Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1595/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej "Szef KAS") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej "DIAS") z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie wydania R. M. (dalej "skarżący) zaświadczenia o żądanej treści.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia wskazujące okresy służby oraz okresy zatrudnienia traktowane jako równorzędne ze służbą:

• od [...] marca 1996 r. do [...] lutego 2017 r., tj. okres zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] na stanowisku [...] - jako okres zatrudnienia równorzędny ze służbą w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Granicznej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.), dalej "ustawa zaopatrzeniowa", w zw. z art. 38 ust. 4-5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 720 ze zm.);

• [...] czerwca 2017 r. - obecnie - jako okres służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] DIAS odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści za okres od [...] marca

1996 r. do [...] lipca 2010 r. W podstawie prawnej postanowienia organ podał art. 217 § 1 i § 2, art. 218 § 1, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U.

z 2023 r., poz. 615 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przedmiotowe zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy. Jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. W takim przypadku organ administracji stwierdza, że nie są jasne przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne. Zwłaszcza dotyczy to sytuacji, gdy istnieje spór co do występowania przesłanek w konkretnym wypadku. Wówczas organ jest obowiązany odmówić wydania zaświadczenia.

DIAS wyjaśnił, że [...] października 2022 r. wydał skarżącemu zaświadczenie (znak sprawy: [...]) o okresach służby i okresach zatrudnienia traktowane jako równorzędne ze służbą, w którym zaświadczył, że:

• okres od [...] lipca 2010 r. do [...] lutego 2017 r., tj. zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] w [...] Referacie [...], należy uznać jako okres równorzędny ze służbą,

• okres od [...] czerwca 2017 r. stanowi staż służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dalej organ podał, że kwestie okresów pełnienia służby oraz okresów równorzędnych, zostały uregulowane w treści ustawy zaopatrzeniowej. DIAS stwierdził, że wskazany we wniosku art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b tej ustawy, nie może stanowić podstawy do oceny zasadności żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Skarżący został bowiem przyjęty po raz pierwszy do służby po dniu 31 grudnia 2012 r. Tym samym do skarżącego mają zastosowanie przepisy Rozdziału 1a, Działu II, w tym art. 18b ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy zaopatrzeniowej regulujące okresy zatrudnienia traktowane jako równorzędne ze służbą.

Zgodnie z brzmieniem art. 18 b ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy zaopatrzeniowej, jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.720 ze zm.).

W ocenie organu wobec tak sformułowanych ustawowych zapisów oraz faktu, że art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej wszedł w życie 30 lipca 2010 r. - stwierdzić należy, iż okres zatrudnienia wymieniony w art. 18 b ust. 2 pkt 4 lit. b, tj. na stanowiskach inspektorów kontroli skarbowej prowadzących określone czynności traktowane są jako równorzędne ze służbą dopiero od 30 lipca 2010 r.

Następnie DIAS podał, że w myśl art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli skarbowej, [...] jako finansowy organ postępowania przygotowawczego, był uprawniony do prowadzenia postępowania przygotowawczego w sprawach z zakresu kontroli skarbowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeksu karno-skarbowego. Jednocześnie, obok urzędu skarbowego i urzędu celnego, [...] był finansowym organem postępowania przygotowawczego, o którym mowa w treści Kodeksu karno-skarbowego, w którego właściwości rzeczowej, zgodnie z treścią kodeksu, o którym mowa powyżej, znajdowały się postępowania przygotowawcze w sprawach ujawnionych w zakresie działania kontroli skarbowej. [...] uprawniony był do wszczęcia postępowania przygotowawczego, nawet spoza swojej właściwości miejscowej (ustalanej na podstawie właściwości miejscowej ówczesnych urzędów kontroli skarbowej w sprawach o przestępstwo skarbowe czy wykroczenie skarbowe). [...], przebywający poza swoją właściwością miejscową z upoważnienia dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, będąc świadkiem przestępstwa skarbowego, mógł wszcząć postępowanie przygotowawcze, zabezpieczyć dowody i przekazać właściwemu finansowemu lub też niefinansowemu organowi postępowania przygotowawczego. Inspektorzy kontroli skarbowej byli właściwi do prowadzenia dochodzeń, o których mowa w treści ustawy o rachunkowości, związanych z treścią Kodeksu postępowania karnego.

Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej jednoosobowy organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego - Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej - został uprawniony do wydania upoważnienia inspektorowi do załatwiania spraw w jego imieniu, w zakresie nadzoru nad postępowaniami o przestępstwa skarbowe. [...], po upoważnieniu, był uprawniony do zawieszenia lub umorzenia postępowania przygotowawczego oraz przedłużenia dochodzeń w sprawach karnych skarbowych.

DIAS wyjaśnił również, że wymienione zadania w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej realizowane były przez inspektorów kontroli skarbowej także przed 30 lipca 2010 r., ale na podstawie innego artykułu, tj. na podstawie art. 6 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o kontroli skarbowej. Artykuł 6 ust. 2 nie został w ustawie

o zaopatrzeniu emerytalnym uwzględniony dlatego nie można przyjąć okresu przed 30 lipca 2010 r. jako okresu równorzędnego wymienionego w ustawie zaopatrzeniowej.

Reasumując organ stwierdzić, że w świetle wyżej przedstawionych argumentów, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego jako okres równorzędny ze służbą zatrudnienie w okresie od [...] marca 1996 roku do [...] lipca 2010 r. na stanowisku [...] w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...].

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący od [...] marca 1996 r. jest stale zatrudniony w Urzędzie Kontroli Skarbowej i cały czas posiada taki sam zakres obowiązków jako [...] — zgodny z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej - a mimo to, organ kwalifikuje okres za równorzędny ze służbą skarżącego dopiero od 30 lipca 2010 r., a nie od [...] marca 1996 r.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez błędne uznanie, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają na wydanie zaświadczenia, którego dotyczył wniosek.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Szef KAS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto Szef KAS wyjaśnił, że przy ocenie zatem zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Zdaniem organu II instancji DIAS prawidłowo stwierdził brak podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Organ wskazał, że zgodnie bowiem z art. 12 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy zaopatrzeniowej jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno- Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia:

a) w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 oraz art. 36,

b) jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5

- ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 720,1165 i 2261); 7) okresy zatrudnienia w Inspekcji Celnej.

Organ podniósł, że skarżący w dniu [...] października 2022 r. otrzymał zaświadczenie o okresach służby i równorzędnych, w którym potwierdzono, iż okres od [...] lipca 2010 r. do [...] lutego 2017 r., tj. okres zatrudnienia w Urzędzie Kontroli Skarbowej, należy uznać jako okres równorzędny ze służbą. W przedmiotowej sprawie skarżący wnosi o uwzględnienie wykonywania przez niego wcześniejszego okresu pracy od [...] marca 1996 r. do [...] lipca 2010 r. do stażu (okresu) służby wymaganej dla uzyskania uprawnień do emerytury policyjnej.

Szef KAS stwierdził, że mając na uwadze wniosek strony oraz obowiązujące w tym zakresie i powołane wyżej przepisy dokonano analizy przebiegu pracy i służby skarżącego zgromadzonej w aktach osobowych. Badane przez organy okresy zatrudnienia nie są sporne. Skarżący nie zgadza się natomiast z odmową wydania zaświadczenia stwierdzającego, że okresy wykonywanej przez niego pracy od [...] marca 1996 r. do [...] lipca 2010 r., w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] stanowią okresy równorzędne ze służbą.

W ocenie Szefa KAS organ I instancji prawidłowo uznał, że podstawy wydania wnioskowanego zaświadczenia za sporny okres od [...] marca 1996 r. do [...] lipca 2010 r., nie może stanowić przepis art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zgodnie z ww. przepisem okresami równorzędnymi ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno- Skarbowej i w Służbie Więziennej są okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 720,1165 i 2261).

Organ zauważył, że przepisy te obowiązywały na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 858) i weszły w życie w dniu 30 lipca 2010 r. Brak jest więc podstaw by aktualnie dokonać wykładni rozszerzającej przepisu ustawy zaopatrzeniowej i uznać, że art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b odnosi się również do czynności z okresów, gdy w ustawie

o kontroli skarbowej nie istniały zapisy art. 38 ust. 4 i 5. Tak więc analizie nie mogą zostać poddane okresy przed wejściem w życie ww. ustawy. Nadto interpretacje i przekonania skarżącego co do charakteru realizowanych przez niego zadań, nie mogą stanowić podstawy potwierdzenia w formie zaświadczenia okresów zatrudnienia wliczanych do wysługi emerytalnej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego Szef KAS zauważył, że domaga się on dokonania interpretacji ww. przepisów i potwierdzenia, że okres jego pracy już od [...] marca 1996 r. stanowi okres zatrudnienia przy wykonywaniu zadań określonych w art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może zastąpić postępowania zmierzającego do ustalania praw wnioskującego o wydanie zaświadczenia, czy też kształtowania jego nowej sytuacji prawnej. Postępowanie to wymaga ustalenia stanu faktycznego, dokonania wykładni mających zastosowanie przepisów prawa i wreszcie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do wyinterpretowanych norm prawnych. Zdaniem organu wydanie oczekiwanego przez skarżącego zaświadczenia o ukształtowaniu jego praw wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykładni przepisów prawa i ich zastosowania, czego nie można czynić w trybie wydania zaświadczenia. Organy nie powinny przy tym wypowiadać się w trybie wydawania (czy odmowy wydania) zaświadczenia o uprawnieniach skarżącego wynikających z jego pracy i służby. Organem właściwym do interpretacji przepisów w zakresie wysługi do uprawnień emerytalnych jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Interpretowanie bowiem kwestii podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, będących zarazem przedmiotem jego wniosku o wydanie zaświadczenia nie może odbywać się w trybie zaświadczeniowym uregulowanym w Dziale VII k.p.a. Tryb ten nie służy do przyznawania praw, wykładni niejasnych przepisów oraz korygowania czy interpretacji dokumentów służby. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze.

Zdaniem organu podobnie również postępowanie wyjaśniające, przewidziane wart. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Z przepisów art. 217-219 k.p.a. wynika prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Takie postępowanie organ I instancji przeprowadził.

Szef KAS podkreślił, że organ wystawiający zaświadczenie nie rozstrzyga ani

o przyznaniu uprawnień emerytalnych, ani także o zaliczeniu konkretnych okresów na ich poczet, nie dokonuje też interpretacji przepisów w tym zakresie. Do jego zadań należy potwierdzenie dostępnych danych i informacji w formie zaświadczenia. Zaś do właściwości organu emerytalno-rentowego ustalającego prawo do emerytury lub renty

z systemu zaopatrzeniowego, należy uwzględnienie danego okresu lub nie na podstawie danych przekazanych przez DIAS bądź samego zainteresowanego. Skoro zaświadczenie jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane, a nie w oparciu o interpretacje spornych kwestii, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

Ponadto organ stwierdził, że podstawy wydania wnioskowanego zaświadczenia nie może stanowić również powołany w zarzutach odwołania przepis art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r., bowiem ust. 2 pkt. 2 tej regulacji nie dotyczy uprawnień i świadczeń należnych funkcjonariuszom Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej z systemu zabezpieczenia emerytalnego w oparciu o przepisy ustawy zaopatrzeniowej, gdyż funkcjonariusze ci zostali objęci tym systemem dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r.

Końcowo Szef KAS wskazał, że DIAS zasadnie stwierdził brak przesłanek do wydania zaświadczeń o żądanej treści. Organ zobowiązany jest bowiem wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji rozstrzygnięcie ukształtowanego w przedmiotowej sprawie zagadnienia prawnego nie może nastąpić w drodze wydania zaświadczenia.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący stale od dnia [...] marca 1996 r. zatrudniony jest w Urzędzie Kontroli Skarbowej i przez cały okres posiada taki sam zakres obowiązków jako [...] - zgodny z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej a mimo to, organ kwalifikuje okres za równorzędny ze służbą skarżącego dopiero od dn. [...] lipca 2010 r., a nie od dnia [...] marca 1996 r.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez błędne uznanie, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej nie pozwalają na wydanie zaświadczenia, którego dotyczył wniosek.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia DIAS z dnia [...] kwietnia 2023 r. w całości;

2. o zobowiązanie organ do wydania postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia - zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. przez skarżącego - w terminie 1 miesiąca od dnia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że od dnia [...] marca 1996 r. stale zatrudniony jest w Urzędzie Kontroli Skarbowej i cały czas posiada taki sam zakres obowiązków jako [...] zgodny z art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej polegający na prowadzeniu postępowań przygotowawczych w zakresie przestępstw i wykroczeń skarbowych. Skarżący prowadził również kontrole oświadczeń majątkowych osób fizycznych, prowadził także kontrole koordynowane w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów oraz źródeł nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu. Stąd też, skarżący wypełniał zadania widniejące w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej (tj. prowadzenie postępowań przygotowawczych w sprawach z zakresu kontroli skarbowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeksu karnego skarbowego). Skarżący jest [...] w Wydziale [...].

Skarżący wskazał, że zdaje sobie sprawę, że DIAS kwalifikując czas od dnia 30 lipca 2010 r. miał na myśli wejście w życie przepisu, jednak w przepisie chodziło

o wskazanie zakresu czynności, a nie daty, od której można zaliczyć okres równorzędny ze służbą. Organ dokonuje interpretacji zawężającej, co jest dla skarżącego dalece krzywdzące, nieproporcjonalne i niosące za sobą konsekwencje dot. przejścia na emeryturę mundurową, a także dotyczące uzyskiwania świadczeń dodatkowych. Odebrano w ten sposób skarżącemu 14 lat służby, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Tym bardziej, że do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął w 2022 r. wniosek o zbadanie zgodności art. 13 ust. 1 i art. 18b ust. 2. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym w zakresie, w jakim "wśród okresów, które traktuje się jako równorzędne ze służbą w Policji (...) pomijają okresy służby w charakterze funkcjonariusza Inspekcji Celnej, zatrudnienia w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych w urzędach kontroli skarbowej lub w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, o których mowa w art. lig ust 1 i 2 oraz w art. 36 ust. 1, a także w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej, przy wykonywaniu obowiązków służbowych polegających na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu określonych przestępstw i wykroczeń" z art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (sygn. K 7/22).

Zdaniem skarżącego wejście w życie przepisu miało na celu uregulowanie stanu prawnego i skonkretyzowanie czynności, które muszą być wykonywane przez inspektorów, aby zakwalifikować ich zatrudnienie jako okres równorzędny ze służbą.

Z przepisu nie wynika natomiast by taki okres mógł być kwalifikowany dopiero od lipca 2010 r. Gdyby ustawodawca miał taki zamiar, uregulowałby to w sposób precyzyjny i bezpośredni w przepisie. Skoro tego nie uczynił, nie można stosować interpretacji zawężającej, a jednoczenie niekorzystnej w stosunku do osoby – [...], który od początku zatrudnienia w Urzędzie Kontroli (tj. od 1996 r.) wykonywał obowiązki wymienione w art. 38 ust. 4 i 5 o kontroli skarbowej.

Skarżący podniósł również, że niezakwalifikowanie całego okresu pracy zgodnie

z żądaniem wskazanym we wniosku przez skarżącego negatywnie oddziałuje na jego uprawnienia emerytalne, co utrudnia czy nawet uniemożliwia nabycie prawa do emerytury w systemie zaopatrzenia emerytalnego.

Ponadto skarżący podniósł, że wymienione zadania w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy

o kontroli skarbowej realizowane były przez [...] także przed dniem 30 lipca 2010 r., ale po prostu na podstawie innego artykułu (art. 6 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o kontroli skarbowej). Skoro więc skarżący posiada taki sam zakres obowiązków od początku zatrudnienia, który jest tożsamy w przywołanych przepisach prawa, to organ powinien wydać zaświadczenie, że od dn. [...]marca 1996 r. do dn. [...] lutego 2017 r. jest okresem zatrudnienia równorzędnym ze służbą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto organ podniósł, że nie ma znaczenia, iż skarżący wykonuje pracę na tym samym stanowisku od 1996 r. i jego zakres obowiązków pozostaje bez zmian, i w związku z tym od tego czasu jego praca powinna zostać zakwalifikowana jako równorzędna ze służbą. Organ wyjaśnił, że kwestia wliczenia do wysługi emerytalnej okresu zatrudnienia została rozstrzygnięta w obowiązującej ustawie pragmatycznej. Zgodnie z art. 150 ust. 8 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej członkowi korpusu służby cywilnej, który stał się funkcjonariuszem, okres stażu pracy w służbie cywilnej lub jednostkach organizacyjnych KAS wlicza się do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej, z zastrzeżeniem przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Zaś w myśl ustępu 8a okresy,

o których mowa w ust. 8, nie są traktowane jako okresy służby ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec tego art. 171 ust 2 pkt 2b przepisów wprowadzających KAS, również nie stanowi podstawy dla uznania okresów zatrudnienia funkcjonariusza przed przyjęciem propozycji służby w KAS w 2017 r. za równorzędne ze służbą (w kontekście nabycia uprawnień do emerytury mundurowej)

i w konsekwencji nie umożliwia zaliczenia ich do wysługi emerytalnej. Organ zauważył również, że powołany przepis art. 171 ust. 1 i 2 pkt. 2b przepisów wprowadzających KAS wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r., a zatem nie może stanowić podstawy dla przyznawania funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej uprawnień emerytalnych z systemu zaopatrzeniowego służb mundurowych, którym funkcjonariusze ci zostali objęci z dniem 1 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, ze sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie DIAS

z [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści.

Wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania

o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, iż tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa,

a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (zob. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58).

Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia należy wyjaśnić, że zgodnie z 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się:

1) okresy służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa lub Biura Ochrony Rządu;

1a) okresy służby w charakterze funkcjonariusza Policji państwowej, Milicji Obywatelskiej, z wyjątkiem służby określonej w ust. 2;

1b) (uchylony);

1c) okresy służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, na zasadach określonych w art. 15c, z wyjątkiem służby określonej w ust. 2;

1d) okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem;

2) służbę wojskową uwzględnianą przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej;

3) okresy służby w charakterze funkcjonariusza Służby Ochrony Kolei, jeżeli funkcjonariusz przeszedł bezpośrednio do służby w Milicji Obywatelskiej lub w Służbie Więziennej w terminie do dnia 1 kwietnia 1955 r.;

4) okresy zatrudnienia lub służby w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych, w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa, a także funkcjonariusza pożarnictwa w terminie do dnia 31 stycznia 1992 r.;

5) okresy zatrudnienia w Straży Marszałkowskiej na stanowiskach pracy: strażnik, strażnik specjalista do spraw logistyki, strażnik specjalista do spraw planowania i organizacji, strażnik specjalista do spraw zabezpieczenia technicznego, strażak, strażak specjalista do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, komendant Straży Marszałkowskiej i zastępca komendanta Straży Marszałkowskiej;

6) okresy zatrudnienia:

a) w komórkach organizacyjnych, o których mowa w art. 11g ust. 1 i 2 oraz art. 36,

b) jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5

- ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720, 1165 i 2261);

7) okresy zatrudnienia w Inspekcji Celnej.

Organ odmówił w niniejszej sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okres zatrudnienia skarżącego od [...] marca 1996 r. do [...] lipca 2010 r. na stanowisku [...] jest okresem traktowanym jako okres równorzędny ze służbą. We wniosku o wydanie zaświadczenia skarżący powołał się na wskazany wyżej art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej. Kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że ust. 4 i ust. 5 art. 38 ustawy o kontroli skarbowej, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 6 lit b ustawy zaopatrzeniowej, zostały wprowadzone do tej ustawy na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 858) i weszły w życie w dniu 30 lipca 2010 r. Ustawa zaopatrzeniowa dopuszcza zaś uznanie jako równorzędne ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej wyłącznie okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej. Ustawa zaopatrzeniowa nie dopuszcza uznania za okresy równorzędne ze służbą okresów zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze na podstawie innych przepisów ustawy o kontroli skarbowej.

Bez znaczenia pozostaje zatem fakt, że skarżący przed dniem 30 lipca 2010 r. był zatrudniony na stanowisku [...] i posiadał taki sam zakres obowiązków.

Tak jak słusznie podnosi organ w zaskarżonym postanowieniu brak jest podstaw by w postępowaniu o wydanie zaświadczenia dokonać wykładni rozszerzającej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) ustawy zaopatrzeniowej i uznać, że odnosi się również do zatrudnienia w charakterze inspektorów prowadzących czynności dochodzeniowo-śledcze z okresów, gdy w ustawie o kontroli skarbowej nie istniały jeszcze zapisy art. 38 ust. 4 i ust. 5. Prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące, że analizie nie mogą zostać poddane okresy przed wejściem w życie art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o kontroli skarbowej.

Podstawy potraktowania spornego okresu za okres równoważny ze służbą nie mógł również stanowić 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę

o Krajowej Administracji Skarbowej.

Stosownie do treści art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ).

Art. 171 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi natomiast, że do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach KAS, od którego zależą uprawnienia

i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, wlicza się okres:

1) służby w Służbie Celnej;

2) pracy w:

a) jednostkach organizacyjnych Służby Celnej,

b) izbach skarbowych i urzędach skarbowych,

c) urzędach kontroli skarbowej,

d) Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów,

e) w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw budżetu i ministra właściwego do spraw instytucji finansowych,

f) administracji celnej.

Jak słusznie zauważa organ zacytowany powyżej przepis wszedł w życie z dniem 1 marca 2017 r. i nie dotyczy uprawnień i świadczeń należnych funkcjonariuszom Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej z systemu zabezpieczenia emerytalnego w oparciu

o przepisy ustawy zaopatrzeniowej, albowiem funkcjonariusze ci zostali objęci tym systemem dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r., co miało miejsce na podstawie ustawy

z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1321).

Na podstawie tejże ustawy nowelizującej z dnia 11 maja 2017 r. w art. 150 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zmieniono również treść ust. 8 i wprowadzono ust. 8a. Stosownie do treści art. 150 ust. 8 członkowi korpusu służby cywilnej, który stał się funkcjonariuszem, okres stażu pracy w służbie cywilnej lub jednostkach organizacyjnych KAS wlicza się do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej, z zastrzeżeniem przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Stosownie natomiast do treści art. 150 ust. 8a tej ustawy okresy, o których mowa w ust. 8, nie są traktowane jako okresy służby ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej.

Prawidłowo zatem w tej sytuacji organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, że okres od [...] marca 1996 r. do [...] lipca 2010 r., tj. okres zatrudnienia skarżącego w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] na stanowisku [...], jest okresem zatrudnienia równorzędnym ze służbą w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ustawy zaopatrzeniowej.

Jak już zaznaczono wyżej zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy ono nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jak słusznie zauważa Szef KAS w zaskarżonym postanowieniu organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania

i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Wydanie zaświadczenia nie polega na interpretacji przepisów prawa. Podstawą zaświadczenia mogą zaś być bowiem tylko dane wynikające z dokumentów, nie zaś dane domniemane na podstawie charakteru służby. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że dokonana przez organ analiza jest niepełna czy nierzetelna.

Reasumując stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.