Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 970/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 4 sierpnia 2020 r. B. R. (zwana dalej również "stroną" lub "skarżącą") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. S. Do wniosku strona dołączyła m.in. orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 19 października 2015 r. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. zaliczające T. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności przy czym, zgodnie z orzeczeniem, niepełnosprawność istnieje od 85-tego roku życia. Ponadto, przedłożyła orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 grudnia 2019 r., które uznaje jej matkę za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji oraz oświadczenie, że od 2017 r. pobiera emeryturę.

Decyzją z dnia 1 września 2020 r. (nr [...]) Prezydent Miasta S. odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na datę powstania niepełnosprawności matki oraz na fakt pobierania przez skarżącą emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w skrócie także jako: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. (sygn. akt [...]) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dalszych ustaleń w zakresie terminu i okoliczności przejścia na emeryturę, przebiegu wcześniejszej kariery zawodowej, sytuacji finansowej rodziny, ustalenia związku pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Przy czym SKO, odnośnie spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO wskazało na treść i skutki płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia sytuacji prawnej strony odwołującej się oraz na ugruntowaną w tym przedmiocie linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Ponadto, organ podniósł, że dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu, że pobieranie emerytury stanowi jedyną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ poinformuje stronę o możliwości zawieszenia pobierania emerytury i złożenia w tym przedmiocie wniosku do organu emerytalno-rentowego.

W dniu 24 lutego 2021 r. strona złożyła oświadczenie, że została w tym dniu poinformowana o możliwości zawieszenia wypłaty emerytury, zaś w dniu 5 marca 2021 r. przedłożyła decyzję ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury począwszy od dnia 1 marca 2021 r.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia 8 marca 2021 r. (nr [...]) Prezydenta Miasta S. orzekł w ten sposób, że:

1. przyznał B. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką T. S. w kwocie 1.971 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2021 r. do bezterminowo,

2. odmówił wyżej wymienionej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 23 ust.1, 2 i 4, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej - "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako - "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że strona pracowała od 1 marca 2002 r. do 21 grudnia 2015 r. w oparciu o umowę o pracę. Już w tym czasie musiała godzić pracę z opieką nad niepełnosprawnym rodzicem. Następnie w okresie od 11 stycznia 2016 r. do 30 września 2017 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką, a od 1 października 2017 r. nabyła prawo do emerytury.

Na podstawie oświadczeń dołączonych do wniosku oraz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 18 sierpnia 2020 r. w formie rozmowy telefonicznej ustalono, że opiekę nad mamą strona sprawuje od około 27 lat, jest to opieka codzienna. T. S. ma 91 lat, jest osobą niedosłyszącą, a ponadto ma zaburzenia psychiczne i cierpi na demencję. Do zakresu obowiązków należy utrzymanie higieny osobistej, w tym zmiana pieluchomajtek, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu, przygotowywanie i podawanie wszystkich posiłków, dawkowanie i podawanie leków, mierzenie ciśnienia, oklepywanie, masaże, smarowanie maścią w celu zapobiegania odleżynom. Strona pomaga mamie przy wstawaniu, poruszaniu się, każdej zmianie pozycji ciała oraz wykonuje wszystkie pozostałe czynności związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego.

W związku z otrzymanymi zaleceniami organu odwoławczego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, poinformowano stronę o możliwości zawieszenia świadczenia emerytalnego, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 5 marca 2021 r. strona dostarczyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 marca 2021 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury, począwszy od dnia 1 marca 2021 r.

W ocenie organu pierwszej instancji strona, spełniła przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. niezbędne do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Biorąc również pod uwagę fakt zawieszenia pobierania emerytury organ uznał, że przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a nie stanowi już przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i należało zatem przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia zawieszenia prawa do emerytury i odmówić przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku do czasu zawieszenia emerytury.

Strona odwołała się od ww. decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane od dnia 1 sierpnia 2020 r., tj. od miesiąca w którym wpłynął wniosek o jego przyznanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r., (nr [...]):

1. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości;

2. przyznało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w kwocie 1.271,70 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 20 marca 2021 r.;

3. odmówiło przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został przez organ pierwszej instancji rozpatrzony prawidłowo i zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego zawartymi w poprzednio wydanej decyzji kasatoryjnej, z pominięciem przesłanki wieku w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz po dokonaniu oceny czy istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez strony z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, po zawieszeniu wypłaty emerytury. Znana jest też data końcowa z jaką wygasa przyznane stronie świadczenie pielęgnacyjne - data zgonu osoby wymagającej opieki ([...] 2021 r.). Natomiast sporna była data początkowa z jaką świadczenie to powinno zostać przyznane. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 291).Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Tak więc dopiero zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury zaś datą jej likwidacji jest miesiąc, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.

W świetle powyższych regulacji organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił termin od jakiego przysługiwało świadczenie, niemniej jednak strona wniosła odwołanie, a więc decyzja nie stała się ostateczna. Reagując na fakt zgonu osoby wymagającej opieki (matki) organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję z dnia 8 marca 2021 r. (nr [...]) w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 21 marca 2021 r. Zastosowanie trybu określonego w tym przepisie było niedopuszczalne ponieważ dotyczy on wyłącznie decyzji ostatecznych. W związku z tym SKO wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]). Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. (sygn. akt [...]) SKO stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że porządkuje jedynie sytuację prawną strony poprzez określenie wysokości przysługującego jej świadczenia pielęgnacyjnego za marzec 2021 r. (był to jedyny miesiąc za którego część świadczenie przysługiwało). Wysokość świadczenia została określona proporcjonalnie zgodnie z art. 17 ust. 4 u.ś.r.

B. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 24a ust. 2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to znaczy również za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego również za okres od dnia 1 sierpnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że wprawdzie w dniu składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego korzystała z prawa do emerytury, ale nie została poinformowana przez organ o przysługującym jej prawie wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń, w tym przypadku złożenia wniosku o zawieszenia jej wypłaty.

Wniosek o zawieszenie prawa do emerytury skarżąca złożyła dopiero po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 1 lutego 2021 r. zawierającej stosowne wytyczne i informacje w tym zakresie. Skoro zatem skarżąca dokonała wyboru świadczenia, składając wniosek o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu. W tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W jej ocenie nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy mogła dokonać wyboru już na etapie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej jako - "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r. (nr [...]), którą uchyliło decyzję prezydenta Miasta [...] z dnia 8 marca 2021 r. (nr [...]) i przyznało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 1.271,70 zł miesięcznie od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 20 marca 2021 r., a także odmówiło przyznania prawa do tego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r.;

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że skarżąca spełniała ww. przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie wywiódł w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 z dnia 21 października 2014 r., przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w ww. przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych też przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r).

Natomiast, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Stan faktyczny sprawy był poza sporem. W sprawie nie było kwestionowane, że wniosek został złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu 4 sierpnia 2020 r., a z dniem 1 marca 2021 r. zostało zawieszone prawo do emerytury skarżącej. W dniu zaś [...] 2021 r. zmarła matka skarżącej.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła natomiast kwestii od jakiej daty powinno zostać przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca stała na stanowisku, że od daty złożenia wniosku, zaś organ, że od daty zawieszenia prawa do pobierania emerytury.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, z przyczyn wskazanych poniżej.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ zasługuje na aprobatę. Można w tym miejscu zaznaczyć, że Sądowi znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15), w których opowiadano się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Jednak w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela argumentację wyrażoną w tym wyroku, uznając że poglądy prawne, na których opiera się ta zmiana są zasadne. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd nie podziela jednak takiego sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych wskazuje się, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK650/20).

Należy zatem uznać za prawidłowe rozwiązanie przyjęte przez organ polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę NSA w powołanym powyżej wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym. Zawieszenie tego prawa eliminuje jednak negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zatem stosownie do dyspozycji art. 24 ust. 2 u.ś.r. skoro prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych - co w okolicznościach niniejszej sprawy również zostało zrealizowane.

Wobec powyższych rozważań stanowisko organu jest prawidłowe i uwzględnia wskazany powyżej pogląd orzecznictwa sądowego co do sposobu, w jaki należy rozwiązać problem kolizji prawa do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń (w rozpoznawanej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oraz prawa do emerytury).

Należy również w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczenia ustala się od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Przytoczone powyżej stanowisko jest zbieżne z poglądami wyrażanymi również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z prawem do emerytury lub renty (por. wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 17 czerwca 2021 r., I OSK 381/21).

Konstatując, w przywołanych powyżej okolicznościach sprawy organ orzekający prawidłowo przyjął, iż negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała z datą 1 marca 2021 r. Zatem przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w okresie poprzedzającym tę datę, tj. od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., byłoby w ocenie Sądu nieuzasadnione. Dlatego organ prawidłowo nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 sierpnia 2020 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, ale dopiero od 1 marca 2021 r., tj. od dnia kiedy wstrzymana została wypłata skarżącej emerytury.

Należy bowiem uznać, że właśnie z dniem 1 marca 2021 r. został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów. Ponadto, należy zauważyć, że stanowisko judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane na tle przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i do emerytury nie jest jednolite, na co wskazują dokonane powyżej rozważania i przywołane orzecznictwo. Sądy administracyjne proponowały dwojakiego rodzaju rozwiązanie: albo polegające na uznaniu, iż ww. przepis wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury i osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym (np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19) albo polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1204/20).

Trzeba też pamiętać, że złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i wydanie w tym przedmiocie decyzji ZUS może skutkować pozostawieniem strony przez pewien okres bez środków do życia. Wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r.f.u.s. następuje bowiem nie wcześniej, niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty. Dlatego zawieszenie emerytury powinno nastąpić, gdy nie ma innych przeszkód do przyznania wnioskowanego świadczenia. Innymi słowy, gdy są spełnione pozostałe przesłanki (art.17 ust.1 u.ś.r). Niewątpliwie zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. wywołuje daleko idące skutki dla strony, gdyż w jego wyniku strona świadczenia emerytalnego nie otrzymuje. Trudno zatem oczekiwać od organu, aby informował stronę o zawieszeniu prawa do świadczenia emerytalnego niejako z "góry", bez weryfikacji istnienia innych przesłanek. Organ pierwszej instancji, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustaleniu, że są spełnione wymagania warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, poinformował skarżącą o możliwości zawieszenia wypłaty emerytury .

Jedynie na marginesie można dodać, że profesjonalny pełnomocnik, składając wniosek o przyznanie świadczenia dołączył do niego oświadczenie skarżącej o posiadaniu prawa do emerytury, a w odwołaniu z dnia 17 września 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 września 2020 r. (nr [...]) powoływał się m.in. na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do prawa wyboru jednego ze świadczeń oraz na możliwość zawieszenia prawa do emerytury w stosunku do osób, które spełniają warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując, należy uznać, że decyzja organu jest zgodna z prawem.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).