Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 264/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 165
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO Gd/4774/23 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kościerzynie z dnia 20 lipca 2023 r. nr 10/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. nr 10/2003 Gminna Komisja ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Kościerzynie negatywnie zaopiniowała wniosek H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z dnia 6 lipca 2023 r., w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa w budynku [...], na terenie działek nr [...] oraz nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym W. w gminie K.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 165 ze zm.) – dalej jako "ustawa", oraz art. 106 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej "k.p.a.", w zw. z uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr VII/429/18 z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Kościerzyna miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 3670) oraz uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr VII/430/18 z dnia 31 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia na terenie gminy Kościerzyna maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 3679), a także uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr III/394/18 z dnia 30 marca 2018 r. w sprawie określenia na terenie gminy Kościerzyna odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1835).

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że Wójt Gminy Kościerzyna zwrócił się - w trybie art. 18 ust. 3a ustawy - o zaopiniowanie wniosku H. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, na terenie działek nr [...] oraz nr [...]. Wskazał następnie na treść uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 marca 2018 r. nr III/394/18 w sprawie określenia na terenie gminy Kościerzyna odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym, która stanowi, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane m.in. na terenie plaż i kąpielisk.

Stosownie do uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 r. nr V/44/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny W., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. - [...] położony na terenie działek nr [...] i nr [...] położony jest na terenie plaży. W tych okolicznościach miejsce sprzedaży nie spełnia warunków określonych uchwałą Rady Gminy Kościerzyna nr III/394/18.

Strona, wnosząc zażalenie na powyższe postanowienie zauważyła, że przedmiotowy punkt gastronomiczny znajduje się nie na plaży, a nad nią, patrząc w kierunku plaży i jeziora. Bar posadowiony jest w prostej linii zabudowy, zaś kąpielisko znajduje się na dwóch działkach [...] oraz [...]. Nadto, w sąsiedztwie, z dostępem do tego samego kąpieliska inny punkt gastronomiczny posiada zezwolenie na sprzedaż alkoholu, w tym także powyżej 18% zawartości alkoholu.

Strona podkreśliła, że w nowootwartym punkcie planuje sprzedaż wyłącznie piwa. Uwadze organu uszło, że dokładnie obok – w odległości 25 kroków, na działce 462 zlokalizowany jest lokal, w którym sprzedaje się piwo na wynos. Zdaniem strony, obawy komisji dotyczące zagrożenia utonięciem turystów, nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy szczególnie, gdy plaża w okresie letnim jest zabezpieczona przez ratowników WOPR.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. nr SKO Gd/4774/23 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 18 ust. 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy i zauważył, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 marca 2018 r. nr III/394/18 w sprawie określenia na terenie gminy Kościerzyna odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym.

W ocenie Kolegium lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zamierzona przez stronę jest niezgodna z powyższą uchwałą Rady Gminy Kościerzyna. Na terenie gminy Kościerzyna wprowadza ona odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w następujących miejscach publicznych: 1. sale wiejskie stanowiące własność lub współwłasność gminy Kościerzyna; 2. obiekty kultury stanowiące własność lub współwłasność gminy Kościerzyna; 3. obiekty rekreacyjne na czas organizacji imprez sportowo-kulturalnych, których organizatorem lub współorganizatorem jest Gmina Kościerzyna 4. obiekty ochotniczych straży pożarnych stanowiące własność lub współwłasność gminy Kościerzyna; 5. Centrum Usług Turystycznych we Wdzydzach; 6. przystanie wodne żeglarskie i kajakowe oraz punkty obsługi dla żaglówek i kajaków; 7. obiekty ogólnodostępne świadczące usługi hotelarskie, usługi turystyczne z wyłączeniem plaż.

Z dołączonej dokumentacji wynika, że teren objęty wnioskiem obejmuje działki, położone przy samej plaży z bezpośrednim dostępem do jeziora, a więc nie mają zastosowania odstępstwa opisane w powyższej uchwale.

H. Sp. z o. o. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organ postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie przepisu § 1 pkt 7 uchwały Rady Gminy w Kościerzynie z 30 marca 2018 r. poprzez błędne przyjęcie, że działki nr [...] i [...] we W., na których posadowiony jest [...] stanowią w całości plażę, podczas gdy plażą nie jest obszar całej działki, a jedynie cześć powstała w sposób naturalny, a także rozszerzona staraniem skarżącego jej dalsza część, tym samym rzeczony obiekt gastronomiczny nie znajduje się na części działki, którą jest użytkowana jako plaża, lecz na powierzchni terenu trwale od plaży oddzielonym murem oporowym i znajdującym się nad plażą;

naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, koniecznych do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności niewykonanie oględzin miejsca, którego dotyczy orzeczenie, niezbadanie okoliczności sprzedaży alkoholu na przystani znajdującej się na działce oraz na sąsiedniej działce, gdzie sprzedawany jest alkohol, w tym 40%, a które znajdują się w najbliżej sąsiedztwie plaży (przy plaży) właśnie na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i w następstwie tego błędne ustalenie, że obiekt posadowiony jest na plaży a nie nad i przy plaży, a nadto przyjęcie że w planie zagospodarowania przestrzennego wymienione działki to plaża, podczas gdy z planu tego wynika, że są to działki przeznaczone do obsługi rekreacji, usługi turystyki.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że opinia komisji rozwiązywania problemów alkoholowych jest wydawana w trybie uznania administracyjnego, co nakłada na organ obowiązek należytego uzasadnienia wydanej przez nią opinii. Powinno być ono wyczerpujące w takim stopniu by nie nosiło cech dowolności, by oparło się zarzutowi naruszenia zasady równości wobec prawa. Z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym rozstrzygnięciem. Tymczasem w ogóle nie zostały w uzasadnieniu omówione fakty, że bar nie znajduje się na plaży a nad nią, zaś działki, na których jest posadowiony nie stanowią w całości plaży. Okoliczności te wynikają z załączonych dokumentów oraz zdjęć dostępnych na Google Maps albo Geoportal 2. Tak więc organ zignorował argumenty podniesione w zażaleniu.

Skarżący uważa, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, że w obiektach posadowionych na przylegających bezpośrednio do sporych działek, przy samej plaży, przy pomostach do której cumują łodzie możliwa jest sprzedaż alkoholu wysokoprocentowego, natomiast sprzedaż wyłącznie alkoholu nisko procentowego, w lokalu będącego częścią dużego obiektu hotelowo-gastronomicznego nie.

W ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej skarżący poczynił różnego rodzaju inwestycje na przedmiotowym gruncie, co było i jest podyktowane prowadzoną działalnością w branży hotelowej i koniecznością zagwarantowania dogodnych warunków wypoczynku gościom hotelowym. W tym zakresie zmodernizowano i zagospodarowano cały teren działki nr [...], ogrodzono ją, odnowiono nawierzchnię plaży naturalnej, posiano w górnej części trawę. Nadto wykonano infrastrukturę służącą i związaną z turystyką wodną (mała marina), w tym wybudowano drewnienie pomosty, posadowione na stalowych słupach wbitych w dno jeziora oraz uzyskano wszelkie niezbędne pozwolenia na korzystanie z kąpieliska, zapewniono bazę gastronomiczną i sanitarną. Dla potrzeb skargi istotne jest stwierdzenie, że pas gruntu stanowiący plażę naturalną, który istniał na działce [...] został poszerzony przez skarżącego o kilkanaście metrów przez mechaniczne usunięcie roślinności i nawiezienie drobnego piasku. Sztucznie utworzona plaża objęła także cześć działki [...], na której plaża naturalna nie występowała.

Nieodzownym jest też zwrócenie uwagi, że oba organy nie dostrzegły konieczności odniesienia się do pojęcia plaża użytym w MPZP, a przecież zwrot ten nie został zdefiniowany w polskim prawie. Zatem na potrzeby wyjaśnienia treści przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie czy obejmuje ona całą działkę [...] czy tylko jej część, koniecznym było dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Pozwoliłoby to nadać temu pojęciu sens wynikający z jego dosłownego brzmienia. Zabieg taki uzasadniają generalne zasady stosowania wykładni, z których wynika, że przepisy prawa powinny być interpretowane w pierwszej kolejności literalnie i dopiero niemożność wyjaśnienia znaczenia norm prawnych poddanych procesowi interpretacji tą metodą pozwala na stosownie dalszych rodzajów wykładni (celowościowej, systemowej, porównawczej itd.). Z definicji zawartej w Leksykonie PWN wynika, że "plaża" to piaszczysty lub żwirowy teren pozbawiony roślinności, położony nad brzegiem morza, rzeki lub jeziora". Wg Wikipedii zaś "plaża - to pas nadbrzeżny pokryty materiałem sypkim: piaskiem, żwirem bądź ich mieszaniną leżący nad brzegiem zbiorników wodnych. Plaża powstaje na skutek akumulacji piasku i żwiru na nabrzeżu". Takie wyjaśnienia pojęcia plaża są jasne i zrozumiałe na tyle, że dostatecznie uzasadniają stwierdzenie, że nie istnieje potrzeba dalszego prowadzenia wykładni tego zwrotu w oparciu o inne rodzaje wykładni. Oznacza to, że [...] nie znajduje się na plaży a przy plaży, podobnie jak sąsiednie działki, na których sprzedaż alkoholu jest dozwolona.

Skarżący zwrócił uwagę, że dziale III księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kościerzynie, wpisane zostało ograniczone prawo rzeczowe, tj. służebność gruntowa polegająca na prawie korzystania z ogólnodostępnej plaży położonej na działce [...] przez mieszkańców i turystów odnosi się jedynie do pasa gruntu w stanie, który w naturalny sposób pozbawiony był roślinności, przez utrzymanie się na nim samoistnie piasku lub żwiru, jaki był w momencie powstawania służebności i uzgodnień stron w czasie nabywania własności działki przez poprzednika prawnego obecnego właściciela. Nie obejmuje on już tej części działki, na której w sposób antropogeniczny usunięto roślinność i urządzono miejsce rekreacyjne, na której koniecznym jest wykonywanie systematycznych czynności agrotechnicznych i serwisowych by utrzymać na niej nowopowstały stan rzeczy. Zabieg poszerzenia naturalnej plaży został wykonany przez skarżącego już po powstaniu służebności, a to samo przez się wyklucza by ustanowienie służebności obejmowało inny obszar gruntu jak tylko ten, o którym mowa w chwili jej ustanowienia, a zatem odnoszący się do pasa plaży naturalnej. Tylko część z przedmiotowych działek jest plażą sensu stricte, zaś część to teren rekreacyjny, który może być wykorzystany do różnych form rekreacji, gier i zabaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu między stronami sprowadzała się do tego, czy zachodzi jedno z odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym przewidzianych w uchwale Rady Gminy Kościerzyna nr III/394/18 z dnia 30 marca 2018 r. Uchwała ta dopuszcza bowiem sprzedaż alkoholu w obiektach ogólnodostępnych, świadczących usługi hotelarskie, usługi turystyczne - z wyłączeniem plaż.

Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem odpowiedzi na pytanie, czy zamierzona przez stronę skarżącą sprzedaż alkoholu miałaby miejsce na plaży. Tylko w tym przypadku bowiem wobec skarżącego, świadczącego usługi hotelarskie i turystyczne uzasadnione byłoby zastosowanie zakazu sprzedaży alkoholu w [...].

Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Rację ma skarżący, twierdząc, że pojęcie plaży nie jest definiowane w przepisach prawa. Przyjąć zatem należy, że plażą jest taka część wybrzeża zbiornika (cieku) wodnego, która z uwagi na swe ukształtowanie i materiał, z którego jest zbudowana (najczęściej piasek lub drobne kamienie) nadaje się do rekreacji i wypoczynku.

Nie znajduje żadnych podstaw w przepisach prawa twierdzenie, że plażą jest cała powierzchnia wyodrębnionej geodezyjnie działki, której jedynie część odpowiada przedstawionemu powyżej określeniu.

Powszechnie dostępne w sieci Internet fotografie [...] potwierdzają stanowisko skarżącego, zgodnie z którym Bar, składający się z dwóch otwartych platform przykrytych lekkim zadaszeniem, położony jest nie na plaży, lecz ponad nią, na terenie znacząco wyższym niż poziom plaży. Wyniesienie, na którym posadowiono bar oddzielone jest od terenu położonej poniżej plaży murem oporowym. Co więcej, jak wynika ze zdjęć, dostęp do baru nie prowadzi wprost z plaży, lecz dopiero z tego poziomu terenu, na którym położony jest niższa platforma (taras) baru.

Nie można zatem zaakceptować twierdzenia organów obu instancji, że [...] zlokalizowany jest na plaży. W konsekwencji za uzasadnione należy uznać zastosowanie wyjątku od ograniczenia sprzedaży alkoholu wynikającego z uchwały Rady Gminy Kościerzyna nr III/394/18 z dnia 30 marca 2018 r.

Postanowienia organów obu instancji wydane zostały zatem z naruszeniem prawa materialnego - art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z § 1 pkt 7 uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 30 marca 2018 r. nr III/394/18 w sprawie określenia na terenie Gminy Kościerzyna odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonym miejscu publicznym.

W tym stanie sprawy, stwierdzając, że powyższe naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości.

Organ administracji I instancji, rozpoznający sprawę ponownie zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną.