Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 675/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 120-122, art. 165b § 1, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 12a ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust.3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 104
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej NUCS) decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...] – powołując się na art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej o.p.), art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 104; dalej ustawa SENT), § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 898 ze zm.; dalej rozporządzenie MF), w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia - nałożył na M.D. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przedstawienia środka transportu nr rej. [...] wraz z towarem, w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2022 r. w systemie PUESC, strona zarejestrowała zgłoszenie [...] na przewóz z Norwegii do Niemiec odpadu w postaci makulatury wg kodu systemowego 0005, w ilości 24.000 kg. W zgłoszeniu strona wskazała jako: podmiot wysyłający – R, Norwegia, podmiot odbierający – P GmbH, Niemcy, przewoźnika – Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe C M.D.. Wraz z numerem referencyjnym SENT strona otrzymała wezwanie NUCS do zgłoszenia środka transportu z towarem do kontroli w [...]. Strona nie wykonała nałożonego obowiązku i nie zgłosiła do kontroli środka transportu wraz z przewożonym towarem.

W związku z zaistniałą sytuacją NUCS w dniu [...] marca 2023 r. wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za niewywiązanie się przez przewoźnika M.D. z obowiązku przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...].

Następnie NUCS wskazał, że zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów określa ustawa SENT, a organ zastosował przepisy tej ustawy obowiązujące w dniu rejestracji zgłoszenia, tj. w dniu [...] maja 2022 r. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy SENT wskazuje elementy, z których składa się system monitorowania, obejmuje on gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych, służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy SENT. Art. 3 ust. 2 powołanej ustawy zawiera katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury Scalonej, z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki, czy rodzaju opakowań jednostkowych. Do tego katalogu należą m.in. paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i inne preparaty smarowe. Katalog towarów wrażliwych został rozszerzony wydanym - na podstawie art. 3 ust. 11 ustawy SENT - rozporządzeniem MF, zgodnie z którym systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów jest objęty m.in. przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich Ilość w przesyłce (§ 1 pkt 7 rozporządzenia MF).

Dalej organ podał, iż w myśl art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazanych w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie

i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy SENT w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a,

w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego, zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju, w celu przeprowadzenia kontroli.

Organ ustalił, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem [...], w celu przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym miejscu, w związku z czym naruszył przepis art. 12a ust. 3 ustawy SENT. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

Następnie organ wyjaśnił, że przewóz odpadu w postaci makulatury (kod odpadu 191201) w ilości 24.040 kg, klasyfikowanego do kodu systemowego 0005, podlegał rygorowi przepisów ustawy SENT. Transport odbył się w terminie podanym

w zgłoszeniu [...], a trasa przejazdu została zarejestrowana w systemie SENT-GEO i była monitorowana. Lista odczytów z kamer ANPRS wskazuje, że [...] maja 2022 r. pojazd znajdował się w lokalizacji [...] wywóz godz. 11:20:39. Pomimo przejazdu przez [...], przewoźnik nie stawił się środkiem transportu wraz z towarem w miejscu wyznaczonym do kontroli. Pismem wyjaśniającym z dnia [...] grudnia 2023 r. strona przedłożyła dokumenty potwierdzające dostarczenie towaru oraz podała przyczynę braku wywiązania się z obowiązku przedstawienia środka transportu do kontroli, wskazując, że kierowca, który kierował pojazdem o nr rej. [...] przewożącym towar tranzytem z Norwegii, po odprawie celnej na rozładunek do Niemiec poinformował przewoźnika, że stawił się w wyznaczonym miejscu do kontroli, aby zamknąć senta. Strona wyjaśniła, iż stara się uzyskać potwierdzenie trasy z firmy "[...]", która obsługuje GPS-y w jej ciężarówkach. Jednak jest to problematyczne, gdyż było to w maju i firma ta ma problem z odtworzeniem trasy. Strona podała, iż nigdy nie miała takiej sytuacji, aby któryś z kierowców nie stawił się do odprawy senta, tym bardziej, że sent został zgłoszony a kierowcy doskonale wiedzą o tym, iż muszą stawić się do kontroli w celu zamknięcia senta przy wyjeździe z kraju. Na dowód tego strona wysłała wszystkie dokumenty i CMR gdzie jest wpisany numer SENT, a nie ma pieczątki ponieważ pierwsza strona prawdopodobnie została zabrana przy rozładunku a kierowca nie dopilnował, żeby mu oddali.

W ocenie organu wyjaśnienia te są niewiarygodne. W trakcie postępowania strona nie przesłała żadnych dokumentów, które potwierdziłyby złożone wyjaśnienia.

Z dokumentacji zebranej w toku postępowania wynika, że kierowca nie przedstawił środka transportu wraz towarem do kontroli w wyznaczonym miejscu. Potwierdzają to wydruki SENT-GEO - Monitorowanie Lokalizacji Pojazdów, z których wynika, że kierowca przekroczył granicę państwową i nie wjeżdżał na [...]. Fakt ten potwierdza również informacja przekazana w dniu [...] marca 2023 r. z Pierwszego Działu Realizacji.

Dalej organ wyjaśnił, że przepisy ustawy SENT zostały skonstruowane w taki sposób, że obciążają skutkami niedopełnienia określonych obowiązków przewoźników, a nie osoby przez nich zatrudnione do wykonania przewozu. Kierujący nie występuje jako podmiot odpowiedzialny za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT. Ponadto przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Natomiast sankcje pieniężne są przewidziane za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów i są one niezależne od winy tych podmiotów. Oznacza to, że odpowiedzialność przewoźnika nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek nieświadomego działania lub błędu. Przepisy ustawy SENT nie uzależniają bowiem wymiaru kary od tego, czy niedopełnienie obowiązków wynikało

z celowego działania, zaniechania czy niedbalstwa. Istota monitorowania przewozu towarów wrażliwych, opiera się na prawidłowej rejestracji przewozów w systemie SENT. Uzupełnienie wszystkich danych w systemie, daje właściwym organom pełną możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli, które nie ograniczają się wyłącznie do sprawdzania pojazdów na drodze krajowej. Precyzyjne zarejestrowanie wszystkich danych w systemie umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów i rodzaju wykonywanego przewozu. Wprowadzony ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru, nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je, jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które podlegają ochronie. Przedmiotem monitorowania przewozu towarów są towary określane, jako wrażliwe i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju, ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję. W ustawie SENT przewidziano tzw. dyrektywę kontroli. Jest to obowiązek przewoźnika przedstawienia środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT do kontroli. Wezwanie do kontroli wysyłane jest wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Może być ona wysłana bezpośrednio przewoźnikowi. Może być też wysłana podmiotowi wysyłającemu lub podmiotowi odbierającemu. Wówczas są one zobowiązane przekazać je przewoźnikowi wraz

z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze.

W przypadku, gdy przewoźnik otrzyma wezwanie do kontroli jest zobowiązany skontaktować się telefonicznie z UCS wskazanym w wezwaniu i powiadomić

o planowanej dacie i godzinie dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru lub miejsca zakończenia przewozu. Wezwanie wysyłane jest w języku polskim, angielskim

i rosyjskim. Podstawowe i zasadnicze uregulowania ustawy SENT odnoszą się właśnie do konkretnych obowiązków nałożonych na poszczególne podmioty. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu. Katalog

i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy łańcucha dostaw podlegającego systemowi monitorowania przewozu, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania i aktualizacji wpisów było dla podmiotów nieopłacalne. Ustawa SENT w żaden sposób nie przewiduje stopniowania kar w zależności do stopnia zawinienia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest stosowanie przepisów wprost, bez możliwości swobodnej interpretacji tych uregulowań przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, ponieważ odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, kwestia zawinienia nie ma wpływu na obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za dane naruszenie przepisów. Dla ustalenia, czy wypełniona została dyspozycja art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, wystarczające jest wykazanie, że doszło do naruszenia obowiązków lub warunków związanych z drogowym przewozem towarów.

Dodatkowo organ wskazał, że nie dostrzegł wystąpienia w sprawie przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Wyjaśnił przy tym, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej musi być uzasadnione wystąpieniem ważnej przyczyny, dla której zastosowanie odstępstwa jest uzasadnione. Ważny interes przewoźnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Ważny interes przewoźnika utożsamiany jest m.in. z sytuacją, gdy nie jest on w stanie uregulować zobowiązania podatkowego bez zagrożenia dla egzystencji, a więc o istnieniu ważnego interesu podatnika decydują zobiektywizowane kryteria, na podstawie, których organ podatkowy rozstrzyga o odstąpieniu od nałożenia kary. Organ zauważył, że w trakcie postępowania strona nie wniosła o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i nie przesłała żadnych dokumentów uzasadniających istnienie ważnego interesu przewoźnika. W związku z tym z urzędu ustalił sytuację finansową strony. Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. poinformował, że strona: nie posiada zaległości podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych, nie jest prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne, w latach 2020-2023 (do [...].04.2023 r.) nie występowała z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych i była stroną czynności cywilnoprawnych w zakresie nabycia pojazdu i naczepy. Jej rozliczenia za lata 2019-2022 wynikają następująco: za rok 2019 – PIT-36L: przychód 1.327.424,80 zł, koszty 1.313.684,68 zł, dochód 13.740,12 zł; PIT-37: przychód 36.642,09 zł, koszty 361,25 zł, dochód 36.280,84 zł; za rok 2020 - PIT-36L: przychód 1.258.353,36 zł, koszty 1.225.791,56 zł, dochód 32.561,80 zł; PIT-37: przychód 12.229,66 zł, koszty 1.500,00 zł, dochód 10.729,66 zł; za rok 2021 - PIT-36L: przychód 1.651.443,50 zł, koszty 1.497.307,55 zł, dochód 154.135,95 zł; PIT-37: przychód 777,01 zł, koszty 323,52 zł, dochód 453,49 zł; za rok 2022 - PIT-37: przychód 38.196,00 zł, koszty 250,00 zł, dochód 37.946,00 zł. Z kolei ZUS Oddział pismem z [...] maja 2023 r. poinformował, że strona składa deklaracje rozliczeniowe, nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek, nie jest prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne. Z zarejestrowanych w systemie SENT zgłoszeń wynika, że od [...] kwietnia 2017 r. do [...] maja 2022 r. strona była przewoźnikiem 19 transportów międzynarodowych towarów wrażliwych. Zapisy w programie KARTA2 wskazują na 3 wszczęte wobec niej postępowania z uwagi na naruszenie przepisów ustawy SENT. Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] NUCS odstąpił od nałożenia kary pieniężnej w postępowaniu w sprawie podania danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie kodu odpadu przewożonego towaru. Z wydruku sporządzonego w aplikacji SUDOP, dot. informacji o wielkości pomocy publicznej biorąc pod uwagę trzy ostatnie lata, wynika że od [...] stycznia 2021 r. do [...] maja 2023 r. strona otrzymała pomoc publiczną w wysokości 20.000,00 zł.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że sytuacja finansowa strony jest dobra. Z dokumentów nie wynika, by wystąpiły okoliczności wyróżniające ją od sytuacji innych podatników. W roku 2021 w stosunku do lat 2019-2020 nastąpił wzrost zarówno po stronie przychodu, jak i dochodu. Pomimo ponoszonych kosztów strona w dalszym ciągu wypracowuje zysk. Ponadto w latach 2020-2021 nabyła pojazd i naczepę. Dolegliwość wynikająca z zapłaty kary jest oczywista, jednakże sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie strony, uzasadniającym odstąpienie od nałożenia kary. Dolegliwość kary jest celowym zamierzeniem ustawodawcy. Kara jest wysoka, by niedopełnienie obowiązku wynikających z przepisów ustawy SENT w przewozie towarów wrażliwych było nieopłacalne.

Organ nie znalazł też w zgromadzonym materiale dowodowym przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na ważny interes podatnika, gdyż musiałby on wynikać ze zdarzenia nadzwyczajnego, mającego bezpośredni związek z powstałym naruszeniem, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie kary. Fakt nieprzedstawienia środka transportu do kontroli, nie był spowodowany okolicznościami, na które strona nie miała wpływu. Zaistniały stan faktyczny nie jest skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności. Okoliczności związane z brakiem rzetelności i staranności w realizacji tych obowiązków nie mogą stanowić podstawy do odstępstwa od nałożenia kary. Surowość kary nie świadczy jeszcze o możliwości pogorszenia kondycji finansowej strony, czy wręcz doprowadzeniu do jej likwidacji.

Z kolei odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej zawsze leży w interesie strony zmniejszając obciążenia finansowe, ale nie jest wystarczające do przyjęcia wystąpienia ważnego interesu przewoźnika. Wysokość nałożonej kary w tym przypadku nie wpłynie w negatywny sposób na płynność finansową oraz nie zagrozi egzystencji strony.

W sprawie nie występują przesłanki ważnego interesu podatnika przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary.

Organ przeanalizował również okoliczności sprawy pod kątem istnienia przesłanki interesu publicznego, czyli dyrektywy postępowania nakazującej mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji i tym podobne. Zdaniem NUCS uchybienie strony nie może być rozpatrywane w kategorii uchybień formalnych. Nieprzedstawienie środka transportu wraz z towarem do kontroli uniemożliwiło kontrolę przewozu, która miała na celu sprawdzenie przewożonego towaru z przedstawionymi

w zgłoszeniu SENT dokumentami. Nieprzedstawienie przewożonego towaru do kontroli spowodowało, że cel ustawy, polegający na zapewnieniu bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie, nie został w przedmiotowej sprawie osiągnięty. Sankcja za tego rodzaju naruszenia ma zapobiec sytuacji, w której nie można będzie ustalić, czy towar przewożony danym środkiem transportu, dostarczony został do miejsca przeznaczenia i czy na trasie jego przewozu nie został zamieniony na inny towar, pochodzący z niewiadomego źródła. Nałożenie kary określonej w ustawie SENT jest współmierne i proporcjonalne do wagi naruszenia, a także zgodne z pojęciem sprawiedliwości społecznej. Zignorowanie wezwania organu do przedstawienia do kontroli pojazdu, nie może być traktowane, jako mało istotne naruszenie.

W odniesieniu do należności wynikających z kar organ podkreślił, że należy mieć na uwadze szczególny charakter tych należności: sposób powstania i tytuł określający ich istotę wyrażającą się w tym, że obok funkcji dochodowej Skarbu Państwa na pierwszy plan wysuwa się funkcja sankcyjna, bowiem kara jest konsekwencją dokonania przez konkretne podmioty naruszeń określonych obowiązków na nie nałożonych i wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Wobec tego podmioty, które dokonały naruszeń są zobowiązane do poniesienia określonego wydatku, a celem tego wydatku jest odczucie straty po stronie zobowiązanego. Z tego powodu odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, co do zasady obciążone jest negatywną oceną z punktu widzenia interesu publicznego. Odstąpienie od wymierzenia kary

w takiej sytuacji jest wyjątkiem wymagającym szczególnego uzasadnienia. Negatywna ocena może ulec zmianie, ale jedynie w następstwie stwierdzenia szczególnych okoliczności, którym należy przyznać większą wagę w określaniu co jest interesem publicznym: zwolnienie z obowiązku poniesienia kary za naruszenie przepisów ustawy, czy zasadzie obowiązku zapłaty należności i ochronie dochodów Skarbu Państwa. Zatem przy jej ocenie należy również uwzględnić zasadność obciążenia państwa,

a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej mogłoby nastąpić, gdyby w toku postępowania dowodowego zostało stwierdzone, że w konkretnej sprawie, ze względu na ważny interes przewoźnika lub Interes publiczny, nie jest możliwe uregulowanie zobowiązania. Gdyby przyjąć, że okoliczność taka, jaka wystąpiła w tej sprawie stanowi podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na zaistniały interes publiczny, stworzyłoby to niebezpieczny sposób na omijanie prawa. W interesie publicznym natomiast jest to, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty trudniące się przewozem lub nabywaniem towarów na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Niestaranność i brak roztropności nie może obciążać całego społeczeństwa w skutkach z nich wynikających.

Przy analizowaniu interesu publicznego organ nie stwierdził również naruszenia zasady proporcjonalności i realizacji wyłącznie celu fiskalnego, z pominięciem ratio legis ustawy. Przepisy ustawy zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidziana w ustawie wysokość kary uwzględnia stopień uchybienia, jako że wysokość kar pieniężnych została zróżnicowana. W ocenie organu zastosowana w sprawie kara pieniężna

w wysokości 20.000 zł za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa. Skala stwierdzonych naruszeń nie miała nieistotnego charakteru i w konsekwencji uniemożliwiła osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów. Dlatego fakt nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonanie obowiązków, nie może, w tym zakresie, stanowić o naruszeniu zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto wszelkie udzielenie pomocy w jakiejkolwiek formie nie może stanowić zakłócenia konkurencji na rynku, przez sprzyjanie tylko niektórym firmom. Brak nałożenia kary za stwierdzone uchybienie byłoby zachwianiem zasady proporcjonalności i stawianiem strony w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, które z różnych przyczyn dokonują nieprawidłowych zgłoszeń SENT i ponoszą odpowiedzialność z tego tytułu. Nałożenie kary nie można traktować, jako dyskryminacji przedsiębiorcy, gdyż funkcją kary nie jest utrudnienie prowadzenia tej działalności, tylko wymuszenie należytego prowadzenia działalności gospodarczej. Analizując akta sprawy organ nie znalazł przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z urzędu zarówno za względu na ważny interes przewoźnika, jak i interes publiczny.

M.D. złożyła odwołanie od tej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

- art. 165b § 1 o.p. przez wszczęcie postępowania w sprawie po upływie sześciu miesięcy od zakończenia kontroli,

- art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT przez uznanie, że strona nie wywiązała się z obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT w celu przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym miejscu,

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i uznanie, że w realiach sprawy ważny interes przewoźnika i interes publiczny nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych w interesie publicznym nie leży, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że nastąpiło pewne uchybienie formalne, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienie to nie tylko nie stanowiło realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzało ryzyka takiego uszczuplenia,

- przepisów postępowania, tj. art. 121 i art. 122 o.p., przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu oraz z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w rażącym stopniu.

W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej DIAS) decyzją z [...] września 2023 r., nr [...] – powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 o.p., art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3, art. 26 ust. 1, 2, 4a i 5 ustawy SENT oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia MF, w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za prawidłowo ustalony

i oceniony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, zastosowane w sprawie sankcje za właściwe i należne. W ocenie DIAS NUCS zasadnie uznał, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie, a w konsekwencji do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, ponieważ to strona ponosi pełną odpowiedzialność za powstałą sytuację. Nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty, dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy łańcucha dostaw podlegającego systemowi monitorowania przewozu, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązków było dla podmiotów nieopłacalne. Ustawa

w żaden sposób nie przewiduje stopniowania kar w zależności do stopnia zawinienia. Przepisy ustawy SENT, nie wyłączają z odpowiedzialności przewoźnika nawet za drobne uchybienia, które popełnione zostały wskutek nieświadomego działania, czy omyłki. Mają charakter restrykcyjny i w swoim założeniu mają na celu zwalczanie wszelkich nieprawidłowości związanych z obrotem towarami wrażliwymi, dlatego też dla lepszej kontroli i monitorowania został stworzony system SENT. Zostały przy tym ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym, decyzją właściwego naczelnika urzędu celno-skarbowego i są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Nałożenie kary jest obligatoryjne. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest stosowanie przepisów wprost, bez możliwości swobodnej interpretacji tych uregulowań przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak i przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, ponieważ odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, kwestia zawinienia nie ma wpływu na obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za dane naruszenie przepisów. Dla ustalenia, czy wypełniona została dyspozycja art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, wystarczające jest wykazanie, że doszło do naruszenia obowiązków (w tym przypadku określonych w art. 12a ustawy) lub warunków związanych z drogowym przewozem towarów. Organ nie może uznaniowo oceniać sytuacji każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzyć się mogą przypadki naruszeń ustawy niezamierzone, dokonane skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych. Stwierdzone naruszenie – zdaniem DIAS – jest uchybieniem bardzo istotnym z punktu widzenia realizacji monitorowania przewozu towarów wrażliwych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy SENT nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary i różnicowania odpowiedzialności przewoźników w zależności od przyczyny niedopełnienia obowiązków wynikających

z ustawy SENT, czy stopnia zawinienia poszczególnych podmiotów. W wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od nałożenia kary. Zgodnie przepisami ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika na jego wniosek lub

z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej. Kolejną przesłanką jest ważny interes publiczny. Instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego i musi być poparta wystąpieniem szczególnie ważnych, uzasadnionych i obiektywnych kryteriów, a zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych na które podatnik nie miał wpływu

i które były niezależne od sposobu jego postępowania. W toku postępowania przed organem I instancji strona nie wystąpiła z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary ani z uwagi na ważny interes publiczny, ani z uwagi na ważny interes przewoźnika, nie złożyła także żadnych dokumentów i wyjaśnień w tym zakresie. Zatem NUCS zbadał

z urzędu, czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes podatnika lub interes publiczny

i zasadnie stwierdził brak takich przesłanek. Przesłanek takich nie dopatrzył się również organ odwoławczy, co spowodowało konieczność utrzymania decyzji organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DIAS uznał je za bezzasadne. Zwrócił uwagę, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT nie jest ograniczone terminem, o którym mowa w art. 165b § 1 o.p.

M.D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

- art. 165b § 1 o.p. przez wszczęcie postępowania w sprawie po upływie sześciu miesięcy od zakończenia kontroli,

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i uznanie, że w realiach sprawy ważny interes przewoźnika i interes publiczny nie przemawia za odstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy zgodnie z najnowszym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w interesie publicznym nie leży, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że nastąpiło pewne uchybienie formalne, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienie te nie tylko nie stanowiło realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzało ryzyka takiego uszczuplenia;

- art. 122 o.p. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a dodatkowo zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji DIAS oraz poprzedzającej ją decyzji NCUS, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności, w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2

i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.), była decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję NUCS nakładającą na skarżącą karę pieniężną

w kwocie 20.000 zł za niewywiązanie z obowiązku przedstawienia środka transportu nr rej. [...] wraz z towarem, w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...].

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa

w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 na przewoźnika nakłada się karę pieniężną

w wysokości 20 000 zł.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia MF; dotyczył bowiem przewozu towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, tj. makulatury stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.

o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), bez względu na ich ilość w przesyłce.

Niesporne w sprawie było, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, odbywał się bowiem po drodze publicznej, zaś skarżąca była przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT, co wynika ze zgłoszenia SENT i przedstawionego listu przewozowego.

Jako, iż chodziło o przemieszczenie towaru z jednego państwa członkowskiego do drugiego (tj. z Norwegii do Niemiec) przez terytorium Polski, obowiązki w zakresie zgłoszenia SENT do rejestru spoczywały na skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy SENT, które zostały przez nią zrealizowane.

Stosownie do art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych

w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie

i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Taki obowiązek został nałożony na skarżącą w odniesieniu do przewozu objętego zgłoszeniem [...]. W takiej sytuacji przewoźnik dokonujący przewozu towarów po drodze publicznej – zgodnie z art.12a ust. 3 ustawy SENT - jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie był to terminal przy granicy polsko-niemieckiej. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie zastosowała się do powyższego wezwania i nie podstawiła do kontroli środka transportu przed opuszczeniem terytorium Polski. Potwierdzają to jednoznacznie wydruki SENT-GEO - Monitorowanie Lokalizacji Pojazdów, z których wynika, że kierowca przekroczył granicę państwową i nie wjeżdżał na terminal. Fakt ten potwierdza również informacja przekazana w dniu [...] marca 2023 r. z Pierwszego Działu Realizacji. W kontekście powyższych niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń zasadnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2023 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy A.T.. Zresztą ustaleń tych strona skarżąca na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionowała.

W pierwszej kolejności należało odnieść do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT. Zgodnie

z treścią art. 165b § 1 o.p., w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe

w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie

6 miesięcy od zakończenia kontroli. Przepis art. 26 ust. 5 ustawy SENT stanowi, że

w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy o.p.

W orzecznictwie doszło do rozbieżności poglądów, w których istotą sporu była zasadność stosowania art. 165b § 1 o.p. w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT. Ukształtowały się bowiem dwie rozbieżne linie orzecznicze. W pierwszej z nich przedstawiono pogląd, stosownie do którego zasadne jest odpowiednie stosowanie art. 165b § 1 o.p. w tym postępowaniu. Skutkiem tego poglądu było przyjęcie, że wszczęcie postępowania administracyjnego po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli, narusza art. 165b § 1 o.p.

i w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji

i umorzenia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2021 r.,

II GSK 1953/21, II GSK 1124/21, II GSK 1126/21, II GSK 1952/21, II GSK 1953/21,

II GSK 1783/21; z 24 listopada 2021 r., II GSK 1993/21, II GSK 1957/21, II GSK 1956/21, z 16 grudnia 2021 r., II GSK 2364/21, II GSK 2363/21; z 13 stycznia 2022 r.,

II GSK 1196/21 oraz z 3 marca 2022 r., II GSK 35/22). Według drugiej linii orzeczniczej art. 165b § 1 o.p. nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT (por. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., II GSK 885/21; z 18 listopada 2021 r., II GSK 1203/21; z 7 grudnia 2021 r., II GSK 1281/21; z 2 lutego 2022 r., II GSK 2179/21; z 15 marca 2022 r., II GSK 100/22 i II GSK 101/22).

Wskazana rozbieżność skutkowała tym, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zwrócił się o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy przepis art. 165b § 1 o.p. w zakresie w jakim dotyczy terminu wszczęcia postępowania, znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy SENT ?".

Postanowieniem z 3 lipca 2023 r., wydanym w sprawie II GPS 1/23, NSA odmówił podjęcia uchwały z tego względu, że wskazywana rozbieżność nie jest aktualna. Ostatnie orzeczenie NSA akceptujące pogląd, że uprawnione jest odpowiednie stosowanie art. 165b § 1 o.p., w zakresie w jakim dotyczy on terminu wszczęcia postępowania, do postępowań w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych na podstawie ustawy SENT wydane zostało 3 marca 2022 r. (II GSK 35/22). Po tej dacie linia orzecznicza NSA (aż do dnia dzisiejszego) została ukształtowana w sposób jednolity i trwały, zgodnie z poglądem, że przepis art. 165b § 1 o.p. nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT.

Mając na uwadze powyższe oraz wzgląd na wartości wynikające z jednolitości

i stabilności orzecznictwa sądowego, WSA w Gorzowie Wlkp. w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odstąpił od poglądu wyrażonego we wcześniejszych w wyrokach wydanych m.in. w sprawach o sygn. akt II SA/Go 200/22,

II SA/Go 1086/21, podzielając aktualnie i uznając za własne stanowisko opowiadające się za uznaniem, że omawiany przepis art. 165b § 1 o.p. nie znajduje odpowiedniego zastosowania w sprawach nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT wraz z argumentacją zawartą w wyrokach NSA z: 18 listopada 2021 r. (sygn. akt II GSK 1203/21 i II GSK 1265/21), 30 listopada 2021 r. (sygn. akt II GSK 2119/21),

7 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 2186/21), 2 lutego 2022 r. (sygn. akt II GSK 2179/21), 15 marca 2022r. (sygn. akt II GSK 100/22, sygn. akt II GSK 111/22),

1 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II GSK 266/22). Podkreśla się w nich m.in., że czynności kontrolne przewozu wykonane na drodze nie stanowią czynności w ramach kontroli podatkowej, a każda z tych kontroli wywołuje inne skutki i wiąże się z innymi obowiązkami tak po stronie podmiotów kontrolowanych, jak i organów administracji,

a odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę

i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Całościowa ocena omawianej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że model kontroli przewidzianej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy SENT ukształtowany został wyłącznie na potrzeby tej ustawy. Nie podważa tego stanowiska powoływany przez skarżącą projekt nowelizacji ustawy SENT i jego uzasadnienie, skoro zmiany te dotychczas nie zostały wprowadzone w obowiązującym prawie.

Oceniając zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, iż zgodnie z o.p. organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa (art. 120 o.p.), a postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.). Ponadto organy te podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 122 o.p.), przy czym organ podatkowy obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 o.p.). Natomiast zgodnie z art. 210 § 4 o.p. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu wyznaczonych powołanymi powyżej przepisami. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, ustalenia poczynione w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania, o których mowa w powołanych wyżej przepisach o.p. oraz w zgodzie z art. 191 o.p. Ponadto organy obszernie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się wymierzając skarżącej karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, nie korzystając z instytucji odstąpienia od kary. Uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 210 § 4 o.p. w stopniu umożliwiającym kontrolę przez sąd administracyjny. To, że strona nie zgadza się z tą argumentacją, nie świadczy

o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji, czy też naruszeniu wspomnianego przepisu określającego elementy konieczne uzasadnienia decyzji.

W związku z tym - zdaniem Sądu - stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został on ustalony oraz udowodniony przez organy zgodnie z przepisami postępowania. Również nie budzi wątpliwości wysokość kary, która została określona zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.

Skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Nie jest więc wymagane celowe działanie ze strony osób działających w imieniu strony.

Wobec inflacji tej odpowiedzialności i coraz większej ilości regulacji posługujących się tą konstrukcją prawną i wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych (przede wszystkim zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") w doktrynie i judykaturze zmieniło się postrzeganie tej instytucji. Zwraca się aktualnie uwagę, iż do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej

w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Na konieczność uwzględnienia okoliczności indywidualizujących kary administracyjne zwraca również uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok TSUE z 2 czerwca 2016 r., C - 418/14; Lex nr 2051260).

Reakcją na tę uzasadnioną krytykę są również regulacje prawa pozytywnego,

w ramach których przy wprowadzaniu sankcji administracyjnych ustawa przewiduje "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych

w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiący, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2,

z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W kontekście systemowym odczytywać należy art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania kondycję finansową skarżącej. Podkreślić bowiem należy, iż skarżąca

z działalności gospodarczej w 2019 r. i 2020 r. osiągnęła dochód jedynie w wysokości odpowiednio 13.740,12 zł i 32.561,80 zł, jednakże w 2021 r. była to już kwota 154.135,95 zł. Jednocześnie w powyższym okresie zakupiła pojazd i naczepę. Ponadto skarżącą nie ma żadnych zaległości podatkowych i wobec ZUS. Nie jest też prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Dodatkowo osiąga dochody obciążone podatkiem dochodowym rozliczanym w ramach PIT-37. Skarżąca nie powoływała się również na jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby jej poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Niewątpliwie zderzenie powyższych okoliczności z wysokością wymierzonej kary pozwala uznać, iż jej uiszczenie nie spowoduje utraty płynności finansowej skarżącej. Stąd w dalszej części uzasadnienia Sąd skoncentruje się jedynie na przesłance interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, zasadnie również organy administracji publicznej przyjęły, że nie została spełniona także druga przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny. Jeśli chodzi o przesłankę "interesu publicznego", w orzecznictwie charakteryzuje się ją jako dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp. Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej będzie zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez orzekający w takiej sprawie organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ

w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego - dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi (por. wyroki NSA:

z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11; z 28 sierpnia 2019 r., II GSK 360/19; z 22 stycznia 2020 r., II GSK 629/19; z 7 grudnia 2019 r., II GSK 1696/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT czy uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z sytuacją z jaką mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przewoźnik bowiem nie przedstawił

w ogóle do kontroli, na wezwanie, środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy SENT kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Brak więc przedstawienia środka transportu wraz

z towarem uniemożliwił organowi jakąkolwiek kontrolę dokonywanego przewozu drogowego. Natomiast, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, uniemożliwienie właściwym organom kontroli przewozów praktycznie wypacza sens ustawy SENT. Organy nie mogły bowiem w takim przypadku nie tylko ocenić, czy doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków, ale właściwie nie mogły niczego, co wiązało się z tym przewozem, ocenić. Nie wiadomo zatem jaki towar i w jakich rozmiarach był przewożony. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.

W interesie publicznym leży bowiem powszechne, prawidłowe stosowanie przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw przepisów prawa. Przyjęte rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Każdy zatem z podmiotów obowiązany jest w trakcie całej trasy umożliwić lokalizację pojazdu wraz z towarem i ich kontrolę, zaś w sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy SENT uruchamianym w przypadku naruszenia przyjętych zasad. Strona, jako profesjonalny przedsiębiorca, powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad osobami, którymi się posługuje, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się m.in. obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków.

W ocenie Sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, w zakresie stwierdzonym w niniejszej sprawie, sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinno następować w wyjątkowych sytuacjach, jako iż zachowania tego rodzaju godzą w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. Skoro bowiem celem tej ustawy jest zapewnienie maksymalnie skutecznego monitoringu towarów, a wskazany wymóg należy do narzędzi służących tej skuteczności, to

w interesie publicznym leży zapewnienie jego przestrzegania. Niewątpliwie instytucja odstąpienia od kary ma nadzwyczajny charakter, należy zatem interpretować ją

w sposób ścisły, nie zaś rozszerzający i bardziej restryktywny niż w przypadku drobnych naruszeń. Dotyczy to niewątpliwie takich sytuacji, kiedy to nałożenie kary doprowadziłoby do sytuacji, iż strona zmuszona byłaby w następstwie nałożenia kary do sięgnięcia po pomoc państwa. Z takim przypadkiem nie mieliśmy jednak do czynienia

w sprawie. Analiza przyczyn powstałego naruszenia wskazuje na niedbalstwo przy weryfikacji wpisów związanych ze zgłoszeniem SENT i niestaranności w prowadzeniu przedsiębiorstwa, tym bardziej, iż było to niejedyne naruszenie ustawy SENT przez skarżącą stwierdzone przez organy KAS.

Nie można w tym kontekście abstrahować od prewencyjnej funkcji kary za naruszenie ustawy SENT. Kary te pełnią szczególnie istotną rolę w zagwarantowaniu przestrzegania rygorów wynikających z systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Trzeba również mieć na uwadze konstrukcję odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy SENT, której elementem jest obligatoryjne nakładanie kary w określonej jednoznacznie kwocie. Interes publiczny nie powinien być przedkładany ponad nadrzędną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 120 o.p.). Pojęcia tego nie można zatem interpretować w sposób, który podważałby samą istotę obiektywnej odpowiedzialności i kary pieniężnej za tego rodzaju naruszenia.

Zdaniem Sądu nawet jeśli hipotetycznie przyjąć, że nie doszło do uszczuplenia należności podatkowych mających związek z wykonywanym przewozem, co – jak wskazano powyżej trudno ocenić wobec nie przedstawienia środka transportu do kontroli – nie można uznać, iż przemawia to za odstąpieniem od wymierzenia kary. Ratio legis ustawy SENT zasadniczo sprowadza się bowiem do zwiększenia skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Celem zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania

i lepszego monitorowania (kontroli) przewozu towarów uznanych za "wrażliwe" prawodawca uznał, by przewóz niektórych towarów był rejestrowany, dostrzegając konieczność powiązania przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu tego typu towarów. Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że celem nakładania tych kar nie powinno być zwiększenie w ten sposób dochodów budżetu państwa, to jednak nie można pominąć, że funkcją regulacji ustawy SENT jest wspomniana funkcja prewencyjna, która przez groźbę wysokiej kary za naruszenia norm monitorowana przewozu towarów wrażliwych ma wymusić na podmiotach podlegające ustawie SENT działanie zapewniający organom skarbowym pełny nadzór nad przewozem tych towarów.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących granic tej odpowiedzialności wskazać należy, że sądy administracyjne, w tym tutejszy Sąd, starają się podchodzić do konstrukcji odpowiedzialności regulowanej ustawą SENT i przewidzianego jej przepisami automatyzmu kar w sposób refleksyjny, kierunkowany określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej zasadą proporcjonalności, w szczególności aspekcie współmierności zastosowanych kary względem celu i funkcji, którym służy ustawa SENT. Stanowisko takie prezentowane jest jednak w sprawach,

w których trudno znaleźć jakiekolwiek sensowne argumenty za akceptacją automatyzmu karania, jak i wysokości nakładanych kar. Chodzi zatem o sprawy,

w których podmiot zobowiązany dokonał uzupełnienia zgłoszenia realizując wymóg ustawy, a w treści formularzy zgłoszeniowych występują oczywiste omyłki (np. tzw. literówki w numerach rejestracyjnych pojazdów), albo oczywiste niedokładności (np. brak jedynie numeru listu przewozowego itp.). Taki kierunek aktywizmu sądów wojewódzkich znajduje oparcie w orzecznictwie NSA (por. przykładowo wyrok NSA

z 1 lipca 2021 r., II GSK 145/21). W niniejszej sprawie występuje zupełnie inna sytuacja, a mianowicie doszło do nieprzedstawienia do kontroli środka transportu, było to zatem naruszenie istotne, które uniemożliwiało prowadzenie efektywnego monitoringu przewozu towarów wrażliwych.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona w sprawie kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego, uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można również przyjąć, że nałożona kara pieniężna doprowadzi do skutków niepożądanych z punktu widzenia tak społecznego, jak i indywidualnego, ani do sytuacji gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Przesłanki określone w art. 22 ust. 3 ustawy SENT badane w ramach tzw. uznania administracyjnego zostały przez organy rozważone w sposób niewykraczający - zdaniem Sądu - poza granice tego uznania. Zasadnie zatem organy obu instancji nie dopatrzyły się, aby względy nadrzędne, o których mowa była powyżej, przemawiały za odstąpieniem od nałożenia kary. W toku postępowania nie stwierdzono, aby zaistniały szczególne okoliczności, które realizację obowiązku ustawowego czyniłyby, jeśli nie generalnie niemożliwą, to co najmniej krańcowo trudną i przez to zasadniczo odmienną od okoliczności zazwyczaj wymuszających przedstawienie pojazdu do kontroli.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zatem nie sposób doszukać się przesłanek związanych z wyżej wymienionymi wartościami istotnymi dla całego społeczeństwa, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary. Podkreślić ponadto należy, iż w ustawie SENT ustawodawca nie wyposażył organu w możliwość miarkowania kar, ani ich zmiany w zależności od uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II GSK 220/20 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II FSK 3478/18).

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich

z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły

i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy, nieobiektywny, czy też prowadziły postępowanie mające na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

#

2