Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1323/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Go 30/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Go 30/06 oddalił skargę J. S. wniesioną na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby.

Organ wskazał, że decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...],

nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) J. S. został przeniesiony od dnia 1 października 2005 r. do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...]. W piśmie z dnia [...] J. S. odmówił wykonania powyższej decyzji, w związku z czym decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] orzekł o zwolnieniu go ze służby po upływie trzech miesięcy od doręczenia decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik J. S. zarzucił decyzji z dnia [...] naruszenie art. 41 K.p. poprzez jej doręczenie w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy.

Organ jako materialnoprawną podstawę zwolnienia ze służby wskazał art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 i 4. Zdaniem organu zwolnienie ze służby w tym trybie ma charakter obligatoryjny, gdyż ustawodawca użył w tym przepisie zwrotu "zwalnia się". W odniesieniu do naruszenia przepisu art. 41 K.p. organ podał, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nawiązany w drodze mianowania nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjno-prawnym. Zdaniem organu tego rodzaju stosunki nie są regulowane prawem pracy. Przepisy K.p. stosuje się tylko wtedy, gdy przepisy regulujące stosunek służbowy przewidują jego stosowanie w określonym zakresie. Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że zawiadomienie o zwolnieniu ze służby celnej doręcza się funkcjonariuszowi z trzymiesięcznym wypowiedzeniem w okresie służby stałej. Z interpretacji art. 81 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej można wyprowadzić wniosek, że zawiadomienie o zwolnieniu ze służby ma charakter decyzji administracyjnej. Zdaniem organu uregulowanie w zakresie zwolnienia ze służby jest pełne i nie zawiera odesłania w tym zakresie do K.p., nie ma zatem prawnej możliwości stosowania art. 41 K.p.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Dyrektor Izby Celnej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że specyfika statusu pracowniczego kategorii umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z dnia 23 września 1997 r. sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36, oraz z dnia 27 stycznia 2003 r. sygn. SK 27/02 OTK ZU nr l/A/2003, poz. 2). Stosunki służbowe żołnierzy zawodowych, a także innych służb mundurowych – jak stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. (sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163) - nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Przykładowo, wśród szczególnych warunków uzasadniających korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru wymienić można m.in.: pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe uwagi zachowują aktualność w niniejszej sprawie. Sąd uznał wskazaną specyfikę pracy w służbach mundurowych za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś - odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w przypadku pozostałych profesji ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że służby mundurowe (i umundurowane) nie tworzą bezwzględnie jednolitej kategorii zawodowej. Każda z grup obejmowanych tym mianem - w tym także Służba Celna - ma własną specyfikę, która może uzasadniać ich swoiste różnicowanie (zob. wyrok TK o sygn. K 25/96) - tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r., SK 19/03 publ. OTK-A 2004/11/118).

Określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności podejmowanych decyzji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98). Zdaniem Sądu powyższe kryteria są spełnione w odniesieniu do zwolnienia ze służby w przypadku, gdy funkcjonariusz celny odmawia wykonania decyzji w sprawie przeniesienia służbowego.

Przepis art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej będący materialnoprawną podstawą zwolnienia skarżącego ze służby celnej, posługuje się zwrotem "zwalnia się", a nie zwrotem "można zwolnić", jak to czyni np. przepis art. 26 powołanej ustawy. W ocenie Sądu oznacza to, że zwolnienie ma charakter obligatoryjny, a więc niezależny od uznania organu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, iż w odniesieniu m.in. do służby celnej przepisy K.p. mają zastosowanie tylko w przypadku, gdy przepisy regulujące tę służbę, a więc ustawa o Służbie Celnej, wyraźnie odsyła do przepisów prawa pracy – Kodeksu pracy. Sąd uznał, że w kwestii dotyczącej zwolnienia ze służby z uwagi na odmowę wykonania decyzji w sprawie przeniesienia funkcjonariusza celnego z uwagi na ważne względy służbowe na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości przepisy ustawy o Służbie Celnej takiego odesłania nie mają. W doktrynie jak i orzecznictwie nie kwestionuje się zasady, że zwolnienie ze służby następuje w trybie decyzji administracyjnej, jak i tego, że do postępowania w tym zakresie zastosowanie mają przepisy K.p.a.

Zdaniem Sądu nieuprawniony jest wniosek, że w sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 41 K.p. Okoliczność, że skarżący w okresie, w którym wydana i doręczona została zaskarżona decyzja (jak i decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję) był na zwolnieniu lekarskim, nie jest przez organ kwestionowana. Powołane przepisy nie przewidują "niemożności" prowadzenia postępowania administracyjnego w przypadku choroby strony. W przepisach K.p.a. uregulowany jest również sposób doręczania pism. Przepisy te nie przewidują bezskuteczności doręczenia w wypadku choroby adresata jak, też usprawiedliwionej nieobecności adresata w pracy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącego, że przepis art. 41 K.p. ma charakter ochronny i gwarancyjny, zauważył jednak, iż istnieją odrębności pragmatyk służbowych od stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów K.p. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że K.p. jest ogólnym źródłem prawa pracy także w stosunkach regulowanych przepisami ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem Sądu przepisy prawa pracy będą miały zastosowanie tylko w przypadku, gdy przepisy ustawy o Służbie Celnej bezpośrednio odeślą do przepisów prawa pracy w szczególności K.p. Sąd uznał, że w zakresie, którego dotyczy niniejsze postępowanie takiego odesłania nie ma, a więc nie mają zastosowania przepisy K.p.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 lipca 2006 r. wniósł J. S.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 w zw. z art. 5 K.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie znajdują one zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że istotą niniejszej sprawy jest stwierdzenie, czy w sytuacji doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby w okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy znajduje zastosowanie art. 41 K.p. Skarżący wskazał, że mimo specyfiki stosunku służbowego wynikającego z ustawy o Służbie Celnej nosi on całą pewnością cechy stosunku pracy. Powołana ustawa nie jest regulacją kompletną i samoistną w zakresie określającym prawa i obowiązki osoby pozostającej w stosunku służby. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przedmiotowa ustawa nie stanowi, że K.p. znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie.

Przepis art. 82 ustawy o służbie celnej zawiera poprzez wskazanie właściwości sądu, odesłanie do przepisów i zasad K.p. w sytuacji, gdy przepisy tej ustawy nie normują wprost konkretnych kwestii tyczących ewentualnych sporów pomiędzy funkcjonariuszem celnym a urzędem. Zdaniem skarżącego ustawa o Służbie Celnej nie reguluje samodzielnie kwestii trybu doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Jeśli zatem przepisy K.p. stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisami wspomnianej ustawy, w przedmiotowej sprawie art. 41 K.p. winien mieć zastosowanie.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 30 października 2006 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę kasacyjną przez przedstawienie nowego zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. zarzucił naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy wydanie wyroku winno doprowadzić do wniosku, że w trakcie postępowania przed organami administracji doszło do rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przejawiającej się w niewyznaczeniu skarżącemu terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Skarżący podniósł, że wynikające z art. 183 § 1 zd. 2 P.p.s.a. prawo strony do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych powinno być rozumiane szeroko. Zdaniem skarżącego w zakres tego uprawnienia wchodzi zatem także prawo do wskazania nowej podstawy kasacyjnej. Skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem Szef Służby Celnej obowiązany był wyznaczyć skarżącemu przed wydaniem decyzji 7-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Organ nie zadośćuczynił temu obowiązkowi, co winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd wadliwości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby zastosowanie mają przepisy K.p.a., które nie przewidują niemożności doręczenia decyzji w przypadku choroby strony. Zdaniem organu nie jest możliwe stosowanie instytucji prawa pracy do stosunku służby, jeżeli ustawa o tej służbie wyraźnie nie zawiera takiego odesłania. Wbrew twierdzeniu skarżącego art. 82 powołanej ustawy wskazuje jedynie drogę postępowania w sprawach innych niż m.in. zwolnienie ze służby.

W piśmie z dnia 30 maja 2007 r. organ ustosunkował się do pisma skarżącego stanowiącego uzupełnienie skargi kasacyjnej i podniósł, że w świetle ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe rozszerzenie skargi kasacyjnej o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusza zwalnia się ze służby w wypadku odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 i 4.

Stosowanie do art. 18 ust. 2 ustawy funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący odmówił wykonania decyzji z dnia 12 sierpnia 2005 r., na mocy której został przeniesiony do pełnienia służby w Izbie Celnej w [...].

Zwolnienie ze służby o jakim mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o służbie celnej ma charakter obligatoryjny, gdyż ustawodawca użył w tym przepisie zwrotu "zwalnia się", a więc kwestia zwolnienia ze służby nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niemożności zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na treść art. 41 Kodeksu pracy, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem jak trafnie przyjął to Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie ww. przepis nie znajduje zastosowania.

W myśl art. 41 Kodeksu pracy pracodawca nie może wypowiedzieć umowy o pracę w czasie urlopu pracownika, a także w czasie innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika w pracy, jeżeli nie upłynął jeszcze okres uprawniający do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia.

Wykładnia gramatyczna art. 41 Kodeksu pracy nie pozostawia wątpliwości, że przewidziane w tym przepisie zakazy dotyczą wypowiadania umów o pracę, nie dotyczą zaś innych stosunków zatrudnienia, opartych na innych niż umowa o pracę podstawach i nawiązania.

Oznacza to, że zakazy wypowiadania umów o pracę zawarte w art. 41 Kodeksu pracy, nie mają waloru zasady generalnej, oddziałującej normatywnie na pozaumowne stosunki zatrudnienia, w tym stosunki służbowe, regulowane przepisami szczególnymi pragmatyk służbowych, do których przepisy kodeksu pracy stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym przepisami szczególnymi (art. 5 K.p.). Kwestie związane ze zwolnieniem ze służby funkcjonariuszy celnych zostały uregulowane wyłącznie w ustawie o służbie celnej. Stosownie do art. 81 ustawy sprawy zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesienia na niższe stanowisko, bądź zawieszenia w obowiązkach służbowych załatwione są na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegają kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że we wszystkich ww. sprawach Kodeks pracy nie znajduje nawet pomocniczego zastosowania.

Powoływany przez autora skargi kasacyjnej art. 82 ustawy o służbie celnej nie dotyczy zwolnienia ze służby, a tym samym nie ma żadnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na to, iż dotyczy on spraw innych, niż zostały wymienione w art. 81, nie można na jego podstawie wywodzić, iż wymieniony przepis pozwala na stosowanie ogólnych zasad prawa pracy przy zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Służbie Celnej.

Tym samym jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przepis art. 41 Kodeksu pracy nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jest chybiony.

W kwestii zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 30 października 2006 r. stanowiącym uzupełnienia skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie mogą być one przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brzmienie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem (zdanie drugie) po wniesieniu skargi kasacyjnej strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Przepis nie pozwala natomiast na powoływanie nowych, czy też uzupełnienie podstaw kasacji.

Zdanie drugie art. 183 § 1 P.p.s.a. pozwala stronom przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych i nie oznacza prawa do ich uzupełnienia przez podanie nowych przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2006 r. I FSK 352/05, Lex nr 187451; z dnia 10 stycznia 2005 r. OSK 870/04, Lex nr 236847; z dnia 25 maja 2005 r. OSK 1276/04, Lex nr 236825).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 w/wym ustawy.