Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1615/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit.c
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Teza: Oznacza to, że w procedurze planistycznej organ wykonawczy gminy ma obowiązek zwrócić się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 17 pkt 6 ppkt c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), jeżeli są one objęte Planem Urządzenia Lasu mimo, że w ewidencji gruntów i budynków nie zostały określone jako użytki leśne (Ls).

TEZY

Oznacza to, że w procedurze planistycznej organ wykonawczy gminy ma obowiązek zwrócić się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 17 pkt 6 ppkt c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), jeżeli są one objęte Planem Urządzenia Lasu mimo, że w ewidencji gruntów i budynków nie zostały określone jako użytki leśne (Ls).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 89/23 w sprawie ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr IFIII.4131.1.73.2022 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 30 marca 2023 r., sygn. II SA/Gl 89/23, w wyniku rozpoznania skargi Gminy Dąbrowa Górnicza (dalej: "Gmina", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") z 30 listopada 2022 r. nr IFIII.4131.1.73.2022 odnoszące się do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 października 2022 r. Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej (dalej: "Rada") podjęła uchwałę nr XLVIII/839/2022 (dalej: "Uchwała", "Plan") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza dla terenów położonych w rejonie ulic: Jamki, Podlesie, Myśliwska, Katowicka, Św. Jana Pawła II - etap I.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały w części, tj. co do tekstu uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN (pkt 1 lit. a rozstrzygnięcia nadzorczego) oraz § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały (pkt 1 lit. b rozstrzygnięcia nadzorczego) oraz w zakresie rysunku planu w liniach rozgraniczających terenów: 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN (pkt 2. rozstrzygnięcia nadzorczego).

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne na: terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 5MN, terenach produkcyjno-usługowych o symbolach 6PU i 8PU, terenie parkingu o symbolu 1KS oraz terenie zieleni nieurządzonej oznaczonym symbolem 21ZN. Wojewoda zaznaczył, że powyższe tereny obejmują grunty leśne, dla których obowiązuje Plan Urządzenia Lasu dla gruntów Skarbu Państwa administrowanych przez A. S.A., na okres gospodarczy od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2027 r. Tereny te zostały także zakwalifikowane jako grunt leśny w banku danych o lasach według ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.), dalej: "u.o.l.". Organ nadzoru wskazał, że konieczność aktualizacji ewidencji gruntów i budynków o ustalenia wynikające z planów urządzenia lasów wynika z art. 20 ust. 2 u.o.l. W ocenie Wojewody, nieaktualne zapisy w ewidencji nie mogą być przesłanką decydującą o braku ochrony gruntów leśnych. Zaznaczył też, że przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania przedmiotowych terenów nie można zaliczyć do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną. Na zakończenie podkreślił, że planowane zagospodarowanie na tych terenach nie może być uznawane za leśne w rozumieniu przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), dalej: "u.o.g.r.". Zatem przeznaczenie tych terenów na cele nieleśne wymagało uzyskania zgody, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.

Gmina zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w części, tj. w zakresie pkt 1 lit. a oraz pkt 2, zarzucając naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: "p.g.i.k." oraz art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez uznanie, że wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne w przypadku, gdy w ewidencji gruntów i budynków grunty te nie są oznaczone jako użytki leśne (nie są oznaczone symbolem "Ls") oraz, że treść zapisów w ewidencji gruntów i budynków co do przeznaczenia gruntów nie jest wiążąca dla organu planistycznego; organ planistyczny przy ustalaniu przeznaczenia gruntów powinien kierować się innymi niż ewidencja gruntów i budynków danymi; art. 21 p.g.i.k. poprzez uznanie, że dla celów planistycznych dane w banku danych o lasach prowadzonym na podstawie art. 13a ust. 1 pkt 3 u.o.l. posiadały pierwszeństwo przed danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g.", poprzez stwierdzenie, że naruszono art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez brak wystąpienia o zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina wskazała, że organ planistyczny jest związany klasyfikacją gruntów w ewidencji gruntów i budynków. Zaznaczyła, że z żadnego przepisu nie wynika, aby dla celów planistycznych bank danych o lasach posiadał pierwszeństwo przed danymi z ewidencji gruntów i budynków. Nadto procedura planistyczna nie jest właściwą procedurą dla uzgadniania treści ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca podniosła, że zaniechała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, gdyż w ramach postępowania co do innego planu (inna część miasta) nie uzyskała takiej zgody od Ministra Klimatu i Środowiska. Organ ten odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia z uwagi na fakt, że przedmiotowe grunty w ewidencji gruntów i budynków nie są oznaczone jako Ls. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

WSA w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki wskazał, że plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. W ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu. Sąd I instancji uznał, że przedmiotowe tereny stanowią grunty leśne będące własnością Skarbu Państwa, zatem należało uzyskać stosowną zgodę na przeznaczenie ich na cele nieleśne w toku procedury planistycznej. Następnie podkreślił, że art. 7 ust. 1 u.o.g.r. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) powoduje naruszenie procedury uchwalania planu, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny w tej części. Sąd wojewódzki stwierdził, że przepis art. 20 ust. 1 u.o.l. jako przepis szczególny w stosunku do przepisów p.g.i.k. oraz u.p.z.p. powoduje, że nawet w sytuacji niedokonania przez organ ewidencyjny aktualizacji ewidencji gruntów objętych planami urządzenia lasów, wymagana jest zgoda odpowiedniego organu administracji publicznej na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne w trybie art. 7 u.o.g.r.

Gmina Dąbrowa Górnicza złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 p.g.i.k. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis powyższy nie jest wiążący w zakresie planowania przestrzennego w sytuacji sprzeczności pomiędzy przeznaczeniem terenu wskazanym w ewidencji gruntów i budynków na cele nieleśne, a ustaleniami Planu Urządzenia Lasu obejmującego ten sam teren,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 u.o.l., poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że przepis powyższy wyłącza stosowanie art. 21 ust. 1 p.g.i.k. w procedurze uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.g.r. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza w toku procedury planistycznej miał wystąpić o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów oznaczonych w planie symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS, 21ZN na cele nieleśne, pomimo, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie są przeznaczone na cele leśne (brak oznaczenia "Ls"), a treść ewidencji odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu, gdyż dla terenów tych obowiązywał "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza, zatwierdzony uchwałą Rady z 3 października 1990 r. nr VI/35/90 (Dz. U. Woj. Kat. nr 10/90 z 30 listopada 1990 r. poz. 332) gdzie wyłączono cele leśne, co implikuje wniosek, iż była już wydana decyzja o zgodzie na przeznaczenie tego terenu na cele inne niż leśne na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79),

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez brak uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 30 listopada 2022 r. pomimo, że Uchwała nie narusza prawa, przez co nie wystąpiła przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 91 u.s.g., czyli sprzeczność Uchwały z prawem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Gmina Dąbrowa Górnicza wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniosła również o dopuszczenie dowodu z: wyrysu: "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza" oraz pism mających potwierdzić, że przy wydaniu tego planu została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nieleśne.

Pismem z 13 czerwca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Kluczową kwestią – przy niekwestionowanym stanie faktycznym polegającym na tym, że tereny oznaczone w Planie symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN, w ewidencji gruntów i budynków nie są zakwalifikowane jako użytki leśne Ls – jest przesądzenie, czy wyłącznie wpis w ewidencji gruntów danego terenu jako użytku leśnego Ls, aktualizuje obowiązek wynikający z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Gmina bowiem reprezentuje stanowisko opierające się na dyspozycji art. 21 ust. 1 p.g.i.k., zgodnie z którym podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten jak najbardziej statuuje generalną zasadę, odnoszącą się do wymienionych postępowań, jednakże w pewnych sytuacjach zasada ta podlega ograniczeniom lub wyłączeniem z mocy przepisów szczególnych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem odrębnym jest art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r. stanowiący, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody, w tym wypadku Ministra Klimatu i Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. Zgodnie z art. 1 u.o.g.r. ustawa ta reguluje m.in. zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Definicje (na potrzeby tej ustawy) gruntów rolnych i leśnych zawiera art. 2 ust. 1 (grunty rolne) i art. 2 ust. 2 (grunty leśne). Jeśli chodzi o grunty rolne to takimi gruntami są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Poza tym ust. 1 przewiduje inne sytuacje skatalogowane systematyką tego przepisu, które decydują o rolnym charakterze gruntu. Natomiast w przypadku gruntów leśnych ustawa nie przewiduje odesłania do zapisów w ewidencji gruntów. Gruntami leśnymi w rozumieniu u.g.r.o. są bowiem grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (1), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (2), pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (3). Odesłanie do u.o.l., a także opisanie poprzez pewien stan faktyczny (rekultywacja mimo braku drzew, czy służące jako drogi dojazdowe do gruntów leśnych) odrywa to pojęcie od formalnego zakwalifikowania w ewidencji, lecz nakazuje przedmiotowe badanie danego terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub wpisany do rejestru zabytków. Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków) - vide wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1006/19. Tym samym sięgnięcie do definicji lasu w rozumieniu u.o.l. przy ochronie gruntów leśnych powoduje, że przedmiotem tej ochrony jest las w ujęciu materialnym, nie zaś formalnym, tj. wynikającym z wpisu do rejestru gruntów.

Jedynie należy nadmienić, że poprzednio obowiązująca ustawa z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.) zarówno przy definiowaniu gruntu rolnego, jak i leśnego, odwoływała się do wpisu w ewidencji gruntów. Obecnie obowiązująca ustawa u.o.g.r. nie definiując poprzez odesłanie do ewidencji, przyznaje tym samym priorytet rzeczywistemu stanowi gruntu, nie zaś wyłącznie rejestrom. Te mogą być oczywiście w procedurze planowania wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego w zakresie ochrony gruntu leśnego i przeznaczania na cele nieleśne, jakby wynikało to z jednoznacznego i wyizolowanego brzmienia art. 21 ust. 1 p.g.i.k.

Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, zaś zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie stosownych dokumentów. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Przy czym ustawodawca wyraźnie nakazuje odzwierciedlenie w ewidencji faktu, że dany obszar stanowi las. Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się bowiem z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a p.g.i.k.). Stosownie zaś do art. 20 ust. 2 u.o.l. w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Oznacza to, że istnieje bezwzględny wymóg rejestracji w ewidencji faktu występowania lasu, granic tego lasu oraz powierzchni w oparciu o ustalenia planów urządzenia lasu. Jednakże ustawodawca wyszedł ze słusznego założenia, że zaniechania w tym względzie, które zawsze mogą się zdarzyć, nie mogą kreować fałszywego stanu faktycznego i uchylać obowiązku ochrony występujących w rzeczywistości gruntów leśnych. Z tego względu, nakazując ochronę tych gruntów, odesłał do przepisów o lasach, nie ograniczając ustaleń jedynie do treści wpisu w ewidencji gruntów.

Wojewoda rozstrzygnięcie nadzorcze oparł na ustaleniu, że tereny oznaczone w Planie symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN zostały objęte planem urządzenia lasu na okres gospodarczy od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2027 r. Stanowią zatem las w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.

Plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1901/20). Jednocześnie dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny, niż las (tak wyroki NSA: z 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1369/21, z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 4442/18, z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 355/11). Powyższe potwierdza, że plan urządzenia lasu ma charakter determinujący kwalifikację użytku jako użytku leśnego. Stanowi dowód, że teren nim objęty stanowi las w rozumieniu u.o.l. Stąd trafnie Wojewoda przypisał temu dokumentowi charakter decydujący o rodzaju użytku, nie zaś wpisowi w ewidencji gruntów.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie NSA - tak wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 64/14. Podkreślono w nim, że o tym czy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu przepisów u.o.g.r. decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 u.o.l. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. albo pozostałe przesłanki z art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 tej ostatniej ustawy. Jednocześnie zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym. Podobnie wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2762/18.

Oznacza to, że w procedurze planistycznej organ wykonawczy gminy ma obowiązek zwrócić się o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p, jeżeli są one objęte Planem Urządzenia Lasu mimo, że w ewidencji gruntów i budynków nie zostały określone jako użytki leśne (Ls).

Skoro u.o.g.r. na potrzeby ochrony kwalifikuje grunty leśne wedle definicji zawartej w u.o.l., zasadniczym zagadnieniem był fakt istnienia lasów na terenie objętym Planem oraz objęcia tych lasów Planem Urządzenia Lasu. Ponadto Gmina miała pełną wiedzę, że obszar planu obejmuje także grunty leśne, a wynika to choćby z negatywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 20 maja 2022 r, gdzie wyraźnie stwierdzono, że plan zakłada poszerzenie terenów produkcyjno-usługowych oraz parkingów na terenach zalesionych. Tereny te stanowią cenne obszary, o często dużej bioróżnorodności. Są ważną formą ekosystemu. Ta informacja nie była negowana przez Gminę.

Oznacza to obowiązek zastosowania art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. i uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Bezspornie taka zgoda nie została uzyskana w toku niniejszej procedury planistycznej. Stąd zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 p.g.i.k. i art. 20 ust. 1 u.o.l. okazały się bezzasadne.

Jako bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.g.r. poprzez uznanie, że Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza w toku procedury planistycznej miał obowiązek wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów oznaczonych w planie symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS, 21ZN na cele nieleśne. Wywód powyżej przeprowadzony prowadzi do konkluzji, że tereny te są lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.l., co aktywuje obowiązek wynikający z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

Jednocześnie nie można uznać jako wyłączający taki obowiązek faktu, że w toku procedury planistycznej dotyczącej innego rejonu Dąbrowy Górniczej właściwy organ, tj. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gdyż grunty objęte Planem Urządzenia Lasu w ewidencji gruntów nie były oznaczone symbolem Ls, tylko symbolami: Tr, Lz, R, NBa, Ps, W, dr. W niniejszym postępowaniu NSA nie ma kompetencji, aby dokonywać oceny rozstrzygnięć zapadłych w innym postępowaniu. Granice prerogatywy zostały zakreślone granicami skargi kasacyjnej od określonego wyroku WSA. Jedynie należy podkreślić, że nie występuje żadne związanie tym postanowieniem w niniejszej sprawie.

Na zakończenie należy podnieść, że nie ma znaczenia, iż poprzednio dla terenów tych obowiązywał "Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Górnicza", zatwierdzony uchwałą Rady z 3 października 1990 r. nr VI/35/90, gdzie wyłączono cele leśne. W uchwale 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 wyrażono stanowisko, że ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r. nie wynika obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych w planie (w części lub w całości). Sama zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego (radę gminy) obowiązku zmiany przeznaczenia tych terenów. Wówczas, jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu planu, rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową. A to chociażby z tego powodu, iż może zmienić się tak stan prawny, jak i stan faktyczny na danym terenie w zakresie zurbanizowania terenu, rozwoju określonych gatunków fauny i flory, który będzie przemawiał za potrzebą ochrony pozostałych gruntów leśnych (ochrona jakościowa i ilościowa gruntów leśnych) i koniecznością ochrony różnorodności biologicznej.

Z tego względu okoliczność, że przy uchwaleniu poprzednio obowiązującego planu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia i zgoda ta został "skonsumowana" w tym planie, nie oznacza, że w obecnie prowadzonej procedurze planistycznej zgoda ta ponownie może zostać wykorzystana. W przywołanej uchwale NSA wyraźnie stwierdzono, że zgody te choćby ze względu na zmiany stanu faktycznego, każdorazowo w procedurze planistycznej muszą być uzyskiwane. Wynika to także z faktu, że nie zawsze ustalenia planu zostaną wykonane. Możliwe jest bowiem zachowanie dotychczasowego charakteru terenu, tj. takiego jaki był przed uchwaleniem planu (tutaj planu z 1990 r.). Z tych powodów okoliczność, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym uległo zmianie przeznaczenie spornych terenów (z leśnych na nieleśne) - jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zdaniem NSA w toku uchwalania Planu został naruszony art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. bowiem nie została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne terenów oznaczonych symbolami 5MN, 6PU, 8PU, 1KS i 21ZN w sytuacji, gdy zgoda taka była wymagana.

Uchybienia w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia kwalifikuje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części zgodnie z art. 28 u.p.z.p. (tak wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13, z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2563/19). Zasadnie zatem Wojewoda stwierdzone naruszenie zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa i realizując kompetencję określoną w art. 91 ust. 1 u.s.g. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zaskarżonej Uchwały w zakresie opisanym na wstępie.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.