Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1315/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Starosta [...] (dalej jako Starosta) udzielił Miastu [...] pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów (kategoria obiektów IV, VIII, XVI, XVIII, XXII) na działkach oznaczonych w ewidencji gruntu: [...]. Starosta podał, że inwestycja obejmuje: budowę budynku administracyjno-socjalnego, myjni kół pojazdów, wagi samochodowej, wiaty dla rozładunku odpadów, boksów na odpady surowcowe, punktu gromadzenia odpadów problemowych, składającego się z dwóch przewoźnych kontenerowych ekoskładów, zbiornika b/o na ścieki bytowe, zbiornika paliw, zbiornika odcieków technologicznych, studni wodomierzowej, zjazdu publicznego z drogi gminnej, ogrodzenia z furtką i bramą, przyłącza wodociągowego, zewnętrznych instalacji (pozaobiektowych): elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej, odcieków, kanalizacji deszczowej z systemem rozsączania, wodociągowej; utwardzenie ciągów komunikacyjnych, placów postojowych i manewrowych, placu kompostowania oraz przebudowę odcinka drogi gminnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Starosta przeniósł ww. decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka).

Dnia [...] marca 2014 r. do Starostwa Powiatowego we [...] wpłynęło pismo M. P. (dalej jako Wnioskodawca, Strona, Skarżący). Wnioskodawca napisał, że w związku z rozpoczętymi pracami przy rozbudowie zakładu zagospodarowania odpadów komunalnych pragnie przypomnieć o obietnicach również pisemnych, że dalszej rozbudowy w kierunku Skotnik nie będzie. Nadto zaznaczył, że jako "bardzo bliski sąsiad" tegoż składowiska nie został poinformowany o rozbudowie. Poprosił o respektowanie zawartych umów i rozbudowę infrastruktury składowiska w innym kierunku. Następnie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wnioskodawca formalnie wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją udzielającą pozwolenia na budowę stacji przeładunku odpadów, ponieważ powinien być stroną tamtego postępowania, a bez własnej winy nie brał w nim udziału. Nadto wskazał, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję. Nadto decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu.

Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. umorzył wznowione postępowanie. Rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta, decyzją znak [...] z [...] września 2014 r., wskazując na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając napisał, że zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] listopada 2010 r. Tego samego dnia organ podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji, poprzez zamieszczenie obwieszczeń na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz Starostwa Powiatowego. Zawiadomienia w trybie obwieszczeń zostały zamieszczone w oparciu o art. 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako decyzja środowiskowa), który jest przepisem szczególnym regulującym informowanie w drodze publicznego ogłoszenia. Zgodnie z linią orzecznictwa w takim przypadku termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu decyzji poprzez ogłoszenie, i to bez względu na to, czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał (np. orzeczenie WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 632/13). Starosta ocenił, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa nie został zachowany, przez co nie było przesłanek do wznowienia postępowania na tej podstawie.

Odnosząc się do terminu wznowienia postępowania z przyczyn o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu) Starosta ocenił, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskodawca oświadczył, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się z w dniu 21 marca 2014 r. z tablicy informacyjnej na placu budowy.

Starosta ocenił, że w sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością taką nie może być przywołana przez Wnioskodawcę umowa z [...] czerwca 1992 r. zawarta pomiędzy zarządem Gminy [...] i zarządem Miasta i Gminy [...] a Radą Sołecką wsi [...], regulująca wzajemne zobowiązania w związku z budową wysypiska odpadów komunalnych. W opinii Starosty uregulowania zawarte w tej umowie nie mogą być podstawą rozstrzygnięć w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli wniosek spełnia warunki i wymagania określone w przepisach prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zarzut wydania decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu Starosta ocenił jako niezrozumiały. Wnioskodawca, mimo jednoznacznego pisma Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r., nie wskazuje o jaki organ chodzi. Starosta ocenił, że ze swojej strony nie widzi konieczności uzależnienia wydania decyzji od stanowiska organu innego niż Burmistrz [...] (dalej jako Burmistrz), który wydał dla inwestycji decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Obie decyzje zostały dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, a ustalenia w nich zawarte uwzględniono w postępowaniu administracyjnym.

Starosta ocenił zarzut manipulacji przez siebie numeracją działek ewidencyjnych jako niezrozumiały i całkowicie bezzasadny. Pozwolenie na budowę zostało wydane z uwzględnieniem stanu istniejącego w dniu wydania decyzji. Zarzut braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest bezzasadny, skoro dla przedmiotowej inwestycji została wydana w dniu [...] lipca 2010 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Burmistrz wydając tą decyzję orzekł o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji.

Odnosząc się do zagadnienia, czy Wnioskodawcy powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, Starosta wskazał, że krąg stron takiego postępowania ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 z późn. zm., dalej jako p.b.) Zgodnie z tym przepisem stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania definiuje art. 3 pkt. 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Działka nr 48/2, której właścicielem jest Wnioskodawca, nie graniczy z terenem inwestycji, jest od niej oddalona o około 150 m, i jest gruntem rolnym. Teren tej działki nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, z których to dokumentów wynikałoby inne niż rolne przeznaczenie gruntu. W opinii Starosty brak jest przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na ograniczenie możliwości gospodarowania terenu działki nr 48/2 zgodnie z przeznaczeniem (rolne), stąd nie można uznać, że działka leży w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu p.b.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawca wniósł o uchylenie decyzji Starosty, w całości. Podkreślił, że nie mieszka na terenie gminy [...] lecz na terenie gminy [...]. Tym samym oczekiwanie iż miał obowiązek zapoznania się z obwieszeniem które znajdowało się na tablicy ogłoszeń sąsiedniej gminy należy uznać za nieporozumienie. Uproszczenie procedur administracyjnych w określonych sprawach, co ma miejsce w tej sprawie, nie może sprowadzać się do sytuacji absurdalnych, że mieszkańcy innych gmin mają obowiązek śledzenia aktów prawa miejscowego wszystkich gmin z ostrożności procesowej.

Odwołujący się ocenił, że ze względu na charakter przedsięwzięcia głównymi elementami potencjalnie negatywnego oddziaływania na środowisko mogą być odpady komunalne, ścieki, hałas, emisja zanieczyszczeń do powietrza. Z uwagi na możliwość znacznej emisji zanieczyszczeń do powietrza, Starosta nie dokonał wariantowania inwestycji pod względem technologicznym.

Odwołujący się zarzucił niepełną zgodność polskich przepisów w zakresie "informowania" społeczności z wymaganiami art. 6 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG. Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, określa także zmieniona dyrektywą 97/11 WE z 3 marca 1997 r. i dyrektywa 2003/35 WE z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61 WE. Pojęcie "informowania" zawarte w art. 6 ust. 2 wskazanej dyrektywy wymaga od państw członkowskich faktycznego i bezpośredniego przekazania społeczności informacji o prowadzeniu i wynikach prowadzenia postępowania.

Zgodnie z polskimi przepisami społeczność jest jedynie informowana o umieszczeniu pewnych danych w publicznie dostępnym wykazie co miało miejsce w sprawie - tymczasem ważne jest, by społeczność miała możliwość bezpośredniego zapoznawania się ze stosownymi informacjami, co oznacza, że wpis w publicznie dostępnym wykazie nie jest wystarczający. Odwołujący się ocenił, że tym samym jako chybiony należy uznać zarzut, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie.

Odwołujący się ocenił nadto, że krąg stron postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podzielił pogląd organu I instancji o sposobie liczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku decyzji komunikowanej w drodze publicznego ogłoszenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że obwieszczenie o decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę zostało zamieszczone także w Starostwie Powiatowym we [...], a gmina w której zamieszkuje Wnioskodawca położona jest na terenie powiatu [...]. Mając na względzie okoliczność, że Wnioskodawca mieszka na obszarze powiatu, gdzie było obwieszczenie, oraz uwzględniając przepisy regulujące funkcjonowanie obwieszczeń, Wojewoda uznał, na zasadzie wynikającej z art. 49 k.p.a., że termin jednomiesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął się dla Wnioskodawcy piętnastego dnia po ogłoszeniu decyzji, tj. [...] grudnia 2010 r., zatem wniosek został wniesiony z uchybieniem terminu.

Odnosząc się do przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) Wojewoda napisał, że nie podziela stanowiska organu I instancji. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że nową okolicznością jest umowa z 1992 r. dotycząca rezygnacji z rozbudowy składowiska i infrastruktury w kierunku [...]. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] października 2014 r. Wnioskodawca napisał, że na spotkaniu zorganizowanym dnia [...] sierpnia 2005 r. Burmistrz oraz Starosta zapewniali go, że ewentualna rozbudowa infrastruktury towarzyszącej budowie hali sortowni pójdzie w innym kierunku niż w stronę wsi [...]. Wobec powyższego jednoznacznym jest, że Wnioskodawca o okolicznościach, które traktuje jako spełniające cechy przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedział co najmniej w dniu 5 sierpnia 2005 r. Z tej przyczyny wniosek o wznowienie postępowania oparty na wskazanej przesłance również został złożony po terminie.

Odnosząc się do przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że Wnioskodawca ograniczył się jedynie do przywołania w tym zakresie przepisu prawa i nie udzielił wyjaśnień, przez co nie ma możliwości zbadania zachowania terminu wystąpienia z wnioskiem oraz zasadności przesłanki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, o uchylenie decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Zarzucił naruszenie art.7-8, art. 10 §1 i art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydanie decyzji. Nadto zarzucił naruszenie przepisów p.b., w szczególności art. 5 ust 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Uzasadniając ocenił, że dla strony która nie brała udziału w postępowaniu miesięczny termin do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przypadku Skarżącego była to okoliczność odczytania informacji z tablicy informacyjnej budowy, w dniu 21 marca 2014 r. Strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę powinny być ustalane na podstawie art. 28 k.p.a. Wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99, zgodnie z którą osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz. U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm.). Ocenił, że tego wszystkiego w spornej sprawie jest brak. Podkreślił, że zarówno działka nr 91/4 jak i działka nr 91/5 stanowią własność Gminy [...] i mają ten sam numer księgi wieczystej. Numeracja tych działek została stworzona w roku 2010 dla potrzeb rozbudowy wysypiska, celem pozbawienia Skarżącego przymiotu strony jako właściciela działki sąsiedniej. Obie posiadane przez Skarżącego działki są działkami sąsiednimi. Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości, dla której realizowana jest sporna inwestycja. Tym samym można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą całej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1315/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję Starosty o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej udzieleniem pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji przeładunku odpadów. Wojewoda nie podzielił przy tym wszystkich argumentów Starosty; sąd odniesie się do ocen prawnych organów w dalszej części uzasadnienia.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest, obok stwierdzenia nieważności oraz zmiany lub uchylania decyzji ostatecznej, jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych i uregulowane zostało w rozdziale 12 k.p.a. w przepisach art. 145 – 152 tej ustawy. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek w sposób wyczerpujący wymienionych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Ponadto wznowienie postępowania uzależnione jest od spełnienia warunków formalnych. Z wnioskiem o wznowienie postępowania można bowiem zwrócić się do właściwego organu gdy decyzja objęta wnioskiem stała się ostateczna, ale również wymaganym jest by przywołać w tym wniosku, którąś z przesłanek wznowieniowych. Ponadto zwrócenie się z wnioskiem o wznowienie postępowania ograniczone jest czasowo. Zgodnie z treścią art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), natomiast w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania opiera się na przyczynie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W przedmiotowej sprawie, we wniosku o wznowienie postępowania, Skarżący powołał się na trzy różne przesłanki wznowienia postępowania: na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż nie brał udziału w toczącym się postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty udzielającą pozwolenia na budowę; na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oceniając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję; na przesłankę z art. 141 § 1 pkt 6 k.p.a. oceniając, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska innego organu.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich, jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia.

W kontrolowanej sprawie Starosta wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd stwierdza przede wszystkim to, że Starosta wadliwie w swoim postanowieniu, z obrazą art. 149 § 2 kpa, "przesunął" badanie zachowania terminu złożenia wniosku - do następnego etapu postępowania. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12 i wskazany tam wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1585/11, odsyłający do jeszcze wcześniejszego orzecznictwa, teksty orzeczeń dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Warunkiem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest wcześniejsze ustalenie, w formie postanowienia o wznowieniu postępowania, że zostały spełnione wymogi formalne. Jeżeli organ administracji ustali, że wymogi formalne nie zostały spełnione, wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Okoliczność ta została przez organ I instancji również zauważona. Powołał się on bowiem w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia 5 września 2014r. na stanowisko NSA, zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia winien umorzyć postępowanie przed organem I instancji (wyrok NSA w warszawie z 16 stycznia 2008r., I OSK 1978/06). Stanowisko to podziela Sąd dodatkowo wskazując, że znalazło ono również potwierdzenie w wyroku NSA z 18 lutego 2011r., II OSK 176/10). I choć co do zasady umorzenie postępowania wznowieniowego po bezpodstawnym jego wszczęciu jest prawidłowe sytuacja w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia umorzenia postępowania. W ocenie Sądu organy, a w szczególności organ drugiej instancji bez prawidłowego wyjaśnienia przyjęły, że upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Przechodząc do kontroli argumentów obu decyzji sąd stwierdza, że wadliwie organy obu instancji powiązały rozpoczęcie biegu jednomiesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania jeżeli strona twierdzi, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 148 § 2 kpa) z podaniem do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 72 ust. 6 ustawy środowiskowej. Zgodnie z tym drugim przepisem organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w ust. 1 (a więc również decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 71 ust. 1 pkt 1) dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Jest to zrealizowanie obowiązku poinformowania społeczności o fakcie wydania decyzji, obowiązku nałożonego przepisami Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1). Podanie informacji o decyzji do publicznej wiadomości, wbrew podstawie prawnej wskazanej w obwieszczeniu Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji przeładunku odpadów, nie jest tożsame z obwieszczeniem jako równoważnym doręczeniu (Starosta wskazał na art. 49 kpa w podstawie prawnej obwieszczenia). Przepis art. 49 kpa nie stanowi sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. Przepis art. 72 ust. 6 ustawy środowiskowej takim przepisem nie jest i brak podstaw aby wiązać liczenie jednomiesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania z podaniem do publicznej wiadomości informacji o fakcie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 kpa. Oznacza to, że zastosowanie art. 49 kpa wymaga ustalenia, ze liczba stron przekracza 20, czego w sprawie nie ustalono. Z danych w aktach administracyjnych (adresatów decyzji) wręcz wynika, ze stron postępowania nie było więcej niż 20. Nieprawidłowo więc organu uznały, że znajduje w sprawie zastosowania art. 49 kpa. Nadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jeżeli w ustawie mowa o podaniu informacji do publicznej wiadomości – rozumie się przez to:

a/ udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie,

-b/ ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie,

c/ ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia,

d/ w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił, że dokonał ogłoszenia informacji nie tylko w organie gminy ale również w sposób w/w, w tym w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Brak wypełnienia przez organ ogłoszenia zgodnie z w/w wymogami uniemożliwia uznanie, że skutecznie dokonane jest jedynie ogłoszenie w jeden z w/w sposobów. Okoliczności te winny być wzięte pod uwagę przy ocenie czy wnioskodawca zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, a tak jednoznacznie wynika z wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2014 r., a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11, dostępny j.w.).

Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ winien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić, czy wnioskodawca z uwagi na brak podstaw do stosowania art. 49 kpa i w/w wymogów odnośnie dokonywania ogłoszeń również miejscu planowanego przedsięwzięcia zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Następnie w przypadku uznania, ze termin został zachowany, winien podać, czy wnioskodawca w sposób oczywisty nie jest stroną świetle art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 kpa do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W tym zakresie organ winien odnieść się nie tylko do działki nr 48/2, która jest własnością skarżącego, ale i do działku nr 91/2, którą skarżący wskazuje jako użytkowaną w części 1,4 ha przez siebie. Przymiot strony skarżącej organ winien był zatem ocenić, po wznowieniu postępowania, wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, rozważając pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. W przypadku uznania, że nie można uznać, że skarżący w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania organ pierwszej instancji winien w ramach postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. - zbadać, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie. Postępowanie wznowieniowe organ winien wówczas zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Sąd nie podziela poglądu Wojewody, dotyczącego przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przepis ten głosi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem Wojewoda konkludował, że to Skarżący wiedział o okolicznościach które traktuje jako spełniające cechy przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa co najmniej w dniu 5 sierpnia 2005 r. i z tej przyczyny wniosek oparty na wskazanej przesłance został uznany jako złożony po terminie. Istotny zaś jest stan wiedzy organu, i to w dniu wydania decyzji, nie Skarżącego. Sąd zaznacza przy tym, że kontrola okoliczności i dowodów wskazywanych przez Skarżącego będzie możliwa dopiero w toku postępowania administracyjnego – jeżeli organy administracji ustalą, że Skarżący zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania.

Podzielić trzeba natomiast stanowisko organów administracji, dotyczące braku uzasadnienia przez Skarżącego przesłanki wznowienia postępowania, wyrażone w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Skarżący, chcąc doprowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy nie może poprzestać na przywołaniu przepisów prawa, bez przedstawiania dodatkowych wyjaśnień.

W realiach niniejszej sprawy organy administracji popełniły i ten błąd proceduralny, że umorzyły już wznowione postępowanie. Przepis art. 151 kpa zawiera zamknięty zbiór rozstrzygnięć jakie może wydać organ w postępowaniu wznowieniowym. Z treści art. 151 kpa wynika, iż organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Ponadto w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Powyżej wskazane uchybienia proceduralne skutkować musiały uchyleniem decyzji organów obydwu instancji. Sąd zarazem wyjaśnia, że odstąpił od uchylenia także postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro nie zostało jednoznacznie ustalone, że postanowienie to zostało wydane bez spełnienia warunków do wznowienia postępowania. Dalej sąd wskazuje, że na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi, skoro organy rozpatrujące sprawę nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy wznowione postępowanie może się toczyć.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, mając na uwadze treść art. 148 kpa, w pierwszej kolejności dokona ustaleń dotyczących terminu w jakim wniesione zostało podanie o wznowienie postępowania, a następnie, jeśli uzna iż termin ten został zachowany, wyda stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w punkcie drugim wyroku; na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu w wysokości 200 zł, wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w wysokości 240 zł oraz opłacie od pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł.