Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 560/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]października 2017 r., nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych w treści rozstrzygnięcia dokumentów.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...]września 2016 r. M. P. (dalej: skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. "o wszczęcie postępowania naprawczego dla wybudowanego salonu sprzedaży samochodów osobowych w M. przy ul. P. [...]na dz. nr ew. [...]z obrębu [...]w latach 1990-1993."

Zawiadomieniem z dnia [...]września 2016 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zaś w dniu [...]października 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, iż znajduje się na niej zespół obiektów składający się z: warsztatu, serwisu, salonu sprzedaży oraz części administracyjno – socjalno – biurowej. Salon sprzedaży był wykonywany etapowo zgodnie z załączoną mapą:

I – decyzja [...] znak [...]wrzesień 1997 zezwolenie na rozbudowę salonu sprzedaży,

II – decyzja [...]znak [...]z [...].02.2001 - pozwolenie na budowę budynku pawilonu ekspozycyjnego wolnostojącego wydane dla S. M. (na oba budynku wydano pozwolenia na użytkowanie)

III – obiekt podlegający legalizacji w niniejszym postępowaniu

IV - rozbudowa budynków II i III.

Na dzień kontroli stwierdzono brak dokumentów potwierdzających okres ich realizacji. Ustalono, że ww. obiekty położone są na działkach [...] obręb [...]. Wszystkie budynki stanowią konstrukcyjnie jeden obiekt. Instalacje we wszystkich częściach obiektu prowadzone są z istniejących przyłączy do budynku salonu sprzedaży. W trakcie kontroli wykonano zdjęcia elewacji i dachu. Ustalono, że teren nieruchomości jest utwardzony i ogrodzony ze zjazdem na drogę wojewódzką.

W oparciu o powyższe ustalenia, postanowieniem z dnia [...]października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego salonu sprzedaży samochodów osobowych oraz pawilonu ekspozycyjnego oznaczonych w aktach sprawy organu powiatowego jako część I i II o część usługowo - handlową oznaczoną numerami III i IV wykorzystywaną jako salon sprzedaży, zlokalizowany na działkach ewid. nr [...] obręb [...]położnych w M. przy Al. J. [...], wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnionego projektanta wraz z zaświadczeniem potwierdzającym jego wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiącym podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, aktualnym na dzień opracowywania projektu oraz 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. P. na postanowienie z dnia [...] października 2017 r., postanowieniem z dnia [...]stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ww. ustawy – Prawo budowlane, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania realizowany był następującymi etapami:

Część północna budynku powstała do 1997 r. Decyzją z dnia [...].09.1997 r. nr [...]Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany obiektu projektowanego na działce nr ew. [...]w obrębie [...]położonej w M. przy Al. J. [...]i zezwolił na rozbudowę salonu sprzedaży samochodów o pow. zabudowy 153,70 m2. Decyzją z dnia [...].07.1998 r. nr [...]Burmistrz Miasta M. zezwolił na użytkowanie tej inwestycji. Część rozbudowana na podstawie powyższej decyzji została oznaczona na załączniku do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].10.2016 r. numerem [...].

Decyzją z dnia [...].02.2001 r. o numerze [...]Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt budowlany i wydał S. M. pozwolenie na budowę pawilonu ekspozycyjnego wolnostojącego, zlokalizowanego w M. przy Al. J. [...], na działce o ówczesnym nr ewid. [...]w obr. [...], pow. zabudowy 124,32 m2. Decyzją z dnia [...].03.2003 r. Burmistrz Miasta M. przeniósł pozwolenie na budowę na B. C., zaś decyzją z dnia [...].04.2003 r., nr [...]organ zezwolił na użytkowanie budynku pawilonu. W/w część w protokole organu I instancji została oznaczona numerem II.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania są części oznaczone w protokole jako III i IV. Obecnie części te zostały połączone z częściami oznaczonymi jako I i II, które zostały rozbudowane oraz przebudowane i stanowią konstrukcyjnie jedną całość, co potwierdza protokół z czynności kontrolnych oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. W świetle ustaleń organu I instancji, części budynku oznaczone jako III i IV powstały po 2003 r. W przekazanej przez Burmistrza Miasta M. dokumentacji pozwolenia na użytkowanie, w tym na załączonej mapie inwentaryzacyjnej obiektu budowlanego dla dz. nr ew. [...]obręb [...]z [...].02.2003 r., brak jest obiektów oznaczonych nr III i IV, a w tym miejscu znajduje się przyłącze gazowe oraz wejście do pawilonu ekspozycyjnego, co pozostaje zgodne z projektem zagospodarowania terenu z dnia [...].09.2000 r., zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.2001 r. nr [...]. Ponadto, jak wynika z mapy stanowiącej wyrys z mapy ewidencyjnej znak: [...]sporządzonej w dniu [...].09.1996 r. oraz fotogrametrycznego zdjęcia lotniczego przedmiotowej nieruchomości wykonanego w dniu [...].08.1997 r., części obiektu oznaczone jako I, II, III, IV nie były jeszcze wybudowane. W/w mapa stanowiąca wyrys z ewidencji gruntów posłużyła za podstawę wpisu do księgi wieczystej, jak również została uwzględniona w akcie notarialnym umowy sprzedaży Repertorium [...]z dnia [...].10.1996 r., na podstawie której B.C. kupiła udział wynoszący 1/2 części prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego ówcześnie działkę nr ewid. [...]o pow. [...]m2 oraz budynek warsztatowy z częścią mieszkalną stanowiący odrębną własność. Z uwagi na powyższe PINB w W. stwierdził, że budynek usługowo — handlowy użytkowany jako salon samochodów osobowych został rozbudowany po 2003 r., czyli w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a ponadto na podstawie zebranego materiału dowodowego wykluczył, aby kontrolowany obiekt mógł być wybudowany przed 1995 r. lub posiadał prawomocne pozwolenie na budowę. Organ wojewódzki stanowisko organu I instancji co do daty realizacji robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej w całości podzielił. W konsekwencji, z uwagi na samowolną realizację inwestycji objętej wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie istniejącego salonu sprzedaży samochodów osobowych oraz pawilonu ekspozycyjnego oznaczonych w aktach sprawy organu powiatowego jako część I i II, o część usługowo - handlową oznaczoną numerami III i IV wykorzystywaną jako salon sprzedaży, zlokalizowany na działkach ewid. nr [...],obręb [...]położnych w M. przy Al. J. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych w treści rozstrzygnięcia dokumentów.

Organ rozpoznający zażalenie stwierdził ponadto, że z uwagi na to, iż przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie i przebudowie istniejącego salonu sprzedaży samochodów osobowych oraz pawilonu ekspozycyjnego o część handlowo - usługową, przez co nie mieści się w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, brak uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę świadczy o tym, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. W tych warunkach zastosowanie w niniejszej sprawie art 48 Prawa budowlanego było konieczne.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że z pisma Burmistrza Miasta M.z dnia [...]września 2016 r. wynika, że działki nr [...]z obrębu [...]w M. położone są na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]I, przyjętego Uchwałą Nr [...]Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2002 roku w jednostce planistycznej KS - tereny komunikacji samochodowej, jednocześnie obszar ten zaliczany jest do jednostek funkcjonalnych ulic oznaczonych symbolami [...]. Zgodnie z ustaleniami funkcjonalnymi [...]jest to droga wojewódzka, klasa głównej ruchu przyspieszonego o numerze [...] ([...]), a [...]jest to droga krajowa, klasy głównej, al. J. P. Z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika możliwość lokalizowania na przedmiotowych działkach zabudowy. Z wypisu i wyrysu planu miejscowego wynika zaś, że działki nr ew. [...], na których znajduje się część przedmiotowej inwestycji, zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...]- przeznaczonym pod tereny zabudowy usługowo - administracyjnej. Na terenie [...]plan ustala realizację nieuciążliwych obiektów handlu, gastronomii, usług - w zasięgu strefy ochronnej urbanistycznej [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z uwagi zatem na częściową możliwość realizacji zabudowy o wskazanym przeznaczeniu, należało inwestorowi umożliwić przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przewidzianej w przepisach art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Wydanie postanowienia, od którego skarżący wniósł zażalenie, jest jednym z etapów prowadzonego w tej sprawie postępowania i nie stanowi rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, które zostanie wydane w następnej kolejności na podstawie art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jej za niezasadne i niemające wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślając, że podziela stanowisko organu I instancji co do daty realizacji przedmiotowych robót, organ II instancji stwierdził, iż przekazana przez Burmistrza Miasta M. dokumentacja obejmująca mapę inwentaryzacyjną obiektu budowlanego dla działek nr ewid. [...]z dnia [...].02.2003 r., projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta M. Nr [...]z dnia [...].02.2001 r., z której bezsprzecznie wynika nieistnienie obiektów oznaczonych jako III i IV przez 1 stycznia 1995 r., jak również mapy stanowiącej wyrys z mapy ewidencyjnej znak: [...]z dnia [...].09.1996 r. oraz fotogrametryczne zdjęcie lotnicze z dnia [...].08.1997 r. mają charakter dokumentów urzędowych, a więc o zwiększonej mocy dowodowej (art. 76 § 1 k.p.a.), a w związku z tym obejmuje je domniemanie autentyczności oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących prawdziwości przedłożonych przez niego dokumentów organ wskazał, że nie posiada kompetencji do przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania w sprawie fałszerstwa dokumentu urzędowego. Na okoliczność sfałszowania dokumentu strona musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci stosownego orzeczenia sądowego. Ponadto, skoro zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, dowodem w postępowaniu mogą być również zdjęcia lotnicze.

W skardze złożonej przez M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:

- błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na uznaniu, iż do samowoli budowlanej obiektu (rozbudowy budynku) oznaczonego w protokole jako III doszło po 2003 r., podczas gdy faktycznie doszło w latach 1990-1993 r., błąd ten determinuje w konsekwencji niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie;

- błędne zastosowanie do przedmiotowej sprawy przepisów prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. w szczególności art. 48 podczas gdy powinny zostać zastosowane przepisy prawa budowlanego z 1974 r., z uwzględnieniem przepisów przejściowych tj. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. który to przepis stanowi wprost, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe;

- naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 75 § 1; art. 76, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, brak uzasadnienia odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego, brak zbadania przez urzędy wzajemnej korelacji pomiędzy dowodami zgromadzonymi w sprawie, poprzez ocenę dowodów wbrew zasadom doświadczenia życiowego i niezgodnie z zasadami logiki. W konsekwencji przerzucenie na skarżącego ciężaru dowodu okoliczności z których urzędy wywodzą skutki prawne zmierzające do pobrania opłaty legalizacyjnej.

Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie w sprawie następujących dowodów:

1) z zeznań skarżącego oraz zeznań świadków: S. O. (inspektor nadzoru), H. B. (projektant), W. S. (projektant) - na okoliczność ustalenia terminu powstania samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania,

2) projektu architektonicznego (plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...]) oraz decyzji nr [...]na okoliczność daty wybudowania obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, jak również wiedzy urzędów o istnieniu zabudowy stanowiącej samowolę budowlaną już w roku 1990.

W przypadku kwestionowania okoliczności faktycznych podniesionych w uzasadnieniu niniejszego odwołania, skarżący zastrzegł możliwość powołania dowodu z opinii biegłych na powołane przez niego okoliczności.

Polemizując ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego co do znaczenia dowodu z mapy ewidencyjnej skarżący podniósł, że informacje zawierane na wyrysie z mapy ewidencyjnej nie powstają samoczynnie, aktualizacja mapy wymaga czyjejś inicjatywy, zaś w tym przypadku inwestor nie inicjował tego rodzaju zmian ze względu na to, że dopuścił się samowoli budowlanej. Urzędy nie aktualizują zaś dokumentacji bez stosownego wniosku.

Zarzucając organom niewłaściwą interpretację zdjęcia lotniczego z 1997 r., skarżący wskazał, że jego jakość nie dawała podstaw do wysnucia wniosków o nieistnieniu obiektów będących przedmiotem postępowania. Ze względu na jakość zdjęcia nie widać na nim, że pod uwidocznionymi na nim samochodami znajdowała się wylana betonowa posadzka. Skarżący w toku całego postępowania podnosił, że cała inwestycja była budowana w całości jako konstrukcja stalowa słupowo płatwiowa ryglowa na ławach fundamentowych. Za wewnętrznie sprzeczne uznał skarżący uznaje stanowisko organów polegające na uznaniu z jednej sprawy, że przedmiotowego obiektu nie było, z drugiej zaś strony na stwierdzeniu, że wszystkie budynki stanowią konstrukcyjnie jeden obiekt.

W ocenie skarżącego, organ odmówił waloru wiarygodnego dowodu zdjęciu lotniczemu z 1994 r. przedstawionemu przez skarżącego, na którym jednoznacznie widać istnienie obiektu. Dowód ten, bez podania przyczyn, organy uznały za mniej wiarygodny od zdjęcia lotniczego z 1997 r. Skarżący przedstawił również projekt budowlany jednego z obiektów, które były wybudowane w ramach pozwolenia na budowę. Na Planie realizacyjnym zagospodarowania działki, ów obiekt samowoli budowlanej został już wrysowany przez projektanta jako istniejący, zaś projekt został podstemplowany przez Urząd Miasta M. i stanowił załącznik do decyzji z dnia [...]kwietnia 1990 r. nr [...]. Z powyższego wynika, że Urząd Miasta M. nie tylko miał wiedzę, ale również stosowne dokumenty potwierdzające istnienie samowoli budowlanej w roku 1990.

Skarżący zaznaczył, że co do zasady zgadza się z obowiązkami nałożonymi na niego na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...]października 2017 r., sprzeciwia się jednak wskazanej w nim dacie realizacji samowoli budowlanej. Problem bowiem sprowadza się w tej sprawie do ustalenia elementu stanu faktycznego, który przy braku zaskarżenia objętych złożoną skargą postanowień mógłby stanowić podstawę ustaleń faktycznych przy wydaniu kolejnej, błędnej, decyzji w przedmiocie ustalenia opłat legalizacyjnych.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, przyjmujący, że jeżeli samowolnie zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

Kontrolowane działanie organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości Sądu tak pod względem kierunku wykładni nadanej wskazanym przepisom prawa, jak i ustaleń faktycznych, które uzasadniały wydane rozstrzygnięcie. Ta ostatnia ocena odnosi się również do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którego rozważenie doprowadziło organy nadzoru budowlanego do wniosku, że postępowanie legalizacyjne względem tych części obiektu, które zostały określone umownie nr. III i IV, powinno być prowadzone w trybie ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., albowiem nie zachodziły warunki do stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 103 § 2 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że kontrolowane postanowienie jest rozstrzygnięciem inicjującym ten etap postępowania legalizacyjnego, w którym szczegółowej ocenie podlegać ma zgodność samowolnie zrealizowanych robót polegających na budowie obiektu budowlanego z przepisami, w tym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też normami techniczno-budowlanymi. Podstawą faktyczną jego wydania jest, po pierwsze, ustalenie, że obiekt budowlany powstał bez wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na jego budowę, co odwołuje się bezpośrednio do hipotezy art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a po drugie, stanowisko wskazujące, że brak jest w sprawie niepodważalnych ustaleń, które nakazywałyby orzec o nakazie rozbiórki z uwagi na niemożność doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że oba warunki zostały w sprawie spełnione, gdyż sporna rozbudowa miała charakter samowolny, czemu nie zaprzeczał sam skarżący, wnosząc o jej legalizację, jak też – w odniesieniu do ostatniej zauważonej kwestii – organy były uprawnione do umożliwienia skarżącemu wykazania zgodności realizacji zabudowy (o wykorzystywanym przeznaczeniu) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, jeżeli ocena tejże zgodności przyjmowana przez organ nadzoru budowlanego mogła budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu, konstytutywną przesłanką wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest również przesądzenie, że obiekt, w stosunku do którego toczy się postępowanie, został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., skoro wdrażany przez organy nadzoru budowlanego tryb legalizacji samowoli budowlanej musi respektować nie tylko treść art. 48 ust. 1-3 ustawy, ale także treść pozostałych przepisów Prawa budowlanego, a zatem również jej przepisów przejściowych. Sąd zobowiązany jest w tym zakresie jednakże wyjaśnić, że ustalenie odnoszące się do daty samowoli, jeżeli nawet stało się podstawą wydania postanowienia i nie zostało ono wzruszone, nie staje się okolicznością odnośnie do której strona traci możliwość dowodzenia na kolejnych etapach postępowania, że faktyczna data budowy była inna aniżeli przyjął to organ. Także sam organ, respektując zasadę prawdy materialnej, jest zobowiązany do czuwania nad tym, by materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poddany analizie w dacie orzekania o legalizacji, uzasadniał zastosowany tryb postępowania. Powyższe wyjaśnienie nie może oczywiście oznaczać, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego data powstania samowoli może opierać się na mniej lub bardziej dokładnych wnioskach szacunkowych i być dowodzona w uproszczony sposób. Powinno być ono traktowane wyłącznie jako zastrzeżenie, iż podstawą orzekania przez organ nadzoru budowlanego na tym wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego jest wskazanie okoliczności, które stanowią dowód, iż przyjmowana przez organ data powstania samowoli jest najbardziej prawdopodobna. W kontekście szczegółowego ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r., co różnicujące tryby legalizacji określone przepisami art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37-42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., zasadniczo wymagane byłoby udowodnienie tego faktu, a nie jedynie jego uprawdopodobnienie, niemniej konkretne uwarunkowania sprawy mogłyby także uzasadniać oparcie się na innym wniosku. Odmienna ocena tego zagadnienia, biorąc pod uwagę, że nierzadko ustalenie daty wykonania samowolnych robót jest najbardziej skomplikowanym pod względem dowodowym elementem postępowania legalizacyjnego, prowadziłaby do konstatacji, że organy nadzoru budowlanego nie mogłyby wszcząć właściwego postępowania i wydać w nim koniecznych rozstrzygnięć, albowiem elementem wyjaśnienia o charakterze blokującym merytoryczny bieg postępowania pozostawałaby kwestia określenia, w jakim trybie miałoby ono być prowadzone.

Powyższych ogólnych uwag nie powinno się jednakże odnosić w sposób bezpośredni do spornej daty wykonania przez skarżącego rozbudowy istniejącego salonu sprzedaży samochodów oraz pawilonu ekspozycyjnego o część handlowo-usługową, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia, iż przed 1 stycznia 1995 r. obiekty stanowiące przedmiot postępowania (nr III i IV) na zainwestowanych działkach jeszcze nie istniały, toteż ich budowa (w formie rozbudowy istniejącego obiektu) mogła zostać objęta treścią zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdza, że podstawowym dowodem w tym zakresie, jak trafnie przyjęły organy orzekające, było lotnicze zdjęcie fotogrametryczne wykonane w sierpniu 1997 r., którego analiza wskazuje, że brak było w dacie jego wykonania zabudowy na działce, co obejmuje także obiekty, które na nim legalnie powstały w latach 1997-1998 i 2001-2003. Wskazanemu dowodowi, wbrew stanowisku skarżącego, nie można postawić zarzutu opartego na wykazaniu jego nieczytelności prowadzącej do traktowania wskazanych wyżej wniosków jako dowolnych, albowiem zdjęcie znajdujące się na nośniku cyfrowym – w ocenie Sądu – ukazuje faktyczny stan zabudowy w stopniu wystarczającym do uznania, iż w jego skład bez wątpienia nie wchodziły obiekty oznaczone nr. III i IV. Sąd ma na uwadze, że zdjęcia lotnicze ukazujące historyczny sposób zabudowy nieruchomości ze swej istoty mają wysoką wartość dowodową i ich konfrontowanie z innymi środkami dowodowymi z reguły musi prowadzić do przyjęcia ustaleń wynikających ze zgromadzonego materiału zdjęciowego, jeżeli jest on wystarczająco dobrej jakości, a taką ocenę Sąd w odniesieniu do zdjęcie fotogrametrycznego z 1997 r. znajduje podstawy, by w tym miejscu sformułować.

W tym kontekście zauważenia też wymaga, iż nawet hipotetycznie potwierdzając, iż uwidocznione na zdjęciu samochody stały, jak próbuje to wykazać skarżący, na posadzce betonowej, to nieukończenie budowy spornych obiektów w dacie wykonania zdjęcia poprzez nadanie im postaci umożliwiającej ich użytkowanie zgodnie z przepisami musiałoby również prowadzić do objęcia ich budowy trybem legalizacji wynikającym z obecnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane. Ma to związek z uznaniem, że stosowanie art. 37-42 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest możliwe tylko w takim przypadku, gdy ustalenia faktyczne wskazują, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a nie jedynie przed tą datą rozpoczęta. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że kryterium "zakończenie budowy" powinno być odnoszone do sytuacji doprowadzenia budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązywałaby konieczność zawiadomienia o jej zakończeniu lub wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 767/16; wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. sygn. II OSK 1746/15). Zasadnicze znaczenie ma przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie, czego jednakże - nawet akceptując wnioski, które skarżący wyprowadził z obrazu zabudowy uwidocznionej na zdjęciu – nie dało się w niniejszej sprawie w żaden sposób potwierdzić. Co istotne, wskazywane lotnicze zdjęcie fotogrametryczne w zakresie wniosków, które na jego podstawie można było wyprowadzić, znajdowało wsparcie w pozostałych dowodach. Organy nadzoru budowlanego miały wszelkie podstawy, by przyjąć, że budowa salonu sprzedaży samochodów oraz pawilonu ekspozycyjnego w jego obecnej postaci oparta była na etapowości, którego istotą nie było rozbudowanie na podstawie udzielonych pozwoleń na budowę (z dnia [...]września 1997 r. i [...] lutego 2001 r.) o nowe części istniejącego wcześniej samowolnie zrealizowanego obiektu, ale dopełnienie legalnej zabudowy, po ukończeniu budowy pawilonu ekspozycyjnego i udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie w 2003 r., o jej kolejne, tym razem, nielegalne części. Zawarta w aktach dokumentacja (mapa inwentaryzacyjna) potwierdza, że w 2003 r. w miejscu istniejących obecnie obiektów nr. III i IV zlokalizowane były wejścia do wybudowanych legalnie obiektów nr. I i II, jak też przyłącze gazowe. Zbieżny z tym jest również projekt zagospodarowania terenu z 2001 r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu [...]września 1996 r., które potwierdzają, że sporne obiekty, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie powstały na początku lat 90. XX w. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w tym zakresie postępowanie dowodowe spełniało reguły kodeksowe, ponieważ poczynione przez organy ustalenia fatyczne rozumiane jako wnioski, które organy wysnuły z całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) znajdowały w nim pokrycie, a ponadto pozostawały w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Na przeszkodzie temu nie stało wywodzenie przez skarżącego, iż budynki stanowiące konstrukcyjnie jeden obiekt nie mogły powstawać etapowo. Pomiędzy tymi oboma twierdzeniami nie zachodzi wewnętrzna sprzeczność, jeżeli się uwzględni, że niespornym, po pierwsze, pozostawało, że każda z części powstawała w różnych latach, a po drugie, zastosowana technologia wykonania kolejnych części mogła mieć na uwadze wymóg zachowania pełnej łączności z wcześniejszymi częściami i konstrukcyjne otwarcie również na jej przyszłe uzupełnienie.

W odniesieniu do wniosków dowodowych, należało je oddalić, ponieważ na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd ma możliwość przeprowadzenia wyłącznie dowodów uzupełniających z dokumentów, co jest opatrzone dodatkowym warunkiem ich niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz niespowodowania nadmiernego przedłużenia postepowania w sprawie. Plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...]i decyzja Urzędu Miasta M. z dnia [...]kwietnia 1990 r. nr [...]zezwalająca na rozbudowę warsztatu branży mechaniki pojazdowej nie mogły stanowić dowodu, którego przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości, mając na uwadze jakie okoliczności Sąd uznał za przesądzające o legalności wydanego postanowienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji