Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 384/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Po 503/22 w sprawie ze skargi K. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30 maja 2022 r. nr SKO-4203/271/22 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wykonania środka karnego w postaci zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Po 503/22 oddalił skargę K. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2022r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na pismo o wykonaniu środka karnego w postaci zatrzymania prawa jazdy.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Prawomocnym wyrokiem łącznym Sądu Rejonowego w Ostrzeszowie z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...], wymierzono wobec strony łączny dożywotni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych (pkt 2 wyroku). Zakaz obowiązuje od uprawomocnienia się wyroku tj. od [...] lutego 2022 r. W wykonaniu ww. prawomocnego wyroku, pismem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], zatytułowanym "zawiadomienie o wykonaniu środka karnego" Starosta Ostrzeszowski zawiadomił stronę o wykonaniu wskazanego środka karnego. Stronę poinformowano również o zatrzymaniu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami kategorii: A1, A, B1, B, C1, C, D1, D, BE, C1E, CE, D1E, DE, T, A2 na okres dożywotni. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu 13 maja 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, postanowieniem z [....] maja 2022 nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. A. na pismo Starosty Ostrzeszowskiego z 4 kwietnia 2022 r. nr [....].

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj.:

- art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że od zawiadomienia starosty o wykonaniu środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych i zatrzymaniu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami nie przysługuje środek odwoławczy, co miało wpływ na treść orzeczenie, gdyż doprowadziło do pominięcia merytorycznych kwestii sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu nieopłaconej ani w części ani w całości za postępowanie kasacyjne, według norm prawem przepisanych ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 250 § 1 p.p.s.a. orzeczenie na rzecz pełnomocnika skarżącego z urzędu o wynagrodzeniu, według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokackie z tytułu nieudzielonej pomocy prawnej z urzędu. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

III

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest więc sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie.

Rozpatrywaną skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie zdaniem kasatora mogło mieć wpływ na treść wyroku. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 127 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że od zawiadomienia starosty o wykonaniu środka karnego nie przysługuje środek odwoławczy.

W związku z powyższym ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 21.01.2015 r sygn. akt II GSK 2162/13, wyrok NSA z dnia 1.12.2023 r sygn. akt II GSK 1139/20).

Podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, a co za tym idzie wyjaśnienia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej postanowienia. O naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. możemy mówić w sytuacji, gdy w toku kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dostrzeże naruszeń przepisów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i orzeknie o oddaleniu skargi. Z powyższego wynika, że formułując zarzut naruszenia wymienionego przepisu należy wskazać jakie konkretnie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone oraz że ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie samej treści wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej ale konieczne jest wskazanie na czym polegało naruszenie tych przepisów postępowania i jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna w zakresie przywołanych powyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ww. wymagań nie spełnia. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie - w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów - miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, o których była mowa powyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy k.p.a. odnoszą się do przepisu kształtującego stosunek prawny w drodze decyzji oraz przepisu określającego postępowanie odwoławcze.

Przypomnieć więc należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z: 24.02. 2016 r., sygn. akt II OSK 1569/14; 20.02. 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14; 21.05. 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20.06. 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53).

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Powtórzyć wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o podstawę prawną zawartą w art. 250 p.p.s.a. - po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny - w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.