Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 35 ust 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 listopada 2022 r., znak: WI-I.7840.7.122.2021.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. znak: AB.IV.6740.1.252.2021.JK, działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) Starosta Krakowski odmówił T. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Hala przeładunkowa o funkcji magazynowej, ściany oporowe, budowa dojazdu, rozbiórka i budowa odcinka sieci wodociągowej na dz. nr [...] w m. K. gm. K.".

Od powyższej decyzji odwołalnie złożył T. B., wnosząc o uchylenie decyzji.

Decyzją z dnia 15 listopada 2022 r. znak: WI-I.7840.7.122.2021.EU, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zm.) Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zm.). Wojewoda wskazał, że w analizowanej sprawie, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, postanowieniem z 5 maja 2021 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, określając te nieprawidłowości w 12 głównych punktach. Termin wykonania obowiązku został ustalony do 7 czerwca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego ww. postanowienie, zostało wydane prawidłowo. Wszystkie nałożone obowiązki dotyczyły kwestii merytorycznych, wymagających doprecyzowania lub uzupełnienia. Niewykonanie któregoś z tych obowiązków, w oznaczonym terminie uzasadnia udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu 31 maja 2021 r. Inwestor złożył wyjaśnienia dotyczące wszystkich punktów postanowienia wraz z uzupełnionymi egzemplarzami projektu budowlanego. Pomimo tego Starosta Krakowski wydał decyzję odmowną z powodu: nieprzedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej lub ewentualnego pisma lub postanowienia z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Krakowie informującego o braku konieczności uzyskania w/w decyzji (pkt. 2 ww. postanowienia) oraz niedoprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy (pkt. 5 postanowienia).

W ocenie Wojewody Małopolskiego, stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości upoważniały do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że działka objęta planowaną inwestycją, zgodnie z zapisami uchwały Nr XXXVII/458/2017 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej: m.p.z.p.), leży w terenach o symbolu U5 - tereny zabudowy usługowej. Podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa usługowa oraz produkcyjna o profilu ogrodniczym, magazyny, garaże (§ 28 ust. 2 m.p.z.p.). Projekt budowlany obejmuje swym zakresem halę przeładunkową o funkcji magazynowej przy istniejącym magazynie – chłodni płodów rolnych, zakwalifikowaną przez projektanta do II kategorii obiektów budowlanych. Obiekty zaliczone do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych wskazane zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane.

Ponieważ poza budynkami gospodarczymi, jako budynkami służącymi gospodarce rolnej w kategorii II załącznika do ustawy Prawo budowlane, wymieniono też budynki produkcyjne i inwentarsko-składowe, budynki służące gospodarce rolnej, wynikające z II kategorii obiektów budowlanych, są związane przede wszystkim z prowadzoną gospodarką rolną. Budynek służący gospodarce rolnej winien uwzględniać warunki wynikające z zapisów szczególnych w tym ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U.2022.461) oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U.2021.1326), wskazujących warunki jakie winien spełnić inwestor planując budowę budynku związanego z produkcją rolną. Zatem pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, powinno nawiązać do definicji sformułowanej w art. 553 w związku z art. 461 kc.

Zdaniem organu odwoławczego samo spełnienie warunku z art. 553 Kc nie stanowi czynnika decydującego o spełnieniu warunku gospodarstwa rolnego, albowiem warunkiem niezbędnym jest, aby działki położone były w terenach przeznaczonych zgodnie z m.p.z.p. pod zabudowę rolną. O rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania (patrz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1094/19 oraz postanowienie SN z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98).

Jak wyżej wskazano, działka objęta inwestycją, leży w terenach zabudowy usługowej

z podstawowym przeznaczeniem jako zabudowa usługowa oraz produkcyjna o profilu ogrodniczym, magazyny, garaże (§ 28 ust. 2 m.p.z.p.). Zatem nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że projektowana hala przeładunkowa jest kontynuacją istniejącej zabudowy na działce rolnej. Nie stanowi ona obiektu, o którym mowa w II kategorii obiektów budowlanych, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, albowiem jej funkcja wypełnia kryteria obiektów wskazanych w XVIII kategorii obiektów.

Jeśli chodzi o obowiązek przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 2, 4, 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) oraz wyjaśnił, że na dz.ew.nr [...] zlokalizowane są gleby zaliczane do kasy: RIIIa, PsIII, PsIV, B, Bz, dr, Ws (patrz wypis z rejestru gruntów – akta organu I instancji, karta nr [...]). W miejscu objętym inwestycją działka stanowi grunty rolne RIIIa (patrz projekt budowlany str. 9

i projekt zagospodarowania działki – część rysunkowa).

Udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie mogło nastąpić na terenie rolnym bez wyłączenia go z produkcji rolnej. Zatem zasadne było żądanie powyższej uzyskania przez inwestora decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej.

Tymczasem Inwestor na potwierdzenie własnego stanowiska w tym zakresie, nie przedłożył ww. decyzji, ani zaświadczenia właściwego organu o braku podstaw do orzekania w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii "inwestor jest rolnikiem", organ wyjaśnił, że rolnikiem jest osoba spełniająca warunki wynikające z zapisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U.2022.461). Organ nie znalazł jednak podstaw do sprawdzania tej okoliczności, gdyż – jak podał ocena ta nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Wojewoda ustalił nadto, że uchwałą nr XXVI/268/2020 Rady Miejskiej

w K. z 24 września 2020 r. wprowadzono zmiany m.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisu: wskaźniki intensywności zabudowy: minimalny - 0,01, maksymalny – 3,0. M.p.z.p. w zakresie definicji wskaźnika intensywności zabudowy odsyła do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy przez intensywność zabudowy rozumienie się "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Wskaźniku powierzchni zabudowy definiowany jest w zapisach m.p.z.p. jako procentowy udział powierzchni zabudowanej budynkami w poziomie terenu, liczony po obrysie ścian zewnętrznych obiektów, w powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia działki objętej inwestycją wynosi 10,9887 ha czyli 109 887,00 m2. Z zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu (pkt. 5 projektu budowlanego) wynika, że powierzchnia zabudowy ogółem (wraz z powierzchnią istniejących szklarni i wiat) wynosi 69 007,74 m2 w tym:

- powierzchnia zabudowy projektowanej hali przeładunkowej – 112,81 m2

- powierzchnia zabudowy istniejących budynków – 5 512,10 m2

- powierzchnia istniejącej szklarni – 62993,12 m2

- powierzchnia istniejących wiat – 389,71 m2

- powierzchnia terenu utwardzonego – istn. + proj. – 14 464,65 m2

- powierzchnia innych części terenu: zbiorników buforowanych istn. – 292,12 m2, kominów wolnostojących istn. – 13,44 m2, murów oporowych – istn. + proj. – 16,76 m2, schodów terenowych istn. – 42,27 m2,

- powierzchnia całkowita budynków – istn. + proj. – 6 208,38 m2

- wskaźnik intensywności zabudowy – 0,056.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie do obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy przyjęto wartość powierzchni zabudowy równą 6153,67 m2 i powierzchnię działki budowlanej równą 109887,00 m2. Zasadnie zatem organ I instancji stwierdził błąd w obliczeniu wskaźnika intensywności zabudowy. Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż do wskaźnika powierzchni zabudowy należy wliczyć tylko "sumę powierzchni wszystkich kondygnacji mierzonej na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznych budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (suma powierzchni całkowitej wszystkich budynków na działce)" (por. pismo z dnia 22 października 2021 r.). Wartość ta winna obejmować wszystkie obiekty budowlane i nie sposób pomijać w tym zakresie szklarni.

Organ wyjaśnił nadto, że w przypadku gdy zapisy m.p.z.p. podają szczególne zasady określenia powierzchni zabudowy, należy je stosować w pierwszej kolejności. W przypadku braku takich zapisów, należy stosować obowiązujące lub wskazane

w odrębnych przepisach normy. W zapisach m.p.z.p. jednoznacznie wskazano, iż do obliczania wskaźnika powierzchni zabudowy należy uwzględnić powierzchnię zabudowaną budynkami w poziomie terenu, liczoną po obrysie ścian zewnętrznych obiektów. Powyższy zapis nie jest tożsamy z definicją powierzchni zabudowy, wynikającej z Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997, w której wskazano elementy nie wliczane do tej powierzchni, w tym powierzchnie zajmowane przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Szklarnie, wyłączone przez projektanta z obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, wypełniają definicję ustawową budynku (por. wyrok NSA z 29.11.2013 r. II FSK 2944/11). Przedmiotowe szklarnie, w szczególności z uwagi na ich gabaryty, posiadają fundament i są trwale związane z gruntem. Ponadto z uwagi na pełnioną funkcję są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadają dach, co kwalifikuje je do grupy budynków, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewody projekt budowlany nie został uzupełniony także w zakresie określenia poprawnej kategorii obiektu budowlanego (pkt 6 postanowienia). Dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego – budowa hali przeładunkowej o funkcji magazynowej – winna być przyjęta bowiem XVIII kategoria obiektu budowlanego (tj. budynki przemysłowe oraz obiekty magazynowe).

Na powyższą decyzję T. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawi przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 13 marca 2023 r. skarżący uzupełnił skargę, kwestionując przyjęte przez organy podstawy wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zmian.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej jako: P.b.) oraz w niniejszej sprawie art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: (....) c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, (...) 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Podkreślenia wymaga, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ust. 3). Natomiast, wedle art. 35 ust. 4 p.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że spełnione zostały określone prawem wymagania, w tym inwestycja wydana została z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (vide: art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.), organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W taki sposób jest zapewniana realizacja zasady wynikającej z art. 4 p.b., który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Niezależnie od przepisów Prawa budowlanego organy administracji wiążą przepisy proceduralne, z których wynika m.in. obowiązek zebrania materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.). Organ zobowiązany jest ocenić przy tym na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się wydając decyzję. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego, który odmówił skarżącemu pozwolenia na budowę hali przeładunkowej o funkcji magazynowej, ścian oporowych, dojazdu, rozbiórki i budowy odcinka sieci wodociągowej na działce nr [...] w K.. Podstawą odmowy były dwie główne kwestie: brak przedłożenia przez skarżącego decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej oraz niedoprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, wyjaśniając obie kwestie, organy architektoniczno-budowlane popełniły istotne błędy proceduralne oraz materialnoprawne.

Odnosząc się do kwestii wymagalności w przedmiotowej sprawie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej należy wyjść od tego, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2409, dalej: u.o.g.r.l.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l. wydanie decyzji o wyłączeniu produkcji użytków rolnych następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Znowu z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. wynika, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim "uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Niewątpliwie zatem, gdy przedmiotem postępowania w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę jest nieruchomość stanowiąca użytek rolny oznaczonej klasy bonitacyjnej, decyzja zezwalająca na wyłączenie takiego gruntu z produkcji rolnej musi poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę, jeśli jest wymagana.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem z 5 maja 2021 r. Starosta Krakowski nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wraz z załącznikiem graficznym - dla wnioskowanej inwestycji. W pismach z 28 maja 2021 r. oraz 16 września 2021 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że wyjaśnienie tej kwestii zawiera projekt budowlany w punkcie 7 opisu projektu zagospodarowania terenu (s. 9), w nawiązaniu do punktu 2 (s. 3). Podkreślił, że projektowana hala jest kontynuacją istniejącej zabudowy na działce na terenie działki nr [...] w K., na której prowadzi się wyłącznie działalność rolniczą, a inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolniczego o profilu ogrodniczym i nie zamierza prowadzić na tym terenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Ustosunkowując się do tej kwestii Starosta Krakowski w decyzji z 10 listopada 2021 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził: "Pełnomocnik inwestora nie załączył ostatecznej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej lub postanowienia z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w K. informującego o braku konieczności uzyskania w/w decyzji."

Również Wojewoda Małopolski, przedstawiając kwestię decyzji o wyłączeniu, podkreślił brak wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. i zarzucił inwestorowi, że ten "nie przedłożył również zaświadczenia właściwego organu o braku podstaw do orzekania w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej".

Z powyższego wynika, po pierwsze, że organ I instancji skierował do skarżącego nieprecyzyjne postanowienie w zakresie omawianego problemu, skoro w wykonaniu tego obowiązku dopuścił przedłożenie nie tylko decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, lecz także "postanowienia z Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w Krakowie informującego o braku konieczności uzyskania w/w decyzji". Podobnie Wojewoda, akceptując treść wezwania do usunięcia braków projektowych, przyjął, że wezwanie w zakresie ww. decyzji mogło być wykonane przez przedłożenie "zaświadczenia właściwego organu o braku podstaw do orzekania w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej". Pomijając już kwestię podstaw prawnych wydania postanowienia, względnie zaświadczenia o braku podstaw do wydania decyzji, trzeba dostrzec, że stanowisko organów co do wymagalności decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji nie było stanowcze, skoro oczekiwały one od inwestora bądź decyzji bądź pisemnego i urzędowego potwierdzenia, że decyzja taka nie jest wymagana.

Takie działanie nie zasługuje na aprobatę i pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., który pozwala organowi architektoniczno-budowlanemu żądać od inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę "wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Do takich aktów należy z pewnością decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, nie zaś postanowienie tudzież zaświadczenie lub innego rodzaju pismo potwierdzające brak wymagalności tej decyzji w konkretnym przypadku. Podkreślić trzeba, że chociaż obowiązkiem inwestora jest przedłożenie odpowiednich pozwoleń, uzgodnień lub opinii, to ostatecznie obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zweryfikowanie kompletności przedłożonych dokumentów i wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku i projektu, jeśli nie są one kompletne. Przy tym organ, żądając określonego dokumentu, powinien wykazać, iż jest on wymagany w konkretnej sprawie.

Co się tyczy już bezpośrednio wyłączenia gruntów z produkcji, należy podnieść, że zostało ono zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Stanowi on, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa "wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która świetle art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy" (wyr. WSA w Poznaniu z 16.12.2013 r., II SA/PO 1058/13, Legalis). Zastrzeżenie to, jak słusznie podnosi się w doktrynie, dotyczy wyłącznie przypadków, gdy wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji jest wymagane (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz", Legalis 2015, art. 11). Takim przypadkiem, w którym nie jest wymagana decyzja o wyłączeniu, jest przede wszystkim sytuacja, gdy wskutek realizacji inwestycji grunt pozostanie gruntem rolnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4). W związku z treścią art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy, należy też uwzględnić, że w świetle art. 4 pkt 2 u.o.g.r.l. przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu trzeba rozumieć budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Znowu, z art. 4 pkt 32 u.o.g.r.l. wynika, że przez gospodarstwo rolne, w rozumieniu ustawy, rozumie się gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), który stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są, z kolei, nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c.).

Jak wynika z informacji z rejestru gruntów, działka nr [...], na której planowana jest hala przeładunkowa o funkcji magazynowej, obejmuje gleby zaliczane do klas: RIIIa, PsIII, PsIV, B, Bz, dr, Ws. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że w miejscu planowanej inwestycji znajdują się grunty klasy RIIIa. W uchwale Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XXXVII/458/2017 z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. (dalej: miejscowy plan), przedmiotowa działka stanowi tereny zabudowy usługowej (U5). Zgodnie z § 28 ust. 2 podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest zabudowa usługowa oraz produkcyjna o profilu ogrodniczym, magazyny, garaże. Zgodnie z § 28 ust. 3 przeznaczeniem towarzyszącym jest: 1) zieleń urządzona; 2) drogi wewnętrzne, dojazdy, ciągi pieszo-jezdne, trasy rowerowe, ciągi piesze; 3) miejsca postojowe; 4) obiekty małej architektury; 5) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; 6) garaże.

Skarżący planuje budowę hali przeładunkowej o funkcji magazynowej wraz z ścianami oporowymi, dojazdem i rozbiórką oraz budową odcinka sieci wodociągowej na działce nr [...] w K.. W części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego dotyczącej hali, która bezsprzecznie stanowi główny element planowanej inwestycji, określono zamierzony sposób użytkowania w sposób następujący: "Projektowana hala przeładunkowa to obiekt służący gospodarce rolnej. Przeładunek będzie realizowany sezonowo w okresie od kwietnia max. do połowy listopada (około 215 dni). Halę przeładunkową z dwoma dokami przeładunkowymi zaprojektowano w strefie przylegającej do dwóch bram wjazdowych do istniejącego magazynu-chłodni przeznaczonego na płody rolne. Projektowana hala będzie funkcjonalnie połączona z istniejącym budynkiem w części jednokondygnacyjnej, magazynowej z chłodniami – w projektowanej hali będą składowane palety z płodami rolnymi przewożone na wózkach widłowych z istniejących magazynów-chłodni bezpośrednio przed przeładowaniem towaru do samochodu ciężarowego odbiorcy. Pomieszczenie przeładunkowe ma na celu zabezpieczenie ładunku przed działaniem czynników pogodowych oraz zapewnienie stabilności temperatury w istniejących pomieszczeniach magazynowych-chłodniach, w których istnieją zwiększone wymagania dotyczące reżimu temperaturowego i warunków przechowywania".

W ocenie Sądu przywołany opis wskazuje, że przedmiotowa hala przeładunkowa mieści się w definicji budynków służących wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeśli przyjąć, że wchodzi ona w skład gospodarstwa rolnego w podanym wyżej rozumieniu. W tym rozumieniu ma znaczenie aktualne wykorzystanie gruntu. Wątek ten nie został natomiast wystarczająco przez organy zbadany, podczas gdy w świetle twierdzeń skarżącego i treści projektu budowlanego było to konieczne. Już tylko z przedłożonego w sprawie projektu zagospodarowania terenu i opisu do niego wynika, że na działce tej o powierzchni 109.887 m2 znajdują się szklarnie oznaczone symbolami S1, S2, S3, S4, zajmujące niemal 62.993,12 m2 powierzchni działki. Jednocześnie należy dostrzec, że skarżący na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie z 13 marca 2023 r., przedstawił dokumenty mogące potwierdzać prowadzenie na działce nr [...] gospodarstwa rolnego, a także możliwość zastosowania w sprawie również art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. ze względu na prowadzenie produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu tego przepisu. Ta kwestia powinna być jednak zweryfikowane przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., nie zaś przez Sąd w postępowaniu kontrolnym, w którym ramy postępowania dowodowego zostały określone wąsko normą art. 106 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu również przeznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie (U5 – tereny zabudowy usługowej) nie powoduje, że działka utraciła przeznaczenie rolnicze, skoro przeznaczeniem dopuszczalnym dla tego terenu jest m.in. przeznaczenie produkcyjne o profilu ogrodniczym. Sąd nie podziela tym samym dokonanej w zaskarżonej decyzji wykładni § 28 ust. 2 miejscowego planu, z którego wywiedziono błędny wniosek, zgodnie z którym teren przeznaczony pod halę nie będzie użytkowany rolniczo a pod usługę.

Drugą przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stanowił brak doprowadzenia do zgodności między projektem budowlanym a miejscowym planem w zakresie § 28 ust. 4 pkt 4. Przepis ten określa dopuszczalne wskaźniki powierzchni zabudowy i terenu biologicznie czynnego dla terenu inwestycji, stanowiąc, że: a) wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 80% terenu inwestycji, b) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie może być niższy niż 10% terenu inwestycji, c) wskaźniki intensywności zabudowy: minimalny – 0,01, maksymalny – 3,0.

Spór, który powstał na tle postanowień miejscowego planu dotyczących sposobu liczenia ww. wskaźników, ogniskuje się w istocie na rozumieniu pojęcia budynek i zaliczeniu do tej kategorii istniejących na działce nr [...] szklarni, oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako obiekty S1, S2, S3, S4. Organy zakwestionowały wyłączenie przez projektanta powierzchni tych szklarni z obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy, uznając że stanowią one budynki, które należy wliczać do powierzchni zabudowy istniejącej na działce. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b. budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z powierzchni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Zdaniem Wojewody "przedmiotowe szklarnie, w szczególności z uwagi na ich gabaryty, posiadają niewątpliwie fundament i są trwale związane z gruntem. Ponadto z uwagi na pełnioną funkcję są wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadają dach, co kwalifikuje je do grupy budynków, w rozumieniu Prawa budowalnego." W ocenie Sądu te ustalenia organu są dowolnie, bowiem nie odnoszą się do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności do projektu budowlanego, z którego wynika, że szklarnie nie stanowią budynków. Przywołane powyżej sformułowanie "posiadają niewątpliwie fundament" wskazuje li tylko na przypuszczenie organu. Organ odwoławczy powinien doprowadzić do jednoznacznego wyjaśnienia, czy przedmiotowe szklarnie mają wszystkie cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., tj. powiązanie z gruntem, wydzielenie przegrodami budowlanymi, fundamenty i dach, mając na względzie, że przywołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II FSK 2944/11, dotyczący ustalenia powierzchni budynków na potrzeby podatku od nieruchomości, jest dla tych ustaleń nieadekwatny.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a przy tym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie, organ przeanalizuje kwestię wymagalności decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, a także zgodności projektu z miejscowym planem, mając na uwadze stanowisko Sądu. Organ wojewódzki ponownie rozważy też kwestię określenia kategorii planowanego obiektu budowlanego według klasyfikacji zawartej w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, kategoria hali w przedmiotowej sprawie powinna być określona w nawiązaniu do ustaleń co do planowanego rolniczego wykorzystania projektowanej hali, nie zaś do przeznaczenia działki w miejscowym planie.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził w punkcie II sentencji wyroku na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony od skargi wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz.265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.