Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 123/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 21 grudnia 2022 r. nr LXIII/408/2022 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Sokółka oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą złożoną za pośrednictwem organu w dniu 19 stycznia 2023r. P. Ż. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce Nr LXIII/408/2022 z 21 grudnia 2022r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta I Gminy Sokółka.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania studium, o którym to naruszeniu mowa w art. 28 ustawy, skutkującego naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do działek skarżącego o numerach [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym Kraśniany, gmina Sokółka. Zdaniem skarżącego, mimo, że ustalenia Studium nie są bezpośrednio wiążące, to jako dokument planistyczny poprzedzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ograniczą w przyszłości prawa skarżącego związane z własnością nieruchomości i wpłyną na obowiązki skarżącego. Podnosząc powyższe wskazał na treść art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący poza ogólnym wskazaniem w uzasadnieniu skargi, że uchwała w sprawie Studium może prowadzić do naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości, nie powiązał tego stwierdzenia z konkretnymi zapisami zaskarżonego Studium w odniesieniu do własnej sytuacji faktycznej i prawnej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Sokółka wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła ogólnikowość zarzutów skargi. Opisała proces uchwalania zaskarżonego Studium podkreślając, że projekt Studium podlegał trzykrotnemu wyłożeniu oraz publicznej dyskusji. Wskazała na fakt składania uwag do projektu Studium przez mieszkańców gminy, w tym skarżącego, oraz poddanie uwag procedurze oceny przez Burmistrza Sokółki a na końcowym etapie przez Radę Miejską w Sokółce. Podkreśliła poddanie projektu Studium procedurze opiniowania i uzgodnieniowej oraz przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Stwierdziła, że zgodnie z ustaleniami Studium działki skarżącego położone są na obszarach rolnych poza zwartą strukturą funkcjonalno- przestrzenną (działki o numerach [...] i [...]) a częściowo na obszarach zabudowy o charakterze wiejskim (działka o numerze [...]). Skarżący składał uwagi do projektu Studium na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia projektu. Uwagi te zostały przeanalizowane i odrzucone przez organ wykonawczy gminy a przed podjęciem uchwały przez organ uchwałodawczy gminy. Nieuwzględnienie uwag zostało uzasadnione. Gmina podkreśliła, że grunty skarżącego, jako tereny rolnicze objęte są ustaleniami, zakazami lub ograniczeniami zabudowy, które – w ocenie organu - nie prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu.

Skarga została wywiedziona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023r., poz.40), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym od dnia 1 czerwca 2017r. nie obowiązuje wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935).

Zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich sąd może wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, chyba że naruszenia są tego rodzaju, że mają wpływ na treść uchwały jako całości. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego powiązane z niedozwolonym nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W odniesieniu do skarg na uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz na uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie norm prawa powszechnie obowiązującego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń studium czy planu, to istotne naruszenie zasad ich sporządzania, istotne naruszenie trybu ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz.503), nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być spowodowana istotnym naruszeniem zasad ich sporządzania, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania oraz naruszeniem właściwości organów w zakresie ich uchwalenia.

Naruszenie trybu sporządzania studium czy planu to złamanie sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej tj. wyznaczonych przepisami ustawy etapów uchwalania tych aktów, przy czym istotność naruszenia trybu ma miejsce, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (tak, między innymi w wyroku NSA sygn. II OSK 925/16 i II OSK 1593/11).

Naruszenie zasad sporządzania studium czy planu ma natomiast miejsce w razie przyjęcia rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które wyznaczają zakres władztwa planistycznego gminy. Jako naruszenie zasad sporządzania planu należy także traktować naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (vide, między innymi: wyrok NSA z dnia 11 września 2008r. sygn. II OSK 215/08 oraz z dnia 9 października 2007r. sygn. II OSK 401/07). Stosownie bowiem do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a stosownie do treści art. 15 ust. 1 tej ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt miejscowego planu zgodnie z zapisami studium. Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje natomiast po stwierdzeniu, że ustalenia planu nie naruszają nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2015r. sygn. II OSK 1540/13, dokonując ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, rada gminy w toku prac planistycznych zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy.

Na tle skarg wnoszonych na uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ukształtowały się dwa stanowiska prezentujące przeciwstawne poglądy co do samej możliwości wystąpienia stanu naruszenia interesu prawnego podjęciem uchwały w sprawie studium. Są one następstwem charakteru studium jako aktu planistycznego, który jest dokumentem wewnętrznym i bezpośrednio nie ingeruje w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości. Zważywszy jednak na fakt wystąpienia na etapie uchwalania planu z dużym stopniem prawdopodobieństwa ingerencji w prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, skarga na uchwałę w przedmiocie studium pochodząca od mieszkańca gminy, którego nieruchomości położone są na obszarze ustaleń studium i który poprzez składanie uwag do projektu studium brał aktywny udział w procedurze uchwalenia studium, powinna podlegać merytorycznej ocenie.

Takiej właśnie oceny zaskarżonej uchwały dokonał sąd administracyjny w sprawie niniejszej stwierdzając, że skarżący nie wykazał, że treść uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta I Gminy Sokółka, w odniesieniu do ustaleń obejmujących nieruchomość skarżącego, naruszyła interes prawny skarżącego. Przede wszystkim sam skarżący nie skonkretyzował w skardze, które ustalenia treści Studium kwestionuje. Dopiero analiza treści uwag skarżącego składanych do wyłożonego projektu Studium na pierwszym i drugim etapie jego wyłożenia, pozwoliła ocenić, w czym skarżący upatruje ograniczeń w wykonywaniu w przyszłości uprawnień właścicielskich do swoich gruntów rolnych stanowiących według Studium tereny rolnicze. Zdaniem skarżącego wprowadzone w Studium ograniczenia co do możliwości zabudowy terenu rolnego uniemożliwią mu szeroko rozumianą działalność rolniczą, między innymi budowę budynków do prowadzenia ferm hodowlanych metodą bezściółkową oraz budowę zabudowy zagrodowej z poszerzeniem o usługi takie jak agroturystyka. Bezspornym jest, że organ wykonawczy gminy a końcowo organ uchwałodawczy gminy, nie uwzględniając uwag skarżącego powołały się na samodzielność gminy w planowaniu i określaniu zasad zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy.

Analiza ustaleń Studium odnoszących się do działek skarżącego wskazuje, że część jego nieruchomości rolnej znalazła się w obszarze MZ tj. obszarów zabudowy o charakterze wiejskim (w tekście Studium ustalenia objęte punktem 3.3) a część w obszarze R tj. obszarze rolniczym (w tekście Studium ustalenia objęte punktem 3.12). Tereny obszaru o symbolu MZ stanowią obszary istniejącej oraz projektowanej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz agroturystyki, usług komercyjnych i publicznych, zabudowy letniskowej i rekreacji indywidualnej wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, infrastrukturą techniczną, drogami i zielenią. Tereny obszaru o symbolu R to istniejące obszary rolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z wyłączeniem ogrodów działkowych. Dla tego obszaru Studium wyłączyło możliwość realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i dróg z dopuszczeniem zachowania istniejącego zagospodarowania ale i z możliwością wyznaczenia na określonych warunkach na etapie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego terenów pod zainwestowanie oraz zmianę sposobu użytkowania budynków na cele mieszkalne, rekreacji indywidualnej i agroturystyki wraz z uwzględnieniem takiego przeznaczenia w planie oraz wprowadziło zakaz prowadzenia ferm hodowlanych metodą bezściółkową.

Zważywszy na fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określa się w szczególności kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (vide: art. 11 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz uwzględnia się bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (vide: art. 11 ust. 1 pkt 7d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a w następstwie jego uwzględnienia określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów a także wskaźniki i kierunki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz wyłączone spod zabudowy (vide: art. 11 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie nasuwa zastrzeżeń natury prawnej wprowadzenie pewnych ograniczeń w zasadach zagospodarowania obszarów symbolach MZ i R. Wbrew temu, co ujmował skarżący w uwagach do projektu Studium, ustalenia Studium nie wprowadzają ograniczeń dla prowadzenia na obszarach rolnych działalności agroturystycznej. Wprowadzenie natomiast zakazu prowadzenia na terenach rolnych ferm hodowlanych metodą bezściółkową nie oznacza generalnego zakazu prowadzenia na gruntach rolnych hodowli zwierząt gospodarskich ale wprowadzenie ograniczeń prośrodowiskowych, eliminujących na etapie implementowania ustaleń studium do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jedynie możliwość powstawania zabudowy rolniczej szczególnie uciążliwej dla środowiska, generującej szkodliwe środowiskowo zanieczyszczenia i nieprzyjaznej środowisku.

Kontrola trybu uchwalenia zaskarżonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta I Gminy Sokółka wykazała, że została zachowana sekwencja czynności planistycznych prowadzących do uchwalenia Studium, opisana art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała intencyjna Rady Miejskiej w Sokółce z 5 czerwca 2018r. Nr LXXIII/422/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium., o przystąpieniu do procedury planistycznej zawiadomiono wymagane przepisami prawa organy i instytucje oraz ogłoszono w prasie oraz poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń urzędu miasta i gminy. Projekt Studium poddany został wymaganym opiniom i uzgodnieniem oraz przeprowadzono szeroką konsultację społeczną umożliwiając społeczeństwu udział w procedurze. Uchwalenie Studium poprzedziła strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Projekt Studium podlegał trzykrotnemu wyłożeniu oraz dyskusjom nad przyjętymi rozwiązaniami. Pierwsze wyłożenie miało miejsce w okresie od 12 stycznia 2021r.do 4 lutego 2021r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzoną dnia 2 lutego 2021r. Drugie wyłożenie projektu nastąpiło w okresie od 14 czerwca 2022r. do 5 lipca 2022r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzoną dnia 4 lipca 2022r. trzecie wyłożenie projektu Studium miało miejsce od 2 listopada 2022r. do 22 listopada 2022r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzono dnia 22 listopada 2022r. Każdorazowe uwagi do projektów Studium podlegały rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy. Część z nich została uwzględniona a w związku z uwzględnieniem części uwag, do kolejnego projektu Studium wprowadzano zmiany wynikające z uwzględnionych uwag i ponownie projekt poddawano opiniowaniu i uzgodnieniom. Przyczyna nieuwzględnienia uwag była wskazywana przez organ wykonawczy. Wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały końcowo poddane ocenie organu uchwałodawczego.

W konsekwencji zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zajętym w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie podniósł w skardze żadnych zarzutów mogących prowadzić do stwierdzenia naruszeń trybu sporządzania Studium czy zasad sporządzania Studium a także przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Nie wykazał również, by zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił (art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)