Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 569/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego "MAZOWSZE" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 705/04 w sprawie ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddziału Regionalnego "MAZOWSZE" w Warszawie na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego "Mazowsze" w Warszawie na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, w dniu 29 marca 1977 roku S. T. dokonał sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki niezabudowanej o powierzchni 736 m kw., położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem 1952. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku Nr 10 poz. 64). Reprezentujący Skarb Państwa Dyrektor Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] oświadczył, iż decyzją tejże Dyrekcji z dnia 22 marca 1976 roku przedmiotowa działka został przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego.

Pismem z dnia 8 marca 2001 roku S. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot niezabudowanej części wywłaszczonej działki o nr 1952. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż działka znajdująca się przy Ul. [...] została odebrana właścicielowi na cele związane z budową budynku na potrzeby MON, teren działki zgodnie z projektem urbanistycznym pozostał jednak niezabudowany, znajdują się tam miejsca postojowe dla samochodów, co daje podstawy do żądania zwrotu działki.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2001 roku Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz S. T.. W uzasadnieniu podniesiono, iż w wyniku przeprowadzonej wizji na działce ustalono, że nieruchomość wchodzi w skład działki nr 22844/1 stanowiącej własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, znajduje się tam część pięciokondygnacyjnego budynku mieszkalnego, parking z płyt betonowych obsługujących blok mieszkalny, chodnik, wjazd do bloku, dojazd do garaży, trawnik, ciepłociąg oraz podziemne urządzenia kanalizacyjne. Wymienione składniki stanowią infrastrukturę techniczną niezbędną do funkcjonowania budynku mieszkalnego, co powoduje, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie i nie podlega zwrotowi zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku odwołania Wojewoda Podlaski w dniu 12 listopada 2001 roku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja ostateczna została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2002 roku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Przede wszystkim organy przyjęły, iż żądana przez S. T. część nieruchomości nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania, bez uzyskania jakiejkolwiek deklaracji strony w przedmiocie zamierzeń co do wykorzystania działki. Nie wyjaśniono także, czy parking służy obsłudze tylko budynku mieszkalnego, czy budynek dysponował innym parkingiem przed wybudowaniem tego na przedmiotowej części działki. Nie wyjaśniono także, czy parking nie nosi cech samowoli budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 12 grudnia 2002 roku nakazał Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Białymstoku uzyskać od Prezydenta Miasta [...] pozwolenie na użytkowanie parkingu. WAM wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jednakże z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia 10 kwietnia 2003 roku Wojewoda Podlaski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 11 września 2003 roku Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie na rzecz S. T. stanowiącej własność Skarbu państwa nieruchomości o powierzchni 451 m kw. oraz ustalił wysokość przypadającego do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5.378,11 zł. W ocenie organu, porównanie granic faktycznego zagospodarowania terenu wraz z budynkami mieszkalnymi z granicami zagospodarowania wynikającymi z projektu zagospodarowania z roku 1976 wskazuje, iż wywłaszczony grunt został wykorzystany zgodnie z projektem zagospodarowania tylko w części. Zgodność projektu odnosi się tylko do budynku mieszkalnego przy Ul. [...], natomiast istniejący parking został wykonany poza przyjętym planem zagospodarowania. Granice zwrotu określono w oparciu o stan faktyczny, mając na uwadze przede wszystkim zabezpieczenie komunikacji do istniejącego budynku mieszkalnego, jak i trzech garaży znajdujących się w głębi działki. W tym celu wydzielono pas gruntu jako ciąg komunikacyjny w postaci działki nr 22844/15 o powierzchni 441 m kw. Oznacza to, zdaniem Prezydenta Miasta, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do uznania, iż część nieruchomości stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia, a więc na budowę budynku mieszkalnego.

W wyniku postępowania odwoławczego (odwołanie wniósł zarówno S. T., jak i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Rejonowy w Warszawie), Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 22 października 2003 roku uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z dnia 22 marca 1976 roku, na działce nr 1952 wykupionej od S. T. zlokalizowano część budynku mieszkalnego, pozostały teren został przeznaczony pod infrastrukturę techniczną. Załącznik graficzny nie obejmował zagospodarowania całej działki nr 1952. Granica inwestycji na tym załączniku przebiega w większej odległości od budynku nr [...] niż granica działki nr 22844/14 przewidzianej do zwrotu. Wyznaczenie granicy działki w mniejszej odległości od tego budynku może naruszać zasady warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast kwestia zapewnienia dojazdu do innej nieruchomości kosztem obszaru podlegającego zwrotowi nie ma umocowania prawnego w treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 5 maja 2004 roku Prezydent Miasta [...] orzekł o zwrocie na rzecz S. T. stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 329 m kw., oznaczonej nr 22844/14 oraz ustalił wysokość przypadającej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 3.966,59 złotych. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż dokonano wznowienia granicy pomiędzy działką oznaczoną w operacie ewidencji gruntów nr 22844/11, stanowiącą własność Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w Warszawie a działką o nr 22843/11, stanowiącą własność B. Ł. Granice działki do zwrotu określono w ten sposób, że została zachowana przestrzeń przed budynkiem przy Ul. [...] na wymaganą szerokość 4 m, a dopiero od tej granicy został wydzielony ciąg komunikacyjny o szerokości 5 m, zabezpieczający dojazd do budynku mieszkalnego przy Ul. [...] oraz do zespołu garażowego w głębi terenu wojskowego. Granica zwracanego gruntu przebiegająca w odległości 9 m od obrysu budynku mieszkalnego pokrywa się z granicą wynikającą z planu zagospodarowania obejmującego budowę trzech budynków mieszkalnych Ministerstwa Obrony Narodowej przy Ul. [...], zatwierdzonego decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 22 marca 1976 roku.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2004 roku Wojewoda Podlaski uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda podniósł, iż granica zwracanej działki od strony zachodniej nie uwzględnia granicy wywłaszczonej działki, którą kwestionuje w odwołaniu S. T. Zapewnienie dojazdu do innej nieruchomości kosztem obszaru podlegającego zwrotowi nie ma umocowania prawnego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając zakres zwracanego obszaru brano pod uwagę jego maksymalny zasięg, ale przy uwzględnieniu gwarancji obsługi istniejącego budynku mieszkalnego i zespołu garaży, natomiast należy mieć na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA OZ w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2002 roku, że kto popełnia samowolę budowlaną, nie może korzystać z pozytywnych dla siebie skutków prawnych. Ponadto stwierdzono, iż zwrot odszkodowania powinien nastąpić na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowe, nie zaś Urzędu Miejskiego w [...], nieprawidłowo ustalono również sposób waloryzacji odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu na rzecz S. T. działki o nr 1952 położonej w [...] przy Ul. [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr 22844/1. Prezydent uznał, iż nie dopatrzył się przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujących zwrotem nieruchomości. Sprawa samowoli budowlanej parkingu na działce nr 22844/1 została jednoznacznie rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż aktem z dnia 23 maja 2003 roku udzielono pozwolenia na użytkowanie parkingu przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Zdaniem Prezydenta Miasta nie ma możliwości oddzielenia tej części nieruchomości obsługującej budynek mieszkalny przy Ul. [...] bez wprowadzenia daleko idących uciążliwości dla mieszkańców budynku, tak w zakresie bezpośredniego dojazdu, jak i bezkonfliktowego dojścia. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia 22 marca 1976 roku, na działce nr 1952 zlokalizowano część budynku mieszkalnego, teren przeznaczony został pod infrastrukturę techniczną (kanalizację wodociągową, sanitarną, kable elektryczne, sieć ciepłowniczą, drogi dojazdu, przejście piesze oraz zieleńce). Budynek mieszkalny, jak i infrastruktura związana z tym budynkiem, zostały zrealizowane w całości przed wystąpieniem byłego właściciela o zwrot części nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. T. Podniósł, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego, gdyż wywłaszczony grunt został wykorzystany zgodnie z projektem zagospodarowania tylko w części. Istniejący parking został wykonany poza przyjętym planem zagospodarowania. Uzyskanie przez Wojskową Agencję Mieszkaniową legalizacji w postaci pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, bowiem legalizacji nie uzyskano w ciągu 7 lat od ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Powoływanie się na legalizację parkingu stanowi obejście prawa, gdyż postępowanie w sprawie legalizacji wszczęto po złożeniu wniosku o zwrot działki.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Podlaski uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i orzekł o zwrocie na rzecz S. T. działki nr 22844/14 o powierzchni 329 m kw. położonej w [...] przy Ul. [...], a także zobowiązał stronę do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w Warszawie odszkodowania w kwocie 1.508,70 złotych. Organ odwoławczy podkreślił, iż przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot nieruchomości konieczne było ustalenie, czy "w sensie prawnym formalnie" podjęto w terminie 7 lat, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizację danej inwestycji. Budowa parkingu wykonana została bezprawnie, a zatem stronie należy się zwrot nieruchomości. Organ ponownie powołał się na wiążący, na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2002 roku, zgodnie z którym, kto popełnia samowolę budowlaną nie może wywodzić pozytywnych dla siebie skutków prawnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Dyrektor Oddziału Regionalnego "Mazowsze" Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż jako przesłankę usprawiedliwiającą zwrot nieruchomości było przyjęcie, że nie został osiągnięty cel, na który orzeczono wywłaszczenie. Rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego narusza przepis art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oddalając skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż organ odwoławczy uwzględniając wniosek o zwrot części nieruchomości nie naruszył zarzucanych przez stronę skarżącą przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, iż możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości przewiduje art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przesłanką zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia było niezrealizowanie na niej tego celu dotychczas, przy jednoczesnej niemożności uczynienia tego w przyszłości wobec utraty mocy decyzji o lokalizacji inwestycji czy warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W nierozerwalnym związku z materialnoprawnymi przesłankami zwrotu nieruchomości pozostaje pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu". Cel ten zawsze powinien być interpretowany bardzo ściśle. Pogląd co do ścisłej interpretacji koresponduje z wynikającym z treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazem przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Wywłaszczana nieruchomość o nr 1952 przeznaczona była na budowę jednego konkretnego budynku mieszkalnego, a nie osiedla mieszkaniowego, co wynika wprost z treści § 2 aktu notarialnego, w którym przedstawiciel Skarbu Państwa, powołując się na decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich zapewnił, że działka przejmowana od S. T. przeznaczona jest pod budowę budynku mieszkalnego. Od samego początku część nieruchomości wywłaszczonej znajdowała się poza linią rozgraniczającą teren inwestycji od otaczającego go obszaru. Rysunek planu zagospodarowania terenu inwestycji nie wskazuje, aby na tej części działki, która znalazła się poza granicami terenu inwestycji, przewidziane było – poza kilkoma krzewami – rozmieszczenie elementów infrastruktury technicznej obsługującej budynki mieszkalne MON (numery 2, 3 i 4 rysunku planu). Z tych przyczyn elementów infrastruktury istniejących na tej części wywłaszczonej działki, która formalnie znajdowała się poza granicami celu wywłaszczenia, nie można traktować jako związanych z realizacją tego celu. Zdaniem Sądu I instancji, nie można abstrahować od tego, że pierwotny plan realizacyjny inwestycji, który w akcie notarialnym przejęcia spornej nieruchomości wskazano jako precyzujący cel wywłaszczenia, w ogóle nie przewidywał przebiegu mediów i rozmieszczenia innej infrastruktury obsługującej budynek na części działki S. T. od strony działki Nr 22843. To co zostało na tej części zrealizowane z założenia nie miało mieć związku z celem wywłaszczenia skonkretyzowanym w planie realizacyjnym inwestycji. Ta część dawnej działki nr 1952, która była objęta granicami terenu inwestycji, zabezpiecza w sposób wystarczający potrzeby mieszkańców budynku nr [...].

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu części nieruchomości na rzecz S. T. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

- prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, polegającą na założeniu, że materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są nierozerwalnie związane z pojęciem "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" oraz

- przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i bez rozpatrzenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż nie jest dopuszczalne, by rozstrzygać o zbędności części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie przepisów odnoszących się do nieruchomości nabytych na podstawie decyzji o wywłaszczeniu. W odniesieniu do spornej nieruchomości nie istnieją decyzje o wywłaszczeniu, a zatem nie może być mowy o sprecyzowaniu "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" jako elemencie ustalenia podstawy materialnoprawnej decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Sąd administracyjny nie dokonał dogłębnej analizy materiału dowodowego i oparł się jedynie na twierdzeniach wnioskodawcy oraz zapisach w posiadanych dokumentach. Zdaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rzeczywisty sposób zagospodarowania nieruchomości jest wyznaczany stanem jej zagospodarowania osiągniętym i istniejącym na niej w momencie orzekania o zwrocie, a więc "zbędność" nieruchomości musi istnieć w dniu orzekania w sprawie o jej zwrot. Ponadto, zgodnie z wymogami prawa budowlanego, budynki mieszkalne wymagają odpowiedniego terenu potrzebnego do umieszczenia niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i urządzeń służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki był, zdaniem skarżącej, cel nabycia przedmiotowej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do przepisu art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jak wynika z powyższego przepisu skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne, tzn. powinna zawierać:

1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia;

2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

3) przytoczenie podstaw kasacyjnych;

4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia;

5) oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Jednym z elementów skargi kasacyjnej jest zatem zawarcie wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądania. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie wyroku w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu części nieruchomości na rzecz S. T. Należy zatem zauważyć, iż skarga kasacyjna zawiera niedopuszczalny wniosek, albowiem p.p.s.a. nie przewiduje możliwości przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do merytorycznego załatwienia, czym byłoby orzeczenie w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Ponadto wskazać wypada, iż zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, ale tylko gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej jednak kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego zarzutu zakwestionowano prawidłowość przeprowadzonego przez sąd postępowania dowodowego, co spowodowało, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jeśli jednak autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art., 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak to już wyżej podniesiono, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, które w sprawie nie zachodzą, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie także jej podstawami. Skoro więc w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powołano jedynie art. 7, 77 (i to bez wskazania, o który § chodzi) i art. 80 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był orzekać na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Jeśli idzie o zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), to stwierdzić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Powyższy przepis został zinterpretowany i zastosowany przez Sąd I instancji w sposób prawidłowy. Nie sposób zaaprobować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, iż nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o zbędności części nieruchomości nabytej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) na podstawie przepisów odnoszących się do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze decyzji o wywłaszczeniu.

Należy wskazać, iż stosownie do art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż nieruchomość będąca własnością S. T. przeszła na własność Skarbu Państwa w drodze umowy, a nie decyzji administracyjnej. Podstawę przejęcia własności stanowiła umowa sprzedaży z dnia 29 marca 1977 roku, zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wynika z treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy (a zatem i art. 137) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podkreślenia wymaga, iż odpowiednie zastosowanie przepisów oznacza, iż niektóre przepisy mają pełne bezpośrednie zastosowanie, inne natomiast z uwagi na swoją specyfikę, mogą być stosowane jedynie z odpowiednimi modyfikacjami lub też w ogóle nie będą stosowane w danego rodzaju sprawach.

Przesłanką do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość bądź jej część może zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznanie, iż nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza na gruncie rozpatrywanej sprawy, iż celu wywłaszczenia należy upatrywać oczywiście nie w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w zawartej w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży. Z umowy tej wynikało zaś w sposób jednoznaczny, iż celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa budynku mieszkalnego. Jednoznaczne określenie celu wywłaszczenia, a więc przeznaczenia nabytej w drodze umowy przez Skarb Państwa od S. T. nieruchomości pod budowę budynku mieszkalnego, wyłącza możliwość wykorzystywania innych środków dowodowych do wykazania celu wywłaszczenia, gdyż takie postępowanie jest możliwe wyłącznie w tych przypadkach, gdy cel ten w umowie nie został zawarty bądź zawarty w sposób ogólnikowy. Co prawda analiza przesłanki zbędności nieruchomości wymaga także oceny, czy infrastruktura związana z inwestycją zasadniczą może być uznana za realizację tego celu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewadliwy jest pogląd Sądu I instancji, że skoro działka nabyta została z konkretnym zamiarem wybudowania na niej jednego budynku mieszkalnego, a nie całego osiedla mieszkaniowego, to nie jest dopuszczalna realizacja szeroko pojętej infrastruktury osiedlowej.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższa norma formułuje ogólny zakaz przeznaczania nieruchomości na cele inne niż określone jako cel wywłaszczenia, z czego należy wnosić, iż pojęcie celu, na który została przeznaczona nieruchomość, należy rozumieć bardzo ściśle. Skoro w rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia został sprecyzowany w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, to przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby wynikające poza cel określony w umowie, uwzględniające aktualne potrzeby Wojskowej Agencji Mieszkaniowej narusza w sposób oczywisty zasadę wynikającą z treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji, iż pojęcie "celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu" pozostaje w nierozerwalnym związku z materialnoprawnymi przesłankami zwrotu nieruchomości. Cel wynikający z umowy sprzedaży z dnia 29 marca 1977 roku zrealizowany został jedynie na części przejętej nieruchomości. Zasadnym przeto okazał się zwrot pozostałej części nieruchomości, która w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami niewadliwie uznana została za zbędną.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.