Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 24 § 1 pkt 5, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3 , art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust.1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1213/21 w sprawie ze skargi M. K. i G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr DOA.7110.396.2020.MMM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r, sygn. akt VII SA/Wa 1213/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak DO.7110.396.2020.MMM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 6 kwietnia 2021 r., znak DOA.7110.396.2020.MMM Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i G. K., od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 października 2020 r., nr 717/OPON/2020 - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na działce nr ew. [...] w M. na odcinku graniczącym z działką nr ew. [...] w M., zaś w pozostałej części uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że decyzją z 12 października 2020 r., nr 717/OPON/2020 Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia na wniosek M. K. i G. K. nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Nadarzyn pozwolenia na przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej nr [...] w ciągu ul. [...] w R., ul. [...] oraz nr [...] w ciągu ul. [...] w M. w zakresie przebudowy istniejącego chodnika do parametrów ścieżki rowerowej jednokierunkowej z dopuszczeniem ruchu pieszych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w R. i na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w M., gmina N.. Od ww. decyzji M. K. i G. K. złożyli odwołanie.

GINB wyjaśnił, że ww. przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. Jak stwierdził NSA w wyroku z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, (art. 157 § 2 K.p.a.) to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 K.p.a.) czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe zakres weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę musi zostać ograniczony nie tylko zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również zakresem interesu prawnego wnioskodawcy.

Wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...], graniczącej z działką nr ew.[...], na której zaplanowano realizację spornej inwestycji. Posiadają więc interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego, ale wyłącznie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji na działce nr ew. [...] w M. na odcinku graniczącym z działką nr [...] w M.. Tym samym należało uchylić decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 października 2020 r., nr 717/OPON/2020 w części i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a..

GINB wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji i obowiązki organów w takim postępowaniu. Stwierdził też, że "w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana.

Odnosząc się do zarzutu odwołania naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ wojewódzki oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2603/18, w zakresie tego, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 znak: WA- BK.6740.76.2013 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. G. i J. G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku usługowego na działce nr [...]) przewiduje budowę 6 miejsc postojowych graniczących z ul. [...], których obsługa ma być realizowana od ul. [...], a ponadto że z planu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją Starosty Pruszkowskiego wynika, iż od strony ul. [...] na wysokości działki nr ew. [...] znajduje się zjazd oraz że organ nie wyjaśnił czy na wysokości spornych miejsc postojowych projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, przewiduje podniesienie krawężnika co jest istotne w kontekście tego czy miejsca postojowe objęte ww. decyzją Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 znak: WA-BK.6740.76.2013, mogą być obsługiwane od ul. [...], GINB wyjaśnił, co następuje.

Wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2603/18 zapadł w związku ze skargą na decyzję GINB z 20 września 2018 r., znak: DOA.7110.291.2018.SPE (utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 maja 2018 r., nr 101/R/2018 umarzającą wszczęte na wniosek G. K. i M. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016). Wobec tego, że decyzja GINB z 20 września 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu wojewódzkiego mają charakter formalny i ograniczają się do stwierdzenia, że skarżący nie posiadają przymioty strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, jedynie ta okoliczność mogła być przedmiotem rozważań i oceny Sądu i tylko w tym zakresie Wojewoda Mazowiecki oraz GINB są związani ustaleniami Sądu zawartymi w ww. wyroku, w którym Sąd przesądził, że skarżącym przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia powiatowego. W konsekwencji, w analizowanej sprawie Wojewoda oraz GINB nie są związane oceną prawną i wskazaniami Sądu dotyczącymi merytorycznej oceny ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r, nr 1087/2016.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. [...]) na cele budowlane. Z powyższego oświadczenia wynika, kto je złożył, jakich dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika prawo inwestora do dysponowania ww. działką inwestycyjną. W związku z powyższym należało stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, działka nr ew. [...] objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr XVIII/386/2003 Rady Gminy Nadarzyn z 29 grudnia 2003 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Młochów i ZDZ Młochów w gminie Nadarzyn (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 40, poz. 1174). Działka nr ew. 205/2 położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1KUZ- ulice zbiorcze (zob. § 150 ust. 1 ww. planu miejscowego).

Zgodnie z § 150 ust. 2 ww. planu miejscowego, w wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi terenach ciągów komunikacyjnych plan ustala adaptację ulic istniejących, realizację nowych ulic, realizację urządzeń komunikacyjnych (miejsca postojowe wzdłuż ulic KUD i KD), plan dopuszcza lokowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, nasadzenia zieleni, lokowanie rowów odwadniających, lokowanie elementów małej architektury (przystanki autobusowe, telefony, itp.). Jak wynika z § 150 ust. 5 ww. planu miejscowego parametry techniczne dróg i ulic powinny spełniać wymogi określone w przepisach szczególnych.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja z Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r. w kontrolowanej części nie naruszała rażąco wymogów ww. planu miejscowego, co do przeznaczenia terenu inwestycyjnego. GINB nie dopatrzył się, aby zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu w kontrolowanej części naruszał rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 - według stanu obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji).

Mając na uwadze zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w zw. z art. 29 ust. 2 oraz art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wadliwym identyfikowaniu pojęcia "zjazdu" ze zjazdem, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub wobec, którego dokonano skutecznego zgłoszenia robót budowlanych, oraz wydaniu decyzji omawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty decyzją Starosty w sposób oczywisty nie zapewnia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżących tj. decyzja Starosty uniemożliwia wjazd na nieruchomość skarżących od strony ul. M., GINB wyjaśnił, co następuje.

Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p." - według stanu obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p." - według stanu obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji) zjazd oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 29 ust.1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalna jest interpretacja art. 29 ust. 2 u.d.p. wskazująca, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu de facto istniejącego, niezależnie od jego legalności bądź nielegalności, pomijająca tym samym ust. 1 art. 29, a także ust. 3 dotyczący udzielania zezwoleń na lokalizację zjazdu oraz przepisy wskazanego rozporządzenia, przewidującego wymogi co do szerokości, utwardzenia, i innych parametrów zjazdu indywidualnego (§ 79). Interpretacja ta prowadzi bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie przez właściciela działki wybudowany wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów, o których mowa powyżej, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany, jako "istniejący" przez zarządcę drogi i do jego "istnienia" miałyby zostać dostosowane roboty związane z przebudową drogi. Nastąpiłaby zatem tym samym swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ, lecz przez innego inwestora, w trybie nieprzewidzianym w prawie.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny.

Wbrew twierdzeniu skarżących, za zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p. nie można uznać faktycznego dostępu do drogi publicznej, ale zjazd ustanowiony w odpowiedniej formie. Za zjazd może być uznany tylko dojazd, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą, co wynika z wskazanego powyżej art. 29 u.d.p. Należy odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (tj. istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym (tj., gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego budowę). Należy raz jeszcze podkreślić, że lokalizacja i budowa zjazdu wymaga zgody zarządcy drogi i jest determinowana wymogami z zakresu bezpieczeństwa ruchu oraz warunkami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych.

Ze znajdującego się w aktach pisma Zarządu Powiatu Pruszkowskiego z 7 sierpnia 2020 r. wynika, że "nie została wydana zgoda na zjazd z drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w M. na działkę o nr ew. [...]". Ze znajdującej się w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 (udzielającej pozwolenia na realizację m.in. 6 miejsc postojowych na działce nr ew. [...]) opinii komunikacyjnej Starosty Powiatu Pruszkowskiego z 9 sierpnia 2012 r. wynika, że "miejsca parkingowe w ilości 6 zostały zaprojektowane na terenie działki o nr ew. [...]. Obsługa komunikacyjna wymienionego wyżej budynku handlowego, odbywać się będzie poprzez projektowany zjazd z ulicy [...]." Z kolei ze znajdującego się w ww. projekcie budowlanym pisma Urzędu Gminy Nadarzyn z 30 lipca 2012 r., wynika, że "dz. nr ew. [...] ma dostęp do drogi gminnej ul. [...] - nr [...], stanowiącej działkę nr ew. [...]."

W opisie technicznym do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 znajduje się zapis o treści: "zaproponowano usytuowanie miejsc postojowych przy krawędzi drogi kat. 1KUZ (ulica [...]) z jednoczesnym poszerzeniem pasa drogowego o szerokości chodnika w celu podniesienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pas chodnika przeniesiony został w sąsiedztwo budynku usługowego. Wykonano również uzgodnienie z Urzędem Gminy w Nadarzynie dot. zjazdu z drogi gminnej kat, 9KUD (ulica [...]) na teren działki Nr [...]." Treść powyższych dokumentów nie wskazuje, aby zarządca drogi powiatowej [...] ul. [...] wydał zgodę na wykonanie zjazdu na działkę nr ew. [...].

Wobec argumentacji skarżących, którzy powołują się na załączoną do odwołania fotografię na dowód tego, że zjazd z ul. [...] obsługiwał od 1972 r. istniejący na działce nr [...] sklep oraz na załączoną do pisma G. K. z 10 sierpnia 2020 r., kopię mapy geodezyjnej z 1998 r., z zaznaczonym wjazdem na działkę nr ew. 207 GINB stwierdził, że ta dokumentacja nie potwierdza legalności istniejącego zjazdu z drogi powiatowej [...] ul. [...] na działkę nr ew. [...], wskazując jedynie, że zjazd istniał, ale nie stanowią dowodu na istnienie zjazdu legalnie wybudowanego.

Ze zgromadzonych akt nie wynika, aby skarżący posiadali legalny zjazd z drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w M. na działkę nr ew. [...]. Działka nr ew. [...] należąca do skarżących, na której znajdują się miejsca postojowe przylegające do spornej inwestycji, posiada zjazd z drogi publicznej - ul. [...]. Skoro istniejący zjazd na działkę nr ew. [...] nie jest zjazdem legalnym to w ramach projektowanej przebudowy drogi inwestor nie miał obowiązku jego zachowania, jego przebudowy czy też budowy nowego zjazdu w jego miejsce. Tym samym skarżący nie mogą domagać się skutecznej ochrony, w ramach art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Podsumowując GINB stwierdził, że inwestycja objęta decyzją Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 nie pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej, a tym samym w analizowanym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 2 oraz art. 4 pkt 8 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a Pr. bud. przez wydanie decyzji bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przebudowy urządzenia wodnego - istniejącego rowu na działce nr ew. [...] pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Weryfikacja kontrolowanej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 ogranicza się jedynie do jej części dotyczącej działki nr [...] (na odcinku graniczącym z działką nr ew. [...]), podczas gdy jak wskazują skarżący projekt budowlany przewiduje przebudowę urządzenia wodnego - istniejącego rowu na działce nr ew. [...].

Za bezzasadny, zdaniem GINB, należało również uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. polegający na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, pomimo że przewiduje ona "zagospodarowanie terenu w zakresie odnoszącym się do Nieruchomości Skarżących, które zostało już ukształtowane inną, ostateczną decyzją, tj. Decyzją 1691/2013.". Projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 nie obejmuje swoim zakresem działki skarżących nr ew. [...], a z kolei projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 nie obejmuje swoim zakresem działki nr [...].

Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia § 18 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2020 poz. 1609) w zw. z art. 34 ust 3 lit. e oraz art. 35 ust, 1 pkt 3 Pr. bud., gdyż ww. rozporządzenie weszło w życie 19 września 2020 r., a organy administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu nieważnościowym orzekają w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W czasie wydania kontrowanej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 ww. rozporządzenie nie obowiązywało.

Zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. przez nieprawidłową oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego również nie zasługiwały zdaniem organu na uwzględnienie. Wojewoda, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczegółowo odniósł się do kwestii, na które zwracają uwagę skarżący. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z argumentacją Wojewody Mazowieckiego nie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zgodnie art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja posiada wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powyżej art. 107 § 3 K.p.a. co oznacza, że bezpodstawne są zarzuty skarżących dotyczące jego naruszenia.

Wynikająca z art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W ocenie GINB Wojewoda uczynił zadość wymogom wynikającym z tego przepisu. Tym samym zarzuty dotyczące powyższej kwestii nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 4 K.p.a. polegający na wadliwym wskazaniu przez Wojewodę Mazowieckiego podstawy prawnej zaskarżonej decyzji poprzez przywołanie art. 158 § 2 K.p.a., również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wprawdzie ww. przepis nie miał zastosowania w analizowanym przypadku i nie powinien być przywołany w komparycji decyzji, to jednak powyższe uchybienie nie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji, zważywszy na fakt, że organ wojewódzki wskazał również przepisy, które miały zastosowanie w sprawie, tj. art. 156 § 1 K.p.a., art. 157 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a.

Decyzja Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Nie została także skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. K. i G. K. podnoszą zarzuty naruszenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w celu dokonania na jego podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co skutkowało błędnym uznaniem, że zjazd z ulicy [...] na nieruchomość skarżących nie podlega ochronie w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ("UDP") a zatem brak było podstaw do uwzględnienia istnienia tego zjazdu w projekcie przebudowy ulicy [...], co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. PPSA polegające na nieuwzględnieniu przez Organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie wydanym w dniu 5 czerwca 2019 roku w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2603/18 ("Wyrok WSA"), tj.:

─ utrzymanie wadliwej interpretacji decyzji nr 1691/2013 wydanej przez Starostę Pruszkowskiego w dniu 18 października 2013 r. ("Decyzja 1691/2013"), tj. takiej, w której organ odwoławczy twierdzi, że decyzja 1691/2013 nie przewiduje obsługi komunikacyjnej sześciu miejsc parkingowych na działce nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...], M., położonej w miejscowości M. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Pruszkowie, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] ("Nieruchomość Skarżących") od strony ul, [...],

─ niepoczynienie przez organ odwoławczy ustaleń w zakresie tego, w jaki sposób nieruchomość skarżących była obsługiwana komunikacyjnie przed dniem wydania decyzji 1691/2013,

─ niepoczynienie przez organ odwoławczy ustaleń w zakresie tego, czy decyzja Starosty przewiduje budowę krawężnika w sposób umożliwiający swobodny wjazd na nieruchomość skarżących,

─ art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 110 § 1 K.p.a., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, pomimo że decyzja Starosty przewiduje zagospodarowanie terenu w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących, które zostało już ukształtowane inną, ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją, tj. decyzją 1691/2013,

─ art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., polegające na nie odniesieniu się przez organ odwoławczy do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od Decyzji Wojewody, tj. nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 UPB, co skutkowało niewszechstronnym rozpoznaniem sprawy i wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem jednego z zarzutów podniesionych przez skarżących,

─ art. 8 i 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz z zasadą przekonywania, co zostało odzwierciedlone oparciem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na nienależycie ustalonym stanie faktycznym w zakresie kwestii legalności zjazdu, niewyczerpującym materiale dowodowym i z pominięciem ustalenia historycznego stanu prawnego,

─ art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegające na dopuszczeniu do brania udziału w wydawaniu Zaskarżonej Decyzji Pana Daniela Biegalskiego, który brał udział w wydawaniu poprzednich decyzji administracyjnych wydawanych w związku z przedmiotową sprawą lub postępowań z nią związanych;

─ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem szeregu przepisów, co powinno skutkować jej uchyleniem i orzeczeniem co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność lub przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r, sygn. akt VII SA/Wa 1213/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie kasatoryjne GINB, podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., było poprawne. Trafnie bowiem dostrzegł organ odwoławczy, że granice orzekania Wojewody Mazowieckiego na wniosek skarżących wyznaczone były zakresem ich interesu prawnego, a ten z kolei odnosić się mógł w niniejszej sprawie wyłącznie do tej części decyzji Starosty Pruszkowskiego, która dotyczyła ich nieruchomości. Zatem organ I instancji nie był uprawniony do rozpatrywania sprawy w granicach, w jakich kwestionowana co do ważności decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej nie oddziaływała na nieruchomość skarżących, niezależnie od zarzutów podnoszonych we wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne.

W przedmiotowej sprawie inwestycja liniowa zezwolona kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 dotyczyła przebudowy i rozbudowy drogi powiatowej nr [...] w ciągu ul. [...] w R., ul. [...] oraz nr [...] w ciągu ul. [...] w M. w zakresie przebudowy istniejącego chodnika do parametrów ścieżki rowerowej jednokierunkowej z dopuszczeniem ruchu pieszych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w R. i na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w M., gmina [...]. Tym samym, inwestycja ta ze względu na charakterystyczny parametr, tj. długość, zaprojektowana została również na działkach niegraniczących z nieruchomością skarżących.

Tym samym organ I instancji mógł orzec jedynie w ramach występującego interesu prawnego skarżących - w odniesieniu wyłącznie do tej części decyzji z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016, która dotyczyła odcinka drogi przyległego do działki nr ew. [...], a nie w odniesieniu do całej decyzji Starosty Pruszkowskiego. Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy, przyjmując zaistnienie przesłanek z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego w tej części, w której odmawiała stwierdzenia nieważności w tej części, w kwestionowaniu której skarżący nie posiadali interesu prawnego - co do innych nieruchomości objętych inwestycją drogową nie posiadali oni takiego interesu prawnego. To właśnie interes prawny przy inwestycji liniowej takiej, jak w tej sprawie wyznacza zakres, w jakim organ ustalać ma występowanie przesłanki stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie rozpoznawanej na wniosek skarżących przesłanki te wystąpić zaś mogły wyłącznie w obrębie nieruchomości nr ew. [...] - tak jak prawidłowo ocenił to organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję.

W postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice (zakres) kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., od granic (zakresu) kontroli tej decyzji wyznaczonych trasą przebiegu tej inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 K.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 K.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, CBOSA).

Słusznie uznał GINB, że w zakresie, w jakim organ prowadził postępowanie na wniosek skarżących, pomimo braku ich interesu prawnego (a więc w części, w której decyzja ta nie dotyczyła gruntów sąsiadujących z działką skarżących) postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym było podmiotowo bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i dlatego je umorzył.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia GINB, polegającego na utrzymaniu w mocy w części decyzji Wojewody Mazowieckiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wprawdzie organ II instancji – wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. – nie wskazał w rozstrzygnięciu podstawy prawnej utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji (a więc art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), ale ta wada nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia GINB art. 153 P.p.s.a.

Nie znajduje uzasadnienia w ocenie Sądu zarzut nieuwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, zawartych w wyroku WSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2603/18.

Ww. wyrokiem WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z 20 września 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 maja 2018 r. umarzającą z powodu braku podmiotowej przedmiotowości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r. nr 1087/2016. Uchylona wyrokiem tego Sądu została też ww. decyzja Wojewody. Sąd uznał, że wadliwe było ustalenie organów obu instancji, iż G. i M. K. nie posiadali przymiotu strony w zainicjowaniu tego postępowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał na te okoliczności, które powinny być wzięte przez organ pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ustalaniu legitymacji skarżących w kontekście art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Sąd uznał w powołanym wyżej wyroku, że "nie ma racji GINB, a wcześniej Wojewoda Mazowiecki twierdząc, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, na którą realizację zgodę wyraził Starosta Pruszkowski w decyzji z dnia 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016. Zdaniem Sądu, interes prawny skarżących do kwestionowania tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym wynika tak z wiążącej prawnie wcześniejszej decyzji Starosty z dnia 18 października 2013 r., nr 1691/2013, jak również z map ewidencyjnych, na których wyraźnie zaznaczone jest charakterystyczne dla wjazdów miejsce utwardzone, stanowiące w istocie wjazd na działkę nr ew. [...] wprost z ulicy [...]". WSA w Warszawie, przesądzając z ww. powodów przymiot strony skarżących w tym postępowaniu, nakazał więc organowi przeprowadzić merytoryczną ocenę ww. decyzji Starosty z 2016 r. "tak pod kątem wady rażącego naruszenia prawa (w aspekcie ewentualnego pozbawienia praw nabytych w postaci prawa wjazdu na miejsca parkingowe skarżących wprost z ul. [...]) jak i w kontekście potencjalnej wadliwości z art.156 § 1 pkt 3 K.p.a. (wydanie decyzji na teren, którego zagospodarowanie zostało już określone inną, wcześniejszą decyzją budowlaną i na które weryfikowana decyzja oddziałuje)".

Zdaniem WSA, wyrażonym w ww. wyroku "organy wadliwie zastosowały art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. bowiem umorzyły postępowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, a kwestia posiadania przez skarżących interesu prawnego nie może być podważana".

Organy obu instancji, jako podstawę umorzenia postępowania przyjęły wówczas podmiotową, a nie przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania.

Rację ma więc GINB, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że ocena prawna wyrażona w ww. wyroku WSA w Warszawie obejmowała wyłącznie kwestię przymiotu strony skarżących, a nie kwestie merytoryczne, które miały być dopiero przez organ I instancji rozpatrywane. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania organu wytyczały wyłącznie kierunek postępowania i nie mogły – z natury rzeczy – zawierać wiążących organ ustaleń co do jego wyniku.

Tym samym, w wyroku z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2603/18 Sąd meriti nie przesądził o tym, że na teren nieruchomości skarżących istniał legalny zjazd z ulicy [...], ani o tym, że kwestionowana co do ważności decyzja z 2016 r. dotyczy nieruchomości, której zagospodarowanie zostało już określone inną, wcześniejszą decyzją budowlaną i na którą weryfikowana decyzja oddziałuje.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedmiotem zaskarżenia było zaś formalnoprawne umorzenie postępowania w uwagi na brak przymiotu strony, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Organy obu instancji – zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w ww. wyroku WSA w Warszawie – uznały przymiot strony skarżących i przeprowadziły postępowanie co do meritum sprawy. Dlatego też prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia organów obu instancji, polegająca na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 z uwagi na brak przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. podlega kontroli Sądu nie w kontekście art. 153 P.p.s.a., ale przepisów kodeksowych, regulujących postępowanie administracyjne.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie zakończone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 12 października 2020 r., nr 717/OPON/2020 i zaskarżoną decyzją GINB zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy odpowiada wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i – w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zasadą postepowania administracyjnego jest jego oficjalność, co wyraża się m.in. w tym, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). To na organie spoczywa co do zasady obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Ów obowiązek wyczerpującego zebrania dowodów polega na tym, że organ powinien pozyskać wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – w tym dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych ewentualnie dokonać oględzin (art. 75 § 1 K.p.a.). Jeżeli jednak, z pozyskanych w staranny sposób przez organ dowodów, nie wynika określona teza, to strona postępowania na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy może skutecznie domagać się od organu przeprowadzenia dowodu, a żądanie takie należy uwzględnić (art. 78 § 1 K.p.a.). Ustawodawca umożliwił więc stronie skuteczne udowodnienie okoliczności, z których strona wysnuwa istotne dla niej wnioski prawne.

Jeżeli– jak w sprawie niniejszej – z pozyskanych wyjaśnień i dostępnych dokumentów zebranych przez organ I instancji nie wynikało, że do nieruchomości stanowiącej własność skarżących (działki nr ew. [...]) został w sposób legalny wybudowany zjazd z drogi publicznej, jaka jest ul. [...], to udowodnienie tezy przeciwnej nie było obowiązkiem organu, ale skarżących.

Nie jest w sprawie sporne, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest droga powiatowa Nr [...] i której dotyczyła kwestionowana co do ważności decyzja Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r. jest drogą publiczna i stanowi własność Gminy Nadarzyn. Zarządcą tej drogi publicznej jest – co też nie jest kwestionowane – Powiatowy Zarząd Dróg w Pruszkowie. Dlatego też słusznie organ I instancji pismem z 3 sierpnia 2020 r. zwrócił się do zarządcy drogi o informację, czy wydawał zezwolenie na lokalizację zjazdu do tej drogi z działki nr ew. [...], stanowiącej własność skarżących. Z pisma Zarządu Powiatu Pruszkowskiego z 7 sierpnia 2020 r. wynika, że zgody takiej nie udzielano.

Zasadnie zwrócił uwagę GINB na fakt, że "w opisie technicznym do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 znajduje się zapis o treści: "zaproponowano usytuowanie miejsc postojowych przy krawędzi drogi kat. 1KUZ (ulica [...]) z jednoczesnym poszerzeniem pasa drogowego o szerokości chodnika w celu podniesienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pas chodnika przeniesiony został w sąsiedztwo budynku usługowego. Wykonano również uzgodnienie z Urzędem Gminy w Nadarzynie dot. zjazdu z drogi gminnej kat, 9KUD (ulica [...]) na teren działki Nr [...]." Treść powyższych dokumentów nie wskazuje, aby zarządca drogi powiatowej [...] ul. [...] wydał zgodę na wykonanie zjazdu na działkę nr ew. [...]".

W piśmie z 26 lipca 2020 r. skarżący G. K. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych zdjęć (z roku 2009 i 2018) na okoliczność istniejącego "od 1972 r." zjazdu z ul. [...] na działkę nr ew. [...]. Na zdjęciu z 2009 r. widoczna jest brama w ogrodzeniu nieruchomości skarżących, do której prowadzi utwardzony kostką brukową teren. Na zdjęciu Nr 2 widać, że nieruchomość skarżących nie jest ogrodzona, a jej teren nie jest utwardzony (widoczna kostka brukowa leżąca w pryzmie). Zdjęcie Nr 4 pokazuje teren działki nr ew. [...] bez wydzielonych miejsc postojowych, zdjęcie Nr 6 i 7 ulicę [...] z chodnikiem (ścieżką rowerową) z podwyższonymi krawężnikami.

Do pisma z 20 lipca 2020 r. skarżący dołączył odbitkę mapy geodezyjnej z 2001 r., zawierającą zaznaczenie zjazdu na działkę nr ew. [...] z ul. [...]. Przy piśmie z 10 sierpnia 2020 r. skarżący przedstawił wniosek z 2012 r. Starosty Pruszkowskiego o zgodę na wycinkę drzew z załączoną mapką, obrazującą ww. zjazd, szereg zdjęć obrazujących istniejący wówczas zjazd, podanie, opinię komunikacyjną Starosty Pruszkowskiego o zarządzaniu ruchem przy przebudowie budynku na działce nr ew. 207 i mapę geodezyjną z 1998 r. z zaznaczonym ww. zjazdem.

Jak wynika z ww. opinii komunikacyjnej Starosty Powiatu Pruszkowskiego z 9 sierpnia 2012 r. obsługa komunikacyjna budynku, jak również 6 miejsc parkingowych na działce skarżących (ich poprzedników prawnych) miała odbywać się przez projektowany zjazd z ulicy [...]. Starosta ustalił też wymóg, zgodnie z którym przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego miała być objęta część drogi powiatowej ul. [...], "na której należy zaprojektować i wybudować elementy poprawy bezpieczeństwa ruchu oraz przebudować istniejące miejsca parkingowe" w porozumieniu z Zarządem Powiatu Pruszkowskiego. Opinia ta nie wspomina o zjeździe z ul. [...]. Z zawartego w wykonaniu ww. wymogu porozumienia z 6 lutego 2013 r. pomiędzy Powiatem Pruszkowskim, a poprzednikami prawnymi skarżących wynika, że strony uzgodniły m.in. warunki i zasady opracowania dokumentacji projektowej w zakresie poszerzenia drogi, przesunięcia chodnika dla pieszych w bezpośrednie sąsiedztwo budynku na działce ew. nr [...] i zaprojektowania 5 miejsc postojowych. Z porozumienia tego nie wynikają żadne ustalenia w zakresie zjazdu z ul. [...], zmieniające warunki ww. opinii komunikacyjnej Starosty Powiatu Pruszkowskiego z 9 sierpnia 2012 r. Z załączonych do ww. opinii Starosty map dla celów projektowych (planu zagospodarowania terenu) wynika wprost, że planowany jest zjazd na nieruchomość skarżących z ul. [...] (oznaczony nr 10), natomiast wzdłuż ul. [...] przebiegać ma nawierzchnia utwardzona dla pieszych (nr 4), przebiegająca pomiędzy miejscami parkingowymi, a budynkiem skarżących. Miejsca zaś postojowe (nr 5) przylegają bezpośrednio do poszerzanego pasa drogowego (nr 8), co – zdaniem Sądu – wyklucza przyjęcie, że w jakikolwiek sposób został potwierdzony, jako istniejący i podlegający utrzymaniu legalny zjazd z ul. [...].

Jak wynika z powyższego, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie zarządcy drogi, z którego wynika, że nie zostało udzielone zezwolenie na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę skarżących. Ani dokumentacja fotograficzna obrazująca zjazd z ul. [...] na działkę nr ew. [...], ani uwidocznienie na mapach geodezyjnych istnienie takiego zjazdu nie stanowią dowodu na jego legalność, a więc stan prawny, ale co najwyżej na stan faktyczny. Z dokumentów, przedłożonych przez skarżącego również nie wynika, że istniał legalny zjazd z ul. [...] na działkę skarżących; wynika natomiast, że planowany był zjazd, ale z ul. [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) za legalny zjazd uznać można jedynie takie połączenie nieruchomości z drogą publiczną, które zostało zezwolone w formie decyzji przez zarządcę drogi. Wprawdzie w tekście pierwotnym tej ustawy (opublikowanym w. Dz.U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60) nie było odpowiednika ww. art. 29 ust. 1, ale zgodnie z art. 20 pkt 2 ustawy pierwotnej wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań wymagało uzyskania zgody zarządu drogi. Brak takiej zgody do 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 200, poz. 1953, wprowadzającej obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej) oznaczał, że zjazd nie był legalny.

Zgodnie z art. 52 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106 poz. 668) zmieniony też został art. 20 u.d.p., m.in. przez dookreślenie w pkt 8 kompetencji zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, na zjazdy z dróg, na przejazdy po drogach publicznych pojazdów z ładunkiem lub bez ładunku o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych.

Należy też wyjaśnić, że zgodnie również z art. 39 ust. 3 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1962 r., Nr 20 poz. 90) urządzenie zjazdów z drogi istniejącej należało wprawdzie do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, ale po uzyskaniu zezwolenia zarządu drogi.

Przed wejściem w życie ww. ustawy z 1962 r. pojęcie "zjazdu" nie było ustawowo zdefiniowane, ale w art. 3 ustawy z 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn. Dz.U. z 1948 r. Nr 54 poz. 433) przewidziano, że wszelkie urządzenia, które znajdują się na torze jezdnym lub tuż obok niego, jak mosty, tamy, nasypy, rowy, place składowe na materiały drogowe, budynki drogowe itp., stanowią przynależność drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 12 tej ustawy budowa i utrzymanie dróg (a więc i ich przynależności) państwowych należała do zakresu działania administracji państwowej, a budowa i utrzymanie dróg powiatowych i gminnych należało do zakresu działania właściwych związków samorządu terytorialnego. Innymi słowy – od 1962 r. budowa zjazdu z drogi publicznej wymagała dla swej legalności zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, należy do zarządcy drogi. Zasada ta obowiązuje od wejścia w życie ww. ustawy (ze stylistycznymi zmianami). Tym niemniej, "zjazdem istniejącym", w rozumieniu art. 29 w ust. 2 u.d.p., jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg. stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć bowiem należy stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie, w tym zakresie orzecznictwo jest jednolite (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2380/20, CBOSA).

Skoro więc w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że istniał (w ww. znaczeniu prawnym, a nie wyłącznie faktycznym) zjazd z ul. [...] na nieruchomość nr ew. [...]stanowiącą własność skarżących, to nie można było uznać, że decyzja Starosty Pruszkowskiego z 27 lipca 2016 r., nr 1087/2016 dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2013 r., nr 1691/2013 – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Należy też wyjaśnić, że obie te decyzje wzajemnie się nie wykluczały; decyzja z 2016 r. dotyczyła bowiem przebudowy drogi publicznej, a więc zmiany jej parametrów ustalonych wcześniejszymi pozwoleniami na budowę, w tym decyzją z 2013 r.

Nie można też skutecznie twierdzić w takiej sytuacji, że kwestionowana decyzja w jakikolwiek sposób naruszała "prawa nabyte" skarżących. Nie pozbawiała bowiem skarżących żadnych wykazanych uprawnień do gruntu stanowiącego drogę publiczną (w tym nieistniejącego przecież legalnego zjazdu, jako sposobu komunikowania ich działki z drogą publiczną), ani praw z tytułu władania działką nr ew. 207.

Organ I i II instancji w sposób bardzo szczegółowy omówił przepisy prawa budowlanego (w tym przepisy techniczne), które w sprawie miały zastosowanie (vide decyzja GINB s. 4 – 8). Sąd w pełni podzielił rozważania obu organów, w tym w szczególności co do tego, że przepisy te naruszone nie zostały. Tym samym nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa lub wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Stąd też zarzuty skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a. były niezasadne.

Niezasadny był też zarzut pełnomocnika skarżących, jakoby GINB nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – uczynił to bowiem na prawie 4 stronach uzasadnienia decyzji (s. 4 – 8). Stąd niezasadnym był podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia "art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a." (zarzut 2.4 skargi).

Zarzut skargi, odnoszący się do nierozpoznania podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 UPB" jest zdaniem Sądu niezasadny, gdyż GINB zarzut ten omawia począwszy od akapitu 2 na s. 5 decyzji do akapitu 3 na s. 7 decyzji i czyni to w pełni poprawnie, odnosząc swe uwagi również do art. 29 ust. 2 u.d.p.

Uzasadnienie decyzji GINB w pełni odpowiadało dyspozycji art. 11 K.p.a., gdyż organ staranie wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Odpowiadało ono również § 3 art. 107 K.p.a., gdyż zawierało – zgodnie z dokonana wyżej ocena prawną Sądu - poprawne uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie można w związku z tym twierdzić, że GINB prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, i zaniechał kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja narusza ten przepis przez "dopuszczenie do brania udziału w wydawaniu Zaskarżonej Decyzji Pana D. B., który brał udział w wydawaniu poprzednich decyzji administracyjnych wydawanych w związku z przedmiotową sprawą lub postępowań z nią związanych".

Sąd stwierdził, że jak wynika z zaskarżonej decyzji, wydana ona została przez organ, reprezentowany przez upoważnionego Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno-Budowlanej M. P.. D. B. w toku postępowania odwoławczego skierował do stron wyłącznie trzy zawiadomienia: z 7 grudnia 2020 r., z 7 stycznia 2021 r. i z 4 marca 2021 r., wszystkie o przedłużeniu postępowania.

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby D. B. brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, a więc tej, od której ma być rozpatrzone odwołanie. Dyspozycja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza zatem od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli (patrz np. wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/19, CBOSA).

Gdyby nawet ww. osoba brała udział w innych postępowaniach z udziałem skarżących (np. wskazanych przez pełnomocnika skarżących w skardze), ale nie brała udziału w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli organu II instancji, to nie zaistniałyby przesłanki do jej wyłączenia w trybie ww. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny "art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział" (wyrok z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 570/18, CBOSA).

Skarżący natomiast błędnie przez udział w wydaniu decyzji rozumieją skierowanie trzech zawiadomień w postępowaniu odwoławczym, jak również, że D. Bi. był kierownikiem jednostki zamiejscowej wydziału infrastruktury [...] i "brał udział w wydaniu decyzji uchylającej pozwolenie na budowę dotyczące Nieruchomości Skarżących z dnia 01 sierpnia 2016 roku", w 2018 r. "pracował w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego na stanowisku kierowniczym w departamencie, który rozpatrywał odwołanie Skarżących od Decyzji Starosty", a "w chwili wydania Zaskarżonej Decyzji Pan D. B. znajduje się w [...] na stanowisku dyrektorskim w departamencie orzecznictwa administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał Zaskarżoną Decyzję".

Mając na uwadze poczynioną ocenę uznać należy, że powyższe w sposób oczywisty nie spełnia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Jak wynika z oceny prawnej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 i 2 powyżej, GINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. rozstrzygając, jak w zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. K. i G. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w skutek czego błędne przyjęcie, iż postępowanie zakończone decyzją Wojewody i zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w konsekwencji czego wyrok sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ, polegające na braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w celu dokonania na jego podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co skutkowało błędnym uznaniem, że zjazd z ulicy [...] na Nieruchomość Skarżących nie podlega ochronie w świetle art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych ("UDP") a w konsekwencji wadliwie przyjęto, że brak było podstaw do uwzględnienia istnienia tego zjazdu w projekcie przebudowy ulicy [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt c) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie i w skutek czego błędne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy odpowiada wymogom art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w konsekwencji czego wyrok sankcjonuje uchybienia proceduralne popełnione w sprawie przez organ, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz z zasadą przekonywania, co zostało odzwierciedlone oparciem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na nienależycie ustalonym stanie faktycznym w zakresie kwestii legalności zjazdu, nie wyczerpującym materiale dowodowym i z pominięciem ustalenia historycznego stanu prawnego, a także rozstrzyganiem wątpliwości na niekorzyść strony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. i G. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, że dokonana przez organy administracji ocena dowodów jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. W oparciu o zgromadzone dowody poczynione zostały prawidłowe ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Szczegółowa argumentacja w tej kwestii została przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argumentację tę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do podważania jej prawidłowości. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Przy ocenie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy mieć na względzie, że organy administracji prowadziły postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to nie może przekształcać się w postępowanie zwykłe. Co do zasady organ administracji w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji opiera się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Uzupełniające postępowanie dowodowe w postępowaniu nieważnościowym ma ograniczony charakter i służy tyko do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości wywołanych dowodami zgromadzonymi postępowaniu zwykłym.

Ponownie stwierdzić należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzone dowody były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagały uzupełnienia. Słusznie też Sąd I instancji uznał, że ocena tych dowodów dokonana przez organy administracji nie budzi wątpliwości. Możliwość przedstawienia przez stronę postępowania własnej oceny dowodów, odmiennej od tej, której dokonały orany administracji nie oznacza, że ocena dokonana przez te organy i zaakceptowana przez Sąd jest błędna. W konsekwencji brak jest podstaw do czynienia organom administracji zarzutu prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad wynikających z art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 11 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.