Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 765/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2b pkt 1 , art. 38, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na zalecenia pokontrolne Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] lipca 2021 r. [...] w przedmiocie parku podworskiego w Promniku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi zleceniami pokontrolnymi z dnia 29 lipca 2021 r. [...] Generalny Konserwator Zabytków (dalej "Konserwator Zabytków", "ŚWKZ w K."), na skutek zastrzeżeń Wójta G. S. z dnia 19 lipca 2021 r., na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), zmienił własne zalecenia pokontrolne 2 z 2 z dnia 5 lipca 2021 r. wydane dla G. S. po przeprowadzeniu kontroli w ramach przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do parku podworskiego w Promniku, obecnie znajdującego się na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), figurującego w rejestrze zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 17 grudnia 1957 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 5 maja 1972 r., l.dz. [...]

Organ wskazał G. S. - właścicielowi nieruchomości nr [...], nr [...] (część) i nr [...], podjęcie następujących czynności niezbędnych dla zachowania zabytku tj. parku w Promniku, gm. S.:

1. przygotować program prac zmierzających do wykonania prac konserwatorskich dla ww. nieruchomości - zawierający inwentaryzację dendrologiczną drzew i krzewów, projekt prac konserwatorskich uwzględniający szczegółowy program gospodarki drzewostanem, ze wskazaniem drzew i krzewów cennych historycznie (do zachowania), drzew i krzewów wymagających przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych lub wycinki (uwzględniającej usunięcie drzew chorych, zamierających oraz zagrażających bezpieczeństwu), sposobu uporządkowania i zabezpieczenia terenu wraz z odtworzeniem sadu w jego historycznej lokalizacji (zgodnie z wytycznymi wskazanymi podczas postępowania kontrolnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 września 2018 r. - do dnia 31 lipca 2022 r.;

[...] złożyć wniosek o pozwolenie ŚWKZ w K. na realizację prac zawartych w pkt 1, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy - do dnia 30 października 2022 r.;

3. zrealizować prace konserwatorskie na ww. nieruchomościach w zakresie pkt 2 zgodnie z przedłożonym programem prac i udzielonym pozwoleniem - do dnia 30 grudnia 2023 r.

Konserwator Zabytków wskazał nadto, że dla części nieruchomości wchodzących w skład parku w ramach prac porządkowych należy przeprowadzać regularne wykaszanie terenu, aby nie dopuścić do zacierania układu kompozycyjnego. ŚWKZ w K. dodał, że po realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożeniu wniosku o wydanie wytycznych konserwatorskich, w wyniku kontynuacji postępowania kontrolnego określi dalszy zakres prac przy tym zabytku.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że uwzględnił w zmienionych zaleceniach pokontrolnych stan prawny wynikający z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 2021 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia

18 marca 2021 r., znak: [...] Konserwatora Zabytków uznał zatem, że nieruchomość nr [...] należy wyłączyć z zakresu zaleceń pokontrolnych dla G. S.. W ocenie organu, Gmina wraz ze spadkobiercami winna uregulować zapisy w księgach wieczystych względem działki nr [...] oraz oficjalnie przekazać tą nieruchomość. Organ podkreślił, że Wójt G. S. poinformował o powyższym rozstrzygnięciu dopiero w zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych, zawartych w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r.

Odnosząc się do kolejnych zastrzeżeń ŚWKZ w K. podniósł, że nie został wcześniej poinformowany o toczącym się pod sygn. akt sygn. akt. VII SA/WA [...] postępowaniu sądowoadministracyjnym przed WSA w Warszawie, dotyczącym wykreślenia z rejestru zabytków działek nr [...], [...] i [...], obręb P.. Podkreślił, że w trakcie oględzin w dniu 6 maja 2021 r., przedstawiciele Gminy wnieśli do protokołu jedynie informację o wskazanym wyżej postępowaniu przed MSWiA. Nie zadeklarowano też żadnych planów inwestycyjnych odnoszących się do działek nr [...], [...] i [...], obręb P..

Zdaniem organu, wykonanie zaleceń pokontrolnych toczy się w odrębnym postępowaniu, niezależnie od sprawy związanej z wykreśleniem z rejestru zabytków fragmentu parku podworskiego w Promniku. Biorąc pod uwagę powyższe ŚWKZ

w K. nie przychylił się do wstrzymania terminów realizacji rewitalizacji parku.

Natomiast w celu umożliwienia Gminie zabezpieczenia środków finansowych, przedłużył terminy realizacji zaleceń pokontrolnych dla ww. nieruchomości.

Wobec faktu, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania organ utrzymał, iż należy przeprowadzić prace związane z zaskarżonymi zaleceniami pokontrolnymi.

Skargę na powyższe zalecenia pokontrolne Konserwatora Zabytków wywiodła G. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania, a zaistniały stan rzeczy miałby uzasadniać wydanie zaleceń pokontrolnych, podczas gdy stan zachowania obiektu zabytkowego nie uległ istotnej zmianie;

- art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 ustawy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i nałożenie na Gminę daleko idących i nieuzasadnionych obowiązków dotyczących zachowania parku w Promniku, nie uwzględniających obiektywnych możliwości majątkowych skarżącej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła w szczególności, że organ w zmienionych zaleceniach uwzględnił jedynie obecny stan prawny i wyłączył z zakresu zaleceń działkę nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że nie jest odpowiedzialna za stopniowe zniszczenie zespołu parkowo-dworskiego, podczas gdy dla ustalenia tej okoliczności należało poddać porównaniu stan parku przed objęciem go w posiadanie przez Gminę ze stanem późniejszym. Gmina stała się właścicielem zabytku dopiero w latach 90 - tych, natomiast znaczący wpływ na utratę wartości zabytkowych parku wywarło wybudowanie oczyszczalni ścieków w latach 70 - tych, które przyczyniło się do powolnej dewastacji obiektu, gdzie do dziś znajdują się pozostałości tej infrastruktury. Zdaniem skarżącej, kolejni właściciele parku zaniechali wykonywania jakichkolwiek czynności zachowawczych wobec zieleni parku i to oni ponoszą winę za obecny stan obiektu. Park popadł w zapomnienie, jego najważniejszy element tj. dwór został wykreślony z rejestru zabytków, zaś jego otoczenie jest kompletnie zdewastowane i bardzo trudne oraz kosztowne do odtworzenia. Nadto, obszar założenia jest podzielony między różnych właścicieli, którzy nie podejmują żadnych prac rewaloryzacyjnych. Na dzień dzisiejszy zabytek zachował wyłącznie dyspozycje przestrzenne i widokowe, a to za mało, by mógł być nadal chroniony prawnie. Odtworzenie pierwotnej roślinności i drzewostanu jest wysoce niemożliwe i bardzo kosztowne, tym bardziej że wykreśleniu z rejestru zabytków uległ najważniejszy element parku czyli dwór, którego obszar jest całkowicie zniszczony i stwarza zagrożenie. Dlatego też toczy się postępowanie administracyjne przed WSA w Warszawie dotyczące wykreślenia z rejestru zabytków działek nr [...], [...] i [...] na skutek skargi G. S.. Gmina wstrzymała się z wykonaniem zaleconych prac do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania, które ma istotny wpływ na postępowanie przed Konserwatorem Zabytków. Skarżąca podniosła, że skoro organ nie był zobligowany do wydania zaleceń pokontrolnych, mógł wstrzymać się z ich wydaniem do czasu zakończenia ww. postępowania sądowoadministracyjne i właściwego ustalenia kręgu osób zobowiązanych do należytego dbania o park. Gmina wskazała, że cyt. "nie czuje się ani właścicielem ani posiadaczem parku". Zdaniem Gminy organ kompletnie nie uwzględnił realnych możliwości rewitalizacji parku w Promniku.

Nadto skarżąca podniosła, że z uwagi na trwający okres epidemiczny w kraju nie ma wystarczających środków finansowych na dokonanie zaleconych czynności. Oprócz wspomnianego programu prac, Gmina zobowiązana jest wykonać projekt budowlany, uzyskać pozwolenie budowlane i wykonać roboty budowlane, z czym wiążą się bardzo duże koszty. Z uwagi na inne, równie istotne inwestycje dla Gminy, nie jest ona w stanie obecnie przeznaczyć środków finansowych na prace wskazane w zaleceniach pokontrolnych. Gmina, jako podstawowa jednostka sektora finansów publicznych, podlega zdecydowanie bardziej restrykcyjnym ograniczeniom w zakresie wyłaniania inwestora i samego prowadzenia prac inwestycyjnych, a jednocześnie jest zobligowana do przestrzegania szeregu sformalizowanych procedur, przewidzianych przez przepisy prawa, z czym wiążą się znaczne wydatki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Zaskarżonymi zaleceniami pokontrolnymi z dnia 29 lipca 2021 r. [...] Generalny Konserwator Zabytków (dalej "Konserwator Zabytków", "ŚWKZ w K."), na skutek zastrzeżeń Wójta G. S. z dnia 19 lipca 2021 r., na podstawie art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), zmienił własne zalecenia pokontrolne 2 z 2 z dnia 5 lipca 2021 r. wydane dla G. S. po przeprowadzeniu kontroli w ramach przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do parku podworskiego w Promniku, obecnie znajdującego się na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), figurującego w rejestrze zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 17 grudnia 1957 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 5 maja 1972 r., l.dz. [...]

Organ wskazał G. S. - właścicielowi nieruchomości nr [...], nr [...] (część) i nr [...], podjęcie następujących czynności niezbędnych dla zachowania zabytku tj. parku w Promniku, gm. S.:

1. przygotować program prac zmierzających do wykonania prac konserwatorskich dla ww. nieruchomości - zawierający inwentaryzację dendrologiczną drzew i krzewów, projekt prac konserwatorskich uwzględniający szczegółowy program gospodarki drzewostanem, ze wskazaniem drzew i krzewów cennych historycznie (do zachowania), drzew i krzewów wymagających przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych lub wycinki (uwzględniającej usunięcie drzew chorych, zamierających oraz zagrażających bezpieczeństwu), sposobu uporządkowania i zabezpieczenia terenu wraz z odtworzeniem sadu w jego historycznej lokalizacji (zgodnie z wytycznymi wskazanymi podczas postępowania kontrolnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 10 września 2018 r. - do dnia 31 lipca 2022 r.;

[...] złożyć wniosek o pozwolenie ŚWKZ w K. na realizację prac zawartych w pkt 1, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy - do dnia 30 października 2022 r.;

3. zrealizować prace konserwatorskie na ww. nieruchomościach w zakresie pkt 2 zgodnie z przedłożonym programem prac i udzielonym pozwoleniem - do dnia 30 grudnia 2023 r.

Konserwator Zabytków wskazał nadto, że dla części nieruchomości wchodzących w skład parku w ramach prac porządkowych należy przeprowadzać regularne wykaszanie terenu, aby nie dopuścić do zacierania układu kompozycyjnego. ŚWKZ w K. dodał, że po realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożeniu wniosku o wydanie wytycznych konserwatorskich, w wyniku kontynuacji postępowania kontrolnego określi dalszy zakres prac przy tym zabytku.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniesiona skarga była dopuszczalna, albowiem kwestionowany przez nią akt podlega kognicji sądu administracyjnego. Zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy należy zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem obowiązków wynikających z przepisów prawa, nakładanych przez organ władzy publicznej w drodze nakazu powinnego zachowania, które są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu, a ich realizacja zagrożona jest sankcją w postaci nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w art. 107e ustawy (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], we W. z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr [...] oraz w G. z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd [...], a także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr [...] - dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK [...] cyt.: " (...) stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy wojewódzki konserwator zabytków na podstawie ustaleń wynikających z kontroli w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 lub też może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zalecenia pokontrolne podlegają kognicji sądu administracyjnego jako inny niż decyzja lub postanowienie akt z zakresu administracji publicznej (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], LEX nr 1941450 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd [...], LEX nr 2655928).

Ustawą z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzono regulację umożliwiającą kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, zgłoszenie pisemnie umotywowanych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowych wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowej dokumentacji (art. 40 ust. 2a ustawy). W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia ich otrzymania, może zmienić zalecenia pokontrolne i przekazać je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń (art. 40 ust. 2b pkt 1 ustawy) albo odmówić zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości (art. 40 ust. 2b pkt 2 ustawy)".

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że zalecenia pokontrolne wydane w wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych wniesionych przez uprawniony podmiot, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

Przechodząc do istoty sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 5 ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: (1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; (2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; (3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; (4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; (5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Zatem jednym z obowiązków opieki nad zabytkiem sprawowanej przez jego właściciela jest utrzymywanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Zdaniem Sądu, obowiązek ten podmiot zobowiązany winien realizować m.in. poprzez przestrzeganie tych przepisów prawa, które nakładają na niego ten obowiązek, w tym poprzez podejmowanie wszelkich działań których efektem będzie zachowanie zabytku oraz jak najlepsze wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne.

Należy podkreślić, że art. 5 ustawy zawiera katalog otwarty działań, składających się na " opiekę" na zabytkiem. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy (por. wyrok WSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], dostępny w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Jednocześnie w art. 49 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, organy ochrony zabytków w ramach nadzoru konserwatorskiego polegającego na prowadzeniu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 38 ust. 1 cyt. ustawy), korzystają z uznania w zakresie wyboru instrumentów prawnych służących do zapewnienia właściwego stanu opieki nad zabytkami. Po przeprowadzonej kontroli wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne (art. 40 ust. 1 ustawy) albo odstąpić od wydania tych zaleceń i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1, art. 49 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 ustawy). Zatem wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy, mogą stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych, jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego przyjmujących formę decyzji administracyjnych. Przy czym zalecenia pokontrolne, choć stanowią one instytucję o znaczeniu podstawowym, mają jedynie charakter fakultatywny (zob. Komentarz do art. 40 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pod red. M. Cherki, Lex 2010).

Tak więc, wybór sposobu procedowania spośród wskazanych wyżej ewentualności jest uzależniony od stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, i to rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr [...], dostępny w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zauważyć należy, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym (art. 89 ust. 2 ustawy), uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Konserwator zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem sprawy. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien respektować obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 ustawy).

W realiach kontrolowanej sprawy organ zasadnie nakazał skarżącej, podjęcie czynności niezbędnych dla zachowania zabytku tj. parku w Promniku, gm. S. figurującego w rejestrze zabytków pod nr [...], w związku z faktem, iż zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania.

Należy podkreślić, że ochronie podlegają zabytki nieruchome, bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy.). Ochrona zabytków polega między innymi na zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (art. 4 pkt 1 ustawy). Jak wynika z art. 4 pkt 2, 3 i 5 ustawy celem działania organów konserwatorskich jest także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrola stanu zachowania i przeznaczenia zabytków.

Powołane wyżej przepisy ustawy wskazują jakie wartości i cele winien uwzględniać konserwator zabytków w przypadku rozpatrywania spraw dotyczących ochrony zabytków. Nie budzi wątpliwości, że celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie najlepszym stanie. Ustawa przyznaje organom konserwatorskim możliwość własnej oceny aktualnego stanu zabytku oraz wyboru środków zmierzających do jego ochrony. Uwarunkowania organizacyjne czy też finansowe właściciela zabytku, uniemożliwiające (w jego cenie) podjęcie działań zmierzających do zachowania zabytku, nie są z konserwatorskiego punktu widzenia podstawą do odstąpienia przez organ od obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje je za nieuzasadnione.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Konserwator zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe może sam dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem sprawy.

Materiał zebrany w aktach kontrolowanej sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna z oględzin (m.in. K-I- 36J – s. 218 - 228), potwierdza stanowisko organu co do konieczności nakazania skarżącej Gminie podjęcia czynności niezbędnych dla zachowania zabytku – parku w Promniku. Odmienna ocena skarżącej w tym zakresie, nie poparta żadnymi dowodami, nie podważa prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że jak obrazują to akta sprawy (por. np. [...] - [...]) skarżąca Gmina już w 2018 r. posiadała wiedzę o stanie zabytku. W postępowaniu tym Gmina uchylała się od wykonania całości zaleceń pokontrolnych, a w konsekwencji ŚWKZ przeprowadził postępowanie w sprawie wydania administracyjnej kary pieniężnej, zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia 18 maja 2021 r., znak: [...] (postępowanie odwoławcze w toku ).

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że już w 2018 r. kontrola wykazała, że stan zachowania parku był bardzo zły, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 4 października 2018 r. ( K-I- 51).

W tym stanie rzeczy zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi jest nieuzasadniony.

Podobnie należy ocenić zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi.

Akta sprawy dowodzą, że skarżąca uczestniczyła w oględzinach w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego [...] i nie wniosła zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 6 maja 2021 r.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego możliwości finansowych skarżącej Gminy wskazać przyjdzie, że lektura akt sprawy potwierdza, że wiedzę o konieczności realizacji prac rewitalizacyjnych skarżąca Gmina posiadała już w dacie wydania pierwszych zaleceń w 2018 r. Nadto postępowanie organu służby konserwatorskiej, w tym zakres i sposób podjętych działań, nie jest determinowane w żadnym zakresie sytuacją finansową podmiotu zobowiązanego do opieki nad zabytkami. Nadrzędnym celem działania służby konserwatorskiej jest zachowanie substancji i wartości zabytkowej zabytku i podejmowanie niezwłocznych działań w sytuacji stwierdzenia realnego zagrożenia substancji zabytkowej.

Końcowo podkreślić należy, że G. S. jest właścicielem zabytku od lat 90-tych, tj. od około 30 lat, i w tym okresie powinna podjąć działania zmierzające do zachowania zabytku, zwłaszcza, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) sprawowanie opieki nad zabytkiem do którego tytuł prawny posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki. Niewątpliwie zatem zadanie to ma charakter obowiązkowy.

Jedynie ubocznie zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że dwór został skreślony z rejestru zabytków decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 maja 2018 r., znak: [...] Natomiast park (przedmiot sprawy objęty zaskarżonymi zaleceniami) nadal stanowi zabytek, a jego wartości określa uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 lutego 2021 r., znak: [...] (K-I-20). Sądowi z urzędu znany jest wyrok WSA w Warszawie z 12 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], którym oddalono skargę G. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 26 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Tak więc w dacie wydania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych przedmiotowy park nie został skreślony z rejestru zabytków.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.