Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1507/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 416/18 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenie zgłoszonych zarzutów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. VII SA/Wa 416/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.B. (zwanego dalej "Skarżącym") na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postępowanie w sprawie obowiązku szczepień prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (zwanego dalej "wierzycielem") i zakończyło się wydaniem przez ten podmiot w dniu [...] maja 2016 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 8 kwietnia 2016 r.) wezwał do dobrowolnego wykonania obowiązku wykonania szczepień u dziecka oraz zapłaty kosztów upomnień, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

Wobec braku reakcji skarżącego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wniósł o wszczęcie wobec Skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy.

Z powodu dalszego uchylania się Skarżącego od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz obciążył go opłatą w wysokości 50 zł za czynności egzekucyjne. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył zażalenie. Jednocześnie, pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. Skarżący zgłosił również zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty te postanowieniem wierzyciela z dnia [...] lutego 2017 r. zostały uznane za nieuzasadnione.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., znak [...], odmówił uwzględnienia zarzutów. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 34 § 4 i 5, art. 17, art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, ze zm.) oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). Organ ten działał w imieniu wojewody na podstawie Porozumienia nr 19 z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie powierzenia wykonywania zadań wojewody dolnośląskiego jako organu egzekucyjnego w egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, dla których wierzycielami są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni działający na terenie województwa dolnośląskiego, zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym (Dz.Urz. Woj. Dolno. z 2014 r., poz. 1870).

Na skutek wniesionego na powyższe postanowienie zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] września 2017 r. Podstawę postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599, ze zm.). W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było w sposób prawidłowy. Wyjaśnił także, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Wskazał także, że terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Dalej Minister wyjaśnił, że badanie kwalifikacyjne jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Zdaniem organu, nie można faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego rodzic odmówił, uzasadniać niewykonalności szczepienia. W ocenie Ministra Zdrowia zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień nie może być uznany za zasadny.

Za niezasadny organ uznał także zarzut naruszenia art. 33 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, podważając zasadność prowadzenia egzekucji przez PWIS we W. na mocy porozumień zawartych z Wojewodą Dolnośląskim, ponieważ zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), Wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu obowiązku szczepień u ludzi Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym - jako organom rządowych administracji zespolonych w województwach (państwowych jednostek organizacyjnych w województwach). Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Dodatkowo, jeżeli takie porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia wniósł wymieniony na wstępie Skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia przez organ art. 34 § 4, 33 pkt 9, 29 § 1 i 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; art. 124 § 2 k.p.a.; art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.; art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; art. 17 ust. 11 i ust. 2 ww. ustawy oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów wobec zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nieuwzględniające zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę szczepionki przeciwko określonym chorobom, określany jest natomiast w ogłaszanym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się uprzednim lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. A zatem fakt niestawiennictwa na badanie kwalifikacyjne nie wskazuje na niewykonalność obowiązku. Sąd nie stwierdził również by postępowanie egzekucyjne prowadził organ niewłaściwy, gdyż brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać – w drodze porozumienia – prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora jest nadal w istocie postanowieniem Wojewody jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ. Dodatkowo, jeżeli takie porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ww. ustawy, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, aby nie mogło ono być stosowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wobec czego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 34 powyższej ustawy;

ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, naruszenie:

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1/ art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2/ art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka Skarżącego, które ukończyło piąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia;

3/ art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4/ art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej Skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenie rozprawy oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców, załączonych do skargi kasacyjnej. Skarżący, działając przez pełnomocnika wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W uzasadnieniu Skarżący przestawił argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast podniesione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut ten został sformułowany nieprecyzyjnie – wskazano bowiem jako naruszone artykuły ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób ogólny, bez baczenia na to, że składają się one z mniejszym jednostek redakcyjnych, a te dotyczyć mogą różnych sytuacji. Z uzasadnienia wynika jednakże, że Skarżący zarzuca w istocie wydanie postanowienia z naruszeniem art. 20 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 26 § 1 i art. 34 § 1 i 2 tej ustawy. Z kolei art. 134 p.p.s.a. ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną – składa się z dwóch paragrafów, z których każdy reguluje inną kwestię. Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, a § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Podniesiony zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a., na co wskazuje także i uzasadnienie skargi kasacyjnej - Skarżący podniósł, że sąd winien z urzędu wziąć pod uwagę występującą w sprawie nieważność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niewłaściwości w odniesieniu do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, gdyż – zdaniem Skarżącego – zawarte pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim, a Dolnośląskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym porozumienie nie jest porozumieniem o którym mowa w art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Skarżącego w sprawie mamy do czynienie z nieważnością wydanych aktów, gdyż zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydano postanowienie z naruszeniem przepisów o właściwości, co winno skutkować rozstrzygnięciem Sądu opartym o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.a.a. Oceniając kwestię właściwości Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wyjaśnić należy, że organ ten wykonywał zadania w imieniu wojewody, co wynikało z charakteru porozumienia dotyczącego powierzenia przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1-3 tej ustawy, wojewoda może powierzyć, w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powołany przepis nie prowadzi do tego, by przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takimi stronami porozumienia. Nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. W specyfikę porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wpisana jest określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu zespolenia – zob. wyroki NSA: z 3.03.2022 r. II OSK 608/19; z 12.10.2018 r. II OSK 798/16; z 6.10.2021 r. II OSK 3308/18; z 27.10.2018 r. II OSK 3776/18. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem podnoszona w kasacji przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała. Zatem zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako I. pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony. Z uwagi na obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do przyjęcia, aby doszło do zmiany właściwości organu egzekucyjnego. Niezależnie bowiem od zawartego porozumienia pomiędzy wojewodą a państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego.

Również i pozostałe zarzuty sformułowane w punkcie oznaczonym jako II. nie zasługiwały na uwzględnienie. Powołany (w pkt II.) przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie. Autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Oznaczony w zarzucie nr II jako 1. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień przez przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, jawi się jako całkowicie chybiony.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym – jeśli chodzi o dzieci – w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r. II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji Skarżący wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień. Przy czym Sąd zauważa, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018, z 2004 r. Nr 51, poz. 513, z 2005r. Nr 69, poz. 624, z 2006 r. Nr 36, poz. 254, z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795) na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia (z dniem 1 października 2011 r. – przypomnienie NSA) w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Zaś art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie miał w sprawie zastosowania i nie był on przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zaś do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 (nie "§ 1") ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1-3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (sformułowanego w punkcie II.2), wskazać należy że również i on nie zasługiwał na uwzględnienie.

W wykonaniu delegacji ustawowej z art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ww. ustawy. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19.12.2018 r. II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). W Komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku osób zobowiązanych do zaszczepienia w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. w sprawie obowiązkowych sczepień ochronnych przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, sformułowany w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład obecnie orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21.11.2019 r. II OSK 3322/17; II OSK 43/18).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niewątpliwie w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA: z 10.02.2021 r. II OSK 1622/18; z 26.08.2021 r. II OSK 739/19). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia w tej sprawie zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Odnośnie wniosku Skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19.12.2018 r. II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznał przywołanie wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia o oddaleniu skargi kasacyjnej.