Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 276/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1365/21 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1365/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. nr KOC/2001/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. R. (dalej także jako: "skarżący" lub "strona") wnioskiem z dnia 19 grudnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej też jako: "organ I instancji") o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej - ul. [...] w rejonie ul. [...] - w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. - kiosku handlowego o powierzchni 26 m² celem prowadzenia w nim działalności w branży spożywczej i monopolowej. Do wniosku skarżący załączył wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic pasa drogowego i lokalizacji kiosku.

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu powyższego wniosku skarżącego, decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r. na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 - dalej: "u.d.p."), odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia, Prezydent m.st. Warszawy przytoczył opinię Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich, zawartą w treści pisma z dnia 24 stycznia 2019 r. i wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] kiosku handlowego będącego własnością skarżącego, będzie kolidować z inwestycją zarządu drogi, polegającą na budowie infrastruktury w postaci parkingu rowerowego przy drodze dla rowerów, który służyć będzie obsłudze uczestników ruchu rowerowego i związany jest z funkcją drogi.

Organ I instancji podkreślił, że zadania mające na celu interes społeczny (w tym wypadku, zapewnienie prawidłowej obsługi uczestników ruchu drogowego), stanowią cel nadrzędny, nad prowadzeniem w pasie drogowym prywatnej działalności gospodarczej. Celem realizacji inwestycji jest takie przebudowanie pasa drogowego, by poprawić jego funkcjonalność, a w konsekwencji zapewnić większe bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego, w tym rowerzystom i pieszym. Ustawodawca przewiduje co prawda możliwość pozostawienia w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.

Tymczasem analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wykazała, że realizacja zamierzeń zarządu drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu przedmiotowego kiosku handlowego z pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Zdaniem organu I instancji, sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że ostatecznymi decyzjami z dnia 17 lutego 2017 r. oraz z dnia 29 marca 2018 r. odmówił poprzednim właścicielom wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego właśnie z uwagi na planowaną modernizację pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], polegającą na wyznaczeniu miejsc parkingowych oraz budowie łącznika drogi rowerowej, niezrealizowanej z uwagi na dalsze umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego obiektu, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i ustalenie zajęcia pasa zgodnie z wnioskiem od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") decyzją z 24 lutego 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2019 r. o wydanie zezwolenia nie zawiera wskazania ani uzasadnienia, jakie aktualne na dzień jego złożenia tj. 19 grudnia 2019 r. szczególne okoliczności przemawiają i uzasadniają odstąpienie od ustawowego zakazu lokalizowania obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, że od kilkudziesięciu lat z usług handlowych kiosku korzysta dziennie więcej osób, niż byłoby potencjalnych użytkowników parkingu rowerowego.

W ocenie SKO, tak przywołana argumentacja wskazuje, że skoro poprzedni właściciele kiosku otrzymywali decyzję zezwalającą na jego lokalizację, to strona niejako z automatu oczekiwała, że z chwilą nabycia przedmiotowego kiosku 26 października 2018 r., uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejne okresy. SKO podkreśliło, że pas drogowy ze swej istoty nie służy jednakże do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym handlowej. I nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia innemu podmiotowi, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego, strona nie jest także uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji użytkowania pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. To bowiem zarządca drogi, jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą, ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie.

Tymczasem w niniejszej sprawie podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] i umieszczenie w nim kiosku handlowego stanowiła planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na budowie drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] oraz budowie parkingu dla rowerów. Ponad wszelką wątpliwość, tak planowana inwestycja drogowa ma na celu poprawę bezpieczeństwa rowerzystów oraz standardu obsługi ruchu rowerowego w pasie ul. [...]. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, iż każde wprowadzanie pasów dla rowerów czy budowa ciągów pieszo-rowerowych stanowi pożądaną ze względu na bezpieczeństwo wszystkich użytkowników dróg, formą rozwoju infrastruktury rowerowej. Drogi rowerowe jako, że są powiązane z układem drogowym, bezsprzecznie sprawiają, że trasy przejazdu dla rowerów są bardziej czytelne, bezpieczne, co także znacznie eliminuje punkty kolizji chociażby z ruchem pieszym. Wydzielenie specjalnej drogi rowerowej jak i parkingu gwarantuje rowerzystom możliwość poruszania się w przestrzeni specjalnie dla nich przeznaczonej. Oznacza to, także że wydzielona droga dla rowerów powinna być wykorzystywana wyłącznie przez rowerzystów, a nie zaś do lokalizacji obiektów handlowych. Zdaniem SKO nie sposób pominąć faktu, że sporny kiosk posadowiony jest w rejonie skrzyżowania, a zatem rowerzyści i przewidziana dla nich infrastruktura dla ruchu rowerowego, winne mieć zapewniony bezpieczną możliwość czy oczekiwania na przejazd czy bezpieczny przejazd przez skrzyżowanie, dobrą widoczność. Realizując swoje zadania zarządca drogi musi zatem w pierwszej kolejności zabezpieczyć komfort ruchu rowerowego, zapewnić bezpieczeństwo w ruchu. SKO zaznaczyło, że powszechnie wiadomym jest, iż decyzja o podróży rowerem, bez względu na charakter podróży codzienna czy rekreacyjna, jest determinowana głównie względami bezpieczeństwa i rozwiązaniami infrastruktury rowerowej. Skoro zatem zarządca drogi przewiduje aktualnie inne zagospodarowanie terenu, dąży do rozwoju sieci dróg dla rowerów a przez to podniesienia komfortu i bezpieczeństwa rowerzystom i jakości przestrzeni miejskiej, to w świetle art. 39 ust. ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p., był uprawniony do odmowy udzielenia zezwolenia.

Na decyzję Kolegium z dnia 24 lutego 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, iż poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem WSA, materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący.

W ocenie WSA, w przypadku, w którym nie ma możliwości dalszego pogodzenia funkcjonowania w pasie drogowym obiektu handlowego, w oczywisty sposób nie związanego z funkcją tegoż pasa drogowego, z parkingiem rowerowym, którego celem jest obsługa uczestników ruchu rowerowego, odbywającego się w granicach pasa drogowego, to zarządca drogi był uprawniony do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wspomniany kiosk. W świetle wynikającego z art. 4 pkt 1 u.d.p. funkcji pasa drogowego nie są przy tym uzasadnione zarzuty skarżącego związane z bezpodstawnym ograniczaniem przez organy wolności gospodarczej. Pas drogowy służyć ma bowiem wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. a pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń.

WSA podkreślił, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej doznaje ograniczenia, w sytuacji, w której działalność ta miałaby odbywać się w obszarze pasa drogowego, właśnie z uwagi na cel pasa drogowego wykluczający, co do zasady, funkcjonowanie w nim niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Oznacza to także, że nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Odnosząc się do akcentowanej w skardze kwestii wieloletniego funkcjonowania obiektu w pasie drogowym WSA zauważył, że skarżący nabył pawilon od K. Z. i P. K. na mocy umowy przeniesienia nakładów z dnia 26 października 2018 roku. Tymczasem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1713/17 (a więc przed datą nabycia przez skarżącego pawilonu) oddalono skargę ówczesnych właścicieli przedmiotowego pawilonu, wniesioną na decyzję SKO w Warszawie z 24 maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2016 r. o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji w dniach od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. i odmowie wydania zezwolenia na jego zajęcie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Zatem już od 1 kwietnia 2016 roku poprzedni właściciele pawilonu nie dysponowali stosowną zgodą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pod ww. obiektem. Już wówczas w ww. decyzjach wskazano, że głównym powodem odmowy wydania zezwolenia była "planowana na 2016 r. zmiana zagospodarowania terenu m.in. na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] poprzez wyznaczenia miejsc parkingowych oraz budowę łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów".

Sąd I instancji nie dopatrzył się również podstaw do dyskredytacji pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24 stycznia 2019 r., z uwagi na wcześniejsze odmienne stanowisko ww. komórki organizacyjnej, zajęte w piśmie z dnia 11 stycznia 2019 r., skoro wyraźnie w późniejszym piśmie wyjaśniono przyczyny odstąpienia od poprzedniej opinii.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że działanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego.

Podsumowując WSA uznał, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, pozwalających na konstatację, że skarżący istotnie nie wykazał, iż w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego. Sąd I instancji nie stwierdził tym samym naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną wywiódł skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości. Strona zarzuciła Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo przed organami obu instancji;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tymże przepisie.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z nw. dokumentów, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie:

a) porozumienia z dnia 20 kwietnia 2021 r. pomiędzy M. Sp. z o.o. w W. a byłymi właścicielami dotyczącego rozbiórki przedmiotowego kiosku;

b) pisma pełnomocnika M. Sp. z o.o. w W. z dnia 19 listopada 2021 r.;

c) wydruku fotografii miejsca, w którym posadowiony był kiosk handlowy przy ul. [...] w rejonie ul. [...], - na fakt rozbiórki w 2021 r. przedmiotowego kiosku spowodowanej wskazanymi w porozumieniu potrzebami spółki M., nie zaś w związku z "planowanym" wyznaczeniem miejsc parkingowych oraz budową łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Kontrola orzeczenia Sądu I instancji sprowadza się zatem do oceny, czy narusza ono przepisy wskazane w zarzutach środka odwoławczego.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, które - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy - na których środek zaskarżenia oparto - nie są usprawiedliwione.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego ani wskazanych w ramach środka odwoławczego przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W orzecznictwie wskazuje się, że zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (zob.: wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1794/18).

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany pomimo, że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżącego. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organy administracji, a następnie Sąd I instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w sposób wadliwy przeprowadziły postępowanie i błędnie oceniły zgromadzone dowody.

W ocenie NSA, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. W wyniku tego stwierdziły, że ze względu na planowaną modernizacją pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], polegająca na wyznaczeniu miejsc parkingowych oraz budowie łącznika drogi rowerowej, nie zachodzi przewidziana w powołanym przepisie przesłanka uprawniająca do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r.

Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu, że planowana inwestycja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Jednocześnie realizacja przez zarządcę drogi tego typu inwestycji, służącej poprawie jakości i bezpieczeństwa korzystania z pasa drogowego, wykluczała możliwość dalszego funkcjonowania w pasie drogowym obiektu handlowego. Jest to o tyle istotne, że celem ochrony prawnej - w świetle art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 1 u.d.p. - jest bezpieczeństwo i organizacja ruchu drogowego, nie zaś ochrona posiadania działek należących do zarządców dróg publicznych (zob.: wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 439/02).

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, tj. kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, słusznie uznał, że organy nie były zobligowane do wskazywania konkretnych terminów rozpoczęcia ewentualnych prac budowlanych celem wykazania realnego zamiaru modernizacji pasa drogowego, czy też podejmowania prób skorygowania swoich planów pod kątem zachowania dotychczasowego obiektu handlowego. Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, działając w ramach własnych kompetencji, realizuje bowiem zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Tym samym, wbrew przekonaniu skarżącego, plany wykonania prac wskazanych w piśmie Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24 stycznia 2019 r., uprawniały zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zauważyć również należy, że organy wyraźnie wskazały, że inwestycja zarządcy drogi, w zakresie modernizacji pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], polegająca na wyznaczeniu miejsc parkingowych oraz budowie łącznika drogi rowerowej, jest niezrealizowana z uwagi na dalsze umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie należy uznać zatem za nieprzekonujące i niewystarczające dla wykazania, że rozpatrywany przypadek nakazywał, aby uznać go za "szczególnie uzasadniony". Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest znaczenie zadań realizowanych przez zarządcę drogi, ich funkcji oraz celu ich podejmowania lub merytoryczna ocena prawidłowości, funkcjonalności planowanych zmian zagospodarowania terenu, lecz ocena zaktualizowania się ww. przesłanki pozwalającej, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

Wymaga też podkreślenia, że sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem działania organu - co do zasady - według stanu z daty wydania objętej sądową kontrolą decyzji. Bez znaczenia dla tej oceny pozostają w związku z tym okoliczności, które zaistniały po rozstrzygnięciu sprawy w drugiej instancji, na które powołuje się skarżący wnioskując o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. Uzasadnia to przyjęcie, że decyzja w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ze względu na kolizję z inwestycją urzeczywistniającą cel publiczny związany z funkcjonowaniem ruchu drogowego i ochroną dróg publicznych, jest zgodna z prawem nawet jeżeli - z powodów wcześniej nieprzewidzianych - ostatecznie nie doszło do realizacji zaplanowanej inwestycji.

Z omówionych względów zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji zasad dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Jak wykazano, wymaganiom tym - w kwestionowanym zakresie - sprostały organy administracji. Okoliczność, że strona nie podziela stanowiska organu nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 u.d.p., zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem, że uprzywilejowanie to nie jest jednak bezwzględne. Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w powiązaniu z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, organ zobligowany jest do poszukiwania rozwiązań, które zapewnią odpowiedni poziom ochrony konkurujących ze sobą wartości (por. wyrok z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08).

W tej mierze oraz w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 39 ust. 1 u.d.p., funkcji pasa drogowego oraz obowiązków zarządcy drogi wyrażających się w zapewnieniu jego ochrony oraz warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponownie należy podkreślić, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w przywołanym przepisie prawa. Istota tej zasady wyraża się również w tym, że tworzy dla zarządcy drogi gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, a dla użytkowników warunki bezpiecznego poruszania się. Nie dość bowiem, że na gruncie art. 39 ust. 1 u.d.p., ustawodawca operuje kategorycznym zwrotem "zabrania się", to jednocześnie przedmiotowy zakres zastosowania rekonstruowanej na tej podstawie normy zakazu został wyznaczony przez przykładowe wyliczenie zachowań niepożądanych z punktu widzenia potrzeby zapewnienia ochrony pasa drogowego oraz jego funkcji. Tym samym odstąpienie od tak ustanowionej normy zakazu może się odnosić tylko do sytuacji "szczególnie uzasadnionego przypadku" (por. wyrok z 19 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 2054/18).

Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność utrzymywania odpowiednich standardów wyboru zwycięzców konkursów, wskazać należy, że kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej dokumentów.

Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu.

Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.