Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1680/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1998/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 września 2018 r. nr DPI-XII.7343.16.2017.JKo.8 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1998/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 września 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A sp. z o. o. dnia 19 października 2010 r. zawarła z Ministrem Gospodarki (dalej: "Minister Gospodarki" lub "Instytucja Pośrednicząca") umowę, zmienioną aneksami z dnia 21 września 2011 r. oraz z dnia 23 grudnia 2011 r. na dofinansowanie projektu pt. Budowa farmy wiatrowej Łukaszów (dalej: "umowa o dofinansowanie"). Zgodnie z umową o dofinansowanie beneficjentowi zostały przyznane środki z Funduszu Spójności w ramach działania Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych priorytetu IX Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (dalej: "PO IiŚ").

W celu realizacji projektu, 21 maja 2010 r. skarżąca zawarła z B Sp. z o. o. z siedzibą w W. umowę na wykonanie kompleksowych robót elektroenergetycznych i niezbędnych robót budowlanych dla stacji 20/110 kV wraz z siecią kablową SN dla potrzeb Farmy Wiatrowej Ł., Gmina Z., województwo dolnośląskie (dalej: "umowa nr FLU-01/2010/E"). Umowa ta została zmieniona aneksem nr 1 zawartym 15 lipca 2010 r. (dalej: "Aneks nr 1"). Jego przedmiotem były usługi pierwotnie nie objęte umową z powodu konieczności uzgodnienia warunków i zatwierdzeń w zakresie układu pomiarowego do potwierdzenia świadectw pochodzenia energii ze źródeł odnawialnych.

Na podstawie zapisów umowy o dofinansowanie oraz zapisów Załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ przeprowadzono kontrolę procedur zawierania umowy wraz z Aneksem nr 1. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowość w dokumencie pn. "Zapytanie ofertowe na wykonanie kompleksowych robót elektroenergetycznych i niezbędnych robót budowlanych dla stacji 20/110 KV wraz z siecią kablową SN dla potrzeb Farmy Wiatrowej Ł., Gmina Z., województwo dolnośląskie", polegającą na zastosowaniu kryteriów dyskryminujących oraz nierównym traktowanie wykonawców.

Nieprawidłowość dotyczyła wskazania jako kryterium referencji z prac wykonanych na terenie C S.A. Postawienie tego typu warunku uznano za naruszenie pkt 4 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ w zakresie zamieszczania w warunkach przetargu postanowień mogących preferować konkretnych wykonawców. Za powyższą nieprawidłowość, w dokumencie pt. Taryfikator do wymierzania korekt finansowych za naruszenia zasad zawierania umów, do których stosuje się ustawy Pzp, przewidziano maksymalny wskaźnik korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowanych. Jednakże Instytucja Pośrednicząca ustalając stan faktyczny dotyczący przeprowadzenia oceny ofert stwierdziła, że kryterium referencji z prac wykonanych na terenie C S.A. oraz przyznana jemu waga w postaci 5 pkt nie wpłynęły na końcowy efekt przeprowadzonej oceny ofert. Ponadto Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że w postępowaniu brały także udział firmy, które nie legitymowały się doświadczeniem z tego regionu. Wskazana w ustaleniach pokontrolnych nieprawidłowość mogła zatem, zdaniem Instytucji Pośredniczącej, stanowić jedynie potencjalnie uchybienie zasadzie niedyskryminacji i równego traktowania wykonawców oraz zasadzie przejrzystości. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Instytucja Pośrednicząca nałożyła na nieprawidłowości związane z wykonaniem umowy korektę finansową w zredukowanej wysokości, tj. 15% wartości wydatków kwalifikowanych.

Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca uznała za niekwalifikowany wydatek w wysokości 1 490 774,00 zł poniesiony na podstawie Aneksu nr 1 ze względu na brak potwierdzenia jego efektywności w świetle przedstawionych do kontroli dokumentów źródłowych. Wskazano, że zgodnie z pkt 2 podrozdziału 5.3.3 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków PO IiŚ za wydatek kwalifikowany może być uznany jedynie wydatek efektywny, tj. wydatek zapewniający osiągnięcie najlepszego efektu przy możliwie najniższych kosztach, którego to warunku wydatek poniesiony na podstawie Aneksu nr 1 nie spełnia.

Instytucja Pośrednicząca, na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, z późn. zm.) - dalej: u.f.p., pismem z 27 lutego 2017 r. wezwała beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 92 015,12 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Jednocześnie w wezwaniu do zwrotu Instytucja Pośrednicząca wskazała metodologię wyliczenia przedmiotowej kwoty, która była tożsama z metodologią zawartą w piśmie Instytucji Pośredniczącej do Instytucji Zarządzającej z 10 sierpnia 2015 r.

W związku z brakiem zwrotu środków dofinansowania, Minister Energii wszczął, zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przez beneficjenta.

Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej także: "Minister", "organ", lub "organ drugirj instancji") decyzją z 28 września 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Energii (dalej także: "organ I instancji", "Minister Energii") z 9 października 2017 r., określającą spółce przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania z udziałem środków europejskich w wysokości 92 015,12 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja organu I instancji, następnie zaakceptowana przez Ministra, a ustalająca kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu została wydana 9 października 2017 r., a więc jeszcze przed zamknięciem i rozliczeniem Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości wydania decyzji w tym przedmiocie. Decydujące znaczenie dla kwestii przedawnienia miała przy tym zdaniem Sądu I instancji data wydania decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał oceny prawidłowości decyzji Ministra Energii oraz ponownie rozpatrzył sprawę, w wyniku czego zasadnie uznał, że całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy nakazywał organowi wydanie decyzji o zwrocie środków, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez oddalenie skargi, mimo że Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, albowiem organ ten dopuścił się naruszenia ww. przepisów kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez całkowite pominięcie rozważań dotyczących okresu przedawnienia i brak decyzji co do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w zakresie zwrotu dofinansowania otrzymanego przez skarżącego w roku 2012 z uwagi na upływ 5-letniego okresu przedawnienia zwrotu tych środków na podstawie art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa.

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w związku z art. art 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi, mimo że Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, albowiem organ ten dopuścił się naruszenia ww. przepisów kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że:

a) Instytucja Zarządzająca miała prawo zdecydować o konieczności wycofania kwoty stanowiącej równowartość zwiększonej stawki korekt finansowych jedynie na poziomie rozliczeń z Unią Europejską, bez dochodzenia przedmiotowej kwoty od beneficjenta, do czasu zakończenia negocjacji w sprawie zwiększenia kwoty korekty finansowej, a Instytucja Pośrednicząca nie miała obowiązku niezwłocznego poinformowania o tej decyzji skarżącego, co przyczyniło się do powstania większej należności pieniężnej z uwagi na powstanie odsetek za okres od podjęcia decyzji o zwiększonej kwocie korekty przez Komisję Europejską (16 luty 2015 r.), do momentu doręczenia wezwania do zwrotu środków (27 luty 2017 r.);

b) Instytucja Zarządzająca podejmowała działania mające na celu odstąpienie przez Komisję Europejską od przedmiotowej korekty, bez wykazania jakichkolwiek dowodów na podjęcie takich kroków;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej jako O.p.) w związku z art. 60 i art. 67 ustawy, poprzez nieuwzględnienie 5-letniego okresu przedawnienia i jego niezastosowanie do kwoty zwrotu dofinansowania otrzymanego przez skarżącego w roku 2012.

b) art. 70 O.p., poprzez błędne przyjęcie, iż wcześniejsza data wydania decyzji organu I instancji niż ostateczne zakończenie Programu Infrastruktura i Środowisko oznacza, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dofinansowania, tym samym zanegowanie faktu, że postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne, i w przedmiotowej sprawie toczyło się i zakończone zostało decyzją już po zakończeniu Programu Infrastruktura i Środowisko, z którą to datą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utożsamia nieprzekraczalną cezurę możliwości dochodzenia zwrotu niekwalifikowanych płatności dokonanych z budżetu unijnego;

c) art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej jako u.f.p.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, to jest że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

d) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, przez niewłaściwą i wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przyjęcie, iż działanie Skarżącego stanowi naruszenie procedur tam określonych i przez to podstawę do wydania skarżonej decyzji;

e) art. 207 ust. 9 u.f.p. w związku z art. 207 ust. 8 u.f.p., poprzez wydanie skarżonej decyzji bez wcześniejszego skierowania prawidłowo sformułowanego wezwania do skarżącego.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

W sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Niezasadnie skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Przede wszystkim należy zauważyć, że samo sformułowanie zarzutów wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest wadliwe. Jako naruszone przez Sąd I instancji powołane bowiem zostały sprzeczne ze sobą przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Nadto, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie był stosowany przez Sąd I instancji. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zatem dotyczyć naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Niemniej jednak odnosząc się do zarzutu podkreślić należy, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały.

Organy wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto prawidłowo wywiązały się z wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Prawidłowo wykonały również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Zauważyć trzeba, że skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej. Dokonana przez organ odwoławczy i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo skutkowego. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym konkretnie – poza odmienną – od przyjmowanej przez skarżącego kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Zważywszy na treść uzasadnienia omawianych zarzutów podkreślenia wymaga, że Sąd Wojewódzki w ślad za organem uznał, że naruszenia prawa procesowego nie uzasadniają wyeliminowanie kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego.

Jak wynika ze skargi kasacyjnej zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. upatruje się w tym, że w skarżonej decyzji brak jest dowodów na podejmowanie przez Instytucję Zarządzającą działań, mających na celu odstąpienie przez Komisję Europejską od przedmiotowej korekty. A także, że organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych zgłaszanych przez skarżącego w odwołaniu oraz brak stwierdzenia organu II instancji, co do wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jakkolwiek jednak, skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to nie wyjaśnia jakie to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa.

O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ przepis ten może zastosować jedynie organ odwoławczy w toku postępowania administracyjnego i jest to przepis materialnoprawny stanowiący podstawę prawną decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

Według tej regulacji prawnej, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy uchyla zatem zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji.

Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organ art. 138 k.p.a. konieczne byłoby wskazanie naruszonych przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone ze wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby uprzednie skuteczne wykazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie czyni skutecznie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim wskazać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, powinny zostać zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W przypadku art. 70 O.p. taka jednostka redakcyjna nie została wskazana. Nie można na Naczelny Sąd Administracyjny nakładać obowiązku precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowi przepis art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Pomimo stosownego odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, co warte podkreślenia, odnośnie do terminów przedawnienia przepisy te nie znajdują zastosowania, z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (zob.m.in. wyroki 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 70 O.p. są niezasadne, albowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).