Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1960/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 23 października 2023 r. nr NWXIV.7581.2.29.2023 w przedmiocie odszkodowania na część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prawomocną decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy K. działając między innymi na podstawie art. 98 ust. 13, art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku J. F. (dalej: "skarżąca"), zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej jej własność i położonej w K. , w obrębie K. , oznaczonej jako działki nr [...] , [...] , [...] (księga wieczysta [...] ).

Na podstawie tej decyzji wymienione działki zostały połączone i w ten sposób powstała działka [...] , która zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] , a następnie działka ta uległa podziałowi tworząc m.in. działkę nr [...] o pow. 0,1518 ha, która jak wynika z treści decyzji, została wydzielona pod drogę publiczną gminną, tj. ul. [...] i po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej przeszła na własność gminy K. . Obecnie, na podstawie powołanej wyżej decyzji, działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej [...] jako własność gminy K. .

Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w [...] , skarżąca wystąpiła do Starosty B. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] przejętą pod drogę gminną, dołączając do wniosku decyzję podziałową, operat szacunkowy z dnia 30 stycznia 2023 r. oraz protokół z rokowań z dnia 28 listopada 2022 r., z którego wynika, że pomiędzy stronami nie doszło do ustalenia odszkodowania za tą działkę.

Starosta B. (dalej: "organ I instancji") zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2023 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oraz dołączył operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 marca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. , w którym podano wartość rynkową prawa własności gruntu, tj. kwotę 94 298,00 zł.

Organ I instancji, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 18 października 2023 r., ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie za prawo własności części nieruchomości położonej w gminie K. , w obrębie K. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1518 ha, objętej księgą wieczystą [...] , wydzielonej pod drogę publiczną gminną, tj. ul. [...] w kwocie 94 298,00 zł. oraz zobowiązał Gminę K. do jego wypłaty.

W odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 157 w zw. z art. 130 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2023r.;

- art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie pierwotnego przeznaczenia nieruchomości przy ustalaniu jej wartości;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie m.in. oceny operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2023 r.;

- art. 6 k.p.a,. poprzez niezastosowanie przepisów u.g.n., w szczególności art. 134 oraz błędne sięgnięcie do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r.;

- art. 7a k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na jej korzyść w sytuacji, gdy w sprawie przedłożono dwa operaty szacunkowe, w których użyto różnych metod i osiągnięto różne wyniki;

- art. 11 k.p.a., poprzez nieprzedstawienie przesłanek, jakimi kierował się organ I instancji wydając rozstrzygnięcie.

Wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, biorąc pod uwagę odszkodowanie na poziomie ustalonym w operacie szacunkowym z dnia 30 stycznia 2023 r. lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr NWXIV.7581.2.29.2023, na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w związku z art. 98 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej, jak dotychczas w skrócie: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 30 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 98 ust. 1 u.g.n., który stosuje się również odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [..] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , który obowiązywał od dnia 9 sierpnia 2006 r. do dnia 19 października 2015 r. działki nr [...] , [...] , [...] znajdowały się częściowo na terenach istniejących i projektowanych dróg klasy: lokalna, jednojezdniowa dwupasmowa (L1/2) oznaczonych na planie symbolem KL1/2 - tereny istniejących i projektowanych dróg klasy: lokalna, jednojezdniowa dwupasmowa (L1/2) - szerokość w liniach rozgraniczających drogi

15m, a dla odcinków istniejących - projektowana adaptacja parametrów drogi do klasy (L1/2). Tereny lokalizacji dróg gminnych zostały wskazane w części graficznej miejscowego planu oraz zostały wydzielone linią rozgraniczającą. Dodatkowo parametry takiej kategorii dróg określono w tekście omawianego planu miejscowego. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego w takim przypadku uprzednie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi zostać udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy (uzgodnienia) pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która to umowa w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądów powszechnych. Reasumując, oba wskazane tryby ustalania odszkodowania są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich (administracyjnego) jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia tej kwestii na drodze cywilnoprawnej. W sprawie nie doszło do porozumienia w zakresie wypłaty odszkodowania, co wynika z protokołu nr [...], który dokumentuje przeprowadzone w dniu 28 listopada 2022r. z Wójtem Gminy K. rokowania. Skarżąca uzyskała w ten sposób prawo, aby wystąpić z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co uczyniła w dniu 31 stycznia 2023 r. W myśl art. 130 u.g.n., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 wysokość odszkodowania ustala się, według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Obligatoryjnym warunkiem ustalenia przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, który powinien być sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1832, dalej w skrócie: "rozporządzenie MRT"). Zgodnie z § 85 ust. 1 i 2 oraz § 86 rozporządzenia MRT do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 9 września 2023 r.), które w dniu wejścia tego rozporządzenia w życie są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan tych działek przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych po dniu wydania tej decyzji. Pojęcie stanu nieruchomości definiuje art. 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym należy przez nie rozumieć: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości. Stosownie do treści art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze (służące określeniu wartości rynkowej nieruchomości) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a zatem za nieruchomości o przeznaczeniu (a w konsekwencji możliwości wykorzystania) tożsamym z nieruchomością wycenianą. Zgodnie bowiem z definicją nieruchomości podobnej, zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nią nieruchomość porównywalna ze stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Analiza normy zawartej w powołanym przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Przepis ten warunkując możliwość dokonania wyceny przy uwzględnieniu cen nieruchomości przyległych odsyła jednocześnie do zasad zwartych w ust. 1-3, a zatem także do ust. 2 nakazującego w pierwszej kolejności uwzględnienie danych z rynku lokalnego i regionalnego. Mając na uwadze, że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. nie definiuje pojęć "rynek lokalny" i "rynek regionalny", pomocniczo sięga się w tym zakresie do regulacji zawartych w aktach ustrojowych samorządu terytorialnego (ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa), przyjmując, że termin "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, zaś "regionalny" jako obszar województwa. Szacując wartość nieruchomości drogowej rzeczoznawca winien zatem wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe zarówno z rynku lokalnego (gminnego i powiatowego), jak i regionalnego tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 i z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21). W badanej sprawie, ustalając wysokość odszkodowania za działkę nr [...] organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 7 marca 2023 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. (uprawnienia nr [...]). Wartość rynkową przejętego gruntu określono w nim podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, obejmując badaniem rynek nieruchomości drogowych i działek przeznaczonych lub nabytych pod drogi publiczne na terenie gminy K. oraz terenach gmin powiatu B. . Okresem analizy objęto transakcje rynkowe z ostatnich 24 miesięcy i na tak zdefiniowanym rynku odnotowano 22 transakcje, gdzie po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych i transakcji niespełniających warunku porównywalności wzięto pod uwagę 16 transakcji zawartych na obszarze ww. rynku. Średnią cenę transakcyjną 1 m² ustalono na poziomie 58,21 zł/m². Ceny podobnych nieruchomości w badanym okresie nie wykazywały tendencji spadkowych ani wzrostowych, a raczej wykazywały charakter stabilizacji. Po weryfikacji cen osiąganych przez nieruchomości podobne w tym segmencie rynku w okresie ostatnich 24 miesięcy, stwierdzono, że dynamika zmian cen wynosi +0,79% rocznie. W związku z powyższych wartość ta nie wykazuje znaczącego wzrostu (powyżej 5% rocznie), co spowodowało, że rzeczoznawca odstąpił od aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny. Na podstawie wyżej opisanego procesu wyceny biegła ustaliła, iż wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] na dzień wyceny, tj. 7 marca 2023 r. wynosiła 94 298,00 zł. Mając na względzie treść powołanych wyżej przepisów prawidłowo dokonała wyceny działki nr [...] (wydzielonej - zgodnie z ustaleniami miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , który obowiązywał od 9 sierpnia 2006 r. do 19 października 2015 r. - pod drogę publiczną) w oparciu o rynek nieruchomości drogowych. Prawidłowo również (wobec stwierdzenia, że brak jest wystarczającej ilości transakcji na terenie gminy K. , których przedmiotem były takie grunty) objęła analizą tereny gmin Powiatu B. , a zatem rynku lokalnego dla nieruchomości wycenianej. W obowiązującym stanie prawnym wybór podejścia i metody szacowania, dobór nieruchomości porównawczych, wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz stopnia ich istotności należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego jako osoby posiadającej wiedzę fachową, której pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Tym samym, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzaniu doszło do naruszenia prawa albo zawiera on ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, (czego w badanej sprawie nie stwierdzono. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. II SA/Gl 699/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 186/19). W badanej sprawie operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosownie do § 55 rozporządzenia zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Biegła, zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych i wybrała do porównań (jak wymaga tego podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej) kilkanaście transakcji, które w jej ocenie w najpełniejszy sposób wypełniały definicję nieruchomości podobnych, przy czym obowiązujące przepisy nie obligują rzeczoznawcy majątkowego do wyboru w pierwszej kolejności tych transakcji, które dotyczą nieruchomości położonych najbliżej w stosunku do nieruchomości wycenianej. Autorka operatu wyjaśniła również jakimi kryteriami kierowała się wybierając nieruchomości do bazy, w oparciu o którą dokonała wyceny (str. 13-14, 16-19). Zdaniem Wojewody Śląskiego brak zatem podstaw do kwestionowania wartości nieruchomości określonej w opinii. Przechodząc natomiast do oceny przedłożonego przez skarżącą operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2023 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. (uprawnienia nr [...] ) biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości wykorzystując podejście porównawcze, metodą porównywania parami na kwotę 248 952,00 zł. Oparł się na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu "komunikacja", pozyskując te dane z Bazy Danych [...] z Powiatu B. i Powiatu Miasta B. , z okresu ostatnich 2 lat oraz na podstawie nieruchomości o przeznaczeniu zieleń i rola oraz MN/U. W ocenie Wojewody Śląskiego omawiany operat nie spełnia wymogów formalnych i nie jest spójny. Na początek należy zwrócić uwagę, że do wyceny wzięto nieruchomości o sprzecznych przeznaczeniach. Na str. 22 niniejszego dokumentu jako nieruchomości porównywalne zostały wzięte pod uwagę działki o przeznaczeniu "komunikacja", bez wyjaśnienia w ogóle, co autor operatu miał na myśli pod pojęciem "komunikacja", a następnie na stronie 24 stwierdził, że "w uzasadnieniu wyniku pokazano oferty gruntów budowalnych z terenu miasta K. , ceny aktów notarialnych gruntów budowlanych i o przeznaczeniu "zieleń" i "rolne", zestawiając te dane w tabelach na stronie 29. Ponadto biegły porównał ze sobą tylko 6 nieruchomości głównie z miasta B. , nie starając się przyjąć nieruchomości z terenu gminy czy powiatu, a bynajmniej nie wyjaśnił, co spowodowało podjęcie takiej decyzji. Należy również zauważyć, że na str. 21 rzeczoznawca majątkowy skorzystał z Bazy Danych [...], aby pozyskać transakcje nieruchomości o przeznaczeniu "komunikacja", w której odnalazł aż 330 transakcji z ostatnich 2 lat. Zatem niezrozumiałe jest dla Wojewody Śląskiego, dlaczego z 330 transakcji zostało wybranych tylko 6 oraz to, że biegły, mimo wskazania w operacie szacunkowym powyższego okresu przeprowadzanego badania wziął w rzeczywistości pod uwagę transakcję pomiędzy 21 grudnia 2021 r. a 25 października 2022 r., czyli okres tylko 10 miesięcy. Ponadto rzeczoznawca przyjął trend zmian na poziomie 9,86%/rok bez dokonania dokładnego wyjaśnienia skąd wziął się tak wysoki trend. Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (str. 17-18), która zakłada, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie dokonanie korekty o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie, czego w tym dokumencie brakuje. Faktem jest, że przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić. Użycie metody porównywania parami w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości budzi wątpliwości Wojewody Śląskiego, a bynajmniej użycie tej techniki nie zostało wyjaśnione w sposób jasny i przekonujący, gdyż na str. 22-24 operatu trudno doszukać się jakimi przesłankami kierował się rzeczoznawca w doborze danej nieruchomości oraz o jakie nieruchomości chodzi, dając w tym zakresie pole do domysłów. Kolejnymi nieścisłościami jest różne określenie daty, na którą sporządzono wycenę - na str. 1 biegły wskazuje datę 30 stycznia 2023 r., na str. 7 wskazuje 28 stycznia 2013 r., a z kolei na str. 11 dokumentu 31 stycznia 2023 r. Ponadto rzeczoznawca majątkowy błędnie wskazał datę, na którą określono stan przedmiotu wyceny, tj. 19 grudnia 2011 r., gdyż stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia - które to przepisy powołał sam biegły na str. 10 i 11 operatu - przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan tych działek przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, czyli w tym przypadku 5 grudnia 2011r. Rzeczoznawca majątkowy określił m.in. na str. 1 operatu, że "wycena jest wykonywana na potrzeby negocjacji w celu uzgodnienia wysokości odszkodowania za działkę [...] o pow. 0,1518 ha, wydzieloną pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej". Jeżeli prywatny operat szacunkowy nie tylko nie zawiera wskazania, że został przygotowany dla ustalenia wartości prawa własności nieruchomości w związku z ustaleniem odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie art. 98 u.g.n., ale precyzyjnie określa, że sporządzony został jedynie dla potrzeb negocjacji, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to już z tej przyczyny nie może zostać uwzględniony w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto, operat stanowi głównie zacytowanie przepisów bez odniesienia ich na grunt niniejszej sprawy. Kolejną nieprawidłowością, którą można zauważyć podczas analizy dokumentu jest powołanie się biegłego na oferty internetowe działek budowlanych. Oferty nie są ostatecznymi transakcjami zawartymi pomiędzy danymi podmiotami, a ceny te podlegają negocjacji. Zgodnie z omawianymi przepisami można powoływać się tylko na ceny transakcyjne, czyli kwoty, za które działki zostały sprzedane i zostały potwierdzone przez notariusza. Poza tym próżno szukać wyjaśnień w jaki sposób biegły uzyskał cenę 164 zł. za 1m² nieruchomości prawdopodobnie drogowej, a ponadto tak określona cena połączona z analizą ofert załączonych w operacie prowadzi do wniosku, iż nieruchomość drogowa jest więcej warta albo takiej samej wartości co nieruchomość budowlana. Podsumowując operat szacunkowy powinien być zrozumiały dla organu administracyjnego, jak i dla stron, wyjaśniać podjęte czynności w wyczerpujący i dokładny sposób oraz opierać się na logicznych założeniach i nie zawierać rozbieżności czy błędów, czego niniejszemu dokumentowi zabrakło. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda Śląski zauważył, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że na obszarze, na którym dokonywany był podział (na datę 5 grudnia 2011 r.), obowiązywał od dnia 9 sierpnia 2006 r. do dnia 19 października 2015 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. , a działki nr [...] , [...] , [...] (przed podziałem) znajdowały się częściowo na terenach istniejących i projektowanych dróg klasy: lokalna, jednojezdniowa dwupasmowa (L1/2) oznaczonych na planie symbolem KL1/2 - tereny istniejących i projektowanych dróg klasy: lokalna, jednojezdniowa dwupasmowa (L1/2). Po zmianach ewidencyjnych, nowo powstała działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną gminną, tj. ul. [...] , stąd też po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej działka przeszła na własność gminy K. , co zostało poświadczone stosownym wpisem w księdze wieczystej, a skarżącej należy się odszkodowanie z tego tytułu. Analizując powyższy plan miejscowy, w szczególności dokonując oglądu załącznika graficznego stanowiącego integralną część tegoż dokumentu, należy stwierdzić, iż fragmenty działek nr [...] , [...] , [...] (przed podziałem) zostały zgodnie z powyższą analizą wyznaczone pod drogę publiczną, a po podziale cała działka nr [...] leży w wyżej wyznaczonych granicach. Powyższe oznacza, że aktualne przeznaczenie działki nr [...] jest tożsame z celem, na jaki działkę wywłaszczono, w związku z czym nie było zasadne zastosowanie w realiach tego postępowania zasady korzyści. Zatem bezpodstawny jest zarzut jakoby zignorowano przy ustalaniu odszkodowania pierwotne przeznaczenie nieruchomości (na dzień wydania decyzji podziałowej), tj. tereny przeznaczone na rozwój wytwórczości i usług czy przeznaczonych na uprawy polowe i ogrodnicze, gdyż podział objął obszar działki wyznaczony w miejscowym planie pod drogę publiczną. Prawidłowo również organ I instancji uznał, że zastosowanie w sprawie będzie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stanowi on, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem działka nr [...] została przejęta z mocy prawa przez gminę K. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a określenie wartości tej działki było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Zatem chybiony jest zarzut, iż § 36 rozporządzenia nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a powinien zostać użyty art. 134 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewoda Śląski zgadza się ze skarżącą, że organ I instancji nie dokonał oceny przedłożonego przez nią operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2023 r. oraz nie skonfrontował go z operatem z dnia 7 marca 2023 r., przedłożonym przez powołanego w sprawie biegłego. Jednakże organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania oraz umożliwił skarżącej zapoznanie się z nim, jak i zostały wyjaśnione wątpliwości w korespondencji z rzeczoznawcą majątkowym. Należy podkreślić, że operat szacunkowy z dnia 30 stycznia 2023 r. zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem uchybienie polegające na niedokonaniu przez organ I instancji oceny operatu przedłożonego przez skarżącą nie miało wpływu na wynik sprawy i zostało naprawione przez Wojewodę Śląskiego, jako organ II instancji. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie miały miejsca, bowiem w sprawie nie wystąpiły trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Należy zatem uznać za błędną subiektywną ocenę skarżącej, że powinna otrzymać wyższe odszkodowanie, kwalifikując je jako własną korzyść strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstacyjności postępowania i wydanie decyzji pomimo faktu, iż organ I Instancji wydał decyzję ustalającą odszkodowanie, bez dokonania jakiejkolwiek analizy znaczącej części materiału dowodowego, w tym z pomięciem operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. ; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pomimo wydania jej z naruszeniem istotnych przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj. art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na: wydaniu decyzji na podstawie pobieżnej i bezkrytycznej analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. i braku rozpatrzenia pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów w tym w szczególności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej; oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, które zawierać powinno m.in. dokładne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz przekonywania stron do wydawanych rozstrzygnięć; art. 134 u.g.n., poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem zasad jego przygotowywania wynikających zarówno z u.g.n., jak również z rozporządzenia, co spowodowało zaniżenie należnego odszkodowania podczas gdy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowić powinna wartość rynkowa nieruchomości. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, że w pierwszej kolejności zarzuca naruszenie art. 15 k.p.a. Na stronie nr 7 zaskarżonej decyzji Wojewoda Śląski wskazuje, że (...) "zgadza się z odwołującą się, że Starosta nie dokonał oceny przedłożonego przez starostę operatu szacunkowego z dnia 30 stycznia 2023 r. oraz nie skonfrontował go z operatem z 7 marca 2023 r. przedłożonym przez powołanego w sprawie biegłego. Jednakże organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny operatu szacunkowego na potrzeby niniejszego postępowania oraz umożliwił zapoznanie się z nim, jak też nie zostały wyjaśnione wątpliwości w korespondencji z rzeczoznawcą majątkowym." (cytat). Skarżąca podkreśliła, że twierdzenie dokonania wszechstronnej oceny zebranego materiału jest w związku z tym wadliwe. Nie znajduje też żadnego potwierdzenia w obowiązujących przepisach, rzekome "do naprawienia" uchybień organu I Instancji. Na stronach nr 5 i 6 zaskarżonej decyzji wymienia Wojewoda Śląski stwierdzone przez niego błędy w wycenie, ale nie wyjaśnia pojawiających się w sprawie wątpliwości. Biegła działająca na zlecenie organu, miała możliwość odniesienia się do uwag skarżącej przedstawionych w toku postępowania, ale takich możliwości nie miał biegły działający na zlecenie skarżącej. Świadczy to o stosowaniu podwójnych standardów wobec obu rzeczoznawców majątkowych. Samodzielna ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przez organ I instancji, nie może zaś w żadnym wypadku być uznana za uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub dowodowe. Organ I instancji dokonał jedynie formalnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i ograniczył się wyłącznie do streszczenia sporządzonej wyceny. W operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. M. , wątpliwości i zastrzeżenia budzi wiele kwestii, polegają one w głównej mierze na: braku prawidłowego opisania przez biegłą nieruchomości podobnych do wycenianej, co całkowicie uniemożliwia ich identyfikację i stwierdzenie, czy dokonała ona prawidłowego doboru nieruchomości porównawczych do wycenianej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, która organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Bk 236/18). Z tego względu, operat szacunkowy poza spełnianiem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał identyfikowanie tych nieruchomości. Organy dokonały jedynie pobieżnej i bezkrytycznej oceny tego operatu szacunkowego. W ocenie skarżącej, ocena przez biegłą, że w zakresie transakcji z okresu ostatnich dwóch lat nie nastąpiły żadne zmiany cen nieruchomości uznać należy za mało prawdopodobne, zwłaszcza mając na względzie oczywisty w ostatnich dwóch latach znaczący wzrost cen nieruchomości oraz galopującą inflację. Jest to tym bardziej zadziwiające, że biegły działający na zlecenie skarżącej określił trend zmian cen w czasie na poziomie bliskim 10%. Już zatem same rozbieżności w obu operatach szacunkowych w tym zakresie, powinny skłonić do zbadania i wyjaśnienia tych różnic. Operat szacunkowy nie zawiera też analizy dotyczącej cech nieruchomości wpływających w sposób istotny na ceny transakcyjne. Brakuje też wyjaśnienia dlaczego poszczególnym cechom przyznano takie a nie inne wagi. W operacie wskazano cztery cechy cenotwórcze. Rzeczoznawca majątkowy nie tłumaczy jednak w jaki sposób je ustalił. Skarżąca nie wie tym samym, czy przyjęto poszczególne cechy i wagi intuicyjnie, czy też na podstawie analizy rynku, której jednak w operacie nie zamieszczono. Jeżeli w operacie w wyniku rzetelnej analizy wyznaczono cechy rynkowe mające wpływ na wartość i ich wagi to analiza taka winna się w operacie znaleźć zgodnie z § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Brak tej analizy wskazuje, że cechy rynkowe zostały ustalone subiektywnie, być może w oderwaniu od rynku nieruchomości drogowych. Z wymienionych powyżej względów, operat szacunkowy uznać należy za wadliwy w stopniu uniemożliwiającym ustalenie na jego podstawie rynkowej wartości nieruchomości skarżącej, która zajęta została pod drogę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, a podnoszone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2023 r., w oparciu o który organy określiły wysokość odszkodowania, za opisaną na wstępie część nieruchomości będącej własnością skarżącej i wydzieloną pod gminną drogę publiczną, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1518 ha w gminie K. .

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości określają przepisy Rozdział 5 u.g.n. Podstawowe znaczenie ma art. 130 u.g.n. z którego wynika, że gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., to wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). W art. 134 ust. 3-4 u.g.n. wprowadzono szczególne zasady określania wartości nieruchomości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Pojęcie wartości rynkowej zostało zdefiniowane w art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109; dalej jak dotychczas w skrócie: "rozporządzenie"). Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne zasady określania wartości nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Natomiast § 26 rozporządzenia dotyczy wykorzystania informacji o cenach nieruchomości z rynków równoległych i dopuszcza pod pewnymi warunkami poszerzenie obszaru badań transakcji i czynszów porównywalnych na rynki: regionalny, krajowy, a nawet międzynarodowy.

Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają ocenie, na mocy art. 80 k.p.a., organów rozpoznających sprawę. Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n.

Zważyć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wyznaczony przez organ I instancji poddał analizie transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, będących przedmiotem prawa własności i stwierdził, że transakcji tych na terenie gminy i gmin sąsiednich jest zbyt mało i nie można ich wykorzystać, jako podstawy do wyceny przedmiotowych działek. Z tego też względu wartość działek ustalił dla aktualnego sposobu użytkowania. Na podstawie analizy transakcji zawartych na rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy do porównania wybrał następujące cechy rynkowe oraz przyporządkował im określone procentowo wagi, jak: lokalizacja, kształt i wielkość działki, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwość zagospodarowania, uzbrojenie i dostęp do drogi. Po dokonaniu korekty ceny średniej o ustalone współczynniki korekcyjne, biegły ustalił wartość 1 m² gruntu. Odnośnie zarzutów skargi wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie przejętej nieruchomości oraz szczegółowo ustosunkował się do zawartych w obu operatach wskaźników i metod porównawczych.

Z uzasadnienia zarzutów skargi wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu jest nie uwzględnienie wyceny zawartej w sporządzonym na zlecenie skarżącej operacie szacunkowym z dnia 30 stycznia 2023 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Pełnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może natomiast dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych działająca na zasadach określonych w art. 157 ust. 1 u.g.n. Z normy zawartej w tym przepisie nie można wyprowadzić wniosku, że obowiązkiem organu jest wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie takiej oceny. W sytuacji, gdy organ nie powziął takich wątpliwości, co do operatu z dnia 7 marca 2023 r., inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należała do strony skarżącej. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Należy również zauważyć, że organ odwoławczy wyjaśnił rozbieżności między operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 7 marca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. a operatem przedłożonym przez skarżącą z dnia 30 stycznia 2023 r. Ustalając wysokość odszkodowania za działkę nr [...] organ I instancji oparł się na tym pierwszym operacie, w którym wartość rynkową przejętego gruntu określono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, obejmując badaniem rynek nieruchomości drogowych i działek przeznaczonych lub nabytych pod drogi publiczne na terenie gminy K. oraz terenach gmin Powiatu B. . Okresem analizy objęto transakcje rynkowe z ostatnich 24 miesięcy i na tak zdefiniowanym rynku odnotowano 22 transakcje, gdzie po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych i transakcji niespełniających warunku porównywalności wzięto pod uwagę 16 transakcji zawartych na obszarze ww. rynku. Średnią cenę transakcyjną 1 m² ustalono na poziomie 58,21 zł/m².

Wskazać dalej należy, że ocena operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym jest dokonywana w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jest to ocena zgodności z przepisami normującymi sposób sporządzenia operatu szacunkowego, to jest przepisami u.g.n. oraz przepisami rozporządzenia. Po drugie, jest to dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. ocena operatu szacunkowego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc operat rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania podlega ocenie na gruncie art. 80 k.p.a., tak jak każdy inny dowód z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

W orzecznictwie wskazano, że nie można oczekiwać od organu weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań, właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących (wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2028/19; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2833/21; wyrok NSA z 14 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3170/20). Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zatem, to nie sąd, a autor operatu w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości oraz wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3197/19).

Brzmienie art. 154 ust. 1 u.g.n. oznacza zatem, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tego rodzaju sytuacja nie miała jednakże miejsca w przedmiotowej sprawie, o czym już na wstępie wspomniano.

Należy również wskazać na brak podstaw do oczekiwania, że przyjęte do porównania nieruchomości zostaną uznane za podobne. Aprioryczne twierdzenia, że dana nieruchomości nie jest podobna, oraz czym są nieruchomości podobne, jak i granice rynku, nie stanowi wzorca dla stosowania przez organy i sądy, w oparciu o omówiony powyżej art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 191/19).

Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że właściwy dobór nieruchomości porównawczych z punktu widzenia współczynników korygujących przy metodzie korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, są okolicznościami wynikającymi z analizy rynku i ich weryfikacja może mieć wyłącznie merytoryczny charakter, wymagający wiedzy specjalnej, dlatego też prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod tym kątem może być dokonana przez osoby posiadające taką wiedzę, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Dopiero w tym trybie dokonana weryfikacja może być podstawą oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego będącego podstawą oszacowania wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że niewłaściwe zastosowanie w sprawie operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2023 r. miałoby polegać na tym, że rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości niepodobne. To zagadnienie należy jednak zakwalifikować do nienormatywnej wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i tak jak, była już o tym mowa wyżej, przyjęty przez rzeczoznawcę zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, mógł w takiej sytuacji zostać zweryfikowany tylko w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. Z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wyjaśnić również należy, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie i aktywnie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji.

Jednocześnie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji. Konieczne jest wywiedzenie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności, czego skarżąca nie wykazała. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ prowadził postępowanie z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach. Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem zawiera uzasadnienie faktyczne i szerokie uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia. Z jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie, oraz wyjaśnia jego podstawę prawną. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.