Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 68/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt2, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 3 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2023 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Łódzką Okręgową Izbę Architektów Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku M. K. z dnia 26 maja 2023 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Łódzkiej Okręgowej Izbie Architektów Rzeczypospolitej Polskiej grzywnę w wysokości 700 (siedemset) złotych; 4. zasądza od Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 68/23

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.K. na bezczynność Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP w sprawie nieudostępnienia informacji publicznej. Skargę złożono 15 czerwca 2023 r. drogą elektroniczną.

Skarżący wskazał, że wnioskiem z 26 maja 2023 r. zwrócił się do Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów o udostępnienie protokołów z posiedzeń Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów, które odbyły się w dniach: 13 kwietnia 2023 r., 14 marca 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r. Organ publiczny działający na podstawie ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa, jakim jest Łódzka Okręgowa Izba Architektów, do tej pory nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie podjął innych działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego informacje objęte wnioskiem – protokoły z tegorocznych posiedzeń Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów są dokumentami urzędowymi, opisującymi bieżącą działalność Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów. Są to dokumenty ostateczne, wytworzone przez ustawowy i statutowy organ Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów, jakim jest Rada, znajdują się w posiadaniu izby i są archiwizowane zgodnie z regulacjami wewnętrznymi w jej siedzibie w wersji papierowej. Skarżący dodatkowo podniósł, że obecnie jest w toku pięć postępowań sądowych o bezczynność organu wskutek nieudostępnienia informacji publicznej przez Łódzką Okręgową Izbę Architektów – są to sprawy o sygnaturach akt II SAB/Łd 31/23 i II SAB/Łd 32/23, w których skarżący w obecnej sprawie jest stroną skarżącą oraz sprawy II SAB/Łd 36/23; II SAB/Łd 37/23; II SAB/Łd 38/23, w których stroną skarżącą jest inny członek Izby. Ponadto protokół z posiedzenia Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów OIA z 7 lipca 2022 r. został udostępniony na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez poprzednią Radę, po konsultacji z pełnomocnikiem, który prowadzi obsługę prawną bieżących spraw sądowych.

Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu podniósł, że w żadnym zakresie nie kwestionuje obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, zwłaszcza z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostrzeżenia wymaga jednak, że uprawnienie do domagania się informacji nie jest zupełnie dowolne i wymaga od skarżącego zachowania reguł umożliwiających organowi udzielenie informacji.

Pełnomocnik organu zauważył, że na uwzględnienie nie zasługuje podstawa zaskarżenia w postaci art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dostrzeżenia wymaga przede wszystkim, że wskazany przez skarżącego przepis ustawy zasadniczej dotyczy uprawnienia obywatela do dostępu, do informacji publicznej. Skarżący w żaden sposób nie został tego prawa pozbawiony. Nie sposób stwierdzić naruszenia w/w regulacji z uwagi na fakt, iż przepis dotyczy ogólnego uprawnienia obywatela w postaci dostępu do informacji publicznej, a tejże prerogatywy organ nie kwestionuje. Samoistna podstawa naruszenia wskazana przez skarżącego nie może się ostać bowiem art. 61 Konstytucji RP sam w sobie nie może stanowić podstawy naruszenia.

Zdaniem organu nie doszło także do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przyjął wniosek do rozpoznania i podjął niezbędne kroki w celu przygotowania żądanych przez skarżącego informacji. Oczywistym faktem pozostaje jednak, że "niezwłoczne" udostępnienie informacji nie oznacza "natychmiastowego" przekazania informacji. Na uwadze musi pozostać fakt, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie nakłada na adresata obowiązku automatycznego udzielenia informacji publicznej. Jest to możliwe dopiero po weryfikacji, że w danym przypadku spełniono zakres podmiotowy i przedmiotowy komentowanej ustawy, w tym w odniesieniu do wnioskowego trybu udostępnienia informacji, a jeśli tak, konieczna jest dodatkowo analiza występowania ustawowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Finalnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Cytowana regulacja ma zastosowanie jedynie do terminu udostępnienia takich informacji publicznych na wniosek, które nie mogą być udostępnione niezwłocznie. Zdaniem organu, zastosowanie względem powiadomienia o niemożności udostępnienia informacji publicznej w 14-dniowym terminie, wraz ze wskazaniem przyczyn opóźnień i wyznaczeniem nowego terminu udostępnienia informacji, nie dłuższego niż 2 miesiące od złożenia wniosku – pozostaje w związku z załatwianą sprawą. A zatem ewentualnie zaskarżeniu powinno podlegać czynność materialno-techniczna, nie zaś czynność administracyjna jaką byłoby załatwienie sprawy poprzez udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dostrzeżenia wymaga bowiem fakt, że wniosek o udzielenie informacji został złożony 26 maja 2023 roku, zaś skarga wpłynęła do sądu 15 czerwca 2023 roku.

Pełnomocnik organu stwierdził, że termin 14-dniowy może być zatem traktowany nie tylko jako termin ustawowy, lecz także jako termin podstawowy, domyślny, dotyczący wszystkich tych przypadków, gdy nie jest możliwe udzielenie informacji niezwłocznie, a jednocześnie nie zachodzą opóźnienia wymagające wyznaczenia nowego terminu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku stosownie do treści art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy.

Zdaniem pełnomocnika organu, na uwadze powinien pozostać także fakt, iż organ w przypadku niemożności zachowania terminu może wyznaczyć nowy termin i sprawę załatwić w tymże terminie, jednakże termin ten nie może przekraczać 2 miesięcy od dnia złożenia wnioski. W przedmiotowej sprawie zebranie informacji, analiza materiałów pod kątem możności ich udostępnienia, klasyfikacji i następnie technicznej obróbki wymaga odpowiedniego czasu. Tym samym nie sposób udostępnić wskazanych materiałów od ręki. Zdaniem pełnomocnika, ustawodawca przyjął, że termin 14-dniowy jak i termin 2-miesięczny mają charakter instrukcyjny, bowiem ustawa nie wiąże z jego uchybieniem żadnych materialnoprawnych konsekwencji. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że zdaje sobie sprawę, że zasada szybkości była kluczowym założeniem dla ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże nie można ignorować innych, ogólnych zasad rządzących k.p.a – np. prawdy obiektywnej, uwzględnienia interesu społecznego i interesu strony. Wedle ugruntowanego stanowiska doktryny błędne jest także twierdzenie, iż bezczynność w dostępie do informacji publicznej następuje wtedy, gdy zobowiązany organ w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku ani nie udzieli informacji, ani nie wyda decyzji odmownej.

Niezależnie od powyższych wywodów pełnomocnik organu zwrócił uwagę na pewną specyfikę funkcjonowania organu. Łódzka Okręgowa Izba Architektów organem samorządu zawodowego architektów, która co do zasady działała poprzez Radę Izby, która ma charakter kolegialny. Co do zasady więc każde istotne działanie Rady powinno być poprzedzone uchwałą tejże Rady. Posiedzenia Rady odbywają się raz w miesiącu, a jej członkowie mają ograniczone możliwości w zakresie częstszych posiedzeń bowiem każdy z nich jest zaangażowany zawodowo jako architekt. Wobec powyższego decyzja w sprawie udzielenia ewentualnej informacji publicznej także powinna być poprzedzona uchwałą Rady. Nie mniej jednak, z uwagi na krótkie terminy ustawowe odnośnie udzielenia informacji publicznej, Rada ze względu na powyżej opisaną specyfikę, bardzo często nie jest w stanie podjąć odpowiednich działań oraz udzielić odpowiedzi wnioskodawcy w ustawowym terminie, bowiem nie jest w stanie w krótkim terminie zebrać się i podjąć odpowiedniej uchwały.

Pismem z 21 września 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie żądania zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, a ponadto stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w warunkach recydywy oraz ukaranie organu grzywną adekwatną do popełnionych czynów.

Motywując swoje stanowisko skarżący podniósł w szczególności, że do dnia sporządzenia pisma (tj. 21 września 2023 r.) żądana informacja nie została udostępniona. Kwestionując stanowisko organu skarżący stwierdził, że oczekiwane przez niego protokoły z posiedzenia Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów nie wymagają przetworzenia, a jedynie anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych (nie będących członkami organu).

Na wezwanie Sądu do wskazania czy wniosek skarżącego został rozpatrzony pismem z 22 września 2023 r. pełnomocnik organu powołał się na email organu z 16 czerwca 2023 r. będący odpowiedzią na wniosek skarżącej z 26 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto pełnomocnik organu wskazał, że organ umieścił na swojej stronie internetowej protokoły z posiedzeń Rady ŁOIA z dat: 16 lutego 2023 r., 23 lutego 2023 r., 14 marca 2023 r., 13 kwietnia 2023 r., 11 maja 2023 r., 15 czerwca 2023 r., załączając do pisma zrzut ekranowy wskazujący jako datę publikacji 22 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj:. Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.] [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).

W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Artykuł 149 § 2 ustawy p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP (dalej także w skrócie jako Izba lub organ) w przedmiocie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów określonych we wniosku M.K. z 26 maja 2023 r. w postaci: protokołów z posiedzeń Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów, które odbyły się w dniach: 13 kwietnia 2023 r., 14 marca 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r.

Na wstępie rozważań merytorycznych należy zauważyć, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Przepis art. 6 powoływanej ustawy określa katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, nie stanowiąc przy tym wyliczenia enumeratywnego, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia m.in. do wglądu do dokumentów urzędowych.

W sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności winien ocenić czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z 30 maja 2012 r., I OSK 1049/12).

W pierwszym rzędzie należy zatem odnieść się do statusu Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. czy ww. podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 551) [dalej: ustawa o samorządach zawodowych architektów], samorząd zawodowy architektów tworzą członkowie zrzeszeni w izbie architektów. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy wykonywanie zawodu architekta polega na współtworzeniu kultury przez projektowanie architektoniczne obiektów budowlanych, ich przestrzennego otoczenia oraz ich realizację, nadzorze nad procesem ich powstawania oraz na edukacji architektonicznej. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów jednostkami organizacyjnymi samorządów zawodowych są Krajowa Rada Architektów oraz okręgowe izby architektów, czyli w tym wypadku Łódzka Okręgowa Izba Architektów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcie "zadania publiczne" jest sformułowaniem szerokim i pojemnym. Zadania publiczne charakteryzują się użytecznością dla wszystkich obywateli Państwa. Dotyczą bowiem dobra powszechnego, w zakresie sfery innej, niż sfera prywatna. Jedną z takich zaś właśnie sfer publicznych, jest niewątpliwie tworzenie ładu przestrzennego w drodze projektowania obiektów budowlanych (por. wyrok np. WSA w Warszawie z 16 października 2017 r., II SAB/Wa 39/17).

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że działania samorządu architektów, polegające na zrzeszaniu architektów oraz realizowaniu zadań określonych w przepisach ustawy o samorządach zawodowych architektów, to realizacja zadań publicznych. Tym samym uznać należy, że samorząd zawodowy architektów na płaszczyźnie udostępniania informacji publicznej traktowany jest na równi z władzami publicznymi, co wynika także z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z całą więc pewnością Łódzka Okręgowa Izba Architektów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2015 r., II SAB/Wa 1116/14).

Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Skarżący wnioskiem z 26 maja 2023 r. wniósł o udostępnienie protokołów z posiedzeń Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów, które odbyły się w dniach: 13 kwietnia 2023 r., 14 marca 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zatem dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in. treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy.

Na podstawie powyższego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie miał wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej są protokoły z posiedzeń Rady Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP. Warto w tym miejscu zaakcentować, iż w odpowiedzi na skargę organ nie kwestionował charakteru żądanej informacji.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, iż nie zasługuje na akceptację stanowisko organu o instrukcyjnym charakterze terminu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek zainteresowanego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Natomiast przepis art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnosi się do sytuacji gdy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Z uwagi na tę ostatnią konstatację w tym miejscu – wobec treści pisma pełnomocnika organu z 22 września 2023 r. – wyraźnie należy zaakcentować, że opublikowanie informacji publicznej na portalu internetowym organu bez jednoczesnego udostępnienia tej informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego (przesłanie skanów na adres email skarżącego) nie ekskulpuje bezczynności organu. Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądany przez wnioskodawcę sposób i formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji, to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5155/21, wyrok WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r., II SAB/Łd 210/21, wyrok WSA w Gdańsku z 13 października 2022 r., III SAB/Gd 106/22). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że opublikowanie protokołów na portalu internetowym organu nastąpiło dopiero 22 września 2023 r., a więc prawie cztery miesiące po złożeniu wniosku przez skarżącego, co oznacza oczywiste przekroczenie podstawowego terminu ustawowego.

Wracając do zasad regulujących kwestię udostępniania informacji publicznej, należy przypomnieć, że organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form.

Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy skład orzekający nie miał wątpliwości, że wniosek skarżącego skierowany do Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP dotyczył szeroko rozumianej sfery informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakim niewątpliwie jest Łódzka Okręgowa Izba Architektów RP otrzymawszy wniosek skarżącego nie podjął żadnego z ww. działań na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wobec stanowiska pełnomocnika organu zauważenia wymaga, że odpowiedź na wniosek skarżącego (email z 16 czerwca 2023 r.) nie jest żadną z wskazanych powyżej form reakcji organu przewidzianych ustawą. Wspomniany email przede wszystkim był niepodpisany. Po drugie, organ wystosował to pismo po upływie ustawowego terminu wskazanego powyżej. Jasne jest bowiem, że skoro skarżący złożył wniosek 26 maja 2023 r., to ustawowy termin 14 dni upłynął 9 czerwca 2023 r., zaś jedyne pismo jakie organ wystosował do skarżącego wysłano dopiero 16 czerwca 2023 r. (dopiero po wniesieniu skargi do sądu) i nie zawierało ono żądanej informacji.

Zważywszy powyższe w ocenie Sądu skarga jest zasadna. Z tej też przyczyny w punkcie pierwszym wyroku Sąd orzekł o zobowiązaniu Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy.

Dodatkowo, na mocy art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "rażącego naruszenia prawa", dokonanie w tym zakresie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 5 lipca 2023 r., II SAB/Gd 19/23). Ocena w powyższym zakresie winna być dokonana oczywiście przez pryzmat art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie został złożony 26 maja 2023 r. Co istotne, wniosek skarżącego nie został załatwiony ani do dnia wniesienia skargi, ani do dnia jej rozpoznania - mimo upływu ponad czterech miesięcy. Takie działanie organu uznać należało jako lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony.

Nie może być za usprawiedliwiająca bezczynność uznana także argumentacja organu wskazująca na pewną specyfikę funkcjonowania organu, w tym fakt, że Łódzka Okręgowa Izba Architektów jest organem samorządu zawodowego architektów, która co do zasady działała poprzez Radę Izby, która ma charakter kolegialny. Zdaniem Sądu, wskazywana przyczyna nie może stanowić uzasadnienia dla bezczynności organu w rozpatrywaniu spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowano stanowisko, że przyczyny organizacyjne nie mogą zwalniać organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział braków kadrowych, czy trudności w prawidłowej pracy organu, jako przesłanek uzasadniających powstrzymywanie się organu od rozpoznania sprawy (por. m.in. wyroki WSA w Opolu z 30 grudnia 2014 r., II SAB/Op 70/14; z 24 października 2013 r., II SAB/op 57/13 oraz powołane tam orzecznictwo). Powyższe świadczyć może o niewłaściwym zorganizowaniu pracy, co nie może być wytłumaczeniem dla bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 10 września 2018 r., II SAB/Lu 129/18). Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż argument wskazujący na fakt, iż mamy do czynienia z organem kolegialnym, który – jak stwierdził pełnomocnik organu – nie zbiera się na tyle często aby w odpowiednim czasie zareagować na wniosek o informację publiczną uznać należy za całkowicie nietrafiony. Po pierwsze, ze wskazanych powyżej względów. Po drugie, w żaden sposób nie współgra on z datami odbytych posiedzeń Rady co do których skarżący żąda protokołów z posiedzenia (13 kwietnia 2023 r., 14 marca 2023 r., 23 lutego 2023 r. i 16 lutego 2023 r.). Po trzecie wreszcie, Rada nie udzieliła skarżącemu informacji przez 4 miesiące.

Mając na uwadze, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna winna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, ale nie później niż w terminie dni czternastu oraz fakt, że Łódzka Okręgowa Izba Architektów nie podjęła w tej sprawie w zasadzie żadnych działań, w ocenie Sądu należy uznać, że bezczynność w sprawie miała charakter rażący, czemu Sąd dał wyraz w pkt 2 wyroku.

Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia sąd uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący od czterech miesięcy czeka na udostępnienie wnioskowanej informacji, a organ pozostaje w bezczynności, która, co wykazano wyżej, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Ze względu na powyższe w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uzasadnione jest nałożenie na Łódzką Okręgową Izbę Architektów RP grzywny w wysokości 700 (siedemset) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Realne zagrożenie sankcją powinno zatem przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia obecnego postępowania, czy też oddziaływać prewencyjnie, wychowawczo na przyszłość. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności (ponad cztery miesiące). Istotny jest też fakt, że organ mimo wniesienia skargi wciąż faktycznie pozostaje bezczynny. Jak bowiem wykazano wyżej samo opublikowanie rzeczonych danych na stronie organu, bez ich formalnego przekazania zgodnie z wnioskiem stronienie czyni zadość wykonaniu żądania strony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącemu do organu i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego takiego postępowania w przyszłości. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, iż powyższa kwota w realiach niniejszej sprawy będzie odpowiednia.

Końcowo należy wyjaśnić, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku obowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego orzekając w tym zakresie na mocy art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

W punkcie drugim wyroku stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1a powoływanej ustawy p.p.s.a.

W punkcie trzecim wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę orzekając na podstawie przepisu art. 149 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

IB