Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 789/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 5 czerwca 2023 r. nr KO.4110.24.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., nr KO.4110.24.2023 wdaną na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r, nr 50-1, znak 6730.50-1.2005/2021 zmieniającej ostateczną decyzje własną z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK.7331/50/05 o ustaleniu na wniosek T.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że wnioskiem z dnia 4 października 2021 r., doprecyzowanym pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. U.G. (właściciel nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w B.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji własnej z dnia 28 lutego 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Kwestionowanej decyzji strona zarzucała jej podjęcie bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem przepisów art. 53 ust. 3, ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a; art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony wnioskującej, dokonanie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, po upływie ponad 16 lat od daty wydania decyzji ustalającej te warunki, które co istotne skonsumowane zostały wskutek realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przez inwestora w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę, podważa zasadę pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto w ocenie skarżącej dokonanie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. na wniosek podmiotu zewnętrznego, a nie z urzędu przez organ administracji, stanowi rażące naruszenie w/w przepisu. Dalej strona wskazuje, iż podstawę prawną do wydania decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy stanowi przepis art. 155 k.p.a., który wymaga zgody wszystkich podmiotów posiadających status strony postępowania. Skarżąca podkreśliła, iż pomimo, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą decyzja zmieniająca, a więc pozostaje w obszarze oddziaływania tej nieruchomości, nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu administracyjnym, co w jej ocenie świadczy o rażącym naruszeniu w/w art. 155 k.p.a. Wskazując na zasadnoś stawianych zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego strona podkreślała, iż dokonana zmiana obejmowała ustalona decyzja z 2005 r. dopuszczalną powierzchnię zabudowy (z 25% do 35%) i nastąpiła bez wymaganych prawem uzgodnień z właściwym organem, a nadto z pominięciem obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Z akt sprawy wynika nadto, iż ostatecznym postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.4110.7.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, odmówiło na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. zmieniającej ostateczną decyzje z dnia 28 lutego 2005 r., argumentując powyższe stwierdzeniem, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia U.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. , II SA/Łd 433/22 uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do bezspornego stwierdzenia, co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego do wszczęcia postępowania nieważnościowego, a co uzasadniałoby podjęcie kwestionowanego skargą postanowienia, w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. Zdaniem Sądu kwestia oceny, co do legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania nieważnościowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może nastąpić po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. Dopiero w przypadku ustalenia przez organ, w sposób bezsporny, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania niezwinnościowego, organ uprawniony będzie do umorzenia tego postępowania.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach umorzyło, wszczęte na wniosek U.G. zawiadomieniem z dnia 27 marca 2023 r., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z 22 czerwca 2021 r. zmieniającej ostateczną decyzje Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r. o ustaleniu, na wniosek T.T., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, w tym art. 157 k.p.a. wskazując, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 ustawy, jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji są przede wszystkim osoby i podmioty, które były stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzja lub ewentualnie osoby i podmioty, które wykażą istnienie po swojej stronie interesu prawnego uprawniającego je do bycia stroną w postępowaniu nadzwyczajnym. Przy czym, co organ podkreślił, odwołując się do wydanego w sprawie, wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22, ów interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa musi znajdować oparcie w obowiązującym powszechnie przepisie prawa materialnego i pozostawać z nim w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym, a nadto aktualnym związku. W przypadku decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy takim przepisem pozostaje art. 6 ust. 2 u.p.z.p., a co do zasady stroną w tym postępowaniu jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być zlokalizowana dana inwestycja. Jednocześnie, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych stronami tego postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, iż mając na uwadze zakres decyzji zmieniającej obejmującej pierwotnie ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki oraz szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...], decyzja ta w żaden sposób nie wpłynęła zarówno obecnie jak i na przyszłość na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, oznaczonej nr ew. [...]. Tym samym skoro nie wyniku dokonanej zmiany nie doszło do naruszenia przysługujących skarżącej uprawnień wynikających z art. 6 ust 2 pkt 1 u.p.z.p., to zasadnym w ocenie Kolegium jest stwierdzenie, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r., co w konsekwencji czyniło zasadnym umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U.G. zarzucała naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; art. 54 pkt 2 lit. d i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do ocen i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22;

3) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania; alternatywnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy. Strona wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania, a nadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] – opis techniczny do projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] – na okoliczność istotnego odstępstwa wskaźnika zabudowy warunków określonego w decyzji z 22 czerwca 2021 od warunku określonego pierwotnie w decyzji z 28 lutego 2005 r. Jednocześnie na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. strona wnosiła o rozpoznanie przedmiotowej skargi łącznie ze sprawą zawisłą pod sygn. akt II SA/Łd 612/23, z uwagi na występujący związek spraw.

Uzasadniając skargę strona podtrzymywała dotychczas prezentowaną argumentację, co do podjęcia przez Wójta Gminy Bolimów decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. z rażącym naruszeniem prawa, tak procesowego, jak i materialnego, jak również co do nieuprawnionego pozbawienia jej udziału w tym postępowaniu, co w ocenie skarżącej czyni jej żądanie, co do stwierdzenia nieważności w/w decyzji zasadnym. Wskazując na swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym skarżąca wywodziła, iż fakt podjęcia przez Wójta Gminy Bolimów w roku 2009 pierwszej decyzji (objętej postępowaniem o sygn. akt II SA/Łd 612/23) zmieniającej ostateczną pierwotną decyzję z 2005 r. o warunkach zabudowy dla działki o nr ew. [...], powodującej objęciem jej działki (o nr ew. [...]) obszarem odziaływania obiektu zrealizowanego na działce sąsiedniej skutkowało tym, że skarżąca automatycznie stała się stroną każdego kolejnego postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z 28 lutego 2005 r. O istnieniu owego interesu prawnego świadczą również, w ocenie skarżącej wynikające z przepisów u.p.z.p. prawo do zagospodarowania własnej działki (art. 6 ust. 2 pkt 2 ), obowiązek uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy ochrony interesów osób trzecich oraz przysługującego im prawa własności (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1; art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), czy też uregulowane w ustawie Kodeks cywilny uprawnienie, w granicach określonych prawem i zasadami współżycia społecznego, do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, z wyłączeniem innych osób oraz obowiązek powstrzymywania się przez właściciela nieruchomości do korzystania z prawa własności w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości sąsiednich (art. 140 i art. 144 k.c.). Natomiast, co do stawianego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 1 w zw. z art. 28 k.p.a. skarżąca odwołując się do wydanego w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22 oraz istoty bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wywodziła brak podstaw do orzeczenia o umorzeniu niniejszego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na powyższe, pismem procesowym z dnia 8 listopada 2023 r. skarżąca oświadczyła, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszonego przez organ żądania rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga U.G. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia Sądu wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: p.p.s.a.; który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym wnioskowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach w treści przedłożonej odpowiedzi na skargę, a poinformowane o powyższy wniosku pozostałe strony postępowania, w zakreślonym prawem terminie nie żądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi U.G. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 5 czerwca 2023 r. o umorzeniu, wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 4 października 2021 r., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r, nr 50-1, znak 6730.50-1.2005/2021 zmieniającej ostateczną decyzje własną z dnia 28 lutego 2005 r., nr 50, znak PBK.7331/50/05 o ustaleniu na wniosek T.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i energetycznym na działce o nr ew. [...] w B.

Podstawę prawną podjęcia kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Natomiast zasadniczą kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącej jako strony administracyjnego postępowania nieważnościowego.

Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestia dopuszczalności wszczęcia na wniosek U.G. z dnia 4 października 2021 r. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., II SA/Łd 433/22 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 22 lutego 2022 r., nr KO.4110.7.2022 o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a k.p.a. postępowania w w/w sprawie. Uzasadniając Sąd stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ze względu na brak przymiotu strony jest uzasadniona tylko w przypadkach niebudzących wątpliwości, gdy oczywiste jest, że osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Jeśli określony podmiot we wniosku o wszczęcie postępowania powołuje się na jedną z przyczyn nieważności decyzji (postanowienia), a kwestia jego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wątpliwa, to organ winien rozważyć wszczęcie postępowania i przeprowadzenie dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie już na kolejnym etapie - postępowania rozpoznawczego. W takiej sytuacji dopiero wnikliwa analiza okoliczności konkretnej sprawy pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dany podmiot był uprawniony w świetle przepisów prawa do wszczęcia danego postępowania. Jeżeli w toku rozpatrywania sprawy organ administracji dojdzie do wniosku, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to wówczas zobowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony. Sąd podkreślił, iż ów interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, winien opierać się o przepis prawa powszechnie obowiązującego i pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postepowania administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy status strony winien zatem zostać oceniony w oparciu o normę ogólną z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, w tym przypadku z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Tym samym dla wyjaśnienia istnienia interesu prawnego skarżącej niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy wskutek dokonanej zmiany decyzji ostatecznej, oddziaływanie inwestycji w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego zamyka się w granicach działki, na której jest planowany. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może nastąpić po wszczęciu postępowania.

Zaznaczyć w tym miejscy wyraźnie należy, iż wbrew stanowisku skarżącej przywołany wyżej prawomocny wyrok z dnia 28 października 2022 r. w żaden sposób nie przesądzał, iż strona wykazała istnienie interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego, o którego wszczęcie wnosi żądaniem z dnia 4 października 2021 r.

Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wynikająca z powołanego wyżej przepisu zasada związania oceną prawną oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Podkreślenia również wymaga, że organy związane są nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Natomiast obowiązkiem sądu jest konsekwentne reagowanie na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2023 r., I OSK 643/22; z 2 lutego 2023, I OSK 2142/20; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 153/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach ponownie oceniając istnienie po stronie U.G. interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2021 r. zastosowało się w pełni do zaleceń zawartych w w/w wyroku.

Tym samym w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, zawarty w niej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Dalej przechodząc do oceny zasadności objętej przedmiotową skargą decyzji z dnia 5 czerwca 2023 r. podkreślenia na wstępie wymaga, że uregulowana w art. 156-159 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą tego postępowania jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym, odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Jak wynika z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W rozpoznawanej sprawie objęta żądaniem skarżącej z dnia 4 października 2021 r. decyzja zmieniająca z dnia 22 czerwca 2021 r. podjęta została przez Wójta Gminy Bolimów, dla którego organem wyższego stopnia, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Wobec powyższego kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ właściwy.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji zgłoszenia przez dany podmiot wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, obowiązkiem organu nadzorczego jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie oceny, co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w takim postępowaniu. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interesprawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że co do zasady punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga również, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interesprawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym, w tym także prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien zatem dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji.

Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem co pozostaje w sprawie bezsporne U.G. nie występowała w charakterze strony zarówno w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce ew. nr [...] zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., jak i w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Bolimów z 22 czerwca 2021 r. objętą zgłoszonym żądaniem strony, co do stwierdzenia jej nieważności.

Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, Stroną tego postępowania mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, pozostających w obszarze analizowanym. Jednakże w tej sytuacji niezbędnym jest wykazanie interesu prawnego na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w sprawach zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona zarówno w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., który stanowi, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jak i w art. art. 6 ust. 2 pkt 1-2 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., t II OSK 892/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy podkreślić o tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 1453/20; z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 506/23; z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać przy tym należy, że to strona, a nie organ ma obowiązek wykazania własnego interesu prawnego (tzw. legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego, może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano skarżąca wywodząc istnienie swojego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym odwołuje się do wynikających z obowiązujących przepisów uprawnień obejmujących prawo do zagospodarowania własnej działki (art. 6 ust. 2 pkt 2 ), obowiązek uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy ochrony interesów osób trzecich oraz przysługującego im prawa własności (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1; art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), jak również uregulowanego w ustawie Kodeks cywilny przysługującego jej prawa do realizacji tytułu własności do posiadanej nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.). Podkreśla, iż następstwem wprowadzonych kwestionowaną decyzją zmian jest objęcie należącej do niej nieruchomości o nr ew. [...], obszarem odziaływania obiektu zrealizowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...].

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż jak wynika z załączonych wraz ze skargą akt administracyjnych dokonana kwestionowaną decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. zmiana ustalonych pierwotnie warunków zabudowy dla inwestycji, obejmowała jedynie pkt 4.3 decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 28 lutego 2005 r., odnoszący się do dopuszczalnych parametrów powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki oraz szerokości elewacji frontowej budynku. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem powołanego pkt 4.3 decyzji z 2005 r. "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 25%, max. Szerokość elewacji frontowej -12 m". Natomiast w wyniku dokonanej na wniosek inwestora zmiany w powyższym zakresie, pkt 4.3 decyzji otrzymał brzmienie: "Powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu działki w stosunku do powierzchni działki nie może być większa niż 35%, max. szerokość elewacji frontowej -12 m".

Wobec tak wywodzonego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym Sąd stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach prawidłowo uznało, że zakres zmian wprowadzonych decyzją z 2021 r. obejmujących de facto jedynie zmianę parametru maksymalnej powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu działki [...], przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnie ustalonej maksymalnej (12 m) szerokość elewacji frontowej budynku, nie wpływa w jakikolwiek bezpośredni sposób na możliwość zabudowy i zagospodarowania nieruchomości skarżącej, co uzasadniałoby uznanie, że skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego.

Natomiast, co do powołanych w skardze w skardze przepisów prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. wskazać ponownie należy, iż interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącej ze względu na mającą powstać inwestycję. Przepis art. 140 k.c. dotyczący regulujący kwestie uprawnień właściciela nieruchomości nie ma takiego charakteru. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile znajduje on umocowanie w przepisach administracyjnych prawa materialnego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 31 sierpnia 2023 r., II SA/Sz 421/23; wyrok z 9 września 2021 r., VII SA/Wa 356/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 978/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego zarzuty skargi, co do naruszenia art. 28 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140, art. 144 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p., z którego wynika, iż jednym z elementów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W tym zakresie wskazać należy, iż decyzja zmieniająca z 2022 r. nie obejmowała pkt 7 decyzji z 2005 r., odnoszącego się do powyższych kwestii.

Natomiast, co do wniosku dowodowego skarżącej, zawartych w treści wniesionej skargi wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju wątpliwości w sprawie nie wystąpiły. Wskazać bowiem należy, iż powoływany przez stronę dokument – opis techniczny do projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] – pozostaje bez wpływu na kwestię możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania nieważnościowego. Stąd też brak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. skutkował oddaleniem przez Sąd wniosków dowodowych skarżącej.

Natomiast, co do zgłoszonego na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. żądania skargi odnośnie łącznego rozpoznania, przedmiotowej sprawy ł ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 612/23 z uwagi na występujący związek spraw wskazać należy, iż połączenie dwóch, czy więcej oddzielnych spraw na podstawie wskazanej wyżej normy prawnej w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż jak wynika z danych zawartych w prowadzonym przez sąd elektronicznym systemie spraw orzekanych, w dacie podjęcia zarządzenia o skierowaniu sprawy o sygn. akt II SA/Łd 612/23 na termin posiedzenia niejawnego (18 września 2023 r.), przedmiotowa sprawa oczekiwała na uzupełnienie przez skarżącą jej braków formalnych, uniemożliwiających nadanie skardze biegu.

Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec ustalenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony we wszczętym na jej wniosek, z dnia 4 października 2021 r., postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Bolimów z dnia 22 czerwca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach zasadnie umorzyło wszczęte w tym zakresie postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. uznać należy za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.