Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 979/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 par. 5 par. 7 par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B [...] / ul. A [...], na działkach nr 315/2 315/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 314/19, w obrębie [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia kolegium wyjaśniło, iż w/w decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, która została utrzymana w mocy wymienioną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].

Pismem z dnia 28 stycznia 2013r., uzupełnionym w dniu 25 marca 2013r. M. G. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wskazując, iż w jego ocenie warunki zabudowy określone kwestionowaną decyzją zostały ustalone na nieprawdziwych i niejednoznacznych wskaźnikach, co skutkuje tym, że może powstać obiekt tj. blok, nieprzystający do sąsiedztwa i otoczenia, stanowiący precedens zakłócający dotychczasowy charakter zabudowy najbliższych okolic. Zarzucił także, iż :

- linia zabudowy od strony ul. B - na wzorcowej działce nr 174, stanowiącej podstawę decyzji, w rzeczywistości nie ma naniesień, bowiem brak jest budynku mieszkalnego, stoi jedynie drewniany przenośny kiosk, czego nikt nie zweryfikował;

- linię zabudowy, wedle wnioskodawcy winny tworzyć budynki znajdujące się na działkach przy ul. B o numerach [...],[...],[...],[...],[...], a także budynek powstały po 2004 roku przy ul. B [...]/C;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowej działki, o powierzchni około 1500 m2, zdaniem wnioskodawcy został przyjęty jako 0,33, jednak owa wielkość nie jest niczym uzasadniona, bowiem dla działek wzorcowych nr 482 i 483, wskaźnik ten kształtuje się odpowiednio, jako 0,263 i 0,219, nadto dla okolicznych, małych działek do 1000 m2 wskaźnik ten przyjmuje wartości max 0,25 - 0,26, a dla dużych działek powyżej 1000 m2 przyjmuje wartość max. 0,15-0,16;

- podany kąt nachylenia połaci dachu do 30 stopni jest nieprecyzyjny, bo z tego warunku wynika, iż równie dobrze może być to np. 2 stopnie, zatem wskaźnik ten winien być ukształtowany np. między 25 a 30 stopni;

- niezrozumiałym jest też fakt, iż przy dopuszczeniu trzeciej kondygnacji nadziemnej w formie poddasza, podano wysokość kalenicy głównej 11 m, a nie np. 9 m, która to wielkość spełnia również warunki poddasza, przy czym wzięto pod uwagę, że na przedmiotowej działce jest spadek terenu 3,51 m w kierunku ul. A względem poziomu ul. B.

Kolegium w dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, że przedmiotem kwestionowanej decyzji był wniosek z dnia 7 czerwca 2011r. złożony przez B.W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. A, a organy obu instancji orzekające w sprawie tegoż wniosku uznały, iż planowana inwestycja, z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki, wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, iż decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do przyjęcia, iż istnieje prawdopodobieństwo eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu, bowiem organ administracji wydający kwestionowane rozstrzygnięcie nie naruszył prawa w sposób rażący. Planowana inwestycja jest nie sprzeczna z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego do tejże ustawy, a decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest też sprzeczna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu w sprawie nie zaistniała przesłanka, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...].

M. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione we wniosku, wskazał na nowe okoliczności, wynikające w uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], dotyczące między innymi nowopowstających obiektów, gdzie nakazuje się w strefie "Osiedla, Tereny Przemysłowe i Niezurbanizowane" odchodzić od budownictwa wielorodzinnego na rzecz budynków jednorodzinnych, z dużym naciskiem na ochronę terenów zielonych, które jak potwierdza w/w uchwała, ulegają powolnej degradacji, poprzez nieuzasadnioną presję inwestycyjną, co niesie szkodę dla całego organizmu miejskiego, stanowiąc podstawę do przyjęcia innego niż dotychczas stanowiska przy ustalaniu i wydawaniu decyzji dotyczących zabudowy w przedmiotowej strefie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, analizując złożony przez M. G. wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, że główny zarzut odnosi się do jej sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, normującymi kwestie wskaźnika nowej zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz wyznaczania linii zabudowy planowanej inwestycji.

Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z powołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego. Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany jako trzykrotność frontu wnioskowanej nieruchomości. Analiza ta wykazała, że na przedmiotowym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Dlatego też stwierdzić należy, że planowana inwestycja mieści się w funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Prawidłowo także, po przeanalizowaniu wskaźników obliczonych na podstawie zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym określono szczegółowe parametry i cechy nowej zabudowy, tj. linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, gabaryty - § 4-8 rozporządzenia. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przypomniano, że stosownie do § 4 rozporządzenia "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" (§ 1, z zastrzeżeniami w § 2-3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). Należy uwzględnić, iż pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" nie jest pojęciem ustawowym, tylko przepisów wykonawczych, które interpretować należy zgodnie z unormowaniami ustawy. Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące; dotyczy to także rozumienia pojęcia linii zabudowy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego - w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania - nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza tak rozumianej linii zabudowy. W każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Należy zauważyć, iż organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W decyzji organu administracji ustalono linie zabudowy od strony ul. A na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na działkach o nr 317/4 i 319/1, co znajduje potwierdzenie również poza granicami obszaru analizowanego, na działkach o nr: 323, 324, 346/2 i 348, od strony ul. B na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynek zlokalizowany na działce sąsiedniej o nr 174. Zdaniem Kolegium sposób wyznaczenia linii zabudowy jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Fakt podany przez stronę skarżącą, iż na działce stanowiącej podstawę do wyznaczenia linii zabudowy znajduje się jedynie stary, drewniany kiosk i brak jest zabudowy mieszkalnej nie ma w tym przypadku znaczenia bowiem jak wyżej wskazano linię tę wyznacza się w odniesieniu do istniejącej zabudowy bez ustalania czy jest to zabudowa o funkcji usługowej czy mieszkaniowej.

Nadto zgodnie z dyspozycją § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Określenie wielkości dotyczących szerokości elewacji frontowej czy też konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych, których inwestorowi nie wolno przekroczyć, jak też w przypadkach uzasadnionych potrzebami ochrony ładu przestrzennego, może przybrać postać określenia konkretnych wielkości fizycznych, z wyłączeniem po stronie inwestora jakiejkolwiek swobody w kształtowaniu tych wielkości, lecz musi to każdorazowo znajdować uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Dodano, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż uwzględniając wielkość terenu objętego wnioskiem, funkcję projektowanej zabudowy oraz położenie pomiędzy obiektami usługowymi a zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, dla wnioskowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej w obszarze analizowanym, do której zabudowa powinna nawiązywać. Ustalono szerokość jednorodnego elementu elewacji frontowej oraz elewacji od strony ul. B i ul. A do 19 m. Całkowita szerokość elewacji frontowej może stanowić połączenie w/w jednorodnych elementów i od strony ul. A nie powinna przekraczać 35 m a od strony ul. B 29 m. Powyższe należy uznać za prawidłowe działanie organu.

Z kolei przepis § 7 mówi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich 9 (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymaga konkretnego określenia wysokości i szerokości przyszłej inwestycji budowlanej. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych.

Zdaniem Kolegium nie stanowi rażącego naruszenia prawa określenie parametrów w sposób przyjęty w decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w obszarze analizowanym występują te parametry rozbieżne pod względem wartości tj. od I do IV kondygnacji. Ustalenie przedmiotowej wartości na poziomie do III kondygnacji naziemnych z dopuszczeniem trzeciej kondygnacji jako poddasza użytkowego i zaznaczeniem, iż wysokość kalenicy planowanej budowy wynosić ma nie więcej niż 11 m nie stoi w sprzeczności z parametrami obiektów analizowanych. § 7 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji wziąć pod uwagę wysokość "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku", a więc ustalenia wysokości w sposób precyzyjny, a nie przybliżony. Oznacza to konieczność ustalenia wysokości w metrach, co organ ustalił, jak wyżej wskazano. Tak wyznaczona wartość nawiązuje do wysokości zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w obszarze analizowanym, a przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie ułatwia dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy i służyć ma zapewnieniu zachowania ładu architektonicznego a także jest uzasadnione przeprowadzoną analizą urbanistyczną. Warto w tym miejscu wskazać również, że stosownie do treści art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który miał zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Brak określenia w decyzji niezbędnej ilości miejsc parkingowych (bez znaczenia czy będą to miejsca podziemne, czy nie, bowiem fakt ustalenia podziemnych miejsc postojowych nie zmienia wysokości budynku do kalenicy określonej w decyzji ustalającej warunki zabudowy), stanowiłoby naruszenie wyżej powołanych przepisów. Również norma prawna § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) nakłada na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanego obiektu budowlanego. Przepis ten wymaga zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych przy uwzględnieniu potrzeb projektowanego budynku.

Niezasadny zdaniem organu jest również zarzut rażącego naruszenia unormowania § 5 w/w rozporządzenia dotyczący ustalenia wskaźnika zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki, albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia - musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie przyjęto, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wynosić będzie 0,33. Z części graficznej analizy wynika, iż parametr ten w obszarze waha się od 0,08 do 0,45 więc wartość średnia wyliczona z tych parametrów wynosi 0,25. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono ten wskaźnik na poziomie do 0,33 uzasadniając stanowisko takie stwierdzeniem, że skoro dla tych działek, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna czyli dla zabudowy o tej samej funkcji co projektowana, parametr ten waha się od 0,31 do 0,35, to wartość 0,33 będzie wartością średnią, a jednocześnie odpowiednią mając na uwadze wniosek inwestora.

Kolegium uznało że brak jest podstaw do uznania za rażące naruszenie w/w przepisu i eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Ponadto wyjaśniono w odniesieniu do Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], zawierającej postulaty nie zaś nakazy, jak twierdzi strona, w odniesieniu do nowopowstających obiektów, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, który to tryb determinował zakres kontroli organów. Postępowanie to polega wyłącznie na zbadaniu, czy weryfikowana w nim decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem w postępowaniu nieważnościowym ocenie organów podlega decyzja w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności jest bowiem aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oznacza to, że dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego i stan sprawy z daty rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w istniejącym wówczas stanie faktycznym. Nadto wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją administracyjną, wydawaną w toku postępowania administracyjnego unormowanego określonymi przepisami prawa, wśród których nie ma przepisu nakazującego w sytuacji planowanej budowy konieczności uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej. Bezwzględnie koniecznym warunkiem jest stwierdzenie spełnienia łącznego wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wówczas organ jest zobligowany do ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu podkreślić trzeba, że organ przy rozstrzyganiu sprawy o ustalenie warunków zabudowy bierze pod uwagę istniejący stan zabudowy w obszarze analizowanym. Jak wskazuje bowiem jednolite w tym zakresie orzecznictwo, podstawą do uznania warunku za spełniony jest fakt zrealizowania inwestycji (stan surowy zamknięty), co w oczywisty sposób daje możliwość określenia zarówno kontynuacji funkcji, parametrów czy linii zabudowy w stosunku do planowanego obiektu. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego pozwolenie na budowę, przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę.

Nadto wskazano, iż stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają zastosowanie w toku udzielania pozwolenia na budowę, obiekt budowlany należy projektować, budować, i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje przede wszystkim zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed możliwością korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez

hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Podnieść przy tym należy, iż decyzja organu I instancji zawiera ustalenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Wobec powyższego w ocenie Kolegium organ administracji wydający kwestionowane rozstrzygnięcie nie naruszył prawa w sposób rażący a planowana inwestycja jest nie sprzeczna z unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego co stanowi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla jej realizacji nie jest też sprzeczna z przepisami odrębnymi, a to w konsekwencji sprawia, że spełniona jest przesłanka, o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkująca możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. A przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B [...]/ul. A [...] na działkach o nr 315/2 315/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 314/19 w obrębie [...].

Powyższą decyzję M. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podnoszone dotychczas w postępowaniu, zarówno we wniosku inicjującym postępowanie jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowo administracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, stosownie do wskazanych wyżej przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligowałyby sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Kwestionowaną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi oraz zjazdem z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B [...]/ ul. A [...], na działkach nr 315/2 315/3 oraz fragmencie działki drogowej nr 314/19, w obrębie [...].

Tytułem przypomnienia wyjaśnić trzeba, że będąca przedmiotem kontroli decyzja została podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do istoty jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem ani proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego ( por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31). W ramach postępowania nieważnosciowego dokonywana jest bowiem wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności

z prawem co sprawia, że w rozważanym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja z dnia [...], rażąco naruszała przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana. Badanie odbywa się przy tym na gruncie stanu faktycznego i prawnego, który obowiązywał w dacie wydania aktu administracyjnego objętego postępowaniem nieważnościowym.

Odnosząc poczynione wyżej ogólne uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż skarżący inicjując niniejszą sprawę wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dotknięta jest wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności poprzez określenie nieprawdziwych i niejednoznacznych wskaźników i parametrów planowanej inwestycji.

Wskazana przez stronę kwalifikowana wadliwość ma miejsce, gdy istnieje podstawa prawna do wydania aktu, a rozstrzygnięcie zawarte w tymże akcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których akt został wydany, lub które uprawniały organ do wydania rozstrzygnięcia. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 170/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 672887).

Wykształcone na tle przywołanej normy prawnej stanowisko doktryny i judykatury stanowi, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 355/83, ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989r. sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989/1/36; wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2009r. sygn. akt II SA/Wa 799/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 573909; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009r. sygn. akt VI SA/Wa 1323/09, Lex nr 577322; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, s. 629).

Powracając na grunt niniejszej sprawy, w ocenie sądu, stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] uprawnia do twierdzenia, iż przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji.

Przypomnieć trzeba, iż zarzuty strony dotyczą w istocie rażącego naruszenia przepisów § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast przepisy wskazanego rozporządzenia stosownie do § 1 określają sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących min. kwestionowanych przez stronę parametrów: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz

geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podnieść również należy, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i

zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której

dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i

przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania

terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy ( § 3

rozporządzenia).

W ślad za organem wskazać trzeba, co jednoznacznie potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, że analiza przeprowadzona na podstawie przytoczonych przepisów stanowiąc niezbędny element postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy została

w sprawie sporządzona niewadliwie i poprzedzała wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Słusznie organ uznał, że wyniki analizy dały podstawę do określenia w decyzji odpowiednich parametrów. Niewątpliwie, wbrew stanowisku skarżącego, sposób określenia parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji w żadnym razie nie narusza w sposób rażący prawa w rozumieniu wyżej przytoczonym.

W szczególności nie stanowi takiego naruszenia określenie w myśl § 4 rozporządzenia linii zabudowy, jako nieprzekraczalnych linii zabudowy, na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynki zlokalizowane na wskazanych działkach sąsiednich. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Kwestie te zostały przez Kolegium obszernie i szczegółowo wyjaśnione.

Nie sposób również podzielić argumentacji skarżącego, z punktu widzenia oceny rażącego naruszenia prawa, kwestii dotyczących określenia w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy. Sposób wyznaczenia tego wskaźnika w kwestionowanej przez stronę decyzji odpowiada uregulowaniu § 5 rozporządzenia i został szczegółowo wyjaśniony zarówno w analizie, jak i oceniony przez organ nadzorczy. Niewątpliwie nie uchybia treści wskazanego przepisu, przyjęcie średniej wartości, na poziomie przyjętym w decyzji (do 0,33), bowiem znajduje to odzwierciedlenie w wynikach analizy.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Kolegium, że nie narusza również prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sposób wyznaczenia kolejnego parametru kwestionowanego przez skarżącego, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie maksymalnej ilości kondygnacji nadziemnych (do trzech kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem lokalizacji trzeciej kondygnacji w formie poddasza) w konkretnym odniesieniu do ulic przy których nieruchomość jest położona. Określenie takie nie jest wykluczone w okolicznościach konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy dotyczy zabudowy wielorodzinnej, wynika z analizy terenu otaczającego planowana inwestycję, i nie wpływa na czytelność i jasność parametru. W takiej sytuacji przyjmuje się, że takie wyznaczenie nie stanowi nawet podstawy do eliminacji decyzji w trybie zwykłym, a tym bardziej w trybie nadzwyczajnym. Zwrócić również należy przy tym uwagę, że wysokość kalenicy głównej określono w metrach (do 11 m), uszczegóławiając pozostałe elementy geometrii dachu według zapisu przewidzianego § 8 rozporządzenia. Zdaniem sądu, zaaprobować należy stanowisko Kolegium, co do oceny zastosowanych w decyzji zapisów dotyczących omawianych elementów. Podkreślić przy tym należy, że rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa lub jego uchybieniem. Zwrócić uwagę bowiem należy, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy ( choć i takie w sprawie nie występuje), nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Reasumując, w ocenie sądu stanowisko organu, wyczerpująco wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proste zestawienie treści przedmiotowej decyzji z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność, zaś drobne uchybienia jakich dopuścił się organ nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, co prawidłowo legło u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia Kolegium. Niewątpliwie również postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji uznać należało, że zasadnie organ nie dopatrzył się w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wad, świadczących o jej rażącej sprzeczności z prawem. Brak owej wadliwości odnosi się nie tylko do przesłanki rażącego naruszenia prawa lecz rozciąga się także na pozostałe, uregulowane w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., podstawy stwierdzenia nieważności. Tym samym brak było powodów do uwzględnienia przez organ wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Z tych też względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B.A.