Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 75/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1, art. 104 ust. 4, art. 98
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 391/21 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r. nr SKO.PS.4040.2595.2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 października 2021r. sygn. akt II SA/Po 391/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., nr SKO.PS.4040.2595.2020 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R.K. skarżąc wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przejawiające się wydaniem decyzji sprzecznie z dyrektywą kierowania się dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej,

2) naruszenie art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez nieprawidłową interpretację przepisu skutkującą błędnym ustaleniem, że skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji życiowej,

3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej i umorzenie postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest zarzutamii skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, czy też przepisów ustrojowych. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępnej w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), wypada stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie przez organy administracji zaskarżonych decyzji nie naruszało wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, i że organy odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W szczególności dokonane ustalenia faktyczne pozwoliły organom na ocenę, czy i w jakim zakresie w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dotyczący sytuacji skarżącego. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyjaśnione zostały podstawy i powody podjętego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej skarżący podnosił, że organy, a także Sąd pierwszej instancji nie ustaliły aktualnej sytuacji materialnej skarżącego. Z uwagi na wysoki stopień inflacji aktualnie dochody skarżącego są niewystarczające na pokrycie zadeklarowanych wydatków, natomiast jego dochody utrzymują się na poziomie 200-500 zł miesięcznie.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że już Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wystarczająco odniósł się do powyższych zarzutów albowiem były one podnoszone w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący pominął podstawową okoliczność w sprawie tj. fakt, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z 4 listopada 2020 r. wprawdzie odmówił skarżącemu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jednakże tą samą decyzją rozłożył nienależnie pobrane świadczenie na raty w kwotach po 300 zł miesięcznie. Jedynie pierwsza rata miała wynieść 384 zł. Jak wskazuje uzasadnienie wyroku, Sądowi I instancji znana była wysokość dochodów uzyskiwanych zarówno orzez skarżącego kasacyjnie, jak i całościowo przez jego rodzinę. Jak wyjaśnił Sąd I instancji rodzina R.K. zamieszkuje nieodpłatnie w dużym domu należącym do córki skarżącego, a rodzina dysponuje samochodem o dużej wartości. Ustalenia te nie są dowolne, w aktach sprawy znajdują się protokoły z dwóch przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, a stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę orzekania ma swoje oparcie w treści powyższych dokumentów. Skarżący kasacyjnie nawet na etapie postepowania przed sądem I instancji nie przedstawił jakichkolwiek nowych, nieznanych organom i w konsekwencji Sądowi dowodów w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Jednak strona składająca wniosek powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To na niej spoczywa bowiem ciężar dowodu w znaczeniu obiektywnym (materialnym), sprowadzający się do obciążenia strony składającej wniosek skutkami prawnymi nieudowodnienia okoliczności, których stwierdzenie jest podstawą wydania decyzji zgodnie ze zgłoszonym żądaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 1560/10, CBOSA). Skarżący w trakcie prowadzonego przez organy postępowania miał możliwość składania dokumentów uzasadniających jego wydatki, i na żadnym etapie organy administracji nie ograniczały mu powyższej możliwości. Skarżący nie udowodnił w jakim zakresie zwiększyły się jego wydatki po wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 29 lipca 2020 r. Wskazać także należy, że strona była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, który powinien stronie udzielać pomocy prawnej co do zakresu udokumentowania swoich wydatków.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sanowiska skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie można mówić o nienależytym zebraniu materiału dowodowego. Dlatego zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej należało oddalić jako nieuzasadniony, a stan faktyczny sprawy uznać za ustalony prawidłowo.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek osoby zainteresowanej, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości.

Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że użyty w cytowanym przepisie zwrot "może" wskazuje na to, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Takie rozstrzygnięcia organów administracji charakteryzują się tym, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że kontrola sądowa w przypadku rozstrzygnięć organów w ramach uznania, ogranicza się do badania, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowej obejmuje zatem zbadanie, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Jeżeli zaś stanowisko organu ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, jest przekonująco i logicznie uzasadnione, to nie można mu zarzucić cech dowolności. W sytuacji zatem, w której organy wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów ustawowych i w sposób przekonywujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10 i z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3119/12, CBOSA).

Należy wskazać, że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń może nastąpić tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ma więc charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, jeżeli żądanie zwrotu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.

Z ustalonego stanu faktycznego wynikającego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że spłata 300 zł w sytuacji dochodowej skarżącego będzie stanowiła obciążenie budżetu rodziny, jednakże przy wysokości dochodów łącznych rodziny nie stanowi obciążenia nadmiernego. Wprawdzie istotnie inflacja, na która wskazywał skarżący kasacyjnie umniejszyła siłę nabywczą kwoty pieniężnej na którą składał się w dacie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dochód rodziny, niemniej dochód ten jest częściowo waloryzowany z uwagi na wzrost świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dzieci w pieczy zastępczej. Ten aspekt skarżący kasacyjnie pominął. Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji, że sytuacja skarżącego nie jest na tyle zła, by można było ją kwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony" Skarżący kasacyjnie wraz z rodziną mieszka bezpłatnie w domu swojej córki, korzysta również z samochodu użyczonego przez dorosłe dzieci. Zatem spłata raty w kwocie 300 zł jest możliwa bez zbytniego uszczerbku dla utrzymania skarżącego i jego rodziny. Z tych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Norma zawarta w tym przepisie nie ma charakteru dyrektywy, lecz zasady proceduralnej w ramach postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Dotyczy kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i także w tym zakresie, w żadnej mierze nie przeczy wprowadzeniu wskazanego w kontrolowanej decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Za realizację tej zasady w niniejszej sprawie należało uznać po pierwsze przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, po drugie (co było rezultatem ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej rodziny skarżącego kasacyjnie), rozłożenie należnego do zwrotu świadczenia na raty. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w jakim kontekście dobro osoby zobowiązanej do zwrotu wyłudzonego świadczenia, o czym przesądził prawomocny wyrok karny z [...] października 2019 r., [...], miałoby ulec naruszeniu w sytuacji, gdy mając na uwadze dochód rodziny, organ rozłożył świadczenie na raty płatne przez ponad 12 lat, uwzględniając przy tym szczegółowo zarówno dochód rodziny, jak i jej wydatki.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 P.p.s.a została oddalona.