Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 26 w zw z art 3  ust 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art 6 - 8 , art 11 , art 77 par 1 , art 78 , art 80 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 kwietnia 2024 r., znak SKO-OŚ-4170-15/24 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z 24 stycznia 2024 r. znak OŚ.6236.2023, na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, nakazał posiadaczowi odpadów K. C. usunąć z terenu działek nr [...] obr. [...] D. , gm. K., nagromadzone odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03), 17 01 07 (gruz zmieszany - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, ceramiki i elementów wyposażenia niezawierające substancji niebezpiecznych), poprzez zawarcie z przedsiębiorcą posiadającym stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej w Gminie K. umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca unieszkodliwienia lub odzysku, a następnie pisemnie powiadomić organ prowadzący postępowanie o wykonaniu powyższego obowiązku, jak również zakończyć wykonanie czynności objętych nakazem w terminie 3 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego w dniu 11 października 2023 r. oględzin ww. nieruchomości ustalono, iż na jej terenie nawiezione zostały odpady w postaci ziemi, kamieni i gruzu ceglanego. Z odpadów tych wykonana została skarpa podnosząca poziom terenu o kilkanaście metrów i tworząca płaską powierzchnię w górnej części. W jej trakcie K. C. oznajmił, że odpady te przywożono na nieruchomość od 3 lat, dwuetapowo, a pierwszego nawiezienia dokonał wykonawca robót gazowych w D. . Odpady przywozić miało przedsiębiorstwo E. H. G. z/s w K. , ul. [...], a pochodzić miały z nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. , gdzie trwać miały prace rozbiórkowe i budowlane hotelu.

Organ I instancji ustalił, że dla działki ewidencyjnej nr [...] ustalono przeznaczenie REZ – tereny otwarte, zieleni, o wysokim reżimie ochrony, zaś dla działki ewidencyjnej nr [...] ustalono przeznaczenie KZ (KV) teren publicznej komunikacji drogowej. Stwierdzono dodatkowo, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie posiada pozwolenia na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska oraz zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wskazano, że strona postępowania administracyjnego jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne i na ww. nieruchomości składuje również kłody drzewa z należącego do niego lasu. Strona podniosła również, że nie była świadoma, że nawiezienie ziemi, kamieni i gruzu wraz z wykonaniem nadsypania jest niezgodne z prawem.

W toku postępowania ustalono ponadto, że Sąd Rejonowy w Z. II Wydział Karny wyrokiem z dnia 12 października 2023 roku, sygn. [...] uznał K. C. za winnego popełnienia zarzucanego mu wykroczenia z art. 127 pkt 1 lit. d ustawy o ochronie przyrody i za to na mocy powołanego przepisu wymierzył mu karę 1.000 zł grzywny.

Organ I instancji przeprowadził także własne opracowanie na podstawie ortofotomapy na portalu geoportal.tatry.pl, na podstawie którego ustalił, bazując na zdjęciach satelitarnych, okres składowania odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji zgromadził również dokumentację fotograficzną spornej nieruchomości. Zgodnie z tak dokonanymi ustaleniami organ I instancji uznał, że składowanie odpadów rozpoczęło się w 2018 roku, zaś największy zakres powierzchniowy dotyczy 2022 roku. Tak poczynione ustalenia faktyczne kolidują, zdaniem organu I instancji, z twierdzeniami strony, która podniosła, iż składowanie odpadów rozpoczęło się około w 2020 roku.

Od powyższej decyzji Wójta Gminy K. z 24 stycznia 2024 r. odwołanie złożył pełnomocnik K. C., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżanej decyzji, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w szczególności dotyczy prawidłowego ustalenia adresata lub też adresatów, wobec których wydana winna być skierowana decyzja. Skarżący wniósł także o jej uchylenie i przekazanie mu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że to nie skarżący umieścił przedmiotowe odpady na swojej nieruchomości, a dokonał tego inny ustalony przez organ podmiot. Mimo tego organ I instancji, wbrew zasadzie inkwizycyjności, nie poczynił żadnych dokładnych ustaleń odnoszących się do relacji między tym podmiotem a adresatem zaskarżonej decyzji. Jak wskazał pełnomocnik K. C., z treści uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, czy przedmiotowe odpady były nawożone za wiedzą i zgodą skarżącego. W szczególności błędem procedowania organu I instancji, jak wskazuje skarżący, było nieuznanie za stronę postępowania administracyjnego osoby prowadzącej przedsiębiorstwo E.-M. H. G. z/s w K. , ul. [...].

W odwołaniu wskazano również, iż wątpliwości co do osoby odpowiedzialnej za składowanie odpadów nie wyjaśnia wyrok Sądu Rejonowego w Z. II Wydział Karny z dnia 12 października 2023 r., sygn. [...], którym uznano K. C. za winnego popełnienia zarzucanego mu wykroczenia z art. 127 pkt 1 lit. d ustawy o ochronie przyrody. Skarżący podniósł, że orzeczenie to zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, w trybie nakazowym, a celem jego dostarczenia przez K. C. było wykazanie, iż został on już ukarany za przedmiotowy czyn, w związku z czym uprzednie ukaranie za popełnione wykroczenie winno stanowić okoliczność łagodzącą w postepowaniu administracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r., znak: SKO-OŚ-4170-15/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.572, dalej K.p.a.) oraz art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej nałożenie obowiązku pisemnego powiadomienia organu prowadzącego postępowanie o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami tj. umową i kartą przekazania odpadu i w tym zakresie o SKO umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO powołało treść art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, stosownie do którego za posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Jak wskazał organ II instancji, z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego bezspornie wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest K. C.. W świetle powyższych ustaleń oraz powołanego przepisu SKO uznało główny zarzut odwołania za niezasadny, bowiem K. C. jest posiadaczem odpadów w myśl przytoczonego powyżej przepisu, z czym wiąże się obciążający go obowiązek ich usunięcia, wynikający z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach.

Organ II instancji powołał się dodatkowo na fakt, iż K. C. wiedział o nawiezieniu na jego działki odpadów i godził się na utworzenie z nich nadsypania, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Kr 362/18, w którym wyrażono pogląd, że "domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, a zatem władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327; wyrok WSA w Lublinie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wyrok NSA z 26. 09. 2013, sygn. akt II OSK 330/12)".

K. C. złożył na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 15 kwietnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.), a to przepisów, a to art. 7 i w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 1 oraz 26 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w szczególności dotyczy prawidłowego ustalenia adresata lub też adresatów wobec, których winna być skierowana przedmiotowa decyzja (posiadaczy odpadów).

Mając na uwadze podniesiony zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący nie jest posiadaczem pierwotnym przedmiotowych odpadów, bo ich nie wytworzył, a dodatkowo wiadomym jest, skąd one pochodzą. Tak samo wiadomo jest, kto odpowiada za ich złożenie (nawiezienie) na nieruchomości skarżącego. Organ I Instancji dysponował tą wiedzą, a pomimo tego nie przeprowadził żadnych czynności celem właściwego zastosowania norm prawa materialnego wynikających z przepisu art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach, tj. nie uznał tych osób za stronę, a następnie współadresata wydanego nakazu usunięcia odpadów.

Okoliczność, że przepis art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach umożliwia późniejsze wydanie takiego samego nakazu wobec takiego współposiadacza odpadów, nie oznacza dowolności w wyborze, czy też pominięciu danego podmiotu w tym pierwszym prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza gdy organ ma wiedzę, że w sprawie w/w nakaz powinien być wydany wobec kilku podmiotów. Gdy organowi od razu wiadomym jest, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest także inny podmiot (podmioty), nakaz usunięcia odpadów z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach winien być wydany solidarnie wobec tych wszystkich podmiotów. Ta późniejsza decyzja z art. 26 ust. 3b ustawy o odpadach może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy organ uzyskał wiedzę o kolejnych współposiadaczach odpadów po tym, jak ta pierwotna decyzja stała się ostateczna. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Domniemanie prawne polegające na uznaniu, że władający gruntem, na którym składowane są odpady, jest ich posiadaczem, zostało wprowadzone po to, aby uniknąć sytuacji, gdy brak będzie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Celem tego domniemania nie jest przerzucenie na osobę władającą gruntem, na której znajdują się odpady, obowiązków dowodowych w zakresie poczynienia prawidłowych ustaleń dla potrzeb prawidłowego zastosowania przepisu art. 26 ust. 3b u.o. Powyższe domniemanie należy uznać za bezprzedmiotowe, skoro to sam organ I instancji ustalił, gdzie w/w odpady zostały wytworzone (skąd pochodzą) i przez kogo zostały przetransportowane na nieruchomość skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej i w pełni podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie nakazania skarżącemu, na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), usunięcia z terenu działek nr [...] obr. [...] D. , gm. K., nagromadzone odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03), 17 01 07 (gruz zmieszany - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, ceramiki i elementów wyposażenia niezawierające substancji niebezpiecznych), poprzez zawarcie z przedsiębiorcą posiadającym stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej w Gminie K. umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca unieszkodliwienia lub odzysku.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Sąd stwierdził, że organy prawidłowo rozstrzygnęły kwestię nielegalnego składowania odpadów, a kwestionowane decyzje zostały wydane zgodnie z prawem, po wystarczająco prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Innymi słowy, zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o odpadach.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] obr. [...], gm. K..

Nie jest sporne, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi D. w Gminie K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr XVI/111/2000 z dnia 17 lipca 2000 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwo Małopolskiego z dnia 28 września 2000 r. Nr 76 poz. 707) dla dz. ew. nr [...] ustalono przeznaczenie KZ (KV) - teren publicznej komunikacji drogowej, istniejąca ulica zbiorcza, jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu (1/2), pełniąca funkcję głównej ulicy wiejskiej D. ; odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni min. 16,5 m (tj. od osi drogi min. 20 m), dla dz. ew. nr [...] ustalono przeznaczenie REZ - tereny otwarte, zieleni, o wysokim reżimie ochrony.

Bezsporne jest również, że na przedmiotowych działkach ew. nr [...], obr. [...] D. , zostały nawiezione odpady: ziemia, kamienie i gruz ceglany. Z tych odpadów wykonana została skarpa podnosząca poziom terenu o kilkanaście metrów i tworząca płaską powierzchnię w górnej części. Nadsypanie rozpoczęto od poziomu potoku, a zakończono na poziomie drogi gminnej. Wysokość utworzonego nadsypania od podstawy do drogi oszacowano na ok. 13 m. Brzegi skarpy nie są zabezpieczone. Odpady przywoziło przedsiębiorstwo E.-M. H. G. z siedzibą w K. , ul. [...]. Odpady pochodziły z nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości K., gdzie trwają prace związane z rozbiórką i budową hotelu. Skarżący nie posiada pozwolenia na wytwarzanie odpadów na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska ani zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 42 ustawy o odpadach. Teren przedmiotowych działek nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów - nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji zezwalających.

Trzeba zauważyć, że ma rację Kolegium, iż z normy art. 26 ustawy o odpadach wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest konieczne stwierdzenie faktu istnienia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza (bądź posiadaczy).

Należy tu wyjaśnić, jak słusznie wskazały w sprawie organy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach - przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W art. 26 ustawy o odpadach wyrażono zakaz składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym:

Ust. 1. Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Ust. 2. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Ust. 3. Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Ust. 3a. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie.

Ust. 3b. Jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna.

Ust. 3c. Właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji, o której mowa w ust. 2, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska.

Ust. 4. Jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

Ust. 5. Władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości.

Ust. 6. W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, Sąd wskazuje, że ustalony przez organ I instancji w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W trakcie prowadzonego postępowania niewątpliwie ustalono, że na dz. ew. nr [...] obr. [...] D. , których właścicielem jest K. C., zostały nawiezione odpady: ziemia, kamienie i gruz ceglany. Nadsypanie rozpoczęto od poziomu potoku, a zakończono na poziomie drogi gminnej.

W realizacji normy art. 26 ustawy o odpadach biorą udział trzy podmioty: 1) posiadacz odpadów (czyli zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości) – w tym przypadku skarżący; 2) organ administracji publicznej – w tym przypadku wójt; 3) władający powierzchnią ziemi, jeżeli nie jest nim posiadacz odpadów – w tym przypadku posiadacz odpadów / skarżący jest jednocześnie władającym powierzchnią ziemi.

Jednoznaczne jest, że skarżący jest posiadaczem ww. odpadów, choć to nie on umieścił odpady na przedmiotowych działkach, a dokonał tego inny ustalony podmiot. Sąd wskazuje bowiem, że w art. 26 ustawy o odpadach ustawodawca wprowadził domniemanie prawne, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Jakkolwiek ustawa o odpadach nie definiuje, kto jest władającym powierzchnią ziemi, to ma rację organ, że uwzględniając treść art. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że ustawa określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi przez zapobieganie powstawaniu odpadów i zmniejszenie ich ilości oraz negatywnego wpływu wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi, a także przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów oraz poprawę efektywności takiego użytkowania, w celu przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym, zasadne jest odwołanie się w tym zakresie do definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54), zgodnie z którym władającym powierzchnią ziemi - rozumie się przez to właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi należy również rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) w oparciu o umowy cywilnoprawne tj. najem, dzierżawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 371/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/ Wa 3167/16).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 362/18, domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12). Innymi słowy, władający powierzchnią ziemi może uwolnić się od obowiązku usunięcia odpadów, jeżeli wykaże, iż nie on jest faktycznym posiadaczem odpadów, a więc wytwórcą tych odpadów lub podmiotem (osobą fizyczną, prawną czy jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), która odpady te posiada. W konsekwencji za posiadacza odpadów może zostać uznany każdy podmiot, który w sposób formalny ma prawo do nieruchomości, na której składuje odpady, tj. przysługuje mu do tej nieruchomości prawo rzeczowe lub obligacyjne (właściciel, użytkownik wieczysty, użytkownik, dzierżawca), a także podmiot, który nieformalnie za zgoda lub też bez zgody właściciela i bez wymaganego zezwolenia odpady na nieruchomości gromadzi.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy i oceniając pod ich kątem poczynione przez organy prawidłowe ustalenia faktyczne, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania wobec skarżącego decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przewidziany w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach ciążący na posiadaczu odpadów obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest obowiązkiem ciążącym na nim z mocy samego prawa. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania. Jeżeli go nie wykonuje, wkracza z urzędu organ administracji publicznej, nakazując posiadaczowi usunięcie odpadów. Z treści przywołanego wyżej art. 26 wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w formie decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest stwierdzenie faktu istnienia odpadów i to w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza. Te okoliczności zostały w niniejszym postępowaniu ustalone.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a ocena tego materiału przez organ II instancji, ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę co do istoty, nie wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, w decyzji określono rodzaj, sposób oraz termin usunięcia odpadów.

Słusznie natomiast Kolegium dopatrzyło się naruszenia prawa materialnego przez organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji Wójta w części obejmującej nałożenie obowiązku pisemnego powiadomienia organu I instancji o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia wypełnienia nałożonego obowiązku stosownymi dokumentami. Elementy decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów określa cytowany wyżej art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w decyzji tej określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 653/20, sformułowanie "w szczególności" dotyczy kwestii, które muszą być uregulowane, by decyzja określała precyzyjnie obowiązek usunięcia odpadów. Przepis ten nie umożliwia natomiast nakładania na adresata decyzji dodatkowych obowiązków, w tym obowiązków związanych ze sposobem wykazania wykonania nałożonego obowiązku.

Niezależnie od tego wyrażony w decyzji Wójta obowiązek nie został sformułowany precyzyjnie. Należy wskazać, że zobowiązuje on do wykazania wykonania decyzji bliżej nieokreślonymi "stosownymi dokumentami". Nie wiadomo zatem, czy wystarczające byłoby przedłożenie oświadczenia zobowiązanych o wykonaniu obowiązku, zawartej umowy celem wykonania nałożonego obowiązku, czy innych. Co istotniejsze, obowiązek zweryfikowania, czy odpady zostały usunięte, a zatem, czy decyzja została wykonana, leży przede wszystkim na organie administracji właściwym do egzekucji nałożonego obowiązku. Z tego względu trafnie Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję Wójta i umorzyło w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

Podsumowując, ważne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez istotnych wad procesowych mających wpływ na jego wynik. W zakresie, w jakim SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta, organ I instancji prawidłowo zawarł w decyzji elementy wymagane przez art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, a to termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. ani ustawy o odpadach.

Sąd, podzielając teoretyczne wywody skargi dotyczące ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazuje, że w niniejszej sprawie organy nie naruszyły tych zasad, w tym zasady prawdy obiektywnej, bowiem wystarczająco wyjaśniły istotne elementy stanu faktycznego sprawy.

Nie mogło przynieść zamierzonych skutków tłumaczenie skarżącego, że nie był świadomy, iż nawiezienie ziemi, kamieni i gruzu wraz z wykonaniem nadsypania jest niezgodne z prawem.

Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.