Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1563/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 18 ust. 10 pkt 2, § 18 ust. 7 pkt 2 lit. b,
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1834
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez  kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
article: art. 72 pkt 2,
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 52/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.K/41.3/773/2021/14087/KS w przedmiocie unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego na prawo jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 2848/KT/2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz M. G. 1120 (słownie: jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 52/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 8 listopada 2021 r. nr SKO.K/41.3/773/2021/14087/KS w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr 2848/KT/2021, unieważnił egzamin państwowy praktyczny M. G. (dalej: skarżący) na prawo jazdy kategorii "C" przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Katowicach w dniu 21 lipca 2005 r. przez egzaminatora R. M.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 18 grudnia 2020 r. do Kancelarii Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt: [...] (prawomocny od 9 grudnia 2020 r.) którym uznano R. M. za winnego tego, że "działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami 1 marca 2008 r., w związku z pełnieniem funkcji publicznej - egzaminatora na prawo jazdy, przyjął za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w wysokości nie niższej niż 200 zł za naruszenie przepisów prawa - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834; dalej: rozporządzenie z 2005 r.) i pozytywne zaliczenie stronie egzaminu na prawo jazdy kategorii "C", pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niegodnie z wymogami" (pkt XXXIX wyroku).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ II instancji, SKO) po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z 8 listopada 2021 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu SKO wskazało, że § 18 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. przewiduje, że egzaminator odmawia przeprowadzenia egzaminu, jeżeli: osoba zgłaszająca się na egzamin: zaproponowała egzaminatorowi przyjęcie korzyści materialnej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu. Z kolei zgodnie z § 18 ust. 10 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. w przypadku określonym w: ust 7 pkt 2 (...) - przyjmuje się, iż osoba uzyskała negatywny wynik egzaminu. Już samo złożenie propozycji przyjęcia korzyści materialnej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu powinno skutkować zakończeniem egzaminu poprzez wystawienie oceny negatywnej, bez względu na stan wiedzy i umiejętności osoby egzaminowanej. Tym samym działanie opisane w wyroku karnym Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 1 grudnia 2020 r. miało wpływ na wynik egzaminu, bowiem doszło do przyjęcia przez egzaminatora korzyści majątkowej za pozytywne zaliczenie egzaminu.

W opisanym na wstępie wyroku z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę M. G. wskazał, że zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (według stanu prawnego na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu skarżącego – Dz. U. z. 2005 r. Nr 108, poz. 908; dalej: p.r.d.) "nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje wojewoda". Jednocześnie w świetle ust. 2 pkt 2 tego artykułu "organ sprawujący nadzór może w szczególności przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami". W obecnym stanie prawnym problematyka ta jest regulowana przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021, poz. 1212). Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 2 "Marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli [...] był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik".

Zdaniem Sądu z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w trakcie ich obowiązywania (do chwili obecnej) podmiot sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy posiadał i posiada uprawnienie do unieważnienia egzaminu. Wedle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym mogło to następować jeśli przedmiotowy egzamin był przeprowadzony niezgodnie z przepisami. Obecnie, rozwinięto przesłanki unieważnienia egzaminu o sformułowanie: "a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik".

Szczegółowe zasady przeprowadzania egzaminu na prawo jazdy, na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu skarżącego regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681, dalej: rozporządzenie z 2001 r.). Zgodnie z jego § 18 ust. 7 pkt 2 lit. b) "egzaminator odmawia przeprowadzenia egzaminu, jeżeli [...] osoba zgłaszająca się na egzamin [...] zaproponowała egzaminatorowi przyjęcie korzyści materialnej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu". W takim przypadku przyjmuje się, że osoba uzyskała negatywny wynik egzaminu (§ 18 ust. 10 pkt 2).

Odnosząc powyższe unormowania prawne do rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie były prawidłowe, bowiem w wyroku karnym ustalono, że przed egzaminem skarżącego doszło do wręczenia egzaminatorowi korzyści majątkowej, której celem było zapewnienie pozytywnego wyniku egzaminu skarżącego. Ta okoliczność jest bezsporna. Sąd zwrócił uwagę, że wydarzenie to nie było tylko zaproponowaniem korzyści majątkowej, ale również jej dokonaniem (wręczeniem "w imieniu" skarżącego oraz przyjęciem przez egzaminatora). Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że egzamin z dnia 21 lipca 2005r., w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wspomnianego rozporządzenia, nie powinien się w ogóle odbyć, a jako przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa - powinien być unieważniony.

Zdaniem Sądu, nie ma wpływu na ocenę prawną tego zdarzenia fakt, że obecnie problematyka unieważnienia egzaminu na prawo jazdy jest regulowana przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Doprecyzowana tam przesłanka unieważnienia egzaminu "a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik" potwierdza zasadność rozstrzygnięć podjętych w sprawie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury wyraźnie określało, że nawet zaproponowanie korzyści majątkowej musiało skutkować negatywnym wynikiem egzaminu, a naganne zachowanie skarżącego i egzaminatora doprowadziły do tego, że wynik ten był pozytywny. Trudno zatem twierdzić, że ujawnione w trakcie postępowania karnego okoliczności nie miały wpływu na wynik egzaminu.

Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione zwracając uwagę, że nie wiadomo co miałoby być celem "postępowania dowodowego zgodnie z interesem strony w sposób wszechstronny". Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy bezspornie wykazuje, że wręczenie korzyści majątkowej egzaminatorowi miało wpływ na wynik egzaminu. Z tego samego powodu nie doszło do naruszenia art. 72 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, gdyż wskazana tam przesłanka została wykazana.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył M. G., wnosząc o jego uchylenie poprzez uwzględnienie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 72 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (dalej: u.k.p.) oraz §18 ust.7 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji niespełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek do unieważnienia egzaminu przeprowadzonego w dniu 21 lipca 2005 r. na prawo jazdy kat. C, do którego przystąpił skarżący oraz uznanie skarżącego, co zarazem podważa konstytucyjną zasadę państwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację uzasadniającą wniesiony zarzut.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego doprowadziła do uchylenia zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie NSA postawiony w skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny jest zasadny, gdyż w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodnego z prawem zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania przez organy art. 72 pkt 2 u.k.p. oraz § 18 ust.7 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 2001 r. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Zdany przez M. G. w dniu 21 lipca 2005 r. egzamin praktyczny na prawo jazdy stanowił podstawę do przyznania mu administracyjnoprawnego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi.

Przewidziana w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza między innymi wymóg zapewnienia pewności obrotu prawnego i pewności stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Ostateczny akt administracyjny nie może być uchylany ani zmieniany, poza wyjątkowymi przypadkami przewidzianymi w ustawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie unieważnienia tego egzaminu praktycznego na prawo jazdy stanowić mogą, co do zasady, przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia egzaminu, chyba że przepisy obowiązujące w dacie orzekania w przedmiocie unieważnienia byłyby względniejsze dla strony. Odstąpienie w takim przypadku od zasady aktualności uzasadnione jest sankcyjnym charakterem regulacji prawnej pozwalającej na wyeliminowanie obrotu prawnego pozytywnego wyniku egzaminu, prowadzące w konsekwencji do pozbawienia strony uprawnienia do kierowania pojazdami.

Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Obowiązujące bowiem w dacie przeprowadzania egzaminu przepisy przewidywały, że "nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje wojewoda" (art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym według stanu prawnego na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu skarżącego – Dz. U. z. 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz że "organ sprawujący nadzór może w szczególności przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami" (art. 112 ust. 2 pkt 2 p.r.d.). Natomiast przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji w przedmiocie unieważnienia egzaminu przewidywały, że "Marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli [...] był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik" (art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, Dz. U. z 2021, poz. 1212).

A zatem wedle przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzania egzaminu M. G., podmiot sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy mógł unieważnić go, jeśli był przeprowadzony niezgodnie z przepisami, natomiast według przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ w niniejszej sprawie przesłanka unieważnienia stała się względniejsza dla strony, gdyż zawężono możliwość unieważnienia egzaminu dodając, że jest to możliwe jedynie wtedy, gdy "ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik".

Te właśnie przepisy ustawowe, tj. obowiązujące w dacie orzekania przez organ w przedmiocie unieważnienia egzaminu, mogły stanowić podstawę prawną decyzji o unieważnieniu egzaminu w rozpoznawanej sprawie, były bowiem korzystniejsze dla strony.

Zdaniem NSA, przepisy te zostały nieprawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie, co niezasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd, w ślad za Samorządowym Kolegium Odwoławczym przyjął bowiem, że podstawę prawną unieważnienia egzaminu powinny stanowić przepisy obowiązujące "na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu skarżącego", a "fakt, że obecnie problematyka unieważnienia egzaminu jest regulowana przepisami ustawy o kierujących pojazdami" zdaniem WSA "nie ma wpływu na ocenę prawną tego zdarzenia". Zdaniem WSA obecnie obowiązujące przepisy jedynie bowiem "potwierdzają zasadność podjętych w sprawie rozstrzygnięć" (s. 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Błędna podstawa prawna zaskarżonej decyzji spowodowała zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie badano w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanki umożliwiającej orzeczenie o unieważnieniu egzaminu z ustawy o kierujących pojazdami (tj. "przeprowadzenia egzaminu państwowy niezgodnie z przepisami ustawy" i "wpływu ujawnionych nieprawidłowości na wynik egzaminu"), opierając się na przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, które wymogu istnienia "wpływu ujawnionych nieprawidłowości na wynik egzaminu" w ogóle nie przewidywały.

Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie WSA nieprawidłowo zaakceptował to, że organy nie wyjaśniły w sposób precyzyjny na czym polegało "przeprowadzenie egzaminu państwowego niezgodnie z przepisami" i na czym polegały "ujawnione nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu" M. G.. Niekorzystne dla skarżącego skutki prawne wywiedziono bowiem jedynie z faktu skazania egzaminatora z art. 228 § 3 k.k. "za naruszenie przepisów prawa – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 z 2005 r. z późn. zm.) i pozytywne zaliczenie M. G. egzaminu na prawo jazdy kategorii "C", pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niezgodnie z wymogami", nie wiadomo jednak na czym to przeprowadzenie egzaminu "niezgodnie z wymogami" polegało i czy możliwe jest zakwalifikowanie tego jako ustawowej przesłanki unieważnienia egzaminu tj. przeprowadzenia egzaminu "niezgodnie z przepisami ustawy".

W rozpoznawanej sprawie nie ustalono także zaistnienia wymaganego do unieważnienia egzaminu wpływu ujawnionych nieprawidłowości na wynik egzaminu. Skoro bowiem miarodajne dla rozstrzygnięcia tej sprawy przepisy ustawy o kierujących pojazdami wymagały, by ujawnione nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu miały wpływ na wynik egzaminu, to zastosowanie sankcji w postaci unieważnienia egzaminu było możliwe tylko pod warunkiem wykazania przez organy, że ustalone w sprawie okoliczności zakwalifikowane jako "nieprawidłowości w przeprowadzeniu egzaminu", rzeczywiście taki wpływ na wynik egzaminu miały. Tego zaś, zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano.

W prawomocnym od 9 grudnia 2020 r. wyroku Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt [...], uznano R. M. winnym tego, że "W dniu 21 lipca 2005 r. w Dąbrowie Górniczej, działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, w związku z pełnieniem funkcji publicznej - egzaminatora na prawo jazdy, przyjął za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w wysokości nie niższej niż 200 zł za naruszenie przepisów prawa – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 z 2005 r. z późn. zm.) i pozytywne zaliczenie M. G. egzaminu na prawo jazdy kategorii "C", pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niezgodnie z wymogami". Niesporne zatem w niniejszej sprawie jest jedynie to, że egzamin M. G. w dniu 21 lipca 2005 r. przeprowadzono "niezgodnie z wymogami" oraz że egzaminator "przyjął korzyść majątkową za naruszenie przepisów prawa – Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 z 2005 r. z późn. zm.) i pozytywne zaliczenie M. G. egzaminu".

Nie jest to jednak równoznaczne z tym, że egzamin "przeprowadzony został niezgodnie z przepisami ustawy" i że "ujawniona nieprawidłowość w przeprowadzeniu egzaminu miała wpływ na wynik egzaminu". W rozpoznawanej sprawie tego nie zbadano, nieprawidłowo opierając się na wadliwej podstawie prawnej i przyjmując, że sam fakt skazania egzaminatora oznacza automatycznie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki unieważnienia egzaminu.

Takie stanowisko nie jest uprawnione. Ustawowo doprecyzowane przesłanki unieważnienia egzaminu mające zastosowanie w niniejszej sprawie wyraźnie precyzują przesłanki unieważnienia, wymagając wykazania, że "egzamin był przeprowadzony niezgodnie z przepisami ustawy" i że "ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu". Te przesłanki nie mogą być interpretowane rozszerzająco, instytucja unieważnienia egzaminu stanowi bowiem wyłom od trwałości ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych, a więc od jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Unieważnienie egzaminu na prawo jazdy samo w sobie nie jest instytucją naruszającą przepisy Konstytucji RP, gdyż ochrona konstytucyjna dotyczy praw słusznie nabytych, nie są więc nią objęte uprawnienia nabyte wbrew prawu. Konstytucyjna ochrona praw nabytych nakazuje jednak zachowanie szczególnej staranności przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego mającego posłużyć za podstawę orzekania w sprawie unieważnienia egzaminu. W orzecznictwie podkreśla się, że wymaga tego zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli w rozumieniu art. 7 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r., III SA/Kr 926/19, LEX 2763216).

Mając zatem na uwadze, że w tej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny na czym polegało "przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z prawem" i nie zbadano należycie przesłanki "wpływu nieprawidłowości na wynik egzaminu", należy uznać zasadność zarzutu, kasacyjnego, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Nieprawidłowo także przyjęto w niniejszej sprawie, że miały w niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 150, poz. 1681). Przepisy te obowiązywały wprawdzie w dacie egzaminu, ale nie obowiązywały już w dacie orzekania przez organ w przedmiocie unieważnienia egzaminu, a więc w chwili miarodajnej gdy chodzi o stan prawny w tej sprawie. Skoro bowiem, jak wyżej wskazano, miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy był stan prawny istniejący w dacie orzekania o unieważnieniu, to zasada ta powinna dotyczyć nie tylko ustawy, ale także wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia. W niniejszej sprawie zastosowanie powinny zatem mieć przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o kierujących pojazdami, w brzmieniu obowiązującym na dzień 8 listopada 2021 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 1206), a nie rozporządzenie z 2001 r., jak to przyjął Sąd i SKO, ani rozporządzenia z 2005 r., jak przyjął organ pierwszej instancji. W § 15 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 2019 r. przewidziano, że egzaminator nie przeprowadza egzaminu państwowego, jeżeli osoba egzaminowana zgłaszająca się na egzamin zaproponowała egzaminatorowi przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu. Z kolei § 32 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że w przypadku gdy osoba egzaminowana zaproponowała egzaminatorowi przyjęcie korzyści majątkowej lub osobistej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu państwowego - osoba ta uzyskuje negatywny wynik egzaminu państwowego. W rozporządzeniu tym nie zawarto jednak żadnego uszczegółowienia ustawowej regulacji dotyczącej unieważnienia egzaminu.

Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, zastosowanie znajdują w pełni zasady k.p.a. W przepisach u.k.p. brak bowiem wyłączenia w tym zakresie. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron powinny podejmować wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z art. 8 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. wynika zaś ochrona praw nabytych oraz ochrona porządku prawnego, mające na celu stabilizację wywodzących się z tych decyzji skutków prawnych. W razie kolizji wartości znajdujących się u podstaw tych zasad ogólnych, organy stosujące prawo, w tym sądy i organy administracji publicznej, są obowiązane do odpowiedniego ich wyważenia, kierując się zasadą proporcjonalności. Interes społeczny powinien bowiem być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, co nakazuje art. 7 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że należy wziąć pod uwagę m.in. takie okoliczności jak upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2445/14 oraz z 17 stycznia 2017 r., I OSK 663/15).

Art. 72 pkt 2 u.k.p. nie może być rozumiany jako możliwość dowolnej i niczym nieograniczonej ingerencji w wynik przeprowadzonego egzaminu, przewiduje on bowiem kompetencję marszałka województwa do bardzo daleko idącej, nieograniczonej terminem, ingerencji władzy publicznej w sferę praw nabytych jednostki. Dlatego ocena okoliczności sprawy skarżącego w kontekście ustalenia wystąpienia przesłanki z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wymaga wzięcia pod uwagę skutków dla strony i skutków społecznych, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W rozpoznawanej sprawie takiego odniesienia nie ma. Ani Sąd, ani organy nie rozważyły następstw wydanej decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej skarżącego, jak również ich oceny z perspektywy kolizji interesów i nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej przez egzaminatora uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelkich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia. W przypadku skarżącego unieważnienie egzaminu na prawo jazdy nastąpiło po upływie ponad 16 lat. Kwalifikacje skarżącego potwierdzone zostały przez wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienie, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Przez ten czas skarżący pozostawał w przekonaniu co do legalności posiadanego uprawnienia do kierowania pojazdami.

Mając na względzie powyższe okoliczności należy uznać, że wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne. Decyzje organów obu instancji naruszały wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, co nieprawidłowo zaakceptował Sąd. Organy nie sprecyzowały na czym w tej sprawie polegało przeprowadzenie egzaminu w sposób niezgodny z przepisami ustawy i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego odnośnie do okoliczności związanych z ustawową przesłanką wpływu stwierdzonych nieprawidłowości na wynik egzaminu M. G.. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na dokonanie właściwej oceny, czy w tej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki do unieważnienia egzaminu.

Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a także - ponieważ istota sprawy została uznana za dostatecznie wyjaśnioną - rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (j.t. Dz.U. 2023, poz.1964). Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składają się koszty zastępstwa procesowego w I i II instancji (480 zł + 240 zł), wpis (200 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł).