Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 K.p.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 60/24 w sprawie ze sprzeciwu Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2023 r. znak: ZOA-XXI.7721.8.2020 w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 60/24 oddalił sprzeciw Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: ZOA-XXI.7721.8.2020 w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr 148 w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym, położonym przy ul. [...] w Lublinie jest prowadzone od 2011 r. i zostało wszczęte na wniosek spółdzielni. Z ustaleń Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublina (dalej: "PINB") wynika, że A.M. nabył sporne pomieszczenie w sierpniu 2009 r., a w okresie od sierpnia 2009 r. do stycznia 2010 r. wykonał roboty budowlane mające na celu przystosowanie nabytych pomieszczeń techniczno-socjalnych na potrzeby lokalu usługowego – zakładu kosmetycznego. W toku postępowania organ pierwszej instancji kilkukrotnie wydawał postanowienia i decyzje, które były uchylane przez organ odwoławczy.

W tym, PINB decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., znak: PNB.IO.III.5161.1.2022 umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 148 w ww. budynku mieszkalno-usługowym. Decyzja ta została następnie uchylona w całości przez WINB decyzją z dnia 16 maja 2023 r. znak: ZOA-XXI.7721.8.2020 a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 559/21 oddalił sprzeciw spółdzielni, stwierdzając w uzasadnieniu, że "przekształcenie pomieszczeń technicznych (warsztatu konserwatorskiego) na lokal do świadczenia usług fryzjersko- kosmetycznych fundamentalnie zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne. Jest to nic innego jak zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro bezsprzecznie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, wymaga to weryfikacji zgodności tej zmiany z wymogami zarówno formalnymi (pozwolenie lub zgłoszenie), jak i materialnymi (m.in. zgodność z planem miejscowym, z warunkami technicznymi)". Według Sądu te okoliczności nie zostały wyjaśnione w dotychczasowym postępowaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia 27 lipca 2023 r., znak: PNB.IO.III.5161.1.2022 nakazał A.M. wstrzymanie użytkowania części budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego, tj. lokalu nr 148 wykorzystywanego jako zakład fryzjerski, przy ul. [...] w Lublinie. PINB nałożył także na niego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółdzielni WINB powtórnie uchylił powyższą decyzję z dnia 27 lipca 2023 r. i przekazał sprawe do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a."). Także uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w ocenie organu odwoławczego było wadliwe i sporządzone z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. WINB zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób bezsporny, w jakim zakresie A.M. odpowiada za samowolną zmianę sposobu użytkowania ww. pomieszczeń techniczno-socjalnych na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny. Ponadto PINB nie odniósł się do wykonanych robót budowlanych podczas zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na warsztat konserwatorski, nie wykazał dostatecznie, jakie roboty budowlane wykonał A.M. po nabyciu przedmiotowego lokalu oraz które z wykonanych robót budowlanych wymagały zgłoszenia, a które uzyskania pozwolenia na budowę, co pozwoliłoby zastosować właściwe przepisy do rozstrzygnięcia sprawy. Miało to znaczenie w związku z treścią art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b."). WINB wyjaśnił, że gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub gdy ta zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia, postępowanie naprawcze należy prowadzić zgodnie z art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 p.b. Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Ponadto, zdaniem WINB, organ pierwszej instancji nie wykazał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych na warsztat konserwatorski, a następnie na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję WINB sprzeciw wniosła skarżąca wskazując, że wydane rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji w zakresie nakazania wstrzymania A.M. użytkowania części budynku wielolokalowego mieszkalno-usługowego wykorzystywanego jako zakład fryzjerski przy ul [...] w Lublinie było prawidłowe i zgodne z dyspozycją art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b., który to wyraźnie wskazuje na obowiązek wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji, w szczególności w zakresie pkt 1 tejże decyzji, stoi w opozycji do treści art. 71a ust. 1 pkt 1 p.b. Zdaniem spółdzielni, skoro bezspornie doszło do zamiany sposobu użytkowania pomieszczeń, to obligatoryjne jest nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku postępowania ze sprzeciwu zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.")., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., bowiem zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego uzasadniał potrzebę ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie prowadziłby postępowanie zamiast organu pierwszej instancji. Stąd w okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 § 1 K.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, co czyniłoby niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę WINB, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy. W szczególności obowiązkiem PINB było ustalenie, w jakim zakresie A.M. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń techniczno-socjalnych na lokal usługowy fryzjersko-kosmetyczny oraz ustalenie, jakie prace zostały faktycznie wykonane i które z nich wymagały jedynie zgłoszenia, a które uzyskania pozwolenia na budowę. Badając - w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stanął na stanowisku, że ocena dokonana przez WINB jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 marca 2024 r. wniosła spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Najpierw w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy doszło do uchybienia przepisom prawa materialnego przy wydaniu decyzji, co do której wniesiono sprzeciw, który powinien zostać uwzględniony.

W skardze kasacyjnej zawarto także zarzut naruszenia art. 145 § (1) pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 71a p.b. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i wydanej przez ten organ decyzji, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego sprzeciw.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 71a p.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy została dokonana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń bez wymaganego zgłoszenia, co obligowało organ do wstrzymania użytkowania części obiektu w postaci pomieszczeń piwnicznych wspólnego użytku.

W oparciu o te podstawy pełnomocnik spółdzielni wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów sądowych, opłat skarbowych i wynagrodzenia pełnomocnika. Jednocześnie pełnomocnik spółdzielni zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., należało dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że pierwszy z zarzutów kasacyjnych został wadliwie skonstruowany, odniesiono go do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter wynikowy, określają kompetencje orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poza tym oba powołane w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne wzajemnie się wykluczają. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny wymaga on powiązania go z innym przepisem, który - zdaniem strony skarżącej - został naruszony przez sąd. Innymi słowy, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. należy zarzucić sądowi pierwszej instancji nie tylko naruszenie tych przepisów, ale także naruszenia przepisów jakich dopuścił się organ administracji, a których nie dopatrzył się sąd pierwszej instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył w trakcie kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane, ponieważ odsyłają one do przepisu "art. 145 § pkt 1 lit. a" P.p.s.a. (nie oznaczono § 1) w związku z art. 71a p.b. Należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem właściwej jednostki redakcyjnej (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2422/14, LEX nr 2106659). Powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 71a p.b. zawiera zaś liczne jednostki redakcyjne (cztery ustępy, pierwszy z nich dodatkowo dwa punkty). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, którego przepisu dotyczy podstawa kasacyjna i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 września 2019 r., sygn. akt II GSK 596/19, LEX nr 2740247).

Omówiona wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej nie oznacza jednak, że wyłączona jest możliwość zrekonstruowania zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej uzasadnienia. Zdaniem skarżącej spółdzielni wadliwie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (przepis ten także pozostaje poza podstawami kasacyjnymi).

Rację ma Sąd pierwszej instancji gdy twierdzi, że charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia procesowe dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju kasacyjnego rozstrzygnięcia, przy czym, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które - co trzeba uwypuklić - wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw. Należy bowiem zauważyć, co podnosi także organ odwoławczy, że już na poprzednim etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 559/21 zawarł wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie. Wbrew tym wskazaniom, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wynikającym z prawomocnego orzeczenia sądu, nie ustalił kluczowych elementów stanu faktycznego, m. in. jakie prace i kiedy zostały zrealizowane w spornym lokalu, czy roboty budowlane wymagały zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę, a także, czy zmiana sposobu użytkowania nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to istotne kwestie, mające znaczenie dla finalnego rozstrzygnięcia na drodze administracyjnej, a wadliwość postępowania dowodowego organu pierwszej instancji nie mogła być uzupełniona w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Przeprowadzenie postępowania w takim zakresie przez WINB stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Dlatego trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego uzasadnia konieczność ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wyrażenia poglądu, że zaskarżony wyrok jest "nieprawidłowy, przeto nie powinien się ostać w obrocie prawnym", nie naprowadził jednak argumentów mogących przemawiać na rzecz tak sformułowanej tezy, co także osłabia skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z 182 § 2a i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, orzekając na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.