Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4521/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1  pkt 1, art. 149 § 1a, art. 3 § 2 pkt 8, art. 151, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1041
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 485/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność P. S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 485/20, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał P. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1), stwierdził, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 3), a także zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu [...] lipca 2020 r. zwróciło się do P. S.A. z siedzibą w W. z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p."):

1) umowy na dostarczanie ulotek dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP,

2) informacji, czy Spółka zawierała umowy z komitetami wyborczymi zarejestrowanymi na czas wyborów prezydenckich 2020 r. (wraz ze wskazaniem jaka usługa była przedmiotem umowy).

W dniu 23 lipca 2020 r. P. S.A. poinformowała Stowarzyszenie, że podczas wyborów prezydenckich dostarczała druki bezadresowe różnych komitetów wyborczych kandydatów na prezydenta, każdorazowo na podstawie umowy zawartej z danym komitetem wyborczym, w ramach usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy, przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041, zwana dalej: "Prawo pocztowe"). Warunki wykonywania i korzystania z tej usługi określone zostały w Regulaminie świadczenia usługi pocztowej niepowszechnej druk bezadresowy w obrocie krajowym, dostępnym na stronie internetowej Spółki. P. dodała, że druk bezadresowy nie stanowi przesyłki pocztowej w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe. Wyjaśniła, że nie uczestniczyła w przygotowywaniu tych druków, ani ich nie drukowała, a za ich treść odpowiada zleceniodawca.

P. S.A. stwierdziła, że umowa na dostarczanie ulotek nie stanowi informacji publicznej oraz że nie może być udostępniona wnioskodawcy, ponieważ stanowi tajemnicę pocztową. W myśl art. 41 Prawa pocztowego, tajemnica pocztowa obejmuje m. in. dane dotyczące podmiotów korzystających z usług pocztowych oraz dane dotyczące faktu i okoliczności świadczenia usług pocztowych lub korzystania z tych usług.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w piśmie z 31 lipca 2020 r. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

P. S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie w części.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że P. S.A. wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym, a jej założycielem i jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez ministra właściwego do spraw łączności. Jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" Spółka ma prawo używania w działalności związanej z wykonywaniem obowiązku świadczenia powszechnych usług pocztowych oznak z godłem Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęci urzędowych z wizerunkiem orła, ustalonym dla godła, i napisem w otoku. Przepis ten nadaje Spółce w zakresie w nim określonym status podmiotu działającego w imieniu państwa, a więc przypisuje świadczenie powszechnych usług pocztowych państwu. Pojęcie działalności publicznej, aczkolwiek zasadniczo związane z działalnością państwa, ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie działalności państwowej. Nie wszystko co nie jest państwowe, nie jest publiczne, a więc przynależy do sfery prywatnej (tertium non datur). Ze względów, o których była już mowa, sytuowanie działalności podmiotu państwowego - Poczty Polskiej, wykraczającej poza świadczenie powszechnych usług pocztowych poza sferą publiczną jest, zdaniem Sądu, całkowicie bezzasadne.

W ocenie Sądu I instancji umowy dotyczące dystrybucji przez P. przesyłek (druków) bezadresowych - działalności mieszczącej się w pojęciu świadczenia usług pocztowych, należącej do ustawowych i obowiązkowych zadań tego podmiotu państwowego, stanowią źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów uzasadniony jest zarzut bezczynności P. S.A. w rozpoznaniu pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko strony skarżącej, że na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw na powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, czy tajemnicę pocztową. W gruncie rzeczy Spółka przyznaje w ten sposób, że sporna informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Jeżeli tak, to powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętych wnioskiem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, w piśmie z 23 lipca 2020 r. P. udzieliła Stowarzyszeniu wyczerpującą informację na pytanie zawarte w pkt 2 wniosku. Wyjaśniła, że zawierała umowy z komitetami wyborczymi zarejestrowanymi na czas wyborów prezydenckich 2020 r. na dostarczanie bezadresowych druków.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P. Spółka Akcyjna, zaskarżając wyrok w części to jest w punkcie 1, 2 oraz 4 i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § (brak wskazania) pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, iż organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa w udzieleniu informacji publicznej co do informacji z pkt 1 wniosku mimo, że w przedmiotowej sprawie P. udzieliła w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2020 r., wobec czego nie wystąpiła bezczynność P., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów doprowadziłoby do oddalenia skargi na bezczynność,

2) art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego, który nie wynikał z akt sprawy, co skutkowało uznaniem, iż P. wykonuje zadanie publiczne w postaci usługi pocztowej doręczania druków bezadresowych, a w konsekwencji stwierdzeniem bezczynności P. bez rażącego naruszenia prawa w udzieleniu informacji publicznej co do informacji z pkt 1 wniosku. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie stanu faktycznego przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność.

3) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zbadania przez Sąd I instancji, w jakim zakresie i w odniesieniu do jakiego rodzaju działalności P. jest podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej (zadania publiczne), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne ustalenie pełnego stanu faktycznego skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność,

4) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy skutkujące brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku całości okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest zbadania przez Sąd I instancji, czy P. gospodaruje majątkiem publicznym, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, co składa się na ten majątek publiczny i czy służy on realizacji usługi doręczania druków bezadresowych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wszechstronne ustalenie pełnego stanu faktycznego skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność.

W konsekwencji podniesionych powyżej zarzutów wskazano, iż naruszenia pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z jego wynikiem. Gdyby Sąd I instancji nie pominął analizy prawnej informacji na temat podstaw prawnych działalności P., zapadłoby orzeczenie oddalające skargę.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, to jest:

1) art. 46 ust. 1 Prawo pocztowe, niezbędnego do rozstrzygnięcia zagadnienia czy doręczanie druków bezadresowych stanowi ustawowy obowiązek, zadanie publiczne P., zaś wprowadzony w art. 46 ustęp 1 obowiązek świadczenia usług pocztowych konkretnego rodzaju, odnosi się do P. działającej w charakterze operatora wyznaczonego. Powyższe naruszenie skutkowało błędnym uznaniem, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadanie publiczne polegające na doręczaniu druków bezadresowych, a w efekcie doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji z uwzględnieniem ww. przepisu skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność, skoro P. świadczy usługę druk bezadresowy jako zwykły operator pocztowy z wykonywaniem przez P. zadań publicznych, a więc nie stanowi informacji publicznej - co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i uznaniem, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a w efekcie doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność,

5) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej polegającą na przyjęciu, iż umowa na dostarczanie druków bezadresowych stanowi zadanie publiczne P. a co za tym idzie informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa umowa nie ma związku z wykonywaniem przez P. zadań publicznych, a więc nie stanowi informacji publicznej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i uznaniem, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a w efekcie doprowadziło do wydania wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie art. 61 ust. 1 skutkowałoby oddaleniem skargi na bezczynność.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie P. Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne.

Jeżeli chodzi o pierwszy zarzut, to na wstępie uznać należy, że powołany w zarzucie "art. 149 § pkt 3" p.p.s.a., to art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – co znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Natomiast samo powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., jak i z art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te przepisy zawierają normy przeciwstawne. Mają one także charakter wynikowy, ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniały tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie (lub nie) bezczynności w działaniach podmiotu zobowiązanego oraz stwierdzenie, że miała ona charakter rażący. W konsekwencji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mogą zostać naruszone równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych i faktycznych.

Zarówno art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom.

Strona skarżąca kasacyjnie dodatkowo powiązała wskazane przepisy z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wtedy, gdyby sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności podmiotu zobowiązanego, albo dokonał takiej kontroli w sytuacji, gdy działalność takiego podmiotu nie podpadałaby pod kognicję sądu administracyjnego. Tymczasem niewątpliwie bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podlega skardze i kontroli sądu administracyjnego (niezależnie od tego, czy taka skarga jest zasadna). Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Należy także podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Istota omawianego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania niezasadnego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niezastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy, który został zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od zgromadzonego materiału dowodowego.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wyrokowania. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do działania na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie ujawnionego materiału dowodowego. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako niezasadny ocenić należy zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj. art. 46 ust. 1 Prawa pocztowego.

Po pierwsze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Nawet jeżeliby przyjąć, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to jednak z tym zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10). Tymczasem art. 46 ust. 1 Prawa pocztowego nie stanowił i nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje sposobu lub trybu udostępnienia informacji publicznej, ani też nie wprowadza żadnych odrębności w stosunku do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po drugie, jak wynika z treści uzasadnienia tego zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje uznanie, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Otóż, jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przymiot ten nie jest zależny kwalifikacji określonej informacji jako publicznej lub nie. Pomimo tego, że P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to w odniesieniu do żądania udostępnienia konkretnej informacji może się okazać, że nie będzie musiała tego czynić, gdyż sama informacja nie będzie informacją publiczną.

Po trzecie, co także wynika z treści uzasadnienia zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje przyjęcie, że usługa w zakresie druku bezadresowego stanowi informację publiczną. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne (jak twierdzi druk bezadresowy nie stanowi informacji publicznej), to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ubocznie jedynie należy przypomnieć, że przedmiotem wniosku, a w konsekwencji skargi do WSA w Warszawie było żądanie udostępnienia umowy zawartej z P. S.A. na dostarczanie ulotek dotyczących jednego z kandydatów w wyborach na urząd Prezydenta RP, a nie to czy usługa związana z drukiem bezadresowy stanowi informację publiczną.

Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż "umowa na dostarczanie druków bezadresowych stanowi zadanie publiczne P. a co za tym idzie informację publiczną".

Po pierwsze skarżąca kasacyjnie nie wskazuje wyraźnie postaci tego zarzuty tj. błędnej wykładni lub błędnego zastosowania tego przepisu.

Po drugie, jak wynika z treści uzasadnienia tego zarzutu, skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego tj. przyjęcie, że umowa na dostarczanie druków bezadresowych stanowi informację publiczną. Jednocześnie jednak ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą kasacyjnie, a jak wskazano wyżej ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.