Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 689/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2021 r. znak DON.7101.39.2021.ABL w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 689/21 oddalił skargę M. W. (dalej jako skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2021 r. znak DON.7101.39.2021.ABL w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji .

Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z dnia 8 grudnia 2020 r. WOP.7721.185.2018.MH odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. WOP.7721.185.2018.MH, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako PINB) z dnia 21 sierpnia 2018 r. PINB-7141/29/2014fTWS-62 i nakazującej, w zakreślonym terminie skarżącemu i M. K., współwłaścicielom lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] - [...] wykonanie - pod kierunkiem osoby posiadającej prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w odpowiedniej specjalności - następujących robót: zamontowanie na istniejącej podłodze w: pokoju od ulicy, pokoju od strony zachodniej, pokoju od strony wschodniej, przedpokoju, kuchni, w sposób trwały, poprzez przytwierdzenie do podłogi (przyklejenie i zmontowanie na listwach podłogowych) wykładziny akustycznej, posiadającej dokumenty producenta (certyfikaty, deklaracje właściwości użytkowej) potwierdzające pochłanianie dźwięków uderzeniowych wartości co najmniej 4 dB. Po wykonaniu ww. robót organ I instancji nakazał poinformować o powyższym oraz dołączyć wskazane w nim dokumenty.

Organ wskazał, że skarżący wniósł na podstawie art. 113 k.p.a. o wyjaśnienie treści ww. decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r.

Na skutek zażalenia skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) postanowieniem z dnia 16 lutego 2021 r. DON.7101.39.2021.ABL, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB z dnia 8 grudnia 2020 r.

GINB podkreślił, że wyjaśniane na mocy art. 113 § 2 k.p.a. mogą być wyłącznie wątpliwości co do rozstrzygnięcia (osnowy, sentencji), a nie uzasadnienia. Wyjaśnieniu nie mogą zatem podlegać wątpliwości powstałe na tle uzasadnienia lub interpretacji przepisów prawa. Działanie organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia.

W ocenie organu II instancji nie można przyjąć, że decyzja z dnia 26 kwietnia 2019 r., zawierała sformułowania niejednoznaczne lub pozwalające na różną interpretację, co utrudnia ustalenie zakresu obowiązku. Sentencja decyzji nie budzi wątpliwości. Z wniosku o wyjaśnienie i z zażalenia natomiast wynika, że wątpliwości skarżącego dotyczą tego, czy obowiązek dotyczy całej podłogi lokalu, czy określonych części (np. bez powierzchni, po której nie można się poruszać, z uwagi na meble). Wątpliwości te wynikają z niewskazania "całość podłogi" tylko "istniejąca podłoga" oraz z zawartego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 426/19, stwierdzenia, że ostateczny kształt obowiązku uwzględnia interes ekonomiczny inwestora.

Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości te mają charakter subiektywny i w istocie kwestionują, że nakaz dotyczy całości podłogi lokalu. W ocenie organu II instancji w językowym ujęciu jasne jest bowiem, że niewskazanie części podłogi oznacza, że obejmuje ono całość podłogi. Niezrozumiałe są wątpliwości skarżącego co do sformułowania "istniejąca podłoga". Nie budziło wątpliwości organu II instancji, że podłoga pod meblami też "istnieje". W odniesieniu zaś do wyroku WSA w Gdańsku, organ stwierdził, że obowiązek określony przez organ wojewódzki jest mniej uciążliwy dla inwestora, niż określony w decyzji organu powiatowego. Jest też mało uciążliwy w świetle przebudowy budynku. W tym kontekście, zdaniem organu, należy odczytywać ww. termin. Skarżący zaś w instytucji wykładni decyzji upatruje sposobu na w istocie zmianę obowiązków, aby były zgodne z jej interesem.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie wskazał, że celem regulacji określonej w art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie usunięcie niejasności, czy wątpliwości w zakresie treści decyzji. A zatem jeżeli decyzja takich cech nie wykazuje, to ww. przepis nie znajduje zastosowania. Ponadto, zdaniem Sądu, wyjaśnienie wątpliwości nie może stanowić podstawy do nowej oceny stanu faktycznego, prawnego, lub wprowadzać zmiany w merytorycznej treści rozstrzygnięcia, jak i nie może być z nim sprzeczne. Tym samym strona, która nie zaskarżyła decyzji nie może zastąpić tej czynności w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. Ustalenia faktyczne, nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, mogą być kwestionowane w trybie odwoławczym, bądź też w trybie nadzoru.

Zdaniem Sądu w takim wypadku organ wyda postanowienie negatywne dla stron, które na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. domagają się takiego wyjaśnienia treści decyzji, które jest dla nich bardziej korzystne. A taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Sąd wskazał, że obowiązku wyjaśnienia treści przedmiotowej decyzji skarżący upatrywał w tym, czy nakaz zamontowania opisanej w decyzji wykładziny akustycznej dotyczy całej podłogi w pomieszczeniach jego lokalu mieszkalnego, czy tylko tych części podłogi, po których można się poruszać. W lokalu zostały bowiem trwale przytwierdzone do podłogi meble. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie użył terminu "całość podłogi" tylko "istniejąca podłoga" to dotyczył wyłącznie tych części podłogi, po których można się poruszać, zważywszy, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 426/19 WSA w Gdańsku stwierdził, że ostateczny kształt obowiązku ma uwzględniać interes ekonomiczny inwestora.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w powołanym wyżej wyroku Sąd zaznaczył, że korygując rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy nałożył na skarżących obowiązek zamontowania wykładziny akustycznej o wskazanych parametrach, w określonych pomieszczeniach lokalu oraz zaakceptował tak skonstruowany zakres nałożonego obowiązku, zauważając jednocześnie, że jego ostateczny kształt - a więc kształt sprecyzowany w decyzji organu II instancji - uwzględnia ekonomiczny interes inwestora i jest najmniej dotkliwy dla inwestorów. Sąd nie zakwestionował zatem ani sposobu, ani zakresu nakazu.

Wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, Sąd uznał, że użyte w decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. sformułowanie "istniejąca podłoga" jest tożsame ze sformułowaniem "cała podłoga" i dotyczy całej powierzchni podłogi w wymienionych w decyzji pomieszczeniach lokalu skarżącego, również tej pod meblami. Zdaniem Sądu cel nakazu zostanie bowiem osiągnięty tylko wtedy, gdy cała podłoga będzie wyciszona wykładziną akustyczną. W przeciwnym wypadku dźwięki uderzeniowe mogłyby się przenosić również na części wykładziną nie przykryte, nawet jeśli są zastawione meblami.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 113 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżone postanowienie uchylone, a to z uwagi na błędne przyjęcie przez organ, że pojęcie "istniejąca podłoga" nie wymaga wyjaśnienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy wyżej wskazane pojęcie jest niejasne i budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, a wykładnia tego pojęcia ma bezpośredni wpływ na interes skarżącego,

- art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie wyjaśnienia użytego w decyzji sformułowania "istniejąca podłoga", a to z uwagi na fakt, że prowadziłoby to do zmiany merytorycznej na korzyść skarżącego decyzji WINB z dnia 26 kwietnia 2021 r., na przykład poprzez jej uzupełnienie, podczas gdy możliwe jest wyjaśnienie przedmiotowego sformułowania zawartego w decyzji, bez skutków, o których mowa wyżej, a sprowadzające się jedynie do udzielenia odpowiedzi na pytanie w istocie przedstawione we wniosku o wyjaśnienie decyzji,

- art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a w konsekwencji poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB skutkujące odmową dokonania wykładni decyzji administracyjnej niejasnej i niejednoznacznej dla strony, a mające ogromne znaczenie dla zakresu obowiązku nałożonego na stronę; zaaprobowanie wydania postanowienia, którego uzasadnienie przeczy sentencji, a także poprzez brak odniesienia się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. wydanego wskutek skargi skarżącego, które to uzasadnienie odwoływało się do ekonomicznego interesu inwestorów i najmniej dotkliwego sposobu wykonania obowiązku, co pogłębiało wątpliwości w zakresie interpretacji decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r.,

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, tj. dotyczących błędnego uznania, że skarżący dąży do wyjaśnienia treści uzasadnienia decyzji administracyjnej, a nie sentencji decyzji oraz zarzutów dotyczących naruszenia przez PINB oraz GINB art. 113 § 2 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy przez organ w niedopuszczalnej przez przepisy formie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiało w tym zakresie sformułowanie merytorycznych zarzutów kasacyjnych.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie na rzecz skarżącego od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 240/17).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 113 § 2 k.p.a. Wniosek skarżącego zmierzał bowiem do modyfikacji treści decyzji poprzez wskazanie, iż decyzja nie dotyczy całości podłogi w wymienionych w niej pomieszczeniach, a jedynie tej części podłogi, która nie jest zastawiona lub zabudowana meblami, podczas gdy decyzja wprost odnosi się do "istniejącej podłogi" Fakt, iż zostały na niej ustawione meble, czy też zabudowana szafa nie powoduje, że podłoga w tym zakresie utraciła swoją funkcję. Nadto gdyby intencją organu było ograniczenie w jakikolwiek sposób robót do części podłogi, wprost wynikałoby to z treści decyzji, tymczasem decyzji wskazuje, że dotyczy istniejącej podłogi, zatem podłogi jako całości. Wniosek skarżącego dotyczący tej kwestii w sposób oczywisty zmierzał do zmiany treści wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 113 § 2 k.p.a. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. jest niezasadny.

Brak zatem było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia co czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 113 § 2 k.p.a. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że postępowanie w niniejszej sprawie organy przeprowadziły naruszając zasadę zaufania do władzy publicznej, gdyż uzasadniona odmowa wyjaśnienia treści decyzji w żaden sposób nie narusza tej zasady. W tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 8 § 1 k.p.a pozbawiony jest uzasadnionych podstaw.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia jego kontrolę instancyjną, wskazując w sposób niezwykle klarowny na przesłanki oceny legalności zaskarżonego postanowienia, którymi kierował się Sąd I instancji. W szczególności dlaczego wniosek skarżącej wykracza poza granice żądania z art. 113 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.