Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 821/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1142/20 w sprawie ze skargi G. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2020 r. znak: SKO.GN/4160/131/2020 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1142/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. w K. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej także: "organ, "kolegium") z 10 sierpnia 2020 r. znak: SKO.GN/4160/131/2020 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 20 maja 2020 r., nr GS-09.6826.1.139.2011.GK Prezydent Miasta Krakowa w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "kpa") odmówił zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 lutego 2012 r., nr: GS-09.6826. 1.139/11/ED orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr (...) objętej KW nr (...).

Wnioskiem z 31 marca 2020 r. skarżąca wniosła o zmianę powyższej decyzji poprzez ustalenie nowej opłaty. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą CXIV/3010/18, z 24 października 2018 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru (...) (Dz. U. Woj. Małopolskiego z 2018 r., poz. 75478), która weszła w życie w listopadzie 2018 r. W ocenie skarżącej postanowienia uchwały istotnie ograniczają wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, względnie tych obowiązujących na czas sporządzenia operatu w 2011 r., stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty przekształceniowej, którą skarżąca ciągle jest zobowiązana uiszczać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 10 sierpnia 2020r. nr SKO.GN/4160/131/2020, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2019r. poz. 1314, dalej: "ustawa przekształceniowa") oraz art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej tylko przez pryzmat okoliczności czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Także z tego powodu, zmiana decyzji w oparciu o art. 155 kpa w stanie faktycznym badanej sprawy nie jest możliwa. W przypadku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) przewiduje roszczenia dla właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy skutkiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpią negatywne konsekwencje dla jego nieruchomości. W efekcie działań planistycznych niekorzystnych dla właściciela gruntu może na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy żądać odszkodowania za szkodę rzeczywistą lub wykupienia nieruchomości bądź jej części, a także jej zamiany. Jednakże powyższe nie dotyczy badanej sprawy, a ewentualne kwestie związane z regulacjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być przedmiotem odrębnego wniosku.

Powyższą decyzję G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że art. 155 kpa pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, a więc stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 kpa, w związku z czym musi być wykładany ściśle. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale jedynie do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że 155 kpa ma charakter materialnoprawny, bowiem określa materialnoprawne przesłanki orzeczenia o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Przesłankami tymi są: istnienie decyzji ostatecznej; okoliczność, że za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.

W ocenie Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o okoliczności podane przez stronę skarżąca w jej wniosku, gdyż przesłanka konieczna do zmiany decyzji, tj. że przepis szczególny nie sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji nie została spełniona. Postępowanie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostało uregulowane przepisami ustawy przekształceniowej wraz z przepisami kpa i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: "ugn"). W przepisach ww. ustaw brak jest dopuszczenia do zmiany decyzji o przekształcaniu, lub przepisu który wyraźnie by takiej decyzji zabraniał. Procedura przekształceniowa została uregulowana w sposób kompletny w przepisach tychże ustaw. W szczególności wycenę nieruchomości dokonuje się na podstawie operatu szacunkowego, którego ważność wynosi 12 miesięcy. W tym też okresie powinno dojść do przekształcenia (jak to miało miejsce w badanej sprawie względem opisanej powyżej nieruchomości). W tym także kontekście tj. zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym i ewentualnej zmiany jego wartości mającej skutkować nieprawidłowością w/w operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie pierwotnej, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego tejże sprawy "pierwotnej". Musi zatem zaistnieć tożsamość stanu faktycznego i prawnego.

W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wywiódł, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Służy ono bowiem tylko weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej przez pryzmat okoliczności czy za jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego zatem powodu, zmiana decyzji w oparciu o art. 155 kpa w stanie faktycznym badanej sprawy nie jest możliwa, jak zasadnie stwierdził skarżony organ, gdyż strona skarżąca nie może w tym trybie skutecznie domagać się zmiany decyzji tj. po kilku latach od jej wydania z uwagi na zmianę stanu faktycznego w zakresie zmiany wartości działki. W odmiennym przypadku spowodowałoby to naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej poprzez przyjęcie kolejnej instancji administracyjnej celem weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G. w K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 155 kpa oraz z art. 6 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie w ślad za organami I i II instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji o przekształceniu, i tym samym niedostrzeżenie przez Sąd I instancji istotnego naruszenia ww. przepisów kpa polegającego na tym, że:

i. Sąd I instancji, wbrew błędnemu i nieuzasadnionemu stanowisku organów I i II instancji, winien był uwzględnić skargę spółki i na podstawie ww. przepisów orzec, że decyzja o przekształceniu powinna zostać zmieniona z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy, tj. uchwałę nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z 24 października 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu alei Ignacego Daszyńskiego, która wprowadziła na działce nr (...) całkowity zakaz zabudowy, a więc uniemożliwiła wykorzystanie nieruchomości zgodnie z uwidocznionym w ewidencji gruntów jej przeznaczeniem, jak również doprowadziła do drastycznego spadku wartości nieruchomości co ma bezpośredni wpływ na wysokość rocznej opłaty przekształceniowej;

ii. Sąd I instancji w ślad za orzekającymi w spawie organami pominął, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości w decyzji o przekształceniu były nieruchomości podlegającej zabudowie, a w obecnej sytuacji, w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy przy ustaleniu nowego wymiaru opłaty przekształceniowej powinny zostać uwzględnione nieruchomości porównywalne, tj. parking, tereny zielone, treny utwardzone bez możliwości ich zabudowy;

iii. WSA w Krakowie błędnie uznał, że do zastosowania normy z art. 155 kpa nie może dojść ze względu, że w ustawie przekształceniowej nie ma wprost zapisu o możliwości zmiany decyzji podczas gdy brak wyraźnego zakazu ustawowego wskazuje, że do zmiany decyzji stosuje się ogólne przepisy kpa, co w przedmiotowym stanie faktycznym jest w pełni uzasadnione i przemawia za tym słuszny interes skarżącej – dopiero istnienie przepisu szczególnego wyrażającego zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych jest negatywną przesłanką stosowania art. 155 kpa;

b. art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie wskazanych przepisów kpa polegającego na tym, że:

i. nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, albowiem organy administracji publicznej zaniechały w szczególności ustalenia, jaki wpływ na wartość nieruchomości miała zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

ii. całkowicie pominięto, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób i zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w decyzji o przekształceniu jak również Studium i ewidencji gruntów stało się niemożliwe i drastycznie obniżyło wartość nieruchomości;

iii. Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak wyraźnego zakazu ustawowego do zmiany decyzji o przekształceniu powoduje brak możliwości zmiany decyzji na zasadzie art. 155 kpa pomimo łącznego spełnienia przesłanek ustawowych, tj. przepisy szczegółowe nie sprzeciwiają się zmianie decyzji i przemawia za tym słyszany interes skarżącej, podczas gdy prawidłowa analiza spraw powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w żądanym przez skarżącą zakresie, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej: "pusa") poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w ustalaniu stanu faktycznego przez organy administracji i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagali się tego skarżący (szczegółowe wykazanie wpływu każdego na z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi);

c. art. 151 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu kpa przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że organ nie wypowiedział się w ogóle co do części zarzutów odwołania, w tym zarzutu zmiany przeznaczenia nieruchomości, w tym możliwości jej potencjalnego wykorzystania skutek wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego zakaz zabudowy, a w konsekwencji wpływu tych zmian na wartość nieruchomości, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 1 § 1 i § 2 pusa poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

d. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa, poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a. art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji (w ślad za błędną argumentacją orzekających w sprawie organów), że organ w procedurze przekształceniowej ustala opłatę z tytułu przekształcenia tylko raz i nie jest możliwa jej zmiana, a zmiana wartości nieruchomości nie ma żadnego wpływu na ustaloną już opłatę, podczas gdy:

i. Sąd I instancji pominął, że organy obu instancji obowiązane były do ponownego ustalenia rzeczywistej podstawy naliczenia opłaty przekształceniowej i w ślad za tym ustalenia nowej obniżonej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

ii. Sąd I instancji pominął, że brak możliwości zmiany wysokości opłaty przekształceniowej w sytuacji drastycznej utraty wartości przez nieruchomość przekształcaną prowadzi do całkowitego pominięcia i naruszenia interesów strony na której rzecz doszło do przekształcenia prawa, jak również do bezprawnego pogorszenia jej sytuacji finansowej (utrata wartości przez nieruchomość, brak możliwości jej zagospodarowania, a mimo to ponoszenie wielkich kosztów z tytułu opłaty przekształceniowej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 10 sierpnia 2020 roku, znak: SKO.GN/4160/131/2020 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 20 maja 2020 roku, znak: GS-09.6826.1.139.2011.GK, a w każdym razie o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów sądowych. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy przepis szczególny stanowi przesłankę negatywną do zmiany decyzji z 14 lutego 2012 r. Zagadnienie to dotyczy zarówno kwestii materialnoprawnych jak i procesowych, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie w tym zakresie.

Zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie jest kolejną instancją odwoławczą, w której ponownie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale samodzielnym i odrębnym od tego w którym zapadła decyzja ostateczna postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w ww. przepisie oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 154, art. 155 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby przepisy szczególne stanowiące przesłankę negatywną zmiany decyzji należało rozumieć wyłącznie jako sformułowany expressis verbis zakaz tego rodzaju zmiany. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17).

Rozpoznawana sprawa dotyczy zmiany decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie ustalonej opłaty za przekształcenie, z uwagi na dokonaną po przekształceniu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikające z tego zmniejszenie wartości nieruchomości. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. Jak natomiast wynika z ust. 2 powyższego przepisu, w decyzji o przekształceniu właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdzie do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ugn. Art. 69 ugn – w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej w sprawie decyzji – przewidywał, że na poczet ceny nieruchomości gruntowej, sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości określoną według stanu na dzień sprzedaży. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów ugn do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oznacza, że ustalenie opłaty wymaga obliczenia różnicy pomiędzy wartością gruntu jako przedmiotu prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego – ustalanych w dniu przekształcenia (zob. E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne. Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., s. 160). Wyjątek od powyższej zasady przewidziany jest w art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej, co jednak nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W opisanej sytuacji trafnie organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji uznały, że przepisy szczególne uniemożliwiają dokonanie zmiany decyzji z 14 lutego 2012 r. Przepisy ustawy przekształceniowej oraz ugn jednoznacznie określają bowiem moment na który następuje określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty przekształceniowej i jednocześnie nie uzależniają wysokości tej opłaty od późniejszych zmian wartości nieruchomości jak również nie przewidują możliwości jej zmiany. W tym sensie przepisy szczególne w sposób wiążący kształtują sposób rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie, że obniżenie wartości nieruchomości powinno skutkować ponownym ustaleniem opłaty oznaczałoby konieczność ustalenia wartości nieruchomości na inny moment niż dzień przekształcenia, co stałoby w jawnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 69 ugn.

Ponadto, zasadnie organy oraz Sąd Wojewódzki oceniły, że tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 kpa nie może być stosowany w sytuacji zmiany stanu faktycznego. Zmiana decyzji z 14 lutego 2012 r. w zakresie opłaty przekształceniowej – zgodnie z żądaniem skarżącego kasacyjnie – wymagałaby przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do ustalenia wartości nieruchomości, w tym sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Taki zakres postępowania przekracza przedmiot postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie art. 155 kpa. Żądanie skarżącego kasacyjnie zmierza w istocie do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej powyższą decyzją, w części dotyczącej ustalonej opłaty przekształceniowej. Jak jednak wskazano już powyżej, zakres omawianego postępowania jest ograniczony wyłącznie do weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 135/22). Taka konstrukcja omawianego postępowania nadzwyczajnego wyklucza możliwość ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej w ramach tego postępowania, gdyż możliwość zmiany decyzji ostatecznej we wskazanym trybie uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania nadzwyczajnego w ramach tego samego stanu faktycznego oraz prawnego co postępowania "pierwotnego" i może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 155).

W tym kontekście można dodatkowo zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w trybie art. 155 kpa toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, co postępowanie zakończone wydaniem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że uznanie tożsamości sprawy administracyjnej, zawsze wymaga identycznego stanu faktycznego. Akceptując powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że sprawa nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą, gdyż znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy". Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Wprawdzie w powyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale przedstawione powyżej stanowisko zasługuje na pełną aprobatę i odnosi się również do okoliczności niniejszej sprawy. Odnosząc zatem powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości składu orzekającego, że okoliczność zmiany wartości nieruchomości której prawo użytkowania wieczystego przekształcono w prawo własności nie ma charakteru prawnie obojętnego, gdyż w świetle art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej oraz art. 69 ugn to od tej wartości zależy wysokość opłaty przekształceniowej, a zatem także treść stosunku prawnego ukształtowanego decyzją o przekształceniu, gdyż ustalenie ww. opłaty jest obligatoryjnym elementem decyzji o przekształceniu. Wykluczone jest w takiej sytuacji przyjęcie, że zachodzi tożsamość postępowania nadzwyczajnego w postulowanym przez skarżącego zakresie z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z 14 lutego 2012 r.

W tych okolicznościach sprawy niezasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 155 i art. 6 kpa a także art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej.

Pozostałe zarzuty procesowe sprowadzają się co do istoty do wskazania na niezasadne oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia oraz do błędów w ustaleniach faktycznych. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1933/12 oraz z 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12).

Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy – w ramach zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – dotyczy okoliczności związanych ze zmianą przeznaczenia nieruchomości i towarzyszącym jej obniżeniem wartości tej nieruchomości. Tego rodzaju okoliczności nie miały znaczenia w sprawie, gdyż w świetle powyższych rozważań, fakt zmiany wartości nieruchomości nie mógł stanowić przesłanki zmiany decyzji z 14 lutego 2012 r. Z tego względu nieustalenie powyższych okoliczności pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i z tego samego powodu brak odniesienia się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie może świadczyć o naruszeniu art. 107 § 3 kpa.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy wskazać, że zasadniczo przepis ten może zostać naruszony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), przy czym stosownie do art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co przyjmuje się, że to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21). Wskazać należy, że przepis powyższy jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy odnotować, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać ani prawidłowości ustaleń co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę orzekania, ani prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania prawa. Nadto zważyć należy, że wskazany przepis nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy, a zatem brak odniesienia się do okoliczności niemających znaczenia dla sprawy nie stanowi jego naruszenia.

Z tego samego powodu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 134 § 1 ppsa, jako że przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21). Żadna z opisanych sytuacji nie ma miejsca w sprawie, gdyż okoliczności dotyczące zmiany wartości nieruchomości pozostają bez wpływu na możliwość zastosowania w sprawie art. 155 kpa i zarazem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów o charakterze ustrojowym, tj. art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 pusa. Przepisy powyższe w sposób najbardziej ogólny określają jedynie generalną funkcję sądów administracyjnych oraz zakres kontroli sądowej sprawowanej przez te sądy, nie dotyczą one natomiast samych praw bądź obowiązków stron stosunków administracyjnoprawnych, ani reguł samego postępowania przed sądem. Realizacja określonej w ww. przepisach kompetencji następuje na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa i to na te przepisy należy wskazać, zarzucając Sądowi I instancji nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej, gdyż nawet błędne wykonanie tego obowiązku nie świadczy o naruszeniu art. 3 § 1 ppsa ani art. 1 § 1 i § 2 pusa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.