Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 52, art. 54, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 419/20 w sprawie ze skargi M. M. i P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz M.M. i P. M. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 20 października 2020 r., II SA/Bd 419/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M., P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 10 grudnia 2019 r. nr [...] i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy, działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej: u.p.z.p.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...], [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia 3 lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, jako obszar o promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działek inwestorskich (53m x 3) powiększony w taki sposób, by ująć wszystkie budynki zlokalizowane na działkach położonych choć w części minimalnego zasięgu obszaru. Wskazał, że na terenie analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (nieruchomość przy ul. [...] [...] i [...]) i wobec tego organ stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. Linia zabudowy wyznaczona została, w ocenie organu odwoławczego, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], co zostało prawidłowo uzasadnione przez organ I instancji. Podobnie, prawidłowo według SKO wyznaczono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – średnia wartość w obszarze analizowanym wynosi 26%, a dla planowanej inwestycji parametr ten określono w zakresie od 18% do 32%, co jest zgodne z §5 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że szerokość elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia – średnia szerokość na obszarze analizowanym dla budynków wielorodzinnych wynosi 13 m, a organ ustalił ten parametr w przedziale od 10 m do 20 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale 7 m do 9,5 m, co jest w ocenie SKO zgodne z wnioskami wynikającymi z analizy, podobnie jak kąt nachylenia połaci dachu do 5°. Organ odwoławczy stwierdził, że warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji zostały ustalone zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, decyzja została prawidłowo uzasadniona, wobec czego zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Skargą M. M. i P. M. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; § 3, § 4, § 5 i § 6 ww. rozporządzenia; art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym podlegają one uchyleniu. Sąd wskazał, że uzasadnienie utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji, a przede wszystkim jej załącznik tekstowy, nie zawiera wykazu (np. w formie tabeli) działek objętych obszarem analizowanym, z określeniem właściwych im wartości dotyczących parametrów w § 5, § 6, § 7 i § 8 (wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu), a nadto funkcji zabudowy występującej na działkach objętych obszarem analizowanym. Z § 9 ust. 2 rozporządzenia wynika, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego obszarem analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie "wyniki analizy" winno być rozumiane w ten sposób, że chodzi tu o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę, a zatem – w ocenie Sądu – uwidocznione winny zostać w części tekstowej analizy dane wyjściowe, na których podstawie dokonano tej analizy. Wyniki dokonanej dwuelementowej analizy powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. W kontekście decyzji o warunkach zabudowy, ich charakteru i celu, nie sposób zdaniem Sądu nie stwierdzić, że wykazanie parametrów i cech zabudowy faktycznie występującej na obszarze analizowanym zalicza się do okoliczności faktycznych mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięć w tym przedmiocie, winny zatem zostać skrupulatnie wykazane. Sąd dostrzegł, że zawarty w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy "wyposażony został" w szczegółowe, tabelaryczne zestawienie wykazujące poszczególne działki objęte obszarem analizowanym i cechy zabudowy na nich występujące. Nie może ono w ocenie Sądu zostać wzięte pod uwagę, skoro nie stanowi załącznika do decyzji powziętej.

Kolejną kwestią uzasadniającą uchylenie decyzji obu instancji jest, w ocenie Sądu, niedostateczne wykazanie, że w sprawie spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ stwierdził lakonicznie, że "wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianego terenu, gdyż stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu". Powyższe nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Argumentując okoliczność kontynuacji funkcji zabudowy organ powołał jako przykład dwóch budynków objętych obszarem analizowanym: budynków wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] [...] oraz [...] [...] (używając sformułowania "(...) w okolicy istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym przy ulicy (...)"). Nie wiadomo, ile takich budynków znajduje się jeszcze na obszarze analizowanym, jak kształtuje się relacja ilościowa tej zabudowy względem dominującej na obszarze analizowanym, co bezsporne, zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, co jest jedną z konsekwencji uchybienia opisanego w punkcie I niniejszego uzasadnienia, nie zostały określone parametry przywołanych budynków i nie zostały one odniesione do budynku – budynków projektowanych (a może miniosiedla domów wielorodzinnych, jak szeroko przyjęto w decyzjach organów). Sąd stwierdził, że zwrot "funkcja mieszkalna wielorodzinna" jest nieostry znaczeniowo – budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym jest bowiem budynek każdy inny, niż budynek mieszkalny jednorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2020 r., poz. 1333). Zdaniem Sądu nie zostało wyjaśnione, jakie cechy nosi powołana zabudowa wielorodzinna (gabarytowe, pojemnościowe), czy są to miniosiedla, czy jednostkowe budynki przeznaczone do zamieszkania przez zaledwie kilka rodzin. Powyższe ma w ocenie Sądu szczególne znaczenie w tym kontekście, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie "do pięciu budynków wielorodzinnych" (o czym więcej poniżej), a więc inwestycji mogącej przybrać kształt tylko jednego, ale i pięciu budynków jednorodzinnych tworząc miniosiedle. Ponadto, jak wynika z części tekstowej analizy dotyczącej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi – do porównania przyjęto zabudowę zlokalizowaną na północ od ul. [...], a nie wskazanych budynków przy ul. [...] [...] i [...] [...]. Sąd zauważył, że na działkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym obejmującym wskazany teren istnieją dwa budynki jednorodzinne (działki nr [...] i [...]) oraz szkoła podstawowa i jej infrastruktura (działki nr [...], [...], [...], [...]i przede wszystkim [...]), nie są to zatem obiekty reprezentatywne Organ nie wskazał zresztą, z jakich działek wziął parametry z tego obszaru.

Dalej Sąd zaznaczył, że zakwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla inwestycji polegającej na budowie "do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych". Takie określenie zamierzonej inwestycji jest w ocenie Sądu zbyt ogólne, ponieważ oznacza, że warunki zabudowy wydano dla inwestycji która może polegać na budowie jednego, ale i pięciu budynków wielorodzinnych. Liczba budynków zaś decyduje o tym, czy mamy do czynienia z miniosiedlem czy z budynkiem wielorodzinnym o dużej kubaturze. W warunkach ukształtowanych zakwestionowanym rozstrzygnięciem – ustalenia warunków dla inwestycji niekonkretnie określonej w kontekście ilości budynków wielorodzinnych, a więc zawsze o znacznych rozmiarach - nie da się w istocie przeprowadzić analizy zachowania funkcji (na co zwrócono uwagę w poprzednim akapicie). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dlatego dopuszczalny jest pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli chodzi o cechy i usytuowanie planowanej inwestycji. Nie może to jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia rodzaju inwestycji, dla której ustalono warunki. Wprawdzie z przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika ogólnie, by decyzja ustalająca warunki zabudowy określała "rodzaj inwestycji", należy jednak pamiętać, że ustalenie warunków zabudowy następuje w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinno zakreślać ramy dopuszczalnej inwestycji dla ewentualnego przyszłego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zbyt ogólne określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby wręcz stanowić blankietową zgodę na to, by inwestor zrealizował obiekty różniące się znacznie od siebie w ramach tej samej inwestycji, co byłoby nie do pogodzenia zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu wymienione powyżej uchybienia sprawiają, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów dotyczących konkretnych parametrów inwestycji ustalonych w zakwestionowanej decyzji (parametrów wymienionych w § 5 i § 6 rozporządzenia). Przedwczesna jest bowiem ocena prawidłowości ustalenia wskaźników zależnych od nieprawidłowo, jak wykazano, przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odnośnie naruszenia § 4 rozporządzenia, tj. nieprawidłowego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy Sąd stwierdził, że w tym zakresie organ prawidłowo zastosował możliwość przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy i co jest w sprawie bezsprzeczne, linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, przy czym odległości budynków od pasa drogowego kształtują się w przedziale od ok. 6 m (działki nr [...]i [...]) przez ok. 24 m (dz. nr [...][...]do ok. 26 m (dz. nr [...]). Zastosowanie w tej sytuacji § 4 ust. 3 rozporządzenia (wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuację linii zabudowy budynku najdalej usytuowanego od pasa drogowego) w tej sytuacji stanowiłoby zbytnie ograniczenie możliwości zagospodarowania działek inwestora (linia zabudowy sięgałaby niemal połowy długości działek), dlatego zasadnym było wyznaczenie nieprzekraczalnej (a więc nie bezwzględnej, ale umożliwiającej usytuowanie budynku "głębiej" na działce) linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (jak zarzucili skarżący – zbytnie jego poszerzenie). Zasadą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Ustawodawca nie wykluczył jednak prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, o ile z części tekstowej jak i graficznej analizy jasno wynikają przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Jak wynika z akt sprawy obszar analizowany dla zamierzonej inwestycji wyznaczony został w oparciu o trzykrotność szerokości działek o numerach ewid. [...] i [...] (działek inwestorskich) – 159 m, przy czym został on poszerzony o cały obszar kilku działek, gdzie budynki w części znajdują się na obszarze analizowanym wytyczonym w promieniu 159 m – są to działki nr [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 1[...], [...]oraz [...]. Organ uzasadnił to w ten sposób, że zabieg taki pozwoli w sposób rzetelny pozwoli ustalić wskaźniki zabudowy dla działek obrzeżnych, a nie tylko dla ich części. Konsekwentnie organ pominął te działki graniczne, których zabudowania leżą poza wyznaczonym obszarem w jego minimalnym zasięgu (np. działki nr [...], [...], [...]). Sąd uznał powyższe za prawidłowe uzasadnienie zastosowanego zabiegu i nie dostrzegł tu znamion zarzucanego w skardze niedozwolonego "poszukiwania" działek wskazujących na kontynuowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Zdaniem Sądu oba organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skargą kasacyjną J. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. § 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że załącznik do decyzji nie zawierał szczegółowej analizy działek objętych obszarem analizowanym i przez to decyzja zawiera błędne uzasadnienie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że strona niedostatecznie wykazała, że w sprawie spełniony został warunek, o którym mowa w skarżonym przepisie;

- art. 54 w zw. art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w decyzji organu administracyjnego opis inwestycji został określony zbyt ogólnie.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez uznanie, że organ administracyjny błędnie przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i P. M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie solidarnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, o ile nie złożą oni na rozprawie wniosku o zasądzenie kosztów zgodnie ze spisem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do uchylenia zarówno zaskarżonej jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 10 grudnia 2019 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...], [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, słuszne są zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do ww. decyzji organu I instancji.

W świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sformułowana w powołanym przepisie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" zobowiązuje do dostosowywania projektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) w przedmiotowej sprawie określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) w brzmieniu poprzedzającym zmiany obowiązujące od dnia 3 stycznia 2022 r. (stosownie do treści § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie nie sposób nie zauważyć, że część tekstowa analizy zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 10 grudnia 2019 r. nr [...], a dokładniej zawarte w niej konkluzje w zakresie stwierdzonych w obszarze analizowanym średnich wskaźników: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu a także funkcji zabudowy – umożliwiających określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu objętego wnioskiem inwestora – nie zawierały żadnego odniesienia do konkretnych nieruchomości w obszarze analizowanym, w oparciu o które ustalono te parametry. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiąca załącznik od decyzji o warunkach zabudowy część tekstowa i graficzna analizy powinny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie - bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że wyniki przeprowadzonej przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie noszą znamion dowolności i znajdują rzeczywiste odzwierciedlenie w cechach zabudowy zastanej na obszarze analizowanym. Brak powyższych danych uniemożliwia bowiem ocenę prawidłowości ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Podniesione w tych okolicznościach w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Brak odniesienia do rzeczywistych danych zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konkluzji w zakresie spełnienia przez sporną inwestycję warunku kontynuacji funkcji zabudowy świadczy również o zasadności postawionego w zaskarżonym wyroku zarzutu naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy (m.in.) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zwrócenia uwagi wymaga, że w stanowiących załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. wynikach analizy – części tekstowej stwierdzenie kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W samej decyzji również poza stwierdzeniem, że "w analizowanym przypadku tzw. zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym przy ul. [...] [...] i [...], pozwalająca na określenie wymagań dotyczących projektowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych" nie zawarto żadnych informacji co do pozostałych obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pozwalającej na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji pomimo zawartej w ww. zdaniu sugestii, że obiektów tych jest więcej. Słusznie w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zarzuca, że w kontrolowanej decyzji nie zawarto danych pozwalających na ustalenie jak kształtuje się na obszarze analizowanym relacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej względem dominującej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. W decyzji z dnia 10 grudnia 2019 r. nie wskazano również parametrów zabudowy przy ul. [...] [...] i [...], a zatem w istocie nie wykazano, że w oparciu o nią możliwe jest stwierdzenie, że zabudowa projektowana spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w decyzji organu opis inwestycji został określony zbyt ogólnie. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dla ewentualnego przyszłego inwestora określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie są zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dopuszczalny jest zatem pewien zakres ogólności decyzji ustalającej warunki zabudowy, co nie może jednak prowadzić do nadmiernie szerokiego zakreślenia rodzaju inwestycji, dla której ustalono warunki. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji oparte na dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zbyt ogólne określenie rodzaju inwestycji w decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby stanowić zgodę na to, by inwestor zrealizował obiekty różniące się znacznie od siebie w ramach tej samej inwestycji, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki dotyczącej między innymi gabarytów i formy architektonicznej jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Opis inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy nie może być więc zbyt ogólny.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wywodząc, iż wadliwe było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomościach oznaczonych numerami ewid. [...], [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...]" bez odpowiedniego sprecyzowania ilości tych budynków. Brak odpowiedniego skonkretyzowania w tym zakresie ustanawia przede wszystkim dla inwestora zbyt szerokie ramy dla realizacji danego zamierzenia, bo przecież przyszły projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że w kontrolowanym postępowaniu zbyt ogólnie określono rodzaj inwestycji, dla której ustalone zostały warunki zabudowy.

Nie znajdując w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.