Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 999/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2023 roku sprawy ze skargi M. Ż. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 26 sierpnia 2022 r . nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części § 1 w zakresie słów "do dnia 31 sierpnia 2024 r."


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] z dnia 26 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm., dalej jako P.o.) w § 1 w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego powierzył M. Ż., stanowisko dyrektora Liceum w [...], na okres od dnia 01 września 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2024 r. W § 2. 1 nadzór nad wykonaniem zarządzenia powierzył właściwemu merytorycznie Wiceprezydentowi Miasta [...] w pkt 2 wykonanie zarządzenie powierzył Naczelnikowi Wydziału Edukacji. W § 3 podał, że zarządzenie podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej a w § 4, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

Uzasadniając zarządzenie napisał, że na podstawie art. 63 ust. 1 i ust. 10 P.o. stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu i kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Zgodnie z ust. 21, stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Komisja konkursowa wyłoniła kandydata na dyrektora Liceum w [...] którym została dotychczasowy dyrektor szkoły, M. Ż. (dalej także jako skarżąca), pełniąca tą funkcję od 1 września 2007 r. Organ opisał następujące przesłanki powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora na okres 2 lat szkolnych.

1.

W wyniku przeprowadzonej kontroli finansowej w Liceum w [...] ujawniono okoliczności wskazujące na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2022, poz. 1634 z późn. zm.) przez dyrektora szkoły. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wystąpiono do Przewodniczącego Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w [...] przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z wnioskiem o ukaranie skarżącej, za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu przepisów:

- art. 15 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na zaciągnięciu zobowiązań niebieszczących się w planie finansowym jednostki,

- art. 11 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem planu finansowego.

Organ prowadzący został zawiadomiony na podstawie art. 105 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych pismem z 20 lipca 2022r.

2.

W szkole od dłuższego czasu mają miejsce konflikty pracownicze, których charakter stanowi okoliczności negatywne dla szkoły i godzi w bardzo dobrą opinię szkoły w środowisku lokalnym. Konflikty te nie znajdują rozstrzygnięcia na poziomie jednostki, a najczęściej pojawiają się na linii dyrektor - nauczyciel. Istnienie konfliktów znajduje swoje odzwierciedlenie w licznych skargach zatrudnionych w jednostce nauczycieli na dyrektor szkoły – skarżącą, do Rady Miasta [...] Organ wymienił dziewięć uchwał Rady Miasta [...] podjętych w sprawie rozpatrzenia skarg i ocenił, że skargi najczęściej dotyczyły zarzutów związanych ze stosunkiem pracy nauczycieli ww. szkoły, które nie leżą w kompetencjach Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta [...] stąd uznanie skarg w części za bezzasadne lub pozostawienie ich bez rozpatrzenia. Organ podał, że w kontekście pojawiających się niemalże comiesięcznie skarg na dyrektora do Prezydenta Miasta, organ prowadzący podejmował próby rozwiązania sporów i wypracowanie porozumienia organizując spotkania Wiceprezydenta Miasta [...] i radnych Miasta [...] z przedstawicielami kadry Liceum w dniu 15 lutego 2022r. a także Wiceprezydenta i radnych z dyrektorem M. Ż. w dniu 18 lutego 2022r. Ostatecznie w ocenie organu prowadzącego pani dyrektor nie podjęła dalszych czynności w celu unormowania i poprawy sytuacji w szkole.

Rozstrzyganie sporów związanych z zatrudnieniem nauczycieli w Liceum miało miejsce również w sądzie pracy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z 24 lutego 2021 r. sygn. akt II W 1010/19 uznano skarżącą winną zarzucanego czynu z art. 282 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510) w związku z art. 35 ust. 2a i 3 oraz art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.) tj. wbrew obowiązkowi nie wypłaciła pracownikowi wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] III Wydział Karny z 23 lutego 2022 r. sygn. akt III Ka 231/21.

3.

W wyniku przeprowadzonych kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w Liceum w [...] ujawniono:

- wystąpienie z 28 lutego 2020 r. zawierające pięć wniosków do realizacji;

- kontrola (protokół kontroli [...]) mająca na celu sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów PIP oraz wniosków, zaleceń i decyzji organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy wykazała brak wykonania trzech wniosków z wystąpienia z 28 lutego 2020 r. oraz nie wykonanie wniosku z wystąpienia z 30 lipca 2019 r.;

- wystąpienie z 26 sierpnia 2021 r. zawierające trzy wnioski do realizacji;

- kontrola (protokół kontroli [...]) mająca na celu sprawdzenie realizacji uprzednich decyzji i wystąpień organów PIP oraz wniosków, zaleceń i decyzji organów kontroli i nadzoru nad warunkami pracy wykazała wykonanie wniosków z wystąpienia z 26 sierpnia 2021 r., dalsze nie wykonanie trzech wniosków z wystąpienia z 28 lutego 2020 r., nie zrealizowanie wniosku z wystąpienia z 14 listopada 2018 r., po raz kolejny nie wykonanie wniosku z wystąpienia z 30 lipca 2019 r.;

- wystąpienie z 11 kwietnia 2022 r. zawierające jeden wniosek do realizacji.

4.

Kontrole doraźne przeprowadzone przez Kuratorium Oświaty w Liceum w [...] w wyniku otrzymanych skarg wykazały nieprawidłowości w prowadzonym nadzorze pedagogicznym:

- w 2019r. przeprowadzono kontrolę doraźną w zakresie przestrzegania przez dyrektora szkoły kompetencji i uprawnień rady pedagogicznej przy wyborze przedstawiciela rady pedagogicznej do zespołu rozpatrującego odwołanie od oceny pracy nauczyciela - wydano 4 zalecenia pokontrolne do realizacji;

- w 2020r. przeprowadzono trzy kontrole doraźne, których tematem było m.in. dwukrotnie respektowanie zapisów statutu szkoły w zakresie wewnątrzszkolnego oceniania z języka polskiego, trzykrotnie sprawowania nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły nad pracą nauczyciela, także współdziałania szkoły z rodzicami w odniesieniu do sytuacji opisanych w skardze, przestrzegania przepisów dotyczących organizacji i przebiegu sprawdzianu wiadomości i umiejętności z języka polskiego, organizowania i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej uczniom i rodzicom, respektowania przepisów w zakresie ustalenia rocznej oceny klasyfikacyjnej z przedmiotu, współdziałania szkoły z rodzicami - łącznie wydano 39 zaleceń pokontrolnych do realizacji.

5.

W wyniku kontroli sanitarnej w Liceum (protokół kontroli z 30 października 2019 r.) stwierdzono szereg nieprawidłowości, które naruszają § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany utrzymywać pomieszczenia pracy w czystości i porządku oraz zapewnić ich okresowe remonty i konserwacje w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 15 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym pomieszczenia pracy i ich wyposażenie powinny zapewniać pracownikom bezpieczne i higieniczne warunki pracy.

Zgodnie z decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 12 lutego 2020r. skarżąca, jako dyrektor szkoły doprowadziła do zaniedbań stanu sanitarno-higienicznego i technicznego budynków szkolnych, co oznacza brak nadzoru nad podległą jednostką i zaniechanie konieczności podejmowania kompleksowych działań zapewniających bezpieczeństwo na terenie szkoły uczniom, nauczycielom oraz pracownikom, wynikających z art. 68 ust. 6 P.o.

Organ podsumował, że w świetle powyższych przesłanek zasadnym jest powierzenie skarżącej stanowiska dyrektora Liceum na okres dwóch lat szkolnych.

Na opisane zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Ż., domagając się stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości, zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania zarządzenia o powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, tj. od 01 września 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r., dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi, zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 P.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzą przesłanki do powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora Liceum w [...] na okres 2 lat.

Uzasadniając napisała, że konstrukcja krótszego okresu powierzenia stanowiska opiera się na zwrocie niedookreślonym "uzasadnione przypadki" oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w przepisie sformułowania: "można powierzyć" (wyrok WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1268/19). Wszystkie zdarzenia opisane w zarządzeniu miały miejsce w toku poprzedniej kadencji skarżącej na stanowisku dyrektora szkoły i w uzasadnieniu ograniczono się jedynie do ogólnikowego wskazania kontroli i skarg, pomijając zupełnie tło kontroli, ich przyczyny oraz efekty prowadzonych postępowań.

W związku z zarzutem dopuszczenia się naruszenia dyscypliny finansów publicznych skarżąca poinformowała, że Regionalna Komisja Obrachunkowa uznała, iż wymierzenie nawet najniższej z przewidzianych ustawą kar (upomnienie) byłoby sankcją zbyt dotkliwą w przedstawionych okolicznościach i odstąpiło od wymierzenia kary uwzględniając wielkość zaciągniętych zobowiązań oraz szczególne okoliczności związane z funkcjonowaniem placówki i zapewnieniem uczniom bezpiecznych warunków nauki.

W związku z koniecznością wykonania niezbędnych prac, do których Prezydent Miasta został zobowiązany decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 12 lutego 2020r., to z treści tej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynikała konieczność wykonania prac oraz termin, do którego prace powinny być wykonane, tj. do 31 grudnia 2020r. Dodatkowo wskazała, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, Naczelnik Wydziału Edukacji, z upoważnienia Prezydenta Miasta, poinformował [...]PWIS pismem z 28 stycznia 2020r., że usunięcie stwierdzonych decyzją nieprawidłowości będzie możliwe do dnia 31 grudnia 2020r.

Skarżąca stwierdziła, że w związku z treścią ww. decyzji, jako dyrektor placówki bezskutecznie zwracała się do Prezydenta Miasta z wnioskami o zapewnienie środków finansowych na wykonanie decyzji [...]PWIS. Ponieważ nie otrzymała odpowiedzi, a jednocześnie posiadała wiedzę, że w rocznym planie finansowym szkoły są wynikające z oszczędności środki finansowe, wystarczające na wykonanie nakazanych prac remontowych, pismem z 09 grudnia 2020 r. zawnioskowała o zmiany w planie finansowym, aby móc wykonać prace do końca 2020r. Główny Księgowy otrzymał ustną informację z Wydziału Edukacji, że 21 grudnia 2020r. nastąpi realizacja zmian w budżecie. W związku z tym rozpoczęto procedury zamawiania prac i podpisywania umów z wykonawcami, tak aby dokonać wszystkich niezbędnych czynności do 31 grudnia 2020r., dzięki temu prace nakazane decyzją [...]PWIS zostały w całości wykonane do 31 grudnia 2020r. Finalnie, w dniu 29 grudnia 2020r. Prezydent zatwierdził zmiany w budżecie. W dniu 10 grudnia 2020 r. szkoła otrzymała zwiększenie planu w paragrafie 4270. W dniu 26 listopada 2020 roku Rada Miasta [...] zwiększyła też plan wydatków w paragrafie 4270.

Skarżąca oceniła, że jej działania miały znikomy stopień szkodliwości dla finansów publicznych. Jak stwierdzono w decyzji [...]PWIS: "... stwierdzone zawilgocenie mogło powodować nie tylko uszkodzenie struktury budowlanej, ale poprzez zjawiska towarzyszące, takie jak rozwój roztoczy i grzybów, może również niekorzystnie wpływać na zdrowie ludzi. Bez wątpienia utrzymanie powierzchni podłóg, ścian i sufitów we właściwym stanie sanitarno-higienicznym jest konieczne w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym wśród uczniów i personelu szkoły..." . Wykonanie tych prac było konieczne z punktu widzenia dobra ogółu uczniów i pracowników szkoły, zaś jednostka na dzień podpisania umów posiadała zaoszczędzone środki finansowe, wystarczające na pokrycie wydatków wynikających z zawartych umów. Nie bez znaczenia jest też fakt, że zmiany w planie finansowym jednostki zostały finalnie zatwierdzone i zaciągnięte zobowiązania uzyskały pokrycie w planie finansowym jednostki. W rezultacie finanse publiczne nie doznały żadnego uszczerbku.

Następnie skarżąca napisała, że na wymienionych 9 uchwał Rady Miasta [...] związanych ze skargami, 7 dotyczyło skarg złożonych przez tą samą osobę. Organ prowadzący mija się z prawdą, twierdząc że skargi były nieomal comiesięczne i wprowadza opinię publiczną w błąd. Ponadto skargi składane są równie często na innych dyrektorów, również takich, którzy otrzymali powierzenie obowiązków dyrektora na 5 lat. W szkole zatrudnionych jest ok.70 nauczycieli, z czego 56 podpisało się pod pismem do Prezydenta Miasta z 27 listopada 2019 r. i dotyczyło sprzeciwu wobec wszelkich działań zmierzających do szkalowania szkoły i noszących znamiona nękania Dyrekcji.

W związku z pisemnymi poleceniami organu prowadzącego wstrzymano wypłatę dodatków za trudne warunki pracy oraz za nadgodziny za okres prowadzenia zajęć w sposób zdalny. Takie stanowisko organu prowadzącego spowodowało, że nauczyciel złożył pozew do sądu pracy.

Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu zarządzenia wystąpienia PIP skarżąca napisała, że nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej, ani charakteru wiążącego. Podobne wystąpienia PIP otrzymali również dyrektorzy, którzy mają 5-letnie kadencje. Natomiast zaleceń lub decyzji pokontrolnych skarżąca nie otrzymała, więc twierdzenie organu prowadzącego jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Co do kontroli przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty skarżąca wskazała, że kontrole przeprowadzane były w związku ze skargami rodziców na dwóch nauczycieli. Trzy kontrole dotyczyły skarg na tego samego nauczyciela, zalecenia dotyczyły pracy poszczególnych nauczycieli. Nie stwierdzono, że były nieprawidłowości w prowadzonym nadzorze, wnioskowano tylko o zintensyfikowanie nadzoru nad poszczególnymi nauczycielami. W innych szkołach odbyły się kontrole, wydano zalecenia ale nie stanowiło to przeszkody w powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat.

Skarżąca zaznaczyła, że przesyła w załączeniu pisma, w których wielokrotnie zwracała się do Prezydenta Miasta o zapewnienie środków na wykonanie prac remontowych, jednak bez skutku. Ale to skarżącą obarcza się brakiem nadzoru nad podległą placówką. W planie finansowym szkoły kwoty przyznawane przez organ prowadzący (w roku 2022 - 15000 zł) z trudem pokrywają konserwację bieżącą sprzętu np. kserokopiarek i komputerów i nie jest możliwe prowadzenie prac remontowych. W jaki sposób można podjąć kompleksowe działania bez przekazania funduszy przez organ prowadzący?

Skarżąca oceniła, że wymienione w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie mogą stanowić podstawy do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat. Prezydent wybiórczo zaprezentował okoliczności, tak aby przemawiały one na niekorzyść skarżącej. Ponadto w roku 2021 dokonano ocenę pracy skarżącej za ostatnie 5 lat. Kuratorium Oświaty w [...] w porozumieniu z organem prowadzącym wystawiło skarżącej ocenę bardzo dobrą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi, przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów.

Wnioskując o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a organ powołał się na postanowienie WSA w Rzeszowie z 4 czerwca 2013r., sygn. II SA/Rz 229/13 i wyrok NSA z 15 kwietnia 1999r., sygn. akt I PKN 11/99, z których wynika, że powierzenie stanowiska dyrektora, w tym na okres krótszy niż 5 lat jest czynnością z zakresu prawa pracy i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i podał, że w uzasadnieniu zarządzenia przytoczył rzeczywiste argumenty skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Podał, że oceniając zarządzenie należy brać pod uwagę istotne i nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym), z którymi ustawodawca łączy dwa rodzaje skutków. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia aktu prawnego prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa, a które wynikają z treści danego zarządzenia. Takie uchybienia stanowią głównie naruszenia prawa w zakresie ustrojowego wyznaczania kompetencyjności organów do wydawania danego aktu prawa, podjęcie aktu prawnego bez podstawy prawnej lub z niewłaściwą interpretacją danej normy prawnej. Żadna z tych przesłanek przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie wystąpiła, co oznacza, że zarzuty skarżącej w zakresie nieważności zarządzenia nie występują. Organ podał, że uprawnione ustawowo organy do kontroli tego aktu, w tym Wojewoda jako organ nadzoru nie zakwestionowały zarządzenia, co skutkuje, że już choćby z tego tytułu akt ten korzysta z dobrodziejstwa prawomocności i przyjęcia go do obrotu prawnego w brzmieniu zaproponowanym i ukształtowanym w zarządzeniu. Żaden przepis prawa materialnego nie został naruszony, co uzasadnia oddalenie skargi. Do skargi dołączono szereg dokumentów.

Skarżąca pismem z dnia 21.11.2022r. podała, że sprzeciwia się wnioskowi organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie. (k. 119).

Pismem z 28 lutego 2023r,. profesjonalny pełnomocnik skarżącej zgłosił swoje wstąpienie do sprawy (k. 136)

Na rozprawie dnia 15 marca 2023r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, . dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa może skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części bądź stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnosząc się do podniesionego przez organ zarzutu braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Sąd uznał, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi na wskazanej podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta tj. przez organ gminy, dotyczy ono obsady stanowiska dyrektora szkoły i to w skróconym okresie, dla której Prezydent jest organem prowadzącym czyli realizacji zadań gminy w zakresie oświaty, a więc zadań z zakresu administracji publicznej. Wydane w niniejszej sprawie zarządzenie dotyczy niewątpliwie sprawy "z zakresu administracji publicznej", bowiem jak wynika z powołanego w zarządzeniu art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U, 2923.40) stanowi wyraz działalności Powiatu w ramach powierzonego mu przez ustawę o samorządzie powiatowym zadania publicznego. Wskazane w odpowiedzi na skargę stanowisko sądów nie jest aktualne (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 972/19, I OSK 1207/13, III OSK 6215/21).

Po pozytywnym rozstrzygnięciu kwestii kognicji sądu administracyjnego konieczne było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 40) – dalej powoływana jako u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 4 u.s.g w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94, zgodnie z którym: nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie i przez uprawnioną osobę.

Interes prawny, to coś innego niż interes faktyczny, winien on wynikać z przepisu prawa gwarantującego podmiotowi określone uprawnienie. Strona uruchamiając tryb określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. winna wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanego zarządzenia doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. W orzecznictwie wskazuje się także, że powinna wykazać, że zaskarżony akt wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Skarga wnoszona w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, a uprawnienie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W niniejszej sprawie skarżone zarządzenie wpływało na sferę materialnoprawną skarżącej, ubiegającej się o stanowisko dyrektora szkoły na wynikający z przepisów okres 5 lat.

W tym miejscu należy podkreślić, że istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia nie jest tożsame z uwzględnieniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Skuteczność skargi na zarządzenie organu gminy jest więc uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego strony doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje zatem jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i to o charakterze istotnym. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Wypracowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy standaryzują pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich naruszeń zalicza się przykładowo wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej lub delegacji do jego podjęcia, istotnie wadliwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, czy istotne naruszenie procedury przy jego podejmowaniu podjęcia uchwały. Istotne naruszenie przepisów prawa to nie tylko naruszenia związane z kompetencyjnością organów, brakiem podstawy prawnej czy niewłaściwą interpretacją przepisów ale również wszystkie naruszenia o charakterze istotnym, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego zarządzenie wykazała, że narusza ono w części w sposób istotny przepisy prawa, co uzasadnia wyeliminowanie tego aktu w części z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1082) kandydata na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 2, wyłania się w drodze konkursu. Stosownie jednak do ust. 12 jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W myśl ust. 21 stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych. W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.

Z powyższego wynika, że powierzenie stanowiska następuje zasadniczo na okres 5 lat. Skarżąca jak podano wyżej posiada zatem interes prawny wynikający z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego w powierzeniu jej funkcji na okres 5 lat szkolnych. Skoro w badanej sprawie powierzenie nastąpiło na okres 2 lat szkolnych, to może to wskazywać na naruszenie tego interesu i uzasadnia poddanie zarządzenia wskazującego krótszy okres powierzenia stanowiska kontroli sądu administracyjnego.

Cytowany przepis wskazuje wprost, że powierzenie na okres krótszy jest możliwe, ale może to nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach", co prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji z woli ustawodawcy konieczne jest uzasadnienie dlaczego w konkretnym przypadku okres powierzenia jest krótszy. Brak uzasadnienia wskazującego na celowość zastosowania krótszego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły stanowić może istotne naruszenie prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności zarządzenia w tym zakresie.

Na tle przytoczonej regulacji niesporne jest, iż powierzenie stanowiska na okres 5 lat stanowi regułę, natomiast zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku. Po pierwsze, zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5 letniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji a nie uzupełniane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty te muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyroki NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00, z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; wyroki WSA w Opolu z 19 maja 2005 r., II SA/Op 93/04, WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 697/11, WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r., II SA/Op 760/11, WSA w Lublinie z 6 września 2012 r., III SA/Lu 364/12, z 1 czerwca 2012 r. I OSK 689/12 oraz z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarządzenie o powierzeniu funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie, jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji. Wynika to nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu.

Zawarte w art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest typowym zwrotem niedookreślonym, a ustalenie znaczenia tego pojęcia nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje (por. wyroki NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 972/19). Indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 256/14). Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. powinien wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2016 r., IV SA/G1 100/16, wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1096/21).

W przedmiotowej sprawie organ wskazał na pięć przesłanek uzasadniających, jego zdaniem powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na skrócony okres 2 lat. Przesłanki te zakwestionowała skarżąca.

Słusznie skarżąca wskazała, że stawiane jej zarzuty w większości miały miejsce przed dokonaniem oceny dyrektora w dniu 28.06.2021r. na ocenę bardzo dobrą. W zarządzeniu nie wyjaśniono dlaczego te same zdarzenia (z 2019r., 2020r.) mają wpływ na skrócenie okresu powołania na stanowisko a nie mają na dokonaną ocenę. Zarzuty naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegające na zaciągnięciu zobowiązań niemieszczących się w planie finansowym jednostki oraz z przekroczeniem planu finansowego nie zostały w zarządzeniu wyjaśnione w sposób pozwalający uznać, że skarżąca naruszała dyscyplinę finansów publicznych w sposób wskazujący na działanie na szkodę lub wbrew tym finansom. Zarzucono jej działania, które związane były z podejmowaniem zobowiązań finansowych na remonty szkoły a jednocześnie zarzucano jej brak zapewnienia remontów i konserwacji w celu zachowania wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy, na które odpowiednie środki winien zapewnić organ prowadzący. Brak dokładnego wyjaśnienia tych zarzutów stawianych skarżącej w pkt 1, 3 i 5 uzasadnienia zarządzenia, w kontekście bardzo dobrej oceny z 28.06.2021r. nie powala na uznanie, że w sprawie został wykazany ‘"uzasadniony przypadek" wskazujący na skrócenie okresu powołania na stanowisko dyrektora szkoły przez skarżącą. Tym bardziej, że większość stawianych skarżącej zarzutów miała miejsce przed ogłoszeniem konkursu na to stanowisko w 2019r, 2020r.

Odnośnie zarzutów związanych z brakiem wypłat wynagrodzeń za doraźne zastępstwa skarżąca wskazała, że wynikało to ze sprzecznych informacji jakie uzyskiwała od organu prowadzącego. Tych okoliczności nie wyjaśniono w uzasadnieniu zarządzenia w sposób umożliwiający przyjęcie, że stawiany zarzut skutkować winien skróceniem kadencji. Konflikt pracowniczy nie był przez organ wykazany jako istniejący z uwagi na brak koncyliacyjnych umiejętności skarżącej. Organ w uzasadnieniu nie wskazał, że nie dotyczy on jednego nauczyciela, co podnosiła skarżąca. W tym kontekście trudno było uznać, że uzasadnia on skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W tak dużej placówce oświatowej konflikt z jednym nauczycielem czy też skargi rodziców na brak nadzoru nad jednym z polonistów trudno uznać za nieprawidłowości uzasadniające skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. To, że ‘"uzasadnione przypadki" skrócenia ustawowego okresu 5 lat różnią się od "szczególnie uzasadnionych przypadków" skutkujących odwołaniem z funkcji dyrektora szkoły (art. 66st. 1 pkt 3 p.o.) samo w sobie nie uzasadnia możliwości skrócenia okresu powołania na to stanowisko. Brak zakwestionowania zarządzenia przez wojewodę również nie umożliwia uznania, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 63 ust, 21 p.o..

W tej sytuacji uznać należało, iż Prezydent Miasta nie przedstawił w zarządzeniu z dnia 26 sierpnia 2022 r. żadnych uzasadnionych powodów do skrócenia okresu powierzenia wyłonionemu w konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie tego stanowiska na skrócony okres nastąpiło bez przekonującego uzasadnienia, w oderwaniu od wyników postępowania konkursowego. W ocenie Sądu trudno jest przyjąć za zasadne argumenty organu prowadzącego w przedmiocie negatywnej oceny działalności dyrektora, dotyczące zdarzeń mających miejsce w zakończonej kadencji, jeżeli organ przed ogłoszeniem konkursu uzgadnia w drodze porozumienia z właściwym wicekuratorem oświaty bardzo dobrą ocenę pracy dyrektora.

Z uwagi na fakt, że prezydent nie wykazał, aby przy powołaniu wyłonionego w konkursie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres aniżeli wynika to ze zdania pierwszego art. 63 ust. 21 u.p.o., zaistniał "uzasadniony przypadek" skutkujący powierzeniem stanowiska do jednego roku szkolnego, zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać w części za niezgodne z przepisami prawa

Jednocześnie Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonego zarządzenia w pełnym zakresie, a to z dwóch powodów.

Po pierwsze, wadliwość zarządzenia polegała jedynie na braku szczegółowego i spójnego uzasadnienia skrócenia okresu powierzenia skarżącej funkcji dyrektora, a nie na powierzeniu jej tej funkcji w ogóle. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia w pozostałym zakresie, czy też zobowiązywania prezydenta do wydania zarządzenia o określonej treści, jak wnosiła skarżąca w skardze.

Po wtóre, stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stwierdzenie nieważności zarządzenia w pełnym zakresie – oprócz tego, że niedopuszczalne z powodów wskazanych powyżej - byłoby niekorzystne dla skarżącej i naruszało jej interes, gdyż prowadziłoby do odpadnięcia podstawy powierzenia jej funkcji dyrektora. Nadto, stosownie do literalnego brzmienia art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nieważności całego aktu. Sąd przyjął bowiem, że w powołanym przepisie chodzi o nieważność całego aktu, a nie jego części. Tam bowiem, gdzie ustawodawca miał na względzie także część aktu, dał temu wyraźnie wyraz w treści przepisu, tak jak to ma miejsce w przypadku cytowanego już art. 147 § 1 p.p.s.a. Zatem nieważność jedynie fragmentu zaskarżonego aktu, który nadto nie uniemożliwia funkcjonowania zarządzenia w pozostałym zakresie, nie uzasadniała stwierdzenia jego nieważności w całości. Z drugiej strony należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zatem w chwili obecnej zarządzenie de facto powierza funkcję dyrektora na czas nieokreślony, co także jest niezgodne z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Zatem rzeczą organu - zobligowanego przez art. 7 Konstytucji w zw. z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego - jest niezwłoczne doprowadzenie do jego zgodności z prawem albo poprzez powierzenie funkcji na okres 5 lat albo powierzenie jej ponownie na okres krótszy, ale po przedstawieniu szczegółowego i konkretnego uzasadnienia skrócenia tego okresu, tak aby możliwa była weryfikacja stanowiska organu przez sąd administracyjny co do tego, czy rzeczywiście ewentualne skrócenie okresu powierzenia stanowiska jest obiektywnie uzasadnione.

Przy czym wskazać należy, że art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego stanowi, że powierzenie stanowiska następuje "po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej." Z powyższego wynika zatem, że zasięgnięcie takiej opinii jest koniecznym elementem procedury, ale nie wynika ani to, że jest ona dla organu wiążąca, ani to, że dla dokonania powierzenia musi być pozytywna.

Sąd już tylko na marginesie wyraża pogląd, że wydaje się, iż ratio legis wskazania w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego okresu pięcioletniego jako zasady wynika z dążenia ustawodawcy do zapewnienia funkcjonowania szkoły w dłuższych okresach wg jakiegoś założonego przez dyrektora modelu, realizowania jego wizji zarządzania i wypełniania przez szkołę zadań oświatowych i wychowawczych oraz zapobieżenie zbyt częstym zmianom w tym zakresie, gdyż mogłoby to prowadzić do dezorganizacji działania placówki. Zatem skrócenie kadencji jest możliwe wówczas, gdy uzasadnione jest odstąpienie od tej zasady, tzn., gdy odpadają przesłanki powierzenia funkcji dyrektora na okres pełnych 5 lat albo korzyści z takiego skrócenia kadencji dyrektora przeważają nad możliwymi niegodnościami i perturbacjami związanymi ze zmianą zasad organizacji szkoły.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w części w § 1 w zakresie silów " do dnia 31 sierpnia 2024r." W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o kosztach, gdyż zgodnie z art. 199 p.p.s.a strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych i do dnia zakończenia rozprawy nie zgłosiła żądania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego związanego ze wstąpieniem do sprawy dnia 28 lutego 2023r. profesjonalnego pełnomocnika.