Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2359/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 250, art. 254 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 5 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 111
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 678/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 1/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Wa 678/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 września 2018 r., na mocy której odmówiono J.S. udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J.S. wnioskiem z dnia 6 września 2018 r. zwrócił się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "wygenerowania wykazu beneficjentów PROW:

1) młodych rolników

2) wsparcie na działalność pozarolniczą (oddzielnie).

3) osoby fizyczne i prawne.

4) województwo podkarpackie za lata 2004-2007, 2007-2013, 2013-2020.

5) imię i nazwisko osoby fizycznej, teren osoby fizycznej na miejsce zamieszkania, osoba prawna - siedziba.

6) wysokość kwot otrzymanego wsparcia".

Wniosek odnosił się do pomocy udzielanej w latach 2004-2018 na terenie województwa podkarpackiego i dotyczył osób fizycznych i prawnych.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 18 września 2018 r. stwierdził, że załatwienie wniosku w zakresie dotyczącym danych osób prawnych będących beneficjentami następujących programów: Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004- 2006, Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Programu Obszarów Wiejskich 2014-2020, którzy uzyskali na wsparcie na rozwój działalności pozarolniczej wymaga dodatkowej pracy od organu (przetworzenia), zatem zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że zakres żądanych danych o charakterze przetworzonym będzie miał szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. W pozostałym zakresie dotyczącym osób fizycznych, które uzyskały wsparcie dla młodych rolników oraz na rozwój działalności pozarolniczej z w/w planów i programów rozwoju organ decyzją z dnia 18 września 2018 r. odmówił udostępnienia informacji publicznych ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.

Pismem z dnia 21 października 2018 r. J.S. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym podniósł, że prywatność osoby fizycznej nie ma nadrzędnego znaczenia nad prawem do informacji publicznej w sytuacji, gdy osoba fizyczna korzysta ze środków publicznych.

W odpowiedzi organ decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 1/2019 utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 września 2018 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Organ powołał, że ochrona prywatności wynika z art. 47 Konstytucji, a zgodnie z jego treścią każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z orzecznictwa natomiast wynika, że celem przepisów o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji. Brak jest w ustawie o ochronie danych osobowych definicji legalnej pojęcia danych osobowych, zatem należy posłużyć się rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Zgodnie z tym aktem, za dane osobowe uznaje się wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Tym samym informacja w zakresie danych osobowych osób fizycznych będących beneficjentami pomocy finansowej wypłaconej przez organ podlega ochronie na podstawie w/w aktów prawnych.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego wskazano, że w przypadku pomocy udzielonej w latach 2006-2013 zasady jej publikacji regulował przepis art. 44 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209,11.8.2005, p. 1). Przepis ten zobowiązywał państwa członkowskie do corocznej publikacji ex post wykazu beneficjentów funduszy EFRG i EFFROW oraz kwot otrzymanych przez każdego beneficjenta w ramach każdego z tych funduszy. Jednakże zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C-92/09 i 93/09 Yolker und Markus Schecke GbR oraz Eifert przeciwko Land Hessen(29) orzeczono nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008(30), w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami europejskich funduszy rolnych, w zakresie, w jakim przepisy te nakładały obowiązek publikowania danych osobowych dotyczących każdego beneficjenta, bez wprowadzenia rozróżnienia w oparciu o odpowiednie kryteria, takie jak okresy, w których osoby te otrzymywały taką pomoc, jej częstotliwość czy też rodzaj i wysokość. Następstwem wyroku była zmiana przepisów w celu wyraźnego określenia, że obowiązek publikowania informacji nie powinien mieć zastosowania do osób fizycznych.

Co do pomocy udzielonej w okresie 2014-2020 organ podał, że kwestię publikowania wykazu beneficjentów reguluje art. 111 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. W związku z powyższym na stronie internetowej prowadzonej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (beneficjenciwpr.minrol.gov.pl) zamieszczona jest informacja o udzielonej pomocy, która zawiera następujące dane: nazwę beneficjenta (w przypadku osoby fizycznej imię i nazwisko), gminę - miejsce zamieszkania beneficjenta, łączne kwoty płatności w danym roku (za lata 2016 i 2017) dla danego środka z opisem takiego środka (w tym tytułu płatności obszarowych). Udostępnieniu nie podlegają natomiast informacje o działkach ewidencyjnych, co do których przyznano płatności obszarowe dla danego beneficjenta, kwotach płatności do poszczególnych działek ewidencyjnych oraz decyzjach, na podstawie których przyznano powyższe płatności.

Wobec przedmiotowej decyzji organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Wniesiono również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako złożonej po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazano, że wniosek skarżącego został podzielony przez organ w zakresie procedowania na dotyczący osób prawnych i osób fizycznych. W pierwszym zakresie skarżącego wezwano do wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego, czego nie wykonał w terminie, co poskutkowało wydaniem decyzji z dnia 31 października 2019 r. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r. nr 2/2019 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 października 2019 r., na którą skarżący wniósł odrębną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pozostałym zakresie organ podtrzymał uprzednio przedstawione stanowisko w decyzjach administracyjnych.

Wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że głównym celem prawa dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że wnioskowana informacja ma taki charakter. Sednem sprawy jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia informacji o osobach fizycznych będących beneficjentami wsparcia z programów unijnych: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020, z powołaniem się na ochronę prywatności tych osób. Sąd I instancji uznał, że organ przy rozpatrywaniu tej kwestii nie rozważył wszystkich okoliczności, więc ocena ta powinna być uznana za dowolną.

Przepis art. 111 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, (DZ. U.UE.L.2013.347.549), nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. W ocenie Sądu I instancji nie sposób zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie organ powinien skorzystać z ustawy o dostępie do informacji publicznej pomijając w/w akt prawa unijnego o bezpośrednim zastosowaniu. WSA w Warszawie zwrócił w tym miejscu uwagę na cel rozporządzenia, którym jest zwiększenie przejrzystości wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki.

Odnosząc się do aspektów technicznych rozstrzygnięcia organu Sąd I instancji przypomniał, że do decyzji wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi w decyzji materiał dowodowy powinien być należycie rozpatrzony (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a organ zobowiązany jest umotywować swoje stanowisko. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna również zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 w/w kodeksu, w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Powyższych wymogów w opinii Sądu nie spełnia zaskarżona decyzja organu, bowiem organ nie wyjaśnił w jaki sposób udostępnienie informacji żądanej przez skarżącego będzie naruszać prywatność osób fizycznych, których wniosek dotyczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 111 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 325/78, nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, WE nr 1290/2005 i (WE) 485/2008, Dz. U. UE.L2013.247.549, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż w sytuacji rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zobowiązany do jej udostępniania powinien posiłkować się normą art. 111 rozporządzenia nr 1306/2013, z której wynika zakres publikowanych danych beneficjentów środków pomocowych UE, podczas gdy rozporządzenie 1306/2013 stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś art. 111 rozporządzenia 1306/2013 stanowi samodzielną podstawę publikacji danych beneficjentów, którego adresatem jest państwo członkowskie UE, nie zaś organ (nie będący państwem członkowskim), zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ uznał, że stosowanie art. 111 rozporządzenia 1306/2013 (UE) jako wytycznej interpretacyjnej przy udostępnianiu informacji publicznej w okresach, co do których publikacja danych beneficjentów nie obowiązuje (za okresy wcześniejsze niż 2 lata wstecz) należy uznać za błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 10 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2. Podkreślono, że nie jest dopuszczalne wykorzystywanie norm rozporządzenia wybiórczo, celem uzupełniania norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stosowanie rozporządzenia wyłącza możliwość stosowania przepisów w/w ustawy. Niedopuszczalne zatem jest, by przy stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej przez organ kierować się jednocześnie treścią art. 111 rozporządzenia 1306/2013 (UE). Wskazano również, że obowiązek publikacji wynikający z art. 111 w/w rozporządzenia zawiera ograniczenia w zakresie udostępnienia danych co do miejsca, czasu oraz sposobu w nim wskazanego i przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi jako niezawierającej usprawiedliwionych podstaw oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W zwięzłym uzasadnieniu skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt: II GSK 3159/15, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie projektu ma charakter cywilnoprawny, a tym samym dane beneficjentów tych umów nie podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważono również, odnosząc się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że w przypadku kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, priorytet należy przyznać prawu do informacji publicznej. W opinii skarżącego uzasadnienie skargi kasacyjnej organu opiera się na błędnym założeniu, że przepisy rozporządzenia 1306/2013 (UE) określają wyłączny zakres i czas publikacji informacji publicznych - danych beneficjentów, natomiast regulacja ta w jego opinii nie stanowi ograniczenia dostępu do danych beneficjentów funduszy, ale określa, które dane oraz w jakim okresie powinny być dostępne bez konieczności korzystania z trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przy czym jako przepisy tego prawa wskazano art. 10 ust. 1 (wadliwie oznaczając jednostkę redakcyjną tekstu prawnego jako § 1) i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., oraz art. 111 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 325/78, nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) 814/2000, WE nr 1290/2005 i (WE) 485/2008, Dz. U. UE.L2013.247.549 – dalej: rozporządzenie. Wprawdzie ponad wszelką wątpliwość art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", a zatem dotyczący trybu udostępniania informacji publicznej, nie zawiera normy prawa materialnego, jednakże okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy, w której nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie dyskwalifikuje zarzutu, bowiem jego istota sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że właśnie w tzw. trybie wnioskowym, tj. w sytuacji rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak podstaw do posiłkowania się normą art. 111 rozporządzenia. Istotne w sprawie jest to, że ani w treści zarzutu ani w rozważaniach prawnych uzasadnienia skargi kasacyjnej strona skarżąca nie odnosi się do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jako źródła normy uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, lecz kwestionuje w ogóle podstawy do posiłkowania się w trybie wnioskowym udostępniania informacji publicznej normą z art. 111 rozporządzenia ze względu na to, że rozporządzenie stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p., a sam art. 111 rozporządzenia 1306/2013 stanowi samodzielną podstawę publikacji danych beneficjentów, którego adresatem jest państwo członkowskie UE, nie zaś organ (nie będący państwem członkowskim), zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Powyższa konstrukcja zarzutu oznacza, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 111 rozporządzenia na skutek błędnej wykładni tego przepisu, co przekłada się na prawidłowość zastosowania art. 10 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podstawą uchylenia przez Sąd I instancji obydwu decyzji organu było nieprawidłowe zrealizowanie zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 80 k.p.a., co przełożyło się na przedwczesne przyjęcie przez organ podstaw odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten zawiera normę chroniącą prawo do prywatności. Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia w sprawie testu proporcjonalności i wyważanie wartości leżących z jednej strony u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego, z drugiej zaś wartości wyznaczających prywatność osoby fizycznej, w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Dokonując takiego testu nie można w ocenie Sądu pomijać treści art. 111 rozporządzenia z tego względu, że przepis ten wyraźnie nakłada na państwa członkowskie obowiązek corocznej publikacji wykazu beneficjentów funduszy obejmującej imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym. Dodatkowo, jak stwierdził Sąd I instancji, wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości UE wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie Volker i Markus Schecke GbR (C-92/09) i Hartmut Eifert (C-93/09) przeciwko Land Hessen stwierdził nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady 1290/2005 oraz rozporządzenia Komisji 259/2008 – w zakresie w jakim w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z EFRG i EFRROW przepisy te wymagają publikacji danych osobowych, a to z uwagi na treść art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z którego wynika zapewnienie ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, to jednak w motywach rozporządzenia wskazano, iż w wyroku w ww. sprawach połączonych Trybunał nie zakwestionował zasadności celu polegającego na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy, a jedynie podkreślił, że należy rozważyć metody publikowania informacji dotyczących zainteresowanych beneficjentów, które są zgodne z celem takiej publikacji, a jednocześnie mniej ingerują w prawo tych beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności ochrony ich danych osobowych (motyw 73) oraz że "publikowanie nazw (nazwisk) beneficjentów funduszy stanowi środek wzmocnienia publicznej kontroli wykorzystania funduszy i dlatego jest użytecznym uzupełnieniem istniejących ram zarządzania i kontroli, niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony interesów finansowych Unii (...)" (motyw 75). Sąd I instancji przeprowadził powyższą analizę w celu wykazania, że w unijnym porządku prawnym wartościami uzasadniającymi ograniczenie prawa do prywatności beneficjentów płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej poprzez publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w rozporządzeniu są przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, lepsza widoczność i lepsze zrozumienie tej polityki, aktywizacja obywateli w procesie decyzyjnym oraz zagwarantowanie większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli.

Dostrzeżenie powyższych systemowych uwarunkowań prawa dostępu do informacji o beneficjentach unijnych środków finansowych i ograniczenia tego prawa ze względu na potrzebę ochrony prawa do prywatności jest prawidłowe. Sąd trafnie i wyraźnie wskazał wprawdzie na istotny, ale jedynie interpretacyjny, walor tych uwarunkowań przy rozważaniu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności, w szczególności, że odnoszą się one do materii prawnej wniosku inicjującego niniejsze postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie koncentrujące się na wskazywaniu szczególnego charakteru rozporządzenia jako lex specialis w stosunku do u.d.i.p. oraz adresata rozporządzenia, jakim jest państwo członkowskie UE, nie wyłączają tego rozporządzenia z systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym jego znaczenia w wykładni systemowej przepisów prawa mających zastosowanie przy rozpatrywaniu spraw z zakresu prawa dostępu do informacji publicznej.

Analiza art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej – w odniesieniu do problemu, jaki zarysował się w realiach niniejszej sprawy - nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że wzgląd na "prywatność osoby fizycznej" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba ta nie rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca nawiązując w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do kategorii "prywatności osoby fizycznej" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. "Prywatność osoby fizycznej" to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia "prywatności osoby fizycznej" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Stwierdzenie podstaw do ochrony "prywatności osoby fizycznej" w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "prywatności osoby fizycznej" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "prywatność osoby fizycznej". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że przesłanka "prywatności osoby fizycznej" w realiach konkretnej sprawy pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W tym właśnie kierunku zmierzały uwagi Sądu I instancji wskazujące na systemowe i posiłkowe znaczenie w sprawie m.in. art. 111 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.