Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7230/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4a i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 322/20 w sprawie ze skargi W. S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 29 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 322/20, oddalił skargę W. S. na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 29 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarowania odpadami.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu 29 września 2020 r. zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 3 czerwca 2020 r. do 13 sierpnia 2020 r. w firmie [...] W. S., ul. [...] C. prowadzącej działalność w miejscowości D. przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...].

Na podstawie ustaleń kontroli organ wydał wobec przedsiębiorcy zarządzenia, w których nakazał:

1. Nie prowadzić działalności polegającej na przetwarzaniu w procesie odzysku R12 (Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11) i zbieraniu odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia, a termin realizacji określił: niezwłocznie;

2. Nie prowadzić działalności polegającej na przetwarzaniu w procesie odzysku R5 (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) odpadów o kodzie 17 09 04 (Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02, 17 09 03 i 19 12 09 (Minerały (np. piasek, kamienie)) bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia, a termin realizacji określił: niezwłocznie;

3. Gospodarować odpadami zgodnie z pkt. 9.1. decyzji Marszałka Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. (ze zmianami), a termin realizacji określił: niezwłocznie;

4. Prowadzić system kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", a termin realizacji określił: niezwłocznie. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i analizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 października 2020 r.

W. S. zaskarżył powyższe zarządzenie pokontrolne, zarzucając m.in. naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 poz. 1579) – dalej: "ustawa zmieniająca" w zw. z art. 35 ust. 4a i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, poprzez nieuprawnione zakazanie podmiotowi kontrolowanemu w pkt 1 zaskarżonych zarządzeń przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 w procesie odzysku R12 i zbierania tych odpadów, w sytuacji gdy podmiot kontrolowany jako prowadzący instalację do zastępczej obsługi regionu w oparciu o pkt IV decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 22 stycznia 2015 r. Skarżący zarzucił, że posiadał tym samym również status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów po myśli art. 35 ust. 4a i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r., na której to instalacji władny był do przetwarzania w procesie R12 zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a tym samym zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej posiadał to uprawnienie także w okresie prowadzenia kontroli, jako że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (5 września 2019 r.), na mocy jej art. 17 ust. 1 instalacja prowadzona przez podmiot kontrolowany uzyskała z mocy prawa status instalacji komunalnej w rozumieniu art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazał w uzasadnieniu kontrola w zakładzie zarządzanym przez skarżącego została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d ustawy). Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół, w którym wiernie oddano przebieg i wyniki kontroli oraz wyprowadzono z poczynionych ustaleń prawidłowe wnioski. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ kontrolny prawidłowo przyjął, że na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach ustawodawca zakazuje zbierania poza miejscem wytwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, przy czym w myśl art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) – dalej: "u.u.c.p.g" podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych bezpośrednio do instalacji komunalnej. Dopuszcza się przekazywanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych za pośrednictwem stacji przeładunkowej, o której mowa w art. 23 zbieranie odpadów ust. 10 ustawy o odpadach.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że podczas wizji lokalnych stwierdzono, że w wybetonowanym boksie na terenie placu magazynowego magazynowane były odpady o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne). Zgodnie z art. 25 ust. 3 magazynowanie jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów.

Kontrola wykazała, że odpady o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne), odbierane z terenu gmin: M., D., Ł., O. z nieruchomości oraz z firm, od dnia 1 lipca 2020 r. również z terenu gmin C. i P. (woj. śląskie) są przywożone na teren Zakładu Segregacji Odpadów Budowlanych i Komunalnych w D., po czym są one zbiorczym transportem przewożone do firmy "X" O., ul. [...] O. oraz firmy Y Sp. z o.o., ul. [...] B. (instalacja w G.), posiadających instalacje do przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01.

Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał twierdzenia organu, że zgodnie z pkt. IV. decyzji Marszałka Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. przetwarzanie odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) powinno być prowadzone do czasu wybudowania Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych - instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (RIPOK) na terenie Centralnego Regionu Gospodarowania Odpadami Komunalnymi i wpisania instalacji RIPOK do uchwały w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017" lub w przypadku awarii instalacji RIPOK. Na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017" stwierdzono, że instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych "X" O. Sp. z o. o. uzyskała status RIPOK w dniu 1 lipca 2015 r. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że od 2013 r. nie miała miejsca jakakolwiek awaria instalacji RIPOK. W uchwale Sejmiku Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017" wskazano Zakład Segregacji Odpadów Budowlanych w D. jako instalację przewidzianą do zastępczej obsługi regionu, o której mowa w art. 35 ust. 4a ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r. Niemniej jednak podmiot ten był uprawniony do przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) jedynie w przypadku, gdy regionalna instalacja uległaby awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. Skarżący posiada ważne zezwolenie na przetwarzanie odpadów, z tym zastrzeżeniem, że po dniu 2 lipca 2015 r. nie obejmuje ono przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne).

Dalej Sąd meriti wskazał, że nie można podzielić zarzutów strony, że instalacja zlokalizowana w D. posiada status instalacji komunalnej, bowiem nie została ona wymieniona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego na liście instalacji komunalnych na terenie województwa opolskiego (stan na dzień 25 września 2019 r.).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie znajdują oparcia w wynikach kontroli twierdzenia strony zaprzeczające prowadzeniu działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów o kodzie o kodzie 17 09 04 (Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02, 17 09 03 i 19 12 09 (Minerały (np. piasek, kamienie)) w procesie odzysku R5 (Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) poprzez wyrównanie terenu bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia. Teren, na którym powinna być prowadzona działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami został określony w decyzji Marszałka Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 22 stycznia 2015 r. ze zm. Jest nim płyta żelbetowa. W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie organ podniósł, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej stwierdzono ślady wykonywania robót ziemnych (teren został wyrównany). Na wyrównanym terenie w dniu 3 czerwca 2020 r. znajdowała się pryzma odpadów gruzu betonowego oraz zmieszanych odpadów z budowy, remontów.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ zasadnie przyjął że kontrolowany posiadał na nieruchomości odpady o kodzie 19 12 09 (Minerały (np. piasek, kamienie), gdyż odpady te stanowią frakcję podsitową, będącą mieszaniną pozostałości organicznych i mineralnych, która powstaje podczas sortowania odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne). Wynika to także z treści cyt. decyzji Marszałka Województwa Opolskiego. Zgodnie z pkt. III.2 ww. decyzji w wyniku odsiania minerałów powstaje odpad o kodzie 19 12 09 (Minerały (np. piasek, kamienie)), stanowiący mieszaninę popiołów i żużli palenisk domowych, piasek o różnym uziarnieniu, ziemia i kamienie, szkło o drobnej frakcji, małe części folii polietylenowej, drobne części gruzu z remontów, substancje roślinne.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżone zarządzenie odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Sąd orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie – po myśli art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. - zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) – dalej: "P.u.s.a." oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działań organu administracji publicznej, objawiającą się błędną wykładnią art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 35 ust. 4a i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej, polegającą na nieuprawnionym uznaniu za prawnie uzasadnione zakazanie podmiotowi kontrolowanemu przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 w procesie odzysku R12 i zbierania tych odpadów, w sytuacji gdy podmiot kontrolowany jako prowadzący instalację do zastępczej obsługi regionu, w oparciu o pkt IV decyzji Marszalka Województwa Opolskiego z dnia 22 stycznia 2015 r. znak: [...], posiadał również status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów po myśli art. 35 ust. 4a i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r., na której to instalacji władny był (w określonych decyzją sytuacjach) do przetwarzania w procesie R12 zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a tym samym zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 ustawy zmieniającej posiadał to uprawnienie także w okresie prowadzenia kontroli, jako że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (5 września 2019 r.), na mocy jej art. 17 ust. 1 instalacja prowadzona przez podmiot kontrolowany uzyskała z mocy prawa status instalacji komunalnej w rozumieniu art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2019 r, co na skutek błędnego zastosowania normy objętej treścią art. 38b ustawy o odpadach (w aktualnym brzmieniu) w sposób wadliwy zanegował Sąd pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych zarządzeń w zaskarżonej części oraz uznanie w wyroku, że instalacja do prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne w Zakładzie Segregacji Odpadów Budowlanych i Komunalnych na terenie działki [...] km [...] obręb D. wchodząca w skład przedsiębiorstwa pod firmą Wywóz Nieczystości oraz [...] W. S., uzyskała na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 35 ust. 4a i 6 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r., status instalacji komunalnej w rozumieniu art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 września 2019 r. z mocy samego prawa.

Względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, w każdym zaś przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego ora opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia niniejszego środka zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że wpis na listę instalacji komunalnych ma charakter deklaratoryjny, co najmniej w odniesieniu do tych instalacji komunalnych, które uzyskały ten status z mocy prawa z dniem 5 września 2019 r., na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej znoszącej zasadę regionalizacji gospodarki odpadami. W wyniku nowelizacji stanu prawnego wszystkie regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych uległy swoistemu "przekształceniu" w instalacje komunalne, niezależnie od tego czy zostały wpisane na listę prowadzoną przez właściwego marszałka, czy też ów wpis - z takich czy innych względów - nie został finalnie dokonany. W opisanej sytuacji wpis należy traktować jako czynność bardziej techniczną, aniżeli tworzącą nowy stan prawny. Biorąc tę okoliczność pod uwagę należy dojść do przekonania, że umieszczenie na liście danej instalacji nie warunkuje - wbrew założeniu poczynionemu przez Sąd orzekający - możliwości przypisania jej statusu "instalacji komunalnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie, jako podstawy kasacyjnej naruszenia postanowień art. 135 P.p.s.a. jest w realiach sprawy, całkowicie chybione. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę wyłącznie do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, lecz reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji normatywnej ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku uwzględniającego skargę, lecz skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; poddaje się zatem kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Podkreślić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli z tego powodu zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowią jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Skoro zatem, Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przez organ administracji publicznej norm prawa materialnego, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla wykładni i zastosowania norm prawa materialnego dokonanej przez organ. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził takiego naruszenie prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W ustawie zmieniającej ustawodawca zmienił treść art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, który zawierał definicję regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Nowe brzmienie tego przepisu jest powiązane ze zniesieniem regionów gospodarki odpadami komunalnymi i aktualnie zawiera definicję "instalacji komunalnej", którą jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca:

1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub

2) (uchylony)

3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Z treści przepisów intertemporalnych art. 17 ustawy zmieniającej, wynika, że ich celem jest zapewnienie ciągłości gospodarki odpadami przez dotychczasowe regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepis ten określa bowiem warunki na jakich dotychczasowe regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych będą mogły stać się instalacjami komunalnymi, o jakich mowa w aktualnym brzmieniu ustawy o odpadach. W pierwszej kolejności wymagane jest ustalenie, czy dotychczas funkcjonujące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych zapewniały:

1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku lub;

2) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (art.17 ust. 1). Ocena w tym zakresie ma zaś znaczenie dla dokonania z urzędu przez marszałka województwa wpisu takich instalacji na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, prowadzoną na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach (art. 17 ust. 4). Wynika z tego, że także przepis intertemporalny z woli ustawodawcy uzależnia traktowanie dotychczas funkcjonującej instalacji jako instalacji komunalnej, od dokonania jej wpisu na listę, co zasadniczo stanowi przesłankę z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. Zresztą sam ustawodawca przyznał w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, że w art. 17 wprowadzono zasadę, że instalacje dotychczas określone w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzanie odpadów komunalnych są wpisywane z urzędu na listę funkcjonujących instalacji komunalnych, o ile spełniają wymagania dla takich instalacji.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 4 ustawy zmieniającej do czasu uzyskania wpisu instalacje te mogą przyjmować i przetwarzać odpady wymienione w ust. 1, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym przetwarzanie odpadów albo pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym przetwarzanie odpadów. Wynika z tego, że art. 17 ustawy obowiązuje na potrzeby aktualnej działalności regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Do czasu uzyskania wpisu instalacje te mogą przyjmować i przetwarzać niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne oraz pozostałości z ich przetwarzania, zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, pozwoleniem na wytwarzanie odpadów uwzględniającym przetwarzanie odpadów albo pozwoleniem zintegrowanym uwzględniającym przetwarzanie odpadów. Nie jest to jednak okoliczność, która z uwagi na obowiązujące przepisy pozwalałaby na stwierdzenie, że prawnie mamy do czynienia z instalacją komunalną. Taka prawna kwalifikacja danej funkcjonującej już instalacji jest bowiem uzależniona od wpisu, o jakim mowa w art. 17 ust. 4 ustawy zmieniającej.

Trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, że instalacji należącej do skarżącego nie wymieniono, w opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, liście instalacji komunalnych na terenie województwa opolskiego (stan na dzień 25 września 2019 r.). Co istotne lista ta jest aktualizowana na bieżąco, a wpisu dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego "instalację komunalną", do którego (w odniesieniu do instalacji funkcjonującej) dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów, albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w uchwale Sejmiku Województwa Opolskiego Nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Opolskiego na lata 2012-2017" został wskazany Zakład Segregacji Odpadów Budowlanych w D. jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionu, o której mowa w art. 35 ust. 4a ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2019 r. Jednakże podmiot ten był uprawniony do przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) warunkowo, tj. jedynie w przypadku, gdy regionalna instalacja uległa awarii lub nie mogła przyjmować odpadów z innych przyczyn. W dniu 1 lipca 2015 r. status RIPOK uzyskała instalacja do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych "X" O. Sp. z o. o. Z materiału aktowego wynika, że od 2013 r. nie miała miejsca jakakolwiek awaria wskazanej instalacji.

Skarżący posiada ważne zezwolenie na przetwarzanie odpadów, z tym zastrzeżeniem, że po dniu 2 lipca 2015 r. nie obejmuje ono przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne). Nie można zatem podzielić zarzutów strony, że instalacja zlokalizowana w D. posiada status instalacji komunalnej.

W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ nakazał m. in. zaprzestanie prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu w procesie odzysku R12 (Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11) i zbieraniu odpadów o kodzie 20 03 01 (Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na stronę obowiązków innych niż te, które wynikają z mocy prawa. Zarządzenie pokontrolne nie jest sankcją administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o węzłowych obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.