Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1442/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 51 ust 1 pkt  1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję nr 353/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak WOB.7721.183.2019.JKLI w przedmiocie nakaz rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz K. P. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr 353/2024 znak: WOB.7721.183.2019.JKLI na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej: Pr. bud.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - K. P., oraz odwołania M. J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr 14/2019, z dnia 11 marca 2019 r., znak: PINB.7353-1/2019, którą organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 7 Pr. Bud. nakazał M. J. - inwestorowi, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB. 6743. 754. 2016; z dnia 09.09.2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu Proszowickiego w P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek zawiadomienia z dnia 15 września 2017r. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w m. P. , dnia 27 września 2017 r. upoważnieni pracownicy PINB, przeprowadzili czynności kontrolne "budynku mieszkalnego jednorodzinnego budowanego na działce nr ewid. [...] w P. " . Ustalono wówczas, że na ww. działce prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego "w oparciu o zgłoszenie AB. 6743.754. 2016 z dnia 9 września 2016 r. ". Stwierdzono, że "budynek jest w stanie surowym zamkniętym. Wewnątrz budynku brak drzwi, posadzek, osprzętu elektrycznego na poddaszu, brak balustrady przy schodach. Brak drzwi i wykończenia. Na zewnątrz nie wykonano balustrad na schodach i tarasie podniesionych ponad terenem około 70-75 cm. Brak opaski wokół budynku, parapetów zewnętrznych, rur spustowych. Brak cokołu budynku, podbitek. Stwierdzono braki w poszyciu dachu, brak armatury elektrycznej (luźno wiszące kable). Budynek ocieplony styropianem z warstwą kleju zewnętrznego bez tynku. Nie wykonano zagospodarowania terenu, brak jest dojścia i dojazdu oraz niwelacji" (akta PINB znak: PINB.7353/ZU-198/2017 k. 44-45).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., dnia 27 września 2017 r., wydał decyzję nr 54/2017, znak: PINB 7353/ZU-198/2017, którą działając w oparciu o art. 54 Pr. budowlanego zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną wybudowanego na działce [...] obręb: P. , gmina K. w oparciu o dokonane zgłoszenie budowy znak: AB.6743.754.2016; z dnia 09.09.2016; przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P. (akta PINB znak: PINB.7353/ZU-198/2017 k. 49-52).

W związku z kolejnym zawiadomieniem inwestora - J. J. o zakończeniu budowy, złożonego dnia 14 lutego 2018 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, dnia 16 lutego 2018 r., w sprawie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego budowanego na działce nr ewid. [...] w P. , gm. K.". Ustalono wówczas, że "wewnątrz budynku brakuje balustrady na schodach wewnętrznych prowadzących na poddasze. Na poddaszu nie wykonano robót wykończeniowych (brak drzwi wewnętrznych oraz urządzeń sanitarnych w łazience). Na zewnątrz budynku brak balustrad przy schodach wejściowych od północy oraz przy tarasie od południa, brak schodów przy drzwiach wejściowych do kotłowni od południa. Stwierdzono również brak opaski wokół budynku i utwardzonego dojścia do schodów przy drzwiach wejściowych (...)". Nadto ustalono, że na przedmiotowej działce "znajduje się również bud. gospodarczy - blaszak o wym. 5,0 x 3,5 m w odl. 2,85 m od granic z sąsiednimi nieruchomościami. Budynek gospodarczy wg. oświadczenia Inwestora został wykonany na podstawie zgłoszenia (...) " . Ustalono również, że na działce wykonano dwie studzienki chłonne od strony południowo - zachodniej i południowo - wschodniej, które nie zostały zobrazowane na inwentaryzacji przedmiotowego budynku oraz zbiornik na ścieki, który jest zlokalizowany zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją. Ustalono, że dojazd do budynku odbywa się poprzez zjazd z drogi powiatowej nr [...] K poprzez utwardzoną kamieniem drogę wewnętrzną. Nie stwierdzono użytkowania budynku, natomiast zaobserwowano, że jest on częściowo wyposażony w meble. Podczas ww. czynności wykonano dokumentację fotograficzną w postaci 8 zdjęć (akta PINB znak: PINB.7353/ZU-198/2017 k. 25-27).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., dnia 26 lutego 2018 r. PINB wydał decyzję nr 9/2018 znak: PINB 7353/ZU-37/2018, którą zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną wybudowanego na działce [...] obręb: P. , gmina K. w oparciu o dokonane zgłoszenie budowy znak: AB.6743.754.2016; z dnia 09.09.2016; przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P. (akta PINB znak: PINB.7353/ZU-198/2017 k. 30-31). Odwołanie od decyzji złożył M. J..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. J. od decyzji PINB z dnia 26 lutego 2018 r. nr 9/2018 znak: PINB 7353/ZU-37/2018, wydał dnia 7 maja 2018 r. decyzję nr 200/2018 znak: WOB.7721.142.2018.MWOR, którą utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy (akta PINB znak: PINB.7353/ZU-198/2017 k. 74-77). Od ww. decyzji MWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej także jako: WSA) wniósł M. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. wydał wyrok o sygn. akt: II SA/Kr 913/18, którym oddalił skargę (akta PINB znak: PINB.7353/ZU- 198/2017 k. 81).

Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. nr 4/2019 znak: PINB.7353-1/2019 organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dn. 21.12.2018 r. postępowania administracyjnego znak: 7353-1/2019 w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym w P. znak: AB.6743.754.2016 z dn. 09.09.2016 r. (akta PINB znak: PINB.7353-1/2019, k. 32).

W siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P., dnia 31 stycznia 2019 r., odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB.6743.754.2016; z dnia 09.09.2016 r. K. P. złożyła wówczas

następujące zeznania, tu cyt. : "Kupiłam dom od dewelopera prowadzącego działalność gospodarczą. Kupując budynek nie przypuszczałam, że jest on wybudowany na działce rolnej, kupowałam go na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, jako budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z deklaracją inwestora - J. działki (od 1 do 5), pięć pierwszych działek zostało odrolnione (...). Budynek nie jest użytkowany. W środku wykonałam roboty wykończeniowe poddasza, położenie podłóg, terakoty, montaż drzwi wewnętrznych, malowanie ścian i umeblowanie, opaskę wokół budynku, niwelację terenu poprzez nawiezienie ziemi. Nie jestem, nie byłam i nie zamierzam być rolnikiem, nie posiadam żadnych gruntów rolnych. W postępowaniu naprawczym, w przypadku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zobowiązanym powinien być inwestor (...). M. J. oświadczył natomiast cyt. " informowałem Panią P. , że działka będzie zmieniona w planie zagospodarowania i będzie przekształcona na działkę budowlaną. Wiedziałem, że działka będzie działką budowlaną, ponieważ uprawomocni się plan zagospodarowania przestrzennego (...) (akta PINB znak: PINB.7353-1/2019, k. 74-75).

Organ I instancji, dnia 11 marca 2019 r., wydał decyzję nr 14/2019 znak: PINB.7353-1/2019, którą nakazał M. J. - inwestorowi, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB.6743.754.2016; z dnia 09.09.2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu Proszowickiego w P. (akta PINB znak: PINB.7353-1/2019, k. 84-87).

Od ww. decyzji odwołanie, w ustawowo przewidzianym terminie, złożyli skarżąca i M. J.. Organ I instancji, przekazując ww. odwołania nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 k.p.a.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wskazał, że w pierwszej kolejności z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, MWINB stwierdza, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

MWINB dokonał weryfikacji przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy krąg stron postępowania ograniczony do inwestora oraz właściciela działki nr [...] w miejscowości P. należało uznać za prawidłowy i wystarczający.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena wydania przez PINB nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB.6743.754.2016; z dnia 9 września 2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P..

Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Organ wskazał także treść art. 28 Pr. bud. i podniósł, ze analiza akt organu I instancji wykazuje, że inwestor zrealizował przedmiotowe roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie budowy z dnia 9 września 2016 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w P.: 30 listopada 2016 r., sygn. akt: [...]), przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Powiatu P. w P..

Tak więc w przypadku stwierdzenia, iż wystąpiła jedna z przesłanek organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud.

I tak w realiach niniejszej sprawy dla działki ewid. nr [...] (przed podziałem [...]) w m. P. na której zrealizowane zostało sporne zamierzenie inwestycyjne, w momencie realizacji robót budowlanych będących przedmiotem postępowania (w latach 2016-2018) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K. zatwierdzony uchwałą nr XXV/185/2005 Rady Gminy K., z dnia 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 238, poz. 1611 z dnia: 2 maja 2005 r.). Wskazana działka znajdowała się w całości na terenach rolnych (symbol Rl). Zgodnie z § 38 ust. 1 ww. uchwały 1. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów Rl:

1) przeznaczenie podstawowe pod:

a) grunty orne,

b) trwałe użytki zielone,

c) sady, ogrody.

2) przeznaczenie dopuszczalne pod:

a) zabudowę zagrodową, w tym mieszkaniową związaną z hodowlą, produkcją rolną i przetwórstwem rolno - spożywczym,

b) zadrzewienia,

c) cieki,

d) terenowe urządzenia rekreacyjne, ścieżki, szlaki turystyczne,

e) drogi dojazdowe,

f) drogi rowerowe,

g) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej,

h) stawy, urządzenia wodne.

3) utrzymuje się istniejące obiekty budowlane z możliwością ich modernizacji, rozbudowy i przebudowy z zachowaniem warunków określonych w pkt. 4), 5), 6) i 7),

4) warunkiem realizacji zabudowy jest uzyskanie dostępu do drogi publicznej,

5) możliwość realizacji zabudowy mieszkalnej w terenach Rl uzależniona jest od uzyskania opinii geologicznej, a w razie stwierdzenia potrzeby - wykonania dokumentacji geologiczno inżynierskiej stwierdzającej przydatność terenu do zabudowy,

6) obowiązuje zakaz budowy obiektów służących hodowli bezściółkowej

7) forma architektoniczna obiektów mieszkalnych stanowiących elementy zabudowy zagrodowej muszą spełniać następujące wymagania:

a) wysokość budynku nie może być większa niż 7m, z tolerancją 10%

b) dachy nowych oraz nadbudowywanych i przebudowywanych budynków należy wznosić jako dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci 30-45 z dopuszczeniem dachów wielospadowych,

c) kolorystyka dachów powinna być utrzymana w kolorze czerwono-brązowym, czerwono-ceglastym, brązowym, ciemnozielonym,

d) poddasza mogą być doświetlone za pomocą lukarn nakrytych daszkami dwuspadowymi, jednospadowymi lub oknami połaciowymi.

Z kolei zgodnie z § 4 ww. uchwały przez przeznaczenie podstawowe rozumiano "przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi" natomiast przez przeznaczenie dopuszczanie rozumiano "przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia, a nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym ".

Ustalono również, że obecnie przedmiotowa działka leży na terenach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K., przyjętego uchwałą nr XLIII/285/2018 Rady Gminy z dnia 31 lipca 2018r. Zgodnie z wypisem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy K. działka nr [...] położona w sołectwie P. znajduje się na terenach zabudowy zagrodowej (symbol RM). Ponadto w granicach wskazanej działki znajdują się granie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych: GZWP nr 409 - "[...]". Zgodnie z § 41 wskazanego powyżej mpzp:

1. Wyznacza się TERENY ZABUDOWY ZAGRODO WJ (RM).

2. Przeznaczenie podstawowe: zabudowa związana z produkcją rolniczą, przechowalnictwem przetwórstwem rolno — spożywczym.

3. Przeznaczenie dopuszczalne:

1) jednorodzinne domy mieszkalne w ramach zabudowy zarodowej;

2) budynki i urządzenia usług agroturystycznych.

4. Przeznaczenie towarzyszące:

1) drogi wewnętrzne, ciągi pieszo -jezdne, trasy rowerowe, ciągi piesze;

2) miejsca postojowe;

3) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej;

4) obiekty małej architektury;

5) budynki gospodarcze, garaże.

5. W granicach terenów RM obowiązuje zakaz lokalizacji samodzielnych budynków mieszkalnych,

6. Ustala się warunki zabudowy i zagospodarowania terenów o symbolu przeznaczenia RM - jak dla terenów MN1; dla obiektów związanych z produkcją rolniczą, przechowalnictwem, przetwórstwem rolno - spożywczym oraz dla garaży na sprzęt rolniczy forma obiektów, (w tym wysokość, konstrukcja dachu) może być kształtowana w zależności od sposobu użytkowania oraz wymogów technicznych i funkcjonalnych obiektów.

7. Nakazuje się sposób zagospodarowania terenu zapewniający możliwość gromadzenia odpadów przed ich wywozem, z zabezpieczeniem przed zanieczyszczeniem wód i gruntu.

8. Ścieki technologiczne przed ich zrzutem do odbiorników muszą spełniać warunki określone przepisami odrębnymi.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że realizowana przez inwestora na podstawie dokonanego zgłoszenia inwestycja, mimo, iż przyjęta przez Starostę P. bez sprzeciwu, pozostawała niezgodna z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego, jak i pozostaje niezgodna z obecnie obowiązującym MPZP.

MWINB wskazał, iż w prawie budowlanym brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej. Definicja "zabudowy zagrodowej" została zaś zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, ze. zmian, dalej: rozporządzenie lub WT), zgodnie z którą przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy "Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo". Z kolei ust. 1 a stanowi iż "Do okresu, o którym mowa w ust. 1, zalicza się okres zamieszkiwania w innej gminie bezpośrednio poprzedzający zmianę miejsca zamieszkania, jeżeli w gminie tej jest albo była położona jedna : nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, o którym mowa w ust. 1".

Jak słusznie wskazał organ I instancji, przyjęte przez Starostę P. zgłoszenie nie wykazywało i nie wykazuje związku projektowanego budynku mieszkalnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] (przed podziałem) w P. z prowadzonym gospodarstwem rolnym. O ile budowa jednego budynku mieszkalnego na działce o powierzchni 1 ha mogła być wstępnie uznana za rozpoczęcie realizacji zabudowy zagrodowej, to kolejno realizowane budynki mieszkalne na tej samej działce (podzielonej następnie na mniejsze działki stosownie do realizowanej zabudowy jednorodzinnej) w żaden sposób kryteriów takiej zabudowy nie spełniają.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB wskazał : "Przyjęte przez Starostę P. zgłoszenie nie wykazuje związku projektowanego budynku mieszkalnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...] w P. (jest to zgłoszenie drugiego budynku na tej nieruchomości) z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Organ ustalił, że Inwestor na działce nr ewid.[...] w miejscowości P. dokonał już zgłoszenia nr [...] z dnia: 11.09.2015 r. budowy budynku mieszkalnego, który został wybudowany i przyjęty do użytkowania. W dniu 01.06.2016 roku zgłosił budowę kolejnego budynku mieszkalnego, a dnia 05.04.2017 r. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę nr 83/2017 r. kolejnego (czwartego) budynku mieszkalnego. Wojewoda Małopolski decyzją z 03.04.2018 r. znak: Wl1.7840.1.28.2018.JS stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty P. nr 83/2017 a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po odwołaniu złożonym przez M. J., decyzją znak:DOA.7110.210.2018.JNO z dn. 14.11.2018 r. utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu przywołanej wyżej decyzji GUNB zauważy!, że "...udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji wbrew ograniczeniom i zakazom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie zasad ochrony środowiska i ładu przestrzennego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w analizowanym przypadku uchybienie przywołanym wyżej unormowaniom nie budzi wątpliwości. Realizacja spornego obiektu wbrew podstawowym wymogom aktu prawa miejscowego dotyczącego ładu przestrzennego, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa."

Wymienione wyżej zgłoszenia zostały przyjęte przez Starostę P. pomimo braku jakiegokolwiek nawiązania do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w decyzji nr 200/2018 z dn. 07.05.2018 r.:

"W przekazanych aktach sprawy dotyczących dokonania zgłoszenia przedmiotowego budynku (tj. w treści zgłoszenia) brak jest wskazania decyzji o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolnego jako załącznika do zgłoszenia, która zgodnie z przepisami Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 33 Prbud winna zostać wydana przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonaniem zgłoszenia." Organ nadrzędny w swojej decyzji podniósł również, że "..wymagany przez procedurę zgłoszenia projekt zagospodarowania terenu został wykonany na niekompletnej mapie sytuacyjno-wysokościowej... Projekt zagospodarowania terenu sporządzono na niekompletnej mapie sytuacyjno-wysokościowej, tj. nie uwzględniającej granic działki i innych zamierzonych budynków na działce nr [...]. ".

Jak nadmieniono § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Podczas dokonanych dnia 16 lutego 2018r. czynności kontrolnych stwierdzono, że na działce nr ewid.[...] (przed podziałem) w P. znajdują się w sumie cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, przy czy trzy z nich pozostawały w trakcie budowy, a czwarty został przyjęty do użytkowania. Następnie inwestor, po dokonanych zgłoszeniach i rozpoczęciu inwestycji, dokonał podziału nieruchomości, na których budowane były budynki oraz sprzedaży ww. budynków.

Sposób realizacji zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora wskazuje jednoznacznie, iż wieloobiektowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna była realizowana jako zabudowa jednorodzinna na sprzedaż, nie zaś zabudowa zagrodowa na potrzeby rodzinnego gospodarstwa rolniczego. Działania inwestora w toku całego procesu inwestycyjnego nosiły zaś znamiona działań pozornych.

Przeznaczenie w mpzp Sołectw Gminy K. nie przewiduje możliwości na terenach oznaczonych symbolem RM (wcześniej Rl) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala bezspornie stwierdzić, iż budynek będący przedmiotem postępowania stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny o funkcji mieszkalnej. Nie można zaś uznać, że obecnie zrealizowany budynek stanowi zabudowę zagrodową.

Zwrócono uwagę, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zamiarem inwestora była budowa budynków na sprzedaż, tak więc budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może zostać uznana za realizację zabudowy zagrodowej, co z kolei implikuje fakt, że sporne zamierzenie inwestycyjne pozostaje sprzeczne z zapisami obwiązującego (jak i pierwotnego) Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego.

MWINB podzielił stanowisko wyrażone przez PINB w P. na łamach skarżonej decyzji tu cyt.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie stanowi zabudowy zagrodowej w myśl obowiązujących przepisów i jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy K.. Wyjaśnienie pojęcia zabudowy zagrodowej, znajduje się w akcie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, to jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt. 3 tego rozporządzenia, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W § 3 pkt. 8 tego rozporządzenia stwierdzono, że budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej przeznaczony jest również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu, a także płodów rolnych.

Definicja pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego znajduje się w ustawie z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. (art. 5 ust. 1). Ta sama ustawa zawiera także jasno określoną definicję rolnika indywidualnego (art. 6 ust 1).

Skarżąca do protokołu rozprawy z dn. 31 stycznia 2019 r. złożyła następujące oświadczenie, cyt: Nie jestem, nie byłam i nie zamierzam być rolnikiem, nie posiadam żadnych gruntów rolnych.

Wykonany (w oparciu o zgłoszenie) budynek o konstrukcji stalowej zdaniem tut. organu spełnia funkcję pomocniczą do budynku mieszkalnego i nie jest on w żaden sposób powiązany z prowadzeniem działalności rolniczej czy to przez M. J. czy skarżącą.

Organ odwoławczy stwierdza, że PINB prawidłowo prowadził względem wykonywanych przez inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości P., gm. K., postępowanie naprawcze, bowiem wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w oparciu o zgłoszenie, ale w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w planie miejscowym ma miejsce również wtedy, gdy właściwy organ nie wnosi sprzeciwu pomimo istnienia podstaw prawnych i faktycznych do jego wniesienia.

W ocenie MWINB stan faktyczny niniejszej sprawy, gdzie do wykończenia budynku pozostało jedynie wykonanie kilku robót wykończeniowych niezasadnym byłoby wstrzymywanie prowadzenia robót budowlanych, a ponadto podczas prowadzonych czynności kontrolnych przeprowadzonych w przedmiocie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. upoważnieni pracownicy PINB w P. nie stwierdzili, aby w dniu kontroli na ww. działce wykonywane były jakiekolwiek roboty budowlane.

MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że nie ma możliwości doprowadzenia niniejszej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB.6743.754.2016; z dnia 9 września 2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu Proszowickiego w P., do stanu zgodnego z prawem ze względu na niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy K.. W związku z powyższym w niniejszej sprawie bezsprzecznie zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Stan zaawansowania wykonanych robót budowlanych wyklucza kwalifikację procesu inwestycyjnego jako początkowego, a ponadto zaniechanie dalszych robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba zastosowania jednej z dwóch kolejnych możliwości, tj. potrzeba rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego (a przedmiotowa inwestycja niewątpliwie narusza przepisy planistyczne. W niniejsze sprawie nie jest również możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, gdyż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowana została w oparciu o wadliwie przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P. zgłoszenie budowy poprzez brak wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszonych robót budowlanych, które są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla działki nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K..

W związku z powyższym PINB prawidłowo zastosował względem przedmiotowych robót budowlanych najsurowszy nakaz, jakim jest rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K..

Podczas rozprawy administracyjnej z dnia 31 stycznia 2019 r. skarżąca oświadczyła cyt. : "W postępowaniu naprawczym, w przypadku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zobowiązanym powinien być inwestor". W związku z powyższym MWINB wskazuje, że PINB w P. zasadnie uczynił adresatem obowiązku nałożonego decyzją nr 14/2019, z dnia 11 marca 2019 r., znak: PINB.7353-1/2019 M. J..

Odnosząc się do zarzutów skarżącej należy wskazać, że nałożenie na inwestora zobowiązania do złożenia wniosku do Wójta Gminy K. o punktową zmianę planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...] wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego.

Natomiast w odpowiedzi na zarzut skarżącej odnośnie konieczności zawieszenia postępowania wskazano, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna ze wskazanych powyższej przesłanek, która umożliwiłaby tutejszemu organowi zawieszenie przedmiotowego postępowania odwoławczego. Toczące się pomiędzy stronami postępowania sądowe w zakresie spraw cywilnych nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej K. P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1) nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały, wobec nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na inwestora - M. J., który nie dysponuje w obecnej chwili żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości bądź budynku i nie jest faktycznie w stanie wykonać decyzji organu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024

r. poz. 725 ze zm.) przez nałożenie najsurowszej sankcji przewidzianej we

wskazanym przepisie, a więc nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, przy jednoczesnym

braku spełnienia ku temu odpowiednich przesłanek w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez

jego niezastosowanie i brak nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, choć

legalizacja przedmiotowej nieruchomości jest możliwa;

b) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez weryfikację zgłoszenia przyjętego bez

sprzeciwu przez organ administracji archrtektoniczno-budowłanej pomimo braku uprawnień organu nadzoru budowlanego ku temu i dokonanie skrajnie rożnej wykładni tych samych przepisów, co obecnie skutkować ma rozbiórką i jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt: IV SA/Wa 1300/24, ze skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: DNI.tr.602.31.2024 wniesioną przez Wójta Gminy K., a obecnie ponownie prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz uwzględnienia przy wydaniu decyzji całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym przede wszystkim dokumentów zgromadzonych przez Prokuraturę Rejonową K. - N. w postępowaniu [...] zwłaszcza opinii biegłego dr inż. arch. M. B., a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, którym dał wiarę, którym odmówił znaczenia dla sprawy oraz z jakiego powodu, zwłaszcza w zakresie: uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za zgodny z obowiązującym MPZP, względnie przyjęcia niemożliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odniesienia się do skrajanie odmiennych twierdzeń innych organów publicznych co do przedmiotowej sprawy;

c) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę

pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest

poszanowanie kultury administrowania poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjętych decyzji, w tym przede wszystkim brak wyjaśnienia dlaczego organ publiczny zdecydował się na zastosowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który to nakaz powinien stanowić zawsze ostateczność, jak również brak wyjaśnienia stronom postępowania, dlaczego organ w przedmiotowej sprawie przedstawia odmienne twierdzenia od innych organów administracji publicznej;

d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się co do niego, zwłaszcza w sytuacji, gdy ostatnie zawiadomienie o wyznaczeniu terminu nowej sprawy pochodziło z dnia 05 lipca 2023 r., a decyzja została wydana 13 sierpnia 2024 r., przy czym pozbawienie tego prawa rzutowało w sposób istotny na treść wydanej decyzji, również w kontekście czasu trwania postępowania (5,5 roku);

4) naruszenie przepisów prawa ustrojowego, tj. art. 2,21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez naruszenie prawa do własności i mieszkania gwarantowanych przez Konstytucję i Konwencję o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w sytuacji działania obywatela w zaufaniu do organów państwa Polskiego - w tej sytuacji orzeczenie rozbiórki jedynego domu skarżącej z winy urzędników państwa, jawi się jako niedopuszczalne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów.

Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego jest nie tylko decyzją błędną i nieprawidłową, ale również obarczoną nieważnością wobec jej niewykonalności o charakterze trwałym, a u gruntu jej wadliwości leży rażące naruszenie tak prawa procesowego, przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak odniesienia się do wszystkich kwestii związanych z ustaleniem warunków zabudowy, a w końcu wadliwe zastosowanie prawa materialnego - przepisów prawa budowlanego przez bezpodstawne nałożenie na strony postępowania najsurowszej sankcji w postaci nakazu rozbiórki, która to sankcja w świetle wszystkich okoliczności sprawy powoduje naruszenie ich podstawowych praw.

Zdaniem skarżącej nie ma racji organ II instancji, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości nie przysługuje.

Obecnie (ale także już w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, czego organy l i II instancji były świadome, wobec ujawnienia tego faktu w toku postępowania dowodowego) inwestor - M. J. nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, a wobec tego nałożenie na niego w drodze decyzji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest niemożliwe do wykonania, a niemożliwość ma charakter trwały.

Odnosząc się do oświadczenia skarżącej złożonego na etapie postępowania administracyjnego, to po pierwsze przez 5,5 roku znacząco zmienił się stan faktyczny i prawny, po drugie składając je nie chciała ponosić kosztów rozbiórki i jeszcze dodatkowo być obciążana bezprawiem tak urzędników, jak i M. J., ale obecnie wszystkie siły i środki zainwestowała w ochronę przedmiotowego domu i próbę jego legalizacji, po trzecie cały czas toczy się postępowanie o zmianę zapisów MPZP umożliwiających uratowanie domu i żadną miarę obecnie skarżąca nie godzi się na to, by M. J. miał wchodzić na jej nieruchomość celem rozbiórki.

Skarżąca, do której obecnie należy nieruchomość, na której posadowiony jest dom objęty postępowaniem, nie ponosi żadnej winy w zaistniałym stanie niezgodności obiektu z przepisami prawa. Nie może być więc mowy o wtórnej próbie legalizacji stanu niezgodnego z prawem, gdyż stan ten nie postał pod wpływem działań obecnej właścicielki nieruchomości. Nieruchomość gruntowa w postaci działki nr [...] objęta KW [...] została nabyta przez skarżącą 7 lipca 2017 r. od M. J., który jako pierwotny inwestor dokonał wydzielenia działki. Skarżąca nie podejmowała na przedmiotowej działce żadnych robót, w tym również prac ziemnych związanych z utwardzeniem terenu lub wzniesieniem budynków. Nabywając przedmiotowe nieruchomości w stanie deweloperskim zamkniętym i w zamiarze ich wykończenia, działała ona w zaufaniu do wszelkich dokumentów, jakimi dysponował inwestor M. J., a które były wydawane przez organy państwa. Wcześniej bowiem inwestor dokonał stosownego scalenia i podziału działek, w celu wydzielenia powierzchni pod inwestycję deweloperską, a także dokonał stosownych zgłoszeń zamiaru budowy w Wydziale Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w P.. Wszelkie zgłoszenia dotyczyły budowy domów jednorodzinnych, gdyż inwestor składał zgłoszenie na wzorze PB-4, stosowanym zgodnie z rozporządzeniem do zgłoszenia budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzonego (obecnie już wzór nieobowiązujący).

Ponadto inwestor do każdego zgłoszenia dołączył wypis z MPZP, w którym przedmiotowe działki oznaczone były jako działki rolne. W takim stanie rzeczy organy Starostwa Powiatowego nie złożyły sprzeciwu od zgłoszenia, uznając je za całkowicie prawidłowe i zgodne z prawem.

Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie mogły badać zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, a co za tym idzie skarżąca nie może obecnie ponosić negatywnych konsekwencji potencjalnie wadliwych rozstrzygnięć organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Skarżąca zarzuciła, brak zawieszenia postępowania na czas rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W trakcie postępowania przed organami nadzoru równoległe toczyło się bowiem postępowanie prokuratorskie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową K.-N. H. pod sygn. akt [...] przeciwko pracownikom Starostwa Powiatowego w P. pod kątem przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., a więc działania na szkodę interesu prywatnego przez niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych. Postępowanie prokuratorskie miało o tyle znaczenie dla sprawy prowadzonej przez organy nadzoru, że jego wynik miał odpowiedzieć na pytanie, czy pracownicy Starostwa dopełnili swoich obowiązków i wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego na wskazanej działce było zgodne z prawem, czy też wobec braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia doprowadzili oni do realizacji inwestycji sprzecznej z prawem. Postępowanie prokuratorskie na ten moment zostało zamknięte przez umorzenie, wobec braku podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, a to przez stwierdzenie, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie była niezgodna z prawem.

Skarżąca zaznaczyła, że obecnie toczy się kolejne postępowanie mające znaczenie dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru, a to wobec podjęcia odpowiednich działań przez organy Gminy w celu zmiany MPZP. Kwestia ta zawisła przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Warszawie, pod sygn. akt IV SA/Wa 1300/24, który w dniu 24 września 2024 r. wydał wyrok i uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: DNI.tr.602.31.2024. Dopiero prawomocne zakończenie tego postępowania pozwoli na wyklarowanie sytuacji, czy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa, a więc pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy możliwe jest zastosowanie najsurowszej z możliwych sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. - nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Nadto, organy nadzoru zupełnie nie wzięły pod uwagę akt sprawy zgromadzonych w toku postępowania prokuratorskiego Prokuratury Rejonowej K. - N. H., w tych to aktach zalega opinia biegłego do spraw budownictwa. W opinii biegły stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszenia przepisów prawa, wobec spełnienia przez przedmiotowe nieruchomości wszelkich cech zabudowy zagrodowej, dopuszczonej na tym terenie w MPZP. Wskazana opinia biegłego stała się podstawą umorzenia postępowania prokuratorskiego.

Jednocześnie organ nakazujący rozbiórkę w uzasadnieniu swojej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do zapatrywań prawnych wskazanych w przedmiotowej opinii biegłego z zakresu prawa budowlanego, uznając przyjęty przez siebie stan za niewątpliwy.

Skarżąca zarzuciła, że Organ II instancji w sposób skrajny i wpływający na treść zaskarżonej decyzji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego, zwłaszcza w sytuacji, gdy ostatnie zawiadomienie pochodziło z dnia 05 lipca 2023 r., a decyzja została wydana 13 sierpnia 2024 r., przy czym pozbawienie tego prawa rzutowało w sposób istotny na treść wydanej decyzji, również w kontekście czasu trwania postępowania (5,5 roku).

Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2024 r. mocą której utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr 14/2019, z dnia 11 marca 2019 r., znak: PINB.7353-1/2019, którą to organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 7 Pr. Bud. nakazał M. J. - inwestorowi, rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. K. zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie znak: AB. 6743. 754. 2016; z dnia 09.09.2016 r. przyjęte przez Starostę Powiatu P. w P..

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia obu decyzji, bowiem wydane decyzje organów obu instancji nie są prawidłowe z następujących powodów:

- W pierwszej kolejności wskazać należy, na istotne nieprawidłowości kontrolowanego postępowania, które doprowadziły do wydania wadliwej decyzji o nakazie rozbiórki. W decyzji nr 54/2017 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 27 września 2017 r., znak: PINB 7353/ZU-198/2017 o zgłoszeniu sprzeciwu w sprawie przyjęcia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną wybudowanego na działce nr [...] (k – 49 i nast. akt PINB) wyraźnie stwierdzono, że "budowa budynku mieszkalnego nie została ukończona i nie można przyjąć zgłoszenia ukończenia". W tej sytuacji organ powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy prawo budowlane z konkretnym wskazaniem przepisu prawa i przyczyn wstrzymania, czego brak w kontrolowanej sprawie. Wydanie decyzji o rozbiórce bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, już stanowi istotną wadę postępowania. Ponadto w decyzji o nakazie rozbiórki oraz decyzji II instancji organy odwołały się między innymi do art. 50 ust 1 pkt 3 prawa budowalnego – który dotyczy wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust 1 i 3 – co w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uzasadnione. Organy w ogóle nie wykazały spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu.

- Wydana decyzja rozbiórkowa z 11 marca 2019 r została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestora M. J., który aktualnie nie dysponuje i nie dysponował w chwili wydania decyzji rozbiórkowej żadnym tytułem prawnym do nieruchomości gruntowej bądź budynku. Decyzja rozbiórkowa wydana została przez organ I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 11 marca 2019 r., a na mocy aktu notarialnego – umowy kupna sprzedaży Rep. Nr. [...] z dnia 7 lipca 2017 r (to jest przed wydaniem tej decyzji) nieruchomość stanowiącą działkę nr ewid. [...] w P. wraz z budynkiem stanowiącym przedmiot tego postępowania nabyła skarżąca K. P.. Skarżąca K. P. stanowczo i konsekwentnie twierdzi, że wszystkie siły i środki zaangażowała w ochronę domu w którym zamieszkuje i próbę jego legalizacji oraz że nie godzi się na to by były inwestor miał wchodzić na jej nieruchomość, celem wykonania rozbiórki domu. W tej sytuacji ewentualne działania inwestora wywołałyby czyn zagrożony karą.

Zgodnie z art. 52 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej ) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela pogląd powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie, z którym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 u.p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Choć, zgodnie z poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego normę prawną art. 52 ustawy prawo budowlane ,co do zasady należy interpretować w ten sposób, że nakaz powinien w pierwszej kolejności być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i to pierwszeństwo wynika z wiodącej roli jaką inwestor odgrywa w procesie budowlanym, będąc odpowiedzialnym za zorganizowanie całego procesu budowy (art. 18 ust 1 prawa budowalnego), jednak zawsze należy uwzględnić indywidualne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Zgodzić należy się również z utrwalonym poglądem, że skoro inwestor działa w warunkach samowoli budowlanej, to on powinien ponosić konsekwencje związane z ewentualnym wykonaniem rozbiórki. Jednak zasada skierowania decyzji rozbiórkowej w pierwszej kolejności do inwestora została przełamana w rozpoznawanej sprawie, bowiem roboty budowlane zostały w znacznej części zakończone przed wydaniem decyzji, a wykonanie decyzji rozbiórkowej przez inwestora jest faktycznie niemożliwe. Dom jest zamieszkały od siedmiu lat przez K. P., właścicielkę nieruchomości. Okoliczności tej konkretnej sprawy, sprawiają, że choć zaadresowanie obowiązku wobec innego podmiotu niż inwestor jest wyjątkiem, ale w pełni uzasadnionym koniecznością doprowadzenia do wykonania decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.) dlatego ewentualnym adresatem decyzji powinna być K. P., jako właścicielka nieruchomości, która nią włada i na niej zamieszkuje. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie powinien być adresatem obowiązku, bowiem okoliczności sprawy wskazują, że wykonanie przez niego nakazu jest niemożliwe, zarówno ze względów prawnych (nie jest właścicielem nieruchomości) oraz faktycznych (nie jest posiadaczem nieruchomości). Skoro proces inwestycyjno-budowlany został zakończony, to status inwestora M. J. nie jest wystarczająco aktualny, by kierować do niego decyzję rozbiórkową.

Wobec tego zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to jest naruszenia art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. okazały się trafne.

- Również w zakresie spełnienia przesłanek z art. 50 ust 1 pkt 4 prawa budowalnego, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są nieprawidłowe. Przywoływane przez organ odwoławczy wyroki sądów administracyjnych , ze względu na stan faktyczny w jakim zostały wydane, są nieadekwatne do zastosowania w niniejszej sprawie. Co istotne, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 54/20 – wykonanie robót budowalnych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia jakkolwiek uniemożliwia stosowanie przepis art. 49b prawa budowalnego, tym niemniej nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50-51 prawa budowalnego, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia w terminie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność rozpoczęcia realizowania inwestycji budowlanej w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony wymagany prawem sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 prawa budowalnego.

Istotą poglądów wyrażonych w uzasadnieniu tego wyroku jest to, że do legalnej budowy nie można orzec nakazu rozbiórki i to bez względu na jej podstawę prawną. Odwołanie się do postępowania naprawczego związane jest z tym, że istotą tego postępowania nie jest rozbiórka, a doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Przeprowadzenie postępowania naprawczego w takiej sytuacji, ma zatem zmierzać do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, a nie do rozbiórki. Szczególnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowalnych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej.

W doktrynie wprost i kategorycznie wyartykułowano, że : "Brak działania organu administracji architektoniczno-budowalnej nie może pogarszać sytuacji prawnej strony, gdyż godziłoby to w zasadę demokratycznego państwa prawnego" (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.) Wierzbowski Marek (red.) Prawo budowalne. Komentarz aktualizowany do art. 50, teza 7).

Zaznaczenia wymaga, że wobec zmian prawa budowalnego liberalizujących proces inwestycyjny, rzeczywiście zapadło szereg wyroków orzekających nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego. Są to jednak wyroki dotyczące budowy, czy robót budowlanych zrealizowanych niezgodnie z planem miejscowym , ale w sytuacji, kiedy przepisy nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i kiedy takiego pozwolenia i zgłoszenia nie było. Natomiast w kontrolowanej sprawie zgłoszenie było wymagane i było dokonane. W dokumentacji projektowej w części tekstowej projektu zagospodarowania terenu wskazano że inwestycja dotyczy budowy budynku jednorodzinnego w warunkach zabudowy zagrodowej, bowiem w późniejszym czasie planowano wybudować wolnostojący budynek gospodarczy służący produkcji rolnej 5m x 3 m (szopa na maszyny rolnicze), do obsługi gospodarstwa rolnego inwestora. Na części graficznej projektu zagospodarowania terenu (k – 49 dokumentacji projektowej) oprócz budynku mieszkalnego jest też zaprojektowany budynek gospodarczy (pow. 15 m kw.). W dokumentacji projektowej jest też wypis z planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w takiej sytuacji organ nie wniósł sprzeciwu, a inwestycja realizowana jest zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, to aktualnie organ nie może orzec rozbiórki i to bez względu na zastosowaną podstawę prawną. Takie rozstrzygnięcie godziłoby wprost w art. 2 Konstytucji RP.

Następnie należy wyrazić pogląd, że organ również błędnie uznał, że inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. O ile trafnie wskazano, iż zabudowa zagrodowa nie jest zdefiniowana ani w ustawie , ani w planach miejscowych, które dotyczą terenu inwestycji, to jednak definicja zawarta w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. z dnia 2022.06.09) wskazuje w § 3 pkt 3, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstw leśnych. Zwrot "w szczególności" oznacza, że sposób zdefiniowania zabudowy zagrodowej w przepisie rozporządzenia nie jest wyczerpujący. Poza tym jest to definicja stworzona na potrzeby tego rozporządzenia, co wprost wynika z jego § 3, dlatego w niniejszym postępowaniu powinna być stosowana jedynie posiłkowo.

Należy także wskazać, że plan miejscowy obowiązujący w chwili dokonania zgłoszenia, tj. uchwała nr XXV/185/2005 Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2005 r (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 238, poz. 1611 z dnia 2 maja 2005 r) wprost w § 38 ust 1 pkt 2 lit a określał co do spornej działki jako przeznaczenie dopuszczalne – zabudowę zagrodową " w tym mieszkaniową związaną z hodowlą...", a zatem przykładowo nawet pojedyncza pasieka, już oznacza spełnienie wymogu dla uznania tej zabudowy za zabudowę zagrodową. Z kolei obecnie obowiązujący plan tj. uchwała nr XLIII/285/2018 Rady Gminy K. z dnia 31 lipca 2018 r., w § 41 ust 3 pkt 1-2 - w zakresie w jakim odnosi się do zabudowy zagrodowej, za zabudowę zagrodową traktuje nie tylko jednorodzinne domy mieszkalne w ramach takiej zabudowy, ale także budynki i urządzenia usług agroturystycznych.

Biorąc pod uwagę, że organ orzekł o nakazie rozbiórki zanim inwestycja została zrealizowana, zanim przystąpiono do użytkowania budynku, a zatem nie mając wiedzy, jak budynek ten będzie wykorzystywany- w sytuacji, kiedy w świetle ustaleń obu planów miejscowych , może być wykorzystywany jako budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej - to już z tego powodu rozstrzygnięcie to jest wadliwe. Szczególnie, że przedmiotowy budynek nie jest realizowany jako samodzielny budynek mieszkalny, który byłby niedopuszczalny w świetle § 41 ust 5 aktualnie obowiązującego planu miejscowego.

Dodatkowo podkreślić należy, że jak wynika wprost z opinii biegłego Sądu Okręgowego w K., architekta urbanisty M. B., która to opinia z dnia 19 maja 2023 r została sporządzona w sprawie karnej dotyczącej zgłoszenia m.in. niniejszej inwestycji, przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny wzniesiony został w ramach zabudowy zagrodowej. Wynika to zarówno z opinii głównej, jak i uzupełniającej oraz przesłuchania biegłego (k 14-18 i 19-21, k- 22-25 akt sądowych). Biegły wyraził też pogląd, - co należy szczególnie uwypuklić, że "w zadaniach organu architektoniczno-budowlanego nie leży ocena potencjału obiektu budowlanego do prowadzenia w nim działalności rolniczej".

Wyrażona zatem w zaskarżonych decyzjach ocena prawna, że przedmiotowy budynek nie jest realizowany w ramach zabudowy zagrodowej była błędna. Ocena organów nawiązuje bowiem nie tyle do robót budowlanych, wykonywanych jakoby niezgodnie z planem, ale hipotetycznej funkcji jaką zdaniem organów realizowany budynek może pełnić. To natomiast nie uzasadnia zastosowania art. 50 ust 1 pkt 4 prawa budowalnego, a tym bardziej orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 prawa budowalnego. Inaczej ujmując, kwestia przyszłej hipotetycznej funkcji realizowanego obiektu, jest na płaszczyźnie niniejszego postępowania irrelewantna. Istotne jest natomiast to, że w świetle ustaleń planu miejscowego, którego zapisy są elastyczne, realizowany budynek może funkcjonować jako budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Postanowienia planów są bowiem tak ukształtowane, że przedmiotowa inwestycja, zarówno na etapie jej zaprojektowania i zgłoszenia, jak również na etapie realizacji i stanu robót na dzień dzisiejszy, może zostać oceniona jako realizowana w ramach zabudowy zagrodowej. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że zabudowa ta została rozpoczęta przez dewelopera. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem realizacji obiektów w ramach zabudowy zagrodowej podmiotowi innemu niż rolnik, a następnie odsprzedaży takiej zabudowy innemu podmiotowi, który będzie ją wykorzystywał jako zabudowę zagrodową. Istotnym jest bowiem nie to kto ją realizuje, a jak będzie docelowo wykorzystywana. Natomiast wykorzystywanie określonej zabudowy w określonym celu, czy w określony sposób, nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego i przedmiotem nakazów wydawanych na ich podstawie.

- Ponadto stwierdzić należy, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu organy nie rozważyły w wystarczający sposób kwestii toczącego się równolegle postępowania przed WSA w Warszawie do sygn. akt IV SA/Wa 1300/24 ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 kwietnia 2024 r znak: DNI.tr.602.31.2024.

Szczególne znaczenie ma okoliczność, że zgłoszenie budowy obiektu budowlanego (domu jednorodzinnego nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną położonego na działce nr [...] w P. gm. K.) na działkach rolnych było milcząco zaakceptowane przez organy architektoniczno – budowlane Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w P..

Na aprobatę zasługuje działanie władz Gminy K., które podjęły starania odpowiedniej zmiany obowiązującego planu miejscowego. W tym celu Wójt Gminy K. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-II, o łącznej pow. 0,2484 ha (dz. [...] i [...] P. ) na których prowadzono inwestycje. Grunty te przewidziane zostały w projekcie zmiany mpzp pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN). Minister nie wyraził zgody na planowane przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r nr DNI.tr.602.31.2024.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do sygn. akt IV SA/Wa 1300/24 wydał w dniu 24 września 2024 r wyrok w którym uchylił zaskarżoną decyzję odmowną, uwzględniając skargę Wójta Gminy K., bowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy jednocześnie mieć na względzie, zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa sadowoadministracyjnego, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako najsurowszy i ostateczny środek dopuszczony przez prawo budowlane powinien być zastosowany, gdy nie ma ani technicznej ani prawnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w drodze zastosowania art. 51 ust 1 pkt 2-3 prawa budowlanego. Z okoliczności sprawy wynika, że Wójt Gminy K. podjął starania o zmianę obowiązującego mpzp, a organy Gminy wystąpiły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na odrolnienie działek na których wybudowano inwestycję. Dotychczas nie uzyskano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-II, o łącznej pow. 0,2484 ha na których wybudowano inwestycję (działki [...] i [...] P. co zaważyło na treści aktualnych ustaleń planu miejscowego.

Nie można pomijać kwestii, że inwestor działał w zaufaniu do organów państwa, skoro złożone przez niego zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę te wszystkie naprowadzone okoliczności. Organy przyjmą, że przedmiotowy budynek realizowany jest w ramach zabudowy zagrodowej, do którego nie może zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Natomiast z uwagi na to, że organ wszczął postępowanie w sprawie budowy tego budynku, co do jego zgodności z planem miejscowym , to w dalszym postępowaniu oceni, czy budowa ta jest zgodna z ustaleniami planu w zakresie jego gabarytów, kolorów elewacji, itp. W sytuacji braku naruszenia wymogów w powyższym zakresie, zachodzić będzie podstawa do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zależności od ich rodzaju organ najpierw winien rozważyć wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ze wskazaniem i uzasadnieniem konkretnych przyczyn i konkretnej podstawy prawnej, a następnie zastosować art. 51 prawa budowlanego, przy czym dyspozycje organu mają zmierzać do "naprawy", czyli do doprowadzenia budynku do zgodności z planem, a nie do nakazania jego rozbiórki.

Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 1440/24.

Na zakończenie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi nie zachodziła żadna postać nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej, w szczególności tej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., o której mowa w skardze.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.