Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 719/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1,
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 115, § 118, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 27 września 2023 r. nr LXXV/818/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć - ZACHÓD - część B 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 2 pkt. 1 lit. d w zakresie wyrazów "przy czym do czasu jej realizacji,"; 2. zasądza od Gminy Nowy Tomyśl na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu, w dniu 27 września 2023 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, podjęła uchwałę nr LXXV/818/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – ZACHÓD – część B.

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 19 sierpnia 2024 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na wyżej wymienioną uchwałę.

Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. w zakresie wyrazów "przy czym do czasu jej realizacji" w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego od strony przeciwnej.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że we wspomnianym przepisie przyjęto ustalenie o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej, przy czym do czasu jej realizacji dopuszczono odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku budynków niskich (do 12 m włącznie nad poziomem terenu, lub mieszkalnych do 4 kondygnacji naziemnych włącznie) lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Biorąc to pod uwagę, oraz fakt, że na obszarze objętym planem dopuszczono realizację wyłącznie budynków niskich (do 9 m wysokości) należy uznać, że wskazane ustalenia tego aktu naruszają obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co stanowi w ocenie Wojewody istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Burmistrz Nowego Tomyśla, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zgłoszonego zadania organ wskazał, że zakwestionowany zapis planu nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. W treści przepisu wskazane jest wyraźnie, że kwestie te podlegają regulacji przepisów odrębnych, a zaskarżony § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d Uchwały nie wymienia nazwy aktu prawnego, ani też nie powtarza treści § 8 pkt 1, ani § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzupełniająco zapewniono także o poprawności proceduralnej podjęcia przedmiotowej uchwały z powołaniem na odpowiednie dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).

Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu nr LXXV/818/2023 z dnia 27 września 2023 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Paproć – ZACHÓD – część B.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją 8923 z dnia 11 października 2023 roku i weszła w życie po 14 dniach od tej daty (§ 17 Uchwały), tj. 26 października 2023 roku, nadal obowiązuje i nie była nowelizowana.

Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie: "u.p.z.p.").

Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.").

Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od daty otrzymania zaskarżonej uchwały (co jak wskazano w skardze miało miejsce 4 października 2023 roku) nie orzekł o jej nieważności, jednak zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. mógł zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w zakresie bezpośrednio związanym ze wskazanym w skardze naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Uchwała została poddana kontroli Sądu tylko w takim zakresie.

Zaznaczyć należy, że zaskarżona Uchwała była już przedmiotem kontroli prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt IV SA/Po 750/23. Sprawa ta nie wstrzymuje jednak rozpoznania skargi Wojewody Wielkopolskiego, z uwagi na odmienny – przewidziany w art. 101 u.s.g. – tryb i zakres zaskarżenia.

Przechodząc do oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać tego na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarga okazała się uzasadniona.

Zarzut sformułowany w skardze Sąd uznaje za trafny.

Pojęcie "istotnego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego" obejmuje także niespełnienie ogólnych wymogów, jakimi cechować się powinien każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego. Wzorzec oceny legalności zaskarżonej Uchwały stanowią więc nie tylko przepisy odnoszące się do obowiązkowych ustaleń, jakie muszą zostać w nim zawarte, ale także regulacje zawarte w dziale VII załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej w skrócie "ZTP"), które są prawem powszechnie obowiązującym.

Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu zawartym w ustawie). Regulacja ta koresponduje ponadto z przepisem art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W świetle treści § 137 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Przyjmuje się, że istotne naruszeniem prawa występuje także wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), tj. powiela regulację powszechnie obowiązującą.

Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym narusza regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 roku o sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353).

Nie może budzić wątpliwości, że sporne postanowienie planistyczne "ustala się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej" w zestawieniu z treścią "przy czym do czasu jej realizacji, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych," równoważne jest z ustanowieniem w akcie prawa miejscowego obowiązku prawnego przyłączenia do kanalizacji deszczowej, bo wyklucza możność odprowadzania wód opadowych i roztopowych na własny nieutwardzony teren, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych po dacie zrealizowania/wybudowania sieci kanalizacji deszczowej.

Sąd uznaje, że zamieszczenie w wyrazów "przy czym do czasu jej realizacji" w treść postanowienia § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej Uchwały ma ten skutek, iż w treści zaskarżonej Uchwały unormowane zostały kwestie, które objęte są regulacją prawną powszechnie obowiązującą zawartą w § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.).

Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, że zaskarżone sformułowanie wpływa negatywnie na rozumienie treści płynącej z aktu prawa miejscowego i może ponadto wprowadzać w błąd jego adresatów, co również niezgodne jest z zasadami wskazanymi w ZTP. Wobec wyżej dokonanych rozważań, zaskarżoną treść uznać należało za rażąco naruszającą prawo.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja, że w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej Uchwały powołano się przecież na "przepisy odrębne". Zapis ten jest w tym przypadku wystarczający i wyczerpujący, co sprawia że zakwestionowane przez organ nadzorczy słowa są zbędne we wskazanej jednostce redakcyjnej i powielają istniejące już przepisy zawarte w akcie wyższej rangi.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 12 ust. 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej Uchwały w zakresie wyrazów "przy czym do czasu jej realizacji,".

O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Ostrów Wielkopolski na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265 ze zm.).