Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1830/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art156, 145,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art6 ust 1, ust 4, art 8 ust 8, art 21, art 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 23 – dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2013r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1424 m2, będącej własnością B. J., H. B., M. i M. W. i nieustalonych spadkobierców po M. K.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...].08.1994 r. K. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r., nr [...] podnosząc, iż w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Swój wniosek uzasadnił brakiem udziału w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów a także niezrealizowaniem celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...].11.1994 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1996 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...].02.1996 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r. Tę decyzję uchylił Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].11.1998 r., nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...].07.2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r., nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2013 r. wnieśli p. B. K., p. M. K., p. P. K., p. P. J. H., p. U. D., p. K. W., p. B. W., p. I. K., p. J. J., p. A. P., p. A. S., p. K. S., p. M. S., p. T. B., p. N. K. oraz p. R. L.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju podniósł, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa, a celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że podstawę prawną wywłaszczenia spornej nieruchomości stanowiła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 – dalej jako ustawa). Podał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 w/w ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe oraz że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...], a zatem została spełniona przesłanka art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony.

Gdy chodzi o materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia organ podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego była budowa żłobka w [...] a cel ten niewątpliwie mieścił się w pojęciu "cel użyteczności publicznej". Dalej organ wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r., nr [...] została wydana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny budowy żłobka z dnia [...].12.1972 r., nr [...], znak [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. W konsekwencji organ stwierdził, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzorcze prawidłowo ustalił, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało na wniosek uprawnionego podmiotu oraz zgodnie z celami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii proceduralnych organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad z ww. ustawy. Ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku o którym mowa w art. 6 ust. 1, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy). W tym zakresie organ podał, że z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...].11.1973 r., Zd.nr. [...] wynika, że do Państwowego Biura Notarialnego w [...] złożono jedynie dokumenty potwierdzające własność poszczególnych udziałów w przedmiotowej nieruchomości, przy czym część osób ujawnionych jako współwłaściciele brała czynny udział w postępowaniu (przywołał tu konkretne, znane organowi wywłaszczeniowemu dokumenty wskazujące na tytuły współwłasności) oraz powołując się na wypis z rejestru gruntów z dnia [...].11.1974 r., wydany przez Urząd Powiatowy w [...] wskazał, że władającymi przedmiotową nieruchomością byli spadkobiercy po M. K. – Z. i W., T. R., R. S., J. K. oraz J. K. Minister relacjonował, że wg akt sprawy pismami z dnia [...].11.1974 r. Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] skierowała do p. M. W., p. B. J. i p. H. B. propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, następnie prowadzano rokowania, o czym świadczą zachowane w aktach sprawy oświadczenia p. M. i p. M. W. z dnia [...].02.1973 r. oraz p. B. J. z dnia [...].08.1973 r., w których ww. wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości. Z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...].12.1974 r. wynika natomiast, że pomimo prowadzonych rozmów rokowania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnych rezultatów z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.

Organ ustalił, że w dniu wywłaszczenia współwłaścicielami nieruchomości byli Z. K., W. K., L. H., H. B., B. J., M. W., M. W. oraz - jako spadkobiercy po T. R., M. S. i W. K. – A. H., H. K., M. K., K. K., E. O., I. M., R. S., J. K. jednak pojedyncze postępowania spadkowe zostały przeprowadzone i zakończone po wydaniu decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r. nr [...] (przywołał poszczególne postanowienia spadkowe [...], [...], po zmarłych przed wywłaszczeniem współwłaścicielach oraz orzeczenie [...] dot. zasiedzenia na 1968r.). Odnośnie do braku regulacji tytułu prawnego do nieruchomości organ wyjaśnił, że ustawa przewidywała specjalny tryb wywłaszczenia w takim przypadku oraz w przypadku trudności w ustaleniu miejsca pobytu właścicieli. Przewidziane przepisami odstępstwa od trybu podstawowego polegały na zwolnieniu organu wywłaszczeniowego z obowiązku przeprowadzenia rokowań (art. 6 ust. 4 w/w ustawy) jak również możliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zainteresowanych których miejsce pobytu nie jest znane poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (art. 17 ust. 2 w/w ustawy). Regulacje te umożliwiały realizację planów gospodarczych i celów użyteczności publicznej pomimo powszechnej w okresie powojennym sytuacji braku regulacji stanu prawnego nieruchomości. Stąd w zaistniałych w niniejszej sprawie okolicznościach organ stwierdził, że wymóg z art. 6 w/w ustawy został spełniony.

Wg organu wniosek z dnia [...].12.1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...] o powierzchni 1424 m2, nie posiadającej urządzonej księgi wieczystej prawidłowo wskazywał oznaczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości, powierzchnię nieruchomości oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Wobec faktu uprzedniego zajęcia budynków jako zaplecze wykonawcy robót, wnioskodawca nie był zobligowany do wskazania lokali zastępczych, bowiem zgodnie z obowiązującym prawem wniosek powinien wskazywać lokale zastępcze tylko wobec osób zajmujących pomieszczenia w budynku znajdującym się na nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, taka sytuacja nie miała miejsca. Jako współwłaścicieli nieruchomości wniosek o wywłaszczenie wskazywał p. M. W., p. B. J. oraz p. H. B. oraz nieustalonych spadkobierców po M. K. Zawiadomieniem z dnia [...].04.1975 r. Naczelnik Powiatu zawiadomił ustalonych współwłaścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 17 ust. 1 w/w ustawy) a z rozdzielnika zawiadomienia z dnia [...].04.1975 r. wynika, że zostało ono przesłane do wywieszenia na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] (art. 17 ust. 2 ustawy). Wraz z zawiadomieniem Naczelnik Powiatu poinformował o planowanej na dzień [...].05.1975 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w której, jak wynika z protokołu, udział wzięli pracownik Urzędu Powiatowego w [...], przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia, współwłaściciele nieruchomości – B. J., R. S. oraz M. W., a także biegły inż. E. M. (art. 21 i 22 ustawy). Następnie kwestionowaną decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r., nr [...] współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości przyznano odszkodowanie za działkę nr [...] o pow. 1424 m kw. w kwocie 101.507 zł, która uwzględniała szacunek biegłego mgr inż. B. M. sporządzony w dniu [...].02.1973 r. zawierający wyliczenia wartości budynków występujących na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz szacunek biegłego mgr inż. B. M. obejmujący wycenę gruntu. Podstawą dla obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr [...], poz. [...]) i zarządzenie Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1975 r.

Organ przywołał też treść art. 23 ustawy, zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, określenie praw rzeczowych obciążających wywłaszczoną nieruchomość, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

W tym zakresie organ ocenił, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r. zawiera ww. elementy konieczne tj. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Akta archiwalne zawierają zwrotne potwierdzenie odbioru w/w decyzji z dnia [...].06.1975 r. adresowanej do M. W. oraz R. S., a także zwrot dwukrotnie awizowanej przesyłki z przedmiotową decyzją do H. B. W decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].06.1975 r., nr [...] Naczelnik Miasta [...] wskazywał, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości oprócz ww. wymienionych są p. H. B. oraz nieustaleni spadkobiercy po M. K. tj. według aktualnych ustaleń p. L. H., p. Z. K., p. W. K., p. R. S. (spadkobierca p. M. S.) p. K. K. (spadkobierca p. W. K.) oraz niewymienieni wcześniej spadkobiercy p. T. R. tj. p. A. H., p. H. K. p. M. K., p. E. O., p. I. M., p. J. K.

Minister uznał, że w sprawie wywłaszczeniowej doszło do nieprawidłowego ustalenia przez organ wywłaszczeniowy grona współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości a zatem poszczególne strony postępowania były pozbawione udziału w tymże postępowaniu jednak powyższa wada decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].06.1975 r. miała charakter proceduralny i nie jest ujęta w art. 156 § 1 kpa, który enumeratywnie wymienia podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na stanowisko wojewody organ uznał, że wada decyzji, która wypełnia znamiona przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 kpa (niemożność brania udziału w postępowaniu bez własnej winy) nie może jednocześnie zostać zakwalifikowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności i w tym zakresie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.08.2011 r., VII SA/Wa 40/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.02.2012 r., V SA/Wa 1988/11). Ostatecznie organ uznał, że dostrzeżone uchybienia miały charakter proceduralny i mogły co najwyżej stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na to, że wybudowanie żłobka nie nastąpiło na działce oznaczonej nr [...], odpowiadającej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr [...], lecz na działce nr [...] organ wskazał, że kwestia ta nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej.

Gdy chodzi o pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ podał, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono, aby badana decyzja była obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 3-7 kpa.

Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 roku złożyła B. K. (dalej jako skarżąca). Zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt.2 kpa) tj.:

a) art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej jako ustawa, j.w.), zgodnie z którymi wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa alb dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, niewłaściwą subsumcję i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] (obecnie [...]) o pow. 1424 m2 była niezbędna na cele w tym przepisie wskazane w sytuacji kiedy na działce tej żłobek nie został wybudowany lecz na działce [...], obecnie [...], bez ustalenia czy przesłanka ta została spełniona, a zatem czy cel był fikcyjny i wskazany tylko w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, bez wskazania podstawy prawnej w osnowie decyzji (art.3 ustawy);

b) art. 6 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie wywłaszczeniowej lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy poprzez jego niezastosowanie skoro, w toku postępowania wywłaszczeniowego pominięto współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości tj. p. Z. K., p. W. K. i p. L. H. którzy legitymowali się dokumentami poświadczającymi prawo własności do działki [...] na dzień wydania decyzji jak również pominięto spadkobierców T. R., M. S. i W. K., co potwierdza rażące naruszenie prawa prowadzące do odebrania prawa własności wbrew przesłankom przepisów ustawy, gdyż decyzja wywłaszczeniowa została wydana mimo braku wymaganych prawem negocjacji z właścicielami nieruchomości objętej wywłaszczeniem.

c) art. 6 ust. 4 w/w ustawy poprzez jego zastosowanie i przyjęcie że organ wywłaszczający nie miał obowiązku wystąpienia do współwłaścicieli nieruchomości wskazanych w pod lit b) o dobrowolne jej odstąpienie z uwagi na przesłanki w tym przepisie wskazane z tym, że miejsce pobytu współwłaścicieli nie było znane czy też nieznani byli spadkobiercy skoro z akt nie wynika, aby organ poczynił jakiekolwiek starania w ustaleniu tych okoliczności np. w zakresie ustalenia adresów Z. K., p. W. K. i p. L. H.

d) art. 8 ust. 9 w/w ustawy w związku z § 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 1975 roku wojewoda orzekał w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podczas gdy o odszkodowaniu w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1975 roku, znak [...] orzekł Naczelnik Miasta [...] bez upoważnienia wojewody, co doprowadziło do wydania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, a co mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, na wartość ustalonego odszkodowania.

e) art. 22 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej który stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, bowiem z protokołu rozprawy z dnia [...] maja 1975 roku wynika, że żaden biegły nie był przesłuchiwany pomimo wskazania tej okoliczności w uzasadnieniu do orzeczenia organu I instancji i obecne strony nie miały możliwości wysłuchania opinii (przywołano tu wyrok NSA z dnia 07.08.2009r., I OSK 1144/08, i wyrok WSA w Warszawie z 2013-03-28, I SA/Wa 2532/12). Skarżąca zarzuciła także, że w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego w ogóle istnienie takowej opinii biegłego w formie pisemnej oraz potwierdzającego kiedy nastąpiło zlecenie wykonania opinii biegłego (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego czy po) i czy zlecenia dokonał podmiot uprawniony czyli organ wywłaszczeniowy czy też możne podmiot ubiegający się o wywłaszczenie co, dodatkowo potwierdza rażące naruszenie prawa i prowadzi do wniosku o braku ustalenia odszkodowania.

Zdaniem skarżącej w sprawie nie został spełniony warunek ustawowy, nakazujący wysłuchanie biegłego na rozprawie a zatem decyzja także w części orzekającej o odszkodowaniu wydana została z rażącym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawnoproceduralnych odnoszących się do zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"), tj.:

a) art. 21 ust. 2 , art. 23 ust. 1, pkt. 4), pkt) 5 i pkt) 6 , art. 24 ustawy poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania, a w szczególności zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy wywłaszczenia oraz środków i kredytów na zapłatę odszkodowania, które nie zostało właścicielom wypłacone; nie zostało szczegółowo wyjaśnione dlaczego właśnie ten grunt jest niezbędny dla celu użyteczności publicznej tj. że bez tej nieruchomości cel nie może być zrealizowany, zważywszy, że żłobek został pobudowany na innej działce niż działka wywłaszczona. Według skarżącej nie dokonano oceny spełnienia warunków wniosku o wywłaszczenie na podstawie przesłanek ustawowych wskazanych w art. 16 w/w ustawy oraz ustaleń czy w ogóle taki wniosek został faktycznie złożony. W skardze zarzucono też nieuwzględnienie okoliczności niewskazania w decyzji wywłaszczeniowej poza trzema osobami, właścicieli innych uprawnionych do otrzymania odszkodowania a legitymującymi się na dzień wydania decyzji prawem do nieruchomości objętej wywłaszczeniem tj. co najmniej p. Z. K., p. W. K. i p. L. H. z imienia i nazwiska a także adresu ich zamieszkania. Skarga zarzuca także brak szczegółowego uzasadnienia (faktycznego i prawnego decyzji), gdyż decyzja wywłaszczeniowa nie wskazuje z jakich powodów nie są znane miejsca pobytu pozostałych właścicieli nieruchomości i czy podjęte zostały działania zmierzające ustaleniu tego miejsca pobytu, co uzasadniałoby zastosowanie art. 6 ust.4 ustawy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 23 ust. 1 pkt. 6 ustawy wskazując, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1975 roku, znak [...] nie zawiera pouczenia o środkach odwoławczych.

b) art. 8 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej poprzez uniemożliwienie udziału strony — współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości i ich spadkobierców w postępowaniu administracyjnym.

Skarga zarzuca też, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rolnictwa nie nastąpiło zawiadomienie stron w trybie art. 10 kpa, co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez stronę a także naruszenie obecnie obowiązującego art. 75 i art.136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję tj. dowodu czy żłobek został pobudowany na wywłaszczonej działce czy też nie na okoliczność ustalenia uzasadnionego celu wywłaszczenia.

Ponadto skarga zarzuca naruszenie obecnie obowiązującego art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz art. 7, art. 107 § 3 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej a także art. 8 kpa i 11 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1976r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa.

Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez skarżącą, tak w postępowaniu przed organem jak i w złożonej do Sądu skardze, nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 1975r. a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją poprzedzone zostało rokowaniami z częścią znanych organowi współwłaścicieli, a w związku z ich niepowodzeniem zostało ono oficjalnie wszczęte. W jego toku przeprowadzona została rozprawa administracyjna, o której powiadomiono znane strony postępowania (które czynnie w niej uczestniczyły), wysokość odszkodowania została natomiast ustalona na podstawie sporządzonych przez biegłych operatów szacunkowych. Biegły stosownie do art. 22 ustawy brał udział w rozprawie administracyjnej, a brak odnotowania w protokole rozprawy jego wysłuchania nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jeśli chodzi o udział biegłych w rozprawie administracyjnej, to orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje w tym przedmiocie jednolite stanowisko. Przyjmuje się mianowicie, że nawet uchybienie polegające na braku udziału biegłych w rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania formalnych wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego nie "wadliwego" lecz "rażąco wadliwego" rozstrzygnięcia. Dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od podnoszonych uchybień organu wywłaszczeniowego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012, LexPolonica nr 8358558). Tymczasem skarżąca nie postawiła tego typu zarzutów merytorycznych. Trzeba podkreślić, że jeśli chodzi o kwestie dotyczące zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, to kwestie te jednoznacznie określała ustawa. Mianowicie zgodnie z jej art. 8 odszkodowanie za grunty ustalano wówczas według określonych osobnymi przepisami stawek. Osobne odszkodowanie – również według sztywnych stałych stawek - ustalano za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, osobno wyceniano też uprawy. Zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy w brzmieniu z daty wydawania decyzji, "odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad:

1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się:

a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej,

2) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, którego powierzchnia jest mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do wartości działki normatywnej,

3) jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak w pkt 1 lit. b). (art. 8 ust. 8 pkt. 1 b ustawy).

W kontrolowanej sprawie organ wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy czyli na podstawie przepisów przywoływanej ustawy oraz przepisów wykonawczych a skarżąca wysokości odszkodowania co do meritum nie kwestionuje. (por. aktualny co do zasady wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 1981/2012, LexPolonica nr 8358558). Nie można zatem przyjąć, jak wnosi o to skarżąca, że z powodu uchybień proceduralnych odszkodowanie w ogóle nie zostało ustalone.

Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do nieuwzględnienia, jako przesłanki nieważności decyzji wywłaszczeniowej, okoliczności niezapewnienia w toku postępowania wywłaszczeniowego udziału wszystkich ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości. Zarzut ten przekładał się na sformułowane w skardze zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów ustawy (np. art. 6 ust. 4, art. 21 i art. 22 czy art. 8 ustawy). Wszystkie te zarzuty nie znajdują uzasadnienia. W ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że brak udziału wszystkich współwłaścicieli w toku postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jest natomiast okolicznością, którą organ mógłby oceniać w kontekście przesłanek z art. 145 kpa; przy czym, co oczywiste, musiałby to uczynić w osobnym postępowaniu nadzwyczajnym. Nie sposób przy tym pominąć, iż wg skarżącej jej poprzednicy prawni legitymowali się stosownymi tytułami prawnymi do ww. nieruchomości a zatem (w jej ocenie) organ mógł ustalić ich tożsamość i adresy. Skarżąca nie wskazuje jednak, na jakiej podstawie opiera swoje twierdzenia i z jakich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, bądź też będących w posiadaniu organu bądź innych instytucji państwowych, można było ustalić dalszych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Organ przywołał w tym zakresie postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].04.1999 r., sygn. akt [...] stwierdzające nabycie udziału w przedmiotowej nieruchomości z dniem [...].05.1968 r. w drodze zasiedzenia przez Z. K. oraz W. K., jednak jak wynika wprost z daty ww. postanowienia oraz jego sygnatury zostało ono wydane ponad dwadzieścia lat po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Akta sprawy zawierają aktualnie postanowienia spadkowe z 1961r. i z 1967r. po M. K. i W. K. jednak w sprawie nie wykazano aby ww. postanowienia były znane organowi w dacie orzekania o wywłaszczeniu. Nie sposób też czynić organowi wywłaszczeniowemu zarzutów, że nie zmierzał do ustalenia kręgu stron postępowania skoro akta zawierają dowody prób ustalenia personaliów części współwłaścicieli i prowadzenia z ich udziałem wymaganych przepisami rokowań. Z akt wynika mianowicie, że organ administracji dysponował zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...].11.1973r. i [...].11.1973 r. jednak nie wskazywało ono na ujawnienie spadkobierców M. i W. K., o czym zresztą świadczy wprost decyzja z 1975r. jak i sam wniosek o wywłaszczenie. Podobnie protokół z rozprawy administracyjnej dowodzi, że organ ustalał strony postępowania np. pytając obecnych na rozprawie współwłaścicieli o spadkobierców M. K. Powyższe oznacza, wbrew twierdzeniom skargi, że organ wywłaszczeniowy czynił starania w celu ustalenia kręgu stron postępowania. Nie sposób zatem podzielić twierdzeń skarżącej, że w okolicznościach sprawy organ orzekający o wywłaszczeniu nie mógł zastosować art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony z obowiązku o którym mowa w art. 6 ust. 1, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Skoro zatem prawa spadkobierców p. K. nie były ujawnione w Państwowym Biurze Notarialnym, to samo dysponowanie przez nich stosownymi postanowieniami spadkowymi nie może być uznane za ujawnienie prawa własności, które organ winien był uwzględnić i zaniechać zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy.

Jak wskazano wyżej skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu wskazującego na to, że organ wywłaszczeniowy mając wiedzę odnośnie do personaliów pozostałych współwłaścicieli zaniechał powiadomienia ich w zwykłym trybie o prowadzonym postępowaniu a przez to zawiadomienia dokonane w trybie ogłoszenia były nieskuteczne. Ponadto, jak słusznie uznano w zaskarżonej decyzji – brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lecz podstawę do wznowienia postępowania (postępowanie tego rodzaju toczyło się na wniosek R. S.) przy uwzględnieniu jednak zastrzeżenia, że powiadomienie stron w trybie ww. art. 6 ust. 4 ustawy było nieskuteczne. Podobnie jako niezasadne należy uznać zarzuty i wątpliwości co do tego czy w sprawie w ogóle sporządzone były opinie biegłych. Decyzja wskazuje na konkretne opinie konkretnych wymienionych z nazwiska biegłych z podaniem daty powstania opinii. Stąd podnoszone w skardze wątpliwości, po 40-latach od daty wydania kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, w tym w szczególności wątpliwości czy opinie te w ogóle powstały na piśmie - są nie do obrony, zwłaszcza że protokół z rozprawy administracyjnej zawiera stosowne adnotacje o udziale biegłego na rozprawie, co odpowiadało wymogom z art. 21 i art. 22 ustawy a owe opinie stanowią część akt administracyjnych.

Nie można też pominąć, że organ wywłaszczeniowy miał świadomość, iż stronami postępowania winni być również spadkobiercy M. K., bo jak wskazano, sama decyzja z 1975r. wskazuje na powyższe; a ponadto, czyniąc zadość obowiązującym przepisom, w celu zabezpieczenia praw tychże spadkobierców organ wystąpił wówczas ze stosownym wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...], który kwotę przyznaną tytułem odszkodowania postanowił umieścić w depozycie sądowym z zastrzeżeniem, że ma być wypłacona spadkobiercom M. K. po udokumentowaniu praw do spadku (vide postanowienie [...] z dnia [...] marca 1976r.)

Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej a Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie ww. decyzji szeroko i szczegółowo przedstawia punkt po punkcie stan faktyczny sprawy, przywołuje konkretne działania i czynności podejmowane przez organ wywłaszczeniowy; ponadto precyzyjnie przedstawia stan prawny z przytoczeniem i zacytowaniem konkretnych przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. i odnosi się po kolei do każdego z zarzutów ze wskazaniem na meritum i odpowiadające temu ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Wymaga podkreślenia, że skarżąca stawiając zarzuty proceduralne zaskarżonej decyzji w zasadzie przywołała zarzuty odnośnie do decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym i wyartykułowała naruszenie przepisów ustawy z 1958r. a nie obowiązujących w dacie orzekania o nieważności decyzji z 1976r. przepisów kpa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła jedynie, że wojewoda nie przeprowadził w zakresie zachowania procedur z 1958r. uzupełniającego postępowania dowodowego a zatem czy istotnie sporna nieruchomość była niezbędna na określony we wniosku cel wywłaszczenia. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia, gdyż orzekając o nieważności decyzji organ bada jedynie czy w sprawie zaszły przesłanki z art. 156 § 1 kpa, nie prowadzi zaś od początku postępowania wywłaszczeniowego, nie dokonuje też osobnych ustaleń faktycznych, do których zobowiązany był organ wywłaszczeniowy.

Zasadnie też organ wskazał, że kwestia faktycznego przeznaczenia i wykorzystywania nieruchomości po dacie wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżąca zarzuca zresztą, że sam budynek żłobka został wybudowany na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością wywłaszczoną, nie podnosi natomiast, że ów teren był zbędny dla optymalnego korzystania z budynku, czy też był to teren niezbędny dla korzystania z infrastruktury technicznej; pomija także, że plan budowy żłobka przewidywał także wybudowanie kotłowni, urządzenie ogrodu itp. W tym znaczeniu zarzut jakoby cel wywłaszczenia nieruchomości był fikcyjny nie znajduje uzasadnienia. Poza wszystkim nawet gdyby zostało ustalone, iż dotychczas nie doszło do wykorzystania nieruchomości na cel wskazany w wywłaszczeniu, to dawałoby to podstawę do zastosowania osobnych, przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami procedur, okoliczność ta nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie doszło też do naruszenia § 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów. Przepis ten przewidywał właściwość innego organu niż organ wywłaszczeniowy jednak pod warunkiem, że wartość nieruchomości wywłaszczanej przekraczała 500 000 zł, co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie.

Nie sposób też podzielić zarzutu, że sporna decyzja z 1975r. nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, skoro pouczenie to znajduje się na str. 2 ww. decyzji.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, decyzja z 1975r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje zaś wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, LexPolonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie, w ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia przepisów procedury, w tym w szczególności art. 7, 8, 11, art. 107 § 3 kpa czy art. 10 kpa a także art. 136 kpa czy art. 75 kpa. Zarzucając organowi pozbawienie możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, strona skarżąca, wbrew przyjętym zasadom, nie wskazała ponadto jakich czynności w istocie przez rzekome zaniechanie organu nie dokonała, i jaki ewentualnie miało to wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę w niniejszej sprawie uznając, że nie ma ku temu uzasadnionych podstaw.