Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 520/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 92a, art. 92c
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. Ż. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 31 lipca 2023 r. nr 0401-IOA.4802.20.2023 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2022 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...], funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej dokonali kontroli pojazdu marki [...] wraz z przyczepą marki [...], którym kierował J. W.. Kierowca do kontroli drogowej przedstawił kartę przekazania odpadów w formie papierowego wydruku z systemu BDO. Z przedłożonego dokumentu wynikało, że transport obejmuje odpady o kodzie 19 12 10, tj. odpady palne (paliwo alternatywne). W wyniku oględzin towaru dokonanych przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz wezwanych na miejsce kontroli Inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. stwierdzono, że przewożone w ramach kontrolowanego transportu opady nie odpowiadają zadeklarowanym w karcie przekazania odpadów. Inspektorzy WIOŚ określili je jako "inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11", klasyfikowane w ramach [...] Odpadów do kodu 19 12 12.

Mając powyższe na względzie, Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. decyzją z [...] kwietnia 2023 r., nałożył na [...] Sp. z o.o. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w wysokości [...] zł, z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 poz. 779 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach").

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z [...] lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z wypisem nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2021 r. dla przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o., [...] Stronę należało uznać za podmiot wykonujący przewóz drogowy.

Organ wskazał, że z uwagi na rodzaj wykonywanego przewozu, właściwym w sprawie dokumentem w jaki powinien być wyposażony kierowca z uwagi na transport odpadów, była karta przekazania odpadów (dalej: "Karta", "KPO") obejmująca odpady znajdujące się na środku transportu, tj. odpady klasyfikowane w ramach Katalogu Odpadów do kodu 19 12 12. Tymczasem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że oględziny zatrzymanego transportu wykazały, iż przeważającą frakcją odpadów na pojeździe są opakowania z tworzyw sztucznych i innych odpadów podobnych do zmieszanych odpadów komunalnych, o zapachu charakterystycznym dla odpadów komunalnych. W związku z powyższym organ uznał, że nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna związana jest z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu, które bezspornie miało miejsce. Wadliwe sklasyfikowanie odpadów przez nadawcę nie jest okolicznością zwalniającą Stronę od odpowiedzialności. Spółka wykonując przewóz drogowy ponosi pełną odpowiedzialność za wykonywany transport i niewątpliwie do jej obowiązków należało posiadanie wszystkich dokumentów potrzebnych do wykonania przewozu odpadów i przekazanie ich kierowcy wykonującemu w jej imieniu przewóz. Posiadanie Karty z błędnym oznaczeniem kodu odpadu nie oznacza wykonania obowiązków przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że po dokonaniu oględzin towaru przed rozpoczęciem przewozu Skarżąca mogła zweryfikować otrzymane dokumenty, a w konsekwencji mogła odpowiednio zareagować i wyjaśnić wątpliwości przed rozpoczęciem przewozu. Ostatecznie Spółka mogła zażądać zmiany KPO lub nawet odstąpić od świadczenia usługi przewozu odpadów.

Z wyjaśnień złożonych w dniu kontroli przez kierującego transportem do protokołu wynika bowiem, że był on obecny przy załadunku odpadów, dlatego też zdaniem organu odwoławczego miał możliwość weryfikacji czy transportowany odpad odpowiada karcie przekazania odpadów, jednakże tego nie uczynił. Kierujący pojazdem dopiero na etapie kontroli wyjaśnił, że jego zdaniem ostatecznie kod 19 12 12 jest zgodny z odpadami, które przewozi. Powyższe potwierdzili Inspektorzy WIOŚ [...].

Zdaniem organu odpowiednio przeszkolony kierowca, za co jako podmiot wykonujący przewóz drogowy odpowiada Spółka, powinien powziąć wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia odpadu w KPO. Rodzaj i wygląd odpadów znajdujących się na naczepie, w skład których wchodziły głównie opakowania z tworzywa sztucznego, wskazywał, że przewożony ładunek nie jest w całości odpadem palnym.

Organ podkreślił również, że zobowiązanie umowne, którego przedmiotem jest transport określonego rodzaju odpadów jak również fakt, że aneks nr [...] do umowy nr [...] z [...] grudnia 2017 r. wskazuje zarówno na kod 19 12 10 jak i kod 19 12 12, nie mogą stanowić same w sobie usprawiedliwienia do przewozu odpadów innego rodzaju. Strona osobiście, za pośrednictwem kierowcy lub innej osoby, powinna zadbać o to, żeby towar przekazany do transportu był właśnie zgodny z tą umową, nie zadawalając się jedynie tym, że zadeklarowany kod towaru jest z nią zgodny. W związku z powyższym zdaniem organu nieuprawnione jest twierdzenie o braku wpływu Strony na powstałe naruszenie.

Ponadto podmiot zajmujący się przemieszczaniem odpadów, w świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742), nie odpowiada na zasadzie winy, ale za fakt naruszenia prawa, w tym przypadku brak stosownego dokumentu podczas wykonywania transportu drogowego, gdyż odpowiedzialność przewidziana przepisem art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm., dalej: "u.o.t.d.") ma charakter obiektywny, co oznacza, że dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.

Skoro zatem Spółka działając osobiście, czy to przez swojego kierowcę, nie dołożyła należytej staranności przy ustalaniu charakteru przewożonego ładunku, nie można mówić o braku jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a przede wszystkim nie można twierdzić, że Strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem Strony, iż organy nakładające kary powinny respektować wymóg stosowania dolegliwości o stopniu nie większym niż niezbędny do osiągnięcia założonego celu, gdyż w świetle przepisów u.o.t.d., organ I instancji nie posiada kompetencji do oceny wagi tego naruszenia i nałożenia kary pieniężnej w innej wysokości niż określają to przepisy ustawy.

W skardze do tut. Sądu Strona wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2023 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w T. z dnia [...] kwietnia 2023 r. w całości. Zarzuciła:

I. rażące naruszenie art. 6 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 92a ust. 1 u.o.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. w zw. z art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. wyrażające się w całkowicie błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na tym, że:

a) organ nieprawidłowo przypisuje instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f k.p.a. taki sam zakres zastosowania jak instytucji umorzenia postępowania z art. 92c u.o.t.d., podczas gdy te dwa przepisy można stosować alternatywnie, zaś art. 92c u.o.t.d. w żadnym razie nie wyczerpuje zakresu art. 189f k.p.a., bowiem reguluje odmienną instytucję uregulowaną owszem w Dziale IV k.p.a., ale w art. 189e k.p.a.,

b) organ utożsamia ze sobą dwie odrębne jednostki redakcyjne, a to art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., myląc podstawy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w dwóch ww. przypadkach, podczas gdy ze stanowiska komentatorów i orzecznictwa wynika jednoznacznie, że art. 189f § 1-3 k.p.a. o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej mają zastosowanie niezależnie od art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d.,

c) organ pomija fakt, że wyłączenia dotyczące omawianego przepisu ustawy o transporcie drogowym przy potraktowaniu ich jako leges specialis w stosunku do niektórych przepisów Działu IV a k.p.a. w żadnym razie nie oznacza, że przepisów Działu IV A k.p.a. nie stosuje en blogue, w całości, się do przewozów drogowych, ale jedynie że niektóre przepisy wzajemnie się wykluczają, ale dotyczy to art. 189e k.p.a., art. 189g k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a., którego zastosowania domaga się Strona,

d) organ dokonuje pogwałcenia zasady zaufania obywatela do organów administracji, bowiem ewidentnie celowo usiłuje skonstruować całą argumentację wyłącznie w taki sposób, aby Stronę ukarać, przy jednoczesnym wyrywkowym traktowaniu obowiązujących przepisów i ukierunkowanej oczywiście na ukaranie, błędnej wykładni przepisów, na jakich opiera swoją decyzję.

Nadto, z ostrożności procesowej, ewentualnie Spółka zarzuciła także:

II. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 92a ust. 1 u.o.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. wyrażające się w odmowie umorzenia postępowania, pomimo tego, że w sprawie wystąpiły przesłanki opisane w ww. przepisie, co wynika z zebranego materiału dowodowego i w ocenie Strony organ błędnie zinterpretował i ocenił zgromadzony w sprawie materiał, na skutek czego niezasadnie nie zastosował instytucji z art. 92c u.o.t.d.

W uzasadnieniu skargi Strona wskazała na to, że organ prezentuje stanowisko, zgodnie z którym w sprawie nie można zastosować odstąpienia od wymierzenia kary, bowiem regulacja art. 92c u.o.t.d. wyczerpuje swoim zakresem ten sam zakres normy prawnej co art. 189f k.p.a. Zdaniem Skarżącej aby dokonać prawidłowej wykładni ww. przepisów wystarczy proste porównanie ich treści: w jednym ustawodawca reguluje przesłanki umorzenia postępowania, w drugim odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Umorzenie i odstąpienie od wymierzenia kary to zdaniem Spółki dwie różne instytucje, co potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022r., III OPS 1/21. Zdaniem Strony organ stosuje rozszerzającą wykładnię uznając, że skoro skutki zastosowania obu instytucji są podobne (niewymierzenie kary), to należy uznać, że te dwa przepisy są tożsame. Jest to zdaniem Skarżącej oczywisty błąd wykładni.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Strona w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2023 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy a także przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę organu.

Podczas rozprawy Skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano na rozprawie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w B. o nałożeniu na podmiot wykonujący przewóz drogowy [...] Sp. z o.o. kary pieniężnej w wysokości [...] zł w związku z wykonaniem przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.o.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie. Według art. 92a ust. 7 pkt 1 u.o.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Zgodnie z lp. 4.4.7 załącznika do u.o.t.d. wykonywanie przewozu drogowego przez transportującego odpady bez dokumentu potwierdzającego rodzaj transportowanych odpadów, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach podlega karze w wysokości [...] zł.

Z art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7.

Na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742; dalej: "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 8 ust. 1 Rozporządzenia, odpady transportuje się wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz dane zlecającego transport odpadów, a w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wraz z dokumentem potwierdzającym rodzaj transportowanych odpadów oraz nazwę gminy, z terenu której są odbierane odpady. Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia, dokumentem, o którym mowa w ust. 1, jest karta przekazania odpadów, o której mowa w art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach.

W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje to, że przedmiotem przewozu były odpady, w stosunku do których istniał obowiązek posiadania przez transportującego karty przekazania odpadów zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z § 8 Rozporządzenia. Bezspornym pozostaje również i to, że kierujący pojazdem marki [...] wraz z przyczepą [...] w czasie kontroli posiadał KPO z kodem 19 12 10 (odpady palne), gdy tymczasem powinien posiadać KPO z kodem 19 12 12 (inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty, z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione 19 12 11). Powyższe dokumentuje protokół kontroli drogowej wraz z załącznikami, w tym fotografiami (k. 2 – 14 akt administracyjnych). Błędna klasyfikacja przewożonych odpadów nie była kwestionowana przez kierującego pojazdem, który w toku kontroli przyznał, że dopiero oznaczenie odpadów kodem 19 12 12 uważa za prawidłowe (k. 3 akt administracyjnych). Przedstawiony stan faktyczny, ustalony na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, wskazuje, że doszło do deliktu administracyjnego, gdyż kierowca transportujący odpady nie posiadał odpowiedniego dokumentu – karty przekazania odpadów wypełnionej adekwatnie do przewożonego ładunku.

W skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 92a ust. 1 u.o.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. w zw. z art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. oraz - ewentualnie - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 92a ust. 1 u.o.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d.

Zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 1 u.o.t.d., kara pieniężna może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizuje przewozy drogowe. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10).

Przepis art. 92a ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., VIII SA/Wa 364/11). W niniejszej sprawie domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy możliwe byłoby do obalenia w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.o.t.d.

W myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W świetle powyższych rozważań za uzasadnione należy uznać stanowisko organów, że Skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności mogące wykluczyć jej odpowiedzialność. W szczególności Spółka wskazała, że wbrew treści protokołu, posiadała dokument potwierdzający rodzaj transportowanych odpadów (KPO), a wiedzę o nieprawidłowym zaklasyfikowaniu ich rodzaju przez przekazującego odpady kierowca uzyskał dopiero podczas kontroli. Strona nie miała jednak na to żadnego wpływu, bowiem kartę przekazania odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wystawiał [...]. Naruszenie do którego doszło, nie było spowodowana działaniem czy zaniechaniem Strony, bowiem to przekazujący odpady zgodnie z obowiązującymi przepisami jest odpowiedzialny za wystawienie karty przekazania odpadów, a Strona nie ma żadnego wpływu na jej treść. W wyniku kontroli funkcjonariusza Urzędu Celno - Skarbowego w T., nastąpiło niezwłoczne powiadomienie osoby odpowiedzialnej za przekazanie odpadów z [...] o stwierdzeniu nieprawidłowej klasyfikacji odpadów na karcie przekazania odpadów. Przekazujący odpady wycofał nieprawidłową KPO i założył poprawną KPO (k. 11-12 akt sądowych).

W ocenie Sądu przedstawiona przez Skarżącą argumentacja nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnie wykonującym przewozy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oceniając należytą staranność podmiotu profesjonalnie zajmującego się wykonywaniem przewozów należy mieć zatem na uwadze wyższe wymagania, które związane są z zawodowym charakterem tej działalności. Wykładni użytego w tym przepisie terminu "braku wpływu", dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., II GSK 404/10, wskazując, że sytuacja taka ma miejsce, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytą staranność tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Istnieje tutaj, jak już wskazano powyżej, domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Za prawidłową należy przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych, nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych kierowców nie polega tylko na szkoleniu, odbieraniu oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów, pouczaniu, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 246/15). Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1027/13). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06, opublikowany: OTK-A 2008/2/30). Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d., która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.o.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r., II GSK 1462/18).

Odnosząc się do przedmiotu sporu pomiędzy Skarżącą a organem w zakresie niezastosowania przez organ przepisów Działu IVa k.p.a. dotyczących miarkowania kary. Wyjaśnić zatem należy, że zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień (pkt 1-6) stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie w ocenie Sądu ma przy tym, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w Dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a.

W ocenie Sądu z uwagi na powyższe brak było podstaw do zastosowania w sprawie instytucji, o których mowa w art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. Z systematyki wewnętrznej k.p.a. wynika, że przywołane przepisy usytuowane został w jej Dziale IVa – Administracyjne kary pieniężne. Zakres stosowania przepisów tego działu wyznacza art. 189a k.p.a. przywołany powyżej. Z przywołanej regulacji – i abstrahując od art. 189a § 3 k.p.a., który wyłącza stosowanie przepisów Działu IVa k.p.a. z określonych nim powodów, innych jeszcze, niż wymienione powyżej – jednoznacznie wynika, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień wymienionych § 2 jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania, a nie jest przy tym konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach Działu IVa, tj., aby zakres normowania w przepisach odrębnych pokrywał się z zakresem normowania w przepisach wymienionego działu. Oznacza to, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis Działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a k.p.a., t. 7, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021).

Takim przepisem odrębnym w rozumieniu art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. in fine, jest art. 92c u.o.t.d. Z art. 92c u.o.t.d. wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się. Zdaniem sądu w takiej sytuacji za uzasadniony należy uznać wniosek, że jako przepis odrębny w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a. reguluje on zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 u.o.t.d. jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Stosowanie art. 92c u.o.t.d. w praktycznym wymiarze ma więc w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana, a – jak podkreślono na wstępie – dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne to, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r., II GSK 717/21 i II GSK 248/21). Z przedstawionych powodów zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Bez znaczenia przy tym są wywody skargi wskazujące na odrębności instytucji umorzenia postępowania od odstąpienia od wymierzenia kary.

Odnosząc się zaś do powołanej przez Skarżącą uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21, Sąd zwraca uwagę, że została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej zasadnicze tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23).

Marginalnie podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kształtują się dwie linie orzecznicze dotyczące możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary na gruncie ustawy o transporcie drogowym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 145/22, z powołaniem się na ww. uchwałę wydaną w sprawie III OPS 1/21, dopuszczono możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. na gruncie ustawy o transporcie drogowym. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1857/20, przyjęto, że "nie można zgodzić się z organem, iż przepis art. 92c ust. 1 u.o.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1 – 3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. Nie można zapominać, że w świetle art. 92c ust. 1 u.o.t.d. nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju".

Natomiast w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 468/22, wykluczono taką możliwość. Podobne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (w wyroku z nia 27 września 2022 r., III SA/Kr 595/22) czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (w wyroku z dnia 22 czerwca 2022 r., III SA/Łd 88/22). W orzeczeniach tych przyjmuje się, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania art. 189f k.p.a. Do decyzji wydawanych na podstawie art. 92a u.o.t.d. mają bowiem zastosowanie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d. a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku także art. 92b ust. 1 u.o.t.d. W tym względzie znajduje zastosowanie norma kolizyjna określona w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych: odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Jest to linia orzecznicza, którą jak już wywiedziono powyżej, Sąd w sprawie niniejszej podziela.

Reasumując, twierdzenie Skarżącej, że w sprawie organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów a w sprawie organ powinien zastosować art. 189f k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym (art. 92c u.o.t.d.), regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Skoro więc z przepisu art. 92c u.o.t.d. wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Brak użycia w art. 92c ust. 1 u.o.t.d. zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem Skarżącej o odmienności relacji pomiędzy art. 189f k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.o.t.d., niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 u.o.t.d. jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23).

Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c u.o.t.d. w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy Działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach Działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r., sygn. II GSK 717/21).

Podsumowując dotychczasowe rozważania w ocenie Sądu organ wykazał naruszenie przez Skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniały nałożenie kary. Jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu w sposób dostateczny wyjaśniono także dlaczego wskazane przez Skarżącą okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych przez Skarżąca zarzutów należy wskazać, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1), a także organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zdaniem Sądu powyższe przepisy nie zostały naruszone w sprawie bowiem organ działał na podstawie przepisów prawa i zgodnie z utrwaloną praktyką, znajdującą potwierdzenie w orzecznictwie. W sprawie nie został również naruszony przepis art. 81a k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem Sądu sytuacja opisana w art. 81a k.p.a. nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z powyższych powodów - nie dopatrując się w sprawie podstaw do uwzględnienia skargi ani w sformułowanych przez Stronę zarzutach, ani z powodu innych uchybień - Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) orzekł o jej oddaleniu.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

J. Ziołek T. Wójcik U. Wiśniewska