Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1068/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 28, art. 3, art. 93, art. 98
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w L. na uchwałę Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka wraz z załącznikami do uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 753/7, obręb Kazimierz Dolny w zakresie terenu oznaczonego symbolem 46.MN; II. zasądza od Burmistrza Kazimierza Dolnego na rzecz W. z siedzibą w L. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowej z siedzibą w L. (dalej także jako "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Męćmierz-Okale, Cholewianka w zakresie, w jakim przedmiotowa uchwała pozbawiła działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w K. D., [...] [...], będące własnością spółki W. Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w L. dostępu do drogi publicznej, poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG (D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].

W skardze uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art 2 pkt 14 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. art. 140 Kodeksu Cywilnego,

3. art. 31 ust 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

polegające na dokonaniu w treści skarżonej uchwały zmiany przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...], co pozbawiło działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w K. D., [...], dostępu do drogi publicznej, która to zmiana przeznaczenia działki nr [...] narusza interes prywatny właściciela w/w działek, przy braku interesu publicznego oraz jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej zmiany, co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na przekroczeniu przez Gminę uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28.09.2022 r. w zakresie w jakim nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG (D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019 Burmistrz Miasta Kazimierz Dolny zatwierdził podział działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. D. na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz nr [...]. jako zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, tj. uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym nr VI/29/2003 z dnia 28 marca 2003 r., przy czym podział nastąpił zgodnie z wnioskiem właściciela. W/w decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Zgodnie z pkt 3 w/w decyzji działka nr [...] o powierzchni 0,1402 ha, przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem uprawomocnienia się decyzji.

Z treści wypisu i wyrysu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla działki nr [...], zatwierdzonego uchwałą z VI/29/2003 z dnia 28.03.2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kazimierz Dolny (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 77 z dnia 2003-06-09, poz. 2137), wynikało, że działka nr [...] oznaczona jest jako droga gminna KG(D), czyli droga gminna publiczna dojazdowa.

Podkreślić trzeba, że działka nr [...] jest urządzona jako droga, przy czym droga była już urządzona w dacie wydania decyzji podziałowej, a mianowicie była już zbudowana nawierzchnia drogi z kostki granitowej, krawężniki oraz kanalizacja deszczowa odprowadzająca wodę z jezdni. Zatem działka nr [...] jest zagospodarowana jako droga zgodnie z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako droga jest użytkowana.

Przeznaczenie działki nr [...] na drogę gminną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z Vl/29/2003 z dnia 28.03.2003 r., stanowiło przesłankę dokonania podziału działki nr [...] na mniejsze działki z uwagi na fakt, że wszystkie nowo wydzielone działki, tj. działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] uzyskiwały bezpośredni faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, którą była właśnie działka nr [...].

Wskazać też trzeba, że na każdej z nowo wydzielonych działek zostały zbudowane domy jednorodzinne, w sumie 8 domów, które spółka będzie sukcesywnie odsprzedawać, a ponadto z drogi tej korzystają także właściciele działki nr [...] co powoduje, że droga ta realizuje cele publiczne i służy mieszkańcom Gminy oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie Gminy.

Ponadto, działka nr [...], jako droga gminna była skomunikowana w sensie prawnym i faktycznym także z innymi drogami gminnymi. W aspekcie prawnym takie połączenie było zapewnione przez służebność przejazdu i przechodu, ustanowioną na części działki nr [...] (dział I Sp. księgi wieczystej nr [...]) od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej.

Uchwałą Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Męćmierz-Okale, Cholewianka Rada Miejska Miasta Kazimierza Dolnego zmieniła przeznaczenie działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...], tym samym pozbawiając działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej.

Z pisemnej części planu nie wynika, aby Gmina ustaliła jakikolwiek ciąg komunikacyjny, który mógłby połączyć w/w działki drogami publicznymi, choćby w sposób pośredni.

Należy podkreślić, że pomimo zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, działka [...] w sposób trwały zagospodarowana jest jako droga i nadal pełni funkcję drogi.

Na chwile obecną działki nr [...] i [...] nie posiadają żadnego dostępu do widocznej na wypisie z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego drogi gminnej [...] (działki [...]).

Pomiędzy tą drogą, a działkami znajduje się las oraz wzgórze i połączenie tych działek z drogą gminą wymagałoby ogromnych nakładów finansowych, których zapewne mógłby się podjąć jedynie podmiot publiczny.

W ocenie skarżącego, aby działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] mały zapewniony w sensie prawnym i faktycznym ciąg komunikacyjny do drogi publicznej konieczne byłoby ustanowienie służebności drogi nie tylko na działce [...], a także na działce [...], której przeznaczenie z drogi gminnej zostało zmienione na zabudowę mieszkaniową.

Skarżący wskazał, że jego interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wprowadzona skarżoną uchwałą zmiana planu zagospodarowania przestrzennego godzi zatem w sferę prawną skarżącego, a konkretnie w jego prawo własności i wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne.

W skardze zaznaczono, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust 1 UPZP samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych, wartości wymienionych w art. 1 UPZP.

Jak podkreślono w tym kontekście dokonana uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28.09.2022 r. zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...], pozostaje w sprzeczności zarówno z prawem własności przysługującym spółce W. Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak i z interesem publicznym oraz nie posiada żadnego racjonalnego w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym uzasadnienia.

W tym kontekście wskazano, że po pierwsze w/w zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D., pozbawia właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ale także właściciela działki nr [...] bezpośredniego prawnego dostępu do drogi publicznej i sprawia, że w/w nieruchomości zostają pozbawione jakiegokolwiek prawnego dostępu do drogi publicznej, co powoduje że nieruchomości stracą na wartości, zostaje ograniczona możliwość ich zagospodarowania oraz korzystania z nich, a ponadto, właściciele zmuszeni są podjąć działania prawne, aby dostęp do drogi odzyskać, co niniejszą skargą czynią. Innym rozwiązaniem odzyskania dostępu do drogi publicznej byłoby ustanowienie służebności drogowej na działce [...], które to rozwiązanie ma jednak charakter odpłatny i może wymagać długiego postępowania sądowego.

Po drugie powyższa zmiana planu zagospodarowania przestrzennego drastycznie i zasadniczo zmienia dotychczasowe zagospodarowanie oraz dotychczasowe użytkowanie działki [...]. Działka [...] w sposób trwały zagospodarowana jest jako droga i nadal pełni funkcję drogi. Jednocześnie Gmina nie przedstawiła żadnego uzasadniania dla zmiany dotychczasowego zagospodarowania. działki nr [...], a w szczególności nie uzasadniła, aby zmianę tę motywował tak ważny interes publiczny, który można przeciwstawić z interesem strony.

Po trzecie w powyższej zmianie trudno dopatrzeć się jakiegokolwiek interesu publicznego, rozumianego jako uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności oraz potrzeb związanych z planowaniem przestrzennym, tym bardziej takiego, który mógłby uzasadniać ograniczenie prawa własności. Gmina nie wskazała w jaki sposób zmiana przeznaczenia działka nr [...] z drogi na działkę pod zabudowę jednorodzinną ma służyć lokalnej społeczności, zwłaszcza, że kształt tej działki, tj. jej długość i szerokości, a także aktualne zagospodarowanie z pewnością nie pozwoli na wzniesienie na tej działce żadnego obiektu budowlanego, a już na pewno nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Nie jest racjonalne także działanie podmiotu publicznego, jakim jest Gmina, która najpierw wydaje decyzję o podziale nieruchomości, z uwzględnieniem przeznaczenia działki pod drogę i przejmuje na własność tą działkę, w konsekwencji będąc zobowiązaną do zapłaty stosownego odszkodowania, a następnie zmienia jej przeznaczenie na działkę budowlaną, pomimo, że na te cele nie da się tej konkretnej działki wykorzystać.

Wręcz przeciwnie, zmiana przeznaczenia działki nr [...] w planie przestrzennym jest decyzją sprzeczną z interesem publicznym, którym jest niewątpliwie zapewnienie mieszkańcom, jak również podmiotom prowadzącym działalność na terenie Gminy dostępu do dróg publicznych.

Zdaniem skarżącego przywołane okoliczności wskazują, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] nastąpiła z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego, z uwagi na niezastosowanie:

1. zasady proporcjonalności (art. 31 ust 3 Konstytucji RP),

2. zasady ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP),

3. zasady prawa własności i jego ochrony (art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust 2 pkt 7 i art. 1 ust 3 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską w Kazimierzu Dolnym – Burmistrz Kazimierza Dolnego wniósł o oddalenie skargi w całości.

Jak podniósł organ przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony zgodnie z ustaleniami Uchwały Nr V/20/15 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny z dnia 19 marca 2015 r.

W ww. studium teren, gdzie położona jest działka nr [...], jest oznaczony jako M - Tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej (Załącznik nr 1 - strona 2-3 akt sprawy). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych a zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę.

Bazując na powyższym organ (zgodnie ze studium) przyjął, że działka nr [...] położona w K. D., ma w planie miejscowym funkcję MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Załącznik nr 2 - strona 4-7 akt sprawy). Inne działanie organu skutkowałoby unieważnieniem uchwały stosownie do art. 28 ust. 1 ww. ustawy, gdzie wskazano, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Ponadto organ nie zgodził się z zarzutami zawartymi w skardze, że uchwała Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej W Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Kazimierz Dolny, Miećmierz-Okale, Cholewianka pozbawiła działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], poprzez zmianę przeznaczenia działki [...] z funkcji KG(D) na [...], dostępu do drogi publicznej i że ta działka straciła funkcję drogi w planie.

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę skarżąca skupiła się jedynie na przeznaczeniu podstawowym funkcji [...], jako obejmującym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast zgodnie z §110 ust. 3 pkt 2 uchwały, dla funkcji MN przeznaczenie uzupełniające obejmuje: dojazdy i dojścia do budynków, miejsca postojowe dla samochodów (strona nr [...] akt sprawy). W związku z powyższym działka nr [...] może spełniać funkcję dojazdu i dojścia do budynków i de facto taką funkcję pełni. Dlatego należy uznać, że zarzuty strony w tej kwestii nie znajdują potwierdzenia.

Zmiana przeznaczenia działki nr [...], obręb K. D., z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obecnej sytuacji nie ma wpływu na zapewnienie lub nie dostępu do drogi publicznej właścicielowi działek nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...]. Dla nieruchomości tych prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...] (stanowiąca załącznik do skargi), gdzie jako właściciel nieruchomości ujawniona jest spółka "W. Z." Sp. z o.o. Sp. K". W dziale I w/w księgi wieczystej ujawniony jest wpis dotyczący odpłatnej służebności gruntowej ustanowionej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w K. D., polegającej na prawie przejazdu i przechodu po części działki numer [...] położonej w K. D. przy ulicy [...], od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej 076 i 075. Właściciele działki nr [...] mają zaś bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Nie jest zatem prawdą, że opisana wyżej zmiana pozbawia w/w działki dostępu do drogi publicznej, albowiem - jak zostało wyżej wskazane - dostęp ten jest w pełni zapewniony.

Odnośnie zarzutu, że działki nr [...] i [...] nie mają dostępu bezpośredniego do drogi oznaczonej w planie jako [...] ul. [...] (działka nr [...], a nie jak wskazała Strona nr [...]), informuję co następuje. Skarżąca wskazuje, że pomiędzy tymi działkami a drogą znajduje się las oraz wzgórze i połączenie ich bezpośrednio z ul. [...] wymaga ogromnych nakładów finansowych, na które byłoby stać jedynie podmiot publiczny. Takie działanie (przekop wąwozu) z punktu widzenia technicznego oraz prawnego jest niemożliwe. Niniejsza koncepcja połączenia drogowego wiązałaby się z przekopaniem/zniszczeniem zboczy wąwozu (ul. G.), co jest zabronione - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f, g; § 149 ust. 6 części tekstowej planu miejscowego z roku 2022. Ponadto wykonanie zjazdu z góry wąwozu w dół, do ul. [...], ze względu na dużą różnice wysokości wynoszącą ok. 7,50 metra na odcinku ok. 10 metrów, jest z punktu widzenia technicznego niezwykle trudne i kosztowne (Załącznik nr [...] - strona 8 akt sprawy).

Organ wskazał, że zapisy studium, w którym teren działki nr [...] uzyskał przeznaczenie M - Tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej, weszły w życie w dniu 9 kwietnia 2015 r. Natomiast spółka "W. Z." nabyła teren, gdzie zlokalizowana jest działka nr [...], zgodnie z zapisami w księdze wieczystej, w dniu 30 listopada 2015 r. Czyli należy domniemywać, że skarżący nabywając ten teren miał świadomość, że droga oznaczona w planie miejscowym z roku 2003 jako KG(D), w uchwalonym studium już nie istnieje i konsekwencją tego będzie, że każdy nowo powstały plan miejscowy będzie musiał odzwierciedlać ten stan ze studium.

Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że projekt planu miejscowego, który finalnie został przyjęty uchwałą Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. był wyłożony do wglądu publicznego w latach 2019, 2021 i 2022, z terminem do wnoszenia uwag odpowiednio: do dnia 21 października 2019 r., 25 listopada 2021 r. i 17 sierpnia 2022 r.

Stronie, zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przysługiwało uprawnienie do wniesienia uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości i nie wniosła uwagi dotyczącej działki nr [...] w kwestii przeznaczenia jej pod drogę (Załącznik nr 7 - strony 24-63 akt sprawy).

W świetle wyroku NSA z 13 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1449/12 brak ustosunkowania się (w drodze wniosków/uwag) przez skarżącą w toku procedury planistycznej do projektu planu może być uznawany za akceptację jego zapisów. W toku procedury planistycznej skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do zaproponowanych rozwiązań przeznaczenia działki nr [...] w planie miejscowym - z czego jednak nie skorzystała. Bez wątpienia posiadała informację, że toczy się postępowanie pianistyczne i nie wykonała żadnych działań, aby wpłynąć na sposób zagospodarowania działki nr [...].

Z tych względów zarzut w zakresie nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego i ingerencję w prawo własności, jest w ocenie organu, zbyt daleko idący, skoro sama strona nie była zainteresowana dotyczącym ją bezpośrednio postępowaniem planistycznym i nie brała w nim udziału. W związku z tym należy domniemywać, że akceptowała zapisy zarówno studium jak i uchwalonego na jego podstawie planu miejscowego z roku 2022 i miała świadomość ewentualnych skutków zaniechania.

W odpowiedzi na skargę podniesiono też, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 roku nr RGN.6831.9.1.2019 - zmieniającej decyzję z dnia 19 lipca 2019 roku, Burmistrz [...] w pkt 3 rozstrzygnął, iż: "Działka nr [...] o pow. 0,1402 ha przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie przepisu at. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji". Decyzja ta jest w sposób oczywisty wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 28 marca 2003 r.

Działka nr [...] nie mogła stanowić drogi publicznej, gdyż symbol KG(D) z mpzp z 2003 r. nie oznaczał gminnej drogi publicznej. Wydzielona działka nr [...] nie może stanowić drogi gminnej publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg. W art. 2 wspomnianego wyżej aktu prawnego, ustawodawca szczegółowo wylicza na jakie kategorie dzielą się drogi publiczne, i tak zgodnie z ust. 1 pkt 4 wskazuje, iż jedną z kategorii są drogi gminne. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) z zastrzeżeniem ust. 1 z którego wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jak się zdaje, okoliczność ta została zauważona w skardze, albowiem jest w niej mowa o "drodze gminnej dojazdowej". Strona dostrzegła zatem specyfikę działki jako drogi dojazdowej. Nie miała ona jednak z mocy prawa charakteru drogi publicznej, ale drogi wewnętrznej.

Odnośnie powołania się przez skarżącą na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), gdzie w Załączniku nr 1, według skarżącej, prawodawca wprowadził m.in. następujące funkcje: tereny dróg publicznych oznaczone symbolem KG oraz białym kolorem; drogi wewnętrzne oznaczone symbolem KDW kolorem szarym; wskazać należy, że plan miejscowy wszedł w życie w dniu 23 czerwca 2003 r. W związku z tym nie mógł w jego treści pojawić się symbol dróg wewnętrznych - KDW. Ten symbol, podczas procedowania ww. planu nie obowiązywał w dokumentacji planistycznej. Ponadto w powyższym rozporządzeniu nie występuje przywołany przez Skarżącą symbol KG. Drogi publiczne określa się tam jako KD (Załącznik nr 8 - strony 64-70 akt sprawy).

W świetle powyższego, nieporozumieniem jest zrównanie funkcji z planu opisanej symbolem KG(D) z symbolem KD - Drogi publiczne, gdyż są to całkiem różne oznaczenia. Niemniej nie ma to jednak znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak już wskazano ww. rozporządzenie nie obowiązywało w czasie procedowania planu miejscowego z 2003 r., stanowi jedynie dowód na nadinterpretację faktów przez skarżącą.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższy przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa strony do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. W przypadku aktów prawa miejscowego, do których zaliczyć należy także uchwały w przedmiocie uchwalenia i zmiany planu miejscowego, ograniczenie takie nie wynika również z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Co do zasady prawa do żądania stwierdzenia nieważności uchwały nie pozbawia strony fakt poddania uchwały kontroli organu nadzoru urbanistycznego. Brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy przez sąd administracyjny.

Wbrew odmiennym wywodom organu stwierdzić należy, że również fakt niezgłoszenia przez skarżącego uwag w toku trwającej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planu miejscowego nie wyłącza uprawnienia strony do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego.

Analogicznie także brak aktywności strony w procedurze uchwalania studium, w tym również nie zgłoszenie wniosków dotyczących studium, nie pozbawia strony możności zaskarżenia planu miejscowego, ani też w żaden sposób nie determinuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Mając na uwadze, że do dla oceny wadliwości aktu co do zasady nie są istotne przepisy prawa z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowano w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.

Przy zaskarżaniu uchwał organów gminy pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia posiadania przez stronę interesu prawnego albowiem zgodnie z art. 101 § 1 u.s.g. uchwałę zaskarżyć może tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem.

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem musi mieć charakter konkretny i aktualny, a ponadto musi być naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu miejscowego, w tym w szczególności zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu, nakazów lub zakazów.

W sprawie tak rozumiany interes prawny skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzi wątpliwości albowiem jest on właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami zmienianego zaskarżoną uchwałą planu miejscowego, przy czym zmiana ta niewątpliwie negatywnie oddziaływała na sferą interesów właścicielskich skarżącego.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny.

Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga kumulatywnego spełnienia obu warunków, czyli zarówno naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i naruszenia prawa przedmiotowego.

Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność uchwały z prawem.

Jak wskazano już wyżej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę dokumentów nie wynika, by przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Naruszeń w tym zakresie nie wykazano, ani nawet nie wskazywano, we wniesionej skardze.

Mając więc na uwadze, że procedura związana z wydaniem uchwały Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. była już wcześniej poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który orzekał już w tym przedmiocie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 270/23 nie stwierdzając naruszeń trybu sporządzenia planu, w sprawie należało przyjąć, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Inaczej ocenić należy natomiast kwestię naruszenia zasad sporządzania planu.

Wniesioną skargą zaskarżono uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w części, w jakim uchwała pozbawiła działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w K. D., [...] [...], będące własnością spółki W. Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w L. dostępu do drogi publicznej, poprzez dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG(D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej uchwały Nr XLIV/311/22 w zakresie w jakim nastąpiła zmiana przeznaczenia działki nr [...] obręb K. D. z drogi gminnej dojazdowej oznaczonej symbolem KG (D), na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem [...].

Powyższe wskazuje, że uchwałę zaskarżono w części, w jakiej dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbole KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].

W skardze nie zarzucono organowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a zawarte w niej zarzuty dotyczyły naruszenia przez Radę Miejską granic przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Niewątpliwie więc to gmina posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W ramach tych uprawnień gmina posiada także możność ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych.

Zasada ta ma niewątpliwie pierwszeństwo przy dokonywaniu kontroli sądowej aktów prawa miejscowego w postaci planów miejscowych, co oznacza, że u podstaw stwierdzenia nieważności tego typu aktów mogą leżeć tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma natomiast charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi.

Ingerencja w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).

Odnosząc powyższe wywody teoretyczne do okoliczności faktycznych sprawy stwierdzić należy, że organ nie dochował tak rozumianej zasady proporcjonalności oraz przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim niemalże całość obszaru działki nr [...] przeznaczył pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].

Uchwałą Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r., w zaskarżonym w sprawie zakresie, dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].

W tym kontekście stwierdzić należy, że w sprawie nie budzi wątpliwości to, że do czasu dokonania zmiany planu miejscowego uchwałą Nr XLIV/311/22 zasadnicza część działki nr [...] przeznaczona była pod drogi gminne dojazdowe oznaczone symbolem KG(D).

Takie przeznaczenie działki wynika bowiem wprost z ustaleń planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr VI/29/2003 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 marca 2003 r., w tym zarówno z tekstu planu (k.100-125 akt sądowych), jak i z rysunków planu (k.22, 31, 126 akt sądowych).

Bez znaczenia dla takiej oceny pozostają przy tym wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Choć ma rację organ co do tego, że z uwagi na datę wydania uchwały Nr VI/29/2003 (28 marca 2003 r.) do oznaczeń graficznych i literowych użytych w planie miejscowym z 2003 r. nie mogło mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które weszło w życie 27 września 2003 r., to jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie albowiem zdefiniowania symbolu KG dokonano w samym planie miejscowym z 2003 r. I tak z § 2 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem [...] to drogi gminne. Z innych postanowień planu wynika, że dodatkowa litera D oznacza drogi dojazdowe, w związku z czym użyty na rysunku planu symbol KG(D) oznacza drogi gminne dojazdowe. Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że takie rozumienie oznaczenia literowego KGD nie ma charakteru wyjątkowego, lecz wprost przeciwnie: powszechne i oczywiste.

Co więcej zauważyć należy, że w taki właśnie sposób przeznaczenie tego obszaru określał sam organ, chociażby w wydanym wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] (z której wydzielona została działka nr [...]), wskazując, że teren [...] to "Drogi gminne dojazdowe" (k.17 akt sądowych).

W taki sam sposób, jako prawnie irrelewantne, ocenić należy również twierdzenia organu co do tego, że działka nr [...] nie stanowiła drogi gminnej publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

To czy przedmiotowa działka stanowiła drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie ma żadnego znaczenia w sprawie albowiem przedmiotem zaskarżenia w sprawie nie pozostaje uchwała rady gminy o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, lecz uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Plan miejscowy nie jest aktem, którym dokonuje się zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Plan miejscowy jest aktem, który określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Określenie danego terenu jako terenu dróg gminnych dojazdowe (symbol KG(D)) nie oznacza, że teren ten staje się drogą publiczną, lecz, że jest to teren przeznaczony pod drogi gminne dojazdowe.

Zaskarżoną uchwałą dokonano więc niewątpliwe zmiany przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...]) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].

Taka zmiana godzi w prawa właścicielskie skarżącego, albowiem zmienia przeznaczenie terenu - działki nr [...], na której skarżący urządził drogę dojazdową i którą wykorzystuje jako drogę dojazdową, z terenów dróg gminnych dojazdowych (symbol KG(D)) na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zmiana ta jest z pewnością tym bardziej dla skarżącego dotkliwa jeżeli uwzględni się, że to skarżąca Spółka był wcześniejszym właścicielem tereny oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która przeszła następnie na własność Gminy [...] jako grunt wydzielony pod drogę publiczną – drogę gminną.

Podziału nieruchomości – działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego dokonano decyzją Burmistrz [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019, zmieniającą decyzję z dnia 19 lipca 2019 r., którą dokonano podziału działki nr [...] na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy czym w punkcie 3 tej decyzji orzeczono, że działka nr [...] o pow. 0,1402 ha przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie przepisu at. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem uprawomocnienia się decyzji (k.68 akt sądowych).

Co do zasady można zgodzić się z organem, że celowość wydania takiej decyzji w zakresie jej punktu 3 może budzić wątpliwości.

Wprawdzie z rysunku planu wynikałoby, że przewidywana na działce nr [...] droga gminna [...] styka się - dochodzi do drogi gminnej [...] (ulica G. będąca przedłużeniem ulicy [...], a według planu miejscowego z 2022 r. droga oznaczona symbolem [...]) (k.31, 44v akt sądowych) to jednak ze zgodnych w tym zakresie twierdzeń stron wynika, że istniejące tam zbocze wąwozu uniemożliwia taki przejazd.

W szczególności sam organ w odpowiedzi na pozew podniósł, że choć skarżąca wskazuje, że pomiędzy tymi działkami a drogą znajduje się las oraz wzgórze i połączenie ich bezpośrednio z ul. [...] wymaga ogromnych nakładów finansowych, na które byłoby stać jedynie podmiot publiczny, to jednak takie działanie (przekop wąwozu) z punktu widzenia technicznego oraz prawnego jest niemożliwe. Niniejsza koncepcja połączenia drogowego wiązałaby się z przekopaniem/zniszczeniem zboczy wąwozu (ul. [...]), co jest zabronione - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f, g; § 149 ust. 6 części tekstowej planu miejscowego z roku 2022, a ponadto wykonanie zjazdu z góry wąwozu w dół, do ul. [...], ze względu na dużą różnice wysokości wynoszącą ok. 7,50 metra na odcinku ok. 10 metrów, jest z punktu widzenia technicznego niezwykle trudne i kosztowne (załącznik nr 3 - strona 8 akt sprawy) (k.84v akt sądowych).

Przewidywana uprzednio na działce nr [...] droga gminna [...] byłaby więc tzw. drogą ślepą, nieprzelotową, która w istocie zapewniałaby dojazd tylko do nieruchomości skarżącej Spółki (przed podziałem działki nr [...], a po podziale do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) oraz ewentualnie do sąsiedniej zabudowanej działki nr [...] (k.31 i 71 akt sądowych).

Skoro więc taka droga dojazdowa miałaby prowadzić jedynie do nieruchomości jednego lub ewentualnie dwóch podmiotów to jak się wydaje niecelowym było urządzanie takiej drogi jako drogi publicznej (gminnej). Wystarczające byłoby urządzenie jej jako drogi wewnętrznej.

Powyższe uwagi nie mają jednak żadnego znaczenia z tej przyczyny, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie nie jest decyzja podziałowa, lecz uchwała Nr XLIV/311/22 z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tego samego względu za bez znaczenia uznać należy również twierdzenia organu co do tego, że decyzja podziałowa jest w sposób oczywisty wadliwa i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 28 marca 2003 r., jak też, że była ona wydawana czasie, gdy uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sytuowało na tym obszarze tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej.

Odnosząc się do tego ostatniego argumentu wskazać należy, że nie jest on trafny także i z tego względu, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.p.z.p.), a nie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

Jakiekolwiek zaś twierdzenia o niezgodności z prawem decyzji podziałowej nie mogą być brane pod uwagę nie tylko z tej przyczyny, że decyzja ta nie jest przedmiotem orzekania w sprawie, ale przede wszystkim dlatego, że decyzja podziałowa z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019 jest decyzją ostateczną.

Skoro więc decyzja podziałowa ma walor ostateczności to dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego musi być uwzględniana przy ocenie stanu sprawy albowiem w sposób wiążący kształtuje ona stan prawny i faktyczny spornych nieruchomości.

Stan ten przedstawia się zaś tak, że w decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r., znak: RGN.6831.9.1.2019, dokonując podziału działki [...], w punkcie 3 decyzji orzeczono, że działka nr [...] o pow. 0,1402 ha przeznaczona jest pod drogę gminną i na podstawie przepisu at. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przechodzi z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem uprawomocnienia się decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do zmiany przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...], na której skarżący urządził drogę dojazdową i którą wykorzystuje jako drogę dojazdową.

Zmiana ta polegała na zmianie przeznaczenia zasadniczej części działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...].

Zmiana ta narusza prawa skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, dojazdu do tych nieruchomości.

Jak wskazano już powyżej wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej.

W sprawie organ nie wykazał, jaki interes publiczny przemawia za zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu z terenu dróg gminnych dojazdowych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Co więcej mając na uwadze, że działka nr [...] na własność Gminy [...] jako grunt wydzielony pod drogę publiczną – drogę gminną takie zachowanie wydaje się działaniem nieracjonalnym i nie służącym w żądanym stopniu interesowi publicznemu.

Organ zmienia bowiem przeznaczenie terenu, który został urządzony i jest wykorzystywany jako droga dojazdowa, który był przeznaczony poprzednio w planie miejscowym pod drogi gminne i który został wydzielony oraz przejęty na własność przez gminę jako grunt przeznaczony pod drogę gminną.

Trafnie w tym kontekście zwrócił uwagę skarżący, że w powyższej zmianie trudno dopatrzeć się jakiegokolwiek interesu publicznego, rozumianego jako uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności oraz potrzeb związanych z planowaniem przestrzennym, tym bardziej takiego, który mógłby uzasadniać ograniczenie prawa własności, a Gmina nie wskazała w jaki sposób zmiana przeznaczenia działka nr [...] z drogi na działkę pod zabudowę jednorodzinną ma służyć lokalnej społeczności, zwłaszcza, że kształt tej działki, tj. jej długość i szerokości, a także aktualne zagospodarowanie z pewnością nie pozwoli na wzniesienie na tej działce żadnego obiektu budowlanego, a już na pewno nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Nadto należy podkreślić, że również w interesie publicznym jest zapewnienie przez władze Gminy mieszkańcom, jak także przedsiębiorcom prowadzącym na terenie Gminy działalność gospodarczą, dostępu do dróg publicznych.

Działanie organu jest więc nieracjonalne, nie służy w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.

Taką nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za naruszające zasadę proporcjonalności nadużycie władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione jeżeli weźmie się pod uwagę to, że zmiana przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], pozbawiła dostępu do drogi publicznej część działek skarżącego o nr [...], [...], [...] i [...].

Jak już wyżej podnoszono istniejące na tym obszarze ukształtowanie terenu, istniejące zbocza i wąwozy, uniemożliwiają w sensie faktycznym i – jak wskazywał to sam organ – także w sensie prawnym, uzyskanie dostępu do drogi publicznej od strony zachodniej i północnej, a więc w szczególności od strony drogi gminnej [...] (ulica [...] będąca przedłużeniem ulicy [...], a według planu miejscowego z 2022 r. drogi oznaczonej symbolem [...]).

W istocie dojazd do nieruchomości skarżącego możliwy jest jedynie od strony południowo-wschodniej, tj. od strony przewidzianej w planie miejscowym z 2003 r. drogi gminnej [...], a według planu miejscowego z 2022 r. drogi oznaczonej symbolem [...]

Organ zaprzeczył twierdzeniami skarżącego co do tego, że zaskarżona zmiana planu miejscowego pozbawia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej, podnosząc, że dostęp ten jest w pełni zapewniony z uwagi na to, że z prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...] (stanowiąca załącznik do skargi), gdzie jako właściciel nieruchomości ujawniona jest spółka "W. Z." Sp. z o.o. Sp. K" wynika, że w dziale I w/w księgi wieczystej ujawniony jest wpis dotyczący odpłatnej służebności gruntowej ustanowionej na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer [...] położonej w K. D., polegającej na prawie przejazdu i przechodu po części działki numer [...] położonej w K. D. przy ulicy [...], od jej strony południowej przylegającej do drogi gminnej 076 i 075. Właściciele działki nr [...] mają zaś bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...].

Stanowisko takie nie jest nie jest uzasadnione co do wszystkich działek stanowiących własność skarżącego.

Niewątpliwie opisywana wyżej służebność przejazdu i przechodu utrzymała się w mocy na rzecz każdej z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] (art. 290 § 1 kodeksu cywilnego).

Uwagi organu uszło jednak, że w związku z dokonanym podziałem działki nr [...] oraz związanym z tym przejściem na własność Gminy [...] działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną, nieruchomość skarżącego podzielona została na dwie odrębne i nie sąsiadujące ze sobą części. Część wschodnia składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...] graniczy z działką nr [...] i poprzez tą działkę, w związku z ustanowioną służebnością gruntową, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej na działce nr [...], poprzednio oznaczonej jako droga gminna [...], a według obecnie uchwalonego planu miejscowego z 2022 r. do drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] i drogą tą do ulicy [...]. Dostępu takiego nie ma natomiast część zachodnia nieruchomości skarżącego składająca się z działek nr [...], [...], [...] i [...]. Nieruchomość ta nie graniczy bowiem ani z działką nr [...], ani też z działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Od nieruchomości tych działki nr [...], [...], [...] i [...] oddziela działka nr [...] stanowiąca własność innych osób, a mianowicie własność Gminy [...]. Z dokumentów przedstawionych przez strony nie wynika, by Gmina [...] zapewniła skarżącemu możność swobodnego przejazdu i przechodu po tym terenie. Z uchwalonego zaś obecnie przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie można wywieść wniosku o tym, że ze swej istoty i faktu przynależności do gminy, jest to teren ogólnie i publicznie dostępny jako teren przeznaczony pod komunikację, a więc, że w istocie działka ta jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną.

Skutkiem dokonanego podziału działki nr [...] oraz związanego z tym przejścia na własność Gminy [...] działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną oraz uchwalonej zaskarżoną uchwałą zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], jest to, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...], [...] i [...] utraciły prawnie gwarantowany dostęp do drogi publicznej.

Takie działanie organu jest nieracjonalne, nie służy w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym i w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie, a prawnie gwarantowanego poprzez przeznaczenie gruntu pod drogi gminne dojazdowe (symbol [...], dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.

Taką nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za naruszające zasadę proporcjonalności nadużycie władztwa planistycznego.

Jak już wyżej wskazywano wyżej organ nie wykazał, jaki interes publiczny przemawia za zmianą przeznaczenia przedmiotowego terenu z terenu dróg gminnych dojazdowych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W istocie jednym podniesionym argumentem, który miał przemawiać za zmianą przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], czy nawet wręcz obligować organ do dokonania takiej zmiany było to, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] teren, gdzie położona jest działka nr [...], został oznaczony jako M - Tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej.

Również i tych twierdzeń organu nie można w realiach przedmiotowej sprawy uznać za trafne.

Co do zasady rację ma oczywiście organ podnosząc, że plan miejscowy nie może być sprzeczny z zapisami i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Jednakże wzgląd na związanie ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wykluczałby możność przeznaczenia działki nr [...] pod drogę dojazdową jedynie wtedy, gdyby zapisy i ustalenia studium wykluczały definitywnie możność sytuowania na tym terenie drogi dojazdowej.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, którego zapisy i ustalenia kształtowały stan prawny w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalone uchwałą Nr IV/23/19 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 stycznia 2019 r. (tekst studium wraz z rysunkami i załącznikami utrwalony na płycie CD przedstawionej przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2024 r. (k.138 akt sądowych) – płyta CD dołączona do akt administracyjnych).

Jak wynika z części rysunkowej studium działka nr [...] położona jest na terenie o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M (k.2 akt administracyjnych oraz rysunek studium na płycie CD załączonej do akt administracyjnych).

Studium jako podstawowy kierunek przeznaczenia dla terenów o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M ustala: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (k.3 akt administracyjnych oraz tekst studium na płycie CD załączonej do akt administracyjnych).

Z powyższego wynika, że studium jako podstawowe kierunki przeznaczenia przewiduje tak zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak też obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, przy czym oba te kierunki są względem siebie równoważne.

W studium nie zdefiniowano pojęcia obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

W utrwalonym już jednak orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że definicja pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" znajduje się w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.") (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2088/13).

Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" i stanowi, że pod pojęciem tym rozumie się także budowę drogi". Tym samym też pod pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy również drogi.

Z tych też względów uznać należy, że do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, o których mowa w cytowanym wyżej zapisie studium zaliczają się również drogi.

Z powyższego wynika, że ustalenia studium dotyczące terenów o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M nie wykluczają w żaden sposób możności sytuowania na tym terenie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Przeciwnie zapisy te wskazują, że jednym z dwóch podstawowych i równoważnych kierunków przeznaczenia pozostają na tym terenie, obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, pod pojęciem to którym rozumieć należy również drogi.

Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr IV/23/19 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 stycznia 2019 r. pozwalają zatem na sytuowania na terenach o dominującej funkcji użytkowej mieszkaniowej – M także dróg, w tym także dróg wewnętrznych, które to rozwiązanie wydaje się być najwłaściwsze w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotowa droga byłaby tzw. drogą ślepą i służyła obsłudze komunikacyjnej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność skarżącego oraz ewentualnie właściciela działki nr [...], choć ta faktycznie graniczy bezpośrednio z działką nr [...].

Co więcej mając na uwadze, że wszystkie działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność jednej osoby prawnej, zaś podział geodezyjny nieruchomości ma w istocie znaczenie czysto techniczne, można by nawet rozważyć przeznaczenie na drogę wewnętrzną jedynie północnej części działki nr [...], w taki sposób, by zapewnić swobodny dojazd także do zachodniej części nieruchomości skarżącego obejmującej działki nr [...], [...], [...], i [...]. Wtedy niewątpliwie wyważenie interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi skarżącego, przedstawiałoby się odmiennie niż w realiach istniejących obecnie w sprawie.

Jakiekolwiek dalej idące roztrząsanie takiej możliwości, ze względu na jej czysto hipotetyczny charakter, nie ma jednak żadnego uzasadnienia.

W zakończeniu odnieść należy się także do twierdzeń organu jakoby działka nr [...] nadal w pełni mogła spełniać funkcję dojazdu i dojścia do nieruchomości, a to z uwagi na treść § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Istotnie w § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego ustalono, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami [...] – [...] jako przeznaczenie uzupełniające przewiduje się: dojazdy i dojścia do budynków, miejsca postojowe dla samochodów.

Powyższy zapis planu nie gwarantuje jednakże skarżącemu prawnej możliwości dojazdu do należących do niego nieruchomości z tej podstawowej przyczyny, że obecnie działka nr [...] nie stanowi własności skarżącego, lecz własność innego podmiotu – Gminy [...].

Sama więc, wynikająca z § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, możliwość sytuowania na terenie oznaczonym symbolem MN, a więc również na terenie działki nr [...], także dojazdów i dojścia do budynków i miejsc postojowych, ma więc charakter czysto potencjalny, nie obligując w żaden sposób właściciela tego terenu do korzystania z przedmiotowego terenu w taki właśnie sposób.

Zapis § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego nie gwarantuje więc i nie zapewnia skarżącemu możliwości dalszego wykorzystywania działki nr [...] jako drogi dojazdowej.

Tym samym nie zapewnia mu też, w sensie prawnym, dostępu do drogi publicznej.

Jak zaś się trafnie wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostęp do drogi publicznej (bezpośredni albo pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej) powinien być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym.

Sama wynikająca z § 110 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego możliwość sytuowania na terenie MN także dojazdów i dojść do budynków i miejsc postojowych, tak rozumianego dostępu do drogi publicznej nie zapewnia.

Podsumowując należy stwierdzić, że skutkiem dokonanego podziału działki nr [...] oraz związanego z tym przejścia na własność Gminy [...] działki nr [...] jako gruntu wydzielonego pod drogę gminną oraz uchwalonej zaskarżoną uchwałą zmiany przeznaczenia działki nr [...] z drogi gminnej dojazdowej (symbol [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolem [...], jest to, że stanowiące własność skarżącego działki nr [...], [...], [...] i [...] utraciły prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.

Takie działanie organu jest nieracjonalne, nie służy w żaden sposób interesowi publicznemu, godząc przy tym w skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] albowiem w sensie prawnym i w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] i [...] pozbawia go, już istniejącego faktycznie w terenie i prawnie uprzednio gwarantowanego przez przeznaczenie gruntu pod drogi gminne dojazdowe (symbol [...], dojazdu do nieruchomości, a tym samym i dostępu do drogi publicznej.

Taką nieuzasadnioną i nadmierną ingerencję w sferę praw skarżącego jako właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] uznać należy za naruszające zasadę proporcjonalności nadużycie władztwa planistycznego.

Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność uchwały Nr XLIV/311/22 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 28 września 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy [...], w obrębach: Kazimierz Dolny, Mięćmierz-Okale, Cholewianka wraz z załącznikami do uchwały w części dotyczącej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb K. D. w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przywoływanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 300 zł, 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem, które ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).