Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3045/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 323, par. 326
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2344/19 w sprawie ze skargi K. G. i M.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2344/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. i M. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. i M. G. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. K. i M. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) o weryfikację stanu faktycznego z projektem budowlanym i przepisami prawnymi w zakresie izolacyjności akustycznej pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 znajdującymi się przy ul. [...] [...] w [...]. Do pisma załączono m. in. sprawozdanie z pomiarów izolacyjności akustycznej dźwięków powietrznych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...].

W wyniku przeprowadzonych przez PINB w dniu 29 marca 2017 r. czynności kontrolnych ustalono, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, każdy dwulokalowy, wybudowane na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. inwestor zgłosił zakończenie budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, każdy dwulokalowy na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...], w tym również budynku przy ul. [...] [...] lok. 1 i 2, od którego organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu. W trakcie oględzin stwierdzono, że układ pomieszczeń budynku [...] i [...] był zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stan techniczny budynku w dniu kontroli nie stwarzał bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie stwierdzono występowania hałasów, jednakże po puszczeniu wody w prysznicu w łazience w poziomie parteru w lokalu nr 1, w lokalu nr 2 słyszalny był szum wody. Zamontowane w łazienkach lokalu nr 1 umywalki, prysznice i wanny zgodne były z projektem budowlanym. Na podstawie okazanego podczas kontroli dziennika budowy ustalono, że ściany zewnętrze zaprojektowane z bloczków ceramicznych MAX lub U220 o grubości 24 cm wykonane zostały z Porothermu. Natomiast stwierdzono brak zapisów dotyczących materiałów użytych przy budowie ścian wewnętrznych i międzylokalowych.

PINB postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr IIIOT/141/2017, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy, oceny technicznej, która winna wyjaśniać jaki zakres robót należy wykonać aby doprowadzić ścianę między lokalami mieszkalnymi oznaczonymi nr 1 i 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, znajdującym się na wyżej opisanej nieruchomości do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z dnia 18 maja 2017 r. nr 1004/17, utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 1539/17, uchylił ww. postanowienie MWINB z dnia 18 maja 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 4 kwietnia 2017 r. Sąd wskazał na brak prawa inwestora do lokali, w których stwierdzono nadmierne przenikanie dźwięków. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że K. i M. G. przedłożyli sprawozdanie z pomiarów izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych, sporządzone w listopadzie 2016 r. We wnioskach końcowych tego opracowania stwierdzono, iż przeprowadzone pomiary izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych ściany międzylokalowej wykazały, że ściana ta nie spełnia wymagań Polskiej Normy PN-B-02151-3 dla przegród wewnętrznych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych, określanych ze względu na przenikanie hałasu do segmentów sąsiednich. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że ujawniono, iż występuje nadmierne przenikanie dźwięków przez ściany sąsiednich lokali. Potwierdza to złożona ekspertyza. Zdaniem Sądu organ I instancji nałożył na inwestora Z. D., prowadzącego działalność, obowiązek przedstawienia oceny technicznej. Zdaniem jednak Sądu, organ błędnie wskazał podmiot zobowiązany do wykonania przedmiotowej oceny technicznej. Zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ może nałożyć obowiązki m.in. na uczestnika procesu inwestycyjnego. Sąd zaznaczył, że takim uczestnikiem był inwestor, póki proces inwestycyjny był w toku. Jednak po jego niewątpliwym zakończeniu, w okolicznościach tej sprawy, nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany obowiązek powinien zostać nałożony na skarżącego. Inwestor nie ma obecnie żadnych praw do lokali, w których zgłoszono nadmierne przenikanie dźwięków. Jak wynika z akt sprawy inwestycja została ukończona w kwietniu 2012 r. K. i M. G. nabyli lokal od inwestora w dniu 24 maja 2013 r. Mieszkanie jest użytkowanie od 2013 r. Wady w lokalu zostały zgłoszone we wrześniu 2016 r. W listopadzie 2016 r. dokonano pomiarów akustyki w lokalach, a w lutym 2017 r. zgłoszono sprawę do organów nadzoru budowlanego. Z akt sprawy wynika ponadto, że każdy z sześciu domów objętych pozwoleniem na budowę znajduje się na odrębnej działce stanowiącej współwłasność osób mieszkających w lokalach znajdujących się na poszczególnych działkach (dwa lokale na jednej działce). Ponadto każdy z lokali został wyodrębniony i stanowi samodzielny przedmiot własności. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw by do wykonania nałożonych obowiązków zobowiązywać inwestora, gdy z przepisu art. 82c ust. 2 wynika, że obowiązki te mogą być nałożone na właścicieli.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia 13 sierpnia 2018r. nr IIIOT/329//2018, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił nałożenia na inwestora - Z. D., obowiązku wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej położonym przy ul. [...] [...] w [...], w celu doprowadzenia izolacyjności ściany pomiędzy znajdującymi się w tym budynku lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 do stanu zgodnego z prawem.

MWINB decyzją z dnia 15 października 2018 r. nr 1430/2018, na podstawie art 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w toku postępowania zostały przedłożone do akt administracyjnych oceny techniczne, które w swej treści, jak również zaleceniach i wnioskach różnią się od siebie, zwłaszcza w zakresie wniosków końcowych. Zdaniem MWINB organ I instancji powinien dokonać wnikliwej analizy przedłożonych do akt sprawy dokumentów oceniających akustyczność pomiędzy lokalami oraz mieć na uwadze § 323 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wydania decyzji na podstawie wyników kontroli i ewentualnie złożonej ekspertyzy, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, stanowi art. 66 Prawa budowlanego, a obowiązki wynikające z takiej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być egzekwowane, jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2613/18, uchylił ww. decyzję MWINB z dnia 15 października 2018 r. Sąd nie zgodził się z organem co do trybu, w jakim powinno być prowadzone niniejszej postępowanie. Zaznaczył, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Wykonywane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego roboty budowlane mają jedynie charakter naprawczy. Różnica pomiędzy art. 50 i 51 ustawy jak i art. 66 ustawy polega między innymi na tym, że art. 50 i 51 ustawy odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 ustawy odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. Przepis art. 66 ustawy nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do konieczności dokonania oceny dokumentów Sąd zaznaczył, że już w poprzednio wydanym wyroku dotyczącym niniejszej sprawy (z dnia 5 kwietnia 2018 r.), podkreślono, że z wniosków końcowych sprawozdania z pomiarów izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych, sporządzonego w listopadzie 2016 r. wynika, że ściana między lokalami nie spełnia wymagań Polskiej Normy PN-B-02151-3 dla przegród wewnętrznych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych, określanych ze względu na przenikanie hałasu do segmentów sąsiednich. Potwierdziła to także złożona ekspertyza. W tej sytuacji to rolą organu odwoławczego było dokonanie wnikliwej analizy przedłożonych do akt sprawy trzech dokumentów oceniających akustyczność pomiędzy lokalami, z uwzględnieniem stanowiska zawartego w ww. wyroku Sądu z dnia 5 kwietnia 2017 r. Gdyby zaś organ uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a.

MWINB decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: P.b.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. i M. G.ch oraz odwołania E. M. i M. T. od decyzji PINB z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr IIIOT/329/2018, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem MWINB, z całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że lokale mieszkalne nr 1 i 2 znajdują się w jednym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym (tj. segmencie), położonym przy ul. [...] [...], który wchodzi w skład zabudowy bliźniaczej z przylegającym do niego budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym (tj. segmentem), położonym przy ul. [...] [...] w [...], w którym są również wydzielone dwa lokale mieszkalne. Każdy z tych segmentów stanowi jedną konstrukcyjnie samodzielną całość. Segmenty te są od siebie oddylatowane. Powyższe wynika z rysunków nr 3 i 4 projektu budowlanego z dnia 30 kwietnia 2010 r., przedstawiających rzut parteru i rzut I piętra. Z rysunków tego ponadto wynika, że ściana oddzielająca lokale mieszkalne nr 1 i 2 została zaprojektowana jako ściana konstrukcyjna o grubości 25 cm, przy czym założono jej pogrubienie do 38 cm na odcinku z przewidzianymi przewodami kominowymi, tj. na poziomie parteru - pomiędzy pomieszczeniami salonów obu lokali, na poziomie I piętra - pomiędzy pomieszczeniami sypialni obu lokali oraz pomiędzy narożnikiem pomieszczenia łazienki lokalu nr 2 oraz stykającymi się z nim narożnikiem sypialni lokalu nr 1. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z graficznej części projektu budowlanego wynika, że ściany zewnętrzne oraz wewnętrzne ściany konstrukcyjne budynku miały zostać wykonane z tego samego materiału. Z pkt 3 części opisowej projektu budowlanego wynika, że ściany w warstwie konstrukcyjnej miały zostać wykonane z bloczków ceramicznych Max lub U220 o grubości 24 cm z możliwością wariantu o możliwości realizacji ściany (w warstwie konstrukcyjnej) z pustaków "Plecewice" o grubości 24 cm. MWINB wskazał, że z protokołu PINB nr IIIOT/360/2017, jak również z oceny technicznej ze stycznia 2018 r. natomiast wynika, że ściany zewnętrzne oraz ściany wewnętrzne konstrukcyjne (w tym ściana międzylokalowa pomiędzy lokalami nr 1 i 2) zostały wykonane z materiałów budowlanych firmy Porotherm (ustalenie dokonane na podstawie zapisu z dziennika budowy). Z opisowej i graficznej części branżowej projektu budowlanego zawierającej schematy przebiegu instalacji wodno-kanalizacyjnej wynika, że doprowadzenie wody do przyborów sanitarnych w pomieszczeniach kuchni i łazienek nastąpi poprzez rozprowadzoną w budynku instalację wody w podłodze (w systemie REHAU, w warstwie izolacyjnej ze styropianu), natomiast przewody poziome instalacji oraz podejścia do przyborów mają zostać poprowadzone w bruzdach ściennych, z zastosowaniem otulin (np. termflex) lub wewnątrz ścianek systemowych. Projekt przewiduje również podposadzkową kanalizację sanitarną. A zatem - w ocenie MWINB - nie można zgodzić się z tezą zawartą w ocenie technicznej ze stycznia 2018 r., że piony instalacji wodno-kanalizacyjnej zostały ulokowane w ścianie pomiędzy lokalami nr 1 i 2.

Organ II instancji podkreślił, że z protokołu PINB dla m.st. Warszawy wynika ponadto, że po puszczeniu wody w prysznicu w łazience na poziomie parteru lokalu mieszkalnego nr 2 słyszalny był szum wody w lokalu mieszkalnym nr 1. Materiał dowodowy w postaci ww. sprawozdania z dnia 2 stycznia 2016 r. oraz oceny technicznej ze stycznia 2018 r. wskazuje, że niski poziom wartości izolacyjności akustycznej ściany międzylokalowej pomiędzy lokalami nr 1 i 2 powoduje przenikanie hałasu pomiędzy tymi lokalami, co stanowi uciążliwość dla współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr 1, o czym informowali oni w swoich pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, powyższa okoliczność jest niewątpliwa, bowiem z założenia (na zasadzie doświadczenia życiowego) układ dwóch mieszkań w ramach jednego segmentu mieszalnego może powodować, że mieszkańcy jednego z mieszkań będą słyszeć dźwięki użytkowe, w tym korzystania z urządzeń sanitarnych przez mieszkańców drugiego, sąsiedniego mieszkania.

Mając powyższe na względzie, wojewódzki organ nadzoru budowlanego, podzielił poglądy przedstawione w ocenie technicznej z kwietnia 2018 r. sporządzonej przez mgr inż. D. P., iż Norma Polska PN-B-02151-3:1999 (obowiązująca w czasie zatwierdzenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej z dnia 30 kwietnia 2010 r. przez właściwy organ administracyjny stosowną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę) nie znajduje zastosowania do ściany konstrukcyjnej oddzielającej dwa lokale mieszkalne znajdującej się w tym samym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym (tj. segmencie w zabudowie bliźniaczej), stanowiącym samodzielną konstrukcyjnie całość. Powyższa norma ma bowiem zastosowanie do przypadku dotyczącego przenikania hałasu do odrębnego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wchodzącego w skład zabudowy bliźniaczej albo szeregowej, czyli do segmentu mieszkalnego sąsiedniego. Z pkt 4 Polskiej Normy PN-B-02151-3:1999 wynika, że przyjętą według tablicy nr 3 wymaganą wartość izolacyjność akustyczną przegród wewnętrznych w budynkach jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych można odnieść do przypadku przenikania hałasu do segmentów sąsiednich. Ponadto organ zauważył, że Polska Norma PN-B-02151-3:1999 została zastąpiona przez Polską Normę PN-B-02151-3:2015-10 zatwierdzoną przez Prezesa PKN w dniu 23 września 2015 r. Zdaniem organu, słusznie mgr inż. D. P. w ocenie technicznej z kwietnia 2018 r. zauważa, że nie sposób czynić zarzutu braku dostosowania projektu budowlanego do przepisów (norm), które w dacie jego zatwierdzenia (decyzją o pozwoleniu na budowę) nie obowiązywały.

W ocenie MWINB, w kontekście powyższego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym sprawozdanie z dnia 2 stycznia 2016 r. oraz ocenę techniczną ze stycznia 2018 r. należy ocenić jako materiał dowodowy nieprzydatny przy orzekaniu w niniejszej sprawie administracyjnej w ramach nadzoru budowlanego.

Organ wskazał ponadto, że opisane wyżej rozwiązania techniczne wynikają z projektu budowlanego z dnia 30 kwietnia 2010 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, która to decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczny akt administracyjny, zaś przedmiotowa inwestycja budowlana została przyjęta do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, złożonego przez inwestora w dniu 27 kwietnia 2012 r. do PINB, który jako właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w stosunku do tego zgłoszenia. Poza tym z oświadczenia kierownika budowy z dnia 15 grudnia 2011 r. wynika, że budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (każdy dwulokalowy) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, a teren budowy doprowadzono do należytego stanu i porządku. Organ odwoławczy podniósł, że wobec powyższego oraz z uwagi na to, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, aby po przyjęciu do użytkowania m.in. ww. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (tj. segmentu w zabudowie bliźniaczej, z dwoma lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2), położonego przy ul. [...] w [...] wykonano w obrębie lokalu mieszkalnego nr 2 roboty budowlane brak jest podstaw prawnych, aby w ramach nadzoru budowlanego dostosowywać ww. obiekt budowlany lub jego część (w tym przypadku ścianę międzylokalową pomiędzy ww. lokalami nr 1 i 2) do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, bowiem nie można stosować prawa wstecz.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach Sądu z dnia 5 kwietnia 2018 r. i z dnia 12 grudnia 2018 r., MWIND podkreślił, iż z całą pewnością w omawianym przypadku nie znajdzie zastosowanie tryb przewidziany w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Ponadto stwierdził, że inwestor nie prowadzi już procesu inwestycyjnego i utracił prawa właścicielskie do obiektu budowlanego (poprzez zbycie go nowym właścicielom/współwłaścicielom), a tym samym nie może być adresatem obowiązków nakładanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w ocenie MWINB, w ramach postępowania odwoławczego należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji prowadzone przez organ powiatowy w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe.

Skargą K. i M. G. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a.; art. 75 § 1 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 227 k.p.a.; art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uwzględniającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 75, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie zgodził się z bezkrytycznym przyjęciem przez MWINB stanowiska inwestora o braku możliwości zastosowania Normy Polskiej PN-B-02151-3:1999. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do spornej inwestycji zastosowania mają przepisy § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z powyższych przepisów obowiązującego prawa, które w pierwszej kolejności obowiązują organ (a posiłkowo normy), jednoznacznie wynika, że mają one zastosowanie również m. in. do przegród wewnętrznych oraz ich elementów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych, a także stropów i podłóg - od dźwięków powietrznych i uderzeniowych oraz podestów i biegów klatek schodowych w obrębie lokali mieszkalnych - od dźwięków uderzeniowych. Odnoszą się one również do prowadzonych w budynku przewodów i kanałów instalacyjnych. Z kolei w załączniku do rozporządzenia w odniesieniu do § 326 powołano Normę Polską PN-B-02151-3:1999. Ponadto powołano szereg innych norm m. in. w zakresie pomiarów hałasu. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska zawartego w ocenie technicznej z kwietnia 2018 r. sporządzonej przez mgr inż. D. P., iż Norma Polska PN-B-02151-3:1999 (obowiązująca w czasie zatwierdzenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej z dnia 30 kwietnia 2010 r.) z całą pewnością nie znajduje zastosowania do ściany konstrukcyjnej oddzielającej dwa lokale mieszkalne znajdującej się w tym samym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym. Bezkrytyczne przyjęcie tego stanowiska prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że w niniejszej sprawie nie znajdują w ogóle zastosowania § 323 i 326 rozporządzenia oraz jakiekolwiek ograniczenia normatywne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powołanie się przez mgr inż. D. P. na grubość ściany (wg tej oceny 25 cm) i jej miejscowe pogrubienie (z tym twierdzeniem nie zgadzają się skarżący) nie musi oznaczać rozwiązania problemu izolacji akustycznej, skoro istotną rolę odgrywa materiał z jakiego ściana jest wykonania, sposób jej wykonania i znajdujące się w niej przewody. Zdaniem Sądu w tym zaś zakresie organ pominął wszelkie ustalenia faktyczne i nie przeprowadził żadnej analizy.

Sąd zgodził się, że Polska Norma PN-B-02151-3:1999 została zastąpiona przez Polską Normę PN-B-02151-3:2015-10 zatwierdzoną przez Prezesa PKN w dniu 23 września 2015 r., jednakże organ nie przeanalizował możliwości zastosowania jakiejkolwiek normy w kontekście powyższych przepisów. Przy czym Norma Polska PN-B-02151-3:2015-10 nie dokonała jedynie zmiany poszczególnych parametrów, gdyż m. in. dostosowano w niej wymagania dotyczące izolacyjności akustycznej przegród wewnętrznych w budynkach do stosowanego obecnie nazewnictwa przeznaczenia pomieszczeń. Tekst ten wymaga zatem w ocenie Sądu analizy, również w kontekście stosowanych obecnie i poprzednio norm. Wobec powyższego nie można zdaniem Sądu podzielić stanowiska MWINB, że sprawozdanie z dnia 2 stycznia 2016 r. oraz ocenę techniczną ze stycznia 2018 r. należy ocenić jako materiał dowodowy nieprzydatny. Ekspertyzy te powinny być traktowane jako element całego materiału dowodowego, przede wszystkim w zakresie ustaleń faktycznych. Warto w tym miejscu zdaniem Sądu wskazać, że ocena techniczna z kwietnia 2018 r. sporządzona przez mgr inż. D. P. nie zawiera praktycznie żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego m. in. sposobu wykonania ścian, materiałów z jakich zostały wykonane, czy znajdują się w nich instalacje, które dodatkowo powiększają poziom hałasu itd. Opracowanie to zawiera przede wszystkim ocenę o możliwości zastosowania Normy Polskiej PN-B-02151-3:1999, obowiązującej w czasie zatwierdzenia dokumentacji architektoniczno-budowlanej z dnia 30 kwietnia 2010 r. Tymczasem to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do tego, aby ocenić czy i jakie przepisy oraz normy obowiązywały w czasie zatwierdzania dokumentacji projektowej, a następnie realizacji inwestycji, natomiast oceny techniczne i inne przedłożone ekspertyzy mają za zadanie dostarczyć odpowiedniej wiedzy, przede wszystkim właśnie w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. MWINB odrzucił wszystkie ustalenia dotyczące stwierdzonych pomiarami poziomów hałasu, ustaleń w zakresie usytuowania pionów kanalizacyjnych i instalacji w ścianach oraz ich wpływu na poziom hałasu, materiału z jakiego została wykonana ściana w porównaniu założeniami projektowymi i wpływu tej zmiany na poziom hałasu, braku dokończenia ściany oddzielającej oba lokale mieszkalne w bezpośredniej bliskości stropodachu i czy ta okoliczność ma wpływ na poziom hałasu. Zamiast tego przyjął stanowisko prawne przedstawione w ocenie przedłożonej przez inwestora. Uchybił tym samym zarówno obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a., jak również nie wykorzystał przysługujących mu kompetencji. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w odniesieniu do ścian wewnętrznych oddzielających samodzielne lokale mieszkalne nie obowiązują żadne warunki techniczne i żadne normy. To na organie nadzoru budowlanego ciąży, po pierwsze, obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w zakresie poziomu hałasu oraz źródeł tego hałasu (materiał z którego jest wykonana ściana, sposób jej wykonania, wpływ faktycznego usytuowania instalacji w ścianie na poziom hałasu), a po drugie zastosowania w tym zakresie odpowiednich przepisów prawa. Dopiero po zestawieniu obu tych kwestii i analizie zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego możliwe jest wydanie właściwej decyzji bądź to nakładającej określone obowiązki, bądź to stwierdzającej brak takiej możliwości. Sąd podkreślił przy tym, że znaczna część wspomnianych wyżej ustaleń faktycznych została już dokonana w opracowaniach złożonych do akt sprawy, które organ całkowicie pominął z powodu akceptacji oceny prawnej dokonanej w ocenie technicznej przedłożonej przez inwestora. Dlatego Sąd podzielił zarzuty skarżących obrazy art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. Naruszony został także art. 77 § 1 k.p.a. polegający na zaniechaniu ustalenia z jakich materiałów budowlanych i w jaki sposób zostały zbudowane ściany wewnętrzne i międzylokalowe oraz zaniechanie rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a oparcie się wyłącznie na opracowaniu mgr inż. D. P..

Zdaniem Sądu nie można także uznać za prawidłowe stanowiska organu, który powołuje się na opisową i graficzną część branżową projektu budowlanego zawierającą schematy przebiegu instalacji wodno-kanalizacyjnej a pomijająca ustalenia dokonane w ocenie technicznej ze stycznia 2018 r. w zakresie lokalizacji pionów instalacji wodno-kanalizacyjnej w ścianie pomiędzy lokalami nr 1 i 2. Obowiązkiem organu jest dokonanie weryfikacji rzeczywistego przebiegu tych instalacji. Fakt, że planowany przebieg wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego nie oznacza, że w trakcie realizacji inwestycji tak właśnie zostały usytuowane piony i instalacje wodno-kanalizacyjne.

Nie jest również w ocenie Sądu argumentem przemawiającym na tym etapie postępowania za jego umorzeniem stwierdzenie, że w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie na budowę z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...], przedmiotowa inwestycja budowlana została przyjęta do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu, a z oświadczenia kierownika budowy z dnia 15 grudnia 2011 r. wynika, że budowa sześciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (każdy dwulokalowy) na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. To właśnie organ nadzoru budowlanego jest powołany do tego, aby ustalić czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym (chociażby w zakresie ściany oddzielającej oba lokale ten warunek nie wydaje się spełniony) oraz z obowiązującymi wówczas warunkami technicznymi i polskimi normami. Te ustalenia mogą prowadzić do innych wniosków niż wynikające z oświadczenia kierownika budowy.

Nie mógł natomiast zostać zdaniem Sądu uwzględniony zarzut naruszenia art. 81c ust. 1 i 2 P.b. poprzez uznanie, że na obecnym etapie (po zakończeniu budowy) inwestor nie podlega obowiązkowi dostarczenia ocen technicznych czy ekspertyz. Kwestia ta została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1539/17, w którym Sąd uznał, iż rola inwestora w tym postępowaniu została zakończona i nie może być on adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art 51 P.b.

Sąd uznał, że prowadząc na nowo postępowanie organ odwoławczy zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia czy ściana pomiędzy lokalami nr 1 i nr 2 jest zbudowana zgodnie ze sztuką budowlaną, w tym z normami hałasowymi, jakich materiałów budowalnych użyto przy budowie ścian wewnętrznych i międzylokalowych w połączeniu z bezspornym faktem nadmiernego przenikania dźwięków (hałasu) z lokalu nr 2 do lokalu nr 1, a także ustalenia czy w ścianach tych umieszczono przewody instalacji wodno-kanalizacyjnej i jaki ma to wpływ na przenikanie hałasu. Bardzo istotną kwestią będzie również dokonanie oceny czy niedokończenie ściany międzylokalowej na wysokości stropodachu ma wpływ na przenikanie hałasu. Sąd podkreślił przy tym, że wiele z powyższych okoliczności faktycznych zostało przedstawionych już w sprawozdaniu z dnia 2 stycznia 2016 r. oraz ocenie technicznej ze stycznia 2018 r. Również już w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1539/17, Sąd zwrócił uwagę na sprawozdanie z pomiarów izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych, sporządzone w listopadzie 2016 r., w związku z czym wątpliwości Sądu, nie budziło co najmniej uzasadnione podejrzenie występowania nadmiernego przenikania dźwięków przez ściany sąsiednich lokali. W materiale dowodowym znajdują się także częściowe ustalenia dokonane w tym zakresie przez PINB. Obowiązkiem MWINB będzie zatem zdaniem Sądu wzięcie ich pod uwagę, uzupełnienie tego materiału dowodowego, ewentualnie przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. i wreszcie dokonanie samodzielnej, wnikliwej oceny jakości wykonanych robót budowlanych i wpływu sposobu realizacji inwestycji na poziom hałasu. Następnie MWINB zobowiązany będzie do samodzielnej, jednoznacznej oceny czy warunki techniczne i polskie normy obowiązujące w dacie budowy obiektu budowlanego zostały zachowane. Sąd podkreślił, że organ nie może pomijać dowodów zgromadzonych w sprawie jako nieprzydatych wyłącznie z tego powodu, że przyjęte zostaje bezkrytycznie stanowisko inwestora co zastosowania obowiązujących norm. Dopiero wykluczenie wszystkich powyższych wątpliwości co do zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa byłoby podstawą do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Jeżeli MWINB zaś uzna, że w niniejszej sprawie konieczne jest nałożenie obowiązków na podstawie art 51 P.b. to w ocenie Sądu zobowiązany będzie do ustalenia adresatów tych obowiązków, a następnie wydania decyzji na podstawie art 138 § 2 k.p.a. (oczywiście nie z powodu konieczności zastosowania innego trybu, gdyż ta kwestia została już przesądzona w prawomocnym wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2613/18, lecz aby zapewnić nowemu adresatowi decyzji zachowanie zasady wynikającej z art 15 k.p.a.). Sąd podkreślił, że wobec wiążącej oceny wynikającej z wyroku WSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1539/17 adresatem tych obowiązków nie może być inwestor. Na marginesie Sąd wskazał, że stwierdzenie konieczności wykonania obowiązków w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, będzie stanowiło dowód niedopełnienia sztuki budowlanej, a adresatom decyzji będzie przysługiwało roszczenie do inwestora w postępowaniu cywilnym.

Skargą kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. oraz w związku z § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i wydanej przez ten organ decyzji Nr [...] z dnia 01.08.2019 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez K. G. i M. G.;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. oraz w związku z § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie MWINB wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 75, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że MWINB "bezkrytycznie" przyjął stanowisko inwestora o braku możliwości zastosowania Normy Prawnej PN-B- 02151-3:1999; że organ pominął wszelkie ustalenia faktyczne i nie przeprowadził żadnej analizy; że MWINB odrzucił wszystkie ustalenia dotyczące stwierdzonych pomiarów poziomów hałasu, ustaleń w zakresie usytuowania pionów kanalizacyjnych i instalacji w ścianach oraz ich wpływu na poziom hałasu, materiału z jakiego została wykonana ściana w porównaniu założeniami projektowymi i wpływu tej zmiany na poziom hałasu, braki dokończenia ściany oddzielającej oba lokale mieszkalne w bezpośredniej bliskości stropodachu i czy ta okoliczność ma wpływ na poziom hałasu; że organ zaniechał ustalenia z jakich materiałów budowlanych i w jaki sposób zostały wybudowane ściany wewnętrzne i międzylokalowe oraz zaniechanie rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. Jak również, że organ nie dokonał weryfikacji rzeczywistego przebiegu instalacji wodnokanalizacyjnej pomiędzy tymi lokalami; że nie podziela stanowiska MWINB, że sprawozdanie z dnia 02.01.2016r. oraz ocena techniczna ze stycznia 2018 r. należy ocenić jako materiał dowodowy nieprzydatny - podczas gdy MWINB w sposób właściwy zebrał materiał dowodowy, dokonał jego oceny i analizy w ramach przepisów k.p.a., jak również dokonał właściwej wykładni przepisów, co zostało wykazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego prowadzonego w ww. sprawie w trybie art. 50 i 51 P.b.;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. oraz w związku z § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga złożona przez K. G. i M. G. zasługuje na uwzględnienie;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez K. G. i M. G. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi złożonej przez K. G. i M. G..

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi K. G. i M. G. poprzez jej oddalenie. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. E. M. i M. T. nie wyrazili zgody na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wnieśli o przeprowadzenie rozprawy w trybie jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. oraz w zw. z § 323 i § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zmierzające do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie izolacyjności akustycznej pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 znajdującymi się przy ul. [...] [...] w [...] z uwagi na nieustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego niewłaściwej oceny.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że przywołany w ww. zarzutach art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter wyłącznie ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak podnieść należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej i całościowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zwrócenia uwagi wymaga, że uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem oceny, mimo iż obszerne, to w większości stanowi przywołanie stanu faktycznego sprawy. Merytoryczne odniesienie się do sprawy przez organ zamyka się natomiast w istocie na powtórzeniu i przyjęciu za swoje stanowiska wyrażonego w sporządzonej przez mgr inż. D. P. na zlecenie inwestora oceny technicznej ściany konstrukcyjnej pomiędzy lokalami nr 1 i 2 w przedmiotowym budynku z kwietnia 2018 r., wyłączającego możliwość stosowania przy ocenie izolacyjności akustycznej ściany oddzielającej ww. lokale mieszkalne Polskiej Normy PN-B-02151-3:1999 ("Akustyka budowlana - Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych - Wymagania"). Dokonana przez organ II instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego – w tym znajdujących się w aktach sprawy ocen technicznych, sprawozdań z pomiarów izolacyjności akustycznej przedmiotowych ścian – została zatem dokonana w oparciu o przyjęte przez ten organ, wadliwe w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko co do braku możliwości zastosowania w sprawie ww. Normy Polskiej.

Dokonując w tym kontekście oceny przedmiotowej sprawy należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji. Stanowisko organu zdaje się bowiem pomijać obowiązujące w zakresie ochrony przed hałasem przepisy Działu IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którymi zgodność projektu zagospodarowania działki powinna być sprawdzana – stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie ze znajdującym się w ww. Dziale § 323 rozporządzenia, budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach (ust.1). W ust. 2 ww. przepisu wskazano, że pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem: zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku; pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku; powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań; lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych; pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie. Niewątpliwie treść powyższego przepisu wskazuje na konieczność ochrony pomieszczeń w budynkach mieszkalnych przed hałasem powietrznym i uderzeniowym wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań. Ponadto w § 326 omawianego rozporządzenia wskazano wprost, że poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach (ust. 1). W budynkach tych przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach; wymagania te odnoszą się do izolacyjności ścian zewnętrznych, stropodachów, ścian wewnętrznych, okien w przegrodach zewnętrznych i wewnętrznych oraz drzwi w przegrodach wewnętrznych - od dźwięków powietrznych (§ 326 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Prowadzone w budynku przewody i kanały instalacyjne (w tym kanały wentylacyjne) nie mogą natomiast powodować pogorszenia izolacyjności akustycznej między pomieszczeniami poniżej wartości wynikających z wymagań zawartych w Polskiej Normie dotyczącej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych (§ 326 ust. 3 rozporządzenia). Analiza treści przywołanych powyżej przepisów – objęcie nimi przegród zewnętrznych, i wewnętrznych - prowadzi do wniosku, że ustalenia w nich zawarte niewątpliwie odnoszą się także do ścian oddzielających lokale mieszkalne wyodrębnione w jednym budynku mieszkalnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza, że roboty budowlane wykonywane w ścianach międzylokalowych należy badać w zakresie spełniania warunków odpowiedniej izolacyjności akustycznej, o której mowa w § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a wykonane niezgodnie z ww. przepisem podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 P.b. (vide: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 947/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 10/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt 923/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2344/19). Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że z treści przywołanych przepisów wprost wynika konieczność posiłkowania się przy ocenie spełnienia unormowanych w nich wymogów Polskimi Normami określającymi wymaganą izolacyjność akustyczną przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczną elementów budowlanych. Przy czym Polska Norma PN-B-02151-3:1999 została wprost wymieniona w załączniku do ww. rozporządzenia (w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu i zatwierdzenia projektu budowlanego) w odniesieniu do § 326 tego aktu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie można w tych okolicznościach podzielić stanowiska, że przywołana powyżej Norma, a dokładniej wskazane w niej wymagane wartości izolacji akustycznej nie mają zastosowania do ścian oddzielających lokale mieszkalne wyodrębnione w jednym budynku mieszkalnym. Zwrócenia uwagi przy tym wymaga, że wątpliwości co do konieczności oceny izolacyjności przedmiotowej ściany pod kątem wartości wynikających z Norm Polskich nie miało laboratorium badawcze sporządzające Sprawozdanie z pomiaru izolacyjności akustycznej od dźwięków powietrznych z listopada 2016 r. jak i podmiot dokonujący na zlecenie organu I instancji oceny technicznej ze stycznia 2018 r. określającej zakres robót doprowadzenia przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami. W przedmiotowej sprawie zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy wynikał zatem przede wszystkim z § 323 i 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i z powiązanych z tymi przepisami Polskich Norm stanowiących z woli ustawodawcy dopełnienie i uszczegółowienie przepisów rozporządzenia.

Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co nadmiernego przenikania dźwięków pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 przy ul. [...] [...] w [...]. Zwrócono już na to uwagę w wydanym uprzednio wyroku WSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. W konsekwencji rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania celem ustalenia, czy przedmiotowa ściana powstała zgodnie w obowiązującymi przepisami, w tym przepisami odnoszącymi się do ochrony przed hałasem i drganiami. Organ powinien przy tym dokonać wnikliwej analizy zebranej już w sprawie dokumentacji, w tym trzech dokumentów oceniających izolacyjność akustyczną ściany pomiędzy ww. lokalami, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono z uwagi na wadliwe uznanie części materiału dowodowego za nieprzydatny. Zasadnie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy uchybił przepisom normującym sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Z tych przyczyn przywołane na wstępie powyższych rozważań zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W konsekwencji powyższych ustaleń nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 P.b. poprzez uwzględnienie skargi. Zasadnie bowiem w przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to nie miało jednak w okolicznościach tej sprawy wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wskazano na uchybienie przez organ odwoławczy przepisom art. 7 i art. 77 k.p.a., co w powiązaniu z zawartymi w tym wyroku wytycznymi jednoznacznie prowadzi do wniosku, że do uchylenia zaskarżonej decyzji doszło z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez ten organ przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. zauważyć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sporządzone w danej sprawie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności motywów, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Generalnie jednak prawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku było niezbędne do przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Stwierdzić należy, że tego rodzaju nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. W opinii składu orzekającego, co do zasady, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało - poza omówionym powyżej, niemającym wpływu na wynik sprawy brakiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia - wszelkie elementy uzasadnienia przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym skierowane do organu odwoławczego szczegółowe wytyczne co do dalszego postępowania. To, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną zaskarżonej decyzji nie mogło uzasadniać naruszenia tego przepisu.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego, w okolicznościach tej sprawy, że analiza motywów zaskarżonego orzeczenia, jednoznacznie pozwala uznać, iż prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie izolacyjności akustycznej między lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 przy ul. [...] [...] w [...], nie mogło być umorzone jako bezprzedmiotowe skoro wymaga ono przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego na jakie wskazał Sąd pierwszej instancji. Tym samym skutecznie ujawnione wady postępowania przed organem odwoławczym, nie pozwalały na zastosowanie przez Sąd I instancji konstrukcji prawnej oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a., na co niezasadnie wskazuje skarga kasacyjna organu, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.