Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2155/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 587/19 w sprawie ze skargi R.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2019 r., nr 102/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 587/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.W., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 stycznia 2019 r., nr 102/kadr/19 oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 września 2018 r., nr 822/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2017 r. R.W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiad Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., dalej "ustawa").

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 21 września 2018 r., nr 822/kadr/18 wydaną na podstawie art. 8a ustawy odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Biurze [...] Komendy Głównej Policji z dniem 27 lutego 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy od dnia 1 kwietnia 1979 r. do dnia 30 kwietnia 1979 r., tj. przez 1 miesiąc. Całkowity okres służby wynosi 32 lata, 4 miesiące i 27 dni. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN, nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lutego 2018 r. wynika, że w dniu 16 lipca 1990 r. wobec wymienionego została orzeczona kara dyscyplinarna upomnienia. Jednocześnie poinformowano, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ przytoczył treść art. 8a ustawy i wyjaśnił, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że przepis ten zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby stwierdził, że wnioskodawca bezwzględnie nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazał, że na ocenę spełnienia drugiej przesłanki negatywny wpływ wywiera orzeczona kara dyscyplinarna, tj. kara upomnienia. Jednocześnie jednak w j sprawie znamienny jest zdaniem organu brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba funkcjonariusza była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W konsekwencji, w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, ar. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ stwierdził nadto, że wnioskodawca nie legitymuje się także wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter jak i warunki pełnienia służby, nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 23 stycznia 2019 r. nr 102/kadr/19, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 21 września 2018 r. Organ dokonał tych samych ustaleń faktycznych, które zawarte były w pierwszej decyzji. Ponownie abstrahował od oceny krótkotrwałości służby i stwierdził, że nie została spełniona druga przesłanka. Wskazał nadto, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 8a ustawy. Organ podał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 16 lutego 2018 r., który wskazał, że w 1990 r. wobec wnioskodawcy orzeczono karę dyscyplinarną upomnienia. Jednocześnie stwierdzono, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział policjanta w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, że decyzja podjęta na podstawie powołanego przepisu jest decyzją uznaniową. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia (rozumianego jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia). Służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy pełniona była od dnia 1 kwietnia 1979 r. do 30 kwietnia 1979 r., tj. przez miesiąc. Całkowity okres służby skarżącego wynosi zaś 32 lata, 4 miesiące i 27 dni. Ustalenia tego organ nie odniósł jednakże do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Minister nie dokonał bowiem oceny, czy spełniona została przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie stwierdził, czy służba skarżącego wynosząca miesiąc była służbą krótkotrwałą, czy też nie. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba" jest prawidłowa. Użycie przez Ministra uzasadnieniu decyzji zwrotu "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby ww.", jednoznacznie wskazuje jednak na uchylenie się przez organ od dokonania subsumcji. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, że organ decyzję odmowną oparł na innej przesłance, a tym samym nie kwestionował spełnienia przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, to podkreślić należy, że organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej.

Dla wyłączenia stosowania art. 15c ustawy ustawodawca wymaga, aby osoba, której sprawa dotyczy rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wskazano przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister w sprawie niniejszej stwierdził, że na ocenę rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków negatywny wpływ wywiera orzeczona kara dyscyplinarna, tj. kara upomnienia, a nadto brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka nie została spełniona. Nadto, organ stwierdzając brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wskazał jedynie na fakt orzeczenia wobec wnioskodawcy kary dyscyplinarnej upomnienia. Organ nie wykazał jednakże, że wnioskodawca poprzez jakiekolwiek działanie bądź zaniechanie nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaka okoliczność, czy zdarzenie przemawia w ocenie organu za przyjęciem, że skarżący nie wykonywał rzetelnie nałożonych na niego zadań i obowiązków. Samo wskazanie na karę upomnienia nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy. Brak oceny organu w tym zakresie stanowi uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę podnoszoną przez skarżącego okoliczność mianowania na stopień inspektora Policji. Twierdzenie organu, że strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki pozostaje w sprzeczności z mianowaniem skarżącego na tak wysoki stopień, z tego też względu twierdzenie organu uznać należało za dowolne. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, aby przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie została spełniona.

Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. W sprawie niniejszej organ odnosząc się do tego pojęcia wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stwierdził jedynie, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wskazał, że zarówno charakter jak i warunki pełnienia służby, nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł tego jednakże choćby do okoliczności powołanych przez skarżącego we wniosku, tj. nadania mu przez Prezydenta RP Złotego Krzyża Zasługi. Powyższe stanowi o uchybieniu przepisom art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena organu i stwierdzenie, że przypadek skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku była dowolna i nie została należycie uzasadniona.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną i w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy. Organ dokona pełnej oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, a także ponownie rozważy, czy w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ uzasadni wyczerpująco swoje stanowisko, powołując wszystkie okoliczności wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu, tak aby strona nie miała wątpliwości dlaczego organ wydał taką a nie inną decyzję. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną i w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, a zatem, że przyjmie, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona. Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że ustawodawca nie wymaga w tym przepisie, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy podkreślał, że kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" nie jest konieczne stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz traktować należy jako przykład takiej rzetelności. O tym, że służba była wykonywana rzetelnie mogą świadczyć również inne okoliczności niż tylko narażanie zdrowia i życia, chociażby właśnie różnego rodzaju podziękowania, gratulacje, wyróżnienia, nagrody, awanse na wyższe stanowiska służbowe, ordery, wzorowe czy bardzo dobre opinie służbowe.

Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organ przyjął zawężającą, a tym samym nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, wiążąc przesłankę "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie z przypadkami, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dopuszcza również inne okoliczności, które mogą świadczyć, że służba była wykonywana rzetelnie.

Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a zatem, że przyjmie, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona. Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ w istocie w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji będące wynikiem dokonania przez ten Sąd wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy na tle ustalonego przez Sąd stanu faktycznego mogło być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Skoro zarzuty prawa materialnego okazały się nieskuteczne, a zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji wskazań co do dalszego postępowania będących następstwem dokonanych przez ten Sąd i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, ocen prawnych.

Wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych nie można było skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji poprzez zarzut nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii treści zawartych wskazań nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W sytuacji zarzucania Sądowi, że nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zasadniczo powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Nie odnosi się to do przypadku, gdyby zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczył jego błędnej wykładni (przypadek ten jednak nie występuje w realiach niniejszej sprawy). Wymogu powiązania art. 134 § 1 P.p.s.a. z przepisami, których naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu powiązanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyłącznie z przepisem proceduralnym, dotyczącym wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku, tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz z przepisem kompetencyjnym upoważniającym Sąd do oddalenia skargi w razie jej nieuwzględnienia, tj. z art. 151 P.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Nawet gdyby w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutów przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wiąże naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku ze względu na nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ. Minister powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, które to kryteria pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ jeszcze raz powinien ustalić okoliczności dotyczące kryterium krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Punktem odniesienia dla ustalenia krótkotrwałości powinien być cały okres służby wnioskodawcy i na tym tle należy ocenić, czy okres jego służby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Natomiast dla oceny kryterium rzetelności nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślić przy tym należy, że sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów określonych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że wnioskodawca pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby wnioskodawcy w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy powinno być wykluczone.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.