Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2009/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2098/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2019 r. nr DOA.7110.533.2018.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2098/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej określana jako spółka) decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lipca 2019 r., nr DOA.7110.533.2018.SPE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r., nr 1186/2017 (dalej powoływanej jako decyzja Starosty) zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] wraz z linią elektroenergetyczną zasilającą na terenie działki nr ew. [...] położonej w [...], obręb [...], gmina [...].

O stwierdzenie nieważności tej decyzji wniósł J. W. (dalej powoływany jako wnioskodawca), będący właścicielem sąsiedniej działki nr [...] pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, powołując się na przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.).

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 4 października 2018 r., znak AP-2.7840.116-5.2018.PZ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, gdyż w jego ocenie w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał analizy sporządzonej przez spółkę kwalifikacji przedsięwzięcia, z której wynika, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 2010 r.). Doszedł do wniosku, że przedmiotowa kwalifikacja wymaga jednak uzupełnienia o analizę oceny oddziaływania inwestycji jako całości na środowisko (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.), dlatego zwrócił się do spółki o przedłożenie szerszej analizy w tym zakresie. Niemniej, jak podkreślił, w piśmie z dnia 14 września 2018 r. spółka stanęła na stanowisku, że niezależnie od ilości istniejących instalacji oraz urządzeń, moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny.

Mając na względzie, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które ma charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny, zaś stosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych organ pierwszej instancji, przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 2 lipca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2010 r., bowiem spółka nie uzyskała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo tego, że sporna inwestycja w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę wymagała uzyskania takiej decyzji, gdyż należała do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ odwoławczy zaakcentował, że w toku postępowania odwoławczego uzyskał informację, że część działki nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] o z 2003 r., Nr [...] poz. [...]) oznaczona jest m.in. symbolem MN/U - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla powyższego terenu ustala się maksymalną wysokość zabudowy 14,0 m od poziomu terenu do kalenicy, natomiast część działki nr [...] oznaczona jest symbolem 1MN - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla tego terenu ustala się maksymalną wysokość zabudowy 12,0 m od poziomu terenu do kalenicy. Stwierdził, że skoro zgodnie z planem miejscowym na części działki nr [...] dopuszczalna jest realizacja budynków o wysokości do 14,0 m, a na dalszej części tej działki - do wysokości 12,0 m, to przy ukierunkowaniu anten sektorowych S1A1, S1A2, S1A3 na azymut 10° i ich maksymalnym pochyleniu oś główna wiązki promieniowania w odległości od ok. 170 m do ok. 200 m od anten będzie przechodzić na wysokości od ok. 11 m do 6,3 m nad działką nr [...], tj. przez miejsce dostępne dla ludności. Wyraził zatem pogląd, że sporna inwestycja - w dacie wydania pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2010 r.). Tymczasem, jak podkreślił, z materiału dowodowego wynika, że spółka takiej decyzji nie uzyskała.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stanęła na stanowisku, że inwestycja nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania środowiskowego, jako niezaliczająca się do przedsięwzięć zawsze znacząco czy potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Dodała, że osie głównych wiązek promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 przebiegać będą nad działką nr ew. [...] w miejscach, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni poprawne uznał wyjaśnienia organu odwoławczego, które wskazują na kierunek wykładni, jaki powinien być nadawany przesłance wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście zaaprobował tezę, zgodnie z którą za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można uznać decyzję organu administracji architektoniczo-budowlanej, która prowadzi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie takie narusza wymagania ochrony środowiska z uwagi na nieuzyskanie, pomimo takiego obowiązku, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie budziły także wątpliwości Sądu ustalenia faktyczne i wnioski w zakresie, w jakim uwagę organu zwróciła kwestia przechodzenia osi głównej wiązki promieniowania anten S1A1, S1A2 oraz S1A3 w azymucie 10° i maksymalnym ich pochyleniu (tilt 9°) na terenie działki nr [...] rozważana pod kątem znajdowania się na jej części ewentualnym miejsc dostępnych dla ludności. Jak podkreślił, wyłącznie negatywne przesądzenie tego zagadnienia pozwalało w sprawie przyjąć, że inwestycja zaprojektowana przez spółkę nie wymagała, jak wiążąco przyjął Starosta, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem wątpliwości wzbudzić mogło to, że w świetle widoku pionowego stacji bazowej wraz z naniesionymi osiami głównymi promieniowania wiązek anten sektorowych (dolny kraniec tiltu), wynikającego z rysunku nr 2b zamieszczonego w znajdującej się w aktach kwalifikacji przedsięwzięcia z dnia 29 maja 2015 r., w odległości 200 m od środka elektrycznego anteny oś główna wiązki znajdować się ma na wysokości 6,3 m. W ocenie Sądu okoliczność tę organ odwoławczy w sposób w pełni trafny odniósł do maksymalnej dopuszczalnej zabudowy tej działki wynikającej z treści planu miejscowego obowiązującego dla terenu działki nr [...], mając na uwadze, że pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" nie można zawężać wyłącznie do zabudowy istniejącej na terenie objętym oddziaływaniem stacji bazowej.

Rozwijając ten wątek zgodził się, że w tym zakresie należało odwołać się do treści planu miejscowego. Niemniej jednak - zdaniem Sądu - kluczowy błąd organu odwoławczego polegał na wadliwym ograniczeniu się wyłącznie do ustalenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy terenu określonego na rysunku planu symbolem MN/U (14,0 m) i dokonania jej porównania z wysokością osi głównej wiązki promieniowania anten, na jakiej się ona znajduje w orientacyjnej odległości 170-200 m od środka elektrycznego anten skierowanych na azymut 10°, tj. na niezabudowanej części działki nr ew. [...].

Sąd zgodził się z ogólnym wnioskiem, że dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy jest podstawowym parametrem, który może przesądzać o możliwości traktowania określonej działki lub jej części jako miejsca dostępnego dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, ze zm.). Uznał jednak, że samo ustalenie, że parametr ten nie sprzeciwia się ewentualnej zabudowie działki w konkretnym przypadku może nie być wystarczające do stwierdzenia, że może powstać na niej zabudowa, a w konsekwencji, że określone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu stoi temu na przeszkodzie uznanie, że posłużenie się wnioskiem interpretacyjnym odwołującym się do "miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa", nie prowadzi do zawężenia warunku realizowania zabudowy do przepisu określającego jej maksymalną wysokość, ale każe uwzględnić również inne uwarunkowania faktyczne i prawne, które czynią ją chociażby potencjalnie możliwą. Ma to istotne znaczenie w takich przypadkach, gdy wzgląd na wielkość działki inwestycyjnej, jej kształt, czy też szczegółowe postanowienia wskazujące, jaka zabudowa może być na niej wyłącznie zrealizowana, pod jakimi warunkami i jakie działania inwestycyjne muszą temu towarzyszyć i jakie powinny mieć one parametry sprawiają, że całokształt tychże warunków stanowi ograniczenie, które nie pozwala zabudować działki. A zatem wynikająca z postanowień planu miejscowego maksymalna wysokość zabudowy na terenie, na którym znajduje się ta działka, nie może w takim przypadku stanowić samoistnego kryterium decydującego o tym, czy tę działkę lub jej część określić można jako "miejsce dostępne dla ludności" w znaczeniu wcześniej przyjętym.

Podsumowując Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja musi być postrzegana, jako rozstrzygnięcie co najmniej wydane przedwcześnie. Brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego szczegółowego rozważenia w zakresie, w jakim przyjęta przez organ nadzoru całościowa ocena powinna pozwalać przypisać wadliwość kwalifikowaną działaniu organu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, albo ją odrzucić, niewątpliwie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybia bowiem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organu pierwszej instancji opowiadające się na koniecznością uwzględnienia systemowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Podkreślił przy tym, że zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Zdaniem Sądu dla oceny legalności pozwolenia na budowę ocenianego przez pryzmat przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a. zagadnienie sumowania (kumulacji) promieniowania nie może zostać pominięte, jeżeli przedmiotem sporu pozostaje potrzeba rozważenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zalecił zatem, aby ponownie rozpoznając sprawę i kierując się oceną prawną sądu odnoszącą się do potrzeby uszczegółowienia ustaleń dotychczas poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie potencjalnej możliwości zabudowy działki nr [...], organ odwoławczy uzupełnił swoją wypowiedź również w odniesieniu do problemu zauważonego przez Wojewodę, gdyż brak nawiązania do niego w odwołaniu, nie czynił ze wskazanego problemu kwestii, którą organ odwoławczy mógł pominąć milczeniem.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako P.p.s.a.) pełnomocnik zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ przedwcześnie stwierdził nieważność decyzji Starosty. Tymczasem, w jego ocenie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na rażące naruszenie prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie, w szczególności właściwie przyjmując charakterystykę emisji pół elektromagnetycznych i związanych z nią uprzednią konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Wskazując na powyższą podstawę pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nawiązał do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wskazał, że przesłanki tego przepisu zostały spełnione w niniejszej sprawie. Z treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona jest dla pojedynczej anteny. Podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy do dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej analizy skumulowanego oddziaływania anten stacji bazowej. Podstawą taką nie jest z pewnością § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Zarazem Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie wskazuje, w jaki sposób należałoby zsumować moc poszczególnych anten - czy należy np. sumować moce wszystkich anten, czy tylko tych anten, które skierowane są na ten sam azymut. W ocenie skarżącego kasacyjnie, parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie takie jak stacja bazowa telefonii komórkowej, z punktu widzenia przepisów omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowanego. Z tego powodu, zdaniem pełnomocnika, nie jest dopuszczalne na gruncie obecnie obowiązujących przepisów dokonywanie charakterystyki przedsięwzięcia przy pomocy parametru odnoszącego się do poziomu gęstości pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny. Parametr ten jest bowiem irrelewantny dla kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem rozporządzenia z 2010 r. Z tego też powodu nie może on podlegać sumowaniu na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r.

Pełnomocnik dodał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy w toku niniejszego postępowania nieważnościowego odnośnie tego, że działka nr [...] stanowi "miejsce dostępne dla ludności" były wystarczające do przyjęcia, że w analizowanym przypadku wymagane było uzyskanie decyzji środowiskowej przez inwestora. Jak stwierdził, wbrew twierdzeniu Sądu, szczegółowa analiza dotycząca możliwości zabudowy ww. działki, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Jedyny zarzut kasacyjny, określony jako procesowy, podnosi naruszenie m.in. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który niewątpliwie ma charakter materialnoprawny, stanowił on podstawę prawną wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zgodził się z poglądem organu co do charakteru decyzji wydawanej w postępowaniu nadzwyczajnym, rozumienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zakwestionował również szeregu ustaleń faktycznych poczynionych w ramach postępowania nadzwyczajnego, w tym odnoszących się do zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego instalacji. W ramach zgłoszonej podstawy kasacyjnej spór między stronami koncentruje się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze właściwego rozumienia pojęcia "miejsce dostępne dla ludności", ściślej zaś, czy wysokość zabudowy na danym terenie zgodnie z ustaleniami planu miejscowego stanowi wystarczające kryterium decydujące o tym, czy teren można uznać za takie miejsce. Sąd stanął na stanowisku, że wysokość zabudowy nie jest takim kryterium i z tego powodu skarga została uwzględniona. Po drugie czy przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten, czy też sumę równoważnych mocy wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia należy stwierdzić, że ustawa - Prawo ochrony środowiska w art. 124 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 24 października 2019 r.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie sądowym na gruncie tego przepisu dość jednolicie przyjmowano, że "miejsce dostępne dla ludności" oznacza teren, na którym już legalnie wzniesiono budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi oraz miejsca, na których może powstać taka zabudowa zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, LEX nr 1582119; 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 527/17, LEX nr 2442284; 9 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 216/19, LEX nr 3282235). Przyjmując to założenie należy stwierdzić, że miejsce dostępne dla ludności to teren, na którym możliwa jest, choćby jedynie potencjalnie, legalna zabudowa budynkami z przeznaczeniem na pobyt ludzi.

O ile na danym terenie obowiązuje plan miejscowy to plan ten, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977), ustala przeznaczenie konkretnego terenu oraz określa sposoby jego zagospodarowania i warunki zabudowy. Jednym ze wskaźników zagospodarowania terenu, obligatoryjnym elementem planu miejscowego, jest maksymalna wysokość zabudowy. Jednakże trafnie zauważa pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej określona w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy jest parametrem wystarczającym i decydującym do uznania określonego w planie terenu (działki, części działki) za miejsce dostępne dla ludności. W ramach tego postępowania nie określa się szczegółowych zasad zagospodarowania wymienionego terenu, w tym wielkości i kształtu działki, formy architektonicznej budynku, możliwego sposobu usytuowania budynku na działce itp., nie stanowi to bowiem przedmiotu tego postępowania, ale ustala się przeznaczenie terenu wyłącznie z punktu widzenia możliwego oddziaływania pola elektromagnetycznego z instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Zatem istotne jest ustalenie, mając na uwadze ukierunkowanie anten skierowanych na odpowiedni azymut i ich pochylenie, przebiegu osi głównych wiązek promieniowania z instalacji na określonej wysokości. Jeśli więc emisja pola elektromagnetycznego (linia przebiegu wiązki promieniowania) na danym terenie przechodzić będzie poniżej określonej w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, działka lub jej część na tym terenie jest miejscem dostępnym dla ludności.

W rozpoznawanej sprawie nie jest okolicznością sporną, że oś główna wiązki promieniowania z instalacji przechodzić będzie na wysokości od ok. 11 m do 6,3 nad działką nr [...], która zgodnie z planem miejscowym położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a maksymalna wysokość zabudowy została określona na 12 m, a w części na 14 m od poziomu terenu do kalenicy. Istniały zatem podstawy, tak jak to przyjął organ administracji, do uznania tego terenu jako miejsca dostępnego dla ludności.

Odnosząc się z kolei do drugiego, spornego zagadnienia prawnego należy zauważyć, że rozważana kwestia, czy przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten, czy też sumę równoważnych mocy wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu wywoływała od dłuższego czasu rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za drugim poglądem zakładającym kumulację oddziaływań, sumowanie się równoważnych mocy wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu przytaczając bogate orzecznictwo sądowe (s. 13 uzasadnienia). Prezentowany był jednakże pogląd odmienny, zbieżny ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej wskazujący, że parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), ustala się dla pojedynczej anteny, a nie przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanych lub zrealizowanych na terenie tego samego zakładu lub obiektu.

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 (ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 1), w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust.1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przywołana uchwała ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, praktycznie przesądzając drugą kwestię objętą zarzutem kasacyjnym, który w efekcie musi być uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela argumenty i racje, jakimi kierował się Sąd w składzie powiększonym podejmując uchwałę. Odwołują się one bowiem do literalnego brzmienia obecnie już uchylonego, ale znajdującego zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Przepis ten określał wielkości równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonego dla pojedynczej anteny, które - w zależności od odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania anteny - rozstrzygały o kwalifikacji instalacji emitujących promieniowanie elektromagnetyczne jako przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, czyli wymagających oceny oddziaływania na środowisko, z zastrzeżeniem, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego rodzaju. Przepis ten wyłączał zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przewidującego sumowanie parametrów przedsięwzięć znajdujących się na terenie jednego zakładu, który zresztą nie dotyczy poszczególnych anten funkcjonujących w ramach stacji bazowej, stanowiących nie przedsięwzięcie czy odrębną instalację, lecz ich element.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zamierzenie budowlane objęte decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, uwzględniając charakterystykę oddziaływania pola elektromagnetycznego w obszarze oddziaływania obiektu, należało zakwalifikować do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez Starostę decyzji tego rodzaju przedsięwzięcie wymagało uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1094). Zasadnie więc uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest kwalifikowaną wadą (rażące naruszenie prawa) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Błędnie więc uznał Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wydanym co najmniej przedwcześnie.

Sąd pierwszej instancji powinien był zatem skargę oddalić, nie zaś ją uwzględnić, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 P.p.s.a. i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, w punkcie 2 sentencji orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.