Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 56/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 417 par. 1, 2, 3 , art. 419 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg: Rady Gminy S., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectwa G., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectwa D., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectw S. i G., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectw D. i S., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectwa Ż., Grupy Wyborców – mieszkańców sołectw M. i P. na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia 18 stycznia 2024 r., nr 56/2024 w przedmiocie podziału Gminy S. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Komisarz Wyborczy w K. w dniu 18 stycznia 2024 r. wydał postanowienie nr 56/2024 w sprawie podziału Gminy S. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408). Numery okręgów wyborczych, ich granice oraz liczbę radnych wybieranych w okręgach określono w załączniku do postanowienia. Skutkiem tego postanowienia był podział Gminy S. na 15, jednomandatowych okręgów wyborczych, ze wskazaniem konkretnych miejscowości wchodzących w granice danego okręgu. Wskazane postanowienie zostało podane do publicznej wiadomości 18 stycznia 2024 r. poprzez opublikowanie na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w K.

W dniu 22 stycznia 2024 r. złożono za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w K. siedem skarg na powyższe postanowienie. Skargi zostały złożone przez Radę Gminy S. oraz sześć grup mieszkańców Gminy S.: Grupę Wyborców – mieszkańców sołectwa G. (B. K. i inni), Grupę Wyborców – mieszkańców sołectwa D. (M.E. i inni), Grupę Wyborców – mieszkańców sołectw S. i G. (Z. D. i inni), Grupę Wyborców – mieszkańców sołectw D. i S. (H. K. i inni), Grupę Wyborców – mieszkańców sołectwa Ż. (W. K. i inni), Grupę Wyborców – mieszkańców sołectw M. i P. (J. W. i inni). Przy czym skarga Rady Gminy S. podpisana została przez Wójta Gminy S. – R. J. Do skargi tej załączono też uchwałę Rady Gminy S. z dnia 19 stycznia 2024 r., w której upoważniono Wójta Gminy S. do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu Rady Gminy S. Natomiast każda z pozostałych skarg podpisana została przez jednego z mieszkańców sołectwa – grup wyborców wnoszących skargi, a podpisy pozostałych osób wnoszących poszczególne skargi stanowiły załączniki do skarg zatytułowane: "Lista osób wnoszących skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie 56/2024 Komisarza Wyborczego w K. z dnia 18.01.2024 r. w sprawie podziału Gminy S. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu". We wszystkich złożonych skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Przedstawiono też tożsame zarzuty, podnosząc, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem:

1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 419 § 2 i art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego w zw. z punktem 20 Załącznika nr 1 do Uchwały PKW nr 17/2023 poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic podstawy prawnej, tj. poprzez dokonanie zmian granic okręgów wyborczych w sytuacji gdy istniejące są zgodne z wymogami kodeksu wyborczego;

2) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustanawia on zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez niewskazanie jakiegokolwiek uzasadnienia dla zmian w granicach okręgów wyborczych wprowadzonych zaskarżonym postanowieniem;

3) art. 2 i art. 15 Konstytucji RP i wynikających z nich zasad demokratycznego państwa prawnego, zasad dialogu społecznego i zasad pomocniczości poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnych konsultacji i uniemożliwienie organom Gminy S. oraz jej mieszkańcom uczestniczenia w procesie zmiany granic okręgów wyborczych.

Uzasadniając powyższe zarzuty Rada Gminy S. w złożonej skardze podniosła, że uchwałą z dnia 27 marca 2018 r., nr LIV/547/2018 dokonała podziału Gminy S. na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu. Zgodnie z treścią tej uchwały, gmina S. licząca [..] sołectw, została podzielona na 15 jednomandatowych okręgów wyborczych. Jedynie w ramach dwóch sołectw, w ramach sołectwa P. oraz w ramach sołectwa T. wyodrębniono po dwa okręgi wyborcze. Pozostałe okręgi wyborcze składały się z kilku sołectw, za wyjątkiem sołectw: Ż., W. i G. stanowiących samodzielne okręgi wyborcze. Podjęta uchwała jak wskazała Rada Gminy uwzględniała: jednolitą normę przedstawicielstwa obliczoną przez podzielenie liczby mieszańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, aktualną treść art. 417 Kodeksu wyborczego (w tym § 3), a także aktualną treść art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. A zatem zdaniem Rady Gminy podział Gminy S. na okręgi wyborcze ustalony uchwałą z 27 marca 2018 r. spełnia wymogi Kodeksu wyborczego. Powyższe powoduje, że Komisarz Wyborczy w K. nie miał prawa do podziału w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, gdyż dotychczasowy podział spełnia wymogi Kodeksu wyborczego. Stanowisko takie zgodne jest z wytycznymi dla komisarzy wyborczych wydanymi przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego (uchwała PKW z dnia 27 marca 2023 r., nr 17/2023 i Załącznik nr 1 do Wytycznych PKW). Tym samym Komisarz Wyborczy w K. wydając zaskarżone postanowienie naruszył w sposób ewidentny zasadę praworządności wymienioną w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia ustalenie przesłanek jego wydania. Rada Gminy wskazała, że układ przestrzenny gminy S. w połączeniu z liczbą mieszkańców poszczególnych sołectw jest specyficzny. Gmina ma charakter obwarzankowy. Poza miejscowościami (sołectwami) liczącymi kilkuset mieszkańców posiada też wiele kolonii i siedlisk liczących po kilku mieszkańców. Ustalenie granic okręgów w tak specyficznej gminie z zachowaniem norm przedstawicielskich i granic jednostek pomocniczych wymagało wiele lat dochodzenia do optymalnego podziału. Mieszkańcy (wyborcy) przyzwyczaili się do takiego układu, do podziału na obwody wyborcze. Dostosowany został system transportu komunikacji publicznej, obwody szkolne, system transportu wyborców do głosowania. Tymczasem wprowadzony zaskarżonym postanowieniem nowy podział na okręgi wyborcze zburzył całkowicie ten stan. A dodatkowo nowego podziału dokonano na chwilę przed planowanymi wyborami.

Z kolei Grupa Wyborców – mieszkańców sołectwa G. w złożonej skardze podniosła dodatkowo, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwo G. wspólnie z sołectwami G. i M. stanowiły okręg nr [..]. Wszystkie sołectwa graniczą ze sobą i są skomunikowane drogami gminnymi. Istniejący od wielu lat podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami tych sołectw. Sołectwa te współpracują ze sobą i realizują wspólne zadania. Natomiast nowy podział wprowadzony zaskarżonym postanowieniem spowodował, że sołectwo G. zostało włączone do okręgu nr [..] i połączone z sołectwem Ż. Oba te sołectwa to jedne z największych sołectw pod względem liczby mieszkańców w gminie S. Szczególnie sołectwo Ż. posiadające ponad 500 mieszkańców może stanowić odrębny okręg i tak do tej pory było. Tak więc wnoszący skargę mieszkańcy sołectwa G. liczącego ok. 250 mieszkańców wskazali, że obawiają się dyskryminacji przez mieszkańców ponad dwukrotnie większego sołectwa Ż., które będzie miało większy wpływ na radnego. Dlatego też uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

Grupa Wyborców – mieszkańcy sołectwa D. w złożonej przez siebie skardze podnieśli, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwo D. wspólnie z sołectwem W. stanowiło okręg nr [..]. Oba sołectwa graniczą ze sobą, są skomunikowane drogą powiatową i gminną. Istniejący od wielu lat podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami tych sołectw. Sołectwa te współpracują ze sobą i realizują wspólne zadania. Natomiast nowy podział wprowadzony zaskarżonym postanowieniem spowodował, że sołectwo D. zostało włączone do okręgu nr [...] i połączone z sołectwem J. Siedziby tych sołectw są od siebie znacznie bardziej oddalone niż siedziby sołectw wg wcześniejszego podziału, ponadto dojazd między tymi sołectwami jest przez sołectwo S. należące do innego okręgu. Mieszkańcy sołectw D. i J. nie są związani emocjonalnie, nie mają wspólnych problemów. Dlatego też wnoszący skargę uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

Grupa Wyborców – mieszkańcy sołectw S. i G. w złożonej skardze wskazali, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwo S. wspólnie z sołectwem G. stanowiły okręg nr [..]. Oba sołectwa graniczą ze sobą, są skomunikowane drogą powiatową. Istniejący od wielu lat podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami tych sołectw. Sołectwa te współpracują ze sobą i realizują wspólne zadania. Dzieci z obu sołectw uczęszczają do tego samego przedszkola i szkoły. Natomiast nowy podział wprowadzony zaskarżonym postanowieniem spowodował, że sołectwo S. zostało włączone do okręgu nr [..] i połączone z sołectwami S. i G., jednak bezpośrednio sąsiaduje z sołectwem S. Siedziby tych sołectw są od siebie znacznie bardziej oddalone niż siedziby sołectw wg wcześniejszego podziału, a przestrzennie dzieli je jeszcze jezioro oraz tereny leśne. Mieszkańcy sołectw nie są związani emocjonalnie, nie mają wspólnych problemów. Dlatego też wnoszący skargę uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

Grupa Wyborców – mieszkańcy sołectw D. i S. w złożonej skardze wskazali, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwa D. i S. stanowiły okręg nr [..]. Oba sołectwa graniczą ze sobą, są skomunikowane drogami powiatowymi i gminnymi. Istniejący od wielu lat podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami tych sołectw. Sołectwa te współpracują ze sobą i realizują wspólne zadania. Dzieci z obu sołectw uczęszczają do tego samego przedszkola i szkoły. Natomiast nowy podział wprowadzony zaskarżonym postanowieniem spowodował, że sołectwo S. zostało włączone do okręgu nr [..] i połączone z sołectwem G. Specyfika oraz układ przestrzenny gminy powoduje, że co prawda geograficznie oba sołectwa sąsiadują ze sobą, jednak nie są skomunikowane. Połączenie między tymi sołectwami możliwe jest przez miasto S. Natomiast sołectwo D. zostało włączone do okręgu nr [..]. W okręgu tym sąsiaduje z sołectwem K. Siedziby tych sołectw są od siebie znacznie bardziej oddalone niż siedziby sołectw wg wcześniejszego podziału, a przestrzennie dzielą je tereny leśne. Mieszkańcy sołectw nie są związani emocjonalnie, nie mają wspólnych problemów. Dlatego też wnoszący skargę uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

Natomiast Grupa Wyborców – mieszkańcy sołectwa Ż. w złożonej skardze wskazali dodatkowo, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwo Ż. stanowiło samoistny okręg nr [..]. Spełniało normę przedstawicielską. Tymczasem nowy podział wprowadzony zaskarżonym postanowieniem spowodował połączenie sołectwa Ż. z sołectwem G. i ustanowiono okręg nr [..]. Oba te sołectwa to jedne z największych sołectw pod względem liczby mieszkańców w gminie S. Szczególnie sołectwo Ż. posiadające ponad 500 mieszkańców może stanowić odrębny okręg i tak do tej pory było. Siedziby sołectw Ż. i G. dzieli odległość ok. 5 km i przedzielone są sołectwem G., które jest częścią innego okręgu. Wnoszący skargę mieszkańcy sołectwa Ż. podnieśli więc, że obawiają się, że wobec tak wysokiej normy przedstawicielskiej nie będą należycie reprezentowani przez radnego co odbije się na realizacji ich potrzeb. Dlatego też uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

Grupa Wyborców – mieszkańcy sołectw M. i P. w złożonej skardze wskazali, że w dotychczasowym podziale na okręgi wyborcze sołectwo P. z racji układu przestrzennego gminy w połączeniu z liczbą mieszkańców podzielone było na dwa okręgi nr [..] i [..]. Dla zachowania normy przedstawicielskiej do części sołectwa P.(okręg nr [..]) przyłączone było sołectwo M., które bezpośrednio graniczy z częścią sołectwa P. w ramach jednego okręgu. Oba sołectwa są ze sobą skomunikowane drogą powiatowa i gminną. Istniejący od wielu lat podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami tych sołectw. Sołectwa te współpracują ze sobą i realizują wspólne zadania. Dzieci z obu sołectw uczęszczają do tego samego przedszkola i szkoły. Tymczasem w ramach nowego podziału na okręgi wyborcze układ ten został zakłócony i jest niezrozumiały, gdyż sołectwo M. włączono do okręgu nr [..]. Dlatego też wnoszący skargę mieszkańcy sołectw M. i P. uznali, że nowy podział na okręgi wyborcze jest nieuzasadniony.

W odpowiedzi na powyższe skargi Komisarz Wyborczy w K. wystąpił o połączenie wszystkich złożonych skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odniesieniu do skargi Rady Gminy S., Komisarz, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na złożenie jej przez nieuprawniony podmiot (niewłaściwe pełnomocnictwo), a ewentualnie w razie niepodzielenia tej argumentacji o jej oddalenie jako bezzasadnej. Natomiast w odniesieniu do pozostałych sześciu skarg grup mieszkańców Gminy S., Komisarz wniósł o ich oddalenie w całości z uwagi na ich bezzasadność. Ponadto do każdej ze złożonych skarg przez grupę wyborców Gminy S., Komisarz Wyborczy załączył potwierdzenie posiadania praw wyborczych (stwierdzonych na podstawie Centralnego Rejestru Wyborców) przez wnoszących skargę.

Ustosunkowując się do podniesionych w skargach zarzutów, Komisarz Wyborczy wskazał, że zaskarżonym postanowieniem dokonał podziału Gminy S. na 15, jednomandatowych okręgów wyborczych. Granice okręgów nr 1, 9, 10, 13 i 14 pozostały bez zmian, natomiast korekty wymagały granice okręgów nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12 i 15. Procedurę zmiany podziału na okręgi wyborcze wymusiła regulacja zawarta w art. 421 § 1 w zw. z art. 417 § 2, art. 418 § 1 i art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego. Dotychczasowy podział Gminy S. na okręgi wyborcze był bowiem niezgodny z przepisami prawa i naruszał przepisy Kodeksu wyborczego, co umożliwiało odstąpienie do zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze. Powodem niezgodności był przede wszystkim fakt, że sołectwo M. (z normą przedstawicielstwa wskazującą na możliwość stanowienia samodzielnego okręgu) zostało niesłusznie włączone do części sołectwa P., co stanowi niezgodność z zasadami wskazanymi w pkt 25 wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały PKW nr 17/2023 z dnia 17 marca 2023 r. (M. P. z 2023 r. poz. 320). Dodatkowo sołectwa M. i G. nie mogły stanowić jednego okręgu wyborczego (dotychczasowy okręg [..]) z sołectwem G., gdyż bezpośrednio z nim nie sąsiadują, a oddzielone są sołectwem G., które prawidłowo stanowi odrębny okręg (nr [..]). Nie można bowiem tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy (co wynika z pkt 25 ww. wytycznych). Z tego też względu sołectwa M. i G. włączone zostały do okręgu nr [..], a sołectwo G. włączone zostało do okręgu nr [..] z sołectwem Ż. Każdemu z obecnych okręgów prawidłowo przysługuje zatem po 1 mandacie. Natomiast wyodrębnienie tego okręgu wymusiło w konsekwencji zmianę innych okręgów - przy czym zmiany te zostały dokonane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Komisarz Wyborczy wskazał także, że sołectwo W., które zgodnie z zasadami zachowania norm przedstawicielstwa powinno stanowić samodzielny okręg wyborczy, zostało połączone z sołectwem D. Obecnie przy nowym podziale sołectwo W. stanowi samodzielnie okręg nr [..]. Dodatkowo, celem zachowania prawidłowych norm przedstawicielstwa, sołectwo S. należało wyłączyć z dotychczasowego okręgu nr [..] i połączyć w odrębny okręg z sołectwem G., z dotychczasowego okręgu nr [..]; w ten sposób utworzono obecny okręg nr [..]. To z kolei wymusiło zmiany granic okręgu nr [..]. Komisarz Wyborczy podniósł, że wszystkie okręgi utworzone zaskarżonym postanowieniem, utworzone zostały przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa. Ponadto dokonano także połączenia w okręg wyborczy nr [..] sołectw niespełniających samodzielnie norm przedstawicielstwa, ze względu na liczbę mieszkańców.

W związku z powyższym, zdaniem Komisarza Wyborczego, wprowadzony zaskarżonym postanowieniem podział Gminy S. na okręgi wyborcze jest zgodny z zasadami określonymi w art. 419 § 2 w zw. z art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Niedopuszczalnym było bowiem zarówno włączenie w jeden okręg wyborczy sołectw, które samodzielnie wypełniały wymóg jednolitej normy przedstawicielstwa, jak i łączenie w jeden okręg sołectw, które ze sobą nie sąsiadują, a także dzielenie jednego sołectwa na dwa okręgi wspólnie z innymi sołectwami. Za nieuprawnione uznał zatem twierdzenia skarżących, że działanie Komisarza Wyborczego było sprzeczne z prawem wyborczym, a tym bardziej z Konstytucją RP. Komisarz Wyborczy za bezzasadne uznał też, podnoszenie zarzutów związanych z dojazdem do poszczególnych miejscowości czy skomunikowaniem pomiędzy miejscowościami wchodzącymi w skład nowych okręgów wyborczych, gdyż czym innym jest podział gminy na okręgi wyborcze, a czym innym podział tych okręgów na obwody głosowania. Podział na okręgi wyborcze nie ma też na celu budowania więzi społecznych w gminie. Tak więc, w ocenie Komisarza Wyborczego, stosując podstawowe zasady dotyczące tworzenia okręgów wyborczych wynikające z przepisów Kodeksu wyborczego, wydając zaskarżone postanowienie doprowadził podział na okręgi wyborcze Gminy S. do stanu zgodnego z prawem bez żadnych odstępstw od obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Skargę wnosi się za pośrednictwem komisarza wyborczego. Komisarz wyborczy w terminie 2 dni przekazuje skargę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz informacją o posiadaniu praw wyborczych przez wnoszących skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, nie później niż w ciągu 5 dni od dnia jej wpływu i wydaje orzeczenie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz komisarzowi wyborczemu. Od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przysługuje środek prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w złożonych skargach uchybień formalnych, które uniemożliwiałyby nadanie im dalszego biegu i ich rozpoznanie. Skargi zostały wniesione w przewidzianym w art. 420 § 1 w zw. z art. 9 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, 3 dniowym terminie od daty podania postanowienia do publicznej wiadomości - opublikowania postanowienia na stronie internetowej Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w K., gdyż termin na wniesienie skarg upływał z dniem 22 stycznia 2024 r. (poniedziałek), biorąc pod uwagę, że 21 stycznia 2024 r. był dniem wolnym od pracy. Ponadto złożyły je podmioty uprawnione, w tym w szczególności grupy co najmniej 15 mieszkańców Gminy S. posiadających prawo wyborcze. Potwierdził to Komisarz Wyborczy w pismach załączonych do poszczególnych skarg zawierających analizę danych osobowych tworzących te grupy mieszkańców pod kątem figurowania w Centralnym Rejestrze Wyborców i posiadania praw wyborczych. Przy czym niepotwierdzenie praw wyborczych wskazanych w tych pismach nielicznych osób nie miało wpływu na skuteczność wniesionych skarg.

Odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargi wątpliwości Komisarza wyborczego co do dopuszczalności reprezentowania w niniejszym postępowaniu Rady Gminy S. przez Wójta Gminy S., podnieść należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: "u.s.g.", wójt jest organem wykonawczym gminy. Stosownie do art. 31 tej ustawy, kieruje on bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójtowi - jako organowi wykonawczemu - ustawa o samorządzie gminnym powierza zatem funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz", a więc także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12). Wójt, reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, zobowiązany jest zatem (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Te uprawnienia wójta dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Skoro zaś co do zasady gminę reprezentuje wójt (art. 31 u.s.g.) rada gminy może podjąć uchwałę o wniesieniu skargi i upoważnić do jej wykonania wójta gminy. Takie powierzenie wykonania uchwały wójtowi upoważnia wójta nie tylko do sporządzenia skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale także do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym w tej sprawie, zarówno w zakresie stanowiska rady gminy, jak i wójta. Uchwałą z dnia 19 stycznia 2024 r. Rada Gminy S. w § 2 postanowiła o wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia 18 stycznia 2024 r., zaś w § 4 wykonanie tej uchwały powierzyła Wójtowi. Podpisana przez Wójta Gminy S. skarga na postanowienie Komisarza Wyborczego została zatem wniesiona na podstawie uchwały Rady Gminy S. z dnia 19 stycznia 2024 r., celem jej wykonania. Uchwałę taką, ze wszystkimi tego konsekwencjami w sferze procesowej, powinien wykonać Wójt, m.in. właśnie dlatego, że jest organem wykonawczym, uprawnionym do reprezentowania Gminy na zewnątrz, a Rada Gminy powierzyła mu jej wykonanie. Z mocy samej ustawy o samorządzie gminnym, bez przedkładania jakichkolwiek pełnomocnictw, Wójt Gminy S. posiada uprawnienie do udziału w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do oceny zarzutów złożonych skarg Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne.

Zgodnie z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, granice okręgów wyborczych są stabilne. Przedmiotowa stabilność (trwałość) granic okręgów wyborczych ma ogromne znaczenie w zakresie realizacji zasady jednolitej normy przedstawicielstwa, która buduje z kolei zasadę demokratyzmu wyborczego (por. L. Bielecki [w:] Wybory samorządowe. Komentarz, red. M. Augustyniak, L. Bielecki, P. Ruczkowski, wyd. 2018, System Informacji Prawnej Lex). Zasada stałości, o której mowa powyżej, nie obowiązuje jednak, jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającymi z Kodeksu wyborczego (por. wyr. NSA z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 2/18). Jak wynika z załącznika nr 1 rozdział II pkt 20 uchwały nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony uchwałą danej rady (...) nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy, działając w trybie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, wydaje postanowienie w sprawie podziału jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek ww. uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, zawierająca wytyczne i wyjaśnienia odnośnie podziału gminy na okręgi, ma znaczenie posiłkowe w procesie wykładni i stosowania norm Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2467/12, LEX nr 1291975), to regulacje w niej zawarte stanowią wiążące wytyczne dla komisarzy wyborczych. Zgodnie z pkt 13 rozdziału II załącznik nr 1 do ww. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., komisarze wyborczy zostali zobowiązani do sprawdzenia zgodności z prawem dotychczasowych podziałów na okręgi wyborcze jednostek samorządu terytorialnego objętych właściwością komisarza wyborczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty i argumentacja wniesionych w tej sprawie skarg nie podważają stanowiska Komisarza Wyborczego, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną w cyt. powyżej pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r.

W art. 417 § 2 zdanie pierwsze Kodeksu wyborczego uregulowano jedną z podstawowych zasad dotyczących wyborów do rad gmin, według której w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (art. 417 § 2 zdanie drugie). Analiza treści normatywnej tego przepisu Kodeksu wyborczego prowadzi do wniosku, że nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Przepisy Kodeksu wyborczego określają szczególną ochronę dla jednostki pomocniczej gminy przy dokonywaniu podziału na okręgi wyborcze gminy. Specyfika sołectwa uzasadnia przyjęcie dla tego rodzaju jednostki pomocniczej odrębnych rozwiązań ustrojowych (por. B. J. Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego [w:] M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 404). Jak wynika z art. 417 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego tylko w wyjątkowych sytuacjach, tj. jeżeli konieczność taka wynika z zachowania normy przedstawicielstwa, o czym jest mowa w art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczalne jest łączenie jednostek pomocniczych gminy lub ich dzielenie w celu utworzenia okręgu wyborczego. Ponadto jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego). Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Zatem podział jednostki pomocniczej wyjątkowo dopuszczalny jest jedynie wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące jedynie obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej. Kodeks wyborczy nie przewiduje natomiast w żadnym przepisie możliwości łączenia jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gmin (por. wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17). Ratio legis art. 417 jest, aby w możliwym zakresie zachować spójność terytorialną okręgów wyborczych oraz autonomię jednostek pomocniczych gminy, a także zapobiec bezpodstawnemu łączeniu całych jednostek pomocniczych gminy z częścią lub częściami innych jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji, w której nie jest to konieczne.

Stanowisko to potwierdza rozdział II pkt 24 ww. uchwały PKW, zgodnie z którym przy dokonywaniu zmian w podziale należy przestrzegać zasady, że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy (sołectwo). Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu wyborczego lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa oraz jeżeli w gminie do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby inna niż 1, a w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców – mniejsza niż 5 lub większa niż 8. W rozdziale II pkt 25 ww. uchwały przesądza się, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy, niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych lub jednostki pomocniczej gminy i części miasta. Odstąpienie od tych zasad dopuszczalne jest wyłącznie, gdyby układ przestrzenny gminy, w powiązaniu z liczbą mieszkańców poszczególnych jednostek pomocniczych i miast leżących na obszarze gminy, jest tego rodzaju, że spełnienie tego warunku wiązałoby się z naruszeniem zasad, o których mowa w pkt 24. Łączenie niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych (sołectw) jest zatem podczas dokonywania podziału gminy na okręgi wyborcze środkiem o charakterze ostatecznym, dopuszczalnym na zasadzie wyjątku, tylko w określonych stanach faktycznych.

Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż w przypadku okręgów jednomandatowych (Gmina S. podzielona jest na 15 1– mandatowych okręgów wyborczych) podział jednostki na okręgi jest szczególnie istotny z uwagi na zapewnienie równości wyborów, o czym mowa m.in. w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 369 Kodeksu wyborczego. Przeprowadzanie dowolnego podziału jednostek pomocniczych, a następnie łączenie wydzielonych części z innymi jednostkami pomocniczymi gminy, czego Kodeks wyborczy nie przewiduje, w sytuacji, gdy z uwagi na układ przestrzenny gminy nie jest to konieczne, będzie stanowić naruszanie zasady równości w aspekcie materialnym (A. Jarecka, Zasada powszechności i równości wyborów w polskim prawie wyborczym, Warszawa 2000 r.). Odpowiednie ukształtowanie okręgów wyborczych przez radę gminy, w tym m.in. w związku z interpretacją art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, dopuszczającą łączenie całych jednostek pomocniczych gminy z częścią lub częściami innych jednostek pomocniczych gminy, może prowadzić do manipulacji okręgami wyborczymi w celu uzyskania korzystnego wyniku wyborczego. Dlatego też regulacje zawarte w Kodeksie wyborczym, m.in. w art. 417 § 2, dopuszczają tylko wyjątkowo, określone przypadki, gdy okręgiem wyborczym nie jest jednostka pomocnicza gminy. Nie można zatem przyjąć, że poza łączeniem całych jednostek pomocniczych gminy, dopuszczalne jest łączenie jednostki pomocniczej gminy z częścią innej jednostki pomocniczej gminy, w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy. Przyjęcie tego rodzaju interpretacji oznaczałoby, że przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa, dopuszczalne jest również łączenie jednostki pomocniczej gminy z częściami więcej niż jednej jednostki pomocniczej gminy lub łącznie niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy. W istocie pozbawi to znaczenia normę zawartą w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego zdanie pierwsze, a w praktyce będzie prowadziło do manipulacji przy wytyczaniu granic okręgów wyborczych (por. wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że w odpowiedzi na skargi Komisarz wyborczy podniósł, iż dotychczasowy podział Gminy S. na okręgi wyborcze nie uwzględniał, mimo takiej możliwości, ochrony samodzielności dwóch sołectw, które mogły samodzielnie tworzyć okręgi wyborcze; łączył części sołectw z innymi sołectwami, a także tworzył jeden okręg z sołectw, które ze sobą nie graniczą. Po pierwsze Komisarz uzasadnił, że sołectwo M. (z normą przedstawicielstwa wskazującą na możliwość stanowienia samodzielnego okręgu) zostało niesłusznie włączone do części sołectwa P., co stanowi niezgodność z zasadami wskazanymi w pkt 25 wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 17/2023 z dnia 27 marca 2023 r. Dodatkowo Komisarz wykazał, że sołectwa M. i G. nie mogły stanowić jednego okręgu wyborczego (dotychczasowy okręg nr [..]) z sołectwem G., gdyż bezpośrednio z nim nie sąsiadują, a oddzielone są sołectwem G., które prawidłowo stanowi odrębny okręg (nr [..]). Zgodnie zaś z pkt 25 wspomnianych już wytycznych dla komisarzy nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy. Komisarz wyborczy podniósł, że z tego też względu sołectwa M. i G. włączone zostały do okręgu nr [..], a sołectwo G. włączone zostało do okręgu nr [..] z sołectwem Ż. Każdemu z obecnych okręgów prawidłowo przysługuje zatem po 1 mandacie. Wyodrębnienie tego okręgu w konsekwencji wymusiło zmianę innych okręgów - przy czym zmiany te zostały dokonywane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargi podniósł również, że sołectwo W., które zgodnie z zasadami zachowania norm przedstawicielstwa powinno stanowić samodzielny okręg wyborczy, zostało połączone z sołectwem D. Obecnie sołectwo W. stanowi samodzielnie okręg nr [..]. Celem zachowania prawidłowych norm przedstawicielstwa, sołectwo S. należało wyłączyć z dotychczasowego okręgu nr [..] i połączyć w odrębny okręg z sołectwem G., z dotychczasowego okręgu nr [..]; w ten sposób utworzono obecny okręg nr [.]. To z kolei wymusiło zmiany granic okręgu nr [..]. Wszystkie okręgi utworzone są przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa. Komisarz wyborczy dokonał również połączenia w okręg wyborczy nr [..] sołectw niespełniających samodzielnie norm przedstawicielstwa, ze względu na liczbę mieszkańców.

Komisarz Wyborczy wykazał zatem - na tle przepisów Kodeksu wyborczego oraz cyt. powyżej uchwały PKW - że niedopuszczalnym było zarówno włączenie w jeden okręg wyborczy sołectw, które samodzielnie wypełniały wymóg jednolitej normy przedstawicielstwa, jak i łączenie w jeden okręg sołectw, które ze sobą nie sąsiadują, a także dzielenie jednego sołectwa na dwa okręgi wspólnie z innymi sołectwami. Wniesione skargi nie zawierają argumentacji podważającej stanowisko Komisarza Wyborczego w opisanym przedmiocie.

Powyżej wykazano, że podział na okręgi wyborcze musi zachowywać prawidłowe normy przedstawicielstwa, a ponadto przewidywać również szczególną ochronę jednostki pomocniczej, tj. uwzględniać samodzielność sołectwa jako okręgu wyborczego. Rację ma Komisarz Wyborczy podnosząc, że łączenie w jeden okręg wyborczy dwóch sołectw, które mogłyby samodzielnie stanowić okręgi wyborcze, jest, co do zasady, niedopuszczalne, gdyż narusza art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego i pozbawia w rzeczywistości przedstawiciela jednego z łączonych sołectw w radzie, mimo, że sołectwa te mogłoby zasadniczo tworzyć samodzielnie okręg wyborczy i tym samym niejako z urzędu mieć swojego przedstawiciela (radnego). Tego rodzaju działanie dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach, np. w powołanym przez Komisarza przypadku konieczności odjęcia mandatu nadwyżkowego, co nie ma miejsca w Gminie S. Z cyt. uchwały PKW wybrzmiewa również konieczność zachowania spójności terytorialnej okręgów wyborczych, tj. graniczenia ze sobą łączonych sołectw, o ile układ przestrzenny na to pozwala.

Bezzasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 419 § 2 i art. 161 § Kodeksu wyborczego w zw. z punktem 20 Załącznika nr 1 do uchwały PKW nr 17/2023. Twierdzenia Rady Gminy oraz grup mieszkańców, że interwencja Komisarza Wyborczego w granice okręgów narusza przepisy Kodeksu wyborczego, bowiem dotychczasowe granice okręgów są zgodne z wymogami Kodeksu wyborczego wymagały uzasadnienia. Jakkolwiek skarżący podnoszą w skargach, że dotychczasowy podział na okręgi uwzględniał wymogi Kodeksu Wyborczego, stanowisko to nie zostało należycie uargumentowane, stanowi bowiem ogólną konstatację w tym przedmiocie. Zastrzec należy, o czym była już mowa, że zgodnie z art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego podziału gminy na okręgi wyborcze dokonuje się według kryterium jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych. Tymczasem Rada Gminy, uzasadniając przywołany zarzut, podniosła, że mieszkańcy sołectw przyzwyczaili się do dotychczasowego podziału; dostosowany został do niego system transportu: komunikacji publicznej, obwody szkolne, system transportu wyborców do głosowania. Planowanie inwestycji gminnych brał pod uwagę funkcjonujący podział jednostek pomocniczych i okręgów wyborczych. Podobna argumentacja znajduje się także w skargach grup mieszkańców, w których podnosi się, że dotychczasowy podział przyczynił się do nawiązania więzi między mieszkańcami, sołectwa współpracują ze sobą, dzieci z sołectw uczęszczają do tego samego przedszkola i szkoły, a pola rolników sąsiadują ze sobą. Podkreślić trzeba, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi np. historycznych, kulturowych i społecznych łączących poszczególne sołectwa, a także uwzględniania kwestii związanych np. z różnicami w infrastrukturze łączonych w okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417-419 (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 4/18). Obowiązek uwzględniania, podczas ustalania okręgów wyborczych, przestrzennych, ekonomicznych i społecznych uwarunkowań wyznaczających więzi oraz interesy miejscowej wspólnoty obywateli zamieszkujących na obszarze tworzonego okręgu przewidywał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz.U. z 1996 r. nr 84, poz. 387). Przepis ten został jednakże uchylony z dniem 11 sierpnia 1998 r. przez art. 212 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.). W ustawie tej, podobnie jak w przypadku aktualnie obowiązującego aktu (Kodeksu wyborczego), ustawodawca nie zdecydował się, określając pozycję sołectwa jako jednostki pomocniczej podczas tworzenia okręgów wyborczych, na wprowadzenie do przepisów regulujących system wyborczy do rad gmin tożsamej zasady, nadając jej wiążący prawnie charakter (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 17/24). Akcentowane zatem relacje społeczności lokalnych nie mogą stanowić o ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W powyższym zakresie słusznie podniósł Komisarz wyborczy w odpowiedzi na skargi, że czym innym jest podział gminy na okręgi wyborcze, a czym innym podział tych okręgów na obwody głosowania. Prawidłowy podział gminy na okręgi ma bowiem zapewnić mieszkańcom, aby głos każdego z nich w maksymalnie zbliżony sposób przekładał się na wynik głosowania, a dopiero podział na obwody głosowania ma zapewnić wyborcom możliwość udziału w głosowaniu – w tym w aspekcie kwestii dojazdu, ew. odległości do lokalu wyborczego.

Zarzuty naruszenia art. 2 oraz 15 Konstytucji RP również nie są zasadne. Z akt sprawy wynika, że projekt postanowienia w przedmiocie aktualizacji opisu granic okręgów wyborczych Gminy S. był konsultowany z Wójtem Gminy S. w trybie konsultacji roboczych, co potwierdza znajdujące się w aktach pismo Wójta Gminy S. z dnia 15 stycznia 2024 r. stanowiące ustosunkowanie się do przesłanego projektu. Tym samym uznać należy, że Komisarz wyborczy wykonał wytyczne z pkt 15 Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., zgodnie z którymi zaleca się, aby projekty zmian w podziale na okręgi wyborcze były opracowywane w trybie roboczych konsultacji, w zależności od rodzaju jednostki samorządu terytorialnego, z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), starostą albo marszałkiem województwa.

Nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Przepisy Kodeksu wyborczego nie nakładają obowiązku uzasadnienia postanowienia komisarza wyborczego w przedmiocie zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze, a z uwagi na fakt, że postanowienia komisarza wyborczego są wiążącymi adresatów publicznoprawnymi aktami o charakterze władczym, których podstawą prawną wydawania są przepisy prawa wyborczego, nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozstrzygnięć organów administracyjnych podejmowanych w toku ogólnego postępowania administracyjnego ( J. Zbieranek. W: K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, J. Zbieranek Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego orzekł jak w sentencji.