Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 622/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35 ust 1 pkt 3 a  lit a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: w zw z art 35 ust 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lutego 2024 r., znak WI-I.7840.17.10.2022.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. W. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., znak WI-I.7840.17.10.2022.JM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia 20 lipca 2022 r., nr 231/2022 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorowi - R. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji mechanicznej (rekuperacja) i elektryczną, budynku gospodarczego wraz z wewnętrznymi instalacjami wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej instalacji wody, zewnętrznego odcinka instalacji elektrycznej (wlz), zewnętrznej instalacji gazu oraz zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej ze zbiornikami na wody opadowe na działkach o nr ewid. [...] i [...] obr. M. jedn. ewid. M..

Przedstawiając stan sprawy Wojewoda podał, że 15 października 2021 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w opisanym wyżej zakresie. Decyzją z dnia 20 lipca 2022 r., nr 231/2022 Starosta M. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. W., wskazując, że złożony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny zostały sporządzone wadliwie, nierzetelnie i zawierały nieprawdziwe informacje, pomimo złożonych uwag. W szczególności w odwołaniu podniesiono, że nieprawdą jest jakoby "teren ten znajduje się na wysokości ok. 306,40 m n.p.m." oraz że "planowana inwestycja nie przewiduje zmiany w ukształtowaniu terenu. Jedynie w zachodniej części teren zostanie uzupełniony analogicznie do nasypu w tej części". Odwołująca powołała się na treść ekspertyzy hydrologicznej wykonanej w związku z postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza Gminy i Miasta M. w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że 7 grudnia 2023 r. inwestor, zgodnie z art. 136 k.p.a., uzupełnił materiał dowodowy, w zakresie:

1. opisu na k. 26 projektu zagospodarowania terenu w pkt. 3 Opis projektowanego zagospodarowania działki poprzez dopisanie informacji: "w zakresie wody pochodzącej z terenu, wody opadowe z dachu zostaną odprowadzone do zbiorników na deszczówkę", "- kanalizacja deszczowa - 2 zbiorniki na deszczówkę z zewn. odc. kanalizacji sanitarnej", "Deszczówka - 2 zbiorniki (9m3) zostały zaprojektowane w celu przejęcia wody nawalnej i zapewnienia wody do podlewania w okresach suszy."

2. Uzupełnienie rysunku na k. 31 projektu zagospodarowania terenu o charakterystyczne rzędne terenu oraz o istniejące i projektowane skarpy oraz o wskazanie kierunku spływu wód opadowych z terenu.

3. Załączenie k. nr 31a "Obliczenia pojemności zbiornika na deszczówkę".

4. Załączenie k. nr 54a, 54b, 54c, 54d - rysunków elewacji z naniesionym uszczegółowionym projektowanym i istniejącym poziomem terenu.

Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Wojewoda zawiadomieniem z 10 stycznia 2024 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z uzupełnionym w toku prowadzonego postępowania odwoławczego materiałem dowodowym w tym z uzupełnioną dokumentacją projektową.

We wskazanym terminie odwołująca złożyła pismo z uwagami do udostępnionej dokumentacji, w którym oświadczyła, że dokonane w projekcie drobne korekty nie są dla niej satysfakcjonujące. Pierwotny poziom działek inwestycyjnych wynosił bowiem ok. 302-303 m n.p.m., natomiast obecny projekt zakłada budowę na poziomie 2-3 metry wyższym. Odwołująca nie wyraża zgody na zmienione ukształtowanie terenu, bowiem, jak wskazała, spowodowało to zmianę stosunków wodnych, a podwyższenie stanowi przeszkodę dla spływającej wody po terenie - co zostało opisane w powoływanej Ekspertyzie hydrologicznej opracowanej na zlecenie gminy M..

Wojewoda Małopolski uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, w pierwszej kolejności stwierdził, że ustalony przez organ I instancji krąg stron jest prawidłowy, a organ ten zapewnił czynny udział stronom postępowania. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że organy nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z treści przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem za prawidłowość sporządzenia samego projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant, a zgodnie z art. 34 ust. 3d pkt 3 Prawa budowlanego, projektant do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał, że nie ma podstaw, aby sądzić, że autor w projekcie wskazuje informacje nieprawdziwe. Stwierdzenie zawarte w projekcie zagospodarowania działki wskazujące, że "teren ten znajduje się na wysokości ok. 306,40 m n.p.m." jest – według Wojewody - stwierdzeniem niedokładnym, poprzez użycie sformułowania około, wobec czego nie można zarzucić, że jest to informacja nieprawdziwa. Rzędna zera projektowanego budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazana jest właśnie jako poziom 306,40 m n.p.m., natomiast w opisie PAB wskazano, że poziom parteru tych budynków wynosi ok. 0,60 m nad poziomem terenu. Teren inwestycji nie jest płaski, zatem takie przybliżone określenie jego wysokości jest zdaniem Wojewody dopuszczalne, zwłaszcza, że w projekcie znajdują się rysunki na których widać dokładnie profil terenu (zarówno istniejący jak i projektowany).

Odnosząc się do stwierdzenia w projekcie, że "planowana inwestycja nie przewiduje zmiany w ukształtowaniu terenu. Jedynie w zachodniej części teren zostanie uzupełniony analogicznie do nasypu w tej części", organ odwoławczy uznał, że również jego nie można uznać za informację nieprawdziwą, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że ukształtowanie terenu zostanie wykonane w inny sposób, niż ten wskazany w projekcie.

Wojewoda nie uznał za zasadne uzupełnienie materiału dowodowego o treść ekspertyzy hydrologicznej, na którą powołała się odwołująca, wskazując, że ekspertyza ta jest materiałem dowodowym w sprawie naruszenia stosunków wodnych określonego w art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, która zakończyła się ostatecznie odmową wydania nakazu przywrócenia stanu wody na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], czyli decyzją korzystną dla inwestora, a niekorzystną dla odwołującej. Poza tym, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają kompetencji do badania treści ekspertyzy hydrologicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ właściwy - Burmistrz Gminy i Miasta M. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zajęli już stanowisko w tej materii.

Analizując zarzut nieprzeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zgodność projektu zagospodarowania terenu między innymi z przepisem techniczno-budowlanym dotyczącym zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do podważenia rozwiązań projektorowych oraz wniosków zawartych w projekcie, z których wynika, że inwestycja nie będzie naruszać tego przepisu. Projektant wskazał, że wody opadowe z dachu będą odprowadzane do zbiornika na wody opadowe, a pozostałe na własny teren zielony. Ponadto, naturalny spadek terenu skutkuje pewnym spływem wód opadowych i niewielka zmiana ukształtowania terenu (częściowy wykop i nasyp z powodu nierówności terenu) nie skutkuje bezwzględnie zmianą naturalnego spływu wód opadowych - tutaj niewątpliwie wciąż taki spływ wód opadowych będzie miał miejsce, niemniej jednak planowana inwestycja nie będzie skutkowała jego intensyfikacją (z powodu m.in. dużej powierzchni terenu biologicznie czynnego, zastosowania zbiornika na wody opadowe z dachu, skarpy o niewielkim spadku). Natomiast, organem właściwym do rozstrzygania kwestii naruszenia stosunków wodnych jest odpowiednio wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z 31 stycznia 2022 r. odmówił zaś wydania nakazu przywrócenia stanu wody na działkach, o który wnioskowała odwołująca, wobec niestwierdzenia wystąpienia szkody na gruntach sąsiednich. Decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia prawidłowego sprawdzenia projektu zagospodarowania i projektu architektoniczno-budowlanego w wymaganym przepisami prawa zakresie oraz nienałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie, Wojewoda wskazał, że organ I instancji dokonał poprawnej analizy projektu w zakresie jego zgodności z zapisami miejscowego planu oraz przepisami technicznymi, wobec której stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z przepisami. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji.

Analizując zarzut dotyczący wykonywania robót budowlanych polegających na wykonywaniu nasypu ziemnego na terenie inwestycji, organ zwrócił się do PINB w M. na podstawie art. 7b k.p.a. o przeprowadzenie kontroli na działkach inwestycyjnych obejmującej sprawdzenie, czy roboty budowlane objęte inkryminowaną decyzją zostały rozpoczęte. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor wskazał, że działki nr [...] i [...] w M. były objęte postępowaniem administracyjnym dotyczącym sprawy podwyższenia poziomu terenu poprzez nawożenie gruntu na nieruchomości, postępowanie to jednak zostało umorzone decyzją z 13 października 2022 r., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż stwierdzone składowanie materiału budowlanego i rozmieszczanie go na obszarze nieruchomości nie należą do katalogu prac przygotowawczych obejmujących proces inwestycyjny. Natomiast kwestia magazynowania odpadów w postaci ziemi i gleby z wykopów budowlanych winna zostać rozpoznana przez właściwy organ - w tym przypadku Burmistrza Gminy i Miasta M.. Decyzja nie stała się ostateczna, wobec złożonego odwołania przez jedną ze stron postępowania. Dodatkowo PINB w M. 6 listopada 2023 r. na wniosek Wojewody przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości w trybie zwykłym podczas której stwierdzono, że działka ma zróżnicowany poziom terenu oraz w dalszym ciągu składowane na działce są wyroby budowlane różnego rodzaju. Nie zaobserwowano, aby na terenie działek prowadzone były roboty budowlane oraz nie stwierdzono fragmentów lub części będących w budowie obiektów budowlanych. Wobec powyższych informacji Wojewoda stwierdził, że na terenie nieruchomości nie zostały rozpoczęte roboty budowlane, a zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i wydania decyzji odmownej.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że zarówno postępowania dotyczące naruszenia stosunków wodnych prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy M. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, jaki i postępowanie dotyczące nielegalnego prowadzenia robót budowlanych na działce inwestycyjnej prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M. zostały zakończone rozstrzygnięciami (decyzja PINB nieostateczna), które nie stanowią podstawy do podważenia informacji zawartych w zatwierdzonej przez Starostę, dokumentacji projektowej dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Docelowe ukształtowanie terenu zostało przedstawione na projekcie zagospodarowania terenu. Wniesione zarzuty Wojewoda uznał zatem za bezzasadne.

Przechodząc do analizy zgodności projektu budowlanego z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda miał na uwadze, że działki inwestycyjne tj. [...], [...] obr. M. położone są w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.. Działki inwestycyjne zlokalizowane są w terenie oznaczonym symbolem [...] określającym podstawowe przeznaczenie w terenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja zgodna jest z ustaleniami MPZP, ponieważ:

• zachowano przeznaczenie podstawowe zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej - zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczy,

• zachowano maksymalną powierzchnię zabudowy działki do 35% - zaprojektowano 8,69%;

• zachowano minimalną powierzchnię biologicznie czynną 45% - zaprojektowano 73,51%:

• zachowano wskaźnik intensywności zabudowy 0,01-0,8 - zaprojektowano 0,09:

• zachowano maksymalną wysokość 10 m / 2 kondygnacje nadziemne 7,33 m / 1 kondygnacja nadziemna - budynek mieszkalny;

- kondygnacja z garażem i pomieszczeniami gospodarczymi jest kondygnacją podziemną, ponieważ zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia o warunkach technicznych, jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. 6,21 m / 1 kondygnacja nadziemna - budynek gospodarczy:

• zachowano określoną geometrię dachu - dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 15-45° lub płaskie - zaprojektowano dachy wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych 25°,

• zachowano stosowania stonowanej kolorystyki tynków - kolor jasny pastelowy z elementami betonu architektonicznego i grafitu;

• zachowano stosowania ciemnych barw dachu (w odcieniach brązu, czerwieni, szarości) - pokrycie w kolorze ciemnym (wg wizualizacji w PAB ciemny odcień szarego).

Zgodnie projektem zagospodarowania terenu, działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - dz. nr [...] droga gminna poprzez istniejący zjazd indywidualny.

Wody opadowe z dachu odprowadzone będą systemem rynnowym do dwóch projektowanych zbiorników na wody opadowe o poj. 9 m3. Zgromadzona w zbiornikach woda, ma zapewnić wodę do podlewania w okresie suszy. Pozostałe wody opadowe odprowadzane będą na tereny zielone (nieutwardzone) znajdujące się na działce Inwestora. Jak wynika z sporządzonego przez projektanta projektu zagospodarowania terenu główny spadek terenu, a więc i kierunek spływu wód opadowych jest w kierunku południowym. Południowa część działki w całości składa się z terenów biologicznie czynnych, co zapewni możliwość przyjęcia dodatkowych wód z terenów utwardzonych. Teren inwestycji w ponad 73% pokryty jest terenem biologicznie czynnym. Ukształtowanie terenu zostało zaplanowane w ten sposób, aby na fragmentach działki wzdłuż granic terenu inwestycji, poza skarpami pozostawał odcinek płaskiego terenu, co dodatkowo zapobiegać ma ewentualnemu spływowi wód opadowych na tereny sąsiednie. Stąd Wojewoda stwierdził brak podstaw do twierdzenia, aby w wyniku realizacji inwestycji miało dojść do zmiany stosunków wodnych i naruszenia naturalnego spływu wód prowadzącego do zalewania działki odwołującej.

Dalej, organ stwierdził, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołującej, ponieważ dostęp do drogi publicznej pozostaje niezmieniony, nie pozbawia możliwości korzystania z wody, kanalizacji i energii elektrycznej, nie ograniczy ponadnormatywnie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie wprowadzi uciążliwości powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby.

Autorzy projektu budowlanego złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Analizując zaś zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) Wojewoda ocenił, że lokalizacja budynku jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się odpowiednio aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz inne dokumenty prawem przewidziane. Projekt zagospodarowania terenu (rysunek) wykonano na kopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i poświadczonej przez Starostę M., prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, iż powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod odpowiednim numerem oraz potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez projektanta sporządzającego projekt. Wojewoda zwrócił uwagę, że ta mapa do celów projektowych stanowi dla organu administracji architektoniczno-budowlanej niepodważalny dokument, na podstawie którego można sporządzać projekt zagospodarowania terenu.

Dalej, organ stwierdził, że zamierzenie budowlane nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839), a inwestycja znajduje się poza obszarem chronionym Natura 2000. Działki nie są położone na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ani w terenach osuwiskowych. Teren inwestycji nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani gminnej ewidencji zabytków. Zamierzenie budowlane nie jest zlokalizowane na obszarze objętym ochroną konserwatorską.

Wobec spełnienia wymagań określonych w przepisach m.in. art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (m.in. inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), wypełniając przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. .

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. W. zaskarżając tę decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że była ona obarczona naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji,

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia w sposób prawidłowy przez organy obu instancji prawidłowego stanu faktycznego sprawy, w szczególności faktu, że doszło do stwierdzenia we właściwym postępowaniu administracyjnym oraz potwierdzenia w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/22, faktu znacznego podniesienia terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w obr. M., jednostka ewid. M. poprzez nawiezienie gruzu pobudowlanego oraz mas ziemnych z obcego terenu, a więc odpadów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1387), przed wydaniem decyzji Starosty M. nr 231/2022 z 20 lipca 2022 r., oraz stwierdzenia faktu zmiany stosunków wodnych poprzez powyższe podniesienie poziomu terenu za pomocą nawiezionych odpadów na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] w obr. ewid. - M., jedn. ewid. M. oraz na terenie nieruchomości skarżącej składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] w obr. ewid. - M., jedn. ewid. M..

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez akceptację projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, w którym projektant uznaje sztucznie podniesiony poprzez nawiezienie odpadów teren działek o nr ewid. [...] oraz [...] w obr. ewid. M., jedn. ewid. M., jako teren istniejący mimo, że w wyniku jego sztucznego podniesienia doszło do zmiany stosunków wodnych i skierowania wód opadowych na teren nieruchomości skarżącej,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 2 pkt 19 lit. a uchwały Nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w M. z dnia 7 lipca 2017 r. oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez akceptację projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, w którym projektant wskazuje wysokość budynku mierzoną nie od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku,

- art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez akceptację projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzonego na nieaktualnej mapie do celów projektowych,

- art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego w zw. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 poz. 320, dalej: u.d.p.) poprzez akceptację projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, do którego nie dołączono uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej w związku ze zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, lecz jedynie "zaakceptowanie" stanowiska inwestora.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o dopuszczenie - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodów uzupełniających z następujących dokumentów urzędowych:

a) kserokopii archiwalnej mapy z rzędnymi wysokościowymi stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta M. z dnia 12 grudnia 1998 r.,

b) odpisu protokołu z oględzin nr [...] przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 9 marca 2021 r.,

c) odpisu wyroku WSA w Krakowie z 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/22 wraz z uzasadnieniem,

d) odpisu protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2021 r. przez przedstawicieli Burmistrza Gminy i Miasta M. w postępowaniu administracyjnym znak: IOS.6331.1.2021,

e) kserokopii pisma A. i R. B. z dnia 26 kwietnia 2021 r.,

na fakt stwierdzenia we właściwym postępowaniu administracyjnym oraz potwierdzenia w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie faktu znacznego podniesienia terenu działek nr [...] oraz [...] poprzez nawiezienie gruzu pobudowlanego oraz mas ziemnych z obcego terenu, a więc odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, przed wydaniem decyzji Starosty M. z 20 lipca 2022 r., oraz stwierdzenia faktu zmiany stosunków wodnych poprzez powyższe podniesienie poziomu terenu za pomocą nawiezionych odpadów na terenie wskazanych działek oraz na terenie nieruchomości skarżącej składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] obr. M., jedn. ewid. M..

Skarżąca wniosła też o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Złożona skarga podlegała uwzględnieniu, jednak nie wszystkie zarzuty skargi były zasadne.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że podniesiona w skardze kwestia zmiany stosunków wodnych, wynikająca z zarzucanego sztucznego podniesienia terenu oraz skierowania wód opadowych na teren nieruchomości skarżącej, nie jest przedmiotem tej sprawy i nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sprawa w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie, co przyznała sama skarżąca, została już prawomocnie zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1000/22.

Jednakże, Sąd podzielił wątpliwość skarżącej, co do aktualności mapy do celów projektowych, na której sporządzony został sporny projekt budowlany, wobec niżej przedstawionych okoliczności.

Stosownie do treści art. 34b Prawa budowlanego, mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Zgodnie z art. 2 ust. 7a ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez mapę do celów projektowych należy rozumieć opracowanie kartograficzne, wykonane z wykorzystaniem wyników pomiarów geodezyjnych i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające elementy stanowiące treść mapy zasadniczej lub mapy, o której mowa w art. 4 ust. 2, a także informacje niezbędne do sporządzenia dokumentacji projektowej oraz, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulę urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa do celów projektowych została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji; (...).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że mapa, która została wykorzystana do celów projektowych dla działki nr [...] i [...] tj., stanowiąca k. 3 projektu, takie wymagania formalne spełnia. Jednak, należy mieć na uwadze – i to stanowi zasadniczą część tych rozważań – że zgodnie z art. 34 ust. 3 ust. 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii (...). Kwestia aktualności mapy na cele projektowe w spornym projekcie budowlanym nie była przedmiotem rozważań w postępowaniu administracyjnym.

Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie obecnie skarżąca, a na etapie postępowania administracyjnego aktywna uczestniczka postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, niejednokrotnie podnosiła, że przy opracowywaniu projektu architektoniczno-budowlanego planu zagospodarowania nie uwzględniono podniesienia działek [...] i [...] na których projektuje się sporną inwestycję, co miało dla niej znaczenie z uwagi na sąsiednie, bezpośrednie położenie jej działek. W skardze podniosła, że w projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym projektant - tak sztucznie podniesiony teren uznał za teren istniejący wskazując, że teren zagospodarowania działki znajduje się na wysokości 306,40 m n.p.m. Skarżąca podniosła, że według aktualnej mapy z Geoportalu Powiatu M. wynika, że rzędne terenu spornych działek wahają się od 305,6 m n.p.m. do 301,3 m n.p.m. Skarżąca porównała te dane oraz rzędne terenu z rysunku elewacji znajdującego się w projekcie architektoniczno-budowlanym i wywiodła, że projektant użył nieaktualnej mapy do celów projektowych.

Sąd podzielił wątpliwości skarżącej, mając na uwadze, że wartości wskazane w mapie do celów projektowych stanowiącej załącznik do projektu budowlanego oscylują między ok. 302 a 303 m n.p.m. (k. 3 projektu) a wartości wymienione chociażby na k. 49 projektu, gdzie na rysunku elewacji zachodniej w miejscu gdzie teren istniejący = teren projektowany określono wysokość między 304,5 a 305,1 m n.p.m. Data sporządzenia rysunku elewacji to lipiec 2021 r. zaś data sporządzenia mapy do celów projektowych to grudzień 2020 r.

Następnie, Sąd miał na uwadze, że w skardze podniesiono, że skarżąca – w swoim piśmie złożonym w postępowaniu odwoławczym z dnia 5 lutego 2024 r. powołała się na ustalenia rzeczoznawców prawa wodnego, tj. przedsiębiorstwo "[...]" w B. w opracowanej ekspertyzie hydrologicznej z lipca 2021 r. wydanej na zlecenie Gminy M.. W ekspertyzie tej – jak twierdzi skarżąca - stwierdzono m.in. że obecne ukształtowanie działek [...] i [...] zostało znacząco zmienione względem ukształtowania w 2019 r., gdyż zostały one podniesione miejscami nawet ok 2 m. Ukształtowanie tych działek jest zmienne. Skarżąca podniosła też, że w czasie wizji lokalnej w dniu 10 czerwca 2021 r. komisja dokonująca wizji stwierdziła widoczne znaczne podniesienie terenu na działkach [...] oraz [...] wzdłuż ogrodzenia skarżącej i od strony zachodniej oraz widoczne umocnienia skarpy w postaci kamieni i betonowych elementów. Od strony południowej widoczna skarpa. Na skarpie widoczny gruz. Zgodnie z oświadczeniem właścicieli działki inwestycyjnej nawożenie gruzu rozpoczęto wiosną 2020 r.

Wyżej opisana ekspertyza hydrologiczna na którą powołuje się skarżąca oraz powołane przez nią okoliczności wynikające z treści protokołów wizji lokalnych miały miejsce w związku z postępowaniem w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie. Sąd nie mógł jednak zignorować argumentów podnoszonych przez wówczas odwołującą w tym zakresie, szczególnie, że do akt postępowania odwoławczego w tej sprawie załączono zdjęcia z marca 2022 r., obrazujące skalę nawiezionego materiału. Dodatkowo w treści skargi zamieszczono zdjęcia, które - jak twierdzi skarżąca - mają obrazować chronologię procesu nawożenia mas ziemnych i gruzu. Ze zdjęć tych na pierwszy rzut oka istotnie wynika, że nawożona masa ziemna i gruzu spowodowała ukształtowanie skarpy o wysokości równej ogrodzeniu z działką sąsiednią. Sąd wyraźnie zaznacza przy tym, że powyższe nie stanowi analizy materiału dowodowego, po pierwsze i przede wszystkim dlatego, że nie należy to do kompetencji sądu administracyjnego, ponadto, zdjęcia nie są w żaden sposób opisane ani co do dat, ani co do okoliczności powstania, jednakże w powiązaniu z wszystkimi innymi wyżej opisanymi okolicznościami sprawy – w szczególności wskazanymi na rysunkach elewacji wysokościami - mogły stanowić podstawę podważenia aktualności stanowiącej załącznik projektu budowlanego mapy do celów projektowych.

Jak już wyżej wskazano, aktualność mapy nie była przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Wojewoda stwierdził jedynie, że projekt zagospodarowania terenu (rysunek) wykonano na kopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i poświadczonej przez Starostę M. prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, iż powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod odpowiednim numerem oraz potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez projektanta sporządzającego projekt. Stąd też Wojewoda przyjął, że złożona mapa do celów projektowych stanowi dla organu administracji architektoniczno-budowlanej niepodważalny dokument, na podstawie którego można sporządzać projekt zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie dokonał należytej, wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w omawianym zakresie naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda nie podjął się wyjaśnienia i pominął w swoich rozważaniach odniesienie się do wątpliwości, co do wysokości przedstawionych w rysunkach elewacji, zestawionych z informacjami wynikającymi z mapy do celów projektowych. To czyniło przedwczesną możliwość przyjęcia, że złożony w sprawie projekt budowlany zawiera projekt sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, jak wymaga ustawa. Wątpliwości te będą przedmiotem rozważań organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tej sytuacji Sąd za przedwczesne uznał również odniesienie się do zarzutów dotyczących obliczania wysokości budynku.

Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j. z dnia 2024.05.14) w zw. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2024.320 t.j. z dnia 2024.03.06). Zgodnie z treścią ostatniego przywołanego przepisu, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak trafnie podniesiono w skardze takiego uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej w projekcie brak, przy czym nie jest sporne, że działki przeznaczone pod inwestycję, tj. [...] i [...] decyzją Starosty M. z dnia 2 grudnia 2021 r., zostały wyłączone z produkcji rolnej, planowana jest na nich inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego, a zatem zmienił się sposób ich zagospodarowania. W projekcie zaznaczono tymczasem jedynie istnienie dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem "istniejącego zjazdu" (pkt 2 opis do projektu zagospodarowania działki), natomiast w pkt 3 opisu mowa o "projektowanym zjeździe". Na rysunku zagospodarowania terenu pojawia się opis "istniejący zjazd indywidualny". Ten brak dokumentacji projektowej i nieścisłości również uszły uwadze organu II instancji i muszą zostać uzupełnione.

W końcu trafne było podniesienie przez skarżącą braku w projekcie, tj. w jego części rysunkowej obejmującej rzut piwnicy i zagospodarowanie terenu - muru oporowego, który niewątpliwie jest projektowany (rysunek - wizualizacje). Jest to uchybienie, które musi zostać uzupełnione.

Jednocześnie prawidłowe było zamieszczenie w dokumentacji projektowej obowiązującego w dacie złożenia projektu wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest spójny w zakresie wyznaczenia linii zabudowy z resztą tej dokumentacji.

Odnośnie zaś zarzutu nieprzeprowadzenia przez projektanta analizy odległości, przesłaniania i zacieniania i niepowołania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Sąd stwierdza, że w projekcie w zakresie opisu do projektu zagospodarowania działki pkt 9 – obszar oddziaływania projektu, projektant stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanych budynków mieszkalnych zamyka się w granicach opracowania i dotyczy wyłącznie działki budowlanej, na której został zaprojektowany. Stąd też należy przyjąć, że projektant takiej analizy dokonał i doszedł do wniosku, że budynek nie będzie oddziaływał na działki sąsiednie, przy czym skarżąca nie podnosi argumentów podważających ustalenia w tym zakresie.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że decyzja organu odwoławczego powinna zostać uchylona, gdyż niejasności wytknięte wyżej powinny zostać poddane analizie i dokładnie rozpatrzone, w szczególności co do aktualności mapy do celów projektowych, uzupełnienia, co do uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej oraz uzupełnienia w zakresie wrysowania muru oporowego, w części rysunkowej projektu.

W tej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a koszty obejmują zwrot uiszczonego wpisu (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).