Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1496/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 5, art. 141 par. 4, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1,2,4 i 7, art. 71a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i (...) sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1144/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2021 r. nr WINB-WOP.7721.52.2021.BL w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. M. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądza od J. M. na rzecz (...) sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bd 1144/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (K-PWINB) z 1 lipca 2021 r., nr WINB-WOP.7721.52.2021.BL, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sposobu użytkowania budynku

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Toruniu (PINB) z 5 maja 2021 r., nr PINB.452.18.2020.EF;

2. zasądził od K-PWINB na rzecz J.M. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W handlowo-usługowo-biurowym budynku przy ul. [...] w T. (dz. nr [...] w obr. [...]) wybudowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 lipca 2004 r., i dopuszczonym do użytkowania na podstawie pozwolenia z 10 marca 2008 r., od 1 września 2013 r. funkcjonowała Szkoła P., co wykazała kontrola z 2 kwietnia 2019 r. przeprowadzona z urzędu w związku z pismem Prezydenta Miasta Torunia z 14 stycznia 2019 r. (o podjęcie działań w związku z prawdopodobną samowolną zmianą sposobu użytkowania ww. budynku). Zgodnie z oświadczeniem właściciela budynku z 17 kwietnia 2019 r. przestał być on wykorzystywany jako szkoła, co potwierdzają dowody w postaci notatki z kontroli i protokołu z oględzin przeprowadzonych przez PINB 17 maja i 22 maja 2019 r. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta Torunia z 3 lipca 2019 r., organ ten przyjął zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu. W tej sytuacji PINB wydał decyzję z 5 maja 2021 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wyjaśnił, że wniosek J.M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie sposobu użytkowania ww. budynku wpłynął do PINB 4 listopada 2019 r., a więc w stanie prawnym, w którym ww. budynek jest budynkiem oświaty i był legalnie użytkowany jako szkoła.

Na skutek rozpatrzenia odwołania J.M. K-PWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z 1 lipca 2021 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że z uwagi na treść zaświadczenia z 3 lipca 2019 r. obecny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, który jest zgodny z wydanym zaświadczeniem, nie może podlegać ponownemu sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego i w takiej sytuacji, kiedy dokonana przez właścicieli w sposób legalny zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z rzeczywistym użytkowaniem obiektu, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J.M. zarzucił naruszenie: art. 105 § 1, art. 122g k.p.a.; art. 71 ust. 7 p.bud. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że zaświadczenie Prezydenta Miasta Torunia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek usług oświaty, którego dokonała spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w T., nie jest aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości), nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae. Zgodnie z art. 71 ust. 7 p.bud. dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Wobec tego zaświadczenie wydane na podstawie takiego zgłoszenia organ potraktować winien nie jako prejudykat stwierdzający prawidłowość zmiany sposobu użytkowania, ale jako oświadczenie wiedzy organu co do braku przeciwwskazań do wniesienia sprzeciwu, powziętej na podstawie weryfikacji dokumentów przedłożonych wraz ze zgłoszeniem (wymienionych w art. 71 ust. 2 p.bud.). Brak jest przede wszystkim podstaw do uznania, że sanuje ono stwierdzoną wcześniej samowolną zmianę sposobu użytkowania, przy czym z protokołu oględzin przeprowadzonych 2 kwietnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że w obiekcie przed zgłoszeniem funkcjonowała placówka oświatowa. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej 3 czerwca 2019 r. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana. Z tego też powodu zachodziły w ocenie Sądu pierwszej instancji przesłanki do wszczęcia w sprawie postępowania opartego o art. 71a p.bud. Powyższe stanowi zasadniczo potwierdzenie stanowiska skarżącego co do zarzutów naruszenia art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 71 i 71a p.bud.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli K-PWINB oraz C. sp. z o.o. z siedzibą w T.

W skardze kasacyjnej K-PWINB zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 71 ust. 7 p.bud. poprzez uznanie, że zachodziły przesłanki do wszczęcia w sprawie postępowania opartego o art. 71a tej ustawy;

2) art. 71a ust. 1 p.bud. poprzez uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia;

3) art. 71 ust. 4 p.bud. poprzez założenie a priori, że zgłoszono zmianę sposobu użytkowania budynku po dokonaniu tej zmiany;

4) art. 71 ust. 4c p.bud. poprzez uznanie, że zaświadczenie zostało wydane po zmianie sposobu użytkowania, które powinno zostać stosownie ocenione w kontekście postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku;

II. przepisów postępowania, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i 4 oraz w zw. z art. 71a ust. 1-4 p.bud. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia nie jest bezprzedmiotowe, oraz że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji K-PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji gdy z zebranej dokumentacji przez organy wynika, że przeprowadzono kontrole budynku w dniach: 17 maja 2019 r. podczas, której stwierdzono, że drzwi wejściowe do budynku są zamknięte, a na drzwiach umieszczono informację o treści: "Szkoła nieczynna"; 22 maja 2019 r. stwierdzono, że nie są prowadzone zajęcia dydaktyczne oraz nie znajdują się w nim nauczyciele i uczniowie, a na elewacji budynku brak jest tablicy informującej o siedzibie szkoły i wg oświadczenia współwłaściciela budynku nie jest użytkowany i błędne przyjęcie, że: doszło do naruszenia art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 71 i 71a p.bud., a organ w sposób nieprawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej, decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie, że uzyskane zaświadczenie na skutek zgłoszenia dokonanego po zmianie sposobu użytkowania budynku, powinno zostać stosownie ocenione w kontekście postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co skutkowało niezasadnym uchyleniem decyzji organów obu instancji;

5) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności dokumentów z kontroli organu nadzoru budowlanego I instancji z 17 maja 2019 r. i 22 maja 2019 r.;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust 1 i 4c p.bud. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieoddalenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w świetle art. 71 p.bud. zmiana sposobu użytkowania dotyczy okoliczności faktycznych, a więc wykonywania (w danym czasie w momencie sprawdzania przez organ) w obiekcie działalności zmieniającej sposób użytkowania. Brak wykonywanej działalności oznacza, że nie można przyjąć, aby taka zmiana w ogóle występowała. Po uzyskaniu zaświadczenia o braku sprzeciwu do zgłoszenia, spółka miała prawo korzystania z budynku w sposób określony w zgłoszeniu.

W skardze kasacyjnej spółki C. zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania, tj.:

1) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną ocenę dowodów i pominięcie mocy dowodowej zaświadczenia o braku sprzeciwu co do zmiany sposobu użytkowania z 3 lipca 2019 r.;

2) art. 106 § 5 w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną ocenę dowodów i pominięcie mocy dowodowej protokołu kontroli z 22 maja 2019 r. stwierdzającego przywrócenie przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania budynku przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania i tym samym prawidłowość złożenia tego wniosku;

prawa materialnego, tj.:

3) art. 71 ust. 7 p.bud. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zaświadczenie z 3 lipca 2019 r. o braku sprzeciwu co do zmiany sposobu użytkowania budynku zostało wydane z naruszeniem prawa, wobec czego postępowanie organów nadzoru budowlanego w tej kwestii nie było bezprzedmiotowe;

4) art. 71 ust. 7 w zw. z art. 71a p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany prowadzić postępowanie, pomimo zmiany sposobu użytkowania nieruchomości zgodnie z wymogami i spełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązków wskazanych w art. 71 ust. 2 p.bud.;

5) art. 71a p.bud. poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady zaufania obywatela do państwa z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.;

6) art. 71a p.bud. poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem zasady adekwatności i proporcjonalności wynikającej z art. 7b k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka rzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zakwestionowano taką wykładnię art. 71 ust. 7 p.bud., która uniemożliwia złożenie skutecznego wniosku o zmianę sposobu użytkowania tylko z tej przyczyny, że był taki punkt w czasie, kiedy użytkowanie było niezgodne z pozwoleniem na użytkowanie, choćby później, nawet bezpośrednio przed złożeniem wniosku, sposób użytkowania został przywrócony i był zgody z prawem. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości jest konfrontowany z postępowaniem wszczynanym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ma dwie drogi postępowania. Jedną z dróg jest wstrzymanie użytkowania obiektu oraz złożenie dokumentacji zgodnie z przepisem art. 71a ust. 1 p.bud. i poddanie się procedurze legalizacji. Drugą drogą jest przywrócenie stanu poprzedniego zgodnie z art. 71a ust. 4 p.bud. Udział inwestora w procesie legalizacyjnym nie jest obowiązkowy. Jedyną konsekwencją jest wówczas konieczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W przypadku działania inwestora zmierzającego do wywołania skutku z ust. 4, nie ma przeszkód by po przywróceniu stanu poprzedniego inwestor ponownie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.bud. i zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania. W sytuacji gdy inwestor usunął stan samowoli, PINB nie miał podstaw by prowadzić postępowanie na podstawie art. 71a p.bud. Poprzez zamknięcie szkoły w okresie od czasu stwierdzenia samowoli do czasu wydania zaświadczenia o zmianie sposobu użytkowania skarżący zrealizował bowiem dyspozycję art. 71 a ust. 4 p.bud.

W odpowiedziach na obie skargi kasacyjne J.M. wniósł o ich oddalenie, zasądzenie na swoją rzecz od skarżących kasacyjnie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał m.in., że od 2013 r. w budynku funkcjonowała nieprzerwanie szkoła P., co do której zgłoszono zamiar zmiany sposobu użytkowania dopiero w maju 2019 r. i również w kwietniu, maju i czerwcu w szkole odbywały się normalnie zajęcia, co oznacza, że nawet brak sprzeciwu Prezydenta Miasta i wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu organu zostało wydane po wyczerpaniu przez C. sp. z o. o. znamion samowoli budowlanej polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku. Dlatego słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaświadczenie Prezydenta Miasta o braku sprzeciwu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, a co więcej zaświadczenie takie nie kształtuje po żadnej ze stron prawa i nie korzysta z waloru res iudicatae. Sąd słusznie zwrócił uwagę, że zaświadczenie nie jest ani aktem stosowania prawa ani aktem oświadczenia woli i nie korzysta z waloru trwałości.

Dalej wskazano, że nie jest prawdą, aby 17 maja 2019 r. była przeprowadzona kontrola chociażby z tego powodu, że brak jest protokołu z kontroli w tym dniu, a notatka wraz ze zdjęciem kartki z zeszytu "szkoła zamknięta" nie jest dokumentem wskazującym na rzetelnie przeprowadzoną kontrolę. Nawet gdyby hipotetycznie kontrola była przeprowadzona prawidłowo i nie byłoby uczniów w szkole, to w sprawie są inne dowody, np. wyciągi z Rejestru Placówek Oświatowych, nagrania z serwisu YouTube, informacje z Kuratorium, że działalność szkoły w tym okresie czasu w budynku przy ul. [...] w T. była jednak prowadzona. Organ sporządził wprawdzie protokół kontroli z 22 maja 2019 r., ale dane zawarte w tym protokole wydają się co najmniej niemiarodajne. Szkoła przedłożyła zaświadczenie o zmianie wpisu z Wydziału Edukacji UM [...] z 17 kwietnia 2019 r., ale widnieje tam jedynie dodatkowo wpisany adres [...] równolegle do zgłoszonego przez placówkę adresu działalności oświatowej przy ul. [...]. Naiwne byłoby przyjęcie, że zajęcia dydaktyczne przeniesiono do centrum sportowego, w którym nie ma sal lekcyjnych, przynajmniej w ilości pozwalającej na zaspokajanie potrzeb całej szkoły.

Dodatkowo podniesiono, że sam organ stwierdził, że 17 kwietnia 2019 r. najemca został zobowiązany do zaprzestania działalności szkolnej, co oznacza, że w okresie od września 2013 r. do 17 kwietnia 2019 r. bezspornie w budynku dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku handlowo-usługowego na budynek oświaty. Ponadto, kontrola z 2 września 2019 r. wykazała, że w budynku funkcjonuje szkoła P. Powyższe oznacza brak bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadność zarzutów kasacyjnych co do naruszenia art. 105 k.p.a. Próba wykazania przez właściciela budynku, że w maju 2019 r. zaprzestano działalności dydaktycznej na krótki okres czasu, po to by w złożyć zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku i z powrotem użytkować budynek na cele oświatowe stanowiło zatem próbę obejścia przepisów prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zawierają usprawiedliwione podstawy.

W obu skargach kasacyjnych ich autorzy zawarli szereg zarzutów zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych. W istocie jednak wszystkie one nakierowane są na podważenie zasadniczej spornej w niniejszej sprawie kwestii: czy Sąd pierwszej prawidłowo zakwestionował zasadność umorzenia jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania prowadzonego w trybie art. 71a p.bud. Stąd ocena zarzutów sformułowanych w skargach kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że od 1 września 2013 r. w budynku handlowo-usługowo-biurowym przy ul. [...] w T., wybudowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 lipca 2004 r. i dopuszczonym do użytkowania na podstawie pozwolenia z dnia 10 marca 2008 r., funkcjonowała Szkoła P. Nastąpiła więc niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.bud., który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. pierwsze). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (ust. 4). Bezsporne jest, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, dokonana 1 września 2013 r. stanowiła samowolę, jako dokonana bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 71a ust. 1 p.bud., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (ust. 2 zd. pierwsze). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Sąd pierwszej instancji, uznając umorzenie postępowania za wadliwe w realiach niniejszej sprawy, skupił się na zagadnieniu zaświadczenia Prezydenta Miasta Torunia z 3 lipca 2019 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowo-usługowo-biurowego na budynek usług oświaty, którego dokonała B. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (właściciel spornego obiektu). Powołując się na treść art. 71 ust. 7 p.bud., zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że ww. zaświadczenie sanuje stwierdzoną wcześniej samowolną zmianę sposobu użytkowania. Powołał się na protokół oględzin z 2 kwietnia 2019 r., potwierdzający, że w przedmiotowym obiekcie przed zgłoszeniem funkcjonowała placówka oświatowa. Sąd uznał za nieprawidłowy wniosek organu, że do zmiany sposobu użytkowania doszło w sposób zgodny z prawem po uzyskaniu zaświadczenia organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sądowi pierwszej instancji umknął istotny element stanu faktycznego sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 17 maja 2019 r. PINB przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę w przedmiotowym budynku. Ze spisanej na tę okoliczność notatki służbowej i dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że w dniu kontroli drzwi wejściowe do budynku były zamknięte, na drzwiach znajdowała się informacja o treści: "Szkoła nieczynna". W dniu 22 maja 2019 r., po zawiadomieniu właściciela budynku, pracownicy PINB przeprowadzili jego oględziny i sporządzili protokół, z którego wynika, że w kontrolowanym obiekcie nie były prowadzone zajęcia dydaktyczne, nie było nauczycieli, uczniów. Na drzwiach wejściowych nadal znajdowała się informacja "Szkoła nieczynna". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

W świetle powyższego, nie sposób nie uznać, że stan samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku handlowo-usługowo-biurowego ustał. Jest to więc inna sytuacja, niż hipoteza opisana w art. 71 ust. 7 p.bud. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której samowolna zmiana sposobu użytkowania wciąż trwa w dacie dokonywania zgłoszenia. Inne rozumienie tego przepisu jest nieuprawnione w świetle całokształtu regulacji art. 71a p.bud. Z treści art. 71a ust. 4 wynika, że legalizacja samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 skutkuje bowiem wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie w dacie kontroli i oględzin 17 i 22 maja 2019 r. przedmiotowy budynek nie był użytkowany jako obiekt usług oświatowych, tj. w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, co oznacza, że nastąpiło przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Skarżący twierdzi, że w istocie takie przywrócenie nie nastąpiło, powołując się na wyciągi z Rejestru Placówek Oświatowych, nagrania z serwisu YouTube, informacje z Kuratorium, jednak materiały te nie podważyły podstawowego dowodu w sprawie jakim były dwie kontrole PINB w maju 2019 r., które jednoznacznie wykazały, również w postaci dokumentacji fotograficznej, że w przedmiotowym budynku działalność oświatowa nie była wówczas prowadzona. Późniejsze wznowienie takiej działalności na podstawie zgłoszenia dokonanego 3 czerwca 2019 r., co do którego Prezydent Miasta Torunia wydał 3 lipca 2019 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, może budzić pewne zastrzeżenia natury etycznej, jednakże jest całkowicie legalne w świetle przywołanych przepisów. Brak jest normy prawnej uniemożliwiającej, po przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, późniejsze zgłoszenie zmiany sposobu jego użytkowania tylko z tego powodu, że w pewnym okresie czasu wystąpiła wcześniej samowolna zmiana sposobu użytkowania. Skarżący nie wykazał skutecznie, aby działalność światowa w spornym obiekcie nie została zlikwidowana w maju 2019 r. Sąd pierwszej instancji w ogóle zaś pominął w swych rozważaniach tę kwestię. Samo zaświadczenie ma znaczenie wtórne w niniejszej sprawie wobec dokonania zgłoszenia w stanie faktycznym, w którym przywrócony został poprzedni sposób użytkowania budynku. Istotne jest, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia.

W świetle powyższego zasadne okazały się zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 71 ust. 7 i art. 71a ust. 1 p.bud., podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do których naruszenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło. W konsekwencji trafny okazał się zarzut organu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 i 4 oraz art. 71a ust. 1-4 p.bud. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu cyt. przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między sytuacją faktyczną danego podmiotu a jego sytuacją prawną, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2597/20, LEX nr 3623851).

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Najpóźniej 17 maja 2019 r. nastąpiło przywrócenie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Spółka B. dokonała 3 czerwca 2019 r. skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania tego budynku na budynek usług oświaty, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł od tego zgłoszenia sprzeciwu. Na skutek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a następnie dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, przestała istnieć owa szczególna relacja między sytuacją faktyczną ww. spółki a jej sytuacją prawną, obligująca organ nadzoru budowlanego do konkretyzacji normy poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 71a p.bud.

Wobec uwzględnienia skarg kasacyjnych z uwagi na naruszenie ww. przepisów pozostałe zarzuty nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Dla porządku należy jedynie wyjaśnić, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministarcyjnym, zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego ale tylko wtedy, gdy sąd pierwszej instancji dopuści dowód uzupełniający - w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodziła a zatem zarzuty spółki oparte na art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. już co do zasady nie mogły być uznane za usprawiedliwione (por. wyrok NSA z 25 lipca 2023 r., sygn. I OSK 778/20, LEX nr 3605321).

Jeśli chodzi o zarzut organu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to w orzecznictwie wskazuje się, że ww. przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1773/18, LEX nr 2798891). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie występowała. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało bowiem wszystkie wymagania proceduralne.

Niezrozumiałe są zarzuty spółki naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. (obligującego organy do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym) oraz art. 7b k.p.a. (przewidującego współdziałanie organów w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy). Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji publicznej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została skierowana przeciw zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji, który uchylił decyzje organów obu instancji, co oznacza, że jej autor nie kwestionuje rozstrzygnięć organów, tymczasem ww. zarzuty mają sens jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna zarzuca uchybienie omawianym przepisom przez organy.

Stwierdzone wyżej naruszenia, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiły podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.