Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 310/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 22 lutego 2021 r. numer XXX/16/21 w przedmiocie odwołania radnego M. K. B. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 22 lutego 2021 r. nr XXX/16/21, działając na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 uchwały nr LVI/82/18 Rady Miejskiej w S. z dnia 29 października 2018 r. w sprawie Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S. (Dz.Urz.Woj. Dolnośląskiego z 2018 r. Nr 5352, ze zm., dalej jako Statut Gminy), Rada Miejska w S. stwierdziła, że w wyniku głosowania tajnego Radny M. B. został odwołany z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. M. B. (dalej jako: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a to:

- art. 15 ust. 2 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, dalej jako: ustawa COVID-19) w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez podjęcie uchwały w trybie i miejscu innym niż określony przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i bez jego udziału;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 i art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały przez grupę ośmiu radnych działających poza ramami sesji zwołanej przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i z wyłączeniem pozostałych radnych, którym uniemożliwiono w czasie podejmowania uchwały wzięcie udziału w sesji w formie zdalnej określonej w zawiadomieniu o zwołaniu sesji i informacji o formie kontynuowania sesji po przerwie;

- art. 19 ust. 2 u.s.g. poprzez prowadzenie obrad przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej niewyznaczonego przez Przewodniczącego Rady Miejskiej oraz w sytuacji, w której Przewodniczący Rady Miejskiej nie był nieobecny lecz został faktycznie niedopuszczony do udziału w sesji.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o przeprowadzenie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego pisma – na okoliczność przebiegu procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, podjęcia uchwały w trybie i miejscu innym niż określony przez Przewodniczącego Rady Miejskiej i bez jego udziału, a także z wyłączeniem części radnych; rozpoznanie na zasadzie art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnięcia nadzorczego (sygnalizacji) Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r. znak NK-N.4131.129.2.2021.FZ i jego uchylenie w całości, a także zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia 15 lutego 2021 r. Burmistrz S. zwrócił się z wnioskiem o zwołanie sesji nadzwyczajnej celem dokonania zmian w budżecie Gminy oraz w Wieloletniej Prognozie Finansowej, wskazując, aby sesja odbyła się w trybie stacjonarnym. Realizując wniosek Burmistrza, Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zwołał sesję nadzwyczajną na dzień 19 lutego 2021 r. jednocześnie jednak decydując - ze względu na pogarszającą się sytuację epidemiczną – o odbyciu sesji za pomocą platformy wideokonferencji "Zoom". Skarżący zauważył też, że wcześniej, od początku pandemii, Rada Miejska w S. odbywała sesje w trybie wyłącznie zdalnym z jednym wyjątkiem dotyczącym sesji w trybie hybrydowym. Po rozpoczęciu sesji zdalnej w dniu 19 lutego 2021 r., jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek uchwał, radny A. J. złożył wniosek formalny o przerwę w sesji do 22 lutego 2021 r. i kontynuowanie sesji w formie stacjonarnej. Zdaniem skarżącego nie było przy tym żadnych podstaw do ogłoszenia przerwy, w tym nie było żadnych problemów technicznych związanych z procedowaniem "on-line". Wniosek został przyjęty przez Radę większością głosów. W następstwie przyjęcia wniosku Przewodniczący ogłosił przerwę do dnia 22 lutego 2021 r., wskazując 14.00 jako godzinę kontynuowania sesji i podtrzymując formę zdalną obradowania. W dniu 22 lutego 2021 r. Przewodniczący rady Miejskiej w S. poinformował radnych, Burmistrza S. oraz obsługę Rady, iż sesja będzie kontynuowana po przerwie w dotychczasowej, pierwotnie określonej w zawiadomieniu o zwołaniu sesji, formie zdalnej na podstawie art. 15zzx ustawy COVID-19. Strona skarżąca zaznaczyła również, że radni T. K. i A. P. opuścili sesję (rozłączyli się) w dniu 19 lutego 2021 r. jeszcze przed podjęciem decyzji o przerwie, w związku z czym nie mieli żadnej wiedzy, iż w ogóle zaistniał spór co do formy kontynuowania obrad (otrzymali wyłącznie powyższe pismo o kontynuowaniu obrad w trybie zdalnym). W dalszej części skargi strona skarżąca wskazała, że Burmistrz S. pismem z 22 lutego 2021 r. odmówił Przewodniczącemu Rady Miejskiej zapewnienia obsługi technicznej sesji zdalnej, wskazując, iż pozostaje związany decyzją Rady Miejskiej o zarządzeniu przerwy, zgodnie z którą obrady miały być kontynuowane w trybie stacjonarnym w [...]. W dniu 22 lutego 2021 r. o godz. 14:00 zarówno Przewodniczący Rady Miejskiej, jak i część radnych (którzy wystosowali do Przewodniczącego prośby o zdalny tryb obrad), podjęli próbę zalogowania się do systemu "Zoom" w celu kontynuowania sesji Rady Miejskiej po przerwie. Logowanie było nieudane, prawdopodobnie z powodu braku utworzenia sesji w aplikacji przez obsługę Rady. Dalej wskazano, że skarżący jako Przewodniczący Rady, będący przełożonym służbowym pracowników Urzędu Miejskiego, podjął próbę kontaktu z pracownikami technicznymi Urzędu, którzy dotychczas przygotowali sesje zdalne ale ci nie wykonali przekazanych im poleceń. Równolegle ośmiu radnych oraz Burmistrz S. spotkali się w budynku [...], gdzie uznali się za Radę Miejską i kontynuowali sesje, podejmując "uchwały". Sesja ta była prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej A. J. W tym czasie Przewodniczący Rady Miejskiej wraz z resztą radnych pozostawali przy komputerach, bezskutecznie próbując uzyskać połączenie. Kolejno strona skarżąca wskazała, że na "sesji" w budynku [...] złożono wniosek radnych o odwołanie go z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., który został podpisany przez ośmiu radnych obecnych w budynku [...]. Wniosek został poddany pod głosowanie, a uchwała została podjęta ośmioma głosami "za" przy ośmiu głosach oddanych. Jednogłośnie wybranym nowym Przewodniczącym Rady Miejskiej został A. M.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że jedynym bezspornym faktem między stronami jest to, że Burmistrz S. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. M. B. z wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. o zwołanie sesji nadzwyczajnej z proponowanym porządkiem obrad. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego termin wnioskowanej sesji nadzwyczajnej wnioskowany był na dzień 22 lutego 2021 r., a nie 19 lutego 2021 r., a jej przeprowadzenie miało nastąpić w formie stacjonarnej. Dalej podano, że na podstawie art. 20 ust. 3 u.s.g. Burmistrz złożył wniosek do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. o zwołanie sesji nadzwyczajnej z podanym porządkiem obrad, proponując jej termin na 22 lutego 2021 r. Ponadto Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wałbrzychu wydał pozytywną opinię w sprawie możliwości obradowania rady gminy w formie stacjonarnej. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w dniu 15 lutego 2021 r. grupa radnych Rady Miejskiej, powołując się na pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego złożyła pisemny wniosek podpisany przez 8 radnych, adresowany do Przewodniczącego Rady Miejskiej o zwołanie najbliżej i kolejnej sesji w formie stacjonarnej. Następnie wskazano, że w dniu 19 lutego 2021 r. o godz. 15 rozpoczęła się nadzwyczajna sesja Rady Miejskiej, a Przewodniczący Rady Miejskiej otworzył jej obrady w formie zdalnej. Po otwarciu obrad jeden z radnych na podstawie § 19 ust. 2 Statutu Gminy złożył wniosek formalny o przerwanie obrad i kontynuację sesji w dniu 22 lutego 2021 r. w formie stacjonarnej, podając miejsce i czas jej kontynuowania. W przeprowadzonym głosowaniu nad formalnym wnioskiem osiem głosów było za przyjęciem wniosku, cztery głosy były przeciw uchwale, a troje radnych nie głosowało. W rezultacie Rada jako organ uchwaliła przerwę w sesji i jej wznowienie w terminie i formie wskazanej w przegłosowanym i przyjętym do wykonania wniosku formalnym. Przewodniczący Rady Miejskiej ogłosił wynik głosowania i zgodnie z podjętą przez Radę uchwałą zarządził przerwę w obradach sesji do 22 lutego 2021 r. do godz. 14:00, nie kwestionując w żaden sposób uchwalonego przez radnych sposobu dalszego przeprowadzenia obrad w trybie stacjonarnym. Dopiero w dniu 22 lutego 2021 r. o godz. 10:00 do organu wpłynęło pismo podpisane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej informujące, że obrady w dniu 22 lutego o godz. 14:00 zostaną wznowione w formie zdalnej – wbrew podjętej uchwale. Równolegle ośmiu radnych przez Burmistrz S. spotkało się w budynku [...], gdzie uznali się za Radę Miejską i kontynuowali sesję. Sesja była prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej i zdaniem organu została na niej skutecznie podjęta uchwała o odwołaniu Przewodniczącego Rady Miejskiej w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm, dalej jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei jak stanowi ust. 4 omawianego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., I OSK 124/17 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA). Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem".

W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest prawidłowość zwołania sesji Rady Miejskiej w S. w trybie stacjonarnym, będącej kontynuacją sesji tej Rady z dnia 19 lutego 2021 r. w okresie pandemii COVID-19, a w konsekwencji legalność podjęcia zaskarżonej uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska przewodniczącego Rady Miejskiej w S.

Jak stanowi art. 19 ust. 1 u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Z kolei zgodnie z brzmieniem przepisu art. 21a u.s.g., przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym.

W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1060/18, CBOSA). Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18, CBOSA). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18, CBOSA ). Funkcja przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy sprowadza się zatem wyłącznie do organizowania prac oraz prowadzenie obrad rady, co wynika wprost z dyspozycji art. 19 ust. 2 u.s.g. Oznacza to, że wiceprzewodniczący posiada "uprawnienia formalne" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 719/20, CBOSA).

Istotne znaczenie w sprawie ma również treść przepisu art. 15 zzx ust. 2 ustawy COVID-19, który stanowi, że obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Regulacja zawarta w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 niewątpliwie stanowi lex specialis wobec przepisów u.s.g. oraz statutu wydanego na podstawie u.s.g. Postanowienia statutu, jako aktu prawa miejscowego, nie wyłączają zastosowania przepisów ustawy jako aktu wyższego rzędu. Postanowienia statutu nie mogą też regulować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu. Tym samym regulacji zawartej w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 należy przyznać pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje ona w sprzeczności. Chodzi tu przede wszystkim o przepisy ustanawiające jawny charakter sesji organów stanowiących gminy (tak również: wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r., sygn.. akt III SA/Łd 613/22, CBOSA).

Ponadto w ocenie Sądu omawiany przepis stanowi rozwinięcie treści art. 19 ust. 2 u.s.g., wskazując na szczególną kompetencję przewodniczącego rady gminy realizowaną w okresie pandemii COVID, zawierającą się jednak w ogólnym katalogu zawartym w tym przepisie. Niewątpliwie bowiem zarządzenie trybu zdalnego obradowania rady gminy przez przewodniczącego w okresie pandemii stanowi formalną czynność, która mieści się w zakresie działań określonych przez ustawodawcę jako "organizowanie prac rady".

Sąd w pełni podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 67/21 (CBOSA), że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 jednoznacznie wskazuje, że organ kolegialny (w tej sprawie: rada gminy) może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Podkreślić należy, że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu.

Jeżeli zatem rada gminy obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na takiej sesji.

Trzeba też wskazać, że w myśl § 20 Statutu Uzdrowiskowej Gminy Miejskiej S., sesje przygotowuje i zwołuje Przewodniczący, ustalając: 1) miejsce, dzień i godzinę pierwszego posiedzenia, 2) porządek obrad, 3) listę zaproszonych gości. Statut Gminy przewiduje także w jego § 19 ust. 2, że na wniosek Przewodniczącego bądź radnych można postanowić o przerwaniu sesji i kontynuowania obrad w innym wyznaczonym terminie – na kolejnym posiedzeniu tej samej sesji.

Przechodząc do kwestii odwołania przewodniczącego rady miejskiej, należy zauważyć, że w myśl art. 19 ust. 4 u.s.g. odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1. Jest ono częściowo sformalizowane w ustawie gminnej, a częściowo w statucie gminy. Stosowanie do art. 19 ust. 4 u.s.g., odwołanie wskazanych osób z pełnionych funkcji może nastąpić na wniosek ¼ ustawowego składu rady gminy. Rozstrzygnięcie zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że w realiach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją istotnego naruszenia prawa.

W tym miejscu należy przypomnieć, że na wniosek Burmistrza S. z dnia 15 lutego 2021 r., skarżący jako Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zwołał sesję nadzwyczajną na dzień 19 lutego 2021 r., jednocześnie decydując, że sesja odbędzie się w trybie zdalnym za pomocą platformy do wideokonferencji "Zoom". Do wniosku dołączono proponowany porządek obrad sesji nadzwyczajnej oraz projekty uchwał. Po rozpoczęciu sesji zdalnej w dniu 19 lutego 2021 r., uchwałą Rady zarządzono przerwę w obradach do dnia 22 lutego 2021 r., podając, że odbędą się one w formie stacjonarnej i wskazując miejsce i czas kontynuowania sesji. W piśmie z dnia 22 lutego 2021 r., adresowanym do Radnych Rady Miejskiej w S., Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że sesja po przerwie będzie kontynuowana w dniu 22 lutego 2021 r. od godz. 14:00 w formie zdalnej, zgodnie z trybem wskazanym w zawiadomieniu o zwołaniu sesji. W odpowiedzi na powyższe pismo, Burmistrz S. poinformował skarżącego, że jest związany uchwałą podjętą w dniu 19 lutego 2021 r. o kontynuacji obrad w trybie stacjonarnym. W konsekwencji sesja zdalna na platformie wideokonferencji nie została utworzona przez obsługę Rady. Równolegle odbyła się sesja Rady Miasta w trybie stacjonarnym, która była prowadzona przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Na sesji w trybie stacjonarnym podjęto uchwałę o odwołaniu skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że to on jako Przewodniczący Rady Miejskiej miał wyłączną kompetencję do określenia trybu, w jakim odbywać się będzie zebranie Rady (tj. do wskazania, czy będzie to tryb zdalny czy stacjonarny). Wynika to z treści przywołanych wcześniej przepisów prawa, tj. w szczególności przepisu art. 15 zzx ust. 2 ustawy COVID-19 (wprost nadającego mu taką kompetencję) ale też art. 19 ust. 2 u.s.g. oraz § 19 ust. 2 i § 20 Statutu Gminy. Jak już wcześniej podkreślono, organizowanie pracy rady gminy należy do Przewodniczącego, który w szczególności może wyznaczyć tryb zdalny zebrań rady w okresie pandemii COVID-19. Trzeba na marginesie wskazać, że skarżący otrzymywał od części radnych prośby o przeprowadzenie sesji właśnie w tym trybie. Skarżący mógł zatem we własnym zakresie – w oparciu o treść at. 15 zzx ust. 2 ustawy COVID-19 - podjąć w tej mierze samodzielną decyzję po dokonaniu oceny związanego z tym ryzyka.

Dalej trzeba podnieść, że zgodnie z treścią § 19 ust. 2 Statutu Gminy radni mogą wprawdzie uchwalić przerwę w obradach, co w sprawie zostało uczynione, ale nie sposób wywodzić stad kompetencji rady do zmiany trybu prowadzenia obrad (ze zdalnego na stacjonarny). Skoro zatem Statut Gminy, będący aktem prawa miejscowego, zastrzega na rzecz Rady Gminy kompetencję do przerwania obrad i jednocześnie nie przewiduje możliwości prawnej ustalenia przez Radę trybu prowadzenia obrad po przerwie, to uchwalenie kontynuacji obrad w innym trybie niż został ustalony wcześniej przez Przewodniczącego, było czynnością bezskuteczną, przekraczającą statutowe uprawnienia Rady. W istocie żaden z przywołanych przepisów nie nadaje Radzie takiego uprawnienia, przeciwnie, przepisy te wskazują w sposób czytelny na istnienie kompetencji do określenia zdalnego trybu prowadzenia obrad po stronie Przewodniczącego. Nie można też zdaniem Sądu wywodzić uprawnienia rady do wkraczania w ustawowe kompetencje przewodniczącego i zmieniania jego decyzji mieszczących się w ramach tych kompetencji. Jeśli bowiem ustawodawca ustanowił pewne prerogatywy dla przewodniczącego rady, które mają charakter kierowniczy i których celem jest – jak to już wyżej wskazano - sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, to sprzeczne z tym celem i założeniem ustawodawcy byłoby umożliwienie radzie dokonywania zmian w podjętych przez przewodniczącego czynnościach. Sam gremialny charakter rady gminy nie może stanowić usprawiedliwienia dla takich działań.

Podsumowując, w ocenie Sądu przedmiotowa sesja Rady Miejskiej, prawidłowo zwołana przez Przewodniczącego w dniu 19 lutego 2021 r., mogła być kontynuowana w dniu 22 lutego 2021 r. - po uchwalonej przerwie w obradach - wyłącznie w ustalonym wcześniej przez Przewodniczącego trybie zdalnym, który nie został przez Radę Gminy skutecznie zmieniony. Zatem równoległa sesja, prowadzona w trybie stacjonarnym, odbyła się z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Przesądza to o niemożliwości podjęcia na niej prawnie skutecznej uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy, zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, analiza powyższego stanu faktycznego prowadzi zatem jednoznacznie do wniosku, że zaskarżona uchwała narusza prawo i to w sposób istotny. Uchwała została podjęta poza sesją zwołaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w trybie zdalnym. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji (w tym przypadku na sesji prawidłowo kontynuowanej) musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw (podobnie: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt. III SA/Gd 75/21, CBOSA).

Skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania. Zaskarżona uchwała narusza bowiem zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

W niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 94 ust..2 u.s.g., zgodnie z którym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 (1 rok), a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.