Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1060/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 października 2023 r., znak:SKO.41/5470/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącego S. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 października 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem złożonym w dniu 18 lipca 2023 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Lublin o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego

z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

w związku z opieką nad matką – M. S., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 kwietnia 2002 r., na podstawie którego została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W ww. orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 sierpnia 1998 r., a niepełnosprawność datuje się od 10 sierpnia 1998 r. Ponadto M. S. orzeczeniem orzecznika ZUS z dnia 19 sierpnia 1998 r. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, którą datuje się od 10 sierpnia 1998 r.

W toku postępowania w dniu 2 sierpnia 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że niepełnosprawna ma 91 lat, jest wdową i mieszka z córką – A. B. (lat 68) i synem S. S. (lat 69). Ustalono także, że dotychczas opiekę nad niepełnosprawną sprawowała córka, która dowoziła matkę do Domu Samopomocy "K.". Córka – A. B. pobiera emeryturę. Skarżący nie posiada żadnego stażu pracy, korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej – zasiłku okresowego, świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Po ukończeniu 65 roku życia pobiera zasiłek stały. M. S. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, natomiast na zewnątrz wychodzi w asyście syna, albo córki. Z uwagi na otępienie wymaga stałego nadzoru i opieki ze strony rodziny. Obecnie opiekę nad matką sprawuje skarżący. Niepełnosprawna wymaga pomocy przy ubieraniu, czesaniu, higienie osobistej. Na noc zakładane ma pampersy. W przeprowadzonym wywiadzie wskazano, że niepełnosprawna ze względu na wiek oraz liczne przewlekłe choroby nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i prowadzić gospodarstwo domowe. Skarżący opiekuje się na co dzień swoją niepełnosprawną matką, która wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego. Niepełnosprawna jest po udarze niedokrwiennym lewej półkuli mózgu, cierpi na cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze oraz zmiany zwyrodnieniowe wielostawowe.

Do akt został załączony harmonogram czynności wykonywanych przez skarżącego z dnia 3 sierpnia 2023 r. oraz oświadczenie A. B., w którym wskazała, że ze względu na swój stan zdrowia i stany depresyjne nie jest w stanie w dalszym ciągu opiekować się matką.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Lublin, odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że w sprawie nie został spełniony warunek art.17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność u matki skarżącego nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Ponadto organ wskazał, że od 65 roku życia do chwili obecnej wnioskodawca pobiera zasiłek stały. Jednocześnie M. S. w okresie od 1 sierpnia 2023 r. do 20 sierpnia 2023 r. uczęszczała do Środowiskowego Domu Samopomocy "K." w L.. Organ I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniu ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem skarżący od dłuższego czasu pozostaje bez pracy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, który orzekł, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest niezależne od wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. Oświadczył, że od 1 października 2023 r. nie pobierze zasiłku stałego i w tej sprawie złoży odpowiednia dokumenty do MOPR. Skarżący zakwestionował ponadto rzetelność przeprowadzonego w dniu 2 sierpnia 2023 r., wywiadu środowiskowego stwierdzając, że daty i rozmowy tam przedstawione nigdy nie miały miejsca. Wyjaśnił, że matka została skierowana przez lekarza prowadzącego na zajęcia aktywująco- rehabilitacyjne do świetlicy środowiskowej "M." przy ulicy L. w L., ponieważ oprócz inwalidztwa ma postępującą demencję. Świetlica środowiskowa "M." i Dom Samopomocy "K." to są dwie odrębne jednostki. Do SDŚ "K." uczęszczają samodzielni ludzie starsi i korzystają ze stołówki. Do świetlicy "M." uczestników przywożą lub przyprowadzają opiekunowie.

W piśmie z dnia 13 września 2023 r. skarżący oświadczył, że od września 2023 r. zrezygnował z pobierania zasiłku stałego. Wniósł o dołączenie do akt sprawy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 września 2023 r. uchylającej od września 2023 roku decyzję z dnia 8 lipca 2019 r. znak: MOPR.F4-DŚ.4010.1182.4.2019 przyznającą S. S. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od dnia 1 lipca 2019 r. na stałe wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 2 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazując, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego zgodność z konstytucją została zakwestionowana w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Kolegium wyjaśniło, że okolicznością najistotniejszą z punktu widzenia spełniania przesłanek do przyznania świadczenia jest rodzaj, zakres i wymiar podejmowanych przez stronę czynności opiekuńczych oraz ustalenie czy czynności te wymuszają rezygnację z zatrudnienia. Organ odwoławczy podał, że na podstawie kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 3 sierpnia 2023 r. (k. 15-16) można stwierdzić, iż M. S. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Aby wspomóc niepełnosprawną w aktywizacji korzysta ona ze wsparcia świetlicy. W aktach sprawy znajduje się protokół z czynności służbowych z dnia 12 września 2023 r., z którego wynika, iż M. S. posiada decyzję administracyjną kierującą ją do Środowiskowego Domu Samopomocy "M." od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2023 r. i uczęszcza na zajęcia. Organ odwoławczy wskazał, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego to m.in. podawanie niepełnosprawnej leków, przygotowywanie posiłków, pomoc przy czynnościach higienicznych, kąpielach, odprowadzanie i przyprowadzanie matki ze świetlicy, kupowanie pieluchomajtek, które są zakładane na noc (aktualnie tylko profilaktycznie). Wskazano także, że pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną matką. Kolegium zwróciło uwagę, że pracownik socjalny nie dokonywał własnych ustaleń w zakresie niezbędności czynności opiekuńczych, a przede wszystkim nie zbadał i nie zweryfikował które z czynności są faktycznie czynnościami opiekuńczymi, a które są związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i byłyby wykonywane w podobnym zakresie, nawet w sytuacji gdyby strona podjęła zatrudnienie. Pracownik socjalny i organ I instancji oparł się na podpisanym 3 sierpnia 2023r. przez skarżącego i M. S. oświadczeniu oraz harmonogramie czynności (k. 12), jednak nie dokonał jego wnikliwiej analizy.

Organ odwoławczy przeanalizował czynności wynikające z harmonogramu i wskazał, że skarżący: ok. 6:00 budzi matkę, wykonuje poranną toaletę, podaje leki i śniadanie, które niepełnosprawna spożywa sama, przygotowuje drugie śniadanie - w ocenie Kolegium nie są to typowe czynności opiekuńcze, strona może wykonywać je przed pracą, strona wykonuje ją także dla siebie, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia; od 8:00 zawozi matkę do świetlicy środowiskowej – Kolegium uznało, że nie jest to typowa czynność opiekuńczą, strona może wykonywać ją przed pracą, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia; między 13.30 - 14:00 odbiera matkę ze świetlicy – Kolegium stwierdziło, że nie jest to typowa czynność opiekuńczą, strona może wykonywać ją po pracy, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia (chociażby wykonywanego na 1/2 etatu), 15:00 podaje wcześniej przygotowanego obiadu (zupa lub w miarę potrzeby drugie danie) – zdaniem Kolegium nie jest to typowa czynność opiekuńczą, strona może wykonywać ją po pracy, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia; od 18:00 - podanie kolacji i leków – w ocenie Kolegium nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia i nie jest czynnością opiekuńczą.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane tylko wówczas gdy z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki zachodzi faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę. Rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

W ocenie Kolegium z podanego przez stronę harmonogramu czynności opiekuńczych nie wynika, że charakter czynności oraz rozmiar i zaangażowanie czasowe uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Prawie wszystkie czynności wskazane przez stronę nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, a większość z nich związana jest z prowadzeniem gospodarstwa domowego i tak musiałaby być wykonywana, bez względu na to czy strona opiekuje się osobą chorą. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia jest fakt, iż przez większą część dnia (8:00 - 13.30- 14:00 jak wynika z przedłożonego harmonogramu czynności) niepełnosprawna pozostaje poza domem przebywając w Świetlicy Środowiskowej.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność opieki do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z niepełnosprawnością w stopniu znacznym oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). W ocenie Kolegium również ta przesłanka nie została spełniona.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego zarzucił naruszenie:

1. art 7 k.p.a. w zw. z art 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wykraczającej poza reguły swobodnej oceny dowodów w zakresie rzeczywistego zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad jego matką oraz tego czy opieka ta uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej;

2. art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. - przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie pobieżnej i fragmentarycznej oceny materiału dowodowego odnośnie faktycznego zakresu opieki wykonywanej przez skarżącego nad matką, przejawiające się, w szczególności w pominięciu, tego, że:

- niepełnosprawna wymaga całodziennej pomocy oraz nadzoru przy wszystkich czynnościach dnia codziennego, takich jak: przyjmowanie leków 3 razy dziennie, pomiar poziomu cukru we krwi, pomiar ciśnienia tętniczego, przygotowanie i spożywanie pokarmów, czynności związane z higieną osobistą, nocny odpoczynek.

- niepełnosprawna porusza się poza swoim mieszkaniem tylko z pomocą osób trzecich, w bardzo powolnym tempie i korzysta przy tym z komunikacji publicznej,

- przejazd M. S. z miejsca zamieszkania do Środowiskowego Domu Samopomocy "M." w każdą ze stron ponad godzinę,

- niepełnosprawna, z uwag na swój stan zdrowia oraz wizyty lekarskie, nie jest w stanie uczęszczać na zajęcia w Środowiskowym Domu Samopomocy we wszystkie możliwe dni,

- skarżący w ciągu dnia dysponuje jedynie około 3 godzinami "czasu wolnego" od opieki nad swoją matką,

co zdaniem skarżącego doprowadziło do nieuprawnionego uznania, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia.

3. art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędna wykładnię i sprowadzenie pojęciem "sprawowania opieki" użytego w art. 17 wyłącznie do czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan matki skarżącego z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych przez niego wykonywanych w toku całego dnia opieki nad M. S.

W uzasadnieniu skargi powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł m.in., że organ administracji nie sprostał generalnemu zobowiązaniu wynikającemu z reguł postępowania administracyjnego nakazujących podejmowanie wszelkich środków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że pomimo przytoczonej treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Kolegium nie zakwalifikowało do czynności opiekuńczych całego szeregu aktywności podejmowanych przez niego w związku z uczęszczaniem jego matki na zajęcia w świetlicy środowiskowej, a do czynności opiekuńczych również takich czynności skarżącego, jak pomoc matce w porannej toalecie, podawanie jej leków, śniadania, przygotowywania drugiego śniadania przygotowywanie obiadu i kolacji. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja pomija fakt, że niepełnosprawna wymaga całodziennej pomocy oraz nadzoru przy takich czynnościach, jak: przyjmowanie leków 3 razy dziennie, pomiar poziomu cukru we krwi, pomiar ciśnienia tętniczego, przygotowanie i spożywanie pokarmów, czynności związane z higieną osobistą oraz nocny odpoczynek. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie zachodzi. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Skarżący wskazał, że zupełnie poza zainteresowaniem i rozważeniem ze strony organów prowadzących postępowanie na etapie I i II instancji pozostało to, że niepełnosprawna porusza się poza swoim mieszkaniem tylko z pomocą osób trzecich i robi to w bardzo powolnym tempie. Ma to związek z tym, że skarżący nie posiada własnego samochodu i korzysta razem z matką z komunikacji publicznej, co wiąże się z koniecznością dojścia przez nich pieszo na przystanek autobusowe. Skutkiem tego jest fakt, że każdorazowe przemieszczenie się przez M. S. z domu do świetlicy lub lekarza i z powrotem zajmuje około jednej godziny w każdą stronę. Z tego też względu skarżący wskazał w sporządzonym przez siebie harmonogramie i późniejszych wyjaśnieniach do niego, że wychodząc ze swoją matką do świetlicy środowiskowej ok. godziny 8.00 faktycznie zostawia ją w tej placówce po godzinie 9.00. Skarżący zwrócił uwagę, że w czasie, gdy M. S. przebywa na świetlicy, on pokonuje autobusem drogę powrotną do mieszkania, robi potrzebne zakupy, przygotowuje posiłek i jedzie z powrotem po swoja matkę, tak żeby odebrać ją około godziny 13.30. Z tego względu wraca do domu razem matką około godziny 15.00.

Skarżący podkreślił, że zajęcia w świetlicy środowiskowej zapewniają matce możliwość aktywizację i rehabilitację, przez co stanowią dla niej ważny czynnik stymulujący psychoruchowo oraz zapobiegający całkowitemu zniedołężnieniu. Niepełnosprawna z uwagi na stan swojego zdrowia lub po prostu gorszą dyspozycje, często nie jest w stanie w danym dniu uczestniczyć w zajęciach na świetlicy środowiskowej. Ma ona ponad 90 lat i z tego względu każdego miesiąca opuszcza ona od dwóch do pięciu dni zajęć w świetlicy, nie wliczając w to trzytygodniowej przerwy wakacyjnej, kiedy to placówka ta jest nieczynna. We wszystkie te dni skarżący opiekuję się osobiście swoją matką i oczywistym jest, że takie, trudne do przewidzenia, nieobecności matki na świetlicy i wywołana tym konieczność szerszego pod względem czasowym sprawowania opieki byłyby nie do pogodzenia z ewentualnym wykonywaniem przez skarżącego pracy zarobkowej.

Do skargi został załączone pismo Środowiskowego Domu Samopomocy "M." wskazujące na terminy nieobecności niepełnosprawnej w palcówce.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Poza sporem jest, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia – art. 17 ust.1b u.ś.r. Argumentacja Prezydenta, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.

W niniejszej sprawie za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest przedwczesne.

Z treści przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowy. Zatem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ważna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także kwestia istnienia ww. związku przyczynowo - skutkowego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek w dniu 24 maja 2023 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką legitymującą się m.in. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności

Przy czym wskazać należy, że samo posiadanie przedmiotowego orzeczenia nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że uprawnia (wprost) do przyjęcia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

Wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 definiuje pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących rozmiaru koniecznej opieki determinowanej schorzeniami i problemami zdrowotnymi osoby niepełnosprawnej.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy załatwieniu sprawy". Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy; 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Jednocześnie Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Konieczne jest poczynienie w tym zakresie kompleksowych ustaleń i poddanie ich wszechstronnej ocenie.

W przedmiotowej sprawie stanowisko organu odwoławczego, że zakres opieki jaką sprawuje skarżący nie jest na tyle szeroki i nie wymaga na tyle dużego zaangażowania czasowego, aby wykluczyć możliwość podjęcia przez niego pracy, nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Należy zwrócić uwagę, że niepełnosprawna część dnia przebywa poza domem – w Środowiskowym Domu Samopomocy "M." i ze względu na brak własnego samochodu jest do niego przywożona przez skarżącego komunikacją miejską, co zajmuje mu około godziny, zarówno rano jak i po południu. Ze sporządzonego na potrzeby sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawna wymaga pomocy przy ubieraniu się, czesaniu, higienie osobistej. Skarżący przygotowuje posiłki, podaje leki, pomaga w kąpieli, robi zakupy. Wskazać także należy, że niepełnosprawna mieszka wraz z córką i synem (skarżącym). Z oświadczenia A. B. (k. 13 akt), która jest na emeryturze i opiekowała się matką przez 15 lat wynika, że od lipca 2023 r. ze względu na jej stan zdrowia opiekę nad matką przejął skarżący. Do akt sprawy został załączony również dzienny harmonogram sprawowanej opieki oraz oświadczenie o czynnościach jakie skarżący wykonuje w związku z opieką nad matką. W ocenie Sądu pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie wyjaśnił jednak jakie faktycznie czynności dotyczą osoby niepełnosprawnej. Jak już wyżej wskazano mieszka ona z dwójką swoich dzieci i część z czynności jakie wykonywane są w domu dotyczą również ich osoby. Nie ustalono także jaki jest faktyczny stan zdrowia córki skarżącej, czy w rzeczywistości nie jest ona w stanie pomóc skarżącemu w opiece nad matką, w tym zawieść i odebrać matkę z Środowiskowego Domu Opieki. Zwrócić należy uwagę, że niepełnosprawna posiada decyzję kierującą do Środowiskowego Domu Opieki "M.". Podkreślić także należy, że dla pełnego wyjaśnienia sprawy organ powinien był wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz wezwać skarżącego o przedłożenie wszelkich dowodów, w tym dokumentów potwierdzających stan zdrowia siostry, który jak oświadczyła uniemożliwia jej pomoc w opiece nad matką. Dopiero poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniami Sądu pozwoli na dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie w jakim on podaje. Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskodawcy w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem jest postrzegana jako element stanu faktycznego mający wpływ na ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/22, z 15 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1335/22, czy z 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22, publ. w CBOSA). Niemniej jednak wymaga to od organu rzetelnych ustaleń i oceny czy zachodzą obiektywne przeszkody we współuczestniczeniu ze skarżącym w opiece nad matką, w szczególności w sytuacji wspólnego zamieszkiwania. Stąd konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w tymże kierunku, a więc czy istnieją obiektywne przeszkody w pomocy w sprawowaniu przez siostrę skarżącego opieki nad matką, z uwzględnieniem jej niepełnosprawności i czynności, które w związku z tym należy przy niej wykonywać. Tak więc należy uwzględnić, czy siostra skarżącego jest w stanie pomóc mu w sprawowaniu opieki nad matką. Przy czym organ rozważą zasadność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, w postaci uzupełnienia wywiadu środowiskowego, przedłożenia przez skarżącego dokumentacji przedstawiającej stan zdrowia A. B., a także ustalenia czy M. S. w dalszym ciągu uczęszcza do Środowiskowego Domu Pomocy "M.", bowiem jak wynika z protokołu czynności służbowych (k.25) wymieniona skierowana była na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2023 r.

W tym miejscu wskazać należy, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).

Jednocześnie, Sąd wskazuje, że rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby zebrane w sprawie dowody zostały zgromadzone właściwie, a następnie kompleksowo przeanalizowane i ocenione przez Kolegium. W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie dokonano dostatecznego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Wskazane uchybienia natury procesowej powodują, zdaniem Sądu, że orzeczenie o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium było przedwczesne, przez co w sprawie naruszono art. 17 ust.1 u.ś.r.

Konkludując, stwierdzić należy, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek wyjaśnić wszystkie istotne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestie przeprowadzając w tym celu postępowanie dowodowe respektujące podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, gdyż ustaleń tych dokonuje organ i powinny one znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i przywołanych dowodach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.

Rzeczą organu, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.