Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 956/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.C.P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2202/20 w sprawie ze skargi C.C.P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr KOC/2125/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 19 lutego 2020 r., nr ZDM/GKP/R/2483/2019/K; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C.C.P. Sp. z o.o. w W. 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2202/20, oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. nr KOC/2125/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 21 października 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. K. w W. w rejonie ul. H. działka ew. nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamowego z reklamą, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Jak ustalono reklama należała do C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka).

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Kolejna kontrola przeprowadzona 27 października 2019 r. potwierdziła funkcjonowanie nośnika reklamowego, co zawarto w karcie kontroli oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonych przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W.

Decyzją z dnia 19 lutego 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.; dalej: uchwała nr XXXI/666/2004) - wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 344,75 zł za zajęcie ww. pasa drogowego w dniach od 21 do 27 października 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy na nośniku przymocowanym do elewacji budynku o powierzchni 1,97 m², bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o wymierzeniu spółce kary pieniężnej wysokości 288,50 zł za zajęcie opisanego pasa drogowego w dniach 21 i 27 października 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy na nośniku o pow. 2,77 m², a w dniach 22-26 października 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni rzutu poziomego 0,18 m².

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu lokalizacji nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Spółka winna była zatem legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym.

Uchylając decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z 21 października 2019 r. oraz karta kontroli z 27 października 2019 r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego z treścią reklamową. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz reklamę dokonano podczas oględzin 21 października 2019 r. Wymierzono wówczas powierzchnię zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 1,95 m x 1,40 m, tj. 2,77 m², a rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,13 m, tj. 0,18 m². Wykonany podczas kolejnej kontroli materiał fotograficzny potwierdził, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od 21 do 27 października 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu. Tym samym, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy w dniach 21 i 27 października 2019 r. i nośnika reklamowego dla drogi powiatowej w dniach 22 - 26 października 2019 r., to za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią spółkę, przyjmując, że reklama znajdowała się w pasie drogowym w dniach: 21 i 27 października 2019 r. Natomiast nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w okresie: 22 - 26 października 2019 r. Stawka opłaty za nośnik reklamowy zgodnie z uchwałą nr XXXI/666/2004 (inny obiekt budowlany niewymieniony w poz. 1-18) (poz. 19) na drodze powiatowej wynosi 3,00 zł. Wobec tego należało przyjąć stawkę opłaty 2,50 zł w dniach 21 i 27 października 2019 r., natomiast stawkę 3,00 zł w okresie 22-26 października 2019 r.

W ocenie SKO nie było konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin reklamy/nośnika, ani dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie, skoro dowody zgromadzone w sprawie (wypis z rejestru gruntów, mapa zasadnicza obrazująca kolizję nośnika z granicą pasa drogowego oraz materiał zdjęciowy) wskazują na zajęcie pasa drogowego przez reklamę/nośnik reklamowy w okresie 21-27 października 2019 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

W szczególności WSA podkreślił, że sporna reklama umieszczona na ścianie budynku H. [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Z mapy w połączeniu z dokumentacją fotograficzną wynika, że granica pasa drogowego przebiega, podobnie jak granica działki, na której posadowiony jest budynek na rogu ul. K. i ul. H. [...], po obrysie tego budynku. Linia granicy jest załamana, gdyż do nieruchomości budynkowej nie należą schody. Nośnik reklamowy został umieszczony na ścianie, która "wystaje" po zejściu z ww. schodów, od strony chodnika, co jednoznacznie wskazuje na umieszczenie go w pasie drogowym, poza obszarem nieruchomości budynkowej. Wbrew opinii spółki, w aktach znajdują się również inne dowody w ww. zakresie, tj. wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500. Na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy. Z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Zdaniem WSA w realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest założyć, że zarządca drogi w oparciu o ww. dokumenty nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Tak więc brak podpisu geodety na wydruku mapy zasadniczej nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowaniu reklamy. Nie było potrzeby wrysowania na tej mapie obiektu, który zajmuje pas drogowy, przez uprawnioną do tego osobę w odpowiedniej skali także z tego powodu, że mapa ewidencyjna nie była podstawą ustaleń co do wymiarów reklamy. Te ustalono bowiem w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole z dnia 21 października 2019 r. Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Sąd I instancji zauważył również, że ze zdjęć spornej reklamy/nośnika nie wynika, żeby był on umieszczony we wnęce budynku, ani w jakimś załamaniu fasady, czy też żeby poza ten nośnik wychodziły inne stałe i wystające (wchodzące w przestrzeń pasa) elementy konstrukcji budynku. Przeciwnie nośnik położony jest na ścianie budynku, będąc wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości pozostawanie spornego obiektu po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku.

WSA nie uwzględnił zarzutu spółki w zakresie braku udowodnienia zamontowania nośnika reklamowego/reklamy pomiędzy datami kontroli, ponieważ zarzut ten pozostaje w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. Gdyby skarżąca zdemontowała nośnik po pierwszej kontroli, z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ, czego, rzecz jasna, nie uczyniła. Ponadto, 21 i 27 października 2019 r. kontrolujący stwierdzili wyświetlanie się reklamy o tej samej treści, co tym bardziej potwierdza, że nośnik nie został usunięty pomiędzy kontrolami.

Podsumowując Sąd I instancji uznał, że w niniejszej okres zajęcia pasa drogowego, jak i wysokość kary pieniężnej zostały prawidłowo ustalone.

II

Spółka zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego zmiany w całości poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 25 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. K. w rej. ul. H. nr [...], podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym, co do którego toczy się niniejsze postępowanie przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W sprawie organy powinny zgromadzić opinię biegłego geodety oraz mapę do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I Instancji (Prezydent m.st. Warszawy - Zarząd Dróg Miejskich) nie był zobowiązany do zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił skarżącą możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572) w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach PZGiK;

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. K. w rej. ul. H. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

3) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: ustawa - Prawo budowlane) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas, gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane";

4) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklamy, a tym bardziej nie przekazuje zmiennej treści, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

III. Konsekwencją powyższych naruszeń było naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone, a sprawa przekazana ponownie do rozpoznania organowi I instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 11 października 2021 r. skarżąca uzupełniła stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Poza tym skarżąca, doprecyzowując wnioski zawarte w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2022 r. SKO w Warszawie wniosło o przeprowadzenie dowodu z opinii geodezyjnej z dnia 30 stycznia 2021 r.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie (spółce) udziału w czynnościach kontrolnych i tym samym naruszenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że czynności kontrolne związane z ustalaniem przestrzegania prawa nie są oględzinami w ścisłym procesowym znaczeniu, zatem organ właściwy do prowadzenia kontroli może prowadzić takie działania bez powiadomienia strony. Dowody, a zatem również protokół kontroli, podlegają ocenie według ogólnych reguł dowodowych. Oznacza to, że ustalenia protokołu mogą być przez stronę kwestionowane w postępowaniu, jeżeli strona wykaże, że protokół odzwierciedla fakty, które nie istniały. W innym przypadku protokół jest dowodem zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., zatem jego wartość dowodowa nie może być oceniana przez pryzmat uczestnictwa strony w czynnościach kontrolnych. Sąd drugiej instancji zauważa, że obowiązujące przepisy w różny sposób kształtują przebieg postępowań kontrolnych. Niektóre z nich wymagają obecności podmiotu kontrolowanego lub osoby działającej na jego rzecz. W takich przypadkach nieobecność kontrolowanego jest zawsze wadą formalną, która musi mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Natomiast w sytuacji, gdy prawo nie nakłada tak rygorystycznych warunków prowadzenia kontroli, brak strony nie może być okolicznością prowadzącą do zakwestionowania rozstrzygnięcia, jeżeli strona nie kwestionuje faktów objętych protokołem. W rozpoznawanej sprawie fakty są przyznawane przez organ i stronę, zatem problemem prawnym nie są ustalenia okoliczności, ale ich prawna ocena, a więc uznanie czy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym ze względu na sposób rozumienia granic tego pasa. Z tych względów NSA stoi na stanowisku, że rozpoznawany zarzut jest nietrafny, bowiem naruszenie czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyby nawet miało miejsce, to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd drugiej instancji zaznacza, że naruszenie przepisów procedury może być skutecznym zarzutem tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć wpływ (i to istotny) na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna pomimo twierdzenia o takim wpływie nie wykazuje tego wpływu, a jest to warunek konieczny skuteczności zarzutu.

W ocenie NSA inaczej należy potraktować zarzut kasacyjny, w którym spółka podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., polegające na wadliwym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ wadliwie zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie ustaleń czy nośnik reklamowy, za który została ustalona kara w zaskarżonej decyzji, był umieszczony w pasie drogowym. Merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wymaga określenia granic sprawy administracyjnej, która była rozstrzygana w zaskarżonych decyzjach. Ustalenia poczynione w tym zakresie są niezbędne, bowiem one wyznaczają zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego. Określenie granic sprawy administracyjnej w przypadku nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podstawowego faktu dla nałożenia takiej kary, a więc granic pasa drogowego, bo tylko ich przekroczenie może skutkować nałożeniem kary. Określenie granic pasa drogowego jest możliwe tylko przy zdefiniowaniu normatywnego pojęcia tego terminu. Zatem przed oceną poprawności kontrolowanego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy obu instancji, należy ustalić znaczenie materialnoprawne terminu pas drogowy. Konieczność taka jest konsekwencją funkcjonującej w prawie administracyjnym koncepcji sprawy administracyjnej, która zawsze jest wyznaczona ramami prawa materialnego. Dopiero tak rozumiana sprawa administracyjna wyznacza zakres koniecznego i niezbędnego postępowania, które może być podstawą wydania decyzji.

Artykuł 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów definiujących pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Z tego powodu nie są trafne poglądy prezentowane przez organy, że pas drogowy ma być określany w sposób systemowy, przede wszystkim z odesłaniem do przepisów w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwłaszcza gdy chodzi o ustalanie granic tego pasa i utożsamianie ich z granicami ewidencyjnymi działek przyległych do drogi (ulicy).

Z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Inaczej rzecz ujmując chodzi o to, jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 ust. 1 nie wskazuje takich parametrów, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn. Konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp. Wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego. Zatem dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji. Prezentowane stanowisko wspiera treść art. 38 u.d.p., który dopuszcza zajmowanie pasa drogowego niezgodnie z przepisami u.d.p., jeżeli obiekty budowlane lub ich części zajmują pas drogowy, a powstały przed wejściem w życie u.d.p., która od 1985 r. uregulowała zasady zajmowania pasa drogowego. Gdyby miało być inaczej, to art. 38 u.d.p. byłby zbędny, bowiem pas drogowy nigdy by nie mógł być zajęty przez budynki lub ich części, skoro te elementy kształtowałyby granice pasa drogowego.

Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa.

Granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych. Dla stanu prawnego właściwego w rozpoznawanych sprawach są określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi. Rzeczą oczywistą jest, że dane takie nie są jedynymi dającymi podstawę do wyznaczenia granic pasa drogowego, ale są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do zajęcia pasa.

Konkludując stwierdzić należy, że na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma ustalić przebieg granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań.

Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że rozpoznawany zarzut kasacyjny należało uznać za trafny, a to musiało prowadzić do uchylenia wyroku i zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W tym zakresie trafnie przyjmuje skarga kasacyjna, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, a ten, który został ujawniony był błędnie oceniony w postępowaniu przed organami.

Zdaniem NSA zarzuty materialne skargi kasacyjnej są przedwczesne, co oznacza, że nie mogą być uznane za trafne na tym etapie postępowania. Warunkiem oceny wykładni i stosowania prawa materialnego jest poprawne ustalenie faktów, które mają być podstawą prawną orzekania.

Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem NSA – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi spółki na decyzję SKO w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 288,50 zł za zajęcie pasa drogowego, którą w świetle przedstawionych argumentów sąd drugiej instancji uznał za zasadną, co musiało skutkować jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.