Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 602/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 38 ust. 4a pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1129
law: Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Uniejów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 721/18 w sprawie ze skargi Gminy Uniejów na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2018 r., nr 15/2018/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Uniejów na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 października 2018r., sygn. akt III SA/Łd 721/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Gminy Uniejów (dalej też: "strona", "skarżąca", "Gmina") na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej też: Zarząd Województwa", "Zarząd") z 20 czerwca 2018r., nr 15/2018/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości odpowiadającej dwukrotności stawki minimalnej zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w sprawach "wymagających przeprowadzenia rozprawy" oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych oraz art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. L 210 z 31 lipca 2006r.) w związku z § 16a ust. 3 umowy nr UDA- RPLD.02.01.00-00-034/09-00 z 21 września 2009 roku i § 16a ust. 3 umowy UDA- RPLD.03.05.00-00-080/09-00 z 31 marca 2010r. oraz w związku z art. 184 p.p.s.a oraz art. 153 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia korekty finansowej i doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy o finansach publicznych, skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, skoro także zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA, nie wykazano istotnego naruszenia konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej bądź przepisu prawa krajowego implementowanego z systemu prawa UE oraz błędnym przyjęciu, iż nałożenie korekty może nastąpić za stwierdzone naruszenie najbardziej zbliżone do tego, które jest opisane w taryfikatorze, a nie za wprost określone przypadki w taryfikatorze;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (O.p.) poprzez błędne naliczenie odsetek za zwłokę za okres po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3, do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, gdyż decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p.,

3) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że ma on zastosowanie również do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z roku 2009.

II. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do n/w zarzutów, twierdzeń i argumentów skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia skarżącej zrozumienie motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku, dotyczących naruszenia: a) art. 3 ust.1 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich), poprzez nieuwzględnienie upływu terminu przedawnienia, który wyłącza skuteczne wydanie decyzji określającej kwoty przypadające do zwrotu, b) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 54 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (O.p.), poprzez błędne naliczenie odsetek za zwłokę za okresy po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p., do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, gdyż decyzje organu odwoławczego nie zostały wydane w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p., skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016r., II GSK 657/15 polegających na: a) błędnym założeniu że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro z oceny prawnej całej sprawy w rozumieniu materialnym wynika, że to wyrok WSA z 16 grudnia 2014r., III SA/Łd 784/14 (uchylający decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 1 lipca 2014r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 12 sierpnia 2013r.), którego rozstrzygnięcie pomimo błędnego uzasadnienia w niektórych kwestiach, odpowiada prawu, b) konieczności wykazania, że skarżąca naruszając zapis art. 38 ust. 4a P.z.p. naruszyła także prawo wspólnotowe w zakresie prawa zamówień publicznych, c) konieczności wykazanie także w związku z zapisami umownymi, że w taryfikatorze istniały podstawy do dokonania korekty za konkretnie stwierdzone naruszenie art. 38 ust. 4a P.z.p., skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oraz art 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 184 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 87 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia a w konsekwencji uznanie, że dokonały prawidłowych ustaleń, w sytuacji gdy decyzja organu nie uwzględniała całego materiału dowodowego, oraz oparta została na dowolnej oraz powielonej przez organ, a tym samym błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, dokonanej z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, polegającej na: a) uznaniu przez Sąd I instancji, że "zasadniczą kwestią sporną pozostaje, czy dokonana przez Gminę Uniejów w dniu 11 sierpnia 2009r. modyfikacja SIWZ, polegająca na wydłużeniu terminu składania i otwarcia ofert, stanowiła naruszenie art. 38 ust. 4a pkt 1 P.z.p., skoro skarżąca wobec rozstrzygnięcia tej kwestii przez NSA w wyroku z 27 września 2016r., IIGSK 657/15, nie kwestionowała takiego ustalenia i nie formułowała tego typu zarzutu, co oznacza naruszenie zasady przekonywania, gdy organ w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, b) naruszeniu zasady "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate) poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej, pomimo posiadania wątpliwości na etapie dotyczącym oceny naruszenia ustawy z 29 styczna 2004 roku Prawo zamówień publicznych (...) z punktu widzenia zakwalifikowania naruszenia do poszczególnych pozycji taryfikatora korekt finansowych oraz wątpliwości w zakresie skutków, które może wywołać wyrok, c) niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zwłaszcza okoliczności i stanu sprawy, co w istocie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, gdyż rozumienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zaprezentowane przez Sąd I instancji nie jest oceną i wskazaniami wyrażonymi przez NSA w Warszawie w wyroku z 27 września 2016r., II GSK 657/15 oraz nieuwzględnienia całego materiału dowodowego i nie dokonanie całościowej i wnikliwej oceny argumentów skarżącej i zebranego materiału dowodowego, a w szczególności nie odniósł się do szeregu kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też skardze do WSA takich jak: i. wniosku Zarządu Województwa do NSA w Warszawie o dokonanie wykładni wyroku NSA z 2 września 2016r. oraz postanowienia NSA z 4 kwietnia 2017 roku, który odmówił dokonania wykładni wyroku NSA z 27 września 2016r., przez co nie wiadomo czy wszelkie wątpliwości organu zostały wyjaśnione i dlaczego, ii. nie ustaleniu czy Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego na lata 2007-2013. został ostatecznie ukończony, wobec twierdzenia skarżącej że program ten został ostatecznie ukończony, zatem nastąpiło przedawnienie dochodzenia należności, iii. nie ustalenia czy przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 O.p., co przesądzałoby o zasadności zgłoszenia zarzutu błędnego naliczenia odsetek za zwłokę za okresy po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p iv. ogłoszenia z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Uniejów wraz z informacją o przedłużeniu terminu składania ofert do 19 sierpnia 2009r, strona internetowa (http://www.archiwum.uniejow.bip.net.pl/?p=document&action=show&id=576bar_id=106) oraz dokumentu- modyfikację SIWZ wraz ze zmianą terminu na składanie ofert, z adnotacją, iż modyfikacja SIWZ została wywieszona w dniu 11 sierpnia 2009r. do dnia 3 września 2009r. na tablicy ogłoszeń przez co organ nie wyjaśnił a Sąd podtrzymał stanowisko, dlaczego w niniejszej sprawie do stwierdzonej nieprawidłowości będzie miała zastosowanie poz. 1 tabeli 4 Taryfikatora z 9 października 2008r., czyli naruszenie najbliższe rodzajowo stwierdzonej kategorii naruszenia, v. w związku z przyjęciem, iż stwierdzone naruszenie mogło spowodować szkodę w budżecie Unii nie wyjaśnienie dlaczego pominięto w ocenie twierdzenia następujące fakty, że zmiana terminu (na dzień 19 sierpnia 2009r.) została dokonana dopiero w dniu 11 sierpnia 2009 roku, że nikt nie złożył oferty w pierwotnie wyznaczonym terminie, że pierwotne ogłoszenie nastąpiło w dniu 24 lipca 2009r., (z wyznaczonym na dzień 14 sierpnia terminem), co oznacza, że każdy potencjalny wykonawca miał pełne trzy tygodnie na przygotowanie i złożenie oferty, vi. informacji pokontrolnej z 3 kwietnia 2012r. zawierającej zapis, iż nieprawidłowość wykazana w trakcie kontroli cyt. "jest błędem wynikającym z niedostosowania prawa krajowego do prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych, za zasadne uznaje się odstąpienie od odzyskania środków od beneficjenta. Korekta finansowa nałożona na powyższy błąd, przedstawiona w części IX a niniejszej informacji pokontrolne, dotycząca postępowania nr ZP-341/14/2009 nie będzie obciążała Zamawiającego".

które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie podzielania przez Sąd I instancji wskazanych wyżej zarzutów skarżącej powinien zapaść wyrok uchylający zaskarżoną decyzję;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz nieuchylenie decyzji, pomimo naruszenia przez organ zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego, o której mowa w art. 139 k.p.a, a także w realiach niniejszej sprawy stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 184 w zw. z art. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego art. 27 § 1 oraz art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016r., II GSK 657/15, a bezzasadność tego zarzutu została prawomocnie przesądzona w/w wyrokiem,

6) art. 184 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, że bezzasadność zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016r., II GSK 657/15 przy jednoczesnym uznaniu przez ten sam Sąd, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, choć NSA prawomocnie przesądził wręcz coś przeciwnego, gdyż oddalił skargę kasacyjną, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a co za tym idzie nie może prowadzić do uchylenia wyroku Sądu I instancji (uchylającego decyzję organu), którego rozstrzygnięcie, pomimo błędnego uzasadnienia w niektórych kwestiach, odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U.2021.2095 ze zm.).

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego są powiązane z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku Sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wyroku NSA z 27 września 2016r., II GSK 675/15. Brak akceptacji strony wnoszącej skargę kasacyjną oceny prawnej Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie jest wystarczającą podstawą do jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do zarzutów skargi w kwestach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018r., sygn. II GSK 2983/16). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w warunkach wynikających ze związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem NSA z 27 września 2016r., II GSK 675/15, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lodzi z 16 grudnia 2014r.,III SA/Łd 784/14.

Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę NSA i wydał orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, Sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

W rozpoznawanej sprawie dotyczy to, oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 września 2016r., II GSK 675/15, którymi organ ponownie rozpoznający sprawę, a następnie Sąd administracyjny, byli związani.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2018r., określająca skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę udzielonego dofinansowania w związku z realizacją projektu "Termy Uniejów" - Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej", wypłaconej na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie nr UDA-RPLD-03.05.00-00-080/09-00 z 31 marca 2010r. z uwagi na stwierdzone w trakcie przeprowadzonej kontroli doraźnej wykorzystania przez skarżącą przyznanych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r."), ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157 poz. 1240 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 czerwca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L nr 210 z 2006r., poz. 25).

Natomiast zasadniczą kwestią sporną jak trafnie wskazał to Sąd I instancji pozostaje, czy dokonana przez Gminę Uniejów w dniu 11 sierpnia 2009r. modyfikacja SIWZ, polegająca na wydłużeniu terminu składania i otwarcia ofert składanych w ramach zamówienia publicznego nr ZP-341/14/2009, bez jednoczesnego zamieszczenia ogłoszenia o wprowadzonej zmianie w Biuletynie Zamówień Publicznych, stanowiła naruszenie art. 38 ust. 4a pkt 1 P.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną ustawą z 2 grudnia 2009r. nowelizacją (wprowadzającą wprost obowiązek zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszenia o zmianie terminu składania i otwarcia ofert), a co za tym idzie uzasadniała nałożenie na skarżącą korekty finansowej. Korekta ta stanowiła następstwo zaniechania zamieszczenia przez skarżącą w Biuletynie Zamówień Publicznych informacji o dokonanej w dniu 11 sierpnia 2009r. modyfikacji SIWZ zamówienia publicznego nr ZP-341/14/2009, przy czym kwestia ta była już przedmiotem postępowania sąodwoadministracyjnego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016r., II GSK 657/15.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że, wbrew stanowisku skarżącej, jak i Sądu I instancji, dokonana, przed nowelizacją przepisów ustawy P.z.p. z grudnia 2009r., zmiana SIWZ w zakresie terminu złożenia i otwarcia ofert prowadziła do zmiany ogłoszenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a co za tym idzie rodziła po stronie zamawiającego obowiązek ogłoszenia o tej zmianie w Biuletynie Zamówień Publicznych. Tym samym zaniechanie skarżącej polegające na niezamieszczeniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, informacji o dokonanej w dniu 11 sierpnia 2009r. modyfikacji SIWZ postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rozbudowa i przebudowa systemów: wodociągowego i kanalizacji zbiorczej oraz sieci wody termalnej, potrzebnych do rozwoju turystyki na terenach Gminy Uniejów, w ramach zintegrowanego Projektu pod nazwą "Termy Uniejów- Regionalny Markowy Produkt Turystyki Uzdrowiskowej" polegającej na zmianie terminu składania i otwarcia ofert (z 14 sierpnia 2009r. na 19 sierpnia 2009r.) stanowiło naruszenie art. 38 ust. 4a P.z.p. Niemniej jednak w ocenie NSA powyższe stwierdzenie nie skutkowało automatycznie o stwierdzeniu, iż po stronie skarżącej powstał obowiązek zwrotu części udzielonego dofinansowania pochodzącego ze środków unijnych. Orzeczenie w tym przedmiocie wymagało bowiem wcześniejszego ustalenia, że naruszenie przez Gminę Uniejów art. 38 ust. 4a P.z.p. stanowiło naruszenie procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu tych środków (uwzględnionych w zawartej umowie o dofinansowanie), a nadto, że naruszenie to znajdowało potwierdzenie w taryfikatorze obowiązującym na dzień podpisania umowy oraz dzień ogłoszenia zamówień.

Sąd I instancji prawidłowo przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Zasadnie wskazał, że zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym przez pojęcie "inne procedury" rozumie się zarówno procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak P.z.p., jak również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Ponadto zasadnie wskazał, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

W niniejszej sprawie z treści § 12 ust. 1 zawartej przez Gminę Uniejów 31 marca 2010r. umowy o dofinansowanie projektu nr UDA-RPLD-03.05.00-00-080/09-00 wynika między innymi zobowiązanie skarżącej do stosowania, w trakcie realizacji projektu przepisów ustawy P.z.p. Ponadto stosownie do treści § 16a zawartej umowy naruszenie przepisów ustawy P.z.p. wywołujące skutki finansowe powodują obniżenie przyznanego dofinansowania, tzw. korektę finansową ustalaną metodą dyferencyjną, w przypadku gdy wysokość szkody jest możliwa do ustalenia, a w przypadku braku takiej możliwości w oparciu o tzw. taryfikator korekt, opublikowany na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, w wersji aktualnej na dzień na dzień podpisania umowy oraz dzień ogłoszenia zamówienia. Przy czym taryfikator w brzmieniu obowiązującym na dzień podpisania umowy stosuje się również do zamówień ogłoszonych przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie. Natomiast w przypadku zmiany taryfikatora, zmieniony taryfikator stosuje się do zamówień, które w dniu opublikowania zmienionego taryfikatora na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej nie zostały jeszcze ogłoszone.

Tym samym dokonana przez skarżącą modyfikacja SIWZ w zakresie zmiany terminu składania i otwarcia ofert, z naruszeniem art. 38 ust. 4a P.z.p., co zostało prawomocne przesądzone wyrokiem NSA z 27 września 2016r., II GSK 657/15, polegającym na zaniechaniu zamieszczenia informacji o dokonanej zmianie w Biuletynie Zamówień Publicznych, stanowiło ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców, mogących złożyć korzystniejsze, tańsze oferty na wykonanie zamówienia skarżącej, a którzy to wykonawcy, zapoznając się z pierwotnie zakreślonym terminem realizacji zamówienia, wskazanym mogli odstąpić od udziału w postępowaniu kierując się zbyt krótkim terminem pozostałym na złożenie oferty, bądź też pozostając w przekonaniu, że termin ten już upłynął, w sytuacji gdy został on w rzeczywistości przedłużony. Ponadto działanie to, stanowiło przejaw nierównego traktowania wykonawców i uprzywilejowania wykonawców korzystających ze strony internetowej zamawiającego. Zaniechanie powyższemu obowiązkowi przez Gminę stanowiło zatem naruszenie przepisów prawa, a więc procedur, do przestrzegania których skarżąca była zobowiązana z mocy ustawy P.z.p., jak również na podstawie powołanej wyżej umowy o dofinansowanie z 31 marca 2010r. Tym samym w trakcie realizacji przedmiotowego projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, czego konsekwencją była konieczność wydania orzeczenia o zwrocie części udzielonego skarżącej dofinansowania, stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przy czym co istotne, dla wystąpienia powyższego naruszenia bez znaczenia pozostaje argumentacja skarżącej, co do braku realnego wpływu na powstanie szkody w budżecie UE, jak i realnego, czy też potencjalnego ograniczenia konkurencji.

W rozpoznawanej sprawie WSA zasadnie zaakceptował stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego, który prawidłowo uznał, że stwierdzonemu naruszeniu - niedopełnieniu obowiązku zamieszczenia w BZP ogłoszenia o zmianie ogłoszenia dotyczącego terminu składania i otwarcia ofert, najbardziej odpowiada nieprawidłowość ujęta w tabeli 4 w pozycji 1 "niedopełnienie obowiązku zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w BZP i na stronie internetowej". Jednocześnie słusznie odwołując się do wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego do zmienionej wersji Taryfikatora korekt (z 21 kwietnia 2010r.), dokonał obniżenia wymierzonego wskaźnika procentowego do wartości 5% wydatków kwalifikowanych. Uzasadniając powyższe organ uwzględnił wartość szacunkową zamówienia, brak transgranicznego charakteru zamówienia, jak również fakt, iż brak publikacji w BZP ogłoszenia o dokonanej zmianie ogłoszenia, nie skutkuje aż tak znaczącym naruszeniem zasad jawności i konkurencyjności, jak naruszenie wskazane wprost w poz. 1 tabeli 4 Taryfikatora. Podkreślić należy również, że możliwość nałożenia korekty w wysokości 5 % wydatków kwalifikowanych w ramach przedmiotowego zamówienia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma Urzędu Kontroli Skarbowej – Instytucji Audytowej z sierpnia 2011r. i z marca 2012r., na które powołuje się organ. Organ w odniesieniu do tego naruszenia zasadnie określił wysokość korekty finansowej i w sposób należyty ją uzasadnił.

Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", podnieść należy, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017r., sygn. akt C-436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).

Zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy.

Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. W niniejszej sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję własną z 29 listopada 2017r., nr 7/RP/2017 i orzekając co do istoty sprawy nie orzekł na niekorzyść Gminy Uniejów określając niższą, niż w decyzji z 7 listopada 2017r., kwotę przypadającą do zwrotu. Nie można zatem uznać, że organ działał na niekorzyść strony skarżącej.

Natomiast, co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 § 1 oraz art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bezzasadność powyższego zarzutu została już prawomocnie przesądzona w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym powołanym wyżej wyrokiem NSA 27 września 2016r., II GSK 657/15.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi mając na uwadze wiążącą Sąd, ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 września 2016r., II GSK 675/15, zasadnie uznał, iż zaskarżona decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 20 czerwca 2018r. odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).