Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 379/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 6o ust. 1a, art. 6m ust. 11 pkt 1, art. 6n ust. 1, art. 6m ust. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 111
law: Ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j.)
article: art. 171, art. 163-171
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Kaute, Sędziowie sędzia WSA Konrad Aromiński, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), Protokolant referent Maria Pawlik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2023 r. nr 27.415.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr LII/445/2023 Rady Miasta O. z dnia [...] października 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta O. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę w części obejmującej § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1 w zakresie słów "i konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika nr 2"; 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Miasta O. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. jest Uchwała Nr 27.415.2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr LII/445//2023 Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 25 października 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Ostrów Mazowiecka oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W kwestionowanej uchwale Kolegium RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1325), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło o nieważności w części uchwały Nr LII/445//2023 Rady Miasta Ostrów Mazowiecka z dnia 25 października 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta Ostrów Mazowiecka oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, tj. Załącznika Nr 1:

1) w części "Termin składania" w zakresie wyrazów "lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych";

2) w zakresie pkt 2 "Pouczenia";

3) w części E.2. w pkt 34 w zakresie wyrażenia "Rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej: w której

a) Liczba osób zatrudnionych wynosi.... osób (jeśli dotyczy),

b) Liczba miejsc noclegowych wynosi... sztuk (jeśli dotyczy),

c) Powierzchnia całkowita lokalu wynosi... m2 (jeśli dotyczy),

d) Liczba miejsc konsumpcyjnych wynosi... sztuk (jeśli dotyczy),

e) Inne (jakie)..." oraz w zakresie wyrazów, "pojemnik 1100 1180,00 zł"

i konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika Nr 2,

z powodu istotnego naruszenia art. 6k ust. 2a pkt 5, art. 6m ust. 11 pkt 1, art. 6n ust. 1 w związku z art. 6m ust. 1 a i ust. 1 b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z póżn. zm.; dalej: u.c.p.g.).

Kolegium w uzasadnieniu uchwały wskazało, że w Załączniku Nr 1 w części "Termin deklaracji" Rada Miasta Ostrów Mazowiecka postanowiła, cyt. "W terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych". Dalej w "Pouczeniu" w pkt 2 Rada Miasta Ostrów Mazowiecka ustaliła, cyt. "Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do Burmistrza Miasta Ostrów Mazowiecka deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wciągu 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.".

Zgodnie z art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g., pierwszą deklarację o wysokości opłaty składa się w terminie 14 dni odpowiednio od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości albo w lokalu w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych.

Z powyższego wynika, że określając ww. regulację Rada Miasta Ostrów Mazowiecka zmodyfikowała zapis ustawowy i zamiast wyrazu "wytworzenia" użyła wyrazu "powstania" oraz zamiast wyrazu "w terminie" użyła wyrazu "w ciągu". Zdaniem Kolegium Izby, Rada Miasta Ostrów Mazowiecka nie posiadała kompetencji do ww. modyfikacji i tym samym, zamieszczając powyższe zapisy, istotnie naruszyła art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g.

W Załączniku Nr 1 w części E.2. wzoru deklaracji Rada Miasta Ostrów Mazowiecka ustaliła stawkę opłaty za pojemnik 1100l w wysokości 180,00 zł.

Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., stawkę opłaty za pojemnik lub worek o pojemności 120 I ustala się w wysokości nie wyższej niż 1,3 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na osobę ogółem, a za pojemnik lub worek o mniejszej lub większej pojemności stawkę opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Skoro Rada Miasta Ostrów Mazowiecka ustaliła stawkę opłaty za pojemnik lub worek o pojemności 120I w wysokości 20,00 zł, to proporcjonalna wysokość stawki opłaty za pojemnik o pojemności 1100I wynosi 183,33 zł.

Zatem, zdaniem Kolegium Izby, określona przez Radę Miasta Ostrów Mazowiecka w Załączniku Nr 1 w części E.2. stawka opłaty za pojemnik o pojemności 1100l w wysokości 180,00 zł nie została ustalona zgodnie z zasadą proporcjonalności i istotnie narusza art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g.

W części E.2. pkt 34 wzoru deklaracji, składający został zobowiązany do podania informacji, cyt. "Rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej: w której

a) Liczba osób zatrudnionych wynosi.... osób (jeśli dotyczy),

b) Liczba miejsc noclegowych wynosi... sztuk (jeśli dotyczy),

c) Powierzchnia całkowita lokalu wynosi... m2 (jeśli dotyczy),

d) Liczba miejsc konsumpcyjnych wynosi... sztuk (jeśli dotyczy),

e) Inne (jakie)...".

Wymienione dane nie mają wpływu na ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem ich żądanie jest sprzeczne z postanowieniami art. 6n ust. 1 u.c.p.g. Nie uprawnia do tego również przepis art. 6m ust. 1b tej ustawy, wskazujący dane, których podania może wymagać organ stanowiący.

Ponadto przepisy art. 6m ust. 1a u.c.p.g. stanowią, iż deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Cytowane powyżej dane nie są zatem konieczne do ustalenia wysokości opłaty, a deklaracja powinna zawierać tylko te dane, które są niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Konsekwentnie należało stwierdzić nieważność w tej samej części (jak wskazano wyżej w odniesieniu do Załącznika Nr 1 czyli deklaracji składanej w postaci papierowej), Załącznika Nr 2 do badanej uchwały, tj. deklaracji składanej za pomocą środków komunikacji elektronicznej, która stanowi układ informacji i powiązań między nimi w związku z art. 6n ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.c.p.g.

W imieniu Miasta została do tutejszego Sądu złożona skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym zaskarżono je w całości.

Uchwale zarzucono naruszenie art. 6o ust. 1a u.c.p.g. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż żądane dane w deklaracji stanowiącej Załącznik nr 1 i 2 w części E.2. pkt 34 mają na celu pozyskanie danych do weryfikacji złożonych deklaracji.

Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Skarżącej M. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., w wyniku kontroli, sąd - uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru - uchyla ten akt. Naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji RP, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność. Jednocześnie art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności, nadzorowi wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe.

Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Tak kategoryczny przepis konstytucyjny, nieprzewidujący żadnych wyjątków, pozwala na wyprowadzenie wniosku, że obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest tylko nadzór prawny. To oznacza, że ingerencja organów państwowych jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru na podstawie kryterium legalności polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem, co znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), który w zakresie spraw finansowych sprawuje regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.).

W analizowanej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kontrolowało pod kątem zgodności z prawem uchwałę organu gminy w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Uchwała Kolegium RIO została zaskarżona przez M. w całości, dlatego też, pomimo sformułowania wyłącznie zarzutu naruszenia art. 6o ust. 1a u.c.p.g., Sąd dokonał analizy tego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W pierwszej kolejności Sąd za niezasadne uznał zakwestionowanie przez Kolegium RIO legalności Załącznika nr 1 (tj. deklaracji w formie papierowej, stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały nr LII/445/2023) w części "termin składania" w zakresie wyrazów "lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych" oraz w zakresie pkt 2 "pouczenia". Jak wynika z treści deklaracji, w punkcie tym wskazano, iż "właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do Burmistrza Miasta Ostrów Mazowiecka deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ciągu 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych". Kolegium uznało, że w tym zakresie treść uchwały modyfikuje w sposób niedozwolony treść przepisu prawa, tj. art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g., bowiem używa sformułowania "w ciągu" zamiast "w terminie", a także "powstania" zamiast "wytworzenia", natomiast Rada miasta nie posiadała kompetencji do takiej modyfikacji.

W przekonaniu Sądu, ocena Kolegium w tym zakresie jest zbyt daleko idąca, a owa modyfikacja może być co najwyżej oceniana jako nieścisłość stanowiąca nieistotne naruszenie prawa.

Jak stanowi przepis przywołany przez Kolegium, tj. art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g., pierwszą deklarację o wysokości opłaty składa się w terminie 14 dni odpowiednio od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości albo w lokalu w budynku wielolokalowym objętym uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1, lub wytworzenia na danej nieruchomości lub w danym lokalu odpadów komunalnych.

Zdaniem Sądu, treść deklaracji w zakresie opisanym powyżej nie powoduje żadnych wątpliwości co do obowiązków nałożonych na właściciela nieruchomości. Rada w sposób czytelny, i co ważne, zgodny z istotą obowiązku wynikającego z art. 6m ust. 11 pkt 1 u.c.p.g., wskazała, w jakim terminie i w związku z zaistnieniem jakich zdarzeń właściciel nieruchomości zobowiązany jest złożyć deklarację. Należy także zauważyć, że na pierwszej stronie deklaracji wskazano jednoznacznie "termin składania deklaracji", gdzie posłużono się zapisem "w terminie 14 dni". Tym bardziej więc zastosowanie w pouczeniu zwrotu "w ciągu" nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Jeśli chodzi natomiast o zamienienie słowa "wytworzenie" słowem "powstanie", to w tym zakresie owa modyfikacja nie powoduje zmiany treści obowiązku wynikającego z ustawy. W przekonaniu Sądu, przez niedozwoloną modyfikację przepisu ustawy należy rozumieć taką modyfikację, która prowadzi bądź to do zmiany istoty normy wynikającej z danego przepisu, bądź co najmniej wprowadza niejednoznaczność powodującą ryzyko zaistnienia wątpliwości co do zakresu obowiązku nałożonego na adresata normy. W tej sprawie zmiany dokonane przez Radę nie stanowią takich modyfikacji, więc w konsekwencji nie mogą być oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Za zasadne Sąd uznał natomiast stanowisko Kolegium RIO dotyczące części E.2 punktu 34 deklaracji stanowiącej Załącznik nr 1 do uchwały, zatem skarga w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej rubryce Rada Miasta zobowiązała właścicieli nieruchomości w odniesieniu do ich części, na której nie zamieszkują mieszkańcy, do wskazania rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, a także odpowiednio liczby osób zatrudnionych, liczby miejsc noclegowych, powierzchni całkowitej lokalu, liczby miejsc konsumpcyjnych i innych. W zakresie tego wymogu deklaracji Kolegium RIO argumentowało, że są to dane niemające wpływu na wysokość opłaty, a zatem ich żądanie jest sprzeczne z art. 6n ust. 1 i art. 6m ust. 1a u.c.p.g. Do wyliczenia opłaty niezbędna jest ilość pojemników/worków oraz stawka opłaty; domaganie się kolejnych informacji wykracza natomiast poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada Miasta prezentuje natomiast stanowisko, że Kolegium nie uwzględniło w swojej ocenie treści art. 6o ust. 1a u.c.p.g. Kwestionowane zapisy służą bowiem do pozyskania danych w celu weryfikacji deklaracji. Rada dodała, że postanowienia deklaracyjne są spójne w tym zakresie z postanowieniami regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Ostrów Mazowiecka i służą wykluczeniu sytuacji, gdy właściciel nieruchomości wskaże nieprawdziwe dane w zakresie liczby i pojemności pojemników.

Wskazując ramy prawne istotne dla rozstrzygnięcia tej kwestii przywołać należy art. 6j ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.

Na podstawie art. 6m ust. 1a u.c.p.g. deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie ust. 1b tego przepisu Rada gminy określając wzór deklaracji może wymagać podania następujących danych:

1) imię i nazwisko lub nazwę właściciela nieruchomości oraz adres miejsca zamieszkania lub siedziby;

2) adres nieruchomości;

3) dane stanowiące podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4) numer telefonu właściciela nieruchomości;

5) adres poczty elektronicznej właściciela nieruchomości;

6) inne informacje niezbędne do wystawienia tytułu wykonawczego;

7) informacje dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne.

Artykuł 6n ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, informacje wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm. 4 ) oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Na podstawie ust. 2 tego przepisu rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z art. 6o u.c.p.g. wynika, że:

1. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

1a. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

Natomiast na podstawie art. 4 u.c.p.g.:

1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: (...)

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Do prawidłowego obliczenia opłaty niezbędne jest więc zadeklarowanie przez właściciela ilości worków/pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz zastosowanie właściwej stawki opłaty. Żadne inne informacje nie są do tego celu potrzebne.

Jak wynika z przytoczonych przepisów prawa, żaden przepis nie uprawnia organu gminy do żądania podawania w deklaracji informacji, na podstawie których można zweryfikować prawidłowość (zgodność) zadeklarowanej ilości pojemników z minimalną ilością pojemników wskazaną w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Tymczasem zakwestionowany przez RIO fragment uchwały nie służy prawidłowemu obliczeniu opłaty, lecz sprawdzeniu, czy właściciel nieruchomości prawidłowo wyposażył nieruchomość w odpowiednią (minimalną według Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta) ilość pojemników. Jak natomiast wynika z treści przytoczonych przepisów, to właściciel nieruchomości deklaruje, jaką ilość pojemników przeznaczył na zbiórkę odpadów. Istotna jest ilość pojemników przeznaczona na zbiórkę, a nie stosunek parametrów oczekiwanych w uchwale deklaracyjnej (tj. ilość pracowników, miejsc noclegowych itd.) do minimalnej ilości pojemników wymaganych w regulaminie. Osobnym zagadnieniem jest natomiast sprawdzenie, czy ilość ta spełnia wymogi ilości minimalnej wynikającej z regulaminu.

Bez wątpienia właściciel nieruchomości może przeznaczyć większą ilość pojemników do zbierania odpadów niż wynika to z regulaminu, co dowodzi, że celem żądania kwestionowanych informacji jest jedynie to, czy wypełnia on wymogi wynikające z regulaminu co do minimalnej ilości pojemników. Jeśli bowiem zgodnie z regulaminem minimalna ilość pojemników np. z uwagi na liczbę osób zatrudnionych wynosi przykładowo 3 pojemniki po 120l, a zobowiązany zadeklaruje 5 takich pojemników, bowiem tyle przeznaczył na zbiórkę odpadów, to wówczas opłata będzie iloczynem zadeklarowanej ilości (5 szt.) i stawki opłaty za pojemnik 120l. Dane zawarte w deklaracji, a dotyczące np. ilości osób zatrudnionych, nie są więc danymi niezbędnymi do określenia wysokości opłaty, lecz do weryfikacji, czy zobowiązany prawidłowo deklaruje ilość pojemników zgodnie z regulaminem. Jak słusznie przy tym zauważyło Kolegium RIO, nadal będą to wyłącznie dane oświadczone przez właściciela nieruchomości, więc w istocie nie pozwalające na kontrolę zgodności informacji z deklaracji ze stanem rzeczywistym.

Nie może budzić wątpliwości, że Rada może oczekiwać podania w deklaracji wyłącznie informacji niezbędnych do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty i w tym zakresie to właściciel nieruchomości deklaruje ilość pojemników. W deklaracji jest miejsce na zadeklarowanie ilości pojemników i wskazanie stawki. Deklaracja może zawierać tylko dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Weryfikacja realizacji postanowień regulaminu nie należy do zadań, które mogą być realizowane poprzez żądanie podania informacji w deklaracji śmieciowej.

Niezasadne jest tu powoływanie się przez M. na art. 6o u.c.p.g. Jeśli bowiem organ - wójt, burmistrz lub prezydent miasta chce zweryfikować złożone deklaracje, to w tym celu może wyłącznie wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, nie zaś żądać podania takich informacji w deklaracji śmieciowej. Może także w toku postępowania wszczętego w trybie art. 6o, w przypadku uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wezwać podmiot zobowiązany do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień.

Z łącznej analizy art. 6m ust 1a (deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), art. 6n ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi...) oraz art. 6n ust. 2 u.c.p.g. (rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) należy wywieść, że w deklaracji śmieciowej można wymagać tylko takich danych, które są niezbędne do prawidłowego określenia wysokości opłaty przez podmiot do tego zobowiązany. W przypadku analizowanej w tej sprawie metody jest to liczba pojemników o wskazanej pojemności i stawka. Ustawodawca w treści art. 6n ust. 1 zastrzega, że organ stanowiący podejmując uchwałę w sprawie wzoru deklaracji, jest zobowiązany uwzględnić konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości. Wzór deklaracji powinien zatem umożliwiać samodzielne i prawidłowe spełnienie przez składających deklaracje ustawowych obowiązków w zakresie zadeklarowania wysokości opłaty, a więc zgodnie z podjętymi w tym zakresie uchwałami organu stanowiącego oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Deklaracja nie jest natomiast właściwym miejscem do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku określania prowadzonej przez niego działalności, ilości zatrudnionych osób, miejsc noclegowych itp. Te dane nie są w ogóle potrzebne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Artykuł 6n ust. 1 u.c.p.g. określa elementy obligatoryjne uchwały w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc takie, które muszą się w niej znaleźć. Ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, co oznacza, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ustawodawca nie przewidział możliwości żądania przez organ gminy w deklaracji danych pozwalających, jak to ujęła Rada Miasta, na weryfikację złożonych deklaracji.

Podkreślić ponownie należy, że określając wzór deklaracji w uchwale podjętej na podstawie art. 6n ust. 1 u.c.p.g., rada gminy nie jest upoważniona do zamieszczania w jej treści postanowień zobowiązujących właściciela nieruchomości do podawania danych innych niż te, które są niezbędne do określenia wysokości opłaty, oraz takich, które nie zawierają się w zamkniętym katalogu danych ujętym w art. 6m ust. 1b u.c.p.g. (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 12.01.2017 r., I SA/Po 1459/16, LEX nr 2198072). Tym samym nie jest np. dopuszczalne zobowiązanie właścicieli nieruchomości do złożenia oświadczenia o osobach zameldowanych na nieruchomości, której dotyczy deklaracja (zob. uchwała RIO w Poznaniu z 2.12.2015 r., 24/1359/2015, LEX nr 1954378; uchwała RIO w Łodzi z 9.06.2016 r., 16/75/2016, LEX nr 2080139), jak i domaganie się podania informacji wyjaśniających różnicę między liczbą osób zameldowanych a liczbą osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość, a także informacji, czy działalność gospodarcza prowadzona jest w miejscu zamieszkania, czy też poza tym miejscem, jak również danych dotyczących współmałżonka, współwłaściciela/współwłaścicieli nieruchomości (zob. uchwała RIO we Wrocławiu z 3.04.2015 r., 39/2014, LEX nr 1451355). Brak też możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podmiot składający deklarację obowiązku zamieszczenia wykazu osób z nim zamieszkujących (zob. uchwała RIO w Gdańsku z 2.06.2016 r., 139/G323/P/16, LEX nr 2071894), w tym podawania imion i nazwisk oraz numerów PESEL osób zamieszkujących taką nieruchomość (zob. uchwała RIO w Szczecinie z 16.12.2015 r., XXVIII.362.K.2015, LEX nr 1970181; wyrok WSA w Krakowie z 23.06.2015 r., I SA/Kr 598/15, LEX nr 1749008). W podejmowanym na podstawie przepisów art. 6n ust. 1 u.c.p.g. akcie prawa miejscowego nie można również zamieszczać postanowień zobowiązujących do wskazania w deklaracji rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej (wymóg podawania symbolu PKD) (zob. uchwała RIO w Lublinie z 10.03.2020 r., 121/2020, Dz.Urz.Woj.Lubel. poz. 1820) czy też do podania informacji dotyczącej miejsca gromadzenia odpadów komunalnych na nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18.09.2018 r., I SA/Gd 732/18).

Deklaracja jest więc dokumentem mającym służyć właścicielowi nieruchomości do prawidłowego obliczenia i zadeklarowania opłaty. Rada Miasta musi natomiast wdrażać inne metody zmierzające do kontrolowania, czy deklarując ilość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przedsiębiorcy nie naruszają wymogów dotyczących minimalnej ilości pojemników wynikającej z regulaminu.

Zauważyć należy, że art. 6n ust. 2 u.c.p.g. daje organowi możliwość określenia wykazu dokumentów, które potwierdzają dane zawarte w deklaracji. Ustawodawca w taki sposób umożliwił radzie zapewnienie weryfikacji tego, czy dane wskazane w deklaracji są zgodne z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

W konsekwencji Sąd uznał, że Kolegium RIO prawidłowo zakwestionowało Załącznik nr 1 w części E.2. w pkt 34 w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym, a skarga w tym zakresie jest niezasadna.

Sąd podzielił także stanowisko Kolegium RIO co do wadliwości stawki opłaty za pojemnik 1100l. W tym zakresie postanowienia uchwały są sprzeczne z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc: w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Bez wątpienia stawka opłaty za pojemnik 1100l nie stanowiła proporcjonalnej w stosunku do opłaty za pojemnik 120l, dlatego też postanowienie deklaracji w tym zakresie należało uznać za istotnie wadliwe. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości odstąpienia od proporcji wskazanej w ustawie.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie niezbędne było także uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w części, w której Kolegium postanowiło o stwierdzeniu nieważności "konsekwentnie w tym samym zakresie Załącznika Nr 2". W ocenie Sądu, tak sformułowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie poddaje się kontroli sądowej i wprowadza istotną wątpliwość co do jego zakresu. Nie wiadomo bowiem, jakie konkretnie postanowienia załącznika Nr 2 zostały uznane za nieważne.

Kolegium podejmując rozstrzygnięcie w takiej formie oparło się najpewniej na założeniu, że treść Załącznika Nr 2 odpowiada w swej treści Załącznikowi Nr 1, tj. w postaci papierowej. Tymczasem z załącznika Nr 2 do Uchwały nr LII/445/2023, który znajduje się w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 13 listopada 2023 r., poz. 12267 (i w aktach sprawy), wynika, że nie jest on odzwierciedleniem deklaracji w formie papierowej. Inna jest numeracja poszczególnych pozycji, a przede wszystkim w załączniku tym nie sposób odnaleźć rubryki odpowiadającej części E.2. pkt 34 deklaracji w formie papierowej (rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej, liczba osób zatrudnionych itd.). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie nadzorcze musi precyzyjnie wskazywać zakres aktu prawa miejscowego, którego dotyczy sankcja nieważności, natomiast w tej sprawie Sąd, opierając się na aktach sprawy, nie jest w stanie stwierdzić, by Załącznik nr 2 zawierał kwestionowane przez Kolegium zapisy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.