Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 483/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia O. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 221/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi O. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: DL.WIPO.412.714.2022/MMa w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

O. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: DL.WIPO.412.714.2022/MMa. Zaskarżonym postanowieniem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu wniosku O. M. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 03-115/113/D-ZDP/2022 orzekającej o zobowiązaniu ww. cudzoziemca do powrotu do Iraku oraz zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 03-115/113/D-ZDP/2022. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżący wskazał, że uwzględnienie wniosku przez Sąd jest konieczne, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, polegających na wydaleniu z Rzeczypospolitej Polskiej do kraju, w którym grozi mu niebezpieczeństwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 221/23 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z dnia 30 czerwca 2022 r. nr 03-115/113/D-ZDP/2022.

W uzasadnieniu Sąd, w pierwszej kolejności, uznał za dopuszczalny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tejże decyzji. Przechodząc do oceny zasadności złożonego wniosku w świetle art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) wskazał, że przesłanki wstrzymania wykonania wnioskowanego aktu skarżący wiąże z opuszczeniem Polski i wyjazdem do Iraku. Wówczas bowiem, jak twierdzi, grozi mu niebezpieczeństwo. W ocenie Sądu wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie przywołał bowiem jakiejkolwiek argumentacji, która odnosiłaby się do decyzji Komendanta i przemawiała za jej wstrzymaniem. Nie wskazał żadnych merytorycznych argumentów, których istnienie pozwalałoby na uznanie, że wykonanie decyzji organu pierwszej instancji rzeczywiście narazi skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku sprowadza się do przywołania ustawowych przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania aktu oraz stwierdzenia, że w kraju powrotu grozi skarżącemu niebezpieczeństwo. Nie zostało jednak sprecyzowane, na czym to niebezpieczeństwo ma polegać i z czego wynika. Skarżący nie przedstawił konkretnych zdarzeń, których wystąpienie można odczytywać w kategorii przesłanek wstrzymania. Wobec tego Sąd, pozbawiony możliwości dokonania oceny takich zdarzeń, nie mógł przyjąć, że zachodzi konieczność udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie spełnił przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i nie wykazał w jakikolwiek sposób, jakie niebezpieczeństwo i z czyjej strony grozi mu w związku z opuszczeniem Polski i wjazdem do Iraku, w sytuacji, gdy z powszechnie dostępnych źródeł wprost wynika, że w Iraku obecnie jest bardzo napięta sytuacja polityczna, która wpływa negatywnie na bezpieczeństwo przebywających tam osób, a osoby tam przebywające są narażone na utratę życia lub zdrowia w związku z wystąpieniem zamachów terrorystycznych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący przywołał ocenę sytuacji bezpieczeństwa w Iraku zawartą w Informacji dla podróżujących umieszonej na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych (https://www.gov.pl/web/irak/informacje-dla-podrozujacych) – na potwierdzenie zawartego w skardze stanowiska o niebezpieczeństwie utarty życia lub zdrowia w przypadku powrotu do Iraku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.

Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest jednolite stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.. Powyższa kwestia ma natomiast istotny wpływ na ocenę możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w stosunku do innych aktów niż objęte skargą – w tym często rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, w szczególności w przypadku zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji o charakterze formalnym, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

I tak, m.in. w postanowieniu z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 426/19, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 p.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy ww. sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 p.p.s.a. "w granicach tej samej sprawy". Podkreślił, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 p.p.s.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również odmienne stanowisko, akcentujące istotną różnicę w sformułowaniu przepisów art. 135 i art. 61 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim dotyczą one określenia granic sprawy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OZ 13/21, w pierwszym z powołanych przepisów mowa jest o aktach i czynnościach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Natomiast w drugim z powołanych przepisów mówi się o aktach "wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Pominięcie w art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. przy opisie sprawy, w której zostały wydane lub podjęte akty, których wykonanie może być wstrzymane, słów "której dotyczy skarga" daje podstawę do przyjęcia, że zakres art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. jest szerszy niż zakres art. 135 p.p.s.a. Uwzględnienie wskazanej różnicy z jednej strony uzasadnia stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i objęcie rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji np. w sprawie ze skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej decyzji, a z drugiej strony pogląd, że w takiej sprawie jest jednak możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Odnotować tym miejscu należy, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisła sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II GPS 2/22, w której Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w sprawie następującego zagadnienia prawnego: "Czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania – dopuszczalne jest, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji." Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jednak podstaw do zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sprawy o sygn. akt II GPS 2/22. Podkreślenia wymaga, że zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przez wzgląd na zasadę szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.) nie jest celowe wstrzymywanie biegu niniejszej sprawy. W sytuacji, gdy skarga cudzoziemca na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 22 grudnia 2022 r. znak: DL.WIPO.412.714.2022/MMa nadal oczekuje na rozpoznanie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie, bezzasadne byłoby oczekiwanie na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w kwestii proceduralnej, która pozostaje bez wpływu na końcowy wynik sprawy i ocenę zasadności skargi.

Oceniając zatem powyższą kwestię w związku z rozpoznawanym obecnie zażaleniem Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przyjmuje za własne pierwsze z przywołanych wyżej stanowisk o niedopuszczalności wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia merytorycznego wydanego przez organ pierwszej instancji w sytuacji zaskarżenia rozstrzygnięcia procesowego organu odwoławczego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Powyższe rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia w niniejszej sprawie, dotyczącej postanowienia orzekającego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z 30 czerwca 2022 r. nr 03-115/113/D-ZDP/2022, wstrzymania wykonania tej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżone postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dotyczące kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania oraz przywrócenia uchybionego terminu nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z 30 czerwca 2022 r. o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. Między obiema wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze z 30 czerwca 2022 r. nr 03-115/113/D-ZDP/2022.

Niezależnie od przyjętego wyżej stanowiska wskazać trzeba, że nawet przyjęcie szerokiego rozumienia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" i dopuszczenie możliwości wstrzymania wykonania ww. decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Czeremsze nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie trafnie ocenił bowiem Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanym wniosku skarżący nie wykazał okoliczności świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadnione, ponieważ nieudzielenie ochrony tymczasowej wiązałoby się ze znaczną szkodą lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. Prawdą jest, że motywując zawarty w skardze wniosek skarżący ograniczył się do przywołania ustawowych przesłanek umożliwiających wstrzymanie wykonania aktu oraz wskazania na niebezpieczeństwo grożące mu w kraju pochodzenia, nie precyzując w żaden sposób, na czym polegać by miało to niebezpieczeństwo. Wprawdzie w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest wymagane od strony udowodnienie okoliczności, na które powołuje się wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem wystarczające będzie ich uprawdopodobnienie. Niemniej nie można zapominać, że Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności oraz możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 61).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należytego uzasadnienia wniosku w zakresie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi również argumentacja przedstawiona w zażaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy ryzyka powrotu do kraju pochodzenia skarżącego, tj. Iraku nie można jednoznacznie zakwalifikować jako znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wywołanych wykonaniem decyzji zobowiązującej do powrotu. Przede wszystkim skarżący w dalszym ciągu nie wskazał na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że ze względu na swoją indywidualną sytuację jest on narażony na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia w razie powrotu do kraju pochodzenia. Ponadto, zdaniem Sądu, wybiórczo zacytowana w zażaleniu ocena sytuacji bezpieczeństwa w Iraku zawarta w Informacji dla podróżujących umieszonej na stronie internetowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych (a pełnej treści ww. Informacji nie załączono do zażalenia) nie jest wystarczająca dla potwierdzenia tezy o zagrożeniu dla życia lub zdrowia ogółu osób przebywających na terytorium całego Iraku. W aktach sprawy (administracyjnych i sądowych) brak jest natomiast jakichkolwiek materiałów źródłowych dotyczących sytuacji bezpieczeństwa w kraju pochodzenia skarżącego, która mogłaby stanowić podstawę odmiennych ustaleń w tym zakresie na potrzeby udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej. Ubocznie wskazać należy, że z uwagi na procesowy charakter zaskarżonego w tej sprawie rozstrzygnięcia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie jest zasadne przeprowadzanie w niniejszym postępowaniu sądowym obszernego postępowania dowodowego dotyczącego kwestii sytuacji bezpieczeństwa w Iraku wyłącznie na potrzeby postępowania wpadkowego dotyczącego udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.