Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3113/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 31 października 2014 r. wniesionej przez M. A. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2013 r. wpłynął wniosek M. A. o przyznanie płatności na 2013 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. nr 1164 ze zm.), w tym również o płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na podstawie § 5 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 40, poz.329, ze zm.) wraz z załącznikami. Wnioskodawca zadeklarował o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "płatnością ONW" do powierzchni działek rolnych wynoszącej 89,62 ha położonych w strefie nizinnej I. Jednocześnie Strona wnioskowała na jednym formularzu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W dniu [...] czerwca 2013 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu [...] lipca 2013 r. (data nadania) M. A. złożył korektę wniosku, uzupełniając powstałe braki formalne. Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. skarżący ponownie złożył pismo w sprawie wystosowanego wezwania, przesyłając załączniki graficzne. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym wypisy z rejestru gruntów oraz pismo w odpowiedzi na wezwanie, w którym wskazał adres J. K.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wystąpił z prośbą do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na adres zamieszkania J. K., o przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność ustalenia faktycznego użytkowania i powierzchni działek rolnych deklarowanych przez skarżącego.

W dniu [...] lutego 2014 r. została wysłana do skarżącego informacja o maksymalnym obszarze kwalifikowanym (PEG). W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o wyjaśnienie wskazanych powierzchni maksymalnych, na które otrzymał odpowiedź pismem z dnia [...] marca 2014 r.

W dniu [...]marca 2014 r. wpłynął protokół z przesłuchania świadka, J. K. z dnia [...] lutego 2014 r.

W dniu [...] marca 2014 r. wysłano do skarżącego po raz kolejny informację o powierzchni PEG - poprawioną po zastrzeżeniach rolnika.

W dniu [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie płatności ONW przyjmując jako powierzchnię stwierdzoną - 71,20 ha. Płatność ONW została odmówiona (różnica procentowa wyniosła 25,8708%)

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzona dokumentacja fotograficzna w związku z próbą przeprowadzenia kontroli w marcu 2013 r. oraz ortoobrazy zadeklarowanych powierzchni nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku. Wykonana dokumentacja fotograficzna w marcu 2013 r. potwierdziła, iż część deklarowanych powierzchni była częściowo zajęta przez wody w tym okresie.

Zdaniem organu analiza ortofotomapy nie pozwala na bezsporne ustalenie stanu faktycznego na zgłaszanym obszarze. Ortofotomapa nie może stanowić jedynego dowodu, który pozwalałby na wykluczenie spornej powierzchni z płatności i nie potwierdza, iż grunt jest trwale wyłączony z użytkowania. Organ wskazał, że skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie wyjaśnił, iż po ustąpieniu wód prowadzi na zgłaszanych działkach działalność rolniczą.

Organ odwoławczy stwierdził, że na organie I instancji ciążył obowiązek weryfikacji, czy wymieniona powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku.

W ocenie organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, powinien rozważyć zasadność skierowania producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Zdaniem Dyrektora Oddziału czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy,

2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uzupełnienia materiału dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, a tym samym nie zastosowanie się przez organ drugiej instancji do wytycznych zawartych w naruszonym przepisie, zgodnie z którymi organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że ARiMR, celem prawidłowego określenia powierzchni gruntu, która stanowi podstawę do obliczenia wysokości należnej płatności winien uzupełnić materiał dowodowy o zlecenie wykonanie pomiaru zgłoszonej powierzchni, w warunkach umożliwiających przeprowadzenie takiego badania. Jednocześnie uznał, iż organ II instancji zamiast samodzielnie uzupełnić powyższe braki materiału dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a. błędnie wydał orzeczenie kasacyjne i skierował sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi naruszenie tegoż przepisu.

Odnosząc się do zarzutu drugiego zaznaczył, że naruszenie, którego dopuścił się organ stoi również w sprzeczności z wyrażoną powyżej zasadą szybkości postępowania. Skarżący odwołując się do przepisu art. 12 § 1 k.p.a. i konfrontując jego brzmienie ze stanem faktycznym zaistniałym w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ winien przeprowadzić kontrolę i w oparciu o jej wynik, zmienić rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna.

Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozpoznając skargę należało rozważyć powyższe okoliczności w kontekście zarzutów stawianych przez stronę skarżącą.

W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. określane jest jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420).

Art. 138 § 2 k.p.a. określa dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, w którym uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: po pierwsze, w wypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, w razie uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, iż przedmiotem rozważań w sprawie ze względu na proceduralny charakter naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji i jej kasacyjny charakter nie są wprost kwestie merytoryczne, a więc nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, gdyż decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ odwoławczy uzyskuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, jeśli z materiałów sprawy wynika, po myśli art. 138 § 2 k.p.a., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Warunki te zaskarżona decyzja spełnia, ponieważ stwierdza istotne braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W analizowanym przypadku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w zaskarżonej decyzji wskazał na nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych, które miały istotne znaczenie dla końcowego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji słusznie zwrócił uwagę na fakt, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia nie przesądzają, aby deklarowany przez skarżącego areał był wyłączony z produkcji i jako taki uprawniał do wykluczenia go z płatności. Ustalenie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) w oparciu o obrazy ortofotomap będących w posiadaniu ARiMR (w tym ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2012 r.) oraz dokumentację fotograficzną pozyskaną w związku z czynnościami kontrolnymi podjętymi w dniach [...] i [...] marca 2013 r., w zestawieniu z okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego, nie stanowią bezspornych dowodów na brak prowadzenia działalności rolniczej w deklarowanym wymiarze w roku składania wniosku.

W świetle materiałów sprawy, słusznym jest stwierdzenie Dyrektora Oddziału, że ustalenia w sprawie nie są kompletne, skoro organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wnioskowana powierzchnia została wyłączona z produkcji trwale, czy też niniejsza okoliczność (zajęcia przez wody) miała charakter incydentalny i nie wpływa na prowadzenie działalności rolniczej w danym roku.

Brak jednoznacznych ustaleń niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, zaś wskazany przez organ odwoławczy, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wyjaśniające wymaga zatem uzupełnienia, z uwzględnieniem podanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu I instancji do ponownego zbadania stanu faktycznego sprawy poprzez ponowną weryfikację deklarowanego obszaru w oparciu o całokształt materiału dowodowego jaki został zgromadzony w sprawie, w tym o dane o powierzchni PEG. Organ II instancji słusznie zauważył, iż zasadnym wydaje się być skierowanie producenta rolnego do ponownej kontroli metodą inspekcji terenowej, której celem byłaby weryfikacja stanu faktycznego na zadeklarowanej powierzchni zwłaszcza w kontekście podnoszonego przez skarżącego trwałego użytkowania powierzchni na niezmienionym areale. Dodatkowo, czynności kontrolne deklarowanych powierzchni powinny zostać przeprowadzone w obiektywnych warunkach pogodowych, dających możliwość jednoznacznej weryfikacji czy jest na nich prowadzona działalność rolnicza.

Rację przyznać należy organowi II instancji, który stwierdził, iż przed wydaniem skarżącemu decyzji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien nie tylko umożliwić zapoznanie się z całością zebranego i dostępnego organowi materiału dowodowego, ale również powinien umożliwić stronie ustosunkowanie się do nowych dowodów w sprawie, jak również przedłożenie przez wnioskodawcę innych dowodów, które potwierdzałyby inną powierzchnię użytkowaną rolniczo na spornej działce, niż wskazana przez organ.

Zauważyć również należy, iż organ I instancji, pomimo posiadania obrazów ortofotomap sporządzonych w różnych okresach nie dokonał ich porównania, przyjął zaś wartość PEG w oparciu jedynie o obraz ortofotomapy z dnia [...] czerwca 2012 r. Powyższe budzi uzasadnione zastrzeżenia, szczególnie mając na uwadze fakt, iż jak sam zauważył organ I instancji: "zadeklarowane przez producenta grunty stanowią tereny zalewowe, co potwierdzają wszystkie dostępne pokrycia ortofotomapy oraz przeprowadzone wizytacje terenowe. W zależności od analizy danego zdjęcia powierzchnie te różnią się między sobą obszar pokryty wodą ulega zmianie." Wskazać dodatkowo należy, iż sam skarżący wielokrotnie podnosił, iż zgłaszane powierzchnie są corocznie zalewane i stan ten występuje okresowo, ale jednocześnie po ustąpieniu wód prowadzi on na zgłaszanych działkach działalność rolniczą. Tym samym, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ I instancji wartości PEG jedynie w oparciu o obraz ortofotomapy z 2012 roku bez odniesienia się do całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również konieczność przeprowadzenia kolejnej kontroli terenowej celem weryfikacji twierdzeń skarżącego dotyczących faktu, iż w danym roku doszło jedynie do okresowego zalania terenu deklarowanego, co nie wyłączyło go na trwałe z prowadzenia działalności rolniczej, wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji.

Wskazanie przedmiotu i zakresu nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji daje podstawę do stwierdzenia, że Dyrektor Oddziału miał kompetencje do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., także przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznaczającą konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy każdej z instancji. W ocenie Sądu, organ II instancji wykazał w sposób dostateczny, że naruszenie przepisów postępowania i nie wyjaśniony przez organ I instancji zakres okoliczności faktycznych w sprawie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie można wobec tego zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca wskazała, iż organ II winien dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego i wydać decyzję merytoryczną, a w tym zakresie odwołała się do treści art. 12 § 1 k.p.a. stwierdzając, że Dyrektor Oddziału winien sam przeprowadził kontrolę w terenie i w oparciu o jej wynik zmienić rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji.

W ocenie Sądu to stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż powołana przez niego zasada prawna powinna mieć zastosowanie w sprawie w odpowiedniej proporcji do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zasada szybkości postępowania nie może dominować nad rzetelnością zgromadzenia i oceny odpowiednich dowodów, a skoro w niniejszej sprawie ustalenia poczynione przez organ I instancji nie dały jednoznacznej podstawy faktycznej do dokonania stosownej oceny prawnej, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tejże decyzji i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego i jego ponowną ocenę.

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14). W tym miejscu należy podkreślić, iż strona skarżąca już w treści odwołania wskazywała na braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz błędy w dokonanej ocenie tegoż materiału, ze szczególnym uwzględnieniem faktu, iż powierzchnia PEG dla płatności objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. została błędnie ustalona na dzień [...] stycznia 2014 r. na podstawie danych z ortofotomapy sporządzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. W tym zakresie zaskarżona decyzja uwzględnia stanowisko strony skarżącej, gdyż nakazuje organowi I instancji przy powtórnym rozpoznaniu sprawy te kwestie wyjaśnić i uwzględnić w rozważaniach faktycznych i prawnych.

Należy także zauważyć, że w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura z dnia [...] czerwca 2014 r. strona skarżąca wnosiła alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Reasumując, w ocenie Sądu, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] jest prawidłowa bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając swoją decyzję, wskazał również organowi I instancji jakie okoliczności winien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.