Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...].06.2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia W. K. (dalej: Skarżący) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z [...] maja 2020 odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości J., gmina P., pod katem zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców w budynku usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości J., gmina P.. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym.

Skarżący [...].12.2017r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z wnioskiem w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o skontrolowanie budynku znajdującego się na działce [...] w J., będącej własnością W. R., pod kątem zagrożenia życia i zdrowia lokatorów zamieszkujących budynek usytuowany na działce nr [...], będący własnością Skarżącego, a także pod kątem ochrony środowiska. Wniósł też o wydanie stosownych zarządzeń mających na celu usunięcie wskazanych zagrożeń. PINB w R., po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, w trakcie których ustalił m.in., że W.R. realizuje na działce w J. K. [...] rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Starosty R. nr [...] z [...].08.2016 r. w odległości 1,5m od granicy z działką o nr ew. [...].

Postanowieniem Nr [...] z [...].01.2018 r. PINB w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, usytuowanego na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości J., gmina P., a [...]WINB postanowieniem z [...].03.2018 r. Nr [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25.07.2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 347/18 oddalił skargę W. K.na w/w postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3405/18 uchylił w/w wyrok oraz postanowienie [...]WINB z [...].03.2018 r. i postanowienie PINB w R. z [...].01.2018 r.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych przez organ I instancji PINB w R. postanowieniem z [...].05.2020 r. w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie j.w. Wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania wniosła osoba, która nie jest obecnie właścicielem działki o nr ew. [...], co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, zatem nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania na jej wniosek.

[...]WINB rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie, podzielił stanowisko organu I instancji i postanowieniem z [...].06.2020 r. utrzymał je w mocy. W motywach postanowienia przywołał stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 17.01.2020 r. w sprawie II OSK 3405/18 z którego wynika, że skarżący ma rację argumentując, iż zakończenie postępowania w innej sprawie dotyczącej legalności budowy tego samego komina nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie są to sprawy tożsame przedmiotowo, ponieważ ich zakresy wyznaczają inne przesłanki. Legalność budowy kontrolowana jest w trybie wyznaczonym treścią art. 50-51 Prawa budowlanego. Celem tego trybu jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast inne jest ratio legis art. 66 Prawa budowlanego. Dla wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia, czy obiekt budowlany (lub jego część) został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego zakresem, czy też w wyniku odstępstwa od pozwolenia na budowę. Teza ta zaś skłania do stwierdzenia, że zakres nakazanych w decyzji podejmowanej w powyższym trybie robót budowanych, polegający np. na ewentualnej konieczności zrealizowania komina o innych parametrach, nie będzie prowadził do takiego następstwa, jakie wynika z decyzji podejmowanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Zasadniczo art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczy oceny legalności budowy z punktu widzenia jej zgodności z pozwoleniem na budowę, lecz czy obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. A więc z innych przesłanek na podstawie art. 66 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego wydaje stosowny nakaz, który nie tyle ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodne z prawem, ile – m.in. usuwa stan, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Taki stan może być wywołany, w przypadku wskazywanej przez skarżącego możliwość zaczadzenia, z oczywistych względów na etapie użytkowania przedmiotowego komina. Niemniej art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczy tyle etapu użytkowania, co w ogólności utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym. Artykuł 66 ust. 1 Prawa budowlanego rozróżnia bowiem kwestię zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska od użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. W konsekwencji w sprawie wadliwie zastosowano art. 61a § 1 K.p.a., ponieważ organy nadzoru budowlanego powinny ocenić, czy w związku z istniejącym kominem zachodzi wskazywane przez skarżącego zagrożenie. Brak takiej oceny doprowadził zaś do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ sprawa dotycząca wskazywanego przez skarżącego zagrożenia nie została wyjaśniona.

Organ wskazał, że związanie oceną prawną nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby nieaktualnymi poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku, który zapadł w sprawie. PINB ustalił, że aktualnym właścicielem działki nr ew. [...] nie jest skarżący, a jego syn G. K., który w ramach darowizny otrzymał od rodziców w/w nieruchomość. W. i H. K. mają ustanowione ograniczone prawo rzeczowe – służebność osobistą polegającą na nieodpłatnym i dożywotnim prawie zamieszkiwania w budynku mieszkalnym na działce o nr ew. [...] oraz prawie korzystania z całej tej działki. Podniósł, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródłem interesu prawnego nie może być co do zasady ograniczone prawo rzeczowe. Dopuszczenie możliwości skutecznego wywiedzenia interesu prawnego z ograniczonego prawa rzeczowego musi być powiązane z konkretnym przepisem prawa materialnego, uszczegółowieniem wyraźnymi postanowieniami umowy o ustanowieniu prawa rzeczowego oraz mieć ścisły związek z konkretnym stosunkiem prawno-administracyjnym występującym w danej sprawie. W razie braku takich okoliczności przyjmuje się, że stroną jest wyłącznie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, a nie podmiot któremu służy do tej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prawo użytkowania nieruchomości świadczy jedynie o interesie faktycznym, zatem zbliżona do niego służebność osobista w postaci dożywotniego korzystania z nieruchomości ma również charakter pochodny i nie wskazuje na istnienie interesu prawnego po stronie uprawnionego z tego tytułu. Zdaniem organu interes prawny może posiadać właściciel nieruchomości – G. K. a nie wnioskodawca posiadający jedynie dożywotnią służebność osobistą korzystania z budynku mieszkalnego. Z tego względu, wniosek skarżącego nie może spowodować wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego – na obecnym etapie nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W skardze skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący W. K., którego dotyczą zagrożenia życia i zdrowia spowodowane przez użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr [...] w J. będącego własnością W. R., nie posiada interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie przez niego postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 pkt 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.

Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że do postępowania w przedmiocie skontrolowania budynku na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, w sytuacji podejrzenia, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - zastosowanie znajduje ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. I OSK 1101/13 skarżący wskazał, że kryterium interesu prawego oznacza konieczność wskazania na określone normy prawa materialnego, z których wynika dla danych podmiotów uprawnienie lub obowiązek. Interes prawny oznacza bowiem taki stan, w którym ze względu na przepisy prawa dany podmiot może domagać się od innych podmiotów określonego zachowania, albo też sam jest ze względu na przepisy prawa obowiązany do jakichś zachowań. Skarżący przyznał fakt dokonania darowizny nieruchomości w dniu [...] października 2018 roku wskazując, że w umowie darowizny małżonkowie K. zastrzegli na swoją rzecz ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności osobistej polegającej na nieodpłatnym i dożywotnim prawie do zamieszkiwania w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...] oraz prawie korzystania z całej tej działki. W rzeczywistości na tej działce skarżący i jego żona H.K. zamieszkują od wielu lat, a mieszkaniec budynku sąsiadującego z budynkiem, który ma być skontrolowany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego ma interes prawy w stwierdzeniu, czy obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] może zagrażać jego życiu lub zdrowiu. Przepisy prawa, a w szczególności Konstytucja RP, regulują bowiem takie kwestie, jak ochrona życia i zdrowia. Artykuł 66 ust. 1 Prawa budowlanego daje podstawy materialnoprawne do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, których stwierdzone zagrożenia dotyczą. Nie można zatem, zdaniem skarżącego, podzielić stanowiska, że użytkownik lokalu mieszkalnego, którego dotyczą zagrożenia, nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie. Podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił poprzednie postanowienia odmawiające zajęcia się niniejszą sprawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.".

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie zostały wydane z naruszeniem prawa, mimo ich częściowo błędnego uzasadnienia, co pozostaje jednak bez wpływu na treść kontrolowanych rozstrzygnięć.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości J., gmina P., pod kątem zagrożenia życia i zdrowia mieszkańców budynku usytuowanego na działce nr [...] z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania nie wystąpił właściciel sąsiedniej nieruchomości, a jej użytkownik, legitymujący się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, nie będący stroną.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz merytorycznej oceny wniosku.

Z powyższych rozważań wynika, że dla stwierdzenia czy organy były uprawnione do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ww. przepis koniecznym jest wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie.

Przypomnieć zatem trzeba, że wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dotyczył stanu technicznego budynku na nieruchomości sąsiedniej, który to stan w ocenie wnioskodawcy powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku położonego na działce nr [...], a więc uruchomienia procedury określonej w art. 66 Prawa budowlanego.

Przepis art. 66 cyt. ustawy znajduje się w rozdziale 6 Prawa budowlanego, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Rozdział ten określa nałożone z mocy prawa na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Wskazuje się przy tym na konieczność użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywanie w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). W dalszej części rozdziału (art. 62-65) ustawodawca skonkretyzował ww. obowiązki wskazując na konieczność dokonywania okresowych kontroli - art. 62, przechowywania dokumentów - art. 63, prowadzenia książki obiektu - art. 64. Natomiast art. 66 określa obowiązki organu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie. Umiejscowienie tego przepisu po przepisach określających obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że przepisu tego nie można czytać w oderwaniu od tych pierwszych regulacji prawnych. Powyższe natomiast oznacza, że obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wymienionych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego można nałożyć wyłącznie na właściciela bądź zarządcę budynku.

W tym miejscu dodać trzeba, że podstawową normą, na podstawie której ocenia się przymiot strony jest art. 28 k.p.a. Zgodne z treścią tego przepisu stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny jak i stanowiący jego przeciwieństwo interes faktyczny był przedmiotem szerokiej analizy zarówno doktryny jak i orzecznictwa, z której wynika, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłanką zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma zatem osoba, której bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Zasada przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznawać z woli ustawodawcy ograniczeń w uregulowaniach szczególnych. Taką regulacją jest ustawa Prawo budowlane, w której wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wymienionym powyżej przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle art. 66 Prawa budowlanego przyjęto pogląd, iż w sytuacji gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji przyjąć trzeba, iż stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, co oznacza, iż w takim stanie faktycznym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 cytowanej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, LEX 553284, w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, LEX 753853). Wynika to również z faktu, że prawa i obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się do interesu prawnego adresata decyzji nie zaś osób trzecich.

W świetle powyższego, takich uprawnień strony, nie ma tym bardziej podmiot legitymujący się ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, a więc skarżący. Księga druga kodeksu cywilnego, zatytułowana: "Własność i inne prawa rzeczowe" wskazuje na rodzaje praw, jakie można posiadać do rzeczy. Już samo wyodrębnienie w tytule księgi prawa własności (Tytuł I) spośród innych praw rzeczowych ilustruje oczywisty fakt, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, jakie można mieć względem rzeczy. Inne prawa rzeczowe, to: prawo użytkowania wieczystego (Tytuł II, art. 232-243) oraz ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka (Tytuł III, art. 244-251 k.c.). Istnieje zatem hierarchia praw rzeczowych, co oznacza, że istnieją prawa silniejsze i słabsze. Ta sama nieruchomość może być równocześnie obciążona różnymi prawami rzeczowymi, tj. prawem własności oraz innym prawem rzeczowym, tj. użytkowaniem wieczystym albo ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego, a interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym z art. 66 Prawa budowlanego nie wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, to tym bardziej nie wynika z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe.

Z tego powodu dla rozstrzygnięcia sprawy legitymacji prawnej wnioskodawcy do wszczęcia postępowania administracyjnego konieczne jest ustalenie, czy legitymuje się on tytułem prawnym do nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć.

Z akt sprawy wynika, że celem wniosku było wszczęcie postępowania odnośnie budynku położonego na działce nr [...], zaś wnioskodawca jest byłym współwłaścicielem, a obecnie posiadaczem służebności osobistej polegającej na nieodpłatnym i dożywotnim prawie zamieszkiwania w budynku mieszkalnym posadowionym na sąsiedniej nieruchomości nr [...] oraz prawie korzystania z całej tej działki.

Prawidłowo zatem organy przyjęły, że wnioskodawca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, co oznacza, że nie jest stroną postępowania i w konsekwencji, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, mając na uwadze treść wytycznych zawartych w wyroku NSA z 17.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3405/18, wskazujących na brak oceny, czy w związku z istniejącym kominem zachodzi wskazywane przez skarżącego zagrożenie, tak jak wskazano, wyżej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy – art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji organy ocenić czy ma miejsce sygnalizowane przez skarżącego zagrożenie i w zależności od tej wyników tej oceny podjąć stosowne działania.

Na koniec dodać trzeba, że ograniczenie stron postępowania w sprawie stanu technicznego budynku nie oznacza, że skarżący nie ma możliwości ochrony swoich praw. Taka ochrona może bowiem nastąpić w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozpatrującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze.

Wobec powyższego Sąd skargę oddalił – art. 151 p.p.s.a.