Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 570/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej (...) w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 779/21 w sprawie ze skarg (...) Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej (...) w K. i P. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr WI-I.7840.2.3.2021.EO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek E. M., M. M. sp.j. w N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 779/21, oddalił skargi Spółdzielni B. w K. i P.Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 kwietnia 2021 r., nr WI-I.7840.2.3.2021.EO, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 18 grudnia 2020 r., nr 1923/6740.1/2020, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej w tym oddymiania garażu, instalacją elektryczną, wewnętrznymi instalacjami na zewnątrz budynku: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, kanalizacji ogólnospławnej i elektryczną, budową i przebudową sieci ciepłowniczej oraz budową dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego zwracając uwagę na tożsamość zarzutów skarg i odwołań, do których wyczerpująco odniósł się organ drugiej instancji, a które w głównej mierze koncentrowały się na braku dostępu działek objętych inwestycją do drogi publicznej oraz braku oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek umożliwiających dostęp do drogi publicznej.

Sąd Wojewódzki uznał, że dokonana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej analiza potwierdza zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, przez co organy te były zobligowane do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że nie było potrzeby wykazywania oświadczeniem prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi szlak komunikujący teren inwestycji z drogą publiczną, albowiem na działkach nr [...] i [...] nie przewidziano żadnych robót budowlanych. Sąd potwierdził również uprawnienie inwestora do korzystania ze wskazanych działek wynikające ze współwłasności. Stwierdził prawidłowość ustaleń w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej – ul. [...] poprzez działki nr [...], [...], [...], stanowiące trasę istniejącego dojazdu, z którego korzystają mieszkańcy budynku przy ul. [...] oraz kompletność rozwiązań projektowych dotyczących tego układu komunikacyjnego.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia B. w K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 140, art. 145 § 1, § 2 i § 3, art. 201, art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor będący współwłaścicielem działek nr [...], [...] i [...] obr. [...], może z nich korzystać w zakresie transportu do terenu inwestycji, bez konieczności ustanowienia służebności drogi koniecznej, lub innej umowy z właścicielami tych działek, podczas gdy inwestor nie przedstawił zgód pozostałych współwłaścicieli na korzystanie z ww. działek w zakresie transportu do terenu inwestycji, a wykonywanie transportu do terenu inwestycji nie stanowi normalnego korzystania z nieruchomości i nie daje się pogodzić z korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, nie stanowi to także korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem, a współwłaściciel nie może samodzielnie rozporządzać rzeczą (samodzielnie obciążać jej);

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w szczególności współwłaścicieli działek nr [...], [...], i [...] obr. [...] po których ma być wykonywany transport do terenu inwestycji, podczas gdy w aktach sprawy brak ich zgody na takie działanie, a transport na teren budowy po cudzej działce nie stanowi normalnego korzystanie z rzeczy i nie stanowi wykonywania uprawnienia do współkorzystania z rzeczy wspólnej przez współwłaściciela;

- art. 140 k.c., art. 145 § 1, 2 i 3 k.c., art. 201 k.c., art. 206 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy posiadanie udziału (współwłasności) w działce sąsiedniej, obok której ma być prowadzona inwestycja, bez uzyskania skutecznego tytułu do korzystania z tej działki np. służebności drogowej, nie zapewnia działce, na której ma być prowadzona inwestycja dostępu do drogi publicznej koniecznego dla realizacji inwestycji;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor złożył prawidłowe i wystarczające oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, albowiem w umowie użytkowania wieczystego nie przewidziano prawa do zabudowy mieszkaniowej;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor złożył prawidłowe i wystarczające oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane działkami [...], [...] i [...] obr. [...], a terenem inwestycji jest także teren działek, po których jest prowadzony transport na budowę (urządzenie budowy), a oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania gruntem nie dotyczy tych działek;

- art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane działkami [...], [...] i [...] obr. [...], albowiem terenem inwestycji jest także teren działek, po których jest prowadzony transport na budowę (urządzenie budowy);

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organy i WSA, iż w obszarze oddziaływania obiektu - planowanej inwestycji - nie znajdują się działki [...], [...] i [...] obr. [...], po których planowany jest transport budowy, a mieszkańcy (współwłaściciele) są reprezentowani przez Spółdzielnię, podczas gdy nie może ulegać wątpliwości, iż wprowadza to ograniczenia w zabudowie tych działek, ich zagospodarowaniu, korzystaniu, a działki te nie znajdują się w zasobach skarżącej spółdzielni, a mieszkańcy (współwłaściciele) nie są reprezentowani przez Spółdzielnię;

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż działki [...], [...] i [...] obr. [...], nie znajdują się w strefie odziaływania obiektu, a tym samym ich współwłaściciele nie posiadają przymiotu strony, podczas gdy prowadzona inwestycja (obiekt) znacząco będą oddziaływać na ich prawo własności, albowiem przez ich działkę prowadzony jest dojazd do inwestycji (obiektu);

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, podczas gdy posiadanie udziału (współwłasności) w działce sąsiedniej, obok której ma być prowadzona inwestycja, bez uzyskania skutecznego tytułu do korzystania z tej działki, np. służebności drogowej, nie zapewnia działce, na której ma być prowadzona inwestycja, dostępu do drogi publicznej koniecznego dla realizacji inwestycji;

- § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegająca na przyjęciu, iż przedłożony w sprawie projekt budowlany zawiera prawidłowo określony układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, podczas gdy stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji projekt nie określa prawidłowo takiego układu albowiem nie wskazuje dojazdu do drogi publicznej z obiektu budowlanego.

Z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1679) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedłożony w sprawie projekt budowlany zawiera prawidłowo określony układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, podczas gdy stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji projekt nie określa prawidłowo takiego układy albowiem nie wskazuje dojazdu do drogi publicznej z obiektu budowalnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej specustawą koronawirusową, poprzez przeprowadzenie sprawy bez jakiegokolwiek udziału stron, podczas gdy możliwym było jej przeprowadzenie z zachowaniem reżimu sanitarnego tak, aby nie wywołać nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących, tak jak czyniły to sądy powszechne, brak również wyjaśnienia dlaczego nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;

- art. 134 ust. 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA naruszeń prawa procesowego popełnionych przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, a w szczególności naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

- inwestor posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i złożył prawidłowe oświadczenie o dysponowaniu gruntem na cele budowlane, podczas gdy takiego prawa nie posiada, a ponadto nie złożył oświadczenia o prawie dysponowania gruntem w zakresie działek [...], [...] i [...] obr. [...],

- działka, na której ma być prowadzona inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie ma.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi (uchylenie zaskarżonych decyzji), uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów procesu za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor (M. Spółka jawna w N.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika obowiązku zwrotu kosztów postępowania sprowadzających się w niniejszej sprawie do kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie wskazała, że inwestor złożył wniosek o wydanie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej celem zrealizowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Jak wskazano, wniosek ten został oddalony, a na postanowienie oddalające wniosek złożono zażalenie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie przedłożyła odpis postanowienia, wydruk jego uzasadnienia oraz odpis zażalenia celem przeprowadzenia z nich dowodów na okoliczność braku dostępu do drogi publicznej w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza, że na wystąpienie przesłanki objętej hipotezą pkt 5 ww. przepisu (pozbawienie strony możności obrony praw), wskazano w skardze kasacyjnej twierdząc, że wskutek rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym pozbawiono skarżącą kasacyjnie możności obrony jej praw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu nieważności postępowania.

Niewątpliwie skarga skarżącej kasacyjnie została wniesiona do Sądu Wojewódzkiego w okresie ogłoszonego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii SARS-CoV-2 i obowiązywania szczególnego reżimu prawnego, w tym specustawy koronawirusowej, której art. 15zzs4 ust. 2 i 3 stanowiły przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. umożliwiające odstąpienie od zasady jawności posiedzeń sądowych. Przepis art. 15zzs4 ust. 2 wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie kierowania przedmiotowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stanowił, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Natomiast zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 specustawy koronawirusowej, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Każdy ze wskazanych przepisów specustawy koronawirusowej odnosił się do innego przypadku, a ich zastosowanie zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Przewidziane w przepisach powołanej ustawy ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy było więc dopuszczalne w ściśle określonych okolicznościach, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; (ONSA i WSA z 2021 r. Nr 3, poz. 35), stwierdzając, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.

Akta sądowoadministracyjne niniejszej sprawy potwierdzają, że z możliwości odstąpienia od rozprawy zdalnej na rzecz posiedzenia niejawnego przewidzianej w art. 15zzs4 ust. 3 specustawy koronawirusowej skorzystał Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyznaczając zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. termin tego posiedzenia na dzień 21 października 2021 r., o czym zawiadomiono strony postępowania, w tym skarżącą kasacyjnie.

O ile zatem ograniczono jawność postępowania sądowoadministracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, o tyle nie doszło do pozbawienia strony skarżącej możności działania. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie bowiem, choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie oznacza ono automatycznie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najważniejsze jest zabezpieczenie uprawnienia strony do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dlatego podczas stanu epidemii prawo to mogło być realizowane przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej, zwłaszcza uwzględniając ograniczoną dopuszczalność prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym i jego specyfikę. Sąd a quo poinformował strony o wyznaczonym posiedzeniu niejawnym na dwa miesiące przed jego terminem pozostawiając dostatecznie dużo czasu na to, aby wyraziły swoje stanowisko w sprawie ponad to, co dotychczas zostało wyrażone w skargach. Akta sprawy nie potwierdzają, aby skarżąca kasacyjnie z tej możliwości skorzystała.

Również odstąpienie od rozprawy zdalnej z powołaniem się na wielość stron jest w okolicznościach niniejszej sprawy, w której występuje ponad 20 stron, dostatecznie uzasadnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono już uwagę, że formuła rozprawy zdalnej niesie za sobą ryzyko co do zagwarantowania stronom i uczestnikom postępowania realnego udziału w postępowaniu, z uwagi na zjawisko tzw. wykluczenia cyfrowego, które może dotknąć którąś ze stron bądź uczestników postępowania oraz ryzyko związane z nieprawidłowym funkcjonowaniem urządzeń przeznaczonych do obsługi technicznej zdalnego połączenia, co ma istotne znaczenie w sprawach, w których udział bierze duża liczba uczestników postępowania (tak wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1652/21).

Podsumowując, nie można było skutecznie zarzucić, że już samo skorzystanie przez Sąd w niniejszej sprawie z trybu posiedzenia niejawnego pozbawiło skarżącą możności dochodzenia ochrony swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem rozpoznanie sprawy poza rozprawą nastąpiło w granicach przewidzianych przepisami prawa, a skarżącej kasacyjnie zagwarantowano przedstawienie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, z którego nie skorzystała. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie, co w kontrolowanym postępowaniu miało miejsce. Nie można więc mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej określonych przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz sformułowaną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej w aspekcie proceduralnym, jak i materialnoprawnym, koncentrują się wokół kilku zagadnień. Pierwsze z nich dotyczy prawa inwestora do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, tj. działkami nr [...] i [...] przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz prawidłowości oświadczenia złożonego w tym zakresie. Drugie zagadnienie dotyczy prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami w postaci działek nr [...], [...] i [...], przeznaczonymi do skomunikowania planowanej zabudowy mieszkaniowej z drogą publiczną – ul. [...], braku złożenia oświadczenia w tym zakresie przez inwestora oraz wykorzystania tych działek bez zgody pozostałych współwłaścicieli, co narusza ich uzasadnione interesy w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Trzecia kwestia obejmuje zarzut braku dostępu działek zainwestowanych do drogi publicznej, a w konsekwencji braków dokumentacji projektowej polegających na nieprawidłowym określeniu układu komunikacji projektowanej inwestycji. Dodatkowo dostrzeżono uchybienia w zakresie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji, którym nie objęto działek nr [...], [...] i [...], a ich współwłaścicieli nie uznano za strony postępowania.

W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, albowiem nie można zaprzeczyć, że inwestor dysponuje nieruchomościami w postaci działek nr [...] i [...], stanowiącymi przedmiot jego użytkowania wieczystego, na cele budowlane. Należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały w warunkach związania, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 609/19, w którym rozstrzygnięto, że inwestorowi z tytułu wieczystego użytkowania działek nr [...] i [...] przysługuje prawo do ich zabudowy stanowiące element prawa użytkowania wieczystego. Oznacza to, że kwestia dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane kształtuje się tak, jak stwierdzono we wskazanym prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kontrolowanym postępowaniu, kwestia ta nie mogła być ani ponownie badana, ani rodzić jakichkolwiek wątpliwości.

Jeśli zaś chodzi o brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr [...] i [...], które łączą teren inwestycji z drogą publiczną oraz o powiązaną z tym kwestię zarzucanego braku dostępu do drogi publicznej to żaden z zarzutów skargi kasacyjnej sformułowany w tym zakresie nie jest zasadny. Stanowisko Sądu a quo odnośnie braku potrzeby składania oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działkami, po których odbywać się ma komunikacja terenu inwestycji z drogą publiczną, jest prawidłowe, albowiem działki te nie stanowią obszaru inwestycji mieszkaniowej, a wyłącznie komunikują ten teren z drogą publiczną – ul. [...] czyniąc zadość wymogowi dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. Projekt budowlany w niniejszej sprawie nie przewiduje wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na terenie działek nr [...] i [...], a jedynie zakłada ich wykorzystanie, zgodnie z dotychczasowym użytkiem, jako szlaku komunikacyjnego łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Wobec tego nie było potrzeby obejmowania działek nr [...] i [...] oświadczeniem inwestora o dysponowaniu nimi na cele budowlane.

W kwestii dostępu działek objętych inwestycją do drogi publicznej stwierdzić należy, że całokształt uwarunkowań faktycznych i prawnych wynikających z materiału dowodowego niniejszej sprawy świadczy o tym, że teren inwestycji ma dostęp pośredni do drogi publicznej – ul. [...] poprzez działkę nr [...], na której na rzecz inwestora jako właściciela działek zainwestowanych ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu, oraz przez działki nr [...] i [...] będące przedmiotem współwłasności inwestora oraz osób trzecich – właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. W granicach wskazanych wyżej działek przebiega faktycznie istniejący, użytkowany i ogólnodostępny szlak komunikujący nieruchomość przy ul. [...] z drogą publiczną, stanowiący w istocie drogę dojazdową do tego budynku. Działki objęte przedmiotową inwestycją przylegają bezpośrednio do działki nr [...], a następnie do działki nr [...] umożliwiając inwestorowi wykorzystanie istniejącego przejazdu do drogi publicznej. Przysługujące inwestorowi prawo współwłasność wskazanych działek jest wystarczającym tytułem prawnym do tego, aby wykazać pośredni, prawny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Dostęp do drogi publicznej, w świetle przepisów u.p.z.p., Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, w tym techniczno - budowlanych regulujących cały proces inwestycyjny, jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia na terenach budowlanych jest zapewnienie dla niej dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany.

Zgodnie z posiłkowo stosowaną w sprawach z zakresu pozwolenia na budowę definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przytoczonej regulacji warunek "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony wówczas, gdy teren ma dostęp do jednej z dróg zaliczanej do kategorii dróg publicznych bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej. Nieuprawnione jest twierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej. Taka wykładnia pomijałaby użycie w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dwóch pojęć: drogi wewnętrznej i odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12).

Drogami wewnętrznymi, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320), mogą być drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów. Ich cechą wspólną jest to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W okolicznościach niniejszej sprawy za wystarczającą do wykazania dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu powyższych przepisów uznaje się już fakt jej położenia przy nieruchomościach, które służą celom komunikacji z drogą publiczną, do których inwestor posiada tytuł prawnorzeczowy.

Nawet jeśli w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę korzystanie z definicji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego winno uwzględniać normy kształtujące ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich przewidziane w Prawie budowlanym, w tym w art. 5 ust. 1 pkt 9, to nie sposób przyjąć, aby inwestor będący współwłaścicielem działek wykorzystywanych jako dostępny szlak komunikacyjny z drogą publiczną, nie spełniał warunku dostępności do drogi publicznej jego działek budowlanych położonych bezpośrednio przy tym szlaku. Do spełnienia tego warunku nie jest kluczowa zgoda pozostałych współwłaścicieli działek nr [...] i [...], które są przez nich wykorzystywane również w celach komunikacyjnych jako dojazd do ul. [...]. Planowana inwestycja wykorzystująca dotychczasowy dojazd mieszkańców budynku przy ul. [...] do drogi publicznej nie spowoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych działek.

Podmiot, który ma tytuł do korzystania z działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem jego inwestycji, wynikający ze współwłasności, może z niej korzystać w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem w celach komunikacyjnych i wykorzystanie jej w ten sposób mieści się w jego uprawnieniu do korzystania ze współwłasności. Każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Jeśli zatem działki służą celom komunikacyjnym to każdy ze współwłaścicieli ma uprawnienie do korzystania z nich w takim celu na równych zasadach.

Wykorzystanie działek nr [...] i [...] w celu skomunikowania z drogą publiczną nowej inwestycji mieszkaniowej nie oznacza pozbawienia bądź ograniczenia dostępu do drogi publicznej ani pozostałych współwłaścicieli, ani skarżącej kasacyjnie. Wzrost uciążliwości, które może wygenerować sąsiedztwo projektowanej inwestycji mieszkaniowej pozostaje natomiast kwestią odrębną poza sferą publicznoprawnych działań organów administracji.

Jeśli zatem istnieje już ciąg komunikacyjny o charakterze dojazdowym (wewnętrznym) stanowiący w istocie dostępną dla wszystkich ulicę osiedlową, to nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkaniowego, położone bezpośrednio przy tym ciągu, nie miało zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Z materiału zebranego w aktach sprawy można wnioskować, że ciąg komunikacyjny na działkach nr [...] i [...] jest wytyczony, faktycznie istnieje i jest użytkowany. Taki sposób skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną jest zbieżny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i potwierdzony przez zarządcę drogi publicznej w piśmie z 5.04.2017 r.

Wobec tego również zarzuty naruszenia przepisów § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2012 r. okazały się niezasadne, albowiem w projekcie budowlanym adekwatnie do stanu nieruchomości objętych inwestycją, określono układ komunikacji wewnętrznej i zewnętrznej z dojazdami do drogi publicznej poprzez działki nr [...], [...] i [...]. Przepisy § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia z 2020 r. w ogóle nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, wobec czego obejmujący je zarzut jest nietrafny.

Bez wpływu na wynik kontroli legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji pozostaje w konsekwencji wynik, zainicjowanego przez inwestora, postępowania o ustanowienie drogi koniecznej dla terenu inwestycji, na które powołuje się skarżąca. Stanowi ono bowiem wyłącznie przejaw podjętej przez inwestora próby uzyskania alternatywnego względem drogi wewnętrznej sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną.

Za nieusprawiedliwione uznać zatem należało zarzuty naruszenia przepisów k.c., a to art. 140, art. 145 § 1, § 2 i § 3, art. 201, art. 206, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie stosowały art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dlatego też objęcie tego przepisu zarzutem skargi kasacyjnej nie mogło okazać się skuteczne.

Zarzucane przez skarżącą kasacyjnie nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania, z pominięciem działek nr [...] i [...], komunikujących teren inwestycji z drogą publiczną, a w konsekwencji pominięcie współwłaścicieli tych działek jako uprawnionych stron postępowania, są okolicznościami, na które mogłyby się powoływać w ramach własnego, indywidualnego interesu podmioty pominięte w postępowaniu. W związku z tym zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółdzielni działającej jako współwłaściciel i zarządca ustawowy reprezentujący członków wspólnot i właścicieli garaży zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] nie mogły okazać się skuteczne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., II OSK 328/18, i cytowane tam orzeczenia). Wobec tego skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie podnosić zarzutu prowadzenia postępowania administracyjnego bez udziału innego podmiotu, skoro tylko on może stwierdzić, że został w nim pominięty i tylko on może na tę okoliczność się powołać. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty procesowe naruszenia art. 134 § 1 (w skardze omyłkowo wskazany ust. 1) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. za nieusprawiedliwione, albowiem organ odwoławczy w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne istotne dla wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co prawidłowo zaakceptował Sąd a quo. Organ odwoławczy, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę w administracyjnym toku instancji, którego specyfika polega na ponownym kompleksowym stosowaniu prawa administracyjnego a nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W procesie tym organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania odnosząc się do nich w sposób jasno odzwierciedlający jego stanowisko w sprawie znajdujące poparcie w materiale aktowym. Skoro w świetle norm prawa materialnego, których wykładnię i zastosowanie uznano za prawidłowe, nie pominięto ustaleń w zakresie istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia, które zarzuca skarżąca kasacyjnie, to nie można Sądowi i organom zarzucać naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle tych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania - inwestora M. Spółki jawnej w N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem przepis art. 204 p.p.s.a. regulujący zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przewiduje zasądzenie tych kosztów od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu bądź skarżącego, w zależności od treści wyroku sądu pierwszej instancji, oddalającego bądź uwzględniającego skargę. Uczestnikowi postępowania, który nie składał skargi do sądu pierwszej instancji, nie przysługuje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.