Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 643/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2 pkt 7  , art 3 ust 1 , art 4 ust 1 i art 6 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: zw  z art 31 ust 3  i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 91  i art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: w zw.  z art 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi D. O. i T. K. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły", I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Krakowie, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz D. O. i T. K. kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga D. O. i T. K. na uchwałę nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bulwary Wisły". Skarżący zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p) poprzez niedostateczne uwzględnienie w tworzeniu m.p.z.p. obszaru "BULWARY WISŁY" - rejon ulicy [...] w Krakowie prawa własności skarżących, co doprowadziło do nieuzasadnionego, niezgodnego z zasadą proporcjonalności, ograniczenia praw właścicielskich skarżących do działek oznaczonych nr [...]

Art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt oraz pkt 2 u.p.z.p w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. poprzez:

- przekroczenie władztwa planistycznego gminy w postaci ustanowienia całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze nr [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem,

Art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju

Art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to w konsekwencji przyczyniło się do przyznania priorytetowego znaczenia interesowi publicznemu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, która została bezzasadnie objętą całkowitą ochroną konserwatorską zapisami planu miejscowego. Należy zaznaczyć, że skarżący dokonali zgodnej z prawem przebudowy przedmiotowego budynku i w konsekwencji i zmienili jego gabaryty, bryłę i pierwotny kształtu dachu w czasie, w którym budynek został już ujęty w GEZ, a przed wejściem w życie planu miejscowego. Przebudowy dokonano w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 30.01.2008 r., znak: AU-02-3. MKM.7331-3032/07 oraz opartą na niej decyzją pozwolenia na budowę nr 1176/08 z dnia 29.05.2008 r., znak: AU-Ol-l.MSO.73532-55/08. Wzmiankowane decyzje zostały wydane w zgodzie z opinią Miejskiego Konserwatora Zabytków. Przebudowany obiekt został oddany do użytkowania dnia 26.06.2013 r decyzją nr 409/13, znak RoiK.III.5121.56.2013.GTE.

Ustanowienie całkowitej ochrony zabytków na obszarze działki ewidencyjnej o numerze nr [...] prowadzi w rezultacie do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i tym samym narusza art. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 upzp w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa granic władztwa planistycznego, które to nadmiernie ingeruje w uprawnienia właścicielskie. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że nieruchomość była już ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków w roku 2008 r., kiedy to skarżący uzyskali stosowne decyzje o warunkach zabudowy z dnia 30.01.2008 r., znak: AU-02-3. MKM.7331-3032/07 oraz oparta na niej decyzją pozwolenia na budowę nr 1176/08 z dnia 29.05.2008 r., znak: AU-Ol-l.MSO.73532-55/08 na podstawie których dokonano przebudowy przedmiotowego budynku i w konsekwencji doprowadzono do zmiany jego gabarytów, bryły i pierwotnego kształtu dachu. Należy w tym miejscu podkreślić, że uzyskane decyzje zostały wydane zgodnie z uzgodnieniami Miejskiego Konserwatora Zabytków, który uwzględnił fakt, że nieruchomość przy ul. [...] została ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków. Przyjęcie wiec całkowitej ochrony w m.p.z.p., polegające miedzy innymi na nakazie: zachowania gabarytów, bryły (w tym kształtu dachu), dla nieruchomości, która wcześniej - zgodnie za zgoda Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - została przebudowana i zmieniła swój pierwotny charakter jest działaniem niespójnym, nielogicznym i nie mającym uzasadnienia prawnego czy merytorycznego oraz świadczy o tym, że organ nie dochował staranności w zakresie przygotowania rozwiązań planistycznych, polegających m.in. na przeprowadzeniu analiz historycznych czy chociażby oceny stanu faktycznego i formalno - prawnego obiektu objętego ochrona. Należy zaznaczyć, że sądy administracyjne przychylały się w analogicznych przypadkach do skarg na wadliwe zapisy wzmiankowanej uchwały. W szczególności należy przytoczyć fragmenty uzasadnienia dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzeczeniu z dnia 31 maja 2016 r. (II OSK 738/15) podkreślono, że: "ogólne uzgodnienie projektu planu przez organ konserwatorski w żadnej mierze nie może zastąpić rzeczowej argumentacji, odnoszącej się do uwarunkowań związanych z konieczną ochroną konkretnego obiektu. Nie można naruszać prawa własności w drodze regulacji planistycznych, ograniczając ich uzasadnienie do argumentów wyłącznie natury formalnej." Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie". Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Strony Przeciwnej, wprowadzone ograniczenia dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie należy uznać za w pełni legalne i uzgodnione z właściwym organem do spraw ochrony zabytków, natomiast zarzuty Skarżącego sprowadzają się de facto do przedstawienia odmiennej od przyjętej w planie wizji planistycznej dla terenu objętego skargą.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn.zm.), poprzez zabytek należy rozumieć "nieruchomość lub rzecz ruchomq, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową." W związku z tym, jeśli jakiś obiekt spełnia przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ww. ustawy to jest on zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa, a nie z decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią jedną z form ochrony zabytków. Z kolei, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w miejscowym planie uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Zgodnie z kartą ewidencyjną zabytku, a także na podstawie załącznika nr 3 tabela budynków ujętych w ewidencji zabytków dom przy ul. [...] w Krakowie został objęty ochroną konserwatorską. Budynek ten powstał w 1937 roku i stanowi przykład architektury powojennej mieszkaniowej, którą cechowała forma wernakularna, zatem nawiązanie do tradycji lokalnych i ludowych. Budynki mieszkaniowe z tego okresu cechowały: dachy dwuspadowe, czterospadowe, łamane polskie, półszczytowe i naczółkowe, z lukarnami i wolimi oczami, podcieniami arkadowymi, szkarpami, gzymsami z daszkami okapowymi, barokizujące portale, pękate kolumienek i szczyty z frontonami lub wolutami. Przez wykorzystanie tych form projektanci okresu 25-lecia międzywojennego chcieli podkreślić polskie tradycje i uwypuklić rodzime, swojskie elementy architektury. Dlatego w publikacjach z tego okresu podkreślono, że "uwagę zwrócono na to, żeby projekty miały formę swojską, rodzimą; dążeniem, było unikać podobieństwa i bliskiego pokrewieństwa form szczegółowych jako też sylwety ogólnej z budynkami, powstałymi na obcym dla nas gruncie, w obcych środowiskach i w odmiennych zgoła warunkach"

' Odbudowa polskiej wsi, red. W. Ekielski, Kraków 1915; Odbudowa polskiego miasteczka. Projekty budynków mieszkalnych, red. J. Gałęzowski, Kraków 1916; Odbudowa polskiego miasteczka. Projekty budynków użyteczności publicznej, red. J. Pokutyński, Kraków 1918. Budynek przy ul. [...] jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, natomiast ulica [...] zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO (por. zał. graf. uchwały), pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Strefy buforowe obszarów UNESCO znajdują się pod szczególną obserwacją międzynarodowych ekspertów. Tworząc je, państwo przyjmuje na siebie zobowiązania dotyczące ochrony, która wynika z międzynarodowych konwencji. Nowe zasady ochrony światowego dziedzictwa powstały m.in. pod wpływem wydarzeń w Kolonii, gdzie na drugim brzegu Renu powstały wieżowce, które oszpeciły widok na zabytkową katedrę, i nie było strefy, która mogła temu zapobiec. Oczywiście sam fakt istnienia Strefy Buforowej też nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania zapisów o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Bulwary Wisły", co należy mieć na uwadze przy rozpatrywaniu niniejszej skargi. Podkreślono, że ustalenia skarżonej uchwały zostały uzgodnione, na etapie procedury planistycznej z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, tj. właściwym organem, na podstawie art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec braku wskazania przez strony możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w powołanym wyżej trybie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd stwierdził podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części, uznając zarzuty skargi za zasadne.

Sąd w pierwszej kolejności ustalił, czy miało miejsce wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. zatem przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 p.p.s.a. , a zatem na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołany przepis stanowił wówczas, że skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd ustalił, że takie wezwanie miało miejsce, a zatem skarga jest dopuszczalna (k. 62 sądowych akt sprawy).

W dalszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z sądowych akt sprawy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Zatem kwestia przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżących, oznacza, że posiadają legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej działki.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

Skarżony przepis § 11 ust. 4 uchwały w sprawie m.p.z.p. "Bulwary Wisły" stanowi":

1. Dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a) rzutu budynku;

b) usytuowania klatki schodowej;

c) bryły (w tym kształtu dachu) - dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d) elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiermej - w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e) piątej elewacji — strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji.

Analiza skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustanawia ona dwa reżimy ochrony konserwatorskiej, właśnie wspomniany reżim ochrony całkowitej (§ 11 ust. 4) oraz reżim ochrony częściowej (§ 11 ust. 5). W ramach reżimu ochrony częściowej przewidziano:

1) nakaz zachowania następujących cech obiektu:

a) zasad kompozycji elewacji frontowych tj. artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego;

b) stolarki bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej - w przypadku złego stanu zachowania - możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

2) dopuszczenie zmian następujących gabarytów i cech obiektu:

a) nadbudowy do wysokości ustalonej dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

b) rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu ustaleń dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

c) formy i kształtu dachu - przy zastosowaniu materiałów pokrycia w kolorach naturalnych;

d) adaptacji strychu;

3) dopuszczenie iluminacji;

4) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

5) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej.

Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostają następujące okoliczności faktyczne. Po pierwsze, fakt wpisania budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Po drugie, fakt położenia działki skarżących w Strefie Buforowej pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy Starego Miasta i Wawelu. Po trzecie, projekt uchwały uzyskał wymagane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie.

Nie budzi większych wątpliwości potrzeba ochrony konserwatorskiej budynku przy ul. [...]. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym rzeczą Sądu jest rozstrzygnięcie, czy ustanowienie całkowitej ochrony konserwatorskiej było środkiem proporcjonalnym zważywszy, że wiązało się z ingerencją w prawo własności skarżących.

Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznego i prywatnego, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] ul. [...] całkowitą ochroną konserwatorską. Jak wynika z zapisów planu wprowadzono dwa rodzaje ochrony konserwatorskiej – częściowy i całkowity. Ten drugi (całkowity) głęboko ingeruje w prawo własności nieruchomości objętych tą ochroną. Wprowadza bowiem między innymi - nakaz zachowania gabarytów i cech obiektów w zakresie rzutu, usytuowania klatki schodowej, bryły w tym kształtu dachu, elewacji, stolarki, bram wejściowych i wjazdowych. Ochrona częściowa w prawo własności ingeruje w znacznie mniejszym stopniu. Przewiduje bowiem nakaz zachowania kompozycji elewacji frontowej i stolarki okiennej, bram wejściowych i wjazdowych. Wprowadza także zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru. Zakres ochrony częściowej dopuszcza też zmiany gabarytów i cech obiektów - między innymi nadbudowy, przebudowy i rozbudowy, zmiany kształtu i formy dachu i adaptacji strychów. Różnica w zakresie wpływu skarżonego planu na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zabudowanych obiektami a objętych tym planem pomiędzy tymi dwoma rodzajami ochrony zabytków jest znacząca. Prawodawca lokalny powinien wykazać dlaczego, jakie to względy ogólne uzasadniają po pierwsze objecie danego obiektu ochroną konserwatorską a jeżeli wykaże, iż względy takie zachodziły, dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Fakt wpisania przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz powoływana w odpowiedzi na skargę dokumentacja i stanowisko Konserwatora uzasadnia objęcia go ochroną wynikającą z zapisów planu miejscowego, ale nie przesądza to o zakresie tej ochrony tj. czy ma być ona całkowita - obejmująca w zasadzie zakaz jakiejkolwiek ingerencji w gabaryty i cechy obiektu, czy też może być to ochrona częściowa, dająca właścicielowi nieruchomości pewne możliwości dokonywania zmian w budynku przy zachowania podstawowych cech związanych z zabytkowych jego charakterem. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co zdaniem sądu przesądza, iż w tej sytuacji doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzeniem nieważności zapisów planu w części obejmującej ochronę zabytków (§ 11 ust. 4) w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...].

Podkreślenia wymaga, iż w analogicznej sprawie dotyczącej zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w zakresie objęcia jej całkowitą konserwatorską Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i w sprawie II OSK 738/15 w której wyrok zapadł 31 maja 1016 r. sąd ten uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie (oddalający skargę) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Krakowie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko zaprezentowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15, przy czym względy o których mowa wyżej, skłoniły sąd do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności planu w stosunku do działki [...] zapisu § 11 ust. 4 w całości, nie tylko pkt 1 jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 738/15. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencje w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów które tą ochronę kształtują tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu.

Zauważyć także należy, że potrzebę ochrony zabytków zobowiązane są uwzględnić także organy architektoniczno-budowlane w ramach procesu inwestycyjnego (zob. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane).

Tym samym zarzuty skargi dotyczące ingerencji w prawo własności skarżących w świetle powyższego zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 złotych (trzysta złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego.