Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 977/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1,2 i in.
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7722.98.2024.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 roku, znak[...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, 2 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. (dalej: PINB), orzekając wobec P. M. (dalej: strona, skarżący, inwestor), który wzniósł na dz. nr [...] w B. urządzenie reklamowe (obiekt kat. Vlll) w postaci naczepy ciągnika siodłowego posadowionego częściowo na płytach drogowych betonowych, obudowanego tablicami reklamowymi, stanowiącego całość funkcjonalno-użytkową (reklamę), w trybie natychmiastowym wstrzymał roboty w zakresie samowolnie wykonanego ww. urządzenia reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia robót niewymajających pozwolenia na budowę. Jednocześnie w oparciu o art. 48 ust. 3 p.b. PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ stwierdził wzniesienie urządzenia reklamowego na ww. działce przy drodze wojewódzkiej nr[...]. Inwestycji tej nie można traktować jako "instalacji reklamy" w świetle brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b., wymagającej jedynie zgłoszenia. Wzniesienie przedmiotowego urządzenia reklamowego, z uwagi na ogólny charakter obiektu, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie dopełniono.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła przez pełnomocnika strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono, że zaskarżony akt wskazuje, iż z uwagi na ogólny charakter obiektu wymaga on pozwolenia na budowę. Nie podano jednak ani jednej przestanki, która uzasadniałaby tak daleko idące wnioski. W szczególności rozstrzygnięcie nie wyjaśnia jakiego rodzaju płyty drogowe wykorzystano do posadowienia naczepy, dlaczego właśnie taki ich rodzaj miałby przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, zwłaszcza że – zdaniem strony – możliwe jest usunięcie obiektu i samych płyt bez stosowania prac rozbiórkowych, przy użyciu zwykłego sprzętu i środków, bez naruszenia konstrukcji stalowej, a płyty te mogą zostać użyte do jakichkolwiek innych celów. Nie wykazano jaka wielkość obiektu miałby przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, zwłaszcza że jest on znacznie mniejszy od wielu obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie np. zgłoszenia. Konstrukcja jest tu banalnie prosta, tak co do montażu, jego obsługi, jak i ewentualnie przesunięcia czy likwidacji. Nie wyjaśniono, jakie kwestie bezpieczeństwa miałyby przemawiać za koniecznością uzyskania pozwolenia budowlanego, tym bardziej, że obiekt stoi na niezabudowanej działce, w dalekiej odległości od drogi oraz innych zabudowań, nie zasłania widoków, nie powoduje żadnych niedogodności, zagrożeń, itp. Trudno uznać, że naczepa stanowi przykład obiektu "trwale związanego z gruntem". W tej sytuacji wniesienie tak wysokiej opłaty legalizacyjnej byłoby niewspółmiernym obciążeniem.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r., znak WINB-WOA.7722.98.2024.TA, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że wydane przez organ I instancji orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestor wyjaśnił, że nie posiada pozwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na ww. nieruchomości, jak również to, że nie została ona oddana w dzierżawę/najem. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydawane jest również w przypadku zakończenia inwestycji. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie. To, że dane urządzenie jest przestawne, nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem. W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ze sporządzonych w toku kontroli zdjęć wynika, że przedmiotowe urządzenie tworzy nośnik reklamowy w postaci naczepy samochodu ciężarowego, posadowionej na betonowych płytach wraz ze stalową konstrukcją, na której znajdują się banery reklamowe. Obciążeniem nośnika reklamowego jest ciężar własny konstrukcji. Nie budzi wątpliwości organu, że przedmiotowe urządzenie z uwagi na jego wymiary, sposób posadowienia i konstrukcję, posiada cechę trwałego związania z gruntem. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia z budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Nie znajdzie zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b. Budowa takiego nośnika nie stanowi instalowania tablic i urządzeń reklamowych. Obiekt stanowi zatem samowolę budowlaną. Roboty budowlane polegające na budowie wolnostojącego urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PINB w sposób prawidłowy poinformował inwestora o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczenia.

W skardze na powyższe postanowienie strona poprzez pełnomocnika zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, w szczególności poprzez:

1. błędną wykładnię art. 3 pkt 3 p.b. i wadliwe uznanie, że "trwałe związanie z gruntem" obejmuje także sytuację, w której nośnik reklamowy umieszczony jest na naczepie samochodu ciężarowego, posadowionej na betonowych płytach, względnie:

2. błędne zastosowanie art. 3 pkt 3 p.b., poprzez wadliwe uznanie, że przepis ten – wbrew wyraźnemu, literalnemu brzmieniu – dotyczy także obiektów, które z istoty swej budowy i funkcji nie są trwale związane z gruntem, co miało wpływ na wynik sprawy;

II. przepisów postępowania:

1. art. 77 i nast. k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności dotyczących: stanu naczepy; jej parametrów (wielkości, konstrukcji, przeznaczenia), pod kątem odporności na czynniki zewnętrzne; możliwości przejazdu, wyjazdu, przestawienia, etc. naczepy wg intencji użytkownika, jak również na skutek działania sił zewnętrznych (obiektywnych);

2. art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także przez prowadzenie postępowania w sprzeczności z zasadą praworządności, co objawiało się w naruszeniu wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i proceduralnego;

3. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, w tym naruszenie lub błędną wykładnię przywołanych wyżej przepisów;

4. art. 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów strony oraz lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi przywołano okoliczności podnoszone także w odwołaniu. Wskazano, że reklama posiada faktycznie postać naczepy samochodu ciężarowego. Nie jest ona jednak posadowiona na betonowych płytach. Nie są one w żaden sposób częścią "konstrukcji" – takie jest podłoże działki w tym miejscu. Naczepa posadowiona jest na kołach, które stoją na gruncie. Koła decydują o mobilności urządzenia. Inne elementy, które organ pominął, to przynależny do naczepy system zaczepowy, układy pneumatyczne, hamulcowe, itp. Wszystkie one razem umożliwiają dość swobodne i szybkie przemieszczenie urządzenia, jak i całkowite jego wywiezienie przy użyciu odpowiedniego pojazdu. Koła cały czas są napompowane, sprzęt sprawny, naczepa wyposażana jest w odpowiednie oświetlenie, itp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Postanowienie określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.). Stąd co do przebiegu dalszych etapów postępowania i kolejnych rozstrzygnięć Sąd nie może obecnie wypowiadać się.

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."

W świetle art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Budowla to z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 p.b.).

W przepisach Prawa budowlanego mowa jest o różnych rodzajach urządzeń reklamowych: wolno stojących trwale związanych z gruntem (art. 3 pkt 3) i urządzeniach reklamowych wskazanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b.

Pierwsze z nich, tj. urządzenia reklamowe wolnostojące, trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) wymagają pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b., zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (przewidujący obowiązek dokonania zgłoszenia), ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Cechy konstrukcyjne oraz wielkość przedmiotowego obiektu uzasadniają zaliczenie go do budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Nie znajduje tu uzasadnienia teza, że wykonane urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem. Przesłanka trwałego połączenia z gruntem nie jest kategorią ocenną i nie odnosi się do kwalifikowania połączeń obiektu z gruntem na mniej, czy bardziej trwałe. W konsekwencji kryterium trwałości połączenia w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie może być to, czy obiekt może być rozebrany, przeniesiony, bądź oddzielony od podłoża bez zniszczenia. W przekonaniu Sądu, cecha trwałego związania z gruntem powinna być ustalana z uwzględnieniem zastosowanych przy realizacji obiektu rozwiązań technicznych, jak i przeznaczenia obiektu oraz istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia parametrów.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że ustawione na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary, a także sposób połączenia z gruntem, tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., a więc wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

W niniejszej sprawie dla ustabilizowania urządzenia reklamowego osadzono je na płytach betonowych (a nie w innym miejscu), które niewątpliwie wymagały wcześniejszego przygotowania (nie ma znaczenia kto to uczynił), a przede wszystkim wypoziomowania. Celem zachowania stabilności urządzenie zostało związane z gruntem, by nie mogło przemieszczać się w sposób niekontrolowany (by reklama oddziaływała na otoczenie w konkretnym miejscu, które wybrał inwestor). Zatem cała konstrukcja, mająca niemałą powierzchnię, musiała być przygotowana w taki sposób, by oprzeć się działaniu wiatrów. Jest niewątpliwe, że opisane rozwiązania służą trwałości wykonanego obiektu, a fakt ten, w przekonaniu Sądu, spełnia przesłankę "trwałego związania z gruntem". Wykonanie opisanego obiektu było więc budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenia reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób stabilizacji, stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a więc są trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale połączone z gruntem nie decyduje metoda i sposób posadowienia, ale to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego posadowienia (np. wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 3 lutego 2010 r., II OSK 249/09; z 29 lipca 2010 , II OSK 1233/09; z 13 kwietnia 2011 r., II OSK 647/10).

Tego rodzaju obiekty nie korzystają zatem ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zwłaszcza na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) p.b. Przepis ten dotyczy robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń i tablic reklamowych i tylko w stosunku do nich ustawodawca przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia.

W wyroku NSA z 13 kwietnia 2011 r., II OSK 647/10, zauważono, że pewne trudności z kwalifikowaniem robót budowlanych wynikają z tego, iż użyte w przepisach Prawa budowlanego pojęcie "instalowania" nie jest definiowane legalnie na gruncie ustawy. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy tego terminu odnieść się należy zarówno do jego znaczenia w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakładają każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie – wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem np. instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a – d), a nie instalowanie na gruncie (zob. też wyrok NSA z 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 754/06).

Zatem należy uznać, że zakresy terminów "budowa" oraz "instalowanie" są różne, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż "budowa". Gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" (art. 3 pkt 3 p.b.), to zamieściłby stosowne postanowienie w przepisach. Skoro pozwolenia na budowę nie uzyskano, stąd należało uznać, że doszło do powstania samowoli budowlanej, która wymagała wdrożenia postępowania naprawczego.

Legalizacja obiektu budowlanego jest prawem a nie obowiązkiem inwestora, zatem to od jego wyboru zależy, czy z możliwości tej skorzysta i wniesie stosowną opłatę legalizacyjną, której wysokość określają przepisy wskazane przez organy (art. 49d p.b.).

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 – 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 3 pkt 3, 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.