Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 683/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 1 września 2023 roku nr [...], na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: DzU z 2023 r., poz.775; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2023 roku, znak [...] wymierzające M. J. (dalej: skarżący) karę z tytułu nielegalnego użytkowania pobudowanego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w kwocie [...]złotych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB), postanowieniem z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...], na podstawie art.59i ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2023 r., poz.682 ze zm.; dalej: Pb) oraz na podstawie art.123 k.p.a. wymierzył inwestorowi M. J. karę z tytułu nielegalnego użytkowania pobudowanego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w kwocie: [...],0 x 4,0 x 1,5 x 10 = [...] zł (słownie: [...] złotych [...]). Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W związku uzyskaną informacją, że rzekomo została wydana przez PINB decyzja administracyjna pozwolenia na użytkowanie pobudowanego budynku wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (powstałej po podziale działki nr [...]) w dniu 9 czerwca 2020 r., o nr [...], pismem z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...] PINB zawiadomił Prokuraturę Rejonową w K. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na podrobieniu dokumentu - ww. decyzji pozwolenia na użytkowanie.

PINB pismem z dnia 4 maja 2022 r., nr [...] zawiadomił inwestora o terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz o przygotowanie i przedłożenie dokumentów związanych z pobudowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu 20 maja 2022 roku obecny był inwestor pobudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który przedłożył pisemną odpowiedź, że nie posiada żądanej przez organ dokumentacji wymienionej w treści zawiadomienia, gdyż powyższa dokumentacja została w całości przekazana i znajduje się w posiadaniu J. Z.. Następnie zgodnie z wysłanym zawiadomieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...] w dniu 16 lutego 2023 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych ustalono, że na ww. nieruchomości inwestor M. J. pobudował budynek mieszkalny wielorodzinny z 22 lokalami mieszkalnymi na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę przez Starostę K. z dnia 20.11.2018 r., nr [...] (sygn. [...]) oraz ustalono, że obiekt budowlany – budynek mieszkalny wielorodzinny jest użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Pb. Czynności kontrolne przeprowadzono również w lokalu mieszkalnym przynależnym do Państwa K. i T. F., podczas których został przedłożony akt notarialny Repetytorium A numer [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., z którego wynika, że Państwo F. kupili od inwestora Pana M. J. lokal mieszkalny nr [...]. W przedłożonym akcie notarialnym zapisane zostało, że inwestor Pan M. J. oświadczył, iż "...powyższy budynek mieszkalny został oddany do użytkowania decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 09 czerwca 2020 r. ([...])". Wg oświadczenia Pana T. F. lokal mieszkalny użytkuje - zamieszkuje od września 2020 roku oraz pozostałe lokale mieszkalne są również użytkowane - zamieszkałe. Na powyższą okoliczność spisano stosowny protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. W związku, iż podczas przeprowadzania czynności kontrolnych nie był obecny inwestor pomimo prawidłowo wysłanego zawiadomienia, za pośrednictwem pisma z dnia 20 lutego 2023 r., nr [...] pouczono inwestora, że pobudowany ww. obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia (art. 59i ust.3 Pb) zgodnie z wysłanym zawiadomieniem z dnia 8 maja 2023 r., nr [...] przeprowadzono ponowne czynności kontrolne w dniu 31 maja 2023 r. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych ponownie nie był obecny inwestor pomimo prawidłowo wysłanego zawiadomienia i ustalono, że stan aktualny nie zmienił się w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 16 lutego 2023 r. i pobudowany budynek mieszkalny wielorodzinny nadal jest użytkowany z naruszeniem przepisów art.54 i art.55 Pb. Na powyższą okoliczność spisano stosowny protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Następnie PINB zawiadomieniem z dnia 5 czerwca 2023 r., nr [...] poinformował wszystkie strony o wszczęciu z urzędu postępowania odnośnie nielegalnego użytkowania pobudowanego budynku z naruszeniem przepisów art.54 i art.55 Pb, jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art.10 k.p.a.

W wyniku podjętych działań odnośnie sprawdzenia prowadzonych rejestrów przez PINB zawiadomień o rozpoczęciu robót budowlanych w latach 2018 - 2019 ustalono, że inwestor nie dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych i PINB nie był w stanie ustalić kto pełnił funkcję kierownika budowy. Ponad to PINB ustalił, że wskazany przez inwestora J. Z. (domniemany kierownik budowy) zmarł [...] 2021 roku. PINB nie dał więc wiary twierdzeniom inwestora zawartym w przedłożonym piśmie podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w dniu 20 maja 2022 roku, że żądanej przez organ dokumentacji dotyczącej spornego pobudowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego inwestor nie posiada, bo została w całości przekazana i znajduje się w posiadaniu J. Z.. Dokonano również sprawdzenia prowadzonych rejestrów przez tutejszy organ nadzoru budowlanego zawiadomień o zakończeniu budowy i wydanych decyzji pozwoleń na użytkowanie w latach 2019 - 2021 i ustalono, że PINB nie prowadził postępowania odnośnie wydanego pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego (nie został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez inwestora Pana M. J.) oraz nigdy nie wydawał takiej decyzji, a pod wskazaną sygnaturą akt ([...]) nie figuruje inwestor M. J..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego decyzji pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 Pb oraz to inwestor ma obowiązek dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stosownych dokumentów enumeratywnie wymienionych w art. 57 ust. 1 Pb. W tym konkretnym przypadku PINB uznał, że inwestor nie przedsięwziął odpowiednich działań wymaganych przepisami prawa w celu uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie oraz nie podjął działań aby do takiego użytkowania nie doszło. Jednocześnie podkreślić należy, że w Sądzie Rejonowym w K. II Wydział Karny toczy się postępowanie przeciwko inwestorowi z art. 270§1 k.k. (Sygn. akt IIK [...]). Kara nałożona niniejszym postanowieniem z tytułu nielegalnego użytkowania została obliczona wg wskazań zawartych w art.59i ust.4 Pb na podstawie przepisów zawartych w art. 59f Pb i stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu, który wynosi 4, współczynnika wielkości obiektu, który wynosi 1,5 oraz stawki opłaty wynoszącej 500,00 zł, podwyższonej dziesięciokrotnie zgodnie z zapisem art.59i ust. 4 Pb.

Pismem z dnia 24 lipca 2023 r. M. J., reprezentowany przez adw. M. Ł., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Odwołujący wniósł o

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania;

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości;

3. ewentualnie, w momencie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 powyżej, wnoszę o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w K. II Wydział Kamy postępowania o sygn. akt II K [...];

4. zwrócenie się przez tut. organ do Sądu Rejonowego w K. II Wydział Karny celem udostępnienia akt sprawy o sygn. II K [...] a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy celem wykazania, iż inwestor działał w uzasadnionym przeświadczeniu, iż w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż istotnym jest ustalenie, czy decyzja z dnia 9 czerwca 2020 roku, nr [...], wydana dla przedmiotowej nieruchomości jest decyzją rzeczywistą, czy też decyzją sfałszowaną oraz czy inwestor działał w uzasadnionym przekonaniu, iż wskazana decyzja jest decyzją rzeczywiście wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Przedmiotowe kwestie są przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w K. II Wydział Karny, sygn. akt II K [...]. Okoliczność ta jest organowi znana z urzędu, bowiem powołano się na nią w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W związku z tajemnicą obrończą szczegóły przedmiotowej sprawy nie mogą zostać ujawnione w treści niniejszego zażalenia. Mając to na uwadze, złożony został stosowny wniosek o zwrócenie się przez organ do wskazanego Sądu celem wypożyczenia akt, która to czynność pozwoli na należyte ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie pozostanie bez wpływu na postanowienie końcowe. Skarżący twierdzi, że działał w uzasadnionym przekonaniu, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 9 czerwca 2020 roku jest decyzją prawdziwą. To nie on bowiem dokonywał w ramach inwestycji czynności przed organami administracji budowlanej i nie on dokonał sfałszowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która to okoliczność również zostanie szczegółowo wyjaśniona po zapoznaniu się przez organ z aktami wskazanej w treści niniejszego pisma sprawy karnej. W rezultacie, wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego uznać należy za w pełni uzasadniony. Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności sprawy, odwołujący wskazał, iż uzasadnionym pozostaje wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości. Skierowanie orzeczonej względem M. J. (inwestora) kary administracyjnej do wykonania, w momencie, w którym stan faktyczny sprawy nie został w sposób dostateczny wyjaśniony, pociągałoby za sobą zbyt daleko idące, negatywne dla skarżącego skutki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 1 września 2023 roku nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kwestię przystąpienia do użytkowania z naruszeniem ustawy reguluje, art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 zpóźn. zm., dalej: Prawo budowlane). Zdaniem organu II instancji, należy zgodzić się z PINB, że do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. PINB ustalił bowiem, że budynek został zamieszkany bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PINB dokonał sprawdzenia prowadzonych rejestrów o zakończeniu budowy i wydanych decyzji pozwoleń na użytkownie w latach 2019-2021 i ustalił, że nie prowadził postępowania odnośnie wydanego pozwolenia na użytkowanie, którym posługiwał się inwestor - tj. decyzji z dnia 9 czerwca 2020r. , znak: [...] i nie wydał takiej decyzji. Sprawą posługiwania się tym dokumentem zajmują się obecnie organy ścigania, natomiast fakt, że budynek jest w całości zamieszkały jest bezsporny. Inwestor kwestionuje natomiast swoją odpowiedzialność za samowolne przystąpienie do użytkowania, bowiem zasłania się zleceniem tego osobom trzecim, które to nie wywiązały się z tego obowiązku, a on "działał w uzasadnionym przekonaniu, że wskazana decyzja jest decyzją rzeczywiście wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Ponadto osoba zlecająca pełnomocnikowi pewne działania, nadal dla organu pozostaje odpowiedzialna za ich rezultat. Naprawienia szkody jaką poniosła na skutek działań pełnomocnika może z kolei dochodzić w sporze przed sądem powszechnym. Wynik postępowania przed organami ścigania nie jest niezbędny dla zakończenia niniejszej sprawy, ponieważ PINB - jako organ właściwy w tej sprawie - ma pewność co do tego, że obiekt nie został oddany do użytkowania, a kwestia ukarania za podrobienie dokumentu, czy posługiwanie się nim jest odrębnym rodzajem odpowiedzialności. PINB prawidłowo zastosował także procedurę przewidzianą w art. 59i Prawa budowlanego, tj. za pośrednictwem pisma z dnia 20 lutego 2023 r., nr [...], pouczył inwestora, że pobudowany obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Następnie, po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia (art.59i ust.3 Prawa budowlanego) przeprowadził ponowne czynności kontrolne w dniu 31 maja 2023 r. potwierdzając, że obiekt w dalszym ciągu użytkowany jest z naruszeniem ustawy. Wobec poczynionych ustaleń, PINB wszczął postępowanie, a następnie wymierzył inwestorowi karę w wysokości [...] zł, ponieważ do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego). Zatem karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s - tj. 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k - 4 tj. kategoria XIII - pozostałe budynki mieszkalne) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w -1.5 tj. kubatura 2500-5000 m3) - dziesięciokrotnie podwyższony [500,00 zł x 4,0 x 1,5 x 10 = 30 000,00 zł]. Wobec tego PINB prawidłowo obliczył wysokość kary. Na koniec należy odnieść się do prawidłowości określenia adresata nałożonego obowiązku skoro z akt sprawy wiadomo, że deweloper zbył już lokale wchodzące w skład ww. nieruchomości. W tym zakresie należy wskazać, iż w doktrynie przyjmuje się, że skoro obowiązki określane w art. 54 i 55 Prawa budowlanego ciążą na inwestorze, to nie powinno ulegać wątpliwości, że to inwestor będzie adresatem postanowienia o wymierzeniu tej kary. Będzie tak również wówczas, gdy kto inny będzie faktycznym użytkownikiem obiektu budowlanego [Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 57.]. W tym zakresie należy także wyjaśnić, że "Zbywanie przez inwestora części obiektu budowlanego (np. mieszkań w budynku wielomieszkaniowym) przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie lub przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy należy uznać za przejaw przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oczywiście inwestor ma prawo zbyć budowany przez siebie obiekt budowlany w każdym czasie. Jednakże jeżeli czynności tej dokonuje jeszcze przed zakończeniem budowy w znaczeniu prawnym, a więc przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, oznacza to, że zbywa obiekt budowlany będący w trakcie budowy. W takiej zaś sytuacji powinien zadbać o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nabywcę w trybie art. 40. Uzyskana w ten sposób decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie nabywcę uprawniała do dokończenia budowy, w tym w znaczeniu prawnym, a więc do zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast zbywcę zwolni z obowiązków inwestora, a więc spowoduje także to, że nie będzie on mógł być adresatem postanowienia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podobnie w przypadku zbycia całego obiektu budowlanego istotne znaczenie dla możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy przywiązywać do tego, czy została przeniesiona decyzja o pozwoleniu na budowę. Jedynie bowiem taka decyzja może być podstawą do uznania, że nastąpiła zmiana inwestora, a tylko inwestorowi można wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. " [Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 57.]. Zatem skoro Inwestor nie przeniósł pozwolenia na budowę, to nadal właśnie on powinien być obciążany konsekwencjami za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu.

Pismem z dnia 2 października 2023 r. M. J. wniósł skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia PINB [...] przez organ - na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku i przekazania skargi Sądowi – wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji PINB w K. przez Sąd - na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, (w tym głównie faktu, iż w zakresie decyzji z dnia 9 czerwca 2020 roku, nr [...], toczy się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w K. II Wydział Karny, sygn. akt: II K [...] oraz nie wzięto pod uwagę wyjaśnień skarżącego), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, za co finalnie została wymierzona inwestorowi, tj. skarżącemu administracyjna kara pieniężna, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w K. II Wydział Karny, sygn. akt: II K [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, za co finalnie została wymierzona inwestorowi, tj. skarżącemu administracyjna kara pieniężna, pomimo tego, iż w postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone i nie zostały wyjaśnione wątpliwości, tj. czy decyzja z dnia 9 czerwca 2020 roku, nr [...] jest decyzją sfałszowaną, czy też rzeczywistą oraz czy inwestor działał w uzasadnionym przekonaniu, iż decyzja jest decyzją rzeczywiście wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59i ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] przystąpiono z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz na przyjęciu, iż przedmiotowy stan nadal się utrzymuje, za co finalnie została wymierzona inwestorowi, tj. skarżącemu administracyjna kara pieniężna, pomimo, iż inwestor posiadał decyzję w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przesłanki zastosowania instytucji kary administracyjnej przewidzianej w art. 59i ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nie zostały przez organ należycie wyjaśnione. Co więcej, organ oparł się jedynie na własnych ustaleniach, pomijając zupełnie wyjaśnienia skarżącego oraz to, iż obecnie przed Sądem Rejonowym w K. II Wydział Karny, sygn. akt: II K [...] toczy się postępowanie w celu ustalenia, czy decyzja dnia 9 czerwca 2020 roku, nr [...] dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem jest decyzją rzeczywistą, czy też decyzją sfałszowaną oraz czy inwestor działał w uzasadnionym przekonaniu, iż wskazana decyzja jest decyzją rzeczywiście wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Po pierwsze, skarżący w stopniu wystarczającym wyjaśnił podczas jednej z kontroli, iż wszelkie działania w zakresie dokumentacji związanej z przedmiotową nieruchomością były prowadzone przez podmiot profesjonalny, tj. I. Z.. Była to osoba zaufana, dlatego skarżący nie miał powodów, by mieć jakiekolwiek wątpliwości w zakresie autentyczności decyzji z dnia 9 czerwca 2020 roku. Po drugie, organ winien był rozważyć, czy z uwagi na toczące się postępowanie karne, o którym mowa powyżej, uzasadnionym byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne jest przekonanie WINB, iż "wynik postępowania przed organami ścigania nie jest niezbędny dla zakończenia niniejszej sprawy, ponieważ PINB - jako organ właściwy w tej sprawie – ma pewność co do tego, że obiekt nie został oddany do użytkowania". Wbrew powyższemu przekonaniu, wynik postępowania karnego ma znamienne znaczenie dla niniejszej sprawy. Co więcej, w przedmiotowej sprawie na obecnym etapie nie można mieć stuprocentowej pewności, że obiekt nie został oddany do użytkowania. Organ wydając zaskarżone postanowienia oraz postanowienie z dnia 7 lipca 2023 roku opiera się wyłącznie na własnych ustaleniach w obrębie jedynie swojej dokumentacji, co jest wysoce błędne. Organ w żaden sposób nie wziął pod uwagę tego, iż skarżący jako inwestor zlecający prowadzenie dokumentacji w zakresie stawianej nieruchomości może darzyć osobę przyjmującą zlecenie zaufaniem i nie mieć podstaw, by podejrzewać, że jej działania i przedstawiane dokumenty mogą być sfałszowane. Powyższe w pełni ukazuje, iż nawet w przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie postanowienia z dnia 7 lipca 2023 roku, postępowania administracyjne w zakresie nałożenia kary na inwestora winno zostać zawieszone z uwagi na postępowania karne, o którym mowa powyżej. W niniejszej sprawie jest zbyt wiele niejasności, by móc wydawać postanowienie nakładające administracyjną karę pieniężną na inwestora. Zdaniem skarżącego, nakładając ww. karę organ musi mieć pewność, że inwestor faktycznie nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a o takiej pewności nie można mówić w żaden sposób w niniejszej sprawie. Dodatkowo, skarżący złożył wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż stan faktyczny sprawy opisano szczegółowo w zaskarżonym postanowieniu. Także uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia podjętego przez WINB na podstawie zebranych w sprawie dowodów i materiałów zostało przedstawione w postanowieniu z dnia 1 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2023 roku nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2023 roku, znak [...] wymierzające M. J. (dalej: skarżący) karę z tytułu nielegalnego użytkowania pobudowanego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] - w kwocie [...]złotych.

Kontrola zaskarżonego aktu zgodna ze wskazanymi wyżej kryteriami pozwala na stwierdzenie, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów postępowania ani prawa materialnego, zatem wydane przez nie postanowienia odpowiadają prawu.

Art. 54 Prawa budowlanego stanowi, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a Pb stosuje się. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa powyżej, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa wyżej, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa wyżej. Z kolei art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI, b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie z art. 55 ust 1a Prawa budowlanego, decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3, może obejmować: 1) obiekt budowlany lub jego część; 2) niektóre z obiektów budowlanych objętych jedną decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2. Tymczasem art. 55 ust. 1b stanowi, iż decyzja, o której mowa w ust. 1 pkt 3, może być wydana, jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Art. 55 ust 2 Prawa budowlanego stanowi ponadto, iż Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z art. 59i Pb, w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przy tym, zgodnie z art. 59i ust 4 Prawa budowlanego, w przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W omawianej sprawie fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę jest niewątpliwy. a w realiach danej sprawy zachodzą okoliczności, które usprawiedliwiają nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

Skarżący wywodzi, że działał w uzasadnionym przekonaniu, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 9 czerwca 2020 r. została rzeczywiście wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wobec czego nałożenie kary nie powinno nastąpić. Ostatecznie skarżący nie kwestionował faktu, że PINB nie wydawał decyzji z dnia 9 czerwca 2020 r. ([...]) pozwalającej na użytkowanie pobudowanego budynku wielorodzinnego na nieruchomości położonej w Ś. , przy ul. [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (powstałej po podziale działki nr [...]). Twierdził natomiast, że nie on dokonał sfałszowania decyzji.

Organ, zgodnie z art. 82b ust. 1 pkt 1 Pb, prowadzi rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę. Rejestry te, jako dokumenty urzędowe, korzystają z domniemania prawdziwości zawartych w nich danych. Po sprawdzeniu rejestrów zawiadomień o zakończeniu budowy i wydanych decyzji pozwoleń na użytkowanie w latach 2019 - 2021 ustalono, że nie prowadzono postępowania odnośnie wydanego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego (nie został złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez inwestora M. J.) oraz nigdy nie wydano takiej decyzji, a pod wskazaną sygnaturą akt ([...]) nie figuruje inwestor M. J.. Nie ma więc wątpliwości, że nie istnieje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie opisana w akcie notarialnym ujawnionym w trakcie kontroli. Należało zatem uznać, że organ wyjaśnił zaistnienie przesłanek zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 59i Prawa budowlanego, a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów w tym zakresie.

Sąd zauważa, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. z naruszeniem art. 54 i 55 Pb, nie daje właściwemu organowi prawa do działania uznaniowego, w szczególności nie uzależnia wymierzenia kary z tego tytułu od dobrej wiary inwestora, który ufał w tym względzie swemu pełnomocnikowi, iż będzie podejmował działania legalne. Tym samym okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego – nawet jeśli wprowadzony w błąd przez kierownika budowy – nie wyłącza obowiązku właściwego organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W ocenie sądu nie ma także racji skarżący twierdząc, że być może uzasadnionym byłoby zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a przekonanie WINB, iż "wynik postępowania przed organami ścigania nie jest niezbędny dla zakończenia niniejszej sprawy, ponieważ PINB - jako organ właściwy w tej sprawie – ma pewność co do tego, że obiekt nie został oddany do użytkowania" jest błędne. Jak wskazano wyżej, skarżący nie obalił domniemania prawdziwości rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzonego przez organ. Należało zatem przyjąć, że nie istnieje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych budynków, a zatem działanie inwestora było bezprawne i organ musiał wymierzyć inwestorowi karę pieniężną. Ustalenia, kto ewentualnie dopuścił się sfałszowania decyzji i czy w ogóle do takiego czynu doszło nie mają w sprawie znaczenia. Jak słusznie wskazał organ – nie ma wątpliwości, że budynek nie został legalnie oddany do użytkowania i ta okoliczność wystarcza do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wydania zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji, skoro żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie okazał się uzasadniony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę