Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 12 lipca 2022 r. nr LXIX/1242/VIII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Jasna Rola - część A w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami KD-D, 1KD-L i 3KDWpp w granicach działki ewidencyjnej nr [...]; 2. oddala skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 3MW w granicach działki ewidencyjnej nr [...]; 3. w pozostałej części skargę odrzuca; 4. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej Wspólnoty M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.), w dniu 12 lipca 2022 r. podjęła uchwałę nr LXIX/1242/VIII/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Jasna Rola – część A w Poznaniu.

Wspólnota M. reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników wniosła skargę na powyższą uchwałę zarzucając:

1. nadużycie władztwa planistycznego przez wywłaszczenie faktyczne działek ewidencyjnych nr [...] i [...], arkusz mapy nr 18, obręb nr 50 [Naramowice] w Poznaniu, podczas gdy było to zbędne (a tym bardziej nieproporcjonalne), sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości, faworyzujące interes publiczny i przekraczające delegację ustawową. Tym samym w ocenie skarżącej organ naruszył: art. 1 ust, 2 pkt 1, 3, 5, 7 i 9, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (dot. prawideł poprawnego planowania); art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP (dot. ochrony prawa własności) oraz art. 2, art. 31 ust. 2-3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (dot. zasady proporcjonalności);

2. przekroczenie normatywnej szerokości jezdni jednopasmowej na terenie "KD-L" (ponad 3,50 m) i to w ramach wywłaszczenia faktycznego, co jest równoznaczne z naruszeniem § 15 ust. 2 w zw. z § 15 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. 2016 poz. 124 ze zm. - dalej rozporządzenie o drogach publicznych).

3. wewnętrzną sprzeczność Planu polegającą na tym, że jego rysunek przewiduje nadmiarową powierzchnię "KD-D", podczas gdy § 9 pkt 5 lit. a Planu ustanawia priorytet dla dróg istniejących, choćby te nie spełniały wymagań narzuconych przez Plan;

4. wewnętrzną sprzeczność Planu polegającą na tym, że jego rysunek przewiduje nadmiarową powierzchnię "KD-D", podczas gdy § 9 pkt 5 lit. b Planu ustanawia priorytet dla istniejących elementów zagospodarowania, a takimi były już na moment uchwalania Planu prostopadłe miejsca parkingowe na ul. Bolka;

5. wewnętrzną sprzeczność Planu polegającą na tym, że jego rysunek przewiduje nadmiarową powierzchnię "KD-D", podczas gdy § 9 pkt 5 lit c Planu ustanawia priorytet dla zmniejszenia szerokości jezdni, ze względu na potrzebę uspokojenia ruchu;

6. naruszenie konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności przez popełnienie przez Organ uchybień opisanych w pkt. 1.3 - 1.5, bowiem tylko dla terenu "KD-D" zablokowano możliwość skorzystania z wyjątków opisanych w tych punktach;

7. naruszenie konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności przez wywłaszczenie faktyczne prywatnej działki nr [...] w ramach nadmiarowego terenu o symbolu "KD- D", podczas gdy § 22 pkt 5 lit. c w zw. z § 9 pkt 3 lit. b Planu dopuszczają zamianę jezdni na pieszo-jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 5 m i zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do pogodzenia interesu publicznego z interesem prywatnym. Tym samym aktualizuje się zarzut niezastosowania § 22 pkt 5 lit. c w zw. z § 9 pkt 3 lit. b Planu oraz zarzut sprzeczności tych postanowień Planu z jego częścią graficzną;

8. w odniesieniu do terenu 3KDWpp - wytyczenie drogi wewnętrznej w miejscu zjazdu/wjazdu z/na teren prywatnej działki nr [...]; w celu zmiany statusu miejsc postojowych z prywatnego na publiczny na terenie prywatnym co jest sprzeczne z art. 15 ust, 2 pkt 10 u.p.z.p, (nieskuteczność planistyczna z racji struktury własnościowej) oraz stanowi nadużycie władztwa planistycznego (brak wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych oraz brak celu publicznego);

9. w odniesieniu do terenu 3KDWpp - brak jednoznaczności Planu co do sposobu zagospodarowania tego terenu, co jest sprzeczne z art. 15 ust 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i b oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie o zakresie projektu planu). który wprost stanowi, o konieczności ustalenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami, czego w Planie brakuje i to przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania części graficznej z częścią tekstową Planu;

10. w odniesieniu do obszaru na styku terenów "KD-D" i "1KD-L" - brak uzasadnienia (w tym formalnego] dla faktycznego wywłaszczenia działki prywatnej nr [...], co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nadużycie władztwa planistycznego;

11. naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez podawanie uczestnikom dyskusji publicznej nad Planem (10 marca 2022 r.) nieprawdy, jakoby ul. Bolka uzyskała w przeszłości status drogi publicznej (co nie jest prawdą, nawet w odniesieniu do działki publicznej nr [...]) oraz podlegała poszerzeniu, podczas gdy jej wybudowanie nastąpiło jednorazowo w 2008 r., a wykonawcą oraz inwestorem nie było Miasto Poznań (taki zabieg miał wytworzyć fałszywe przekonanie jakoby poszerzona część ul. Bolka przejęła rzekomo dotychczasowy status drogi publicznej};

12. pominięcie podczas dyskusji publicznej nad Planem (10 marca 2022 r.) okoliczności, że na skutek II konsultacji społecznych (25 czerwca 2022 r.) zmieniono granice "placu do zawracania" na ul. Bolka ("KD-D"), przy czym pierwotnie granice wyznaczały około 10-krotnie mniejszą powierzchnię do zawracania i nie wkraczały w granice działki prywatnej nr [...]. Taki zabieg wywołał wśród uczestników dyskusji mylne wrażenie, że do budowy "placu do zawracania" nadaje się wyłącznie działka prywatna nr [...];

13. naruszenie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez wyznaczenie krótszego okresu do wnoszenia uwag niż wskazany w tym przepisie. Wyłożenie do publicznego wglądu trwało do 25 marca 2022 r. natomiast składanie uwag trwało do 8 kwietnia 2022 r. przez co zainteresowani nie mieli pełnych 14 dni na wniesienie uwag, lecz o jeden dzień krócej.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Planu w całości - w razie uznania, że unieważnienie Planu tylko w zakresie obszaru, do którego odnoszą się zarzuty z pkt. 1, wpływa na spójność istotę i racjonalność planistyczną pozostałego obszaru objętego Planem, ewentualnie o stwierdzenie nieważności Planu w części - w zakresie obszaru "KD-D", "3KDWpp", "1 KD-L", "3MW" i "MW/U", w tym w zakresie części graficznej jak i tekstowej (m. in. stwierdzenie nieważności § 3 pkt 12 lit. a i c, § 9 pkt 3-5, § 22 pkt 3 i oraz § 24 pkt. 1-4 Planu).

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu:

1. z akt sprawy ze skargi J. B., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r" znak: [...] (dalej jako decyzja ZRID) oraz decyzji Wojewody W. z dnia 29 lipca 2022 r., numer sprawy: [...] (dalej decyzja Wojewody) toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, pierwotnie rozpoznawanej pod sygnaturą akt IV SA/Po 621/22, następnie połączonej do wspólnego rozpoznania z innymi sprawami i aktualnie rozpoznawanej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 619/22 na wykazanie faktu: zasadności wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania w odniesieniu do działki nr [...] (plac do zawracania na ul. Bolka w Poznaniu); prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności decyzji ZRID oraz decyzji Wojewody, nieprawomocności decyzji ZRID oraz decyzji Wojewody; nieprawdziwości twierdzenia Organu o determinowaniu przez decyzję ZRID kształtu placu do zawracania na ul. Bolka;

2. akt sprawy ze skargi J. N., w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ZRID, pierwotnie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pod sygnaturą akt IV SA/Po 618/22, a po wydaniu korzystnego dla J. N. wyroku, toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygnaturze akt: II OSK 466/23 na wykazanie faktu: zasadności wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania w odniesieniu do działki nr [...] (plac do zawracania na ul. Bolka w Poznaniu); prawdopodobieństwa utraty przymiotu ostateczności zarówno przez decyzję Wojewody jak i decyzję ZRID;

3. treści Uchwały, w tym załączników na wykazanie substratu zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz faktów będących przedmiotem zarzutów skargi podniesionych w pkt. 1 powyżej;

4. prezentacji graficznej na cele II konsultacji społecznych nad projektem Planu, która miała miejsce 25. 06. 2019 r. (s. 19 i 27), prezentacji graficznej na cele dyskusji publicznej nad projektem Planu, która odbyła się w dniu 10.03.2022 r. (s. 24), protokołu z dyskusji publicznej nad projektem Planu, która miała miejsce 10.03.2022 r.; fotokopii (grafik) zawartych w niniejszej skardze oraz korespondencji z ZDM w sprawie propozycji zmiany Planu już po jej uchwaleniu na wykazanie faktów będących przedmiotem zarzutów skargi.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, przy zastosowaniu poczwórnej stawki minimalnej, a to ze względu na wielowątkowy charakter niniejszej sprawy, w tym nawiązujący do innych toczących aktualnie postępowań sądowoadministracyjnych oraz zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia spraw wytoczonych pierwotnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu na decyzję Wojewody oraz decyzję ZRID, które to decyzje ustalają strukturę własnościową terenu objętego niniejszą skargą (a konkretnie działki nr [...]).

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ul. Bolka nie posiada statusu drogi publicznej (przynajmniej w połowie jej szerokości). Uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86 w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich jedynie nominalnie nadaje ul. Bolka status drogi publicznej. Do uchwały nie dołączono części graficznej, co zostało potwierdzone przez pracownika Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w wiadomości z 24.08.2022 r.

Zdaniem skarżącej przynajmniej połowa szerokości ul. Bolka (ta, leżącą w granicach nieruchomości wspólnej), w tym 1/3 szerokości jezdni, nie może zostać zakwalifikowana jako droga publiczna. Stąd wszelkie tezy organu usprawiedliwiające zastosowanie nieadekwatnych granic faktycznego wywłaszczenia nieruchomości wspólnej statusem ul. Bolka jako drogi publicznej, uznać należy wyłącznie za pretekst. Skarżąca zanegowała również determinowanie przez Plan statusu drogi publicznej dla ul. Bolka na wysokości działki nr [...] i podniosła zasadność utrzymania (względnie nadania jej) statusu drogi wewnętrznej. Tym samym, skoro ul. Bolka nie ma statusu drogi publicznej, to organ tym bardziej traci argument przemawiający za nadaniem statusu drogi publicznej działkom nr [...] i [...].

W zakresie działki nr [...] (plac do zawracania), powołując się na stanowiące część skargi zdjęcia i obliczenia własne, skarżąca podniosła, że powierzchnia do zawracania w przeważającej części nie służy zawracaniu. W istocie została ona poddana faktycznemu wywłaszczeniu w celu zalegalizowania wadliwego stanu prawnego, gdzie połowa szerokości ul. Bolka (w tym 1/3 szerokości jezdni) obejmuje własność prywatną (nie może być zatem drogą publiczną). Instrumentalne wykorzystanie decyzji ZRID stało się pretekstem dla organu dla skrajnie nieproporcjonalnego poszerzenia ul. Bolka w tej części, w jakiej nie posiada statusu drogi publicznej (własność prywatna).

Plan nie wskazuje również w jakim kształcie miałby funkcjonować "plac do zawracania", a zatem niemożliwa jest ocena celowości, racjonalności i optymalności przyjętego rozwiązania. Nie wskazano również, czy plac ma uwzględniać zawracanie wyłącznie samochodów osobowych, czy także ciężarowych. Fakt, że właściwe rozporządzenie rozróżnia te dwie kategorie pojazdów świadczy o tym, że dopuszczalne jest uwzględnienie choćby jednej z kategorii pojazdów. Ze względu na brak precyzyjności Planu prawidłowa ocena optymalności usytuowania "placu do zawracania" jest niemożliwa. Jednak już teraz można zarzucić, że usytuowanie tego placu wyłącznie z udziałem działki nr [...] (obecnie nr [...]} i z pominięciem działki nr [...], stanowi nadużycie. Skarżąca zarzuciła również, że zajęcie działki nr [...] nie doprowadziło do realizacji celu w postaci wybudowania "placu do zawracania". Doprowadziło jednak do likwidacji dwóch prywatnych miejsc postojowych (równoległych do jezdni).

W zakresie skargi dotyczącej części działki [...] wywłaszczonej na poszerzenie ul. Bolka (działka [...]) skarżąca przypomniała, że organ nie wykazał, jakoby ul. Bolka posiadała status drogi publicznej, wobec czego należy traktować ją jako drogę wewnętrzną. Są tego dwie przyczyny. Pierwsza z nich została bazuje na argumencie nieskutecznego nadania tej drodze statusu drogi publicznej (droga nie istniała, nadto nie została wytyczona w uchwale źródłowej). Drugą przyczyną jest to, że ul. Bolka stała się drogą nieprzelotową, dlatego straciła swoją dotychczasową funkcję, polegającą na łączeniu ul. Jasnej Roli z ul. Naramowicką. Przy czym droga wewnętrzna również może spełniać funkcję drogi dojazdowej. Tymczasem po przebudowie ul. Bolka na drogę nieprzelotową poprzez uchwalenie Planu próbuje się usankcjonować nieskuteczne nadanie działce nr [...] statusu drogi publicznej i poszerzyć obszar objęty tym statusem kosztem własności prywatnej. Nawet gdyby ul. Bolka okazała się choć w części drogą o statusie publicznym, to warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać taka droga - w tym jej szerokość - dotyczą dróg, które nie zostały wybudowane przed obowiązywaniem tychże warunków. Omawiany stan faktyczny dotyczy zaś drogi już wybudowanej i funkcjonującej. Stąd obowiązek poszerzenia drogi istniejącej nie jest prawnie egzekwowalny, bez względu na posiadany przez nią status i kategorię.

W ocenie skarżącej zamierzenie organu nie współgra z wyjątkami określonymi w Planie. Otóż z jednej strony organ chce dostosować ten odcinek do wymogów drogi publicznej, z drugiej zaś § 9 pkt 5 Planu zwalnia go z tego obowiązku w określonych przypadkach (m. in. w odniesieniu do już istniejących dróg niespełniających wymagań Planu).

Skarżąca, powołując się na treść §14 ust. 3 pkt 2, ust. 1 pkt 5 i §15 ust. 2 rozporządzenia o drogach publicznych, wskazała, że na ul. Bolka znajduje się jezdnia o jednym pasie ruchu przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach. Dlatego Plan nie dość, że w sposób skrajnie nieproporcjonalny zignorował minimalną szerokość jezdni na ul. Bolka, to przekroczył nawet jej maksymalną wartość (jezdnia znajdująca się w obszarze działki publicznej nr [...] ma ponad 4 m szerokości, podczas gdy maksymalna wartość to 3,5 m, a dopuszczalna szerokość to 2,5 m). Plan nie tylko w sposób skrajnie nieproporcjonalny wywłaszcza faktycznie działkę [...], lecz przede wszystkim czyni to niezgodnie z przepisami rozporządzenia o drogach publicznych. W tym zakresie Plan jest sprzeczny z § 15 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 tego rozporządzenia.

Uzasadniając nadmierną ingerencję we własność prywatną ,skarżąca zauważyła, że ul. Bolka stała się drogą nieprzelotową stanowiącą dojazd wyłącznie do dwóch nieruchomości. Zanim ul. Bolka stała się drogą nieprzelotową i łączyła ul. Jasna Rola z ul. Naramowicka - Miasto Poznań nie było zainteresowane zwiększeniem obszaru objętego statusem drogi publicznej. Ustalenia Planu co do statusu i kształtu ul. Bolka jako drogi publicznej KD-D nie respektuje prawdziwej potrzeby, którą powinna zaspokajać ta ulica. Funkcja dojazdowa realizowana przez mieszkańców budynków przy ul. Jasnej Roli 34 oraz ul. Bolka 2 jest z powodzeniem realizowana przez drogę funkcjonującą w obecnym kształcie (tj. uwzględniającą prostopadłe miejsca postojowe na działce [...]). Skarżąca wskazała również na konieczność uspokojenia ruchu z uwagi na lokalizację okolicznych obiektów rozrywkowo-rekreacyjnych, uczęszczanych przez dzieci i młodzież (m.in. boisko oraz plac zabaw oraz Rezerwat Żurawieniec). Niezrozumiałe w ocenie skarżącej jest obciążanie władztwem planistycznym wyłącznie nieruchomości przy ul. Jasna Rola 34. Takie obciążenie powinno być równomiernie rozłożone na nieruchomości sąsiednie, jeżeli jest to uzasadnione.

W zakresie skargi dotyczącej części działki [...] wywłaszczonej od strony ul. Jasna Rola wskazano, że z Planu wynika, że teren oznaczony symbolem 3KDWpp ma stanowić w przyszłości drogę wewnętrzną. Oznacza to, że organ zadysponował własnością prywatną pod drogę wewnętrzną, co jest kontestowane w orzecznictwie. Z Planu wynika, że fragment działki nr [...] znajdujący się na styku publicznych działek nr [...] (ul. Bolka) oraz nr [...] (ul. Jasna Rola) również ma zostać faktycznie wywłaszczony pod drogę publiczną. Tymczasem brak komentarza i uzasadnienia organu dla takiego zamysłu, zarówno na etapie projektu, jak i uchwalania Planu.

Ustanowienie pasa 3KDWpp doprowadzi do faktycznego wywłaszczenia mieszkańców ul. Jasna Rola 34 w zakresie kolejnej części działki przeznaczonej dotychczas pod prywatne miejsca postojowe. Plan sankcjonuje publicznie dostępny charakter terenu 3KDWpp, co odbędzie się kosztem właścicieli tego odcinka. Oprócz publicznego charakteru pasa 3KDWpp, Miasto Poznań deklaruje objęcie tego terenu płatną strefą parkowania. Co oznacza, że rzekomy cel publiczny, jest w istocie celem komercyjnym. Powyższe działania organu, w ocenie Skarżącego, są wysoce niepożądane i bezprawne. Dodatkowo Plan nie dookreśla w jaki sposób parking oznaczony znakiem 3KDWpp miałby zostać zadysponowany.

Z § 24 Planu wynika, że na terenie 3KDWpp może zostać zlokalizowana choćby jezdnia będąca elementem ul. Jasna Rola. Innymi słowy, Plan dopuszcza poszerzenie jezdni ul. Jasna Rola kosztem działki nr [...], podczas gdy obszar 3KDWpp nie wykazuje cech umożliwiających jego wywłaszczenie, a aktualne parametry ul. Jasna Rola są prawidłowe. Wreszcie za godne krytyki skarżąca uznała nieprecyzyjne określenie sposobu zadysponowania drogą wewnętrzną jakiego dokonał organ. Z § 24 Planu wynika bowiem, że poza parkingiem, może tam zostać wyłożony chodnik, jezdnia lub parking dla rowerów. Taka redakcja Planu jest już nie tyle przykładem przekroczenia władztwa planistycznego, co raczej przykładem władztwa "bezplanistycznego". Skarżąca podniosła również, że komentowany obszar został zaprojektowany w miejscu zjazdu/wjazdu z/na teren prywatnej działki nr [...], co również jest niedopuszczalne w ramach planowania drogi wewnętrznej:

W zakresie skargi dotyczącej wywłaszczonej części działki [...] (styk ul. Jasna Rola/Bolka) skarżąca stwierdziła, że wywłaszczenie faktyczne opisywanego terenu nie może być usprawiedliwione żadnymi argumentami w tym argumentami dotyczącymi choćby konieczności poszerzenia ulic. Poza tym trudno deliberować nad zamysłami organu, skoro ten nawet nie ujawnił swojej intencji.

Rada Miasta Poznania w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodów z załącznika nr 4 do skargi - "korespondencja między Skarżącą a Organem, w tym: pismo Skarżącej z 7.03.2022 r.; pismo ZDM z 2.11.2022 r.; pismo Skarżącej z 30.12.2022 r; pismo ZDM z 2.02.2023 r.; pismo ZDM z 3.03.2023 r.; pismo Skarżącej z 20.03.2022 r."; ogłoszenia prasowego i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia, protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami; załącznika nr 2 do uchwały Nr LXIX/1242A/III/2022 Rady Miasta Poznania z 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Jasna Rola - część A w Poznaniu; pisma nr [...] Zarządu Dróg Miejskich z 10 lipca 2019 r. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu.

Odnosząc się do zawartego pkt 1.1 skargi zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, przez wywłaszczenie faktyczne działek skarżącej, sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i równości, faworyzujące interes publiczny i przekraczające delegację ustawową, organ wskazał, że jest on bezzasadny. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że ul, Bolka zrealizowana została częściowo na działce miejskiej (działka nr [...], ark. 18, obr. Naramowice), a częściowo na działkach należących do skarżącej. Jednakże w ocenie organu kwestia tego czy ul. Bolka jest drogą publiczną, czy też nie, jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozwiązań przyjętych w Planie. Nawet gdyby ul. Bolka nie była drogą publiczną to gmina, w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego, może określić przeznaczenie określonego terenu pod drogę publiczną. Na tym polega bowiem w gruncie rzeczy istota planowania przestrzennego. Uzasadnieniem dla przyjętych w Planie rozwiązań jest konieczność uregulowania obsługi komunikacyjnej w ciągu ul. Bolka, po zachodniej stronie Alei Praw Kobiet.

Organ zauważył, iż omawiany w skardze fragment ul. [...] (po zachodniej stronie Alei Praw Kobiet) jest ulicą ślepą, tak więc konieczne było zapewnienie terenu umożliwiającego lokalizację drogi dwukierunkowej. Już obecnie ul. Bolka jest dość wąska, co daje się zauważyć na zamieszczonych w skardze grafikach. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi, ul. Bolka na omawianym fragmencie nie będzie charakteryzowała się znikomym ruchem umożliwiającym np. zastosowanie mijanek. Ulica ta, na omawianym fragmencie obsługuje istniejącą po obu jej stronach intensywną zabudowę wielorodzinną. Sama skarżąca przyznała, iż tylko w ramach skarżącej wspólnoty funkcjonują tam 142 lokale.

Dodatkowo, z oczywistych względów (istniejąca po obu stronach ul. Bolka zabudowa wielorodzinna), dla terenu KD-D przewidziano wymóg co najmniej jednostronnego chodnika, a także uwzględniono pewną rezerwę terenową pod miejsca parkingowe, choć Plan nie wypowiada się wprost na temat lokalizacji stanowisk postojowych na terenie KD-D (zarówno chodniki, jak i miejsca parkingowe już istnieją wzdłuż ul. Bolka). Wszystkie te elementy muszą mieć określone normatywnie parametry, dlatego też teren KD-D musiał zostać wyznaczony na odpowiednio dużym obszarze. Organ podkreślił przy tym należy, iż zagospodarowanie drogi KD-D (ul. Bolka) już zrealizowano, częściowo na gruncie prywatnym (działki skarżącej). Plan de facto nie zmienia szerokości obecnie istniejącego terenu drogowego, a uwzględnia istniejący stan zagospodarowania, nie wskazując jednocześnie konkretnego rozmieszczenia elementów pasa drogowego.

Organ za bezpodstawny uznał zarzut zawarty w pkt 1.2 skargi dotyczący przekroczenia normatywnej szerokości jezdni jednopasmowej na terenie KD-D (błędnie oznaczonego w zarzucie jako "KD-L" - takie oznaczenie nie występuje w Planie). W zakresie tego zarzutu powołując się na treść § 15 ust. 1 pkt 6 i §15 ust. 2 rozporządzenia o drogach publicznych wskazano, iż w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji na terenach dróg publicznych Plan ustala m. in. parametry zgodnie z klasyfikacją, w zakresie niedefiniowanym ustaleniami Planu, a szerokość pieszo-jezdni nie mniejszą niż 5,0 m (§ 9 pkt 3 Planu). Dodatkowo w Planie dopuszczono zmniejszenie szerokości elementów, o których mowa w § 9 pkt 3 i 4 (ww. parametry i minimalna, wynikającą z klasyfikacji drogi szerokość pieszo- jezdni):

w przypadku istniejących dróg niespełniających wymagań, o których mowa w § 9 pkt 3 i 4,

w przypadku kolizji z istniejącymi elementami zagospodarowania,

dla jezdni i pieszo-jezdni ze względu na potrzebę uspokojenia ruchu (§ 9 pkt 5 Planu).

Dla terenu KD-D plan ustala lokalizację jezdni i co najmniej jednostronnego chodnika, z dopuszczeniem ich zamiany na pieszo-jezdnię oraz lokalizację placu do zawracania samochodów na nieprzelotowym zakończeniu drogi, z zakazem powiązań dla ruchu samochodowego z jezdnią drogi położonej poza wschodnią granicą planu (§ 22 pkt 5 Planu).

Organ zauważył, iż w treści planu nie wskazano wprost, że jezdnia na terenie KD-D ma mieć jakąś określoną szerokość. Niezasadne było również przyjęcie założenia, że teren ten powinien być wyznaczony wyłącznie w granicach należącej do miasta Poznania nr działki [...] i przy maksymalnym wykorzystaniu możliwości zmniejszenia parametrów w oparciu o § 9 pkt 5 Planu. Przyjęta w Planie szerokość terenu KD-D pozwala na lokalizację ustalonych elementów pasa drogowego o parametrach zgodnych z przepisami odrębnymi dotyczącymi dróg publicznych, w tym lokalizację miejsc parkingowych. Wyznaczenie terenu drogi publicznej KD-D na działce nr [...] i części działki [...] umożliwia ponadto uregulowanie własności nieruchomości, na których jest położona ul. Bolka.

W ocenie organu bezpodstawne są zarzuty zawarte w pkt. 1.3., 1.4. i 1.5. skargi dotyczące wewnętrznej sprzeczności Planu pomiędzy rysunkiem Planu a treścią § 9 pkt 5 Planu w zakresie terenu KD-D. W kontekście dopuszczenia zawartego w § 9 pkt 5 lit. a Planu organ dodał, iż wyznaczenie linii rozgraniczających terenu KD-D uwzględniało zrealizowaną już wcześniej rozbudowę drogi, która nastąpiła wraz z realizacją przyległej intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W chwili obecnej cały obszar objęty terenem KD-D jest zagospodarowany na funkcję drogową, w formie jezdni, miejsc parkingowych, zjazdów i chodników. Odnosząc się do dopuszczenia zawartego w § 9 pkt 5 lit. b Planu należy wskazać, iż istniejący element zagospodarowania w postaci prostopadłych miejsc parkingowych na ul. Bolka, który zdaniem skarżącej uzasadniałby ograniczenie parametrów terenu KD-D, powstał bez uzyskania wymaganych uzgodnień właściwych organów, kosztem istniejącej jezdni, zawężając jej przekrój do szerokości niezgodnej z obowiązującymi przepisami dla dróg publicznych. Natomiast, w kontekście omawianego dopuszczenia określonego w § 9 pkt 5 lit. c Planu, należy wskazać, iż ewentualne zmniejszenie szerokości jezdni ze względu na potrzebę uspokojenia ruchu może odbyć się na etapie realizacji inwestycji drogowej (poprzez przebudowę drogi) lub zmiany organizacji ruchu, w porozumieniu z właściwymi organami. Plan określa jedynie szerokość terenu drogowego, a nie jego komponentów: jezdni, chodnika, miejsc parkingowych. Nie może natomiast zawierać regulacji w zakresie zasad organizacji ruchu.

Bezpodstawny jest również zawarty w pkt 1.6 skargi zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności "przez popełnienie przez Organ uchybień opisanych w pkt. 1.3 - 1.5, bowiem tylko dla terenu "KD- D" zablokowano możliwość skorzystania z wyjątków opisanych w tych punktach" jest bezpodstawny. Wbrew sugestiom skarżącej w treści Planu w żaden sposób nie przesądzono, iż przepisy § 9 pkt 5 Planu nie mają zastosowania do terenu KD-D.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1.7 skargi, który organ uznał za bezzasadny, wskazano, że zgodnie z § 22 pkt 5 lit. c Planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów komunikacji na terenie KD-D ustala się lokalizacją jezdni i co najmniej jednostronnego chodnika, z dopuszczeniem ich zamiany na pieszo- jezdnię. Zgodnie z § 9 pkt 3 lit. b Planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się na terenach dróg publicznych szerokość pieszo-jezdni nie mniejszą niż 5,0 m.

Jak zauważył organ możliwość lokalizacji pieszo-jezdni na terenie KD-D jest dopuszczeniem, którego realizacja wymaga przeprowadzenia przez zarządcę drogi publicznej stosownych analiz i ewentualnych zmian w organizacji ruchu. Omawiany w skardze fragment ul. Bolka (po zachodniej stronie Alei Praw Kobiet) jest ulicą ślepą, tak więc konieczne było zapewnienie terenu umożliwiającego lokalizację drogi dwukierunkowej. Ulica ta, na omawianym fragmencie, obsługuje istniejąca po obu jej stronach intensywną zabudowę wielorodzinną. Zapis o dopuszczeniu pieszo-jezdni na ul. Bolka daje możliwość wprowadzenia zmian w przyszłości - jeśli po uruchomieniu trasy tramwajowej na Naramowice (której budowa toczyła się równolegle z końcowymi etapami procedury planistycznej) nastąpi zmiana zachowań komunikacyjnych mieszkańców, skutkująca mniejszym natężeniem ruchu samochodowego, to wówczas zarządca drogi będzie mógł rozważyć potrzebę ewentualnych zmian w organizacji ruchu i wprowadzenie rozwiązania w postaci pieszo-jezdni na tym fragmencie ul. Bolka.

Za bezpodstawny w ocenie organu uznać należy, wskazany w pkt 1.8 skargi zarzut wytyczenia drogi wewnętrznej na terenie 3KDWpp w miejscu zjazdu/wjazdu z/na teren prywatnej działki nr [...]; w celu zmiany statusu miejsc postojowych z prywatnego na publiczny na terenie prywatnym. Teren 3KDWpp został przeznaczony w Planie pod drogę wewnętrzną - parking (§ 3 pkt 12 lit. c Planu). W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3KDWpp ustalono m.in. lokalizację stanowisk postojowych dla samochodów osobowych i rowerów (§ 24 pkt 2 Planu). Z tego względu interes prawny skarżącej nie doznał w kontekście tego terenu żadnego uszczerbku. Teren ten jest obecnie zagospodarowany w formie miejsc parkingowych i takie też przeznaczenie określa dla niego Plan. Ponadto teren 3KDWpp jest drogą wewnętrzną przez co skarżąca będzie mogła w dalszym ciągu nim dysponować.

Organ dodał, iż wytyczenie terenu 3KDWpp w miejscu zjazdu na teren działki [...] nie wyklucza możliwości korzystania z ww. zjazdu. Plan ustala na terenach dróg dopuszczenie lokalizacji dodatkowych, innych niż ustalone planem, elementów zagospodarowania pasa drogowego (§ 9 pkt 2 Planu). Realizacja miejsc postojowych na terenie drogi wewnętrznej należy do dysponenta takiej drogi - właściciela gruntu.

Powołując się na treść § 24 oraz §9 pkt 1 i §9 pkt 2 planu, organ stwierdził, że z tych przepisów jednoznacznie wynika możliwy sposób zagospodarowania terenu 3KDWpp, co nieuzasadnionym czyni zarzut zawarty w pkt 1.9 skargi.

Bezpodstawny w ocenie organu jest także zarzut braku uzasadnienia (w tym formalnego) dla faktycznego wywłaszczenia działki prywatnej nr [...] w odniesieniu do obszaru na styku terenów KD-D i 1KD-L (zarzut z pkt 1.10 skargi). Kształt linii rozgraniczających na styku terenów KD-D i 1KD-L terenów wynika z konieczności zachowania ciągłości powiązań istniejących elementów pasa drogowego, w szczególności jezdni, pieszo-jezdni, chodników, ścieżek rowerowych i pieszo- rowerowych, zarówno w granicach Planu, jak i zachowania tych powiązań z zewnętrznym układem drogowym.

W zakresie zarzutu pkt 1.11 skargi organ wskazał, że przeprowadzając prace planistyczne zakłada się domniemanie prawidłowości informacji zawartych w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta Poznania. Według dostępnych informacji ul. Bolka ma status drogi publicznej na podstawie Uchwały nr XVI/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Tym samym ul. Bolka stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną, której nadano nr 877126P. Jednakże, jak już wskazano w omówieniu zarzutu 1.1., kwestia tego czy ul. Bolka jest drogą publiczną, czy też nie, jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości rozwiązań przyjętych w Planie. Nawet bowiem gdyby ul. Bolka nie była drogą publiczną to gmina, w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego, może określić przeznaczenie określonego terenu pod drogę publiczną. Na tym polega bowiem w gruncie rzeczy istota planowania przestrzennego - na określaniu przyszłego przeznaczenia terenu.

Za bezpodstawny organ uznał także zarzut pominięcia podczas dyskusji publicznej okoliczności zmiany granic "placu do zawracania" na terenie KD-D po II etapie konsultacji społecznych (zarzut 1.12 skargi). W tym zakresie organ wskazał, że lokalizacja placu do zawracania wynika z przekształcenia ww. odcinka ul. Bolka na drogę bez przejazdu, na skutek podziału ulicy na dwie odrębne części podczas budowy nowej trasy tramwajowej. Wielkość placu wynika z projektu trasy tramwajowej na Naramowice - etap I, regulującego kompleksowo przyległy układ komunikacyjny, a nie z zapisów Planu. Plan wyznacza linie rozgraniczające terenów, a nie wyodrębnia osobnego terenu przeznaczonego na plac do zawracania. Podczas II etapu konsultacji społecznych, odbywających się 25 czerwca 2019 r., na przedstawianej roboczej koncepcji projektu planu, linie rozgraniczające terenu drogi publicznej KD-D "wkraczały" na teren obecnej działki nr [...] i zajmowały około 50% jej powierzchni.

W ramach dyskusji publicznej przedstawiono jej uczestnikom prezentację, w której na jednym ze slajdów zobrazowano kształt założeń projektowych w czasie II etapu konsultacji społecznych, w tym pierwotnie zakładany kształt terenu KD-D. Na innych slajdach tej prezentacji przedstawiono aktualny na dzień wyłożenia do publicznego wglądu projekt Panu, z ostatecznym kształtem terenu KD-D. Prezentacja ta w dalszym ciągu jest dostępna na stronie internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu, w karcie poświęconej projektowi Planu.

Ostateczny kształt terenu KD-D został zaprezentowany w ramach wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu i wszyscy zainteresowani mieli możliwość zapoznania się z proponowanymi rozwiązaniami i ewentualnego wniesienia uwag.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez wyznaczenie krótszego okresu do wnoszenia uwag (zarzut 1.13 skargi) organ wskazał, że projekt planu wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko" został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 lutego 2022 r. do 25 marca 2022 r. w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz na stronie internetowej Pracowni. Uwagi można było składać osobiście, pisemnie na adres Miejskiej Pracowni Urbanistycznej oraz e-mailem w nieprzekraczalnym terminie do dnia 8 kwietnia 2022 r. Złożenie uwagi możliwe było również podczas dyskusji publicznej. Licząc od 26 marca 2022 r. do 8 kwietnia 2022 r. włącznie, zainteresowani mieli 14 pełnych dni na składanie uwag do ww. projektu planu, z czego przedstawiciel skarżącej skorzystał.

W piśmie procesowym z 23 czerwca 2023 r. organ oświadczył, że nie ma potrzeby zawieszenia postępowania, gdyż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawana jest w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 162 – dalej specustawa drogowa) i funkcjonuje niezależnie od planów miejscowych. Jednocześnie organ zaznaczył, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia zaskarżonego Planu dotyczą istoty władztwa planistycznego gminy, wynikającego z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie którego gmina może ingerować w prawo własności.

Skarżąca w obszernym piśmie procesowym stanowiącym replikę na odpowiedź podtrzymała zarzuty, wnioski oraz twierdzenia zawarte w skardze, zarzucając nadto posługiwanie się na sesji Rady Miasta Poznania nieprawdziwą i godzącą w dobre imię skarżącej wspólnoty informacją o rzekomo samowolnym usytuowania prostopadłych miejsc postojowych na ul. Bolka w Poznaniu, co stanowi istotne naruszenie nie tylko zasad, ale i trybu sporządzania Planu i prowadzi do jego nieważności w całości. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do repliki, na okoliczność sporządzenia przez profesjonalną pracownię projektu organizacji miejsc postojowych na ul. Bolka oraz prawie 2-letniego aprobowania tego projektu przez właściwe komórki miejskie (tj. do momentu rozgorzenia niniejszego sporu).

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej doprecyzował żądanie skargi co do ewentualnego stwierdzenia nieważności planu w części wskazując, że obszar 3MW został wymieniony, gdyż daniem skarżącej został on w Planie niewłaściwie zmniejszony poprzez przeznaczenie terenów na ciągi komunikacyjne. Natomiast obszar MW/U wskazano na wypadek gdyby zdaniem Sądu ustalenie drogi KD-D w zaskarżonym Planie było wadliwe w ten sposób, ze powinna ona przebiegać bardziej na południe, czyli na terenie obszaru MW/U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność skargi ocenić należy interes prawny skarżącej. W tym miejscu wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z powołanych wyżej regulacji 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na sporną uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696; z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653; z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094; z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627).

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu.

Reasumując, o statusie strony w postępowaniu sądowym, toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W związku z tym na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym.

Zakresem przedmiotowej skargi objęta jest działka [...] stanowiąca plac do zawracania (oznaczenie planu KD-D) oraz fragmenty działki [...] położone wzdłuż ul. Bolka (oznaczenie planu KD-D) oraz wzdłuż ul. Jasna Rola i styk ul Jasna Rola i Bolka (oznaczenie planu 3KDWpp i 1KD-L). W tym miejscu należy zaznaczyć, ze działki [...] i [...] składały się przed podziałem na jedną działkę nr [...], która objęta została decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z 30 kwietnia 2020 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie układu drogowego ul. [...] wraz z budową trasy tramwajowej od ul. Szelągowskiej/Słowiańskiej do "Węzła Naramowicka" (odcinek II), budowie dwupoziomowego skrzyżowania ul. Lechicka/Naramowicka ("Węzeł Naramowicka") wraz z budową trasy tramwajowej na wiadukcie oraz budową drugiej nitki kolektora f1000 przy ul. Serbskiej (odcinek III), budowie ul. Nowa Naramowicka wraz z trasą tramwajową od "Węzła Naramowicka" do ul. Łużyckiej oraz budowie systemu podczyszczania na kanale Naramowickim (odcinek IV), budowie ul. Nowa Naramowicka wraz z trasą tramwajową od ul. Łużyckiej do ul. Błażeja oraz budowie odcinka ul. Nowa Stoińskiego od ul. Jasna Rola do ul. Naramowicka (odcinek V) w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa trasy tramwajowej od pętli Wilczak do Naramowic w Poznaniu" oraz "Budowa węzła komunikacyjnego Nowa Naramowicka". Powyższą decyzją ZRID utrzymaną częściowo w mocy decyzją Wojewody W. z dnia 29 lipca 2022 r., Nr [...] nastąpił podział nieruchomości [...] i wydzielenie nieruchomości nr [...] po rozbudowę układu drogowego ul. Nowa Naramowickiej (obecnie al. Praw Kobiet) wraz z budową trasy tramwajowej. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Uwzględniając treść w/w przepisów oraz skutek prawny decyzji ZRID stwierdzić należy, że własność działki nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz Miasta Poznania.

W niniejszej sprawie naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącej do działki nr [...] (plac do zawracania) nie zostało wykazane. Skarżąca nie wykazała bowiem, by była właścicielem tej nieruchomości. Za przysługiwaniem skarżącej interesu prawnego nie może przemawiać fakt toczącego się postępowania w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 619/22 ze skarg Wspólnoty M. ; Wspólnoty M. 1; J. B.; S. sp. z o.o. na decyzję Wojewody W. z dnia 29 lipca 2022 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której to Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na nieprawomocny wyrok tut. Sądu w sprawie prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Po 618/22. Dopóki bowiem prawo własności do ww. nieruchomości nie zostanie skarżącej przywrócone, dopóty skarżąca nie może wykazać się bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym interesem prawnym. Interes skarżącej ma tu zatem wyłącznie charakter przyszły i potencjalny. Interes prawny należy przy tym badać na dzień wniesienia skargi.

Uznając zatem konieczność oceny interesu prawnego skarżącej wspólnoty na dzień wniesienia skargi w odniesieniu do działki nr [...] (plac do zawracania), uwzględniając treść art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stwierdzić należy, że, z uwagi na przejście tej działki z mocy prawa na rzecz Miasta Poznań, brak jest interesu prawnego skarżącej wspólnoty w zakresie działki nr [...] (plac do zawracania), co w konsekwencji powoduje bezzasadność wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i konieczność odrzucenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Z uwagi na brak posiadania przez skarżącą działki na obszarze oznaczonym w planie symbolem MW/U stwierdzić należy brak interesu prawnego w kontrolowaniu zapisów planu dotyczących tego obszaru i wpływania na przebieg drogi KD-D w zaskarżonym Planie i wskazywania jej przebiegu bardziej na południe, czyli na terenie obszaru MW/U, co prowadzi także do odrzucenia skargi w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).

Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny w zakresie zasadności skargi pozostają wyłącznie części działki nr [...] – teren pod ul. Bolka wywłaszczony faktycznie przez zaskarżony m.p.z.p. pod teren oznaczony symbolem KD-D oraz teren przeznaczony pod obszar 3KDWpp oraz 1KD-L wzdłuż ul Jasna Rola i na styku tej ul. z ul. Bolka. W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd, dokonując oceny zasadności skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w ramach realizacji swych uprawnień określonych w treści art. 147 § 1 P.p.s.a. nie ma kompetencji do kreowania treści przepisu prawa miejscowego zgodnie z oczekiwaniem strony skarżącej, co w przedmiotowej sprawie miałoby prowadzić, zgodnie wyjaśnieniami zgłoszonymi do protokołu rozprawy, do poszerzenia zakresu obszaru oznaczonego symbolem 3MW. Powyższe uzasadnia oddalenie skargi w tym zakresie o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 - CBOSA).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przebiegu zrealizowanej procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Poznania w dniu 21 maja 2013 r. podjęła uchwałę nr L/758/VI/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Jasna Rola w Poznaniu. Procedurę planistyczną określają przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Zgodnie z wymogami art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Poznania o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Jasna Rola w Poznaniu ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 17 czerwca 2013 r.), oraz w drodze obwieszczenia z 17 czerwca 2013 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Określono również termin składania wniosków do tego planu do dania 17 lipca 2013 r. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w terminie od 17 czerwca do 17 lipca 2013 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta Poznania zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i określeniem terminu ich wniesienia a następnie rozpoznał złożone wnioski. W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Prezydent Miasta Poznania wystąpił o opinie do projektu m.p.z.p. do właściwych organów, które dokonały uzgodnień projektu. Sporządzona została również Prognoza oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 17 pkt 9 u.p.z.p. projekt został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 lutego 2022 r. do 25 marca 2022 r. O wyłożeniu projektu Prezydent Miasta ogłosił w prasie lokalnej (Gazeta Wyborcza z 17 lutego 2022 r.) oraz w drodze obwieszczenia o wyłożeniu planu miejscowego. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 10 marca 2022 r. o godz. 17.00, określając, że dyskusja publiczna odbędzie się za pomocą środków porozumiewania na odległość przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku. Upływ termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu określono na dzień 8 kwietnia 2022 r. Obwieszczenie o wyłożeniu planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu w terminie od 17 lutego 2022 r. do 8 kwietnia 2022 r. Do projektu wniesiono uwagi, które w części zostały uwzględnione. Przed uchwaleniem planu przygotowano również prognozę skutków finansowych. Analiza akt sprawy dowodzi zatem, że we wskazanym zakresie wbrew zarzutowi skargi zachowano wymogi proceduralne uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym kwestionowany przez skarżącego termin wnoszenia uwag do przedłożonego planu ustalony zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p.

Sąd, mając na względzie zasady planistyczne wynikające z u.p.z.p., w tym dopuszczalną prawem (m.in. w Konstytucji RP) ingerencję w prawo własności, uznał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy Rada Miasta Poznania w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności, tzn. czy wprowadzone w zaskarżonym planie miejscowym ustalenia w odniesieniu do części działki nr [...] – teren pod ul. Bolka wywłaszczony faktycznie przez zaskarżony m.p.z.p. pod teren oznaczony symbolem KD-D oraz teren przeznaczony pod obszar 3KDWpp oraz 1KD-L wzdłuż ul Jasna Rola i na styku tej ul. z ul. Bolka – nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak daleko idące ograniczenie tego prawa. W ocenie Sądu, Gmina, korzystając ze swoich uprawnień planistycznych, wprowadziła w planie takie rozwiązania, które bezspornie utrudniają swobodne zagospodarowanie i wykorzystanie działek skarżącej zgodnie z ich przeznaczeniem wynikające stąd, że części działki [...] zostały przeznaczone na poszerzenie drogi publicznej ul. Bolka (teren oznaczony symbolem KD-D), teren drogi wewnętrznej – parking (3KDWpp) położonej wzdłuż ul. jasna Rola oraz zostały dołączone do ul. Jasna Rola (teren oznaczony symbolem 1-KDL). W ocenie Sądu, kwestionowane ustalenia uchwały odnoszące się do działki skarżącej naruszają jej interes prawny z uwagi zarówno na dowolność w działaniu Gminy, jak też naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa, stwierdził, że Gmina była zobowiązana i uprawniona do określenia w granicach obszaru objętego planem miejscowym przeznaczenia terenów o funkcjach komunikacyjnych w celu realizacji potrzeb mieszkańców przy jednoczesnym zapewnieniu ładu przestrzennego. Proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia interesu wspólnoty samorządowej (ogółu mieszkańców gminy), jako interesu publicznego. Zdaniem Sądu, powinno to wiązać się z wykorzystaniem na ten cel terenów publicznych; prywatnych zaś w niezbędnym, jak najmniejszym zakresie.

Rada Miasta wskazała, że uzasadnieniem dla przyjętych w Planie rozwiązań w zakresie obszaru oznaczonego symbolem KD-D jest konieczność uregulowania obsługi komunikacyjnej w ciągu ul. Bolka, po zachodniej stronie Alei Praw Kobiet, który jest ulicą ślepą, tak więc w ocenie organu konieczne było zapewnienie terenu umożliwiającego lokalizację drogi dwukierunkowej. Ponadto w ocenie Rady Miasta ul. Bolka na omawianym fragmencie nie będzie charakteryzowała się znikomym ruchem umożliwiającym np. zastosowanie mijanek. Ulica ta w ocenia Rady Miasta, na omawianym fragmencie obsługuje istniejącą po obu jej stronach intensywną zabudowę wielorodzinną. Dodatkowo, z oczywistych względów (istniejąca po obu stronach ul. Bolka zabudowa wielorodzinna), dla terenu KD-D przewidziano wymóg co najmniej jednostronnego chodnika, a także uwzględniono pewną rezerwę terenową pod miejsca parkingowe, choć Plan nie wypowiada się wprost na temat lokalizacji stanowisk postojowych na terenie KD-D (zarówno chodniki, jak i miejsca parkingowe już istnieją wzdłuż ul. Bolka). Wszystkie te elementy muszą mieć określone normatywnie parametry, dlatego też teren KD-D musiał zostać wyznaczony na odpowiednio dużym obszarze. Rada Miasta podkreśliła, iż zagospodarowanie drogi KD-D (ul. Bolka) już zrealizowano, częściowo na gruncie prywatnym (działki Skarżącej). Plan de facto nie zmienia szerokości obecnie istniejącego terenu drogowego, a uwzględnia istniejący stan zagospodarowania, nie wskazując jednocześnie konkretnego rozmieszczenia elementów pasa drogowego.

W ocenie Sądu zasadnym jest twierdzenie, że ul. Bolka ma status drogi publicznej, gdyż została zaliczona do dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały nr XVI/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. nr 133, poz. 872 ze zm.), dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Tym samym ul. Bolka stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną, której nadano nr 877126P.

Status drogi publicznej oznacza, że droga może być co do zasady poszerzona, lecz analiza akt planistycznych i stanowisk stron wskazuje na brak uzasadnienia dla takiej szerokości odjęcia własności. W tym miejscu wskazać należy na obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy rozporządzenia o drogach publicznych, które w § 14 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że na drogach klasy D opuszcza się stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach. W § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia o drogach publicznych wskazano, że na drodze klasy D szerokość pasów ruchu powinna wynosić 2,5 m. Minimalna szerokość pasa ruchu powinna wynosić 3,5 m (§ 15 ust. 5 rozporządzenia o drogach publicznych). Chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ust. 3. Do szerokości chodnika nie wlicza się szerokości krawężnika i obrzeża (§ 44 ust. 1 rozporządzenia o drogach publicznych). Szerokość chodnika usytuowanego bezpośrednio przy jezdni, pasie postojowym lub zatoce postojowej nie powinna być mniejsza niż 2,00 m, a w przypadku przebudowy drogi, wyłącznie w miejscu występowania przeszkody, dopuszcza się zmniejszenie tej szerokości do 1,25 m (§ 44 ust. 2 rozporządzenia o drogach publicznych). Należąca do Miasta Poznań działka drogowa o nr [...] ma szerokość ok. 6 m, która pozwala na wytycznie drogi spełniającej wymagania w/w przepisów rozporządzania. Gdyby założyć konieczność wytyczenia dwóch pasów ruchu, to ich minimalna łączna szerokość 4,5 m (§ 15 ust. 4 rozporządzenia o drogach publicznych) powiększona o szerokość chodnika wraz z krawężnikiem i obrzeżem jedynie nieznacznie (o mniej niż 1 metr) przekracza szerokość działki drogowej [...].

W sprawie istotną jest okoliczność, iż obecnie ul. Bolka stała się drogą nieprzelotową ( uwagi na budowę al. Praw Kobiet), a zatem zapotrzebowanie na korzystanie z tej drogi co do zasady wykazują wyłącznie mieszkańcy budynków przy ul. Jasnej Roli 34 oraz ul. Bolka 2 i tylko w zakresie dojazdu do tych nieruchomości. Również jest istotne, na co wskazywał skarżący, a co zostało pomięte na etapie uchwalania planu, rzeczona funkcja dojazdowa jest już realizowana przez drogę funkcjonującą w obecnym kształcie (tj. uwzględniającą prostopadłe miejsca postojowe na należącej do skarżącej działce [...]) a możliwość zabudowy na tym terenie jest już wyczerpana. Organ w uzasadnieniu do uchwały nie wykazał również czy niezbędne jest poszerzenie obecnego pasa drogowego. Za wystarczające nie może uznana argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, iż plan nie zmienia przeznaczenia odjętego skarżącej terenu położonego wzdłuż miejskiej działki drogowej nr [...], który jest już obecnie wykorzystywany m.in. na parking. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie "gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały, iż ustalenie trasy planowanej drogi ma optymalny charakter, uzasadnia stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.)" zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 listopada 2015 r., II SA/Go 543/15 (CBOSA). Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem KD-D w granicach działki ewidencyjnej nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie części działki nr [...] przeznaczonej przez zaskarżony m.p.z.p. pod teren oznaczony symbolem 3KDWpp (droga wewnętrzna – parking) oraz 1KD-L wzdłuż ul Jasna Rola i na styku tej ul. z ul. Bolka, zaznaczyć należy, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że ustalenie drogi wewnętrznej, czy jak w niniejszej sprawie zapewnienie rzeczywistego dostępu, nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16). Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla następnie § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca odróżnia zarazem w pozycji 6 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne. Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. nr z 2021r. poz. 1376 ze zm. – dalej u.d.p.). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p. wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla zaplanowania adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim korzystającym z danego terenu należy przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne winny odgrywać natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Nie mogą stanowić zasadniczego sposobu ustalenia systemu komunikacyjnego w zakresie zapewnienia dostępu do dróg publicznych. Także doktryna podziela stanowisko sądów administracyjnych, że jeżeli sieć dróg publicznych winna być połączona i winna tworzyć zorganizowaną całość, to wchodzące w jej skład drogi publiczne powinny łączyć inne drogi publiczne, a nie drogi prywatne. Drogi prywatne winny obsługiwać nieruchomości prywatne (w tym choćby i osiedla), wszelkie inne powszechnie dostępne ciągi komunikacyjne winny z kolei stanowić własność podmiotów publicznoprawnych. Sąd nie podziela zatem stanowiska organu, że sposób w jaki zaprojektowano w przedmiotowej Uchwale układ komunikacyjny został na całym obszarze zorganizowany w sposób kompleksowy i optymalny w ramach przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 3KDWpp pod drogę wewnętrzną - parking i wytyczenie ich na terenie części należącej do skarżącej części działki nr [...] było wadliwe. Przyjęte rozwiązanie prowadzi bowiem do nadmiernego ograniczenia prawa własności członków Wspólnoty M. (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i jest nieproporcjonalne (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Skoro, uchwalając plan Rada Gminy, może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja winna także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).

W tym miejscu wskazać należy, ze przyjęcie w uchwale rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną – parking oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowych właścicieli. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich, albowiem, choć nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności i istotą prawa własności (por. wyrok NSA z 31 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2518/12, dostępne CBOSA). Wskazać należy, że teren określony w zaskarżonym planie jako droga wewnętrzna – parking z praktycznego punktu widzenia będzie pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w gestii właścicieli nieruchomości, co oceniać można w kategoriach zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostek, a nadto właściciele nieruchomości zmuszeni będą do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. W takiej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało rozważyć - czy taki sposób określenia przeznaczenia w planie części działki nr [...] nie przekracza granic władztwa planistycznego Gminy przez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie planistyczne - sprowadzające się w istocie do zapewnienia powszechnego dostępu do obszaru 3KDWpp w celu zmiany statusu miejsc postojowych z prywatnego na publiczny na terenie należącym do skarżącej wspólnoty jawi się jako godzące w istotę prawa własności i rażąco nieproporcjonalne.

W tym miejscu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016r. (sygn. akt II OSK 3314/14, CBOSA), w którym wskazano, że przeciwko rozwiązaniu jakie przyjęto w planie w odniesieniu do zaproponowanego układu komunikacyjnego przemawia konieczność respektowania, przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych), zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W tym zakresie należy wskazać, że obszar 3KDWpp nie ma służyć zapewnieniu wymaganego dostępu do drogi publicznej, lecz jedynie zmienić status miejsc postojowych z prywatnego na ogólnodostępny. Taka zmiana jak słusznie wskazała skarżąca kreuje rozwiązanie o sumie zerowej, bowiem nie zmienia się liczba miejsc postojowych w tym obszarze. Następuje zatem wyłącznie zapewnienie publicznych miejsc postojowych kosztem miejsc prywatnych. Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wynika z zawartych w skardze wyliczeń skarżąca Wspólnota M. , przed wejściem w życie Planu dysponowała miejscami parkingowymi w hali garażowej 34ABC - 33 miejsca, hali garażowej 34DEFG - 31 miejsc, zatoce od strony Bolka -15 miejsc, zatoce od strony Jasna Rola - 19 miejsc, parkingu od strony al. Praw Kobiet - 37 miejsc, parkingu na dziedzińcu -15 miejsc, parkingu na terenie wewnętrznym od strony Jasnej Roli - 6 miejsc, łącznie - 156 miejsc. Tymczasem wspólnota składa się z 140 lokali mieszkalnych + 2 lokale użytkowe. W § 9 pkt 7b Planu wskazano, że na każde mieszkanie w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej winno przypadać 1,5 stanowiska postojowego. Na 140 mieszkań (nie licząc 2 lokali użytkowych) powinno być 210 miejsc parkingowych. Tak więc na terenie objętym Planem i tak występuje deficyt miejsc parkingowych dla Wspólnoty M. . Wbrew zapisom Planu nie tylko nie zapewniono Wspólnocie dostatecznej ilości miejsc parkingowych, ale pogorszono jeszcze sytuację, zabierając kolejne miejsca parkingowe.

W świetle powyższego, rozwiązanie przyjęte w planie oceniać należy jako nadmierne ograniczenie prawa własności, wyklucza bowiem prawo samodzielnego decydowania przez właścicieli o sposobie zagospodarowania należących do nich nieruchomości, w tym swobodnego korzystania. Sąd nie neguje generalnej dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym. Rada ustalając na nieruchomościach należących do członków Wspólnot status, parametry i cel przedmiotowego przeznaczenia terenu przekroczyła jednak władztwo planistyczne. Rolą prywatnej drogi wewnętrznej – parkingu w przedmiotowym planie stało się przejmowanie obsługi miejsc parkingowych. Uchwała w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinna być tak skonstruowana, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów, ale poprzez drogi publiczne, a drogi wewnętrzne powinny pełnić rolę dodatkowego i uzupełniającego skomunikowania poszczególnych terenów. Teren 3KDWpp tego warunku nie spełnia, gdyż jak wynika z analizy zaskarżonego m.p.z.p. Rada Miasta Poznania w znacznej części przerzuciła na skarżącą wspólnotę ciężar obsługi w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych terenu oznaczonego symbolem 1KD-L. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku w sprawie IV SA/Po 602/21 o kwalifikowaniu co do zasady wyznaczania dróg wewnętrznych na działkach prywatnych jako nadużycia władztwa planistycznego i stwierdza, że organ nie przedstawił dostatecznie ważkich argumentów uzasadniających konieczność zawartej w zaskarżonym planie regulacji w tej materii.

Konsekwencją skutecznego zakwestionowania przez skarżącą regulacji w granicach działki [...] dotyczących terenów KD-D i 3KDWpp jest także brak uzasadnienia dla postanowień planu dotyczących – położonych również w granicach tej działki – terenów 1 KD-L. Odjęcie własności co do terenów oznaczonych symbolem 1 KD-L nie będzie w takiej sytuacji służyło zachowaniu "ciągłości powiązań istniejących elementów pasa drogowego" (str. 13 odpowiedzi na skargę).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ planistyczny nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozważenia i wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1330/15 - CBOSA). Interes publiczny został przedłożony ponad interes obywateli w sposób nieuzasadniony i godzący w zasadę proporcjonalności.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami KD-D, 1KD-L i 3KDWpp w granicach działki ewidencyjnej nr [...] jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie 4 sentencji wyroku, na postawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a, na które składały się wpis od skargi uiszczony przez skarżącą Wspólnotę w kwocie 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje kwotę 797 zł.