Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 514/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145§1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.50-51, art.81
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art.7, art.77, art.80, art.107§3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. B. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o ustalenie, czy w wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] doszło do samowoli budowlanej polegającej na zainstalowaniu kotła centralnego ogrzewania w stanowiącym własność Gminy [...] mieszkaniu nr [...], jak i wpływu ewentualnej instalacji na stan bezpieczeństwa budynku i jej związku z pożarem komina w dniu [...] grudnia 2018 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (po uprzedniej odmowie wszczęcia postępowania postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., uchylonym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r.) decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] sierpnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności zainstalowania kotła na opał stały w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz nałożył na Gminę [...] obowiązek wykonania zaleceń wynikających z protokołu kominiarskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. poprzez przełączenie nieprawidłowo podłączonych kotłów w lokalu nr [...] i nr [...] do osobnych przewodów kominowych oraz dobudowanie zastępczego komina dla kotła lokalu nr [...]. W rezultacie rozpatrzenia wniesionego przez B. K. odwołania od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją kasatoryjną nr [...] z dnia [...] września 2023 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2023 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu m.in. na zastosowanie niewłaściwego dla sprawy trybu z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, na zaniechanie przeprowadzenia w sprawie środka dowodowego w postaci oględzin, na wadliwość przesłuchania świadka, a także na konieczność załączenia do decyzji protokołu kominiarskiego stanowiącego podstawę ujętego w osnowie decyzji obowiązku.

Po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 2024 r. oględzin w lokalu mieszkalnym nr [...], PINB w [...] decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia [...] lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na jego właściciela, tj. Gminę [...] obowiązek wykonania zaleceń wynikających z protokołu kominiarskiego nr [...] z dnia [...] marca 2024 r., który stanowi załącznik do decyzji, poprzez odłączenie kotła c.o. na paliwo stałe w kuchni od przewodu kominowego nr 3 oraz wentylację wywiewną w kuchni od przewodu kominowego nr 1 w lokalu nr [...] na drugim piętrze, zamurowanie otworów w kominie, zamontowanie wkładu kominowego żaroodpornego w przewodzie kominowym nr 1 i podłączenie do niego kotła c.o. na opał stały lokalu nr [...], zamontowanie zastępczego izolowanego komina do wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...], a także zamontowanie wkładu kominowego żaroodpornego w przewodzie kominowym nr 3 i podłączenie do niego kotła c.o. na opał stały lokalu nr [...]. Organ ustalił termin realizacji nałożonych obowiązków do dnia [...] października 2024 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na rezultaty przeprowadzonych w sprawie oględzin wskazał, iż lokal nr [...] jest ogrzewany za pomocą zlokalizowanego w kuchni kotła c.o. na opał stały, od którego poprowadzono przewody c.o. do grzejników płytowych stalowych. W kuchni znajduje się kratka wentylacji wywiewnej. Kocioł (zainstalowany ok. 15-20 lat temu w miejscu istniejącej wcześniej kuchni węglowej) został podłączony do tego samego przewodu, do którego podłączona była uprzednio kuchnia węglowa. Zmiana źródła ogrzewania i montaż instalacji c.o. z grzejnikami był wykonany przez najemców za zgodą i wiedzą Gminy [...]. Zarówno najemcy, jak i Gmina - jako inwestor nie występowali o pozwolenie na budowę, ani nie dokonali zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W toku oględzin przedłożono protokół nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. sporządzony przez mistrza kominiarskiego A. M., który określa nieprawidłowości i usterki w zakresie przedmiotowego pionu kominowego i podłączeń urządzeń grzewczych oraz wentylacji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że współwłaściciele nieruchomości nie powołali dotychczas zarządu, zaś umowa o zarządzanie nieruchomością wspólną została im wypowiedziana przez P. Sp. z o.o. w [...] z dniem [...] czerwca 2023 r. Krąg stron postępowania wyznaczono na podstawie zakończonego postępowania dotyczącego stanu technicznego kominów w tym samym budynku w innym pionie kominowym. Wobec braku osoby reprezentującej wspólnotę mieszkaniową przed organem administracji wszyscy współwłaściciele nieruchomości zostali uznani za strony postępowania dotyczącego części wspólnej nieruchomości (kominów).

W odniesieniu do kwestii legalności zainstalowania kotła c. o. w lokalu nr [...] organ I instancji wskazał, iż zmianę urządzenia grzewczego z kuchni węglowej na kocioł na opał stały należało zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na instalowaniu instalacji grzewczej w użytkowanym budynku. Ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowanego instalowanie wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji (z wyłączeniem instalacji gazowych) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej rozumianej jako wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów techniczno-budowlanych zasadne jest jednakże prowadzenie tzw. postępowania naprawczego unormowanego przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazane w protokole kominiarskim nr [...] zalecenia i nakazy organ nadzoru budowlanego przyjął za właściwe i spełniające wymogi przepisów prawa.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje uzasadnienia obarczenie indywidualnie właściciela lokalu nr [...], ani także wspólnoty mieszkaniowej obowiązkiem wykonania wskazanych robót bowiem to Gmina [...] jako właściciel lokalu nr [...] dokonała robót inwestycyjnych w tym lokalu i winna ponieść koszt oraz odpowiedzialność za doprowadzenie robót związanych z ogrzewaniem swojego lokalu do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do zawartych w piśmie B. K. z dnia [...] grudnia 2022 r. żądań ustalenia, w jaki sposób pożar wpłynął na stan techniczny komina oraz jakimi zaleceniami zakończyła się akcja ratowniczo-gaśnicza i do kogo zostały one skierowane, PINB wskazał, że kwestie prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej nie leżą w kompetencjach tego organu. Podkreślił końcowo, że za stan techniczny budynku, jego właściwe utrzymywanie i prowadzenie wymaganej dokumentacji odpowiedzialny jest właściciel, w tym przypadku wspólnota mieszkaniowa, a dokładnie wszyscy współwłaściciele z uwagi na brak powołanego zarządu.

Odwołanie od ww. decyzji pismem z dnia [...] lipca 2024 r. wniósł B. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6-9, art. 11- 12, art. 28, art. 75, art. 77-78, art. 80, art. 104 oraz art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia adresatów decyzji, a w szczególności prawidłowej reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej, niezałatwienie sprawy (niedostarczenie odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku o wszczęcie postępowania), naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, powodujące, że postępowanie i jego wynik naruszają zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie sformułowania oceny stanu technicznego spalonego komina, przez co nie zostały wyeliminowane zagrożenia dla zdrowia, jak i życia mieszkańców całego budynku, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wynikającego z przepisów prawa oraz wytycznych organu odwoławczego, jak również pozbawienie strony wnioskującej możliwości udziału w czynnościach podejmowanych przez organ.

Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., decyzję organu I instancji uchylił w części dotyczącej terminu wykonania określonych w niej obowiązków, wyznaczając termin 3-miesięczny od doręczenia decyzji, w pozostałej zaś części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności podzielił kwalifikację omawianych robót budowlanych jako instalowanie instalacji grzewczej w użytkowanym budynku mieszkalnym, niewymagającą pozwolenia, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane), nie czyniącą jednak bezprzedmiotowym działań naprawczych organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do robót wykonywanych z naruszeniem przepisów. Powołany w podstawie zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, do zgodności z prawem właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych określając termin ich wykonania. W ocenie organu odwoławczego nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek spowoduje doprowadzenie robót budowlanych instalacyjnych zrealizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres tych robót i czynności naprawczych został określony na podstawie ustaleń zawartych w protokole mistrza kominiarskiego nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał nadto określenie adresata zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 13 lutego 2020 r., obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w postanowieniach i decyzjach przewidzianych w postępowaniach unormowanych w rozdziale 5b Prawa budowlanego zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" nakłada się na inwestora. Natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ponieważ właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] jest Gmina [...] to adresatem nakazów i zakazów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinien być ww. właściciel.

Odnosząc się do sformułowanego w uzasadnieniu odwołania zarzutu dotyczącego nieuznania P. za wyłącznego adresata decyzji administracyjnej organ II instancji zaznaczył, że pismem z dnia [...] lutego 2023 r. P. to wypowiedziało umowę nr [...] zawartą w dniu [...] marca 2000 r. o zarząd nieruchomością wspólną ze skutkiem na dzień [...] maja 2023 r. W tej sytuacji nie można przyjąć, by P. - nie będąc już zarządcą nieruchomości - było zobowiązane do wykonania zaleceń.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania ustalenia przez organ powiatowy reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że z dotychczasowych ustaleń PINB w [...] jednoznacznie wynika, że w budynku przy ul. [...] w [...] wyodrębnionych jest 5 lokali mieszkalnych, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową (wspólnotę dużą - art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa z chwilą wyodrębnienia lokali w budynku mieszkalnym w sposób określony w ustawie o własności lokali. Co do zasady, jeżeli w budynku funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa to właśnie ten pomiot reprezentuje interesy wszystkich swoich członków - właścicieli poszczególnych lokali. Niemniej faktyczne zawiązanie wspólnoty następuje z chwilą wyboru zarządu wspólnoty, bądź powierzenia zarządu nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej w oparciu o przepisy ww. ustawy. Z treści znajdującej się w aktach sprawy prowadzonej pod znakiem [...] umowy nr [...] zawartej w dniu [...] marca 2000 r. pomiędzy właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], a P. (karta nr 35 w aktach PINB ds. znak: [...]) nie wynikało, że do obowiązków zarządcy należało reprezentowanie wspólnoty na zewnątrz, w tym przed organami administracji publicznej. W konsekwencji brak jest ustawowego reprezentanta współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa powstała z mocy prawa, nie doszło jednak do faktycznego jej zawiązania z uwagi na brak skutecznego powołania zarządu wspólnoty lub niepowierzenie zarządu nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej w formie określonej w przepisach ustawy o własności lokali.

Pismem z dnia [...] września 2024 r. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2024 r., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przypisaniu odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu tej ochrony poszczególnym właścicielom lokali, mimo że obowiązek ten w pierwszej kolejności obciąża zarządcę,

2) przepisów postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego) i odmowę przyjęcia, że podmiotem obowiązanym do wykonania obowiązku jest P. sp. z o.o. w [...] jako zarządca wspólnoty, a także niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowanie (art. 10 § 1 k.p.a.).

Uzasadniając skargę B. K. zarzucił organowi I instancji zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego sygnalizowanego przez organ odwoławczy, zaś organowi odwoławczemu rażącą niekonsekwencję w ponownych ocenach. Przypomniał, że w decyzji uchylającej z dnia [...] września 2023 r. organ II instancji wskazał, że nawet ustalenie przez Inspektora Powiatowego, że dane roboty budowlane zwolnione są z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nie zwalnia organu od ustalenia, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej. W ocenie skarżącego PINB w [...] w ponownym postępowaniu nie zastosował się do wskazań i zaleceń organu II instancji, a organ odwoławczy ponownie rozpatrując środek odwoławczy tego uchybienia nie dostrzegł.

B. K. zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] września 2023 r. organ odwoławczy zauważa, że protokół kominiarski, do którego decyzja organu I instancji odsyła w swej osnowie winien stanowić załącznik graficzny do decyzji, tymczasem do zaskarżonej decyzji protokół ten również nie został dołączony. Skarżący podkreślił, że decyzja administracyjna wraz z jej sentencją i uzasadnieniem nie została wydana na podstawie protokołu kominiarskiego do którego organ się odwołuje, a jedynie na podstawie załącznika graficznego do protokołu określającego numerację przewodów. W ocenie skarżącego już sam fakt zlekceważenia przez PINB w [...] zaleceń organu odwoławczego stanowi wystarczającą i samoistną przesłankę do wniesienia skargi. B. K. zwrócił dalej uwagę na potrzebę ustalenia odpowiedzialności administracyjnej na linii zarządca wspólnoty - właściciele mieszkań. Ponadto, organ I instancji zaniechał ustalenia, czy zmiana sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, w tym § 136 oraz § 172 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, czy Polskimi Normami dotyczącymi kotłowni na paliwo stałe. Z przepisów prawa jednoznacznie wynika, że zastosowanie do ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych kotła na paliwo stałe jest jedynym sposobem ogrzewania, który wymaga specjalnego (odrębnego) pomieszczenia nieprzeznaczonego do stałego pobytu ludzi. Zdaniem skarżącego w omawianej sprawie doszło do instalacji sprzecznej z podstawowymi zasadami bezpieczeństwa pożarowego budynków, a organ nadzoru budowlanego tej kwestii nie poświęcił należytej uwagi.

B. K. podkreślił dalej, że określenie stanu technicznego komina ma istotne znaczenie wobec faktu, że od chwili pożaru stan przewiązania cegieł w kominie od poziomu poddasza uległ dekompozycji, z kolei odparzeniu uległy tynki zewnętrzne. Kwestia ta zarówno przez organ, jak i występującego we własnej sprawie kominiarza nie została w ogóle dostrzeżona. Nadto organ pominął, że w kominie został zainstalowany, bez prawem wymaganych opinii, wkład kominowy do urządzeń grzewczych w mieszkaniu nr [...], który w wykonaniu zabezpieczenia Sądu Okręgowego z powództwa skarżącego o uchylenie uchwały przypisującej części kominów do poszczególnych lokali, nie powinien być w ogóle zainstalowany. Z protokołu oględzin, którym nie poddano stanu komina na poziomie poddasza oraz z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w kuchni mieszkania nr [...] (poza kotłem) znajduje się jedynie kratka wentylacji wywiewnej.

Skarżący nie zgodził się także z ustaleniem stron niniejszego postępowania na podstawie postępowania zakończonego (oznaczonego sygn. [...]), bowiem w czasie którego dotyczy ww. sprawa skład wspólnoty był inny, a co za tym idzie sposób reprezentacji wspólnoty i mandat do prowadzenia spraw technicznych budynku mógł być ukształtowany inaczej, niż w chwili obecnej. Organ lekceważy ponadto funkcjonowanie w realiach niniejszej sprawy umowy o zarządzanie, zgodnie z którą odpowiedzialność za stan techniczny obiektu na podstawie art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, wspieranego treścią art. 70 Prawa budowlanego, spoczywa przede wszystkim na zarządcy lub użytkowniku obiektu, a dopiero w ich braku na faktycznie władających. Jednym z warunków zarządzania budynkiem jest obowiązek prowadzenia dokumentacji technicznej. Skarżący podnosząc, że dokumentacja taka pozostaje w posiadaniu zarządcy U. Sp. z o.o., wskazał, że PINB nie ustalił, czy dokumentacja techniczna jest w ogóle prowadzona, w jaki sposób, przez kogo i na jakiej podstawie, a w szczególności nie wyjaśnił jak ten obszar funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej kształtował się w okresie sześciu miesięcy przed, jak i po pożarze. Ograny obu instancji nie uznały nadto obowiązującej uchwały (i innych dokumentów) o utworzeniu wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie skarżącego podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego jest P. jako zarządca tej wspólnoty. Za nieudowodnioną uznał nadto okoliczność wypowiedzenia umowy o zarządzanie nieruchomością, o której winni być powiadomieni wszyscy jej członkowie, w tym skarżący, który wiedzę o rzekomym wypowiedzeniu uzyskał dopiero z akt niniejszego postępowania administracyjnego.

B. K. zarzucił także organom nadzoru budowlanego zaniechanie ustalenia na podstawie dokumentacji prowadzonej przez U., czy lokal nr [...] w czasie wybuchu pożaru był wyposażony w wentylację mechaniczną. Ponadto organ stwierdza z jednej strony, że przedmiotowy kocioł został zainstalowany około 15-20 lat temu w miejscu nieistniejącej kuchni węglowej, co miało się odbyć za wiedzą i zgodą Gminy [...] (co oznacza, że Gmina winna w tej sprawie stosowną dokumentację, gdyż jako taka może działać wyłącznie zgodnie i w granicach prawa), z kolei - według decyzji uchylonej - do montażu kotła doszło po czerwcu 2019 roku, co organ wywodzi z protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W sprawie nie zostali przesłuchani najemcy tego lokalu posiadający wiedzę, kiedy oraz za czyją wiedzą i zgodą zainstalowali kocioł.

Podnosząc powyższe B. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były uzasadnione.

Prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, czyli tzw. postępowanie naprawcze. Jakkolwiek roboty wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] - zamontowanie pieca na paliwo stałe służącego do ogrzewania tego lokalu nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, to jednak instalacja taka powinna nastąpić zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, a kontrola przestrzegania przepisów w tym zakresie należy do organów nadzoru budowlanego. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który daje organom nadzoru budowlanego kompetencję do wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie tylko w stosunku do robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), ale także w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Jak wynika z dotychczasowych ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania w przedmiocie montażu kotła c.o było uzasadnione zaistnieniem dwóch z wyżej wskazanych okoliczności, mianowicie - montaż został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (pkt 4), a ponadto w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 2).

W związku z zastosowaniem przez organy prawidłowego trybu postępowania niezasadny był zarzut skargi naruszenia art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Orzekające w sprawie organy nie stosowały bowiem tego przepisu, ani też nie mogły go zastosować. Organem właściwym w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych jest właściwy miejscowo komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, który przeprowadza kontrole przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i wydaje decyzje w sprawie usunięcia uchybień w przestrzeganiu tych przepisów (art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j. Dz.U. z 2024 poz. 1443). Niezależnie od tego organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego są zobowiązane do kontroli bezpieczeństwa pożarowego w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy (Dział VI rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatytułowany "Bezpieczeństwo pożarowe"). Obowiązek ten wynika m.in. z art. 81 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skoro w wyniku prowadzonego postępowania naprawczego stwierdzono niezgodność wykonanej instalacji c.o. lokalu nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z prawem. Również prawidłowo, w ocenie Sądu, organy określiły jako adresata decyzji nakładającej obowiązek - właściciela lokalu nr [...]. W sytuacji, gdy w budynku wielomieszkaniowym do ogrzewania poszczególnych lokali wykorzystywane są odrębne instalacje c.o., w budynku jest tyle instalacji c.o., ile samodzielnych lokali, a każda instalacja w budynku jest częścią danego lokalu. Urządzenia grzewcze służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 342/10). W związku z tym w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przy wykonywaniu instalacji c.o. w jednym z lokali, nałożenie określonych obowiązków mających doprowadzić do użytkowania urządzeń tego lokalu w sposób zgodny z tymi przepisami, powinno odnosić się do właściciela danego lokalu, nie zaś do wszystkich członków wspólnoty.

Nie były w związku z tym uzasadnione zarzuty skargi oparte na założeniu, że adresatem decyzji powinna być wspólnota reprezentowana przez zarząd (zarządcę), a podmiotem obowiązanym do wykonania nałożonych decyzją obowiązków powinno być P. sp. z o.o. w [...].

Jakkolwiek kanały (przewody kominowe) stanowią część nieruchomości wspólnej to jednak w postępowaniu naprawczym, zmierzającym do doprowadzenia instalacji c.o. do stanu zgodnego z przepisami oraz niepowodującego bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie można skupiać się wyłącznie na kwestiach własnościowych przewodów kominowych. Celem powinno być zawsze zachowanie bezpieczeństwa użytkowania przewodów, a co za tym idzie bezpieczeństwa użytkowania wszystkich lokali mieszkalnych objętych wspólnym systemem kominowym, przy zapewnieniu poszczególnym lokalom stosownego do wielkości mieszkania i ilości pomieszczeń dostępu do odprowadzania spalin i do wentylacji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że obowiązki nakładane w postępowaniu naprawczym odnoszącym się do instalacji c.o. wykonanej w lokalu mieszkalnym nr [...] nie mogą pozostawać w oderwaniu od obowiązków nałożonych w postępowaniu zakończonym decyzją WINB z [...] listopada 2022 r. [...] nakładającą na wszystkich właścicieli lokali w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. [...] w [...] obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części wspólnych budynku w zakresie przewodów kominowych. Wynik obu tych postępowań łącznie powinien zapewnić bezpieczne użytkowanie zarówno instalacji c.o. w lokalu mieszkalnym nr [...], jak i wspólnych przewodów kominowych. Należyty stan instalacji c.o. w danym lokalu, niezagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, nie może bowiem pozostawać w oderwaniu od warunków bezpieczeństwa w odniesieniu do pozostałych lokali w tym budynku.

Skarga okazała się uzasadniona w zakresie, w jakim zarzucono w niej brak dostatecznych ustaleń w zakresie zgodności dokonanej zmiany sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie oraz Polskimi Normami dotyczącymi kotłowni na paliwo stałe. Nie budzi wątpliwości, że montaż kotła c.o. w lokalu mieszkalnym powinien być zgodny z przepisami rozdziałów 4 i 5 Działu IV rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 136 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwo stałe powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia. W § 136 ust. 2 i 2a rozporządzenia określono w jakich pomieszczeniach mogą być instalowane kotły na paliwo stałe o określonej mocy cieplnej nominalnej. Z kolei z § 136 ust. 11 rozporządzenia wynikają obowiązki w zakresie zapewnienia odpowiedniej wentylacji pomieszczenia, w którym zainstalowane są kotły na paliwo stałe.

W aktach sprawy brak jest wiarygodnych i jednoznacznych ustaleń co do spełniania przez pomieszczenie, w którym w lokalu mieszkalnym nr [...] zainstalowano przedmiotowy piec c.o., warunków określonych w powołanych przepisach rozporządzenia. Organ I instancji skoncentrował się - w oparciu o protokół kominiarski - wyłącznie na kwestii podłączenia zamontowanego w lokalu nr [...] pieca c.o. do przewodu kominowego, pomijając spełnienie pozostałych warunków związanych z instalacją c.o. określonych w przepisach rozporządzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązek całościowego wyjaśnienia zgodności wykonanych w lokalu nr [...] prac z przepisami techniczno- budowlanymi, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej spoczywał na organie nadzoru budowlanego, który z urzędu był zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także jego oceny zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Trafne również były zarzuty skargi odnoszące się do niedołączenia do decyzji organu I instancji załącznika w postaci protokołu kominiarskiego, do którego decyzja organu ta odsyła w swej treści. Decyzja administracyjna jako akt organu administracji publicznej rozstrzygający w sposób władczy o prawach i obowiązkach strony musi stanowić pewną funkcjonalną całość. Do decyzji powinny być dołączone załączniki stanowiące dokumenty odrębne w sensie fizycznym od decyzji, ale będące integralną w sensie prawnym częścią decyzji, jak w tym przypadku protokół kominiarski. Warunkiem skutecznego doręczenia decyzji stronie jest wówczas doręczenie decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami (wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97). Załącznik do decyzji powinien być ponadto opisany w tej decyzji w taki sposób, aby nie było żadnych wątpliwości co do związku tego dokumentu w całości, bądź jego ściśle określonej części z daną decyzją (wyrok NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1862/06). Załącznik do wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji, stosownie zresztą do brzmienia sentencji tej decyzji, powinien zatem stanowić jej integralną część, a nie znajdować się poza nią. Fakt umieszczenia załącznika do decyzji w oddzielnej od decyzji części akt, bez jakiejkolwiek adnotacji, że dokument jest załącznikiem do decyzji, a następnie wyjaśnienie organu, że załącznikiem jest jedynie fragment tego protokołu w postaci załącznika graficznego określającego numerację przewodów, stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a.

Powyższe uchybienia skutkować musiały uchyleniem przez Sąd decyzji organów obu instancji, z powodu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość wpisu od skargi i opłaty kancelaryjnej.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien w sposób wyżej wskazany szczegółowo ustalić, czy i jakie przepisy techniczno - budowlane zostały naruszone przy realizacji instalacji c.o. w lokalu nr [...], a w związku z tym jakie obowiązki powinny być nałożone na właściciela tego lokalu, przy czym do organu należy rozważenie celowości uzupełnienia postępowania dowodowego w powyższym zakresie. W przypadku, gdyby nakładane obowiązki miały być szczegółowo opisane w załączniku, załącznik ten powinien stanowić integralną część decyzji. Ponadto organ powinien dokonać analizy nakładanych w niniejszym postępowaniu obowiązków związanych z bezpiecznym działaniem przewodów kominowych w powiązaniu z obowiązkami nałożonymi na właścicieli wszystkich lokali w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2022 r. [...], tak by zapewnione zostało w pełni bezpieczne użytkowanie przewodów kominowych w budynku. Obowiązki nałożone na właściciela jednego lokalu nie mogą w żadnym wypadku powodować uszczerbku w odniesieniu do właścicieli pozostałych lokali. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Sąd, czy w celu uzyskania należytego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku, niestwarzającego zagrożenia życia i zdrowia jego mieszkańców, wystarczające będzie wykonanie czynności, o których mowa w protokole kominiarskim nr [...] z dnia [...] marca 2024 r., czy też konieczne będzie nałożenie dodatkowych obowiązków na właściciela lokalu nr [...], bądź też nałożenie jeszcze innych obowiązków na wspólnotę. Organ powinien dokonać pogłębionej analizy w tym zakresie mając na uwadze treść decyzji z dnia [...] listopada 2022 r. [...], tak by w wyniku obu tych postępowań zapewnione zostało bezpieczne użytkowanie zarówno instalacji c.o. w lokalu nr [...], jak i przewodów kominowych stanowiących część wspólną budynku wielomieszkaniowego.