Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1133/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1031/21 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J.J. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1031/21 oddalił skargę J.J. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Mocą zaskarżonej decyzji organ odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych informacji w zakresie orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z [...] czerwca 2018 r., nr [...] oraz orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej przy Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] wskazując, że przywołane orzeczenia dotyczą osoby nie pełniącej aktualnie funkcji publicznej (byłego członka SKO), skutkiem czego prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezamieszczenia w uzasadnieniu decyzji danych o osobach, które zajęły stanowisko w sprawie, organ wyjaśnił, że poza Prezesem SKO innych osób zajmujących stanowisko w sprawie nie było.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej "u.d.i.p."), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne (...). Przy czym sformułowanie jego treści w czasie teraźniejszym wskazuje na to, że nie odnosi się on do osób, które pełniły funkcje publiczne w przeszłości. Nie jest bowiem tak, że osobą pełniącą funkcje publiczne jest się "dożywotnio", niezależnie od tego, czy w rzeczywistości nadal się ją pełni, czy nie. Status osoby, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, ustala się na datę jego rozpoznania. Uchybienia procesowego, w ocenie WSA, nie stanowi również wydanie decyzji przez Prezesa SKO w Krakowie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji gdy brał udział orzekając w I instancji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), Prezes kolegium jest, obok zgromadzenia ogólnego, organem kolegium. Udzielenie informacji publicznej będącej w posiadaniu samorządowego kolegium odwoławczego lub wydanie decyzji odmawiającej jej udzielenia nie należy do składów orzeczniczych kolegiów. Obowiązki te realizuje Prezes kolegium, który jest podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną, uprawnionym i obowiązanym w imieniu Kolegium do realizacji obowiązków wynikających z u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.J. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Krakowie uchybień zaskarżonej decyzji, tj:

a) braku odniesienia się przez SKO w Krakowie do wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy braku wyczerpującego rozpatrzenia sprawy wskutek zaniechania ustalenia, czy możliwa jest częściowa realizacja wniosku, tj. udostępnienie żądanych informacji po ich anonimizacji,

b) braku odniesienia się przez SKO w Krakowie do wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu braku wystarczającego jej wyjaśnienia, w tym ustalenia, czy osoby fizyczne zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.),

- wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niedostrzeżenie uchybień zaskarżonej decyzji doprowadziło WSA do błędnej oceny ustaleń materialnoprawnych;

2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, wydaje rozstrzygniecie na podstawie akt sprawy, natomiast w uzasadnieniu wyroku zawiera się m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przez błędne zastosowanie polegające na:

a) braku odniesienia się przez WSA w Krakowie do wyrażonego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. czyli nieustalenia przez organ, czy wystarczającym środkiem ochrony prywatności osoby fizycznej będzie anonimizacja żądanych informacji oraz, czy osoby fizyczne zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w trybie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

- powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak rozpatrzenia ww. zarzutów spowodował, że WSA ocenił decyzje jako odpowiadające prawu;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA oceny zasadności ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie przez odmowę udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy w sprawie możliwe było w części pozytywne załatwienie wniosku (udostępnienie żądanych informacji po ewentualnej anonimizacji), przez co dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji nie spełnia konstytucyjnych wymogów proporcjonalności i konieczności;

2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te gwarantują publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz określają podstawy ograniczania prawa do informacji publicznej, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że ograniczenie ze względu na prywatność osób fizycznych "nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne" przy czym wyjątek ten "nie odnosi się do osób, które pełniły funkcje publiczne w przeszłości", co prowadzi do naruszenia istoty konstytucyjnego prawa, bowiem prawidłowo dokonana wykładnia nakazuje nie ocenę pełnienia funkcji publicznej w dacie wnioskowania, ale na funkcjonalne powiązanie żądanej informacji z pełnieniem funkcji publicznej;

3) art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie znajduje zastosowania w przypadku informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tej funkcji, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "art. 5 ust. 2 jednoznacznie stanowi, że ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne; sformułowany został w czasie teraźniejszym, co wskazuje na to, że nie odnosi się do osób, które pełniły funkcje publiczne w przeszłości", podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia nakazuje stwierdzić, że art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. odnosi się do osób, które pełnią lub pełniły funkcje publiczne, jeżeli żądana informacja ma związek z pełnieniem i wykonywaniem tej funkcji, czyli gdy istnienie funkcjonalne powiązanie żądanej informacji z pełnieniem funkcji publicznej.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa SKO w Krakowie z [...] sierpnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa SKO w Krakowie z [...] lipca 2021 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., określanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze fakt, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, który w tej sprawie przesądzał o podejmowanych czynnościach procesowych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący przepisu prawa materialnego.

W niniejszej sprawie faktem bezspornym i niekwestionowanym jest, że stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną, a Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest organem obowiązanym do jej udzielenia.

Spór sprowadza się natomiast do ustalenia, czy organ, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawidłowo ustaliły, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ponieważ osoba, której wniosek dotyczy nie jest już członkiem Kolegium.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenie ochrony prywatności ma charakter szczególny i pierwszeństwo przed zasadą ogólną tę ochronę kreującą. W związku z tym, aby zastosować ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy dokonać analizy wniosku mając na celu wyjaśnienie, czy wniosek dotyczy osoby fizycznej, czy osoba ta pełni funkcje publiczne oraz, czy informacja pozostaje w związku z pełnieniem tych funkcji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne, że "zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej, nie oznacza, że informacje z okresu, gdy funkcja ta była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępnianie osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 742/13). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 742/13 stwierdzając, że "dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym".

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. należy interpretować w ten sposób, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne nie tylko aktualnie, ale również w przeszłości - jeżeli oczywiście żądana informacja ma związek pełnieniem tych funkcji. Skoro więc przedmiotowy wniosek odnosi się do osoby, która obecnie nie pełni już funkcji publicznej, lecz informacja publiczna dotyczy wyłącznie okresu, kiedy funkcję taką pełniła i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to dostęp do informacji nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. W takiej sytuacji wniosek nie dotyczy bowiem sfery prywatnej osoby fizycznej, lecz działalności tej osoby oddziałującej na sferę publiczną, a więc podlegającej ocenie społecznej.

Wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, nie ustala się statusu osoby, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, na datę jego rozpoznania. Skoro w niniejszej sprawie wniosek dotyczył osoby, która obecnie nie pełni już funkcji publicznej, lecz informacja publiczna dotyczy okresu, kiedy funkcję taką pełniła i ma związek z jej pełnieniem, to dostęp do informacji nie może być ograniczony.

Tym samym organ odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając przedstawione przez organ stanowisko za prawidłowe, naruszyły normę wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Określona w tym przepisie przesłanka negatywna nie mogła bowiem zostać zastosowana w sprawie ze względu na fakt, iż żądana informacja dotyczy osoby, która pełniła funkcję publiczną i pozostaje w adekwatnym związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. Podsumowując, naruszenie prawa materialnego, które błędnie zinterpretowano, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy przesłanka negatywna ochrony prywatności osoby fizycznej nie mogła zostać zastosowana ze względu na ustawowe wyłączenie dotyczące osoby pełniącej funkcję publiczną. Ograniczenie takiego prawa mogłoby nastąpić jedynie w przypadku, gdyby osoba pełniąca funkcję publiczną odpowiadała dyscyplinarnie za zachowanie niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej, na przykład niegodnie zachowywała się poza służbą lub orzeczenie zawierało tajemnice ustawowo chronione (podlegające anonimizacji), co w niniejszej sprawie w ogóle nie zostało rozważone.

Skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie postępowania bez tych naruszeń prawa mogłoby doprowadzić do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2021 r. nr [...].

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: zwrot wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 265 z późn. zm.).