Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 801/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 53 ust. 3, art. 55, art. 56
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 6, art. 4 pkt 18,
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 maja 2024 r. nr SKO.415/153/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 lutego 2024 r. nr Gpr.6733.20.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących A. G. i A. G. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2024r. nr SKO 415/153/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium) – po rozpatrzeniu odwołania A. i A. G. (dalej: Skarżący) od decyzji Wójta Gminy [...] z 20 lutego 2024 r. nr [...] (dalej: organ I instancji) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową" - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: K.p.a.), a także art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm. - dalej: u.p.z.p.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 13 listopada 2023 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: Inwestor) zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie w/w stacji bazowej na działce o nr ewid. [...] obr. [...]. Do wniosku dołączyła m. in. charakterystykę inwestycji wraz z analizą występowania obszaru pól elektromagnetycznych; kwalifikację przedsięwzięcia; informacje z rejestru gruntów; kopię mapy zasadniczej z zaznaczoną lokalizacją planowanej inwestycji; warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Po rozpoznaniu ww. wniosku organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z 23 marca 2023 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że zakres inwestycji to: budowa wieży kratowej o wys. ok 50 m n.p.t, montaż do wieży na wspornikach anten sektorowych i anten radioliniowych, zespół urządzeń zasilających sterujących i nadawczo odbiorczych w szafach aparaturowych umieszczonych przy podstawie wieży.

Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządził uprawniony urbanista, zawierając w jej treści lakoniczną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wynika że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego, objętego ochrona przyrody na terenie gminy [...], dla którego brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualny stan zainwestowania terenu w obrębie analizowanego obszaru: działka nr [...] obr. [...] – określono jako niezabudowany, stanowiący teren gruntów ornych kl. IVa; Sposób zagospodarowania działek sąsiadujących nie został określony.

Wójt wskazał, że projektowana inwestycja jest kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym i nie wymaga przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.. Inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż grunt nie podlega ochronie na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Inwestycja usytuowana jest poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemi. Przed wydaniem decyzji uzyskano wymagane prawem uzgodnienia.

Organ stwierdził, że w tym stanie faktycznym dokonana analiza i poczynione ustalenia obligowały do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i A. G. Zwrócili uwagę na naruszenie norm środowiskowych oraz zagrożenia dla zdrowia ludzi, jakie może spowodować realizacja oraz funkcjonowanie planowanego zamierzenia.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 maja 2024 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, a organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Spełnienie wymagań określonych w prawie obliguje właściwy organ do wydania decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium stwierdziło, że bez wątpienia realizacja inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, bowiem celem publicznym jest wykonywanie robót budowlanych w zakresie łączności publicznej i sygnalizacji, do których zaliczana jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Budowa takiego obiektu służy realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Kolegium wskazało, że podnoszone względem planowanej inwestycji zarzuty koncentrujące się na naruszeniu norm ochrony środowiska lub zagrożenia zdrowia ludzi można rozstrzygać na etapie postępowania środowiskowego, a nie już na etapie lokalizacyjnym. Zaznaczyło, że w sprawie nie występuje oddziaływanie planowanej instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Aktualizacja tego rozporządzenia dokonana 4 czerwca 2022 r., spowodowała, że zmianie uległy m. in. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku powyższego, instalacja telekomunikacyjna objęta ww. analizą nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Brak jest podstawy prawnej dla dokonywania kwalifikacji pod względem oddziaływania na środowisko tego typu instalacji.

SKO podkreśliło także, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej analizy i oceny wniosku inwestora w świetle przepisów u.p.z.p., a także pełnej oceny stanu faktycznego. Odpowiadając na zarzuty odwołania w kwestii ewentualnych uciążliwości inwestycji przejawiających się zmniejszeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oraz ewentualnym spadkiem wartości nieruchomości sąsiednich, SKO stwierdziło że kwestie tego rodzaju mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do badania uciążliwości planowanej inwestycji.

Kolegium podało także, że organ I instancji informował społeczeństwo o podejmowanych w tej sprawie działaniach, zarówno na piśmie (inwestor, oraz właściciele działek na których ma być realizowana inwestycja) oraz poprzez obwieszczenia (pozostałe osoby). Brak zgody innych niż inwestor stron postępowania na realizację planowanego przedsięwzięcia jest pozbawiony znaczenia prawnego na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalanie warunków realizacji inwestycji. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, organ musiałby wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenie podlega zatem jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Natomiast organy administracji nie mają kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego.

SKO podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, a tym samym na etapie wydawania tej decyzji nie może naruszać prawa własności. Z uwagi na deklaratoryjny charakter tej decyzji, organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 107 §1 pkt 4,5 oraz §3 K.p.a. w zw. z art. 79 ust 1 Konstytucji poprzez niewskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ które mogłyby w późniejszym czasie podlegać ocenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ich zgodności z przepisami,

- art. 107 §1 pkt 4,5 oraz §3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. poprzez nie sprawdzenie czy odwołanie spełniało warunki formalne w rozumieniu ustawy,

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nie wskazanie w treści decyzji konkretnych mocy ERIN wszystkich planowanych anten,

- art. 107 §1 pkt 4,5 oraz §3 K.p.a. Poprzez sformułowanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa t.j. bez podania jakimi konkretnymi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi,

- art. 58 ust. 2 w zw. z art. 6 ust.2 pkt 1 oraz 2 u.p.z.p. poprzez brak wskazania czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich,

- art. 54 ust. 2 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia w treści decyzji warunków kształtowania i ochrony ładu przestrzennego,

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niepodanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz brak analizy kwestii środowiskowych,

- art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nie wykazanie że w obszarze oddziaływania obiektu nie znajdują się dobra kultury współczesnej,

- §9 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z 26 maja 2023r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, poprzez niewskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Pismem z dnia 26 września 2024 roku Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, podnosząc wobec zaskarżonej decyzji zarzuty analogiczne jak Skarżący. Pełnomocnik Stowarzyszenia obecny na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. zakwestionował cel publiczny przedmiotowej inwestycji, a także prawidłowość zaskarżonej decyzji podkreślając, że nie zawiera ona wystarczająco szczegółowego opisu parametrów planowanej inwestycji tj. ilości i parametrów planowanych anten.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267).

W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na mocy art.145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2024 poz.1145 – dalej: u.g.n.).

W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W ocenie Sądu w sprawie wykazano, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez pełnomocnika stowarzyszenia na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. należy podkreślić, że sposób wykorzystania urządzeń telekomunikacyjnych, a ściślej społeczna popularność poszczególnych treści dostępnych dzięki usłudze telekomunikacyjnej, a także intensywność korzystania z poszczególnych usług telekomunikacyjnych, nie mają wpływu na ocenę przedmiotowej inwestycji, jako inwestycji celu publicznego. Inwestycja ta służyć ma zapewnieniu łączności, uznawanej bezspornie za cel publiczny. Fakt, że powszechnie dostępne i najbardziej popularne usługi telekomunikacyjne, w większej części realizują cele rozrywkowe, a w mniejszej części wskazane przez Stowarzyszenie cele najwyższej potrzeby takie jak połączenia alarmowe, nie odbierają przedmiotowej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. Celem inwestycji jest bowiem zapewnienie łączności. To, w jakim celu łączność ta zostanie wykorzystana przez przyszłych użytkowników urządzeń telekomunikacyjnych, pozostaje poza zakresem oceny w sprawie.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności, warunkuje prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normę prawa materialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istotnym zagadnieniem prawnym powstającym w niniejszej sprawie rzutującym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji jest ocena zmiany stanu prawnego w kwestii wyłączenia radiolinii, emitującej pola elektromagnetyczne z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w ten sposób, że w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji, dla realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wspomniany § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. przewidywał, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z powyższego przepisu można wysnuć wniosek, że parametry takie jak częstotliwość oraz moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny determinują oddziaływanie instalacji na środowisko.

W ocenie Sądu brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie, co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownych ustaleń.

W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i kąt nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić przy tym, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 505/23)

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należało dostrzec, że inwestor do wniosku inicjującego postępowanie w sprawie przedstawił charakterystykę inwestycji zawierającą m.in. planowane anteny sektorowe, ich moc, rysunki obrazujące planowany obiekt oraz kopię mapy zasadniczej, na której przedstawiono granice terenu objętego wniosku, zasięg oddziaływania inwestycji, a nadto umiejscowienie instalacji. W aktach sprawy znajduje się analiza występowania obszaru pól elekromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (k. 25 administracyjnych akt sprawy). Zatem organy dysponowały materiałem dowodowym, który pozwalał na przeprowadzenie stosownych ocen w kontekście przepisów szczególnych i określenie parametrów inwestycji.

Tymczasem w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wbrew art. 54 pkt 1 u.p.z.p., pomimo określenia zamierzenia inwestycyjnego jako budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową o oznaczeniu [...] w skład której wchodzi w szczególności wieża, zespół urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo -odbiorczych, organ ograniczył się do podania ogólnego rodzaju zamierzenia, bez określenia szczegółowych parametrów tej konkretnej inwestycji.

Określono jedynie wysokość masztu stalowego na około 50 m oraz miejsce jego posadowienia, wraz z ogólnym określeniem rodzaju urządzeń towarzyszących bez jakiegokolwiek uszczegółowienia parametrów planowanych inwestycji.

Takiego określenia zakresu planowanej inwestycji nie można zaaprobować. Treść wniosku inwestora zawierała znacznie więcej elementów, niż wydana decyzja, zaś treść wniosku nie jest przecież elementem rozstrzygnięcia. To rolą organu jest ustalenie - oczywiście na podstawie wniosku inwestora - zakresu inwestycji i precyzyjne określenie go w treści decyzji lokalizacyjnej, która jak słusznie wskazano, będzie wiązać organ na kolejnych etapach postępowania.

Także określenie wysokości planowanej inwestycji budzi wątpliwości. Określanie wysokości wieży jako: "ok. 50 m" nie jest zgodne z wnioskiem inwestora, który zaplanował budowę wieży do 50 m, ale przede wszystkim powoduje, że wysokość planowanej zabudowy jest niedookreślona, co na późniejszych etapach inwestycji może wywoływać trudności interpretacyjne. Na podstawie tak sformułowanego określenia wysokości planowanej inwestycji nie sposób bowiem kategorycznie stwierdzić, jakie konkretnie parametry wyczerpują określenie "ok. 50m". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że takie nieostre określenie jest mniej korzystne dla samego inwestora, niż np. tzw. "widełki" (od-do) - gdyż wprowadza związany z tym element niepewności, co do treści późniejszego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, narażając inwestora, na ewentualną odmowę udzielenia tego pozwolenia (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 30 listopada 2022 r. II SA/Gd 528/22, WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2009 r. II SA/Po 979/08 oraz 13 marca 2013 r. IV SA/Po 1232/12). Niedookreślenie parametrów inwestycji jest również niekorzystne dla pozostałych stron, gdyż wprowadza element niepewności, w zakresie późniejszej interpretacji parametrów planowanej zabudowy.

Zauważyć także należy, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została w przedmiotowej sprawie sporządzona dość pobieżnie. Nie zawiera ona danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu ani danych dotyczących terenów bezpośrednio sąsiadujących, w szczególności informacji o tym, co znajduje się w okolicy, w jakiej odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludności i jaki jest zasięg pól elektromagnetycznych w tych miejscach. W sposób ogólny i blankietowy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania wynikających z przepisów szczególnych, nie odnosząc się do rodzaju inwestycji, jej cech i parametrów.

Podkreślenia wymaga, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 55 u.p.z.p. wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją braku określenia istotnych z punktu widzenia przepisów szczególnych (do których odsyłają art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p.) parametrów inwestycji powoduje, że także pozwolenie na budowę jest wydawane dla inwestycji o nieokreślonych bliżej parametrach, istotnych z punktu widzenia środowiska i zdrowia ludzi.

Z całą mocą podkreślić należy, że wskazanie wszystkich istotnych z punktu odziaływania inwestycji parametrów jest wymagane także w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W szczególności w świetle art. 7 k.p.a., który nakazuje organom dbać o interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodne z interesem społecznym jest rozwijanie urządzeń łączności publicznej, z której obywatele powszechnie korzystają. Z drugiej jednak strony mając na uwadze wpływ ich na ład przestrzenny, środowisko, zdrowie ludzi, ochronę zabytków, organy powinny dołożyć wszelkich starań, aby zweryfikować, czy dopuszczana inwestycja celu publicznego nie narusza przepisów szczególnych, do czego niezbędne jest określenie istotnych parametrów takiej inwestycji warunkujących jej wpływ na środowisko, takich jak ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Tak jak parametrami charakterystycznymi inwestycji kubaturowych określanych w decyzjach o warunkach zabudowy jest linia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej czy wskaźnik powierzchni zabudowy, tak w/w parametry techniczne są istotnymi parametrami inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślenia wymaga, że w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bada się nie tylko uwarunkowania planistyczne, zatem czy z punktu widzenia ładu przestrzennego taka inwestycja może powstać, skoro ustawodawca wyraźnie w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. nakazuje badać m.in. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz w art. 54 u.p.z.p. nakazuje w treści decyzji lokalizacyjnej określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

Wymagają tego także zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a), zasada informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych determinujących rozstrzygnięcie (art. 9 k.p.a.) oraz zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Podsumowując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b i d u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku inwestora wraz z jego uzupełnieniem, uzupełnienie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu o dane świadczące o sposobie zagospodarowania nieruchomości ościennych, ustalenie istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego oraz przeanalizowanie oddziaływania planowanej inwestycji.

W postępowaniu tym organ powinien kierować się w szczególności zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien zatem podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie rzetelnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w przypadku ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, organ nie będzie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czym stanowi art. 56 zd. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując nimi koszty uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 500 zł.