Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 176 § 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1356/20 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 marca 2020 r. nr BP.501.1026.2019.0949.WA7.2630 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1356/20, po rozpoznaniu skargi "P." Sp. z o.o. w G. (dalej: spółka, skarżąca) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) z 6 marca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 21 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i orzekł o kosztach postępowania na rzecz spółki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przeprowadzona 2 kwietnia 2019 r. kontrola stanu technicznego należącego do spółki autobusu marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...] wykazała istnienie dwóch usterek niebezpiecznych zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stwierdzono bowiem m.in. nadmierne zużycie sworznia lub łożysk sworznia lub sworzni wahaczy – widoczny luz na końcówce wahaczy powodujący nieprawidłowe ruchy przedniej osi wpływające na brak stabilizacji jazdy i nadmierne luzy w połączeniach (przegubach) – widoczny luz końcówek drążków kierowniczych. Przesłuchany w trakcie kontroli kierowca złożył oświadczenie potwierdzające zaistnienie usterek – zgodnie z protokołem kontroli. Kierowcy zakazano dalszej jazdy.

Decyzją z 21 maja 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki: układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowaną jako niebezpieczną – za każdy pojazd, tj. naruszenie lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2020 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podtrzymał stanowisko, że kontrolowany pojazd posiadał dwie usterki niebezpieczne oraz inne usterki poważne, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół kontroli, wynik oględzin pojazdu i wyjaśnienia świadka (kierowcy). Zdaniem Inspektora organ pierwszej instancji działał w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego zachowując gwarancje procesowe strony.

Inspektor wskazał, że wbrew twierdzeniom spółki organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na istniejącym akcie prawnym. Powołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. zostało opublikowane w Dz.U. z 2008 r. nr 132 poz. 841 ze zm., natomiast doszło jedynie do pomyłki w tytule tego rozporządzenia, co nie może być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż podstawa prawna wskazana w decyzji w chwili jej sporządzenia istniała.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Inspektora oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji była wątpliwość co do prawidłowości zakwalifikowania stwierdzonych podczas kontroli usterek jako niebezpiecznych i w konsekwencji przypisania na tej podstawie odpowiedzialności za naruszenia lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

WSA przypomniał, że podstawą nałożenia kary za to naruszenie było m.in. stwierdzenie – zakwalifikowanej jako niebezpiecznej – usterki opisanej w poz. 5.3.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141; dalej: rozporządzenie MSWiA) jako "nadmierne zużycie sworznia lub łożysk sworznia, lub sworzni wahaczy skutkujące prawdopodobieństwem obluzowania; pogorszeniem stabilności toru jazdy". Poprzednio istotność usterek była oceniana na podstawie załącznika nr 1a do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2008 r. nr 132 poz. 841 ze zm.). Jednak w przypadku obu tych aktów prawnych – z uwagi na opis usterki – ważne jest, czy pojazd był wyposażony w sworznie wahaczy, czy ma inną konstrukcję – jak podniosła w odwołaniu spółka.

WSA w Warszawie nie zgodził się z twierdzeniem Inspektora, że nawet przyjęcie forsowanego przez spółkę stanowiska, zgodnie z którym konstrukcja zawieszenia pojazdu nie posiada wahaczy, a ich funkcję pełnią drążki reakcyjne, nie oznaczałoby braku niebezpiecznej usterki zawieszenia. Treść przywołanych regulacji rozporządzeń MSWiA w sprawie kontroli musi być wykładana ściśle. Niedopuszczalna jest w tym przypadku interpretacja rozszerzająca, a ewentualne wątpliwości mogą być rozstrzygane tylko w kierunku wąskiego rozumienia przepisu. W ocenie sądu pierwszej instancji skarżąca wyjaśniła budowę kontrolowanego pojazdu. Jej wersja znacząco różni się od tej przyjętej za postawę ustaleń przez organ, który nie wyjaśnił przekonująco, czy te eksponowane przez skarżącą okoliczności to tylko różnice terminologiczne (sworznie wahaczy/tuleje metalowo-gumowe), czy też stanowią o istotnych kwestiach technicznych pominiętych podczas kontroli. Z tego powodu sąd uznał, że nie można było uznać za wykazaną usterki z poz. 5.3.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia MSWiA z 2019 r. (zał. nr 1a do rozporządzenia MSWiA z 2008 r.), a w konsekwencji stwierdzić naruszenie Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. i nałożyć na skarżącą karę w wysokości 2000 zł.

Zdaniem WSA organy nie wykazały również zaistnienia drugiej niebezpiecznej usterki opisanej jako "nadmierne luzy w połączeniach (przegubach) - widoczny luz końcówek drążków kierowniczych". Miała być ona opisana w pkt 2.1. (a nie 2.7) załącznika nr 1 do rozporządzenia MSWiA z 2019 r., tyle że pozycja (pkt) 2.1 to kategoria ogólna pn. Stan techniczny i nie dotyczy sama w sobie żadnej konkretnej usterki.

Z tych przyczyn sąd pierwszej instancji za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Jednocześnie za przedwczesne WSA uznał kontrolowanie prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do ustaleń faktycznych.

WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny jednoznacznie ustalić prawnie znaczące – dla przypisania stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny – fakty na podstawie przekonywujących dowodów.

Skargę kasacyjną wniósł Inspektor, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy bowiem nie wyjaśniły, czy pojazd skarżącego wyposażony jest w sworznie wahaczy, czy też pojazd ma inną konstrukcję i tym samym przeprowadzone przez organy postępowanie nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie faktycznie zaistniały usterki zakwalifikowane jako niebezpieczne, podczas gdy powyższe okoliczności nie mogły mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji stwierdzenia przez organy w toku kontroli łącznie aż czterech usterek pojazdu (w tym dwóch niebezpiecznych), natomiast druga z niebezpiecznych stwierdzonych usterek (niekwestionowana przez stronę, ani kontrolowanego kierowcę) tj. usterka dotycząca przekładni kierowniczej – nadmierny luz w połączeniach (przegubach) widoczny luz na końcówkach drążków kierowniczych – już sama w sobie była wystarczająca do przypisania stronie odpowiedzialności za naruszenie Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d.;

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 u.t.d., Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., załącznika nr 1 poz. 2.1 i poz. 5.3.4 lit. a rozporządzenia MSWiA z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli mchu drogowego polegające na kwestionowaniu zakwalifikowania uszkodzeń w obrębie przekładni kierowniczej jako usterek niebezpiecznych, podczas gdy nadmierne zużycie przegubów grożące ich rozłączeniem (z uwagi na doniosłą rolę tego układu zwłaszcza w autobusie przewożącym, jak w przedmiotowej sprawie, dzieci do szkoły) zostało w ww. rozporządzeniu w sprawie kontroli ruchu drogowego zakwalifikowane jako niebezpieczne (poz. 2.1.3 lit. b) i samo już tylko to naruszenie skutkować musiało stwierdzeniem naruszenia z Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., podobnie stwierdzone w poz. 5.3.4 lit. a rozporządzenia nadmierne zużycie sworznia lub łożysk sworznia, lub sworzni wahaczy, co w konsekwencji miało wpływ na dokonanie przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych co do zaistnienia w sprawie usterki uznanej za niebezpieczną, a w konsekwencji błędnej oceny zasadności nałożenia na skarżącą kary za naruszenie Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Inspektor przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Inspektora nie ma uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. z odesłaniem naruszenia tych przepisów do art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu, sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy, bowiem wadliwie przyjął, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a poczynione ustalenia błędnie oceniły.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, rozpoznawany zarzut jest formalnie wadliwy, bowiem wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 141 § 4 tej ustawy, co jest formalnie niedopuszczalne. Wynika to z tego, że te przepisy prawne odnoszą się do różnych rzeczywistości procesowych. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest powiązany z kontrolą skarżonego aktu (decyzji, postanowienia), a więc sposobem działania organu. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis odnoszący się do formalnej poprawności uzasadnienia wyroku. Przepis ten w żaden sposób nie może być łączony z naruszeniami przepisów k.p.a. stosowanych przez organ. Po drugie, rozpoznawany zarzut nawet w tej części, która formalnie byłaby możliwa jako podstawa kwestionowania wyroku jest nieuzasadniony. Artykuł 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazując wymogi formalne skargi kasacyjnej stanowi, że skarga ta ma zawierać zarzuty oraz ich uzasadnienie. Wymóg ten jest konstruktywnym elementem skutecznej skargi kasacyjnej. Jego brak zawsze musi prowadzić do uznania zarzutu za nietrafny.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia stawianych zarzutów procesowych. Skarga ta w uzasadnieniu koncentruje się na kwestiach materialnych stanowiących podstawę nałożenia kary 2000 złotych, a nie na wykazaniu naruszeń przepisów k.p.a. związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego.

Niezależnie od powyższego NSA wskazuje, że nawet przy przyjęciu, że Inspektorowi chodziło o naruszenie przepisów procesowych, a więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to i tak zarzut kasacyjny należy uznać za nietrafny. Poza sporem pozostaje, że w postępowaniu odwoławczym spółka zakwestionowała prawidłową ocenę faktów ustalonych w protokole kontroli pojazdu. Wskazała ona, że kontrolowany pojazd miał inną konstrukcję zawieszenia i na te okoliczność dołączyła do odwołania fotografie podzespołów pojazdu. Zatem twierdzenia dotyczące konstrukcji pojazdu nie były gołosłowne. Ten fakt wymagał oceny ze strony organów przy uwzględnieniu, że z treści protokołu, który jest dokumentem sporządzonym w prawem uregulowanym postępowaniu wynikają inne okoliczności niż podnoszone przez stronę. Brak takiej oceny należy potraktować jako naruszenie art. 80 k.p.a., bowiem organ nie dokonuje oceny twierdzeń strony.

Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut materialny rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W tym przypadku zarzut ten jest postawiony przedwcześnie, bowiem sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje organów obu instancji wskazał jako podstawę naruszenie prawa procesowego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skoro tak, to nie rozważał ani wykładni, ani stosowania prawa materialnego.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji trafnie określił okoliczności wymagające wyjaśnienia.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.