Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 32/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 132,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO.II/426/121/2022 w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 20 września 2022 r. o nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 marca 2022 r. W. T. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł o wydanie decyzji na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) nakazującej E. B. (dalej jako uczestnik) prowadzącemu w K. przy ul. [...] skup odpadów (głównie złomu) w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wstrzymanie użytkowania terenu i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (funkcja mieszkalna). We wniosku tym zwrócono uwagę, że wspomniana działalność prowadzona jest na osiedlu domów jednorodzinnych wbrew zapisom miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś powołany wyżej przepis ma zastosowanie również w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono taki plan.

Decyzją z 13 czerwca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił nakazania wstrzymania użytkowania terenu, to jest prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu sprzedaży odpadów i złomu w K. przy ul. [...] albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę odwołaniem, po rozpatrzeniu którego Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, decyzją z 1 sierpnia 2022 r. nr SKO.II/426/71/2022 uchyliło ten akt i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 20 września 2022 r. nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy P. powtórnie odmówił wstrzymania użytkowania terenu, to jest prowadzenia wskazanej wyżej działalności gospodarczej albo przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie, z których wynika, że na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] nie jest prowadzona działalność gospodarcza, zaś obecny tam uczestnik oświadczył, że obecnie nie prowadzi ani nie będzie prowadził skupu i zbierania złomu, zaś działalność w tym zakresie zostanie przeniesiona do nowej lokalizacji, a mianowicie do P. na ul. [...], w odniesieniu do której toczy się w Starostwie Powiatowym w B. postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, na potwierdzenie czego przedstawił stosowne dokumenty. Równocześnie organ administracyjny podniósł, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., działka nr 1 położona w K. przy ul. [...] znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem "D 49 MN" czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i częściowo na terenach dróg publicznych dojazdowych oznaczonych symbolem "55 KDD". Podkreślono przy tym, że stosownie do treści § 21 ust. 1 pkt 1 planu, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN" dopuszcza się lokalizację (głównie w pasach przyulicznych) usług publicznych i usług komercyjnych nieuciążliwych oraz działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym i usługowym, nie powodujących uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej.

W tym miejscu organ pierwszej instancji wywiódł, że jak wynika z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, uczestnik prowadzi działalność gospodarczą - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu zgłoszoną przy ul. [...] w K. - od [...] stycznia 1989 roku, zaś powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony został później, uchwałą Rady Gminy w P. nr [...] wydaną w dniu [...] r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego nr [...], poz. [...]). Tymczasem w świetle stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym, przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można stosować jedynie posiłkowo do usunięcia niezgodności zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu, ale tylko w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania miała miejsce dopiero po uchwaleniu planu. Nie ma on natomiast zastosowania w przypadku, gdy sposób zagospodarowania terenu jest taki sam jak ten sprzed uchwalenia planu.

W dalszej części uzasadnienia Wójt Gminy P. wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, a w tym zakresie realizując wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej ustalono, że zgodnie z przedłożonym przez uczestnika zaświadczeniem o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, do dnia [...] września 2001 r. prowadził on pod adresem: ul. [...], K. "Sklep z artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Hurt, detal. Usługi transportowe", z kolei począwszy od [...] września 2001 r.: "Skup Złomu, metali kolorowych. Sklep z art. spożywczymi i przemysłowymi, hurt, detal. Usługi Transportowe. Skup makulatury i P.V.C.". W tym kontekście stwierdzono, że zmiana przeznaczenia terenu na skup złomu, metali kolorowych, makulatury i P.V.C. nastąpiła przed 11 lipca 2003 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym, uprawnienie wynikające z art. 59 ust 3 tej ustawy nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, jako że zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa może ono być realizowane tylko do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie wspomnianego aktu. Dodano przy tym, że poprzednio obowiązująca ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 aktualnej ustawy, a w rezultacie organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków wskazanych w tym unormowaniu.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej strona domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tej normie, a także przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące jego zdaniem sprzecznością poczynionych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odwołujący się podkreślił, że żądał wstrzymania prowadzonej przez uczestnika działalności polegającej na skupie odpadów (głównie złomu). Tymczasem w wydanej decyzji podano, że chodzi o działalność w zakresie sprzedaży odpadów i złomu, co powoduje, że rozstrzygnięcie to nie załatwia jego wniosku. Równocześnie zaznaczył, że w postępowaniu nie zostało wykazane do kiedy wspomniana działalność uczestnika była prowadzona. Analiza historii wpisów do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie potwierdza zgłoszenia dokonanego przezeń [...] września 2001 r., a nawet gdyby miało ono rzeczywiście miejsce, to i tak nie ustalono, czy działalność w ramach skupu złomu i metali kolorowych była przezeń prowadzona do 11 lipca 2003 r. Organ przyjął w sposób bezrefleksyjny treść zaświadczenia, które przedstawił zainteresowany i nie skonfrontował treści tego dokumentu z zapisami w CEiDG, a w rezultacie nie można uznać, aby ustalił datę rozpoczęcia oraz zakończenia działalności polegającej na skupie złomu zwłaszcza, że wątpliwości w niniejszym zakresie potęguje widniejąca w powyższej ewidencji wzmianka o uzyskaniu przez uczestnika zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów dopiero od 27 stycznia 2014 r.

W tym stanie rzeczy, zdaniem odwołującego się, Wójt Gminy P. nie dokonał pełnej oceny dowodów w sprawie, a tym samym nie spełnił wymogów wynikających z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11), jak również nie zrealizował wytycznych wskazanych w uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 sierpnia 2022 r.

Decyzją z 7 listopada 2022 r., nr SKO.II/426/121/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podkreślono, że wniosek strony o wydanie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej nie mógł zostać uwzględniony, gdyż rozstrzygnięcie takie przekracza kompetencje organu administracji publicznej i może zostać orzeczone wyłącznie przez sąd w wyraźnie określonych prawem sytuacjach. Zdaniem Kolegium, w sprawie nie mogły również mieć zastosowania środki prawne przewidziane w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do tego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Podkreślono przy tym, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury przepis ten ma również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak zaznaczono, że uprawnienie wynikające z powyższego unormowania ze względu na swój szczególny charakter może być realizowane do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to jest po 11 lipca 2003 r., gdyż ustawa ta nie zawiera przepisu przejściowego, który rozciągałby jego zastosowanie na zdarzenia sprzed wspomnianej daty, zaś poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 roku nie zawierała regulacji przewidującej rozwiązanie takiego typu. W tym kontekście organ odwoławczy wywiódł, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej, uczestnik prowadzi działalność gospodarczą od [...] stycznia 1989 r., z kolei z przedłożonego przezeń zaświadczenia wynika, że do [...] września 2001 r. prowadził ją w K. przy ul. [...] pod nazwą "Sklep z artykułami spożywczymi i przemysłowymi. Hurt, detal. Usługi transportowe", z kolei od dnia [...] września 2001 r. pod nazwą "Skup złomu, metali kolorowych. Sklep z artykułami spożywczymi i przemysłowymi, hurt, detal. Usługi Transportowe. Skup makulatury i P.V.C". Zdaniem Kolegium oznacza to, że wyżej wymieniony nieprzerwanie prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalność w zakresie odpadów i złomu od roku 2001, to wówczas nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, a zatem niniejszy fakt miał miejsce nie tylko zanim uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P., lecz także nim weszła w życie ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom strony organ I instancji poprzedził swą decyzję prawidłowymi ustaleniami i zgromadził materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz rozpatrzył ten materiał w sposób wyczerpujący dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Z powyższą decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się strona, który wniósła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego mylne niezastosowanie w sytuacji spełnienia określonych w nim przesłanek. Zarzucił także naruszenie norm prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z pominięciem słusznego interesu obywatela oraz po niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 powyższego Kodeksu, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, art. 80 tego Kodeksu, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, który doprowadził do błędnych ustaleń faktycznych; art. 107 § 2 i 3 przywoływanego aktu, poprzez dowolność rozstrzygnięcia oraz jego niedostateczne i niepełne uzasadnienie, a także art. 138 § 1 pkt 1 tego Kodeksu, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodatkowo wskazał na naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności sformułowanej w art. 7 i art. 83 ustawy zasadniczej. W motywach skargi skarżący podkreślił, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do argumentacji, którą podnosił w swoim odwołaniu, a w szczególności w ogóle nie wyjaśniło kluczowej dla sprawy okoliczności, czy uczestnik prowadził działalność gospodarczą w ramach obrotu odpadami i złomem przed dniem 11 lipca 2003 r., jak również nie rozwiało istniejących w tym zakresie wątpliwości wynikających z zapisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, które nie potwierdzają, aby zgłosił on prowadzenie działalności polegającej na "skupie złomu, metali kolorowych" lecz określają przedmiot tej działalności w sposób odmienny jako "sprzedaż hurtową sprzedaży i złomu".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o "wydanie decyzji na podstawie art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym nakazującej uczestnikowi, prowadzącemu w K. przy ul. [...] nr [...] skup odpadów (głównie złomu) w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wstrzymanie użytkowania terenu i przywrócenie poprzedniego sposoby zagospodarowania (funkcja mieszkalna)". Treść powyższego wniosku wskazuje więc, że intencją skarżącego było zastosowanie środków prawnych przewidzianych w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Sąd w pełni aprobuje stanowisko, zgodnie z którym przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok tutejszego Sądu z 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 279/22, publ.: LEX nr 3360043)

W pierwszym rzędzie przyjdzie podkreślić, że ani z wydanych w sprawie decyzji ani z akt administracyjnych nie wynika, aby organy administracyjne ustaliły, na czym konkretnie polegały zmiany w zagospodarowaniu terenu w K. przy ul. [...] wiążące się z działalnością gospodarczą, którą uczestnik miał tam prowadzić - zdaniem skarżącego - w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie zbadano, czy zmiany te wiązały się z wykonaniem robót, które wymagałyby pozwolenia na budowę, a jeśli tak - czy wyżej wymieniony decyzję taką uzyskał. Tymczasem okoliczność ta ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie, gdyż w przypadku odpowiedzi twierdzącej na choćby jedno z powyższych pytań, wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby wykluczone albowiem wskazano w nim wprost, że zakres jego zastosowania dotyczy przypadków, o których mowa w ust. 2, czyli nie wymagających pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji nadanie biegu wnioskowi strony mogłoby nastąpić w zupełnie innym trybie, a mianowicie albo poprzez wszczęcie jednego z postępowań nadzwyczajnych względem wydanego pozwolenia na budowę, albo też wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego przed właściwym organem nadzoru budowlanego, które miałoby na celu zweryfikowanie zgodności z prawem, dokonanej w wyniku realizacji robót budowlanych zmiany sposobu użytkowania gruntu. Należałoby wówczas - czyniąc zadość zasadzie wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - poinformować wnioskodawcę o możliwości zgłoszenia takich żądań, natomiast odmówić wszczęcia postępowania w zakresie art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r.

Gdyby przyjąć, że sporna zmiana zagospodarowania terenu rzeczywiście nie wiązała się z robotami budowlanymi wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, organy nie zbadały w sposób dostateczny innych istotnych okoliczności warunkujących zastosowanie instytucji, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydały bowiem w tym zakresie rozstrzygnięcie odmowne opierając się wyłącznie na jednej przesłance, a mianowicie na założeniu, że sygnalizowana przez skarżącego zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w roku 2001 czyli jeszcze przed wejściem w życie powołanej ustawy, to jest przed 11 lipca 2003 r. oraz odwołując się do słusznego skądinąd stanowiska judykatury, zgodnie z którym w tej sytuacji brak było takiej możliwości, gdyż poprzednio obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała podobnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 524/13, publ: LEX nr 1526645).

Przyjdzie zwrócić uwagę, że twierdzenie o tym, że przedmiotowa zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w roku 2001 nie zostało poprzedzone wystarczającymi ustaleniami. Organy administracyjne przyjęły bowiem, że zmiana ta sprowadza się do rozpoczęcia prowadzenia przez uczestnika działalności w zakresie skupu złomu, metali kolorowych, skupu makulatury i P.V.C. wywodząc taką konkluzję wyłącznie z przedstawionego przezeń zaświadczenia z [...] września 2001 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wydanego przez wójta Gminy P.), z którego wynika, że od tej daty dokonał on zmiany oznaczenia przedmiotu działalności określając go jako "Skup złomu, metali kolorowych. Sklep z art. spożywczymi i przemysłowymi, hurt, detal. Usługi Transportowe. Skup makulatury i P.V.C."

Należy podkreślić, że samo wskazanie przedmiotu działalności w ramach wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie musi być równoznaczne z faktycznym podjęciem działalności w takim zakresie. Zmiana wpisu polegająca na nowym określeniu czy też poszerzeniu tego przedmiotu o inne dziedziny lub branże stanowi bowiem oświadczenie zgłaszającego o zamiarze podjęcia działalności w takich ramach nie implikuje po jego stronie żadnych obowiązków, a w szczególności nie obliguje go do podjęcia takiej działalności w określonym terminie, co oznacza, że zgłaszający może faktycznie rozpocząć taką działalność w bliżej nieokreślonej przyszłości albo nawet w ogóle jej nie podejmować. Jakkolwiek zatem określenie przedmiotu w CEIDG potwierdzone stosownym zaświadczeniem objęte jest domniemaniem prawdziwości, to jednak jest ono wzruszalne i dlatego nie można przyjmować go bezkrytycznie jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że może odbiegać od stanu rzeczywistego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1589/21, publ. LEX nr 3398636). W rozpoznanym przypadku istnieją zaś poważne wątpliwości co do tej kwestii.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma, kiedy uczestnik faktycznie rozpoczął działalność w zakresie obrotu surowcami wtórnymi i to w taki sposób, który doprowadził do zmian zagospodarowania terenu kolidujących z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. W świetle art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać działania powodujące funkcjonalne przekształcenie terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi więc o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 432/19, publ. LEX nr 3335772). Wspomniane unormowanie ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych zaś rozstrzygając w niniejszym zakresie organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny (patrz: wyroki tutejszego Sądu: z 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21, publ.: Lex nr 3258004 oraz wspomniany wyżej z 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 279/22).

Zdaniem Sądu w sprawie istnieją wątpliwości co do tego, kiedy uczestnik rozpoczął prowadzenie działalności skutkującej zmianami w zagospodarowaniu terenu sprzecznymi z uchwalonym dla Gminy P. planem miejscowym. Wątpliwości te - jak trafnie zauważył skarżący - wynikają z odmiennego określenia przedmiotu tej działalności w cytowanym wyżej zaświadczeniu z [...] września 2001 r., w którym mowa o "skupie złomu i metali kolorowych (...) skupie makulatury i P.V.C.", a danymi ujętymi aktualnie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie zarówno działalność przeważającą jak i wykonywaną przez wyżej wymienionego pod tym samym adresem (K. ul. [...]) określono jako "sprzedaż hurtową odpadów i złomu". Wątpliwości te potęguje dodatkowo fakt, że w CEIDG widnieje wzmianka o uzyskaniu przezeń zezwolenia na zbieranie lub transport odpadów dopiero począwszy od 27 stycznia 2014 r., a także wzmianki o dodaniu uprawnień do zbierania lub transportu odpadów dokonanym w dniach 7 i 8 maja 2013 r. co może wskazywać, że działalność w przedmiotowych ramach podjął w istocie nie w roku 2001 lecz znacznie później i to nie tylko po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy P. Trudno przy tym zakładać, aby działalność w takim przedmiocie prowadził wcześniej, skoro uzyskanie zezwolenia na jej prowadzenie stanowi wymóg nie tylko z mocy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022, poz. 699 ze zm.), lecz było zasadniczo konieczne również na gruncie wcześniejszej ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. (patrz: art. 28 ust. 1 tej regulacji) i to od początku jej obowiązywania.

W tym stanie rzeczy nie jest do końca jasne, na czym dokładnie polegała działalność prowadzona przez uczestnika (skup, transport czy sprzedaż - detaliczna czy hurtowa surowców wtórnych), czy i w jaki sposób spowodowała zmianę zagospodarowania terenu sprzeczną z miejscowym planem, ani od kiedy zmiana taka faktycznie nastąpiła. Opisane wyżej sprzeczności sygnalizowane przez skarżącego niewątpliwie wymagały zatem usunięcia przy wykorzystaniu wszelkich innych dostępnych środków dowodowych. Wskazane było tu w szczególności np. porównanie obrazów spornego terenu na przestrzeni ostatnich lat na istniejących ortofotomapach, przeprowadzenie przesłuchań świadków, w tym osób zamieszkujących lub pracujących w sąsiedztwie tej nieruchomości a także wystąpienie do właściwych organów mogących dysponować informacjami w niniejszej kwestii (w tym Starosta B., który wydał zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów). Nadto konieczna była ocena, czy deklarowany przez uczestnika fakt zakończenia działalności na spornym terenie ma charakter trwały zwłaszcza, że z aktualnych danych ujętych w CEiDG wynika jasno, iż do dnia dzisiejszego miejscem prowadzenia jego działalności jest nadal wspomniana nieruchomość w K., a nie inna lokalizacja na terenie P., gdzie - jak oświadczał - miał tę działalność przenieść. Nawet zaś w przypadku faktycznego i trwałego zaprzestania prowadzenia przezeń spornej działalności na tym terenie należało zbadać, czy związane z jej prowadzeniem ewentualne przekształcenia (urządzenia, budowle, składowiska itd.) sprzeczne z miejscowym planem zostały usunięte, a poprzedni sposób zagospodarowania przywrócony. Ustalenia takie nie zostały jednak poczynione, co powoduje, iż zaskarżona decyzja nie czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie zatem przeprowadzenie postępowania w zakresie uwzględniającym wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie, czy - a jeżeli tak, to od kiedy, działalność gospodarcza prowadzona na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] doprowadziła do przekształceń terenu nie dających się pogodzić z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii istnienia lub nieistnienia podstaw do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności jednak - jak wskazano powyżej, nieodzowne jest zbadanie, czy dokonana w niniejszych ramach zmiana zagospodarowania terenu obejmowała prace objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i w tym zakresie przeprowadzenie ponownych oględzin terenu oraz wystąpienie o udzielenie stosownych informacji bądź przeprowadzenie odpowiednich czynności do właściwego starosty powiatowego. Opisane wyżej ustalenia powinny zostać dokonane przez organ I instancji albowiem również jego decyzja jest obarczona zaprezentowanymi wyżej uchybieniami procesowymi.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powyższej ustawy.