Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 78/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 art 17 ust 5 pkt 2 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art 145 § 1 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 479/22 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 kwietnia 2022 roku nr SKO.4141.138.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od I.M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 479/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 kwietnia 2022 roku nr SKO.4141.138.22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Warty z dnia 3 marca 2022 roku, nr OPS.ŚP.5241.144.2022.CW.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Warty z dnia 3 marca 2022 r., odmawiającą [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wnioskowanego na ojca [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że fakt pozostawania [...] w związku małżeńskim, zaś małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nadto małżonek pozostający w separacji nie może być traktowany tak jak małżonek rozwiedziony, gdyż w przypadku orzeczenia separacji małżeństwo w dalszym ciągu trwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z uwagi na zupełny rozkład pożycia małżonków oraz wąski zakres obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 614 § 4 k.r.o., prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji. Niemniej jednak nie sposób stwierdzić, czy zostały spełnione podstawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż organy nie dokonały oceny charakteru oraz zakresu sprawowanej przez [...] opieki nad ojcem, a także przyczyn niepodejmowania przez nią zatrudnienia w kontekście przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", przez jego błędną wykładnię, polegającą na:

a) pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., który to przepis wprost wskazuje, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), co wprost zostało stwierdzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22;

b) nieprawidłowe przyjęcie, że z uwagi na "wąski zakres obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 614 § 4 k.r.o." prawidłowa wykładnia tego przepisu nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji;

c) nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie, z uwagi na fakt, iż żona podopiecznego, wspólnie z nim zamieszkująca, nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie wykazuje gotowości sprawowania opieki nad mężem" stanowi powód "przejścia" uprawnienia do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z żony na córkę - osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego w stopniu znacznym w dalszej kolejności.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić należy, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (tj. innym niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niemniej – ponadto – ustawodawca wskazuje określone wymogi (warunki, przesłanki) konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie o świadczeniach

Podstawowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd I uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 kwietnia 2022 roku nr SKO.4141.138.22 oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Warty z dnia 3 marca 2022 roku, nr OPS.ŚP.5241.144.2022.CW w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej kasacyjnie. Sąd wojewódzki przyjął, że "(...). w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z uwagi na zupełny rozkład pożycia małżonków oraz wąski zakres obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 614 § 4 k.r.o., prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji. (...)".

Kluczowa w związku z realizowaną sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną norma (przepis) – ulokowana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. – stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Wokół powyższego skupiają się zarzuty kasacyjne. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.

Przypominajmy, iż w myśl orzecznictwa zaistniałego w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. – uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl – związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej też: k.r.o.) wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie.

Z uwzględnieniem przepisów k.r.o. ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił, co trzeba uwypuklić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – pierwszeństwo – obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Jak wiadomo w myśl art. 130 k.r.o. to obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej (zob. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, por. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 308–310).

Sąd odwoławczy w rozpoznawanej sprawie podziela w pełni pogląd artykułowany w przytaczanej wyżej uchwale NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone, co już wyżej zaznaczano, z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. B. Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 440–443).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że – separacja prawna – jak zasadnie podkreśla piśmiennictwo na kanwie właściwej w sprawie regulacji prawnej, tym przede wszystkim różni się od rozwodu, że po prawomocnym jej orzeczeniu przez sąd małżeństwo nie ustaje, ale nadal trwa. Mimo to skutki orzeczenia separacji są w zasadzie takie same jak orzeczenie rozwodu. Spostrzeżenie to, jak zwraca uwagę doktryna, odnosi się również do obowiązku alimentacyjnego między małżonkami w stosunku do których została orzeczona separacja. Do obowiązku tego nie stosuje się bowiem art. 27 k.r.o., ale przepisy artykułu art. 60 k.r.o., jednak z wyjątkiem § 3 (art. 614 § 4 k.r.o.), co jest konsekwencją tego, że separowany małżonek oczywiście nie może zawrzeć małżeństwa, oraz tego, że mimo orzeczenia separacji małżonkowie są obowiązani do wzajemnej pomocy jeżeli wymagają tego względy słuszności (zob. K. Pietrzykowski, Komentarz, [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Pod redakcją K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2023, s. 1073).

Należy pamiętać, w związku z zaistniałym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie przez Sąd odwoławczy, o jednoznacznym stanowisku ustrojodawcy, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP; zob. M. Mazurkiewicz, Komentarz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. Pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 317–318). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – w niniejsze sprawie: pojęcie małżonka pozostającego w związku małżeńskim – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o podstawy dyskrecjonalne (uznanie administracyjne) organu załatwiającego sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości (dyskrecjonalności) organu administracji publicznej, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń finansowanych ze środków publicznych (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184). Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ administracji publicznej, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do jednostki (zob. uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022r. sygn. akt I OPS 2/22).

Mając na względzie powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy małżonek legitymujący się prawomocnym orzeczeniem o separacji "pozostaje w związku małżeńskim", o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Tym samym błędnie przyjął Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji, co skutecznie wykazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zawartych w skardze kasacyjnej zarzutach.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem, bowiem naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wskazane w środku odwoławczym normy (przepisy) prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.