Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 142/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Góra Kalwaria o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Góra Kalwaria a Burmistrzem Miasta i Gminy Warka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Warka jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 1 lipca 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta i Gminy Warka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z 6 maja 2024 r. strona przebywająca w Mazowieckim Specjalistycznym Centrum Zdrowia w Pruszkowie zwróciła się z prośbą o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej (dps). Przedmiotowy wniosek został przekazany do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warce. Następnie, MGOPS w Warce przekazał przedmiotowy wniosek do OPS w Górze Kalwarii uznając się za niewłaściwy do wydania decyzji w powyższej sprawie. Organ podniósł, że z rejestru PESEL wynika, iż strona ostatnie stałe miejsce zameldowania posiada na terenie działania MGOPS w Warce, ul. [...], Warka w okresie od 10 lipca 2012 r. do 21 czerwca 2023 r. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w szpitalu w Pruszkowie wynika, że strona kilkukrotnie przebywała na leczeniu. Szpital wystosował wniosek o umieszczenie strony w dps bez zgody strony. Sprawa jest w toku. Organ wskazał, że strona przebywała w Placówce Opiekuńczo Wychowawczej w [...] a następnie została skierowana przez MGOPS w Piasecznie do Domu Pomocy Społecznej w Górze Kalwarii, który opuściła w maju 2023 r. na własną prośbę. Z wywiadu wynika również, że matka strony nie posiada lokalu mieszkalnego ponieważ ten, w którym zamieszkiwała w Górze Kalwarii musiała opuścić. Strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, że nie ma miejsca stałego zamieszkania, jest osobą bezdomną i dotychczas pomieszkiwała u matki na działce w Górze Kalwarii. Obecnie matka również jest osobą bezdomną, który to fakt potwierdziła w rozmowie telefonicznej z pracownikiem szpitala.

Z powyższych względów, w ocenie organu, strona jest osobą bezdomną, zaś organem właściwym do rozpoznania wniosku, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") winien być Burmistrz Miasta i Gminy Warka.

W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Warce działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Warka wskazał, że strona w okresie od 10 lipca 2012 r. do 21 czerwca 2023 r. była zameldowana w Warce, jednakże nie zamieszkiwała w tym mieście. Ubiegający się o przyznanie świadczenia, jako dziecko umieszczony został w Domu Dziecka w [...], a następnie w Domu Pomocy Społecznej w Górze Kalwarii, do którego został skierowany przez MGOPS w Piasecznie. W tej sprawie został rozstrzygnięty spór kompetencyjny i finalnie MGOPS w Piasecznie umieścił stronę w Domu Pomocy Społecznej w Górze Kalwarii (postanowienie NSA z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 125/20 - adnotacja Sądu), który strona opuściła na własną prośbę. W ocenie organu należy domniemywać, że strona miała stałe miejsce zamieszkania na terenie właściwości MGOPS w Piasecznie, skoro to organ w Piasecznie rozpoznał wniosek i skierował zainteresowanego do DPS w Górze Kalwarii, gdzie nie był zameldowany, pomimo pobytu w ww. okresie. W związku z tym gminą właściwą do wydania decyzji winna być gmina, która skierowała stronę do dps, tj. Gmina Piaseczno.

Organ wskazał, że brak jest podstaw do możliwości tworzenia fikcji prawnej i uznania, iż w chwili obecnej właściwym do udzielenia pomocy stronie jest Gmina Warka w sytuacji, kiedy sam zainteresowany stale zamieszkiwał na terenie Gminy Piaseczno i Góry Kalwarii. DPS w Górze Kalwarii nie dopełnił obowiązku meldunkowego pomimo, że zachodziła taka konieczność. Organ poddał także w wątpliwość kwestię bezdomności strony. Wskazał, że strona DPS w Górze Kalwarii opuściła dobrowolnie, zamieszkiwała razem z matką a zatem miała stałe miejsce zamieszkania, jednakże nikt nie dopełnił formalności meldunkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Góra Kalwaria a Burmistrzem Miasta i Gminy Warka w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku C.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. b i § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Dlatego też, dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe jest ustalenie, czy zainteresowany jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20).

Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, strona ostatnio zameldowana była na pobyt stały w Warce, [...] (w okresie od 10 lipca 2012 r. do 21 czerwca 2023 r.). Z akt sprawy wynika, że strona zamieszkiwała w Konstancinie-Jeziornej, ul. [...] - ośrodek szkolno-wychowawczy prowadzony przez Starostwo w Piasecznie, a także kilkukrotnie była meldowana w Gminie Piaseczno ul. [...], [...] - placówka opiekuńczo-wychowawcza Dom Dzieci nr [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniosek Burmistrza Warki o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Warki a Burmistrzem Miasta i Gminy Piaseczno w przedmiocie rozpoznania wniosku C.S. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanowieniem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 125/20 postanowił wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że ośrodkiem życiowym strony na dzień składania wniosku (2019 r.) była placówka opiekuńczo-wychowawcza. W konsekwencji czego Sąd przyjął, że miejscem zamieszkania strony, w rozumieniu art. 25 k.c., była miejscowość [...] w Gminie Piaseczno.

Na dzień składania wniosku w rozpoznawanej sprawie, strona nie przebywała już w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na mocy decyzji Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Piasecznie strona została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w Górze Kalwarii, gdzie przebywała od 2021 r. do 2023 r. (wypis na własną prośbę). Następnie ubiegający się o przyznanie świadczenia mieszkał z matką. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 6 maja 2024 r. wynika, że po opuszczeniu dps, strona pomieszkiwała z matką w Górze Kalwarii w domku na działce. Z informacji telefonicznej od matki strony wynika, że musiała ona opuścić lokum, nie jest w stanie podać swoich planów, nie wie gdzie będzie mieszkać i nie może zabrać syna ze sobą. Dla ZUS podała skrytkę pocztową UP w Warce. W wywiadzie wskazano ponadto, że strona jest osobą bezdomną bez stałego miejsca zamieszkania, a większość swojego życia spędziła w placówkach instytucjonalnych. Z akt sprawy wynika także, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 26 kwietnia 2018 r., wydanym do 30 kwietnia 2023 r., jest osobą upośledzoną umysłowo w stopniu lekkim i wymagającą częściowo stałej opieki.

W oparciu o tak zgromadzony materiał sprawy wskazać należy, że C.S. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Nie jest sporne, że strona przebywała w DPS w Górze Kalwarii od 2021 r. do 2023 r. i jej centrum życiowe koncentrowało się w tym miejscu. Jednakże na dzień złożenia wniosku, strona nie była już mieszkańcem tego dps i przebywała w szpitalu w Pruszkowie. Brak jest również możliwości zamieszkania strony z matką, bowiem ona również jest osobą bezdomną. Z rejestru PESEL wynika, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały strony była Warka, a strona w każdym z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy podaje ten adres (jako ostatni adres zameldowania). Tym samym uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku strony o umieszczenie w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. jest Burmistrz Miasta i Gminy Warka.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.