Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4409/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 703/20 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2020 r., nr BD.ZUO.1.4700.557.2020.BP.KH.1 w przedmiocie opłaty stałej za usługi wodne I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 703/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Inowrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 28 maja 2020 r., nr BD.ZUO.1.4700.557.2020.BP.KH.1 w przedmiocie opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego zmianę przez uchylenie decyzji organu, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania.

W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego:

1. art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa procesowego polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, kiedy czynnik temporalny czasu wyrażonego w dniach nie został przez organ w sposób właściwy ustalony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy prawo wodne polegające na błędnym ustaleniu ilości dni dla wymierzenia opłaty stałej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy doszło do szeregu uchybień przepisom postępowania administracyjnego po stronie organu, tj. uchybień art. 7, 77 § 1 polegających na nieustaleniu i nieudowodnieniu ilości dni dla ustalenia wyliczenia opłaty stałej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu ustawy procesowej zobowiązującej do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy naruszono art. 8 § 2 k.p.a. w ten sposób, że w piśmie przedłożonym przez skarżącą spółkę organ wód polskich w identycznym postępowaniu uwzględnił w całości reklamację i przyjął dla wyliczenia opłaty stałej taką ilość dni, jaką wskazywała skarżąca spółka;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. przez niezastosowanie normy ustawy procesowej zobowiązującej do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy naruszono art. 7a § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ naruszył zasadę tłumaczenia wątpliwości na korzyść strony, a wątpliwość ta polegała na tym, że ilość dni o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo wodne może być rozumiana zarówno jako ilość dni kalendarzowych (wykładnia niekorzystna dla strony), jak i ilość dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych (wykładnia korzystna dla strony);

6. art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite przemilczenie w uzasadnieniu wyroku dowodu złożonego przez stronę na rozprawie, tj. pisma wód polskich informujące o uwzględnieniu reklamacji skarżącej spółki w zakresie ilości dni dla wyliczenia opłaty stałej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania administracyjnego wywołanego reklamacją skarżącego Organ I instancji zobowiązany był ustalić ilość dni, która następnie zostanie przyjęta do wyliczenia opłaty za usługi wodne. Sąd I instancji uwolnił organ od obowiązku ustalania tej okoliczności wskazując, iż można uczynić zadość wymogom ustawowym, podając parametr temporalny wyrażony w dniach - 365 dni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania w niniejszej sprawie wraz z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymano wszystkie dotychczas przedstawione przez organ argumenty natury prawnej i faktycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 28 maja 2020 r., nr BD.ZUO.1.4700.557.2020.BP.KH.1 w przedmiocie opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. Konsekwencją przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w., Prawo wodne) oraz wobec wykazanego poniżej braku naruszenia przepisów postępowania, a także braku naruszenia prawa materialnego, stało się przyjęcie za nieuzasadnione, zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie przywołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa (a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyniło w niniejszej sprawie zasadnym jej oddalenie. W sposób bezzasadny w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może polegać na tym, że uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów, które wymienione są w tym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną musi zatem wskazać jakich konkretnie elementów brak jest w tym uzasadnieniu oraz wykazać, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia wniesionej skargi i nie uchyla się od kontroli instancyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może wprawdzie stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, ale wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto wobec treści przedmiotowej podstawy kasacyjnej podniesienia wymaga to, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, a co ma miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy stwierdzić, że podniesiony w przedmiotowej mierze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że m.in. uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera m.in. wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie, a przy czym, jak to wykazano, poddaje się kontroli instancyjnej, jest pozbawiony podstaw (co ma swoje potwierdzenie także w stanowisku zajętym w odniesieniu do kolejnych zarzutów opartych na podniesionym w skardze kasacyjnej naruszeniu przepisów prawa procesowego). Tak zajęte stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że skarżąca nie wykazała w pełni związku między naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a treścią rozstrzygnięcia, co pozwalałoby na wysnucie hipotezy, że gdyby nie to uchybienie, wynik sprawy mógłby być inny.

Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 k.p.a. W świetle zaprezentowanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., brak było bowiem podstaw do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia dni z opadem atmosferycznym.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., bowiem - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - brak jest wątpliwości co do treści normy prawnej określonej w art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. Z treści tego przepisu nie wynika wprost, że należy przyjąć 365 dni, jako parametr czasu wyrażonego w dniach, natomiast wynika to z wykładni funkcjonalnej i tego przepisu uwzględniającej cel i funkcję opłaty stałej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego były już sprawy dotyczące określenia opłaty stałej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych (por. np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4778/21 oraz z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1074/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażane dotychczas w orzecznictwie w tym zakresie.

Przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej. RDW). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Wprowadzone opłaty mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci" wynikają z celów środowiskowych RDW. Cele środowiskowe RDW wyznaczone w art. 4 tego aktu prawnego należy interpretować szerzej, zwłaszcza z perspektywy celów ogólnych określonych w art. 191 ust. 1 i 2 TFUE. Cele środowiskowe RDW należą do zagadnień ogólnych tej regulacji prawnej, takich jak np. zasada zwrotu kosztów za usługi wodne. Parlament Europejski i Rada dążą najczęściej do takiego sposobu wyznaczenia celów dyrektyw, stosując zasadę, według której przy racjonalnym ustaleniu priorytetów działań legislacyjnych należy postępować w ten sposób, że w pierwszej kolejności stwierdza się, jakie cele mogą być realizowane zgodnie z występującymi warunkami. Prawodawca unijny powinien wyznaczać w dyrektywie tylko takie cele, które mogą być realizowane w danych okolicznościach, czyli możliwe do wykonania przez dostępne warunki i potencjalne środki działania. Cele RDW wynikają także z zasad zrównoważonego rozwoju. Wejście w życie RDW miało w pierwszej kolejności spowodować realizację celów ochrony i przywracania ekosystemów wodnych jako podstawy zapewnienia długoterminowego zrównoważonego korzystania z wody przez ludzi, przedsiębiorstwa i przyrodę. Ramowa dyrektywa wodna i dyrektywy dotyczące ochrony przyrody mają zbliżone ogólne założenia, których zadaniem jest zapobieganie pogarszaniu się stanu czystości wód śródlądowych i poprawa prawa stanu ekosystemów wodnych.

Według Trybunału Sprawiedliwości pogorszenie stanu części wód powierzchniowych występuje, gdy pogorszeniu o jedną klasę ulegnie chociażby jeden element jakości w rozumieniu załącznika V do ramowej dyrektywy wodnej. Przy czym nie ma znaczenia, czy pogorszenie to wyraża się w ogólnej zmianie zaklasyfikowania części wód powierzchniowych. Jeśli jednak dany element jakości w rozumieniu załącznika V znajduje się już w najniższej klasie, każde pogorszenie tego elementu stanowi "pogorszenie stanu" części wód (Wyrok TS z 1.07.2015 r., C-461/13, B., EU:C:2015:433, pkt 69 – dalej wyrok C-461/13, B.).

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego "W pełnym zakresie zasadą pokrywania kosztów związani być powinni tylko użytkownicy, czyli odbiorcy usług wodnych. (...). Druga kategoria adresatów to pozostałe podmioty, podejmujące różne typy korzystania z wód. Ponoszą one tylko odpowiedni «wkład» w zwrot kosztów usług wodnych. Wynika z tego, że ich świadczenia z tytułu polityki opłatowej mają charakter wtórny i zewnętrzny wobec usług wodnych. Uczestniczą zatem w systemie opłat, ale nie jako bezpośredni beneficjenci usług, lecz jako ci, którzy pośrednio podrażają koszty ich świadczenia" (zob. J. Rotko, Ramowa dyrektywa wodna – analiza prawna, Poznań 2013, s. 144).

Powołaną zasadę reguluje również art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość «zanieczyszczania» środowiska. Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów" (wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807).

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci" . Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko" (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266). Skarżący kasacyjnie powinien ponosić opłatę stałą, która jest nakładana na Spółkę jako użytkownika środowiska za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Opłata stała jest rodzajem opłaty użytkowej oraz prawnym instrumentem ponoszenia kosztów wynikających z użytkowania zasobów środowiska przez Spółkę.

Opłaty użytkowe są świadczeniami finansowymi ponoszonymi np. przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne - przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.

W uzasadnieniu ustawy Prawo wodne z 2017 r. wyjaśniono, że "Ramowa Dyrektywa Wodna wskazuje na konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy". (...). Pełne wdrożenie zasady zwrotu kosztów usług wodnych ma istotne znaczenie dla spełnienia warunku ex ante 6.1 Gospodarka wodna, którego spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r. warunkuje płatności w ramach perspektywy finansowej Unii Europejskiej 2014-2020. Stan spełnienia przez Polskę warunków ex ante stanowi załącznik do Umowy Partnerstwa pomiędzy Rządem RP a Komisją Europejską. W tym załączniku jest wskazane, że zapewnienie pełnego zwrotu kosztów usług wodnych stanowi jeden z elementów projektu ustawy - Prawo wodne i ma kluczowe znaczenie dla zapewnienia finansowania zadań w obszarze gospodarki wodnej z funduszy europejskich" (zob. rządowy projekt ustawy - Prawo wodne, druk nr 1529).

Opłaty na gruncie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.w. spełniają dwie funkcje – bodźcową i redystrybucyjną. Zgodnie z funkcją bodźcową mają one zachęcać korzystających z wód do podejmowania takich działań, które zredukują powodowane przez korzystanie z wód przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja redystrybucyjna (transferowa) ma skłaniać korzystających z wód do ponoszenia kosztów, które przypadają na nich w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ochrony środowiska. Opłata stała realizuje głównie funkcję redystrybucyjną (transferową). W piśmiennictwie wskazano, że "Długookresowym celem powinno być stworzenie systemu opłat o wiodącym bodźcowym oddziaływaniu. System taki może zostać wprowadzony w warunkach ustabilizowanej gospodarki i po nadrobieniu "zaległości" ekologicznych" (por. odpowiednio: B. Poskrobko (red.), Opłaty za emisję zanieczyszczeń powietrza. Projekty zmian, Białystok 1999, s. 77).

Prawodawstwo unijne dopuszcza sytuacje, w których możliwe jest odstąpienie od omawianej zasady "zanieczyszczający płaci". Może to nastąpić zwłaszcza wtedy, gdy np. szybkie wprowadzenie surowych wymogów związanych z ochroną środowiska lub nałożenie wysokich opłat spowoduje naruszenie równowagi ekonomicznej podmiotów zanieczyszczających. W innych przypadkach, jeżeli funkcjonowanie mechanizmu włączenia kosztów redukcji zanieczyszczeń w cenę produkcji zwiększy społeczne nakłady na tego rodzaju przedsięwzięcia, przewiduje się wyznaczenie czasu na dostosowanie istniejących procesów korzystania z zasobów środowiska do nowych standardów wyznaczonych w prawie. Celem opłat powinno być wystawienie rachunku korzystającemu z zasobów środowiska (w niniejszej sprawie z wód) za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia.

W piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, według którego "(...) w praktyce sądów administracyjnych zasada "zanieczyszczający płaci" powinna stanowić jeden z kluczowych argumentów w procesie wykładni i stosowania Prawa wodnego we wszystkich tych sprawach, w których zastosowanie danego instrumentu administracyjnego ma na celu bezpośrednie lub pośrednie zapobieganie zanieczyszczeniom lub ograniczenie skutków tych zanieczyszczeń. Będą to zatem zarówno instrumenty ekonomiczne, w tym opłaty za korzystanie z wody, jak i instrumenty zaliczane do wspomnianej wyżej grupy «Przepisy w zakresie regulacji i kontroli», czyli środki związane z procesem reglamentacji dostępu do wody oraz kontroli przestrzegania zasad korzystania z wody" (zob. G. Rząsa, Zasada "zanieczyszczający płaci" i jej zastosowanie w sądowej wykładni przepisów prawa wodnego, ZNSA 2023, nr 1, s. 36).

Zmiana ustawy prawo wodne wprowadziła opłatę za usługi wodne składającą się z opłaty stałej i opłaty zmiennej (art. 270 Prawa wodnego). Stosownie zaś do treści art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie natomiast z treścią art. 270 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W konsekwencji dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Odwołanie się takie jest dopuszczalne, jeżeli decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast przyjęcie 365 dni, jako parametru "czasu wyrażonego w dniach".

Sąd I instancji prawidłowo odczytał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. Nie zasługiwały na uwzględnienie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. jest prawidłowa i uwzględnia zarówno cel, jak i funkcję opłaty stałej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej kasacyjnie, że parametr czasu może zostać zmniejszony o okres, w którym podmiot nie korzysta z usługi wodnej z powodów faktycznych np. z uwagi na zmniejszone opady atmosferyczne. Omawiana opłata stała stanowi, bowiem "abonament" za możliwość korzystania z usług wodnych, co wynika również treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-686/15. W konsekwencji za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż opłatę stałą należy ustalać na podstawie danych przekazanych przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, bowiem byłoby to sprzeczne z istotą opłaty stałej. Co więcej brak jest podstaw do prowadzenia tego rodzaju ustaleń na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko, że skoro opłata stała ma charakter roczny i niezależny od faktycznej ilości dni odprowadzania wód, to parametr czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie 365 dni (366 dni w latach przestępnych).

Jednocześnie wskazać należy, iż przyjęcie czasu wyrażonego w dniach, w których następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, czyli liczby dni z opadem atmosferycznym w roku kalendarzowym, może mieć ewentualnie zastosowanie w przypadku opłaty zmiennej, co wynika z polityki cenowej Ramowej Dyrektywy Wodnej. Opiera się ona na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.