Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 968/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2664/22 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2664/22, po rozpoznaniu skargi M. T. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwaną dalej: k.p.a.) i art. 3 § 2 pkt 1, art. 5 pkt 1-2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że akt Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi pomimo obowiązku odrzucenia skargi w sytuacji, gdy zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach z zakresu stosunku służbowego sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że przepisów powołanych ustaw nie stosuje się w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, a także w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezawierającego podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, sprowadzając uzasadnienie wyroku do arbitralnych stwierdzeń bez ich wyjaśnienia i wskazania adekwatnych do rozpoznawanej sprawy przepisów, z których mogłyby wynikać takie stwierdzenia;

2. prawa materialnego, tj. art. 69 § 1 i 1b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217 ze zm.; zwanej dalej: p.u.s.p.) w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dyspozycja tych przepisów stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sytuacji, gdy brak zgody Ministra Sprawiedliwości na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego stanowi prerogatywę Ministra Sprawiedliwości ściśle powiązaną z organizacją sądów powszechnych oraz podległością służbową sędziów, a nie jest decyzją administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej osobiście przez skarżącą, strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny występujący w rozpoznawanej sprawie był już przedmiotem rozważań tego Sądu m.in. w wyrokach z: 16 listopada 2020 r. (II GSK 846/20), 26 listopada 2020 r., (II GSK 934/20); 8 grudnia 2020 r., (II GSK 875/20) oraz postanowieniu NSA z 15 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 92/19) i postanowieniu NSA z 15 października 2019 r., (sygn. akt II GSK 93/19) - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniach powyższych orzeczeń.

Organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te – co należy podkreślić – są ze sobą ściśle powiązane, gdyż naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 1-3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., dotyczyło wadliwego – według skarżącego kasacyjnie organu – przyjęcia, że akt Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) stanowi decyzję administracyjną, co nastąpiło na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dyspozycja tych przepisów stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., w którym autor skargi kasacyjnej kwestionuje co do zasady możliwość dokonania kontroli sądowadministracyjnej skarżonego aktu, uzasadniając to tym, że zarówno przepisy k.p.a. (art. 3 § 3 pkt 2), jak i p.p.s.a (art. 5 pkt 1-3) wyłączają z zakresu ich działania sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, jak również sprawy odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej.

W pierwszej kolejności w odniesieniu do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że nie może doprowadzić do merytorycznej kontroli kasacyjnej ten jego aspekt, w ramach którego autor skargi kasacyjnej odwołuje się do spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz sporów wynikających z odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Brak jest bowiem w skardze kasacyjnej wystarczającego wyjaśnienia i powiązania stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej oraz stosunków wynikających z odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej ze sprawą odmowy wyrażenia zgody na dalsze pełnienie stanowiska sędziego. Ta część zarzutu nie została w ogóle uzasadniona.

Również w pozostałej części omawiany zarzut nie mógł doprowadzić do zamierzonego rezultatu, gdyż nie dotyczył istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w sprawie było bowiem nie to, czy decyzja Ministra wynikała z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, ale to, że organ administracji państwowej wydał akt o charakterze władczym, skierowany do osoby fizycznej i rozstrzygający o jej indywidualnych prawach i obowiązkach, gdyż – co wyżej wywiedziono – skarżąca (kobieta) - sędzia w stanie spoczynku, urodzona [...] r., w oświadczeniu z [...] października 2017 r. wyraziła wolę dalszego zajmowania stanowiska sędziego do ukończenia 70 roku życia. Oświadczenie to było procedowane w trybie określonym w art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Z uwagi na datę urodzenia skarżąca nie podlegała normie wynikającej z art. 26 ust. 1 ani art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 69 § 1b p.u.s.p. obowiązującym w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r., Minister Sprawiedliwości mógł wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, w związku ze złożonym przez sędziego oświadczeniem woli dalszego zajmowania stanowiska do 70 roku życia. W okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r., czyli w dacie osiągnięcia wieku wskazanego w ówcześnie obowiązującym art. 69 § 1 p.u.s.p. przez skarżącą, skutek ten nie następował, jeśli sędzia w odpowiednim terminie złożył Ministrowi Sprawiedliwości oświadczenie wyrażające wolę dalszego zajmowania stanowiska i przedstawił stosowne zaświadczenia, a Minister Sprawiedliwości wyraził zgodę na powyższe.

Warunkiem koniecznym do dalszego zajmowania stanowiska była zgoda Ministra Sprawiedliwości. Przedłożenie wraz z oświadczeniem złożonym w trybie art. 69 § 1 p.u.s.p. zaświadczenia co do stanu zdrowia, o którym mowa w tym przepisie, nie powodowało i nie powoduje także obecnie automatycznego skutku w postaci wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska. Postępowanie wywołane oświadczeniem woli sędziego co do dalszego zajmowania stanowiska mogło zostać zakończone wyrażeniem przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska lub niewyrażeniem zgody.

Istotne natomiast dla oceny, czy możliwe było dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, było stwierdzenie, jaki charakter ma ten akt. Nie zasługuje na akceptację stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że co do zasady akty (decyzje) dotyczące stosunków służbowych sędziego nie mogą być uważane za decyzje administracyjne. Organ przywołał również stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18) wskazujące, że ustawa ustrojowa nie przewidywała żadnego środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Wraz z przejściem kompetencji w tym zakresie z Ministra Sprawiedliwości na Krajową Radę Sądownictwa droga odwoławcza została zapewniona.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. To prawda, że w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata (tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk, Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29).

Taką też, prawidłową, ocenę pisma Ministra Sprawiedliwości przeprowadził WSA w kontrolowanym wyroku. Trafne jest bowiem stanowisko (opierające się również na dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego), że zaskarżonym pismem z [...] grudnia 2017 r. Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie (niewyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ, a także przyjętą przez organ podstawę prawną. W piśmie tym organ w sposób władczy rozstrzygnął więc indywidualną sprawę skarżącej, zatem należy uznać je za decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II GSK 846/20).

Nie budzi wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości należy do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki i w świetle tego, co wyżej powiedziano, musi zostać uznane za decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., chociaż wydaną bez podstawy prawnej.

W tym miejscu z całą mocą należy zaznaczyć i podzielić jednocześnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że relacje między Ministrem Sprawiedliwości a sędzią sądu powszechnego nie mają charakteru wynikającego z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (art. 5 pkt 1 p.p.s.a.) ani też wynikającego z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).

Tym samym NSA nie podziela poglądu Ministra Sprawiedliwości, że akt władczy objęty pismem z [...] grudnia 2017 r. ma charakter mieszany: służbowy, podjęty na gruncie pragmatyki zawodowej jaką jest p.u.s.p. oraz publicznoprawny z zakresu organizacji sądownictwa, co doprowadziło Ministra do stwierdzenia, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Minister powołał się w tym zakresie na treść art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 5 pkt 1 – 3 p.p.s.a. i uznał, że stosunek służbowy sędziego wynikający z aktu mianowania przez Prezydenta RP należy kwalifikować jako pracowniczy stosunek służbowy, co w takich sprawach skutkuje niedopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 października 2018 r. (sygn. akt II GSK 92/19 i II GSK 93/19), a także w wyroku z dnia 16 października 2020 r. (sygn. akt II GSK 846/20) zwrócił uwagę, że ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra zawartego w pismach odmawiających zgody sędziemu na dalsze wykonywanie funkcji sędziego, a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej, nie może pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Na wstępie tej części rozważań podkreślenia wymaga, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych w sporze z obywatelem przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua non państwa praworządnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na gruncie polskiego systemu prawa art. 45 ust. 1 Konstytucji, łącznie z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego warunkiem podstawowym i koniecznym elementem umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (por. m.in.: wyroki TK: z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108; z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt K 7/09, OTK-A 2009/7113).

Na podstawie art. 45 ust 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo do: 1) dostępu do sądu, 2) dostępu do właściwej procedury przed sądem; 3) wyroku sądowego (por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz III, red. Leszka Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003).

Sądy administracyjne sprawujące kontrolę administracji publicznej opierają swoje orzeczenia również bezpośrednio na przepisach Konstytucji. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, określono kompetencje sądu administracyjnego w zakresie bezpośredniego stosowania art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w ten sposób, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Dotyczy to również spraw, w których pojawiają się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. Odnosi się to do sytuacji, w których dostęp do sądu jest odczytywany przy zastosowaniu uwzględniającej art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wykładni prokonstytucyjnej przepisów normujących stosunki administracyjnoprawne (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 5/98, ONSA 1999/2/43).

W orzecznictwie NSA konsekwentnie przyjmuje się, że jeżeli na gruncie ustawy powstaje wątpliwość, czy dopuszczalna jest kognicja sądów administracyjnych określonych aktów lub czynności, to sąd – chyba, że uzna że dany akt lub czynność w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu "działania administracji publicznej" – powinien przyjąć, że skarga przysługuje (zob. uchwała NSA z 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, uchwała NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, uchwała NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 1/01, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że jeżeli mamy do czynienia ze sporem odpowiadającym cechom "sprawy", to brak w ustawie pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową nie może być rozumiany jako zamknięcie takiej drogi (zob. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Nadto w uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, stwierdzono, że jeżeli akt ma bezpośredni wpływ na realizację konstytucyjnych wolności i praw jednostek lub na urzeczywistnienie konstytucyjnych zasad ustroju państwa, to powinien podlegać kontroli sądu administracyjnego. Wreszcie przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, w którym uznano, że przepis art. 184 Konstytucji może być stosowany jako podstawa przyjęcia sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny w przypadku, gdy ustawa milczy w kwestii możliwości zaskarżenia określonego aktu czy innej formy działania administracji.

Z uwagi na przepisy art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji, statuujące prawo do sądu i sądową kontrolę działalności administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wyżej wskazanymi judykatami przy wyjaśnianiu zagadnienia charakteru prawnego działań Ministra Sprawiedliwości w zakresie stosowania przepisu art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r., opowiedział się za dopuszczalnością sądowoadministracyjnej kontroli decyzji MS o wyrażeniu zgody lub nie na dalsze wykonywanie czynnej służby sędziego, czyli po ukończeniu przez sędziego określonego przepisami prawa wieku stanu spoczynku.

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza przepis art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że to sądom powszechnym ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W myśl art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z uwagi na domniemanie właściwości sądów powszechnych, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Według art. 184 Konstytucji RP: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)".

Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości w zakresie objętym właściwością sądów administracyjnych są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, czyli spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów niepowiązanych z tym organem ani zależności zorganizowanej, ani podległości służbowej (M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, str. 16).

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane expressis verbis w przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś dalej konkretyzuje granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...).

W nauce prawa zauważa się, że tak określony przez ustawodawcę w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej statuuje w gruncie rzeczy domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w każdej aktywności podmiotu wykonywanej w prawnej formie działalności administracji (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) [w:] Koncepcja systemu, red. J. Zimmermanna, str. 571). Tego typu domniemanie może zostać obalone dopiero przez wyraźną i niebudzącą wątpliwości regulację normatywną, wskazującą inny sąd (należący do innego pionu sądownictwa) jako właściwy w danej sprawie.

Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Takich definicji nie zawierają przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak legalnej definicji pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z ujęcia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295).

W rozważaniach dotyczących możliwości zaskarżenia aktu Ministra Sprawiedliwości dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego nie można pominąć ważnego aspektu związanego ze statusem prawnym sędziego. Status ten uregulowany jest zarówno konstytucyjnie, jak i ustawowo. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są nieusuwalni i powoływani na czas nieoznaczony, co oznacza, że sędzia jest powoływany co do zasady dożywotnio, nie funkcjonuje pojęcie "kadencji" sędziego. Kolejny przepis Konstytucji (art. 180 ust. 1) wyznacza konstytucyjny poziom ochrony nieusuwalności sędziów, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Niezależność władzy sądowniczej zapewnia – oprócz wskazanych już przepisów – szereg jeszcze innych zasad, jak nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji), odpowiedzialność dyscyplinarna wyłącznie przed sądami, niepołączalność sprawowania urzędu sędziego z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji), a w aspekcie merytorycznym – gwarancja, że sędzia, poza podległością prawu (tj. Konstytucji oraz ustawom – art. 178 ust. 1 Konstytucji), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższej instancji, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04).

Podkreślić należy, że szczegółowymi gwarancjami konstytucyjnej zasady stabilizacji urzędu sędziowskiego (art. 180 ust. 1 Konstytucji) są: 1) zakaz pozbawienia sędziego sprawowanego urzędu; 2) zakaz zawieszenia sędziego w sprawowaniu urzędu; 3) zakaz przeniesienia sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że podstawowym celem regulacji zawartej w art. 180 Konstytucji, nie jest ochrona osoby piastującej stanowisko, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu (por. wyrok z 25 lutego 2002 r., sygn. SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). "Nieusuwalność i nieprzenoszalność sędziów są nie tylko gwarancjami ich niezawisłości. Na treść art. 180 Konstytucji należy bowiem patrzeć w szerszej perspektywie. Przepis ten z jednej strony urzeczywistnia zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a z drugiej strony – jest koniecznym warunkiem realizacji przysługującego jednostce prawa do sądu. (...) Ochrona niezawisłości sędziów przez zapewnienie im nieusuwalności z zajmowanego stanowiska i nieprzenoszalności do innego sądu lub w stan spoczynku nie jest zatem celem samym w sobie, lecz jest środkiem umożliwiającym realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., K 27/12).

Oznacza to, że cytowane wyżej przepisy konstytucyjne nie statuują żadnych osobistych przywilejów sędziów, ale służą one zapewnieniu przestrzegania najważniejszych zasad wymiaru sprawiedliwości i ustroju sądownictwa. W świetle wskazanych wyżej przepisów Konstytucji na pytanie, czy sędziemu przysługuje prawo podmiotowe do żądania uznania za niezgodny z prawem aktu organu władzy publicznej (władzy wykonawczej) pozbawiającego go możliwości wykonywania w imieniu państwa wymiaru sprawiedliwości, należy odpowiedzieć pozytywnie. Skoro decyzja Ministra Sprawiedliwości w sposób niewątpliwy ingeruje w sferę podstawowych praw i wolności sędziego, dotyka jego ustrojowej pozycji, zarówno inwestytury, jak i stosunku pracy, i w jego następstwie (nieudzielania przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze wykonywanie czynnej służby) sędzia traci atrybut władzy sądowniczej, czyli de facto dochodzi do rozwiązania publicznoprawnego stosunku uprawniającego sędziego do sprawowania władzy sądowniczej, wprost konieczne jest stwierdzenie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem takiej decyzji.

Nie powinna budzić wątpliwości teza, że o składzie władzy sądowniczej nie może decydować organ administracyjny w drodze decyzji (patrz: R. Piotrowski, Sędziowie a władza wykonawcza. Wybrane problemy konstytucyjne, Studia Iuridica WPiA UW XLVIII/2008, s. 215). Już sama zależność możliwości dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego, a co za tym idzie orzekania, od uznaniowej decyzji organu władzy wykonawczej jest nie do pogodzenia z zasadą niezawisłości i niezależności sądów oraz orzekających w nich sędziów. Uzależnienie dalszego pełnienia czynnej służby sędziowskiej przez sędziów, którzy ukończyli określony w ustawie wiek, od decyzji przedstawiciela władzy wykonawczej w sposób oczywisty czyni tych sędziów podatnymi na naciski zewnętrzne, choćby potencjalnie oraz przynajmniej w okresie od złożenia oświadczenia o woli pozostania na stanowisku do momentu wyrażenia zgody przez Ministra Sprawiedliwości. Stwarza to bezpośrednie zagrożenie dla niezawisłości sądu, w którym zasiadają tacy sędziowie, i może budzić uzasadnione wątpliwości u stron postępowania.

Tymczasem zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości konstytucyjnych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2019 r. wydany w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, C-619/18, w którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, z jednej strony poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego (Polska) do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed dniem 3 kwietnia 2018 r. oraz z drugiej strony poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów owego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie zainicjowanej skargą Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, C-192/18, uznał, że "Upoważniając, na mocy art. 1 pkt 26 lit. b) i c) ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Ministra Sprawiedliwości do decydowania o dalszym zajmowaniu stanowiska sędziego w sądach powszechnych w Polsce po ukończeniu przez tych sędziów nowego wieku przejścia w stan spoczynku, obniżonego zgodnie z art. 13 pkt 1 tej samej ustawy, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), w którym Sąd Najwyższy, wypowiadając się co prawda szczegółowo tylko na temat drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego, pośrednio wypowiedział się również co do nieprzysługiwania drogi sądowej w ogóle, do kontroli takiego aktu. Nie kwestionując tego, że w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r. ustawodawca nie przewidywał drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego od odmowy wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wydanej na podstawie art. 69 p.u.s.p., z przyczyn wskazanych wyżej, nie można się zgodzić, że wykluczona jest na zasadach ogólnych kontrola sądowoadministracyjna decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej o charakterze ustrojowym i regulującej w sposób władczy sytuację jednostki w zakresie wynikającym ze stosunku prawnego łączącego ją z Państwem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska wyrażonego postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), dotyczącego braku negatywnych skutków takiego aktu dla sędziego, do którego go skierowano. Jak już wcześniej wspomniano, pewność prawa w zakresie treści stosunku sędziego, a więc tego, czy pozostaje on w stanie czynnym czy przeszedł w stan spoczynku, z którym przecież poza innymi aspektami wiąże się i ten zasadniczy, który wskazuje, czy sędzia utracił władztwo orzecznicze, wymaga, aby ta okoliczność miała szansę być stwierdzona w sposób niezbity.

W tej sytuacji jest oczywiste, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu wyżej wymienionego aktu prawnego, bowiem akt Ministra Sprawiedliwości ingeruje w sfery zakreślone w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 180 ust. 1 Konstytucji RP dotyczące zasady niezawisłości i nieusuwalności sędziów.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo WSA przyjął za dopuszczalną możliwość dokonania kontroli odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r., zatem zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z pozostałymi wymienionymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. zawarty w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jako niemająca uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.