Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 586/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., R na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2399/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., R na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr LOB.501.158.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2399/24, odmówił R. w D., R (strona skarżąca, strona, spółka) wstrzymania wykonania objętej jego skargą decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (organ) z dnia 24 kwietnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu.

Sąd I instancji wskazał, że w ww. skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że organ nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 22.500 zł, jednakże w tym samym czasie doszło do nałożenia na stronę także 40 innych kar pieniężnych na łączną kwotę 765.000 zł, a ponadto wszystkie kary pieniężne zostały nałożone po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Strona skarżąca wskazała także, że organ na dzień sporządzenia skargi nałożył na nią łącznie 105 kary pieniężne na sumę wynoszącą 1.984.500 zł, a inne postępowania są w dalszym ciągu prowadzone. Zdaniem strony może to skutkować obciążeniem jej roszczeniami opiewającymi na wiele milionów złotych, zaś z perspektywy możliwości finansowych spółki jest to znacząca kwota, a wykonanie zaskarżonej decyzji z pewnością naraziłoby przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że strona skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia skarżonej decyzji prowadzić może do powstania po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej mu kwoty. Strona skarżąca wskazała nadto na inne prowadzone wobec niej postępowania administracyjne, w szczególności podjęcie w ostatnim czasie zawieszonych postępowań w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i budowania systemów informatycznych służących przekazywaniu danych, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 2.197.000.000 zł. Dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia tut. Sądu nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej skarżącej do stanu pierwotnego.

Oddalając wniosek strony skarżącej, Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobniła we wniosku okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej karę pieniężną, tym niemniej nie udokumentowała ona w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji finansowej. Sąd Wojewódzki podniósł, że brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zweryfikowanie, czy strona skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że powołane we wniosku okoliczności są niewystarczające, aby mógł stwierdzić, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej strony skarżącej wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Dopiero porównanie wydatków strony skarżącej z jej majątkiem czynnym mogłoby pozwolić na ustalenie okoliczności, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy też groźbę wystąpienia znacznej szkody.

Sąd I instancji podniósł, że nie może także odnieść zamierzonego skutku przywoływana przez stronę skarżącą okoliczność nałożenia kar w ramach innych postępowań administracyjnych ze wskazaniem szacunkowej wysokości dla całej branży lotniczej, zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. Powołanie się zatem na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do strony skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uniemożliwia ocenę w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie zaskarżając je w całości, żądając jego uchylenia i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane o całokształt sytuacji strony Skarżącej;

2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie innych toczących się postępowań;

4) art. 49 5 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki.

W uzasadnieniu przytoczono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał tym samym stanowisko zajęte na tle wniosków strony skarżącej o udzielenie ochrony tymczasowej w tożsamych sprawach nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązków związanych z przekazywaniem danych dotyczących lotów (zob. np. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24; postanowienia NSA z 23 stycznia 2025 r.: II GZ 584/24 i II GZ 585/24).

W związku z powyższym należy przypomnieć stronie skarżącej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy we wniosku zostaną przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trzeba w tym kontekście odróżnić uprawdopodobnienie okoliczności, które bezpośrednio realizują przesłanki ustawowe (np. niebezpieczeństwo ogłoszenia upadłości strony skarżącej), od udowodnienia (wykazania) faktów, które są podstawą wywiedzenia wniosku o prawdopodobieństwie zaistnienia tych okoliczności (np. dokumentacja rachunkowa, księgowa, podatkowa lub bankowa wykazująca stan majątkowy lub finansowy danego podmiotu).

Podkreślenia wymaga także fakt, że przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24).

Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową.

W uzasadnieniu wniosku oraz w zażaleniu strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z: zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych (w tym "destrukcyjny wpływ" nakładanych kar na sytuację finansową spółki oraz prowadzoną działalność), narażeniem na koszty egzekucji oraz dodatkowe koszty wynikające z wykonania decyzji i ewentualnego zwrotu uiszczonych kwot (m.in. związane z koniecznością ich "przewalutowania", brakiem możliwości korzystania z "określonego kapitału"), obciążeniem tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi na łączną kwotę 5.184.000 złotych.

Powyższe twierdzenia są jednak zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu.

Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek strony skarżącej, a tym samym – wadliwie go oddalił.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do zakresu aktywności procesowej Sądu a quo, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24; postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 504/24).

Bezzasadne jest również twierdzenie strony skarżącej, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a.

Nie jest wreszcie samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (np. szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych lub innych należności publicznoprawnych. Sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych, pozbawiona odpowiedniej relatywizacji do całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony, nie może bowiem uzasadniać oceny, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.