony jest na płycie betonowej. Na gruncie nie przedłożono dokumentów świadczących o legalnym wybudowaniu obiektu. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. W związku z tym PINB wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne.

2.2. Postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. nr 277/2022, PINB – działając na podstawie 48 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. garażu oraz poinformował S. E. i W. E. (dalej: inwestorów, skarżących) o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego.

2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że budowa ww. obiektu wymagała zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "b" p.b. W związku z tym, że inwestorzy nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy przedmiotowego obiektu, przez co naruszyli przepisy p.b., PINB wyjaśnił, że jest zobowiązany do podjęcia działań na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.

2.3. W zażaleniu na to postanowienie, inwestorzy wnieśli o jego uchylenie

i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia PINB z zaleceniem zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej. W ich ocenie wydanie postanowienia było przedwczesne, albowiem stronami tego postępowania, poza zawiadamiającym

i inwestorami są inni współwłaściciele nieruchomości, a jeden z nich (J. S.) nie żyje i nie ustalono jego spadkobierców. Zdaniem inwestorów, postępowanie powinno zostać zawieszone.

2.4. Zaskarżonym postanowieniem z 22 listopada 2022 r. nr 1885/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 26 sierpnia 2022 r. nr 277/2022.

2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, WINB stwierdził, że organ

I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem WINB, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b" p.b., budowa garażu blaszanego o powierzchni zabudowy ok. 17,55 m2 na działce nr ew. [...] przy ul. [...] wymagała zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy nie posiadają jednak żadnych dokumentów świadczących o legalności budowy ww. obiektu. Powyższy stan oznacza, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, na budowę której inwestor winien dokonać zgłoszenia. W takim przypadku PINB prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b. W ocenie organu odwoławczego, sentencja postanowienia z 26 sierpnia 2022 r. oraz jego uzasadnienie odpowiadają dyspozycji art. 48 ust. 1 i 3 p.b. PINB poinformował prawidłowo inwestorów

o możliwości złożenia wniosku o legalizację, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o sposobie ustalenia jej wysokości.

2.4.2. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu WINB wskazał, że adresatem obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z 26 sierpnia 2022 r. są jako inwestorzy: S.E. i W.E., co odpowiada dyspozycji art. 52 p.b. W związku z zagadnieniem ustalenia stron postępowania, WINB wskazał, że postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, zaś PINB jest zobowiązany do weryfikowania kręgu stron na każdym etapie postępowania. Dlatego też organ odwoławczy wskazał, że z rejestru ewidencji gruntów i budynków wynika, że współwłaścicielami nieruchomości o nr ew. [...] sa S.E., R. G., S. S., Z. S., W. S., J. S., Z. S. i G. B. S. – a zatem osobom tym (lub ich następcom prawnym) przysługuje przymiot strony tego postępowania. PINB powinien uwzględnić powyższe uwagi w toku kontynuowanego postępowania.

3. Pismem z 19 grudnia 2022 r. S.E. i W.E. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na ww. postanowienie WINB, wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia PINB z zaleceniem zawieszenia postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB z 26 sierpnia 2022 r., pomimo tego, że jak organ odwoławczy ustalił nie wszystkie osoby bedace stroną postępowania biorą udział w sprawie, a nawet ich krąg nie został ustalony.

2) art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawieszenia postępowania pomimo faktu, że niektóre osoby ujawnione w ewidencji gruntów, a także księdze wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości objętej postępowaniem w sprawie niniejszej nie żyją, a ich spadkobiercy nie zostali ustaleni.

4. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

6. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]

6.1. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 pkt 2, p.b., zgodnie z którym: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie

o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego

w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że w postanowieniu

o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W ust. 5 ww. przepisu przewidziano, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również

w przypadku zakończenia budowy. Zdaniem Sądu, treść postanowienia PINB utrzymanego w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, spełnia wymagania wynikające

z ww. przepisu.

6.2. Należy wyjaśnić, że uregulowane w art. 48 p.b. postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA

z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3608/18, LEX nr 3326093). Wskazuje się przy tym, że organ powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w tym trybie nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie p.b., lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 4/20, LEX nr 3052048).

6.3. Sąd podziela ustalenia organów obu instancji, że budowa spornego obiektu (garażu blaszanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]) wymagała uprzedniego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b" p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych oraz garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zarówno

w zażaleniu jak i w rozpatrywanej skardze do sądu administracyjnego, skarżący inwestorzy nie zakwestionowali ustaleń faktycznych organów, wynikających z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych 19 maja 2022 r. Skarżący nie wskazali również, aby dokonywali zgłoszenia budowy spornego garażu blaszanego we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego należało uznać, że w toku kontrolowanego postępowania organy nadzoru budowlanego prawidłowo wdrożyły tryb z art. 48 p.b.

7. Z zażalenia wniesionego przez skarżącą, jak również z treści rozpatrywanej skargi wynika, że zdaniem skarżących kontrolowane postępowanie było prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania, a jeden ze współwłaścicieli spornego obiektu zmarł i nie ustalono jego następców prawnych.

7.1. Należy zatem wskazać, że skarżący nie kwestionują ustalenia organów nadzoru budowlanego, że to oni są inwestorami spornej inwestycji, tj. budowy garażu blaszanego. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze p.b., obowiązki,

w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji

o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 52 na pierwszym miejscu inwestora wynika również z tego, że inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową pozycję. Inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. Stąd adresatem obowiązków mających doprowadzić obiekt powstały samowolnie do zgodności

z prawem, w którego interesie w istocie organ nadzoru podejmuje działania zmierzające do legalizacji, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, który w dacie działań legalizacyjnych pozostaje nadal w sytuacji, w której ma możliwość wykonania obowiązków i odniesie korzyści z legalizacji. Zatem skierowanie postanowienia do skarżących jako inwestorów spornej budowy nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z prawem.

7.2. Oceniając ten zarzut skarżących, należy mieć na uwadze, że "istotnym celem postanowienia o wstrzymaniu budowy jest umożliwienie inwestorowi dokonania legalizacji będącego w budowie lub wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części" (R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 48). Postanowienie to ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28.12.2022 r., II SA/Gl 1397/22, LEX nr 3478784). Ponadto, postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych jest typowym postanowieniem wpadkowym podejmowanym w ramach prowadzonego postępowania, ponieważ w oparciu o przedmiotowe rozstrzygnięcie nie rozstrzyga się o losach prowadzonego postępowania, a jedynie nakazuje się wstrzymanie z dalszymi pracami budowlanymi. Oznacza to, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest dopiero elementem wstępnym dla dalszych działań we wskazanym zakresie (por. wyrok WSA w Gliwicach

z 17.12.2021 r., II SA/Gl 1165/21, LEX nr 3316722). Wstępny charakter tego postanowienia oraz fakt, że nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, umożliwia orzekanie w trybie art. 48 ust. 1 p.b. w sytuacji takiej, jak miała miejsce w niniejszej sprawie,

w której tożsamość inwestora – podmiotu, do którego kieruje się to postanowienie – nie jest kwestionowana.

7.3. Odnosząc się do kwestii wydania zaskarżonego postanowienia bez udziału wszystkich stron postępowania, Sąd przypomina, że tylko ten podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje spełnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty

w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 9.04.2019 r., II OSK 1259/17, LEX nr 2676862). Skarżący nie zostali pominięci w tym postępowaniu, wobec czego nie mogą skutecznie powoływać tego zarzutu. W tym kontekście należało także ocenić zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., przewidujący zawieszenie postępowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron. Również ten przepis chroni interes prawny ewentualnych spadkobierców zmarłej strony, nie zaś pozostałych stron – w tym skarżących. Wobec czego, fakt wydania zaskarżonego postanowienia pomimo śmierci strony nie narusza interesu prawnego skarżących, albowiem stan taki może naruszać ewentualnie interes prawny spadkobiercy strony. Ponadto – jak już wyżej wskazano – zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, lecz jedynie otwiera skarżącym możliwość doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem w procedurze legalizacji. Natomiast sygnalizowany przez skarżących fakt zawieszenia z tego powodu postępowania prowadzonego z ich zawiadomienia w związku z samowolą budowlaną, jakiej miał się dopuścić Z.S. miał miejsce w innym postępowaniu administracyjnym i kontrola prawidłowości takiego działania organu wykracza poza granice kognicji Sądu

w niniejszej sprawie.

8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżony akt był dotknięty jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.