Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 859/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17  § 1, art. 64e § 1 - 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 968/19 w sprawie ze skargi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 19 września 2019 r. nr 1001-IEW2.711.25.2019.8.U71/AM w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 968/19 uwzględnił skargę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach (dalej: strona, PPIS) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS) z 14 września 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych i uchylił powyższe postanowienie, a także postanowienie Naczelnika Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi z 25 czerwca 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne względem A, co spowodowało naliczenie kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 12.107,39 zł. Postanowieniem z 6 maja 2019 r. organ obciążył nimi PPIS w Pabianicach.

Wnioskiem z 15 maja 2019 r. dłużnik tej wierzytelności wystąpił o ich umorzenie; Naczelnik Łódzkiego Urzędu Skarbowego w Łodzi – stosownie do treści art. 64e § 1–3 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2019.1439 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – odmówił umorzenia kosztów powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wydając w tej kwestii postanowienie z 25 czerwca 2019 r. Ten akt administracyjny został utrzymany w mocy postanowieniem DIAS w Łodzi z 19 września 2019 r.

Powyższe akty administracyjne zostały uchylone – o czym była mowa na wstępie – wyrokiem WSA w Łodzi z 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 968/19.

W uzasadnieniu wskazano, że zasadność umorzenia powstałych kosztów egzekucyjnych strona skarżąca – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach wywodził z charakteru, jak i wagi realizowanych przezeń ustawowych obowiązków, jak również z faktu braku odpowiednich środków finansowych pozwalających na pokrycie kosztów bezskutecznego postępowania egzekucyjnego. Strona wskazała na formę organizacyjno-prawną, w oparciu o którą funkcjonuje, w szczególności na sposób finansowania prowadzonej działalności oparty na podstawie corocznego planu finansowego obejmującego zarówno plan wydatków (wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki rzeczowe), jak i plan dochodów przekazywanych na rachunek Ministerstwa Finansów. Ponadto strona skarżąca, mając na uwadze obowiązującą konstrukcję jednolitości Skarbu Państwa jako osoby prawnej, zakwestionowała zasadność i ekonomikę obciążenia jej powstałymi kosztami egzekucyjnymi, które de facto również stanowią dochód budżetu Państwa.

Powyższe okoliczności, jak prawidłowo uznały organy egzekucyjne rozpatrujące wniosek, odwoływały się do określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłanki umorzeniowej z uwagi na ważny interes publiczny.

Sąd I instancji wskazał, iż dokonując wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony określenie "gospodarcze uzasadnienie" nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Wystąpienie przesłanki gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. upadłości lub likwidacji podmiotu. Tym samym kierunkową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu powyższej przesłanki powinno pozostać uznanie wyjątkowości instytucji umorzenia kosztów egzekucyjnych, a jej zastosowanie winno być uzależnione od wystąpienia szczególnie ważnych i uzasadnionych, również z punktu widzenia obiektywnych kryteriów, powodów, które mogłyby być uznane za "ważny interes publiczny" (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II FSK 1081/18; wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1467/15; wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1424/12; www.cbosa.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd za niezasadną uznał argumentację strony skarżącej, co do braku odpowiednich środków na poniesienie kosztów postępowania egzekucyjnego, popieraną formą organizacyjno-prawną jej działania jako jednostka budżetowa finansowana z funduszu budżetu Państwa działająca w oparciu o sporządzany corocznie plan finansowy, który nie obejmuje dodatkowych, nieprzewidzianych wydatków, między innymi takich jak koszty postępowania egzekucyjnego. W powyższym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów egzekucyjnych, że każdy wierzyciel kierujący tytuły wykonawcze do realizacji organowi egzekucyjnemu, winien mieć świadomość, że w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego i braku możliwości uregulowania kosztów egzekucyjnych przez zobowiązanego, zostanie obciążony tymi kosztami i powinien zabezpieczyć środki pozwalające na ewentualne pokrycie tych kosztów.

Za argument przemawiający za umorzeniem przedmiotowych kosztów sądowych nie może zostać uznana podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż jest ona jednostką budżetową finansowaną ze środków Skarbu Państwa. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca, poza wyłączeniem określonym w art. 64c § 4d u.p.e.a., zgodnie z którym nie obciąża się kosztami egzekucyjnymi oraz kwotą, o której mowa w § 2, wierzyciela będącego naczelnikiem urzędu skarbowego, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych albo ministrem właściwym do spraw budżetu, jeżeli organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie był naczelnik urzędu skarbowego, ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych, przedmiotowych ani podmiotowych zwolnień, które stanowiłyby podstawę do zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych wierzyciela będącego jednostką budżetową finansowaną ze środków budżetu Państwa. A skoro tak, to sama okoliczność, że wierzyciel jest organem administracji rządowej, finansowanym ze Skarbu Państwa nie może być postrzegany jako wystąpienie ważnego interesu publicznego. Tym bardziej że w egzekucji administracyjnej, co do zasady wierzyciel jest podmiotem publicznym spełniającym określone funkcje społeczne, a mimo to ustawodawca zawarł obowiązek obciążenia go kosztami. Ponadto, jak trafnie zaznaczył organ, zarówno strona skarżąca, jak i organ egzekucyjny, są odrębnie rozliczani z gospodarowania przyznanymi środkami pochodzącymi z budżetu Państwa. Każdy z tych podmiotów zobowiązany jest zatem do egzekwowania należnych im środków finansowych z racji wykonywania nałożonych nań ustawowo zadań. Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z argumentem skargi, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia materialnoprawna konstrukcja zakładająca jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej (por. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 1851/16; wyroki WSA w Gliwicach z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/GI 1336/16 i z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/GI 393/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 364/16; www.cbosa.nsa.gov.pl).

Bez wpływu na zasadność skargi pozostają również argumenty strony skarżącej, co do charakteru, jak i wagi realizowanych przezeń ustawowych obowiązków. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym przesłanki ważnego interesu publicznego nie można oceniać z perspektywy funkcji społecznych spełnianych przez podmiot, na wniosek którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zawarta w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przesłanka odnosi się nie tyle do sfery działalności publicznej, lecz co do zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych, (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., sygn. akt II FSK 1081/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 374/18; www.cbosa.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca wykonuje nałożone na nią zadania w celu dbałości o ważny interes publiczny. Jednakże jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przyjęcie stanowiska skarżącej, że za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, wywodzony z formy organizacyjno-prawnej wierzyciela jako instytucji publicznej oraz wagi zadań przezeń realizowanych, prowadziłoby w istocie, do przyjęcia, że przesłanka ta występuje w każdej sprawie z udziałem państwowej instytucji publicznoprawnej i prowadziłoby to do konieczności umarzania kosztów egzekucyjnych w każdej analogicznej sprawie. Tymczasem, jak już wcześniej wskazano w przepisach u.p.e.a. (poza wyjątkiem określonym w art. 64c § 4d u.p.e.a) brak jest generalnego zwolnienia od kosztów egzekucyjnych dla instytucji publicznych. Wręcz przeciwnie, z art. 64c § 4 u.p.e.a. należy wywieść zasadę ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego.

Pomimo powyżej wyrażonego stanowiska, Sąd działając na postawie przyznanych mu w art. 134 p.p.s.a. uprawnień stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że strona skarżącą zarówno w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jak we wniesionej skardze odwoływała się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, jako okoliczności, którą w jej ocenie należy uwzględnić przy rozpoznawaniu jej żądania zawartego we wniosku z 15 maja 2019 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

W ocenie Sądu przywołany fragment w swej treści stanowi niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a., której możliwość wystąpienia na gruncie niniejszego stanu faktycznego organy egzekucyjne z góry wyłączyły, a co za tym idzie pominęły ewentualny wpływ powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zasadność żądania skarżącej o umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych. Sądowi znane jest z stanowisko sądów administracyjnych, co do odrębności postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych oraz udzielenia ulgi w spłacie tych kosztów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 631/19). Niemniej jednak mając na uwadze wysokość powstałych w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych, obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana, charakter dokonanych przez organ egzekucyjny czynności, nakład pracy z nimi związany oraz całkowitą bezskuteczność egzekucji, w ocenie Sądu koniecznym jest uprzednie rozważenie przez organy egzekucyjne powyższej kwestii podczas rozpatrywania przedmiotowego wniosku. Zasadność powyższego stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie uznaje się, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, w ramach przesłanki ważnego interesu publicznego, powinien również zbadać (pomimo że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia. Co więcej, skoro do obliczenia należności tytułem powstałych kosztów egzekucyjnych doszło na podstawie art. 64 u.p.e.a., tj. przepisów niezawierających stawki maksymalnej opłat za czynności czy opłat manipulacyjnych, zaś przepisy w tym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające lub mogące naruszać Konstytucję ze wskazaniem warunków prowadzących do takiego naruszenia, a organ władzy ustawodawczej wyroku tego nie wykonał, to tym samym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. staje się respektowanie orzeczenia Trybunału, a tym samym i samej Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1291/16; wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/GI 760/18; wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3498/18; www.cbosa.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wniósł DIAS, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie – i alternatywnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub – stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. – rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie:

I. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 i art. 141 §4 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy i zalecenie zbadania przez organy, w ramach postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych przesłanki ważnego interesu strony z punktu widzenia dokonanych czynności egzekucyjnych, nakładu pracy, bezskuteczności postępowania egzekucyjnego i wysokości kosztów egzekucyjnych, podczas gdy ustawodawca uregulował w odrębnych postępowaniach wpadkowych kwestię kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a) oraz kwestię umorzenia w całości lub w części kosztów egzekucyjnych( art. 64e u.p.e.a), co decyduje o ich procesowej odrębności.

Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie oraz zalecił uzupełnienie postępowania w ww. zakresie, co w ocenie organu oznacza wykroczenie poza ramy postępowania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. zw. z art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia w celu zbadania przesłanki ważnego interesu publicznego, w zw. z ww. wyrokiem TK, pomimo że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy przeprowadziły postępowanie co do tej przesłanki, a wysokość kosztów postępowania egzekucyjnego określonych w postanowieniu organu egzekucyjnego z 6 maja 2019 r. nie była kwestionowana przez stronę we właściwym trybie.

II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ w ramach badania przesłanki ważnego interesu publicznego powinien, mając na uwadze wysokość powstałych w sprawie kosztów egzekucyjnych, obliczonych na podstawie przepisów, których zgodność z Konstytucją RP została zakwestionowana w ww. wyroku TK ocenić charakter dokonanych przez organ egzekucyjny czynności, jego nakład pracy oraz wziąć pod uwagę całkowitą bezskuteczność egzekucji, pomimo że w ocenie organu odwoławczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego i okoliczności do których odwołał się Sąd mają znaczenie dla określenia kosztów w postępowaniu egzekucyjnym i ewentualnej ich oceny w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a., a nie w postępowaniu z wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego.

Powyższe naruszenia w puncie I.2. i II miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił wydane w sprawie postanowienia pomimo przeprowadzenia prawidłowego postępowania w sprawie.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 tej ustawy, które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami oznacza, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej. Do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, a także wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 1893/14).

Uznając trafność zarzutów skargi kasacyjnej – ocenianych łącznie – wskazać należy, że przytoczone wywody uzasadnienia wyroku prowadzą do wniosku, iż Sąd powiązał wskazaną przez DIAS okoliczność braku wystąpienia przesłanki ważnego interesu publicznego, wynikającą z art. 64e § 1 pkt 2 u.p.e.a. z wysokością opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych, wynikającą z art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy, w zakresie której Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją. W ocenie NSA Sąd błędnie uznał, że ww. artykuły są ze sobą ściśle powiązane. Zauważyć należy, że wysokość kosztów egzekucyjnych wynika wprost z przepisów ustawy, a złożenie wniosku o udzielenie ulgi w ich spłacie nie obliguje w żaden sposób organu egzekucyjnego ani do badania zasadności naliczenia kosztów egzekucyjnych, ani też weryfikowania ich wysokości. Możliwość taką otwiera przepis art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który pozwala złożyć zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że ustawodawca w sposób odrębny uregulował kwestię zaskarżenia postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (art. 64c § 7 u.p.e.a.) oraz kwestię umorzenia w całości lub w części przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (art. 64e u.p.e.a.). Kwestie te ujęto zatem w dwóch odrębnych postępowaniach, co stanowi o ich procesowej odrębności. Ustawodawca różnie określił także przesłanki rozstrzygania w obu sprawach, co różnicuje je pod kątem materialnoprawnym. Nie może być zatem mowy o tożsamości kwestii prawidłowości ustalenia kosztów egzekucyjnych i ich umorzenia. Oba zagadnienia nie mogą zatem stanowić "niejako wspólnie" przedmiotu jednego postępowania. Takie działanie prowadziłoby do naruszenia granic sprawy administracyjnej, której ramy wyznaczone są przepisami prawa. W toku postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych nie może być zatem oceniana kwestia prawidłowości ustalenia ich wysokości. Przepis art. 64e stanowiący podstawę prawną dla rozpatrzenia przez organ kwestii umorzenia kosztów egzekucyjnych nie zawiera bowiem regulacji uprawniających do oceny ich wysokości lub prawidłowości ich ustalenia. W toku postępowania prowadzonego w oparciu art. 64e u.p.e.a. organ związany jest jego postanowieniami co do trybu postępowania, jak również podlegających jego ocenie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Kontrola sądowa przypisana jest tylko do sprawy ze stosunku administracyjnoprawnego, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem w tym wypadku analizie sądu poddane może być tylko działanie organów w granicach postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych. Argumenty skarżącego odnoszące się do kwestii wysokości kosztów egzekucyjnych – nie przesądzając ich zasadności – nie mogą być wobec powyższego brane pod uwagę przez sąd w sprawie zainicjowanej wnioskiem o umorzenie tych kosztów. W takim postępowaniu organy administracji są zobowiązane wyłącznie do oceny istnienia przesłanek uzasadniających ich umorzenie, a nie do czynienia rozważań na temat m.in. relacji między wysokością kosztów egzekucyjnych, a nakładem pracy organu egzekucyjnego, gdyż w postępowaniu w przedmiocie umorzenia zaległości nie można już kwestionować zasadności powstania takiej zaległości i dążyć do weryfikacji tych zobowiązań. Odnosząc się do rozważań dotyczących, ważnego interesu publicznego, o którym stanowi art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej (wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 44/17).

Reasumując, kwestia wysokości i sposobu ustalania kosztów nie może stanowić przedmiotu oceny w postępowaniu co do istoty ich umorzenia, zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego (SK 31/14) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zakwestionowane w tym wyroku przepisy nie stanowiły podstawy jego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1291/16 wskazał, iż cyt; "(...) postępowanie w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych stanowi niejako postępowanie wpadkowe w postępowaniu egzekucyjnym, jest więc w pewnym sensie częścią tego postępowania. Jednakże jego cele różnią się zasadniczo od celów samej egzekucji. O ile specyfika postępowania egzekucyjnego polega przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków, to postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych zmierza do ewentualnego zastosowania względem zobowiązanego swoistej ulgi, a nie do szybkiego i skutecznego zaspokojenia wierzyciela poprzez wyegzekwowanie od dłużnika wierzytelności, której istnienie i wymagalność zostały uprzednio ustalone w stosownych procedurach postępowania orzekającego." W świetle powyższego wyroku, należy podkreślić, że postępowanie w zakresie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki w przedmiocie zasadności i prawidłowości działania organu egzekucyjnego, który na zlecenie wierzyciela ma obowiązek egzekwować należność wskazaną przez niego w tytule wykonawczym. Kwestie formalnoprawne związane z przebiegiem postępowania egzekucyjnego można podnosić w ramach odpowiednich środków zaskarżenia – zarzutu, zażalenia lub skargi na czynności egzekucyjne. Podobnie poza ramami postępowania dotyczącego ewentualnego umorzenia kosztów egzekucyjnych, znajduje się kwestia prawidłowości i zasadności ich ustalenia oraz wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych. Umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz ocena prawidłowości ich ustalenia (tak co do zasady jak i co do wysokości) nie mogą być traktowane jako kwestie tożsame. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że podjęcie rozważań dotyczących ewentualnego umorzenia kosztów egzekucyjnych uwarunkowanie jest brakiem skutecznego zakwestionowania ich ustalenia. Tylko istniejące (a zatem wcześniej skutecznie niepodważone) koszty egzekucyjne mogą zostać umorzone, a taka sytuacja nie miała miejsca w stanie faktycznym sprawy. Wnioskodawca pomimo takiego uprawnienia nie zakwestionował postanowienia z 6.05.2019 r. w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego.

Organy egzekucyjne nie są uprawnione do wykraczania poza ramy danego postępowania, a obowiązek działania organów na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych czy działania wbrew tym przepisom. Dlatego też – w ocenie NSA – Sąd błędnie uznał, że organy egzekucyjne w wydanym rozstrzygnięciu pominęły ewentualny wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zasadność żądania skarżącej o umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do przesłanki ważnego interesu publicznego, określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Stosownie do brzmienia art. 64e § 1 u.p.e.a. należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w tym przepisie określenia "może". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia tego rodzaju przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji decyzja, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego, który może umorzyć powstałe koszty egzekucyjne, ale obowiązku takiego z mocy ustawy nie ma. Tego rodzaju konstrukcja uznania administracyjnego nie może jednak oznaczać pełnej dowolności organu egzekucyjnego w tym zakresie. Decydujące znaczenie ma bowiem to, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono istnienie przesłanek umorzenia. Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia, tak aby strona w pełni czerpała wiedzę o okolicznościach odmawiających udzielenia wnioskowanej ulgi. W tego rodzaju sprawach sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (w myśl art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, gdyż rozstrzygnięcie to stanowi kompetencję organu administracji. Sąd tym samym musi poprzestać na ocenie, czy wydane postanowienia poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego postanowienia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi. Orzeczenie uznaniowe może być przez Sąd uchylone w wypadkach stwierdzenia, że zostało wydane z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opierając wyrok na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że "(...) skoro do obliczenia należności tytułem powstałych kosztów egzekucyjnych doszło na podstawie art. 64 tj. przepisów u.p.e.a. niezawierających stawki maksymalnej opłat za czynności czy opłat manipulacyjnych, zaś przepisy w tym brzmieniu Trybunał Konstytucyjny uznał za naruszające lub mogące naruszać Konstytucję ze wskazaniem warunków prowadzących do takiego naruszenia, a organ władzy ustawodawczej wyroku tego nie wykonał, to tym samym ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. staje się uszanowanie, respektowanie orzeczenia Trybunału, a tym samym i samej Konstytucji RP". Organy egzekucyjne nie są jednak uprawnione do wykraczania poza ramy danego postępowania, a obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa oznacza brak możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych, czy też działania wbrew tym przepisom. W postępowaniu o udzielenie ulgi to wnioskodawca zobowiązany jest do wykazania przesłanek uzasadniających wniosek. Organy w tej sprawie przeanalizowały argumentację strony i złożone przez nią dokumenty z punktu widzenia przesłanki ważnego interesu publicznego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego i okoliczności, do których odwołał się Sąd mają znaczenie dla określenia kosztów w postępowaniu egzekucyjnym i ewentualnej ich oceny w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a, a nie w postępowaniu z wniosku o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego.

Tak więc – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy wziąć pod uwagę powyższe rozważania, skupiając się na wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych.

Mając na względzie treść art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.