Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 1, ust. 2, § 108 ust. 1 pkt. 1, § 102 pkt. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1, ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. art. 7, art. 10 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 737/19 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak: WI-I.7840.6.76.2015.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 737/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r., znak: WI-I.7840.76.2015.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 19 czerwca 2015 r. (znak: AU-01-2.6740.1.656.2015.GPA) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę dwóch zespołów garaży boksowych wraz z wjazdem i wewnętrzną drogą dojazdową, wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej w tym zbiornikiem retencyjnym i separatorem oraz wewnętrzną instalacją elektryczną – na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K. przy ul. [...].

Organ stwierdził, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 23 kwietnia 2012 r.), a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami tej decyzji. Ponadto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną. Inwestor przedstawił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 2013 r. udzielające odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji wniesione pierwotnie przez E. R. a następnie, z uwagi na jego śmierć, podtrzymane przez jego następców prawnych M. M. i J. J., Wojewoda Małopolski decyzją z 24 kwietnia 2019 r. znak: WI-I.7840.6.76.2015.KL), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nie dopatrzył się uchybień, które uniemożliwiałyby wydanie pozwolenia na budowę. Projekt zagospodarowania działki odpowiada wymogom ustalonym w uzyskanej wcześniej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z 23 kwietnia 2012 r. Budynki garażowe, których dotyczy inwestycja w ocenie organu odwoławczego nie generują hałasu, przez co brak było potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewoda zauważył, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projektant jest członkiem właściwego samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych i zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie.

W zakresie sytuowania obiektu organ II instancji podkreślił, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków – obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (23 marca 2015 r.) - postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 30 kwietnia 2013 r. Wskazał, że zgoda ta nie zwalania inwestora z obowiązku dochowania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami określającymi warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania. Objęty decyzją budynek usytuowany jest przy granicy i powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (§ 272 ust. 3 warunków technicznych w brzmieniu z 23.03.215 r.). Ścianę tę należy wznieść na własnym fundamencie i wysunąć minimum 0,3 m. poza lico ściany zewnętrznej budynku lub zastosować pas z materiału niepalnego na całej wysokości ściany zewnętrznej – o szerokości minimum 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Wskazał, że informację o klasie odporności ogniowej ściany zwróconej w stronę granicy działki budowlanej uzyskano w trakcie postępowania odwoławczego na podstawie analizy specyfikacji typu kontenerów garażowych wskazanych w projekcie budowlanym. O klasie odporności ogniowej zaświadczył też uprawniony projektant.

Odnosząc się do odmiennej liczby boksów garażowych wynikającej z decyzji o warunkach zabudowy (59) i projektu budowlanego (53) organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy określa graniczne parametry urbanistyczne. W tej sprawie te parametry nie zostały przekroczone wobec objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę mniejszej ilości kontenerów. Stwierdził, że ilość boksów garażowych nie jest parametrem urbanistycznym, lecz technicznym, o którym rozstrzyga projektant.

Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia z uwagi na brak odniesienia się organu do wszystkich zarzutów odwołania, zakwestionował projekt budowlany inwestycji w zakresie wymaganej wentylacji (naruszenie § 108 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 102 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 102 pkt 6 tego rozporządzenia gdyż projekt nie spełnia przepisów w zakresie zabezpieczenia instalacji przeciwpożarowej przed zamarzaniem). Zarzucał, że inwestycja narusza decyzję o warunkach zabudowy oraz przepisy o warunkach technicznych. Wskazał na brak wymaganych uzgodnień w zakresie przyłączenia do sieci OSD i dostawy energii elektrycznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski uznał zarzuty skargi za bezzasadne i domagał się oddalenia skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzje organu I instancji, uznając, że powyższe decyzje naruszają prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na aktualny (tj. istniejący w czasie wydawania przez Wojewodę Małopolskiego kontrolowanej decyzji z dnia 24 kwietnia 2019 r.) stan zaawansowania prac przy spornej inwestycji. Sąd stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 26.10.2010 (sygn. akt I C 701/09) wynika, iż w maju 2008 r. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (uchyloną wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r.; sygn. akt II SA/Kr 996/07) Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przystąpiła do budowy przedmiotowego zespołu garaży (k. 12 akt adm.). Roboty budowlane zostały wstrzymane, a z uwagi na zaawansowanie prac, konieczne było wykonanie zabezpieczenia zrealizowanych dotychczas robót (k. 2 uzasadnienia wyroku). Na k. 4 uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego znajduje się informacja, że budowę rozpoczęto 9 czerwca 2008 r. poprzez wykonanie robót ziemnych, ogrodzenia oraz wykopów. Dnia 23 czerwca rozpoczęto wykopy pod fundamenty, a 26 czerwca zazbrojono fundamenty. Sąd Okręgowy uszczegółowił to poprzez wskazanie, że wykopy dotyczyły fundamentów pod garaże 48-59 oraz 21-31, które w dniu 26.06.2010 r. (powinno być 2008) zabetonowano do poziomu ław. Odbiór zbrojenia fundamentów nastąpił 26.06.2010 (powinno być 2008). Natomiast 2.07.2008 zakończono szalowanie form garaży nr 23-31, 48-59, a dnia 3.07.2008 zakończono betonowanie ław fundamentowych dla boksów nr 23-31 oraz 48-59, przy czym działania te miały już charakter prac zabezpieczających. 7.07.2008 r. wykonano podparcia skarpy nasypu zmiennego jako zabezpieczanie. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sądu Okręgowego w Krakowie WSA stwierdził, że w czasie wydawania przez Wojewodę Małopolskiego obecnie kontrolowanej decyzji, sporna inwestycja objęta pozwoleniem na budowę była już rozpoczęta i zaawansowana. Sąd wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zostać wydana – co do zasady – w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych, a nie w odniesieniu do obiektów już istniejących. Uzyskanie powyższego rodzaju decyzji jest bowiem warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego). Powołując się na orzecznictwo Sąd zauważył, że w przypadku rozpoczęcia inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 560/17). Sam zaś fakt zakończenia robót budowlanych czy też ich zaawansowania, powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta wynika z tego, że pozwolenie na budowę, to w świetle art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto (niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji), to późniejsze udzielenie pozwolenia na budowę staje się zbyteczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. II SA/Gd 721/15). Możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dezaktualizuje się bowiem w razie wykonania robót budowlanych, których to pozwolenie ma dotyczyć. Potwierdza to treść art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane, z której wynika, że pozwolenie na budowę może uprawniać jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych, w ramach przyszłego zamierzenia budowlanego, wobec czego postępowanie w jego przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli roboty te chociażby w części zostały już wykonane (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 244/05 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. II OSK 3195/17). Sąd uznał, że z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że budowa objęta zaskarżonym pozwoleniem jest zaawansowana. Dokładnych jednak i bezpośrednich oraz jednoznacznych w tym zakresie ustaleń faktycznych brak jest w aktach organów administracji, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze ustalenia faktyczne w sprawie i odnośne poglądy orzecznictwa Sąd uznał, że wykluczone byłoby w takiej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznaczało to zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Ponadto Sąd wskazał, że inwestycja objęta zatwierdzonym w sprawie projektem budowlanym (budowa dwóch zespołów garaży boksowych) usytuowana ma zostać bezpośrednio w granicy z działką nr [...]. Co do zasady, budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonych przepisami techniczno-budowlanymi odległościach od granicy z działką sąsiednią (por. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. 2019 r., poz. 1065). W ocenie orzekających w sprawie organów administracji publicznej, zamierzona przez inwestora lokalizacja zespołu garaży w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią była możliwa z uwagi na uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 2013 r.). Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r., poz. 1186) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 wskazanej ustawy. Stosownie zaś do ust. 2 powołanego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że wniosek, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontrolowanej sprawie, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został w dniu 3 kwietnia 2015 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została 19 czerwca 2015 r. Zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych pochodzi natomiast z dnia 30 kwietnia 2013 r., jednakże wniosek w tym przedmiocie został złożony 5 lutego 2013 r. Sąd stwierdził, że przedmiotowy wniosek został złożony jeszcze przed zainicjowaniem postępowania o pozwolenie na budowę wobec czego uznał, że sekwencja działań inwestora zmierzająca do uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych była zgodna z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, brak było podstaw aby w kontrolowanej sprawie przyjmować dopuszczalność realizacji spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią w oparciu o uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do obowiązującego w czasie wydania spornej decyzji § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w razie dopuszczenia możliwości sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy albo bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, o czym stanowi cytowany wyżej 12 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym bowiem ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość sytuowania budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ten więc sposób uprawnieniem do określenia usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki dysponowały – w stanie prawnym kontrolowanej sprawy – organy właściwe do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy (por. W. Piątek w: A. Glinecki (red.), A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska Prawo budowlanego. Komentarz, wyd. 3, WK 2016 r., uwaga 1 do art. 9). Tymczasem wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy (z dnia 23 kwietnia 2012 r.) nie zawiera treści zezwalającej - stosownie do § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia - na sytuowanie spornej inwestycji w granicy z działką sąsiednią nr [...]. Skoro więc, jak wyżej wskazano, wynikający z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego tryb zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie mógł mieć zastosowania do sytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią, bowiem uprawnienie do posadowienia budynku w granicy z działką winno wynikać z uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, to za naruszającą prawo (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) należało uznać określoną kontrolowanymi w sprawie decyzjami lokalizację spornej budowy.

Powyższe stanowisko wykluczało dopuszczalność udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, jak też ustalenia przyjętej lokalizacji spornego obiektu w granicy z działką sąsiednią wobec czego Sąd uznał za bezcelowe rozważanie zarzutów dotyczących braku wentylacji czy instalacji przeciwzamarzaniowej w obiekcie objętym pozwoleniem na budowę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył go w części dotyczącej pkt 1 tj. w zakresie obejmującym uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2019 r. (znak: WI-I.7840.6.76.2015.KL) i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1490/2015 z dnia 19 czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy upatruje w naruszeniu:

o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096 t.j. z późn. zm.) poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Stronę Skarżącą w skardze z 24 maja 2019 roku oraz skrótowe i nieprecyzyjne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, wskazanych w treści decyzji;

o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności niezbędnych do ustalenia faktycznego, nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności pominięcie okoliczności na które powoływał się Skarżący i dokumentów których kopie przedłożył do akt sprawy, a także skutków prawnych z nich wynikających, a w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów;

o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez działanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Natomiast zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie:

o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z późn. zm.) w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2018.1202 t.j. z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę podczas, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem przyjęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania są niezgodne z postanowieniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. 2015.1422 t.j. z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z późn. zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2018.1202 t.j. z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę podczas, gdy istniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny, gdyż nie posiada wymaganych uzgodnień dotyczących warunków przyłączenia do sieci OSD i dostawie energii elektrycznej;

o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z późn. zm.) w zw. z § 108 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 102 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j. z późn. zm.) w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2018.1202 t.j. z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo, iż zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie zapewnienia wymiany powietrza planowanych garaży, poprzez zaprojektowanie otworów wentylacyjnych o wymiarach nie spełniających norm technicznych bądź ich brak;

o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. z późn.zm.) w zw. z § 102 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019.1065 t.j. z późn. zm.) w zw. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2018.1202 t.j. z późn. zm.), poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pomimo, iż zatwierdzony projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zabezpieczenia instalacji przeciwpożarowej przed zamarzaniem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. , dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów, nieprecyzyjnie sformułował uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie rozważył wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie. W ocenie skarżącego, Sąd nie dostrzegł, że organ odwoławczy nie dokonał dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych, nienależycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności organ pominął okoliczności na które powoływał się skarżący i dokumenty, których kopie przedłożył do akt sprawy. Organ nie wziął pod uwagę skutków prawnych z nich wynikających, a w konsekwencji dokonał dowolnej oceny dowodów wobec czego naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Zdaniem NSA, Sąd w zaskarżonym wyroku w istocie Sąd przyjął, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem decyzja taka nie powinna w ogóle zostać wydana. W ocenie Sądu I instancji, przesądziła o tym okoliczność ujawniona w wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 26 października 2010 r. (sygn. akt I C 701/09), że budowa dwóch zespołów garaży boksowych przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] została już wcześniej rozpoczęta i była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z maja 2008 r., która następnie została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 996/07. Mając na uwadze zakres prowadzonych wówczas robót budowlanych (przeprowadzenie robót ziemnych, wykonanie ogrodzenia, wykonanie wykopów pod fundamenty garaży, zazbrojenie fundamentów, a także oszalowanie fundamentów i ich zabetonowanie, podparcie skarpy nasypu ziemnego - te ostatnie miały charakter prac zabezpieczających po uchyleniu decyzji wyrokiem Sądu) Sąd uznał, że były one zaawansowane w chwili wydawania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2019 r. Sąd skoncentrował swoje rozważania na powyższej okoliczności bowiem, w ocenie Sądu, stanowiła ona naruszenie przepisów postępowania art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które powinno skutkować umorzeniem postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Postępowanie z wniosku o pozwolenie na budowę może być prowadzone co do zasady w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych a nie jak w niniejszej sprawie do obiektów już w częściowo zrealizowanych. Wówczas zamiast postępowania z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organy powinny wszcząć postępowanie naprawcze w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego. Tak się jednak nie stało. Organy nie umorzyły postępowania jako bezprzedmiotowego lecz wydały ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec takiej wadliwości postępowania Sąd stosownie do art. 135 P.p.s.a. zastosował przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tj. uchylił w całości wymienione decyzje w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozstrzygnięcie takie nie wynikało z wad samej decyzji o pozwoleniu na budowę ale z wadliwego postępowania. Stwierdzona wada jest istotna bowiem ewidentnie wpływa na jej rozstrzygnięcie. Dostrzeżenie zaawansowania prac budowlanych zmieniło tryb postępowania organu i może zapaść zgoła inne rozstrzygnięcie niż w zaskarżonej decyzji. Powyższe jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku a zatem nie można zarzucać Sądowi, że nieprecyzyjnie sformułował uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W związku z dostrzeżonymi wadami procesowymi przy wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd, jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, nie odnosił się do jakichkolwiek zarzutów skargi, nie badał prawidłowości prowadzonego przez organ postępowania dowodowego czy wyjaśniającego i nie oceniał prawidłowości dokonanego przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie stanu faktycznego. Sąd zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , z zastrzeżeniem art. 57a. Wyjątek z art. 57a nie miał zastosowania w niniejszej sprawie bowiem nie dotyczy ona skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Sąd miał zatem kompetencje rozpatrzyć sprawę w jej granicach tj. w zakresie przepisów prawa budowlanego dotyczącego wydawania pozwolenia na budowę. Wziął pod uwagę okoliczności wynikające z wyroku sądu powszechnego z 26 października 2010 r. i uznał za zasadne uchylić dotychczasowe decyzje jako naruszające prawo procesowe.

Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) czy zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Skutkiem wyroku będzie to, że organy ponownie przeprowadzą postępowanie w sprawie rozpoczętej budowy zespołu garaży lecz w trybie postępowania naprawczego a nie w trybie postępowania o pozwolenia na budowę.

Zdaniem NSA, zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 108 ust. 1 pkt. 1 w zw. z § 102 pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd nie odnosił się do prawidłowości zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego w zakresie jego zgodności z postanowieniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (Dz. U. 2015.1422 t.j. z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Braki projektu budowlanego w zakresie dotyczącym wymaganych uzgodnień warunków przyłączenia do sieci OSD i dostawy energii elektrycznej, zaprojektowanie otworów wentylacyjnych o wymiarach nie spełniających norm technicznych, niespełnienie wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zabezpieczenia instalacji przeciwpożarowej przed zamarzaniem nie stanowiły przedmiotu kontroli Sądu bowiem uznał on, że niedopuszczalne było już samo wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez potrzeby weryfikowania poszczególnych elementów tej decyzji. Zastrzeżenia odnośnie do powyższych kwestii, jeśli inwestor będzie chciał zalegalizować ww. inwestycję przy niezmienionym projekcie budowlanym skarżący jako strona przyszłego postępowania będzie mógł podnieść w toku nowego postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy wykluczających udzielenie pozwolenia na budowę oraz ustalenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią (brak zgody organu planistycznego na odstępstwo dotyczące lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią nr [...]) bezcelowym było rozważanie zarzutów skarżącego w zakresie braku wentylacji oraz zabezpieczenia instalacji przeciwpożarowej przed zamarzaniem.

Podkreślić ponownie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie została zakwestionowana prawidłowość argumentów wskazanych przez Sąd I instancji, które legły u podstaw uchylenia decyzji wydanych przez organy administracji I i II instancji. Oddalając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał tym samym oceny ww. argumentów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji.