Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2457/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1 lit a art. 35 ust 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 210/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2022 r. nr 20/2022 znak GPB-III.7721.352.2021 ŁCz w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 210/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2022 r. nr 20/2022, znak GPB-III.7721.352.2021 Łcz. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.), w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994cr. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351; zwanej dalej: p.b.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 10 listopada 2021 r. nr 1742/2021 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...], gm. [...].

W skardze kasacyjnej J. P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty;

2) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, wskutek dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności nieprawidłową ocenę w zakresie dotyczącym ustalenia funkcjonalnego powiązania pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstwa skarżącego;

3) art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez wydanie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;

3) art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i ograniczenie się jedynie do powierzchownej polemiki z zarzutami podniesionymi w skardze oraz powielenia argumentacji Wojewody Łódzkiego, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, iż uzupełniony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sytuacji, gdy projekt spełnia wszystkie warunki zagospodarowania terenów, tj. dotyczy lokalizacji jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego, o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa, na działce wchodzącej w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego, której powierzchnia jest nie mniejsza niż 2.500 m², a szerokość nie mniejsza niż 25 m oraz w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego;

6) art 35 ust 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez konkretnej podstawy prawnej, a jedynie w oparciu o błędną wykładnię uchwały nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków oraz nieprawidłowe uznanie, że:

- inwestor miał obowiązek wykazania, że planowana inwestycja jest tożsama z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, w sytuacji gdy organ nie nałożył na inwestora obowiązku wykazania tożsamości planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym;

- inwestor nie dopełnił obowiązku zaprojektowania zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, gdyż inwestycję usytuował w pasie 60 m od drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy miejscowy plan dopuszcza sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej,

- § 33 ust. 1 pkt 3 lit a) tiret 1 uchwały Nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej W Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków poprzez błędną wykładnię warunków zagospodarowania terenów w zakresie dopuszczalności sytuowania projektowanej zabudowy zagrodowej w zakresie lokalizacji jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego, o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa polegającą na przyjęciu, że inwestor nie dopełnił obowiązku wykazania tożsamości planowanej inwestycji z istniejącym gospodarstwem w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowić ma jedynie pierwsze siedlisko rolnika, a nadto jedno gospodarstwo może się składać z kilku siedlisk;

- art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez odmowę przyznania statusu drogi wewnętrznej - drodze zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] i uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako zlokalizowana poza 60 metrowym pasem zabudowy od drogi, a także bezzasadne uznanie, iż inwestor nie dostosował projektu budowlanego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stryków, w sytuacji gdy brak było podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ustaleniom organów i Sądu I instancji, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spełnia wszelkie wymagania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz Uchwały nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków.

Organ wywodzi, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest budowa tylko jednego siedliska w ramach jednego całego gospodarstwa rolnego. Skarżący zamierza wybudować jedyne - pierwsze siedlisko w ramach swojego gospodarstwa rolnego. Planowana inwestycja nie stanowi kolejnego siedliska inwestora, a jego pierwsze i jedyne siedlisko. Obecnie centrum życiowe inwestora mieści się w Łodzi tylko z tej przyczyny, iż wciąż nie wybudował siedliska w swoim gospodarstwie na terenie gminy Stryków. Twierdzenie, iż w gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest funkcjonowanie, co do zasady, wyłącznie jednego budynku mieszkalnego było zatem błędne. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Organ I instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy planowana inwestycja narusza § 33 ust 1 pkt 1 lit b) oraz § 33 ust. 1 pkt 3 lit a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Organy dokonały błędnej wykładni § 33 ust. 1 pkt 3 lit a tiret trzeci Uchwały nr XXXVI/290/2009 Rady Miejskiej w Strykowie z dnia 28 lipca 2009 r. w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w konsekwencji powyższego nieprawidłowo uznały, że projektowany budynek usytuowany jest w pasie 60 m od drogi wewnętrznej, a nie drogi lokalnej. Tymczasem miejscowy plan dopuszcza sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Inwestycja usytuowana zaś została w pasie 60 m od działki nr [...]. która jest drogą wewnętrzną. Organy błędnie uznały, iż przedmiotowa inwestycja ma być usytuowana w odległości większej niż 60 m od drogi publicznej -KD-D, a zatem nie został spełniony jeden z warunków wskazanych w miejscowym planie. Organy nie uzasadniły jednak z jakich powodów uznały, iż działka nr [...] nie może być uznana za drogę wewnętrzną.

Posiadane przez inwestora gospodarstwo rolne spełnia warunek sytuowania na nim siedliska. Inwestor wykazał, ze działka nr [...] wykorzystywana jest jako droga wewnętrzna, stanowi wąski długi pas ziemi, służy do dojazdu do innych działek i na tej właśnie działce uzgodniony został zjazd. Z treści decyzji wynika, że zjazd został uzgodniony na drogę wewnętrzną, a nie jedynie na grunt rolny. Działka zatem jest faktycznie wykorzystywana jako droga wewnętrzna i nie stanowi jedynie wewnętrznego układu komunikacyjnego.

Działkę, która jest wykorzystywana faktycznie jako droga, można uznać jako drogę wewnętrzną spełniającą warunek dostępu do drogi publicznej, pomimo tego, że w ewidencji gruntów i budynków jest uznana jako rola. Przez drogę wewnętrzną należy rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Ocena czy działka nr ewidencyjny [...] stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu § 33 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret trzeci uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została przez organy dokonana w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji Wojewody w zakresie oceny przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.). Niewykonanie w wyznaczony terminie obowiązków nałożonych tym postanowieniem skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie postanowieniem nr 996/2021 z dnia 22 lipca 2021 r. został zobowiązany do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie m.in. w zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z istotnych z punktu widzenia niniejszej skargi kasacyjnej postanowień planu wynika, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R ustala się przeznaczenie terenów: a) uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu, b) zabudowę mieszkaniową zagrodową, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, c) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zbiorniki retencyjne, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu (§ 33 ust. 1 pkt 1). Dopuszcza się sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej, przy łącznym spełnieniu warunków: lokalizacja jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa; w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej (§ 33 ust. 1 pkt 3 lit. a).

Plan miejscowy posługuje się pojęciem siedliska rolnego, nie definiując jednocześnie co należy rozumieć pod tym pojęciem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla wyjaśnienia tego pojęcia należy posiłkować się pojęciem zabudowy zagrodowej, o jakiej stanowi § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . Przepis ten przewiduje, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 2860/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Nie istnieją przy tym powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Zabudowa zagrodowa jako siedlisko oznacza, że są to funkcjonalnie zorganizowane, zasadniczo w ramach jednego podwórka, zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym), jak i mieszkaniowym, lecz służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 700/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjąć zatem trzeba, że siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, siedlisko ma służyć wykonywaniu działalności rolniczej przez rolnika, a więc osobę legitymującą się odpowiednimi kwalifikacjami, wiedzą i doświadczeniem w prowadzeniu produkcji rolnej. Budynek mieszkalny w siedlisku ma stanowić zaplecze mieszkaniowe dla producenta rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego planowana w niniejszej sprawie zabudowa nie spełnia warunków tak rozumianego siedliska rolnego, bowiem zasadniczo ogranicza się do budowy dwóch domów jednorodzinnych. Podkreślić trzeba, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Czym innym jest bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują budynki mieszkalne, które jednak służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dlatego też zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r.; II OSK 3118/20).

Rację ma również Sąd I instancji, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku zlokalizowania w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej (§ 33 ust. 1 pkt 3 lit. a). Zgodnie z § 2 pkt 24 planu pod pojęciem linii rozgraniczającej należy przez to rozumieć granicę pomiędzy terenami o różnym podstawowym przeznaczeniu, różnym sposobie użytkowania i zagospodarowania. Działki [...] i [...] na których projektowana jest inwestycja, zlokalizowane są na terenie jednolicie oznaczonym na rysunku planu symbolem R. Na obszarze tym nie wyznaczono liniami rozgraniczającymi terenów dróg wewnętrznych, zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął za organami, że odległość o jakiej mowa § 33 ust. 1 pkt 3 lit. a liczona powinna być od linii rozgraniczającej teren oznaczonego symbolem KD-D 1/2. Działka [...] stanowi jedynie wewnętrzny układ komunikacyjny działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. To, że dla celów projektowych działka [...] została uznana za inwestora za drogę wewnętrzną, nie oznacza, że planowana zabudowa została zaprojektowana w odległości 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji trafna była ocena Sądu I instancji, iż skarżący kasacyjnie nie usunął stwierdzonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nieprawidłowości w projekcie budowlanym, co zobowiązywało ten organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.