Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2373/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i A. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/19 w sprawie ze skargi A. R., A. V., A. . i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.91.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. oddalił skargę A. R., A. V., A. B. L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.4611.91.2018.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Część nieruchomości o powierzchni 220 ha 9272,5 m2 oznaczona jako hip. [...] stanowiła własność A. B., w tym grunty stanowiące utworzone gospodarstwo nr [...].

Na wniosek Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 sierpnia 1959 r. Sąd Powiatowy dla Warszawy [...] postanowieniem z dnia 31 sierpnia 1959 r. w oparciu o przepisy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. Nr 4, poz. 17) dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] o powierzchni 219,59 ha.

Decyzją z 11 sierpnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz J. B. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, położony w G. o pow. 1,0962 ha hip. "[...]" oznaczony jako gospodarstwo nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość położona w W. wydzielona została z księgi głównej [...] do księgi wieczystej Nr [...].

W dniu 27 kwietnia 1965 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Natomiast w dniu 13 kwietnia 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono J. B.

Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez spadkobiercę A. B., postanowieniem z dnia 18 stycznia 1995 r. sygn. akt I CRN 172/94 uchylił postanowienie z dnia 31 sierpnia 1959 r., dotyczące wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...]. W konsekwencji postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. sygn. akt Nrdz. kw. VI.2807/95 Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił dokonania wpisu o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze oznaczonej jako hip. [...].

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r. spadkobiercy A. B. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r.

Decyzją z 31 października 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z 31 października 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydium z dnia 11 sierpnia 1964 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, Nr 18, poz. 94), i wobec tego zaskarżoną decyzję oceniał pod kątem zgodności z przepisami tych ustaw. W ocenie Ministra wszystkie przesłanki przewidziane w art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. zostały w sprawie spełnione. Nieruchomość, która stanowiła własność J. B. miała charakter rolny i stanowiła przy tym główne źródło utrzymania wymienionej, właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości użytkowania tej nieruchomości po 5 kwietnia 1958 r., a przy tym nieruchomość zamienna, na której ustanowiono użytkowanie wieczyste, stanowiła własność Skarbu Państwa. Fakt późniejszego uchylenia postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-[...] z 31 sierpnia 1959 r. oraz wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, w ocenie Ministra, nie powoduje nieważności decyzji w momencie jej wydania.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. R., A. V., A. B. i L. N.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 6 grudnia 2019 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że istotą postępowania nieważnościowego jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponownie rozstrzygnąć sprawę zakończoną tą decyzją. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki podał, że w świetle akt sprawy kwestia przejścia nieruchomości objętej hip. "[...]", na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie budzi żadnych wątpliwości. Co istotne, przejście własności na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. przepisu następowało z mocy prawa z datą jego wejścia w życie i nie wymagało do swojej skuteczności jakichkolwiek dalszych czynności. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, skarżącym ani ich poprzednikom prawnym od momentu wejścia w życie dekretu nie przysługuje i nie przysługiwał tytuł prawny do powyższej nieruchomości i nie zmieniła tego późniejsza odmowa dokonania wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że skoro w dacie wydania decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste w księdze wieczystej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, to nie można stawiać organowi zarzutu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dla oceny przesłanek nieważnościowych istotny jest stan faktyczny i prawny w momencie wydania kwestionowanej decyzji. Sąd I instancji uznał także, że organy administracji publicznej nie były i nie są uprawnione do oceny orzeczeń sądów powszechnych, stąd nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące prawidłowości dokonania wpisu, skoro na dzień wydania decyzji wpis ten został dokonany. Końcowo Sąd I instancji podniósł, że choć skarżący powołują się na przesłankę nieważnościową, w istocie wskazują na przesłankę wznowienia postępowania, która to instytucja jest odrębnym trybem nadzwyczajnym i nie może być traktowana wymiennie z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. R. i A. V. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 31 października 2018 r., ewentualnie - w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (co skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarbioną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;

2) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) poprzez błędną wykładnie i uznanie, że ww. przepis dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych, potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust 1 lit. e dekretu, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 826/17);

3) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, iż poprzednik prawny skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;

II) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającego na braku zbadania, czy skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia - z którymi skarżący się nie zgadzają - dotyczące utraty przez poprzednika prawnego skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania skarżącym przymiotu strony;

- art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć - zdaniem Sądu I instancji, z czym skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu prawnego;

6) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit. e dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;

7) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit. e dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji - w omawianym zakresie – jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a) z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w niej zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Czyli inaczej ujmując wadą w postaci rażącego naruszenia prawa musi być obarczona sama decyzja, a nadto wada ta musi istnieć w momencie wydawania decyzji. Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2683/21).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji z 11 sierpnia 1964 r., którą ustanowiono na rzecz J. B. użytkowanie wieczyste działki zamiennej, a która wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie dotyczą przepisów powołanych ustaw natomiast odnoszą się do naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a., a więc koncentrują się wokół kwestii, braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego działki stanowiącej grunt rolny, a pochodzący z księgi hipotecznej "[...]".

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać należy, że nieruchomości ziemskie, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. i z tym dniem następowało z mocy prawa przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przejście prawa własności na podstawie dekretu PKWN następowało z mocy prawa, było nabyciem o charakterze pierwotnym. Istotną, a można rzec wprost fundamentalną cechą tej regulacji jest, że pozbawienie własności w trybie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie następuje w drodze indywidualnego aktu (decyzji) stosowania prawa, nie był również wydawany akt (decyzja) o charakterze deklaratoryjnym, potwierdzający nabycie prawa własności. Skarb Państwa uzyskiwał prawo własności nieruchomości ziemskich o których mowa w art. 2 ust.1 lit. e dekretu bez potrzeby podejmowania jakiejś czynności prawnej, a w szczególności uzyskania orzeczenia (decyzji) określonego organu.

Mając jednak na uwadze że w praktyce mogły powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Rozporządzenie, w tym jego § 5 - jako akt wykonawczy do dekretu - nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu. Tym samym postępowanie o którym mowa w § 5 rozporządzenia, a które wszczynane jest na wniosek strony, stanowi administracyjną drogę prawną za pomocą której można żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Czyli indywidualny akt stosowania prawa jakim jest decyzja administracyjna wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia jest środkiem prawnym, z którego można skorzystać wówczas gdy dekret o reformie rolnej został nieprawidłowo zastosowany.

Natomiast stosownie do art. 1 ust. 1 i ust. 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b, lit. c, lit. d, lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Wpisy przewidziane w ust. 1, 2 i 3 następują na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Przyjęcie, że podstawą wpisu prawa własności w księgach hipotecznych (gruntowych) jest zaświadczenie, jest wynikiem regulacji materialnoprawnej zawartej w dekrecie o reformie rolnej, zgodnie z którą nabycie prawa własności przez Skarb Państwa nastąpiło z mocy prawa bez wydawania decyzji potwierdzającej ten fakt.

Z kolei stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zaznaczyć również należy, że wpis prawa własności do księgi wieczystej miał i ma charakter deklaratoryjny. Tym samym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydając w dniu 11 sierpnia 1964 r. decyzje o ustanowieniu na rzecz J. B. prawa użytkowania wieczystego wskazanych działek, które wywodziły się z [...], co do których w księdze wieczystej prawo własności wpisane było na rzecz Skarbu Państwa, a wpis ten był objęty domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, działało zgodnie z prawem. Niespornym jest również, że po wydaniu decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. nieruchomość będąca jej przedmiotem została wydzielona z księgi głównej [...] do odrębnej księgi wieczystej Nr [...]. W dniu 27 kwietnia 1965 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa, a w dniu 13 kwietnia 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono J. B.

Zagadnieniem spornym jest ocena skutków prawnych powstałych w wyniku wydania przez Sąd Najwyższy, na skutek rewizji nadzwyczajnej, postanowienia z dnia 18 stycznia 1995 r., którym uchylono postanowienie z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...]. W konsekwencji postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. Sąd Rejonowy [...] w związku z nieuzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (tj. do wniosku nie dołączono zaświadczenia) odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że ocena powyższych skutków prawnych dokonywana jest wyłącznie z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania i na potrzeby niniejszego postępowania, którym jest postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r.

Jak wskazywano już wcześniej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości następowało z mocy prawa na dzień wejścia dekretu w życie czyli 13 września 1944 r., bez wydawania indywidualnych aktów stosowania prawa, czyli bez wydawania decyzji administracyjnych. Był to zatem odmienny tryb nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od tych trybów w których nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało na podstawie innych aktów prawnych np. nacjonalizacyjnych, wywłaszczeniowych, ale podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów nacjonalizacyjnych lub wywłaszczeniowych. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogło również dojść na podstawie orzeczenia sądowego (np. wyniku zasiedzenia, spadkobrania). To wydane w tych przypadkach indywidualne akty stosowania prawa, decyzje nacjonalizacyjne, wywłaszczeniowe, orzeczenia sądowe stanowiły podstawę prawną nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa, były również podstawą wpisu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W takich przypadkach do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa może dojść w drodze nadzwyczajnych postępowań administracyjnych np. stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, czy decyzji wywłaszczeniowej, czy też podjętego w stosownym trybie orzeczenia sądowego uchylającego dotychczasowe orzeczenie np. o zasiedzeniu, czy spadkobraniu.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie z uwagi, że nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania decyzji administracyjnej, mamy inną sytuację prawną. Ta odmienność sytuacji prawnej dotyczy nie tylko nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, ale również sposobu w jaki można wzruszyć nabycie prawa własności przez Skarb Państwa jeżeli nastąpiło to z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym to naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e może dotyczyć zarówno całej nieruchomości jak również poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości. Tym sposobem jest wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, przedmiotem którego jest ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wydanie decyzji w której organ stwierdza, że dana nieruchomość nie podpada pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej prowadzi do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednak w rozpoznawanej, tj. dotyczącej nieruchomości na której na podstawie decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. zostało ustanowione użytkowanie wieczyste, nie została wydana decyzja na podstawie § 5 rozporządzenia, ani takie postępowanie nie zostało wszczęte. Mając zatem na uwadze, że na podstawie dekretu o reformie rolnej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa następowało z mocy prawa, bez wydawania decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku sporu, czy wątpliwości ówczesne organy uprawnione zostały do orzekania na wniosek strony, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, zrozumiałe jest dlaczego zaświadczenie ówczesnego organu stanowiące podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa, samo nie będąc decyzją administracyjną, nie może ostatecznie przesądzić, czy dana nieruchomość podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Stąd też z samego postanowienia sądu o wykreśleniu z głównej księgi wieczystej dotyczącej [...], Skarbu Państwa i odmowie jego wpisu z przyczyn formalnych (nieprzedłożenie zaświadczenia) nie można w sposób pewny i ostateczny stwierdzić, że doszło do wzruszenia nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej, mając dodatkowo na uwadze, że wpis prawa własności w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny.

Tym samym wniosek spadkobierców A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 11 sierpnia 1964 r. mógł być rozpoznany z uwzględnieniem tych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały przedstawione wyżej. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej posiadania statusu strony przez spadkobierców A. B. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. i zarzuceniu Sądowi I instancji niekonsekwencji w tej kwestii wyrażającej się w przyznaniu wnioskodawcom statusu strony, a równocześnie stwierdzeniu, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości należało do Skarbu Państwa wskazać należy co następuje. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy zatem upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1716/10).

W rozpoznawanej sprawie istnienie interesu prawnego wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. można wywodzić z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 1995 r., którym uchylono postanowienie z dnia 31 sierpnia 1959 r. dotyczące wpisu Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...] oraz postanowienia z dnia 2 stycznia 1996 r. Sądu Rejonowego [...], którym odmówiono w związku z nie uzupełnieniem przez Urząd Rejonowy braku formalnego (do wniosku nie dołączono zaświadczenia) dokonania wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze głównej oznaczonej jako hip. [...]. W takich okolicznościach wnioskodawcy występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. mogli wskazywać na istnienie związku między sytuacją prawną wynikającą z wydanych postanowień, a ich sytuacją prawną wynikającą z obowiązującego aktu stosowania prawa, tj. decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. Natomiast o tym, czy taki związek istnieje, jaki jest jego charakter, czy ma on wpływ na ocenę w trybie nieważnościowym decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. rozstrzygnięcie nastąpiło w prowadzonym postępowaniu.

Przechodząc z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt 6 dotyczącym naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej oraz w pkt 7 dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji wyrażające się w stwierdzeniu, że nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, podczas gdy kontrolowana decyzja nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wobec tak wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10). Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Po drugie zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nabyta została przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, uczynione zostało wyłącznie na poczet niniejszego postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie to oparte zostało na treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz wynikającym z dekretu o reformie nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, a także bezspornej okoliczności, iż w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. nie została wydana decyzja o niepodpadaniu pod dekret o reformie rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Należy wyraźnie zaznaczyć, że powyższe stwierdzenie Sądu nie wkracza, ani nie czyni przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, jak również nie ma merytorycznego wpływu na sprawę prowadzoną na podstawie § 5 rozporządzenia, gdyby do takiej sprawy doszło. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji orzekł w granicach danej sprawy, dokonał bowiem oceny zgodności z prawem objętej skargą decyzji. Sąd przeprowadził analizę przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i odniósł je do stanu faktycznego, ustosunkowując się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi, rozpoznając tym samym istotę sprawy, co nie daje podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. jak również art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 4 skargi kasacyjnej, w których z jednej strony skarżący zarzucają naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania. A z drugiej strony zarzuca naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Odnosząc się do powyższych zarzutów, to przede wszystkim wskazać należy, że w okolicznościach sprawy brak podstawy prawnej do zawieszenia przez organ postępowania z urzędu celem wezwania skarżącego do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestie wstępną (prejudycjalną) tytułu własności nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Nie chodzi o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. kwestia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) w powyższym rozumieniu nie wystąpiła, organ mógł zatem prowadzić postępowanie nadzorcze i wydać decyzję w tym postępowaniu, natomiast kwestią wtórną jest treść tej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie elementy w nim wymienione, jak również pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną