Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1051/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2a, art. 90 ust. 3e, art. 90 ust. 3f, art. 90 ust. 3g, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 251
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu prawidłowości ich wykorzystania 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, 2, 4 i załącznika nr 2, § 7, § 8 i załącznika nr 3, § 9, § 10 ust.1 i 2 i § 11 Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność, 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2013 r. nr [...] podjętą przez Radę Gminy K. ustalono tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Regionalna Izba Obrachunkowa w P. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdziła nieważność wyżej wymienionej uchwały Rady Gminy K. w części dotyczącej postanowień § 11 ust. 2-4, załącznika nr 1 i załącznika nr 2 wyżej wymienionej uchwały. Jako powód stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej regulacji wskazano istotne naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu swojej uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że w § 11 uchwały Rada Gminy K. określiła tryb i zakres kontroli wykorzystania dotacji, stanowiąc:

- w ust. 2, iż "Kontrolujący mogą żądać w szczególności sporządzenia odpisów lub wyciągów dokumentów, jak również zestawień lub wyliczeń opartych na dokumentach."

- w ust. 3 "Kontrolujący mają prawo żądać pisemnych lub ustnych wyjaśnień od osoby prowadzącej podmiot dotowany oraz od przedstawicieli podmiotu dotowanego w zakresie objętym kontrolą."

- w ust. 4 "Kierownik jednostki kontrolowanej zapewnia kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności niezwłocznego przedstawienia do kontroli żądanych dokumentów, terminowego udzielania wyjaśnień przez pracowników jednostki oraz udostępnienie urządzeń telefonicznych.".

W odniesieniu do przytoczonych regulacji Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że regulacje dotyczące czynności związanych z żądaniem sporządzania odpisów, zestawień, wyliczeń, pisemnych lub ustnych wyjaśnień, określenia warunków kontroli nie mieszczą się w pojęciach "tryb" i "zakres" kontroli. Zauważono przy tym, że w literaturze wskazuje się, że tryb kontroli należy rozumieć ściśle jako uszczegółowienie norm art. 80 ust. 3e-3g ustawy o systemie oświaty (a więc ustanowienie norm o charakterze technicznym, które precyzyjnie określą, w jaki sposób i w jakich formach będzie prowadzona kontrola)" a w przypadku sformułowania "zakres kontroli" można uznać, że ustawodawcy chodziło "o wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które organom samorządowym będzie wolno badać". Zatem stanowienie w zakresie odnoszącym się do czynności, które ma wykonać kontrolowany, nałożenie obowiązków na kontrolowanego, nie znajduje podstawy w kompetencjach przyznanych radzie gminy w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W odniesieniu do załącznika nr 1 i 2 do uchwały z dnia [...] października 2013 r. zauważono, że postanowienia aktów prawa miejscowego, a takim niewątpliwie aktem jest uchwała Rady Gminy, nie mogą wykraczać poza granice kompetencji przysługujących organowi stanowiącemu, w tym przypadku poza zakres określony przepisem art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Regulacje przekraczające zakres upoważnienia ustawowego pozostają w sprzeczności z przepisami art. 7 i 94 Konstytucji, które jednoznacznie określają, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, oraz że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych.

Regionalna Izba Obrachunkowa w P. wskazała również na unormowania zawarte w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827), w którym ustawodawca zapisał, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie (...). Z art. 14 ust. 3 powyższych przepisów prawnych wynika, iż do dnia 31 sierpnia 2015 roku osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienia (...).

W odniesieniu do treści § 2 ust. 3, 4 i 5 Regionalne Izba Obrachunkowa stwierdziła, że zapisy zawarte w tych jednostkach redakcyjnych uchwały nie zawierają regulacji pomniejszających wielkość przekazanej dotacji, o odliczenia wynikające z ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. W związku z tym stwierdzono, iż Rada Gminy na najbliższej sesji winna uzupełnić zapisy § 2 ust. 3-5 o treść wynikającą z powyższych przepisów prawa. Co prawda odliczenia od kwoty przekazywanej dotacji wynikają z mocy prawa, jednakże organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy podjętej uchwały, winien poinformować o tym podmioty dotowane.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Rada Gminy K. ponownie uchwaliła regulacje dotyczące trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 stycznia 2014 r. pod pozycją nr 287.

Stosownie do postanowień § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały - Organ prowadzący podmiot dotowany składa w Urzędzie Gminy w K., w terminie do piątego dnia roboczego każdego miesiąca roku, w którym przekazywana jest dotacja, informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca, w którym składana jest informacja. Stosownie do postanowień ustępu 2 w/w paragrafu - W informacji, o której mowa w ust. 1, podaje się w szczególności dane o liczbie uczniów niepełnosprawnych, o liczbie uczniów objętych wczesnym wspomaganiem oraz o uczniach zamieszkałych na terenie innej gminy. Stosownie zaś do postanowień ustępu 4 w/w paragrafu - Wzór informacji stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

Zgodnie z § 7 zaskarżonej uchwały - Osoba prowadząca podmiot dotowany zobowiązana jest do prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów i sposób wykorzystania dotacji (ustęp 1). Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji należy zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy K.,

w kwocie ............ zł dotyczący ......(nazwa dotowanej placówki)......" oraz pieczęć i podpis dyrektora szkoły i placówki lub osoby prowadzącej (ustęp 2).

Natomiast stosownie do treści § 8 w/w uchwały – Organ prowadzący podmiot dotowany przekazuje półroczne i roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji (ustęp 1). Sprawozdanie półroczne przekazywane jest w terminie do 31 lipca danego roku, a sprawozdanie roczne w terminie do 31 stycznia roku następującego po roku, w którym przekazana została dotacja (ustęp 2). Wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 3 do uchwały (ustęp 3).

Zgodnie zaś z § 9 wskazanej uchwały - W sprawozdaniach z wykorzystania dotacji, o których mowa w § 8, osoba prowadząca podmiot dotowany wykazuje wydatki sfinansowane ze środków dotacji z uwzględnieniem wydatków na: wynagrodzenia i pochodne, eksploatację obiektów budowlanych, zakup usług, zakup wyposażenia, zakup pomocy dydaktycznych, zakup artykułów biurowych, remonty i konserwacje.

Stosownie natomiast do postanowień § 10 ust. 1 uchwały - Rzetelność wykazywania liczby uczniów w informacjach miesięcznych oraz sposób wykorzystania dotacji podlegają kontroli ze strony Gminy K. Zgodnie z kolei z ust. 2 wyżej wskazanego paragrafu - Pracownicy Urzędu Gminy K. mogą przeprowadzić kontrolę w siedzibie podmiotu dotowanego, w zakresie wskazanym w § 9.

Natomiast stosownie do postanowień § 11 zaskarżonej uchwały - W związku z prowadzoną kontrolą upoważnieni pracownicy, zwani dalej "kontrolującymi", mają prawo wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany, wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową, dokumentację przebiegu nauczania oraz przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek w zakresie objętym przedmiotem kontroli.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. S. w M. (dalej zwane również skarżącym) wezwało Radę Gminy K. do usunięcia naruszeń prawa poprzez uchylenie całej uchwały.

W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy K. w uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione w zakresie § 4 ust. 1, 2, 4, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9, § 10 ust. 1 i 2, i § 11 w zakresie "dokumentacji przebiegu nauczania" oraz za uzasadnione w zakresie § 6 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że zaskarżana uchwała była przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w P., która to na posiedzeniu w dniu [...] lutego 2014 r. stwierdziła ważność zaskarżonej uchwały w całości, zatem uchwała ta stanowi obowiązujący akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy K. stwierdziła także, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż kwestionowana przez nią uchwała narusza jej indywidualne prawa i obowiązki wynikające z konkretnych norm prawa materialnego lub procesowego.

Wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowi przedmiot skargi S. w M. kierowanej do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze S. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuca się:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572) poprzez jego błędną wykładnię i jednoczesne przyjęcie, iż dyspozycja wskazanego przepisu przyznaje organowi dotującemu możliwość wprowadzenia wszelkiej kontroli znacznie przekraczającej podstawę przyznawania dotacji i nałożenia szeregu obowiązków sprawozdawczych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3e, 3f i 3g oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i jednoczesne przyjęcie, iż dyspozycja powyższych przepisów umożliwia narzucenia podmiotowi dotowanemu sposobu prowadzenia placówki oraz wymogów w zakresie prowadzenia rachunkowości przekraczających upoważnienie ustawowe;

3) naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady praworządności i legalizmu, według której władze publiczne mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa, a co zostało naruszone poprzez nadmierną ingerencję w samodzielność niezależnego podmiotu.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący kwestionuje legalność § 4 ust. 1, 2 i 4, § 7, 8, 9, 10 ust. 1 i 2 oraz § 11 zaskarżonej uchwały. Zaznaczono przy tym, że w wskazanych powyżej ustępach § 4 nałożono na podmiot dotowany obowiązek comiesięcznego przekazywania określonych informacji w tym o aktualnej liczbie uczniów. W § 7 z kolei nałożono na podmiot pobierający dotacje obowiązek prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów oraz sposób wykorzystania dotacji. Stosownie natomiast do regulacji zawartych w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały od podmiotu dotowanego wymaga się przekazywania półrocznych oraz rocznych sprawozdań z wykorzystania dotacji. Na mocy postanowień § 10 ust. 1 i 2 sprecyzowano zasady kontroli ze strony Gminy K., w ramach tego upoważniając pracowników Urzędu Gminy do prowadzenia kontroli w siedzibie podmiotu dotowanego w zakresie określonym w § 9 zaskarżonej uchwały. W § 11 zaskarżonej uchwały przewidziano z kolei prawo pracowników Urzędu Gminy do wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany, wglądu w dokumentacje organizacyjną, finansową, dokumentacje przebiegu nauczania oraz przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek w zakresie objętym przedmiotem kontroli.

Podczas rozprawy mającej miejsce w dniu 28 marca 2015 r. Sąd postanowił wezwać Radę Gminy K. do nadesłania odpisu zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami.

W dniu 1 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 8 kwietnia 2015 r. Dnia 8 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. wezwano Radę Gminy K. do nadesłania załączników do zaskarżonej uchwały. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy K. przedłożyła żądane przez Sąd załączniki do uchwały będącej przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do postanowień art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaznaczyć również należy, że stosownie do postanowień art. 101 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") - Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W skardze, strona skarżąca wywiązała się z obowiązku wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny bowiem skarżący jako podmiot prowadzący szkołę niepubliczną jej adresatem zaskarżonej uchwały. Wniesienie skargi zostało również poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, w związku z czym możliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi.

Rozpoczynając rozważania prawne w poddanej sądowej kontroli sprawie należy przypomnieć, że S. w swojej skardze dąży do wykazania niezgodności z prawem postanowień § 4 ust. 1, 2 i 4, § 7, 8, 9, 10 ust. 1 i 2 oraz § 11 zaskarżonej uchwały z przepisami art. 90 ust. 3e, 3f, 3g oraz ust. 4 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej w skrócie u.s.o.). W związku z powyższymi zarzutami pozostaje również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady legalizmu.

Zauważyć należy, że stosownie do postanowień art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.) - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie natomiast do postanowień art. 94 Konstytucji RP - Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z kolei z art. 87 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji RP - Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W kontekście tak konstytucyjnie przewidzianej kompetencji organów samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego należy zauważyć, że prawodawstwo jednostek samorządu terytorialnego ma charakter wyłącznie wykonawczy, warunkiem bowiem możliwości wydania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego jest istnienie ustawowego upoważnienia, które stwarza dla organu jednostki samorządu terytorialnego podstawę prawną dla uregulowania określonego zagadnienia w akcie prawa miejscowego. W odniesieniu do poddanej sądowej kontroli sprawy należy zauważyć, że uchwała której dotyczy skarga została wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o, zgodnie z którym to - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W oparciu o tak przytoczoną podstawą prawną dla wydania zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że przedmiotem podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały może być jedynie ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Pod pojęciem tym należy rozumieć takie kwestie jak wymagania formalne jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje oświatowe (formę wniosku), a także organ do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwiania oraz terminy przekazywania dotacji (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006. do art. 90, wyrok WSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1106/08). Pojęcie "rozliczenie dotacji", ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym [tak: wyrok WSA z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1910/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl].

W § 4 zaskarżonej uchwały nałożono na organ dotowany obowiązek informowania Urzędu Gminy K. o aktualnej liczbie uczniów, według stanu na pierwszy dzień miesiąca którego to dotyczy składana informacja. Jak wynika przy tym z zapisów tej uchwały przekazywana przez organ dotowany informacja musi zawierać dane odnośnie liczby uczniów niepełnosprawnych a także informacje o liczbie uczniów objętych wczesnym wspomaganiem oraz o uczniach zamieszkałych na terenie innej gminy. Szczegółowy wzór informacji określono natomiast w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie zaś z omawianym załącznikiem na podmiot dotowany nałożono m.in. obowiązek przekazywania danych w zakresie tygodniowej liczby godzin realizowanych przez niepubliczne przedszkole. W kontekście stawianego przez skarżącego zarzutu odnośnie niezgodności wskazanych powyżej regulacji zaskarżonej uchwały z prawem należy zauważyć, że stosownie do postanowień art. 90 ust. 2a u.s.o. - Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Wykładnia przytoczonego powyżej art. 90 ust. 2a u.s.o. prowadzi w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę do wniosku, że jedynym warunkiem otrzymania dotacji jest przekazanie organowi wypłacającemu dotację informacji co do planowej liczby uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem według powołanego przepisu u.s.o. koniecznym jest jedynie wysłanie organowi stanowiącemu liczbę planowanych uczniów na przyszły rok przed dniem 30 września danego roku. Przepis powyższy nie wymaga od organu ubiegającego się o udzielenie dotacji przekazywania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów w tym także ze wskazaniem liczby uczniów niepełnosprawnych, uczniów objętych wczesnym wspomaganiem oraz liczby uczniów zamieszkałych w innych gminach. W świetle powyższego zgodzić się trzeba z wywodami strony skarżącej, iż Gmina K. ma prawo żądać jedynie informacji o planowanej liczbie uczniów i na tej podstawie wypłacać dotację. W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona uchwała Gminy K. w zakresie w jakim nakłada na podmiot pobierający dotację obowiązek przekazywania miesięcznych informacji o liczbie uczniów jest niezgodna z prawem na skutek przekroczenia przez Radę Gminy K. upoważnienia ustawowego. Z powyższych przyczyn za niezgodny z prawem należy uznać rówenież załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, na którego podstawie nałożono na podmiot pobierający dotację obowiązek informowania o tygodniowej liczbie godzin realizowanych przez niepubliczne przedszkole, zauważyć bowiem należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wysokość należnej dotacji. Wysokość dotacji została przez ustawodawcę powiązana jedynie z planowaną liczbą uczniów a nie z ilością zrealizowanych godzin przed podmiot otrzymujący dotację. Jednocześnie należy zauważyć, że podstawą prawną dla zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niewykorzystanej do końca roku budżetowego jest art. 251 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) zgodnie z którym to - Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Stosownie do postanowień ustępu 4 wskazanego artykułu - Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W odniesieniu do poddanej sądowej kontroli sprawy wykorzystanie dotacji nastąpi w sytuacji kiedy po zakończeniu okresu na który zostanie ona udzielona zostanie ustalone, że została ona przeznaczona na realizację właściwego celu tj. na sfinansowanie nauki w danej placówce przez taką liczbę uczniów, która pokrywać się będzie z planowaną liczbą uczniów wskazanych przez podmiot otrzymujący dotację. Stosownie do postanowień art. 60 pkt 1, 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych, w razie niezgodnego z prawem wykorzystania dotacji o obowiązku zwrotu dotacji orzekać będzie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej wydanej stosownie do postanowień art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W kontekście powyższego należy zauważyć, że na mocy stosowanych bezpośrednio postanowień art. 90 ust. 3f u.s.o. - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepis ten odczytywany łącznie z regulacjami ustawy o finansach publicznych i kodeksu postępowania administracyjnego stwarza po stronie organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego możliwości zebrania dowodów aby następnie orzec o obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji.

Za niezgodny z prawem z podobnych do powyższych przyczyn należało uznać także § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w przepisie tym przewidziano, że rzetelność wykazywania liczby uczniów w informacjach miesięcznych oraz sposób wykorzystania dotacji podlegają kontroli ze strony Gminy K. Skoro w świetle przedstawionych powyżej rozważań organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony do nakładania na podmiot pobierający dotację obowiązku sporządzania i przekazywania comiesięcznych informacji, to tym bardziej nie jest on uprawniony do ich kontroli. Podmiot udzielający dotacji nie jest przy tym również upoważniony do kontroli celowości wykorzystywania dotacji.

Za zasadny uznać należy również zarzut niezgodności z prawem § 7 zaskarżonej uchwały, w przepisie tym na osobę prowadzącą podmiot dotowany nałożono obowiązek prowadzenia dokumentacji potwierdzającej aktualną liczbę uczniów i sposób wykorzystania dotacji. Co więcej na mocy tego przepisu na podmiot pobierający dotację nałożono ponadto obowiązek zamieszczania adnotacji na dokumentach finansowych wskazujących, że określony wydatek został pokryty ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy K. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać w ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy, że wyłącznie dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania – celowości [tak: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1609/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl]. Należy zatem stwierdzić, że § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nakłada na podmiot dotowany obowiązek prowadzenia dokumentacji potwierdzającej sposób wykorzystania otrzymanej dotacji za niezgodny z prawem. Zauważyć w tym miejscu wypada, że prywatny podmiot może prowadzić swoją rachunkowość w sposób odmienny i żaden przepis u.s.o. nie upoważnia organu udzielającego dotacji do regulowania aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia przez beneficjentów ksiąg rachunkowych, a sposób rachunkowości jednostki mieści się w zakresie swobody i wolności działalności gospodarczej [tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1046/14 – orzeczenie prawomocne, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl]. Co prawda, zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. - Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W odniesieniu do regulacji wynikającej z przytoczonego przepisu wskazuje się jednak w doktrynie, że organy mają prawo do kontrolowania jedynie prawidłowości, czyli zgodności z prawem – nie celowości i gospodarności, a wyłącznie legalności wykorzystania dotacji [tak: W. Lachiewicz, P. Ciszewski, Dotacje oświatowe. Udzielanie, rozliczanie, kontrola wykorzystania, Wydawnictwo BECK, dostępny w bazie danych Legalis – komentarz do art. 90 u.s.o.].

Z podobnych przyczyn za niezgodne z prawem uznać należy regulacje zawarte w § 8 i 9 zaskarżonej uchwały nakładające na pobierającego dotacje obowiązek składania półrocznych i rocznych sprawozdań, co do których wymaga się aby podmiot pobierający dotację wykazał wydatki sfinansowane z otrzymanej dotacji z uwzględnieniem wydatków na wynagrodzenia i pochodne, eksploatację obiektów budowlanych, zakup usług, zakup wyposażenia, zakup pomocy dydaktycznych, zakup artykułów biurowych, remonty i konserwacje. Podkreślić przy tym należy, że z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest jednoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje [tak: wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 672/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl]. Można przyjąć, że Gmina K. nakładając na podmiot pobierający dotację obowiązek przedłożenia tak szczegółowych informacji dążyła w istocie do objęcia dotowanego podmiotu kontrolą z punktu widzenia celowości wykorzystania dotacji. Jak wskazano jednak powyżej, Rada Gminy nie jest uprawniona do uchwalenia rozliczania udzielonej dotacji z punktu widzenia kierunków jej wykorzystania, to jest z punktu widzenia celowości określonych wydatków.

Z przedstawionych powyżej powodów należy uznać, że również § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały, upoważniający pracowników Urzędu Gminy K. do kontroli w siedzibie podmiotu dotowanego w zakresie wskazanym w § 9 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Skoro bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest władny do nałożenia na podmiot pobierający dotacje obowiązku sporządzania półrocznych i rocznych sprawozdań to również nie jest on upoważniony do przyznania pracownikom Urzędu obsługującego organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego prawa do kontroli tych sprawozdań.

W odniesieniu do podnoszonego przez S. zarzutu niezgodności z prawem § 11 zaskarżonej uchwały, należy przypomnieć, że przepisem tym Rada Gminy K. upoważniła pracowników kontrolujących podmiot pobierający dotację do wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany, a także do wglądu w dokumentację organizacyjną, finansową, dokumentację przebiegu nauczania oraz przetwarzania danych osobowych uczniów tych placówek w zakresie objętym przedmiotem kontroli. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że stosownie do postanowień art. 90 ust. 3e u.s.o. - Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Stosownie z kolei do regulacji zawartej w art. 90 ust. 3f u.s.o. - Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Konfrontacja treści zawartej w § 11 zaskarżonej uchwały z art. 90 ust. 3f u.s.o. prowadzi do wniosku, że w zaskarżonej uchwale rozszerzono możliwości kontrolne poprzez przyznanie pracownikom Urzędu Gminy prawa wstępu do pomieszczeń zajmowanych przez podmiot dotowany. W świetle powyższego należy zauważyć, że stosownie do postanowień wyżej przytoczonego art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek. Oznacza, to że w świetle art. 90 ust. 3f u.s.o. kontroli podlega szkoła, przedszkole, inna placówki wychowania przedszkolnego nie zaś podmiot dotowany jako organ prowadzący szkołę. Co więcej, przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. będący podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jak wskazano to już powyżej pod pojęciem trybu ustalana dotacji i trybu kontroli należy rozumieć, kwestie formalne jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotacje oświatowe. Konstatacja powyższa jest przy tym zgodna z regułami wykładni językowej, zgodnie bowiem ze słownikiem języka polskiego sformułowanie "tryb" oznacza tyle co procedura, a więc określenie reguł postępowania w danej sprawie [tak: Słownik Języka Polskiego PWN, dostępny pod adresem: http://sjp.pwn.pl/szukaj/tryb.html oraz http://sjp.pwn.pl/szukaj/procedura.html]. Z kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu udzielania i kontroli prawidłowości rozliczania dotacji nie sposób wyprowadzić, kompetencji do określenia uprawnień przysługujących pracownikom Urzędu Gminy w tym tak daleko idących jak prawo wstępu na teren podmiotów, które zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o. w ogóle nie podlegają kontroli. O braku kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia uprawnień osób kontrolujących świadczy również wykładnia systemowa u.s.o., w art. 90 ust. 3f tej ustawy ustawodawca określił bowiem w sposób wyczerpujący uprawnienia osób kontrolujących w tym zakresie, nie upoważniając organów samorządu terytorialnego do stanowienia w drodze aktów wykonawczych regulacji, które rozszerzały by uprawnienia kontrolujących w tym zakresie. O trafności powyższych twierdzeń przesądza treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z treści powyższego przepisu jasno wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą zostać przewidziane jedynie w akcie prawnym o randze ustawy, dlatego też przyjąć należy, że uprawnienia osób kontrolujących w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 90 ust. 3f u.s.o., a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może rozszerzyć tych uprawnień poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego.

Stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 94 ust. 1 u.s.g. - nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Poddana sądowej kontroli uchwała jest aktem prawa miejscowego, oznacza to, że w takiej sytuacji nie znajdzie zastosowania ograniczenie z art. 94 ust 1 u.s.g., wyłączające obowiązek stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. należało orzec o niezgodności z prawem § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz § 7, 8, 9, § 10 ust. 1 i 2 i § 11 oraz załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W. Inerowicz A. Kiersnowska – Tylewicz K. Nikodem