Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. w sprawie ze skargi "F. " sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. na wniosek "F. " sp. z o. o. zatwierdził projekt podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej numer [...] położonej w obrębie B., gmina K.. W wyniku podziału wydzielonych zostało 37 działek gruntu, przeznaczonych na zabudowę rodzinną szeregową i drogi.

Decyzją z 12 kwietnia 2023 roku Burmistrz Miasta i Gminy K., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1 a, art. 146 ust. 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miejskiej w K. z 30 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w B. dz. nr [...] w wyniku jej podziału, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla odwołującego.

W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miejskiej ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, uznał że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego. Oceniając dokument organ I instancji uznał operat za rzetelny i pod względem formalnym sporządzony z wymogami prawa oraz, że może on stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na jej podział. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę opracowania ustalono wysokość opłaty.

Od decyzji ustalającej opłatę odwołanie złożyła zobowiązana "F". spółka z o.o. w Ł. zarzucając decyzji: - naruszenie prawa procesowego art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., - oparcie decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym, - naruszenie 98 a ust.1 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości opłaty.

Decyzją z dnia 2 listopada 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z 12 kwietnia 202? r. w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium sporządzony w tej sprawie operat ma wartość dowodową, a zastrzeżenia składane przez skarżącego nie podważają wiarygodności wyceny dokonanej przez tego rzeczoznawcę. Ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona w zgodzie z regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., regulujących zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyniła wyliczenie wartości nieruchomości przed i po podziale czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego jej podziału.

Kolegium zwróciło uwagę na konieczność odróżniania oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości po podziale, skarżący mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenie w tej sprawie opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium przedmiotowy operat jest należycie uzasadniony, ponadto sporządzony został w sposób zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wreszcie wymaga podkreślenia, że biegły jest profesjonalistą, który sporządzając operat czyni to na podstawie specjalistycznej wiedzy i wiadomości. Podważenie jego autorytetu wymagałoby zatem przeciwdowodu. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, skoro nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, winien jednakże dokonać jego oceny pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiadał wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem był on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie. Operat ten w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów. Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, szacujący wartość nieruchomości, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga to, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ew. wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości.

Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. "F. " spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2023 r. ([...]). Zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieustalenie rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości przed podziałem, pobieżną i niewystarczającą analizę uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] oraz obwodnicy miasta K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], gmina K. - Etap [...] i [...] (Dz. U. Województwa W. z dnia 10 marca 2015 r., poz. 1380), oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, nie dokonanie wnikliwej analizy operatu szacunkowego, nieodpowiednim doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, pominięcie przy ustalaniu wartości nieruchomości przed jej podziałem cen rynkowych nieruchomości podobnych, a także ceny, za jaką Skarżąca nabyła nieruchomość, pominięcie istotnych cech nieruchomości mających wpływ na jej wartość, nie wzięcia pod uwagę zastrzeżeń do operatu szacunkowego zgłoszonych przez Skarżącą,

- naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U.2023.344 t.j. z dnia 2023.02.24, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, pomimo przedstawienia przez Skarżącą istotnych błędów zawartych w operacie szacunkowym,

- naruszenie art. 15 k.p.a, w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy, nie rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów Skarżącej oraz braku ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, niewskazanie przyczyn, z powodu których Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez Skarżącą, braku odniesienia się przez Organ do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 157 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie i nie zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości co do jego rzetelności,

- art 155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023.344 t.j. z dnia 2023.02.24) i § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555 t.j.) obowiązujące w czasie sporządzania operatu szacunkowego) poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie operatu szacunkowego bez uwzględnienia wszystkich niezbędnych i dostępnych danych o przedmiotowej nieruchomości i nieruchomościach podobnych, niewyliczenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, co miało wpływ na ustalenie wartości nieruchomości,

- naruszenie przepisu prawa materialnego, t.j. 98a ust. 1 i ust. 1 b) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023.344 t.j. z dnia 2023.02.24) w związku z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 30 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 12 kwietnia 2023 r.; - zasądzenie na rzecz Skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20234 r., poz. 935 – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia prawu materialnemu. W sytuacji braku powyższych uchybień, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd oddala skargę w całości albo w części.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz Miasta i Gminy K. z 12 kwietnia 2023 roku, nr [...] o ustaleniu dla F. spółka z o. o. jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie B., gmina K., stanowiącej przed podziałem nieruchomości, zatwierdzonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 22 marca 2021 roku numer [...], działkę o nr [...] a po podziale działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni łącznej 2,0715 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. ;

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., zwanej dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Z powyższych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

- dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela;

- ustalenie opłaty adiacenckiej w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna;

- wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału;

- obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Opłata adiacencka nakładana na podstawie ww. regulacji prawnej stanowi swoisty rodzaj renty gruntowej przypisanej przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości z racji wzrostu jej wartości na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, który zatwierdzony jest decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy, działającego w tym przypadku jako organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości nie jest zależne od woli tego organu, lecz od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału, to jednak gmina uprawniona została do uzyskania dochodu z nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta zyska na wartości wskutek dokonanego podziału, który zatwierdza organ gminy. Kluczowym zatem warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Niewątpliwie ta przesłanka formalna co do czasu wydania decyzji po podjęciu decyzji podziałowej (25 maja 2022 r.) została w sprawie dopełniona. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko wtedy gdy w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty (J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, C.H.BECK wydanie 2, str. 599-600).

W niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia 30 lipca 2008 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (publ. Dz. Urz. Woj. W. . z 2008 r., Nr 154, poz. 2684).

Sąd dostrzegł pewne rozbieżności interpretacyjne co do kwestii interpretacji użytego w art. 98a ust. 1 zd. 1 u.g.n. zwrotu "może" określającego powinność ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Jednakże w ocenie Sądu zawarty w art. 98a ust. 1 u.g.n. zwrot "wójt może ustalić opłatę" należy interpretować w ten sposób, że wójt gminy w wypadku ziszczenia się przesłanek przewidzianych w art. 98a u.g.n., mając obowiązek dbać o dochody gminy i uwzględniać wszystkie ich możliwe źródła, taką opłatę ustala (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 4 października 2012 r., II SA/Ol 825/12, dostępny w CBOSA). Dlatego też za niezasadny należy ocenić zarzut dowolnego i nieuzasadnionego obciążenia strony opłatą adiacencką w ramach decyzji uznaniowej. W istocie trudno dociec dlaczego w odniesieniu do skarżącego opłata nie miałaby być pobrana, skoro ponoszą ją inni właściciele nieruchomości znajdujący się w identycznej sytuacji. Skarżący nie wskazał na żadne szczególne okoliczności dotyczące jego osoby uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15).

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie do art. 155 u.g.n. określono, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach. To jednak rzeczoznawca decyduje o tym jaką metodę i technikę szacowania nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Decyduje także o doborze nieruchomości do porównania i które spełniają kryterium podobieństwa. Na podstawie dostępnych mu informacji (art. 155 u.g.n.), do których generalnie nie ma dostępu wprost organ, ustala także jakie nieruchomości przeważają na gruntach przyległych, gdy decyduje się na ustalanie wysokości odszkodowania na podstawie ich wartości, tak jak w tej sprawie. Ocena organu a następnie sądu co do przyjętych założeń jest w tym wypadku ograniczona. Tylko w sytuacji w której da się zauważyć, że nieruchomości nie mają charakteru podobnego np. do porównania przyjęto dla nieruchomości drogowej nieruchomość przeznaczoną po zabudowę mieszkaniową, zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. mógłby być zasadny. Weryfikacji zastosowanych metod szacowania nieruchomości oraz uwzględnionych danych należy dokonywać z udziałem podmiotów posiadających wiadomości specjalne w trybie art. 157 u.g.n.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd z szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Kolegium, że operat szacunkowy z 23 lutego 2023 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkową gruntu została określona w podejściu porównawczym. Wartość gruntu według stanu po podziale została ustalona metodą korygowania ceny średniej. Z kolei wartość gruntu według stanu przed podziałem została określona metodą porównywania parami. W aktualnych warunkach rynkowych wycena wartości rynkowej gruntu odbyła się przez porównywanie działek odpowiednio proporcjonalnych co do powierzchni, funkcji, lokalizacji, przeznaczenia, uzbrojenia, dostępności komunikacyjnej. Analiza operatu pozwala stwierdzić, że przedstawiona w nim charakterystyka rynku lokalnego, hierarchia cech nieruchomości, jak również dane działek porównawczych zostały ujęte w sposób umożliwiający pozytywną ocenę prawidłowości szacowania. Wzrost wartości nieruchomości niewątpliwie spowodowany został jej podziałem. Rzeczoznawca przedstawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 1595/16, CBOSA). Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału.

Niesłusznie natomiast zarzucił skarżący naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia: 9 marca 2023 r., I OSK 160/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Skoro zatem wskutek dokonanego podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości w zakresie wskazanym w operacie, to organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawki określonej w powołanej wyżej uchwale. Samo natomiast subiektywne przekonanie skarżącego (bez przedstawienia kontroperatu), że naliczona opłata jest krzywdząca, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wyliczenia tej opłaty. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej, w związku z podziałem nieruchomości, jest to, że sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości. Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności. Podkreślenia przy tym wymaga, że wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.

Podkreślenia wymaga, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, których ani organ, ani sąd nie posiadają. Jest on sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Również on decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 1 lipca 2020 r., o sygn. akt. II SA/Po 1055/19 oraz z dnia 23 lipca 2021 r., o sygn. akt I SA/Po 374/21: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przypadku gdy strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Takie uprawnienie przyznaje stronie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., o sygn. akt I OSK 1894/12). W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie skorzystał z tej możliwości i nie przedłożył kontroperatu, co leżało w jego gestii. W związku z powyższym zarzuty dotyczące sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. w dniu 23 lutego 2023 r. operatu szacunkowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak też wspomniano, organ rozpoznający sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz to, czy jest on logiczny i zupełny. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie, podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 1930/11). W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., o sygn. akt I OSK 2085/11).

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Odnosząc powyższe uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie należy zauważyć, że rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, a wybór tej metody został uzasadniony. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Sąd podziela stanowisko organu, iż nie budzi zastrzeżeń dobór nieruchomości podobnych, zgodnie z którym wykorzystano do porównania zarówno nieruchomości niezabudowane bez dostępu do kanalizacji oraz nieruchomości, które mają dostęp do kanalizacji (nieruchomości podobne do nieruchomości sprzed stworzenia warunków, jak i po nim). Zawarty w operacie opis dobranych do porównania nieruchomości nie budzi wątpliwości, co do ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Wykorzystane do porównania nieruchomości, mimo dużej rozpiętości powierzchniowej, mieszczą się w kategorii porównywalnych, należy bowiem wskazać, że zdefiniowana w art. 4 pkt 16) u.g.n. "nieruchomość podobna" nie oznacza nieruchomości tożsamej, ale nieruchomość porównywalną ze względu na wyszczególnione cechy. Rzeczoznawca dokonał stosownej analizy rynku obrotu nieruchomościami i wyjaśnił dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności Kolegium w trakcie postępowania zwróciło się do rzeczoznawcy o odniesienie się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i argumentów wobec sporządzonego opracowania. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości, doręczone stronie, mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem ustalenia prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej.

Mimo powołania w zarzutach skargi przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 1, art. 138 , art. 140 K.p.a. Skarżący nie zdołał podważyć ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego i jego oceny, a przyjętego za podstawę orzekania. Multiplikacja zarzutów procesowych sformułowanych w skardze sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego był wystarczający do uznania przez organy, że doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości i istnieją podstawy do ustelnia opłaty adiacenckiej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ocena operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy dokonana przez organy była prawidłowa, spójna i wnikliwa. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jego ocena została przeprowadzona prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wszechstronnym dokonaniu analizy operatu. Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, działając na podstawie i w granicach prawa, bez uchybienia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną materiału dowodowego i jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, nie świadczy jeszcze o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Reasumując Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości