Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1450/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1-3, 36 § 1-2, 61 § 1 i 3, 65 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 134 § 1, 149 § 1 pkt 3, 149 § 1a, 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 380/21 w sprawie ze skargi F. S.A. w W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz F. S.A. w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 380/21 oddalił skargę F. S.A. w W. (dalej: Spółka/skarżąca) na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem datowanym na 15 czerwca 2021 r. Spółka wystąpiła w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji nr 123/98 z 22 stycznia 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie, w zakresie w jakim decyzją tą umorzono postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez członków zarządu Spółki z 16 lutego 1949 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [..].

Mając na uwadze, że sprawa wszczęta ze wskazanego powyżej wniosku nie została rozpatrzona mimo upływu ponad 2 miesięcy, pełnomocnik skarżącej pismem z 14 września 2021 r. wystosował do organu administracji publicznej ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponaglenie wpłynęło do organu administracji publicznej w tej samej dacie. Pismem z 15 września 2021 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd, o stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek Spółki wpłynął do Ministra jako organu niewłaściwego w dniu 24 czerwca 2021 r. W dniu 14 września 2021 r. pełnomocnik Spółki złożył ponaglenie, zaś w dniu 15 września 2021 r. skargę na bezczynność, nie dając tym samym organowi czasu na podjęcie jakichkolwiek działań, zmierzających do zakończenia postępowania, pomiędzy złożeniem ponaglenia a złożeniem skargi na bezczynność.

Nadto Minister podał, że 12 lipca 2021 r. zwrócił się o sporządzenie opinii geodezyjnej w zakresie określenia działek ewidencyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość. Opinia geodezyjna została sporządzona w dniu 27 sierpnia 2021 r. Minister wyjaśnił też, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie zaś do art. 157 § 1 k.p.a. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie był organem administracji, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest obecnie Wojewoda. W związku z tym, w dniu 11 października 2021 r. - działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. – Minister przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu do rozpatrzenia według właściwości wniosek Spółki. Wobec powyższego nie można uznać, że Minister pozostaje w bezczynności.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że nie może zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku Spółki, albowiem jest on organem niewłaściwym rzeczowo do merytorycznego rozpoznania tego wniosku. Skoro zaś Minister nie mógł merytorycznie rozpoznać wniosku - to nie może też pozostawać w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu go w terminie ustawowym i co za tym idzie - braku wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie bezczynności Ministra Rozwoju i Technologii, do jakiej doszło z rażącym naruszeniem prawa lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "załatwienie sprawy" w rozumieniu art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. sprowadza się tylko do zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, tym samym, że bezczynności może dopuścić się jedynie organ administracji publicznej będący właściwym do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego przez stronę, który w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy podjął takie czynności, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania we wskazanej powyżej formie;

podczas gdy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że "załatwienie sprawy", o którym mowa w przywołanych powyżej przepisach, może nastąpić zarówno w formie decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, jak i w formie innej prawem przewidzianej czynności, w tym czynności materialno- technicznej, a zatem, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął kończącej to postępowanie czynności; co obejmuje również przekazanie podania do właściwego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.;

co w niniejszej sprawie powinno skutkować stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ponieważ Minister Rozwoju i Technologii w maksymalnym 2-miesięcznym terminie wynikającym z art. 65 § 1 w związku z art. 35 § 1-3 k.p.a. nie podjął czynności polegającej na przekazaniu wniosku Spółki z 15 czerwca 2021 r. do właściwego organu, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., dopuścił się on bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przez ograniczenie rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do podstawy prawnej oraz zakresu wynikającego z zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze Spółki z 15 czerwca 2021 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii;

podczas gdy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną;

co skutkowało przeprowadzeniem przez Sąd I instancji oceny postępowania Ministra Rozwoju i Technologii jedynie przez pryzmat bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. związanej z opieszałością organów administracji publicznej w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), przy jednoczesnym braku kontroli działalności Ministra Rozwoju i Technologii także pod kątem dopuszczenia się bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., do czego z uwagi na fakt, iż po dacie wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organ administracji publicznej stwierdził brak swojej właściwości i przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie Mazowieckiemu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był obowiązany.

3) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Spółki z 15 czerwca 2021 r. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii i jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że z uwagi na okoliczności sprawy, o których mowa w pkt 1 powyżej, Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz, że stan owej bezczynności istniał w dacie wniesienia rzeczonej skargi; tym samym, że skarga na bezczynność wywiedziona przez Skarżącą kasacyjnie powinna zostać uwzględniona, a zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był wydać wyrok stwierdzający bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii oraz stwierdzający, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wskazano, że Sąd I instancji sprowadził rozumienie pojęcia "załatwienie sprawy" tylko do jej rozstrzygnięcia (stosownie do art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) w drodze decyzji administracyjnej lub w drodze innego władczego aktu administracyjnego. Rozumienie pojęcia "załatwienia sprawy", jakim posługuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest zbyt wąskie i jako takie należy uznać je za błędne. Na każdym organie administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, ciąży bowiem bezwzględny i podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku oraz zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Pod pojęciem "załatwienia spraw", jakim posługuje się ustawodawca w przepisie art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. należy rozumieć nie tylko (jak chce tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) wydanie aktu władczego, kończącego dane postępowanie, ale również podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności, także o charakterze procesowym, o ile obowiązek ich podjęcia wynika z przepisów prawa. Tego rodzaju czynnością, do której podjęcia obowiązane są organy administracji publicznej - co nie powinno budzić wątpliwości - jest również przekazanie podania właściwemu organowi, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Termin na przeprowadzenie czynności wyjaśniających oraz przekazanie podania nie jest dla organu administracji niewłaściwego w sprawie nieograniczony. Organ, który na podstawie treści samego podania lub na podstawie załączonych do tego podania dowodów lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu temu organowi, względnie na podstawie faktów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi organ ten rozporządza, uzna się za niewłaściwy w danej sprawie objętej żądaniem strony, powinien takie podanie przekazać niezwłocznie organowi właściwemu (art. 35 § 2 k.p.a.). Gdy zaś brak właściwości (tak rzeczowej jak i miejscowej) organu administracji publicznej nie wynika z wniesionego do tego organu podania "na pierwszy rzut oka", tym samym, gdy poczynienie tego rodzaju ustaleń wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (co - jak wynika z pisma Ministra Rozwoju i Technologii z 12 października 2021 r. - miało miejsce w niniejszej sprawie) należy oczekiwać, że załatwienie sprawy, w tym w sposób określony w art. 65 § 1 k.p.a., nastąpi najpóźniej w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Pomimo, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. wymaga od organu "niezwłocznego" przekazania podania do organu właściwego, to takowe przekazanie w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 11 października 2021 r., a więc 1,5 miesiąca po otrzymaniu opinii geodezyjnej. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według stanu na dzień wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność z 15 września 2021 r., Minister Rozwoju i Technologii nie dopełnił w zakreślonym przez ustawodawcę terminie obowiązku wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a., co niewątpliwie świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek jako podstawę skargi pełnomocnik spółki wskazał przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i wniósł o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie, to skoro z akt sprawy administracyjnej oraz z odpowiedzi na skargę z 12 października 2021 r. wynikało, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organ administracji publicznej stwierdził brak swojej właściwości i przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie Mazowieckiemu, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przeprowadzenie kontroli działalności Ministra Rozwoju i Technologii także pod kątem dopuszczenia się przez organ bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. Spółka stwierdziła, że nie można się zgodzić z Sądem I instancji, jakoby skarga Spółki z 15 września 2021 r. miała podlegać oddaleniu, a to z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zobowiązać Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniesionego do organu wniosku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, w obecnym stanie prawnym sąd administracyjny uprawniony jest, ażeby oddalić prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność wyłącznie wtedy, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi. Tymczasem według stanu na dzień wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność z 15 września 2021 r. nie dopełnił on w zakreślonym przez ustawodawcę terminie obowiązku wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a., a zatem dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. O ile więc w związku z zakończeniem przez organ administracji publicznej przedmiotowego postępowania w sposób określony w art. 65 § 1 k.p.a. (co nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność) Sąd I instancji nie był już uprawniony do zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), to jednak ciążył na nim bezwzględny obowiązek wydania wyroku stwierdzającego bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz stwierdzającego czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1998 r., datowany na 15 czerwca 2021 r., wpłynął do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 24 czerwca 2021 r. Pismem z 12 lipca 2021 r. organ zwrócił się o sporządzenie opinii geodezyjnej w zakresie działek ewidencyjnych obejmujących dawną nieruchomość warszawską. W dniu 27 sierpnia przygotowane materiały zostały przekazane organowi. Pismem z 14 września 2021 r. Spółka wniosła ponaglenie w związku z bezskutecznym upływem terminu do wydania decyzji, a pismem z 15 września 2021 r. złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Pismem z 11 października 2021 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Minister przekazał sprawę Wojewodzie Mazowieckiemu jako właściwemu do jej załatwienia. Pismem z 12 października 2021 r. Minister udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. W takim stanie faktycznym Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że nie może zobowiązać Ministra, który nie jest organem właściwym, do załatwienia sprawy, a skoro Minister nie był organem właściwym, to nie może pozostawać w bezczynności, polegającej na nierozpoznaniu wniosku w terminie.

Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji jest wadliwe. W przypadku wniesienia wniosku do organu niewłaściwego, prowadzi ono do pozbawienia strony ochrony przed zaniechaniem ze strony organu i pozbawia środków mających służyć ochronie prawa strony do załatwienia jej sprawy w kodeksowym terminie. Organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy mógłby zwlekać z podjęciem czynności wymaganych przez kodeks, przez co sprawa strony nie byłaby rozpatrzona, zaś strona nie mogłaby tego stanu bezczynności kwestionować, skoro organ nie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania wniosku. Nie jest jednak tak, że brak właściwości zwalania organ z obowiązków względem wnioskodawcy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § k.p.a.). Regulacja ta wskazuje, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, do jego wszczęcia dochodzi już z datą doręczenia żądania organowi administracji, niezależnie od jego właściwości. Początkiem biegu terminów załatwiania spraw jest data wszczęcia postępowania administracyjnego, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony jest to data doręczenia organowi żądania strony (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 35). Jakkolwiek zgłaszana jest wątpliwość, czy w razie, gdy podanie spełnia wymagania określone w przepisach prawa, lecz zostanie mylnie wniesione do organu niewłaściwego, postępowanie zostało wszczęte z datą doręczenia tego żądania organowi administracji publicznej niewłaściwemu do rozpatrzenia sprawy, czy z datą przekazania podania organowi właściwemu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko, że wzgląd na interes wnoszącego podanie, który w tym wypadku jest stroną postępowania, nakazuje opowiedzieć się za pierwszym rozwiązaniem (podobnie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 65).

Organ administracji pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie, bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2122/14). Organ, do którego wpłynęło podanie, tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi (art. 61 § 1 k.p.a.), albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.). To oznacza, że co do zasady, dla organu, który nie kwestionuje swojej właściwości w sprawie, termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg z chwilą otrzymania podania. Organ nie może zatem biernie przetrzymywać podania, nie podejmując żadnych działań, ale obowiązany jest nadać bieg przekazanemu mu podaniu, nawet jeżeli jest on, swoim zdaniem, niewłaściwy do rozpoznania sprawy. Przekazanie podania organowi właściwemu stanowi czynność materialno-techniczną, która wprawdzie nie może podlegać odrębnemu zaskarżeniu, ale bierność organu w tym zakresie może zostać zakwestionowana w trybie skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił się od oceny, czy Minister, który stwierdził swoją niewłaściwość, w okresie poprzedzającym przekazanie wniosku według właściwości, wywiązał się z ciążących na nim obowiązków w ustawowym terminie.

Trafny jest wobec powyższego również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgłoszony w skardze kasacyjnej. Uznając, że wniosek został prawidłowo przekazany zgodnie z właściwością, Sąd I instancji powinien był uwzględnić, że nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. W piśmiennictwie dopuszcza się możliwość zaskarżenia bierności organu w przekazaniu żądania strony zgodnie z właściwością na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 65).

Należy zaakcentować, że do przekazania wniosku zgodnie z właściwością doszło dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona przed zastosowaniem przez organ art. 65 § 1 k.p.a. i przekazaniem sprawy do organu właściwego. Na dzień wniesienia skargi należy zatem ocenić, czy organ, do którego wniesiono żądanie, naruszył termin do załatwienia sprawy.

Jak wskazano zaś w uzasadnieniu powołanej uchwały, przepisy art. 149 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a., kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach - piętnuje naruszające art. 35 k.p.a. prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3 art. 149 p.p.s.a. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149 p.p.s.a., gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).

Wobec powyższego, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3 i 36 § 1-2 k.p.a., a także art. 149 § 1a p.p.s.a. Strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji i jej wniosek do chwili wniesienia skargi, mimo upływu terminów przewidzianych w kodeksie, nie został rozpoznany. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że w sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., sprawa nie została załatwiona w terminie. Stan ten uzasadnia z kolei uwzględnienie skargi na bezczynność, co jest wyjściowym warunkiem do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Dopiero ustalenie, że organ na datę złożenia skargi nie rozpoznał skutecznie wniesionego wniosku strony, stwarza dla Sądu I instancji podstawę do rozważenia, które z rozstrzygnięć powinien zastosować: czy zobowiązać organ do podjęcia określonych czynności, czy też ograniczyć się do stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności, każdorazowo uwzględniając stan faktyczny z daty wniesienia skargi. Tak więc uznanie, że w sprawie nie zachodzi podstawa do zobowiązania organu do załatwienia sprawy i wydania decyzji (jeżeli przekazanie sprawy prawidłowo nastąpiło organowi właściwemu), zobowiązuje sąd do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a w konsekwencji również na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie wziął pod rozwagę, że brak właściwości organu do załatwienia sprawy nie zwalnia z obowiązku działania na podstawie prawa. Uchylając się od dokonania oceny sprawności działań Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie, co stoi na przeszkodzie do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.