Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 10  ust. 5c
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi Burmistrza C. na uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 września 2023 r., nr LX/480/2023 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Oświęcimiu w dniu 20 września 2023 r. podjęła uchwałę Nr LX/480/2023, zgodnie z którą ulice położone w Chełmku, tj. ul. Zygmunta Starego, ul. Żeromskiego, ul. Reymonta oraz ul. Broniewskiego pozbawione zostały kategorii dróg powiatowych, z jednoczesnym zaliczeniem ich do kategorii dróg gminnych.

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Rada Powiatu wyjaśniła, że z uwagi na przejęcie przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu w latach 2018 oraz 2022 dotychczasowych dróg wojewódzkich zasadnym jest, na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023r., poz. 645, dalej: " u.d.p."), pozbawić w/w ulice kategorii drogi powiatowej z jednoczesnym zaliczeniem ich do dróg gminnych, gdyż nie spełniają one wymogów określonych przez u.d.p. dla dróg powiatowych.

Gmina Chełmek (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu w Oświęcimiu Nr LX/480/2023 z 20 września 2023 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic;

2) brak stosownego uzasadnienia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu, co uniemożliwia pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowość uznania, że zachodzą przesłanki zarówno faktyczne jak i prawne dla skategoryzowania przedmiotowych ulic jako dróg gminnych;

3) art. 10 ust. 5d u.d.p.. na skutek niewykonania przez Zarząd Powiatu wynikającego z lego przepisu obowiązku poinformowania Burmistrza Chełmka o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w art. 10 ust. 5c u.d.p. w rezultacie brak wykazania upoważnienia Starosty Oświęcimskiego do poinformowania Burmistrza Chełmka o konkretnych odcinkach dróg, których dotyczy zamiar pozbawienia kategorii drogi powiatowej;

4) art. 2a ust. 2 u.d.p.. z uwagi na okoliczność, że Powiat Oświęcimski w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały łub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu, w konsekwencji czego uchwala ta nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi gminne stanowią własność gminy;

5) art. 10 ust.5 u.d.p. w zakresie zapisu § 2 przedmiotowej uchwały, że dotychczasowe drogi uzyskują status drogi publicznej gminnej, skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie jest nieprawidłowy wychodząc poza upoważnienie ustawowe stanowi rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p. zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podkreślić należy, że " w ocenie charakteru drogi istotne jest znaczenie, funkcja podstawowa, jaką komunikacyjnie można przypisać określonej drodze " (wyrok NSA z dnia 02.12.2021r., sygn. akt II GSK 2188/21). Tymczasem ulice objęte zaskarżoną uchwałą w żadnym stopniu nie spełniają tych przesłanek, albowiem ich przebieg, jak i znaczenie w układzie drogowym wskazuje wyłącznie na ich lokalny charakter, tj. służą jedynie mieszkańcom Gminy, na której są położone. Ulica Zygmunta Starego biegnie od skrzyżowania z ul. Jagiellońską w rejonie skrzyżowania z ul. Bolesława Chrobrego aż do zbiegu - ponownie z ul. Jagiellońską oraz ul. Fredry. Tym samym w/w ulica położona jest równoległe do głównej drogi, tj. ul. Jagiellońskiej, zatem główny ciąg komunikacyjny odbywa się z pominięciem (wyłączeniem) tej drogi. Natomiast ul. Broniewskiego, ul. Żeromskiego i ul. Reymonta tworzą ciąg dróg okalających osiedle Nowopole w Chełmku i mają na celu jedynie umożliwienie mieszkańcom dojazdu do tego osiedla. W związku z powyższym, bezpodstawny jest zarzut dot. naruszenia art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 Ustawy, gdyż bezsprzecznie omawiane ulice mają charakter właściwy dla dróg gminnych, który został określony w art. 7 ust. 1 Ustawy i nie wypełniają definicji dróg powiatowych, gdyż spełniają one wyłącznie funkcje pomocnicze dla dróg "wyższego szczebla".

Nadto Organ podkreślił, że w ocenie Gminy Chełmek zaskarżona uchwała nie posiada także stosownego uzasadnienia, co uniemożliwia pełne poznanie intencji organu oraz prawidłowość uznania, że zachodzą przesłanki zarówno faktyczne jak i prawne dla skategoryzowania przedmiotowych ulic jako dróg gminnych. Powyższe stanowisko jest bezpodstawne, gdyż w treści uzasadnienia został przedstawiony szereg okoliczności faktycznych, jak i prawnych przemawiających za podjęciem przedmiotowej uchwały. Organ podniósł, że prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej określonego wart. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1) przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej, 2) ww. odcinek drogi nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej, tj. art. 6a ust. 1 Ustawy, 3) powinny zachodzić przesłanki dla skategoryzowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej, 4) odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawiania go kategorii powinien być o proporcjonalnej długości do odcinka drogi, który stał się drogą powiatową. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie w/w przesłanki, albowiem Rada Powiatu wskazała, iż Zarząd Powiatu przejął m.in. w roku 2018, na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p. odcinek drogi wojewódzkiej (starodroże) w wyniku wybudowania obwodnicy Oświęcimia. Część tej drogi przebiega na terenie miejscowości Bobrek w Gminie Chełmek. W zaskarżonej uchwale wskazano również, że wymienione w uchwale drogi mają długość proporcjonalną do odcinka drogi wojewódzkiej przejętego na terenie Gminy, Wyjaśniono również, że "przekazywane" drogi nie spełniają wymogów określonych w Ustawie dla drogi powiatowej, a jedynie dla dróg gminnych. Z tego względu – zdaniem organu - zasadnym było, w oparciu o art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawienie przedmiotowych ulic kategorii drogi powiatowej.

Dalej Organ stwierdził, że nie sposób zgodzić się również z zarzutem o naruszeniu art. 2a ust. 2 u.d.p., ponieważ zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (podobną regulację w stosunku do działek państwowych przewiduje art. 60 tej ustawy). Tym samym w stosunku do ulic objętych zaskarżoną uchwałą nie występują przesłanki negatywne związane z prawem własności, albowiem w myśl powołanego przepisu, z mocy samej ustawy, stały się one własnością Powiatu Oświęcimskiego, w szczególności, iż decyzja wojewody, która stanowić będzie podstawę do ujawnienia własności w księdze wieczystej, ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Bezsprzecznie omawiane ulice posiadają skomplikowany stan prawny, który jest w trakcie regulowania, jednakże okoliczność ta i tak nie jest przesłanką uniemożliwiającą "kaskadowe" przekazanie dróg, gdyż żaden z przepisów u.d.p. nie zobowiązuje do przekazywania wyłącznie dróg o uregulowanym własnościowo stanie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu dot. niedopełnienia obowiązku określonego przez ustawodawcę w art. 10 ust. 5d w zw. z art. 5c u.d.p., organ wyjaśnił, że pismo Starosty Oświęcimskiego z dnia 8 sierpnia 2023r. (data wpływu - 10.08.2023r.) zostało sporządzone w konsekwencji podjęcia w dniu 8 sierpnia 2023r. przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu uchwały o przyjęciu projektu uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej ul. Zygmunta Starego oraz ul. Żeromskiego, Reymonta i ul Broniewskiego % w Chełmku [...]. W uchwale tej jednoznacznie stwierdzono również, iż zaplanowane jest poinformowanie wójtów, burmistrzów i prezydenta miasta o zamiarze pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych celem zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Niemniej jednak art. 10 ust. 5d u.d.p. zobowiązuje wyłącznie do poinformowania o zamiarze podjęcia stosownej uchwały przez Radę Powiatu, a nie do przedłożenia właściwemu organowi gminy uchwały Zarządu Powiatu w sprawie informowania o zamiarze podjęcia uchwały czy też samego projektu uchwały Rady Powiatu.

W ocenie organu § 2 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym pozbawienie dróg, o których mowa w § 1, kategorii drogi powiatowej skutkuje zaliczeniem ich do drogi kategorii gminnej nie stanowiło, w myśl obowiązującego orzecznictwa, rażącego naruszenia prawa, albowiem ww. treść uchwały potwierdzała jedynie okoliczność wynikającą bezpośrednio z u.d.p., a przez to nie wychodziła poza upoważnienie ustawowe. W związku z powyższym – w ocenie organu - zarzut skarżącej w tym zakresie również nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 września 2023 r. zgodnie z którą ulice położone w Chełmku, tj. ul. Zygmunta Starego, ul. Żeromskiego, ul. Reymonta oraz ul. Broniewskiego pozbawione zostały kategorii dróg powiatowych, z jednoczesnym zaliczeniem ich do kategorii dróg gminnych, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zwanej dalej u.d.p.

Regulacja zawarta w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. dotyczy tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Powyższe przepisy zawierają regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, staje się drogą kategorii niższej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p., odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.). Z kolei Rada powiatu może pozbawić katorgi drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej i przekazać ja gminie a wówczas odcinek ten staje się droga gminną.

Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20 zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w okolicznościach wywołanych zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej i przekazaniem go przez sejmik województwa w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi. Z kolei na podstawie art. 5c u.d.p. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Przepisy te zostały dodane przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Powołana ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., (sygn. akt Kp. 2/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że o zgodności powyższych przepisów z Konstytucją. Należy jednak zwrócić uwagę, co trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2023 r., VI SA/Wa 3583/23, LEX nr 3658996), że wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e musi być dokonywana w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc z uwzględnieniem treść tych przepisów.

Stąd organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej odpowiednio definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania dróg właściwe sejmiki bądź rady winny co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege (wyrok WSA w Warszawie z 14.11.2023 r., VI SA/Wa 3583/23, LEX nr 3658996).

Zgodnie z powołanym już art. 10 ust. 5c u.d.p., stanowiącym podstawę prawną uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d u.d.p.). Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5f u.d.p.). W sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej.

Należy przy tym zauważyć, że prawidłowym trybem jest podpisanie pisma informującego wójta, w tym przypadku Burmistrza Chełmka, o akceptacji przez zarząd projektu uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) to starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. W doktrynie wskazuje się, że "starosta jest także organem reprezentującym powiat na zewnątrz. Oznacza to, że we wszelkich stosunkach z organami administracji rządowej i samorządowej jest on uprawniony do reprezentowania interesów powiatu. W zakres tej reprezentacji wchodzą zarówno czynności faktyczne, jak i prawne. Czynności te wykonuje starosta jednoosobowo i nie jest związany żadnymi wytycznymi czy instrukcjami pozostałych członków zarządu lub rady powiatu. Nie ma jednak przeszkód prawnych, by w niektórych wypadkach starosta zasięgał opinii tych organów w sytuacjach uznanych przez niego za uzasadniające takie działanie" (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 34). Co więcej w odniesieniu do decyzji wydanych przez zarząd powiatu z zakresu administracji publicznej podpisuje je starosta. (art. 38 ust. 2a ustawy o samorządzie w powiecie). Wprawdzie pod przekazaną informacją o przyjęciu przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu projektu uchwały nie zostali wymieni z imienia i nazwiska członkowie zarządu, którzy brali udział w wydaniu tegoż rozstrzygnięcia, ale w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Była to tylko informacja przekazana przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu o zamiarze podjęcia uchwały, a to z kolei Starosta Oświęcimski jest zobligowany do reprezentowania powiatu oświęcimskiego na zewnątrz, w tym w stosunkach z Gminą Chełmek i jej Burmistrzem. Stąd nie budzi wątpliwości prawidłowość podpisania informacji o przyjęciu przez zarząd określonego projektu uchwały przez Starostę Oświęcimskiego, który następnie został przekazany do dalszego procedowanie Radzie Powiatu w Oświęcimiu. Wprawdzie wprost z akt administracyjnych nie wynika, kiedy informacja w trybie art. 5d u.d.p. została przekazana Burmistrzowi Chełmka, ale na rozprawie zostało to przyznane przez pełnomocnika skarżącego organu, że do takiego przekazani 8 sierpnia doszło, a więc przed upływem 30 dniowego terminu wymaganego przez ustawę o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie podjęto uchwałę o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej ulic położonych w Chełmku, tj. ul. Zygmunta Starego, ul. Żeromskiego, ul. Reymonta oraz ul. Broniewskiego z jednoczesnym zaliczeniem ich do kategorii dróg gminnych.

Analizując więc prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy przekazane ulice spełniają definicję drogi gminnej i jednocześnie nie spełnia definicji drogi powiatowej, a po drugie, czy mamy do czynienia z proporcjonalnym przekazaniem. Trzecim badanym elementem jest uzasadnienie uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu, a więc czy spełnia ona standardy określone w art. 107 ust. 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu pozbawiony kategorii drogi powiatowej ulice w Chełmku nie spełniają definicji drogi kategorii powiatowej, wskazany w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą, a jedynie posiadają znaczenie lokalne i stanowią uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Ulice te przebiegają wyłącznie przez obszar jednego miasta i w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nie tworzyły z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania. Ulice te wykorzystywane są jedynie celem dojazdu do osiedla przez okolicznych mieszkańców. Są one jedynie elementem układu lokalnych ulic co doskonale podkreśla załączona do uchwały mapka.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady proporcjonalności w odniesieniu do otrzymanych i przekazanych dróg przez Radę Miasta w Oświęcimiu. Pod względem ilości kilometrów otrzymanych dróg wojewódzkich przez Powiat oświęcimski i przekazanych gminom: Chełmek, Oświęcim i Zator rachunek jest następujący: Powiat otrzymał ok. 8 km. byłych dróg wojewódzkich i przekazał gminom też ok. 8 km. dróg.

Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu, rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej, przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09, LEX 555875). Podkreśla się, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1154/12, LEX 1251758, wyrok WSA w Olsztynie z 26.10.2023 r., II SA/Ol 673/23, LEX nr 3636192).

Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały, gdy nie jest on wyraźnie określony ustawowo wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, wyrok z NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Stąd zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 3.09.2021 r., I OSK 3777/18, LEX nr 3231938) brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została w sposób wystarczający uzasadniona. Zawiera materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazuje, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu w Oświęcimiu ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Treść zaskarżonej uchwały precyzuje jej przedmiot, tj. z załącznika do uchwały w sposób niebudzący wątpliwości wynika, które odcinki drogi – ulice w Chełmku - zostały pozbawione kategorii drogi powiatowej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika również, że przekazany Gminie Chełmek odcinek dróg dotychczas powiatowych jest proporcjonalny do odcinka otrzymanego przez Powiat Oświęcimski. Należy przy tym zauwazyć, że dodatkowo zasadność przekazania w/w ulic Gminie Chełmek została podkreślona w odpowiedzi na skargę.

Nie ma natomiast znaczenia w niniejszej sprawie zarzut, iż przekazane Gminie Chełmek ulice nie maja uregulowanego stanu prawnego. Należy podkreślić, że nie stanowi to przesłanki negatywnej w świetle art. 10 ust. 5c u.d.p. Regulacja stanu prawnego powinna się bowiem odbyć w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) i ciągle istnieje możliwość jej dokonania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.