Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, yst. 3, ust. 7, załącznik nr 3  lp 1.1a
journal: Dz.U. 2022 poz 180
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 30 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. III SA/Lu 49/24

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w Lublinie z dnia 30 listopada 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniach 3-4 października 2022 r. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...], którym wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy na rzecz P. S. (dalej jako "skarżący"). Kierowcą pojazdu był polski obywatel. W trakcie kontroli kierujący okazał paszport, międzynarodowy list przewozowy CMR, dowód rejestracyjny oraz umowę zlecenia z dnia 2 października 2022 r. zawartą pomiędzy skarżącym - jako zleceniodawcą, a kierowcą - jako zleceniobiorcą.

W trakcie kontroli stwierdzono, że przewóz wykonywany był pojazdem

o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 tony i nie zostały spełnione przesłanki do uznania przewozu jako przewóz na potrzeby własne. Kierowca bowiem nie posiadał przy sobie i nie okazał na żądanie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, ważnego w dniu kontroli wypisu z licencji wspólnotowej dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej przewoźnikowi wykonującemu transport drogowy.

Z przebiegu kontroli sporządzono protokół kontroli drogowej z dnia

4 października 2022 r., w którym stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej oraz na niewyposażeniu kierowcy w dokument, o którym mowa w art. 87 ustawy

o transporcie drogowym, tj. w wypis z licencji. Kierowca podpisał protokół, nie wnosząc jednocześnie żądnych uwag ani zastrzeżeń do kontroli.

W toku sprawy skarżący wnosił o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego jako niezasadnego. Jego zdaniem spełnił wszystkie przesłanki niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne.

Decyzją z dnia 28 września 2023 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na P. S. karę pieniężną

w łącznej kwocie 12 000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej oraz za niewyposażenie kierowcy w dokumenty,

o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. W jego ocenie spełnił wszystkie przesłanki określone w definicji niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne, a zarzut prowadzenia pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na umowę zlecenia nienoszącej znamion umowy o prace jest chybiony.

Jednak decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej jako "organ II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 1, art. 3 ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 180 ze zm.) i wyjaśnił, że dopuszczalna masa całkowita skontrolowanego pojazdu wynosiła

3,5 tony, a ponieważ skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy to zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy.

Organ II instancji wskazał na ustawowe definicje międzynarodowego transportu drogowego oraz niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne zawarte w art. 4 pkt 2, pkt 3 lit. a oraz pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśnił, że kierowca okazał do kontroli m.in. umowę zawartą w dniu

2 października 2022 r. pomiędzy skarżącym a kierowcą, w ramach której kierowca zobowiązał się do wykonania czynności transportu towarów (§ 1 ust. 1 umowy). Za wykonanie tej czynności zleceniobiorca miał otrzymać wynagrodzenie, na podstawie rachunku przedłożonego przez zleceniobiorcę (§ 2 umowy). W umowie zostało zawarte postanowienie, że z jej tytułu zleceniobiorca nie nabywa żadnych uprawnień pracowniczych (§ 7 umowy), natomiast zgodnie z § 8 umowy, jej zmiany wymagały formy pisemnej pod rygorem nieważności, a w sprawach nieuregulowanych tą umową miały mieć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (§ 9 umowy).

Podkreślono, że aby przejazd mógł być uznany za niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne, muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu

II instancji brak jest podstaw, aby kwestionować spełnienie przesłanek wskazanych

w art. 4 pkt. 4 lit. b-d ustawy o transporcie drogowym. Pojazd, którym był przewożony towar, zgodnie z okazanym dowodem rejestracyjnym stanowił własność skarżącego, zgodnie z okazanym drogowym listem przewozowym CMR z dnia 3 października 2022 r. skarżący był odbiorcą towarów, a przewóz nie był przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Jednakże z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że pojazd w dniu

3 października 2022 r., nie był kierowany przez przedsiębiorcę, lecz przez W. H.. Organ II instancji wskazał, że jednym z warunków, które muszą wystąpić łącznie, aby przewóz został uznany za przewóz na potrzeby własne jest warunek, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rozumienie pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym następuje przy uwzględnieniu definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 Kodeksu pracy. A zgodnie z tym przepisem pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kategoria pracowników nie obejmuje zatem osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umów zlecenia. Treść okazanej umowy z dnia

2 października 2022 r. zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie wypełnia ustawowe przesłanki umowy zlecenia określonej w art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że kierujący pojazdem w dniu kontroli nie był pracownikiem skarżącego. Organ II instancji podkreślił, że jeśli zamiarem przedsiębiorcy było wykonywanie przewozu na potrzeby własne, to w jego interesie było zadbanie, aby treść umowy z kierowcą, w tym jej nazwa, jednoznacznie wskazywały, że jest to umowa o pracę. W przedmiotowej sprawie wręcz przeciwnie, nazwa i treść umowy jednoznacznie wskazują, że zawartą umową była cywilnoprawna umowa zlecenia.

Organ II instancji wskazał, że skoro skontrolowany przejazd nie był przewozem na potrzeby własne, to zgodnie z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymagało uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych

w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia

21 października 2009 r. dotyczącym wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE. L 2009.300.72 z dnia

14 listopada 2009 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie (WE) nr 1072/2009".

W sprawie kontrolę przeprowadzono w trakcie przejazdu pojazdu z państwa trzeciego do państwa członkowskiego, w związku z przewozem, na podstawie międzynarodowego listu przewozowego CMR z dnia 3 października 2022 r., ładunku w postaci pokarmu dla rybek akwariowych w łącznej wadze brutto 1160 kg. Przejazd był realizowany po drodze publicznej prowadzącej do przejścia granicznego

w Koroszczynie, tj. po drodze krajowej nr 68. Podmiotem wykonującym przewóz drogowy był P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] S. P.. Wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie jest kwestionowane przez skarżącego. Wobec czego wykonywanie przewozu wymagało posiadania licencji wspólnotowej zgodnie

z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009.

Organ II instancji wskazał, że w myśl art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie

i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa

w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Z przytoczonych przepisów wynika

w sposób niebudzący wątpliwości, że w pojeździe, którym wykonywany jest międzynarodowy transport drogowy, musi znajdować się uwierzytelniony wypis

z licencji, który kierowca ma obowiązek okazać na każde żądanie uprawnionego organu kontroli. W sprawie bezsporne jest, że kierowca w dniu kontroli nie okazał

i nie posiadał ważnego wypisu z licencji.

Organ II instancji przywołał treść art. 92a ust. 1, ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i wyjaśnił, że zgodnie z Lp. 1.1a załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej wynosi 12 000 złotych. Natomiast zgodnie z Lp. 1.12 załącznika nr 3 niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy

o transporcie drogowym podlega karze w wysokości 500 złotych za każdy dokument. Jednocześnie, stosownie do art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

W konsekwencji, w związku z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, wysokość nałożonej decyzją Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej kary pieniężnej, została określona w prawidłowej wysokości.

Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie ocenił, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem jest zwolniony od odpowiedzialności za powstałe naruszenie, jeżeli nie miał wpływu na powstanie tego naruszenia, a nastąpiło ono wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W sprawie nie występuje taka sytuacja.

W ocenie organu II instancji nałożenie decyzją Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za naruszenia określone w Lp. 1.1a oraz Lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy

o transporcie drogowym, należy uznać za zasadne i zgodne z przepisami.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie na decyzję organu II instancji zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1465), dalej jako ''Kodeks pracy'' poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie definicji pracownika zawartej w tym przepisie w celu określenia pojęcia przewozu na potrzeby własne, a dokładnie pierwszej z przesłanek tego przewozu, zdefiniowanej w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy nie jest to jedyna definicja na gruncie obowiązującego prawa i winna ona ustąpić pierwszeństwa definicji pracownika, określonej w przepisach prawa wspólnotowego, czyli przepisach prawa wyższych rangą w hierarchii źródeł prawa, niż przepisy prawa krajowego, a dokładnie definicji z art. 39 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, która to definicja została na gruncie tego przepisu doprecyzowana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a dokładnie w wyroku TSUE z 17 lipca 2008 r. w sprawie C-94/07, Andrea Raccanelli przeciwko Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften eV,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez jego niezastosowanie w sprawie dla potrzeb doprecyzowania pojęcia przewozu na potrzeby własne określonego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym

i nieuwzględnienie definicji pojęcia pracownik wyrażonej w art. 39 TUWE oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości interpretującym ten przepis, podczas gdy jest to przepis prawa wspólnotowego, a więc winien być zastosowany z zachowaniem zasady skutku bezpośredniego i zasady pierwszeństwa przed przepisami prawa krajowego, w tym przed przepisami Kodeksu pracy,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym, polegające na błędnej jego wykładni i nadaniu słowu "pracownik", zawartemu w tym przepisie, zawężającego znaczenia, odwołując się błędnie do definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, podczas gdy powinno się zastosować definicję pojęcia "pracownik" wynikającą

z art. 39 TUWE oraz orzecznictwa ETS wytworzonego na gruncie tego przepisu; przez co błędnie uznano, iż w danym przypadku nie miał miejsca niezarobkowy przewóz drogowy, a transport drogowy wymagający posiadania licencji,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na zastosowaniu z prawem pierwszeństwa przepisów prawa krajowego w postaci ustawy Kodeks pracy, podczas gdy z hierarchii źródeł prawa wyrażonej w Konstytucji oraz z zasad prawa wspólnotowego wynika pierwszeństwo stosowania ratyfikowanej umowy międzynarodowej (w tym przypadku Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską) nad przepisami porządku krajowego.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego, postanowienia TUWE automatycznie wyłączają stosowanie sprzecznych z nim aktów prawa krajowego. Organy, a następnie sąd, winny poszukiwać definicji pracownika nie tylko w systemie prawa krajowego, ale przede wszystkim wśród bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego. Zgodnie

z wyrokiem TSUE z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-94/07 na gruncie art. 39 - 42 TUWE, regulujących zasadę swobodnego przepływu pracowników, pojęcie "pracownik" w rozumieniu art. 39 TUWE ma znaczenie wspólnotowe i nie wolno go interpretować zawężająco. Cechą charakteryzującą stosunku pracy jest - zgodnie

z tym orzecznictwem - że dana osoba wykonuje przez pewien okres na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem świadczenia, za które w zamian otrzymuje wynagrodzenie. Nie jest przy tym istotne, w oparciu o jaką umowę świadczona jest praca. Dlatego też definicja ta jest znaczeniowo szersza od przyjętej w Kodeksie pracy.

W związku z tym zarzut prowadzenia pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na umowę zlecenia, nienoszącej znamion umowy o prace, jest chybiony. Ustawa

o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia ''pracownik''. Dopuszczalne jest więc świadczenie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych. Liczy się treść umowy

a nie tylko jej nazwa. Nie ma przeszkód, aby powierzyć kierowcy wykonywanie pracy w ramach umowy zlecenia, pod warunkiem jednak, że wykonywana praca nie nosi cech właściwych dla stosunku pracy. Skarżący zwrócił uwagę, że w literaturze

i orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się na następujące cechy stosunku pracy (umowy o pracę): dobrowolność zobowiązania, wzajemność zobowiązania, osobisty charakter świadczenia pracy, odpłatność, podporządkowanie pracownika pracodawcy w procesie pracy, ciągłość świadczenia pracy, ponoszenie ryzyka gospodarczego, produkcyjnego i osobowego przez pracodawcę.

W ocenie skarżącego – w tej sprawie, zleceniodawca przy pomocy lokalizatora GPS i telefonii komórkowej miał możliwość wydawania bezpośrednich wiążących poleceń dotyczących bieżącego wykonywania zadań.

Skarżący podniósł, że kierowca wykonywał pracę przez określony czas, osobiście, za wynagrodzeniem i pod jego kierownictwem, gdyż zgodnie z § 3 łączącej strony umowy zleceniobiorca nie mógł powierzyć zleconych prac innym osobom bez zgody zleceniodawcy. Transport wykonywany w dniu kontroli był zatem niezarobkowym przewozem drogowym dokonywanym na potrzeby własne, gdyż spełniał wszelkie warunki tego przewozu określone art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący wskazał również na interpretację indywidualną Centrali Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 sierpnia 2022 r. (sygn. [...]), zgodnie z którą zasady stosowane wobec pracowników należy przyjąć do kierowców w transporcie międzynarodowym zatrudnionych jako zleceniobiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej

w wysokości 12 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 92a ust. 1 wskazanej ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem

z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 zł (ust. 3).

Przepis art. 92a ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Pod lp. 1.1a. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wymienione jest naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji wspólnotowej. Naruszenie to jest sankcjonowane karą w wysokości [...] zł.

Przepis art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje natomiast, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie

i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Powołany przepis pozostaje w związku z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009. Zgodnie zaś z zasadą ogólną wyrażoną w art. 3 przywołanego rozporządzenia wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowej kwalifikacji wykonywanego przez skarżącego przewozu. W ocenie organu, skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy, co wymagało posiadania przez niego odpowiedniej licencji. W ocenie skarżącego natomiast, był to przewóz na potrzeby własne, do którego nie stosuje się ustawy o transporcie drogowym.

W sprawie pozostaje poza sporem, że samochodem skarżącego przewożony był towar z Białorusi do Polski. Kierowca pojazdu nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, ale wykonywał przejazd na podstawie umowy zlecenia. Przewóz wykonywany był samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej 3 500 kg.

Nie jest kwestionowane w sprawie ustalenie organu, że skarżący licencji wspólnotowej nie posiadał. Znajdująca się w aktach sprawy informacja udzielona przez Biuro do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego potwierdza, że skarżący nie posiadał licencji wspólnotowej.

W powyższym stanie faktycznym organ II podzielił stanowisko organu

I instancji, iż skarżący zobowiązany był posiadać licencję wspólnotową dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego.

W ocenie sądu stanowisko to jest prawidłowe.

Przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że do kontrolowanego przewozu znajdowały zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym z tej przyczyny, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego w niniejszej sprawie pojazdów, wynosiła 3 500 kg (k. 3 akt administracyjnych). Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o transporcie drogowym przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów

o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony:

a) w krajowym transporcie drogowym rzeczy, w przypadku gdy przedsiębiorca wykonuje wyłącznie krajowy transport drogowy rzeczy,

b) w niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy (pkt 2) oraz o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 tony w transporcie drogowym rzeczy (pkt 2a).

Ustawa o transporcie drogowym określa zaś, między innymi, zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym).

Przewóz drogowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 6a ustawy

o transporcie drogowym oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przepis art. 4 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 definiuje zaś "przewóz drogowy" jako każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Wskazany w tej definicji "pojazd" oznacza pojazd silnikowy, ciągnik, przyczepę lub naczepę albo zespół tych pojazdów (art. 4 lit. b). "Przedsiębiorstwo transportowe" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub związek lub grupę osób nieposiadającą osobowości prawnej, niezależnie od tego, czy działa zarobkowo, lub jednostkę państwową, niezależnie od tego, czy posiada ona osobowość prawną, czy też podlega organowi posiadającemu osobowość prawną, która zarobkowo lub na potrzeby własne wykonuje przewozy drogowe (art. 4 lit. p).

Stosowne definicje dotyczące transportu zawiera art. 4 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym wskazano m.in., że międzynarodowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się ustawy o transporcie drogowym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej

(art. 4 pkt 2 ustawy).

Transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy (art. 4 pkt 3). W sprawie istotne jest przy tym, że zgodnie z dalszą treścią art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym definiowane w tym przepisie określenie transportu drogowego obejmuje również:

a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo

w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,

b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,

c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób.

Według zaś art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy, czyli przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo

w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej

w zakresie usług turystycznych.

Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że jednym z warunków, które muszą wystąpić łącznie, aby przewóz został uznany za przewóz na potrzeby własne, jest prowadzenie pojazdów używanych do przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

W ustawie o transporcie drogowym znajdują się pojęcia o szerszym zakresie znaczeniowym: zatrudnieni kierowcy (np. art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 3 pkt 4), zatrudnione osoby (np. art. 8 ust. 3 pkt 4). W niektórych przypadkach ustawa wyraźnie wskazuje, że chodzi o kierowców bez względu na formę zatrudnienia

(art. 7a ust. 8 lit. a i b), co jednoznacznie wskazuje na zamierzone użycie

w art. 4 pkt 4 lit. a terminu "pracownik". Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera jednak definicji pracownika.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że rozumienie pojęcia "pracownik" użytego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy

o transporcie drogowym następuje przy uwzględnieniu definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 Kodeksu pracy (por. np. wyroki NSA z dnia 25 lipca 2019 r., II GSK 1865/17 oraz 13 marca 2019 r., akt II GSK 379/17). Zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Kategoria pracowników nie obejmuje zatem osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umów zlecenia (por. też wyroki NSA z dnia 21 lipca 2015 r., II GSK 1397/14; 5 marca 2015 r., II GSK 131/14; 6 maja 2016 r., II GSK 2748/14).

Zaznaczyć trzeba, że ustawa o transporcie drogowym nie narzuca przedsiębiorcom formy zatrudnienia kierowców. Zatrudnienie kierowców na podstawie innych umów, niż umowa o pracę, jest dopuszczalne. Ustawa ta wskazuje jedynie przesłanki, których spełnienie powoduje, że przewóz może być traktowany jako przewóz na potrzeby własne.

Organy prawidłowo stwierdziły zatem, że dokonywany przez skarżącego przewóz nie spełniał wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 4 ustawy

o transporcie drogowym, a tym samym nie może być uznany za przejazd na potrzeby własne, bowiem kierujący kontrolowanym pojazdem został zatrudniony przez skarżącego na podstawie umowy zlecenia. Potwierdza to wprost treść samej umowy przedłożonej przez skarżącego. Postanowienia tej umowy w sposób jednoznaczny wskazują, że nie mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, czy nawet stosunkiem prawnym odpowiadającym umowie o pracę. Przede wszystkim postanowienia umowy wskazują, że mamy do czynienia z jednostkowym wykonaniem transportu, a nie

z wykonywaniem pracy w charakterze kierowcy przez pewien czas. Umowa została bowiem zawarta na zaledwie 10 dni z wynagrodzeniem w wysokości 200 zł brutto. Dodatkowo w umowie wyraźnie zaznaczono, że z tytułu jej zawarcia zleceniobiorca nie nabywa żadnych uprawnień pracowniczych, a do spraw nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Skarżący zawarł umowę

o takiej właśnie treści i obecnie podkreślanie, że należy raczej badać treść umowy,

a nie jej nazwę przekonuje do stwierdzenia, że właśnie z umową zlecenia (świadczenia usługi) mam w sprawie do czynienia.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca chce skorzystać z udogodnień związanych z niezarobkowym przewozem drogowym - przewozem na potrzeby własne - to jego obowiązkiem jest zadbanie o takie ukształtowanie umowy zawieranej z kierowcą, któremu powierzono wykonywanie w ramach przedsiębiorstwa przejazdów, aby jej treść (w tym również jej nazwa) wprost i bez potrzeby przeprowadzania dedukcji dawała podstawy do przyjęcia przez organy uprawnione do kontroli drogowej, że jest to umowa o pracę. Nie jest bowiem rzeczą organów dokonywanie ustaleń w zakresie rzeczywistej treści stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z kierowcą, ponieważ nie są one wyspecjalizowane

i przygotowane w zakresie dokonywania takich ustaleń. Sprawy w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku pracy należą do właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i organy uprawnione do prowadzenia kontroli drogowych nie mogą

w tym zakresie wkraczać w ich kompetencje (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., II GSK 2035/22).

W tym miejscu należy wskazać, że z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organów w zakresie definiowania pojęcia "pracownik" - użytego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym - przez odwołanie się do definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy. Zdaniem skarżącego organy winny poszukiwać definicji pracownika nie tylko w systemie prawa krajowego, ale przede wszystkim wśród bezpośrednio skutecznych norm prawa wspólnotowego, znaczenie których zostało zinterpretowane i zdefiniowane przez ETS. W skardze powołano wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie

C-94/07 i wywiedziono, że w prawie wspólnotowym pojęcie "pracownik" zostało zdefiniowane odmiennie niż w art. 2 Kodeksu pracy. Trybunał uznał, na gruncie art. 39-42 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, regulujących zasadę swobodnego przepływu pracowników, że pojęcie "pracownik" ma znaczenie wspólnotowe i nie wolno go interpretować zawężająco. Cechą charakteryzującą stosunek pracy jest - zgodnie z tym orzecznictwem - że dana osoba wykonuje przez pewien okres na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem świadczenia, za które

w zamian otrzymuje wynagrodzenie. Nie jest przy tym istotne, w oparciu o jaką umowę świadczona jest praca. Dlatego też definicja ta jest znaczeniowo szersza od przyjętej w Kodeksie pracy.

Odniesienie się do tych zarzutów należy poprzedzić uwagą, że przy ustalaniu znaczenia wyrażeń tekstu prawnego regułą jest, iż w sytuacji, gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta związana jest z tzn. definicją legalną - występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów. Nie ulega wątpliwości, że - co do zasady - definicji legalnej poszukiwać należy także w przepisach prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego przepisy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo w stosunku do norm prawa krajowego. Zasada ta znajduje jednak zastosowanie w przypadku konfliktu norm. Zatem sąd ma obowiązek stosowania przepisów prawa wspólnotowego i odmowy stosowania przepisów prawa krajowego, gdy te są z prawem wspólnotowym sprzeczne.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wbrew twierdzeniom skarżącego art. 39 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana, Dz. Urz. U.E. C 321 E z 29 grudnia 2006 r., s. 37), dalej jako "TWE" - obecnie: art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

(Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), dalej jako "TFUE" - regulujący swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii, nie zawiera legalnej definicji pracownika.

Użyte w tym przepisie pojęcie "pracownik" było natomiast przedmiotem wykładni dokonywanej przez Trybunał Sprawiedliwości.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r.

C-94/07 Trybunał wskazał, że za pracownika - w rozumieniu art. 39 TWE - może być uznany ten, kto przez pewien okres wykonuje czynności pod kierownictwem oraz otrzymuje wynagrodzenie jako świadczenie wzajemne za te czynności. Przedstawione rozumienie pojęcia "pracownik" uznać należy więc za wiążące tylko

i wyłącznie na gruncie regulacji dotyczącej traktatowej swobody przepływu pracowników. Ustalenie autonomicznej definicji pojęcia "pracownik" w rozumieniu

art. 39 TWE było konieczne dla zapewnienia temu przepisowi jednolitego stosowania przez wszystkie państwa członkowskie. Szeroka interpretacja ww. pojęcia - dla potrzeb swobody przepływu pracowników - jest oczywista, jeśli wziąć pod uwagę fundamentalny charakter tej swobody, która łącznie z pozostałymi swobodami jednolitego rynku (swoboda przepływu osób w ogólności, usług i kapitału) stanowi jedną z podstaw systemu prawnego Unii Europejskiej i będąc częścią podstawowego prawa obywateli Unii tj. prawa swobodnego przemieszczania się obywateli Unii, zaliczana jest do kanonu praw człowieka.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane - wbrew wywodom skargi, nie ma jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnia pojęcia "pracownik" - w rozumieniu art. 39 TWE - powinna znaleźć zastosowanie przy ustalaniu właściwego rozumienia art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powołane przez stronę orzeczenie zawiera wykładnię art. 39 TWE i nie może być uważane za wiążące także poza sprawami dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników.

Skoro bowiem żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "pracownik", a nadto wskazane pojęcie nie zostało też zdefiniowane w dyrektywach wdrożonych tą ustawą, to na zasadzie domniemania specjalnego uzasadnione jest sięgnięcie do regulacji prawa pracy, jako że pojęcie "pracownik" uznać należy za termin specyficzny dla tej właśnie dziedziny prawa. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że także na gruncie europejskiego prawa pracy brak jednolitej definicji pracownika. Dyrektywy z zakresu prawa pracy nie definiują tego pojęcia, najczęściej odsyłają w tym zakresie do przepisów obowiązujących

w danym państwie członkowskim (zob. L. Florek "Europejskie prawo pracy" LexisNexis, wyd. 4, str. 96 i nast.).

W tym stanie rzeczy dla celów wykładni art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym sięgnięcie do definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy jest w pełni uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy trafnie przyjęły, że wykonywany przez skarżącego przewóz stanowił w istocie międzynarodowy transport drogowy, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym,

tj. przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Przewóz ten wymagał, zgodnie z art. 5a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wcześniejszego uzyskania przez skarżącego odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009. Skarżący w dniu kontroli takiej licencji nie posiadał, wobec czego zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie na niego kary na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy

o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1a załącznika nr 3 do tej ustawy.

Z wskazanych wyżej przyczyn podniesione w skardze zarzuty, wskazujące na naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są chybione. Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że skoro w dniu kontroli przewoźnik w ogóle nie dysponował licencją wspólnotową, gdyż taka licencja nie była przez Głównego Inspektora Drogowego wydana, to oczywistym jest, że przewoźnik nie mógł wyposażyć kierowcy w ten dokument. Nie mogło więc dojść do naruszenia,

o którym mowa w Lp. 1.1.12. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana

w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek organu, wobec braku sprzeciwu skarżącego.