Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 954/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 15 lutego 2022 r. nr U.6733.88.2021.JR, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. S. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 września 2022 r., nr SKO Gd/1691/22, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 15 lutego 2022 r. nr U.6733.88.2021.JR w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem złożonym w dniu 22 grudnia 2021 r. P. Spółka z o.o. zwróciła się do Burmistrza Kartuz z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkalnej w miejscowości B., na działkach [...] i [...] obręb B. oraz nr [...] i [...] obręb D. We wniosku wskazano, że planowane przedsięwzięcie polega na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia dla zabudowy mieszkalnej w ul. R. w miejscowości B. Budowa sieci gazowej będzie przebiegała w ciągach komunikacyjnych i gruntach prywatnych. Planowana sieć gazowa będzie zaopatrywała w gaz istniejącą zabudowę mieszkalną.

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. Burmistrz Kartuz ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. S., właściciel działek nr [...]-[....]. W jego ocenie planowana budowa sieci gazowej nie stanowi inwestycji celu publicznego, ponieważ nie istnieją potrzeby lokalnej społeczności, które wymagają budowy kolejnej infrastruktury. Planowana inwestycja nie zmierza do jakiegokolwiek bezpieczeństwa gazowego lub poprawy sytuacji interesu publicznego, a jedynie do zapewnienia interesu prywatnego i to z pokrzywdzeniem interesu innych osób. Skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na przebieg sieci gazowej przez jego nieruchomość, spowoduje to bowiem utratę tej nieruchomości, na której od pokoleń prowadzona jest rodzinna działalność rolnicza tj. uprawa zbóż. W ocenie skarżącego inwestycja mogłaby mieć inny przebieg, który spełniałby cechy inwestycji celu publicznego, a mianowicie przez działki [...]-[...], dzięki czemu większa ilość nieruchomości zabudowanych mogłaby skorzystać z sieci już teraz. Działki te stanowią nieużytkowany ugór, przez co przeprowadzenie sieci przez te działki nie wyrządziłoby żadnej szkody dla interesu właścicieli lub ich upraw. Skarżący zarzucił nadto, że zaskarżona decyzja nie zawiera informacji jakiego rodzaju sieci dotyczy planowana inwestycja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi szczególny rodzaj decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wbrew zarzutom odwołania sporna inwestycja w postaci budowy gazociągu średniego ciśnienia stanowi inwestycję celu publicznego odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma powstać dla zabudowy mieszkaniowej w ul. R., w miejscowości B., sieć gazowa będzie przebiegała w ciągach komunikacyjnych i gruntach prywatnych.

Kolegium wskazało, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem P. Sp. z o. o., który spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie w skali 1:2000 oraz charakterystykę inwestycji oraz dołączono warunki techniczne inwestycji i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji. Rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji dokonał analizy, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). W ramach realizacji tych wymagań dokonano uzgodnień z właściwym organami: Starostą Kartuskim co do konieczności wyłączenia gruntów z użytkowania rolnego, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Gdańsku.

Zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 54 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek inwestora spełnia wymagania ustawowe, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych, a przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu wykazała możliwość realizacji inwestycji. W decyzji stosownie do ustawowego wymogu określono linie rozgraniczające teren inwestycji z uwzględnieniem wniosku inwestora. Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rozpatrując wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie mógł go nie uwzględnić, gdyż lokalizacja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżący P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie inwestycji celu publicznego związanej z lokalnym zapotrzebowaniem na gaz, podczas gdy w niniejszej sytuacji nie ma potrzeby dokonywania przedmiotowej inwestycji, ponieważ wszystkie potrzeby lokalnej społeczności w zakresie zapewnienia dostępu do gazu są zapewnione na podstawie dotychczasowej infrastruktury;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegające na braku poszanowania uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości przejawiającego się w możliwości korzystania z własnej nieruchomości, która jest od pokoleń wykorzystywana na cele gospodarskie, tj. uprawę zbóż, zaś usytuowanie sieci gazowej w tym miejscu spowoduje uniemożliwienie właścicielowi korzystania ze swojej własności, podczas gdy przy innym umiejscowieniu przedmiotowej sieci, tj. na działkach nr [...]-[...] interesy osób trzecich nie doznałyby uszczerbku nadto inwestycja ta znalazłaby dużą ilość osób chętnych do podłączenia się do tej sieci a zatem spełniony zostałby walor inwestycji nakierowanej na interes lokalny a nie indywidualny;

3. art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez niewskazanie w decyzji o jaki rodzaj gazociągu chodzi a zatem niespełnienie podstawowego wymogu dotyczącego określenia w decyzji rodzaju inwestycji, której rodzaje zostały wprost ustalone w drodze rozporządzenia, zaś ani decyzja ani jej uzasadnienie nie podają jaki rodzaj sieci ma być przedmiotem budowy tej inwestycji;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł się przy wydawaniu decyzji oraz przyczyn, dla których przyjął, że dowody te są wiarygodne oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji;

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze czynności zmierzających do zweryfikowania przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, w szczególności w zakresie dokonania weryfikacji przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego i wykazania podstaw swojego żądania z rzeczywistym stanem faktycznym dotyczącym oddziaływania budowy sieci gazowej na działkach należących do skarżącego,

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, która legła u podstaw wydanej decyzji,

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Kartuz pomimo naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze wskazaniem co dalszego postępowania dowodowego nakierowanego w szczególności na konieczność weryfikacji dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę, tj. określenia granic inwestycji, charakterystyki oraz warunków technicznych tej inwestycji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, w części z przyczyn w niej wskazanych, a w części z powodu uchybień dostrzeżonych przez sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie dotyczy sprawy niniejszej).

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że Burmistrz Kartuz, wydając decyzję z dnia 15 lutego 2022 r., dopuścił się naruszenia art. 64 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a Kolegium naruszenia tego nie dostrzegło.

Należy wskazać, że organ administracji publicznej przystępując do rozpatrzenia wniesionego podania ma obowiązek zbadania, czy spełnia ono wszelkie określone przepisami prawa wymogi formalne.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Jest to zatem postępowanie wszczynane wyłącznie na wniosek. Wniosek taki, oprócz wymagań wynikających z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien również spełniać wymogi podania wynikające z art. 63 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym zawierać podpis osoby, od której pochodzi. Ponadto, podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a k.p.a.).

Z funkcjonowaniem elektronicznej skrzynki podawczej organu łączy się m.in. system urzędowych poświadczeń odbioru rozumianych jako dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych - art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021r., poz. 2070), zwanej dalej ustawą o informatyzacji. Wymogi dotyczące m.in. doręczania dokumentów elektronicznych uregulowane zostały w § 10 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1969), który stanowi, że:

"1. Podmioty publiczne mogą wykorzystywać do świadczenia usług w postaci elektronicznej w szczególności następujące funkcje ePUAP:

1) tworzenie i obsługa dokumentów elektronicznych przez osoby fizyczne i podmioty;

2) przesyłanie dokumentów elektronicznych;

3) wymiana danych między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi;

4) identyfikacja użytkowników i rozliczalność ich działań;

5) weryfikacja podpisu elektronicznego;

6) tworzenie usług podmiotu publicznego lub usług kilku podmiotów publicznych współdziałających ze sobą, zbudowanych na podstawie dwóch lub więcej usług;

7) obsługa płatności elektronicznych;

8) działania związane z procesem potwierdzania profilu zaufanego;

9) weryfikacja zgodności dokumentu elektronicznego z jego wzorem określonym w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych;

10)wystawianie:

a) urzędowego poświadczenia odbioru,

b) elektronicznego poświadczenia opłaty,

c) elektronicznego znacznika czasu

- z uwzględnieniem funkcjonalności ePUAP gwarantujących niezaprzeczalność tych poświadczeń.

2. Podmioty, o których mowa w art. 20c ust. 3 pkt 2-5 ustawy, w celu potwierdzania profilu zaufanego mogą wykorzystywać funkcje ePUAP, o których mowa w ust. 1.".

Z powyższych przepisów wynika, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być podpisane lub uwierzytelnione. Podanie to powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Uwierzytelnienie może następować przez zastosowanie innych technologii, przy czym te inne technologie muszą zapewnić możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 20a ust. 2 ustawy o informatyzacji). Aby podpis ten zweryfikować organ winien użyć stosownego oprogramowania do weryfikacji podpisu, a następnie dołączyć do akt sprawy dokument będący wynikiem tej weryfikacji.

Wymogi wynikające z powyższych przepisów nie zostały spełnione. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem złożonym w formie elektronicznej w dniu 22 grudnia 2021 r. Widnieje na nim adnotacja cyt. "dokument podpisany przez B. D." zaopatrzona uwagą "Signature Not Verified" i znakiem zapytania. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego dokonanie przez organ weryfikacji tego podpisu.

Ponadto do wniosku załączono pełnomocnictwo udzielone B.D. przez P. sp. z o.o. m.in. do podpisywania i składania wniosków o wydanie decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – w związku z prowadzoną inwestycją pn. "Budowa sieci gazowej wraz z przyłączami gazu na obszarze działania Gazowni w Ż.". Z wniosku o wydanie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożonego w tej sprawie nie wynika, aby planowana inwestycja była częścią zadania pn. "Budowa sieci gazowej wraz z przyłączami gazu na obszarze działania Gazowni w Ż.", co rodzi wątpliwości co do umocowania B. D. do złożenia tego wniosku. Wątpliwości tych organ nie wyjaśnił.

Co więcej, w aktach sprawy brak jest dokumentu z którego wynikałoby upoważnienie osób, które to pełnomocnictwo podpisały do reprezentowania P. Sp. z o.o. Prawidłowość udzielenia pełnomocnictwa osobie, która podpisała wniosek, do działania w imieniu inwestora, także zatem nie została zweryfikowana.

Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony możliwe jest tylko na podstawie takiego wniosku, który czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań (określonych przepisami k.p.a. lub innymi, szczególnymi przepisami), organ zobowiązany jest sięgnąć do instrumentu prawnego przewidzianego w art. 64 k.p.a. w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych podania.

Stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organy nie dostrzegły, że złożony przez P. sp. z o.o. wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dotknięty był wskazanymi wyżej brakami formalnymi – wniosek nie został prawidłowo podpisany i nie zostało wykazane umocowanie dla B. D. do reprezentowania inwestora w tej sprawie - które uniemożliwiały nadanie wnioskowi dalszego biegu. Braki formalne podania nie zostały usunięte na żadnym etapie postępowania. Doszło zatem do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wystarczającą podstawą do uchylenia oby wydanych w sprawie decyzji.

Wątpliwości budzi również załącznik mapowy do decyzji organu pierwszej instancji. Oznaczono na nim ciemną przerywaną linią granicę terenu objętego decyzją. Oprócz tego jednak na mapie znajduje się również jaśniejsza linia otaczająca większy obszar, nie wiadomo jednak co ona oznacza, nie została bowiem opisana w legendzie. Niejasność tę należy usunąć, załącznik mapowy musi być jednoznacznie opisany. Wskazać bowiem należy, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje daleko idące skutki - przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, a jej postanowienia z mocy art. 55 u.p.z.p. wiążą organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych obowiązek znoszenia takich zmian, musi być zatem sformułowana w sposób jednoznaczny i precyzyjny, co odnosi się również do stanowiącej jej integralną część mapy.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie zostało ukierunkowane na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, co sprawia, że wydana decyzja – niezależnie od powyższych uchybień popełnionych na wstępnym etapie badania wniosku – była niedostatecznie uzasadniona, a więc co najmniej przedwczesna. W świetle ujawnionych szczególnych okoliczności faktycznych sprawy istniała potrzeba skrupulatnego wyjaśnienia charakteru planowanego przedsięwzięcia, które według inwestora stanowi działanie o znaczeniu lokalnym i jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899). Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jak wynika z wniosku inwestora, planowana inwestycja ma na celu zaopatrzenie w gaz zabudowę mieszkalną przy ul. R. w miejscowości B. Jest to w zasadzie jedyna informacja odnosząca się do powyższej kwestii, którą jednak należy uznać za niewystarczającą. Twierdzenie Kolegium, że do wniosku dołączono warunki techniczne inwestycji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy – nie ma takich warunków, co zresztą podnoszone było już w odwołaniu jak i w złożonej skardze. Nie wiadomo, do jakich konkretnie działek ma zostać doprowadzona sieć gazowa, nie ma też żadnych informacji na temat istniejącej na danym terenie infrastruktury gazowej, mimo że skarżący w odwołaniu podnosił, że "nie istnieją potrzeby lokalnej społeczności, które wymagają budowy kolejnej infrastruktury" i że planowana inwestycja dotyczy interesu prywatnego. Organ powinien był wezwać inwestora do podania informacji pozwalających na wyjaśnienie tych okoliczności, czego jednak nie uczynił.

Podkreślić należy, że o uznaniu danej inwestycji za inwestycję celu publicznego nie decyduje tylko i wyłącznie przedmiot wniosku inwestora, ale także rozmiar i charakter danej inwestycji przesądzający o jej znaczeniu lokalnym gminnym i ponadlokalnym. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398.). W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek informacji pozwalających na zweryfikowanie czy rzeczywiście planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wiadomo tylko, że ma to być sieć gazowa średniego ciśnienia służąca zabudowie przy ul. R. W analizie urbanistycznej wskazano wprawdzie, że inwestor otrzymał warunki przyłączenia do sieci gazowej, nie wynika to jednak z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, nawet z wniosku inwestora.

Również w zakresie dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), postępowanie zostało przeprowadzone w ograniczony sposób, który nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Organy w niniejszej sprawie w ogóle nie zbadały - i to mimo podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zarzutów i mimo wyjątkowej lapidarności wniosku inwestora – czy lokalizacja spornej inwestycji w zakresie, w jakim ma ona przebiegać przez działki prywatne, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności skarżącego. Nie rozważyły zatem sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą winny kierować się w tego rodzaju postępowaniach.

Należy przypomnieć, że w wypadku inwestycji liniowych ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną czy czasowe ingerowanie w prawa właścicieli związane z procesem realizacji inwestycji. Ponadto ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z obowiązujących przepisów technicznych. Zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji.

Należy również przyznać rację organom, że kwestia ustalenia przebiegu gazociągu co do zasady pozostaje w gestii inwestora. Rolą organu ustalającego lokalizację inwestycji towarzyszącej w zakresie gazociągu jest jedynie sprawdzenie, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z prawem, w szczególności zaś czy spełnia ono warunki zawarte w przepisach. Nie jest natomiast rolą ani obowiązkiem organu jakiekolwiek ingerowanie w lokalizację tej inwestycji, w tym wyznaczanie bądź korygowanie jej przebiegu. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Nie zwalnia to jednak organów administracji od oceny, czy inwestycja lub jej poszczególne elementy są niezbędne zwłaszcza wówczas, gdy ich realizacja wiąże się w konsekwencji z ograniczeniem lub pozbawieniem prawa własności nieruchomości. Stanowisko powyższe jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który np. w sprawie II OSK 3149/17 wskazał, że podstawą obowiązku organu oceny przesłanki niezbędności jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a więc także prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W wyroku z dnia 19 października 2017 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 272/16 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym i powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona, z wykluczeniem oceny celowości realizacji inwestycji i nakładania na inwestora wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2292/21), że w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta jest zasada proporcjonalności, która ma znaczenie nie tylko na etapie tworzenia uregulowań prawnych ograniczających prawo własności, lecz ma także znaczenie w procesie stosowania prawa. Na etapie zaś stosowania prawa nie wystarczy niejako dopełnienie wymogów ustawowych, chyba że także w ich ramach dokonywany jest proces wyważania różnych grup interesów. Tym bardziej w odniesieniu do norm prawa publicznego, które w sposób abstrakcyjny dotyczą możliwości ograniczenia prawa potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości, na których mają być realizowana infrastruktura określona w tej ustawie. Normy prawa administracyjnego nie przesądzają bowiem same w sobie, że konkretne rozwiązania projektowe, które przecież nie są znane ani ustrojodawcy, ani prawodawcy, spełniają w każdym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy konstytucyjny test proporcjonalności.

Należy zatem przyjąć za NSA, że taka ocena powinna zostać dokonana przez organ administracyjny w każdej sprawie dotyczącej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, również w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci sieci gazowej. Oczywiście, ma w tym procesie znaczenie interes publiczny, któremu zasadnie przypisuje się prymat, jednak nie można nie uwzględnić w ramach tego procesu także wskazywanych interesów właściciela nieruchomości. Dopiero po dokładnym zestawieniu tych dwóch sprzecznych grup interesów i dokonaniu stosownego wyjaśnienia – możliwa jest przewidziana prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. A zatem zasadniczo ingerencja władzy publicznej w prawo własności w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do nieruchomości), a publicznym – np. mającym na celu budowę sieci gazowych – co powinno odpowiadać na pytanie, dlaczego na terenie nieruchomości wymagany jest taki i nie inny przebieg realizowanej inwestycji. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej.

W sytuacji zatem gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. W takiej sytuacji organ winien rozważyć i zbadać interesy inwestora i interesy właścicieli gruntów, na których inwestycja ma przebiegać. Organ w związku z tym ma obowiązek szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić okoliczności sprawy i w uzasadnieniu wskazać motywy, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie poprzez wskazanie powodów niezbędności realizacji przedmiotowej inwestycji i optymalnego przebiegu tej inwestycji liniowej. Informacji takich powinien organowi dostarczyć przede wszystkim inwestor. Lokalizacja i przebieg inwestycji liniowej winien wynikać z racjonalnych przesłanek, które poddałby się kontroli. Decyzja o przebiegu takiej linii nie może być decyzją arbitralną inwestora, który w żadnym stopniu nie liczy się ze zdaniem właściciela nieruchomości.

Organy w tej sprawie tymczasem orzekły o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie wniosku inwestora, który po pierwsze, dotknięty był brakami formalnymi, po drugie, nie zawierał wystarczających informacji charakteryzujących planowaną inwestycję.

Podsumowując, postępowanie w tej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, tak co do celu inwestycji jak i jej niezbędności. Kolegium nie odniosło się także należycie do zasadniczych zarzutów odwołania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.)

Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi kontrolę legalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego według wskazań zawartych w uzasadnieniu zapadłego wyroku. Przede wszystkim powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero - w razie uzupełnienia tych braków - rozpoznać sprawę merytorycznie. W ramach natomiast ewentualnego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ ustali i oceni wystąpienie przesłanki niezbędności realizacji spornej inwestycji w kształcie i przebiegu zaproponowanym przez inwestora. Wykazując przesłankę niezbędności dokona również organ pełnej analizy wynikającej z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wyjaśniając stronie dokonany wybór co do przebiegu inwestycji w istniejącym na tym terenie stanie prawnym i faktycznym jego zagospodarowania. Zrealizuje organ w ten sposób zasady podstawowe prowadzenia postępowania, w tym przede wszystkim zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ich niezrealizowanie w uzasadnieniach wydanych decyzji (naruszenie art. 107 § 3 w związku z uprzednim naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) stanowi o istotnych wadach prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).