Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 769/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 1 pkt 1a, art. 29 par. 1 i 2 pkt 1, art. 64c par. 3, art. 64cd par. 5, 6, 7, 11
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1193/22 w sprawie ze skargi Z. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 10 października 2022 r. nr 3001-IEE.711.333.2022 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz Z. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1193/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 10 października 2022 r. nr 3001-IEE.711.333.2022 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Pile z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 3019-SEE.711.18.2022, II. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.") tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64c § 3 pkt 2 i 3 i art. 64 cd § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 279 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), poprzez uchylenie legalnych rozstrzygnięć wskutek uznania, że wierzyciel nie pokrywa kosztów egzekucyjnych w sprawie wszczętej przez niego i prowadzonej niezgodnie z prawem i to nawet wtedy gdy organ egzekucyjny nie przystąpiłby do egzekucji na podstawie art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64cd § 7 i art. 29 § 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1a u.p.e.a. poprzez wyeliminowanie rozstrzygnięć i uznanie, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji jest wynikiem działania organu egzekucyjnego, który powinien zbadać z urzędu "nie tylko czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego, ale również podstawy prawnej egzekucji" i "nie przystąpić do niej" pod rygorem ponoszenia kosztów jej prowadzenia.

Wskazane wyżej błędy rozumienia norm procesowych i oceny stanu faktycznego istotnego dla ich zastosowania, wpłynęły bezpośrednio na treść wydanego orzeczenia i zadecydowały o jego treści.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 64cd § 7 u.p.e.a. organ egzekucyjny obciąża, w formie postanowienia, wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, chyba że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny. Na postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami wierzycielowi przysługuje zażalenie. Przepisy art. 64c § 5, 6 i 11 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, organ egzekucyjny spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej, co skutkowało naruszeniem art. 64cd § 7 u.p.e.a. w zw. z art. 29 § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Stosownie bowiem do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 § 2 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej. Bezsprzecznie egzekucja administracyjna obowiązku nie mogącego być dochodzonego na drodze administracyjnej jest niedopuszczalna. Taki charakter miała egzekucja administracyjna wszczęta i prowadzona na podstawie wystawionego przez związek tytułu wykonawczego z 7 maja 2021 r., bowiem w przedmiotowej sprawie spór między Z. a Gminą nie ma charakteru administracyjnego, ale cywilnoprawny.

W tytule wykonawczym wierzyciel określił rodzaj należności pieniężnej jako "niepodatkowa należność budżetowa", dodając jednocześnie po myślniku "udział w rozliczeniu kosztów budowy PSZOK zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Związku". W tytule wykonawczym podano, że obowiązek identyfikowany jest na podstawie uchwały nr [...]. Jest to uchwała Z. z 12 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości oraz terminu wpłat gmin, uczestników Związku M. PRGOK, z tytułu udziału w rozliczeniu kosztów budowy Punktów Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych na nieruchomościach Gminy i Miasta O. oraz Gminy W., w związku z ustaniem członkostwa Gmin w związku międzygminnym.

Ponadto wierzyciel w tytule wykonawczym podał, że należności te dochodzone są na podstawie art. 69 ust. 1 u.s.g., § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 13 statutu Związku (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2016 r., poz. 5040 ze zm.), w zw. z art. 60 pkt 8 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p.").

Zgodnie z powołanym w tytule wykonawczym § 12 ust. 2 pkt 13 statutu Związku do wyłącznych kompetencji zgromadzenia należy ustalanie wysokości i rodzaju świadczeń uczestników związku na rzecz związku, w tym wpłat uczestników związku z tytułu udziału w kosztach działalności związku, a także terminu ich uiszczania, natomiast stosownie do powołanych § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 statutu Związku w przypadku wystąpienia ze związku gmina występująca ma obowiązek rozliczyć się ze swoich zobowiązań wobec związku, w szczególności w zakresie pokrycia strat, o których mowa w § 34 za okres uczestnictwa w związku (§ 47 ust. 1 pkt 2 statutu Związku) oraz z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, gmina występująca ze związku ma prawo żądać zwrotu składników majątkowych udostępnianych dotychczas na rzecz związku. Związkowi przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia tych składników majątkowych na zasadach ustalonych z gminą występującą (§ 47 ust. 2 statutu Związku).

Co prawda, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy u.f.p., ale mając powyższe informacje zawarte w tytule wykonawczym organ egzekucyjny powinien był dokonać z urzędu zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, analizując podane przez wierzyciela w tytule informacje. Analiza ta, zgodnie z podanymi w tytule wykonawczym informacjami o obowiązku identyfikowanym na podstawie uchwały Z. z 12 listopada 2020 r. nr [...] i odpowiednich paragrafach statutu Związku, powinna była doprowadzić organ egzekucyjny do wniosku, że wskazany w tytule obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej, i to już na etapie badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2b u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny i art. 64 ust. 5 u.s.g., w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Organ zatem mając tytuł wykonawczy powinien był przyjąć, że obowiązek, którego dotyczy ten tytuł, nie podlega egzekucji i zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystąpić do niej, zawiadamiając wierzyciela o przyczynie nieprzystąpienia do egzekucji.

Należało zatem stwierdzić, że obowiązek którego dotyczył tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej a zatem brak było podstaw prawnych do jej prowadzenia. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że wszczęcie egzekucji administracyjnej, było niezgodne z prawem. Bez znaczenia przy tym jest, że sama egzekucja była prowadzona zgodnie z prawem, na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego w oparciu o twierdzenia wierzyciela, że należność stanowi niepodatkową należność budżetową, a zatem obowiązek podlegający u.p.e.a. Świadczy to jedynie o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej, nie przesądza zaś o istnieniu prawidłowej podstawy prawnej do jej przeprowadzenia. Niewątpliwie zaś - co należy szczególnie podkreślić - badanie czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia egzekucji, co nie jest tożsame z badaniem zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, jest obowiązkiem organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 29 u.p.e.a.

Z art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika zaś, że nie można obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie on spowodował niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Skoro zatem niezgodnie z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny, w świetle art. 64cd § 7 p.e.a. brak było podstaw do obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zatem jest w tej sytuacji wysokość kosztów egzekucyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).