Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2147/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022r., sygn. akt II SA/Łd 81/22 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 15 grudnia 2021r., nr SKO.4141.549.21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r., II SA/Łd 81/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 15 grudnia 2021 r. nr SKO.4141.549.21, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Wartkowice z 9 listopada 2021 r., znak: GOPS.ŚP.514.65.2021 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca w piśmie z 2 stycznia 2023 r. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj: art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności,

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką z uwagi na moment powstania niepełnosprawności, podczas gdy przepis we wskazanym powyżej uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z art. 32 Konstytucji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdyż posiada ona męża, na którym w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki żoną, mimo, że osoba ta nie ma faktycznej, obiektywnej możliwości opieki, a skarżąca na stałe opiekuje się matką;

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 132 ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.) przez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pozostawanie przy życiu męża osoby wymagającej opieki, podczas gdy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje m.in. wówczas gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia. W odniesieniu do tej kwestii wskazano na potrzebę uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).

Wskazano także, że przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową, przemawiająca za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mąż matki wprawdzie mieszka razem z nimi, to jednak z obiektywnych względów (podeszły wiek, prowadzenie gospodarstwa rolnego) nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 u.ś.r., albowiem nie korelują ze stanowiskiem Sądu I instancji oraz organu odwoławczego. W sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie była data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wyrok TK o sygn. K 38/13 został przez organ Ii instancji uwzględniony przy wydawaniu decyzji, a stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie są zatem trafne, a istota sporu nie została w skardze kasacyjnej prawidłowo zidentyfikowana.

Nie są również trafne zarzuty podniesione pod adresem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 132 k.r.o. Trzeba zwrócić uwagę, że skargą kasacyjną nie objęto przepisu, który był zasadniczą podstawą odmowy, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie postawiono również zarzutów naruszenia przepisów postępowania i nie zakwestionowano ustaleń faktycznych. Jak wynika natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji po pierwsze uznał, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należy przyjąć, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest jeszcze przesądzający o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innej osobie. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. Wykładnia ta umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Po drugie, Sąd I instancji ocenił, że w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie ma miejsca, po stronie małżonka osoby niepełnosprawnej nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad żoną, związane w szczególności z jego stanem zdrowia lub wiekiem.

Wobec takiego stanowiska Sądu I instancji i braku zarzutów pod adresem ustaleń faktycznych, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bo tak należy zakwalifikować formę naruszenia określoną jako "uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Nie znajduje również potwierdzenia zarzut pominięcia (niezastosowania) art. 132 k.r.o., skoro Sąd I instancji przyjął, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec nieskuteczności postawionych zarzutów nie ma w sprawie znaczenia, że stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest wadliwe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni tego przepisu dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Takie też stanowisko zajął w sprawie Sąd I instancji.

Rozbieżność związana ze stosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W niniejszej sprawie małżonek osoby niepełnosprawnej takim orzeczeniem się nie legitymował. Z tego też powodu zarzut niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie znajduje potwierdzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.