Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 524/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 81  c ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) . WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 marca 2023 r. znak: WOB.7722.204.2020.PBRZ w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 września 2020 r. nr 218/2020, znak: PINB.7359.4.2018.1, na podstawie art. 81c ust. 2 i 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt.

1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 75 § 1 i art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zobowiązał M. D. do przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. - ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną budynku gospodarczego oznaczonego numerem porządkowym [...], zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., uwzględniającej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Podał, że ekspertyza techniczna winna zostać wykonana w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. Z.,

a także określił wymagania dla tej ekspertyzy.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu 7 września 2018 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono czynności kontrolne, w czasie których ustalono, że zlokalizowany jest na niej budynek oznaczony numerem porządkowym [...] Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2019 r. ustalono, że na ww. nieruchomości stanowiącej własność M. D. zlokalizowany jest m.in. budynek oznaczony numerem porządkowym [...], 3 kondygnacyjny, częściowo podpiwniczony z nieużytkowym strychem

o całkowitych zewnętrznych wymiarach 7.00 x 7.50 m i wysokości 7.00 m ponad poziomem przyległego terenu. Budynek wykonany w technologii tradycyjnej murowej: fundamenty żelbetowe, ściany konstrukcyjne murowane z pustaków PGS tzw. bielskie, stropy żelbetowe. Całość budynku przekryta jest dwuspadowym, niesymetrycznym dachem; dach z płyty betonowej - stropodach o pokryciu z papy. W poziomie piwnic zlokalizowane są pomieszczenia kotłowni oraz pomieszczenia gospodarcze, w poziomie przyziemia znajduje się korytarz z wejściem głównym do budynku od strony południowej, pomieszczenie wc, łazienka, kuchnia z wydzieloną spiżarnią oraz pokój. W poziomie piętra, do którego dostęp zapewniono schodami zabiegowymi z poziomu przyziemia (po lewej stronie od wejścia głównego) zlokalizowane są 3 pokoje. Budynek wyposażony jest we wszystkie instalacje niezbędne do pełnienia funkcji mieszkalnej tj. instalację elektryczną, wod.-kan., co, gazową. Pomieszczenia budynku wyposażone są w meble, urządzenia, przedmioty codziennego użytku jednoznacznie świadczące o funkcji mieszkalnej przedmiotowego obiektu.

Organ podał, że na przedmiotowym budynku umieszczona jest tabliczka

z numerem porządkowym [...], podczas gdy z rejestru gruntów i budynków oraz kartoteki budynków wynika, że przedmiotowy budynek oznaczony został numerem [...], rodzaj wg KŚT - budynki mieszkalne.

Obecny podczas kontroli właściciel nieruchomości oświadczył, że nie zachowały się żadne dokumenty związane z realizacją przedmiotowego obiektu, ale to Gmina nadała numer porządkowy [...]. Dodał, że aktualnie budynek jest wykorzystywany jako gospodarczy, w poziomie piwnic w celach magazynowych,

w poziomie przyziemia wykorzystywany jako zaplecze socjalne, w poziomie piętra jako pomieszczenia magazynowe. W poziomie piętra przechowywane są meble, kosiarki ogrodowe. Pomieszczenia w poziomie piętra bywają wykorzystywane np. do przenocowania okazjonalnie podczas pobytów na działce (w weekendy), dlatego znajdują się w nich przedmioty użytkowe oraz zmagazynowane stare meble. Przyłącz gazowy do budynku został wykonany w latach 90-tych XX w.

Właściciel nieruchomości nie przedstawił żadnych dokumentów związanych

z realizacją przedmiotowego budynku, jak również dokumentów związanych

z dokonaną zmianą sposobu użytkowania obiektu, w którym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny.

Organ podał, że co prawda brak jest dokumentów potwierdzających dokładnie datę wzniesienia przedmiotowego obiektu, ale na podstawie analizy zebranych informacji i dokumentów organ ustalił, iż wg stanu przedstawionego na planie realizacyjnym budynku gospodarczego (usytuowanego bezpośrednio przy zachodniej ścianie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania) stanowiącym załącznik do decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 21 sierpnia 1992 r. znak: Ar [...], wydanej przez Burmistrza Miasta K. Z., na rzecz M. D., przedmiotowy budynek był uwidoczniony jako istniejący budynek gospodarczy murowany. Można więc uznać, że doszło do jego powstania przed 1995 r., a więc przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r.

Organ wyjaśnił, że przepisy uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie nakładały na inwestorów obowiązku przechowywania dokumentacji technicznej budynku. Obowiązek taki został wprowadzony dopiero na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ponadto organy wydające pozwolenie na budowę były obligowane do przechowywania dokumentów związanych z realizacją obiektów budowlanych wyłącznie przez okres 5 lat. Wobec powyższego sam fakt, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokumentacji technicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Za pismem z dnia 27 września 2018 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] położonej w miejscowości P..

Wskazano, że krąg stron postępowania został ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. oraz informacji z rejestru gruntów udostępnionych przez Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w W..

Organ ustalił, że organy nie przyjmowały zgłoszenia, ani też nie udzielały pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Jednocześnie na podstawie oświadczenia właściciela złożonego w trakcie oględzin w dniu 10 kwietnia 2019 r. ustalono, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1992 r. Właściciel nieruchomości oświadczył bowiem, że pozwolenie na budowę było udzielone na budynek o funkcji gospodarczo-handlowej, w tej funkcji jest użytkowany od daty odbioru do użytkowania w 1992 r. Dodał, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym, zdaniem organu wobec stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na dokonaniu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, uwzględniającej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. zobligowany jest przeprowadzić postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Organ ustalił, że dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w dacie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Niemniej ze względu na treść art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 31 mają 2004 r.) przepisu art. 71 a nie stosuje się, a w takich przypadkach stosować należy przepisy dotychczasowe. Przepis art. 71 ust. 3 w dotychczasowym brzmieniu, czyli obowiązującym do 31 maja 2004 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, właściwy organ nadzoru budowlanego stosuje odpowiednio przepisy art. 50, 51 i art. 57 ust. 7.

Organ ustalił nadto, że na terenie miejscowości P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi P. zatwierdzony uchwałą Nr XXI/172/2005 z dnia 17 lutego 2005 r. Rady Miejskiej

w K. Z.. Działka nr [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem RM.60 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny - zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, KDZ.L- tereny dróg publicznych klasy Z, KDW.35 - tereny dróg wewnętrznych.

Ponieważ jednak samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, mogła spowodować zmianę warunków pożarowych, zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, a także układ i wielkość obciążeń, w ocenie organu koniecznym było opracowanie stosownej ekspertyzy technicznej, która po uwzględnieniu aktualnego stanu technicznego obiektu wykaże czy istnieje możliwość użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny lub też możliwość takiego użytkowania po wykonaniu ewentualnych robót naprawczych. Przedmiotowy obiekt nie posiada żadnej dokumentacji technicznej, dlatego też organ zobowiązał właściciela do opracowania inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, która będzie stanowić dokumentację techniczną przedmiotowego obiektu.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. D., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 81c ust 2 i 3 pr. bud. w zw. z art. 80 ust 2 pkt 1 pr. bud. i art. 83 ust 1 pr. bud. poprzez wydanie postanowienia o zobowiązaniu Strony do przedstawienia,

w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. - ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną budynku gospodarczego oznaczonego numerem porządkowym [...], zlokalizowanego na działce o nr [...], położonej w miejscowości P., uwzględniającej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, mimo że przepis ten nie ma zastosowania dla wydania takiej treści postanowienia, a nadto organ w sprawie nie ustalił w sposób jednoznaczny, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku;

- 28 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania,

- art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez przerzucenie na stronę obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie administracyjnej prowadzonej przez organ z urzędu, a w konsekwencji przerzucenia na stronę kosztów sporządzenia ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją architektoniczno-budowlaną;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak również niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych opisanych

w uzasadnieniu postanowienia, w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów

Postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r.nr 185/2023, znak: WOB.7722.204.2020.PBRZ, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na właścicieli: 1. A. D., 2. K. D., 3. S. D., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczna - budowlaną budynku gospodarczego oznaczonego numerem porządkowym [...], zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości P., uwzględniającej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.

Organ wyjaśnił, że ekspertyza techniczna winna zostać wykonana

w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dla Gminy K. Z. oraz winna w szczególności zawierać:

- dane ogólne;

- opis i rysunek określający usytuowanie budynku w stosunku do granic działki nr [...] i innych obiektów budowlanych istniejących zlokalizowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach;

- zwięzły opis techniczny przedmiotu opracowania określający rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

- określenie stanu technicznego w zakresie przepisów przeciwpożarowych w budynku po dokonanej zmianie sposobu użytkowania, z uwzględnieniem oceny wszystkich instalacji wykonanych w budynku;

- wnioski uwzględniające zakres ewentualnych zmian mających na celu doprowadzenie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem oraz sposób ich technicznego rozwiązania.

Ekspertyza winna być oparta na już opracowanej inwentaryzacji architektonicznej rzutów wszystkich kondygnacji budynku, rysunkach wszystkich elewacji budynku, znajdującej się w aktach niniejszej sprawy z października 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia organu pierwszej instancji, które uznał za własne. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r.

W trakcie postępowania zażaleniowego organ ustalił, że po wydaniu skarżonego postanowienia zobowiązany M. D. zmarł. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, aktualnymi właścicielami działki nr [...] są: A. D., K. D. i S. D.. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 9 k.p.a., pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., zawiadomiono ww. osoby o toczącym się postępowaniu zażaleniowym oraz o przysługującym im statusie strony. Jednocześnie na podstawie art. 10 k.p.a. zawiadomiono o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ podał, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek gospodarczy. Jedynym dokumentem potwierdzającym istnienie na działce nr [...] budynku gospodarczego jest Plan realizacyjny stanowiący część dokumentacji technicznej na podstawie, której Burmistrz Miasta w K. Z. decyzją z dnia 21 sierpnia 1992 r., zatwierdził plan realizacyjny działki nr [...] i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg. projektu indywidualnego o pow. zabudowy 30,0 m2 i pow. użytkowej 21,84 m2. (vide: k. 29 - 34 akt PINB znak: PINB.0910.35.2018.1). Charakter spornego budynku został oznaczony w Planie realizacyjnym numerem 2 - Istn. budynek gospodarczy murowany. Materiał dowodowy wskazuje, że przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynek zaczął być użytkowany, co potwierdza sam skarżący cyt. "nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i w tej funkcji jest użytkowany od daty odbioru do użytkowania w 1992 r." Sporny budynek od 1992 r. użytkowany jest więc jako mieszkalny. Dokumentacja sporządzona podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 2019 r. potwierdza, że w pomieszczeniach pokojów, łazienki i kuchni, w dniu oględzin znajdowały się przedmioty, które standardowo należą do wyposażenia budynku mieszkalnego i związane są z jego użytkowaniem, takie jak sprzęt AGD, meble, kwiaty, firanki itp. Nadto, wyposażenie budynku uwidocznione na zdjęciach, rozmieszczone jest w poszczególnych pomieszczeniach, zgodnie z ich przeznaczaniem i wbrew twierdzeniom skarżącego wskazuje na ich codzienne użytkowanie jak np. meble kuchenne, kuchenka, czajnik, oraz naczynia. Trudno przyjąć za wiarygodne, aby tego typu przedmioty użytku codziennego czy też kwiaty były umieszczane w obiekcie gospodarczym wyłącznie po to, aby zalegać tam do okazjonalnego wykorzystywania w okresie przebywania na działce, na co wskazuje skarżący. W świetle powyższego, stanowisko skarżącego, iż nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 44). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia

z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu. 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro w niniejszej sprawie przyjęto, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu mogła spowodować zmianę warunków pożarowych, zmianę warunków higieniczno -sanitarnych, a także układ

i wielkość obciążeń, niezbędne jest wykonanie określonej ekspertyzy technicznej. Zatem zaistniały podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku jej przedłożenia na podst. art. 81c ust. 2 Pr.bud z 94 r.

Niezalenie od powyższego organ wskazał, że wobec niemożliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 50 ust. 3 Pr. bud. organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud.

Z tego przepisu wynika, że organ może nałożyć na stronę określone zobowiązanie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych istnieją również, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa prawna do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 48, 49, 50, 51, 66 Pr. bud.

Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego z uwagi na dokonaną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Samowolnie wykonane w tym zakresie roboty budowlane, prowadzone były z naruszeniem przepisów budowlanych. Budynek został wykonany jako budynek gospodarczy, a zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, oznacza konieczność zapewnienia spełniania innych wymogów technicznych, bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń, niż w przypadku budynku gospodarczego. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 umożliwi przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr. bud.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ podał, że ekspertyza techniczna dotyczyć ma budynku gospodarczego o samowolnie zmienionym sposobie użytkowania na budynek mieszkalny, stąd organ I instancji uznał, że niezbędne jest posiadanie wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Poza oględzinami rzeczywistego stanu technicznego obiektu, organ nie był w stanie określić rzeczywistego stanu technicznego obiektu, zwłaszcza, że właściciel budynku nie posiada żadnej dokumentacji technicznej obiektu.

Jeśli chodzi o zarzut naruszeni art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w chwili wszczęcia postępowania M. D. był jedynym właścicielem działki nr [...] zabudowanej spornym budynkiem i okoliczność ta nie była negowana w trakcie postępowania. Jednocześnie poza podniesieniem zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. odwołujący się nie wskazał, kto w jego ocenie został pominięty jako zobowiązany zaskarżonym postanowieniem. Z kolei zgodnie z ust. 1 art. 81c Prawa budowlanego wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z brzmienia ust. 1 wynika, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. W sprawie nie ulega wątpliwości, że M. D. inwestor i właściciel budynku gospodarczego dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku na mieszkalny.

Organ wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika, że organ I instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy, zaś odwołujący się uczestniczył w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia tak osobiście jak i przez ustanowionego pełnomocnika. Rację ma co do tego, iż organ ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Obowiązku tego nie można rozciągać jednak na kwestię wydania postanowienia dowodowego, które nie kończy postępowania w sprawie, a takim postanowieniem jest postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak postanowienie z art. 50 ust. 3 i art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1260/17, z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2516/15).

Nadto organ wyjaśnił, że M. D. zmarł po wydaniu zaskarżonego postanowienia (k. 43 akt MWINB). W ramach podjętych czynności ustalono następców prawnych zmarłego, którzy w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia są aktualnymi właścicielami działki nr [...]. Spadkobiercy zmarłego nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie zostało im też doręczone zaskarżone postanowienie, dlatego dnia 22 grudnia 2022 r. organ odwoławczy zawiadomił ww. osoby o przyznaniu im statusu strony i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniu się co do zebranych dowodów.

W odpowiedzi na powyższe S. D. złożył do protokołu oświadczenie, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. D., powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Nadto zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 16 w zw. z art. 136, w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania zmierzającego do uzupełnienia dowodów, w sytuacji gdy zakres uzupełniającego postępowania dowodowego wykraczał poza ramy określone w art. 136 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie tylko badał treść postanowienia organu I instancji, ale również zlecił wykonanie szeregu czynności dowodowych temu organowi poza zakres wynikający z art. 136 k.p.a., co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący dodał, że nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a M. D. zmarł 21 kwietnia 2021 r. Dlatego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.

z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, która w ocenie organów nadzoru budowlanego nastąpiła samowolnie. Aktualnie sytuację usuwania skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania reguluje art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2023 poz. 682, dalej: P.b.). Przepis ten został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej przepisu art. 71a P.b. nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia, dokonanego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej co miało miejsce 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny istniejącego na działce nr [...] w P. , a zmiana ta nastąpiła w 1992 r. W ocenie Sądu ustalenia te należało podzielić.

W szczególności Sąd w pełni podziela argumentację organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którą istniejące w budynku instalacje, wyposażenie lokali (np. meble kuchenne, kuchenka, czajnik, inne naczynia), opatrzenie budynku numerem porządkowym wskazują łącznie na użytkowanie budynku jako budynku mieszkalnego. Tym samym nie przekonała Sądu argumentacja strony skarżącej, która wskazywała na to, że ani on, ani inne osoby nie są zameldowani w budynku, nie zamieszkują w nim na stałe, a nocuje się tam jedynie okazjonalnie, jak też że pomieszczenia wykorzystuje się w celach gospodarczych oraz na magazynowanie i przechowywanie przedmiotów. Zdaniem Sądu, ujawniony w zgromadzonym materiale dowodowym stan obiektu, zwłaszcza według opisu zawartego w protokole z 10 kwietnia 2019 r. (k. 47-48 akt adm.), posiadającego kuchnię i pokoje mieszkalne, pozwalającego na potencjalne w nim zamieszkiwanie, wystarcza do przypisania mu funkcji mieszkalnej.

Za przekonujące Sąd uznał również ustalenia co do przybliżonej daty zmiany sposobu użytkowania. Słusznie przyjęto na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że po wybudowaniu w 1992 r. budynek gospodarczy przystosowano do funkcji mieszkalnej. Mogą na to wskazywać wyjaśnienia inwestora M. D. złożone 10 kwietnia 2019 r., z których wynika, że budynek był użytkowany tak samo od 1992 r. Inwestor twierdził wówczas wprawdzie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania z gospodarczego na mieszkalny, lecz kwestia ta – jak wskazano wyżej – została słusznie odmiennie oceniona przez organy administracji.

Dalej idąc należało stwierdzić, że ustalenie, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1992 r., a więc przed datą 31 maja 2004 r., uzasadniało zastosowanie przez organy administracji przepisów regulujących usuwanie skutków samowoli budowlanej, obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W związku z tym konieczne było wykazania, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania w istocie była samowolna.

Również w tym zakresie ustalenia organów nie budzą wątpliwości. Prawidłowo przyjęto bowiem, że zgodnie z art. 71 ust. 1 P.b. (w brzmieniu przed 31 maja 2004 r.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia na budowę. W postępowaniu ustalono, że inwestor dysponował jedynie pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego, nie zaś pozwoleniem na zmianę sposobu jego użytkowania, której to zmianie zresztą inwestor, a następnie skarżący konsekwentnie zaprzeczali.

Z kolei, zgodnie z art. 71 ust. 3 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia przepisy art. 50, 51, 51 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W ramach tego postępowania mogło być wydane sporne postanowienie.

Przechodząc już do sedna sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podmiotami, na które obowiązek powyższy może być nałożony, to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 P.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie powyższego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Nadto organ ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego wykazały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu budowlanego. Jak argumentowano, przedmiotowy budynek został wykonany jako budynek gospodarczy, nie przeznaczony do zamieszkania przez ludzi. W związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania konieczna jest wnikliwa ocena, czy spełnione zostały wymagania techniczne, wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, układ i wielkość obciążeń adekwatne dla budynku mieszkalnego.

Sąd uznaje za uzasadnione stanowisko organów, zgodnie z którym stwierdzonych wątpliwości nie mógł usunąć sam organ nadzoru budowlanego, jako że konieczne jest w tym przypadku dokonanie oceny elementów budynku przez osobę posiadającą znajomość odpowiednich technologii i doświadczenia w ich praktycznym zastosowaniu, a przede wszystkim która posiada uprawnienia w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej, wykonującą samodzielną funkcję w budownictwie. Pracownicy organu nadzoru budowlanego, wykonując zadania w zakresie obowiązków służbowych, nie wykonują samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Nadto środki dowodowe dostępne organowi nadzoru budowlanego nie obejmują sporządzania przez pracowników organu opracowań i ekspertyz technicznych (por. II SA/Po 172/16).

Ponadto, w ocenie Sądu, wystarczająco precyzyjnie sformułowano zakres nałożonego obowiązku, jak też właściwie określono podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku, tj. aktualnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w P. , będących spadkobiercami zmarłego M. D.. Wszystko to pozwala przyjąć, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały normy prawa materialnego opisane powyżej.

Sąd nie dopatrzył się również istotnych naruszeń prawa procesowego. Organy przeprowadziły w należytym zakresie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), ani też zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). W świetle przedstawionych wyżej rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia ekspertyzy dotyczącej przedmiotowego budynku, służący wyjaśnieniu okoliczności mających finalnie umożliwić zalegalizowanie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz związanej z nim normy określonej w art. 136 § 1 k.p.a., która umożliwia organowi odwoławczemu prowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (odpowiednio – postanowienie). W ocenie Sądu przeprowadzone przez organ II instancji czynności, zmierzające przede wszystkim do ustalenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości i kręgu stron, w żaden sposób nie naruszały wskazanej zasady. Podkreślić warto, że przywołane regulacje, łącznie z art. 138 § 2 k.p.a. wskazują na wyjątkowość decyzji (postanowienia) kasacyjnego. W konsekwencji nie mogą być odczytywane jako zakazujące prowadzenia organowi II instancji czynności dowodowych i wydawania rozstrzygnięć reformujących (zmieniających) rozstrzygnięcia organu I instancji.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.