Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 623/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 5a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Marta Duda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2023 roku nr VI/39/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

J.R. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku, nr VI/39/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady.

Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), w zw. z art. 140 ustawy — Kodeks cywilny, w zw. z art. 7, 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] w miejscowości M., a także uprawnień związanych z najmem nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., z uwagi na uzależnienie możliwości lokalizacji fermy drobiu od uzyskania pozytywnej opinii rady gminy, a także zastrzeżenie w planie, że taka funkcja może być realizowana wyłącznie na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej, podczas gdy takie ograniczenia nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach prawa,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 u.z.p., poprzez wadliwe uwzględnienie wymagań w zakresie ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a także brak uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym zbyt ogólnych i nieprecyzyjnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej, które dodatkowo nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach prawa, art. 10 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 8 u.z.p., poprzez wadliwe oraz nieprecyzyjne określenie zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem [...] w zakresie możliwości lokalizacji ośrodków produkcji rolnej.

Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części tekstowej, w zakresie § 20 ust. 3 pkt 3 planu w zakresie zapisu "po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej", w odniesieniu do działki nr [...], a także działek nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości M., gmina W., a także najemcą położonych w sąsiedztwie jej nieruchomości działek nr [...] i [...] oraz podnajemcą działek [...], [...] (wynajmowanych przez jej matkę J.R.). Na przedmiotowych nieruchomościach prowadzi hodowlę bażantów na wolnym wybiegu, hodowla jest prowadzona na otwartym terenie, a ptaki są jedynie odgrodzone siatką w celu uniemożliwienia im ucieczki z hodowli. Teren prowadzonej przez skarżącą hodowli objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady przyjętego uchwałą Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 roku. Zgodnie z ustaleniami planu działka nr [...] w całości objęta jest granicami terenu [...] o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy rolne. Również działki nr [...], [...], [...] i [...] w przeważającej części objęte są granicami terenu [...] o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy rolne, Natomiast w niewielkiej części objęte są granicami terenu M19MNR o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zagrodową. Niewielkie fragmenty tych działek [...] zlokalizowane są również w granicach terenu drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...]oraz terenu lasów prywatnych oznaczonego symbolem [...].

Podkreśliła, że skargą objęte są wyłącznie ustalenia planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...]. W tym zakresie wskazała, że zgodnie z § 20 ustaleń planu dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] plan ustala:

1. Adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24.

2. Zakaz:

1) realizacji nowej zabudowy zagrodowej z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 3,

2) zabudowy łęgów.

3. Plan dopuszcza:

1) realizację sieci napowietrznych i podziemnych uzbrojenia terenu, w tym lokalnych i przyłączy, obsługujących rozproszoną zabudowę zagrodową, których lokalizacja w ustalonych liniach rozgraniczających dróg nie jest możliwa,

2) wymianę i przebudowę istniejących sieci i urządzeń,

3) realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej,

4) adaptację i ochronę istniejących zadrzewień i roślinności łęgowej oraz zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i krajobrazu.

W ocenie skarżącej ustalenia przywołanego przepisu w zakresie zasad lokalizacji ferm hodowlanych na terenach oznaczonych symbolem [...] należy uznać za absolutnie wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z tym pismem z 7 kwietnia 2023 r. skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystosowała do Rady Gminy Wodzierady wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez zmianę ustaleń planu odnoszących się do zasad lokalizacji ferm hodowlanych na terenach oznaczonych symbolem [...], poprzez usunięcie w § 20 ust. 3 pkt 3 planu zapisu "po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej".

Pismem z 15 maja 2023 r. Przewodniczący Rady Gminy Wodzierady poinformował skarżącą, że w dniu 12 maja 2023 roku Rada Gminy Wodzierady podjęła uchwałę nr XLIX./413/2023 w której stwierdziła bezzasadność wystosowanego wezwania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wzywająca nie wykazała, iż kwestionowany przepis planu miejscowego narusza jej interes prawny, gdyż do tej pory nie wystąpiła ona do Rady Gminy Wodzierady o wydanie opinii przewidzianej w kwestionowanym przepisie. Ponadto wskazano na trwającą procedurę sporządzenia nowego planu zagospodarowana przestrzennego dla tego terenu, którego uchwalenie może doprowadzić do dezaktualizacji wskazanych w wezwaniu zarzutów.

W ocenie skarżącej ustalenia przywołanego przepisu planu, w zakresie zasad lokalizacji ferm hodowlanych na terenach oznaczonych symbolem [...] należy uznać za absolutnie wadliwe i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do uzależniania w planie miejscowym możliwości lokalizacji ferm hodowlanych od pozytywnej opinii Rady Gminy. Rada Gminy nie ma prawnych kompetencji do wprowadzania do planu miejscowego wymogu w zakresie opiniowania przez ten organ zasadności czy też dopuszczalności prowadzenia na terenach prywatnych działalności w zakresie hodowli drobiu. Takie uprawnienie nie wynika w szczególności z przepisów u.s.g., oraz u.z.p. W tym zakresie podniosła, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji [...]), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Ponadto organ planistyczny jest związany granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem w zakresie określonym w art. 15 u.p.z.p., co odnosi się także do planów miejscowych uchwalanych na podstawie u.z.p.

Mając powyższe na uwadze stwierdziła, że uzależniając w planie miejscowym możliwość lokalizacji zabudowy zagrodowej oraz ośrodków produkcji rolnej na terenach [...] od uzyskania pozytywnej opinii Rady Gminy, organy gminy wykroczyły poza zakres przysługujących im uprawnień, co powoduje, że wskazywany zapis planu jest wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu we wnioskowanym zakresie. Niezależnie od powyższego wskazała na wadliwe i zbyt ogólne sformułowanie kwestionowanych zapisów planu miejscowego. W szczególności dotyczy to zawartego w § 20 ust. 3 pkt 3 planu wymogu, aby realizacja ośrodków produkcji rolnej (w tym ferm drobiu) następowała na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej. Z treści przedmiotowego przepisu nie sposób bowiem wywnioskować, co należy rozumieć przez najsłabsze gleby. Nie ma bowiem w tym przypadku odwołania do odpowiednich klas gruntu, ale do określenia o charakterze opisowym i niedookreślonym, co pozwala na istotną uznaniowość przy ocenie dopuszczalności realizacji wskazanych w przywołanym przepisie inwestycji. Takie określenie zasad lokalizacji zabudowy zagrodowej czy też ośrodków produkcji rolnej rodzi ryzyko wystąpienia przypadkowości w sytuowaniu tego rodzaju obiektów, w szczególności biorąc pod uwagę, że tereny upraw rolnych ([...]) stanowią znaczną część terenów gminy W.. Dla uniknięcia tego ryzyka, w ocenie skarżącej już na etapie uchwalenia planu powinny zostać wprost wskazane tereny, gdzie dopuszczalna jest lokalizacja zabudowy zagrodowej oraz ośrodków produkcji rolnej na terenach [...]. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w planie zawarto jedynie ogólny zapis o możliwości lokalizowania (pod nieprecyzyjnymi warunkami) przedmiotowych funkcji na wszystkich terenach upraw rolnych ([...]). Takie rozwiązanie niewątpliwie nie spełnia podstawowego celu, jakiemu ma służyć uchwalenie planu miejscowego, a zatem określenia zasad zagospodarowania poszczególnych terenów wyznaczonych w planie miejscowym. Podkreśliła, że ustalenia planu miejscowego nie powinny mieć charakteru warunkowego, ale powinny jednoznacznie precyzować dopuszczalny sposób zagospodarowania określonych terenów, którego to wymogu niniejsza regulacja nie spełnia. Dodatkowo podniosła, że zapis o możliwości lokalizacji ośrodków produkcji rolnej na najsłabszych gruntach (pomijając kwestię niejednoznaczności tego warunku) ma niewątpliwie charakter dyskryminujący i wyłącza możliwość lokalizacji tego typu funkcji na terenach nawet dużo bardziej predysponowanych do takiej działalności pod względem funkcjonalnym, urbanistycznym czy też logistycznym (w szczególności na terenach posiadających odpowiednią infrastrukturę techniczną oraz najlepszy dostęp komunikacyjny). Uzależnianie możliwości lokalizacji zabudowy siedliskowej oraz ośrodków produkcji rolnej przede wszystkim od rodzaju gruntu nie sposób zatem uznać za prawidłowe, gdyż to uwarunkowanie nie powinno mieć decydującego wpływu na lokalizację tego typu zamierzeń inwestycyjnych. Za wadliwy i zbędny należy również uznać zawarty w analizowanym przepisie zapis dotyczący wymogu posiadania dojazdu do drogi gminnej. Oczywistym jest bowiem, że realizacja nowej inwestycji w zakresie zabudowy siedliskowej, czy też ośrodków produkcji rolnej jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy teren inwestycji będzie posiadał dostęp do drogi publicznej. Taki wymóg wynika z odrębnych przepisów prawa i brak jest podstaw do jego powtarzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie przepisy wprowadzające nakazy, zakazy lub ograniczenia w korzystaniu z przysługujących jednostkom wolności i praw (w tym prawa własności) powinny być sformułowane w sposób maksymalnie precyzyjny, aby nie było wątpliwości co do zakresu wprowadzonych ograniczeń. Wskazana regulacja tego wymogu niewątpliwie nie wypełnia, narażając właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami kwestionowanego planu na ryzyko wystąpienia uznaniowości lub nawet dowolności przy ocenie zgodności wykorzystywania nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wskazywane ryzyko materializuje się w przypadku działalności prowadzonej przez skarżącą. W chwili obecnej Wójt Gminy Wodzierady kwestionuje bowiem dopuszczalność prowadzenia przez skarżącą hodowli bażantów w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego, czego efektem jest wydanie przez ten organ 15 lutego 2023 r., na podstawie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji nakazującej m.in. skarżącej — jako właścicielowi chowu i hodowli bażantów na działce nr [...] w miejscowości M. - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jako jedną z podstaw decyzji organ wskazał przy tym brak przedłożenia przez skarżącą pozytywnej opinii Rady Gminy Wodzierady w zakresie możliwości prowadzenia hodowli bażantów na należących do niej terenach. Okoliczność ta potwierdza, że wskazywane w niniejszym wezwaniu regulacje naruszają interes prawny skarżącej, a organy gminy dopuściły się przekroczenia granic przysługującego im władztwa planistycznego, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącej nieruchomości. Świadczy to o naruszeniu przez organy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p., w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji [...]. Jednocześnie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 8 u.z.p., poprzez wadliwe oraz nieprecyzyjne określenie zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem [...] w zakresie możliwości lokalizacji ośrodków produkcji rolnej. Gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne, co wynika m.in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 u.z.p. Zdaniem skarżącej naruszenie wskazanych powyżej zasad może w drastycznych wypadkach prowadzić do naruszenia istoty prawa własności i skutkować naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, wyrażonej w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji [...].

Skarżąca wyjaśniła, że interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Skarżąca wywodzi z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości M., a także z prawa wynikającego z umów najmu i podnajmu nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., na podstawie których skarżąca wykorzystuje przedmiotowe nieruchomości na potrzeby prowadzonej hodowli bażantów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wodzierady wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że konsekwencją wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej spowodowanego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Wodzierady z 31 marca 2003 r. może być podjęcie działań przez Radę Gminy Wodzierady w celu wyeliminowana z obiegu prawnego zakwestionowanego przez skarżącą § 20 ust. 3 pkt 3 planu, w zakresie w jakim dotyczy należących do niej działek. Realizacja uchwały Nr XI/89/2019 Rady Gminy Wodzierady z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego [...], obejmującego m.in. działki skarżącej, daje zadość jej żądaniu i doprowadzi do utraty mocy zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wodzierady Nr VI/39/2003 z dnia 31 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady w zakresie dotyczącym działek skarżącej. Innym działaniem, jakie Rada Gminy Wodzierady mogłaby podjąć jest podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie kwestionowanych zapisów. Brak jest możliwości wyeliminowania z planu zakwestionowanego zapisu bez przeprowadzenia wymaganej przepisami art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury sporządzenia zmiany planu. Stwierdzenie skarżącej, iż nie ma żadnej gwarancji, iż nowy plan zostanie uchwalony nie ma żadnych podstaw. W taki sposób można by było również zakwestionować ewentualne przystąpienie do sporządzenia zmiany zaskarżonej uchwały czyniąc samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bezprzedmiotowym, pozbawiającym Radę Gminy możliwości podjęcia jakichkolwiek działań uwzględniających docelowe usunięcie zarzucanego naruszenia prawa spowodowanego uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Projekt planu stanowiący realizację uchwały nr XI/89/2019 Rady Gminy Wodzierady z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady dla obrębu geodezyjnego [...] przeszedł procedurę opiniowania i uzgodnień, prowadzona jest procedura "wydawania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne". Zakończenie prac nad nowym planem dla obrębu [...], w tym dla przedmiotowej działki, powinno nastąpić nie później niż do końca 2023 r. Zakończenie prac nad ewentualną zmianą zaskarżonej uchwały z pewnością nie nastąpiłoby wcześniej. W świetle powyższych wyjaśnień brak jest, w ocenie organu postaw do uznania zasadności przedmiotowej skargi.

W piśmie procesowym z 9 października 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały posiadała ona innego właściciela. Nieruchomość skarżącej, tj. działka [...] jest sklasyfikowana jako grunty orne klasy V (R V) oraz pastwiska klasy V (Ps V). Działalność związana z hodowlą bażantów na nieruchomości należącej do skarżącej rozpoczęta została w 2018 r. Klasy bonitacyjne gruntów wskazane przez skarżącą potwierdza nadesłany przez organ uproszczony wypis z rejestru gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sie[...]nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku, nr VI/39/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że wprawdzie przepisami art. 2 pkt 1 oraz art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) z dniem 1 czerwca 2017 r. został zniesiony zawarty w wyżej przytoczonym przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, a przepis art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sie[...]nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został uchylony oraz zmieniony został termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji wystąpienie z wezwaniem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym warunkuje, możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały podjętej przed dniem 1 czerwca 2017 r. i warunek ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest uchwała z 31 marca 2003 r.

Zgodnie ze wskazanym art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w jej brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia jest obligatoryjnym elementem skuteczności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Z regulacją tą koresponduje art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), wedle którego w przypadku aktów innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto zakres kontroli został przez ustawodawcę ograniczony treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść dopiero po wycze[...]aniu środków zaskarżenia.

Z kolei, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 52 § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca przed wniesieniem skargi skierowała 7 kwietnia 2023 r. do Rady Gminy Wodzierady wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w odpowiedzi na które pismem z 15 maja 2023 r. Przewodniczący Rady Gminy Wodzierady poinformował skarżącą, że 12 maja 2023 roku Rada Gminy Wodzierady podjęła uchwałę w której stwierdziła bezzasadność wystosowanego wezwania. Skarga, opatrzona datą 18 maja 2023 r. wpłynęła do Urzędu Gminy w Wodzieradach 29 maja 2023 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca wycze[...]ała tryb przed wniesieniem skargi i złożyła skargę w ustawowym terminie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszącą skargę naruszenie przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zapisem ustawy. Z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym jednym z warunków merytorycznego badania zgodności określonych postanowień uchwały z prawem jest nie tylko wykazanie, że postanowienia te mają związek z interesem prawnym strony skarżącej, lecz także, że interes ten naruszają. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., II OSK 205/09). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego powinno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są, co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie, z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19). Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (zob. m.in. wyroki NSA z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19; z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20).

W realiach niniejszej sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny po pierwsze z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w miejscowości M., a po drugie z prawa wynikającego z umów najmu i podnajmu nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M., na podstawie których skarżąca wykorzystuje wskazane nieruchomości na potrzeby prowadzonej hodowli bażantów. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego, w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu jej uprawnień w wykonywaniu przysługujących ww. praw.

Przy tym skarżąca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie była właścicielem działki nr [...], co nie pozbawia jej legitymacji skargowej, wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g., w zakresie tejże działki. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12; z 4 kwietnia 2014 r., II OSK 2684/12; z 8 lipca 2014 r., II OSK 3005/12, z 25 sie[...]nia 2022 r., II OSK 283/22)

W tak zakreślonych realiach przedmiotowej sprawy sąd stwierdził, że zaskarżony plan miejscowego narusza interes prawny skarżącej, jednak nie w takim zakresie jak wskazywano w skardze.

Zdaniem sądu regulacje kwestionowanej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącej, poprzez naruszenie jej uprawnień związanych z najmem (podnajmem) nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M.. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie przyznaje skarżącej interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Tymczasem źródłem interesu prawnego w dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych odnoszących się do nieruchomości mogą być tylko uprawnienia cywilnoprawne o charakterze rzeczowym (bezwzględnym), skuteczne erga omnes, takie jak własność czy użytkowanie wieczyste. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się zatem osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyroki: NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/08; z 15 czerwca 2012r., II OSK 738/12; z 20 lipca 2011 r., II OSK 902/11; z 27 października 2015 r., II OSK 424/14; WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07; wyrok WSA w Krakowie z 9 sie[...]nia 2012 r., II SA/Kr 670/12).

Tym samym, skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej, jako najemcy nieruchomości oznaczonych nr działek [...], [...], [...] i [...], objętych zaskarżoną uchwałą to nie doszło w tym zakresie do naruszenia interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Bezspornym przy tym jest, że skarżąca pozostaje właścicielem działki nr [...] objętej skarżonym m.p.z.p., zatem interes prawny skarżącej zawęża się w realiach niniejszej sprawy wyłącznie do wymienionej działki ewidencyjnej. Kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały odnieść można – w ramach tak nakreślonego interesu prawnego – jedynie do wskazanej działki [...], szczególnie w sytuacji, w której postanowienia skarżonego planu stały się podstawą decyzji Wójta Gminy Wodzierady z 15 lutego 2023 r., nakazującej między innymi skarżącej, jako właścicielowi chowu i hodowli bażantów na działce [...], w miejscowości M., przywrócenie do poprzedniego sposobu zagospodarowania, w oparciu o zapisy planu. Podkreślić przy tym należy, że zgodność z prawem owej decyzji pozostaje poza zakresem postępowania objętego niniejszą skargą. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 30 marca 2023 r., zaskarżoną przez J.R. do tutejszego sądu. WSA w Łodzi, nieprawomocnym wyrokiem z 17 października 2023r., II SA/Łd 556/23 uchylił zarówno decyzję SKO, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wodzierady z 15 lutego 2023 r. Dla porządku dodać wypada, że wyrokiem z 17 marca 2023 r. II SA/Łd 33/23, tutejszy sąd oddalił sprzeciw J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania, podobnie jak wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., II SA/Łd 690/22 oddalono sprzeciw J.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 7 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania. Wobec powyższego kwestionowane przez skarżącą postanowienia uchwały odnieść można – w ramach tak nakreślonego interesu prawnego – jedynie do wskazanej działki [...].

Zaznaczyć także wypada, że kwestionowana uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Prawomocnym wyrokiem z 17 sierpnia 2005 r., II SA/Łd 619/05 tutejszy sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Wodzieradach z dnia 31 marca 2003 r. nr VI/39/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] , położonej w miejscowości K. przy ul. [...] nr 54. Z tego wynika, że analiza trybu przygotowania skarżonej uchwały została dokonana w zakresie interesu prawnego strony wnoszącej skargę ww. postepowaniu sądowym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji WSA we wskazanym wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu postępowania określonego przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.), co w myśl art. 27 ust. 1 skutkowało stwierdzeniem jej nieważności we wskazanej części. Sąd wskazał, ponadto, że w myśl art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej sąd stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5a u.z.p. zarząd gminy zobowiązany był zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Skarżące jako właścicielki nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] nr 54, na której w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą założono przeprowadzenie drogi m.in. przez ich działkę powinny być przez zarząd gminy zawiadomione na piśmie o terminie wyłożenia planu, chociażby w celu umożliwienia im wniesienia zarzutów do projektu planu. Organ obowiązkowi temu uchybił, a naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 skutkowało nieważnością uchwały ww. części.

Wobec tego wyjaśnić należy, że aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia. Poglądy takie są wynikiem tego, że by dokonać oceny, czy przeznaczenie w planie konkretnej działki jest zgodne z prawem, w szczególności czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie stanowiska właściciela działki, dlaczego określone przeznaczenie jego nieruchomości narusza prawo oraz motywów, którymi kierował się organ, dokonując takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Takiej analizy i oceny odnośnie każdej z działek objętych planem, nie dokonuje się w postępowaniu sądowym badającej zgodność z prawem uchwały o prawie miejscowym, ponieważ w takim postępowaniu nie uczestniczą wszyscy właściciele nieruchomości objętych kontrolowanym planem, a jedynie podmiot skarżący, którzy nie są nawet w stanie przedstawić wszelkich możliwych zarzutów, odnośnie wszystkich nieruchomości, jakie obejmuje kontrolowana uchwała.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając niniejszą sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem prawnym skarżącej. Rozpoznając przedmiotową sprawę sąd miał także na uwadze treść uzasadnienia ww. wskazanego wyroku II SA/Łd 619/05, i doszedł do wniosku, że wskazane w nim uchybienia proceduralne nie odnosiły się do działki [...], której skarżąca jest właścicielką. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że interes prawny właścicieli lub władających ową nieruchomością mógł być naruszony ustaleniami planu, w myśl art. art. 18 ust. 2 pkt 5a u.p.z. Zatem, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, sąd uznał, że do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przepis art. 18 ust. 2 pkt 5a u.p.z. nie miał zastosowania. Jak wskazała sama skarżąca w piśmie z 9 października 2023 r. działalność związana z hodowlą bażantów na nieruchomości należącej do skarżącej prowadzona rozpoczęta została w 2018 r., zaś w momencie wejścia w życie zaskarżonej uchwały działka [...] posiadała innego właściciela. Jednocześnie skarżąca nie kwestionowała tego, że interes prawny poprzedniego właściciela działki [...] mógł być naruszony ustaleniami planu, także w zakresie objęcia jej ustaleniami planu, odnoszącymi się do terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Wobec tego sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5a u.p.z., w odniesieniu do działki [...].

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń procedury planistycznej w ramach interesu prawnego skarżącej, które skutkować musiałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącej, określonych w art. 18, o czym stanowi art. 27 u.z.p.,

Postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt administracyjnych wynika m.in., że zgodnie z art. 18 u.z.p., Zarząd Gminy Wodzierady, po podjęciu, w dniu 28 marca 2003 r., przez Radę Gminy Wodzierady, uchwały nr XXIV/164/2001 w sprawie przystąpienia do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wodzierady, ogłosił w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określając formę, miejsce i termin, 21 dni, na składania wniosków do planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.). Załączył oświadczenie Zarządu Rady Gminy o spójności rozwiązań planu miejscowego z przyjętymi uchwałą nr VII/63/99 Rady Gminy w Wodzieradach z dnia 19 lipca 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (nie opatrzone żadną datą). Wystąpił o opinie właściwych organów administracji rządowej i dokonał uzgodnień, zamieszczając ich wykaz oraz załączając pisma zawierających opinie i uzgodnienia. Uzgodniony projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 30 kwietnia do 21 maja 2002 r., o czym wcześniej zawiadomiono stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Ogłoszono o terminie sesji Rady Gminy Wodzierady, w dniu 31 marca 2003 r. (stosownie do wymogu zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 12 u.z.p.), na której rozpatrywany był projekt planu i podjęta zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania był różnie ukształtowany w ustawach z 1994 r. i 2003r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. wymagała jedynie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.) w przeciwieństwie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., gdzie przez stwierdzenie zgodności planu ze studium związanie owo ma silniejszy charakter (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.)

Jak już wskazano, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy u.z.p., badaniu podlega spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.). Spójność nie oznacza identyczności, bezwzględnej zgodności; spójność to mniej niż zgodność. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wymagał jedynie spójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dopiero dziś obowiązujący art. 9 ust. 4 oraz art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podwyższają te wymogi do "zgodności". Pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powszechnie rozumiano pod pojęciem spójności rozwiązań planistycznych z polityką przestrzenną gminy brak sprzeczności obu rozwiązań, co do podstawowych funkcji przewidzianych w projekcie planu i w studium. Takie stanowisko prezentuje również doktryna. (por. przykładowo wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., II OSK 764/10).

W dokumentacji planistycznej zaskarżonej uchwały znajduje się oświadczenie Zarządu Rady Gminy o spójności rozwiązań planu miejscowego z przyjętymi uchwałą nr VII/63/99 Rady Gminy w Wodzieradach z dnia 19 lipca 1999r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (nie opatrzone żadną datą).

Nawet jeśli przyjąć założenie, że oświadczenie Zarządu Rady Gminy o spójności rozwiązań planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ze względu na brak daty, jest niewystarczające do przyjęcia tezy, że rada gminy oceniała spójność projektu przedmiotowego planu ze studium uwarunkować i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to eliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu prawa miejscowego, nawet w części nie może być uznane za zasadne, w sytuacji, gdy taka faktyczna spójność ma w sprawie miejsce. Nie każde bowiem naruszenie procedury planistycznej skutkuje nieważnością planu w myśl regulacji art. 27 ust. 1 u.z.p. Co prawda badanie tej spójności jest w myśl regulacji art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., etapem procedury planistycznej, której gmina winna dotrzymać i należycie udokumentować, to jednak brak (ewentualna wadliwość) dokumentacji nie zwalnia sądu od dokonania w tej mierze samodzielnych ustaleń. W konsekwencji to sąd administracyjny, oceniając legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać oceny tej spójności we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2007r., II OSK 1356/06).

Wobec tego sąd, niezależnie od wskazanego oświadczenia Zarządu Rady Gminy o spójności rozwiązań planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonał oceny spójności planu z zapisami studium, w zakresie działki oznaczonej nr [...] i doszedł do wniosku, że przepisy planu, odnoszące się do nieruchomości skarżącej stanowią uszczegółowienie zapisów studium i są z nimi spójne. Studium lokalizowało sporną nieruchomość w strefie [...], tak jak to ma miejsce w planie. Zawarte w studium kierunki rozwoju zabudowy wskazują na to, że symbolem [...] objęte są tereny o preferowanej funkcji dominującej tereny upraw polowych. Wobec tego, w ocenie sądu miejscowy plan zagospodarowania, w zakresie przeznaczenia działki [...], jest spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, zgodnie z kryterium przewidzianym art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Studium jest jedynie swego rodzaju ogólnym projektem kształtującym szeroko rozumianą politykę przestrzenną gminy. O szczegółowym przeznaczeniu danego terenu decydują postanowienia miejscowego planu. Za uszczegóławiające należy uznać postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki skarżącej, lokalizujące tę działkę w jednostce oznaczone symbolem [...], jako tereny przeznaczone pod uprawy rolne. Zaznaczyć należy, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości procedury planistycznej, podobnie jak tego, że kwestionowany plan miejscowy jest spójny z zapisami studium. Okoliczności braku spójności nie wynikają również z akt sprawy, w szczególności z akt sprawy nie wynika by zmianie uległo przeznaczenie działki [...], w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia, poprzez przeznaczenia tego terenu pod uprawy rolne.

Zapisy zaskarżonego planu miejscowego bezsprzecznie kształtują możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej, którą stanowi działka [...], położona w miejscowości M., czyli na obszarze objętym kwestionowanym m.p.z.p. Wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] (tereny przeznaczone pod uprawy rolne).

Kluczowy w niniejszej sprawie, z punktu widzenia zarzutów skargi jest § 20 m.p.z.p., w myśl którego dla terenów przeznaczonych pod uprawy rolne, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] plan ustala:

1. Adaptację istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej, zgodnie z wymogami § 24.

2. Zakaz:

1) realizacji nowej zabudowy zagrodowej z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 3,

2) zabudowy łęgów.

3. Plan dopuszcza:

1) realizację sieci napowietrznych i podziemnych uzbrojenia terenu, w tym lokalnych i przyłączy, obsługujących rozproszoną zabudowę zagrodową, których lokalizacja w ustalonych liniach rozgraniczających dróg nie jest możliwa,

2) wymianę i przebudowę istniejących sieci i urządzeń,

3) realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej,

4) adaptację i ochronę istniejących zadrzewień i roślinności łęgowej oraz zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i krajobrazu.

Zarzuty skargi kwestionują jedynie przepis § 20 ust. 3 pkt 3 planu, którym dopuszczono na terenach [...] realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej, pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii wyrażonej przez Radę Gminy.

Mając na uwadze zakres żądania objętego skargą, tj. stwierdzenia nieważności ww. regulacji w zakresie zapisu "po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej" podkreślić trzeba, że regulacja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w § 20 ust. 2 pkt 1 planu, wprowadzającej zakaz realizacji nowej zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem [...] i to właśnie ta regulacja w główne mierze kształtuje możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej.

Tym samym w ocenie sądu sformułowane w skardze zarzuty należało odnieść do § 20 ust. 2 pkt 1, w zw. § 20 ust. 3 pkt 3 zaskarżonego planu, jako przepisów kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, także dlatego, że wyeliminowanie tylko wskazanego w skardze fragmentu § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały spowodowałoby sprzeczność uregulowanej w nim wyjątku z ogólną zasadą wyrażoną w § 20 ust. 2 pkt 1 planu, statuującego zakaz realizacji nowej zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem [...].

W ocenie sądu tylko § 20 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. narusza interes prawny skarżącej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. co pozwoliło na jego merytoryczną ocenę. Takiego naruszenia sąd nie dopatrzył się oceniając kwestionowany w skardze § 20 ust. 3 pkt 3 uchwały, z powodów które zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

Dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie stwierdzić należy, że § 20 ust. 2 pkt 1 uchwały nie ingeruje w prawo własności skarżącej w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, i nie narusza przepisów art. 3 i art. 4 u.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji [...].

Odnosząc się do powyższej kwestii warto zaznaczyć, że jak wynika z załączonego do skargi wydruku z księgi wieczystej, na mocy orzeczenia sądu z 12 maja 2017 r. skarżącej przysądzono własność nieruchomości, oznaczonej nr [...]. W tej dacie obowiązywała już kwestionowana uchwała Rady Gminy Wodzierady z dnia 31 marca 2003 roku, nr VI/39/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wodzierady, zgodnie z postanowieniami, której działka [...] objęta była jednostką planistyczną [...]. W świetle materiału zgormadzonego w aktach nie można postawić tezy, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie odnoszącym się do przedmiotowej nieruchomości doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego niedozwolonym ograniczeniem prawa własności poprzedniego właściciela nieruchomości, a tym samym skarżącej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, gmina może swobodnie decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że działa racjonalnie i racjonalność tę wykaże oraz, że wybierze optymalne rozwiązania (zob. R. Radziszewski, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2002 r., uwagi do art. 4). W istotę powoływanego władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji [...]). Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji [...]). Ingerencja w prawo własności ma zatem pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji [...] stanowi o dopuszczalności ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności była u.z.p. Władztwo planistyczne sprawowane w granicach prawa, wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 u.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy.

Z akt sprawy nie wynika, by poprzedni właściciel zgłaszał wnioski, protesty, bądź zarzuty do projektu planu. W razie braku takich działań ze strony właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli. Skoro nie zgłaszano w toku prac planistycznych zastrzeżeń w zakresie ustaleń przyjętych w projekcie planu w odniesieniu do działki [...], to uznać należy, że zaakceptowany został ówczesny sposób jej zagospodarowania. Zawarcie zatem w § 20 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały zapisów zakazujących realizacji nowej zabudowy zagrodowej na działce [...], jako terenie oznaczonym symbolem [...] uznać należy za kontynuację zakresu dotychczasowego możliwego sposobu zagospodarowania na terenach rolnych oznaczonych symbolem [...]. Do takiego wniosku prowadzi także wzgląd, iż inny sposób wykorzystywania przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości niż tereny [...] rozpoczął się, zgodnie z oświadczeniem skarżącej dopiero w 2018 roku, czyli 15 lat po uchwaleniu planu. Wcześniej ustalenia m.p.z.p. w zakresie działki [...] nie były podważane. Natomiast jak wynika choćby z załączonej do akt decyzji Wójta Gminy Wodzierady z 15 lutego 2023 r. skarżąca, znając postanowienia planu dokonała zmiany sposobu zagospodarowania m.in. działki [...] i w ocenie sądu to w zmianie koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości, która nastąpiła po wielu latach od uchwalenia planu należy upatrywać przyczyny kwestionowania postanowień miejscowego planu. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w szczególności przestrzegania zasad planowania. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10. Z kolei kontrola sądowa dokonywana w aspekcie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nie może prowadzić do uznania bezprawności tegoż naruszenia, w sytuacji zredefiniowania przez właściciela (nowego właściciela) potrzeb, którym ma służyć nieruchomość i w konsekwencji zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji przeorientowania jego interesu prawnego. Okoliczność, iż skarżąca w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmieniła sposób zagospodarowania nieruchomości, nie prowadzi do wniosku, że gmina naruszyła władztwo planistyczne przewidując określony sposób jej zagospodarowania, skoro ów sposób zagospodarowania był wcześniej akceptowany przez poprzedniego właściciela i znany także skarżącej przez zmianą sposobu zagospodarowania nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia nie można zaakceptować stanowiska skarżącej o nieproporcjonalnym wkroczeniu przez organ planistyczny w prawo własności i naruszeniu przez to art. 140 k.c. w związku z art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji [...], w sytuacji dopuszczenia w planie na terenach [...] m.in. adaptacji istniejących rozproszonych zagród i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w granicach istniejącego siedliska przy zachowaniu możliwości wymiany, rozbudowy lub przebudowy istniejących obiektów uzasadnionej potrzebami działalności rolnej. Powyższe ustalenia, a także akta sprawy prowadzą do wniosku, że rozwiązania planistyczne odnoszące się do terenu, na którym znajduje się działka skarżącej były zdeterminowane poprzednim sposobem zagospodarowania tego terenu oraz koniecznością zachowania spójności z zapisami studium obwiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. Wobec tego zarzut bezprawnego wkroczenia przez organ planistyczny w prawo własności skarżącej nie jest zarzutem znajdującym potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Stawiany przez skarżącą zarzut nadużycia władztwa planistycznego polegający na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniu jej prawa własności nie jest uzasadniony, także z tego względu, że jest podnoszony w kontekście sprzeczności planu z nowym sposobem zagospodarowania nieruchomości przez skarżącą, w inny sposób niż dotychczasowy, który pozostawał w zgodzie z postanowieniami planu. Jak wynika z treści przedłożonej ze skargą decyzji Wójta Gminy Wodzierady z 15 lutego 2023 r. zabudowa zagrodowa między innymi na działce [...] istniała w momencie uchwalania planu (str. 2 decyzji). Tym samym zdaniem sądu skarga wywiedziona w niniejszej sprawie pozostaje skutkiem zmiany koncepcji zagospodarowania działki [...] przez skarżącą, czego nie można utożsamiać z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Wobec powyższego zdaniem sądu, przyjęte w planie przeznaczenie działki [...] jest spójne z zapisami studium uwarunkowań i odpowiada dotychczasowemu przeznaczeniu tego terenu. Zapisy kwestionowanej uchwały nie uniemożliwiają dalszego wykorzystywania spornych terenów w dotychczasowy sposób, tj. w sposób w jaki były wykorzystywane przed uchwaleniem planu. Takie okoliczności nie wynikają z akt sprawy, nie zostały również podniesione w skardze.

Powyższe oznacza, iż aczkolwiek uprawnienia wynikające z prawa własności skarżącej zostały ograniczone, to jednak nastąpiło to w granicach wynikających z przepisów u.z.p., co nie narusza istoty prawa własności. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji [...]. Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.

Natomiast w kwestii zasadniczego zarzutu skargi, dotyczącego § 20 ust. 3 pkt 3 planu sąd uznał, jak już wcześniej sygnalizowano, że nie narusza on interesu prawnego skarżącej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Kwestionowany przepis, w ramach wyjątku od ogólnej zasady zakazu realizacji nowej zabudowy zagrodowej dopuszcza realizację na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne ([...]) nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) po pozytywnym zaopiniowaniu przez Radę Gminy, na najsłabszych glebach z dojazdem do drogi gminnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zarówno z nadesłanego oświadczenia skarżącej jak i z wypisu z rejestru gruntów wynika, że na nieruchomości skarżącej zlokalizowane są grunty orne klasy V (RV) oraz pastwiska klasy V (Ps V).

Jak słusznie wskazuje skarżąca plan nie definiuje pojęcia najsłabszych gleb, to jednak takim pojęciem operuje ustawodawca zarówno w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, które utraciło moc 29 listopada 2012 r., zatem obowiązywało w momencie uchwalania planu, jak i w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z Rady Ministrów z 12 wrzenia 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W pierwszym z wymienionych aktów wykonawczych w załączniku stanowiącą tabelę klas gruntów sklasyfikowano grunty orne, dzieląc je na VI klas bonitacyjnych, od najlepszych (klasa I) do najsłabszych (klasa VI). Znajdujące się na działce skarżącej grunty orne sklasyfikowane jako klasa V stanowią gleby orne słabe, a zatem nie najsłabsze. Wobec tego zdaniem sądu § 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., odnosi się do gleb ornych klasy VI, definiowanych w rozporządzeniu jako najsłabsze, nie dotyczy tym samym działki skarżącej, na której znajdują się grunty klasy V, czyli w myśl rozporządzenia grunty słabe. Podobnie jeśli chodzi pastwiska, zaliczone w tym rozporządzeniu do użytków zielonych, określa ono sześciostopniową klasyfikacje tychże od klasy I do klasy VI, tj. od najlepszej do najsłabszej według ustalonych w tym akcie ogólnych zasady systemu klasyfikacyjnego gleb. Także w tym przypadku § 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., odnosi się do pastwisk klasy VI, jako gleb najsłabszych, nie dotyczy tym samym działki skarżącej, na której znajdują się pastwiska V, sklasyfikowane jako słabe.

Analogiczną klasyfikacją gruntów posługuje drugi z wymienionych aktów wykonawczych, gdzie w załączniku stanowiącym Urzędową tabelę klas gruntów w części I, Dział I, Rozdział I sklasyfikowano grunty orne, dzieląc je na VI klas bonitacyjnych, od najlepszej (klasa I) do najsłabszej (klasa VI). Z kolei jeśli chodzi pastwiska w Części III, Dział I, rozdział I rozporządzenia zawarta została sześciostopniowa Ogólna charakterystyka klas bonitacyjnych gleb łąk trwałych i pastwisk trwałych, stanowiąca sześciostopniową klasyfikację łąk od klasy I gleb najlepszych, do klasy VI gleb najsłabszych. Zatem także biorąc pod uwagę obecnie obowiązujące regulacje, zdaniem sądu § 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., nie odnosi się do gleb klasy V, a jedynie gleb klasy VI, jako gleb najsłabszych.

W konsekwencji, zakładając racjonalność uchwałodawcy i spójność źródeł prawa uznać należy, że § 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., odnosi się, w realiach niniejszej sprawy do gruntów ornych i pastwisk klasy VI, definiowanych jako najsłabsze. Miejscowy plan, w ramach wyjątku dopuszcza realizację nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej (fermy hodowlane, obory, chlewnie) jedynie na najsłabszych glebach, przez które rozumieć należy gleby klasy VI. Kwestionowany przepis § 20 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. nie dotyczy tym samym działki skarżącej, na której znajdują się grunty orne i pastwiska klasy V, czyli gleby słabe, a w konsekwencji nie narusza jej interesu prawnego.

W tej sytuacji sąd nie odniósł się do zarzutów skargi co do zasadności uzależnienia możliwości lokalizacji ośrodków produkcji rolnej, od uzyskania pozytywnej opinii rady gminy, a także od dojazdu do drogi gminnej.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB