Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2225/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2005 nr 130 poz 1087
law: Ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 280 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 205, art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 240/22 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 grudnia 2021 r., nr KR.ZUO.3.471.1.231.OP.2021.AF w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 567 (pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 240/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: spółka), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 13 grudnia 2021 r., nr KR.ZUO.3.471.1.230.OP.2021.AF w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za korzystanie z wód bez pozwolenia prawnego oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją z 9 listopada 2021 r., ustalił spółce w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze do celów energetycznych wód z potoku [...] dla potrzeb Elektrowni Wodnej [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 2900 zł.

Po rozpoznaniu reklamacji spółki, Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 13 grudnia 2021 r., znak: KR.ZUO.3.471.1.230.OP.2021.AF, na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2333; dalej: Prawo wodne, p.w.) określił spółce w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego za okres III kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 2900 zł za korzystanie do celów energetycznych z wód potoku [...] dla Elektrowni Wodnej [...]. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w Nowym Sączu w informacji nr 3915/ZZ Nowy Sącz OZ/III kwartał/2021 z 9 listopada 2021 r. w wysokości 580 zł za okres III kwartału 2021 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) określają jednostkowe stawki w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Naliczenie opłaty zmiennej w myśl w/w rozporządzenia reguluje Prawo wodne (art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1). Zgodnie z § 5 ust.1 pkt 37 powyższego rozporządzenia opłata zmienna dla spółki została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (1,24 zł za 1 MWh) i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej, w obiekcie energetyki wodnej wyrażonej w MWh (467,798 MWh). Ilość pobranych wód w III kwartale 2021 r. przyjęto na podstawie art. 552 ust. 2d, 2e i 2f ustawy Prawo wodne, zgodnie z oświadczeniem spółki z 4 października 2021 r. Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 280 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Wysokość opłaty podwyższonej, została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej w informacji nr 3915/ZZ Nowy Sącz OZ/III kwartał/2021 z 9 listopada 2021 r. w wysokości 290 zł za okres III kwartału 2021r.

Spółka wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to w szczególności:

a) art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania, że strona skarżąca nie legitymuje się właściwym pozwoleniem wodnoprawnym podczas, gdy skarżąca takie pozwolenie posiada;

b) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pozwolenie wodnoprawne wygasło z mocy prawa po 20 latach licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji;

c) art. 280 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, podczas gdy zawarte w tym przepisie określenie "bez wymaganego pozwolenia" odnosi się do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia albo któremu wydano wprawdzie w przeszłości pozwolenie, ale w obrocie prawnym nie istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia;

d) art. 281 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec spółki opłaty podwyższonej;

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód potoku [...] do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...].

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne, na które powołuje się skarżąca, zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) na okres do dnia 31 sierpnia 2025 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), w której określono że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat (art. 127 ust. 2), ale w przepisach przejściowych i końcowych uregulowano jedynie kwestię wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Dopiero w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. określono, że pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W przepisie tym faktycznie nie stwierdzono, że organ winien wydać decyzję w tym zakresie, ale nie oznacza to, że w razie wystąpienia przesłanek objętych hipotezą art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. taki obowiązek nie istnieje.

Sąd I instancji wskazał, że ówcześnie obowiązujący art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, iż stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Zatem przepisów ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. nie można było stosować w oderwaniu od regulacji zawartych w samej ustawie Prawo wodne z 2001 r. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2005 r. miały zastosowanie także do decyzji wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., skoro w myśl art. 219 Prawa wodnego z 2001 r. z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa Prawo wodne z 1974 r. W przypadku zatem zaistnienia ku temu przesłanek należało wydać z urzędu decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. i art. 138 ust. 1 Prawo wodne z 2001 r.

Podkreślono, że obecnie obowiązuje ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r.). Jednakże wyjątek ten także nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, skoro pozwolenie nie wygasło z powodu upływu terminu, na które zostało wydane, gdyż ten upłynąłby dopiero w sierpniu 2025 r.

W ocenie Sądu I instancji zasadnym jest przy tym uznanie, że taka decyzja ma charakter konstytutywny (tak np. komentarze do art. 138 prawa wodnego: Rakoczy Bartosz (red.) Prawo wodne. Komentarz, publ. LEX 2013; Szachułowicz Jan, Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV publ. LexisNexis 2010). Nawet jednak odmienna kwalifikacja wskazanej decyzji jako mającej charakter deklaratoryjny, uzasadnia uznanie sytuacji objętej dyspozycją art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. za przypadek, w którym pozwolenie nie wygasa w sytuacji "przejściowej", tj. do momentu wydania decyzji. Zdaniem WSA, odmienne stanowiska, tj. przyjmujące iż w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych, stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach, bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Sąd I instancji zgodził się zatem z tymi poglądami, w myśl których decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., oparta o przepisy art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia.

Dodatkowo podniesiono, że nawet gdyby przyjąć deklaratoryjny charakter decyzji o wygaśnięciu pozwolenia prawnego, to w ocenie Sądu dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, brak jest podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej.

W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że ustalenie opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można w niniejszym stanie faktycznym stwierdzić, iż strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części, w której Sąd I instancji zajął stanowisko w sprawie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 280 pkt 1a w zw. z art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że ustalenie przez organ opłaty podwyższonej było nieuzasadnione, gdyż nie można stwierdzić, iż spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu art. 280 pkt 1a ustawy Prawo wodne jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z wód, zaś cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na podstawie art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia,

2) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w tym przepisie, następuje dopiero z dniem wydania konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że skutek ten następuje z mocy prawa już z chwilą zajścia okoliczności w nim wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, co oznacza, że ziszczenie się dyspozycji ww. przepisu nie jest uzależnione od wydania decyzji w tym przedmiocie, zaś ewentualna decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter jedynie deklaratoryjny, a więc tylko potwierdza stan zaistniały wskutek ziszczenia się ww. przesłanki, a zatem nie kreuje, nie znosi i nie zmienia żadnego stosunku prawnego,

3) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 135 i 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w zw. z art. 418 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, o którym mowa w art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., tj. wygaśnięcia pozwolenia na skutek upływu terminu, na jakie zostało wydane, brak stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w drodze decyzji pozostaje okolicznością, która nie ma bezpośredniego wpływu na wymierzenie opłaty podwyższonej, zaś w przypadku, o którym mowa w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. dla naliczenia opłaty podwyższonej konieczne jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia, która ma charakter konstytutywny, podczas gdy konstrukcja ww. przepisów jest taka sama, ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje tych sytuacji, a art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. w ogóle nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w przypadku w nim uregulowanym, a więc tym bardziej nie ma podstaw, aby przyjąć, że ewentualna decyzja w tym przedmiocie miałaby mieć charakter konstytutywny,

4) art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez uznanie, że przyjęcie stanowiska, wedle którego "w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa", podczas gdy to właśnie przyjęcie poglądu, że dla wygaśnięcia pozwolenia w sytuacji określonej w art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. konieczne jest wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym stawia podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż aż do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogą one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie w części, w której Sąd I instancji zajął stanowisko w sprawie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu Dyrektor przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Organ wskazał, że przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej, jak wynika z art. 280 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jest korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu tego przepisu jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z usług wodnych. Podkreślono, że wbrew stanowisku WSA, cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., na okres dłuższy niż 20 lat, jeśli upłynęło już 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia, wynika to z samego brzmienia art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r., w myśl którego, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Dyrektor zauważył, że przepis ten z mocy prawa skrócił okres obowiązywania określonej kategorii pozwoleń, do których zalicza się również pozwolenie wodnoprawne udzielone spółce decyzją z 28 sierpnia 2020 r.

Następnie wskazano, że wygaśnięcie decyzji oznacza utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego. Zdarzeniem, z którym przepis art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Z chwilą wystąpienia tej określonej normatywnie przesłanki decyzja o udzieleniu pozwolenia samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa. Po upływie wskazanego w art. 11 ww. ustawy okresu 20 lat, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Z tym właśnie zdarzeniem został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia, a nie z wydaniem jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie wygaśnięcia. Zdaniem organu, przyjęcie, jak to uczynił Sąd I instancji, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11, pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu całkowicie nieuprawnione i pozbawione podstawy prawnej jest różnicowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której pozwolenie wygasło na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. od wygaśnięcia na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. Konstrukcja obu tych przepisów jest taka sama, tzn. ustawodawca wskazuje, że pozwolenie/pozwolenia wodnoprawne "wygasa"/"wygasają" i podaje konkretne zdarzenia, z którymi wiąże skutek w postaci wygaśnięcia pozwolenia. Niezrozumiałe dla organu jest, dlaczego zdaniem Sądu I instancji w przypadku wygaśnięcia pozwolenia na podstawie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie ma charakter jedynie deklaratoryjny i jej wydanie nie jest konieczne do wymierzenia opłaty podwyższonej, natomiast w przypadku analogicznej regulacji art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2005 r. decyzja stwierdzająca wygaśnięcia ma już charakter konstytutywny i wobec tego bez jej wydania nie jest możliwe naliczenie opłaty podwyższonej. Dyrektor stoi na stanowisku, że takie różnicowanie jest nieuzasadnione zwłaszcza z tego względu, że art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. w ogóle nie zawiera dyspozycji nakazującej organowi wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w przypadku w nim uregulowanym, a więc tym bardziej nie ma podstaw, aby przyjąć, że ewentualna decyzja w tym przedmiocie miałaby mieć charakter konstytutywny. Sam ustawodawca uznał wszak, że w tej sytuacji stwierdzanie wygaśnięcia pozwolenia w drodze decyzji nie jest konieczne.

Według organu niczego nie zmienia tu również powołany przez Sąd I instancji art. 418 Prawa wodnego z 2017 r. Podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne wygasa w dniu ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek, bez względu na dalsze zachowanie się podmiotu, który był uprawniony z tego pozwolenia, organów administracji wodnej, czy osób trzecich. Fakt, że wygaśniecie pozwolenia w przypadku zrzeczenia się lub nierozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych, zgodnie z art. 418 ust. 1 i 2 wymaga stwierdzenia w drodze decyzji, nie ma żadnego wpływu na datę tego wygaśnięcia. Decyzja wygaszająca ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdza istniejący już stan prawny. Decyzja taka wywołuje skutki prawne wstecz (ex tunc), czyli od chwili ziszczenia się przesłanek uzasadniających wygaśnięcie pozwolenia. Dlatego też data wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego nie ma żadnego znaczenia przy badaniu legalności prowadzenia działalności wymagającej takiego pozwolenia.

Organ nie zgodził się również z argumentem Sądu I instancji, że przyjęcie stanowiska wedle którego "w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym właściwy organ nie orzeka przez wydanie decyzji administracyjnej, albo że możliwe jest jej działanie z mocą wsteczną w zakresie określonych konsekwencji prawnych stawiałoby adresatów takich pozwoleń w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny oraz kłóciło się z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasad demokratycznego państwa prawa". Dyrektor zauważył, że z reguły wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje po upływie pewnego czasu od daty, w której spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia pozwolenia. Dlatego też, w ocenie organu, to właśnie zaaprobowanie poglądu WSA, że dla wygaśnięcia pozwolenia konieczne jest wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym stawia podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie Prawa wodnego z 1974 r. w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska, gdyż aż do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogą one, mimo faktycznego wygaśnięcia przysługujących im uprawnień, w dalszym ciągu korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora należało stwierdzić, że skoro pozwolenie udzielone spółce wygasło z mocy prawa w 2020 roku, to w III kwartale 2021 r. spółka korzystała z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Z konstrukcji przepisów art. 280 pkt 1a oraz art. 281 ust. 1 pkt 1 wynika w sposób jednoznaczny, że przesłankami warunkującymi obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego na ich pobór, decyzja uchylona przez Sąd I instancji była zatem prawidłowa.

Pismem z 22 marca 2024 r. (złożonym z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.) spółka wniosła o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, jaki charakter prawny, to jest deklaratoryjny czy konstytutywny ma decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087; dalej: ustawa z 2005 r.). Ocena ta bowiem przesądza, czy zaistniały przesłanki do ponoszenia przez T. z o.o. z siedzibą w J. opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) z uwagi na korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej celowe jest dokonanie ich łącznej analizy i oceny. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą bowiem naruszenia art. 11 ustawy z 2005 r.

Istota tych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, jaki charakter prawny, to jest deklaratoryjny czy konstytutywny ma decyzja stwierdzająca wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. Ocena ta bowiem stanowi podstawę do dalszych rozważań, czy zaistniały przesłanki do ponoszenia przez spółkę opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233) z uwagi na korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. "Pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne".

Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej konieczna staje się więc analiza charakteru prawnego decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego po ziszczeniu się przesłanek zawartych w art. 11 ustawy z 2005 r., a więc czy jest to decyzja deklaratoryjna, czy konstytutywna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ta nie posiada charakteru konstytutywnego, a deklaratoryjny. Zauważyć należy, że we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym pojawiały się poglądy o konstytutywnym charakterze decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Obecnie zaś przeważa jednolita koncepcja o deklaratoryjnym charakterze tego rodzaju decyzji (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyrok NSA z 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 51/14; wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1120/14; wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2756/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1730/10, publ. LEX nr 1152017). Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc. Data wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest datą, od której przestaje ono obowiązywać. W rozpoznawanym przypadku jest to 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, zaś skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa, za czym przemawia wykładnia językowa art. 11 ustawy z 2005 r. ("wygasają"). Zwrócić bowiem należy uwagę, że akty konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne. Mają one charakter twórczy, nowa sytuacja prawna powstaje nie z mocy ustawy, ale z mocy opartego na ustawie aktu administracyjnego. Obowiązują one ex nunc. Akty deklaratoryjne same nic nowego nie tworzą w porządku prawnym, potwierdzają jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy określone prawa i obowiązki. W tych aktach tkwi także element twórczy, kształtujący, albowiem dopiero od chwili wydania takiego aktu adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo (por. M. Kasiński, Akty administracyjne – pojęcie i rodzaje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 7, Warszawa 2019, s. 556). Z takim właśnie deklaratoryjnym charakterem decyzji dotyczącej wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego wygasa w wyniku ziszczenia się warunku wskazanego w ustawie. Wydana w tej sprawie decyzja może jedynie potwierdzić zaistniały w sprawie stan prawny.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeczy temu treść art. 138 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 418 ust. 1 i 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 11 ustawy z 2005 r. - upływ 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (art. 418 ust. 1 Prawo wodne z 2017 r.) ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 11 ustawy z 2005 r. następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 ustawy Prawo wodne wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m. in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5378/21).

Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej, że korzystanie ze środowiska nastąpiło bez stosownego pozwolenia (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2459/16, wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17). Dodać należy, że charakter prawny pozwolenia wodnoprawnego od wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 1974 r. do wejścia w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. ewoluował. Nie istnieje zatem zasada kontynuacji (ciągłości) domniemanego obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r., dopóki właściwy organ nie stwierdzi w drodze decyzji jego wygaśnięcia. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy charakterem prawnym pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 1974 r. oraz ustawy Prawo wodne z 2001 r., a pozwoleniem wodnoprawnym wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. Na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. zgoda wodnoprawna jest instytucją prawną, na NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 6251/21).

W wyroku z 19 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1210/14, CBOSA) NSA wyraził pogląd na temat charakteru prawnego art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r., który również podziela Sąd orzekający w tym składzie zgodnie z którym "Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń". Pogląd ten ma potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087, zob. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3601).

Reasumując, stwierdzić należy, że w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 11 ustawy z 2005 r., że skutek prawny następuje tu z mocy samego prawa (wygasają po upływie 20 lat), a decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, jak twierdzi Sąd I instancji. Oznacza to, że skutek prawny w postaci wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego następuje nie z chwilą, kiedy decyzja stwierdzająca wygaszenie w oparciu o art. 11 ustawy z 2005 r. stała się ostateczna, ale z upływem okresu wskazanego w tym przepisie (por. w tej kwestii argumentację zawartą w cyt. wyżej wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 701/17, CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zaakceptowanie stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że konieczne jest wydanie konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego oznaczałoby, że wbrew temu, jak wprost stanowi art. 11 ustawy z 2005 r., pozwolenie wodnoprawne wygasałoby nie z chwilą upływu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna, ale z bliżej nieokreśloną w czasie chwilą wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Rację ma więc skarżący kasacyjnie organ, że sytuacja taka skutkowałaby nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji podmiotów korzystających ze środowiska i naruszałoby art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Podstawą nałożenia opłaty podwyższonej, jak wynika z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jest korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu tego przepisu jest pozwolenie obowiązujące i uprawniające do legalnego korzystania z usług wodnych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. na okres dłuższy niż 20 lat, jeśli upłynęło już 20 lat od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia stała się ostateczna, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia w drodze decyzji wygaśnięcia takiego pozwolenia.

Powyższe rozważania przesądzają o zasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zasadnie organ skarżący kasacyjnie przyjął, że T. z o.o. z siedzibą w J. korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co uprawniało organ do określenia opłaty podwyższonej w oparciu o art. 281 ust. 5 w zw. z art. 280 pkt 1a Prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.