Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 843/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 2
journal: Dz.U. 1950 nr 45 poz 416
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność  Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości  jest nieznany.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1292/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 marca 2022 r. nr DN.gn.625.204.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1292/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 marca 2022 r. nr DN.gn.625.204.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r. poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 15 lipca 1948 r.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w drodze domniemania prawnego nastąpiło skuteczne doręczenie B. i C. D. orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 1 października 1949 r., w sytuacji gdy zastosowanie domniemania doręczenia decyzji przez jej publikację w ogólnodostępnym publikatorze, w stosunku do osób przesiedlonych na terytorium ZSRR, jest sprzeczne z istotą takiego domniemania, ponieważ B. i C. D., jako osoby wysiedlone poza granice Polski, nie miały nawet teoretycznej możliwości zapoznania się z treścią orzeczenia, które pozbawiło ich prawa własności i odwołania się od niego;

b. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. poz. 416), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 16 września 1950 r.", przez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy B. i C. D. byli znani, ponieważ zostali wymienieni z imion i nazwisk w orzeczeniu z 1 października 1949 r.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez oparcie rozstrzygnięcia na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", pomimo tego, że przepis jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, którą zgodnie z art. 8 ust. 2 należy stosować bezpośrednio.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w przepisanej wysokości. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu podkreślono, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej "umarzający z mocy prawa, w trakcie ich trwania, postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wcześniej niż przed trzydziestu laty od wszczęcia postępowania nieważnościowego, ale wszczęte na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które takie postępowania umożliwiały, jest sprzeczny z Konstytucją RP i nie powinien być przez sądy administracyjne stosowany".

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz łączące się z nią zasady pewności obrotu prawnego i niedziałania prawa wstecz, które wywodzone są z art. 2 Konstytucji RP. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), można było domagać się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od czasu, jaki upłynął od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną wszczęła postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1 października 1949 r. pod rządami przepisów, które dopuszczały możliwość stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, jeżeli zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez względu na upływ czasu od doręczenia, czy ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia.

Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, przed wystąpieniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w celu wykazania swojego następstwa prawnego po dziadkach, musiała przeprowadzić postępowanie przed sądem powszechnym o stwierdzenie zgonu, a następnie postępowanie spadkowe (dziadkowie po przymusowym przesiedleniu, zmarli na terenie ZSRR i nie zostały sporządzone dostępne dla wnoszącej skargę kasacyjną dokumenty poświadczające ich śmierć). Wniosek o stwierdzenie zgonu został złożony w sądzie w lutym 2019 r., wniosek o stwierdzenie nabycia spadków w październiku 2019 r. Z kolei, samo postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, do czasu jego umorzenia, toczyło się ponad 18 miesięcy.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydawanych po II wojnie światowej, pozbawiających prawa własności właścicieli nieruchomości, są postępowaniami długotrwałymi, toczącymi się zazwyczaj przez kilka lat. Podejmując w 2019 r. decyzję o rozpoczęciu działań zmierzających do uzyskania stwierdzenia nieważności orzeczenia, nie mogła przewidzieć, że ustawodawca w przyszłości zmieni przepisy postępowania administracyjnego w ten sposób, że nie będzie możliwe doprowadzenie do końca rozpoczętego postępowania. Dlatego, wprowadzenie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w sposób jaskrawy narusza zasadę lojalności państwa wobec obywatela i pewności obrotu prawnego. Przepisy uniemożliwiające prowadzenie postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych powinny być więc stosowane na przyszłość, po wejściu w życie ustawy, a nie do postępowań, toczących się nierzadko już od kilku lat. Wnosząca skargę kasacyjną poniosła już koszty postępowań sądowych o stwierdzenie zgonu, stwierdzenie nabycia spadków po dziadkach oraz koszty związane z trwającym ponad półtora roku postępowaniem administracyjnym przed Wojewodą Małopolskim. Pomimo tego, wnosząca skargę kasacyjną została pozbawiona możliwości rozpatrzenia jej wniosku co do istoty w wyniku zmiany przepisów w trakcie trwania postępowania administracyjnego i sprzeczny z Konstytucją RP przepis intertemporalny ustawy nowelizującej.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, przy wprowadzeniu do systemu prawnego art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz przez wprowadzenie z mocą wsteczną dodatkowego warunku, umożliwiającego uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (to jest obowiązku złożenia wniosku przed upływem 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji). Aby spełnić ten warunek, musiałaby wnieść o stwierdzenie nieważności orzeczenia najpóźniej 31 maja 1981 r.

Skarżąca kasacyjnie przywołała zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2) i wskazała, że skoro podstawą prawną decyzji o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności jest przepis ustawy nowelizującej, ewidentnie sprzeczny z Konstytucją RP, Sąd I instancji powinien w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjnej, uchylić zaskarżoną decyzję z 23 marca 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję z 14 października 2021 r. o umorzeniu postępowania. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał rozproszonej kontroli konstytucyjnej przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, to wnosząca skargę kasacyjną zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o dokonanie takiej kontroli i uznanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej za niezgodny z Konstytucją RP i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Następnie, stwierdziła, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, obowiązującego w czasie wydania kwestionowanego orzeczenia, to jest § 5 rozporządzenia z 15 lipca 1948 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w drodze domniemania prawnego nastąpiło skuteczne doręczenie orzeczenia z 1 października 1949 r. B. i C. D. Jako osoby wysiedlone poza granice Polski, nie mieli nawet teoretycznej możliwości zapoznania się z treścią orzeczenia, które pozbawiło ich prawa własności i odwołania się od niego. Zatem, zastosowanie domniemania doręczenia decyzji, przez jej publikację w ogólnodostępnym publikatorze, wobec osób przesiedlonych na terytorium ZSRR, jest sprzeczne z istotą domniemania doręczenia decyzji.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że nie można na podstawie § 5 rozporządzenia z 15 lipca 1948 r. przyjąć skutecznego domniemania doręczenia orzeczenia, gdyż przepis ten jest sprzeczny z istotą prawnego domniemania doręczenia. Takie domniemanie skutecznego doręczenia orzeczenia opiera się na założeniu, że jeżeli zostało ono upublicznione na pewien czas w ogólnodostępny sposób, to osoba której dotyczy, ma teoretyczną możliwość zapoznania się z jego treścią. Tymczasem, dziadkowie wnoszącej skargę kasacyjną zostali przymusowo przesiedleni na terytorium ZSRR przed wydaniem i opublikowaniem kwestionowanego orzeczenia. Dziennik Urzędowy nie obejmował swoim zasięgiem ZSRR, nie można więc domniemywać, że B. i C. D. mieli teoretyczną możliwość dowiedzenia się i zapoznania się z treścią orzeczenia z 1 października 1949 r.

Ponadto, nie można zastosować w sprawie rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, ponieważ B. i C. D. byli właścicielami znanymi, to jest zostali wymienieni z imienia i nazwiska w orzeczeniu. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 16 września 1950 r., ma ono zastosowanie jedynie do właścicieli nieruchomości, którzy nie byli znani organowi administracji, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Dlatego też, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie można przyjąć, że w stosunku do B. i C. D. kiedykolwiek doszło do skutecznego doręczenia orzeczenia z 1 października 1949 r., a co za tym idzie, nie rozpoczął biegu trzydziestoletni termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

W odpowiedzi Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało przypomnieć stan sprawy, Otóż, jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, wnioskiem z 29 listopada 2019 r. (sprecyzowanym pismem z 10 sierpnia 2020 r.) A. A. wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 1 października 1949 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], w części dotyczącej nieruchomości objętych Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...] oraz Iwh [...], stanowiących byłą własność B. D. i C. (C.) D. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest następczynią prawną B. D. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Muszynie z 22 grudnia 1980 r. sygn. akt Ns 447/80 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z 7 października 2020 r. sygn. akt VII Ns 230/19.

Wojewoda Małopolski decyzją z 14 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.153.2019.RW umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 października 1949 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących byłą własność B. D. i C. (C.) D.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 23 marca 2022 r. nr DN.gn.625.204.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego.

Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Organy administracyjne ustaliły, że zgodnie z orzeczeniem z 1 października 1949 r., jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia z 15 lipca 1948 r. Jak ustalono, Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia z 1 października 1949 r., został wydany 2 maja 1951 r. Wobec tego organ stwierdził, że doręczenie orzeczenia nastąpiło 1 czerwca 1951 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania, Minister wskazał, że wniosek A. A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1 października 1949 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego 31 grudnia 2019 r. (zgodnie z prezentatą wpływu wniosku do organu) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Organy administracyjne przyjęły więc, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po niemal 68 latach od ogłoszenia orzeczenia z 1 października 1949 r., a zatem z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy przez wydanie merytorycznej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 marca 2022 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów administracji dotyczących wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu z 1 października 1949 r. orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...], w części dotyczącej nieruchomości objętych Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...], Iwh [...] oraz Iwh [...], stanowiących byłą własność B. D. i C. (C.) D., po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie wynikają z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, opisanej w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, jak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Orzeczenie, którego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył, zostało wydane m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejściu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, art. 1 - 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., § 1-5 rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. R.P. poz. 271). Niesporne jest, że publikacja tego orzeczenia została dokonana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 2 maja 1951 r. Nr 9, poz. 89. Pouczenie zawarte w ww. orzeczeniu, które wskazując początkową datę terminu do złożenia odwołania, odwołało się do dnia doręczenia orzeczenia dokonanego w trybie rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. Przepis § 1 tego rozporządzenia stanowi, że przy orzekaniu o przejściu na własność Państwa mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341) z jego późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, o ile rozporządzenie niniejsze nie stanowi inaczej. I tak, przepis § 4 rozporządzenia stanowił, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Natomiast stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. W warunkach rozpoznawanej sprawy publikacja obwieszczenia nastąpiła 2 maja 1951 r., a zatem, doręczenie orzeczenia z 1 października 1949 r. nastąpiło 1 czerwca 1951 r.

Kolejno, należy wskazać, że nie jest kwestionowane w sprawie, że postępowanie nadzorcze wszczęto w oparciu o wniosek z 29 listopada 2019 r., którego wpływ Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie odnotował w dniu 31 grudnia 2019 r.

Z ustaleń tych wynika, że od daty doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji upłynęło blisko 68 lat. W konsekwencji powyższych ustaleń organ administracji zastosował w sprawie w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), który wszedł w życie 16 września 2021 r.

Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie nie jest prawidłowość zastosowania ww. przepisu, ale kwestia konstytucyjności przyjętych w ustawie zmieniającej rozwiązań. Zarzuty skargi koncentrują się bowiem na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z aksjologią konstytucyjną, a w szczególności z art. 2 Konstytucji RP, którą – zdaniem skarżącej kasacyjnie- Sąd I instancji powinien, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, stosować bezpośrednio.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: Jan P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).

Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, kolejno, ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).

Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej (art. 2 ust. 2), który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).

Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.

Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.( uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji natomiast uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a K.p.a.

Warto też wskazać, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość dokonania oceny zgodności określonego przepisu ustawowego z przepisami Konstytucyjnymi w ramach tzw. kontroli rozproszonej, czyli sprawowanej w odniesieniu do sprawy rozpoznawanej, o tyle nie jest już uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w następstwie którego przepis ten został przez parlament uchwalony. Dlatego też zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść spodziewanego przez skarżących skutku.

Z punktu widzenia formalnego należy jeszcze zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego § 5 rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w drodze domniemania prawnego nastąpiło skuteczne doręczenie, należy wskazać za Sądem I instancji, że wątpliwości skarżącej natury praktycznej co do braku nawet teoretycznej możliwości dowiedzenia się i zapoznania z treścią orzeczenia, nie mogły zaprzeczyć prawdziwości tych ustaleń, które znajdują oparcie w przepisach prawa korzystających z domniemania konstytucyjności.

Dodatkowo, należy zauważyć, że zarzut ten nie dotyczy błędnej wykładni § 5 rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania tego przepisu. Skarżąca kasacyjnie zarzutem tym usiłuje zwalczać sferę ustaleń faktycznych. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie podważona na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.

Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r. należy zauważyć, że – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie - przepis ten nie był stosowany w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że ogłoszenia spornego orzeczenia dokonano w trybie § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r.

Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.