Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 57/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 15 § 2 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy S. a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy R.S. dotyczącej zgłoszenia uciążliwości spowodowanych wydobywającym się odorem postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2022 r. Wójt Gminy S. (dalej: organ jednostki samorządu terytorialnego) zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Państwowym Inspektorem Sanitarnym w S. u (dalej: Inspektor Sanitarny) w przedmiocie rozpatrzenia "informacji telefonicznej" dotyczącej uciążliwości spowodowanych wydobywającym się odorem z Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego we Włynkówku.

W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organ samorządu terytorialnego wskazał, że pismem z dnia 25 października 2022 r. Inspektor Sanitarny - zgodnie z właściwością - przekazał Wójtowi Gminy S. zgłoszenie telefoniczne w sprawie uciążliwości odorowych. W odpowiedzi na pismo ww. organ jednostki samorządu terytorialnego pismem z dnia 7 listopada 2022 r. udzielił odpowiedzi i wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest organem właściwym do rozpatrywania wniosków dotyczących uciążliwości zapachowych, które mogą zagrażać życiu i zdrowi u ludzi oraz wskazał, iż w myśl art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływam szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych powołana została Państwowa Inspekcja Sanitarna. Ponadto poinformowano, że zgodnie z art. 2. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zakresie przepisów ochronie środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska jest Inspekcja Ochrony Środowiska, czyli w analizowanym przypadku Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który kieruje działalnością Inspekcji na obszarze województwa pomorskiego.

Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że przedmiotowy zakład objęty jest nadzorcom sanitarnym wyłącznie w zakresie warunków zdrowotnych w środowisku pracy oraz, że wskazany przez wójta art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczy uciążliwości odorowych. Jednocześnie zawiadomiono, że tematyka dotycząca emisji substancji do środowiska zawarta jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: uPoś) oraz wskazał miedzy innymi wójta jako organ ochrony środowiska. Dalej organ jednostki samorządu terytorialnego podkreślił, że stosownie do art. 378 ust. 3 uPoś wójt właściwy jest w wymienionych w tym przepisie sprawach wyłącznie w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami. Wójt zaznaczył, że Zakład produkcji mączki rybnej i oleju rybnego we W. (P. sp. k.) jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, a zatem zdaniem Wójta Gminy S. nie jest on organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego uciążliwości zapachowych, które mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi pochodzących z ww. zakładu. Po analizie zaistniałej sytuacji w tym stanowiska Inspektora Sanitarnego w S. u, organ jednostki samorządu terytorialnego ostatecznie doszedł do wniosku, że właściwość rzeczową na podstawie przepisów z zakresu prawa materialnego (ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) oraz właściwość miejscową ze względu na zasięg terytorialny kompetencji posiada Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. II SO/Gd 9/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pismem z dnia 22 marca 2023 r. Inspektor Sanitarny wniósł o odrzucenie w całości wniosku wobec Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. u, w przypadku nieodrzucenia wniosku, o oddalenie wniosku jako nieuzasadnionego, zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając swoje stanowisko Inspektor Sanitarny wskazał, że zgłaszająca sprawę żądała podjęcia działań dotyczących funkcjonowania zakładu dla którego Wójt Gminy S. decyzją z dnia 15 lutego 2016 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych (...)". Wskazano, że wójt ww. decyzją dokonał jednocześnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi, emisję hałasu, zanieczyszczeń do atmosfery, efekty pracy maszyn sprzętu transportu zarówno w okresie realizacji budowy jak i funkcjonowania przedsięwzięcia, uznając że "realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje istotnego negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi". Inspektor Sanitarny zaznaczył istotną rzecz, tj., że organ, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach posiada uprawienia do przeprowadzenia kontroli jej wykonania na podstawie art. 379 ust. 1 uPoś oraz w myśl art. 379 ust. 5 uPoś posiada kompetencje do wystąpienia do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organ stwierdzi naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy.

Z uwagi na powyższe Inspektor Sanitarny w S. u wniósł jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu, który powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia "ustnego zgłoszenia" w sprawie uciążliwości zapachowych wydobywających się z Zakładu produkcji mączki rybnej i oleju rybnego we W.. Rzecz jednak w tym, że podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiwsa z 2005, Nr 2, poz. 46). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, z dwóch powodów.

Po pierwsze rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie zgłoszenia ustnego ma dokonanie ustaleń faktycznych czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zarówno organ jednostki samorządu terytorialnego, który zawnioskował o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. u (który otrzymał zgłoszenie) nie dokonali ustaleń faktycznych w zakresie czy w ogóle, a jeśli tak to w jakim stopniu, od kogo pochodzą uciążliwości zapachowe. Organy nie potwierdziły w żaden sposób, że "zapachy" te wydobywają się z przywołanego we wniosku Zakładu produkcyjnego mączkę rybną i olej rybny, nie dokonali szczegółowego przesłuchania zgłaszającej. Organ jednostki samorządu terytorialnego przed wystąpieniem o rozstrzygnięcie sporu nie dokonał – w ramach własnych kompetencji – np. kontroli ww. podmiotu w celu jednoznacznego ustalenia czy i skąd pochodzą immisje odorowe stanowiące dla zgłaszającej uciążliwość i wpływające na stan zdrowia jej dzieci. Organ wnioskujący poprzestał jedynie na ustnej informacji zgłaszającej, jednak samo takie zgłoszenie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez potwierdzenia w choćby minimalnie zgromadzonym materiale dowodowym nie jest wystarczające do dokonania rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego i wskazania organu właściwego.

Po drugie, organ jednostki samorządu terytorialnego niejednoznacznie określił z którym organem administracji rządowej pozostaje w sporze kompetencyjnym. Co prawda na wstępie wskazał, że wnosi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. u (do którego wpłynęło zgłoszenie i z którym prowadził korespondencję), ale już w uzasadnieniu swojego wniosku podał, że właściwym rzeczowo i miejscowo do "rozpatrzenia" przedmiotowego zgłoszenia w zakresie uciążliwości odorowych byłby Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku. Taki sposób sformułowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego już sam w sobie powoduje, że istnieją wątpliwości co do faktycznego istnienia sporu pomiędzy wskazanymi organami.

Rozpoznając niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy mieć na uwadze unormowania prawne dotyczące kontroli i przestrzegania przepisów ochrony środowiska. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 362 ust. 1 uPoś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego, kompetencja do wydania decyzji w tym aspekcie należy do starosty (por. art. 378 ust. 1 uPoś). Z kolei, stosownie do art. 379 ust. 1 uPoś marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów, i mogą – w myśl ust. 2 ww. art. – wykonywać czynności kontrolne. Z mocy zaś art. 379 ust. 5 uPoś wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Ponadto, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska kontrola podmiotów korzystających ze środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska należy do kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska, w niniejszej sprawie właściwy byłby Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska.

W judykaturze zasadnie wskazuje się, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). W tym miejscu trzeba wskazać, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie (ale nie tylko) na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne.

Skoro w przedmiotowej sprawie żaden z organów pozostających w domniemanym sporze nie przeprowadził jakichkolwiek czynności pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, z którego można by wnioskować o kompetencji organu w zakresie ochrony środowiska, a także z uwagi na niejednoznaczne wskazanie organu pozostającego w sporze i czy faktycznie ten spór pomiędzy wskazanymi organami administracji publicznej istnieje, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takich okolicznościach sprawy rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest niemożliwe, a zatem wniosek należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Zawarte w odpowiedzi na wniosek żądanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. u zasądzenia od wnioskodawcy na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, nie podlega rozpoznaniu. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (tak też NSA w postanowieniu z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21 oraz w postanowieniu z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07.