Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1134/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części.
Powołane przepisy: article: art. 179a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielopolskim z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1134/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XLII/403/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. uchyla zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim w punkcie II oddalono skargę co do § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza nieważność § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały. .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1134/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XLII/403/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w punkcie I. stwierdził nieważność: § 3, § 4, § 7, § 8, § 9, § 10, § 12, § 13 ust. 1, § 15, § 16, § 17, § 19, § 20, § 23, § 24, § 25, § 27 ust. 1 pkt. 2, § 29, § 30, § 32, § 33 ust. 2 i § 42 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz w punkcie II. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z 27 kwietnia 2006 r. nr XLII/403/2006, Rada Miejska na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858, dalej: u.z.z.w.), uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym województwa z 2006 r., nr 43, poz. 967.

Pismem z [...] listopada 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę.

Prokurator zarzucił naruszenie: art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1-6, art. 8 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.z.z.w., art. 58 i 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: K.c.), § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskutek podjęcia tej uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu, poprzez:

- niewypełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków – wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia (Rozdział II regulaminu),

- wskazanie w § 7 regulaminu bez upoważnienia ustawowego i w sposób sprzeczny z ustawą, z jakimi aktami prawnymi nie mogą być sprzeczne postanowienia umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług,

- zawarcie w § 8 ust. 1-3, § 9 ust. 1 i 2 i § 10 ust. 1 i 2, § 12 ust. 6, § 15, § 16, § 17 ust. 1 i 2 i § 18 regulaminu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zapisów dotyczących treści i warunków umowy pomiędzy odbiorcą usług a Przedsiębiorstwem,

- nieuprawnione zróżnicowanie przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i wprowadzenie wymogu przedkładania wraz z wnioskiem o zwarcie umowy nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów w § 12 ust. 1-4 regulaminu,

- wprowadzenie w § 13 ust. 1 regulaminu bez upoważnienia ustawowego możliwości podpisania umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych od decyzji przedsiębiorstwa,

- wprowadzenie w § 19 regulaminu nieuprawnionej modyfikacji zasad rozliczania za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścisków w stosunku do regulacji ustawowej,

- uregulowanie i zmodyfikowanie bez ustawowego upoważnienia sytuacji w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci w § 25 ust. 1-3 regulaminu,

- wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 27 ust. 1 regulaminu dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci,

- wprowadzenie w § 28 ust. 3 regulaminu bez podstawy prawnej możliwości pobierania przez przedsiębiorstwo wynagrodzenia za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej,

- wprowadzenie wbrew treści ustawy obowiązku odpłatnego przekazania przedsiębiorstwu w drodze umowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych ze środków własnych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie w § 29 ust. 1 i 2 regulaminu,

- wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego wymogu uzgadniania z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej przyłącza w § 30 ust. 1 regulaminu,

- uregulowanie i poszerzenie bez ustawowego upoważnienia sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci w § 32 ust. 1-3 regulaminu,

- uregulowanie w § 42 ust. 2 regulaminu bez upoważnienia ustawowego kwestii dotyczącej odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania.

Stawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł – na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o jej oddalenie.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę, z tym że zmodyfikował ją w ten sposób, że zaskarżył ponadto § 12 ust. 5 Rozdziału 3, a także § 20, § 23, § 24 Rozdziału IV, § 27 ust. 2, § 29 ust. 3 do 5, § 30 ust. 2, 3, 4 Rozdziału V, § 33 ust. 2 Rozdziału VII zaskarżonej uchwały i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Na rozprawie 21 lutego 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym z [...] stycznia 2018 r.

Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że skargę w uchwałę Rady Miejskiej wniósł Prokurator Rejonowy. Legitymacja skargowa prokuratora wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Wzorcem kontroli zgodności z prawem kontrolowanych przez sąd aktów są przepisy prawa powszechnie obowiązującego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Zdaniem Sądu prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Miejska, w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zawarła wprawdzie w uchwale, składający się z § 3 – 6, rozdział 2. zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", lecz nie uregulowała w tych przepisach materii narzuconej delegacją ustawową. W § 3 zawarto wprawdzie zapisy które wiążą się poziomem usług, lecz zapisy te są niekonkretne. W przepisie tym wskazano mianowicie, iż "Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do dostarczania wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz do dostarczania wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także do zapewnienia właściwej jakości dostarczanej wody". Przepis ten stanowi przytoczenie art. 5 ust. 1 u.z.z.w. określającego ogólne obowiązki co do poziomu świadczonych usług. Konkretyzację poziomu usług ustawodawca przekazał do regulacji prawodawcy lokalnemu właśnie na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. I wprawdzie dostrzec należy, iż wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług określa umowa (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) to jednak żaden z tych zapisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (zob. wyr. NSA z 12 lutego 2008r., II OSK 2033/06, wyr. WSA z 10 listopada 2016r., II SA/Sz 929/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Za wyczerpujące obowiązki prawodawcy miejscowego w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług uznać również nie można zapisu zawartego w § 4 regulaminu, gdzie określono, że Przedsiębiorstwo, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek zapewnić: 1) zdolności dostawcze posiadanego przyłącza wodociągowego, zapewniając dostawę wody do Odbiorcy, w ilości ustalonej w umowie; 2) przepustowość posiadanego przyłącza kanalizacyjnego, zapewniającą odprowadzenie ścieków, w ilości określonej w umowie; 3) dostawę wody, o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 4) ciągłość i niezawodność dostaw wody oraz odprowadzania ścieków z/do posiadanych przez Przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych; 5) budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, 6) zakup, zainstalowanie i utrzymanie na własny koszt wodomierza głównego, po odbiorze technicznym przyłącza i zawarciu umowy.

Pozostałe natomiast przepisy Rozdziału 2, tj. § 5-6 nie dotyczą kwestii minimalnego poziomu usług, lecz obowiązków odbiorców i kwestii postępowania w przypadku wystąpienia awarii. Dlatego też Sąd nie stwierdził nieważności całego Rozdziału 2 regulaminu.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzenie ścieków. Rację ma zatem skarżący, iż Rada Miejska określając w § 7 regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami, nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu, bez upoważnienia ustawowego i w sposób sprzeczny z ustawą wskazała z jakimi aktami prawnymi nie mogą być sprzeczne postanowienia umowy między przedsiębiorstwem a odbiorca usług.

Nie znajduje podstawy w delegacji ustawowej również regulacja § 8, § 9, § 10, § 12, § 15, § 16, § 17 i § 18 regulaminu. W § 8 mowa jest o tym, że umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymania przyłączy oraz warunki usuwania ich awarii (ust. 1). W przypadku, gdy przyłącza nie są w posiadaniu przedsiębiorstwa, odpowiedzialność przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona do posiadanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (ust. 2). Umowa określa miejsce wykonywania usługi dostawy wody i odbioru ścieków (ust. 3).

Zgodnie z § 9 regulaminu, umowy są zawierane na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem postanowień ust. 2. (ust. 1). Przedsiębiorstwo zawiera umowy na czas określony: 1) gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustanowiony na czas określony; 2) na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci (ust. 2).

Zgodnie z § 10, zmiana warunków umowy następuje w drodze aneksu do umowy sporządzonego w formie pisemnej (ust. 1). Nie wymaga zachowania formy pisemnej, zmiana taryfy w czasie obowiązywania umowy (ust. 2).

W § 12 Rada postanowiła, iż umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby, posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, która jest przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa (ust. 1). Wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić Przedsiębiorstwu dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości (ust. 2). Jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 3). Umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości (ust. 4). Przedsiębiorstwo określi wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 5). Po zawarciu umowy Odbiorca jest zobowiązany do pisemnego poinformowania Przedsiębiorstwa o utracie przezeń prawa do korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca pomimo wygaśnięcia umowy, ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo (ust. 6).

Zgodnie z § 13 ust. 1, umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych po spełnieniu warunków określonych w art. 6 ust. 6 ustawy.

Zgodnie z § 15 rozwiązanie przez odbiorcę umowy za wypowiedzeniem, następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli w siedzibie przedsiębiorstwa lub przesłania takiego oświadczenia listem poleconym.

Zgodnie z § 16, umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron.

W myśl § 17, umowa wygasa w przypadku: 1) śmierci odbiorcy będącego osobą fizyczną; 2) utraty przez odbiorcę prawa do korzystania z nieruchomości; 3) zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji lub postępowania likwidacyjnego strony będącej przedsiębiorcą (ust. 1). Umowa zawarta z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, wygasa poza przyczynami wskazanymi w ust. 1, również w razie wygaśnięcia umowy zawartej przez przedsiębiorstwo z właścicielem lub zarządcą nieruchomości, w której znajduje się lokal (ust. 2).

W przepisach powyższych Rada Miejska, jak słusznie wskazał skarżący, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i z naruszeniem art. 3531 K.c. uregulowała treść i warunki umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Nadto zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z powszechnie obowiązującego prawa (z art. 58 ust. 1 K.c.), nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2). Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4). Nie ulega zatem wątpliwości, że u.z.z.w. nie wprowadza żadnego różnicowania ani też dodatkowych warunków, od których zawarcie umowy jest uzależnione. Rację ma zatem strona skarżąca, iż w sposób istotny Rada Miejska naruszyła ww. przepisy u.z.z.w. wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i uzależnienie jej od decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Słuszna zatem uwaga skarżącego, iż Rada Miasta w sposób nieuprawniony zróżnicowała przy zawieraniu umowy sytuację osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i wprowadziła wymóg przedkładania wraz z wnioskiem o zwarcie umowy nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów w § 12 ust. 1-4 regulaminu, a także w § 13 ust. 1 bez upoważnienia ustawowego wprowadziła możliwość uzależnienia podpisania umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynkach wielolokalowych od decyzji przedsiębiorstwa. Rada gminy nie ma także uprawnienia do określania wzoru – tak jak uczyniła ta Rada Miejska w § 12 ust. 5 – wniosku o zawarcie umowy.

Skoro delegacja ustawowa nie zawiera kompetencji do określenia treści umów, niedopuszczalne było określenie w § 20 regulaminu, że długość okresu obrachunkowego określa umowa, przy czym jest to okres nie krótszy niż jeden miesiąc i nie dłuższy niż sześć miesięcy.

Zgodnie z § 26 ust. 1 u.z.z.w., rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Tymczasem zgodnie z § 19 regulaminu, rozliczenia za usługi zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo z odbiorcami, wyłącznie w oparciu o ceny i stawki opłat określone w ogłoszonych taryfach. W ocenie Sądu samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższym przepisie nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem zapisu ustawy ale także jego modyfikacją. Należało zatem uznać, że regulacja § 19 regulaminu w sposób istotny narusza prawo.

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r., nr 26, poz. 257), w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza. Tymczasem, jak słusznie wskazał skarżący, § 23 regulaminu stanowi, że w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz braku możliwości ustalenia na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i umowy ilości świadczonych usług, ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie przeciętnych norm zużycia wody lub odprowadzonych ścieków w całym okresie świadczenia usług przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza lub urządzenia pomiarowego. Rada Miejska odmiennie zatem uregulowała materię określoną przepisami ww. rozporządzenia. § 23 regulaminu w sposób istotny narusza zatem prawo.

Według § 24 regulaminu, jeżeli odbiorca, pobiera wodę z ujęć własnych i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako równa ilości wody pobranej, ustalonej na podstawie wskazań wodomierza (ust. 1). Jeżeli odbiorca, pobiera wodę z ujęć własnych oraz urządzeń przedsiębiorstwa i wprowadza ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa, w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków jest ustalana jako suma wskazań wodomierza własnego i wodomierza głównego (ust. 2). Zgodnie z § 27 ust. 4 u.z.z.w., ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). Rację ma zatem skarżący, że uchwalony regulamin, wbrew przepisom ustawy, pozbawia odbiorcę wpływu określenia umownego sposobu liczenia ilości odprowadzonych ścieków.

W § 25 regulaminu uregulowano możliwość odcięcia przez przedsiębiorstwo dostawy wody. I tak zgodnie z ust. 1 tego przepisu przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe wykonane jest niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności, za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania uprawnienia w sprawie zaległej opłaty; 3) został stwierdzony nielegalny pobór wody tj. bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonym albo pominiętych wodomierzy.

W przypadku odcięcia dostawy wody z przyczyn określonych w ust. 1 pkt Przedsiębiorstwo zobowiązane jest do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (ust. 2). O zamiarze odcięcia dostawy wody oraz miejscach i sposobie udostępnienia zastępczych punktów poboru wody przedsiębiorstwo zawiadamia Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz odbiorcę usług co najmniej 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostawy wody (ust. 3).

Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1)przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Miejska w § 25 dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 27 ust. 1 pkt 2 regulaminu, który nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek załączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie znajduje zatem umocowania ustawowego obowiązek określony w § 27 ust. 1 pkt 2 regulaminu. Trzeba też wskazać, że taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (zob. wyr. WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, CBOSA).

W § 29 regulaminu postanowiono, że "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" wydawane osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci mogą, za porozumieniem stron, zawierać również wymóg wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych, o ile ich budowa jest niezbędna do podłączenia nieruchomości, a nie została ujęta w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (ust. 1). W przypadku określonym w ust. 1, Przedsiębiorstwo i osoba ubiegająca się przyłączenie, przed wydaniem "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej" są zobowiązane do zawarcia umowy regulującej tryb o zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych (ust. 2). W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, mowa zawierana między Przedsiębiorstwem a tą osobą, reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (ust. 3). Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na Przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawno - rzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia (ust. 4). Wybór konkretnej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie (ust. 5). Słuszne jest zatem stwierdzenie skarżącego, iż treść ust. 1 i 2 art. 29 regulaminu jest sprzeczna z treścią art. 31 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Ustawa daje zatem osobie która wybudowała urządzenia z własnych środków możliwość wyboru, czy zechce je odpłatnie przekazać gminie. Brak jest zatem – jak słusznie podniósł skarżący – podstaw do nakładania w regulaminie na odbiorcę usług obowiązku odpłatnego przekazania tych urządzeń przedsiębiorstwu. W świetle powyższego nieuprawnione są również zapisy § 29 ust. 3-5 regulaminu, które bez upoważnienia ustawowego i z naruszeniem zasady "swobody umów" wskazują elementy, jakie zawierać powinna umowa o odpłatne przejęcie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz możliwe formy przejęcia, jak również odnoszący się do tej kwestii zapis § 33 ust. 2 regulaminu.

Zgodnie z § 30 ust. 1 regulaminu, warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej (w tym projektu) i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Przepis art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zatem konieczności sporządzenia projektu przyłącza, zatem – jak słusznie wskazał skarżący – nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia jego projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej. Uwaga ta dotyczy także § 30 ust. 3 i 4 regulaminu. Pozbawione podstaw prawnych w związku z tym jest także nałożenie na odbiorcę w § 30 ust. 2 regulaminu obowiązku poniesienia opłaty za wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

W art. 19 ust. 2 u.z.z.w. brak jest również – jak słusznie zauważył skarżący – ustawowego upoważnienia do wskazywania przez gminę sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci, co ma miejsce w § 32 zaskarżonego regulaminu.

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych przez Prokuratora. W § 42 ust. 3 regulaminu stwierdza się bowiem, że przedsiębiorstwo wolne jest od odpowiedzialności o której mowa w ust. 2, czyli za szkody powstałe w związku z wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia gminy do uregulowania w regulaminie kwestii dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 4, § 7, § 8, § 9, § 10, § 12, § 13 ust. 1, § 15, § 16, § 17, § 19, § 20, § 23, § 24, § 25, § 27 ust. 1 pkt. 2, § 29, § 30, § 32, § 33 ust. 2 i § 42 ust. 3 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt II wyroku).

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu II, w zakresie § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie:

1. art. 138 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na pominięciu w sentencji wyroku Sądu I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu dotyczącego § 18 zaskarżonej uchwały, mimo, iż uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie w tym zakresie,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie zarzutów dotyczących § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne oddalenie skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej oraz rozpoznaniu samej sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a P.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona albowiem zaskarżony wyrok jest niesłuszny w części dotyczącej oddalenia zarzutów w zakresie § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3.

Zgodnie z § 18 zaskarżonej uchwały "Po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy, Przedsiębiorstwo zaprzestaje świadczenia usług w szczególności poprzez: dokonanie zamknięcia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz demontaż wodomierza głównego". Sąd – jak słusznie wskazał skarżący kasacyjnie – na stronie 6 uzasadnienia wyroku uznał, że nie znajduje podstawy w delegacji ustawowej regulacja § 18 regulaminu, bowiem Rada Gminy z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i z naruszeniem art. 3531 K.c. uregulowała treść i warunki umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Nadto zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z powszechnie obowiązującego prawa (z art. 58 ust. 1 K.c.), nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jednak w sentencji wyroku Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie istotnego naruszenia prawa opisanego w zarzucie i wniosku skargi w części dotyczącej § 18 zaskarżonej uchwały. Uzasadniony okazał się zatem zarzut naruszenia art. 138 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów sentencja wyroku powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu. Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi natomiast o oddaleniu skargi w razie jej nieuwzględnienia. Skoro Sąd uznał argumentację Prokuratora Rejowego w zakresie istotnego naruszenia prawa w zakresie § 18 uchwały, zobowiązany był do zawarcia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności w tej części.

Rację ma także skarżący kasacyjnie, iż Sąd oddalając w punkcie II wyroku skargę w pozostałym zakresie, nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych w skardze ani do stanowiska Rady w części dotyczącej § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się zatem do tych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, "Do wniosku, o którym mowa w § 25, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek". Ust. 2 ww. przepisu stanowi natomiast, że "Przedsiębiorstwo jest zobowiązane przygotować i bezpłatnie udostępnić odpowiedni wzór wniosku". Przepisy te zostały zawarte w rozdziale dotyczącym warunków przyłączenia do sieci, jednak nie znajduje on uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Przepis ten ani żaden inny, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określenia w omawianym zakresie warunków innych, niż wynikają z przepisów Prawa budowlanego i warunków budowy przyłączy. Nadto jako zasadny należało również uznać zarzut skargi dotyczący wadliwości § 27 ust. 2 uchwały wynikający z przyznania przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci. Rada Gminy dokonała bowiem niedopuszczalnej subdelegacji na przedsiębiorstwo swoich kompetencji. Nie upoważnia do tego art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa także "warunki przyłączenia do sieci" i "techniczne warunków określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Zresztą w ogóle ustawa nie przewiduje możliwości określania tego rodzaju wzorów wniosków - jako urzędowych formularzy.

Istotnego naruszenia prawa dopuszczono się także w § 28 ust. 3 regulaminu. W przepisie tym przewiduje się wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej", które powinno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu. Należy wskazać, że sama ustawa ale także inne akty prawne w tym u.s.g. nie przewiduje możliwości nałożenia na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku poniesienia wynagrodzenia przedsiębiorcy za wydanie warunków przyłączenia do sieci.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 179a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie w jakim w punkcie II oddalono skargę co do § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały oraz stwierdził nieważność § 18, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 28 ust. 3 zaskarżonej uchwały.