Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 127/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2023 r. nr SKO 4302.39.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 listopada 2023 r. (nr SKO 4302.39.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 7 lipca 2023 r. (nr EOKK-K/71/I/7/2023), wymierzającą S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca, spółka, strona) karę pieniężną w wysokości 180.520,70 zł za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych: ul. [...] (dz. nr [...], nr [...] [...], obręb S.1), ul. [...] (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] [...], obręb S.1), ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – sieci ciepłowniczej 2 x DN 500/710 mm i 2 x DN 500/630 mm przy ul. [...] (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] [...], obręb S.1) we W., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 20 czerwca 2018 r. (nr [...]). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "Kpa").

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. Prezydent zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej (o nadanej kategorii: droga gminna), ulicy [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], obręb S.1), ulicy [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb S.1), ulicy [...] we W., w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci: sieci ciepłowniczej 2 x DN 500/710 mm i 2 x DN 500/630 mm przy ul. [...] (działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb S.1) we W. i ustalił opłatę z tego tytułu.

Wnioskiem z dnia 7 września 2022 r., spółka wystąpiła do organu I instancji o "przedłużenie" decyzji z 20 czerwca 2018 r. od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Podała m.in., że jej podwykonawca – firma F. – będący przedstawicielem Spółki w czasie realizacji prac i posiadający wszelkie pełnomocnictwa wymagane do występowania w ZDiUM w imieniu zamawiającego o niezbędne decyzje, nie dopełnił zobowiązań umownych, a spółka nie miała wiedzy o konieczności występowania o kolejne decyzje.

Organ I instancji decyzją z dnia 7 września 2022 r. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego ul. [...], ul. [...] i ul. [...] we W. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - sieci ciepłowniczej, w terminie od dnia 7 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. i ustalił opłatę z tego tytułu. Ponadto umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], ul. [...] i ul. [...] we W. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - sieci ciepłowniczej, w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 6 września 2022 r. i w części dotyczącej ustalenia opłaty z tego tytułu.

Decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. Prezydent wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych: ul. [...] (dz. nr [...], nr [...] [...], obręb S.1), ul. [...] (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] [...] obręb S.1), ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - sieci ciepłowniczej 2 x DN 500/710 mm i 2 x DN 500/630 mm przy ul. [...] (dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] [...], obręb S.1) we W., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 20 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie Rejestru uzgodnień i zajęć pasa drogowego (prowadzonego przez ZDiUM) oraz akt sprawy ustalono, że za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 6 września 2022 r. strona nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Pozostawienie umieszczonej sieci ciepłowniczej w tym okresie w pasie drogowym, wobec upływu terminu zezwolenia na jego zajęcie, aktualizowało prawny obowiązek zarządcy drogi wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem organu I instancji, zaniedbania strony w zakresie uzyskania zezwolenia nie mogą uzasadniać odstąpienia od zastosowania sankcji. Ponadto spółka składając wniosek o przedłużenie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, uznała fakt ciążenia na niej obowiązku wskazanego w art. 40 ust. 1 ustawy. W ocenie Prezydenta, waga naruszenia prawa nie była w niniejszym przypadku znikoma, bowiem samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało dłuższy czas. Organ I instancji zaakcentował ponadto, że przepisy reglamentujące możliwość korzystania z pasa drogowego w sposób szczególny, stanowią zabezpieczenie przed nielegalnym i bezprawnym korzystaniem z pasa drogowego w celach niezgodnych z jego przeznaczeniem chroniąc w ten sposób zarówno bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, jak i substancję drogową.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa była znikoma, a spółka zaprzestała naruszania prawa. Strona podała m. in., że brak uzyskania przedłużenia decyzji spowodowany był przede wszystkim faktem, że w ramach prowadzonej inwestycji, podmiotem faktycznie odpowiedzialnym za uzyskiwanie wszelkich decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego był wykonawca - F. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. Zobowiązanie tego wykonawcy do uzyskania decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego wynikało z umowy wykonawczej z dnia 29 maja 2018 r. Spółka zauważyła również, że w dniu 30 maja 2018 r. udzieliła pełnomocnictwa J. F. - Prezesowi Zarządu spółki F., do reprezentowania Spółki w zakresie m. in. podpisywania i składania wniosków o zajęcie pasa drogowego, odbierania decyzji administracyjnych i przedłużania terminów zajęcia pasa drogowego. Wskazała, że z całokształtu tych okoliczności wynika, że to wykonawca, któremu Spółka zleciła roboty w zakresie określonym w umowie, był faktycznie odpowiedzialny za uzyskanie (w tym opłacenie) i przedłużenie wszelkich decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w opisanym celu tj. do dnia 6 września 2022 r., pomimo dalszego umieszczenia sieci ciepłowniczej w pasie drogowym opisanych dróg gminnych (mającego charakter ciągły i nieprzerwany), nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa. Skutkowało to odpowiedzialnością, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z ze zm., dalej: ustawa).

Odnosząc się do argumentacji odwołania, SKO podkreśliło, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, ma charakter zobiektywizowany i niezależny od ewentualnego stopnia winy po stronie podmiotu, który dopuścił się tego deliktu administracyjnego. Wskazało, że to spółka umieściła urządzenie infrastruktury technicznej w pasie drogowym wskazanych dróg publicznych i to Spółka uzyskała stosowne zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym: decyzję z 20 czerwca 2018 r. i decyzję z 7 września 2022 r. Z treści zawartego w aktach sprawy (oraz załączonego do odwołania) pełnomocnictwa z dnia 30 maja 2018 r. wynika, że spółka udzieliła pełnomocnictwa J. F. do podejmowania określonych czynności i działań w jej imieniu, w tym do reprezentowania jej w ZDiUM w zakresie podpisywania i składania wniosków o zajęcie pasa drogowego, odbierania decyzji administracyjnych, jak i do przedłużania terminów zajęcia pasa drogowego (pkt 3 lit. a, lit. b i lit. d pełnomocnictwa). Z akt sprawy wynika również, że ww. osoba, działając jako pełnomocnik spółki, wystąpiła w dniu 5 czerwca 2018 r. do organu I instancji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję z dnia 20 czerwca 2018 r., której adresatem (zajmującym pas drogowy) jest spółka. Dalej SKO omówiło wybrane fragmenty dołączonej do odwołania umowy wykonawczej zawartej pomiędzy spółką a Przedsiębiorstwem I. sp. z o.o. z siedzibą we W. SKO stwierdziło, że J. F. (będący również Prezesem Zarządu spółki F. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W.) był jedynie pełnomocnikiem strony. W związku z tym, był on upoważniony do działania w imieniu i na rzecz strony, a składając wniosek z dnia 5 czerwca 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, działał on jako pełnomocnik strony skarżącej, a nie jako organ upoważniony do reprezentowania spółki F. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. Ponadto, zdaniem SKO, zaniechanie pełnomocnika - J. F., w zakresie przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie zwalnia spółki z odpowiedzialności, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. W ocenie Kolegium, z przedstawionej umowy wykonawczej nie wynika również, jakoby wykonawca oznaczony w tej umowie, jako [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. (a nie jako F. [...] sp. z o.o. z siedzibą we W.), był zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym opisanej sieci ciepłowniczej, jak i uzyskania kolejnych zezwoleń w tym celu. Przedstawione przez spółkę w odwołaniu okoliczności i argumentacja, w tym kwestia braku winy spółki w zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z dnia 20 czerwca 2018 r., jak i ewentualne zawinienie osoby, której rzekomo spółka powierzyła uzyskanie tego zezwolenia lub wina podmiotu, który rzekomo przyjął na siebie w drodze umowy tego rodzaju obowiązek, nie mogły - zdaniem SKO - skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń, co do podmiotu ponoszącego odpowiedzialność na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i zasadności wymierzenia stronie kary pieniężnej na tej podstawie.

W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało, że dokonując wymiaru kary pieniężnej należało zastosować art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, a wysokość kary stanowi 10 - krotność opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 5 tej ustawy. Kolegium podkreśliło, że jeśli chodzi o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zastosowano przepisy załącznika nr 2 do uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 ze zm.) w brzmieniu nadanym uchwałą nr XVII/476/19 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2019 r., poz. 7790) i uchwałą n+r XXV/676/20 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r. poz. 4467). SKO następnie przedstawiło szczegółowo sposób wyliczenia nałożonej kary.

Kolegium zauważyło, że nie znalazło uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, albowiem okoliczności wskazane w art. 189f Kpa nie wystąpiły. Bezspornie strona zaprzestała naruszania prawa - uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (decyzja z dnia 7 września 2022 r.). Nie można jednak – w ocenie SKO – przyjąć, że waga naruszenia prawa była w niniejszym przypadku znikoma. Samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego, lecz trwało bardzo długi czas - ponad trzy i pół roku (od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 6 września 2022 r.). Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia zarządcy drogi dopiero w dniu 7 września 2022 r., w sytuacji, w której termin zajęcia pasa drogowego określony w zezwoleniu zarządcy drogi upłynął w dniu 1 stycznia 2019 r. Przy ocenie wagi naruszenia prawa należy uwzględnić – zdaniem SKO – to, że spółka jest przedsiębiorcą, a zatem, jako podmiot profesjonalnie funkcjonujący w obrocie prawnym, powinna mieć świadomość istnienia ustawowych obowiązków związanych z korzystaniem z terenu pasa drogowego, jak również skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Zaniedbania spółki świadczą o braku zachowania należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw i skutkowały naruszeniem przepisów prawa dotyczących ochrony i utrzymania pasa drogowego, jak również pozbawiły, przez okres ponad trzech i pół roku, zarządcę drogi dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego nastąpiło ponadto w celach komercyjnych i było związane z interesem gospodarczym spółki. Ewentualne zaniechania w uzyskaniu stosownego zezwolenia zarządcy drogi przez podmioty, którym spółka miała zlecić tego rodzaju czynności nie mogą mieć wpływu na ocenę wagi naruszenia prawa, gdyż spółka odpowiada za zaniechania tych osób/podmiotów, jak za zaniechania własne. SKO dodatkowo podkreśliło, że opisana w odwołaniu okoliczność realizacji przez spółkę inwestycji drogowej polegająca na przebudowie układu drogowego wokół terenu inwestycji na własny koszt nie czyni niezasadnym wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. SKO zauważyło także, że w sprawie nie doszło do zbiegu odpowiedzialności, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 2 Kpa. Kolegium wskazało również, że nie mógł znaleźć zastosowania art. 189f § 2 Kpa, ponieważ kara za zajęcie pasa drogowego pełni funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od Kolegium zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucając:

1. naruszenie art. 189f Kpa, poprzez stwierdzenie braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo tego, że do umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym doszło w sposób legalny na podstawie uzyskanego zezwolenia, a brak wystąpienia o przedłużenie ważności zezwolenia miał charakter nieumyślny, jak również pomimo tego, że naruszenie nie miało żadnego wpływu na możliwość bezpiecznego korzystania z drogi, a spółka z własnej inicjatywy podjęła niezbędne kroki w celu usunięcia stanu naruszenia prawa niezwłocznie po powzięciu informacji o braku posiadania odpowiedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (nawet jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego),

2. naruszenie art. 7 § 1 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne uznanie, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej,

3. naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie oceny przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi spółka zauważyła, że wymierzona kara jest całkowicie nieadekwatna i nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa i stwierdzonych skutków tego naruszenia. Wskazała, że w orzecznictwie podkreśla się, że kluczowym zagadnieniem przy ocenie istotności stwierdzonego naruszenia prawa są skutki tego naruszenia dla wartości podlegających ochronie w ramach danej regulacji. Działanie spółki nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, jak również nie skutkowało uszkodzeniem lub zniszczeniem substancji drogowej. Wręcz przeciwnie, w związku z wykonaną przebudową sieci ciepłowniczej oraz budową na nieruchomości spółki nowoczesnego budynku biurowego, spółka wykonała kompleksową przebudowę istniejącego w tym rejonie układu drogowego i doprowadziła do poprawy warunków w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich jego uczestników oraz poprawy stanu technicznego urządzeń drogowych. Spółka dodała, że wszystkie strony wiedziały i akceptowały, że umieszczenie przedmiotowej sieci ciepłowniczej w pasie drogowym będzie miało charakter trwały i bezterminowy, a uzyskiwanie zezwoleń na kolejne okresy miało być jedynie formalnością, która nie wpływała na bezpieczeństwo ruchu drogowego i stan techniczny drogi. Ponadto organy nie wzięły pod uwagę faktu, że spółka zleciła wykonanie sieci ciepłowniczej profesjonalnemu podmiotowi (spółce F. [...] sp. z o.o.), który miał również uzyskać na rzecz spółki wymagane prawem zezwolenia, w tym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (do czego został specjalnie umocowany). Spółka podkreśliła ponadto, że czas realizacji inwestycji uległ ogromnemu wydłużeniu wynikającemu z szeregu niezależnych od niej okoliczności, takich jak konieczność wykonania dodatkowych prac archeologicznych, wybuch epidemii COVID - 19, a także wywołany epidemią kryzys na rynku nieruchomości komercyjnych. Końcowo spółka podkreśliła, że sama dostrzegła fakt naruszenia prawa i niezwłocznie z własnej inicjatywy podjęła działania zmierzające do jego usunięcia. W ocenie spółki, argumentem przemawiającym za odstąpieniem od wymierzenia kary jest również sama wysokość kary i jej całkowita nieadekwatność do charakteru naruszenia oraz jego skutków.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 ww. ustawy zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 8 zd. 1 ustawy). Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XXIV/869/08 z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 284, poz. 3106 ze zm., w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XVII/476/19 z dnia 18 grudnia 2019 r., Dz. Urz. Woj. Doln. z 2019 r., poz. 7790 i uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XXV/676/20 z dnia 23 lipca 2020 r., Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r. poz. 4467).

Brzmienie powołanego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy nie daje zarządcy drogi tzw. "luzu decyzyjnego" przy rozpatrywaniu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości przewidzianej w przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy jest uzależnione od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła (por. wyroki NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13, z 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3647/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Podstawową funkcją kary pieniężnej jest ochrona określonego dobra i zapobieganie naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Kary te pełnią też funkcje represyjne - określające odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych jest to odpowiedzialność za skutek, który określony został normami ustaw w formie nakazów i zakazów. Dlatego, jeśli w stanie faktycznym sprawy ujawni się okoliczność, która obciążona jest taką sankcją, a nie zachodzą przesłanki – określone w przepisach szczególnych - wyłączające odpowiedzialność, organ zobowiązany jest do nałożenia określonej w przepisie administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. Prezydent zezwolił spółce na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego drogi publicznej (o nadanej kategorii: droga gminna) w okresie od 25 czerwca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Wnioskiem z

7 września 2022 r., spółka wystąpiła do organu I instancji o "przedłużenie" decyzji z 20 czerwca 2018 r. od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. Prezydent, w wyniku rozpoznania tego wniosku, decyzją z 7 września 2022 r. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w terminie od 7 września 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. i ustalił opłatę z tego tytułu. Ponadto umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 6 września 2022 r. i w części dotyczącej ustalenia opłaty z tego tytułu. W konsekwencji zatem spółka zajmowała przedmiotowy pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 6 września 2022 r. Spółka nie kwestionowała ustaleń dokonanych w tym zakresie. Jej zdaniem w sprawie istniały natomiast podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§1). W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

W ocenie Sądu, organy dokonały właściwej oceny, że w sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

Wskazać należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie art. 189f § 1 Kpa ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/21; CBOSA) stwierdził, że przepisy działu IVa Kpa stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa Kpa, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 Kpa. Powołany artykuł został dodany do Kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów Kpa wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej Kpa wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa Kpa miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f Kpa nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych.

Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki, to jest: waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.

Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kpa, mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20, CBOSA).

W ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona przez organy w uzasadnieniach wydanych decyzji jest logiczna i przekonująca dla oceny stwierdzenia w stanie faktycznym braku okoliczności dających podstawę do odstąpienia od nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania wyłącznie na pouczeniu. Słusznie organy uznały, że w przypadku strony skarżącej doszło jedynie do spełnienia jednej z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, tj. przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Poprzez złożenie wniosku z 7 września 2022 r. spółka uzyskała tego samego dnia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i zaprzestała tym samym naruszania prawa. Podkreślić jednak trzeba, że wcześniej przez okres ponad 3,5 roku zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu, na który uzyskała zezwolenie. Nie sposób więc obiektywnie uznać to naruszenie za mające znikomą wagę. Sąd zgadza się również z organami, że strona skarżąca, jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, powinna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz powinna dochować należytej staranności w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Niedopilnowanie przez spółkę kwestii przedłużenia terminu posiadanego zezwolenia i zwlekanie przez nią przez ponad 3,5 roku ze złożeniem wniosku w tym przedmiocie, należy ocenić, jako naruszenie prawa o znaczącym charakterze. Dodać także trzeba, że dla oceny danego naruszenia jako znaczne, nie jest konieczne spowodowanie zagrożenia dla dóbr prawnie chronionych. W literaturze podkreśla się bowiem, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale skutków tych nie wywołało z przyczyn niezależnych od woli sprawcy deliktu, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia, jako znacznego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. Hanna Knysiak-Sudyka, WKP 2023). Zaakcentować przy tym trzeba, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, niestanowiącym jezdni. Zdaniem Sądu, skoro w sprawie istniało potencjalne zagrożenie dobra prawnie chronionego w postaci bezpieczeństwa w ruchu drogowym, to tym samym, naruszenie, którego dopuściła się spółka, należało ocenić, jako znaczne.

Nie mogły stanowić usprawiedliwienia dla niezłożenia przez stronę stosownego wniosku podnoszone przez nią okoliczności zlecenia wykonania sieci ciepłowniczej profesjonalnemu podmiotowi, który miał również uzyskać na rzecz spółki wymagane prawem zezwolenia, w tym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, do czego – co podkreśliła strona – został on specjalnie umocowany. Jak słusznie zauważyło SKO, to spółka odpowiada za ewentualne zaniechania podmiotu, któremu udzieliła pełnomocnictwa do uzyskania stosownego zezwolenia. Obowiązek uzyskania dalszego zezwolenia ciążył niewątpliwie wyłącznie na spółce, która pierwotnie otrzymała zezwolenie na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Fakt umocowania określonej osoby (J. F.) do reprezentowania spółki w ZDiUM w zakresie przedłużenia terminów zajęcia pasa drogowego (pełnomocnictwo z 30 maja 2018 r.), nie powodował zwolnienia jej z odpowiedzialności za uzyskanie takiego zezwolenia.

Wadze naruszenia prawa nie umniejsza także okoliczność wykonania przez Spółkę przebudowy istniejącego układu drogowego, czy też okoliczności, które wpłynęły na przedłużenie czasu trwania inwestycji (konieczność wykonania dodatkowych prac archeologicznych, wybuch epidemii COVID-19). Odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, zgodnie z jego brzmieniem, zależy jedynie od wystąpienia okoliczności zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu jego zajęcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 344/23, CBOSA).

W sprawie brak było także podstaw do zastosowania regulacji art. 189f § 2 i 3 Kpa. Przepisy te uzależniają odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie został spełniony w przypadku zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary ma wywoływać bowiem motywację do zachowań zgodnych z prawem. Długotrwałość zajęcia pasa drogowego świadczy z kolei o nierespektowaniu obowiązującej normy prawnej nakazującej uzyskanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W sprawie nie mógł znaleźć także zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 Kpa, ponieważ – jak wskazało SKO – za opisane zajęcie pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy na spółkę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też Spółka nie wskazała, że została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Reasumując, Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 189f Kpa. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dokonano wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego (w szczególności dołączonej do odwołania umowy wykonawczej i pełnomocnictwa). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów spółki i prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, a także dokonał oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary i doszedł do słusznego przekonania, że w niniejszej sprawie nie zostały one spełnione. Tym samym w sprawie nie doszło także do zarzucanego przez spółkę naruszenia art. 7 § 1 w zw. art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 Kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a..