Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 498/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2a, art. 15 ust. 2i, art. 15 ust. 2h, art. 15 ust. 2f
journal: Dz.U. 2023 poz 571
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j.)
article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdynia z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 6489/23/VIII/R w przedmiocie przyznania dotacji na realizację zadania publicznego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "A." z siedzibą w G. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydent Miasta Gdyni z dnia 20 czerwca 2023 r. nr 6489/23/VIII/R rozstrzygające otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2023-2025.

Zaskarżonemu zarządzeniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 8 ust 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775), powoływana dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 15 ust 2d ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 571), powoływanej dalej także jako "ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r." lub "ustawa", poprzez prowadzenie otwartego konkursu ofert z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności bez kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania obywateli przejawiające się w tym, iż komisja konkursowa opiniująca złożone oferty powołana została z naruszeniem przepisów prawa;

2) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 15 ust 2i ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia wyboru oferty Stowarzyszenia B., a tym samym powodów odrzucenia oferty Stowarzyszenia A.;

3) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 13 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez brak opublikowania zarządzenia wprowadzającego Kartę oceny w dniu ogłoszenia konkursu, mimo, iż odwołanie do zasad zawartych w Karcie oceny oferty były zawarte w samym ogłoszeniu o konkursie, co uniemożliwiało zweryfikowanie tych kryteriów i zasad wcześniej;

4) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. poprzez przyznanie komisji konkursowej uprawnień wykraczających poza uprawnienia wynikające z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, tj. poprzez przyznanie uprawnienia do oceny złożonych ofert i (pośrednio) wyboru oferty, które to kompetencje ustawowo posiada jedynie organ administracji publicznej;

5) art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. 15 ust 2f ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. poprzez brak rozpoznania wniosku strony skarżącej o wyłączenie członków komisji, jak również brak wyłączenia z komisji konkursowej członków, którzy podlegali wyłączenia z mocy ustawy, tj. A. B. i C. D.;

6) art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art 15 ust 2f w zw. z art. 15 ust. 2d w zw. z art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. poprzez wadliwy i sprzeczny z ustawą sposób powołania członków komisji konkursowej opiniującej oferty w konkursie, w ten sposób, iż komisję powołał Prezydent Miasta Gdynia wskazując przedstawicieli organizacji pozarządowych spośród członków Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego aktualnej i poprzedniej kadencji, zamiast powoływania osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy.

Wskazując na powyższe uchybienia, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarządzeniem nr 6299/23/VIII/R Prezydent Miasta Gdyni w dniu 25 kwietnia 2023 r. ogłosił otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2023-2025. Zgodnie z załącznikiem do tego zarządzenia (punkt VII) wybór oferty jest dokonywany w trybie przewidzianym dla otwartego konkursu ofert przeprowadzonego na podstawie przepisów ustawy oraz Programu Rocznego współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi.

Tymczasem w aktualnie obowiązującym programie współpracy uchwalonym uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XLVII/1452/22 z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi nie uwzględniono "wyboru oferty w trybie przewidzianym dla otwartego konkursu ofert". Jedyne w tym zakresie zapisy programu współpracy dotyczące wyboru oferty brzmią:

§ 7.1. W postępowaniach o powierzenie lub wsparcie realizacji zadania publicznego Prezydent Miasta Gdyni powołuje komisję konkursową składającą się w równej liczbie z przedstawicieli Prezydenta Miasta Gdyni oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych.

2. Prezydent Miasta Gdyni wskazuje przedstawicieli organizacji pozarządowych, o których mowa w ust. 1 spośród członków Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego aktualnej lub poprzedniej kadencji, przy czym przynajmniej jeden członek Komisji konkursowej pochodzić musi z Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego aktualnej kadencji.

3. W skład powoływanej przez Prezydenta Miasta Gdyni Komisji konkursowej wchodzi od czterech do ośmiu osób, przy czym w skład Komisji konkursowej, powoływanej do zaopiniowania ofert złożonych w konkretnym konkursie, powołuje się ze strony podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego w pierwszej kolejności osoby reprezentujące obszary działania zbieżne z zakresem merytorycznym ogłoszonego konkursu.

4. Wykaz organizacji, którym zlecono realizację zadań publicznych, lista tych zadań w danym roku oraz kwot dotacji przyznanych na ich realizację, będą publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Gdyni.

Natomiast art. 15 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. określa wprost, że:

2a. Organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową to celu opiniowania złożonych ofert.

2b. W skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki.

2c. W skład komisji konkursowej powołanej przez organ administracji rządowej wchodzą przedstawiciele tego organu.

2d. W skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wywiodła, że zapis Programu ograniczający wybór członków komisji powoływanych spośród osób wskazanych przez organizacje pozarządowe (jak mowa w ustawie) do członków Rady Działalności Pożytku Publicznego jest wadliwy i sprzeczny z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. oraz nobilituje organizuje i te same osoby, które od lat uczestniczą w składzie przedmiotowej Rady. Strona skarżąca zaakcentowała, że wyraziła swoje wątpliwości w tym zakresie w czasie konsultacji przeprowadzonych przed uchwaleniem Programu, jednak nie wzięto ich pod uwagę i błędu nie wyeliminowano.

Zatem, zdaniem strony skarżącej, dla stwierdzenia ważności przeprowadzonego konkursu obowiązuje tryb wyboru komisji konkursowej i kryteria opisane w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Pomimo tego, w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert widnieje informacja, że przy ocenie oferty będą brane pod uwagę nie tylko "kryteria oceny ustawowej" (punkt VII ust. 3 ppkt 1 Załącznika) ale także "kryteria oceny dodatkowej" (punkt VII ust. 3 ppkt 2 Załącznika), których nie przewiduje ustawa, a które w dodatku polegają na subiektywnej ocenie osób opiniujących ofertę, dla których nie przedstawiono żadnych mierników tego kryterium dodatkowego, oraz przewidując możliwość uzyskania do 15 punktów na 100 możliwych np. za ocenę doświadczenia oferenta, choć już w kryteriach ustawowych istnieje możliwość przydzielenia do 5 punktów za ocenę realizacji zadań publicznych w przeszłości. Taka konstrukcja trybu i kryteriów oceny ofert nie jest oparta na żadnej podstawie prawnej i pozwala na przydzieleniu w oparciu o subiektywne kryteria aż dodatkowego 20 % punktów dla organizacji wykonującej zadanie w przeszłości, co nie zapewnia zasady równego traktowania oferentów. Przywołane w Załączniku zarządzenia o ogłoszeniu konkursu kryteria oceny pokrywają się z Kartą oceny oferty i zasad jej wypełniania, wydanej na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni nr 5962/23/VIII/R z dnia 17 stycznia 2023 r., i są – w ocenie strony skarżącej – sprzeczne z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie tryb i kryteria stosowane przy wyborze ofert powinny być zawarte w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert. Tak więc o tym, jakie kryteria zostaną zastosowane przy wyborze ofert, decyduje organ ogłaszający otwarty konkurs ofert. Art. 15 ust. 1 ustawy wskazuje z kolei ustawowe kryteria, jakimi powinien kierować się organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert. Rada nie może w uchwale programowej zawierać regulacji dotyczących kryteriów, jakie mają być brane pod uwagę przy opiniowaniu czy ocenianiu ofert przez komisję, skoro te wprost uregulowane zostały w ustawie. Szczególnie zastrzeżenie należy zgłosić do owych "kryteriów dodatkowych", których zastosowania ustawa nie przewiduje, a które powodują nieuprawnioną dysproporcję i nierówność w traktowaniu oferentów.

Kolejne zastrzeżenie strona skarżąca zgłosiła w zakresie uprawnień komisji konkursowej. Wskazując, że wprawdzie w zarządzeniu Prezydenta Miasta Gdyni nr 6458/23/VIII/R z dnia 6 czerwca 2023 r. i w zarządzeniu Prezydenta Miasta Gdyni nr 6484/23/VT[I/R z dnia 13 czerwca 2023 r. (zmienionym poprzez zastrzeżenia zgłoszone bezpośrednio do organu przez stronę skarżącą) o powołaniu komisji konkursowej mowa jest o celu jej powołania jako "opiniowania" ofert, to już w tych samych zarządzeniach i załączniku, którym jest Regulamin pracy Komisji "oceniającej", mamy do czynienia z określeniami typu "termin oceny wniosków", "karta oceny oferty", "wyniki oceny" oraz "dokonywanie wyboru zgłoszonych ofert". W związku z tym, wątpliwości budzi to, kto tak naprawdę dokonał w przypadku konkursu wyboru i oceny, a kto jedynie wydał opinię. Z przywołanych dokumentów wynika, iż w sposób nieuprawniony przeniesione zostały kompetencje organu (w tym przypadku Prezydenta) na ciało zasadniczo opiniodawcze, tj. komisję konkursową (w tym przypadku "oceniającą") co stanowi, zdaniem strony skarżącej, kolejne rażące naruszenie prawa, bowiem przyznanie komisji konkursowej uprawnień wykraczających poza opiniowanie złożonych ofert należy ocenić jako istotne naruszenie przepisu art. 5a ust. 4 pkt 11 w związku z art. 15 ust. 2a ustawy. Stanowisko co do charakteru kompetencji komisji konkursowej w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowane (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca

2013 r., sygn. akt III SA/Wr 40/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 124/13). Rola komisji konkursowej polega tylko na opiniowaniu i nie sposób uznać, aby merytoryczna ocena, czy wybór najkorzystniejszej oferty stanowiło takie (wyłącznie) opiniowanie.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z przywołanym wyżej zarządzeniem Prezydenta Miasta Gdyni 6458/23/VIII/R z dnia 6 czerwca 2023 w sprawie powołania komisji konkursowej do konkursu ofert na wsparcie realizacji zadania pod nazwą Prowadzenie Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2023-2025, Prezydent w poczet komisji opiniującej złożone oferty powołał następujące osoby: E. F. "reprezentujący organizację pozarządową", A. B. "reprezentujący organizację pozarządową", C. D. "reprezentująca organizację pozarządową", G. H. "reprezentujący Prezydenta Miasta Gdyni", I. J. "reprezentujący Prezydenta Miasta Gdyni", K. L. "reprezentujący Prezydenta Miasta Gdyni".

Jak wynika z wyżej cytowanych przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d cytowanej ustawy). Do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust 2f cytowanej ustawy). W związku z tym zgodnie z art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Strona skarżąca zgłosiła swojego uwagi organowi, wskazując, iż E. F. "reprezentujący organizuję pozarządową", A. B. "reprezentujący organizuję pozarządową" oraz C. D. "reprezentująca organizację pozarządową" powinni być wyłączeni ze składu komisji konkursowej jako osoby niewskazane przez organizacje pozarządowe. Podstawą tych twierdzeń było przede wszystkim to, iż w zarządzeniu powołującym komisję nie wykazano, że osoby te zostały wskazane przez organizacje pozarządowe, ani nie określono, przez jakie organizacje pozarządowe zostały one do komisji konkursowej wskazane. Zarządzenie nie określa również reprezentantami jakich organizacji pozarządowych są ww. osoby, co uniemożliwia weryfikację, czy nie podlegają wyłączeniu z mocy ustawy. Zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie w komisji konkursowej nie może zasiadać przedstawiciel organizacji, która bierze udział w konkursie, ani urzędnik, który byłby w jakikolwiek sposób związany z taką organizacją pozarządowa. Do wszystkich członków komisji stosuje się zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego mające na celu zapewnienie bezstronności opinii.

Osoby reprezentujące organizacje pozarządowe nie muszą być formalnie ich przedstawicielami, ale musza być przez nie wskazane. Ustawa nie określa w jaki sposób to wskazanie ma się odbyć, dlatego może ono przybrać różne formy jak np. otwarte ogłoszenie lub wskazanie przez radę działalności pożytku publicznego.

Z zarządzenia powołującego skład komisji oceniającej nie wynika, że ww. osoby zostały wskazane przez organizacje pozarządowe, można więc wnioskować, że wskazania ich dokonał Prezydent, a nie organizacje pozarządowe (vide: ww. zastrzeżenia do Programu Rocznego współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi).

Strona skarżąca podkreśliła, że Rada, określając tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych, jest ściśle związana zakresem przepisu kompetencyjnego, co oznacza, że nie może wykraczać poza jego granice, będąc jednocześnie zobowiązana do wyczerpującego uregulowania elementów wskazanych w normie kompetencyjnej. Tryb powoływania komisji, a skład komisji nie są pojęciami tożsamymi i nie ulega wątpliwości, że zawarcie postanowień dotyczących składu komisji konkursowych nie realizuje upoważnienia ustawowego do określenia trybu powoływania tych komisji. Skład komisji został uregulowany w ustawie, uregulowaniu w programie ustawodawca pozostawił natomiast kwestie dotyczące trybu powoływania komisji, tj. wskazanie sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IIOSK 208/14 oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2017r. I OSK 2687/16).

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na to, że członkowie komisji reprezentujących organizacje pozarządowe nie są powołani spośród osób reprezentujących obszary zbieżne z zakresem merytorycznym ogłoszonego konkursu, co stanowi wymóg prawidłowego powołania komisji (jak przewiduje Program współpracy w wyżej cytowanym §7). Z posiadanych przez stronę skarżącą informacji wynika, że powołany w skład komisji E. F. reprezentuje stowarzyszenie związane ze środowiskiem [...] (sport, turystyka, ochrona środowiska) a C. D. reprezentuje stowarzyszenie zajmujące się [...] (zdrowie, niepełnosprawni), zaś stowarzyszenie A. B. działa w obszarze pomocy społecznej, uzależnienia, aktywności zawodowej. Żaden z wyżej wskazanych "reprezentantów organizacji pozarządowych" powołanych do komisji konkursowej jako rzekomo osoba reprezentująca organizację pozarządową i rzekomo wskazana przez organizacje pozarządowe, nie spełnia powyższego zapisu Programu współpracy, gdyż nie reprezentuje obszaru działania zbieżnego z zakresem merytorycznym ogłoszonego konkursu. Strona skarżąca odnotowała, że w Gdyni funkcjonuje kilkaset różnych organizacji pozarządowych. Gdyby choć połowie umożliwić wskazanie swoich kandydatów do komisji konkursowych, nie byłoby problemu w wyborem do komisji odpowiednich osób. Tymczasem wskutek nieuprawnionego ograniczenia w Programie współpracy wyboru członków komisji reprezentujących organizacje pozarządowe do członków Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, istnieje bardzo ograniczone grono osób, które mogą zostać powołane do komisji konkursowych, bowiem spośród 11 jej członków, 3 osoby są członkami Rady nieprzerwanie od 2015 roku, wśród nich E. F. oraz C. D. wskazani przez organ do Komisji konkursowej, zaś 4 osoby są członkami nieprzerwanie od 2018 roku, wśród nich A. B., także członek Komisji konkursowej wskazany przez Prezydenta.

Strona skarżąca dodała, że C. D. i E. F. w przeszłości (2021 i 2022) dwukrotnie byli członkami komisji konkursowej pozytywnie opiniującej stowarzyszenie A. B. – C. w konkursie na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej. Spośród członków komisji reprezentujących Prezydenta, I. J. pozytywnie opiniował Stowarzyszenie C. w 7 konkursach (od 2015 do 2021), a G. H. i K. L. w 6 konkursach. Wszystkie osoby wskazane do Komisji konkursowej opiniowały też pozytywnie oferty składane przez Stowarzyszenie B. w konkursach na prowadzenia Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych poprzednio. Na 4 konkursy, które odbyły się w przeszłości: I J. brał udział we wszystkich 4 konkursach (2015, 2017, 2019, 2021), K. L. w 2 konkursach (2019 i 2021), A. B. w 2 konkursach (2019 i 2021), natomiast E. F., C. D. i G. H. w 1 konkursie (2021).

W przypadku ww. osób zachodzi zatem zarzut braku bezstronności, a ponadto żadna z tych osób nie reprezentuje stowarzyszenia prowadzącego działalność w dziedzinie zbieżnej z zakresem konkursu. Zdaniem strony skarżącej, opisane powyżej wzajemne powiązania i zależności wskazanych do komisji konkursowej osób nie gwarantują zachowania równości i bezstronności przy opiniowaniu ofert złożonych w konkursie.

Na marginesie strona skarżąca wskazała, iż w związku z zastrzeżeniami i uwagami złożonymi przez nią w trakcie trwania konkursu, zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni (6484/23/VHI/R) zmienił skład komisji konkursowej i w miejsce E. F. powołana została M. N., a w miejsce G. H. – O. P. W dalszym ciągu jednak, pozostałe osoby, co do których bezstronności strona skarżąca posiada zastrzeżenia nie zostały wyłączone. Strona skarżąca podniosła przy tym, że organ nie rozpatrzył w sposób prawidłowy jej wniosku o wyłączenie członków komisji (poza zmianą zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej, w którym doszło do zmiany dwóch osób). Zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania.

Na koniec strona skarżąca wskazała, że po ogłoszeniu wyników konkursu wystąpiła, w ustawowym terminie, z wnioskiem o uzasadnienie wyboru oferty Stowarzyszenia B. Organ odpowiadając na wniosek lakonicznie i skrótowo poinformował, iż "złożone w konkursie oferty zaopiniowane zostały przez Komisję konkursową. Opinia powstaje w formie listy rankingowej oraz listy wniosków rekomendowanych do dofinansowania. Listę tworzy się na podstawie wartości punktowych przyznanych poszczególnym ofertom w poszczególnych kryteriach konkursowych. Dofinansowanie dostała oferta, która otrzymała większą liczbę punktów, a tym samym znajdowała się na szczycie listy rankingowej". Informacja ta, zdaniem strony skarżącej, w żaden sposób nie stanowi adekwatnego uzasadnienia wyboru, ani nie powoduje możliwości weryfikacji przeprowadzenia analizy porównawczej, nie zawiera nadto argumentacji z jakiego powodu oferta ta została zaopiniowana (wybrana i oceniona) przez komisję w taki sposób, iż znalazła się "na szczycie listy rankingowej". W ocenie strony skarżącej, tak sformułowane uzasadnienie uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ, powierzając wykonywanie zadania publicznego Stowarzyszeniu B.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą, organ w pierwszej kolejności wskazał, że czynność powołania Komisji konkursowej została dokonana innym aktem niż zaskarżony przez stronę skarżącą – zarządzeniem nr 6458/23/VIII/R Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 6 czerwca 2023 roku w sprawie powołania Komisji konkursowej do konkursu ofert na wsparcie realizacji zadania pod nazwą Prowadzenie Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2023-2025 (zmienionego zarządzeniem nr 6484/23/VIII/R z dnia 13 czerwca 2023 roku). Ponadto powołanie Komisji odbyło się na podstawie uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi, który szczegółowo określa zasady powoływania komisji konkursowych w otwartych konkursach ofert (art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.). Biorąc pod uwagę, że przedmiotem zaskarżenia nie jest ani uchwała Rady Miasta Gdyni w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi, ani też zarządzenie o powołaniu Komisji konkursowej, zarzut ten należy traktować jako bezprzedmiotowy, tj. nieistotny z punktu widzenia przedmiotu skargi.

Niemniej jednak, w ocenie organu, zarzut powołania Komisji Konkursowej z naruszeniem przepisu art. 15 ust. 2d ustawy jest nie tylko bezprzedmiotowy, ale również niezasadny. Strona skarżąca twierdzi, że organ naruszył prawo, ponieważ w skład Komisji powołał osoby powołane do Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego obecnej oraz poprzedniej kadencji, nie zaś osoby wskazane przez organizacje pozarządowe albo podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego (art. 15 ust. 2d ustawy). Kluczowy jednak jest fakt, że osoby powołane do udziału w Komisji Konkursowej w przedmiotowej sprawie zostały wskazane przez organizacje pozarządowe, jak tego wymaga ustawa.

Określenie zasad powoływania powiatowej rady działalności pożytku publicznego, jak i zasady powoływania komisji konkursowych ustawodawca pozostawił organom gminy. Zgodnie z przyjętymi zasadami, określonymi w §16 ust. 7 uchwały nr XXIII/751/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 października 2020 r., każda organizacja pozarządowa działająca na rzecz mieszkańców Gdyni, miała prawo do zgłoszenia swojego kandydata do gminnej rady działalności pożytku publicznego, a zgodnie z § 6 ust. 5 tego samego dokumentu Prezydenta Miasta wskazuje później tych przedstawicieli do udziału w komisjach konkursowych. Organizacje pozarządowe w okresie wyborczym wskazywały więc jednocześnie swoich przedstawicieli do pełnienia obu tych funkcji. Jednocześnie organ wskazał, że art. 15 ust. 2d ustawy nie określa formy i sposobu wskazania, daty wskazania, ani terminu na jaki wskazanie to ma nastąpić. Nie uniemożliwia również jednoczesnego wskazania przez organizacje pozarządowe osób do pełnienia funkcji członka rady działalności pożytku publicznego i kandydata na członka komisji konkursowych.

Zdaniem organu, strona skarżąca kwestionuje udział poszczególnych członków Komisji z uwagi na osobiste i subiektywne przekonania co do ich rzetelności i bezstronności. Strona skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie zaistnienia okoliczności dyskwalifikujących wskazane w skardze osoby z udziału w Komisji konkursowej. Natomiast fakt, że organizacje pozarządowe wskazują po raz kolejny te same osoby do składu Komisji, świadczy o zaufaniu gdyńskiego sektora pozarządowego do tych osób.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. organ wskazał, że treść zawarta w uzasadnieniu wyboru oferty nie ma wpływu na ustalenie praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu konkursowym, które w tym momencie jest już zakończone, zaś treść kryteriów konkursowych była znana stronie skarżącej przez cały okres trwania procedury konkursowej, gdyż kryteria te określone były w ogłoszeniu] konkursowym. Organ stwierdził, że zasada informowania jest stosowana wyłącznie w ramach postępowań unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego, a nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą rzutować na ocenę zgodności z prawem wydawanych decyzji, mogą natomiast wywoływać innego rodzaju skutki, zwłaszcza w sferze odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej. Organ wskazał, że zmiany Karty Oceny Oferty dokonane w dniu 17 stycznia 2023 r., z którymi skarżący, jak twierdzi nie mógł się zapoznać "wcześniej", nie istnieją, gdyż zmianie uległa jedynie podstawa prawna wskazana w zarządzeniu, zaś sam wzór Karty Oceny pozostał bez zmian. Co więcej wzór Karty Oceny pozostaje bez zmian od dnia jej pierwszego przyjęcia, a więc od 6 grudnia 2016 r.

Dodatkowo organ zauważył, że strona skarżąca otrzymała po zakończeniu procedury konkursowej pismo informacyjne wraz z Kartą Oceny Oferty, w której zawarte były wartości punktowe przyznane w ramach każdego kryterium oceny ofert przewidzianego w ogłoszeniu. Organ podzielił opinię Komisji konkursowej w zakresie oceny ofert pod kątem poszczególnych kryteriów o czym napisał jednoznacznie w uzasadnieniu. Nie jest więc prawdą, że strona skarżąca nie otrzymała uzasadnienia dotyczącego motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie konkursu. Motywy te organ zawarł również w uzasadnieniu do zarządzenia przyznającego dotację w przedmiotowym konkursie pisząc: "(...) oceniono możliwość realizacji zadania przez oferenta. Ocenie poddano także kalkulację kosztów realizacji zadania i stwierdzono spójność kosztorysu z szczegółowym opisem zadania, uwzględniono także wysokość środków publicznych przeznaczonych na realizacje zadania. Ofertę złożoną przez Stowarzyszenie B. oceniono pozytywnie, z uwagi na posiadane doświadczenie w realizacji podobnych projektów, a także posiadane zasoby rzeczowe i kadrowe."

Organ wskazał, że podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie miał duże wątpliwości co do możliwości realizacji zadania przez stronę skarżącą z uwagi na fakt, iż reprezentuje ona stowarzyszenie zwykłe, o małej liczbie członków, nieposiadające w zasadzie żadnego doświadczenia na przedmiotowym polu. W ofercie nie zawarła również opisu zasobów kadrowych, które miałyby być wykorzystane przy realizacji zadania. Zgodnie z ogłoszeniem, oferent powinien wykazać, że dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi oraz wiedzą i doświadczeniem niezbędnymi do realizacji zadania. W ofercie, złożonej przez stronę skarżącą stwierdzono zupełny brak spójności opisu poszczególnych działań, harmonogramu oraz kosztorysu działania. Strona skarżąca nie zawarła w ofercie kilku wymaganych ogłoszeniem konkursowym elementów (brak szkoleń z zakresu wolontariatu, brak określenia formy oraz nakładu w zakresie kalendarza pozarządowego). Strona skarżąca zawarła w ofercie bardzo lakoniczne opisy form poszczególnych działań, w związku z czym nie dawała rękojmi właściwej realizacji zadania. Określiła i opisała rezultaty swoich działań jedynie w zakresie 1 działania.

Wypowiadając się w kwestii zarzutu przyznania komisji konkursowej uprawnień wykraczających poza ustawowe kompetencje komisji, tj. poza uprawnienie do opiniowania ofert, organ wskazał, że strona skarżąca zarzut swój wywodzi z własnej, błędnej interpretacji nazewnictwa użytego w Karcie Oceny Oferty oraz w zasadach jej wypełniania, stosując niewłaściwa i niezgodną z prawem oraz intencją autora wykładnię zapisów zarządzenia określającego wzór Karty Oceny Oferty. Oczywistym jest, że Komisja Konkursowa, zgodnie z ustawą jedynie opiniuje oferty złożone w konkursie. Słownictwo użyte w "Karcie" nie może być interpretowane w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Każdorazowo po zaopiniowaniu ofert przez Komisję to Prezydent Miasta Gdyni dokonuje oceny złożonych ofert oraz podejmuje decyzję o przyznaniu dofinansowania i zleceniu realizacji zadania w formie zarządzenia. Treść zarządzenia ustanawiającego kartę oceny ofert nie może być interpretowana w oderwaniu od przepisów ustawy. Ustawa ta zaś przyznaje Komisji konkursowej rolę opiniotwórczą, natomiast organowi przyznaje kompetencję decyzyjną. Z tego też względu, postępowanie konkursowe w przedmiotowej sprawie nie zakończyło się po prostu "oceną" Komisji, a zarządzeniem Prezydenta w sprawie rozstrzygnięcia konkursu. Oczywistym jest, że aby Komisja mogła zaprezentować organowi opinię w sprawie poszczególnych ofert, musi oferty te przeanalizować i ocenić pod kątem ustalonych przez organ kryteriów. Opinia o której mowa a art. 15 ust. 2a ustawy ma oczywiście znaczenie dla organu przy dokonywaniu wyboru oferty, natomiast nie musi być ona przesądzająca. W uzasadnieniu organ stwierdził jednoznacznie, iż "złożone w konkursie oferty zaopiniowane zostały przez Komisję Konkursową". Ustawodawca nie wymaga od organu sporządzania "dokumentu oceny" w jakiejś konkretnej formie. Ocena ta wyraża się w oświadczeniu o wyborze oferty. Jeżeli natomiast oferent zwróci się do organu o uzasadnienie wyboru lub odrzucenia oferty organ w treści uzasadnienia przedstawia powody dokonania rozstrzygnięcia o określonej treści. Nigdy nie doszło, i z oczywistych względów nie może dojść, do sytuacji, aby zadanie zostało zlecone na postawie opinii Komisji konkursowej, nawet jeśli formularz służący do wypracowania opinii Komisji nosi nazwę "ocena".

Organ wyjaśnił, że w gdyńskim modelu współpracy komisje złożone z przedstawicieli organizacji pozarządowych brały udział w procesie przyznawania dotacji na długo przed pojawieniem się komisji konkursowych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Słownictwo użyte w aktualnej Karcie Oceny Oferty wynika z uwarunkowań historycznych i służyło podniesieniu rangi komisji konkursowych, zwiększeniu poczucia sprawczości i podmiotowości komisji konkursowych, które społecznie i z pełnym poświęceniem wykonują swoją pracę. Nie miało jednak żadnego wpływu na zmianę kompetencji komisji, gdyż te interpretowane były w zgodzie z zapisami ustawy. To ustawa przesądza o kompetencjach komisji konkursowych, a nie nazewnictwo użyte w karcie. Nawet gdyby opinia wydana przez komisję była zbyt daleko idąca i wykraczałaby poza jej kompetencje ustawowe, to organ zna prawo i treści płynące od komisji konkursowej zawsze interpretuje jedynie jako opinię. Aby uniknąć jakichkolwiek wątpliwości co do roli Komisji w procesie otwartych konkursów ofert oraz charakteru Karty Oceny Oferty organ postanowił zaktualizować Kartę Oceny i w nowej Karcie Opinii zmodyfikował użyte słownictwo. Powinno to w przyszłości wykluczyć sytuacje, w których oferent mógłby nieprawidłowo interpretować kompetencje Komisji, jak to zaprezentowała strona skarżąca.

Odnosząc się do wskazanego w skardze wniosku o wyłącznie członków komisji organ wskazał, że jeżeli strona skarżąca traktuje swoje wpisy w ofercie jako wniosek o wyłączenie członka komisji to był to wniosek przedwczesny, gdyż w dniu składania przez niego oferty Komisja konkursowa nie została jeszcze powołana. Organ dodał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znają pojęcia wniosku "o niewłączanie do przyszłej komisji", a taki to wniosek sformułowała strona skarżąca w swojej ofercie. Wniosku takiego nie należy traktować jako wniosku o wyłączenie w rozumieniu art. 24-27 k.p.a. Nadto, strona skarżąca w swoim wniosku nie powoływała się na żadną przesłankę określoną w ustawie, a na fakt "podlegania krytyce w publikacjach stowarzyszenia A.", co w praktyce jest bezpodstawnym pomawianiem wielu osób na profilu strony skarżącej na portalu społecznościowym.

W opinii organu, strona skarżąca nie złożyła wniosku o wyłączenie członka komisji, zaś jedynie informowała, że jeśli któraś z pomawianych przez nią osób zostanie do przyszłej komisji powołana, to wniosek taki dopiero złoży – zaś organ chcąc uniknąć przewlekłości postępowania może wskazanych osób do komisji nie powoływać. Strona skarżąca użyła dosłownie stwierdzenia "licząc się z możliwością powołania osób z jej składu poprzedniego bądź aktualnego do komisji oceniającej, zapobiegając przewlekłości przy procedowaniu oceny ofert w konkursie w razie kwestionowania dokonanego wyboru, korzystając z ustawowego uprawnienia do wniesienia przez stronę postępowania wniosku o wyłączenie członka komisji, niniejszym wnosimy, o nie włączanie do jej składu, a w razie powołania o wyłączenie z jej składu następujących osób, które jako podlegające krytyce w publikacjach stowarzyszenia A., i związane ze stowarzyszeniami prowadzącymi w przeszłości GCOP, a także związanymi z osobami decyzyjnymi w kwestii wyboru oferty w otwartym konkursie, nie gwarantują bezstronności" - użyła stwierdzenia "w razie", warunkowała więc swoje działanie w postaci złożenia wniosku, którego w ostateczności nie złożyła. Organ zaś uznał, że sam fakt pomawiania tych osób w publikacjach umieszczanych w Internecie przez stronę skarżącą nie stanowi przesłanki do wyłączenia.

Organ dodatkowo wskazał, analizując umieszczone przez stronę skarżącą w ofercie zastrzeżenia dotyczące członków komisji, że wbrew temu, co pisze w skardze strona skarżąca, nie wspomniała ona w swoich zastrzeżeniach o A. B., czy C. D. Z osób reprezentujących organizacje pozarządowe, powołanych ostatecznie do komisji konkursowej, strona skarżąca wymieniła jedynie E. F. - który zresztą został na swoją prośbę z komisji wyłączony. Oczywiście w obu zarządzeniach powołującym i zmieniającym komisję konkursową, wbrew temu co pisze strona skarżąca, są to reprezentanci organizacji pozarządowych. Strona skarżąca podnosząc, że przedstawiciele organizacji pozarządowych nie reprezentują zakresu działania zbieżnego z tematem konkursu, a tacy przedstawiciele winni być w pierwszej kolejności do komisji powoływani – nie wzięła pod uwagę prostego faktu, braku takich przedstawicieli organizacji pozarządowych. Poza tym, zgodnie z zasadami do komisji nie muszą być powoływane jedynie osoby działające w zakresie zgodnym z zakresem konkursu - takie osoby mają jedynie pierwszeństwo przed pozostałymi osobami.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę skarżącą faktu kilkukrotnego działania w komisjach konkursowych tych samych osób, organ wskazał, że w jego opinii, wskazywanie tych samych osób do rady pożytku publicznego oraz do komisji konkursowych jest zjawiskiem pozytywnym, gdyż nie tylko świadczy o zaufaniu sektora do danych osób, ale też wiąże się z rosnącym doświadczeniem tych osób. Nie jest to również okoliczność, która zgodnie z k.p.a. stanowi podstawę do wyłączenia członka komisji konkursowej.

W piśmie procesowym, stanowiąc replikę na odpowiedź na skargę organu, strona skarżąca wskazała, że od lat otwarte konkursy ofert przeprowadzane przez organ są wadliwe na wielu płaszczyznach. Niemal co kadencję w sposób wadliwy organ uchwala roczny Programu Współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi, który zawiera wiele błędów i sprzeczności oraz niezgodności zapisów z obowiązującymi przepisami. Kolejno Program taki stanowi jeden z elementów do dalszego procedowania w zakresie otwartego konkursu ofert, co powoduje, iż cały konkurs w takim przypadku obarczony jest sankcją nieważności. Dla przykładu, Komisja konkursowa opiniująca oferty powinna zostać powołana w trybie, przewidzianym przez Program współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jak stanowi art. 5a ust 4 pkt 11 ustawy "Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 działalność pożytku publicznego, organizacje pozarządowe, wyłączenie stosowania przepisów ustawy ust. 3 zawiera w szczególności tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.". Tymczasem w załączonym do odpowiedzi na skargę Programie próżno szukać realizacji tego obowiązku.

Nawiązując do kwestii kompetencji oceny (zamiast opiniowania) przyznanych przez organ Komisji konkursowej, strona skarżąca wskazała, że z Protokołu Komisji konkursowej załączonego do odpowiedzi na skargę (punkt 3) wynika, że Komisja nie tylko opiniowała złożone oferty, ale też dokonała ich merytorycznej oceny oraz wyboru. Protokół Komisji Konkursowej określa wprost, iż "Ocena merytoryczna ofert dokonana przez członków Komisji Oceniającej odbyła się w dniach 13-14 czerwca 2023". Nadto, zgodnie z punktem 6 Protokołu to Komisja konkursowa stworzyła ranking ofert z propozycją rozstrzygnięcia konkursu, nie mówiąc już o tym, iż z "opinii" Komisji konkursowej wprost wynika, iż dokonała ona wyboru oferty rekomendowanej do dofinansowania, wskazując na organizację B. Jest to poważne uchybienie, które w ocenie strony skarżącej, powoduje nieważność rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że do oceny ofert zostały zastosowane kryteria pozaustawowe, które miały na celu promowanie dotychczasowych organizacji, powodując pogwałcenie zasady konkurencyjności i równości podmiotów biorących udział w otwartym konkursie ofert. W opinii organu art. 15 ust 1 ustawy stanowi otwarty katalog kryteriów oceny ofert. Tymczasem treść cytowanego przepisu nie zawiera określenia "w szczególności", które powodowałoby, iż można byłoby uznać, iż rzeczywiście wypunktowane w przepisie kryteria są minimum wymogów. W ocenie strony skarżącej, konstrukcja przepisu wskazuje, iż jest to zamknięty katalog kryteriów oceny, a zatem zastosowanie innych, pozaustawowych kryteriów było działaniem nieuprawnionym i powodującym, iż organ przekroczył swoje uprawnienia.

Zdaniem strony skarżącej dodatkowe kryterium w postaci "Oceny doświadczenia oferenta przy wykorzystaniu opisu dotychczasowej działalności oferenta na rzecz gdyńskiego sektora obywatelskiego w okresie wskazanym w punkcie IV.7" jest kryterium dyskryminującym w stosunku do wszystkich innych, jakichkolwiek oferentów przystępujących do konkursu, które nadto, w ocenie strony skarżącego, z góry uprzywilejowywało dotychczasową organizację. Wynika to z faktu, iż punkt IV.7 ogłoszenia o otwartym konkursie ofert określa "Oferent musi wykazać, że dysponuje zasobami rzeczowymi i kadrowymi oraz wiedzą i doświadczeniem niezbędnymi do realizacji zadania zgodnie ze złożoną ofertą oraz opisać jakie działania na rzecz gdyńskiego sektora obywatelskiego prowadził ciągu trzech lat poprzedzających ogłoszeniu niniejszego konkursu". Zapisy te powodują, iż każda inna organizacja przystępująca do konkursu jest na wstępie w gorszej pozycji od Stowarzyszenia B., które współpracowało w poprzednim okresie 3-letnim w zakresie prowadzenia Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych. Strona skarżąca zaznaczyła, iż właśnie to dodatkowe kryterium stało się m.in. główną podstawą wyboru oferty Stowarzyszenia B. (uzasadnienie zarządzenia przyznającego dotację w przedmiotowym konkursie). Zarzut wobec strony skarżącej, iż nie posiada ona żadnego doświadczenia, przy założeniu jednocześnie, iż organ kształtując kryteria oceny w oparciu właśnie o doświadczenie powoduje, że strona skarżąca nie ma realnie żadnej możliwości takiego doświadczenia zdobyć, by kiedykolwiek spełnić te kryteria.

Strona skarżąca dodała, iż nagminnym przy organizacji otwartych konkursów ofert jest powoływanie członków Komisji konkursowych tylko spośród osób zasiadających w Radzie Działalności Pożytku Publicznego, zamiast spośród osób faktycznie wskazanych przez organizacje pozarządowe. Strona skarżąca zaznaczyła, że A. B., który obecnie reprezentuje Stowarzyszenie C., w latach 2015-2017 wspólnie ze Stowarzyszeniem B., prowadził Gdyńskie Centrum Organizacji Pozarządowych. Następnie oba Stowarzyszenia podzieliły się polem działania i obecnie Stowarzyszenie C. regularnie wygrywa konkursy na prowadzenie nieodpłatnej pomocy prawnej. Śledząc składy Komisji konkursowych obydwu otwartych konkursów można zauważyć, iż w konkursie, w którym startowało Stowarzyszenie C. członkiem Komisji konkursowej był R. S. (ze Stowarzyszenia B.), zaś w Komisji konkursowej w niniejszym konkursie członkiem komisji był A. B. Powiązania obydwu Stowarzyszeń są znaczące. Oba Stowarzyszenia prowadzą ścisłą współpracę, dlatego, w ocenie skarżącej, zarzut bezstronności członka Komisji konkursowej w niniejszej sprawie jest znaczący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany był pogląd, że ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również nie zawiera przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2023 r. III SA/Gl 113/23). Na tej podstawie sądy administracyjne stały na stanowisku, że czynności czy też akty organów administracji publicznej wydawane w toku procedury konkursowej prowadzonej w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w tym rozstrzygające o wyniku otwartego konkursu, nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 2022/11).

Kwestia interpretacji zakresu normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego co do jego zgodności z Konstytucją. W wyniku dokonanej oceny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł (w pkt 1 wyroku), że "art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał m.in., że " (...) Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96 oraz wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). (...) Zasadniczo przyjmuje się, że akt lub czynność z zakresu administracji, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych; ustawodawca dokonał bowiem ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (...) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (...)". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert.

W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że " (...) postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu.

Jak stanowi art. 190 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z cytowany wyrokiem, wymieniony wyżej przepis utracił moc w zakresie, w jakim jest rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20 opublikowano z dniem 21 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 2299).

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie konkursowe ma charakter administracyjnoprawny, a podjęte w nim zaskarżone zarządzenie jako rozstrzygnięcie ustalające wynik konkursu ma walor jednostronnego, władczego aktu stosowania prawa, który podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, a skarżący, jako uczestnik postępowania konkursowego, którego uprawnień dotyczy przedmiotowy akt, miał interes prawny w jej wniesieniu.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji gdy orzecznictwo sądów administracyjnych kwestionowało możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, wydanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie było organu kontrolującego prawidłowość rozstrzygnięcia konkursu. Stan ten zmienił się po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności unormowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a z Konstytucją w tym zakresie. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej skutkuje koniecznością interpretowania przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie postępowania konkursowego z uwzględnieniem możliwości i celu kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert przez sąd administracyjny. Wprowadza to, w ocenie Sądu, nowe standardy w zakresie uzasadniania aktu rozstrzygającego konkurs.

Zaskarżone zarządzenie stanowi władczą formę realizacji przez organ jego kompetencji i to z jego uzasadnienia zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru oferty. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Treść przedmiotowego aktu jest adresowana do oferentów. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządności, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2023 r. III SA/Gl 113/23).

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi w art. 15, że

1. Organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:

1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;

3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;

4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;

5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;

6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

2. Przepis ust. 1 ma zastosowanie także, gdy w wyniku ogłoszenia otwartego konkursu ofert została zgłoszona jedna oferta.

2a. Organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.

2b. W skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki.

2c. W skład komisji konkursowej powołanej przez organ administracji rządowej wchodzą przedstawiciele tego organu.

2d. W skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie.

2da. Komisja konkursowa może działać bez udziału osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, jeżeli:

1) żadna organizacja nie wskaże osób do składu komisji konkursowej lub

2) wskazane osoby nie wezmą udziału w pracach komisji konkursowej, lub

3) wszystkie powołane w skład komisji konkursowej osoby podlegają wyłączeniu na podstawie art. 15 ust. 2d lub art. 15 ust. 2f.

2e. Komisja konkursowa może korzystać z pomocy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy.

2ea. Osoby, o których mowa w ust. 2e, mogą w szczególności:

1) uczestniczyć w pracach komisji z głosem doradczym;

2) wydawać opinie.

2f. Do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185) dotyczące wyłączenia pracownika.

2g. W otwartym konkursie ofert może zostać wybrana więcej niż jedna oferta.

2h. Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności:

1) nazwę oferenta;

2) nazwę zadania publicznego;

3) wysokość przyznanych środków publicznych.

2i. Każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty.

2j. Wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3.

3. (uchylony).

4. Po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego z wyłonionymi organizacjami pozarządowymi lub podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.

Między stronami sporna była kwestia kryteriów wyboru ofert. Ustawowe kryteria wyboru ofert wskazane zostały w art. 15 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia lub uwzględnia wskazane w punktach od 1 do 6 kwestie.

Niewątpliwym jest, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ma obowiązek uwzględnić powyższe kryteria. Treść tego unormowania nie przesądza natomiast wyraźnie w sposób jednoznaczny i niewątpliwy czy katalog kryteriów wymienionych w tym przepisie ma charakter zamknięty czy otwarty. Gdyby ustawodawca jednoznacznie pozostawił organowi prawo rozszerzenia tego katalogu użyłby językowego sformułowania, że "organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia i uwzględnienia między innymi ..." Gdyby natomiast ustawodawca wyraźnie zamknął katalog kryteriów użyłby sformułowania "organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert ocenia i uwzględnienia wyłącznie..." Norma ta wymaga zatem wykładni.

W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa oraz zgodność z zasadą praworządności winny prowadzić do wniosku, że przewidziany w ustawie katalog kryteriów jest katalogiem zamkniętym. Ustawodawca wprowadził kryteria ustawowe uznając je za istotne przy wyborze ofert. Wprowadzanie kryteriów nieznanych ustawie mogłoby prowadzić do sytuacji w której organy, wprowadzając kryteria dodatkowe, mogłyby doprowadzić do zupełnej utraty znaczenia ustawowych kryteriów konkursowych. W ustawie nie przewiedziano bowiem ilości punktów jakie oferta powinna otrzymać za poszczególne kryteria ustawowe ani stosunku ilość punktów za kryteria ustawowe do ilości punktów za kryteria dodatkowe. Wprowadzenie kryteriów dodatkowych i przyznanie dużej ilości punktów za te kryteria, mogłoby zatem zupełnie zmarginalizować znaczenie spełnienia przez oferenta kryteriów ustawowych i wpłynąć za zmianę wyniku konkursu. Oferent spełniający wszystkie kryteria ustawowe w najwyższym stopniu mógłby przegrać konkurs z uwagi na punkty przyznane innemu oferentowi za kryteria dodatkowe.

Wskazać należy, że w sytuacji dopuszczenia możliwości rozszerzenia kryteriów ustawowych, w istocie na sądzie administracyjnym rozstrzygającym sprawę ciążyłby obowiązek oceny czy wprowadzone kryteria dodatkowe są prawidłowe i winny być uwzględniane. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie była zamiarem ustawodawcy i budziłaby szereg kontrowersji.

Trudności w tym zakresie widoczne są na tle przygotowanej przez organ Karty Oceny Oferty. Wśród kryteriów oceny ustawowej przewidziano kryterium analizy i oceny realizacji zadań publicznych w latach poprzednich (rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczania otrzymanych środków), za spełnienie tego kryterium oferent mógł uzyskać 5 punktów. Kryterium to odpowiada kryterium ustawowemu z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Natomiast wśród kryteriów dodatkowych przewidziano ocenę doświadczenia oferenta przy wykorzystaniu opisu dotychczasowej działalności oferenta na rzecz gdyńskiego sektora obywatelskiego w okresie trzech lat przed ogłoszeniem konkursu, za którego spełnienie oferent mógł uzyskać 15 punktów. Rozwiązanie to budzi wątpliwości, bowiem ocena realizacji zadań publicznych w latach poprzednich (rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczania otrzymanych środków) winno być, z punktu widzenia celu dokonywanej oceny, punktowane wyżej niż doświadczenie oferenta w dotychczasowej działalności oferenta na rzecz gdyńskiego sektora obywatelskiego w okresie trzech lat przed ogłoszeniem konkursu. W karcie oceny kryterium dodatkowe jest punktowane wielokrotnie wyżej niż istotniejsze kryterium ustawowe. Jest to niewątpliwie sytuacja niewłaściwa.

Wątpliwości i problemy w dokonywaniu oceny kryteriów dodatkowych potwierdzają stanowisko, że konstruowanie kryteriów dodatkowych jest procesem nieprzejrzystym, trudnym do weryfikacji i może prowadzić do wprowadzania kryteriów, które postawią konkretne podmioty spełniające te kryteria w pozycji uprzywilejowanej, w stosunku do oferentów spełniających kryteria ustawowe. Taka sytuacja jest sprzeczna z założeniami unormowania art. 15 ust. 1 ustawy, precyzującego kryteria ustawowe m.in. w celu zachowania zasady praworządności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych na realizację celów publicznych przez organizacje pozarządowe.

Wskazać należy, że funkcjonowanie organizacji pozarządowych i przekazywanie im środków publicznych na realizację zadań publicznych jest niewątpliwie kwestią społecznie istotną i wrażliwą, wymagającą zapewnienia właściwego przejrzystego trybu postępowania, zmniejszającego do minimum możliwości dokonywania wyboru beneficjentów tych konkursów w sposób niesprawiedliwy.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, że za otwartą wykładnią katalogu kryteriów oceny ofert przemawia unormowanie dotyczące obowiązku opublikowania kryteriów. Obowiązek taki nie byłby, zdaniem organu, celowy gdyby w grę wchodziły jedynie kryteria ustawowe. Zdaniem Sądu, obowiązek taki istnieje chociażby z uwagi na fakt, że ustawodawca nie przewidział punktacji w ramach poszczególnych kryteriów, zatem przyjęta punktacja winna być upubliczniona poprzez ogłoszenie, nadto, kryteria są często wieloaspektowe i istnieje możliwość wprowadzenia podgrup i ich punktacji w ramach poszczególnych kryteriów. Okoliczność ta nie przemawia zatem za przyjęciem otwartego katalogu kryteriów.

Z tych już względów, zaskarżone zarządzenie, wydane w wyniku konkursu opartego o kryteria nieprzewidziane w ustawie, musiało podlegać uchyleniu.

Niezależnie od powyższego, w sprawie zachodziły także inne podstawy do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W zakresie trybu otwartego konkursu ofert, zgodnie z art. 15 ust. 2h ustawy, postępowanie konkursowe powinno kończyć ogłoszenie wyników konkursu. Ogłoszenie wyników konkursu nastąpiło zarządzeniem Prezydenta. Organ zobligowany był do sporządzenia z urzędu uzasadnienia wydanego aktu. Uzasadnienie to winno uwzględniać, że akt ten może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu tym organ winien ustalić stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia konkursu oraz dokonać jego oceny prawnej. Z uzasadnienie winno wynikać dlaczego dany podmiot uzyskał taką a nie inna ocenę w zakresie punktacji w ramach poszczególnych kryteriów. Inaczej kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia konkursu staje się iluzoryczna. Z zaskarżonego zarządzenia, ani z innych dokumentów sporządzonych w toku postępowania konkursowego, nie wynikają okoliczności stanowiące podstawę faktyczną przyznanej punktacji.

Organ rozstrzygający konkurs opierał się na opinii Komisji. Opinia ta została sporządzona poprzez przyznanie punktów przez poszczególnych członków Komisji i uśrednienie wyników. Opinia ta nie zawierała zatem żadnego uzasadnienia co do przyznanej punktacji. O ile opinia Komisji może przybrać taka formę, to akt organu rozstrzygający konkurs, mający charakter władczy, a nie opiniujący, musi zawierać uzasadnienie, które nie ogranicza się do wskazania, że konkurs wygrywa podmiot, który zdobył największą ilość punktów, lecz musi wyjaśniać dlaczego danemu podmiotowi przyznano taką a nie inną ilość punktów w ramach poszczególnych kryteriów. W innym przypadku uczestnicy postępowania konkursowego nie uzyskają wyjaśnienia przyjętej przez organ w ramach poszczególnych kryteriów oceny ich oferty oraz ofert innych uczestników konkursu. Tylko też w takim przypadku zbadanie przez Sąd, czy różnice w przyznanej punktacji znajdują uzasadnienie w okolicznościach faktycznych, będzie możliwe.

Zaznaczyć należy, że obowiązek organu sporządzenia z urzędu uzasadnienia wydanego aktu i zakomunikowania go uczestnikom procedury konkursowej jest niezależny od realizacji obowiązku uzasadnienia z art. 15 ust. 2i u.p.p. stanowiącego, że każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że zakres podmiotowy uprawnienia do żądania uzasadnienia obejmuje "każdego". Żądanie takie może zatem złożyć nie tylko uczestnik konkursu, który takie uzasadnienie powinien otrzymać wraz z informacją o podjętej przez organ czynności, ale każdy inny podmiot nie będący uczestnikiem konkursu, który jest zainteresowany motywami wyboru lub odrzucenia konkretnej oferty. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 302/23). Natomiast uczestnik procedury konkursowej powinien otrzymać uzasadnienie wraz z informacją o podjętej przez organ czynności w zakresie wyboru oferty. Okoliczność, że zgodnie z art. 15 ust. 2i ustawy każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty, nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia aktu, którym rozstrzygnięto postępowanie konkursowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 244/22). Zaskarżone zarządzenie nie zawiera uzasadnienia umożliwiającego kontrolę sądowoadministracyjną jego prawidłowości. Uzasadnienia takiego skarżący nie trzymał także w odpowiedzi na swój wniosek złożony w trybie z art. 15 ust. 2i ustawy.

Podniesiony w skardze zarzut braku należytego i wyczerpującego uzasadnienia wyboru oferty Stowarzyszenia B., a tym samym powodów odrzucenia oferty Stowarzyszenia A., jest zatem uzasadniony.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej składu Komisji konkursowej wskazać należy, że skarżący złożył wniosek o wyłączenie ze składu Komisji konkretnych osób. We wniosku wskazano – "wnosimy o nie włączanie do jej składu, a w razie powołania o wyłączenie z jej składu następujących osób (...)." Wniosek ten niewątpliwe stanowił wniosek o wyłączenie określonych osób ze składu Komisji konkursowej. Skarżący wnosił o wyłączenie ze składu Komisji m.in. I. J. Wniosek ten nie został rozpoznany. Wniosek znajdował podstawę prawną w treści art. 15 ust. 2 f ustawy, zgodnie z którym do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185) dotyczące wyłączenia pracownika. Organ wskazywał, że w dacie złożenia wniosku skład Komisji nie był jeszcze znany i skarżący nie mógł skutecznie złożyć wniosku a jedynie zapowiedzieć jego przyszłe złożenie. Sąd nie podziela tego stanowiska. W tym czasie wniosek niewątpliwe nie mógł zostać rozpoznany, niemniej powinno to nastąpić po powołaniu składu Komisji. Organ powinien zatem wniosek rozpoznać. Oceniając sytuację odmiennie, organ powinien zwrócić się o wyjaśnienie przez stronę czy podtrzymuje ona złożony wniosek lub powiadomić, że wniosek został złożony przedwcześnie, co umożliwiałoby stronie późniejsze złożenie wniosku i skutkowało jego rozpoznaniem przez organ. Czynności takie nie zostały przez organ wykonane, co pozbawiło stronę przysługujących jej, zgodnie z art. 15 ust. 2 f ustawy, uprawnień.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty dotyczące trybu powołania przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu Komisji konkursowej. Skarżący zarzucał naruszenie art. 15 ust. 2d i art. 5a ustawy, poprzez wadliwy i sprzeczny z ustawą sposób powołania członków komisji konkursowej opiniującej oferty w konkursie, w ten sposób, iż komisję powołał Prezydent Miasta Gdynia wskazując przedstawicieli organizacji pozarządowych spośród członków Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego aktualnej i poprzedniej kadencji, zamiast powoływania osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W uchwale Rady Miasta Gdyni z dnia 28 października 2020 r. w sprawie uchwalenia rocznego Programu współpracy miasta Gdyni z organizacjami pozarządowymi został przewidziany tryb powoływania przedstawicieli organizacji pozarządowych do składu komisji konkursowych spośród osób wytypowanych przez organizacje pozarządowe do Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego.

Podkreślić należy, że zgodność z prawem tej uchwały nie została zakwestionowana wyrokiem sądu administracyjnego stwierdzającym nieważność uchwały. Organ miał zatem prawo dokonać wyboru do składy Komisji przedstawicieli organizacji pozarządowych zgodnie z trybem przewidzianym w uchwale.

Niewątpliwie osoby te zostały wskazane przez organizacje pozarządowe jako przyszli uczestnicy komisji konkursowych, a ustawa nie precyzuje w sposób szczegółowy sposobu wyboru tych przedstawicieli. Wskazać także należy, że okoliczność, iż osoby powołane do składu Komisji działają w organizacjach, które nie zajmują się tematyką związaną z przedmiotem konkursu, nie wykluczała możliwości powołania ich do składu komisji w sytuacji, gdy członkowie takich organizacji nie wchodzą w skład Gdyńskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego.

W skardze podniesiono także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy poprzez przyznanie komisji konkursowej uprawnień wykraczających poza uprawnienia wynikające z ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, tj. poprzez przyznanie uprawnienia do oceny złożonych ofert i (pośrednio) wyboru oferty, które to kompetencje ustawowo posiada jedynie organ administracji publicznej.

Niewątpliwym jest, że komisja konkursowa posiada jedynie uprawnienia opiniujące. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2a ustawy komisję konkursową powołuje się w celu opiniowania złożonych ofert. Z art. 15 ust. 2a ustawy wynika, że organ administracji publicznej, ogłaszający otwarty konkurs ofert, powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 191/17). Komisja konkursowa opiniuje oferty pod względem formalnym i merytorycznym. Następnie przedstawia ona swoją opinię organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, który rozstrzyga w przedmiocie przyznania dotacji. Stanowisko organu wykonawczego może być odmienne od propozycji komisji. Niezależnie od użytych sformułowań, jej stanowisko ma zatem zawsze charakter opinii, nawet jeśli znajdują się w nim sformułowania ocenne. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego " ocena" to "opinia o czymś lub o kimś dokonana w wyniku analizy". Określenie wyniku działania Komisji jako oceny a nie opinii nie wyklucza opiniującego charakteru dokonanej przez Komisję analizy. Oczywistym jest, że opinia ta niezależnie od użytego sformułowania nie miała charakteru władczego. Zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Sąd rozważał zarzut braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, poprzez brak opublikowania zarządzenia wprowadzającego Kartę oceny w dniu ogłoszenia konkursu, mimo, iż odwołanie do zasad zawartych w Karcie oceny oferty były zawarte w samym ogłoszeniu o konkursie, co uniemożliwiało zweryfikowanie tych kryteriów i zasad wcześniej. Niewątpliwe postępowanie organu w tym zakresie nie było prawidłowe. Niemniej nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik konkursu, bowiem treść nowej Karty oceny była w zakresie kryteriów i punktacji w istocie identyczna z treścią poprzednio obowiązującej i znanej Karty oceny, a podmioty zainteresowane mogły niewątpliwe uzyskać informacje o treści nowej Karty oceny. Uchybienie w tym zakresie nie mogłoby zatem doprowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu, jest to orzeczenie kończące postępowanie konkursowe, mające charakter władczy, podlegające uzasadnieniu. Nie stanowi ono zatem czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd uchyla zaskarżony akt jeśli doszło do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku procedury konkursowej doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez określnie dodatkowych kryteriów oceny ofert nieprzewidzianych w ustawie, art. 15 ust. 2f ustawy, przez wadliwe pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wyłączenie członków Komisji konkursowej oraz art. 15 ust. 2h ustawy, przez brak prawidłowego uzasadnienia zarządzenia rozstrzygającego konkurs, umożliwiającego weryfikację rozstrzygnięcia konkursu. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnia to wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę.