Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 31/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Hurtowni A Spółki jawnej w L. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej Hurtowni A Spółki jawnej w L. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 września 2004r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w P. gm. C. z częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod budowę obwodnicy miasta C. Obszar będący przedmiotem planu został zamieszczony w załączniku graficznym Nr [...] do ww. uchwały. Przedmiot planu został ustalony jako przeznaczenie terenu pod usługi, w tym lokalizację obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m², z jednoczesną częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę obwodnicy miasta C., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 14 września 2006r.

Następnie uchwałą Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011r. Rada Gminy zmieniła granice obszaru objętego sporządzeniem opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniając zakres opracowania w celu umożliwienia realizacji skrzyżowania skanalizowanego typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. i określając nowe granice, zgodnie z załącznikiem Nr [...] do uchwały, stanowiącym integralną część uchwały. Powyższa zmiana dotyczyła objęcia postanowieniami planu działki nr [...] położonej w P. obejmującej narożnik tej działki w sąsiedztwie działek nr [...] o powierzchni ok. 40m².

Zgodnie z obwieszczeniem Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2011r. projekt miejscowego planu zagospodarowania terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000mkw wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 czerwca 2011r. do 15 lipca 2011r. z informacją, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść uwagi oraz z informacją o terminie i miejscu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Uwagi do projektu planu wniosła "A". spółka jawna w C. (skarżąca) kwestionując przyjęte w projekcie planu rozwiązania dotyczące działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] i działek bezpośrednio sąsiadujących. Zakwestionowano rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda na części działki nr [...], która jest ich własnością i dojazdu do projektowanych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ulicą P., wskazując na możliwość zamieszczenia w planie zapisu o możliwości wyjazdu z działki nr [...] bezpośrednio na ulicę B. z pominięciem ulicy P. Wskazano, że skarżąca użytkuje działkę nr [...] w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i na działce tej planuje wzniesienie obiektu handlowego o powierzchni ok. 800m² oraz urządzenie parkingu z wyjazdem na ul. P. i C. Przyjęte w projekcie planu rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda, obejmującego część działki nr [...] całkowicie uniemożliwia realizację planów inwestycyjnych. Planowane rozwiązanie zapewniające dojazd do projektowanych wielkopowierzchiowych obiektów handlowych ul. P. w sposób istotny ograniczy możliwości działalności Spółki wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Uwaga nie została uwzględniona. W uzasadnieniu podano, że Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 29 września 2010r. w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 14 września 2006r. pod budowę obwodnicy C., która miała na celu umożliwienie obsługi komunikacyjnej projektowanego terenu usług bezpośrednio z obwodnicy miasta C., leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...], ewentualnie z węzła "L.". Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. pismem z dnia 25 października 2010r., jako zarządca drogi krajowej nr [...], nie wyraziła zgody na obsługę komunikacyjną terenu objętego planem bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], wyjaśniając, że obwodnica C. ma za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum C. i nie służy do obsługi terenów do niej przyległych. Wskazano, że położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr [...] jedynie w odległości ok. 200m od włączenia łącznicy obwodnicy C. do drogi wojewódzkiej nr [...] wykluczyło możliwość dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P.

Jedynym możliwym rozwiązaniem pozostała obsługa komunikacyjna z ulicy P., jednak z uwagi na położenie skrzyżowania ul. P. z drogą wojewódzką nr [...] w tak bliskiej odległości od włączenia łącznicy obwodnicy C. do drogi wojewódzkiej nr [...] konieczne było rozwiązanie komunikacyjne tego skrzyżowania w sposób umożliwiający odpowiednią jego przepustowość.

Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. do zaopiniowania zostały przekazane dwie koncepcje obejmujące przebudowę przedmiotowego skrzyżowania: jego przebudowa na zwykłe z prawoskrętem z drogi powiatowej i lewoskrętem z drogi wojewódzkiej oraz z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40m wraz z prawoskrętem z drogi powiatowej i drogi wojewódzkiej. Jedynie drugi wariant uzyskał akceptację zarządcy drogi krajowej nr [...] oraz zarządców dróg powiatowej i wojewódzkiej, jako jedyne rozwiązanie komunikacyjne uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania.

W związku z powyższym Rada Gminy podjęła ww. uchwałę z dnia 18 kwietnia 2011 zmieniając zakres granic obszaru objętego planem i określając nowe granice, w których znalazł się fragment działki skarżącej.

Wskazano również, że budowa skrzyżowania skanalizowanego będzie stanowić realizację inwestycji celu publicznego, która usprawni ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C. W przypadku planowanej budowy nowego obiektu handlowego o powierzchni ok. 800m² na działce skarżącej, obsługa komunikacyjna tej działki nie będzie możliwa bez modernizacji skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką, a więc budowa ronda umożliwi obsługę komunikacyjną także dla tego terenu. Nadto w celu realizacji planów inwestycyjnych skarżącej Gmina C. wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...] od strony zachodniej, tj. od ul. C.

W dniu 30 sierpnia 2011r. 2007r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Uchwała została opublikowana w Dz. U. Woj. [...].

Wezwaniem z dnia 10 października 2011r. skarżąca, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.) wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wyżej opisanej uchwały z dnia 30 sierpnia 2011r., podnosząc że uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zw. dalej ustawą, gdyż pozostaje w koIizji z ustawowymi zasadami planowania przestrzennego, narusza zasady sporządzania planu miejscowego i istotnie narusza tryb jego sporządzania, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy skutkuje nieważnością uchwały.

W uzasadnieniu wezwania wskazano, że uchwała narusza zasadę poszanowania własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), gdyż wyłącznym jej celem jest umożliwienie budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego przedsiębiorcy zgłaszającemu taki zamiar. Uchwała dyskryminuje skarżącą prowadząc do wywłaszczenia z nieruchomości i istotnie ograniczając możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Ograniczenie to wynika z przyjętego rozwiązania komunikacyjnego polegającego na budowie ronda obejmującego część działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, co uniemożliwi jej realizację planów inwestycyjnych. Projektowane rozwiązanie komunikacyjne zapewniające dojazd do obiektów ul. P. w sposób istotny ograniczy możliwości działalności skarżącej wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Natężenie ruchu na ulicy P. związane z dojazdem klientów do projektowanych obiektów handlowych utrudni dojazd i wyjazd klientów skarżącej, którzy wybiorą hurtownie zapewniające swobodny dojazd pojazdów. Uchwała nie uwzględnia wymogów bezpieczeństwa ludzi (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy), gdyż przyjęte w planie rozwiązanie komunikacyjne prowadzące do zwiększonego ruchu pojazdów na ul. P. stworzy zagrożenie dla pieszych poruszających się tą ulicą (w szczególności dzieci) udających się na przystanek autobusowy. Na ulicy tej nie ma chodnika i brak jest możliwości jego budowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wskazano, że uchwała narusza wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, obowiązek ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 6 ust. 8 uchwały stanowi, że dopuszcza się podziały geodezyjne na działki o wielkości zależnej od potrzeby inwestorów i na działki o wielkości niezbędnej dla realizacji ustaleń planu oraz wydzielenie działek geodezyjnych pod niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Tak skonstruowany przepis uchwały nie reguluje szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości i w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy ustalenie parametrów działek podlegających wyodrębnieniu. Rodzi to, jak podniesiono w wezwaniu, stan niepewności właścicieli i uniemożliwia podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących inwestycji na nieruchomości. Podniesiono, że nieuwzględnienie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa, na co wskazują przywołane przez skarżącą wyroków sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała również, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) stanowi, że dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 jedynie w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowej lub obszaru o znacznej powierzchni, a takich nie dotyczy uchwalony plan. Tym samym Rada naruszyła prawo podejmując uchwałę zawierającą rysunek planu w skali 1:2000.

Uzasadniając naruszenie trybu sporządzania planu skarżąca podniosła, że przed przystąpieniem do sporządzania planu Wójt Gminy nie wykonał wymaganych przepisem art. 14 ust. 5 ustawy analiz. Podjęcie ww. uchwały nr [...] z dnia 29 września 2010r. nie zostało poprzedzone przedstawieniem radnym analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Protokół z obrad sesji z dnia 29 września 2010r. nie zawiera wzmianki wskazującej na wypełnienie tego obowiązku.

Uchwałą nr [...] z dnia 28 października 2011r. Rada Gminy powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, że budowa skrzyżowania typu rondo drogi wojewódzkiej nr [...] z ulicą P. usprawni ruch komunikacyjny w tej części gminy C. a także obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Bez planowanego rozwiązania komunikacyjnego nie będzie możliwa budowa przez skarżącą wskazywanego obiektu handlowego o powierzchni ok. 800m² wraz z parkingiem. Szczegółowe rozwiązania poszczególnych elementów drogi zostaną natomiast określone w projekcie technicznym, przy czym realizacja ustaleń planu umożliwi budowę chodnika, a modernizacja skrzyżowania wpłynie na poprawę bezpieczeństwa pieszych. Przywołano treść przepisów art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dotyczących m.in. odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne) oraz wskazano, że część działki nr [...] położona w granicach opracowania planu w całości została przeznaczona na realizację inwestycji celu publicznego a zapis dotyczący podziału "na działki o wielkości niezbędnej na realizację ustaleń planu" ma na celu dopuszczenie ewentualnego etapowania tego działania. Natomiast teren 1 UC leży w całości w granicach terenu pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² i przeznaczony jest pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m². W całości może być przeznaczony dla realizacji potrzeb jednego inwestora, ale dopuszczono również możliwość podziału "na działki o wielkości zależnej od potrzeb inwestorów", gdyż na dzień uchwalania planu konieczność podziału i wielkości ewentualnych wydzielonych działek były trudne do przewidzenia. Odnośnie zarzutu niewłaściwej skali w jakiej sporządzono rysunek planu, wskazano, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych oraz dla obszaru o znacznej powierzchni, przy czym nie ma w przepisach definicji "obszaru o znacznej powierzchni". Rysunek planu powinien być sporządzony w sposób przejrzysty i czytelny. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243 , poz. 1623 ze zm. ) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga ze zjazdami. W planie oprócz terenu 1UC, wyznaczono wyłącznie tereny dróg publicznych 2KDL, 3KDL, 4KDG i 5 KDGP, czyli inwestycji liniowych, o długościach od 260m do 600m. Powierzchnia terenu zawierającego granice obszaru objętego planem wraz z jego niezbędnym otoczeniem wynosi 90ha. Wskazano również, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Wójt Gminy, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy opracował "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie P., gm. C. z częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę obwodnicy C. i ocenił stopień zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czego wynikiem było przygotowanie projektu uchwały rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzania wyżej opisanego projektu planu. Z przepisów ustawy nie wynika natomiast obowiązek przedstawienia ww. analizy na sesji rady gminy, przy czym radni mieli możliwość zapoznania się z nią przed sesją wraz z innymi materiałami sesyjnymi, a sama analiza znajduje się w dokumentacji prac planistycznych.

Skarżąca "A" spółka jawna w C. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy, w szczególności:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności,

2) art. 1 ust. 2 pkt 5 poprzez nieuwzględninie zasady wymogów bezpieczeństwa ludzi,

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 poprzez nieustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

4) art. 16 ust. 1 poprzez nieuzasadnione sporządzenie planu w skali 1:2000,

5) art. 14 ust. 5 poprzez podjęcie uchwały bez analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła zarzuty oraz ich uzasadnienie zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto w celu wykazania interesu prawnego skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, której obszar znalazł się na terenie objętym planem. Uchwała narusza interes prawny skarżącej wkraczając w jej chronione przepisem art. 140kc uprawnienia właścicielskie poprzez przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne. Prowadzą one do wywłaszczenia skarżącej z części nieruchomości poprzez uniemożliwienie planów inwestycyjnych. Skarżąca wskazała również, że dopełniła obowiązku i w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Wskazano, że przy uchwalaniu planu gmina nie naruszyła interesu skarżącej ani norm prawnych powszechnie obowiązujących. Podniesiono, że jedynie wariant z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo wraz z prawoskrętami uzyskał akceptację zarządców dróg: Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. w zakresie drogi wojewódzkiej nr [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w C. w zakresie drogi powiatowej – ul. P., jako jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne. Część działki nr [...] będącej własnością skarżących położona jest w granicach opracowania planu i w całości została przeznaczona na realizację celu publicznego – na przebudowę skrzyżowania ul. P. z drogą wojewódzką nr [...] usprawniającą ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy C., a także na obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Zapis dotyczący podziału "na działki o wielkości niezbędnej dla realizacji ustaleń planu" miał na celu dopuszczenie ewentualnego etapowania tego działania. W trakcie opracowywania jest projekt techniczny przebudowy drogi, a projektanci starają się w jak największym stopniu zmniejszyć zajętość działki nr [...]. Projektując przebudowę ul. P. muszą zostać zapewnione dojazdy do każdej działki a przy okazji zostaną zalegalizowane istniejące zjazdy, w tym do skarżącej. Przywołano argumentację zawartą w uchwale będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczącą zastosowanej skali planu miejscowego i sporządzenia ww. analizy.

Wskazano, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów , należy do zadań własnych gminy. Naruszenie interesu prawnego skarżącej następuje wyłącznie wtedy, gdy w trakcie uchwalania planu następuje naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Podniesiono, że gmina

dopełniła wszystkich wymogów określonych w ustawie, wskazano, że przepisy ustawy wyznaczają właśnie gminę jako podstawową jednostkę w sprawach planowania przestrzennego, która poprzez swoje organy określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2012r. skarżąca podtrzymała swoje zarzuty akcentując w szczególności, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny poprzez naruszenie wynikającego z art. 140 kc uprawnienia właścicielskiego skarżącej.

Skarżąca podniosła, że gmina naruszyła władztwo planistyczne, gdyż plan powstał wyłącznie w interesie jednego przedsiębiorcy, a przyjęte w planie rozwiązania nie zapewniają równowagi między różnego rodzaju interesami i nie uwzględniają w ogóle interesów skarżącej. Skarżąca zakwestionowała stanowisko Rady, że kierowała się ona interesem publicznym w sytuacji, gdy jedynym celem uchwały jest umożliwienie budowy wielkopowierzchniowego sklepu właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, wszystkie przyjęte w planie rozwiązania służą jego interesom. Podniesiono, że brak jest przesłanek do uznania, że interesy majątkowe nowego inwestora mają pierwszeństwo wobec interesów majątkowych właścicieli innych nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. Skarżąca dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 10 października 2011r. W odpowiedzi na wezwanie, Rada Gminy uchwałą z dnia28 października 2011r. nieuwzględniła wniesionego przez skarżącego wezwania. Odpowiedź Rady Gminy została doręczona skarżącej w dniu 7 listopada 2011r. Skarga na przedmiotową uchwałę wpłynęła do organu w dniu 28 listopada 2011r., a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Gminy wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien w następnej kolejności zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Rozpoznając sprawę w powyższym zakresie Sąd zważył, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], której część jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 3 KDL. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego literami KDL zostały oznaczone na rysunku planu tereny dróg publicznych lokalnych. Zgodnie z zapisami § 6 ust. 1 pkt 2 planu przeznaczenie terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi tereny dróg publicznych lokalnych oznaczone są na rysunku planu symbolami 2 KDL i 3 KDL. Powyższego terenu tj. 3 KDL dotyczy szereg zapisów planu zawartych w rozdziale 2, § 6ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5, ust. 10, pkt 2 i 8, które stanowią, że na terenie tym dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu i urządzeń infrastruktury technicznej z uwzględnieniem pkt 5 lit.b i c, inwestycje należy realizować z uwzględnieniem istniejących przebiegów sieci infrastruktury technicznej z możliwością jej przebudowy na warunkach określonych przez gestorów sieci, ustalono, że teren 3 KDL jest obszarem przeznaczonym na realizację celu publicznego, ustalono linie rozgraniczające drogi publicznej 3 KDL o pasie szerokości zgodnej z rysunkiem planu, dopuszczono powiązanie komunikacyjne drogi publicznej lokalnej 3KDL z drogą publiczną główną 4 KDG, poprzez skrzyżowanie skanalizowane typu rondo wraz z prawoskrętami z drogi wojewódzkiej oraz drogi powiatowej, ustalono obsługę komunikacyjną terenu 1UC wyłącznie z przylegających do niego dróg publicznych lokalnych 2KDL i 3 KDL, zakazując obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z drogi publicznej głównej 5KDGP.

W świetle powyższych ustaleń planistycznych Sąd uznał, że skarżąca jako właściciel nieruchomości objętej w części przedmiotowym planem w zakresie obszaru 3 KDL ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę uchwalającą plan. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego mu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut organu o braku legitymacji skarżącego do wystąpienia ze skargą, skoro podjęta uchwała ogranicza swobodę skarżącego w korzystaniu z nieruchomości, a jej postanowienia uszczuplają uprawnienia właścicielskie, naruszając interes prawny skarżącej z dniem wejścia w życie uchwały.

Podkreślić jednak należy, że nie oznacza to zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zw. dalej ustawą), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Należy podzielić stanowisko organu, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednakże zobowiązana jest do działania nie naruszającego zasad sporządzania planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie , powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zakres przedmiotowy planu zagospodarowania przestrzennego reguluje art. 15 ustawy, określając zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym. Przepis ten stanowi normę o charakterze obowiązkowym, co oznacza, że organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego ze wskazanych elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Rada winna zatem obligatoryjnie określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie postanowienia zawarte w rozdziale 2 § 6 ust. 8 planu dotyczącym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowią, że

- pkt 1 na terenie 1 UC, o którym mowa w ust. 1 pkt 11, podziały geodezyjne na działki o wielkości zależnej od potrzeb inwestorów,

-pkt. 2 podziały geodezyjne terenów komunikacji 2KDL, 3KDL i 4 KDG, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 na działki o wielkości niezbędnej do realizacji ustaleń planu.

Cytowane zapisy nie odpowiadają warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587), bowiem zawarte w nich ustalenia są zbyt ogólnikowe i nieprecyzują w swojej istocie warunków podziału, jak i scalania nieruchomości. Zgodnie z treścią § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia planu w zakresie podziału i scalania działek powinny dokładnie precyzować parametry działek uzyskanych w wyniku podziału i scalania nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnię oraz określać kąt położenia nieruchomości w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału i scalania nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na możliwość podziału i scalania nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. W świetle powyższego brak w § 6 ust. 8 przedmiotowej uchwały szczegółowych zapisów w zakresie podziału i scalania nieruchomości oznacza, że uchwała nie zawiera w tej części obligatoryjnych elementów planu. Wprawdzie możliwym jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących podziału i scalania nieruchomości, w przypadku gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast jeżeli Rada Gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to zobowiązana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenia w tym przedmiocie z woli ustawodawcy mają charakter obowiązkowy.

Już powyższe naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Nadto Sąd uznał, że przy uchwalaniu planu Rada naruszyła przepis art. 16 ust. 1 ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map kastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Sporządzenie planu miejscowego w skali niewłaściwej stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W rozpoznawanej sprawie takie uwarunkowania nie wystąpiły. Plan, wbrew stanowisku organu nie dotyczy inwestycji liniowej, jak też obszaru o znacznej powierzchni. Zgodnie z jego postanowieniami dotyczy on przeznaczenia terenu pod obiekt handlowy wielkopowierzchniowy oraz rozwiązań komunikacyjnych umożliwiających dojazd do opisanego obiektu poprzez skanalizowane rondo oraz przebudowę ul. P. Taka treść i przeznaczenie terenów oznacza, że z jednej strony nie obejmuje on swoim zakresem budowy drogi, jak też nie dotyczy obszaru o znacznej powierzchni. Zastosowanie skali 1:2000 stanowiącej wyjątek od zasady określonej w art. 16 ust. 1 ustawy nakładającej obowiązek stosowania skali 1:1000. nie zostało w rozpoznawanej sprawie uzasadnione przez Radę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały Rady gminy w całości lub części.

Zdaniem Sądu wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu przesądzają w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ewentualne stwierdzenie nieważności planu w części wyżej przytoczonej i dotyczącej podziału i scalania nieruchomości, pozbawiłoby uchwałę postanowień, które jako obowiązkowe winny być przedmiotem uchwały, z kolei skala planu dotyczy całości rysunku będącego integralną części zaskarżonej uchwały. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy, to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i kontroli trybu sporządzania planu), już z założenia powodują jego nieważność.

W konsekwencji skoro naruszone zostały zasady sporządzania planu pozostałe zarzuty skargi w odniesieniu do dokumentacji planistycznej nie mają wpływu na ocenę planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze powołany przepis art. 28 ust. 1 ustawy oraz na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.

Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając ich zwrot na rzecz skarżącej w kwocie 557zł, obejmującej wpis sądowy w kwocie 300zł oraz koszty zastępstwa procesowego wraz z opłata skarbową w kocie 257zł.

Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. W odniesieniu do aktów prawnych będących źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego, nie ma zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akta prawa miejscowego jako akta stanowienia, a nie stosowania prawa, nie podlegają bowiem wykonaniu lecz obowiązują. Potwierdza to ustawodawca w przepisie § 61 ust. 3 tej ustawy, wskazując, że instytucji wstrzymania aktu nie stosuje się do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie.