Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1002/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr

[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 1610, dalej jako ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej, jako: skarżący) od decyzji Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu decyzji, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości ekwiwalentu określa art. 115a tej ustawy.

Powołany przepis do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102), co – zdaniem organu administracji - prowadzi do wniosku, że z tym dniem przepis ten w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą. Luka w systemie prawa, która wówczas powstała, została wyeliminowana w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, tj. 1 października 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, chyba, że sprawa dotycząca wypłaty tego ekwiwalentu została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organ podał dalej, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Sprawa o wypłatę ekwiwalentu w wyższej wysokości (wyrównanie ekwiwalentu) została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r.

Organ odwoławczy uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym do skarżącego nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a w konsekwencji nie przysługuje mu prawo do jego wyrównania. To zaś oznacza, że decyzja wydana w I instancji o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, odpowiada prawu.

Organ dodał końcowo, że kwestia wypłaty ewentualnych odsetek ustawowych, nie jest sprawą administracyjną.

Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zobowiązanie organu administracji do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonym terminie.

Skarżący zarzucił organom obu instancji, że naruszyły art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2008 r. o sygn. akt K 7/15 , a przez to pozbawienie należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Nadto skarżący zarzucił, że w skutek wydania decyzji uniemożliwiono mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 5/17.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2016 r. stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 5/17. Przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Wzruszenie domniemania konstytucyjności przepisu prawa, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, następuje już z momentem ogłoszenia wyroku przez Trybunał. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Zdaniem skarżącego nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją RP uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał. Skarżący powołał przy tym liczne orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego wskazując, że zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów, skarżący uznał, że odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiana podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1002/22 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej, jako: P.p.s.a.), z uwagi na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." Sąd podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przywołanym postanowieniu zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, uchwalony w wyniku wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2018 r., sygn. akt K 7/15 i określający zasady obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, może różnicować funkcjonariuszy Policji w zależności od daty zwolnienia ich ze służby. W odniesieniu do policjantów, którzy zostali zwolnieni ze służby od 6 listopada 2018 r. stosuje się bowiem rozwiązania prawne korzystniejsze aniżeli zasady obowiązujące funkcjonariuszy zwolnionych przed tą datą. Zróżnicowanie takie budzi, w ocenie Sądu pytającego, wątpliwości w zakresie jego zgodności z normami konstytucyjnymi, zwłaszcza w kontekście wydanego już i przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie prawne będzie miało znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1002/22 podjął zawieszone postępowanie. . akt II SA 2493/21 podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z przepisu art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. wynika, że postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; Sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że dalsze zawieszenie postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd miał na uwadze, że w sprawie o sygn. akt P 7/21 zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, dotyczącej zgodności z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, w której nie wyznaczono dotychczas terminu rozprawy, Prokurator Generalny w piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, natomiast Marszałek Sejmu w piśmie z 9 czerwca 2022 r. o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2393), ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając to stanowisko Marszałek Sejmu RP podniósł m.in., że "(...) wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmując zawieszone postępowanie sądowe miał również na względzie, że Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) wywiódł, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana w I instancji o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby, naruszają art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, w myśl którego w aktualnym stanie prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 5 listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby.

Przede wszystkim należy zauważyć, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), czyli 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r. o sygn. akt III OSK 2832/21, niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, tj. 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie można zaakceptować stanowiska organu, opartego na literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, zgodnie z którym ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Prowadziłoby to do wyłączenia możliwości zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o Policji dokonanej przywołaną ustawą. Podniósł bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 (patrz stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "zasady", o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych zgodnie z Konstytucją RP.

Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21 dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa – niepublikowany; dostępny: http://www.sn.pl/orzecznictwo).

Należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wywiódł, że "(...) odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności, które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną".

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacji ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku TK.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że rozstrzygając w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się do żądania zasądzenia ustawowych odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym.

Ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, LEX nr 1956414). W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko organu.

Mając na względzie wnioski skargi, trzeba natomiast wyjaśnić, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy P.p.s.a. Przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem, w rozpoznanej sprawie, uznając żądanie skarżącego, organ dokona czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wszczęcia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji w tej kwestii.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, została uznana za ekwiwalentną względem jednego dnia urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Organ administracji dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.