Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1019/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140,  art. 143,  art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 22/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 26 listopada 2019 r., nr PR.543.47.2019 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt lll SA/Gl 22/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. K. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej zwanego "Prezesem WUG") z 26 listopada 2019 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 14 marca 2017 r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej zwanego "Dyrektorem OUG") w Katowicach wpłynęło zawiadomienie Zastępcy Prezydenta Miasta Sosnowiec z 13 marca 2017 r., o stwierdzeniu przypadku noszącego znamiona nielegalnej eksploatacji piasku, na terenie działek nr [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S.. W zawiadomieniu poinformowano organ nadzoru górniczego, że na prowadzone roboty nie udzielono pozwolenia na budowę lub innego uprawnienia wynikającego z ustawy Prawo budowlane, jak również o tym, że roboty te nie są prowadzone w oparciu o decyzję ustalającą kierunek i termin rekultywacji, na podstawie przepisów o ochronie gruntów leśnych i rolnych.

W dniu 15 marca 2017r. przedstawiciele OUG w Katowicach przeprowadzili oględziny ww. terenu stwierdzając, że został wykonany na tej nieruchomości wykop o wymiarach: 80 m długości, 12 – 20 m szerokości i 3,3 m głębokości, z którego wybrany został piasek. Wykop na odcinku około 26 m został zasypany nawiezionymi masami ziemnymi. Wydobyty piasek zmagazynowano na pryzmie przyległej do wykopu o wymiarach 80 m długości, 10 – 16 m szerokości i około 4,5 m wysokości. W trakcie wizji pracowników organu na tym terenie nie przebywały osoby trzecie. Nie stwierdzono również sprzętu służącego do wydobywania i transportowania wydobytego piasku. W terenie nie prowadzono żadnych prac. W czasie rozpoznania dokonano pomiaru geodezyjnego przy użyciu odbiornika GPS Trimble oraz wykonano zdjęcia terenu, w rejonie wykopu.

Na podstawie danych otrzymanych z Wydziału Geodezji i Kartografii ustalono właścicieli oraz numery działek, na których wykonano wykop i zmagazynowano piasek. Wykop wykonano na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...], natomiast piasek zmagazynowano na działkach nr: [...], [...] i [...]. Właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast właścicielami pozostałych działek są osoby fizyczne lub właściciele są nieznani.

Dyrektor OUG zawiadomieniem z 10 maja 2017 r., wszczął z urzędu postępowanie, wobec S. Z., ojca właścicielki działki nr [...], obecnego w dniu wykonania wykopu. S. Z. został przesłuchany w charakterze strony 19 października 2017 r. Zeznał, że nie ma żadnej wiedzy na temat wykopów, które powstały na przedmiotowych działkach. Poinformował również, że zgodził się na przyjęcie ziemi z wykopu wykonanego przy ul. [...] w S., przez firmę A., która prowadziła budowę osiedla mieszkaniowego. Zakwestionował również treść protokołu sporządzonego podczas wizji w terenie 13 marca 2017 r., przez pracowników Urzędu Miasta w Sosnowcu i Straży Miejskiej.

Organ administracji publicznej przesłuchał w charakterze świadków także: pracowników Urzędu Miasta Sosnowiec, przeprowadzających wizję w terenie 13 marca 2017 r. (świadkowie stwierdzili, iż do wykopu dowożone są przez firmę J. z R. masy ziemne z wykopu wykonanego przy ul. [...] w S., roboty te wykonywano na zlecenie firmy A. z D.), R. K., prezesa A. S.. z o. o., M. K. i M. J. wspólników Spółki J. S.C. (zeznali, że ich firmy nie prowadziły działalności związanej z wydobyciem piasku na ww. działkach, R. K., pismem z 11 stycznia 2018 r., przekazał informację, ze wykop przy ul. [...] w S. wykonywany był przez firmę M.), S. K. (zeznał, że firma B. Sp. z o.o. zleciła wykonanie usługi firmie M. w zakresie wykonania wykopu, na działce nr [...] przy ul. [...] w S., pod budynek mieszkalny wielorodzinny z parkingiem podziemnym – ll etap – o kubaturze ok. 6000 m, wyjaśnił też, że do przedmiotowych robót skierował syna M. K.), M. K. (zeznał, że samochody ciężarowe i koparki, należące do firmy jego ojca, skierowane zostały przez niego, w rejon działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w celu wykonania na tych działkach wykopu w piasku, wykop nie został dokończony ze względu na interwencję 13 marca 2017 r. Straży Miejskiej w S., zeznał też, że prace te wykonywano na ustne zlecenie kierownika firmy B. P. K.), P. K. (zeznał, że masy ziemne powstałe z wykopu wykonanego pod fundament osiedla, budowanego przy ul. [...] w S., wywożone były na wysypisko miejskie w S., a część mas gromadzona była na terenie budowy osiedla, zeznał również, że nie przebywał na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S.), Ł. B. – prezesa firmy B., wykonawcę osiedla budowanego przez A. (zeznał, że nie wie, kto zlecił firmie M. z R. wykonanie wkopu przy ul. [...] w S., natomiast jego spółka nie prowadziła na terenie przedmiotowych działek żadnych prac; rzeczywiście zawarł ze spółką M. umowę na piśmie, ale w kwestii wykonania wykopu pod budynek mieszkalny wielorodzinny z parkingiem podziemnym przy ul. [...] w S.).

Dyrektor OUG, zawiadomieniem z 16 maja 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie wobec M. K. w sprawie prowadzenia eksploatacji kopaliny bez wymaganej koncesji na działkach, położonych przy ul. [...] w S.. Natomiast decyzją z 29 października 2018 r. umorzył postępowanie wobec S. Z..

Przesłuchiwany w charakterze strony M. K. zeznał, że w okresie od 7 do 13 marca 2017 r. nadzorował pracę operatorów koparek i kierowców samochodów ciężarowych i wydawał bezpośrednie polecenia operatorom koparek w związku z prowadzeniem robót związanych z wykopaniem piasku, z działek, położonych przy ul. [...] w S..

W tym stanie rzeczy Dyrektor OUG decyzją z 31 października 2018 r. ustalił dla M. K. opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 3273 ton kopaliny – piasku na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S., w okresie od 7 marca 2017 r. do 13 marca 2017 r., w wysokości 77 256 zł.

Pełnomocnik strony wniósł odwołanie od tej decyzji a Prezes WUG decyzją z 30 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji ustalił, że objętość wykopu w piasku z terenu ww. działek wynosi 1632 m2. Obliczona ilość pozyskanej kopaliny wynosi 3273 ton. Objętość wydobytej kopaliny w okresie od 7 do 13 marca 2017 r., wyniosła 2046 m2. Następnie organ ustalił, ze skarżący nie posiada wymaganej koncesji na prowadzenie wydobywania kopaliny z terenu tych działek. Wobec powyższego, decyzją z 16 września 2019 r., ustalił w stosunku do niego opłatę podwyższoną w wysokości 78 552 zł.

Zaskarżoną decyzją z 26 listopada 2019 r., Prezes WUG, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OUG z 16 września 2019 r., Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a."), w zw. z art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; dalej zwanej "p.g.g.").

M. K. wniósł skargę na tę decyzję.

WSA w Gliwicach skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu, iż to skarżący jest podmiotem, który dokonał wydobycia kopaliny na ww. działkach bez wymaganej koncesji i to on jest stroną tego postępowania. Sąd uznał także, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy nadzoru górniczego, zgodnie z regułami określonym w art. 7, 77, 80 k.p.a. i przyjął go za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA, ze stanu faktycznego i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż skarżący był podmiotem, który prowadził działalność wydobycia kopaliny bez koncesji. Sąd nie dał wiary twierdzeniom strony skarżącej, iż została zawarta umowa zlecenia z firmą B. na roboty ziemne na działkach przy ul. [...] w S.. Przeczą temu dowody zebrane w aktach. Przede wszystkim przeczą temu zeznania P. K. kierownika nadzorującego budowę w firmie B., który przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż nigdy nie wskazywał firmie M. miejsca przy ul. [...] w S., gdzie ta miałaby wykonać jakiekolwiek wykopy. Przyznał natomiast, iż zlecał firmie M."wykop pod budynek przy ulicy [...] pod budowę budynku wielorodzinnego" – przedstawił umowę "zlecenia wykonania usługi" z 6 marca 2017 r., jaka została zawarta pomiędzy B. Sp. z o.o. a firmą M., w której jako miejsce wykonania usługi polegającej na wykonaniu "wykopu pod budynek mieszkalny wielorodzinny z parkingiem podziemnym – ll etap – ok. 6000 m2", wskazano działkę nr [...] obręb Z. przy ul. [...] w S.. W ocenie Sądu, skoro była zawarta umowa zlecenia w formie pisemnej na prace dot. wykopu pod adresem [...] w S. jej brak w zakresie innej lokalizacji robót, a to przy B. w S. oznacza, iż takiej pomiędzy stronami nie było. Ta ocena znajduje potwierdzenie, zdaniem WSA, także w zeznaniach Ł. B. – prezesa firmy B. Sp. z o.o., który oświadczył, że spółka nie zlecała wykonywania wykopu przy ul. [...] w S. i nie prowadziła na terenie przedmiotowych działek żadnych prac. Także przesłuchiwani funkcjonariusze straży miejskiej nie potwierdzili, że przedmiotowe wykopy zostały wykonane na zlecenie firmy B. czy A.

Zdaniem WSA, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 i art. 76 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie protokołu oględzin z przedmiotowych działek, przeprowadzonego z naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. ponieważ protokół został sporządzony zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 4 p.g.g. a regulacja ta wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył przy tym, że w rozpoznawanej sprawie strona miała możliwość zapoznania się z wyjaśnieniami oraz możliwość odniesienia się do nich w trakcie prowadzonego postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane normy prawa materialnego a to art. 143 ust. 2 pkt 2 i art. 140 ust.1 i ust.2 pkt 2, obejmując zaskarżoną decyzją skarżącego i przyznając mu status strony w niniejszym postępowaniu, wobec której winna być ustalona opłata podwyższona za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z faktury Vat nr 2/04/2017, na okoliczność wyższej należności i jej zapłaty przez B. Sp. z o.o., zwiększonego zleconego zakresu prac wykonywanych przez M. wobec B. Sp. z o.o., aniżeli wynikało to z pierwotnego, pisemnego zlecenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z urzędu, tj. z karty miejskiego wysypu śmieci na wysypisko w S. oraz na wysypisko w C., na okoliczność, wielkości wywozu odpadów – ziemi, pochodzącej z wykopu przy budowie na ul. [...] w S., rzeczywistego wywozu ziemi, pochodzącej z budowy przy ul. [...] w S. na wysypiska śmieci w S. oraz w C., wielkości przetransportowanej tam ziemi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z urzędu, tj. faktury Vat jaka została wystawiona w związku z wykonaniem usługi przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w D., na okoliczność większej zapłaty należności i zwiększonego zakresu prac wykonywanych przez M. wobec B. Sp. z o.o. aniżeli wynikało to ze zlecenia dołączonego do akt niniejszej sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej obu instancji przepisów:

– tj. art.7 w zw. z art.75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności, nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. K., na okoliczności rzeczywistych relacji w zakresie zlecenia wykopu piasku na działkach, położonych na ul. [...] pomiędzy P. K. a firmą M., czy skarżącym;

– art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego – strony postępowania o przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego przesłuchaniach świadków, a nadto, nieprzeprowadzenie ponownie dowodu z przesłuchania wszystkich świadków po uprzednim zawiadomieniu o terminie tychże przesłuchań skarżącego jako formalnie dopuszczonej strony postępowania administracyjnego i umożliwienia mu uczestnictwa w tych czynnościach;

– tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 67 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie protokołu oględzin działek z 13 marca 2017 r., położonych na ul. [...] w S., gdy w tych czynnościach nie uczestniczył skarżący jako strona i nie miał on możliwości wypowiedzenia się co do poczynionych w trakcie oględzin ustaleń;

– tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin z 15 marca 2017 r. i zastąpienie go notatką służbową oraz brak udziału skarżącego w ww. czynnościach, w wyniku których to czynności, dokonano pomiaru wydobytej kopaliny, a od którego to pomiaru zależała bezpośrednio wysokość opłaty podwyższonej, wymierzonej skarżącemu, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do poprawności dokonanych obliczeń;

– tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez odmówienie wiarygodności zeznaniom skarżącego, gdy tymczasem zeznania innych świadków poza – P. K. – nie zaprzeczają zeznaniom skarżącego, a zeznania świadka Ł. B. pierwotnie potwierdzają, że miejsce wywozu mas ziemi na ul. [...] zostało wskazane firmie M. przez P. K., a nadto, późniejsze wycofanie się świadka z tego twierdzenia budzi poważne wątpliwości;

– tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyznanie wiarygodności zeznaniom P. K., gdy tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania skarżącego, im przeczy, jak również przeczy zeznaniom świadka Ł. B. – który wskazuje, iż S. Z. zgłosił się do Spółki celem uzyskania mas ziemi powstałych z wykopu przy ul. [...] w S., a P. K. rzekomo nie miał mieć wiedzy na ten temat;

– tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym relacji pomiędzy firmą A. S.. z o.o. a B. Sp. z o.o. w zakresie prac czynionych na ul. [...] w S., zakresu zlecenia prac firmie M., roli skarżącego w wykonywaniu zlecenia w zakresie wykopu na ulicy [...];

– tj. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zeznań S. Z., odnoszących się do kwestii wymiany ziemi na nieruchomości, należącej do jego córki, podczas, iż logicznym jest, że wymiana ziemi polega nie na nadsypaniu ziemi, a wydobyciu części ziemi a następnie, zastąpieniu ją inną, i tego rodzaju zeznania, wprost winny prowadzić do uznania, iż to nie skarżący powinien być obciążany opłatą podwyższoną z tytułu wydobycia piasku bez koncesji;

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 140 p.g.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącego podwyższonej opłaty za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji, mimo tego, iż był on jedynie oddelegowaną osobą z firmy M. do wykonania prac, a nadto, prace były wykonywane na zlecenie firmy B. Sp. z o.o., i to ona winna legitymować się przedmiotową koncesją na wydobycie kopalin.

Argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 9 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację zawartą w skardze kasacyjnej i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, a więc na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania zastosowania w stosunku do skarżącego art. 143 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 140 p.g.g. i art. 28 k.p.a. (zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej) i nałożenia na niego podwyższonej opłaty za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Z kolei zarzuty naruszenia prawa procesowego opierają się na negowaniu stanu faktycznego przyjętego w sprawie poprzez podważanie legalności proceduralnej zaskarżonej do sądu decyzji oraz legalności samego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Autor skargi kasacyjnej opiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania zarówno na błędach WSA – co do przeprowadzenia dowodów przed tym sądem (naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., zarzuty pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), jak i na deficytach wyroku w zakresie oceny kompletności oraz spójności analizy i opinii w przedmiocie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ (zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem NSA, legalność proceduralna decyzji i ustalenia stanu faktycznego sprawy zostały poddane niewadliwej weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzono szczegółowe postępowanie dowodowe i zgromadzono obszerny materiał, który poddano wyczerpującej ocenie. Przesłuchano licznych świadków, których dane były dostępne dla organu, a także przeprowadzono dowody zgłoszone przez skarżącego – z zeznań funkcjonariuszy Straży Miejskiej w S., uczestniczących w wizji na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S., na której prowadzono eksploatację kopaliny bez wymaganej koncesji oraz ponownie przesłuchano skarżącego – 5 kwietnia 2019 r.

Przypomnieć należy, że powołany jako podstawa zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej - art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Jakkolwiek rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, nie ulega także wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów, to jednak nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

Skarżący nie wnioskował o przesłuchanie D. K. w charakterze świadka, ani o powtórne przesłuchanie innych świadków, w stosunku do których protokoły przesłuchań znajdowały się w aktach administracyjnych organu i organ nie miał (po włączeniu protokołów z wcześniej prowadzonych postępowań) obowiązku ponownego przesłuchiwania tych osób, z urzędu. Skarżący nie wnioskował również o ponowne dokonanie czynności oględzin (ich powtórzenie), przeprowadzonych 15 marca 2017 r. przez pracowników OUG w Katowicach, ani nie wskazał w jakim zakresie kwestionuje tę czynność.

Jeśli zaś chodzi o czynności przeprowadzane 15 marca 2017 r., jeszcze przed dniem wszczęcia postępowania administracyjnego, miały one oparcie w art. 153 p.g.g i były wykonane w reakcji na sygnał (pismo z 14 marca 2017 r. Zastępcy Prezydenta Miasta Sosnowiec) o stwierdzeniu przypadku noszącego znamiona nielegalnej eksploatacji piasku, na teranie działek przy ul. [...] w S.. Do pisma Z-cy Prezydenta Miasta Sosnowiec dołączono uwierzytelnione kopie protokołów Urzędu Miejskiego w Sosnowcu z 13 marca 2017 r. z postępowania wyjaśniającego dotyczącego zasypywania ziemią wykopu zlokalizowanego w ww. rejonie oraz dotyczącego dowozu odpadów do tego wykopu. Również z czynności dokonanych 15 marca 2017 r., już przez OUG w Katowicach, sporządzono notatkę służbową wykonano także dokumentację zdjęciową, a następnie dokumentację ustalającą ilość kopaliny wydobytej bez koncesji, co czyni zadość regulacji z art. 67 § 1 k.p.a., utrwalenia czynności na piśmie. Trafnie także podkreślał organ, że stosownie do treści art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.g.g., przy wykonywaniu nadzoru i kontroli, upoważnionym pracownikom organów nadzoru górniczego – w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin, a przepis ten jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a. Dlatego też skarżący – niebędący na tym etapie stroną postępowania administracyjnego, które wówczas jeszcze się nie toczyło – nie mógł zostać zawiadomiony o przeprowadzonych czynnościach w stosownym terminie.

Z tych też przyczyn zarzut 3 tiret jeden – cztery nie mógł zostać uwzględniony, nie naruszono bowiem przepisów postępowania wymienionych w zarzucie.

Nietrafne są również zarzuty oparte na podstawach z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 6 k.p.a., w ramach których autor skargi kasacyjnej polemizuje z oceną dowodów z zeznań świadków dokonaną w sprawie. Wbrew tej polemice, analiza zeznań, w szczególności Ł. B., P. K. oraz S. Z. jest logiczna, spójna i uwzględnia materiał dowodowy w jego całokształcie, a nie fragmentarycznie, tylko na podstawie wyrwanych z kontekstu fragmentów. Ocena ta uwzględnia również, jeśli nie przede wszystkim zeznania samego M. K., który, co niesporne, wykonywał wykop pod fundamenty osiedla domów w rejonie ul. [...] w S. oraz wykonywał wykop (wydobywał kopalinę) przy ul. [...] w S.. Skarżący 20 lutego 2018 r. zeznał, że "(...) Przed rozpoczęciem wykopu trzeba było wykopać piasek w rejonie ulicy [...] na przedmiotowych działkach. M. wykopały piasek na ulicy [...] na przedmiotowych działkach (...)." Następnie 5 kwietnia 2019 r. potwierdził, że na zrobionych podczas wizji 13 marca 2017 r. zdjęciach koparek i samochodów ciężarowych, przy pomocy których wydobywano piasek na ul. [...] znajdują się pojazdy należące do firmy M., a on sam – nadzorował ich pracę. Zeznania skarżącego wskazują również, że wykonywanie tych wykopów odbywało się na zlecenie wykonawcy osiedla – B. Sp. z o.o. lub występującego w imieniu tej firmy P. K., lecz w tym zakresie twierdzenia te pozostały gołosłowne, wobec niepotwierdzenia ich przez żaden inny dowód. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że gdyby skarżący zawarł z firmą B. umowę, to byłaby to umowa pisemna – tak samo jak posiadana przez M. K. umowa na wykonanie wykopu pod osiedle, przy ul. [...], zawarta z tą firmą. Należy zauważyć, że nie może zmienić tej oceny dołączona do skargi kasacyjnej faktura VAT z 12 kwietnia 2017 r. wystawiona przez M. za wykonane dla B. Sp. z o.o. usługi. Faktura – skonfrontowana z zakresem "zlecenia wykonania usługi" z 6 marca 2017 r. (k 146 akt administracyjnych), dotyczącym wykonania wykopu pod budynek mieszkalny z parkingiem podziemnym II etap – przy ul. [...] w S. w żaden sposób nie może potwierdzić tez skarżącego zawartych w skardze kasacyjnej, że została wystawiona również za prace przy wykopie na ul. [...]. Po pierwsze – zakres zlecenia został określony, co jest całkowicie zrozumiałe, szacunkowo i obejmował wartość w przybliżeniu – "około 6000m³", po drugie faktura wystawiona na kwotę 70.000 zł (10 zł netto za m³) nie może dokumentować również, jak chciałby skarżący, zapłaty za prace przy ul. [...], gdzie objętość wydobytego piasku ustalono na 2046 m³ (3273 ton), a w rezultacie suma kopalin z obu wykopów nie odpowiadała w żaden sposób wartości na fakturze.

W związku z powyższym zarzuty z pkt 3 tiret 5 – 8 również nie zasługują na uwzględnienie, a twierdzenia skargi kasacyjnej stanowią nieuprawnioną polemikę z niewadliwymi ocenami zawartymi w zaskarżonej decyzji oraz kontrolowanym wyroku.

W przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji zarzutów naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów – z karty miejskiej wysypu śmieci na wysypisko w S. oraz wysypiska w C., na okoliczność wielkości wywozu odpadów ziemi, a także faktury VAT wystawionej przez firmę M. dla Spółki B.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Wyjaśnienia wymaga, że WSA nie przeprowadza postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Sąd ten bowiem weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów, a przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie wyjątkowo i przede wszystkim uzupełniająco, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jakie rodzą się na tle zebranego przez organy materiału dowodowego. Przywołany przepis wyraźnie przy tym stanowi o możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Inaczej mówiąc, przepisy p.p.s.a. nie przewidują jakiejkolwiek możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjny w innym zakresie, czy z wykorzystaniem innych środków dowodowych, w szczególności zeznań świadków lub zeznań stron postępowania (porównaj m. in. wyrok NSA z 22 luty 2023 r., sygn. akt II GSK 958/22; treść tego jak i dalej powoływanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zatem aktywne poszukiwanie dowodów na potwierdzenie stanowiska skarżącego, czyli de facto prowadzenie działań w celu ustalania stanu faktycznego nie mieści się w zakresie postępowania dowodowego, które władny jest przeprowadzić sąd administracyjny. Należy podkreślić, że karty z wysypisk, o których mowa w zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej nie zostały w ogóle przedstawione przez stronę, natomiast faktura VAT (objęta zarzutem drugim) została dołączona dopiero do skargi kasacyjnej.

Zauważyć też trzeba, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym miało polegać uchybienie temu przepisowi.

Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej ( pkt 1-3 petitum ) nie doprowadziły do zakwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ten właśnie stan faktyczny jest podstawą do oceny, czy właściwie zostały zastosowane przepisy prawa materialnego wymienione w ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, ze względu na sposób sformułowania tego zarzutu, jego rozpoznanie należy poprzedzić kilkoma ogólnymi uwagami co do zasad rozpoznawania skarg kasacyjnych i znaczenia zasady dyspozycyjności w postępowaniu przed NSA oraz w tym kontekście znaczenia uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej.

Jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w sprawie przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane (wyartykułowane) przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Nie jest bowiem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu), którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają co prawda warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06). Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

W świetle poczynionych uwag, należy uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego (punkt czwarty petitum skargi kasacyjnej) w pełni warunków tych nie spełnia. Odnośnie do wskazywanego jako naruszony art. 140 p.g.g., który składa się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów), autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, której z nich dotyczy zarzucane uchybienie, odnośnie natomiast do art. 28 k.p.a., brak jest uzasadnienia, w wyżej przedstawionym rozumieniu, uchybienia temu przepisowi. W tym zakresie omawiany zarzut, z tych już względów, nie mógł okazać się skuteczny.

Podobnie, odnośnie do wskazanego w petitum zarzutu naruszenia art. 143 ust. 2 ustawy p.g.g. ta jednostka redakcyjna składa się z czterech punktów wyrażających odrębne normy, w tym jednak przypadku uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala odczytać, że chodzi pkt 2 ustępu 2, zgodnie z którym w sprawach określonych niniejszym działem stroną postępowania jest odpowiednio: podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji.

W skardze kasacyjnej nie odniesiono się do sposobu rozumienia tego przepisu, wykraczający poza jego dosłowne brzmienie, wskazano natomiast, że skarżący nie mógł zostać uznany za stronę ww. postępowania, gdyż po pierwsze prace tj. wykonanie wykopu, zostały zlecone przez Spółkę B., a dokładnie przez P. K. i to ten podmiot powinien uzyskać wszelkie koncesje umożliwiające wykonanie tych prac. Po drugie, skarżący działał w ramach przedsiębiorstwa S. K. i został skierowany wraz z innymi pracownikami do prac na zlecenie B. Takie uzasadnienie nie mogło być skuteczne.

Jeśli chodzi o pierwszy aspekt – przede wszystkim zastosowanie prawa materialnego nie może być oceniane na podstawie stanu faktycznego, jaki strona uznaje za prawidłowy, lecz takiego, który został ustalony w sprawie. Ze stanu faktycznego przyjętego w postępowaniu administracyjnym, a następnie zaakceptowanego przez WSA i niezakwestionowanego skutecznie przez skarżącego, nie wynikało, że wykopanie piasku na działkach przy ul. [...] w S. objęte było umową zlecenia ze Sp. z o.o. B. czy P. K.. Skarżący powoływał się na taką umowę, ale jej istnienie nie zostało wykazane, co wyżej obszernie omówiono.

Jeśli natomiast chodzi o drugi aspekt kwestionowanego zastosowania omawianego przepisu, to również i w tym wypadku nie można zgodzić się ze skarżącym. Jak wynika z zeznań samego skarżącego (przesłuchanie z 20 lutego 2018 r. i 5 kwietnia 2019 r.), skierował on samochody ciężarowe i koparki należące do firmy M. do prac ziemnych na działkach przy ul. [...] w S. i nadzorował te prace. Jednocześnie S. K. – ojciec skarżącego wskazał jednoznacznie (prot. przesłuchania z 1 lutego 2018 r. w aktach admin.), że do robót związanych z wykonaniem zlecenia zawartego z B. skierował syna – M., który ma swoją firmę, indywidualną działalność gospodarczą, on sam nie był zorientowany kto i dlaczego skierował samochody i koparki firmy M. w rejon ul. [...] w S..

Z tych przyczyn należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ prawidłowo uznał, iż to strona skarżąca była podmiotem, który prowadził wydobycie kopaliny bez koncesji. Dlatego również ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie mógł okazać się skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.