Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1756/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1, art. 26 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 122/22 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia oznaczeń zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 122/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 18 listopada 2021 r. w przedmiocie cofnięcia oznaczeń zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 23 września 2019 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została przyjęta dokumentacja geodezyjna nr [...], dotycząca projektu podziału działek ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], zawierająca między innymi wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczące rodzajów i powierzchni użytków gruntowych na tych działkach. Projekt wykonano na potrzeby postępowania związanego z ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W jego ramach dla działki ewidencyjnej nr [...], ujawniony dotychczas użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe o powierzchni [...]ha pomniejszono do [...]ha oraz wprowadzono nowy użytek gruntowy "dr" - droga o powierzchni [...]ha. Ogólna powierzchnia działki nr [...] i [...] pozostała bez zmian. Dla działki ewidencyjnej nr [...] pomniejszono ujawniony dotychczas użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe o powierzchni [...]ha do [...]ha oraz wprowadzono użytek gruntowy "dr" - droga o powierzchni [...]ha. Na podstawie sporządzonych wykazów operatu technicznego, dokonano w dniu 17 lutego 2021 r., czynnością materialno-techniczną aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmian rodzajów i powierzchni użytków gruntowych przedmiotowych działek.

Prezydent Miasta Katowice zawiadomieniem z dnia 17 lutego 2021 r. poinformował skarżącego o powyższych zmianach.

Pismem z dnia 6 marca 2021 r. skarżący wniósł sprzeciw, w którym zażądał cofnięcia zmian dokonanych na opisanych powyżej działkach ewidencyjnych, będących jego własnością.

Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia 6 września 2021 r. odmówił cofnięcia dokonanych czynnością materialno-techniczną zmian, w zakresie oznaczenia rodzaju i powierzchni użytków gruntowych przywołanych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], w ewidencji gruntów i budynków.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący we wniesionej skardze nie zgodził się z koniecznością wszczęcia z urzędu postępowania, w trybie art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), zwanej dalej "P.g.k.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zaakcentował, że skarżący już wcześniej domagał się zmiany rodzajów użytków dla działek nr [...] i [...] oraz kwestionował wpis w zakresie oznaczenia użytku "dr" i odwołał się w tym zakresie do wyroku z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 707/12.

Odnosząc się zaś do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że prawidłowo organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie oznaczenia rodzaju i powierzchni użytków gruntowych przedmiotowych działek, które nastąpiło z uwagi na dokonane w dniu 18 czerwca 2019 r. zgłoszenie prac geodezyjnych i zawiadomienie o ich wykonaniu z dnia 30 lipca 2019 r. Fakt dokonania tych czynności skutkował weryfikacją zbioru danych operatu technicznego, dokonaną w dniu 23 września 2019 r. oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dokonane czynnością materialno-techniczną zmiany wprowadzone zostały w dniu 17 lutego 2021 r., a decyzja organu I instancji została wydana w dniu 6 września 2021 r. Z tego powodu organ I instancji był zobowiązany orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego wobec braku odpowiednich norm przejściowych, które nie zostały przez prawodawcę wprowadzone.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że na należących do skarżącego działkach faktycznie był i nadal jest użytek drogowy, co wynika wprost z dokumentów załączonych do skargi, zwłaszcza roszczeń odszkodowawczych związanych z doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego (wnioski skarżącego z dnia 16 września 2004 r. i 5 września 2006 r.), protokołu granicznego z dnia 21 czerwca 2005 r., decyzji z dnia 2 czerwca 2020 r. w sprawie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1 P.g.k. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, przejawiającą się w odmowie usunięcia/ cofnięcia zmian wprowadzonych w drodze czynności materialno-technicznych w dniu 17 lutego 2021 r., pomimo ich wprowadzenia bez podstawy prawnej, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz bez umożliwienia skarżącemu uczestniczenia w toku przedmiotowego postępowania;

b) art. 26 ust. 1-2 P.g.k. w zw. z § 30 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z § 32 ust. 1-7 rozporządzenia w zw. z § 11 pkt 2 lit. a rozporządzenia w zw. z § 12 pkt 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia właściciela nieruchomości oraz ich faktycznych użytkowników o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w toku postępowania dotyczącego aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków, co skutkowało pozbawieniem między innymi skarżącego prawa do uczestniczenia w toku postępowania, a także rzutowało na prawidłowość podejmowanych przez organ czynności oraz rozstrzygnięć w sprawie;

c) art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której w ocenie organu administracyjnego doszło do zmiany stanu faktycznego w stosunku do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak zaniechał zobowiązania właściciela działek numer [...] i [...] do sporządzenia stosownego operatu technicznego;

d) § 10 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w zw. z pkt 1 ppkt 19 załącznika nr 1 do nowego rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) poprzez ich błędną wykładnię w konsekwencji przyjęcia, że użytek gruntowy, który nie znajduje się w pasie drogowym, a wchodzi w skład działki budowlanej oznacza się jako droga - dr, w sytuacji w której z map załączonych do operatu technicznego z dnia 23 września 2019 r. wynika, że wydzielone z działek numer [...] i [...] drogi, nie leżą w pasie drogowym ul. [...];

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami danej sprawy, a to wskazanie w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, iż skarżący już wcześniej domagał się zmiany rodzaju użytków dla działek nr [...] i [...] oraz kwestionował wpis w zakresie oznaczenia użytku "dr" oraz poczynienie ustaleń faktycznych dotyczących działek numer [...] i [...], nieobjętych niniejszym postępowaniem podczas gdy granice przedmiotowe niniejszej sprawy sprowadzają się do działek numer [...] i [...];

b) art. 133 § p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ l oraz II instancji naruszył przepisy art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. dotyczących zaniechania zawiadomienia skarżącego o czynności sporządzenia operatu technicznego z dnia 23 września 2019 r., a także kolejnego postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, co w sposób bezpodstawny zostało poparte zgłoszeniem prac geodezyjnych z dnia 18 czerwca 2019 r. oraz zawiadomieniem o ich wykonaniu z dnia 30 lipca 2019 r., w sytuacji w której oba te dokumenty były kierowane wyłącznie do Prezydenta Miasta Katowic, a nie do skarżącego, któremu nie została o nich przekazana jakakolwiek informacja;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie ww. skargi w sytuacji, w której organy administracyjne naruszyły przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w. zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

- brak oceny dowodu w postaci operatu technicznego z dnia 23 września 2019 r. w toku postępowania w przedmiocie aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów i budynków, który jak wynika z treści sprawozdania technicznego, dla zlecenia z dnia 30 lipca 2019 r. został wykonany w celu "podziału w oparciu o ustawę z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – art. 73", a nie w celu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z ich stanem faktycznym oraz prawnym, w związku z położeniem przez poprzednika prawnego skarżącego kostki brukowej w obejściu nieruchomości;

- brak załączenia do akt przedmiotowej sprawy oraz brak oceny dowodu w postaci znajdującego się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym opracowania geodezyjnego sporządzonego przez p. M. z 1998 r. w oparciu o taki sam stan faktyczny nieruchomości jak obecnie, w treści którego zostało wskazane, że działki numer [...] i [...] nie stanowią w żadnej części pasa drogowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądu l instancji;

2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 1 lit. a, tj. art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1 P.g.k. zauważyć należy, że przepisy te regulują ogólne zasady dotyczące aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z pierwszą zasadą zawartą w art. 24 ust. 2a informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji pkt 1 z urzędu, jeżeli zamiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; pkt 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast druga zasada zawarta jest w art. 24 ust. 2b, zgodnie z którą aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Zgodnie zaś z ust. 2c, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym z powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów wynikają dwie zasady. Pierwsza, iż aktualizacja informacji zawartych w ewidencji, może być przeprowadzona z urzędu lub na wniosek, a druga zasada określa tryby w jakich może być przeprowadzona aktualizacja czyli w drodze czynności materialno-technicznej, lub decyzji, zaś odmowa aktualizacji następuje zawsze w formie decyzji. Powyższe zasady nie są kwestionowane.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. b, a dotyczącym naruszenia art. 26 ust. 1-2 P.g.k. w zw. z § 30 ust. 1-5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. w zw. § 32 ust. 1-7, § 11 pkt 2 lit. a, § 12 pkt 1 powołanego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia właściciela nieruchomości oraz ich faktycznych użytkowników o podjętych czynnościach, stwierdzić należy, że tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Powołany art. 26 w ust. 1 zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia w sprawie urzędowej tabeli klas gruntów i sposobu oraz trybu przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów zaś w ust. 2 kolejną delegację, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Powołany art. 26 ust. 2 P.g.k. stanowił podstawę do wydania rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r., które weszło w życie 31 lipca 2021 r. Z uwagi na treść art. 26 ust. 1-2, który zawiera delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń, w sytuacji gdy nie jest kwestionowane, iż wydany akt wykonawczy narusza delegacje ustawową, zarzut błędnej wykładni jest niezrozumiały. Natomiast jeśli chodzi o powołane przepisy rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. to: powołany § 30 ust. 1-5 dotyczy podstaw wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych składa się z 5 ustępów i szeregu podpunktów, § 32 dotyczy zawiadamiania o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i składa się z 7 ustępów, zaś zgodnie z powołanym § 11 ewidencja obejmuje dane wymienione w pkt 1 do pkt 7 w tym powołany pkt 2 dane dotyczące użytków gruntowych. Odnosząc się do powołanych wyżej przepisów rozporządzenia to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zmiany w operacie ewidencji gruntów dotyczące użytków gruntowych wprowadzone w drodze czynności materialnotechnicznej oparte były na operacie technicznym nr [...], który przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 września 2019 r. (zaś zmiany dokonane zostały czynnością materialno-techniczna w dniu 17 lutego 2021 r.), a więc w okresie gdy obowiązywało jeszcze poprzednie rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., a nie aktualnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 27 lipca 2021 r., stad też tak sformułowany zarzut jest nietrafny,

Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k. poprzez zaniechanie zobowiązania właściciela działek nr [...] i [...] do sporządzenia stosownego operatu. Zgodnie z art. 22 ust. 2, podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zaś art. 22 ust. 3 stanowi, że jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: w tym pkt 1 opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim dokonać prawidłowej wykładni art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k., bo dopiero wówczas można rozważać ,czy doszło nieprawidłowego zastosowania tych przepisów.

Mianowicie art. 22 ust. 3 ustawy, który stanowi o obowiązku dostarczenia opracowania dokumentacji geodezyjnej na żądanie starosty odnosi się - w powiązaniu z art. 22 ust. 2 ustawy - do osób wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, czyli między innymi właścicieli gruntu, ale tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją (tak między innymi w wyrokach NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 564/08 oraz z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 207/16), czyli zmiany dokonywane są na wniosek właścicieli gruntu. Jednym słowem wykładni art. 22 ust. 3 ustawy należy dokonać w związku z art. 22 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy. W przedmiotowej zaś sprawie wprowadzone zmiany nie były dokonane na wniosek właściciela.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt 1 lit. d a dotyczącego naruszenia § 10 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z pkt 1 ppkt 19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że użytek gruntowy, który nie znajduje się w pasie drogowym, a wchodzi w skład działki budowlanej oznacza się jako droga-dr wskazać należy, że zgodnie z pkt 1 ppkt 19 powołanego wyżej załącznika, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645). Zaznaczyć należy, że wskazana zasada zaliczania do użytku gruntowego o nazwie drogi jest taka sama jak w załączniku wydanym do poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. Zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 marca 2021 r., pas drogowy to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotnym elementem pojęcia pasa drogowego jest pojęcie drogi, które zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2, droga - to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast jak wynika z art. 4 pkt 6 ustawy, chodnik – to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Dokonana w późniejszym terminie nowelizacja art. 4 ustawy (obowiązująca od 21 września 2022 r.; Dz. U. z 2022 r., poz. 1768) w zakresie wskazanym wyżej wprowadziła następujące zmiany: pkt 1 pas drogowy – to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga; pkt 2 droga – to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt; Natomiast pkt 6 został skreślony. Ze wskazanych wyżej stanów prawnych wynikają dwie istotne zasady: pierwsza, że istotnym, fundamentalnym elementem pojęcia pasa drogowego jest droga, a druga, że pojęciem drogi objęta jest również ta część, która przeznaczona jest do ruchu pieszych (dawniej określana jako chodnik). W rozpoznawanej sprawie zmiany użytku gruntowego na drogi w części działki nr [...] dotyczy [...]m2 z ogólnej powierzchni [...]m2, a w działce nr [...] dotyczy [...]m2 z ogólnej powierzchni [...]m2, na których znajduje się chodnik stanowiący część drogi ul. [...]. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 lit. a wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcia, iż "skarżący już wcześniej domagał się zmiany rodzaju użytków gruntowych dla działek nr [...] i [...] oraz kwestionował wpis w zakresie oznaczenia użytku "dr" oraz poczynionych ustaleń dotyczących działek nr [...] i [...] nieobjętych niniejszym postępowaniem podczas gdy granice niniejszego postępowania dotyczą działek nr [...] i [...]. Odnosząc się do tego zarzutu warto przytoczyć treść powołanego art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie doszło, tzn. nie przekroczono granic tej sprawy.

Natomiast z tego szerokiego odwołania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji do uzasadnienia wyroku tego sądu z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 707/12 w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr [...] i [...] (położonych w innym miejscu niż działki nr [...] i [...]) należących również do skarżącego kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wynika, czy postępowanie w sprawie II SA/Gl 707/12 ma jakikolwiek wpływ na obecną sprawę zarówno co do poczynionych ustaleń jak i stanowiska prawnego. Taka treść i konstrukcja uzasadniania mogłaby się kwalifikować na zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, ale taki zarzut w skardze kasacyjnej nie został sformułowany.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 2 lit. b i lit. c a dotyczących naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.7 k.p.a. zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., może zostać uznany za skuteczny, jeżeli wykazana zostanie sprzeczność przyjętego przez sąd stanu faktycznego z aktami sprawy przedstawionymi przez organ, natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Z kolei z powołanego art. 61 k.p.a. wynika, że w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej obowiązują dwie zasady dotyczące wszczęcia takiego postępowania są to zasada skargowości i zasada oficjalności, czyli wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek i wszczęcie z urzędu. Określone w art. 61 k.p.a. formy wszczęcia postępowania dotyczą wyłącznie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Podstawową przesłanką decydującą o możliwości zastosowania tego przepisu w działaniach podejmowanych przez administrację z urzędu albo z inicjatywy stron jest stwierdzenie, że w konkretnych okolicznościach prawo materialne przewiduje podstawy do wydania decyzji administracyjnej jako aktu konkretyzującego prawa i obowiązki podmiotu zewnętrznego dla administracji w sytuacji faktycznej, w jakiej podmiot ten się znalazł. Stwierdzenie takich okoliczności świadczy o istnieniu drogi postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, na której prawa i obowiązki tego podmiotu mają być skonkretyzowane. Równocześnie należy zaznaczyć, że przepisy materialnoprawne mogą regulować odrębne tryby czy formy dotyczące poszczególnych rodzajów spraw. Tak jest w przedmiocie wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, które mogą być dokonywane w formie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, jak również w formie czynności materialno-technicznej, o czym było już wcześniej. Wskazany art. 10 k.p.a. dotyczący czynnego udziału stron w postępowaniu dotyczy również administracyjnych postępowań jurysdykcyjnych. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., warto zwrócić uwagę, że o tym iż działki nr [...] i nr [...] w nieznacznym zakresie stanowią pas drogowy ulicy [...] skarżący kasacyjnie wie co najmniej od 2006 r., co wynika z pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia 19 września 2006 r. adresowanego do skarżącego kasacyjnie, które skarżący kasacyjnie dołączył do skargi złożonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadniania.