Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1,  art. 10 ust. 2a,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński ( spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] I. stwierdza nieważność pkt 1 w zakresie terenów L4MN, G6MN, G8MN, pkt 2 w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, L4MP, G8MP, pkt 7 w zakresie terenu Z7UP rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...]; pkt 1 rozdziału 17.4 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C – Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...]"; pkt 7 rozdziału 21.2. "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C – Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...] załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały oraz załączników graficznych nr 3 i nr 4 do zaskarżonej uchwały w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, Z7UP, L4MN, L4MP, G6MN, G8MN, G8MP; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...].12.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W skardze organ nadzoru zarzucił Radzie podjęcie:

1) pkt 1 w zakresie terenów L4MN, G6MN, G8MN, pkt 2 w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, L4MP, G8MP, pkt 7 w zakresie terenu Z7UP rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" oraz pkt 7 rozdziału 21.2. "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały oraz załącznika graficznego w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, Z7UP, L4MN, L4MP, G6MN, G8MN, G8MP, stanowiącego załącznik 3 i załącznik 4 do uchwały, z istotnym naruszeniem art. 9 i art. 10 ust. 2a w zw. z art. 28 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), powoływana dalej w skrócie: "u.p.z.p." w związku z art. 2, art. 4 i art. 7 ust. 1 oraz art. 15 ust. 6 ustawy z 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. 2019 r. poz. 654 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wiatrakową", poprzez wprowadzenie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i zabudowy mieszanej z funkcją mieszkaniową przy braku podstaw prawnych do takich regulacji,

2) pkt 1 rozdziału 17.4 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), zwanym dalej "rozporządzeniem", polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie nielimitowanej możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ustalonych w studium linii rozgraniczających jednostki terenowe.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności:

- pkt 1 w zakresie terenów L4MN, G6MN, G8MN, pkt 2 w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, L4MP, G8MP, pkt 7 w zakresie terenu Z7UP rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...],

- pkt 1 rozdziału 17.4 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...],

- pkt 7 rozdziału 21.2. "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...]

załącznika nr 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...].11.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

II. stwierdzenie nieważności załącznika graficznego nr 3 i nr 4 do uchwały w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, Z7UP, L4MN, L4MP, G6MN, G8MN, G8MP.

Wojewoda wskazał, że w zaskarżonym studium, Rada wprowadziła zabudowę mieszkaniową lub mieszaną, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej. Zdaniem organu nadzoru, po wejściu w życie ustawy wiatrakowej nie istnieje możliwość wszczęcia procedury sporządzenia bądź zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego zapisy zezwalałyby na wyznaczanie zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tj. od elektrowni wiatrowych. Powołując się na wyrok NSA z 05.07.2018 r., sygn. akt II OSK 1470/18, autor skargi uznał za nieuprawnione stanowisko dotyczące możliwości utożsamiania wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.) z określeniem granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Rozmieszczenie rozumiane, jako szczegółowa lokalizacja urządzeń odnosi się do planu miejscowego, a nie do studium. Relacja między tymi unormowaniami jest taka, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24.06.2016 r., sygn. akt II SA/G1248/16). Zaskarżone studium nie wyznacza terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Zgodnie z rysunkiem studium naniesiono tylko punkty, które je identyfikują (prawdopodobnie zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę). Punkty te rozporoszone są w ramach terenów rolniczych oznaczonych symbolem R, dla których studium nie dopuszcza wprost zabudowy produkcyjnej (rozdz. 17.3 pkt 23 - str. 230-231 tekstu studium), jaką jest elektrownia wiatrowa. Brak jest wskazania na załączniku graficznym do uchwały, a także w treści tekstu studium obszarów, na których rozmieszczone są urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Rada wskazała jedynie strefę ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę, jednakże w granicach tej strefy przewidziano lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej lub o funkcji mieszanej z zabudową mieszkaniową. Z informacji Gminy wynika, że na jej obszarze istnieją inwestycje wiatrakowe, które uzyskały już pozwolenie na budowę i są w trakcie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie (wyjaśnienia Wójt Gminy z [...].01.2020 r.). Ponadto w rozdz. 22 pkt 1 tekstu studium (str. 264) znajduje się zapis "poza zasięgiem terenów przeznaczonych w planach miejscowych dla lokalizacji elektrowni wiatrowych", sugerujący, że plan miejscowy pełni nadrzędną funkcję względem studium i to z nim studium ma być zgodne (tak sformułowany zapis stoi w sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W skarżonym studium wprowadza się ograniczenia zdefiniowane, jako: "strefa ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę". Zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych powinien wynosić co najmniej 10-cio krotność wysokości elektrowni wiatrowej, co nie jest możliwe do weryfikacji, gdyż w studium nie określono maksymalnego wskaźnika wysokości zabudowy i nie wskazano terenów, na których dopuszcza się elektrownie wiatrowe. Elektrownie wiatrowe oznaczono na rysunku studium symbolem koła, w ramach terenów z przewagą użytkowania rolniczego. Z treści studium (str. 178 tekstu studium) wynika jedynie, że: "W zależności od lokalizacji ich maksymalna wysokość będzie wahała się od 25 m do 150 m". W związku z niejasnymi i nieczytelnymi w tym zakresie zapisami tekstu studium, w celu wyjaśnienia, czy w strefie odziaływania elektrowni wiatrowych będzie lokalizowana zabudowa mieszkaniowa, organ nadzoru wystąpił do Rady z zapytaniem. Z wyjaśnień Wójta wynika, że w "strefie ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę," wprowadzono nową zabudowę mieszkaniową (pismo z [...].02.2020 r.). Dalej wyjaśniał: "W przedmiotowej zmianie Studium wyznaczono nowe - w stosunku do wcześniej obowiązującego studium - tereny dla zabudowy mieszkaniowej. Część z tych nowych terenów znajduje się w zasięgu wyznaczonej w zmianie Studium "strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę. Są to następujące tereny lub ich fragmenty: 1) we wsi [...] - północno-zachodnia część terenu o symbolu E5MP (przy drodze o symbolu "KDZ"); 2) we wsi [...]- niewielki zachodni fragment terenu o symbolu L1MP"; 3) we wsi [...]: a) południowa część terenu o symbolu "Z2MP", b) wschodni fragment terenu o symbolu "Z4MP", c) teren o symbolu "Z7UP"; 4) we wsi [...]: a) teren o symbolu "L4MN", b) południowo-zachodni i zachodni fragment terenu o symbolu "L4MP"; 5) we wsi [...]- teren o symbolu "G6MN"; 6) we wsi [...]: a) wschodnia część terenu o symbolu "G8MP", b) południowy fragment terenu o symbolu "G8MN"."

Zgodnie z art. 6 ustawy wiatrakowej odległość określoną w art. 4 tej ustawy, uwzględniają organy gminy przy sporządzaniu lub zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odległość ta dotyczy zarówno sytuacji budowy elektrowni wiatrowej, jak też budynku mieszkalnego lub o funkcji mieszanej z mieszkalną. Studium w obu tych przypadkach stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Wojewoda zauważył przy tym, że ustawodawca dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej, dla której wydano pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy wiatrakowej lub toczyło się wówczas postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę, ale pod warunkiem, że do dnia [...].06.2021 r. zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 13 ust. 2 ustawy wiatrakowej). Natomiast wszelkie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego lub o funkcji mieszanej z mieszkaniową, wydane w ww. dacie zachowują moc. Studium pomija czasowość określoną w tych przepisach. Jednocześnie w strefach tych zawiera się istniejąca zabudowa mieszkaniowa lub mieszana z mieszkaniową i dopuszcza się rozwój zupełnie nowej o takim charakterze (z zastrzeżeniem zawartym w rozdz. 21.2.7 str. 263 tekstu studium: "7. Wyznaczenie terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w zasięgu strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę jest możliwe, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi"). Zastrzeżenia to nie jest jednak możliwe do uwzględnienia ze względu na niemożność powiązania elektrowni wiatrowej z konkretnie wyznaczonym terenem oraz wysokością wiatraka. W art. 6 pkt 1 ustawy wiatrakowej wprowadzona została zasada, że organy gminy, sporządzając oraz uchwalając studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, mają obowiązek uwzględniać w nich wymagania dotyczące zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Ustawodawca w przepisie przejściowym odnoszącym się do studiów, zawartym w art. 15 ust. 6 ustawy wskazał, że zasadę tę należy stosować do studiów, nad którymi prace nie zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy, albo w dniu wejścia w życie ustawy sporządzony projekt studium nie został jeszcze wyłożony do publicznego wglądu, co też miało miejsce w analizowanym przypadku zmiany Studium. Równocześnie ustawa wiatrakowa nie przewiduje możliwości wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej lub z funkcją mieszaną, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa w strefach oddziaływania elektorowi wiatrowych. Brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie przepisu art. 15 ust. 8 ustawy wiatrakowej, odnośnie uchwalania studiów, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do planów miejscowych, a nie studiów. Wojewoda wyjaśnił zawarte w tym przepisie rozwiązanie zostało wprowadzone, aby regulacja zawarta w art. 15 ust. 6 ustawy wiatrakowej nie była przepisem martwym. Stanowi ono regulację szczegółową w stosunku do ww. art. 15 ust. 7 pkt 1 ustawy wiatrakowej. Brak regulacji art. 15 ust. 8 ustawy wiatrakowej skutkowałby bowiem brakiem możliwości uchwalenia planu miejscowego w oparciu o studium uchwalone, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy wiatrakowej. Wobec powyższego Rada nie mogła wprowadzić zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa w strefie oddziaływania elektrowni wiatrakowych, za którą uznano tereny nazwane w studium "strefa ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę". Rada nie określiła bowiem konkretnej wysokości elektrowni wiatrowych umożliwiającej określenie strefy oddziaływania wiatraków, posługując się jedynie nazwą "strefa ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę.

Poza powyższym organ nadzoru zauważył, że tereny elektrowni wiatrowych są kwalifikowane, jako tereny produkcyjne. Nie mogą one w żaden sposób stanowić przeznaczenia uzupełniającego terenów rolnych, gdyż nie są związane z produkcją rolniczą, a wręcz stoją z nią w sprzeczności. Ich budowa jest związana z wyłączeniem z produkcji rolnej niezbędnego gruntu dla ich posadowienia i obsługi technicznej, w tym dojazdu. Tereny pod budowę "wiatraków" muszą zostać wydzielone liniami jednostek terenowych, jako tereny produkcyjne i oznaczone na rysunku studium, aby w planie miejscowym można było wyłączyć je z produkcji rolnej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu nadzoru, po wejściu w życie ustawy wiatrakowej nie istnieje możliwość wszczęcia procedury sporządzenia bądź zmiany studium, którego zapisy zezwalałyby na budowę zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Tym samy brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy mieszanej w skład, której chodzi funkcja mieszkaniowa w przewidzianej w Studium strefie ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę, tj. na trenach E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, Z7UP, L4MN, G6MN, G8MN, G8MP, L4MP (uregulowane szczegółowo w pkt 1, pkt 2, pkt 7 rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały).

Ponadto w pkt 7 rozdziału 21.2. "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, Rada przyjęła, że: "Wyznaczenie terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w zasięgu strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę jest możliwe, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi". Wobec tego organ nadzoru zauważył, że skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji, a takie możliwości stwarza pkt 7 rozdziału 21.2. Według art. 2 pkt 1 ustawy wiatrowej, pod pojęciem elektrowni wiatrowej rozumie się budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, składającą się co najmniej z fundamentu, wieży oraz elementów technicznych, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Przepis ten definiuje pojęcie mikroinstalacji - jako instalację odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 40 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kW lub o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 120 kW. Z powyższego przepisu wynika, że rygorom ww. ustawy podlegają elektrownie wiatrowe o mocy większej niż moc mikroinstalacji, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii, czyli powyżej 40 kW. Jednocześnie ustawa przewiduje, że dopuszczenie w ustaleniach planu, umiejscowienia elektrowni wiatrowych o mocy mniejszej niż 100 kW, lecz wyższej niż 40 kW - skutkuje koniecznością spełnienia szeregu warunków zawartych w powyższej ustawie, takich jak: np. określenie maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej — art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zachowania wymaganych przepisami ww. ustawy odległości od planowanej zabudowy mieszkaniowej, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, czy spełnienia kryteriów z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy. W związku z powyższym zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 1 w zakresie terenów L4MN, G6MN, G8MN, pkt 2 w zakresie terenów E5MP, Z2MP, Z4MP, L4MP, G8MP, L1MP, pkt 7 w zakresie terenu Z7UP rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...] oraz pkt 7 rozdziału 21.2, "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...] załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając ostatni z zarzutów skargi organ nadzoru wskazał na regulację wynikającą z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p., która wymaga, aby w studium określić w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego. Doprecyzowanie wskazanej powyżej regulacji znajduje się w przepisach rozporządzenia z 28.04.2004 r., w którym w § 6 pkt 1 przyjęto, że ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach.

Wobec takiej regulacji normatywnej autor skargi zauważył, że w rozdziale 17.4 zawierającym wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w pkt 1 ustalono, że "linie rozdzielające poszczególne jednostki terenowe mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego", nie określając dopuszczonego zakresu tych korekt. W ocenie organu nadzoru przyjęte w tekście studium rozwiązanie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia. O ile zatem można stwierdzić, że Rada w uchwalonym studium zawarła ustalenia dotyczące kierunków zmian, o tyle brak jest określenia dopuszczalnego zakresu i ograniczeń tych zmian. W zakresie wytycznych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto bowiem, że linie rozgraniczające jednostki terenowe mogą podlegać korektom (i uściśleniu), o ile wynika to z występujących uwarunkowań, nie wskazując przy tym zakresu dopuszczalnych korekt i zmian. Tym samym możliwość modyfikacji linii rozgraniczających jest w istocie nielimitowana. Wojewoda wskazał, że dopuszczenie na etapie sporządzenia planu miejscowego dowolności w zakresie możliwości przesunięcia linii rozgraniczających jednostki terenowe skutkować może w istocie zmianą przeznaczenia konkretnego terenu. W konsekwencji, znaczne przesunięcia linii rozgraniczających powodować będą, że plan miejscowy nie będzie naruszał ustaleń studium, choćby akty te zawierały sprzeczne ze sobą regulacje. Tym samym studium, jako akt określający politykę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przestanie pełnić swoją funkcję. Na poparcie przedstawionego stanowiska organ nadzoru powołał wybrane tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, w tym z wyroków WSA we Wrocławiu z 31.12.2010 r., sygn. akt II SA/Wr 221/10 oraz z 1.04.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 99/17 oraz z 14.05.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 219/19.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z argumentacją wyrażoną w treści skargi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących żądania stwierdzenia nieważności rozdziału 17.3. ust. 1 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku pt. "Kierunki rozwoju przestrzennego" symbolami: L4MN, G6MN, G8MN, ust. 2 w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, G8MP, ust. 7 w zakresie terenu Z7UP oraz ust. 7 rozdziału 21.2. zaskarżonej zmiany Studium, a także stwierdzenia nieważności załącznika graficznego nr 3 i 4 do uchwały w zakresie wymienionych terenów, Wójt Gminy podkreślił, że Rada nie wprowadziła zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrowej. O ile słuszny wydaje się pogląd organu nadzoru, że po wejściu w życie ustawy wiatrakowej nie istnieje możliwość wszczęcia procedury sporządzenia bądź zmiany studium, którego zapisy zezwalałyby na wyznaczenie zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, tj. od elektrowni wiatrowych. O tyle nie sposób zgodzić się z zarzutem, że odnosi się to do spornej zmiany Studium. Ustalenia zawarte w tym dokumencie uwzględniają bowiem przepisy ustawy wiatrakowej, niejako warunkując możliwość powstania nowej zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa od zachowania zgodności z przepisami ww. ustawy. Jednoznacznie wynika to z ustaleń Studium zawartych w tomie I tekstu zmiany Studium - w rozdziale 15.3.3. i w ust. 7 w rozdziale 21.2. Wójt wyjaśnił przy tym, że w zmianie Studium przewidziano obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (ust. 28 w rozdziale 21.1. w tomie I tekstu Studium) i ustalono strefy ochronne dla obszarów, na których urządzenia te będą lokalizowane (ust. 29 w rozdziale 21.1. w tomie I tekstu Studium). Przy czym w zakresie OZE o mocy przekraczającej 100 kW w zmianie Studium zakazano lokalizacji elektrowni wiatrowych "z wyjątkiem będących obecnie w budowie (posiadających prawomocne pozwolenia na budowę) i z tego względu wskazanych na rysunku pt. "Kierunki rozwoju przestrzennego" (ust. 28 pkt 2 lit. a w rozdziale 21.1., w tomie I tekstu Studium). Tym samym w Studium po zmianie, na obszarze nim objętym, nie wyznaczono terenów dla lokalizacji elektrowni wiatrowych. W dotychczasowym studium i w niektórych obowiązujących na obszarze gminy planach miejscowych przewidziano takie tereny, ale nowa polityka rozwoju przestrzennego gminy zakłada, że tego typu OZE nie będą lokalizowane na obszarze Gminy. Odzwierciedleniem tej polityki jest sukcesywne sporządzanie zmian obowiązujących na obszarze gminy planów miejscowych, w których dotychczas dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych, w celu eliminacji takiej możliwości. W zmianie Studium uwzględniono zatem przyjętą przez Gminę politykę dotyczącą elektrowni wiatrowych. Nie zmienia to faktu, że uwarunkowania faktyczne i prawne dotyczące elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW w Gminie są szczególne. Bowiem na obszarze Gminy obowiązują plany miejscowe, w których wyznaczono tereny dla lokalizowania elektrowni wiatrowych o maksymalnej wysokości w stanie wzniesionego śmigła 180 m lub 210 m (w zależności od ustaleń danego planu miejscowego) ponad poziom terenu. Ewentualna lokalizacja elektrowni wiatrowych na obszarze Gminy - na podstawie obowiązujących planów miejscowych - będzie możliwa po spełnieniu warunków określonych w ustawie wiatrakowej. Biorąc pod uwagę powyższe, na potrzeby zmiany Studium przeprowadzono analizę minimalnej odległości, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe oraz (w pobliżu nich) budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, zgodnie z zapisami ww. ustawy wiatrakowej, tj. uwzględniając strefę 10-cio krotnej maksymalnej wysokości elektrowni wiatrowych ustalonych w planach miejscowych. Analiza ta wykazała, że nie ma możliwości lokalizacji na obszarze Gminy elektrowni wiatrowych o maksymalnej wysokości określonej w obowiązujących planach miejscowych, z wyjątkiem tych, dla których wydano już prawomocne pozwolenia na budowę (wyniki tej analizy przedstawiono w pkt 3 rozdziału 15.3.3., w tomie I tekstu Studium). Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy wiatrakowej na obszarze Gminy elektrownie wiatrowe o wysokości 210 m będą mogły powstać na wybranych terenach. Natomiast na pozostałych terenach wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych, przy uwzględnieniu przepisów ustawy wiatrakowej, będzie możliwe usytuowanie elektrowni wiatrowych pod warunkiem, że będą one odpowiednio niższe (od 25 m do 150 m w zależności od położenia terenu dla elektrowni względem terenów mieszkaniowych) - tak, aby zachowana została odpowiednia odległość tych elektrowni zarówno od istniejących, jak i planowanych terenów dla zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy wiatrakowej (odległości mierzone mają być zarówno pomiędzy istniejącymi obiektami - budynkami i elektrowniami, jak i liniami rozgraniczającymi terenów przewidzianych na te cele w planach miejscowych). Odległości te przedstawiono na rysunku zamieszczonym na końcu rozdziału 15.3.3., w tomie I tekstu Studium. Przy czym rysunek ten, jak i sama analiza zawarta w rozdziale 15.3.3. tekstu Studium odnosi się do ustaleń obowiązujących planów miejscowych, nie jak wskazał Wojewoda, do ustaleń zmiany Studium. Wynika to z treści omawianego rozdziału. Dalej Wójt zauważył, że na wybranych terenach na obszarze gminy - na podstawie obowiązujących przepisów, w tym planów miejscowych i regulacji ustawy wiatrakowej - mogą powstać elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 kW. Ze względu na szczególność zaistniałej sytuacji zdecydowano się na wprowadzenie do zmiany Studium niestandardowych, ale rozważnych zapisów. Przede wszystkim wzięto pod uwagę, że wydanie prawomocnych pozwoleń na budowę nie jest równoznaczne z realizacją danej inwestycji. W trakcie prac nad projektem zmiany Studium toczyły się postępowania dotyczące omawianych elektrowni i nie musiały się one skończyć budową tych urządzeń. Obecnie elektrownie takie są budowane, ale od uchwalenia zmiany Studium minęło już kilka miesięcy. Poza tym nadal nie wiadomo czy inwestor zdąży z ich budową i czy uda mu się w odpowiednim czasie uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Wobec powyższego było trudno, sporządzając zmianę Studium, przyjąć taką sytuację, jako pewną i na takiej "kruchej" podstawie wprowadzić zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej na znacznym obszarze gminy, co skutkowałoby paraliżem procesu rozwoju funkcjonalno-przestrzennego aż 6-ciu wsi. Nie można było takiego zakazu wprowadzić pochopnie, na wyrost, bez pewności, że elektrownie wiatrowe posiadające pozwolenie na budowę rzeczywiście powstaną i uzyskają w odpowiednim czasie pozwolenie na użytkowanie. Zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że jeden z inwestorów, który także planował budowę farmy wiatrowej na obszarze Gminy, wycofał się już z tych planów. Nie można było przewidzieć czy inwestor posiadający pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych - także zrezygnuje z planowanej inwestycji, czy jednak ją zrealizuje. Podkreślono, że w trakcie procedury planistycznej wielokrotnie starano się - bezskutecznie - uzyskać jednoznaczne stanowisko inwestora w tej sprawie. W momencie prac nad Studium nie było zatem podstaw do "blokowania" w Studium możliwości rozwoju zabudowy o funkcji mieszkaniowej na obszarze gminy. Jednocześnie miano świadomość, że możliwości takie zostaną zablokowane, w przypadku, w którym planowane elektrownie wiatrowe zostaną zrealizowane i jednocześnie uzyskają pozwolenie na użytkowanie. Dlatego w zmianie Studium - na obu rysunkach Studium wskazano, jako informację, "miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowej w oparciu o pozwolenie na budowę" oraz "strefę ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę", dla której wprowadzono określoną regulację. Miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowej w oparciu o pozwolenie na budowę nie stanowi kierunku przeznaczenia terenu. Informuje jedynie o lokalizacji elektrowni wiatrowej, która posiada pozwolenie na budowę. Nie chciano tego bytu utrwalać w dokumencie Studium. Z tego względu nie przeznaczono dla nich terenów. Jeśli omawiane elektrownie wiatrowe nie uzyskają pozwolenia na użytkowanie do dnia [...].06.2021 r. (zgodnie z przepisami ustawy wiatrakowej), to bytu tego nie będzie na obszarze Gminy. Nie wystąpią również związane z nimi ograniczenia w realizacji zabudowy mieszkaniowej w zasięgu strefy ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów.

Według Wójta, zarówno w części tekstowej Studium, jak i na rysunku pt. "Kierunki rozwoju przestrzennego", wskazano jasno kierunki przeznaczenia poszczególnych jednostek terenowych. Nie ma tu pola do dodatkowych interpretacji. W zmianie Studium tereny, na którym wskazano "miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowej w oparciu o pozwolenie na budowę", oznaczono, jako tereny z przewagą użytkowania rolniczego (tereny kategorii "R"). Przyznano, że na terenach kategorii "R" w zmianie Studium nie dopuszczono zabudowy produkcyjnej, ale był to zabieg świadomy. Nie podzielono przy tym poglądu Wojewody, że tereny elektrowni wiatrowych, są kwalifikowane jako tereny produkcyjne i nie mogą one w żaden sposób stanowić przeznaczenia uzupełniającego terenów rolnych. Wskazano, że w odniesieniu do energii wiatrowej aktualna jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, która stanowi, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej - przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej (zob. m.in. wyroki NSA: z 13.09.2017 r., sygn. akt II OSK 64/16; z 21.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2637/15). Przy takiej linii orzeczniczej, posadowienie elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, na których dopuszczono infrastrukturę techniczną (jak w omawianej zmianie Studium) nie jest niezgodne z prawem. Poza tym w przypadku elektrowni wiatrowych, które mogą zostać wybudowane na obszarze Gminy w oparciu o prawomocne pozwolenia na budowę należy wyjaśnić, że przed wydaniem pozwolenia na budowę zbadano - zgodnie zobowiązującymi przepisami - zgodność takiej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Analiza ta była pozytywna (w planach tych wskazano tereny dla elektrowni wiatrowych, a dla tych terenów uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne). Zatem w tym konkretnym przypadku, zarzut przedstawiony przez skarżącego, że "tereny pod budowę "wiatraków" muszą zostać wydzielone liniami jednostek terenowych, jako tereny produkcyjne i oznaczone na rysunku studium, aby w planie miejscowym można było wyłączyć je z produkcji rolnej", jest bezzasadny.

W kolejnej części odpowiedzi na skargę jej autor przekonywała, że wskazana na obu rysunkach Studium "strefa ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę" obejmuje znaczną część obszaru Gminy. Zasięg tej strefy wyznaczono biorąc pod uwagę lokalizację elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenia na budowę oraz 10-cio krotną maksymalną wysokość tych elektrowni wiatrowych (tj. 210 m). Informację o wysokości elektrowni wiatrowych oraz zasięg ww. strefy przedstawiono na rysunku zamieszczonym na końcu rozdziału 15.3.3., w tomie I tekstu Studium oraz na obu rysunkach Studium. Trudno zatem zgodzie się z zarzutem organu nadzoru, że "zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych powinien wynosić co najmniej 10-cio krotną wysokość elektrowni wiatrowej, co nie jest możliwe do weryfikacji, gdyż w studium nie określono maksymalnego wskaźnika wysokości zabudowy i nie wskazano terenów, na których dopuszcza się elektrownie wiatrowe. Zasięg "strefy ograniczeń" nie tylko jednoznacznie wskazano ale dodatkowo opisano sposób jej wyznaczenia w rozdziale 15.3.3., w tomie I tekstu Studium. W odniesieniu do "strefy ograniczeń" w zmianie Studium (w ust. 7 w rozdziale 21.2. tomu I tekstu Studium) wprowadzono zapis, z którego wynika, że "wyznaczanie terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w zasięgu strefy ograniczeń (...) jest możliwe, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi". Jest to wytyczna do uwzględnienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, zdecydowano się na wprowadzenie do zmiany Studium nowych - w stosunku do wcześniej obowiązującego studium - terenów dla zabudowy mieszkaniowej w zasięgu "strefy ograniczeń przy uwzględnieniu cytowanego wcześniej zapisu, warunkującego możliwość wyznaczania terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w zasięgu "strefy ograniczeń..." od zachowania zgodności z przepisami odrębnymi. Są to następujące tereny lub ich fragmenty: 1) we wsi [...] - północno-zachodnia część terenu o symbolu E5MP (przy drodze o symbolu "KDZ"); 2) we wsi [...] - niewielki zachodni fragment terenu o symbolu L1MP; 3) we wsi [...]: a) południowa część terenu o symbolu Z2MP, b) wschodni fragment terenu o symbolu Z4MP, c) teren o symbolu Z7UP; 4) we wsi [...]: a) teren o symbolu L4MN, b) południowo-zachodni i zachodni fragment terenu o symbolu L4MP; 5) we wsi [...] - teren o symbolu G6MN; 6) we wsi [...]: a) wschodnia część terenu o symbolu G8MP, b) południowy fragment terenu o symbolu G8MN. Wójt podkreślił, że wskazane fragmenty terenów kategorii MP i teren kategorii UP we wsi [...] obejmują całe działki ewidencyjne. Są to działki już zainwestowane (z zabudową zagrodową na terenach kategorii MP i budynkiem dawnej stacji kolejowej na terenie kategorii UP). W zmianie Studium uwzględniono faktyczny sposób zagospodarowania tych działek, dlatego wskazano je całe (a nie w części, jak we wcześniejszych edycjach studium), jako tereny kategorii MP/UP. W tych przypadkach w zmianie Studium zaadaptowano istniejący sposób zagospodarowani terenów. Pozostałe z wyszczególnionych powyżej terenów, przeznaczone w zmianie Studium dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej, obejmują tereny dotychczas niezabudowane. Nowy kierunek zagospodarowania tych terenów wynika przede wszystkim z uwzględnienia przez Wójta wniosków, złożonych przez mieszkańców gminy. Te nowe tereny zostały wyznaczone w zasięgu lub w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących terenów osadniczych, z uwzględnieniem wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Dalej autor odpowiedzi na skargę podkreślał, że przeznaczenie w zmianie Studium nowych terenów dla zabudowy mieszkaniowej w zasięgu "strefy ograniczeń", nie jest równoznaczne z możliwością realizacji na nich nowej zabudowy (co musiałoby zostać zresztą poprzedzone zmianą obowiązujących planów miejscowych). Wręcz przeciwnie, w przywołanym powyżej ustaleniu zmiany Studium jednoznacznie wskazano, że taka możliwość pojawi się, gdy będzie to zgodne z przepisami odrębnymi - w tym przypadku z przepisami ustawy wiatrakowej (wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy). Zapis ten jest niezwykle istotny, gdyż uwzględniono w nim szczególną sytuację, jaka ma miejsce na obszarze Gminy, tj. fakt, że ewentualna "blokada" możliwości realizacji nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej w zasięgu "strefy ograniczeń" (przy uwzględnieniu wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej), uzależniona jest wyłącznie od realizacji elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenia na budowę. Jeśli elektrownie te powstaną i uzyskają pozwolenie na użytkowanie, w zasięgu "strefy ograniczeń" nie będzie można zrealizować nowej zabudowy mieszkaniowej (w zasięgu nowych terenów wyznaczonych w zmianie Studium). Jeśli jednak elektrownie wiatrowe nie otrzymają pozwolenia na użytkowanie, nowe tereny będzie można wyznaczyć - nie wystąpią wówczas związane z elektrowniami ograniczenia w zasięgu "strefy ograniczeń". Sytuacja nie jest w tym przypadku jednoznaczna. W dodatku jest niepewna, a jej rozstrzygnięcie nie zależy od Gminy.

Wójt nie podzielił poglądu, że zapis zawarty w ust. 7 w rozdziale 21.2 tomu I tekstu Studium, budzi wątpliwości i dopuszcza różne możliwości interpretacji. Zapis ten, przy uwzględnieniu innych ustaleń Studium, jest jednoznaczny. Poza tym wprowadziły go Wójt i przyjęła Rada, a więc te same organy, które będą sporządzały i uchwalały plany miejscowe. Nie można zakładać, co zasugerowano w skardze, że organy te nie znają omawianej regulacji i nie będą potrafiły jej uwzględnić przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wójt nie zgodził się także z zarzutem skargi, że przyjęte regulacje Studium stoją w sprzeczności z przepisami prawa, nie uwzględniają przepisów ustawy wiatrakowej, w tym pomijają czasowość określoną w jej przepisach. Wprowadzenie w zmianie Studium "strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę" i odnoszących się do niej regulacji właśnie te przepisy i zawarte w nich odniesienia czasowe uwzględnia.

Autor odpowiedzi na skargę nie zgodził się także z twierdzeniem Wojewody dotyczącym błędnego zastosowania art. 15 ust. 8 ustawy wiatrakowej. W tym zakresie wskazał, że przepis ten nie dotyczy wyłącznie planów miejscowych uchwalanych w oparciu o studia uchwalone zgodnie z art. 15 ust. 6 ww. ustawy. Nie wynika to wprost z przepisów ustawy. Ustawodawca nie powiązał w żaden sposób art. 15 ust. 6 i ust. 8. W omawianej ustawie w ust. 8 art. 15 zawarto regulacje, która umożliwia realizację zabudowy z funkcją mieszkaniową na podstawie planu miejscowego, mimo niezachowania stosownych odległości, ale tylko w dwóch przypadkach: 1) gdy inwestycja jest realizowana na podstawie planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy lub 2) gdy inwestycja jest realizowana na podstawie planu miejscowego uchwalonego w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Drugiego z powyższych przypadków nie można by zastosować w przypadku Gminy (przepis byłby martwy), gdyby uznać, że sporządzenie nowych planów miejscowych lub zmiana obowiązujących, jest możliwe wyłącznie w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania obowiązującego lub wyłożonego do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie ustawy wiatrakowej. Gmina posiada bowiem pełne pokrycie planami miejscowymi. Zasięgi terenów dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej w tych obowiązujących planach, pokrywają się z zasięgami terenów wyznaczonych w dotychczasowym studium. W tym konkretnym i szczególnym przypadku, aby umożliwić wyznaczenie nowych terenów dla zabudowy z funkcją mieszkaniową na podstawie planu miejscowego, mimo niezachowania stosownych odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej, należało najpierw takie nowe tereny wyznaczyć w zmianie Studium. W przeciwnym przypadku nie można byłoby sporządzić zmian planów miejscowych przy uwzględnieniu zapisu zawartego w art. 15 ust. 8 ustawy wiatrakowej.

Wójt podtrzymał również stanowisko wyrażone w piśmie z [...].01.2020 r. w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie nielimitowanej możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ustalonych w studium linii rozgraniczających jednostki terenowe. Wskazał wobec tego na pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.03.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 36/13, który odnosi się do identycznie brzmiącego zapisu, co kwestionowany w omawianej skardze. Wskazano również, że zapis ten zawarty był także w poprzednich edycjach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i nie budził wątpliwości interpretacyjnych organu nadzoru. Według Wójta powołany przez skarżącego wyrok WSA we Wrocławiu z 14.05.2019 r. (sygn. akt. II SA/Wr 219/19), nie odnosi się do spornej zmiany Studium. Bowiem w tej zmianie dopuszczono by linie rozdzielające jednostki terenowe określone w Studium mogły w planach miejscowych "podlegać pewnym korektom (i uściśleniu). Zapis ten dopuszcza zatem tylko "pewne korekty" i to właśnie słowo "pewne" określa dopuszczalny zakres zmian. Wprowadzenie takiej regulacji Studium jest niezbędne dla umożliwienia racjonalnego przeniesienia ustaleń tego dokumentu do planu miejscowego. W tym zakresie Wójt zwrócił uwagę na standardy dotyczącej skali rysunku studium w porównaniu ze skalą podkładów map przygotowywanych dla planów miejscowych. Ponadto wyjaśnił, że takie rozwiązanie jest przede wszystkim funkcjonalny i zgodne z wykładnią celowościową ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie procesowym z [...].07.2020 r. Wojewoda ustosunkował się do argumentacji strony przeciwnej zawartej w odpowiedzi na skargę. W tym zakresie organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Oceny, czy uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania dokumentu, jak i naruszenia trybu, ustawodawca wymaga, aby naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego.

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy.

Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Szczegółowe zasady sporządzania projektu studium zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.04.2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej zwanym dalej ″rozporządzeniem".

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (przede wszystkim jest to część diagnostyczna zawierająca uwarunkowania ekonomiczne, geograficzne, demograficzne, przyrodnicze i inne); 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (część określająca politykę przestrzenną gminy); 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. W rozporządzeniu tym wskazuje się w § 7 pkt 3, że przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium.

Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1). Z uwagi na funkcje rysunku to część tekstowa (opisowa) studium ma podstawowe znaczenie. Część opisowa powinna stanowić podstawę oceny zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające – nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające – kryterium tejże oceny. Projekt studium (a także jego zmiana) w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji.

Wojewoda w skardze podniósł zarzuty, które dotyczą wyłącznie naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad sporządzania studium, a więc dotyczące merytorycznej zawartości studium. Natomiast brak jest zarzutów dotyczących naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na uchwałę. W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że ogniskowały się one wokół dwóch kwestii dotyczących zasad sporządzania studium.

Pierwsza dotyczyła nieprawidłowego wyznaczenia w ramach "Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", nowych terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa w zasięgu stref ograniczeń wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych. Druga dotyczyła wadliwego dopuszczenia w ramach "Kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ustalonych w studium linii rozgraniczających jednostki terenowe.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych w tym miejscu kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20.05.2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane:

1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz

2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

W myśl art. 6 ustawy wiatrakowej odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają: 1) organy gminy - przy sporządzaniu oraz uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jego zmiany.

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika obowiązek rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dopuszczenie lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW musi nastąpić w studium, łącznie z ustaleniem ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu teren. Zasięg strefy ograniczeń wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowej powinien uwzględniać odległości, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej. Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest brak możliwości wyznaczenia w studium nowych terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa w zasięgu strefy ograniczeń wynikającej z sąsiedztwa elektorowi wiatrowej, która została wyznaczona z zachowaniem odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej. Jednocześnie należy pamiętać, że obowiązek określenia kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium oznacza konieczność sprecyzowania tych kierunków poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują jaką funkcję dany teren ma pełnić. Jest to podyktowane tym, że pomimo braku normatywnego charakteru postanowień Studium - w odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego, takie postanowienia mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, jednoznaczne i precyzyjne, odpowiadające przepisom prawa, sformułowanie postanowień Studium. Przyznane, gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność zawartych w Studium ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad Studium, a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej Studium. Dlatego kontrolowana uchwała zmieniająca Studium powinna w sposób precyzyjny wskazywać tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz związane z nimi - z uwagi na uciążliwość i oddziaływanie na środowisko tych inwestycji - ograniczenia w sposobie zabudowy, zagospodarowania i użytkowania.

W realiach kontrolowanej zmiany Studium mamy do czynienia z próbą znalezienia kompromisu pomiędzy przyjętą wobec OZE nową polityką rozwoju przestrzennego Gminy, która zakłada, że tego rodzaju urządzenia nie będą już lokalizowane na terenie Gminy, a konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tego, że w obrocie prawnym pozostają udzielone zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzje o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych (ich lokalizacja jest przewidziana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz dla tych terenów uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne). Gmina powołując się na brak pewności, czy ostatecznie plany inwestycyjne wobec tak zdefiniowanej w Studium kategorii elektrowni wiatrowych zostaną sfinalizowane, a jednocześnie by uniknąć "blokady" możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, wprowadziła swoiste rozwiązanie, które w jej ocenie będzie oznaczać, że w przypadku, jeśli elektrownie powstaną i uzyskają pozwolenie na użytkowanie, to wówczas w zasięgu "strefy ograniczeń" nie będzie można realizować nowej zabudowy mieszkaniowej (w zasięgu nowych terenów wyznaczonych w zmianie Studium). Jeśli jednak elektrownie wiatrowe nie otrzymają pozwolenia na użytkowanie, nowe tereny zabudowy mieszkaniowej będzie można wyznaczyć, ponieważ nie wystąpią wówczas związane z elektrowniami ograniczenia w zasięgu "strefy ograniczeń". Gmina jako datę, kiedy ostatecznie zostanie przesądzony kierunek zagospodarowania tych terenów wskazuje [...].06.2021 r.

Przyjęcie takiego kompromisowego rozwiązania wiąże się jednak z naruszeniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Prowadzi bowiem do powstania sytuacji, w której kierunek zagospodarowania przestrzennego w Studium nie jest określony w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy. Na uwzględnienie wskazanych w odpowiedzi na skargę "ewentualności", których zaistnienie jest warunkowane okolicznościami zewnętrznymi, nie mam miejsca w studium. Dlatego zgodzić się należy z organem nadzoru, który wykazał, że przyjęcie argumentacji Gminy doprowadziłoby do sytuacji, w której możliwość obowiązywania w studium regulacji zezwalającej na sytuowanie nowej zabudowy mieszkaniowej lub mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, byłaby uzależniona od spełnienia pozaustawowych warunków: istnienia lub braku strefy ograniczeń wynikającej z sąsiedztwa elektrowni wiatrowej, uzyskania lub braku zezwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej, dalszego funkcjonowania lub uchylenia przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie wymogu zachowania odległości zabudowy od elektrowni wiatrowej. Obowiązek określenia w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza konieczność sprecyzowania tych kierunków poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie i bezwarunkowo wskazują ją funkcję dany obszar ma pełnić i jakie w zawiązku z tym ograniczenia są przewidziane w zagospodarowaniu terenu.

Wobec tego chybionym jest stanowisko Wójta, który z jednej strony wyjaśnia, że w "zmianie Studium przewidziano obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (ust. 28 w rozdziale 21.1. w tomie I tekstu Studium) i ustalono strefy ochronne dla obszarów, na których urządzenia te będą lokalizowane (ust. 29 w rozdziale 21.1. w tomie I tekstu Studium)", aby następnie wskazywać, że "w zakresie OZE o mocy przekraczającej 100 kW w zmianie Studium zakazano lokalizacji elektorowi wiatrowych "z wyjątkiem będących obecnie w budowie (posiadających prawomocne pozwolenia na budowę) i z tego względu wskazanych na rysunku pt. "Kierunki rozwoju przestrzennego" (ust. 28 pkt 2 lit. a w rozdziale 21.1., w tomie I tekstu Studium). Tym samym w Studium po zmianie, na obszarze nim objętym, nie wyznaczono terenów dla lokalizacji elektrowni wiatrowych". Według Wójta, wskazane na rysunkach Studium "miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowej w oparciu o pozwolenie na budowę" oraz "strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę", stanowi jedynie informację o lokalizacji elektrowni wiatrowej, która nie stanowi kierunku przeznaczenia terenu. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę przekonuje, że w odniesieniu do "strefy ograniczeń..." w zamianie Studium (w ust. 7 w rozdziale 21.2. tomu I tekstu Studium) wprowadzono zapis, z którego wynika, że wyznaczenie terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w zasięgu "strefy ograniczeń (...)" jest możliwe, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnymi.

Zaprezentowane w tym miejscu stanowisko potwierdza tylko, że w zakwestionowanym w skardze zakresie, w Studium chodziło o wyznaczenie nowych terenów przeznaczonych dla budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, pomimo tego, że obszary te znalazły się w zasięgu stref ograniczeń wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych. Wprowadzenie w Studium kategorii ″miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych w oparciu o pozwolenie na budowę″, nie zwalniało z obowiązku rozmieszczenia stref ochronnych w wypadku wyznaczenia obszarów, na których rozmieszczane mogą być urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W ocenie Sądu, Rada zezwalając na zabudowę mieszkaniową lub mieszaną, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, z pominięciem wymogu zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy wiatrakowej, naruszyła tzw. władztwo planistyczne. Zapisy studium w tym zakresie są dowolne i uniemożliwiają prawidłowe sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania terenu na tych obszarach. Taki sposób kształtowania w Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego należy uznać za naruszający zasady sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co zasadnie zarzucił Wojewoda.

W końcu należy zauważyć, że jeśliby przyjąć, że zapis "miejsce lokalizacji elektrowni wiatrowej w oparciu o pozwolenie na budowę" oraz "strefy ograniczeń dla lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wynikających z sąsiedztwa elektrowni wiatrowych posiadających pozwolenie na budowę", stanowi jedynie informację o lokalizacji elektrowni wiatrowej, która nie stanowi kierunku przeznaczenia terenu, to takie stanowisko nie tylko nie uwzględnia sytuacji prawnej, w której po dniu [...].06.2021 r., dla wskazanych lokalizacji elektrowni wiatrowych uzyskane jednak zostaną wymagane pozwolenia na użytkowanie, ale praktycznie ją wyklucza.

Słusznie Wojewoda zarzucił Radzie podjęcie pkt 1 rozdziału 17.4 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania studium, poprzez dopuszczenie nielimitowanej możliwości korygowania i uściślania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, ustalonych w studium linii rozgraniczających jednostki terenowe. W rozdziale 17.4 zawierającym wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego załącznika nr 1 do uchwały w pkt 1 ustalono: "linie rozdzielające poszczególne jednostki terenowe mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie z treścią § 6 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium dotyczące kierunków o jakich w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. W analizowanym Studium dopuszczono wprowadzanie korekt i uściśleń linii rozgraniczających jednostki terenowe na etapie sporządzenia planów miejscowych, jednakże zakres tych zmian jest w istocie nielimitowany. Nie zmienia takiej oceny, przypisane w odpowiedzi na skargę znaczenie sformułowaniu "pewnym korektom (i uściśleniu)". Użycie przez Radę takiego sformułowania nie usuwa pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych, które wynikając z braku wskazania konkretnych ram stosowania korekt i uściśleń tych linii. Brak wskazania dopuszczalnego zakresu i ograniczeń wprowadzanych zmian skutkuje dowolnością w tym zakresie i finalnie może doprowadzić do takiego przesunięcia linii rozgraniczeniowych, które powodowałoby całkowitą likwidację tego terenu i braku konieczności uwzględniania go w planie miejscowym.

Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności: pkt 1 w zakresie terenów L4MN, G6MN, G8MN, pkt 2 w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, L4MP, G8MP, pkt 7 w zakresie terenu Z7UP rozdziału 17.3 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], pkt 1 rozdziału 17.4 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...], pkt 7 rozdziału 21.2. "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" w części C - Kierunki rozwoju przestrzennego Gminy [...] załącznika nr 1 oraz załącznika graficznego nr 3 i nr 4 do uchwały w zakresie terenów E5MP, L1MP, Z2MP, Z4MP, Z7UP, L4MN, L4MP, G6MN, G8MN, G8MP do zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.