Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4942/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 824/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr SKO.OŚ/4170/273/2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 824/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO) z 30 kwietnia 2020 r. znak SKO.OŚ/4170/273/2019 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 6 czerwca 2019 r., nr WS-06.6236.143.2018.MK: 1. nakazał skarżącemu usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04 z terenu działek nr: [...] i [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] zlokalizowanych w K. w pobliżu ul. [...], składowanych tam w postaci nasypu w północnych częściach tych działek - w takiej ilości, aby poziom terenu po usunięciu odpadów stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu, 2. orzekł, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach –z którym to podmiotem skarżący, zawrze stosowną umowę, 3. orzekł, że czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do dziewięciu miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 30 kwietnia 2020 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 701), rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 poz. 10) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie ma sporu w niniejszej sprawie co do faktu nawiezienia "materiału" na teren wskazanych działek, wskutek czego nastąpiła zmiana naturalnego ukształtowania terenu poprzez wypłaszczenie w północnej części działek. W ten sposób utworzono nasyp dochodzący do wysokości ok. 5 metrów.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącego do utworzenia wspomnianego nasypu doszło poprzez nawiezienie i nielegalne składowanie odpadów pochodzenia budowlanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) odpady te klasyfikowane są kodem 17 05 04 – "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03". Według Sądu I instancji, skarżący wywodzi, że tego typu materiał zwykle wykorzystywany jest do utwardzania powierzchni gruntu czy też wykonywania nasypów. Jego zastosowanie na działce nr [...] i [...] odpowiada zatem zwykłemu zastosowaniu tego typu materiałów - nie został porzucony ze względu na brak jego przydatności, nie doszło do zasadniczej zmiany jego przeznaczenia. W ocenie Sądu I instancji, argumentacja ta nie może odnieść skutku.

W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 15zzr ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 oraz art. 15zzs ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu z dnia wydania decyzji organu II instancji w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) przez niezasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki stwierdzenia jej nieważności,

- art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701) przez ich nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że materiał zgromadzony na terenie działek nr [...] i [...] stanowi odpady, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że materiał ten nie stanowi odpadów, a w konsekwencji, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów,

- art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 80, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256) przez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w toku postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady informowania stron;

b) na postawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie następujących przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania:

- art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzje organów administracji są prawidłowe, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe naruszenia: 1. na podstawie art. 176 § 1 w zw. z art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o zwrot od SKO w Krakowie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt b) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (zob. wyrok NSA z 12.07.2024 r., III OSK 2646/22, LEX nr 3750507).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, że nie ma sporu w niniejszej sprawie co do faktu nawiezienia "materiału" na teren wskazanych działek, wskutek czego nastąpiła zmiana naturalnego ukształtowania terenu poprzez wypłaszczenie w północnej części działek. W ten sposób utworzono nasyp dochodzący do wysokości ok. 5 metrów. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego do utworzenia wspomnianego nasypu doszło poprzez nawiezienie i nielegalne składowanie odpadów pochodzenia budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tej regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 25.04.2024 r., I GSK 1145/20, LEX nr 3719494). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Krakowie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., o sygn. akt I OSK 2074/13). Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia ww. normy ustrojowej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 2 p.u.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne". W skardze nie przedstawiono uzasadnienia na czym miałoby polegać naruszenie normy ustrojowej wyrażonej w art. 2 p.u.s.a., która reguluje strukturę sądów administracyjnych w systemie prawa polskiego. Przepis art. 2 p.u.s.a. nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują on jakie sądy wchodzą w skład ustroju sądów administracyjnych w Polsce.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył powiązanych z art. 151 p.p.s.a. przepisów art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej: u.o.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy obu instancji szczegółowo ustaliły i przedstawiły stan faktyczny, który zasadnie nie budzi wątpliwości Sądu I Instancji. Skarżący w skardze zarzucał naruszenie przepisów postępowania dowodowego - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 k.p.a. – jednakże prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że zarzuty te dotyczyły kwalifikacji nawiezionego na działki skarżącego materiału jako odpadu, nie zaś samego faktu nawiezienia materiału w ustalonej ilości.

Ma rację Sąd I instancji, że nie ma wątpliwości, że celem skarżącego – jako podmiotu, na zlecenie którego nastąpiło nawiezienie "materiału" na działki nr [...] i [...] – była zmiana konfiguracji terenu tych działek (wyrównanie i utworzenie nasypu). Nie oznacza to jednak, że nawiezione w tym celu zasoby nie stanowią odpadów. Ich wykorzystanie do wyrównania terenu nie wpływa na kwalifikację tego materiału. Za posiadacza odpadów słusznie uznano skarżącego.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt a) petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 15zzr, ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 oraz art. 15zzs, ust. 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu z dnia wydania decyzji organu II instancji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji słusznie wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji w dacie 30 kwietnia 2020 r. w ogóle nie naruszało przepisów tzw. specustawy koronawirusowej ani też przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że zawieszenie biegu terminów procesowych w specustawie miało na celu zabezpieczenie praw stron postępowań administracyjnych, zwłaszcza w zakresie możliwości skorzystania z instancyjnej kontroli wydawanych przez organy aktów administracyjnych. Decyzja organu I instancji została wydana 6 czerwca 2019 r. – a zatem na wiele miesięcy przed ogłoszeniem w Polsce stanu epidemii. Organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Sam fakt wydania zaskarżonej decyzji w okresie obowiązywania przepisów art. 15zzr i art. 15zzs specustawy w żaden sposób nie ograniczył uprawnień skarżącego w postępowaniu odwoławczym, które wyglądałoby dokładnie tak samo gdyby stan epidemii nie został ogłoszony.

Ma rację Sąd I instancji, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że zawieszenie biegu terminów procesowych pociąga za sobą generalny zakaz wydawania decyzji administracyjnych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew stanowisku skarżącego nie wynika to a contrario z art. 15zzs ust. 9 ustawy ani też z jej art. 15zzzzzn. Po zbadaniu zebranego materiału dowodowego, co do którego strony miały możliwość wypowiedzenia się, Prezydent Miasta wydał decyzję z 6 czerwca 2019 r. Z kolei skarżący swoje stanowisko wobec dokonanej w decyzji oceny zebranego materiału dowodowego zawarł we wniesionym odwołaniu. Żadne więcej czynności procesowe stron ani organu nie były podejmowane przed wydaniem przez SKO zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji bez zrzeczenia się przez skarżącego (i innych stron postępowania) prawa określonego w art. 10 § 1 k.p.a. nie naruszyło jego praw i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. W trafnej ocenie Sądu I instancji, jedyny skutek przepisów specustawy koronawirusowej, obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, obejmował wstrzymanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o czym zresztą pouczono w treści zaskarżonej decyzji. Wydanie tej decyzji w dacie obowiązywania opisanych wcześniej przepisów - w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie spowodowało naruszenia praw strony, nie pozbawiło skarżącego możliwości obrony ani w żaden inny sposób nie ograniczyło przysługujących skarżącemu uprawnień.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. przez ich nieprawidłową interpretację polegającą na uznaniu, że materiał zgromadzony na terenie działek nr [...] i [...] stanowi odpady, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że materiał ten nie stanowi odpadów, a w konsekwencji, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie odpadów.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że do utworzenia nasypu doszło poprzez nawiezienie i nielegalne składowanie odpadów pochodzenia budowlanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10) odpady te prawidłowo zostały zakwalifikowane pod kodem 17 05 04 – "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03".

Ma rację Sąd I instancji, że celem skarżącego – jako podmiotu, na zlecenie którego nastąpiło nawiezienie "materiału" na działki nr [...] i [...] – była zmiana konfiguracji terenu tych działek (wyrównanie i utworzenie nasypu). Nie oznacza to jednak, że nawiezione w tym celu zasoby nie stanowią odpadów. Wykorzystanie odpadów o kodzie 17 05 04 – "Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03" do wyrównania terenu nie wpływa na zmianę kwalifikacji tych odpadów na substancje i przedmioty, które przestały posiadać status odpadów. Prawidłowo uznano nawiezione substancje i przedmioty za odpady, a ich zaleganie w formie nasypu – za składowanie odpadów.

Za posiadacza odpadów słusznie uznano skarżącego. W toku postępowania, w tym podczas rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami przedmiotowego terenu, przeprowadzonych w dniach 14 czerwca 2018 r. i 29 listopada 2018 r. organ I instancji ustalił, iż w 2017 r. na teren działek nr: [...], [...] obr. [...] jed. ewid. [...] położonych w rejonie ul. [...] w K. został przywieziony "materiał" w postaci żużla, gruzu betonowego i ceglanego oraz ziemi. Przywieziony "materiał" rozprowadzono po powierzchni działek nr [...] i [...] stanowiących drogę dojazdową do działek położonych w pobliżu. Następnie, warstwa "materiału" została pokryta warstwę kamienia - tłucznia. Takie utwardzenie działek nr [...] i [...] spowodowało różnicę poziomów pomiędzy koroną powstałej "drogi", a terenem działek sąsiednich (zarówno od strony południowej jak i północnej) wynoszącą miejscami do około 60 cm. Na obrzeżach "drogi" widoczne były: gruz betonowy, ceglany, pręty metalowe, papa, pilśnie oraz fragmenty płyty azbestowo-cementowej (które w trakcie rozprawy przeprowadzanej w dniu 14 czerwca 2018 r. zostały usunięte przez skarżącego). W toku postępowania obrzeża "drogi" zostały obsypane ziemią, zasłaniając widok "materiału" użytego do jej budowy. Również w tym okresie na część północną działek o nr [...] i [...] obr. [...] jed. ewid. [...] położonych w rejonie ul. [...] w K. przywieziono ziemię. Działki te mają duży naturalny spadek w kierunku południowo- wschodnim, a wskutek ich nadsypania warstwą o wysokości dochodzącej do ok. 5 m, północna ich część została wypłaszczona. W ten sposób uwidocznił się nasyp o długości około 10 m (wzdłuż północnej granicy tych działek) i szerokości około 11 m sięgający w ich głąb. Czoło utworzonego nasypu ma nieregularny kształt. Wskutek nadsypania, istniejące naturalne ukształtowanie terenu działek nr [...] i [...] zostało zmienione poprzez wypłaszczenie w północnej części tychże działek. W toku postępowania dokonano także następujących ustaleń: 1) właścicielem działek o nr [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ul. [...] w K. jest skarżący, na zlecenie którego ww. "materiał" był dostarczany i plantowany, 2) działki nr: [...] i [...] oraz nr [...], [...] podlegają ustaleniom: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K." przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [....] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K." przy czym – działki nr [...] nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R5 z przeznaczeniem tereny rolnicze, symbolem ZL.10 z przeznaczeniem tereny lasów i symbolem ZW.8 z przeznaczeniem tereny zieleni nieurządzonej obudowa biologiczna cieków naturalnych i rowów, – działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu ww. symbolem R5, 3) działki nr [...] i [...] położone są na obszarze objętym osuwiskami o nr: [...] i [...] - wymienionymi w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują - prowadzonym przez Prezydenta Miasta w oparciu o art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Przypomnieć należy w okolicznościach tej sprawy o treści art. 2 pkt 3 u.o.. Zgodnie z treścią tego przepisu, "Przepisów ustawy nie stosuje się do: niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". W przedmiotowej sprawie ziemia nie została wykorzystana na terenie, na którym została wydobyta (została przewieziona na inne działki), a zatem zastosowanie mają przepisy o odpadach. Oznacza to, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy u.o. masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacja jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia (wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt IIOSK 2936/14). Gleba wydobyta w trakcie robót budowlanych i niewykorzystana na cel budowlany na terenie, z którego została wydobyta, jest odpadem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 227/20). Skoro zatem nawieziona ziemia nie została wydobyta na działce skarżącego kasacyjnie, lecz pochodziła z innego miejsca, słusznie uznano, iż w świetle ustawy jest traktowana jako odpad (por. wyrok NSA z 25.09.2024 r., III OSK 366/23, LEX nr 3761850). Katalog odpadów będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U.2020.10), klasyfikuje ziemię do odpadów z grupy 17, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem. Od obowiązku pozbycia się odpadów skarżący nie może uwolnić się z dwóch zasadniczych względów: po pierwsze - nie wchodził w grę art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Nawieziona ziemia nie została bowiem wydobyta w trakcie robót budowlanych i nie jest wykorzystana dla celów budowlanych (por. wyrok NSA z 28.04.2021 r., III OSK 278/21, LEX nr 3178110).

Na działkach nr [...] i [...] wykorzystano odpady do budowy nasypu o wysokości dochodzącej do ok. 5 m, co wychodzi poza ramy normy prawnej wprowadzonej przepisami ww. rozporządzenia. Przepisy te nie przewidują bowiem możliwości tworzenia nasypów z odpadów. Wykorzystanie odpadów do zmiany istniejącego ukształtowania terenu i tworzenia nasypu stoi także w sprzeczności z przepisami uchwały NR [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.". Działki nr [...] i [...] są położone na obszarze objętym osuwiskami nr [...] i [...], zarejestrowanymi w ww. Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, wykluczona jest zatem możliwość zmiany istniejącego ukształtowania terenu, w tym nadsypywania gruntu. W świetle przedstawionego powyżej stanu prawnego i faktycznego ziemia przywieziona na teren działek nr: [...] i [...] i tam pozostawiona w formie nasypu podlega składowaniu. Działki nr [...] i [...] nie są miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie - zgodnie z przepisami ustawy o odpadach - składowisko odpadów. Działki nr [...] i [...] nie są też miejscem magazynowania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, zebrany materiał dowodowy, nie pozwolił na ustalenie, kto jest wytwórcą odpadów w postaci ziemi znajdującej się na działkach nr [...] i [...]. Również skarżący nie wskazał kto jest wytwórcą tych odpadów.

Mając na względzie powyższe prawidłowo orzekające organy nakazały skarżącemu (jako posiadaczowi odpadów rodzaju gleba i ziemia, inne niż wymienione w 170503, kod: 170504), usunięcie tych odpadów z działek nr [...] i [...] tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, ani też magazynowania. Usunięte odpady winny zostać przetransportowane do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, tj. odpady te winny zostać przekazane posiadaczowi odpadów legitymującemu się decyzją właściwego organu na gospodarowanie tego rodzaju odpadów - zgodnie z przepisem art. 27 ustawy o odpadach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.