Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 921/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1-3a i ust. 5,7,8
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 40 ust. 1-3, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łasku z dnia 30 marca 2022 roku nr XLII/553/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łask w 2022 roku" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łasku na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Rada Miejska w Łasku (dalej także: Rada Miejska, Rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572), podjęła uchwałę nr XLII/553/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łask w 2022 roku".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki (dalej także: Wojewoda, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie:

1. art. 11a ust. 7 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: ustawa) poprzez zaniechanie konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy;

2. art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 11a ust. 5 w zw.

z art. 11a ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nie wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 13 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 załącznika do uchwały Rada ograniczyła się do wskazania ogólnych kwot na realizację kilku zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, pominęła natomiast kwestię podziału tych środków na poszczególne zadania;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2, 3, 3a i 5 ustawy poprzez brak wskazania w § 9 ust. 2, w § 10 ust. 3 oraz § 11 i § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii oraz gabinetów weterynaryjnych podczas gdy charakter i czas obowiązywania programu wymaga precyzyjnego określenia wszystkich podmiotów uczestniczących w realizacji jego zadań;

4. art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez odesłanie w § 6 ust. 2 pkt 5 i 8 załącznika do uchwały do aktu wyższego rzędu, który w danym przypadku będzie stosowany;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 ustawy przez umieszczenie w § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 załącznika do uchwały postanowień właściwych dla treści umowy;

6. art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez określenie w sposób ogólny i nieprecyzyjny w § 7 pkt 3 załącznika do uchwały częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących;

7. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez wskazanie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały adresu gospodarstwa rolnego jedynie w sytuacji nieprzestrzegania przez właścicieli zwierząt zapisów rozdziału 3 ustawy, podczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek wskazania w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich nie różnicując o jakie zwierzęta chodzi;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez wskazanie w § 10 ust 2 załącznika do uchwały, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt będzie realizowana przez schronisko podczas gdy schronisko nie może sprawować opieki nad innymi zwierzętami niż tylko domowe.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 28 czerwca 2022 r. w wyniku kontroli ww. uchwały organ nadzoru przesłał do Rady Miejskiej w Łasku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w Łasku nie udzieliła odpowiedzi na wystąpienie Wojewody Łódzkiego.

Następnie pełnomocnik skarżącego dodał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinien zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 oraz art. 11a ust. 5 ustawy ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także wysokość środków i sposób finansowania programu. Pominięcie elementów obligatoryjnych oznaczać będzie niewypełnienie delegacji ustawowej, które (tak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu), uznawane jest za istotne naruszenie prawa. Uchybienie wymogom zawarcia w uchwale pełnej regulacji, poprzez brak w treści uchwały chociażby jednego z elementów obligatoryjnych, skutkuje bezwzględną nieważnością całej uchwały - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaniechano konsultacji z właściwym powiatowym lekarzem weterynarii, organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz z dzierżawcami lub zarządcami obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. W ocenie pełnomocnika skarżącego, obowiązek powyższy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Odnosząc się do § 13 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5 Programu, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Rada wskazała łącznie kwoty przeznaczone na realizację kilku zadań. Ujęcie w sposób łączny kilku kwot na finansowanie poszczególnych zadań Programu jest niezgodne z art. 11a ust. 5 ustawy i w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe. Pełnomocnik skarżącego podkreślił przy tym, że zgodnie z szeroko akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Rada zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych - 210 000,00 zł;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, zabiegi profilaktyczno lecznicze oraz ewentualne leczenie chorób wirusowych i zakaźnych kotów wolno żyjących, zakup klatek dla zwierząt, pokrycie kosztów sterylizacji/kastracji wolno żyjących kotów oraz usypianie ślepych miotów 30 000,00 zł;

3) pokrycie kosztów sterylizacji/kastracji psów/kotów, których właściciele zamieszkują na terenie Gminy Ł. oraz usypianie ślepych miotów - 30 000,00 zł;

4) działania promujące czipowanie psów, sterylizację/kastrację psów i kotów jak również działania mające na celu zwiększenie ilości adopcji psów przebywających w schronisku, a także udzielenie pomocy specjalistycznej w wyjątkowym zdarzeniu z udziałem zwierząt - 20 000,00 zł.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z powyższej regulacji postanowień uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, krótki (roczny) okres obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w pełni uzasadnia konieczność konkretnego wskazania podmiotów, przy pomocy których gmina będzie w ciągu najbliższego roku realizować nałożone na nią zadania ustawowe oraz sposobu realizacji tych zadań. Pełnomocnik skarżącego dodał przy tym, że o wypełnieniu delegacji ustawowej świadczy konkretne wskazanie adresu gospodarstwa rolnego, konkretne wskazanie nazwy i adresu gabinetów weterynaryjnych lub nazwiska lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi opisane w programie, a nie podanie informacji o umowie zawartej z lekarzem czy wyłonionym podmiotem weterynaryjnym. Zatem powyższe regulacje są nieprecyzyjne, niekonkretne, ponieważ Rada nie wskazała o jakie dodatkowe lub inne gospodarstwo rolne chodzi czy jakiego innego lekarza weterynarii czy służby weterynaryjne chodzi. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, obowiązkiem Rady jest wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, który zapewni miejsce zwierzętom gospodarskim, a nie informowanie w programie, że "w uzasadnionych przypadkach i sytuacjach losowych istnieje możliwość wskazania dodatkowego lub innego gospodarstwa rolnego". Następnie wskazanie konkretnego lekarza weterynarii, który będzie świadczył usługi weterynaryjne, a nie informowanie w programie, że "w sytuacjach wyjątkowych pomocy zwierzętom może udzielić inny lekarz weterynarii wezwany na miejsce zdarzenia (...)". Podobnie, obowiązkiem Rady jest wskazanie konkretnych gabinetów weterynaryjnych, które będą dokonywać elektronicznego znakowania psów mających właścicieli czy wykonujących zabiegi sterylizacji i kastracji psom i kotom mającym właścicieli, a nie informowanie, że zadania te będą "realizowane na podstawie umów zawartych z gabinetami weterynaryjnymi w Ł.", czy "na podstawie umowy zawartej z wyłonionym podmiotem weterynaryjnym". Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że powołana treść § 9 ust. 2, § 10 ust. 3 oraz

§ 11 i § 12 ust. 1 pkt 2 Programu narusza wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadę jasności prawa, rozumianą jako nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, tak aby nie wzbudzały wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, do którego należy stosować Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zwanego dalej Zasadami techniki prawodawczej, przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców. Charakter programu wymaga zatem, aby wszelkie umowy i ustalenia dotyczące wykonywanych przez Gminę zadań związanych z programem, były zawarte przed uchwaleniem programu przez radę gminy. Zatem, jeśli intencją Rady było wskazanie jeszcze innych gospodarstw rolnych, kilku gabinetów weterynaryjnych czy lekarzy weterynarii, celem realizacji zadań wynikających z programu, to obowiązkiem Rady jest uregulowanie tej kwestii w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny - poprzez wskazanie nazw i adresów tych podmiotów. Wskazanie w uchwale konkretnych podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań ustawowych spełnia ważną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy. Pozwala bowiem natychmiast określić gospodarstwo rolne, które zapewnienia miejsce zwierzętom gospodarskim, a w przypadku znakowania czy zabiegów sterylizacji lub kastracji psów i kotów, które mają właściciela przekazać zwierzę do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu wykonania zabiegu.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego podniósł, że § 6 ust. 2 pkt 5 i 8 został uchwalony z naruszeniem prawa poprzez odesłanie do aktu wyższego rzędu, który w danym przypadku będzie stosowany. W przepisie tym Rada wskazała, że "obligatoryjne wykonywanie sterylizacji i kastracji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonywania tego rodzaju zabiegów ze względu na stan zdrowia lub wiek" (pkt 5) oraz "utrzymywanie zwierząt do czasu ich adopcji, śmierci lub uśpienia w przypadkach określonych odrębnymi przepisami" (pkt 8). W ocenie pełnomocnika skarżącego, treść powyższych postanowień w zakresie wyrazów "zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami" oraz "w przypadkach określonych odrębnymi przepisami" przekracza zakres kompetencji określony przez art. 11a ust. 2 ustawy i narusza obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa.

Nadto pełnomocnik skarżącego dodał, że przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać o stosowaniu ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, wobec których jest hierarchicznie niższy, tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.

Argumentując skargę pełnomocnik skarżącego wskazał również, że Rada Miejska przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 11a ust. 2 ustawy poprzez umieszczenie w § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 postanowień właściwych dla treści umowy. W przepisach tych Rada wskazała, że "przekazywanie raz w miesiącu informacji o zwierzętach przyjętych do schroniska wraz z ich zdjęciami, listą zwierząt przebywających w schronisku oraz listą wyjść zwierząt (adopcji, upadków, eutanazji, odbiorów przez właścicieli) wraz z fakturą" (ust. 2 pkt 2) oraz "Gmina przeprowadzi minimum raz w roku kontrolę w schronisku w zakresie prawidłowości wykonywania zawartej umowy" (ust. 3). Zdaniem pełnomocnika skarżącego, powyższe regulacje stanowią materię umowną i wykraczają poza upoważnienie Rady zawarte w delegacji ustawowej.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że regulacja § 7 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 ustawy i jednocześnie narusza Zasady techniki prawodawczej. Na konieczność szczegółowego uregulowania powyższych kwestii zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził ponadto, że naruszono przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez wskazanie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały adresu gospodarstwa rolnego jedynie w sytuacji nieprzestrzegania przez właścicieli zwierząt zapisów rozdziału 3 ustawy, podczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek wskazania w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich nie różnicując o jakie zwierzęta chodzi.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił także uwagę, że Rada w § 9 ust. 1 Programu, przekroczyła granice upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy i dokonała nieuprawnionego zawężenia ww. zadania do wskazania gospodarstwa rolnego jedynie "w celu zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim w sytuacji nieprzestrzegania przez ich właścicieli zapisów Rozdziału 3 ustawy".

Końcowo pełnomocnik skarżącego podniósł, że Rada naruszyła także przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez wskazanie w § 10 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt będzie realizowana przez schronisko podczas gdy schronisko nie może sprawować opieki nad innymi zwierzętami niż tylko domowe. Brak jest możliwości – zdaniem pełnomocnika strony skarżącej - powierzenia schronisku realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Tymczasem art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada na gminy obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt - nie tylko domowych - a więc i zwierząt dzikich, czy wolno żyjących np. kotów.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik przekazującego skargę Burmistrza Łasku, radca prawny P.K. (dalej: pełnomocnik burmistrza), stwierdził, że:

1. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej brzmienia § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 załącznika do uchwały (zwanego dalej: "Programem") - tj. zarzut 5 skargi;

2. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej § 9 ust. 1 Programu, w zakresie sformułowania: "(...)w sytuacji nieprzestrzegania przez ich właścicieli zapisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572)(...)"- tj. zarzut 7 skargi;

3. wnosi o oddalenie skargi w pozostałej części.

Ponadto pełnomocnik burmistrza odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi dotyczącego zaniechania konsultacji wskazał, że obowiązek wynikający z art. 11a ust. 7 pkt. 1-3 ustawy został zrealizowany, ponieważ przed podjęciem uchwały Urząd Miejski w Łasku wysłał do zaopiniowania projekt Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Ł. w 2022 r. do właściwego Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy takich jak: Fundacja B. z A. i [...] Towarzystwo Opieki Nad Zwierzętami oraz do dzierżawców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy takich jak: KŁ P., KŁ R., Wojskowe KŁ L., KŁ R. w Ł.i, KŁ R.1 w D.

Mając na uwadze zarzut nr 2 skargi dotyczący braku podziału środków na poszczególne zadania pełnomocnik burmistrza podniósł, że uchwała w § 13 wskazała wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w sposób wystarczająco szczegółowy dla zapewnienia mu transparentności, jak również gwarantujący jego prawidłowe wykonanie. Nadto dodał, że takie wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie konsultowane było z organizacjami społecznymi których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i propozycja Gminy spotkała się z ich aprobatą.

W odniesieniu do zarzutu nr 3 skargi dotyczącego braku precyzyjnego określenia wszystkich podmiotów uczestniczących w realizacji Programu, pełnomocnik burmistrza nie podzielił stanowiska strony skarżącej i podniósł, iż omawiane uwagi skarżącego do treści Programu nie znajdują oparcia w przytoczonych przez niego przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto pełnomocnik burmistrza podniósł, że brzmienie § 9 ust. 2 Programu odnosi się do sytuacji nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych, dając furtkę do zupełnie fakultatywnego skorzystania z pomocy dodatkowego, innego gospodarstwa rolnego niż określonego w ust. 1 Programu. Charakter tego przepisu w sposób oczywisty wyklucza jego dalej idące skonkretyzowanie. Jednocześnie pełnomocnik burmistrza wyjaśnił – w odniesieniu do § 10 ust. 3 i § 11 Programu - że zgodnie z dotychczasową wieloletnią praktyką, podlegającą nadzorowi prawnemu Wojewody Łódzkiego, wyłonienie konkretnego lekarza, czy gabinetu oraz podpisanie z nim umowy poprzedzone było przyjęciem Programu przez Radę. Wyłonienie podmiotów weterynaryjnych przed opublikowaniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wejściem jej w życie wydaje się być nieuzasadnione przede wszystkim z punktu widzenia potencjalnej odpowiedzialności kontraktowej Gminy, gdyż zapisy programu mogą np. ulec zakwestionowaniu przez nadzór prawny Wojewody, a tym samym nie można wykluczyć sytuacji gdy Gmina pozostanie stroną umowy na świadczenie usług nie posiadających odzwierciedlenia w Programie.

Wskazując zarzut nr 4 skargi dotyczący odesłania do aktu wyższego rzędu, pełnomocnik burmistrza podniósł, że zapisy w § 6 ust. 2 pkt 5 i 8 Programu w żaden sposób nie są sprzeczne z zasadą hierarchiczności aktów prawnych, ani nie naruszają przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu, a przynajmniej za naruszenie takie nie sposób uznać zawarte w nich odwołania.

Odnośnie zarzutu nr 5 skargi dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej pełnomocnik burmistrza podniósł, że uznaje stanowisko strony skarżącej, niemniej wskazał, iż stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej dotyczy ona § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 Programu, wobec małej ich istotności, nie rzutuje negatywnie na możliwość pozostawienia pozostałej części uchwały w obrocie prawnym.

Odnośnie zarzutu skargi nr 6, dotyczącego nieprecyzyjnie określonej częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących, pełnomocnik burmistrza odniósł się w ten sposób, że w jego ocenie, nie znajduje on oparcia w przytoczonych w skardze przepisach prawa, a oceniając zaskarżony zapis należy mieć na uwadze, że dotyczy on kotów wolnożyjących, a zatem, niejako z definicji, bardzo szczegółowe i precyzyjne dookreślanie częstotliwości ich dokarmiania w akcie prawa miejscowego nie ma podstaw racjonalnych. Przyjęte w Programie rozwiązanie, bazujące na współpracy ze społecznymi opiekunami kotów, osobiście zaangażowanym w pomoc tym zwierzętom, którym zostaje rozdysponowany cały przydział karmy, opiekunowie zaś systematycznie wykładają karmę wedle zapotrzebowania.

Mając na względzie zarzut nr 7 skargi dotyczący obowiązku wskazania w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, pełnomocnik burmistrza przychylił się do stanowiska strony skarżącej, ale wskazał również, iż stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć jedynie części § 9 ust. 1 Programu, tj. sformułowania: ,,(...) w sytuacji nieprzestrzegania przez ich właścicieli zapisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572)(...)". Rozstrzygnięcie takie nie rzutuje negatywnie na możliwość pozostawienia pozostałej części Uchwały w obrocie prawnym.

Zarzut nr 8 skargi dotyczący całodobowej opieki weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych, w ocenie pełnomocnika burmistrza, był nieuzasadniony. Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisu art. 11 ust. 2 pkt. 8 ustawy, ponieważ zapis ten dotyczy tylko i wyłącznie zwierząt bezdomnych, a nie zwierząt dzikich, jak wskazała strona skarżąca. Treść art. 11a ust. 2 ustawy: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności (...)" jednoznacznie odnosi się do zapisu w art. 11a ust. 1 ustawy, w którym znajduje się wyraźne odniesienie się do zwierząt bezdomnych, a nie dzikich. Mając na względzie powyższe można stwierdzić, że cały art. 11a ust. 2, w tym również art. 11a ust 2 pkt. 8 odnosi się do art. 11a ust. 1, w którym wyraźnie jest mowa o zwierzętach bezdomnych i zapobieganiu ich bezdomności. Tym samym, zdaniem pełnomocnika organu, jeśli w Programie jest mowa jedynie o zwierzętach bezdomnych, Rada

nie naruszyła prawa, bowiem nie ma przeciwskazań prawnych, by to schronisku właśnie powierzyć zadanie zawarte w art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy. Wskazane schronisko: Hotel L. Gabinet Weterynaryjny, Schronisko, Centrum Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Adopcyjne w spadku w W., posiada funkcjonujący całodobowo gabinet weterynaryjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Nr LXII/553/2022 Rady Miejskiej w Łasku z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ł. w 2022 roku" (dalej także: uchwała), która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2022 roku pod pozycją 2416 (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2022 r. poz. 2416) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 2 uchwały). Z brzmienia § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łask w 2022 roku", stanowi załącznik do uchwały.

Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 572) (dalej: u.o.z.) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej także: Program). Program obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają

(art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Ponadto, stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt Programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w art. 11a ust. 7 u.o.z., w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu Programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego Programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wymaga podkreślenia, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia Programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Sąd podkreśla, że rada gminy jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 858/19, LEX nr 3043507, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreśla J. Bobrowicz "Artykuł 11a ust. 2 ustawy [z 1997 r.] o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem. Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów" (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2012, nr 4, s. 23-45).

Należy wskazać, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2

i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określają przepisy ustawowe. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) (dalej: u.s.g.) dzieli stanowione przez gminę akty prawa miejscowego na akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g.) oraz przepisy porządkowe (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego przez radę gminy może wynikać z ustaw szczególnych lub z ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego wydawane na podstawie upoważnień ustawowych podejmowane są przez radę gminy przede wszystkim na podstawie delegacji zawartych w ustawach szczególnych, innych niż ustawa o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.. Należy jednak podkreślić, że tylko istotne naruszenie prawa przez uchwałę rady gminy skutkować będzie stwierdzeniem jej nieważności. Jak stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru (wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa) nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego jest dodatkowym i uzupełniającym środkiem nadzoru przysługującym wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym po upływie terminu na stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w trybie art. 91 u.s.g. (zob. P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, J. Czerw, D. Dąbek, P. Dobosz, P. Kryczko, M. Mączyński, I. Niżnik-Dobosz, S. Płażek, P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, art. 93).

Zgodnie z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych, uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie danej gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516, CBOSA. Por. także: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, LEX nr 2706464, CBOSA). Sąd orzekający w niniejszej sprawie również podziela ten pogląd.

Odnośnie możliwości poddania sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, który do daty wydania wyroku utracił moc obowiązującą, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 11 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym "skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu ex lege i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie oznacza wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków." (postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14, LEX nr 1766632, CBOSA).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie są wskazane przez Wojewodę w skardze na uchwałę przepisy uchwały, którym to przepisom Wojewoda zarzuca istotne naruszenie prawa.

Należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Gd 747/19, CBOSA, por. także: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1139/18, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r. "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." (Wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, CBOSA).

Wojewoda w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie wskazanych wyżej przepisów art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a także § 6 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten okazał się niezasadny. Pełnomocnik burmistrza w odpowiedzi na skargę podniósł, że przedmiotowy Program był opiniowany przez wskazane w ustawie podmioty, a w aktach sprawy znajdują się potwierdzające to pisma.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi Sąd uznał go za zasadny. Słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego, że w załączniku do uchwały wskazano łącznie kwoty przeznaczone na realizację części zadań. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., odnosząc się do treści art. 11a ust. 5 u.o.z., "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. [...] W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości." (Wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20, LEX nr 3099804, CBOSA). Wbrew zatem przepisowi ustawy Rada w zaskarżonej uchwale nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2022 r., II SA/Łd 897/21, LEX nr 3353571, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi Sąd uznał go za zasadny. Pełnomocnik skarżącego słusznie podniósł, że w § 10 ust. 3 oraz § 11 i § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały nie wskazano konkretnego lekarza weterynarii oraz gabinetów weterynaryjnych podczas gdy charakter i czas obowiązywania programu wymaga precyzyjnego określenia wszystkich podmiotów uczestniczących w realizacji jego zadań. Sąd ponadto stwierdza, że w § 9 ust. 2 załącznika nie wskazano konkretnego gospodarstwa rolnego. Wskazanie w Programie w sposób skonkretyzowany lekarzy weterynarii, gabinetów weterynaryjnych czy gospodarstw rolnych wykonujących poszczególne czynności przewidziane w Programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie gminy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2022r., II SA/Ke 545/22, LEX nr 3441962, CBOSA). Rada nie wskazała w § 10 ust. 3 załącznika do uchwały konkretnego lekarza weterynarii, który będzie udzielał pomocy zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych w sytuacjach wyjątkowych, czym naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Ponadto Rada nie wskazała w § 11 załącznika do uchwały konkretnych gabinetów weterynaryjnych, które będą realizowały bezpłatne elektroniczne znakowanie (czipowanie) psów, czym naruszyła art. 11 ust. 3 u.o.z. Rada nie wskazała w § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały konkretnego gabinetu weterynaryjnego/lekarza weterynarii, który będzie sprawował opiekę weterynaryjną nad posiadającymi właścicieli psami i kotami w zakresie sterylizacji/kastracji, czym naruszyła art. 11 ust. 3a u.o.z. Rada nie wskazała w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały konkretnego gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w uzasadnionych przypadkach i sytuacjach losowych, czym naruszyła art. 11 ust. 2 pkt 7 u.o.z. Zdaniem Sądu w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu nr 4 skargi Sąd uznał go za zasadny. Sąd stwierdza, że zawarcie w akcie prawa miejscowego przepisów stanowiących w istocie odesłanie do aktów wyższego rzędu, które w danym przypadku powinny być stosowane, stoi w sprzeczności z hierarchicznym system źródeł prawa wynikającym z Konstytucji. Takie przepisy są zbędne, gdyż wymóg stosowania w danej sytuacji odpowiednich uregulowań dotyczących wykonywania sterylizacji lub kastracji (§ 6 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały), czy też utrzymywania zwierząt do czasu ich adopcji, śmierci lub uśpienia (§ 6 ust. 2 pkt 5 załącznika do uchwały) wynika wprost z aktów rangi ustawowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2014 r., II SA/Wr 667/14, LEX nr 1571967). Zdaniem Sądu w powyższym zakresie Rada naruszyła § 4 ust. 3 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Odnosząc się do zarzutu nr 5 skargi Sąd uznał go za zasadny. W przepisie § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 załącznika do uchwały Rada regulując materię właściwą dla umów cywilnoprawnych wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Sąd stwierdza, że w art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. brak jest upoważnienia Rady do określenia obowiązków schroniska dla zwierząt w zakresie przekazywania informacji, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt 11 załącznika do uchwały. Sąd stwierdza, że w art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. brak jest upoważnienia Rady do wprowadzenia obowiązku kontroli schroniska, a także do uregulowania zasad takiej kontroli. W związku z czym przepisy § 6 ust. 2 pkt 11 i § 6 ust. 3 załącznika do uchwały wkraczają w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki bez wyraźnej podstawy ustawowej (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 1927/19, LEX nr 2945171, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi Sąd uznał go za zasadny. Pełnomocnik skarżącego słusznie podniósł, że Rada w sposób ogólny i nieprecyzyjny w § 7 pkt 3 załącznika do uchwały określiła częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących. Sąd stwierdza, że Rada ograniczyła się tutaj do wskazania, że "opiekunowie [...] systematycznie wykładają karmę wedle zapotrzebowania". Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, CBOSA. Por. także: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu nr 7 skargi Sąd uznał go za zasadny. Pełnomocnik skarżącego słusznie podniósł, że Rada naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez wskazanie w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały adresu gospodarstwa rolnego jedynie w sytuacji nieprzestrzegania przez właścicieli zwierząt zapisów rozdziału 3 ustawy, podczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek wskazania w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich nie różnicując o jakie zwierzęta chodzi. Dyspozycja art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. stanowi, że Program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Z przepisu tego wynika więc obowiązek gminy zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich - bez wprowadzania jakichkolwiek warunków lub ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Bd 1575/21, LEX nr 3349497, CBOSA). Zdaniem Sądu w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu nr 8 skargi Sąd stwierdził, że zarzut ten okazał się niezasadny. Pełnomocnik burmistrza w odpowiedzi na skargę podniósł, że wskazane w załączniku do uchwały schronisko: Hotel L. Gabinet Weterynaryjny, Schronisko, Centrum Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Adopcyjne w spadku w W., posiada funkcjonujący całodobowo gabinet weterynaryjny, co zdaniem Sądu spełnia ustawowy wymóg zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przy czym Sąd zwraca uwagę, że przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, nie zaś jedynie zwierzętom bezdomnym bądź domowym lub gospodarskim (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17, LEX nr 2707516, CBOSA).

Reasumując, biorąc pod uwagę rangę i zakres stwierdzonych powyżej przez Sąd istotnych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, a w szczególności to, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ustawie o ochronie zwierząt, uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie jak wykazano nie zostało zrealizowane. Z związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

es