Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 283/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga X. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, lokalizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 18 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], gmina B. w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

W związku z toczącym się z inicjatywy Spółki postępowaniem administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w poprzednim akapicie, Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwany dalej "Burmistrzem") zwrócił się do Starosty z prośbą o uzgodnienie nadesłanego projektu decyzji administracyjnej. Projekt decyzji zakładał odmowę ustalenia warunków zabudowy. Ze sporządzonej na zlecenie Burmistrza analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu wynika, że działka, na której ma stanąć przyszła inwestycja, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przekwalifikowanie gruntów na cele nierolnicze.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r., nr [...] Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Na skutek rozpoznania zażalenia złożonego przez Spółkę, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia był brak wyjaśnienia, których przesłanek z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, zwanej dalej "u.o.g.r.l.") Spółka nie spełniła. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nie wynika, których przesłanek nie spełniono, a tylko łączne ich spełnienie pozwala na wydanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...] Starosta odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, lokalizację ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Starosta wyjaśnił, że działka [...] stanowi grunty orne III oraz IV klasy. Zdaniem Starosty, Burmistrz zasadnie przyjął w przygotowanej dla niego analizie, że konieczne jest przyjęcie za teren inwestycji całej działki, dlatego należy rozpatrywać to, iż inwestycja stanie również na gruncie III klasy. Podobne stanowisko zajmują sądy administracyjne.

Z przepisów u.o.g.r.l. wynika jasno, że ustawodawca chce ograniczać przeznaczenie terenów rolnych i leśnych na inne cele niż ich obecne przeznaczenie. Starosta, tak jak Burmistrz, przyjmuje tożsamy pogląd, że należy rozpatrywać całą powierzchnię działki jako teren inwestycyjny. Należy zatem założyć, że inwestycja będzie ingerować w ziemie wysokiej klasy, co jest przedmiotem ochrony prawnej. Skoro więc przyjmuje się, że terenem inwestycyjnym jest działka, to należy to przenieść również na grunt przepisów u.o.g.r.l.

Starosta wyraża przekonanie o zasadności zastosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Z treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wynika, że grunty o klasie III nigdy nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia podczas sporządzania planu miejscowego dla Miasta i Gminy B. z 1994 r. Plan ten utracił jednak moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."). Z tego względu należało przeprowadzić analizę, o której mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Analiza ta prowadzi do jednoznacznych wniosków, że grunty klasy III nie spełniają przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1, 2, 3 oraz 4 u.o.g.r.l.

Grunty orne klasy III nie zawierają się w wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy (obwiednej). Ponadto grunty te znajdują się w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (zob. działka ew. nr [...], obręb D.). Tak samo jest w kontekście położenia względem drogi publicznej. Jest to odległość większa niż 50 m. Zwarty obszar gruntów rolnych klasy IIIb znajdujący się na terenie działki inwestycyjnej zajmuje 1,3077 ha, co przekracza dopuszczalną powierzchnię 0,5 ha. To stanowi o niespełnieniu wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l.

Spółka złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również nieuwzględnienie istotnych interesów Spółki;

2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania;

3) art. 7 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwą interpretację;

4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie dla całej działki inwestycyjnej.

Spółka podniosła, że Starosta wkroczył w kompetencje Burmistrza i przesądził, że terenem inwestycji jest cała działka, a nie jej część. Jest to niedopuszczalne, bowiem każdy organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości. To czy objęcie analizą funkcji i cech zagospodarowania terenu dotyczy całości czy części działki jest przedmiotem refleksji w tzw. postępowaniu głównym, a więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym przez Burmistrza, a nie Starostę.

Niezależnie od powyższych wywodów, Spółka uważa, że nie po to ustawodawca rozróżnia takie pojęcia jak "działka" i "teren", aby traktować to jednakowo i utożsamiać je ze sobą. Spółka zamierza zlokalizować planowaną inwestycję na gruntach klasy IV, a nie klasy III, mimo iż obydwa rodzaje gruntów znajdują się na działce ew. nr [...].

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO zgodziło się ze Starostą, że w niniejszej sprawie, pomimo zamiaru realizacji inwestycji na części działki inwestycyjnej, to ta sama działka obejmuje także grunty orne klasy III, co wymaga interwencji w zakresie ochrony tych gruntów. Zdaniem Kolegium, teren to jedna lub więcej działek ewidencyjnych, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego miejsca, w którym zabudowa będzie miała stanąć w przyszłości. Dlatego też musi się odnosić do całości działki ewidencyjnej. Wobec tego nie można też przesądzić, na której dokładnie części działki zostanie zrealizowana inwestycja o przeznaczeniu nierolnym lub nieleśnym. SKO zgadza się więc ze Starostą, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odnosi się do działki ewidencyjnej. Z tego względy dalsze rozważania Starosty również były zasadne. Działka inwestycyjna nie spełnia bowiem przesłanek z art. 7 ust. 2a pkt 1-4 u.o.g.r.l.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Skarżąca zarzuciła:

1) skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych jak również nieuwzględnienie istotnych interesów skarżącej;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokonania analizy wszystkich aspektów prowadzonego postępowania;

4) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmiennie od dotychczasowej praktyki;

5) naruszenie art. 7 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwą interpretację;

6) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie dla całej działki ewidencyjnej;

7) naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób przewlekły.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, stwierdzenie bezczynności, wskazanie winnych takiego zaniedbania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że postanowienie zostało skierowane do podmiotu: [...] Grupa Energetyczna X. sp. z o.o., a przecież skarżąca posiada inną nazwę. Ponadto błędnie oznaczano przedstawiciela skarżącej – B. B.. Raz jako prokurenta, a raz jako członka zarządu. Skarżąca już w tym upatruje zasadności swojej skargi. W pozostałym zakresie zasadnicza część uzasadnienia jest tożsama z uzasadnieniem zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Dalej skarżąca podnosi, że SKO odstąpiło od swoich dotychczasowych rozstrzygnięć. Na koniec uzasadnienia skargi podniesiono nadzwyczajną długość trwania postępowania. To świadczy, że zwłoka SKO była niewątpliwa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2023 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko zajęte w skardze. Dołączono do pisma kopię wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...], w którym stwierdzono, że organy wykroczyły poza granice wniosku i nie miały prawa twierdzić, że inwestycja będzie realizowana na całości działki inwestycyjnej, skoro wniosek wskazuje jedynie na jej fragment.

Na rozprawę w dniu 14 września 2023 r. nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, pomimo niezasadności niektórych jej zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia SKO utrzymującego w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. Sąd celowo wskazuje taką kolejność przepisów, ponieważ w zasadzie Sąd będzie odnosić się wyłącznie do przepisów u.p.z.p. Nie sposób stwierdzić na tym etapie postępowania trafności rozważań podjętych w oparciu o przepisy u.o.g.r.l. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – farmy fotowoltaicznej. Skarżąca już we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne wskazała, że jej planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na części działki [...], a więc na tej części, które stanowią grunty klasy IV. Burmistrz sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przedstawił go Staroście do uzgodnienia, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. W projekcie tym postąpiono jednak odmiennie, niż wskazano to we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne i rozszerzono zakres inwestycji na całą działkę. To zaś zdeterminowało rozstrzygnięcie w sprawie, z czym nie zgadza się skarżąca. Sąd przychyla się do poglądu skarżącej, chociaż nie wszystkie jej twierdzenia zasługują na aprobatę.

Z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. To skarżąca zdeterminowała kształt inwestycji, którą zamierza zrealizować. Rolą organów administracji publicznej jest więc procedowanie wniosku dotyczącego inwestycji, której kształt nadała skarżąca. Niemożliwe jest wykraczanie poza granice wniosku, bowiem to może zmieniać ostateczny kształt inwestycji. Skarżąca wywodzi ze swojego interesu prawnego konkretne uprawnienie, które chce urzeczywistnić dzięki decyzji organu administracji publicznej. Organ ten powinien zatem działać tak, aby skarżąca mogła zrealizować swoje zamierzenie. Tymczasem Burmistrz zapisał w swoim projekcie decyzji: "Inwestor co prawda we wniosku wskazał, że całkowita powierzchnia terenu przeznaczonego pod inwestycję wyniesie 8,95 ha i realizowana będzie na gruntach RIVa, RIVb, a na załączniku graficznym do wniosku wskazane zostało, że planowana inwestycja ma być realizowana z pominięciem tych części działki nr [...], które stanowią grunty orne klasy IIIb, jednakże działanie takie nie oznacza, że teren objęty inwestycją może dotyczyć części ww. działki". Burmistrz przyjął więc, wbrew wnioskowi skarżącej, że inwestycja będzie zrealizowana na całości działki inwestycyjnej. Jest to błędne działanie.

Burmistrz powinien sporządzić projekt decyzji czyniący zadość wymaganiom stawianym we wniosku inicjującym postępowanie i taki projekt decyzji powinien zostać poddany uzgodnieniom, o czym zresztą mowa w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Jak stanowi art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 53 ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd w składzie orzekającym podkreśla jednak, że ustawodawca w powołanych przepisach nie stanowi o konieczności uzgodnienia projektu decyzji. Nie ma prawnego obowiązku przedstawienia Staroście projektu decyzji o konkretnym brzmieniu. Poza tym, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., organ uzgadniający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli zachodzą wątpliwości w przedmiocie uzgodnienia. Wymaga się zatem od organów uzgadniających, aby dokonano uzgodnienia w sprawie, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji winny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 256/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni. Warszawa 2019, s. 416-417). Trzeba mieć na względzie, że racjonalny prawodawca jest konsekwentny również językowo podczas sporządzania tekstu prawnego. Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca nie wymaga przedłożenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, ale wymaga tego już przy złożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. art. 24 u.p.z.p.). Konsekwentny ustawodawca jest świadomy wagi słów, jakimi się posługuje. Skoro ustawodawca wprowadza wymóg zaopiniowania projektów wspomnianych aktów planistycznych, a nie czyni tego względem projektu decyzji o warunkach zabudowy, powyższe rozważania muszą być uznana za trafne. Dodatkowo stanowi o tym art. 60 ust. 1 u.p.z.p. – "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Skoro ustawodawca nie traktuje o projekcie decyzji to musi to mieć istotne znaczenie (lege non distinguente nec nostrum est distinguere).

Argumentacja przedstawiona w poprzednim akapicie prowadzi do wniosku, że Starosta nie powinien kierować się nadesłanym jemu projektem decyzji sporządzonym na zlecenie Burmistrza, tylko uzgodnić inwestycję, której ramy wyznacza wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 106 § 5 k.p.a. wynika prawo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający. Starosta mógł przecież poprosić o nadesłanie jemu wniosku skarżącej i mógł porównać jego treść z treścią projektu decyzji. Od razu dostrzegłby różnicę. Starosta jednak zaniechał tego i poprzestał na projekcie decyzji, który jest rozbieżny w stosunku do wniosku skarżącej. Jest to błędne działanie Starosty, które błędnie oceniło także SKO. W konsekwencji Starosta wykroczył poza granice wniosku skarżącej i przesądził o kwestiach, które nie poddają się kontroli już w postępowaniu głównym, prowadzonym przez Burmistrza. Trzeba mieć na uwadze to, że Burmistrz nie mógłby postąpić wbrew uzgodnieniu Starosty, które to uzgodnienie w formie postanowienia byłoby dla niego wiążące. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, dostępne w CBOSA).

Prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że Starosta i SKO wkroczyli w kompetencje Burmistrza, który błędnie rozszerzył wniosek skarżącej. Rolą Starosty w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. jest wypowiedzenie się wyłącznie w zakresie zgodności planowanej inwestycji z polityką ochrony gruntów rolnych i leśnych. Starosta zaś wypowiedział się materii, która do niego nie należy, co SKO niezasadnie zaakceptowało. Wykroczenie poza te granice, jak również rozszerzenie granic inwestycji stanowi naruszenie przepisów prawa (zob. zasadnie przywołany przez skarżącą wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Po 220/23, dostępny w CBOSA). Dopóki ten zakres sprawy nie zostanie wyjaśniony, Sąd intencjonalnie powstrzymuje się od skomentowania trafności rozstrzygnięcia Starosty z punktu widzenia zastosowania przepisów u.o.g.r.l.

Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z częścią zarzutów, jakie podniesiono w skardze, jednakże to nie ma już żadnego wpływu na to, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadny był pierwszy zarzut. Skarżąca zarzuciła to, że postanowienie zostało skierowane do podmiotu nieistniejącego. Istotnie, postanowienie zostało wysłane do podmiotu posiadającego inną nazwę, jednakże należy mieć na względzie, że to w żaden sposób nie uniemożliwiło skarżącej wzięcie udziału w postępowaniu zażaleniowym, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowienie zostało skierowane na właściwy adres skarżącej, a więc mogła ona o czasie wnieść wszelkie środki zaskarżenia. Również błędne oznaczenie roli B. B. nie może determinować oceny co do trafności zapadłego rozstrzygnięcia. Organy dopuściły się naruszenia, ale nie stanowią one samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO.

Niezasadny był także zarzut naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Powołane przepisy dotyczą naruszenia przepisów prawa co do terminowości załatwiania spraw administracyjnych zawisłych przed organami administracji publicznej. Żaden podmiot prawa nie może podnosić zarzutów bezczynności oraz przewlekłości postępowania w skardze na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ustawodawca przewidział odrębny tryb kwestionowania szeroko rozumianej zwłoki organów administracji publicznej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że podmiot, który zarzuca organowi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powinien złożył ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., a następnie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym i tylko w tym trybie można kwestionować zwłokę, bowiem celem tak wniesionej skargi jest zmobilizowanie organu administracji publicznej do działania. Kiedy organ wyda decyzję, postanowienie albo inny akt, sprawa bezczynności lub przewlekłości bezpowrotnie traci zdolność do poddania jej sądowej kontroli (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 oraz uchwałę NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, dostępne w CBOSA). Skarżąca, chcąc zmobilizować SKO do działania, powinna przed wydaniem jego postanowienia złożyć ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność lub przewlekłość. Skarżąca nie uczyniła tego, a po wydaniu przez SKO postanowienia, nie da się już ocenić tego, czy SKO popadło w bezczynność lub przewlekle prowadziło postępowanie zażaleniowe. Z tego względu, zarzut skarżącej jest dalece chybiony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionej skargi, pomimo nietrafności niektórych zarzutów. Starosta, a także SKO dopuścili się naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł na co złożył się wpis stały od skargi (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Starosta przeprowadzi postępowanie uzgodnieniowe w zakresie, w jakim ramy postępowania administracyjnego wyznacza wniosek skarżącej, inicjujący to postępowanie.