Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1811/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 15 ust. 1, art. 6 pkt 11 lit. a
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2019 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Nr [...] z [...] października 2016 r., orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych oraz chronionych siedliskach przyrodniczych płazów w związku z częściowym zasypaniem zbiornika wodnego przy ul. [...] w [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Towarzystwo [...] w [...], zwane dalej [...], zgłosiło Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOŚ, wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz wystąpienie szkody w środowisku w gatunkach chronionych oraz chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z zasypywaniem zbiornika wodnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Według zgłaszającego bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkoda w środowisku jest skutkiem zasypywania zbiornika będącego miejscem rozrodu płazów z gatunku ropucha zielona Bufo viridis oraz żab zielonych Rana esculenta complex. W zgłoszeniu [...] poinformowało, iż podczas wiosennych obserwacji pracownik Towarzystwa ocenił populację płazów w rejonie tego zbiornika na 50-100 osobników Bufo viridis oraz 50-100 osobników Rana esculenta complex, i w ocenie Zgłaszającego dane te można traktować jako stan początkowy. Według Zgłaszającego, podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie szkody jest spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...].

Organ w toku postępowania ustalił, iż prace prowadzone na przedmiotowym terenie, mają na celu umożliwienie pełnienia przez niego funkcji wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że rozpoczęto je we wrześniu 2011 r., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] lipca 2011 r., udzielającą spółce [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie robót w wodzie, polegających na przekształceniu zbiornika poeksploatacyjnego położonego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] w zbiornik pełniący funkcję krajobrazowo-retencyjną o powierzchni 6500 m2.

16 lipca 2013 r. przeprowadzono dowód z oględzin terenu zalewiska przy ul. [...] w [...]. Na miejscu stwierdzono, prowadzenie prac polegających na podnoszeniu rzędnej i utwardzaniu terenu już zasypanego w celu utrzymania technicznego wykonanego nasypu. W czasie oględzin nie były natomiast prowadzone żadne prace w rejonie terenów biologicznie czynnych położonych w obrębie zbiornika oraz na wschód i południowy zachód od niego terenów podmokłych (okresowo zalewanych). Według oświadczenia wykonawcy prac, czoło nasypu w dniu oględzin w porównaniu ze stanem z maja 2013 r. (termin dokonania zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku) było przesunięte o ok. 10 m.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] RDOŚ nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych polegających na zachowaniu zalewiska wodnego zbliżonego powierzchnią i kształtem do stanu z 2003 r. Na skutek złożenia odwołania, decyzją z [...] marca 2015 r. Nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej GDOŚ, uchylił zaskarżoną decyzję RDOŚ z [...] stycznia 2013 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. GDOŚ stwierdził m. in., że RDOŚ rozpatrując przedmiotową sprawę i orzekając o nałożeniu obowiązków nie wykazał zaistnienia szkody w środowisku, nie wykazano bowiem czy obserwowana zmiana miała cechy zmiany znaczącej dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony poszczególnych gatunków chronionych i ich siedliska.

Ponownie rozpatrując sprawę RDOŚ ustalił, że działka nr [...] jest własnością Miasta [...], działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...], a działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą we [...]. Dalej organ ustalił, że działka nr [...] została podzielona na działki [...], [...] i [...], w wyniku czego obecna numeracja działek, na których zlokalizowany jest zbiornik przy ul. [...] to [...] i [...].

Odnosząc się do tego czy w sprawie wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku, organ przywołał definicję zawartą w art. 6 pkt 11 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (zwanej dalej ustawą szkodową), wskazując że przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenianą w stosunku do stanu początkowego, która spowodowana została bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy tym organ przypomniał, że o szkodzie w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych mówimy wówczas, gdy ma ona znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Jednak szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska m. in. zgodnie z decyzją, o której mowa w art. 56 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Organ wyjaśnił, że w sprawie przedmiotowego zbiornika Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając w trybie przepisów art. 56 ustawy o ochronie przyrody, wydał decyzję z [...] września 2013 r. Nr [...], zezwalającą firmie [...] (wykonawcy prac na przedmiotowym zbiorniku) na umyślne przemieszczanie z miejsc regularnego przebywania oraz na zniszczenie siedliska osobników żab zielonych o łącznej powierzchni 0,3 ha (0,14 ha w części południowo-wschodniej i 0,16 ha w części południowo-zachodniej). Co prawda ww. decyzja została wydana po rozpoczęciu prac i po zgłoszeniu [...], jednak jak wynika z akt sprawy, tereny objęte tą decyzją nie zostały zasypane przed jej wydaniem. Organ wyjaśnił zatem, że w świetle przywołanych wyżej przepisów, prace polegające na zasypywaniu zbiornika przy ul. [...] w częściach gdzie stwierdzono potencjalne siedliska żab bielonych, czyli na powierzchniach objętych tą decyzją, nie mogą być rozważane jako szkoda w środowisku.

Organ uznał jednak, że należało zbadać, czy zasypywanie innych części zbiornika, nieobjętych ww. zezwoleniem i przekształcenie go docelowo w zbiornik krajobrazowo – retencyjny o powierzchni 6500 m2 może spowodować, bądź spowodowało, szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych wymienionych w zgłoszeniu [...]. Dokonując tej oceny, organ ustalił, że prace dotyczące zasypywania zbiornika prowadzone były w kierunku północnym i północno-wschodnim. Z uwagi na możliwość występowania potencjalnych siedlisk żab zielonych, wykonawca prowadził prace w części centralnej, a po uzyskaniu decyzji RDOŚ z [...] września 2013 r. zezwalającej na niszczenie tych siedlisk, również w miejscach objętych tą decyzją.

Przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. 2016 r., poz. 1399) oraz art. 5 pkt 24 i 25 ustawy o ochronie przyrody, organ uznał, że jako szkodę w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych, można uznać wyłącznie sytuacje, w których zmiana lub zmiany mogące negatywnie wpływać na możliwości utrzymania gatunku lub siedliska we właściwym stanie ochrony mają charakter mierzalny.

Analizując zasadność zgłoszenia w kontekście wymienionych bezpośrednio powyżej przepisów oraz definicji szkody zawartej w art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, organ uznał za konieczne rozważenie czy wobec zasypywania zbiornika, elementy i parametry środowiska mające decydujący wpływ na stan ochrony gatunku uległy zmianie w stopniu mogącym mieć negatywny wpływ na stan ochrony gatunku i stan ochrony siedliska. Określając zaś jakie parametry środowiska decydują o ocenie stanu ochrony gatunków płazów RDOŚ oparł się na metodyce stosowanej w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, opisanej w opracowaniu pt. "Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część III" - Makomaska-Juchiewicz M., Baran P. (red), GIOŚ Warszawa 2012 r.

Powołując się na wytyczne wynikające z ww. publikacji, organ wskazał, że przedmiotowy zbiornik zlokalizowany jest w centralnej części [...] w rejonie ul. [...]. Jest to teren zurbanizowany, ze zwartą zabudową miejską. W odległości ok. 400 m na północ od zbiornika przebiega autostrada [...]. Bezpośrednie otoczenie zbiornika stanowi od północy ul. [...], od wschodu ogródki działkowe i dalej ul. [...] i ul. [...], od południa cmentarz, tereny na których nawożono odpady i dalej tereny zielone aż do kompleksu garaży, od wschodu dawne wyłączone z użytkowania obiekty sportowe (stadion), zadrzewienia i obecnie funkcjonujące budynki i obiekty związane z aktywnością fizyczną. Bezpośrednie sąsiedztwo zbiornika, ograniczone układem ulic [...], [...], [...] i [...], w dalszej odległości graniczy od północy z budynkami szpitala, od wschodu z ogródkami działkowymi, od południa z Osiedlem [...], a od wschodu z Parkiem [...]. Układ drogowy i zabudowa zbliżone do stanu obecnego funkcjonowały w tym rejonie co najmniej od lat 90. XX w. (ORSIP - mapa topograficzna z lat 1992-2004 i ortofotomapa z 1996 r.). Wśród zabudowy miejskiej, gdzieniegdzie zlokalizowane są zbiorniki wodne mogące stanowić miejsca rozrodu płazów. Najbliżej położony z nich, zbiornik [...], oddalony jest od zalewiska będącego przedmiotem postępowania o około 300 m w kierunku wschodnim, a oddziela je zespół ogródków działkowych i jezdnia – ul. [...]. Kolejnymi takimi zbiornikami są niewielkie zbiorniki zlokalizowane w rejonie ul. [...] i [...] oraz niewielki staw położony w Parku [...]. W kierunku wschodnim, w odległości ok. 2 km znajduje się park i kompleks sportowo-rekreacyjny [...] z kilkoma zbiornikami o różnej powierzchni, z których największy zajmuje ok. 14 ha.

Zdaniem organu, pomimo przekształcenia zbiornika przy ul [...] w [...], w świetle historii tego obszaru i znaczących zmian zasięgu zbiornika, brak jest przesłanek do przyjęcia, że w sytuacji opisanej przez [...] uległy zmianie parametry brane pod uwagę przy ocenie stanu ochrony płazów, definiowanego w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że prace przeprowadzone na zbiorniku przy ul. [...] mogą w dającej się przewidzieć przyszłości negatywnie wpływać na rozmieszczenie i liczebność populacji płazów, a w odniesieniu do samego siedliska przyrodniczego na naturalne rozmieszczenie, strukturę, funkcje lub przeżycie jego typowych gatunków na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej, bądź na zmiany naturalnego zasięgu gatunków płazów lub naturalnego zasięgu tego siedliska.

Dalej organ wskazał, że istotnym elementem w postępowaniu dotyczącym szkody w środowisku jest ustalenie stanu początkowego. Teren omawianego zbiornika wodnego został wymieniony w publikacji pt. "[...]", wydanej w 2004 r. przez [...], jako stanowisko bytowania płazów o nr [...]. Zgodnie z opisem umieszczonym w tejże publikacji, przedmiotowy zbiornik stanowi staw kat. IV, porośnięty rzadkimi kępami trzciny. Nad stawem rosną topole, brzozy brodawkowate i robinie, a otoczenie stanowią ogródki działkowe i porośnięta brzozami hałda. W miejscu tym stwierdzono płazy: traszka zwyczajna, ropucha szara, ropucha zielona, żaba trawna, żaba moczarowa, żaba wodna i żaba jeziorkowa. Natomiast Zgłaszający w swoim piśmie (e-mail) z 30 maja 2013 r. wspomina o siedlisku ropuchy zielonej (Bufo viridis) i żab zielonych (Rana esculenta complex). Po obserwacjach przeprowadzonych wiosną 2013 r. Zgłaszający ocenił populację płazów na 50-100 osobników ropuchy zielonej oraz 50-100 osobników żab zielonych. Pomimo powoływania się na ww. publikację z 2004 r., Zgłaszający zawęził swoje zgłoszenie jedynie do ropuch zielonych i żab zielonych. Poza tymi danymi Zgłaszający nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej.

Organ wyjaśnił, że w bazie danych RDOŚ nie ma szczegółowych danych na temat charakterystyki siedliska płazów w rejonie zbiornika przy ul. [...] w [...]. Organ nie dysponuje też informacjami by omawiany obszar był przedmiotem metodycznych badań, których wyniki można wykorzystać do określenia stanu początkowego lub wskazania zmian w populacji płazów. Przeanalizowano również zapisy Programu Ochrony Środowiska dla Miasta [...] na lata 2014-2017 z perspektywą do roku 2021, wykonanego na zlecenie Urzędu Miasta w [...] w latach 2013-2014. Opracowanie to zawiera informacje na temat zasobów przyrodniczych na terenie miasta [...], w tym o obiektach objętych ochroną oraz innych zidentyfikowanych obszarach o podwyższonej wartości przyrodniczej, m. in. pod kątem występowania płazów. W dokumencie tym nie ma jednak wzmianki o przedmiotowym zbiorniku, i podobnie jak publikacja [...] z 2004 r., nie zawiera on danych o takim stopniu szczegółowości (dot. np. liczebności, dynamiki populacji, zasięgu i stanu siedlisk poszczególnych gatunków na terenie miasta), który pozwalałby odnieść informacje zawarte w zebranym materiale do pojęcia stanu początkowego i szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. W związku z brakiem stanu początkowego charakteryzującego przedmiotowy zbiornik jako siedlisko płazów oraz szczegółowych danych na temat występujących tam gatunków tych zwierząt, nie sposób jednoznacznie ocenić, czy w przedmiotowej sprawie doszło, a jeśli tak to w jakim stopniu, do zniszczenia siedliska. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy zbiornik nie został zlikwidowany, lecz przekształcony do formy zbliżonej kształtem, powierzchnią i pojemnością do zbiornika utrzymywanego przez [...] w celu zabezpieczenia wyrobisk podziemnych w czasach prowadzenia w tym rejonie eksploatacji węgla, a obecnie wymaganego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na możliwe zagrożenia podtopieniami terenów przyległych.

RDOŚ odniósł się również do wyłonionej w toku postępowania, a nie objętej bezpośrednio zgłoszeniem, kwestii występowania w przedmiotowym zbiorniku raków, co zostało ujawnione w sierpniu 2013 r. Raki, zagrożone miały być zasypywaniem zbiornika a nadto raki próbowały wydostać się z przedmiotowego zbiornika na skutek zmian chemizmu wody powodowanych charakterem materiału używanego do zasypywania – odpadów pogórniczych. Dowód w tym zakresie miały stanowić zdjęcia obrazujące kilkadziesiąt sztuk raków w wiaderku, ryby przy powierzchni lustra wody, materiał, którym zasypywany jest zbiornik oraz odpady komunalne pływające na powierzchni wody. Organ wyjaśnił, że dzień po otrzymaniu zgłoszenia, pracownicy RDOŚ w [...], w obecności pracowników firmy wykonującej prace na omawianym terenie, przeprowadzili oględziny zbiornika, w trakcie których nie zaobserwowano zjawiska ucieczki raków ze zbiornika ani śnięcia ryb. Po dokładnych oględzinach brzegów zbiornika stwierdzono jednego martwego osobnika raka błotnego, brak było jednak przesłanek pozwalających określić przyczynę jego śmierci. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od WIOŚ przekształcany zbiornik wodny nie stanowi jednolitych części wód powierzchniowych i w związku z tym nie był objęty badaniami jakości wody w ramach państwowego monitoringu środowiska.

W ocenie RDOŚ, sam fakt występowania w zbiorniku raków i ryb oraz zjawisko wychodzenia raków ze zbiornika w godzinach wieczornych nie dowodzi ich związku z prowadzonymi pracami bądź stanem chemicznym wody w zbiorniku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wymienioną na wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2016 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak stanu początkowego nie pozwala na zbadanie czy zmiany, które zaistniały wskutek zdarzenia mogą być kwalifikowane jako szkoda w środowisku, gdyż nie można wykazać różnicy między stanem początkowym a powstałym w wyniku zdarzenia. Obowiązek wykazania tej okoliczności i dodatkowo oszacowanie czy była to zmiana negatywna i znacząca dla stanu ochrony gatunków chronionych wynika wprost z definicji szkody w środowisku, zawartej w ustawie szkodowej. W braku takich danych, brak jest możliwości orzeczenia o zaistnieniu szkody w środowisku ani bezpośredniego nią zagrożenia. Nie można bowiem orzekać o nałożeniu na podmiot obowiązków administracyjnych w oparciu o nieudokumentowany stan faktyczny sprawy. Podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek wykonać działania naprawcze w odniesieniu do takiego zakresu zmian w środowisku, które sam spowodował. W przedmiotowej sprawie wykazano brak możliwości ustalenia stanu początkowego. Zgłaszający ocenił populacje płazów na 50-100 osobników ropuchy zielonej oraz 50-100 osobników żab zielonych, lecz w materiale dowodowym nie znajdują się żadne źródła potwierdzające ten stan. Stąd niemożliwe było dokonanie oceny czy zaistniałe zniszczenie spełnia definicję szkody w środowisku w kontekście zniszczenia mającego znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony któregoś konkretnego gatunku płazów. Działania zapobiegawcze lub naprawcze można nałożyć tylko w sytuacji, gdy bezspornie dowiedzie się zaistnienia odpowiednio bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej, a więc wykaże się wszelkie przesłanki wynikające z definicji ustawowej oraz kryteriów objętych rozporządzeniem wydanym na postawie art. 10 ustawy szkodowej.

Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyło [...] Towarzystwo [...]. W piśmie procesowym z 4 lutego 2020 r. Skarżący wskazał że stan początkowy występowania płazów na stanowisku przy ul. [...] i [...] w [...] został podany przez [...] i in. w publikacji [...]. Nadto stan początkowy może zostać oszacowany przy zastosowaniu specjalistycznych metod opartych na zasadzie analogii. Taką metodę zaprezentowano w postępowaniu dot. zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku w rejonie potoku [...] (IV SA/Wa 2284 /14). W ocenie skarżącego organ mógł dokonać takiego szacowania we własnym zakresie bądź powołać biegłego. Nadto dane szacunkowe podał skarżący, lecz organ ich nie uwzględnił. W ocenie Skarżącego, stwierdzenie, że w materiale dowodowym nie znajdują się żadne źródła potwierdzające ten stan jest niezrozumiałe. Skarżący uznał za niezasadne twierdzenia organu co do właściwego stanu ochrony gatunku, wskazując że w literaturze naukowej panuje pogląd, że płazy są jedną z najbardziej zagrożonych gromad. Organ zaś pominął fakt, iż płazy co do zasady są przywiązane do swoich miejsc rozrodu. Na ogólny stan ochrony globalnej populacji składa się stan ochrony populacji lokalnych. A o stanie populacji lokalnych decydują siedliska. Skarżący swoje twierdzenia poparł publikacją: Dąbrowska, Dąbrowski pt. Change the number of water reservoirs in the selected cities of the Upper Silesian Agglomeration over the period 1993-2014, Environmental & Socio-economic Studies, 2015, 3, 2, z której wynika, iż na terenie 3 miast [...]: [...], [...] i [...], w okresie 1994-2014 liczba zbiorników wodnych zmniejszyła się o 83, 50 i 21 i wynosiła w roku 2014 odpowiednio 139 oraz 88 i 107. Przedstawione wyniki wskazują zastraszające tempo zaniku zbiorników, które w większości przypadków stanowią/stanowiły miejsca rozrodu płazów.

Skarżący wskazał także na marginalne i wybiórcze potraktowanie wyników monitoringu ropuchy zielonej z lat 2016-2017 realizowanego w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska. Wyjaśnił, że monitoring ten objął 90 stanowisk ropuchy zielonej w 2016 roku. W roku 2010 objął 44 stanowiska, z których na 9 stwierdzono poprawę stanu ochrony lecz na 13 pogorszenie. Towarzystwo wskazał także na zignorowanie podstawowych zasad unijnych w zakresie ochrony środowiska, tj.: zasady ostrożności, działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci", zasady przezorności. Podało, że organ nie ustalił składu chemicznego zbiornika, co było istotne w kontekście zgłoszenia szkody w gatunku: raki.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z częściowym zasypaniem zbiornika wodnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Konkretnie zaś chodzi o niszczenie siedliska gatunków chronionych: ropuchy zielonej i żab zielonych oraz raków (prawdopodobnie raków błotnych).

Zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i ich naprawę reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1862 ze zm., dalej zwana ustawą szkodową).

Przepis art. 2 ustawy szkodowej precyzuje zakres podmiotowy i przedmiotowy do jakiego znajduje zastosowanie ta ustawa. Z ust. 1 i 2 art. 2 ww. ustawy wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z:

- działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody

w środowisku;

- działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska;

- emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Skarżącego, wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w chronionych gatunkach i siedliskach chronionych gatunków spowodowane częściowym zasypaniem zbiornika wodnego przy ul. [...] w [...].

Przypomnieć zatem należy, że szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.. Bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

W kontekście wyżej przytoczonej definicji szkody w środowisku – która ma kluczowe znaczenie dla ustalenia istnienia odpowiedzialności i możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych ustawą szkodową na podmiot korzystający ze środowiska – istotne jest przypomnienie i podkreślenie, że owa ustawowa definicja szkody w środowisku w odniesieniu do szkody w gatunkach chronionych oraz siedliskach chronionych, wymienia szereg cech, których wystąpienie musi zostać stwierdzone w sposób niewątpliwy aby możliwe było w ogóle stwierdzenie, że w danym przypadku mamy do czynienia ze szkodą w środowisku w rozumieniu nie potocznym, lecz w rozumieniu przewidzianym przez ustawodawcę.

I tak cechami tymi są:

1 zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych

2. zmiana ta musi być negatywna i mierzalna

3. zmiana ta musi być oceniona w stosunku do stanu początkowego,

4. zmiana ta musi zostać spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska,

5. zmiana ta musi mieć znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Skoro zaś art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej nakłada na organ ochrony środowiska obowiązek przyjęcia od każdego zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, ale musi to być szkoda bądź zagrożenie realne a nie potencjalne, to istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do wystąpienia szkody w środowisku bądź czy nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, spełniającej cechy wymienione powyżej.

W ocenie Sądu, ustalenie organów orzekających w rozpoznanej sprawie, że ani szkoda ani zagrożenie szkodą w środowisku nie nastąpiło, jest prawidłowe. Przesądza to jednocześnie o zgodności z prawem umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

Podstawą takiej oceny Sądu jest stwierdzenie, że w sprawie – wbrew stanowisku Skarżącego – istotnie brak było możliwości ustalenia ani nawet oszacowania stanu początkowego, który jest niezbędnym elementem stwierdzenia czy wystąpiła szkoda w środowisku.

Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, aby można było mówić o wystąpieniu szkody w środowisku, konieczne jest wykazania zaistnienia w danym przypadku wszystkich elementów określnych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej.

Jak słusznie podkreślają organy obydwu instancji tymi elementami dla gatunków chronionych są: negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

Dla ustalenia czy wystąpiły wyżej wskazane elementy szkody konieczne jest przede wszystkim ustalenie stanu początkowego. Wynika to zarówno z definicji szkody w środowisku, która dla uznania że z taką szkodą mamy do czynienia w danej sprawie, wymaga ustalenia że zarzucana zmiana wystąpiła w stosunku do stanu początkowego. Konieczne jest bowiem określenie rozmiaru szkody, co z kolei jest niezbędne do nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być bowiem poprzedzone – jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie – niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, skoro nie każda zmiana negatywna, w świetle przepisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku. W celu dokonania oceny, czy na skutek działań podmiotu korzystającego ze środowiska nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, organ musi dysponować informacjami zawartymi w materiałach wyjściowych, pozwalających na ocenę stanu początkowego, a więc stanu bezpośrednio poprzedzającego wystąpienie szkody w środowisku. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, stan początkowy oznacza stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.

Jak wynika z wyżej zacytowanego przepisu, stan początkowy to stan istniejący przed wystąpieniem szkody w środowisku. Skoro w rozpoznanej sprawie powodem zaistnienia szkody w środowisku zdiagnozowanym przez Zgłaszającego jest zasypywanie zbiornika wodnego, zatem stan początkowy winien być ustalony na dzień poprzedzający rozpoczęcie prac zasypywania zbiornika. Z ustalonego w rozpoznanej sprawie stanu faktycznego, nie stanowiącego zresztą przedmiotu sporu, wynika że prace dotyczące rekultywacji zbiornika wodnego rozpoczęto na jesieni 2011 r. Przedstawione zaś przez zgłaszającego szkodę dane dotyczące ewentualnego stanu początkowego odnoszą się do wiosennych obserwacji dokonanych wiosną 2013 r. – (vide znajdujący się w aktach sprawy wydruk wiadomość e-mail wysłanej przez [...] Towarzystwo [...] do RDOŚ w [...] w dniu 30 maja 2013 r.). Zatem – abstrahując od bardziej lub mniej celnego stanowiska organów, że dane przestawione przez Zgłaszającego w zakresie stanu liczebnego gatunków chronionych nie zostały udokumentowane – są to dane, które zostały przedstawione i które dotyczą stanu zaistniałego już po ewentualnym wystąpieniu szkody, dotyczą bowiem okresu występującego już po rozpoczęciu działalności, z którą Zgłaszający wiąże powstanie szkody. Skoro bowiem działalność, z którą Zgłaszający wiąże wystąpienie szkody rozpoczęto jesienią 2011 r., to dane odnoszące się do stanu początkowego powinny pochodzić z tego właśnie okresu, a nie z wiosny 2013 r. Z tej przyczyny za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu o braku możliwości ustalenia stanu początkowego w sprawie w oparciu o informacje zgłoszone przez [...]. Dane podane przez zgłaszającego szkodę nie spełniają bowiem ustawowych przesłanek uznania ich za stan początkowy. Stąd za niezasadny uznał Sąd zarzut dotyczący zignorowania przez organy informacji podanej w zakresie stanu początkowego przez Zgłaszającego szkodę.

Nie może również – jak chce tego Skarżący – zostać uznany za stan początkowy informacja wynikająca z publikacji: [...]. Z informacji tam zawartych wynika bowiem jedynie, że zbiornik wodny położony w [...], pomiędzy ul. [...] i [...], stanowiący stanowisko [...], zaliczony został do stawu kat. IV i że występują tam następujące gatunki: traszka zwyczajna, ropucha szara i zielona, żaba trawna, moczarowa, wodna jeziorkowa. Nie wynikają natomiast z tej publikacji jakiekolwiek informacje liczbowe. Trudno zatem poczynić ustaleń co do liczebności gatunków chronionych w oparciu jedynie o informację o ich występowaniu.

Nie znajduje również aprobaty argumentacja podniesiona w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, iż organ w ramach posiadanej specjalistycznej wiedzy winien dokonać szacowania liczebności gatunków, których dotyczy zgłoszenie. Aby dokonanie takiego szacowania było możliwe, organ musi posiadać jakiekolwiek dokumenty wyjściowe, wynika to z samej definicji pojęcia "stan początkowy", gdzie ustawodawca mówi o oszacowaniu na podstawie dostępnych informacji. Jednak, jak wyjaśnił organ, w rozpoznanej sprawie brak jest możliwości oszacowania stanu początkowego, albowiem (str. 18 decyzji RDOŚ) w bazie danych RDOŚ nie ma szczegółowych danych na temat charakterystyki siedliska płazów w rejonie omawianego zbiornika, brak informacji na temat objęcia go metodycznymi badaniami, których wynik można wykorzystać do określenia stanu początkowego. Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że ustalenie stanu początkowego w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe.

Z tych przyczyn Sąd uznał argumentację podniesioną przez skarżącego za niezasadną. Sąd zwraca uwagę, że tożsama argumentacja dotyczy szkody związanej z rakami.

Sąd za całkowicie niezrozumiałą uznał także argumentację podniesioną w uzupełnieniu skargi odnośnie możliwości dokonania szacunkowego określenia stanu początkowego, wskazanego w sprawie o sygn. IV SA/Wa 2284/14. W wyroku tym bowiem Sąd przedstawił tożsame stanowisko do prezentowanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Podkreślić należy, że brak danych dotyczących stanu początkowego, jak przyznały organy obydwu instancji, nie wyklucza występowania płazów w przedmiotowym zbiorniku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego. Z uwagi bowiem na fakt, że ustawa szkodowa nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych uzależnia od wykazania stosownymi dokumentami spełnienia przesłanek określonych w jej art. 6 pkt 11 lit. a, w szczególności, że wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana w stosunku do stanu początkowego i że istnieje związek tej zmiany z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, to dla ustalenia zaistnienia szkody w środowisku potrzebne są dane wyjściowe ustalone według stanu sprzed jej zaistnienia i stanu po jej wystąpieniu. Wobec braku dostępnych danych, ustalenie to nie jest możliwe. Sąd nie kwestionuje, że szacowanie stanu początkowego jest prawnie dopuszczalne. Tak bowiem wprost stanowi przepis zawierający definicję pojęcia "stan początkowy". Jednak ten sam przepis wymaga, aby to szacowanie odbywało się na podstawie dostępnych dokumentów. W rozpoznanej sprawie takich dokumentów w ocenie Sądu ani nie przedstawił Skarżący, ani organ ich nie odnalazł, przy czym brak ich odnalezienia wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji i nie jest ono wynikiem braku poszukiwań, ale obiektywnymi przesłankami. Organ I instancji wskazał bowiem, że nie posiada w swoich zasobach wyników badań i inwentaryzacji przyrodniczych, które umożliwiałyby w sposób niebudzący wątpliwości określenie stanu początkowego. Natomiast przekazane przez Skarżącego informacje co do stanu początkowego nie mogą stanowić podstawy do określenia stanu populacji występujących tam gatunków płazów, bowiem oszacowanie liczebności populacji winno dotyczyć stanu bezpośrednio poprzedzającego wystąpienie zgłaszanej szkody w środowisku. (por. wyrok NSA II OSK 167/15).

Ustalenie stanu początkowego jest kwestią kluczową dla stwierdzenia zaistnienia szkody w środowisku i przesądziło o uznaniu zasadności orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w gatunkach chronionych oraz chronionych siedliskach przyrodniczych płazów w związku z częściowym zasypaniem zbiornika wodnego przy ul. [...] w [...]. Jednak Sąd podziela i te twierdzenia organu, które mówią o braku zaistnienia przesłanki dotyczącej niemożności ustalenia, że ewentualna negatywna zmiana (co przy przyjęciu, że płazy istniały a obecnie ich nie ma jest racjonalne), ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W tym zakresie wyczerpujące uzasadnienia zostały zawarte na stronach 14-16 decyzji organu I instancji oraz 13 i 14 decyzji organu II instancji. Trzeba podkreślić, że organy orzekające nie podważały występowania pewnych chronionych gatunków zwierząt na wskazanym obszarze, jednak w sposób przekonujący wykazały, że ich zniszczenie nie ma znaczącego wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków i ich siedlisk. Skoro bowiem zbiornik wodny nie stanowi miejsca o szczególnym znaczeniu dla płazów ani dla utrzymania ich stanu ochrony we właściwym stanie, to jego częściowe zniszczenie nie będzie się przekładać na pogorszenie właściwego stanu ochrony wspomnianych gatunków zwierząt.

Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego w tym zakresie, wskazać trzeba, że celem ustawy szkodowej nie jest ochrona gatunku, ale zapobieganie stwierdzonym szkodom w środowisku, poprzez nałożenie na podmiot je powodujący odpowiednich obowiązków. Skoro jednak – jak w rozpoznanej sprawie – zmierzenie ewentualnej szkody nie jest możliwe, nie jest również możliwe określenia obowiązków jakie miałby wypełnić podmiot korzystający ze środowiska. Stąd prawidłowe było umorzenie postępowania. W tym też kontekście należy oceniać zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, zasad ochrony środowiska. Zasady te o tyle nie mogły znaleźć zastosowania w rozpoznanej sprawie, że jego istotą nie jest generalna ochrona danego gatunku, ale zapobieganie i naprawa stwierdzonych już szkód w środowisku. Podstawą wdrożenia jednak tych celów jest ustalenie, że w danej sprawie wypełnione zostały przesłanki zaistnienia bądź zagrożenia wystąpienia "szkody w środowisku".

Sąd pragnie także zwrócić uwagę na to, że dla ustalenia zaistnienia szkody w środowisku, ewentualny negatywny wpływ nastałych bądź przewidywanych zmian musiałby mieć charakter "znaczący", by można było zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych. Wymaga więc wystąpienia sytuacji, w której częściowe zasypanie zbiornika wodnego prowadziłoby do zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego gatunku. Tymczasem organy orzekające w sprawie, powołując się na "Monitoring gatunków zwierząt. Przewodnik metodyczny. Część III", uznały, że częściowe zasypanie zbiornika nie będzie miało wpływu na naturalny zasięg występowania wymienionych gatunków, jak i ich siedlisk ani w całej Polsce, ani na terenie Unii Europejskiej. Wymienione gatunki występują bowiem dość powszechnie na terenie całej Polski i ograniczenie możliwości rozrodu w zasypanym zbiorniku wodnym, czy możliwości bytowania w środowisku z nim związanym, nie spowoduje zmiany zasięgu występowania przedmiotowych gatunków.

W ocenie Sądu, organy ochrony środowiska w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych zasadnie i w sposób przekonywujący wykazały, że brak możliwości zastosowania działań wynikających z ustawy szkodowej w rozpoznawanej sprawie wynika z braku występowania negatywnej znaczącej zmiany w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych w rozumieniu pojęcia szkody w środowisku stosownie do art. 6 pkt. 11 lit. a ustawy szkodowej. Powyższe stanowi zaś o bezprzedmiotowości postępowania rozumianej jako brak podstaw prawnych do nakładania obowiązków w zakresie form ochrony czynnej środowiska z art. 15, czy też podejmowania z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 16 ustawy szkodowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy ochrony środowiska uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Organ właściwy w sprawie zwrócił się do [...] o przesłanie wszelkich danych, które stanowiły przesłankę do zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych w rozumieniu przepisów ustawy szkodowej, i na podstawie których możliwe byłoby ustalenie stanu początkowego zasobów lub liczebności populacji gatunków chronionych (z podaniem ich siedlisk, w tym potencjalnych) oraz czynników determinujących zachowanie właściwego stanu ochrony tych elementów przyrodniczych, zmian w liczebności populacji gatunków obserwowanych w latach przed prowadzeniem prac, oraz zakresu i rodzaju przekształceń siedlisk. Mimo to organ nie uzyskał innych niż wskazane w zgłoszeniu informacji. Organ poczynił również ustalenia umożliwiające mu ustalenie stanu początkowego we własnym zakresie i wyjaśnił przyczyny niepowodzenia w tym zakresie.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz uzasadnił podstawę prawną wskazaną w postanowieniu i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić skargę jako niezasadną.