Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1943/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 1,2,3, art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 27/12 w sprawie ze skargi J. W. i Z. L. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 28 lipca 2011 r. nr XIV/324/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 27/12 oddalił skargi J. W. (pkt I) i Z. L. (pkt II ) na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 28 lipca 2011 r. nr XIV/324/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta Kielce podjęła w dniu 28 lipca 2011 r. uchwałę Nr XIV/324/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Wietrznia" w Kielcach.

Plan obejmuje obszar o powierzchni 107 ha – w granicy określonej na rysunku planu nr 1, położony w rejonie rezerwatu przyrody nieożywionej "Wietrznia". Celem planu jest ustalenie przeznaczenia terenu dla różnorodnych funkcji i form użytkowania, takich jak:

1) centrum edukacji geologicznej i ośrodek pracy twórczej dla rzeźbiarzy;

2) zieleń urządzona i zieleń objęta formami ochrony przyrody;

3) sport i rekreacja;

4) zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności;

5) zabudowa usługowa towarzysząca wyżej wymienionym funkcjom;

6) tereny rolnicze (wyłączone z zabudowy);

7) drogi publiczne i wewnętrzne – według potrzeb oraz infrastruktura techniczna.

Załącznikami uchwały są:

1) załącznik nr 1 stanowiący integralną część uchwały składający się z rysunku planu nr 1 oraz rysunku planu nr 2;

2) załącznik nr 2 – rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do planu;

3) załącznik nr 3 – określenie sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych.

W § 3.1 ustalono symbole dla określenia podstawowego przeznaczenia terenów, m.in. w pkt 6: R – teren rolniczy, a w pkt 13: KDX – tereny komunikacji publicznej.

W §12 uchwały określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wskazując w pkt 2, że układ komunikacyjny obsługujący obszar objęty planem stanowią oznaczone na rysunku planu nr 1:

a) KDG – publiczna droga główna,

b) KDZ – publiczna droga zbiorcza,

c) KDL – publiczne drogi lokalne,

d) KDD – publiczne drogi dojazdowe,

e) 1.KDX i 4.KDX – tereny komunikacji publicznej – publiczne ciągi pieszo-jezdne,

f) 2.KDX i 2.KDX.ZN – tereny komunikacji publicznej – publiczne ciągi piesze,

g) 3.KDX – tereny komunikacji publicznej – publiczne ścieżki rowerowe,

h) KDW – drogi wewnętrzne.

W pkt 6 określono, że na terenach komunikacji publicznej, obejmujących ciągi pieszo-jezdne 1.KDX.1-6 oraz 4.KDX-1-3, planuje się wprowadzić strefy ograniczonego ruchu kołowego.

Zgodnie z § 48 wyznacza się tereny komunikacji publicznej, oznaczone na rysunku planu symbolami 1.KDX.1, 1.KDX.2, 1.KDX.3, 1.KDX.4,1.KDX.5 i 1.KDX.6 z podstawowym przeznaczeniem pod ciągi pieszo-jezdne wraz z urządzeniami odwodnieniowymi i oświetleniowymi ze strefą ograniczonego ruchu kołowego.

W § 30 ust. 1 wyznaczono teren rolniczy, oznaczony na rysunku planu symbolem 1.R.1 z podstawowym przeznaczeniem pod użytki rolne. Zgodnie z ust. 2, w granicach, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się:

1) zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż ciągów komunikacyjnych,

2) ciągi piesze i szlaki turystyczne.

W granicach terenu 1.R.1 obowiązuje zakaz realizacji zabudowy (ust. 3).

Skargi na powyższą uchwałę złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. W. oraz Z. L. Postanowieniem Sądu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sprawy sygn. akt II SA/Ke 27/12 oraz II SA/Ke 189/12 zostały połączone w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 27/12, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Z. L. w swojej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały "z uwagi na wady prawne".

Wskazała, że jest współwłaścicielem działki nr [...], co upoważnia ją do wniesienia skargi, oraz, iż uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n.

Skarżąca podniosła, że ustanowienie pod symbolem 1KDX1 ciągu pieszo-jezdnego ogólnodostępnego na gruncie prywatnym wbrew właścicielowi jest niedopuszczalne w świetle w/w ustaw, a podział nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego ma nastąpić wydzielenie działki pod ciąg pieszo-jezdny, nie ma umocowania prawnego w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Z. L., uchwała przywołując art. 98 u.g.n., narusza prawa właścicieli, bowiem w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje uzasadnienia jako dotyczący dróg publicznych, a ciąg pieszo-jezdny nie jest drogą publiczną. Również powoływanie się na uprawnienia planistyczne nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszenia interesu prawnego podmiotów, którym przysługują prawa do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego zagospodarowania.

W opinii skarżącej, przytoczone w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały uzasadnienie "uwagi nie uwzględnionej w części zmiany zagospodarowania na przedmiotowej działce ze względu na konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium – terenu zabudowy usług, rekreacji, sportu i wypoczynku wraz z zielenią towarzyszącą" jest sprzeczne z prawem, ponieważ podział nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej jest dopuszczalny tylko, gdy droga przewidziana jest jako publiczna (wojewódzka, krajowa, gminna, powiatowa lub ulica leżąca w ciągu tych dróg). Przytoczone uzasadnienie narusza prawo, ponieważ powołane uprawnienie planistyczne nie stanowi samo w sobie podstawy prawnej do naruszenia interesu prawnego podmiotów, którym przysługują prawa do nieruchomości objętych projektem planu miejscowego zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań w planie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce wykazała, iż są one zgodne z tym aktem, uchwalonym w dniu 26 października 2000 r. W Studium uwarunkowań teren, na którym położona jest działka skarżącej nr ewid. [...], przeznaczony jest pod usługi związane ze sportem, rekreacją i wypoczynkiem oraz pod zieleń urządzoną.

Jak podała Rada, w skarżonym planie działka nr ewid. [...] o powierzchni 2.417 m2 położona jest na terenach o następującym przeznaczeniu:

- północna część o powierzchni 0,0514 ha (1.US.1) – teren sportu i rekreacji,

- południowa część o powierzchni 0,1779 ha (1.ZU.1) - teren zieleni urządzonej,

- środkowy, niewielki fragment o pow. 0,0148 ha (1.KDX1) – ciąg pieszo-jezdny.

Jak wynika z tekstu planu, na działce skarżącej dopuszczona została lokalizacja obiektu wielofunkcyjnego o maksymalnej powierzchni użytkowej 200 m2 o funkcjach służących funkcji podstawowej: obsługa turystyki, sanitarno-apteczna, zaplecze techniczne, gastronomia.

Teren, na którym położona jest w/w działka, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zaplanowane na obszarze objętym skarżonym planem, dostępne dla wszystkich, publiczne ciągi pieszo-jezdne, nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umożliwiają dostęp do drogi publicznej poprzez dojście i dojazd ze wszystkich terenów (sportowych, rekreacyjnych, przeznaczonych pod zabudowę oraz rezerwatu geologicznego "Wietrznia").

Jak stwierdził organ, ciąg pieszo-jezdny 1.KDX1 zapewnia połączenie terenu, na którym położona jest działka skarżącej, z drogą publiczną 1.KDD.3. Zaplanowane ciągi pieszo-jezdne, w tym 1.KDX.1, spełniają wymogi określone w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem Rady, brak jest podstaw prawnych do podnoszenia zarzutu niedopuszczalności lokalizacji ciągów pieszo-jezdnych na nieruchomościach stanowiących własność osób prywatnych, gdyż nie znajduje on oparcia w obowiązującym ustawodawstwie. Organ nadmienił przy tym, że powodem wyznaczenia w planie publicznych ciągów pieszo – jezdnych, zamiast dróg publicznych, dla których obowiązujące odrębne przepisy przewidują znacznie szersze przekroje, było bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Wietrznia", wokół którego i w którego bezpośrednim otoczeniu, nie było wskazane lokalizowanie dróg publicznych. Przebieg ciągu pieszo-jezdnego jest niemal identyczny z dotychczas istniejącą ścieżką spacerową na tym terenie.

Organ podniósł również, że działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest zagospodarowana, ustalenia planu nie prowadzą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Ze względu na jej położenie i przeznaczenie w Studium terenu, na którym się znajduje, ustalenie w planie innych funkcji, a w szczególności mieszkaniowej, nie jest możliwe, a tym samym organ, uchwalając plan miejscowy, nie przekroczył granic władztwa planistycznego oraz nie naruszył obowiązującego prawa.

Ponadto przewidywana w Prognozie skutków finansowych sporządzenia projektu planu miejscowego obszaru "Kielce-Wietrznia" kwota przeznaczona na nabycie gruntów pod drogi obejmuje także wycenę gruntów przeznaczonych pod publiczne ciągi pieszo-jezdne, a ich nabycie jest planowane w najbliższych latach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, poddając zaskarżoną uchwałę kontroli w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dopatrzył się przy jej podejmowaniu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, o jakich mowa w art. 28 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Prezydent Miasta Kielce dokonał analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Kolejność oraz czynności jakie winien podjąć wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określa art. 17 u.p.z.p.

Organ wypełnił dyspozycję w/w przepisu, postępując zgodnie z kolejnymi przewidzianymi w nim etapami procedury. Po podjęciu przez Radę Miasta uchwały z dnia 21 października 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Wietrznia" w Kielcach, Prezydent, stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p., ogłosił o jej podjęciu w miejscowej prasie (Gazeta Wyborcza z dnia 27 stycznia 2005 r.), w Biuletynie Informacji Publicznej (obwieszczenie z dnia 24 stycznia 2005 r.) oraz na tablicach ogłoszeń na ulicach objętych planem. Równocześnie określił formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Pismem z dnia 24 stycznia 2007 r. zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2). W ustawowym terminie 21 dni od daty wpływu Prezydent rozpatrzył wnioski do planu (art. 17 pkt 3). Sporządzając projekt planu opracowano prognozę oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta (art. 17 pkt 4). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Prezydent uzyskał opinię o projekcie od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach (lit. a). Udostępnił do uzgodnienia projekt planu podmiotom określonymi w art. 17 pkt 7 u.p.z.p.: Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Zarządowi Województwa (lit. a), Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (lit. b), organom właściwym na podstawie odrębnych przepisów, tj. Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Kielcach, Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Krakowie, Wojewódzkiemu Konserwatorowi Przyrody w Kielcach (lit. c), Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, Świętokrzyskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Kielcach (lit. d), Szefowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Kielcach, Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu, Agencji Wywiadu w Warszawie, (lit. e), Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach (lit. g) i Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Geologowi w Kielcach (lit. h).

Zgodnie z art. 17 pkt 8 u.p.z.p. Prezydent uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 17 pkt 10 u.p.z.p. Prezydent Miasta w sposób określony w pkt 1 (obwieszczenie z dnia 15 listopada 2007 r., obwieszczenie w BIP z dnia 13 listopada 2007 r., informacja w prasie – Gazeta Wyborcza z dnia 15 listopada 2007 r.) ogłosił o wyłożeniu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (od 23 listopada 2007 r. do 21 grudnia 2007 r.), zaś w dniu 7 grudnia 2007 r. w siedzibie Urzędu Miasta odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie Prezydent rozpatrzył uwagi, które wniesiono na podstawie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Prezydent przedstawił Radzie Miasta Kielce projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Spełniony został również warunek z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., tj. plan sporządzono w skali 1:1000, a tekst planu zawiera niezbędne postanowienia, o jakich mowa w art 15 ust.2 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych skardze, Sąd nie zgodził się z argumentacją, że ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego ogólnodostępnego na gruncie prywatnym, wbrew woli właściciela, jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, naruszenie interesu prawnego skarżącej zaskarżonym planem, nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej.

Sąd podkreślił, że gmina samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie 3., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 42-43).

Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko interes publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że należało przede wszystkim wykazać, iż wyznaczenie na działce Z. L. terenu komunikacji publicznej w postaci ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 1.KDX.1, było uzasadnione interesem publicznym.

Zgodnie z § 2 ust. 22 zaskarżonej uchwały pod pojęciem przestrzeni publicznej należy rozumieć obszary o szczególnym zaspokojeniu potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na ich położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, wyznaczone w planie jako tereny o symbolu m.in. KDX (tereny komunikacji publicznej).

Istotne dla sprawy znaczenie ma fakt, iż działka skarżącej o nr ewid. [...] w zaskarżonym planie została umiejscowiona na terenach o następującym przeznaczeniu:

- północna część – teren sportu i rekreacji (1.US.1).

- południowa część – teren zieleni urządzonej (1.ZU.1)

- środkowy fragment – ciąg pieszo-jezdny (1.KDX.1).

Położona jest również w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wodnego oraz w niewielkiej odległości od Rezerwatu Przyrody "Wietrznia" (który sąsiaduje z kolei z terenem 1.ZU.1).

Ciąg pieszo-jezdny 1.KDX.1 zapewnia połączenie terenu, na którym położona jest działka [...] z drogą publiczną 1.KDD.3.

Wskazane wyżej funkcje i formy użytkowania terenu objętego planem, określone w § 1 ust. 3 uchwały, tj. m.in. sport i rekreacja oraz zieleń urządzona z przeznaczeniem pod zieloną przestrzeń ogólnodostępną, jak również obecność w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu "Wietrznia" z podstawowym przeznaczeniem pod rezerwat przyrody nieożywionej z funkcją naukowo-dydaktyczno-rekreacyjną, w ocenie Sądu, wymagają istnienia odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej w postaci dróg oraz ciągów pieszych czy pieszo-jezdnych. Rolę taką niewątpliwie spełnia ciąg 1.KDX.1.

Nie bez znaczenia jest także podnoszona przez Radę Miasta Kielce logiczna argumentacja, że powodem wyznaczenia w planie publicznych ciągów pieszo – jezdnych, zamiast dróg publicznych, dla których obowiązujące odrębne przepisy przewidują znacznie szersze przekroje, było bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Wietrznia", wokół którego i w którego bezpośrednim otoczeniu, nie było wskazane lokalizowanie dróg publicznych. Nie było także w sprawie kwestionowane, że przebieg ciągu pieszo-jezdnego jest niemal identyczny z dotychczas istniejącą ścieżką spacerową na tym terenie, a działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest zagospodarowana, więc ustalenia planu nie prowadzą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia.

W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że ustanowienie ciągu pieszo-jezdnego na gruncie należącym do Z. L., zostało należycie uzasadnione interesem publicznym.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że - jak wynika z wyjaśnień złożonych podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - skarżąca nie kwestionuje przeznaczenia w planie części jej nieruchomości na tereny zieleni urządzonej oraz tereny sportu i rekreacji. Nie chce jedynie, aby jej działka została podzielona na trzy części na skutek przeprowadzenia przez nią ciągu pieszo-jezdnego. Bez znaczenia jest dla skarżącej fakt, czy droga ta miałaby charakter drogi publicznej czy też nie. Sąd jednocześnie podkreślił, że zaplanowanie w tym miejscu ciągu pieszo-jezdnego, a nie drogi publicznej, nie pozwoli na wywłaszczenie gruntu pod tę drogę w trybie przepisów u.g.n., gdyż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy, umożliwiającym wdrożenie procedury wywłaszczeniowej, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne lub też budowa dróg publicznych. W świetle obowiązujących przepisów nie ma także mowy o tym, aby samo uchwalenie planu miejscowego powodowało automatycznie podział należącej do Z. L. nieruchomości, czego zdaje się obawiać skarżąca. Budowa zaplanowanego ciągu pieszo – jezdnego będzie zatem mogła być zrealizowana jedynie poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, wyłącznie za ich zgodą. Z oświadczenia pełnomocnika Gminy wynika jednocześnie, że na wykupienie gruntów pod ciąg pieszo-jezdny przeznaczone zostały w budżecie miasta określone środki finansowe.

Sąd wskazał, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych nie mogły przynieść zamierzonego skutku, albowiem przepisy tych ustaw nie mają bezpośredniego zastosowania przy procedurze uchwalania planów miejscowych.

W świetle powyższych wywodów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Gmina Kielce, dysponując zespołem uprawnień kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna nie została naruszona w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z. L., zaskarżając wyrok w pkt II – w części oddalającej jej skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 28 lipca 2011 r. nr XIV/324/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i jego zmianę przez stwierdzenie nieważności w/w uchwały, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie od Rady Miasta Kielce na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 31 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędną wykładnię ze skutkiem pominięcia nakazu przestrzegania praw właścicieli nieruchomości w objętym zaskarżoną uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rażącym naruszeniem dobra skarżącej;

2/ art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP przez uwzględnienie w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska Rady Miasta w przedmiocie odmowy dla skarżącej możliwości właścicielskiego zarządzania jej nieruchomością;

3/ art. 1 i 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną kwalifikację określonego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Kielce ciągu pieszo – jezdnego planowanego przez nieruchomość skarżącej jako kategorii dróg publicznych;

4/ § 4 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 i § 125 oraz § 8.1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (Dz.U. 43/430/99) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez nieprawidłowe zaliczenie ciągu pieszo - jezdnego do kategorii dróg publicznych;

5/ art. 6 pkt 1 u.g.n. przez błędną nadinterpretację istoty "celu publicznego" jako uprawniającego do kwalifikacji ciągu pieszo - jezdnego w kategorii drogi publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Kielce, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: art. 1 i 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną kwalifikację określonego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Kielce ciągu pieszo – jezdnego planowanego przez nieruchomość skarżącej jako kategorii dróg publicznych, § 4 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 i § 125 oraz § 8.1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez nieprawidłowe zaliczenie ciągu pieszo - jezdnego do kategorii dróg publicznych oraz art. 6 pkt 1 u.g.n. przez błędną nadinterpretację istoty "celu publicznego" jako uprawniającego do kwalifikacji ciągu pieszo - jezdnego w kategorii drogi publicznej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że są one zupełnie oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy, a zatem nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Ciąg pieszo-jezdny 1.KDX.1 nie został bowiem zakwalifikowany ani w zaskarżonej uchwale, ani przez Sąd I instancji jako droga publiczna. Powołane w omawianych zarzutach przepisy nie miały zatem w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie i nie były przedmiotem wykładni Sądu I instancji. Podkreślenia także wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na brak zakwalifikowania ciągu pieszo-jezdnego 1.KDX.1 do kategorii dróg publicznych. Sąd zaaprobował bowiem, uznając za logiczną, argumentację Rady Miasta Kielce, która wyraźnie wskazywała, że w planie wyznaczono publiczne ciągi pieszo – jezdne, zamiast dróg publicznych, dla których odrębne przepisy przewidują znacznie szersze przekroje, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Wietrznia", wokół którego i w którego bezpośrednim otoczeniu, nie było wskazane lokalizowanie dróg publicznych.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 31 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędną wykładnię ze skutkiem pominięcia nakazu przestrzegania praw właścicieli nieruchomości w objętym zaskarżoną uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji rażącym naruszeniem dobra skarżącej oraz art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP przez uwzględnienie w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska Rady Miasta w przedmiocie odmowy dla skarżącej możliwości właścicielskiego zarządzania jej nieruchomością, wskazać należy, że również i te zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Ostatni z wymienionych zarzutów - podnoszący naruszenie art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 - nie wskazuje aktu prawnego, w którym w/w przepisy miałyby się znajdować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzut ten nie mógł być zatem rozpoznany.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. i jest zgodny z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Wskazać należy, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na funkcje i formy użytkowania terenu objętego planem, określone w § 1 ust. 3 uchwały, tj. m.in. sport i rekreacja oraz zieleń urządzona z przeznaczeniem pod zieloną przestrzeń ogólnodostępną, jak również obecność w bezpośrednim sąsiedztwie rezerwatu "Wietrznia" z podstawowym przeznaczeniem pod rezerwat przyrody nieożywionej z funkcją naukowo-dydaktyczno-rekreacyjną – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - konieczne jest zapewnienie odpowiedniej infrastruktury komunikacyjnej w postaci dróg oraz ciągów pieszych czy pieszo-jezdnych. Ustanowienie ciągu pieszo-jezdnego na gruncie należącym do Z. L., zostało zatem należycie uzasadnione interesem publicznym.

Wskazać ponadto należy, że przebieg ciągu pieszo-jezdnego jest niemal identyczny z dotychczas istniejącą ścieżką spacerową na tym terenie, a działka gruntu stanowiąca własność skarżącej nie jest zagospodarowana, ustalenia planu nie prowadzą zatem do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Samo uchwalenie planu miejscowego nie spowoduje natomiast automatycznie podziału należącej do Z. L. nieruchomości. Budowa zaplanowanego ciągu pieszo – jezdnego będzie mogła być bowiem zrealizowana jedynie poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, wyłącznie za ich zgodą. Z tych względów nie można było uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 31 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.