Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 561/22 w sprawie ze skargi J. P. i S. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr IF-VII.7840.3.28.2022.MM w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 561/22, rozpoznając skargę J. P. i S. P., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 20 czerwca 2022 r., znak: IF-VII.7840.3.28.2022.MM oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak: 710/21, nr AB.6740.1806.2020.AM6, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji ww. wyroku w ten sposób, że w tenorze wyroku w pkt I w miejsce: "z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 710/21, znak: AB.6740.1806.2020.AM6" wpisał: "z dnia 11 kwietnia 2021 r. znak: AB.6740.1806.2020.AM6".

Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 710/21, Starosta Lubelski zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej nr 1 z zewnętrznymi instalacjami energetycznymi na działce nr [...] w miejscowości K. oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej nr 2 z zewnętrznymi instalacjami energetycznymi na działce nr [...] w miejscowości K., gmina K.. Ww. decyzja została przeniesiona na rzecz G. Sp. z o.o., O. [...], decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak: AB.6740.2057.2021.DK2.

Rozpoznając wniosek J. P. i S. P. o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., postępowania zakończonego powyższą decyzją bez ich udziału jako uprawnionych z tytułu bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...] z działką zainwestowaną stron, Starosta Lubelski decyzją z 11 kwietnia 2022 r., znak: AB.6740.1806.2020.AM6, odmówił uchylenia decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 710/21, stwierdzając, że nie zachodzą prawne przesłanki, które ograniczałyby w wyniku przedmiotowej inwestycji możliwość zagospodarowania działek skarżących. Zdaniem Starosty, obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej nr [...] i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, tym samym J. P. i S. P., nie posiadają przymiotu strony. Wojewoda Lubelski utrzymał decyzję Starosty Lubelskiego z 11 kwietnia 2022 r. w mocy.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym obszar oddziaływania spornej inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej nr [...], w związku z czym skarżący, będący właścicielami działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], nie posiadają w sprawie przymiotu strony, jest przedwczesne. Pomimo tego, że za prawidłowe Sąd Wojewódzki uznał stwierdzenie Wojewody, że budynek skarżących nie znajduje się w zasięgu zacienienia projektowanego budynku, ani też z uwagi na wzajemne usytuowanie nie ma wpływu na jego nasłonecznienie, to dostrzegł braki w analizie możliwości ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących wynikających z wymagań ochrony przeciwpożarowej, w tych mających źródło w § 271 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, co miało podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący powinni być stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

W skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o., O. [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżących, tj. działka nr [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez skarżącą kasacyjnie jedynie z tego powodu, że jest to nieruchomość sąsiadująca, podczas gdy organy administracji publicznej obu instancji słusznie uznały, że obszar oddziaływania - wybudowanego już - budynku zamyka się w granicach działki nr [...], inwestycja nie narusza interesów skarżących, a ponadto we wniosku o wznowienie postępowania nie wskazano na żadne przepisy odrębne, w szczególności zaś na przepis § 271 rozporządzenia, które powodowałyby ograniczenie w korzystaniu z tych nieruchomości na skutek realizacji inwestycji objętej prawomocnym pozwoleniem na budowę;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla poszanowania uzasadnionych interesów skarżący powinni mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu jako strona - podczas gdy żadne uzasadnione interesy skarżących (w rozumieniu interesu prawnego) nie występowały i wciąż nie występują w obszarze oddziaływania obiektu;

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a wskutek tego jego błędne zastosowanie w sprawie - poprzez uznanie, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji – podczas gdy dla takowego konieczne jest wykazanie, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, zaś Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastosował wykładnię odmienną, mówiącą, że wystarczające jest wykazanie potencjalnych choćby ograniczeń w zagospodarowaniu, powołując się na to, że organy administracji zobowiązane są rozpatrzyć nawet potencjalne ograniczenia, także bez zarzutu ze strony skarżących;

- § 271 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię przez błędne przyjęcie, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych, podczas gdy dla określenia obszaru oddziaływania istotne jest jedynie to, czy występuje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu - co de facto w dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji słusznie i zgodnie z obowiązującym prawem wskazał, jednak do tego się nie zastosował.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wskutek mylnego uznania, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia uczestnikowi pozwolenia na budowę na działce nr [...] - podczas gdy jak przepis wprost wyraźnie wskazuje stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - zaś skarżący nie posiadają żadnego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, Sąd pierwszej instancji oraz skarżący nie wskazali bowiem żadnego przepisu prawa - który by taki interes ustanawiał;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia uczestnikowi pozwolenia na budowę na działce nr [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej zaniechały wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cech charakterystycznych – podczas gdy organ właśnie ustalił, że obszar oddziaływania budynku zamyka się w granicach działki nr [...];

- art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2022 r. oraz Starosty Lubelskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r., podczas gdy przedmiotem postępowania była skarga na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2022 r. znak IF- VII.7840.3.28.2022.MM oraz Starosty Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak nr AB.6740.1806.2020.AM6, a nie decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 710/21, znak AB.6740.1806.2020.AM6 stanowiącej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez sprzeczność ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i jego sentencji polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r., nie orzekł o decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że uchyla decyzje organów obu instancji i ponadto zobowiązał organ administracji, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił analizę możliwości ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących wynikających z wymagań ochrony przeciwpożarowej, w tym tych, które mogą wynikać z § 271 rozporządzenia, podczas gdy analiza ta została przeprowadzona w ramach rozpatrzenia wniosku o pozwolenia na budowę z dnia 21 sierpnia 2020 r.;

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie zastosował środek prawny przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uznając, że organy administracji dokonały nieprawidłowych ustaleń pozwalających na przyjęcie, że inwestycja, której dotyczy sprawa, jest niezgodna z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, w tym tych, które mogą wynikać z § 271 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – oddalenie skargi skarżących. Ponadto, wniesiono o zwrot poniesionych przez stronę niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów związanych z reprezentowaniem strony przez radcę prawnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. i S. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania i zwalczając nimi stanowisko Sądu a quo w zakresie stwierdzonej potrzeby ponowienia weryfikacji statusu J. P. i S. P. jako stron postępowania w sprawie udzielonego jej pozwolenia na budowę dla inwestycji mieszkaniowej na działce nr [...]. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów opartych na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolującego zaskarżoną decyzję z 20 czerwca 2022 r., zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem p.p.s.a. sąd administracyjny jest zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takim naruszeniem, dającym podstawę do uchylenia decyzji, było naruszenie przez organ administracyjny art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wyrażające się w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do weryfikacji statusu skarżących – J. P. i S. P. w postępowaniu, którego przedmiotem było udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w miejscowości K. bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących nr [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ewentualne ograniczenia skarżących w zabudowie ich działki w związku z inwestycją mieszkaniową na działce nr [...] mogące wynikać z uregulowań odnoszących się do wymogów przeciwpożarowych rozporządzenia, mogą stanowić podstawę do przyznania skarżącym statusu strony, co oznacza, że bez wyjaśnienia tych kwestii w postępowaniu nie można zaakceptować twierdzenia, że organ wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstawy wznowienia postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego warunkuje bowiem prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jako wyniku procesu stosowania prawa materialnego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które może prowadzić do wydania wadliwej decyzji, co oznacza, że w określonych okolicznościach sprawy może mieć istotny wpływ na treść orzeczenia. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, które przesądzają o przedmiocie sprawy i zakresie prawnie istotnych okoliczności faktycznych, których ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest kontrola legalności działania organów w postępowaniu, za przedmiot mającym ocenę istnienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacji organów winien podlegać status skarżących jako stron postępowania o pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce oceniany zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ustalenie kręgu stron postępowania wymaga poczynienia kompletnych i wszechstronnych ustaleń faktycznych niezbędnych do skonkretyzowania samej sytuacji prawnej podmiotu powołującego się na swój status strony, a następnie niezbędnych do oceny wpływu (w znaczeniu powiązania normatywnego) postępowania na sferę prawną określonego podmiotu. Interes prawny stron postępowania jest kształtowany prawem materialnym w kontekście konkretnego stanu faktycznego w sprawie, tylko bowiem przy prawidłowym i pełnym ustaleniu stanu faktycznego można prawidłowo ustalić treść praw i obowiązków prawnych określonego podmiotu składających się na jego sytuację prawną w perspektywie powiązanej z postępowaniem, w stosunku do którego toczy się postępowanie wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu a quo, że brak kompletnej analizy ograniczeń skarżących w zabudowie wynikających z warunków technicznych, w tym z wymagań ochrony przeciwpożarowej, spowodował uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowej weryfikacji statusu prawnego skarżących w postępowaniu, które miały wpływ na wynik sprawy i zadecydowały o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji. W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. uznać należało za nieuzasadnione.

Bez wpływu na wynik sądowej kontroli pozostawały nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Sąd pierwszej instancji takich uchybień nie popełnił, a zarzuty skargi rozpoznał w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając natomiast na uwadze fakt, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, nie może ona stanowić podstawy czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami stron, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten można naruszyć, gdy sąd rozpoznający skargę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że rozstrzygnięcie sądu nie jest satysfakcjonujące dla którejś ze stron.

Skarżąca kasacyjnie postawiła również zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przywołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przedmiotu regulacji wynika, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie służy do polemiki z ustaleniami faktycznymi, czy kwestionowania oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem podstawowe wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy tym wyjaśnić należy, że oczywista omyłka, która wkradła się w sentencję zaskarżonego wyroku (uchylenie decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 710/21 zamiast decyzji z dnia 11 kwietni 2022 r., znak: AB.6740.1806.2020.AM6) została sprostowana postanowieniem Sądu pierwszej instancji z 29 marca 2023 r., co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami faktycznymi w uzasadnieniu a treścią sentencji niezasadnymi.

Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia. Zarzuty te koncentrują się wokół kwestii statusu skarżących jako stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką Państwa P.

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia kluczowych w tej kwestii przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie jest dotknięta błędami zarzucanymi w podstawach kasacyjnych. Wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd a quo nie przesądził statusu Państwa P. jako stron postępowania, ale wskazał na potrzebę ponownego zweryfikowania ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w granicach wyznaczonych normami prawa materialnego. Zwrócił przy tym uwagę na konkretne normy prawne rozporządzenia, które wyznaczają warunki techniczne dla zabudowy, co pozostaje w zgodzie z, wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymogiem zabezpieczenia "uzasadnionych interesów osób trzecich" rozumianych obiektywnie, czyli zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd a quo za prawidłową normatywną podstawę ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, przyjął przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanymi przepisami, w brzmieniu, które miało zastosowanie przy wydawaniu decyzji Starosty Lubelskiego z 19 kwietnia 2021 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z tego wynika, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Znaczenie ma tylko takie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które wyraża się w ograniczeniu w zabudowie, stosownie do zidentyfikowanych, odrębnych przepisów prawa. Ustalenie granic oddziaływania obiektu sprowadza się zatem do zidentyfikowania przepisów obowiązującego prawa, określających ograniczenia w zabudowie terenów sąsiadujących, związane z projektowanym obiektem. Ograniczenia te muszą mieć charakter normatywny i realny, czego nie należy mylić z potencjalnością ograniczeń, które zaktualizują się dopiero wraz z planami inwestycyjnymi na nieruchomościach położonych w obszarze oddziaływania. Owa "potencjalność", którą skarżąca poczytuje za wyraz wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów, odnosi się bowiem do przewidywanych możliwości zabudowy terenu sąsiadującego z inwestycją, a nie do hipotetyczności, która nie może charakteryzować interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że jeśli z przepisów odrębnych wynika, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego, jak projektowany, na terenie sąsiedniej, w stosunku do terenu inwestycji, nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w jej zabudowie, to jej właściciela należy zaliczyć do kręgu stron postępowania i to niezależne od tego, czy projekt nowej inwestycji spełnia wymagania normatywne wynikające z obowiązujących przepisów. Przeczy to sugestiom skargi kasacyjnej, jakoby Sąd pierwszej instancji status skarżących jako stron postępowania wywodził wyłącznie z bezpośredniego sąsiedztwa ich działki z projektowaną inwestycją i stosował pewnego rodzaju automatyzm w tym zakresie. Wskazał bowiem wyraźnie, że sam tytuł do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza, że uprawniony do takiej nieruchomości jest stroną pozwolenia na budowę.

Zadaniem organów administracji określających krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz weryfikujących podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem analiza tych przepisów prawa, które, ze względu na specyfikę projektowanej inwestycji (funkcję, formę, konstrukcję, usytuowanie projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne) oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej, przewidują ograniczenia w zabudowie nieruchomości sąsiednich.

Sąd a quo prawidłowo skontrolował przeprowadzone przez organy postępowanie w pierwszej kolejności sprawdzając, czy status skarżących jako stron postępowania został zweryfikowany w całokształcie wymogów rozporządzenia, adekwatnych do przedmiotowej inwestycji. O ile Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko organów odnośnie braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie w zakresie wynikającym z regulacji § 12 (odległości od granic działek sąsiednich) oraz § 13 rozporządzenia (zachowanie odległości obiektu projektowanego od obiektu istniejącego zapewniających naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a zarzuty skargi kasacyjnej oceny tej nie poważyły, o tyle trafnie dostrzegł niedostatki w analizie pozostałych przepisów rozporządzenia, w tym § 271 statuującego wymogi bezpieczeństwa pożarowego. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że powyższy przepis może stanowić normatywne źródło ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich, powołując się przy tym na wyrażane już w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym stanowisko (tak wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 867/21).

Biorąc pod uwagę ustalenia organów dotyczące usytuowania projektowanego obiektu budowlanego względem działki stanowiącej przedmiot prawa własności J. P. i S. P., wynikające z projektu budowlanego, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że weryfikacja ich statusu jako stron postępowania wymaga uwzględnienia nie tylko przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia, ale również regulacji § 271 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia, które mogą determinować ograniczenia w zabudowie ich działki. Zwiększone wymagania odległościowe pomiędzy budynkami, mogące osiągnąć do 24 m, w zależności od takich czynników jak powierzchnia ściany zewnętrznej budynku o klasie odporności ogniowej E czy posiadanie przez jeden z sąsiadujących budynków ściany lub przykrycia rozprzestrzeniających ogień, mogą nie być obojętne dla możliwości oraz sposobu zabudowy, w tym rozbudowy, nieruchomości skarżących. Weryfikacja ograniczeń nie może bowiem sprowadzać się do analizy zabudowy istniejącej bądź już sprecyzowanych planów inwestycyjnych, gdyż ograniczenia w zabudowie terenu ze swej istoty dotyczą przyszłości. Uzależnione są natomiast od uwarunkowań ochrony przeciwpożarowej projektowanego budynku, których organy obu instancji nie ustaliły w żaden sposób, uniemożliwiając tym samym wykluczenie przez Sąd a quo możliwości wystąpienia ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących na podstawie § 271 rozporządzenia. Rodzaj zastosowanych rozwiązań przeciwpożarowych w projektowanym budynku może determinować bowiem sposób zabudowy działki skarżących, wymagając w przypadku budynku o niższych parametrach ochrony przeciwpożarowej m.in. zachowania większej odległości pomiędzy budynkami niż minimum przewidziane w § 271 ust. 1 rozporządzenia, po to, aby zachować wymagania § 271 ust. 2, ust. 4 czy ust. 5 rozporządzenia.

Nie ma przy tym znaczenia, że właściciele działki nr 968/10 nie wskazali przepisu § 271 rozporządzenia jako źródła ograniczeń w zabudowie ich działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to organy administracji zobowiązane są niezależnie od twierdzeń wnioskodawców ustalić, czy są oni legitymowani do żądania wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki obowiązek organów wynika chociażby z art. 7 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Niedostatki postępowania weryfikacyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji wykluczały zaakceptowanie rozstrzygnięć podjętych z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co w pełni uzasadniało wyrok uchylający decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a.

Reasumując należy stwierdzić, że żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie zostały naruszone w toku sądowej kontroli legalności decyzji organów administracji przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z powodu uchybień procesowych i materialnoprawnych brak było podstaw do tego, aby jednoznacznie przesądzić o statusie prawnym właścicieli działki nr [...] w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...].

Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.