Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2113/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/24 oddalającego sprzeciwy A.S., W.P., K.K., M.J., H.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: KOA/3986/Ar/23 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciwy A.S., W.P., K.K., M.J., H.P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) z 23 stycznia 2024 r., znak: KOA/3986/Ar/23, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy R. (Wójt lub organ I instancji) decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., znak: UPP.6733.4.2023.MŁ, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] we wsi [...], gm. R., a P. Sp. z o.o. (Spółka lub inwestor), nie zgadzając się z tą decyzją, wywiodła odwołanie.

2.2. W wyroku VII SA/Wa 565/24 przywołano dalej, że opisaną na wstępie decyzją SKO, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, K.p.a.), uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

2.3. Sąd wojewódzki zrekapitulował argumentację organu odwoławczego. SKO stwierdziło, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzną prezentację emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych. W pkt 4 tego opracowania znajdują się dane techniczne, charakteryzujące najważniejsze parametry inwestycji - azymuty, oznaczenia, producenta anten, wysokości zawieszenia, maksymalne moce wyjściowe na system, tzw. tilty. Wyliczona została dla poszczególnych anten moc promieniowania izotopowego EIRP, azymuty, odległość od środka elektrycznego miejsc dostępnych dla ludności. Z charakterystyki inwestycji wynika, że projektowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko. W tabeli nr 1 do opracowania zawarte zostały wyniki obliczeń parametrów technicznych EIRP, a na rysunkach 1-4 zaznaczono rzuty pionowe osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten na określonych azymutach. Kolegium wskazało, że Wójt postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r., powołał biegłego w celu sporządzenia opinii, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestor zakwestionował tą opinię ze szczególnym wskazaniem na błąd opinii, w której biegły przyjmował kumulację mocy wszystkich anten i ich maksymalną moc wyjściową, określoną przez producenta. Zdaniem SKO oznacza to, że w dniu orzekania przez organ I instancji wniosek inwestora odpowiadał wymogom art. 52 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp). Odmienna natomiast była ocena wpływu tej inwestycji na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, mająca wpływ na treść rozstrzygnięcia ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy do organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Uwzględniając, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestie zostały przedstawione w dwóch odmiennych opracowaniach specjalistycznych – zdaniem organu II instancji – obowiązkiem organu gminy było w uzasadnieniu swej decyzji wskazanie przyczyn, dla których innym dowodom niż opinia biegłego J.G. odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji za główną przyczyną decyzji odmownej przywołał stwierdzenie biegłego, jakoby głównym błędem w dokumentacji inwestora jest brak uwzględnienia kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek anten panelowych w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem wraz z tego płynącymi konsekwencjami. Dla poparcia tej tezy organ I instancji przywołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, jednakże – co uwypukliło Kolegium – w orzecznictwie ukształtowały się dwie linie orzecznicze, czego organ nie dostrzegł. Rozbieżność stanowisk została dostrzeżona w judykaturze, wynikiem czego była uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której przesądzono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016, poz. 71 – rozp. RM 2010) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

W ocenie organu odwoławczego uchwała ta potwierdza wagę rozważenia dowodów istniejących w sprawie i wpływ, jaki obowiązkowa ocena wszystkich dowodów, dokonywana przez organ, ma dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji poprzestał na przyjęciu za własne twierdzenia biegłego o konsekwencjach braku uwzględnienia kumulacji powstałej w wyniku nałożenia się wiązek anten panelowych w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem. Natomiast w żaden sposób nie odniósł się do specjalistycznych, popartych stosowną argumentacją techniczną i prawną argumentów, podnoszonych przez inwestora. A jak wynika z przywołanej uchwały NSA, rację miał inwestor w kwestii braku konieczności kumulacji mocy poszczególnych anten.

2.4. Końcowo SKO wskazało, że analiza normatywna art. 50 ust. 4 i art. 53 ust. 3 i 4 Upzp prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jego ocenie, organ odwoławczy nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji dotyczącej inwestycji celu publicznego, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji.

3.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że A.S., W.P., K.K., M.J. oraz H.P. (skarżący), nie zgadzając się z w/w decyzją SKO, wywiedli do WSA w Warszawie sprzeciwy.

3.2. Skarżący zwrócili uwagę, że zasadniczą cechą przedstawionej przez inwestora dokumentacji zamierzenia inwestycyjnego jest brak określenia wiarygodnych wartości EIRP w poszczególnych sektorach: S1, S2 i S3 wyznaczonych azymutami 15, 140 i 240 stopni. Konsekwencją niewłaściwego wskazania mocy EIRP, miała być niewłaściwie przeprowadzona kwalifikacja przedsięwzięcia w aspekcie arbitralnie wskazanych odległości występowania ponadnormatywnego PEM w osi wiązki od środka elektrycznego systemu antenowego, miejsc dostępnych dla ludności w odniesieniu do obowiązującego prawa.

Ponadto wnoszący sprzeciwy wskazali, że działki znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowane są zarówno budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkiem przedszkola, jak i zabudową mieszkaniowo-usługową i usługową o maksymalnej wysokości 10 m. Część działek położonych we wsi [...] i [...] objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi tereny przeznaczone są pod zabudowę usługową, usługi oświaty oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Dopuszczona maksymalna wysokość zabudowy wynosi 12 m i 15 m.

3.3. W odpowiedzi na sprzeciwy, SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciwy.

4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie zauważyło SKO, iż istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena wpływu spornej inwestycji na środowisko. Mając na względzie, że istotne dla rozstrzygnięcia kwestie zostały przedstawione w dwóch odmiennych opracowaniach specjalistycznych, to obowiązkiem organu gminy było w uzasadnieniu swej decyzji wskazanie przyczyn, dla których innym dowodom niż opinia biegłego J.G. (tj. opinii U.K.) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto organ I instancji, przy rozstrzyganiu sprawy pominął uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której zostało przesądzone, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozp. RM 2010, jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Uchwała tak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, potwierdza wagę rozważenia dowodów istniejących w sprawie i wpływ, jaki obowiązkowa ocena dowodów ma dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ I instancji w niniejszej sprawie nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez inwestora o braku konieczności uwzględnienia kumulacji mocy poszczególnych anten.

4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, ewentualne powołanie biegłego urbanisty do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi niesie za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stąd organ odwoławczy nie miał możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wydania decyzji merytorycznej.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – K.K., zaskarżając w/w orzeczenie w całości.

5.2. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935, Ppsa) skarżąca kasacyjnie:

a) wnosi o uchylenie wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji,

b) ewentualnie wnosi o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

c) wnosi o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm prawem przepisanych,

d) ze względu na treść art. 182 § 2a Ppsa skarżąca kasacyjnie nie składa wniosku (oświadczenia) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa.

5.3. Skargę kasacyjną opiera się na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), a mianowicie:

1) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie przez SKO w całości decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie zaistniały w postępowaniu administracyjnym podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem w aktach sprawy zgromadzony został materiał dowodowy (w szczególności opinia biegłego) niezbędny do wydania decyzji merytorycznej, a ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego mogło nastąpić przed SKO;

2) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wójta i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu rzekomego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. podczas, gdy Wójt nie uchybił tym przepisom, ponieważ rozpoznał w całości zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności swoje rozstrzygnięcie oparł na opinii J.G., w której to opinii biegły odniósł się szczegółowo do opracowania U.K. przedłożonego przez wnioskodawcę, jeżeli zaś nawet była potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego, to jego uzupełnienie mogło nastąpić przed SKO;

3) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa polegającego na oddaleniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez SKO art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c Upzp poprzez uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że wbrew stanowisku Kolegium wniosek nie spełniał wymogów wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c Upzp, a tym samym decyzja Wójta odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego była prawidłowa.

5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, co umknąć miało uwadze SKO, jak i sądowi pierwszej instancji, że opinia biegłego wskazała na szereg uchybień w zakresie braku podstawowych danych dotyczących inwestycji. Biegły wydając swoją opinię uwzględnił w niej opracowanie U.K. z lutego 2023 r. złożone przez inwestora, jak również wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie z 11 kwietnia 2023 r. (opinia biegłego od strony 11 - śródtytuł: "Analiza odpowiedzi inwestora na Wezwanie do uzupełnienia informacji i danych").

Nadto, SKO nie wskazuje (na co nie zwrócił uwagi sąd a quo), czy ww. uchwała NSA jest "aktualna" na gruncie niniejszej sprawy (a jeżeli tak, to w jaki sposób ma uwzględnić stanowisko wyrażone przez NSA w ww. uchwale) skoro na mocy rozporządzenia z 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko został w nim wykreślony z dniem 4 czerwca 2022 r. m. in. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, a potencjalnie dotyczące przedsięwzięć, jak w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

6.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a takiego przypadku nie dostrzeżono, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

6.3. Po pierwsze, wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e Ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 Ppsa zdanie pierwsze, sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd pierwszej instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie.

6.4. Po drugie, pamiętać należy, że stosownie do treści art. 52 ust. 1 Upzp ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 Upzp. W treści wniosku określa się zaś charakterystykę inwestycji, obejmującą dane wskazane art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp. Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 Upzp). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 Upzp). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2202/10, LEX nr 1138107). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m. in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 Upzp. W art. 54 Upzp określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

6.5. Po trzecie, sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że Wójt nie odniósł się należycie do opinii zawartej w opracowaniu z lutego 2023 r. U.K., specjalisty systemów ochrony atmosfery. Uzasadniało to wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i miało istotne znaczenie w sprawie. Powyższe ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji Wójta poświęcone jest głównie cytatom z opinii biegłego J.G. i akceptacji organu tej opinii, natomiast brak jest odniesienia się do tez przeciwnych, prezentowanych przez osobę posiadającą również w tym zakresie wiedzę specjalistyczną. Z całą pewnością za odniesienie się do opracowania U.K. nie można uznać podnoszonych w skardze kasacyjnej twierdzeń, że biegły J.G. wydając swoją opinię uwzględnił w niej to opracowanie z lutego 2023 r., które zostało złożone przez inwestora.

6.6. Po czwarte, zasadnie również organ odwoławczy, a w ślad za nim także sąd pierwszej instancji, przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 – mimo iż odnosiła się ona do nieobowiązującego już stanu prawnego – w której stwierdzono, że "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono też m. in., że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane wyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten, niż to wskazywane przez inwestora w karcie przedsięwzięcia, czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Również w aktualnym stanie prawnym, stanowiącym podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obydwu instancji, przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, nie ma podstaw do przyjmowania kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten.

Przypomnieć należy, że NSA w w/w uchwale zwrócił także uwagę na przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 121-126) i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448) i rozporządzenia Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2020, poz. 258), wydanych w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 Prawa ochrony środowiska. Stwierdził skład powiększony NSA, że zapewniają one ochronę zdrowia i życia człowieka. Przy czym na etapie rozstrzygania lokalizacyjnego o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania tzw. rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem NSA wymienione przepisy znajdują zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy przy uwzględnieniu wszystkich zjawisk fizycznych związanych z kumulacją pól elektromagnetycznych, w tym nakładania czy przecinania się wiązek promieniowania.

W świetle powyższego zgodzić należy się z inwestorem, że na etapie wydawania spornej decyzji lokalizacyjnej nie było podstaw do wyjaśniania jaka może być maksymalna możliwość emisyjna urządzenia, ile wynosi zsumowana (a nie jednostkowa) wartość EIRP, do czego Wójt zobowiązywał inwestora. Podniesione przez Kolegium okoliczności uzasadniały zatem zwrot sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wskazać należy, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyznaczają przepisy prawa materialnego określające przesłanki warunkujące przyznanie uprawnienia. Na ich podstawie organ orzekający ustala, jakie okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia i jak te okoliczności udokumentować. Wobec uchylenia powołanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839), organy orzekające w przedmiocie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy, nie miały w ogóle podstaw do kwestionowania i weryfikowania danych technicznych instalacji podawanych przez inwestora. Istotnym było, że wnioskowane zamierzenie nie jest już w ogóle wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskania uprzednio decyzji tzw. środowiskowej. Jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż to deklaruje inwestor, a przestrzeganie przepisów określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych będzie weryfikowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, jego realizacji i użytkowania instalacji.

6.7. Po piąte, z tych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e tej ustawy, pomimo zarzucania naruszenia przez SKO art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. (zarzut 1.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. (zarzut 2.) a także w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c Upzp (zarzut 3.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że sprzeciwy podlegały oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, a organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to z tego, że ujawnione przez SKO uchybienia w postępowaniu organu I instancji miały charakter kluczowy dla załatwienia sprawy i brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy, uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 K.p.a.

7. Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.