Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1048/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 154 par 1 16 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak Asesor: WSA Iwona Ścieszka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. M., B. G. i Z. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...], gromada [...], zapisanej w księdze wieczystej Tom [...] k. [...] jako własność T. M..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej przedmiotowej nieruchomości rolnej.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 1990 r. B. M. wystąpił o zwrot gospodarstwa zapisanego w księdze wieczystej na ojca T. M.. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. B. M. sprecyzował wniosek, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1970 r.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. częściowo stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. oraz stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Skarb Państwa Nadleśnictwo [...] złożyło odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1970 r. Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/17 oddalił skargi B. M., J. M., Z. M. i B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. Jednakże po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 672/19 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ II instancji zobowiązany jest do oceny dowodów, przeprowadzonych w postępowaniu przed Wojewodą, w tym zeznań świadków, celem zbadania prawidłowości przejęcia nieruchomości w świetle przepisów prawa będących podstawą wydanej w 1970 r. decyzji, w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd uznał, że należy odnieść się do korespondencji pomiędzy Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej a B. M. z lat 1965-1971, a także zapisów rejestru gruntów, gdzie B. M. figurował jako osoba władająca sporną nieruchomością. Sąd uznał, że w sprawie dopuścić należało poszerzenie materiału dowodowego o nowe środki dowodowe czy to w postaci dokumentów, czy zeznań świadków uzupełniająco przesłuchanych na istotne dla sprawy okoliczności. Po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa wróciła do rozpatrzenia przez organ II instancji, czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Po ponownym rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1970 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczonej przedmiotowej nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu zajętego stanowiska odwoławczy organ nadzoru wyjaśnił cel i zasady postępowania nadzorczego opartego na przepisie art. 156 § 1 kpa, rozumienie ustawowego pojęcia rażącego naruszenia prawa oraz rozumienie i rozróżnienie pojęcia nieruchomości rolnej i gospodarstwa rolnego. Podkreślił, że pomimo prowadzonych kilkukrotnych poszukiwań nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. Minister przywołał treść stanowiącego podstawą prawną decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Wyjaśnił, że z powołanych przepisów wynika, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa, jeżeli było:

1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym

2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

W ocenie organu nadzoru zaistnienie w rozpatrywanej sprawie pierwszej z podanych przesłanek nie jest w sprawie kwestionowane. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ omówił odpowiednie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Przy tym Minister podkreślił, że istotą prowadzonego postępowania nie jest ustalenie prawa własności nieruchomości, lecz zbadanie, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązujące wówczas przepisy dopuszczały przejęcie gospodarstwa zarówno od właściciela, jak i od posiadacza gruntów. Dlatego dla badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia kwestia dotycząca własności przejętych gruntów. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o właścicielu gospodarstwa, rozumie się przez to również posiadacza gospodarstwa w dobrej wierze. Nie było zatem konieczne legitymowanie się tytułem własności. Pomimo że przesłuchani w sprawie świadkowie twierdzili, że w przedmiotowym gospodarstwie zamieszkiwał S. C. wraz z rodziną, to w ocenie organu nadzoru okoliczność ta nie może być uznana za brak spełnienia przesłanki warunkującej uznanie gospodarstwa za opuszczone. S. C. nie pozostawał bowiem w takim stosunku pokrewieństwa w stosunku do właściciela, jaki wymagany był przez przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.

Sporne natomiast w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, że przedmiotowego gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu powołanych przepisów, czyli że spełniona została druga z przesłanek warunkujących możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa jako opuszczonego. W tej kwestii organ odwołał się do treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Stwierdził, że obecnie ustalenie, jakie dochodzenie wyjaśniające tę sprawę zostało przeprowadzone przez Prezydium, nie jest możliwe do jednoznacznego zweryfikowania na skutek braku akt administracyjnych tej sprawy. Minister zwrócił uwagę, że B. M. w piśmie z dnia [...] listopada 1991 r. stwierdził, że jako spadkobierca T. M. po śmierci rodziców w 1958 r. objął gospodarstwo i gospodarował do 1961 r. W 1963 r. przekazał gospodarstwo w dzierżawę S. C. w formie umowy dzierżawnej (niepotwierdzonej notarialnie), a S. C. gospodarował do 1987 r. Na poparcie swojego twierdzenia B. M. przedstawił oświadczenie sołtysa S. W. z dnia [...] listopada 1991 r. W toku postępowania Wojewoda w dniu [...] lutego 2004 r. przesłuchał [...] świadków na okoliczność ustalenia, czy przejęte gospodarstwo było uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Minister dokładnie omówił złożone przez tych świadków wyjaśnienia i po dokonaniu ich analizy stwierdził, że są one bardzo ogólne. Nie wynika z nich, na jakiej podstawie S. C. miał użytkować sporne grunty. Jeden ze świadków zeznał, że był on pracownikiem zatrudnionym przez B. M.. Z zeznań tych w żaden sposób nie wynika, że S. C. był dzierżawcą gruntów ani w jakiej części grunty były przez niego użytkowane. Jedynie jeden ze świadków stwierdził, że jego zdaniem C. uprawiał w całości grunty do tego się nadające. Przy tym nie zaprzeczył on, że nie wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa były użytkowane. Ponadto z zeznań tych nie wynika najważniejsza kwestia, a mianowicie czy grunty były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Analizując te zeznania, Minister stwierdził, że nie stoją one w sprzeczności z informacją zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, że grunty wchodzące w skład gospodarstwa w większej części przez użytkowników nie były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Zdaniem Ministra pomimo braku odszukania akt archiwalnych sprawy a także sugestii Sądu zawartej w wydanym w sprawie wyroku, organ nadzoru nie może uzupełniająco ponownie przesłuchać świadków na istotne dla sprawy okoliczności, gdyż z protokołu przesłuchania świadków przez Wojewodę z dnia [...] lutego 2004 r. wynika, że przesłuchiwani wówczas świadkowie w większości byli osobami w podeszłym wieku, gdyż mieli odpowiednio 84 lata, po 75 lat i 53 lata. Od dnia sporządzenia tego protokołu minęło już 17 lat. Ponadto B. M. poinformował, że nie jest możliwe przesłuchanie świadków, ponieważ w tej wsi nie ma już osób żyjących, którzy mogliby poświadczyć w tej sprawie. W sprawie nie można było również przesłuchać S. C. (tj. domniemanego dzierżawcy), gdyż strony postępowania poinformowały organ, że S. C. nie żyje.

Dodatkowo Minister wyjaśnił, że w toku postępowania wystąpiono także do stron o nadesłanie korespondencji prowadzonej z ówczesnymi organami państwa, dotyczącej spornej nieruchomości. Jedynie B. M. w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. poinformował, że nie prowadził z ówczesnymi organami żadnej korespondencji, a posiada tylko korespondencję z Urzędem Wojewódzkim, która datuje się od 2001 r. i która znajduje się w aktach postępowania. W zgromadzonych w sprawie dokumentach znajduje się jednak przedstawiona przez strony postępowania korespondencja z lat 1965-1971 pomiędzy B. M. a Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Są to decyzje Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1969 r., z dnia [...] września 1966 r., z dnia [...] lutego 1968 r. kierowane do B. M., w których Prezydium postanowiło przyznać ulgi w obowiązkowych dostawach zbóż w 1966 r., ziemniaków w 1966 r. i zwierząt rzeźnych w 1968 r. z uwagi na to, że posiadane grunty przeznaczone były do zalesienia (z decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. wynika, że dotyczyło to gruntów o powierzchni [...] ha). Natomiast decyzją z dnia [...] marca 1971 r. organ sprostował na minus wymiar żywca z 1971 r. z uwagi na przejęcie gruntów przez Skarb Państwa decyzją nr [...] (okoliczność ta pośrednio potwierdza, że w 1971 r. strony postępowania posiadały wiedzę o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa). Wśród tej korespondencji znajdują się również dwie decyzje z dnia [...] października 1967 r. i z dnia [...] listopada 1967 r. ustalające obszar do zalesienia [...] ([...] ha gruntów), skierowane do B. M. jako posiadacza gruntów. Pismem z dnia [...] maja 1967 r. organ zobowiązywał również B. M. do prac zalesieniowych i odbioru sadzonek z leśnictwa. Przy czym zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby dokonano prac zalesieniowych. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że w dniu [...] stycznia 1970 r. grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha nadal były przeznaczone do zalesienia. Skoro grunty te nie były zalesione, to powinny być odpowiednio rolniczo wykorzystywane, gdyż niska jakość użytków rolnych oraz położenie gruntu nie zwalniały właściciela z obowiązku ich rolniczego wykorzystania, nie powodowały też utraty charakteru rolnego, natomiast mogły się wiązać z wyborem odpowiedniego rodzaju działalności rolniczej. Wśród przywołanej dokumentacji znajduje się też zawiadomienie organu z dnia [...] lipca 1965 r. skierowane do B. M., zobowiązujące go do dostarczenia ze zbiorów 1965 r. zbóż i ziemniaków, oraz upomnienie organu z dnia [...] października 1969 r. wzywające B. M. do wykonania zaległych obowiązkowych dostaw ziemniaków za 1969 r. Zdaniem organu nadzoru analiza tych szczątkowych dokumentów potwierdza, że obowiązkowe dostawy wobec państwa nie były prawidłowo realizowane. To zaś pośrednio prowadzi do wniosku, że przedmiotowe gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Minister zauważył, że B. M. w swojej korespondencji nie określił wyraźnie, na jakiej podstawie S. C. miał użytkować grunty. W piśmie z dnia z dnia [...] listopada 1991 r. twierdził, że przekazał gospodarstwo w dzierżawę, natomiast w piśmie z dnia [...] listopada 2003 r. informował, że S. C. był użytkownikiem. Pomimo tych twierdzeń nie przedstawił żadnych dokumentów pochodzących z ówczesnego okresu, które potwierdzałyby, że S. C. użytkował gospodarstwo za zgodą B. M.. Dokumentem to potwierdzającym nie jest przedstawione oświadczenie sołtysa z dnia [...] listopada 1991 r., ponieważ z oświadczenia tego nie wynika, aby S. C. użytkował gospodarstwo za zgodą spadkobiercy T. M.. Nie wiadomo więc, czy S. C. wywodził uprawnienia od właściciela, od władz państwowych, czy też użytkował grunty "na dziko". Ponadto strony nie przedstawiły żadnych dokumentów z ówczesnego okresu potwierdzających, że grunty były użytkowane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez S. C.. Organ nadzoru podkreślił, że to na osobie, która ubiega się o określone uprawnienia, spoczywa ciężar dowodu na okoliczności uzasadniające uzyskanie prawa. Strony nie przedstawiły umowy dzierżawy czy użytkowania ani innego dokumentu, z którego wynika, że taka umowa została zawarta. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że oddanie gospodarstwa w użytkowanie innej osobie wymagało, aby właściciel złożył oświadczenie w formie aktu notarialnego pod rygorem nieważności (art. 113 § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe; art. 245 § 1 Kodeksu cywilnego). W aktach archiwalnych sprawy nie ma również żadnych dowodów potwierdzających, jakoby gospodarstwo było wydzierżawione. Zdaniem Ministra trudno wytłumaczyć, aby właściciel dużego ([...]-hektarowego) gospodarstwa przekazał je innej osobie i przez wiele lat nie dążył do podpisania z taką z osobą umowy, która regulowałaby sposób korzystania z gruntów, rozliczeń wobec państwa czy wynagrodzenia za korzystanie z gospodarstwa. Twierdzenie stron, że o właściwym zagospodarowaniu gruntów świadczy użytkowanie gospodarstwa przez S. C. również po przejęciu go na własność Państwa, nie może być uznane za zasadne, ponieważ okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował, że po przejęciu działki wchodzące w skład gospodarstwa zmieniły numerację i znajdowały się we władaniu Nadleśnictwa, a z informacji nadesłanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie wynika, aby S. C. nabył od Państwowego Funduszu Ziemi grunty wchodzące uprzednio w skład przejętego gospodarstwa.

Minister podkreślił, że za opuszczone gospodarstwo rolne nie można było uznać gospodarstwa, które - nie będąc uprawiane bezpośrednio przez właściciela - było uprawiane przez dzierżawcę lub użytkownika, a zatem przez osoby wywodzące swoje uprawnienia od właściciela. Oddanie więc na podstawie umowy gospodarstwa rolnego w dzierżawę lub użytkowanie przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Celem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r. było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których upraw w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Osoby użytkujące gospodarstwo, a niebędące jego właścicielami, musiały legitymować się stosownym tytułem prawnym do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa (umową dzierżawy, umową użytkowania). W ocenie organu, jeśli gospodarstwo rzeczywiście byłoby uprawiane przez S. C. za zgodą B. M., to S. C. jako "legalny" użytkownik (dzierżawca) tego gospodarstwa również zgłaszałby roszczenia, a także poinformowałby osobę, od której wywodził swoje uprawnienia do użytkowania, że nie mógł dalej użytkować gruntów, ponieważ gospodarstwo zostało przejęte na rzecz państwa. Także gdyby B. M. osobiście nadzorował gospodarstwo, to też sprzeciwiałby się uznaniu gospodarstwa za opuszczone, gdyż wykazywałby, że sam nie użytkował gruntów, ale w jego imieniu grunty były uprawiane przez użytkownika lub dzierżawcę. Tymczasem zgromadzony materiał pośrednio wskazuje, że następcy prawni małżonków M. nie interesowali się losami gospodarstwa. B. M. z wnioskiem o zwrot gospodarstwa po T. M. wystąpił dopiero pismem z dnia [...] listopada 1990 r. W piśmie tym informował, że w 1970 r. przejęto gospodarstwo na Skarb Państwa. Okoliczność ta potwierdza, że wiedział o wydaniu decyzji. Zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania sprzeciwiają się uznaniu, że właściciel mógł zaaprobować zakwalifikowanie gospodarstwa jako opuszczonego, w sytuacji, gdyby interesował się losem gospodarstwa, które faktycznie nie nosiło cech opuszczenia, gdyż oddał je w dzierżawę. Minister powołał się także na treść art. 76 § 1 kpa.

W przypadku niekompletnych akt sprawy organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 kpa, tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). W tej sytuacji w sprawie niewyczerpana jest zarówno przesłanka rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia normy prawnej, jak i przesłanka, aby orzeczenie było nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby organ uwzględnił argumentację skarżących o należytym uprawianiu gruntów, niepopartą dowodami. Przesłanka nr 2 była zatem spełniona, a przynajmniej brak jest dowodów, aby z całą pewnością stwierdzić, że nie była spełniona. Nie można więc zarzucić orzekającemu wówczas organowi naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w zakresie uznania, że przejęte gospodarstwo rolne było opuszczone, albowiem akta sprawy nie zawierają dowodów świadczących o tym, że gospodarstwo to w dacie przejęcia było użytkowane za zgodą właściciela, a także że było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym.

Minister dokonał również analizy kwestii, że dzieci małżonków M. były nieletnie, a także powołane do służby wojskowej i wyjaśnił, że w analizowanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem w dacie wydania kwestionowanej decyzji wszyscy następcy prawni małżonków M. byli osobami pełnoletnimi (pismo Urzędu Miejskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. i pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2017 r.), a także żaden z następców prawnych nie był powołany do służby wojskowej.

Następnie organ nadzoru omówił kwestę doręczenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., w której wskazano, że decyzję tę otrzymują T. i W. M., względnie ich następcy prawni. Z decyzji wynika, że organ nie znał adresów zamieszkania właścicieli gospodarstwa. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że decyzja musiała być doręczona w trybie obowiązującego wówczas art. 45 kpa, którego treść organ przywołał. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że jedynym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organ orzekający o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa mógł ustalić, czyją własność stanowiło omawiane gospodarstwo, były dane zawarte w księdze wieczystej Kw [...] tom [...] karta [...], w której jako współwłaściciele tych gruntów figurowali W. M. i jej mąż T. M.. Natomiast od założenia rejestru gruntów w 1962 r. grunty zapisane były w jednostce rejestrowej, w której jako władający figurował B. M. - syn małżonków M.. Potwierdza to, że jedynym dokumentem urzędowym, na podstawie którego organ orzekający o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa mógł ustalić, czyją własność stanowiło gospodarstwo, były dane z księgi wieczystej. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 18 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to było wiążące, dopóki nie zostało obalone stosownym orzeczeniem sądu. Trzeba też mieć na uwadze, że specyfika regulacji prawnej będącej podstawą przejęcia objętego wnioskiem gospodarstwa sprawiała, że często kierowano decyzje do osób zmarłych bądź zaginionych, bowiem grunty przejmowano na własność Państwa jako opuszczone. Wszelkie informacje o ewentualnych osobach uprawnionych do nieruchomości przejmowanych na własność Państwa czerpano z ewidencji gruntów albo z ksiąg wieczystych. Następcy prawni małżonków M. w dacie wydania zaskarżonej decyzji byli osobami pełnoletnimi, ale nie ujawnili się w księdze wieczystej jako właściciele spornej nieruchomości. Natomiast organ w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa dysponował dokumentami, z których jednoznacznie wynikało, że właścicielami gospodarstwa byli małżonkowie M.. Z tego powodu organ skierował decyzję właśnie do nich, względnie do ich następców prawnych. Takie postępowanie organu nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska Minister przywołał odpowiednie orzeczenia sądów administracyjnych.

Dodatkowo Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ orzekał merytorycznie o odjęciu prawa własności nieruchomości. Przedmiotem tego orzeczenia była wyłącznie nieruchomość, a istota orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Państwa. Co więcej, nie pozbawiono nieruchomości małżonków M., lecz ich spadkobierców, tj. dzieci. Skutek prawny takiej decyzji następował bowiem niezależnie od tego, kto był w rzeczywistości właścicielem nieruchomości w dacie orzekania. Decyzja o wywłaszczeniu czy też o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowi innego rodzaju rozstrzygnięcie niż decyzja nakładająca na konkretną osobę fizyczną obowiązek określonego zachowania się czy przyznająca takiej osobie uprawnienie. Zdaniem organu opartego na powołanym orzecznictwie nie można uznać skierowania decyzji do osoby zmarłej za rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy kontrolowane orzeczenie zostało skierowane również do ich spadkobierców, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro decyzja była doręczona w trybie obowiązującego wówczas art. 45 kpa, to nie można uznać, że następcy prawni małżonków M. byli pozbawieni udziału w postępowaniu.

W tej sytuacji nie wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie Ministra pomimo że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie jest obszerne, to pozwala na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji o przejęciu, do których należą: opuszczenie gospodarstwa rolnego (w znaczeniu wynikającym z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r.) oraz brak zainteresowania gospodarstwem ze strony dotychczasowych współwłaścicieli. Istnienie tych okoliczności niewątpliwie wynika z uzasadnienia ocenianej decyzji. Uzasadnienie decyzji daje zatem ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawiera odniesienie do podstawy prawnej.

Dodatkowo organ nadzoru ustosunkował się do zarzutów Nadleśnictwa zawartych w złożonym odwołaniu dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 oraz twierdzenia że przez kwestionowana decyzja Wojewody obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Oba zarzuty organ uznał za niezasadne.

Podsumowując Minister stanął na stanowisku, że dokumentacja, która zachowała się w sprawie rozstrzygniętej 50 lat temu, a także dowód w postaci protokołu z przesłuchania świadków nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Po tak znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Wszelkie bowiem wątpliwości co do zaistnienia wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wobec prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnych, powinny być rozstrzygane na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym. Zdaniem organu tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można zatem stwierdzić, że badana w sprawie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, a w szczególności art. 2 ust. 1 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja została wydana przez organ właściwy w sprawie (art. 2 ust. 2 ustawy). Badana decyzja ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M., Z. M., B. G. oraz B. M.. W uzasadnieniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, czyli:

- art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych sprawa związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez niewłaściwą ich wykładnię prowadzącą do błędnego, niezgodnego z materiałem sprawy, przyjęcia, że zachodziły przesłanki do przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdyż nie zachodziły wszystkie wymienione w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych sprawa związanych z reformą oraz w przepisach art. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych przesłanki do przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej.

B. M. zarzucił natomiast zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, czyli art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, oraz naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 80 kpa w związku z "art. 77 § 1 kpc" polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarg skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skarg.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 156 § 1 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Podkreślić również należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie). Z treści tego przepisu wynika, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego orzeczenia wydanego w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę, sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji zastosował się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej oraz w pełni podporządkował się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w wydanym wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Sąd ponownie rozpatrujący sprawę nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu. Przez ocenę prawną należy natomiast rozumieć rozstrzygnięcie sądu co do prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (jednak taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie). Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanych przepisów oznacza również konieczność reagowania przez sąd w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 672/19 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/17 oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r.

Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadać musi przede wszystkim, czy organ ponownie prowadząc (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) postępowanie, zastosował się do wyrażonej przez ten Sąd oceny prawnej oraz w pełni podporządkował się wytycznym co do dalszego postępowania.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 672/19 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2051/17 oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r., stanął na stanowisku, że "organ odwoławczy przedwcześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., czym naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji bowiem pominął naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Lakoniczny zapis uzasadnienia orzeczenia Prezydium nie pozwalał również, by w oparciu o jego treść ustalić, jakie konkretnie fakty istotne dla sprawy były podstawą rozstrzygnięcia. Nie podano dowodów, na których ustalenia zostały oparte. Nie wiadomo, czy byli słuchani świadkowie, czy dokonano oględzin nieruchomości, jeśli tak, to kiedy, w jakim składzie, w czyjej obecności. Nie podano danych personalnych osób, które w ocenie organu nie poddawały gruntów właściwej kulturze agrotechnicznej. Nie wiadomo jakim tytułem do nich dysponowały. Z uzasadnienia decyzji nie wynika także rodzaj zabiegów agrotechnicznych, których wykonywania zaniechano, rodzaj i wielkości użytków nieobjętych tymi zabiegami. Taki stan rzeczy spowodował, że w spornych okolicznościach należało dopuścić badanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w oparciu o dowody spoza postępowania prowadzonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], uzyskane w trakcie procedury nieważnościowej." (...) "Organ II instancji zobowiązany był zatem do dokonania, w zgodzie z art. 80 K.p.a., oceny przeprowadzonych w postępowaniu przed Wojewodą Wlkp. dowodów, w tym zeznań świadków, celem zbadania prawidłowości przejęcia nieruchomości w świetle przepisów prawa będących podstawą wydanej w 1970 r. decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy z tego również względu winien był odnieść się do znajdujących się w aktach dokumentów, w tym korespondencji pomiędzy Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] a B. M. z lat 1965 do 1971 r., a także zapisów rejestru gruntów z 1962 r., gdzie B. M. figuruje jako osoba władająca sporną nieruchomością." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie "Dopuścić należało również poszerzenie materiału dowodowego o nowe środki dowodowe, czy to w postaci dokumentów, czy zeznań świadków, także uzupełniająco przesłuchanych na istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie słusznym okazał się również zarzut, że za niedostateczną uznać należało ocenę zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście zarzutu skierowania decyzji do osób zmarłych".

W ocenie Sądu orzekającego Minister, ponownie prowadząc postępowanie nadzorcze, zastosował się do wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej oraz podporządkował się wytycznym co do dalszego postępowania.

Przypomnieć zatem należy, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z treścią tych przepisów gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. z 1959 r. Dz. U. Nr 14, poz. 78 ze zm.), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

Z treści tych przepisów wynika, ze za opuszczone gospodarstwo można było uznać gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

Ratio legis wskazanego przepisu było uznanie konieczności przejęcia przez Państwo gruntów o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, tj. gospodarstw rolnych (działek pracowniczych, rzemieślniczych itp.) nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lub gospodarstw (działek), które przeszły na własność Państwa, nadanych na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej, niewykorzystywanych rolniczo i opuszczonych. Było więc podyktowane racjonalizacją procesu zagospodarowania gruntów oddanych rolnikom w ramach przeprowadzonej reformy rolnej. Powyższe przesądza, że w tym właśnie kontekście należy dokonać jego wykładni.

Jak wynika z akt sprawy, fakt niezamieszkiwania na przedmiotowym gospodarstwie jego współwłaścicieli ani ich dzieci lub rodziców znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie jest sporny między stronami. Sporną kwestią jest natomiast, czy przedmiotowe gospodarstwo było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Z analizy akt sprawy nie wynika, aby gospodarstwo było oddane w dzierżawę czy użytkowanie. Żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza, by gospodarstwo rolne w dacie wydania w 1970 r. kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji było oddane w użytkowanie lub dzierżawę i odpowiednio uprawiane. W ocenie Sądu sam fakt ewentualnego zamieszkiwania osoby trzeciej w przedmiotowym gospodarstwie, przy braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt uprawiania przez tę osobę gospodarstwa w całości lub w większej części oraz poddawania go właściwym zabiegom agrotechnicznym, jest niewystarczający do wzruszenia ostatecznej od ponad 50 lat decyzji administracyjnej. W szczególności, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia [...] stycznia 1970 r. była kwestionowana w zwykłym trybie odwoławczym. Skarżący nie przedstawili również żadnych dowodów, które w sposób jednoznaczny stałyby w sprzeczności z treścią kwestionowanej decyzji, czyli z treści których wynikałoby, że przedmiotowe gospodarstwo zostało w całości lub większej części oddane w użytkowanie lub dzierżawę, było odpowiednio uprawiane oraz było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Podkreślić przy tym należy, że w rozpatrywanym przypadku chodzi o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego, tj. dzierżawy lub użytkowania.

Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu powołanego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale też nie uprawiał go dzierżawca wywodzący swoje uprawnienie od właściciela. W takiej bowiem sytuacji działania dzierżawcy były wynikiem woli właściciela, co w konsekwencji wykluczało uznanie tego gospodarstwa za opuszczone przez jego właściciela w takim znaczeniu, że właściciel nie przejawiał jakiejkolwiek woli podtrzymania produkcji rolniczej w tym gospodarstwie. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę przez jego właściciela stanowiło jedną z prawnych form prowadzenia tego gospodarstwa i było wynikiem wykonywania w ten sposób prawa własności przez właściciela tego gospodarstwa. Natomiast w wypadku, gdy użytkowanie gospodarstwa rolnego odbywało się bez woli właściciela, to w istocie oznaczało, że podtrzymywanie produkcji rolnej w tym gospodarstwie było wynikiem woli użytkownika, a nie jego właściciela. Celem zaś przepisu § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia było uznanie za opuszczone tych gospodarstw rolnych, których uprawy w jakiejkolwiek formie zaniechał ich właściciel. Przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa miało bowiem służyć podtrzymaniu produkcji rolnej w tym gospodarstwie, które właściciel opuścił, w żaden sposób nie przejawiając woli kontynuowania w nim produkcji rolnej. Użytkowanie przedmiotowego gospodarstwa rolnego przez osoby niewywodzące swoich uprawnień od właściciela nie oznaczało zatem jego uprawy i poddawania właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę lub użytkownika w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało prawnie wydzierżawione (oddane w użytkowanie) przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu nie mogło być bowiem uznane takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca (użytkownik) wywodzący swoje uprawnienie od właściciela.

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia zaistniała przesłanka pozwalająca uznać przedmiotowe gospodarstwo za opuszczone przez jego właściciela, określona w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. Brak było zatem podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Należy podkreślić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister dokonał dokładnej i szczegółowej oceny przeprowadzonych w postępowaniu przed Wojewodą [...]. dowodów, w tym zeznań świadków. Wyjaśnił także, dlaczego nie mógł ponownie przeprowadzić dodatkowego przesłuchania świadków, odwołując się do odpowiednich ustaleń i dokumentów. Szczegółowo przeanalizował istniejącą i zebraną w sprawie korespondencję pomiędzy Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej a B. M. z lat 1965-1971, a także istniejące zapisy rejestru gruntów z 1962 r., w którym B. M. figuruje jako osoba władająca sporną nieruchomością. Organ nadzoru intensywnie poszukiwał dodatkowego materiału dowodowego. W celu wypełnienia dyspozycji zawartej w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] i do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o nadesłanie wszelkich posiadanych dokumentów dotyczących kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r., dokumentów dotyczących losów nieruchomości przed przejęciem, a także informacji, czy w latach 1960-1970 były regulowane podatki od spornej nieruchomości oraz kto dokonywał płatności. Dwukrotnie wystąpił do stron postępowania o nadesłanie wszelkiej korespondencji dotyczącej nieruchomości prowadzonej z ówczesnymi organami. Działania te nie przyniosły jednak żadnych rezultatów, ponieważ nie udało się pozyskać żadnych nowych dokumentów. Zarówno Archiwum Państwowe w [...], jak i Urząd Miasta i Gminy w [...] poinformowały, że nie posiadają żadnych dokumentów w przedmiotowej sprawie. Natomiast B. M. poinformował, że nie prowadził z ówczesnymi organami żadnej korespondencji. Dodał, że posiada jedynie korespondencję, która datuje się od 2001 r., ale jest ona już w aktach prowadzonego postępowania. O braku akt poinformowali także [...] Urząd Wojewódzki, Archiwum Państwowe w [...], Starostwo Powiatowe w [...], Urząd Miasta i Gminy w [...], Sąd Rejonowy w [...], Nadleśnictwo [...] (odpowiednie pisma znajdują się w aktach sprawy). Spośród dokumentów dotyczących sprawy odnaleziona została w Sądzie Rejonowym w [...] jedynie kontrolowana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Minister odwołując się do odpowiedniego orzecznictwa sądów administracyjnych, szczegółowo przeanalizował kwestię ewentualnego zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w kontekście zarzutu skierowania decyzji do osób zmarłych. Swoje rozważania przedstawił w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócić należy uwagę, że na znajdującej się w aktach sprawy kserokopii kwestionowanej decyzji znajduje się zapis, zgodnie z którym decyzję tę otrzymują "[...]. [...]. M. T. i żona W. nieznane z miejsca zamieszkania wzgl. następcy prawni". Natomiast w treści tej decyzji organ wyjaśnił, że przejmowane gospodarstwo "zap. w Kw. Nr. [...] Tom [...] k. [...] własność ob. M. T.". Z treści tych zapisów wynika, że wydając kwestionowaną decyzję, organ skierował ją nie tylko do hipotecznych właścicieli, ale także do ewentualnych ich następców prawnych. Ponieważ w aktach sprawy znajduje się kserokopia jedynie strony [...] decyzji, to nie można w sposób pewny ustalić, że w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie obowiązujący wówczas art. 45 kpa, który stanowił, że pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Nie można jednak tego faktu wykluczyć. W szczególności, że dopisek "nieznane z miejsca pobytu" może takie stanowisku uzasadniać. Nie zmienia to jednak oceny Sądu, że prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że w opisanych przez Ministra w uzasadnieniu wydanej decyzji okolicznościach takiego zapisu kwestionowanej decyzji nie można uznać za skierowanie decyzji do osoby zmarłej. W szczególności, że zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 17 ww. ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania (w tym i np. wywłaszczeniowego) zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Nawet ewentualne pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak odpowiedniego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia na podstawie art. 145 kpa. Pamiętać przy tym należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, LEX nr 2148958).

Ponadto Sąd stanął na stanowisku, zgodnie z którym istniejące w dniu wydania kwestionowanej decyzji w księdze wieczystej wpisy dotyczące właściciela nieruchomości są dla organu wiążące. Pamiętać należy, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądowym, na podstawie którego stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2019 Dz. U. poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem obalenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym o: uzgodnienie stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ukwih), o ustalenie (art. 189 kodeksu postępowania cywilnego) lub postępowania o zasiedzenie (art. 172 kodeksu cywilnego) - wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 (Stanisław Rudnicki we "Własność nieruchomości" Wydawnictwo Prawne LexisNexis Warszawa 2007, str. 283). Ugruntowane jest stanowisko orzecznicze, że organ administracji nie ma możliwości badania w toku postępowania administracyjnego i ustalania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, gdyż do tego powołany jest sąd powszechny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98).

Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, skierowana ona została nie tylko do hipotecznych właścicieli przejmowanej nieruchomości, który zmarli na wiele lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ale także do ich "następców prawnych". Fakt ten, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wydanym wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 672/19, powoduje, że "Przesłanki tej nie wyczerpuje skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało skierowane również do spadkobierców".

Zwrócić także należy uwagę, że w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten jednoznacznie przesądził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa.

Oznacza to, że ze wskazanych wyżej powodów, biorąc pod uwagę wiążącą Sąd ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 672/19, rozpatrując złożone obecnie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz dostatecznie podporządkował się wytycznym co do dalszego postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Wydając swoje rozstrzygnięcie, Sąd wziął także pod uwagę fakt, że akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia na skutek upływu ponad 50 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie. Przy tym, zdaniem Sądu, z faktu braku w aktach historycznych sprawy części dokumentów nie można wyprowadzić istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub chociażby przyjąć domniemania jej nieważności. W sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić konkretnego faktu, to nie możemy też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09 publik. CBOSA).

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno stan faktyczny, jak i prawny rozpatrywanej sprawy. Przeprowadził zalecone przez Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowe postępowanie wyjaśniające oraz dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Szczegółowo przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania Minister nie uchybił ani przepisom prawa materialnego, ani przepisom postępowania administracyjnego (w tym i powołanym w złożonych skargach). W zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał i przeanalizował fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Orzekając, Sąd wziął także pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 156 § 2 i § 3 kpa, po nowelizacji ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 art. 156, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.