Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 7/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2,art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 312/20 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej Kraków z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. na rzecz Miasta Krakowa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 312/20 oddalił skargę J. K. (dalej jako "Skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Rada Miasta K., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Skarżący w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżył ją w całości w odniesieniu do nieruchomości, składającej się z działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w K., stanowiącej jego własność dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW nr [...],.

Zarzucił tej uchwale nieuprawnione i nadmierne ograniczenie jego prawa własności odnośnie do ww. działki w stopniu, które znacznie wykraczało poza władztwo planistyczne Gminy Miejskiej K.. W jego ocenie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...].

Skarżący podniósł, że postanowienia uchwały wyłączyły możliwość zabudowy posiadanej nieruchomości wobec czego doszło do ograniczenia możliwości wykonywania przysługujących mu uprawnień, których źródłem jest ww. prawo własności. Wskazał, że podstawowym założeniem planu dla obszaru objętego symbolem ZPg.3, determinującym przeznaczenie i możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, pozostaje wykluczenie możliwości jej zabudowy na jakiekolwiek cele, czy to usługowe czy mieszkaniowe. W kontekście postanowień planu brak jest możliwości innego wykorzystania nieruchomości skarżącego aniżeli pod ogród (jak wskazano wprost w planie) w szerokim tego słowa znaczeniu i z ograniczeniami wynikającymi z treści uchwały. Ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem ZPg.3, ujęte w §17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 planu, całkowicie wykluczają możliwość lokalizacji obiektów budowlanych, które mogłyby faktycznie służyć skarżącemu. Ustalenia planu dają możliwość zlokalizowania na działce placu zabaw, urządzeń sportowych, a także urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Ponadto, pozwalają na zachowanie istniejących już obiektów budowlanych. Niemniej jednak, nieruchomość skarżącego pozostaje niezabudowana, a w konsekwencji postanowienia planu w zakresie utrzymania istniejących obiektów budowlanych nie mają do niej zastosowania. Wskazane ustalenia planu umożliwiają zatem wzniesienie na nieruchomości skarżącego jedynie takich urządzeń, które z natury rzeczy służą użyteczności publicznej, a nie użytkowi prywatnemu. Brak jest jednak przepisów powszechnie obowiązujących, które obligowałyby skarżącego do udostępnienia jego nieruchomości nieograniczonej grupie użytkowników, która mogłaby korzystać z placu zabaw czy urządzeń sportowych lub udostepnienia jej na cel publiczny. Brak jest również interesu skarżącego we wzniesieniu takich urządzeń. Zauważył, że wprowadzenie planu uniemożliwiło mu nie tylko racjonalne i optymalne zagospodarowanie jego nieruchomości, ale wręcz jakiekolwiek zagospodarowanie, które mogłoby mu służyć. Został w szczególności pozbawiony prawa do zabudowy swojej nieruchomości, poprzez dopuszczenie, w gruncie rzeczy, zagospodarowania tej nieruchomości jedynie na cel publiczny, względnie pozostawienie jej w stanie obecnym – to jest bez jakiegokolwiek zagospodarowania.

Zwrócił uwagę, że uchwała zawiera dodatkowe ograniczenia w zakresie zapewnienia nieruchomości skarżącego nieograniczonego dostępu do drogi publicznej – pomiędzy nieruchomością skarżącego a działką nr [...] i [...], które w planie są w znacznej mierze przeznaczone pod drogę publiczną (KDD.1) i drogę tę stanowią (jest to ulica [...]), zlokalizowany został pas o przeznaczeniu ZPr.1. Zgodnie z § 16 ust. 2 w zw. z § 15, na obszarze ZPr.1 dopuszczalne jest wyposażenie terenu w dojścia i dojazdy niewydzielone. Uchwała nie zawiera definicji dojazdu niewydzielonego. W § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały zawarta jest definicja dojazdu niewyznaczonego, którym jest istniejący i nowy dojazd zapewniający obsługę obiektów, poprzez dostęp do dróg publicznych w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania. Nie sposób zatem jednoznacznie ustalić, czy nieruchomość skarżącego będzie mogła mieć faktycznie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez budowę zjazdu.

Dalej wskazał na naruszenie uchwałą istoty prawa własności. Argumentował, że nie ma on możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób, który służyłby jemu zgodnie z jego wolą, nie ma możliwości faktycznego korzystania z niej, a w konsekwencji został pozbawiony prawa do pobierania pożytków z nieruchomości oraz możliwości realnej i racjonalnej jej eksploatacji. W takiej sytuacji przysługujące mu prawo własności nieruchomości uznać należało za iluzoryczne i pozorne. Zapisy planu w odniesieniu do nieruchomości w rzeczywistości przewidują zagospodarowanie jej w sposób, który będzie służyć ogółowi. Biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny nieruchomości, jedynym dopuszczalnym zagospodarowaniem jest: 1) lokalizacja terenowych urządzeń sportowych, 2) lokalizacja placów zabaw. Na terenie nieruchomości skarżącego nie istnieją ogrody działkowe, a tym samym nie sposób utrzymywać istniejące budynki administracyjno-socjalno-gospodarcze, przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki, czy też altany i obiekty gospodarcze na terenie ogródków działkowych, jako że nie istnieją. Podobnie, nie sposób przebudowywać i remontować budynki, o których mowa w § 17 ust. 2 lit. d) planu – w celu ich dostosowania do funkcji zaplecza techniczno-gospodarczego oraz socjalno-administracyjnego dla tych urządzeń, gdyż także i one nie istnieją. W związku z wykluczeniem zabudowy nieruchomości skarżącego, budowa i przebudowa urządzeń i sieci infrastruktury technicznej z punktu widzenia skarżącego bez zmiany postanowień uchwały jest niecelowa. Zgodnie z § 4 pkt 6) planu przez terenowe urządzenia sportowe należy rozumieć budowle sportowe takie jak zadaszone boiska do gier, gimnastyki i lekkoatletyki oraz ścieżki zdrowia, z wyjątkiem stadionów, skateparków, tras dla quadów oraz tras typu cross dla jednośladów, a także budowli służącym akrobacjom na deskorolkach i jednośladach. Zapisy planu nie dopuszczają jednocześnie możliwości prowadzenia działalności usługowej. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, iż nieruchomość skarżącego może być wykorzystana jedynie jako nieruchomość służąca użytkowi publicznemu i nieodpłatnemu, jako że przeznaczenia wskazane wyżej są nieprzydatne właścicielowi nieruchomości, który nie może na niej zbudować obiektów, którym urządzenia sportowe, czy place zabaw mogą służyć i towarzyszyć.

Podkreślił, że z natury rzeczy place zabaw oraz terenowe urządzenia sportowe w znaczeniu nadanym planem służą ogółowi, a nie określonemu właścicielowi nieruchomości. Wzniesienie wskazanych obiektów przy obecnie obowiązujących zapisach planu może zatem służyć wyłącznie użytkowi publicznemu, a zatem wprowadzenie kwestionowanych zapisów w planie, biorąc pod uwagę ich całokształt, powoduje, iż Gmina Miejska K. w rzeczywistości ustaliła przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cele publiczne. W czasie uchwalania planu obowiązywały ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. – Uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. w rejonie Sanktuarium B. w Ł. oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wynikającego z tej zmiany Studium. W Studium nieruchomość skarżącego zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem "ZP" - tereny zieleni publicznej, przeznaczone głównie pod "ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (...), ogrody działkowe". Potwierdza to zatem, iż przeznaczenie nieruchomości skarżącego jest ściśle publiczne, także w zaskarżonym planie.

Skarżący wskazał, że nie sposób odgadnąć, jakimi wartościami (i czy jakimiś w ogóle) kierowała się Rada Miasta K. przy uchwalaniu planu, a także które i dlaczego te, a nie inne uzyskały prymat ponad prawem własności przysługującym skarżącemu do jego nieruchomości. Zdecydowanie jednak pominięta została przez Radę Miasta K. choćby zasada proporcjonalności – stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną skarżącego nie znalazł jakiegokolwiek uzasadnienia w randze interesu publicznego, który jak się wydaje miał zostać zrealizowany przy podjęciu uchwały (o ile w ogóle plan miał ten interes realizować). Organ planistyczny, wbrew obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidulanych i interesu Gminy Miejskiej K., który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia – podjęcia uchwały w zgodzie z prawem, rozważenia w powyższym zakresie nie dokonał. Nie sposób przyjąć, że objęcie całej nieruchomości skarżącego terenami przeznaczonymi pod "inwestycję" o charakterze publicznym miało być niezbędne z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego, zwłaszcza że skarżący do realizacji tych inwestycji na nieruchomości nie może zostać "przymuszony". Podobnie brak jest mechanizmów, które mogłyby spowodować, że z nieruchomości skarżącego bez jego zgody korzystać będą inne podmioty. Nie sposób przyjąć, aby dokonana przez Radę Miasta K. ingerencja w wolności i prawa właściciela nieruchomości była konstytucyjnie "konieczna".

Skarżący podkreślił, że przedstawiona argumentacja dotycząca naruszenia istoty prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do nieruchomości oraz przekroczenia w tym zakresie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miasta K. pozostaje aktualna także w odniesieniu do Studium. Z uwagi jednak na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu Studium na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w zakresie opisywanym w niniejszej skardze, jako że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy, zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, jedyną realną możliwością obrony przysługującego prawa własności nieruchomości, pozostaje zaskarżenie w tym trybie planu, które winno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu odnoszących się do nieruchomości. Odzwierciedlają one wprawdzie postanowienia Studium w zakresie dotyczącym nieruchomości, jednakże prowadzą w sposób bezpośredni do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności. Uchwała oraz Studium przewidują przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, z czym w kontekście faktu, iż nieruchomość pozostaje własnością skarżącego nie sposób się zgodzić.

W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na istnienie – gdyby plan nie obwiązywał – przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższą uchwałę, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przywołał stosowne przepisy prawa określające właściwość sądu administracyjnego do rozpatrywania skarg na akty prawa miejscowego, zakres takiej kontroli i przewidziane prawem rozstrzygnięcia w tych sprawach. Sąd wskazał także na warunki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości lub w części wynikające z art. 28 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293).

Następnie Sąd zbadał legitymację skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), stwierdzając, że skarżący posiada taką legitymację bowiem wykazał naruszenie interesu prawnego tą uchwałą. Uznał, że ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa rzeczowego.

Przechodząc do oceny zarzutów Sąd zauważył, że kontrolowana uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu. Należało zatem mieć na względzie powagę rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 838/14 – niemniej jednak aktualna pozostaje potrzeba oceny zaskarżonej uchwały w zakresie nieobjętym wspomnianym wyrokiem, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego. Zauważył, że uprzednio został już oceniony i generalnie uznany za prawidłowy tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodał, że niepodobna w tymże toku doszukać się również takich uchybień, które wykazywałyby zindywidualizowany związek z interesem prawnym skarżącego. Sama procedura planistyczna nie była też przedmiotem sformułowanych w skardze zarzutów, które zorientowane są na zasady sporządzania planu.

Sąd zauważył, że choć kwestia relacji między zaskarżoną uchwałą a obowiązującym w czasie jej podejmowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r.) nie jest eksponowana w zarzutach skargi – to od niej należało rozpocząć rozważania, bowiem w zasadniczy sposób determinuje ona rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał, że we wspomnianym studium działka skarżącego znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem ZP – tereny zieleni publicznej. Dla tej kategorii terenów przewidziane były następujące ustalenia: "1) Główne funkcje: -ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, -cmentarze. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, - urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, - urządzenie ogrodu botanicznego, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno- rekreacyjnego, - rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, - kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park W., Park W., Park D., Park R., Park P., Park D., Park P.), - rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w S., - kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, - zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, - zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu, 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, - kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg, - ukształtowanie w ciągu Kanału K. zieleni niskiej, - kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, - ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych, - zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych, - budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych. 4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" - minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 70 %, - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 20 %, maksymalna wysokość zabudowy – 30 m".

Dalej stwierdził, że w planie miejscowym działka skarżącego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem Zpg.3 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody. Zgodnie z § 17: "1. Wyznacza się tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZPg.1, ZPg.2, ZPg.3, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody. 2. Ustala się następujące zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów ZPg.1, ZPg.2, ZPg.3: 1) zakazy: a) lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt 2) oraz wskazanych w § 15, b) lokalizacji urządzeń reklamowych. 2) dopuszczenia: a) lokalizacji terenowych urządzeń sportowych, b) lokalizacji placów zabaw, c) utrzymania istniejących ogrodów działkowych, d) utrzymania w wyżej wskazanych ogrodach działkowych istniejących budynków administracyjno - socjalno - gospodarczych, przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki, e) utrzymania altan i obiektów gospodarczych istniejących na poszczególnych działkach ogrodów działkowych, o których mowa w lit. c), f) w przypadku realizacji terenowych urządzeń sportowych, dopuszcza się przebudowę i remont budynków, o których mowa w lit d) - w celu ich dostosowania do funkcji zaplecza techniczno-gospodarczego oraz socjalno-administracyjnego dla tych urządzeń, g) budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. 3) nakazy: a) place zabaw należy realizować jako place o powierzchni minimum 60 m2, ogrodzone i wyposażone w urządzenia do zabaw dla dzieci, b) do realizacji terenowych urządzeń sportowych, obiektów małej architektury, urządzeń do zabaw dla dzieci - jako podstawowe materiały należy stosować drewno, kamień, metal, sznury, liny i inne materiały naturalne (nie dotyczy nawierzchni terenowych urządzeń sportowych); bez używania elementów odblaskowych, a w terenach ZPg.2 i ZPg.3 również bez stosowania jaskrawych barw.

W świetle powyższego Sąd za trafne uznał stanowisko organu sformułowane w odpowiedzi na skargę, w myśl którego przeznaczenie terenu w planie w pełni odpowiada wytycznym zawartym w studium, natomiast nadanie przedmiotowej nieruchomości przeznaczenia zgodnego z wolą skarżącego, znajdującą wyraz w zarzutach i w uzasadnieniu skargi, prowadziłoby do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności planu. Wszak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.).

Sąd wskazał, że w całym procesie planowania przestrzennego – a zatem zarówno na etapie sporządzania studium, jak i na etapie sporządzania planu – obowiązuje statuowana przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. norma nakazująca uwzględniać określone wartości. Na tym drugim etapie bynajmniej nie traci ona na znaczeniu, ale jej stosowanie w pewnym sensie doznaje ograniczeń, bo musi już mieścić się w określonych ramach – ramach wyznaczonych przez drugą normę, sytuującą się w innej płaszczyźnie, działającą bezpośrednio i wysuwającą się na plan pierwszy. Chodzi oczywiście o normę wprowadzającą związanie ustaleniami studium. Kryterium niesprzeczności z tymże studium wyznacza zatem nieprzekraczalną granicę, do której można i zarazem należy podczas tworzenia planu w sposób niejako autonomiczny uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyjście poza tę granicę, nawet z powołaniem się na generalnie relewantną wartość, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. W konsekwencji nie można skutecznie kwestionować przepisów planu zarzutami, które wprawdzie nawiązują do potencjalnie liczących się wartości, ale jednocześnie abstrahują czy omijają ustalenia studium. Innymi słowy, nie można skutecznie kwestionować przepisów planu zarzutami, których uwzględnienie niechybnie prowadziłoby do naruszenia dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Transponując powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi w istocie mają owe znamiona, przez które ich skuteczność jest właściwie a priori wykluczona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ukształtowanie przepisów planu zgodnie z oczekiwaniami skarżącego i supozycją wynikającą z uzasadnienia skargi (możliwość zabudowy) naruszałoby ustalenia obowiązującego naówczas studium. Skarżący zdaje się nie kwestionować tej okoliczności, skoro sam wskazuje, że: "Naruszenie istoty prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do Nieruchomości oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta K., pomimo, iż zaistniały już na etapie objęcia Nieruchomościami symbolem "ZP" w Studium, znalazły odzwierciedlenie mające bezpośredni wpływ na sytuację prawną Skarżącego dopiero w MPZP. (...) Argumentacja dotycząca naruszenia istoty prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do Nieruchomości oraz przekroczenia w tym zakresie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miasta K. pozostaje aktualna także w odniesieniu do Studium" – a nadto, że postanowienia planu "odzwierciedlają" postanowienia studium. W kontekście tej argumentacji skarżącego poczynione wcześniej uwagi o relacjach między studium i planem należy Sąd uzupełnił stwierdzeniem, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na plan sąd nie dokonuje oceny zgodności z prawem studium ani też nie może tego studium pomijać, skoro wcześniej nie mógł go pomijać organ planistyczny. Studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest aktem liczącym się w obrocie prawnym, a jego prawny status i prawne znaczenie determinuje w szczególności dyspozycja art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Dostrzegając bezzasadność skargi w kontekście poczynionych rozważań Sąd zauważył, – nawiązując do zarzutu nieuprawnionego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego oraz zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego – że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo to, tudzież jego wykonywanie mogą doznawać ograniczeń, aczkolwiek ograniczenia te nie powinny godzić w istotę prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy władna jest ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).

Zrelatywizowane do działki skarżącego rozwiązania planistyczne zaskarżonej uchwały nie miały, w ocenie Sądu, charakteru dowolnego ani nie były pozbawione uzasadnienia merytorycznego, przeciwnie, zostały ukształtowane w celu ochrony nader ważnego interesu publicznego, który został wyeksponowany już w uzasadnieniu przystąpienia do sporządzania planu. Na ten cel wskazano też w odpowiedzi na skargę – jest nim zabezpieczenie terenów zielonych, wchodzących w skład miejskiego systemu przyrodniczego, przed formami zagospodarowania mogącymi degradować przyrodnicze, krajobrazowe czy kulturowe wartości obszaru. Celem tym jest ponadto uporządkowanie ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych doliny rzeki R. i obszaru M., a także zapewnienie powiązania przestrzennego tych obszarów z zielenią B., przy uwzględnieniu ich istotnej roli w systemie przewietrzania miasta oraz funkcji korytarza ekologicznego.

Sąd wbrew zarzutom skargi uznał, że odnośne rozwiązania planistyczne nie naruszają istoty prawa własności ani zasady proporcjonalności. Ograniczenie tudzież wyłączenie możliwości zabudowy, a czasem nawet dalej idące ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości same przez się nie przesądzają o wspomnianym naruszeniu, skoro właściciel zachowuje możność korzystania z przedmiotu prawa oraz możność rozporządzania nim (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 1675/17, CBOSA). Nie świadczą też o naruszeniu prawa, zwłaszcza istotne, podnoszone przez skarżącego wątpliwości terminologiczne co do rozróżnienia dojazdu "niewydzielonego" i "niewyznaczonego", które mogą być rozstrzygnięte w drodze wykładni.

Nawiązując do ostatniego wątku argumentacji skarżącego, Sąd I instancji zauważył, iż art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe. Skoro zaś dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe, nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy – to tym bardziej nie można powoływać się na hipotetyczne założenie o istnieniu przesłanek do uzyskania takiej decyzji.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj:

1. art. 134 §1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.P.S.A. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez pominięcie zaoferowanych przez skarżącego dowodów w postaci fotografii przedstawiających zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich i nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy przedstawianych przez skarżącego, to jest okoliczności przedstawianych w skardze oraz podczas rozprawy w dniu 28 lipca 2020 r., a polegających na wskazaniu, iż działki sąsiednie względem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w K., dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), zabudowane są budynkami mieszkalnymi oraz że w bliskim sąsiedztwie Nieruchomości skarżącego doszło do radykalnych zmian planistycznych, polegających na tym, że dla terenu w części objętego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. numer [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej jako: "Uchwała" lub "MPZP), której założeniem była ochrona terenów wód i terenów zielonych, podjęto w dniu 27 marca 2019 r. uchwałę NR [...] Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zezwalającego na zabudowę mieszkaniową, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że prawa skarżącego do Nieruchomości nie zostały naruszone wskutek uchwalenia MPZP, podczas gdy Sąd I instancji, nie będąc związanym zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien zweryfikować, czy okoliczności podnoszone przez skarżącego, a świadczące o ograniczeniu prawa własności wskutek obowiązywania zaskarżonej Uchwały istnieją, a jednocześnie, czy postulaty organów uchwałodawczych leżące u podstaw MPZP faktycznie korelują z rzeczywistością i nie stanowią jedynie sztucznych schematów, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, leżących u podstaw przyjęcia, iż zaskarżona Uchwała nie narusza prawa własności Skarżącego, jest zgodna z zasadą równości proporcjonalności i nie stanowi przejawu przekroczenia władztwa planistycznego, a w konsekwencji do oddalenia skargi w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż Uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadami, stanowiącymi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co przemawia za stwierdzeniem jej nieważności w części, w jakiej odnosi się do nieruchomości skarżącego;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

(a) wadliwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem okoliczności dotyczących nieruchomości sąsiednich, faktu ich zabudowania i ich zagospodarowania oraz przeznaczenia terenów w planie miejscowym częściowo zastępującym Uchwałę;

(b) brak ustalenia, wykazania i uzasadnienia, z jakich względów naruszenie prawa własności Nieruchomości skarżącego przez przeznaczenie Nieruchomości pod tereny wód i tereny zielone, które mogą w rzeczywistości mieć charakter jedynie publiczny, jest uzasadnione,

(c) zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego Wyroku, niewyjaśniające należycie podnoszonych i uzasadnianych przez Skarżącego zarzutów, w szczególności tych podniesionych na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r., jak również w przedmiocie możliwego w warunkach planu wykorzystania przez niego Nieruchomości,

(d) posłużenie się utartymi zwrotami i uogólnieniami takimi jak np. sformułowanie: zrelatywizowane do działki skarżącego rozwiązania planistyczne zaskarżonej uchwały nie mają, w ocenie Sądu, charakteru dowolnego ani nie są pozbawione uzasadnienia merytorycznego, przeciwnie, zostały ukształtowane w celu ochrony nader ważnego interesu publicznego, który został wyeksponowany już w uzasadnieniu przystąpienia do sporządzania planu, podczas gdy Skarżący w sposób szczegółowy wskazał, w jaki sposób zaskarżona Uchwała narusza jego prawa i że w warunkach obowiązywania planu miejscowego, poza możliwością wykazania tytułu prawnego do Nieruchomości, nie może z niego w żaden sposób korzystać,

(e) zastosowanie niejasnego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutu wadliwości Uchwały w zakresie § 16 ust. 2 w zw. z § 15, a dotyczącej posługiwania się pojęciem dojazdu niewydzieloneao zapewniającego dostęp do drogi publicznej, który nie został zdefiniowany w Uchwale, jak również sposobu jego interpretacji, poprzez wskazanie jedynie, iż wątpliwości interpretacyjne na tym tle mogą zostać rozwiązane w drodze wykładni, co skutkuje przyjęciem, iż wątpliwości na tym tle miał również Sąd I instancji, a zatem zaskarżona Uchwała w tym zakresie jest wadliwa i nie realizuje uwzględnienia prawa własności w toku procedury planistycznej naruszając tym samym przepis art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 UPZP,

(f) nierozważenie przez Sąd I instancji w sposób jasny i pełny podnoszonych w skardze okoliczności i brak podania przyczyn nieuwzględnienia argumentów Skarżącego, podczas gdy na Sądzie I instancji spoczywał obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w celu dokonania weryfikacji, czy ziściły się okoliczności warunkujące stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części, jak również obowiązek sporządzenia uzasadnienia Wyroku w taki sposób, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżoną Uchwałę za zgodną z prawem, co skutkuje niemożliwością weryfikacji, czy Sąd I instancji rzeczywiście rozpoznał sprawę ze skargi i prowadzić musi do wniosku, że sprawa w sposób rzeczywisty nie została rozpoznana, a skarga niezasadnie oddalona.

Skarżący kasacyjnie uważa, że powyżej sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm, dalej jako: "UPZP"), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro Uchwała jest zgodna z zapisami Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. w rejonie Sanktuarium B. w Ł. oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wynikającego z tej zmiany Studium (dalej jako: "Studium"), to MPZP nie może zostać wyeliminowane w zaskarżonej części jako nieważne, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności Uchwały w zaskarżonej części (część tekstowa i graficzna MPZP wraz z załącznikami) - mającej zastosowanie do Nieruchomości;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 UPZP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: "KC"), w związku z art. 21 ust.1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej jako: "Konstytucja") w zw. z §17 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zapisy zaskarżonej uchwały nie powodują nieuprawnionego i nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu do Nieruchomości oraz przekroczenia przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności Skarżącego, a w konsekwencji, że nie nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania MPZP, co skutkowało utrzymaniem stanu bezpodstawnego ograniczenia prawa własności skarżącego przez zapisy Uchwały dotyczące przeznaczenia Nieruchomości i poszczególnych szczegółowych ustaleń dla danego przeznaczenia;

3. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 UPZP oraz art. 140 KC i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, w zw. z §17 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że Rada Miasta K., przyjmując Uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego w odniesieniu do Nieruchomości, a także że pozbawienie Skarżącego prawa realizowania uprawnień wynikających z prawa własności mieści się w granicach zasady równości i proporcjonalności oraz jest uzasadnione, a także poprzez przyjęcie prymatu zobiektywizowanego interesu ogólnego nad prawem własności, co doprowadziło do niezasadnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do Nieruchomości;

4. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 UPZP oraz art. 140 KC i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie wskutek zaniechania jakiego dopuścił się Sąd I instancji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wskazania i uzasadnienia, z jakich względów naruszenie prawa własności Nieruchomości skarżącego przez przeznaczenie Nieruchomości pod tereny wód i tereny zielone, które mogą w rzeczywistości mieć charakter jedynie publiczny jest uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Domagał się również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy Rada Miasta K. uchwalając zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do działki skarżącego nr ew. [...] obręb [...] w K., która zgodnie z nadanym w tej uchwale symbolem Zpg.3 została przeznaczona pod teren zieleni urządzonej o przeznaczeniu podstawowym pod ogrody, z zasadami zagospodarowania wyszczególnionymi w § 17 pkt 2 tej uchwały. Paragraf ten przewiduje następujące zasady i warunki zagospodarowania: 1) zakazy: a) lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt. 2) oraz wskazanych w § 15 (dojścia i dojazdy niewydzielone, zieleń towarzysząca, obiekty małej infrastruktury, miejsca postojowe dla samochodów osobowych, urzędzenia budowlane takie jak urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem tj. przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków), b) lokalizacji urządzeń reklamowych. 2) dopuszczenia: a) lokalizacji terenowych urządzeń sportowych, b) lokalizacji placów zabaw, c) utrzymania istniejących ogrodów działkowych, d) utrzymania w wyżej wskazanych ogrodach działkowych istniejących budynków administracyjno - socjalno - gospodarczych, przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki, e) utrzymania altan i obiektów gospodarczych istniejących na poszczególnych działkach ogrodów działkowych, o których mowa w lit. c), f) w przypadku realizacji terenowych urządzeń sportowych, dopuszcza się przebudowę i remont budynków, o których mowa w lit d) - w celu ich dostosowania do funkcji zaplecza techniczno-gospodarczego oraz socjalno-administracyjnego dla tych urządzeń, g) budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. 3) nakazy: a) place zabaw należy realizować jako place o powierzchni minimum 60 m2, ogrodzone i wyposażone w urządzenia do zabaw dla dzieci, b) do realizacji terenowych urządzeń sportowych, obiektów małej architektury, urządzeń do zabaw dla dzieci - jako podstawowe materiały należy stosować drewno, kamień, metal, sznury, liny i inne materiały naturalne (nie dotyczy nawierzchni terenowych urządzeń sportowych); bez używania elementów odblaskowych, a w terenach ZPg.2 i ZPg.3 również bez stosowania jaskrawych barw.

Skarżący zarzuca nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności do ww. działki, w tym przede wszystkim prawa do jej zabudowy zgodnie z potrzebami jej właściciela. Przede wszystkim podkreśla uniemożliwienie mu jakiejkolwiek zabudowy dla celów prywatnych niezwiązanych z ogólnodostępnym charakterem tego terenu w planie bowiem przewidziane zagospodarowanie ściśle powiązane jest z przeznaczeniem tej działki na cele publiczne, które w żaden sposób nie zapewniają jemu jako jej właścicielowi prawa do swobodnego nią dysponowania. Zgadza się, że prawo własności może zostać ograniczone zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale jeśli do tego dochodzi z uwagi na wartości wskazane w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ uchwałodawczy powinien uzasadnić taka potrzebę np. potrzebą ochrony innej wartości z tego przepisu. W jego ocenie Rada Miasta ani Sąd w zaskarżonym wyroku nie przedstawił argumentacji uzasadniającej zakres ingerencji zaskarżoną uchwałą w przysługujące mu prawo własności w szczególności do jej zabudowy.

Zdaniem NSA, uzasadnieniem ingerencji w prawo własności skarżącego była okoliczność uchwalenia planu, którego zapisy nie będą sprzeczne z zapisami obowiązującego dla terenu objętego planem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r.).

Jak słusznie zauważył Sąd kwestia zgodności planu ze studium stanowiła podstawę oddalenia skargi bowiem podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły skutkować ich uwzględnieniem w sytuacji gdy miałoby to doprowadzić do uchwalenia planu, który wprost naruszałby zapisy tego Studium i tym samym zasady sporządzania planu z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20 ust. 1 tejże ustawy, co skutkowałoby stwierdzeniem jego nieważności.

Nie można podważyć zasadności stanowiska Sądu i jego ustaleń w powyższym zakresie. Ustalenie, że plan nie naruszał zapisów studium miało zasadnicze znaczenie dla ważności planu i Rada Miasta była w tym zakresie związana. Jak słusznie zauważa Sąd I instancji we wspomnianym studium działka skarżącego znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem ZP – tereny zieleni publicznej. Dla tej kategorii terenów przewidziano "1) Główne funkcje: -ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, -cmentarze. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, - urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, - urządzenie ogrodu botanicznego, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno- rekreacyjnego, - rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, - kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park W., Park W., Park D., Park R., Park P., Park D., Park P.), - rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w S., - kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, - zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, - zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu, 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, - kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg, - ukształtowanie w ciągu Kanału K. zieleni niskiej, - kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, - ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych, - zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych, - budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych. 4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" - minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 70 %, - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 20 %, maksymalna wysokość zabudowy – 30 m".

W ocenie NSA, zagospodarowania działki skarżącego na teren zieleni urządzonej pod ogrody z zakazem zabudowy poza wskazanymi wyjątkami odpowiada kierunkom zagospodarowania przewidzianym w studium. Przykładowo odpowiada to kierunkowi zagospodarowania studium wskazującemu na ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park W., Park W., Park D., Park R., Park P., Park D., Park P.), zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Natomiast zakaz zabudowy na tym terenie poza nielicznymi wyjątkami odpowiada standardom zagospodarowania terenu wskazanym w studium bowiem realizuje zalecenie wykluczenia wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, kształtowania zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, zagospodarowania terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych, budowy niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Zatem znaczące ograniczenie praw skarżącego jako właściciela tej działki znajduje uzasadnienie w tym, że obowiązujące studium zakładało właśnie takie a nie inne sposoby zagospodarowania. Uchwalenie planu w innej postaci (dopuszczenia zabudowy) mogłoby się okazać niemożliwe gdyż doszłoby do ewidentnej sprzeczności pomiędzy studium a planem.

Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić naruszenia zasad sporządzania planu bowiem właśnie jedna z zasad zdeterminowała (zgodność ze studium) przeznaczenie działki skarżącego na teren zieleni urządzonej bez prawa do zabudowy.

Okoliczność, że na sąsiednich działkach istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka [...], [...], nr [...], [...] i [...]) nie zmienia faktu, że zabudowa ta powstała przed uchwaleniem planu zapewne na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i nie ma ona znaczenia dla oceny zgodności planu ze studium. Plan dopuszcza istnienie dotychczasowej zabudowy (§ 6) i dopiero ewentualna zmiana w tym zakresie po uchwaleniu planu będzie rozpatrywana pod kątem obecnych ustaleń planistycznych.

Także fakt, że w niedawno podjętej uchwale z 27 marca 2019 r. NR [...] Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" obejmującej część terenów w granicach zaskarżonej uchwały z [...] r. zezwolono na zabudowę mieszkaniową nie zmienia oceny, że zaskarżona uchwała nie naruszała zasad sporządzenia planu w zakresie zgodności ze studium. Jeśli Rada zdecydowała się po 6 latach zmienić zagospodarowanie pewnych obszarów w nowym planie, pierwotnie przeznaczonych na tereny zielone powinna wykazać zasadność takiego rozwiązania bowiem dochodziłby do sprzeczności ze Studium. Ta jednak kwestia powinna stanowić ocenę podczas badania legalności tej nowej uchwały. Nie może ona stanowić oceny w niniejszej sprawie a tym samym dowodzić, że Rada przekroczyła granice władztwa bo po kilku latach zrewidowała swoje stanowisko odnośnie do przeznaczenia pewnych obszarów i dopuściła ich zabudowę. Podjęcie nowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do kwestionowania innego planu. Co najwyżej świadczy o dynamice w prowadzonej przez Radę Gminy polityce przestrzennej.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku aczkolwiek nie spełnia oczekiwań skarżącego gdyż nie podziela jego argumentacji, to odpowiada treści ww. przepisu. Przedstawia stan sprawy, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia czyli oddalenia skargi. Za oddaleniem skargi przemawiało to, że organ podejmując uchwałę odpowiadającą studium nie mógł spełnić oczekiwań skarżącego odnośnie do przeznaczenia jego działki pod zabudowę, bo wówczas taki plan byłby sprzeczny ze studium i naruszał art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Oczywiście skarżący ma prawo czuć się pokrzywdzony tym, że jako właściciel działki w mieście nie będzie mógł jej zabudować ale takie przeznaczenie wynika ze studium, które dla tego obszaru przewidywało tereny zielone uzasadniając to potrzebą ochrony zasobów naturalnych miasta. Póki nie zostanie ono zmienione, to ograniczenie prawa własności do tej działki należy uznać za uzasadnione a przy tym nie naruszające granic władztwa planistycznego gminy. Skarżący w istocie nie może zagospodarować swojej działki zgodnie z własnymi zamierzeniami pod zabudowę ale nie jest w tej sytuacji bez ochrony prawnej bowiem jeśli nie jest możliwe korzystanie z działki w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe to może on zażądać do Gminy o odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Sąd I instancji dokonał oceny zarzutu wadliwości zaskarżonego planu w kontekście postanowień z § 16 ust. 2 w zw. z § 15. Brak definicji jak należy rozumieć pojęcie dojazdu niewydzielonego może powodować niejasności w rozumieniu postanowień tego planu ale nie stanowi naruszeń o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu bowiem podczas analizowania treści planu można dokonać wykładni tego zapisu. Brak definicji w tym zakresie nie jest naruszeniem prawa własności bowiem wykładnia przepisu miejscowego planu pozwoli na odpowiedź czy działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej.

Wbrew temu co twierdzi skarżący Sąd I instancji dokonał oceny legalności uchwały pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenie jej nieważności. Taką okolicznością było ustalenie czy miejscowy plan jest zgodny ze studium a wobec potwierdzenia zgodności czy ograniczenie prawa własności w przypadku działki skarżącego nie miało cech przekroczenia władztwa planistycznego. Do naruszenia władztwa nie doszło bowiem ustalone przeznaczenie wynikało bezpośrednio z zapisów studium, z którymi to plan musiał być zgodny.

Wobec powyższego NSA uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego powołane w zarzucie pkt 3 , pkt 4, pkt 5 i pkt 6 skargi kasacyjnej za niezasadne. Sąd I instancji wykazał, że powodem oddalenia skargi były zapisy studium, które wiązało Radę Miasta K. przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego. Natomiast związanie to powodowało, że nie można było dopuścić do uwzględnienia zarzutów skarżącego bowiem wówczas plan naruszyłby zasady jego sporządzania i w konsekwencji jego postanowienia byłyby nieważne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.