Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), na skutek odwołania K. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Wskazaną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent Miasta [...], działając na wniosek A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [....], ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią zamieszkania zbiorowego" na działkach nr: [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K. W. SKO uznało, że nie jest ono uzasadnione i decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając, że nie zawiera ona błędów czy braków nie tylko rażąco naruszających prawo, ale i uzasadniających konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a samo postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Kolegium podkreśliło, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli nie stwierdzi sprzeczności, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Celem postępowania jest weryfikacja, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.p.z.p.", a jeśli tak, to ustalenie warunków dopuszczalnej zabudowy. SKO wskazało, że co do zasady każda inwestycja będzie oddziaływała na inne inwestycje, na otoczenie, środowisko, stosunki wodne, jednak ustawodawca wskazał jakie inwestycje uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować. Oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie zaliczył do tej kategorii. Ponadto, w postępowaniu bada się oddziaływanie planowanej inwestycji na zabudowę istniejącą, nie zaś oddziaływanie istniejącej zabudowy (np. [...] i jego planowanych inwestycji celu publicznego) na otoczenie i planowaną inwestycję. Odnosząc się do zarzutu strony organ podał, że z wniosku jednoznacznie wynika, że stanowi on żądanie ustalenia warunków zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym, w związku z podziałem działki nr [...] na działki o numerach: [...] i [...] inwestor dokonał stosownej zmiany wniosku. Następnie - po zapoznaniu się z projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - w piśmie z 5 października 2020 r. - dokonał ponownej zmiany wniosku w zakresie szeregu warunków, a wszystko to znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach. Dokonywanie zmiany parametrów planowanej inwestycji jest czynnością dopuszczalną na etapie postępowania, rodzącą określone skutki procesowe, jednak nie stanowiącą przesłanki uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy. Nieprawdziwe jest więc, zdaniem SKO, twierdzenie odwołującego się, że wniosek dotyczył innego sposobu zagospodarowania niż wskazany w decyzji. Dalej inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią zamieszkania zbiorowego na działkach nr: [...], [...], która po podziale ma nr [...] i [...] oraz części działki nr [...]. Ta ostatnia, w granicach wynikających z załącznika graficznego, od początku stanowiła teren objęty planowaną inwestycją. Wniosek w przedmiotowej sprawie spełnia, w ocenie SKO, wymagania ustawy (art. 52), jest czytelny i prawidłowo organ I instancji uznał, że umożliwia prowadzenie postępowania. Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że podstawą planowania przestrzennego są dane z zasobów. Także art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podaje jako podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dając im rękojmię, dlatego brak jest konieczności każdorazowego udowadniania przez wnioskodawców, że dane zawarte w zasobach są danymi prawdziwymi, rzeczywistymi czy aktualnymi. Samo załączenie kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest na tym etapie postępowania uznane przez ustawodawcę za wystarczające. W przypadku braku mapy zasadniczej w zasobach, załącznikiem powinna być mapa katastralna, nie zaś mapa dla celów projektowych, która konieczna jest na etapie pozwolenia na budowę (§ 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie). Odnosząc się natomiast do toczących się postępowań dotyczących ewidencji gruntów Kolegium wskazało, że nie jest tak jak wskazuje odwołujący, że dotyczą one braku prawidłowej ewidencji, czy braku oznaczenia Zakładu Górniczego. Ich przedmiotem są natomiast zmiany oznaczenia działki nr [...] i sąsiedniej działki nr [...] i jako takie nie mają wpływu na ustalenie warunków dla działki nr [...], nr [...] i [...] i części działki nr [...] (niezależnie od tego, że warunki zabudowy jako wstępny etap procesu inwestycyjnego dla na razie jedynie hipotetycznej inwestycji ustala się po dostarczeniu takiej mapy jaka jest wówczas wprowadzona do ww. zasobów). Zdaniem SKO, wniosek zawiera wymaganą charakterystykę w formie opisowej i graficznej, wystarczającą na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast, załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest i nie powinien być operat wodno-prawny, nawet jeśli takowy dla inwestycji byłby wymagany; dopiero po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będą uzyskiwane ewentualne zgody wodnoprawne. Ponadto, dla inwestycji polegającej na budowie domu wielorodzinnego planowane i istniejące uzbrojenie jest wystarczające: istnieje możliwość dostaw energii elektrycznej, wody i odbioru ścieków oraz wód opadowych, przyłączenia do sieci ciepłowniczej, o czym świadczą stosowne oświadczenia. Zarzut, że nieruchomości objęte inwestycją nie są działkami budowlanymi z uwagi na brak aktualnie mediów nie jest zatem uzasadniony. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Kwestia zaś podziału działek objętych planowaną inwestycją nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium, obszar analizowany został ustalony prawidłowo. Jak wynika z wniosku oraz załączników graficznych, dojazd główny odbywał się będzie przez działkę nr [....], stąd prawidłowo organ ustalił front działki w przedmiotowym przypadku jako część działki graniczącą z działką nr [....]. Nie jest prawdą, że organ uwzględnił jako front wejście do budynku, tym bardziej, że z załącznika do wniosku wynika, że wejść do budynków wnioskodawca planuje więcej niż jedno z różnych stron tego budynku. Front działki to część działki przylegająca do drogi - przy tak zróżnicowanych pod względem linii granicznej działek objętych planowaną inwestycją: skoro do drogi przylega część działki nr [...] część działki objętej inwestycją z tej samej strony (od strony ul. [...]) organ I instancji prawidłowo uznał za front działki (30 m). Nawet jednak gdyby organ przyjął nieprawidłową wnioskowaną przez odwołującego część działki jako front tej działki, to w minimalnym obszarze analizowanym (50 m) znalazłyby się w dalszym ciągu zabudowy mieszkaniowe umożliwiające ustalenie planowanej przez inwestora inwestycji (choć parametry tej inwestycji mogłyby ulec zmianie). Ze względu na to, że w obszarze analizowanym znajdowały się działki, których w analizie zabrakło, a które z uwagi na ich położenie i parametry możliwe do stwierdzenia już po weryfikacji tylko map (części graficznej analizy) nie miały istotnego znaczenia dla ustalonych warunków, Kolegium zleciło uzupełnienie analizy o pominięte w jej części opisowej działki. Zdaniem Kolegium, każdy parametr wynikający z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) znajduje uzasadnienie i odpowiada analizie. Przepisy nie nakładają obowiązku zapewnienia dostępu do kanalizacji deszczowej. Niezależenie od powyższego z akt wynika, że inwestycja ma zagwarantowany odbiór wód opadowych przez PWiK a w decyzji wskazano, że planowana inwestycja musi obejmować przyłączenie do sieci kanalizacji deszczowej zgodnie z tymi warunkami PWiK. Konkretna lokalizacja inwestycji, przyłączy i urządzeń infrastruktury, wewnętrznej komunikacji, paramentów technicznych, przyjętych rozwiązań technologicznych itp. będą ustalone na kolejnych etapach postępowania (którego odwołujący będzie stroną), natomiast na tym etapie postępowania ich rozważanie jest przedwczesne. Projekt decyzji został uzgodniony z wymaganymi ustawowo organami. W aktach znajdują się opinie PGW Wody Polskie czy ZD [...]. Milczącego uzgodnienia dokonał Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [....]. Kolegium podało, że nie stwierdziło braków w materiale dowodowym. Naruszenie zaś obowiązku założenia i prowadzenia oraz aktualizacji metryki nie stanowi uchybienia przepisom postępowania, które mogłoby mieć wpływ na jego wynik.

K. W. zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki w nim określone, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy określonej mianem dobrego sąsiedztwa,

- pominięcie wydanej decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego (art. 54 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 64, oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 upzpw zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.,

- art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej (sporządzona w oparciu o błędną podstawę prawną (art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zamiast art. 4 ust. 2 pkt [...] tego aktu), warunków, zasad zagospodarowania terenu górniczego oraz jego zabudowy, wbrew wynikającym z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu (wydanego już pozwolenia dla inwestycji celu publicznego zakładu górniczego [...]), na którym wbrew prawu przewiduje się realizację inwestycji mieszkalnych, podczas gdy istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego i zawieszenia ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 u.p.z.p. oraz sygn. akt II SA/Rz 461/07),

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wykonanie w oparciu o ten przepis wadliwej analizy urbanistycznej,

- art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak dokonania przez organ I instancji analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przez sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1, 2, 3, oraz art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak spełnienia wymogu ujawnienia w analizie urbanistyczno -architektonicznej treści nie wprowadzonych prawomocnych decyzji celu publicznego w analizowanym obszarze, wyznaczenia linii rozgraniczających terenu inwestycji górniczej graniczącej z zakwestionowaną inwestycją oraz wykonania wytycznych zalegających decyzji, a to - decyzji z prawa wodnego - odsłonięcia rowu odwadniającego w związku z wydaną ostateczną decyzją znak [...], a także dokończenia egzekucji rozbiórki budynku gospodarczego - kurnika zgodnie z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...]) - które do chwili obecnej nie zostały wykonane; organy pominęły te sprawy pomimo, że planowana inwestycja zlokalizowana na rowie odwadniającym zmienia stosunki wodne dla sąsiednich graniczących nieruchomości i wyrządza dotkliwe szkody materialne na działkach sąsiednich,

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w zakresie stawianych przez niego zarzutów, a także poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak dokonania przez organ II instancji dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym nie odniesienie się do zarzutu braku zawiadomienia stron postępowania np. przedsiębiorcy górniczego, którego obiekty górnicze graniczą w zakresie planowanej inwestycji wielomieszkalnej oraz znajdują się w obszarze oddziaływania wybuchowego i pożarowego zakładu górniczego [....].

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także na odstąpieniu od dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności przez pominięcie wyjaśnienia kluczowej kwestii dotyczącej tego, czy teren objęty wnioskiem inwestora był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które straciły moc na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 195/97, czy na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a między innymi odnalezieniu rzekomo zaginionych dokumentów zakładu górniczego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w Biurze Gospodarki Mieniem Miasta [....]; planowana inwestycja wielorodzinna graniczy bezpośrednio z obiektami górniczymi kopalni i została usytuowana w obszarze oddziaływania strefy wybuchowej obiektu górniczego, na podstawie przepisów odrębnych - rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 11 stycznia 1995r w sprawie bezpieczeństwa, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia pożarowego w zakładach górniczych wydobywających kopaliny otworami wiertniczymi (Dz.U. Nr 22 poz. 119, § 179).

Skarżący podniósł, że już z samej analizy architektoniczno-urbanistycznej jednoznacznie wynika, że żadna z działek sąsiednich zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wielorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obrębie terenów przeznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN9. Znajduje się na terenie górniczym i graniczy bezpośrednio z obiektami górniczymi zakładu górniczego [....], a zagospodarowanie tego terenu jest ograniczone na podstawie górniczych przepisów odrębnych. Znajdujące się w aktach sprawy mapy nie są aktualne i nie odpowiadają obowiązującemu prawu (art. 52 ust. 2b u.p.z.p.). Skarżący zarzucił niewykonanie wytycznych wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II SA/Rz 1024/02, II SA/Rz 461/07 oraz II SA/Rz 825/10. Zdaniem strony, postępowanie prowadzone przed WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1278/19 uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Przeprowadzona analiza odniosła się wybiórczo tylko do niektórych parametrów, które winny zostać zbadane. Parametry wysokości górnych krawędzi muszą być ustalone w sposób konkretny, a nie określone "około". Wydana decyzja nie odpowiada prawu w zakresie tożsamości części opisowej z częścią graficzną.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd kontrolował w niniejszym postępowaniu decyzję administracyjną, którą to formę działalności organu administracji publicznej jako przedmiot zaskarżenia wskazuje art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a. Analiza sprawy miała miejsce przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, do czego obliguje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Przesłanki wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego określa art. 145 § 1 P.p.s.a., który w pkt 2 stanowi, że sąd stwierdza nieważność takiego aktu w całości lub w części w razie zauważenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach. Z kolei, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości czy w części jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadność skargi skutkuje natomiast jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Dokonując oceny prawidłowości działania rozpoznających sprawę organów Sąd doszedł do przekonania, że stanowiące ich wynik decyzje są sprzeczne z prawem, co skutkowało potrzebą ich uchylenia.

Sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią zamieszkania zbiorowego na działkach nr: [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Konkretne przesłanki, spełnienie których obliguje organ do wydania tego rodzaju decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym w świetle jednoznacznego brzmienia tego przepisu, konieczne jest, by okoliczności z nich wynikające zachodziły łącznie.

Możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego musi być uzasadniona wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z brzmienia art. 61 ust. 6 u.p.z.p, który ustanawia delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z kolei, art. 61 ust. 7 u.p.z.p. określa wymogi co do treści powyższego aktu wykonawczego, wskazując, że ma on zawierać wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Paragraf 3 ust. 1 wydanego w oparciu o powyższą podstawę rozporządzenia wskazuje, że organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym, w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że ze względu na użycie w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. sformułowania "wokół" w odniesieniu do działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zasadniczo działka objęta zamierzeniem budowlanym powinna znajdować się w centralnym punkcie obszaru analizowanego, a obszar ten stanowić regularny krąg otaczający działkę inwestora. Podkreśla się jednak równocześnie, iż nie jest to sztywna reguła. Nie można zatem wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w inny sposób. Tego jednak rodzaju działanie organu powinno zostać dokładnie uzasadnione, z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w obowiązujących zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło takie wyznaczenie terenu objętego analizą planistyczną aby można było mówić o zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy (tak np. wyroki NSA: z 1.04.2014 r. II OSK 2475/12, z 5.08.2021 r. II OSK 237/20).

Regułą jest zatem wyznaczanie obszaru analizowanego w jego podstawowych wymiarach i w formie okręgu. Odstępstwo musi zaś być należycie umotywowane. W niniejszej sprawie tymczasem, obszar analizowany ma kształt elipsy, a brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2003 r. szczegółowo określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania poprzez wskazanie wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W świetle tego aktu wykonawczego, parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Równocześnie rozporządzenie przewiduje odstępstwa od tej reguły, które jednak muszą zostać uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może więc wynikać z dowolnych twierdzeń analizy. Jej treść powinna wykazywać precyzyjnie i szczegółowo, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Konieczne jest zatem merytoryczne i przekonujące powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie, które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen (tak np. wyrok NSA z 13.12.2019 r. II OSK 336/18).

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanista praktycznie nie wskazał żadnych przyczyn odstąpienia od średnich wskaźników. Powołał się tylko na dopuszczalność takiego odstępstwa przewidzianego w konkretnej jednostce redakcyjnej rozporządzenia w zależności od badanego wymogu zabudowy oraz wskazał na wniosek inwestora. Ponadto, przytoczył in extenso argumentację tego wniosku. Nie umieścił natomiast żadnych własnych motywów uzasadniających sposób działania odmienny niż przewidziany w rozporządzeniu jako reguła, jak też nie poczynił jakichkolwiek rozważań co do stwierdzeń inwestora. Jedno zdanie zawierające takie uzasadnienie zawarte jest w analizie uzupełniającej, w której sporządzający ją podniósł w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, że ustalony przez niego przedmiotowy parametr nie zakłóci ładu przestrzennego na badanym obszarze, bowiem znajdują się tam budynki o takich gabarytach. W tym miejscu należy podnieść, że fakt, iż w obszarze analizowanym występują wyższe wskaźniki niż średni sam w sobie nie stanowi merytorycznego wyjaśnienia dla przyjęcia odstępstwa dla nowej zabudowy.

Następnie, należy zauważyć, że za akceptowalny – w świetle orzecznictwa sądowego – uznaje się sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, także określenie tych parametrów poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy. Ostateczne, dokładne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę [patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Poznaniu z 26.04.2018 r. IV SA/Po 90/18, wyrok WSA w Olsztynie z 25.11.2021 r. II SA/Ol 895/21).

Przyjęte w sporządzonej w rozpatrywanej sprawie analizie wyjątki od średnich wskaźników wskazują na znaczne od nich odstąpienie. Mianowicie, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu określono jako od 14,95 % do 36 % w sytuacji, gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 14,2 (przy czym, w pierwotnie wykonanej analizie było to 14,95). W odniesieniu do wysokości mierzonej od średniego istniejącego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano ją jako od 3,5 m do 14 m, gdy wysokość ta w obszarze analizowanym wynosi od 3,5 m do 11 m. Z kolei, szerokość elewacji frontowej określono jako od 9 m do 22 m, kiedy średnia tego rodzaju szerokość w analizowanym obszarze wynosi 15,5 m.

Wyniki przedmiotowej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują w istocie żadnych racji przemawiających za przyjęciem, że wyznaczenie konkretnych parametrów zabudowy w oparciu o regulacje stanowiące wyjątek od reguły nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy wskazana została tylko liczbowa wartość inna niż wartość średnia danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów powyższego.

Ponadto, należy zauważyć, że brzmienie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wskazuje, iż koniecznym elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest wyznaczenie linii zabudowy. Sposób dokonania powyższego określa § 4 tego aktu, który w ust. 1 przewiduje, że wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 2, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Z kolei, ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Tym samym, jasna treść powołanego unormowania wskazuje, że nie jest możliwe odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, a jedynie może ona przebiegać inaczej od podstawowego sposobu jej wyznaczenia. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie nie wyznaczono w ogóle linii zabudowy. W ocenie Sądu, z analizy znajdujących się w sprawie map wynika, że należałoby rozważyć uwzględnienie drugiej linii zabudowy od ul. [....] i do niej właśnie nawiązać (np. działka nr [...]).

Sporządzoną więc w sprawie analizę należało uznać za niewątpliwie wadliwą. Ze względu zaś na znaczenie tego dokumentu dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego należało przyjąć, że nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego tj. tego, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na terenie analizowanym funkcje i formy zagospodarowania. W konsekwencji, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja jako opierająca się o przedmiotową analizę jest nazbyt ogólnikowa i nie pozwala na skontrolowanie, czy odbiegające od wartości średnich wielkości ustalonych parametrów będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

Końcowo, należy także zwrócić uwagę, że zlecenie przez SKO przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie mieściło się w ramach art. 136 K.p.a., który przewiduje taką możliwość w odniesieniu do dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Podkreślić bowiem trzeba – co już wyżej wskazano - że analiza to dokument o szczególnym znaczeniu dla sposobu rozstrzygnięcia złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej takie warunki musi być bowiem poprzedzone wnikliwą i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Analiza jest więc de facto kluczowa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem przesądza o tym, czy planowana inwestycja wpisuje się w istniejące na analizowanym terenie funkcje i formy zagospodarowania. Dokument ten determinuje więc treść wydanej przez organ decyzji. Nie sposób zatem uznać, że analiza to dodatkowe postępowanie dowodowe, skoro jest to w istocie zasadniczy dowód w sprawie. Zlecenie więc przez organ odwoławczy przeprowadzenia analizy oznaczałoby w istocie przeprowadzenie postępowania, co jest zadaniem organu I instancji. Stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Zauważyć końcowo trzeba, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma zmierzać do odpowiedzi, czy planowana inwestycja nie będzie stała w sprzeczności z potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze. Jego rolą nie jest zaś po prostu zmierzanie do spełnienia wszelkich zamierzeń inwestora.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd w pkt I wyroku uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Opierają się one o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy bezkrytycznie zaaprobowały powyższy dokument i nie dostrzegły jego wad.

W pkt II wyroku Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się wpis od skargi. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.