Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2238/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 53 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 460/21 w sprawie ze skargi L.A. i P.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 grudnia 2020 r. nr DO3.7611.135.2019.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii od L.A. i P.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 460/21, po rozpoznaniu skargi L.A. i P.K. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 grudnia 2020 r., nr DO3.7611.135.2019.AB uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2019 r., nr 2352/2019 oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Dzielnicy Warszawa-[..] decyzją z 16 października 1980 r., nr T.V.8221/632/139/80/WP ustalił na rzecz S.K. odszkodowanie za rośliny i grunt nieruchomości warszawskiej, położonej przy [..], uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą "[..]", nr rej. hip. [..], o pow. 4402 m2. S.K. nie złożył odwołania od ww. decyzji odszkodowawczej.

Pismem z 2 lutego 2018 r. skarżący - spadkobiercy S.K., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] z 16 października 1980 r., podnosząc m.in. że nie został sporządzony elaborat szacunkowy w sprawie wyceny przedmiotowego gruntu, a także nie została przeprowadzona obligatoryjna rozprawa administracyjna w sprawie.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 28 czerwca 2019 r., nr 2352/2019 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[..] Wydział Terenów z 16 października 1980 r., nr T.V.8221/632/139/80/WP. W ocenie organu brak w aktach sprawy opinii biegłego zawierającej wycenę przedmiotowego gruntu, nie oznacza, że taki dokument nie istniał, tym bardziej, iż został sporządzony elaborat szacunkowy, w którym została wyceniona wartość roślin znajdujących się na nieruchomości. Ponadto, w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień, procedura wyceny była uproszczona. Brak rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowawczej jako naruszenie proceduralne art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej: u.z.t.w.n.) nie może stanowić natomiast podstawy stwierdzenia nieważności, jest to ewentualna podstawa wznowienia postępowania administracyjnego.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 21 grudnia 2020 r., nr DO3.7611.135.2019.AB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, od ww. decyzji utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, że stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu, odszkodowanie wyliczano dwufazowo. Oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Natomiast za pozostały obszar odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z 3 grudnia 1962 r. (M.P. Nr 86, poz. 408), w granicach 250-700 m2. Ustalona w postępowaniu odszkodowawczym powierzchnia uwzględniona do wyliczenia odszkodowania mieści się w ww. granicach. Organ wyjaśnił, że w związku z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości z dnia 27 września 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., Nr 36, poz. 212) zostało wydane zarządzenie nr 76 Prezydenta m.st. Warszawy z 22 października 1974 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w Warszawie, stanowiące podstawę do ustalenia odszkodowania za niektóre budynki położone na gruntach przejmowanych dla celów inwestycyjnych (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy 1974 r., Nr 13, poz. 73), w którym ustalono, że przeciętny koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie m.st. Warszawy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za inny budynek niż określony w art. 8 ust. 10 oraz za grunt w mieście określony w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – wynosi 400 000 zł. Uwzględniając powyższe Minister doszedł do wniosku, że prawidłowo obliczono kwotę odszkodowania za działkę o powierzchni normatywnej (400 000 zł x 0,1 = 40 000 zł). Minister wskazał następnie, iż wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości po odjęciu normatywu wynosi 70 236 zł, jako wynik działania: (4402 m2 - 500 m2) x 18 zł. Natomiast całkowita wartość szacunkowa ww. gruntu, w ocenie organu, wynosi: 40 000 zł (cena działki normatywnej), do której dodać należy kwotę 70 236 zł (cena za pozostałą część działki), co w efekcie daje sumę 110 236 zł, czyli dokładnie taką, jaką określono w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej z 1980 r. W zakresie ustalenia stawki odszkodowania za wywłaszczony grunt Minister przyjął unormowanie zawarte w zarządzeniu Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] nr 16 z dnia 16 lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, gdzie za 1 m2 wskazano wartość 18 zł. Natomiast w zakresie wyliczenia wartości roślin znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, zdaniem Ministra, prawidłowość tego wyliczenia potwierdza, zawarty w aktach sprawy, elaborat szacunkowy z 9 czerwca 1980 r., sporządzony przez biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie w wysokości 2.629 zł. Organ uznał zatem, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] z 16 października 1980 r., nr T.V.8221/632/139/80/WP, ustalająca odszkodowanie za opisywany grunt nieruchomości warszawskiej, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie jest także dotknięta żadną inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do braku w aktach sprawy opinii biegłego w zakresie wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości, organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, iż skoro wartość gruntu została ustalona na podstawie obowiązujących przepisów, a więc mogła zostać samodzielnie policzona przez organ orzekający o odszkodowaniu, to brak sporządzenia na tę okoliczność opinii biegłego i zapoznania strony z jej treścią nie mógł świadczyć o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skarżący wywiedli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że decyzja Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[..] orzekająca o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość warszawską była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem ustalona w niej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ustalona została z pominięciem jednoznacznego wymogu zasięgnięcia opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych, a nie można przyjąć, że zaniechanie zasięgnięcia przez orzekający wówczas organ opinii biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania. W ocenie skarżących, nie ma jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego otrzymanie przez ich poprzednika prawnego po pierwsze decyzji, po drugie kwoty przyznanego odszkodowania. Weryfikowana decyzja (z powodu jej nieotrzymania) mogła nie być kwestionowana w administracyjnym toku instancji w postępowaniu zwykłym.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyjaśniając rozumienie przepisu 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że zaszły podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego rozstrzygnięcia), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten, jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego, jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez właściwy organ (w liczbie przez niego ustalonej), a opinia ta winna być przedstawiona w trakcie rozprawy, co umożliwiłoby stronom ustosunkowanie się do zawartych w niej założeń. Z przepisu art. 22 wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Wydanie orzeczenia bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że brak udziału biegłych w rozprawie przeprowadzanej na podstawie u.z.t.w.n. nie stanowi rażącego naruszenia prawa jeżeli powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Brak przeprowadzenia rozprawy oraz brak udziału biegłego w trakcie rozprawy należy zatem rozważać w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[..] Wydział Terenów z 16 października 1980 r., wysokość odszkodowania na grunt została obliczona na podstawie zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 października 1974 r. oraz zarządzenia nr 16 Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] z dnia 16 lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania na terenie dzielnicy [..]. Takie sformułowanie zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, w ocenie Sądu, implikuje wniosek, że wysokość odszkodowania za grunt nie została ustalona w oparciu o opinię biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, bowiem w uzasadnieniu decyzji wskazana jest jedynie podstawa prawna wyliczenia odszkodowania, bez powołania się na jakąkolwiek opinię biegłego (poza elaboratem dotyczącym wyceny roślin). Zdaniem Sądu, wyliczenia odszkodowania za grunt dokonał zatem samodzielnie, w sposób gabinetowy, pracownik organu, co znajduje potwierdzenie w treści notatki pracownika organu, sporządzonej 24 września 1980 r., w której wyliczona została wartość odszkodowania za grunt i rośliny – w wysokości identycznej z tą, jaka następnie została orzeczona w decyzji odszkodowawczej. W ocenie Sądu, Naczelnik Dzielnicy Warszawa-[..] nie zachował zatem trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 ustawy. Co za tym idzie, biegły nie był wezwany na rozprawę administracyjną i nie był tam wysłuchany. Organom obu instancji nie udało się przy tym zgromadzić dokumentów potwierdzających, że takowa rozprawa w ogóle się odbyła. Odszkodowanie za grunt organ ustalił bez dysponowania szczegółowo uzasadnioną opinią biegłego i bez stworzenia byłemu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości możliwości zapoznania się z nią czy też przesłuchania biegłego na rozprawie.

Jakkolwiek Sąd zgodził się z organami, że brak możliwości odnalezienia dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia odszkodowania nie może automatycznie stanowić podstawy do wnioskowania, iż w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa, ani też nie sporządzono opinii biegłych, to twierdzenia organów, że brak w aktach sprawy opinii biegłego zawierającej wycenę przedmiotowego gruntu, nie oznacza, że taki dokument nie istniał, nie mają pokrycia w zebranym materiale dowodowym. Brak w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego wskazuje na obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, co oznacza, że zostało ono ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 22 ustawy, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..], w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest także jakiegokolwiek dowodu na to, że poprzednik prawny skarżących uzyskał informacje na temat wyceny samego gruntu, czy że została mu przedstawiona opinia biegłego w zakresie wyceny gruntu.

W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.) polegającą na przyjęciu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] z 16 października 1980 r., ustalająca odszkodowanie za rośliny i grunt nieruchomości warszawskiej została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ odszkodowanie za grunt ustalono bez wcześniejszego sporządzenia opinii przez biegłego, w sytuacji gdy brak sporządzenia opinii przez biegłego, określającej wartość przedmiotowego gruntu, nie naruszał rażąco postanowień u.z.t.w.n., a także nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem wysokość możliwego odszkodowania ściśle wynikała z ówcześnie obowiązujących przepisów prawa,

b) błędną wykładnię art. 53 ust. 2 w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosuje się jedynie odpowiednio w sprawach prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), a tym samym zarówno sporządzenie opinii przez biegłego w zakresie wyceny gruntu, jak i przeprowadzenie rozprawy nie stanowiło elementów obligatoryjnych przy ustalaniu odszkodowania w niniejszej sprawie,

c) nieuwzględnienie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 8 ust. 9 u.z.t.w.n. w zw. z postanowieniami:

- zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 r. (załącznik - tabela nr 2 i § 4 ust. 5) (M.P. Nr 86, poz. 408),

- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowań za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 36, poz. 212),

- zarządzenia nr 76 Prezydenta m.st. Warszawy z 22 października 1974 r. w sprawie określenia przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w Warszawie, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za niektóre budynki położone na gruntach przejmowanych dla celów inwestycyjnych (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy 1974 r., Nr 13, poz. 73),

- zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów nr 16 z 16 lipca 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty, potwierdzonego Komunikatem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1976 r., Nr 19, poz. 104),

skutkujące pominięciem wynikających z tych przepisów norm prawnych, z których wynika sposób ustalania wysokości odszkodowania za grunty miejskie, stanowiące przedmiot niniejszej sprawy.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 in principio Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w decyzji organu,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 u.z.t.w.n. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany, wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 151 p.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2019 r. nr 2352/2019 w stanie faktycznym i prawnym, w którym skarga powinna być oddalona, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aby stwierdzić, iż organ rażąco naruszył art. 22 u.z.t.w.n. konieczne jest wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie. Podnoszony przez Sąd brak wymaganej opinii biegłego dotyczy jedynie wartości gruntu, gdyż obliczenia wartości roślin dokonano na podstawie sporządzonego w sprawie przez biegłego elaboratu szacunkowego z dnia 9.06.1980 r. Natomiast wartość gruntu została ustalona na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Przyznane odszkodowanie odpowiadało w istocie zasadom jego przyznawania w dniu orzekania przez organ. Potwierdza to Minister Rozwoju, Pracy ¡Technologii w treści uzasadnienia uchylonej przez Sąd decyzji z dnia 21.12.2020 r. Zatem brak sporządzenia na tę okoliczność opinii biegłego i zapoznania strony z jej treścią nie mógł świadczyć o rażącym naruszeniu art. 22 u.z.t.w.n. Brak sporządzenia opinii przez biegłego, określającej wartość przedmiotowego gruntu nie naruszał rażąco postanowień ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a sam brak sporządzenia opinii biegłego nie miał wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania za przedmiotowy grunt, bowiem wysokość możliwego odszkodowania ściśle wynikała z ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych. Co więcej, brak rozprawy, a w konsekwencji brak wysłuchania biegłych, to wadliwości związane z trybem postępowania administracyjnego, a te tylko w wyjątkowych wypadkach mogą być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd dokonał również błędnej wykładni art. 53 ust. 2 w zw. z art. 22 u.z.t.w.n., polegającej na przyjęciu, że sporządzenie opinii przez biegłego w zakresie wyceny gruntu, jak i przeprowadzenie rozprawy stanowiło elementy obligatoryjne przy ustalaniu odszkodowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Zwrócili uwagę, że art. 53 ust. 1 u.z.t.w.n. nie miał w sprawie zastosowania, albowiem nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Zakwestionowali, aby nieruchomość była położona w granicach przedwojennych Warszawy. Zarówno w odpowiedzi na skargę kasacyjną jak i w piśmie z dnia 24 maja 2022 r. podnieśli, że zamierzenie budowlane, dla realizacji którego zajęto teren należący do ich poprzednika prawnego, zostało zrealizowane w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna dla tego przedsięwzięcia wygasła, co potwierdza wyrok NSA z 13 lutego 1992 r., IV SA 1319/91. Nie zrealizowano też celu wywłaszczenia.

Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r., I OSK 2238/21 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Z.P. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika przyjmując, że ma interes prawny, bowiem wywłaszczona nieruchomość, tj. [..], stanowiąca byłą własność G.K., A.K., Z.K. (obecnie P.) jest objęta zarówno zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 października 1980 r. znak: T.V.8221/632/139/80/WP, jak i decyzją o tym samym numerze z dnia 23 stycznia 1981 r. nadesłaną przez Z.P. wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału. Z obu decyzji wynika bowiem, według oznaczeń nieruchomości, że chodzi o tę samą nieruchomość.

Postanowieniem z 6 lipca 2023 r., I OSK 2238/21 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia I.B. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika uznając, że nie dotyczy ono jej interesu prawnego. Wnioskodawczyni swój interes prawny wywodzi z faktu bycia następcą prawnym L.K. – dawnego właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], oznaczonej jako "[..]" o pow. 2168 m2. Natomiast przedmiotem podstępowania nadzorczego w niniejszej sprawie decyzja dotycząca ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy [..], oznaczoną jako "[..]" o pow.4402 m2. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy zatem kwestii odszkodowawczych za inną część nieruchomości oznaczonej jako "[..]", której właścicielem był S.K.

Na skutek ponowienia wniosku, kolejnym postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r., I OSK 2238/21 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia I.B. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika stwierdzając, że wykazała ona następstwo prawne po L.K., natomiast niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego następców prawnych S.K. Nieruchomość, której dotyczy sprawa, nie jest tożsama z nieruchomością stanowiącą uprzednio własność spadkodawcy wnioskodawczyni.

Na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. uczestnicy postępowania zakwestionowali, aby grunt był zlokalizowany w przedwojennych granicach miasta i podnieśli, że decyzja lokalizacyjna dla inwestycji przewidzianej na przedmiotowym terenie wygasła. Uczestniczka Z.P. zwróciła się o objęcie rozstrzygnięciem również decyzji dotyczącej gruntu, który należał do jej poprzednika prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. przez błędną wykładnię. Przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania i nie był poddany przez Sąd I instancji interpretacji, nie był też powoływany w kontekście art. 22 u.z.t.w.n. Jego powołanie w skardze kasacyjnej nie koreluje z okolicznościami faktycznymi związanymi z przyznaniem odszkodowania. Nie potwierdzają one, aby odszkodowanie zostało przyznane za dom jednorodzinny lub działkę budowlaną, które przeszły na własność państwa w warunkach określonych w art. 53 ust. 2 u.z.t.w.n. Natomiast przeprowadzenie wyliczenia wysokości odszkodowania przez odniesienie do kosztów wybudowania domu jednorodzinnego związane było z zastosowaniem art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) u.z.t.w.n., a to ze względu na ustalanie odszkodowania za grunt w mieście. Odszkodowanie ustalono za grunt i rośliny.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 i art. 22 u.z.t.w.n. przez błędną wykładnię przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rozumienie rażącego naruszenia prawa przez Sąd I instancji jest prawidłowe i uwzględnia wszystkie elementy, uznawane za istotne przy kwalifikowaniu naruszenia jako rażącego. Omawiana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter klauzuli generalnej. Warunkiem stwierdzenia nieważności jest ustalenie, że doszło do naruszenia prawa, a naruszenie to można zakwalifikować jako rażące. W orzecznictwie i dogmatyce prawa postępowania administracyjnego wypracowane zostały pewne cechy naruszenia prawa, których stwierdzenie daje podstawę do uznania, że orzeczenie organu administracji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie przepisów, jakie miało ewentualnie miejsce przy wydaniu decyzji, skutkuje jej nieważnością, naruszenie takie musi się cechować pewną wagą i doniosłością. Sąd I instancji prawidłowo scharakteryzował kryterium rażącego naruszenia prawa, przyznał, że nie należy utożsamiać rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem prawa.

Prawidłowo i w zgodzie z wyrażanymi w tym zakresie poglądami, przedstawił też okoliczności wskazujące na kwalifikowany, rażący charakter naruszenia. W tym zakresie przyjmuje się, co Naczelny Sąd Administracyjny podziela, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oznacza to, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W zgodzie z tak przedstawionymi kryteriami rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do mającego znaczenie dla sprawy art. 22 u.z.t.w.n., Sąd I instancji uznał zarówno niejednoznaczność warunku "wysłuchania na rozprawie opinii biegłych", jak i przyznał wagę temu, że dopiero wykazanie wpływu naruszenia na wysokość odszkodowania może uzasadniać przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Mimo przyjęcia tych kryteriów rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji nie dokonał jednak oceny okoliczności sprawy z ich zastosowaniem. W szczególności nie rozważył rzeczowo, czy wysokość ustalonego odszkodowania mogła być inna, a to ze względu na ówczesny sposób wyliczenia jego wysokości, wyznaczanej parametrami ustalanymi w sposób zestandaryzowany, a nie w odniesieniu do wartości rynkowej, jak to ma miejsce obecnie. W ten sposób Sąd I instancji pominął jedno z przyjętych przez siebie kryteriów rażącego naruszenia prawa, związane z charakterem wywołanych decyzją skutków. W wydanych decyzjach organy administracji uznały, że mimo braku w aktach opinii biegłego w sprawie wyceny gruntu, odszkodowanie zostało ustalone w wysokości zgodnej z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Wskazały zarówno parametry działki, jak i mające zastosowanie wskaźniki wynikające z zarządzenia nr 76 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 22 października 1974 r. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 września 1974 r. w sprawie zasada ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (DZ. U. z 1974 r., nr 36, poz. 212), pozwalające wyliczyć wartość działki normatywnej. Powołano również podstawę prawną wyliczenia odszkodowania za pozostałą część gruntu, jaką stanowiło zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[..] nr 16 z dnia 16 lipca 1976 r. Sąd I instancji nie odniósł się do tego stanowiska organów administracji.

Za uzasadniony wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak należy bowiem zakwalifikować twierdzenie, że naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. polega na przyjęciu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumpcji, wadliwe zakwalifikowanie stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę normatywną. Mimo, że Sąd I instancji przyjął prawidłową wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak nie dokonał oceny stanu sprawy wedle przyjętych kryteriów nieważności.

Za uzasadniony uznano w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a) i b) u.z.t.w.n. w zw. z przepisami powołanych w skardze kasacyjnej zarządzeń. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.t.w.n., w przypadku ustalania odszkodowania za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się:

- za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu,

- za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Prowadząc postępowanie nadzorcze, organy rozważyły skutki zastosowania wskazanych wyżej regulacji i zweryfikowały obliczenie wysokości odszkodowania uznając, że niezależnie od ustaleń opinii biegłych, jego wysokość nie mogła ulec zmianie, zatem wpływ ewentualnego naruszenia art. 22 u.z.t.w.n. nie prowadził do skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. To stanowisko nie zostało przez Sąd I instancji w żadnej mierze rozważone. Za uzasadniony w związku z tym należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a. i art. 22 u.z.t.w.n.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 24.08.2010 r., I OSK 1415/09, LEX nr 745010, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę ich wzruszenia. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 156).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że brak dowodów na sporządzenie opinii biegłych co do wyceny gruntu i przeprowadzenie rozprawy, wobec upływu czasu, nie pozwala na przyjęcie, że takie dowody i czynności w sprawie nie zostały przeprowadzone. Natomiast Sąd I instancji dokonał własnej oceny materiału dowodowego i uznał, że brak opinii w dokumentacji, w zestawieniu z treścią decyzji odszkodowawczej i adnotacją urzędnika z daty wydawania decyzji wskazują, że do obliczenia odszkodowania doszło bezpośrednio przez organ administarcji, co rażąco narusza tryb z art. 22 u.z.t.w.n. Stanowisko to pozbawione zostało odniesienia do wszystkich przyjętych przez Sąd I instancji kryteriów rażącego naruszenia prawa, na co zwrócono już uwagę powyżej. Nadto jednak, Sąd I instancji wywiódł nieuzasadnione wnioski na podstawie materiału dowodowego sprawy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, braki w materiale archiwalnym sprawy objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności mogą prowadzić do dwóch wniosków. Gdy braki te nie świadczą o naruszeniu jakichś wiążących organy przepisów o archiwizacji dokumentów, wówczas z faktu niekompletności sprawy nie można wyprowadzać tak daleko idących wniosków, które sprowadzają się do uznania, że brak dokumentu potwierdza działanie organu z naruszeniem prawa. Władza publiczna może być obciążona skutkami takiego braku dokumentacji wówczas, gdy niekompletność dokumentacji świadczy o naruszeniu przepisów zobowiązujących organ do utrzymania akt w kompletności do chwili obecnej. Takiej tezy jednak Sąd I instancji nie postawił. W tej sytuacji brak dowodów powinien być oceniony wedle kryterium wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy i ustalone odszkodowanie, czyli przez pryzmat skutków wywołanych decyzją. Z braku dokumentów w aktach archiwalnych w takim przypadku nie należy wyprowadzać jednoznacznego wniosku, że nie zostały one wytworzone, lecz słabszy wniosek, że nie ma aktualnie możliwości zweryfikowania faktu ich wytworzenia. Sam brak dokumentu nie może w takim przypadku stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji dysponował aktami sprawy i z ich uwzględnieniem wydał wyrok, o czym świadczy w szczególności powołanie się na konkretne materiały znajdujące się w aktach administracyjnych. Wskazanym przepisem nie można zakwestionować kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Kwestia, czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej. O naruszeniu art. 144 § 4 p.p.s.a nie świadczy natomiast zawarcie błędnych wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania takie wiążą w przypadku prawomocności wyroku, w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej podlegają zwalczaniu zarzutami naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ograniczone jest do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, a ich zgłaszanie ograniczone jest terminem do złożenia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez uczestniczkę postępowania i skarżących (osoby, które wniosły skargę do Sądu I instancji), negujących zasadność uznania gruntów za objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm., dalej: dekret), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej Ministra nie ma podstaw do weryfikowania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Organy administracji przyjęły, że nieruchomość była objęta działaniem dekretu, a decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w oparciu o art. 53 u.z.t.w.n. Sąd I instancji tego stanowiska nie zanegował, zaś skarżący nie wnieśli własnej skargi kasacyjnej celem podważenia tego stanowiska. Należy też wyjaśnić skarżącym, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 53 u.z.t.w.n. nie miało swej podstawy w decyzjach wywłaszczeniowych wydawanych ewentualnie na podstawie tej ustawy, dlatego okoliczności związane z realizacją celu wywłaszczenia nie miały dla sprawy znaczenia. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. była regulacją, która wprowadziła pierwsze istotne zmiany w statusie prawnym byłych właścicieli gruntów warszawskich. Ustawodawca w drodze tej ustawy rozpoczął proces regulacji zastępczych, które ostatecznie utworzyły autonomiczny zespół norm stanowiących pewien postęp w stosunku do aktów nacjonalizacyjnych. Zmiany te dotyczyły skomunalizowanych dekretem warszawskim gospodarstw rolnych, sadowniczych i warzywniczych oraz domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.z.t.w.n. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, prowadzący wymienione gospodarstwa, którzy po dniu jej wejścia w życie zostali pozbawieni użytkowania, a właściciele domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę takiego domu pozbawieni własności po 5 kwietnia 1958 r., mogli domagać się wypłaty odszkodowania na podstawie przepisów tej ustawy, a więc tak jak za wywłaszczone nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie stało się niezależne od złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu (zob. H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, 2.2. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [w:] H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska: Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013).