Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1024/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 189f  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego B. K. kwotę 2076 zł (dwa tysiące siedemdziesiąt sześć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Siecią Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 20 października 2022 r. wymierzył B. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] (dalej jako: "skarżący", "strona").karę pieniężną w wysokości 6455,40 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych, przez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] ([...]), obręb [...], dz. drogowa nr [...], jednostronnej reklamy o treści: [...], o wymiarach 1,40 m x 5,30 m i powierzchni 7,42 m2 w okresie od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia 25 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny, opisano sposób ustalenia zajęcia pasa drogowego oraz obliczenia wysokości kary. W ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy potwierdza, że od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r. reklama jednostronna znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], a tym samym strona winna posiadać zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., którego nie posiada. Nie została również zawarta umowa, o której mowa w art. 22 u.d.p. Wizje w terenie, odbywały się w dniach: 28.07.2022 r., 3.08.2022 r. 9.08.2022 r., 16.08.2022 r. 6.09.2022 r. Oględziny w terenie natomiast były odbyły się 25.08.2022 r. oraz dnia 14.09.2022 r.

Według organu w sprawie nie ma zastosowania przesłanka przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary, bowiem strona postępowania nie została ukarana przez inny podmiot. Kara za zajęcie pasa drogowego określana jest za konkretną ilość dni i tym samym niczym nadzwyczajnym jest to, że podmiot odpowiedzialny za zapłatę kary zaprzestał bezprawnego korzystania z pasa drogowego. Regułą jest bowiem, że podmiot odpowiedzialny za naruszenie, w toku postępowania, zaprzestaje naruszenia mając rozeznanie w tym, że dalsze zajmowanie pasa drogowego będzie wiązało się z koniecznością zapłaty wyższej kary. Nie można mówić o krótkotrwałości naruszenia ze względu na to, że wyłącznym powodem usunięcia reklamy z pasa drogowego, było toczące się postępowanie. Przesłanką przemawiającą za nieuznaniem znikomości tego czynu jest bardzo długi okres, w którym reklama istniała w pasie drogowym. Co prawda okres, za który strona otrzymała karę to tylko od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r., ale organ podczas przedmiotowego postępowania pozyskał dokumentację z fotorejestracji pasa drogowego, na której widać, że reklama istniała już w pasie drogowym w tym samym miejscu w kwietniu 2022 r. (dowód: wydruk z fotorejestracji). Tak długi okres ekspozycji wyklucza uznanie wagi naruszenia prawa.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, poprzez niepodjęcie czynności celem wszechstronnego wyjaśnienie okoliczności sprawy; prowadzące w szczególności do nieprawidłowego ustalenia:

a) wagi i okoliczności naruszenia prawa,

b) stopnia przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa - wobec znacznego przyczynia się samego organu do zaistniałej sytuacji;

c) działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

d) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła,

- co w konsekwencji doprowadziło na naruszenia art. 189 d) k.p.a. - poprzez nierozważenie tych okoliczności, przy wymierzaniu decyzji nakładającej na stronę karę administracyjną,

2. art. 189f § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie odstąpienia od nałożenia opłaty dodatkowej, mimo że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona dobrowolnie, bez wezwania przez organ zaprzestała naruszenia prawa, tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) polegające na wydaniu decyzji w opozycji do zasady zaufania do przedsiębiorcy i wbrew założeniu, że działa ona zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów - poprzez przyjęte przez organ I instancji "domniemanie winy" skarżącego,

2. art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców polegające na jego niezastosowaniu i naruszeniu zasady proporcjonalności, poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków niewspółmiernych, brak jakiegokolwiek miarkowania działań organu i oceny adekwatności nałożonych na przedsiębiorcę obowiązków, wskutek czego doszło do "niesprawiedliwego wyważenia interesów osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego".

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 19 września 2023 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, że strona zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] ([...]), obręb [...], dz. drogowa nr [...], przez umieszczenie w pasie drogowym jednostronnej reklamy o wymiarach 1,40 m x 5,30 m i powierzchni 7,42 m2 w okresie od dnia 28 lipca 2022r. do dnia 25 sierpnia 2022r.

Ustalenia te potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokument geodezyjny, określający linie graniczne pasa drogowego oraz miejsce zajęcia pasa drogowego. Na wydruku mapy geodezyjnej pozyskanej ze Starostwa Powiatowego [...] wskazano linie graniczne pasa drogowego działki drogowej oraz lokalizację reklamy. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] potwierdziły także oględziny przeprowadzone przez pracowników Zarządu Dróg Wojewódzkich w Olsztynie w dniach 28.07.2022 r., 03.08.2022 r., 09.08.2022 r., 16.08.2022 r. i 25.08.2022 r., podczas których stwierdzono zajęcie pasa drogowego. Do akt sprawy załączony został także raport z pomiaru GPS [...], a w nim informacja m.in. o tym jaką metodą, jakiego dnia i o jakiej godzinie dokonano pomiaru, a także informacja o ilości śledzonych satelitów podczas pomiaru reklamy wraz ze współrzędnymi.

Analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego oraz pomiary wykonane przez organ I instancji pozwoliły na jednoznaczne ustalenie miejsca zajęcia pasa drogowego względem przebiegu granic pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniono, że wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego ustalono na podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 31 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa [...] na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004r. [...]).

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a.

Brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przesłanek określonych w tym przepisie, gdyż strona nie została ukarana przez inny podmiot. Ponadto w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia, gdyż samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne postępowanie oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym od dnia 28 lipca 2022 r. do dnia 25 sierpnia 2022 r. Poza tym, jak słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, o braku znikomości naruszenia świadczy także to, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym z naruszeniem generalnego zakazu sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikającego z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i zakazy takie odnoszą się również do reklam. Tylko i wyłącznie po otrzymaniu stosownego zezwolenia istnieje możliwość ingerowania w pas drogowy. Wynika to z potrzeby ochrony uczestników ruchu drogowego, z uwagi na to, że każdy element niezwiązany z potrzebami ruchu powoduje rozproszenie i dekoncentrację uczestników ruchu, co z kolei może doprowadzić do kolizji drogowej. Ponadto, mając na uwadze istotę i charakter wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bak jest również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a.

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł, działający przez pełnomocnika, skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej albo jej obniżenia;

2) 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy skarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów procesowych i materialnych, w tym Konstytucji RP;

3) 189d k.p.a. przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji spowodowało wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w oderwaniu od dyrektyw wymiaru kary;

4) 189f § 1 pkt 1) k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary pieniężnej nieproporcjonalnej do wagi naruszenia przez skarżącego prawa;

2) art. 10 ust. 1 i 12 ustawy prawo przedsiębiorców ("u.p.p.") przez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się wydaniu decyzji sprzecznej z zasadą zaufania do przedsiębiorcy oraz zasadą proporcjonalności - tj. przez nałożenie na skarżącego kary nieadekwatnej, w świetle okoliczności sprawy, do przewinienia skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2022 r., poz. 2325).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 1634, ze zm. - zwanej w dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 19 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 20 października 2022 r., która nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6455,40 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych, poprzez umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] ([...]), obręb [...], dz. drogowa nr [...], jednostronnej reklamy o treści: [...], o wymiarach 1,40 mx5,30 m i powierzchni 7,42 m², w okresie od 28 lipca 2022r. do 25 sierpnia 2022r.

Podstawę materialnoprawną wskazanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 dalej jako: "u.d.p.").

W myśl art. 1 u.d.p. z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Możliwość korzystania z drogi publicznej, co do zasady nie jest objęta żadnym postępowaniem administracyjnym. Wyjątkiem jest tu m.in. korzystanie z pasa drogowego dla celów niezgodnych z jego funkcją i przeznaczeniem, gdyż wówczas zajęcie pasa wymaga uzyskania stosowanego zezwolenia w formie decyzji.

Według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi z kolei, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcą drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zasadne zatem pozostaje twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Wynika z tego, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi.

(por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40).

Co istotne, przedmiotem zezwolenia nie jest tylko sam fakt jednorazowej czynności umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, ale również stan zajęcia pasa drogowego powstały na skutek takiego umieszczenia. Ustawodawca utożsamia jednocześnie "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza, że "zajęcie pasa drogowego" - w rozumieniu art. 40 u.d.p. - nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1141/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rzeczonej sprawie organy ustaliły, że od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r., sporna reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], zatem strona winna mieć zezwolenie w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., a której skarżący nie posiadał. Nie została nadto z organem zawarta umowa, o której mowa w art. 22 u.d.p. Wizje w terenie, które potwierdziły zajęcie pasa drogowego przez reklamę, odbywały się w dniach: 28.07.2022 r., 3.08.2022 r., 9.08.2022 r., 16.08.2022 r. i 6.09.2022 r. Oględziny w terenie natomiast miały miejsce 25.08.2022 r. oraz dnia 14.09.2022 r.

Nie jest kwestią sporną, że przedmiotową reklamę umieszczono w pasie drogowym oraz, że jej posadowienie stanowi zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. i wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. Sporne w sprawie pozostaje natomiast istnienie, bądź nie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw Sądu wzbudziła ocena rozważenia przez organ odwoławczy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, ukonstytuowanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściślej niewystarczająca ocena i uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej i przekonującej oceny, dlaczego stwierdzono, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez niego okoliczności.

Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020).

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21 (publ. ONSAiWSA 2022/5/63) wypowiedział pogląd, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja do przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p.

Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Jednocześnie jednak ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

Przy ocenie przesłanki znikomości zasadnym jest posiłkowanie się art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym uregulowano, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020).

Kolegium motywując swoją ocenę, według której waga naruszenia prawa nie była znikoma, stwierdziło ogólnie, że samowolne zajęcie pasa drogowego oznacza, że waga tego naruszenia jest większa niż znikoma. Samowolne postępowanie oznacza bowiem postępowanie według własnej woli, a więc nieliczenie się z nikim i z niczym. O braku znikomego charakteru naruszenia świadczy także fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowej czynności, lecz było to działanie o charakterze ciągłym i trwającym od 28 lipca 2022 r. do 25 sierpnia 2022 r. Ponadto o braku znikomości naruszenia świadczy także to, że przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym z naruszeniem generalnego zakazu sytuowania w pasie drogowym czegokolwiek, co nie jest związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikającego z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i zakazy takie odnoszą się również do reklam.

Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do istotnych okoliczności tej sprawy, które skarżący podniósł w odwołaniu. Przede wszystkim wskazał on, że był przekonany, że sporna reklama została posadowiona na jego działce, która przecież graniczy z pasem drogowym. W rzeczywistości na skutek błędu została ona umieszczona około 70 cm od działki skarżącego. Według strony na wskazanym miejscu do sierpnia 2022 r. nie było prawidłowo posadowionych słupków rozgraniczających obie nieruchomości. Skarżący podkreślił przy tym, że zaraz po aktualizacji przebiegu słupków zorientował się co do popełnionej omyłki i przesunął sporną reklamę na teren swojej działki. Strona nie zgodziła się z twierdzeniami organu jakoby pierwotne posadowienie reklamy miało jakikolwiek korzystny wpływ na działanie samej reklamy, a co za tym idzie na uzyskane dzięki niej zyski. Według skarżącego takie twierdzenia organu są całkowicie pozbawione podstaw a minimalne przesunięcie reklamy nie miało żadnego istotnego znaczenia dla przedsiębiorstwa skarżącego, zarówno w zakresie zasięgu reklamy jak i jej skuteczności. Skarżący zaznaczył, że błędne postawienie słupków granicznych powodowało, że organ wielokrotnie naruszał jego własność kosząc trawę na jego działce, co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna (akta adm., k. 37-39).

W ocenie Sądu organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do tych wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które zostały wyraźnie podkreślone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego. Wskazane kwestie mają doniosłe znaczenie w kontekście analizy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a więc wagi stwierdzonego naruszenia prawa. Niewątpliwie z pasem drogowym, w którym posadowiono sporną reklamę, graniczy działka skarżącego. Nie ulega też wątpliwości, że reklama została umieszczona w niewielkiej odległości (około 70-80 cm) od granicy z działką skarżącego. W takiej zaś sytuacji i wobec dodatkowo podnoszonej przez stronę kwestii pierwotnie błędnego ustawienia słupków granicznych Kolegium nie mogło dokonać jedynie ogólnej i lakonicznej oceny, bazując na formalnym stwierdzeniu takiego naruszenia we wskazanym okresie oraz wskazując na jego dowolność. Taka formalna i ogólna ocena wagi dokonanego naruszenia powoduje, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. staje się przepisem martwym, który nie mógłby de facto w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Kolegium zobligowane było zatem do precyzyjnego odniesienia się do kwestii wskazanych w odwołaniu oraz ich wpływu na wagę dokonanych naruszeń prawa w zakresie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ odwoławczy weźmie pod uwagę specyfikę ustalonych okoliczności, a więc przede wszystkim graniczenie działki skarżącego z pasem drogowym a w dalszej kolejności dokona ewentualnej precyzyjnej i rzetelnej analizy wpływu takiego naruszenia na zasięg i sposób oddziaływania tej reklamy. Aktualnie bowiem w żaden sposób nie wykazano ani nie oceniono, że przesunięcie reklamy o około 70-80 cm (na pas drogowy) miało jakikolwiek korzystny wpływ dla działalności gospodarczej skarżącego, jak też nie wykazano aby taka różnica w lokalizacji reklamy miała bardzo istotny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W istocie trudno wyobrazić sobie jak tak niewielkie przesunięcie mogłoby wpłynąć na korzyść skarżącego czy tez skutkować brakiem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Niewątpliwie jednak w zaskarżonej decyzji w ogóle tego nie wykazano ani nie dokonano takiej oceny.

Nie odnosząc się do tych ważkich kwestii, podniesionych w toku postępowania odwoławczego, Kolegium dopuściło się istotnych naruszeń przepisów postępowania, w istocie podchodząc do oceny analizy przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób ogólny i automatyczny bez rozważenia indywidualnych okoliczności w tej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, mając na względzie wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wnikliwie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy z okoliczności tej sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 2076 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota wpisu od skargi (259 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego w wysokości 1800 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).