Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 149/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 29
journal: Dz.U. 2023 poz 1984
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 grudnia 2023 r. znak: GN-III.7581.280.2023.KR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2023 r. znak: GN-III.7581.280.2023.KR Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania S. K. działającego w imieniu własnym i jako pełnomocnik H. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 13 lipca 2023 r. znak: WS.6821.1.4.2012 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 13 lipca 2023 r. Starosta Bełchatowski, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 - dalej w skrócie "u.g.n."), umorzył postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], położonych w obrębie [...]. B.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że S. K. i H. K. reprezentowana przez S. K. legitymując się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt I Ns 763/11 z 14 grudnia 2011 r. o nabyciu praw do spadku po J. K., wystąpili 6 marca 2012 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wykupionej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. [...] i [...] z 6 czerwca 1984 r. od J. i H. K. wskazując na działki nr [...], obręb [...]. B. . Następnie wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek wskazując, iż żądaniem zwrotu obejmują działki wykupione aktem notarialnym Rep. [...] z 6 czerwca 1984 r., natomiast co do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym [...] z 6 czerwca 1984 r., zwrócili się o umorzenie postępowania.

Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr działek [...] obręb [...]. B., do których organ już wcześniej wyjaśniał ocenę zbędności na cel określony w dokumencie nabycia, H. K. i S. K. złożyli 9 lutego 2015 r. wniosek o wyłączenie tych działek z prowadzonego ponownie postępowania. W stosunku do działek [...] obręb [...]. B., Starosta Bełchatowski wydał już decyzję z 17 maja 2023 r. znak: WS.6821.1.4.2017, która została zaskarżona przez Prezydenta Miasta B. do Wojewody Łódzkiego.

Organ nadmienił, że w stosunku do pozostałych nieruchomości objętych żądaniem zwrotu, których nie obejmuje niniejsza decyzja, istnieją już prawomocne orzeczenia stanowiące o umorzeniu postępowania.

Precyzując przedmiot roszczenia w sprawie niniejszej H. K. i S. K. w dniu 27 września 2022 r. oświadczyli, że żądanie zwrotu dotyczące niniejszej sprawy dotyczy części aktualnych działek [...] pozostających w dawnej granicy działki nr [...].

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że sporne nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], obręb [...]. B., były oddane w użytkowanie wieczyste na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody P. z 22 kwietnia 1994 r. znak: G.III.7224-2/52/94 na rzecz P., a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jak wynika z map podziałowych oraz aktu notarialnego [...] z 22 grudnia 1994 r., działka nr [...] obręb [....]. B. powstała z połączenia działek nr [...], a działka nr [...] obręb [...] B. (z której powstała działka [...] obręb [...]. B.) powstała z połączenia działek nr [...].

Użytkowanie wieczyste, w późniejszym czasie nabyte zostało umową cywilnoprawną od P. Nabycie przez Gminę Miasto B. użytkowania wieczystego spornych nieruchomości od P. oraz własności od Skarbu Państwa nastąpiło w formie trójstronnej umowy cywilnoprawnej, zawartej w formie aktu notarialnego. W tym przypadku Gmina Miasto B. wykonując swe uprawnienia w ramach dominium i jako podmiot prawa cywilnego, uzyskując własność nieruchomości w dobrej wierze w wyniku czynności cywilnoprawnej dokonanej przed dniem 1 stycznia 1998 r., może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana, albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Kończąc rozważania organ podkreślił, że w judykaturze istnieje rozbieżność co do tego jakiej treści decyzja powinna zostać wydana w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 229 u.g.n. Mianowicie czy należy postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości umorzyć jako bezprzedmiotowe, czy też wydać decyzję merytoryczną o odmowie zwrotu. Przeważająca linia, za którą opowiedział się organ pierwszej instancji wskazuje, że należy wówczas umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, zgodnie zaś z drugą koncepcją, uzasadnionym jest wydanie merytorycznej decyzji odmownej. Niezależnie jednak od formy decyzji, oba rodzaje rozstrzygnięć prowadzą do tego samego skutku, tj. braku możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. K., podniósł zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jego zdaniem, błędne jest stanowisko organu jakoby w sprawie ziściły się przesłanki określone w art. 229 u.g.n. Zwrócił uwagę, że Starosta orzekając wcześniej w sprawie, tj. 15 kwietnia 2015 r. dokonał zwrotu działek [...] argumentując, że "kiedy w dacie podejmowania decyzji mający podlegać ochronie prawnej porządek prawny już nie istnieje, nie ma podstaw do odwoływania się do przepisu art. 229 u.g.n. wówczas istotne jest tylko to, czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, a nie to czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda". Jednocześnie odwołujący podniósł, że takie samo stanowisko zajął Wojewoda. Pomimo, że w ocenie odwołującego Starosta orzeka w takich samych warunkach prawnych i na bazie tych samych dowodów pozwala sobie diametralnie zmienić decyzję, co w sposób oczywisty nie sprzyja realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnych ocen tego samego stanu faktycznego, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli. S. K. wskazał także, że Starosta nie podał jaką konkretną umową i kiedy nastąpiło nabycie użytkowania wieczystego przez Gminę Miasto B. . Podniósł również brak wskazania czy istniał jakikolwiek wpis w księdze wieczystej, że Miasto B. było użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie u.g.n., tj. 1 stycznia 1998 r. Według wiedzy odwołującego, Miasto B. nigdy nie było użytkownikiem wieczystym spornych działek, a w dniu wejścia w życie u.g.n. było ich właścicielem (takie są zapisy w księgach wieczystych), więc nie ma prawnej przeszkody do ich zwrotu. Zdaniem odwołującego, w sprawie spełnione są przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości, ponieważ obecnie i w dniu wejścia w życie u.g.n. właścicielem nieruchomości było miasto B. i nigdy od nikogo nie kupowało czy nie nabywało spornych nieruchomości. Strona odwołała się również do art. 153 p.p.s.a. podnosząc, że w tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny i żaden z tych sądów nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek do odmowy zwrotu wynikających z art. 229 u.g.n., a wręcz wytknęły organowi II instancji, że nie rozważył zwrotu działek ze względu na niezrealizowanie na nich celu wywłaszczenia.

Powołaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczas poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę wydania decyzji z 13 lipca 2023 r. uznając je za prawidłowe.

W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przywołany przepis określa kategorycznie i jednoznacznie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W przypadku ziszczenia się okoliczności objętych hipotezą art. 229 u.g.n. wykluczone jest pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie. Jednocześnie utrwalony jest w orzecznictwie podgląd, który również aprobuje organ rozpatrujący sprawę, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Znaczenie ma sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed wejściem w życie ustawy. Przy tym nieistotnym jest, z punktu widzenia przepisu, czy prawo to powstało ex lege na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że z ustaleń organu I instancji, wynika, że na podstawie prawomocnej decyzji Wojewody Łódzkiego (powinno być Wojewody P. - dopisek Sądu) z 22 kwietnia 1994 r. nr G.IIT.7724-2/52/94 sporne nieruchomości oddano w użytkowanie wieczyste P., a prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych przed 1 stycznia 1998 r.

Następnie aktem notarialnym z 22 grudnia 1994 r. [...] prawo własności i użytkowania wieczystego działek przeniesiono na własność Gminy Miasto B. .

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że skoro jednostka samorządu terytorialnego uzyskała prawa do nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, stanowi osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. Jednocześnie zauważył, że czynność miała miejsce przed 1 stycznia 1998 r. i prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W tym stanie rzeczy, wobec spełnienia przesłanek objętych dyspozycją art. 229 u.g.n., w sprawie ziściła się negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Brak jest wobec tego podstaw do badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wobec powyższego Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. i S. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136, art. 137 i art. 229 u.g.n.

Zdaniem skarżących, błędne jest stanowisko organów jakoby w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [...] wystąpiła przesłanka z art. 229 u.g.n. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nikt nie kupił tej nieruchomości, a Gmina Miasto B. nigdy nie była użytkownikiem wieczystym w/w działek, nie ma takich zapisów w księgach wieczystych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, że sporne nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a więc na Skarbie Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek ich zwrotu. Miasto B. zarówno w dniu wejścia w życie u.g.n. jak i w chwili obecnej jest właścicielem nieruchomości i włada nimi. Skarżący podkreślił, że Wojewoda swoje dotychczasowe decyzje o odmowie zwrotu nieruchomości uzasadniał faktem zrealizowania celu wywłaszczenia jakim według niego była budowa osiedla mieszkaniowego, chociaż w decyzji wywłaszczeniowej nie ma słowa o budowie osiedla. Kiedy NSA w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. ostatecznie utrącił ten argument, to Wojewoda zamiast wypełniać zalecenia NSA dotyczące tej sprawy na siłę znalazł inny powód aby nie zwrócić wywłaszczonych nieruchomości. W swojej wcześniejszej decyzji Wojewoda stwierdził, że art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania w tej sprawie. Jak wówczas napisał "nie ma powodów do odwoływania się do przepisu art. 229 u.g.n. istotne jest tylko to czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości a nie to czy w przeszłości istniała prawna ku temu przeszkoda". Gdy już NSA w swoim wyroku stwierdził, że takie przesłanki zachodzą w tej sprawie, to Wojewoda wrócił do art. 229 u.g.n. Według skarżącego, Wojewoda powinien mieć świadomość, że skoro już podjął decyzję o zastosowaniu w sprawie art. 229 u.g.n., to fakt ten nie upoważnia go do odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, a więc od zebrania materiału dowodowego i na jego podstawie ustalenia historii wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ rozstrzygający sprawę o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien wyjaśnić, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż ustalenie takie będzie mieć niewątpliwie prejudycjalny charakter w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie skarżący przytoczył motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 432/23. Brak tych ustaleń prowadzi do stwierdzenia naruszenia procedury, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę jej przedmiot i ewentualne konsekwencje prawne w sferze prawa cywilnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że prawo żądania zwrotu nieruchomości nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego. Takie ograniczenie stanowi art. 229 u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził także, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w razie spełnienia przesłanek ujętych w art. 229 u.g.n., bezzasadne jest zajmowanie się kwestiami wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem stwierdzenia w tej mierze zawarte w decyzjach nie mają znaczenia (zob. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1117/19; 15 stycznia 2020 r., I OSK 1309/18; 4 stycznia 2011 r., I OSK 336/10). WSA w Gdańsku w wyroku z 4 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Gd 436/22, przywołując m.in. ww. wyrok NSA sygn. I OSK 336/10 stwierdził, że jeśli w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wypełniona zostanie hipoteza art. 229 u.g.n. wszelkie ustalenia, dokonywane na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n., mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., sygn. akt III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16).

Zarządzeniem z 9 maja 2024 r. Sąd pozostawił bez rozpoznania wniosek H. K. z 11 marca 2024 r. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnego i fiskalnego skargi.

Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę H. K. z uwagi na nieusunięcie braków formalnego i fiskalnego skargi.

Na rozprawie 13 września 2024 r. skarżący poparł skargę. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2633/17, z którego wynika, że działki powinny zostać zwrócone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu poddano decyzję Wojewody Łódzkiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonych w obrębie [...]. B. .

Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023, poz. 344). Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Według art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Jak stanowi art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca przewidział co do zasady prawną możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na wniosek uprawnionego podmiotu w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc wówczas gdy w terminach określonych ustawą nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie w art. 229 u.g.n. określone zostały przesłanki, których wystąpienie stanowi prawną przeszkodę do wydania przez organ decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, nawet wówczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy przepis art. 229 u.g.n. określa jednoznacznie i kategorycznie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jej wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które tutejszy Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w tej kwestii, przyjmując, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej. Podkreślić także w tym miejscu należy, że art. 229 u.g.n., który zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art. 229 u.g.n. rozumieć należy w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Nie można pominąć, że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również wpisu prawa użytkowania wieczystego. Przy czym w przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter prawotwórczy, konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, wpis do księgi wieczystej ma charakter prawa deklaratoryjny. Rozróżnienie charakteru wpisu nie ma jednak znaczenia na gruncie regulacji art. 229 wymienionej ustawy. Istotne jest natomiast, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. lub przed tą datą został złożony wniosek o taki wpis (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 grudnia 2022 r. I OSK 2458/19; 11 września 2020 r., I OSK 210/20; 15 listopada 2023 r. I OSK 1417/20; 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1599/17; 29 czerwca 2016 r., I OSK 2500/14; 13 maja 2016 r., I OSK 1889/14; 17 września 2014 r., I OSK 330/13; 25 stycznia 2013 r. I OSK 1556/11; 28 października 2011 r., I OSK 649/11; 14 września 2011 r., I OSK 1545/10; 23 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1010/07).

Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. może być jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa, jeżeli własność lub użytkowanie wieczyste zostało nabyte nie w drodze wywłaszczenia, a na podstawie czynności cywilnoprawnej. Zatem nabycie przez gminę w drodze czynności cywilnoprawnej prawa własności nieruchomości (lub prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 u.g.n. (vide: wyroki NSA z 22 marca 2006 r. I OSK 651/05; 9 października 2001 r. I OSK 651/05; 25 stycznia 2013 r. I OSK 1556/11; 28 stycznia 2022 r. I OSK 319/19).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd po przeanalizowaniu załączonej do sprawy dokumentacji stwierdził, że organy obu instancji z poszanowaniem reguł określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy, dokonując na jego podstawie prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Rezultat tych ustaleń został zobrazowany w motywach zaskarżonej decyzji sporządzonych z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że H. K. i S. K. wnioskiem z 6 marca 2012 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, kilkakrotnie zmienianym i ostatecznie doprecyzowanym 27 września 2022 r., objęli działki nr [...] pozostające w dawnej granicy działki nr [...], położone w obrębie [...]. B.

Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji, których skarżący nie zdołał skutecznie podważyć w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że na mocy decyzji z 22 kwietnia 1994 r. znak: G.III.7224-2(52)94 Wojewoda P. orzekł o nabyciu przez P. z mocy prawa, nieodpłatnie, użytkowania wieczystego gruntów działek nr [...], (...), [...], (...) o łącznej powierzchni 7,7745 ha w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa zgodnie z wpisem w dziale II Księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych. Wspomniana decyzja uzyskała przymiot ostateczności z dniem 4 czerwca 1994 r.

Następnie aktem notarialnym z 22 grudnia 1994 r. [...] (umowa darowizny i przeniesienia własności nieruchomości), przedstawiciele K. powołując się między innymi na wspomnianą wyżej decyzję oświadczyli, że K. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej nr ew. działek (...) [...] - na terenie osiedla B.. Działki nr [...] powstały z podziału działki nr [...], przedstawionego na mapie wpisanej do ewidencji dnia 26 kwietnia 1994 r. za numerem [...]. Przedstawiciele K. oświadczyli nadto, iż na działkach nr [...] P. to wybudowało obiekty sportowe - boisko uniwersalne, korty tenisowe z ogrodzeniem, ścianę do tenisa, ciąg pieszo-jezdny, latarnie oświetleniowe oraz przeprowadziło linię kablową oświetlenia boisk. Zgodnie z § 3 aktu notarialnego, K., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek (...) [...], (...) [...] wraz ze znajdującymi się na działkach nr [...] obiektami sportowymi, latarniami i linią kablową darowała Gminie B., która darowiznę przyjęła. Zgodnie zaś z § 5 tegoż aktu, Skarb Państwa własność tych nieruchomości przeniósł nieodpłatnie na rzecz Gminy Miasto B., zaś Gmina wyraziła zgodę na przeniesienie własności. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prawo to zostało ujawnione 19 stycznia 1995 r., z chwilą wpływu wniosku o dokonanie wpisu, a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało miejsce 1 stycznia 1998 r.

Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r., poz. 1984 - dalej w skrócie "u.k.w.h.") wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od chwili wszczęcia tego postępowania.

Celem przepisu art. 29 u.k.w.h. wprowadzającego zasadę mocy wstecznej wpisu w księdze wieczystej, jest uniknięcie negatywnych skutków opóźnienia wpisu i przewlekłości postępowania. Z tych względów zawiera on normę ogólną, dotyczącą wszystkich wpisów ujawniających nabycie prawa, jego treść i pierwszeństwo, późniejsze zmiany i wykreślenia.

Przytoczne wyżej okoliczności świadczą dobitnie o wystąpieniu na gruncie rozpatrywanej sprawy negatywnych przesłanek zwrotowych przewidzianych w art. 229 u.g.n., co czyni podniesiony w skardze zarzut naruszenia powyższego unormowania niezasadnym.

Dodać w tym miejscu trzeba, że zagadnienie dotyczące wystąpienia przesłanek z art. 229 u.g.n., nie pojawiło się na gruncie rozpatrywanej sprawy po raz pierwszy, o czym świadczy chociażby treść odwołania S. K. z 28 listopada 2012 r. Nadto z akt sprawy wynika, że już w uzasadnieniu decyzji z 3 czerwca 2014 r. kasującej rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę na konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia poprawnego stanu faktycznego sprawy w tym zweryfikowania przesłanek z art. 229 u.g.n. w odniesieniu do działek nr [...], nie przesądzając jednoznacznie o braku podstaw do zastosowania art. 229 u.g.n.

W ustalonym stanie faktycznym nieistotna a zarazem zbędna dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała ocena, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nawet jeśli - jak twierdzi skarżący - cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wobec tego na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Badanie spełnienia przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n. mogło nastąpić jedynie po ustaleniu, że nie zachodzą warunki z art. 229 u.g.n.

Nietrafny okazał się także zarzut skargi, w którym skarżący skoncentrował się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. I OSK 2633/17, mocą którego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. K., uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 376/17 oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 21 marca 2017 r. w zakresie w jakim uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono zwrotu nieruchomości. Wspomniany wyżej wyrok został wydany w odmiennym stanie faktycznym sprawy, dotyczył bowiem odmowy zwrotu działek nr [...], a więc działek innych aniżeli objęte kontrolowanym postępowaniem. Z tego też względu wyrażone w wyroku NSA stanowisko - wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego - nie wiązało organów orzekających oraz tutejszego Sądu w sprawie niniejszej, w której żądaniem zwrotu z 27 września 2022 r. wnioskodawcy objęli działki nr [...].

Chybione w świetle poczynionych wyżej uwag są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Kończąc rozważania należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przedmiotem odmiennych interpretacji jest ocena, czy w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 229 u.g.n., powinna zostać wydana merytoryczna decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czy formalna decyzja o umorzeniu postępowania, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W obu wypadkach skutek jest ten sam, a mianowicie, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać. Choć skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej opowiada się za pierwszym z poglądów, to jednak mając na uwadze wspomniany wyżej skutek obu rozważanych rozstrzygnięć, wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, nie mogło zostać potraktowane jako uchybienie rzutujące na wynik sprawy. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że formalne rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania nie wyklucza dochodzenia przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 k.p.c.) naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z norm prawnych (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 4 lutego 2015 r., sygn. akt IV CSK 240/14).

Z tych wszystkich względów Sąd nie dostrzegając podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

dj