Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 715/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, 7, 16 § 1 zd. 2, art. 145a, 147 zd. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 6, § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1871/11 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., II SA/Wa 1871/11 uchylił decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje oparto na art. 91 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale (rozdział 13), o ile przewidują to przepisy szczególne". Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy wzruszenia decyzji tworzących prawa nabyte dla strony. Stąd też nie może być powołany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów szczególnych, zawartych w różnych aktach prawnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, s. 806). Aby przepis ten mógł mieć zastosowanie muszą zostać spełnione trzy przesłanki. Po pierwsze stwierdzenie, że decyzja tworzy prawa nabyte. Po drugie ustalenie, że obowiązujące przepisy odrębne dopuszczają wprost wzruszenie decyzji. Po trzecie rozstrzygnięcie, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (post. NSA z 10 września 1993 r., SA/Wr 1156/93).

W rozstrzyganej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Mińsku Mazowieckim z [...] czerwca 2003 r., nr 298/2003 tworzy dla strony prawa nabyte. Pozostaje więc rozważyć, czy przepisy szczególne dopuszczają wprost jej wzruszenie. Nie ma rozważań w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Z jej uzasadnienia wnioskować można, że skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to z tą datą ustało prawo do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Rozumowanie takie jest niezgodne z art. 163 k.p.a. Przepisu uprawniającego do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2003 r. przyznającej F. K. prawa do równoważnika pieniężnego nie można doszukiwać się jedynie w zmianie przepisów regulujących tą materię. Przeczy to bowiem zasadzie trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Sama zmiana przepisów nie ma bowiem wpływu na byt prawny decyzji, chyba że wynika to wprost z tych regulacji prawnych. Rozporządzenie z 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie zawiera przepisu uprawniającego do zmiany decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego.

Takiej podstawy materialnoprawnej nie stanowi też § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...). Zgodnie z nim "decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia". Z § 1 ust. 1 wynika zaś, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: 1) lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, 3) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, stanowiący mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokal stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu inny niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, 6) tymczasową kwaterę, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 2. Żaden z warunków określonych w § 1 ust. 1 nie uległ zmianie, a co za tym idzie nie było podstaw do stosowania § 6 rozporządzenia. Ostatni z powołanych przepisów nie jest podstawą do zmiany czy uchylenia decyzji w sytuacji zmiany przepisów prawa, odnosi się jedynie do zmian w stanie faktycznym zaistniałych po stronie uprawnionego. Zarówno § 1 ust. 1 jaki i § 6 posługują się pojęciem "policjant", a więc nie mówi się tutaj o zastosowaniu tego przepisu w przypadku przejścia funkcjonariusza na emeryturę. F. K. otrzymał prawo do zaopatrzenia emerytalnego [...] lipca 1991 r., a więc i w tym zakresie, co do statusu, nie nastąpiły zmiany po stronie skarżącej. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie dają uprawnień do zmiany decyzji z [...] czerwca 2003 r. przyznającej mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, ani też takiego uprawnienia nie stanowi § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., to art. 163 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji.

Z przyczyn opisanych powyżej § 6 rozporządzenia nie stanowił także przesłanki do cofnięcia skarżącemu od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości uwzględniającej 3 normy zaludnienia, albowiem nie zaszła żadna z wymienionych w nim okoliczności. Ponadto, rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji organu I instancji narusza zasadę domniemania trwałości decyzji ostatecznej. Samo wyeliminowanie przepisu prawa nie ma wpływu na byt prawny decyzji, chyba że wynika to wprost z tej regulacji. Stosunek prawny powstały na skutek wydania decyzji ostatecznej trwa, aż do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a co za tym idzie zmiana przepisów prawa nie mogła skutkować cofnięciem praw do omawianego równoważnika pieniężnego.

Skargą kasacyjną z 13 lutego 2012 r., wniesioną przez Komendanta Stołecznego Policji zaskarżono w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) przez przyjęcie, że przepis ten w związku uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia nie daje podstaw do cofnięcia uprawnień do przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Wobec powyższego wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi oraz 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że na skutek wejścia z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) został uchylony § 8 rozporządzenia, który pozwalał rozciągnąć stosowanie zasad przyznawania równoważnika także na emerytów i rencistów policyjnych. Wobec takiej zmiany przestała istnieć podstawa materialnoprawna przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i wypłacania emerytom policyjnym wcześniej przyznanego równoważnika. W konsekwencji więc nie może rzutować na wynik sprawy to, że żadna z przesłanek ujętych w § 1 ust. 1 rozporządzenia nie została spełniona, skoro przepis ten do emerytów policyjnych aktualnie nie znajduje już zastosowania. Co więcej, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK -A 2004/10/109), oceniającego między innymi zgodność z Konstytucją (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) upoważnienia ustawowego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jest oczywisty na poziomie ustawowym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi wyraźnie, iż "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie da się także wyczytać z treści ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67). W uzasadnieniu wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08 (OTK-A 2008/8/141) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, nie oznacza ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

Drugie uprawnienie emerytów policyjnych i rencistów policyjnych wynika z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji i jest nim prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analizując ten przepis Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku U 4/08, podkreślił, że jego treść dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego (rencisty) do lokalu i do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym przepisie wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, dotyczącego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu do 7 listopada 2001 r., zawierała wyłącznie upoważnienie do określenia aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Dopiero ustawą zmieniającą ustawę o Policji z 6 lipca 2001 r. (z mocą od 8 listopada 2001 r.) nadane zostało upoważnieniu ustawowemu brzmienie szersze, obowiązujące do dziś, zawierające między innymi sformułowanie "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania". Treść upoważnienia ustawowego w nadanym ustawą zmieniającą brzmieniu, była przedmiotem kontroli konstytucyjnej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK - A 2004/10/109). Mocą tego wyroku Trybunał stwierdził zgodność przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (przepisem określającym konstytucyjne standardy upoważnienia ustawowego). W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, że upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo do "wyjścia" poza oczywisty na poziomie ustawowym krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Zatem, zamieszczony w przepisach wykonawczych zapis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 31 sierpnia 2010 r. (I OSK 407/10, LEX nr 737501), w którym stwierdził, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro od 1 stycznia 2006 r. odpadła jedyna podstawa normatywna dla emerytów (rencistów) policyjnych, a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą to nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw.

Możliwość cofnięcia emerytom policyjnym od 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 rozporządzenia jest akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 16 listopada 2010 r. (II SA/Bk 595/10, LEX nr 752366) czy WSA w Warszawie z 21 listopada 2006 r. (II SA/Wa 1335/06). Przyjmuje się tam, że taka decyzja ma charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Tej okoliczności zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji, który w sprawie II SA/Wa 1548/11 wyrokiem z 24 listopada 2011 r. oddalił skargę F. K. na decyzję o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostawiając zaskarżonym wyrokiem w mocy decyzję z [...] czerwca 2003 r. Wskutek zapadłych rozstrzygnięć powstała kuriozalna sytuacja prowadząca do tego, że z jednej strony w obrocie prawnym pozostaje decyzja prawna przyznająca skarżącemu bezterminowo prawo do pobierania równoważnika za remont lokalu, z drugiej natomiast strony Sąd I instancji sankcjonuje odmowę wypłaty tego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

3. Na wstępie należy zaznaczyć, że Konstytucja RP statuuje Polskę jako demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Warunkiem wstępnym uznania Polski za takie Państwo jest przestrzeganie przez jego organy zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 k.p.a.), co oznacza, że mogą one wkroczyć w sferę prawa i obowiązków jednostki tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie można domniemywać podstawy prawnej do cofnięcia skarżącemu decyzji przyznającej równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego.

4. W nauce prawa administracyjnego (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s. 186) nie budzi najmniejszych wątpliwości pogląd, że akt administracyjny (decyzja) może utracić moc wiążącą jedynie na skutek:

a) zrzeczenia się (dotyczy to tylko decyzji, na mocy których strony nabyły uprawnienia),

b) zasadniczej zmiany okoliczności faktycznych, np. śmierci uprawnionego, gdy przedmiotem decyzji są uprawnienia o charakterze nieprzechodnim,

c) uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych prawem,

d) uchylenia określonej grupy decyzji administracyjnych w drodze przepisu powszechnie obowiązującego (lex superveniens),

e) zmiany charakteru aktu administracyjnego (decyzji) w przypadkach przez prawo przewidzianych,

f) innej przyczyny przewidzianej prawem, np. wniesienie sprzeciwu od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – por. art. 80 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651).

5. Z powyższego wyliczenia wynika, że decyzja administracyjna może utracić moc obowiązującą z przyczyn faktycznych (pkt a i b) lub prawnych (pkt c – f). Jednakże – jak łatwo zauważyć – usunięcie decyzji z obrotu prawnego z przyczyn prawnych wymaga funkcjonowania w systemie prawnym przepisu powszechnie obowiązującego, który przewidywałby taką możliwość. Zasada ta doznaje dodatkowego uzasadnienia w treści art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

6. Uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność tych przepisów z ustawą, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego emerytowi (renciście) policyjnemu, wymienioną w art. 145a k.p.a. Jednakże wznowienie postępowania z tej przyczyny może nastąpić tylko i wyłącznie na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.). Zatem, nie można z tej przyczyny wznowić postępowania z urzędu. Przyjęcie takiej regulacji prawnej zostało podyktowane tym, że odpowiedzialność za niezgodność danego przepisu prawa z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą zawsze ponosi ustawodawca. Obciążanie więc jednostki skutkami tej niezgodności byłoby niezgodne z zasadą praworządności i zasadą demokratycznego państwa prawnego.

7. W świetle powyższych uwag stanowisko organu, że § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości (...) w związku uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do cofnięcia uprawnień do przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest błędne. Jak zasadnie wykazał to Sąd I instancji, przepis ten expresis verbis statuuje jednoznaczne przesłanki podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika i nie ma wśród nich uchylenia przepisów stanowiących podstawę prawną ostatecznej decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnik pieniężny na remont lokalu mieszkalnego.

8. Jak już wcześniej zauważono, w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub cofnięcie uprzednio przyznanego uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia (por. np. wyrok NSA z 17.11.1982 r., II SA 1474/82), ani obowiązku obciążającego stronę, ani przesłanek warunkujących cofnięcie uprzednio jej przyznanego uprawnienia, nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za wydanie przez ustawodawcę przepisu sprzecznego z ustawą. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

9. W rezultacie uznać należało, że twierdzenie organu, że "Skoro od 1 stycznia 2006 r. odpadła jedyna podstawa normatywna dla emerytów (rencistów) policyjnych, a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą to nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw" jest gołosłowne i nie znajdujące uzasadnienia w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Wprost przeciwnie ich prawa nabyte wynikają z pozostających w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego.

10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.