Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 713/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1736/22 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 lipca 2022 r., wydaną w sprawie SKO Gd/1736/22 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. Burmistrz Pruszcza Gdańskiego (dalej zwany "Burmistrzem" lub "organem pierwszej instancji") nałożył na S. Spółkę z o.o. (obecnie P. Spółka z o.o.), karę pieniężną w wysokości 7.329 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w roku 2019. Podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowiły przepisy art. 9x ust. 2 i 3, art. 9zb i art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako: "ustawa" lub "u.c.p.g."), przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 2490) oraz §§ 2 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167).

Organ pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej o jakich mowa w art. 189f § 1 k.p.a. Z dowodów zebranych w sprawie wynika bowiem, że osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 32,40% w stosunku do wymaganego 40% poziomu. Różnica między poziomami wyniosła 7,60%, co oznacza, że waga naruszenia prawa nie była znikoma. Ponadto organ wskazał, że Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa, ponieważ prowadzone jest postępowanie w przedmiocie naliczenia Spółce kary za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2020 roku. Burmistrz wyraził również przekonanie, że przesłanki określone w art. 189f § 2 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach dotyczących kar administracyjnych nakładanych na podstawie art. 9x ustawy.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189f § 2 i 3 oraz art. 189d k.p.a. a także naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. w związku z art. 9g pkt 1 tej ustawy.

Wskazując na uchybienie powyższym przepisom Spółka podniosła, że organ nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego poprzez brak odniesienia się do wyjaśnień i dokumentów składanych przez Spółkę w celu ustalenia czy uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem strony wnoszącej odwołanie powyższe zaniechanie doprowadziło do nieustalenia czy waga naruszenia prawa była znikoma, oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Strona zarzuciła również, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy przesłanek wymienionych w art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. poprzestając na ogólnym sformułowaniu, że przepisy te nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Ponadto strona stwierdziła, że przy nakładaniu kary pieniężnej nie uwzględniano przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ - nakładając karę pieniężną, nie uwzględnił także tego, że podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.

Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej zwane "Kolegium" lub "organem odwoławczym"), uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 4/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję Kolegium. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem argumentacja Kolegium odnosiła się do kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą organ odwoławczy może zweryfikować samodzielnie, a nie do okoliczności składających się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W dniu 8 lipca 2022 r. Kolegium wydało decyzję (SKO Gd/1736/22), w której utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza z 26 kwietnia 2021 roku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy - analizując podstawę prawną rozstrzygnięcia - wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 roku w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych wydane zostało na podstawie art. 9g ustawy, który to przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361) z dniem 31 grudnia 2020 r. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego zostało oparte o nowo dodany art. 3aa ustawy dotyczący poziomów recyklingu. Jednocześnie w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) przewidziano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 4a ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 1 stycznia 2020 r.), i mogą być zmieniane na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na podstawie art. 3b ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wydane zostało rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (weszło w życie 4 września 2021 r.).

Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił poziom recyklingu na podstawie wzoru określonego w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z 2016 r. na 32%, przy wymaganym poziomie 40%. Wzór ten przyjęty został także w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530). Zdaniem organu, zmiana stanu prawnego w trakcie postępowania odwoławczego nie miała zatem wpływu na zakres obowiązku, którego naruszenie łączy się z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do stawianych przez stronę zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych Kolegium stanęło na stanowisku, że organ pierwszej instancji rozważył stanowisko strony odnośnie wykonanych czynności i wyjaśniło, że art. 9g ustawy ma charakter obligatoryjny, w sposób bezpośredni zobowiązując podmiot odbierający odpady do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonego przepisami poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 ustawy.

Analizując kwestię odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że o znikomej wadze naruszenia prawa można mówić w sytuacji, gdy odpady odbierane przez dane przedsiębiorstwo z terenu gminy stanowią znikomą część wszystkich odpadów, a nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu będzie znikome. W przedmiotowej sprawie różnica między wymaganym (40%) a osiągniętym poziomem recyklingu (32%) wyniosła 8%, co oznacza, że nie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa.

Kolegium wskazało dalej, że art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. skonstruowany jest na zasadzie koniunkcji, co oznacza, że muszą wystąpić łącznie obie wymienione przesłanki tj. znikomość naruszenia oraz zaprzestanie działań naruszających prawo. Organ wyraził pogląd, że z uwagi na wymóg zaprzestania naruszania prawa, wskazany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania podmiotu prawa polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu. Z tego względu, w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 9x ust. 2 ustawy nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło ponadto, że przesłanki odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f § 2 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach kar wymierzanych na podstawie art. 9x ustawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł także potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co wnosiła skarżąca, albowiem w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do stanu faktycznego.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do tego, że do kar stosowanych na podstawie art. 9x u.c.p.g. ma zastosowanie przepis art. 189d k.p.a. Zdaniem organu, dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia niniejszej sprawy i zobowiązanie go do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej zgłoszone przez Skarżącą wyjaśnienia, tj. decyzji w przedmiocie odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), poprzez brak dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie jego wadliwej oceny, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji pomimo tego, że organ I Instancji dokonał wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującej:

a) wadliwością uzasadnienia wydanej decyzji i nieprawidłowym ustaleniem, że Spółka nie uczyniła wszystkiego czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym nieprawidłowe ustalenie, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, a także nieprawidłowe ustalenia w zakresie tego czy zaprzestano naruszania prawa, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

b) brakiem wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., które umożliwiały odstąpienie od nałożenia kary;

2. art. 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 9x u.c.p.g. poprzez niezastosowanie przepisów art. 189 f § 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji wymierzającej skarżącej karę pieniężną, pomimo ziszczenia się przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary, opisanych w ww. przepisach, będące konsekwencją nieprawidłowego uznania przez organ II Instancji, że przepisy art. 189f k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach kar wymierzanych na podstawie art. 9x u.c.p.g.

3. art. 189d k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że dyrektywy wymiaru kary przewidziane tym przepisem nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, a w konsekwencji jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie przy nakładaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g.;

4. art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pozostawały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, przez co nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść skarżącej,

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niewyczerpujący w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

6. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić;

7. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Uzasadniając stawiane zarzuty strona wskazała, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż różnica między pożądanym a osiągniętym poziomem recyklingu na poziomie 7,6% nie jest znikoma. Strona stwierdziła też, że organ nie porównał masy zebranych przez skarżącą odpadów do całkowitej masy odpadów zebranych na terenie Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański, mimo powoływania się przez oba organy na ten aspekt jako jedno z kryteriów oceny wagi naruszeń.

Skarżąca wskazała dalej, że organy obu instancji nie dokonały oceny okoliczności naruszenia prawa przedstawianych przez Spółkę w obszernych wyjaśnieniach, dokumentach i zestawieniach. W tym względzie Kolegium ograniczyło się jedynie do dokonania odniesienia do wartości procentowych wskazując, że zachowanie Spółki odbiegało od wymaganego przepisami o 20% (8% z 40%) i na tej podstawie przyjął, że stopień ten nie jest znikomy. Zdaniem strony powyższe oznacza, że organ odwoławczy - pomijając aspekty ilości zebranych przez Spółkę odpadów względem całości odpadów zebranych na terenie Gminy oraz fakt znacznego przekroczenia przez Gminę poziomu recyklingu ponad wymagany przepisami, dokonał wadliwej i niepełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji mylnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.

Spółka wnosząca skargę nie zgodziła się także z tym, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci zaprzestania naruszania prawa. Zdaniem Spółki stan taki zaistniał już w 2021 roku, kiedy Spółka osiągnęła wymagany poziom recyklingu.

Strona nie zgodziła się także z prezentowanym przez organy stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Takiemu zapatrywaniu organów przeczy bowiem stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., OPS 1/21. Konsekwencją przyjęcia tego błędnego stanowiska było, w ocenie strony, zaniechanie przez organ zbadania czy zastosowanie przepisów art. 189f § 2 i 3 k.p.a. pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Spółka stwierdziła też, że ocena czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana przez organ z uwzględnieniem dyrektyw o jakich mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., czyli z uwzględnieniem wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czasu trwania tego naruszenia. Organ zaniechał przeprowadzenia takiej oceny bezzasadnie stwierdzając, że wskazany przepis nie ma zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi.

W przekonaniu Spółki organ odwoławczy przy analizie zebranego materiału dowodowego całkowicie pominął również fakt, że Spółka dokładała wszelkich możliwych starań, by wymagane prawem poziomy recyklingu osiągnąć. Zwrócono uwagę, że w toku postępowania administracyjnego Spółka składała obszerne wyjaśnienia dotyczące niniejszej sprawy, w szczególności wskazywała na wystąpienie niezależnych od Spółki przyczyn, skutkujących niedotrzymaniem poziomu recyklingu w 2019 roku pomimo podejmowania przez Spółkę działań mających na celu dotrzymanie ww. poziomu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie nałożenia na Spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w związku z nieosiągnięciem w 2019 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której strona nie kwestionuje. Skarżąca kwestionuje natomiast zaistnienie podstaw do wymierzenia jej ww. kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i odzysku kategorii odpadów wynikał z przyczyn od Spółki niezależnych. Zdaniem skarżącej, wobec uznania, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnej, organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności z perspektywy ww. okoliczności, a także innych przesłanek, wynikających z art. 189d k.p.a. Skarżąca podkreśla przy tym, że podejmowała kroki, mające na celu podniesienie świadomości kontrahentów w zakresie konieczności selektywnego zbierania odpadów, kierując do nich pisma, w tym także oferując im korzystniejsze warunki finansowe za wywóz odpadów zbieranych selektywnie. Tym samym Spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2019 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości, a także jaka część odpadów ma zostać poddana recyklingowi. Argumentowała też, że to rolą organu jest przeprowadzenie działań edukacyjnych, a także wszelkich innych, które pozwolą na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Zdaniem Spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. W przekonaniu Spółki bowiem, w okolicznościach sprawy waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa w 2021 roku, co oznacza, że organy bezpodstawnie odstąpiły od zastosowania wobec niej instytucji, wynikającej z ww. przepisu. Podkreśliła przy tym, że przepis ten znajduje zastosowanie do kar pieniężnych określonych w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., co przesądził NSA w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21. Zarzuciła również, że w sytuacji gdy organy nie znalazły podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 1 k.p.a., ich obowiązkiem było przeprowadzenie analizy możliwości zastosowania przepisów art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a., czego w sprawie zabrakło, a miało wpływ na wynik sprawy.

Zarysowane powyżej kwestie sporne były już przedmiotem rozstrzygnięć sądów wojewódzkich i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 17 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1326/21, wyroku WSA w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 1108/22, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 957/22, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja skargi w jej zasadniczym kształcie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa u.c.p.g. (za rok 2019). Zatem w świetle przytoczonego przepisu, to na skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek do osiągnięcia w 2019 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, przy czym poziom ten został określony w odniesieniu do frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła – w wysokości co najmniej 40% wagowo. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

W świetle treści tych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że w równym stopniu jak gminę, obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia i od odzysku innymi metodami m.in. odpadów w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, obciąża przedsiębiorcę. W tej sytuacji za nieracjonalne w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych albo też, że podjęta przez nią kampania informacyjna wyczerpuje limit starań przedsiębiorcy w tej mierze. Takie przekonanie niewątpliwie przekładałoby się na praktykę biznesową przedsiębiorców zajmujących się gospodarowaniem odpadami, bowiem w takiej sytuacji nie byliby oni skłonni podejmować i wykonywać działalności gospodarczej skazanej na brak powodzenia ekonomicznego. Ponadto w konsekwencji takiego rozumowania przepis art. 9x ust. 2 u.c.p.g. mógłby się okazać w praktyce "martwy", ponieważ przedsiębiorca zawsze mógłby się powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, uzasadniając to nieskutecznym podejmowaniem różnych dostępnych mu działań, ukierunkowanych na realizację tego celu. Takiej interpretacji tych przepisów Sąd nie podziela. W tym względzie zasadne jest stanowisko, że skoro skarżąca - świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji - zdecydowała się na prowadzenie na terenie Gminy Pruszcz Gdański działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, a więc w warunkach, w których obowiązuje art. 9g u.c.p.g., to na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odbieranych przez nią w tych warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien przedsięwziąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie ww. wymaganych poziomów. Spółka wykazała wprawdzie, że podejmowała działania mobilizujące swoich kontrahentów - właścicieli nieruchomości zbierających (oddających) odpady selektywnie do właściwego wywiązywania się z tego obowiązku, kierując do nich pisma informujące i promujące postawy selektywnego zbierania odpadów. Działania te jednak w 2019 roku nie były wystarczające. W ocenie Sądu jednak, powyższe nie oznacza, że przyczyny, które spowodowały brak osiągnięcia wymaganego ustawą poziomu przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu, były niezależne od skarżącej. Spółka, jako przedsiębiorca, winna była bowiem podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Jak wynika z jej oświadczeń, uczyniła to dopiero w 2021 roku. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2019 r. poziomów recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami frakcji odpadów komunalnych w postaci papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Jeżeli chodzi o zastosowanie w sprawie art. 189d k.p.a. i dyrektyw wymiaru kary z niego wynikających, Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przewidzianych działem IVa Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie należy traktować jako uniwersalnego klucza rozstrzygania w sprawach o nałożenie kar pieniężnych, znajdują bowiem one zastosowanie ograniczone. Dzieje się tak z tego powodu, że ustawodawca w art. 189a § 2 k.p.a., w kwestiach tym przepisem określonych, przyznał pierwszeństwo regulacjom szczególnym, wyłączając w ogóle możliwość stosowania unormowania z działu IVa k.p.a. Zatem w tym zakresie przepisy k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych odnosić się mogą wyłącznie do tych aspektów przewidzianych ustawami szczególnymi kar pieniężnych, które nie doczekały się w tych ustawach szczególnych regulacji. Przepis art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie wyklucza możliwość odwoływania się do art. 189d k.p.a., jeśli w tym zakresie, a więc w zakresie dotyczącym przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisy ustawy szczególnej tę kwestię uregulowały. Powyższego poglądu nie może zmienić okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek określony art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Powyższe prowadzi do wniosku, że ustawodawca w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) uregulował podstawy obliczania kary, zatem na zasadzie kodeksowej reguły kolizyjnej, wynikającej z art. 189a § 2 k.p.a., to gdy z lex specialis wynikają te reguły to tylko one znajdują zastosowanie w sprawie danej kategorii kar administracyjnych.

W ocenie Sądu brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu należy przywołać uchwałę NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (Baza Orzeczeń LEX nr 3352558), w której wyrażono pogląd, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Analizując ten przepis podnieść należy, że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Mając to na uwadze przyjąć należy, że w niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome. Chronionym dobrem jest dobro wspólne, jakim jest środowisko, a celem – ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Wprowadzone zatem ustawą poziomy recyklingu w ramach gospodarowania odpadami komunalnymi ukierunkowane są na ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko zbędnych wytworów działalności ludzkiej. Kwestia negatywnego wpływu na środowisko odpadów nie budzi większej wątpliwości i jest oczywista. Stąd też, wbrew stanowisku Spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Otóż poziom recyklingu wymagany od Spółki wynosił 40% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem, według ustaleń organów, faktycznie wskaźnik ten wyniósł 32,4 %. Oznacza to, że Spółka nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku, jak to podkreśliły organy, w 20 %. Powoływana okoliczność, że odbierane przez Spółkę z terenu gminy Pruszcz Gdański odpady komunalne stanowią w istocie niewielką część wszystkich odebranych w 2019 r. z terenu Gminy odpadów, wobec czego ilość ta nie mogła mieć wpływu na poziom recyklingu osiągnięty przez Gminę, gdyż Gmina wymagany poziom osiągnęła, nie może odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku co do oceny realizacji obowiązku z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Przychylenie się do stanowiska strony podważałoby cel przyjęcia obowiązujących w tym względzie uregulowań prawnych, związanych z ochroną środowiska, adresowanych – niezależnie – do przedsiębiorców oraz do gmin. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągną w jak najwyższym stopniu. Fakt, że wynik osiągnięty przez skarżącą nie przełożył się w sposób negatywny na wynik Gminy, która zrealizowała ustawowy cel, nie może świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się skarżąca. W ocenie Sądu sytuacja osiągnięcia określonych poziomów recyklingu przez gminę nie może prowadzić do różnicowania sytuacji przedsiębiorców z perspektywy oceny wagi naruszenia prawa, bowiem byłoby to nieracjonalne i dyskryminacyjne. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można jednak przyjąć, że w tym zakresie waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie.

Biorąc po uwagę brzmienie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od wymierzenia kary może mieć miejsce, jeśli obie przesłanki wynikające z tego przepisu zachodzą, a więc zarówno waga naruszenia prawa jest znikoma jak i zachodzi okoliczność, że strona zaprzestała naruszania prawa. Przesądzenie o braku znikomości naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy czyni niecelowym rozważanie w przedmiocie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Jedynie zatem na marginesie wskazać należy, że Spółka dopiero w 2021 roku osiągnęła wymagane ustawą poziomy recyklingu. Wymierzona Spółce kara dotyczy natomiast 2019 roku i tych ram czasowych dotyczy stwierdzone naruszenie prawa. Dodać należy, że Sądowi z urzędu jest wiadome, na co również wskazywały organy, że Spółka w 2020 roku także nie wykonała obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, za co została ukarana stosowną karą pieniężną. W następnym roku nie zaprzestała zatem naruszać prawa w omawianym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. wskazać należy, że Sąd go nie podziela. Zgodnie z ww. przepisami w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2).

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

W kwestii zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie § 2 art. 186f k.p.a. wypowiedział się NSA w wyroku z 10 maja 2023 r. w sprawie I OSK 957/22 i Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny (z uwzględnieniem odmienności stanu faktycznego). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że procedura inicjująca możliwość odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 186f § 2 k.p.a. nie została wszczęta, organ bowiem nie wydał postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. Należy mieć przy tym na uwadze, że jej zastosowanie przez organ ma charakter fakultatywny. Co więcej, w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f §§ 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zdaniem Sądu, wysoce wątpliwe byłoby uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę charakter kary i dobro chronione (środowisko), że odstąpienie od jej nałożenia pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Niezależnie od tego jednak, zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania jego wydania. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 k.p.a. bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych. Z tego powodu, w ocenie Sądu, zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały bowiem, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Ponadto zauważyć należy, że w tej konkretnej sprawie skarżąca nie miała jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (vide art. 86 Konstytucji RP), mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się też naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a., w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść przepisów art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi zaskarżone rozstrzygnięcie zostało też uzasadnione w sposób odpowiadający wszystkim wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.