Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1114/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 794/19 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. S. na rzecz J. L. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 794/19, uwzględnił skargę E.S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

2. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

2.1. Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. J. L. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w R.

2.2. Prezydent Miasta R. decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] grudnia 2018 r. nr [...].

2.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta R. decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] ustalił na rzecz J. L. warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp).

2.4. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej oraz innych stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta R. Zdaniem organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestora przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 upzp, organ I instancji miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Kolegium podało, że kontynuacja funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie może być utożsamiana z nakazem lub obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Skoro na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, to planowana realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wpisuje się kontynuację funkcji obiektów już istniejących i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Tym bardziej, że jak wynika z ustawowej definicji "budynku mieszkalnego" zawartej w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb), pod pojęciem budynku mieszkalnego należy rozumieć m.in. budynek w zabudowie bliźniaczej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość.

2.5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca oraz A. G., A. F., M. F., K. B. i K. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 56, art. 59, art. 60, art. 61, art. 63 i art. 56 w zw. z art. 64 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a parametry nowej zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji odpowiadają wymogom stawianym przepisom rozporządzenia oraz art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 r., dalej Kpa) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym przyjęciem, że spełnione zostały warunki do ustalenia warunków zabudowy.

2.6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

2.7. Prawomocnym postanowieniem z 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 794/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę pozostałych, poza skarżącą, stron postępowania.

2.8. Powołanym na wstępie wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu I instancji podstawową wadą zaskarżonej decyzji była pobieżna i niepełna ocena zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", prowadząca do konkluzji, że budowa dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jest zgodna z funkcją otoczenia. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, definicję legalną "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawiera ustawa Prawo budowlane, w rozumieniu której budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a Pb). W rozpoznawanej sprawie - uwzględniając dwa budynki - powstaną zatem, jak trafnie zauważa skarżąca, cztery lokale mieszkalne, a to oznacza, że nie można mówić już o "zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej", ale o zabudowie wielorodzinnej. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej. Ze sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji analizy urbanistycznej wynika jednoznacznie, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej. Błędnie przyjmując, że planowana zabudowa ma taki właśnie charakter, organy nie przeprowadziły właściwej oceny zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", z uwzględnieniem różnic i odmienności zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Sąd I instancji wskazał, że do dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne jest wykazanie, iż mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Ponadto dokonując oceny zastosowania przez organy § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie), Sąd Wojewódzki wskazał, że parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Choć wysokość od 3m do 9m mieści się w granicach wysokości budynków jakie występują na działkach w obszarze analizowanym (właściwie od 4m do 9m, ponieważ 3 m jest to wysokość "dobudowy", a nie samodzielnego budynku na działce [...]), to jednak taki sposób wskazania wartości – "widełkowy", nie odpowiada zapisowi ustawy o "przedłużeniu zabudowy na działkach sąsiednich", które to "przedłużenie" może być określone tylko poprzez konkretny wymiar, w decyzji nie uzasadniono natomiast odstępstwa od tej zasady. W rozpoznawanej spawie nie zostało to wykazane, a to oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa.

3. Uczestnik postępowania – J. L. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 3 pkt 2a Pb przez błędna wykładnię i ustalenie, że budowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej z możliwością wydzielania czterech lokali mieszkalnych narusza zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie zabudowy jednorodzinnej statuując zabudowę wielorodzinną;

2) § 7 ust.1 rozporządzenia przez nakazanie ustalania konkretnego parametru wysokości krawędzi elewacji frontowej, a nie w widełkach od 3-9 metrów.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że to domeną inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę jest przedstawienie takiego projektu budowlanego, który by nie budził żadnych wątpliwości, czy zaprojektowany budynek mieszkalny spełnia wymagania określone w art. 3 pkt 2a Pb. Literalna wykładnia przywołanej normy prawnej wskazuje expresis verbis na jednorodzinny charakter zabudowy - zatem poszukiwanie zgodnie z zaskarżonym wyrokiem zasady dobrego sąsiedztwa nie jest w jakikolwiek sposób uzasadnione. Ponadto nie stoi w sprzeczności z § 7 rozporządzenia określenie parametru wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

4.3. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą natury ogólnej dotyczącej samego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 61 upzp wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji. Zasada ta wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1944/12, z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego. Funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza zatem nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19, 8 grudnia 2020 sygn. akt II OSK 2636/18).

4.4. W tym kontekście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2a Pb, ponieważ przepis ten nie może mieć zastosowania przy ocenie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (wyroki NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, z 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja wnioskowanych budynków, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Tak bowiem zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej. Zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że wykładnia art. 3 ust. 2a Pb i kwalifikacja danego budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego czy też wielorodzinnego nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy.

4.5. Usprawiedliwiony jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można dyskwalifikować wyznaczenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy w tzw. "widełkach" pomiędzy krańcowymi wysokościami spośród występujących. Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Sposób ustalenia parametrów zabudowy w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia i nie zaburza ładu przestrzennego (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1126/20).

4.6. W przedmiotowej sprawie należy ponadto stwierdzić, że skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, rozpoznał skargę na ww. decyzję Kolegium w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wypełnienie kluczowej dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy - zasady kontynuacji. W przedmiotowej sprawie obszar został wyznaczony zgodnie z parametrami wynikającymi wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a ustalenie wszystkich parametrów planowanej zabudowy zostało prawidłowo uzasadnione. Reasumując, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 Ppsa, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.

4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.