Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 71/23 w sprawie ze skargi P.Z., P.M., A.U. i S.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości warszawskiej 1.oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 71/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Ż., P. P. M., A. U. i S. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości warszawskiej, w pkt 1) stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 19 października 2012 r. o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], nr hip. [...]; w pkt 2) stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3) przyznał od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących P.Ż., P. P. M., A. U. i S. N. sumę pieniężną po 7.000 zł; w pkt 4) zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących P. Ż., P. M., A. U. i S. N. solidarnie kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. P. Ż., P. M., A. U. oraz S. N. wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie o zwrot dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] ozn. Hip [....], wszczętej wnioskiem w dniu 23 października 2012 r. (data złożenia w Kancelarii Prezydenta m. st. Warszawy, data wniosku to 19 października 2012 r.)

W uzasadnieniu skarżący podali, że pismem z dnia 22 lutego 2012 r. J. Ż. złożyła wniosek o odszkodowanie za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...] nr Hip. [...]. W dniu 23 października 2012 r. wnioskodawcy P. M., A. U., M. N. i R. M. wnieśli o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku niemożności jej zwrotu, wnieśli o odszkodowanie. Następnie, pismem z dnia 3 listopada 2020 r., do wniosku o zwrot nieruchomości dołączył się P. Ż., jako spadkobierca J. Ż., który podtrzymał jednocześnie wniosek o odszkodowanie z dnia 22 lutego 2012 r. w przypadku niemożności zwrotu nieruchomości. Wskazano że przez jedenaście lat od złożenia wniosków, żadna decyzja merytoryczna w przedmiocie zwrotu nieruchomości ani w przedmiocie odszkodowania, nie została wydana. Podano, że do 2020 r. ani Prezydent m.st. Warszawy, ani Wojewoda Mazowiecki, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dokonywali podziału sprawy na dwa odrębne postępowania jednego o zwrot nieruchomości i drugiego o odszkodowanie.

Podano, że w dniu 28 stycznia 2013 r. J. Ż. złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, a w dniu 28 marca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr 337/2013 uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi trzy miesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, które nie zostało wydane.

Dalej skarżący wskazali, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 22 lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. nr [...] w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak również stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu grzywnę. Wcześniej, na wniosek skarżących, WSA postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. ukarał Prezydenta m. st. Warszawy grzywną, za nieprzekazanie Sądowi tej skargi – postanowienie w sprawie sygn. akt VIII SO/Wa 1/15. Prezydent wyroku nie wykonał.

Wskazano, że wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 919/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu ww. wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Prezydentowi kolejną grzywnę i przyznał skarżącym sumę pieniężną. Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz każdego ze skarżących Sąd uzasadnił obawą, że: "bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany". Prezydent wyroku nie wykonał.

Skarżący dalej podali, że kolejnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 19/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Prezydent dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz każdego ze skarżących po 4.500 zł sumy pieniężnej.

Skarżący wskazali, że po siedmiu latach bezczynności, organ rozpoczął postępowanie dowodowe, domagając się od innych organów absolutnie podstawowych dokumentów w tej sprawie, które powinny być zgromadzone w 2012r. Prezydent zwrócił się bowiem do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa o nadesłanie zaświadczenia hipotecznego przedmiotowej nieruchomości, który to dokument został doręczony Urzędowi przez wnioskodawców, przy wniosku z dnia 22 lutego 2012 r.

Dodatkowo skarżący odnieśli się do postanowienia z dnia 13 października 2020 r. wydanego przez Prezydenta w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz wydanego wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 529/22.

Końcowo skarżący podali, że ponaglenie w przedmiotowej sprawie zostało złożone w dniu 7 listopada 2022 r. Do skargi załączono kserokopie złożonego ponaglenia.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej "u.g.n."), stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Wobec faktu, iż część obszaru, na którym położona jest dawna nieruchomość hip. nr [...] zabudowany jest budynkiem wielolokalowym, organ miał obowiązek ustalić strony postępowania – właścicieli lokali z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym (własności) gruntu.

Prezydent podał, że przesłał do WSA w Radomiu swoją decyzję Nr 716/SD/2023 z dnia 3 października 2023 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] oznaczonego hip nr [...], wchodzącego obecnie w skład części działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] – zatem rozpoznaje sprawę z wniosku skarżących.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie orzekł, jak wskazano powyżej, uwzględniając skargę.

Podsumowując lata toczącego się postępowania, Sąd zaznaczył, że ujawnili się spadkobiercy pierwotnych wnioskodawców. Podał, że od 2012 r. sprawa związana ze złożonym wnioskiem znana była Prezydentowi oraz organowi nadrzędnemu na skutek zażaleń czy składanych ponagleń w związku z nierozpoznaniem wniosku, podlegała także weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Świadczą o tym postępowania w sprawach: VIII SAB/Wa 11/15, VIII SAB/Wa 919/16, VIII SAB/Wa 19/20 , VIII SAB/Wa 529/22.

Dalej Sąd podał, że jak wynika z załączonych akt, w toku trwającego wiele lat postępowania (od 2012 r.), organy (Prezydent, Wojewoda) odnosiły się do złożonego wniosku (o zwrot i o odszkodowanie), poprzez udzielanie odpowiedzi, czy rozpoznawanie ponagleń. Zakreślane były także terminy do rozpoznania wniosku, czy wykonania wyroku Sądu, które nie zostały zrealizowane.

Sąd I instancji przywołał treść art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 35 § 1 - § 3a i 36 K.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stanem przewlekłego prowadzenia postępowania. Od 2012 r. wniosek o zwrot nieruchomości nie został bowiem rozpatrzony w formie przewidzianej prawem, pomimo licznych wyroków, czy ponagleń postanowień Wojewody. Zdaniem Sądu podejmowane działania świadczą o rażącej, wręcz karygodnej nieudolności organu w załatwieniu sprawy. Mogą nawet wywołać wrażenie braku woli jej załatwienia, braku dołożenia należytych starań, aby sprawę załatwić szybko przy jednoczesnym zachowaniu obowiązku wnikliwego działania. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w wielomiesięcznej zawinionej i niczym nieusprawiedliwionej zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżących. Zdaniem Sądu, niniejsza sprawa miała niewątpliwie charakter skomplikowany, jednakże organ przekroczył wszelkie terminy, nie informował stron postępowania o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, czy o przyczynach zwłoki.

Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bowiem brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez wiele miesięcy i lat świadczy o oczywistym lekceważeniu strony i ewidentnym niestosowaniu przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Rozważając przyznanie wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie zauważa się, iż suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że uzasadnionym jest przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O jej wysokości zadecydował przede wszystkim czas rozpatrywania sprawy. Z powyższych względów, Sąd przyznał od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 7.000 złotych, jako stanowiącą formę rekompensaty adekwatną do stopnia przewlekłości w niniejszej sprawie.

Sąd dodał, że niezależnie od ilości wnioskodawców, w jednym postępowaniu przyznana im łącznie suma pieniężna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może przekroczyć połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podał, że zgodnie z treścią Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2020r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2022 r. wyniosło 6346,15 zł. Zatem pięciokrotność tej kwoty, a zarazem limit możliwego w tej sprawie odszkodowania to kwota 31 730,5 zł. Natomiast suma kwot przyznanych skarżącym to 28 000 zł, a więc bliska maksymalnemu limitowi. W ocenie Sądu, trwająca wiele lat rażąca przewlekłość postępowania, nieudolność organu w prowadzeniu postępowania, brak rzeczywistej woli zakończenia postępowania i usprawiedliwienia, uzasadniały przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej bliskiej górnemu limitowi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części, tj.:

1) w zakresie pkt 2, tj. orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) w zakresie pkt 3, tj. przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej wyżej części i oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez uznanie, że przewlekłość, której dopuścił się Prezydent m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosków skarżących z dnia 19 października 2012 r. o zwrot nieruchomości miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej po 7.000 zł, podczas, gdy Sąd I instancji pominął zindywidualizowany charakter tego środka, jednocześnie pomijając, że w sprawie organ administracji publicznej zakończył postępowanie decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji, gdy organ na bieżąco podejmuje czynności, jest pozbawiony akt postępowania na długie okresy, a ewentualne opóźnienie w wydaniu decyzji nie wynika ze złej woli organu tylko z uwarunkowań, w jakich musi on prowadzić postępowanie, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W odniesieniu do zasądzenia sumy pieniężnej, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że w zaskarżonym wyroku nie przedstawiono żadnych indywidualnych okoliczności, czy dolegliwości, które uzasadniałyby uznanie, że każdy ze skarżących doznał indywidualnie sprecyzowanej krzywdy w wyniku prowadzonego przez organ postępowania ani nie wskazano żadnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej na ich rzecz. Podkreślono, że jeden ze skarżących – P. Ż. – przyłączył się do wniosku dopiero pismem z dnia 3 listopada 2020 r. (a więc 8 lat po pozostałych stronach), a mimo to Sąd I instancji uznał za zasadne przyznanie mu kwoty w identycznej wysokości, co pozostałym skarżącym.

Podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia argument, że przyznanie sumy pieniężnej ma mieć funkcję dyscyplinującą, gdyż postępowanie administracyjne zostało przed organem zakończone.

W piśmie, które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 6 września 2024 r. skarżący P. Ż., działający również w imieniu pozostałych skarżących, jako ich pełnomocnik, wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz w części, w której przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną po 7.000 zł (pkt 3 wyroku).

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu na przewlekłość/bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Legalna definicja przewlekłości została zamieszczona w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. i przewiduje, że z przewlekłością mamy do czynienia, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dla stwierdzenia, czy organ działał przewlekle nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Oznacza to, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wobec tego, dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności/przewlekłości znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Zasadnicze znaczenie mają maksymalne terminy ustawowe unormowane w art. 35 § 3 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W/w terminy mogą jednak być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Zatem, z przewlekłością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy – jak w niniejszej sprawie – prowadził postępowanie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia.

Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego, przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do przewlekłości w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a. z przyczyn od niego niezależnych. Nie kwestionuje zatem, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z K.p.a., lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.

W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do oceny Sądu I instancji dotyczącej określenia przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

W rozpoznanej sprawie wniosek skarżących o zwrot nieruchomości z dnia 19 października 2012 r. (wpływ do organu w dniu 23 października 2012 r.) został rozpatrzony dopiero decyzjami Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 października 2023 r., którymi:

1) odmówił uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (decyzja nr 716/SD/2023);

2) odmówił uwzględnienia wniosku o przyznane prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (decyzja nr 717/SD/2023);

3) odmówił uwzględnienia wniosku o przyznane prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (decyzja 718/SD/2023),

- które to decyzje przesłano do Sądu I instancji przy piśmie z dnia 6 października 2023 r. Zatem, z zestawienia daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (23 października 2012 r. – pismo z 19 października 2012 r.) z datą wydanych w sprawie decyzji (3 października 2023 r.) wynika, że decyzje te organ wydał po upływie 11 lat od dnia złożenia wniosku w sprawie. Stanowi to zatem rażące przekroczenie wszelkich terminów dopuszczalnych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania oraz mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj i terminy czynności podejmowanych przez organ), stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w sposób rażąco przewlekły. Nawet bowiem, gdyby uznać, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter, to wielokrotnie został przekroczony dwumiesięczny termin do jej załatwienia – wniosek skarżących został rozpatrzony po 11 latach, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia przywołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za przyjęciem, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w stopniu rażącym przemawia przede wszystkim zwłoka organu wynosząca 11 lat w rozpatrzeniu wniosku skarżących, jak również oczywisty, i wyraźny brak koncentracji działań organu w gromadzeniu materiału dowodowego. Jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, drastyczny przypadek zwłoki organu

Uznać zatem należy, że zasadnie Sąd I instancji orzekł o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w niniejszej sprawie charakter rażący, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

W odniesieniu do zrzutu zasądzenia sumy pieniężnych na rzecz stron, należy wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przesłanką jej przyznania, ale także określenia wysokości, jest skala uciążliwości wywołanych przewlekłością organu, poczucia bezsilności wywołanej odwlekaniem załatwienia sprawy. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżących oraz ewentualnego zachowania skarżących, jeżeli przyczynialiby się oni do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Wobec tego, przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba zdyscyplinowania organu przedmiotowym środkiem prawnym. Powinien być on bowiem stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, a z takim mamy do czynienia z niniejszej sprawie, w której organ przez 11 lat nie rozpoznał wniosku skarżących z dnia 19 października 2012 r.

W odniesieniu zaś do zarzutu, że jeden ze skarżących, P. Ż., do wniosku o zwrot nieruchomości dołączył się dopiero w 2020 r., a zasądzono na jego rzecz sumę pieniężną w takiej samej wysokości, jak na rzecz pozostałych skarżących, należy wskazać, że P. Ż. jest spadkobiercą J. Ż. występującej wcześniej w sprawie, która złożyła wniosek o zwrot. Zatem P. Ż., jako syn J. Ż., dołączając do wniosku o zwrot nieruchomości w piśmie z dnia 3 listopada 2020 r., wszedł w ogół praw i obowiązków swojej spadkodawczyni. Zauważyć zaś należy, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, co nastąpiło w dniu 28 lutego 2018 r. i z tą też datą spadkobierca wstąpił w prawa spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Ponadto akt poświadczenia dziedziczenia został sporządzony w dniu 30 marca 2018 r., zaś decyzje w sprawie organ wydał dopiero w dniu 3 października 2023 r. W tych okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 7.000 zł spełnia cel, dla którego środek ten został ustanowiony.

Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok w zaskarżonym zakresie odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną, jak również brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa z uwagi na nieobecność pełnomocnika skarżących na rozprawie.