Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 79/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 52 § 1 i 2, art. 53, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par. 1a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c, f i h, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 21
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia całości wniosku T. W. z 09 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w załatwieniu całości wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Gminy D. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 24 kwietnia 2024 r. T. W. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy (zwanego dalej "Wójtem" lub "Organem") "w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek". Zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru – przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej w skrócie "Konstytucji RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji – przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP") lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek – przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji

– Skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności; (ii) zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. pełnej specyfikacji zamówienia oraz analizy benefitów komercyjnego systemu BIP; (iii) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 09 kwietnia 2024 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji [dotyczącej systemu [...]] o następującej treści: "Proszę o pełną specyfikację zamówienia oraz miesięczny koszt utrzymania. Proszę również o informację dlaczego nie korzystamy jako gmina z [...] Proszę o udostępnienie analizy jakie mamy benefity z korzystania komercyjnego systemu bip w porównaniu do tego darmowego, udostępnionego przez systemy Państwowe". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji Wnioskodawca podał: poczta elektroniczna, odpowiedź na e-mail. W dniu 23 kwietnia 2024 r. została Wnioskodawcy udostępniona informacja w zakresie tego, kto obsługuje system i jaki jest zryczałtowany koszt roczny wraz z innymi modułami. W odniesieniu natomiast do pytań o pełną specyfikację zamówienia oraz analizy benefitów komercyjnego systemu BIP, informacja – w ocenie Skarżącego – nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji już upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (14 dni). W związku z tym, zdaniem autora skargi, w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, Organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu – przedstawiając stan faktyczny sprawy – podał m.in., że po otrzymaniu skargi, pismem z 23 maja 2024 r. zawiadomiono Skarżącego, że żądanie udostępnienia analizy benefitów, wynikających z korzystania z komercyjnego systemu BIP w porównaniu do darmowego, udostępnionego przez systemy państwowe nie może być zrealizowane, gdyż wnioskowane analizy nie stanowią informacji publicznej w świetle art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Dalej Wójt wskazał, że twierdzenia Skarżącego o tylko częściowym udostępnieniu informacji publicznej są nietrafne, gdyż udostępniona [w piśmie z 23 kwietnia 2024 r.] informacja dotyczyła również żądanej specyfikacji zamówienia. Organ wskazał bowiem na okres obowiązywania umowy i jej zakres przedmiotowy, a więc specyfikację zamówienia. Odnosząc się zaś do żądania udostępnienia analizy benefitów, Wójt powtórzył argumentację zawartą w ww. piśmie z 23 maja 2024 r., w świetle której żądanie to nie może być zrealizowane, gdyż wnioskowane analizy nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, może nią być treść określonego dokumentu, natomiast w trybie dostępu do informacji publicznej nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Przedmiotem wniosku nie może być także stan "świadomości" organu. Przedmiotem wniosku musi być objęte pytanie o określone fakty. Skarżący zażądał przeprowadzenia analiz i ocen określonego stanu rzeczy, co nie stanowi sfery faktów, lecz ocen i opinii. Zatem żądanie wniosku w tej części nie dotyczyło informacji publicznej, więc Organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji ani też do udzielenia tychże. Co więcej – jak końcowo zaznaczył autor odpowiedzi na skargę – Organ takiej analizy nie posiada, zatem jej udostępnienie nie było możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05; to oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18).

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b (ab initio) p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy i stanowisk procesowych stron pokazuje, że do dnia wniesienia skargi (tj. do 24 kwietnia 2024 r.) wnioskowane informacje nie zostały Skarżącemu udostępnione w całości, a jedynie w części, a zarazem nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia w pozostałej części.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Wójta Gminy w załatwieniu wniosku Skarżącego z 09 kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w tej części, która obejmowała żądanie udostępnienia pełnej specyfikacji zamówienia dotyczącego komercyjnego systemu BIP [...]/), z którego aktualnie korzysta Gmina D. (dalej jako "Gmina"), a także analizy "benefitów" korzystania z tego systemu, w porównaniu z darmowym ("państwowym") systemem [...]

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne było więc rozważenie następujących kwestii:

(i) czy Wójt jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej;

(ii) czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.;

(iii) czy Wójt prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku.

Ad (i) Jest poza sporem, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego ("j.s.t."), w tym ich organy wykonawcze, jakimi w szczególności są wójtowe / burmistrzowie / prezydenci miast (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17; z 27.04.2018 r., II SAB/Wa 665/17; z 28.12.2018 r., II SAB/Po 108/18; z 21.11.2019 r., IV SAB/Wr 99/19; z 25.9.2020 r., IV SAB/Po 90/20; z 03.03.2021 r., II SAB/Gd 117/20; z 13.04.2022 r., II SAB/Wa 849/21; z 03.04.2024 r., II SAB/Rz 143/23).

A zatem Wójt jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu (por. art. 4 ust. 3 in fine u.d.i.p.).

Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. oceny, czy żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej – wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Li tylko przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), a także informacje o majątku publicznym, w tym o majątku j.s.t., oraz długu publicznym i ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c. lit. f i lit. h).

Już w świetle wyliczenia zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA z 05.10.2022 r., IV SAB/Wr 669/22).

Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 1060/21: "Niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działania władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Niewątpliwie prowadzenie postępowania w trybie zamówień publicznej wynika konstatacja (już z samej nazwy tej procedury), że mamy do czynienia z działaniami podejmowanymi i realizującymi interes publiczny, a tym samym wymagającymi zachowania przejrzystości i jawności. Tylko w ten sposób będzie możliwa kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych [...]". W konsekwencji informacje, dane oraz dokumenty zebrane lub wytworzone na potrzeby postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego mają, co do zasady, status informacji publicznych, a także podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie nie wyłączonym przez szczególne regulacje ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605, z późn. zm.; w skrócie "p.z.p.").

Jakkolwiek z zestawienia unormowania art. 2 ust. 1 pkt 1 p.z.p. – określającego jeden z dolnych progów stosowania tej ustawy (130.000 zł) – oraz podanej w piśmie Organu z 23 kwietnia 2024 r. kwoty zryczałtowanego wynagrodzenia za oprogramowanie (w tym BIP) wraz z jego obsługą (42.556,77 zł brutto) wynika, że w niniejszej sprawie możemy mieć do czynienia z tzw. zamówieniem podprogowym, do którego nie stosuje się przepisów p.z.p., to jednak kwestia ta nie została przez Organ stanowczo przesądzona.

Dlatego nie od rzeczy będzie wskazać, że ustawa Prawo zamówień publicznych posługuje się pojęciem "specyfikacji warunków zamówienia", która to specyfikacja została przez ustawodawcę zaliczona expressis verbis do "dokumentów zamówienia", zdefiniowanych w art. 7 pkt 3 p.z.p. jako "dokumenty sporządzone przez zamawiającego lub dokumenty, do których zamawiający odwołuje się, inne niż ogłoszenie, służące do określenia lub opisania warunków zamówienia, w tym specyfikacja warunków zamówienia oraz opis potrzeb i wymagań". Sama "specyfikacja warunków zamówienia" nie ma swojej definicji legalnej. W praktyce przyjmuje się, że ww. specyfikacja stanowi "miejsce", w którym zamawiający określa lub opisuje warunki zamówienia, które są podstawowym źródłem wiedzy dla wykonawcy o zamówieniu oraz o postępowaniu, w którym zamierza uczestniczyć (tak np. J. Jerka, Wyjaśnienie treści specyfikacji warunków zamówienia – wybrane zagadnienia z praktyki i orzecznictwa, https://www.monitor-zamowien.pl/artykul/wyjasnienie-tresci-specyfikacji-warunkow-zamowienia-wybrane-zagadnienia-z-praktyki-i-orzecznictwa).

W konsekwencji można przyjąć, że "specyfikacja zamówienia" to określone przez zamawiającego istotne warunki zamówienia, w tym zasady i tryb jego udzielenia, adresowane do potencjalnego wykonawcy.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że dokumenty związane z udzieleniem zamówienia publicznego są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., odnoszą się bowiem do gospodarowania majątkiem publicznym. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (por. wyrok NSA z 17.04.2024 r., III OSK 899/22).

Nawet gdyby jednak okazało się, że w przypadku przedmiotowego zamówienia nie znajdowały zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych, to wypada zauważyć, że w odniesieniu także do tzw. zamówień podprogowych znajduje zastosowanie generalna zasada jawności finansów publicznych, statuowana w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.; w skrócie "u.f.p."). Zasada ta – zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 5 u.f.p. – jest realizowana m.in. przez "podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących: a) zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, b) zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, c) zasad odpłatności za świadczone usługi".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poza tym pogląd (wyrażony wcześniej np. w wyrokach WSA: z 14.04.2023 r., IV SAB/Po 31/23, z 15.05.2024 r., II SAB/Po 46/24), zgodnie z którym to właśnie umożliwieniu kontroli społecznej m.in. dokonywanych przez organy władzy publicznej inwestycji [tu odpowiednio: wydatkowania środków publicznych na korzystanie z komercyjnego systemu BIP], a także dokumentacji wytworzonej w związku z ich realizacją, służy udostępnianie informacji publicznej. Istotne jest, by informacje te dotyczyły spraw publicznych oraz znajdowały się w posiadaniu podmiotu obowiązanego do ich udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wszystkie informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ pozwalają na skuteczną kontrolę, a następnie na ocenę, w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne, gospodarują środkami publicznymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że bez wątpienia żądana przez Skarżącego specyfikacja zamówienia dotyczącego korzystania przez Gminę z komercyjnego systemu BIP stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wypada zauważyć, że takiej kwalifikacji ww. specyfikacji nie kwestionował również Organ.

Natomiast, zdaniem Organu, za informację publiczną nie można uznać żądanej przez Skarżącego analizy "benefitów", jakie daje korzystanie z komercyjnego systemu BIP w porównaniu z systemem darmowym ("państwowym").

Sąd w niniejszym składzie tej oceny Organu nie podziela.

Oczywiście jest poza sporem – co klarownie wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 3106/23 – że "w judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji [...]. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). O ile zatem informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06). Przy formułowaniu powyższego stanowiska, należy mieć na względzie również to, że organ zobowiązany jest do «udostępnienia» informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej «wytworzenia» na żądanie wnioskodawcy [z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego informacji przetworzonej, o którym niżej – uw. Sądu]. Zgodnie z utrwalonym w tej mierze poglądem, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli istnieje w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 452/16)".

Jednakże z wniosku Skarżącego jasno wynika, że domaga się on podania przewag ("benefitów") komercyjnego systemu BIP nad systemem "państwowym", a więc w istocie: wskazania przesłanek (argumentów), jakie doprowadziły Organ do zawarcia umowy na dostawę i utrzymanie zamówionego systemu – które musiały (a przynajmniej powinny były) "istnieć" (w znaczeniu: być brane pod uwagę) już w momencie składania zamówienia lub zawarcia umowy. Żądanie Skarżącego w tym zakresie zasadza się na w pełni racjonalnym założeniu, że przed podjęciem decyzji o zamówieniu komercyjnego systemu BIP, w miejsce dostępnego nieodpłatnie systemu "państwowego", Organ dokonał analizy "benefitów" (korzyści, przewag, itp.) stąd płynących.

Tego rodzaju analiza, jako w istocie dotycząca kwestii zasadności (gospodarności) wydatkowania środków publicznych, będzie mieć charakter informacji publicznej – o ile, oczywiście, została ona przez Organ faktycznie przeprowadzona, albo jeżeli przynajmniej Organ dysponuje danymi umożliwiającymi jej wykonanie.

Poczynienie tego ostatniego zastrzeżenia było niezbędne, z uwagi na to, że informacją publiczną jest też tzw. informacja przetworzona – wzmiankowana przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – co do której w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że "co prawda «informacja publiczna przetworzona» nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 podniósł, że «proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego» (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku".

W świetle powyższych uwag, Organ nie może zwolnić się z obowiązku udostępnienia żądanej analizy przez samo stwierdzenie, że takowej nie posiada – o ile tylko dysponuje danymi umożliwiającymi jej wykonanie i udostępnienie na zasadach właściwych dla informacji przetworzonej.

Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie Wójt, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:

"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."

Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę, pomimo uprzedniego wezwania go o to przez organ, szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu takiej informacji) albo decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W każdym z tych przypadków, zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.

Jak wynika z analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, Organ załatwił wniosek Skarżącego z 09 kwietnia 2024 r. jedynie częściowo.

Po pierwsze, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, Organ nie wykazał, aby udostępnił Skarżącemu pełną specyfikację przedmiotowego zamówienia.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu, Organ niezasadnie utożsamił specyfikację zamówienia – która, jak to już wyżej wyjaśniono, jest co do zasady dokumentem sporządzanym przez zamawiającego, w którym szczegółowo określa się ("specyfikuje") wymagania dotyczące zamawianych towarów lub usług, charakterystyki ich przedmiotu, parametrów jakościowych, warunków realizacji itp. – ze specyfikacją umowy zawartej następczo z konkretnym, zaakceptowanym przez zamawiającego wykonawcą zamówienia. W konsekwencji Organ nie wyjaśnił, czy przed zawarciem przedmiotowej umowy ("kompleksowej umowy na oprogramowanie") została w ogóle przezeń sporządzona jakaś "specyfikacja zamówienia", a tym bardziej jej nie udostępnił.

Nawet jeśliby jednak przyjąć, że w analizowanym przypadku "specyfikacja zamówienia" pokrywała się w istocie ze "specyfikacją umowy", to – w ocenie Sądu – informacje dotyczące zawartej umowy ("kompleksowej umowy na oprogramowanie") podane przez Organ w piśmie z 23 kwietnia 2024 r. nie wyczerpują wszystkich istotnych danych, które należałoby zaliczyć do takiej specyfikacji. Pomijając nawet kwestie stricte techniczne (takie jak np. zwykle ujmowane w tego rodzaju umowach dane dotyczące dopuszczalnej niedostępności systemu, czasów reakcji służb serwisowych, przepustowości łączy, itd.), wypada zauważyć, że z ww. pisma Organu nie wynika, kiedy wspomniana umowa została zawarta, ani jaki konkretnie okres obejmuje podane zryczałtowane wynagrodzenie brutto, ani też – skoro jest to (tylko) "wynagrodzenie z tytułu udzielenia licencji" – czy Gmina została zobowiązana do innych jeszcze płatności z tytułu usług świadczonych na jej rzecz przez wykonawcę na podstawie ww. umowy.

Po drugie, Organ nie załatwił w sposób właściwy wniosku Skarżącego również w tej części, która dotyczyła żądania analizy "benefitów" – za czym przemawiają następujące względy:

- jeżeli adresat wniosku uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to – dla uniknięcia zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu wniosku – powinien o tym powiadomić wnioskodawcę w terminie zakreślonym przez ustawodawcę dla udostępnienia informacji publicznej (zasadniczo: 14 dni). Tymczasem w kontrolowanej sprawie Organ poinformował Wnioskodawcę, że w jego ocenie (notabene, zdaniem Sądu, błędnej, z przyczyn wyżej wyłuszczonych) analiza "benefitów" nie stanowi informacji publicznej dopiero pismem z 23 maja 2024 r., tj. dopiero: po upływie ok. 1,5 miesiąca od otrzymania wniosku, niemal 1 miesiąc po wniesieniu skargi i w przeddzień sporządzenia odpowiedzi na skargę;

- podobnie, jeżeli adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, to – dla uniknięcia zarzutu pozostawania w bezczynności – powinien o tym powiadomić wnioskodawcę w terminie zakreślonym przez ustawodawcę dla udostępnienia informacji publicznej, a ponadto uprawdopodobnić, w miarę potrzeby (np. jeśli obowiązany był daną informację posiadać), przyczyny braku tej informacji (por. wyrok WSA z 20.05.2021 r., IV SAB/Po 54/21). Tymczasem w kontrolowanej sprawie Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie posiada żądanej analizy, i to bez żadnego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy;

- z odpowiedzi na skargę wynika, że Organ nie posiada "gotowej" analizy. Natomiast treść tej odpowiedzi ani wcześniejszych pism Organu kierowanych do Wnioskodawcy nie pozwalają stwierdzić, czy Organ nie posiada również danych "źródłowych", które pozwalałaby na sporządzenie wnioskowanej analizy, na zasadach właściwych dla informacji przetworzonej (a więc w szczególności po ewentualnym wykazaniu przez Wnioskodawcę, że uzyskanie przezeń żądanej analizy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p.).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarówno w momencie wniesienia skargi przez Wnioskodawcę, jak i w dacie wyrokowania przez Sąd, Wójt pozostawał w bezczynności we właściwym załatwieniu tej części wniosku Skarżącego z 09 kwietnia 2024 r., która dotyczyła żądania pełnej specyfikacji zamówienia oraz analizy "benefitów" komercyjnego systemu BIP.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., zobowiązał Wójta do załatwienia "całości" wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 09 kwietnia 2024 r. – co aktualizuje obowiązek załatwienia przez Organ wyżej opisanej części wniosku, dotychczas prawidłowo niezałatwionej, z uwzględnieniem wytycznych zawartym w nin. wyroku (art. 153 p.p.s.a.) – w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Konsekwentnie - stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. - Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu całości wniosku Skarżącego z 09 kwietnia 2024 r. (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Organ odpowiedział bowiem na wniosek Skarżącego w ustawowym, 14-dniowym terminie, choć w niepełnym zakresie. W ocenie Sądu niezałatwienie całości wniosku nie tyle wynikało jednak ze złej woli Organu, ile raczej z błędnej oceny charakteru części spośród żądanych informacji (dot. analizy "benefitów") oraz niewłaściwego odczytania ich przedmiotu i zakresu (dot. specyfikacji zamówienia). Ponadto, jako niepozbawiona znaczenia dla przyjętej przez Sąd oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, jawi się okoliczność, że sam Skarżący nie wywodził ani nie żądał stwierdzenia, że doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w kwocie 100 zł.