Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2544/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1976/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r. nr DO.7.6613.71.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1976/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 16 lipca 2019 r. nr DO.7.6613.71.2018.PU w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej: "ustawa", "ustawy z dnia 12 marca 1958 r."), decyzją z 26 lipca 1971 r. zezwoliło Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia [...] przez parcele położone w miejscowościach [...] w tym m.in. przez nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako [...], użytkowaną przez S. W. (pkt 43 decyzji). Parceli tej odpowiada aktualnie działka ewidencyjna nr [...], stanowiącą własność M. K. (dalej: Skarżąca).

Pismem z 26 kwietnia 2011 r., doprecyzowanym 15 kwietnia 2016 r. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako obarczonej wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

W następstwie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania, Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda) decyzją z 30 czerwca 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z 16 lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 26 lipca 1971 r. w części dotyczącej dawnej parceli nr [...], oceniając, że nie jest ona obarczona wskazanymi przez inicjatorkę postępowania kwalifikowanymi wadami prawnymi, jak też pozostałymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a.

W motywach decyzji organy wyjaśniły, że mimo poszukiwań w Urzędzie Miasta [...], Archiwum Państwowym w [...], Starostwie Powiatowym w [...], Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], nie udało się odnaleźć oryginału kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, względnie jej uwierzytelnionej kopii. Pozyskano jedynie od następcy prawnego Zakładów Energetycznych w [...] ([...] S.A.) jej kserokopię, a także szczątkowe akta z postępowania związanego z realizacją inwestycji przeprowadzenia napowietrznej linii energetycznej. Brak odnalezienia oryginału decyzji nie oznaczał jednak, że ona nie istniała (nie była w rzeczywistości wydana). Minister zwracał w tym kontekście uwagę na widniejący na jej kopii pieczęć z datą wpływu do Zakładu Energetycznego, a także własnoręczny podpis osoby podejmującej w imieniu inwestora korespondencję w dniu 4 sierpnia 1971 r. Wskazywał także na obowiązujące w dacie wydawania decyzji regulacje dotyczące przechowywania materiałów archiwalnych, tj. przepisy dekret z 29 marca 1951 o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66), wywodząc na ich podstawie na ich podstawie, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Odwołując się z kolei do poglądów judykatury wywodził, że kserokopia dokumentu urzędowego może być także środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym.

Przechodząc zaś do merytorycznej kontroli decyzji, organy zwracały uwagę, że skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 ustawy było ograniczenie prawa własności I nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Decyzja wydana w trybie ww. przepisu musiała być zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Tak też było w niniejszej sprawie. W aktach bowiem znajduje się decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] z 19 maja 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy linii energetycznej wysokiego napięcia [...]. Spełnione więc zostały przesłanki z art. 35 ww. ustawy niezbędne do wejścia w teren w celu budowy ww. linii wysokiego napięcia, tj. inwestycji, o której mowa w treści tego przepisu. Nie można tym samym stwierdzić, że badana decyzja, w zaskarżonej części, rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydana ona została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W związku z podnoszoną w odwołaniu argumentacją, że brak zachowania dowodu na doręczenie decyzji którejkolwiek z kilkuset stron świadczy o rażącym naruszeniu prawa przy jej podejmowaniu, Minister zauważał, że nieodnalezienie archiwalnych zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, nie oznacza, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom lub została skierowana do podmiotów niebędących stronami postępowania. Co więcej od jej wydania minęło ponad 48 lat. Odwołująca się zaś nie powołała w tym zakresie żadnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że S. W. decyzji nie doręczono. Brak całości akt archiwalnych nie może natomiast zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.). Aby zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji administracyjnej, jako dokumencie urzędowym, w rozumieniu art. 76 k.p.a., korzystającym z domniemania prawidłowości (autentyczności), należy przeprowadzić równy rangą temu dokumentowi przeciwdowód celem obalenia okoliczności w nim potwierdzonych. Krańcowo zwracał uwagę, że na przedmiotowej nieruchomości została wybudowana sieć wysokiego napięcia, która do chwili obecnej służy przesyłaniu energii, aby ostatecznie trafić do odbiorców i służyć m.in. zbiorowemu zaopatrzeniu ludności w energię elektryczną. Nie ulega zatem wątpliwości, że urządzenia przesyłowe energii spełniają cel publiczny. Powyższe ma natomiast znaczenie w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13 stwierdzającego, że art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji R.P.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wniosła Skarżąca.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1976/19 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu I instancji, w sytuacja, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przy jednoczesnym niezachowaniu kompletnych akt z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że przy podejmowaniu decyzji - mającej oparcie w treści normatywnej obowiązującego wówczas art. 35 ust. 1 ustawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz nie stwierdzono by była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., kierując się zasadą trwałości decyzji, organ nadzoru zobligowany był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Postępując zatem w ten sposób Wojewoda, jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister nie naruszyli prawa materialnego, ani zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy też reguł postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu I instancji, motywy podjętej decyzji, wbrew temu co sugeruje Skarżąca, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Z tego względu również zarzut naruszenie przez Ministra art. 107 k.p.a., uznać należy za niezasadny. Całkowicie chybiony w okolicznościach faktycznych sprawy pozostaje także zarzut naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią bowiem podstawę do podjęcia decyzji stwierdzającej wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa, w warunkach gdy obarczenie jej jedną z kwalifikowanych wad prawnych się potwierdziło, a jedynie zaistniały przeszkody stwierdzenia nieważności opisane w art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne). Taka natomiast sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, kwestia ewentualnego odszkodowania, jak słusznie zauważał organ nadzoru, nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia objętego kontrolowaną decyzją. Stąd także zarzuty skargi, odwołujące się do aksjologii konstytucyjnej w zakresie ochrony prawa własności i prawa do dziedziczenia oraz prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 Konstytucji RP), nie mogły w tym postępowaniu okazać się skuteczne. Na marginesie jedynie warto zwrócić uwagę, że w dacie wydawania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], ani Skarżącej, ani jej matce (S. W.) nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Ten bowiem Skarżąca uzyskała dopiero w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), co stwierdzono Aktem Własności Ziemi z 23 czerwca 1978 r.

Skargę od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku jedynie lakonicznych, nielogicznych i wewnętrznie sprzecznych wyjaśnień w jakim zakresie Sąd nie podziela zarzutów skargi i z jakiego powodu Sąd I instancji praktycznie nie odniósł się nawet w minimalnym stopniu do ponad 10 zarzutów za zakresu prawa procesowego i zarzutu prawa materialnego. Powyższe zachowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż świadczy o jedynie powierzchownej analizie dokonanej przez Sąd i pominięciu przez niego szeregu ważnych faktów podniesionych w skardze jak chociażby braku: odniesienia się do niepodjęcia przez organy administracji czynności związanych z przesłuchaniem i zebraniem materiału dowodowego przy pomocy zeznań innych osób wymienionych jak o strona w decyzji w celu potwierdzenia, pełnego uzasadnienia, uzasadnienia stanowiska Sądu co faktu iż nie występują wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwego stanowiska dlaczego wątpliwości nie mogą zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, nielogicznego i wewnętrznie sprzecznego rozumowania dotyczącego nieudowodnienia przez stronę niedoręczenia jej decyzji itp. Powyższe uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdyż nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia;

c) art. 134 i 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na fakcie iż pomimo wskazania przez stronę istotnych dla sprawy okoliczności (np. podejmowane postępowanie zawieszające decyzje miało miejsce w niedzielę 16 maja 1971 r., czy brak przesłuchania chociaż jednej z kilkudziesięciu osób wymienionych w decyzji jako strona - co było by dowodem na niedoręczanie decyzji i ich nie istnienie, które zostały przez Sąd pominięte. Niewłaściwość zastosowania przepisów art. 134 i 135 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie podjął żadnych działań w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, na które to działania strona zwróciła uwagę Sądu a było to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia skargi;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa w decyzji Ministra – Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę;

e) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra naruszała normę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie, kiedy nie było ku temu podstaw;

f) art. 7 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organy wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie uwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy - organy w żaden sposób nie próbowały dotrzeć do innych stron wymienionych w decyzji, a następnie podjąć czynności; wyjaśniające w kierunku ustalenia czy inne strony wymienione w decyzji otrzymały ją i posiadały na jej temat jakiekolwiek informacje, czy też była to decyzja fikcyjna i spreparowana w celu nielegalnego jej umocowania przez ówcześnie działające organy administracji o czym świadczyło chociażby fikcyjne wydanie decyzji w niedzielę;

g) art. 7a k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony - istnieje szereg wątpliwości w postępowaniu np. brak jakiejkolwiek dokumentacji, decyzja zwiera kilkadziesiąt wymienionych w niej stron postępowania, a brak jest jakiegokolwiek dokumentacji w zakresie doręczenia stronom decyzji, jedynym dokumentem uznanym przez organ jest kserokopia która nie jest przecież dokumentem, podejmowane postępowanie zawieszające decyzje miało miejsce w niedzielę (dzień wolny od pracy a więc podjęcie postanowienia w ten dzień było niemożliwe i z góry widać iż zostało spreparowane, aby 3 dni później podjąć decyzję zatwierdzającą);

h) art. 7b k.p.a., poprzez brak odpowiedniego współdziałania organów (sprawa toczy się 6 lat, podczas gdy rozstrzygnięcie jest oczywiste, żonglowanie, uchylanie i przekazywanie z jednego organu do drugiego), postępowanie organów mające na celu zniechęcenie wnioskodawcy dochodzenia swoich praw;

i) art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów które całkowicie naruszyło zaufanie wnioskodawcy, brak bezstronności, równego traktowania polegające na nieuwzględnieniu wniosków strony dotyczących sprawdzenia dostarczenia decyzji pozostałym stronom w niej wymienionym czy decyzją wydaną w niedzielę;

j) art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału (np. brak poszukiwania pozostałych stron decyzji, słuchania świadków, czy stron wymienionych w decyzji, zbadanie czy możliwym było wydanie postanowienia 16 maja 1971 r. w niedzielę itp.), wybiorczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz oczywiście błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów;

k) art. 81a k.pa. poprzez nie rozstrzygnięcie wątpliwości nie dających się usunąć na korzyść strony - skoro nie ma żadnej dokumentacji i istnieje szereg wątpliwości, a brak jest np. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na okres czasu który upłynął należało wydać stwierdzenie zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a.;

l) art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, nielogiczne uzasadnienie faktyczne i prawne, brak odniesienia się do wszystkich wskazanych przez Wnioskodawczynię naruszeń np. podejmowanie decyzji w niedzielę czy bezpodstawnego stwierdzenia iż decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania, z jednej strony zauważenie iż decyzja ograniczyła właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości poprzez umieszczenie urządzeń przesyłowych i dotyczyła inwestycji liniowej liczącej kilkanaście kilometrów lecz nie dostrzeżenie postanowień ówcześnie obowiązującego art. 14 i 15 ustawy z którego wynika iż niewłaściwy organ podjął decyzje (zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1,2,3,6 i 7), oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez Ministra wszystkich przepisów i okoliczności związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji, jak też brakiem uzasadnienia w zakresie nie wydania stwierdzenia zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a., dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji;

m) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały przesłanki do jego zastosowania co najmniej z punktu 1, 2, 4, 6, 7 ww. paragrafu, co jest oczywistością w świetle zebranego i posiadanego przez organy materiału dowodowego;

n) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały przesłanki do jego zastosowania co najmniej z § 1 pkt 1, 4,7 ww. paragrafu, co jest oczywistością w świetle zebranego i posiadanego przez organy materiału dowodowego;

o) art. 10 § 1 k.p.a., 10 § 3 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, braki adnotacji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów chociażby co do braku przesłuchania innych stron wymienionych w decyzji, braku dokumentacji, czy też uznania przez organ kserokopii jako dokumentu (który w całości wystarczył organowi na uznanie, iż decyzja została podjęta zgodnie z prawem), oraz twierdzenia iż skoro nie ma żadnych dokumentów dotyczących doręczenia decyzji stronom i świadczących o ich uczestnictwie w postępowaniu (kilkaset osoba wymienionych w decyzji i brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej ich doręczenie chociażby jednej osobie wymienionej w decyzji ) to i tak organ stwierdził, że wszystkie czynności były podjęte prawidłowo;

p) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak powyżej.

II. prawa materialnego, tj.:

a) art. 21. ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie polegające na odebraniu stronie prawa i możliwości ochrony własności i niewypłacenie słusznego odszkodowania przy wywłaszczeniu;

b) art. 14 i 15 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie w zakresie stwierdzenia niewłaściwości organu wydającego decyzję tj. podjęcie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zamiast przez właściwy organ tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej lub Ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, nieuwzględnienie w decyzji faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był w przypadku wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha (powierzchnia nieruchomości na linii WN [...] przekraczała powierzchnię 10 ha) na inne cele niż budownictwo okołomiejskie lub zorganizowane budownictwo mieszkaniowe - powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, powyższego zatwierdzenia nie było. Dodatkowo wniosek ubiegającego winien zostać zgłoszony w prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej. W związku z powyższym organy administracji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 roku stan prawny winny stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

c) art. 6, 7 ustawy poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż organ ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę, jednocześnie ubiegający się o wywłaszczenie był zobowiązany wypłacić odszkodowanie czego nie uczynił. Zgodnie z art. 7 ww. ustawy wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. W związku z powyższym zarówno organy, jak i Sąd I Instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem które nie miało miejsca;

d) art. 35 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania na cele dotychczasowe podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczania nieruchomości tj. m. in. zgodnie z art. 14, 15 , 16, 17 i następne ww. ustawy a nie zgodnie z art. 35 ust. 1. Niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku instalacji Wysokiego Napięcia i koniecznością stosowania szerokiej strefy ochronnej, przy przebiegu linii wysokiego napięcia przez całą długość działki. Decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ponieważ decyzje winny być podejmowane przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie prezydium powiatowej rady narodowej;

e) art. 16 w zw. z art.. 35 ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania właściciela nieruchomości. W związku z powyższym zarówno organy administracji jak i Sąd I Instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

f) art. 18 - 33 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w wyroku oddalającym skargę faktu, iż zarówno prezydium wojewódzkiej rady narodowej jak i Strona wymieniona w decyzji prezydium powiatowej rady narodowej nie uczestniczyła w postępowaniu, rozprawie, nie przyznano odszkodowania zgodnie z art. 18-33 ustawy. W związku z powyższym zarówno organy administracji jak i Sąd I Instancji biorąc pod uwagę obowiązujący w 1971 r. stan prawny winien stwierdzić, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W treści środka odwoławczego powołano się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżąca kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Podobne uwagi można odnieść również do art. 8 k.p.a., art. 81a k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz 134 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r.. sygn. I OSK 789/21, źródło CBOSA).

Godzi się też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. Przy czym ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Przy czym nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem analizowany przepis ma charakter wyjątkowy. Także sąd I instancji kontrolujący decyzję o stwierdzeniu nieważności nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. Winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo, bądź też niezasadnie przyjęły, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1694/21, źródło CBOSA).

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że kontrola zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była ograniczona jedynie do ustalenia, czy zaistniała wskazana przez organ przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a., a mianowicie czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z 26 lipca 1971 r. w części dotyczącej pkt 43 zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia [...] przez parcele położone w miejscowościach [...] w tym przez nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako [...], użytkowaną przez S. W. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, źródło CBOSA. Por. R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że głównym zagadnieniem spornym i zarazem wymagającym rozstrzygnięcia – w ramach zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego – jest kwestia czy: zasadnie Sąd I Instancji zaakceptował decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 16 lipca 2019 r., który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 czerwca 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z 26 lipca 1971 r. w części dotyczącej pkt 43 zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w [...] na przeprowadzenie linii energetycznej wysokiego napięcia [...] przez parcele położone w miejscowościach [...] w tym przez nieruchomość położoną w [...] , oznaczoną jako pgr. Nr [...], użytkowaną przez S. W.

Strona Skarżąca kasacyjnie wokół powyższego skupia przytaczane wyżej zarzuty w celu podważenia wyroku Sądu wojewódzkiego. Kasacyjne zarzuty w istotniej części powtarzają treści ulokowane uprzednio w zarzutach wobec ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 16 lipca 2019 r. na etapie sądowoadministracyjnej kontroli wykonywanej przez Sąd I instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do generalnej konkluzji, że zawiera ona polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko Skarżącej co do stanu prawnego i faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy prawa materialnego czy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd I instancji poszczególnych elementów stanu prawnego i faktycznego Skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu I instancji była nieprawidłowa, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1177/19, źródło CBOSA. Zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Z akt sprawy, w tym z zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, co w pełni akceptuje Sąd odwoławczy bez potrzeby ponownego przywoływania tych treści, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z 26 lipca 1971 r. została ukształtowana i wprowadzona do obrotu prawnego zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, w tym przede wszystkim art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., musiało być poprzedzone istnieniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Plan budowy linii energetycznej wysokiego napięcia [...], wydany w oparciu o ogólny plan zabudowania przestrzennego, został zatwierdzony decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 19 maja 1971 r. Natomiast kontrolowana decyzja w trybie nieważnościowym nie przewidywała wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co może wskazywać że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uznało, iż nieruchomość nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe.

Nie doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. Jak stanowi art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika wyraźnie, że choć decyzja jest nieważna, bowiem zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ale nastąpiły okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., organ nie odmawia stwierdzenia nieważności, ale ogranicza się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają bowiem na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Przepis art. 158 § 1 k.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., to organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ww. ochronę praw. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z 26 lipca 1971 r. nie jest dotknięta żadną z wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wobec powyższego nie można stwierdzić jej wydania z naruszeniem prawa.

Skarżąca kasacyjnie wadliwe utożsamia skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1407/18 źródło CBOSA).

Pominięcie określonego podmiotu jako strony postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie podstawę do wznowienia postępowania. Wypada zauważyć, że kwestię tę reguluje wprost art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który wśród podstaw wznowienia postępowania wskazuje sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.– jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Natomiast inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 779/12, źródło CBOSA. R. Stankiewicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 737). W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że okoliczność braku dowodu doręczenia decyzji poprzednikowi prawnemu Skarżącej kasacyjnie powinna zostać rozważona w kontekście rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane w środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi bowiem, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest spójne i logiczne. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, źródło CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, źródło CBOSA). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma charakter zadaniowy, bowiem w sposób ogólny określa kognicję sądów administracyjnych. O jego naruszeniu można byłoby mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia owego uregulowania. Również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i ta jego właściwość powoduje, że może być on naruszony przez sąd wyjątkowo. Przepisy ustrojowe dotyczą: pozycji, struktury, organizacji i wzajemnych powiązań organów państwa. Trudno zatem sobie wyobrazić aby owe przepisy mogły być naruszone w trakcie procedowania przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny, co do zasady, stosuje przepisy prawa procesowego lub materialnego. Zatem do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, źródło CBOSA). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.

Ponadto należy wskazać, iż art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA).

Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Artykuł 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa wprawdzie przesłanek do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, niemniej jednak należy zauważyć, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., bowiem warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 2029/21, źródło CBOSA).

Należy wskazać, iż przepis art. 135 p.p.s.a., znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 81/22, źródło CBOSA).

Nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 69/22, źródło CBOSA).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto Sądowi I instancji naruszenie art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości w postępowaniu na niekorzyść strony. Argument ten również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądy administracyjne nie stosują wprost przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć art. 7a k.p.a. Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją Skarżącej było w rzeczywistości zarzucenie sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. Zarzut ten jednak także okazał się nietrafny. Powołany przepis ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego został bowiem wprowadzony do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto należy zauważyć, że w sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości interpretacyjne, na które powołuje się Skarżąca kasacyjnie.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. (doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Rozstrzyganie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, o którym mowa w art. 81a k.p.a., odnajduje natomiast zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w badanej sprawie, a zarzut kasacyjny podniesiony na jego podstawie jest nieadekwatny do okoliczności sprawy.

Nie doszło do naruszenia art. 7b k.p.a. w oparciu o który w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Prawna doniosłość komentowanego przepisu polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3116/17, źródło CBOSA. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Komentarz do art. 7b, LEX/El. 2018). Podniesiona przez Skarżącą kasacyjnie okoliczność, iż sprawa toczy się 6 lat nie może być dowodem na brak odpowiedniego współdziałania organów.

Nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., 10 § 3 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie natomiast z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przepis ten stanowi konkretyzację (gwarancję) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca kasacyjnie odnosi naruszenie tych przepisów do kontrolowanej w trybie nieważnościom decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] z 26 lipca 1971 r. organy i Sąd I instancji zasadnie przyjęły, że argumenty Skarżącej kasacyjnie nie wskazują na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy i mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w szczególności na konieczność przesłuchania innych stron wymienionych w decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych a mianowicie art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.