Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 300/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1, 10 i 14
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Środa Wielkopolska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Po 560/22 w sprawie ze skargi Gminy Środa Wielkopolska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr NP-III.4131.1.133.2022.2 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Środa Wielkopolska na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 560/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Środa Wielkopolska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 15 czerwca 2022 r., nr NP-III.4131.1.133.2022.2, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr 25/2022 z 4 marca 2022 r. Burmistrz Miasta Środa Wielkopolska ogłosił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. Zarządzeniem nr 37/2022 z 29 marca 2022 r. Burmistrz powołał komisję konkursową.

Dnia 7 kwietnia 2022 r. odbyło się posiedzenie ukonstytuowanej komisji konkursowej. Udział w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły zgłosiła m.in. J. W. Kandydatka załączyła koncepcję funkcjonowania szkoły wraz z uzasadnieniem przystąpienia do konkursu na dyrektora w kadencji 2022-2027.

Na posiedzeniu komisja konkursowa stwierdziła, że dokumenty przedstawione przez wszystkich kandydatów, w tym J. W., spełniają wymogi formalne. W wyniku przeprowadzonej rozmowy, komisja konkursowa podjęła uchwałę o dopuszczeniu J. W. oraz drugiej kandydatki do dalszego etapu konkursu. Komisja ostatecznie przedstawiła kandydaturę J. W. na stanowisko dyrektora szkoły.

Po zakończeniu posiedzenia komisji konkursowej Burmistrz dokonał analizy antyplagiatowej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły wraz z uzasadnieniem przystąpienia do udziału w konkursie. Raport z badania wykazał 66% podobieństwa oraz 100% ryzyka plagiatu, parafrazy 3% oraz 0% złego cytowania.

W raporcie ujawniono, że przedstawiony dokument został sporządzony w większości z dokumentu – koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły z uzasadnieniem przystąpienia do konkursu dyrektora 2019-2024. Dokument ten złożył A. H. – Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w K. W podsumowaniu raportu stwierdzono, że przedstawiony dokument jest plagiatem.

Zarządzeniem nr 49/2022 z 13 kwietnia 2022 r. Burmistrz unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. Zgodnie z § 1 zarządzenia powodem unieważnienia konkursu była nieprawidłowość mogąca mieć wpływ na wynik konkursu, a polegała ona na tym, że kandydat przedłożył do oferty koncepcję funkcjonowania

i rozwoju szkoły publicznej niebędącą autorstwa kandydata, który uzyskał bezwzględną większość głosów członków komisji konkursowej.

W uzasadnieniu wskazał, że po sporządzeniu protokołu z posiedzenia komisji konkursowej wyszły na jaw okoliczności, jakie mogłyby mieć wpływ na wynik głosowania członków komisji. Okazało się, że koncepcja rozwoju szkoły, którą przedstawiła J. W., jest plagiatem. Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1428; dalej "rozporządzenie") kandydat ma obowiązek przedłożyć koncepcję rozwoju szkoły. Chociaż przepisy rozporządzenia nie wskazują co powinna zawierać koncepcja, to jednak musi ona pochodzić od kandydata. To jego koncepcja jest podstawą oceny jego zdolności niezbędnych do powierzenia pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Organ podniósł, że J. W. opatrzyła swoim podpisem dokument, którego nie jest autorką, nie posiada do niego żadnych praw autorskich, nie wykazała źródeł cytowań, co potwierdza przypuszczenia o plagiacie. Z tego też względu kandydatka nie spełniła jednego z formalnych wymogów konkursowych. Gdyby fakt popełnienia plagiatu był znany członkom komisji konkursowej nie dopuszczono by kandydatki do dalszego etapu postępowania konkursowego. Powołując się na orzecznictwo, Burmistrz stwierdził, że wobec nieprawidłowo przeprowadzonych czynności formalnych nie może zatwierdzić przeprowadzonego konkursu, a więc jest zobligowany do jego unieważnienia.

Pismem z 20 kwietnia 2022 r. J. W. wezwała Burmistrza do uchylenia swojego zarządzenia, gdyż w jej ocenie przekroczył on swoje kompetencje.

W odpowiedzi Burmistrz odmówił uchylenia swojego zarządzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 czerwca 2022 r., nr NP-III.4131.1.1333.2022.2, Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność zarządzenia nr 49/2022 Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu stwierdził, że działanie na podstawie i w graniach prawa oznacza działanie w oparciu o przepisy ustrojowe, materialne oraz proceduralne. Powołał się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zmianami, zwanej dalej "p.o."). Wskazał, że unieważnienie konkursu może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją inne niż wymienione w § 8 pkt 1-3 rozporządzenia przesłanki w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym oraz ustalono, że te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie muszą spełnić się jednocześnie, zatem nie każdy przypadek związany z zaistniałymi nieprawidłowościami będzie podstawą do stwierdzenia nieważności konkursu. Zdaniem Wojewody przedstawienie przez kandydatkę w ramach koncepcji rozwoju szkoły plagiatu nie mieści się w hipotezie normy prawnej z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia i nie uzasadniają unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Burmistrz nie może negować danych zawartych w "ofercie" kandydata. Zdaniem Wojewody Burmistrz przejął część kompetencji komisji konkursowej, która to komisja jako jedyna może oceniać kandydata na dyrektora szkoły.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina Środa Wielkopolska, reprezentowana przez Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów p.o. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 63 ust. 3 p.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jak wynika z art. 63 ust. 14 p.o. do przeprowadzenia konkursu powołuje się komisję konkursową. Sąd powołał się na art. 63 ust. 20 p.o., a więc delegację ustawową do wydania rozporządzenia, która brzmi: "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku szkół artystycznych i placówek, o których mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określi, w drodze rozporządzenia, regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniając w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę". Sąd ten zwrócił uwagę na trzy elementy ww. przepisu. Pierwszy – regulamin i tryb pracy komisji konkursowej, które świadczą o tym, że wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły następuje w drodze postępowania, a więc zespołu czynności, których przebieg określają przepisy prawa. Drugi – przeprowadzenie postępowania konkursowego poleca się komisji konkursowej. To komisja konkursowa jest jedynym desygnowanym podmiotem, który może dokonywać poszczególnych czynności zmierzających do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Ostatni element – organ prowadzący szkołę (Burmistrz) może wykonywać czynności nadzorujące prawidłowość postępowania konkursowego, a więc wyłącznie sam przebieg czynności zmierzających do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora.

W ocenie Sądu z woli prawodawcy Burmistrz nie ma kompetencji do dokonywania czynności merytorycznych, a z pewnością nie takich, jakie dokonał postępowaniu, następnie przez siebie unieważnionym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analizując przepisy rozporządzenia widać jednoznacznie, że to komisja konkursowa jest podmiotem prowadzącym konkurs, wykonującym niemalże wszystkie czynności, a przede wszystkim dokonującym weryfikacji osoby kandydata na stanowisko dyrektora. Prawodawca dzieli postępowanie konkursowe na poszczególne etapy. Sąd ten zacytował § 4 ust. 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskazał, że wynika z nich, że komisja konkursowa "panuje" nad wszystkimi czynnościami zmierzającymi do powołania kandydata na stanowisko dyrektora. Sąd stwierdził, że rola organu prowadzącego szkołę jest w istocie rzeczy bardzo ograniczona. Po pierwsze, jak wskazano w delegacji ustawowej, organ ten nadzoruje jedynie prawidłowość tego postępowania. O ile "nadzorowanie" odnosi się do uprawnień władczych, to jednak ustawodawca wskazał nadzorowanie prawidłowości postępowania, mając na myśli prawidłowość dokonywanych czynności formalnych w toku postępowania. Zdaniem Sądu rolą Burmistrza było zatem stanie na straży prawidłowości dokonywania poszczególnych czynności. Jednakże należy mieć na względzie to, że poprzez "stanie na straży" nie należy rozumieć tych czynności, które

z mocy rozporządzenia należą do kompetencji komisji konkursowej. Zdaniem Sądu nie może dojść do sytuacji, w której dany katalog czynności będzie mógł być wykonywany przez dwa różne podmioty. Świadczyłoby to o nieracjonalności prawodawcy.

Sąd ten podniósł, że kompetencje Burmistrza w postępowaniu konkursowym określa § 8 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Zdaniem Sądu poprzez określenie "inne nieprawidłowości" Burmistrz niezasadnie utożsamia

z czynnościami merytorycznymi, a także wszelkimi innymi, które mogłyby dać jemu narzędzia do wpływania na wybór dyrektora szkoły. Sąd zauważył, że to Burmistrz zlecił dokonanie analizy antyplagiatowej przedstawionego przez J. W. dokumentu. Co więcej, pracownicy Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w Środzie Wielkopolskiej przeprowadzili rozmowę z domniemanym autorem dokumentu określonego mianem plagiatu i ustalili, że istotnie dokument przedstawiony przez J. W. stanowi plagiat. Sąd przeanalizował treść rozporządzenia i nie znalazł żadnych podstaw prawnych dla dokonania przez Burmistrza czynności sprawdzających osobę kandydatki, czy też dokumentów przez nią przedłożonych.

Sąd zaznaczył, że błędne jest rozumowanie Burmistrza, jakoby J. W. de facto nie złożyła dokumentu – koncepcji rozwoju i funkcjonowania szkoły, w której stara się o posadę dyrektora. J. W. przedłożyła dokument, na którym złożyła swój podpis. Podpisanie tego dokumentu sugeruje (co nie musi być zgodne z prawdą), że dokument pochodzi od niej. To, że Burmistrz ustalił, iż jest to plagiat, nie zmienia tego, że wymagany prawem dokument został przedłożony. Następnie, o ile komisja konkursowa uzna za stosowne, może przeprowadzić rozmowę z kandydatem, mając na względzie koncepcję przedstawioną przez kandydata. Zdaniem Sądu ww. dokument obiektywnie istnieje, a potencjalne naruszenie praw autorskich może być oceniane w zupełnie innym postępowaniu przed innymi organami publicznymi. Sąd administracyjny nie może oceniać tego, czy przedstawiony dokument jest plagiatem i jakie wywołuje konsekwencje w postępowaniu konkursowym (por. wyrok NSA z

5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10, dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu Burmistrz błędnie ocenił, że działania zmierzające do zweryfikowania dokumentu przedstawionego przez J. W. – koncepcji rozwoju i funkcjonowania szkoły - stanowią przykład uprawnień nadzorczych z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, które mogą doprowadzić do unieważnienia konkursu.

W jego ocenie tylko komisja konkursowa może analizować to, czy przedstawiony dokument jest prawdziwy czy nie i na tej podstawie podjąć decyzję o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia kandydata do dalszego etapu konkursu. Nie ma również znaczenia dla sprawy, że przeciwko J. W. toczy się postępowanie przygotowawcze prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Środzie Wielkopolskiej. Przepisy p.o. oraz rozporządzenia nie wiążą z tym faktem prawa do wyboru kandydata na dyrektora szkoły. Nie jest przecież tak, że poważne uchybienia ze strony dyrektora uniemożliwiają organowi prowadzącemu szkołę działań sanacyjnych. Jak zasadnie wskazał Wojewoda, Burmistrz może skorzystać z trybu uregulowanego w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Jest to narzędzie do realnego wpływania na działanie szkoły.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) nieważność postępowania: art. 183 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w związku z faktem, iż w składzie Sądu brała udział osoba powołana na urząd asesora sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego: § 8 ust. 2 pkt 4) rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że Burmistrz Miasta Środa Wielkopolska, jako osoba wykonująca zadania i kompetencje organu prowadzącego Szkołę Podstawową Nr [...] w S., nie miał kompetencji do tego by unieważnić postępowania konkursowe na Dyrektora tej szkoły z powodu nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, a polegającej na tym, że kandydat przedłożył do oferty koncepcję funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły niebędącą autorstwa kandydata, który uzyskał bezwzględną większość głosów członków Komisji Konkursowej;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

3) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie

i w efekcie dokonanie oceny złożonego w sprawie dowodu z dokumentu, tj. koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły złożonej przez J. W. w sposób przekraczający granice swobodnej oceny dowodów;

4) art. 3 § 1 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego przez skarżącą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z 15 czerwca 2022 r., nr NPIII.4131.1.133.2022.2., pomimo naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisu rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przy zaakceptowaniu przez sąd nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że J. W. złożyła swoją koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły;

5) art. 151 w zw. art. 148 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisu rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przy zaakceptowaniu przez Sąd nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że J. W. złożyła swoją koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Za niezasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który powiązany został z okolicznością orzekania w sprawie asesora sądowego, który zdaniem skarżących, został powołany niezgodnie z wymogami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przytoczoną w orzecznictwie, iż możliwe jest badanie konkretnych okoliczności celem oceny czy sędzia (asesor sądowy) daje gwarancję niezawisłego i bezstronnego rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżąca w tym zakresie odwołuje się jedynie, i to w sposób lakoniczny, do dat przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko asesora oraz wręczenia nominacji. Z punktu widzenia podstawy normatywnej nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie skarżąca uznaje, że asesor sądowy orzekający w sprawie nie jest asesorem, skoro został powołany na to stanowisko przez Prezydenta RP na wniosek KRS. Zastrzeżenia co do sposobu ukształtowania składu KRS nie oznaczają, iż asesor nie został skutecznie powołany przez Prezydenta RP na swój urząd na wniosek KRS. Skarżąca przytacza za to rozbudowaną analizę orzecznictwa sądowego w zakresie odnoszącym się do KRS w składzie ukształtowanym ustawą z 8 grudnia 2017 r. Z analiz tych nie został wyprowadzony żaden wniosek, który wskazywałby, iż orzekający w sprawie asesor nie może być uznany za sędziego, mimo że osoba taka jest asesorem z racji powołania jej na ten urząd. Argumentacja skarżącej nie uwzględnia, iż bez względu na ocenę sposobu powołania sędziowskiej części KRS mamy do czynienia z organem konstytucyjnym – KRS. Dopuszczalne jest jedynie w świetle aktualnego stanu prawnego badanie, czy osoba powołana na urząd sędziego lub asesora spełnia kryteria niezawisłości. W takich przypadkach konieczne jest indywidualne podejście do orzeczeń wydawanych przez sędziów (asesorów) powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której asesor sądowy powołany na wniosek nowej KRS nie posiada przymiotu asesora. Można jedynie kwestionować bezstronność niezbędną do orzekania w każdej sprawie dotyczącej statusu asesora sądowego sądu administracyjnego.

W dotychczasowym orzecznictwie (patrz np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2372/21, z dnia 23 sierpnia 2023 r., II FSK 1125/22), które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia (asesor) został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie przez okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego (asesora) musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny (por. wyrok NSA z 8 marca 2023 r., II OSK 620/20). W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej, by zaskarżony wyrok obarczony był wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia organ prowadzący szkołę lub placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię Sądu pierwszej instancji oraz organu nadzoru, iż zawartego w punkcie czwartym zwrotu "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" nie można rozumieć w sposób, który przyznawałby organowi nadzoru kompetencje do weryfikacji wszelkich decyzji formalnych i merytorycznych podjętej przez komisję konkursową w toku postępowania konkursowego.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 p.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową (ust. 14). Z art. 63 ust. 10 p.o. wynika , że kandydata na stanowisko dyrektora wyłania komisja konkursowa, a kandydatowi przedstawionemu przez komisję nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.

Wykładania przepisów art. 63 p.o. oraz całości przepisów rozporządzenia wskazuje, iż organem właściwym do przeprowadzenia konkursu i podjęcia merytorycznej decyzji o wskazaniu kandydata, który został wyłoniony w wyniku postępowania konkursowego, jest komisja konkursowa. Zakres kompetencji organu prowadzącego szkołę został ograniczony do aktu powołania kandydata wybranego przez komisję konkursową, co w swej istocie jest zwykłym wykonaniem decyzji komisji konkursowej. Wykładnia przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia musi być dokonana przez pryzmat powyższych rozstrzygnięć ustawowych w zakresie rozkładu kompetencji organu prowadzącego oraz komisji konkursowej w trakcie postępowania. Nie jest w ich świetle dopuszczalne przyznanie w ramach uprawnień nadzorczych organowi prowadzącemu kompetencji, które pozwalałyby mu wywierać decydujący wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora pod pozorem czynności nadzorczych w ramach których mógłby dokonywać weryfikacji decyzji komisji konkursowej. Kompetencja do unieważnienia konkursu, jak również przesłanki uzasadniające jej zastosowanie muszą być określone precyzyjnie, a ich wykładnia ścisła. Wymóg taki bez wątpienia spełniają przesłanki wskazane w § 8 ust. 2 w punktach 1 do 3 rozporządzenia. Z kolei przesłanka wynikająca z punktu 4 jest nieprecyzyjna. Nie może być ona jednakże interpretowana w sposób rozszerzający, który pozwoliłby objąć jej zakresem te wszystkie sfery decyzyjne, które w świetle wskazanych wyżej rozstrzygnięć ustawodawcy zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji komisji konkursowej. Uprawnienie do sprawdzenia kompletności i merytorycznej treści dokumentów wymaganych od kandydata w postępowaniu konkursowym zastrzeżone zostało dla komisji konkursowej. Tylko nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego, a zatem decyzja formalna komisji, zostało objęte zakresem uprawnień nadzorczych organu prowadzącego. Oznacza to, iż organ prowadzący nie posiada kompetencji do weryfikacji dokumentacji przedłożonej przez kandydata i inne osoby uczestniczące w konkursie w przypadku (tj. kontroli formalnej), gdy zostały one dopuszczone do dalszych etapów postępowania konkursowego. Kompetencje te posiada wyłącznie komisja konkursowa, a treść uprawnień organu prowadzącego wskazana w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie wskazuje na objęcie tej sfery zakresem jego nadzoru. Brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie w oparciu o jego wyniki – do unieważniania konkursu. Z tych względów nie sposób podzielić wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną przez skarżącą, co czyni zarzut 2. nieuzasadniony.

Zarzut trzeci naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Zarzut ten został sformułowany jako naruszenia prawa procesowego przez niezastosowanie przepisów art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazała przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Zarzuty czwarty i piąty naruszenia prawa procesowego zostaną rozpoznane łącznie. Zarzuty te są nieuzasadnione. Przepisy art. 148 i 151 p.p.s.a. określają kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. W przypadku uwzględnienia skargi na akt nadzoru sąd uchyla taki akt (art. 148 p.p.s.a.), a w przypadku bezzasadności – oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Oba przepisy stanowią rozwinięcie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zakresie zastosowania odpowiednich środków.

Powyżej wskazane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis art. 148 p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06). Z tych względów wyżej wskazane zarzuty uznać należało za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.