Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 17/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit a)
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 y 3 i § 5 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1010/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasadza od Prezydenta Miasta O. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O. (powoływanej dalej również jako: "skarżąca", "spółka") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (powoływanego dalej również jako: "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 24 sierpnia 2021r. sygn. IV SAB/Wa 1010/21 oddalający skargę ww. spółki na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok Sąd I instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] kwietnia 2017 r. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w O., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta O. postępowania w sprawie [...] z wniosku spółki o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu w O.

Skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta O.;

- zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia sądu;

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywien z tytułu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w maksymalnej wysokości;

- zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skargi spółka wskazała, że w dniu [...] października 2010 r. złożyła wniosek wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, na działkach numerach ewidencyjnych. [...], z obrębu [...] oraz o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w O.

W dniu [...] listopada 2010 r. organ wezwał spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku.

Natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz zwrócił się do właściwych organów z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia,

W dniu [...] stycznia 2011 r. opinię w sprawie przekazał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O.

W dniu [...] stycznia 2011 r. (w związku z koniecznością uzupełnienia tego wniosku przez organ o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – opinie w sprawie wyraził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.,

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. organ stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

W dniu [...] września 2011 r. spółka złożyła do akt sprawy raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko,

W dniu [...] września 2011 r. organ, w drodze obwieszczenia, poinformował strony o złożeniu raportu oraz zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu, umożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy i wnoszenie uwag do [...] października 2011 r., oraz wysłał wniosek o uzgodnienie i zaopiniowanie realizacji inwestycji odpowiednio do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego O. Na wniosek organu uzgadniającego raport był dwukrotnie uzupełniany przez Spółkę.

W dniu [...] lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Natomiast w dniu [...] lutego 2012 r. organ obwieścił o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy,

Do końca marca 2012 r. do akt sprawy napływały uwagi członków społeczeństwa, dotyczące realizacji planowanego przedsięwzięcia, do których spółka na wezwanie organu ustosunkowywała się dwukrotnie, (pisma z [...] listopada 2011 r. i

[...] kwietnia 2012 r.).

W dniu [...] maja 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek o wstrzymanie się organu z wydaniem decyzji, do dnia rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosku o wyłączenie organu od rozpoznawania sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wyłączenia organu.

Od [...] maja 2012 r. do [...] lipca 2012 r. trwała korespondencja organu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O., dotycząca zaopiniowania raportu wraz z uzupełnieniami przesłanymi przez inwestora.

W dniu [...] lipca 2012 r. organ przesłał zainteresowanym członkom społeczeństwa odpowiedź spółki na wniesione uwagi.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] organ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez spółkę przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na skutek odwołania, wniesionego przez jedno ze stowarzyszeń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (spółka wniosła skargę na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do dnia wniesienia niniejszej skargi nie została prawomocnie rozstrzygnięta).

Wobec powyższego spółka stwierdziła, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, które mają rażący charakter, bowiem od wydania kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ nie podjął jakichkolwiek czynności w niniejszej sprawie, mimo że powinna ona podlegać niezwłocznemu wykonaniu. W ocenie spółki okoliczności tej nie zmienia fakt, że strony skorzystały z prawa zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, ponieważ skarga nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego, co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej już sam, niezwykle długi, okres nieuzasadnionej przerwy w załatwieniu sprawy stanowi wystarczającą podstawę do twierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo spółka wskazała, że przy załatwianiu niniejszej sprawy organ pozostawał w nieusprawiedliwiony sposób bezczynny także w innych okresach, np.: dopiero w miesiąc po złożeniu wniosku wezwał spółkę do uzupełnienia jego braków; po prawie dwóch miesiącach od wydania opinii przez organy współdziałające wydał postanowienie, stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia; decyzję wydał dopiero w lipcu 2012 r., podczas gdy mógł to uczynić z początkiem marca 2012 r. Jeśli chodzi o ten ostatni okres - podejmowane w nim czynności nie zmierzały do wydania rozstrzygnięcia (ponowna opinia PPIS w O. nie była wymagana, oczekiwanie na rozstrzygnięcie SKO w W. w sprawie wyłączenia, organu nie było uzasadnione, podobnie jak ciągłe prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, którego czas działania w sprawie zakończył się w dniu [...] października 2011 r.).

Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 35 i art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanej dalej również jako "k.p.a.") albowiem postępowanie przed organem toczy się ok. 66 miesięcy i przewidziany ustawowo maksymalny czas na załatwienie sprawy został przekroczony ok. 33-krotnie. Przy czym ok. 47 miesięcy to okres "zupełnej, nieusprawiedliwionej bezczynności", a spółka nigdy nie została poinformowana o przyczynach bezczynności i nowych terminach załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozdzielił ww. skargę na dwie odrębne skargi tj. na skargę na przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki (sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Go 189/17) oraz na skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku spółki (sprawa ta została zarejestrowana pierwotnie pod sygn. akt IV SAB/Go 188/17), która jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Prezydent Miasta O. w odpowiedzi na skargę na bezczynność wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wywiódł, że nie posiada akt sprawy od [...] sierpnia 2012r., tj. od chwili przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. akt przedmiotowej sprawy wraz z odwołaniami od decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...].

Ponadto organ podniósł, że [...] grudnia 2013 r. Spółka (ówcześnie S. Sp. z o.o.) złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla podobnego przedsięwzięcia, polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O." na nieruchomościach oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...], oraz działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położone w O. Organ wskazał, że przedsięwzięcie to szczegółami technicznymi różniło się od inwestycji, dla której wydał decyzję [...] lipca 2012 r. nr [...], jednak zasadniczo jest to inwestycja o takim samym charakterze. Nowy wniosek złożony przez spółkę został potraktowany przez organ jako zmiana planów inwestycyjnych wnioskodawcy, w szczególności, że w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek z [...] grudnia 2013 r. Spółka nie wnosiła o rozstrzygnięcie poprzedniej sprawy, w ramach której wydana została decyzja z [...] lipca 2012 r. W opinii organu nie byłoby w ogóle możliwe jednoczesne procedowanie obu postępowań, dotyczących dwóch podobnych przedsięwzięć planowanych na tym samym terenie. Wnioskodawca, po niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu postępowania wszczętego na wniosek z [...] grudnia 2013 r. (odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań - decyzja z [...] kwietnia 2017 r. nr [...]), [...] lutego 2017 r. złożył pismo z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie czynności proceduralnych zmierzających do wydania rozstrzygnięcia we wcześniejszym postępowaniu, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych, niż niebezpieczne.

W związku z powyższym organ wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismem z [...] marca 2017 r. o informację, na jakim etapie znajduje się sprawa rozpatrzenia odwołań od decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz o zwrot akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe SKO udzieliło informacji, że akta sprawy znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Następnie, pismem z [...] czerwca 2017 r. organ zwrócił się do NSA o zwrot akt sprawy.

Z kolei w piśmie z [...] czerwca 2017 r. organ poinformował, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zwrotu akt administracyjnych z uwagi na bliski termin rozprawy w sprawie dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2013 r.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. IV SAB/Wa 188/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z oddalił skargę spółki na bezczynność organu.

Wyrok ten, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 1143/21.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazał, że Sąd I instancji w istocie ograniczył swoje rozważania do trzech kwestii. Przede wszystkim stwierdził, że wyrokiem z tego samego dnia w sprawie sygn. akt IV SAB/Wa 189/17 częściowo uwzględnił skargę spółki na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Brak jest jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakiego powodu wyrok ten jest istotny z punktu widzenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta O., uwzględniając, że "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" nie są pojęciami tożsamymi. Ponadto Sąd I instancji przedstawił obszerne rozważania natury ogólnej dotyczące przewlekłości postępowania, pomimo, że skarga wniesiona w tej sprawie dotyczyła bezczynności. Jednocześnie rozważania te nie zostały w żaden sposób powiązane z okolicznościami tej konkretnej sprawy. Dodatkowo Sąd I instancji odniósł się do czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta O., tj. uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. z [...] lutego 2012 r., analizy uwag członków społeczeństwa, obwieszczenia o zakończeniu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z [...] lutego 2012 r. oraz prowadzenia od [...] maja 2012r. do dnia [...] lipca 2012 r. korespondencji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w O. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ opisane wyżej czynności związane były z merytorycznym rozpatrywaniem sprawy. Sąd I instancji pominął jednak, że przedmiotem skargi była bezczynność organu I instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że oceniając, czy organ I instancji pozostawał w bezczynności Sąd I instancji dokonał oceny okresu w ogóle nie objętego zakresem wniesionej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać prawidłowej kontroli podejmowanych przez Prezydenta Miasta O. czynności w kontekście podnoszonego przez spółkę zarzutu bezczynności.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1010/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie oddalił skargę spółki na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku.

W motywach uzasadnienia wyroku WSA wyjaśnił, że rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanego uprzednio rozstrzygnięcia w sprawie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 190 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe uregulowania oraz treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 1143/21 Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie bezczynność organu oraz, że jego ocenie podlegały działania (zaniechania) organu po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z [...] kwietnia 2013 r., którym uchylono decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2012 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (tzw. decyzji kasatoryjnej), przez pryzmat terminowości.

WSA wskazał, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Tak definiowana bezczynności jest zbieżna z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. (nadaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935). W świetle tak zakreślonych ram kontroli sądowoadministracyjnej WSA uznał, że w dacie złożenia przez spółkę skargi organ nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącej z [...] grudnia 2010 r., który podlegał ponownemu rozpoznaniu w związku z uchyleniem uprzednio wydanej decyzji organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie bezspornym było to, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchyliło decyzję organu o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, na działkach numerach ewidencyjnych. [...], z obrębu [...] oraz o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], położonych w O. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta, bez akt administracyjnych, została doręczona organowi I instancji. Poza sporem było również to, że skarżąca wywiodła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2013 r., a postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r. II OSK 1749/18. Istota sporu dotyczyła natomiast tego, czy w chwili złożenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta tj. [...] kwietnia 2017 r. rozpoczął bieg termin na ponowne rozpoznanie sprawy przez organ.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy obowiązującego prawa nie regulują tego, od kiedy rozpoczyna biec termin na ponowne załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy temu organowi na skutek wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Brak również przepisu prawa, który określałby kolejność rozstrzygania (reguły kolizyjne) w przypadku sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera bowiem regulacji, z których wynikałoby w jakim terminie organ wyższej instancji zobligowany jest zwrócić akta organowi pierwszej instancji (por. art. 234a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 286 § 2 p.p.s.a.), a tym bardziej, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasatoryjnej skutkuje zawieszeniem postępowania przed organem pierwszej instancji (por. art. 201 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 56 p.p.s.a.). Zaniechanie ustawodawcze w tym zakresie nie może jednak prowadzić do takiej wykładni przepisów prawa, która godziłaby w ogólne zasady postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji, powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1913/18, wskazał, że w orzecznictwie postuluje się, aby w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję kasatoryjną organ pierwszej instancji wstrzymał się z jakimikolwiek czynnościami postępowania administracyjnego. Nie znając bowiem treści prawomocnego wyroku organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie, narażałby się na wystąpienie sytuacji, w której może wydać kolejną decyzję w sprawie (skoro jego pierwotna decyzja została uchylona przez organ odwoławczy), a po wyroku uwzględniającym skargę na decyzję kasatoryjną i po uchyleniu takiej decyzji przez sąd, w obrocie wciąż funkcjonuje ("odżywa" niejako) jego pierwotna decyzja (uchylona wcześniej przez organ odwoławczy). Powstaje zatem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch, być może sprzecznych ze sobą, rozstrzygnięć tego samego organu wydanych w tej samej sprawie.

Zdaniem WSA przyjęcie poglądu przeciwnego (tak jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r. II OSK 2537/18) mogłoby skutkować mnożeniem decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania byłaby niepewna. Niewątpliwie nie służyłoby to realizacji zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w praktyce godziłoby w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Pod znakiem zapytania postępowania pozostawałaby również prawidłowość realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą organ powinien podejmować czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym związany jest wskazaniami organu odwoławczego w zakresie tego, jakie okoliczności ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. drugie). Zasadnym więc byłoby, aby wytyczne wynikające z decyzji kasatoryjnej były stwierdzone w prawomocnej decyzji, a nie tylko ostatecznej. Za takim stanowiskiem przemawiało również to, że od 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do polskiego porządku prawnego instytucję sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § k.p.a. Instytucja ta nakazuje sądom administracyjnym dokonanie oceny decyzji kasatoryjnej na szczególnych zasadach i w takich terminach, aby czas oczekiwania na uzyskanie przymiotu prawomocności decyzji kasatoryjnych był możliwie krótki (w sprawie Spółki wyniósł ponad 5 lat).

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że bez znaczenia na wynik sprawy pozostawała okoliczność, podniesiona przez skarżącą, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji kasatoryjnej (art. 61 § 1 p.p.s.a.), jak również, że decyzja kasatoryjna nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA zaznaczył, że zgadza się poglądami sądów administracyjnych w tym zakresie (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2010 r. II OZ 489/10; z 21 stycznia 2011 r. II OZ 3/11 czy z 30 września 2014 r. II OZ 999/14), ale wnioski wyprowadzone przez skarżącą, że tylko z tego powodu organ pierwszej instancji zobligowany był prowadzić ponownie postępowanie, należało uznać za chybione.

W ocenie Sądu I instancji na ponowne prowadzenie postępowania przed organem miały wpływ działania samej spółki. Skarżąca zarówno nie zgadzała się z rozstrzygnięciem kasatoryjnym i zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne, jak również podjęła próbę zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania ponownego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek spółka może korzystać z dopuszczonych prawem środków, to działania spółki jako wykluczające się (konkurencyjne) niewątpliwie miały wpływ na prowadzenie (lub nie) ponownego postępowania przez Prezydenta Miasta.

WSA stanął zatem na stanowisku, że skoro organowi doręczono wyłącznie decyzję kasatoryjną, zaś nie zwrócono akt administracyjnych, to nie rozpoczął na nowo biec termin załatwienia sprawy (ustawowy z art. 35 k.p.a. czy wyznaczony na podstawie art. 36 k.p.a.). Tym samym nie sposób skutecznie czynić organowi zarzutu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest bowiem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Ani w chwili złożenia rozpoznawanej skargi, ani w obowiązującym porządku prawnym brak było stosownych uregulowań. Dlatego wymuszenie na organie działania godziłoby w wskazane powyżej ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1) i 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 K.p.a. w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. (obecnie art. 37 § 1 pkt 1) K.p.a. w zw. z art., 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej:

- skutkujące oddaleniem skargi na bezczynność organu, podczas gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych istniały podstawy do jej uwzględnienia w całości tj. stwierdzenia, że Prezydent Miasta O. przy załatwianiu sprawy dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy oraz wymierzenia organowi grzywny;

- polegające na błędnym ustaleniu okoliczności faktycznych istotnych dla wydania rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że:

i) Organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ termin do załatwienia sprawy w ogóle nie rozpoczął swojego biegu z uwagi na fakt, że przepisy k.p.a. nie wskazują daty rozpoczęcia biegu terminu na rozstrzygnięcie sprawy po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej (dodatkowo naruszenie art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1, § 2 pkt 1) i § 3) p.p.s.a. w zw. z powołanymi wyżej przepisami);

ii) organ nie dopuścił się bezczynności ponieważ nie dysponował aktami sprawy;

iii) organ może powstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia po uchyleniu przez organ II instancji decyzji wydanej przez organ I instancji do momentu wydania prawomocnego wyroku ze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję kasatoryjną, natomiast wniesienie takiej skargi przez spółkę świadczy o przyczynieniu się do bezczynności organu (dodatkowo naruszenie art. 61 § 1, § 2 pkt 1) i § 3) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 16 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. powołanymi wyżej przepisami);

iv) wobec baraku odpowiednich uregulowań w art. 286 § 2 p.p.s.a. i art. 56 p.p.s.a. do oceny okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należy zastosować rozwiązania zawarte w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa tj. art. 234a i art. 201 § 1 pkt 7 tej ustawy, choć nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie i błędne uznanie, że powołane przepisy K.p.a. nie zostały naruszone przez organ przy prowadzeniu postępowania;

b) art. 1 §1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w tym w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na niepełności uzasadnienia, w którym Sąd jedynie pozornie odniósł się do zarzutów skargi i przytoczonych w niej przepisów, co świadczy o nie wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej oraz poprzez nie wskazanie podstawy prawnej spośród przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, na której Sąd oparł ustalenie, że organ przy prowadzeniu postępowania nie dopuścił się bezczynności.

Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi na bezczynność Prezydenta Miasta O.;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty spółka wskazała, że zaskarżone orzeczenie stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami proceduralnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie ustalił, że w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada szybkości postępowania administracyjnego oraz terminy załatwienia sprawy administracyjnej określone w art. 35 k.p.a., ponieważ terminy te w ogóle nie rozpoczęły swojego biegu. Dokonując tych ustaleń Sąd pominął okoliczność, że w obecnym stanie prawnym decyzja ostateczna, tj. decyzja, od której nie przysługuje odwołanie, podlega wykonaniu. Spółka zaznaczyła przy tym, odwołując się do treści art., 61 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., że w sprawie nie ulega wątpliwości, że ani Sąd ani SKO w W. nie wstrzymało wykonania decyzji kasacyjnej wydanej przez SKO w Warszawie, co oznacza, że podlegała ona wykonaniu w całości w terminach określonych w K.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że przepisy K.p.a. nie czynią rozróżnienia co do rodzaju decyzji ostatecznej, a zatem brak wstrzymania powoduje wykonalność każdego rodzaju decyzji ostatecznej, w tym kasatoryjnej. Wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji w błędny sposób wskazał, że powołany wyżej przepis nie ma znaczenia dla sposobu rozpoznania niniejszej sprawy, nie uzasadniając swojego stanowiska. Tymczasem, skoro wykonanie decyzji nie zostało wstrzymane - organ zobowiązany był przystąpić do rozpoznawania sprawy niezwłocznie po doręczeniu decyzji SKO. Do takich wniosków prowadzi literalna wykładnia ww. przepisów p.p.s.a.

Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku, że rozstrzyganie sprawy przez organ po wydaniu decyzji kasacyjnej, a przed wydaniem przez sądy administracyjne prawomocnego orzeczenia prowadziłoby do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). W ocenie skarżącej nie ulega bowiem jakiejkolwiek wątpliwości, że stawianie strony w sytuacji, w której jest ona zmuszona oczekiwać na podjęcie przez organ czynności do uzyskania prawomocnego wyroku (co może trwać nawet kilka lat - jak w niniejszej sprawie) stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego, które w tym czasie pozostaje "otwarte"(również formalnie).

Skarżąca stwierdziła, iż prawdą jest, że wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu znacznie skróciło czas oczekiwania na dokonanie oceny decyzji kasatoryjnej wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jednak wprowadzenie tej instytucji nie zmieniło p.p.s.a. czy k.p.a. w sposób, który pozwalałaby na uznanie, że po wydaniu decyzji kasatoryjnej, która nie została wstrzymana, organ może pozostawać bezczynny. Dlatego uznanie przez Sąd, że organ powinien oczekiwać z wydaniem rozstrzygnięcia do momentu rozpoznania skargi od decyzji kasatoryjnej, przy braku regulacji prawnych zezwalających wprost na takie oczekiwanie, stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego, zasady praworządności i zasady zaufania (art.6, art. 8 § 1 i art. 12 K.p.a.). Spółka podkreśliła przy tym, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się ponad 5 lat, na skutek czego termin załatwienia sprawy został przekroczony kilkudziesięciokrotnie.

Zdaniem skarżącej, również uznanie przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu, że do przedłużenia postępowania przyczyniła się sama spółka, która nie zgadzała się z rozstrzygnięciem kasatoryjnym i zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne, jak również podjęła próbę zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia stanowi wyraz naruszenia przez sąd konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 § 1 Konstytucji RP), jak również art. 16 § 3 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że Skorzystanie przez spółkę z przysługującego jej prawa do sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, czy bezczynności/przewlekłości organu nie może być traktowane jako wywołujące dla niej negatywne skutki w postaci zablokowania rozpoznawania sprawy, skoro taki skutek nie jest przewidziany przepisami.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę na linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą brak akt administracyjnych nie stanowi usprawiedliwienia dla braku działań organu w rozpoznawaniu sprawy administracyjnej. Podkreśliła jednocześnie, że również w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 189/17 WSA w Warszawie stwierdził, że Prezydent Miasta O. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku wskazując jednoznacznie, że w materiale sprawy brak jest usprawiedliwienia w braku działania organu w postaci niewykonania decyzji Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013r.,(...) Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że brak podstaw do stwierdzenia bezczynności, ponieważ organ nie dysponował aktami sprawy administracyjnej. Sąd przychylił się do tezy sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r., I OSK 337/14 (...), że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. nie należy zaliczyć braku akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (...). Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy. skazał też, że rzeczą organu jest zorganizować tok prowadzonej sprawy tak, aby tego rodzaju sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta, albo przed wydaniem decyzji poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy bez oczekiwania na zwrot akt. Przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi, organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności.

W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie nie powołuje przepisów k.p.a. i p.p.s.a., które posłużyły do dokonania ustaleń zawartych w wyroku. Sąd skupiał się na rzekomych lukach w tych przepisach i w sposób dowolny je wypełniał, co nie może umknąć przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej. Do tego pominął zarzuty zawarte w skardze, konstruowane w oparciu o brzmienie przepisów tych ustaw, co świadczy o tym, że nie dokonał w sposób prawidłowy funkcji kontrolnej. Taka wadliwość uzasadnienia uniemożliwia również NSA dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 2425/21).

Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12).

To właśnie na tej z podstaw prawnych, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca oparła podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Przed oceną tych zarzutów przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 1143/21 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 188/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W konsekwencji rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną należy mieć na względzie art. 153 i art. 190 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast zgodnie art. 190 p.p.s.a. - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl powyższych regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w ww. przepisach, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danego orzeczenia.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ze względu na poczynione w nim rozważania dotyczące m.in. wydanego wobec strony wyroku w przedmiocie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, bez odniesienia się przy tych rozważaniach do stanu bezczynności, nie poddaje się kontroli instancyjnej, bowiem tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem skargi była bezczynność organu I instancji po wydaniu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2013 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to, że oceniając, czy organ I instancji pozostawał w bezczynności Sąd I instancji dokonał oceny okresu w ogóle nie objętego zakresem wniesionej skargi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać prawidłowej kontroli podejmowanych przez Prezydenta Miasta O. czynności w kontekście podnoszonego przez spółkę zarzutu bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał zatem wykładni przepisów dotyczących bezczynności nie oceniał też czy taki stan w okolicznościach niniejszej sprawy występuje. Tym samym, dokonując obecnie kontroli zaskarżonego wyroku w kontekście podniesionych w tym zakresie zarzutów nie występuje "związanie", o którym mowa w art. 153 i 190 p.p.s.a. Związanie to zachodzi jedynie w kwestii dotyczącej okresu bezczynności, który WSA winien ocenić.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzić należy, że są one chybione.

Powołane przez skarżącą przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają jedynie ustrojowy charakter. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem ww. przepisom. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 2342/18 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2367/20). Podobnie do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 895/22). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 33/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów WSA wynika też, dlaczego w jego ocenie w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu.

Wbrew sugestii skarżącej prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15, oraz wyrok NSA z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2009/21). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. , III OSK 1478/21).

Trafne są natomiast zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. (obecnie art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca uchybienie przez Sąd I instancji ww. przepisom wywodzi przede wszystkim z tego, że WSA oddalając skargę spółki stanął na stanowisku, że skoro organowi doręczono wyłącznie decyzję kasatoryjną, zaś nie zwrócono akt administracyjnych, to nie rozpoczął na nowo biec termin załatwienia sprawy (ustawowy z art. 35 k.p.a. czy wyznaczony na podstawie art. 36 k.p.a.). Skarżąca nie godzi się z argumentacją Sądu I instancji podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na poparcie ww. stanowiska, wskazując m.in., że ten sam Sąd, w tym samym stanie faktycznym – tyle, że w sprawie w której oceniano przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ – wyraził pogląd zupełnie przeciwny i stwierdził, że brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego, bądź organu wyższej instancji nie może stanowić przeszkody do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie występują dwa konkurencyjne poglądy odnośnie tego czy w przypadku, gdy w wyniku decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprawa przekazywana jest organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a zarazem decyzja ta (kasacyjna) zostaje zaskarżona do sądu administracyjnego, organ pierwszoinstancyjny powinien prowadzić postępowanie administracyjne, czy też powinien wstrzymać się z podejmowaniem czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Pierwszy z tych poglądów zakłada, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że wniesienie sprzeciwu od decyzji do sądu administracyjnego (zaskarżenie decyzji kasatoryjnej organu) stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, co wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego (przykładowo można to wskazać na wyroki NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1913/18 i z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 139/21).

Natomiast drugi, który prezentuje skarżąca, i który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela, wskazuje, że skoro żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, w przypadku wydania decyzji kasacyjnej i wniesienia skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego to sam fakt wniesienia takiej skargi nie może stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ I instancji (przykładowo można tu wskazać na wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2537/18, z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 1463/18).

Trafna jest argumentacja skarżącej, że jeżeli wykonanie decyzji kasatoryjnej nie zostało wstrzymane, bowiem zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a nadto decyzja taka nie nadaje się do wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., to organ zobowiązany był przystąpić do rozpoznawania sprawy niezwłocznie po doręczeniu decyzji SKO. Skoro zaś art. 35 § 3 k.p.a. wyznacza termin załatwienia sprawy (od niezwłocznego do dwumiesięcznego) to obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy organ dochował ww. terminów załatwienia sprawy i czy jest czy nie jest w stanie bezczynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest stanowisko Sądu I instancji, że przyjęcie ww. poglądu mogłoby skutkować mnożeniem decyzji administracyjnych, których legalność na tym etapie postępowania byłaby niepewna, oraz, że nie służyłoby to realizacji zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w praktyce godziłoby w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację podniesioną w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2537/18, że z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikającym z zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu i to nawet wówczas, gdy organ pierwszej instancji wykonując decyzję kasacyjną ponownie prowadzi postępowanie. Gdyby organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał kolejną decyzję, która stałaby się ostateczna, a sąd administracyjny rozpoznając środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej ją uchylił, to wówczas pozostaje organowi pierwszoinstancyjnemu i stronie możliwość domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ta jednak możliwość nie może stanowić samodzielnej przeszkody, chroniąc organ przed obowiązkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie. Wbrew opinii Sądu I instancji, w praktyce, to właśnie oczekiwanie na rozpoznanie skargi na decyzję kasatoryjną godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie najbardziej istotnym jest jednak fakt, że stanowisko zbieżne z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 sygn. akt IV SAB/Go 189/17, tj. w sprawie, którą rozpoznawał wyłączoną ze skargi spółki skargę na przewlekłość Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku.

Tymczasem w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 11743/21 stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłącznie bezczynność organu, a ocena działania organu pod kątem przewlekłości, której domagała się również skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 12 czerwca 2017 r. została wyłączona do odrębnego rozpoznania (art. 57 § 3 p.p.s.a.) i zarejestrowana pod numerem IV SAB/Wa 189/17. Nie wskazał jednak czy opieszałość organu (przewlekłość postępowania) stwierdzona w ww. wyroku w jakikolwiek sposób koreluje z opieszałością organu (bezczynnością) ocenianą w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nakazał Sądowi I instancji ocenę bezczynności organu. Jednakże w żaden sposób nie stwierdził by dokonując tej oceny Sąd I instancji zupełnie zignorował fakt, że wyrokiem wydanym w sprawie IV SAB/Wa 189/17 częściowo uwzględnił skargę spółki na przewlekłość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że WSA nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób z jakiego powodu wyrok ten jest istotny z punktu widzenia skargi na bezczynność Prezydenta Miasta O., uwzględniając, że "bezczynność" i "przewlekłość postępowania" nie są pojęciami tożsamymi oraz, że w żaden sposób nie powiązał obszernych, ogólnych rozważań dotyczących przewlekłości z okolicznościami tej konkretnej sprawy.

Przypomnieć należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności, przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy, tj. wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość postępowania dotyczy prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Są to więc dwie odrębne instytucje procesowe, a sąd administracyjny każdorazowo jest zobowiązany ustalić istnienie okoliczności faktycznych pozwalających na zakwalifikowanie zachowania organu w danej sprawie jako bezczynności lub przewlekłości postępowania. Tym samym brak jest przeszkód prawnych do zaskarżenia przez stronę obu tych form opieszałości organu. W takiej sytuacji Sąd ma obowiązek odnieść się do obu wymienionych stanów i rozstrzygnąć, która z tych form występuje w sprawie lub być może stwierdzić, że występują obie te formy opieszałości jednocześnie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1290/19).

Rozdzielenie (notabene niezasadne) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi spółki z dnia [...] kwietnia 2017 r. na dwie odrębne sprawy wymagało zatem by Sąd ten, dokonując analizy zaskarżonych zagadnień, rozważył też czy i ewentualnie jaki wpływ ma stwierdzenie jednej opieszałości na drugą. W rozpoznawanej sprawie konstatacji tej brak. Powyższe spowodowało, że WSA ocenił to samo postępowanie pod kątem zaistnienia zarówno przewlekłości jak i bezczynności organu przy czym do oceny tego samego stanu faktycznego zastosował dwa odrębne i wzajemnie się wykluczające stanowiska.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu jeszcze raz oceni, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu.

Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji (pkt 1 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą spółkę wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U 2018 r. poz. 265 ze zm.) w kwocie 360 zł.