Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 734/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt.1 b i  c. i inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.140,144,145
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art.7, 10,28, 77, 107 par.1 i par.3, 156-159, 145 par. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.6 ust.2 pkt.2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [....] w K. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 14 kwietnia 2009r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł ( siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.03. 2009r. nr [....] , stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] , ustalającej na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wbudowanym śmietnikiem, wbudowaną stacją transformatorową, miejscami parkingowymi i małą architekturą na działce nr [....] obr. [....] przy ul [....] i ul [....] w K ". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 157 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podano, że wnioskiem z dnia [....] .2007r. W.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. wobec skierowania tego aktu do będącej stroną I.T. , która zmarła w dniu [....] .2006r. Po uzyskaniu odpisu skróconego aktu zgonu I.T. , pismem z dnia [....] 2008r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, pomijając udział w tym charakterze W.S., który nie posiadał przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Wniosek wyżej wymienionego uznano jednak za skargę powszechną w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. wnosiła o umorzenie postępowania wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na śmierć I.T. posiadającej jedynie prawa refleksowe, akcentując też niezgodność dat urodzenia i śmierci podanych w akcie zgonu oraz uwidocznionych na zdjęciu nagrobka.

W dalszych wywodach wskazano, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. , stąd może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenie podlega zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Cytując treść art. 156 §1 k.p.a. wskazano, że jedną z okoliczności obligujących do stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oznacza wadę kwalifikowaną, którą cechuje oczywiście błędne zastosowaniem konkretnie wskazanych przepisów, oczywista sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, oczywista sprzecznością z przepisem prawa, które jest nie do pogodzenia z założeniami działania praworządnego organu państwa. Konieczne jest nadto wykazanie, że z prostego zestawienia treści decyzji oraz treści przepisu, wynika konkluzja o istnieniu jawnej sprzeczności.

Jak wyjaśniono, podejmując w sprawie czynności zwrócono się o weryfikację informacji wskazanej w skardze W.S. do Urzędu Stanu Cywilnego w K. , który w odpowiedzi nadesłał odpis aktu zgonu I.T. , córki J. i A. , ostatnio zamieszkałej przy ul. [....] w K. , zmarłej w dniu [....] .2006r. Z danych z ewidencji gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że I.T. , córka J. i A. , zamieszkała w K. przy ul. [....] była współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [....] i [....] obr. [....] w K. , sąsiadujących z terenem inwestycji. Powyższe wskazuje, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni Mieszkaniowej zachodzi tożsamość osoby właściciela wskazanych działek oraz strony postępowania I.T. , nieżyjącej w chwili wydania przedmiotowej decyzji w dniu [....] .2006r. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika również, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wszelkie pisma - w tym decyzja, kierowane do I.T. były doręczane prawidłowo za pośrednictwem poczty, w myśl art. 39 i nast. k.p.a., a na zwrotnych potwierdzeniach odbioru widnieje podpis : " I.T. ", nadto zakreślone jest pole "doręczono adresatowi" lub "J.T. - mąż". Pisma kierowane do tej strony przez Kolegium podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji odbierane były osobiście przez J.T.

W tym kontekście wskazano, że zgonu jednej ze stron postępowania po dacie jego wszczęcia, skutkował koniecznością przyjęcia, że wystąpiła wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, natomiast powyższe nie może być rozumiana jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.). Dla poparcia tego stanowiska wskazano na poglądy doktryny oraz orzecznictwa .

Wyjaśniono ponadto , że jak wynika z akt sprawy sygn. [....] , na wniosek A.K. , T.M. , K.B. , W.S. , M.N. , E.T. , K.S. oraz T.S. , postanowieniem z dnia 21.06.2007r. znak [....] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] . W tym kontekście wskazano na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych kontroli decyzji ostatecznych, opartych na różnych przesłankach, które nie mogą być stosowane zamiennie. Podano przy tym, że jeżeli dojdzie do zbiegu tych trybów, należy stosować najdalej idący, a więc stwierdzenie nieważności przed wznowieniem postępowania. Z uwagi na stwierdzenie w sprawie niniejszej nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu odwołania A.K. , T.M. , K.B. , i innych....od wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7.08.2007r. nr [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12.03.20009r. nr [....] , uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.03. 2009r. znak [....] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w terminie Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K .Polemizując z zasadnością zawartego w niej rozstrzygnięcia, w obszernym uzasadnieniu wniosku podkreślała różnorodność charakteru wydawanych w postępowaniach administracyjnych decyzji. Po analizie przepisów art. 63 , 61 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., skarżąca wywodziła, że decyzja o warunkach zabudowy skierowane jest wyłącznie do inwestora, natomiast pozostały podmiotom, które mają li tylko status osób trzecich, decyzja doręczna jest jedynie do wiadomości. Skarżąca zarzucała, że dokonano błędnej interpretacji art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Podkreślała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podało żadnego przepisu, który przy wydaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy miał zostać rażąco naruszony, nie uzasadniło też w czym przejawia się kwalifikowany charakter tego naruszenie, co stoi w sprzeczności z obowiązkami organu wynikającymi z art. 107 §3 k.p.a.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14.04.2009r. znak [....] , na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję własną.

W uzasadnieniu wskazano ponownie na zasadę wynikającą z art. 16 k.p.a., przeprowadzono analogiczne jak uprzednio rozważania ogólne dotyczą wykładni i stosowania art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w kwestii rażącego naruszenia prawa, zaś podzielając stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji, powołano następujące okoliczności.

Przy ocenie legalności przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważyć, czy decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny, a strona skarżąca go nie kwestionuje. Przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium orzekającego pozostaje spór prawny obejmujący istotę decyzji o warunkach zabudowy, status strony takiego postępowania oraz ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności co do wskazania na braku przepisu, który zostałby w sposób rażący naruszony przez organ pierwszej instancji. Nie podzielając argumentów skarżącej należy przede wszystkim stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana w ramach reżimu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma walor jedynie promesy, że ustalone w niej warunki będą wyznacznikiem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy , ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla innych inwestycji - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób zatem nie zauważyć, jaki walor na gruncie obowiązującego ustawodawstwa przypisać należy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy jest zasadniczym instrumentem polityki przestrzennej gminy, jednak na obszarach, który nie są nim objęte to decyzja administracyjna określa w sposób wiążący sposób kształtowania przestrzeni. Decyzja ta wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budowę, a zatem determinuje ona przyszłą zabudowę. Warto pamiętać, że w świetle poprzednio obowiązującej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała na celu konkretyzację ustaleń planu miejscowego, a zatem wydawana była w zwykłym trybie na podstawie tego planu. Pomimo pewnych podobieństw, decyzje wówczas wydawane w stosunku do obecnych różnią się w sposób zasadniczy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi alternatywny dla planu, ale równouprawniony z planem sposób określania zagospodarowania terenu, wiążącego dla stron oraz organów. Faktem jest, że to decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego kreuje względem inwestora uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych, niemniej jednak, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sprzecznej z decyzją o warunkach zabudowy powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności pozwolenia. Rozważania przedstawione we wniosku dotyczące status strony postępowania o ustaleniu warunków zabudowy trudno pogodzić z ugruntowanymi poglądami doktryny oraz orzecznictwa w tym przedmiocie. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do uznania, że w tego rodzaju sprawach status strony nie jest ustalany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. W orzecznictwie wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą mieć w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji. O interesie prawnym, zatem o przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 156 k.p.a., decydują okoliczności konkretnej sprawy. Z istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że może ona funkcjonować w obrocie prawnym tylko w całości, w odniesieniu i ze skutkiem wobec wszystkich stron postępowania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14.04.2009r. znak [....] , Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji tego organu, a także o zasądzenia kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, a to : art. 7 i 77 w zw. z art 30 § 4 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżąca zarzucała też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając powyższe wskazywała, że w sprawie niniejszej naruszono przepisy ustanawiające obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do ustalenie spadkobierców zmarłej I.T. , którzy nie brali udziału w postępowaniu. Podzielając jedynie pogląd, w myśl którego stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wymaga wystąpienia wady kwalifikowanej podkreśliła, że w sytuacji, gdyby po zmarłej I.T. jedynym spadkobiercą był odbierający korespondencję J.T. , wówczas decyzji o warunkach zabudowy nie sposób byłoby zarzucić rażącego naruszenia prawa, albowiem strona postępowania brałaby w nim udział, do niej skierowana byłaby decyzja, przy czym niezbadanie tej okoliczności sam w sobie powoduje, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy również zarzucić błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, co do zasady śmierć strony w toku postępowania powoduje, że zastosowanie znajduje art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Stroną, która bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu jest w takim wypadku następca prawny dotychczasowej strony. Stronami, które mogły zostać pozbawione udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są spadkobiercy zmarłej I.T.. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, zaś powinny być interpretowane literalnie lub nawet ścieśniająco. Z tego też powodu w sprawie stwierdzenia nieważności nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., nie może zatem być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym wypadku doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Po wtóre, Kolegium stwierdziło, że przy ocenie legalności badanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozważyć, czy decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, oraz że rażące naruszenie prawa rozumiane jako naruszenie normy prawnej następuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji dotyczącej praw lub obowiązków stron postępowania zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Pomimo powyższego Kolegium nie wskazało żadnego przepisu prawa, który został rażąco naruszony. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa polegającym na oczywiście błędnym jego zastosowaniu, na oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy na oczywistej sprzeczności z założeniami systemu państwa praworządnego. Z tego punktu widzenia kwestionowana decyzja zawiera poważne braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Powołując art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ nie odniósł swych rozważań do stanu faktycznego sprawy, co narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W dalszych wywodach skarżąca powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu w ramach analizy przepisów art. 6, 63 , 61 ust.2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a . W konkluzji wskazywała, że doręczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "osobie trzeciej" - a tylko taki status posiadała zmarła I.T. , należy postrzegać jedynie w kategoriach informacji o uzyskaniu przez potencjalnego inwestora warunków zabudowy dla danej inwestycji, wobec czego nie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa" przez Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....], a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną, wobec skuteczności części podnoszonych w niej zarzutów.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a. ). Stronami postępowania nieważnościowego są poza wnioskodawcą nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym albo ich następcy, którzy nabyli określone prawa i obowiązki w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. spadkobiercy osób fizycznych ), ale również inne podmioty , o których mowa w art. 28 k.p.a., lub w przepisach szczególnych, określających odmiennie krąg stron. Należy bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym weryfikacji w wewnętrznym trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej jego przedmiotowy związek z postępowaniem zwykłym powoduje, że przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które brały udział w takim charakterze w postępowaniu rozpoznawczym zwykłym. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego rzeczywiście lub tylko formalnie - poprzez uznanie określonej osoby za stronę postępowania, to wpływ na nią będzie miała również eliminacja decyzji obrotu prawnego. Brak jednak podstaw do pomijania jako stron w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji osób, które nie brały udziału w takim charakterze, w postępowaniu zwykłym, chociaż przysługiwał im przymiot strony, o ile po jego zakończeniu nie doszło do następstwa prawnego w ramach sukcesji uniwersalnej ( np. dziedziczenie ), albo singularnej ( na podstawie czynności prawnej ). W takim przypadku stronami winni być następcy prawni podmiotów, którym należało przyznać status stron. Zważyć należy bowiem, że regulacje z art. 156 - 159 k.p.a. nie wprowadzają modyfikacji zasad ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a., które obowiązują w każdym postępowaniu. Podkreślenia wymaga jednak , że wyżej prezentowane podejście pomimo, że nawiązuje do postępowania zwykłego ma na względzie przede wszystkim powinność prawidłowego wykonania obowiązków wynikających z art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. oraz dalszych przepisów służących realizacji zasad z art. 10 §1 k.p.a., która obowiązuje także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Występujące w tym zakresie zależności są jedynie pochodną więzi zachodzących pomiędzy obu trybami, co powoduje w skutkach, że krąg stron w obu postępowaniach może pokrywać się, albo nie być tożsamy.

Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717z późn. zm. ) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są zatem - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Przez nieruchomości należy rozumieć w myśl art. 46 § 1 k.c. części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Prezentowane wyżej stanowisko dotyczące stron postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu odpowiada ugruntowanemu w orzecznictwie ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis). Znajduje ono nadal uzasadnienie w treści art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst pierwotny Dz. U. Nr 80, poz. 717 – także z uwzględnieniem późniejszych zmian ), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Źródło interesu prawnego , o którym mowa w art. 28 k.p.a. stanowią nadto przepisy prawa cywilnego z uwagi na treść prawa własności, ograniczonych praw rzeczowych oraz ich ochronę, również przed immisjami ( art. 140, art. 144 i art. 145 k.c. ) .

W świetle powyższych uwag, do stron postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy należy zaliczyć - poza inwestorem, właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać i w niektórych sytuacjach, także inne podmioty mające prawa rzeczowe do takich gruntów - względnie następców prawnych tych osób, jak również podmioty działające jako strony w postępowaniu zwykłym, nawet jeżeli taki status przyznano im poprzednio błędnie.

Ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania nieważnościowego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym ( art. 7k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 §1 i 3 k.p.a. ).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia 12.03.2009r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykonało prawidłowo obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] . Z uzasadnienie obu decyzji wynika jednoznacznie jedynie, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy zakończonego powyższą decyzją winni być współwłaściciel nieruchomości składającej się z działek nr [....] i nr [....] obr. [....] w K. , sąsiadujących z terenem inwestycji. Takie stwierdzenie należy zresztą uznać za trafne. Z dostępnych w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji map – w tym załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] wynika, że obie te działki sąsiadują bezpośrednio z będącą terenem inwestycji działką nr [....]. Znajdujący się w tych aktach wypis z rejestru gruntów dla działek nr [....] oraz nr [....] według stanu na dzień [....].2005r., pozbawiony jednakże cech dokumentu urzędowego, wskazuje jako jednego z trzech współwłaścicieli tej nieruchomości I.T. , córkę J. i A. , zamieszkałą w K. przy ul. [....]. Ustalając trafnie na podstawie aktu stanu cywilnego, że I.T. zmarła w dniu [....].2006r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z niewiadomych przyczyn odstąpiło od poszukiwania jej następców prawnych, którzy winni być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] . Z akt administracyjnych organu pierwszej instancji wynika , że już po wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12.03.2009r. znak [....] sporządzono dla potrzeb prowadzonego postępowania, nie mający cech dokumentu urzędowego raport z rejestru gruntów według stanu na dzień [....]. 06.2009r. , w którym jako współwłaściciele działek nr [....] oraz nr [....] figurują - I.T. , córka J. i A. , zamieszkała w K. przy ul. [....] oraz J.T. syna J. i I, zamieszkały w miejscowości Ł. W odpowiedzi na skierowane do J.T. wezwanie organu pierwszej instancji, jako spadkobierców I.T. wskazano w piśmie z dnia [....] .2009r. męża – J.T. oraz synów S.T. i J.T. Powyższe naprowadza, że wyżej wymienienie winni brać udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji , zaś pominięcie ich jako stron skutkuje wystąpieniem podstawy do jago wznowienia , o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Brak aktualnych ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27.06.2006r. nr [....] , a także stosownego materiału dowodowego nie pozwala na dalej idącą ocenę legalności wydanych w nim decyzji pod katem zachowania zasad z art. 61 §4 k.p.a. i innych związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w tym postępowaniu ( art. 10 §1 k.p.a.). Powyższe dotyczy w szczególności pominięcia w nim jako stron: A.K. , T.M. , K.B. , i innych....., którym taki status przyznano przecież w równolegle toczącym się postępowaniu wznowieniowym.

Powyższe uchybienia przepisom z art. 7, 77, 80 k.p.a. i 107 §1 i 3 k.p.a., jako związane bezpośrednio z legalnością wydania kontrolowanych aktów w kontekście przesłanki z art. 145§1 pkt 4 k.p.a., są istotne oraz stanowią dodatkowa podstawę do uchylenia obu wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Odnoście innych wad proceduralnych związanych z naruszeniem zasad z art. 107 §1 i 3 k.p.a. należy też zauważyć, że wszczynając z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonało kompleksowej kontroli tego aktu z punktu widzenia pozostałych wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1 – 7 k.p.a., ograniczając analizę li tylko do podstawy wymienionej w art. 156 §1 pkt 2 w postaci rażącego naruszenia prawa. Słusznie podnosi się w zarzutach skargi, że także i w tym zakresie prezentowanej w uzasadnieniu obu decyzji oceny prawnej nie można uznać za prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro jak dotąd nie podano konkretnego przepisu albo przepisów, które rażącą narusza decyzja Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] . Nie odniesiono się też do argumentacji zawartej w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. Spółdzielni z dnia [....] .2008r., w którym wskazując na brzmienie art. 30 §4 k.p.a. ewentualne wady postępowania dotyczące udziału w sprawie I.T. kwalifikowano jako podstawę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Taki pogląd winien być poddany ocenie w niniejszej sprawie tym bardziej, że w rozważaniach prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze sygnalizuje okoliczność niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych.

Dodatkowym uchybieniem przepisom proceduralnych jest brak w aktach administracyjnych pełnomocnictwa udzielonego przez Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w K. radcy prawnemu J. L., uznawanej za pełnomocnika w postępowaniu nieważnościowym. Skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym złożono odpis pełnomocnictwa z dnia [....] .2008r., które swą treścią obejmuje również takie umocowanie, zaś ta okoliczność nie był przedmiotem zarzutów, powyższa wada w zakresie realizacji zasad z art. 10 k.p.a. nie decyduje w efekcie o konieczności eliminacji z obrotu prawnego obu kontrolowanych aktów.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " b "i " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego bez pełnego kręgu stron – przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Przedwczesnym jest w szczególności prezentowanie wiążącej oceny prawnej w kwestii spornej w postępowaniu nieważnościowym oceny skutków śmierci I.T. przed skierowaniem do niej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27.06.2006r. nr [....] , która wymaga rozważań dalej idących niż dotyczące kręgu stron, w tym analizy zagadnień adresata decyzji, tzw. osób trzecich, czy praw refleksowych

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku , zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.