Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1213/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26 ust.1a(1) pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2668/20 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 października 2020 r. nr DRP.WPAI.411.194.2020.TGR; L.dz.51102.14Q6922E1 w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2668/20 oddalił skargę A (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON, organ) z 21 października 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc grudzień 2017 r.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie od Prezesa PFRON na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia się do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie istotnej części materiału dowodowego, w szczególności wyliczeń strony wskazujących na terminowe poniesienie kosztów płacy zatrudnionych osób niepełnosprawnych, tj. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnej przesłanki o nieterminowości poniesienia przez skarżącego kosztów płac w części stanowiącej przedmiot wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz sprzecznością pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym a ustaleniami Sądu i w konsekwencji oddaleniem skargi, podczas gdy po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu decyzja organu powinna zostać uchylona;

b) rozstrzygnięcie na niekorzyść strony występujących w sprawie wątpliwości dotyczących normy prawnej, wynikających z niezgodności przepisów o rehabilitacji zawodowej oraz przepisów o ubezpieczeniach społecznych, faktycznie uniemożliwiających terminowe opłacenie wyłącznie kosztów płacy osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiegał się o dofinansowanie, przy jednoczesnym zakwestionowaniu przez Sąd sposobu wyliczenia i opłacenia tych składek przez pracodawcę, tj. z naruszeniem przepisów art. 7a kpa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie przepisu 26 ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (...) poprzez faktyczne odstąpienie od jednoznacznej wykładni językowej tego przepisu, polegającej na powiązaniu kosztów płacy, o których mowa w tym przepisie z kosztami płacy osób niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których pracodawca ubiega się o dofinansowanie, na rzecz interpretacji sprzecznej z zasadą art. 7a kpa rozstrzygając istniejące wątpliwości na niekorzyść strony, której uprawnienia ulegają istotnemu ograniczeniu na skutek zastosowanej wykładni.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawna wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r.; sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W powyższym kontekście wskazać należy, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym, a to chociażby z tego względu, iż nie wykazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega zaś wątpliwości, że oczekiwany przez skarżącą efekt postępowania, tj. zastosowanie treści art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwarunkowany był tak zarzutami (a także argumentacją) wniesionej do Sądu I instancji skargi oraz realizacją przez ten Sąd dyrektyw wynikających z treści art. 134 p.p.s.a. Konstrukcja zatem zarzutu skargi kasacyjnej, która – najogólniej rzecz biorąc – wskazuje na naruszenie mniejszej liczby regulacji kpa aniżeli to uczyniono w skardze do Sądu I instancji, winna odnosić się do wykazania błędnego – w tym względzie – stanowiska Sądu I instancji.

Zarzut I.a petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), a także regulacji dotyczących zbierania i oceny dowodów (art. 77 § 1 kpa) oraz ogólnej dyrektywy odnoszącej się do oceny materiału dowodowego (art. 80 kpa) poprzez "brak odniesienia się – w toku postępowania administracyjnego – do pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie istotnej części materiału dowodowego, a w szczególności wyliczeń strony wskazujących na terminowe poniesienie kosztów płacy zatrudnionych osób niepełnosprawnych", co – w efekcie – zaowocowało "przyjęciem przez Sąd błędnej przesłanki o nieterminowości poniesienia przez skarżącego kosztów płac w części stanowiącej przedmiot wniosku o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz sprzecznością pomiędzy zebranym w sprawie materiałem dowodowym a ustaleniami Sądu i w konsekwencji oddaleniem skargi".

Przystępując do oceny tak sformułowanego zarzutu wskazać – po pierwsze –należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocenie podlega rozstrzygnięcie Sądu I instancji i naruszenie tam przepisów zawartych w p.p.s.a. Powołanie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje na jakąkolwiek możliwość jego naruszenia, gdyż określa on zakres sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że skuteczność jego powołania jest uzależniona od wyników przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli; ta zaś doprowadziła do wniosku, iż nie naruszono prawa procesowego w stopniu, o którym mowa w tym przepisie.

Po drugie, co najistotniejsze, żaden z powołanych w tym zarzucie przepisów nie odnosi się do sfery wymogów proceduralnych w obszarze ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało wskazać i wykazać naruszenie – przez Sąd I instancji - obowiązujących w tym względzie konkretnych regulacji zawartych w ściśle określonych aktach normatywnych.

Po trzecie, uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej nie może stanowić przedstawienia własnej wersji ustaleń faktycznych, jakie w sprawie należało poczynić w trakcie postępowania administracyjnego, a winno być krytyką – w tym obszarze – stanowiska Sądu I instancji, z jednoczesnym wskazaniem norm pomieszczonych w p.p.s.a. Tych regulacji nie wskazano ani w zarzucie, ani w jego uzasadnieniu.

Po czwarte, także w niniejszej sprawie ma zastosowanie zasada lex specialis derogat legi generali, a zatem w pierwszej kolejności należy wskazać regulacje ustawowe, które dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy, a dopiero później te, które zostały pomieszczone w kpa, mające charakter ogólny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.b petitum skargi kasacyjnej, gdyż – nie powtarzając argumentacji dot. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (wyżej poczynionej) – wskazać trzeba, że art. 7a kpa zawiera kilka jednostek redakcyjnych, które dotyczą różnych kwestii, a więc wskazać należy na brak precyzji w treści stawianego zarzutu, czego Sąd II instancji sanować nie może, a to z uwagi na możliwość popełnienia błędu w wyborze. Nadto dostrzec wypada, że w skardze nie oznaczono tych przepisów, które pozostawiają wątpliwości "co do treści normy prawnej" – vide treść art. 7a § 1 kpa. W zarzucie skargi kasacyjnej jest mowa o "wątpliwości dotyczących normy prawnej wynikających z niezgodności przepisów o rehabilitacji zawodowej oraz przepisów o ubezpieczeniach społecznych", co uniemożliwia ich identyfikację, a zarazem uniemożliwia w praktyce zastosowanie treści art. 7a kpa.

Powyższe rozważania uzasadniają wyrażenie poglądu, iż nie doszło – w niniejszej sprawie – do naruszenia przepisów prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji – wobec niepodważenia ustaleń faktycznych – za bezzasadny należy uznać zarzut I petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut II petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że redakcja zarzutu uniemożliwia jednoznaczne określenie aktu normatywnego, w którym widnieje art. 26 ust. 1a pkt 3 ustawy o rehabilitacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe powołanie aktu normatywnego o randze ustawowej, to wskazanie daty jej uchwalenia, przytoczenie dosłownej nazwy i wskazanie miejsca publikacji. Tych elementów – tak w zarzucie, jak też uzasadnieniu skargi kasacyjnej –zdecydowanie zabrakło.

Sąd II instancji nie jest władny ustalać samodzielnie tak istotnych kwestii, jak daty, oznaczenia ustawy i miejsca jej publikacji, zwłaszcza iż po wpisaniu do wyszukiwarki internetowej wyrazów "ustawa o rehabilitacji" pojawia się informacja o ustawie z dnia 24 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2024.1165). Ta zaś – chociażby z racji daty jej uchwalenia - nie mogła mieć w sprawie zastosowania.

Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.