Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2857/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 19 lutego 2021 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) przez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na:

1. mylnym rozumieniu treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm., dalej: nowelizacja Prawa budowlanego) i w konsekwencji błędne przyjęcie, że jest dopuszczalne wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w stosunku do obiektu budowlanego, co do którego w dniu 10 czerwca 2015 r. zostały wszczęte postępowania administracyjne w trybie art. 51 Prawa budowlanego (budowa, rozbudowa i nadbudowa);

2. mylnym rozumieniu treści art. 25 nowelizacji Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych w trybie art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.);

3. mylnym rozumieniu treści art. 32 nowelizacji Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego prowadzono postępowanie legalizacyjne i nie wydano decyzji administracyjnej o rozbiórce jest możliwe zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 480 zł.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 października 2022 r., na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 maja 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 lutego 2021 r., którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe uproszczone postępowanie legalizacyjne obejmujące budowę, rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr ... pod oznaczonym adresem, zainicjowane podaniem właściciela nieruchomości.

Zdaniem organów obu instancji zawnioskowane uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 133, dalej: "Prawo budowlane"), wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej: "ustawa nowelizująca" lub "Nowela") – nie mogło być prowadzone, gdyż przed dniem 19 września 2020 r. (dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej) wszczęto postępowanie w sprawie legalności budowy, rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, które toczy się nadal na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. Według Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 32 ustawy nowelizującej nie zawiera żadnej regulacji szczegółowej wobec zasady określonej w art. 25 tej ustawy, lecz wskazuje jedynie na niedopuszczalność wszczęcia uproszczonych postępowań legalizacyjnych w sprawach, które do dnia 19 września 2020 r. zakończono decyzjami o nakazie rozbiórki.

Ocena legalności kontrolowanych decyzji wymagała weryfikacji przez Sąd Wojewódzki przyjętej przez organy nadzoru wykładni wymienionych przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej z 13 lutego 2020 r.

Zgodnie z art. 25 Noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Z kolei art. 32 Noweli stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienionej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął prawidłową interpretację przytoczonych przepisów wywodząc, że zawarta w art. 25 Noweli regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spaw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych na podstawie artykułu 48 i nast. Prawa budowlanego, bądź na podstawie przepisów art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że skoro przed 19 września 2020 r. procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowelizacji ją wprowadzono, to kwestia wszczęcia i prowadzenia tego nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 Noweli.

Niewątpliwie, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego, jest postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W rezultacie trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może być pod określonymi warunkami wszczęte nawet wówczas, gdy w odniesieniu do danego obiektu prowadzone jest inne zwykłe postępowanie legalizacyjne.

Odnosząc się do treści art. 32 Noweli, należało przyjąć, że jest to jedyny przepis intertemporalny, który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a konkretnie wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na podstawie artykułu 49f ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki.

Sąd Wojewódzki dokonując interpretacji art. 32 Noweli zasadnie zastosował wnioskowanie z przeciwieństwa (a contrario) z konkluzją, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nieobjętych jeszcze nakazem rozbiórki.

Ponadto słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że dodatkowym przepisem ograniczającym zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można wszcząć postępowania, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin 20 lat liczony od zakończenia budowy upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki słusznie zauważył, że posługując się rozumowaniem a contrario treść art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego potwierdza, że przesłanką negatywną wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest sam fakt prowadzenia wobec obiektu tzw. zwykłego postępowania legalizacyjnego, ale tylko sytuacja, gdy przed upływem 20 lat od zakończenia budowy wydano postanowienie o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (przy czym zaakcentować należy, że chodzi o postanowienie unormowane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji).

W świetle przedstawionej argumentacji, uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że przewidziane w art. 25 Noweli stosowanie przepisów dotychczasowych do toczących się spraw nie oznacza, że od 19 września 2020 r. właściciele i zarządcy obiektów budowlanych nie mogą skorzystać z całkowicie nowych uprawnień w ramach wprowadzonej uproszczonej procedury legalizacyjnej (art. 49f Prawa budowlanego).

W tym miejscu warto zaznaczyć, że pogląd Sądu w zakresie interpretacji art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. znajduje odzwierciedlenie w szeregu wyroków sądów administracyjnych.

Dominujące jest bowiem w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uproszczone postępowanie legalizacyjne z art. 49f Prawa budowlanego może być wszczęte jako odrębna sprawa, niezależnie od toczących się postępowań legalizacyjnych w trybie art. 48 Prawa budowlanego (por. m.in. wyroki WSA z dnia: 27 stycznia 2023 r. II SA/Bk 774/22, 9 lutego 2023 r. II SA/Gl 1645/22, 26 stycznia 2023 r. II SA/Op 343/22, z 24 marca 2022 r. II SA/Ol 988/21, z 9 czerwca 2022 r. II SA/Gl 404/22, z 9 listopada 2021 r. II SA/Bd 858/21, z 26 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 71/22 i II SA/Ol 173/22, z 21 grudnia 2022 r. II SA/Gd 449/22, z 24 sierpnia 2022 r. II SA/Rz 380/22, z 26 października 2022 r. II SA/Gd 312/22, z 22 kwietnia 2022 r. VII SA/Wa 357/22, 13 września 2022 r. II SA/Po 558/22, z 4 kwietnia 2022 r. VII SA/Wa 2275/21, z 11 maja 2022 r. VII SA/Wa 391/22, oraz wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r. II OSK 682/22).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 ustawy nowelizującej wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f Prawa budowlanego.

Zauważyć trzeba, że prezentowana przez organy nadzoru odmienna wykładnia wymienionych przepisów prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia nowej regulacji z artykułu 49f Prawa budowlanego, podczas gdy celem wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań było niewątpliwie jak najszersze uporządkowanie starych samowoli budowlanych.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr 121, IX kadencja) dostrzeżono, że wobec dotychczas obowiązujących w prawie budowlanym regulacji właściciele zwykle nie podejmują próby legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W rezultacie, dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiekty podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego.

Powyższe uwarunkowania przemawiają za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego oraz art. 25 i art. 32 Noweli, zgodnie z którą prowadzenie procedur legalizacyjnych w trybie zwykłym (art. 48) nie stanowi przeszkody do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnej (art. 49f).

Pogląd przeciwny oznaczałby, że możliwość skorzystania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego z dobrodziejstwa uproszczonej procedury legalizacji uzależniona byłaby od tego, aby organ nadzoru nie wszczął przed 19 września 2020 r. postępowania legalizacyjnego. Tymczasem sama okoliczność prowadzenia bądź nieprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego sprzed nowelizacji nie uzasadnia takiego różnicowania uprawnień podmiotów zainteresowanych korzystniejszą procedurą uproszczoną, bowiem w świetle art. 49f Prawa budowlanego znaczenie ma wyłącznie fakt upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z tych względów z aprobatą należało odnieść się do oceny Sądu Wojewódzkiego podważającej dokonane w sprawie umorzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy skarżący z mocy art. 49f Prawa budowlanego zyskał uprawnienie do żądania wdrożenia tego postępowania wobec przedmiotowego budynku.

Tym samym nietrafne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 i art. 32 Noweli, sformułowane w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 1 podstawy kasacyjnej zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, iż dopuszczalne jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego objętego postępowaniem naprawczym (art. 51 Prawa budowlanego). Wręcz przeciwnie, Sąd wskazał na możliwość wnioskowania przez stronę przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jako sprawy, która ma pierwszeństwo wobec "zwykłych" postępowań legalizacyjnych, wszczętych w trybie art. 48 Prawa budowlanego, bądź art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym kontekście słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 stycznia 2020 r. stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wskazano, że sprawa była prowadzona nieprawidłowo w trybie art. 51 Prawa budowlanego zamiast w trybie art. 48 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Dokonana następnie przez organ powiatowy modyfikacja przedmiotu postępowania (zakwalifikowana przez Sąd Wojewódzki jako nowa sprawa) potwierdza prowadzenie postępowania w trybie legalizacyjnym, a nie naprawczym.

Z tych wszystkich względów zasadne było orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o uchyleniu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

-----------------------

1