Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 269/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4, art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1026/21 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 maja 2021 r. nr OA.7721.10.4.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1026/21 w wyniku rozpoznania skargi M.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 10 maja 2021 r. nr OA.7721.10.4.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję, decyzją ją poprzedzającą oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia 30 października 2020 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach 19 i 24 czerwca 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalono, że na działce o nr [...] wykonana została waga samochodowa z płytami najazdowymi oraz utwardzeniem terenu. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2020 r. ustalono, że waga zlokalizowana jest w odległości 13,60 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Waga posiada wymiary 3,0 x 14, 0 x 0,3 m i posadowiona jest na trzech płytach betonowych o wymiarach 1,15 x 3,45 m, 1,25 x 3,15 m i 1,15 x 3,47 m. Przy wadze wykonano dwa betonowe najazdy - pierwszy w kształcie prostokąta o wymiarach 3,44 x 2,35 m i wysokości 0,29 m, drugi w kształcie trapezu o wymiarach 3,41 i 5,40 x 2,8 oraz wysokości 0,28 m. Ponadto przy wadze samochodowej od strony południowej, wykonano dwa podesty konstrukcji stalowej z profili zamkniętych o wymiarach 3x5 cm. Pierwszy podest został trwale połączony z gruntem.

Decyzją z 12 lutego 2021 r, nr NB.5160.12.2020 organ powiatowy nakazał M.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wagi samochodowej wraz z betonowymi najazdami na wagę oraz urządzeniami budowlanymi - płyta betonową umożliwiającą przejazd samochodów i stanowiącą utwardzenie terenu, podestem konstrukcji stalowej zabetonowanym w płycie betonowej oraz zbiornikiem betonowy do rozsączania wód zalegających pod wagą, zlokalizowanych na działce nr [...] w C. W ocenie PINB waga składa się z części o charakterze ściśle budowlanym, a ich powiązanie stanowi całość funkcjonalno – użytkową. W konsekwencji jej realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którym strona się nie legitymuje.

W wyniku wniesionego odwołania PWINB decyzją z dnia 10 maja 2021 r. nr OA.7721.10.4.2021 uchylił zaskarżona decyzję i jednocześnie nakazał skarżącemu rozbiórkę wagi samochodowej najazdowej wraz z betonowymi najazdami na wagę oraz instalacją sterowania, stanowiących całość użytkową, zlokalizowanych na działce nr [...] w C. W ocenie organu odwoławczego zreformowania wymagał zakres rozstrzygnięcia decyzji o rozbiórce obiektu, gdyż w toku postępowania odwoławczego ustalono, że podest konstrukcji stalowej nie jest funkcjonalnie powiązany z wagą, a zbiornik betonowy znajdujący się częściowo pod obiektem kontenerowym jest zbiornikiem na nieczystości i również nie spełnia funkcji techniczno-użytkowej względem spornej wagi,

Skargę na decyzje PWINB wniósł M.P. zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 2) art. 3 pkt 1, 3 i 9 oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie; 3) art. 48 ust 3 p.b. przez jego niezastosowanie i brak umożliwienia skarżącemu zalegalizowania wagi.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy obydwu instancji przed wydaniem decyzji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób uprawniający do wyrażenia oceny odnośnie tego, co wchodzi w skład wagi samochodowej w znaczeniu funkcjonalno - użytkowym, a zatem w istocie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Ustalenie charakteru wykonanych przez inwestora robót, a co za tym idzie prawidłowe zakwalifikowanie tych robót jako robót budowlanych w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, miało zasadnicze znaczenie dla wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, iż waga samochodowa to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie stanowiące całość techniczno-użytkową, a więc jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Nie podzielił natomiast stanowiska PWINB, że podest o konstrukcji stalowej zabetonowany w płycie betonowej nie jest funkcjonalnie powiązany z wagą samochodową, a także zbiornik betonowy znajdujący się częściowo pod obiektem kontenerowym jest zbiornikiem wodnym na nieczystości.

Sąd wojewódzki wypunktował uchybienia, jakich dopuściły się organy nadzoru budowalnego rozpoznające sprawę, tj. PINB nie zwrócił uwagi, iż przy spornej wadze zlokalizowany jest "budynek kontenerowy", w którym zamontowano instalację sterowania. Z protokołu oględzin z dnia 19 października 2020 r. wynika, że instalacja sterowania składa się z czytnika znajdującego się wewnątrz budynku kontenerowego, przy wschodniej granicy działki, od którego odchodzą cztery kable do czytnika zewnętrznego, wagi, zasilania czytnika i czytnika zewnętrznego. Jednocześnie organ I instancji nie wskazał w jakikolwiek sposób, dlaczego wskazany budynek kontenerowy został uznany za odrębny od wagi w znaczeniu funkcjonalnym obiekt budowlany. Ponadto organy obu instancji nie wyjaśniły i nie udokumentowały, dlaczego podesty wykonane przy wadze uznają - bądź nie, za elementy składowe wagi w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Nie ustalono bowiem, jaką podesty te pełnią funkcję i w jakim celu je wykonano w kontekście prawidłowego użytkowania wagi. Nie jest zatem wiadome, czy umożliwiają np. kontrolę równomiernego rozłożenia towaru przewożonego na samochodach ciężarowych w celu wykonania pomiaru wagi pojazdu, czy też pełnią innego rodzaju funkcję. Jeżeli zaś nie wykonano ich w celu prawidłowego użytkowania wagi samochodowej, organ winien ustalić jakie jest ich rzeczywiste przeznaczenie .Co istotne, organ odwoławczy uznając, że zbiornik betonowy znajdujący się częściowo pod obiektem kontenerowym jest zbiornikiem na nieczystości, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z protokołu oględzin z dnia 19 października 2020 r. wynika, że nad wykonanym zbiornikiem znajduje się drugi budynek kontenerowy, co uniemożliwiło otwarcie zbiornika.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, na możliwość odpowiedniego posiłkowania się rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas kontroli metrologiczne tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. z 2007 r., Nr 188, poz. 1345), dalej: rozporządzenie, przy ustalaniu elementów składowych wagi samochodowej. Należy w ocenie Sądu ponadto wyjaśnić, czy płyta betonowa umożliwiająca przejazd samochodów od strony drogi gminnej w kierunku silosów zbożowych w całości lub części nie jest funkcjonalnie związana z wagą, czy stanowi jedynie zwykłe utwardzenie działki budowlanej. Organ nadzoru budowlanego analizując części składowe wagi winny uwzględnić nie tylko istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego z wagą, w stosunku do którego urządzenia lub obiekty mają pełnić funkcję służebną lecz także rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz zastosowaną technikę (sposób) wykonania robót.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł nieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. poprzez wydanie decyzji o rozbiórce w sytuacji, gdy w dniu wydania decyzji nie było jednoznacznie wiadome, co wchodzi w skład spornej wagi w znaczeniu funkcjonalno-użytkowym, a uchybienie to mogło istotny mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji wadliwego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego, zarówno decyzja o rozbiórce obiektu, jak i postanowienie legalizacyjne, wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b., należy uznać za oczywiście błędne.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W tak zakreślonych granicach rozpoznania, przedmiotowy środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 10 maja 2021 r. uchylająca decyzję PINB w L. i nakazująca na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. rozbiórkę wagi samochodowej najazdowej wraz z betonowymi najazdami oraz instalacją sterowania, stanowiących całość użytkową usytuowaną na działce o nr ewid. [...] położonej w C.

Prawidłowo Sąd I instancji przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że doszło do zastosowania normy z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w oparciu wadliwie ustalone okoliczności stanu faktycznego, czyli tym samym doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, iż już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego kwestią kluczową jest zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie wybudowanego obiektu.

W realiach tej sprawy przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była najazdowa waga samochodowa. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, co wchodziło w skład najazdowej wagi samochodowej w znaczeniu funkcjonalno – użytkowym, przy założeniu, że przedmiotowa waga samochodowa stanowi obiekt budowlany i jako całość użytkowa, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w postaci wolno stojącego urządzenia technicznego, które wraz z osprzętem tworzy całość techniczno-użytkową.

Należy zauważyć, że Sądy administracyjne konsekwentnie od lat kwalifikują najazdowe wagi samochodowej jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. - wolno stojące urządzenie techniczne (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 265/15, WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 70/16, WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 673/16, WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 681/18, WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 334/16. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma sporu w tym zakresie - patrz w szczególności wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1224/19 oraz z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2444/19. Z kolei pojęcie całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, czy też urządzeniem technicznym, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r. II FSK 2049/09).

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym dokumentacji w postaci protokołów z kontroli oraz dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż urządzenie wagi najazdowej jest umieszczone na płytach betonowych, które stanowią jej fundament, do skrajnych boków wagi zostały dobudowane najazdy betonowe wraz z płytą betonową. Waga posiada również urządzenie do sterowania umieszczone w budynku kontenerowym. Z kolei przy wadze znajduje się utwardzenie terenu na którym wzniesiono podesty o konstrukcji stalowej oraz zbiornik betonowy.

W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy zatem, że organy nadzory budowlanego nie wyjaśniły znaczenia wszystkich wskazanych elementów dla funkcjonowania przedmiotowej wagi, wobec czego brak było ustaleń, czy pozostają one w związku funkcjonalnym i stanowią całość techniczno-użytkową.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd wojewódzki nie przesądził kwestii kwalifikacji poszczególnych elementów ocenianego obiektu, a jedynie wskazał, że w przypadku potwierdzenia ich związku funkcjonalnego polegającego na zapewnieniu możliwości użytkowania wagi zgodnie z jej przeznaczeniem, należy przyjąć, że wraz z wagą stanowią one całość w postaci budowli, do której zastosowanie może mieć art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

Z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wynikają także wskazania co do dalszego toku postępowania. Brak jest również przeszkód do rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym obiektu kontenerowego, mając na uwadze, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków skargi kasacyjnej w zakresie eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.