Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 749/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 317/20 w sprawie ze skargi L. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie postępowania odszkodowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 317/20, po rozpoznaniu skargi L. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie postępowania odszkodowawczego, w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L. G. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje:

W dniu 19 września 2013 r. (data wpływu do Prezydenta m.st. Warszawy) L. G. złożył wniosek o ustalenie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość stanowiącą dz. ew. [...] z obrębu [...] o pow. 2395m2, położoną w Warszawie w rejonie ul. [...].

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], odmówił ustalenia odszkodowania za wskazaną powyżej działkę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 6 marca 2017 r. L. G. złożył do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy, a następnie w dniu 18 października 2017 r. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] zajętą pod drogi w rejonie ulicy [...].

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 7 października 2019r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o udostępnienie mapy sytuacyjnej nieruchomości z projektowanym podziałem, którą otrzymał w dniu 23 grudnia 2019 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił o wydanie opinii prawnej w przedmiocie dalszego przebiegu postępowania i w dniu 25 sierpnia 2020 r. uzyskał opinię, zgodnie z którą zasadne jest wystąpienie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W piśmie z dnia 28 maja 2020 r. Prezydent poinformował skarżącego, że rozstrzygnięcie merytoryczne zostanie wydane do dnia 31 sierpnia 2020 r.

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. L. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy.

W złożonej skardze L. G. wniósł o zobowiązanie organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. przesądzenie o istnieniu uprawnienia L. G. do uzyskania odszkodowania, o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości adekwatnej do przewlekłości i bezczynności, o przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 21473,35 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz L. G. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie. Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu powyższego wniosku Sąd uznał za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd podał, że wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania oraz fakt, że w piśmie z dnia 28 maja 2020 r. Prezydent poinformował skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2020r. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie spowoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie sprawa o odszkodowanie nie została rozpoznana przez ponad półtora roku od otrzymania akt przez Prezydenta po uchyleniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Uwzględniając zatem złożoność materii prawnej i faktycznej, koniecznej do zweryfikowania i oceny w toku postępowania, Sąd wskazał, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy, przez ten okres organ nie informował o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy poza jedną informacją z dnia 28 maja 2020 r.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności powodują, że nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Przy czym Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący.

Odnosząc się do wniosku skargi o zasądzenie sumy pieniężnej, Sąd uznał, że brak jest przesłanek do jego uwzględnienia, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o ukaranie organu grzywną i w tej części skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w zakresie punktu 2, tj. w zakresie stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz 37 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ w postępowaniu podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, zbędnych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, ani działań, które można zinterpretować jako celowe unikanie rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie punktu 2 i wydanie przez

Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę w tym zakresie. Wniesiono ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono że sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego wynika bowiem, iż w okresie od 7 października 2019 r. (po wpływie do organu I instancji akt administracyjnych sprawy) organ podejmował liczne czynności w sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie dla oceny i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy, prowadzącego w sposób przewlekły przedmiotowe postępowanie, okolicznością usprawiedliwiającą długość procedowania sprawy, stanowiła też panująca pandemia COVID-19, która spowodowała opóźnienia we wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych oraz fakt wprowadzenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że konkluzja Sądu, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest tym bardziej nieuzasadniona, że Sąd w uzasadnieniu wyroku sam wskazał, że organ I instancji już dwukrotnie wydawał decyzje załatwiające przedmiotowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, które były uchylane, a organ został zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i podejmowania czynności niezbędnych do zakończenia sprawy, co też w ocenie skarżącego aktywnie czynił z uwzględnieniem skomplikowanego charakteru niniejszej sprawy.

Podniesiono ponadto, że Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku przeprowadził analizę uzasadniającą istnienie przewlekłości organu w niniejszej sprawie, jednak w zakresie istnienia rażącego naruszenia prawa poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu tego faktu, co pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do bezczynności w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na postępowanie wyjaśniające, które prowadził w niniejszej sprawie. Organ wskazuje, że został zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i podejmowania czynności niezbędnych do zakończenia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że skarżący nie kwestionuje, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.

Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.149 § 1 a p.p.s.a. oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy z jej akt wynika, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania L. G. wystąpił 19 września 2013 r. Minie zatem niebawem dziesięć lat od złożenia wniosku, a organ mając wykwalifikowanych prawników twierdzi nadal, że sprawa ma charakter tak skomplikowany, że nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie. A co więcej po tylu latach jej prowadzenia i upływie 10 lat od wydania decyzji podziałowej, z czym wiązał się wpis w dziale II księgi wieczystej m.st. Warszawy, jako właściciela spornej działki, organ decyduje o wystąpieniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Biorąc pod uwagę okoliczność wydania dwóch odmownych decyzji na przestrzeni od 2013 r. do 2019 r. i oceniając jedynie okres trwania postępowania od 7 października 2019 r. (data zwrotu akt do organu wraz z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 maja 2019 r.) nie może budzić wątpliwości rażący charakter przewlekłości tego postępowania. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 7 października 2019 r. Po dwóch miesiącach od tej daty organ w piśmie z dnia 10 grudnia 2019 r. zwrócił się do Wydziału Geodezji o nadesłanie mapy z projektowanym podziałem działki nr [...], co - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - powinien uczynić niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Ponadto na znaczenie decyzji podziałowej zwrócono już uwagę w opinii prawnej z dnia 19 grudnia 2017 r. (k. 126 akt adm.), co już wówczas powinno skłonić organ o zwrócenie się do Wydziału Geodezji o nadesłanie mapy z projektowanym podziałem działki nr [...]. Drugą czynnością, którą organ wykonał było zwrócenie się do Biura Prawnego o opinię w dniu 24 listopada 2020 r. Zdziwienie zatem budzi, że w skardze kasacyjnej pełnomocnik kilkakrotnie akcentuje, że organ wykonał liczne czynności. Jak wynika z treści pisma skierowanego do Wojewody z dnia 12 października 2020 r. już w tym piśmie organ wskazywał na konieczność wystąpienia o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co znalazło też potwierdzenie w opinii prawnej z 24 listopada 2020 r. Jednakże pozew w tej sprawie organ złożył dopiero po siedmiu miesiącach - w czerwcu 2021 r. Z akt wynika, że pozew przyjęto to wysłania w dniu 21 czerwca 2021 r., czyli już po wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r., a nie jak podkreśla się w skardze kasacyjnej przed wydaniem wymienionego wyroku. Akta sprawy nie potwierdzają tezy skargi kasacyjnej, że organ regularnie podejmował czynności w sprawie, bowiem poza uzyskaniem mapy podziałowej z 2011 r. i zwróceniem się do Biura Prawnego o opinię ( po upływie roku od zwrotu akt od Wojewody) organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym w sposób oczywisty i rażący naruszone zostały wszystkie możliwie terminy załatwienia sprawy. Czas, w którym organ podejmował czynności (nie wydając jednak merytorycznego rozstrzygnięcia) nie jest działaniem bez zbędnej zwłoki lecz stanowi o wykonywaniu w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu, co nosi wyraźne cechy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Mając na uwadze, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 K.p.a.), to sposób prowadzenia czynności w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nadmiernie długie odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami i brak skoncentrowania w czasie czynności wyjaśniających, wskazują na naruszenie powyższych regulacji w kontekście przewlekłości w stopniu rażącym.

Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wymaga podkreślenia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał bowiem powody, dla których uznał, że przewlekłość w niniejszej sprawie miała w jego ocenie charakter rażący. Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie sprawa o odszkodowanie nie została rozpoznana przez ponad półtora roku od otrzymania akt przez Prezydenta po uchyleniu przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. Uwzględniając zatem złożoność materii prawnej i faktycznej, koniecznej do zweryfikowania i oceny w toku postępowania, Sąd wskazał, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy, przez ten okres organ nie informował o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy poza jedną informacją z dnia 28 maja 2020 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd podkreślił przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Zdaniem Sądu powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.