Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 3, art. 1 ust 1, art. 2 ust 1, art. 6 ust 1 pkt 4, art. 6 ust 1 pkt 2 lit. d i f, pkt 3 lit f i pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 1 i art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 938
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") wystąpiło do Narodowego Banku Polskiego (dalej: "NBP"), za pośrednictwem platformy ePUAP, z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.":

1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w poszczególnych latach 2014 - 2018;

2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

3) rejestru umów zawartych w 2018 r., który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy.

Informacje objęte pkt 1 wniosku zostały udostępnione Stowarzyszeniu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] stycznia 2019 r.

Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia nr [...]Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej: "Prezes NBP", "organ"), działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie:

1) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;

2) rejestru umów zawartych w 2018 r., który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy.

W uzasadnieniu, odnosząc się do punktu 1 rozstrzygnięcia, organ wskazał, iż dane osobowe stanowią sferę prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. należy rozpatrywać w kontekście naruszenia prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Informacje w postaci imienia i nazwiska danej osoby, wysokości nagrody przyznanej przez pracodawcę oraz uzasadnienia przyznania nagrody, stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r.), które mogą podlegać udostępnieniu wyłącznie na podstawach określonych w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia.

Wobec braku przesłanki legalizującej możliwość przetworzenia (poprzez udostępnienie Stowarzyszeniu) danych osobowych pracowników NBP w zakresie powyżej wskazanym, wniosek o udostępnienie przedmiotowych informacji dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Następnie, odnosząc się do punktu 2 rozstrzygnięcia, organ wskazał, iż NBP w zakresie swojej ustawowej właściwości realizuje zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 1373 ze zm.), dalej: ustawa o NBP" oraz w innych ustawach. Obejmuje to m.in. obsługę bankową budżetu państwa oraz prowadzenie rachunków bankowych innych podmiotów (w szczególności banków, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej i Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego), a także prowadzenie polityki pieniężnej (poprzez stosowanie instrumentów wskazanych w ustawie o NBP) oraz podejmowanie określonych działań na rzecz stabilności systemu finansowego oraz na rzecz systemu płatniczego.

Wykonywanie ustawowych zadań banku centralnego jest bezpośrednio związane z zawieraniem przez organ umów służących wykonaniu czynności bankowych, określonych w przepisach z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.). Skutkuje to objęciem tych umów tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 ust. 1 ww. ustawy. Tajemnicę bankową stanowią wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. Ponadto, w odniesieniu do umów obejmujących świadczenie usług płatniczych, NBP jest obowiązany do zachowania tajemnicy zdefiniowanej w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2003 ze zm.), która obejmuje m.in. informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, wydawanym mu pieniądzem elektronicznym lub kredytem udzielonym mu zgodnie z przepisami ww. ustawy.

Wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji zawartych w Rejestrze, w zakresie obejmującym informacje stanowiące tajemnicę bankową lub tajemnicę świadczenia usług płatniczych, dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Dalej organ wskazał, iż mając na uwadze, że część informacji zawartych w Rejestrze nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. z uwagi na ich objęcie tajemnicą ustawowo chronioną (tj. tajemnicą bankową lub tajemnicą świadczenia usług płatniczych), poddano analizie możliwość wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji podlegających ochronie. Przeprowadzona analiza wykazała jednak, że podjęcie działań mających na celu usunięcie z niego informacji, co do których zachodzą przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wymagałoby ingerencji w strukturę Rejestru prowadzącej do naruszenia integralności zawartych w nim danych. Niezbędna byłaby bowiem modyfikacja informacji o zdarzeniach mających miejsce w przeszłości, które zostały zaewidencjonowane w systemie elektronicznym, w którym prowadzony jest Rejestr, na podstawie zgłoszeń dokonywanych przez departamenty i jednostki organizacyjne NBP będące gestorami poszczególnych umów. Konsekwencją takiej ingerencji byłaby dezintegracja danych zawartych w Rejestrze, co uniemożliwiałoby traktowanie utworzonego w ten sposób zestawu danych jako rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez NBP w okresie objętym żądaniem Stowarzyszenia. Nadto, dokonywanie zmian w bazie danych poprzez usuwanie określonych informacji może wpłynąć negatywnie na jej strukturę, a w konsekwencji na prawidłowe działanie Rejestru. Dane na dzień ich wygenerowania w ramach ww. zestawu odbiegałyby od danych zaewidencjonowanych w Rejestrze zgodnie z przepisami obowiązującymi w NBP, a w skrajnym przypadku mogłyby być błędne.

Brak możliwości wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji dotyczących umów objętych tajemnicą bankową lub tajemnicą świadczenia usług płatniczych, bez faktycznej i formalnej dezintegracji Rejestru, przesądza o tym, że zawarte w Rejestrze informacje publiczne stanowią integralną całość z informacjami podlegającymi ochronie prawnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa NBP z dnia [...] stycznia 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji naruszające istotę tego uprawnienia,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim ten przepis stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie,

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że podstawowe informacje o zawieranych umowach podlegają wyłączeniu z jawności,

- podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 11 k.p.a.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, że kwestionowana decyzja w zakresie uzasadnienia wyłączenia jawności określonych w niej informacji jest ogólna.

Organ nie dokonał zważenia prawa do informacji i zastosowanego ograniczenia w jej udostępnieniu. Przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. nie ingerują w przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa z dnia z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.". Przepisy ww. rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. te zaś realizują obowiązek ochrony danych osobowych poprzez ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2, które jednakże w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji godzić będzie w ochronę danych osobowych, czy to na gruncie u.d.i.p., czy ww. rozporządzenia.

Stowarzyszenie podniosło również, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, a taką właśnie organ wskazał w rozstrzygnięciu decyzji. Nadto w uzasadnieniu organ podał, iż część umów podlegać może ochronie ze względu na tzw. tajemnicę bankową. Nie wyjaśnił jednak w jaki sposób wpływa to na umowy, które takiej ochronie nie podlegają. Już tylko z tego powodu można wywnioskować, że organ odmówił na gruncie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej, która nie podlega wyłączeniu z jawności. Wskazywane przez organ problemy - o charakterze technicznym - dotyczące selekcji informacji o umowach, nie stanowią żadnej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo wskazał, iż w sytuacji gdy wniosek dotyczy informacji o wysokości nagród wypłaconych wszystkim pracownikom organu (pkt 1), to prywatność tych osób, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem prawem chronionym - dostępnością do informacji o działalności władzy publicznej.

Nadto podał, że wniosek skarżącego w zakresie dostępu do Rejestru (pkt 2) obejmuje całość informacji zarządzanych przez organ za pomocą dedykowanego, elektronicznego narzędzia ewidencyjnego. Brak możliwości wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji dotyczących umów objętych tajemnicą bankową lub tajemnicą świadczenia usług płatniczych, bez faktycznej i formalnej dezintegracji Rejestru, przesądza o tym, że wszystkie zawarte w Rejestrze informacje publiczne stanowią integralną całość z informacjami podlegającymi ochronie prawnej. Tym samym, w odniesieniu do całości informacji zaewidencjonowanych w Rejestrze zachodzi ustawowa przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy ustawowo chronionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy stosownie do art. 133 p.p.s.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o sprawie publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA). Informację publiczną stanowi w szczególności treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Stanowi ją także informacja o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) oraz informacja o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co nie było przedmiotem sporu. Z treści art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 1373 ze zm.) wynika bowiem, że NBP jest bankiem centralnym Rzeczypospolitej Polskiej i posiada osobowość prawną oraz prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zgodnie z art. 11 ust. 2 i 4 tej ustawy, Prezes NBP przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej, Zarządowi NBP oraz reprezentuje NBP na zewnątrz. Przy wydawaniu zarządzeń podlegających ogłoszeniu oraz decyzji administracyjnych Prezes NBP ma prawo używania pieczęci z godłem państwowym. Zatem Prezes NBP, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Również wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci: (1) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody; (2) rejestru umów zawartych w 2018 r., który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy - jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f, pkt 3 lit. f i pkt 5 u.d.i.p.

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 1 rozstrzygnięcia, organ wskazał, iż informacje w postaci imienia i nazwiska pracownika, wysokości nagrody przyznanej przez pracodawcę oraz uzasadnienia przyznania nagrody, stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r., które mogą podlegać udostępnieniu wyłącznie na podstawach określonych w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Wobec braku przesłanki legalizującej możliwość przetworzenia (udostępnienia) ww. danych osobowych pracowników NBP, wniosek o udostępnienie przedmiotowych informacji dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc nie podlegających udostępnieniu.

Stanowisko organu nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r., nie ingerują w przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. W pkt 4 preambuły ww. rozporządzenia wskazano, że przetwarzanie danych osobowych należy zorganizować w taki sposób, aby służyło ludzkości. Prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym i należy postrzegać je w kontekście jego funkcji społecznej, a także wyważyć względem innych praw podstawowych w myśl zasady proporcjonalności. W art. 86 rozporządzenia określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Zgodnie z ww. przepisem, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych. W polskich realiach takim prawem jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość, pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jednocześnie spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organ nie poczynił w powyższym zakresie żadnych ustaleń, ogólnikowo stwierdzając, że wszystkie objęte punktem 1 informacje stanowią dane osobowe, które podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie wziął pod uwagę tego, że żądanie dotyczy informacji o wszystkich pracownikach NBP, a więc również o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w stosunku do których ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prawo do prywatności nie znajduje zastosowania.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znana jest z urzędu treść art. 2 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. poz. 371), zmieniającego art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 1373 oraz z 2018 r. poz. 2243), który w ust. 6 stanowi, iż informacja o wysokości wynagrodzeń Prezesa, wiceprezesów, członków Zarządu NBP i osób zajmujących stanowiska dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu i jego zastępcy jest jawna i podlega udostępnieniu przez Prezesa NBP w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej NBP do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy to udostępnienie. Z kolei stosownie do art. 3 ww. ustawy zmieniającej, Prezes NBP udostępni w BIP na stronie podmiotowej NBP w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy uchwały zarządu Narodowego Banku Polskiego w sprawie zasad wynagradzania pracowników Narodowego Banku Polskiego obowiązujące w latach 1995-2018 oraz informację o wysokości wynagrodzeń w tych latach, otrzymywanych przez Prezesa NBP, wiceprezesów NBP, członków zarządu NBP, pracowników NBP zajmujących stanowiska dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu i jego zastępcy. Podkreślić jednak należy, że ww. przepisy ustawy zmieniającej weszły w życie z dniem 27 lutego 2019 r., a więc po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nadto regulują one wyłącznie kwestię udostępniania w BIP informacji o wysokości wynagrodzeń ww. osób, zaś przedmiotowy wniosek informacyjny obejmował również inne dane. Ponadto, jak już wyżej wskazano, Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc przed zmianą stanu prawnego w powyższym zakresie.

Odmawiając udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 2 rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie określonych informacji zawartych w Rejestrze, w zakresie obejmującym informacje stanowiące tajemnicę bankową lub tajemnicę świadczenia usług płatniczych, dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jednak poza powołaniem treści art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe oraz art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, z jakich względów wnioskowane informacje zamieszczone w rejestrze umów z 2018 r., obejmujące: kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę oraz datę zawarcia umowy, stanowią inną tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za których pośrednictwem bank wykonuje czynności bankowe, są zobowiązane zachować tajemnicę bankową, która obejmuje wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank te czynność wykonuje. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, tajemnica zawodowa w rozumieniu ust. 1, obejmuje informacje dotyczące użytkownika lub posiadacza pieniądza elektronicznego w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, wydawanym pieniądzem elektronicznym lub udzielonym mi kredytem zgodnie z art. 74 ust. 3 lub art. 132j ust. 3, w tym oznaczenie rachunku płatniczego użytkownika oraz stan tego rachunku, a także inne informacje związane z transakcjami płatniczymi oraz zawieranymi z użytkownikiem lub posiadaczem pieniądza elektronicznego umowami, jeżeli nieuprawnione ujawnienie takiej informacji mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes użytkownika lub posiadacza pieniądza elektronicznego, którego ta informacja dotyczy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że wnioskowane informacje z rejestru umów zawartych w 2018 r., mające w istocie podstawowy charakter, są objęte tajemnicą bankową obejmującą "wszystkie informacje dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank te czynność wykonuje" lub tajemnicą zawodową w zakresie wskazanym w art. 11 ust. 3 ustawy o świadczeniu usług oraz że ujawnienie takiej informacji "mogłoby narazić na szkodę prawnie chroniony interes użytkownika lub posiadacza pieniądza elektronicznego, którego ta informacja dotyczy".

Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ tylko "część informacji" (nie precyzując tego sformułowania w odniesieniu do żądanych informacji) zawartych w rejestrze uznał za podlegające wyłączeniu ze względu na ww. tajemnicę bankową i zawodową. Stwierdził jednocześnie, że usunięcie tych danych wymagałoby ingerencji w strukturę rejestru, co skutkowałoby dezintegracją danych zawartych w rejestrze. Stanowisko to jest w ocenie Sądu niezrozumiałe i nie poparte racjonalną argumentacją. Przy czym jak trafnie podniosło skarżące Stowarzyszenia, wskazywane przez organ problemy - o charakterze technicznym - dotyczące selekcji informacji o umowach, nie stanowią żadnej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Zatem decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym wyczerpujące prawne i faktyczne uzasadnienie. Oznacza to, że powody odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji nie tylko w sposób szczegółowy, ale oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ww. wymogów nie spełnia.

W tym miejscu wskazać należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że organ nie może ograniczyć się do ogólnikowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Organ musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Stanowisko to koresponduje z poglądem prezentowanym w judykaturze, zgodnie z którym przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11, publ. CBOSA).

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 u.d.i.p. Organ bowiem, nie dokonując należytej analizy, rozciągnął ochronę wynikającą z ww. przepisów (ze względu na prawo do prywatności, oraz ze względu na inne tajemnice ustawowo chronione) na całość informacji wymienionych w punktach 1 i 2 zaskarżonej decyzji. Swego stanowiska jednak nie uzasadnił w sposób umożliwiający Sądową kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną i dokona pogłębionej analizy żądanych informacji w świetle przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przypadku wydania decyzji odmownej swe stanowisko należycie uzasadni, zgodnie z wymogami określonymi w art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.