Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3530/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6, art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 32, art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatkowych oznaczeń taksówek 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust. 4 i ust. 5 Załącznika do tej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr LXXXV/2184/2014 z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie dodatkowych oznaczeń taksówek (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2014 r., pod poz. 6872) Rada m. st. Warszawy wprowadziła - w odniesieniu do taksówek - obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń określonych w jej załączniku. Dotyczyły one zewnętrznego oznakowania taksówek (w tym sposobu eksponowania numeru bocznego taksówki, herbu [...]), tabliczki informującej o cenach stosowanych i maksymalnych oraz wyglądu identyfikatora kierowcy. Uregulowano także zasady wydawania ww. identyfikatora. W § 7 ust. 4 załącznika do uchwały postanowiono, że identyfikator jest wydawany na wniosek przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy spełniają wymagania niezbędne do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.). W § 7 ust. 5 mowa jest zaś o tym, że identyfikator może otrzymać także przedsiębiorca osobiście wykonywujący przewozy, który posiada ważną licencję, wydana na podstawie 5-letniej praktyki.

Stosownie do § 2 uchwały przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, zobowiązani zostali do zmiany posiadanych oznaczeń, które nie spełniają wymagań określonych w niniejszej uchwale, nie później niż w okresie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

[...] S.A. (zwana dalej "skarżącą") w piśmie z dnia [...] lipca 2014r. wezwała Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszeń prawa poprzez zmianę treści ww. uchwały w sposób zmierzający do ujednolicenia procesu wydawania identyfikatorów dla taksówkarzy wykonujących zawód osobiście oraz w systemie zrzeszenia kierowców u innego przedsiębiorcy. Powyższe wezwanie uzupełniła sprostowaniem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Ww. wezwania pozostały bez odpowiedzi Rady m. st. Warszawy.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła [...] S.A. wnosząc o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, alternatywnie stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 i ust. 5 załącznika do ww. uchwały;

b) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale, a w szczególności postanowieniu § 7 ust. 4 i ust. 5 załącznika do ww. uchwały, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 20, art. 22, art. 31, art. 32, art. 65 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady zakazu działania prawa wstecz, naruszenia zasady równego traktowania obywateli i przedsiębiorców przez władze publiczne, naruszeniu swobody wyboru zawodu i formy wykonywania zawodu, ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym oraz bez koniecznej ku takiemu ograniczeniu przesłanki ważnego interesu publicznego, wykroczenie poza kompetencje Rady m.st. Warszawy, działanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego,

a także

b) art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez odmienne uregulowanie zasad dopuszczenia do wykonywania zawodu taksówkarza, a w konsekwencji wykroczenie poza kompetencje Rady m.st. Warszawy i ingerowanie w dyspozycję ustawodawcy;

c) art. 15 ustawy - Prawo przewozowe poprzez wykroczenie poza kompetencje Rady m.st. Warszawy polegające na wydaniu uchwały w przedmiocie przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że przedmiotowa uchwała opatrzona jest wadliwością w części dotyczącej zmiany wyglądu identyfikatora, a w szczególności zasad jego wydawania, zamieszczonych w § 7 załącznika do uchwały. Wadliwość ta polega na doprowadzeniu do stworzenia nierównych szans, dostępu i możliwości wykonywania zawodu taksówkarza, a z drugiej strony - znacznego ograniczenia działalności przedsiębiorców, którzy w ramach prowadzenia działalności gospodarczej współpracują z taksówkarzami na podstawie zawartych z nimi umów.

Skarżąca wskazała, iż ustawa o transporcie drogowym przewiduje dwie formy wykonywania zawodu taksówkarza, tj. osobistego świadczenia usług taksówkarskich i świadczenia takich usług przez większych przedsiębiorców wykonujących usługi przewozu osób przy pomocy współpracujących z nim taksówkarzy. Ta druga forma polega na osobistym świadczeniu usługi przewozu taksówką na podstawie zawartych umów o współpracy, za miesięcznym stałym i prowizyjnym wynagrodzeniem. W tym przypadku, to przedsiębiorca ponosi koszty obsługi samochodu i to on rejestruje przychody z działalności na kasach fiskalnych znajdujących się w jego samochodach. W tym przypadku usługi są świadczone na podstawie licencji przypisanej do samochodu przedsiębiorcy. Licencja jest przyznawana przedsiębiorcy zatrudniającemu kierowców spełniających wymogi ustawy o transporcie drogowym. Wymogi są analogiczne jak w przypadku taksówkarza wykonującego usługi osobiście. Skarżąca świadczy usługi przewozu osób w tej drugiej formie.

Skarżąca przytoczyła art. 6 ustawy o transporcie drogowym z 2001 r., z którego wywiodła, że już w 2001 r. ustawodawca przewidział możliwość otrzymania licencji przez taksówkarzy, którzy posiadali 5-letnią praktykę zawodową, o ile przerwa w świadczeniu przez nich usług nie była dłuższa niż pół roku. W praktyce - dotyczyło to wszystkich taksówkarzy, którzy świadczyli usługi przed wejściem w życie tej ustawy na podstawie ówcześnie obowiązujących zezwoleń na wykonywanie przewozu osób taksówką, które również były poprzedzane zdaniem egzaminu z topografii. Wszystkie osoby, które posiadały 5-letnią praktykę zawodową i zezwolenia oraz były zainteresowane dalszym wykonywaniem zawodu, zaraz po wejściu ww. ustawy w życie wystąpiły z wnioskami o udzielenie licencji i takie licencje otrzymały.

Skutkiem tej ustawy uprawnienia kierowców wykonujących zawód przed wejściem w życie ustawy zostały utrzymane zastępując de facto zezwolenie - licencją, a wszyscy chcący uzyskać uprawnienia po wejściu w życie ustawy, otrzymywali licencje po szkoleniu i egzaminie który ona wprowadziła. Aktualne brzmienie art. 6 ustawy - Prawo o transporcie drogowym, znowelizowane w 2013 r., przewidują jednakowe wymogi dla wykonywania usług przewozu taksówką zarówno przez taksówkarzy świadczących usługi osobiście, jak i przez przedsiębiorcę współpracującego z innymi taksówkarzami. Jednocześnie ustawa nie odnosi się do statusu taksówkarzy i przedsiębiorców, którzy zdobyli uprawnienia przed jej wejściem w życie. Szczegółowe kwestie dotyczące wyglądu taksówek i ich oznakowania ustawodawca pozostawił w gestii uregulowań prawa miejscowego - w tym przypadku uchwał Rady m.st. Warszawy. Rada m. st. Warszawy, zaskarżoną uchwałą, wprowadziła obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń taksówek określonych w załączniku. Jednak uchwałą tą wprowadzono inne obowiązki konieczne dla uzyskania identyfikatora przez taksówkarza osobiście wykonującego zawód i przedsiębiorcy współpracującego z taksówkarzami. Ww. zapisy uchwały prowadzą do tego, że taksówkarze niewykonujący zawodu na własną rzecz, lecz świadczący usługi na rzecz innego przedsiębiorcy, którzy to posiadają ważną licencję uzyskaną w związku z wypracowaną 5-letnią praktyką zawodową i na tej podstawie mają ważne uprawnienia, zobowiązani są do odbycia kursu i zdania egzaminu koniecznego do wykonywania zawodu taksówkarza. Obowiązek ten nie został natomiast przewidziany dla taksówkarzy wykonujących zawód osobiście, nieświadczących usług na rzecz innego przedsiębiorcy. Konsekwencją powyższego jest doprowadzenie do sytuacji, w której taksówkarze posiadający ważne uprawnienia, uzyskane w związku z 5-letnią praktyką zawodową, mogą wykonywać na tej podstawie zawód osobiście albo zmuszeni są do odbycia kursu i zdania egzaminu państwowego, po to by móc wykonywać swój zawód na rzecz innego przedsiębiorcy. Podniósł, że skutkiem tak sformułowanego postanowienia uchwały jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej taksówkarzy, którzy to, aby uniknąć dodatkowych formalności i ponoszenia kosztów uczestnictwa w szkoleniu i przystąpieniu do egzaminu, zmuszeni są do wykonywania działalności taksówkarza osobiście. Tym samym znacznie ograniczona została im swoboda wyboru formy wykonywania zawodu, czego oczywistym następstwem jest zmuszenie taksówkarzy do rozwiązania zawartych umów o współpracy z przedsiębiorcami współpracującymi na takich zasadach jak skarżący.

Skarżąca wskazała, że skutkiem wejścia w życie ww. uchwały jest sytuacja, w której jest ona zmuszona wypowiedzieć około [...] umów o współpracy z kierowcami, z którymi aktualnie współpracuje, a którzy nabyli uprawnienia na podstawie 5-letniej praktyki zawodowej. Alternatywą jest skierowanie kierowcy na tygodniowe szkolenie, które zakończone zostanie egzaminem. Koszty powyższych szkoleń i egzaminów jest obowiązana ponieść skarżąca. Ponadto kolejną negatywną konsekwencją jest niemożność zarobkowania przez kierowców, w okresie, w którym odbywają oni szkolenie, co skutkuje wymierną stratą dla skarżącego. Tym bardziej, że zgodnie z łączącą strony umową, za okres szkolenia kierowcy należy się wynagrodzenie.

Zarzucając naruszenie zapisów Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że ww. uchwała narusza art. 20 i 22 Konstytucji RP, gdyż wprowadza formalne ograniczenia w możliwości swobodnego wyboru sposobu prowadzenia działalności taksówkarskiej. Rozróżnienie sytuacji taksówkarzy poprzez uprzywilejowanie grupy wykonującej działalność osobiście przy jednoczesnym zaostrzeniu kryteriów dotyczącej innej grupy taksówkarzy, tj. tych, którzy świadczą usługi na rzecz innego przedsiębiorcy - kłóci się zarówno z zasadą równego traktowania określoną w art. 32 Konstytucji RP, wolności człowieka opisanej w art. 31, jak i zasadzie wolności wykonywania działalności gospodarczej określonej w art. 20 i 22 Konstytucji.

Nadto skarżąca zarzuciła, że treść przedmiotowej uchwały narusza art. 65 Konstytucji przewidujący wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wprowadzone dodatkowe obostrzenia doprowadzają bowiem do rezygnacji taksówkarzy z formy wykonywania usług na rzecz skarżącej.

Wskazując na naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, skarżąca podniosła, że zasady dotyczące obowiązku ukończenia szkolenia oraz uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu państwowego zostały wprowadzone art. 6 ustawy o transporcie drogowym. Nie mogą być zmieniane, obostrzone czy łagodzone podjętą przez Radę m. st. Warszawy uchwałą, tym bardziej, że skarżona uchwała odnosi się do zupełnie innego aktu normatywnego jakim jest ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe i na jej podstawie została wydana.

Zarzucając naruszenie art. 15 ust. 7 ustawy prawo przewozowe, skarżąca podkreśliła, iż Rada m. st. Warszawy nie jest upoważniona do ustalania zasad wydawania identyfikatorów, a w szczególności - różnicowania zasad w zależności od formy wykonywania zawodu taksówkarza. Czym innym jest bowiem kwestia ustalenia wyglądu oznakowania taksówek, a czym innym jest ustalanie zasad wydawania dokumentów uprawniających do wykonywania zawodu taksówkarza – tak jak w tym przypadku identyfikatorów.

W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej w sposób wskazany przez nią w skardze, co w konsekwencji sprowadza się do twierdzenia, że spółka nie jest uprawniona do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Podkreślił, że skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej konkretną indywidualną sytuacją prawną. Skarżąca wskazała jedynie swój interes faktyczny (ekonomiczny) podnosząc, iż poprzez zapisy § 7 ust. 4 i 5 będzie zmuszony do rozwiązania poszczególnych umów o współpracy bądź do skierowania współpracujących ze spółką kierowców na szkolenia zakończone zdanym egzaminem, co doprowadzi spółkę do ponoszenia dodatkowych, znacznych kosztów. Ponadto jak twierdzi skarżąca skutkiem uchwały jest ewentualne doprowadzenie, w przyszłości do wypowiedzenia umów lub skierowania kierowców na szkolenie. Tym samym sama skarżąca wskazała ewentualny a nie aktualny interes faktyczny.

Odnosząc się do zarzucanego przez skarżącą naruszenia przepisów Konstytucji RP, organ wskazał, że przytoczone przez skarżącą przepisy są przepisami ustrojowymi. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 15 ustawy - Prawo przewozowe, bowiem przepis ten nie jest przepisem materialnym, ale kompetencyjnym. Zaś zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie może odnosić się do przekroczenia granic delegacji ustawowej. Z powyższych względów ww. przepisy nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się naruszenia tego interesu przez skarżącą w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto organ podniósł, że skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podstawą prawną jej podjęcia jest art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, stosownie do którego organ może wprowadzić dodatkowe oznaczenia oraz dodatkowe wyposażenie techniczne taksówek, a co za tym idzie musi uregulować także materię pozwalającą na stosowanie i wykonanie ustawowego obowiązku. Dlatego też ustawowy zapis dotyczący dodatkowych oznaczeń taksówek należy rozumieć szerzej niż tylko określenie rodzaju oznaczeń.

Organ wskazał również, że przedmiotowa uchwała w ramach sprawowanego nadzoru, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym podlegała ocenie Wojewody [...], który w zakresie podnoszonych w skardze zarzutów, nie zakwestionował jej zapisów, uznając je za niezgodne z prawem.

Pełnomocnik organu podkreślił również, że stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r., nr 167) projekt uchwały skierowany został do konsultacji z organizacjami [...] taksówkarzy, tj. [...],[...], jak i [...], którzy nie wnosili zastrzeżeń do zapisów obowiązującej uchwały i popierali ją w całości. Wskazuje to - w ocenie organu - na pełną aprobatę środowiska taksówkarzy dla unormowań rady gminy dotyczących wszelkich aspektów dodatkowych oznaczeń i wyposażenia technicznego taksówek zawartych w uchwale.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę Rady m. st. Warszawy, skarżąca podtrzymała stwierdzenia zawarte w skardze z dnia [...] września 2014 r.

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu związanych z brakiem interesu prawnego podniosła, że w złożonej do Sądu skardze wykazała, iż skutkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której musi wypowiedzieć około [...] umów o współpracy z kierowcami, z którymi aktualnie pracuje, a którzy nabyli uprawnienia na podstawie 5-letniej praktyki zawodowej lub skierować kierowców na tygodniowe szkolenie, które zakończone zostanie egzaminem i poniesienie przez skarżącą kosztów tych szkoleń i egzaminów oraz zapłata za czas szkolenia wynagrodzenia tak jak za świadczone usługi. Ponadto skarżąca wskazała, że wejście w życie ww. uchwały doprowadziło do diametralnej zmiany jej pozycji na rynku, co wynika z braku możliwości nawiązania współpracy z ok. 30% grupą wszystkich taksówkarzy wykonujących zawód na terenie [...], a którzy to zgodnie z treścią uchwały nie spełniają wymogów do wydania im identyfikatora w przypadku świadczenia usług na rzecz skarżącej.

Ponadto skarżąca podniosła, że wejście w życie ww. uchwały doprowadziło do szkód w jej majątku, a także zagraża pozycji na rynku. Powstanie szkód w majątku skarżącej przejawia się w braku nowych kierowców, którzy byliby chętni na rozpoczęcie z nią współpracy, a ponadto w ponoszeniu kosztów szkolenia taksówkarzy współpracujących ze skarżącą i przystąpienia przez nich do egzaminów. W chwili obecnej skarżąca zmuszona została do zmiany planów rozwoju i znaczącego spowolnienia rozwoju działalności biznesowej, ponieważ duża część kierowców nie może przystąpić do współpracy z nią. Wskazała, że ww. negatywne skutki związane z zaskarżoną uchwałą dotykają ją począwszy od czerwca 2014 r. czyli od momentu wejścia jej w życie. Celem wykazania ww. okoliczności w skarżąca przedłożyła [...] umów zawartych przez nią z taksówkarzami współpracującymi z nią na dzień wejścia w życia ww. uchwały.

Dodała, że do momentu wejścia w życie dyskryminującej uchwały kierowcy posiadający uprawnienia na podstawie 5-letniej praktyki zawodowej stanowili znaczny odsetek (ok. 70%) starających się o rozpoczęcie współpracy na rzecz skarżącej. W chwili obecnej ma poważny problem z naborem nowych kierowców, ponieważ dyskryminowani przez Urząd kierowcy nie mogą świadczyć usług na jej rzecz.

Celem wykazania istoty problemu i rzeczywistej polityki Urzędu polegającej na jej dyskryminacji, skarżąca w załączeniu przedłożyła pismo Urzędu [...], Biura Administracji i Spraw Obywatelskich z dnia [...] listopada 2014 r. na okoliczność konsekwentnej odmowy wydawania skarżącej identyfikatorów dla kierowców z nią współpracujących, którzy legitymują się 5-letnią praktyką zawodową.

Podniosła, iż jej interes prawny istotnie przejawia się w istniejącej potrzebie ochrony prawnej, a norma materialnoprawna w postaci w postaci § 7 załącznika do uchwały z dnia 3 lipca 2014 r. nie tylko może mieć, ale ma znamienny wpływ na sytuacje prawną skarżącej. Ponadto poza ogólnymi i powszechnymi skutkami wejścia w życie ww. uchwały - interes prawny skarżącej jest oczywiście interesem własnym, zindywidualizowanym i konkretnym.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody [...] skarżąca wskazała, że organ nadzoru w piśmie z dnia [...] października 2014 r. stwierdził, że przedmiotowa uchwała może naruszać indywidualny interes prawny. Tym samym potwierdził interes prawny skarżącej i konieczność ochrony jej praw.

Skarżąca zarzuciła również, że nie sposób znaleźć żadnych podstaw faktycznych czy prawnych, które pozwalałyby na odmienne traktowanie taksówkarzy współpracujących z korporacjami taxi w porównaniu do taksówkarzy współpracujących ze skarżącą. A mimo to, ci pierwsi nie są zobowiązani do powtórnego nabywania już raz otrzymanych uprawnień do wykonywania zawodu taksówkarza. Zaskoczeniem dla skarżącej jest to, iż także Urząd nie potrafił znaleźć żadnego uzasadnienia dla swojego dyskryminującego działania. Z pewnością takim uzasadnieniem nie być przywołany przez pełnomocnika strony przeciwnej argument, że skarżąca jako przedsiębiorca ma obowiązek przystosować swoją działalność do obowiązujących przepisów. Wobec powyższego skarżąca przedstawiła pytanie dlaczego tylko ona jako przedsiębiorca ma się stosować do dyskryminujących przepisów prawa miejscowego, a z takiego obowiązku zwolnieni są inni przedsiębiorcy, czyli taksówkarze prowadzący działalność osobiście.

Ponadto skarżąca podtrzymała wszelkie zarzuty przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W przypadku skargi na uchwałę lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podstawa zaskarżenia określona w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest merytorycznie powiązana z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w przypadku skargi na uchwałę rady gminy (Rady m.st. Warszawy) kognicją sądu objęte są dwie kwestie, tj. po pierwsze naruszenie interesu prawnego skarżącego wskutek wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964), po drugie zgodność samej zaskarżonej uchwały z prawem.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w tej sprawie - w tak zakreślonych granicach własnej kompetencji - uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że strona skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] lipca 2014 r. sprostowane pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r.) oraz, że wezwania te były bezskuteczne. W ocenie Sądu skarżąca wykazała także prawnie doniosły związek pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. Skarżąca jest bowiem przedsiębiorcą wykonującym krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką i zatrudniającym kierowców, którzy uzyskali licencję w ww. zakresie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2014 r. Przepis aktu prawa miejscowego bezpośrednio ingeruje w sferę prawnie przyznanych jej uprawnień w sposób, który zostanie opisany poniżej.

I tak, skarżąca wskazała - wyznaczone przepisami art. 6 ustawy o transporcie drogowym (jak należy rozumieć - w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 3 tej ustawy) - granice jej prawnie chronionej swobody działalności gospodarczej w związku z wykonywaniem krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką oraz podniosła, że ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829) istotnie zmieniła - ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r. - przepis art. 6 ustawy o transporcie drogowym w zakresie postanowień jego ust. 1 pkt 2 lit. c).

Przed nowelizacją stanowił on o tym, że licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli zatrudnieni przez niego kierowcy oraz sam przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy posiadają m.in. zaświadczenie o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem, lub wykażą się co najmniej 5-letnią praktyką w zakresie wykonywania tego transportu; przerwa w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższa niż kolejnych 6 miesięcy z przyczyn zależnych od nich (podkreślenie Sądu).

Po zmianie zaś przepisów ustawy o transporcie drogowym, wprowadzono w ww. zakresie wymóg - już bez żadnej alternatywy - posiadania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką, potwierdzonego zdanym egzaminem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a. Ten ostatni z kolei przepis stanowi o tym, że rada gminy liczącej powyżej 100 000 mieszkańców może wprowadzić, w drodze uchwały, obowiązek ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem przed komisją egzaminacyjną, potwierdzającym znajomość topografii miejscowości oraz przepisów prawa miejscowego, przez przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy lub kierowcę przez niego zatrudnionego. Na tej podstawie uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXI/1843/2013 z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie obowiązku ukończenia szkolenia zakończonego egzaminem dla osób wykonujących przewozy osób taksówkami (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2013 r., poz. 12863) wprowadzono obowiązkowe szkolenie i egzamin dla osób zainteresowanych wykonywaniem przewozów osób taksówką, jako warunek uzyskania licencji. Ww. przepisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2014 r.

Ustawodawca - dokonując zmiany przepisów z dniem 1 stycznia 2014 r.- nie wypowiedział się jednak o warunkach utrzymania uprawnień uzyskanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu milczenie ustawodawcy w ww. zakresie należy odczytywać jako jego wolę pozostawienia w obrocie wydanych już licencji. Gdyby bowiem zamiar ustawodawcy był inny, konieczne byłoby ustanowienie przepisów przejściowych, zawierających unormowania umożliwiające przedsiębiorcom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Wynika to z konieczności zapewnienia w takiej sytuacji ochrony interesów w toku.

Ustaliwszy powyższe wskazać należy, że posiadanie licencji - na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym - uprawnia (i uprawniało w poprzednim stanie prawnym) do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, czy to w ramach działalności wykonywanej przez taksówkarza osobiście na własny rachunek, czy to na rzecz innego przedsiębiorcy. Ustawa o transporcie drogowym - w art. 6 - przewiduje obie te formy wykonywania ww. działalności gospodarczej.

Stosowanie przepisów ustawy w ww. zakresie nie dyskwalifikuje kierowców, którym udzielono licencji na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (tj. z uwzględnieniem 5-letniej praktyki), ani nie wyróżnia tych, którzy uzyskali uprawnienia na podstawie już znowelizowanego przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Do zróżnicowania uprawnień w ww. zakresie dochodzi na gruncie aktu wykonawczego, czyli przepisów zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowień § 7 ust. 4 i 5 jej załącznika, w których uregulowano zasady wydawania identyfikatorów kierowcom taksówek. Identyfikatory te - jak Sąd rozumie - mają przyczynić się do zapewnienia bezpieczeństwa przejazdów wykonywanych taksówką, poprzez ujawnienie pasażerom danych kierowców przewożących ich tym środkiem transportu, mają też świadczyć o legalności działalności prowadzonej w tym zakresie.

Posiadanie takiego identyfikatora jest obowiązkiem kierowcy taksówki. Warunki zaś jego przydzielenia - w przypadku, kiedy z wnioskiem o wydanie identyfikatora na podstawie § 7 ust. 4 załącznika do uchwały nr LXXXV/2184/2014 z dnia 3 lipca 2014 r. występuje przedsiębiorca zatrudniających kierowców - powiązano jednak nie z faktem posiadania licencji przez zatrudnianych przez przedsiębiorcę kierowców, ale ze spełnieniem warunków do jej udzielenia, w tym - dodajmy - warunków wprowadzonych w dniu 1 stycznia 2014 r.

Taka regulacja wyklucza zaś z wykonywania działalności w ww. formie te osoby, które uzyskały licencję w poprzednim stanie prawnym na podstawie wspomnianej już przesłanki 5-letniej praktyki. Tak więc de facto to nie licencja rozstrzyga o uprawnieniu do wykonywania działalności ww. zakresie, ale dopiero posiadanie identyfikatora, w konsekwencji o zasadach wykonywania tej działalności de iure nie decyduje ustawa, ale akt wykonawczy, czyli akt niższej rangi, który - poprzez nieprawidłowe odwołanie się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. przepisów ustawy o transporcie drogowym - tworzy (w stosunku do osób posiadających licencje na podstawie 5-letniej praktyki) dodatkowe kryterium podejmowania działalności w ww. zakresie, tj. kryterium posiadania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem.

Na marginesie wskazać należy, że uchwałodawca dostrzegł potrzebę ochrony praw uzyskanych w ww. zakresie na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, o czym świadczy regulacja § 7 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, która stanowi, że identyfikator może otrzymać także przedsiębiorca osobiści wykonujący przewozy, który posiada ważną licencję wydaną na podstawie 5-letniej praktyki. Taka jednak ochrona dotychczasowych uprawnień jest niewystarczająca z uwagi na dopuszczalne formy prowadzenia działalności w zakresie przewozów wykonywanych taksówkami. Przekonuje o tym przypadek skarżącej spółki - przedsiębiorcy, który prowadząc działalność w ww. zakresie zatrudnia kierowców posiadających ważną licencję wydaną na podstawie 5-letniej praktyki.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone przepisy niedostatecznie realizują obowiązek uwzględnienia i ochrony stosunków ukształtowanych w poprzednim stanie prawnym i nie unieważnionych na podstawie nowego prawa. Tym samym - zdaniem Sądu - w sprawie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Za zasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia w sprawie art. 32 Konstytucji RP, który wyraża zasadę równości i niedyskryminacji. Pojęcie równości należy odnieść do procesu stanowienia prawa, natomiast niedyskryminacji do procesu jego stosowania. Oczywiście, zasadne są również zarzuty odnoszące się do art. 20 i 22 Konstytucji RP, w tym znaczeniu, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej w analizowanej sprawie wynika nie z ustawy, ale aktu niższego rzędu. Powyższe stanowi zaś o naruszeniu w niniejszej sprawie, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Za zupełnie nieuprawnione w ww. zakresie Sąd uznaje argumenty organu o obowiązku dostosowania przez skarżącą modelu prowadzonej działalności gospodarczej do warunków wynikających z zaskarżonych przepisów. Argumenty te wskazują na niezrozumienie roli samorządu terytorialnego i rangi stanowionego przez ten samorząd prawa. Akty prawa miejscowego to bowiem zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, nie może natomiast regulować materii, która była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego (por. w odniesieniu do rozporządzeń wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56).

Sąd uznał przy tym, że na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), organ był uprawniony do wprowadzenia identyfikatorów, jako dodatkowych oznaczeń taksówek.

W tym zakresie Sąd orzekający podzielił pogląd, jaki na tle ww. przepisu wyraził już tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. VI SA/Wa 1436/13. W ww. wyroku Sąd wskazał, że wprowadzenie obowiązku stosowania tabliczki informacyjnej z hologramem oraz identyfikatorów mieści się w pojęciu dodatkowego oznaczenia taksówek w rozumieniu art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo przewozowe. Skoro działalność gospodarcza w zakresie transportu drogowego jest reglamentowana, zatem specyfika wykonywania tej profesji wymaga także ograniczeń wyrażających się w obowiązku stosowania jednolitych oznaczeń dla wszystkich kierowców taksówek na danym terenie. Zdaniem Sądu obowiązek oznaczania pojazdu i posiadania identyfikatora został wprowadzony w interesie pasażerów bowiem identyfikator kierowcy, jak i tabliczka zawierająca hologram, numer licencji i numer rejestracyjny pojazdu stanowią gwarancję jakości i legalności usługi przewozu. Odnosząc się zaś do kwestii, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy – Prawo przewozowe dotyczy przedmiotu, czyli samochodu, nie zaś osoby kierowcy (podmiotu) zatem identyfikator nie stanowi oznaczenia pojazdu lecz osoby kierowcy Sąd zauważył, że licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). W konsekwencji licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Tym samym nie było przeszkód prawnych aby obowiązek posiadania identyfikatorów został wprowadzony aktem prawa miejscowego.

Końcowo Sąd orzekający wyjaśnia, że przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie stanowiła okoliczność, że zaskarżona uchwała była objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (Wojewodę [...]) i nie została przez ten organ zakwestionowana. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy ani nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności, nie tworzy w odniesieniu do danego aktu domniemania prawidłowości tego aktu, ani nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (zob. wyrok WSA z 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, CBOSA).

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżone zapisy kwestionowanej uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, co czyni skargę w pełni uzasadnioną i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko skarżącej wyrażone w skardze, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a..