Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 156/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 681/2020/WF/E w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach z dnia 29 października 2020 r. nr 18/2020.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 681/2020/WF/E utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach (dalej w skrócie: "KPP") z dnia 29 października 2020r. o odmowie wyrównania K. W. (dalej powoływanemu jako "Skarżący") ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego łub dodatkowego przysługującego na podstawie art.114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (dalej: "u.p.").

Decyzje te wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym

Wnioskiem z dnia 24 listopada 2018 r. Skarżący zwrócił się o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, które miało miejsce 5 listopada 2012 r. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 i wniósł o przeliczenie wysokości ekwiwalentu z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku Trybunału.

Z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji zawiadomieniem z 20 grudnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na nieokreślenie przez ustawodawcę nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Decyzją z 29 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Sejnach odmówił wyrównania ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego wnioskodawcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. Wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zakwestionował jako niezgodną z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazaną w art. 115a u.p. wysokość wskaźnika, według którego wylicza się ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, tj. wysokość stanowiącą 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, którym organy są związane na podstawie art. 6 k.p.a. Dalej wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Na podstawie art. 1 pkt 16 tej ustawy do art. 115a u.p. wprowadzono nową wysokość wskaźnika wyliczenia ekwiwalentu jako 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednak w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. zawarto regulacje międzyczasowe, zgodnie z którymi znowelizowane brzmienie art. 115a u.p., z nowym wskaźnikiem wyliczenia ekwiwalentu wynoszącym 1/21, nakazano stosować wyłącznie do ściśle określonych spraw w tym przepisie wymienionych, dla których datą graniczną jest dzień 6 listopada 2018 r. Sprawa wnioskodawcy, który został zwolniony z Policji 5 listopada 2012 r., do wyliczenia ekwiwalentu według nowych zasad się nie kwalifikuje. Oznacza to, że wypłacony ekwiwalent został naliczony w prawidłowej wysokości w oparciu o obowiązujące w danym czasie przepisy i nie ma podstaw do jego wyrównania. Organ pierwszej instancji dodał, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest czynnością materialno – techniczną, nie jest prowadzone w tej kwestii postępowanie administracyjne, a wypłata ekwiwalentu kończy postępowanie w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący wnosząc o jej uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją z 16 grudnia 2020 r. nr 681/2020/WF/E utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 roku. W ocenie organu utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją następuje dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się zaś na art. 115a ustawy o Policji w brzemieniu nadanym mu ustawą o szczególnych rozwiązaniach, a także art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, organ Policji stwierdził, że mając na uwadze przytoczone regulacje Skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. Zdaniem Komendanta organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, stąd też nie było podstaw do uchylenia decyzji, a wniosek skarżącego o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji jest nieuzasadniony.

Skargę na powyższą decyzję do tut. sądu administracyjnego wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie:

1. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2. art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działanie organu polegające na stosowaniu ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15, skutkujące uniemożliwieniem Skarżącemu realizacji gwarantowanego mu w powołanym artykule prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji KWP w Białymstoku, a także decyzji KPP w Sejnach oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wyliczenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy i dokonania jego wypłaty Skarżącemu w określonym terminie wraz z odsetkami.

Zdaniem skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. w sprawie K 7/15 ma moc powszechnie obowiązującą i nie można go zmienić aktem niższego rzędu czyli ustawą. Nie można też uznać, że linią graniczną jego stosowania jest data opublikowania wyroku. Skarżący podkreślił funkcję ekwiwalentu (jako "zastępczej formy" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, a więc w sytuacji niemożności wykorzystania prawa do urlopu "w naturze"), którego wysokość powinna odpowiadać wysokości wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Wskazał też, że skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.p. w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Skoro zaś TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy, to przy stosowaniu art. 115a u.p. organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Zdaniem Skarżącego w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez TK danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy z obrotu prawnego od początku jej obowiązywania.

Konkludując Skarżący uznał, że odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych, a ustawa o szczególnych rozwiązaniach nie może pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie opierając argumentację na treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2021r. WSA w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w związku z wystąpieniem przez skład orzekający WSA w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawa o szczególnych rozwiązaniach.

Postanowieniem z 3 października 2023 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w związku z wycofaniem pytania prawnego z uwagi na długotrwałość postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zainicjowanej ww. pytaniem prawnym zarejestrowanym pod sygnaturą P 7/21 (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 866/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co było skutkiem zastosowania w niniejszej sprawie błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 5 listopada 2012 r. Na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny wyliczony według wówczas obowiązującego brzmienia art. 115a u.p., zgodnie z którym ekwiwalent podlegał wyliczeniu w ten sposób, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługiwała 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wyrok został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod pozycją 2102. Trybunał nie odroczył mocy obowiązującej swego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonej normy z Konstytucją RP i nieokreślający innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data opublikowania wyroku oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. W sprawie niniejszej oznacza to, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a u.p. (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W konsekwencji w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie wskazywana wyżej ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy znowelizowano brzmienie art. 115a u.p. w ten sposób, że dotychczasowy niekonstytucyjny wskaźnik wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) zastąpiono wskaźnikiem w wysokości "1/21" tego uposażenia. Jednocześnie do porządku prawnego wprowadzono przepis intertemporalny art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018r.’’

Powstała w związku z tym sytuacja, w której mimo skutków derogacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 – przepisem intertemporalnym ustawodawca ponownie zróżnicował wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego funkcjonariuszom Policji w zależności od tego, czy ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwał za okres przed czy też po dacie 6 listopada 2018 r., tj. dacie wejścia w życie wyroku TK. Istota problemu sprowadza się więc do wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. i ustalenia zakresu jego obowiązywania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15.

Zdaniem sądu wykładnia literalna ww. przepisu, którą zaprezentowały organy, nie gwarantuje funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby ukształtowania ich prawa do ekwiwalentu w sposób implementujący wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

W tym przedmiocie podzielić należy ugruntowany już pogląd sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. należy interpretować w sposób prokonstytucyjny bez konieczności oczekiwania na udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne (tak np. w sprawach o sygn. sygn. III OSK 5647/21, III OSK 2484/21, III SA/Gd 586/19, III SA/Kr 1715/22, CBOSA). Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga zaakcentowania, że w art. 9 ust. 1 ustawodawca odwołał się do obliczania ekwiwalentu za okres przed 6 listopada 2018 r. "na zasadach wynikających z przepisów ustawy", tj. na podstawie art. 115a u.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 (tak np. w wyrokach z 20 lipca 2023 r., III OSK 2484/21 i z 15 listopada 2023r. sygn. III OSK 5647/21, CBOSA).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, CBOSA). Wyjątki od tej zasady odnoszą się tylko do sytuacji, w których Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub w sytuacji tzw. wyroku aplikacyjnego, tzn. gdy wprost w sentencji wyłączy wsteczne działanie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność danego przepisu (por.: np. wyrok w sprawie I OSK 1007/07 oraz M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Taka sytuacja w przypadku wyroku w sprawie K 7/15 nie miała miejsca. W konsekwencji z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15, tj. z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminowano z porządku prawnego art. 115a u.p. w zakresie, w jakim przepis ten ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, ze skutkiem od dnia wejścia w życie tego wskaźnika, to jest od 19 października 2001 r. Zatem przepis art. 115a u.p. w zakresie wprowadzającym ten wskaźnik nie może być stosowany począwszy od dnia jego dodania do ustawy o Policji, tj. od 19 października 2001 r.

Wobec powyższego wykładnia przeciwna do wyżej zaprezentowanej prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 2020 r. (wykładnia literalna) "prowadziłaby do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co wprost narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP)" (tak np. WSA w Krakowie w wyroku z 12 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 633/22, WSA w Warszawie w wyroku z 22 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Wa 1148/21, CBOSA).

Nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest zatem dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak Skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie. Taka wykładnia prowadziłaby do wniosku, że ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Nie powinno się tymczasem zakładać, że wolą prawodawcy było aby przepis przejściowy ustawy nowelizującej ograniczył zakres zastosowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszając tym samym art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. przepis 115a u.p. w poprzednio obowiązującym brzmieniu w zakresie współczynnika obliczania ekwiwalentu utracił moc ex tunc czyli z momentem wejścia w życie, tj. od 19 października 2001 r., to za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunał Konstytucyjnego, skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na ten wyrok.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależne, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy przy tym podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego w żadnym aspekcie tak co do zasady, jak i co do wysokości. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13, CBOSA). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ilość dni należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego) 1 dnia roboczego skarżącego na dzień zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując ponownego obliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018r., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.p. oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Prawidłowe będzie przyjęcie, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

W kwestii żądania odsetek sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę i prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Przepisy u.p. nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego. Roszczenie odsetkowe w sprawie jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i przynależy do drogi przed sądem powszechnym. Skoro zaś żądanie wypłaty odsetek nie ma oparcia w u.p., to nie powinno też być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego - decyzyjnego (w tym odmownego). Mogłoby być przedmiotem rozstrzygnięcia procesowego (odmowy wszczęcia postępowania, albo w razie wszczęcia postępowania odnośnie żądania odsetek -umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie – vide np. wyrok WSA z 22 kwietnia 2021 r., II SA/Go 291/21, wyrok WSA z 19 stycznia 2022r., III SA/Gl 1050/21, CBOSA).

Wobec zatem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a u.p. w związku z art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. doszło do ich naruszenia w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak sentencji wyroku.

Na marginesie sprawy należy uzupełniająco dodać, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko sądów administracyjnych, że dopiero z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powstało uprawnienie policjanta, aby domagać się wyrównania wypłaconego już ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej standardom konstytucyjnym, co znajduje oparcie w art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP.

W konsekwencji nie mogło dojść do przedawnienia roszczenia o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za urlop (por. wyrok z 10 października 2023 r. w sprawie III OSK 6016/21, a także wyroki w sprawach III OSK 5385/21 i III OSK 5604/21, CBOSA). Innymi słowy dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia Trybunału roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 u.p. i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia - jak wprost wskazał NSA w sprawie o sygn. akt III OSK 6016/21.