Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 481/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 7; art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a; art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 4 pkt 1, ust. 5b i ust. 7; art. 273 ust. 6; art. 274 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 par. 1 i art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Inne z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Inne na rzecz strony skarżącej G. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia[...] marca 2020 r., znak: [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej w skrócie "K.p.a.") w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 oraz z 2019 r. poz. 125, 534, 1495 i 2170 - dalej w skrócie "u.p.w.") - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w wyniku rozpatrzenia odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w K. na podstawie przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne ustalił - w formie informacji rocznej - dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej "Strona", "Skarżący") za okres od 01 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Strona nie dokonała wpłat w wyznaczonych ustawowo terminach, dlatego Organ I instancji pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział S. za okres od 01 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego przez Marszałka Województwa [...], znak: [...] z dnia [...] września 2016 r.

Na powyższą decyzję Organu I instancji, pismem z dnia 16 stycznia 2019 r., Strona wniosła odwołanie - jak wskazał Organ - z zachowaniem terminu ustawowego do dokonania tej czynności. Decyzja została bowiem doręczona Stronie w dniu 10 stycznia 2019 r., natomiast odwołanie wpłynęło do kancelarii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. w dniu 23 stycznia 2019 r. Strona w odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 268 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 272 ust. 19 u.p.w. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano na:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie podmiotu zobowiązanego do dokonania zapłaty, oraz niewskazanie obszaru, jakiego dotyczy przedmiotowa decyzja.

Strona odwołująca podniosła, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], błędnie określa podmiot zobowiązany do dokonania zapłat, wskazując, że: "Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to do obowiązków zarządcy należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest natomiast urzędem przy pomocy którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania i określone w art. 21 ust 2 ustawy o drogach publicznych zadania zarządu dróg". W świetle powyższego Strona odwołująca uznała, iż decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nadto, Strona odwołująca zarzuciła organowi, że w treści rozstrzygnięcia nie wskazał, jakiego obszaru dotyczy przedmiotowa decyzja, a jedynie w uzasadnieniu organ powołał się na treść informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. W ocenie Strony odwołującej, takie rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 107 K.p.a. i stanowi uchybienie formalne, które skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie faktu, że nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miały by być wody opadowe lub roztopowe.

Strona odwołująca wskazała, że organ orzekając w niniejszej sprawie nie uwzględnił faktu, że inwestycja "Budowa drogi s-6 na odcinku węzeł Ustronie Morskie (bez węzła) - początek obwodnicy Koszalina i Sianowa", dla której wydane zostało pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], nie została do chwili obecnej zrealizowana, tym samym nie istnieje droga publiczna, z której odprowadzane miałyby być wody opadowe lub roztopowe. W ocenie Strony odwołującej, z art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne wynika, że obowiązek poniesienia opłaty za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych. Konsekwentnie odprowadzenie to wiąże się z ujęciem tych wód w oznaczone rodzaje ujęć wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory przeznaczone do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W opinii Strony odwołującej, dopiero istnienie ww. urządzeń wodnych stanowi warunek niezbędny dla ustalenie opłaty za usługę wodną, urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Strona odwołująca wskazała również, iż warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Tym samym, w opinii Strony odwołującej, uznać należy, że o ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Strona odwołująca powołała się na wykładnię przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z dnia 01 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/2018, 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/2018 oraz 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 325/2018. W ocenie WSA, jest ona w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. W oparciu o powyższe Strona odwołująca stwierdziła, iż organ ustalający opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych nie może pominąć okoliczności sprawy i poprzestać wyłącznie na fakcie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne. Natomiast w przypadku braku tych urządzeń nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35, ust. 3, pkt7 ustawy - Prawo wodne i tym samym nie można mówić obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 268 ust. 1. pkt 3 tej ustawy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną wyżej opisaną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także "Organ II instancji") utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (także "Organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2019 r.

Na wstępie Organ II instancji wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie za utrwalony uznaje się pogląd, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania (wyroki NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., I OSK 1862/06, z dnia 11 października 2007 r., I OSK 1419/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r., I OSK 772/05, z dnia 11 marca 2008 r., II GSK 458/07, z dnia 27 kwietnia 2010 r., II GSK1005/08 oraz z dnia 14 października 2010 r., II GSK 846/09). Oznacza to, iż organ odwoławczy badając zaskarżony akt administracyjny nie odnosi się tylko i wyłącznie do wskazań zawartych przez odwołującego się w treści odwołania, ale dokonuje kompleksowego badania rzeczowego aktu.

Przekładając powyższe na grunt przedmiotowego postępowania, Organ II instancji wskazał, że nie ograniczył się jedynie do zarzutów podniesionych przez Stronę odwołującą, ale zbadał decyzję Organu I instancji w sposób kompleksowy pod kątem zgodności z prawem materialnym i proceduralnym, w związku z czym wyjaśnia.

Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że przedmiotem analizowanego odwołania jest decyzja wydana na podstawie art. 271 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku wniesienia opłaty za usługi wodne, o którym mowa w ust. 6, tj.: wniesienia opłaty stałej na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału - właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Organ II instancji wskazał również, że jak wynika z akt sprawy, wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj.: odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. za okres od 01 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. wysokości [...] zł, ustalona została przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K.. Ustalenie to nastąpiło w formie informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], doręczonej Stronie w dniu 22 lutego 2018 r.

Jak dalej wskazał Organ II instancji, z analizowanych akt nie wynika by Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. złożyła od ww. informacji reklamację, której złożenie przysługiwało jej na mocy art. 273 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Brak działań w tym zakresie, należy zatem uznać za akceptację wysokości opłaty zawartej w informacji. Oznacza to, zdaniem Organu II instancji, że decyzja wydana przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. była konsekwencją zaniechania ciążącego na Stronie odwołującej obowiązku wniesienia opłaty stałej ustalonej w formie informacji rocznej.

Organ II instancji dodatkowo przy tym wyjaśnił, że ustawodawca w ustawie - Prawo wodne wprowadził dwa odmienne tryby wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne. Mamy zatem do czynienia z decyzjami wydanymi na podstawie art. 271 ust 7 oraz decyzjami wydanymi na podstawie art. 273 ust 6. Przy czym, co również istotne, wydawaniu każdej z nich towarzyszą odmienne przesłanki. W pierwszym przypadku, przesłanką do wydania decyzji jest zaniechanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wykonania obowiązku wpłaty w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. W drugim przypadku natomiast, przesłanką wydania decyzji jest nieuznanie przez właściwy organ w tym, przypadku Wody Polskie reklamacji, którą podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne złożył, gdyż nie zgadzał się z wysokością opłaty przekazanej w informacji. Dla ww. trybów wydawania decyzji określających wysokość opłaty za usługi wodne ustawodawca wprowadził również odmienny sposób skarżenia tych decyzji. Ustawodawca bowiem zapisem art. 273 ust 8, o treści: od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wyłączył zasadę dwuinstancyjności organów, tym samym umożliwiając podmiotom, którym przekazano informację ustalającą wysokość opłaty, na kwestionowanie zarówno wysokości, jak i sposobu ustalenia tej opłaty przez niezależnymi sądami. Taka sytuacja w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 271 ust. 7 nie występuje. W tym przypadku zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organem odwoławczym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Zdaniem Organu II instancji, wykazana wyżej odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 i w trybie art. 273 ust. 6 potwierdza tym samym inny zakres prawa do wniesienia odwołania określony przez ustawodawcę. Kierując się ww. przesłankami Organ II instancji uznał, iż w niniejszej sprawie podstawowymi zagadnieniami, które powinny być brane pod uwagę przy rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wydanej na podstawie przepisu art. 271 ust 7 ustawy - Prawo wodne, są:

- czy dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. ustalono wysokość opłaty za usługi wodne w drodze informacji, czy w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji,

- czy upłynął termin wniesienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. opłaty za usługi wodne,

- czy Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniosła opłatę w całości.

Organ II instancji podkreślił również, że odnoszenie się organu odwoławczego co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, jest spóźnione. Nastąpić bowiem mogło przez wniesienie reklamacji, bądź skargi, na decyzję wydaną w oparciu o art. 273 ust. 6 ustawy - Prawo wodne (wyrok II SA/Sz 448/19).

Dalej Organ II instancji podniósł, że jak wskazano już na wstępie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. otrzymała w dniu 22 lutego 2018 r. informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] W informacji tej Dyrektor Zarządu Zlewni w K. ustalił dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem, wysokość opłaty ustalono w drodze informacji, a nie w drodze decyzji wydanej w wyniku złożenia reklamacji.

W treści informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], wskazano, że przedmiotową opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

- za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł,

- za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł,

- za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] zł,

- za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2018 r. w wysokości [...] zł.

Jak wynika z akt sprawy, Strona odwołująca (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.) nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich I, II i III raty kwartalnej w terminie. Słusznie zatem Organ I instancji ocenił, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, bowiem podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku w terminie wskazanym ww. informacji, tj.: do 30 kwietnia 2018 r., do 31 lipca 2018 r. oraz do 31 października 2018 r. W świetle powyższego, dnia [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wydał decyzję w trybie art. 271 ust. 7 ustawy - Prawo wodne. Postąpił zatem zgodnie z przepisami prawa, gdyż istniała przesłanka do jej wydania. Natomiast, co istotne, niewydanie przez Dyrektora decyzji w trybie art. 271 ust. 7 nosiłoby przesłanki rażącego naruszenia przepisów ustawy - Prawo wodne.

Podsumowując, Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, iż " organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżona decyzję". W tym przypadku ocenie organu odwoławczego nie podlega słuszność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie naliczenia opłaty za usługi wodne. Zgodnie bowiem z zapisami art. 271 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, organ bada jedynie zasadność wydania decyzji, biorąc pod uwagę, czy podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne dokonał wpłaty w wyznaczonym terminie oraz czy Dyrektor Zarządu Zlewni w K. miał podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. Strona, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od Organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie;

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 19 ust.2 i art. 18 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez uznanie, że adresatem obowiązku wnoszenia opłaty jest zarząd drogi krajowej- Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej strona postępowania,

i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w’ zw. z art. 135 P.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 znak [...] [...].

2) art. 6, 7,77 i 80 K.p.a. w związku z art. 271 ust. 7 u.p.w. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego określenia stanu faktycznego, a w szczególności, czy w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązana do zapłaty opłaty stałej za odprowadzanie wód z inwestycji "Budowa drogi S-6 na odcinku węzeł Ustronie Morskie bez węzła -początek obwodnicy Koszalina i Sianowa";

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 271 ust. 4 (brak wskazania aktu prawnego, jednak z uzasadnienia skargi wynika, że chodzi o ustawę - Prawo wodne) przez dokonanie ich błędnej wykładni.

W uzasadnieniu skargi Skarżący, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego co do skierowania decyzji do osoby nie będącej osobą w sprawie, wskazał, że w świetle treści przepisów art.18a ust. 1. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, centralnym organem administracji rządowej, reprezentującym Skarb Państwa, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który jedynie swoje zadania realizuje przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której wchodzą oddziały w województwach. W świetle tych przepisów, oddziały, jak również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiące w istocie urzędy obsługujące Generalnego Dyrektora, nie mają samodzielnej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Adresatem decyzji administracyjnych może być zatem jedynie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a skierowanie decyzji do urzędu tego podmiotu oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, jako skierowanej do podmiotu, który nie mógł być stroną postępowania.

Zaskarżona decyzja, tak jak i decyzja organu I instancji, skierowane zostały do urzędu - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S.. Podkreślono przy tym, że zarzut ten podniesiony został w odwołaniu z dnia 15 stycznia 2019 r., zaś Organ II instancji do zarzutu tego nie odniósł się w żaden sposób w treści zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, zdaniem Skarżącego, uznać należy, że spełniona została w sprawie przesłanka z art. 145 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, Skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ ograniczył się wyłącznie do oceny, czy skarżąca złożyła reklamację od wysokości opłat określonych w informacji oraz czy wniosła opłatę. Zdaniem organu, "odnoszenie się organu odwoławczego co do zasadności ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód-wód opadowych lub roztopowych na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust.7 ustawy Prawo wodne, jest spóźnione".

W ocenie Skarżącego, takie stanowisko, w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne i Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za całkowicie chybione.

Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że reklamację wnosi się na informację o ustaleniu opłat wodnych, w związku ze szczególną regulacją, którą przewidują przepisy ustawy - Prawo wodne. W ustawie wprowadzono bowiem zasadę, że wysokość opłat wodnych - w tym opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, jest w pierwszej kolejności ustalana przez Wody Polskie i przekazywana, w formie informacji (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego), która nie stanowi decyzji administracyjnej. Przyjąć zatem należy, że tak ustalenie jak i przekazanie informacji w przedmiocie opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, nie jest częścią postępowania administracyjnego.

Jak dalej wskazał Skarżący, w orzecznictwie uznaje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty następuje w dwóch trybach. Pierwszym, na wniosek strony w wyniku złożenia przez nią reklamacji, którą uznaje się tu za wniosek w rozumieniu art. 64 § 1 K.p.a. i które to postępowanie, w przypadku nieuznania reklamacji, kończy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego. Drugim trybem jest postępowanie wszczynane z urzędu, gdy dotyczy to sytuacji, o której mowa w art. 271 ust. 7 Prawa wodnego.

Z powyższego wynika, jak wskazał Skarżący, że w drodze postępowania administracyjnego opłata za usługę wodną, może zostać ustalona w drodze dwóch odrębnych trybach, ale w każdym z nich, od momentu wszczęcia postępowania, organ prowadzący zobowiązany jest do przestrzegania norm przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W K.p.a. sprecyzowano wiele uprawnień przysługujących stronie, na czele z wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. prawem do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z możliwością wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast na organ prowadzący postępowanie przepisy nakładają obowiązek przestrzegania zasada ogólnych, w tym zasad prawdy obiektywnej, o której w art. 7 K.p.a. jak również obowiązki z zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 i 80 K.p.a.). .

W przepisach ustawy - Prawo wodne nie sposób dostrzec, aby w postępowaniu prowadzonym przez organ w trybie art. 271 ust. 7 tej ustawy, zostały wyłączone mechanizmy umożliwiające podmiotom obowiązanym faktyczne kwestionowanie tak zasadności jak i wysokości opłaty ustalanej w tym trybie. Co szczególnie istotne, przepis art. 271 ust. 7 Prawo wodne wskazuje, że jeżeli podmiot obowiązany zaniechał wykonania obowiązku, dokonania zapłaty kwoty wskazanej w informacji, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. Tym samym nie jest uprawnione twierdzenie, jakoby przedmiotem postępowania w tym trybie pozostawało jedynie stwierdzenie przekroczenia terminu zapłaty. Przeciwnie, w ocenie Skarżącego - z brzmienia art. 271 ust. 7 Prawo wodne jednoznacznie wynika, że jest nim określenie jej wysokości, co umożliwiałoby także merytoryczne kwestionowanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty. Mając na uwadze powyższe nie., sposób podzielić stanowiska organu, że intencją' wprowadzenia omawianej decyzji, było niejako automatyczne potwierdzanie obowiązku nałożonego wcześniej w formie informacji.

W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, stanowisko organu jakoby niewniesienie reklamacji miało wpływ na zakres postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie opłat za usługi wodne, w tym w szczególności, że zamykać ma drogę do możliwości kwestionowania przez stronę tego postępowania, jak wydaje się najistotniejszej kwestii, bo zasadności jej ustalenia, pozbawione jest jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Niezależenie od powyższego, Skarżący zauważył, że treść art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, w którym ustawodawca wskazuje, że informacja zawiera wysokość opłaty oraz sposób jej obliczenia, w związku z art. 273 ust. 1 Prawa wodnego, w którym to przepisie użyte zostało określenie, "jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty", nakazuje przyjąć, że reklamacja składana jest w sytuacji, gdy strona kwestionuje wysokość opłaty a nie podstawę prawną jej ustalenia. W niniejszej sprawie, Skarżący nie kwestionował wysokości opłaty, a właśnie brak podstaw do ustalania opłaty w sytuacji, gdy droga nie została jeszcze wybudowana.

Przenosząc powyższe rozważania na przedmiot niniejszej spraw, zdaniem Skarżącego, uznać należy, że organ, ograniczając zakres postępowania wyjaśniającego do ustalenia okoliczności doręczenia do GDDKiA informacji o wysokości opłaty, dokonania wpłat kwot wskazanych w tej informacji oraz złożenia reklamacji, w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania naruszył przepisy art. 6, 7, 77 i 80 K.p.a.

Dalej, odnosząc się do zarzutu skargi co do naruszenia prawa materialnego, Skarżący wskazał, że w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą, usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód, jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust.1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych oraz, czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód -wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia związany jest z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych. Tak zatem długo, jak woda nie jest odprowadzana, brak jest podstaw dla uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną w rozumieniu ww. przepisów. Nie stanowi, bo w świetle powyższych zapisów, stanowić nie może, podstawy dla uznania, że podmiot korzysta z usługi wodnej, sam fakt funkcjonowania w obrocie pozwolenia wodnoprawnego.

Czego nie kwestionuje organ I i II instancji, inwestycja drogowa, dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2018 r. (jak wynika z akt winno być "w 2016 r."), nie była ukończona, a droga nie została oddana do użytku. Zasadność stanowiska Skarżącego w tej kwestii, wielokrotnie już potwierdzały sądy administracyjne. Niewątpliwie zgodził się z nim również i sam Organ, nie obciążając GDDKiA opłatą stałą za 2019 r. w żadnej formie, tak informacji, jak i decyzji.

Skarżący podkreślił również, że konsekwencją jednolitego orzecznictwa w tej materii było dokonanie z dniem 23.11.2019 r. zmiany przepisu art. 271 ust. 5 Prawo wodne przez dodanie w nim art. 5b w brzmieniu: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej w skrócie "P.p.s.a."), z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona sądowa kontrola niniejszej sprawy na podstawie ww. kryterium legalności wykazała, że skarga jest uzasadniona.

Niniejsza sprawa, pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wiązanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U., poz. 374 z późn. zm.).

Przedmiotem skargi, a więc kontroli sądowej, jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...].03.2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...].01.2019 r., w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne.

Pokreślić przy tym należy, że jest to kolejna sprawa ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozstrzygał sprawę, m. in. wyrokiem z dnia 17.12.2020 r., II SA/Sz 309/20, z dnia 24.02.2021 r., II SA/Sz 560/20, uwzględniając je jako uzasadnione. Zatem Sąd, podzielając argumentację przyjętą w tych wyrokach, rozstrzygając niniejszą sprawę, przyjął tę argumentację jako własną, gdyż uwzględnił tożsamość przedmiotową, podmiotową oraz zarzutów skargi.

Należy zatem nakreślić ramy prawne sprawy, w której istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organ w sposób uprawniony określił Skarżącej opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.).

Jak wynika z art. 271 ust. 3 lit. a) u.p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Przy tym, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s, odprowadzanych do wód.

Stosownie zaś do art. 271 ust. 7 u.p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Na gruncie stanu faktycznego badanej sprawy sporna jest kwestia granic kontroli decyzji wydanej w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w. w sytuacji, gdy strona kwestionuje podstawy ustalania takiej opłaty, mimo że nie wnosiła reklamacji od wydanej informacji ustalającej wysokość opłaty rocznej za usługi wodne. Według Organu II instancji, odnoszenie się do zasadności ustaleń obowiązku uiszczenia opłaty stałej za korzystanie z usługi wodnej, na etapie decyzji podjętej w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w., jest spóźnione. Według Skarżącego, ze wskazanego przepisu wynika, że odnosi się do określenia wysokości opłaty, co umożliwia także merytoryczne kwestionowane ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni i zastosowania przepisów dotyczących naliczenia opłaty.

W tak zakreślonym sporze Sąd przyznał, że stanowisko Skarżącego jest uzasadnione.

Tą sporną kwestią zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28.08.2020 r., sygn. akt II OSK 523/20, w którym wskazał, że, cyt.: "Skoro zaś przepis ustawy wyraźnie wskazuje, iż organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w. określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, iż istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości, nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd NSA i przyjął go za własny na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Z porównania treści art. 271 ust. 7 oraz art. 273 u.p.w. wynika, że ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w. decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

Sposób określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w art. 273 ust. 6 oraz w art. 271 ust. 7 u.p.w., jakim jest w obu omawianych przepisach "określenie wysokości opłaty" wskazuje na ich wzajemny stosunek, który wyraża się w tym, iż w przypadku wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 273 ust. 6, brak będzie możliwości wydania decyzji dotyczącej tej samej opłaty za ten sam okres na podstawie art. 271 ust. 7, albowiem byłaby to decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy, zasadne są zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, uznając odmienność przesłanek wydawania decyzji w trybie art. 271 ust. 7 u.p.w., ograniczył się do poczynienia ustaleń stanu faktycznego jedynie w zakresie wskazania, że została wydana informacja o ustaleniu Skarżącemu opłaty rocznej za 2018 rok za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, której termin uiszczenia upłynął, a która nie została uiszczona na rachunek bankowy organu. Brak wniesienia przez Skarżącego reklamacji na wskazaną informację roczną, nie zwalniało jednak organu od dokonania pełnej analizy przesłanek składających się na określenie opłaty rocznej, w sposób tożsamy, jak ma to miejsce na gruncie wydania decyzji na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 274 ust. 1 u.p.w. Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy, stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustalając fakty, mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest wziąć także pod uwagę wyjaśnienia i wnioski strony. Zasada prawdy obiektywnej przewidzianej w art. 7 K.p.a., nakłada także i na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ww. zasadą oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Jak wynika z treści odwołania od decyzji organu I instancji, Strona podnosiła, że organ nie wskazał, jakiego obszaru przedmiotowa decyzja dotyczy, a ponadto pominął fakt, że nie została zrealizowana inwestycja drogowa, z którą związane jest naliczenie opłaty rocznej za usługę wodną. Zarzuty te zostały podniesione także w skardze.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą także samego sposobu ustalenia przez organ opłaty rocznej. W ustawie - Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, których ustalenie wysokości nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w mł na sekundę. W przedmiotowej sprawie - jak wynika z uzasadnienia decyzji - pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu [...].09.2016 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jednak tego dokumentu, niezbędnego do zweryfikowania stanowiska organu. Organ II instancji, w uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczył się tylko do wskazania, że wszczęto postępowanie w sprawie określenia dla Skarżącej za okres od 01.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, z kolei Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do sposobu określania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, powołał się tylko na pozwolenie wodnoprawne. Nie wyjaśniły jednak Organy, jakimi kryteriami kierowały się przyjmując do wyliczenia przedstawiony czynnik maksymalnej ilości odprowadzonych wód w cyklu dobowym, a nie np. rocznym. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Jak wskazuje się w judykaturze, wskaźnik maksymalnej ilości wód, ścieków powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na mł/s okaże się wyższy (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2417/19, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na te wody. Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a u.p.w., opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Zgodnie zaś z treścią art. 271 ust. 1 pkt 3 u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty, kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty.

Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może zatem abstrahować od okoliczności faktycznych występujących w sprawie i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, tak jak wskazywał to Skarżący, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, gdyż Skarżący już w odwołaniu od decyzji Organu I instancji podnosił, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie została do chwili obecnej zrealizowana, Organ zaś do tej okoliczności w ogóle nie odniósł się.

Poza tym, jak słusznie końcowo podkreśliła Skarżąca w skardze, inwestycja drogowa, dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2016 r. (błędnie w skardze wskazano "w 2018 r."), nie była ukończona, a droga nie została oddana do użytku. Zasadność stanowiska Skarżącej wielokrotnie już potwierdzały sądy administracyjne i niewątpliwie zgodził się z tym stanowiskiem sam Organ, gdyż nie obciążył Skarżącej opłatą stałą za 2019 rok.

Rację ma również Skarżąca, że niewątpliwie prawidłowość tego stanowiska uzasadnia również dodany ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170), która weszła w życie w dniu 23.11.2019 r. - do art. 271 u.p.w. przepis ust. 5b, który brzmi:

"5b. W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.".

Nadto, z akt administracyjnych badanej sprawy wynika, że już w odwołaniu Skarżący podnosił, że decyzja Organu I instancji błędnie określa podmiot zobowiązany do zapłaty. Sąd stwierdza, że w sytuacji skierowania decyzji do jednostki pomocniczej (urzędu) zamiast do organu, którym jest zarządca drogi krajowej, dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Niemniej jednak, nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wada ta świadczy o uchybieniu procesowym organu wydającego decyzję administracyjną, co przy uwzględnieniu ww. dostrzeżonych wad prowadzonego postępowania administracyjnego wzmacnia potrzebę uwzględnienia skargi. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w realiach badanej sprawy adresatem decyzji winien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie jego urząd, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (aparat pomocniczy, przy pomocy którego organ, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, realizuje swoje zadania), co wprost wynika z art. 18a ustawy o drogach publicznych.

Sumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że decyzja nakładająca na Skarżącego opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód pochodzących z drogi krajowej jest uprawniona. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 7 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., co skutkowało tym, że Organ II instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechał odniesienia się do potrzeby dokonania ustalenia, czy Skarżący zrealizował inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Przy ponownym rozstrzyganiu niniejszej sprawy Organ - stosownie do wiążącej Go oceny prawnej sprawy i wskazań Sądu co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 P.p.s.a. - uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, z której wynika, że istnienie obowiązku uiszczania opłaty stałej, jak i ustalania jej wysokości, w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 u.p.w., podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego oraz, że niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą podmiotu w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. W związku z tym dokładnie i wyczerpująco Organ zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń Skarżącego co do braku podstaw faktycznych do ustalania opłaty stałej z uwagi brak realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym, co winno znaleźć oparcie w materiale dowodowym badanej sprawy oraz w racjach prawnych popartych obowiązującymi przepisami prawa, i znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę jako uzasadnioną, i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz obarczonej tożsamymi uchybieniami poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie [...]zł, obejmującej kwotę uiszczonego stosunkowego wpisu sądowego od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego (radcy oprawnego) z tytułu zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu sądowym w kwocie [...]zł.

Wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl