Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 574/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F., M. F., S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/19 w sprawie ze skargi K. F. i M. F. - następców prawnych D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2019 r. znak DON.7100.252.2018.MAN w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1656/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. F. i M. F. - następców prawnych D. F. na decyzję

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 17 maja 2019 r., znak: DON.7100.252.2018.MAN. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 3 lipca 2018 r. nr 924/2018, znak: WOP.771.6.12.2016.MD/MZY i odmówił uchylenia decyzji WINB z dnia 4 lipca 2012 r., nr 1083/12, znak: WOP.7721.395.2012.AW utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie (dalej "PINB") decyzją nr 41/12 z dnia 1 marca 2012 r., znak: INB-7355/37/11 nakazującą D. F. oraz P. B. rozbiórkę budynku gospodarczego realizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. (...) w miejscowości C..

W skardze kasacyjnej K. F., M. F. i S. F. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi z przekroczeniem granic sprawy, które to uchybienie polegało na dokonaniu ustalenia - będącego przyczyną oddalenia skargi - polegającego na ustaleniu, że decyzja WINB nr 924/2018 z dnia 3 lipca 2018 r., rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., co nie było przedmiotem ani ustaleń zaskarżonej decyzji, ani zarzutów skargi;

2) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzenia zasadności zarzutu 1 skargi, polegającego na tym, że zaskarżona decyzja GINB błędnie stwierdza, że "orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej, byłoby rozstrzygniecie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, a taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca;

3) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 139 k.p.a., poprzez niezasadne stwierdzenie, jakoby decyzja WINB z dnia 3 lipca 2018 r., nosiła znamiona "rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. albowiem organ I instancji całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy a w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy:

a) powołana decyzja WINB nie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k .p.a.,

b) nawet gdyby przyjąć, że powołana decyzja WINB narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., to naruszenie takie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a.,

4) art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez:

a) niezasadne uznanie - w odniesieniu do zarzutu nr 2a skargi - że nie ma znaczenia dla wyniku sprawy to - jak wskazał Sąd - że nie jest jasne jakich rysunków dotyczy wypowiedź organu, co w konsekwencji oznacza, że nie wiadomo i według Sądu nie musi być wiadomo, czy organ dokonał oceny przedłożonych przez stronę dla udowodnienia jej twierdzeń kopii rysunków podpisanych przez projektanta;

b) w odniesieniu do zarzutu nr 2b skargi uznanie bez uzasadnienia, że "żaden ze zgromadzonych dokumentów nie potwierdził legalności spornych fundamentów", w sytuacji gdy organ nie poddał - albo nie wiadomo czy poddał - ocenie przedłożonych stronę dla udowodnienia jej twierdzeń kopii rysunków podpisanych przez projektanta, jak również Sąd nie poddał własnej ocenie tych rysunków,

5) art. 134 § 1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie - w odniesieniu do zarzutu nr 3 skargi - że brakiem postępowania nie było zaniechanie dokonania oględzin nieruchomości oraz przesłuchania D. F., w sytuacji gdy w postępowaniu toczonym po wznowieniu postępowania należało przeprowadzić postępowanie dowodowe kompleksowo z uwzględnieniem nowych dowodów, a nie wyłącznie na ich podstawie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że decyzją WINB z dnia 3 lipca 2018 r., stwierdzone zostało, że decyzja WINB z dnia 4 lipca 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale odmówiono jej uchylenia z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło pięć lat. Strona zaskarżyła ww. decyzję kwestionując odmowę uchylenia decyzji rozbiórkowej. Decyzją GINB z dnia 17 maja 2019 r. uchylono decyzję WINB przy zastrzeżeniu, że nie skutkuje to pogorszeniem sytuacji prawnej strony wynikającej z decyzji WINB. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja GINB skutkowała pogorszeniem sytuacji prawnej strony wynikającej z decyzji WINB, ale było to dopuszczalne, gdyż decyzja WINB rażąco naruszała prawo. Kwestia rażącego naruszenia prawa przez decyzję WINB nie stanowiła jednak przedmiotu oceny GINB, ani przedmiotu argumentacji strony w postępowaniu administracyjnym, jak również przedmiotu skargi. Dostrzeżenie zagadnienia nastąpienia w realiach sprawy wyjątku od reguły przewidzianej w art. 139 k.p.a., było rzeczą organu administracji, tymczasem Sąd ustaleniami, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, całkowicie zastąpił w tym ów organ. W powyższym rozumieniu rozpoznanie sprawy przez Sąd przekroczyło granice sprawy. Miało to wpływ na wynik postępowania, gdyż Sąd dostrzegając, że GINB uchybił przepisowi art. 139 k.p.a. już poprzez uznanie, że nie orzekł na niekorzyść strony, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję wskazując, że GINB winien dokonać ponownej oceny zagadnienia orzeczenia na niekorzyść w razie uchylenia decyzji WINB, a w dalszej kolejności rozważyć, czy zachodzą wyjątki uzasadniające takie orzeczenie.

W ocenie skarżących kasacyjnie sprzeciwić się należy twierdzeniu, jakoby decyzja rażąco naruszała art. 7, art. 71 § 1 oraz art. 80 k.p.a. WINB w uzasadnieniu swej decyzji zrelacjonował zawartość materiału dowodowego, w tym przedłożonego przez stronę w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania. Oznacza to, że materiał ten był przedmiotem oceny tego organu. Konkluzja, tej oceny została wyrażona w sposób faktycznie lakoniczny, nie mniej jednak decyzja WINB taką skróconą ocenę dowodów zawiera. Przeczy to zarzutowi wysuniętemu przez Sąd, że WINB w ogóle nie dokonał oceny okoliczności sprawy, w tym dowodów. Nawet gdyby przyjąć, że decyzja WINB naruszała art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., to uchybienie w tym zakresie nie miało charakteru rażącego, w rozumieniu art. 139 k.p.a. Rażące naruszenie prawa uzasadniające wyjątki od niej, wiązać się powinno przede wszystkim z naruszeniami prawa materialnego. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - w zakresie branym pod uwagę z punktu widzenia niniejszej skargi kasacyjnej - dotyczą sposobu procedowania nad materiałem dowodowym. Ich naruszenie, nawet istotne, nie powinno skutkować przełamaniem zasady nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej.

Sąd uznał zarzut skargi, iż z decyzji GINB nie wynika, czy organ ten poddał ocenie przedłożone przez stronę - pośród innych dokumentów - kopie rysunków podpisanych przez projektanta. Z rysunków tych, tak ocenianych samodzielnie, jak i w powiązaniu z innymi dowodami, zdaniem strony wynika, że fundamenty - które obejmuje decyzja rozbiórkowa - wybudowane zostały legalnie. Zarazem Sąd nie poddając ocenie tych rysunków stwierdził, że żaden ze zgromadzonych dokumentów nie potwierdził legalności spornych fundamentów. W konsekwencji oddalając skargę Sąd zalegalizował stan, w którym dowody przedstawione przez stronę - istotne dla wyniku sprawy - mogły zostać nie poddane ocenie w ogóle, ani przez organ administracji, ani przez Sąd.

Sąd I instancji uznał, że nieprzesłuchanie D. F. oraz nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości nie ma znaczenia w sprawie, bowiem nie te dowody leżały u podstaw wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem, skoro do wznowienia postępowania doszło, należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób pełny, z wykorzystaniem nowych dowodów, a nie wyłącznie w oparciu o nie. Zeznanie D. F., iż uzyskała pozwolenie na budowę oraz opracowanie projektowe, a nadto iż zaciągnęła kredyt na budowę kotłowni i mnożarki, w zastawieniu z owymi nowymi dowodami, mogłoby prowadzić do wniosku o legalnym powstaniu dawnej mnożarki, w tym rzecz jasna także jej fundamentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Poza sporem pozostaje, że decyzja GINB wydana została na niekorzyść strony odwołującej się. Spornym pozostaje natomiast, czy na tego typu rozstrzygnięcie sprawy pozwalało stwierdzone naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia.

Podkreślić należy, że wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkiem od niej jest sytuacja gdy organ stwierdzi, iż w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu prawnego. Jest to związane z tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Uchylenie się od zarzutu naruszenia wspomnianej zasady wyznacza kryterium rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję.

O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (wyroki NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21 i z 8 lipca 2021 r., II OSK 2976/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2771/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać w szczególności wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy.

Przypadek taki zaistniał w toku postępowania przed organem I instancji, co prawidłowo zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki. Zasadnie Sąd ten dostrzegł, że WINB w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do opisania dotychczasowego przebiegu postępowania i oceny negatywnej przesłanki uchylenia decyzji z dnia 4 lipca 2012 r. WINB nie przytoczył jakichkolwiek dowodów mających przemawiać za wydaniem decyzji z naruszeniem prawa. WINB nie dokonał także oceny, czy dostarczone przez stronę dowody dawały podstawę do stwierdzenia, że decyzja z 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa. Usprawiedliwione było zatem stanowisko, że organ ten wydał decyzję bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, co stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. To w konsekwencji pozwalało organowi odwoławczemu na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać zatem należało za niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.