Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1894/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4,  art. 59,  art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 48/20 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...[ listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 48/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie") oddalił skargę A. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "Kolegium", "SKO") z [...] listopada 2019 r., nr [...]. Decyzją tą uchylono decyzję Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt") z [...] maja 2019 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], gmina P., w części dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, zlokalizowanego na działce nr [...] i umorzono postępowanie pierwszej instancji w tej części oraz utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pomimo istnienia ku temu przesłanek, działki sąsiednie są zabudowane – brak przeprowadzenia oględzin terenu sąsiedniego;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane") poprzez nieustalenie czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagają jedynie zgłoszenia, co znacznie różnicuje postępowanie w zakresie posadowienia tych obiektów;

3. art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odwołujący się wystąpił do Starosty Powiatowego w M. z wnioskiem o zalegalizowanie budowy obiektów gospodarczych poprzez jego pominięcie w zupełności;

4. art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez uwzględniania interesu odwołującego się poprzez różnicowanie pozycji stron w postępowaniu administracyjnym;

5. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

6. art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości; przede wszystkim nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie, pomimo wiedzy organu o zabudowie działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości odwołującego się;

7. art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaakceptował błędnie ustalony przez organ stan faktyczny sprawy;

9. art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo że skarżący nie podnosił tego zarzutu w skardze, sąd administracyjny powinien go uwzględnić, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi;

10. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organów, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego, ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego, stanu faktycznego ustalonego przez organ.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy na rozprawie

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkty 8 i 9 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Olsztynie, oddalając skargę. Przede wszystkim, w sprawie nie był spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), z uwagi na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto, sporna zabudowa narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to nie został on w ogóle uzasadniony. W szczególności, nie wskazano, o jakie konkretnie okoliczności niepodnoszone w skardze chodzi, a których uwzględnienie przez WSA w Olsztynie powinno, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skutkować uwzględnieniem tej skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą NSA domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1109/20, CBOSA).

3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (punkt 10 petitum skargi kasacyjnej). Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia skargi albo oddalenia skargi. Zarzut naruszenia tych przepisów powinien być, dla jego skuteczności, powiązany z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3267/18 oraz wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19, CBOSA).

3.6. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym art. 7, 8, 75, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (punkty 4-7 petitum skargi kasacyjnej). Istota tych zarzutów koncentruje się w wokół kwestii nieprzeprowadzenia oględzin nieruchomości zlokalizowanych w obszarze zabudowanym. Zdaniem skarżącego, na nieruchomościach tych znajduje się zabudowa letniskowa. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że w sprawie nie było okolicznością sporną, że w obszarze analizowanym znajdę się zabudowa letniskowa. Rzecz jedynak w tym, że jest to zabudowa nielegalna, czyli zrealizowana bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Skarżący kasacyjnie nawet nie podjął próby podważenia tego ustalenia, które zostało poczynione przez Wójta w oparciu o dokumenty urzędowe w postaci pism właściwych organów nadzoru budowlanego oraz organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. 60 i 63 akt administracyjnych). W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, mający silne oparcie w zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), że poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1330/20).

3.7. Jeżeli chodzi o zarzut z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, to należy wskazać, że nie poddaje się on w ogóle kontroli kasacyjnej. Otóż art. 2 u.p.z.p. składa się z ponad dwudziestu punktów, w których zawarte zostały definicje ustawowe określonych pojęć mających zasadnicze znaczenie z punktu widzenia stosowania i wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną art. 2 u.p.z.p. chodzi i na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. W rzeczonej podstawie kasacyjnej wspomina się o nieprzeprowadzeniu oględzin, ale bez wykazania, jaki związek ta kwestia procesowa (omówiona w punkcie 3.6 powyżej) ma z art. 2 u.p.z.p.

3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieustalenie czy obiekty posadowione przez stronę wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wymagają jedynie zgłoszenia (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Z punktu widzenia przesłanki legalności zabudowy w obszarze analizowanym nie ma znaczenia, czy nielegalność zabudowy wynika z braku wymaganego pozwolenia na budowę, czy też z braku dokonania wymaganego zgłoszenia. W realiach niniejszej sprawy istotne jest to, że budowa domku letniskowego (budynku rekreacji indywidulanej) nie podlega zwolnieniu od obowiązku dokonania zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 2957/19, CBOSA).

3.9. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Otóż orzekające organy uwzględniły okoliczność, że skarżący, co do części zabudowań objętych podaniem o ustalenie warunków zabudowy, ubiega się przed organami nadzoru budowlanego o ich legalizację w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. W przeciwnym razie brak byłoby w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postepowanie to może bowiem toczyć się, co do zasady, tylko w odniesieniu do zabudowy nowej (planowanej), a nie już zrealizowanej (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 825/22 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 223/20, CBOSA). Jednym z takich wyjątków jest właśnie możliwość legalizacji zabudowy w ramach postępowania w sprawie samowoli budowlanej (art. 48a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Zasadnie również Kolegium umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do budynku rekreacji indywidualnej z użytkowym poddaszem, zlokalizowanego na działce nr [...], skoro w odniesieniu do tego obiektu wydano już ostateczną decyzję z [...] grudnia 2016 r., nakazującą rozbiórkę.

3.10. Końcowo należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zdaje się kwestionować stanowisko organów dotyczące niezgodności spornej zabudowy z przepisami odrębnymi, tj. zakazem w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Pomijając już to, że w realiach niniejszej sprawy wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej było niespełnienie warunku dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak legalnej zabudowy w obszarze analizowanym (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to w skardze kasacyjnej nie powołano ani art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ani § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr VIII/206115 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2015 r. poz. 2747, z późn. zm.). W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uzupełnić ani zmodyfikować podstaw skargi kasacyjnej. W tym kontekście tylko uzupełniająco warto zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się ogólnikowo do "§ 5 ust. 4 Rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r.". Przyjmując, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o rozporządzenia Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego Zachód (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r. nr 198, poz. 3109), należy wskazać, że kwestia niezgodności spornej zabudowy z tym rozporządzeniem została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1967/13 (CBOSA). Wyrokiem tym oddalono skargę A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] września 2012 r., którym uzgodniono projekt decyzji Wójta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...], zlokalizowanych w obrębie [...], gmina P. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że organy ochrony przyrody uznały, że realizacja planowanej inwestycji naruszałaby zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r., przy czym nie zachodzą odstępstwa przewidziane w § 4 ust. 5 tego rozporządzenia. Oceny te podzielił WSA w Warszawie. Należy podkreślić, że wspomniany wyrok WSA w Warszawie korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.), a także objęty jest powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Niezależnie od tego trzeba też zauważyć, że w niniejszej sprawie przepisy przywołanego rozporządzenia Wojewody z [...] grudnia 2008 r. nie miały w ogóle zastosowania. Otóż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem z [...] marca 2017 r. Tymczasem, rozporządzenie Wojewody zostało uchylone [...] sierpnia 2015 r. na mocy § 9 przywołanej wyżej uchwały nr VIII/206115 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 24 czerwca 2015 r.

3.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.