Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 668/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 roku sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy Giżycko z dnia 10 lutego 2023 r., nr LXIII/630/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty Gmina Giżycko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Giżycko na rzecz skarżącego A. G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 903/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi A. G.(dalej jako: "skarżący") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Giżycko (dalej jako: "Rada Gminy") z dnia 27 września 2018 r., nr L/530/2018, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty, Gmina Giżycko. Zaskarżony plan miejscowy przewidywał m.in. budowę budynków inwentarskich o maksymalnej liczbie zwierząt hodowlanych równej 60 DJP w rozumieniu określonym w odrębnych przepisach (§ 6 pkt 3 oraz § 17 pkt 3 lit. e) oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odrębnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, z wyjątkiem inwestycji z zakresu łączności publicznej i komunikacji (§ 6 pkt 4 oraz § 11 pkt 1). Przeważająca część obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym została przeznaczona na teren rolniczy, na którym m.in. obowiązywał zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych (§ 17 pkt 1 i 2 lit. a) oraz zakaz lokalizowania budynków inwentarskich przeznaczonych dla zwierząt hodowlanych w liczbie większej niż 60 DJP (§ 17 pkt 3 lit. e). Na wskazanym terenie rolniczym, na działkach nr [x1], [x2] i [x3] wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy obszar dopuszczalnej zabudowy (§ 2 pkt 2 oraz § 17 pkt 3 lit. d) usytuowany równolegle do drogi publicznej. Wspomniany teren rolniczy obejmował m.in. działki nr [x4], [x5] i [x6], znajdujące się poza obszarem dopuszczalnej zabudowy wyznaczonym poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy.

Wyjaśniając podstawy uwzględnienia skargi Sąd I instancji wskazał, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu skarżący podjął działania w celu realizacji inwestycji w postaci budowy kurników na działkach nr [x4], [x5] i [x6], w tym 20 lipca 2017 r. złożył wniosek o wydanie przez Wójta Gminy Giżycko decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, uchwalając zaskarżony plan i wyznaczając dopuszczalny obszar zabudowy na innych działkach niż działki, na których planował realizować inwestycję skarżący, oraz ustalając maksymalną obsadę w budynkach inwentarskich równą 60 DJP, uniemożliwiono skarżącemu realizację planowanej inwestycji. Ponadto takie ustalenia zaskarżonego planu nie zostały w żaden sposób uzasadnione. W szczególności nie wykazano, dlaczego zabudowa na terenie rolniczym została ograniczona do terenu wskazanego na rysunku zaskarżonego planu, jak również nie wykazano żadnego interesu publicznego przemawiającego za wyłączeniem nieruchomości skarżącego spod planowanej zabudowy. A zatem doszło do przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc, że w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego.

W dniu 10 lutego 2023 r. Rada Gminy Giżycko podjęła kolejną uchwałę

Nr LXIII/630/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty, Gmina Giżycko (dalej jako: "uchwała", "plan").

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) naruszenie zasad celowości, proporcjonalności i równości, wyrażonych w art. 1 ust. 1-4, art. 6, art. 14 ust. 1 i 5, art. 9 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 7, art. 21, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 i art. 94 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne, nieuzasadnione, niekorzystne dla skarżącego oraz godzące w jego prawa i interesy:

- ograniczenie postępowania planistycznego wyłącznie do wybranych nieruchomości obrębu Upałty, w ok. 90% stanowiących własność skarżącego, z pominięciem pozostałych nieruchomości tego obrębu;

- zróżnicowanie za pomocą planu warunków zagospodarowania objętych planem nieruchomości skarżącego w stosunku do podobnych, nieobjętych planem a jednolicie traktowanych w Studium;

- zróżnicowanie w obrębie planu przeznaczenia i warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego ("R") oraz nieruchomości należących do innych właścicieli ("RM", "KDW");

- ograniczenie możliwości sadowienia na terenie objętym planem budynków inwentarskich do budynków o maksymalnej obsadzie poniżej 60 DJP dla terenów oznaczonych symbolem "R" i poniżej 40 DJP dla terenów oznaczonych symbolem "RM" (§ 6 pkt 3, § 16 pkt 3 lit. d, § 17 pkt 3 lit. e planu);

- ustanowienie bezwzględnego, niezależnego od wyników postępowań środowiskowych i orzeczeń właściwych organów w sprawach ochrony środowiska, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 6 pkt 4 planu);

- ograniczenie możliwości lokalizacji nowej zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, wyznaczonymi w taki sposób, że dla terenów rolniczych ("R") dopuszczają one wyłącznie lokalizację zabudowy na określonych działkach graniczących wyłącznie z jedną z dróg objętych planem i wyłącznie wzdłuż tej drogi, co sprawia, że lokalizowanie zabudowy jest możliwe wyłącznie na wybranych działkach, a na pozostałych działkach, stanowiących ok. 90% całej powierzchni terenu "R", jakakolwiek zabudowa jest wykluczona, w przeciwieństwie do terenów "RM", gdzie zabudowa jest dopuszczona na ok. 95 % tego terenu (§ 5 planu);

- ograniczenie możliwości lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie do obszaru wyznaczonego linią objętej planem drogi wewnętrznej "KDW" oraz pomiędzy linią rozgraniczającą tereny a wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co w przypadku terenów "R" oznacza obowiązek lokalizowania tych sieci i urządzeń wyłącznie na wąskim pasie gruntu pomiędzy granicami tych działek z tą drogą a wyznaczoną linią ich zabudowy (§ 13 pkt 2 planu);

- wprowadzenie na terenach rolniczych bezwzględnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych i ograniczeń zabudowy niemieszkalnej, określonych w § 17 planu;

- nałożenie w planie obowiązku zapewnienia 2 stanowisk postojowych dla samochodów na każde rozpoczęte 10m2 powierzchni zabudowy dla budynków lub zespołów inwentarskich o łącznej powierzchni powyżej 550m2 (§ 13 pkt 5 lit. c planu);

- ograniczenie możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na obszarze oznaczonym symbolem "R" tylko do zamkniętej sieci kanalizacji, bez możliwości ich indywidualnego zagospodarowania (§ 13 pkt 3 lit. c tiret 3 planu);

2) naruszenie zasad postępowania planistycznego wyrażonych w art. 14 ust. 5, art. 15 i art. 20 u.p.z.p. poprzez brak dokonania koniecznych ustaleń i analiz planistycznych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, zajmujących ok. 90 % powierzchni terenu objętego planem, położonych we wsi Upałty, stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [x4], [x5], [x7], [x8], [x6], [x3]i [x1]. W dniu 20 lipca 2017 r. skarżący złożył wniosek o wydanie przez Wójta Gminy Giżycko decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia w związku z podjętymi działaniami dotyczącymi realizacji inwestycji w postaci budowy kurników na działkach nr [x4], [x5] i [x6]. Skarżący wskazał, że organy współdziałające pozytywnie zaopiniowały realizację planowanej przez niego inwestycji (opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Giżycku – dalej: "PPIS", z dnia 21 listopada 2022 r. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie – dalej: "RDOŚ", z dnia 28 grudnia 2022 r.), jak również sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy nr L/530/2018 z dnia 27 września 2018 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty. Pomimo tego w zaskarżonej uchwale Rada Gminy powieliła treść poprzedniej uchwały, jak również ponownie nie uzasadniła swojego stanowiska. Skarżący wskazał również, iż w postępowaniu planistycznym realizacji planowanego przedsięwzięcia sprzeciwiła się tylko nieliczna część społeczności lokalnej – przeciwne do skarżącego wnioski zgłosiło 10 mieszkańców, podczas gdy pod stanowiskiem skarżącego podpisało się kilkuset mieszkańców gminy. Podniósł także, iż planowane przedsięwzięcie w uzgodnionym wariancie pięciu kurników jest zgodne z odrębnymi przepisami sanitarnymi i normami ochrony środowiska. Tymczasem w planie przyjęto ostrzejsze kryteria ochrony środowiska niż wynika to z przepisów ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, bowiem w uchwalonym planie nie doszło do zmiany sposobu przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowane są działki skarżącego. Ponadto, zdaniem Rady Gminy, dokonano wnikliwej analizy potrzeb lokalnej społeczności i skarżącego. Zatem ingerując w prawo własności skarżącego dokonano rozważenia potrzeb publicznych i jednocześnie uwzględniono interes prywatny aktualnego jaki i przyszłego właściciela działek objętych planem. Podkreślono, że ograniczenie wskaźnika DJP ma zapewnić wyeliminowanie możliwości lokalizowania obiektów rolniczych służących dużej produkcji zwierzęcej. Bowiem poprzez złożenie wniosków i uwag do planu mieszkańcy wyrazili swoje obawy przed realizacją inwestycji związanej z produkcją zwierzęcą.

Na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko o braku rzetelnego uzasadnienia uchwały. Z kolei pełnomocnik organu potwierdził, że zaskarżony miejscowy plan jest taki sam jak poprzedni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) – dalej: " u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r.,

II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; dostępne w CBOSA).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga na podstawie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą zawiązany prawnie w inny sposób np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym.

W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi pozwala na uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był właścicielem działek, położonych we wsi Upałty stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [x4], [x9], [x7], [x8], [x6], [x3]i [x1], objętych zaskarżonym planem. Skarżący wykazał istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Reasumując, udowodnił, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną, pozbawiając skarżącego pewnych uprawnień, albo uniemożliwiając ich realizację. Spełnione zostały zatem wymogi do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi z uwagi na podniesione w niej zarzuty.

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie gminnych aktów planowania przestrzennego. Gmina zgodnie z tymi przepisami ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Co więcej podkreśla się, że samodzielność gminy w tym zakresie uznawana jest za podstawową cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W jej granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest właśnie ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Co jasne, zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje również sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p., według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Oznacza to, że prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Często musi być ograniczone ze względu chociażby na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, potrzeby bezpieczeństwa czy obronności, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie prowadzi to jednak do wniosku o dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, ale w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takie właśnie ograniczenia, jak już wspomniano, wprowadza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie problem nie sprowadza się do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń jako takich, ale do dochowania konstytucyjnych ram w jakich podlegające konstytucyjnej ochronie prawo własności może być ograniczane.

W wyroku z dnia 16 lutego 2022r. (II OSK 729/21, dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że obok wad planu, które są wynikiem naruszenia procedury jego uchwalania bądź sprzeczności z przepisami odrębnymi wyznaczającymi treść jego postanowień, istnieją także takie, które naruszają inne kryteria oceny legalności uchwały rady gminy, w szczególności kryterium proporcjonalności ingerencji. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości, czy proporcjonalności. Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne – uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Organy planistyczne winny mieć na uwadze, że kreowanie przez plan polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów między interesem indywidualnym a interesem gminy bądź sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Plan zagospodarowania przestrzennego swoimi uregulowaniami niejednokrotnie wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. Władztwo planistyczne powinno być wykonywane racjonalnie przez wybieranie optymalnych w danej sytuacji rozwiązań i respektowanie uzasadnionych interesów prawnych obywateli. Wynikająca z władztwa planistycznego gminy swoboda w decydowaniu o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie zaprzecza jednocześnie konieczności uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. W doktrynie wskazuje się, że z bogactwa dorobku judykatury stosującej różne formuły argumentacyjne wyłania sią podstawowa teza, w myśl której nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku właściwego wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego (szerzej: J. Parchomiuk, Nadużycie władztwa planistycznego gminy, ST 2014, nr 4, s. 22 – 37). Sądowa kontrola aktów planistycznych sprowadza się do oceny, czy gmina, uchwalając zaskarżony akt, uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu zagospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła.

W rozpoznawanej sprawie z analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego miejscowego planu wynika, że teren objęty analizą jest użytkowany rolniczo. W jego granicach znajduje się zabudowa zagrodowa, dominują grunty orne klasy RIIIb i RIVa. Sąsiedztwo terenu to przede wszystkim grunty użytkowane rolniczo, w promieniu ok. 1 km znajduje się zabudowa miejscowości Upałty. W promieniu ok. 1200 m od analizowanego obszaru przebiega granica Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. W obrębie Upałty zlokalizowane są dwa jeziora.

Skarżący planował wybudowanie swoich działkach pięciu kurników (po uzgodnieniach z RDOŚ) o łącznej maksymalnej obsadzie 110 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym w dniu 20 lipca 2017 r. złożył do Wójta Gminy Giżycko wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia na działkach o numerach ewidencyjnych: [x4], [x5] i [x6]. Uchwalając zaskarżony plan Gmina uniemożliwiła skarżącemu planowaną przez niego inwestycję, nie uzasadniając w żaden sposób przyjętych zapisów planu. Jednocześnie ustalono maksymalną obsadę budynku inwentarskiego – poniżej 60 DJP dla terenów o symbolu "R" i poniżej 40 DJP dla terenów o symbolu "RM".

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Gmina nie wskazała, dlaczego zostały przyjęte takie rozwiązania planistyczne, które w istocie uniemożliwiają realizację na wskazanym terenie zamierzenia inwestycyjnego skarżącego. Jest to tym bardziej rażące, że plan obejmuje wybrany obszar, który jest jednocześnie przedmiotem postępowania inwestycyjnego – etap dotyczy postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Należy również zauważyć, że planowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez PPIS postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. oraz RDOŚ postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. W tej sytuacji obowiązkiem Rady Gminy było rzetelne i czytelne wyjaśnienie przesłanek jakimi kierowała się, dokonując takiego, a nie innego wyboru.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia

2009 r. (II OSK 1468/08, dostępny w CBOSA) oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym (wspólnoty gminnej), który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego też w każdym przypadku, gdy organ uchwałodawczy podejmuje inicjatywę planistyczną musi działać tak, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której nastąpiłoby ponadustawowe i nieuzasadnione racjami społecznymi ograniczenie praw przysługujących jednostkom poddanym ustanowionym regulacjom. Natomiast w przypadku, gdyby w zagospodarowaniu przestrzennym zaistniała konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru. I chociaż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazują uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oznacza to jednak, że rada gminy podejmując uchwałę jest całkowicie zwolniona z jej uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia bowiem takie uzasadnienie m.in. warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić jego uzasadnienie. Zdaniem NSA obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo), wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45).

Należy zauważyć, że w procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Na obowiązek uzasadnienia uchwały wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1544/19 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność wcześniejszej uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Upałty. Pomimo wyroku sądu administracyjnego, Rada Gminy ponownie podjęła taką samą uchwałę, co na rozprawie potwierdził pełnomocnik organu.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu administracji sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).