Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 829/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 136 , art 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant: starszy ref. sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 30 maja 2019 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 listopada 2018 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,2036 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...]. ewid. P. m. K., na rzecz J. C..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. C., działająca przez pełnomocnika. W treści odwołania odwołująca się powołała się na treść art. 136 ust. 2 u.g.n., a następnie wskazała, że pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zbycia działki nr [...] obręb [...]. ewid. P., położonej przy ul. [...], zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., organ zawiadomił ją o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformował o możliwości jej zwrotu. Zaznaczono przy tym, że powyższe oddawało sens pisma, ponieważ jego treść była bardziej zawiła i zawierała również wzmiankę o badaniu przesłanek zwrotu, co w świetle treści art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowiło – zdaniem odwołującej się – wyraźne nadużycie. Podkreślono także, że organ administracyjny zawiadamiając o zamiarze użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu musiał bowiem przed zawiadomieniem przeanalizować, jaki był cel jej wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany. W ocenie odwołującej się, organ przy próbie sprzedaży tej nieruchomości natknął się prawdopodobnie na wątpliwości nabywcy lub notariusza i nie mając zamiaru tej nieruchomości zwracać usiłował tę wątpliwość "zaspokoić przez tak skonstruowane zawiadomienie, niezgodne z treścią art. 136 ust. 2 u.g.n. oraz postępowanie administracyjne zmierzające do uzyskania prawomocnej decyzji o odmowie zwrotu". Równocześnie podniesiono, że zdaniem odwołującej się, rozpatrując tę sprawę organ odwoławczy, niezależnie od skomplikowanej treści zawiadomienia z dnia 13 kwietnia 2017 r. powinien potraktować ten dokument jako podstawowy dowód w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie odwołująca się powołała się na treść art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a., w oparciu o które wskazała, że według niej, ww. pismo organu stanowiło dokument urzędowy i w swej treści potwierdzało, iż nie został zrealizowany cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa działka nr [...], natomiast Skarb Państwa chce ją przeznaczyć na inny cel, do sprzedaży. Jednocześnie na marginesie zwrócono uwagę, że również zgromadzony przez Prezydenta Miasta K. obszerny materiał dowodowy nie potwierdzał zrealizowania celu wywłaszczenia działki nr [...]. Zarzucono również, że Prezydent Miasta K. nie odniósł się w ogóle do celów, na jakie pozwalają wywłaszczać nieruchomości odpowiednie ustawy. Dodano przy tym, że zdaniem odwołującej się, celem wywłaszczenia nieruchomości nie były podziemne linie energetyczne, które można zrealizować poprzez służebność gruntową, ani też nie były nim takie czynności jak grillowanie lub gra w piłkę.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy była kwestia odmowy zwrotu nieruchomości na rzecz J. C.. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 u.g.n., w oparciu o który podał, że w jego ocenie niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Podniesiono bowiem, że po pierwsze w stosunku do ww. nieruchomości zastosowanie znajdował art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., gdyż decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 15 lutego 1978 r. (znak: [...]) zmieniono decyzję z dnia 29 października 1975 r. (znak: [...] [...]) w punkcie 2 i orzeczono, w trybie ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu m.in. działki nr [...] o pow. 2494 m2, stanowiącej własność M. P. na podstawie prawomocnego Aktu Własności Ziemi z dnia 31 maja 1977 r. (znak: [...]). Dodatkowo podano, że jak ustalił organ I instancji, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. ewid. P. (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) złożyła J. C. – spadkobierca poprzedniej właścicielki nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – P. Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns [...]) z dnia 16 grudnia 1988 r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że kolejną przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości była jej zbędność na cel wywłaszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył z kolei treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym zawarto legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaznaczając przy tym, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia konieczne jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe wskazano, że jak wynikało z ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 15 lutego 1978 r. (znak: [...]), wymienione w tej decyzji nieruchomości, w tym działka nr [...], zostały wywłaszczone na cele zagospodarowania domów studenckich Akademii Medycznej decyzją z dnia 29 października 1975 r., nr [...], natomiast ze względu na fakt uwłaszczenia się ówczesnych właścicieli nieruchomości na działkach o dawnej numeracji [...] i [...] i zmianie zarówno powierzchni działek jak i numerów działek, zmieniono decyzję z dnia 29 października 1975 r. w części dotyczącej wymienionych wyżej elementów. Tym samym Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 15 lutego 1978 r. zmieniała oznaczenia działek i ustalenia dotyczące właścicieli nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 29 października 1975 r., nr [...] Dodano przy tym, że szczegółowo cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony w decyzji z dnia 29 października 1975 r., nr [...], w której wskazano, że przedmiotowe nieruchomości wywłaszcza się na wniosek Zarządu Inwestycji Akademii Medycznej w K. z dnia 25 lipca 1974 r. uzupełniony pismem z dnia 12 marca 1975 r., gdyż są "niezbędne na cele zagospodarowania terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej K. P. zgodnie z decyzjami z [...] r. Nr [...] i z dnia [...] r. Nr [...], wydanymi przez b. Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zatwierdzającymi plan realizacyjny tej inwestycji". Podkreślono również, że jak wynikało z akt sprawy i zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 listopada 2018 r., decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 lutego 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. – poszerzenie granicy lokalizacji o teren A, B, C, zakreślony na czerwono na załączniku do decyzji. Jednocześnie zaznaczono, że na podstawie ww. załącznika organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa plansza przedstawiała zagospodarowanie terenu, tj. narysowane ciągłą linią cztery budynki (odpowiadające aktualnemu położeniu domów studenckich i stołówki) oraz ich infrastrukturę: drogi wewnętrzne, parkingi, boiska sportowe i zadrzewienia. W tym zakresie podano także, że w północnym narożniku działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. P. znajdowała się droga wewnętrzna prowadząca do parkingu, a na pozostałej części budynek (oznaczony linią przerywaną). Jednocześnie wskazano, że na części nieruchomości zaplanowano drzewa i krzewy, a na przedmiotowej planszy widoczne były również na terenie położonym poniżej wywłaszczonej nieruchomości inne budynki wrysowane linią przerywaną. Wojewoda zaznaczył przy tym, że jak ustalił organ I instancji decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 stycznia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. pod względem urbanistycznym. Wyjaśniono bowiem, że jak wynikało z załącznika graficznego do tej decyzji pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne uzbrojenia terenu dla I etapu", na działce nr [...] planowano budowę jednego z budynków "internatu pielęgniarek" i 2 linie przesyłowe biegnące do zespołu domów studenckich i stołówki, tj. "projektowaną kanalizację sanitarną" i "projektowaną kanalizację deszczową". Zwrócono też uwagę, że przedmiotowe sieci techniczne były podłączone do domów studenckich i stołówki położonych powyżej wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto wrysowany na załączniku do decyzji z dnia 12 lutego 1973 r. budynek "internatu pielęgniarek" miał pełnić inne funkcje niż wskazane w obu decyzjach zatwierdzających plany realizacyjne: domy studenckie i stołówka. Dlatego też przy uwzględnieniu ww. dokumentów, organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym celem wywłaszczenia działki nr [...], obr. [...]. ewid. P. było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P., natomiast lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek" nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, kluczowe dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia było ustalenie, czy była ona już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

Mając na uwadze powyższe Wojewoda podał, że do akt przedmiotowej sprawy Uniwersytet Jagielloński w K. Collegium Medicum przesłał organowi I instancji: dokumentację powykonawczą dla Nowego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. – oświetlenie zewnętrzne ulicy [...], w tym protokół odbioru końcowego "ośw. zewn. ul. [...] przy AM z 5 listopada 1977 r.", "protokół badania kabla dla obiektu pn. Domy studenckie "A", "B", "C" i Droga Średnicowa AM P. – sieć kablowa oświetlenia zewnętrznego z dnia 5 listopada 1977 r.", z zestawieniem materiałów wbudowanych dla linii kablowej oświetlenie Drogi Średnicowej, mapę z planu oświetlenia terenu sieci kablowej ww. obiektu, datowaną na styczeń 1974 r., mapę sytuacyjno-wysokościową nr [...], na której przewody uzbrojenia podziemnego wkreślono na podstawie pomiaru terenowego w dniu 30 marca 1986 r. oraz mapę zasadniczą do celów projektowych z 2017 r. W oparciu o mapy z 1986 r., 2013 r. i 2017 r. zdaniem organu odwoławczego potwierdzić należało, że w przedmiotowym terenie w dacie sporządzenia ww. map istniały już projektowane w planie realizacyjnym sieci kanalizacji ogólnospławnej (deszczowej) i sanitarnej, co potwierdzać miało również pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 16 stycznia 2018 r., zawierające informację, iż na działce nr [...], obr. [...] znajdowały się przewody pozostające poza eksploatacją MPWiK S.A. Dodano przy tym, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. T. S.A. Oddział w K. poinformował, iż przez działkę nr [...] przechodzą 2 relacje kablowe LSN, istniejące od lat 80-tych, zaś w 1998 r. wykonano ich kapitalny remont, co potwierdzał protokół odbioru kabli CALD z dnia 5 listopada 1987 r. i protokół z dnia 30 października 1987 r. próby i pomiary stanu izolacji linii kablowej wysokiego napięcia. Tym samym w ocenie Wojewody, przedmiotowe dokumenty potwierdziły zatem, że na nieruchomości zrealizowano w wymaganych terminach (z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r.) sieci infrastruktury technicznej projektowane w planie realizacyjnym inwestycji "zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i pawilonu stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. i uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej [...]". Ponadto zdaniem organu odwoławczego, fakt zrealizowania celu wywłaszczenia potwierdzały również: zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z dnia 30 kwietnia 1987 r. i z dnia 24 września 1993 r., protokół z rozprawy z dnia 23 listopada 2017 r., w trakcie której dokonano oględzin nieruchomości oraz przesłuchano w charakterze świadków dwóch pracowników Akademii Medycznej, tj. E. S. i A. K.. Dodano także, że w trakcie oględzin terenu ustalono, iż działka nr [...], obr. [...]. ewid. P. położona jest przy ul. [...], która stanowi dojazd do zespołu domów studenckich Collegium Medicum Uniwersytetu [...], składającego się z trzech domów studenckich z infrastrukturą (boiska sportowe, korty tenisowe, ścieżki rekreacyjne i parkingi). Zaznaczono także, że granica zachodnia i południowa działki przebiega wzdłuż ul. [...] (zachodnia – w odległości 2,5 m od krawędzi drogi, a południowa: 2,5 m do 12 m). Jednocześnie podano, że granica północna biegnie wzdłuż chodnika prowadzącego do parkingu, zaś w północnej części działki teren porośnięty był trawą o średniej wysokości, natomiast w pozostałej części był porośnięty drzewami, wysoką, niekoszoną trawą oraz samosiejkami drzew i krzewów. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w zaskarżonej decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. dodano, iż północno-zachodni narożnik działki zajęty był w części przez drogę dojazdową do parkingu przed domami studenckimi, który to opis – zdaniem Wojewody – potwierdzała powszechnie dostępna mapa Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K.. Jednocześnie wskazano, że z zeznań E. S. (pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum) wynikało, iż domy studenckie funkcjonowały od lat 1978-1979, a na przedmiotowej działce koszono trawę, gdyż wykorzystywano ją do celów rekreacyjnych: gry w piłkę nożną i siatkówkę, a nadto istniało tam też palenisko. Dodano również, że na części działki były ogródki działkowe, które istniały jeszcze w 2004 r., przy czym pracownicy UJ z czasem usuwali budy drewniane, żeby nie szpeciły one terenu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że A. K. (konserwator obiektów Akademii Medycznej od 1968 r.) zeznał, iż domy studenckie oddano do użytku w 1973 r. (w tym pierwszy blok "A"), zaś teren przedmiotowej działki w części był zajęty przez trawiaste boisko, na którym studenci grali w piłkę, wobec czego był to teren użytkowany do celów rekreacyjnych. Nadmieniono też, że w części południowej pracownicy domów studenckich użytkowali teren jako ogródek warzywny, natomiast przedmiotowy teren stał się ugorem ok. 10 lat temu, przy czym był on w części północnej wzdłuż drogi koszony m.in. przez świadka, zaś w dolnej części nie był on koszony z uwagi na uprawy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z dnia 30 kwietnia 1987 r. i z dnia 24 września 1993 r., organ I instancji ustalił, iż 9 i 15 lat po dacie wywłaszczenia zrealizowane zostały już 3 budynki studenckie i stołówka wraz z układem dróg wewnętrznych, a na części działki znajdowała się już wówczas droga wewnętrzna. Ponadto podkreślono, że przedmiotowa działka znajdowała się w obrębie dróg wewnętrznych.

Tym samym, biorąc pod uwagę, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca sieci technicznych potwierdzała, iż sieci infrastruktury technicznej na potrzeby Collegium Medicum zostały zrealizowane, jak również zeznania świadków i zdjęcia lotnicze potwierdzały fakt wybudowania już w latach siedemdziesiątych dróg wewnętrznych, domów studenckich i wykorzystywanie przedmiotowego terenu na cele dojazdu do budynków domów studenckich jak też cele rekreacyjne przez studentów i pracowników UJ, w ocenie Wojewody stwierdzić należało, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, gdyż zarówno sieci techniczne, jak i teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych, czy też droga wewnętrzna w kompleksie domów studenckich mieściły się w głównym celu wywłaszczenia wieloetapowej inwestycji, tj. zagospodarowania terenu domów studenckich, gdyż były z nim związane. Zwrócono również uwagę, że jakkolwiek zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, cel wywłaszczenia powinien być co do zasady interpretowany ściśle, to jednak zgodnie z utrwalonym w ostatnim czasie poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli, co oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W tym zakresie przyjmuje się bowiem, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu, a to z uwagi na następujący zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych, który to fakt musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. W odniesieniu do powyższego twierdzenia, organ odwoławczy przytoczył także stanowisko doktryny oraz dalsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto podkreślono, że budowa kompleksu domów studenckich może być traktowana jak budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż w rzeczywistości jest to osiedle mieszkaniowe dla określonej grupy osób, tj. studentów. W tym też zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w bogatym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż budowa osiedla obejmuje nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również budowę wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Tym samym zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie należało mieć zatem na uwadze, iż zamierzenia inwestycyjne takie jak zagospodarowanie terenu domów studenckich, niewątpliwie wymagało oprócz wzniesienia samych budynków mieszkaniowych także urządzenia infrastruktury towarzyszącej, takiej jak zieleńce pomiędzy blokami mieszkalnymi, ciągi komunikacyjne, infrastruktura techniczna.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Wojewody, w świetle powyższego za bezzasadny należało zatem uznać zarzut strony odwołującej, że celem wywłaszczenia nie może być wykorzystywanie nieruchomości na cele rekreacyjne i przeprowadzenia sieci technicznych związane z inwestycją główną, tj. kompleksem domów studenckich. Ponadto na marginesie wskazano, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, w którym pełnomocnik J. C. podniósł, iż dowodem potwierdzającym niewykorzystanie nieruchomości na cel jej wywłaszczenia było pismo Urzędu Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2017 r. informujące w związku z postępowaniem w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. ewid. P., spadkobiercę poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stosownie do art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyjaśniono, że ww. pismo miało jedynie charakter informacyjny. Wojewoda zwrócił bowiem uwagę, że przedmiotowym zawiadomieniem organ administracji jedynie zawiadomił spadkobiercę poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel i możliwości złożenia wniosku o jej zwrot, a dopiero w przypadku złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobiercę poprzedniego właściciela, wszczynającego tym samym postępowania w tej sprawie, organ administracji w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może gromadzić dowody, na podstawie których ustala stan faktyczny i prawny sprawy i wydaje stosowne rozstrzygnięcie. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, informacyjny charakter przedmiotowego zawiadomienia potwierdzało również orzecznictwo sądów administracyjnych, które następnie przykładowo przytoczono.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – J. C., domagając się zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w szczególności wpisu sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu i zasadność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżącej przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji oraz powołując na jej poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 30 maja 2019 r. (znak: [...]), którą organ - po rozpatrzeniu odwołania J. C. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 listopada 2018 r. (znak: [...]), odmawiającą zwrotu działki nr [...] o pow. 0,2036 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K., na rzecz J. C..

Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2018.2204 t.j.: "1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. 2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. (.....) 3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, uznał art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W myśl art. 137 u.g.n. :

"1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie operatu nr [...] wywłaszczona działka nr [...] o pow. 2494 m2 podzieliła się na działki nr [...] o pow. 403 m2, nr [...] o pow. 55 m2 i nr [...] o pow. 2036 m2. Działka nr [...] o pow. 2036 m2 położona w obrębie [...].ewid. P., objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa.

W sprawie nie znajduje zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2019.801 . Zgodnie z art. 4 tej ustawy "Do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7".

W kontrolowanej sprawie jest także bezsprzeczne, że spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez których nie byłoby możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W stosunku do ww. nieruchomości zastosowanie znajdował art. 136 ust. 3 i nast. u.g.n., gdyż decyzją Naczelnika Dzielnicy K. – P. z dnia 15 lutego 1978 r. (znak: [...]) zmieniono decyzję z dnia 29 października 1975 r. (znak: [...]) w punkcie 2 i orzeczono, w trybie ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu m.in. działki nr [...] o pow. 2494 m2, stanowiącej własność M. P. na podstawie prawomocnego Aktu Własności Ziemi z dnia 31 maja 1977 r. (znak: [...]). Zarazem wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...]. ewid. P. (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) złożyła J. C. – spadkobierca poprzedniej właścicielki nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - P. Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns [...]) z dnia 16 grudnia 1988 r. Sąd podziela także w całości stanowisko kontrolowanych organów - jako prawidłowe, logiczne, spójne, zgodne z prawem i stanem faktycznym - w przedmiocie celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, którym było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. - P.. Natomiast nie była nim lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek", która nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach.

W decyzji z dnia 15 lutego 1978 r. nr [...] którą wywłaszczono działki: nr [...] o pow. 2494 m2 i nr [...] o pow. 93 m2 cel wywłaszczenia nie został bezpośrednio wskazany. Ww. decyzja wydana zmieniała decyzję Naczelnika Dzielnicy K. - P. z dnia 29 października 1975 r. nr [...] w związku z uwłaszczeniem władających.

W tejże decyzji wskazano, iż wywłaszczono nieruchomości na cel oznaczony jako: zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. - P. i uzbrojenia magistralnego zespołu Akademii Medycznej K. P., zgodnie z decyzjami z dnia 12 lutego 1973 r. nr [...] i z dnia 12 stycznia 1973 r. nr [...], wydanymi przez Prezydium Rady Narodowej Miasta K., zatwierdzającymi plan realizacyjny.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 lutego 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P. – poszerzenie granicy lokalizacji o teren A, B, C, zakreślony na czerwono na załączniku do decyzji. Na podstawie ww. załącznika organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowa plansza przedstawiała zagospodarowanie terenu, tj. narysowane ciągłą linią cztery budynki (odpowiadające aktualnemu położeniu domów studenckich i stołówki) oraz ich infrastrukturę: drogi wewnętrzne, parkingi, boiska sportowe i zadrzewienia. W tym zakresie wynika także, że w północnym narożniku działki nr [...] obręb [...]. ewid. P. znajdowała się droga wewnętrzna prowadząca do parkingu, a na pozostałej części budynek (oznaczony linią przerywaną). Jednocześnie wskazano, że na części nieruchomości zaplanowano drzewa i krzewy, a na przedmiotowej planszy widoczne były również na terenie położonym poniżej wywłaszczonej nieruchomości inne budynki wrysowane linią przerywaną. Kontrolowane organy trafnie ustaliły także, iż decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 12 stycznia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny uzbrojenia magistralnego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. pod względem urbanistycznym. Jak wynikało z załącznika graficznego do tej decyzji pn. "Założenia techniczno-ekonomiczne uzbrojenia terenu dla I etapu", na działce nr [...] planowano budowę jednego z budynków "internatu pielęgniarek" i 2 linie przesyłowe biegnące do zespołu domów studenckich i stołówki, tj. "projektowaną kanalizację sanitarną" i "projektowaną kanalizację deszczową". Przedmiotowe sieci techniczne były podłączone do domów studenckich i stołówki położonych powyżej wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto wrysowany na załączniku do decyzji z dnia 12 lutego 1973 r. budynek "internatu pielęgniarek" miał pełnić inne funkcje niż wskazane w obu decyzjach zatwierdzających plany realizacyjne: domy studenckie i stołówka. Dlatego też przy uwzględnieniu ww. dokumentów, zdaniem Sądu prawidłowe i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanych organów, zgodnie z którym celem wywłaszczenia działki nr [...], obr[...]. ewid. P. było zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P., natomiast lokalizacja wrysowanego na planach budynku "internatu pielęgniarek" nie była jeszcze zatwierdzona i była planowana w kolejnych etapach. W związku z tym rozstrzygające dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia było ustalenie, czy była ona już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

W sprawie nie jest kwestionowane, że trakcie oględzin terenu ustalono, że działka nr [...], obr. [...]. ewid. P. położona jest przy ul. [...], która stanowi dojazd do zespołu domów studenckich Collegium Medicum Uniwersytetu [...], składającego się z trzech domów studenckich z infrastrukturą (boiska sportowe, korty tenisowe, ścieżki rekreacyjne i parkingi). Granica zachodnia i południowa działki przebiega wzdłuż ulicy [...] (zachodnia -w odległości 2,5 m od krawędzi drogi, a południowa: 2,5 m do 12 m). Z kolei granica północna wzdłuż chodnika prowadzącego do parkingu. W północnej części działki teren porośnięty jest trawą o średniej wysokości, a w pozostałej części - jest porośnięty drzewami, wysoką, niekoszoną trawą oraz samosiejkami drzew i krzewów. Północno - zachodni narożnik działki zajęty jest w części przez drogę dojazdową do parkingu przed domami studenckimi. Przedmiotowy opis wynika z powszechnie dostępnej mapy z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K..

W realiach kontrolowanej sprawy pewnym kontrowersyjnym elementem stanu faktycznego jest pismo Urzędu Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2017 r. informujące w związku z postępowaniem w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr[...]. ewid. P., spadkobiercę poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stosownie do art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd jednak nie podziela stanowiska skarżącej, że pismo to jest zasadniczym, fundamentalnym dowodem w kontrolowanej sprawie eliminującym powinność weryfikacji w trybie art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędności przedmiotowej nieruchomości/działki na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże zdaniem Sądu bezsprzecznie właśnie w obliczu tego pisma przeprowadzone i kontrolowane obecnie postępowanie wyjaśniające i zastosowanie w jego wyniku przez organ art. 137 ust. 1 u.g.n. powinno w całej rozciągłości "modelowo" spełniać wymogi k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego a uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać uzasadnionych wątpliwości co do istotnych, relewantnych dla prawa ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego, a te okoliczności mają miejsce w kontrolowanej sprawie o czym będzie mowa odpowiednio poniżej.

Kwestią sporną jest czy cała przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a zatem czy w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki o jakich stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. przy uwzględnieniu tez ww. orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przywołanego przez kontrolowane organy.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a także "refleksowo" odpowiednio art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n. w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy w związku z czym kontrolowane decyzje organu II i I instancji jako przedwczesne i nie oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zostały wyeliminowane z obiegu prawnego. W tym miejscu Sąd zauważa bowiem, że kontrolowany organ pominął m.in. refleksowe odziaływanie wydawanej decyzji na treść art. 137 ust. 2 u.g.n. i jej ewentualne potencjalne znaczenie dla skarżącej - gdyż nienależnie od tego, że kontrolowane postępowanie prowadzone jest na wniosek, który dotyczy zwrotu całej działki - organ powinien dokonywać aktu stosowania prawa z uwzględnieniem zasady zaufania do administracji publicznej i zasady informowania strony a więc przy subsydiarnym, pomocniczym rozważeniu kwestii, o której stanowi art. 137 ust. 2 u.g.n. Inaczej mówiąc chodzi to, aby w przypadku orzekania przez organ administracyjny w sprawie zwrotu działki, w domyśle całej działki - z uzasadnienia kontrolowalnej decyzji wynikało jednoznacznie i bezsprzecznie, że teren całej działki został zagospodarowany na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej lub teoretycznie, że nie wykorzystane części terenu nie posiadają racjonalnie waloru samodzielnych działek. Ma to istotne znaczenie, gdyż jak wynika z treści przywołanych przepisów prawnych wskazane w nich podmioty prawa mogą się starać o zwrot całej nieruchomości lub jej części w zależności od okoliczności sprawy. Chodzi więc o to, aby przy rozstrzyganiu kwestii zwrotu całej nieruchomości organ jednoznacznie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wykazał, że rzeczywiście w terminach relewantnych dla sprawy na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej została zagospodarowana cała nieruchomość. Doprowadzenie do ustatecznienia się i uprawomocnienia się decyzji odmawiającej zwrotu całej nieruchomości przy nierzetelnie, niewszechstronnie i nieadekwatnie do okoliczności ustalonym stanie faktycznym może bowiem wywierać skutki prawne wobec potencjalnego żądania zwrotu części nieruchomości. W związku z tym w kontrolowanej sprawie w myśl obiektywnego porządku prawnego nie powinny wzbudzać wątpliwości - na tle znajdujących się w aktach sprawy dowodów - ustalenia organu co do zagospodarowania całej nieruchomości na cele wywłaszczenia nieruchomości. Potencjalnie nie można wykluczyć, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości może się zmienić zakres żądania, jeżeli wynika to z okoliczności stanu faktycznego i zgodnego z prawem przebiegu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji stanowisko kontrolowanego organu, że - zarówno sieci techniczne jak i teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych, czy też droga wewnętrzna w kompleksie domów studenckich mieszczą się w głównym celu wywłaszczenia wieloetapowej inwestycji, tj. zagospodarowania terenu domów studenckich, gdyż są z nim związane - powinno także konkludować w oparciu o ocenę stanu faktycznego, że stan tego zagospodarowania w układzie przestrzennym całej wnioskowanej nieruchomości determinuje odmowę jej zwrotu w całości. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że uchylenie kontrolowanych decyzji nastąpiło ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Dopiero zgodnie z prawem przeprowadzone wyjaśniające postępowanie administracyjne z uwzględnieniem powyższej oceny Sądu pozwoli organom na merytoryczną materialnoprawną ocenę, czy wnioskowana do zwrotu cała nieruchomość kwalifikuje się do takiego żądanego zwrotu jako zbędna na cel wywłaszczenia.

Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że podziela ustalenia kontrolowanego organu w przedmiocie zgodnego z prawem zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez umieszczenie w niej infrastruktury technicznej w terminie relewantnym dla art. 137 ust. 1 u.g.n. co uzasadnia wykorzystanie wnioskowanej nieruchomości w tej części co najmniej na jakiej ta sieć techniczna się znajduje zgodnie z celem wywłaszczenia. Pod pojęciem terminu relewantnego należy rozumieć termin, w którym przedmiotowa nieruchomość była już zagospodarowana na potrzeby domów studenckich i stołówki w dacie złożenia wniosku o zwrot, najpóźniej do dnia 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Decyzja z dnia 29 października 1975 r. nr [...] stała się ostateczna z dniem 1 grudnia 1975 r. i od tej daty zdaniem Sądu należy obliczać rozpoczęcie biegu terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast decyzja z dnia 15 lutego 1978 r. nr [...] stała się ostateczna z dniem 14 marca 1978 r. W oparciu o mapy z 1986 r., 2013 r. i 2017 r. kontrolowane organy prawidłowo i zgodnie z prawem stwierdziły, że w przedmiotowym terenie w dacie sporządzenia ww. map istniały już projektowane w planie realizacyjnym sieci kanalizacji ogólnospławnej (deszczowej) i sanitarnej, co potwierdza pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 16 stycznia 2018 r., zawierające informację, iż na działce nr [...], obr. [...] znajdowały się przewody pozostające poza eksploatacją MPWiK S.A. Ponadto pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. T. S.A. Oddział w K. poinformował, iż przez działkę nr [...] przechodzą 2 relacje kablowe LSN, istniejące od lat 80-tych, zaś w 1998 r. wykonano ich kapitalny remont, co potwierdzał protokół odbioru kabli CALD z dnia 5 listopada 1987 r. i protokół z dnia 30 października 1987 r. próby i pomiary stanu izolacji linii kablowej wysokiego napięcia.

Z dokumentacji powykonawczej dla Nowego Zespołu Akademii Medycznej K. – P. – oświetlenia zewnętrznego ulicy [...], w tym protokół odbioru końcowego "ośw. zewn. ul. [...] przy AM z 5 listopada 1977 r.", "protokołu badania kabla dla obiektu pn. Domy studenckie "A", "B", "C" i Drogi Średnicowa AM P. – sieć kablowa oświetlenia zewnętrznego z dnia 5 listopada 1977 r.", z zestawieniem materiałów wbudowanych dla linii kablowej oświetlenie Drogi Średnicowej, mapy z planu oświetlenia terenu sieci kablowej ww. obiektu, datowanej na styczeń 1974 r., mapy sytuacyjno-wysokościową nr [...], na której przewody uzbrojenia podziemnego wkreślono na podstawie pomiaru terenowego w dniu 30 marca 1986 r. oraz mapy zasadniczej do celów projektowych z 2017 r.; a także z dokumentów, o których mowa powyżej wynika, że trafna jest ocena kontrolowanych organów, że w listopadzie odebrano oświetlenie ulicy przebiegające m.in. przez wnioskowaną nieruchomość, natomiast w listopadzie 1987 r. odebrano kable wysokiego napięcia CALD. Sąd podziela przy tym wyjaśnienia kontrolowanego organu, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cele związane z przeprowadzeniem sieci technicznych. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że celem wywłaszczenia nieruchomości nie były podziemne linie energetyczne, które można zrealizować poprzez służebność gruntową. W tym przypadku istotna jest potencjalna możliwość wywłaszczenia nieruchomości na cel przeprowadzenia sieci technicznych a nadto, że przedmiotowa sieć energetyczna służyła zagospodarowaniu terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. – P..

W tym zakresie organ I instancji trafnie powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 370/15

W kontrolowanej decyzji organy pominęły kwestie związane z przebiegiem, usytuowaniem w przestrzeni na wnioskowanej nieruchomości omawianej sieci technicznej.

Bowiem w ocenie Sądu wielkość i konfiguracja działki a także sposób umieszczenia w niej ww. infrastruktury technicznej nie uzasadnia odmowy zwrotu całej działki w związku z czym istotne są kolejne ustalenia dowodowe, w myśl których organ uzasadniał odmowę zwrotu działki. Zdaniem Sądu te ustalenia są niewystarczające i powinny być uzupełnione pod kątem ocen prawnych wyrażonych przez Sąd.

Sąd nie podziela przedwczesnych ustaleń organu, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia bezsprzecznie dodatkowo potwierdzają: zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 30 kwietnia 1987 r. i z 24 września 1993 r., protokół z rozprawy z 23 listopada 2017 r., w trakcie której dokonano oględzin nieruchomości oraz przesłuchano w charakterze świadków dwóch pracowników Akademii Medycznej, tj. E. S. i A. K..

Po pierwsze - zbyt ogólny i nie poparty pisemnie odzwierciedloną w aktach sprawy analizą obrazu poniżej wymienionych zdjęć - jest wniosek kontrolowanego organu II instancji, że "na części działki znajdowała się już wówczas droga wewnętrzna". Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pozyskano fotografie lotnicze wykonane w dniu 30 kwietnia 1987 r. i w dniu 24 września 1993 r. Zdaniem tego organu I instancji : "W/w zdjęcia wykonane 9 i 15 lat po dacie wywłaszczenia potwierdzają, iż wybudowane zostały 3 budynki domów studenckich Akademii Medycznej w K. oraz pawilon stołówki wraz z układem dróg wewnętrznych. Przedmiotowa działka (zgodnie z dołączoną do zdjęć przeskalowaną mapą ewidencyjną, zawierającą granice działki nr [...] obr[...] ewid. P.) położona jest wewnątrz dróg dojazdowych do obiektów uczelni i wolna jest od zabudowy".

Zdaniem Sądu 3 budynki studenckie i pawilon jak można przypuszczać stołówki wraz z układem dróg wewnętrznych są widoczne na wskazanych zdjęciach. Z kolei jeżeli dowodem/przesłanką na zagospodarowanie wnioskowanej nieruchomości na cel wywłaszczenia ma być w oparciu o dowód z fotografii istnienie na tej nieruchomości m.in. fragmentu drogi wewnętrznej w czasie relewantnymi dla treści art. 137 ust. 2 u.g.n. to byt i przebieg tej drogi na wnioskowanej nieruchomości powinien być odwzorowany według obrazu z fotografii w sposób opisowy w uzasadnieniu decyzji poddający się kontroli Sądu. Brak szczegółowego opisu zdjęć w tymże zakresie drogi wewnętrznej pozwala jedynie Sądowi domyślać się jaki był tok rozumowania i oceny ww. fotograficznego materiału dowodowego i tzw. "nakładki" przeskalowanej mapy ewidencyjnej obrazującej działki ewidencyjne i usytuowanie dzięki temu wnioskowanej nieruchomości na zdjęciu. Kontrolowany organ II instancji nie wyjaśnił przy tym jaka jest relacja przestrzenna pomiędzy ww. drogą wewnętrzną znajdującą się wg niego na wnioskowanej nieruchomości na zdjęciu a północno-zachodnim narożnikiem działki zajętym obecnie - co wynika z aktualnych oględzin nieruchomości - w części przez drogę dojazdową do parkingu przed domami studenckimi, co jego zdaniem potwierdza powszechnie dostępna mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta K.. Sąd w tym zakresie ma kontrolować organy stosujące prawo a nie zastępować je w akcie stosowania prawa.

Po drugie w ocenie Sądu kontrolowane organy powinny oceniać materiał dowodowy wynikający z zeznań świadków przy uwzględnieniu tezy, że zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K. jako sformalizowany cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości - powinno posiadać znamiona względnie zorganizowanego, planowanego działania podmiotu zarządzającego/dysponującego przedmiotowym terenem tj. Zarządu Inwestycji Akademii Medycznej w K.. Nie mieści się w tym pojęciu spontaniczne, samoczynnej, żywiołowe, niezorganizowane "zagospodarowanie" tego terenu przez podmioty, w tym studentów, nie posiadające tytułu prawnego do zarządzania, dysponowania wywłaszczoną nieruchomością. Jak również nie mieści się w tym pojęciu zagospodarowanie terenu niezgodne potencjalnie z celem wywłaszczenia. W sprawie brak jest jednoznacznych wyjaśnień, czy na terenie wnioskowanej działki miały miejsce realizacja boisk sportowych i zorganizowane, planowe zadrzewienia o jakich jest mowa w ww. dokumentacji dot. celu wywłaszczenia. Nie wiadomo jaki sposób było sformalizowane korzystanie z tego terenu przez studentów i pracowników. W związku z tym nie wiadomo z odpowiednim stopniem szczegółowości z jakich uzasadnionych powodów kontrolowane organy uznały, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w całości przez podmiot uprawniony jako teren zielony wykorzystywany do celów rekreacyjnych dla studentów i pracowników UJ. Z zeznań E. S. (pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum) według organu wynika, że "domy studenckie funkcjonowały od lat 1978 - 1979, a na przedmiotowej działce koszono trawę. Działkę wykorzystywano do celów rekreacyjnych: gry w piłkę nożną i siatkówkę. Istniało też palenisko. Na części działki były ogródki działkowe, które istniały jeszcze w 2004 r., przy czym pracownicy UJ z czasem usuwali budy drewniane, żeby nie szpeciły one terenu".

Z akt sprawy wynika, że organ nie podał wszystkich szczegółowych informacji wynikających z zeznań ww. świadka. Świadek poddał m.in., że "w pozostałej części p. K. (sprzątaczka miała działkę, na której uprawiała warzywa, działki mieli także : 2 konserwatorów (pisownia niewyraźna – uwaga Sądu, w nawiasie podane są dwa nazwiska do wyjaśnienia) oraz mieszkańcy sąsiednich domów. Oni dbali o ten teren, myśmy się im nie wtrącali. My kosiliśmy co się dało, a nie było zajęte pod ogródki. Jak kończyłem tu pracę w 2004 r. jeszcze jakieś ogródki były, ok. sześć (pisownia nieczytelna – do ew. wyjaśnienia - uwaga Sądu) drewnianych bud usuwaliśmy aby nie szpeciły teren. Kontrolowany organ nie ustalił, o jakie domy chodziło pod pojęciem

"mieszkańcy sąsiednich domów". Z zeznań świadka wynika, że w części północnej tej działki studenci grali w piłkę np. siatkówkę (siatkę wypożyczali) oraz nożną. Prawdopodobnie kilka metrów od obecnego ogrodzenia (północna część) było palenisko (ognisko, grill – teren zabezpieczony przed ogniem".

Z kolei A. K. (konserwator obiektów Akademii Medycznej od 1968 r.) zeznał, według organu, że " domy studenckie oddano do użytku w 1973 r. (w tym pierwszy blok "A"). Teren przedmiotowej działki w części był zajęty przez trawiaste boisko, na którym studenci grali w piłkę. Był to zatem teren użytkowany do celów rekreacyjnych. W części południowej pracownicy domów studenckich użytkowali teren jako ogródek warzywny. Przedmiotowy teren stał się ugorem około 10 lat temu, przy czym był on w części północnej wzdłuż drogi koszony m.in. przez świadka. W dolnej części nie był on koszony z uwagi na uprawy" . Z zeznań tych wynika, czego organ nie podał, że w części południowej działki pracownicy domów studenckich (m. in sprzątaczka, hydraulik, trzeci pracownik nieczytelnie określony, do wyjaśnienia – uwaga Sądu) użytkowali ten teren jako ogródek warzywny. Na pytanie pracownika organu kiedy ten teren stał się ugorem, świadek odpowiedział "jak pracownicy przestali uprawiać ogródki, co najmniej 10 lat może więcej. Teren był koszony przez świadka w części północnej oraz wzdłuż ulicy do zakrętu. W dalszej części nie z uwagi na uprawy"

Zdaniem Sądu nawet jeżeli przyjąć, że koszenie nieruchomości było wyrazem jej zagospodarowania na cel wywłaszczenia, i że miało to związek z rekreacją i sportem to z ww. zeznań, wynika, że nie cała nieruchomość była koszona a nadto organ nie ustosunkował się bliżej do tego, czy ww. ogródki działkowe czy też odpowiednio warzywne wraz z budami o jakich mowa powyżej mieściły się w celu wywłaszczenia, gdzie konkretnie i na jakiej konkretnie przestrzeni były usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości, kto je urządził , czy i jaka była ich formalizacja, i przez jaki czas funkcjonowały. Wyjaśnienia wymaga fakt na czyje zlecenie była koszona trawa, czy nie miało to np. związku funkcjonalnego przede wszystkim z wymienionymi ogródkami działkowymi/warzywnymi. To samo dotyczy ww. paleniska. W tym przypadku istotne są proporcje, czy wnioskowana nieruchomość np. w jakiejś części zasadniczo nie służyła jako np. teren pracowniczych ogródków działkowych, czy też szerzej z uwagi na mieszkańców okolicznych domów "dzikich" ogródków działkowych. Organ powinien także zweryfikować, czy wykorzystywanie wnioskowanej nieruchomości na cele rekreacji pracowników UJ mieści się w pojęciu zagospodarowanie terenu Domów Studenckich i Pawilonu Stołówki Nowego Zespołu Akademii Medycznej w K.. Nie ustalono także jaki konkretnie obszar był zajęty pod granie w piłkę.

Ponadto zeznania świadków są sprzeczne co do daty oddania do użytku domów studenckich, co może mieć znaczenie dla precyzji innych złożonych przez nich zeznań. Z akt sprawy wynika, że wnioskowani byli także inni świadkowie, organ ich nie wezwał, gdyż w jego ocenie zeznania tych świadków są wystarczające. Zdaniem Sądu ta ocena kontrolowanego organu jest przedwczesna i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zmierzać w kierunku przesłuchania wszystkich świadków o ile to możliwe, tak aby wyjaśnić powyższe wątpliwości włącznie z faktem czasu realizacji i przebiegu drogi wewnętrznej. Co istotne A. K. nawiązuje do roku 1973 a więc czasu uprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, co miało miejsce w dniu 29.10.1975. Już wtedy na tym terenie według niego grano w piłkę: "studenci grali tu w piłkę bramki sobie robili a także opalali się, natomiast w części poza granicami działki stał grill i teren ten tworzył kompleks do wypoczynku".

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji zwrócił się do Uniwersytetu [...] z prośbą o wskazanie pracowników, którzy mogą zostać wezwani na przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność zagospodarowania terenu działki nr [...] obr. [...].ewid. P., w szczególności w latach 1978-1988 lub ewentualnie na okoliczność aktualnego wykorzystywania na cele związane z wywłaszczeniem. Uczelnia wskazała 6 pracowników, z których wytypowano do przesłuchania: Pana A. K. - pracownika Sekcji Eksploatacji Działu Inwestycji, Remontów i Eksploatacji Collegium Medicum i Pana E. S. - pracownika Zespołu Obiektów Działalności Statutowej Działu Zarządzania Majątkiem Collegium Medicum. Zdaniem Sądu organ I instancji nie wyjaśnił kryteriów tego "wytypowania" świadków o jakim jest mowa powyżej. Ww. osoby rozstały przesłuchane w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 listopada 2017 r. zgodnie z wymogami prawa po uprzednim poinformowaniu o przepisach dotyczących odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zdaniem Sądu organ I instancji przedwcześnie zaniechał przesłuchania pozostałych zgłoszonych, przedwcześnie przyjmując iż świadkowie posiadali dużą wiedzę w przedmiocie przesłuchania, a ich zeznania były wyczerpujące i spójne ze sobą, ale także z pozostałym zebranym materiałem dowodowym. Sąd zarazem zauważa, że zeznania świadków były złożone ogólnikowo bez precyzyjnego lokowania na terenie nieruchomości opisywanych przez nich okoliczności. Nie były podane przybliżone powierzchnie w m. kw., czy np. teren zajmowany pod boisko miał wielkość standardową, czy generowaną przez kształt terenu. Kontrolowany organ powinien rozważyć także przesłuchanie świadków z ewentualnego wniosku skarżącej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny kierować się powyższą oceną Sądu.

Podsumowując Sąd stwierdza, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja dotycząca sieci technicznych potwierdza, że sieci infrastruktury technicznej na potrzeby Collegium Medicum zostały zrealizowane w czasie relewantnym dla treści art. 137 ust. 1 u.g.n., jednakże przedwczesna - bo nie oparta o prawidłowo zgromadzony lub/i należycie opisany i oceniony materiał dowody - jest konkluzja kontrolowanych organów, że zeznania świadków i zdjęcia lotnicze potwierdzają fakt wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele dojazdu do budynków domów studenckich jak również cele rekreacyjne przez studentów i pracowników UJ.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.