Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1060/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., decyzją z dnia 4 czerwca 2010 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) dalej jako "u.o.s.u.s.", art. 28 tej ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie wykonawcze" oraz art. 32 u.o.s.u.s., po rozpoznaniu wniosku B. K. odmówił umorzenia odsetek od niezapłaconych składek za lata 2001 – 2007. Organ wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniony zgodnie z kryteriami określonymi w art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. oraz w § 3 rozporządzenia wykonawczego dowodzą, iż w przypadku strony brak jest podstaw do umorzenia odsetek od nieopłaconych składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przyznała, że nie dotknęły jej zdarzenia losowe typu powódź, pożar, ciężka, nieuleczalna choroba uniemożliwiająca całkowicie zarobkowanie, ale wykazany przez nią stan majątkowy i dochody najbliższej rodziny nie pozwalają jej, bez uszczerbku dla utrzymania własnego i żony, na spłatę odsetek za zwłokę. B. K. wyjaśnił, że w latach 2001 – 2007 kiedy rzeczywiście nie mógł wykonywać działalności gospodarczej na rynku przewozu taksówką zawieszał działalność gospodarczą, składając wniosek o wykreślenie z ubezpieczeń za ten okres. Wnioski te były przyjmowana i akceptowane przez ZUS. Strona zarzuciła, że pominięcie przez ZUS podania przyczyn powstania zaległości z tytułu składek, nie daje pełnego obrazu sytuacji, w której znalazła się przez wprowadzenie w błąd, co do praw i obowiązków przez pracowników ZUS.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 4 czerwca 2010 r. Organ wskazał na zgromadzony i wzięty pod uwagę w toku postępowaniu materiał dowodowy zarówno dostarczony przez wnioskodawcę jak i wyciągi z akt płatnika. Podkreślono, że rozpatrzeniu podlega sprawa umorzenia odsetek w kwocie 20.323,00 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał na art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. i zauważył, że wyliczenie tam zawarte stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, całkowita nieściągalność nie została stwierdzona, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Ponadto stwierdzono składniki majątkowe, z których ewentualna egzekucja mogłaby być prowadzono, a to samochód osobowy oraz dwie nieruchomości, których strona jest właścicielem na zasadach współwłasności ustawowej z małżonką. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poddał ocenie wniosek podatnika o umorzenie odsetek także w aspekcie kryteriów sprecyzowanych w rozporządzeniu wykonawczym. Stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają zaistnienia zdarzeń w tym rozporządzeniu wskazanych, a uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. zaskarżył powyższe decyzje i wniósł o: ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S., oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 do 3 i 3a u.o.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przez ustalenie braku przesłanek do umorzenia zadłużenia z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za lata 2001 do 2007 z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej do umorzenia odsetek za zwłokę oraz prawa proceduralnego przez naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 80 i art. 77 przez brak wszechstronnego wyjaśnienia i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny tego materiału dowodowego w sposób nie uwzględniający okoliczności związanych z błędną informacją udzielaną przez ZUS o obowiązkach skarżącego związanych z rozliczeniem składek na ubezpieczenie społeczne. Z uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca stoi na stanowisku, iż wykazała i udokumentowała swoją aktualną sytuację życiową, majątkową i materialną. Stwierdza, że w trudnej sytuacji materialnej i życiowej znalazła się z winy ZUS, z powodu błędnych informacji udzielanych przez pracowników Zakładu co do możliwości zawieszenia działalności gospodarczej przez wyrejestrowanie się w okresach braku świadczenia usług z ubezpieczeń społecznych. Stosowne wnioski składane przez skarżącego były przyjmowane i akceptowane przez ZUS. Problemy pojawiły się, gdy ZUS w sposób centralny rozstrzygnął, iż zaprzestanie działalności jest ściśle związane z jej zarejestrowaniem w organie rejestracyjnym i brak podstaw do wyrejestrowania się ze składek ZUS z uwagi na to, że według przepisów ZUS pojęcie zawieszenia działalności gospodarczej w tych latach nie występowało. Skarżący podniósł, że na ZUS ciążył, zgodnie z art. 7 i 11 Kpa, obowiązek udzielania wszelkich niezbędnych informacji o obowiązkach i prawach płatnika składek. Zarzucił ponadto, że ZUS posługuje się literalnymi definicjami zawartymi w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącego przepisy te dają jednak organowi możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia przy istnieniu braku całkowitej nieściągalności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, przeto należało ją oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zatem sąd administracyjny wykonując funkcję kontrolną administracji publicznej czyni to z uwzględnieniem jednego tylko kryterium, kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28.10.2009 r. Sygn. akt II SA/Wr 31/09 LEX nr 573924).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od niepłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za lata 2001 – 2007.

Z woli ustawodawcy ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje możliwość umorzenia składek tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności i na szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie może też budzić wątpliwości, co podniesiono w uzasadnieniu obu decyzji, że mamy do czynienia z regulacją prawną należącą do sfery uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ w przypadku ustalenia, że zachodzą przesłanki umorzenia zaległości ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny, i winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym kosztów i odsetek, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu, tj. w sytuacji, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) gdy nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5), gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Z mocy zaś § 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Zdaniem Sądu, w ww. zakresie organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ani stan majątkowy ani sytuacja rodzinna skarżącego nie uzasadniają niemożności regulowania należności z uwagi na zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Jeżeli chodzi o przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. to trzeba wskazać, że jedyną, która mogła być przedmiotem rozważań była przesłanka opisana w pkt 6), mianowicie, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przesłanki nieściągalności wymienione w pkt 1 - 5 i 7 bezsprzecznie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły.

Organy słusznie podniosły, że ponieważ postępowanie zmierzające do przymusowego ściągnięcia długu nie zostało jeszcze wszczęte, nie można jednoznacznie stwierdzić, że egzekucja będzie bezskuteczna. Ustaliły jednak, że zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że osiąga z tego tytułu przychody. Zdaniem Sądu zaakceptować należy ocenę organów, że ewentualny brak przychodu wywołany nierytmicznością popytu na świadczone usługi jest związany z ryzykiem wpisanym w ten sposób pozyskiwania dochodów i nie można jej utożsamiać z trwałą utratą źródła przychodów.

Ponadto ustalono, że zobowiązany jest właścicielem samochodu osobowego o wartości ok. 7.500 zł, który jest wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej. Na wniosek ZUS Urząd Skarbowy w L. wpisał zastaw na wymienionym samochodzie. Stwierdzono, że zobowiązany jest współwłaścicielem na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej działki o pow. 604 m2 zabudowanej domem jednorodzinnym o wartości, według oświadczenia 70.000 zł. Stwierdzono, że nieruchomość jest w zasadzie wolna od obciążeń. Na wniosek ZUS sąd, w dniu 6 lipca 2010 r. wpisał hipotekę na tej nieruchomości. Zobowiązany jest również, na zasadach wspólności majątkowej wraz z żoną, właścicielem działki o pow. 0,0264 ha w S. (wydzielona cześć nieruchomości była w 2009 r. przedmiotem sprzedaży). Podkreślono, że ostatnio wymienionej nieruchomości zobowiązany nie podał w oświadczeniu majątkowym. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów, że nie zachodzi nieściągalność należności z tytułu składek w tym odsetek, w rozumieniu art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. Subiektywna ocena skarżącego, wedle której wymienione składniki majątkowe nie przedstawiają istotnej wartości rynkowej, nie podważa oceny organów, które prawidłowo stwierdziły, iż na moment wydania zaskarżonej decyzji istnieją realne możliwości zaspokojenia roszczeń ZUS.

Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności jest modyfikowane wobec ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek (art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s.). Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Taki status ma również skarżący. Przy umarzaniu odsetek objętych wnioskiem podatnika należy więc oceniać, czy pomimo braku przesłanki całkowitej nieściągalności nie zachodzą inne "uzasadnione przypadki" umorzenia.

Z akt sprawy, jak również z argumentacji podnoszonej przez skarżącego nie wynika, aby takie uzasadnione przypadki w tej sprawie wystąpiły. Zdaniem Sądu prawidłowa jest bowiem ocena wystąpienia w sprawie przesłanek umorzenia składek wynikających z przepisów rozporządzenia wykonawczego, w którym doprecyzowano "uzasadnione przypadki" umorzenia zaległości (art. 28 ust. 3b u.o.s.u.s.). Sąd, nie kwestionując trudnej sytuacji w jakiej znalazł się zobowiązany stwierdził, że zgromadzony w sprawie w sposób wyczerpujący i prawidłowo oceniony materiał dowodowy nie daje podstaw do wniosku, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, ze względu na poniesienie strat materialnych w wyniku klęsk żywiołowych lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu dającego szanse spłaty zatrudnienia. Dostrzec trzeba, że badając ostatnio wymienione przesłanki umorzenia odsetek od zaległych składek, ZUS rozważył i skonfrontował, w realiach rozpoznawanej sprawy, ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. ZUS uwzględnił bowiem ogół zgromadzonych w sprawie dowodów, wyjaśnił także jakie brano pod uwagę przesłanki interesu społecznego.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż zobowiązanie wynika z uchybień i zaniedbań ZUS, które miały polegać na błędnym informowaniu go przez pracowników ZUS o możliwości zawieszenia działalności gospodarczej i zaprzestania opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, należy wskazać następujące okoliczności.

Spór, którego przedmiotem było podleganie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym B. K. w okresie od 26 listopada 2002 r. do 1 marca 2004 r. zakończony został wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2007 r. Syg. akt III AUa 563/06, w którym Sąd stwierdził, że skarżący takiemu obowiązkowi w badanym okresie podlegał.

Nie ma racji strona skarżąca zarzucając ZUS naruszenie art. 11 Kpa. Zarzut ten odnoszony jest przez skarżącego do sytuacji, gdy składał wadliwe deklaracji a organ ubezpieczeń społecznych mimo to nie reagował we właściwy, w ocenie skarżącego, sposób. Otóż wyjaśnić trzeba, że przepis ten znajduje zastosowanie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie jest on stosowany, i w konsekwencji nie może zostać naruszony, w sytuacji, gdy ubezpieczony w wykonaniu swojego prawem określonego obowiązku składa deklaracje rozliczeniowe. W ocenie Sądu, w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest potwierdzenia naruszenia przez organ art. 7 i art. 11 Kpa. w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne.

Z treści obowiązujących przepisów prawa należy wyprowadzić wniosek, że organ ubezpieczeń społecznych, nie ma obowiązku każdorazowego sprawdzania pod względem merytorycznym składanych przez podatnika deklaracji. Ustawodawca, nakładając na ubezpieczonego obowiązek naliczenia i odprowadzania składek założył, że to właśnie ten podmiot ma obowiązek prawidłowego naliczenia i odprowadzenia składek. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który pozwalałby ewentualnie ustalić, że taki a nie inny sposób naliczania lub braku naliczania składek wynikał z jednoznacznego i bezspornego zalecenia organu ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem Sądu nie mógł mieć wpływu na wynik oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarzut błędnego poinformowania o obowiązkach skarżącego przez pracowników ZUS.

Decyzja uznaniowa poprzedzone jest dwoma fazami postępowania. Pierwsza obejmuje ustalenie, czy zaistniały dyrektywy kierunkowe umorzenia zaległości, a więc organ ustala, czy w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3, oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego. Ustalenie, że takie dyrektywy zaistniały obliguje organ do rozważenia zasadności umorzenia zaległości, brak ich wystąpienia powoduje jednak, że ocena taka staję się zbędna ponieważ brak jest ustawowo określonych przesłanek umorzenia zaległości.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy ustaliły, i Sąd to ustalenie akceptuje, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości.

Kwestia potencjalnie błędnej informacji o możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, i dopuszczalność prawna nie odprowadzania za ten okres składek na ubezpieczenie społeczne mogła, i powinna być, przedmiotem oceny organów ale tylko w sytuacji gdyby wystąpiły ustawowo określone przesłanki umorzenia zaległości.

W związku z powyższym podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. art. 7, art. 9, art. 11 oraz art. 80 i art. 77 przez brak wszechstronnego wyjaśnienia i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny tego materiału dowodowego w sposób nie uwzględniający okoliczności związanych z błędną informacją udzielaną przez ZUS o obowiązkach skarżącego związanych z rozliczeniem składek na ubezpieczenie społeczne uznać należy za nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.