Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 18/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Ł.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 8 listopada 2023 r. nr KO.602/26/23 KO.602/27/23 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 września 2016 r. Ł.P. i M.P. zwrócili się do Burmistrza Miasta Augustowa (dalej: "Burmistrz") o wydanie na podstawie art. 71 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2013 r., poz. 1235 ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych przy ul. [...] w A. Wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., poz. 213 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM") planowane przedsięwzięcie należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza do doprecyzowania przedmiotu wniosku, wnioskodawcy w piśmie z dnia 5 października 2016 r. wskazali, że dotyczy on rozszerzenia prowadzonej dotychczas na działce nr [...] działalności na działki o nr: [...], [...] i [...], stanowiące współwłasność wnioskodawców. Wyjaśnili, że w związku z podziałem działki [...] na sześć działek, z których jedna (nr [...]) przeszła na własność miasta Augustów, zaś dwie (nr [...] i [...]) przeszły na własność Powiatu Augustowskiego, konieczne jest rozszerzenie dotychczas prowadzonej działalności na nowo wyodrębnione działki nr [...], [...] i [...].

Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. nr GKRiOŚ.6220.15.2016, wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach o nr: [...] i [...] położonych przy ul. [...] w A., stwierdzając, że przedmiotem inwestycji nie jest zamierzenie budowlane lub inne związane z ingerencją w środowisko, lecz zmiana numeracji działek, na których prowadzony jest skup złomu, a zatem, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 17 ustawy środowiskowej, nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. nr KO.602/56/16 uchyliło to postanowienie, uznając, że wnioskodawcy są podmiotami planującymi podjęcie przedsięwzięcia polegającego na rozszerzeniu działalności polegającej na skupie złomu i metali kolorowych, a zatem wedle art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, ich wniosek jest wnioskiem stron postępowania, a dodatkowo na etapie formalnym nie można oceniać przesłanek wydania decyzji środowiskowej.

W konsekwencji w dniu 25 listopada 2016 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach o nr ewidencyjnym [...] i [...] położonych przy ul. [...] w A., które zakończyło się decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. nr GKRiOŚ.6220.15.2016 o umorzeniu tego postępowania. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że wskazane przez wnioskodawców przedsięwzięcie w postaci skupu złomu i metali kolorowych, nie zostało zdefiniowane w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, a więc nie wymaga wydania decyzji o jakiej mowa w art. 71 tej ustawy. Wobec braku zaskarżenia tej decyzji do organu wyższej instancji, stała się ona ostateczna i prawomocna.

Kierownik Delegatury w Suwałkach Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z 12 lutego 2018 r. zasygnalizował SKO potrzebę zbadania zgodności z prawem powyższej decyzji Burmistrza z dnia 18 stycznia 2017 r. W związku z tą sygnalizacją SKO z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, o czym pismami datowanymi na 5 i 27 marca 2018 r. zawiadomiono strony. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. nr KO.602/11/18 SKO stwierdziło, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Burmistrza z dnia 18 stycznia 2017 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w A. W ocenie SKO decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których to przedsięwzięć należą punkty do zbierania lub przeładunku złomu (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM). W ocenie SKO oznacza to, że doszło do rażącego naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM.

Wnioskodawcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą decyzję SKO, która została oddalona wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 394/18. Z kolei wyrokiem z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1042/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wnioskodawców wywiedzioną od ww. wyroku sądu administracyjnego I instancji.

W związku z powyższym Burmistrz przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy i dnia 25 kwietnia 2023 r. wezwał skarżących do potwierdzenia, czy aktualne są dane zawarte we wniosku z dnia 8 września 2016 r. o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] i [...] przy ul[...] w A. oraz w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Wnioskodawcy nie odpowiedzieli na powyższe pismo. W konsekwencji zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Burmistrz poinformował strony o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia 19 września 2023 r. nr GKRiOŚ.6220.15.2016 Burmistrz odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] i [...] położonych w A. przy ul. [...], ponieważ lokalizacja tego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Augustów części Dzielnicy Glinki obejmującego tereny położone między ulicami: [...], [...], [...], [...] oraz w rejonie rozdzielni prądu, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/332/2006 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz.U.Woj.Podlaskiego Nr 211 z dnia 23 sierpnia 2006 r. poz. 2036, dalej: "plan" lub "m.p.z.p."),

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania oraz zaakcentował, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM (punkty do zbierania lub przeładunku złomu), a tym samym, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, dla zamierzenia tego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że skoro na zasadzie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ten plan został uchwalony, to w sytuacji gdy zamierzone przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ jest zobowiązany, (a nie tylko uprawniony), do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Burmistrz wskazał w tym względzie, że teren przedsięwzięcia objęty jest m.p.z.p., a działki o nr [...] i [...] położone są na obszarze MNU przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe, co wynika również z pisma Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie z dnia 20 lipca 2023 r.

Organ podniósł, że w § 4 pkt 6 planu określono, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe. Skoro zatem skup złomu i metali kolorowych jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM), dla którego, zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, może być wymagany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to jest on usługą uciążliwą. Ponadto Burmistrz zwrócił uwagę na zapis § 8 planu, w którego pkt 1 ustanowiono zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lub dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany (za wyjątkiem dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej). W ocenie Burmistrza oznacza to, że na ww. obszarze planistycznym funkcjonuje całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w § 8 pkt 1 planu, a tym samym skoro planowana inwestycja jest do tych przedsięwzięć zaliczona, to nie może być zrealizowana na działkach o nr [...] i [...]. Organ zwrócił również uwagę na zapis § 8 pkt 2 planu, stanowiący, że oddziaływania na środowisko przekraczające dopuszczalne wielkości poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek, na których jest wytwarzane. W ocenie organu ograniczenia wymienione w pkt 2 muszą być spełnione dla przedsięwzięć nie wymienionych w pkt 1 (§ 8 planu). W związku zaś z tym, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, że emisje zanieczyszczeń i hałasu obejmować będą zasięgiem tylko teren działki, organ uznał za spełniony warunek z § 8 pkt 2 planu, przy jednoczesnym braku spełnienia warunku zawartego § 8 pkt 1 m.p.z.p.

Organ wskazał również na zapis § 6 pkt 6 planu (zawierającego ustalenia dotyczące kształtowania przestrzeni i zabudowy oraz warunków realizacji obiektów budowlanych), stanowiący, że tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. Burmistrz, zaznaczył przy tym, że wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy, czyli w czasie wejścia planu w życie, jest ograniczone czasowo, gdyż plan miejscowy docelowo przeznacza przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe. Posiłkując się orzecznictwem Burmistrz wskazał również, że owo uprawnienie do kontynuowania wykorzystania terenu w sposób dotychczasowy trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności, np. wskutek upływu terminu, do którego zostało wydane. Zatem każde działanie wymagające uzyskania zgody na realizację inwestycji, należy, w ocenie Burmistrza, traktować jako "nowe" przedsięwzięcie, co wiąże się z obowiązkiem dostosowania inwestora do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że wnioskodawcy nie brali udziału w procedurze planistycznej, ani nie wnieśli pisemnych uwag do projektu planu, co dla organu sporządzającego plan jest jednoznaczne z akceptacją przyjętych rozwiązań. Tym samym organ uznał, że wnioskodawcy mieli wiedzę o przeznaczeniu ich nieruchomości i zmiany sposobu jej przeznaczenia. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wobec oczywistej sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami planu, wydanie decyzji pozytywnej nie jest więc możliwe. Brak jest także podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy odwołali się.

Decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr KO.602/26/26 KO.602/27/23 SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podkreśliło, że w sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. SKO dostrzegło, że od chwili złożenia wniosku z dnia 8 września 2016 r. miał miejsce szereg nowelizacji aktów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, jednakże Burmistrz zastosował prawidłowe przepisy prawa. SKO zauważyło również, że w tym czasie wydano wiele aktów administracyjnych oraz orzeczeń sądowych dotyczących przedsięwzięcia wnioskodawców w różnych wariantach. Z tego powodu SKO powołało się również na okoliczności znane temu organowi z urzędu.

Organ odwoławczy wskazał, że ostatnią decyzją SKO, która zapadła w trybie zwyczajnym, była decyzja z dnia 19 października 2023 r. nr KO.602/17/23, KO.602/18/23 (sąd sprostował wadliwie podany przez SKO nr decyzji), która dotyczyła możliwości lokalizacji inwestycji polegającej na skupie złomu i metali kolorowych o 4 kodach, wyłącznie na części działki o nr [...]. SKO zauważyło, że decyzja ta w znacznej mierze nawiązywała do decyzji SKO z dnia 26 września 2022 r. nr KO.602/6/22 rozstrzygającej kwestię lokalizacji skupu złomu i metali kolorowych o 13 kodach na części działek o nr [...] i [...]. W niniejszej sprawie natomiast wniosek obejmuje przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów o 30 kodach na działkach nr [...] i [...]. Istota sporu we wszystkich tych sprawach pozostaje identyczna. Sprowadza się ona do oceny zgodności z planem inwestycji wnioskodawców, którzy dążą do korzystnego, z punktu widzenia ich interesów, zastosowania zapisu § 8 pkt 2 planu i wykluczenia § 6 pkt 6 tego aktu. Jakkolwiek podobieństwo tych trzech spraw nie przesądza o ich tożsamości, tym niemniej SKO uznało za adekwatny pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 19/20 i przystąpiło do merytorycznego załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Burmistrza, że wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest oczywisty, a zatem musi zachodzić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, który to wymóg precyzuje art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Działki przewidziane pod inwestycję objęte są planem, który umiejscawia je w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych), przy czym usługi nieuciążliwe zdefiniowane zostały jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. Zdaniem organu odwoławczego samo stwierdzenie, że dla przedsięwzięcia raport ten może być wymagany, kwalifikuje je jako usługę uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 m.p.z.p., co oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. SKO wyjaśniło również, że § 8 pkt 2 planu nie może mieć w sprawie zastosowania, bowiem nie dotyczy on przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania na środowisko może być wymagany (czyli tych, o których mowa w § 8 pkt 1 planu). Powołując się na stanowisko Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie zawarte w piśmie z 20 lipca 2023 r., organ odwoławczy wskazał, że na terenie objętym planem jest całkowity zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymienionych w 8 pkt 1 planu, zaś w stosunku do przedsięwzięć niewymienionych w tym przepisie, muszą być spełnione ograniczenia z § 8 pkt 2 planu. Skoro zatem przedsięwzięcie odwołujących się należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 8 pkt 1 planu, fakt, że jego oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia w sprawie, z punktu widzenia zastosowania § 8 pkt 2 planu.

Ponadto SKO podzieliło stanowisko Burmistrza dotyczące intertemporalnego charakteru zapisu § 6 pkt 6 m.p.z.p. wprowadzającego możliwość dotychczasowego sposobu wykorzystania terenów, dla których plan ustala inne przeznaczenie, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. SKO wskazało w tym względzie, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu, lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. SKO zwróciło przy tym uwagę na dwa stany: po pierwsze, działalność nie była prowadzona w dniu wejście w życie planu; po drugie, działalność była prowadzona w dniu wejście w życie planu, jednakże doszło do jej naturalnego wygaszenia. W ocenie SKO należało zatem ustalić, czy w dniu 6 września 2006 r. (data wejścia w życie m.p.z.p.) odwołujący się prowadzili skup złomu, a jeżeli tak, to czy doszło do wygaszenia tej działalności.

Z ustaleń poczynionych w tym przedmiocie przez SKO w sprawie nr KO.602/6/22 wynika, że przedmiotowa działalność rzeczywiście była prowadzona w dniu wejścia w życie planu, jednakże pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w danej lokalizacji, M.P. uzyskał dopiero w 2007 r., na mocy decyzji Starosty Augustowskiego (dalej: "Starosta’") z dnia 20 sierpnia 2007 r. nr OS.7622/10/07 (zezwalającej na zbieranie odpadów oznaczonych 4 kodami: 17 04 05 - żelazo i stal; 17 04 07 - mieszaniny metali, 17 04 01 - miedź, brąz, mosiądz; 17 04 02 – aluminium). W ocenie SKO oznacza to, że M.P. nie mógł legalnie prowadzić przedmiotowej działalności przed wydaniem ww. zezwolenia. SKO przytoczyło w tym miejscu fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku w z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 829/22, w którym sąd zauważył, że art. 32 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2001, Nr 62, poz. 628 ze zm.; dalej "u.o. z 2001 r."), w dacie wejścia w życie planu, nie przewidywał konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, jeśli posiadacz odpadów łącznie prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Natomiast w takich okolicznościach, zgodnie z treścią art. 27 u.o. z 2001 r., konieczne było zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zaś organ wydając takie zezwolenie musiał również uwzględniać dodatkowe wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów. M.P. prowadząc odzysk odpadów nie musiał więc posiadać zezwolenia na zbieranie odpadów, ale obowiązany był do uzyskania zezwolenia na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, a takiego zezwolenia do akt sprawy nie przedłożył. Oznacza to, jak skonstatował sąd, że w dacie wejścia w życie planu, działalność nie była prowadzona przez niego na podstawie zezwolenia.

Dalej SKO zauważyło, że zezwolenie z 2007 r. wygasło z dniem uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. nr OS.6233.15.2015. SKO wyjaśniło, że decyzja ta załatwiała dwie sprawy, tj. rozstrzygała pozytywnie wniosek M.P. o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z 2007 r. oraz udzielała M.P. nowego zezwolenia na zbieranie odpadów o 13 kodach na działce nr [...] do dnia 9 grudnia 2025 r. SKO wskazało jednak, że decyzją SKO z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/8/18 stwierdzono nieważność decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. w części udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarga M.P. wywiedziona na ww. decyzję SKO została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 347/18, zaś NSA wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 969/21 oddalił skargę kasacyjną M.P. od ww. wyroku WSA w Białymstoku. Z kolei wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 970/21 oddalono skargę kasacyjną Ł.P. wywiedzioną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 348/18 wydanego w wyniku rozpoznania jej skargi na decyzję SKO z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/9/18 stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia 10 marca 2017 r. o udzieleniu Ł.P. zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr [...] i [...] do dnia 9 marca 2027 r. Końcowo w tym względzie SKO wskazało, że dwie decyzje Starosty wydane w 2016 r. i 2020 r., zmieniające zezwolenie Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. (wydane zanim doszło do prawomocnego stwierdzenia nieważności tego zezwolenia), nie stanowią samodzielnego bytu prawnego i nie można z nich wywodzić uprawnienia do prowadzenia przedmiotowej działalności, bowiem kwestia nieważności decyzji pierwotnej (tj. zezwolenia z 2015 r.) została prawomocnie przesądzona.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawcy nie legitymowali się stosownymi zezwoleniami na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w chwili wejścia w życie planu. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że udzielone M.P. przez Starostę w 2015 r. zezwolenie na zbieranie odpadów, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przyjmując więc, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 planu (tj. ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu, uznać należy, że mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 planu. Nawet jeśli przyjąć za wystarczające samo faktyczne prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie planu, to nie może ujść uwadze, że strona, zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z 2007 r., działalność tę zakończyła. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu, bowiem doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o jej kontynuacji w sytuacji gdy strona sama zadecydowała o podjęciu nowego zamierzenia.

Końcowo SKO wskazało, że zgodnie z art. 47 ust. 8 w zw. z ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej: "u.o. z 2012 r.") stwierdzenie nieważności zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem; posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2; przepisy art. 26 ust. 4 i 5 u.o. z 2012 r. stosuje się odpowiednio. W ocenie SKO stanowi to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że doszło do "naturalnego wygaszenia" działalności wnioskodawców i nie jest już możliwe uzyskanie nowego zezwolenia. Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. z 2012 r., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Skargę na powyższą decyzję SKO wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Ł.P. i M.P., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) w zw. z § 6 pkt 6 m.p.z.p. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jej nieprawidłowe załatwienie ze względu na błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że przedsięwzięcie skarżących nie stanowi kontynuacji sprzed uchwalenia m.p.z.p. i że zostało wygaszone w sposób naturalny;

- art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki załatwiania spraw poprzez uznawanie przez ograny administracji publicznej przez wiele lat, że działalność skarżących w zakresie skupu złomu i metali kolorowych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem i wydawanie błędnych decyzji, które następnie zostały unieważnione; że skarżący nie brali udziału w procedurze planistycznej, chociaż kiedy ustnie zgłaszali w tej procedurze swoje obawy, urzędnicy organu prowadzącego postępowanie w sprawie uchwalenia m.p.z.p. zapewniali, że ich działalność będzie mogła być kontynuowana bez żadnych ograniczeń;

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należy odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na przedmiotowej działce, chociaż lokalizację tego przedsięwzięcia dopuszczają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- § 6 pkt 6 m.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących stanowi inwestycję nową i uciążliwą, przez co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż było prowadzone od 2005 r. i nie doszło do jego naturalnego "wygaszenia";

- § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis § 8 pkt 2 m.p.z.p. w niniejszej sprawie nie może mieć w ogóle zastosowania, ponieważ dotyczy jedynie usług uciążliwych (których negatywne oddziaływanie ograniczone jest do terenu działek lub zespołu działek), ale nie wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko lub, dla których raport może być wymagany, czyli tych, o których mowa w pkt 1 § 8 m.p.z.p., a inwestycja skarżących takim przedsięwzięciem nie jest.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organy niesłusznie przyjęły, że skoro przedsięwzięcie skarżących jest sprzeczne z m.p.z.p., to brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też opinii i uzgodnień w postępowaniu uzgodnieniowym z organami współdziałającymi. Zwrócili oni uwagę, że w aktach sprawy oznaczonej nr GKRiOS.6220.9.2018 znajduje się opinia Regionalnej Dyrekcji Ochrony środowiska w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2019 r. oraz opinia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 lutego 2019 r. Zdaniem skarżących obie opinie są logiczne, spójne i pozytywnie opiniują przedmiotowe przedsięwzięcie. W ocenie skarżących dwie opinie organów współdziałających o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz jedna o konieczności przeprowadzenia takiej oceny, zostały wydane przy ocenie wniosku o kontynuację prowadzenia punktu skupu złomu i metali kolorowych na trzech działach nr [...], [...] oraz [...], czyli w wersji wniosku skarżących sprzed ograniczenia tej działalności pod względem obszaru i zakresu rodzaju skupowanych odpadów. Zgodnie z wnioskowaniem a maiori ad minus, skoro wniosek skarżących z szerszym zakresem działalności został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, a zdaniem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej należy jeszcze dokonać oceny oddziaływania na środowisko, to wniosek skarżących w aktualnym kształcie tym bardziej jest uzasadniony.

Skarżący zaakcentowali również, że wykładnia § 8 pkt 1 i 2 m.p.z.p. dokonana w piśmie Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie z dnia 20 lipca 2023 r. jest błędna. W ocenie skarżących § 8 pkt 2 m.p.z.p. może mieć zastosowanie w sprawie, zaś właściwe rozumienie jego treści umożliwia im prowadzenie działalności dotyczącej skupu złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] i [...], ponieważ ewentualne negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia będzie zamknięte w granicach tych działek. Skarżący poruszyli także kwestię zastosowania § 6 pkt 6 m.p.z.p. wywodząc, że wbrew stanowisku organów obu instancji, M.P. prowadził skup złomu i metali kolorowych w dacie wejście w życie planu i była to działalność prowadzona legalnie. Odnośnie zaś twierdzenia SKO o naturalnym "wygaszeniu" działalności prowadzonej przez M.P. od 2005 r., w przekonaniu skarżących pojęcie to należy rozumieć jako zakończenie działalności zgodnie z wolą prowadzącego ją przedsiębiorcy, który rezygnując z kontynuacji prowadzi właśnie do jej wygaszenia, czyli całkowitego zaprzestania jej wykonywania, a takim "wygaszeniem" z pewnością nie jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów ze skutkiem ex tunc.

Pozostałą część uzasadnienia skargi skarżący poświęcili na rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. W tym celu odwołali się do wcześniejszych pism Burmistrza, który nie kwestionował legalności przedmiotowego przedsięwzięcia; przeciwnie: wprost i jednoznacznie wskazywał, że działalność gospodarcza M.P. w zakresie skupu złomu i sprzedaży wyrobów hutniczych prowadzona jest zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i spełnia pozytywną rolę w odzysku odpadów surowcowych ze strumienia odpadów komunalnych, nie stanowiąc jednocześnie zagrożenia dla środowiska naturalnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2023 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 829/22, odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w jakimkolwiek stopniu.

Na wstępie sąd zauważa, że wiadomym jest mu z urzędu, że skarżący w przeszłości zwracali się do Burmistrza z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na posesji położonej przy ul. [...] w A., każdorazowo wskazując na inny obszar terytorialny działalności (tj. powołując różne nr działek ewidencyjnych lub ich części oraz ich różne konfiguracje), a także na różną skalę prowadzonej działalności (tj. powołując różne konfiguracje kodów skupowanych odpadów). Sprawy te niejednokrotnie stanowiły przedmiot kontroli sądu, zaś decyzje zapadłe w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (tj. w ramach stwierdzenia nieważności), skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego niektórych decyzji wydanych w ramach tych spraw, stanowiły również przedmiot sądowej kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21, uchylającego decyzję SKO z dnia 11 marca 2021 r. nr KO.602/1/21 oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza z dnia 17 grudnia 2020 r. nr GKRiOŚ.6220.10.2019 odmawiającą Ł.P. i M.P. określenia środowiskowych uwarunkowań dla analogicznego przedsięwzięcia opisanego w ich innym wniosku, datowanym na 3 września 2019 r., (w którym zakres prowadzonej inwestycji skarżący ograniczyli do części działek nr [...] i [...] zmniejszając również liczbę kodów skupowanych odpadów z 33 do 13), sąd zwrócił uwagę na zapis § 6 pkt 6 planu w kontekście wyjaśnień udzielonych przez Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie w piśmie z 12 listopada 2020 r., dokonując jego wstępnej wykładni, a także na zapis § 8 pkt 2 planu, którego wykładni organy wówczas nie dokonały, mimo ciążącego na nich obowiązku wynikającego z wyroku sądu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 19/20. Z kolei w zapadłym w dniu 21 lutego 2023 r. wyroku sądu sygn. akt II SA/Bk 829/22, którym oddalono skargę tych samych skarżących na ostatnią decyzję SKO z dnia 26 września 2022 r. nr KO.602/6/22 wydaną w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia opisanego w ww. wniosku z dnia 3 września 2019 r., sąd szczegółowo umotywował prawidłowość zaskarżonej decyzji, w tym w kontekście zrealizowania przez organ odwoławczy wszystkich wytycznych oraz zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 350/21, również tych odnoszących się do analizy zapisów planu. Argumentacja ta pozostaje w analogii z motywami przedstawionymi w niniejszym uzasadnieniu, z uwagi na zbieżną lokalizację i podobny charakter przedsięwzięcia skarżących, z tym, który został przez nich sprecyzowany w kontrolowanym postępowaniu (tj. zainicjowanym ich wnioskiem z dnia 8 września 2016 r.).

W ocenie sądu zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z dnia 8 listopada 2023 r. nr KO.602/26/23, KO.602/27/23 słusznie zaaprobowało stanowisko Burmistrza odnośnie niezgodności przedsięwzięcia skarżących, polegającego na skupie złomu i metali kolorowych na działkach nr [...] i [...], z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że istotna, z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy, okazała się w szczególności interpretacja treści § 6 pkt 6 i § 8 pkt 2 planu w kontekście skomplikowanej sytuacji prawnej skarżących. W ocenie sądu SKO doszło do słusznego wniosku, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 planu (ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem, nie zaś faktycznego, wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu. SKO prawidłowo również stwierdziło, że strony wskutek swoich działań same doprowadziły do naturalnego "wygaszenia działalności", wobec czego nie mogło być mowy o kontynuacji przedsięwzięcia.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM (punkty do zbierania lub przeładunku złomu), a zatem wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i okoliczność ta nie jest sporna. Podobnie nie jest sporne, że działki skarżących nr [...] i [...] położone są w konturze urbanistycznym oznaczonym symbolem MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych), przy czym prawodawca miejscowy usługi nieuciążliwe zdefiniował jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, lakiernie i warsztaty samochodowe (§ 4 pkt 6 planu).

Nie sposób przy tym pominąć, że na mocy § 8 pkt 1 m.p.z.p. ustalono zakaz lokalizowania przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lub dla których raport oddziaływania może być wymagany za wyjątkiem dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń oraz obiektów infrastruktury technicznej. Natomiast, według § 8 pkt 2 planu, przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisje substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleb, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na których jest wytwarzane.

Zasadnie zatem SKO przyjęło, że sama możliwość wymagania dla przedsięwzięcia raportu oddziaływania na środowisko sprawia, że mamy do czynienia z usługą uciążliwą w rozumieniu § 4 pkt 6 planu i oznacza objęcie generalnym zakazem lokalizowania "nowych" i uciążliwych przedsięwzięć. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja nie należy do żadnych z tych kategorii, trzeba w dalszej kolejności wskazać na relację § 8 pkt 2 planu do sytuacji skarżących. W ocenie sądu przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania, bowiem jakkolwiek dotyczy usług uciążliwych (z zastrzeżeniem ograniczenia ich negatywnego oddziaływania do terenu działek lub zespołu działek), to nie obejmuje przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, lub dla których raport oddziaływania może być wymagany (czyli tych, o których mowa w § 8 pkt 1 planu). Taka interpretacja ww. zapisu planu znajduje również potwierdzenie w piśmie Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego w Augustowie z dnia 20 lipca 2023 r. Informacja ta (zgodnie z poglądem WSA w Białystoku wyrażonym na str. 9 wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 350/21, który sąd w niniejszym składzie aprobuje) stanowi rodzaj wykładni autentycznej planu i jest wiążąca odnośnie kwestii wyjaśnionych. W tych okolicznościach zastrzeżenie skarżących, że oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach obu ww. działek, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia zastosowania § 8 pkt 2 m.p.z.p. Istotne jest bowiem to, że skup złomu i metali kolorowych należy do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, a tym samym, że działalność ta jest usługą uciążliwą.

Kolejną kwestią podniesioną w skardze była wykładnia § 6 pkt 6 planu. Zgodnie z tym przepisem tereny, dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. W ocenie sądu wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy oznacza wykorzystywanie terenu w czasie wejścia planu w życie. Przy czym owo uprawnienie trwa do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie działalności. Zdaniem sądu słusznie ustalono, że "dotychczasowe wykorzystanie terenu" oznacza wykorzystanie terenu w dniu wejścia w życie planu do czasu wygaszenia prowadzonej działalności, zaś cechę "nowości" należy przypisać działalności nie prowadzonej w czasie wejścia w życie planu lub takiej, której czas prowadzenia uległ wygaszeniu. Dlatego w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy w dniu 6 września 2006 r. (data wejścia w życie planu) skarżący prowadzili działalność w postaci skupu złomu, a jeżeli tak - czy doszło do jej wygaszenia. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie jako przyczynę "wygaszenia" wskazuje się m.in. upływ terminu ważności zezwolenia (por. wyroki NSA: z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2281/11; z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2112/15; z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 175/21 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; dalej: "CBOSA").

Skarżący konsekwentnie twierdzą, że przedmiotowa działalność była prowadzona w dniu wejścia w życie planu, na potwierdzenie czego przywołują dokumenty wydane przez Burmistrza, w tym pisma z dnia 6 września 2006 r. i z dnia 20 lipca 2007 r. Jednakże należy zwrócić uwagę, że pierwsze zezwolenie na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych w danej lokalizacji, M.P. uzyskał dopiero na mocy decyzji Starosty z 20 sierpnia 2007 r. nr OS.7622/10/07. Podkreślenia wymaga, że w chwili wejścia w życie planu (6 września 2006 r.) obowiązywała "u.o. z 2001 r. a zgodnie z art. 28 ust. 2 tego aktu, prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymagały uzyskania zezwolenia. Skarżący takiego zezwolenia wówczas nie posiadali, bowiem M.P. uzyskał je dopiero dnia 20 sierpnia 2007 r. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że jakkolwiek art. 32 ust. 1 u.o. z 2001 r. nie przewidywał wówczas konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów, jeśli posiadacz odpadów łącznie z tym prowadził odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, na które posiadał zezwolenie (wydawane na podstawie art. 27 ust. 1 u.o. z 2001 r. z uwzględnieniem dodatkowych wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów - art. 32 ust. 3 u.o. z 2001 r.), to skarżący takiego zezwolenia nie przedłożył do akt sprawy. Powyższe oznacza, że w dacie wejścia w życie planu, działalność nie była prowadzona legalnie, a jedynie faktycznie.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zezwolenie z 2007 r. wygasło z chwilą uprawomocnienia się pkt 1 decyzji Starosty z 10 grudnia 2015 r. nr OS.6233.15.2015. Decyzja ta z jednej strony rozstrzygała pozytywnie wniosek skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z 2007 r., z drugiej zaś udzielała mu nowego zezwolenia na zbieranie odpadów o 13 kodach na działce nr [...]. SKO decyzją z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr KO.602/8/18 stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej zezwolenia na zbieranie odpadów, zaś NSA wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 969/21 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez M.P. od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 347/18 oddalającego jego skargę na ww. decyzję SKO z dnia 4 kwietnia 2018 r. Abstrahując zaś od stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji zezwalających skarżącym na zbieranie odpadów (w tym zakresie prawomocnie orzekał NSA) podkreślić należy, że ustawodawca określając terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania okresu ważności dotychczasowych zezwoleń, założył, że planowana działalność musi pozostawać w zgodności z przepisami prawa miejscowego, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 854/17, CBOSA).

Wbrew stanowisku skarżących, SKO ma zatem rację, że decyzją Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. doszło do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie skupu złomu i metali kolorowych udzielonego M.P. w 2007 r. w danej lokalizacji, zaś obowiązujący wówczas (tj. w 2015 r.) art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o. z 2012 r. (Dz.U. 2013 poz. 21 ze zm.) przewidywał już konieczność badania zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego przy wydawaniu zezwolenia na zbieranie odpadów. Sąd zauważa przy tym na marginesie, że analogiczny wymóg został uprzednio wprowadzony również do u.o. z 2001 r., jednakże zmiana ta (tj. dodanie pkt 4 do art. 29 ust. 1 u.o. z 2001 r.) weszła w życie dnia 12 marca 2010 r. na mocy ustawy nowelizacyjnej Dz.U. z 2010, nr 28, poz. 145, co oznacza, że wymóg ten nie funkcjonował w 2007 r. Rację ma przy tym SKO, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2015 r. w zakresie udzielonego M.P. zezwolenia (do prawomocnego stwierdzenia nieważności doszło w dniu 14 czerwca 2022 r. – data wyroku NSA sygn. akt III OSK 969/21), również rodzi skutki analogiczne jak wygaszenie działalności. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 8 w zw. z ust. 3 u.o. z 2012 r. (ust. 8 dodany nowelizacją Dz.U. 2019 r., poz. 1579 zmieniającej ustawę z dniem 6 września 2019 r.) stwierdzenie nieważności zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem.

Przyjmując więc, że uprawnienie wynikające z § 6 pkt 6 planu (tj. ograniczone w czasie prawo do dotychczasowego zagospodarowania terenu) dotyczy zgodnego z prawem wykorzystania terenu w dacie wejścia w życie planu, należy uznać (w kontekście oceny wniosku skarżących inicjującego przedmiotowe postępowanie), że mamy do czynienia z inwestycją nową i uciążliwą, której realizacja jest niedopuszczalna w świetle § 8 pkt 1 m.p.z.p. Nawet zaś przy hipotetycznym założeniu, że wystarczające byłoby faktyczne prowadzenie skupu złomu w dniu wejścia w życie planu, nie można nie odnotować, że skarżący M.P., zwracając się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia z 2007 r., działalność tę zakończył. W konsekwencji w sprawie nie było możliwe zastosowanie wyjątku z § 6 pkt 6 planu, gdyż w 2015 r. doszło do naturalnego "wygaszenia działalności" i nie może być mowy o jej kontynuacji.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów zawartych w skardze, tj. dotyczącego naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wskazać należy, że sąd nie podziela argumentacji, że doszło do jej naruszenia. Mimo, że skarżący prowadząc działalność występowali o potrzebne zezwolenia i decyzje (jak twierdzą w Urzędzie Miasta w Augustowie otrzymali zapewnienie, że będą mogli kontynuować swoją działalność po wejściu w życie planu z 2006 r.), to w ocenie sądu, posiadali świadomość niezgodności prowadzonej działalności z zapisami planu. Już bowiem w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów z dnia 20 sierpnia 2007 r., stwierdzono, że Burmistrz w swojej opinii wskazał na brak zapisów potwierdzających zgodność lokalizacji zbiórki odpadów – skupu złomu na działce nr [...] w A. z obowiązującym planem. Co więcej, miały wówczas miejsce protesty mieszkańców Augustowa postulujące nie wydawanie ww. zezwolenia, z uwagi na niezgodność inwestycji z planem. Skarżący biorąc zaś udział w tym postępowaniu, musieli zatem mieć świadomość niezgodności przedsięwzięcia z planem. Organ wydający zezwolenie na zbiórkę odpadów odrzucił jednakże argumenty o niezgodności lokalizacji skupu złomu z planem, gdyż okoliczność ta, w świetle ówczesnego brzmienia art. 29 ust. 1 u.o. z 2001 r., nie stała na przeszkodzie wydaniu przedmiotowego zezwolenia. Usankcjonowanie zatem niezgodnego z planem sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, (co więcej kilkanaście lat po wejściu w życie planu) i uznanie, że w dalszym ciągu jest to kontynuacja dotychczasowego wykorzystania terenu, o której mowa w § 6 pkt 6 planu, nie znajduje uzasadnienia w obecnych regulacjach prawnych. Postulowana przez skarżących wykładnia przepisów planu prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego aktu planistycznego, dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć o charakterze zbieżnym z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenu, który pozostaje w sprzeczności z zapisami tego planu. Takie działanie nie tylko stanowiłoby o fikcyjności planu, ale również byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami i orzecznictwem NSA akcentującym konieczność każdorazowego badania, czy planowana działalność jest zgodna z przepisami prawa miejscowego.

Sąd również nie doszukał się w kontrolowanej sprawie, podniesionego przez skarżących naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zarzut ten jest powiązany z kwestią braku dopuszczalności lokalizowania przedmiotowej inwestycji na opisanym wyżej obszarze planistycznym, co zostało już wyżej szczegółowo umotywowane. Sąd dodaje przy tym, że oceniając zgodność przedsięwzięcia skarżących z przepisami planu, organy orzekające w sprawie prawidłowo przeanalizowały wszystkie związane z tą kwestią zagadnienia, w szczególności ustaliły byt prawny zezwoleń na prowadzenie przedmiotowej działalności, udzielanych obojgu skarżącym na przestrzeni lat i zasadnie ustaliły, że w sprawie brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji.

Sąd zauważa również, że z uwagi na szczegółowe ustalenia organów obu instancji, zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone bowiem w sposób wyczerpujący i prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z ww. zasad procesowych. W szczególności zaś zgromadzony wyczerpująco materiał dowodowy, został właściwie oceniony i niewątpliwie mógł stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja zawiera niezbędne jej elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należyte i zrozumiałe wyjaśnienie podstaw prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.