Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1890/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 919/12 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: III SA/Łd 919/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobryszyce z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 25 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Dobryszyce z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekającą o wymeldowaniu A. U. wraz z małoletnią córką W. z pobytu stałego w miejscowości M. gmina D.

Decyzja ta zapadła w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wymeldowanie byłej żony i jej małoletniej córki W. U. złożonym w dniu 5 grudnia 2011 r. przez Z. U., który wskazał, że jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, a rozwód z A. U. został orzeczony wyrokiem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 2 września 2010 r. Ponadto wnioskodawca uzyskał orzeczenie o zaprzeczeniu ojcostwa małoletniej W., która nigdy nie przebywała pod adresem M.

W uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek lub z urzędu decyzję o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Jedyną zatem przesłanką wymeldowania jest opuszczenie lokalu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.

Organ ustalił, że A. U. jest zameldowana pod adresem Malutkie 17 od dnia 1 czerwca 2005 r., a jej córka W. jest zameldowana z urzędu po sporządzeniu aktu urodzenia od dnia 12 kwietnia 2011 r. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z września 2011 r. rozwiązany został związek małżeński Z. U. i A. U. Wyrokiem tym ograniczona została władza rodzicielska A. U. nad małoletnimi dziećmi P. i K. i "przyznane zostało jedno mieszkanie A. U." (sygn. akt: [...]). Ponadto wyrokiem z dnia [...] października 2011 r. (sygn. akt: [...]) Sąd Rejonowy w Radomsku orzekł o zaprzeczeniu ojcostwa Z. U. w stosunku do W. U.

Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznał, że opuszczenie lokalu przez A. U. było dobrowolne i definitywne i nie przebywa ona w posesji M. Wskazano, że jak wynika z zeznań Z. U., A. U. opuściła przedmiotową nieruchomość w październiku 2010 r., zabrała ze sobą swoje rzeczy osobiste i użytkowe i wyprowadziła się do swojej matki do R., który to adres podaje jako adres do korespondencji. Od tego momentu zerwała wszelkie kontakty z nim i dwójką małoletnich dzieci i nie płaci na nie alimentów. Od chwili zawiadomienia o toczącym się postępowaniu o wymeldowanie zaczęła częściej, zawsze w asyście Policji, odwiedzać lokal. Są to wizyty kilkuminutowe, w czasie których wszczyna awantury i zakłóca spokój dzieciom.

Organ wskazał, że zeznania Z. U. potwierdzili wskazani przez niego świadkowie, stwierdzając, że A. U. opuściła miejsce pobytu stałego dobrowolnie i trwale, bez wywierania przymusu ze strony byłego męża. Ustalono też, że Z. U. wystąpił przeciwko byłej żonie o opróżnienie lokalu, a A. U. wystąpiła z wnioskiem o podział majątku w dniu 15 lutego 2012 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji, "swój ośrodek bytowania" A. U. zlokalizowała w R. u swojej matki.

Nie zostały natomiast potwierdzone zarzuty w stosunku do byłego męża A. U., że jest agresywny, wyrzucił ją i nie pozwala na dalsze zamieszkiwanie w lokalu oraz to, że skarżąca codziennie przyjeżdża do spornego lokalu. Organ dał wiarę zeznaniom świadków w osobie E. K. – sołtysa wsi M., A. Ż. - kuratorowi rodzinnemu oraz S. U. (ojcu strony zamieszkującemu w przedmiotowej posesji), podkreślając, że M. jest małą miejscowością, gdzie wszyscy się znają i wiedzą o problemach rodzinnych i nieobecność jednego z mieszkańców daje się zauważyć.

Fakt dobrowolnego opuszczenia spornego lokalu potwierdza też pismo Komendy Policji w miejscowości L. z dnia 7 marca 2012 r. oraz dwie kontrole dyscypliny meldunkowej z dni: 12 i 16 marca 2012 r.

Organ przyjął też, że A. U. potwierdziła fakt nieprzebywania w spornej posesji i zeznała, że zamieszkuje u swojej matki, co wynika z protokołu z dnia 13 grudnia 2011 r. Zeznała, że tam posiada swoje rzeczy osobiste.

Organ pierwszej instancji uznał, że A. U. nie potrafiła sprecyzować swojego stanowiska w kwestii zamiaru powrotu do domu, a ponadto we wszystkich urzędach podaje adres do korespondencji – R., ul [...]. Wszystko to razem potwierdza, że nie zamierza ona powrócić do spornego lokalu. Na powrót byłej żony nie zgadza się też wnioskodawca z uwagi na zaistniały konflikt małżeński oraz dobro małoletnich dzieci, a także jego rodzice, którzy jeszcze przed ślubem przepisali mu swój dorobek życia.

Ustosunkowując się do stwierdzenia A. U., że matka nie chce zameldować jej w swoim lokalu organ wskazał, że art. 15 ust. 2 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o wymeldowaniu od zaistnienia innych niż wymienione w nim przesłanek. Podtrzymywanie zaś aktualnego zameldowania byłoby utrzymywaniem stanu fikcji meldunkowej, który jest sprzeczny z przepisami prawa i narusza interes społeczny.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji A. U. podniosła, że wyrokiem Sądu Okręgowego ma przyznany pokój z kuchnią, łazienkę, przedpokój i strych w M. Tam ma wszystkie swoje ubrania i rzeczy. Wskazała, że nie może korzystać z przysługującego jej prawa ponieważ została wyrzucona z domu przez byłego męża, który wymienił zamki, a jej rzeczy wyrzucił na strych. Oświadczyła, że wystąpiła do Sądu Rejonowego w Radomsku z powództwem przeciwko byłemu mężowi o wydanie nieruchomości (sygn. akt: [...]). Powiadomiła też Prokuraturę, że były mąż uniemożliwia jej zamieszkanie w M.

Po przekazaniu akt sprawy wraz ze złożonym odwołaniem Wojewoda Łódzki przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zwrócił się o: udzielenie informacji do Policji (Posterunek w L.) o podanie ilości interwencji, jakie miały miejsce w miejscowości Malutkie 17, do Prokuratury o podanie informacji o postępowaniach toczących się ze skargi A. U. i ich wyniku, o przeprowadzenie kontroli meldunkowej w lokalu przy ul [...] w R., o przesłuchanie najemcy mieszkania, w wyniku czego w Urzędzie Miasta Radomsko przesłuchane zostały matka i siostra skarżącej (Z. i J. N.) oraz skarżąca. Załączone zostały także: pisemna informacja z Gminnego OPS w Dobryszycach, kserokopie dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta Radomsko (opinie psychologiczne, kserokopie dokumentów z postępowań sądowych, decyzje z GOPS).

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Łódzki stwierdził, że organ meldunkowy szczegółowo przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Po zapoznaniu się z zarzutami odwołania oraz przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazał, iż na skutek okoliczności podniesionych w odwołaniu przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w efekcie którego nabrał przekonania co do słuszności decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. Z poczynionych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego wynika niezbicie, że A. U. w październiku 2010 r. (po rozwodzie) opuściła swe dotychczasowe miejsce pobytu stałego i do chwili obecnej do niego nie powróciła. Niewątpliwie skłoniła ją do tego napięta sytuacja rodzinna (rozwód, ciąża pozamałżeńska), jednakże okoliczności, jakie nastąpiły po opuszczeniu lokalu, znaczny upływ czasu, a także brak możliwości powrotu i ponownego zamieszkania w nim pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie spełniona została przesłanka opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ zauważył, że odwołująca się tuż po wszczęciu postępowania zeznawała, że zamieszkała u matki, a dopiero na dalszym etapie postępowania temu zaprzeczała, czemu organ nie dał wiary, uznając to za przyjętą strategię. Swój pobyt w R. odwołująca się potwierdzała wielokrotnie w dokumentach składanych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Dobryszycach. Wojewoda wskazał, że materiał dowodowy sprawy nie potwierdza podnoszonych przez stronę zarzutów bezprawnych działań byłego męża, co również organ uznał za strategię mającą uniemożliwić jej wymeldowanie. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika bowiem, że wszystkie toczące się postępowania (pięć) w Prokuraturze Rejonowej w Radomsku w sprawie znęcania się nad stroną przez byłego męża zakończyły się odmową wszczęcia dochodzenia, z powodu braku znamion czynu zabronionego. Gdy chodzi o zarzut uniemożliwiania korzystania z lokalu, to poczynione ustalenia wykazały bezspornie, że wymiana zamków nastąpiła dopiero po opuszczeniu lokalu przez A. U., a Prokuratura nie prowadziła żadnego postępowania w tym zakresie. Również powoływane przez stronę częste interwencje Policji miały miejsce po opuszczeniu przez nią miejsca zameldowania i dotyczyły awantur pomiędzy byłymi małżonkami. Twierdzenia strony o bezprawnym działaniu byłego męża nie znajdują więc, zdaniem organu odwoławczego, oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Niezależnie od powyższego wskazano, że dla oceny charakteru opuszczenia lokalu istotne jest także obiektywne stwierdzenie faktycznej możliwości realizacji woli strony przebywania w danym lokalu. Zdaniem organu brak jest możliwości powrotu strony do spornej nieruchomości. Wskazano, że jedynym właścicielem nieruchomości jest Z. U., który kategorycznie i konsekwentnie sprzeciwia się przebywaniu byłej żony na terenie swojej nieruchomości. Co prawda, zgodnie z treścią wyroku rozwodowego sąd ustalił sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że przyznał stronie prawo do korzystania z pokoju, łazienki, kuchni, przedpokoju i strychu, jednakże strona nie korzystała z przysługującego jej uprawnienia i faktycznie opuściła nieruchomość w miejscowości M. Trudno wymagać od właściciela nieruchomości, by godził się na zamieszkiwanie w niej osoby obcej i mocno z nim skonfliktowanej.

W ocenie organu bez znaczenia pozostaje także fakt pozostawienia rzeczy pod adresem M. Organ wskazał bowiem, że miejsce pobytu stałego, to miejsce, w którym dana osoba skupia swoje centrum życiowe. Nie jest to natomiast miejsce, gdzie przechowuje swoje rzeczy.

Odnośnie do małoletniej córki A. U. – W. organ odwoławczy wskazał, że dziecko w ogóle nie zamieszkało na terenie spornej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Radomsku II Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt: [...], dziecko od dnia 8 kwietnia 2011 r. zostało umieszczone w Zawodowej Rodzinie Zastępczej, gdzie przebywa od dnia 8 kwietnia 2011 r. i gdzie jest zameldowane na pobyt czasowy do dnia 7 kwietnia 2013 r. Organ podkreślił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji A. U. jest nadal przedstawicielem ustawowym małoletniej W.

W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wobec A. U. i jej małoletniej córki Wiktorii spełnione zostały przesłanki opuszczenia lokalu, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a dalsze utrzymywanie fikcji meldunkowej stanowiłoby naruszenie prawa i pozostawałoby w sprzeczności z uprawnieniami właściciela nieruchomości.

Wskazano także, że kwestia rozliczeń finansowych z tytułu podziału majątku wspólnego pozostaje bez wpływu na ocenę warunków koniecznych do wymeldowania strony. Jeżeli zarejestrowana w sądzie powszechnym sprawa o sygn. akt: [...] zakończy się korzystnie, strona będzie mogła ponownie ubiegać się o zameldowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. U. ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała, że toczy się sprawa o sygn. akt: [...] o wydanie pomieszczeń mieszkalnych od Z. U, a ponadto złożyła w sierpniu 2012 r. kolejne doniesienie do Prokuratury. Podniosła, że nie ma innego miejsca zamieszkania, a były mąż nie chce jej w puścić do domu, mimo przyznanego lokalu przez Sąd. W kolejnych pismach z dnia 25 października 2012 r. i z dnia 28 listopada 2012 r. skarżąca ponowiła twierdzenia i zarzuty przedstawione w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze z dnia 28 września 2012 r. Załączyła też zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia w sprawie znęcania się fizycznego i psychicznego w okresie od listopada 2011 r. do dnia 25 maja 2012 r. przez Z. U. nad A. U., zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że jest ona zarejestrowana w Poradni Zdrowia Psychicznego od dnia 18 lutego 2008 r. z rozpoznaniem: choroba afektywna II biegunowa, zaświadczenie z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Radomsku z dnia 22 lipca 2009 r., z którego wynika, że na terenie zamieszkania skarżącej przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy oraz założona karta "Pomoc Społeczna – Niebieska Karta", a nadto wzięła ona udział w grupie wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie. Oświadczyła nadto, że nie może zabrać córki z Pogotowia Opiekuńczego ponieważ nie ma gdzie mieszkać. W skardze zawarła wniosek o przyznanie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem Referendarza sądowego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt: III 919/12 skarżącej przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. W głosie do protokołu rozprawy z dnia 24 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu popierając skargę mocodawczyni zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało przyjęciem za udowodnione, że skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się z lokalu położonego w miejscowości M.. Pełnomocnik wnosił o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik skarżącej podkreślił, że organ ustalił, że skarżąca prowadzi przed sądem powszechnym proces o przywrócenie posiadania części lokalu (sygn. akt: [...]), a to powoduje, że opuszczenie przez nią lokalu nie może być kwalifikowane jako dobrowolne. Ponadto organ dokonał wybiórczej i nie wszechstronnej oceny dowodów i ustalił, że skarżąca opuściła zajmowany lokal dobrowolnie, a nie w wyniku niezgodnych z prawem działań wnioskodawcy. Pominął treść zeznań Z. N. i J. N., z których wynika, że wnioskodawca znęcał się nad skarżącą i ostatecznie wyrzucił ją z domu i zawiadomienia o stosowaniu wobec skarżącej przemocy domowej, które skarżąca wielokrotnie składała, jeszcze zanim wszczęte zostało postępowanie o wymeldowanie. Bezpodstawne jest zatem kwalifikowanie tych zawiadomień jako strategii przyjętej przez skarżącą. Nieuzasadniona jest także ocena zeznań skarżącej.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim oddalił apelację A. U. od wyroku Sądu Rejonowego w Radomsku, który orzekł o pozbawieniu A. U. praw rodzicielskich nad małoletnią córką W. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Sąd Rejonowy w Radomsku powiadomił, że W. U. została przysposobiona. Postanowienie o przysposobieniu jest prawomocne z dniem 11 stycznia 2013 r. Nie było możliwe przesłanie postanowienia z uwagi na brak więzi prawnej małoletniej z uczestnikiem Z. U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest zasadna, bowiem będąca przedmiotem oceny Sądu decyzja Wojewody Łódzkiego, a także poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy Dobryszyce zostały wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozważania Sądu dotyczyły wyłącznie kwestii wymeldowania A. U., bowiem z chwilą uprawomocnienia się wyroku o pozbawieniu jej władzy rodzicielskiej nad małoletnią W. i prawomocnym przysposobieniu dziecka przez innych rodziców, A. U. utraciła legitymację procesową do występowania w imieniu małoletniej.

W związku z tym wskazano, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ww. ustawy można mówić wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego i dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu (powołano wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt: V SA 3169/00, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1989 r., sygn. akt: SA/Wr 789/88, ONSA 1989/2/72).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (powołano wyrok NSA z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt: V SA 1496/00). Opuszczenie lokalu oznaczać więc będzie nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założenie w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zamiar ten ma bowiem istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną zainteresowanego (zainteresowanych), czy też pozostają z nią w sprzeczności.

Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga zbadania istnienia owego zamiaru. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – kwestia ta nie została należycie rozważona przez organ odwoławczy, a wnioski, do których organ doszedł są zbyt pochopne i nie dość umotywowane.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji i ich ocena zaakceptowana przez organ odwoławczy dotyczące zarzutów skarżącej związanych z zachowaniem jej byłego męża nie były wystarczające i przekonujące. Opierały się praktycznie wyłącznie na zeznaniach świadków zgłoszonych przez byłego męża skarżącej. Organ odwoławczy zaś przyjął za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji i nie ocenił w tym kontekście zeznań matki i siostry skarżącej oraz samej skarżącej, a ponadto w ogóle pominął informacje wynikające z dokumentów potwierdzające, że skarżąca od 2008 r. zgłaszała się po pomoc w związku występującą, jej zdaniem, przemocą w rodzinie. Z zaświadczenia wydanego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie z dnia 26 sierpnia 2009 r. wynika, że przed założeniem Niebieskiej Karty przeprowadzany był rodzinny wywiad środowiskowy, który mógłby uwiarygodnić twierdzenia skarżącej bądź jej byłego męża. Wywiady środowiskowe zawierające ustalenia co do sytuacji A. U. były także na pewno sporządzane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobryszycach, w związku z przyznawaniem skarżącej zasiłków jeszcze w 2012 r., jak wynika z załączonych do akt decyzji. Organ oparł się jednak wyłącznie na relacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o tym, co znajduje się w tych wywiadach zamiast zapoznać się z ich treścią bezpośrednio.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie wziął również pod uwagę i nie ocenił faktu, że skarżąca pozostaje od 2008 r. pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego w Radomsku, co powinno być wiadome w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Dobryszycach, który pozostaje w kontaktach z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Radomsku w sprawach dotyczących A. U. (pismo Gminnego OPS z dnia 6 lipca 2012 r. k- 48 -47 akt adm.). Konieczne jest także dokonanie oceny, na ile stan zdrowia skarżącej mógł mieć wpływ na jej zachowanie i podejmowane decyzje, w czym pomocne mogą być także opinie psychologa, do którego skarżąca zgłaszała się po poradę (k-44, 45, 46 akt adm.), a których organ odwoławczy nie ocenił.

Zamiar opuszczenia stałego miejsca pobytu wiąże się bowiem z możliwością świadomego i swobodnego podjęcia decyzji w tym zakresie.

Należałoby zatem także wyjaśnić, czy stan zdrowia skarżącej umożliwiał podjęcie racjonalnej decyzji o opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Choroba psychiczna może bowiem wykluczać swobodne i świadome podjęcie decyzji o opuszczeniu miejsca pobytu stałego, a w takiej sytuacji należy ustalić, czy i kiedy taka decyzja mogła być świadomie podjęta przez skarżącą. Ma to znaczenie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro z zebranego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie, że skarżąca przeniosła swoje centrum życiowe do R. do mieszkania matki. Okoliczność, że wskazała tam adres dla doręczeń nie oznacza jeszcze, że tam zamieszkała z zamiarem stałego pobytu. Tymczasem, jak wynika z zeznań skarżącej i jej matki i siostry nie mieszka ona w mieszkaniu przy ul. Piłsudzkiego w Radomsku na stałe, tylko czasem w nim nocuje, bo nie można tam nawet wstawić dodatkowego łóżka, a czasem nocuje w parku na ławce. Kontrola meldunkowa z dnia 6 czerwca 2012 r. także nie potwierdziła pobytu skarżącej w mieszkaniu matki (k- 26 akt adm.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby treść tych zeznań i wyniki zleconej kontroli meldunkowej była przedmiotem oceny w kontekście całego pozostałego zebranego w sprawie materiału. W związku z tym stwierdzenie organu odwoławczego, że nie daje wiary zaprzeczeniom skarżącej, że nie opuściła dobrowolnie swojego dotychczasowego miejsca pobytu i nie zamieszkała u matki, bo po wszczęciu postępowania zeznała inaczej jest zbyt mało wnikliwe. Wniosek ten wydaje się tym bardziej przedwczesny, że z przesłuchania tego (przeprowadzonego w dniu 13 grudnia 2011 r.) wynika tylko, że A. U. od miesiąca, czyli od listopada 2011 r. nie przebywa pod adresem M., przebywa u matki, a wszystkie jej rzeczy znajdują na strychu w miejscu dotychczasowego stałego pobytu. Organ nie wyjaśniał okoliczności i przyczyn opuszczenia lokalu.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć wynik postępowania toczącego się z powództwa skarżącej w Sądzie Rejonowym w Radomsku o przywrócenie naruszonego posiadania – sygn. akt: [...], bo oznacza, że skarżąca chce skorzystać z przysługujących jej środków prawnych, aby powrócić do dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Czy będzie to działanie skuteczne rozstrzygnie sąd i dopiero wówczas organ będzie mógł stwierdzić, że skarżąca nie skorzystała z przyznanego jej w wyroku rozwodowym prawa korzystania z jednego pokoju w nieruchomości byłego męża i opuściła to pomieszczenie.

W ocenie Sądu można zgodzić się z organem, że nie ma decydującego znaczenia okoliczność, że w opuszczonym miejscu stałego pobytu osoba pozostawia część swoich rzeczy, gdyż decydujące jest to miejsce, w którym osoba posiada swoje centrum życiowe. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest o tyle odmienna, że organ nie wskazał swoim uzasadnieniu, gdzie skarżąca swoje centrum życiowe zlokalizowała po opuszczeniu domu byłego męża, a w tej sytuacji pozostawienie rzeczy może, choć nie musi, świadczyć o tym, że nie nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym lokalem, w którym pozostały przecież dzieci skarżącej. Za daleko idące wydają się także stwierdzenia organu o braku możliwości powrotu skarżącej do domu w miejscowości M. Rozstrzygnięcie o tym należy bowiem do sądu powszechnego, choć niewątpliwie sytuacja skarżącej w związku z rozwodem i następnie urodzeniem dziecka po rozwodzie jest bardzo skomplikowana.

Skoro zatem organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca dobrowolnie opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu i nie ustalił, gdzie je ewentualnie przeniosła, Sąd uznał, że w sprawie nie został zgromadzony cały materiał dowodowy mający znaczenie dla rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie została także przeprowadzona w sposób należyty ocena zebranych dowodów, która powinna zostać dokonana w sposób zgodny z treścią art. 80 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd wskazał, że poczynione ustalenia i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Wojewoda Łódzki.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości Wojewoda Łódzki zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, jest znalezienie innego miejsca zamieszkania z zamiarem i możliwością stałego pobytu i urządzenie w nim centrum życiowego, podczas gdy jedyną przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu na podstawie powołanego przepisu jest opuszczenie miejsca dotychczasowego stałego pobytu w sposób dobrowolny i trwały.

Organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zarzucił organom administracji publicznej, że nie wskazały w uzasadnieniu decyzji, "gdzie skarżąca swoje centrum życiowe zlokalizowała po opuszczeniu domu byłego męża". Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w wykładni przesłanki wymeldowania, którą stanowi opuszczenie miejsca dotychczasowego stałego pobytu, nie zaś zlokalizowanie swego centrum życiowego pod nowym adresem. Ustalenie, że osoba zamieszkała z zamiarem stałego pobytu w innym miejscu, może być jedną z istotnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie zaistnienia w danej sprawie przesłanki opuszczenia miejsca dotychczasowego stałego pobytu. Podkreślono, że dokonanie tego ustalenia nie jest obligatoryjne dla stwierdzenia przesłanki wymeldowania, a niekiedy wręcz jest niemożliwe. Logika i doświadczenie życiowe nie pozwalają bowiem wykluczyć takich chociażby sytuacji, w których strony celowo nie ujawniają bądź wręcz dążą do zatajenia faktu zlokalizowania swego centrum życiowego w innym miejscu, jak również sytuacji, w której zdarzenia losowe stają się przyczyną rzeczywistego braku nowego centrum życiowego. Przyjęta zaś przez Sąd błędna wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiła jedną z przyczyn stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zarzucił organowi odwoławczemu, iż ocenę zamiaru skarżącej oparł na zbyt pochopnych i nie dość umotywowanych wnioskach. Tak uczyniony zarzut nie znajduje potwierdzenia, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu faktycznym decyzji Wojewody Łódzkiego. Organ bowiem wyraźnie wskazał, z jakiego powodu odmawia wiarygodności zeznaniom A. U. w tej kwestii - stanowią one realizację przyjętej przez skarżącą strategii, która ma uniemożliwić jej wymeldowanie z przedmiotowej nieruchomości. Z tej samej przyczyny organ odmówił wiarygodności zeznaniom siostry i matki skarżącej, które mają charakter dowodu pośredniego, opartego nie na bezpośrednim postrzeganiu faktów, ale na relacji samej skarżącej, w przeciwieństwie do zeznań świadków powołanych przez Z. U., będących naocznymi uczestnikami zdarzeń.

Podobnie wyrazem tej samej strategii są, zdaniem organu, czynione przez A. U. kroki, zmierzające do oskarżenia byłego męża o stosowaną wobec niej przemoc. Jednocześnie wskazano, że organ odnosił się wyłącznie do zdarzeń i okoliczności bezpośrednio towarzyszących opuszczeniu przez skarżącą nieruchomości położonej w miejscowości M. i na podstawie materiału dowodowego ustalił, że A. U. opuściła lokal w październiku 2010 r., zaś motywem jej decyzji był niewątpliwie konflikt małżeński, trwająca sprawa rozwodowa oraz ciąża pozamałżeńska. W żaden jednak sposób nie zostało udowodnione, aby przyczyną wyprowadzki było zdarzenie, związane z bezprawnym zachowaniem Z. U. (przemoc czy wymiana zamków). Żadne z zawiadomień skarżącej w sprawie znęcania się psychicznego i fizycznego na jej osobie nie odniosło skutku w postaci wszczęcia dochodzenia. Zgodnie zaś z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego "przymusowe opuszczenie lokalu przez osobę w nim zameldowaną nie może stanowić przesłanki wymeldowania jedynie wówczas, gdy było wynikiem bezprawnych działań innych osób, a nie wtedy, gdy osoba jest zmuszona opuścić lokal na skutek zawinionych przez nią zachowań" (powołano wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r., II OSK 1396/08; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., V SA 108/00). Konflikt istniejący pomiędzy stronami nie ma zatem wpływu na ocenę przesłanki dobrowolności, skoro zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, znajdującym wyraz między innymi w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 140/07, "nie traci co do zasady dobrowolnego charakteru wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca zamieszkania, jeśli ma ono na celu poprawienie komfortu życiowego strony przez uniknięcie sytuacji konfliktowych związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem".

Zarzut oparcia się przez organ na relacji Gminnego Ośrodka Pomocy

Społecznej o tym, co znajduje się w wywiadach środowiskowych przez niego

sporządzanych i zaniechania bezpośredniego zapoznania się z ich treścią nie jest trafny o tyle, o ile organ nie miał i nie ma podstaw, by zakwestionować treść dokumentu sporządzonego przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie dokumentacji sprawy należącej do jego właściwości. Co więcej, organ meldunkowy nie posiada kompetencji, aby skutecznie żądać udostępnienia mu wskazanej dokumentacji.

Podniesiono, że wskazanie Sądu, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie, czy stan zdrowia psychicznego A. U. "umożliwiał podjęcie racjonalnej decyzji o opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego", to znaczy "czy i kiedy taka decyzja mogła być świadomie podjęta przez skarżącą", jest niemożliwe do zrealizowania. Ocena stanu zdrowia psychicznego strony nie należy do właściwości organu meldunkowego w sytuacji, gdy skarżąca wielokrotnie jako osoba posiadająca zdolność do czynności prawnych brała i bierze udział w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Organ nie miał zatem podstaw, aby traktować A. U. jako osobę niezdolną do samodzielnego podejmowania decyzji.

Niezależnie od sformułowanych powyżej argumentów wskazano na aktualną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię przesłanki opuszczenia miejsca dotychczasowego stałego pobytu, zgodnie z którą "dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu nie jest ustawową przesłanką wymeldowania, dlatego nie w każdym przypadku wykazanie zaistnienia przesłanek wymeldowania będzie wymagało ustalenia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez daną osobę nie nastąpiło wbrew jej woli" (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 46/10). Jednocześnie "za równoznaczną z opuszczeniem lokalu (...) należy uznać taką sytuację, gdy osoba usunięta z lokalu wbrew swojej woli i do niego nie dopuszczona nie korzysta w odpowiednim czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu" (wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., II OSK 771/11). A. U. opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały w październiku 2010 r. Nie skorzystała we właściwym czasie z możliwości wniesienia powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania. "Fakt wytoczenia przez osobę wnioskowaną do wymeldowania powództwa o przywrócenie posiadania ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych" (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r., II OSK 2378/10). Zarówno zatem fakt skorzystania, jak i nieskorzystania z powództwa posesoryjnego stanowi jedną z wielu okoliczności, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, towarzyszącego momentowi opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu stałego. Posiadacz żądający sądowej ochrony posiadania ma bowiem obowiązek wykazania faktu samowolnego naruszenia posiadania.

W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w dwójnasób niesłuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym "znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć także wynik postępowania toczącego się z powództwa skarżącej w Sądzie Rejonowym w Radomsku o przywrócenie naruszonego posiadania - sygn. akt: [...], bo oznacza, że skarżąca chce skorzystać z przysługujących jej środków prawnych, aby powrócić do dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Czy będzie to działanie skuteczne rozstrzygnie sąd i dopiero wówczas organ będzie mógł stwierdzić, że skarżąca (...) opuściła to pomieszczenie".

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sprawa o przywrócenie posiadania nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania. Ponadto z zaświadczenia z dnia 21 września 2012 r., wydanego przez Sąd Rejonowy w Radomsku wynika, że A. U. złożyła w dniu 16 sierpnia 2012 r., a zatem niemalże dwa lata po opuszczeniu nieruchomości - pozew o wydanie nieruchomości. Jej roszczenie posiada w związku z tym inną niż powództwo posesoryjne kwalifikację prawną, zaś jego dochodzenie opiera się na odmiennych przesłankach. Dlatego też w pełni uzasadnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż w przypadku pozytywnego dla A. U. rozstrzygnięcia sprawy o wydanie nieruchomości i ponownego w niej zamieszkania, zaistnieje podstawa do ponownego jej zameldowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik z urzędu A. U. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, jak i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W ocenie skarżącej wniesiona przez organ skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazano, że zarzut ten nie został w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, że to "przyjęta przez Sąd błędna wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowiła jedną z przyczyn twierdzenia naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a." Jedynie pośrednio, opierając się na treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, można domniemywać, że organ zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż ten bezpodstawnie uznał wydanie zaskarżonej decyzji za przedwczesne, w sytuacji gdy nie został zgromadzony cały materiał dowodowy, zaś zebrany materiał nie został poprawnie oceniony. W ocenie organu nie istniała konieczność dokonywania dodatkowych ustaleń, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, takich jak to, dokąd skarżąca przeniosła swoje centrum życiowe po opuszczeniu miejsca zameldowania oraz czy stan zdrowia skarżącej w ogóle pozwalał na podjęcie świadomej i swobodnej decyzji o opuszczeniu miejsca zamieszkania.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać, zdaniem skarżącej, za nieuzasadniony. Przede wszystkim wskazano, że z formalnego punktu widzenia przepis, którego naruszenie obrał organ za podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, nie został prawidłowo oznaczony. Art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera bowiem dalsze jednostki redakcyjne - litery od a do c, przy czym organ nie wskazał, o którą z nich chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyraźnie powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże w skardze kasacyjnej organ nie wskazał, który z podpunktów (liter) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 miałby zostać naruszony, co uniemożliwia dokonanie żądanej przez organ kontroli legalności zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Jeżeli chodzi o stronę merytoryczną zarzutu, skarżąca w pełni podziela konstatacje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności uzupełnienia przez organ postępowania w zakresie wskazanym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a także co do braków w ocenie dowodów, dokonanej przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty organu co do tej części rozstrzygnięcia Sądu nie mają usprawiedliwionych podstaw, zaś dokładne i wszechstronne wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazano, że organ zarzucił (jednocześnie) błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne uznanie, że przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, jest znalezienie innego miejsca zamieszkania z zamiarem i możliwością stałego pobytu i urządzenie w nim centrum życiowego. Pomijając już brak zdecydowania organu, czy chodzi o błąd w wykładni czy też o brak podstaw do zastosowania przepisu prawa materialnego, treść narzutu musi budzić zdziwienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydając zaskarżone orzeczenie nie zrekonstruował normy prawnej, wynikającej z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu przytoczonym w zarzucie skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełnił jedynie pojęcie opuszczenia miejsca pobytu stałego, użyte w treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, o wypracowane w orzecznictwie dodatkowe elementy, zgodnie z którymi takie opuszczenie musi mieć charakter trwały i być dobrowolne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jednak stwierdzenia, że przesłanką wymeldowania osoby, która opuściła miejsce stałego pobytu, jest znalezienie innego miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi w uzasadnieniu wskazał jedynie na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu w zakresie ustalenia, gdzie skarżąca zlokalizowała swoje centrum życiowe po opuszczeniu miejsca stałego zamieszkania. Wskazanie przez Sąd na konieczność poczynienia przez organ, przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu skarżącej, ustaleń faktycznych w opisanym powyżej zakresie z całą pewnością nie stanowi ustalenia przez Sąd istnienia nowej przesłanki materialnej do wydania decyzji o wymeldowaniu, co czyni zarzut naruszenia prawa materialnego całkowicie chybionym zdaniem skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzut powyższy został wadliwie sformułowany.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje dodatkowe podpunkty – lit. a, b, c – przy czym pierwszy z nich (lit. a) dotyczy naruszenia prawa materialnego, a dwa następne naruszenia przepisów postępowania (lit. b i c). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie został rozwinięty, ani też sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązano kwestie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z błędną wykładnią art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), co tym bardziej uniemożliwia identyfikację konkretnej jednostki art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwestionowanej przez stronę skarżącą. Z tego względu ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności powyższego zarzutu nie była możliwa.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, czy naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych upatruje w błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, to przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia jej twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że "przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, jest znalezienie innego miejsca zamieszkania z zamiarem i możliwością stałego pobytu i urządzenie w nim centrum życiowego". Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przesłanką wymeldowania osoby jest opuszczenie przez nią miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełnienie obowiązku wymeldowania się. Wskazał również na dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazującego na konieczność badania, czy opuszczeniu miejsca pobytu stałego lub czasowego towarzyszył taki zamiar, a także czy było ono dobrowolne i miało charakter trwały. Podnoszone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności związane z wątpliwościami dotyczącymi innego miejsca zamieszkania A. U. dotyczyły ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie i były sygnalizowane w kontekście niewyjaśnienia przez organy zamiaru dobrowolnego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu przez skarżącą, która od 2008 roku zgłaszała się o pomoc w związku z występującą, jej zdaniem, przemocą w rodzinie, a zwłaszcza z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w ocenie Sądu pierwszej instancji znalezienie innego miejsca zamieszkania z zamiarem i możliwością stałego pobytu i urządzenie w nim centrum życiowego było przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.