Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1051
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia  przyznawanych doktorantom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 959/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 marca 2018 r. nr DBF.WPM.633.3.2018.GW w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. B. na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 959/18) oddalił skargę K. B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 29 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z 13 grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rektor [...] przedstawił Ministrowi wniosek o przyznanie doktorantowi K. B. stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2017/2018. W wykazie wybitnych osiągnięć wskazano pięć publikacji naukowych w formie książki (monografii naukowych), których autorem lub współautorem był skarżący. Wniosek podlegał następnie ocenie Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (zwanego dalej Zespołem), który nie uwzględnił żadnej z przedstawionych publikacji uznając, że nie miały one charakteru wybitnego, bowiem zostały opublikowane w wydawnictwach o niskiej randze.

Decyzją z 13 grudnia 2017 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 199c ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił przyznania K. B. stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2017/2018. Zdaniem organu publikacje skarżącego nie mogą być uznane za wybitne w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. z 2015 r., poz. 1051), bowiem były opublikowane w wydawnictwach niskiej rangi. Wobec tego wniosek skarżącego uzyskał ostatecznie 0 (zero) punktów i został sklasyfikowany na 546 pozycji.

Decyzją z 29 marca 2018 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 199c ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z 13 grudnia 2017 r. Organ podzielił zaprezentowaną wcześniej ocenę, że osiągnięć skarżącego nie można uznać za wybitne, bowiem przedstawione publikacje naukowe ukazały się w wydawnictwach o niskiej randze, tj. wydawnictwach T. i E., które – jak same podają na swoich stronach internetowych – zajmują się budowaniem dorobku naukowego. Działalność obu wydawnictw cechuje przede wszystkim komercyjny charakter. Zmiana punktacji w przypadku jednej z publikacji w stosunku do roku poprzedniego wynika z kolei z wnikliwej analizy osiągnięć i dostosowania kryteriów oceny do osiągnięć zgłoszonych w roku bieżącym. Podkreślono przy tym, że ocena dokonana przez Zespół jest oceną porównawczą. O ile niektóre osiągnięcia mogły być uznane w ramach oceny wniosków prowadzonej w roku poprzednim, o tyle w kolejnym roku akademickim – na tle osiągnięć studentów, których dotyczyły wnioski – osiągnięcia te mogły nie być wystarczające. Na rangę publikacji w największym stopniu wpływał wydawca publikacji. Publikacje były weryfikowane na podstawie dostępnych baz wydawnictw naukowych. Jak podkreślił organ, wydawnictwo, w którym ukazuje się dana publikacja, jest świadectwem jego wartości. Oczywistym jest, że o wiele większe wymagania w stosunku do tekstów publikacji są w prestiżowych wydawnictwach mających długoletnią tradycję i renomę (np. S., E., C, P., niektóre wydawnictwa uczelniane) niż w komercyjnych wydawnictwach o niewielkiej tradycji, ogłaszających nabory do publikacji, posiadających wewnętrznych recenzentów, umożliwiających publikację dowolnych tekstów za opłatą.

Skargę na powyższą decyzję złożył K. B., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego Minister przyjął formalną ocenę materiału dowodowego, biorąc pod uwagę formalne miejsce publikacji i nie patrząc na ich materialną jakość. Nadto wymienione przez organ renomowane wydawnictwa są także wydawnictwami o charakterze komercyjnym, zaś skarżący nie posiadał funduszy na publikowanie w tych wydawnictwach. Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci decyzji Ministra z dnia 12 grudnia 2016 r. na okoliczność potwierdzenia dotychczasowej praktyki organu dotyczącej oceny monografii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie 25 lutego 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom zwrot stypendium "może" być przyznane. Kontrola decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrolą sądu nie jest natomiast objęta ocena prezentowanych we wniosku osiągnięć, a w szczególności cechy takie jak wybitność, czy innowacyjność osiągnięcia naukowego oraz ilość punktów przyznanych za dane osiągnięcie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji przedmiotem sporu w sprawie było to, czy Minister miał prawo uznać, że przedstawione we wniosku osiągnięcia skarżącego – w postaci 5 publikacji naukowych w formie monografii książkowych – nie stanowiły "wybitnych osiągnięć" tylko z uwagi na ich opublikowanie w "wydawnictwach niskiej rangi". Zdaniem natomiast Sądu organ był uprawniony do dokonania takiej oceny w oparciu o regulacje ww. rozporządzenia. Odwołując się do § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, Sąd zaznaczył, że nie definiuje ono wprost pojęcia "wybitności", aczkolwiek z całokształtu zawartych w nim regulacji można przyjąć, iż o tym, czy osiągnięcia doktoranta zasługują na takie miano decyduje organ. Świadczy o tym § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jeśli chodzi natomiast o kryteria tej oceny, to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że skoro chodzi o "ocenę", to eksperci zebrani w Zespół są uprawnieni do opracowania własnych wytycznych, które uszczegóławiają kryteria wyboru. Wytyczne te nie stanowią wprawdzie źródła prawa i nie są podstawą prawną decyzji Ministra, jednakże przypisują przesłankom warunkującym przyznanie stypendium jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych, a zatem będzie porównywalny.

Jak wskazał następnie Sąd pierwszej instancji, zarządzeniem Ministra z 26 października 2015 r. (Dz. Urz. MNiSW poz. 58, ze zm.) do oceny wniosków został powołany Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w liczbie 24 członków reprezentujących osiem obszarów wiedzy. Zespół ten przyjął 9 listopada 2017 r. uchwałę, w której załączniku nr 2 określił "Wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków o przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia dla doktorantów". W punkcie 1 Wytycznych wskazano, iż "Przy ocenie osiągnięć Zespół kieruje się rangą danego osiągnięcia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. W przypadku osiągnięć naukowych lub artystycznych oceniane są wyłącznie osiągnięcia o wysokiej randze, wysokim poziomie innowacyjności lub szczególnym nowatorstwie". W zapisie tym wyraźnie wskazano, że ocenie podlega zarówno "ranga danego osiągnięcia", jak i "jego wybitne cechy". Skoro zatem Zespół rozróżnił te przesłanki, to nie można ich traktować jako synonimy. Zgodnie ze słownikową definicją, pojęcie "ranga" oznacza "znaczenie, ważność kogoś lub czegoś" (Słownik języka polskiego PWN). W konsekwencji stwierdzić należało, że uprawnione było przyjęcie przez Zespół, a za nim przez Ministra, że na wybitność osiągnięcia miała wpływ jego "ranga" czyli ważność, czego nie można utożsamiać z merytoryczną wartością, do której wprost odnosi się druga z przesłanek, a mianowicie "jego wybitne cechy". Za powyższym stanowiskiem przemawia dodatkowo regulacja ww. § 4 ust. 3 rozporządzenia. Gdyby kwestie związane z "nazwą wydawnictwa" czy "wydawcą publikacji" nie miały znaczenia, to nie byłyby wyszczególnione przez samego normodawcę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie bez znaczenia dla przeprowadzanej przez organ oceny poszczególnych osiągnięć naukowych jest również sam tryb wyłaniania doktorantów do stypendium (§ 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia). Tak złożony tryb procedowania, obejmujący etap opiniowania wewnątrz uczelni, pozwala na przyjęcie, iż organy uczelni i ostatecznie jej rektor winny brać pod uwagę merytoryczną wartość osiągnięć doktoranta, natomiast Minister – do którego należy ostateczny wybór – ma prawo wprowadzić własne kryteria oceny, które mogą obejmować przesłanki dodatkowe, odnoszące się nie tylko do samej merytorycznej wartości osiągnięcia ale również do jego rangi, które dopiero łącznie składają się na jego wybitność. Minister przyznaje stypendia, natomiast nie wyłania najwybitniejszego osiągnięcia spośród zgłoszonych, bowiem nie to jest przedmiotem tego postępowania. Gdyby chodziło tylko o wyłonienie wybitnych osiągnięć naukowych, a nie o przyznanie stypendium na dany rok akademicki doktorantowi, który uzyskał w okresie studiów doktoranckich wybitne osiągnięcia (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to zgodzić należałoby się ze skarżącym, że ocena taka winna być wyłącznie oceną merytoryczną. Sąd nie jest natomiast w żadnej mierze uprawniony by we własnym zakresie dokonywać oceny rangi wydawnictw, które wydały monografie skarżącego. W szczególności poza kontrolą Sądu pozostaje to, czy wydawnictwa te w istocie nie były prestiżowe, jak również to, czy miały bądź nie miały charakteru "komercyjnego". Sąd nie może także podważać opinii członków Zespołu w tym zakresie, jak również nie może prowadzić żadnego postępowania dowodowego. Niemniej jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż ranga wydawnictwa wpływa na ocenę osiągnięcia, bowiem wskazuje na renomę wydawcy w środowisku, rozpoznawalność marki, zasięg związany z dystrybucją, obecność w bazach publikacji naukowych, obecność w bibliotekach krajowych i zagranicznych.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że ostateczna ocena wniosku została dokonana przez Ministra prawidłowo. Organ oparł się wprawdzie na stanowisku Zespołu, jednakże dokonał także własnej oceny przedstawionych osiągnięć w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że ocena taka jest oceną porównawczą, skoro chodzi o wyłonienie ograniczonej liczby doktorantów, którym zostaną przyznane stypendia (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Istotne w sprawie jest natomiast to, by wprowadzone kryteria były jednolite i równe dla wszystkich ubiegających się o stypendium.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa sporządzone przez Zespół protokoły: (1) protokół nr [...] z oceny wniosku doktoranta o stypendium ministra za osiągnięcia naukowe, sporządzony na druku DRN przed wydaniem decyzji z dnia 13 grudnia 2017 r. oraz (2) protokół nr [...] z ponownej oceny wniosku doktoranta o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia naukowe, sporządzony na druku DRn2 przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z protokołów tych wynika, iż Zespół posługiwał się dla wskazania przyczyny odmowy kodami wskazanymi w tych drukach. Jedną z możliwych przyczyn odmowy była "Niska ranga wydawnictwa", do której przyporządkowano kod "NR". Zdaniem Sądu prowadzi to do przyjęcia, iż Zespół zastosował jednolite kryteria oceny wniosków, bowiem posługiwał się wskazanymi przesłankami wynikającymi z samego druku protokołu, wśród których znalazła się "niska ranga wydawnictwa".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ocenił, zgodziwszy się z wnioskami Zespołu, wniosek skarżącego, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco uzasadnił. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Decyzja organu jest oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, zawiera wszystkie wymagane elementy i nie narusza art. 107 § 3 K.p.a. W decyzji tej organ odniósł się do zarzutów odwołania i rozszerzył swoje stanowisko w stosunku do zajętego w pierwszej decyzji.

Sąd pierwszej instancji oddalił również wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, bowiem w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzenie tego dowodu było zbędne dla rozpoznania sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom (Dz. U. z 2015 r., poz. 1051), przyjmującą, że to eksperci zebrani w Zespół są uprawnieni do opracowania własnych wytycznych, które uszczegóławiają kryteria wyboru, określając jakie publikacje uznawane są za wybitne, zaś zdaniem skarżącego kasacyjnie ustalenie wybitności powinno nastąpić ad casum w odniesieniu do konkretnie przedstawionej publikacji, nie zaś na podstawie formalnie przyjętych wytycznych.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący uznał, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest skrajnie formalistyczne z uwagi na fakt, że ustalenia wytycznych nie mogą być jedyną oceną książki i jej zasięgu. Wytyczne powinny być traktowane jako kryterium pomocnicze i dodatkowe nie zaś jako jedyne i podstawowe. W postępowaniu administracyjnym organ nie uwzględnił także innych, ustawowych kryteriów stanowiących podstawę wydania decyzji. Sprowadza się to do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wytycznej, która nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Pozostała argumentacja ma natomiast charakter wtórny.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należało, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenie prawa materialnego, zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych doktorantom. W ten sposób sformułowany zarzut nie mógł być skuteczny.

Zgodnie z treścią powyżej wskazanego przepisu "[z]a wybitne osiągnięcia naukowe, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, uważa się autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w czasopismach naukowych ujętych w części A lub C wykazu ogłoszonego przez ministra właściwego do spraw nauki zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 oraz z 2015 r. poz. 249) o zasięgu międzynarodowym lub w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym, z wyłączeniem publikacji pokonferencyjnych". Dokonując wykładni tego przepisu, a więc odczytując treść lub znaczenie tego przepisu, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że "za wybitne osiągnięcie naukowe uważa się autorstwo lub współautorstwo publikacji naukowych w formie książki o zasięgu co najmniej krajowym", co wprost wynika z treści wyżej cytowanego przepisu. Następnie Sąd stwierdził, że "[r]ozporządzenie nie definiuje wprost pojęcia <>, jednakże z całokształtu zawartych w nim regulacji można przyjąć, iż o tym, czy osiągnięcia doktoranta zasługują na takie miano decyduje organ" i odwołał się kolejno do § 7 ww. rozporządzenia. Dopiero na gruncie tego przepisu, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że eksperci zebrani w Zespół są uprawnieni do opracowania własnych wytycznych, które uszczegóławiają kryteria wyboru. Oznacza to, że w prawidłowo skonstruowanym zarzucie, skarżący kwestionując powyższy pogląd, powinien postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej wykładni § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a nie jak w rozpoznawanym środku zaskarżenia § 3 ust. 1 pkt 1. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że ten dokonał niewłaściwej interpretacji normy prawnej, a więc błędnie zrozumiał treść lub znaczenie konkretnego, sprecyzowanego przepisu, jeżeli Sąd jego treść lub znaczenie odnosił do innego przepisu. Ponieważ, jak wyżej przy tym wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poprawiania czy też zmieniania treści zarzutów skargi kasacyjnej, tak sformułowany jak w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać oceniony w niniejszym postępowaniu. Zwrócić zresztą należy uwagę, że również samo uzasadnienie skargi kasacyjnej dalece abstrahuje od przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej niniejszej sprawy. Kwestionując bowiem rangę wytycznych zespołu ekspertów powołanych przez Ministra, jako pierwotny błąd kontrolowanego postępowania administracyjnego, skarżący pominął zarówno uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia i związany z tym ograniczony charakter kontroli sądowoadministracyjnej jak również brak możliwości żądania przyznania takiego stypendium oraz to, że jak podkreślał Sąd pierwszej instancji, opracowane przez ekspertów zebranych w zespole wytyczne mają na celu uszczegółowienie kryterium wyboru i ujednolicenie wewnętrznego trybu postępowania w celu przeprowadzenia oceny porównawczej wszystkich zgłoszonych do przyznania stypendium doktorantów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.