Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1934/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13g, art. 13ha ust. 1 i 6, art. 13i ust. 4a i 4b, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33, art. 5, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 4, § 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1992/14 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1992/14, po rozpoznaniu skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r.; 2/ stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] października 2011 r. o godz. 12:15 na odcinku drogi krajowej nr [...] w B. Inspekcja Transportu Drogowego zatrzymała do kontroli mobilnej kierowany przez K. O. zespół pojazdów, składający się z samochodu marki Ford Transit, nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki Rydwan o nr rej. [...]. Na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony (dmc samochodu wynosiła 3.000 kg, a przyczepy 750 kg). W związku z powyższym kontrolowany zespół pojazdów powinien być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku (viaBox). Brak tego urządzenia został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC), będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej. W ramach czynności kontrolnych wprowadzono numery rejestracyjne pojazdu do systemu informatycznego przeznaczonego do kontroli elektronicznego poboru opłat. Wygenerowany został m.in. incydent z bramownicy nr: [...] z dnia [...] października 2011 r., z godz. 12:33:10, o numerze [...] o treści: "Brak Komunikacji z OBU, brak kontaktu". Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów został wyszczególniony w zał. nr 1 pkt 3 lit. d) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie RM z 22.03.2011 r.) węzeł B. – węzeł S. (aktualnie T. P.). Stan faktyczny utrwalono w protokole kontroli z dnia [...] października 2011 r.

Organ wystąpił do operatora systemu elektronicznego poboru opłat z zapytaniem dotyczącym przejazdu strony w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 12:33:10.

W odpowiedzi na powyższe K. Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że wskazany pojazd nie jest zarejestrowany w systemie ViaToll.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), nałożył na K. O. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Organ nie znalazł podstaw zwalniających stronę z obowiązku posiadania urządzenia viabox w trakcie przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej, a także uznał, że okoliczności, mające w jej ocenie wpływ na poruszanie się po drodze krajowej bez urządzenia viabox, nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył K. O., podnosząc w uzasadnieniu, że trzema decyzjami nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł każda, zaś powołany w decyzji przepis - załącznik nr 1 do rozporządzenia z 22.03.2011 r. nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ określa jedynie odcinki dróg krajowych, na których pobierana jest opłata elektroniczna.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję pierwszoinstancyjną i stwierdził, że w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny. W ocenie organu, z całokształtu materiału dowodowego wynika, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej i poruszał się w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej wymienionej w zał. nr 1 pkt 3 lit. a) do rozporządzenia RM z 22.03.2011 r. W ocenie GITD, wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Zdaniem organu, przyczyny nieuiszczenia opłaty nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy, a zatem bez znaczenia pozostawał powód nieposiadania urządzenia viaBox.

Organ wyjaśnił, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, lecz stwierdzenie nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków. Skoro kierujący nie posiadał w pojeździe wymaganego urządzenia viaBox pozwalającego na uiszczenie stosownej opłaty, nie powinien dokonywać przejazdu po odcinkach płatnych dróg krajowych. Brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po autostradzie A4 wskazanej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d) do z dnia 22 marca 2011 r., skutkowało tym, że opłata elektroniczna nie została uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany był do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym stosownej kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. O. zakwestionował nakładanie przez organ kar za przejazd po poszczególnych odcinkach jednej drogi krajowej objętej tym samym przejazdem, tym bardziej za poszczególne incydenty zarejestrowane przez bramownice wskazując, że kara pieniężna może być nałożona w danym dniu jedynie za jeden przejazd po drodze krajowej. Podkreślił także brak związku miedzy jego działaniem (jako kierowcy pojazdu) oraz skutkiem materialnoprawnym, który uznał za wysoce dyskryminujący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych ma charakter bezwzględny, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia kary. WSA zauważył jednakże, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister transportu za zgodą Rady Ministrów może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3). Funkcję operatora powierzono zatem firmie K. Sp. z o.o. w W. WSA wskazał, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć umowę z operatorem, określającą ich obowiązki związane z tym korzystaniem, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

Sąd I instancji wskazał na treść § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524; powoływanego dalej jako; rozporządzenie z 30.04.2011 r.) i stwierdził, że dzięki temu, iż opłatę elektroniczną wnosi się m.in. w formie przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz środki na koncie, albo nie powinien wjeżdżać na określoną drogę – pod rygorem pieniężnej kary administracyjnej. System ten nie przewiduje możliwości uzupełnienia środków na koncie już po wjeździe na drogę. Obowiązek wyposażenia pojazdu w urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża przedsiębiorcę. Pojęcie "użytkownika", którym określono podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, obejmuje osoby prawne, osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także osoby fizyczne.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna nie została nałożona na podmiot, na rzecz którego był wykonywany sporny przejazd, w sytuacji gdy obowiązek wniesienia opłaty elektronicznej spoczywał wyłącznie na takim podmiocie. Organ wywiódł bowiem, że w karę należało nałożyć na kierującego pojazdem, którym okazał się w tym przypadku pracownik przedsiębiorcy. WSA stwierdził, że organ dokonując kwalifikacji prawnej odwołał się do literalnej wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania przejazdu, nie uwzględniając jednak innych rodzajów wykładni. W sytuacji, gdy przepis stanowi implementację prawa unijnego, konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej oraz celowościowej. W przepisach u.d.p. należało zatem użyć dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym użytkownika w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Sąd wskazał, że pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza gdy korzystający z drogi publicznej nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, a jedynie pracownikiem przedsiębiorcy, dokonującym w jego imieniu i na jego rzecz przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej. Zdaniem WSA, zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. prowadzi do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Sąd podkreślił, że ww. przepis w zakresie w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wobec czego należy ustalić relację tych przepisów, czyli dokonać wykładni systemowej. WSA podniósł, że hipoteza art. 13k ust. 1 zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie należało dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem pracownika przedsiębiorcy (przewoźnika) nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna (nie dotyczy bowiem przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz, czy ma charakter proporcjonalny (kierującemu pojazdem pracownikowi przewoźnika wymierzono karę pieniężną w takiej samej wysokości, jakby był przedsiębiorcą). W ocenie WSA, ekonomiczny ciężar daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który eksploatuje je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru opłaty elektronicznej na kierowcę zatrudnionego przez podmiot gospodarczy stanowi zaprzeczenie jednej z zasad prawa daninowego. Ponadto Sąd podkreślił, że proporcjonalność kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w której pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, gdyż pojazd którym kierował nie został wyposażony przez przewoźnika w urządzenie do poboru opłat (viaBox), ani nie została zawarta przez niego umowa w przedmiocie realizacji opłaty elektronicznej, zaś przejazd był dokonywany wyłącznie na polecenie służbowe pracodawcy. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej nastąpiło przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę) za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym). Powołując się zatem na orzecznictwo NSA oraz TK, Sąd stwierdził, że art. 13 k ust.1 pkt 1 u.d.p. należy interpretować w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Wątpliwości budzi bowiem konstrukcja tego przepisu, obligującego organ do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie niemający wpływu na zaistnienie naruszenia prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez kierującego pojazdem samochodowym. Sąd nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym odpowiedzialność spoczywa wprost na kierującym będącym pracownikiem przedsiębiorcy, przy całkowitym uwolnieniu pracodawcy od jakiekolwiek sankcji. W ocenie WSA, brak wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w zakresie spornego przejazdu nie została przez organ wyjaśniona, okoliczność prawidłowego oznakowania drogi płatnej. Jednoznaczne ustalenie przez organ prawidłowości oznaczenia odcinka drogi płatnej, na którym był dokonywany sporny przejazd jest, zdaniem WSA, konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada zatem podniesione okoliczności oraz dokona pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów oraz wyjaśni kwestię prawidłowości oznakowania ww. odcinka drogi według stanu na dzień kontroli.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych /.../, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych wynika, iż obowiązek wyposażenia pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża generalnie przedsiębiorcę, wobec czego nałożona kara pieniężna nie powinna obciążać kierującego pojazdem, podczas gdy z treści przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że odpowiedzialnym za naruszenie obowiązków w zakresie uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym także na korzystanie z płatnych dróg publicznych bez uiszczenia tej opłaty, jest wyłącznie kierujący pojazdem i to temu podmiotowi powinna być wymierzona kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., wobec bezspornej okoliczności, iż skarżący nie dokonał uiszczenia opłaty z uwagi na całkowity brak odpowiedniego urządzenia do jej poboru, albowiem w ogóle nie została zawarta nawet umowa z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MI z 30.04.2011 r.;

2. prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że Sąd II instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej (zgodnie z art. 183 powyższej ustawy), rozpoznawał ją w ramach powołanej podstawy z art. 174 pkt 1 tej ustawy, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Powołanie tej podstawy spowodowało, że Sąd II instancji przy braku zarzutów prawa procesowego nie miał możliwości badania prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego przyjętych w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że częściowo usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Nie jest jednak trafna konstatacja wskazana w tym zarzucie, iż Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W tym kontekście należy zauważyć, iż Sąd I instancji podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z tego powodu, że zdaniem WSA hipoteza art. 13k ust. 1 zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne. Według Sądu I instancji należy dokonywać analizy treści u.d.p. w szerszym kontekście zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów (norm) w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru (patrz art. 13g udp w brzmieniu obowiązującym w dniu przedmiotowego zdarzenia). Dodatkowo WSA zwrócił uwagę, że wątpliwości w kontekście konstytucyjnym budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie nie mający wpływu na zaistnienie naruszenie prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez kierującego pojazdem samochodowym. O ile można się zgodzić z unormowaniem nakładającym sankcję na kierującego (osoby nie będącej przedsiębiorcą lub nie wykonującej przewozu w jego imieniu), który podlega przepisom obligującym do wnoszenia opłaty z uwagi na przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu (ponad 3,5 t), to budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar także na kierującego - zatrudnionego w charakterze kierowcy przez przewoźnika, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa i faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt I jej petitum skutecznie podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przedstawionych powyżej kwestii. Stasiowsko Sądu I instancji odnośnie do rozstrzygnięcia rysujących się na ich tle (spornych) zagadnień, a mianowicie podmiotu odpowiedzialnego za przejazd po drodze płatnej lub jej odcinku, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, nie jest prawidłowe. Z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów postawionych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie ma kwestia prawidłowości wskazania przez organ administracji podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, o którym owa w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji wadliwie wskazał adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej, bez uiszczenia wymaganej opłaty. Zgodnie z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, kara pieniężna nakładana jest na kierującego pojazdem samochodowym. Wobec tego, że treść przywołanego przepisu jednoznacznie określa podmiot, na który w sytuacji w nim określonej, jest nakładana kara pieniężna, to istotnie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie ma podstaw, aby decyzję o nałożeniu tej kary można było adresować do innego, niż tak określony, podmiotu. Zwłaszcza zaś do tego, na który - i to jedynie ewentualnie, bo nie w sposób jednoznacznie rozstrzygający tę kwestię - wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 18 - 20). Przywołane już powyżej stanowisko Sądu I instancji zmierzające do wykazania, poprzez argument odwołujący się do wielości i wieloznaczności pojęć, którymi operuje prawodawca odnośnie do określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty elektronicznej (oraz z tego względu potrzeby zastosowania wykładni prokonstytucyjnej tych przepisów), że organ nie wykazał i nie udowodnił w niewątpliwy sposób, że nałożona kara powinna obciążać kierującego pojazdem, a nie inny podmiot - np. przedsiębiorcę, jako korzystającego, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, z dróg publicznych i jednocześnie ich użytkownika zobowiązanego do uiszczania z tego tytułu opłaty elektronicznej - a w konsekwencji, że nie ustalił jednoznacznie, kto jest stroną w sprawie, nie może być uznane za prawidłowe.

Po pierwsze, stanowisku temu sprzeciwia się jednoznaczna treść przywołanego już powyżej art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu które ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W sytuacji, gdy dekodowana z wymienionego przepisu norma prawa materialnego decydowała o tym, jakie fakty miały znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, za oczywiste uznać należało, że to one właśnie wyznaczały zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiła tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot, jako adresat normy ustanawiającej konkretny (nakazany) wzór zachowania, uchybiając temu wzorowi, zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. W sytuacji więc, gdy organ ustalił - a nie jest to przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie - kto w dniu 27 października 2011 r. był osobą kierującą pojazdem, którym wykonywany był przejazd po odcinku drogi krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, to z punktu widzenia przedstawionych powyżej uwag, zwłaszcza zaś z punktu widzenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie ma podstaw, aby zasadnie można było zarzucić organowi błąd odnośnie do ustalenia sprawcy naruszenia, a tym samym podmiotu, na który, wobec jednoznacznej treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, powinna być nałożona kara pieniężna.

Po drugie, odnosząc się do argumentacji WSA dotyczącej pojazdów normatywnych należy zauważyć, iż nowelizacją z dnia 7 listopada 2008 r., tj. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, którą do art. 13i dodany został ust. 4a i ust. 4b, ustawodawca wprowadził adresowany do kierującego pojazdem wyposażonym urządzenie do elektronicznego poboru opłaty za przejazd, obowiązek jego włączenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę, wprowadzenia danych o rodzaju pojazdu oraz używania tego urządzenia zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto obowiązek do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia. Tym samym, brak jest więc usprawiedliwionych podstaw, aby w zakresie odnoszącym się do omawianej kwestii odwoływać się, jak uczynił to Sąd I instancji, do argumentu z przepisów dotyczących pojazdów nienormatywnych. Analogia ta nie jest bowiem uzasadniona.

Odnosząc się natomiast do drugiego z wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutu prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP należy podkreślić, iż rzeczywiście w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż kwestia nałożenia kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest powiązana z prawidłowym oznakowaniem drogi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia bowiem użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji, zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia. Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 170, poz. 1393), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 124, poz. 705). Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (załącznik nr 1 pkt 6.3.7.9.). Zmiana ta weszła w życie w dniu 30 czerwca 2011 r. co oznacza, że wprowadzenie znaku T-34 zostało zsynchronizowane z wejściem w życie, w dniu 1 lipca 2011 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.). Tego typu zabieg pozwolił więc na dostosowanie przez zarządcę drogi jej oznakowania (w tym poprzez umieszczenie znaku T-34) do funkcjonowania systemu pobierania opłat elektronicznych.

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

W konsekwencji należy uznać, że funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, iż umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Podkreślić należy, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej.

Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z treścią art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu drogowego.

W tym kontekście należy zauważyć, że art. 5 prawa o ruchu drogowym określa hierarchię dyrektyw obowiązujących w ruchu drogowym, płynących z różnych źródeł (zakres przedmiotowy) oraz ich adresatów (zakres podmiotowy). Kolejność ich obowiązywania pozostaje w ścisłym związku z porządkiem ich wymienienia (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Przepis ten wskazuje bowiem, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli (tzw. służby ruchu), sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe (ust.1). Z ust. 2 i 3 tego przepisu wynika natomiast, iż polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli mają pierwszeństwo przed sygnałami świetlnymi i znakami drogowymi, a sygnały świetlne mają pierwszeństwo przed znakami drogowymi regulującymi pierwszeństwo przejazdu. Analizując powyższą regulację, należy dojść zatem do wniosku, że w pierwszej kolejności kierowca powinien stosować polecenia kierującego ruchem. "Jego polecenia są wiążące dla wszystkich użytkowników drogi. Może zatem wydać dyspozycję niestosowania się do sygnałów świetlnych, znaków drogowych oraz ogólnych i szczegółowych przepisów kodeksu drogowego". "W drugiej kolejności, a więc wówczas, gdy nie ma podmiotu uprawnionego do wydawania poleceń, należy podporządkować się sygnalizacji świetlnej, której ustawa wyznaczyła rolę nadrzędną w stosunku do znaków drogowych. Dopiero w sytuacji, kiedy ruch nie jest kierowany ręcznie ani za pomocą sygnalizacji świetlnej, najważniejszą rolę odgrywają znaki drogowe, zwłaszcza regulujące pierwszeństwo przejazdu. Ostatnią pozycję co do ważności dyrektyw zajmują przepisy ogólne zawarte w ustawie. Taką interpretację wyznacza wykładnia logiczna omawianego przepisu, mimo że ustawodawca nie wyraził swojej woli wprost, a więc tak, jak to miało miejsce w art. 5 kodeksu drogowego obowiązującego do 31 grudnia 1997 r." (W. Kotowski, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. III - ABC, komentarz do art. 5). Hierarchia ta stanowi spójny system i jest podstawą bezpieczeństwa i płynności ruchu (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, LEX 2008, komentarz do art. 5). Nie ma zatem wątpliwości, że zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywiedzioną z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego) użytkownicy drogi muszą mieć zaufanie do prawidłowego oznakowania drogi.

Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z dnia 14 czerwca 2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP.

Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Nie ma zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego oraz iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa przez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta niebudząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ kluczową w sprawie jest okoliczność ustalenia prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd.

Wobec powyższego, w związku z tym że mimo błędnego uzasadnienia wyroku, częściowe uwzględnienie argumentacji organu prowadziłoby do rozstrzygnięcia takiego, jakie wydał WSA, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.