Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1087/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów~Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 162/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania sprawy przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 162/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na bezczynność Ministra Finansów (dalej: Minister) w przedmiocie rozpoznania sprawy przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości orzekł o: zobowiązaniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej do rozpoznania sprawy dotyczącej przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej wykazem hipotecznym [...], kataster [...], spis [...], [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądził od Ministra Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skargą z 18 maja 2020 r., Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. (dalej: Skarżący) wniósł o stwierdzenie bezczynności w prowadzeniu przez postępowania znak: [...] i zobowiązanie Ministra do bezzwłocznego wydania aktu wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Jak wynika z uzasadnienia skargi i odpowiedzi na skargę 24 sierpnia 2017 r. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr. 12, poz. 65, dalej: "ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.") w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul [...], objętej wykazem hipotecznym [...], kataster [...], spis [...].

Zdaniem Skarżącego, organ dopuścił się przewlekłości/bezczynności, gdyż czynności w sprawie były podejmowane w znacznych odstępach czasu, a postępowanie nie zostało zakończone w terminie o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."). W jego ocenie, bezczynność ma charakter rażący ponieważ organ zaczął działać dopiero po 18 miesiącach od wszczęcia postępowania administracyjnego, a konieczność przetłumaczenia korespondencji mająca uzasadniać przedłużenie terminu do zakończenia sprawy wskazuje na podejmowanie czynności pozornych mającej na celu uzasadnienie wielomiesięcznej bezczynności. Ponadto Skarżący zarzucił organowi, że nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie Skarżący zaznaczył, że 9 marca 2020 r. skierował do Ministra wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa miała charakter skomplikowany i wymagała szczegółowej analizy dokumentów i aktów prawnych, a organ miał obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i kompleksowej jego oceny. Ponadto wskazał, że postępowanie było jednym z kilkuset prowadzonych przez Ministra. Zaznaczył przy tym, że nie lekceważył podstawowych obowiązków wynikających z k.p.a. i podejmował czynności znajdujące uzasadnienie przedłużenia toku postępowania.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 27 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 162/20 Sąd I instancji uwzględnił wniesioną skargę i orzekł jak na wstępie.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jak wynika z akt sprawy po wszczęcia postępowania z urzędu w dniu 24 sierpnia 2017 r. tego samego dnia wystosował pismo do Biura Przejmowania Mienia i Rewindykacji Urzędu Miasta K. w sprawie m.in. przekazania dokumentów lub innych dowodów stwierdzających podstawę i datę przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto pismem z 4 stycznia 2018 r. zwrócono się do Sądu Okręgowego w K. o nadesłanie dokumentów dotyczących niniejszej nieruchomości. Pismem z tego samego dnia wezwano stronę postępowania V. B. ([...]) zamieszkałą za granicą do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce. Sąd I instancji zauważył, że od tej daty aż do otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie podejmował żadnych czynności ani nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy, do czego zobowiązany był przepisem art. 36 § 1 k.p.a. Uczynił to dopiero pismem z 22 czerwca 2020 r., wskazując termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2020 r., który również nie został dotrzymany.

Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności te będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji uznał, że organ poza ww. nielicznymi czynnościami, aż do zawiadomienia o przedłużeniu czasu trwania postępowania pismem z 22 czerwca 2020 r. a więc przez blisko 2,5 roku (wyłączając zawieszenie terminów z powodu wprowadzenia stanu epidemii Covid) nie podjął żadnej czynności w sprawie. W ocenie Sądu I instancji organ dopuścił się więc bezczynności, bowiem Minister przekroczył ustawowy termin na rozpatrzenie sprawy oraz nie zastosował się do obowiązku przewidzianego w art. 36 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). zawiera normę wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenie czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja w niniejszej sprawie występuje ponieważ przez znaczny upływ czasu organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie informował o tym strony. Oznacza to, że organ dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów postępowania, a naruszenie to nie było niczym usprawiedliwione. Zdaniem Sądu I instancji, świadczyło to o braku woli do podejmowania czynności w sprawie.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że dokonując oceny bezczynności organu uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. Nr 568) w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 14 marca 2020 r.). Z powyższych względów przy ocenie bezczynności organów Sąd I instancji wskazał, że nie uwzględnił okresu od 14 marca 2020 r.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania w działaniu organów administracji publicznej Sąd I instancji zobowiązał Ministra do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, uznając, że jest to realny termin na załatwienie sprawy. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd I instancji orzekł w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy, w terminie 2 miesięcy, od daty doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy załatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez Sąd I instancji nie jest możliwe, gdyż napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody zewnętrzne, tzn. wymaga pozyskania informacji ze źródeł znajdujących się poza granicami kraju;

2) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, ż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy i podejmował działania w celu jej zakończenia, natomiast brak wydania decyzji kończącej sprawę co do istoty był konsekwencją przyczyn niezależnych od organu.

Mając powyższe na względzie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną - Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że proces wydania decyzji deklaratoryjnej o stwierdzeniu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa trwa już prawie dwadzieścia pięć lat. Pismem z 12 sierpnia 1996 r. znak [...] Minister Finansów poinformował Urząd Miasta K. o fakcie otrzymania przez E. S. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w ramach układu [...], a następnie 29 maja 2002 r. wydał decyzję znak [...] stwierdzającą przejście prawa własności ww. realności na rzecz Skarbu Państwa. Na skutek wniosków ówczesnych właścicieli hipotecznych nieruchomości o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów decyzją z 13 sierpnia 2002 r. znak BR/5/2RMS/2299/2002 utrzymał w mocy swoją decyzję z 29 maja 2002 r., jednak wskutek dalszych skarg stron - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 3788/02 uchylił obie decyzje Ministra Finansów ze względów formalnych. Organ 26 marca 2007 r. ponownie wydał decyzję (znak FR4/RM/0341-42/RM/07/715) o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], a następnie po wpłynięciu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez współwłaścicieli utrzymał ją w mocy na podstawie decyzji z 1 czerwca 2007 r. znak FR4/RM/0341-42/TD/07/1190. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/WA 1524/07. Dopiero po upływie 9 lat, pismem z 24 sierpnia 2017 r. znak: [...] Minister zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Zdaniem Prezydenta, stwierdzić należy, że od momentu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia z 2008 r., organ miał 13 lat na podjęcie czynności mających na celu ustalenie danych adresowych V. S. ([...]). Nie można zatem uznać za słuszne stanowisko, iż "niemożność zakończenia postępowania przez organ to składowa dwóch elementów, całkowicie niezależnych od procesowo sprawczych możliwości organu". Gdyby organ podjął odpowiednie czynności niezwłocznie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z pewnością w przeciągu 13 lat, ustaliłby adres strony postępowania. Natomiast w przypadku ustalenia, że istnieją przesłanki do uznania jej za zmarłą, zdążyłby przeprowadzić odpowiednie postępowanie. Na kwalifikowaną postać bezczynności, której nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa wskazuje dokonanie pierwszej czynności w tym kierunku, dopiero w sierpniu 2020 r., czyli po 12 latach. Dodatkowo formalne wszczęcie postępowania dopiero w 2017 r. i dalsza bierność organu nie może być konwalidowana poprzez czynności dokonywane przez organ po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa.

Końcowo Prezydent zaznaczył, że na potrzeby sporządzenia odpowiedzi na skargę, dokonał kwerendy w zakresie miejsca zamieszkania V. B. ([...]). Z informacji dostępnych powszechnie w Internecie wynika, że V. B. zamieszkiwała pod adresem [...] w domu opieki w [...]. I był to ostatni jej adres na liście uprawnionych do głosowania na [...] (do 2018 r.). Prawdopodobnie zmarła czerwca 2016 r.

Pismem z 29 grudnia 2021 r., Minister nadesłał do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Ministra Finansów z 23 grudnia 2021 r. nr PR3.6400.192.2020.13.GLVF, stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], o pow. [...] m², Iwh [...], kataster nr [...], spis nr [...] (aktualnie: działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m², obręb [...] i nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], położone w K. przy ul. [...] i uregulowane w księdze wieczystej nr [...]), której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. był E. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną zobligowany jest do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, który stosownie do treści normy prawnej zawartej w ww. przepisie winien wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanej regulacji, wpływ na poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę, niż przewidziana w przepisie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1248/21 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do punktu 1 skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazać należy, że art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Podobnie jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Po pierwsze ma on charakter ogólny (blankietowy) określając zakres kognicji sądu administracyjnego. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia jej w ustawowym terminie. W przypadku bezczynności badaniu nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci braku rozstrzygnięcia sprawy. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 oraz z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18 – źródło CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporna okoliczność, że Minister do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji nie zakończył formalnie wszczętego 24 sierpnia 2017 r. z urzędu postępowania dotyczącego zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Załatwienie sprawy nastąpiło decyzją Ministra z 23 grudnia 2021 r. nr PR3.6400.192.2020.13.GLVF, którą stwierdzono przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], o pow. [...] m², [...], kataster nr [...], spis nr [...], KW [...] (aktualnie działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m², obręb [...] i nr [...] o pow. [...] m², obręb [...], które położone są w K. przy ul. [...] i uregulowane zostały w księdze wieczystej nr [...], której dotychczasowym właścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r. był E. S. - po wyroku Sądu I instancji. Nie bez znaczenia jest również to, na co zwrócił uwagę Prezydent w odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną, że przed formalnym wszczęciem postępowania z urzędu 24 sierpnia 2017 r., w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości już od kilkudziesięciu lat toczyły się postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Zapadały kolejne decyzje oraz wyroki sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 3788/02, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/WA 1524/07 – źródło CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ pozostawał w stanie bezczynności, co z kolei uzasadniało podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skutkującego zobowiązaniem organu do rozpoznania sprawy dotyczącej przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku). Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności są istotne przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu opartego na zbyt krótkim terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważyć należy, że art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy, co uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Kwestionując wyznaczony, dwumiesięczny termin Skarżący kasacyjnie organ nie wskazał na żadne takie okoliczności, które mogłyby podważyć ocenę Sądu I instancji, że termin ten jest terminem realnym do załatwienia ww. sprawy. Choć jak już wspomniano wyżej art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera żadnych regulacji, jakie winien uwzględnić sąd administracyjny, zobowiązując organ do wydania aktu, to termin ten jako dodatkowy w stosunku do tego, w którym sprawa powinna zostać załatwiona, powinien być realny, umożliwiający organowi załatwienie sprawy i uwzględniający stopień zawiłości sprawy, a jednocześnie wyznaczony zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. (por. H. Knysiak–Sudyka. Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, LEX/el oraz M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 310). Odnoszenie się przez organ do skomplikowanego charakteru sprawy oraz do dużej ilości prowadzonych przez niego równolegle postępowań tego rodzaju - nie są okolicznościami, które skutecznie mogłyby podważać dwumiesięczny termin wyznaczony przez Sąd I instancji na załatwienie sprawy, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był on realny do spełnienia. Nie można bowiem zapomnieć, że postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości trwa już kilkadziesiąt lat, a formalne jego wszczęcie nastąpiło już w 2017 r. Zauważenia również wymaga, że Minister pomimo złożenia skargi kasacyjnej sprawę załatwił wydając decyzję z 23 grudnia 2021 r.

Niezasadny jest również zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz 1a p.p.s.a. w zw. z 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., w którym organ podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13– źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w tym względzie. Ocena charakteru naruszenia prawa przez organ, dokonana przez Sąd I instancji nie jest arbitralna, uwzględnia stan faktyczny sprawy i kodeksowe standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady Minister miał więc miesiąc na rozpatrzenie sprawy, chyba że wykazałby, iż z przyczyn, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a., nie było to możliwe i zawiadomiłby o tym stronę postępowania, w trybie art. 36 k.p.a. Nic takiego nie miało jednak miejsca w tej sprawie. Od 24 sierpnia 2017 r., czyli od daty formalnego wszczęcia postępowania z urzędu do dnia wydania zaskarżonego wyroku, Minister nie załatwił sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, jak również nie podjął innych czynności wymaganych prawem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, od dnia 4 stycznia 2018 r. aż do otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ nie podejmował żadnych czynności ani nie informował o przyczynach niezałatwienia sprawy, do czego zobowiązany był przepisem art. 36 § 1 k.p.a. To uczynił dopiero pismem z 22 czerwca 2020 r., wskazując termin załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2020 r., który również nie został dotrzymany. W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie obliczył, że organ przez prawie 2,5 roku nie podjął żadnej czynności w sprawie. Tym samym nie pozostawia to wątpliwości co do tego, że opóźnienie było oczywiste, znaczne i niemające żadnego uzasadnienia w charakterze tej sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano na żadne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać niewywiązanie się przez organ z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tak długim okresie. Nie przemawia za tym argumentacja Skarżącego kasacyjnie, że tego rodzaju postępowanie było jednym z kilkuset prowadzonych przez Ministra oraz, że tego rodzaju sprawy są ze swojej natury skomplikowane. Zestawienie obowiązujących organ terminów załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) i zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) z przebiegiem przedmiotowego postępowania oraz niewywiązywanie się przez organ z obowiązku informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie (art. 36 § 1 k.p.a.) uzasadnia ocenę Sądu I instancji, że bezczynność organu miała charakter rażący.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.