Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 111/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. nr KOX/799/Pc/22 w przedmiocie zwrotu wniosku 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie( dalej SKO), po rozpatrzeniu wniosku T. l. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z 3 listopada 2022 r. nr KOX/799/Pc/22 utrzymało w mocy własne postanowienie z 25 maja 2022 r. nr KOX/722/Pc/22 w przedmiocie zwrotu podania.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wypowiedzeniem z 25 lutego 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy dokonał zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej działkę nr [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową stawkę procentową w wysokości 3% wartości gruntu.

T. I. pismem z 14 kwietnia 2022 r. wniósł o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej, jest nieuzasadniona.

Pismem z 25 kwietnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy ponownie dokonał zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej działkę nr [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową stawkę procentową w wysokości 3% wartości gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 maja 2022 r. nr KOX/722/Pc/22, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a, zwróciło podanie użytkownikowi wieczystemu T.I.

T.I. złożył od postanowienia SKO w Warszawie z 25 maja 2022 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 3 listopada 2022 r. utrzymało w mocy swoje postanowienie z 25 maja 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "u.g.n." opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 73 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2019 r. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81.

Powyższy stan prawny uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309) – dalej zwanej "ustawą zmieniającą". Ustawą tą wprowadzono do u.g.n. nowe regulacje dotyczące zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego, uwzględniając zarówno inicjatywę organu, jak i możliwość złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego (art. 10 pkt 5).

Stosownie do postanowień aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 2 u.g.n. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Według art. 73 ust. 2d u.g.n. właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego, ze względu na położenie nieruchomości. Ustawa zmieniająca nie zawiera w tej materii przepisów przejściowych. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Zatem wniosek T. l., złożony na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 i 2a u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym do 14 sierpnia 2019 r.) nie może zostać rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości Kolegium w tego rodzaju sprawach. Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy, ze względu na położenie nieruchomości. Powoduje to konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.

T. I. wniósł od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 listopada 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu nieważność postępowania, tj. naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez

wydanie postanowienia w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem SKO z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt KOX/817/Pc/22.

Wobec powyższego wniósł o:

1. Uwzględnienie skargi w całości w oparciu o treść art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 66 § 3 kpa w zw. z art. 78 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy postanowienia o zwrocie wniosku użytkownika wieczystego uznawszy, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, podczas gdy o ile rzeczywiście po nowelizacji u.g.n., hktóra weszła w życie w sierpniu 2019 r. właściwą procedurą do stwierdzenia zmiany celu użytkowania wieczystego jest droga konsensualna pomiędzy właścicielem nieruchomości, a użytkownikiem wieczystym i dopiero brak konsensusu może (choć nie musi) skutkować wszczęciem postępowania przed sądem powszechnym (art. 73 ust. 2 i n. u.g.n. w brzmieniu aktualnym), o tyle na gruncie niniejszej sprawy organ (właściciel nieruchomości) nie zastosował tej właściwej procedury, ale tę określoną w art. 78 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że właściwą formalną drogą do "odwołania się" przez użytkownika wieczystego jest wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona w całości (art. 78 ust 2 i n. u.g.n.); innymi słowy, po pierwsze wybór takiej, a nie innej drogi przez organ wymusił niejako określoną reakcję użytkownika wieczystego, a po drugie – co nie mniej istotne - od wypowiedzenia dokonanego pismem Prezydenta m.st. Warszawy z 25 lutego 2022 r. nie służy żaden środek zaskarżenia do sądu powszechnego, a co za tym idzie właściwym w sprawie wywołanej ww. wypowiedzeniem nie jest sąd powszechny, a SKO.

Skarżący stwierdził, że zwrot jego wniosku był nieuzasadniony, zaś Kolegium winno było wydać merytoryczną decyzję zgodnie z wnioskiem (stwierdzić, że wypowiedzenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego było nieuzasadnione w całości z uwagi - choćby - na niezastosowanie przez właściciela prawidłowego trybu) lub też ewentualnie decyzję o umorzeniu postępowania w całości.

Z tych przyczyn T. I. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia; 2) zobowiązanie SKO w Warszawie do wydania w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji stwierdzającej, że wypowiedzenie stawki procentowej z tytułu użytkowania wieczystego było nieuzasadnione lub ewentualnie o umorzeniu postępowania wywołanego wypowiedzeniem stawki procentowej dokonanego przez Prezydenta m.st. Warszawy pismem z 25 lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że postanowieniem SKO z 26 lipca 2022 r. sygn. akt KOX/817/Pc/22 zwrócono wniosek T. I. o ustalenie, że dokonana wypowiedzeniem z 25 lutego 2022 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...] jest nieuzasadniona. Skarga na to postanowienie została wniesiona to tutejszego sądu i wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2400/22 skarga ta została oddalona. Następnie od powyższego wyroku w dniu 25 kwietnia 2023 r. została wniesiona skarga kasacyjna.

Natomiast przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z 3 listopada 2022 r. sygn. akt KOX/799/Pc/22, którym po raz kolejny zwrócono wniosek T. I. o ustalenie, że dokonana wypowiedzeniem z 25 lutego 2022 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...] jest nieuzasadniona.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że było ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. zaskarżone postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Zgodnie z art.126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Zestawienie zaś wyżej wymienionych postanowień SKO z 25 maja 22 r. oraz z 3 listopada 2022 r. wydanych w zakresie zwrotu wniosku T. I. prowadzi do konkluzji, że organ dwukrotnie orzekł w tym samym przedmiocie, tj. w kwestii zwrotu wniosku z tej samej daty, tej samej strony i dotyczącego tego samego rozstrzygnięcia.

Wypływająca z art.16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje (i odpowiednio postanowienia) obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. ) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy.

Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego aktu z 26 lipca 2022 r., czyni niedopuszczalnym ponowne orzekanie przez organ w tym zakresie. Oznacza to zarazem, że postanowienie z dnia 3 listopada 2022 r. dotyczące zwrotu wniosku, jako kolejne w tym samym przedmiocie, jest dotknięte ww. kwalifikowaną wadą prawną, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Z powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych aspektów sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.