Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2175/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2274/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 września 2022 r., nr 842/OPON/2022 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2274/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 19 września 2022 r., nr 842/OPON/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 2022 r., nr 8/S/T/22 o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "instalacji gotowego ekranu urządzenia LED przymocowanego do fundamentu prefabrykowanego" na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 pkt 3 i 6 oraz 29 ust. 3 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez niezasadne przyjęcie, że o kwalifikacji urządzenia budowlanego, jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, decydują jego wielkość i parametry;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Wojewody, co skutkowało oddaleniem skargi;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi;

4. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia sprzecznie z prawem. Zdaniem [...] S.A. pomimo powinności wyeliminowania decyzji z obrotu, Sąd uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy "z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi".

Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wprowadzającą. Otóż w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zarazem jednak należy pamiętać, że wedle art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazanie na powyższe było konieczne, gdyż w niniejszej sprawie środek zaskarżenia wprawdzie posiada wyartykułowane podstawy, jednakże wyrażone dalece ogólnikowo, a po części niespójnie treściowo.

Podstawy kasacyjne otwiera zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i 6 P.b. Wprawdzie z samego zarzutu można wyczytać, że uchybienie to polegać miało – zdaniem skarżącej kasacyjnie – na niezasadnym przyjęciu, że, cyt.: "o kwalifikacji urządzenia budowlanego, jako budowli, a tym samym wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, decydują jego wielkość i parametry", to z dalszej treści skargi kasacyjnej nie można na temat tej tezy dowiedzieć się już nic więcej. Opisany zarzut [...] S.A. jest przez to niezrozumiały, co ogranicza możliwość jego merytorycznego rozpoznania. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwalifikował spornego obiektu jako "urządzenia budowlanego", co jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie (zob. art. 3 pkt 9 P.b.) i nie twierdził, że jest ono, jako takie, "budowlą" ze względu na wielkość i parametry. Zaskarżony wyrok dotyczył urządzenia reklamowego, które, jeżeli odpowiada warunkom opisanym w art. 3 pkt 3 P.b. ("wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe"), uznane może być za budowlę, a proces jego wzniesienia to budowa (art. 3 pkt 6 P.b.). Na stronie 6 uzasadnienia orzeczenia Sąd pierwszej instancji rozwinął ten wątek nawiązując właśnie do kwestii trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem. W tym kontekście trudne do rozszyfrowania są stwierdzenia autora skargi kasacyjnej, który odnosi się do "urządzeń budowlanych" i ich kwalifikacji jako "budowli" z uwagi na "wielkość i parametry". Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie domyślać się, że za dalece niestarannie dobraną terminologią, która posłużyła sformułowaniu zarzutu naruszenia art. 3 pkt 3 i 6 P.b., kryć się mogła teza, że urządzenie reklamowe [nie budowlane] z uwagi na wielkość i parametry nie powinno być uznane za trwale związane z gruntem i przez to kwalifikowane jako budowę. Jest to jednak tylko przypuszczenie co do intencji skarżącej kasacyjnie, które nie może być bazą do merytorycznego wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podsumowując, zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 i 6 P.b. został sformułowany w stopniu tak dalece niejasnym, a przy tym bez wymaganego uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), że Sąd drugiej instancji nie jest zdolny rozszyfrować intencji [...] S.A., a przez to zająć merytorycznego stanowiska. Nie jest jasne w szczególności, czy skarżąca wypowiadała się o "urządzeniach budowlanych", czy "urządzeniach reklamowych" oraz czy kwestionując przypisanie ich do kategorii budowli z uwagi na "wielkość i parametry" odnosiła się do trwałego związania z gruntem, czy innej cechy bądź parametru technicznego obiektu. Dodać można uzupełniająco, że literalne odczytanie opisanego wyżej zarzutu zupełnie nie koresponduje z wywodem prawnym zawartym w zaskarżonym wyroku.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. [...] S.A. stara się przekonać, że jej zgłoszenie objęło "instalację" urządzenia reklamowego i nie może przeczyć temu fakt, że urządzenie to nośnik wolnostojący. W uzasadnieniu środka zaskarżenia przywołano na poparcie tego zarzutu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że posadowienie nośnika reklamowego, takiego jak ten, którego dotyczy sprawa, może być uznane w całości za "instalowanie" go w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli, to jest urządzenia reklamowego, a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b.), stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Dalej Sąd pierwszej instancji prawidłowo akcentował, że "sporna inwestycja miałaby polegać na instalacji gotowego ekranu urządzenia LED przymocowanego do fundamentu prefabrykowanego na działce ew. nr [...]. Jednak jak ustalono w toku kontrolowanego postępowania, na nieruchomości tej nie istnieje fundament prefabrykowany, do którego mogłoby zostać przymocowane urządzenie LED. Skarżąca – w odpowiedzi na pytanie Wojewody «do czego zostanie zainstalowany gotowy kompaktowy ekran urządzenia LED», poinformowała, że zgłoszenie dotyczy nowego nośnika reklamowego, a uprzednio istniejący na nieruchomości nośnik został zdemontowany. Z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą spółkę – inwestora (nazwa rysunku: konstrukcja tablicy) wynika, że całkowita wysokość konstrukcji ma wynosić 6,4 m, wymiary ekranu to 8,094 m szerokości i 4,259 m wysokości, masa stalowej konstrukcji nośnej to 3084 kg, a masa fundamentu ok. 25000 kg".

W odniesieniu do wykładni użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa. Wskazywano, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych, przy czym montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/21, orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo). Warto także nadmienić, iż posłużenie się przez ustawodawcę terminem "instalowanie" wyraża pewien zamysł ustawodawcy, który odnosi to do specyficznego rodzaju robót, odróżniającego je od pozostałych robót budowalnych objętych choćby zwolnieniami z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (budowa, przebudowa, remont). Odniesienie pojęcia instalowanie do definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7 P.b. ("budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego") upoważnia z jednej strony do poczynienia pewnych porównań z "montażem", a zarazem przeciwstawienia "instalowania" innym rodzajom robót budowlanych. Wykluczając z góry, że instalowanie jest przebudową, remontem lub rozbiórką, można przyjąć, że "instalowanie [...] tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. dotyczy zatem takich robót budowlanych, które nie spełniają warunku definicji budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., czyli wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2773/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie [...] S.A zamierza zrealizować duży, wielometrowy nośnik z kilkudziesięciotonowym fundamentem prefabrykowanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że dojść ma do wykonania obiektu budowlanego – budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., stanowiącej wolno stojące trwale związany z gruntem urządzenie reklamowe. Planowane roboty budowlane nie mogą być zatem uznane za instalowanie, a za budowę obiektu budowlanego – budowli (art. 3 pkt 6 P.b.).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b.

Pozostałe zarzuty skargi, podobnie jak pierwszy z zarzutów kasacyjnych omówionych wyżej, są trudne do rozszyfrowania z uwagi na lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej, składające się głownie z chaotycznych cytatów z orzeczeń bądź cytatów z przepisów prawa. Z wywodu zawartego na ostatnich trzech stronach skargi kasacyjnej w ogóle nie wynika, co w istocie kwestionuje [...] S.A. Spółka zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. posługuje się ogólnymi i gołosłownymi sformułowaniami, pozbawionymi rzeczowych odniesień do realiów sprawy. Spółka wskazuje na niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Wojewody i uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi. Nie wyjaśnia jednak, w czym konkretnie wyrażają się te wadliwości orzeczenia.

Najdalej niezrozumiały jest ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6 i 8 K.p.a. Autorka skargi kasacyjnej wyjaśnia, cyt.: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a dotyczącemu usunięcia naruszenia prawa w postaci wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w przepisie art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego". Pomijając niestaranną składnię, cytowana wypowiedź jest zupełnie nieadekwatna do przedmiotu sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.