Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 54/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 10 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Asesor WSA Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2024 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 13 listopada 2023 roku znak: KO.420.259.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. lp


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., znak: KO.420.259.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 21 września 2023 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020, odmawiającą M. W. wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości (działki o nr [...]) położonych w obrębie geodezyjnym [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu 8 maja 2020 r. do Burmistrza Sulejowa wpłynął wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku rekreacji indywidualnej, przewidzianej na terenie działek [...]. We wniosku wskazano m.in. jako funkcję planowanego budynku – budynek rekreacji indywidualnej użytkowany przez kilka miesięcy w roku. W toku postępowania inwestorka przedłożyła m.in. odpis zgłoszenia z dnia 22 marca 2017 r. o przystąpieniu do budowy budynku rekreacji indywidualnej do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 o konstrukcji szkieletowej drewnianej, posadowionego na tradycyjnych ławach fundamentowych.

Decyzją z dnia 25 marca 2021 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020 Burmistrz Sulejowa odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując iż w wyniku przeprowadzonej w dniach 12 i 14 listopada 2020 roku wizji lokalnej ustalono, że przedmiotowy budynek jest w trakcie wznoszenia, przy czym do jego budowy inwestorka używa bloczków betonowych, zatem prace są niezgodne ze zgłoszeniem w zakresie używanych materiałów. Ponadto w Uchwale Nr XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego wprowadzono na terenie Parku zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, o których mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Dlatego też, w ocenie Burmistrza Sulejowa, planowana inwestycja nie okazała się zgodna z przepisami odrębnymi, a więc nie spełniła warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 293 ze zm., dalej również jako: "u.p.z.p.").

Powyższa decyzja została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 24 maja 2021 r., znak: KO.420.61.2021, zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz Sulejowa nie wskazał bowiem w istocie sprzeczności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Ponadto powstała wątpliwość, z jakim wnioskowanym zamierzeniem inwestycyjnym mamy do czynienia – czy jest to inwestycja polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, czy też polegająca na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie będącego w trakcie realizacji budynku rekreacji indywidualnej. Kolegium podkreśliło, ze przedmiot inwestycji wymaga wyjaśnienia przy udziale inwestora.

W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestorka, pismem z dnia 1 lipca 2021 r., wskazała wyraźnie, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku rekreacji indywidualnej. Z uwagi na powyższe, Burmistrz Sulejowa w piśmie z dnia 22 lipca 2021 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim o sprawdzenie zgodności wznoszonego obiektu budowlanego ze zgłoszeniem o przystąpieniu do budowy z dnia 22 marca 2017 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. PINB poinformował Burmistrza Sulejowa, iż w dniu 22 sierpnia 2021 r. pracownicy inspektoratu przeprowadzili oględziny na działkach [...], w wyniku których stwierdzono istnienie budynku rekreacji indywidualnej. Jest to budynek parterowy o wymiarach 5,00 x 7,00 m, wybudowany na podstawie zgłoszenia z dnia 22 marca 2017 r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w Piotrkowie Trybunalskim. Ponadto na terenie działki o nr ewid. [...] rozpoczęto budowę budynku gospodarczego o wymiarach 4,00 m x 8,50 m, aktualny stan zaawansowania – wykonane mury przyziemia. Ta budowa również jest prowadzona na podstawie zgłoszenia z dnia 16 czerwca 2017 r. W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia innych robót budowlanych poza wymienionymi w dokonanych zgłoszeniach.

Decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020 Burmistrz Sulejowa ponownie odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") wyznaczono wokół działek objętych wnioskiem obszar analizy, wynoszący 69,0 m. Przeprowadzona analiza urbanistyczna doprowadziła organ do konstatacji, iż wskazane we wniosku parametry budynku (wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu) znacznie odbiegają od wartości średnich, występujących w obszarze analizy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak: KO.420.213.2022 uchyliło jednak decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji nie uzasadnił wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnych granicach, natomiast to zagadnienie winno być ponownie rozważone i wyczerpująco uzasadnione, może mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Szczególnie że inwestorka podnosiła konieczność rozszerzenia obszaru analizy. Natomiast organ I instancji poddał badaniu jedynie 3 nieruchomości i łącznie 3 budynki na tych nieruchomościach, w tym nieruchomość objętą wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto organ nie poinformował inwestorki o możliwości skorygowania wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Nie wyjaśnił także, czy wnioskowana inwestycja narusza zakazy obowiązujące w granicach Sulejowskiego Parku Krajobrazowego.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020 Burmistrz Sulejowa kolejny raz odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ nie uznał za uzasadnione rozszerzanie obszaru analizy. W jego ocenie obszar został ustalony racjonalnie jako trzykrotność frontu terenu inwestycji (69 m), ponieważ działka objęta wnioskiem znajduje się w centrum obszaru o jednolitym charakterze – terenie zabudowy rekreacji indywidualnej. M. G. nie dokonała przy tym modyfikacji swojego wniosku, zatem przedstawione w nim parametry budynku w dalszym ciągu odbiegają od wartości średnich, występujących w obszarze zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 28 marca 2023 r., znak: KO.420.10.2023 uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 19 grudnia 2022 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Swoją decyzję Kolegium uzasadniło m.in. tym, że w analizie architektoniczno – urbanistycznej nie uwzględniono wszystkich zabudowań, znajdujących się w obszarze analizowanym, przy czym organ I instancji w żaden sposób nie umotywował takiego zachowania. Ponadto dane zawarte w decyzji są niezgodne z analizą, a analiza jest wewnętrznie niespójna.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. organ I instancji wezwał skarżącą do usunięcia braków w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez przedłożenie umowy (oświadczenia, promesy) zapewniającej możliwość dostaw energii elektrycznej oraz wody od właściwej jednostki organizacyjnej. Organ podkreślił, że nieusunięcie braków wniosku w wymaganym zakresie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Pismem z dnia 16 maja 2023 r. skarżąca poinformowała organ, iż przewidywane zapotrzebowanie na wodę będzie z ujęcia własnego (studnia), zaś dostawa energii elektrycznej będzie z istniejącego przyłącza. Do pisma skarżąca załączyła kopię umowy z dnia 11 sierpnia 2011 r. o przyłączenie dz. nr [...] do sieci elektrycznej.

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. Burmistrz Sulejowa zawiadomił skarżącą, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jej wniosek z dnia 8 maja 2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pozostawiony został bez rozpatrzenia z uwagi na to, że M. W. nie usunęła braku formalnego wniosku w zakresie przedłożenia promesy gestora sieci wskazującej na możliwość lub brak możliwości podłączenia projektowanej inwestycji w zakresie wody.

W dniu 16 czerwca 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Sulejowie wpłynęło ponaglenie skarżącej. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: KO.491.38.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło Burmistrzowi Sulejowa termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2023 r. oraz stwierdziło, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał ponadto, iż brak promesy gestora sieci nie jest brakiem formalnym wniosku, dlatego pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej nie było zasadne.

W piśmie z dnia 14 lipca 2023 r. Starostwo Powiatowe w Piotrkowie Trybunalskim poinformowało Burmistrza Sulejowa, że zgodnie z prowadzonymi przez ten organ rejestrami, wpłynęły do niego następujące zgłoszenia w trybie art. 29 ustawy Prawo budowlane dla działek o nr ewid. [...]:

– z dnia 26 lipca 2004 r., dotyczące budowy budynku gospodarczego na narzędzia i wyposażenie ogrodnicze na działce nr ewid. [...];

– z dnia 29 czerwca 2009 r. dotyczące budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...];

– z dnia 14 stycznia 2011 r. dotyczące wykonania przyłącza elektrycznego na działkach nr ewid. [...];

– z dnia 22 marca 2017 r. dotyczące budowy budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr ewid. [...];

– z dnia 16 czerwca 2017 r. dotyczące budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 września 2023 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020 Burmistrz Sulejowa ponownie odmówił M. W. wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości (działki o nr ewid. [...]) położonej w obrębie geodezyjnym B., gm. S. . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dla wnioskowanego terenu inwestycyjnego nie jest sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Sulejowa podkreślił przy tym, że w przypadku braku planu miejscowego wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ, działając zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Według załącznika graficznego do analizy, sporządzonego na mapie w skali 1:1000, wyznaczono obszar analizy wynoszący 69,0 m wokół działek będących przedmiotem inwestycji. Tereny objęte analizą stanowią obszar racjonalnie ustalony, ponieważ działka objęta wnioskiem znajduje się w centrum obszaru o jednolitym charakterze - terenie zabudowy rekreacji indywidualnej. Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, organ stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, wysokości budynku i kąta nachylenia dachu, co oznacza brak możliwości uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wskazał, iż średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizy wynosi 0,048 (od 0,044 do 0,053). Powierzchnia terenu inwestycji to 1470 m2, zaś powierzchnia istniejącej na niej zabudowy to 70 m2. Biorąc zaś pod uwagę, że powierzchnia planowanego budynku rekreacji indywidualnej po rozbudowie ma wynosić od 50 do 90 m2, to biorąc pod uwagę powierzchnię istniejącego budynku gospodarczego (35 m2), wskaźnik zabudowy powinien wynosić od 0,058 do 0,085. Zatem zaproponowany we wniosku wskaźnik wielkości zabudowy nie mieści się w średnich wielkościach dla działek już zagospodarowanych w obszarze analizowanym. Biorąc natomiast pod uwagę, że wnioskowany wskaźnik zabudowy przekroczony jest znacząco, ustalanie innego wskaźnika stoi w absolutnej sprzeczności z intensywnością zabudowy w obszarze analizowanym.

Średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze poddanym analizie wynosi 5,8 m, natomiast inwestor zamierza zrealizować budynek rekreacji indywidualnej o szerokości elewacji frontowej od 7,0 do 11,0 m. Wnioskowana wielkość przekracza zatem średnią wyliczoną dla wszystkich budynków rekreacji indywidualnej w terenie analizy, nawet przyjąwszy tolerancję do 20 %.

Następnie organ wskazał, iż średnia wysokość górnej krawędzi, elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ww. budynków mieszkalnych wynosi 3,4 m. Zatem dla planowanego budynku rekreacji indywidualnej ustala się powyższy parametr na poziomie od 2,8 m do 3,9 m. Wnioskowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 3 m do 4,5 m, zatem wykracza poza obliczone wartości.

Odnosząc się do geometrii dachu, Burmistrz Sulejowa wskazał, iż budynki rekreacji indywidualnej w obszarze analizy posiadają dachy o konstrukcji dwuspadowej oraz konstrukcji płaskiej. Spadki dachów mieszczą się w większości w przedziale 10 – 45°, zaś wysokość głównej kalenicy w przedziale od 2,4 m do 5,0 m. Zatem dla zamierzonego budynku rekreacji indywidualnej ustala się dach dwuspadowy o kalenicy głównej równoległej do drogi gminnej (zachowanie kierunku istniejącej kalenicy), kąt nachylenia połaci od 10° do 45°, wysokość kalenicy od 3,2 m do 5,0 m. Wyznaczone parametry harmonizują z geometrią dachów budynków w sąsiedztwie. Natomiast wnioskowana przez inwestora wysokość budynku wynosi od 5,0 do 7,5 m oraz kąt nachylenia połaci od 35° do 50°, co jest sprzeczne z powyższymi wyliczeniami.

Organ podkreślił, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa i to wyniki tej analizy, a nie żądania, czy oczekiwania inwestora stanowią podstawę rozstrzygnięcia przez organ. Podstawową rolą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizowanym w drodze ustalenia warunków zabudowy w trybie obowiązującej ustawy jest zachowanie ładu przestrzennego rozumianego jako kontynuacja i kształtowanie nowej przestrzeni, która tworzyć będzie harmonijną całość oraz uwzględniać będzie w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania, wymagania funkcjonalne i kompozycyjno – estetyczne odnoszące się do pojęcia urbanistyki i architektury. Poszerzenie obszaru analizy ponad minimalny zasięg należy traktować jako wyjątek, stosowany w szczególnych sytuacjach, kiedy służyłoby to zachowani ładu przestrzennego. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku poszerzenie obszaru analizy byłoby nieuzasadnione, gdyż mamy do czynienia z terenem rekreacji indywidualnej o bardzo niskiej intensywności zabudowy. W konsekwencji nawet minimalny zakres obszaru analizy obejmuje wystarczającą ilość działek zabudowanych zabudową rekreacji indywidualnej i dostarcza wystarczający materiał do analizy. Przy tym nawet minimalny zakres obszaru analizowanego jest szeroki, gdyż obejmuje po 69,0 m w każdym kierunku od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem, a więc jest to obszar o rozpiętości 161,0 m. Jak natomiast wskazuje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, obszar analizowany powinien obejmować "sąsiedztwo", czyli obszar względnie bliski terenowi inwestycji, a przynajmniej tworzący z nim spójną całość urbanistyczną. Ewentualne rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne granice musi być zawsze oparte na istotnych przesłankach, przy czym niedopuszczalne jest poszerzanie zakresu analizy w sposób dowolny, tylko po to, aby znaleźć działkę zabudowaną w sposób odpowiadający wnioskowanej zabudowie.

Końcowo organ wskazał, iż projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Piotrkowskim, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w Piotrkowie Trybunalskim oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w trakcie trwania postępowania zmianie uległy przepisy zarówno u.p.z.p., jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednak zawarte w aktach nowelizujących przepisy przejściowej nakazują do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji stosować przepisy dotychczasowe. Zatem w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 27 maja 2021 r. i rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie obszar analizowany został wyznaczony przez Burmistrza Sulejowa w sposób prawidłowy i jest to obszar szeroki. Nadto organ odniósł się również do kwestii możliwości poszerzenia obszaru ponad wyznaczone, minimalne granice obszaru analizowanego, wskazując, iż poszerzenie obszaru analizy ponad minimalny zasięg należy traktować jako wyjątek stosowany w szczególnych sytuacjach, kiedy służyłoby to zachowaniu ładu przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku poszerzenie obszaru analizy jest nieuzasadnione, gdyż byłoby niekorzystne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jedynie zaciemniłoby obraz zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ odniósł się także do podnoszonej przez skarżącą okoliczności rozszerzenia obszaru analizy, tak aby w obszarze zlokalizowana była zabudowa mieszkalna jednorodzinna usytuowana na nieruchomości (dz. nr ewid. [...]) wskazując, że bezprawnym działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej - budynek mieszkalny usytuowany jest od punktu A w odległości 203 m), którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji innej od tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu (zabudowa rekreacji indywidualnej), szczególnie, jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną. Poszerzenie obszaru analizowanego, którego celem byłaby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej wyłącznie z uwzględnieniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. [...], na terenie o tak jednoznacznie zdefiniowanej funkcji - zabudowa rekreacji indywidualnej, spowodowałaby niespójność i brak konsekwencji w utrzymaniu ładu przestrzennego, którego utrzymanie jest nadrzędnym celem u.p.z.p. W analizowanym obszarze występuje zabudowa rekreacji indywidualnej, otwarte przestrzenie biologicznie czynne, użytkowane rolniczo. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można przy wyznaczaniu terenu analizowanego kierować się tylko względami inwestora i tak rozszerzać obszar analizowany by dopasować go do potrzeb warunków wnioskowanej zabudowy. Postępowanie organu winno być odwrotne. Organ powinien kierować się zasadą wyznaczania obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, jak to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a rozszerzenia obszaru analizowanego dokonuje wtedy, gdy jest uzasadnione potrzebą ustalenia zwartego obszaru stanowiącego całość urbanistyczną, jeżeli w zasadniczym obszarze analizowanym nie można ustalić funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Odejście od powyższej reguły jest możliwe na zasadzie wyjątku i po wnikliwym uzasadnieniu przesłanek rozszerzenia obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie nie dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Celem tej zasady jest zapewnienie ochrony ładu przestrzennego. W myśl przepisów rozporządzenia generalną zasadą jest ustalanie cech dla projektowanej zabudowy na podstawie funkcji i cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, poprzez kontynuację tych cech, jak w zakresie linii zabudowy, czy wysokości elewacji frontowej budynku, lub ich ustalenie w wielkościach uśrednionych, jak w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku. Przepisy rozporządzenia przewidują równocześnie możliwość odstąpienia od podstawowych zasad ustalenia cech i ich ustalenie w inny sposób, jeśli wynika to z przeprowadzonej przez organ analizy i jego uzasadnienia. Przewidziane w tych regulacjach wyjątki od reguły określania warunków dla nowej zabudowy muszą być jednak w sposób szczególny uzasadnione. W szczególności nie jest możliwe zastosowanie tych unormowań tylko dlatego, że planowana inwestycja odbiega parametrami od wyliczonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej wszelkiej zabudowy w całym obszarze analizowanym. Podjęcie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie jest przy tym swobodne i nie zależy od uznania organu, czy osób uprawnionych do przygotowania projektu decyzji, lecz zdeterminowane jest przepisami prawa materialnego i okolicznościami faktycznymi związanymi z zastanym stanem zabudowy.

Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określił powierzchnię planowanego budynku rekreacji indywidualnej po rozbudowie od 50 m2 do 90 m2. Powierzchnia przedmiotowego terenu inwestycji wynosi 1470 m2, powierzchnia istniejącej zabudowy 70 m2, istniejący wskaźnik zabudowy wynosi 4,8%. Przy wnioskowanej przez inwestora zabudowie (po rozbudowie) od 50 m2 do 90 m2 (+ 35 m2 powierzchnia budynku gospodarczego), wskaźnik zabudowy powinien wynosić od 5,8% do 8,5%. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 4,4%, 4,8% (działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), 5,3%, średni wskaźnik zabudowy 4,8%. Kolegium podkreśliło, że łączny wskaźnik zabudowy (istniejący - powierzchnia budynku gospodarczego + powierzchnia planowanego budynku rekreacji indywidualnej - po rozbudowie) dla działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien wynosić od 5,8% do 8,5%, a takich wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym nie ma, najwyższy wskaźnik zabudowy wynosi 5,3%. Ponadto największa powierzchnia zabudowy budynku w obszarze analizowanym to 45 m2, planowany po rozbudowie budynek miałby powierzchnię od 50 m2 do 90 m2. Zatem powierzchnia zabudowy budynku do 90 m2 dwukrotnie przekraczałaby istniejącą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja stanowiłaby dysonans przestrzenny. Analiza urbanistyczna nie pozwala zatem na uwzględnienie żądań inwestora w zakresie wskaźnika zabudowy.

W dalszej kolejności organ przypomniał, iż inwestor szerokość elewacji frontowej określił od 7 m do 11 m. W obszarze analizowanym parametr ten wynosi 5,1 m, 5,3 m, 7,0 m, 8,5 m, średnia szerokość elewacji frontowej 6,47 m. Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wynosiłaby 6,47 m z tolerancją do 20% (szerokość elewacji frontowej budynku rekreacji indywidualnej od 5,18 m do 7,76 m). Tak jak wskazał organ I instancji, wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej wynosi od 7 m do 11 m - jest sprzeczna z powyższymi wyliczeniami. Największa szerokość elewacji frontowej wynosi 8,5 m, w obszarze analizowanym nie ma budynków o szerokości elewacji frontowej do 11 m. Powołując się na wyjątkowość przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia organ powinien wskazać, którą to zabudowę wskazaną w terenie przyjął za wzorzec ustalając cechę nowej zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym nie ma ww. parametru do 11 m, to organ nie ma wzorca do ustalenia tego parametru według wniosku inwestora.

Jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to z analizy wynika, że parametr ten wynosi 2,8 m i 5,0 m, średni 3,9 m. Inwestor wnioskował o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 3,0 m do 4,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce [...] wynosi 5,0 m, i nie mieści się we wnioskowanych przez inwestor parametrach. Średnia szerokość jest to konkretna wartość liczbowa, a inwestor wskazał parametry "od" - "do". W obszarze analizowanym brak jest budynków o wysokości elewacji frontowej od 3,0 m do 4,5 m.

Następnie organ wskazał, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określił wysokość budynku od 5,0 m do 7,5 m, dach wielopołaciowy, kąt nachylenia połaci od 35° do 50°, kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do frontu działki. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości głównej kalenicy 3,2 m i 5,0 m, kąt nachylenia 10° i 45°, dach dwuspadowy, kierunek głównej kalenicy dachu względem frontu działki -równoległy i prostopadły. Z powyższego wynika, że w obszarze analizowanym nie ma budynku, nie ma wzorca dla wnioskowanego dachu wielospadowego, wysokości głównej kalenicy do 7,5 m oraz kącie nachylenia do 50°.

W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, należy zatem stwierdzić, iż wnioskowane parametry techniczne, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej projektowanego zamierzenia inwestycyjnego odbiegają od średnich wielkości istniejących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze, że przy ustalaniu powołanych wyżej parametrów nowej zabudowy można posłużyć się odstępstwami od "standardowych" zasad ustalania tych parametrów, należy wskazać, że wprawdzie przepisy rozporządzenia pozwalają na określenie wskazanych w nim parametrów (wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej) z odstępstwami od zasad ogólnych określania tych parametrów, jednakże powyższe powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia możliwe jest wówczas, kiedy w obszarze analizowanym znajdzie się wzorzec dla ustalenia tej cechy, a takich wzorców brak w sprawie.

Burmistrz Sulejowa pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. poinformował strony postępowania, w tym stronę skarżącą, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zgłoszeniem uwag i wniosków przed wydaniem decyzji. Z akt postępowania nie wynika, aby skarżąca skorzystała z przysługującego prawa. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W obszarze analizy brak jest wzorca dla dopuszczenia zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem zgodnie z żądaniem inwestora. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zadania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że mapa zasadnicza stanowiąca załączniki graficzne do decyzji znajdującej się w aktach sprawy nie jest "wysoce nieczytelna", jak podnosi skarżąca. Na mapie tej widnieją nr ewid. działek, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany, czy też rodzaj zabudowy. Zauważyć też należy, że w aktach sprawy znajduje się mapa z oryginalnymi pieczątkami potwierdzającymi zgodność kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatu Piotrkowskiego (data wykonania kopii 10.07.2023 r). Przedmiotem oceny Kolegium nie jest podnoszona okoliczność, iż "organ I instancji posiadając informację o nielegalności zabudowy winien w ramach własnych kompetencji podjąć działania mające doprowadzić dostrzeżone nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem, jak i poinformować inne organy według ich kompetencji do podjęcia stosownych działań". Niezrozumiały jest zarzut, iż organ winien ustalić granice obszaru analizowanego na podstawie rozporządzenia, które w ówczesnej formie na dzień złożenia wniosku obowiązywało do dnia 2 stycznia 2022 r., gdyż obszar analizowany, jak już wyżej wskazano, został ustalony na podstawie przepisów tego rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

– naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na żądanie strony uzupełniającego postępowania dowodowego,

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

3. art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony,

4. art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

5. art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie się organu do obowiązku o merytorycznym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego,

6. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie organu, co do obowiązku wyjaśnienia stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,

7. art. 12 k.p.a. poprzez pogwałcenie w przedmiotowej sprawie fundamentalnej zasady szybkości i prostoty postępowania, gdzie organ winien działać szybko i wnikliwie,

8. art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie konieczności w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również brak jego uzupełnienia,

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki zastosowania określonego przepisu przez organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę.

– Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię,

2. § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną interpretację przywołanych przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi M. W. wskazała, iż od samego początku działania organu pierwszej instancji zmierzały do z góry obranego celu jakim było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji działał przy tym w sposób opieszały.

W przedmiotowej sprawie ustalono obszar analizy urbanistycznej wynoszący 69,0 m wokół działek będących przedmiotem inwestycji inwestora, co organ II instancji wskazywał jako obszar niewystarczający do tego aby precyzyjnie ustalić parametry zabudowy sąsiedniej. Na obszarze tych 69,0 m wokół zamierzenia inwestora nie znajdują się budynki, które mogłyby precyzyjnie wskazywać na charakter istniejącej tam zabudowy. Charakterystyka działek, co wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej, wskazuje na to, że działki są bardzo wąskie, a jednocześnie długie, co wymusza konieczność posadawiania budynków o odpowiednio wąskiej elewacji frontowej. Podczas oględzin w terenie wskazać można, że istnieje w niedalekim sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa, o wielokrotnie większych parametrach (szerokość elewacji frontowej, powierzchnia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku), jednakże znajduje się ona poza wyznaczonym w tejże sprawie minimalnym obszarze analizy urbanistycznej, co spowodowało, że nie została uwzględniona przez organ pierwszej jak i drugiej instancji.

Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę parametry, na jakich opierał się organ I instancji, a w ślad za nim organ drugiej instancji, można dojść do wniosku, że zamierzenie inwestora w przedmiotowej sprawie może dotyczyć jedynie budowy niewielkiego budynku, co jest w zupełnym oderwaniu od dominującej zabudowy zlokalizowanej w niewielkiej odległości ponad obszar wyznaczony do analizy urbanistycznej. Takie postępowanie organu pierwszej i drugiej instancji jest krzywdzące dla strony, narusza fundamentalną zasadę równości obywateli wobec prawa, co w istocie uniemożliwia pełne korzystanie z podstawowego prawa, jakim jest prawo własności. Potwierdzeniem tego faktu, jest dowód w postaci mapy zasadniczej zawierającej budynki zlokalizowane w odległości około 200 do 350 metrów od nieruchomości inwestora. Tym samym rozszerzając obszar analizy urbanistycznej można przyjąć inne średnie wielkości parametrów takich jak średnia szerokość elewacji frontowej, średnia powierzchnia zabudowy, średnia wysokość budynku oraz układ i spadki połaci dachowych.

Zadziwiający dla skarżącej jest fakt, że organ II instancji w wydawanych decyzjach w sprawie uchylających decyzję organu I instancji wskazywał na istotne braki w postępowaniu dowodowym, jak również konieczność dokonania wyjaśnień i analizy materiału dowodowego, czego organ I instancji nie wykonał. W decyzji z dnia 28 marca 2023 r. organ II instancji wskazał na istotne nieprawidłowości w decyzji od której wniesiono odwołanie, po czym organ I instancji wydał lustrzaną decyzję z dnia 21 września 2023 r. od której wniesiono odwołanie, natomiast organ II instancji decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Innymi słowy organ II instancji w wydawanych decyzjach wskazywał na nieprawidłowości i liczne uchybienia, jednakże utrzymał w mocy ostatnią zaskarżaną decyzję pomimo faktu, iż organ I instancji wydał identyczną decyzję jak ta, która uprzednio została uchylona. Tym samym zostały naruszone fundamentalne podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tak by zniechęcić inwestora do zrealizowania inwestycji, uniemożliwić mu wykonanie wymarzonej inwestycji. Dodatkowo przez ponad trzy lata, jak trwa postępowanie ceny materiałów budowlanych jak również usług znacząco wzrosły, co również działa na niekorzyść inwestora, czego nie dostrzegł ani organ pierwszej instancji ani drugiej.

Gdyby istotnie w zastanym stanie faktycznym w pobliżu nieruchomości inwestora nie było żadnych budynków, lub byłyby to jedynie niewielkie budynki, nie budziłoby wątpliwości postępowanie organu I instancji, jednakże tak jak wspomniano w odległości około 200 metrów znajdują się budynki o dużej kubaturze, dodatkowo na działce o nr ew. [...] wznoszony jest budynek mieszkalny, którego szerokość elewacji frontowej wynosi około 16,0 m, na działce o nr ew. [...] zlokalizowany jest budynek dużych rozmiarów, co ewidentnie wskazuje na to, że w działaniu organu I instancji brak jest rozsądnych przesłanek do tego aby poszerzyć obszar analizy urbanistycznej. Ustawodawca w § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wskazał jedynie minimalny obszar analizy urbanistycznej, tym samym nie określił jego górnej granicy, tak aby możliwa była racjonalna ocena planowanego przedsięwzięcia ze stanem faktycznym na danym terenie. Jeżeli organ nie widzi postaw do rozszerzenia obszaru analizy urbanistycznej, pozostaje otwarte pytanie na jakiej podstawie ustalono warunki zabudowy dla budynków, które zostały powyżej wspomniane, gdzie w ich sąsiedztwie brak jest budynków o podobnych rozmiarach, dodatkowo są to budynki zabudowy jednorodzinnej, a nie jak w przedmiotowej sprawie budynek rekreacji indywidualnej. Na działce o nr ew. [...] zlokalizowany jest budynek oznaczony na mapie zasadniczej literką "h" co oznacza, że jest to budynek hotelowy, jednak z oględzin w terenie wynika, że jest to w istocie zabudowa mieszkaniowa, brak jest chociażby informacji w formie szyldu, wskazującego iż w tymże miejscu prowadzona jest działalność usługowa z branży hotelarskiej.

Nieruchomość inwestora znajduje się na dwóch działkach o nr ew. [...] przez co działka ta jest szersza dwukrotnie od działek sąsiednich, co jak już wcześniej wspomniano, determinuje szerokość zabudowy na działkach w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jeżeli działki sąsiednie są wąskie, nie ma technicznych możliwości aby wznieść budynek o dużej szerokości, natomiast jeżeli tak jak w przypadku inwestora nieruchomość składa się z dwóch działek, przez co można wznieść budynek znacznie szerszy i większy od tych w najbliższym sąsiedztwie, jak to przyjął organ I i II instancji. Tego istotnego faktu nie wychwycił żaden z organów rozpatrujących sprawę, pomimo tego że informacja ta była dostępna od samego początku i ma istotny wpływ na podjęcie decyzji w sprawie. Trudno karać właściciela dwukrotnie szerszej działki za to, że w jego najbliższym sąsiedztwie znajdują się nieruchomości bardzo wąskie, a które to właśnie zostały jako jedyne uwzględnione w analizie jako obszar analizy urbanistycznej.

W ocenie skarżącej, dokonując analizy przywołanego przez nią w treści skargi orzecznictwa, można wysnuć wnioski, iż możliwe jest rozszerzenie obszaru analizy urbanistycznej ponad minimalną granicę, jednakże musi być to udokumentowane w prowadzonej analizie i uzasadnione ładem przestrzennym. W przedmiotowej sprawie inwestor zamierza rozbudować budynek rekreacji indywidualnej, w istocie planowany jest niewielki budynek, jeśli odniesie się jego wymiary do budynków, które były już przywołane w treści skargi. Poza tym jest to w dalszym ciągu budynek o przeznaczeniu na rekreację indywidualną, nie jest to jak przywołany na działce [...] budynek mieszkalny dużych rozmiarów i jednocześnie wysoki, tym samym nie zostanie naruszony w jakikolwiek sposób ład urbanistyczny w miejscu inwestycji.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, miał świadomość tego, że wydana decyzja jest w swej treści identyczna jak poprzednie, gdyż organ I instancji nie stosuje się do zaleceń organu II instancji, co można zauważyć analizując wydane decyzje w sprawie, pomimo tego wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Przez ponad trzy lata postępowanie w sprawie toczyło się przewlekle i opieszale, organ I instancji nie znalazł racjonalnych, będących w zgodzie ze stanem faktycznym przesłanek ku temu, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, natomiast organ II instancji w zaskarżanej decyzji nie był w stanie tych błędów usunąć poprzez chociażby jak wnioskowano w odwołaniu - przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania decyzji co do istoty sprawy. Przywołane w skardze dowody, dokumentacja w postaci mapy zasadniczej z naniesionymi budynkami, dokumentacja fotograficzna wskazują na to, że poza minimalnie wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej znajdują się budynki większych rozmiarów, w bliskiej odległości od nieruchomości inwestora, czego organy obu instancji nie dostrzegły. Dobitnie wskazuje to na naruszenie interesu prawnego inwestora, naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, naruszając zasadę równości wobec prawa, zasadę zaufania do organów państwa i szereg innych norm.

Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, iż powołane w skardze budynki zlokalizowane są, jak podaje skarżąca, około 200 do 350 metrów od jej nieruchomości, a zatem poza wyznaczonym obszarem analizowanym, co nie jest kwestionowane. W analizie architektoniczno-urbanistycznej przedstawia się zaś istniejący stan zabudowy w wyznaczonym obszarze analizowanym, a nie poza tym obszarem. Nadto, jak wynika ze skargi, budynki te nie są budynkami rekreacji indywidualnej. Funkcja zabudowy tych obiektów różni się od funkcji planowanej inwestycji skarżącej. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że podane przez nią budynki zlokalizowane są w niewielkiej odległości ponad obszar wyznaczony do analizy urbanistycznej. Jak już wyżej wskazano, obszar analizowany wyznaczono w odległości 69 m od granic ewidencyjnych działek objętych wnioskiem, zaś budynki powołane w skardze zlokalizowane są, jak podaje skarżąca, około 200 do 350 metrów od jej nieruchomości. Powiększenie obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia.

Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób wyznaczenia każdego parametru i zastosowana dlań podstawa prawna zostały wskazane www. analizie. Sporządzona dla potrzeb sprawy analiza zawiera część opisową i graficzną. W decyzji Kolegium przedstawiono zasady ustalenia cech nowej zabudowy, odniesiono się do cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym i wyjaśniono, dlaczego nie jest możliwe uwzględnienie żądań inwestora w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. W obszarze analizowanym brak jest wzorców dla ustalenia ww. cech w oparciu o odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Kolegium nie dostrzegło również konieczności przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego na wniosek strony. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny zestawić z regulacją prawa materialnego, który stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o warunkach zabudowy. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie i jak ewentualnie winny kształtować się parametry przyszłej zabudowy. Analiza taka stanowi więc materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, przez co rzutuje na kształtowanie ładu przestrzennego. Sporządzona dla potrzeb sprawy analiza odpowiada zasadom sporządzania zawartym w rozporządzeniu.

Za bezzasadny, w ocenie Kolegium, należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono bowiem wszystkie niezbędne okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na dokładnie ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym. Fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie stanowi o naruszeniu ww. przepisów. W zaskarżonej decyzji przedstawiono wyczerpujące i szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne dla podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w orzeczeniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że skarżąca poza zarzuceniem naruszenia art. 9 k.p.a. nie wyjaśniła, na czym polega naruszenie ww. zasady przez Kolegium. Powołany przez skarżącą przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem przedmiotowa sprawa nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej. Okoliczność, że strona jest niezadowolona ze skierowanej do niej decyzji nie oznacza, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. W sprawie nie naruszono również zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. Zasady szybkości postępowania nie można bowiem przedkładać nad zasadę prawdy obiektywnej. Kolegium uchyliło poprzednie decyzje organu I instancji celem pełnego zebrania materiału dowodowego sprawy i jego oceny. Skarżąca nie wniosła sprzeciwu od tych decyzji Kolegium, co rodzi domniemanie, że argumenty organu odwoławczego były przekonywujące. Wyczerpując dyspozycję art. 15 k.p.a., Kolegium odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Oznacza to, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, co składa się na prawo własności, z wyjątkiem tego, co jest zakazane, ograniczone przez ustawodawcę ze względu na ważne potrzeby społeczne. Wynika to ze sposobu odesłania do obwiązujących ustaw jako instrumentów określających ramy korzystania z prawa własności, czy jego ograniczenia. Pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadza u.p.z.p. Przedmiotem oceny Kolegium w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją nie były i nie mogły być postępowania prowadzone w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla budynków wskazanych w skardze.

Z uwagi na powyższe okoliczności organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym tryb ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 13 listopada 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 21 września 2023 r., znak: IZOŚ.6730.80.2020, odmawiającą M. W. wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości (działki o nr ewid. [...]) położonych w obrębie geodezyjnym [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p.

Na wstępie należy podkreślić, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony w dniu 8 maja 2020 r. (data wpływu wniosku do Burmistrza Sulejowa). Organy trafnie zatem zauważyły, iż właściwe do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 maja 2021 r., zaś w stosunku do art. 59 u.p.z.p. do dnia 19 września 2020 r. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399). Przepisy przejściowe powyższych aktów wskazują, iż do spraw wszczętych a nie zakończonych przed ich wejściem w życie, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zatem przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej, co wynika m.in. z treści art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy podkreślić, że związany charakter decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza per se, że organ ten nie dysponuje znacznymi luzami decyzyjnymi przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Te luzy decyzyjne nie wynikają jednak z instytucji uznania administracyjnego, ale przede wszystkim z posłużenia się, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwrotami wieloznacznymi lub niedookreślonymi, takimi zwłaszcza jak "działka sąsiednia" czy też "kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Podobnie, organ dysponuje pewnym obszarem swobody decyzyjnej w sytuacji, gdy w świetle rozporządzenia dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych. Organ, działając w ramach tych luzów decyzyjnych, nie może oczywiście działać dowolnie, ale powinien się kierować przede wszystkim potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, określonymi w art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.

Zauważyć jednak należy, iż wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2631/21; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 543/22; wyrok WSA w Gdańsku z 11 stycznia 2023 r. II SA/Gd 573/22, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy podkreślić, iż planowana inwestycja nie stanowi żadnego z wyjątków, wskazanych w art. 61 ust. 2 – 4 u.p.z.p., zatem do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest spełnienie przez inwestycję wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega zatem krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). Wymaga ona wykazania, że planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z dotychczas istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy. Wprawdzie nie oznacza ona bezwzględnego obowiązku powtarzania przez nową zabudowę dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Uzależnia ona zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie może jednak odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego". Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2447/21). W realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania administracyjnego było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, kwestia spełnienia warunku kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Teren inwestycji jest już wykorzystywany w taki sam sposób, jaki ma pełnić planowana rozbudowa (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. II OSK 1574/20; wyrok WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2024 r., II SA/Ol 699/23; CBOSA).

Ocena zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do zastawienia projektowanej zabudowy z zabudową dominującą w obszarze analizowanym. Ocena ta jest dokonywana na zasadach określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Odnosząc regulację z § 3 ust. 2 rozporządzenia do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że z uwagi na parametry działki inwestorki, w analizie wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 69 m (bowiem front działki ma szerokość 23 m), a więc w wielkości minimalnej, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie osią sporu jest zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach minimalnych, w sytuacji, gdy w tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się wyłącznie zabudowa o parametrach niższych od planowanego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast w większej odległości o terenu inwestycji znaleźć można zabudowania o większych gabarytach. Podkreślenia zatem wymaga zasada, w myśl której wyznaczanie obszaru analizowanego powinno nastąpić w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Logiczna bowiem interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy, różnorodność zabudowy, objęcie granicami obszaru analizowanego określonego, wyodrębnionego kwartału zabudowy, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1167/20; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2967/15).

Nie ma zatem racji skarżąca, iż zasadne jest poszerzenie obszaru analizy wyłącznie po to, aby zostały nim objęte działki, na których znajdują się budynki o gabarytach większych niż planowane przez nią zamierzenie inwestycyjne. Nie jest bowiem kwestionowane w niniejszej sprawie, że na obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ znajdują się wyłącznie budynki o parametrach zabudowy wyrażających się wielkościach niższych od parametrów zamierzonej inwestycji. Dotyczy to także budynków w budowie, bowiem wypada wskazać, że organ w analizie uwzględnił takie budynki, zlokalizowane na działkach o nr ewid. [...]. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w niniejszej sprawie, że ze względu na stan budowy, budynki w trakcie budowy mogą zostać poddane analizie urbanistycznej, jeżeli stan zaawansowania budowy takiego budynku pozwala na porównanie jego gabarytów z inwestycją planowaną (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 311/22, CBOSA). Budynek gospodarczy na działce o nr [...] oraz budynek o niewiadomej funkcji na działce o nr [...] w trakcie sporządzania analizy urbanistycznej miały "wyciągnięte mury pierwszej kondygnacji". Pozwalały zatem na stwierdzenie, jak duża w ich przypadku będzie powierzchnia zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej.

Sąd przeprowadził dowód z załączonych do skargi dokumentów w postaci Załącznika nr 3 (mapa nr 1) oraz Załącznika nr 3 (mapa nr 2). Dokumenty te potwierdzają tezę skarżącej co do tego, że w sąsiedztwie istnieje zabudowa mieszkaniowa o większych parametrach, jednak znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie jest przy tym kwestionowane przez skarżącą, że w obszarze wyznaczonym w odległości 69 m wokół terenu inwestycji znajdują się wyłącznie budynki o parametrach niższych od parametrów planowanej inwestycji, niezależnie od tego czy są to budynki w budowie, czy uzyskano na ich wzniesienie pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia. Skarżąca podnosi, że w wyznaczonym obszarze analizowanym wymiary działek wymuszają konieczność posadowienia budynków o odpowiednio wąskiej elewacji frontowej, natomiast podczas oględzin w terenie można wskazać poza tym obszarem zabudowę mieszkaniową o większych parametrach, takich jak szerokość elewacji frontowej, powierzchnia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku. W dalszej części skarżąca odwołuje się do tego, że w odległości około 200 metrów znajdują się budynki o dużej kubaturze. Na działce o nr ewid. [...] wznoszony jest budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej ok. 16,0 m. Także na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek o dużych rozmiarach, zaś na działce o nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek oznaczony na mapie zasadniczej literą "h", co oznacza, ze jest to budynek hotelowy, choć z oględzin wg skarżącej wynika, że jest to w istocie zabudowa mieszkaniowa. Budynki te zdaniem skarżącej znajdują się w sąsiedztwie inwestycji i powinny zostać objęte granicami obszaru analizowanego.

Wobec powyższego stanowiska skarżącej należy wskazać, że jak wynika z Załącznika nr 3 (mapa nr 2), działka nr [...] leży w odległości 189 m, a budowany na tej działce budynek w odległości 354 m od terenu inwestycji. Natomiast działka nr [...] położona jest w odległości ok. 180 m od terenu inwestycji i jest od niego oddzielona rozwidleniem dróg. Wskazuje na to Załącznik nr 3 (mapa nr 1), z którego wynika także, iż kolejny ze wskazywanych przez skarżącą budynków o dużych parametrach, nazywany budynkiem "hotelowym", znajduje się w odległości ponad 290 metrów od terenu inwestycji, oddzielony jest od niej drogą oraz rozwidleniem dróg. Powyższe załączniki do skargi pokazują więc, że budynki, na gabaryty których powołuje się skarżąca, położone są w znacznej odległości od terenu inwestycji, a ponadto stanowią zabudowę jednorodzinną mieszkaniową znajdującą się poza terenem o charakterze rekreacyjnym, do którego należy nieruchomość skarżącej. Jak wskazuje analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poszerzenie obszaru analizowanego wyłącznie celem uwzględnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy inwestycja planowana jest na terenie rekreacji indywidualnej, spowodowałoby niespójność i brak konsekwencji w utrzymaniu ładu przestrzennego. Za uzasadnione trzeba więc uznać stanowisko organu co do braku okoliczności wskazujących, aby powiększenie obszaru analizowanego służyło zachowaniu ładu przestrzennego.

W konsekwencji należało ustalić, że analiza urbanistyczna autorstwa uprawnionego urbanisty mgr B. W. z dnia 21 września 2023 r. prawidłowo wyznacza granice obszaru analizowanego. W analizie dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zagospodarowania. Odnośnie kontynuacji funkcji, jak wskazano powyżej, planowana inwestycja jest tożsama z funkcją już istniejącego budynku, stanowi zatem jej kontynuację. Autor analizy nie uwzględnił zabudowań na działkach o nr ewid. [...], co do których organ ustalił, iż powstały one bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1921/17, CBOSA) stwierdził, iż: "budynki wzniesione bez wymaganej zgody budowlanej nie mogą być wykorzystywane jako wzorzec dobrego sąsiedztwa, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie istoty ładu przestrzennego". W analizie urbanistycznej scharakteryzowano linię istniejącej zabudowy i wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odległości 15,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono wskaźnikiem o wartości od 4,8% do 5,3%, przy czym wielkość 4,8% odpowiada średniej tego wskaźnika dla zabudowy w obszarze analizowanym, natomiast 5,3% stanowi maksymalną wartość wskaźnika w tym obszarze. Wskaźnik ten został ustalony z uwzględnieniem budynków w budowie na działkach [...] oraz [...], podobnie jak szerokość elewacji frontowej, którą w analizie dla planowanej inwestycji wyznaczono w wartości równej średniej szerokości elewacji frontowej ww. budynków, tj. 6,47 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono na poziomie od 2,8 m do 3,9 m, na podstawie ustalonej średniej wartości wskaźnika dla zabudowy rekreacji indywidualnej w obszarze analizy. Na podstawie geometrii dachu budynków w obszarze analizy ustalono dla zamierzonej inwestycji dach dwuspadowy o kalenicy głównej równoległej do drogi gminnej, kąt nachylenia połaci od 10 do 45 stopni, wysokość kalenicy od 3,2 m do 5 m. W ocenie Sądu w ramach analizy urbanistycznej dokonano prawidłowych ustaleń odnośnie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym a wyniki analizy oparto na prawidłowych wyliczeniach matematycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, rozpatrując odwołanie skarżącej, oparło się w zaskarżonej decyzji na prawidłowych danych, zaczerpniętych z analizy urbanistycznej.

Konsekwencją potwierdzenia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego jest pozytywna ocena, ustalonych w analizie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Parametry wnioskowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego przekraczają wartości ustalone w analizie. W zaskarżonej decyzji organ trafnie zauważa, że wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla planowanej inwestycji wynosi od 5,8% do 8,5%, co przekracza wartość najwyższego wskaźnika w obszarze analizowanym, wynoszącą 5,3%. Także szerokość elewacji frontowej planowana przez skarżącą w granicach od 7 do 11 m znacząco przekracza wartość średnią (6,47 m) a górna granica jest też znacząco wyższa od największej wartości w obszarze analizowanym (8,5 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zamierzonej inwestycji to 3,0 m do 4,5 m. Wysokość głównej kalenicy skarżąca wskazała od 5,0 m do 7,5 m. Także ten parametr wykracza poza wielkości istniejących budynków, które wynoszą 3,5 m i 5,0 m. Dlatego też, skoro wnioskowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne przekracza swoimi gabarytami i cechami wartości średnie w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, a często również wartości maksymalne, nie sposób uznać, aby spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ prawidłowo wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają odstępstwa od zasad ogólnych określania wskaźnika zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej, jednakże wówczas, gdy w obszarze analizowanym znajdzie się wzorzec dla ustalenia danej cechy, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia, dokonując ich właściwej interpretacji W sprawie nie została zatem spełniona przesłanka istnienia "dobrego sąsiedztwa" statuowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Doprowadziło to wydania prawidłowej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze podniesiony został zarzut niewyjaśnienia zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w związku z jej położeniem w granicach "Sulejowskiego Parku Krajobrazowego". Jednak z treści analizy urbanistycznej wynika, że uwzględnia ona zakazy obowiązujące na mocy uchwały nr XLVII/614/18 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie Sulejowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2018 r. poz. 1324) oraz przepisy rozporządzenia nr 29/2006 Wojewody Łódzkiego z dnia 3 listopada 2006 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Sulejowskiego Parku Narodowego. Realizacja przedmiotowej inwestycji wg ustaleń autora analizy nie narusza przepisów powyższych aktów. Zarzut podnoszony w skardze okazał się zatem nieuzasadniony.

Skarżąca podnosi również, iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję pierwszej instancji pomimo niezrealizowania przez organ zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, wydanej w dniu 28 marca 2023 r. i uchylającej decyzję odmowną Burmistrza Sulejowa z dnia 19 grudnia 2022 r. Należy zatem wyjaśnić, że w decyzji z 28 marca 2023 r. Kolegium podnosi konieczność wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia w analizie funkcji i oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] pomimo, że powoływała się na nią skarżąca, a także działek o numerach [...], na których mapa dostępna na stronie internetowej geoportalu powiatu piotrkowskiego pokazuje, że są one zabudowane. Ponadto w decyzji z 28 marca 2023 r. SKO wskazuje, że w analizie zabrakło szerokości elewacji frontowej budynku na działce [...] oraz zarzuca niezgodność między parametrami wykazanymi w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a parametrami wymienionymi w decyzji Burmistrza Sulejowa z 19 grudnia 2022 r. Zarzut ten dotyczy średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także konstrukcji i kąta nachylenia połaci dachu. Kolegium zobowiązało także organ I instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę jednoznacznie wskazał rodzaj zabudowy na konkretnych działkach w obszarze analizowanym, czy jest to zabudowa mieszkalna jednorodzinna czy też o charakterze rekreacji indywidualnej, oraz wyjaśnił kwestię uzbrojenia terenu planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, stosownie do § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia. Decyzja z 19 grudnia 2022 r. tego warunku, zdaniem kolegium, nie spełniała.

Ocena realizacji powyższych wskazań zawartych w decyzji z dnia 23 marca 2023 r., w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego pokazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ dokonał niezbędnych uzupełnień i wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez Kolegium. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana na kopii mapy zasadniczej wykonanej przez Starostwo Powiatu Piotrkowskiego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 10 lipca 2023 r. Organ poczynił ustalenia w związku z zabudową widoczną na mapie dostępnej na stronie geoportalu. Odnośnie działki nr [...] ustalono, że Burmistrz Sulejowa decyzją z dnia 11 października 2022 r. odmówił ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego. Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ pismem z dnia 7 lipca 2023 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim o udzielenie informacji czy dla działek ozn. Nr ewid. [...], dla których na geoportalu powiatu piotrkowskiego widoczne są zabudowania, wydano pozwolenie bądź przyjęto zgłoszenie w okresie do roku 2004 do chwili obecnej. Na podstawie udzielonej odpowiedzi organ prawidłowo ustalił, że zabudowa na działkach nr ewid. [...] powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Budynki te nie zostały uwzględnione w analizie, co znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1921/17, CBOSA) stwierdził, iż: "budynki wzniesione bez wymaganej zgody budowlanej nie mogą być wykorzystywane jako wzorzec dobrego sąsiedztwa, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie istoty ładu przestrzennego". Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 21 września 2023 r. została także uzupełniona o parametr w postaci szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr ewid. [...]. Usunięto też rozbieżność między ustaleniami analizy a treścią decyzji w zakresie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także konstrukcji i kąta nachylenia połaci dachu. Analiza wskazuje także jednoznacznie, iż wszystkie zabudowania w obszarze analizowanym należą do zabudowań o charakterze rekreacji indywidualnej. Odnośnie uzbrojenia, jak wynika z akt postępowania, skarżąca złożyła umowę nr [...] o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej, którą zawarła z PGE Dystrybucja S.A. w dniu 11 sierpnia 2011 r. Złożyła także oświadczenie, że przewidywane zapotrzebowanie na wodę zaspokajane będzie z ujęcia własnego.

Wobec powyższego Sąd ustalił, że podnoszony przez skarżącą zarzut nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania nie wynika, aby w sprawie doszło do podnoszonego w skardze naruszenia art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do art. 10 k.p.a., pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. skarżąca została poinformowana przez Burmistrza Sulejowa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości składania uwag. Udostępniono zatem skarżącej projekt decyzji wraz z załącznikami. Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie zgłosiła uwag. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa, na których opierał się organ oraz wskazaniem ich interpretacji. Kolegium przytoczyło i rozważyło okoliczności faktyczne, które legły u podstaw decyzji, oparło się na prawidłowych danych zaczerpniętych z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 136, art. 7 oraz art. 77 k.p.a., jak wynika a uzasadnienia skargi, dotyczą nieprzeprowadzenia dowodu w postaci analizy urbanistycznej dla obszaru rozszerzonego zgodnie z wnioskami skarżącej i obejmującego działki, na których znajdują przywoływane powyżej budynki mieszkalne większych rozmiarów. Zarzut ten nie może się ostać wobec ustalenia, że poszerzenie granic obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z zasadą zachowania ładu przestrzennego. Art. 7a § 1 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżąca, ustanawia zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zasada ta może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (por. Przybysz Piotr "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany" LEX/El. 2024). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Biorąc pod uwagę, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani innego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dj