Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1415/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1 i 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 3, art. 51 ust. 1 (później jako art. 54 ust. 1)
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 375/19 w sprawie ze skargi J. K., M. K. i S. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 grudnia 2018 r. nr DO3.6611.592.2016.RR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od E. sp. z o.o. w W. solidarnie na rzecz J. K., M. K. i S. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K., M. K., S. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r., nr DO3.6611.592.2016.RR, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r., numer G-III-II-6/N/158/59, wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 375/19 w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2 zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz J. K., M. K., S. G. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uczestnik postępowania C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., zastępowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, z art. 141 § 4, z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz z art. 151 p.p.s.a., poprzez:

– sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia tej kwestii, że w stosunku do nieruchomości został skutecznie (w tym terminowo) złożony przez poprzedników skarżących wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: "Dekret z 1945 r."); uchybienie to miało zarazem wypływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie, że do złożenia ww. wniosku nie doszło, powinno było prowadzić do oddalenia skargi w całości, zamiast jej uwzględnienia;

– uchylenie się, przy wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku w tym zakresie, od oceny prawidłowości zarzutów skargi dotyczących stosowania przez organ art. 51 ust. 1 (później oznaczonego jako art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.; dalej: "Ustawa z 1958 r."); uchybienie to miało zarazem wpływ na wynik sprawy, bowiem wyrok w omawianej części nie poddaje się kontroli kasacyjnej, choć jednocześnie zdaje się – wadliwie – zawężać dalsze postępowanie tylko i wyłącznie do oceny zgodności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. jedynie z art. 7 ust. 2 Dekretu 1945;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez:

– oparcie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania na błędnym założeniu, że w stosunku do nieruchomości został skutecznie (w tym terminowo) złożony przez poprzedników skarżących wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z 1945 r,; uchybienie to miało zarazem wypływ na wynik sprawy, bowiem wadliwie ukierunkowało dalsze postępowanie, jakie miałoby toczyć się w niniejszej sprawie, wyłącznie na merytoryczną ocenę zgodności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. z art. 7 ust. 2 Dekretu z 1945 r., z pominięciem zasadniczej kwestii braku skutecznego wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości;

– sformułowanie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania w sposób wewnętrznie sprzeczny, z jednej strony wskazujący na potrzebę dokonania przez organ oceny orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. pod kątem zgodności także z art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r. (s. 8 uzasadnienia wyroku), natomiast z drugiej strony, zawężający dalsze postępowanie tylko i wyłącznie do oceny zgodności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. jedynie z art. 7 ust. 2 Dekretu z 1945 r. (s. 11 uzasadnienia wyroku), przy braku zarazem jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi dotyczących stosowania przez organ art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r.; uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowo, a jednocześnie w sposób mylący dla organów (i ewentualnie innych sądów), ukierunkowało dalsze postępowanie, jakie miałoby toczyć się w niniejszej sprawie;

c) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 77 § 1 i z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. narusza ww. przepisy k.p.a., gdy tymczasem Sąd I instancji błędnie dokonał oceny stosowania tych przepisów k.p.a. przez organ tylko i wyłącznie pod kątem wyjaśnienia okoliczności opisanych w art. 7 ust. 2 Dekretu z 1945 r., natomiast z pominięciem ustaleń, jakie w postępowaniu administracyjnym zostały poczynione w odniesieniu do przesłanek z art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r.; uchybienie to miało zarazem wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe wzięcie przez WSA pod uwagę także ww. przepisów Ustawy z 1958 r. nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi z omawianej przyczyny, natomiast powinno było prowadzić do oddalenia skargi w całości;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja narusza ww. przepis k.p.a., gdy tymczasem organ trafnie ustalił i przyjął, że do wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. nie doszło z rażącym naruszeniem prawa; uchybienie to miało zarazem wypływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do uwzględnienia skargi, zamiast jej oddalenia w całości;

e) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę kwestii istnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. w postaci znacznego upływu czasu od chwili wydania tego rozstrzygnięcia, do której to przesłanki – w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 – odwołuje się przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. najnowsze orzecznictwo NSA, traktując tę przesłankę na równi z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji administracyjnej; w efekcie WSA nie uwzględnił w sposób prawidłowy powyższej okoliczności, co czyni wyrok wadliwym w omawianym zakresie;

f) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami przywołanymi poniżej w punkcie 2 poprzez wadliwe, tj. sprzeczne z treścią akt sprawy oraz oparte na niepełnych przesłankach przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z – przywołanymi dalej – przepisami prawa materialnego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, w postaci:

a) art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z 1945 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z przepisami przywołanymi powyżej w punkcie 1 f), poprzez:

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. braku dostrzeżenia, że w stosunku do nieruchomości nie został skutecznie (w tym terminowo) złożony przez poprzedników skarżących wniosek dekretowy, wobec czego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r., w zakresie zawartego w nim odmownego rozstrzygnięcia, nie może rażąco naruszać prawa (tj. art. 7 Dekretu z 1945 r.);

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. może rażąco naruszać art. 7 ust. 2 Dekretu z 1945 r., choć ustalenie takie – na płaszczyźnie wykładni systemowej – nie uwzględnia w ogóle pozostałych przepisów, przede wszystkim art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r., obowiązujących w dniu wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r., które nawet jeśli nie zostały powołane w tym orzeczeniu, to i tak musiały być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym w ramach oceny prawidłowości tego orzeczenia; w tym więc zakresie wyrok jest oczywiście wadliwy, bowiem w nieuprawniony sposób zawęża wyłącznie do art. 7 Dekretu krąg przepisów prawa materialnego, które miałyby stanowić punkt odniesienia dla oceny ważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r.;

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. może rażąco naruszać art. 7 ust. 2 Dekretu z 1945 r., przy braku jednak wzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji lokalizacji szczegółowych nr [...] z 11 maja 1959 r., nr [...] z 3 września 1959 r., nr [...] z 22 grudnia 1959 r., nr [...] z 28 września 1963 r. oraz nr [...] z 14 października 1969 r. (dalej: "Lokalizacje Szczegółowe"), a także występujących na tle znaczenia tych dokumentów rozbieżności interpretacyjnych, które czynią w tym zakresie przepis art. 7 ust. 2 Dekretu 1945 niejednoznacznym i wykluczają w ten sposób możliwość jego rażącego (oczywistego) naruszenia;

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. przyjęcia, że jeśli część nieruchomości leżała na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, to tym samym spełniała ona przesłanki z art. 7 ust. 2 [Dekretu z 1945 r.], bowiem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało pogodzić się z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego (s. 11 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem taka ocena abstrahuje całkowicie od Lokalizacji Szczegółowych wydanych dla nieruchomości, a także od przeznaczenia jej na cele opisane w art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r., jak również od realiów faktycznych i prawnych prowadzenia (miejskiego) budownictwa mieszkaniowego o parametrach wskazanych w ogólnym planie zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r., który to rodzaj inwestycji był w 1960 r. niedostępny dla osób fizycznych (tutaj: poprzedników skarżących);

b) art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r. (w zw. z przepisami przywołanymi powyżej w punkcie 1.f), poprzez:

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. całkowitego ich pominięcia w procesie kontroli przez WSA sposobu dokonania przez organ oceny ważności (prawidłowości) orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r.;

– uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. w wyniku błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania tych przepisów, tj. braku dostrzeżenia, że zapisy planu ogólnego z 1931 r. w zestawieniu z Lokalizacjami Szczegółowymi uniemożliwiały, w świetle art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust. 1) w zw. z art. 3 Ustawy z 1958 r., przyznanie dawnym właścicielom prawa do nieruchomości;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z przepisami przywołanymi w punkcie 1.f) powyżej) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 grudnia 2018 r. narusza ww. przepis k.p.a., gdy tymczasem organ trafnie ustalił i przyjął, że do wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. nie doszło z rażącym naruszeniem prawa;

d) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (w zw. z przepisami przywołanymi powyżej w punkcie 1.f) poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w wadliwej ocenie przez WSA kwestii istnienia w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 16 lutego 1960 r. w postaci znacznego upływu czasu od chwili wydania tego rozstrzygnięcia, do której to przesłanki – w ślad za wyrokiem TK z 12 maja 2015 r. – odwołuje się przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. najnowsze orzecznictwo NSA, traktując tę przesłankę na równi z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji administracyjnej; w efekcie WSA nie uwzględnił w sposób prawidłowy powyższej okoliczności, co czyni wyrok wadliwym w omawianym zakresie.

Skarżący kasacyjnie uczestnik, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi z 28 stycznia 2019 r. poprzez jej oddalenie w całości (zgodnie z wnioskami zawartymi w piśmie uczestnika z 2 kwietnia 2019 r.); ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych – za instancję kasacyjną, a w przypadku uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, także za pierwszą instancję. Równocześnie złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na wypadek oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej, wniesiono o skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kierunkach wynikających z przytoczonych wcześniej podstaw kasacyjnych, poprzez przyjęcie, że w takiej sytuacji wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 in fine p.p.s.a.).

J. K., M. K., S. G., zastępowani przez adwokata, złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie spółki na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie.

Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie ocenianej skargi kasacyjnej zawiera obszerny wywód, który nie spełnia jednak w pełni powyższych wymagań. Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, na czym polegało naruszenie wszystkich wskazanych przepisów. Należy również zwrócić uwagę, że konstruowanie zarzutu jako zbitki kilku przepisów, wobec braku uzasadnienia takiego zarzutu, utrudnia lub wręcz uniemożliwia rekonstrukcję normy prawnej, którą kasator wywodzi z takiej zbitki przepisów oraz ustalenie, na czym polega naruszenie przepisu prawa.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do następujących twierdzeń: i) brak wniosku dekretowego; ii) pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13; iii) nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów dotyczących art. 51 ust. 1 (później – art. 54 ust. 1) ustawy z 1958 r.

Odnosząc się do zarzutu braku wniosku dekretowego należy wskazać, że kwestionowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, mającego na celu kontrolę prawidłowości orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 16 lutego 1960 r., odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. K. nr [...] rej. hip. [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] z obrębu [...], wydanego w postępowaniu zwykłym i korzystającego z przymiotu ostateczności.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Zatem nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie, ostatnio, kształtuje się jednolite stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy bowiem stosować z niebywałą ostrożnością. Należy mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie zaś wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie możliwe.

Z art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. wynika, że aby dotychczasowy właściciel mógł oczekiwać ustanowienia na jego rzecz prawa własności czasowej, zobowiązany był, ewentualnie jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, do zgłoszenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...], wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. N., hip. [...] , przez W. K. i innych, to brak ten nie oznacza, że wniosek taki nie został złożony. Niezachowanie kompletnych akt administracyjnych po ponad 60 latach nie może prowadzić do domniemania, że wniosek dekretowy nie został w ogóle złożony.

W sytuacji niezachowania się w aktach sprawy wniosku dekretowego dowodem jego złożenia może być rejestr wniosków dekretowych. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zapis w ww. rejestrze dotyczący złożenia wniosku dekretowego przez W. K. i innych, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości i stanowi dowód złożenia wniosku dekretowego.

Stanowisko Sądu I instancji co do ww. kwestii należy uznać za prawidłowe. Wskazać należy, że w orzeczeniu z 1960 r. wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej odmawia się uprawnionemu W. K. [oryginalna pisownia z orzeczenia z 1960 r. – przyp. NSA] i innym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wskazanie w tym orzeczeniu W. K. i innych, jak również skierowanie tego orzeczenia do H. K., która nabyła w ½ części spadek do W. K., świadczy pośrednio o tym, że stosowny wniosek został złożony przez W. K. i innych. W uzasadnieniu wskazano przy tym, że korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje to na to, że organ wydający to orzeczenie przyjął, że wniosek został złożony w terminie i może być rozpatrzony co do meritum. Jakkolwiek zatem w rejestrze wniosków dekretowych nie ma daty złożenia przedmiotowego wniosku, to nie ma podstaw do przyjęcia że wniosek ten został złożony po terminie.

Należy uznać za trafne stanowisko kasatora, że znajdujący się w aktach sprawy wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w Warszawie datowany na 30 września 1948 r. nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z 1960 r.

Możliwość traktowania wniosków złożonych przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie o przyznanie prawa do nieruchomości warszawskich, jako wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie wskazywał, iż ani przepisy dekretu warszawskiego, ani też żadne inne przepisy rangi ustawowej, w tym w szczególności dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U.1946.13.87 ze zm.), które statuowały urzędy likwidacyjne, nie legitymowały tych urzędów do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (zob.: wyrok NSA z 30 sierpnia 2000 r., I SA 1236/00, Lex nr 54184; wyrok NSA z 12 czerwca 2001 r., I SA 179/00; wyrok NSA z 16 listopada 2005 r., I OSK 156/05).

Powyższy pogląd pozostaje aktualny także w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyrok NSA z 12 września 2014 r., I OSK 1066/14; wyrok NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1306/14; wyrok NSA z 9 lutego 2018 r., I OSK 1896/17; wyrok NSA z 5 października 2022 r., I OSK 2195/21). W powyższym zakresie podkreśla się, iż urzędy likwidacyjne, które zostały powołane ww. dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, miały przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku lub odzyskania posiadania tego majątku przez jego właściciela. Przepis art. 7 ust. 2 i 3 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich wskazując zakres działania urzędów likwidacyjnych wymieniał: - zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku; - kontrolę i sporządzanie inwentarza majątków; - oddawanie w najem lub dzierżawę majątków opuszczonych, przeznaczonych do tego przez władze, właściwe za względu na rodzaj majątku; - przedsiębranie czynności, co do majątków, przechodzących na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego; - sprzedaż ruchomości w przypadku, gdy zachodzi niebezpieczeństwo niszczenia ich substancji lub gdy koszty ich przechowania są niewspółmiernie wysokie w stosunku do ich wartości; - wykonywanie innych czynności, zleconych im przepisami tegoż dekretu lub rozporządzeń wydanych na jego podstawie, bądź też przepisami szczególnymi. Z powyższego zakresu działań urzędów likwidacyjnych nie wynikała możliwość działania w imieniu właściciela nieruchomości, w szczególności składania wniosków o przyznanie prawa własności do gruntu w imieniu dawnego właściciela, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Z kolei z przepisów dekretu warszawskiego, które są przepisami szczególnymi względem dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, nie wynika możliwość składania przez urzędy likwidacyjne wniosków w trybie art. 7 ust. 1 tegoż dekretu w imieniu dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich (vide: wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., I SA 179/00; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2005 r., I OSK 156/05).

Złożenie wniosku dekretowego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie nie ma jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 1960 r. w sytuacji złożenia wniosku dekretowego przez W. K. i innych, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Kasator zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinności zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał podzielił stanowisko o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej konstatacji o sprzeczności art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, iż ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wymienionych wyżej wartości konstytucyjnych (uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13).

Zwrócić należy uwagę, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia dzisiejszego albowiem przepisu tego nie znowelizowano.

Nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (patrz: wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17).

Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku wskazał także na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP "Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten ustanawia tzw. zasadę demokratycznego państwa prawnego. Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadził wiele zasad pochodnych. Jedną z najważniejszych jest tzw. zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak też ochrony praw nabytych. Treścią tej ostatniej zasady jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe. Przedmiotem ochrony przewidzianej w omawianej zasadzie jest przysługujące już określonej osobie prawo podmiotowe. Nie ma przy tym znaczenia czy prawo to zostało nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte (orzeczenia TK z 11 lutego 1992 r. sygn. akt K 14/91; zob. np.: wyrok TK z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98; wyrok TK z 22 czerwca1999 r. sygn. akt K5/99).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż takiej oceny, z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad, Sąd musi dokonywać w każdej konkretnej sprawie w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron, na które bezpośrednio ta decyzja oddziałuje. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie wystarczającą przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1960 r. jest znaczny upływ czasu, pomijając przy tym ocenę negatywnych skutków oddziaływania tej decyzji na prawa innych podmiotów. Stwierdzić należy, że upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Kasator formułuje również zarzuty dotyczące zagadnień stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z 1958 r. oraz kwestii planistycznych odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że okolicznością niesporną w sprawie jest położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie objętym Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Stwierdził również, że jakkolwiek część przedmiotowej nieruchomości dekretowej znajdowała się na terenie przewidzianym pod drogę, to jednak nie zostało wyjaśnione, czy każda z działek objętych wnioskiem skarżących (dz. nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...]) w całości znajdowała się w tej strefie, czy też któraś z nich lub jej część znajdowała się w strefach IVa oraz Va, w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania, powierzchnię zabudowania 50% oraz odpowiednio, 4 i 5 kondygnacji (a na co powołało się Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w kontrolowanym orzeczeniu z 16 lutego 1960 r.). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał ponadto, że drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium i nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie zwrócił jednak uwagi – zdaniem Sądu I instancji – na to, że dz. nr 1/1 cz. i dz. nr 1/2 cz. stanowią obecnie własność Skarbu Państwa i oddane są w użytkowanie wieczyste, zaś drogą zabudowana jest jedynie dz. nr 2/1. W ocenie Sądu I instancji koniecznym jest zatem wyjaśnienie, czy ustanowienie na ww. działkach prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją późniejszej zmiany przeznaczenia tego terenu, czy też nigdy działki te nie znajdowały się w strefie przeznaczonej pod przedłużenie Al. [...].

Wskazane przez Sąd I instancji powyższe rozbieżności dotyczące położenia przedmiotowych działek i ich ewentualnego przeznaczenia w całości lub części pod drogę publiczną, mają zdaniem tego Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dopiero prawidłowe ustalenie przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na ocenę, czy możliwe było ustanowienie na rzecz dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena Sądu I instancji jest trafna. Należy wskazać na pogląd wyrażony w tezie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, notabene przywołanej w skardze kasacyjnej, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że z przepisów dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z 1946 r., nie wynika wprost, że cele użyteczności publicznej mogły być realizowane tylko przez podmioty publiczne. Trzeba uznać, że skoro ustawodawca expressis verbis nie postanowił inaczej, to cele użyteczności publicznej mogły być ówcześnie realizowane nie tylko przez podmioty państwowe i samorządowe. Tym bardziej że niektóre ustawy szczególne z tamtego czasu wprost dopuszczały realizację celów publicznych przez podmioty spoza struktur państwowych (samorządowych), np. w zakresie prowadzenia hoteli uznanych za obiekty użyteczności publicznej na mocy obowiązującego w pierwszych latach Polski Ludowej rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Przede wszystkim zaś trzeba przywołać obowiązującą w czasie, o którym mowa, ustawę z dnia 11 marca 1932 r. o prywatnych szkołach oraz zakładach naukowych i wychowawczych (Dz. U. Nr 33, poz. 343), która w art. 2 ust. 1 stanowiła, że szkołę może założyć obywatel polski. Podobnie było z zakładami leczniczymi, które będąc obiektami użyteczności publicznej mogły być wówczas prowadzone przez fundacje, kongregacje oraz związki i stowarzyszenia religijne, na mocy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 434). To utwierdza w przekonaniu, że aczkolwiek cele użyteczności publicznej były realizowane w ówczesnych warunkach ustrojowych głównie przez administrację publiczną, to nie można wykluczyć tego, iż mogły być niekiedy podejmowane i realizowane przez podmioty spoza tej administracji, w tym osoby fizyczne.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma to, w jakim zakresie przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przewidzianym pod drogę, a w jakim zakresie znajdowała się w strefach, w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu i właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne może być wyłącznie Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączenie takie nie dotyczy natomiast terenów przeznaczonych pod zwartą zabudowę (terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, jak wskazano w orzeczeniu z 1960 r.). W odniesieniu do tych drugich terenów pozostaje zatem otwarte pytanie o to, czy korzystanie przez wnioskodawcę z gruntu będącego przedmiotem odmowy da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 tej ustawy.