Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 406/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 19 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Op 292/22 w sprawie ze skargi D. B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 4 marca 2022 r., nr Ks-ZD.1111.24.2022 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 292/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej Komendant) z 4 marca 2022 r., nr Ks-ZD.1111.24.2022 w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżony akt.

Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o przyjęcie do służby w Policji w Komendzie Powiatowej w [...] lub w innej, dowolnej jednostce Policji. Pismem z 4 marca 2022 r. Komendant poinformował skarżącego, że prowadzone wobec niego postępowanie kwalifikacyjne do służby w Policji zostało przerwane - odstąpiono od jego prowadzenia na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.

W piśmie z 12 sierpnia 2022 r. skarżący domagał się podania podstawy faktycznej odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz wznowienia tego postępowania. Argumentował, że z ujawnionej przez organ informacji publicznej wynika, iż w województwie opolskim występuje duża liczba wakatów policyjnych. Dlatego nie jest zrozumiałe dla skarżącego odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z powołaniem się na brak potrzeb kadrowych. W kolejnym piśmie - z 30 sierpnia 2022 r. organ wyjaśnił skarżącemu, że

w piśmie z 4 marca 2022 r. wskazano przesłankę odstąpienia od prowadzenia postępowania. Jednocześnie Komendant poinformował skarżącego, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109) oraz art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby

w Policji jest procedurą wewnętrzną, niemającą charakteru postępowania administracyjnego, jak również Komendant - biorąc pod uwagę prowadzoną politykę kadrową - nie ma obowiązku uzasadniania swojej decyzji w przypadku odstąpienia od postępowania kwalifikacyjnego. Z tego względu nie ma też możliwości wznowienia postępowania kwalifikacyjnego o przyjęcie do służby skarżącego, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne i wiążące.

Pismem z 19 września 2022 r. skarżący złożył skargę na akt z 4 marca

2022 r., wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie Komendanta do dokończenia postępowania kwalifikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi w całości.

Rozpoznając sprawę ze skargi na powyższy akt, Sąd I instancji uznał, że mieści się ona w granicach kognicji sądu administracyjnego. Podejmowany bowiem przez przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego akt o odstąpieniu od prowadzenia postępowania dotyczącego przyjęcia do służby w Policji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma on bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia natomiast kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt Komendanta z 4 marca 2022 r. o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania kwalifikacyjnego stanowi zatem akt z zakresu administracji publicznej, który mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, WSA w Opolu wskazał, że art. 60 Konstytucji RP stanowi, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, jednak zapewnia równość szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Urzeczywistnienie powyższych wymogów konstytucyjnych z art. 60 Konstytucji RP stanowi przepis art. 25 ustawy o Policji, jak również wydane na podstawie art. 25 ust. 23 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109), które zawiera regulacje materialnoprawne w zakresie kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej. Uwzględniając przepisy tych aktów prawnych Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonego aktu nie dostarcza wiedzy co do powodów odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, jak również uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z organem. Brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego aktu powoduje, że wymyka się on spod kontroli Sądu i uniemożliwia zweryfikowanie oceny dokonanej przez Komendanta. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Skoro zaś odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jest również zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu.

Według Sądu I instancji, te wymagania nie zostały spełnione

w rozpoznawanej sprawie, ponieważ stanowisko Komendanta nie zostało uzasadnione w jakikolwiek sposób. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, po analizie materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności "wniosku" z 4 marca 2022 r. oraz przytoczonych przez organ w odpowiedzi na skargę dodatkowych przyczyn odstąpienia od prowadzonego postępowania w postaci "nieposiadania przez skarżącego nieposzlakowanej opinii", wątpliwości budzi to, czy jedyną podstawą do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego był brak potrzeb kadrowych.

Sąd I instancji odniósł się także do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. I tak, stwierdził, że art. 7 k.p.a. statuuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Poza tym, w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji oraz omówionych wyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ponieważ organ przez brak wystarczającego uzasadnienia nie wykazał podstaw do odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Poza tym poprzez nienależyte uzasadnienie kontrolowanego aktu organ naruszył ogólne zasady ustrojowe zawarte w Konstytucji RP, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności i legalności (art. 7).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi. Z ostrożności procesowej - na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Wniósł również o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy - wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że pismo z 4 marca 2022 r. informujące o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone pismo z 4 marca 2022 r. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie częścią dokumentacji konkursowej (rekrutacyjnej), przez co wniesiona skarga nie podlega kontroli sądu administracyjnego i powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ich zastosowanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, iż w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie art. 25 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 171) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. poz. 109), które nie odsyłają do stosowania przepisów k.p.a., w tym obowiązku sporządzenia uzasadnienia odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego;

3) § 54 ust. 4 i § 57 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji w zw. z art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji, przez błędne przyjęcie przez Sąd, że przełożony właściwy w sprawach postępowania kwalifikacyjnego ma obowiązek sporządzenia opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji, podczas gdy ustawa o Policji oraz rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego nie nakładają na przełożonego właściwego w sprawach postępowania kwalifikacyjnego obowiązku sporządzenia uzasadnienia.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji w zw. z § 54 ust. 4 i § 57 ust. 3 rozporządzenia w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, przez błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że przełożony właściwy w sprawach postępowania kwalifikacyjnego zobowiązany jest do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania, wszechstronnego zbadania sprawy, analizy całego materiału dowodowego i sporządzenia szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji, podczas, gdy literalna wykładnia tych przepisów takiego obowiązku nie przewiduje;

2) § 2 pkt 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że Komendant Wojewódzki Policji w Opolu w postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Policji występuje w charakterze organu administracji publicznej, podczas gdy pełni on w tym postępowaniu funkcję przełożonego właściwego w sprawach postępowania kwalifikacyjnego, a jego zadaniem nie jest rozstrzyganie sprawy indywidualnej, lecz przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego w formie konkursu, w którym nie kształtuje uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, iż pisemne zawiadomienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu D. B. - kandydata do służby w Policji, o przerwaniu - odstąpieniu od prowadzonego w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego na podstawie art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego oraz że w tym przypadku organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu.

Na wstępie zauważyć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przy czym formy wyroku uwzględniającego skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., określa przepis art.146 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt uchyla ten akt, a uwzględniając skargę na czynność stwierdza bezskuteczność czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poprzedzić należy przedstawieniem regulacji prawnej dotyczącej postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających o przyjęcie do służby w Policji w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W ustawie o Policji przepisem określającym wymagania, jakie musi spełnić każda z osób ubiegających się o przyjęcie do służby oraz odnoszącym się do kwestii postępowania kwalifikacyjnego jest art. 25. W ust. 1 stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Stosownie do ust. 2 art. 25 ustawy o Policji, przyjęcie kandydata do służby w Policji, zwanego dalej "kandydatem", następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego mającego na celu ustalenie, czy kandydat spełnia warunki przyjęcia do służby w Policji, oraz określenie jego predyspozycji do pełnienia tej służby. Postępowanie kwalifikacyjne składa się z następujących etapów:

1) złożenia podania o przyjęcie do służby, kwestionariusza osobowego kandydata do służby w Policji, a także dokumentów stwierdzających wymagane wykształcenie i kwalifikacje zawodowe oraz zawierających dane o uprzednim zatrudnieniu;

2) testu wiedzy;

3) testu sprawności fizycznej;

4) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego;

5) rozmowy kwalifikacyjnej;

6) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji;

7) sprawdzenia w ewidencjach, rejestrach i kartotekach, w tym w policyjnych zbiorach danych, prawdziwości danych zawartych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;

8) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Postępowanie kwalifikacyjne zarządza i prowadzi między innymi komendant wojewódzki albo Komendant Stołeczny Policji (art. 25 ust. 17 pkt 5 ustawy o Policji ). Z art. 25 ust. 19 ustawy wynika natomiast, że komendant wojewódzki Policji oraz Komendant Stołeczny Policji odmawia objęcia kandydata postępowaniem kwalifikacyjnym albo odstępuje od jego prowadzenia w przypadku:

1) niezłożenia kompletu dokumentów, o których mowa w ust. 2 pkt 1;

2) niespełnienia wymagań określonych w ust. 1;

3) uzyskania negatywnego wyniku co najmniej jednego z następujących etapów postępowania kwalifikacyjnego:

a) testu wiedzy,

b) testu sprawności fizycznej,

c) badania psychologicznego w tym testu psychologicznego,

d) rozmowy kwalifikacyjnej,

e) ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji,

f) postępowania sprawdzającego, które jest określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych;

4) uzyskania negatywnego wyniku badania psychofizjologicznego - w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBŚP, BSWP, CBZC albo CLKP;

5) uzyskania negatywnego wyniku sprawdzenia wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny - w przypadku kandydata ubiegającego się o przyjęcie do służby w CBZC;

6) zatajenia lub podania nieprawdziwych danych w kwestionariuszu osobowym kandydata do służby w Policji;

7) niepoddania się przez kandydata przewidzianym w postępowaniu kwalifikacyjnym czynnościom lub etapom tego postępowania;

8) przystąpienia do ponownego postępowania kwalifikacyjnego pomimo uzyskania przez niego w poprzednim postępowaniu kwalifikacyjnym negatywnego wyniku postępowania sprawdzającego określonego w przepisach o ochronie informacji niejawnych, gdy z informacji posiadanych przez komendanta prowadzącego postępowanie wynika, że nie uległy zmianie okoliczności stanowiące podstawę negatywnego wyniku tego etapu;

9) gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji;

10) rezygnacji kandydata z ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji.

Stosownie do treści ust. 21 art. 25 ustawy o Policji postępowanie kwalifikacyjne kończy się umieszczeniem kandydata na liście kandydatów i zatwierdzeniem listy przez zarządzającego postępowanie kwalifikacyjne. A zgodnie z art. 25 ust. 23 ustawy o Policji Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia:

1) zakres informacji o planowanym postępowaniu kwalifikacyjnym oraz sposób podawania ich do wiadomości,

2) tryb i sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego,

3) wzór kwestionariusza osobowego kandydata do służby w Policji,

4) zakres tematyczny i sposób przeprowadzania testu wiedzy, zakres i sposób przeprowadzania testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego i rozmowy kwalifikacyjnej,

5) zakres tematyczny i sposób sprawdzenia wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny,

6) zakres i sposób przeprowadzania badania psychologicznego kandydatów ubiegających się o przyjęcie na określone stanowisko do służby w CBŚP, BSWP albo CBZC,

7) zakres i sposób przeprowadzania testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego i rozmowy kwalifikacyjnej kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby kontrterrorystycznej,

8) zakres, sposób organizowania, tryb przeprowadzania i ramową metodykę badań psychofizjologicznych oraz wykaz komórek organizacyjnych uprawnionych do ich przeprowadzania,

9) sposób uznawania wyników uzyskanych przez kandydata w postępowaniu kwalifikacyjnym, o którym mowa w ust. 2, w przypadku przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego określonego w ust. 5 lub 12,

10) sposób uznawania wyników uzyskanych przez kandydata w postępowaniu kwalifikacyjnym, o którym mowa w ust. 5 lub 12, w przypadku przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego określonego w ust. 2,

11) wymagania dla osób przeprowadzających test sprawności fizycznej, badanie psychologiczne, badanie psychofizjologiczne oraz sprawdzenie wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny,

12) tryb złożenia i zakres informacji, jakie powinien zawierać wniosek, o którym mowa w ust. 18,

13) sposób dokonywania oceny kandydatów, w tym sposób uwzględniania w ocenie preferencji z tytułu specjalistycznych kwalifikacji, wykształcenia, uprawnień lub umiejętności pożądanych ze względu na potrzeby kadrowe Policji,

14) szczegółowy sposób zakończenia postępowania kwalifikacyjnego, w tym warunki umieszczenia kandydata na liście kandydatów oraz minimalny okres, po którym kandydat może ponownie przystąpić do postępowania kwalifikacyjnego lub poszczególnych jego etapów,

15) zakres informacji o wyniku postępowania kwalifikacyjnego,

- uwzględniając powszechność dostępu do informacji o postępowaniu kwalifikacyjnym, czynności niezbędne do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i ustalenia w jego toku predyspozycji kandydata, wykształcenie, kwalifikacje lub uprawnienia osób przeprowadzających test sprawności fizycznej, badanie psychologiczne, badanie psychofizjologiczne oraz sprawdzenie wiedzy i umiejętności z zakresu informatyki, funkcjonowania systemów informatycznych, systemów teleinformatycznych, sieci teleinformatycznych oraz znajomości języka obcego obejmującej te dziedziny, a także potrzebę zapewnienia sprawności prowadzenia tego postępowania, przejrzystości stosowanych kryteriów oceny, obiektywności wyników postępowania i wyboru kandydatów posiadających w największym stopniu cechy, umiejętności oraz kwalifikacje przydatne do realizacji zadań służbowych, w tym uwzględniając wymagania do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Policji, o których mowa w art. 5a, art. 5b i art. 5d, oraz służbie kontrterrorystycznej.

Na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 12 stycznia 2022 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. z 2022 r. poz. 109) - dalej jako rozporządzenie. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia przełożonym właściwym w sprawie postępowania kwalifikacyjnego jest - Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC oraz komendant wojewódzki (Stołeczny) Policji. W § 3 rozporządzenia wskazano, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzi się w formie konkursu. § 8 ust. 1 stanowi, że postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do jednego kandydata do służby prowadzi jeden przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego. Natomiast § 54 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 2 lub ust. 3 pkt 2, przełożony właściwy w sprawie postępowania kwalifikacyjnego powiadamia pisemnie kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby w Policji. Pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego może mieć formę dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2070) doręczonego środkami komunikacji elektronicznej (§ 57 ust. 3 rozporządzenia).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza powyższych przepisów ustawy o Policji oraz powołanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że procedura doboru do służby w Policji ma charakter konkursowy. O przyjęciu do służby w Policji decyduje uzyskanie przez kandydata pozytywnego wyniku z wszystkich etapów postępowania kwalifikacyjnego oraz suma punktów uzyskanych z tzw. punktowanych etapów postępowania kwalifikacyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do określonego kandydata do służby oznacza jego zakończenie. Natomiast w stosunku do kandydata do służby umieszczonego na liście, postępowanie kwalifikacyjne kończy zatwierdzenie listy kandydatów.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, ponieważ brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, bowiem sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na akt w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przedmiot sprawy, jakim był zaskarżony akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do skarżącego, mieści się w kategorii aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegał kognicji sądu administracyjnego. Zasadnie przyjął, że ma charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwiłoby kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do określonego kandydata do służby oznacza natomiast jego zakończenie.

W piśmiennictwie już na tle wcześniej obowiązujących regulacji prawnych ocena zasadności rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z zakresu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA oceniana była jednoznacznie. Według Tadeusza Wosia ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA tkwi w "umożliwieniu sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.....(i które) dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, przez które państwo realizuje swoje zadania" – T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r.., str. 59.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne jest stanowisko autorki skargi kasacyjnej, iż skarżone pismo z 4 marca 2022 r. skierowane do skarżącego jest tylko częścią dokumentacji konkursowej i jest to akt stanowiący jednostronną niewładczą czynność przełożonego pozostawioną jego uznaniu, oraz że za słusznością tego poglądu przemawia brzmienie przepisów rozporządzenia, w szczególności § 2 pkt 1, § 8 ust. 1, § 54 ust. 4 i § 57 ust. 3. Jak wyżej podano, zatwierdzenie listy kandydatów kończy postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do umieszczonego na niej kandydata do służby. Oznacza to, że ten element postępowania kwalifikacyjnego nie ma zastosowania do kandydata do służby, w stosunku do którego postępowanie przerwano. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponadto ustanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji organem pełniącym funkcję przełożonego właściwego w sprawach postępowania kwalifikacyjnego nie wyklucza tego, że wydając w toku przedmiotowego postępowania akty je kończące, rozstrzyga sprawy indywidualne kształtujące uprawnienia uczestników konkursu wynikające z przepisów prawa. Uniemożliwia im w ten sposób, skorzystanie z prawa publicznego dostępu do służby publicznej. Zatem należy go w tym zakresie uznać za organ administracji publicznej.

Wskazać należy, iż art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten wprawdzie nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis ten wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., sygn. K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z 8 kwietnia 2002 r., sygn. SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06 wyraził pogląd, że "art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej". W zakresie dostępu do służby w Policji prawo to zostało skonkretyzowane w powołanych przepisach ustawy o Policji oraz przepisach rozporządzenia. Kandydat do służby w Policji jest zatem uprawniony do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu przerwania (odstąpienia) w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego. Rozstrzygnięcie to bezpośrednio dotyka sfery jego konstytucyjnych praw i wolności, a ściśle – prawa dostępu do służby publicznej.

Zauważyć też należy, że Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. c wskazanego paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości. Zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP, w tym z at. 60 Konstytucji RP.

W zakresie dostępu do służby w Policji prawo to zostało skonkretyzowane w powołanych przepisach ustawy o Policji oraz wskazanych przepisach cytowanego rozporządzenia. Kandydat do służby w Policji jest zatem uprawniony do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu przerwania w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego. Rozstrzygnięcie to bezpośrednio dotyka sfery jego konstytucyjnych praw i wolności, a ściśle – prawa dostępu do służby publicznej.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Autorka skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu kwalifikacyjnym organ obowiązany był stosować przepisy k.p.a. Z zarzutem tym wiążą się zarzuty naruszenia art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji i § 54 ust. 4 i § 57 ust. 3 rozporządzenia przez przyjęcie, że przepisy te nakładają na przełożonego właściwego w sprawie postępowania kwalifikacyjnego obowiązek przeprowadzenia wyczerpującego postępowania, wszechstronnego zbadania sprawy, analizy całego materiału dowodowego i sporządzenia szczegółowego uzasadnienia przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata ubiegającego się o przyjęcie do tej służby. Te zarzuty również nie zasługują na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmowany jest pogląd, że postępowanie kwalifikacyjne prowadzone na podstawie art. 25 ustawy o Policji jest postępowaniem administracyjnym ( tak NSA w wyrokach z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21, z 4 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3044/12, WSA w wyrokach z 15 kwietnia 2021 r. III SA/Gl 80/21; z 24 marca 2022 r. IV SA/Wr 862/21, z 31 sierpnia 2023 r. II SA/Ol 472/23). W przywołanym w skardze kasacyjnej postanowieniu WSA w Krakowie z 10 marca 2015 r. III SAB/Kr 12/15 wyrażono pogląd odmienny jednak go nie uzasadniono. Natomiast w postanowieniu z 10 listopada 2014 r. III SA/Kr 1558/14 nie zajęto jednoznacznego stanowiska w tej kwestii.

Oczywiście przedmiotowe postępowanie kwalifikacyjne nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym. Uregulowanie postępowania kwalifikacyjnego w przepisach art. 25 ustawy o Policji i rozporządzenia jest w istocie pewnym odzwierciedleniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania, co obligowało organ do wyjaśnienia sprawy w sposób szczególnie wnikliwy. Jak już wykazano wyżej, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt z zakresu administracji publicznej wskazany w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżony akt nie został wydany w postępowaniu jurysdykcyjnym, w którym stosuje się k.p.a. bezpośrednio, wobec tego na płaszczyźnie normatywnej przepisy te nie są stosowane w procesie jego wydawania. Jednakże podstawowe zasady zawarte w przepisach k.p.a., jako nośniki elementarnych wartości systemu prawa, obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Można przyjąć, że powyższe przepisy statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej w przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych przewidzianych dla danej sprawy, tj. gdy występuje luka prawna. W takich przypadkach możliwe jest zastosowanie tych przepisów w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne (por. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174), gdyż zasady wyrażone w tych przepisach należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1961/12, s. 889).

Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 19 pkt 9 ustawy o Policji, jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. W szczególności organ powinien zastosować się do zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Z art. 6 k.p.a. wynika obowiązek działania na podstawie przepisów prawa a z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, z uwzględnieniem również reguł z art. 77 k.p.a.

Natomiast problematyka odnosząca się do potrzeby uzasadnienia aktu wydanego w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach NSA z 7 lipca 2009 r., I OSK 1219/08 i z 4 lipca 2014 r., I OSK 3044/12. Orzeczenia te zostały wydane w okresie obowiązywania różnych aktów wykonawczych regulujących postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, lecz ocena w nich zawarta co do obowiązku pisemnego wyjaśnienia przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego, pozostaje aktualna również w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w tych judykatach.

Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przerwania postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia.

Odnosząc się do kwestii zobowiązania organu Policji do uzasadnienia aktu w przedmiocie odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, stwierdzić należy, że kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, stosownie do której jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów to musi być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty. W szeregu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego realizację tej zasady wywodzi się z konieczności zapewnienia jawności, która dotyczy wszystkich kandydatów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99). Ponadto Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. e wskazanego paktu stanowi, że "Każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości, zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki brane pod uwagę w toku postępowania kwalifikacyjnego. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do Policji, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

Obowiązek uzasadnienia można też wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (por. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:

- ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,

- ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,

- powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (por. J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, który dotyczy uprawnień indywidualnego podmiotu. Bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Powyższe prowadzi do wniosku o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym kandydat do służby w Policji ma prawo uzyskać szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego (patrz wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. III OSK 6651/21).

W rozpoznawanej sprawie uzyskanie takich informacji wydaje się być szczególnie istotne, gdy zważy się, że skarżącego poinformowano o odstąpieniu od prowadzenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji w sytuacji gdy faktem powszechnie znanym są niedobory kadrowe w Policji. W aktach sprawy znajdują się też materiały dotyczące Komendy Wojewódzkiej w Opolu potwierdzające tą okoliczność. A skoro tak, to przesłanka potrzeb kadrowych Policji musi zostać odniesiona do ustalonych w sprawie, a wynikających z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, okoliczności. Nie jest wystarczające powołanie się na jedną z przewidzianych w ustawie o Policji przesłanek pozwalających na odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do danego kandydata do służby w Policji, zważywszy dodatkowo, że organ faktycznie powołał się na inną przesłankę tj. z art. 25 ust. 19 pkt 2 ustawy o Policji, co wynika ze stanowiska ujawnionego w toku postępowania przed Sądem. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, jak i argumentacji organu w zaskarżonym akcie nie pozwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli podjętego w sprawie aktu. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma on obowiązku wyjaśniania, dlaczego zdecydował o odstąpieniu w danym przypadku od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, sądowa kontrola wydanego w tym zakresie aktu byłaby iluzoryczna.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił