Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu hodowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] nakazującą J.N. (dalej: "Skarżącemu") rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu hodowlanego o wymiarach 73,35 mx 15,00 m, zlokalizowanego na działkach numer ewidencyjny 2036 i 2035/1 położonych w miejscowości P.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że na wyżej wymienionych działkach znajduje się staw hodowlany o wymiarach 73,35 m x 15,00 m. Część brzegu od strony działki nr ewid. 2038 na długości 25,80m umocniono palkami drewnianymi i przeplataną miedzy nimi wikliną. Skarżący oświadczył, że staw został wykonany w 2007 roku i znajduje się w starym korycie S., nie posiada żadnych dokumentów dotyczących wykonanego stawu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową stawu hodowlanego o wymiarach 73,35 m x 15,00 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 2036 położonej w miejscowości P. i nakazał przedłożenie niezbędnych dokumentów i opracowań projektowych wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne. Pismem z dnia 24 stycznia 2017 roku znak. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał J.N. o ciążącym na nim obowiązku i wyznaczył termin na jego wykonanie do dnia 25 lutego 2017 roku. W dniu 27 lutego 2017 roku J. N. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo wraz z opinią dotyczącą legalizacji stawów hodowlanych na działce nr ewid. 2036 w miejscowości P. oraz kopią mapy zasadniczej archiwalnej z 2003 roku.

Organ I instancji stwierdził, że nie kwestionuje faktu, że teren wspomnianej działki posiadał naturalne zagłębienie terenu, niemniej jednak stan terenu, jaki istniał w roku 2003 nie jest z tożsamy z obecnie istniejącym. Według mapy przedłożonej przez J.N.zagłębienie w terenie było jednostajne i ciągłe. Właściciel działki dokonał pogłębienia naturalnego zagłębienia, dokonał ogroblowania palisadą drewnianą umocnioną drewnianymi podkładami i wiklinową faszyną. W ocenie organu nie są to roboty konserwacyjne związane z bieżącym utrzymaniem zagłębienia terenu, służą powstaniu budowli w postaci stawu hodowlanego, na który wymagane było pozwolenie na budowę i wykonanie operatu wodno-prawnego.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] nakazał J.N. rozbiórkę stawu hodowlanego o wymiarach 73,35 m x 15,00 m, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 2036 i 2035/1 położonych w miejscowości P.

W odwołaniu od Skarżący zarzucił naruszenie: art. 66, 7, 8 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez dokonanie niepełnej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, skutkujące błędynym przyjęciem, że doszło do zrealizowania samowoli budowlanej, w szczególności przez:

- ustalenie zakresu faktycznie prowadzonych prac na gruncie wyłącznie na podstawie mapy z ewidencji gruntów, nie odniesienie się do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego nieruchomości,

- pominięcie przez organ zgłoszonych dowodów wskazujących na to, że rzędna wysokości poziomów na mapie zasadniczej z dnia 12 czerwca 2003 r. potwierdza istnienie historycznego zagłębienia w gruncie,

-ustalenie, że przedmiotowy obiekt ma charakter stawu hodowlanego, pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika taki charakter obiektu,

- brak ustalenia kiedy miało dojść do zrealizowana samowoli budowlanej,

- błędne zakwalifikowanie zagłębienia w gruncie na działkach nr 2036 i 2035/1 jako stawu hodowlanego,

- błędne zakwalifikowanie czynności konserwacyjnych jako robót budowlanych,

- dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie wadliwie sporządzonej dokumentacji zdjęciowej.

Naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 P.b. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki stawu hodowlanego, pomimo braku spełnienia podstaw do orzeczenia takiego nakazu, w tym pomimo braku możliwości stwierdzenia, że strona przeprowadziła roboty budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 3 P.b. oraz braku możliwości stwierdzenia niedochowania przez stronę terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 P.b., zastosowanie podstawy materialnej obowiązującej w dacie wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z dnia 17 lipca 2013 r.

- na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nieważność poprzez wydanie postanowienia, które przez wadliwe określenie terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 P.b. było niewykonalne w dniu wydania i którego niewykonalność ma charakter trwały.

Na podstawie art. 142 K.p.a. zaskarżył postanowienie Pwoiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów.

Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania w świetle definicji zawartych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290) należy zakwalifikować jako budowlę. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt jest stawem hodowlanym, dowodem czego są znajdujące się w aktach sprawy fotografie przedstawiające ryby pływające w stawie, jak również oświadczenie Skarżącego w piśmie z dnia 27 maja 2013 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że posiada kładkę, która służy do obserwowania ryb w czasie karmienia. Naturalne zagłębienie w gruncie zostało przez Skarżącego zmodyfikowane poprzez roboty budowlane, które doprowadziły do utworzenia sztucznego stawu.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania błędnej podstawy prawnej przez organ I instancji wyjaśnił, że w dacie wszczęcia postępowania obowiązywały przepisy, według których staw hodowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i stosownie do nich należy prowadzić postępowanie legalizacyjne. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), obowiązująca od dnia 28 czerwca 2015 roku spowodowała rozszerzenie katalogu obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wymagających zgłoszenia odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej - wśród nich znajduje się staw hodowlany. Jednak przepis przejściowy w/w ustawy - art. 6 - stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy wprowadzone nowelizacją mają zastosowanie tylko do ustalania opłat legalizacyjnych.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 K.p.a., art 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ I instancji oraz zaakceptowanie przez organ II instancji niepełnej i nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy, skutkującym błędnym przyjęciem, że doszło do zrealizowania samowoli budowlanej, a w szczególności :

- ustalenie zakresu faktycznie prowadzonych prac na gruncie wyłącznie na podstawie mapy z ewidencji gruntów i nie odniesienie się do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego nieruchomości,

- pominięcie przez organ zgłoszonych dowodów wskazujących na to, że rzędna wysokości poziomów na mapie zasadniczej z dnia 12 czerwca 2003 r. potwierdza istnienie historycznego zagłębienia w gruncie,

- ustalenie, że przedmiotowy obiekt ma charakter stawu hodowlanego, pomimo tego że z materiału dowodowego nie wynikał taki charakter obiektu,

- brak ustalenia kiedy- miało dojść do zrealizowania samowoli budowlanej, - błędne zakwalifikowanie zagłębienia w gruncie na działce nr 2036 jako robót budowlanych,

- dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie wadliwie sporządzonej dokumentacji zdjęciowej.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 P.b. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki stawu hodowlanego, pomimo braku spełnienia podstaw do orzeczenia takiego nakazu, w tym pomimo braku możliwości stwierdzenia, że strona przeprowadziła roboty budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego oraz brak możliwości stwierdzenia niedochowania terminu na przełożenie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego,

- zastosowanie podstawy prawnej obowiązującej w dacie wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z dnia [...] lipca 2013 r.

Na tych podstawach wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 P.p.s.a. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2013 r. oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, Skarżący wskazuje, że organ nie wskazał jakie roboty były prowadzone, przeciwnie wskazuje, że roboty zostały już wykonane. Skoro organ nie był uprawniony do wstrzymania robót budowlanych to nie mógł również zastosować przepisu art. 48 ust. 3 P.b., według którego obowiązek przedłożenia dokumentów nakłada się tylko w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. Ponadto podnosi, że skoro postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a jedynie w drodze odwołania od decyzji, to błędem organu I instancji było twierdzenie, że postanowienie to stało się ostateczne. W rzeczywistości przez błędne określenie daty wykonania nałożonych obowiązków spowodowało, że postanowienie stało się niewykonalne i jego niewykonalność ma charakter trwały.

Kwestionując decyzję o rozbiórce Skarżący podnosi, że nie wykonał żadnych prac, które można byłoby zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. i nie powstał żaden obiekt, który spełniałby definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Nie ma żadnych dowodów na to, że miało miejsce prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie stawu, przede wszystkim robót ziemnych polegających na pogłębieniu naturalnego zagłębienia i ogroblowania wydzielonego stawu hodowlanego masą ziemi. Zarzuca organom, że stwierdziły, że dokonano pogłębienia stawu, a żaden z organów nie podał głębokości rzekomej budowli. Zarzuca również, że organy nie ustaliły w jakiej dacie została dokonana samowola, tak by było możliwe wskazanie prawidłowej podstawy prawnej. Podkreśla, że o kwalifikacji prac jako robót budowlanych nie świadczy umieszczenie wikliny i palików wbitych w ziemię, które podlegają naturalnym procesom biodegradacji i nie mogą zostać uznane za materiał budowalny. Prace te nie miały charakteru robót budowlanych, lecz były nakierowane na zabezpieczenie danego zagłębienia przed zniszczeniem i utrzymaniem go w stanie zgodnym z przeznaczeniem.

Wskazał również, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 744/17 uchylił wydaną na takiej samej podstawie prawnej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], a także decyzję organu I instancji.

Niezależnie od podniesionych zarzutów Skarżący wskazał, że decyzje obu organów nie nadają się do wykonania. Orzeczony nimi nakaz rozbiórki nie został sprecyzowany a on nie wie jak miałby wykonać rozbiórkę stawu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawartej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego, przyjmując, iż stanowi on budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy p.b., zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 2-3 i ust. 5 tej ustawy.

Przepisy te umożliwiają legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Tryb legalizacji obejmuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2.

W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2013 r. i na skarżącego nałożony został obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów w terminie 6 miesięcy od daty, kiedy w/w postanowienie stało się ostateczne.

Oczywistym jest, że precyzyjne określenie terminu wykonania obowiązku ma kluczowe znaczenie w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. Uchybienie bowiem terminu rodzi konsekwencje z art. 48 ust. 4 p.b. i skutkuje rozbiórką obiektu budowlanego.

Według treści art. 48 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień 15 lipca 2013 r., na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nie przysługiwało zażalenie. Skoro tak, to postanowienie to nie podlegało zaskarżeniu w inny sposób, jak na podstawie art. 142 K.p.a. (w niniejszej sprawie postanowienie to zostało zaskarżone w odwołaniu).

Mając na uwadze powyższe, nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. stanie się ostateczne było oczywistym błędem PINB. Błąd ten powoduje, że strona nie miała możliwości wywiązania się z tego terminu, a organ nie miał możliwości stwierdzenia, że termin nie został dochowany przez stronę i w konsekwencji orzeczenia rozbiórki w razie braku przedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie.

Skutkiem powyższego błędu nie jest niewykonalność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. zarówno w dniu jego wydania, jak również trwały charakter tej niewykonalności, jak chce skarżący. Adresat obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 17 lipca 2013 r. mógł bowiem wykonać nałożone nań obowiązki w każdym czasie. Z uwagi jednak na uchybienie w zakresie określenia terminu tegoż obowiązku, zdaniem Sądu, organy nie mogły stwierdzić kategorycznie, że w zakreślonym terminie skarżący obowiązków określonych tym postanowieniem w terminie nie wykonał ze skutkiem z art. 48 ust. 4 p.b. Próba sanowania tegoż błędu polegająca na prawidłowym określeniu początku biegu w/w 6 miesięcznego terminu pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. (k. 57) oczywiście nie mogła odnieść wstecznego skutku prawnego. Termin zaś około 1 miesięczny zakreślony powyższym pismem był niewystarczający dla wykonania obowiązków zakreślonych postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r. Jednakże zarówno forma pisma z 24 stycznia 2017 r. (brak formy postanowienia) jak i zakreślony czas wykonania obowiązku świadczą o naruszeniu art. 48 ust. 3 i 4 p.b., w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy.

Literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 p.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14).

Niezależnie od powyższego kwestia posadowienia przedmiotowego stawu na działce nr 2036 i działce nr 2035/1 ustalona na podstawie mapy i wypisu z rejestru gruntów powinna być powodem ponownych oględzin przedmiotu postępowania. W protokole oględzin z dnia 17 maja 2013 r. (k. 33) opisano bowiem, że przedmiotowy staw znajduje się w odległości od 1,3m do 2,2 m od granicy z działką nr 2035. Kwestia czy doszło do przeniesienia własności działki nr 2035/1 na rzecz J.N. ugoda z dnia 13 maja 2016 r. zawartą przed Sądem Rejonowym , sygn. akt [...] czy dotyczyła ona tylko przebiegu granic pomiędzy działką nr 2036 i nr 2035 mogła mieć wpływ na prawidłowość postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r., które opisywało staw jako położony wyłącznie na działce nr 2036. Działka nr 2035/1 – powstała z podziału działki nr 2035,która istniała w trakcie oględzin z dnia 17 maja 2013 r.

Powstaje więc pytanie, czy staw opisany w ich trakcie jest tożsamy ze stawem uwidocznionym na mapach z 2017 r.. Organy powinny to szczegółowo wyjaśnić.

Powyższe okoliczności spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd postanowienia z dnia 15 lipca 2013 r. Oczywistym jest, że konsekwencją powyższego stanowiska jest obowiązek uchylenia decyzji organów obu instancji wydanych na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b.

Niezależnie od powyższego Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi w zakresie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Sam charakter przedmiotu niniejszego postępowania w dalszym ciągu nie jest jasny. Rację ma skarżący podnosząc, że organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że skarżący przeprowadził prace, które można byłoby zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., w których wyniku powstał obiekt, który spełnia definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.

Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie ustaliły i nie wyjaśniły w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób – ich zdaniem – miało wyglądać zagłębienie w gruncie na działce nr 2036 przed robotami budowlanymi i w jaki sposób to przedmiotowe zagłębienie różni się w stosunku do stanu obecnego. Jest to fundamentalna kwestia, ponieważ w ten sposób organy nie wyjaśniły jaki zakres prac miał zostać wykonany i czy w ich wyniku mogła powstać budowla.

Przede wszystkim zaś, organy nie wyjaśniły czy w wyniku konkretnych prac noszących znamiona robót budowlanych powstał sztuczny i nie istniejący wcześniej w sposób naturalny obiekt w postaci stawu.

Było to szczególnie istotne mając na uwadze fakt, że w szeregu pism składanych w toku postępowania skarżący wyraźnie podnosił, że działka nr 2036 – wraz z innymi terenami sąsiednimi – stanowi naturalne koryto dawnego przebiegu rzeki [....], a organ I instancji przyznawał, że naturalne zagłębienie terenu istniało na działce skarżącego: " Tutejszy organ nie kwestionuje faktu, że teren działki 2036 w miejscowości P. posiadał naturalne zagłębienie terenu (...)" (str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Skoro tak, to wymóg dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również względy doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania nakazywały ze szczególną staranności wyjaśnić, czy strona postępowania rzeczywiście prowadziła roboty budowlane i czy efektem tych robót budowlanych było wybudowanie nowego obiektu o takim charakterze, który pozwala zakwalifikować go jako budowlę.

Ma to znaczenie, ponieważ przedmiotowa działka znajduje się na terenie, który charakteryzuje się powstaniem tego typu naturalnych zjawisk. Jest to teren rozlewiskowy starego koryta rzeki [...], na którym naturalnie gromadzi się woda i naturalnie w zagłębieniach gruntu tworzą się małe jeziorka.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji powołuje się na różnice w stanie działki nr 2036 i nr 2035/1, które wywodzi z porównania stanu faktycznego w chwili obecnej stwierdzonego na podstawie oględzin i dokumentacji zdjęciowej ze stanem istniejącym uprzednio ustalonym na podstawie wypisu i mapy z ewidencji gruntów.

Z wyrysu z ewidencji gruntów i mapy zasadniczej może nie wynikać, że na działkach tych nie było zbiornika wodnego, wikliny, drewnianych kołków wbitych w ziemię, czy też podkładów kolejowych. Jest oczywiste, że tych ostatnich elementów nie ujmuje się w ewidencji gruntów.

Odniesienie do stanu faktycznego na gruncie sprzed podjęcia prac przez skarżącego (a nie tylko do mapy, która nie odzwierciedla wszystkich jego koniecznych elementów i może być tylko jednym z dowodów) ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Organy I i II instancji w ogóle nie odniosły się do prywatnej opinii mgr Z. L. z dnia 20 lutego 2017 r., której wnioski co do naturalnego charakteru istniejącego zbiornika wodnego zostały zupełnie zignorowane.

Przesądza to o tym, że stan faktyczny ustalony przez organy jest wątpliwy.

Nie wiadomo na jakim poziomie jest dno istniejącego aktualnie zbiornika wodnego, czy i o ile różni się od poziomu wynikającego z map w 2003 r.

Aby to ustalić potrzebne są wiadomości specjalne i powołanie biegłego.

Kluczową kwestią jest to, czy prace wykonane przez skarżącego należy zakwalifikować jako roboty budowlane i budowę obiektu budowlanego, czy też jako prace konserwacyjne związane z utrzymaniem już istniejącego zagłębienia w gruncie w dobrym i estetycznym stanie. Taka kwalifikacja (a w konsekwencji stwierdzenie dopuszczenia się samowoli budowlanej) na podstawie samych map i opisu aktualnego stanu nieruchomości jest niemożliwa.

Należy podkreślić, że przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę obiektu budowlanego, a także jego montaż, remont lub rozbiórkę /vide: art. 3 pkt 7 p.b./, a przez "obiekt budowlany": budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, obiekt małej architektury bądź budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /vide: art. 3 pkt 1 p.b./. Pojęciem "budowla" objęty jest zaś każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje/, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych /kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową /patrz art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane/. Użycie sformułowania "jak" w wyliczeniu rodzajów budowli świadczy o tym, że ich katalog wymieniony w słowniku pojęć ustawy nie jest katalogiem zamkniętym. Mimo zatem, iż ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "zbiorniki" nie ulega wątpliwości, że wszelkiego rodzaju zbiorniki wodne są też budowlami, jeżeli są efektem robót budowlanych. Utworzony przez człowieka zbiornik wodny niezależnie od tego czy będzie służył celom hodowlanym, czy też będzie służył wyłącznie celom rekreacyjno-wypoczynkowym, to jako powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu będzie budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. Zbiornik wodny jest bowiem budowlą o charakterze hydrotechnicznym.

Znajomość stanu istniejącego na gruncie przed podjęciem przez skarżącego kwestionowanych robót pozwoli dopiero na ustalenie prawidłowego ich zakresu oraz na właściwą ich kwalifikację prawną. Umożliwi ustalenie, czy doszło do budowy, czy pogłębienia istniejącego zagłębienia i w jakim zakresie, czy też tylko do oczyszczenia dna jak chce skarżący. Należy wyjaśnić, czy naturalne zagłębienie posiadało naturalne wyższe brzegi czy też są one wynikiem prac skarżącego. Inaczej można bowiem kwalifikować sytuację, w której istnieje naturalny staw, groble, które jedynie zostały umocowane. Nie ma racji skarżący twierdząc kategorycznie, że "o robotach budowlanych nie świadczy chociażby umieszczenie wikliny i palików wbitych w ziemię, które podlegają naturalnym procesom biodegradacji i nie mogą zostać uznane za materiał budowalny. Podobnie podkłady kolejowe nie zostały trwale związane z gruntem i ich położenie nie stanowi robót budowlanych".

Rację ma skarżący zarzucając, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że przedmiotowe zagłębienie w gruncie służy jako staw hodowlany.

Sąd nie jest w stanie przesądzić tej kwestii przy skąpym materiale dowodowym w aktach sprawy. Z pewnością jednak roboty budowalne, które mogłyby być kwalifikowane jako budowa stawu – obiektu budowlanego, muszą polegać co najmniej na wykonaniu robót ziemnych w postaci usypania grobli, skarp, wykopu ziemi z dna celem obniżenia poziomu terenu (tak słusznie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 211/08).

Kolejną kluczową kwestią, której organy nie ustaliły w kontrolowanych decyzjach jest także data wykonania kwestionowanych robót przez skarżącego.

Skarżący słusznie zarzuca także, że zarówno organ I, jak i organ II instancji nie ustaliły kiedy doszło do ewentualnej samowoli budowlanej. W takiej sytuacji nie można bowiem prawidłowo ustalić jaka powinna być zastosowana podstawa materialnoprawna do orzekania w niniejszej sprawie oraz czy, a także z jakim rodzajem samowoli budowlanej mamy do czynienia.

Co prawda w aktach administracyjnych zalega protokół oględzin z dnia 21 marca 2013 r. (k. 17), do którego skarżący oświadczył, że zbiorniki wodne zostały uporządkowane poprzez wycięcie różnych zarośli w 2007 r.

Organy nie zweryfikowały jednak twierdzeń skarżącego w żaden sposób do nich się nie odnosząc.

Końcowo Sąd zauważa, że kwalifikacja istniejącego stawu jako stawu hodowlanego w kontrolowanych decyzjach także pozbawiona jest właściwego uzasadnienia. Z samego faktu, że w stawie pływają ryby nie można wyciągnąć wniosku, że jest to ziemny staw hodowlany.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały zawarte w art. 29-31 ustawy - Prawo budowlane, które określają, jakie roboty budowlane nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę oraz które z nich wymagają dokonania zgłoszenia. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. takie roboty budowlane podlegają procedurze zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne art. 70 ust. 1 i 2 (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, a urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Zamknięty katalog urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajduje się w art. 73 ust. 1 pkt 1-5 ustawy - Prawo wodne. W katalogu tym, w pkt 4, zostały ujęte ziemne stawy rybne, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Tak więc ziemne stawy rybne zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, pod warunkiem że spełniają określoną funkcję polegającą na polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Z przywołanych regulacji wynika zatem, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie i przebudowa ziemnych stawów rybnych, jeżeli służą one polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. W takim przypadku roboty budowlane mogą być zrealizowane na podstawie zgłoszenia. Natomiast jeżeli staw rybny nie będzie spełniał określonej wyżej funkcji, a więc tym samym nie będzie urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, inwestor zobowiązany jest wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy konkretny staw rybny jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych.

Wskazany przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. w przytoczonym brzmieniu obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r., to jest od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy - Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która wprowadziła zmiany m.in. w art. 29 ustawy p.b. Przed wspomnianą nowelizacją z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione były roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych oraz urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin (art. 29 ust. 2 pkt 9 a i b. prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 26 września 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz. 1364).

Brzmienie art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego jest niezmienione od 30 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087). Tak więc również w stanie między 26 września 2005 r. a 28 czerwca 2015 r., dla oceny czy ewentualnie na prace polegające na zrealizowaniu stawu konieczne było pozwolenie na budowę czy zgłoszenie konieczne jest wyjaśnienie także czy staw ten jest ziemnym stawem rybnym służącym celom z art. 70 ust. 1 prawa wodnego (czyli urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych) i jednocześnie jest ziemnym stawem hodowlanym.

Wobec braku kluczowych ustaleń w kontrolowanej sprawie kwestia czy w ogóle doszło do samowoli budowlanej, czy ewentualnie na wykonane prace potrzebne było pozwolenia na budowę czy zgłoszenie jest otwarta.

Postępowanie administracyjne zostało więc przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Stwierdzone wcześniej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 p.b. polegające na jego zastosowaniu do nieustalonego prawidłowo stanu faktycznego przełożyło się na wynik sprawy, o czym była mowa wyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą miały na uwadze treść niniejszego uzasadnienia.