Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1336/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 5, par. 6 pkt 1, par. 3 pkt 19, par. 3 pkt 17, par. 3 pkt 18
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę.

2. Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w  § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)  określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

TEZY

1. Front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę.

2. Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w  § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)  określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 632/07 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygnatura akt II SA/Gd 632/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi MC na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta Gdyni na wniosek spółki PPP Sp. z o.o. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacją elektryczną, przy ul. [...], działki nr [...], oraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr [...]. Decyzję tę wydano na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26, ze zm.), zw. dalej k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt budowlany inwestycji spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione, spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., nr 120, poz. 1133) i zawiera wymagane uzgodnienia. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykonana przez osoby uprawnione analiza zacieniania i przesłaniania została dołączona do projektu budowlanego, do którego strony w trakcie postępowania miały wgląd. Wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze. zm.), zw. dalej Rozporządzeniem MI, odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie odnoszą się do podziemnych części budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. Projekt zawiera oświadczenie projektanta i osoby sprawdzającej o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Nadto inwestor dołączył oświadczenie, że przyjęte rozwiązanie dotyczące zabezpieczenia wykopu jest neutralne dla budynków posadowionych na działkach sąsiednich. Wykonanie palisady z żelbetowych pali, wierconych technologią bezwibracyjną, będzie skutecznym zabezpieczeniem budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, przed jakimkolwiek uszkodzeniem.

Rozporządzenie MI określa wymagania dotyczące odległości budynków od granic z sąsiednią działką budowlaną, nie określa natomiast odległości między budynkami, zatem odległość projektowanego budynku zwróconego ścianą bez otworów od granicy działki, wynosząca 3,86 m, nie narusza obowiązujących przepisów. W projekcie budowlanym wszystkie balkony są zwymiarowane i zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie pomniejszają odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 1,3 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z [...] listopada 2004 r. ustalającą warunki zabudowy działek nr [...] dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zarzut dotyczący braku kontynuacji funkcji należy uznać za chybiony, ponieważ przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych, ten zaś dla zabudowy mieszkaniowej - przy zachowaniu stosownych parametrów planowanej inwestycji - pozostaje niezmieniony.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E P-W i TW, twierdząc, że treść uzasadnienia jest dla nich niezrozumiała i domagając się gwarancji inwestora i konstruktora budynku, że w trakcie prac budowlanych nie ucierpi ich nieruchomość. Odwołanie złożył także MC, który zarzucił, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a także przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...], Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego spełniony został warunek kwestionowanej przez skarżących szerokości elewacji frontowej. Projektowany budynek mieszkalny posiada rozczłonkowaną elewację, z których żadna nie przekracza szerokości 18,0 m, wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy.

Projektowany budynek o wysokości 9,86 nie narusza również ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wysokości, ponieważ budynki na działkach sąsiednich posiadają wysokość około 10,0 m, przez co zostaje spełniony warunek przedłużenia elewacji frontowych w stosunku do już istniejącej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego zostały też spełnione przepisy wynikające z § 12 rozporządzenia dotyczące odległości budynku na działce od granicy działki. Załączona do projektu wnikliwa analiza zacieniania i przesłaniania wykazała, że projekt spełnia warunki § 13 i 60 rozporządzenia. W oparciu o posiadane dokumenty organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a projektowana inwestycja zgodna jest z decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane nie można było odmówić w przedmiotowej sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego MC, zarzucając zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, przez wydanie decyzji niezgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz wobec niezgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia, a także przy braku kompletności wniosku o pozwolenie na budowę. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 133 w związku z art. 144 k.p.a.

W toku postępowania nieruchomość została sprzedana przez inwestora PPP Sp. z o.o. na rzecz BPI spółki z o.o. Spółki komandytowej w W, a ta z kolei dokonała zbycia nieruchomości na rzecz KGI spółki z o.o. Spółki komandytowej w W, na którą to następnie zostało przeniesione pozwolenie na budowę decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 2007 r. Obie te spółki zostały na ich wniosek dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., uznając, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez stwierdzenie, że przedmiotowy projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do uchybień proceduralnych Sąd uznał, że organy nie ustaliły rzeczywistego wskaźnika intensywności zabudowy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z projektu budowlanego nie wynika, w jaki sposób została obliczona powierzchnia zabudowy 511,77 m2 i jaką łącznie powierzchnię posiadają działki podlegające zainwestowaniu (z wyłączeniem działki, na której projektowano media). Ponadto organy wydające pozwolenie na budowę nie ustaliły w odniesieniu do których sąsiednich budynków ustalono wysokość elewacji frontowej. Skutkiem tego dopuszczenie do realizacji budynku o wysokości 10 m, przy argumentacji, że taką wysokość posiadają sąsiednie obiekty bez uwzględnienia ukształtowania terenu narusza zapis decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do naruszeń prawa materialnego Sąd Wojewódzki wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że budynek składać ma się z dwóch części, z których jedna posiada jedną kondygnację podziemną i trzy naziemne, a druga posiada jedną kondygnację przyziemną i dwie nadziemne. Inwestor w piśmie określił, że zaprojektowany budynek ma trzy kondygnacje oraz dwie antresole. Analizując szczegółowo warunki zabudowy przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz projekt, Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że organy administracji wadliwie oceniły szerokość elewacji frontowej przyjętą w projekcie budowlanym oraz liczbę zaprojektowanych kondygnacji nadziemnych.

Sąd Wojewódzki ocenił przede wszystkim, że orzekające w sprawie organy wadliwie uznały, że określona w projekcie szerokość elewacji frontowej nie narusza zapisu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy terenu. W decyzji tej szerokość elewacji ustalono maksymalnie na 18 m, w projekcie zaś zawarty jest zapis, że szerokość elewacji frontowej wynosi 10,61 m. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że projektowany budynek posiada rozczłonkowaną elewację i żadna z elewacji nie przekracza szerokości 18 m. Zdaniem Sądu za szerokość elewacji frontowej przyjąć należy całą szerokość elewacji obu części budynku w obrysie elewacji frontowych. Jest to bowiem jeden budynek, skutkiem czego brak jest podstaw do wyodrębniania szerokości elewacji każdej z jego części. Suma tych elewacji nie powinna zatem przekraczać parametru 18 m. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego definicję szerokości elewacji frontowej wyprowadzić można z § 2 pkt 5 w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i będzie to szerokość elewacji znajdującej się od frontu działki, tzn. od tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W odniesieniu do liczby kondygnacji, zdaniem Sądu, kondygnacja przyjęta w projekcie jako podziemna nie odpowiada definicji ujętej w § 3 pkt 18 Rozporządzenia MI ponieważ jej część znajduje się powyżej poziomu przylegającego terenu, a z przywołanego przepisu wynika, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu (od strony północno-zachodniej i północnej), co powoduje, że projekt budowlany jest niezgodny z ustalonymi warunkami zabudowy. Niezależnie od powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że zaprojektowane antresole w części budynku nie odpowiadają definicji ujętej w § 3 pkt 19 rozporządzenia z tego powodu, iż nie zostały umieszczone w górnej części kondygnacji, lecz znajdują się nad kondygnacją, a tym samym stanowią one kolejną - czwartą kondygnację nadziemną.

Sąd doszedł też do przekonania, że brak jest podstaw do dokonywania w niniejszej sprawie oceny zamierzenia inwestycyjnego objętego przedmiotowym projektem budowlanym pod kątem jego zgodności z ładem architektonicznym, na co wskazuje inwestor. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem ocena dopuszczalności budowy takiego jak zaprojektowany budynek w ogóle, lecz ocena dopuszczalności budowy w kontekście warunków ustalonych w uprzednio wydanej dla inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu bezprzedmiotowe jest w tej sytuacji badanie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wprawdzie projekt budowlany posiada wszystkie uzgodnienia i spełnia wymogi warunków technicznych określone w Rozporządzeniu MI, dotyczące odległości od granicy działki, jednakże nie może to doprowadzić do uznania jego prawidłowości z uwagi na dyskwalifikującą go niezgodność z decyzją ustalającą warunki zabudowy terenu. To samo dotyczy analizy nasłonecznienia, stanowiącej załącznik do projektu.

Sąd Wojewódzki, uchylając obie decyzje wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ rozważyć winien wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przesłanek określonych w art. 35 Prawa budowlanego, zatem ponownie zbada zgodność przedstawionego projektu budowlanego z wydaną decyzja o warunkach zabudowy, uwzględniając przy tym powyższe uwagi, winien też wydać stosowne postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym skonkretyzuje nieprawidłowości i wezwie do ich usunięcia wyznaczając odpowiedni termin. Następnie zaś podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła KGI spółka z o.o. Sp. komandytowa, zwana dalej spółką.

Jako podstawy kasacyjne skargi spółka wskazała art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:

- naruszenie § 2 pkt 5 oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, iż z przepisów tych wyprowadzić można definicję szerokości elewacji frontowej budynku, podczas gdy przepisy prawa definicji takiej nie zawierają;

- naruszenie § 3 pkt 19 Rozporządzenia MI poprzez uznanie, iż znajdujące się w skrzydle wschodnim nad ostatnią kondygnacją powierzchnie budynku, nie stanowią antresol, a oddzielną kondygnację budynku, pomimo, iż powierzchnie te spełniają wszelkie przesłanki uznania ich za antresole;

- naruszenie § 3 pkt 18 oraz § 3 pkt 17 Rozporządzenia MI poprzez uznanie, iż najniższa kondygnacja budynku znajdująca się w skrzydle zachodnim budynku, w której znajduje się parking podziemny, stanowi kondygnację nadziemną, pomimo, iż kondygnacja ta znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niej terenu;

- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji budynku, sprzeczny jest z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r., pomimo iż budynek, zgodnie z projektem budowlanym, posiada wyłącznie trzy kondygnacje, co zgodne jest z treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez uznanie, iż projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku sprzeczny jest z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. pomimo, iż zgodnie z projektem budowlanym szerokość elewacji frontowej budynku nie przekracza 18 m, co zgodne jest z treścią decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie dokonały badania parametru zgodności wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z wysokością krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz kwestii zachowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, czym naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., pomimo iż z treści decyzji i pism organów wynika, iż organy przeprowadziły postępowanie, mające na celu ustalenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i weryfikacja ta zakończyła się pozytywnie.

Wobec powyższego Spółka wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok

Skarżący stanął na stanowisku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wziął pod uwagę szczególnych warunków ukształtowania ternu, które mają kluczowe znaczenie dla określenia ilości kondygnacji. Przedmiotowy budynek zaprojektowany został na działce o dość znacznym nachyleniu terenu, co sprawia, że niewielki fragment jego części podziemnej "wychodzi" ze skarpy, tworząc podbudowę dla kondygnacji nadziemnych. Fakt "wychodzenia" niewielkiego fragmentu budynku ze skarpy w sensie przestrzennym i estetycznym nie czyni go jednak kondygnacją nadziemną. Nie można tu stosować kryteriów zawartych w warunkach technicznych, gdyż dotyczą one zupełnie innych zagadnień oraz są ułomne w swym technokratycznym upraszczaniu skomplikowanych zagadnień natury przestrzennej i estetycznej. Projektowany obiekt podzielono na mniejsze części, aby zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy dostosować go do naturalnych warunków terenowych, część budynku (skrzydło zachodnie) usytuowano pod ziemią, lokalizując w niej garaż podziemny, część (skrzydło wschodnie) usytuowano nad ziemią. Skrzydło wschodnie w części górnej posiada antresolę niebędąca kondygnacją i również stanowi trzykondygnacyjną część budynku. Zdaniem skarżących przedmiotowy budynek w żadnym punkcie nie posiada czterech kondygnacji nadziemnych. Skrzydło wschodnie posiada trzy kondygnacje nadziemne oraz antresolę, skrzydło zachodnie - trzy kondygnacje nadziemne

Projekt zakłada wybudowanie dwóch lokali mieszkalnych o dwóch poziomach użytkowych. Antresola stanowi drugi poziom każdego z tych lokali i została zaprojektowana zgodnie z definicją zapisaną w § 3 pkt 19 Rozporządzenia MI. Jest górną częścią kondygnacji, na której znajduje się każdy z przedmiotowych lokali mieszkalnych, znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim, przy czym rozporządzenie nie definiuje wysokości usytuowania stropu pośredniego ani jego odniesienia do innych kondygnacji budynku. Powierzchnia antresoli jest mniejsza od części, z której została wydzielona, co opisują rzuty poziome budynku. Na antresoli nie występują przegrody budowlane, zamykające ją od strony wnętrza poniższej kondygnacji. Tym samym zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki definiujące przestrzeń nad ostatnią kondygnacją budynku jako antresolę.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki dokonał nieprawidłowej interpretacji zapisu znajdującego się w treści decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Zaprojektowany budynek posiada mocno rozczłonkowaną bryłę, z której wyodrębnia się znaczna ilość płaszczyzn stanowiących elewacje. Każda z tych elewacji posiada szerokość zgodną z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, czyli mniejszą niż 18 m. Nie można przyjąć twierdzenia, iż szerokość elewacji jest tożsama z szerokością budynku. Elewacja stanowi część składową budynku a nie jego całość, należy więc rozpatrywać ją samodzielnie, określając jej gabaryty. Skarżący wskazali, że ich zdaniem w decyzji o warunkach zabudowy określającej szerokość elewacji "frontowej" na 18 m chodzi o elewację stanowiącą "front" budynku a więc usytuowaną najbliżej ulicy Ujejskiego, której to ulicy budynek jest przyporządkowany. Budynek posiada rozczłonkowaną bryłę o kilku elewacjach, z których dwie (północna o zabarwieniu zachodnim oraz północno- zachodnia) usytuowane są od strony ulicy [...]. Najbliżej tej ulicy znajduje się elewacja północna o zabarwieniu zachodnim, stanowiąc niewątpliwie "front" budynku.

Szerokość tej elewacji wynosi 14,06 m, a więc mniej niż określone decyzją o warunkach zabudowy maksimum. W opiniowanym budynku mamy do czynienia z rzutem w kształcie skomplikowanego wielokąta generującego wiele elewacji, których szerokości nie można sumować.

Sąd Wojewódzki zsumował zaś szerokości elewacji budynku nie biorąc pod uwagę, iż budynek posiada rozczłonkowaną elewację oraz, iż znajduje się na trzech niezależnych działkach. Takie stanowisko, zdaniem skarżącego, jest błędne i nie pokrywa się z intencją organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Powyższe potwierdzone zostało przez niezależnych ekspertów.

Do skargi kasacyjnej załączone zostały nowe dowody, to jest opinie biegłych, ze wskazaniem, iż wcześniej nie zlecano wykonania takich opinii, jako że kwestia ta nie budziła zdaniem skarżącego wątpliwości w zakresie zgodności projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Opinie te włączono do akt sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż niektóre z podnoszonych argumentów zasługują na uwzględnienie w toku sprawy, która ponownie będzie rozpoznawana przed organami administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponadto zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosi się do oceny sprawy przez Sąd Wojewódzki w zakresie jej ponownego rozpoznania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże wskazuje, że poniższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego winno być uwzględnione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez te organy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że są one chybione. Przede wszystkim nie jest właściwe, na uzasadnienie zarzutu naruszenia procedury przez Sąd Wojewódzki, przytoczenie jako przepisów, którym Sąd miał uchybić art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy p.p.s.a., który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale w taki sposób, że nie można go uznać za trafny. Formułując ten zarzut wskazano jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten zaś stanowi, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się zatem na naruszenie przez sąd administracyjny pierwszej instancji tego przepisu należy wskazać też te przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały przez Sąd naruszone, skutkiem czego doszło do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia wprawdzie czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym do kontroli legalności zaskarżonego aktu bezpośrednio nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutów związanych z niewłaściwą wykładnią przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że ocena projektu budowlanego, a w zasadzie projektu zagospodarowania działki w kontekście jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy należy do najistotniejszych składników sprawdzeń merytorycznych prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wynik analizy w tym zakresie daje zasadniczą podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę.

Dlatego też wszelkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organy administracji w sposób jednoznaczny, przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki, dostrzegając kwestie rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki (a także pozostałymi składnikami projektu budowlanego) a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję.

Analizując jednak wspomniane projekty, Sąd Wojewódzki przeoczył okoliczność mającą istotne znaczenie dla prowadzonych analiz, zarówno w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej jak i liczby kondygnacji projektowanego budynku.

Jak wynika z pkt 2 lit. c ppkt 2 decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że dojazd do budynku powinien odbywać się od ul. [...].

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Jeśli zatem w decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że dojazd do budynku ma odbywać się od strony ul. [...], to oznacza również, iż w decyzji tej przesądzono, że główny wjazd na działkę mieścić się ma właśnie od strony tej ulicy (a nie od ul. [...]), jak to mylnie przyjęły organy, zatwierdzając projekt budowlany. Konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która cześć działki staje się frontem działki.

Front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę.

Okoliczność, że front działki w projekcie budowlanym przyporządkowano numeracji ul. [...], czy też fakt, że w decyzji o warunkach zabudowy tak właśnie określono położenie działek, nie ma żadnego prawnego znaczenia, gdyż przesądzenie, gdzie znajduje się front działki nastąpiło na etapie decyzji o warunkach zabudowy przez określenie, od strony której ulicy ma odbywać się wjazd na działkę.

Określenie położenia frontu działki wywołuje dalej idące skutki. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 1 tegoż rozporządzenia, elewacja frontowa, to elewacja znajdująca się od strony frontu działki, której szerokość wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie tego przepisu. Jeśli zatem mowa o szerokości elewacji frontowej, to ocenie organów administracji podlegać powinna elewacja budynku znajdująca się od strony ulicy [...], a nie od strony ul. [...], jak przyjął to Sąd Wojewódzki.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego kwestionujący przyjęcie, że elewację frontową budynku stanowić może tylko jedna z wskazanych w projekcie ścian budynku. Nie można jednak zaakceptować sformułowania, że za szerokość elewacji frontowej przyjąć należy całą szerokość elewacji obu części budynku w obrysie elewacji frontowych. Suma linii prowadzonych po obrysie budynku w przypadku załamań ścian budynku prowadziłaby bowiem do wyniku, w którym szerokość elewacji frontowej mogłaby okazać się większa niż szerokość całego budynku widzianego od frontu działki.

Zanim jednak przyjdzie do ustalania szerokości elewacji frontowej, określić trzeba, co należy rozumieć przez elewację frontową budynku. Definicji tej nie zawiera ani ustawa, ani też wspomniane rozporządzenia, odwołując się zatem do zasad interpretacji językowej wskazać trzeba, że w znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1978). Przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Posługując się powyższymi znaczeniami językowymi pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy, w oparciu o materiały zawarte w aktach rozpatrywanej sprawy, w której ocenie podlega kształt skomplikowanej wielopłaszczyznowej elewacji, należy przyjąć następujące rozumienie tego pojęcia.

Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

Zważyć też należy, że kolejne przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia nie pozostawiają swobody w zakresie kształtowania zabudowy na etapie projektowania architektonicznego. Przeciwnie, określenie, gdzie znajduje się front działki przesądza o tym, gdzie będzie określona wysokość elewacji frontowej, a także, gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku. Jak bowiem wynika z § 7 pkt 1 wymienionego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Ustalenie to koresponduje z definicją poziomu terenu zawartą w § 3 pkt 15 Rozporządzenia M.I. z 2002 r., przez którą rozumieć należy poziom projektowanego lub urządzonego terenu przed wejściem głównym do budynku niebędącym wejściem wyłącznie do pomieszczeń gospodarczych lub pomieszczeń technicznych, a także z treścią § 6 tego rozporządzenia wg. którego wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Wskazanie powyższych przepisów jest konieczne, gdyż projekt budowlany, pozostawać musi nie tylko w zgodności z warunkami decyzji o warunkach zabudowy, lecz nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Inaczej mówiąc, projekt budowlany nie może być zatwierdzony, bez oceny znaczących prawnie pojęć, od których zależy czy projektowana inwestycja będzie spełniała warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, związanego z liczbą kondygnacji, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do przyjęcia, iż antresole znajdujące się w tym budynku nie odpowiadają definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia M.I. z 2002 r. Nie można bowiem postawić skutecznego zarzutu zatwierdzonemu projektowi przez stwierdzenie, że antresole zostały umieszczone nad, a mnie w obrębie kondygnacji bez wykazania, czy i w jaki sposób naruszony został wspomniany przepis Rozporządzenia.

Wskazane wyżej określenia odnoszące się do określenia frontu oraz szerokości elewacji frontowej działki, a także antresoli zasadniczo wpływają na ustalenia i oceny prawne poczynione przez Sąd Wojewódzki. Mimo tych wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, choć uczynił to w części z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podnoszone wyżej okoliczności będą podlegały ponownemu rozpoznaniu przez organy administracji z uwzględnieniem poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z wyłączeniem tych poglądów Sądu Wojewódzkiego, których nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć bowiem na uwadze, że z mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.