Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2056/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 279/22 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 grudnia 2021 r., nr SKO.UL/41.7/478/2021/16760/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 279/22, oddalił skargę E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 grudnia 2021 r., nr SKO.UL/41.7/478/2021/16760/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 18 października 2021 r., nr Ar-I.6724.2.360.2019, nakazującą E.S., właścicielce działki nr [...] położonej przy ul. J. w R., obręb O., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przez usunięcie składowanych na opisanej nieruchomości bębnów z kablami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd w sposób wadliwy, ponieważ zdaniem skarżącej nie odniesiono się w uzasadnieniu do całości argumentacji przedstawionej przez skarżącą we wniesionej skardze;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne uznanie przez Sąd, iż organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tymczasem ustalenia te zostały dokonane w sposób dowolny, nieoparty na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodny ze stanem rzeczywistym, co przejawiło się tym, iż organ błędnie przyjął, iż X. sp. z o. o. sp.k. w W. prowadzi na działce nr [...] przy ul. J. w R., obręb O., działalność gospodarczą i magazynuje na niej materiały oferowane do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności i że w związku z tym doszło do zmiany sposobu zagospodarowania tej działki, tymczasem z żadnego dowodu przeprowadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż na działce prowadzona jest działalność gospodarcza przez spółkę X., a jednocześnie skarżąca wyjaśniła cel, w jakim przedmiotowe bębny znajdują się na gruncie i zaprzeczyła, by na spornym terenie spółka X. prowadziła działalność gospodarczą;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie w treści uzasadnienia, iż organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, w sytuacji gdy organy (zarówno I, jak i II instancji) zaniechały poczynienia ustaleń, kiedy konkretnie miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...] oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu, tymczasem okoliczności te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tymczasem pominięto, iż zgodnie z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów dzielnicy O. w R., nieruchomość znajduje się w sferze oznaczenia m.in. 1P, co oznacza teren produkcyjny, a tym samym dopuszczono tam lokalizację magazynów i składów;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez błędne uznanie w treści uzasadnienia, iż organy I i II instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób czytelny przedstawiły, którym dowodom przyznały moc dowodową i z jakich powodów, tymczasem zarówno organ I, jak i II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji jakie dowody zostały przeprowadzone i które z tych dowodów organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiary i z jakich powodów, w szczególności nie określił jakie dowody legły u podstaw ustalenia, że na działce nr [...] Spółka X. prowadzi działalność gospodarczą oraz z jakich powodów organ odmówił wiarygodności pisemnym wyjaśnieniom strony złożonym do akt sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, ponieważ organ (zarówno I, jak i II instancji) zaniechał poczynienia ustaleń, kiedy konkretnie miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...] oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu, tymczasem okoliczności te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; jak również polegający na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, ponieważ organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 30 stycznia 2020 r., która została już zastąpiona inną decyzją Prezydenta Miasta, lecz mimo to organ II instancji utrzymał w mocy tylko pierwotną decyzję;

7. naruszenie prawa materialnego – art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez błędną interpretację, iż przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] polegać ma na przywróceniu nieruchomości do stanu zgodnego z zapisami poprzedniego, tymczasem zgodnie z orzecznictwem na gruncie tego przepisu przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości w świetle art. 59 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy nie ma polegać na nakazie dostosowania nieruchomości do stanu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale na przywróceniu stanu poprzedniego, który organ powinien ustalić (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.10.2018, sygn. akt II SA/Kr 907/2018, Legalis).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, gdyż istota sprawy jest już dostatecznie wyjaśniona oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są w ocenie organu odwoławczego chybione i wadliwie skonstruowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy oraz w kontekście podniesionych zarzutów poza sporem pozostaje, że: 1) art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do sytuacji, w której dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego obejmującego ten teren; 2) działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym, jako: 88.MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), 44.ZP (zieleń urządzona), 63.KDX (ciąg pieszo-jezdny); 3) na działce nr [...] znajduje się znaczna liczba bębnów z kablami. Natomiast kwestią sporną jest: 1) zgodność obecnego zagospodarowania wyżej wymienionej działki z ustaleniami planu; 2) poprzedni sposób jej zagospodarowania.

Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trafnie ocenił rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu przez usunięcie składowanych na działce nr [...] bębnów z kablami. Zaszły bowiem w rozpatrywanej sprawie przesłanki określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który jak wyżej wskazano ma zastosowanie do terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, co potwierdza utrwalona linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z: 3.02.2017 r., II OSK 1250/15, LEX nr 2328913; 18.07.2017 r., II OSK 2882/15, LEX nr 2338359; 15.02.2018 r., II OSK 1028/16, LEX nr 2469255; 24.09.2019 r., II OSK 2345/18, LEX nr 3073265; 20.10.2020 r., II OSK 2478/20, LEX nr 3096425). Składowanie na działce nr [...] bębnów z kablami należy uznać za zmianę zagospodarowania terenu w stosunku do sposobu zagospodarowania działki ustalonego w planie miejscowym, obowiązującym od 14 lipca 2015 r.

Natomiast przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania polega na usunięciu składowanych bębnów z kablami, ponieważ jak wynika z przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (analizy ortofotomap 2008, 2009, 2012, 2013, 2015 i 2017), nieruchomość przed pojawieniem się na jej terenie bębnów z kablami stanowiła nieruchomość niezabudowaną, pokrytą zielenią. Poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie (według których organy powinny określić kiedy konkretnie miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu), w dostateczny sposób dowodzą, że wykorzystanie działki nr [...] w celu składowania bębnów z kablami dalece odbiega od poprzedniego zagospodarowania tej działki. Ustaleń organu nie można też kwestionować tym, że z poprzednio obowiązujących (od 14 kwietnia 2005 r.) regulacji planistycznych wynika, że część działki nr [...] była oznaczona symbolem 1P – teren produkcyjny Na terenie tym plan dopuszczał lokalizację magazynów i składów. Z materiałów zgormadzonych w aktach wynika, że przeznaczenie terenu oznaczone symbolem 1P odnosiło się niewielkiego (wąskiego) fragmentu działki nr [...], zaś składowane bębny zajmują prawie cały jej teren.

Wypada też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla zastosowania w sprawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie jest konieczne udokumentowanie prowadzenia na terenie działki nr [...] działalności gospodarczej. Stąd też kwestia ta nie była przedmiotem postępowania dowodowego. Zatem zarzut błędnej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organ przyjmujący, że na terenie działki nr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza, nie mógł być skuteczny przy ocenie sposobu zagospodarowania terenu tej działce.

Mając na względzie przedstawione powyżej uwagi należało uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione, zaś odnosząc się do poszczególnych z nich, nie sposób zgodzić się z zarzutem błędnej interpretacji art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (zarzut naruszenia prawa materialnego – nr 7). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wyraźnie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie ma miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu do poprzedniego stanu zagospodarowania (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu.

Nie można też zgodzić się z zarzutem (nr 1) naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika zaś, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni.

Jak wynika z poczynionych wcześniej uwag i wyjaśnień (s. 5-6 niniejszego uzasadnienia), również pozostałe zarzuty (nr 2-6) naruszenia przepisów postępowania (to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.), nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.