Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 261/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 507/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 października 2022 r., II SA/Po 507/22 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił J. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką A. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pozostaje w zatrudnieniu i nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społeczno-zdrowotnych oraz nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia. Organ ustalił, że znaczny stopień niepełnosprawności podopiecznej datuje się od 23 września 2021 r., tj. od 84 roku życia podopiecznej. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne przysługuje gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż przez ukończeniem 25. roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ww. decyzją z dnia [...] maja 2022 r., po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania J. K. od decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło, że ocenę spełnienia warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy przeprowadzać z pominięciem kryterium wieku osoby podopiecznej, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 (Dz.U. 2014.1443), w którym przesądzono, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego wieku jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe, bowiem w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jak wynika z akt sprawy wymagająca opieki A. P. jest w związku małżeńskim z N. P., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Skarżąca skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego i zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w motywach przywołanego na wstępie wyroku z dnia 21 października 2022 r. podkreślił, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w myśl art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. Wskazał także, że skarżąca jako córka osoby wymagającej opieki może ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A. P. W sprawie nie jest także kwestionowane, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, a zakres świadczeń opiekuńczych jakich wymaga podopieczna uzasadnia ocenę o konieczności rezygnacji z zatrudnienia, czy też usprawiedliwia brak podejmowania zatrudnienia, w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Brak jest także podstaw do twierdzenia, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podkreślił, że analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelką wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność A. P. został uznany przez Kolegium za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji nie znalazł jednak podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. czy to przez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Stwierdził, że skoro organy ustaliły, iż matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czego skarżąca nie podważyła w toku postępowania sądowego, to uznać należało, że Kolegium zgodnie z prawem rozpoznało przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce, która co do zasady nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jako krewny zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności niż współmałżonek podopiecznej.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażącą obrazę przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przejawiającą się w tym, iż Sąd w wyniku kontroli ustaleń stanu faktycznego organów administracyjnych nie uzupełnił materiału dowodowego, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczającym i budzącym wątpliwość, który przy uzupełnieniu mógłby skutkować przyznaniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na podstawie powyższego zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni powyższych przepisów, organy administracji uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustalono bowiem, iż wymagająca opieki matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Aktualnie treść wyżej przytoczonych przepisów u.ś.r. jest w pełni czytelna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Należy bowiem zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę w sprawie I OPS 2/22), w której wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Powyższa uchwała akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy i powinna zostać przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie w uchwale wskazano, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność, powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym dokonując analizy treści omawianego uregulowania u.ś.r. w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów tegoż Kodeksu ma ograniczony charakter i nie daje podstaw w procesie wykładni prawa do odwoływania się do przepisów Kodeksu w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest podstaw do przyjmowania, że stanowi go także przepis art. 132 tegoż Kodeksu i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Tym samym w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a przepisy u.ś.r. zawierają własną regulację, która nie jest w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał w uchwale, że brak jest wątpliwości, iż analizowane przepisy u.ś.r. spełnia standard zgodności z Konstytucją RP, w szczególności dotyczy to art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jednak obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Zasady dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono także, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie pozostaje sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od oceny stanu faktycznego dokonywanej każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.

Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu legitymowania się przez jej ojca orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak w aktach sprawy nie widnieje żaden dokument mogący potwierdzić tą okoliczność. Należy natomiast przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne okazały się zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.