Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2336/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.298 ust.1 pkt.2, art.299 ust.1 pkt 2, art.305ust.1-4, art305a ust.1 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 539/22 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/22, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 4 lipca 2014 r., sprostowaną własnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r., udzielił X S.A. z siedzibą w P. - dalej: "Spółka", pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki W. W punkcie 11.1 pozwolenia strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że spółka jest zobowiązana, zgodnie z przepisami szczególnymi, do przeprowadzania w regularnych odstępach czasu badań kontrolnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wprowadzanych do wód, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, w celu oceny spełnienia przez ww. ścieki przemysłowe wymagań określonych w pkt I.3 pozwolenia. Oceny spełnienia warunków dotyczących składu ścieków można natomiast dokonać na podstawie łącznej oceny sześciu kolejnych pomiarów wykonanych w określonym czasie - w tej sprawie pomiary powinny być wykonywane w odstępach dwu miesięcznych, a więc czas w którym powinny być wykonane to dwanaście miesięcy.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu - dalej: "WWIOŚ" - po uprzednim przeprowadzeniu kontroli w Spółce w dniach od 7 do 26 listopada 2016 r. - wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzanie do środowiska ścieków przemysłowych z przyzakładowej oczyszczalni z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego w roku kalendarzowym 2017. W uzasadnieniu WIOŚ stwierdził, że spółka w roku 2017 dokonywała poboru próbek ścieków przemysłowych z naruszeniem warunków rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. poz. 984 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2006 r.". W konsekwencji WWIOŚ – na podstawie art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – dalej: "Poś" – uznał, że wyniki analiz tych próbek nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji a to z kolei stanowiło podstawę wymierzenia spółce administracyjnej kary.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez ww. spółkę Główny Inspektor Ochrony Środowiska - dalej: "GIOŚ" zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję WWIOŚ. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia GIOŚ stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji WIOŚ i umorzenia postepowania bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązywał WIOŚ do wymierzenia spółce kary administracyjnej. Kara została wymierzona zasadnie, a do jej ustalenia i obliczenia zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego, w tym aktów wykonawczych.

Nie zgadzając się z treścią ww. decyzji Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z przepisami prawa materialnego, a stan faktyczny ustalony w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organ do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka do wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd meriti w niniejszej sprawie zobowiązanie Spółki w pkt II.1 pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie I.3 pozwolenia oznacza obowiązek zastosowania przepisów rozporządzenia z 2006 r. W rozporządzeniu z 2006 r. zostały określone nie tylko warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny dla składu ścieków zawarty jest w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2006 r. Ocena ta, w zakresie składu ścieków, może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to co do zasady nie jednego a kilku - co najmniej 6 kolejnych. Zatem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zasadnie GIOŚ stwierdził, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że należało postępować zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2006 r., zwłaszcza, że Spółka została zobowiązana w tym samym pozwoleniu do postępowania "zgodnie z przepisami szczegółowymi". Wobec tego Spółka winna pobierać próbki faktycznie w odstępach 2 miesięcznych – jak wskazano w pozwoleniu – ale pobierane próbki powinny być próbami średnimi dobowymi, rozumianymi jako wartości zmierzone w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych proporcjonalnych do przepływu (§ 2 pkt 1).

Za bezpodstawne Sąd Wojewódzki uznał twierdzenia Spółki, że zarówno WWIOŚ jak i GIOŚ dokonując wyliczenia kary administracyjnej oparły się o wskaźniki nie tylko dotyczące kwestionowanego roku 2017, ale także trzeciego i czwartego roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (miesiące z 2016 r., 2017 r., 2018 r.). W ocenie tego Sądu organy orzekające w sprawie zastosowały prawidłowy algorytm wyliczenia kary administracyjnej.

Za całkowicie nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut Spółki dotyczący nieprawidłowego doręczenia decyzji WIOŚ z dnia 30 grudnia 2020 r., a co za tym idzie, że decyzja ta nie powinna wywoływać skutków prawnych. Analiza akt administracyjnych jednoznacznie wykazała, że decyzja WIOŚ została doręczona pełnomocnikowi spółki, który był prawidłowo umocowany do reprezentowania spółki w postepowaniu administracyjnym. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji WIOŚ z 30 grudnia 2020 r. przesyłkę zaadresowano podając imię i nazwisko przedstawiciela skarżącej spółki oraz nazwę i adres spółki. Przesyłka ta została doręczona na adres spółki osobie upoważnionej do odbioru korespondencji. Spółka wniosła w terminie odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Ani z akt sprawy, ani z argumentacji zawartej w skardze nie wynika, aby ze względu na taki sposób doręczenia decyzji WIOŚ skarżąca poniosła negatywne konsekwencje w postępowaniu administracyjnym, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby ewentualne kwestionowanie doręczenia zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że można zgodzić się z argumentacją organu pierwszej instancji (niepodważoną przez GIOŚ), że w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 9 i art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 147 ust. 1 i art. 148 ust. 1 Poś, oraz w zw. z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, w zakresie w jakim dotyczą one prowadzenia pomiarów, tj. sposobu poboru prób dla badania jakości ścieków przemysłowych odprowadzanych do wód, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie próbki ścieków powinny być pobierane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego a nie w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy taki wniosek nie wynika z tych przepisów i warunków samego pozwolenia wodnoprawnego, co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez WSA, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji ścieków, i tym samym są spełnione przesłanki art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra z 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód łub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w zakresie w jakim stanowi definicję terminu "próbka średnia dobowa", poprzez niewłaściwą wykładnię tego terminu: "próbka średnia dobowa", tj. przyjęcie, że zgodnie z tą definicją - także w stanie faktycznym, gdy podmiot dokonuje tylko okresowych zrzutów ścieków przez kilka godzin a nie całą dobę - to, aby uznać, ze zostały spełnione warunki tej definicji, należy pobierać próbki przez całą dobę (tj. przez 24 godziny czyli także w czasie, gdy nie ma żadnego zrzutu), podczas gdy taki wniosek nie wynika z tej normy, co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez WSA, że Spółka nie przestrzegała zasad pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji ścieków, i tym samym są spełnione przesłanki art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 - 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. (a) Poś, w brzmieniu obowiązującym w roku 2017, w zakresie w jakim odnoszą się one do określenia terminu (okresu) jaki należy uwzględnić przy ocenie spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego przy odprowadzaniu ścieków przemysłowych do wód, poprzez ich niewłaściwą wykładnię tj. przyjęcie, że takim rokiem jest pierwszy rok (i kolejne lata, w tym przypadku trzeci i czwarty rok) obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, że jest to konkretny rok kalendarzowy za który zarzucane jest naruszenie, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów i dokonania błędnej oceny w zakresie spełniania przez Spółkę warunków pozwolenia wodnoprawnego, poprzez uwzględnienie w ocenie WSA, w zakresie naruszenia w roku 2017, także okresów w roku 2016 i 2018 i wyliczenia tym samym wysokości administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o dane z innych lat niż kwestionowany rok 2017 oraz wzór (algorytm) inny niż ten, który jest określony w przepisach prawa, i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 pkt 2, 4 i 6 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, w zakresie definicji terminu "próbka średniodobowa" oraz w zakresie w jakim dotyczą one prowadzenia pomiarów, tj. sposobu poboru prób dla badania jakości ścieków przemysłowych odprowadzanych do wód, i dalej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 1 pkt 2, 4 i 6 rozporządzenia w sprawie i ich uwzględnienie jako przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że te przepisy zostały uchylone i przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2014 r., co doprowadziło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, a która to okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, i co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia oddalającego skargę Spółki pomimo wystąpienia okoliczności z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości przez WSA zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1, art. 110 § 1 oraz art. 40 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim dotyczą one wymogu doręczenia decyzji administracyjnej osobie prawnej jako przesłanki wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego, oraz art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Poś, w zakresie w jakim odnoszą się one do terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w związku z odprowadzaniem ścieków do wód, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, że w sprawie nastąpiło doręczenie decyzji stronie (Spółce) pomimo, że z pozostających poza sporem okoliczności faktycznych wynika, że takie doręczenie nie miało miejsca, co oznacza tym samym, że nastąpiło przedawnienie prawa do nałożenia kary na Spółkę i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia WSA i oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wymierza, w drodze decyzji, kary administracyjne za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Stosownie zaś do art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Przy czym zgodnie z art. 305 ust. 1 i 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 organ inspekcji ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 Poś, w okresie objętym karą. Dodać należy, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, w myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 Poś, nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a., w tym pobierania próbek. Treść normatywna przepisu art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest to podstawa niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje bowiem przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony zatem w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenia warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zatem związana z brakiem pomiaru kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1126/10, LEX 950521).

Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy opisał, z jakich względów zakwestionował wyniki pobranych próbek, wskazując że nie tylko, że nie została pobrana właściwa ilość próbek, ale także że próbki te były pobierane całodobowo proporcjonalnie do czasu, a nie do przepływu. Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., do którego przestrzegania strona została zobowiązana w pozwoleniu wodnoprawnym, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem pH i temperatury.

Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki W. udzielone decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2014 r. (sprostowaną własnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r.). W punkcie 11.1 pozwolenia strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia.

WWIOŚ stwierdził, że Spółka w roku 2017 dokonywała poboru próbek ścieków przemysłowych z naruszeniem warunków rozporządzenia z 2006 r. Organ zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu z 2006 r. zostały określone nie tylko warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny dla składu ścieków zawarty jest w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2006 r. Ocena ta, w zakresie składu ścieków, może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to co do zasady nie jednego a kilku - co najmniej 6 kolejnych. Sąd Wojewódzki zatem trafnie ocenił, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu.

W świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś nieprowadzenie wymaganych pomiarów lub nasuwanie zastrzeżeń przez te pomiary uzasadnia przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej sankcyjnej normy od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś nie ma również znaczenia, czy skład ścieków lub stan ścieków faktycznie przekraczał określone w pozwoleniu wodnoprawnym normy jakościowe. Odpowiedzialność na podstawie tego przepisu ma charakter formalny, związany z naruszeniem warunków pozwolenia w odniesieniu do liczby wymaganych pomiarów. Taki charakter odpowiedzialności na gruncie art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, czyli niezależny od faktycznego przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków, został przyjęty m.in. w uchwale składu 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015/2/18). Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie powinno być zatem traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm i uzasadniać wymierzenie kary. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego.

Trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że organy orzekające w sprawie zastosowały prawidłowy algorytm wyliczenia kary administracyjnej. Zasadnie przy tym poddały analizie dwa okresy obowiązywania pozwolenia. Wymiar kary został ustalony wyłącznie za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2017, tj. faktyczną liczbę dni z każdego okresu pozwolenia wodnoprawnego wchodzącą w rok 2017 r. W sytuacji, w której rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 3 lipca 2018 r.), to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1596/13, LEX nr 821331).

Należy zaznaczyć, że w myśl art. 305 ust. 2 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7042/21, (LEX nr 3505324), że użyty w art. 305 ust. 2 P.o.ś. zwrot "przez co" nie stanowi o równoważności części zdania: "nie były przestrzegane zasady pobierania próbek" z drugą jego częścią "wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji". Zwrot "przez co" stanowi synonim "z powodu czego", "skutkiem czego" lub "wobec czego". Tym samym ustawodawca w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wskazuje, że zakazanym zachowaniem dla jej adresata (tj. podmiotu korzystającego ze środowiska) jest takie postępowanie, które polega na nieprzestrzeganiu zasad pobierania próbek. Z tego powodu, że dany podmiot nie przestrzega zasad pobierania próbek, wyniki analiz oparte na tak pobranych próbkach, nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Nieprawidłowo pobrane próbki nie mogą w ogóle być oceniane jako miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się bowiem, że to w rozporządzeniu z 2006 r. prawodawca określił sposób pobierania próbek, aby na tej podstawie poddać je analizie i dokonać prawidłowej ich interpretacji. Gdyby sposób pobierania próbek był nieistotny, to nie byłby on przedmiotem normowania. Niewątpliwie dowolność pobierania próbek umożliwiałaby nieprawidłowe ustalenia co do zakresu i wielkości emisji do środowiska (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2023 r., sygn. III OSK 602/23, LEX nr 3629644).

Regulacja zawarta w art. 305 ust. 2 i 3 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś skutkująca wymierzaniem dotkliwych kar ma na celu mobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do skrupulatnego prowadzenia rzetelnych i miarodajnych pomiarów wielkości emisji. Podkreślenia wymaga, że taki sposób ustalania wysokości kar został wprowadzony z uwzględnieniem przepisów wspólnotowych. W art. 23 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L00.327.1) przyjęto, że Państwa Członkowskie określają kary, które stosuje się w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą. Przewidziane kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Istotne jest również to, że konstrukcja przepisów materialnych, które tu znajdują zastosowanie, w tym art. 305 ust. 2 Poś, nie pozostawia organom Inspekcji Ochrony Środowiska jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, w granicach którego organy mogłyby uznaniowo decydować o tym, czy wystąpiło przekroczenie czy nie, lub miarkować karę w zależności od okoliczności sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja jest nieważna, ponieważ została wydana bezpodstawny prawnej, gdyż GIOŚ oparł się w swoim rozstrzygnięciu na przepisach rozporządzenia z 2006 r., które nie obowiązywały w okresie 2015 r. należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w pozwoleniu wodnoprawnym, (które wydane zostało w dacie obowiązywania tego rozporządzenia) organ wprost odesłał do stosowania przepisów rozporządzenia z 2006 r., które niewątpliwie jednoznacznie określają sposób oceny kiedy ścieki przemysłowe spełniają wymagania, a zatem te przepisy były właściwe.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego doręczenia decyzji WWIOŚ z dnia 30 grudnia 2020 r., a co za tym idzie, że decyzja ta nie powinna wywoływać skutków prawnych. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja WIOŚ została doręczona pełnomocnikowi Spółki, który był prawidłowo umocowany do jej reprezentowania w postepowaniu administracyjnym. Co istotne Spółka wniosła w terminie odwołanie od decyzji pierwszej instancji. Trafna jest przy tym konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że z materiału aktowego nie wynika, aby ze względu na doręczenie decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi do doręczeń, skarżąca poniosła negatywne konsekwencje w postępowaniu administracyjnym.

W nawiązaniu do powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że skoro w sprawie nastąpiło wadliwe doręczenie decyzji, to tym samym nastąpiło przedawnienie prawa do nałożenia kary na Spółkę.

Bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną należy odnosić do każdego okresu oceny (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3325/17, LEX nr 2761233). Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej - tak liczony bieg terminów przedawnienia jest prawidłowy w sytuacji, w której strona zgodnie z art. 149 ust. 1 Poś przedkłada wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 Poś. Natomiast, gdy strona nie wywiązuje się z obowiązku przedkładania tych wyników, to zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek.

W niniejszej sprawie okres oceny spełniania warunków pozwolenia upływał z dniem 3 lipca 2015 r., a więc dopiero po tej dacie organ mógł dokonać oceny czy w tym okresie ścieki spełniały wymagania. Ocena spełniania wymagań dla ścieków przemysłowych jest dokonywana na podstawie co najmniej 6 kolejnych pomiarów wykonywanych w odstępach co najmniej dwumiesięcznych, (czyli w ciągu 12 miesięcy). Licząc więc od końca roku 2015 oraz biorąc pod uwagę odpowiednio stosowany art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, w tej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa organu do wydania decyzji ustalającej wymiar kary, doręczonej stronie przed końcem 2020 r., a więc przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.