Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 129/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2; art. 154; art. 157;
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1;
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Nr [...], działając na podstawie m.in. art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2015 r., poz. 2031) Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania [...] sp. jawna (określanej dalej jako strona, skarżąca) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...], ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o nr ew. [...] obręb [...] o pow. [...] m², która zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], wydał decyzję nr [...]

z dnia [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...]

z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, tj. kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej wodociągu, napowietrznej linii oświetlenia ulicznego, napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, kablowej i napowietrznej sieci telekomunikacyjnej wraz z rozbiórką garaży (kategoria obiektu budowlanego XXV XXVI), którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji.

Pod ww. inwestycję przeznaczona została m. in. nieruchomość położoną

w [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...].

Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 5 specustawy drogowej

stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa

w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami,

z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Pana A. W. operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Starosta [...] ustalił na rzecz [...] SPÓŁKA JAWNA odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], o pow. [...] m2.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na dostrzeżone uchybienia

w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. W., będącego podstawą ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz wskazał, iż ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę należy zwrócić szczególną uwagę na zawarte w dziale III księgi wieczystej ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...],

z uwagi na uchybienia w operacie sporządzonym w dniu [...] lutego 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pana A. W., uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz [...] spółka jawna w wysokości [...] zł oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych na rzecz [...] Sp. z o. o. w kwocie

[...] zł i na rzecz [...] Sp. z o.o. w kwocie [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym przed Starostą Powiatu [...] postępowaniu został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego T. T. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r., określający wartość rynkową działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za prawo własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz skarżącej w wysokości [...] zł i z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej) na rzecz [...] Sp. z o.o. w kwocie [...] zł oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty - Gminę [...]

w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wysokość odszkodowania za prawo własności została zwiększona o kwotę 5%.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji odnosząc się do sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego, operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. stwierdził, iż może on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zauważył, że w operacie szacunkowym wartość określona została w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównania biegły przyjął rynek regionalny nieruchomości drogowych, obejmujący miasta [...],[...] i [...]. Sposób określenia wartości nieruchomości przyjęty przez rzeczoznawcę należy ocenić jako prawidłowy. Na rynku lokalnym [...] brak było wystarczającej liczby transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe, dlatego rzeczoznawca rozszerzył badanie rynku na teren dwóch innych miejscowości - [...] i [...] o porównywalnym charakterze i stopniu urbanizacji.

Wskazał, że rzeczoznawca uwzględnił, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej

w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ul. [...],[...],[...]

i [...] w [...] i miał zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ocenie organu, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, nie ma racjonalnych przesłanek, aby uznać, że podmioty, którym przysługiwało nieodpłatne ograniczone prawo rzeczowe ze względu na jej nieodpłatny charakter, nie powinny być uwzględnione przy ustalaniu odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy ocenia wprawdzie, czy wpis w dziale III ma wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, jednak w przypadku ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych nieodpłatnie jedynym rzeczowym argumentem do ustalenia takiego wpływu na wartość przedmiotu wyceny byłoby stwierdzenie, na podstawie szczegółowej dokumentacji, że dana służebność dotyczy tylko określonej części nieruchomości, więc np. nie dotyczy jej części odpowiadającej działce wydzielonej na cele drogowe.

Wojewoda [...] uznał, że nie są zasadne zarzuty zawarte w odwołaniu.

Organ odwoławczy przeanalizował także operat załączony przez stronę odwołującą się. Odnosząc się do sporządzonego w toku postępowania odszkodowawczego kontroperatu szacunkowego z dnia [...] września 2014 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego I. H., Wojewoda [...] stwierdził, że ważność tego operatu upłynęła w dniu [...] września 2015 r., a jego aktualność nie została potwierdzona przez autorkę operatu na dzień wydania decyzji Starosty [...]

z dnia [...] marca 2016 r. Nie zostały także wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego I. H. uwagi do kontroperatu wyszczególnione w poprzedniej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W operacie tym wartość została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, czyli zgodnie

z przeznaczeniem planistycznym, jakie przeważa wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości. Jednak rzeczoznawca po stwierdzeniu, że na rynku lokalnym [...] odnotowano tylko 3 transakcje nieruchomościami drogowymi, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej, powinien rozważyć rozszerzenie obszaru poszukiwań o rynek regionalny nieruchomości drogowych.

W ocenie organu odwoławczego biegły T. T. w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie, właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Organ podkreślił również rolę rzeczoznawcy majątkowego w sporządzaniu operatu.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2015 r. zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w miejscowości [...],[...]

i [...], przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły wskazał, iż zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., wyceniana działka gruntu przeznaczona jest pod drogę o symbolu [...].

W skardze wywiedzionej do WSA w Warszawie 8 grudnia 2016 r. [...] sp. jawna, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. zarzuciła, że brak było podstaw do aktualizowania wyceny, dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego I. H. W ocenie strony wycena dokonana przez A. W.

i I. H. w 2013 r. w stosunku do wywłaszczenia, które nastąpiło w 2012 r. zachowuje swoją aktualność.

Nadto strona zwróciła uwagę na rozbieżności w dokonanej wycenie przedmiotowej działki na przestrzeni kilku lat prowadzonego postępowania administracyjnego, podając iż w 2013 r., ustalono odszkodowanie na kwotę [...] zł,

w 2015 r. wysokość odszkodowania wyniosła [...] zł oraz [...] zł, w kolejnym roku ustalono odszkodowanie na kwotę [...] zł. W jej ocenie taka rozpiętość wskazuje na wadliwość wyceny.

[...] sp. jawna, odwołując się do art. 139 K.p.a., wskazała, że strona nie może otrzymać odszkodowania niższego wynika to z decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r., poz. 781, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami

i wnioskami skargi.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

II. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie

art. 80 K.p.a., zważywszy na to, że zakres tej oceny powinien uwzględniać następujące uwarunkowania: operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207,

poz. 2109, ze zm.), jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Należy jednak podkreślić ograniczony zakres oceny operatu szacunkowego, która może być realizowana przez organ.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (np. w komentarzu do art. 154 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518, powoływanej dalej jako "u.g.n") E. Bończak-Kucharczyk – LEX 2014 r.), zarówno art. 156 ust. 1, jak i inne przepisy u.g.n. nie określają bliżej, czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość, ograniczając się jedynie do posługiwania się terminem "operat szacunkowy". Natomiast na podstawie zawartego w ustawie (art. 159) upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze powoływanego wcześniej rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 922/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA), operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne przewidziane

w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy winien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz

z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007).

Operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne,

tj. stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, będącą podstawą ustalenia ceny.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność tego, jaką wartość miała nieruchomość, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże organ administracji przeprowadza kontrolę operatu pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do jego oceny przez organy administracji we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt

I OSK1753/06, CBOSA).

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, których organ nie posiada. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca.

Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, CBOSA).

Należy jednak nadmienić, że operat szacunkowy – jako stanowiący dowód

z opinii biegłego – wymaga oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387, por. również wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U.

Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

Z uwagi na eksponowany przez [...] sp. jawna w skardze zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy dotyczącej zgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania, jak również z uwagi podniesiony przez skarżących zarzut istnienia rozbieżności w wynikach wycen sporządzanych w toku wieloletniego postępowania administracyjnego należy również (poza ograniczeniami wynikającymi ze specyfiki operatu szacunkowego w zakresie wiedzy specjalnej) uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Stanowi on, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, CBOSA,). Natomiast organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem, weryfikacji

w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega w zasadzie prawidłowość sporządzenia operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, CBOSA, z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, Lex

nr 2230654). Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości

w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą również czynności wchodzące

w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Należy przy tym podzielić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia

17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11, CBOSA). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny,

w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Organ powinien być zatem wyposażony

w wystarczające informacje, by móc wyrazić ocenę w tym zakresie.

Odnosząc się do twierdzeń skargi Sąd wyraża stanowisko, że rzeczoznawca powinien podać opis nieruchomości porównawczych w sposób zapewniający odpowiednią identyfikację nieruchomości podobnych pod względem atrybutów rynkowych, które stanowią wyznacznik "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej. Opis nieruchomości podobnych powinien zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., tak aby nie powstały wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną.

W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi.

III. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki,

M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015,

s. 869, nb 7).

Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka winna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Pierwszym

i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast

§ 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

W wyroku z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04 (niepubl.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyroki: NSA

z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08, CBOSA, SN z dnia

9 stycznia 2015 r., sygn. akt V CSK 200/14, LEX nr 1652405).

W przedmiotowym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. [...] listopada 2015 r. wartość prawidłowo określona została w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównania biegły przyjął rynek regionalny nieruchomości drogowych, obejmujący miasta [...], [...] i [...], biorąc pod uwagę drogowe przeznaczenie nieruchomości (teczka 2/5 akt administracyjnych sprawy).

IV. Z uwagi na eksponowany w skardze zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy dotyczącej zgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. w toku postępowania, jak również ze względu na znaczne rozbieżności w dokonanej w nich wyceny należy uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Powyższe implikuje twierdzenie, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do pełnego merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, tym bardziej jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne (tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych - por. w powyższym zakresie wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA).

Powyższe wymogi zostały spełnione w stosunku do przedmiotowego operatu. Przeprowadzenie takiej oceny może natomiast zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że strona nie wystąpiła do organizacji rzeczoznawców. Zawarte w skardze argumenty o wadliwości operatu, nie poparte merytorycznymi argumentami i opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie mogą odnieść zamierzonego skutku, ani – jako ogólne stwierdzenie - być przedmiotem rzeczowej i szczegółowej polemiki. Samo stwierdzenie, że na przestrzeni kilku lat przedmiotowa nieruchomość była różnie wyceniana nie jest wystarczające do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, biorąc pod uwagę zmienność cen nieruchomości oraz przejętą metodę wyceny.

Organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. W przedmiotowej sprawie wątpliwości o tym charakterze dotyczące operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. nie wystąpiły.

Niezależnie od tego, że przedmiotowy operat nie został zakwestionowany

w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., Sąd dokonał analizy zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie tego operatu szacunkowego, w wyniku czego należy wskazać, że organ trafnie przyjął, że operat ten nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów i nie było podstaw do poddawania go z urzędu weryfikacji przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Operat szacunkowy, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. spełnia wymogi formalne i merytoryczne. Opisana została przedmiotowa nieruchomość oraz podstawy prawne dokonania wyceny, a ponadto dokonano analizy rynku, w tym rynku lokalnego, a ponadto tendencji zmian cen

z tytułu upływu czasu, przy użyciu arkusza kalkulacyjnego i bez uwzględniania zasady ceris paribus, biorąc pod uwagę transakcje od września 2012 r. do listopada 2015 r.

Wyodrębniono nieruchomości podobne do wycenianej głównie ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie oraz sposób korzystania, umożliwiające zastosowanie w wycenie metody korygowania ceny średniej. W operacie dokonano również szerokiej charakterystyki nieruchomości w aspekcie cen rynkowych, wskazując na cechy różnicujące i określając wagę poszczególnych cech zgodnie

z notą interpretacyjną [...] jako udziały procentowe w różnicy miedzy ceną minimalną a ceną maksymalną ze zbioru cen nieruchomości porównawczych, stanowiących podstawę wyceny. Poszczególnym cechom przypisano następujące znaczenie: lokalizacja, dostęp do drogi głównej, sąsiedztwo - dobra, wielkość działek słaba. Pomniejszono wartość przedmiotowego gruntu o służebności, odrębnie je wyceniając.

Ponadto rzeczoznawca przeanalizował aspekt zasady korzyści wskazując, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje jej przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia.

V. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, jak również nie doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. w wyniku nieustosunkowania się do zarzutów odwołania przez organ II instancji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony

i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Wydana w przedmiotowej sprawie decyzja organu II instancji we właściwy sposób wyjaśniła przesłanki, którymi kierował się organ. Wojewoda odwołał się bowiem do znowelizowanego § 36 ww. rozporządzenia, wskazując na podobieństwo do działki szacowanej, właściwie wywiązując się z powyższych procesowych obowiązków, determinujących poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia.

VI. Nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 139 K.p.a., z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję organu

I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie zmienia ona zatem sytuacji strony postępowania.

VII. W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia ponadto, że zgodnie

z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,

o których mowa w art. 154 u.g.n. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest uwarunkowane m.in. brakiem istotnej zmiany cen transakcyjnych nieruchomości. Ponadto ważność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji przez organ I instancji. Skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko kontroluje rozstrzygnięcie organu I instancji, to aktualność operatu należy oceniać na datę wydania decyzji organu II instancji. W sytuacji uznania dalej idącej wady, tj. że operat utracił swoją aktualność, nie ma potrzeby odnoszenia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących operatu (taki pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 10 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1849/08, CBOSA).

VIII. Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez stronę w toku postępowania (odwołanie str. 4, teczka 1/5 akt administracyjnych sprawy) oraz

w skardze Sąd stwierdza, że słuszne odszkodowanie nie oznacza zawsze pełnego odszkodowania, co wynika zarówno z Konstytucji RP, jak i prawa międzynarodowego (w tym w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka

i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U.

z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1). Na gruncie prawa międzynarodowego wskazuje się w orzecznictwie, że każde pozbawienie własności, a także uregulowanie korzystania z niej, musi realizować uprawniony cel (zasada uprawnionego celu w interesie publicznym, powszechnym) oraz być proporcjonalne (wyrok W. i P. v. [...] z [...] października 2012 r., [...], skarga nr [...], § 93). Odebranie własności bez zapłaty sumy pozostającej w rozsądnym stosunku do jej wartości uznaje się zazwyczaj za nieproporcjonalną ingerencję (wyrok P. v. [...], [...], § 59). Art. 1 Protokołu nr 1 nie wymaga pełnego odszkodowania (wyrok [...] w sprawie L. i inni).

Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8 maja 1990 r.,

K 1/90, OTK 1990/1/2; 19 czerwca 1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu

K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku

z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku

SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). TK zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 K.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej –

art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji

(L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok tego Sądu z 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2689/14, CBOSA).

W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie" oraz że prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego zaś wynika, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Zgodnie zaś z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, nawet całkowite odjęcie własności nie zawsze musi (wedle Konstytucji) wiązać się

z całkowitym pokryciem szkody. W tym bowiem zakresie rekompensata musi odpowiadać kryterium "słuszności", co nie oznacza, że musi być ona "pełna". Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych - co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2. W wyroku z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał wskazał zaś, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 835/16, CBOSA).

IX. Mając powyższe na uwadze oraz brak uchybień organu (przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a.), które dostrzegalne byłyby z urzędu Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.