Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1419/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 564/17 w sprawie ze skargi M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 564/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Naczelnik Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu podał, że skarżący w Wydziale Konwojowym pełni służbę od dnia 1 lipca 2008 r. i w trakcie służby wielokrotnie przebywał na zwolnieniach lekarskich lub opiece nad członkami rodziny, a absencja chorobowa funkcjonariusza należy do jednej z największych w wydziale i na przestrzeni lat 2010 – 2014 przedstawiała się w następujący sposób:

2010 r. – 110 dni + 12 dni opieki nad członkiem rodziny,

2011 r. – 219 dni,

2012 r. – 221 dni + 13 dni opieki nad członkiem rodziny,

2013 r. – 65 dni (w pierwszym półroczu 2013 r.; w drugim półroczu policjant przebywał na urlopie wychowawczym na dziecko)

2014 r. – 86 dni + 47 dni opieki nad członkami rodziny (w pierwszym półroczu 2014 r.)

Jednocześnie od dnia 1 lipca 2014 r. skarżący przebywa na urlopie wychowawczym na dziecko, którego planowany termin zakończenia przypada na dzień 1 maja 2017 r. Niezależnie od powyższego w 2011 r. stwierdzono, że wymieniony funkcjonariusz podjął dodatkowe zajęcie zarobkowe, na które nie otrzymał zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wobec czego wszczęto postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się uznaniem go winnym i wymierzono mu karę nagany. Z kolei w maju 2014 r. podczas weryfikacji oświadczenia majątkowego za rok 2013 stwierdzono, że w dalszym ciągu prowadzi on dodatkową działalność zarobkową bez zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W związku z powyższą sytuacją ponownie wszczęto postępowanie dyscyplinarne wobec policjanta, które jest zawieszone z uwagi na nieobecność w służbie spowodowaną przebywaniem na zwolnieniach lekarskich, a następnie na urlopie wychowawczym na dziecko. W wyniku kolejnego sprawdzenia oświadczenia majątkowego, złożonego przez policjanta za 2015 rok stwierdzono, że w dalszym ciągu prowadzi on dodatkową działalność zarobkową bez zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu rozkazem personalnym z dnia 29 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 31 grudnia 2016 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji i na podstawie i na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący w latach 2010 – 2014 przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 773 dni (w związku z chorobą własną lub jego członka rodziny), zaś w tym samym okresie czterokrotnie uznawany był przez lekarza medycyny za zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku. W ocenie organu, tak wysoka absencja w służbie poprzez korzystanie z długotrwałych i częstych zwolnień lekarskich powodowała konieczność wyłączenia go z realizacji nałożonych na niego obowiązków służbowych, co dezorganizowało pracę i znacznie utrudniało realizację zadań nałożonych na Policję. Nie budzi wątpliwości również fakt prowadzenia przez wymienionego funkcjonariusza w okresie od dnia 11 listopada 2011 r. do dnia 5 sierpnia 2016 r. działalności gospodarczej. Z akt postępowania wynika również, że wymieniony w ramach zawartych umów agencyjnych, otrzymywał prowizje od towarzystw ubezpieczeniowych. Ponadto poczynione dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego ustalenia wykazały w sposób jednoznaczny, że policjant od 2011 r. nie wypełnia jednego z ustawowych obowiązków nałożonych na funkcjonariuszy Policji w ustawie o Policji, mianowicie art. 62 ust. 1 tej ustawy, tj. obowiązku uzyskania pisemnej zgody przełożonego na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą. Dalsze zatem pozostawienie w służbie skarżącego, byłoby sprzeczne z ważnym interesem służby i doprowadziłoby do zaakceptowania działań policjanta będących swoistym nadużyciem przysługującego mu prawa. Ponadto charakter zadań związanych z pełnieniem zawodu policjanta, wyrażający się m.in. w obowiązku ochrony życia, zdrowia, mienia, porządku publicznego i bezpieczeństwa, powoduje za uzasadnione względami społecznymi, nadanie niniejszemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł skarżący.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.

Dalej organ zauważył, że w sprawie bezspornym jest, że przez bardzo długi czas w okresie od 2011 r. do połowy 2013 r. i do 31 grudnia 2013 r. przedstawił zwolnienia lekarskie (bądź korzystał ze zwolnienia lekarskiego z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny), następnie zaś po powrocie do służby w roku 2014 przedłożył zwolnienia lekarskie na 133 dni (w tym 47 dni z tytułu opieki nad chorym członkiem rodziny), po czym rozpoczął korzystanie z urlopu wychowawczego od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 1 maja 2017 r. Zatem służba skarżącego na przestrzeni ostatnich 6 lat miała w zasadzie charakter sporadyczny. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować (...). Podkreślono, że organ w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, jak i nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Jednakże organ administracji bada wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie organu niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w Wydziale Konwojowym Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, gdy tymczasem przez wskazany już wyżej okres czasu przebywał na zwolnieniu lekarskim i korzystał z urlopu oraz z należnego urlopu wypoczynkowego. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". Jak słusznie zauważył Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest zatem, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też różnych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż skarżący w latach 2011 – 2016 przez ponad 630 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich, pomijając okresy przebywania na urlopach wychowawczych i wypoczynkowych. Dodano, że z protokołu powypadkowego nr [...] z dnia 14 lutego 2012 r. wynika, iż w istocie skarżący w dniu 20 września 2010 r. uległ wypadkowi w służbie, na skutek którego przebywał na zwolnieniu lekarskim przez 53 dni, a zatem w okresie nieuwzględnianym w powyższym zestawieniu. Sytuacja natomiast, gdy z jednej strony lekarz medycyny pracy uprawniony do przeprowadzania badań profilaktycznych nie stwierdza u skarżącego przeciwwskazań do pełnienia służby (w tym przypadku w dniu 20 września 2011 r., w dniu 10 stycznia 2012 r., w dniu 8 marca 2012 r. i w dniu 13 lutego 2013 r.), a z drugiej strony przedstawiane przez policjanta zwolnienia lekarskie zwalniają funkcjonariusza z obowiązku jej pełnienia, wywołuje dwuznaczną sytuację wpływającą demoralizująco na innych policjantów.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reguły te polegały na tym, że oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten został poddany ocenie i ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Zaznaczono, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Nadmieniono, że pojęcie "służby" wiąże się nierozerwalnie z pojęciem "poświęcenia". Służba w formacji uzbrojonej nie jest bowiem zwykłą pracą. Służbę może więc pełnić tylko taka osoba, która zdaje sobie sprawę z wagi pełnionych obowiązków. Strona, która takiej świadomości nie ma, jest nieprzydatna dla tej służby, gdyż nie realizuje jej ważnego interesu. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich (lub urlopach wypoczynkowych i wychowawczych), przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż przedmiotową sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszej decyzji, uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie doktryny, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Ustawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 1994 r. o sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Zdaniem Sądu I instancji, przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Częsta absencja chorobowa skarżącego w służbie rozpoczęła się od roku 2010 i przekształciła się w długotrwałą nieobecność, a trwała, pomijając okresy przebywania na urlopie wychowawczym, wypoczynkowym i opieki nad członkiem rodziny oraz na 53-dniowym zwolnieniu lekarskim z jakiego korzystał po wypadku na służbie w dniu 29 września 2010 r., 630 dni. Mimo czterokrotnego komisyjnego orzeczenia o zdolności do służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Niezależnie od powyższego skarżący w drugim półroczu 2013 r. przebywał na urlopie wychowawczym na dziecko i jednocześnie od 1 lipca 2014 r. do 1 maja 2017 r. udzielono mu dalszego urlopu wychowawczego. Jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby, zwolnień z tytułu opieki na członka rodziny oraz z urlopów wychowawczych samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, iż tego rodzaju postawa policjanta może świadczyć o obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który pozwala zwolnić funkcjonariusza w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową. Funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, a ponadto w świetle orzeczeń Komisji Lekarskiej wykazujących zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych jedynie krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych Komisji Lekarskiej do pełnienia służby, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd I instancji stwierdził, że słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organ Policji mógł zatem – zdaniem Sądu – zwolnić skarżącego ze służby. Nie można również przejść obojętnie wobec faktu, że w roku 2011 stwierdzono, iż skarżący podjął dodatkowe zajęcie zarobkowe, na które nie otrzymał zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wobec czego wszczęto wobec niego postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się uznaniem go winnym i wymierzono mu karę nagany. Z kolei w maju 2014 r. podczas weryfikacji oświadczenia majątkowego za rok 2013 stwierdzono, że w dalszym ciągu prowadzi on dodatkową działalność zarobkową bez zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W związku z powyższą sytuacją ponownie wszczęto postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego, które zostało zawieszone z uwagi na nieobecność w służbie spowodowaną przebywaniem na zwolnieniach lekarskich, a następnie na urlopie wychowawczym na dziecko. W wyniku kolejnego sprawdzenia oświadczenia majątkowego, złożonego przez policjanta za 2015 rok stwierdzono, że w dalszym ciągu prowadzi on dodatkową działalność zarobkową bez zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych, tj. naruszając przepis art. 62 ust. 1 ustawy o Policji i działanie to ma charakter niejako recydywy oraz lekceważenia i czucia się bezkarnym w świetle podejmowanych wobec niego środków dyscyplinujących, bowiem mimo ukarania dyscyplinarnego, w dalszym ciągu naruszał ten sam przepis prawa. Zaskarżona zatem decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokumentacja zgromadzona w aktach postępowania potwierdza opisany przez organ stan faktyczny i odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych, organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, i tym samym decyzja nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzut naruszenia art. 6, 7, 10, 77 i 80 k.p.a. nieuzasadnionym. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego i przestrzegając zasady dwuinstancyjności ponownie rozpoznał sprawę. Podzielił przy tym pogląd organu I instancji, że zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja wydawana jest w indywidualnej sprawie i nie zachodzi potrzeba porównywania sytuacji różnych funkcjonariuszy, czy też warunków służby. Każdy stan faktyczny w innym zakresie może wypełniać przesłankę ważnego interesu służby. W rozpoznawanej sprawie ważny interes służby został prawidłowo określony i powiązany z sytuacją jaka powstała w miejscu pełnienia przez skarżącego służby z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie i prowadzenia działalności zarobkowej bez uzyskania odpowiedniej zgody przełożonego. Ponadto organ w sposób wnikliwy odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego, wyczerpująco wskazując dlaczego nie mają one znaczenia dla istoty sprawy i Sąd ocenę organu w tym zakresie w pełni podzielił. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ ocenił, że materiał dowodowy, którym dysponuje jest wystarczający, nie był zobligowany do poszukiwania innych dowodów. Dowód z przesłuchania świadków przeprowadza się jedynie wówczas, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występowała, stąd nie można postawić organowi zarzutu pominięcia tego dowodu. Wbrew twierdzeniom skargi w decyzjach obu instancji nie jest brak konkretyzacji przesłanki zwolnienia ze względu na ważny interes służby w odniesieniu do indywidualnego przypadku skarżącego. Sytuacja w jednostce organizacyjnej skarżącego została dogłębnie zbadana i przeanalizowana, a wyniki tej analizy przedstawione w decyzji organu I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy. Zarzuty podniesione w skardze mają w tym zakresie charakter jedynie polemiczny. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnił dlaczego, pomimo przebywania skarżącego poza służbą, skorzystał z możliwości rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie tej wziął także pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe oraz zasadnie przyjął, że trwające od długiego czasu nieobecności skarżącego w sposób oczywisty narażają interes służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a dotyczących rzekomej dezorganizacji jednostki Policji we Wrocławiu na skutek absencji skarżącego, czy też negatywnego wpływu tej absencji na wizerunek służb porządkowych, niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ I instancji zaniechał dokonania własnych i samodzielnych ustaleń dotyczących oceny absencji skarżącego w służbie na funkcjonowanie jednostki, co skutkowało nie dostrzeżeniem przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, a nadto uznania przez Sąd, iż ocena ważnego interesu służby jest poza oceną sądową, i poprzez te naruszenia nie przeprowadzenie przez Sąd I instancji kontroli w zakresie zgodności działania organu administracji zgodnie z prawem;

2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważania przez Sąd I instancji, że interes strony jest tożsamy z interesem społecznym sensu largo statuowanym jako podstawowe, konstytucyjnie gwarantowane prawa obywatelskie polegające na możliwości korzystania z konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych prawa do równego traktowania, prawa do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę, prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, prawa do ustawowych uprawnień pracowniczych związanych z urlopem, prawa do opieki nad chorym dzieckiem czy rodzicem oraz prawa do urlopu wychowawczego, poprzez czynienie z faktu korzystania z tych praw zarzutu demoralizowania innych funkcjonariuszy jednostki oraz nieprzydatności do służby.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć wypadnie, że zasadniczo koncentrują się one na próbie wykazania naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z tym też przepisem powiązana została część zarzutów naruszenia przepisów postępowania, która oscyluje wokół kwestii dowodowej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach nie mających potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a dotyczących rzekomej dezorganizacji jednostki Policji we Wrocławiu na skutek absencji skarżącego, czy też negatywnego wpływu tej absencji na wizerunek służb porządkowych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego może nastąpić z uwagi na ważny interes służby. Rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest tak zwanym zwrotem szacunkowym, czyli rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w powołanym przepisie do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma zaś ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1806/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych warunkach, dokonując oceny wypełnienia przesłanki wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. "ważnego interesu służby" należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 2557/16 (CBOSA) podkreślić, że kwestia ta musi być rozważana na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. W tym kontekście zauważa się, że długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służbę w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, a tym samym wypełniać przesłankę ważnego interesu służby usprawiedliwiającą zwolnienie policjanta ze służby. (por. wyrok NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2515/16 (CBOSA)

Dokonując oceny zaistnienia omawianych warunków w okolicznościach tej sprawy należy zgodzić się z Sądem I instancji, że absencja chorobowa skarżącego wywołująca określone negatywne konsekwencje w organizacji pracy, wypełniała przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra służby. Długotrwałe, stale powtarzające się absencje chorobowe funkcjonariusza negatywnie wpływały na sprawne zarządzanie kadrami w celu realizacji ustawowych zadań Policji, na co wbrew twierdzeniom skarżącego, zwróciły uwagę organy uzasadniając zaskarżone decyzje. Fakt przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich przez szereg kolejnych lat nakazywała potrzebę organizowania zastępstw celem zapewnienia ciągłości realizacji zadań nałożonych na daną jednostkę organizacyjną Policji. Podkreślić również trzeba, że nie jest rolą organów weryfikacja stanu zdrowia policjanta. Przyczyny zwolnień lekarskich, czy istniejące przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach nie wpływały na dokonywaną przez organ ocenę istnienia przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślić trzeba, że organy Policji nie mogą być pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic uznania administracyjnego. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie mógł zostać naruszony w sposób w niej opisany. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji odniósł się do interesu skarżącego i stwierdził, że w niniejszej sprawie słuszny interes skarżącego nie stał w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. Natomiast niepodzielenie stanowiska strony skarżącej nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.