Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 747/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 20 lipca 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta G. (dalej: "organ I instancji, "Burmistrz") z dnia 9 czerwca 2022r. znak: [...] i orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2018r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie obiektów infrastruktury technicznej, zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz budowie budynków przepompowni i maszynowni w ramach realizacji zadania budowy elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 2,4 MW na działkach numer [...] w miejscowości G., gmina G.".

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił m.in., iż ww. decyzją z 31 stycznia 2018 r. Burmistrz ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla ww. inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. Następnie wskazał, że A. D. -W., D. L., M. Z., H. F., P. K. wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie wydania ww. decyzji z dnia 31 stycznia 2018 r., a ponadto ze względu na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, po wznowieniu postępowania, wnieśli na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.

Dalej organ wyjaśnił, iż Burmistrz, w niniejszej sprawie, postanowieniem z 7 czerwca 2022r. znak: [...], wszczął postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego wydania ww. decyzji z dnia 31 stycznia 2018r. oraz postanowieniem z dnia 9 czerwca 2022r. znak: [...], wstrzymał wykonanie ww. decyzji z dnia 31 stycznia 2018r.

Kolegium przytoczyło brzmienie art. 152 § 1 k.p.a. Podniosło, iż przedmiotowe postępowanie wznowieniowe nie zostało jeszcze wszczęte, co wynika jednoznacznie z sentencji ww. postanowienia z dnia 7 czerwca 2022r., jednak okoliczność ta nie ma wpływu na samą możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO zauważyło, iż samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje, w przeciwieństwie do odwołania, obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego.

Odnosząc się do kontrolowanej sprawie Kolegium uznało, iż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy instytucja przewidziana w art. 152 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Podniosło, iż wprawdzie przepis ten nie wskazuje wprost rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu, to jednak, zdaniem Kolegium, z uwagi na fakt, iż przepis ten dotyczy właśnie wstrzymania wykonania decyzji, a wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej bowiem żadne prawo ani obowiązek, które dałyby się wykonać - tak by zostały spełnione przesłanki art. 152 § 1 k.p.a. Dalej organ odwoławczy odwołał się do regulacji art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2022r. poz. 503 zm.), w świetle którego, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. W ocenie Kolegium, już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy decyduje zatem o tym, że nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania.

Reasumując Kolegium stwierdziło zatem, że natura (charakter) decyzji o warunkach zabudowy stanowi wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę wstrzymania jej wykonania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. D. -W. (dalej: "skarżąca"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wynikający z błędnej interpretacji tego przepisu polegającej na przyjęciu, że jedynie decyzje administracyjne podlegające rygorom postępowania egzekucyjnego mogą podlegać wstrzymaniu wykonania, podczas gdy powyższe nie wynika z treści samego przepisu, zaś w orzecznictwie przepis ten interpretowany jest szerzej, bez ograniczania jego stosowania wyłącznie do decyzji wywołujących skutki materialnoprawne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 20 lipca 2022 r. uchylające postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia 9 czerwca 2022r. oraz odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. nr [...] z 31 stycznia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "Budowie obiektów infrastruktury technicznej, zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych oraz budowie budynków przepompowni i maszynowni w ramach realizacji zadania budowy elektrociepłowni biogazowej o mocy elektrycznej 2,4 MW na działkach numer [...] w miejscowości G., gmina G.".

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy zauważyć, że postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, które ze swej istoty nie powoduje wstrzymania wykonania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. W tym zakresie zwraca się uwagę na zbliżony charakter wniosku o wznowienie postępowania ze skargą na decyzję ostateczną - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego również nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności (art. 61 § 1 p.p.s.a.), a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez organ lub sąd zależy od spełnienia dodatkowych przesłanek (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Sąd podziela pogląd Kolegium, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć jedynie decyzji, która podlega wykonaniu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy natomiast nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, że przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany; nie stanowi ona bowiem podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, którą jest dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Taka decyzja nie podlega również wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01; orzeczenie dostępne w CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza natomiast istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie stanowi decyzji, która nadaje się do wykonania - ma ona jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdzając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym, tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022r. poz. 503).

Nie można zatem uznać, że jej wykonanie mogłoby prowadzić do nieodwracalnego stanu faktycznego lub prawnego. Jedynym przejawem "wykonania" tejże decyzji jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2004/01; orzeczenie dostępne w CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale - tylko w ściśle ograniczonym - zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszących się do przyszłej inwestycji. W wyniku wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu nie może zatem dojść do realizacji zamierzenia budowlanego, stąd też ewentualne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w tym wskazanych przez stronę, wystąpić będzie mogło dopiero w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Z powyższych względów wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wynika z niej żadne prawo albo obowiązek, które dałoby się wykonać, tak by spełnione zostały przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a.

Wobec zaprezentowanej argumentacji, w niniejszym postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania decyzji za niezasadne i bezcelowe należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na naturę decyzji o warunkach zabudowy, co niezależnie od braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, stanowi podstawową, samodzielną, a zarazem wystarczającą przesłankę uzasadniającą odmowę wstrzymania wykonania.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uchylenie.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).