Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 382/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 181,183 ust. 1, art. 180
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pośrednikowi w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] orzekającej o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej w postaci nagany, utrzymał tę decyzję w mocy.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekł o zastosowaniu wobec A. T. (dalej powoływany jako skarżący) kary dyscyplinarnej nagany. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Minister po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie o udzieleniu kary dyscyplinarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1793/04 uchylił powołaną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w zawiadomieniu wysyłanym przez Wiceprzewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dokonano w sposób istotny zmiany treści zarzutów w stosunku do zarzutów przedstawionych przez organ.

Ponownie przeprowadzając postępowanie dyscyplinarne - Minister Transportu i Budownictwa pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Na podstawie wyników przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że asumpt do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego dała skarga J. W. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż J. W. zwrócił się do biura nieruchomości A. T. jako zainteresowany kupnem mieszkania zlokalizowanego przy [...] w S. J. W. nie chciał skorzystać z usług biura w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, był zainteresowany jedynie pomocą prawną przy sfinalizowaniu transakcji kupna nieruchomości. W zamian zobowiązał się do zapłaty skarżącemu prowizji.

W wyniku działań skarżącego w dniu [...] lutego 2003 r. doszło do zawarcia umowy przedwstępnej, a umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu [...] marca 2003 r. Jednak w związku ze demontowaniem części wyposażenia mieszkania kupujący żądał obniżenia ceny. Umowa pośrednictwa zawarta została pomiędzy skarżącym a J. W. w dniu [...] lutego 2003 r. (widnieją na niej dwie daty [...] stycznia 2003 r. i [...] lutego 2003 r.). W § 2 umowy pośrednictwa wskazano, że do obowiązków pośrednika należy m.in. "doradztwo i przeprowadzenie wszelkich czynności formalnych i prawnych umożliwiających zawarcie umowy przedwstępnej i ostatecznej przed notariuszem" oraz "obecność przy wydaniu mieszkania i odpowiedzialności za wykonanie umowy przez sprzedających zgodnie z jej postanowieniami".

Zdaniem organu tak szeroko określony w umowie zakres obowiązków powinien wiązać się z bardzo aktywną postawą pośrednika. Tymczasem skarżący nie wykazał się szczególną starannością. Istotne znaczenie ma dla oceny tej kwestii niesporządzenie protokołu uzgodnień w kwestii wyposażenia mieszkania. Skarżący wprawdzie twierdził, że J. W. nie był zainteresowany sporządzeniem protokołu uzgodnień. Jednak niechęć klienta do sporządzenia protokołu nie powinna powstrzymywać pośrednika od dążenia do sporządzenia tego protokołu.

Ponadto skarżący zawarł umowę pośrednictwa po wykonaniu części czynności zawodowych, co Komisja uznała za naganne i sprzeczne z zasadami wykonywania zawodu. Dodatkowo skarżący nie posiadał ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą wyniknąć w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

W związku z ewidentnym naruszeniem obowiązków określonych w art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest zastosowanie kary dyscyplinarnej. Kara nagany jest karą współmierną do nieprawidłowości, jakich pośrednik dopuścił się.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o umorzenie postępowania wobec upływu 3 lat od zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania. Ponadto zarzucił, że Komisja dała wiarę pomówieniom J. W., a wyjaśnień pośrednika nie uwzględniła.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Minister wskazał, że ponownie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie potwierdziło zasadność wszystkich zarzutów wobec skarżącego.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary dyscyplinarnej Minister stwierdził, że w sposób bezsporny z akt sprawy wynika, że skarżący jako pośrednik w obrocie nieruchomościami naruszył art. 180 ust. 3 i art. 181 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako ugn) w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. A orzeczona wobec pośrednika kara odpowiada jego winie, wynikającej z zebranego materiału. Natomiast odnosząc się do zarzutu przedawnienia Minister stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują przedawnienia odpowiedzialności zawodowej.

Skarżący nie zgodził się z tą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił powagę rzeczy osądzonej, ponieważ w sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok z dnia 24 października 2005 r. sygn. I SA/Wa 1793/04, a ponadto upłynięcie terminu prekluzyjnego 3 lat od zaistnienia okoliczności będących przyczyną wszczęcia postępowania. W przypadku nie uwzględnienia tych zarzutów przez Sąd, skarżący wskazał na sprzeczność ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z zebranym materiałem, jak również nie wyjaśnienie okoliczności sprawy i bezkrytyczne przyjęcie oszczerstw J. W.

W dalszej części skargi stwierdził, że zarzut wykonywania czynności pośrednika bez podpisania umowy nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale. W dniu [...] stycznia 2003 r. J. W. zawarł ze skarżącym umowę zobowiązującą do zapłaty prowizji z tytułu pośrednictwa przy nabyciu nieruchomości, która to umowa została doprecyzowana w dniu [...] lutego 2003 r. o czynności obsługi prawnej. Nigdzie w uzasadnieniu decyzji nie sprecyzowano na czym ma polegać nie zachowanie przez skarżącego należytej staranności przy wykonywaniu umowy pośrednictwa. Skarżący wskazał, że J. W. odsunął go od negocjacji warunków umowy sprzedaży lokalu, stawiając go przed faktem dokonanym. Ponadto J. W. korzystał z jego pomocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlega legalność decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej za popełnienie przez skarżącego jako pośrednika w obrocie nieruchomościami deliktu dyscyplinarnego.

Materialną podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej pośrednika w obrocie nieruchomościami i opis znamion deliktu dyscyplinarnego zawiera art. 183 ust. 1 ugn. Przepis ten stanowi, że "Pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej". Dla odczytania dyspozycji tego przepisu konieczne jest więc odwołanie się do treści art. 181 ugn. W szczególności istotne znaczenie ma ust. 1 tego artykułu, stwierdzający, że "Pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności". Dodatkowo zgodnie z art. 181 ust. 2 ugn pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych, a ust. 3 tego artykułu stwierdza, że pośrednik w obrocie nieruchomościami podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

Materialnoprawna konkretyzacja tego przepisu następuje w decyzji wydawanej przez Ministra Infrastruktury na podstawie ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Przy czym ustalenie, że doszło do popełniania czynu spełniającego znamiona art. 183 ust. 1 musi mieć postać jednoznacznego określenia tego deliktu oraz precyzyjnego wskazania naruszonych przez pośrednika przepisów lub standardów zawodowych.

Natomiast konstrukcja procesowa postępowania dyscyplinarnego zawarta jest w przepisach art. 194 -195a ugn oraz znajduje uszczegółowienie w przepisach rozporządzenia wykonawczego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 16 poz.136).

Taki specyficzny i odmienny od przyjętych w innych ustawach model postępowania dyscyplinarnego, w którym wydawana jest decyzja administracyjna o nałożeniu kary w oparciu o ustalenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawarte w protokole powoduje, że rola Ministra jest ograniczona, nie jest jednak tak, że Minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że decydujące znaczenie dla jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa miał brak uzasadnienia w decyzjach, jak również w protokołach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, wyboru zastosowanej kary.

Zgodnie z art. 183 ust. 2 ugn wobec pośrednika mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, następujące kary dyscyplinarne:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) zawieszenie licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku;

4) pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się o jej nadanie;

5) pozbawienie licencji zawodowej z możliwością ubiegania się o ponowne jej nadanie po upływie 3 lat od dnia pozbawienia.

Swoboda organu co do wyboru rodzaju i rozmiaru kary nie może być jednak utożsamiana z dowolnością lub arbitralnością. Dokonując oceny naganności czynu popełnionego przez pośrednika, organ zobowiązany jest do uwzględniania aksjologii i hierarchii wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. W każdym przypadku organ obowiązany jest przedstawić uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia co do sankcji karnej.

W demokratycznym państwie prawnym każda kara (sankcja) musi odpowiadać stopniowi zawinienia, poza tym należy wziąć pod uwagę cel kary. Jeżeli taki cel mając na uwadze prewencję ogólną i szczególną można osiągnąć mniej radykalnym środkiem karnym, to brak jest podstaw do zastosowania surowszej kary.

W zaskarżonej decyzji w ogóle brak ustaleń w tym zakresie, poza stwierdzeniem że kara jest adekwatna do stopnia winy. Należy jednak zauważyć (co wynika z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach spraw), że dojście do skutku transakcji kupna-sprzedaży mieszkania, zdaniem Sądu, powinno mieć wpływ na ocenę stopnia przewinienia skarżącego. Gdyby nawet podzielić pogląd organu o zaistnieniu uchybień w pracy pośrednika w obrocie nieruchomościami, to orzeczona kara (w sytuacji kiedy doszło do sfinalizowania transakcji i żadna ze stron nie poniosła strat) jest zbyt surowa, niewspółmierna do winy.

Dodatkowo wytknąć należy, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie zajęła się wyjaśnieniami skarżącego, a uwzględniła przede wszystkim zarzuty pozaprawne niezadowolonego klienta.

W ogóle organ nie wziął pod uwagę podnoszonego przez skarżącego faktu, że strona, która zawarła ze skarżącym umowę pośrednictwa nie była zainteresowana sporządzeniem protokołu. Jeżeli strona nie chce sporządzenia takiego protokołu, to wątpliwe wydaje się wywiedzenie przez organ obowiązku pośrednika dążenia do sporządzenia protokołu. Nie wiadomo na jakiej podstawie wywiedziono, że "szczególna staranność" w działaniu pośrednika miała w tym przypadku polegać na sporządzeniu protokołu mimo wszystko. Komisja stwierdza, że sytuacja ta wypełnia znamiona braku należytej staranności oraz respektowania w pełni ochrony interesu osób, na rzecz których wykonuje czynności pośrednictwa. Takie stwierdzenie powinno być poparte szczegółowo oceną prawną z uwzględnieniem wyjaśnień skarżącego o braku woli J. W. do współpracy ze skarżącym na etapie negocjacji. Sytuacja ta musi mieć odzwierciedlenie w ocenie stopnia zarzucalności deliktu.

W odniesieniu do działania skarżącego przez pewien czas bez umowy pośrednictwa niedopuszczalne było bezkrytyczne przyjęcie stwierdzenia J. W. o tym, że skarżący namawiał go do podpisania umowy z datą wsteczną. Nie dokonano oceny wyjaśnień skarżącego co do faktu, że umowa z dnia [...] lutego 2003 r. miała być doprecyzowaniem umowy z dnia [...] stycznia 2003 r. Komisja nie oceniła jakie negatywne skutki miało sporządzenie, czy też potwierdzenie umowy pośrednictwa. Również ocena komisji, że jest to praktyka nagana w świetle faktu, że pośrednik wykonuje zawód radcy prawnego jest nieuprawniona. Wykonywanie innego zawodu nie ma znaczenia dla oceny znamion deliktu dyscyplinarnego.

Tym samym wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie oceny znamion deliktu dyscyplinarnego polega na zaakceptowaniu ustaleń Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, które nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności związanych z dwoma zarzucanymi skarżącemu czynami tj. brakiem sporządzenia protokołu uzgodnień oraz sporządzenia umowy pośrednictwa w dniu [...] lutego 2003 r. oraz nie uzasadnieniu nałożonej kary, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Natomiast poza wszelką wątpliwość znalazł potwierdzenie zarzut braku ubezpieczenia skarżącego. Wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie potwierdzają tę okoliczność.

Całkowicie bezzasadne są zarzuty dotyczące powagi rzeczy osądzonej sprawy oraz przedawnienia. Nie znajdują one żadnego oparcia w przepisach prawa.

W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.