Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 153/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 4,5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Burmistrz M. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503), po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o. P. o ustalenie warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] w obrębie G., gm. M., dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o mocy do 82 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem organu I instancji przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizy, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1. Przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych, ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, bowiem nie służy ona bezpośrednio wytwarzaniu energii elektrycznej na potrzeby własne, a wyłącznie do produkcji na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i jej dystrybuowania do zewnętrznego systemu energetycznego. Regulacja art. 10 ust. 1 i ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w dokumencie studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń OZE o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.

W związku z powyższym wnioskować można, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, realizacja instalacji OZE pełniących funkcję produkcyjną, dla których lokalizacji nie trzeba wskazywać w studium, możliwa jest wyłącznie dla urządzeń o mocy poniżej 500 kW, pod warunkiem spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", czyli przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1.

Od ww. decyzji odwołanie złożył inwestor - S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. . Zdaniem strony analiza art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a taką jest bez wątpienia farna fotowoltaiczna.

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna więc odpowiadać na pytanie, czy zamierzona inwestycja na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu jest dopuszczalna, jak również, czy inwestycja spełniać będzie warunki wynikające z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca wprowadził jednak wyjątki od spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 1. Na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W art. 2 pkt 22 tej ustawy wskazano, że odnawialne źródło energii stanowią odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W ocenie organu II instancji, art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu nie może być interpretowany wyłącznie literalnie. Wobec aktualizacji art. 61 ust. 3 ustawy, instalacje odnawialnego źródła energii dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże rozumienie powyższego zwolnienia z art. 61 ust. 3 umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu. Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (por: wyroki NSA II OSK 3036/15, II OSK 3035/15, Lex ). Nie świadczy to jednak automatycznie o tym, że lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 500 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwa. Ustalenie warunków zabudowy ww. rodzaju inwestycji powinno być poprzedzone postępowaniem, które odpowie na pytanie czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Najważniejszym z nich jest kontynuacja dotychczasowej funkcji w obszarze analizowanym. Inwestycja w postaci budowy farmy elektrowni fotowoltaicznej stanowi inwestycję o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii.

Organ zwrócił też uwagę, że instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, lokalizacja elektrowni wiatrowych na obszarach nieprodukcyjnych (np. rolniczych, mieszkalnych) nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Natomiast instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie nieprodukcyjnym z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że przy wykładni art. 61 ust. 3 trzeba brać pod uwagę również zmianę ww. przepisu, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy ( projekt ustawy druk VIII 3656) wskazano, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu o odnawialne źródła energii związane jest z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, tj. przez podmioty będące odbiorcami końcowymi, wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej.

Zdaniem Kolegium, skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń energii słonecznej ze względu na jej parametry techniczne i przeznaczenie (co wynika także z uzasadnienia projektu do zmiany art. 61 ust. 3 ustawy), to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu. Niewątpliwie bowiem różny będzie miał wpływ na kształtowanie i zachowanie ładu przestrzennego w gminie (w kontekście zachowania funkcji terenu) np. montaż urządzeń fotowoltaicznych na budynku o mocy nieprzekraczającej 50 kW, od umiejscowienia na większym obszarze instalacji o większej mocy i urządzeń tworzących elektrownię fotowoltaiczną (wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 1229/21, CBOSA).

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 82 MW, a więc o mocy przekraczającej 500 kW, stąd też przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach). Nie było więc podstaw do stosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że inwestycja nie spełnia wymogów, które przewidziane są w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Inwestycja nie będzie bowiem stanowić kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze. Realizacja inwestycji prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. W badanym obszarze analizowanym nie ma zaś zabudowy o funkcji przemysłowej, która stanowiłaby analogiczną do produkcji energii elektrycznej.

Wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zasadnym było utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, nawet mimo spełnienia przez badaną inwestycję pozostałych przesłanek.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że są one niezasadne i w zasadzie prawie całe uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na zasadność niestosowania w niniejszej sprawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Zaś co do zarzutu związanego z wyznaczeniem obszaru analizowanego Kolegium uznało, że również on jest nie trafiony. Organ I instancji wskazał w analizie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i odpowiada on temu co zostało pokazane na załączniku graficznym nr 2 do analizy. Wnioskowana przez inwestora potrzeba rozszerzenia obszaru ponad rozmiary minimalne, wynikające z ustawy o planowaniu jest niemożliwa. Celem rozszerzenia nie może być jedynie, co stara się wykazać inwestor, poszukiwanie takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Na powyższą decyzję Spółka z o.o. S. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa to jest poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nowy obiekt może być tylko obiektem tego samego rodzaju co już istniejące, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia wskazuje, że pojęcie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

- art. 61 ust 3 ww. ustawy, poprzez nieuprawnione uznanie, że elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej.

Zdaniem skarżącej, organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, w konsekwencji czego nieprawidłowo zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co doprowadziło do przedwczesnej oceny przesłanek do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy podzielić przeważające stanowisko judykatury, że farmy fotowoltaiczne są urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (w tym miejscu strona powołała orzecznictwo). Ponadto, według skarżącej, zupełnie nieuzasadnione i niezrozumiałe pozostaje stanowisko obydwu organów w zakresie interpretacji art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu poprzez pryzmat zapisów § 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - zwanej dalej "p.p.s.a.". stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli była się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...] i [...] w obrębie G., gmina M. dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 82 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2022 r. poz. 503 - "ustawa o planowaniu").

Zdaniem organów, planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym, aby uzyskać warunki zabudowy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Według skarżącego, farma fotowoltaiczna, którą zamierza zrealizować, objęta jest regulacją art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, co w konsekwencji oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nie wymaga spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1.

Stosownie bowiem do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 (odnoszących się do tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.) wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.

Spór w niniejszej sprawie w istocie sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, który, zdaniem Kolegium, należy odczytywać w relacji do przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu.

Zdaniem Sądu, wspomniany przepis ma jednoznaczne, kategoryczne brzmienie i nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii, tak jak przyjęło to Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Rację ma skarżąca, że omawiana regulacja wprost obejmuje swym zakresem planowaną farmę fotowoltaiczną o mocy do 82 MW. W analizowanym przepisie jest zawarta ogólna zasada, że przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2) nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii, bez rozróżniania jej mocy, czy instalacja ta jest instalacją przemysłową, czy też małą instalacją lub mikroinstalacją, w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację pogląd organu II instancji, że art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu należy odczytywać przez pryzmat treści przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu, i organ rozstrzygający o warunkach zabudowy powinien dokonać prawnej kwalifikacji farmy fotowoltaicznej na podstawie powyższych przepisów.

Zajmując takie stanowisko należy wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) przepis ten uzyskał wskutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524, dalej nowela 2019). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii".

Przed wskazaną nowelizacją w orzecznictwie sądów administracyjnych istniał spór w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, a jedna z linii orzeczniczej sprzeciwiała się zaliczaniu elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Jednakże, zdaniem Sądu, wskazana nowelizacja problem ten rozwiązała, wprost odsyłając do definicji instalacji odnawialnego źródła energii, zawartej w odrębnej, co oznacza, że zamiarem ustawodawcy jest ułatwienie realizacji tego rodzaju inwestycji, m.in. poprzez "uproszczenie" postępowania dotyczącego wydawania decyzji o warunkach.

Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W pkt 5 uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (..)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, dodatkowo wskazać należy, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii.

Sąd podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r.

II OSK 2619/22 (Lex), że z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu wynika jedynie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Studium jest aktem, którego ustalenia, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5, to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Należy podkreślić, że w ustawie o planowaniu nie ma przepisu, który nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizującej instalację odnawialnego źródła energii uwzględnić treść studium, brak jest także takiego unormowania w ustawie o odnawialnych źródłach energii.

Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu, określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. II OSK 1276/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r. o sygn. akt I SA/Gd 701/22; wyrok WSA w Gorzowie W. z dnia 15 grudnia 2022r. o sygn. akt II SA/Go 320/22 - Lex).

Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że art. 10 ust. 2 jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu, nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, a zatem Kolegium, opierając się na wcześniejszym orzecznictwie, pozostaje w błędzie.

Sąd stwierdził, że nieuzasadnione prawnie jest twierdzenie Kolegium, iż jeżeli na badanym terenie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu to można ustalić warunki zabudowy dla odnawialnych źródeł energii, jeśli studium przewiduje na tym obszarze lokalizację tego typu instalacji.

Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej, bez względu na jej moc, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu nie wymaga oceny przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Skoro zatem w odniesieniu do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wymóg kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, to nie było także konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej interpretacji art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy, a skupienie się przez organ odwoławczy (jak tez organ I instancji) na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmie, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono o uchyleniu zaskrzonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.