Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 272/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi L. M. i R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. M. i L. M. wnieśli skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2017 r.

PINB postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanym dalej p.b.:

1/ wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu nr [..] w budynku przy ul. P. w G., wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę,

2/ nałożył na inwestorów – L. M. i Z. M. - obowiązek:

a) odpowiedniego zabezpieczenia lokalu nr [..] w budynku przy ul. P. w G. przed dostępem osób trzecich,

b) przedłożenia w Inspektoracie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji przebudowanych wewnętrznych instalacji w lokalu nr [..] w budynku przy ul. P. w G. oraz ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierającej ocenę izolacyjności akustycznej przegród budowlanych pomiędzy lokalem nr [..] a sąsiednimi lokalami w miejscach powadzenia wewnętrznych instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i wentylacyjnej oraz wskazanie ewentualnych robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót związanych z przebudową instalacji w lokalu do stanu zgodnego z przepisami.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [..] w przedmiotowym budynku wielorodzinnym zostało wszczęte w związku z pismem właścicieli części lokali sąsiadujących z lokalem nr [..]. Ustalono w wyniku dowodu z oględzin przeprowadzonego w dniu 16 grudnia 2016 r., że w lokalu nr [..] wykonywane są następujące roboty budowlane:

- układanie płyt gipsowo-kartonowych na ścianach, wznoszenie ścianki gipsowo-kartonowej na stelażu metalowym o szer. 7,5 cm w pokoju,

- częściowo rozebrano warstwy posadzek, zdemontowano armaturę sanitarną i drzwi wewnętrzne, zlikwidowano wpust w łazience (przy ścianie wewnętrznej z kuchnią), zaślepiono dwa otwory wentylacyjne, w części pokoju wydzielonej wznoszoną ścianką gipsowo-kartonową (w narożniku ścian pomiędzy kuchnią i sąsiednim lokalem nr [..]) wykonano wpust kanalizacyjny o śr. 6 cm, obok tego wpustu kanalizacyjnego wykonano podejście wody, poszerzono otwór drzwi podwójnych do szerokości 200 cm, w części wydzielonej wznoszoną ścianką gipsowo-kartonową wnękę przy ścianie z sąsiednim lokalem nr [..] zabudowano płytą wiórową, wykonano nową instalację elektryczną, w pomieszczeniu kuchni na wysokości ok. 228 cm od podłogi pogrubiono ścianę z sąsiednim lokalem nr [..], wykonano częściowo nowe wylewki podłogowe.

Ustalono zgodnie z oświadczeniem L. M., że inwestorem robót budowlanych jest L. M. i R. M., po zakończeniu robót budowlanych pomieszczenia będą pełnić dotychczasową funkcję, a wpust kanalizacyjny w punkcie "5" (w części pokoju wygrodzonej wznoszoną ścianką, w narożniku ścian pomiędzy kuchnią i sąsiednim lokalem nr [..]) będzie służył do odprowadzenia wody z akwarium.

Organ nadzoru budowlanego uzyskał od organu architektoniczno-budowlanego uwierzytelnione kopie wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz kart i rysunków z projektu budowlanego dołączonego do wniosku, przedstawiających zakres planowanej inwestycji. Ustalił, że inwestorzy w dniu 23 listopada 2016 r. wnieśli o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku wielorodzinnym przy ul. P. w G., dołączając cztery egzemplarze projektu budowlanego. W projekcie budowlanym zakres robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego lokalu obejmuje: wydzielenie pomieszczenia łazienki z pokoju dziennego za pomocą ścian działowych w konstrukcji lekkiej szkieletowej karton-gips, przeniesienie pomieszczenia kuchni do istniejącego pomieszczenia łazienki, przebudowę instalacji wewnętrznej wod.-kan., wymianę i przebudowę wewnętrznej instalacji elektrycznej, likwidacja instalacji wod.-kan. w miejscu istniejącej kuchni (projektowanej sypialni),wymianę stolarki okiennej na okna PCV z pozostawieniem istniejących wielkości otworów okiennych, wymianę drzwi wewnętrznych. Według projektanta projektowana przebudowa nie narusza elementów konstrukcyjnych budynku i nie wprowadza zmian w obciążeniach na elementy konstrukcyjne budynku.

Organ nadzoru budowlanego na podstawie definicji zawartych w art. 3 pkt 7) i 7a) p.b. oraz dokonując wykładni językowej uznał, że parametrem użytkowym i technicznym, o którym mowa w art. 3 pkt 7a) będą wszelkie wielkości elementów użytkowych i technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Organ uznał, że ustalony podczas oględzin zakres robót budowlanych stanowi przebudowę lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, wymagający pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 p.b. Ponadto pokrywa się on w części z zakresem robót budowlanych objętych projektem przebudowy dołączonym do wniosku o pozwolenie na przebudowę przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Według organu inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ pierwszej instancji przywołał następnie przepis § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) regulujący kwestie ochrony przed hałasem oraz wskazał, że w wyniku robót wykonanych w lokalu nr [..] do pokoju doprowadzono instalację: - kanalizacji sanitarnej, prowadząc ją w stropie kondygnacji poniżej, - wodociągową, - wentylacyjną, kanałem wentylacyjnym poprowadzonym po ścianie między kuchnią, a pokojem w sąsiednim lokalu nr [..].

Ocenił organ, że tak wykonana rozbudowa wewnętrznych instalacji w lokalu nr [..] powoduje konieczność sprawdzenia, czy poprowadzone przewody nie powodują pogorszenia izolacyjności akustycznej przegród pomiędzy pomieszczeniami oraz czy przegrody po których poprowadzono dodatkowe przewody posiadają dostateczną izolacyjność akustyczną. Natomiast sprawa kontroli wpływu przebudowy przedmiotowego lokalu na konstrukcję budynku została przeprowadzona przez osobę uprawnioną w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę.

Według organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji niezbędne jest wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w tym lokalu i nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i wentylacyjnej oraz ekspertyzy dotyczącej spełnienia wymagań izolacyjności akustycznej przegród w związku z poprowadzonymi przewodami.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wnieśli R. M. i L. M., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego. Zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 p.b. i zakwestionowali stanowisko organu co do tego, że prowadzone przez inwestorów roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Według skarżących ustalone przez organ roboty budowlane obejmujące: wydzielenie pomieszczenia łazienki z pokoju dziennego za pomocą ścian działowych w konstrukcji lekkiej szkieletowej karto-gips, przeniesienie pomierzenia kuchni do istniejącego pomierzenia łazienki, przebudowę instalacji wewnętrznej wodno-kanalizacyjnej, wymianę i przebudowę wewnętrznej instalacji elektrycznej, likwidację instalacji wodno-kanalizacyjnej w miejscu istniejącej kuchni (projektowanej sypialni), wymianę stolarki okiennej na okna PCV z pozostawieniem istniejących wielkości otworów okiennych, wymianę drzwi wewnętrznych - stanowią prostą przebudowę wnętrza lokalu mieszkalnego ze zmianą rozmieszczenia pomieszczeń (bez ingerencji w ściany nośne budynku) jedynie za pomocą ścian działowych lekkiej konstrukcji. Jak wynika z uzasadnienia zażalenia według skarżących tego typu roboty budowlane wymagały jedynie zgłoszenia właściwemu organowi w trybie art. 30 p.b. Zarzucono w związku z tym błędne procedowanie Prezydentowi Miasta wobec wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę. Przywołano w zażaleniu orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do wykonywania w pomieszczeniach wewnętrznych w lokalach mieszkalnych ścianek działowych, niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie PINB.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano dotychczasowy przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. Przedstawiono ustalenia PINB dotyczące zakresu i charakteru robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, które zostały zakwalifikowane jako przebudowa części obiektu budowlanego - w zakresie obejmującym wydzielenie pomieszczenia łazienki z pokoju dziennego za pomocą ścian działowych w konstrukcji lekkiej szkieletowej karton-gips i przeniesienie funkcji pomieszczenia kuchni, w którym zaprojektowano sypialnię, do łazienki. Jak ustalono, technicznym następstwem zmian w przeznaczeniu użytkowym poszczególnych pomieszczeń mieszkania są zmiany w przebiegu instalacji wewnętrznych, w tym w stropie (ingerencja w elementy wspólne obiektu), które wymagają sprawdzenia, czy poprowadzone przewody nie powodują pogorszenia izolacyjności akustycznej przegród pomiędzy pomieszczeniami i czy przegrody, po których poprowadzono dodatkowe przewody, mają dostateczną izolacyjność akustyczną.

Rozpoznając zażalenie skarżących WINB przywołał przepisy art. 28 p.b. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. Uznał organ odwoławczy, że w sprawie wykonywania w lokalu mieszkalnym nr [..], mieszczącym się w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, robót budowlanych polegających na przebudowie tego mieszkania, bez niezbędnej dla wykonania takich robót decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest zasadne. Wskazał WINB, że do robót budowlanych zalicza się m.in. przebudowę obiektu budowlanego (również jego części: wyodrębnionego lokalu), przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7 i pkt 7a p.b.). Przywołując orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 22 maja 2002 r., sygn. akt II SA/PO 2568/00, niepubl.) przyjął organ, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, (przebudowę), montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych; uprawniony jest więc pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48.

Odnosząc się szczegółowo do treści zażalenia wskazał organ odwoławczy, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 (wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych) i z wyłączeniem budynków, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (art. 29 ust.2 pkt 1a i 1aa p.b.) - projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego wymaga takiego uzgodnienia. Potwierdził organ, że orzekające organy nadzoru budowlanego uwzględniają pogląd sądów administracyjnych o niezaliczaniu wykonania lekkich ścianek działowych do pojęcia przebudowa, jednakże zmiana funkcji użytkowych kilku pomieszczeń mieszkania w wielorodzinnym budynku mieszkalnym, połączona nie tylko z wykonaniem lekkich ścianek działowych, lecz również ze zmianą przebiegu wewnętrznych instalacji, ingerującą technicznie w elementy wspólne budynku, stanowi przebudowę części obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Zwrócił też uwagę PWINB na sprzeczność stanowiska skarżących zawartego w zażaleniu, gdzie twierdzi się, że przedmiotowe roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a następnie że należało je zgłosić właściwemu organowi – jednocześnie nie wskazuje się, że takiego zgłoszenia inwestorzy dokonali.

W skardze L. i R. M.zarzucają:

I naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.

1. rażące naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie w treści postanowienia oznaczenia organu,

2. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji przyczyn dla których uznano, że roboty budowlane, które zainicjowali skarżący wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

3. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a w rezultacie niewystarczające ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, dla których zakres robót budowlanych został ustalony niemal wyłącznie w oparciu o złożony przez skarżących wniosek o pozwolenie na budowę, podczas gdy zakres prac faktycznie przez nich realizowanych był zupełnie inny i nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

4. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wskazanie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn dla których uznano, że istnieje podstawa do wykonywania oceny izolacyjności akustycznej przegród budowlanych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a w związku z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię uznającą za roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, drobnej przebudowy wewnętrznych instalacji (tj. takim, który nie narusza części wspólnych tj. ścian i stropów między lokalowych, tzw. pionów) oraz nieprzewidującej zmiany parametrów użytkowych lokalu jak również całej instalacji budynku.

Skarżący domagają się uchylenia w całości zaskarżonych postanowień i zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci projektu stanu pierwotnego lokalu, projektu zamierzenia zgłoszonego z wnioskiem do pozwolenia na budowę i projekt obejmujący prace ostatecznie wykonane przez skarżących, co miałoby uzasadniać twierdzenie o braku konieczności zarówno pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia.

Uzasadniając kolejno zarzuty skarżący wskazują, że w zaskarżonym postanowieniu zabrakło oznaczenia organu administracji wydającego. Organ administracji publicznej oznacza się poprzez wskazanie pełnej nazwy organu oraz adresu jego siedziby. Na pierwszej stronie postanowienia oznaczenia organu nie ma w ogóle, a zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, całkowite pominięcie oznaczenia organu w strukturze orzeczenia powoduje, że takiego pisma nie można uznać za postanowienie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżący nie zgadzają się z wykładnią przepisów prawa materialnego dokonaną przez organy obu instancji oraz wskazują na szereg innych uchybień przepisom postępowania administracyjnego. Zarzucają, że organy nadzoru budowlanego bazowały w zakresie wykonywanych w lokalu robót budowlanych niemal wyłącznie na ustaleniach otrzymanych z Urzędu Miejskiego, do którego inwestorzy pierwotnie (w błędnym przekonaniu) wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organy obu instancji pominęły fakt, że inwestorzy w zamian prac pierwotnie zgłoszonych w Urzędzie Miejskim zdecydowali się na przeprowadzenie prac w zupełnie innym (mniejszym zakresie). Prowadzone przez nich prace (na dzień wstrzymania prac) zmierzały już w zupełnie innym zakresie, aniżeli ten zgłoszony w Urzędzie Miejskim. W trakcie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę zamiary inwestorów uległy zmianie i prace, które ostatecznie planowali przeprowadzić były znacznie mniej skomplikowane i nie wymagały ani pozwolenia ani zgłoszenia. Ostatecznie inwestorzy zdecydowali się na wykonanie przebudowy wewnętrznych instalacji jedynie w niewielkim zakresie, tj. takim, który nie narusza części wspólnych tj. ścian i stropów między lokalowych, tzw. pionów. Zgodnie z projektem miejsca punktów włączenia w piony instalacji mają być podłączone do istniejącej już instalacji zlokalizowanej w podłodze mieszkania. Planowana instalacja ma zostać ułożona w warstwie podłogi z zachowaniem warstwy izolacji od stropu (otulina z pianki izolacyjnej) zgodnie z obecnymi zasadami sztuki budowlanej. Nie przewiduje się zmiany parametrów użytkowych całej instalacji budynku, w szczególności nie ulegnie zwiększeniu ani ilość ani rodzaj instalacji. Przebudowa, którą rozpoczęli wykonywać inwestorzy, obejmuje w zasadzie jedynie dodanie ściany działowej z płyty karton-gips, oraz poprowadzenie kanału wentylacyjnego (w zabudowie) z zaprojektowanego aneksu kuchennego do istniejącego szybu wentylacyjnego. Takie prace nie przewidują żadnych ingerencji w części wspólne, ściany oraz stropy. Skarżący podkreślają, że prowadzone prace nie powodują zmiany parametrów użytkowych całej instalacji budynku (nie zwiększono ilości ani rodzaju urządzeń), w związku z czym przyjmuje się poziom ewentualnych hałasów od instalacji za wyznaczony i nie przekraczający dopuszczonych wartości określonych w normie [..]. Twierdzą, że brak jest przepisu prawa budowlanego lub jakichkolwiek wytycznych nakazujących w przypadku przebudowy lub projektowania nowej instalacji wykonywania obliczeń lub ekspertyz akustycznych. Ponawiają skarżący argumentację odwołania i przywołują orzecznictwo co do tego, że zmiana wewnętrznego wyglądu pomieszczeń i stawianie ścianek działowych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Następnie w uzasadnieniu skargi polemizują skarżący z orzeczonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazem rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszają prawa.

Stwierdzony w toku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego stan wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. P. w G. uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej p.b., tj. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz zastosowania dalszych środków, przewidzianych w ust. 3, z obowiązkami organu wynikającymi z ust. 2.

Przepis art. 50 p.b. ma brzmienie następujące:

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub,

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określony w pozwoleniu na budowę lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót,

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu służy zażalenie.

Przepis art. 50 ust. 1 p.b. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., które dotyczą budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Przepis ten dotyczy tym samym robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W ocenie sądu przeprowadzone w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku wielomieszkaniowym roboty budowlane opisane w decyzji organu pierwszej instancji, polegające na przebudowie, stanowiły roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego.

To zaś już uprawniało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.

Istota sporu w niniejszej sprawie, i tak też sąd rozumie zakres zarzutów skargi, sprowadza się do dwóch elementów: zakwestionowania ustaleń zmierzających do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu mieszkalnym i stwierdzone w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2016 r. stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b., oraz że wymagały one pozwolenia na budowę. Według strony skarżącej były to jedynie roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, polegające na postawieniu ścianek działowych oraz w niewielkim zakresie wykonaniu przebudowy wewnętrznych instalacji, bez naruszenia części wspólnych budynku (str. 4 skargi).

Z takim stanowiskiem sąd się nie zgadza i akceptuje w pełni ustalenia poczynione przez organy nadzoru zarówno co do zakresu i charakteru wykonanych przez skarżących robót budowlanych, jak i tego, że wymagały one pozwolenia na budowę.

Przepis art. 3 pkt 7a p.b. brzmi następująco: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie – należy rozumieć przez to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego".

Pojęcie przebudowy jest jednym z rodzajów robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie budowlanym, niepowodujących powstania nowej części obiektu, czego skutkiem jest zastosowanie do przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę procedury naprawczej przewidzianej w art. 50-51 p.b., a nie legalizacyjnej z art. 48 p.b. Nie ma innej generalnej reguły, wypracowanej w judykaturze, która pozwoliłaby na bezkwestyjne uznanie określonego zakresu robót budowlanych jako przebudowy, w oderwaniu od konkretnych, ustalonych przez organy okoliczności sprawy. W kontrolowanej sprawie kwalifikacja wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] wynika przede wszystkim z faktu, że mamy do czynienia z lokalem w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, gdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych wskutek tych robót generalnie dotyczyć musi tego budynku.

Przedmiotowe roboty budowlane opisane w postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji były następujące: ułożono płyty gipsowo-kartonowych na ścianach, wzniesiono ścianki gipsowo-kartonowej na stelażu metalowym o szer. 7,5 cm w pokoju, częściowo rozebrano warstwy posadzek, zdemontowano armaturę sanitarną i drzwi wewnętrzne, zlikwidowano wpust w łazience (przy ścianie wewnętrznej z kuchnią), zaślepiono dwa otwory wentylacyjne, w części pokoju wydzielonej wznoszoną ścianką gipsowo-kartonową (w narożniku ścian pomiędzy kuchnią i sąsiednim lokalem nr [..]) wykonano wpust kanalizacyjny o śr. 6 cm, obok tego wpustu kanalizacyjnego wykonano podejście wody, poszerzono otwór drzwi podwójnych do szerokości 200 cm, w części wydzielonej wznoszoną ścianką gipsowo-kartonową wnękę przy ścianie z sąsiednim lokalem nr [..] zabudowano płytą wiórową, wykonano nową instalację elektryczną, w pomieszczeniu kuchni na wysokości ok. 228 cm od podłogi pogrubiono ścianę z sąsiednim lokalem nr [..], wykonano częściowo nowe wylewki podłogowe.

Zakres robót opisany został szczegółowo w protokole z oględzin podpisanym przez L. M., do którego dołączono rzut lokali mieszkalnych nr [..] i [..] (karta 12-13 akt administracyjnych pierwszej instancji), co odpowiada ustaleniom organu zawartym w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu.

Następnie organ pierwszej instancji zasadnie i prawidłowo dokonał porównania wykonanych robót budowlanych z tymi, które były przedmiotem wniosku inwestorów o pozwolenie na przebudowę przedmiotowego lokalu mieszkalnego złożonego wraz z projektem budowlanym do organu architektoniczno-budowlanego, dochodząc do niekwestionowanego w istocie wniosku, że wykonano jedynie część robót budowlanych (opisanych wyżej) objętych przedmiotowym projektem budowlanym, który nie podlegał dalszemu procedowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym.

Zdaniem sądu opisana zmiana dotycząca przebiegu instalacji wewnętrznych w lokalu mieszkalnym w istocie prowadzi do zmiany parametrów użytkowych budynku, wywołując też bezpośredni wpływ na lokale sąsiadujące z lokalem nr [..]. Trafna jest zatem kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako przebudowy lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wymagająca pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Twierdzenia strony skarżącej zmierzające do wykazania, że była to jedynie zmiana wnętrza, która mogłaby być uznana za inny sposób aranżacji lokalu wskutek postawienia ścianek działowych nie może być uznany za trafny właśnie w świetle ustalonej prawidłowo zmiany przebiegu instalacji wewnętrznych. Całość opisanych robót budowlanych stanowi przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę, mimo że pewne prace, w szczególności postawienie ścianek działowych - jako samodzielny element - nie wymagałoby ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego wykazały, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę, a więc w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., co uzasadnia wydanie postanowienia o wstrzymaniu. Z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. uprawniało organy również do nakazania zabezpieczenia lokalu przed dostępem osób trzecich, a także do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji przebudowanych instalacji wewnętrznych w lokalu nr [..] oraz ekspertyzy zawierającej ocenę akustycznej izolacyjności przegród budowlanych pomiędzy lokalem nr [..] a lokalami sąsiednimi, w miejscach prowadzenia kanalizacji sanitarnej, instalacji wodociągowej i instalacji wentylacyjnej, ze wskazaniem ewentualnych robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia robót związanych z przebudową instalacji do stanu zgodnego z prawem.

Zakres przywołanego punktu 2 sentencji postanowienia o wstrzymaniu odpowiada obowiązkom wynikającym z art. 50 ust. 2 i 3 p.b., pozostaje zatem w zgodzie z prawem. Sąd aprobuje stanowisko organu nadzoru co do konieczności sprawdzenia izolacyjności przebudowanych instalacji, w świetle powołanego przepisu § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepis ten ma brzmienie następujące:

Poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach.

W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Wymagania odnoszą się do izolacyjności:

ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych i

stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych;

3) podestów i biegów klatek schodowych w obrębie lokali mieszkalnych - od dźwięków uderzeniowych.

Prowadzone w budynku przewody i kanały instalacyjne (w tym kanały wentylacyjne) nie mogą powodować pogorszenia izolacyjności akustycznej między pomieszczeniami poniżej wartości wynikających z wymagań zawartych w Polskiej Normie dotyczącej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych.

W budynku mieszkalnym wielorodzinnym:

1) izolacja akustyczna stropów między mieszkaniowych powinna zapewniać zachowanie przez te stropy właściwości akustycznych, o których mowa w ust. 2 pkt 2, bez względu na rodzaj zastosowanej nawierzchni podłogowej;

2) należy unikać takich układów funkcjonalnych, przy których pomieszczenia sanitarne jednego mieszkania przylegają do pokoju sąsiedniego mieszkania; jeżeli to wymaganie nie zostanie spełnione, ściana międzymieszkaniowa oddzielająca pokój jednego mieszkania od pomieszczenia sanitarnego i kuchni sąsiedniego mieszkania, do której są mocowane przewody i urządzenia instalacyjne, musi mieć konstrukcję zapewniającą ograniczenie przenoszenia przez ścianę dźwięków materiałowych, co w szczególności można uzyskać przy zastosowaniu ściany o masie powierzchniowej nie mniejszej niż 300 kg/m2;

3) przy mocowaniu urządzeń i przewodów instalacyjnych wewnątrz mieszkania,

stanowiących jego wyposażenie techniczne, należy stosować zabezpieczenia

przeciw drganiowe niezależnie od konstrukcji i usytuowania przegrody, do której są mocowane.

Jak wynika wprost z postanowienia o wstrzymaniu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uzasadnił konieczność sprawdzenia izolacyjności, ustalając, że do pokoju w lokalu mieszkalnym nr [..] doprowadzono instalacje: kanalizacji sanitarnej, prowadząc ją w stropie kondygnacji poniżej; wodociągową, wentylacyjną - kanałem wentylacyjnym poprowadzonym w ścianie między kuchnią a pokojem w sąsiednim lokalu. Trafnie organ zatem przyjął, że koniecznym jest sprawdzenie izolacyjności akustycznej przegród pomiędzy pomieszczeniami, po dokonanej opisanej przebudowie a też i rozbudowie (poprzez przeprowadzenie dodatkowych przewodów) wskazanych wewnętrznych instalacji, powołując się na przywołany przepis § 326 rozporządzenia wykonawczego, mając na względzie istotną w sprawie okoliczność, że przebudowywany lokal mieszkalny znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Materiał dowodowy zebrany został przez organy w sposób wyczerpujący, odpowiadający zasadom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a jego ocena dokonana prawidłowo i w zgodzie z art. 80 k.p.a. Wszystkie zarzuty skargi zmierzające do podważenia ustaleń organów oraz oceny materiału dowodowego pod kątem zakwestionowania zakresu wykonanych robót budowlanych jako przebudowy wymagającej pozwolenia na budowę są w ocenie sądu niezasadne, a stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami znajdującymi odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Nie podważają takiego obrazu niniejszej sprawy dowody dołączone do skargi w postaci rzutów projektowych, z których skarżący wywodzą swoje odmienne stanowisko. Zakwestionowanie zakresu wykonanych robót budowlanych rysunkami projektowymi powinno mieć miejsce w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie dopiero przed sądem. Nie wynika natomiast z akt administracyjnych, żeby wówczas skarżący mieli zastrzeżenia, czy to do treści protokołu z oględzin, czy do rysunku przedstawiającego zakres przebudowy do niego dołączonego.

Sąd nie podziela też zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie, w treści sentencji postanowienia z dnia 21 marca 2017 r. zabrakło nazwy organu rozstrzygającego, a w główce znajduje się jedynie pieczęć z nazwą urzędu, ale organ ten wymieniony został wprost w dalszej części postanowienia, gdzie na str. 3 "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) stwierdza co następuje". Następnie postanowienie opatrzone zostało pieczęcią i podpisane z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Zastępcę tego organu. Zatem zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ w nim oznaczony jako wydający, chociaż oznaczenie to nie wystąpiło w części wstępnej postanowienia. Tak więc opisane uchybienie zdaniem sądu nie stanowi tak dalece istotnego naruszenia przepisu art. 124 § 1 k.p.a., który skutkować powinien stwierdzeniem nieważności postanowienia organu drugiej instancji.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał niezasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

.