Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Siedleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1165/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Rada Powiatu w Siedlcach zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi z uwagi na to, że istota sprawy została w jej ocenie dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia powyższego, Rada Powiatu w Siedlcach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu Siedleckiego przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110) i ustaliła wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, pomimo, że w rzeczywistości wysokość opłat o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym została ustalona w oparciu o konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz przede wszystkim w oparciu o rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego,

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w związku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny w szczególności w zakresie uznania, że przedstawione przez Powiat Siedlecki koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie uzasadniają wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w szczególności zestawienia dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za 2019 r. i 2020 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w skutek wadliwej oceny stanu faktycznego, sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji kiedy skarga winna zostać oddalona w całości,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920) poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 25 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urzed. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 12366) jako istotnie naruszającej prawo pomimo, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie, że Rada Powiatu w Siedlcach ustaliła w/w opłaty nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego.

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stawki opłat, o którym mowa w zaskarżonej uchwale są istotnie wyższe niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat, co w rezultacie stwierdziło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, pomimo, że Powiat Siedlecki wykazał, że każdego roku koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów są wyższe, aniżeli wysokość opłat wskazana w przedmiotowej uchwale,

- art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, rada powiatu nie może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości ustalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, pomimo, że Powiat Siedlecki wykazał, że rok rocznie opłaty o których mowa w zaskarżonej uchwale, są nieściągalne, a Powiat ponosi dodatkowo koszty ich bezskutecznej egzekucji.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Siedlcach wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 25 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2020 r. stwierdził nieważność tej uchwały w całości, albowiem – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to wobec deficytów jej uzasadnienia w relacji do przedmiotu regulacji wyznaczonego dyrektywami określonymi w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika również, że podwyższenie wysokości opłat i kosztów nastąpiło w celu pozyskania dodatkowych środków na pokrycie straty budżetowej za lata, a ponadto wobec ustalenia stawek należnych opłat w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, gdy – oraz niezależenie od oceny o prawidłowości podejścia Sądu I instancji do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały – podkreślić, że uwzględniając istotę oraz funkcje skargi kasacyjnej za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do czytelność komunikatu zawartego w skardze kasacyjnej, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym jej wniesieniem (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, któremu mają służyć, powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających zasady dyspozycyjności – o której mowa była na wstępie – Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynikające z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających – których przypomnienie było konieczne – należało stwierdzić, że skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą radę powiatu, a to wobec deficytów ich konstrukcji oraz uzasadnienia.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają – oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzuty z pkt I. tiret pierwsze – czwarte petitum skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tej oceny odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Z przedstawionego punktu widzenia trzeba stwierdzić, że nie mogą być uznane za uzasadnione – a co za tym idzie skuteczne – zarzuty z pkt I. tiret drugie i trzecie petitum skargi kasacyjnej, do których należy odnieść się w pierwszej kolejności, których wspólnym mianownikiem jest stawiane na ich gruncie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego – co ponownie trzeba podkreślić w korespondencji do argumentów osadzonych na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji wzoru działania rekonstruowanego z art. 141 § 4 p.p.s.a. – zwłaszcza, że przepisu tego nawet nie przywołuje – trzeba przede wszystkim ponieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również – jeżeli nie przede wszystkim – analiza przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

W tym też kontekście, wobec konstrukcji omawianych zarzutów kasacyjnych wyjaśnienia wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącej strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Powyższe nie pozostaje więc bez wpływu na wniosek, że podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może służyć argumentacja, na gruncie której skarżąca rada powiatu zarzuca Sądowi I instancji brak uwzględnienia znaczenia konsekwencji wynikających z przywoływanych w skardze kasacyjnej judykatów sądowych, czy też wręcz ich kwestionowanie (zob. s. 4 skargi kasacyjnej). Abstrahując już nawet od tego, że Sąd I instancji nie podważał znaczenia, ani też waloru prawnego orzeczeń przywoływanych przez stronę skarżącą – nic takiego bowiem nie wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – należy podkreślić, albowiem nie jest to bez znaczenia, że Sąd ten nie bez uzasadnionych powodów – w tym odpowiedzi na argumentację osadzoną na gruncie nieprawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2897/18 wydanego w zbieżnej przedmiotowo sprawie – odwołał się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. (s. 20 – 21 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), których strona nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu.

Co więcej, zabieg zmierzający do wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku poprzez jego proste "zestawienie" z przywoływanymi przez stronę judykatami sądowymi wydanymi w sprawach ze skarg na uchwały podejmowane w przedmiocie takim, jak w rozpatrywanej sprawie – a mianowicie, w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu – nie może być uznany za skuteczny, albowiem nie dość, że nie wyjaśnia ich adekwatności, a co za tym idzie przydatności w rozpatrywanej sprawie, to przede wszystkim pomija wszystkie okoliczności towarzyszące ich podjęciu. W tym zwłaszcza okoliczności, które wobec deficytów uzasadnienia tychże zaskarżonych uchwał stanowiły jednak podstawę wnioskowania o skutecznym sanowaniu tych deficytów na kolejnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, a to w związku przedstawieniem stosownej argumentacji osadzonej na gruncie przedstawianych materiałów i dowodów źródłowych, których walor, a co za tym idzie miarodajność, umożliwiały zrekonstruowanie motywów działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz formułowanie ocen odnośnie do zgodności z prawem tego działania, a mianowicie argumentacji, na gruncie której rada powiatu – jak wynika to chociażby z wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 963/19, czy też z wyroku z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 973/19 – "[...] wskazała na relację pomiędzy ponoszonymi kosztami realizacji przedmiotowych zadań a całkowitym wpływem z opłat w danym roku kalendarzowym. Dokonała też porównania stawek opłat określonych w zaskarżonej uchwale z kosztami tych usług wynikającymi z zawartych umów z podmiotami realizującymi te usługi. Wyjaśniła ponadto, czym się kierowała ustalając wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi." (zob. również np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 939/19).

Jakkolwiek więc orzecznictwo w kategoryczny sposób nie wyklucza możliwości sanowania deficytów uzasadnienia aktu prawa miejscowego na kolejnych etapach postępowania sądowoadministracyjnego – a, co więcej, wskazuje się w nim również, że także protokół sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz prezentacja projektu uchwały i przebieg dyskusji nad podejmowaną uchwałą mogą wraz z uzasadnieniem jej projektu stanowić komplementarną podstawę wnioskowania odnośnie do motywów działania organu uchwałodawczego (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1141/19; 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 371/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20) – to jednak podkreślić należy, że jest to możliwe o tyle, o ile w relacji do materii regulowanej zaskarżonym aktem prawa miejscowego oraz rodzaju i skali deficytów jego uzasadnienia stanowi miarodajną podstawę zrekonstruowanie motywów działania lokalnego prawodawcy, a tym samym przeprowadzenie oceny odnośnie do jego zgodności z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani argumentacja prezentowana przez radę powiatu w odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego w Siedlcach, ani też argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wobec jej ogólności – nie może być uznana za dostatecznie wyjaśniającą intencje jej działania w omawianym zakresie, w tym zwłaszcza w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (których wysokość nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a), rada powiatu jest zobowiązana uwzględniać po pierwsze, konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, zaś pod drugie, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W tej mierze, nie może być bowiem uznane za wystarczające – o czym mowa była powyżej – ograniczenie się do zabiegu polegającego do przywoływaniu szeregu judykatów sądowych (co stanowi nota bene wspólny mianownik, zarówno uzasadnienia odpowiedzi na skargę, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej), czy też proste odsyłanie do zestawienia "[...] dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za rok 2019 i 2020 [...]", jeżeli nie jest – jak chociażby w przywoływanych już sprawach o sygn. akt I OSK 963/19 oraz I OSK 973/19 – wsparte stosowną argumentacją, która wyjaśniałaby powody ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w wysokości wynikającej z zaskarżonej uchwały, w tym relację tak określonych stawek opłat z kosztami usług wynikającymi z umowy z dnia 19 grudnia 2019 r. z podmiotem świadczącym te usługi, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (s. 18 – 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W konsekwencji, nie może być uznane za wystarczające – a to wobec jego ogólności i braku odwołania się do jakichkolwiek miarodajnych argumentów – twierdzenie, że "[...] zaskarżona uchwała była przedmiotem rzetelnej analizy nie tylko samej rady, ale również wewnętrznych komisji. [...] ustalone opłaty oparte zostały tylko na przesłankach ustawowych [...]. Rada powiatu ustalając stawki opłat szeroko analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów również w oparciu o stawki obowiązujące w powiecie siedleckim wśród przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi." (s. 5 skargi kasacyjnej).

W rekapitulacji należy więc stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to wobec daleko idących deficytów jej uzasadnienia w relacji do przedmiotu regulacji wyznaczonego dyrektywami określonymi w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w tym kontekście, wobec motywowania podwyższenia wysokości opłat i kosztów potrzebą zapewnienia dodatkowych środków na pokrycie straty budżetowej za lata poprzedzające, co z dyrektywami tymi nie koresponduje.

Trzeba również stwierdzić, że nie jest nieprawidłowe stanowisku tego Sądu w zakresie, w jakim ocenił, że o podjęciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa należało wnioskować i na tej podstawie, że stawki należnych opłat zostały ustalone w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu zakłada potrzebę kształtowania w podejmowanej uchwale kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu na takim poziomie, aby nie były one – co istotne – znacznie wyższe niż przyjęte w umowie stawki, a równocześnie nie wyższe niż maksymalne stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia obowiązujących maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżony, co prowadzi do wniosku, że rada powiatu jest zobowiązana wykazać, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat (zob. np. wyrok NSA z dnia z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 939/19). Wobec tego – w tym, w korespondencji do stanowiska Sądu I instancji (s. 18 – 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nie sposób jest pominąć tej okoliczności, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu wynikające z przywołanej powyżej umowy z dnia 19 grudnia 2019 r. kształtują się na poziomie znacznie niższym, niż ustalone zaskarżoną uchwałą w maksymalnej wysokości stawki opłat, a w tym kontekście – o czym szeroko mowa była powyżej – tej istotnej okoliczności, że rada powiatu nie wyjaśniła jednak motywów swojego działania w omawianym zakresie, w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać, albowiem nie przedstawiła żadnego stosownego uzasadnienia również w odniesieniu do wskazanej kwestii (zob. w tej mierze również wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2043/18).

W świetle przedstawionych argumentów, za nieusprawiedliwiony należało więc również uznać zarzut z pkt I. tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Oceny stanowiska Sądu I instancji o podjęciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa nie podważa również – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. – zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt II. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej), a to wobec deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga bowiem – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu), co wobec deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o braku podstaw do twierdzenia o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Zwłaszcza, gdy wobec deficytów uzasadnia tej uchwały oraz – co nie mniej istotne – braku wyjaśnienia w toku postępowania motywów jej podjęcia w kształcie kontrolowanym przez Sąd I instancji podkreślić, że ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może być dokonywana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy, a mianowicie, że "[...] Powiat Siedlecki wykazał, że każdego roku koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów są wyższe, aniżeli wysokość opłat wskazana w przedmiotowej uchwale".

W tym też kontekście trzeba stwierdzić, że skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym "poprzez błędną wykładnię tego przepisu" (pkt II. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej).

Jeżeli bowiem, błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że omawiany zarzut kasacyjny nie czyni zadość koniecznym wymogom jego konstrukcji oraz uzasadnienia.

Abstrahując już nawet od tego, że Sąd I instancji nie wyraził poglądu, którego prawidłowość podważa skarga kasacyjna – albowiem nie stwierdził, że "[...] rada powiatu nie może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości ustalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań", a wręcz przeciwnie eksponował znaczenie potrzeby prawidłowego rozumienia i stosowania dyrektywy konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań powiatu określonych w art. 130a ust. 1 – 2 – co prowadzi do wniosku o podjęciu polemiki z poglądem nieistniejącym, a co za tym idzie, o braku skuteczności omawianego zarzutu, w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów trzeba również stwierdzić, że rada gminy nie wykazała jednak w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, że wzięła "[...] pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu", które to twierdzenie nie odnosi się przy tym do kwestii wykładni, lecz stosowania prawa. Co więcej, również twierdzenie, że "[...] rok rocznie opłaty o których mowa w zaskarżonej uchwale, są nieściągalne, a Powiat ponosi dodatkowo koszty ich bezskutecznej egzekucji" nie podważa oceny Sądu I instancji odnośnie do braku zgodności z prawem kontrolowanej uchwały, albowiem Sąd ten trafnie i bez naruszenia prawa stwierdził (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że nieskuteczna lub nieskutecznie prowadzona egzekucja nie pozostaje w jakimkolwiek związku, ani też nie ma nic wspólnego z koniecznością zapewnienia sprawnej realizacji zadań powiatu określonych w art. 130a ust. 1 – 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co wyłącza możliwość i zarazem dopuszczalność uzupełniania braku wpływu niewyegzekwowanych kosztów i opłat do budżetu poprzez podwyższanie stawek opłat (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 939/19; 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2043/18).

Niezależnie od powyższego, w korespondencji do argumentów ze znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – o czym była mowa powyżej – trzeba również stwierdzić, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa – stawiany na gruncie zarzutu z pkt I tiret drugie petitum skargi kasacyjnej – zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. Z pierwszego z tych przepisów prawa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, z drugiego zaś, że kontrola sądów administracyjnych – a mianowicie kontrola, o której jest mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że wymienione przepisy prawa mogłyby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania innych kryteriów kontroli, niż kryterium legalności, czy też środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., czy też art. 1 § 2 p.u.s.a.

Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował objęty jego kognicją akt prawa miejscowego (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Siedlcach z całą pewnością również nie stosował innego kryterium kontroli, niż kryterium legalności, ani też nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej rady powiatu.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut z pkt I. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Jeżeli bowiem, Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi na akt, o którym jest mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to nie sposób jest twierdzić – zwłaszcza, gdy odwołać się do art. 1 pkt 1 k.p.a. – że wymienione przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji. Nie stanowiły one bowiem, adekwatnych wzorców kontroli legalności zaskarżonej uchwały, zaś strona skarżąca nie wyjaśniła jednocześnie – bo nic takiego nie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – z jakich powodów adekwatnymi wzorcami kontroli legalności zaskarżonej uchwały powinny być jednak przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzuca.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.