Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Jawnej w [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] Spółki Jawnej w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. [...] Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa), utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. Decyzją tą stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa łącznego udziału 1/8 (3/24) części w prawie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr działki [...], obręb [...], uprzednio rep. hip. [...], którego właścicielkami były H. B., L. R. wcześniej L. K. i E. Z.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

[...] marca 2017 r., na wniosek Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2017 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. poz. 65, dalej: ustawa z 1968 r. lub "ustawa"), w stosunku do wyżej opisanej nieruchomości. Wynikało to z faktu przyznania H. B., L. R. (wcześniej L. K.) i E. Z. odszkodowania za utratę udziału w prawie własności w/w nieruchomości. Nastąpiło to na mocy Układu między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych (dalej "Układ"), podpisanego w dniu [...] lipca 1960 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa łącznego udziału 1/8 (3/24) części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że na mocy Układu Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (Foreign Claims Settlement Commission of the United States, zwana dalej "komisją"), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez H. B. z dnia [...] września 1961 r. nr [...], wniosku złożonego przez L. R. (wcześniej używającą imienia i nazwiska L. K.) z dnia [...] września 1961 r. nr [...] oraz wniosku złożonego przez E. Z. z dnia [...] września 1961 r. nr [...], decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...], która w dniu [...] września 1964 r. stała się decyzją ostateczną, przyznała im odszkodowanie z tytułu m.in. utraty udziałów (w wysokości 1/24 dla każdej) w w/w nieruchomości.

Komisja ustaliła wartość nieruchomości na podstawie dowodów znajdujących się w aktach Komisji oraz Zaświadczenia Sądu Okręgowego miasta L. z dnia [...] lipca 1963 r., opisującego tę nieruchomość jako działkę zabudowaną, której cena w roku 1933 wynosiła [...] zł. Odszkodowanie objęło utratę prawa do dysponowania nieruchomością w pełnym zakresie.

H. D. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa., wskazując jednocześnie, że decyzja w dacie jej wydania była niewykonalna, a niewykonalność ta ma charakter trwały, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności – art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustalił, że w dniu [...] listopada 2018 r. zmarł H. D., co zostało potwierdzone przesłanym odpisem jego aktu zgonu, wystawionym przez Urząd Stanu Cywilnego w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...].

Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. Rep. A nr [...] wynika, że jego spadkobiercami stali się: żona – B. D., córka – M. D., syn – K. D., syn – J. D., który darował należący do niego udział swojej macosze B. D.

[...] lutego 2020 r. do organu wpłynęło zgłoszenie do udziału w postępowaniu [...] Spółka Jawna z siedzibą w L., która na mocy umowy przeniesienia własności nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] grudnia 2019 r., zawarty przed notariuszem D. Z., Rep. A Nr [...], nabyła od w/w osób tę nieruchomość.

Przedmiotem oceny organu było przede wszystkim ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość została objęta Układem.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei w myśl art. 2 ustawy z 1968 r. wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy jej przepisy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy z 1968 r., która weszła w życie z dniem jej ogłoszenia, tj. dnia 17 kwietnia 1968 r.

Układ zawarty w Waszyngtonie w 1960 r. jest umową międzynarodową, która jednak nie została ratyfikowana oraz ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Z tych względów Układ nie mógł stanowić źródła obowiązującego prawa i samoistnej podstawy do uregulowania skutków prawnych dotyczących stosunków własnościowych. Organ podkreślił, że ratio legis przepisów ustawy z 1968 r. stanowiło w istocie stworzenie bezpośredniej podstawy prawnej dla złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej w sytuacjach, gdy pomimo przejścia prawa własności na Skarb Państwa w oparciu o przepisy nacjonalizacyjne lub w inny sposób, wpisu w księdze wieczystej z różnych względów nie dokonano. Celem ustawy z 1968 r. było więc uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które faktycznie zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych właścicielom nieruchomości wypłacono odszkodowania - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1179/18.

Organ zobowiązany był do oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania, czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, tzn.:

1. czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa,

2. czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych,

3. czy spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej, znajdującej zastosowanie w danej sprawie.

Spełnienie powyższych przesłanek oznacza stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umów, o którym mowa w art. 1 ustawy z 1968 r. (układów indemnizacyjnych). Postępowania w obu instancjach dotyczą więc ustalenia, czy nieruchomość przy ul. [...] w L. spełniała warunki określone w postanowieniach Układu w związku z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 1968 r. Należy zatem ustalić, czy właściciel w/w nieruchomości posiadał - w okresie wymaganym przez Układ - obywatelstwo amerykańskie oraz czy utracił prawo własności nieruchomości w sposób określony w Układzie. Obie przesłanki powinny zostać spełnione łącznie.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie z 1968 r. w związku z Układem.

Organ ustalił, że H. B., L. R. oraz E. Z. wnioskami [...], [...] oraz [...] wystąpiły do Komisji z roszczeniem o odszkodowanie za utratę m.in. (udziału w) nieruchomości w L. przy ul. [...]. Adres [...] nie pojawia się we wniosku H. B. nr [...]. Nieruchomość ta - wraz z adresem - jest jednak wskazana w dokumentacji dodatkowej z postępowania przed Komisją (np. w formularzu [...] Nr [...] złożonym przez H. B.), która m.in. łącznie z wnioskiem [...] stanowi całość jej roszczenia. Adres [...] jest ponadto wymieniony w decyzji Komisji nr [...], która to decyzja jest głównym dowodem w sprawie i podsumowuje wszystkie roszczenia.

Komisja w decyzji z dnia 30 czerwca 1964 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] września 1964 r., uznała, że udziały wnioskodawczyń w nieruchomości zostały przejęte przez Rząd Polski dnia 1 stycznia 1956 r. na podstawie przepisów art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 13, poz. 87) - czyli dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z tego tytułu każdej z wnioskodawczyń przyznano odszkodowanie za utratę udziału 1/24, tj. łącznie 1/8 udziału w nieruchomości.

Na stronie 2 zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu, znalazło się stwierdzenie (cyt.) "Komisja na podstawie wniosków złożonych przez H. B., L. R. i E. Z. decyzją [...] z dnia [...] czerwca 1964 r., która stała się ostateczna w dniu [...] września 1964 r., na mocy Układu przyznała odszkodowania za utratę trzech udziałów w wysokości 1/24 każdy, stanowiących łącznie 3/8 części w prawie własności nieruchomości", którą to nieścisłość podniósł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący.

W ocenie organu II instancji, sformułowanie "stanowiących łącznie 3/8 części" należy uznać za tzw. oczywistą pomyłkę pisarską. Właściwie obliczony łączny udział w nieruchomości beneficjentek odszkodowania - tj. 1/8 został podany w sentencji decyzji. O oczywistości pomyłki świadczy porównanie treści rozstrzygnięcia decyzji (sentencji) z kwestionowanym sformułowaniem w uzasadnieniu, jak również z całością zebranego materiału dowodowego w sprawie (zwłaszcza decyzji Komisji nr [...]). Wskazanie właściwie przeliczonego łącznego udziału (1/8) znajduje się również w dalszej części uzasadnienia, na str. 3. Wobec powyższego, nie powinna budzić wątpliwości rzeczywista intencja organu w powyższej kwestii, wyrażona w sentencji zaskarżonej decyzji.

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wyjaśnił, że przejęcie praw do nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wyniku zastosowania polskiego ustawodawstwa jest jednym z warunków wskazanych w Układzie (art. II). Podobne postanowienia zwierają również umowy międzynarodowe o uregulowaniu roszczeń finansowych z innymi państwami. Spełnienie tego oraz innych warunków wskazanych w tych umowach oznaczało stan przejścia nieruchomości lub praw na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tych umów (art. 1 ustawy z 1968 r.), tj. zaistnienie jednej z przesłanek wskazanych w przepisach ustawy z 1968 r. Spełniła się więc pierwsza z przesłanek.

Odnosząc się do drugiej przesłanki, wynikającej z ustawy z 1968 r., Minister stwierdził, że prawo własności (części) w/w nieruchomości przysługiwało H. B., L. R. oraz E. Z. i to one wystąpiły z wnioskiem o odszkodowanie do Komisji. Komisja wywiodła ich prawa do udziału w w/w nieruchomości, jako spadkobierczyniom I. K. (siostra wnioskodawczyń) - tabularnej współwłaścicielki nieruchomości.

Posiadanie obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez H. B., L. R. oraz E. Z. zostało potwierdzone w toku postępowania przed Komisją prowadzonego na podstawie Układu, zakończonego przyznaniem odszkodowania. Zgodnie z ustaleniami Komisji (decyzja [...] oraz dokumentacja dodatkowa) H. B. została naturalizowana w dniu [...] listopada 1953 r., L. R. - w dniu [...] kwietnia 1955 r., a E. Z. - w dniu [...] lipca 1953 r. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o ustalenia Komisji poczynione w toku prowadzonego przez nią dochodzenia, zgodnie z pkt 3, 4 i 5, w szczególności pkt 3 lit. b Protokołu popisanego w dniu [...] listopada 1960 r., dotyczącego realizacji postanowień art. V Układu. Jednocześnie Minister stwierdził, że nie może oceniać lub kwestionować ustaleń właściwego organu państwa - sygnatariusza układu indemnizacyjnego, zgromadzonej przez niego dokumentacji czy dokonywać samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tego organu, który to pogląd znajduje uzasadnienie w powołanym przez Ministra orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji na podstawie ustawy z 1968 r., albowiem organ nie posiada oświadczenia beneficjentek odszkodowania o zrzeczeniu się praw w stosunku do w/w nieruchomości, Minister stwierdził, że zarzut ten nie jest skuteczny.

Wnioskodawca skupił swoją uwagę wyłącznie na doniosłej roli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa własności (ang. "release" - pol. "zwolnienie", które w kontekście celu, jakiemu ma służyć, należy rozumieć jako zwolnienie ze zobowiązania). Decyzja Komisji miała rozstrzygający charakter w całej procedurze przyznawania odszkodowań. To Komisja przeprowadzała postępowanie dowodowe "... na podstawie oficjalnej polskiej dokumentacji (...)" (vide decyzja nr [...]). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy 1968 r. oraz treść art. III Układu, zgodnie z którym suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej nie ma prawa podważać jej ustaleń i wydanej na ich podstawie decyzji o przyznaniu odszkodowania.

Jak wynika z przekazanych stronie polskiej dokumentów, procedura przyznawania odszkodowań obejmowała zgłoszenie roszczenia przez zainteresowanego (wniosek) i decyzję Komisji przyznającej odszkodowanie, co potwierdza art. V lit. B Układu, zgodnie z którym "W celu zabezpieczenia Rządu Polskiego przed możliwym dochodzeniem praw za pośrednictwem krajów trzecich, lub w inny sposób roszczeń uregulowanych tym układem, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu kopii takich formalnych oświadczeń odnośnie roszczeń, jakie zostaną przedstawione przez wnoszących roszczenia oraz kopii decyzji dotyczących ważności i wysokości roszczeń." Natomiast art. V lit. C Układu stanowi, iż "odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu oryginalne dokumenty odnoszące się do mienia znacjonalizowanego lub przejętego przez Polskę, z których wynika roszczenie (...). W przypadku gdy roszczenie nie jest oparte na takich dokumentach, Rząd Stanów Zjednoczonych dostarczy Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie." Jak wynika z powyższego, zrzeczenie się praw przez zgłaszającego roszczenie nie było wymagane w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Praktyka przyznawania odszkodowań przez stronę amerykańską wskazuje, iż dokumenty (zrzeczenia) były przedstawiane przez wnioskodawców w przypadku wątpliwości zaistniałych w postępowaniu przed Komisją, w szczególności, kiedy podmiot występujący z roszczeniem nie przekazał odpowiednich dokumentów potwierdzających jego prawa do przejętego majątku.

Ponadto punkt 6 Protokołu z dnia [...] listopada 1960 r. dotyczącego realizacji postanowień art. V Układu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać będzie Reprezentantowi Polskiemu kopię każdego roszczenia zgłoszonego w terminie, określonym przez 'Foreign Claims Settlement Commission' zgodnie z przepisami Stanów Zjednoczonych, jak również kopię każdej ostatecznej decyzji 'Foreign Claims Settlement Commision' w odniesieniu do zgłoszonych we właściwym terminie roszczeń, wniesionych na zasadzie Polsko-Amerykańskiego Układu dotyczącego Roszczeń."

Punkt 7 b Protokołu stanowi, iż "Reprezentant Stanów Zjednoczonych przekazywać również będzie Reprezentantowi Polskiemu następujące dokumenty podpisane przez osoby wnoszące roszczenia uwierzytelnione zrzeczenia się na rzecz Państwa Polskiego ich praw z tytułu udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością lub podobnych, jeżeli udziały te nie są oparte na akcjach, jak również praw opartych na przejęciu własności lub utracie używania i korzystania z mienia położonego w Polsce - jeżeli osoby takie uzyskają zaspokojenie roszczeń swoich opartych na tego rodzaju prawach."

Kompleksowa analiza powyższych przepisów Układu i Protokołu jednoznacznie wskazuje na posiłkowy charakter zwolnienia z zobowiązania tzw. "zrzeczenia". W opinii Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej nadawanie dokumentowi zrzeczenia statusu wyłącznego dowodu zastosowania Układu do określonej nieruchomości jest sprzeczne z literalnym brzmieniem postanowień tego Układu i w efekcie prowadzi do błędnych wniosków uniemożliwiających skuteczne wykonywanie przez organ administracji obowiązków nałożonych ustawą z 1968 r.

Odnośnie zarzutu braku dowodu w postaci dokumentu potwierdzającego otrzymanie przez H. B., L. R. oraz E. Z. odszkodowania organ stwierdził, że znajduje się on poza sferą zainteresowania Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, ponieważ suma zapłacona w ramach Układu została rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału, zastosowanymi wedle uznania Rządu Stanów Zjednoczonych (art. III Układu). Rozliczenia finansowe w ramach Układu odbywały się na dwóch płaszczyznach. Mianowicie między Rządem PRL a Rządem Stanów Zjednoczonych oraz Rządem Stanów Zjednoczonych i obywatelami Stanów Zjednoczonych. Zgodnie z postanowieniami Układu w kręgu zainteresowania strony polskiej jest wyłącznie sprawa rozliczeń między rządami, które zostały wypełnione. Dlatego strona polska nie miała prawa ingerować w faktyczny rozdział środków. Sfera ta była zastrzeżona wyłącznie do relacji pomiędzy rządem będącym sygnatariuszem Układu a obywatelami, których reprezentuje.

To nie Rząd PRL zapłacił H. B., L. R. oraz E. Z. odszkodowanie, ale Rząd Stanów Zjednoczonych, który był płatnikiem odszkodowania. Rząd Polski uiścił w ratach globalną kwotę zapisaną w Układzie, pozostawiając Rządowi Stanów Zjednoczonych swobodę co do jej rozdysponowania pomiędzy obywateli amerykańskich.

Odnosząc się do zarzutu wypełnienia przez zaskarżoną decyzję przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, organ stwierdził, że w związku z ustaleniem przez organ zaistnienia przesłanek pozytywnych do wydania decyzji deklaratoryjnej w przedmiotowej sprawie, nie ma uzasadnienia podnoszenie zarzutu jej niewykonalności, będącej kwalifikowaną wadą prawną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. niewykonalność decyzji, która musi istnieć w momencie jej wydania oraz niewykonalność decyzji, która musi mieć charakter trwały (jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków). Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istniała przeszkoda o charakterze prawnym lub faktycznym, obiektywnie wykluczająca stwierdzenie zaistnienia w przeszłości zdarzenia prawnego, tj. wykluczająca stwierdzenie zaistnienia przesłanek wynikających z ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Adresat tej decyzji nie jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z prawa, którego zaistnienie w przeszłości stwierdził organ w zaskarżonej decyzji deklaratoryjnej.

Poza tym skuteczność decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej jako zdarzenia mogącego prowadzić do zmiany prawa własności nieruchomości podlegać może weryfikacji sądu powszechnego w postępowaniu opartym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), albowiem zakres decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej ogranicza się wyłącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwa tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności. To sąd powszechny zatem dopiero ewentualnie oceni (biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym potencjalną dobrą wiarę kolejnych właścicieli nieruchomości), czy decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości nowego współwłaściciela.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] spółka jawna z siedzibą w L.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 7, 77, 80 kpa;

b) art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 kpa - przez ich niezastosowanie.

Mając na względzie wskazane w skardze zarzuty, wniosła o stwierdzenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że mimo deklaratoryjnego charakteru wydanej decyzji decyzja ta obarczona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2008 r. Rep. A nr [...] w drodze umowy sprzedaży udziały w nieruchomości będącej przedmiotem decyzji należące do L. R., H. B. oraz E. Z. (każdy w wysokości 1/8) nabył H. D. Dokonując nabycia - co jest okolicznością niesporną - działał on w zaufaniu do wpisów ujawnionych w księgach wieczystych (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wynikająca z treści art. 5 uokwih).

W związku ze zbyciem udziałów w przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. D. w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, a więc umowy cywilnoprawnej, która może być wzruszona jedynie prawomocnym wyrokiem sądowym, nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji administracyjnej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziałów w tejże nieruchomości (mimo deklaratoryjnego charakteru tej decyzji), bowiem decyzja taka jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa (jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały).

Brak jest podstaw do utrzymania decyzji o przejściu na własność Skarbu Państwa udziałów w przedmiotowej nieruchomości, gdyż istniejący stan prawny i faktyczny nie pozwala na wykonanie wydanej decyzji. Adresat tej decyzji, tj. Skarb Państwa, nie może bowiem czynić z niej - wbrew twierdzeniu organu - użytku. Nie można się zgodzić z prezentowanym przez organ poglądem, iż wydanie takiej decyzji nie daje Skarbowi Państwa prawa własności ale w miejsce prawa własności daje tytuł własności jako podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (w związku z powołanym przez organ wyrokiem SN z 16 czerwca 2009 r. sygn. akt V CSK 458/08 w części uzasadnienia decyzji dotyczącej odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 kpa). Błędem jest wywodzenie przez organ, że z tego właśnie powodu (możliwości złożenia w oparciu o tak wydaną decyzję wniosku o wpis do księgi wieczystej) decyzja jest wykonalna (tak chyba należy rozumieć czynienie użytku z decyzji, o której mówi organ w odniesieniu do jej adresata). Sztuczne bowiem kreowanie tytułu własności rozumianego jako podstawa wniosku o wpis w księdze wieczystej i odróżnianie powyższego od prawa własności prowadzi do ewentualnej konieczności zwalczania dokonanego wpisu na podstawie tak wydanej decyzji w ramach kolejnych postępowań (wieczystoksięgowego oraz z art. 10 ukwih). Poprzednik skarżącej spółki nabył udziały w przedmiotowej nieruchomości w zaufaniu do treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Chroniła go zatem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto, co jest niesporne, był nabywcą w dobrej wierze, gdyż nie wiedział i nie mógł się wcześniej z łatwością dowiedzieć, iż w księdze wieczystej figurują osoby nieuprawnione. Skarżąca spółka nie może ponosić konsekwencji zaniedbań ze strony organów władzy publicznej polegających na braku ujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela na rzecz Skarbu Państwa przez okres ponad 50 lat.

Fakt zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości na rzecz H. D. - w okolicznościach faktycznych sprawy - stanowi negatywną przesłankę do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in. że decyzja wydana na podstawie ustawy z 1968 r. ma charakter związany, co oznacza, że organ musi wydać decyzję, jeżeli zachodzą warunki sprecyzowane w przepisach ustawy. Do rozstrzygnięcia sporu co do prawa własności właściwy jest natomiast sąd powszechny. Zdaniem Ministra, choć decyzja nie spowoduje zmian w księdze wieczystej, gdyż nieruchomość była przedmiotem wielokrotnego obrotu, to jednak "porządkuje" stan prawny lub "stanowi dodatkowy środek dowodowy, potwierdzający wypłatę odszkodowania na podstawie układów indemnizacyjnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 28 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o umowy międzynarodowe o uregulowaniu roszczeń finansowych, które stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1). Na podstawie art. 2 tej ustawy wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej następował na podstawie decyzji Ministra Finansów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy stosuje się ją także do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, które zostały zawarte przed wejściem w życie tej ustawy.

Aby wydanie takiej decyzji przez Ministra Finansów było możliwe, należało wykazać, że doszło do nacjonalizacji lub innego przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa przed dniem zawarcia umowy międzynarodowej i objęcie tą umową roszczeń byłego właściciela. Taką umową był układ zawarty pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z 16 lipca 1960 r. Zgodnie z nim roszczenia obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia.

W niniejszej sprawie poza sporem jest że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność między innymi H. B., L. R. i E. Z. – każdej w 1/24 części.

Niesporne jest także i to, że wszystkie współwłaścicielki wystąpiły z wnioskiem o objęcie ich układem indemnizacyjnym i że utraciły one obywatelstwo polskie i nabyły amerykańskie.

Podzielić należy stanowisko organu, że na gruncie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. ugruntowane jest stanowisko, że organy państwa polskiego nie mają możliwości badania ustaleń dokonanych przez organy państwa obcego. Organ rozpoznający sprawę powołał w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Nie ulega wątpliwości, że ustawa z 9 kwietnia 1968 r. miała na celu uregulowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych a tym samym uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości, w stosunku do których ich właściciele na mocy umów międzynarodowych uzyskali stosowne odszkodowanie. Układ pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem Polski Ludowej z 16 lipca 1960 r. jest umową międzynarodową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych o którym mowa w art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Z postanowień układu wynika że dotyczy on roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia. Układ nakładał na stronę polską i amerykańską różne uprawnienia, w tym na stronę amerykańską uprawnienie do stwierdzenia, komu i w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie. Ustalenia w tym zakresie organu amerykańskiego są wiążące, gdyż organ polski nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji.

Sąd w pełni podziela ustalenia organu, że na gruncie Układu nie było wymagane zrzeczenie się praw do nieruchomości przez zgłaszającego roszczenie. Taki wymóg był konieczny do spełnienia, gdy roszczenie nie było oparte na oryginalnych dokumentach. Analiza Układu i Protokołu z [...] listopada 1960 r. wskazuje na posiłkowy charakter zrzeczenia. Jak się wskazuje w orzecznictwie, to Komisja decydowała, w jakich sprawach zrzeczenie się było konieczne. O podziale przez rząd amerykański sumy globalnej otrzymanej od rządu polskiego decydowała strona amerykańska. Przesłanka zrzeczenia nie jest zatem konieczna z punktu widzenia możliwości zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2016 r., I OSK 2160/14, z 24 kwietnia 2012 r., I OSK 595/11, z 16 października 2015 r., I OSK 80/14, z 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1132/08 – wszystkie w Lex).

W związku z tym, że na gruncie niniejszej sprawy prawo własności nie było kwestionowane i wynikało z przedłożonych przez właścicielki dokumentów, nie było konieczne zrzeczenie się przez nie praw do nieruchomości.

Także kwestia wypłaty odszkodowania jako uregulowana relacjami rządu amerykańskiego i obywatela pozostaje bez prawnego znaczenia dla możliwości wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Rząd polski przekazał rządowi amerykańskiemu globalną kwotę na wypłatę odszkodowań i to w gestii tego rządu był podział tej kwoty na zaspokojenie roszczeń odszkodowawczych.

Skarżąca spółka jako nabywca nieruchomości na podstawie księgi wieczystej kwestionuje możliwość wydania decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., wywodząc, że była ona niewykonalna w dacie jej wydania.

W świetle art. 2 tej ustawy decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Celem decyzji wydawanej na tej podstawie jest stwierdzenie spełnienia przesłanek przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, które nastąpiło z mocy prawa. Rozstrzygnięcie takie (decyzja) jest zdarzeniem prawnym, które powinno i miało być podstawą wpisu do księgi wieczystej.

Decyzja administracyjna stanowi indywidualny akt odzwierciedlający władcze działanie organu administracji publicznej, które jest skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnych skutków prawnych. Celem wydania takiego aktu jest skonkretyzowanie i wywołanie określonych skutków w sferze prawnej. Generalnie akt administracyjny, a takim jest decyzja, stanowi zatem konkretyzację prawa. Bez niego adresat decyzji nie mógłby korzystać ze swych praw czy obowiązków.

Akt administracyjny o charakterze deklaratoryjnym co do zasady potwierdza, a nie kreuje, w przeciwieństwie do aktu o charakterze konstytutywnym, istniejące prawa i obowiązki jego adresatów. Jednym z elementów decyzji jest możliwość jej wykonania. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się dwie formy niewykonalności: faktyczną i prawną. W pierwszym przypadku nie ma możliwości technicznych do jej wykonania, a w drugim, gdy istnieją nakazy prawne lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonywaniu praw lub obowiązków, które ustanowione są w decyzji (p. Komentarz do kpa pod red. B. Adamiak, J Borkowski wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 726). Mówiąc prościej, niewykonalność decyzji spowodowana jest istnieniem przeszkód w jej wykonaniu w sytuacji, gdy przeszkody te istniały w dniu wydawania decyzji i są niemożliwe do usunięcia w przez cały czas.

Odnosząc te wywody czysto teoretyczne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, należy wskazać, że wydając decyzję organ musi być pewny, że dana decyzja jest możliwa do wykonania, gdyż inaczej jej wydanie nie ma po prostu sensu. Na gruncie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., wydając decyzję, organ musi mieć pewność, że na podstawie tej decyzji będzie możliwy wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Taki był bowiem cel tej ustawy i taki jest wymóg zawarty w art. 2 tej ustawy. Wydawanie decyzji, która jest niewykonalna, a więc nie umożliwia wykreowania praw Skarbu Państwa i ich ujawnienia w księgach wieczystych, czyni ją niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Stan faktyczny w tej sprawie jest taki, że w odniesieniu do tej nieruchomości nastąpił już kilkakrotny obrót prawny. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] jest skarżąca spółka, przedtem była osoba fizyczna.

W świetle wyrażonej w art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasadzie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei w art. 3 tej samej ustawy ustanowiono domniemanie prawne, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie ze stanem prawnym. Jest to domniemanie, które może zostać obalone, ale nie w postępowaniu administracyjnym lecz cywilnym. Oznacza to, że organy administracji nie mogą skutecznie twierdzić, że wpis w księdze wieczystej nie istnieje albo że istnieją dowody pozwalające na przyjęcie tezy o jego obaleniu (wyrok SN z dnia 10 września 2020 r., I CSK 680/18). I organy i sąd administracyjny związane są treścią księgi wieczystej, co oznacza, że nie mają możliwości rozstrzygania co do zasadności wpisów w księdze wieczystej. Do tego bowiem powołane są wyłącznie sądy powszechne, choćby w trybie powództwa z art. 10 tej ustawy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 2202/19). Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny oraz wobec art. 3 tej ustawy księgach wieczystych i hipotece, organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej (wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., I OSK 3198/18).

Organ wydając decyzję na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r., był związany wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej. Mimo to w ogóle się do nich nie odniósł i uznał, że w razie sporu co do prawa własności przysługiwać będzie stronie zainteresowanej prawo do wystąpienia z powództwem z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W ocenie Sądu, mając na uwadze to, że decyzja wydana w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. miała służyć dokonaniu na jej podstawie wpisu w księdze wieczystej prawa własności (art. 2 tej ustawy), organ powinien ocenić, jakie znaczenie dla jej wydania ma wpis prawa własności w księdze wieczystej na rzecz skarżącej spółki w aspekcie możliwości wykonania decyzji zgodnie z celem ustawy. Cel ten jawi się jako pierwszoplanowy – tj. regulacja kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych a tym samym ujawnianie stanu prawnego nieruchomości w stosunku do nieruchomości, których właściciele na mocy umów międzynarodowych uzyskali stosowne odszkodowanie.

Organ nie wziął pod uwagę, że decyzja wydana obecnie w trybie art. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. nie jest jedynie deklaratoryjnym potwierdzeniem stanu prawnego, który zaistniał w przeszłości, ale przede wszystkim ma stanowić podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a więc spowodować określony skutek prawny w przyszłości w postaci zmiany zapisów w księdze wieczystej. Upływ czasu, jaki nastąpił pomiędzy wejściem w życie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. a orzekaniem w niniejszej sprawie administracyjnej, powinien być wzięty przez organ pod uwagę i oceniony w aspekcie możliwości dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela w miejsce dotychczasowego właściciela, którego dotyczył układ indemnizacyjny.

Z tych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, że organ nie dokonał oceny kwestii badania niewykonalności decyzji, mimo że zarzut ten zgłoszony był we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Sąd tej kwestii nie ocenia, pozostawiając organowi prawo do samodzielnej weryfikacji prawidłowości przyjętego przez organ stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, będąc związany wpisami w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, zobowiązany będzie do oceny, czy wydaniu decyzji w trybie art. 1 i 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. nie będą stały na przeszkodzie ujawnione w księdze wieczystej prawa spółki do przedmiotowej nieruchomości a więc ustali, czy taka decyzja ma przymiot wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja, która jest niewykonalna w dacie jej wykonania jest decyzją nieważną.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i 200 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu.