Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2320/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Geodeta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1254/22 w sprawie ze skargi S.T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 10 lutego 2022 r. nr NG-O.025.8.2022.JW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1254/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.T. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 10 lutego 2022 r. nr NG-O.025.8.2022.JW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta decyzją z 5 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, stanowiących wyniki pracy geodezyjnej zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod numerem GK.6642.432.2020.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 28 września 2020 r. znak: GK-III.7221.50.2020.5, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania S.T. (dalej jako "skarżący") od decyzji z 5 sierpnia 2020 r. uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia tej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że sprawa prowadzona w trybie art. 12b ustawy, dotycząca przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest sprawą indywidualną wykonawcy tej pracy, rozstrzyganą przez organ administracji. W konsekwencji stroną tego postępowania jest wyłącznie wykonawca pracy geodezyjnej bądź kartograficznej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego okoliczność, że skarżący jest właścicielem dz. nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], objętej ww. pracą, nie oznacza, że ma on interes prawny w sprawie przyjęcia opracowania geodezyjnego do państwowego zasobu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 28 września 2020 r. Sąd wskazał, że analiza art. 12b ustawy dowodzi, że sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy prac geodezyjnych rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to wykonawca prac ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego jako wniesionego przez osobę nieuprawnioną.

Skarżący wnioskiem z 26 lipca 2021 r., uzupełnionym pismem z 28 lipca 2021r., wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 5 sierpnia 2020 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 13 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 5 sierpnia 2020 r. uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji. Wskazał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, stroną jest jedynie wykonawca tej pracy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał również, że w judykaturze zwraca się uwagę, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W niniejszej natomiast sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 września 2020 r. oraz decyzja Starosty z 5 sierpnia 2020 r. były przedmiotem kontroli sądu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 maja 2021 r. oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez odmowę uznania go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Zarzucił również naruszenie art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez błędne pouczenie, że zażalenie do Głównego Geodety Kraju służy w terminie 7 dni od otrzymania decyzji, gdy tymczasem wydał on postanowienie, a nie decyzję.

Główny Geodeta Kraju postanowieniem z 10 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z 13 grudnia 2021 r., podzielając stanowisko, że stroną w postępowaniu mającym na celu wzruszenie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych jest jedynie wykonawca tych prac. Procedura oceny dopuszczalności przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została bowiem ściśle uregulowana w przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przewiduje udział w niej jedynie wykonawcy prac geodezyjnych i organów powołanych do weryfikowania tych prac. Interesu prawnego w tej sprawie nie ma natomiast właściciel nieruchomości objętej pracą geodezyjną. Właściciel nieruchomości nie jest więc stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 maja 2021 r. oddalającym skargę skarżącego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Starosty, sprawa przyjęcia opracowań do zasobu (a z taką sprawą mamy do czynienia) jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Z tego wynika również, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych i to on ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niezasadny jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. Organ nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skarżący w piśmie procesowym z 4 sierpnia 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że skoro wyniki pracy geodezyjnej stanowią podstawę oznaczenia użytku w ewidencji gruntów i budynków, zaś od oznaczenia tego użytku zależy wymiar podatku od nieruchomości, to tym samym właściciel nieruchomości ma interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., w kwestionowaniu decyzji wydanej w trybie art. 12b ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego, również prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192).

Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 5 sierpnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że skarżący ww. decyzję kwestionował również w trybie zwykłym, wnosząc od niej odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z 28 września 2020 r. stwierdził jednak niedopuszczalność odwołania uznając, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia tej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 oddalił skargę skarżącego na postanowienie z 28 września 2020 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprawa przyjęcia opracowań do zasobu (a z taką sprawą mamy do czynienia) jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji, bo do niego kierowane są dyspozycje tych przepisów. Stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to ona ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak interesu prawnego ma więc charakter obiektywny. W konsekwencji Sąd, w cytowanym wyroku uznał, że skarżący nie ma legitymacji do kwestionowania decyzji wydanej przez Starostę, bowiem w postępowaniu tym nie przysługuje mu przymiot strony.

Zgodnie natomiast z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. W świetle art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana.

Skoro zatem prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 844/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, że skarżący, jako właściciel dz. nr [...] nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu (odwołaniem) decyzji Starosty z 5 sierpnia 2020 r. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej, to prawidłowo przyjęły organy orzekające w kontrolowanych obecnie postanowieniach, że skarżący nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Analiza uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku w zestawieniu z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji i pismami skarżącego złożonymi w toku postępowania wykazała niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty 5 sierpnia 2020 r.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji nie daje skarżącemu przywoływany w skardze art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczący ustalenia podatku od nieruchomości, gdyż przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty była kwestia poprawności wykonania prac geodezyjnych, zaś stroną takiego postępowania, jak wskazano już powyżej, jest jedynie wykonawca prac geodezyjnych.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organy prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a.

W skardze kasacyjnej S.T., zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 21 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że Skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 5 sierpnia 2020r. znak: GK.6620.114.2020 odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki pracy geodezyjnej zarejestrowanej w rejestrze zgłoszeń prac geodezyjnych pod numerem GK.6642.432.2020, z uwagi na brak interesu prawnego.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się wyłącznie na naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, odnoszących się do rozpatrywanej sprawy, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862)

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odnosi się do tych przepisów, które stanowiły podstawę zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, w szczególności art. 61a § 1 K.p.a. i 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Sąd odwoławczy – co wskazywano wyżej – nie jest uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy skarżący – właściciel nieruchomości - może być uznany za stronę postępowania w postępowaniu dotyczącym odmowy przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mającym swoje oparcie w art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zarówno organy administracji, jak i orzekający w sprawie Sąd I instancji uznały w świetle art. 12b ust. 8 tej ustawy, że przepis ten wyklucza uznanie za stronę tego postępowania inne osoby niż wykonawca robót geodezyjnych. Stad, ich zdaniem, zasadne było odmówienie skarżącemu wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 k.p.a. co do decyzji odmawiającej przyjęcia zgłoszonych prac geodezyjnych. Nie budziło bowiem wątpliwości, że osoba zgłaszająca takie żądanie – S.T.- nie był jednocześnie wykonawcą robót geodezyjnych, o którym stanowi art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko.

Sprawy związane z państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym reguluje ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 12b ust. 1 tej ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je między innymi pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wyniki weryfikacji utrwalany jest w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3). O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje (wyłącznie) wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (art. 12b ust. 3a).

Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4).

Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 ustawy. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. (art. 12b ust. 5).

Z kolei, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli wykonawca prac geodezyjnych uzna uchybienia i nieprawidłowości stwierdzone w protokole, to w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu, wykonawca może przekazać do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).

Jak wyżej wskazano przedmiotem postępowania opisanego w ww. przepisach jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników prac wykonawcy prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dyspozycje tych przepisów określają relacje między wykonawcą i organem administracji. Przepisy te nie przewidują udziału właścicieli gruntów, objętych kontrolowaną pracą geodezyjną. Właścicielowi nie przysługują prawa strony na żadnym z etapów weryfikacji geodezyjnej określonym w art. 12b ustawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że jedynym podmiotem postępowania przed organem administracji geodezyjno - kartograficznej jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych jako osoba mająca odpowiednie uprawnienia i wiedzę wymaganą dla wykonania prac geodezyjnych. Przedmiotem badania w tym postępowaniu jest jedynie spełnianie prawnych i profesjonalnych wymogów, od których uzależnione jest przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu.

Inne podmioty, w tym właściciel nieruchomości, posiadające interes prawny w tym, by wprowadzić zmiany w ewidencji gruntów są legitymowane, by domagać się w odrębnym postępowaniu usunięcia lub zmiany wpisów w ewidencji. Następuje to w trybie postępowania aktualizacyjnego regulowanego przepisami art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 61a § 1 k.p.a. nie były jednakże kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie skoro w tym zakresie nie wniesiono stosownych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Trafnie zatem, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., przy uznaniu, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a Sąd I instancji takie stanowisko zaakceptował.

Nie jest zasadny jedyny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 28 k.p.a., w powiązaniu z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Art. 21 ust. 1 ustawy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji , nie daje skarżącemu w postępowaniu dotyczącym weryfikacji prac geodezyjnych praw strony. Przepis ten zakreśla m.in. obowiązek organu podatkowego kierowania się danymi ewidencyjnymi przy wymiarze podatku i polega na tym, że organ podatkowy nie może tych danych samodzielnie korygować ani zmieniać. Organ podatkowy nie jest uprawniony do podważenia - w ramach postępowania podatkowego- zapisów ewidencji. Interes prawny w ramach postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu przysługiwałby stronie, gdyby organy podatkowe określiły podatek niezgodnie z wpisem do ewidencji lub pomijając jej zapisy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Postępowanie zakończone decyzją z 5 sierpnia 2020 r. nie dotyczyło wymiaru podatku.

Skoro zatem skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wywieść interes prawny w postępowaniu o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych, to również za nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że źródłem wskazywanego interesu prawnego skarżącego był przepis niestosowany przez organy administracji, jak również niepowiązany w sposób podmiotowy z podstawą prawną decyzji o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych.

Wyjaśnić przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. nie może być zarzutem samodzielnym, niepowiązanym z właściwą normą prawa materialnego administracyjnego, której naruszenie doprowadziło do pominięcia określonej osoby w postępowaniu administracyjnym lub – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – do odmowy przyznania skarżącemu legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wskazanej ostatecznej decyzji administracyjnej. Niewskazanie w sposób prawidłowy normy tego prawa samo w sobie uniemożliwiało merytoryczną kontrolę tak postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń autora skargi kasacyjnej o możliwości wpływu korzystnego dla skarżącego wyniku postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 września 2020 r. na wynik postępowania mającego na celu weryfikację decyzji odmawiającej przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu, stwierdzić należało, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak tej bezpośredniości wyklucza możliwość uznania jej za stronę, tj. za podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., co należy w sposób wyraźny oddzielić od interesu faktycznego, który jednak nie daje uprawnienia do wszczynania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem uznał, że w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy przyjęcia prac geodezyjnych kierowane do wykonawcy tych prac, pochodził od osoby nielegitymowanej, to okoliczność taka jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak legitymacji osoby wnoszącej taki wniosek, wobec treści art. 12 ust. 8 ustawy jest bowiem oczywisty.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.