Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2737/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 229
journal: Dz.U. 2015 poz 651
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 153 w zw. z art. 193,184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 102/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 102/16 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z [...] października 1961 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...], stanowiącą własność M. S. i T. D. Podstawę wywłaszczenia stanowił art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia decyzją z [...] stycznia 1964 r. nie uwzględniła odwołań właścicieli wywłaszczonych nieruchomości i zatwierdziła powyższe orzeczenie.

T. D. i M. S. (spadkobierczyni M. S.) we wniosku z [...] grudnia 1996 r. wystąpili do Prezydenta Miasta G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta G. ustalił, że w wyniku podziału przejętej nieruchomości powstały działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność Miasta G. i oddanych w użytkowanie wieczyste. W odniesieniu do pozostałych działek toczyło się odrębne postępowanie przed Starostą [...], którego wyznaczył Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. W miejsce wnioskodawców wstąpili spadkobiercy: Z. D. i K. S. – po T. D. oraz Skarb Państwa – po M. S. Ponadto działki uległy ponownemu podziałowi: działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], a działka nr [...] na działki o numerach [...],[...],[...] i [...].

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w stosunku do działek nr [...], nr [...] i części działki nr [...] oraz odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] października 2010 r. w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w stosunku do działek nr [...], nr [...] i części działki nr [...], w punkcie drugim odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W zakresie umorzenia postępowania Starosta powołał się na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami", zaś co do odmowy zwrotu stwierdził, że art. 47 ustawy wywłaszczeniowej był szczególnym trybem wywłaszczenia, który nie zakładał konkretnego celu wywłaszczenia, zatem trudno mówić o zbędności na cel wywłaszczenia i możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z. D. i K. S. wniosły odwołanie od punktu drugiego powyższej decyzji podnosząc, że art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie miał na celu regulacji stanu prawnego, ale miał zabezpieczyć roszczenia Skarbu Państwa, bowiem mówił o nakładach z tytułu budowli dokonanych przez obce państwa, zatem to było celem wywłaszczenia i jeżeli budowle w dalszym ciągu znajdowały się na nieruchomości zwrot nie jest możliwy. W sprawie niniejszej jednak sytuacja jest inna, bowiem baraki wzniesione przez okupanta zostały rozebrane, a hipoteka kaucyjna została wykreślona. Nie ma zatem przeszkód do zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Uznał, że w zakresie umorzenia postępowania jest ona prawidłowa, ponieważ działki nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a zatem zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje. Wskazał ponadto, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2000 r. stała się ostateczna, mimo że została skierowana do osoby nieżyjącej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Natomiast w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości stwierdził, że art. 47 ustawy wywłaszczeniowej miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których podmioty w nich wskazane wzniosły budowle, których wartość przewyższa wartość nieruchomości. Wobec czego stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do badania przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z. D. i K. S. wniosły na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz wskazując, że odwołanie dotyczyło tylko punktu drugiego decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 407/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że co prawda umieszczenie w decyzji odwoławczej rozważań co do prawidłowości punktu pierwszego decyzji Starosty było błędem, jednak uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że nie ma możliwości odzyskania nieruchomości objętej wnioskiem w ramach sprawy o zwrot nieruchomości, gdyż wśród przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma art. 47 ustawy wywłaszczeniowej stanowiącego podstawę prawną przejęcia nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości była zatem prawidłowa.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., Z. D. i K. S. wnieśli od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 865/12 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. i pkt 2 decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z dniem 3 stycznia 2013 r. ustawą z 9 listopada 2012 r. zmieniony został art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r. SK 9/08. Do zakresu przedmiotowego art. 216 ust. 1 dodano art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej stosuje się art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził ponadto, że nawet gdyby zmiana ta nie została wprowadzona, bez potrzeby sięgania do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można było stosować art. 136 ust. 3, jako odnoszący się do wywłaszczonych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z art. 47 ust. 1 nie wynika, aby miał on na celu regulację stanu prawnego. Przewidywał tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości wówczas, gdy wartość budowli przekraczała wartość nieruchomości. Przepis ten pozostawiał wywłaszczenie uznaniu organu administracji. Bez względu na powody wywłaszczenia dokonywanego na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej nie było przeszkód do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji, toteż art. 137 ust. 1 przewiduje okresy w jakich powinny zostać rozpoczęte lub zakończone prace. W przypadku art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej inwestycje już były zrealizowane – w niniejszej sprawie przez okupanta, który wzniósł [...]. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy, zatem oceniać w aspekcie zamortyzowania się nakładów. Twierdzenie organów, że w sprawie wywłaszczenia nieruchomości M. S. i T. D. nie ma konieczności badania przesłanki, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137, naruszało te przepisy.

Sąd podniósł ponadto, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2010 r. w całości, choć odwołanie zostało wniesione tylko od punktu drugiego decyzji, tj. odmowy zwrotu nieruchomości. Wobec tego decyzja Starosty z [...] października 2010 r., która w pkt 1 umarzała postępowanie co do działek nr [...],[...] i części [...], stała się ostateczna. Umorzenie postępowania co do tych działek nastąpiło już decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2000 r., zatem przedmiot rozstrzygnięcia był ten sam. Decyzja Starosty wobec tego w pkt 1 była nieważna i błędem było jej utrzymanie w mocy przez Wojewodę, tak jak i stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który oddalając skargę stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy było wprost przeciwnie, wobec nieważności w tym zakresie decyzji organów obu instancji. Z informacji uzyskanych na rozprawie [...] sierpnia 2013 r. wynika jednak, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] lutego 2000 r. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji gdy decyzja Wojewody stanie się ostateczna, wówczas w mocy pozostanie pkt 1 decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r., w przeciwnym razie Wojewoda powinien podjąć stosowne kroki co do tego punktu, także decyzji Prezydenta z 2000 r.

Starosta [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ uznał, że nieruchomość nie stała się zbędna na cele wywłaszczenia. Ustalił, że po zakończeniu działań wojennych na gruncie będącym przedmiotem wywłaszczenia znajdowały się trzy zniszczone poniemieckie baraki, kotłownia i fundamenty pod budowę dalszych czterech baraków. W okresie od [...] września 1945 r. do [...] czerwca 1946 r. Biuro Odbudowy [...] w G. naprawiło baraki i kotłownię oraz wybudowało jeden drewniany barak mieszkalny i jeden drewniany barak gospodarczy. Stosownie do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ ocenił zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia w aspekcie zamortyzowania nakładów. I tak, cztery budynki zostały wybudowane w latach 1939-1945, a ich remont i budowa kolejnych dwóch miała miejsce w latach 1945-1946. Amortyzacja budynków wynosi 35 lat, a zatem zamortyzowanie nakładów powinno nastąpić na przełomie lat 1974-1981. W dacie wywłaszczenia baraki miały około 16-22 lat, a więc do ich zamortyzowania pozostało 13-19 lat. Z dokumentacji architektonicznej wynika, że rozbiórka poszczególnych baraków miała miejsce w latach 1971-1983. Po wywłaszczeniu nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia przez następne 22 lata, a baraki zostały rozebrane dopiero po ich zamortyzowaniu się. Były więc użytkowane przez okres dłuższy niż 7-10 lat, o którym mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Starosta [...] stwierdził, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeżeli została ona prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich.

Dodatkowo wskazał, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasów drogowych dróg publicznych. Grunty będące drogami publicznymi mogą natomiast stanowić własność jedynie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdził, że niedopuszczalne jest orzeczenie zwrotu nieruchomości będącej obecnie częścią drogi publicznej.

Z. D. i K. S. odwołały się od powyższej decyzji. Zarzuciły naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że nieruchomość nie stała się zbędna dla osiągnięcia celu, dla jakiego została przejęta, to jest zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli, w sytuacji gdy zabudowania, które uzasadniały wywłaszczenie, nie istnieją.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2000 r. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Z kolei zgodnie z wykazem synchronizującym działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] karta mapy [...] obecnie mają odpowiednio numery: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb [...].

Po przeanalizowaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] października 1961 r. nr [...] organ uznał, że jedynym powodem wywłaszczenia nieruchomości było zabudowanie gruntu sześcioma barakami. W sytuacji przejęcia nieruchomości na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej nie należy wprost stosować art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zbędność tę definiować swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Mając na uwadze związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że zawarta w decyzji organu I instancji argumentacja dotycząca terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodna z wykładnią przepisów prawa dokonaną w tym wyroku. Wojewoda przyjął stan faktyczny ustalony przez Starostę [...] za prawidłowy i wyjaśnił, że w związku ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wobec faktu, że baraki na przedmiotowej nieruchomości nie istnieją przynajmniej od 1983 r., nie ma nakładów do zamortyzowania. Wobec czego, że nie zachodzi już potrzeba zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tytułu roszczenia o nakłady, ponieważ budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia, zostały już zlikwidowane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje zatem na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Organ podniósł ponadto, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasów drogowych dróg, a zatem wymagało wyjaśnienia czy drogi te stanowią drogi publiczne w świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z tym organ I instancji powinien ustalić w jakiej części działki te wchodzą w skład drogi publicznej i podjąć stosowne rozstrzygnięcie w zależności od wyniku przeprowadzonego postępowania. Ponadto w sprawie wymaga wyjaśnienia czy [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] przysługuje przymiot strony, a w tym celu organ powinien wyjaśnić czy przysługuje jej tytuł prawny do działki nr [...].

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że z dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zwrotowi powinny podlegać działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wiąże się to z koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego. Wyjaśnił przy tym, że niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Dlatego też konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Gmina Miasto [...] wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez wydanie decyzji kasacyjnej mimo braku podstaw;

2. art. 136 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego;

3. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że materiał dowodowy wskazuje na zbędność całości nieruchomości na cel wywłaszczenia;

4. art. 216 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że zbędność nieruchomości wywłaszczonej w związku z nakładami okupanta należy oceniać wyłącznie z punktu widzenia zachowania zabudowy z tamtego okresu;

5. art. 80 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

6. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez dokonanie oceny prawnej sprzecznej z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wydanym w sprawie wyroku, nie stwierdził, że likwidacja zabudowy z okresu wywłaszczenia nie przesądza o zbędności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] w piśmie z [...] marca 2016 r. poparła skargę w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd uznał, że uwzględniając specyfikę wywłaszczenia w trybie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej, stanowisko Wojewody w kwestii zbędności nieruchomości przedstawione w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Powołał się na zapadły w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazał, że przy ocenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w aspekcie zamortyzowania się nakładów, istotne znaczenie ma okoliczność, czy zachodzi w dalszym ciągu potrzeba zabezpieczenia roszczeń z tytułu nakładów dokonanych na nieruchomości, które stanowiły podstawę wywłaszczenia. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej jest możliwy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tzn. w sytuacji, gdy na tej nieruchomości nie znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie. Jeżeli obiekt ten nadal znajduje się na nieruchomości, to nie można przyjąć, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, nie należy jednak wprost stosować art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz zbędność tę definiować należy jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. W konsekwencji terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

Podniósł, że w orzecznictwie dotyczącym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127) dopuszczono zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wskazując, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli znajduje się niej obiekt budowlany określony w tym przepisie.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie niniejszej bezsporne jest, że zabudowa, która stanowiła podstawę wywłaszczenia została rozebrana w latach 1971-1983, a więc nie istniała w dacie wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji za prawidłowe uznał stanowisko, że nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia na przedmiotowej nieruchomości roszczeń Skarbu Państwa w tytułu nakładów, które stanowiły podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości. Stwierdzenie to uzasadniało natomiast wydanie decyzji kasacyjnej. Już tylko sama konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje bowiem koniecznością uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto dokładnie powinno zostać wyjaśnione czy działki nr [...], nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasów drogowych dróg publicznych, gdyż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Organ I instancji nie dokonał szczegółowych ustaleń w tym zakresie.

Gmina Miasta [...], reprezentowana przez radcę prawnego A. D., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa, gdyż skoro uprawnienia wywłaszczonych właścicieli do żądania zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, to wprowadzenie wyjątku dla podmiotów, które zbyły nieruchomość na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na przyjęciu, że jeżeli w chwili złożenia wniosku o zwrot, nie istnieje obiekt budowlany określony w tym przepisie, to nieruchomość ta, pomimo realizacji celu wywłaszczenia, podlega zwrotowi jej byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, narusza wskazane zasady konstytucyjne;

2. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 153 P.p.s.a. polegające na braku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 865/12 w zakresie wykładni przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do okoliczności sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem, że Wojewoda [...] rozpatrzył materiał dowodowy w sposób właściwy i pozwalający na ustalenie, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 § 2 K.p.a., skutkujące błędnym przyjęciem, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji m.in. o operat szacunkowy, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie z [...] września2018 r. Gmina Miasta [...] przedstawiła dodatkowe uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] marca 2017 r., karty adresowej zabytku nieruchomego – schronu przeciwlotniczego oraz orzeczenia o stanie technicznym budynku – schronu przeciwlotniczego. Wskazała, że przeprowadzenie tego postępowania jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stanowią one dodatkowy dowód na potwierdzenie stanowiska w kwestii oceny zebranego materiału dowodowego, który wskazuje jednoznacznie, że cel wywłaszczenia w postaci zamortyzowania się nakładów poniesionych na budowle (baraki) istniejące w dacie wywłaszczenia, został zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Punktem wyjścia przeprowadzanej kontroli musi być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 865/12. Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Odpowiednie stosowanie art. 153 P.p.s.a. polega na jego modyfikacji w ten sposób, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą w sprawie sądy administracyjne obu instancji oraz organy administracji publicznej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexi, Warszawa 2006, s. 408). Przypomnieć należy, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z brzmienia art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wynika, aby miał on na celu regulację stanu prawnego, a tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości wówczas gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Stan prawny był uregulowany, ponieważ nieruchomość miała właściciela, przyczyną możliwości wywłaszczenia było tylko to, że nakłady na niej dokonane mogły przekroczyć jej wartość. W takiej sytuacji raczej można mówić o zabezpieczeniu roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było zatem przeszkód do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która jest warunkiem zwrotu nieruchomości, Sąd wskazał, że przewidziane w art. 137 ust. 1 okresy w jakich powinny zostać rozpoczęte lub zakończone prace wynikają z tego, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji. W przypadku art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej inwestycje już były zrealizowane – w niniejszej sprawie przez okupanta, który wzniósł [...]. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy zatem oceniać w aspekcie zamortyzowania się nakładów.

Tak sformułowana ocena prawna i wskazania zostały uwzględnione przez Sąd I instancji, który zaaprobował wykładnię przesłanki zbędności dokonaną przez Wojewodę [...] w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Prawidłowo Sąd I instancji uczynił punktem wyjścia swoich rozważań stanowisko zawarte w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 865/12, zgodnie z którym wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej nie miało na celu regulowania stanu prawnego nieruchomości, a jedynie - zabezpieczenie roszczeń Państwa, gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Wychodząc z tego założenia prawidłowo Sąd I instancji wywiódł, że przy badaniu przesłanki zbędności nieruchomości w aspekcie zamortyzowania się nakładów, istotne znaczenie powinna mieć okoliczność, czy zachodzi w dalszym ciągu potrzeba zabezpieczenia roszczeń z tytułu nakładów dokonanych na nieruchomości, które stanowiły podstawę wywłaszczenia. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Sadu I instancji, że dla ustalenia zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, uzasadniającej orzeczenie o zwrocie nieruchomości, nie należy wprost stosować art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz zbędność tą definiować należy swoiście – jako sytuację, w której nie zachodzi już konieczność zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów związanych z wzniesieniem budowli lub nadbudowy. Najbardziej oczywistym przykładem braku potrzeby zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa z tego tytułu jest sytuacja, gdy już po wywłaszczeniu zostaną zlikwidowane budowle, których wzniesienie było przesłanką wywłaszczenia. Trafna jest argumentacja przedstawiona w zaskarżonym wyroku odwołująca się do racji o charakterze sprawiedliwościowym co do niezasadności odmawiania obywatelowi prawa do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości w przypadku likwidacji budowli, których wzniesienie na cudzym gruncie było jedyną przesłanką odjęcia obywatelowi konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jak również do racji co do niezasadności różnicowania sytuacji prawnej obywatela, którego pozbawiono prawa własności nieruchomości w związku z przeznaczeniem jej na określony w decyzji cel, którego to celu następnie nie zrealizowano i obywatela, którego pozbawiono własności ze względu na uprzednie wzniesienie na jego gruncie budowli, która następnie została zlikwidowana. Trafnie też zauważa Sąd I instancji, że stanowisko takie było prezentowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 21 maja 1992 r. sygn. akt IV SA 236/92 i WSA w Poznaniu z 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1317/13). Przedstawione rozumienie przesłanki zbędności zakładające, że terminy, określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, pozostaje adekwatne do wyjątkowego i incydentalnego celu wywłaszczenia na podstawie art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. Stanowi racjonalną i logiczną interpretację zbędności nieruchomości.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przedstawione w piśmie z [...] września 2018 r. dodatkowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w tym zakresie w istocie nie wskazuje żadnych innych argumentów na poparcie stanowiska o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 153 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa również nie są zasadne. Wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji wobec związania oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przesłanki zbędności nie może być rozumiana jako naruszająca wskazane przepisy Konstytucji. Skarżąca kasacyjnie Gmina w istocie w ten sposób polemizuje ze stanowiskiem zawartym w prawomocnym orzeczeniu sądu, którym Sąd I instancji jest związany.

Nie znajduje też potwierdzenia w przyjętych przez Sąd I instancji ustaleniach stanu faktycznego sprawy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej przywołana na poparcie tego zarzutu wskazuje, że jej autorka nie tyle kwestionuje zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych sprawy, co ocenę materiału dowodowego prowadzącą Sąd Wojewódzki do zaaprobowania ustalenia organu odwoławczego, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Ocena materiału dowodowego jest zawsze determinowana przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie. Przypomnieć trzeba, że w tym zakresie zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji, były związane oceną prawną zawartą w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 865/12. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wyraził ocenę prawną w odniesieniu do przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej nie dla zrealizowania określonej inwestycji, lecz tylko dla zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy przez określone podmioty. Okoliczności stanowiące podstawę ustaleń, że nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia na przedmiotowej nieruchomości roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów, które stanowiły podstawę wywłaszczenia nieruchomości, są bezsporne. Zabudowa na nieruchomości będąca powodem wywłaszczenia została rozebrana w latach 1971-1983. Nie istniała więc w dniu wystąpienia o zwrot nieruchomości (1996 r.). Wobec tak rozumianej przesłanki zbędności nieruchomości nie można skutecznie podważyć oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji. Ani w toku postępowania administracyjnego ani postępowania przed Sądem I instancji nie został przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie dodatkowy materiał dowodowy, który podważałby przyjętą ocenę. W tej sytuacji należy przyjąć, że został rozpatrzony zebrany materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla sprawy zostały ocenione na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Wobec uznania za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie nie mogą mieć znaczenia dla sprawy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o operat szacunkowy.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do pisma z [...] września 2018 r. wskazać należy przede wszystkim, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne, dokonane w toku postępowania administracyjnego, w którym został wydany zaskarżony akt były prawidłowe. Skarżący kasacyjnie wnioskuje o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] marca 2017 r., karty adresowej zabytku nieruchomego – [...] oraz orzeczenia o stanie technicznym budynku – [...]. Dokumenty te odnoszą się zatem do okoliczności stanu faktycznego sprawy, a wniosek dowodowy zmierza do ich podważenia. Okoliczności faktyczne sprawy nie były jednak kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Gminę. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie przepisów postępowania (pkt II ppkt 2 i 3) skoncentrowała się na błędnej ocenie materiału dowodowego i dokonaniu sprzecznych ustaleń z zebranymi dowodami – w obu przypadkach w kontekście stanowiska, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, jak wskazuje skarżąca kasacyjnie Gmina, że stanowią one dodatkowy dowód na potwierdzenie stanowiska w kwestii oceny zebranego materiału dowodowego. Dokumenty te nie były przedmiotem oceny organów administracyjnych ani Sądu I instancji, a zatem nie można zarzucić im ich niewłaściwej oceny. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów jako zmierzający do podważenia ustaleń stanu faktycznego nie mógł być skuteczny. Ustalenia stanu faktycznego sprawy wynikające z tych dokumentów nie mogą być rozpatrywane na etapie sądowego postępowania kasacyjnego. Poza tym podniesione okoliczności dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych wymagały sformułowania innego zarzutu procesowego, np. opartego na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. albo na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z odpowiednim uzasadnieniem podstawy kasacyjnej. Taki zarzut kasacyjny nie został jednak podniesiony w skardze kasacyjnej. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zaś zasada ograniczonej kognicji, która oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej determinującymi kierunek działalności badawczej tego Sądu.

Mając na uwadze to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.