Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3922/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 577/19 w sprawie ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. B. na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 577/19, po rozpoznaniu skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska w [...], na podstawie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 754) – dalej: "Kodeks wyborczy", podjęła w dniu [...] czerwca 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] W. B., z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu [...] czerwca 2019 r., w trakcie omawiania kwestii dotyczących oświadczeń majątkowych złożonych przez radnych, na wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji Rady Miejskiej w [...], Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował radnych, że W. B. w złożonym oświadczeniu, podał jako miejsce zamieszkania miejscowość leżącą poza gminą Skąpe, ponadto dołączył do oświadczenia dokumenty w postaci deklaracji rocznej podatkowej PIT składanej wspólnie z małżonką, w której jako podatnik, wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest miejscowość spoza obszaru gminy [...]. Przewodniczący Rady poinformował także radnych, że wpłynęło pismo mieszkańców [...], w treści którego wyrażony jest sprzeciw co do tego, że radny W. B. nie będąc faktycznie mieszkańcem [...] ani Gminy [...], zasiada w Radzie Gminy [...].

Jak wynikało z wyjaśnień radnego złożonych w dniu [...] czerwca 2019 r. zamieszkuje on na terenie miejscowości [...], a złożone w dokumentach oświadczenia, co do miejsca zamieszkania są oczywistą pomyłką pisarską. Radny wyjaśniał, że pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej, jednak żona zamieszkuje poza gminą [...]. Radny wyjaśnił, że mieszka w [...] ze względu na to, że zajmuje się chorymi członkami rodziny i stwierdził, że ma zamiar mieszkania w tej miejscowości. Wyjaśnienia te nie spotkały się z uznaniem Rady Miejskiej w [...], która podjęła uchwałę jak powyżej.

W. B. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za uzasadnioną. Jak wskazał ten Sąd istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – skarżącego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w zakresie w szczególności proceduralnym, jak również materialnoprawnym. Zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się wokół istotnego naruszenia przez Radę Miejską w [...] przepisów art. 383 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu wyborczego, które skarżący upatruje w pierwszej kolejności w przedwczesnym podjęciu uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, wobec nieprzeprowadzenia obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego, po wtóre uniemożliwieniu radnemu przed podjęciem uchwały należytego przygotowania się, złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, i jedynie iluzoryczne zachowanie przepisu, a nadto w braku właściwego uzasadnienia uchwały. Sąd meriti zaznaczył, że przepis art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego ma charakter gwarancyjny i proceduralny, mający zastosowanie z wyraźnej woli ustawodawcy tylko w określonych przypadkach przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jego treścią jest zatem nie tylko formalny obowiązek wysłuchania radnego, ale również konieczność zapewnienia mu, przed podjęciem uchwały, realnej możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uzna on za niezbędne dla obrony swego podmiotowego prawa. Konsekwencja tego jest następnie obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz rozważenia i oceny dowodów przez nią przedstawionych.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że poza wskazaniem na uzasadnione wątpliwości i sprzeczności pomiędzy ustnym oświadczeniem radnego, co do miejsca stałego zamieszkania w gminie [...], a treścią oświadczeń majątkowych dotyczących miejsca zamieszkania, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie pozwalały uznać - wyłącznie na tej podstawie, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w przypadku radnego W. B. zaistniały przesłanki wynikające z normy prawa materialnego, nakazujące wygaszenie mandatu radnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy przedłożonych dokumentów, organ stanowiący ograniczył postępowanie wyjaśniające w istocie do swoistego "przesłuchania" radnego, bez uprzedzenia co będzie jego przedmiotem; bez uprzedniego zawiadomienia zarówno radnego, jak i innych radnych, że będzie on wezwany do złożenia wyjaśnienia w sprawie swojego biernego prawa wyborczego w związku z powziętymi przez Przewodniczącego Rady wątpliwościami na tle analizy treści oświadczeń majątkowych. Niesporna zdaniem Sądu meriti pozostaje w sprawie okoliczność, że w zawiadomieniu o przedmiocie obrad wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej wyznaczonego na dzień [...] czerwca 2019 r., żaden element porządku obrad nie nawiązywał do przedmiotowej sprawy. Kwestia wad w oświadczeniach majątkowych, w tym przedmiotowa sprawa została poruszona przez Przewodniczącego Rady przy punkcie 3 "sprawy różne". Przy czym aktywni w tej kwestii pozostawali Przewodniczący Rady (nie przewodniczył on obradom wspólnego posiedzenia) oraz radca prawny. Zatem w takich okolicznościach, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można uznać aby radny miał możliwość czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, przedstawienia dowodów, skoro sprawą został zaskoczony, podobnie jak pozostali radni uczestniczący w obradach wspólnych komisji. Niezależnie od powyższego Sąd ten wskazał, że jako jeden z istotnych argumentów potwierdzających okoliczność niezamieszkiwania skarżącego w gminie [...] pod wskazanym adresem było, odczytane przez Przewodniczącego, pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazujące, że skarżący, jako radny nie zamieszkuje faktycznie na terenie Miasta i Gminy [...]. Jak wynika z protokołu posiedzenia komisji i oświadczeń skarżącego, pisma tego skarżącemu wówczas nie okazano. Nadto z treści tego pisma, podpisanego przez 8 osób, nie wynika, na jakiej podstawie twierdzą, że radny faktycznie nie zamieszkuje na terenie Miasta i Gminy [...]. Skoro pismo to wpłynęło do Przewodniczącego Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r. nie było żadnych przeszkód, aby sprawa ta została ujęta w porządku obrad wspólnego posiedzenia komisji, a tym bardziej, aby wezwać osoby wnoszące tak poważne zarzuty na posiedzenie tej komisji i przesłuchać na okoliczność kwestionowania stałego miejsca zamieszkania radnego na terenie tej gminy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że radny nie zgodził się z zarzutem, podnosił, że zamieszkuje w [...] u swoich teściów, którymi się opiekuje, a w oświadczeniach majątkowych jedynie omyłkowo wskazał uprzedni adres zamieszkania. Zgłosił zamiar sprostowania treści oświadczeń majątkowych w spornym zakresie oraz wyjaśnienia wątpliwości co do swego miejsca stałego zamieszkania. Organ nie przewidział jednak żadnej możliwości ani wyznaczenia radnemu czasu dla podjęcia jakichkolwiek działań, przedstawienia dowodów celem wyjaśnienia tej istotnej wątpliwości. W ocenie Sądu meriti, działając w takim trybie, organy gminy dopuściły się istotnych zaniedbań procedując w sposób nie dający się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, wyciągając pochopnie, nierzetelnie, nie odpowiadające stanowi faktycznemu wnioski.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny jest zarzut skargi, że nie umożliwiono skarżącemu obrony jego praw, w tym możliwości zgromadzenia i przedstawienia dowodów, nie przeprowadzono właściwego dogłębnego postępowania wyjaśniającego, co do zarzucanej mu utraty prawa wybieralności według przepisów Kodeksu wyborczego. Szczegółowa analiza akt sprawy i dokonana na tej podstawie rekonstrukcja pośpiesznego ciągu zdarzeń inicjowanych przez organy gminy potwierdza zasadność zarzutów skargi. Wskazuje bowiem na świadome i celowe inicjowanie działań mających jedynie pozorować prowadzenie postępowania wyjaśniającego i zachowanie wymogów praworządnego działania organów władzy publicznej, zgodnie z wymogami art. 383 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu wyborczego.

Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącym, że uzasadnienie skarżonej uchwały nie wyjaśnia przyczyn i przesłanek tak pośpiesznego działania organów, jak również nie odnosi się w wystarczającym zakresie do zasadniczej kwestii wyjaśnienia ponad wątpliwości, czy w istocie i kiedy doszło do utraty przez skarżącego prawa wybieralności w Mieście i Gminie [...]. Z treści uchwały, jej uzasadnienia oraz dołączonych do niej dokumentów wynika, że organ nie poczynił ustaleń dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego, w szczególności nie odniósł się w uzasadnieniu dostatecznie do jego twierdzeń oraz przedstawionych dowodów. Nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście doszło do zmiany stałego miejsca zamieszkania, czy też zmiana ta była "pozorowana" przez skarżącego dla potrzeb udziału w wyborach na terenie miasta i gminy [...], nawet jeżeli częściowo wiązała się z pomocą osobom spowinowaconym.

Konsekwencją uchybień stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 383 § 1 pkt 2 oraz § 3 w zw. z art. 5 pkt 9, art. 10 § 1 pkt 3 lit, a i art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz przez nieustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że Radni Rady Miejskiej w [...] w sposób prawidłowy zastosowani przepisy Kodeksu wyborczego, a przed podjęciem uchwały zapewnili skarżącemu realną możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uznał on za niezbędne dla obrony swojego podmiotowego prawa, w sposób wyczerpujący zbadali okoliczności sprawy oraz należycie uzasadnili podjętą uchwałę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty przez niego prawa wybieralności (art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty i argumenty strony skarżącej kasacyjnie, albowiem Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie została należycie zweryfikowana przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego z powodu braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej w [...].

Kodeks wyborczy w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b i art. 11 § 1 pkt 5 stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) oraz prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach do organu stanowiącego obowiązuje wymóg stałego zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, w której dana osoba kandyduje, a następnie – w przypadku nabycia i objęcia mandatu – sprawuje mandat (cenzus domicylu). Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których to mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy.

Definicję pojęcia "stałego zamieszkiwania" wprowadza przepis definicyjny art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, który rozumie przez to pojęcie - zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego - jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, jest konieczność wskazania adresu. Podkreślić przy tym należy, że Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można bowiem utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt II OPS 2/17, ONSAiWSA 2018 r., nr 2, poz. 20).

O miejscu zamieszkania zasadniczo decydują dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod wskazanym adresem (corpus, tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny). Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Trzeba stwierdzić, że o zamieszkaniu w danej gminie, pod wskazanym adresem można mówić, gdy okoliczności sprawy pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na sformułowanie wniosku, że w tym miejscu – w tej konkretnej miejscowości, skupia się działalność osoby fizycznej oraz znajduje się jej centrum życiowe. Istotną rolę przy ustalaniu corpus odgrywa życie rodzinne. Faktyczne przebywanie w danym miejscu nie może być rozumiane jedynie, jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1412/18, LEX nr 2578012). Natomiast drugi z elementów składowych pojęcia stałego miejsca zamieszkania – animus ma charakter subiektywny i jest zależy od zamiaru stałego przebywania na terenie danej miejscowości. Animus musi być dostatecznie uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań w szczególności czynności prawnych, pracowniczych, czy rodzinnych (zob. szerzej M. Rulka, Brak stałego zamieszkania w dniu wyborów lub jego utrata w trakcie kadencji jako przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2017 r., nr. 4, s. 53-54).

Do wygaszenia mandatu radnego z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania jest uprawniony organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący może podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w przypadku gdy występuje tylko jedna z przesłanek polegająca bądź na samym zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź na samym zamiarze przebywania bez faktycznego zamieszkiwania. Postępowanie wyjaśniające powinno być dogłębne. Do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczna jest bowiem pewność, że radny rzeczywiście utracił prawo wybieralności z powodu zmiany stałego miejsca zamieszkania. Uchwała w sprawie wygaszenia mandatu radnego powinna wskazywać okoliczności, które rada uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom czy dokumentom, które zostały pominięte przy dokonywaniu ustaleń. Uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe i przekonujące, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Trzeba bowiem mieć na względzie, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego oznacza wkroczenie w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu, czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię podmiotowego prawa wyborczego, tym bardziej rygorystycznie, z punktu widzenia legalności, powinny być oceniane przesłanki ingerencji w to prawo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). Sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych, musi być zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych - nie budzących wątpliwości - przesłanek, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. wyrok z dnia 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967).

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki podzielił zarzuty skargi radnego, że uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego została podjęta przedwcześnie, albowiem nie przeprowadzono obiektywnego i rzetelnego postępowania dowodowego, uniemożliwiono radnemu, przed podjęciem uchwały, należyte przygotowanie się do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów, a także brak właściwego uzasadnienia uchwały. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, jak również, w realiach sprawy, dokonał wadliwej wykładni norm art. 383 § 1 pkt 2 i § 3 Kodeksu wyborczego.

Sąd Wojewódzki oparł orzeczenie na stwierdzeniu niezachowania przez Radę Miejską w [...] przepisu art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, jako przepisu mającego charakter gwarancyjny i proceduralny. Treścią przywołanego przepisu jest nie tylko formalny obowiązek wysłuchania radnego, ale również konieczność zapewnienia mu, przed podjęciem uchwały, realnej możliwości złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uzna on za niezbędne dla obrony swego podmiotowego prawa.

Rada Gminy [...] oceniając przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkania, tj.: zamiar przebywania miała na uwadze, że składnik mentalny - animus - nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie deklaracji słownej lub zapewnień radnego. Aby zamiar przebywania był wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy, więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnienia przez zainteresowaną osobę o tym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem.

Radni Rady Miejskiej w [...], przed podjęciem uchwały, zapewnili skarżącemu realną możliwość złożenia wyjaśnień i przedstawienia wszystkich okoliczności i dowodów, które uzna za niezbędne, dla obrony swojego podmiotowego prawa. W sposób wyczerpujący zbadali okoliczności sprawy oraz należycie uzasadnili podjęte rozstrzygnięcie. Trafnie skonstatowała strona skarżąca kasacyjnie, że ustawa nie precyzuje, w jakim czasie, trybie i w jakiej formie mają zostać złożone przedmiotowe wyjaśnienia przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Przepis art 383 § 3 Kodeksu wyborczego nie określa bowiem terminu podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Standardem normatywnym jest wysłuchanie radnego przed podjęciem uchwały, co gwarantuje, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu zostanie dokonane w sposób odpowiadający stanowi faktycznemu. Idzie o to, aby radni, przed głosowaniem, znali stanowisko radnego, w kwestii wygaśnięcia jego mandatu. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem radnego, przy czym niezłożenie wyjaśnień przez radnego, w warunkach umożliwienia radnemu złożenia takich wyjaśnień, nie stoi na przeszkodzie podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu. Natomiast pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień, musi być traktowane, jako naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia takiej uchwały.

Zwrot normatywny: "umożliwienie złożenia wyjaśnień", interpretowany literalnie i funkcjonalnie, oznacza, że rada ma obowiązek, w jakimkolwiek czasie przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień odnośnie procedowanej przesłanki wygaśnięcia mandatu. Rada Miejska w [...] nie pozbawiła radnego takiej możliwości. Radny złożył wyjaśnienia oraz został przez Radę wysłuchany. Od momentu, w którym dowiedział się o postępowaniu wyjaśniającym, złożył wnioski dowodowe, jak również powiadomił i przyprowadził świadka zeznającego w sprawie. Przewodniczący Rady, na posiedzeniu komisji w dniu [...] czerwca 2019 r. oraz na Sesji Rady Miejskiej w dniu [...] czerwca 2019 r., przedstawił dowody w postaci:

oświadczenia majątkowego skarżącego z [...] kwietnia 2019 r,

PIT - R za 2018 wystawiony przez Sąd Rejonowy w [...],

PIT - R za 2018 wystawiony przez Urząd Miasta i Gminy [...],

PIT - 11 za 2018 wystawiony przez Poradnie Psychologiczno - Pedagogiczną w [...],

PIT - 11 za 2018 wystawiony przez Zespól Szkół Technicznych,

PIT - 37 za 2018 sporządzony przez skarżącego wraz z PIT/O i UPO,

pisma mieszkańców Miasta i Gminy [...] w sprawie miejsca zamieszkania skarżącego

8) informacji w sprawie deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnoszącego się do nieruchomości położonej pod adresem zameldowania skarżącego.

Radni zostali poinformowani, że zarówno w oświadczeniu majątkowym z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak i we wszystkich w deklaracjach i zeznaniach podatkowych, w miejscu: "miejsce zamieszkania" widniało, w odniesieniu do skarżącego, oznaczenie adresu miejsca zamieszkania: ul. [...], [...] [...]. Radny składając zeznania podatkowe roczne wskazał, jako miejsce zamieszkania [...]. W oświadczeniu majątkowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał miejsce zamieszkania [...]. W oświadczeniu majątkowym z dnia [...] listopada 2018 r., również jako miejsce zamieszkania wskazano [...]. Pity 11, wystawione przez pracodawców skarżącego także wskazują, jako miejsce zamieszkania, [...].

Z materiału aktowego wynika, że na posiedzeniu komisji w dniu [...] czerwca 2019 r. skarżącemu umożliwiono wyjaśnienie powstałych wątpliwości i ustosunkowanie się do przedstawionych dokumentów. Co istotne skarżący z tej możliwości skorzystał. Jednak nie chciał odpowiadać na pytania w celu wyjaśnienia wątpliwości i ustalenia stanu faktycznego. Stwierdził jedynie, że oświadczenia złożone przez niego w zeznaniach podatkowych, czy oświadczeniu majątkowym to oczywista pomyłka pisarska, i że ma zamiar mieszkania w [...]. Skarżący został pouczony o procedurze stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i przysługujących uprawnieniach. Radni podczas posiedzenia komisji mieli możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, wysłuchania skarżącego, oraz zapoznać się ze stanem prawnym odnoszącym się do ustalanego stanu faktycznego. Z akt postępowania wynika także, że podczas sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. Przewodniczący Rady umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie i przedstawienie wszelkich możliwych argumentów i dowodów, które przekonałyby radnych do stanowiska skarżącego. Zatem wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego radny miał pełną możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Wyjaśnienia skarżącego były nieskrępowane, jak również miał możliwość przedstawienia własnych dowodów, czego przejawem była obecność na sesji teściowej skarżącego. Potwierdziła, że skarżący opiekuje się teściami, i że jest zameldowany w [...] przy ul. [...], jednak - wbrew temu co twierdził radny - nie potwierdziła faktu zamieszkania radnego pod tym adresem. Stwierdziła jedynie, że radny: "bywa u nas codziennie, może nie w każdą noc sypia, ale kiedy jest potrzeba jest zawsze". Radni uznali, że wyjaśnienia skarżącego pozostają w sprzeczności z dokumentami stanowiącymi dowody w sprawie tj. podpisanymi zeznaniami podatkowymi za 2018 rok, deklaracjami podatkowymi wystawionymi przez pracodawców oraz jego oświadczeniem majątkowym. Skarżący wyjaśniał, że w [...] ma rodzinę – żonę i dziecko. Z żoną pozostaje we wspólności majątkowej małżeńskiej - wspólnie się rozlicza podatkowo. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącego o koncentracji życia rodzinnego w miejscowości [...], a nie w [...], nie były wiarygodne i przekonujące. Zamiar zamieszkania w [...] nie miał decydującego znaczenia, dla określenia miejsca zamieszkania skarżącego, ponieważ jak podniesiono wyżej, sam zamiar stałego pobytu w określonym miejscu, nie jest wystarczający do uznania, że osoba w danym miejscu rzeczywiście przebywa, i że stanowi ono jej centrum życiowe, a ponadto deklarowany zamiar był sprzeczny z składanymi przez radnego oświadczeniami co do miejsca zamieszkania. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazały, że pomimo zameldowania w miejscowości [...], nie uległo zmianie centrum życiowe skarżącego znajdujące się w [...].

W tym stanie faktycznym i prawnym należy uznać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, została podjęta przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego i z właściwym uzasadnieniem, a Rada spełniła warunek określony w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego umożliwiając skarżącemu udzielenie wyjaśnień i ustosunkowanie się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, mając na uwadze usprawiedliwione jej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do uchylenia zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to w trybie art. 188 P.p.s.a. stwierdził, że istnieje możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, aby prawomocnie zakończyć postępowanie sądowoadministracyjne. Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o oddaleniu w całości skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.