Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3159/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1050/19 w sprawie ze skargi E. B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 18 września 2019 r. nr SKO-4213/244/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1050/19 oddalił skargę E. B. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 18 września 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w K. przy ul. (...), działki nr [...] i [...] (obręb [...]).

W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie Kolegium doszło do przekonania, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie była wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, w szczególności niezasadne jest domaganie się przez skarżących stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko organu, że ustalone dla inwestycji parametry mieszczą się w przedziałach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną złożyli E. B. i J. K. zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ błędnie nie stwierdził nieważności decyzji;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została skierowana do T. S. oraz D. S. i B. S., tj. do podmiotów niebędących stronami postępowania nieważnościowego, co oznacza, że podlega stwierdzeniu nieważności;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (zweryfikowania stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy), albowiem ze zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego wynika, że przy sporządzaniu analizy urbanistycznej pominięte zostały niektóre nieruchomości występujące w obszarze analizy, co przełożyło się na błędne ustalenie parametrów i wskaźników zabudowy, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w ten sposób, że za strony uznano T. S. oraz D. S. i B. S., podczas gdy ww. osoby nie legitymują się interesem prawnym, albowiem nie są właścicielami nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy, a ponadto pozwolenie na budowę wydane w stosunku do przedmiotowej inwestycji (objętej spornymi warunkami zabudowy) zostało przeniesione na J. J.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w których organ wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy naruszył interes prawny skarżących kasacyjnie oraz innych sąsiadów inwestycji, uznając za strony tego postępowania wyłącznie wnioskodawcę (T. S.) oraz D. i B. S.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie narusza rażąco prawa decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana w postępowaniu, w którym organ nie uwzględnił w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach analizowanego obszaru, a także wadliwie przeprowadził tę analizę, co przełożyło się na nieprawidłowe określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie narusza rażąco prawa decyzja ustalająca warunki zabudowy, która określa wadliwe parametry, cechy i wskaźniki zabudowy.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji tym różni się od trybu zwykłego postępowania administracyjnego, że organ bada w nim jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco.

Niezasadne są zarzuty dotyczące błędnego określenia przez organ kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w rezultacie pominięcia skarżących kasacyjnie oraz innych osób posiadających interes prawny w sprawie.

Okoliczność pozbawienia strony udziału w postępowaniu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi ona podstawę wznowienia postępowania. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania. Postępowania nadzwyczajne są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie.

Natomiast w zakresie, w jakim zarzut dotyczy innych (niż skarżący kasacyjnie) podmiotów, wskazać także należy, że uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Na naruszenie, dające podstawę do wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym (por. art. 147 k.p.a.). Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 i wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23 czy też wyrok z 13 października 2022 r. sygn. akt II OSK 2160/19 oddalający skargę kasacyjną E. B. od wyroku WSA w Warszawie oddalającego jej skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej T. S. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji).

Z tych samych względów nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące błędnego określenia kręgu stron postępowania nieważnościowego. Skarżący kasacyjnie zostali uznani za strony legitymowane do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czego procesowym wyrazem jest wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności z powodów merytorycznych. Brali udział w postępowaniu nieważnościowym oraz postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie są natomiast władni do powoływania się na to naruszenie w imieniu innych osób.

Oczywiście niezasadny jest zarzut skierowania zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności do osób niebędących stronami tego postępowania. Z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy bowiem do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. I OSK 4034/18). To, że decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została doręczona osobie, na którą przeniesiono tę decyzję, ale pierwotnemu inwestorowi, nie oznacza, że została skierowana do tej osoby, w znaczeniu przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga zatem innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Dlatego też nie są zasadne argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przed wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności Kolegium powinno przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające oraz dokonać wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym prawidłowo ustalono stan faktyczny. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności dotyczy jedynie wad kwalifikowanych tkwiących w samej decyzji, w toku tego postępowania organ nie rozpoznaje i rozstrzyga po raz kolejny sprawy administracyjnej co do jej istoty. Nie można zgodzić się w tych okolicznościach z sugestią, aby w postępowaniu nieważnościowym Kolegium prowadziło takie postępowanie dowodowe, które w istocie sprowadzałoby się do przygotowania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Takie ustalenia mogłyby być czynione w ramach postępowania odwoławczego, nie zaś w procedurze nieważnościowej.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy stwierdzeniu nieważności należy ustalić, czy wystąpiło działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zatem nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym.

Nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) czy § 5, 6, 7 i 8 tego rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu danego terenu od dostosowania się do określonych cech oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem, do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oceny tej strony nie kwestionowały. Wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeanalizowało - w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zwykłego – kwestię linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość elewacji górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, nie doszukując się w swych ustaleniach podstaw do ziszczenia się wady nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Ustalone dla przedmiotowego budynku parametry mieszczą się w podanych w analizie przedziałach i nie zaburzają ładu przestrzennego. Ponadto zwrócić należy uwagę na znaczne zróżnicowanie parametrów budynków na analizowanym obszarze. W takiej sytuacji tym bardziej nie można przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w oczywistej kolizji z zastanym sposobem zagospodarowania tego obszaru. Nie jest zrozumiałe powoływanie się w tym kontekście na nieuwzględnienie w analizie działki sąsiedniej nr [...], skoro strona sama wskazuje, że jest to działka niezabudowana. Podobnie oczywiście nieskuteczny jest argument, że przy określaniu dopuszczalnych parametrów budynku i ustalaniu średnich wskaźników na danym obszarze, właściwym byłoby "pominięcie wartości skrajnych".

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które trafnie powołał się również Sąd pierwszej instancji, że jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić (por. np. wyrok NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1105/19, wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10). W realiach sprawy słusznie oceniono, że takie sytuacje nie miały miejsca.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia zarzucanych przepisów p.p.s.a., k.p.a., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, k.c. ani przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.