Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 545/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 75. art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącego W. C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. nr GZDiZ-PU.6450.22.18.2022.BW/PG, wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) – dalej jako "u.d.p.", odmówił udzielenia W. C. zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego /handlowego na dz. nr [...] obręb [...] o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 2,50 m2 (długość 2,5 m, szerokość 1 m) w okresie od dnia 23 lipca 2022 r. do dnia 14 sierpnia 2022r., oraz stoiska promocyjnego o łącznej powierzchni zajęcia pasa drogowego 7,50 m2 (długość 2,5 m, szerokość 3m) od dnia 15 lipca 2023 r. do dnia 20 sierpnia 2023 r., od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r., od dnia 15 lipca 2025 r. do dnia 20 sierpnia 2025 r., od dnia 15 lipca 2026 r. do dnia 20 sierpnia 2026 r., od dnia 15 lipca 2027 r. do dnia 20 sierpnia 2027 r., od dnia 15 lipca 2028 r. do dnia 20 sierpnia 2028 r., od dnia 15 lipca 2029 r do dnia 20 sierpnia 2029 r., od dnia 15 lipca 2030 r. do dnia 20 sierpnia 2030 r., od dnia 15 lipca 2031 r. do dnia 20 sierpnia 2031 r., od dnia 15 lipca 2032 r. do dnia 20 sierpnia 2032 r., w lokalizacjach wskazanych w załącznikach do decyzji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 23 lutego 2022 r. W. C. zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu przy ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego na terenie działki drogowej nr [...] obręb [...] w ww. terminach.

Organ wskazał na wyjaśnienia złożone przez wnioskodawcę, z których wynikało, że działalność prowadzona na wnioskowanym stoisku promocyjnym ma na celu promocję literatury podróżniczej jak i ogólnego czytelnictwa pośród społeczeństwa, a ponadto promocję miasta G. Stoisko handlowe, które zamierza prowadzić wnioskodawca jest stoiskiem na kołach a zatem nie zachodzi obawa uszkodzenia pasa drogowego. Wnioskodawca zamierza prowadzić działalność handlowo-promocyjno-kulturalną jedynie od poniedziałku do soboty w godzinach od 8:00 do 20:00 a zatem w porze dziennej. Lokalizacja stoiska promocyjnego nie koliduje z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kołowego.

Organ wskazał, że H. P. w piśmie z dnia 9 maja 2022 r. zwróciła się o nie blokowanie pasa drogowego przy jej lokalu w G. przy ul. [...], w którym pracuje i prowadzi sklep od roku 1993 r. a od 2005 jest samodzielną właścicielką lokalu i dysponuje prawem zajęcia pasa drogowego wydanego na podstawie decyzji Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni na wystawienie stoiska handlowego tj. dwóch gablot. W piśmie z dnia 9 maja 2022 r., B. C., prowadząca salonik pocztówek na ul. [...] w G. podobnie zwróciła się z prośbą o nie blokowanie jej punktu handlowego i pasa koło jej lokalu, który prowadzi od roku 1989, a którego właścicielem jest od 2005 r.

W trakcie wizji w terenie w lokalizacji objętej wnioskiem przeprowadzonej w dniach 28 i 29 czerwca 2022 r. stwierdzono, że ogródek gastronomiczny przy ul. [...] posiada od strony wnioskowanego zajęcia stanowisko sprzedaży lodów, co generuje powstawanie w tym miejscu kolejek. Stwierdzono wzmożony ruch pieszy oraz zatrzymywanie się grup turystów z przewodnikiem.

Organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 4 i art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz wyjaśnił, że warunkiem odstępstwa od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zawężania w inny sposób pasa drogowego jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Zdaniem organu pierwszej instancji brak jest możliwości udzielenia zezwolenia. Lokalizacja stoiska w okresie od 23 lipca 2022 r. do 14 sierpnia 2022 r. prowadziłoby do zbytniego nagromadzenia stoisk i utrudniałoby funkcjonowanie sąsiednich stoisk, posiadających już zezwolenia zarządcy drogi. Z tych samych względów należało również odmówić udzielenia zezwolenia na kolejne okresy w latach 2023-2032, pomimo że na ten okres nie udzielono dotychczas zezwolenia osobom prowadzącym lokale w budynku przy ul [...].

W celu zapobieżenia sytuacji, w których stoiska handlowe utrudniają funkcjonowanie lokali użytkowych w Zarządzeniu nr 273/20 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie określania zasad funkcjonowania oraz udostępniania lokalizacji do prowadzenia punktów gastronomicznych oraz handlowych na terenie Miasta G. przyjęto, że co do zasady w obszarach o zwartej zabudowie punkty handlowe mogą być umieszczane jedynie w formie wyjścia przed lokal. Ponadto w obrębie Głównego Miasta w okresie objętym wnioskiem istnieje możliwość umieszczenia stosika w ramach Jarmarku Św. Dominika, jednak ul. [...] nie jest częścią Jarmarku.

Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawca nie uzasadnił konieczności umieszczenia stoiska w pasie drogowym ul. [...]. Organ również nie znalazł takiego uzasadnienia. Nie został zatem spełniony warunek określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ wyjaśnił, że w sprawach umieszczania w pasach drogowych stoisk handlowych zarządca drogi jest zobowiązany do rozważenia, czy w sprawie spełniona jest przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, pomimo że w art. 39 ust. 3 u.d.p. mowa jest tylko o obiektach handlowych. Stoiska handlowe, podobnie jak wszystkie inne zajęcia pasa drogowego objęte są generalnym zakazem i mogą być umieszczane na służącej innym celom drodze publicznej jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. dotyczy zakazu lokalizowania nie tylko obiektów budowlanych i urządzeń, ale również przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Przyjęcie założenia, że w przypadku zajęć pasa drogowego innych niż umieszczenie urządzeń infrastruktury, obiektów budowlanych i reklam nie jest konieczne żadne szczególne uzasadnienie a do udzielenia zezwolenia wystarczające jest stwierdzenie braku zagrożenia ruchu drogowego i braku niszczenia drogi doprowadziłoby do utraty praktycznego znaczenia generalnego zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wykorzystanie pasa drogowego na cele "niedrogowe" jest co do zasady zabronione. Z tych względów konieczne jest ustalenie, czy istnieje szczególne uzasadnienie dla umieszczenia danego stoiska akurat w pasie drogowym drogi publicznej. Ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym określonych obiektów niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą należy do organu, zaś na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia.

Wskazywana przez wnioskodawcę decyzja z dnia 7 sierpnia 2019 r. zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] na prawach wyłączności w celu ustawienia stoiska promocyjnego dotyczyła innej lokalizacji, nie może zatem stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. O szczególnie uzasadnionym przypadku nie przesądza również charakter ul. [...] będącej deptakiem oraz fakt usytuowania stoiska z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kołowego i w sposób nie powodujący uszkodzenia drogi. Cele ustawienia stoiska wskazane przez stronę nie uzasadniają konieczności rozstawienia stoiska na drodze publicznej (szczególnie ul. [...]), która to droga co do zasady służy odmiennym celom.

Zdaniem organu nie sposób przewidzieć i rozpatrzyć wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia udzielenia zezwolenia w okresach na przełomie lipca i sierpnia w ciągu najbliższych 10 lat. Organ w swej praktyce nie wydaje zezwoleń na stoiska handlowe czy ogródki gastronomiczne na okres dłuższy niż rok.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/4395/22, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej jako "k.p.a." oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacja w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego warunkowana jest wystąpieniem szczególnie uzasadnionego przypadku a decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy do właściwego zarządcy drogi i ma charakter decyzji uznaniowej, o czym przesądza zwrot "może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Ustawodawca w drodze wyjątku dopuszcza możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Z dyspozycji przepisu art. 39 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. wyraźnie wynika ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym określonych czynności a w szczególności lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tym samym wskazany ustawowy zakaz ma szerszy zasięg i poza urządzeniami obcymi obejmuje też inne zajęcia pasa drogowego, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku dot. lokalizacji w pasie drogowym ul. [...] stoiska handlowo-promocyjnego. Tylko w drodze wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku jest możliwe odstępstwo od tak nałożonego zakazu. Zezwolenie, o którym wyżej mowa, ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację jednego z elementów przewidzianych art. 39 ust. 1 u.d.p. na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p.

W ocenie organu odwoławczego, odmawiając wydania wnioskowanego zezwolenia na zajęcie wskazanej części pasa drogowego, organ I instancji, przy ocenie przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowego zezwolenia przewidzianych przepisem art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., rozważył i poddał szerokiej ocenie brak możliwości uwzględnienia interesu strony i jego przewagi nad interesem publicznym oraz innymi wartościami. Z ustaleń przeprowadzonego postępowania wynika jednoznacznie, że w tym samym pasie drogowym ul. [...], w bliskim sąsiedztwie do wskazanej we wniosku lokalizacji stoiska handlowo-promocyjnego, funkcjonują lokale których właściciele i użytkownicy dysponowali wymaganymi zezwoleniami zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w zależności od typu prowadzonej w danym lokalu działalności tj. np. funkcjonujące stanowisko do sprzedaży lodów funkcjonujące w ramach ogródka gastronomicznego przy ul. [...]. W okresie sezonu letniego kumulacja w jednym miejscu osób kupujących lody, grup z przewodnikiem, klientów lokali w budynku przy ul. [...] i [...] oraz dodatkowych klientów stoiska handlowo-promocyjnego prowadzonego przez wnioskodawcę może skutkować wzmożonym ruchem pieszych oraz utrudnić funkcjonowanie tych lokali. Wskazane obawy co do wzmożonego ruchu pieszych jak i związanych z tym faktem utrudnień w prowadzeniu działalności gospodarczych prowadzonych w lokalach zlokalizowanych w tej samej części pasa drogowego są uzasadnione, ponieważ z ustaleń organu I instancji podjętych w toku sprawy wynika, że takie sytuacje już miały miejsce, kiedy w 2021 r. w przedmiotowej lokalizacji wnioskodawca prowadził działalność na stoisku handlowo-promocyjnym. Z podjętych w niniejszej sprawie czynności dowodowych wynika, że w miesiącu czerwcu 2022r., w pasie drogowym ul [...], gdzie funkcjonują już inne lokale już i tak stwierdzono wzmożony ruch pieszych, kolejki przed lokalem przy ul. [...] oraz zatrzymywanie się licznych grup z przewodnikiem w lokalizacji objętej wnioskiem strony o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odległości pomiędzy latarnią a granicą zezwolenia wydanego na ogródek gastronomiczny przed lokalem przy ul. [...] wynoszącej 6,40 m zlokalizowane są też inne aktywne lokale usługowe, które na mocy stosownego zezwolenia mają prawo do zajęcia pasa drogowego przed danym lokalem. Organ I instancji wyjaśnił, że na ul. [...], która nie jest częścią Jarmarku Św. Dominika, z uwagi na jej charakter, nie wyznaczono lokalizacji punktów handlowych poza wyjściami przed lokal. Zarządca drogi, rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, dbając o zachowanie porządku w przestrzeni publicznej, nie może w sposób bezrefleksyjny doprowadzić do nadmiernej lokalizacji w tym samym pasie drogowym stanowisk handlowych, których jednoczesne funkcjonowanie może wiązać się z negatywnymi skutkami w wielu aspektach zarówno dla osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i dla uczestników ruchu tej drogi.

O tym co może znajdować się w pasie drogowym decyduje wyłącznie zarządca drogi. W sprawie dotyczącej zezwolenia na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń przy uwzględnieniu w pełni aktualnych uwarunkowań, w związku z czym fakt uzyskiwania wcześniejszych zezwoleń, nawet przez wiele lat, nie może stanowić sam w sobie przesłanki uzasadniającej wydawanie kolejnych zezwoleń. Podejmując w ramach tzw. uznania administracyjnego zaskarżoną decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego i zebranego materiału dowodowego brak jest możliwości udzielenia stronie zezwolenia, ponieważ w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Przesłanka z art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. reguluje, w jakich sytuacjach ustawa dopuszcza umieszczenie w pasie drogowym określonych elementów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analiza istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w stosunku do zajęć pasa drogowego na zasadzie wyłączności nie znajduje uzasadnienia w rozumieniu przesłanki z art. 39 ust. 3 u.d.p. Z dyspozycji przywołanych przepisów prawa wynika wprost zakaz lokalizowania w pasie drogowym przeznaczonym do ruchu lub postoju wszystkich pojazdów oraz do ruchu pieszych określonych elementów i obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami czy potrzebami ruchu drogowego a warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Umieszczenie w pasie drogowym stoiska handlowego i umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, czy też innych urządzeń bądź reklam stanowią odrębne sposoby wykorzystania pasa drogowego i nie ma podstaw, aby można było uznać, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu ustawienia stoiska handlowego (art. 40 ust. 2 pkt u.d.p.) tożsame jest z udzieleniem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, innych urządzeń czy reklam bądź prowadzenia prac budowlanych, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.).

Udzielenie przedmiotowego zezwolenia powinno mieć charakter wyjątkowy, a o tym, co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi. Ograniczenie się zarządcy drogi do stwierdzenia braku zagrożenia ruchu drogowego oraz braku niszczenia drogi stanowi zbyt wąską ochronę pasa drogowego przed ingerencją elementów obcych w pasie i może skutkować zakłóceniami w przestrzeni publicznej.

Jak stwierdził organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że o poczynionych w trakcie wizji terenu ustaleniach i sporządzonych w tym zakresie protokołach strona została poinformowana, co oznacza, że stronie zapewniona została możliwość odniesienia się do ustaleń poczynionych w trakcie wizji terenu oraz zapoznania się ze spisanymi na tę okoliczność protokołami, które zostały załączone do akt sprawy.

Pisma B. C. i H. P., odnotowane w toku sprawy, zostały załączone do akt sprawy z uwagi na jej przedmiot i złożone zostały w związku z wnioskiem tych osób do GZDiZ o niewydawanie W. C. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwagi na problemy w codziennej działalności, jakie jego stoisko generowało w roku 2021.

Organ wskazał, że nie był bezwzględnie związany ocenami i rozstrzygnięciem, jakie wcześniej zapadło w zbliżonej przedmiotowo sprawie przed Kolegium, ani też rozstrzygnięciami własnymi, jakie zapadły w sprawach z odrębnych wniosków tej samej strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innej działki drogowej na terenie miasta G. we wcześniejszym okresie.

Kolegium nie stwierdziło, aby organ I instancji orzekając o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w G. celem ustawienia stoiska handlowo-promocyjnego na kolejny okres od dnia 23 lipca 2022 r. do 14 sierpnia 2022 r. oraz kolejne okresy przekroczył granice uznania administracyjnego, a w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób szczegółowy wyjaśnione zostały powody przyjętego w sprawie stanowiska, w związku z czym zasadnym było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję W. C. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu w zakresie wniosku dotyczącego okresu od 23 lipca 2022 r. do 14 sierpnia 2022 r., co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy rozpoznanie wniosku o zajęcia pasa drogowego winno być zakwalifikowane w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.p.d.,

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej w zakresie okresu od dnia 15 lipca 2023 r. do dnia 20 sierpnia 2023 r., od dnia 15 lipca 2024 r. do dnia 20 sierpnia 2024 r., od dnia 15 lipca 2025 r. do dnia 20 sierpnia 2025 r., od dnia 15 lipca 2026 r. do dnia 20 sierpnia 2026 r., od dnia 15 lipca 2027 r. do dnia 20 sierpnia 2027 r., od dnia 15 lipca 2028 r. do dnia 20 sierpnia 2028 r., od dnia 15 lipca 2029 r do dnia 20 sierpnia 2029 r., od dnia 15 lipca 2030 r. do dnia 20 sierpnia 2030 r., od dnia 15 lipca 2031 r. do dnia 20 sierpnia 2031 r., od dnia 15 lipca 2032 r. do dnia 20 sierpnia 2032 r., albowiem organ odmawiając udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w ww. okresie, wskazał jako podstawę dla odmowy okoliczność nie udzielenia dotychczas zezwolenia osobom prowadzącym lokale w budynku [...],

3) naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy decyzji nr SKO Gd/3319/21 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., która zezwalała wnioskodawcy W. C. na zajęcie pasa drogowego w trakcie trwania Jarmarku Dominikańskiego w okresie od dnia 31 lipca 2021 r. do dnia 22 sierpnia 2021 r.,

4) naruszenie art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, albowiem organ przeprowadził wizje w dniach 28 i 29 czerwca 2022 r., o których nie zawiadomił strony, ani jej pełnomocnika,

5) naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, z uwagi na działanie organu w sposób wykraczający poza przepisy prawa, przejawiający się m. in. informowaniem osób trzecich o toczącym się postępowaniu wobec strony, przyjmowaniu pism, dokumentów, oświadczeń w poczet materiału dowodowego od osób niebędących stroną postępowania w osobie B. C. i A. P.

6) naruszenie art. 12 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przedłużenie załatwienia niniejszej sprawy, pomimo że decyzja powinna zostać wydana bez zbędnej zwłoki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w identycznej sprawie, dotyczącej tego samego skarżącego ale innego przedziału czasowego, organ odwoławczy wydał decyzję z dnia 21 lipca 2021 r. nr SKO Gd/3319/21 z diametralnie odmiennym uzasadnieniem, w którym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego stanowił art. 40 ust 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. Taka dowolność ocen, bez właściwej argumentacji prawnej i faktycznej, narusza zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a.

Wniosek skarżącego powinien być rozpoznany w oparciu o art. 40 ust 2 pkt 4 u.d.p., jako dotyczący zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowało art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., co doprowadziło do stwierdzenia przez organ braku podstaw do zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego ze względu na nieistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego rozciągnął zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. na cały okres, na który wnioskowane było zajęcie pasa drogowego. Pełnomocnik skarżącego złożył kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd stwierdził bowiem, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 września 2022 r., tj. dniem wejścia w życie zmian do tejże ustawy wprowadzonych ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1768).

Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Wniosek skarżącego obejmował żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w ciągu ul. [...] w G. w celu ustawienia stoiska promocyjnego w podanych we wniosku okresach czasu. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Ustawa o drogach publicznych we wskazanym wyżej brzmieniu stanowi w art. 39 ust. 1-3a, że:

Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych bez wymaganego zezwolenia lub w sposób niezgodny z przepisami ruchu drogowego;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam:

a) imitujących znaki i sygnały drogowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b) poza obszarem zabudowanym, z wyłączeniem parkingów i miejsc obsługi podróżnych;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych (ust. 1);

Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 oraz z 2022 r. poz. 501) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (ust. 1a);

W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (ust. 3);

W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.)

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 u.d.p.).

W świetle przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych należy stwierdzić, że regulacja art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania lokalizacji obiektów budowlanych oraz umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Od tego generalnego zakazu ustawodawca dopuszcza wyjątki w okolicznościach podanych art. 39 ust. 3. Uchylenie generalnego zakazu lokalizowania obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego następuje po przeprowadzeniu postępowania kończącego się decyzją administracyjną. Pozytywne załatwienie wniosku jest wyrażane w treści zezwolenia na lokalizację. Od podmiotu zainteresowanego umieszczeniem obiektu budowlanego lub urządzenia w pasie drogowym wymaga się oprócz decyzji o lokalizacji (art. 39 ust. 3) równolegle decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. Art. 39 ust. 3 u.d.p. pozwala na lokalizowanie w pasie drogowym wyłącznie obiektów bądź urządzeń, co nie jest równoznaczne z przedmiotem lub materiałem. Zajęcie pasa drogowego przez przedmiot lub materiał może nastąpić wyłącznie na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydawanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy zajęcia pasa drogowego przez lokalizację w nim obiektu budowlanego lub urządzenia. Pozostałe przypadki zajęcia pasa drogowego nie mieszczą się w hipotezie komentowanego przepisu. Dlatego za słuszne wypada uznać stanowisko, że zamiar rozpoczęcia w pasie drogowym działalności handlowej niełączącej się z lokalizowaniem obiektów budowlanych wymagających zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub też uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy, lecz uzyskania zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy. Potwierdza to treść art. 39 ust. 3a u.d.p. oraz art. 47 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1781/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Treść zezwolenia lokalizacyjnego ma nadto wypełniać wobec swych adresatów obowiązki informacyjne, w tym w szczególności obejmujące wymóg uzyskania zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

W odniesieniu do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3, w tym nie polegające na umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, nie jest wymagane uprzednie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., a tym samym brak jest podstaw do badania, czy w sprawie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, określona w art. 39 ust. 3 u.d.p., tak jak to przyjęły organy rozstrzygające przedmiotową sprawę.

Ustawodawca poddał regulacji dwa różne stany obciążenia pasa drogowego w sposób odbiegający od przyjętych dlań zadań, z których pierwszy dotyczy czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym m.in. lokalizacji obiektu budowlanego i urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego i reklamy, zaś drugi dotyczy zajęcia pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym zlokalizowanego już tego rodzaju m.in. obiektu budowlanego, urządzenia, czy reklamy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 226/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynikało z treści wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, stoisko przewidziane przez skarżącego do umieszczenia w pasie drogowym, nie ma być związane z gruntem, ani też w żaden sposób przytwierdzone do gruntu. Ma być stoiskiem na kołach, zatem brak jest podstaw do zakwalifikowania tego rodzaju przedmiotu do którejkolwiek z kategorii inwestycji, wymienionych w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. Stanowić ma zatem zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, co wyłącza możliwość kierowania się przy rozpatrywaniu wniosku w takim zakresie przesłankami określonymi w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przedmiotem rozpatrzenia organu winien był zatem zostać wniosek o treści w nim zawartej. Organ administracji publicznej jest bowiem związany treścią wniosku. Wniosek skarżącego nie dotyczył zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego ani reklamy, lecz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Organy dokonały, w stosunku do całości objętego wnioskiem zakresu czasowego zajęcia, oceny wystąpienia przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego, nie zaś zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czego domagał się skarżący.

Przepis art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 u.d.p. nie definiuje przesłanek zajęcia pasa drogowego. Nie określa też obiektywnych i niedyskryminujących kryteriów kwalifikowania wniosków o udzielenie zezwoleń. Brak jakichkolwiek kryteriów w ustawie powoduje, że winien je określić organ wydający decyzję, w taki sposób, aby zapewnić skuteczną ich realizację, a przede wszystkim zapewnić spełnienie celu, dla którego wydane zostaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie analizie powinien w tym zakresie być poddany przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. wskazujący, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także wymieniony w tym przepisie przykładowy katalog czynności objętych zakazem.

Odnosząc się do zagadnienia możliwości złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okresy przypadające w kolejnych, przyszłych latach, Sąd - wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z przyczyn wyżej wykazanych – jedynie na marginesie zważył, że zezwolenie to wydaje się na ściśle określony czas. Chociaż przepisy ustawy o drogach publicznych nie ograniczają zarządcy drogi minimalnymi, ani maksymalnymi granicami czasowymi, a planowany czas zajęcia pasa drogowego powinien wypływać z treści wniosku, to przede wszystkim organ, wydając zezwolenia, jest związany przepisami prawa ustanawiającymi przesłanki przyznania omawianego uprawnienia, a dopiero w dalszej kolejności zamiarami przedstawionymi przez wnioskodawcę. Uwzględniając potrzeby wnioskodawcy, zarządca drogi nie może pomijać tych elementów stanu faktycznego, na które będzie w przyszłości oddziaływać realizacja uprawnień przez wnioskodawcę. Przyjmując za istotne przesłanki wynikające z art. 39 ust. 1 u.d.p. należy mieć na względzie, że koniecznym jest dokonanie oceny, czy dopuszczalne jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejne 10 lat, jak to wynikało z wniosku skarżącego, w sytuacji, gdy elementy stanu faktycznego w tak długim okresie czasu nie są możliwe do zidentyfikowania i ustalenia. Nie bez znaczenia pozostaje brzmienie § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), zgodnie z którym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności okres zajęcia pasa drogowego. Wynika z tej regulacji, że zasadniczo powinien to być zatem jeden okres, nie zaś więcej okresów oddzielonych przerwami, jak to ujął skarżący w treści wniosku. Wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, jako wyjątek od generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, wymaga ścisłego określenia ram czasowych takiego zajęcia i to na czas pozwalający na dokonanie realnych ustaleń co do braku przeszkód w wydaniu zezwolenia.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia przez organy rozpoznające wniosek skarżącego, postępowanie to winno bowiem zostać ponownie przeprowadzone na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego.

Wyjaśnić przy tym należało, że wbrew twierdzeniu skargi organ nie przyjął za podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na lata 2023-2032 każdorazowo w okresach od 15 lipca do 20 sierpnia okoliczności nie udzielenia zezwolenia osobom prowadzącym lokale w budynku przy ul. [...]. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie co do ww. okresów oparte zostało na tych samych względach, które legły u podstaw odmowy zezwolenia na 2022 r., tj. ocenie dokonanej przez organ, z której wynikało zbytnie nagromadzenie stoisk i utrudnienie funkcjonowania stoisk sąsiednich, przy czym odmowa na lata 2023-2032 nastąpiła pomimo, a nie ze względu, na brak udzielenia zezwolenia osobom prowadzącym działalność przy ul. [...].

W świetle art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Zgodnie z ww. przepisem strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. dowodu z oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzaniu takiego dowodu. Branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie jak to wskazał organ, na zapoznaniu się z wynikami tych oględzin. Naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. nie mogło zostać usunięte poprzez późniejsze zapoznanie się skarżącego z treścią protokołu oględzin, gdyż nie miała ona możliwości czynnego udziału w tej czynności procesowej. Stanowi powyższe naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu oraz obowiązku zapewnienia stronie udziału w jego przeprowadzeniu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13; z dnia 14 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1210/99, LEX nr 46806). Możliwość zaś zapoznania się przez stronę skarżącą z protokołem oględzin nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 380/00, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zaś dowód z oględziny przeprowadzonych przez organ miał istotne znaczenia dla poczynionych ustaleń faktycznych, przy czym dotyczyły one sytuacji faktyczne występującej w rejonie lokalizacji objętej wnioskiem w okresie letnim, tj. w okresie napływu turystów do G. (podobnie jak okres wynikający z treści wniosku), co w konsekwencji pozwoliło na poczynienie ustaleń o wzmożonym ruchu pieszych w miejscu oględzin, co stało się jedną z przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia. Udział skarżącego lub jego pełnomocnika w przeprowadzeniu tychże oględzin powinien być zatem przez organ zapewniony.

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1801/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Dowody pozyskane w postaci artykułu prasowego oraz oświadczeń osób trzecich (przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w pobliżu lokalizacji objętej wnioskiem skarżącego) należy potraktować zatem jako dopuszczalne dowody w sprawie podlegające ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zarzut nieuzasadnionego przedłużenia postępowania nie mógł być uznany za zasadny. Taki stan rzeczy skarżący może zwalczać skutecznie, jedynie w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez jego błędne niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a wynikającego z treści wniosku złożonego przez skarżącego, a także z naruszeniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę powyższe wskazania, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. Zobowiązane będą rozpoznać wniosek na podstawie przepisów dotyczących wydawania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego z pominięciem przesłanek wydania zezwolenia lokalizacyjnego oraz zgodnie z przepisami wyznaczającymi zasady przeprowadzania postępowania dowodowego

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 697 zł, na którą to składał się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.