Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1532/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: § 1, § 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5,9 ,art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2016/19 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2019 r. nr MDO.051.207.2019 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2016/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. (dalej jako skarżąca lub zobowiązana) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2019 r. nr MDO.051.207.2019 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rykach ustalił, że Z. R. ur. [...] r., objęta jest profilaktyczną opieką lekarską sprawowaną przez NZOZ R. w D.. Lekarz pediatra określił szczepienia, którymi powinno zostać poddane dziecko, tj.: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, WZW B, Haemophilus influenzae typ b, poliomyelitis, odrze, śwince i różyczce. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 151) w odniesieniu do osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku szczepień ponosi osoba sprawująca pieczę nad osobą małoletnią. Stwierdził, że matka dziecka, nie wypełniła obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rykach w dniu 26 czerwca 2014 r. wydał upomnienie nr UP 19/2014, w którym wezwał skarżącą do poddania obowiązkowym szczepieniom ochronnym córki Z. R., w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Upomnienie było bezskuteczne.

W dniu 21 sierpnia 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Rykach wystawił tytuł wykonawczy numer [...].

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie, działając z upoważnienia Wojewody Lubelskiego na mocy porozumienia Nr rej. 186/10 z dnia 13 września 2010 r., wskazał na związanie wnioskiem wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach tytułu wykonawczego z dnia 21 sierpnia 2014 r..

W dniu 12 listopada 2014 r. tytuł wykonawczy, wystawiony przez wierzyciela, został opatrzony klauzulą o skierowaniu do egzekucji. Tytuł wykonawczy skutecznie doręczono stronie dnia 17 listopada 2014 r. Skarżąca nie zgłosiła zarzutów do tytułu wykonawczego.

Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie, działając jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 17 marca 2015 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka Z. R. określonych tytułem wykonawczym z dnia 21 sierpnia 2013 r. [...] w wysokości 500 zł.

Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 17 marca 2015 r.

Wierzyciel pismem z dnia 21 listopada 2018 r. poinformował, że matka nadal nie wypełniła obowiązku szczepień ochronnych odnośnie do dziecka określonego w tytule wykonawczym z dnia 21 sierpnia 2013 r. [...].

Wierzyciel wskazał, że w sytuacji uchylania się skarżącej od wypełnienia obowiązku szczepień ochronnych, organ egzekucyjny jest zobowiązany do kontynuowania czynności w celu przymuszenia matki dziecka do wypełnienia tego obowiązku. Stosuje środki egzekwowania ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym, określone w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie mając na względzie powyższe, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r., na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1 i 2, art. 121 § 1 i 2 oraz art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej "u.p.e.a.") nałożył na skarżącą kolejną, drugą grzywnę - w celu przymuszenia do wypełnienia obowiązków w zakresie szczepień ochronnych dziecka w wysokości 800 zł (osiemset złotych), określonych w tytule wykonawczym z dnia 21 sierpnia 2014 r. [...] i wezwał do zapłaty wskazanej grzywny w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia, nakazał pobrać od skarżącej opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 80 zł (osiemdziesiąt złotych), wezwał do zapłaty wskazanej opłaty.

Zobowiązana zaskarżyła powyższe postanowienie wynikiem czego Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r., znak: MDO.051.207.2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r, poz. 2096 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie zobowiązania skarżącej do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w wysokości 80 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny; zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty w wysokości 68 złotych za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny; zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie Ministra Zdrowia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania, a ponadto przeprowadzenia dowodów z załączonych badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań wskazanych brytyjskich naukowców. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez niewskazanie aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania dziecku poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie; art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do poszanowania życia rodzinnego; art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżącej, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie odpowiadało przepisom prawa i nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.

W ocenie Sądu I instancji, organy dochowały wymogów określonych w przepisach prawa i procedur związanych z wykonaniem obowiązku poddania dziecka szczepieniom, nakładając na skarżącą kolejną grzywnę w celu przymuszenia do wykonania szczepienia ochronnego jej dziecka wobec niewykonania przez nią tego obowiązku pomimo wcześniejszego nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia. Sąd wskazał, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej zwanej też "ustawą". Sąd stwierdził, że obowiązek jest wykonalny i wymagalny, zachowana została właściwość organów, a wysokość nałożonej grzywny nie jest wygórowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. R. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, miał obowiązek uchylić zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia co najmniej w zakresie utrzymującym w mocy pkt 2 postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego obciążającego skarżącą obowiązkiem uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 80 złotych, podczas gdy art. 64a § 1 pkt 1 upea ustanawia maksymalną wysokość tej opłaty na poziomie 68 złotych;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 119 u.p.e.a.;

Ewentualnie zaś, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu zarzuciła naruszenie:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów;

4. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

5. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9.11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 9 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B);

6. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

7. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 , art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

8. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego tj. § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, według którego obowiązek zaszczepienia dziecka przeciwko haemophilus influenzae wygasł z powodu przekroczenia przez dziecko wieku określonego w przytoczonym przepisie.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (wyników badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz wyników badań brytyjskich naukowców dotyczących aluminium w tkankach mózgowych). Domagała się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2 oraz ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3 oraz art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Konsekwencją powyższego był jej wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub Trybunał Sprawiedliwości UE.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. bowiem nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., który utrzymał w mocy pkt 2 postanowienia Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego obciążającego skarżącą obowiązkiem uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 80 zł, podczas gdy z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. maksymalna wysokość tej opłaty wynosi 68 zł.

Ponadto Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a. co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) bowiem zostało wydane z naruszeniem art. 26 i art. 119 u.p.e.a. Skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd błędnie wywiódł kompetencję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do prowadzenia egzekucji administracyjnej z porozumienia zawartego między tym organem a wojewodą na podstawie art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Porozumienie to nie jest możliwe bowiem strona powierzająca uprawnienia jest jednocześnie zwierzchnikiem strony przyjmującej a ww. porozumienie administracyjne może być zawarte gdy strony są równorzędne i brak między nimi podległości organizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwróciła uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Stwierdziła, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Skarżąca uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Końcowo skarżąca wskazała na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz, że obowiązek szczepienia dziecka przeciwko haemophilus influienzae wygasł z powodu przekroczenia przez dziecko wieku określonego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVID-19).

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. R. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie dopuszczenia się przez organ I instancji naruszenia art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia w zakresie jego pkt 2, w którym obciążono skarżącą obowiązkiem uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w wysokości 80 zł. Jak wynika z akt sprawy Minister Zdrowia w wydanym przez siebie postanowieniu wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej o utrzymaniu w mocy pkt 2 zaskarżonego postanowienia organu I instancji, uchylił tenże punkt z uwagi na błędne określenie wysokości opłaty za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jednoznacznie wskazuje na to treść rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2019 r., znak: MDO.051.207.2019 oraz podstawa prawna art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut braku właściwości organu do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, gdyż - zdaniem skarżącej - zawarte pomiędzy Wojewodą Lubelskim, a Lubelskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym porozumienie nie jest porozumieniem o którym mowa w art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej w sprawie mamy do czynienia z nieważnością wydanych aktów, gdyż zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - wydano postanowienie z naruszeniem przepisów o właściwości, co winno skutkować rozstrzygnięciem Sądu opartym o przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Oceniając kwestię właściwości Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyjaśnić należy, że organ ten wykonywał zadania w imieniu wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1-3 tej ustawy, wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie wskazuje aby przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takimi stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia - zob. wyroki NSA: z 3 marca 2022 r. II OSK 608/19; z 12 października 2018 r. II OSK 798/16; z 6 października 2021 r. II OSK 3308/18; z 27 października 2018 r. II OSK 3776/18. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., albowiem podnoszona w kasacji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zaistniała. Zatem zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako pkt 2 pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do przyjęcia, aby doszło do zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Niezależnie bowiem od zawartego porozumienia pomiędzy wojewodą a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Zobowiązana w postępowaniu egzekucyjnym ma prawo wniesienia zarzutów, stosownie do art. 33-35 ww. ustawy. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia, spełniający podobną rolę jak odwołanie w postępowaniu administracyjnym, posiada jednak pewne odrębności. Zobowiązana, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy powołanej ustawy w brzmieniu właściwym na dzień wydania kwestionowanego postanowienia, tj. 24 lipca 2019 r., czyli sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019 r., poz. 2070, która weszła w życie 30 lipca 2020 r. Stosownie do art. 33 § 1 ustawy w tym brzmieniu, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 przyczyny, w tym nieistnienie obowiązku (pkt 1), brak wymagalności obowiązku (pkt 2), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8) czy prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9). Zgodnie z art. 34 § 5 ustawy na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

W przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązanej służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżąca kasacyjnie zrezygnowała z możliwości złożenia zarzutów, natomiast wniosła zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ww. ustawy, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19, 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18, 17 października 2017 r., II OSK 2394/16.

Wobec powyższego za oczywiście niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem dotyczą one jedynie kwestii istnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania) czy właściwości organów. Powyższe okoliczności, wymienione w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 9 ww. ustawy, mogły być wyłącznie przedmiotem zarzutów zgłaszanych w toku postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie skorzystała z możliwości zgłoszenia zarzutów zatem nie może obecnie podnosić tych kwestii zaskarżając postanowienie o nałożeniu grzywny. W tym zakresie należało wszcząć odrębne postępowanie przed organami egzekucyjnymi, które następnie mogło stanowić przedmiot oceny jego legalności w postępowaniu sądowym. Skarżąca jednak nie zainicjowała takiego postępowania.

W niniejszej sprawie natomiast badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121) – por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., II OSK 2328/18. Nie mają znaczenia dla dokonania legalności zastosowania ww. przepisów podnoszone przez skarżącą zarzuty, które koncentrują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

Zdaniem NSA, chybiony jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie o ponownym nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem bowiem pomimo zastosowanego wcześniej przez organy egzekucyjne środka egzekucyjnego o tym samym charakterze skarżąca uchylała się od wykonania obowiązku szczepienia dziecka.

W ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia ocenie nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną na etapie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (nałożenia grzywny), lecz zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

Odnosząc się do wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym określonym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten ma podstaw albowiem nie dotyczy niniejszej sprawy, zakwestionowano w nim sam obowiązek szczepienia (a nie legalność decyzji o nałożeniu grzywny).

Nie znaleziono też podstaw do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości UE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem TSUE zajmuje się wyłącznie wykładnią aktów prawa unijnego, natomiast Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest formalnie częścią unijnego porządku prawnego. UE nie przystąpiła do tej Konwencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również za zasadne dopuszczenia dowodu ze wskazanych w skardze kasacyjnej wyników badań laboratoryjnych, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ wykraczają one poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Jak już wcześniej wskazano podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

W ocenie NSA, nie było też podstaw do zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z uwagi na fakt, że jedno ze szczepień, które obejmował obowiązek szczepienia stwierdzony w tytule wykonawczym w części dotyczącej szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b wygasł z uwagi na ukończenie przez dziecko skarżącej 6 lat. Jak już wskazano wcześniej na etapie oceny legalności nałożenia grzywny nie można kwestionować zasadności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym podlegającym egzekucji. Można to czynić zgłaszając zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, czego skarżąca nie uczyniła. Skoro skarżąca uchylała się od obowiązku szczepienia zasadnym było zastosować ponownie środek egzekucyjny, który doprowadzi do realizacji nałożonego obowiązku, w tym przypadku kolejnej grzywny w celu przymuszenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji.