Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5920/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 398/21 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., nr 57/E/ODW/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 398/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 14 stycznia 2021 r.,

nr 57/E/ODW/2021, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy: uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Koninie z 14 grudnia 2020 r., nr 130/2020.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 16 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 25 września 2015 r., z uwzględnieniem należnych odsetek.

Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Komendant Miejski Policji w Koninie odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzją z 14 stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), a także wskazał na ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r. (poz. 2102) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Dodał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach" lub "ustawa nowelizująca"), na mocy której art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Powołując się na art. 9 ww. ustawy Komendant uznał jednak, że do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości spornego ekwiwalentu pieniężnego, chyba że sprawa dotycząca wypłaty tego ekwiwalentu została wszczęta i niezakończona przed tym dniem. W stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty rzeczonego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy przewidujące inny niż uprzednio zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu do jakiego doszło w realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest zgodna z przepisami Konstytucji RP. Sąd ten wskazał, że skutkiem wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest to, iż z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowany został z porządku prawnego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia jego wejścia w życie, to jest od dnia 19 października 2001 r. Przepis ten – w ww. zakresie – nie może być w konsekwencji stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji. W dniu 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej celem ustawodawcy było w tym względzie wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarto przepis przejściowy, z którego wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość sięgnięcia w realiach kontrolowanej sprawy po art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Jednakże co ważniejsze ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej dokonał restytucji mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten został przez wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, tej mocy obowiązującej pozbawiony. W ocenie Sądu ten ostatni zabieg ustawodawczy spowodował, że w kontrolowanej sprawie – w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to jest przed wejściem w życie (ogłoszeniem) wyroku Trybunału, w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – organy uznały za prawidłową wysokość wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Zdaniem Sądu nie powinno jednak budzić wątpliwości, że wyinterpretowana w tym zakresie przez organy norma prawna z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest – w świetle przywołanego wyroku TK – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Przywrócenie przez ustawodawcę na mocy art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej, względem ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r., art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności. Sąd zauważył, że podstawę prawną ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu nadal stanowi art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim zachowuje on walor konstytucyjności. Oczywista niekonstytucyjność dotyczy bowiem wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzone powyżej naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze. zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd ten nie znalazł podstaw prawnych do tego, aby "zobowiązać organ do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organom uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności te dotyczące konieczności rozstrzygnięcia wniosku strony skarżącej z pominięciem art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji

w Poznaniu, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Organ zwrócił się również o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego z uwagi na skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd pierwszej instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od 1 października 2020 r. ustawie o szczególnych rozwiązaniach, w tym w art. 9 ust. 1 zd. drugie tej ustawy, i stwierdzenie we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie tego orzeczenia, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czym też Sąd pierwszej instancji narzuca organowi podjęcie działań niezgodnych z obowiązującym prawem;

3) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

4) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po dniu 19 października 2001 r., a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w tej sprawie;

5) art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;

6) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie

i nieuwzględnienie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, w tym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, tj. z dniem rozwiązania stosunku służbowego;

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie wynikające

z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezgodny

z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji gdy zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydania;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 w zw. art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez:

a) dokonanie w zaskarżonym wyroku błędnej oceny prawnej i odmowę zastosowania uznanego przez Sąd pierwszej instancji – jako niekonstytucyjnego – art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

b) błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodny z prawem.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, brak jest terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu, już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie Sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (Sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach musi być prowadzona w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez Sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., przy uwzględnieniu treści wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału, i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się stąd też z wykładnią, iż przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy jest wtórnie niekonstytucyjny. Przepis ten ma zdaniem Sądu inny zakres przedmiotowy zastosowania, o czym poniżej.

Dalej wskazać należy, że wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie Sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, należy ocenić jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie Sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko Sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi policji). Oznacza to także, że dopiero od daty publikacji wyroku TK, a nie od daty zwolnienia policjanta ze służby, można rozważać uruchomienie ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczeń policjanta (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji), bo dopiero od tego momentu można mówić o powstaniu roszczenia o wypłatę ekwiwalentu według przelicznika wynikającego z treści uzasadnienia wyroku TK. Wyrok ten bowiem stwierdza stan niekonstytucyjności przelicznika i w oparciu o istotę ekwiwalentu wskazuje jaki on powinien być, aby zachować ekwiwalentność, czyli równoważność prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze i prawa do ekwiwalentu pieniężnego w jego miejsce.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, przy treści wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Oznacza to także, że przepis art. 9 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on rozwiązanie intertemporalne odnoszące się wyłącznie do dwóch przypadków: po pierwsze do spraw wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r., po drugie do spraw policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. Nie obejmuje on zatem swoim zakresem regulacji (zakresem przedmiotowym) wszystkich pozostałych przypadków, co oznacza m.in. to, że nie znajduje on zastosowania do rozpoznawanej sprawy, gdyż skarżący został zwolniony ze służby przed datą 6 listopada 2018 r., a wniosek o wypłatę ekwiwalentu złożył po tej dacie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zgodności ustawy z Konstytucją, do czego uprawniony jest wyłącznie TK. Dokonał on jedynie częściowo błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, co stworzyło pozór dokonania takiej kontroli, która w rzeczywistości miejsca nie miała. Zaznaczyć jednak należy, iż kwestia możliwości dokonywania kontroli konstytucyjności przepisów ustawy przez Sąd orzekający w sprawie jest złożona. Rzeczywiście zgodzić się należy z tym, iż jest to kompetencja co do zasady TK. W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się jednak na zasadzie absolutnego wyjątku przeprowadzenie takiej kontroli przez Sąd orzekający w danej sprawie.

W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (zarzuty zawarte w punkcie I. 1-6).

Zarzut II. 1. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezrozumiały. Sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., więc nie mógł go też naruszyć. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty 2. i 3., to ich bezzasadność wynika z przedstawionej wyżej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji w dużej mierze prawidłowej wykładni ww. przepisu, częściowo potwierdzonej a częściowo skorygowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, doprowadziło tenże Sąd do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie

i uchylenia decyzji organów obu instancji. Zatem wbrew ww. zarzutom Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ani art. 135 p.p.s.a. Dodatkowo zauważyć należy, że konstrukcja zarzutu 3. jest nieprawidłowa, gdyż zasadniczo zarzut naruszenia prawa materialnego winien być podnoszony w oparciu o podstawę z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jest możliwe, a czasami nawet konieczne, połączenie zarzutu naruszenia prawa procesowego z przepisem materialnym, lecz nie dotyczy to połączenia z przepisem art. 135 p.p.s.a., który może być stosowany wyłącznie przez Sąd administracyjny i ma charakter prospektywny. To zaś oznacza, że żaden organ w toku postępowania jurysdykcyjnego nie mógł naruszyć tego przepisu. Oznacza to również, że jeśli autor skargi kasacyjnej uważa, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez organy, to nie może opierać zarzutu na naruszeniu przepisu art. 135 p.p.s.a., a samo powołanie zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. bez połączenia go z przepisami materialnymi (i oczywiście w ramach podstawy z art. 174 pkt 1, a nie z punktu 2 p.p.s.a.) jest nieskuteczne.

Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP również jest nieuprawniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku Sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, jak również udzielił wskazówek co do dalszego postępowania, które to wskazówki należy zmodyfikować zgodnie z treścią uzasadnienia niniejszego wyroku. Za pomocą naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Polemika z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z ww. przepisami należało uznać za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.