Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par 1 pkt 6a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 708/09 w sprawie ze skargi A. G. i J. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 607 (słownie: sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 708/09, oddalił skargę A. G. i J. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nakazał A. G. i J. G. oraz M. L. wykonanie określonych robót budowlanych w przybudówce dobudowanej bez pozwolenia na budowę do istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej, usytuowanego na działce w Łowiczu przy ul. [...] oraz na tarasie urządzonym samowolnie na tej przybudówce.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania A. G. i J. G., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał, stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, A. G. i J. G. wykonanie określonych robót budowlanych w przybudówce zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej w terminie 3 miesięcy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nakazał A. G. i J. G. wykonanie w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w Łowiczu robót niezbędnych do doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas oględzin w dniu 14 grudnia 2005 r.

Po rozpatrzeniu odwołania A. G. i J. G. oraz M. L., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 128 § 2 k.p.a., uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji podniesiono, iż w sprawie została już podjęta decyzja w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., zatem nałożenie kolejnych obowiązków z powołaniem się na tę samą podstawę prawną skutkować będzie naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co powoduje, iż decyzja taka nie może się ostać w obrocie prawnym. Wobec zaś stwierdzonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nieprawidłowości, organ powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 tejże ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. i J. G. obowiązek wykonania w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony wschodniej, położonej na działce przy ul. [...] w Łowiczu, robót budowlanych mających na celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 774/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] marca 2007 r., a także decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r., i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] listopada 2006 r., jak również decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2005 r., i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że skoro przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako jedna całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (dach jest jednocześnie tarasem), przyjąć należy, iż stroną postępowania i adresatem decyzji powinni być wszyscy właściciele, tj. zarówno A. G. i J. G. oraz M. L.. Ponadto Sąd wskazał organowi, iż nie mogły poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostawać skutki działań podjętych przez A. G. i J. G. w konsekwencji interpretacji nakazów organów władzy publicznej, w postaci demontażu tarasu od strony wschodniej pełniącego funkcję dachu przybudówki, co doprowadziło do utraty przedmiotu prawa własności M. L.. Również odesłanie skarżącej M. L. na drogę sądową w zakresie korzystania ze stropodachu przybudówki jako tarasu (jak wskazano w decyzji z dnia [...] marca 2005 r.), w sytuacji gdy prawo własności tarasu wynika z zapisów ksiąg wieczystych świadczyło, w ocenie Sądu, o braku poszanowania w rozpoznawanej sprawie prawa własności przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał na konieczność: prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i właściwych adresatów decyzji; czuwania, aby przy nakładaniu i wykonywaniu obowiązków mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu samowolnego, nie ulegały naruszeniu obiekty legalne; precyzyjnego wskazania niezbędnego zakresu prac do wykonania w taki sposób, aby bez zbędnej zwłoki możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał A. G., J. G., M. L., M. L. i A. Z. wykonanie oznaczonych robót budowlanych w przybudówce oraz wykonanie z trzech stron tarasu balustrady o wysokości min. 0,90 m, w celu doprowadzenia przybudówki wraz z tarasem do stanu zgodnego z przepisami.

Następnie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją nr 235/2009 z dnia [...] lipca 2009 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekł nowy termin do dnia 31 października 2009 r. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji, stosując się do zaleceń WSA w Łodzi, prawidłowo zakreślił krąg adresatów swego rozstrzygnięcia. Ponadto ŁWINB uznał, iż organ I instancji wystarczająco precyzyjnie wskazał zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania, zgodnie z wytycznymi WSA w Łodzi oraz że właściwie zastosowano art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

A. i J. G. w skardze na powyższą decyzję powtórzyli argumentację zawartą w swoim odwołaniu, a ponadto wskazując na obrazę art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez ustalenie właścicieli przybudówki wbrew treści księgi wieczystej; naruszenie zasady równości stron przez prowadzenie postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M. L., M. L. i A. Z..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku zaakcentował znaczenie przepisu art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że organy zastosowały się do wskazówek zawartych w motywach wyroku z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 774/07. Stosownie do tych wytycznych, prawidłowo ustalono krąg stron postępowania wskazując, ze przymiot ten służy właścicielom lokalu na piętrze, a więc M. L. oraz następcom prawnym zmarłego Ryszarda L. – M. L. i A. Z., a także właścicielom lokalu na parterze: A. G. i J. G.. W myśl przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, adresatami nałożonego obowiązku organ uczynił właścicieli nieruchomości i to zarówno właścicieli przybudówki jak i tarasu, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy dach przybudówki stanowił jednocześnie taras.

W analizowanej decyzji, realizując kolejne wskazówki sądu, organy precyzyjnie i szczegółowo określiły zakres prac niezbędnych do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając stosowny termin dla wykonania nałożonych obowiązków.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi zarówno co do zakresu nałożonych obowiązków jak i ich adresatów. Za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez obciążenie strony konsekwencjami finansowymi błędu popełnionego przez organ administracji, jako że ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być rozpatrywane w innym trybie. Wobec treści kwestionowanej decyzji, nakładającej obowiązki zarówno na M. L., M. L. i A. Z., jak i A. oraz J. G., niezrozumiały jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia zasady równości stron poprzez prowadzenia postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M. L., M. L. i A. Z. z jednoczesnym brakiem poszanowania dla własności małżonków G..

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

J. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze.

Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezmiernie lakoniczne i nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd bardzo pobieżnie i jedynie ogólnikowo odniósł się do zarzutów skarżących. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Sądu, iż "podzielić należy argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji". Podzielenie stanowiska organu, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zwalnia sądu I instancji od przedstawienia własnego stanowiska w tym przedmiocie. Ponadto Sąd w ogóle nie ustosunkował się do pierwszego i trzeciego sformułowanego przez skarżących w skardze zarzutu, tj. naruszenia art. 47 § 1 k.c. oraz obrazy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, mimo że zarzuty te zawierały istotę stanowiska skarżących.

Skarżący kwestionowali jakoby przybudówka będąca przedmiotem postępowania stanowiła całość składającą się z elementów należących do różnych właścicieli (stropodach przybudówki jest jednocześnie tarasem), ponieważ przepisy prawa cywilnego wykluczają taką możliwość. Stropodach jest bowiem częścią składową przybudówki w rozumieniu art. 47 § 2 k.c. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. O tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania. Jeśli są one powiązane fizycznie i funkcjonalnie, tak że tworzą razem gospodarczą całość, stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, choćby całość ta dała się technicznie łatwo zdemontować (por. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 28 czerwca 2002 r., I CK 5/2002, LexPolonica nr 358693, "Glosa" 2003, nr 3, s. 47, "Prawo Bankowe" 2002, nr 12, s. 17). W świetle powyższej definicji stropodach jest częścią składową przybudówki. Stropodach tworzy bowiem z resztą przybudówki gospodarczą całość, jest elementem, bez którego przybudówka nie może spełniać swojej funkcji. W świetle art. 47 § 1 k.c. "część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych". Część składowa nie może być przedmiotem własności i innych praw rzeczowych innej osoby niż właściciel rzeczy głównej. Stropodach nie może być więc własnością innych osób niż właściciele przybudówki. Jedynymi współwłaścicielami przybudówki (sieni) są małżonkowie A. i J. G., co wynika wprost z tytułu własności oraz z zapisu w księdze wieczystej nr [...]. Tym samym w świetle powołanego wyżej przepisu art. 47 § 1 k.c. jedynymi właścicielami stropodachu są państwo G..

Zapisy w księdze wieczystej nie dają podstaw do stwierdzenia, że taras jest powiązany z przybudówką. Wręcz przeciwnie z zapisów tych wynika, że są to dwa niezależne obiekty. Domniemaniu prawa wynikającemu z księgi wieczystej nie można przeciwstawiać – jak zrobił to PINB w Łowiczu, a za nim Łódzki WINB – domniemania wynikającego ze stanu faktycznego, tj. tego, że pani L. samowolnie urządziła sobie taras na dachu cudzej przybudówki. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie daje żadnych podstaw, by stwierdzić, że M. L., M. L. i A. Z. mają jakiekolwiek prawo do stropodachu przybudówki. Przybudówka nie stanowi bowiem ich własności. Niezależnie od brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 47 § 1 k.c., części wspólne budynku są wprost wymienione w odpisie z księgi wieczystej [...]. Są to: mury konstrukcyjne, strych, klatka schodowa oraz piwnice, szambo i studnia. Wśród części wspólnych nie została wymieniona przybudówka. Częścią wspólną nie jest również taras.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie odniósł się do wyżej przytoczonych zarzutów w żaden sposób, nie uzasadnił, dlaczego je pomija, czy też dlaczego uważa je za bezpodstawne. Stanowi to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny po prostu zarzutów strony skarżącej nie rozpatrzył, a na pewno nie dał temu żadnego wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podniesionych przez stronę zarzutów sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać samodzielnych ustaleń. Rolą bowiem NSA jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A zatem w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych ustaleń oraz stanowiska Sądu co do podnoszonych zarzutów, prowadzi to do wniosku, że ocena rozstrzygnięcia nie daje się skontrolować. Uzasadnienie takie uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności samego rozstrzygnięcia, a zawartego w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W pierwszej zatem kolejności należy się odnieść do kwestii nieważności postępowania sądowego, niezależnie od zarzutów objętych rozpoznawaną skargą kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji wzięli udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy.

Jak wynika z analizy akt zaskarżony wyrok wydany został w tym samym składzie orzekającym co wyrok go poprzedzający wydany w dniu 16 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 774/07), po rozpoznaniu skargi A. G. i J. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych.

Wskutek kasacyjnego charakteru rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie po raz pierwszy, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. oraz decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2009 r., od której złożona została skarga oddalona następnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r.

Zgodnie z obowiązującym od 8 stycznia 2010 r. przepisem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. – sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Niewątpliwie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie wyczerpuje unormowanie wymienionego przepisu, który jako obowiązujący musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że również w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analogiczne sytuacje kwalifikowane były jako przypadek nieważności postępowania z tym, że na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Bez wpływu więc na ocenę omawianej przesłanki nieważności postępowania pozostaje okoliczność, iż zaskarżony wyrok wydany został jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga to, że przepis art. 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta – w aspekcie procesowym – ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja). Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 5 maja 2009 r., II OSK 683/08, 8 lipca 209 r., II OSK 1110/08, z 6 listopada 2009 r., II OSK 1218/09, 4 listopada 2009 r., II OSK 1741/08, 11 lutego 2010 r., II OSK 319/09, 22 kwietnia 2011 r. II FSK 2203/09.

W orzecznictwie administracyjnym akcentuje się szczególny charakter komentowanych przepisów: "Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy" (por. post. NSA z 19 grudnia 2006 r., II GW 8/06). W innym orzeczeniu NSA wskazał, że instytucja wyłączenia sędziego, jako forma realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu, ma zapewniać budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, co sprawia, że postępowanie musi być prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej (por. post. NSA z 5 maja 2009 r., II OSK 683/08).

Zaznaczyć również należy, że zagadnieniem bezstronności sędziowskiej zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, z czego dwa spośród jego orzeczeń (wyrok z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 oraz z 14 października 2008 r., SK 6/07) odnoszą się bezpośrednio do art. 18 p.p.s.a. I tak w wyroku z 14 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że – niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy – może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego. Potraktowanie jej jako okoliczności "tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie", przy równoczesnym uzależnieniu wyłączenia sędziego od inicjatywy samego zainteresowanego lub stron postępowania (art. 19 p.p.s.a.), nie byłoby wystarczającą gwarancją prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd.

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie oba wyroki wydane w tym samym składzie orzekającym dotyczą decyzji podjętych w trybie zwykłym, a więc nie zachodzi pomiędzy nimi związek o charakterze równoznacznym z sytuacją objętą ww. wyrokiem TK, to jednak należy uznać, że istnieją podstawy do zastosowania instytucji wyłączenia sędziego z mocy ustawy. Niewątpliwie wywody poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje występujące między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego znajdują odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami zwyczajnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela wynikający z przedstawionego wyżej orzecznictwa pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obiektywizm i bezstronność mógł być zakwestionowany w poprzednim stanie prawnym na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdy sędzia orzekał dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Trafność takiego kierunku wykładni art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. znalazła potwierdzenie w dodanym od dnia 8 stycznia 2010 r. przepisie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bez możliwości rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.