Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1448/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 464/21 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchylającej decyzję w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i orzeczenia o przyznaniu wnioskowanych świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od A. N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji uchylającej decyzję w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i orzeczenia o przyznaniu wnioskowanych świadczeń uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2021r.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydenta [...] (Prezydent) przyznał Skarżącej świadczenia rodzinne w postaci zasiłku na oboje dzieci po 124 zł na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.; dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dzieci po 193 zł na każde z dzieci za ten sam okres oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 dzieci przez dzieci – po 100 zł, płatny jednorazowo we wrześniu.

W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie, uzyskaniem renty rodzinnej od dnia 13 lipca 2019 r., organ I instancji wznowił postępowanie, w efekcie którego w dniu [...] października 2020 r. uchylił ww. decyzję z [...] września 2019r. zmieniając zakres świadczeń.

Orzeczenie to zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wyjaśnienia wymaga w jakiej wysokości Skarżąca osiągnęła dochód w 2018 r. z tytułu zatrudnienia w Publicznym Przedszkolu "[...]" oraz wskazania jakie świadczenia rodzinne, w jakiej wysokości i na jaki okres zostały przyznane.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzją z [...] stycznia 2021 r., organ uchylił decyzję z [...] września 2019 r. i przyznał Stronie zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków w łącznej kwocie 238,91 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. oraz świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego po 124 zł na każde z dzieci, dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dzieci po 193 zł na każde z dzieci za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na oboje dzieci, po 100 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżąca 1 sierpnia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do ww. zasiłku i dodatków i opisaną decyzją z [...] września 2019 r. takie świadczenia (oraz dodatki do nich) jej przyznano. Powołując się na art. 4, art. 5, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, że przyznanie wnioskowanych świadczeń warunkuje minimum dochodowe na osobę wyznaczone na kwotę 674 zł. Dalej organ administracji przywołał ustawowe definicje utraty i uzyskaniu dochodu oraz związane z tym konsekwencje prawne dla świadczeniobiorcy.

Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy wskazał, że Skarżąca utraciła dochód w postaci świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby obowiązanej oraz utratą zatrudnienia na umowę zlecenie w firmie [...] A. A. w łącznej wysokości 277,76 zł.

Nastąpiło także uzyskanie dochodu w roku bazowym w związku z podjęciem zatrudnienia na podstawie umowy o pracę od [...] września 2018 r. w Publicznym Przedszkolu "[...]" oraz po roku bazowym w związku z uzyskaniem renty rodzinnej od 13 lipca 2019 r. (pierwsze świadczenie wypłacono we wrześniu 2019 r.). Dochód uzyskany po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniósł 1.483 zł.

Biorąc pod uwagę wskazane dane organ ustalił dochód osiągnięty przez Skarżącą w 2018 r. w kwocie 4.013,57 zł. Mając na uwadze uzyskanie dochodu w związku z podjęciem zatrudnienia w przedszkolu za okres od 3 września 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. dochód netto wyniósł 3.735,81 zł, a w przeliczeniu na miesiąc w okresie w którym został osiągnięty w wysokości 933,95 zł. Zestawiając wskazane sumy organ I instancji ustalił kwotę dochodu na osobę w rodzinie w wysokości 805,70 zł, która przekracza wartość graniczną uprawniającą do wnioskowanych świadczeń. Mając na uwadze, że Skarżąca była zatrudniona w przedszkolu do 31 maja 2020 r. organ I instancji ustalił dochód rodziny po tej dacie w wysokości 494,38zł, stwierdzając przekroczenie progu ustawowego.

W dalszych wywodach organ I instancji wskazał na art. 5 ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczając wartość przysługujących Stronie świadczeń za okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. w kwocie 238,90zł. Za dalszy okres świadczeniowy przyznał wnioskowane świadczenia w podanych na wstępie wartościach, co znalazło odzwierciedlenie w powołanej decyzji.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium organ drugiej instancji uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i orzekł, co do istoty sprawy.

W tym zakresie organ odwoławczy orzekł o przyznaniu Skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego na dzieci – B. i N. G., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania obojga dzieci oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na oboje dzieci na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. w łącznej wysokości 238,91 zł. Nadto o przyznaniu następujących świadczeń: zasiłku rodzinnego na każde z dzieci w kwocie 124 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 października 2020 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci na każde z dzieci w kwocie 193 zł miesięcznie na ww. okres oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2020/2021 na każde z dzieci po 100 zł.

W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wyjaśniło przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzając, że jedna z nich wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ujawniły się bowiem nowe fakty mające wpływ na zakres świadczeń, o których w dacie orzekania w [...] września 2019 r. organ nie miał wiedzy. Dotyczą one dochodu z tytułu renty rodzinnej przyznanej od 13 lipca 2019 r. Wskazując na cel zasiłku rodzinnego i dodatków oraz warunki ich przyznawania organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie pojęcia utraty dochodu i jego uzyskania, przywołując brzmienie omawianych regulacji.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że Skarżąca uzyskała dochód z tytuł zatrudnienia we wskazanej placówce od 3 września 2018 r. do 31 maja 2020 r., kiedy to ustał stosunek pracy. Wbrew zarzutom odwołania wcześniej nie doszło do utraty dochodu, gdyż wskazywane przez Stronę obniżenie dochodu, czy zmniejszenie etatu, w świetle definicji ustawowej, nie mieści się w tym pojęciu. Art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie obejmuje takiego przypadku. Utraty dochodu nie stanowi nawet ustanie stosunku pracy w okolicznościach wskazanych w art. 5 ust. 4c ustawy, to tym bardziej nie jest to obniżenie wynagrodzenia. Aby przyjąć taką kwalifikacje musi ona wynikać z przepisu prawa. Kolegium powołało art. 15oa ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wszedł w życie w dniu 18 kwietnia 2020 r. i nie może mieć zastosowania do zdarzeń występujących w październiku 2019 r. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji, ponownie dokonując analizy sytuacji Skarżącej, z tym jednak zastrzeżeniem, że świadczenia rodzinne należne za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r. zostały błędnie obliczone przez organ I instancji, bowiem ich wartość wynieść powinna 238,91 złotych, co legło u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia, co do istoty sprawy.

W skardze Skarżąca zarzucała błędną wykładnię art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c, art. 5 ust. 4c i ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny, pomimo obowiązujących orzeczeń sądów, że zmiana wysokości wynagrodzenia ma być traktowana jako utrata dochodu w świetle przepisów dotyczących prawa do zasiłku rodzinnego. Strona przywoła sygnatury wspomnianych orzeczeń. Zarzucała także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego przy wyliczaniu dochodów Strony w postaci dokumentacji potwierdzającej uzyskiwanie mniejszych dochodów po redukcji etatu, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być wsparte rozstrzygnięcie.

Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji orzeczenie, że świadczenie przysługiwało Stronie w ustawowych kwotach przez cały okres zasiłkowy 2019/2020.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wyjaśnił, że spór między stronami sprowadza się do oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zmniejszenie wynagrodzenia Skarżącej w związku z ograniczeniem wymiaru zatrudnienia do 1/4 etatu mieści się w pojęciu utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych").

Oceniając tak nakreślony spór Sąd podzielił pogląd Skarżącej, co do wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie pojęcia "utrata dochodu". Nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż jak dowodzi tego lektura akt i zaskarżonych aktów strony toczą spór wyłącznie na tle właściwego odczytania istotnych regulacji prawnych. Poza jego granicami pozostają ustalenia faktyczne, których nie neguje organ administracji nadając im jedynie inne znaczenie prawne. Wobec tego jako bezzasadne Sąd ocenił podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.).

Sąd wyjaśnił, że powodem uchylenia zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji byłaodmienna wykładnia istotnych w sprawie przepisów i pojmowanie "utraty dochodu", co przekłada się na dalsze konsekwencje związane już ze stosowaniem prawa materialnego. Sąd podzielił pogląd prezentowany w judykaturze przyjmujący, że w zakresie definicji zawartej w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych mieści się także przypadek będący udziałem tej sprawy, czyli obniżenie dochodu w związku z ograniczeniem zatrudnienia.

Jakkolwiek w powołanym przepisie art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazano expressis verbis "zmniejszenia wynagrodzenia", to wykładnia tego przepisu nie może wspierać się wyłącznie na interpretacji literalnej. Zgodnie bowiem z poglądami orzecznictwa wykładnia przepisów winna zasadzać się na kompleksowej ich analizie. Pogląd taki został wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 797/21. Rozstrzygniecie to zapadło na tle sporu dotyczącego tożsamego zagadnienia dotyczącego właściwej wykładni art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wykładnia spornych w sprawie norm winna następować przy wykorzystaniu wszystkich interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych, a w przypadku powstania różnic rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu prymatu, którejś z metod wykładni i uzyskanym przy jej pomocy wyniku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2510/18, i z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2631/18). Dodatkowo zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych organy administracji oraz sądy powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Sądy i organy mają zatem obowiązek interpretowania przepisów ustaw, nie poprzestając na dosłownym odczytaniu treści przepisów, lecz na nadaniu im takiego znaczenia, by rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji RP i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17).

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 18 Konstytucji RP rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do postanowień art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Odnotować także wypada, że w toku wykładni przepisów dotyczących możliwości przyznania zasiłku rodzinnego należy kierować się celem, jaki ma spełniać ta forma pomocy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Realizacja tego celu zapewniona jest nie tylko w sytuacji, gdy stosunek zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej ustał całkowicie, ale także w sytuacji, gdy utrata zatrudnienia i zmniejszenie wynikającego z tego stosunku wynagrodzenia następuje przez zmniejszenie wymiaru czasu pracy i płacy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 783/19, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, czy z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że organ administracji, odmiennie pojmując rozumienie pojęcia utraty dochodu pominął ten fakt badając sprawę w ramach postępowania wznowieniowego, co przełożyło się na nieprawidłowe ustalenie kwoty dochodu, a w konsekwencji na zakres przyznanych Skarżącej świadczeń za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2020 r.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zatem obliczając dochód rodziny Skarżącej poza jego zakresem należało pozostawić kwotę stanowiącą zmniejszenie wynagrodzenia w związku z utratą części zarobków. Prawidłowo natomiast do wartości dochodu wliczono przyznaną dzieciom Skarżącej rentę rodzinną, co stanowiło w istocie o wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym i uchyleniu decyzji wydanej [...] września 2019r.

Tym samym podnoszone w skardze zarzuty okazały się trafne, co legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji, które w ponownie prowadzonym postępowaniu winny zastosować się do wykładni spornego w sprawie przepisu dokonanej przez Sąd.

Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu, w ramach podstaw kasacyjnych określonych wart. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie – odpowiednio :

1. prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 23 lit c) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że okolicznością powodującą utratę dochodu w rozumieniu tego przepisu jest obniżenie wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia;

2. . naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 3 pkt 23 lit, c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;

2) art. 151 p.p.s.a,, w związku z art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż skarga Skarżącej - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, źe decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Maiac powyższe na względzie Kolegium wniosło na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania według nórm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjnyc zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W związku z powyższym badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 pkt 23 lit. c ustawy z o świadczeniach rodzinnych. Kwestią zasadniczą jest bowiem ocena, czy zmniejszenie od 1 października 2019 r. wynagrodzenia uzyskiwanego przez Skarżącą z tytułu umowy o pracę będące następstwem zmniejszenia do 1/4 wymiaru etatu na jaki była zatrudniona może być uznane za zmniejszenie dochodu skutkujące koniecznością uznania, że do doszło do przekroczenia kryterium dochodowego uzasadniającego przyznanie przedmiotowego świadczenia, przy czym kluczowe dla rozstrzygnięcia jest stwierdzenie czy zmniejszenie wysokości wynagrodzenia za pracę mieści się w zakresie pojęcia utraty dochodu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zmniejszenie wysokości wynagrodzenia w związku z ograniczeniem wymiaru zatrudnienia mieści się w pojęciu utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżące kasacyjnie Kolegium, zmniejszenie wysokość wynagrodzenia w związku ze zmniejszeniem etatu nie mieści się w zakresie pojęcia utraty dochodu w związku z utratą zatrudnienia.

Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść należy, że decyzja o przyznaniu zasiłku rodzinnego uzależniona jest od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674,00 zł. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dla urealnienia sytuacji materialnej rodzin, ustawodawca wprowadził pojęcie dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz uzyskanego (art. 5 ust. 4a i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych). W świetle brzmienia tych przepisów, ustalając dochód rodziny nie uwzględnia się dochodu utraconego przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, powiększa się go zaś o dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, w przypadku zaś dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń.

Ustawodawca zdefiniował natomiast w art. 3 pkt 23 ustawy jak należy rozumieć utratę dochodu, stanowiąc że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej, renty socjalnej lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303), e) (uchylona), f) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.), g) (uchylona), h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych; j) utratą świadczenia rodzicielskiego, k) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, l) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że przypadki utraty dochodu stanowią katalog zamknięty, ponieważ ustawodawca nie użył w tym przepisie jakichkolwiek sformułowań wskazujących na przykładowe wyliczenie, np. zwrotu "w szczególności" ani nie posłużył się formą otwartą poprzez odesłanie do innych przepisów lub innych rozwiązań w ramach wymienionych ustaw. Posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraty dochodu" wyklucza w tym zakresie uznaniowość po stronie organu.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skoro przepis art. 3 pkt 23 u.ś.r., wśród enumeratywnie wymienionych przypadków "utraty dochodu" nie przewidywał sytuacji zmniejszenia wymiaru etatu przy trwającym stosunku pracy, to brak było podstaw do uwzględnienia takiej okoliczności przy obliczaniu dochodu rodziny, jako dochodu utraconego.

Podkreślić należy, że termin "utraconego dochodu" zdefiniowany w art. 3 pkt 23 lit. c ustawy został powiązany z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym przez utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć brak możliwości faktycznych i prawnych osiągania bieżących dochodów. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że gdy mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą a także wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy zlecenia czy też umowy o dzieło. Odpowiednio zatem utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rodzinnego rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z wymienionych umów, tj. w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może odliczyć dochód utracony. Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę na skutek zmniejszenia etatu, przy trwającym stosunku pracy, następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c omawianej ustawy. Zmniejszenie wymiaru zatrudnienia i w konsekwencji uzyskiwanie niższego wynagrodzenia nie jest tożsame z utratą pracy, ani z utratą dochodów w rozumieniu powołanego przepisu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2023 r. I OSK 2396/21).

Sąd kasacyjny podkreśla również, że ustawodawca wprowadził również pojęcie uzyskania dochodu w art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie wymienił w nim jednak sytuacji zwiększenia wysokości wynagrodzenia w związku ze zwiększeniem wymiaru pracy a jedynie sytuację wynikającą z uzyskania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c przywołanego przepisu). Tak samo zatem należy wykładać pojęcie uzyskania jak i utraty dochodu związanego z zatrudnieniem, co nie pozwala na przyjęcie, że w pojęciu utraty czy uzyskania dochodu mieści się zmiana wysokości wynagrodzenia w związku ze zmianą warunków wymiaru czasu pracy i płacy.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kierunek wykładni, w którym podkreśla się, że o utracie dochodu można mówić w sytuacji gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na podstawie którego dany dochód przysługiwał osobie czy rodzinie, natomiast nie podziela stanowiska prezentowanego w przywołanych przez Sąd pierwszej wykładni wyrokach, w których wyrażono pogląd, że możliwa jest celowościowa wykładnia przepisów dotyczących dochodu utraconego, zmierzającą do uznania, że do jednej z kategorii dochodów w nim wymienionych można zaliczyć również sytuację zmniejszenia wymiaru czasu i płacy.

W rozpoznawanej sprawie w przypadku Skarżącej pomimo zmiany warunków zatrudnienia nie doszło do utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Reasumując organ właściwie ustalił, zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w sprawie nie miała miejsca utrata dochodu w związku ze zmniejszeniem wymiaru etatu. W świetle powyższego za uprawniony uznać należało poniesionych w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu przepisów postępowania, skoro bowiem Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych brak było podstaw do uchylenia decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skarga powinna bowiem zostać oddalona.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.