Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 531/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Miasta [...], Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargi


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 2 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 140, art. 142 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu J. D., M. D., E. D., M. D. i J. D. nieruchomości stanowiących własność Miasta [...], położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 38 m2 i [...] o powierzchni 3808 m2 (powstałych z podziału działki nr [...]), arkusz mapy 02, obręb Ż..

W pierwszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. M. D., E. D., M. D. i J. D. wystąpili z żądaniem zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy 2 obrębu Żegrze. W dniu [...] r. Starosta P. wydał decyzję nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu tych nieruchomości, jednakże w wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie w dniu [...] r. pełnomocnik wnioskodawców wycofał wniosek o zwrot działki nr [...], [...] i [...], a w dniu [...] r. o zwrot działki nr [...], wobec czego w dniu [...] r. Starosta P. wydał decyzję o umorzeniu postępowania o zwrot tych nieruchomości. Do rozstrzygnięcia pozostało więc żądanie zwrotu działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i [...]), obręb Ż. arkusz mapy 02.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...] r. Prezydium Rady Narodowej miasta [...] – Skarb Państwa nabył od J. D. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U nr 18/61, poz. 94) działkę nr [...] o obszarze 0,97,96 ha (stanowiącą po podziale działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]) za cenę [...] zł. Na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa i Architektury nr [...] z dnia [...] r., powyższa nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję [...]. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż celem wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...] był parking samochodowy. Z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] r. wynika, iż przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym symbolem D16 KS1- parkingi i garaże osiedlowe. Potwierdzają to dokumenty pochodzące od Spółdzielni Mieszkaniowej [...], z których wynika, iż w listopadzie 1976 roku opracowana została aktualizacja dokumentacji ZTE, z której wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod parking, który na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] r. i opracowanej dokumentacji ZTE wybudowała Spółdzielnia (urządziła nawierzchnię, na której został wysypany żużel oraz opłotowanie).

Następnie wskazano, że wykorzystywanie działki nr [...] zgodnie z przeznaczeniem pod parking potwierdziły zdjęcia lotnicze wykonane w dniu [...] r. i [...] r., które wskazują, że na części dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] znajdowały się parkingi. Ponadto oględziny działki nr [...] wykazały, że stanowi ona fragment ogrodzonego płotem z siatki na podmurówce betonowej parkingu strzeżonego utwardzonego płytami ażurowymi. Południowa część działki znajdująca się poza ogrodzeniem porośnięta jest spontanicznie. W środkowej części parkingu znajdują się lampy oświetleniowe.

W kontekście powyższego podkreślono, że przy realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej) należy uwzględnić nie tylko budowę budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla takich jak np.: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze. Wobec tego działka nr [...] jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia od wielu lat i przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie zostały spełnione.

W odniesieniu do działki nr [...] została wydana decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] r., nr [...] polegającej na rozbudowie i budowie ulicy [...] (droga gminna) oraz rozbudowie ulicy [...] w P.. Inwestycja ta została zrealizowana, co potwierdzają oględziny przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż działka nr [...] stanowi w części północno-zachodniej fragment drogi pieszo rowerowej, w pozostałej części jest porośnięta zielenią.

W odwołaniu z dnia [...] r. do Wojewody J. D., M. D., E. D., M. D. i J. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia o zwrocie działki [...] z ark. mapy 02 obręb Ż. w P. prawowitym właścicielom. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 oraz w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 przedmiotowej ustawy, a uzasadniających wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, 2) art. 136 ust. 1 u.g.n. w. zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzez ocenę celu wywłaszczenia na podstawie dokumentacji planistycznej i techniczno-budowlanej wytworzonej po dacie wywłaszczenia i na tej podstawie uznanie, że dawna działka nr [...] w części obejmującej aktualne działki nr [...] i [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wyłącza możliwość jej zwrotu, a także naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, oraz wadliwe odczytanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1971 r. w odniesieniu do przedmiotowej działki; 2) art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz przeprowadzenie oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasad swobodnej oceny materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołujący podkreślili, że w zawartej w formie aktu notarialnego umowie z dnia [...] r. cel wywłaszczenia określony został jako budowa [...] i skonkretyzowany poprzez odesłanie wprost do ustaleń decyzji Prezydium Rady [...] m. P. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] r., nr [...] To ta decyzja w jej załączniku graficznym zawierała szczegóły planowanego osiedla, wskazując jakie elementy osiedla miały powstać na wywłaszczanych działkach. Na działce nr [...] zgodnie z wymienionym planem realizacyjnym zlokalizowane miały być warsztaty remontowe, a w części przylegającej do projektowanej ulicy [...] działka stanowić miała teren wolny od zabudowy. Przedmiotowa działka nigdy jednak nie była wykorzystana na cel określony w ten sposób. Zdaniem odwołujących w realiach przedmiotowej sprawy zbędnym było rekonstruowanie celu wywłaszczenia na podstawie aktów planistycznych, co zresztą organ zrobił nieprawidłowo, bowiem nie zlokalizował prawidłowo działki nr [...] na części graficznej planu, co z kolei skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym był symbolem D16 KS1- parkingi i garaże osiedlowe. Z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady N. miasta [...] z [...] r. wynika jednoznacznie, iż działka nr [...] położona była poza obszarem oznaczonym symbolem D16 KS1.

Następnie strona odwołująca wskazała, że celu wywłaszczenia nie można w tej sytuacji rekonstruować na podstawie dokumentacji technicznej wytworzonej w związku z planowaną realizacją parkingu na terenie objętym wnioskiem o zwrot, albowiem dokumentacja ta wytworzona została już po [...] r., a więc po wywłaszczeniu.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3808 m2 i orzekł o: (1) zwrocie na rzecz J. D., E. D., M. D., M. D. oraz J. D., każdy w [...] części, części tej nieruchomości; (2) zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 1 decyzji do zwrotu, w terminie 21 dni od dnia uzyskania przez decyzją przymiotu prawomocności, na rzecz Miasta [...], łącznej kwoty [...]zł, po [...] zł od każdej z nich.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w zakresie działki nr [...] brak jest przesłanek do jej zwrotu, albowiem zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji, gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną.

Jednakże w stosunku do działki nr [...] zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...], przywołanej w akcie notarialnym z [...] r., rep. A I [...] wynika, iż na terenie stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania miały powstać warsztaty remontowe. Natomiast z założeń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1966 r. (uchwała Nr [...]/66 z [...] r. Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]), który obowiązywał w latach 1966-1975 wynika, że działka nr [...] należała do jednostki bilansowej G i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem G40UK - usługi kultury (teatr z salą koncertową). Tymczasem materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, iż na działce [...] nie została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie warsztatów remontowych. Na terenie tym nie powstała również inwestycja o charakterze określonym w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

Organ odwoławczy zgodził się przy tym z odwołującymi, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia i dokumentach dotyczących planu realizacyjnego inwestycji zaplanowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że w celu wykonania oszacowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] postanowieniem z dnia [...] r. powołał biegłego w osobie rzeczoznawcy majątkowego M. S.. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] r. i określił wartość działki nr [...] według stanu nieruchomości na dzień wywłaszczenia (4 567 428,00 zł), według stanu nieruchomości na dzień zwrotu (4 572 359 zł) oraz według stanu aktualnego (5 390 109,00 zł), wszystkie te stany wg cen aktualnych na datę sporządzenia operatu. W ocenie organu może on stanowić dowód w niniejszej sprawie, albowiem spełnia wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) i pozostaje aktualny w dacie wydania niniejszej decyzji.

Dalej podkreślono, że warunkiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest ustalenie zwaloryzowanej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi i zobowiązanie wnioskodawcy lub wnioskodawców do jego zwrotu na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego będącego dotychczasowym właścicielem zwracanej nieruchomości. Aby ustalić zwaloryzowaną kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi, należy kwotę tego odszkodowania przemnożyć przez odpowiedni wskaźnik, odzwierciedlający poziom zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych za okres od jego wypłaty do dnia ustalenia jego zwaloryzowanej wysokości. Metodą wykorzystywaną przez organy w toku procesu waloryzacji odszkodowań jest powszechnie stosowana w ekonomii metoda nawiązań łańcuchowych. Zwaloryzowane w oparciu o wskaźniki roczne cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, odszkodowanie wyniosło [...] zł (dot. 9.796 m2). Uwzględniając treść art. 140 ust. 3 u.g.n, kwota zwaloryzowanego odszkodowania dla części zwracanej nieruchomości wynosi więc [...] zł.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ I instancji pozyskał z Miejskiej Pracowni Urbanistycznej dokument mający w sprawie istotne znaczenie tj. wypis i wyrys z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] r., z którego wynika, że działka nr [...] przeznaczona była pod parkingi i garaże osiedlowe. Plan ten zatwierdzony został przed procedurą wywłaszczeniową, zatem jest dokumentem precyzującym dokładny cel wywłaszczenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę fakt, iż następnie w 1976 r. powstał na nieruchomości parking wybudowany przez Spółdzielnię, należy uznać, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany.

Niezależnie od powyższego podkreślono, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonym w decyzji Prezydium Rady [...] miasta [...], Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r., nr [...] była inwestycja [...], czyli budowa osiedla mieszkaniowego. Ogólne określenie celu wywłaszczenia stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, drogi dojazdowe, place zabaw, centra handlowe i parkingi.

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 531/18.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.

W ocenie skarżącej cel wywłaszczenia – zaktualizowany, a nie zmieniony w 1976 r. został zrealizowany, a nieruchomość nie okazała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma to, że na nieruchomości miała zostać pobudowana infrastruktura związana z powstaniem osiedla mieszkaniowego i taka właśnie infrastruktura - ostatecznie w postaci parkingu – powstała. Konieczność pobudowania takiej infrastruktury (towarzyszącej) nie powinna budzić wątpliwości, zwłaszcza, że wynika to wprost z dokumentów znajdujących się w aktach uprawy (m.in. część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D" [...] gdzie wskazano m.in. na warsztaty remontowo-koserw., garaże, parkingi).

Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 532/18.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają aktualni właściciele, byli właściciele lub ich spadkobiercy, a także podmioty, którym służą ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie występuje w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie wpisuje się w krąg podmiotów opisanych powyżej i tym samym nie posiada uprawnienia do zaskarżenia decyzji Wojewody. W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 532/18 , postanowił połączyć sprawę ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Miasta [...] i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Po 531/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd odnosząc się do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" uznał, że ma ona interes prawny we wniesieniu skargi na zaskarżoną decyzję. Wskazać należy, że spółdzielnia była inwestorem inwestycji [...] i w dniu [...] r., a więc przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, wystąpiła do ZGiKM [...] z wnioskiem o uregulowanie prawa do wywłaszczonej działki (t. 1, k. 59 akt adm. organu I instancji). Na rozprawie pełnomocnik Miasta [...] oświadczył, że przed sądem cywilnym toczy się postępowanie z powództwa tej spółdzielni przeciwko Miastu [...] o złożenie oświadczenia woli o przekazaniu spornej działki w użytkowanie wieczyste spółdzielni, ale nie zostało ono zakończone z uwagi na toczące się postępowanie zwrotowe (k. 43 i 44 akt sąd.; t. 2, k. 505 akt adm. organu I instancji).

Przechodząc do meritum wskazać należy, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...], położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3808 m2, objętej księgą wieczystą nr [...] i orzekająca o jej zwrocie na rzecz J. D., E. D., M. D., M. D. oraz J. D., każdemu w [...] części.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa i Architektury, zatwierdził plan realizacyjny inwestycji [...] składający się z Planu ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji i opracowań branżowych, z warunkami wyszczególnionymi w załączniku do decyzji. Wobec tego aktem notarialnym nr rep. A.I. [...] z dnia [...] r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej m. P. nabył od J. D. działkę oznaczoną nr [...] (po podziale m. in dz. nr [...] będącą przedmiotem postępowania) o obszarze 0,9796 ha za cenę [...] zł. W § 2 tego aktu wskazano, że pełnomocnik Skarbu Państwa okazał decyzję Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny [...] i oświadczył, że nieruchomość będąca przedmiotem tej umowy znajduje się na terenie wymienionej inwestycji. Zgodnie z załącznikiem do wymienionej decyzji, na działce tej miał powstać warsztat remontowy (t. 1, k. 3 – 5, k. 32 i k. 56 – 57 akt adm. organu I instancji).

Jednakże, organ I instancji odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem na działce tej znajduje się obecnie parking, a z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...]/71 Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [...] r. wynika, iż przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym symbolem D16 KS1- parkingi i garaże osiedlowe. Również dokumenty pochodzące od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wskazują, iż listopadzie 1976 roku opracowana została aktualizacja dokumentacji ZTE, z której wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod parking, który na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] r. i opracowanej dokumentacji ZTE wybudowała Spółdzielnia (urządziła nawierzchnię, na której został wysypany żużel oraz opłotowanie). Stanowisko to zostało jednak zakwestionowane przez Wojewodę, który uznał, że cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z planu realizacyjnego i niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Oś sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany – jak utrzymuje organ I instancji oraz skarżące Miasto [...] i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], czy też nieruchomość stała się zbędna z uwagi na jego niezrealizowanie, jak wskazuje organ odwoławczy oraz spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Zdaniem Sądu w tak zakreślonym sporze należało przyznać rację organowi odwoławczemu oraz wnioskodawcom, z powodów wskazanych poniżej.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podtrzymuje prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Wobec tego po pierwsze podkreślić należy, że treść wskazanej umowy sprzedaży z dnia [...] r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odwołuje się wprost do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...], a zgodnie z załącznikiem do wymienionej decyzji, na przedmiotowej działce miał powstać warsztat remontowy (t. 1, k. 3 – 5, k. 32 i k. 56 – 57 akt adm. organu I instancji).

Natomiast z wypisu i wyrysu z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady [...] miasta [...] z dnia [...] r., którego treść została pominięta w rozważaniach organu odwoławczego wynika, iż przedmiotowy teren położony był na obszarze oznaczonym był symbolem D16 KS1- parkingi i garaże osiedlowe. Podkreślenia jednak wymaga, czego nie dostrzegł organ I instancji, że w ustaleniach realizacyjnych dla tej jednostki dopuszczono dodatkowo budowę warsztatu osiedlowego o pow. 0,13 ha, centralę telefoniczną, stację obsługi samochodów i stację paliw (t. 3, k. 1011 – 1020 akt adm. organu I instancji). Wobec tego kluczowa dla sprawy decyzja Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa i Architektury z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny [...], realizuje zapisy planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] i je konkretyzuje – w planie wskazano bowiem, że na tym terenie dopuszcza się powstanie innej infrastruktury osiedlowej (w tym warsztatu osiedlowego), a decyzja realizacyjna określa, że na działce tej miał powstać warsztat remontowy.

Skoro więc w umowie sprzedaży z dnia [...] r. zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości znajduje się odwołanie do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny [...]", której załącznik wprost określa cel wywłaszczenia nieruchomości, a nadto cel ten jest zgodny z zapisami obowiązującego w tym czasie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], nie ma podstaw, aby odwoływać się do dokumentów powstałych już po dacie zawarcia tej umowy sprzedaży.

Tym samym, skoro z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że na spornym terenie zrealizowano parking, należało uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a sporna nieruchomość powinna zostać zwrócona spadkobiercom wywłaszczonego właściciela.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty skarg wskazać należy, że Sąd co do zasady zgadza się z tezą, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego może zostać uznana za zabudowę nieruchomości zgodną z celami wywłaszczenia, niemniej jednak jedynie w przypadku, gdy cel wywłaszczenia jest określony w sposób ogólny, jako budowa danego osiedla mieszkaniowego, bez jego uszczegółowienia w pozostałych dokumentach. W przypadku bowiem, kiedy z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny danego założenia architektonicznego w sposób jednoznaczny wynika szczegółowy cel wywłaszczenia, nie można go modyfikować ani rozszerzać. Jeżeli bowiem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość nie zostaje zrealizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia [por. K. Zaradkiewicz, Komentarz do art. 21 Konstytucji RP (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, Legalis].

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargi.