Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4688/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.101c ust.1-4 w zw. z art 101d ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2126/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr DOA-WSzOP.513.6.2020.AW.2 w przedmiocie wpisania do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi terenu działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2126/20 po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej też: GDOŚ) z 17 sierpnia 2020 r., nr DOA-WSzOP.513.6.2020.AW.2 w przedmiocie wpisania do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi terenu działki, oddalił skargę.

RDOŚ w P. decyzją z 6 marca 2020 r. wpisał do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi teren działki nr ew. [...] (ark. mapy nr [...]), położonej przy ul. [...] w L.. W następstwie rozpoznania odwołania spółki opisaną na wstępie decyzją z 17 sierpnia 2020 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję RDOŚ w P.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że działka nr ew. [...] (ark. mapy nr [...]), położona przy ul. [...] w L. została umieszczona w przygotowanym przez Prezydenta L. w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na podstawie ustaleń i wyników badań zamieszczonych w sporządzonych przez I. Sp. z o.o. w 2018 r. dokumentach Opinii i Raporcie.

W opracowaniach tych ustalono, że na terenie działki nr ew. [...], znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki [...] położonej na północ od niej, występują zanieczyszczenia gruntu w szczególności olejami mineralnymi (C12 –C35) dla których zawartości na głębokości poniżej 0,25 metra dochodzi do 10600-49300 mg/kg s.m. kilkukrotnie przekraczając wartości z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1395). Stwierdzono również występowanie powyższej zawartości oleju na głębokości 0,25 - 1,5 metra dochodzącej do 267 mg Pb/kg s.m. Z ustaleń poczynionych w trakcie badań, ustalono, że stwierdzone zanieczyszczenia posiadają swoje źródła na zachód i północ od terenu działki [...], czyli bocznic kolejowych i rozjazdów linii szlakowych a w szczególności z terenu zlokalizowanych obiektów infrastruktury do dystrybucji paliwa. Źródła te swoją lokalizacja odpowiadają działkom o nr ew. [...] (strefy dystrybucji paliwa dla lokomotyw) i [...] (dawne zbiorniki paliw).

Zdaniem GDOŚ ww. wyniki badań, stanowiące podstawę wpisu działki nr ew. [...] do przestawionego RDOŚ w P. wykazu, są wystarczającą podstawą stwierdzenia występowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Organ jednocześnie wyjaśnił, że wpis danego gruntu do rejestru nie jest jednoznaczny ze stwierdzeniem, że na danym terenie takie historyczne zanieczyszczenie faktyczne występuje, a jedynie ze wskazaniem obszaru, na którym w kontekście prowadzonej działalności oraz posiadanej dokumentacji, w tym badań gruntu, jest to wysoce prawdopodobne.

W skardze spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spełnione zostały przesłanki dokonania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Błędne są zatem zarzuty skargi dotyczące rzekomego naruszenia przez działające w sprawie organy administracji przepisów prawa materialnego w związku z uchybieniem wyrażonym w art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. regułom prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co miało wynikać m.in. z niezweryfikowania w toku postępowania przed RDOŚ i GDOŚ wykazu zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazanego przez Prezydenta. Ustawodawca wymaga bowiem od organu działania, co prawda na podstawie wyraźnie określonym prawem źródeł informacji o potencjalnym zanieczyszczeniu, jednakże źródła te mogą opierać się na danych, które nie muszą potwierdzać tego zanieczyszczenia, a jedynie pozwalają snuć przypuszczenie o jego istnieniu na danym terenie. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi – odnosząc to bezpośrednio do oceny wykazu starosty – ogranicza się ona wyłącznie do sprawdzenia przez organ prowadzący postępowanie, czy wykaz ten odpowiada wymaganiom określonym w art. 101d, p.o.ś.

Sąd, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocenił, że w powyższym zakresie przedłożony do akt sprawy wykaz odpowiada prawu, a przez to mógł stanowić podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Według Sądu I instancji, nie można się jednocześnie zgodzić ze skarżącą, że nie zidentyfikowano z wysokim stopniem prawdopodobieństwa lokalizacji źródeł zanieczyszczeń na terenie działki [...], bowiem Raport i Opinia pochodzą z 2018 r., a zatem nie mają cech aktualności. Przepis art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wyraźnie bowiem uzależnia identyfikację potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi od wykazania, że powstało ono przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 101c ust. 1-4 w zw. z art. 101d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby wykonania pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na działce nr [...] przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, oraz że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wpisie działki nr [...], położonej w okolicach ul. [...] w L., do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi prowadzonego przez GDOŚ, która w ocenie skarżącej została wydania przedwcześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż znajdujący się w aktach sprawy wykaz przygotowany przez Prezydenta Miasta L. nie odpowiada prawu, a co za tym idzie nie mógł stanowić podstawy wydania w/w decyzji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności:

- nieuwzględnienie faktu, iż sporządzone przez I. sp. z o.o. opinia i raport pochodzą z 2018 r., a zatem nie mają przymiotu aktualności, a ponadto dotyczą one badań na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], a nie na terenie działki nr [...];

- wadliwe uznanie, że wyniki badań działki nr [...] są wystarczającą podstawą do stwierdzenia występowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [...];

- niezidentyfikowanie z wysokim stopniem prawdopodobieństwa lokalizacji źródeł zanieczyszczeń na terenie działki nr [...];

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 101c ust. 1 - 4 w zw. z art. 101d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną po stępowania sądowoadministracyjnego.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Nieskuteczne są zarzuty przedstawione w pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Takiego powiązania w pkt 2.1. petitum skargi nie dokonano, zaś uzasadnienie powołanych zarzutów w istocie ogranicza się do stwierdzenia w pkt 2.1. petitum skargi kasacyjnej, że do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszło przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wskazuje na: zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności: nieuwzględnienie faktu, iż sporządzone przez I. sp. z o.o. opinia i raport pochodzą z 2018 r., a zatem nie mają przymiotu aktualności, a ponadto dotyczą one badań na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], a nie na terenie działki nr [...]; wadliwe uznanie, że wyniki badań działki nr [...] są wystarczającą podstawą do stwierdzenia występowania potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działce nr [...]; niezidentyfikowanie z wysokim stopniem prawdopodobieństwa lokalizacji źródeł zanieczyszczeń na terenie działki nr [...].

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że spełnione zostały przesłanki dokonania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że błędne są zarzuty skargi dotyczące rzekomego naruszenia przez działające w sprawie organy administracji przepisów prawa materialnego w związku z uchybieniem wyrażonym w art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. regułom prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co miało wynikać m.in. z niezweryfikowania w toku postępowania przed RDOŚ i GDOŚ wykazu zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazanego przez Prezydenta L.. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wydanie przedmiotowej decyzji w niniejszej sprawie, jakkolwiek wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, to jednak jego charakter odbiega od oczekiwań skarżącej. Ustawodawca wymaga bowiem od organu działania, co prawda na podstawie wyraźnie określonym prawem źródeł informacji o potencjalnym zanieczyszczeniu, jednakże źródła te mogą opierać się na danych, które nie muszą potwierdzać tego zanieczyszczenia, a jedynie pozwalają snuć przypuszczenie o jego istnieniu na danym terenie. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi – odnosząc to bezpośrednio do oceny wykazu starosty – ogranicza się ona wyłącznie do sprawdzenia przez organ prowadzący postępowanie, czy wykaz ten odpowiada wymaganiom określonym w art. 101d p.o.ś. Sąd, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocenił, że w powyższym zakresie przedłożony do akt sprawy wykaz odpowiada prawu, a przez to mógł stanowić podstawę wydania decyzji o wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy należało więc uznać za wystarczający dla rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia, ponadto jego ocena prowadzi do wniosków o słuszności dokonania takiego wpisu, a zatem nie można mówić o naruszeniu przez organy art. 80 k.p.a., gdyż dokonana w sprawie analiza materiału dowodowego obejmowała całokształt niezbędnych okoliczności i nie była dowolna, natomiast stanowisko skarżącej w tym zakresie jest jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami organu administracji. Ma rację Sąd I instancji, że nie można się jednocześnie zgodzić ze skarżącą, że nie zidentyfikowano z wysokim stopniem prawdopodobieństwa lokalizacji źródeł zanieczyszczeń na terenie działki [...], bowiem Raport i Opinia pochodzą z roku 2018, a zatem nie mają cech aktualności. Przepis art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wyraźnie bowiem uzależnia identyfikację potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi od wykazania, że powstało ono przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Wystarczy zatem, by na podstawie dostępnych informacji możliwe było ustalenie, że potencjalne zanieczyszczenie było z dużym prawdopodobieństwem związane z działalnością mającą miejsce przed ww. datą, aby zidentyfikować je zgodnie z dyspozycją ww. przepisu. Skoro zatem w toku identyfikacji potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez Prezydenta L. ustalono, iż z dużym prawdopodobieństwem było ono skutkiem działalności prowadzonej m.in. na terenie działki nr [...], należącej również do skarżącej, a bezpośrednio przyległej do działki nr [...], co wynika ze zgromadzonego materiału, to ustalenie takie w pełni realizuje dyspozycję przytoczonego wyżej art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., a więc organy tego przepisu nie naruszyły.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnej - poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101c ust. 1-4 w zw. z art. 101d ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby wykonania pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na działce nr [...] przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a, p.o.ś. oraz że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wpisie działki nr [...], położonej w okolicach ul. [...] w L., do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która w ocenie skarżącej została wydania przedwcześnie.

Odnosząc się do sposobu sformułowania tego zarzutu wyjaśnić należy, że powyższa argumentacja wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd weryfikacji sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Usiłuje zatem zakwestionować zarówno prawidłowość oceny jednego z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy jakim jest przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby wykonania pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi na działce nr [...] przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś. Tak skonstruowany zarzut niewątpliwie nie stanowi zarzutu błędnej wykładni powołanych przepisów p.o.ś.

W związku z tym, że w ramach naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przeprowadzania badań w ramach identyfikacji terenu zanieczyszczonego, o jakich mowa w § 7-10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Jak wynika z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. przeprowadzenie pierwszego etapu takich badań (§ 6 ww. rozporządzenia) w toku postępowania dotyczącego wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi ma wyłącznie charakter fakultatywny i jest dokonywane przez starostę – jak stanowi o tym przepis – "w razie potrzeby". Z uwagi na treść § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że etap pierwszy identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje ustalenie działalności mogącej być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie, obecnie i w przeszłości, należy przyjąć, że przeprowadzenie przez starostę pierwszego etapu badań uzależnione jest wyłącznie od wystąpienia trudności i wątpliwości co do ustalenia ww. kwestii w oparciu o inne dostępne informacje. Jeśli natomiast starosta dysponuje stosownymi informacjami pozwalającymi na dokonanie ustaleń, o których mowa w art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wówczas przeprowadzanie pierwszego etapu badań, o których mowa w pkt. 4 ww. przepisu jest zbędne. Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie kwestia ustalenia działalności, jej miejsca i czasu, która mogła z dużym prawdopodobieństwem spowodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, jest bezsporna i wiąże się z prowadzonym przez skarżącą transportem kolejowym (teren bocznic kolejowych i rozjazdy linii szlakowych), a zatem w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania badań, o których stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. Skoro przepisy te nie miały w sprawie zastosowania, to nie mogło dojść do ich naruszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.