Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 105/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Justyna Wtulich – Gruszczyńska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 9 ust. 2, 3 i 4, § 10 ust. 6, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 1 i 2 - załącznika do zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2022 r., nr [...]w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy R. (dalej: "Regulamin"). Regulamin stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa poprzez ich błędne zastosowanie, w tym w szczególności:

1) § 9 ust. 2-4 Regulaminu polegające na nałożeniu, przed podpisaniem umowy, na Odbiorcę usług obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości czy opisu statusu prawnego nieruchomości w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 9 ust. 2 Regulaminu), a jeżeli z powyższej wskazanych dokumentów nie wynika tytuł prawny osoby wnioskującej o podpisanie umowy do korzystania z nieruchomości, konieczność przedstawienia dokumentu potwierdzającego ten tytuł (§ 9 ust. 3 Regulaminu), natomiast w przypadku osoby korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wprowadzenie wymogu oświadczenia, że korzysta z nieruchomości o takim stanie i opisanie sposobu jej korzystania (§ 9 ust. 4 Regulaminu), co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej.

Zdaniem skarżącego, przedmiotowe regulacje przekraczają zakres upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028, ze zm.) powoływanej dalej jako "u.z.z.w.z.o.ś.", co stanowi istotne naruszenie prawa.

2) § 10 ust. 6 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że: "W przypadku utraty prawa do korzystania z nieruchomości Odbiorca usług jest zobowiązany do pisemnego poinformowania o tym Przedsiębiorstwo. Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo.'' W ocenie skarżącego, regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem nie mieści się ani w zakresie określenia "szczegółowych warunków ani trybu zawierania umów", a co za tym idzie jest sprzeczna z prawem.

3) § 11 ust. 3. Regulaminu, w którym Rada Miejska w R. postanowiła, że "Wniosek, o którym mowa w ust. 2 (właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych) Przedsiębiorstwo zawiera umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków ze wskazanymi we wniosku osobami korzystającymi z lokali, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 6 ust. 6 ustawy oraz w Regulaminie)) powinien zawierać: (...) 2) wykaz osób korzystających z lokali wraz z ich pisemnymi zgodami na zawarcie umowy z Przedsiębiorstwem, potwierdzone własnoręcznym podpisem, zawierające określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu." W ocenie skarżącego, Rada Miejska nie ma podstaw do żądania dodatkowych dokumentów czy oświadczeń zawierających określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

4) § 12 pkt 1 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że: "Odbiorcy usług są zobowiązani do korzystania z usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzania ścieków, w sposób nie niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, a w szczególności do: 1) utrzymania, eksploatacji, remontowania przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego i usuwania ich awarii". W ocenie skarżącego, powyższe uregulowanie jest niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., gdzie uregulowane zostały kwestie, które mogą zostać ewentualnie określone w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków ("jeżeli umowa (...) nie stanowi inaczej"). Zasada powyższa stanowi, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. W ocenie skarżącego, Rada Miejska we wskazanej regulacji dokonała nieuprawnionej modyfikacji powyższego przepisu.

5) § 12 pkt 6, w którym Rada Miejska postanowiła, że: "Odbiorcy usług są zobowiązani do korzystania z usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i zawartej umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzania ścieków, w sposób nie niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo, a w szczególności do: (...) 6) pokrycia kosztów wymiany wodomierza głównego, w przypadku niezabezpieczenia go przed działaniem warunków atmosferycznych albo przed uszkodzeniami mechanicznymi". W ocenie skarżącego, przytoczona regulacja została przyjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

6) §12 pkt 19 Regulaminu, w którym Rada Miejska zobowiązała Odbiorcę usług do: (...) "19) niedokonywania nasadzeń drzew i krzewów w pasie o szerokości 3 m na odcinku przyłącza wodociągowego i/lub przyłącza kanalizacyjnego". W ocenie skarżącego, przywołana regulacja ingeruje w treść prawa własności odbiorców usług, wbrew treści art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości przy braku ku temu podstaw prawnych.

7) § 13. ust. 2 Regulaminu, w którym Rada Miejska postanowiła, że: "W przypadku braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany stawek cen i opłat w taryfach, ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania taryfy przed zmianą oraz ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania zmienionej taryfy, ustala się na podstawie średniodobowego zużycia wody w okresie rozliczeniowym, w którym nastąpiła zmiana taryfy, w sposób proporcjonalny w zależności od ilości dni obowiązywania starej i nowej taryfy, w perspektywie danego okresu rozliczeniowego". Zdaniem skarżącego, takie rozwiązanie jest sprzeczne z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472).

8) § 13 ust. 3 Regulaminu, w którym Rada Miejska postanowiła, że: W momencie stwierdzenia przez Przedsiębiorstwo nieprawidłowego działania wodomierza głównego lub jego kradzieży, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie trzech miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza lub kradzieży, a w przypadku gdy nie jest to możliwe, to na podstawie średniego zużycia wody w porównywalnym okresie roku ubiegłego lub jako iloczyn średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza". W ocenie skarżącego, kradzież wodomierza oznacza całkowity brak urządzenia, a tym samym brak odczytu przepływu wody. Naliczenie ilości pobranej wody w sposób wskazany w ww. regulacji stanowi naruszenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., zgodnie z którym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.

9) § 17 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że: "Zgłoszenie przez Odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje obowiązku uregulowania należności. W razie uwzględnienia reklamacji, ewentualna nadpłata podlega zaliczeniu na poczet przyszłych należności", co zdaniem skarżącego, oznacza że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów rozporządzenia ograniczając sposób postępowania przy wystąpieniu nadpłaty.

10) § 18 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że: "Jeśli Odbiorca usług zalega z zapłatą za usługę, zostanie wysłane pisemne upomnienie z wyznaczonym dodatkowym 14-dniowym terminem zapłaty. Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nie uregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia". W ocenie skarżącego, przepis art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie. Rada Miejska w § 18 Regulaminu dokonała nieuprawnionej modyfikacji przywołanego przepisu ustawy.

11) § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że:

"Wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci poza informacjami, o których mowa w art. 19a ust. 4 ustawy może zawierać: (...) 4) wskazanie tytułu prawnego do nieruchomości podmiotu ubiegającego się o przyłączenie nieruchomości do sieci". W ocenie skarżącego, zapis przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej tylko przez osobę, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, narusza prawo w sposób istotny.

12) § 25 ust. 2 Regulaminu w którym Rada Miejska uregulowała kwestie dotyczące planowanych przerw w dostawie wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Rada postanowiła, że: "O planowanych przerwach w dostawach wody i/lub odbiorze ścieków Odbiorcy usług zostaną powiadomieni najpóźniej na 7 dni przed terminem przystąpienia do pracy poprzez umieszczenie ogłoszenia na stronie internetowej Przedsiębiorstwa lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób np. poprzez przekazanie ogłoszenia w formie pisemnej Odbiorcom usług". W ocenie skarżącego, ustalenie Rady w takim brzmieniu stanowi istotne naruszenie art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.

13) § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu w którym Rada Miejska postanowiła, że: "Woda dla mieszkańców Gminy [...], którzy nie są podłączeni do sieci wodociągowej jest udostępniona z publicznych opomiarowanych zdrojów. Należność za wodę pobraną z publicznych zdrojów reguluje Gmina [...]." W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 22 u.z.z.w.z.o.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę pobraną z publicznych studni i zdrojów ulicznych, wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe, wodę zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych. Zatem, skoro kwestia obciążenia gminy za wodę zużytą ze zdrojów na podstawie cen i stawek opłat określonych w taryfie została uregulowana w ustawie, to Rada Miejska nie jest uprawniona do stanowienia w tym zakresie.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2022 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] - w części tj.: § 9 ust. 2, 3 i 4, § 10 ust. 6 w zakresie sformułowania "Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo", § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 13 ust. 2 i 3, §17, §18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nie uregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia",

§ 20 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wskazała, że jest ona efektem niedokładnego zapoznania się z treścią Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Zaznaczyła, że podejście skarżącego do treści Regulaminu jest bardzo formalne, bez wzięcia pod uwagę bardzo ogólnych zapisów, a czasami wręcz luk w u.z.z.w.z.o.ś. Podniosła, że projekt Regulaminu został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]

Odnosząc się kolejno do zarzutów zawartych w skardze Gmina wskazała, że w zakresie dotyczącego § 9 ust. 2-4 Regulaminu nakładającego na przyszłego odbiorcę usług obowiązek wskazania formy korzystania z nieruchomości nie stworzyła nowego obowiązku po stronie odbiorcy usług, a jedynie go sprecyzowała, realizując zapis z nagłówka art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., zgodnie z którym Regulamin zawiera "co najmniej" sprawy wymienione w pkt. 1-9, a więc może określać także inne prawa i obowiązki stron umowy na dostawę wody i odbiór ścieków. W związku z powyższym wniosła o oddalenie przez Sąd skargi w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 10 ust. 6 Regulaminu Gmina wskazała, że zapis ten znajduje się w każdej umowie na dostawę wody i/lub odbiór ścieków, a jego zamieszczenie w Regulaminie ma jedynie cel informacyjny z uwagi na to, że dokument ten ma zasięg ogólny na terenie Gminy [...].

W zakresie dotyczącym niezgodności z prawem § 11 ust. 3 Regulaminu Gmina podniosła, że skarżący nie wskazał jaki przepis został naruszony przez § 11 ust.3 Regulaminu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia naruszenia prawa przez ten przepis.

Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności z prawem §12 pkt 1 Regulaminu Gmina wskazała, że do Regulaminu przejęty został zapis ustawowy i taki zapis w zakresie obowiązków odbiorców usług co do utrzymania przyłączy jest w indywidualnych umowach. Tym samym nie został nałożony pozaustawowy obowiązek na odbiorców usług świadczonych przez PWiK Sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem

§12 pkt 6 Regulaminu Gmina podniosła, że zaskarżony przepis w żaden sposób nie przenosi na odbiorcę usług obowiązku pokrycia kosztów wymiany wodomierza głównego lub jego utrzymania, obciążających PWiK Sp. z o.o. stosownie do art. 15 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. Zaznaczyła, że pokrycie przez odbiorcę usług kosztów wymiany wodomierza głównego dotyczy tylko przypadku niezabezpieczenia go przez działaniem warunków atmosferycznych, uszkodzenia lub kradzieży.

W zakresie dotyczącym niezgodności z prawem §12 pkt 19 Regulaminu Gmina wyjaśniła, że wprowadzenie zakazu sadzenia drzew i krzewów na szerokości 3 m na odcinku przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego ma zapewnić tylko i wyłącznie zapewnienie właściwej jakości usług świadczonych przez Spółkę aby nie dochodziło w przyszłości do wrastania w przyłącza korzeni krzewów i drzew. Jest to w praktyce jedynie przepis uświadamiający odbiorcom usług jakie skutki mogą wynikać z tych nasadzeń.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem

§ 13 ust. 2 Regulaminu Gmina wskazała, że zarzut Skarżącego jest chybiony i wynika prawdopodobnie z niedokładnego przeczytania tego przepisu. Wskazała, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, że podstawą płatności za zużytą wodę lub odprowadzone ścieki w momencie wprowadzenia nowych taryf jest odczyt wskazania wodomierza w dniu zmiany cen i opłat w taryfach, co wynika z pierwszej części tego przepisu. Zaznaczyła, że zakwestionowany przepis jest wyjątkiem od zasady odczytu wskazań wodomierzy w dniu wejścia w życie nowych taryf. Jest efektem specyfiki Gminy [...].

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 13 ust.3 Regulaminu Gmina zaznaczyła, że zapisy §13 ust. 3 Regulaminu dotyczą zupełnie innej sytuacji niż wskazany w skardze art. 27 u.z.z.w.z.o.ś. Ustawowy przepis określa zasady naliczania opłat za zużytą wodę w przypadku braku wodomierza. Natomiast §13 ust. 3 Regulaminu ustala zasady liczenia opłat za wodę gdy wodomierz jest zainstalowany na przyłączu wodociągowym, ale jest uszkodzony. Wówczas, w ocenie Rady Miejskiej najbardziej sprawiedliwym sposobem liczenia jest metoda określona w zaskarżonym przepisie odwołująca się do zużycia wody przed uszkodzeniem. Podobnie ma się sprawa w przypadku kradzieży wodomierza. W związku z powyższym Gmina wniosła o oddalenie skargi przez Sąd w tym zakresie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem §17 Regulaminu Gmina wskazała, że istotnie w § 17 Regulaminu brak jest zapisu o zwrocie w ciągu 14 dni na żądanie odbiorcy usług nadpłaty za usługi świadczone przez PWiK Sp. z o.o. jednak w każdej umowie taki zapis jest umieszczony.

W zakresie dotyczącym niezgodności z prawem § 18 Regulaminu Gmina podniosła, że treść zakwestionowanego przepisu nie jest sprzeczna ani z u.z.z.w.z.o.ś. ani z kodeksem cywilnym lub z innymi przepisami. Jedyną jego "wadą", co wskazuje Skarżący jest to, że sprawy uregulowane są już w wymienionych wyżej aktach prawnych, czego Regulamin nie powinien robić bowiem materia w nim zawarta może znaleźć się jedynie w umowie na usługi świadczone przez PWiK

Sp. z o.o. zawartej z odbiorcą usług.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z prawem

§20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu Gmina wskazała, że jest on nieuzasadniony, gdyż kluczowym słowem w tym przepisie jest słowo "może" zawarte w nagłówku ust. 2 tego przepisu. Zaznaczyła, że podanie we wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci wszystkich lub którejkolwiek z informacji wymienionych w pkt. 1 - 5 jest fakultatywne, zależne od woli wnioskodawcy i nie podanie ich w ogóle albo podanie tylko niektórych informacji nie wywołuje żadnych negatywnych skutków co do merytorycznego rozpatrzenia takiego wniosku. Niezrozumiałym jest więc zarzut naruszenia przez przedmiotowy przepis u.z.z.w.z.o.ś., a co za tym idzie dyskryminowanie osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i składających wniosek o wydanie warunków przyłącza do sieci tej nieruchomości. Gmina wniosła o oddalenie przez Sąd wniosku Skarżącego dotyczącego niezgodności treści § 20 ust.2 pkt 4 Regulaminu z u.z.z.w.z.o.ś.

W zakresie dotyczącym niezgodności z prawem § 25 ust.2 Regulaminu Gmina wskazała, że jest on nieuzasadniony ponieważ dotyczy zupełnie innego zakresu działalności PWiK Sp. z o.o. niż to wskazuje, a w efekcie zaskarża Skarżący. Gmina podniosła, że w § 25 ust.2 Regulaminu wskazano sposoby powiadamiania odbiorców usług o przerwach w dostawie wody, czy też odbiorze ścieków oraz terminy tych powiadomień. Dalsze zapisy natomiast precyzują postępowanie PWiK Sp. z o.o. w innych awaryjnych sytuacjach. Skarżący natomiast myli tę sytuację z wymogami postępowania jakie PWiK Sp. z o.o. musi stosować w przypadku odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego dokonywanymi z winy odbiorcy usług - wskazanymi w art. 8 ustawy. W związku z powyższym Gmina wniosła o oddalenie przez Sąd skargi w tym zakresie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niezgodności z prawem § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu Gmina wskazała, że zapis ma charakter wyłącznie informacyjny i nie narusza przepisów u.z.z.w.z.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 t.j.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, za uzasadnione należy uznać zarzuty Wojewody Mazowieckiego dotyczące nieważności § 9 ust. 2, 3 i 4, § 10 ust. 6, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 1 i 2 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Należy podkreślić, że Uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, co skutkuje tym, że mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

W tym kontekście, stwierdzić należy, że na uwzględnienie w szczególności zasługuje zarzut istotnego naruszenia art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. w § 9 ust. 2,3,4 regulaminu polegający na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. Przedmiotowe regulacje przekraczają zakres upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3a u.z.z.w.z.o.ś. osoba korzystająca z lokalu to osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu lub osoba korzystająca z lokalu o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie do art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. umowa, o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254).

Przepis § 9 ust. 4 Regulaminu zobowiązuje natomiast do załączenia do wniosku (o przyłączenie i wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej) oświadczenia o tytule prawnym do korzystania z nieruchomości lub o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro przedmiotowa umowa może być zawarta nawet z osobą, która wyłącznie korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to prawodawca miejscowy nie jest uprawniony do żądania dołączenia takiego oświadczenia. Takie unormowanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., obligującym radę gminy do określenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a bez wątpienia kwestie własnościowe nie mieszczą się w określaniu warunków technicznych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r., sygn. II SA/Wr 524/20, wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/22 - CBOSA).

Uzależnienie zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków od przedłożenia dokumentów określających aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości bądź dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości lub też złożenia pisemnego oświadczenia o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opisującym sposób korzystania, przekracza zakres upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.o.ś., co stanowi istotne naruszenie art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.

Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 465/21 wskazał, że "Uzależnienie zawarcia umowy od przedłożenia dokumentów określonych w § (...) Regulaminu obowiązku dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości wiązało się z nałożeniem na podmiot zawierający umowę z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym obowiązku, który nie znajdują odpowiedniego oparcia w ustawie."

WSA w Warszawie w wyroku z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/20 wskazał, że "Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu, jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.- kan."

Podzielić należy także zarzut Wojewody Mazowieckiego w zakresie naruszenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. przez Radę Miejską w § 10 ust. 6 Regulaminu dotyczącym zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego.

Wskazać należy, że postanowienia dotyczące zakresu wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub mogą one wynikać z treści czynności prawnej (umowy). Zasady odpowiedzialności kontraktowej określa art. 471 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

(Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), które jednak mają charakter przepisów względnie obowiązujących (tzn. podlegających modyfikacji w drodze np. umowy). Organ stanowiący gminy, nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie, co potwierdza WSA w Warszawie w wyroku z 7 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 688/21. Nałożenie w § 10 ust. 6 Regulaminu obowiązku pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości, jest niezgodne z prawem, gdyż w delegacji zawartej w art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. brak podstawy do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 639/21).

Słuszny jest także zarzut Wojewody Mazowieckiego dotyczący niezgodności

z prawem § 11 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, w którym Rada Miejska w [...] postanowiła, że wniosek o zawarcie umowy powinien zawierać wykaz osób korzystających z lokali wraz z ich pisemnymi zgodami na zawarcie umowy z Przedsiębiorstwem, potwierdzone własnoręcznym podpisem, zawierające określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu." Jak już Sąd wskazywał wyżej Rada nie ma podstaw do żądania dodatkowych dokumentów czy oświadczeń zawierających określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Ustawodawca nie nałożył wymogu, aby taki wniosek zawierał określenie osób korzystających z lokali, w tym określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwiecień 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 212/16). Potwierdza to, w ocenie Sądu, podjęcie § 11 ust. 3 pkt 2 z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś.

Sąd uznał także za zasadny zarzut Wojewody Mazowieckiego dotyczący naruszenia § 12 pkt 1, 6 i 19 Regulaminu polegający na przekroczeniu przez Radę Miejską granic upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, powyższy zapis jest niezgodny z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., w którym uregulowano kwestię, jakie mogą zostać ewentualnie określone w umowie o zaopatrzenie w wodę. Zasada powyższa stanowi, że jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zatem wprowadzić w samej umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków szczegółowe postanowienia ograniczające lub konkretyzujące ustawową zasadę w zakresie praw i obowiązków stron umowy.

Z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika zaś, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151, w Białymstoku z 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 705/21.

Podobnie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na odbiorcę usług pokrycia kosztów wymiany wodomierza głównego w przypadku niezabezpieczenia go przed działaniem warunków atmosferycznych albo przed uszkodzeniami mechanicznymi (§ 12 pkt 6). Także w tym zakresie regulacja zawarta w § 12 pkt 6 została przyjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Zatem ustawa nakłada na odbiorcę usług obowiązek pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. To Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do pokrywania kosztów nabycia, zainstalowania oraz utrzymania wodomierza głównego, który jest jego własnością.

W orzecznictwie wielokrotnie prezentowano pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 89/22, wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 230/21, wyrok NSA z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2068/20).

"Obowiązki nałożone na usługobiorców (...) pośrednio prowadzą do przeniesienia na te podmioty przynajmniej części tych kosztów w wymienionych przypadkach, co jest niedopuszczalne w świetle art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Osoby te ponoszą jedynie koszty budowy pomieszczenia, w jakim ma zostać zainstalowany wodomierz główny, a nie mogą ponosić innych wydatków, związanych z utrzymaniem tego urządzenia." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 234/21). W orzecznictwie dominuje pogląd, że tego typu regulacje zawarte w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wykraczają poza ustawową delegację (wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16; wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 563/19).

Za niezgodną z prawem należy uznać regulację zawartą w §12 pkt 19 Regulaminu, w którym Rada Miejska w R. zobowiązała Odbiorcę usług do: (...) "niedokonywania nasadzeń drzew i krzewów w pasie o szerokości 3 m na odcinku przyłącza wodociągowego i/lub przyłącza kanalizacyjnego".

Zdaniem Sądu, przywołana regulacja ingeruje w treść prawa własności odbiorców usług, wbrew art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie w swobody w korzystaniu z nieruchomości.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2205/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 968/21, wyrok WSA w Białymstoku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 400/21).

WSA w Bydgoszczy w wyroku z 2 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 606/20 wskazał, że " Z kolei w § (...) odbiorcy usług zakazano dokonywania nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć kanalizacyjna i przyłącze kanalizacyjne. Możliwość ustanowienia takiego zakazu nie wynika z żadnego przepisu ustawy".

WSA w Łodzi w wyroku z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 751/15 wskazał, że " że uchwałodawca przekroczył delegację ustawową zawierając w treści § (...) załącznika do uchwały zakaz czynienia nasadzeń na gruncie, na którym zlokalizowane są przyłącza wodociągowe lub kanalizacyjne oraz stanowiąc zasady odpowiedzialności majątkowej za naruszenie tego zapisu. Wynika z tego, iż Rada Miejska nie miała kompetencji do określenia w drodze uchwały wspomnianego zakazu.

Kolejny zarzut Wojewody Mazowieckiego dotyczył naruszenia w § 17 Regulaminu. W ocenie Sądu, Rada Miejska dokonała nieuprawnionej modyfikacji zapisów rozporządzenia, ograniczając sposób postępowania przy wystąpieniu nadpłaty tylko do możliwości zaliczenia jej na poczet przyszłych należności, bez możliwości uzyskania jej zwrotu na wniosek odbiorcy usług. Stwierdzić należy, że Rada Miejska w [...] naruszyła § 17 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku nadpłaty zalicza się ja na poczet przyszłych należności lub na wniosek odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie". Zdaniem Sądu, w § 17 Regulaminu brak jest zapisu o zwrocie w ciągu 14 dni na żądanie odbiorcy usług nadpłaty za usługi świadczone przez PWiK Sp. z o.o.

Sąd zgodził się także z zarzutem Wojewody Mazowieckiego dotyczącym naruszenia § 18 Regulaminu w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nie uregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia".

Zgodnie art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś.: " Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty.

Stwierdzić należy, że skoro w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego po tym, jak po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich zmiany.

W ocenie Sądu, Rada Miejska w § 18 Regulaminu dokonała modyfikacji przywołanego przepisu ustawy. Natomiast regulacje dotyczący naliczenia odsetek są postanowieniami wykraczającymi poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i są niezgodne art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.

Treść art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. wyraźnie określa postanowienia, które w szczególności winna zawierać umowa, czyli te które zależą od woli stron stosunku zobowiązaniowego, a nie od postanowień aktu prawa miejscowego, ustanowionego przez podmiot zewnętrzny, a takim jest uchwalony Regulamin. Umowa dotycząca zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków jest umową o świadczenie usług i podlega przepisom Kodeksu cywilnego. Zakres regulacji określony w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., odnosi się m.in. do konieczności wskazania w umowie: sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (pkt 2), czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (pkt 6).

Stosownie jednak do treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin powinien określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, a nie kwestie dotyczące wypowiedzenia. Odnosząc się do postanowień dotyczących naliczania odsetek za opóźnienia w dokonaniu opłat za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki, należy podkreślić, iż zgodnie z art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. "Zwłoka w uregulowaniu należności uprawnia natomiast Przedsiębiorstwo do naliczania odsetek ustawowych – jednak nie może być sformułowany na poziomie Regulaminu, gdyż ustawa nie zawiera w szczególności w art. 19 delegacji dla Rady do stanowienia w Regulaminie kwestii odsetek" (wyrok WSA w Warszawie z

11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1025/20).

Sąd podziela także stanowisko zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z

22 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/SZ 558/21, w którym Sąd wskazał, że regulacja kwestii wystawiania upomnień do umów indywidualnych z odbiorcami powinna zostać przeniesiona z Regulaminu do umów indywidualnych z odbiorcami, gdyż regulacje te kształtują sytuację stron już po zawarciu umowy i w trakcie jej wykonywania i mają istotne znaczenie już po zawarciu umowy dotyczącej świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych przez przedsiębiorstwo, zatem

nie powinny być zamieszczone w Regulaminie". W ocenie Sądu, przepis art. 19 u.z.z.w.z.o.ś. nie zawiera delegacji do określenia powyższej materii w regulaminie.

Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody Mazowieckiego dotyczącego naruszenia § 20 ust. 2 pkt 4 Regulaminu Sąd stwierdził, że jest on zasadny.

Wskazać należy, że określone w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do pominięcia w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Sąd w składzie orzekający podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 858/21, że "ustawodawca wychodzi z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości (tak wyrok WSA w Gliwicach z

17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 697/18, LEX nr 2606828 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 303/21, LEX nr 3208698). Wobec tego przepis regulaminu nie może różnicować sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zróżnicowania tego przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których - zgodnie z uchwałą - jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie. Ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 373/21, LEX nr 3193466). Skoro zatem obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 371/21, LEX nr 3195019).

Jeżeli umowa może być zawarta z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to brak jest też uzasadnienia dla ograniczenia możliwości złożenia wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej dla osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, poprzez żądanie dodatkowych dokumentów, jeśli ustawa nie zawiera takiego ograniczenia, a umowa o dostawę wody może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2045/22).

Sąd podziela stanowisko Wojewody Mazowieckiego co do tego, że zapis § 20 ust. 2 pkt 4 regulaminu przewidujący możliwość złożenia wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej tylko przez osobę, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, narusza prawo w sposób istotny, w tym art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu, w którym Rada Miejska postanowiła, że "1. Woda dla mieszkańców Gminy R., którzy nie są podłączeni do sieci wodociągowej jest udostępniona z publicznych opomiarowanych zdrojów. 2. Należność za wodę pobraną z publicznych zdrojów reguluje Gmina [...]", wskazać należy, że Rada Miejska nie jest uprawniona do stanowienia w tym zakresie.

Zgodnie z art. 22 u.z.z.w.z.o.ś., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę pobraną z publicznych studni i zdrojów ulicznych, wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe, wodę zużytą do zraszania publicznych ulic i publicznych terenów zielonych.

Skoro kwestia obciążenia gminy za wodę zużytą ze zdrojów na podstawie cen i stawek opłat określonych w taryfie została uregulowana w ustawie, to stwierdzić należy, że postanowienie § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu zostało podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia przysługującego Radzie Miejskiej w [...].

W związku z powyższym przepisy § 9 ust. 2, 3 i 4, § 10 ust. 6, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 1 i 2 Regulaminu zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. wskazanych w uzasadnieniu przepisów u.z.z.w.o.ś. z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym z naruszeniem zasady legalizmu.

W ocenie Sądu nie potwierdził się zarzut skargi, że postanowienia § 13 ust 2 i ust 3 oraz § 25 ust. 2 Regulaminu nie wypełniają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. i że ich treść stanowi istotne naruszenia prawa.

Zgodnie z regulacją zawartą w § 13 ust. 2 Regulaminu "W przypadku braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany stawek cen i opłat w taryfach, ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania taryfy przed zmianą oraz ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania zmienionej taryfy, ustala się na podstawie średniodobowego zużycia wody w okresie rozliczeniowym, w którym nastąpiła zmiana taryfy, w sposób proporcjonalny w zależności od ilości dni obowiązywania starej i nowej taryfy, w perspektywie danego okresu rozliczeniowego."

Zdaniem skarżącego, rozwiązanie zaproponowane przez Radę Miejską w Radzyminie zakłada brak dodatkowego pomiaru przy zmianie taryfy, co jest sprzeczne z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.). Ustawodawca nałożył natomiast obowiązek rozliczenia zawsze przy zmianie taryfy przy wykorzystaniu pomiarów wodomierzy i urządzeń pomiarowych.

Zdaniem Sądu, w rozwiązaniu zaproponowanym przez Radę Miejską w R. nie ma mowy o braku dokonania dodatkowego pomiaru przy zmianie taryfy przy wykorzystaniu pomiarów wodomierzy i urządzeń pomiarowych, lecz podniesiona została kwestia braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany taryfy cen i opłat. Rada Miejska w [...] w § 13 ust. 2 Regulaminu, wskazała w jaki sposób będzie w takiej sytuacji ustalana ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków, celem rozliczenia świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług.

W ocenie Sądu, wskazane w § 13 ust. 2 Regulaminu uregulowanie dotyczy szczególnego przypadku i wyjątkowej sytuacji jaką jest brak możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług.

Generalną zasadą jest, że rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (§ 17 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej). Oznacza to, że w każdym przypadku zmiany cen (taryf) ilość świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywana przede wszystkim na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego i na tej podstawie dokonywane są rozliczenia. W sytuacji natomiast wyjątkowej, braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy w dniu zmiany stawek cen i opłat w taryfach wówczas ilość pobranej wody lub odprowadzonych ścieków w okresie obowiązywania taryfy zmienionej, ustalana będzie w sposób wskazany w § 13 ust. 2 Regulaminu. Zaznaczyć należy, że przyjęcie takiego uregulowania miało na celu, aby nie tworzyć dużych zaległości w opłatach, co ma negatywne skutki zarówno dla Przedsiębiorstwa, jak i dla odbiorców usług.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z § 13 ust. 3 Regulaminu.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody.

Podkreślić należy, że uregulowanie wskazane w § 13 ust. 3 Regulaminu dotyczy sytuacji nietypowej, tj. nieprawidłowego działania wodomierza głównego lub jego kradzieży. Tylko w takiej wyjątkowej sytuacji ustalono, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie trzech miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza lub kradzieży, a w przypadku gdy nie jest to możliwe, to na podstawie średniego zużycia wody w porównywalnym okresie roku ubiegłego lub jako iloczyn średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. w zw. z § 25 ust. 2 Regulaminu wyjaśnić należy, że zgodnie z jego treścią "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o planowanych przerwach w dostawach wody i/lub odbiorze ścieków ma powiadomić Odbiorców usług najpóźniej na 7 dni przed terminem przystąpienia do pracy poprzez umieszczenie ogłoszenia na stronie internetowej Przedsiębiorstwa lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób, np. poprzez przekazanie ogłoszenia w formie pisemnej Odbiorcom usług".

Stosownie do treści art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego".

Z zestawienia powyższych uregulowań bezspornie wynika, że

§ 25 ust. 2 Regulaminu nie jest sprzeczny z art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. W § 25 ust. 2 Regulaminu uregulowano bowiem kwestie informowania stron, w tym sposobu oraz terminu w jakim ma być przekazana informacja w przypadku planowanych przerw w dostawach wody i/lub odbiorze ścieków. Natomiast regulacje zawarte w art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. dotycząca sposobu, terminu i formy informowania odbiorców usług w przypadku odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Z uwagi na zupełnie inny zakres przedmiotowy wskazany w art. 8 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. oraz w § 25 ust. 2 Regulaminu zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Podsumowując, wskazać należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W odniesieniu do § 13 ust. 2 i 3 oraz § 25 ust. 2 Regulaminu, Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ww. ustawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem Skarżącego zawartym w skardze, na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a. Gmina R.nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.