Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1010/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1123
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm. - k.p.a.) oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. z siedzibą w B. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z [...] r. i tym zakresie orzekł:

1) w odniesieniu do punktu pierwszego zaskarżonej decyzji nakazał oznakować dojazdy pożarowe nr 1, 2, 2A, 3, 4, 5, 23 i 26, znajdujące się na obszarze leśnym administrowanym przez Nadleśnictwo B. w granicach administracyjnych powiatu [...] wskazane w "Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa B. na lata 2017-2026";

- termin wykonania obowiązku ustalił na 28 luty 2022 r.;

2) w odniesieniu do punktu drugiego zaskarżonej decyzji - umorzył postępowanie.

Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z U. z 2021 r. poz. 869 - u.o.p.), § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 405).

W uzasadnieniu wyjaśnił, że 15 czerwca 2021 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na obszarze leśnym administrowanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., znajdującym się w granicach administracyjnych powiatu [...], z których sporządzili protokół podpisany bez wnoszenia zastrzeżeń przez przedstawiciela Nadleśnictwa B.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. Komendant Powiatowy PSP zawiadomił Nadleśniczego Nadleśnictwa B. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania usunięcia uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej stwierdzonych podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły oznakowania dróg pożarowych oraz ustaleń opracowania "Sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia dla obszarów leśnych będących w zarządzie Nadleśnictwa B." (Sposoby postępowania). W zakresie zastrzeżeń do ustaleń Sposobów postępowania, Komendant Powiatowy ocenił, iż wykaz oraz sposób ponumerowania dojazdów pożarowych odbiega od tych wynikających z "Planu urządzenia lasu dla Nadleśnictwa B. na lata 2017-2026" (PUL z 2017 r.), opracowanego i uzgodnionego pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP w 2017 r.

Strona pismem z 7 lipca 2021 r. wniosła o uznanie stwierdzonych uchybień za nieistotne dla ochrony przeciwpożarowej lasów będących w zarządzie Nadleśnictwa B., zlokalizowanych w granicach powiatu [...] oraz o umorzenie postępowania. Podniosła, że szczegółowe wymagania dotyczące opracowywania Sposobów postępowania, wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zawiera Instrukcja Ochrony Przeciwpożarowej Lasu (IOPL), wprowadzona do użytku służbowego przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Jednym z elementów Sposobów postępowania jest wykaz dojazdów pożarowych i sposobów ich oznakowania. Zdaniem strony, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. zarządcy lasów utrzymują dojazdy pożarowe wyznaczone w PUL, zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu. Strona podniosła również, że podczas kontroli organ odniósł się jedynie do parametrów technicznych dojazdów. Natomiast nie ustosunkował się do ich lokalizacji oraz ilości względem wymagań bezpośrednich. W ocenie strony możliwe jest dokonywanie modyfikacji w obszarze wytyczenia siatki dojazdów pożarowych, pod warunkiem zachowania ich zgodności z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu. Strona odniosła się do trybu, w tym czasokresu uzgadniania PUL z właściwym terenowo komendantem wojewódzkim PSP oraz wskazała, że w oparciu o obowiązujące regulacje, właściwy miejscowo komendant powiatowy PSP jest organem, z którym należy uzgodnić wykaz dojazdów pożarowych (w ramach procesu uzgadniania Sposobów postępowania wynikającym z IOPL). Zdaniem strony, zmiany obowiązujących PUL w postaci aneksu sporządza się wyłącznie w przypadku wystąpienia sytuacji klęskowych, niszczących znaczne obszary leśne i mających ogromy wpływ na możliwość realizacji zatwierdzonych etapów użytków rębnych i przedrębnych. W jej ocenie, aneks do PUL sporządza się wówczas, gdy zachodzi konieczność zmian w zakresie ilości pozyskiwanego drewna z lasu. Przy tym, strona wskazała, że zakwestionowane Sposoby postępowania z 2021 r. są dokumentem modyfikowalnym, który poprzez bieżącą weryfikację i możliwość dokonywania zmian,

zapewnia aktualność i zgodność danych z zakresem ochrony przeciwpożarowej w dziesięcioletnim okresie obowiązywania danego PUL. Sposoby postępowania są uzgadniane z właściwym terytorialnie komendantem powiatowym PSP. Zarazem, za niewłaściwe uznała rozumowanie, że każda zmiana w zakresie urządzenia lasu dotycząca aspektów ochrony przeciwpożarowej w stosunku do zatwierdzonego PUL powinna zostać poprzedzona opracowaniem i uzgodnieniem pod względem ochrony przeciwpożarowej aneksu do PUL. Tym samym możliwe jest wprowadzenie zmian, m.in. w zakresie siatki dróg dojazdowych, o ile nowelizacja ustaleń w tym obszarze pozostanie w zgodzie z przepisami. W ślad za tym, wskazano, że stwierdzona przez Komendanta Powiatowego PSP niezgodność zaproponowanego w Sposobach postępowania z 2021 r. wykazu dróg w sieci dojazdów pożarowych względem tych określonych w PUL z 2017 r., nie stanowi naruszenia przepisów. Jednocześnie zmiana ta wpłynęła na zmianę ich numeracji, względem tej wynikającej z PUL. Wyjaśniono przy tym, że oznakowanie numeryczne zastosowane w rzeczywistości na początkach dróg, czy też na ich skrzyżowaniach, odpowiada numeracji dojazdów zawartych w Sposobach postępowania z 2021 r., a z uwagi na reorganizację siatki dojazdów, odbiegają one od numeracji uzgodnionej w 2017 r z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP. Jednocześnie, zdaniem strony sposób wyznaczenia znowelizowanej siatki dojazdów pożarowych jest zgodny z przepisami.

Decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy PSP zobowiązał Nadleśnictwo B. do wykonania następujących obowiązków:

1) "oznakowania dróg pożarowych znajdujących się na terenie lasów będących w zarządzie Nadleśnictwa B. w granicach administracyjnych powiatu [...] zgodnie z planem zatwierdzonym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. z 2017 r.;

2) ustalenia sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia dla obszarów leśnych będących w zarządzie Nadleśnictwa B. zgodnie z planem zatwierdzonym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. z 2017r.

Terminy wykonania powyższych obowiązków Komendant Powiatowy PSP ustalił odpowiednio na dzień 27 grudnia 2021 r. oraz 27 listopada 2021 r.

W odwołaniu Nadleśnictwo B. zarzuciło naruszenie:

1) "§ 39 ust. 2 pkt 3 i 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej terenów, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana w zakresie sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Komendantem PSP i sporządzenia aneksu do PUL, podczas gdy obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności uzgadniania Sposobów postępowania z Komendantem Wojewódzkim PSP;

2) art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda zmiana informacji zawartych w PUL powoduje konieczność jego aneksowania i zatwierdzania przez Komendanta Wojewódzkiego PSP i Ministra ds. Środowiska, podczas gdy z powołanych przepisów wynika, że aneks do planu urządzania lasu sporządza się wyłącznie w przypadku zwiększenia rozmiaru pozyskania drewna.

Strona odniosła się m.in. do zmiany numeracji dojazdów pożarowych, która wyniknęła z pominięcia części dojazdów pożarowych w wykazie zawartym w Sposobach postępowania z 2021 r., co w sposób oczywisty wpłynęło na rozbieżność oznaczeń z numeracją pierwotnie zaproponowaną w PUL z 2017 r. Wskazała, że jest to zgodne ze stanem faktycznym i Sposobami postępowania, które właśnie w tym zakresie podlegają aktualizacji. W odwołaniu zarzucono również, że organ pierwszej instancji w postępowaniu kontrolnym odniósł się wyłącznie do parametrów technicznych kontrolowanych dojazdów pożarowych, a nie odniósł się do parametru "zagęszczenia" sieci dojazdów pożarowych i ich maksymalnych odległości względem siebie, co było przesłanką dokonania zmiany w tym zakresie, dokonanych właśnie w Sposobach postępowania z 2021 r. W ocenie skarżącego zarządca lasów postępował zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu.

[...] Komendant Wojewódzki PSP w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z [...] r. wyjaśnił, że odwołanie jest częściowo zasadne. Nawiązując do obowiązku nr 1, wyjaśnił, że w odwołaniu strona nie kwestionowała zasadności nałożonego przez Komendanta Powiatowego PSP obowiązku. Jednakże, organ drugiej instancji w toku ponownej analizy akt sprawy dopatrzył się określonych nieścisłości, dotyczących relacji pomiędzy udokumentowanym stanem faktycznym a zakresem obowiązku wyartykułowanym przez Komendanta Powiatowego PSP, jak również podstaw prawnych jego nałożenia. Wskazał, że z zapisów protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika wprost, iż nie wszystkie dojazdy pożarowe znajdujące się na terenie powiatu [...] są nieoznakowane. Dojazdy pożarowe nr 24 i 25 zostały oznakowane na początku, na końcu oraz przy skrzyżowaniach. Natomiast obowiązek nałożony przez Komendanta Powiatowego dotyczył oznakowania dróg pożarowych w ogólności. W związku z powyższym, za właściwe uznano konieczność doprecyzowania, które dojazdy pożarowe, stanowiące sieć dojazdów wykorzystywanych do celów ratowniczo-gaśniczych, zgodnie z PUL z 2017 r., winny zostać oznakowane. Ponadto, organ pierwszej instancji w podstawie prawnej nałożonego obowiązku, poza art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej terenów, przywołał również § 39 ust. 2 pkt 6 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał za nieadekwatne wskazanie w podstawie prawnej ostatniego z przepisów, który odnosi się do konieczności uzgodnienia projektu planu urządzenia lasu, w części dotyczącej ochrony przeciwpożarowej, z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, dla lasów I i II kategorii zagrożenia pożarowego, w kontekście obowiązku polegającego stricte na oznakowaniu dróg pożarowych. W tym zakresie, mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, świadczący o nieprawidłowościach dotyczących oznakowania dojazdów pożarowych, zdaniem organu odwoławczego właściwą podstawą prawną do nałożenia obowiązku pierwsze dwa zacytowane powyżej przepisy, uzupełnione o § 7 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 2006 r., do którego odnosi się bezpośrednio § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. Przepis ten jednoznacznie mówi o konieczności oznakowania dojazdów pożarowych. W konsekwencji organ drugiej instancji podzielił stanowisko, co do organu pierwszej instancji co do słuszności zobowiązania strony do oznakowania dojazdów pożarowych. Uznał jednak za konieczne uszczegółowienie, których konkretnie powinien on dotyczyć. Tym samym, zastrzegł, iż strona powinna oznakować dojazdy pożarowe nr 1, 2, 2A, 3, 4, 5, 23 i 26, znajdujące się na obszarze leśnym administrowanym przez Nadleśnictwo B. w granicach administracyjnych powiatu [...] wyznaczone w PUL z 2017 r. zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Dodał, że zapewnienie oznakowania zgodnego ze wskazanymi w PUL z 2017 r. dojazdami pożarowymi zapewni możliwość bezzwłocznej identyfikacji dróg dojazdowych w całym kompleksie leśnym, a tym samym, będzie mieć wymierny wpływ na zoptymalizowanie czasu dojazdu jednostek ochrony przeciwpożarowej w wyznaczone miejsce i skuteczność prowadzonych działań ratowniczo-gaśniczych.

Nadto organ odwoławczy przypomniał, że Komendant Powiatowy PSP w punkcie drugim decyzji nakazał ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia dla obszarów leśnych, będących w zarządzie Nadleśnictwa B. zgodnie z planem zatwierdzonym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. z 2017 r. Organ drugiej instancji, mając na względzie brzmienie nałożonego obowiązku jak i wymagań ochrony p.poż uznał jednak, że art. 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 1a u.o.p. nie określa, ani formy i zakresu tego opracowania, ani obowiązku ich uzgodnienia z organami PSP. W konsekwencji według organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych i nie zaistniały okoliczności mogące stanowić podstawę do wydania administracyjnej decyzji nakazowej. Tym samym organ drugiej instancji uznał, iż odwołanie w zakresie obowiązku nr 2 decyzji Komendanta Powiatowego PSP zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane przez stronę. Kluczowym w tym zakresie jest fakt, że Sposoby postępowania są opracowaniem o charakterze wewnętrznym, związanym ściśle z określeniem szczegółowych zasad postępowania w odniesieniu do istniejących warunków ochrony przeciwpożarowej danego terenu przez jego właściciela (względnie zarządcę lub użytkownika), niepodlegającym obligatoryjnemu (na mocy prawa) uzgodnieniu, czy też zaopiniowaniu przez podmioty zewnętrzne. Uzgodnienie ich z komendantem powiatowym/miejskim PSP wynika wyłącznie z dobrej praktyki, utrwalonej przez lata współpracy Lasów Państwowych z Państwową Strażą Pożarną, ale nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw, rozporządzeń).

W celu ujednolicenia zasad organizacji ochrony przeciwpożarowej na terenach należących do Lasów Państwowych, Zarządzeniem Dyrektora Generalnego LP nr 55 z dnia 21 listopada 2011 r., wdrożonym w podległych jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, wprowadzono do obowiązkowego stosowania "Instrukcję urządzania lasu". Jednym z elementów tej instrukcji jest określenie zasad i wytycznych dotyczących opracowywania Sposobów postępowania i poddawania ich cyklicznej aktualizacji. Ponadto, Lasy Państwowe wydają od wielu lat wspomnianą wcześniej IOPL. Ostatnie wydanie IOPL zostało zatwierdzone do użytku służbowego przez Dyrektora Generalnego LP w dniu 23 grudnia 2019 r. Z wytycznych zawartych w podrozdziale 4.11.3. "Opracowane Sposoby postępowania nadleśnictwa podlegają aktualizacji, a do dnia 31 marca każdego roku winny być uzgodnione w całości z właściwą terenowo komendą powiatową/miejską PSP (...)". Organ podkreślił, iż procedura uzgodnienia, o której mowa powyżej, nie wynika z przepisów prawa, a wyłącznie wewnętrznych regulacji, respektowanych przez organy PSP poziomu powiatowego. Wskazano także, że uzgodnienie Sposobów postępowania ma charakter opinii, przy tym, w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza, gdy weryfikowane rozwiązania są niezgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, komendant powiatowy/miejski PSP ma prawo odmówić takowego uzgodnienia. W takiej sytuacji, rekomendowaną formą odmowy powinno być stosowne postanowienie, co zapewni drugiej stronie możliwość zapoznania się z uzasadnieniem postępowania i rozstrzygnięcia organu PSP i da sposobność do ustosunkowania, w tym zażalenia do organu wyższego stopnia.

Końcowo wskazano, że Komendant Powiatowy PSP w trakcie postępowania ujawnił niespójności siatki dojazdów pożarowych, przedstawionej w przekazanych do uzgodnienia Sposobach postępowania z 2021 r. z siatką zaaprobowaną w PUL z 2017 r., zatem słusznie zwrócił Nadleśniczemu Nadleśnictwa B. uwagę, że dojazdy pożarowe na rozpatrywanym obszarze leśnym, wyznaczone w wdrożonym do stosowania PUL, powinny być utrzymane zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Obowiązek utrzymania dojazdów pożarowych zgodnie z przepisami p.poż dotyczy dojazdów wyznaczonych w obowiązującym PUL z 2017 r.

W skardze Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. zarzucił naruszenie § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- właściciele, zarządcy lub użytkownicy lasów mają obowiązek utrzymywania dojazdów pożarowych wyznaczonych w planie urządzenia lasu niezależnie od tego czy drogi pożarowe faktycznie istnieją i czy zostały uwzględnione w Sposobach postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia opracowywanych przez właścicielu i zarządców;

- zagęszczenie siatki dróg pożarowych umożliwia oznakowanie dróg pożarowych niewskazanych w planie urządzenia lasu i nie stanowi naruszenia § 39 ust. 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia, natomiast redukcja siatki dojazdów pożarowych wyznaczonych w planie urządzenia lasu jest niedopuszczalna pomimo zgodności z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] r. w części, tj. w zakresie pkt 1 i umorzenie postępowania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wykładnia § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r. dokonana przez organ opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu i nie uwzględnia zasad ochrony przeciwpożarowej w lasach, do których to zasad odsyła wprost § 39 ust. 2 pkt 3. Powołany przepis nakazuje utrzymanie dojazdów pożarowych wyznaczonych w planie urządzenia lasu zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Przepisy w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów zostały zawarte przede wszystkim w rozporządzeniu z 22 marca 2006 r., ale również w zarządzeniu Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 23 grudnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Instrukcji Ochrony Przeciwpożarowej Lasu" w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych. Z Instrukcji Ochrony Przeciwpożarowej Lasu wynika, że Nadleśnictwa mają obowiązek aktualizować Sposoby postępowania i uzgodnić je do dnia 31 marca każdego roku z właściwą terenowo komendą powiatową/miejską PSP. Załącznik nr 8 do lOPL określa zasady opracowania Sposobów postępowania, wskazując w pkt 3 lit.c. że Sposoby postępowania zawierają m.in. wykaz dojazdów pożarowych oraz sposób ich oznakowania. Tym samym, skoro aktualizacji podlegają Sposoby postępowania, to zaktualizowany winien być również wykaz dojazdów pożarowych. To Sposoby postępowania są tym dokumentem, który zapewnia aktualność i zgodność danych z zakresu ochronny p-poż w dziesięcioleciu obowiązywania PUL. Celem aktualizacji jest dostosowanie m.in. numeracji i położenia dojazdów pożarowych do rzeczywistego stanu, który może zmienić się w trakcie obowiązywania planu urządzenia lasu. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że oznakowane są inne drogi aniżeli wyznaczone w PUL, lecz jak wskazał wynika to wyłącznie z faktu, że siatka dojazdów pożarowych została dostosowana do § 8 rozporządzenia z 22 marca 2006 r. Wskazał, że PUL jest opracowywany na okres 10 lat, a w tak długim okresie nieuniknione są zmiany stanu faktycznego, do których dochodzi w terenie. Dlatego też w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych dokonuje się aktualizacji Sposobów postępowania. Zdaniem skarżącego wykładnia § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r., której dokonał organ wypacza sens aktualizacji Sposobów postępowania, a nadto ignoruje zasady ochrony przeciwpożarowej w lasach, do których odwołuje się § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W ocenie skarżącego organ dopuścił się zupełnie dowolnej wykładni § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r., skoro zdaniem organu z przepisu tego wynika, że właściciel ma obowiązek utrzymywać dojazdy pożarowej wyznaczone w PUL, to nie jest jasne na jakiej podstawie organ uznał, że zwiększenie liczny dojazdów nie wymaga przestrzegania przepisu § 39 ust. 2 pkt 3 wskazanego rozporządzenia, zaś ich redukcja każdorazowo musi być oceniania przez pryzmat nieścisłości z planem urządzenia lasu. Dowodzi to błędnej wykładni powołanego przepisu, która doprowadziła do nałożenia na skarżącego obowiązku oznakowania dróg pożarowych, które faktycznie nie istnieją i nie zostały uwzględnione w sposobach postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 20 stycznia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik strony skarżącej nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 lutego 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie spór dotyczy zasadności nałożenia na stronę skarżącą obowiązku oznakowania dojazdów pożarowych nr 1, 2, 2A, 3, 4, 5, 23 i 26, znajdujących się na obszarze leśnym administrowanym przez Nadleśnictwo B. w granicach administracyjnych powiatu [...] wskazanych w "Planie Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa B. na lata 2017-2026".

Z akt sprawy wynika, że pismem z 16 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. o podpisanie i odesłanie sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru w Nadleśnictwie B.

15 czerwca 2021 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na obszarze leśnym administrowanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. z siedzibą w B., znajdującym się w granicach administracyjnych powiatu [...], z których sporządzili protokół podpisany bez wnoszenia zastrzeżeń przez przedstawiciela Nadleśnictwa B.

Z punktu 4 owego protokołu wynika, że nadleśnictwo wdraża reorganizację przebiegu i numeracji dojazdów pożarowych, że zmiany zostały uwzględnione w Sposobach postępowania na wypadek pożaru lasu z 2021 r. Drogi pożarowe oznakowane zostały według nowej numeracji, przy czym jednocześnie usunięto stare oznakowanie dróg pożarowych zgodne z PUL z 2017 r. W związku z powyższym drogi pożarowe nr 1, 2, 2A, 3, 4, 5, 23, 24, 25, 26 są nieoznakowane według kryteriów przewidzianych w PUL z 2017 r. Kontrolujący stwierdzili przy tym usunięcie niektórych odcinków dróg pożarowych, zatwierdzonych PUL z 2017 r., z uwagi na wytyczne zawarte w Sposobach postępowania z 2021 r. Tym samym nowy układ dróg pożarowych nie jest zgodny z PUL z 2017 r., gdyż usunięto z niego ww. drogi pożarowe wraz z oznakowaniem.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U z 2021 r. poz. 869 – u.o.p.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5) oraz ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (pkt 7). Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (ust 1a).

Jednocześnie § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.) stanowi, że właściciele, zarządcy lub użytkownicy lasów, których lasy samoistnie lub wspólnie tworzą kompleks leśny o powierzchni ponad 300 ha utrzymują dojazdy pożarowe wyznaczone w planie urządzenia lasu zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Właściciel lub zarządca lasu umieszcza tablice informacyjne i ostrzegawcze dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu przy wjazdach do lasów oraz przy parkingach leśnych, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarne (ust. 5). Dojazdy pożarowe, o których mowa w ust. 2 pkt 3 oraz bazy sprzętu, o których mowa w ust. 2 pkt 5, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (ust. 6).

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. z 2006 r. Nr 58, poz. 405) drogi leśne, wykorzystywane jako dojazdy pożarowe, powinny być oznakowane i utrzymane w sposób zapewniający ich przejezdność. Parametry owych dróg określono w ust. 2, zaś w § 8 określono odległości pomiędzy dowolnym punktem położonym w lesie a najbliższą drogą publiczną, lub drogą, o której mowa w § 7 ust. 1, nie powinna przekraczać.

Z powyżej wskazanych regulacji jednoznacznie wynika, że drogi leśne, wykorzystywane jako dojazdy pożarowe, powinny być oznakowane, a właściciel lub zarządca lasu zobowiązany jest umieścić stosowne tablice informacyjne i ostrzegawcze dotyczące zabezpieczenia przeciwpożarowego lasu przy wjazdach do lasów oraz przy parkingach leśnych, po uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem powiatowym (miejskim) PSP. Prawodawca w § 39 ust. 2 pkt 3 wprost wskazał, że obowiązek utrzymania dojazdów pożarowych wyznaczonych w planie urządzenia lasu spoczywa na właścicielu lub zarządcy lasu. Takim planem w realiach rozpoznawanej sprawy jest "Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa B. na lata 2017-2026". Skoro z przeprowadzonej kontroli wynika, że wyznaczone w PUL z 2017 r. drogi pożarowe nr 1, 2, 2A, 3, 4, 5, 23, 24, 25, 26 są nieoznakowane zgodnie z tymże planem, to w ocenie sądu zasadnym było nałożenie na stronę skarżącą obowiązku oznakowania tych dróg zgodnie z ustaleniami zawartymi w PUL z 2017 r., tj. zgodnie z przepisami w sprawie zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Słusznie zatem organ wskazał, że zapewnienie oznakowania dojazdów pożarowych zgodnego z PUL z 2017 r. zapewni możliwość bezzwłocznej identyfikacji dróg dojazdowych w całym kompleksie leśnym, a tym samym, będzie mieć wymierny wpływ na zoptymalizowanie czasu dojazdu jednostek ochrony przeciwpożarowej w wyznaczone miejsce i skuteczność prowadzonych działań ratowniczo-gaśniczych, a zwłaszcza podjęcia działań w możliwie wczesnej fazie rozwoju ewentualnego pożaru lasu. Utrzymane dojazdów pożarowych zgodnie z przepisami p.poż wynika bezpośrednio z ww. § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 7 czerwca 2010 r., gdyż wskazany w tym przepisie obowiązek utrzymania dojazdów pożarowych zgodnie z przepisami w sprawie zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów dotyczy właśnie dojazdów wyznaczonych w obowiązującym Planie Urządzenia Lasu. Tym samym to dojazdy pożarowe zatwierdzone w PUL są punktem odniesienia, co do organizacji siatki dojazdów pożarowych. Wskazany § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jest instrumentem prawnym pozwalającym na wyegzekwowanie przez PSP utrzymania ilości i jakości dojazdów pożarowych, wytyczonych w obowiązującym PUL. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy, co pozostaje poza sporem, stwierdzono, że zmodernizowana siatka dojazdów pożarowych odbiega od tej wytyczonej w PUL z 2017 r., to w ocenie sądu zasadny jest przedmiotowy nakaz oznakowania wskazanych w decyzji dojazdów w sposób przewidziany przepisami prawa. Z akt sprawy wynika, że sporne dojazdy pożarowe zaplanowane w PUL z 2017 r. nadal faktycznie istnieją, a jedynie nie zostały prawidłowo oznakowane, bowiem nie ujęto ich w Sposobach postępowania z 2021 r. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej pominięcie ich przez skarżącego w Sposobach postępowania z 2021 r. nie skutkowało tym, że przestały one istnieć.

Podkreślić należy, że obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w punkcie pkt 5 u.o.p., uszczegółowione przepisami wskazanych rozporządzeń, zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględnie wiążący. Określone w przepisach wymogi przeciwpożarowe, w tym prawidłowe oznakowanie dojazdów pożarowych mają podstawowe znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast sprawowanie nadzoru m.in. nad tym, czy właściciele terenów realizują wymogi prawne ochrony przeciwpożarowej zgodnie z zasadami przewidzianymi m.in. w przywołanym rozporządzeniu powierzono właściwym organom PSP. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego zaktualizowała się kompetencja organu Państwowej Straży Pożarnej do rozstrzygnięcia w sposób władczy o obowiązku doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa, regulującymi ochronę przeciwpożarową, przez wydanie określonych nakazów, których wykonanie zapewni jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej.

W konsekwencji zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie strony skarżącej skoro z IOPL wynika, że Nadleśnictwa mają obowiązek aktualizować Sposoby postępowania i uzgodnić je do dnia 31 marca każdego roku z właściwą terenowo komendą powiatową/miejską PSP, a zawierają one wykaz dojazdów pożarowych oraz sposób ich oznakowania, to w ramach aktualizacji Sposobów postępowania skarżący ma prawo zaktualizować również wykaz dojazdów pożarowych.

Przypomnieć zatem należy, że pismem z 16 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się o uzgodnienie przez Komendanta Powiatowego PSP Sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru w Nadleśnictwie B. Wobec tego organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, wskutek których końcowo zapadła decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi. W ocenie sądu, skoro właściwe organy PSP nałożyły na skarżącą obowiązek prawidłowego oznakowania spornych dojazdów pożarowych, to nie doszło do pozytywnego uzgodnienia zmodernizowanej siatki dojazdów. Tym samym dojazdy pożarowe zaplanowane w PUL nadal są obowiązujące i nie zostały skutecznie zmienione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dojazdy te nadal fizycznie istnieją, a jedynie nie zostały prawidłowo oznakowane. W konsekwencji konieczne było wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej ich oznakowanie zgodnie z przepisami p.poż. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest zasadność modernizacji siatki dojazdów pożarowych oraz ewentualna zgodność zmodernizowanej siatki m.in. z przepisami § 8 rozporządzenia z 22 marca 2006 r., a jedynie słuszność wydania nakazu oznakowania spornych dojazdów pożarowych.

Bez wpływu na powyższe pozostaje przewidziana w IOPL możliwość aktualizacji Sposobów postępowania wraz z przewidzianą tam procedurą uzgodnienia z właściwą terenowo komendą PSP. IOPL jest regulacją wyłącznie o charakterze wewnętrznym i nie może mieć wpływu na obowiązki wynikające z ww. przepisów przeciwpożarowych. Uzgodnienie Sposobów postępowania ma charakter opinii, którą wyraża organ PSP, a w przypadkach, gdy weryfikowane rozwiązania w ocenie tego organu są niezgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej może ona być, tak jak w niniejszej sprawie negatywna.

W konsekwencji, w ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo dokonał subsumpcji elementów opisanego powyżej stanu faktycznego (niekwestionowanego przez stronę) do ustalonych w szczegółowych przepisach wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Brak jest zatem podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, by wieńcząca go zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej była wadliwa.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E.S.