Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 937/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 56, art. 2, art. 5, art. 6, art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6, art. 8, art.107, art. 80, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 lipca 2023 r., znak: SKO.ZP/40/17/2023 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lipca 2023 r., znak: SKO.ZP/40/17/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania E. B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Modliborzyc z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: INW.6733.1.2023 w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gmina M., powiat j.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem złożonym w dniu 15 lutego 2023 r. [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wystąpiono o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gmina M., powiat j.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: INW.6733.1.2023 Burmistrz Modliborzyc ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gmina M., powiat j. W treści decyzji określił w szczególności rodzaj inwestycji i jej lokalizację, warunki i zasady zagospodarowania terenu, warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego a także warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji wskazał, między innymi, iż na terenie objętym decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym, stosownie do przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, inwestycja należy do inwestycji celu publicznego, a jej położenie jest optymalne, planowana inwestycja położona jest poza obszarem objętym formami ochrony przyrody, nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec powyższego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał także, że na podstawie przeprowadzonych analiz stwierdzono, iż dla rozpatrywanej instalacji w określonych odległościach w osiach głównych promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności. Podobnie pole elektromagnetyczne pochodzące od anten sektorowych przedmiotowej instalacji o ponadnormatywnych wartościach gęstości mocy nie wystąpi w miejscach dostępnych dla ludności. Wnioskowana działka zajmuje powierzchnię 0,40 ha i stanowi użytek gruntowy RJIIb, RIVa - grunty orne. Dla przedmiotowego terenu nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś sporządzone zgodnie z wymaganiami przepisów art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykazały, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagała uzyskania uzgodnień i jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W wyniku odwołania wniesionego przez E. B. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, które decyzją z dnia 27 lipca 2023 r., znak: SKO.ZP/40/17/2023 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gmina M., powiat j.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do przepisów art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz art. 50 i 52 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniło, że decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a tym samym odmowa ustalenia lokalizacji takiej inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym wprost konkretne ograniczenia.

Jak stwierdziło Kolegium organ pierwszej instancji ustalił zaskarżoną decyzją zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, decyzja to jest prawidłowa, a organ nie naruszył przepisów postępowania ze skutkiem dla treści decyzji.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja o pow. około 144 m2 zaplanowana została w południowo- zachodniej części działki nr ewid. [...], o pow. 0.40 ha, stanowiącej grunt rolny R Illb i RIVa, w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gm. M., w granicach administracyjnych miasta M. Działka znajduje się na końcu zabudowanego terenu miasta, na obszarze użytków rolnych, przy drodze gminnej (ul. S.) i jest własnością osób fizycznych. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 120 m w kierunku wschodnim, a zwarta zabudowa miasta w odległości około 250 m.

Z analizy przełożonego przez inwestora wniosku, dokumentu: "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" z dnia 31 stycznia 2023r. oraz map terenu wynika, że dla rozpatrywanej instalacji w osiach głównych promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności - osie główne promieniowania anten (azymut 5°, 140° i 240°) skierowane są poza tereny zurbanizowane, natomiast pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach wystąpi jedynie w otoczeniu anten, w wolnej przestrzeni, na znacznej wysokości i w miejscach niedostępnych dla ludności. Podobnie tylko w miejscach niedostępnych dla ludności może wystąpić oddziaływanie elektromagnetyczne anten radioliniowych. Wnioskowana inwestycja pod względem parametrów emisyjnych spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Inwestycja nie jest aktualnie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja położona jest poza obszarami objętym formami ochrony przyrody oraz poza otulinami form ochrony przyrody, określonymi w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, leży poza obszarem ochrony konserwatorskiej, obszarem górniczym oraz obszarem narażonym na osuwanie mas ziemnych lub powódź. Działka objęta wnioskiem stanowi grunt rolny położony w granicach administracyjnych miasta M. Zgodnie z art. 50 ust. 1a u.p.z.p. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 4, to jest warunku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast przepis art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, iż przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając rodzaj inwestycji celu publicznego i preferencje dla jej lokalizacji wynikające z przepisu art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. uznać należało, iż uzgodnienie jej lokalizacji z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych nie było wymagane, gdyż nie mają do niego zastosowania kryteria ochrony określone w rozdziale 2 wymienionej ustawy, a lokalizacja inwestycji jest niesprzeczna z rolniczym przeznaczeniem gruntu. Podobnie samo wydanie decyzji lokalizacyjnej potwierdza akceptację zarządcy drogi dla lokalizacji inwestycji przy drodze gminnej nr [...] (działka nr ewid. [...]), bez odrębnego uzgodnienia.

Zdaniem Kolegium przeprowadzone analizy uprawniają do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i określenia zasad tej lokalizacji, jak uczynił to organ pierwszej instancji, a w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, które mogłyby skutkować wydaniem decyzji o innej treści. Inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach odrębnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana opinia biegłego. Organ wydaję decyzję w odniesieniu do projektu inwestycji, której parametry oraz miejsce lokalizacji określa wnioskodawca i ocenia możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Do badania zgodności projektu inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa nie jest potrzebny biegły w dziedzinie telekomunikacji - są to czynności z zakresu stosowania prawa. Organ pierwszej instancji, w oparciu o dokumenty dostarczone przez inwestora, prawidłowo wypowiedział się w kwestiach szczegółowych dotyczących kwalifikacji inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko oraz emisji pola elektromagnetycznego, uznając, że w tym zakresie odziaływanie inwestycji ograniczy się do terenu nieruchomości objętej wnioskiem, przy czym odziaływanie wystąpi w otoczeniu anten, w wolnej przestrzeni, na znacznej wysokości i w miejscach niedostępnych dla ludności, co potwierdziły analizy przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. Kolegium wskazuje, iż w wyniku nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, objęte regulacją § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8, zostały wykreślone z katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Tym samym, w świetle obowiązujących przepisów prawa, wydanych w oparciu o aktualną wiedzę naukową, instalacja radiokomunikacyjna, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, pod względem emisji PEM, nie stanowi, z zasady, zagrożenia dla środowiska oraz zdrowia ludzi i na etapie projektu, to jest przed jej wykonaniem i wdrożeniem do eksploatacji, nie może być uznana za powodującą takie zagrożenie. Ponadto każda instalacja musi spełniać wymagania w zakresie emisji PEM określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, co podlega kontroli na etapie jej eksploatacji. Brak jest także podstaw, aby uznać, że inwestor wybiera miejsca na lokalizację stacji bazowych nieracjonalnie. Znaczenie mają tu przede wszystkim względy techniczne, odległości pomiędzy innymi podobnymi urządzeniami sieci oraz możliwość pokrycia zasięgiem jak największego terenu. Przyjmowane są więc rozwiązania optymalne, przy czym organ, w ramach postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma uprawnień do żądania od wnioskodawcy innego usytuowania inwestycji lub przedłożenia różnych wariantów jej lokalizacji. Jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a tak jest zazwyczaj w sprawach dotyczących lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i w niniejszej sprawie, organy nie mają podstaw do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta ma charakter informacyjny i w żadnym razie nie daje inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia budowy. Nie przesądza także, że inwestycja w ogóle powstanie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu została zaskarżona przez E. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., tj. z dnia 7 kwietnia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) polegające na nie wskazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, w oparciu o jaką podstawę materialnoprawna przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego,

2. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. art. 7, 8 § 1, 9,11 i 107 § 1 i 138 kpa, polegające na: sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji i bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1643 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się - pośrednio i bezpośrednio - do nieruchomości, na której ma zostać usytuowana projektowana inwestycja oraz nieruchomości położnych w jej pobliżu.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności zaś bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji pozostają podnoszone w skardze twierdzenia o potrzebie skorzystania w sprawie z opinii biegłego, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie ma także żadnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Co do istoty sprawy nie ma podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z niewielkim wyjątkiem o którym szerzej będzie poniżej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym 0001 M., gmina M., powiat j.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej jako "u.g.n.").

Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).

Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.

Od strony przedmiotowej wyliczenie celów, które mieszczą się w kategorii celów publicznych zawiera art. 6 u.g.n.

Realizacja jednego z przedsięwzięć ujętych w art. 6 u.g.n. nie stanowi automatycznie o realizacji przez inwestora celu publicznego, jeżeli podejmowane przedsięwzięcie nie ma znaczenia lokalnego, ponadlokalnego, krajowego lub metropolitalnego.

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. po pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Realizacja jednego z celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. nie oznacza więc jeszcze, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

Aby określone przedsięwzięcie budowlane mogło zostać uznane za inwestycję celu publicznego, muszą zostać spełnione kumulatywnie dwa warunki, a mianowicie:

- przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu celów publicznych, zawartym w art. 6 u.g.n.,

- dana inwestycja powinna mieć znaczenie lokalne, ponadlokalne, krajowe lub metropolitalne.

Jak wskazano już wyżej przedmiotem planowanej inwestycji pozostaje budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Przedmiot takiej inwestycji jako inwestycji z zakresu łączności publicznej zalicza się do celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n.

To w tym przepisie za cel publiczny uznana została nie tyle sama łączność publiczna, lecz budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej, które z kolei służyć mają zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Celem publicznym zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. jest więc również budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 u.g.n. stanowi, że przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Natomiast publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną stanowi usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne).

Z uwagi na swą specyfikę i istotę stacja bazowej telefonii komórkowej ma również co najmniej znaczenie lokalne, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Stacja taka jest wykorzystywana bowiem do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, a korzystać z tych usług mogą wszystkie osoby będące w jej zasięgu, a więc zarówno mieszkańcy danej miejscowości, jak i osoby tam przebywające jedynie czasowo.

Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego, co najmniej o znaczeniu lokalnym.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zatem inwestycją celu publicznego, co oznacza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przywoływanych w skardze art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 u.g.n.

Zgodzić natomiast należy się ze skarżącą co do tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało precyzyjnie w oparciu o jaką podstawę materialnoprawną przedmiotowa inwestycja została zaliczona do inwestycji celu publicznego.

Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie może samo w sobie uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Sposób i zakres, w jakim organ II Instancji rozpoznał sprawę oraz odniósł się do zarzutów odwołania umożliwia dokonanie kontroli sądowej decyzji, albowiem w pełni pozwala na ustalenie motywów organu odwoławczego, którymi organ ten kierował się utrzymując w mocy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie istnieje sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jego uzasadnieniem, zaś samo uzasadnienie decyzji, pomimo jego częściowej niedokładności, w pełni pozwala na zrekonstruowanie motywów działania organu oraz argumentacji przemawiającej za podjęciem ściśle określonego rozstrzygnięcia wynikającego z sentencji decyzji.

Zaskarżona decyzja, pomimo wskazanej powyżej niedokładności w jej uzasadnieniu, w pełni poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co sprawia, że tym samym powyższa niedokładność nie mogła stanowić uzasadnionej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, co oznacza, że w braku sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, organ zobowiązany jest do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ nie może w niej wprowadzać, według własnego uznania, samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm i zasad ogólnych, a odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia i zakazy.

Jak trafnie ustaliły organy obu instancji w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa.

Po pierwsze obecnie, po zmianach dokonanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1724), tego rodzaju typowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest już zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej).

Jakiekolwiek więc okoliczności związane z kwestią uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji środowiskowej nie mogą zatem stanowić przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po drugie przepis art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie można także, w myśl art. 52 ust. 3 uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń łub warunków.

Dla inwestycji celu publicznego nie obowiązuje także określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji oraz parametrów i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa). Do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie stosuje się więc kryteriów ładu przestrzennego.

Po trzecie przedmiotowa inwestycja pod względem parametrów emisyjnych spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448).

Jak wynika z przedstawionego wraz wnioskiem dokumentu pod nazwą "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" oraz map terenu w przypadku przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w osiach głównych promieniowania anten o wartościach ponadnormatywnych nie występują miejsca dostępne dla ludności albowiem pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnych, tj. niedopuszczalnych wartościach występuje jedynie w najbliższym otoczeniu anten, w wolnej przestrzeni, na znacznej wysokości i w miejscach niedostępnych dla ludności. Pole takie występuje jedynie na wysokości ponad 48 m i w odległości co najdalej 22 m od anteny.

W przedmiotowym przypadku pola elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych nie występują więc w miejscach dostępnych dla ludności. Identycznie tylko w miejscach niedostępnych dla ludności może wystąpić oddziaływanie elektromagnetyczne anten radioliniowych.

Brak jest więc podstaw do odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ze względu na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Powyższe rozporządzenie, określające dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, wydane zostało przez Ministra Zdrowia, w związku z czym założyć należy, że przy jego wydaniu uwzględniono także aktualną wiedzę naukową z zakresu ochrony zdrowia.

W świetle przytoczonych uregulowań nie można zatem uznać, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej, stanowi co do zasady zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia ludzi.

Z tych też względów brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi co do tego, że ustalenie tego rodzaju okoliczności wymagało przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego.

Jak trafnie stwierdziło Kolegium do zbadania zgodności projektu inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa nie jest potrzebny biegły albowiem są to czynności z zakresu stosowania prawa. Organ pierwszej instancji, w oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty wypowiedział się w kwestiach szczegółowych dotyczących kwalifikacji inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko oraz emisji pola elektromagnetycznego, uznając, że w tym zakresie odziaływanie inwestycji ograniczy się do terenu nieruchomości objętej wnioskiem, przy czym odziaływanie wystąpi w otoczeniu anten, w wolnej przestrzeni, na znacznej wysokości i w miejscach niedostępnych dla ludności, co potwierdziły także analizy przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym.

Za nietrafne uznać należy także zarzuty skargi dotyczące tego, że organ w żaden sposób nie wskazał, z czego wynika, że lokalizacja inwestycji jest lokalizacją optymalną.

Tego rodzaju okoliczności nie podlegają bowiem badaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ wydaję decyzję w odniesieniu do projektu inwestycji, której parametry oraz miejsce lokalizacji określa wnioskodawca.

Określenie parametrów danej inwestycji oraz miejsca jej lokalizacji pozostaje w wyłącznej gestii inwestora, a nie organu.

To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego samodzielnie określa miejsce, sposób i kształt inwestycji, natomiast organ orzekający dokonuje jedynie jej oceny prawnej.

To także inwestor, w ramach prowadzonej na danym terenie działalności, dokonuje oceny celowości realizacji określonej inwestycji. On również decyduje o jej zakresie i kształcie.

Do oceny zasadności, czy też celowości zamierzonej inwestycji nie jest natomiast uprawniony organ administracji właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.