Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1785/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniesionego od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. w rejonie ul. R. w W. w celu umieszczenia reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2008 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywana dalej "skarżącą") zwróciła się o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul Z.w rejonie ul. R. reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o wymiarach 6 m x 3 m, o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2 na okres od dnia 23 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skarżąca została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się, zgodnie z art. 10 k.p.a., ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Prezydent [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], na podstawie art.19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., nazywanej dalej "u.d.p." ) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. Z. w rejonie ul. R. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 23 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ I instancji wziął pod uwagę dokument opublikowany we wrześniu 2001 r. przez Komisję Europejską tzw. "Białą Księgę - Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r.: czas wyboru", nakładający na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym zmniejszenie o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat. Polska, stając się pełnoprawnym członkiem Unii Europejskiej od dnia 1 maja 2004 r. zobowiązała się opracować "Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", który został przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Celem programu jest wdrożenie działań pozwalających na całkowite wyeliminowanie ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, tzw. "Wizja zero". Program GAMBIT 2005 przewiduje realizacje 5 celów szczegółowych wyznaczonych w przyjętej "Wizji zero". Jednym z nich jest budowa i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej. Cel ten powinien być realizowany m. in. poprzez działanie polegające na usprawnieniu systemu prowadzenia przeglądów istniejących dróg poprzez ich monitorowanie pod kątem realizacji przepisów prawnych mających za zadanie eliminowanie mankamentów drogi przyczyniające się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego. Kolejne działanie wskazane w programie GAMBIT 2005 - priorytecie 4.2, to rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg, tj. drogi czytelnej, zrozumiałej, pozwalającej na korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, na których zredukowano możliwość popełniania błędów przez użytkowników. W priorytecie 5.2 w/w programu zaleca się kształtowanie dróg i ich otoczenia jako dróg "wybaczających" błędy kierowców tzw. "miękkie otoczenie drogi". Środkiem prowadzącym do realizacji tego celu jest podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i krajowym programie GAMBIT 2005, Zarząd Dróg Miejskich uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo-badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. Warszawie".

Organ I instancji podkreślił, że Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia IBDiM, wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r., pozwalając jednocześnie na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi. Dokumenty pozwalają przestrzegać zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam.

Zgodnie z założeniami Programu Realizacyjnego Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (w skrócie: BRD) na lata 2006 - 2007, będącego pierwszym etapem realizacji strategii BRD na lata 2005-2013 przyjętej w ramach krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, działania te zmierzają w szczególności do realizacji następujących zadań: usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni, kształtowania bezpiecznego pasa drogowego. Realizacja w/w zadań ma na celu znaczne zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Jednym z celów cząstkowych Programu Realizacyjnego BRD na lata 2006- 2007 jest zmniejszenie liczby śmiertelnych wypadków będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi o 30%.

W ocenie organu, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, gdyż powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, której przedmiotem były badania laboratoryjne oraz testy poligonowe, organ wskazał, że nagromadzenie reklam w otoczeniu drogi powoduje zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu. Szczególnie niebezpieczny jest stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany "fiksacją". Czas fiksacji mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli odległości. Droga całkowitego zatrzymania pojazdu przy prędkości 50 km/h wynosi od 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). W opinii powołano również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jedną z przyczyn wypadków, a około 1/3 tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ odwołał się również do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Organ odwołał się także do stanowiska Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta [...]z dnia [...] października 2006 r. nr [...] podkreślił, że nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy, uznając, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę.

Zdaniem organu I instancji, zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. Z. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, które w porannym szczycie wynosi 2200 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2040 pojazdów na godzinę, przy dopuszczalnym limicie prędkości 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

W powoływanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu pojazdów w szczycie porannym lub popołudniowym jest większe od 1400 pojazdów na godzinę, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Nadto, odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia".

Mając powyższe na uwadze organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 39 ust. 3 u.d.p., tzw. przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ wskazał na naczelną zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., z której wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 38 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.d.p., art. 43 ust.2 u.d.p., art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 16 u.d.p., § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., 10 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 79 k.p.a., 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności poprzez pominięcie dowodów i wniosków dowodowych skarżącej oraz polegające na ustaleniu, że: przedmiotowa reklama powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego; ustalenie, że zapewnione jest przestrzeganie zasady równego traktowania stron; pominięcie wyjaśnień strony w sprawie uzasadnienia funkcjonowania przedmiotowej reklamy;

- art. 8 k.p.a. polegające na pominięciu podstawowych zasad wskazanych w tych przepisach, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca złożyła wnioski dowodowe, wnosząc o uzupełnienie dokumentacji poprzez włączenie do akt sprawy wszystkich wcześniejszych decyzji ZDM: opinii z dnia [...] czerwca 2006 r., z dnia [...] stycznia 2005 r., z dnia [...] lipca 2003 r., z dnia [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] października 2001 r. z zakresu bezpieczeństwa ruchu, a także innych materiałów dotyczących zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji; zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w celu ustalenia, czy zainstalowanie przedmiotowego nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji spowoduje zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego; dołączenie do akt sprawy kopii decyzji ZDM lub innego dokumentu wskazującego okres funkcjonowania nośnika reklamowego [...] i innych, których zdjęcia zostały załączone do odwołania, oraz przeprowadzenie wszelkich innych dowodów pozwalających na ustalenie, czy ZDM stosuje w sprawie zasadę równości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (nazywane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania, nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Powołując się na przepisy art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz art. 39 ust. 1 u.d.p., wskazało, że lokalizowanie reklamy w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. SKO odwołało się do uchwały składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, w której stwierdzono, że oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, należy uznać, iż jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego.

Zezwolenie zatem, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępstwa od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. To ostatnie bowiem dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej Spółki, stąd też wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji odpowiada prawu.

SKO za nieuzasadnione uznało zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania, odwołując się do argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1023/07.

SKO podkreśliło, że przy dokonywaniu oceny zasadności odmowy wydania żądanego zezwolenia ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, należało wziąć pod uwagę fakt, iż już powzięcie wątpliwości w tym zakresie obliguje organ zezwalający w świetle powołanych przepisów do odmowy udzielenia zezwolenia. Wystarczy wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Konstrukcja art. 39 ust. 3 u.d.p. obliguje organ do zastosowania przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a w zakresie żądanym przez skarżącą przede wszystkim w sytuacji, gdy wydaje on decyzję zezwalającą. Jako dysponent własności publicznej ma on bowiem szczególny obowiązek wykazania, że zezwolenie na umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nastąpiło w szczególnie uzasadnionym przypadku.

SKO podkreśliło, że samo powzięcie wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z instalacją reklamy obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Obowiązkiem organu nie jest bowiem szukanie dowodów na poparcie tezy, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ale ochrona interesu publicznego poprzez zakaz wydania zezwoleń, jeśli nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocena naruszenia przepisów k.p.a. musi być dokonana w sprawie z uwzględnieniem konstrukcji art. 39 ust. 3 u.d.p., a nie w oderwaniu od niego.

Zdaniem SKO nie zostało wykazane, że umieszczenie przedmiotowego obiektu reklamowego w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tym samym nie wykazano zaistnienia przesłanki wymaganej przez art. 39 ust 3 u.d.p., a co za tym idzie organ w istocie nie miał możliwości oceny przedmiotowej sprawy w sferze swobodnego uznania. Organ zezwalający może bowiem dokonać oceny, czy w danej sprawie zasadne jest umieszczenie obiektu reklamowego w pasie drogowym jedynie wówczas, gdy spełniona jest przesłanka (w tym przypadku warunek konieczny), że umieszczenie tego obiektu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

W ocenie organu, skarżąca nie tylko nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że umieszczenie urządzenia stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, nie wykazała również, dlaczego umieszczenie wskazanego urządzenia należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu (i we wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego) kwestii, iż wniosek dotyczy zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika, a nie na lokalizowanie nowego nośnika, SKO powołało się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/07, w którym Sąd stwierdził, iż zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie dróg i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzające. Raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Powołane przez SKO stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie posłużyło również do wyjaśnienia kwestii braku zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż oznaczałoby to, że w każdym przypadki wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego przez przedmiotowe urządzenie, decyzja taka - obojętnie, na jaki okres byłaby wydana - byłaby w istocie wydana bez żadnych ograniczeń czasowych. Pustym okazałby się art. 40 ust. 12 pkt 2 ud.p.

W tym stanie rzeczy, SKO nie stwierdziło podstaw do przeprowadzania dowodów zgłoszonych w odwołaniu, celem wyjaśnienia okoliczności, które zostały już udowodnione czy też okoliczności, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2011 r., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 40 ust. 1, 40 ust. 2 pkt 3 i 20 pkt 8 u.d.p., poprzez niezastosowanie:

- art. 40 ust. 16 u.d.p. i wydanego na tej podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, poprzez niezastosowanie.

Skarżąca, po dokonaniu analizy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. i art. 20 pkt 8 u.d.p. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 40 ust. 16 u.d.p. uznała, że wymienione przepisy nie nakładają na stronę obowiązku wykazania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.;

- art. 39 ust. 3 oraz art. 40 u.d.p., poprzez błędną wykładnię;

- art. 22 i art. 14 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a, poprzez niezastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów i stwierdzenie, że nie ma podstaw do przeprowadzenia dowodów oraz brak ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca powołała się na:

- opinię mgr inż. M. W. sporządzoną w analogicznej sprawie, dotyczącą oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, z której wynika, że zasada systemowego usuwania reklam z pasa drogowego ulic może okazać się chybiona i w konsekwencji może doprowadzić do wzrostu zagrożenia wypadkowego. Reklamy rugowane systemowo z pasa drogowego zostaną przeniesione poza jego granice, na tereny prywatne a ich powierzchnie zdecydowanie wzrosną,

- ekspertyzę na temat wpływu instalacji reklamowych [...] na częstotliwość wypadków, sporządzoną pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez Centrum technologii bezpieczeństwa ruchu, innowacji i badań rynku, na terenie Niemiec, która potwierdziła, że lokalizacja nośnika nie wpłynęła na wzrost liczby wypadków;

- wniosek o włączenie do akt sprawy wszystkich wcześniejszych decyzji Prezydenta W. (ZDM), opinii komunikacyjnych z dni [...] czerwca 2006 r., [...] stycznia 2005 r., [...] lipca 2003 r., [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] października 2001 r. z zakresu bezpieczeństwa ruchu i innych materiałów dotyczących zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji;

- wniosku o zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii w celu ustalenia, czy zainstalowanie przedmiotowego nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji spowoduje zagrożenie lub utrudnienie ruchu drogowego;

- dokumentacji zdjęciowej, wykonanej osobiście w dniu [...] marca 2008 r., potwierdzającej funkcjonowanie w rejonie przedmiotowej lokalizacji reklam [...] i reklam na kioskach "[...]" oraz wielu innych reklam;

- odpisu z KRS spółki S. Sp. z o.o., wykazującego, że 100% kapitału zakładowego w w/w spółce posiada Miasto W.;

- dołączenia do akt sprawy kopii decyzji ZDM lub innego dokumentu, wykazującego okres funkcjonowania nośników reklamowych [...] i innych, których zdjęcia zostały załączone do odwołania z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz przeprowadzenie wszelkich innych dowodów, w celu ustalenia czy Prezydent W. (ZDM) stosuje w sprawie zasadę równości;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania materiału dowodowego, który stanowił podstawę "powzięcia co najmniej wątpliwości" w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżąca podała, że jedynie na zasadzie domysłu można było przyjąć, że SKO miało na myśli takie materiały jak: GAMBIT 2005, opinia Instytutu Badawczego, wyniki badań natężenia ruchu. Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie, materiały te nie wykazują, że począwszy od dnia [...] kwietnia 2008 r. reklama stanowi zagrożenie, chociaż wcześniej to jest do dnia [...] stycznia 2007 r. takich zagrożeń nie powodowała. Skarżąca zauważyła, że wyniki badań, o których mowa w opinii Instytutu Badawczego zostały w większości przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych, a więc w innych warunkach i specyfice ruchu drogowego niż w Polsce, nieprzystających do warunków drogowych w USA. W/w opinia nie wyjaśnia braku takich badań przeprowadzonych w W.

Skarżąca zauważyła, że wyniki badań natężenia ruchu nie zostały opatrzone datą i nie wiadomo jakiego okresu dotyczą. Jak wynika z nadruku na w/w badaniach, zostały one opracowane przez przedsiębiorcę - spółkę funkcjonującą pod firmą B. S.A., która nie jest jednostką zarządcy drogi. Znaczenie materiału dowodowego w sprawie toczącej się na podstawie art. 39 ust. 3 u.t.d. jest o tyle doniosłe, o ile pozwala na dokonanie kontroli decyzji wydanej w oparciu o powołany powyżej przepis w zakresie motywów organu, jakimi kierował się on w ramach uznaniowości decyzji administracyjnej przy wydawaniu tej decyzji.

- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrywkową i wybiórczą ocenę materiału dowodowego i okoliczności sprawy, brak odniesienia do indywidualnej sprawy.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja pomija materiał dowodowy, twierdzenia i wnioski strony, które wykazują, że przedmiotowa reklama nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, oraz że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Zaskarżona decyzja pomija materiały dowodowe i twierdzenia strony w postaci wydanej pozytywnej opinii komunikacyjnej z zakresu bezpieczeństwa ruchu z dnia [...] czerwca 2006 r. obejmującej okres do dnia [...] grudnia 2007 r.; zezwolenia Prezydenta W. na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w okresie od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r., którą organ stwierdził brak zagrożeń bezpieczeństwa oraz potwierdził istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku w odniesieniu do przedmiotowej reklamy, którego to faktu zaskarżona decyzja nie uwzględniła, nie wykazując zmian w stanie faktycznym sprawy, a tym samym stwierdzony ostateczną decyzją administracyjną brak zagrożeń bezpieczeństwa i istnienie szczególnego uzasadnienia dotyczy również okresu od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Organ nie zauważył również, że od 2001 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. wydawane były pozytywne decyzje, zezwalające na funkcjonowanie reklamy w przedmiotowej lokalizacji, co potwierdza istnienie szczególnego uzasadnienia i wykazuje brak zagrożenia bezpieczeństwa, a od tego czasu nie nastąpiły zmiany ani w okolicznościach uzasadniających funkcjonowanie tej reklamy ani w otoczeniu lokalizacji. Przedmiotowy nośnik reklamowy uzyskał pozytywne opinie z zakresu bezpieczeństwa ruchu z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] stycznia 2005 r., [...] lipca 2003 r., [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] października 2001 r. Nadto, działalność reklamowa skarżącej (przedsiębiorcy profesjonalnie wykonującego tę działalność), pozwala na tworzenie i utrzymywanie bezpośrednio kilkudziesięciu miejsc pracy oraz pośrednio ma wpływ na kilkaset miejsc pracy ze względu na współpracę z innymi przedsiębiorcami. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja pomija zagwarantowaną w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja pomija, podkreślaną przez skarżącą, istotną rolę reklamy w komunikacji społecznej i funkcjonowaniu rynku (np. prowadzenie kampanii wyborczych, informowanie o wydarzeniach kulturalnych, promowanie nowych produktów). Odnośnie rozumienia znaczenia działalności reklamowej skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11.

Skarżąca zakwestionowała zasadność powołania się w sprawie przez organ na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 2/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1026/04.

W niniejszej sprawie nie została podważona pozytywna opinia komunikacyjna z dnia 8 czerwca 2006 r., a to oznacza, ze w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki z art. 39 ust. 1 u.d.p.

W ocenie skarżącej, powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1023/07 nie mógł stanowić podstawy lub uzasadnienia odmowy uzupełnienia materiału dowodowego niniejszej sprawy, gdyż nie dotyczy on zagadnień proceduralnych lecz wykładni prawa materialnego. Wyrok ten nie podważa przepisu art. 75 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę SKO i podtrzymała zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 k.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy.

Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji RP, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości.

Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega więc na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie C. Sp. z o.o., nie rozpoznało ponownie sprawy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi wojewódzkiej - ul. Z. w rejonie ul. R. reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2, lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Stwierdziło co prawda, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie mniej jednak wszystkie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w sposób ogólny odnoszą się do reklam umieszczanych w pasie drogowym, nie zaś do konkretnego nośnika, zlokalizowanego w konkretnym miejscu.

Nie budzi wątpliwości, że uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, wynikające z wcześniejszych zezwoleń na umieszczenie reklamy w tym samym miejscu. Wnioskodawca po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach przewidzianych obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi.

Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 499/08).

Przez szczególnie uzasadnione przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie obiektów w obrębie pasa drogowego nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym. Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Ponadto do każdej lokalizacji takiego nośnika, oprócz powołania się na ogólne zasady umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, należy każdorazowo odnieść się indywidualnie uwzględniając przede wszystkim takie cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu, istnienie innych reklam itp. Decyzja bowiem odnosi się do lokalizacji konkretnego nośnika reklam, a więc organ musi rozstrzygać sprawę mając na uwadze konkretny stan faktyczny, dotyczący lokalizacji właśnie tego nośnika.

Należy jednocześnie zauważyć, że decyzje dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są decyzjami uznaniowymi i służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw. W rozpatrywanej sprawie chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Organ administracji nie jest związany takimi materiałami dowodowymi. Jednakże zawsze w myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. musi je rozpatrzyć, co musi następnie zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie może pominąć dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę, szczególnie jeżeli mogą mieć wpływ na ocenę materiałów, które w opinii organu, wyjaśniły sporne okoliczności. Takie działanie organu stanowi naruszenie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie odniosły się do materiałów dowodowych przedstawionych przez skarżącą. Stwierdzenie, że przedstawione przez skarżącą dowody czy też wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności, które zostały już udowodnione lub które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie spełniało wymogów z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca bowiem wskazywała na dowody i okoliczności przemawiające za tym, że umieszczanie reklamy w pasie drogowym nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu czyli na okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto C. Sp. z o.o. podnosiła, że dochodzi do nierównego traktowania podmiotów zajmujących się zawodowo umieszczaniem reklam, także w obrębie przedmiotowego pasa drogowego. Podała przykład firmy [...]. Wskazywała również, że nośniki reklamowe tej firmy oraz reklamy na kioskach [...] w omawianym rejonie są zlokalizowane w mniejszej odległości od krawędzi jezdni aniżeli jej nośnik.

Organ I instancji jedynie powołał, że polityka zarządcy drogi od 2007 r. uległa zmianie, gdyż zostały istotnie zmienione kryteria oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym.

Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu. Kwestia jego wyjaśnienia tym bardziej była istotna, zważywszy, że odwołanie było rozpatrywane po prawie trzech latach od jego złożenia (zostało złożone [...] sierpnia 2008 r., a rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] maja 2011 r.). Organ odwoławczy w tej sytuacji tym bardziej powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jak kształtuje się polityka zarządcy odnośnie umieszczania reklam w pasie drogowym ul. Z. w rejonie ul. R.

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło także art.15 i 138 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11 należy zauważyć, że orzeczenie to zapadło już po skarżonych rozstrzygnięciach. Trybunał wypowiadając się w kwestii prowadzenia kampanii wyborczej za pomocą reklam, nie zajmował się przepisami dotyczącymi zasad umieszczania reklamy w pasie drogowym. Niniejsze postępowanie zaś dotyczy tej ostatniej kwestii.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy podda własnej ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji, materiał przedstawiony przez skarżącą oraz dokona ustaleń w zakresie polityki zarządcy co do umieszczania reklam w pasie drogowym ul. Z. w rejonie ul. R.

Mając na uwadze, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przedwczesne było ustosunkowanie się przez sąd do kwestii materialnoprawnych wynikających z zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 p.p.s.a, zaś w pkt III na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.