Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 619/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt. 10, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 29 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 52, art. 53, art. 153, art. 147 § 1, art. 190, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2024 roku sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 roku Nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów 1. stwierdza nieważność § 41 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina Rzgów; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącego B. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 13 maja 2022 r. B. W. (dalej także: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 r. nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów (dalej także: uchwała, MPZP), w zakresie ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym. Skarżący zarzucił Radzie Gminy Rzgów (dalej także: organ) przy jej uchwalaniu naruszenie:

1. art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - dalej u.z.p., poprzez niezawiadomienie na piśmie poprzedników prawnych skarżącego, tj. poprzednich właścicieli nieruchomości, o terminie wyłożenia projektu planu;

2. art. 10 ust. 2 u.z.p., w związku z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2002 r., Nr 197, poz. 1667 z poźn. zm.), poprzez niespełnienie przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą;

3. art. 140 kc, polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

4. art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez wydanie rozstrzygnięcia prawnego arbitralnego, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia co do poczynionego ograniczenia w zakresie ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym, z jednoczesnym brakiem uchwalenia przepisów przejściowych, pozwalających na czasową jej obsługę z powyższej drogi, do czasu oddania do użytku dróg odciążających.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rzgów we wskazanej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że nieruchomość o powierzchni 0,9990 ha, której obecnie skarżący jest właścicielem (udział 1/1), o nr [...] (powiat łódzki wschodni, gmina Rzgów, obręb [...]) weszła w jego posiadanie w roku 2020 i ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki o nr [...] poprzez służebność gruntową przejścia i przejazdu do drogi gminnej. Nieruchomość, stanowiąca działkę ewid. o nr [...], swym południowo-wschodnim krańcem przylega do drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) i w ten sposób jest styczna do niej na długości około 28m.

Następnie skarżący podniósł, że zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania, nieruchomość skarżącego położona jest w jednostce planistycznej "IUH", dla której przeznaczenie podstawowe zostało ustalone pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę, zaś przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako mieszkaniowe. Obsługa komunikacyjna działki o nr [...] w ślad za wskazanym wypisem odbywa się poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. ewid. nr [...]), z jednoczesną możliwością obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wojewódzką nr [...] w docelowych liniach rozgraniczających 20m po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei dalej w wypisie wskazano: dla terenów oznaczonych symbolem "IUH" ustala się zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym.

W odniesieniu do powyższego skarżący wyjaśnił, że wyżej wskazana wewnętrzna sprzeczność określona w zaskarżonej uchwale została podtrzymana w następczych działaniach gminy i zarządcy drogi:

1. w piśmie z dnia 19 marca 2021 r., Gmina Rzgów zezwoliła na wykonanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], z uwagi na fakt, że ujęte w planie miejscowym drogi odciążające nie zostały do tej pory zrealizowane, ani nie jest planowana ich budowa;

2. Zarząd Województwa Łódzkiego w decyzji nr 661 z dnia 6 października 2020 r., następnie zmienionej decyzją nr 754 z dnia 20 września 2021 r., zezwolił na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] [...], na działkę o numerze ewidencyjnym [...].

W ocenie skarżącego, wartość nieruchomości skarżącego może być utrzymana, a walor usługowy działki może być wykorzystany tylko wtedy, gdy może być ona obsługiwana od "istotnego" ciągu komunikacyjnego. Ciągiem takim nie jest z pewnością droga gminna, do której pośredni dostęp działka (poprzez ustanowioną na działce o nr [...] służebność przejazdu i przechodu) posiada. Dopiero możliwość obsługi nieruchomości skarżącego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej o nr [...] może w pełni wykorzystać charakter nieruchomości, na której mogą być zlokalizowane obiekty infrastruktury obsługujące podróżnych, czemu służyć może posiadanie szerokiego swobodnego wjazdu/zjazdu, dogodnego w szczególności dla pojazdów o dużych gabarytach.

Ponadto skarżący podniósł, że znaczenie obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych jako "IUH" było wiadome zarówno autorom aktualnie obowiązującego na terenie Gminy Rzgów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (którzy jako alternatywę wskazali obsługę z dróg odciążających po dziś dzień niezrealizowanych), jak również jest wiadome aktualnym włodarzom Gminy Rzgów, którzy wyrazili zgodę na lokalizację zjazdu z drogi [...] na działkę o nr [...] (pomimo świadomości odmiennych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Skarżący podkreślił także, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały sens przy założeniu wybudowania dróg odciążających, albowiem dla nieruchomości o przeznaczeniu usługowym to komunikacja z siecią dróg o charakterze możliwie jak najszerszym - w przypadku nieruchomości skarżącego stycznej do drogi wojewódzkiej - o charakterze wojewódzkim, ma sens i walor ekonomiczny. Brak nawet w planach wybudowania rzeczonych dróg odciążających, pomimo upływu niemalże dwudziestu lat obowiązywania planu - zdaniem skarżącego - świadczy o błędnym założeniu poczynionym powyżej i o braku przewidzenia ekwiwalentnej alternatywy na wypadek gdyby planowana inwestycja nie doszła do skutku. W ocenie skarżącego wystarczającym byłyby postanowienia przejściowe, które regulowałby możliwość dostępu nieruchomości do drogi wojewódzkiej o nr [...] do czasu wybudowania dróg odciążających.

W dalszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała

nie posiada uzasadnienia, z którego można by powziąć wiedzę co do przyczyn i powodów ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym. Dodał również, że na etapie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek zawiadomić - na piśmie - o terminie wyłożenia projektu planu - właściciela działki o nr [...] (przed podziałem na działkę o nr [...] i [...]), a z obowiązku tego (zgodnie z aktami tego postępowania) wobec poprzednika prawnego skarżącego nie wywiązał się. Zdaniem skarżącego, do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek dołączyć prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667) - obowiązek ten nie został spełniony, co zresztą zostało stwierdzone mocą prawomocnego wyroku z dnia 27 października 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie II SA/Łd 599/03.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwałę o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi Rada Gminy Rzgów podjęła w dniu 29 czerwca 2001 r., co wynika z treści § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W konsekwencji do planu przyjętego uchwałą Rady Gminy Rzgów w dniu 22 lipca 2003 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 z późn. zm.).

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów przyjętym zaskarżoną uchwałą, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 255, poz. 2270 z 15 września 2003 r., nieruchomość skarżącego leży w jednostce planistycznej oznaczonej "IUH", dla której ustala się przeznaczenie podstawowe (należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi) - pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę, przeznaczenie dopuszczalne (należy przez to rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe) - mieszkaniowe. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem IUH ustala się:

przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę;

przeznaczenie dopuszczalne mieszkaniowe;

możliwość adaptacji zabudowy usługowej i lokalizację nowej zabudowy z zachowaniem następujących zasad:

a) nieprzekraczalne przednie linie zabudowy 20 m od linii rozgraniczających dróg,

b) nieprzekraczalna tylna linia zabudowy 4 m od linii rozgraniczającej z terenem rolniczym,

c) wysokość do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe,

a) funkcja usługowa (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze, kultura) co najmniej w parterze,

b) funkcja mieszkaniowa wyłącznie na piętrze (poddaszu) od strony przeciwnej niż droga, z uwagi na jej uciążliwość;

obowiązek połączenia własności w przypadku, gdy kąt między drogą, a granicami własności jest mniejszy niż 60° lub większy niż 110°, a następnie wtórny podział na działki prostopadłe do drogi i o długości frontu nie mniejszej niż 25 m;

w pasie szerokości 20 m między linią rozgraniczającą drogi nr [...], a nieprzekraczalną linią zabudowy lokalizacja jezdni dla bezpośredniej obsługi zabudowy oraz parkingów;

zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym.

Ponadto organ dodał, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów nr Uchwały XVIII/137/2000 z dnia 26 czerwca 2000 r.

W ocenie organu, fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania.

Zdaniem organu, istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ stanowiący gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę i wykonując w ten sposób władztwo planistyczne kierował się interesem publicznym, czy prawidłowo wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz czy zachował proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej także: WSA w Łodzi), po rozpoznaniu sprawy sygn. akt II SA/Łd 497/22 na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina Rzgów, jednocześnie rozstrzygając o kosztach postępowania w sprawie. Na skutek złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 549/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, jednocześnie orzekając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a okazał się uzasadniony bowiem WSA w Łodzi stwierdzając nieważność planu w części całej działki nr [...] pogorszył sytuację skarżącego, który nie kwestionował przeznaczenia oraz innych warunków przyjętych w planie dla jego działki, lecz jedynie zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej tej działki od drogi nr [...] - co wynika z treści skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, a granice tej sprawy wynikają z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej: u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Granice sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie planu miejscowego wyznacza materia uregulowana w planie, oceniana w aspekcie interesu prawnego (vide wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525/17, postanowienie NSA z 30 marca 2022 r. sygn. akt II OZ 176/22) oraz naruszenia tego interesu. Warunkiem wniesienia skargi na plan jest wykazanie naruszenia interesu prawnego. W ocenie NSA natomiast skarżący wnosząc skargę wyraźnie sprecyzował zarzuty do zaskarżonej uchwały, uznając, że generalnie uregulowania planu odnośnie jednostki planistycznej IUH nie naruszają jego interesu prawnego jako właściciela działki znajdującej się w tym obszarze. Przeciwnie, jak twierdził w skardze, utrzymanie waloru usługowego przeznaczenia działki, który w pełni akceptuje, wymaga skomunikowania z istotnym ciągiem komunikacyjnym. Uznano, że bezspornie skarżący kwestionuje jedynie zapis planu dotyczący zakazu skomunikowania swej działki, tj. § 41 ust. 2 pkt 6 planu, ustanawiający zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi [...]. Sąd wojewódzki natomiast jako granice sprawy przyjął zakres zaskarżenia obejmujący całą działkę i stwierdził nieważność planu w tej części, a więc orzekł na niekorzyść skarżącego, w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Wnosząc skargę do sądu wojewódzkiego w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący określił przedmiot sprawy w granicach naruszenia interesu prawnego, którego upatrywał w przyjętym w planie zakazie komunikacji z drogą publiczną nr [...]. Nie kwestionował przeznaczenia przyjętego dla spornej działki. Twierdził, że walor usługowy tej działki może być wykorzystany tylko wtedy, gdy będzie ona obsługiwana od istotnego ciągu komunikacyjnego, a nie od mało uczęszczanej drogi gminnej. Konsekwentnie utrzymuje, że w celu realizacji ustalonego dla jednostki przeznaczenia UH (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze i kultura), w której znajduje się działka, konieczne jest zniesienie zakazu komunikacji tej działki z drogą publiczną nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej działkę nr ew. [...] WSA w Łodzi przyjął naruszenie trybu postępowania (art. 27 ust. 1 u.p.z.). Mianowicie jak ustalił, nie zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu poprzednich właścicieli nieruchomości (art. 10 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z.) oraz prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (art. 10 ust. 2 u.p.z.) została sporządzona na podstawie rozporządzenia, które nie obowiązywało w dacie podejmowania uchwały. Jako uzasadnienie tej tezy przywołano wyroki sądów administracyjnych na gruncie tego samego planu, odnoszące się do powyższych zagadnień.

Dalej NSA podkreślił, że w zakresie kluczowego dla sytuacji prawnej skarżącego zarzutu, tj. zakazu skomunikowania działki z drogą nr [...] WSA w Łodzi stwierdził, że nie występuje wewnętrzna sprzeczność planu, o czym świadczy treść wypisu z planu zagospodarowania, znajdująca się w aktach sądowych (k.16 -19 akt sądowych). Z wypisu tego wynika, że obsługa komunikacyjna działki [...] może wystąpić poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. [...]) oraz poprzez drogę wojewódzką nr [...] oznaczoną na rysunku planu symbolem 1KZ. W konsekwencji zarzut ten nie został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kontrola sądowa planu miejscowego obejmuje ten akt jako uchwałę właściwego organu oraz rysunek planu stanowiący integralną część planu jako załącznik do tej uchwały (art. 8 ust. 1 u.p.z.). Sąd administracyjny jest właściwy w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i bada część tekstową oraz rysunek planu. Tym samym powoływanie się na wypis z planu nie jest dopuszczalne przy kontroli planu. Przedmiotem kontroli jest bowiem akt prawa miejscowego po ogłoszeniu go we właściwym dzienniku urzędowym, nie zaś wypis czy wyrys z niego. Przedmiotem zatem analizy WSA w Łodzi powinna być część tekstowa planu, w głównej mierze § 41 tego aktu oraz odpowiedni fragment rysunku. W § 41 ust. 2 pkt 6 planu został bowiem ustanowiony zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi [...] i ten przepis winien być poddany w połączeniu z rysunkiem planu ocenie sądu wojewódzkiego, nie zaś wypis z planu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wypis, czy wyrys z planu stanowi dokładne odzwierciedlenie fragmentu czy to tekstu, czy rysunku planu. Nie ma charakteru kreującego, czy wyjaśniającego normy planu.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w konsekwencji granice sprawy wyznaczone naruszeniem interesu prawnego zostały przekroczone w ten sposób, że sąd wojewódzki objął rozstrzygnięciem niezaskarżoną część planu na niekorzyść strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny jako nieuzasadniony uznał natomiast zarzut naruszenia art. 1 i 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., gdyż nie stwierdził żadnych aktów czy czynności poprzedzających uchwalenie planu, które należałoby wyeliminować ze względu na naruszenie prawa. WSA w Łodzi jedynie zastosował przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a swoje rozstrzygniecie odniósł jedynie do zaskarżonego planu. Sąd ten zgodnie z art. 1 p.p.s.a. oraz 184 Konstytucji RP skontrolował działalność rady gminy polegającą na uchwaleniu planu miejscowego (art. 26 u.p.z.). NSA stwierdził, że kompetencja sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach nie była kwestionowana, stąd jako niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, że skarżący w skardze wniósł o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ nie sprzeciwił się temu wnioskowi i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Rzgów nr XI/95/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów w części dotyczącej zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina Rzgów) od drogi nr [...].

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806) oraz 7 i art. 10 ust. 3 i art. 26, art. 28, i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112).

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Uchwałą Nr XLII/315/2005 Rady Gminy Rzgów z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie Statutu Gminy Rzgów (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2006 r. Nr 42, poz. 376) dokonana została zmiana nazwy organu z Rada Gminy Rzgów na: Rada Miejska w Rzgowie (§ 2 pkt 2 Statutu Gminy Rzgów).

Na wstępie należy wspomnieć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 353/21, stwierdził nieważność uchwały będącej przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie w części dotyczącej działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb [...]. Odnosząc tę okoliczność do dyspozycji art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 559) (dalej: u.s.g.), należy jednak stwierdzić, iż nie wystąpiła w sprawie niedopuszczalność skargi ze względu na powagę rzeczy osądzonej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu tylko we wskazanej części.

Niniejsza sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie sygn. akt. II OSK 549/23, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 497/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez NSA nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną. Regulacja art. 190 p.p.s.a. ma bowiem za zadanie przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W wyroku z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Pojęcie wykładni prawa użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego." (wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2686/12, LEX nr 1454898, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Związanie oceną prawną oznacza, że sąd administracyjny nie może w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i ma obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę.

W świetle powyższych ustaleń, Sąd ponownie rozpoznający skargę związany jest przede wszystkim stanowiskiem sformułowanym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r. w sprawie sygn. akt. II OSK 549/23, zarówno w zakresie oceny prawnej w nim zawartej, jak i wskazań co do dalszego postępowania, gdyż nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od tej oceny.

W konsekwencji sprawę należało rozpoznać w granicach sprawy, obejmujących jedynie zaskarżoną część MPZP w postaci zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki skarżącego od drogi [...] wynikającego z § 41 ust. 2 pkt 6 MPZP.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W konsekwencji w stosunku do zaskarżonej uchwały należało spełnić wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r., co też skarżący uczynił pismem z dnia 15 marca 2022 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22, LEX nr 3691703, CBOSA).

Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej także: plan, plan miejscowy), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich uregulowaniami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne). Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała w sprawie planu miejscowego ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1501/17, CBOSA). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., IV SA/Wr 424/16, CBOSA).

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19, CBOSA). Ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., II OSK 2336/19, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...], obręb [...], gmina Rzgów. Działka ta usytuowana jest na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, oznaczonym w MPZP symbolem "IUH". W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt. II OSK 549/23, którą to oceną Sąd jest związany, skarżący wnosząc skargę wyraźnie sprecyzował zarzuty do zaskarżonej uchwały, uznając, że generalnie uregulowania planu odnośnie jednostki planistycznej IUH nie naruszają jego interesu prawnego jako właściciela działki znajdującej się w tym obszarze. Przeciwnie, jak stwierdził w skardze, utrzymanie waloru usługowego przeznaczenia działki, który w pełni akceptuje, wymaga skomunikowania z istotnym ciągiem komunikacyjnym. W związku z tym NSA uznał, że bezspornie skarżący kwestionuje jedynie zapis planu dotyczący zakazu skomunikowania swej działki, tj. § 41 ust. 2 pkt 6 MPZP, ustanawiający zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że uregulowania MPZP w zakresie zakazu obsługi komunikacyjnej należącej do skarżącego działki nr [...] od drogi nr [...] naruszają interes prawny skarżącego. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia § 41 ust. 2 pkt 6 kontrolowanej uchwały w zakresie dotyczącym stanowiącej jego własność działki nr [...], obręb [...], gmina Rzgów.

Na kanwie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że legalność MPZP podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Co prawda organ argumentował w sprawie, iż stosownie do przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) (dalej: u.p.z.p.), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym nie jest wystarczające spełnienie jedynie przesłanki pierwszej, tj. podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego. Dla możliwości zastosowania "przepisów dotychczasowych" (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), konieczne jest bowiem: po pierwsze - podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania/zmiany planu; a po drugie - dokonanie zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przed wejściem w życie ustawy, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 2038/12, CBOSA; por także: wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 512/10, CBOSA).

Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje że, jak słusznie podniósł skarżący, jego poprzednicy prawni nie zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sposób przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) (dalej: ustawa z 1994 r.). Z przedłożonych akt nie wynika, aby otrzymali oni pisemne, imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu – w aktach brak jest pisemnych imiennych zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu. Niedokonanie zawiadomienia, o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 1994 r., należy uznać za naruszenie nie pozwalające zastosować art. 85 ust. 2 u.p.z.p., a tym samym do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W sprawie znalazły więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu z chwili uchwalania planu miejscowego.

Zgodnie z załącznikiem stanowiącym rysunek (mapę) do spornej uchwały oraz postanowieniami § 7 pkt 9 i § 8 ust. 1 uchwały, tereny oznaczone w MPZP symbolem "IUH" przeznaczono w sołectwie [...], na cele zabudowy usługowej (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze, kultura). Działka skarżącego (nr [...]) znajduje się na wskazanym terenie oznaczonym symbolem "IUH", działka ta połączona jest z działką [...] i posiada możliwie najkrótszy dostęp do drogi [...] – przylega do niej. Według oświadczenia skarżącego (zawartego w skardze), działka posiada także dostęp do drogi gminnej przez działkę [...]poprzez służebność gruntową przejścia i przejazdu. Zgodnie z § 41 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "IUH" ustala się: m.in. przeznaczenie podstawowe pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę (pkt 1); zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym (pkt 6).

Kwestionowane przez skarżącego postanowienie uchwały (§ 41 ust. 2 pkt 6) i towarzyszące mu postanowienia (§ 41 ust. 2 pkt. 1-5) ustalają szczegółowe zasady zagospodarowania działek oznaczonych w MPZP symbolem "IUH". Skarżący wskazywał, iż wykorzystanie działki zgodnie z ustaloną funkcją usługową, może być zapewnione jedynie od drogi [...].

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała, w zakresie objętym interesem prawnym skarżącego, ogranicza w nieuzasadniony sposób możliwość dalszego gospodarowania na działce skarżącego z zachowaniem funkcji, w szczególności poprzez brak możliwości usytuowania zjazdu z drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obowiązującego w niniejszej sprawie z powodów wskazanych powyżej, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zgodnie zaś z art. 29 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) (dalej: u.d.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: 1) w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi; 2) w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.

Z powyższego wynika, że kwestia dopuszczalności budowy zjazdu z istniejącej i niemodernizowanej drogi publicznej jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi niewątpliwie prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi, jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 u.d.p., został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności.

W konsekwencji stwierdzić należy, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym zakazu możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów rozstrzygnięć. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 859/12, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1298/18, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko (podzielane przez Sąd), zgodnie z którym rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszałaby ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2097/15, CBOSA). Nie jest to bowiem materia planistyczna, lecz domena wydawanych przez zarządcę drogi indywidualnych zgód. Podkreślić wobec tego należy, za stanowiskiem wyrażonym w doktrynie, że "źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie miejscowym zjazdów z dróg publicznych nie mogą być przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), a w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy, stanowią bowiem regulację szczególną w stosunku do przepisów komentowanej ustawy, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zatem zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja zaś odmiennego [...] stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." (A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 15).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie MPZP w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione przekroczenie kompetencji przyznanej organowi przez ten przepis. Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy zaskarżonego MPZP w ogóle nie zapewniają możliwości dostępu z działki skarżącego do drogi publicznej, skutkiem czego musi on korzystać ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę sąsiednią (nr [...]), co prowadzi do wniosku, że nieruchomość skarżącego pozostaje faktycznie nieskomunikowana w sposób zapewniający właściwe wykorzystanie działki zgodnie z przewidzianą dla niej w MPZP funkcją usługową, niewątpliwie związaną z drogą [...].

W zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom. Jednocześnie owa możliwość oznaczać musi dostateczną pewność planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie lub zmianę decyzji dotyczącej służebności przejazdu), na których ten układ ma być zrealizowany. Zamieszczenie w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych uzależniających bezwzględnie możliwość zapewnienia konkretnej działce dostępu do drogi publicznej od woli osób trzecich stanowi bowiem istotną ingerencję w sposób realizowania przysługującego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości prawa własności, gdyż nie może on zagospodarować posiadanych działek zgodnie z przewidzianym w planie sposobem ich zagospodarowania.

Wobec braku dostępu do drogi publicznej, pozwalającego wykorzystać działkę skarżącego zgodnie z postanowieniami MPZP, trudno, w ocenie Sądu, przyjąć, aby zaskarżona regulacja mieściła się w granicach przedmiotowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zasadnie kwestionowane przez skarżącego postanowienie MPZP nie stanowi już bowiem przejawu władztwa planistycznego gminy, co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe w zestawieniu z, wiążącymi Sąd w sprawie, ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03, wskazującymi, jak słusznie podniósł skarżący, że wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu prognoza nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz.1667) tj. naruszeniem art. 17 pkt. 10 u.p.z.p., sprawia, że zasadne stało się stwierdzenie, iż naruszenia te należało uznać za wypełniające przesłanki stwierdzenia nieważności MPZP w zaskarżonej części.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 41 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina Rzgów.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a.

a.tp.