Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 293/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 3a, art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 5d i ust. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: § 4 pkt 11 i pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2024 r., znak: IF-I.7821.6.2024.HP w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: AB.6743.1466.2023.JW; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gminna J. (dalej jako "strona", "skarżąca", "inwestor", "Gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2024 r. w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 listopada 2023 r. inwestor zgłosił roboty polegające na przebudowie drogi na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gmina J.

Postanowieniem z dnia 20 listopada 2023 r. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej również jako "P.b.", na inwestora nałożono obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 29 grudnia 2023 r. Do zgłoszenia należało dołączyć prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wykazać zgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. z 2022 r., poz. 1518) – dalej jako "r.t.b.d.p.". oraz sprecyzować zakres robót budowlanych odnośnie istniejącej nawierzchni drogi.

W dniu 22 grudnia 2023 r. inwestor przedstawił uzupełnienie wniosku do przedmiotowej sprawy. Do uzupełnienia dołączono prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wyjaśniono rozwiązania projektowe w kontekście r.t.b.d.p., a także przedłożono wyjaśnienia dotyczące stanu istniejącego drogi gminnej nr [...]. Wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja nie obejmuje budowy nowego obiektu budowlanego, gdyż "droga gminna objęta niniejszym wnioskiem jest istniejącym obiektem liniowym, tj. stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. Droga ta istnieje od dziesięcioleci, posiada nawierzchnię z kruszywa i stanowi szlak komunikacyjny dla samochodów i innych pojazdów". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano m.in., że sam fakt, że istniejąca droga nie posiada nawierzchni twardej nie odbiera jej statusu obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: AB.6743.1466.2023.JW Starosta Lubelski wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonej w dniu 3 listopada 2023 r. przez Gminę J., dotyczącej przebudowy drogi gminnej nr [...] na działce nr ewid. [...] w miejscowości J., gmina J.

Organ I instancji analizując przedłożone uzupełnienie stwierdził, że zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest w rzeczywistości nie przebudową a budową drogi. Zdaniem organu I instancji z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że dotychczasowa droga stanowi drogę gruntową. Taka droga, w myśl przepisów art. 3 pkt 1 P.b., nie stanowi obiektu budowlanego, ponieważ nie wniesiono jej z użyciem materiałów budowlanych. Organ I instancji stwierdził, że droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego, a tym samym nie może być ona poddana przebudowie, zaś wszelkie roboty budowlane zmierzające do podwyższenia jej parametrów stanowią budowę, gdyż dopiero w tym momencie następuje zastosowanie wyrobów budowlanych. Podkreślono, że kruszywo zostało wprost wskazane jako odpad w załączniku nr 2a pkt 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tak więc zdaniem Starosty nie może być ono uznane za wyrób budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1213). Dodatkowo w myśl załącznika do Rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) kruszywo stanowi odpad o kodzie 17 05 08 - tłuczeń torowy (kruszywo) inny niż wymieniony w 17 05 07.

Starosta wyjaśnił, że czynnikiem decydującym, o tym czy dane roboty budowlane stanowią przebudowę jest istnienie danego obiektu budowlanego. Z kolei istnienie obiektu budowlanego drogi uwarunkowane jest wzniesienie jej z użyciem wyrobów budowlanych. W przypadku, gdy droga nie jest wzniesiona z użyciem materiałów, budowlanych zasadnym jest przedstawienie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie można wykluczyć faktu, że obiekt mógł powstać pod rygorem poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., na gruncie której warunkiem uznania danego obiektu za obiekt budowlany nie było wzniesienie z użyciem wyrobów budowlanych.

Wskazano także, że dołączone uzupełnienie wniosku wyczerpująco uzupełnia braki, o których mowa w pkt 2 oraz 3 postanowienia z dnia 20 listopada 2023 r., natomiast braki wymienione w pkt 1 nie zostały uzupełnione. Zdaniem Starosty z przedłożonych wyjaśnień, nie wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie droga gminna stanowi obiekt budowlany, który może zostać poddany przebudowie i w związku z powyższym wnioskowane roboty budowlane należy uznać za budowę nowej drogi. Roboty tego typu nie zostały zwolnione z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 29 P.b., tak więc zgodnie z art. 28 ust. 1 przed ich realizacją należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Ze wskazaną decyzją nie zgodził się inwestor w odwołaniu zarzucił organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne i naruszenie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Gminy naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz niepodjęcie jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto zdanie inwestora naruszono przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawienie kompletnego uzasadnienia tj. niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ przyjęcia, że inwestor nie uzupełnił w całości zgłoszenia w określonym terminie, jak również niewyjaśnienie poglądu, że istniejąca droga nieposiadająca nawierzchni twardej nie stanowi obiektu budowlanego a także niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych wniesienia sprzeciwu. Inwestor zarzuca organowi przekroczenie szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane a w szczególności orzeczenie, że przebudowa drogi gruntowej stanowi w rzeczywistości wzniesienie nowego obiektu budowlanego, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że Starosta Lubelski słusznie wniósł, sprzeciw do zgłoszonych robót, gdyż zakres zamierzenia nie spełnia definicji przebudowy określonej przepisem art. 3 pkt 7a P.b. W oparciu o zgłoszenie wykonywać można jedynie roboty budowlane wymienione w katalogu art. 29 tejże ustawy. Jeżeli roboty nie są w nim wymienione i nie jest to bieżąca konserwacja istniejącego obiektu budowlanego, która nie podlega regulacji ustawy, roboty wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z opisem technicznym, zawartym w załączonej do wniosku, uproszczonej dokumentacji projektowej, przebudowa dotyczy drogi o nawierzchni z kruszywa. Tym samym oznacza to, że zamierzenie dotyczy drogi, którą powinno traktować się jak gruntową. Zdaniem Wojewody jest to zgodne z treścią przepisu art. 2 pkt 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.z 2020 r., poz. 1517 z późn. zm.), który mówi, że droga wykonana z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu jest określana drogą o nawierzchni gruntowej. Wskazano także, że zgodnie z definicją obiektu budowlanego zawartego w przepisie art. 3 pkt 1 P.b. obiekt budowlany jest to obiekt wybudowany z użyciem materiałów budowlanych. Droga gruntowa, czyli o nawierzchni z kruszywa kamiennego nie stanowi obiektu budowlanego (budowli), gdyż nie wzniesiono jej z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 11 r.t.b.d.p. przez nawierzchnię gruntową drogi rozumie się nawierzchnię z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której dopuszcza się wykonanie wierzchniej warstwy z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu.

W ocenie organu odwoławczego zgodnie z wolą ustawodawcy droga jest obiektem budowlanym a nie jest nim, jak w badanym przypadku grunt ulepszony kruszywem kamiennym. Tym samym nie istnieje w tym miejscu obiekt budowlany podlegający przebudowie. Załączona do zgłoszenia mapa sytuacyjna i treść odwołania potwierdzają, że roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid. [...] mogą polegać wyłącznie na budowie drogi, a więc nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 P.b. Zdaniem Wojewody bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność, czy droga została, jako droga gminna, zaliczona do dróg publicznych. Zaliczenie to jest istotne jedynie w zakresie regulacji ustawy o drogach publicznych (Dz.U.2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), pozostaje natomiast bez wpływu na kwalifikację drogi w kategoriach obiektu budowlanego (budowli), o którym mowa w ustawie Prawo budowlane, regulującym tryb zgłoszenia robót budowlanych. To, że droga została zaliczona do dróg publicznych, nie oznacza, że jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewody zgłoszony zakres robót nie może być nazwany przebudową drogi, gdyż przebudowa może dotyczyć wyłącznie obiektu budowlanego istniejącego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia przez Starostę Lubelskiego określonego w art. 30 ust. 5c i ust. 6a P.b., terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wnioskowanych robót Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dochował terminów ustawowych. Wskazano, że inwestor złożył dokumenty uzupełniające zgłoszenie w dniu 22 grudnia 2023 r., a więc znacznie przed terminem wyznaczonym w podanym powyżej postanowieniu organu (29 grudnia 2023 r.). Organ I instancji uznał, że dołączone dokumenty nie spowodowały możliwości uznania ustawowej kompletności zgłoszenia. Tym samym organ miał obowiązek oczekiwania na upływ terminu przez siebie określonego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zdaniem Wojewody wydana w dniu 12 stycznia 2024 r. decyzja o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót, dostarczona wnioskodawcy przez platformę ePUAP w dniu 15 stycznia 2024 r., zapadła z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane tj. 21 dni liczonych od dnia 29 grudnia 2023 r.

Odpowiadając na argumenty zawarte w uzupełnieniu na postanowienie dotyczące występowania trudnych warunków w ocenie Wojewody inwestor nie uprawdopodobnił tego faktu. W wyjaśnieniu wskazano jedynie, że przy projektowaniu inwestycji przyjęto występowanie trudnych warunków w miejscach gdzie z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu standardowa szerokość pobocza nie mieści się w granicach istniejącego zagospodarowania terenu. W dołączonym opracowaniu nie potwierdzono występowania powyższych, inwestor podkreślił jedynie występowanie jego zdaniem rażąco wysokich kosztów realizacji inwestycji w przypadku zastosowania warunków podstawowych przy projektowaniu drogi. Wskazano, że zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 22 r.t.b.d.p., trudne warunki to warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko. W ocenie Wojewody brak jest takich okoliczności w przedłożonym zgłoszeniu ani odniesienia zarówno do konkretnego zagospodarowania, warunków gruntowo-wodnych czy też oddziaływania drogi na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja został zaprojektowana niegodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi dotyczącymi dróg publicznych.

W skardze do tut. Sądu strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, ti.:

art. 30 ust. 5c P.b. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, poprzez arbitralne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki obligujące do wydania decyzji o sprzeciwie, podczas gdy skarżąca uzupełniła prawidłowo zgłoszenie pismem z dnia 22 grudnia 2023 r., w wyniku czego zgłoszenie zyskało przymiot kompletności i w aspekcie formalnym już wówczas realizowało wszystkie wymogi, przewidziane przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi,

art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c P.b. poprzez przyjęcie, że Starosta Lubelski słusznie zażądał uzupełnienia zgłoszenia w zakresie pkt 1, przyjmując, iż droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego, a tym samym nie może być ona poddana przebudowie, zaś wszelkie roboty budowlane zmierzające do podwyższenia jej parametrów stanowią budowę, gdyż dopiero w tym momencie następuje zastosowanie wyrobów budowlanych, w sytuacji gdy fakt posiadania przez drogę nawierzchni z kruszywa umożliwia wykorzystanie drogi jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i jest obiektem spełniającym funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b., zwłaszcza, że droga ta powstała podczas nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zatem brak jest podstawy prawnej do żądania dołączenia do zgłoszenia budowy kserokopii pozwolenia na budowę tejże drogi,

art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 5d P.b. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta Lubelski dochował ustawowych terminów, w sytuacji gdy decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana po upływie ustawowego 21-dniowego terminu liczonego od dnia dokonania przez stronę uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zgodnie z postanowieniem organu I instancji z dnia 20 listopada 2023 r.

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie oraz na niepodjęciu jakichkolwiek kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że Starosta Lubelski słusznie wniósł sprzeciw do zgłoszonych robót, w sytuacji gdy Skarżąca uzupełniła prawidłowo zgłoszenie pismem z dnia 22 grudnia 2023 r., w wyniku czego zgłoszenie zyskało przymiot kompletności i w aspekcie formalnym już wówczas realizowało wszystkie wymogi, przewidziane przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi,

art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia, tj. niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ podstaw zmiany poglądu w zakresie traktowania drogi jako obiektu budowlanego, kiedy to organ już na gruncie obowiązujących obecnie przepisów przyjmował, że budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było, natomiast sam fakt, że istniejąca droga nie posiada nawierzchni twardej nie odbiera jej statusu obiektu budowlanego,

art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji w żaden sposób nie uzasadnił podstaw zmiany poglądu w zakresie traktowania drogi jako obiektu budowlanego, kiedy to organ już na gruncie obowiązujących obecnie przepisów przyjmował, że budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było, natomiast sam fakt, że istniejąca droga nie posiada nawierzchni twardej nie odbiera jej statusu obiektu budowlanego, jak również nie wyjaśnił kwestii, iż droga ta powstała podczas nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, która nie nakładała na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zatem brak jest podstawy prawnej do żądania dołączenia do zgłoszenia budowy kserokopii pozwolenia na budowę tejże drogi,

art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2024 r., o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszonej w dniu 3 listopada 2023 r. przez Gminę, dotyczącej przebudowy drogi gminnej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gmina J., a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji, tj. organ nie uzasadnił dostatecznie podstaw i przesłanek wniesienia sprzeciwu jak również zmiany poglądu, bowiem w uzasadnieniu decyzji brak jest przekonywujących ustaleń w tym zakresie, wszak uzasadnienia w tym zakresie nie stanowi bowiem zmiana porządku prawnego bowiem już na gruncie obowiązującego stanu prawnego stanowisko organów było odmienne od przyjętego obecnie w niniejszej sprawie.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: AB.6743.1466.2023.JW o wniesieniu sprzeciwu w sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej, w sytuacji naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że inwestor uzupełnił braki zgłoszenia w dniu 22 grudnia 2023 r., to 21-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przez Starostę Lubelskiego upływał z dniem 12 stycznia 2024 r., więc wniesienie omawianego sprzeciwu po tej dacie było nieskuteczne. Data na decyzji wskazana została na dzień 12 stycznia 2024 r., jednakże wniesienie sprzeciwu tj. nadanie przez EPUAP zostało dopiero w dniu 15 stycznia 2024 r. a więc po ustawowym terminie do wydania decyzji o sprzeciwie. W tym samym dniu strona odebrała zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została więc wydana bez podstawy prawnej. Wskazano także, że zakres robót budowlanych obejmuje przebudowę, a nie budowę drogi gminnej. Droga ta istnieje od dziesięcioleci i od dziesięcioleci posiada nawierzchnię z kruszywa, który wbrew twierdzeniom organu I instancji nie jest odpadem w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Wszak odpadem jest tłuczeń torowy a nie kruszywo jako takie.

Gmina powołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że utwardzenie części nieruchomości w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r. II SA/Kr 288/22). Podkreślono także, że z treści art. 2 pkt 2a w zw. z art. 2 pkt 1 Prawo o ruchu drogowym w obecnym brzmieniu, wynika jednoznacznie, że droga stanowiąca obiekt budowlany może być także drogą o nawierzchni gruntowej. Zwrócono uwagę, że dotychczas Organ I instancji jak i II Instancji również stał na stanowisku, że budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było. Natomiast sam fakt, że istniejąca droga nie posiada nawierzchni twardej nie odbiera jej statusu obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Sąd oceniał legalność decyzji o sprzeciwie organu architektoniczno – budowlanego do zgłoszenia przez Gminę J. przebudowy drogi gminnej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gm.J.

Na wstępie wskazać należy, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28 ust. 1 P.b. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 tej ustawy. Niektóre z nich, nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach. Wyrazem tego jest krótki, zaledwie 21-dniowy, termin dla organu przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu, i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych w ustawie przesłanek. Dodatkowo roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie inwestor celem skutecznego dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji zobowiązany jest do dokonania kompletnego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na jego niekompletność właściwy organ, w trybie art. 30 ust. 5c P.b., nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Ponadto w myśl art. 30 ust. 5d ww.ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 P.b., a więc terminu 21 dni na wniesienie sprzeciwu. Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego wyżej art. 30 ust. 2 P.b.wypływa również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z przepisów tych musi wynikać obciążający inwestora obowiązek przedłożenia wraz ze zgłoszeniem określonych dokumentów. W razie więc niekompletności zgłoszenia, co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ w myśl art. 30 ust. 5c P.b. do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Należy podkreślić, że ustawową podstawą wniesienia sprzeciwu jest również m.in. przesłanka określona w art. 30 ust. 6 P.b., a więc sytuacja, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do terminu wniesienia sprzeciw do zgłoszenia przez Starostę wskazać należy, że w sprawie inwestor postanowieniem z 20 listopada 2023 r. został wezwany w terminie do 29 grudnia 2023 r. do usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w zgłoszeniu. W dniu 22 grudnia 2023 r. wpłynęło do organu I instancji uzupełnienie zgłoszenia. Strona błędnie przyjmuje, że dniem doręczenia zgłoszenia organowi jest dzień doręczenia uzupełnienia zgłoszenia, jednak należy podkreślić, że organ I instancji uznał, że zgłoszenie w dalszym ciągu jest niekompletnego. Wyjaśnić należy, że jako dzień doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym nastąpiło doręczenie kompletnego zgłoszenia, spełniającego wszystkie wymogi ustawowe, niewymagające uzupełnienia. W sytuacji, kiedy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to za dzień jego doręczenia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu. W rozpoznawanej sprawie po pierwsze postanowienie z dnia 20 listopada 2023 r. wskazywało termin (29 grudnia 2023 r.) do uzupełnienia braków zgłoszenia, a po drugie strona, w ocenie Starosty w dniu 22 grudnia 2023 r. nie uzupełniła braków. W związku z powyższym data od której należy liczyć termin 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu jest dzień 29 grudnia 2023 r. W związku z powyższym przesłanie w dniu 15 stycznia 2024 r. decyzji o wniesieniu sprzeciwu oznacza wniesienie go w terminie.

Przechodząc dalej wskazać należy, że ocena prawidłowości stanowiska organu dotycząca zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez Gminę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie gminnej drogi wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, iż istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy sporna droga stanowi obiekt budowlany, na którym przeprowadzenie planowanych robót budowlanych wymagało dokonania zgłoszenia, czy też uzasadnione było zanegowanie przez organ istnienie tej drogi jako obiektu budowlanego w dacie dokonanego zgłoszenia w oparciu o ustalenie, że została wykonana z kruszywa, które zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad. Konsekwencją powyższego było przyjęcie przez organy, że przeprowadzenie zamierzonych robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, czyniąc wniesiony przez organ I instancji sprzeciw od zgłoszenia zasadnym. W ocenie Sądu stanowisko organów jest niezasadne.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Definicja ta koresponduje z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), zgodnie z którą przebudową drogi jest wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, stosowanie do treści art. 4 pkt 1 tej ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzenia drogą. Droga zaś zgodnie z art. 3 pkt 1, pkt 3 i pkt 3a P.b. jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą obiekt liniowy. Stosownie natomiast do treści art. 4 pkt 2 ww. ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W związku z powyższym, co do zasady aby mówić o przebudowie, to w ramach robót budowlanych nie może dojść do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jak m.in. powierzchnia zabudowy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zakwalifikowania robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie jakim jest droga jako przebudowa, mimo że zmieniają one charakterystyczne parametry tego liniowego obiektu budowlanego, jeśli zmiana tych parametrów mieści się w granicach pasa drogowego tej drogi. Inaczej ujmując, roboty budowlane polegające na zmianie powierzchni zabudowy, co do zasady kwalifikowane są nie jako przebudowa lecz rozbudowa. Wyjątek stanowią roboty budowlane przy obiekcie linowym jakim jest droga, które mimo że zmieniają (powiększają) powierzchnię zabudowy, to jeśli ich realizacja nie wymaga zmiany granic pasa drogowego, kwalifikowane są nie jako rozbudowa, a jako przebudowa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego (budowli), i stanowi ona zmianę (podwyższenie) jego parametrów technicznych i użytkowych, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych - np. beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna - np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych. O przebudowie drogi, przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d P.b.) można zatem mówić w przypadkach, gdy w tym samym pasie drogowym konkretna budowla drogowa (obiekt budowlany) już istnieje i jest ona ulepszana. Regulacją prawa budowlanego podlega powstawianie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Orzecznictwo odnoszące się do zagadnienia kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego w aspekcie stwierdzenia, czy zamierzone roboty budowlane mogą być przeprowadzone po ich zgłoszeniu (jako przebudowa) bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę (jako budowa drogi), poprawność tego rodzaju oceny wiąże z wymogiem ustalenia, czy droga ta została wcześniej utwardzona w ramach realizacji robót budowlanych.

W odróżnieniu od organów Sąd stoi na stanowisku, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem (płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem), a w realiach niniejszej sprawy, kruszywem, w taki sposób, że wykonana w drodze robót nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1862/17, wyroki NSA: z 18 października 2016 r., sygn. II OSK 3370/14, z 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1147/13; z 13 listopada 2015 r. sygn. II OSK 577/14 - CBOSA).

Nie można zgodzić się w żądnym stopniu z argumentacja organu, że droga gruntowa, czyli o nawierzchni z kruszywa kamiennego nie stanowi obiektu budowlanego (budowli), gdyż nie wzniesiono jej z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 11 r.t.b.d.p. przez nawierzchnię gruntową drogi rozumie się nawierzchnię z gruntu rodzimego lub nasypowego, ulepszonego mechanicznie lub chemicznie, w której dopuszcza się wykonanie wierzchniej warstwy z kruszywa naturalnego, sztucznego lub pochodzącego z recyklingu. Organ błędnie przyjął, że zakwalifikowanie kruszywa w załączniku nr 2a NIEWYCZERPUJĄCY WYKAZ KATEGORII ODPADÓW NIEPALNYCH ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. do kategorii odpadów co oznacza, że kruszywo nie stanowi wyrobu budowlanego. Podkreślić należy, że powszechnie wiadomym jest, że właśnie kruszywo zarówno naturalne, sztuczne jak i pochodzące z recyklingu stanowi budulec dróg i autostrad. Poza tym Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG kwalifikuje kruszywo jako wyrób budowlany. W związku z powyższym stanowisko organu, że droga gruntowa o nawierzchni z kruszywa nie została wykonana z wyrobu budowlanego, a w związku z tym nie może zostać przebudowana jest niezasadne.

W przedmiotowej sprawie z materiałów zgłoszeniowych oraz odpowiedzi inwestora na postanowienie organu I instancji z dnia 20 listopada 2023 r. wynika, że sporna droga jest droga klasy D (dojazdowa), posiada nawierzchnię z kruszywa, planowane roboty nie wymagają zmiany pasa drogowego. Z Planu sytuacyjnego oraz Przekroju normalnego wynika przebieg planowanej drogi w ramach istniejącego pasa drogowego. Inwestor oświadczył również, że przedmiotowa droga istniała i spełniała swoją funkcję jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały odpowiednika przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Dlatego też obowiązek wynikający z art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z tych względów właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy. Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3006/17 brak powyższego obowiązku (archiwizowania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu) przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., oznacza że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych, względnie przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Co istotne organy w przedmiotowej sprawie nie zakwestionował tej okoliczności, skupiając się jedyne, że dany obiekt - droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. nie istnieje, bowiem nie został wykonany z użyciem wyrobów budowlanych. Jak wyżej wykazano jest to stanowisko błędne.

Wbrew stanowisku Wojewody zostało także przez inwestora wykazane wystąpienie trudnych warunków. Zgodnie z § 4 pkt 22 r.t.b.d.p., pod pojęciem trudnych warunków należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. Co przy tym istotne, zgodnie z § 2 ust. 5 r.t.b.d.p., zastosowanie przepisów, które odnoszą się do trudnych warunków, wymaga pisemnego uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości lub rażąco wysokie koszty zastosowania rozwiązania standardowego względem rozwiązania alternatywnego, które dołącza się do dokumentacji projektowej.

Zdaniem Sądu załączone do uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej stanowisko projektanta dokumentacji zgłoszeniowej (k. 19 akt adm. organu I instancji) wykazało, że koszty wykonania rozwiązania standardowego wiązałoby się z poniesieniem rażąco wysokich kosztów. Szerokość pobocza z kruszywa po 0,5 m przyjęto w miejscach, w których szerokość pobocza nie mieści się w granicach pasa drogowego ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu. Wskazano również, że zastosowanie rozwiązania standardowego spowoduje rażąco wysokie koszty względem rozwiązania alternatywnego. Wyjaśniono, że koszt podziału działek prywatnych, koszty odszkodowań za przejęte grunty oraz usunięcie kolizji z siecią teletechniczną wiązałoby się z kilkunastokrotnie wyższymi kosztami niż koszty wykonania standardowych poboczy, zwracając uwagę, że natężenie ruchu na tym odcinku drogi jest stosunków małe. Ponadto sporna droga położona jest przy terenach zabudowy i terenach przeznaczonych pod zabudowę. W związku z powyższym w ocenie Sądu zostały spełnione przesłanki określone w § 4 ust. 22 w zw. z § 2 ust. 5 r.t.b.d.p.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie ze zgromadzonej dokumentacji projektowej wynika, że mamy do czynienie z przebudową istniejącej drogi, której przeprowadzanie może być wykonane w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (art. 29 ust. 3 pkt 1 lit.d P.b.), gdyż w pasie drogowym konkretna budowla drogowa już istnieje. Planowane roboty budowlane mają polegać na wykonaniu nowej nawierzchni jezdni, wykonanie poboczy kruszywowych oraz regulacji wysokościowej zjazdów z drogi gminnej. Prace mają być wykonane w istniejącym pasie drogowym.

Ze względu na powyższe należy stwierdzić, że nie zachodziła podstawa do podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c P.b., gdyż z przyczyn powyżej wskazanych wbrew stanowisku organów mamy do czynienie z istniejącym obiektem budowlanym, wykonanym z użyciem wyrobu budowlanego – kruszywa, który może podlegać przebudowie.

Organ I instancji wniósł więc sprzeciw z naruszeniem art. 30 ust. 5c P.b., natomiast organ II instancji w sposób wadliwy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5c P.b. utrzymując w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. o wniesieniu sprzeciwu do robót budowalnych podlegających zgłoszeniu. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.

Uchylenie kontrolowanych decyzji przekłada się na konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem przewidziany w art. 30 ust. 5 P.b., 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, w niniejszej sprawie już upłynął. Jest to termin materialnoprawny i nie ma żadnych przepisów, z których wynikałoby, że rozpoczyna on bieg na nowo po uprawomocnieniu się wyroku sądu uchylającego decyzję w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Skoro zaś organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą już skutecznie wnieść sprzeciwu wobec inwestycji objętej zgłoszeniem skarżącej, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Wysokość zasądzonych kosztów postępowania obejmuje równowartość uiszczonego wpisu sądowego oraz wynagrodzenie oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł.