Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 446/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 119 pkt 2;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust.1, ust.5 pkt 1 lit.b, pkt 5, pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO.41/1781/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO.41/1781/OS/2023, po rozpatrzeniu odwołania I. D. (dalej także jako "strona" lub "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta Puławy z dnia 3 lutego 2023 r. nr NS/1869/8183-1/2023A w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 27 grudnia 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Puławach wpłynął wniosek I. D. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem T. D.. Do wniosku strona załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...], zaliczające T. D. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane do dnia 31 grudnia 2025 r., a także zawiadomienie o nadaniu numerów Pesel dla strony i jej niepełnosprawnego syna.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Puławach, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Puławy, decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 12 stycznia 2023 r. strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, że w związku z niepełnosprawnością T. D. pobiera na Ukrainie świadczenie na pokrycie wydatków związanych z opieką nad synem. Organ powołał się w tym kontekście na treść art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na umowę między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym, sporządzona w Kijowie dnia 18 maja 2012 r., a następnie stwierdził, że w związku z faktem, iż na terenie Ukrainy strona otrzymuje świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad dzieckiem T. D., brak jest podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji I. D. zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia na niepełnosprawne dziecko przyznanego na Ukrainie, stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.

Organ odwoławczy ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że strona i jej niepełnosprawny syn są obywatelami Ukrainy. Posiadają nadane numery Pesel. Syn strony posiada na Ukrainie orzeczenie o niepełnosprawności od 2014 r. Dziecko uczęszcza do Ośrodka Rewalidacyjno Wychowawczego w P. do II. klasy. Leczy się też w poradni psychologicznej, neurologicznej i ortopedycznej. Strona sprawuje całodobową opiekę nad synem od wielu lat. W ramach opieki wykonuje niezbędne czynności pielęgnacyjne u syna oraz przygotowuje mu posiłki z uwzględnieniem jego diety. Ze złożonego do akt oświadczenia strony z dnia 12 stycznia 2023 r. wynika, że na Ukrainie otrzymuje ona państwową pomoc społeczną na dziecko niepełnosprawne oraz zasiłek opiekuńczy na dziecko z podgrupą niepełnosprawności A. Łączna kwota tych świadczeń wynosi od dnia 6 grudnia 2022 r. 7131.00 hrywien.

W kontekście powyższych ustaleń Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organ odwoławczy zaznaczył, że umowa między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym, sporządzona w Kijowie dnia 18 maja 2012 r. nie stanowi inaczej, gdyż nie odnosi się do świadczeń, które odpowiadają świadczeniom rodzinnym w Polsce. W konsekwencji organ odwoławczy zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

I. D., reprezentowana przez A. Ż., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W skardze podtrzymała podniesiony wcześniej w odwołaniu zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędna wykładnię skutkującą przyjęciem, że skoro skarżąca jest uprawniona za granicą do świadczenia na niepełnosprawne dziecko, to nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia, podczas gdy językowa wykładania ww. przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zwróciła się o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonana przez organy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest błędna, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że przywołana przesłanka dotycząca posiadania ustalonego prawa dotyczy innego podmiotu niż wnioskodawca. Tym samym norma ta nie ma zastosowania do wnioskodawcy, który jest uprawniony do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a który pobiera świadczenie poza granicami kraju.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wobec zgodnych wniosków stron co do trybu rozpoznania sprawy, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Co istotne, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Z kolei art. 17 ust. 5 u.ś.r wymienia negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ograniczenia wymienione w tym przepisie mają na celu wykluczenie kumulacji świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki, a także oraz zapobieganie sytuacjom, w których osoba sprawująca opiekę pobierałaby więcej niż jedno świadczenie za tego tytułu.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że T. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś skarżąca, jako jego matka, należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki. Bezsporne jest także, że skarżąca zapewnia swojemu synowi stałą opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Innymi słowy, nie jest w niniejszej sprawie kwestionowane spełnienie przez stronę warunków wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Jako przeszkodę dla przyznania stronie wnioskowanego świadczenia organy powołały natomiast przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 1 pkt 6 u.ś.r. Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Organy podkreśliły, ze umowa u między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym, sporządzona w Kijowie dnia 18 maja 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1373), nie stanowi inaczej, gdyż nie odnosi się do świadczeń, które odpowiadają świadczeniom rodzinnym w Polsce (z czym należy się zgodzić). W tej sytuacji, zdaniem organów, przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1 pkt 6 u.ś.r., wypełnia okoliczność ujawniona przez stronę w pisemnym oświadczeniu z dnia 12 stycznia 2023 r., mianowicie fakt, iż skarżąca pobiera przyznane jej w Ukrainie państwową pomoc społeczna na niepełnosprawne dziecko oraz zasiłek opiekuńczy na dziecko z podgrupą niepełnosprawności A, które to świadczenia wypłacane są jej w łącznej kwocie [...]hrywien.

Oceniając prawidłowość powyższej oceny nie sposób nie zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., a w konsekwencji dokonały wadliwej subsumpcji stanu faktycznego do tejże normy prawa materialnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię wskazanego unormowania dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1545/22, zaaprobowaną także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 191/23. Wedle tej wykładni przez "inną osobę", o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., rozumieć należy innego członka rodziny, tj. ani wnioskodawcę świadczenia, ani też osobę, na którą świadczenie to ma być pobierane. Potwierdza to relacja ust. 5 do ust. 1 art. 17 u.ś.r. Skoro bowiem w ust. 1 wyraźnie zaznaczono komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, trudno osoby te włączyć do zakresu podmiotowego poszczególnych punktów ust. 5. W art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. określono sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pkt 1 tego ustępu odniesiono do osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy), a dalszą część regulacji odniesiono do osoby wymagającej opieki. W konsekwencji do kręgu "innych osób", o których mowa w pkt 6, nie można włączyć ani wnioskodawcy, ani też osoby wymagającej opieki, bowiem ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawcą świadczenia jest matka sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, która co do zasady jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można jej włączyć do kręgu osób będących "inną osobą" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. Za powyżej przedstawionym rozumieniem wyrażenia "inna osoba" przemawia wykładnia językowa, którą potwierdzają wyniki przeprowadzonej wykładni systemowej. Nadto, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia funkcjonalna, bowiem względy sprawiedliwości społecznej wymagają by każda osoba, która rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uzyskała odpowiednie świadczenie z tym związane.

W ocenie Sądy, stwierdzone naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. i jego niewłaściwym zastosowaniu, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadna, przy czym nie w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., a z powołaniem się na pkt 1 lit "b" i pkt 5 tego unormowania.

W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit "b" u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zdaniem Sądu, przy interpretacji powyższych przepisów należy mieć na względzie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), zgodnie z którym obywatele Ukrainy przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostali zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych. Niewłaściwym byłoby zatem dopuszczenie do sytuacji nieuzasadnionego ich uprzywilejowania względem obywateli RP, w której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki, zarówno w Ukrainie, jak i w Polsce. Taka sytuacja naruszałaby konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę braku możliwości kumulacji świadczeń, wynikającą z przepisów u.ś.r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 22 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1910/22, opubl. w CBOSA). Dlatego też przyjąć należy, że na gruncie spraw, w których wnioskodawcą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz jego podopiecznym są obywatele Ukrainy, przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit "b" i 5 u.ś.r. wystąpią nie tylko przypadku pobierania przez wnioskodawcę lub pobierania na osobę wymagającą opieki świadczeń wprost wymienionych w tych przepisach, lecz również świadczeń do nich podobnych (o takim samym charakterze), a przyznanych w Ukrainie, na podstawie obowiązujących tam przepisów.

Taka sytuacja zachodzi natomiast w niniejszej sprawie. Świadczenia przyznane skarżącej w Ukrainie w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem, opisane przez skarżącą w oświadczeniu z dnia 12 stycznia 2023 r., zwłaszcza wskazany tam zasiłek opiekuńczy na dziecko, są niewątpliwie świadczeniami podobnymi do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit "b" i pkt 5 u.ś.r., tj. świadczeniami mającymi na celu wsparcie opiekuna niepełnosprawnego członka rodziny. Dopóki zatem na terenie Ukrainy ustalone jest prawo do pobierania tych świadczeń na niepełnosprawnego T. D., przez skarżącą bądź inne osoby, to zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit "b" i pkt 5 u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, skarżącej nie może zostać przyznane na terenie Polski prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wada kontrolowanych decyzji polegająca na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. nie daje podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem - wobec wystąpienia innych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie miała ona wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.