Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1273/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Janina Antosiewicz Irena Kamińska (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 606/06 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007 r. oddalił skargę B. T. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

B. T. w dniu [...] czerwca 2004 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna z prawem do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 czerwca 2004 r. Świadczenia to pobierała od dnia 15 czerwca 2005 r. na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...]

Następnie, Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie i w dniu [...] wydał decyzję, w której uchylił:

* decyzję z dnia [...] Nr [...] o uznaniu z dniem [...] czerwca 2004 r. B. T. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia 15 czerwca 2004 r.;

* decyzję z dnia [...] Nr [...] o utracie przez B. T. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 czerwca 2005 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania;

* decyzję z dnia [...] Nr [...] o utracie przez B. T. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 grudnia 2005 r. z powodu nie zgłoszenia w terminie, oraz orzekł o:

* odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 czerwca 2004 r.

oraz prawa do zasiłku od dnia 15 czerwca 2005 r.;

* umorzeniu postępowania w kwestii utraty prawa do zasiłku z powodu upływu

maksymalnego okresu jego pobierania;

- umorzeniu postępowania w kwestii utraty statusu osoby bezrobotnej z

powodu nie zgłoszenia w terminie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. T. w dniu rejestracji złożyła oświadczenie, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Niemniej jednak z rejestru prowadzonego przez Urząd Miejski w S. wynika, że posiada ona wpis w ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczność ta, jak wywodził organ, była podstawą do wznowienia postępowania, z uwagi na to, że na dzień rejestracji tj. na dzień 7 czerwca 2004 r. nie spełniała ona wymogów do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i dlatego też nie przysługiwał jej zasiłek dla bezrobotnych.

Od powyższej decyzji B. T. wniosła odwołanie, w którym wyraziła niezadowolenie z treści podjętego w jej sprawie rozstrzygnięcia i zażądała jego zmiany. Wskazała, że prowadziła działalność gospodarczą od miesiąca listopada 1994 r. Zawiesiła jej wykonywanie w roku 1997 i od tego momentu faktycznie zaprzestała jej prowadzenia, co wynika z jej dodatkowo złożonych zeznań podatkowych PIT - 28 za lata 1997-2005.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji. Podkreślił ponadto, że treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy bezrobotnym jest osoba, która między innymi nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego za wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Oznacza to obowiązek wykazania przez osobę, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, iż nie podjęła tej działalności i ją wykreśliła, co nie miało miejsca w sprawie odwołującej się B. T.. Organ argumentował ponadto, że w dniu rejestracji odwołująca się nie spełniała warunków uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, gdyż podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą, której nie zarejestrowała.

Od decyzji tej skarżąca wniosła skargę do Sądu Administracyjnego, w której powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła także, że nie zgadza się z ustaleniami organu odwoławczego, co do tego, że w dniu rejestracji prowadziła działalność gospodarczą. W tym okresie figurowała jedynie w prowadzonej przez Urząd Miejski ewidencji działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że osobą bezrobotną stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f/ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu osoba, która nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, nieucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeśli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników lub zaopatrzenia emerytalnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca w dniu rejestracji w urzędzie pracy złożyła oświadczenie o treści: "Nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej." (punkt 7 oświadczenia) i była wówczas wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, jak również, że działalność ta została przez nią faktycznie podjęta w dniu 9 listopada 1994 r. Okoliczności podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 9 listopada 1994 r. skarżąca nie kwestionowała zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Domniemanie faktyczne prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z treści wpisu do ewidencji osób prowadzących tę działalność mogło zatem zostać obalone jedynie poprzez wykazanie, iż osoba nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, aż do dnia wyrejestrowania tej działalności. Obalenie tego domniemania spoczywa na osobie zainteresowanej i jest ściśle uzależnione od wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, a nie zawieszenia jej prowadzenia.

W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w składzie 7 osobowym podjął uchwałę sygn. akt OPS 5/96, publ. ONSA 1997/2/47, w której zawarty jest pogląd, iż "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.)". Słuszne jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skarżąca, poprzez sam fakt wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i jej rozpoczęcie wobec braku wykreślenia jej z ewidencji straciła możliwość obalenia domniemania faktycznego posiadania statusu podmiotu gospodarczego.

Należy zauważyć, iż skarżąca miała pełną możliwość kształtowania treści zapisu w ewidencji działalności gospodarczej, bowiem jako wnioskodawca treści wpisu mogła sprecyzować datę rozpoczęcia i zakończenia działalności gospodarczej, stosownie do posiadanych przez siebie potrzeb. Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zostało zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), która wyraźnie rozróżniała zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej (art. 16 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Jednakże, jak stanowi jej art. 18 osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu, a więc także wskazaną przez siebie datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jak i jej zakończenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego skarżąca upatrywała w błędnej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że za osobę bezrobotną nie można uznać osoby, która faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej i nie uzyskuje z tytułu jej prowadzenia żadnych przychodów i w związku z tym nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Naruszenia zaś prawa procesowego upatrywała w naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) albowiem rozpoznający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był uchylić decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. z [...] o odmowie przyznania statusu bezrobotnego, podjętej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, jako podjętej z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz decyzję utrzymującą ją w mocy Wojewody Ś. z [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę przyjął, podobnie jak organy administracji pierwszej i drugiej instancji, iż status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji, do dnia wyrejestrowania tej działalności. Przyjęcie takiej wykładni przepisu art. 2 ust.1 pkt.2 lit. f/ ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r., nr 99, poz. 1001 ze zm.) prowadziłoby do wniosku, iż statusu bezrobotnego nie mogłyby uzyskać osoby, które taką działalność rozpoczęły, nawet jeśli niedługo później zaniechałyby jej prowadzenia.

Wykładni wspomnianego przepisu należy dokonać, przy uwzględnieniu pozostałych przepisów art. 2 ust.1 pkt. 2 cyt. ustawy. W szczególności zaś przy uwzględnieniu art. 2 ust.1 pkt.2 lit. h/ cytowanej ustawy, zgodnie z którym za osobę bezrobotną można uznać osobę, o której mowa w art. 2 ust.1 pkt.2 ustawy, jeżeli "nie uzyskuje miesięcznie przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych". Z przepisu tego jasno zaś wynika, iż bezrobotnym może być tylko i wyłącznie ten kto m.in. nie uzyskuje przychodu wyższego od połowy minimalnego miesięcznego wynagrodzenia. Zakładając racjonalność działania ustawodawcy należy przyjąć, iż posłużył się on pojęciem przychodu świadomie, by statusu bezrobotnego nie mogły uzyskać osoby uzyskujące wpływy pieniężne, powyżej ustalonego przez niego poziomu, i to bez względu na źródło ich pochodzenia, za wyjątkiem środków stanowiących odsetki od wcześniej zgromadzonych przez te osoby oszczędności. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. h/ przedmiotowej ustawy odnosiłby się również do osób uzyskujących przychody z działalności gospodarczej pod warunkiem, ze przychody te nie przekroczyłyby połowy minimalnego miesięcznego wynagrodzenia. To samo należałoby odnieść do osób, które podobnie jak skarżąca, w związku z zawieszeniem działalności, nie uzyskiwałaby jakichkolwiek przychodów. Dokonanie innej wykładni prowadziłoby do niczym nieuprawnionego uprzywilejowania osób, osiągających pewne przychody względem osób, takich jak skarżąca, które kiedyś prowadziły działalność i jej zaprzestały, a dziś nie uzyskują z niej żadnych przychodów.

Niezależnie od materialno - prawnej oceny rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, należy podnieść, że Sąd ten winien był uchylić decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w S. z dnia [...] o odmowie przyznania statusu bezrobotnego, podjętej w wyniku wznowienia postępowania, jako podjętej z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie przez Sąd oraz uchylenie decyzji ją utrzymującej w mocy Wojewody Ś. z dnia [...]

Z przepisów art. 7 i 77 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe zostało oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ jest zobligowany z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W praktyce oznacza to obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy, określają między innymi tryb rejestracji, sposób prowadzenia rejestru dla bezrobotnych i poszukujących pracy, a także dokumenty niezbędne do ustalenia statusu bezrobotnego osobie nieuprawnionej. W szczególności jego podstawowym obowiązkiem jest ustalenie czy nie zachodzi któraś z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 2 cytowanej ustawy. Postępując zgodnie z postanowieniami powołanego rozporządzenia pracownik rejestracji miał obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (wniosek z art. 9 k.p.a.). Wobec tego udzielenie informacji nienależytej, w tym informacji niedostatecznej, nieprecyzyjnej, stronie nieznającej przepisów obowiązującego prawa, nie może powodować dla tej strony ujemnych konsekwencji, jeśli jej zachowanie było zgodne z tą informacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).

Przechodząc do oceny zawartego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Powyższy przepis został zinterpretowany i zastosowany przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy.

Kwestionowany przepis stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w przedmiotowej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć, które zapadły w toku wznowionego postępowania w przedmiocie statusu bezrobotnego i przyznania zasiłku. Ujawniono bowiem nową okoliczność, która miała istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do świadczeń określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest legitymowanie się statusem bezrobotnego, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ powołanej ustawy.

Okoliczność ta dotyczyła wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 22 listopada 1994 r. prowadzonej przez skarżącą i jej niewykreślenie.

W myśl powołanego przepisu bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g/ lub i,j/ lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego w powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, podziela pogląd wyrażony na tle obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.) przez skład 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. (OPS 5/96, ONSA 1887/2/47), zachowujący aktualność na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzający, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu).

Należy przy tym wskazać, że wyżej wymieniona uchwała została podjęta w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.) Sąd uzasadniając swoje stanowisko przypomniał wówczas ewolucję stanu prawnego w zakresie definicji osoby bezrobotnej i jej statusu oraz nabycia i utraty tego statusu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 z późn. zm.) za bezrobotnego uznawała osobę pozostającą bez pracy i zarejestrowaną we właściwym organie zatrudnienia, zdolną do pracy i gotową do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, jeżeli: nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu (art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. a-c). Tak więc pod rządami powołanej ustawy warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego było nieprowadzenie działalności gospodarczej lub niepodleganie ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Ustawodawca nie wiązał uzyskania statusu bezrobotnego ani z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, ani z terminem przewidywanego jej podjęcia, lecz uzależnił jedynie uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc nie sam fakt wpisania do ewidencji, lecz fakt prowadzenia (lub nieprowadzenia) działalności gospodarczej stanowił samodzielną przesłankę ustalaną przez rejonowe biuro pracy.

Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.) znacznie rozbudowała definicję osoby bezrobotnej (art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. a-f). Uzależniła możliwość uzyskania statusu bezrobotnego od spełnienia innych jeszcze wymagań, zwężając tym samym zakres pojęcia osoby bezrobotnej. Zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 9 lit. e) tej ustawy warunek uzależniał uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności (z zastrzeżeniem lit. d). Zauważyć także należy, że zwężenie definicji osoby bezrobotnej było tylko jedną z licznych zmian stanu prawnego, zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. (...)

Analiza porównawcza przepisów obu ustaw, to jest ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu i ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, prowadzi do konstatacji, że ustawodawca uznał za nadmiernie liberalne zarówno generalne rozwiązania przyjęte w ustawie z 1989 r., jak i regulacje szczegółowe, dotyczące nie tylko statusu bezrobotnego, ale i kręgu osób uprawnionych do zasiłku, okresu pobierania tego zasiłku, wymagań związanych z uzyskaniem prawa do zasiłku itp. (...)

Pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziało się za poglądem, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego lub niemożność jego uzyskania (wyrok z dnia 10 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 2119/92, nie publ.; wyrok z dnia 8 kwietnia 1993 r. sygn. akt II SA 100/93, "Jurysta" 1993, nr 3, s. 29; wyrok z dnia 25 listopada 1993 r. sygn. akt SA/Wr 945/93, nie publ.; wyrok z dnia 26 listopada 1993 r. sygn. akt SA/Kr 1642/93; wyrok z dnia 7 października 1993 r. sygn. akt II SA 1558/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 146). Pogląd taki zaaprobował także Sąd Najwyższy (uchwała z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III AZP 12/93, OSNCP 1994 r., nr 3, poz. 63).

Obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 z późn. zm.), zwana dalej ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r., wprowadziła - w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu - istotne zmiany, których tendencje i kierunki są jednoznaczne. Kierunki tych zmian potwierdza także uchwalona w dniu 22 grudnia 1995 r. ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1996 r. Nr 5, poz. 34). Ustawodawca nie tylko zaostrzył wymagania związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego i rozszerzył możliwości orzekania o jego utracie, ale także ograniczył dostęp do zasiłków, zniósł zasiłki dla absolwentów (wprowadzając na to miejsce stypendia), zaostrzył przepisy dotyczące możliwości uzyskania zasiłku przez bezrobotnych samotnie wychowujących dzieci itd.

Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., której celem było między innymi łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych, wiąże ustawową definicję bezrobotnego, zawartą w jej art. 2 ust. 1 pkt 2, z wieloma przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, jednakże istotą tej definicji jest założenie, iż chodzi tu o osobę, która poszukuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Oznacza to, że już w samej istocie "bycia bezrobotnym" tkwi to, iż osoba, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym.

Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. było zsynchronizowane z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), która wyraźnie rozróżnia zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji i wpis do ewidencji od faktycznego podjęcia (rozpoczęcia) działalności gospodarczej. Zgłoszenie działalności gospodarczej do ewidencji jednak powinno zawierać, oprócz innych danych, także wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności (art. 16 ust. 1 pkt 4). Ponadto osoba, która uzyskała wpis do ewidencji, może zmieniać dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji, a więc także wskazaną datę rozpoczęcia działalności gospodarczej, jednakże ma obowiązek zgłosić te zmiany organowi ewidencyjnemu (art. 18).

Sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. wskazywało, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności było związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji.

Zaskarżone decyzje podjęta zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), które są jeszcze bardziej restrykcyjne od przepisów poprzednio obowiązujących.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f wyżej wymienionej ustawy wprost stanowi, że bezrobotnym jest osoba spełniająca wskazane w ustawie warunki i nie posiadająca wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlegająca na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej uniemożliwia uznanie osoby posiadającej ten wpis za bezrobotnego w rozumieniu ustawy.

Za nietrafne uznać należy również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1260 ze zm.) oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym, a nie procesowym. Zarzut jego naruszenia jest o tyle bezzasadny, że Sąd procedował w granicach określonych tym, przepisem i badał zaskarżone decyzje nie pod kątem ich słuszności czy celowości, ale pod kątem ich zgodności z prawem. Również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie są usprawiedliwione, bowiem Sąd nie stosował tych przepisów, a ponadto nie są kwestionowane ustalenia stanu faktycznego. Jest niewątpliwe, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a w świetle powyższych rozważań należy uznać, że nie było celowe ustalanie czy osiągała z tego tytułu jakiekolwiek dochody.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.