Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1495/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ust. 1 i i art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4 i 4f oraz art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1228/19 w sprawie ze skargi T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2019 r. znak WS-VI.7570.1.70.2019.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1228/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2019 r. znak WS-VI. 7570.1.70.2019.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania (k. 53, 60-81 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła T. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca, skarżąca kasacyjnie lub Spółka), reprezentowana przez adw. T.P., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1228/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa procesowego mającego istotny wpływ na treść orzeczenia:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia decyzji II instancji, przez co doszło do bezzasadnego zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń organu I i II instancji polegających na przyjęciu, że bez znaczenia pozostaje fakt, że:

1. działka o numerze ewidencyjnym [...] (z której powstała działka o nr [...]) została nabyta w 2007 r. za kwotę [...] zł, podczas gdy fakt ten jednoznacznie wskazuje, że cena nieruchomości za 1 m2 była wówczas niemal o 100 zł wyższa, niż wynika to z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą mgr inż. M.G. [dalej biegła];

2. na tę działkę poczyniono nakłady związane ze sporządzeniem projektu budowlanego (według aktualnych stawek rynkowych koszt sporządzenia takiego projektu to około 200.000 zł), z uwagi na fakt, że przedmiotem zakupu była działka nr [...] mająca zupełnie inne parametry, niż będąca przedmiotem wyceny (działka nr [...]), zatem odszkodowanie przysługuje wyłącznie za część wywłaszczoną, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że w takim wypadku nakłady poniesione na nieruchomość winny w sposób proporcjonalny zwiększać wartość wywłaszczonej części nieruchomości (działki nr [...]), a nie - jak chce tego organ I i II instancji, co zaaprobował Sąd I instancji - być zupełnie pominięte przy wycenie wartości tej części nieruchomości, co pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 36 in fine a contrario rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [dalej rozporządzenie];

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia decyzji II instancji, przez co doszło do bezzasadnego zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń organu I i II instancji, przemawiających za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a konkretnie zawnioskowanego w odwołaniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem nakładów poczynionych na nią w zw. z uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskutek czego doszedł do przekonania, że subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowość sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodnoś[ci], podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że strona przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dowody przemawiające za uznaniem, że operat sporządzony przez biegłą ma istotne wady, wskutek czego nie powinien stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie, a brak jest innego operatu szacunkowego, który mógłby stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 in fine kpa przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia decyzji II instancji, przez co doszło do bezzasadnego zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń organu I i II instancji, polegających na przyjęciu, że utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy decyzji Starosty K. było prawidłowe, podczas gdy zupełne pominięcie przez organ I instancji zarzutów do operatu szacunkowego z 4 grudnia 2018 r. i brak przekazania pisma strony z 13 lutego 2019 r. biegłej, celem ustosunkowania się do ich treści - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji w całości, gdyż błędne zastosowanie współczynnika K, zamiast proporcjonalnego uwzględnienia nakładów poniesionych na nieruchomość w stosunku do działki nr [...], stanowi clue niniejszej sprawy, wskutek czego biegła obowiązana była ustosunkować się do tak przedstawionych zarzutów (wszak skutkiem takiego działania mogła być zmiana zastosowanego podejścia z porównawczego na kosztowe), natomiast działanie organu skutecznie uniemożliwiło prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia decyzji II instancji, przez co doszło do bezzasadnego zaaprobowania przez Sąd I instancji ustaleń organu I i II instancji, że skorygowany operat szacunkowy z 4 grudnia 2018 r. nie budzi wątpliwości, co do jego prawidłowości, podczas gdy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że dowód ten jest nieprzydatny z punktu widzenia niniejszej sprawy i jako niejasny, nielogiczny i zawierający braki w postaci zaniechania uwzględnienia nakładów na nieruchomość, faktycznej ceny nabycia nieruchomości w 2007 r. i braku uzasadnienia dot. niezastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia, nie powinien stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie;

II. prawa materialnego mającego wpływ na treść orzeczenia:

a. art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [dalej ugn] i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może dokonywać weryfikacji przyjętej przez biegłą w sporządzonym operacie próbki porównawczej pod kątem wymaganego przez ustawodawcę kryterium podobieństwa, gdyż działanie takie stanowi wkroczenie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że w ramach wskazanej oceny, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie i ocena ta nie wiąże się z ingerencją w tzw. wiedzę specjalną, co bezpośrednio wynika z wyroku WSA w Gdańsku z 7.1.2020 r. II SA/Gd 749/19;

b. art. 4 pkt 16 ugn, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cechą wpływającą na wartość nieruchomości nie jest wydane w stosunku do niej pozwolenie na budowę, wskutek czego zebrana przez biegłą próbka porównawcza nieruchomości spełnia wymaganie "nieruchomości podobnych", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jedną z cech warunkujących możliwość stwierdzania, że mamy do czynienia z nieruchomością podobną, jest także jej stan prawny, co bezpośrednio [wynika] z literalnego brzmienia tego przepisu i wyroku WSA w Łodzi z 25.9.2019 r. II SA/Łd 282/19, co implikuje ustalenie, że próbka porównawcza zastosowana przez biegłą jest nieprawidłowa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci umowy sprzedaży nieruchomości z 14 grudnia 2007 r. objętej aktem notarialnym Rep. A nr [...] na okoliczność jej treści, ceny nabycia nieruchomości, ustalenia okoliczności i warunków sprzedaży nieruchomości; o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego świadczonych przez profesjonalnego pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 89-93, 102 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 1 grudnia 2023 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę kasacyjną, podnosząc, że na skutek wydzielenia działki nr [...] o niewielkich rozmiarach, pokrytej tylko zielenią, wbrew woli Spółki, doszło do podwójnego pokrzywdzenia Spółki; utraty prawa własności działki nr [...] i znacznego obniżenia wartości pozostałej nieruchomości, której decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prawa własności Spółce nie odebrano (k. 130-131 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski (dalej Wojewoda), reprezentowany przez r. pr. M.S., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 113-115 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

Art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), składał się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w punkcie I.b petitum skargi kasacyjnej, ani w jego uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru paragrafu art. 77 kpa, których naruszenia się w tym punkcie dopatruje. W punkcie I.a i w punkcie 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej Autor skargi kasacyjnej wskazuje jako wzorce kontroli - odpowiednio - art. 77 § 1 i art. 77 § 4 kpa, i w tym zakresie odpowiednie zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania. W zarzucie I.a.2 Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli "§ 36 in fine a contrario rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego"; tak samo w punkcie 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej. W dniu wydania decyzji I i II instancji § 36 contrario rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z: 2005 r. nr 196 poz. 1628; 2011 r. nr 165 poz. 985, dalej rozporządzenie) składał się z 6 ustępów, z których ustęp 3 składał się z 2 punktów, a ustęp 6 z 5 punktów, o różnej treści normatywnej. W tej części zarzut ów nie nadawał się do rozpoznania.

Istota skargi kasacyjnej zasadzała się na różnicy w rozumieniu pojęcia "odszkodowanie" pomiędzy Sądem I instancji a skarżącą kasacyjnie, co pełnomocnik Spółki ujął jako "podwójne pokrzywdzenie Spółki" (k. 130 akt sądowych), w oparciu o przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, zatem zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), mimo ich mnogości, były jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych.

Zarzuty naruszenia art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zm. z 2017 r. poz. 1509, z 2018 r. poz. 2019, 270, 492, 801, 2348, dalej ugn) i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z: 2005 r. nr 196 poz. 1628; 2011 r. nr 165 poz. 985) oraz art. 4 pkt 16 ugn okazały się niezasadne.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (zgodnie z zasadą tempus regit actum - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji ustalającej odszkodowanie - Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.) w zw. z art. 134 ust. 1 ugn). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej M. Wolanin, Uzrid 2021, s. 202-205, nb 32-35; s. 283, nb 4).

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej Ugn 2021, s. 826, nb 8; J. Jaworski - tamże, s. 944-945 nb 2; P. Wojciechowski w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, s. 651-652, uw. 13 do art. 134).

Odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Stąd zarówno w przepisach ugn, jak i ustawy z 2003 r. postanowiono o ustalaniu odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości, skutkiem czego wysokość odszkodowania rekompensuje wartość nieruchomości, jako przedmiotu odbieranych praw rzeczowych, nie zaś spadku wartości pozostałej części nieruchomości, której prawa własności nie odebrano na podstawie art. 12 ust. 4 uzrid.

W razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to część nieruchomości stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro według art. 18 ust. 1 ustawy chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 9.2.2017 r. I OSK 1926/16, aprobowany przez M. Wolanina, Uzrid 2021, s. 231, nb 3; wyrok NSA z 7.12.2016 r. I OSK 1659/16). Wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina, Uzrid 2021, s. 232, nb 6).

Zgodnie z ust. 1 art. 134 ugn podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest co do zasady wartość rynkowa nieruchomości, a w okolicznościach określonych w art. 135 - jej wartość odtworzeniowa (P. Wojciechowski - op. cit., s. 647, uw. 1 do art. 134). W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 135 ugn, bowiem w obrocie były nieruchomości podobne. To, że wśród dobranych do próby nieruchomości nie było nieruchomości, dla których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że nie były one nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że pojęcia "nieruchomość podobna" (art. 4 pkt 16) i "stan nieruchomości" (art. 4 pkt 17), są ściśle związane z problematyką wyceny. Prawidłowa identyfikacja nieruchomości podobnych warunkuje prawidłowe zastosowanie podejścia porównawczego w toku wyceny (art. 153 ust. 1). Podobieństwo nie oznacza tożsamości, stąd ceny uzyskane za nieruchomości podobne podlegają licznym korektom. Nieruchomości podobne oznaczają nieruchomości najbardziej zbliżone przy uwzględnieniu kryteriów wskazanych w art. 4 pkt 16 (tak WSA w Warszawie w wyroku z 2.12.2010 r. IV SA/Wa 1221/10). Spośród wymienionych w komentowanym przepisie kryteriów uwagę zwraca położenie nieruchomości. Nawet nieruchomości położone w bliskim sąsiedztwie do nieruchomości wycenianej mogą mieć odmienną wartość (wyższą lub niższą) od nieruchomości wycenianej (S. Kalus, Ustawa..., s. 649). Nie można żadnego z przywołanych przez ustawodawcę kryteriów absolutyzować. Wymagane jest ich łączne uwzględnienie. Ustawodawca otwiera wyliczenie kryteriów podobieństwa na "inne cechy wpływające na wartość nieruchomości". Inną cechą może być powierzchnia nieruchomości (tak WSA w wyroku z 15.4.2010 r. IV SA/Wa 11/10; M. Wolanin, Ustawa..., s. 38). Oczywiście różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywalnych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Trzeba uzasadnić, jakie przyczyny legły u podstaw przyjęcia podobieństwa(uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z 25.8.2009 r. II SA/Ol 701/09). Należy jednak wystrzegać się schematyzmu [...]. Błędy w doborze materiału porównawczego będą skutkować wypaczeniem wyników oceny (G. Matusik w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 49, uw. 30 do art. 4).

W praktyce stosowania art. 416 ugn przyjmuje się również, że nieruchomości podobne to nieruchomości o odmiennych cechach wpływających na ich wartość, ale przez zastosowanie współczynników korygujących, w procedurze wyceny, możliwe do uznania za podobne, podobieństwo to ma wtedy co najwyżej charakter wskaźnikowy. Niewielkie prawdopodobieństwo zaistnienia dwu takich samych nieruchomości w ujęciu ich cech podobieństwa wymaga jego ustalenia w sposób parametryczny przez zastosowanie współczynników korygujących, mających odzwierciedlać różnice w cechach wpływających na wartość nieruchomości wycenianej, a tym samym na cenę nieruchomości podobnej (M. Wolanin, Ugn 2021, s. 33 nb 17).

Uzyskanie pozwolenia na budowę składa się na stan prawny nieruchomości, lecz nie stanowi tak istotnego czynnika jak np. prawo własności nieruchomości czy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Sporządzenie projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego pn.: "Przebudowa obiektu budowlanego (wiata magazynowa) ze zmianą sposobu użytkowania na budynek magazynowo-biurowy z garażem oraz wewnętrznymi instalacjami wod-kan, gaz, c.o., went. mech. i miejscami postojowymi (7 szt.) na dz. nr [...], [...], [...] w miejsc. K., Gm. Z.", zatwierdzonego decyzją z 20 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (k. 206-206v akt administracyjnych - w granatowej teczce operatu szacunkowego z 4 grudnia 2018 r.), nie wpłynęła na wartość działki nr [...]. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w kontrolowanej sprawie do błędu w doborze materiału porównawczego przez biegłą nie doszło.

Skarżąca kasacyjnie błędnie postrzega poniesione przez siebie koszty na przygotowanie projektu budowlanego jako nakłady na nieruchomość - działkę nr [...]. W istocie nie są to nakłady w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z 2003 r. i rozporządzenia.

Przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie było ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. B. jedn. ewid. Z., która - na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.) stała się z mocy prawa własnością Powiatu Krakowskiego pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie inwestycji drogowej: wiaduktu nad torami, łączącego ul. P. w K. z drogą powiatową nr [...] w miejscowości B. i D. wraz z przebudową przyległego układu drogowego (k. 1-13 akt Starosty).

Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 uzrid). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrid).

Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy [o gospodarce nieruchomościami] bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z: 2005 r. nr 196 poz. 1628; 2011 r. nr 165 poz. 985).

Z powyższego wynika, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Oznacza, że przepisy ugn w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z 2003 r. Przyjmuje się, że na gruncie ustawy z 2003 r. w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi, a dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe), zastosowanie znajduje zasada, że wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, to co do zasady nie ma podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych (wyrok NSA z 7.5.2019 r. I OSK 2465/18, Lex 2687215, aprobowany przez E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Wolters Kluwer 2023, s. 1017, uw. 3 do art. 134; P. Wojciechowski - op. cit., s. 647-652, uw. 1-9, 13 do art. 134; wyroki NSA z: 21.2.2019 r. I OSK 691/17; 10.7.2019 r. I OSK 2430/17, cbosa).

Art. 154 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W kontrolowanej sprawie prawidłowo ustalono, że działka nr [...] znajdowała się i znajduje się, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. nr XXVIII/56/2005 r. z 25 października 2005 r. w terenie zieleni strefowej oznaczonej na rysunku planu symbolem 01.ZS.6 z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń nieurządzoną, obejmującą zakrzewienia oraz zieleń niską i uprawy polowe (strefa ochronna gazociągu Ø 500 - lokalizacja inwestycji w tym terenie wymaga pozytywnej opinii operatora gazociągu (k. 62-46 akt Starosty).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod realizację inwestycji drogowej stanowił operat szacunkowy sporządzony dnia 12 września 2018 r., skorygowany dnia 4 grudnia 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M.G.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21 do art. 278; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13 do art. 278). Dowód z opinii biegłego, jako jedyny, nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: Ugn 2021, s. 969-972, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - 951-952, nb 2).

Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Organ II instancji, jak i Sąd I instancji trafnie uznały, że biegły prawidłowo dokonał określenia wartości nieruchomości podlegającej wycenie, biorąc za punkty odniesienia nieruchomości przyległe i przeważające na tych nieruchomościach przeznaczenie.

Operat został sporządzony przez biegłą dysponującą niezbędnymi kwalifikacjami, wpisaną na listę rzeczoznawców majątkowych (uprawnienia nr [...]). Zakres treściowy operatu szacunkowego z 4 grudnia 2018 r. odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, zm. Dz.U. z 2011 r. nr 165 poz. 985). Opinia biegłej nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym.

Sąd I instancji trafnie uznał, że biegła wyraźnie określiła 11 transakcji, które przyjęła jako podstawę swych wyliczeń, należycie uzasadniła zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe przedstawiono w jasny sposób, pozwalający na ich weryfikację. W konsekwencji należy uznać, że organy obu instancji zasadnie uznały, że zawarte w operacie wyliczenia mogą być podstawą dla ustalenia Spółce wysokości odszkodowania za działkę ewid. nr [...], przejętą pod inwestycję drogową. Kierując się normą z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Mimo, że Sąd I instancji stwierdził, że "Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy zawiera czy został sporządzony przez uprawniony podmiot, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest jasny, logiczny, a jeżeli ma braki - powinien być poprawiony i uzupełniony (wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15"; s. 17 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1495/20) dokonał szczegółowej analizy stanowiska biegłej przedstawionego w obu operatach i na rozprawie administracyjnej (k. 196-194 akt Starosty), to w istocie dokonał także kontroli merytorycznej wskazując: "W ocenie Sądu [I instancji] skorygowany operat z 4 grudnia 2018 r. nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości" (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1495/20). Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie prowadzi do podważenia tej oceny operat z 4 grudnia 2018 r., który trafnie został podzielony przez decydentów procesowych obu instancji i Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] prawidłowo określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z protokołu wizji przeprowadzonej dnia 10 września 2018 r. i załączonego wydruku 2 fotografii wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana, nieużytkowa, kształtu trójkąta, porośnięta trawą, częściowo zachwaszczona. Kształt działki potwierdza mapa (k. 111-110 akt administracyjnych – złączone do operatu z 12 września 2018 r. - w granatowej teczce). Do określenia wartości rynkowej tej nieruchomości gruntowej analizą objęto grunty przeznaczone pod inwestycje drogowe, stosując zasadę korzyści z określoną w art. 134 ust. 4 ugn, ustalającą, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z jej przeznaczenia. Kierując się tą zasadą biegła wskazała, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Gminy Z. nr XXVIII/56/2005 z 28 lipca 2005 r. działka nr [...] znajduje się w terenie zieleni strefowej z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną obejmującą zakrzewienia oraz zieleń niską i uprawy polowe (strefa ochronna gazociągu Ø500; symbol 01.ZS.6) i sąsiaduje z terenami przeznaczonymi pod usługi (symbol 01.U.2, 01.ZS.6). Analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe w gminie Z. od 2016 biegła wskazała, że ich ceny transakcyjne są znacznie wyższe niż ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod zieleń, natomiast nie odbiegają od cen gruntów budowlanych, do których należą także grunty pod inwestycje drogowe, co uzasadnia stosowanie art. 134 ust. 4 ugn. Wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr 6/5 została ustalona w operacie szacunkowym przy uwzględnieniu cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi tj. przy zastosowaniu zasady szacowania nieruchomości wskazanej w do § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Zgodnie z tą zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne przy zastosowaniu zasady korzyści zasadne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero w sytuacji gdy brak takich transakcji, ze względu na brak obrotu gruntami na cele inwestycji drogowych wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W rozpoznawanej sprawie biegła należycie przedstawiła analizę rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Studium lub objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją realizacji inwestycji drogowej na terenie gminy Zielonki. Z uwagi na wystarczający obrót nieruchomościami drogowymi, dysponując odpowiednimi danymi uzyskiwanymi w obrocie nieruchomościami drogowymi, nie miała podstaw do szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych. Biegła, po ustaleniu, że alternatywny cel, zgodnie z wywłaszczeniem działki nr [...] pod inwestycję drogową powoduje wzrost jej wartości, uwzględniła 11 starannie opisanych transakcji nieruchomościami drogowy w gminie Z. za okres od 2016 r. do daty wyceny. Biegła wskazała, co trafnie aprobowały organy, że w analizowanym okresie rynek obrotu gruntami budowlanymi, do których należą grunty pod budowę inwestycji drogowych, wykazywał stabilizację. Biegła uwzględniła fakt uzyskania przez skarżącą decyzji z 20 lutego 2012 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia pn. "Budynek magazynowo-mieszkalny na działkach nr [...], [...] i [...]". Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ugn, bowiem wybrane przez biegłą nieruchomości spełniają kryteria nieruchomości podobnej. Trafnie Sąd I instancji uznał, że na wartość działki nr [...] nie ma w tym przypadku wpływu szacowany "według aktualnych stawek rynkowych cen" koszt sporządzenia - bliżej nieokreślonego - projektu budowlanego.

W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

Prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego skarżąca nieskutecznie zwalcza podnosząc zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia. W wyroku z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15 NSA wskazał, że użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. W kontrolowanej sprawie dane z rynku lokalnego (po analizie zawartych transakcji drogowych w obszarach podmiejskich gmin Powiatu K. (s. 10 pkt 2.2 operatu z 4 grudnia 2018 r.) okazały się wystarczające, przeto zarzut naruszenia § 36 ust. 2 rozporządzenia nie mógł być skuteczny, bowiem nie zachodziły przesłanki zastosowania podejścia kosztowego. W sprawie nie znajdował zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię art. 12 ust. 5 uzrid i § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Sąd I instancji trafnie przyjął, że szacując wartość nieruchomości drogowej, biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, a w ich braku - także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. Jeżeli istnieją pochodzące z rynku lokalnego transakcje dotyczące nieruchomości "drogowych", to rozszerzanie badanego rynku o rynek regionalny było zbędne.

Skarżąca w istocie dąży do uzyskania odszkodowania związanego z przygotowaniem inwestycji i projektu zatwierdzonego decyzją z 20 lutego 2012 r., uzasadniając to tym, że "prawidłowa ocena [...] materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż w takim wypadku nakłady poniesione na nieruchomość winny w sposób proporcjonalny zwiększać wartość wywłaszczonej części nieruchomości" (zarzut I.a.2 petitum skargi kasacyjnej i pkt 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujący się do art. 12 uzrid i wskazujący, że "Wcześniej stanowiła ona element większego kompleksu i mogła służyć zabudowie i osiąganiu zysków [...] wycena działki nr [...] powinna polegać na tym, że cena za 1 m2 powinna być określana na takich samych zasadach, jak gdyby nadal wchodziła ona w skład działki [...] i mogła służyć na cele magazynowo mieszkalne; s. 2 i 5 skargi kasacyjnej).

Tak rozumiany przez skarżącego zarzut nie jest w istocie zarzutem z drugiej postawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), lecz z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa - zarzut naruszenia prawa materialnego). Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 562-563 nb 1, 2).

Trybunał Konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej - art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (L. Garlicki, M. Zubik w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, uw. 20 do art. 21, s. 550-552; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3 i 4 uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie NSA, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania, gdy skarżący zarzucał w odwołaniu ustalenie odszkodowania w kwocie netto (wyrok NSA z 19.1.2012 r. I OSK 990/11). Szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 4f, 5 i art. 18 ust. 1 uzrid (wyrok NSA z 13.2.2019 r. I OSK 850/17 - oba wyroki aprobowane przez M. Wolanina, Uzrid 2021, s. 250-251 nb 26). Poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela. Roszczenia te, postrzegane przez Spółkę jako "podwójne pokrzywdzenie" (k. 130-131 akt sądowych), jako nie mieszczące się w kognicji organów administracji publicznej orzekających na podstawie art. 12 ust. 4 i 5 w zw. z art. 18 uzrid, skarżąca może dochodzić przed sądem powszechnym.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 in fine w zw. art. 75 § 1 i art. 80 kpa kpa, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, organy obu instancji nie zaniechały prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 kpa); dokonały swobodnej, nie zaś dowolnej oceny całokształtu materiału dowodowego i prawidłowo - a nie arbitralnie - oceniły operat szacunkowy z 4 grudnia 2018 r., trafnie go podzielając (art. 80 kpa).

Sąd I instancji prawidłowo aprobował stanowisko organów obu instancji, że po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień biegłego, uzupełnieniu operatu i dokonaniu jego analizy, brak było podstaw do odmowy uznania opinii biegłego. Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżąca, mając wątpliwości do treści opinii biegłego, mogła zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 ugn, s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z czego Spółka nie skorzystała. Sąd I instancji, skoro trafnie uznał operat, nie miał podstaw do prowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, co nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia opinii (wyroki WSA w: Łodzi z 4.9.2016 r. II SA/Łd 456/16; Białymstoku z 18.8.2016 r. II SA/Bk 272/16). Nie podlegają ujawnieniu jako załączniki do operatu, ze względu na ograniczenia w otrzymaniu wypisów i odpisów aktów notarialnych, co jest uregulowane w ustawie z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. 2016 r. poz. 1796 ze zm.). Zarzut naruszenia prawa przez niepowiadomienie Spółki o terminie oględzin nieruchomości nie mgł zostać uwzględniony, bowiem skarżąca nie wykazała, że brak powiadomienia mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia § 4 art. 77 kpa "Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Wzrost cen nieruchomości w okresie "od 2007 do 2018" (pkt 3 uzasadnienia s. 4 skargi kasacyjnej) wymaga dowodu z opinii biegłego i nie może być wykazywany w oparciu o art. 77 § 4 kpa.

Nietrafne są wskazania skarżącego kasacyjnie, że nabycie w 2007 r. działki nr [...] (z której powstała działka o nr [...]) za kwotę [...] zł winno powodować automatyczny wzrost ceny wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie zostało poprzedzone sporządzeniem operatu według zasad przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 2 lub ust. 4 rozporządzenia. Ową nieruchomość Spółka nabyła na wolnym rynku, niewątpliwie kierując się własnym zamysłem wykorzystania owej nieruchomości. Zdarzenie prawne, które miało miejsce 11 lat wcześniej, w innych realiach ekonomicznych, polegające na nabyciu przez zainteresowaną jednostkowej nieruchomości, nie może wpłynąć na ocenę operatu.

Zarzuty objęte punktami I.a-d petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne. Sąd I instancji trafnie odniósł się do sporządzonego w sprawie operatu i dokonał jego oceny w zakresie wynikającym z przepisów kpa, ugn i wydanego na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak to precyzyjnie wyjaśnił Sąd I instancji podnoszenie przez skarżącą, że w sprawie nie zostały rozpoznane wnioski zawarte w pismach Spółki z 20 listopada 2018 r. i 13 lutego 2019 r. zawierające zarzuty do operatu szacunkowego były chybione. Biegła ustosunkowała się do nich zarówno pismem z 4 grudnia 2018 r. skierowanym do organu I instancji, jak podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 27 listopada 2018 r. z udziałem adwokata T.P. - pełnomocnika skarżącej (k. 231-230, 196-194 akt Starosty). Skutku nie mógł odnieść zarzut nierozpoznania przez organy pisma skarżącej z 13 lutego 2019 r. dotyczącego operatu z 4 grudnia 2018 r. (kopię operatu z 12 września 2018 r. Starosta przekazał pełnomocnikowi Spółki dnia 6 listopada 2018 r.; k. 183 akt Starosty). Istotne jest, że zarzuty podniesione pismem skarżącej z 13 lutego 2019 r. stanowiły powtórzenie zarzutów zawartych w piśmie z 20 listopada 2018 r. (k. 243-242v, 193-190v akt Starosty), a jedyna istotna różnica między operatem z 12 września 2018 r. i operatem z 4 grudnia 2018 r. dotyczyła zastosowania współczynnika korekcyjnego K w wysokości 1,1. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że uchybienie normie z art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 26.9.2019 r. II OSK 2691/17). Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna wyroku II SA/Kr 1228/19 prowadzi do wniosku, że każdy z zarzutów skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony. Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.