Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Protokolant: sekr. sąd. Aleksandra Osipowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 września 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 czerwca 2018 r.


UZASADNIENIE

D. S. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 26 marca 2018 r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. (dalej: ZUS, Zakład, organ) wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenia społeczne za okres: luty 2003 r. – wrzesień 2010 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres: kwiecień 2003 r. – wrzesień 2010 r. oraz na Fundusz Pracy za okres: kwiecień 2003 r.- wrzesień 2004 r., kwiecień 2005 r. – wrzesień 2010 r.

Zakład decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. znak [...] odmówił umorzenia należności na łączną kwotę [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyliczył przedłożone przez Stronę i zgromadzone w toku postępowania dowody, w oparciu o które przedstawił sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną Strony. Opisał historię prowadzonej przez Stronę działalności gospodarczej i nie wywiązywania się z obowiązków zapłaty składek do ZUS.

Organ przywołał treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie ww. przepisów.

Organ podniósł, że w stosunku do działalności Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, pkt 4 i pkt 4b u.s.u.s., nie zachodzą. Nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., bowiem nastąpiło już zaprzestanie działalności, a zobowiązanie przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sprawie nie zachodzi. Zastosowania w sprawie nie maja też przesłanki z pkt 5 i pkt 6 ww. przepisu. Co prawda Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne jako bezskuteczne, ale z ustaleń własnych organu wynika, że Strona posiada majątek, tj. nieruchomość, na której Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego.

Organ wskazał, że odrębną kwestią jest natomiast, czy egzekucja prowadzona z tego środka egzekucyjnego doprowadzi do wyegzekwowania należności.

Podsumowując organ stwierdził, że wobec Strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie organ przywołał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS).

Podkreślił, że to strona w złożonym wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia.

Podsumowując organ wskazał, że nie stwierdził z urzędu wystąpienia żadnej z ww. opisanych przesłanek. W szczególności wyliczył, że Strona nie wykazała, by jej sytuacja materialna uzasadniała umorzenie z uwagi na ubóstwo i zagrożenie egzystencji. Wskazał, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która mieszka z matką, która też potrzebuje opieki. Organ ustalił, że dochód gospodarstwa domowego wynosi ok. [...] zł, a wydatki związane z utrzymaniem ok. [...] zł.

Zakład stwierdził, że miesięczny dochód dyspozycyjny wynosi ok. [...] zł, a zgodnie z danymi z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych o poziomie minimum socjalnego w 2017 r., zmodyfikowane minimum socjalne dla gospodarstwa pracowniczego 2-osobowego wynosiło [...] zł, podczas gdy w gospodarstwie Strony jest dochód jest o prawie [...] zł wyższy.

Organ wskazał, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko z nią związane ciąży na płatniku. Stwierdził, że nie wymaga spłaty zadłużenia w jednorazowej kwocie, lecz dopuszcza rozłożenie na raty. Wskazał, że Stronie przysługuje możliwość ubiegania się o umorzenie na podstawie tzw. "ustawy abolicyjnej".

Zakład stwierdził, że Strona nie wykazała również by poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Zdaniem organu Strona nie wykazała też, by jej stan zdrowia lub członka jej rodziny pozbawiał ją możliwości uzyskiwania dochodu. Stwierdzając, że Strona oświadczyła, iż opiekuje się 76-letnią matką, że jej siostra od 25 lat wymaga stałej opieki, oraz że sama ma problemy zdrowotne, organ wskazał, że nie przedłożyła aktualnej dokumentacji medycznej, orzeczeń o stanie zdrowia oraz innych dokumentów na potwierdzenie tego faktu.

Zakład uznał na podstawie oświadczeń Strony, że rzeczywiście opiekuje się chorą matką i siostrą. Wskazał jednakże, że powyższe nie jest wystarczające do stwierdzenia wystąpienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS.

Organ wskazał również, że Strona nie wykazała, by była jedyną osobą mogącą opiekować się siostrą i matką.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy informując, że nie jest zadowolona z decyzji ponieważ posiada wiedzę, że nie potraktowano jej należycie sprawiedliwie, nie traktowano jej wypowiedzi na serio, a jednocześnie gromadzi dowody na nowe okoliczności, "które nie wszystkie ostatnio złożyłam".

Zakład decyzją z dnia 21 września 2018 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Zakład wskazał m.in., że pismem z dnia 27 lipca 2018 r. Strona została poinformowana o prawie do złożenia dokumentów potwierdzających nowe okoliczności, o których wspomniała we wniosku oraz innych dowodów, które jej zdaniem mogą mieć wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 4 września 2018 r. powiadomiono Stronę o prawie wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo to zostało skutecznie doręczone. Z prawa tego Strona nie skorzystała. Ponadto pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. organ powiadomił Stronę o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy. Termin ten określono na dzień 21 września 2018 r.

Organ przywołał treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wymienił szczegółowo nie regulowane należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, które doprowadziło do powstania zadłużenia.

Wskazał, że Strona figuruje w Centralnej Ewidencji Ksiąg Wieczystych jako współwłaściciel na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w miejscowości N., gmina D. o pow. 0,09 ha, obj. KW Nr [...] Na nieruchomości tej Dyrektor Oddziału dokonał zabezpieczenia hipotecznego na kwotę [...]zł.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w D. poinformował, że Strona złożyła deklaracje rozliczeniowe, z których wynika, że w 2013 r. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł, a w 2014 r. w wysokości [...] zł. Natomiast w latach 2015-2017 składała zerowe deklaracje rozliczeniowe.

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w D. pismem z 24 kwietnia 2018 r. poinformował, że Strona pobierała:

- w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2018 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości [...] zł miesięcznie. Od 1 kwietnia 2018 r. straciła uprawnienia do pobierania zasiłku opiekuńczego,

- zasiłek celowy w styczniu 2017 r. w wysokości [...] zł, w czerwcu 2017 r. w wysokości [...] zł, w listopadzie 2017 r. w wysokości [...] zł, w styczniu 2018 r. w wysokości [...] zł.

Do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek przedłożyła m.in. decyzję [...] w sprawie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 17 kwietnia 2018 r.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności dołączyła m.in. zaświadczenie lekarskie z dnia 14 czerwca 2018 r. wystawione przez Szpital Wojewódzki im. [...] SP ZOZ w T. oraz rozwiązanie umowy o pracę z A. S. za wypowiedzeniem z dnia 31 lipca 2018 r. wystawione przez Przedsiębiorstwo [...]

Następnie organ powtórzył treść uzasadnienia decyzji I instancji, wskazując przy tym w szczególności, że Strona nie prowadzi już działalności gospodarczej ale posiada majątek, na którym Dyrektor Oddziału dokonał zabezpieczenia hipotecznego.

Stwierdził, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona uzasadniła zmianą sytuacji finansowej, wynikającą z utraty pracy przez współmałżonka.

Przechodząc ponownie do rozpatrzenia wniosku Zakład wskazał, że koniecznym jest wyważenie słusznego interesu strony i interesu publicznego. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w aktach organ uznał, że w badanej sprawie występuje ważny interes zobowiązanego jednocześnie brak jest natomiast ważnego interesu publicznego.

Strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że z powodu przewlekłej choroby przebywa w stałym leczeniu w Specjalistycznej Poradni Konsultacyjnej Hematologicznej. Fakt występowania chorób u Strony oraz jej siostry i matki został już uznany przez organ I instancji.

Zakład wskazał, że Strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że jest niezdolna do pracy bądź ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki.

Natomiast analizując sytuację materialną Strony organ uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając tę przesłankę wskazał, że do dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez nią dochodów, ponoszonych wydatków oraz posiadanych zobowiązań. W tym właśnie celu, pismem z dnia 27 lipca 2018 r. Strona została poproszona o przedłożenie dowodów wskazujących okoliczności uzasadniające umorzenie oraz o złożenie dodatkowych wyjaśnień.

Biorąc pod uwagę całość dokumentacji zgromadzonej w aktach Zakład ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem pobierającym świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł netto miesięcznie. W uzasadnieniu do złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła, że ze względu na utratę przez męża dodatkowego źródła dochodu, jakim było wynagrodzenie za pracę, sytuacja materialna gospodarstwa domowego uległa zmianie. Uwzględniając przedłożone przez Stronę rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem z A. S. (pomimo, że pracodawca nie dokonał w wymaganym terminie wyrejestrowania pracownika z ubezpieczeń) organ uznał, że sytuacja finansowa rodziny Strony uległa pogorszeniu.

Aktualnie jedynym dochodem gospodarstwa domowego jest świadczenie emerytalne męża. Odnosząc wysokość tego świadczenia ([...] zł) do danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 2017 r. organ uznał, że dochód przypadający na członka rodziny jest aktualnie niższy niż minimum socjalne, które dla 2-osobowego gospodarstwa pracowniczego zostało ustalone na poziomie [...] zł. Wysokość aktualnych dochodów przy deklarowanych kosztach utrzymania ([...] zł) powoduje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to zaś prowadzi do uznania, że spełniona jest przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że pozytywna ocena występowania jednej z przesłanek nie obliguje Zakładu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu składek - bowiem, co wprost wynika z powołanych wyżej regulacji prawnych, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek.

Uznając, zatem że w sprawie Strony występuje przesłanka umorzeniowa, organ dokonał rozpatrzenia wniosku na etapie uznania administracyjnego.

Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organ wskazał, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Zakład stwierdził, że nie może pominąć, iż jego ustawowym obowiązkiem jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia tych należności. Umorzenie należności z tytułu składek oznacza bowiem definitywną rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc natomiast pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na co są one przeznaczane Zakład zobowiązany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, co tyczy się także podejmowanych decyzji w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Analizując jeszcze raz przedłożoną dokumentację oraz złożone oświadczenia organ odmówił Stronie, w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego, umorzenia zaległych należności z tytułu składek.

Zakład uznał, że aktualna sytuacja materialna Strony, niewątpliwie trudna, czego Zakład nie kwestionuje, nie ma charakteru stałego. Zarówno Strona jak i jej mąż nie są osobami na stałe wykluczonymi z rynku pracy. Zdolność i gotowość do pracy potwierdza fakt, że do 31 sierpnia 2018 r. mąż osiągał dochody z tytułu umowy o pracę. Ponadto, istnieje możliwość poprawy sytuacji materialnej dzięki możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad siostrą, którego to zasiłku, jak Strona podnosiła we wniosku o umorzenie należności, została pozbawiona z uwagi na wysokie dochody gospodarstwa domowego.

W oparciu o powyższe, zdaniem organu, umorzenie należności byłoby działaniem przedwczesnym.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniosła, że sąd już uchylał decyzję Zakładu. Wskazała, że jej stan zdrowia bardzo się pogorszył, [...] czego Zakład nie uwzględnił. Podniosła, że jej trudna sytuacja finansowa ma potwierdzenie w aktach sprawy. Wskazała, że 20 lat uczciwej pracy w ciężkich warunkach nie przyniosło jej żadnych oszczędności.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał też, że wobec Skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Podniósł, że istotną okolicznością mającą wpływ na negatywne rozpatrzenie wniosku jest znaczna wartość zadłużenia oraz długi okres, za jaki składki nie zostały odprowadzone. Wskazał na powszechny obowiązek uiszczania składek i zasadę solidaryzmu.

W piśmie procesowym z dnia 21 października 2019 r. Skarżąca podniosła, że jej matka jest po udarze, sama nie ma żadnej możliwości podjęcia pracy zarobkowej, a mąż od października jest na emeryturze i rodzina jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja, naruszają prawo w sposób wymagający usunięcia ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję Zakładu, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Wobec treści wniosku Skarżącej, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe za tym przemawiają.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Zdaniem Sądu organy nie dokonały rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna Skarżącej rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek. Słusznie przy tym organ uznał wysokość zaległości za znaczną, w szczególności w zestawieniu z bieżącą sytuacją rodziny Skarżącej i w kontekście jej możliwości finansowych.

Hipotetyczny charakter dywagacji dotyczących możliwości dochodzenia zaspokojenia z nieruchomości, której współwłaścicielką jest Skarżąca, nie został poparty jakąkolwiek analizą realności takich działań.

Organ nie dokonał wystarczającej analizy, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek. W szczególności nie można za wystarczające w tym zakresie uznać wskazanie przez organ na istnienie wpisu hipoteki na rzecz Zakładu w księdze wieczystej nr [...]

Potencjalna możliwość dochodzenia przez Zakład ww. zaległości, wobec wieloletniej bierności w tej kwestii, nie może być uznana za wystarczająco realną, a przynajmniej organ tego należycie nie uzasadnił. Należy podkreślić, że z ww. księgi wieczystej wynika, że hipoteki przymusowe Zakładu zostały wpisane w 2011 i 2012 r., a mimo upływu ponad 7 lat organ nie poczynił żadnych realnych kroków w celu dochodzenia należności. Co więcej, ww. nieruchomość obciążona jest wcześniejszymi wpisami hipotek, m.in. na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. i osoby fizycznej.

Ograniczenie się przez organ do wskazania możliwości egzekucji z nieruchomości nie daje jeszcze gwarancji uzyskania majątku koniecznego dla skutecznej egzekucji, co zresztą trafnie skonstatował sam organ w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Zatem ww. okoliczność sama w sobie nie może stanowić uzasadnienia odmowy umorzenia należności. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Brak jest informacji w aktach sprawy, by na dzień orzekania Zakład wystąpił o zaspokojenie zaległości z ww. nieruchomości.

Wskazanej sytuacji, jako oczywiste, towarzyszyć zatem powinno pytanie, o przyczyny i powody braku podejmowania przez organ - i to na przestrzeni lat - jakichkolwiek działań zmierzających do efektywnego zaspokojenia się z tej nieruchomości. Sam bowiem fakt istnienia konkretnego składnika majątku, zdaniem Sądu, nie stanowi jeszcze dostatecznego uzasadnienia dla twierdzenia o nieziszczeniu się omawianej przesłanki umorzenia należności.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przedstawić ustalenia dotyczące ściągalności zadłużenia oraz prognozy, co do efektywności egzekucji w przyszłości, czego nie uczynił w sposób wystarczający. Zakład nie podjął żadnych realnych działań zmierzających do zaspokojenia się z nieruchomości.

Podsumowując tę kwestię, jako przedwczesne należy ocenić twierdzenie organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżąca może spłacać zadłużenie zawierając uprzednio układ ratalny, wskazać trzeba, że zestawiając obecne dochody Skarżącej i całokształt sytuacji materialnej i zdrowotnej jej rodziny, oczywistym staje się, iż nie sposób za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mogła ona dokonać jakiejkolwiek spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem upatrywanie przez Zakład perspektywy zaspokojenia zaległości z dochodów Skarżącej z zasiłków z pomocy społecznej (w tym ze specjalnego zasiłku opiekuńczego), kłócą się z elementarną powszechną wiedzą o realnych kosztach utrzymania i leczenia.

W dalszej kolejności należy wskazać, że zasadnie organ w zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę całość dokumentacji zgromadzonej w aktach ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem pobierającym świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł netto miesięcznie. Ze względu na utratę przez męża dodatkowego źródła dochodu, jakim było wynagrodzenie za pracę, sytuacja materialna gospodarstwa domowego uległa pogorszeniu. Aktualnie jedynym dochodem gospodarstwa domowego jest świadczenie emerytalne męża. Słusznie odnosząc wysokość tego świadczenia ([...] zł) do danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 2017 r. organ uznał, że dochód przypadający na członka rodziny jest aktualnie niższy niż minimum socjalne, które dla 2-osobowego gospodarstwa pracowniczego zostało ustalone na poziomie [...] zł.

W konsekwencji prawidłowo organ uznał, że wysokość aktualnych dochodów przy deklarowanych kosztach utrzymania ([...] zł) powoduje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to zaś prowadzi do jednoznacznego uznania, że spełniona jest przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Nie można natomiast zaakceptować dokonanej przez Zakład analizy okoliczności sprawy z punktu widzenia przesłanki umorzenia wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia (przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Ustalenia w tym zakresie są bowiem dowolne.

Organ dysponował potwierdzeniem, że Skarżąca w okresie 1 stycznia 2017 r. – 31 marca 2018 r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...]zł oraz specjalny zasiłek celowy w styczniu, czerwcu i listopadzie 2017 r. oraz styczniu 2018 r. (pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w D. z dnia 24 kwietnia 2018 r.).

W odpowiedzi na argumentację Zakładu dotyczącą ciężaru dowodowego, należy wskazać, że rozporządzenie MGPiPS używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Strona przejawia w toku postępowania pewnego rodzaju nieporadność, a nadto przedstawia dokumenty sugerujące dostępność dalszych dowodów.

Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez Stronę wykazane. Nadto nawet treść dokumentów zalegających w aktach sprawy winna skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji Skarżącej. Okoliczność korzystania z pomocy społecznej w takim zakresie nakazuje postawić pytanie, czy rodzina Skarżącej w obecnej sytuacji jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego (podkreślenie Sądu), jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem należało uznać, że organ nie dość wnikliwie zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanki konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skarżąca wskazywała na konieczność opieki nad chorą siostrą. Co więcej w aktach znajduje się decyzja Burmistrza D. z dnia 17 kwietnia 2018 r., znak [...] z której wynika, że mocą decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r. Skarżąca otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad chorą siostrą.

W tym zakresie organ nie wzywał o dodatkowe, precyzyjnie wskazane dokumenty ani nie wyjaśnił Skarżącej, w jaki sposób powinna udowodnić podnoszone okoliczności. Poprzestał jedynie na ogólnie sformułowanych, lakonicznych wezwaniach i stwierdzeniu, że Skarżąca nie udokumentowała braku możliwości podjęcia pracy oraz stanu zdrowia członków rodziny.

Tymczasem bezsporne w sprawie jest, że siostra Skarżącej posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Końcowo zauważyć należy, że wprawdzie rację ma organ, że decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07). Warto wskazać także, że uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że Skarżąca jako przedsiębiorca prowadziła profesjonalną działalność i ponosiła ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ nie wykazał, by w sprawie nie występowały przesłanki umorzenia należności.

Końcowo należy zauważyć, że WSA w Krakowie, drugi raz uchyla zaskarżone decyzje Zakładu wydane dla Skarżącej w sprawie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia za wskazane powyżej okresy. Uprzednio WSA wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 327/16 uchylił zaskarżone decyzje również ze względu na naruszenie przepisów K.p.a., us.u.s. i rozporządzenia MGPiPS. Co prawda Zakład w rozpatrywanej sprawie nie był wprost związany wskazanym powyżej wyrokiem na podstawie art. 153 P.p.s.a., gdyż Skarżąca złożyła nowy wniosek o umorzenie, niemniej jednak zauważyć należy, że rozpatrując nowy wniosek Skarżącej organ naruszył ponownie te same przepisy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że samo przygotowanie się organu do egzekucji zaległości z nieruchomości nie może stanowić o braku przesłanki całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Nadto, w sytuacji spełnienia przez Stronę przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, organ winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, jako naruszające przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.