Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 288/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1,  art. 73 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi Ł. R. i K. S. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 lipca 2024 r., nr 202/VII/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ł. R. i K. S. (dalej jako: skarżący, strona skarżąca, wnioskodawcy), wspólnie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej L. s.c. Ł. R., K. S. w K., pismem z dnia 18 lipca 2024 r. zaskarżyli uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Funduszami Europejskimi dla Dolnego Śląska 2021-2027 (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ FEDS, organ) z dnia 3 lipca 2024 r., nr 202/VII/24, w sprawie nieuwzględnienia protestu wnioskodawców od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Dzienny Dom Opieki w K. L.", nr FEDS.07.07-IP.02-0108/23 (dalej jako: projekt, DDO L.) złożonego w ramach naboru nr FEDS.07.07-IP.02-046/23.

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący złożyli w dniu 15 grudnia 2023 r. wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (dalej: FEDS 2021-2027), Priorytet 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i włączenia społecznego na Dolnym Śląsku, Działanie 7.7 Rozwój usług społecznych i zdrowotnych, Typy projektów: 7.7.A. Rozwój usług świadczonych w społeczności lokalnej, 7.7.C Rozwój mieszkalnictwa, 7.7.D Wsparcie dla kadr instytucji pomocy i integracji społecznej oraz systemu opieki długoterminowej, nr naboru konkurencyjnego: FEDS.07.07-IP.02-046/23. We wniosku skarżący wskazali, że projekt jest zgodny z zapisami FEDS Działanie 7.7.A. oraz 7.7.D, jako uzupełnienie typu 7.7.A.

Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP FEDS), pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr ZO/AKu/0816/248/24, poinformował skarżących, że wniosek o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu uzyskał wymaganą liczbę punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednak nie mógł być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze. Do pisma została załączona Karta oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, ze szczegółowym opisem kryteriów oceny i wynikach tej oceny.

Nie zgadzając się z dokonaną oceną projektu, skarżący złożyli protest, w którym zakwestionowali negatywną ocenę projektu w przedmiocie kryteriów nr 8, 9, 10 i 13.

W odniesieniu do kryterium nr 8 pkt 1 skarżący wskazali, że ocenie nie podlega ilość błędów gramatycznych czy stylistycznych. W odniesieniu do kryterium nr 8 pkt 4 skarżący wskazali, że wskaźnik liczby obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami mierzony będzie w momencie rozliczenia wydatku związanego z wyposażeniem obiektów w rozwiązania służące osobom z niepełnosprawnościami w ramach danego projektu. Złożony wniosek nie przewiduje żadnych nakładów finansowych z FEDS 2021- 2027 na dostosowanie obiektu. Skarżący wyjaśnili, że obiekt jest dostosowany w pełni dla osób z niepełnosprawnością, stąd we wniosku przy tym wskaźniku zaznaczono "NIE DOTYCZY", a zatem w konsekwencji brak jest źródeł weryfikacji i częstotliwości pomiaru tego wskaźnika. W odniesieniu do wskaźnika liczby projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami, skarżący wyjaśnili, że mierzony jest on w momencie rozliczenia wydatku związanego z racjonalnymi usprawnieniami w ramach danego projektu. Złożony wniosek nie przewiduje żadnych nakładów finansowych z FEDS 2021- 2027, stąd przy tym wskaźniku zaznaczono "NIE DOTYCZY", a zatem brak jest źródeł weryfikacji i częstotliwości pomiaru tego wskaźnika.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 9, skarżący wskazali, że doświadczenie związane z realizacją przez wnioskodawców innego projektu realizowanego w ramach umowy RPDS.09.03.00-02-0011/20-00, pn. "Utworzenie Dziennego Domu Opieki w K." (dalej: DDO w K.), który był faktycznie Dziennym Domem Opieki Medycznej, pozwalał oszacować średnią długość pobytu/chęć korzystania ze wsparcia w ramach dziennego pobytu. Powyższy projekt zrealizowany był z zakresu świadczenia usług zdrowotnych, ale sposób jego funkcjonowania był podobny do DDO L. zaplanowanego w przedmiotowym projekcie. Zrealizowany projekt DDO w K. świadczył usługi od października 2021 r. do końca sierpnia 2023 r., w tym czasie ze świadczeń DDO w K. skorzystało 161 osób. Zgodnie z założeniami, każdy pobyt w DDO w K. był ustalany indywidualnie przez zespół terapeutyczny i mógł trwać od 30 do 120 dni roboczych. Średni czas pobytu wynosił ok. 3 m-cy (od 2,5 m-cy do 4,5 m-cy). Gdy zespół terapeutyczny proponował dłuższy pobyt, pacjenci rezygnowali, również zdarzały się hospitalizacje i zgony. Skarżący wyjaśnili, że ich doświadczenie w ww. zakresie jasno wskazuje, iż najchętniej realizowany pobyt w DDO w K. to 3 miesiące, i tak został wyliczony wskaźnik dotyczący DDO L., z uwzględnieniem rezygnacji/zgonów/hospitalizacji.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 10, skarżący wskazali, że we wniosku o dofinansowanie przewidziano zajęcia indywidualne i grupowe z fizjoterapeutą. Wnioskodawca posiada sprzęt, który będzie wykorzystywany do zajęć z fizjoterapeutą: orbitrek, rower treningowy, bieżnia, ugul, lampa bioptronowa, ciężarki, piłki, taśmy obciążeniowe, stół do terapii manualnej. Zajęcia z fizjoterapeutą będą dostosowane do indywidualnych potrzeb, możliwości uczestników projektu. Planowane zajęcia z fizjoterapeutą to indywidualne ćwiczenia, kinezyterapia, masaże, laseroterapia oraz zajęcia pn. "zdrowy kręgosłup". We wniosku zostało wskazane, że funkcjonowanie DDO L., będzie zapewniało całodzienną opiekę. Wnioskodawcy zapewniają możliwość pobytu w DDO L., wyżywienie, specjalistyczne usługi opiekuńcze, pielęgniarskie i fizjoterapeutyczne, udział w zajęciach terapii zajęciowej i wydarzeniach kulturalnych (wyjścia wspólne). Kierownik DDO L. będzie koordynował pobyt każdej osoby, układał harmonogram wsparcia danej osoby i zajęć wspólnych.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 13 skarżący wskazali, że przedstawili jako doświadczenie zrealizowany projekt pn. "Utworzenie Dziennego Domu Opieki w K.", nr umowy RPDS.09.03.00-02-0011/20-00, który był faktycznie Dziennym Domem Opieki Medycznej, świadczącym usługi zdrowotne. Sposób organizacji zrealizowanego projektu DDO w K., był zbliżony do organizacji realizacji bieżąco ocenianego projektu, dotyczy to m.in. sposobu organizacji funkcjonowania wsparcia dla osób niesamodzielnych w DDO w K., z usługami świadczonymi dla tych osób oraz wyżywienia. Wnioskodawcy posiadają doświadczenie i kompetencje do prowadzenia usług tak zorganizowanych, choć co do zasady w kryterium merytorycznym nr 1 wskazano, że wnioskodawcy nie prowadzili dziennego domu opieki świadczącego usługi społeczne.

W odpowiedzi na protest wnioskodawców od negatywnej oceny projektu, Instytucja Zarządzająca podjęła uchwałę z dnia 3 lipca 2024 r., nr 202/VII/24 w sprawie nieuwzględnienia protestu.

W zakresie zarzutu dotyczącego kryterium merytorycznego nr 8 pkt 1 IZ FEDS wskazała, że faktycznie ilość błędów gramatycznych czy stylistycznych popełnionych we wniosku nie podlega ocenie w ramach kryterium merytorycznego nr 8, jednak w Instrukcji wypełniania wniosku, stanowiącej część dokumentacji konkursowej obowiązującej wnioskodawców uczestniczących w naborze nr FEDS.07.07-IP.02- 046/23, sformułowano najistotniejsze zalecenia co do przygotowania wniosku o dofinansowanie, takie jak.:

1. "wniosek wypełnij starannie,

2. pisz jasno i konkretnie,

3. wniosek to dla oceniającego jedyne źródło informacji o projekcie, napisz go tak, aby oceniający nie musiał się domyślać, co planujesz,

4. ogranicz do minimum liczbę skrótów, one znacznie utrudniają lekturę wniosku,

5. stosuj skróty ogólnie przyjęte i zrozumiałe,

6. unikaj ogólnikowych stwierdzeń i nic niewnoszących dodatkowych informacji oraz - o ile nie jest to konieczne - powielania tych samych informacji w różnych częściach wniosku".

Organ wyjaśnił dalej, że w Instrukcji wypełniania wniosku wskazano, iż "Ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny sposób opisu projektu może mieć wpływ na ocenę wniosku o dofinansowanie". IZ FEDS zwróciła uwagę, że wnioskodawcy składając wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na ogłoszony nabór przystąpili do konkursu jako jeden z wielu podmiotów zainteresowanych uzyskaniem dofinansowania na realizację swojego projektu. Instytucja zarządzająca wskazała, że rzeczą wnioskodawców było złożenie dokumentacji aplikacyjnej jak najwyższej jakości, przygotowanej zgodnie z wymogami właściwymi dla danego naboru, o spójnej, kompletnej i przekonującej treści. Oceniający dokonali weryfikacji spełnienia przez projekt poszczególnych kryteriów wyboru w oparciu o przedstawiony we wniosku o dofinansowanie opis przedsięwzięcia. Zadaniem oceniającego nie jest natomiast domyślanie się intencji wnioskodawców, dopowiadanie treści nieujętych we wniosku, czy też wyszukiwanie w innych źródłach informacji/danych niezbędnych do oceny projektu.

IZ FEDS wyjaśniła, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, to na wnioskodawcy, ubiegającym się o dofinansowanie realizacji projektu, ciąży obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku, przedłożenia - w odpowiedzi na ogłoszony nabór - dokumentacji wewnętrznie spójnej. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie i zawsze przemawiają na niekorzyść wnioskodawcy. Organ podał, że wskazane przez oceniającego uchybienia powodują, że zapisy wniosku o dofinansowanie w wielu fragmentach są niejasne oraz trudne do interpretacji. Brak spójności prezentowanych przez wnioskodawców treści skutkuje przyznaniem przez oceniającego mniejszej niż maksymalna liczby punktów w poszczególnych merytorycznych kryteriach wyboru projektów.

W odniesieniu do braku wskazania źródeł weryfikacji i częstotliwości pomiaru IZ FEDS wyjaśniła, że skarżący nie odnieśli się do pozostałych 4 wskaźników wymienionych przez oceniającego. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca zobowiązany jest do wyboru na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie, a później monitorowania w trakcie oraz po zakończeniu realizacji projektu, wszystkich wskaźników obligatoryjnych wymienionych w Regulaminie wyboru projektów, a także pozostałych wskaźników które zostaną przez wnioskodawcę wybrane/określone jako własne w dokumentacji aplikacyjnej. Wszystkie pola edytowalne przy każdym wskaźniku z listy (dotyczy również tych z wartością docelową 0) muszą zostać uzupełnione (Załącznik nr 3 do Regulaminu). Monitorowanie wskaźników jest możliwe wyłącznie gdy zostanie określony przez wnioskodawcę sposób oraz częstotliwość ich pomiaru. Wartość docelowa wskaźników może wynosić 0, lecz nie zwalnia to wnioskodawcy z obowiązku ich monitorowania. W myśl zapisów Instrukcji wypełniania wniosku, każdy ze wskaźników musi mieć określoną wartość docelową, która zostanie osiągnięta w wyniku realizacji projektu, metodę pomiaru wartości - źródła weryfikacji wskaźników oraz częstotliwości ich pomiaru. Nie uczyniono wyjątku od tej reguły dla wskaźników, których wartość docelowa wynosi 0. Organ dalej wyjaśnił, że zgodnie z definicją kryterium merytorycznego nr 8, zawartą w Załączniku nr 2 do Regulaminu wyboru projektów, ocenie podlega adekwatność doboru wskaźników, a także informacje dotyczące źródeł weryfikacji wskaźników oraz częstotliwości ich pomiaru. IZ FEDS stwierdziło, że wnioskodawcy nie określili źródeł pomiaru wskaźników obligatoryjnych: "Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami (sztuki)" oraz "Liczba projektów, w których sfinansowano koszty racjonalnych usprawnień dla osób z niepełnosprawnościami (sztuki)", a także dla pozostałych 4 wymienionych przez oceniającego wskaźników, co uniemożliwia ich monitorowanie i pozostaje w sprzeczności z wymogami Regulaminu wyboru projektów oraz Instrukcji wypełniania wniosku. W konkluzji IZ FEDS podtrzymała uwagę oceniającego i nie uwzględniła protestu w tym zakresie.

W odniesieniu do zarzutów skarżących dotyczących kryterium merytorycznego nr 9, IZ FEDS wyjaśniła, że w kryterium tym weryfikacji podlega czy dobór grupy docelowej jest adekwatny do założeń projektu oraz zapisów Regulaminu wyboru projektów, w tym czy zawiera wystarczający opis:

– grupy docelowej, jaka będzie wspierana w ramach projektu,

– potrzeb i oczekiwań uczestników projektu w kontekście wsparcia, które ma być udzielane w ramach projektu,

– barier, na które napotykają uczestnicy projektu,

– skali zainteresowania potencjalnych uczestników projektu,

– sposobu rekrutacji uczestników projektu, w tym kryteriów rekrutacji zapewniających dostępność osobom z niepełnosprawnościami.

Organ wyjaśnił, że ocena adekwatności polega na weryfikacji, czy wskazana grupa docelowa wpisuje się w grupy docelowe określone dla naboru oraz czy wskazana grupa wpisuje się w diagnozę sytuacji problemowej, na którą odpowiedź stanowi projekt. Za ocenę przedmiotowego kryterium możliwe jest uzyskanie do 10 punktów. Jak wynika z karty oceny merytorycznej, projekt w ramach przedmiotowego kryterium uzyskał 8 punktów przy wymaganym minimum punktowym wynoszącym 6 punktów. IZ FEDS wyjaśniłła, że istnieje zasadnie wskazane przez oceniającego prawdopodobieństwo, iż uczestnicy projektu będą korzystali z usług domu opieki w okresie zbliżonym do maksymalnego. Nie zostanie wówczas osiągnięty wskaźnik "Liczba osób objętych usługami świadczonymi w społeczności lokalnej w programie" -przyjęty przez wnioskodawcę o wartości 85 osób. Poczynione przez wnioskodawców założenie, iż uczestnicy projektu będą korzystali z oferowanych zajęć i opieki przez 3 miesiące jest obarczone dużym ryzykiem i niespójne ze wskazanym maksymalnym dopuszczalnym okresem korzystania z usług domu opieki (6 miesięcy). Organ skonkludował, że wszelkie braki, błędy, nieścisłości dokumentacji aplikacyjnej prowadzą do negatywnej oceny kryteriów dopuszczających lub przyznania przez oceniającego punktów w liczbie mniejszej niż maksymalna dla poszczególnych punktowych kryteriów merytorycznych, w związku z czym IZ FEDS podtrzymała stanowisko oceniającego odnośnie oceny projektu w ramach kryterium merytorycznego nr 9 i nie uwzględniła protestu skarżących w tym zakresie.

W odniesieniu do wyjaśnień skarżących dotyczących kryterium nr 10, IZ FEDS stanęła na stanowisku, że wyjaśnienia te nie mogą być uwzględnione na etapie procedury odwoławczej, gdyż są to informacje nowe, niepodlegająca ocenie i nieznane oceniającemu. Organ wyjaśnił, że procedura odwoławcza nie służy uzupełnianiu/poprawianiu dokumentacji aplikacyjnej, ale weryfikacji czy dokonana w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie ocena projektu, kwestionowana przez wnioskodawców, została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w danym naborze zasadami, kryteriami wyboru projektów i przepisami prawa. Informacje, które przedstawili skarżący w proteście powinny były się znaleźć w treści wniosku o dofinansowanie. IZ FEDS zwróciła uwagę, iż przedstawiony przez wnioskodawców opis zadań powinien umożliwiać ocenę merytoryczną zawartości planowanego wsparcia w odniesieniu do standardów realizacji tego rodzaju przedsięwzięć, ich zakresu oraz do potrzeb, barier i problemów uczestników projektu, jak również efektywności zaplanowanych zadań (najkorzystniejsze efekty ich realizacji przy określonych nakładach finansowych) oraz racjonalności ulokowania zadań w czasie, tak by nie podnosić kosztów stałych projektu np. poprzez jego nieuzasadnione wydłużanie. Działania zaplanowane w poszczególnych zadaniach należy opisać w sposób umożliwiający weryfikację ich zgodności z zapisami szczegółowego opisu priorytetów programu dla typów projektów określonych w naborze. W przypadku określenia w naborze minimalnego standardu usług, opis zadań powinien pozwolić na weryfikację zgodności zaplanowanych w ramach zadań działań z wymaganym minimalnym standardem usług. Powyższe wynika z zapisów Instrukcji wypełniania wniosku. Dalej organ wyjaśnił, że Załącznik nr 1 do Regulaminu wyboru projektów określa katalog zadań możliwych do realizacji w ramach projektu, minimalne standardy usług, które mają być dostarczone w ramach projektu, jak i zastosowanie cen rynkowych do określonych kategorii kosztów w projekcie. W przypadku wystąpienia w budżecie projektu kosztu spoza katalogu, oceniający każdorazowo zobowiązani są do dokonania oceny tego kosztu z perspektywy efektywności i racjonalności kosztowej, w tym spełniania odpowiedniej relacji nakład - rezultat. Wydatki, które nie zostały ujęte w katalogu powinny być zgodne z cenami rynkowymi oraz powinny spełniać zasady kwalifikowalności wydatków określonych w Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027. W rozdziale VII ww. Załącznika nr 1 określono, iż "Dzienny dom pomocy jest ośrodkiem wsparcia przeznaczonym dla osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, zapewniającym całodzienne usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz aktywizację w sferze fizycznej, intelektualnej oraz społecznej". Do specjalistycznych usług opiekuńczych zaliczono m.in. rehabilitację fizyczną i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (możliwe w projektach dotyczących opieki długoterminowej) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii. Organ wskazał, że z treści wniosku o dofinansowanie wynika, iż wnioskodawcy planują udzielać wsparcia uczestnikom projektu poprzez m.in. "specjalistyczne usługi opiekuńcze, w tym indywidualne zajęcia z fizjoterapeutą/psychologiem", a w budynku, którego właścicielem są wnioskodawcy, na potrzeby funkcjonowania DDO L. zostanie wydzielona przestrzeń o powierzchni 85 m2 z przeznaczeniem m.in. na salę fizjoterapii. W opisie Zadania nr 3 "Specjalistyczne usługi opiekuńcze" nie sprecyzowano jednak jaki będzie zakres usług wykonywanych przez fizjoterapeutę. Przedstawiono jedynie ogólny opis (definicję) zajęć z fizjoterapeutą, wskazując wymiar godzinowy (średnio 3h/tydzień/uczestnika), bariery grupy docelowej w dostępie do takich zajęć oraz formę zatrudnienia fizjoterapeuty. Organ potwierdził, iż we wniosku o dofinansowanie nie znalazły się zapisy dotyczące zaplecza sprzętowego do fizjoterapii, którym dysponowaliby wnioskodawcy, a które mogłoby być wykorzystane na cele realizacji projektu, jak również nie określono czy wnioskodawcy planują zakup takiego sprzętu/wyposażenia w ramach projektu. IZ FEDS skonstatowała, że przedstawiony przez skarżących opis specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych przez fizjoterapeutę nie został uznany jako wystarczający do oceny: zgodności planowanego wsparcia z minimalnym standardem usług, adekwatności do potrzeb uczestników projektu oraz efektywności i zasadności działania w odniesieniu do wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie fizjoterapeuty w wysokości 237.600,00 zł (9.900,00 zł/miesiąc*24 m-ce). Finalnie organ nie uwzględnił zarzutu skarżących w analizowanym zakresie.

W odniesieniu do kryterium nr 13 – doświadczenie wnioskodawców, organ wyjaśnił, że w ramach tego kryterium weryfikacji podlega czy wnioskodawca i partner/rzy (jeśli dotyczy) posiada/ją doświadczenie w dotychczasowej działalności, w tym w realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków UE i innych:

1. w obszarze, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

2. na rzecz grupy docelowej, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

3. na określonym terytorium, którego dotyczyć będzie realizacja projektu.

W ramach tego kryterium ocenie podlega adekwatność posiadanego doświadczenia do zakresu działań projektowych, rozpatrywana w szczególności w kontekście dotychczasowej działalności danego wnioskodawcy/partnera/ów prowadzonej w okresie ostatnich pięciu lat w stosunku do roku, w którym składany jest wniosek. Organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie należy przedstawić informację o osiągniętych rezultatach w dotychczasowej działalności, w tym w realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków UE i innych, a w przypadku przedsięwzięć zakończonych (z zakończonym okresem realizacji) - dodatkowo wskazać, czy i w jakim stopniu zostały osiągnięte cele tego przedsięwzięcia. Za ocenę analizowanego kryterium możliwe było uzyskanie do 15 punktów. Jak wynika z karty oceny merytorycznej, projekt w ramach przedmiotowego kryterium uzyskał 9 punktów przy wymaganym minimum punktowym wynoszącym 9 punktów. IZ FEDS oceniła zapisy wniosku o dofinansowanie w przedmiotowym zakresie jako niespójne i wprowadzające w błąd. Wnioskodawcy w polu "Doświadczenie" powołali się na realizację projektu, którego nazwa wskazuje na prowadzenie przez skarżących dziennego domu opieki (nie odniesiono się tutaj do zakresu projektu, nie wyjaśniono czego dotyczył), natomiast w polu dotyczącym spełnienia kryteriów merytorycznych specyficznych wnioskodawcy przyznali, że nie prowadzili dziennego domu opieki. Brak jednomyślności zapisów dokumentacji aplikacyjnej został prawidłowo zauważony przez oceniającego. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących tego kryterium, IZ FEDS podkreśliła, iż brak spójności zapisów wniosku o dofinansowanie działa na niekorzyść wnioskodawców i może skutkować przyznaniem przez oceniającego mniejszej niż maksymalna liczby punktów za ocenę projektu w ramach danego kryterium merytorycznego. Organ podtrzymał ocenę kryterium merytorycznego nr 13 i nie uwzględnił protestu wnioskodawców w przedmiotowym zakresie.

IZ FEDS uznała ponadto część zarzutów skarżących dotyczących funkcjonowania DDO L. Organ wyjaśnił, że jest czytelny i racjonalny podział planowanych przez wnioskodawców działań dotyczących wparcia udzielanego w DDO L. na 4 zadania, w tym wydzielenie Zadania nr 1 obejmującego działania administracyjne związane z funkcjonowaniem placówki. Organ uznał za zasadny protest skarżących w tym zakresie i przyznał dodatkowe 2 punkty za kryterium merytoryczne nr 10 - Kryterium trafności zadań i racjonalności harmonogramu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucili naruszenie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 68 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079), dalej: "ustawa wdrożeniowa", poprzez:

1. brak należytego przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, a także rozpoznania protestu w sposób przejrzysty i rzetelny, w szczególności w zakresie kryterium merytorycznego nr 8, nr 10 oraz nr 13, które zostały rozpoznane i ocenione w sposób dowolny, a ani Instytucja Pośrednicząca ani Instytucja Zarządzająca nie wskazały przyczyn, dla których w ramach ww. kryteriów przyznane zostały punkty w określonej wysokości. Ponadto, w ramach oceny obu ww. kryteriów merytorycznych nr 8 oraz nr 13, ww. Instytucje zarzuciły wnioskowi niespójność i brak przejrzystości, które jednak nie podlegają ocenie w ramach kryteriów merytorycznych, a także nie powinny skutkować obniżeniem oceny w ramach kilku kryteriów,

2. brak należytego rozważenia, że projekt zrealizowany przez skarżących DDO w K., był istotnie Dziennym Domem Opieki Medycznej świadczącym usługi zdrowotne, a tym samym zakresy ww. projektu i projektu ocenionego były zasadniczo zbliżone, w związku z czym w ramach kryterium merytorycznego nr 13 - kryterium doświadczenia przyznanie skarżącym wyłącznie minimalnej liczby punktów jest bezpodstawne,

3. brak należytego rozważenia, że projekt zrealizowany przez skarżących DDO w K. był Dziennym Domem Opieki Medycznej świadczącym usługi zdrowotne, a w kryterium merytorycznym nr 1 skarżący wskazali zgodnie z prawdą, że nie prowadzili dziennego domu opieki świadczącego usługi społeczne, więc brak jest niespójności we wniosku, która była zarzucana przez Instytucję Pośredniczącą i utrzymana po rozpatrzeniu protestu przez Instytucję Zarządzającą, a tym samym kryterium merytoryczne nr 13 powinno uzyskać ocenę wyższą,

4. brak należytego przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, a także rozpoznania protestu w sposób przejrzysty i rzetelny, albowiem zarówno z oceny projektu jak i rozpatrzenia protestu nie wynika na podstawie jakich kryteriów były przyznawane punkty, co dotyczy w szczególności kryterium merytorycznego nr 8, nr 10 oraz nr 13.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez:

1. brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz rozpatrzenia protestu, polegający na błędnym przyjęciu, że w zakresie kryterium merytorycznego 13 - kryterium doświadczenia spełnił on ww. kryterium w zakresie umożliwiającym przyznanie w ramach tego kryterium minimalnej liczby punktów 9, podczas gdy jedynym uzasadnianiem dla takiej oceny przedmiotowego kryterium ma być wskazanie przez skarżących nieprecyzyjnych informacji na temat doświadczenia, a "przedstawienie w ten sposób opisu może wprowadzać w błąd", a Instytucja Zarządzająca jako rozpatrująca protest poprzestała na powtórzeniu zarzutów Instytucji Pośredniczącej dotyczących niejasności wypełnienia wniosku przez skarżących, co skutkowało tym, że żadna z obu instytucji nie rozpoznała merytorycznie spełnienia przez skarżących kryterium doświadczenia, poprzestając na ocenie spójności opisu we wniosku,

2. zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą protestu skarżących dotyczącego oceny kryterium merytorycznego 13 - kryterium doświadczenia a dotyczącego wskazania przez skarżących, że we wniosku wskazane zostały dane zrealizowanego projektu DDO w K., którego sposób organizacji był zbliżony do organizacji projektu ocenianego, a poprzestanie na powtórzeniu i uznaniu za uzasadnione przez Instytucję Zarządzającą wyłącznie zarzutów dotyczących rzekomych niejasności we wniosku, podczas gdy ww. niejasności mogły zostać wyjaśnione przez skarżących, a co więcej obie Instytucje posiadały niezbędne informacje do ustalenia z urzędu, że niejasności nie występują, bowiem skarżący prawidłowo wskazali, że nie prowadzili dziennego domu opieki świadczącego usługi społeczne, a projekt przez nich zrealizowany dotyczył dziennego domu opieki świadczącego usługi medyczne,

3. brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz rozpatrzenia protestu poprzez brak wskazania przyczyn, dla których w ramach kryterium merytorycznego nr 13 - kryterium doświadczenia przyznane zostało wyłącznie 9 punktów (przy maksymalnych 15), co prowadzi do wniosku, że z jednej strony Instytucja Zarządzająca przy rozpatrywaniu protestu uznała za zasadne przyznanie punktów w ramach doświadczenia, a tym samym w pewnym zakresie uwzględniła doświadczenie skarżących wynikające z realizacji projektu DDO w K., z drugiej jednak strony przyznając wyłącznie 9 punktów na 15 maksymalnych uznała za zasadne ograniczenie tej oceny z uwagi na to, że "brak spójności zapisów wniosku o dofinansowanie działa na niekorzyść Wnioskodawcy i może skutkować przyznaniem przez Oceniającego mniejszej niż maksymalna liczby punktów za ocenę danego kryterium merytorycznego", podczas gdy sposób sformułowania wniosku nie powinien wpływać na dokonywaną ocenę merytoryczną danego kryterium, co ma także zastosowanie do dowolnej oceny projektu w ramach kryterium nr 8 oraz numer 10. Ponadto, zarówno Instytucja Pośrednicząca, jak i Instytucja Zarządzająca jako organy administracyjne winny podejmować czynności umożliwiające stronom podjęcie czynności w celu pozytywnego załatwienia sprawy, a także uwzględniając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej oba organy powinny skorzystać z możliwości wyjaśnienia ww. "niejasności",

4. brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz rozpatrzenia protestu poprzez wydanie rozstrzygnięcia wewnętrznie sprzecznego - skoro bowiem obie Instytucje uznają, że w ramach kryterium merytorycznego nr 13 istnieją niejasności, to nie zostało należycie wyjaśnione dlaczego mimo to przyznano 9 punktów w ramach ww. kryterium, przyznając tym samym, że skarżący wymagane doświadczenie posiadają. Prowadzi to do wniosku, że wyłączną przyczyną dla której w ramach kryterium nr 13 skarżący uzyskali minimalną liczbę punktów jest ocena zapisów wniosku jako niespójnych i wprowadzających w błąd, jednakże forma, stylistyka wniosku nie powinny podlegać ocenie w ramach kryteriów merytorycznych.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 55 ust. 1 w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej poprzez brak należytego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą w toku rozpatrywania protestu prawidłowości zaniechania wezwania skarżących do wyjaśnienia - w zakresie kryterium merytorycznego 13 - kryterium doświadczenia - informacji wskazanych przez skarżących we wniosku o dofinansowanie, które Instytucja Pośrednicząca uznała za "nieprecyzyjne", mimo że skarżący we wniosku również wskazali, że w latach 2021-2023 zrealizowali projekt DDO w K., a tym samym przedstawili wszelkie niezbędne informacje umożliwiające zarówno Instytucji Pośredniczącej, jak i Instytucji Zarządzającej w toku rozpatrywania protestu wyjaśnienie ww. nieprecyzyjnych informacji, nie tylko we własnym zakresie, ale także poprzez wezwanie skarżących do wyjaśnienia ww. sprzeczności w przypadku zaniechania ww. działań, oraz naruszenie punktu 19 ppkt 3 Regulaminu wyboru projektów, poprzez jego niezastosowanie i brak przeprowadzenia fakultatywnego etapu negocjacji, który jest stosowany o ile projekt otrzymał pozytywny wynik oceny formalnej i merytorycznej (spełnił wymagane minimum punktowe) i Komisja Oceny Projektów (dalej: Komisja, KOP) skierowała go do negocjacji. Na tym etapie istnieje bowiem możliwość pozyskania od wnioskodawców wyjaśnień, wskazania co należy poprawić/uzupełnić we wniosku, skoro więc taka procedura zostaje przewidziana przez organ administracji, to uwzględniając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, organ który dostrzega niejasności we wniosku powinien skorzystać z ww. procedury, przed dokonaniem oceny wniosku.

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a." wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1) umowy o dofinansowanie projektu w ramach regionalnego programu operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego z dnia 29 października 2020 roku, nr umowy: RPDS.09.03.00-02-0011/20-00,

2) informacji pokontrolnej nr 43/RPOWD/2022,

3) informacji pokontrolnej nr 155/RPOWD/2022,

- wszystkich na okoliczność posiadania przez Instytucję Pośredniczącą oraz Instytucję Zarządzającą szczegółowych informacji dotyczących doświadczenia skarżących ocenianego w kryterium 13, zasadności zwrócenia się przez Instytucję Pośredniczącą do skarżących w toku dokonywania oceny wniosku o wyjaśnienie wskazywanych nieprecyzyjnych informacji, a także braku niejasności wniosku skarżących uzasadniających przyznanie w ramach kryterium merytorycznego 13 wyłącznie 9 punktów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. IZ FEDS podtrzymała w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale i uzupełniająco odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi. Organ wskazał, że ocena projektu skarżących została przeprowadzona przez instytucje zgodnie z prawem, w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także zapewniający równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ocenie organu nie można zarzucić w sprawie naruszenia przepisów art. 55 oraz art. 68 ustawy wdrożeniowej, albowiem ocena nie naruszyła zasady równego traktowania wnioskodawców, obowiązującej przy uzupełnianiu lub poprawianiu wniosku (art. 55 ustawy wdrożeniowej), a także nie przekroczyła terminu do rozpoznania protestu (art. 68 ustawy wdrożeniowej). Organ wskazał, że skarżący nieprawidłowo zarzucają, że instytucje przeprowadziły postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty, albowiem nie wskazały przyczyn, dla których w ramach kryteriów nr 8, nr 10 i nr 13 przyznane zostały punkty w określonej wysokości. Organ powołał się na treść regulaminu pracy KOP, właściwego dla naboru FEDS.07.07-IP.02-046/23 (przyjęty Zarządzeniem nr 40/2023 z dnia 27 grudnia 2023 r., Dyrektora DWUP i Zarządzeniem nr 15/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r.), wskazując na jego § 8 ust. 4 i § 11 ust. 2. Organ wyjaśnił, że z zakresu obowiązków członka Komisji Oceny Projektów wynika, że jest on zobowiązany w szczególności do przeprowadzenia oceny wniosków o dofinansowanie projektów w oparciu o kryteria obowiązujące w naborze, przedstawienia pisemnego uzasadnienia wyniku oceny spełnienia każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego gdy nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów oraz wypełniania swoich obowiązków w sposób rzetelny, bezstronny oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z zasadami obowiązującymi podczas oceny merytorycznej, oceny merytorycznej dokonuje jeden członek KOP, przy pomocy Karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, dokonując oceny projektu członek KOP określa zgodność wniosku o dofinansowanie z kryteriami metodą "0/1" lub przyznając punkty, ocenia wszystkie kryteria, włączając w to kryteria premiujące, niezależnie od wyniku oceny, ocena w każdej części wniosku o dofinansowanie przedstawiana jest w postaci liczb całkowitych (bez części ułamkowych) a w przypadku przyznania za spełnienie danego kryterium merytorycznego mniejszej niż maksymalna liczby punktów oceniający uzasadnia ocenę.

Organ wskazał, że z powyższych postanowień nie wynika, że podczas oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oceniający jest zobowiązany w karcie oceny merytorycznej w uzasadnieniu do przyznanej liczby punktów wskazywać ilość punktów, o którą należy pomniejszyć maksymalną liczbę punktów za każdy wskazany błąd/brak we wniosku w ramach każdego kryterium punktowego. Każdy członek KOP musi posiadać wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w której dokonywany jest wybór projektów zaś forma dokonywanej oceny przez oceniającego w tym przypadku została określona w Regulaminie pracy KOP w zakresie wskazanym powyżej. Ocena kryteriów polega na przyznaniu określonej liczby punktów w ramach dopuszczalnych limitów wyznaczonych ich minimalną i maksymalną liczbą, określoną w załączniku nr 2 do Regulaminu wyboru projektów, które wniosek o dofinansowanie projektu może uzyskać za spełnienie danego kryterium. Ww. ocena jest oceną indywidualną i niezależną osoby jej dokonującej, natomiast sama dokumentacja wyboru projektów nie narzuca oceniającym obowiązku przyjęcia jednej uniwersalnej metody gradacji stwierdzonych uchybień przy przyznawaniu punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny (co jest w pełni uzasadnione biorąc pod uwagę samą złożoność projektów, ich indywidualizację i różnorodność pod kątem treści zawartych w dokumentach aplikacyjnych, podlegających ocenie, jak również z uwagi na szeroki zakres zagadnień poruszanych w poszczególnych kryteriach). Oceniający mogą zatem uznać, iż pewne aspekty w ramach konkretnego kryterium są bardziej lub mniej istotne i w tym założeniu mogą przyznać określoną liczbę punktów, wskazując jednocześnie na uzasadnienie podjętej decyzji.

Organ wyjaśnił, że kwestionowane kryteria merytoryczne nie były kryteriami 0-1 i w przypadku zaistnienia okoliczności, w których dany aspekt jest niewystarczająco uzasadniony, jest niejasny bądź nieprecyzyjny, lub w przypadku, gdy oceniający stwierdzi, że wnioskodawca nie ma racji, przyznaje odpowiednio niższą liczbę punktów lub punktów nie przyznaje. Skoro zatem ogólna punktacja określona była w konkretnych granicach punktowych, to punkty te mogły zostać przyznane również w innej liczbie, tj. nie tylko minimalnej czy maksymalnej (ograniczonej przyjętą skalą punktową), ale w liczbie właściwej, uwarunkowanej skalą stwierdzonych we wniosku uchybień. Organ nadmienił w tym miejscu, że poszczególne uwagi mogą mieć różną wagę i istotność. Ich ilość nie determinuje przyznanej punktacji, tego typu walor przypisać można bowiem ich merytorycznej treści. Organ wyjaśnił wpływ i znaczenie braku spójności i przejrzystości zapisów wniosku w rozstrzygnięciu protestu (str. 2-3 uzasadnienia do uchwały). Niespójność i brak przejrzystości wniosku nie podlegają ocenie w ramach kryteriów merytorycznych i nie są bezpośrednią przyczyną obniżenia przyznanej przez oceniającego liczby punktów, mają jednak wpływ na jakość zapisów wniosku o dofinansowanie, które są dla oceniającego jedynym źródłem informacji o projekcie i w oparciu, o które dokonuje on oceny projektu w ramach obowiązujących w danym naborze poszczególnych kryteriów wyboru projektów. IZ FEDS wyjaśniła, że ocena projektu odbywa się w oparciu o treści zawarte we wniosku o dofinansowanie. Zadaniem oceniającego nie jest natomiast domyślanie się intencji wnioskodawcy, dopowiadanie treści w dokumentacji aplikacyjnej nie zawartych, a dokonanie sprawdzenia/oceny czy przedstawione przez wnioskodawcę w tej dokumentacji założenia projektu wpisują się w znane wnioskodawcom i akceptowane, wymogi naboru przy dokonywaniu oceny projektu w ramach poszczególnych kryteriów wyboru projektów. Wszelkie braki, nieścisłości, niespójności wniosku o dofinansowanie przemawiają na niekorzyść wnioskodawcy i skutkują niespełnieniem kryteriów lub przyznaniem przez oceniającego mniejszej niż maksymalna liczby punktów. Organ wskazał, że rozpoznanie merytoryczne wniosku nastąpiło zatem w oparciu o przedstawione przez skarżących informacje. W efekcie stwierdzono, że brak zawartych we wniosku jednoznacznych sformułowań co do doświadczenia wnioskodawcy, uniemożliwiło przyznanie maksymalnej liczby punktów za ocenę kryterium nr 13. Ani Instytucja Pośrednicząca, ani Instytucja Zarządzająca nie miały obowiązku "ustalania z urzędu, że niejasności nie występują" i odwoływania się w tym celu do innych, niż wniosek, źródeł.

Dalej organ wyjaśnił, że w ramach procedury oceny wniosków o dofinansowanie czy też prowadzonej procedury odwoławczej, instytucje nie mają obowiązku ustalania "z urzędu" danych/informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Właściwa instytucja "[...] nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany projekt kryteria te spełnia.

Organ wyjaśnił, że Regulamin wyboru projektów nie dopuszcza, na etapie oceny merytorycznej, możliwości wezwania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień czy uzupełnienia/korekty wniosku o dofinansowanie. W regulaminie określono, że: "jeśli [...] projekt spełni wymagane minimum punktowe określone dla kryteriów ocenianych w skali punktowej, to dopuszczamy możliwość skierowania [...] projektu do etapu negocjacji w celu poprawy/uzupełnienia kwestii wskazanych przez KOP albo w celu pozyskania od [...] wyjaśnień".

Organ dalej wyjaśnił, że zawarte w karcie oceny merytorycznej uzasadnienie oceny kryterium nr 13 wskazuje przyczynę nieprzyznania maksymalnej liczby punktów, tj. niemożność - ze względu na brak precyzyjnych informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie - uznania doświadczenia wnioskodawcy w realizacji projektów finansowanych ze środków UE z uwzględnieniem 3 przesłanek wymienionych w definicji kryterium. W ramach kryterium nr 13 ocenie podlega czy wnioskodawca posiada doświadczenie w dotychczasowej działalności, w tym w realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków UE i innych:

1. w obszarze, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

2. na rzecz grupy docelowej, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

3. na określonym terytorium, którego dotyczyć będzie realizacja projektu.

Na ocenę doświadczenia wnioskodawcy nie wpływa wyłącznie doświadczenie w realizacji projektów Unii Europejskiej. Oceniający uwzględnił dotychczasowe doświadczenie wnioskodawcy (str. 29 wniosku), z którego wynika, że od 9 lat świadczy usługi zdrowotne i społeczne (w 2022 r. opiekuńcze i społeczne opiekuńcze w miejscu zamieszkania pacjenta dla osób wymagających wsparcia ze względu na wiek, niepełnosprawność) na terenie powiatu kłodzkiego. Oceniający nie uznał jednak doświadczenia w realizacji projektów UE, a więc doświadczenie wnioskodawcy nie spełniło wymogów kryterium merytorycznego nr 13 w sposób umożliwiający przyznanie maksymalnej liczby punktów.

Organ wskazał dalej, że nabór i ocena wniosków o dofinansowanie nie podlega rozpoznaniu według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawca przystępując do udziału w naborze, akceptuje jego zasady i wymogi określone w Regulaminie wyboru projektów, które w odniesieniu do przedmiotowej sprawy wskazały kiedy możliwe jest dokonanie korekty wniosku o dofinansowanie i złożenie wyjaśnień (m.in. etap negocjacji, a nie etap oceny merytorycznej). Procedura odwoławcza nie służy korekcie/uzupełnianiu wniosku o dofinansowanie, a wyłącznie weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą - w świetle podniesionych przez wnioskodawcę w proteście zarzutów - czy ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi w danym naborze zasadami i procedurami, w tym czy została przeprowadzona w oparciu o obowiązujące kryteria, oraz czy została dokonana zgodnie z przepisami prawa. W ocenie IZ FEDS wydane rozstrzygnięcie nie jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Ocena kryterium nr 13 musi uwzględniać zarówno doświadczenie wynikające ze zwykłej działalności wnioskodawcy, jak i z realizacji przedsięwzięć dofinansowanych ze środków UE. Przyznana liczba punktów nie jest liczbą maksymalną ze względu na nieuznanie doświadczenia w realizacji projektów UE.

Organ stwierdził, że skarżący bezpodstawnie zrzucają IP FEDS zaniechanie wezwania do złożenia wyjaśnień w związku z uznaniem - w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 13 - zawartych we wniosku informacji za "nieprecyzyjne", a w konsekwencji o braku należytego rozpatrzenia protestu w tym zakresie przez IZ FEDS. Regulamin wyboru projektów nie dopuszcza, na etapie oceny merytorycznej, możliwości wezwania wnioskodawców do złożenia wyjaśnień czy uzupełnienia/korekty wniosku o dofinansowanie.

Ponadto organ wskazał, że ocenie wniosku o dofinansowanie skarżących nie można także przypisać "braku przeprowadzenia fakultatywnego etapu negocjacji, który jest stosowany o ile otrzymał pozytywny wynik oceny formalnej i merytorycznej (spełnił wymagane minimum punktowe) i KOP skierował go do negocjacji". Według Regulaminu wyboru projektów (str. 52 i dalsze), etap negocjacji nie jest obligatoryjny dla wszystkich projektów. Projekt może zostać skierowany do negocjacji, o ile otrzymał pozytywny wynik oceny formalnej i merytorycznej (spełnił wymagane minimum punktowe) i KOP skierowała go do negocjacji. Na tym etapie Instytucja Organizująca Nabór (ION) może pozyskiwać od wnioskodawcy informacje i wyjaśnienia lub wskazać Wnioskodawcy co należy poprawić/uzupełnić we wniosku tak aby kryteria (dla których przewidziano możliwość skierowania do negocjacji) zostały spełnione. Zakres negocjacji obejmuje kwestie, które wskazał oceniający lub Przewodniczący KOP. Wnioskodawca podejmuje negocjacje w terminie 5 dni. Za podjęcie negocjacji uznaje się przesłanie stanowiska negocjacyjnego Wnioskodawcy z odniesieniem się do wszystkich kwestii wskazanych przez KOP. Jeżeli wymaga tego ostateczne stanowisko negocjacyjne, Wnioskodawca zobligowany jest do skorygowania/uzupełnienia wniosku zgodnie z ustalonym stanowiskiem. W takim przypadku Wnioskodawca składa skorygowany lub uzupełniony wniosek poprzez system SOWA EFS w terminie wskazanym w piśmie kończącym negocjacje. W szczególnych i uzasadnionych przypadkach (np. okoliczności niezależne od wnioskodawcy) można wydłużyć wskazany termin na uzupełnienie/poprawę wniosku/podjęcie negocjacji. Niepodjęcie negocjacji lub nieprzesłanie wniosku w terminie skutkuje negatywną oceną wniosku. Negocjacje kończy ocena poprawionego/uzupełnionego przez wnioskodawcę wniosku i przedstawionych przez wnioskodawcę wyjaśnień pod względem spełnienia obligatoryjnego kryterium wyboru projektów w zakresie spełnienia warunków postawionych do negocjacji. Oceny kryterium na tym etapie dokonuje jeden członek KOP - pracownik ION. Jednocześnie, jeżeli alokacja, którą dysponuje ION w naborze, nie jest wystarczająca do dofinansowania wszystkich projektów, które zostały ocenione pozytywnie, to do negocjacji kierowane są projekty w kolejności od najwyższej liczby punktów za spełnienie kryteriów merytorycznych i premiujących (jeśli obowiązują w naborze), co do zasady do wysokości 120% alokacji z uwzględnieniem projektu, którego część wartości środków UE zawiera się w tym limicie. Warunki te wynikają również z zapisów Regulaminu Pracy KOP. Pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. znak: ZO/AKu/0816/248/24 IP FEDS poinformowała wnioskodawców o tym, że uzyskali wymagane minimum punktowe za spełnienie kryteriów merytorycznych punktowych tj. 60 punktów ogółem oraz co najmniej 60% punktów w każdym z nich, jednakże ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w naborze nr FEDS.07.07-IP.02-046/23 projekt nie został wybrany do dofinansowania. Projekt uzyskał w wyniku oceny merytorycznej 82 punkty. Ostatni projekt, który został skierowany do etapu negocjacji w naborze nr FEDS.07.07-IP.02-046/23, otrzymał 87 punktów. W konsekwencji, zgodnie z Regulaminem wyboru projektów, ze względu na niewystarczająca alokację w naborze, projekt nie został skierowany do etapu negocjacji.

Na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe strony skarżącej i dopuścił dowód z przedłożonych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027.

Stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.

Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:

1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz

2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.

Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.

Według art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, regulamin wyboru projektów określa w szczególności:

1) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów;

2) maksymalny, dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną, dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;

3) kryteria wyboru projektów;

4) wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis;

5) właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu;

6) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu;

7) załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia;

8) zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu;

9) sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją;

10) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz termin ich dokonania.

Artykuł 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi natomiast, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców (art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

Z powyższych unormowań wynika, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu wniesionego od negatywnej oceny wniosku złożonego przez skarżących w ramach naboru FEDS.07.07-IP.02-046/23.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę treść sformułowanych zarzutów skargi wraz z ich uzasadnieniem oraz stanowiska zaprezentowanego w proteście, stanowi brak rzetelnego i jasnego wskazania przyczyn, z których KOP, Instytucja Pośrednicząca a następnie Zarządzająca odmówiły wnioskodawcom przyznania większej liczby punktów za poszczególne kryteria - nr 8, 10 i 13. Skarżący nie zgodzili się w szczególności z oceną dokonaną przez KOP i organy w zakresie dotyczącym posiadanego przez skarżących doświadczenia w dotychczasowej działalności, w tym realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków UE i innych.

Oceniając zasadność skargi, w kontekście ww. zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że obowiązująca ustawa wdrożeniowa dotycząca lat 2021-2027, reguluje w art. 45 ust. 1 i 2 kwestie rzetelnej, obiektywnej i przejrzystej oceny zgłoszonych projektów.

Również poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) ustanawiała zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dot. perspektywy finansowej 2014-2020). Z dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego ww. przepisu wynika, że zasady te mają charakter normatywny, dość sformalizowany, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności (arbitralności), gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317). Rozważania powyższe są aktualne również w odniesieniu do obecnej ustawy wdrożeniowej. Zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w ramach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie lat 2021-2027, a także zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równego traktowania wnioskodawców reguluje zacytowany wyżej art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Trzeba podkreślić, że zasady ujęte w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a także wynikające z prawa unijnego znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę sądowej kontroli oceny formalnej i merytorycznej projektów dokonanej przez właściwą instytucję. Rozpatrując sprawę Sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad wskazanych w komentowanym przepisie i wynikających z prawa unijnego. Przejawem naruszenia ww. przepisu będzie brak zagwarantowania wszystkim wnioskodawcom możliwości zapoznania się z regułami przeprowadzania naboru bądź brak spójności dokumentacji stanowiącej podstawę przeprowadzenia naboru, a także brak rzetelnej oceny projektu, czyli jej dokonanie w sposób dowolny, arbitralny, jak również brak bezstronności członków KOP lub ekspertów czy niewyznaczenie ekspertów mimo niezbędnej wiedzy specjalistycznej do prawidłowej oceny projektów. Ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna . W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna odpowiadać generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostawać w związku z ustalonymi kryteriami wyboru (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, CBOSA). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członków KOP (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, CBOSA) . Jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie sądu administracyjnego, świadczyłoby to o tym, że narusza ona art. 45 ustawy wdrożeniowej. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli na podstawie art. 45 ustawy wdrożeniowej mieści się badanie, czy oceny projektu dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18, CBOSA). Przeprowadzona procedura naboru oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają zasad określonych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jeżeli dokonana ocena nie jest dowolna, mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, zawiera wyczerpujące uzasadnienie, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją i ustalonymi kryteriami wyboru, a także w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, prezentuje przesłanki wyboru projektów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, CBOSA).

Właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada przejrzystości została wprost wymieniona w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 ze zm., dalej: "rozporządzenie ogólne"). Aby procedury i kryteria wyboru były zgodne z zasadą przejrzystości, muszą się opierać na prawdziwych, rzetelnych i aktualnych informacjach (por. pkt 39 preambuły rozporządzenia ogólnego). W orzecznictwie sądów unijnych także podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady. Chodzi o zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania, i eliminowanie w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla dowolności (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17, CBOSA). Zasada przejrzystości stanowi dopełnienie zasady równego traktowania i ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach i instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie – zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11, CBOSA)

Rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Rzetelność oznacza także, że każdy projekt jest oceniany zgodnie z obowiązującymi w danym postępowaniu kryteriami i regulaminem. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem dokonania przez właściwą instytucję dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu oraz przedstawiania na jej zakończenie wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Ponadto zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny i wyboru projektów przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Oprócz tego informacje zawarte w tej dokumentacji muszą być poddane wszechstronnej analizie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 177/11, CBOSA). Zarzut nierzetelnej oceny projektu może być uzasadniony, gdy zostanie wykazane, że została ona przeprowadzona w sposób arbitralny. Gwarancję rzetelnej oceny stanowi również zapewnienie, aby poszczególni członkowie KOP oraz eksperci mieli możliwość swobodnej oceny przy wykorzystaniu swojej wiedzy i doświadczenia (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W trakcie oceny i wyboru projektów właściwe instytucje mają obowiązek działania w sposób bezstronny, czyli obiektywny i wolny od jakichkolwiek nacisków czy instrukcji. Bezstronność oznacza, że osoby oceniające projekty są obiektywne, czyli nie kierują się innymi przesłankami niż merytoryczne. Zasada bezstronności wymaga, aby osoby, które znajdą się w konflikcie interesów, zostały wyłączone z oceny projektów. Dlatego kierując się zasadą bezstronności, właściwa instytucja powinna dążyć do zbadania wszystkich istotnych aspektów sprawy w celu poznania prawdy obiektywnej i jej uwzględnienia w treści rozstrzygnięcia.

Zasada równego traktowania to inaczej zakaz dyskryminacji wnioskodawców. Zgodnie z art. 18 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) w zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Analiza orzecznictwa Trybunału pozwala przyjąć, że z dyskryminacją mamy do czynienia w przypadku odmiennego traktowania porównywalnych sytuacji lub takiego samego traktowania sytuacji odmiennych (por. wyroki TS: z 13 listopada 1984 r., sygn. akt 283/83, Firma A. Racke przeciwko Hauptzollamt Mainz, EU:C:1984:344, pkt 7; z 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt C-311/97, Royal Bank of Scotland plc przeciwko Elliniko Dimosio (państwo greckie), EU:C:1999:216, pkt 26). Różne traktowanie może wyjątkowo nie być przejawem dyskryminacji, gdy ma oparcie w uzasadnionych i obiektywnych kryteriach.

Co jednak istotne, podkreślenia wymaga, że przystępując do konkursu strona akceptuje jego zasady. Ponadto skoro aplikujący składa wniosek o dofinansowanie, to na nim spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych zainteresowanemu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17, CBOSA; podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 177/24, CBOSA). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 206/24, LEX nr 3717097; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 235/18, CBOSA).

Konkludując - wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących (w tym ekspertów oceniających) aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy.

Dodać należy, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1028/17, LEX nr 2308603; wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I GSK 2236/18, CBOSA).

Rola organu sprowadza się natomiast do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających i wbrew jego zapisom.

Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1641/21, CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 79/18, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317).

Analizując niniejszą sprawę, w kontekście zgłoszonych zarzutów, należy wskazać, że zasady przeprowadzania naboru oraz prawa i obowiązki stron uczestniczących w procesie wyboru wniosków zostały określone w Regulaminie wyboru projektów z dnia 11 października 2023 r., dalej : "regulamin".

W regulaminie zostało wskazane, że oceny wniosku w ramach naboru dokonuje jeden członek KOP: pracownik ION lub ekspert przy pomocy karty oceny projektu. Ocena wniosku została podzielona na trzy etapy: etap oceny formalnej, merytorycznej i etap negocjacji. Przy czym należy wyjaśnić, że etap negocjacji może zostać wdrożony jeżeli projekt został skierowany do negocjacji, o ile otrzymał pozytywny wynik oceny formalnej merytorycznej i KOP skierowała go do negocjacji. Negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania. Negatywne ocena obejmuje także przypadek, w którym projekt nie może być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze. Od negatywnego wyniku oceny projektu przysługuje protest, na zasadach i w trybie, o którym mowa w art. 63 i art. 64 ustawy wdrożeniowej. Protest jest rozpatrywany przez IZ FEDS, która weryfikuje prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Immanentną częścią regulaminu są jego załączniki: 1. Standardy realizacji form wsparcia przewidzianych w naborze; 2. Kryteria wyboru projektów; 3. Lista wskaźników na poziomie projektu dla Działania 7.7, typ. 7.7.A, 7.7.C, 7.7.D; 4. Wzór umowy o dofinansowanie projektu; 5. Wzór decyzji o dofinansowanie projektu; 6. Wzór porozumienia o dofinansowanie projektu.

Ucieleśnienie m.in. zasad, o których mowa w art. 45 ustawy wdrożeniowej zostało dokonane w załączniku nr 2 do Regulaminu wyboru projektów, w którym uszczegółowiono kryteria jakimi winni kierować się oceniający przy wyborze projektów. Zgodnie z ww. załącznikiem kryteria te zostały podzielone na formalne, formalne specyficzne, merytoryczne, merytoryczne specyficzne, premiujące i kryteria etapu negocjacji.

W kryterium zgodności projektu z celami szczegółowymi FEDS 2021-2027, celowości projektu i osiągnięcia rezultatów (nr 8) wskazano, że ocenie podlegało czy projekt jest zgodny z właściwym celem szczegółowym FEDS 2021-2027 oraz w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia celu szczegółowego FEDS 2021-2027 aktualnego na dzień ogłoszenia naboru, czy potrzeba realizacji projektu jest wystarczająco uzasadniona i odpowiada na zdiagnozowany problem oraz czy w ramach projektu uwzględniono:

- wszystkie wskaźniki adekwatne dla projektu spośród wskaźników określonych w SZOP FEDS 2021-2027 dla danego Działania, wskazane w Regulaminie wyboru projektów oraz

- czy zaplanowane w ramach projektu wartości ww. wskaźników są adekwatne w stosunku do potrzeb i celów projektu, a założone do osiągnięcia wartości są realne.

W kryterium trafności zadań i racjonalności harmonogramu (nr 10) ocenie podlegało czy we wniosku o dofinansowanie projektu przedstawiono wystarczający opis zadań realizowanych w ramach projektu, czy zaplanowane w ramach projektu zadania są zgodne z minimalnym standardem usług, określonym dla danego naboru (nie dotyczy naborów, dla których nie określono standardu usług) oraz czy przedstawiony harmonogram realizacji projektu jest racjonalny i spójny z opisem zadań.

W kryterium doświadczenia (nr 13) ocenie podlegało czy wnioskodawca/ beneficjent i partner/rzy posiada/ją doświadczenie w dotychczasowej działalności, w tym w realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków UE i innych:

- w obszarze, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

- na rzecz grupy docelowej, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu,

- na określonym terytorium, którego dotyczyć będzie realizacja projektu.

Jak wynika z akt sprawy oceniający zamieścił uzasadnienie swojej oceny w karcie oceny projektu w odniesieniu do kwestionowanych przez skarżącego kryteriów.

W wyniku zgłoszenia zarzutów w zakresie ww. kryteriów IZ FEDS dokonała gruntownej ich oceny i uzasadniła szczegółowo powody przyznania dodatkowej liczby punktów lub też braku ich przyznania.

Należy zatem stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku podania przez organy przyczyn przyznania punktów w takiej, a nie innej wysokości.

Ponadto z oceny dokonanej przez KOP jak i również przez IZ FEDS nie sposób uznać, że oceny te były formułowane dowolnie, nieprzejrzyście i nierzetelnie.

Przeciwnie wręcz należy skonstatować, że dogłębna analiza poszczególnych kryteriów dokonana przez KOP i IZ FEDS wskazuje, że organ kierował się uregulowanymi w art. 45 ustawy wdrożeniowej zasadami oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny a rozpoznanie protestu nastąpiło w sposób dogłębny i szczegółowy. Należy stwierdzić, że ocena merytoryczna wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu została dokonana w sposób, który prawa nie narusza. Kwestionowane rozstrzygnięcie jest poprawnie uzasadnione i odnosi się do stanowiska strony prezentowanego na etapie postępowania administracyjnego (rozpatrzenie protestu).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego obniżenia punktacji z uwagi na błędy stylistyczne wniosku Sąd wyjaśnia, że wnioskodawca w zakresie kryterium nr 8 otrzymał 15 punktów na 20 możliwych. IZ FEDS wyjaśniła, że obniżenie punktów w tym kryterium nastąpiło co prawda również z uwagi na brak jasności wniosku, ale też z uwagi na brak wskazania źródła weryfikacji i częstotliwości pomiaru w przypadku wskaźników zawierających wartości zerowe. Organ wskazał, że z dokumentacji konkursowej, m.in. instrukcji wypełniania wniosku wynika, że każdy ze wskaźników musi mieć określoną wartość docelową, która zostanie osiągnięta w wyniku realizacji projektu, metodę pomiaru wartości, źródła weryfikacji wskaźników oraz częstotliwość ich pomiaru, co dotyczy również wskaźników o wartości docelowej 0. Organ wyjaśnił, że braki te są sprzeczne z regulaminem jak i uniemożliwiają de facto monitorowanie tych wskaźników.

Należy stwierdzić, że organ dokonał logicznej i przekonującej oceny kryterium, biorąc pod uwagę zgłoszone przez wnioskodawców zarzuty.

W zakresie kryterium nr 10 organ przyznał skarżącym dwa dodatkowe punkty, w wyniku czego wnioskodawcy uzyskali 18 z 20 możliwych do uzyskania punktów. W uzasadnieniu do uchwały organ wskazał, że wyjaśnienia wnioskodawców dotyczące szczegółowych usług i zadań pojawiło się dopiero na etapie odwoławczym. Procedura odwoławcza nie służy natomiast naprawie wniosku i jego uzupełnieniu . Ponadto opis specjalistycznych usług oceniającego nie został uznany jako wystarczający do oceny zgodności planowanego wsparcia z minimalnym standardem usług, adekwatności do potrzeb uczestników oraz efektywności i zasadności działania w odniesieniu do wydatków zaplanowanych na wynagrodzenie fizjoterapeuty.

Powyższa ocena dokonana przez KOP oraz organ nie nosi cechy dowolności, nie jest ponadto sprzeczna z podstawowymi zasadami rządzącymi postępowaniem konkursowym przeprowadzanym na podstawie ustawy wdrożeniowej.

W zakresie kryterium merytorycznego nr 13 skarżący otrzymali 9 punktów na 15 możliwych. Zarzuty skarżących nie zostały uwzględnione przez organ, który w swoim rozstrzygnięciu wskazał szeroko na przyczyny braku podwyższenia wnioskodawcom punktacji w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że z uwagi na zapisy wniosku jako niespójne, wprowadzające w błąd, nie mogły być one podstawą do przyznania wnioskodawcom większej liczby punktów. We wniosku na str. 34 wskazano bowiem, że cyt.: "Wnioskodawca nie prowadził wcześniej dziennego domu opieki więc realizacja projektu zwiększy liczby miejsc świadczenia usług z 0 do 15 (w projekcie powstanie dzienny dom opieki na 15 miejsc) oraz zwiększy o 85 liczbę osób objętych wsparciem w ramach usług świadczonych w społeczności lokalnej". Natomiast w części dotyczącej doświadczenia wnioskodawcy wskazano, że od 2009 r. NZOZ L.. s.c. działa świadcząc usługi zdrowotne i społeczne dla mieszkańców Powiatu Kłodzkiego. Sprzeczności te spowodowały obniżenie punktacji.

Dokonana przez KOP i IZ FEDS ocena zawiera szczegółowe uzasadnienie i przywołanie do konkretnych punktów wniosku.

Ponownie należy zwrócić uwagę na specyfikę procedury konkursowej przeprowadzanej na gruncie ustawy wdrożeniowej. W tego typu projektach o dofinansowanie wnioski o dofinansowanie złożyć może dowolna ilość podmiotów. Zatem każdy wnioskodawca właśnie na etapie składania wniosku powinien w taki sposób opisać swoje zamierzenie, aby z samego wniosku (bez wzywania o jego uzupełnienie) wynikało, że dany podmiot spełnia kryterium merytoryczne.

Wyrażenie zamieszczone w regulaminie w części dotyczącej etapu negocjacji, tj. "(...) projekt może zostać skierowany do negocjacji (...)", należy odczytywać przez pryzmat zasady bezstronności wyrażonej w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wezwanie takie nie może naruszać równego traktowania innych, bezstronności oceniającego. Trzeba bowiem wyjaśnić, że gdyby – na gruncie niniejszej sprawy - KOP wzywała wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w żądanym przez skarżących zakresie, tj. w części w której brak przeważa o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, w takim przypadku KOP mogłaby narazić się na zarzut naruszenia zasady bezstronności, przez innego wnioskodawcę co do tego samego obszaru.

Celem procedury konkursowej jest natomiast weryfikacja przez KPO złożonych wniosków, a nie dążenie do tego, i wzywanie do takich danych i informacji, aby spowodować by konkretny wniosek (podmiot) uzyskał pozytywną ocenę kryterium.

Przy wezwaniach do uzupełnienia wniosku KOP powinien zatem zachować daleko idącą ostrożność mając na uwadze zasadę bezstronności wobec wszystkich podmiotów występujących w tym konkursie. Wykraczając w swoim wezwaniu poza "granice wniosku" KOP mogłaby się bowiem narazić na zarzut sprzyjania danemu wnioskodawcy.

Należy zatem stwierdzić, że zarzuty skarżących zmierzają w istocie do zastosowania względem nich pewnych preferencji w ocenie ich wniosku, a co – jak zostało to powyżej wyjaśnione – nie może być zaakceptowane na gruncie ustawy wdrożeniowej, ale też i innych przepisów unijnych dotyczących rozdysponowywania środków unijnych.

Wobec sformułowanego stanowiska przez skarżących, trzeba też zaznaczyć, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się nie do (ponownej) weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają art. 45 ustawy wdrożeniowej i zasad z niej wynikających (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1990/22, CBOSA).

Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeżeli nie stwierdzono naruszeń regulacji konkursowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 664/17, CBOSA).

Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych przez skarżących przepisów, zarówno art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jak i art. 68 i 55 ust. 1 w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej, a to poprzez niedokonanie oceny projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Należy powtórzyć, że Sąd administracyjny nie jest uprawniony do polemiki czy ingerencji w treść dokonywanej przez organ oceny – a opartej na opinii ekspertów – lecz zobowiązany jest jedynie do sprawdzenia, czy dokonana przez organ ocena realizuje zasady oceny wniosków o dofinansowanie.

Reasumując trzeba stwierdzić, że skarżący nie wykazali skutecznie braku przejrzystości, rzetelności i bezstronności w działaniu organu przy wyborze projektu do dofinansowania, a tym samym nieprawidłowej oceny dokonanej przez KOP.

Przeciwnie, skarżący - potwierdzając brak należytego sporządzenia wniosku w sposób regulowany przez znane im dokumenty konkursowe - dążą do wydania przez organ oceny, która łamałaby zasady wyrażone w art. 45 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić należy, że organ kierując się przytoczonymi zapisami regulaminu, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wymienionych zasad w postępowaniu konkursowym, a tym samym niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów art. 45 ustawy wdrożeniowej. Organ w sposób przejrzysty wyjaśnił jakimi względami kierował się w wypadku oceny spełnienia przez projekt rozwiązań określonych w kryteriach. Organ prawidłowo też zastosował możliwość obniżenia punktacji w kwestionowanych przez skarżących kryteriach. Postępowanie konkursowe w sprawie przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.