Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1908/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4349/21 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 lipca 2021 r. nr POD.61.4.2020.KR.5 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 18 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4349/21 oddalił skargę G. Sp. z o.o. w G. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Farmaceutycznego (dalej: Główny Inspektor, organ odwoławczy) z 5 lipca 2021 r. nr POD.61.4.2020.KR.5 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 czerwca 2020 r. (dalej: WIF) w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 2, w którym organ pierwszej instancji nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15 000,00 zł z tytułu naruszenia zakazu, o jakim mowa w art. 94a ust. 1 p.f. W ocenie WSA słusznie bowiem organ uznał, że prowadzona przez skarżącą apteka ogólnodostępna o nazwie "A.Z." zlokalizowana w J. przy ul. [...], była objęta akcją promocyjną mającą na celu zwrócenie uwagi klientów na aptekę, wyróżnienie jej na tle konkurencji oraz wywołanie skojarzenia, że w ograniczonym przedziale czasowym produkty znajdujące się na plakatach i w folderach są oferowane w korzystnych, obniżonych cenach. Niewątpliwie przedmiotowe materiały reklamowe zachęcały do odwiedzenia apteki należącej do strony oraz zakupu w niej produktów, jak również zachęcały do skorzystania ze strony internetowej [...], oraz infolinii, promując w ten sposób –

Niezgodnie z zakazem przewidzianym w art. 94a ust. 1 p.f. – apteki należące do sieci "[...]", w tym kontrolowaną aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną w J.. Powyższe w ocenie sądu pierwszej instancji uzasadniało nałożenie kary na podstawie art. 129b ust. 1 i 2 p.f.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi decyzji organów Inspekcji Farmaceutycznej dotyczących innych aptek skarżącej na okoliczność, że "równocześnie z decyzją WIF w sprawie apteki skarżącej w J. przy ul. [...], na skarżącą za te same działania w innych aptekach w odrębnych postępowaniach zostały nałożone dwie inne kary po 15 tys. zł – łącznie w kwocie 45 tys. zł, który to dowód nie został rozpoznany przez sąd pierwszej instancji mimo, że ma istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i zarzutów skarżącej co do prowadzenia trzech odrębnych postępowań w tej samej sprawie i nałożenia na skarżącą łącznie kary nieadekwatnej do okoliczności sprawy". Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie:

a) arbitralnego uznania, że celem wszystkich zakwestionowanych działań w aptece skarżącej była reklama apteki i wyjaśnień skarżącej odnoszących się do jej rzeczywistych intencji i celów informacyjnych, nie zaś reklamy apteki,

b) naruszenia art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, podczas gdy skarżąca poniosła odpowiedzialność karną za działania mieszczące się w granicach prawa,

c) równoległego nałożenia na skarżącą w odrębnym postępowaniu dwóch kar za praktycznie analogiczne działania w aptekach w G. przy ul. [...] oraz w D. przy ul. [...] – a co zostało pominięte przy wymierzaniu kary – które to zarzuty miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a ich pominięcie doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku - zarówno w zakresie uznania wszystkich kwestionowanych działań skarżącej jako reklamy apteki, jak i w zakresie rozmiaru nałożonej na skarżącą kary,

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zawnioskowanego przez skarżącą w postaci dwóch decyzji WIF: z 3 czerwca 2020 r. nr WIFG.8523.2.21.2020 i z 3 czerwca 2020 nr WIFG.8523.2.19.2020 oraz decyzji GIF z 26 marca 2021 r. nr POD.61.3.2020.KR:5, jak też nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do tego wniosku dowodowego w sytuacji, gdy wniosek powyższy był niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących nieprawidłowości decyzji, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, doprowadziło do nierozpoznania całości materiału dowodowego i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w całości,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, że decyzja GIF i poprzedzająca ją decyzja WIF zostały wydane z naruszeniem art. 189d i art.189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji zawartych w tych przepisach zasad stosowania kar pieniężnych, w szczególności kryteriów branych pod uwagę przy wymierzaniu kary oraz przesłanek odstąpienia od nałożenia kary finansowej – a przez to nałożenie na skarżącą niewspółmiernie wysokiej kary mimo istnienia podstaw do odstąpienia od jej zastosowania w ogóle lub do jej ograniczenia z powodu: niskiej wagi (ewentualnego) naruszenia, krótkiego czasu jego trwania, niezwłocznego zaprzestania kwestionowanych działań, równoległego nałożenia na skarżącą kar w znacznej części za to samo zachowanie, tj. z powodu zarzutu reklamy apteki w G. przy ul. [...] oraz w D. przy. ul [...],

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 94a ust. 1 i art. 129b p.f. poprzez:

(i) błędną wykładnię art. 94a ust. 1 p.f. i uznanie, że wszystkie działania skarżącej stanowiły reklamę apteki, podczas gdy celem skarżącej była wyłącznie informacja o placówce lub informacja producencka o produktach, które to działania nie stanowią zakazanej reklamy aptek; a w efekcie

(ii) niewłaściwe zastosowanie art. 129b p.f., tj. wymierzenie kary pieniężnej wobec spółki za naruszenie zakazu reklamy w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy zważywszy łączny wymiar kar – w znacznej części – za ten sam czyn w dwóch innych placówkach skarżącej;

(iii) nieuwzględnienie art. 52 p:f. oraz § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 listopada 2008 w sprawie reklamy produktów leczniczych przewidujących wprost możliwość reklamy w aptece produktów leczniczych – a tym samym błędne zakwalifikowanie materiałów producenckich w aptece (plakatów, folderów) jako naruszenia zakazu reklamy aptek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie procesowym z 18 października 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Główny Inspektor, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty kasacyjne, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzuty podniesione w zaskarżonym wyroku są niezasadne. Ich niezasadność sąd drugiej instancji uzasadnia w sposób przyjęty w uzasadnieniu własnego wyroku z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 760/22 (publ. na stronie internetowej w CBOSA). Sąd drugiej instancji rozpoznając obecnie wniesioną skargę kasacyjną podziela argumentację przedstawioną w powołanym orzeczeniu, zwłaszcza że przywołany wyrok dotyczy tej samej spółki, zapadł w identycznych warunkach faktycznych, a skarga kasacyjna rozpoznawana w dniu 2 lutego 2023 r. oparta była na takich samych zarzutach kasacyjnych.

Mając to na uwadze i akceptując pogląd ze sprawy o sygn. akt II GSK 760/22 NSA jeszcze raz potwierdza, że obecnie rozpoznawana skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przede wszystkim za zasadny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 94a ust. 1 p.f., przez błędną jego wykładnię oraz w związku z art. 129b powołanej ustawy, przez wadliwe jego zastosowanie.

Powołany przepis art. 129b p.f. stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji decyzji. Zgodnie z nim karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że materialnoprawną przesłanką uzasadniającą zastosowanie przepisu i nałożenie na jego podstawie przez uprawniony organ kary pieniężnej (art. 129b ust. 2 p.f.) jest prowadzenie reklamy, o której mowa w art. 94a Prawa farmaceutycznego, wbrew temu przepisowi.

Artykuł 94a ust. 1 p.f. jednoznacznie stanowi zaś, że "zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności". Według zdania drugiego powołanego przepisu – nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji wskazał, że przewidziany art. 94a ust. 1 p.f. zakaz prowadzenia apteki – po zmianie przepisu na mocy art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U z 2011 r. nr 122 poz. 696) – został rozszerzony i z zakresu pojęcia reklamy apteki wyłączono jedynie informację o lokalizacji i godzinach pracy apteki. WSA odwołał się przy tym do definicji reklamy zawartej w art. 2 dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21), zgodnie z którym reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań. Sąd pierwszej instancji podniósł też, że do koncepcji szerokiego zakresu pojęcia reklamy produktu leczniczego, analogicznie stosowanego w odniesieniu do reklamy apteki, przychylił się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. C-316/09 stwierdzając w nim, że szerokie pojmowanie reklamy jest potwierdzone zasadniczym celem dyrektywy nr 2001/83, który leży w ochronie zdrowia publicznego, a decydującym kryterium dla celów odróżnienia reklamy od zwykłej informacji jest cel przekazu, przy czym nawet jedynie obiektywne informacje mogą zostać uznane za reklamę, o ile przekaz jest ukierunkowany na zachęcanie do przepisywania, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych. WSA – powołując judykaty sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego – przyjął też, że reklamą działalności apteki jest zamiar przyciągnięcia potencjalnych klientów do dokonania zakupu towarów sprzedawanych w aptece, niezależnie od form i metod jej prowadzenia oraz użytych do jej realizacji środków, jeśli jej celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych lub wyrobów medycznych. Reklamą są wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów ocennych ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna.

Sposób sformułowania omawianego zarzutu oraz jego uzasadnienie pozwalają stwierdzić, że przedstawione przez sąd pierwszej instancji rozumienie reklamy – o której stanowi art. 94a ust. 1 p.f. – skargą kasacyjną w istocie kwestionowane nie jest.

Przypomnieć więc trzeba, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni przepisu, tzn. zarzut mylnego zrozumienia jego treści, wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. np. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 840/09). Wymogu tego postawiony sądowi pierwszej instancji zarzut nie spełnia.

W świetle całokształtu zarzutów i ich uzasadnienia zasadne jest przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia dokonanej w sprawie oceny jej działań uznanych za niedozwoloną reklamę apteki. Błąd w subsumcji – co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej – stanowi zaś uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zdaniem sądu drugiej instancji tak postawiony zarzut także nie mógł być uznany za skuteczny.

Opisu działań – niespornie podejmowanych przez skarżąca kasacyjnie spółkę, takich jak wystawienie przed apteką "potykacza", umieszczanie baloników, wywieszanie w aptece plakatów z ofertą produktów dostępnych w aptece, wystawianie stojaków z ulotkami i katalogami, kolportaż materiałów oznakowanych "[...] dla zdrowia fundacja", dystrybuowanie ulotek i reklamówek zawierających QR kod, napis "A.Z.", nr telefonu infolinii, adres internetowy apteki – w zestawieniu z niepodważonym sposobem pojmowania reklamy, przedstawionym w pisemnych motywach wyroku, prowadzi bowiem do wniosku, że sąd pierwszej instancji prawidłowo działania te uznał za niedozwoloną reklamę. W skardze kasacyjnej brak argumentów, które podważałyby to stanowisko, a twierdzenia spółki, że jej celem była wyłącznie informacja o placówce, stanowią jedynie polemikę z odmiennym poglądem sądu. Nie chodzi bowiem o ocenę każdego z tych działań z osobna. Stwierdzając, że działania te stanowiły akcję promocyjną – w celu zwrócenie uwagi klientów na aptekę, wyróżnienie jej na tle konkurencji oraz wywołanie skojarzenia, że w ograniczonym przedziale czasowym produkty znajdujące się na plakatach i w folderach są oferowane w korzystnych, obniżonych cenach – prawidłowo wzięto pod uwagę całokształt jednocześnie podejmowanych działań. Zasadne jest przyjęcie, że uznane za niedozwoloną reklamę działania, obiektywnie służyły stworzeniu kontekstu sytuacyjnego, służącego zwróceniu uwagi potencjalnych klientów, a także zachęceniu ich do skorzystania z oferty apteki, kreowanej na wyjątkową. Taka intencja legła również u podstaw podejmowanych działań.

W konsekwencji zasadnego stwierdzenia, że skarżąca spółka prowadziła niedozwoloną reklamę – w rozumieniu art. 94a ust. 1 p.f. – za chybiony uznać należy też zarzut wadliwego zastosowania art. 129b ust. 1 powołanej ustawy.

Skargi kasacyjnej nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami artykułów 189d i 189f k.p.a. stanowiących uzupełnienie materialnoprawnych podstaw nakładania kar, w zakresie szczegółowych dyrektyw jej wymierzenia oraz ewentualnego odstąpienia od niej. W tym wypadku zauważyć jedynie należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów niniejszego działu ( IV a) w tym zakresie nie stosuje się.

Jak stanowi art. 129b ust. 2 p.f. karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w drodze decyzji. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów.

Zacytowany wyżej przepis zawiera przesłanki ustalenia wysokości nakładanej kary, co wyklucza zastosowanie art. 189d k.p.a., z mocy art. 189a § 2 pkt 1 tej ustawy. Stąd też zarzut naruszenia pierwszego ze wskazanych przepisów, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Jeżeli zaś chodzi o art. 189f k.p.a. odnoszący się do przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, to również w tym względzie, nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy mówić o naruszeniu tej regulacji, w kontekście zastosowania art. 129b ust. 1 p.f. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem przyznał rację organowi, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Przeciwko uznaniu stwierdzonego naruszenia zakazu reklamy za znikome przemawia bowiem zarówno waga samego zakazu reklamy aptek ogólnodostępnych, z art. 94a ust. 1 p.f., jak również rodzaj i zakres podjętych przez spółkę działań, mających na celu zwrócenie uwagi potencjalnych klientów. Działania te nie były bowiem jednostkowe, ani przypadkowe.

Zaznaczyć należy przy tym, że – wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie spółki – jej ukaranie, za podobny delikt administracyjny w innej placówce, nie może być rozpatrywane w kategoriach okoliczności uzasadniających zmniejszenie wysokości nakładanej kary, czy też podstaw do odstąpienia od niej. Po pierwsze bowiem nie mamy w tym wypadku do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z ponownym nałożeniem kary za ten sam czyn, ale czyn podobny. Na podstawie powyższego brak też przesłanek do przyjęcia, że "równoległe" (jak twierdzi spółka) nałożenie drugiej kary wskazuje na osiągnięcie jej celu. To zaś nie pozwala przyjąć, iż organ winien był odstąpić od wymierzenia kary.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego zgłoszonego przez stronę, trzeba wskazać, że z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zasadnie wywodzi się, że zawarty w tym przepisie zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, ale gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Poza sporem było, reklamy jakiej apteki postępowanie administracyjne dotyczyło. Tak więc nie było podstaw ani do prowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do reklamy w innej placówce ani do rozważania tej kwestii w uzasadnieniu.

Poza tym dopuszczenie w postępowaniu sądowym nowego dowodu – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1829/18; dostępne w CBOSA).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał powielenie wskazanego wyżej wniosku dowodowego, zgłoszonego w postępowaniu kasacyjnym.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie spółka wskazała również na uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez nią w skardze zarzutów. Odnosząc się to tego rodzaju argumentów spółki nie sposób uznać ich zasadności. Zarzut naruszenia (między innymi) art. 141 § 4 p.p.s.a., ze swej istoty nie może być samodzielną podstawą do podważenia ustaleń faktycznych sprawie, które w niniejszej sprawie są w zasadzie bezsporne. Zarówno bowiem rodzaj, jak i zakres czasowy podjęcia czynności, które zostały zakwalifikowane przez organ jako ogólnodostępna reklama apteki, nie były przedmiotem kontrowersji pomiędzy stronami postępowania sądowego. Rozbieżności pomiędzy nimi wynikały jedynie z zakresu prawnej oceny podejmowanych czynności, które według spółki, jako mające na celu wyłącznie przekazanie informacji o działalności jej apteki, nie były prawnie zakazane. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy jednak do czynienia. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyraźny i jednoznaczny odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, a przy tym uczynił to w postaci, która sprawia, iż poddaje się ono kontroli.

Podkreślić trzeba też, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z przytoczonej wyżej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów skargi, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedmiotowe wymogi spełnia, gdyż sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, wskazał wyraźnie rezultaty przeprowadzonej przez siebie wykładni przepisów, a także dokonanej analizy subsumpcji poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko prowadzi do jednoznacznego wniosku, że WSA wykluczył możliwość uznania zasadności poglądów skarżącej kasacyjnie na istotne w sprawie okoliczności, w świetle czego nie ulega wątpliwości, że nie podzielił zarzutów spółki w tym zakresie. Swoje stanowisko w tym aspekcie sąd pierwszej instancji uzasadnił w sposób logiczny i przekonujący, z powołaniem się na konkretne regulacje prawne, wobec czego nie sposób zakwalifikować jako dowolne.

Przedstawiona w pisemnych motywach wyroku argumentacja wskazująca na te cechy, w świetle których realizowanych w aptece spółki działań nie można uznać jedynie za informację o jej lokalizacji i godzinach otwarcia sprawia, że nie można zarzucić mu arbitralności w omawianym zakresie.

Niezależnie od powyższego w tym miejscu należy zaznaczyć, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga jednak szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10, 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15; publ. w CBOSA).

Tak więc także ostatni z omówionych zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za trafny.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184, z uwzględnieniem art. 182 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

NSA nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, bowiem w przedmiotowej sprawie odpis skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi organu w dniu 18 lipca 2022 r. (ePUAP). W wynikającym z treści art. 179 p.p.s.a. terminie 14 dni od doręczenia tego odpisu Główny Inspektor nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie ma zatem podstaw do zasądzenia z tego tytułu opłaty przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.; dalej: rozporządzenie). W odpowiedzi na zawiadomienie sądu o terminie posiedzenia niejawnego w sprawie wyznaczonego na 19 października 2023 r. pełnomocnik organu wniósł pismo (datowane na 9 października 2023 r.), które – jako że nie spełniało wymogów z art. 66 § 1 p.p.s.a. – zostało zwrócone pełnomocnikowi. Natomiast wniesione 18 października 2023 r. pismo procesowe, w którym pełnomocnik organu zawarł m.in. wniosek o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, nie daje podstaw do zasądzenia z tego tytułu opłaty przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z uwagi na przekroczenie terminu z art. 179 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zatem nie było także podstaw do orzekania o zwrocie niezbędnych kosztów związanych ze stawiennictwem i udziałem pełnomocnika organu w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia).

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych – z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.