Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 12/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 2021 poz 75
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 221
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 184/22 w sprawie ze skargi R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z dnia 14 grudnia 2021 r. nr WZ-PS.3032.11.2021 w przedmiocie dotacji celowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jaworzna na rzecz R. S. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 184/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. S. na czynność Prezydenta Miasta Jaworzna z 14 grudnia 2021 r. w przedmiocie dotacji celowej za listopad i grudzień 2021.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący pismem z 1 grudnia 2021 r. zwrócił się do organu o przyznanie dotacji za listopad i grudzień 2021 r. dla P. w J. (dalej: klub).

14 grudnia 2021 r. poinformowano stronę o braku możliwości wypłaty dotacji za objęte wnioskiem miesiące, ponieważ umowa z 4 stycznia 2021 r. o udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie pokrycia kosztów zapewnienia dziecku opieki w klubie została wypowiedziana 29 kwietnia 2021 r.

Na czynność Prezydenta z 14 grudnia 2021 r. strona wniosła skargę do WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji stwierdził, że odmowa wypłacenia dotacji celowej jest czynnością faktyczną, dokonaną bez wydawania postanowienia lub decyzji, skierowaną do skarżącego, dotyczącą prawa do dotacji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3, przewidzianego w art. 60 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1324; dalej: ustawa o opiece) oraz w postanowieniach uchwały nr XXXIX/564/2018 Rady Miejskiej w Jaworznie,

a zatem w przepisach prawa. Jest więc objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Jednocześnie w ocenie WSA zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą otrzymać" oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przepis ten nie gwarantuje wymienionym w nim podmiotom otrzymania dotacji. Podobny zapis znajduje się w uchwale Rady Miejskiej w Jaworznie nr XXXIX/564/2018, w której postanowiono, że podmioty prowadzące na terenie miasta kluby dziecięce mogą ubiegać się o przyznanie dotacji. Art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: u.f.p.) wymaga

w takim przypadku zawarcia umowy z beneficjentem, która powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin

i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz zwrotu niewykorzystanej części dotacji.

Umowa tego rodzaju została zawarta ze skarżącym, jej przedmiotem jest udzielenie dotacji celowej z budżetu miasta na dofinansowanie kosztów opieki nad dziećmi w klubie. Umowa ta reguluje wysokość dotacji, okres jej obowiązywania, zasady przekazywania dotacji oraz jej rozliczania, kontrolę realizacji zadania, rozwiązanie i odstąpienie od umowy.

Przystępując do umowy strona zaakceptowała jej postanowienia. Jedno z nich polegało na tym, że miasto mogło rozwiązać umowę w przypadku odmowy poddania się przez dotowanego kontroli. Taki przypadek miał miejsce i to stało się powodem skutecznego wypowiedzenia umowy przez miasto. Umowa ta nie jest aktem administracyjnym, będącym wyrazem władczej pozycji organu administracyjnego, regulującego w sposób jednostronny uprawnienia lub obowiązki podmiotu, do którego jest skierowany. Jest wyrazem woli umawiających się stron i jej ocena, w tym ocena zasadności jej wypowiedzenia, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jest natomiast przesłanką podjęcia czynności faktycznej, jaką jest wypłata lub odmowa wypłaty dotacji celowej. Fakt rozwiązania umowy uzasadnia odmowę wypłacenia dotacji skarżącemu.

Od wyroku z 5 lipca 2022 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni i błędne zastosowanie następujących przepisów oraz naruszenie normy konstytucyjnej, a to:

a) Art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1324 )poprzez błędne przyjęcie, ze wskazany w ustawie zwrot, że podmioty określone w art. 8 ust. 1 ustawy "mogą" otrzymywać dotacje celowe jest podstawą do uznaniowego rozstrzygania wniosków składanych o dotację, mimo że zasady udzielania dotacji określa uchwała rady gminy, czego wymaga ustawa,

a w konsekwencji przyjęcie, że organ w rozstrzyganej sytuacji miał prawo do uznaniowego udzielania dotacji, nawet jeśli wnioskodawca spełnia warunki podmiotowe do jej otrzymania określone w uchwale Rady Miasta Jaworzna, podjętej na podstawie delegacji ustawowej;

b) Art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.

z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie odnosi się on do stanu faktycznego w rozstrzyganej sprawie, albowiem zawierana przez organ z dotowanymi umowa nie dotyczyła zlecania i finansowania zleconego zadania należącego do samorządu i nie była wymogiem ani ustawowym, ani wynikającym z uchwały organu gminy, zaś sąd w niniejszej sprawie przyjął, że wymóg jej zawarcia warunkuje otrzymanie dotacji, który to wniosek wywiódł

z przytoczonego przepisu;

c) § 1 uchwały Rady Miasta Jaworzna nr XXXIX/564/2018 poprzez przyjęcie, ze na podstawie jej uregulowań zawarcie umowy stanowi warunek otrzymania dotacji, co nie wynika z uchwały, albowiem określa ona jedynie kryteria podmiotowe oraz warunki formalne i przedmiotowe (o czym mowa w § 1 uchwały), jakie winien spełnić podmiot ubiegający się o dotację, co ma znaczenie pierwszorzędne

i prawotwórcze, zaś zawarcie umowy nie jest elementem koniecznym dla realizacji postanowień uchwały i nie zostało w umowie wymienione jako jedno z kryteriów umożliwiających otrzymanie dotacji;

d) Art. 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że władze publiczne (tut. Prezydent Miasta Jaworzna) mogą traktować podmioty w sposób wykluczający ich równość wobec prawa, a to poprzez uznaniową ocenę właściwości podmiotowych dotowanego, pomijanie przy tym norm ustawowych, jak również wskazywanie na warunki, które powinien spełniać podmiot, mimo, że nie wynikają one z przepisów prawa, . co w konsekwencji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, której naruszenie przez organ WSA w Gliwicach uznał za dopuszczalne i prawidłowe postępowanie organu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uchylenie czynności organu,

o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego od strony przeciwnej oraz zawarto oświadczenie

o zrzeczeniu się rozprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, dlatego że zarzuty podniesione w środku odwoławczym są trafne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sformułowane przez skarżącego zarzuty nie są precyzyjne, dlatego że każdy z przywołanych w skardze kasacyjnej artykułów ustaw składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych, których sporządzenie polega na starannym określeniu jednostek redakcyjnych aktów prawnych, których naruszenie autor pisma zarzuca wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Niemniej jednak, z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej częściowo zacytowano treść regulacji prawnej, której naruszenia upatruje w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej, a częściowo zarzut dotyczył wadliwego zastosowania całego artykułu (wszystkich ustępów) ustawy o finansach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie zarzuty te poddają się merytorycznej ocenie.

Przede wszystkim zasadne okazało się stanowisko skarżącego o wadliwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji art. 221 ustawy o finansach publicznych. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji nie wynika to, by skarżący prowadził działalność opisaną w poszczególnych ustępach tego artykułu, to jest by stanowił podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych i niedziałający w celu osiągnięcia zysku. Z tego względu zastosowanie względem skarżącego przepisu regulującego przyznawanie dotacji tego rodzaju podmiotom było nieuzasadnione. Wywodzenie z tego przepisu obowiązku zawarcia przez skarżącego umowy w przedmiocie dotacji było zatem bezzasadne. Powinność ta nie wynika także z żadnego z ustępów art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech ani z postanowień uchwały Rady Miasta Jaworzna XXXIX/564/2018.

Stanowisko uzależniające prawo skarżącego do wypłaty dotacji od obowiązywania zawartej z Miastem Jaworzno umowy nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odstąpi zatem od stawiania skarżącemu takiego wymagania i oceni skargę z wyłączeniem powinności zawarcia umowy. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącego, powołane przez niego przepisy prawa nie gwarantują otrzymania dotacji, żądanie to podlega ocenie uprawnionego do tego organu. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech jest w tej części błędna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.