Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 172/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skarg A. J. i Prezydenta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej A.J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Prezydenta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez A. J. i Prezydenta W. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – W. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 28 czerwca 2006 r. A. J. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w sprawie nieruchomości położonej w W. przy zbiegu ul. [...], [...] i [...], składającej się z działki nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m², dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Wskazała, że jest zainteresowana wydaniem przedmiotowej decyzji, gdyż nie ma pewności co do stanu własności. Podała, iż wskazana działka została w 1980 r. w części okrojona o [...] m² w związku z poszerzeniem ul. [...], w 1981 r. została "przecięta na pół" w wyniku zmiany przebiegu ul. [...] (przez co działka straciła [...] m² i została "podzielona" na dwie części) oraz od 1995 r. została okrojona o około [...] m² przy poszerzeniu ul. [...]. Jednocześnie wnioskodawczyni podniosła, iż w jej ocenie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ww. ustawy. W toku postępowania, w piśmie z 19 stycznia 2009 r., wnioskodawczyni podtrzymując swoje stanowisko podała, że jej nieruchomość wprawdzie była zajęta pod ul. [...], ale ta część ul. [...], która wybudowana została na jej nieruchomości, nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych. Wynika to z tego, że w dniu podjęcia przez Radę Narodową W. uchwały Nr [...] zaliczającej ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oficjalny przebieg tej ulicy był inny, prowadził od ul. [...] do ul. [...]. W rezultacie do kategorii dróg publicznych zaliczona została ul. [...] o przebiegu: [...] – [...] – [...], a nie ul. [...] o przebiegu: [...] - [...] – [...].

Wojewoda [...], orzekając ponownie w sprawie (na skutek decyzji Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. znak [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji), stwierdził nabycie przez Gminę – W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] w W., stanowiącego część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], wykazanego jako działka [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...] na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31.12.1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] maja 2009 r. pod nr ewid. [...]. Wskazał, iż na podstawie art. 13 i 14 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 i Nr 127, poz. 1087) nieruchomość powyższa znajduje się na obszarze W. – [...]. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ I instancji przywołał treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy, po czym wskazał, iż wszystkie trzy przesłanki wymienione w tym przepisie zaistniały w niniejszej sprawie. I tak, organ I instancji podał, że zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ulica [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 1998 r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje "Mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31.12.1998 r." przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] maja 2009 r. pod nr ewid. [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy – W., pozostawała jedynie we władaniu tej Gminy jako droga publiczna. Fakt władania potwierdzają m. in. pisma Wydziału Infrastruktury dla [...] Urzędu Miasta W. z [...] października 2007 r. znak: [...] i z [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. Jak wynika natomiast z księgowi wieczystej nr [...], założonej pierwotnie dla dz. [...] pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]", aktu notarialnego z [...] sierpnia 1999 r. Rep. [...], aktu notarialnego z [...] września 1999 r. Rep. [...], aktu notarialnego z [...] marca 2000 r. Rep. [...], aktu notarialnego z [...] marca 2000 r., Rep. [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny z [...] marca 2012 r. sygn. akt [...], przedmiotowa nieruchomość zajęta pod część ulicy [...] w W. stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. I dalej, organ zauważył, że kwestią sporną pozostaje jedynie okoliczność, czy odcinek ulicy [...], na którym znajduje się przedmiotowa działka, był zaliczony do kategorii dróg lokalnych miejskich, na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wnioskodawczyni twierdzi, iż działka nr [...] nie stanowi części pasa drogowego ulicy [...] będącej gminną drogą publiczną, albowiem na tym odcinku ulica ta nigdy nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Jednakże, jak wskazał organ I instancji, takie stanowisko należy uznać za nieuprawnione. Skoro przedmiotowy grunt już w [...] został zajęty pod drogę (a tak wskazuje sama zainteresowana), tj. pod część ulicy [...] w W. w związku ze zmianą jej przebiegu, a ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich [...] maja 1988 r., to w konsekwencji należy dojść do wniosku, iż uchwała z dnia [...] maja 1988 r. o zaliczeniu jej do dróg publicznych, dotyczyła nowego jej przebiegu. Z tych też przyczyn organ I instancji przyjął, iż przedmiotowy w sprawie grunt został zajęty pod część ulicy [...] w W. i z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się z mocy prawa własnością Gminy – W..

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się A. J., która wniosła odwołanie od ww. decyzji, podtrzymując w nim dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu tego odwołania, w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., objętą skargami w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu tej decyzji, uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołując się na akt notarialny umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1999 r. Rep. [...] organ II instancji podał, iż w treści tego dokumenty wskazano, że nieruchomość położona w W. gm. T., przy ul. [...] o pow. [...] ha oznaczona jest jako działka budowlana nr [...]. Obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] widnieje jedynie działka nr [...]. Z mapy sytuacyjnej nieruchomości z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] maja 2009 r. pod nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z działki nr [...] cz., pochodzi z dawnej nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] pochodząca z "[...]", objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Ponadto zgodnie z wykazem synchronizacyjnym wpisana w księdze wieczystej KW nr [...] dz. [...] pochodząca z "[...]" odpowiada działce oznaczonej nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów. Jednakże przedmiotem niniejszego postępowania jest działka oznaczona nr [...], dla której brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jej istnienie (wypis i wyrys z rejestru gruntów). Nie zostało też wykazane, że działka nr [...] miałaby powstać z działki nr [...]. Z tej też przyczyny organ II instancji przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w pozostałej części uzasadnienia organ II instancji wskazał powody, dla których podzielił ocenę organu I instancji co do spełnienia w sprawie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wskazał m. in. na fakt zajęcia działki [...] pod drogę publiczną, co potwierdza (jak podniósł) mapa sytuacyjna nieruchomości, zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] maja 2009 r. pod nr [...]. Powołał się przy tym na art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zauważając, że ulica [...] na spornym odcinku miała status drogi publicznej przed 1 stycznia 1999 r., skoro leżała w ciągu ulicy [...], a zatem zgodnie z ww. art. 2 ust. 2, była zaliczona do dróg lokalnych miejskich.

W skardze na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 172/14), skarżąca – A. J. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich według norm przepisanych. Zarzuciła, iż decyzja zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną organu wyrażoną w kontekście przesłanki zajętości gruntu pod drogę publiczną. Wskazała, iż błędne jest stanowisko organu, co do tego, że uchwała Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, zaliczyła do kategorii dróg lokalnych miejskich ulicy [...] w jej zmienionym przebiegu. Zarzuciła, iż dokonując takiej oceny organ pominął dowody zgromadzone w sprawie, w tym "Spis ulic i placów W." zaktualizowany [...] grudnia 1977 r., i wynikające z nich okoliczności, które wskazują na to, że faktycznie w terenie przebieg ulicy jest odmienny od pierwotnego, przy czym ten faktyczny nie został uwidoczniony w żadnym dokumencie. Skarżąca zwróciła uwagę również na to, że w aktach sprawy brak jest opinii właściwego zarządu powiatu, wymaganej na mocy art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w wersji z 1988 r. przed wydaniem aktu o zaliczeniu drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zarzuciła, iż w toku postępowania nie wyjaśniono, jaka była treść tej opinii, czy odnosiła się do pierwotnego czy zmienionego przebiegu ulicy [...].

W skardze na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Wa 173/14), Prezydent W. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 6, 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających istnienie działki nr [...] oraz nie wykazanie, że działka ta miałaby powstać z działki nr [...] ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy wykonana w [...] mapa sytuacyjna nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień [...] wyodrębniała z działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] objętej KW nr [...] między innymi działkę nr [...] zajętą pod ulicę [...];

-art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i art. 20-26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), poprzez uznanie, że nie ma w sprawie dokumentów potwierdzających istnienie działki nr [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisami zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są jedynie czynnościami materialno-technicznymi i postępowanie to służy wyłącznie ewidencji bezspornych danych o gruntach ustalonych m. in. w postępowaniu w trybie art. 73 ww. ustawy.

Zarzuty te zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. Sąd na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), postanowił zarządzić połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 172/14 i I SA/Wa 173/14 do wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Wa 172/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd podzielił zarzuty w nich podniesione i uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy w związku z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a mocą tej decyzji Minister uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała przede wszystkim prawidłowość zastosowania ww. art. 138 § 2.

Stąd też wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek, o których mowa w cyt. przepisie. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w innych ustawach. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania wymagającego uzupełnienia jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady postępowania popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Jednocześnie podnieść i podkreślić trzeba, iż zastosowanie omawianej regulacji prawnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, prowadząca do wydawania w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Jak wynika zaś z powyżej poczynionych uwag, wydanie orzeczenia kasatoryjnego jest zastrzeżone jedynie do takich spraw, w których organ odwoławczy, aby dokonać oceny merytorycznej w sprawie, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie, a przedmiotem jego ustaleń byłyby okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1242/11, w którym Sąd kasacyjny zawarł następującą tezę: "Jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i nie wskazuje na okoliczność, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." Warto też przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, w którym to Sąd przyjął, iż "(...) sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji." I w końcu, warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1919/11, w którym to Sąd stwierdził, że "W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej – wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej określonej w art. 138 § 2 k.p.a.".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem ww. art. 138 § 2 k.p.a. W żadnym miejscu uzasadnienia tego orzeczenia organ nie podał bowiem na jakiej podstawie przyjął za konieczne zastosowanie tego przepisu i przekazanie na jego podstawie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie odniósł się do przesłanek warunkujących jego zastosowanie i nie wyjaśnił, czym kierował się wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne. Nie wskazał, jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego ewentualnych (i dostrzeżonych) uchybień organu I instancji nie może uzupełnić we własnym zakresie. Ograniczył się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń mających świadczyć o tym, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych oraz, że sprawa wymaga uzupełnienia, ale już nie wskazał w jaki sposób i w jakim kierunku to uzupełniające postępowanie miałoby być przeprowadzone, tj. jaki rodzaj dowodu winien być włączony w poczet materiału dowodowego. Nie wykazał w efekcie, że błędy popełnione na etapie I instancji (które to dostrzegł), uzasadniają jedynie zastosowanie ww. art. 138 § 2.

-Przypomnieć przy tym należy, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju działał w sprawie na skutek odwołania A. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – W. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w W., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], uwidocznioną na "Mapie sytuacyjnej nieruchomości zgodnie z wykazem powierzchni zajętej pod drogę publiczną według stanu na dzień 31.12.1998 r." przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta W. w dniu [...] maja [...] pod nr ewid. [...]. Zarzuty odwołania odnosiły się do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a to w kontekście zajęcia części nieruchomości skarżącej pod ulicę [...] w W.. Kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do tego, czy uchwała Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. zaliczyła ulicę [...] w W. do kategorii dróg lokalnych miejskich według pierwotnego jej przebiegu, czy zmienionego – przechodzącego przez działkę skarżącej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wskazać też należy, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne", zawarte w przytoczonym powyżej przepisie, oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju orzekając w sprawie (kasatoryjnie) uznał, że wszystkie trzy przesłanki przewidziane w ww. art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (w tym sporna, akcentowana przez skarżącą) zostały spełnione, albowiem jak stwierdził (dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji), działka [...], która to powstała z działki [...], w dniu [...] była zajęta pod drogę publiczną, znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a jednocześnie nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Niemniej, organ ten analizując sprawę uznał, że w żadnych dokumentach nie istnieje działka [...] i w tym też kontekście zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Z tego też powodu uznał za konieczne wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji tego organu wynikają w efekcie sprzeczne informacje, z jednej strony organ ten wskazuje na materiał dowodowy wystarczający do oceny sprawy w kontekście art. 73 ust. 1 i przesłanek materialnych z niego wynikających, z drugiej zaś - na wady w postępowaniu wymagające uzupełnienia. To tylko -w ocenie Sądu- potwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania ww. art. 138 § 2 Kodeksu, albowiem kwestie wymagające ewentualnego wyjaśnienia nie były na tyle szerokie. Nadto, wobec zgromadzonych w sprawie dowodów, nie sposób -zdaniem Sądu- podzielić zastrzeżeń organu II instancji odnośnie istnienia działki o nr [...].

-Dlatego też Sąd przyjął, iż organ II instancji nie tylko nie wykazał konieczności zastosowania w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu, ale też błędnie zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów procesowych, a to z uwagi na uwzględnienie w sprawie działki [...], która to (jak podniósł) nie istnieje w żadnych dokumentach. Analizując zawartość akt sprawy, jak i argumentację organu II instancji, która legła u podstaw wydania decyzji na podstawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu, Sąd stwierdził bowiem, że organ ten (zarzucając decyzji I instancji wadliwość) nie uwzględnił w sprawie ani art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.), ani również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663).

Nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z ww. art. 73 ust. 3a, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. W efekcie, jeżeli zakres zajętości drogi na dzień [...] obejmował jedynie część nieruchomości, zatwierdzenie podziału takiej nieruchomości dokonuje się w decyzji wojewody potwierdzającej nabycie prawa własności przez podmioty publicznoprawne. W takiej też sytuacji, wydanie decyzji wojewody poprzedzone jest sporządzeniem przez uprawnionego geodetę stosownej dokumentacji geodezyjnej w formie operatu podziału z uwzględnieniem m. in. przepisów ww. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 204 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Organ II instancji nie wziął także pod uwagę, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego i na użytek tego postępowania została wykonana przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna nieruchomości, przedstawiająca powierzchnię zajętą pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudzień 1998 r. oraz projektowany podział działki [...], w tym na działkę [...] (pod ulicą [...] w W.), działkę [...] o powierzchni [...] ha znajdującą się pod ul. [...] w W. i działkę [...] (pod ulicą [...] w W.).

Organ II instancji nie wziął również pod uwagę, że dopiero wydanie ostatecznej decyzji w trybie przewidzianym w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na mocy art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkuje wprowadzeniem zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, a w efekcie błędnie zarzucił, iż ww. działka nr [...] nie istnieje, w sytuacji gdy działka ta do czasu ostatecznego zakończenia niniejszej sprawy nie mogła być w ewidencji (a także w księdze wieczystej) ujawniona. Przy czym, w ocenie Sądu, jeśli zdaniem Ministra w sprawie występowała niespójność pomiędzy treścią księgi wieczystej (w której widnieje działka [...], a także działki [...] i [...] – te ostatnie wyodrębnione -na mocy innych decyzji ostatecznych wydanych w trybie art. 73 ust. 1 omawianej ustawy- z działki [...]) a ewidencją gruntów i budynków, która wymagała wyjaśnienia, nic nie stało na przeszkodzie, aby postępowanie dowodowe w tej kwestii przeprowadzić na etapie drugiej instancji i uzupełnić akta o odpowiednie dowody (na przykład o wykaz synchronizacyjny, który może być sporządzony jako odrębny dokument, stanowiący załącznik do mapy z projektem podziału nieruchomości, v. § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia), pozwalające na usunięcie powstałych wątpliwości, a więc w istocie relacji działki nr [...] (uwidocznionej na ww. mapie sytuacyjnej) do działki o nr [...] (widniejącej w księdze wieczystej, a nie wskazanej na ww. mapie – będącej jednym z podstawowych dowodów w sprawie).

Z tych też przyczyn Sąd w całości podzielił zarzuty i argumenty podniesione w skardze przez Prezydenta W..

-Sąd orzekając w sprawie podzielił także zarzuty podniesione w skardze przez A.J..

Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, iż organ II instancji choć wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne, to jednak odniósł się w nim w sposób merytoryczny, w tym do spornej w sprawie przesłanki zajętości pod drogę publiczną w rozumieniu ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dlatego też Sąd uznał, iż kontrola zaskarżonej decyzji -w takiej sytuacji- może wykraczać poza prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Analizują sprawę w kontekście treści skargi skarżącej, Sąd uznał zaś, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dokonał wyczerpującej oceny, uwzględniającej całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie wyjaśnił, czy uchwała Rady Narodowej Miasta W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), odnosiła się do ulicy [...] w W. w jej pierwotnym, czy zmienionym (przechodzącym przez działkę skarżącej) przebiegu. Skarżąca w toku postępowania wskazała konkretne dokumenty, mające potwierdzać jej stanowisko dotyczące zajętości gruntu pod drogę publiczną. Tym samym analiza sprawy w tym aspekcie wymagała odniesienia się do całości materiału dowodowego (ewentualnie uzupełnionego) i poczynienia ustaleń w jego całokształcie, stosownie do zasady uregulowanej w art. 80 k.pa. Tymczasem organ II instancji, odnosząc się do spornej w sprawie kwestii pominął dowody ważne dla odwołującej się, jak i jej stanowisko, i wadliwie ograniczył się jedynie do wskazania na przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Wskazał, iż zgodnie z tym przepisem, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Uznał dalej, że ulica [...] na spornym odcinku miała status drogi publicznej skoro leżała w ciągu ulicy [...]. Taka argumentacja organu II instancji, nie tylko nie wyjaśnia zaistniałego w sprawie problemu, istotnego dla skarżącej, ale też świadczy o bardzo pobieżnej analizie sprawy, z pominięciem zebranych w sprawie dowodów. Dostrzec bowiem trzeba, iż organ II instancji powołując się na przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ustalił początku i końca ulicy [...], nie wziął też pod uwagę materiału dowodowego sprawy, z którego wynika, iż sporny odcinek w istocie kończy albo zaczyna ulicę [...], bo ulica ta na tym odcinku dochodzi do ulicy [...]. Sporny odcinek nie stanowi więc części gruntu położonego w ciągu ulicy [...], a jak już – to jest odcinkiem ulicy [...] stanowiącym jej początek lub koniec. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja także i w tym aspekcie nie odpowiada prawu, albowiem zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, a to w związku z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednocześnie, podnosząc powyższe, Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest na tyle obszerny, że pozwala poczynić konieczne ustalenia dla wyjaśnienia spornej kwestii, a ewentualne jego uzupełnienie, choćby w zakresie wskazanym przez skarżącą, obejmującym opinię właściwego zarządu powiatu (o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej w 1988 r.), może mieć miejsce w trybie art. 136 Kodeksu, a więc na etapie postępowania odwoławczego.

-Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Orzekając ponownie w sprawie organ II instancji winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu i przed wydaniem orzeczenia w sprawie, ewentualnie (w razie uznania to za konieczne) uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a., tak w kontekście działki nr [...] i jej relacji do działki o nr [...], jak i w zakresie eksponowanym przez skarżącą, dotyczącym przebiegu ulicy [...] w dacie podjęcia uchwały o zaliczeniu jej do dróg publicznych. Sąd zauważa przy tym, iż w tej ostatniej materii pomocny może okazać się załącznik do uchwały Rady Narodowej Miasta ] W. Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. i podana w nim długość ulicy.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji.