Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1428/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 maja 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.374.2021.WK w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2021 r. znak: WSK.3151.7.2018.AS; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P.S.kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.374.2021.WK Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2021 r., znak: WSK.3151.7.2018.AS, odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 71/K/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., nakładającej na P.S. obowiązek polegający na wykonaniu w budynku przy ul. [...] w W. prac konserwatorskich i budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14 Stołeczny Konserwator Zabytków nakazał P.S. wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...] (dawny dwór W.), w zakresie określonym w pkt 1 lit. a-c sentencji decyzji, określając terminy wykonania prac do dnia 30 grudnia 2014 r. i 30 grudnia 2015 r. W decyzji nakazano (pkt 1 a):

- zakryć otwór w połaci dachowej nad gankiem folią polietylenową dachową lub papą w celu zabezpieczenia obiektu przed wodami opadowymi; ze względu na zły stan więźby dachowej prace należało wykonać z zewnątrz budynku, bez wchodzenia na więźbę (przystawienie drabiny z zewnątrz);

- pokryte malowidłami nadproża drzwi, ceramiczne piece, zabezpieczyć przez okrycie folią polietylenową oraz postawienie daszków zabezpieczających ze względu na możliwe uszkodzenie w trakcie dalszych prac budowlanych;

- podeprzeć ściany zewnętrzne rozporami ukośnymi (zastrzałami) sięgającymi poziomu wieńca stropowego, rozpory rozmieścić na osi słupków ścian, a górne końce zaklinować poprzez przekładkę z bali prowadzoną po całym obwodzie budynku;

- podeprzeć strop poprzez stemplowanie; prace należy prowadzić wewnątrz zaczynając od drzwi wejściowych (frontowych i bocznych), wzdłuż ścian zewnętrznych, kolejno postępując do części centralnej budynku, belki podpierające strop winny być położone prostopadle do przebiegu belek stropowych;

- zniszczone narożniki ścian wewnętrznych wzmocnić poprzez nakładki (pionowe pasy z desek połączone ukosem, tworzące trójkątną "drabinkę");

- po wzmocnieniu stropu, podstemplować krokwie poprzez płatwie podłużne, przy czym stemple muszą być posadowione osiowo na stemplach parteru;

- otwory okienne zabezpieczyć (zadeskować), jednakże w sposób umożliwiający naturalną wentylację budynku (ażurowo, osiatkowanie);

b) równolegle z pracami zabezpieczającymi stabilność budynku nakazano wykonać osuszanie fragmentów murowanych: ścian piwnic oraz podmurówki;

c) w następnej kolejności nakazano wykonać roboty budowlane i prace konserwatorskie polegające na:

- wymianie całkowicie zniszczonych elementów drewnianych, przy czym część elementów zakwalifikowana w trakcie tych prac do naprawy, wymiany, bądź wykorzystania zamiennego, należy wykorzystać powtórnie jako materiał budowlany;

- przeprowadzeniu ich konserwacji (części bali modrzewiowych ścian);

- wykonaniu prac konserwatorskich (dezynfekcję i dezynsekcję) drewnianych elementów nadających się do zachowania: nadproża drzwi, części schodów na poddasze (tralki, ozdobne policzki, poręcze, stopnie);

- naprawie uszkodzonego i wymianie zniszczonego pokrycia dachu metodą odtworzeniową i naprawie systemu odprowadzania wody opadowej;

- wykonaniu izolacji poziomej budynku.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z wyznaczeniem terminu na wykonanie prac z pkt a i b do 30 grudnia 2014 r., natomiast prac z pkt c do 30 grudnia 2015 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 marca 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej terminów wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowe terminy. Prace określone w pkt 1 a i b decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r., należało wykonać w terminie do 30 kwietnia 2015 r., a prace określone w pkt 1 c do dnia 30 marca 2016 r. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/15, oddalił skargę na ww. decyzję.

W dniu 12 czerwca 2015 r. Stołeczny Konserwator Zabytków wystawił tytuł wykonawczy nr 25/2015, w związku z niewykonaniem przez P.S. obowiązków określonych w pkt a i b w/w decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r., nr 37K/15 organ I instancji nałożył na P.S. grzywnę w wysokości 10 000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer 25/2015, z dnia 12 czerwca 2015 r., wystawionym przez Prezydenta m. st. Warszawy. Na postanowienie o nałożeniu grzywny, dochowując ustawowego terminu, zażalenie złożył P.S.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 25 października 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 18 października 2016 r. Stołeczny Konserwator Zabytków wystawił tytuł wykonawczy nr 13/2016, w związku z niewykonaniem przez P.S. obowiązków określonych w pkt a, b i c decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków Nr 71/K/14.

Na wniosek P.S. z dnia 27 sierpnia 2019 r., Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków - decyzją z dnia 5 listopada 2019 r. - pozwolił na wykonanie prac zabezpieczających oraz na przeprowadzenie badań konstrukcyjnych i mikologicznych w budynku przy ul. [...] w W., zgodnie z załączonymi opracowaniami: "Program badań, program podejmowania innych działań" i "Program badań mitologicznych", autorstwa mgr inż. arch. D. M., "Program badań konstrukcyjnych" z dnia 28 sierpnia 2019 r. opracowany przez P K, "Opis dotyczący kolejności i harmonogramu prac zabezpieczających w obiekcie zabytkowym – D. w W.", opracowany przez arch. T. W.

Pismem z dnia 30 października 2020 r., P.S. za pośrednictwem pełnomocnika, złożył wniosek o uchylenie, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji Mazowieckiego WKZ z dnia 22 sierpnia 2014 r., znak: 71/K/14, podnosząc, że w sporządzonej przez inż. arch. D. M. ekspertyzie mykologiczno-budowlanej, określającej zakres koniecznych do wykonania prac konserwatorskich i budowlanych, ustalono tzw. śmierć techniczną obiektu, wynikającą z jego "przełamania" na skutek nieprawidłowo wykonanych w latach 60 - tych XX wieku wzmocnień fundamentów. Ekspertyza wskazała, że obowiązki nałożone w pkt 1 c decyzji Mazowieckiego WKZ z dnia 22 sierpnia 2014 r. określono błędnie i w sposób nieprzystający do stanu budynku. Wobec braku dostatecznych środków na wykonanie dokumentacji konieczne było ich pozyskanie. Obecnie opracowywana jest dokumentacja konserwatorsko-budowlana. W związku z powyższym należy uznać, że strona wykonała nałożony na nią obowiązek w możliwym zakresie, a w pozostałym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Określone w decyzji roboty budowlane i konserwatorskie mają w znacznej części charakter odtworzeniowy, który bez szczegółowej dokumentacji, po sporządzonej ekspertyzie mgr D. M. są nieracjonalne, zaś dokumentacja wykonana na zlecenie strony określi szczegółowy zakres robót uzgodnionych z konserwatorem. Wnioskodawca podniósł ponadto, że jak wynika z ekspertyzy, dach budynku w zasadzie nie istnieje, a stan ścian budynku wyklucza wykorzystanie nawet szczątkowe ich elementów. W dniu 7 grudnia 2020 r. strona przedłożyła organowi dokumentację wykonawczą dotycząca remontu tego budynku.

Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uchylenia decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, w trybie art. 155 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W opinii organu, w przedmiotowej sprawie zasadne jest jednak zastosowanie art. 155 k.p.a., a nie wskazanego we wniosku art. 154 k.p.a., ponieważ nakaz Stołecznego Konserwatora Zabytków jest decyzją nakładającą obowiązek w rozmiarze mniejszym od maksymalnego, a zatem dająca adresatowi prawo do wykonywania tego obowiązku w wymiarze określonym w tej decyzji, a nie wyższym, a dodatkowo w określonym, odłożonym terminie, co czyni ją decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. W myśl przepisu art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W dniu 16 listopada 2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, mającą na celu weryfikację wykonania nakazu Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r., w trakcie której potwierdzono wykonanie podstemplowania stropów wewnątrz budynku, zabezpieczenia ceramicznych elementów pieców kaflowych poprzez demontaż, złożenie na palecie i owinięcie folią typu stratch na terenie nieruchomości. W pozostałym zakresie w/w decyzja nie została wykonana.

Odnosząc się do wniosku P.S. z dnia 30 października 2020 r., w którym podnosi on, że określone w decyzji roboty budowlane i konserwatorskie mają w znacznej części charakter odtworzeniowy i w świetle ekspertyzy D. M. są nieracjonalne, organ wskazał, że stanowisko strony nie przedstawia precyzyjnie wniosków i zaleceń w/w ekspertyzy, ponieważ ostateczna kwalifikacja i selekcja będzie dokonana na etapie prac.

Organ I instancji podkreślił, że zalecenia ekspertyzy nie stoją również w sprzeczności z nakazem Stołecznego Konserwatora Zabytków, ponieważ organ konserwatorski, mając świadomość bardzo złego stanu technicznego obiektu i faktu znacznej degradacji biologicznej i mechanicznej elementów drewnianych w decyzji nr 71/K/14 z 22 sierpnia 2014 r., nakazał etapowanie prac. Ponadto Stołeczny Konserwator Zabytków dopuszczał wymianę zdegradowanej oryginalnej substancji na odtworzeniową. Stanowisko organu I instancji w zakresie nakazanych prac podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazując w decyzji z dnia 17 marca 2015 r., że nawet w aktualnym stanie zachowania obiektu możliwe jest jego zachowanie, prowadzące do odzyskania częściowo utraconych wartości zabytkowych.

W ocenie organu, podnoszony przez stronę zarzut nieadekwatności nakazanych prac do stanu zachowania budynku jest bezzasadny, zważywszy na to, iż zakres prac przewidziany do wykonania w nakazie ma na celu zobowiązanie właściciela do ochrony obiektu przed całkowitą destrukcją i zabezpieczenia obiektu w możliwie najszerszym zakresie do czasu przeprowadzenia generalnego remontu, na który wg wiedzy organu właściciel nie posiada jeszcze wymaganych prawem pozwoleń i nie jest znany harmonogram działań rewitalizacyjnych przy tym obiekcie.

Organ I instancji podkreślił, że żaden z trzech punktów decyzji nakazowej nie został wykonany w całości, nawet jeżeli niektóre wykonane dotychczas prace na podstawie decyzji Mazowieckiego WKZ z dnia 5 listopada 2019 r., pokrywały się z pkt 1 a decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków. Z pkt a) nie wykonano m. in. zabezpieczenia ceramicznych pieców poprzez zakrycie folią oraz postawienie daszków zabezpieczających ze względu na możliwe uszkodzenie w trakcie dalszych prac budowlanych, nie podparto ścian zewnętrznych rozporami ukośnymi (zastrzałami), nie wzmocniono zniszczonych narożników ścian wewnętrznych poprzez nakładki, po wzmocnieniu stropu należało podstemplować krokwie poprzez płatwie podłużne oraz zadeskować otwory okienne (ażurowo). Nie wykonano pkt b) nakazującego osuszenie fragmentów murowanych ścian piwnic oraz podmurówki. Nie wykonano również żadnych prac z pkt c). Nakazane prace z pkt 1 a) miały za zadanie stabilizację konstrukcji budynku poprzez zastosowanie tych wszystkich środków łącznie, a nie na zasadzie dowolności i wybiórczo.

Wnioskodawca, odwołując się do ekspertyzy inż. arch. D. M. podnosi, że nastąpiła śmierć techniczna obiektu, a Stołeczny Konserwator Zabytków nakładając na zobowiązanego nakaz, błędnie określił i w sposób nieprzystający do budynku stan obiektu. Tymczasem uzasadnienie decyzji nr z 22 sierpnia 2014 r., wskazuje, że organ konserwatorski miał świadomość bardzo złego stanu technicznego obiektu i fakt znacznej degradacji biologicznej i mechanicznej elementów drewnianych, dlatego nakazano etapowanie prac.

W ocenie organu, niezwykle istotnym argumentem za utrzymaniem nakazu w obrocie prawnym jest ważny interes społeczny, która to okoliczność wyklucza uchylenie na dzień dzisiejszy przedmiotowej decyzji. Stołeczny Konserwator Zabytków w uzasadnieniu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., powołuje się na ochronę interesu społecznego, jakim jest ocalenie zabytku dla przyszłych pokoleń wskazał, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na ważny interes społeczny, którym jest ochrona zabytków. Niepodjęcie w określonym czasie nakazanych działań zabezpieczających zabytek przed postępującą destrukcją, może doprowadzić do istotnego, uszkodzenia zabytku w wyniku nieodwracalnych zniszczeń części substancji zabytkowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.S., zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, 70, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zalecenia zawarte w decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r., w zakresie nałożenia obowiązków, mimo że zakres ten na podstawie dokumentacji zaakceptowanej przez MWKZ uległ zmianie,

- naruszenie art. 7, 10, 70, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez MWKZ dokumentów, w tym dokumentacji projektowej i wykonawczej, celem oceny nałożonych obowiązków i pominiecie strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji,

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, która jest nieaktualna, zawiera nieracjonalne obowiązki nałożone na stronę w zupełnie innym stanie faktycznym.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ drugiej instancji stwierdził, że zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga, aby decyzja ostateczna nie tworzyła praw dla żadnej ze stron postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.05.2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, "nabycie prawa", o jakim mowa w art. 154 k.p.a., należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku.

W ocenie organu II instancji, decyzja Mazowieckiego WKZ z dnia 22 sierpnia 2014 r., stanowiła decyzję, mocą której strona postępowania nabyła prawa i jako taka nie mogła zostać zmieniona na podstawie art. 154 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę konserwator w zaskarżonej decyzji. Strona nie zakwestionowała rozpatrzenia jej wniosku w tym trybie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przewidziany w przytoczonym przepisie tryb dotyczy wzruszenia decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś istotą określonego w nim postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Pojęcia interesu społecznego i słusznego interesu strony są pojęciami niedookreślonymi, a ich użycie przesądza o uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy ocenia, czy zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej tworzącej prawa nabyte jest zasadne.

Organ II instancji stwierdził, że organ konserwatorski na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, dokonał prawidłowej oceny zasadności uchylenia decyzji nakazującej wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...], wskazując, że niepodjęcie w określonym czasie nakazanych działań zabezpieczających zabytek przed postępującą destrukcją, może doprowadzić do istotnego, uszkodzenia zabytku w wyniku nieodwracalnych zniszczeń części substancji zabytkowej, powoduje, że za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny. Ponadto organ wskazał, że w okolicznościach stwierdzenia złego stanu technicznego zabytku organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast podjąć wszelkie kroki prawne, na podstawie art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzące do zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego. Ich zaniechanie i przyzwolenie na całkowite zniszczenie obiektu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji RP). Za wzruszeniem decyzji Stołecznego Konserwator Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 155 k.p.a. jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez Ministra w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem prawa, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18.10.2007 r., II OSK 1406/06). Zgodnie natomiast z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mówiącym, że ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan zachowania - stan techniczny obiektu nie ma decydującego znaczenia w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a., nie może bowiem sprowadzać się do naruszania przepisów prawa skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 w zw. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80. k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że zalecenia zawarte w decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 71K/14 z dnia 22 sierpnia 2014 r. w zakresie nałożenia obowiązków są nieaktualne wobec odmiennego zakresu wymaganych robót wynikających z dokumentacji zaakceptowanej (sfinansowanej) przez MWKZ,

2. art. 7, 10, 70, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez MWKZ dokumentów, w tym dokumentacji projektowej i wykonawczej, celem oceny nałożonych obowiązków i pominiecie strony w postępowaniu poprzez umożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji,

3. art. 155 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji, która jest nieaktualna, zawiera nieracjonalne obowiązki nałożone na stronę w zupełnie innym stanie faktycznym.

4. art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków strona nabyła jakiekolwiek prawo.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 7 grudnia 2020 r. do MWKZ w Warszawie przekazana została pełna dokumentacja konserwatorsko-budowlana obejmująca zarówno projekt budowlany, jak i projekt wykonawczy uwzględniający stan obiektu i zakres prac do wykonania. Z dokumentacji tej wynika, co znalazło potwierdzenie w złożonej do MWKZ ekspertyzy, że obiekt znajduje się w stanie tzw. śmierci technicznej, a stan zarówno fundamentów i podpiwniczenia, jak również drewna zaatakowanego przez wiele gatunków grzybów i owadów nadaje się wyłącznie do rozbiórki i odbudowy. Czynności te będą wykonywane w najbliższym czasie niezwłocznie po uzyskaniu pozwoleń, które MWKZ opóźnia.

W dniu 16 listopada 2020 r., a więc już po złożeniu wniosku o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przeprowadzona została przeprowadzona kontrola na nieruchomości. Znana już wówczas organowi była m.in. ekspertyza mgr. inż. arch. D.M. wybitnego specjalisty budownictwa drewnianego (NID) potwierdzająca zmianę stanu faktycznego i wskazujący na odmienne od decyzji zalecenia konserwatorskie. Skalę destrukcji wbudowanych elementów drewnianych autor uznał za bardzo dużą, kwalifikującą dwór do demontażu w części nadziemnej (rozbiórki) z zaleceniem segregacji materiału pod kątem ponownego wykorzystania. Jednakże do daty wykonania ekspertyzy obiekt został zabezpieczony, przede wszystkim w zakresie jego konstrukcji w sposób zgodny ze sztuka budowlaną, czyniąc zalecenia z 2014 r. nieaktualnymi. Odmowa uchylenia decyzji utrwala stan wymagający kosztownego wykonania decyzji bez efektu, który jest oczekiwany od tego rodzaju prac, zwłaszcza, że obiekt został zabezpieczony przed zalewaniem, zaś jego konstrukcja została trwale zabezpieczona.

W skardze podniesiono ponadto, że złożona do MWKZ dokumentacja projektowo-wykonawcza potwierdza konieczność wykonania robót z pkt c decyzji z 2014 r., ale na podstawie wymaganych do tego pozwoleń, o które strona zabiega od końca 2020 r., a bezczynność organu uniemożliwia ich podjęcia. Wykonane na podstawie decyzji MWKZ z 5 listopada 2019 r. prace pozwoliły na ustabilizowanie zarówno stanu konstrukcji budynku, jak i zakres koniecznych do wykonania prac. Co więcej zalecenia w zakresie uzupełnienia wniosku przed wydaniem decyzji nie potwierdziły wykonania "dokładek" i zastrzałów, które są kosztowne i zbędne. Wcześniejszy stan roślinności wokół budynku, jak i gruntu uniemożliwiał w 2014 r. prawidłowe ustalenia zakresu robót, który jest konieczny do wykonania w całkowicie innym zakresie.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w zakresie obowiązków wskazanych w pkt a decyzji z 2014 r. całość dachu osłonięto folią budowlaną, malowidła nadproży drzwi są wykonane na płycie pilśniowej i są zdemontowane i zabezpieczone, zaś piece rozebrano i zabezpieczono na paletach owiniętych streczem, całość stropów zostało podstemplowanych i zabezpieczonych na podstawie decyzji z 2019 r., ściany zostały ustabilizowane w trakcie stemplowania, co czyni wykonywanie nakładek bezcelowym, a co potwierdza projekt budowlany i decyzja MWKZ z 2019 r. zaleceń tych nie potwierdzająca. Na dach od strony południowej złamało się drzewo, które spowodowało zniszczenie więźby, a jej stanu, i zabezpieczeń w trakcie wizji nie kontrolowano, pozostała konstrukcja jest stabilna, ale z powodu otworu w dachu nie nadaje się do stemplowania na górnej kondygnacji, ponadto skrzydła okienne zostały zdemontowane i zinwentaryzowane zaś w oknach są kraty uniemożliwiające dostęp. W odniesieniu do prac nakazanych w pkt b decyzji z 2014 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, że nakazano osuszanie fragmentów murowanych ścian piwnic oraz podmurówki, lecz - jak wynika z dokumentacji projektowo - wykonawczej - roboty te są bezefektywne i bezcelowe, gdyż na skutek osiadania gruntu i wcześniej wykonanych nieprawidłowo robót zabezpieczających pod korpusem budynku ceglana podmurówka została podniesiona w czasie naprawy polegającej na usunięciu zniszczonej podwaliny. Ceglane uzupełnienie spowodowało wciekanie wody pomiędzy podmurówkę i belki ściany i umożliwiło rozwój korozji biologicznej zwłaszcza w dolnej partii ściany konstrukcji. Belka jest uszkodzona prawie na całej długości przez grzyby domowe, a cegły są zlasowane i pokryte glonami. Nie ma natomiast miejsca zawilgocenie, co wyjaśniono w trakcie kontroli. Ponadto budynek nie ma piwnic, poza jedną komorą podkuchenną, co potwierdza ekspertyza. W odniesieniu do prac konserwatorskich nakazanych w pkt c) decyzji wskazano, że zakres i technologia prac budowlano konserwatorskich w wykonanej z uwzględnieniem dotacji MWKZ dokumentacji budowlano - wykonawczej całkowicie odmiennie określa zarówno zakres robót, jak i czynności zabezpieczających niezbędnych do wykonania, natomiast projekt sfinansowany z dotacji do dnia dzisiejszego nie został przez ponad 1 rok zatwierdzony. Jak wynika z ekspertyzy mykologicznej poza elementami obudowy kolumn, budynek wykonano z drewna sosnowego i bali modrzewiowych po prostu nie ma, ze względu na stan zagrzybienia i zaatakowania przez owady nieliczne elementy są do wykorzystania. Do przystąpienia do wykonania robót odtworzeniowo zabezpieczających części podziemnej konieczna będzie rozbiórka części nadziemnej z segregacją elementów nadających się do ponownego wykorzystania, co dotyczy zarówno więźby, konstrukcji i wypełnienia ścian, jak i murowanych ścian wewnętrznych. Tym samym wykonanie robót z decyzji 2014 r. pociąga za sobą koszty nie zmierzające, ani do ochrony i zabezpieczenia zabytku, ani do zachowania jego substancji, która wymaga rozbiórki i odtworzenia.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jednocześnie niewykonywanie decyzji tworzy stan prawny uniemożliwiający uzyskanie decyzji konserwatorskiej i pozwolenia na budowę, do czego jest konieczne wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W realiach Warszawy zajmie to co najmniej rok, a w tym czasie strona zagrożona egzekucją grzywną ma ponosić koszty sprzeczne z ochroną zabytków. Wydając decyzję z dnia z 5 listopada 2019 r. MWKZ miał wiedzę o wydanej w 2014 r. decyzji i wyrażając zgodę na stemplowanie, potwierdzające ustabilizowanie konstrukcji, w efekcie wydano decyzję sprzeczną z decyzją z 2014 r. Decyzja była wydana po wniosku określającym zakres wskazany przez zarówno przez specjalistę budownictwa drewnianego (mgr inż. D.M.), jak i specjalistę robót budowlanych i konserwatorskich (mgr. inż. W.). Zwrócono ponadto uwagę, że budynek nie ma wieńca, ponieważ jest budynkiem drewnianym, którego konstrukcje szczegółowo określa ekspertyza, a w związku z tym określa obowiązek w sposób niemożliwy do wykonania.

Punkt c) decyzji z 2014 r. zawiera obowiązki, co do których strona przystąpiła, wykonując projekt budowlany, występując o zgodę konserwatorską na dodatkowe realizacje i czekając na uzyskanie akceptacji projektu, który kosztował prawie 180 tys. zł przez ponad 1,5 roku. Takie postępowanie organów nie tylko świadczy o opieszałości, ale wręcz złej woli organu.

W skardze podkreślono, że dokumentacja wykonawcza została złożona w MWKZ zarówno w wersji papierowej, jak i elektronicznej. Zawiera ona zarówno zalecenia budowlane, jak i konserwatorskie. Są one sprzeczne z decyzją z 2014 r. w zakresie robót, które nie zostały jeszcze o wykonane. Pominięcie tego dowodu, będącego w posiadaniu organu stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego, organy naruszyły art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie przeprowadziły postępowania dowodowego, pomijając kluczowy dowód, jakim jest projekt wykonawczy, zatwierdzony przez MWKZ, skoro został dofinansowany, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się przede wszystkim, co do analizowanych dowodów. Mimo braku uwzględnienia projektu wykonawczego, w trakcie kontroli znana już organowi była m.in. ekspertyza mgr. inż. arch. D.M.. Skalę destrukcji wbudowanych elementów drewnianych autor uznał za bardzo dużą, kwalifikującą dwór do demontażu w części nadziemnej (rozbiórki) z zaleceniem segregacji materiału pod kątem ponownego wykorzystania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentu – decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 czerwca 2022 r. znak: WZWL.5142.64.2022.KMR o pozwoleniu na rewaloryzację/remont dworu drewnianego przy ul. [...] w W., która stała się ostateczna w dniu 24 czerwca 2022 r.

Pełnomocnik skarżącego oświadczył ponadto, że cofa zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 154 k.p.a. Wskazał, że w lutym 2023 r. zostało wydane pozwolenie budowlane na remont, obejmujące rozbiórkę i odbudowę budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 maja 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 lutego 2021 r. o odmowie uchylenia - na podstawie art. 155 k.p.a. - decyzji ostatecznej Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 71/K/14 z dnia 22 sierpnia 2014 r., nakładającej obowiązek polegający na wykonania w budynku przy ul. [...] w W. prac konserwatorskich i budowlanych. Ta ostatnia decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

W piśmie z dnia 30 października 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (art. 154 § 2 k.p.a.). Organy obu instancji prawidłowo jednak zakwalifikowały wskazaną decyzję jako decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. i rozpoznały wniosek w oparciu o przesłanki z tego przepisu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Skarżący był jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., zatem spełnienie przesłanki uzyskania zgody pozostałych stron nie było wymagane.

W myśl poglądu utrwalonego w orzecznictwie, przez "nabycie prawa", o którym mowa w ww. przepisie, należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach. Na podstawie decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. do przeprowadzenia wyszczególnionych w tej decyzji prac konserwatorskich i robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku. Dodać należy, iż organ, wydając decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., posiada pewien luz decyzyjny w wyznaczeniu zakresu nałożonych na stronę obowiązków i określeniu terminu ich wykonania. W tym zakresie – w ocenie Sądu - do decyzji wydanej na tej podstawie prawnej może zostać zastosowany tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 155 k.p.a.

Podkreślenia ponadto wymaga, że art. 155 k.p.a. umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, ale przy nie zmienionym stanie sprawy. Okoliczności nowe, powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej mogą być uwzględnione jedynie w zakresie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony. "Słuszny interes strony", którym to zwrotem posługuje się art. 155 k.p.a., rozumieć należy jako interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego, a nie jako subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony. Słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 810/21).

W tej sprawie skarżący podnosił, że jego słuszny interes uzasadnia uchylenie decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. albowiem wykonanie nakazanych nią tymczasowych prac konserwatorskich w zakresie, w jakim nie zostały do tej pory wykonane, jest nieuzasadnione, wobec faktu sporządzenia dokumentacji wykonawczej przedłożonej organowi I instancji w dniu 7 grudnia 2020 r., na podstawie której mają zostać przeprowadzone docelowe prace konserwatorskie i budowlane przy tym zabytku. Prace te mają polegać na rozbiórce budynku i jego odbudowie z wykorzystaniem substancji zabytkowej, która jest możliwa do wykorzystania. Organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do treści przedłożonej przez skarżącego dokumentacji wykonawczej, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby dokumenty te zostały przez organ wzięte pod uwagę i ocenione w kontekście spełnienia przesłanki słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Brak ponadto tych dokumentów w aktach administracyjnych sprawy. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że "podnoszony przez stronę zarzut nieadekwatności nakazanych prac do stanu zachowania budynku jest bezzasadny zważywszy na to, iż zakres prac przewidziany do wykonania w nakazie ma na celu zobowiązanie właściciela do ochrony obiektu przed całkowitą destrukcją i zabezpieczenia obiektu w możliwie najszerszym zakresie do czasu przeprowadzenia generalnego remontu, na który według wiedzy organu właściciel nie posiada jeszcze wymaganych prawem pozwoleń i nie jest znany harmonogram działań rewitalizacyjnych przy tym obiekcie". Organ pomija, że wnioskodawca w toku całego tego postępowania wskazywał jednak na sporządzoną ze środków pochodzących z dotacji publicznej dokumentację wykonawczą docelowych robót remontowych przy tym zabytku, których – jak wskazuje - zakres jest odmienny od zakresu robót zabezpieczających wskazanego w pkt b i c decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. Dodać należy, iż Sąd dopuścił jako dowód w sprawie kopię decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 czerwca 2022 r. znak: WZWL.5142.64.2022.KMR o pozwoleniu na rewaloryzację/remont dworu drewnianego przy ul. [...] w W., która stała się ostateczna w dniu 24 czerwca 2022 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zatwierdza ona zakres prac przy zabytku określony w projekcie budowlanym "Rewaloryzacja (remont) dworu na W. w W." z dnia 27 listopada 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stan budynku jest bardzo zły i grozi katastrofą budowlaną. Stan techniczny obiektu nie pozwala na przeprowadzenie remontu zachowawczego.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z prawem, które nakazuje ochronę zabytkowych budynków bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.), lecz w tej sprawie obecnie pozostają w obrocie prawnym dwie decyzje: nakaz konserwatorski z 2014 r. (mający charakter zabezpieczający i tymczasowy) i pozwolenie konserwatorskie z 2022 r. (zatwierdzające przedłożoną przez stronę w 2020 r. dokumentację wykonawczą i docelowe prace konserwatorskie) dotyczące tego samego budynku, przy czym zakres prac konserwatorskich i robót budowlanych w obu tych decyzjach jest odmienny. Organ I instancji powinien ponownie przeanalizować przedstawione przez stronę dokumenty w kontekście słusznego interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a., która ze względu na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy domaga się uchylenia lub zmiany decyzji z 22 sierpnia 2014 r.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 155 k.p.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.