Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1862/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2385/21 w sprawie ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Lelis z dnia 6 września 2021 r. nr: XXX/212/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ł., gmina L. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2385/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 6 września 2021 r. nr XXX/212/2021

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości Ł., gmina L..

W skardze kasacyjnej M. R. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 134 i 135 p.p.s.a. poprzez brak przyjęcia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawa - w sytuacji gdy zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 147 p.p.s.a., na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonego uchwały, pomimo iż uchwała ta rażąco narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane i wprowadzoną w nich zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), albowiem uchwalony plan miejscowy prowadzi do nadmiernych obciążeń dla nieruchomości sąsiednich - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

3) art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.).w zw. z art. 147 p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego, skoro działka [...], znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów oznaczonych jako M (zgodnie z innym planem miejscowym uchwalonym uchwałą nr VII/41/03 z dnia 28 sierpnia 2003 r.) na których istnieje możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej - przy czym odległość między działką skarżącego a działką [...] wynosi zaledwie około 28 metrów;

4) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 147 p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd nie stwierdził wydania uchwały z naruszeniem prawa pomimo iż uchwała ta narusza powołane normy prawa materialnego i przewidzianą w nich zasadę równości wobec prawa albowiem plan miejscowy umożliwia właścicielowi działki nr [...] możliwość oddziaływań na nieruchomości sąsiednie (w tym nieruchomość skarżącego) w sposób nadmierny i znacznie większy niż właściciele działek sąsiednich (np.: działki nr [...]).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wprowadzona w zapisach panu miejscowego możliwość budowy na działce [...], w bezpośredniej bliskości działek oznaczonych jako M/MR (zgodnie z innym planem miejscowym), w sposób rażący narusza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie tworzą harmonijnej całości, nie są uporządkowane. Cechuje je dowolność - i to daleko posunięta, skoro tereny dopuszczające zabudowę usługową bezpośrednio graniczą z terenami wykluczającymi taką zabudowę i dopuszczającymi tylko zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną o niskim poziomie immisji.

Plan miejscowy powoduje, że skarżący został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciel działki nr [...]. Tuż za granicą działki skarżącego, znajdują się tereny, na których dopuszczalna jest zabudowa usługowa, powodująca znaczne immisje hałasu, drgań, możliwość pracy maszyn przez całą dobę, 7 dni w miesiącu. Działka skarżącego oraz działki leżące na obszarze obok (w sąsiedztwie działki skarżącego) nie różnią się od działki [...], a już z pewnością nie w takim stopniu, który uzasadniałby tak poważne różnice w zagospodarowaniu działek i w znoszeniu immisji. Właściciel działki [...] nie jest narażony na żadne negatywne oddziaływanie działek sąsiednich. W drugą stronę takiej równowagi nie ma (bo właściciele działek sąsiednich, w tym skarżący, są narażeni na poważne immisje ze strony działki [...], tak jak to się dzieje aktualnie z powodu działalności tartaku prowadzonej na działce nr [...]).

Plan miejscowy nie przedstawia żadnego uzasadnienia dlaczego akurat teren działki [...] może wpływać tak istotnie na działki sąsiednie. Gmina oczywiście ma władztwo planistyczne - ale poszczególne rozwiązania planu (zwłaszcza dopuszczające powstanie znacznych immisji) muszą być zawsze uzasadnione. Gmina nie ma w tym zakresie dowolności.

Obok terenu ZL (lasów i zalesień) oraz MR/MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej) dopuszczona została zabudowa usługowa - dokładnie "w środku" zabudowy mieszkaniowej oraz terenów lasów i zalesień. Niewątpliwie, ograniczenia jakie powoduje dopuszczona zabudowa dla działek sąsiednich (w tym dla działek skarżącego) są bardzo poważne - bowiem skarżący musi znosić hałas (24 h na dobę, 7 dni w tygodniu), dojazd ciężkich samochodów (TIR-ów) oraz pył. Tym samym, powyższe zapisy planu naruszają również zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą, wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Plan miejscowy ogranicza własność skarżącego - bo zmusza go do znoszenia immisji pochodzących z zabudowy usługowej (jak np.: tartak).

Poprzez wpisanie możliwości budowy usługowej na działce [...], obok działek sąsiednich, w tym działki skarżącego (terenów oznaczonych jako MN/MR) - organy przekroczyły swoje uprawnienia. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa działek na działce [...] została dopuszczona w tak szerokim zakresie, z możliwością tak intensywnego wpływu na działki sąsiednie. Zapisy zaskarżonego planu miejscowego dopuściły immisje w zakresie przekraczającym regulacje kodeksu cywilnego. Zabudowa usługowa, w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, rodzi immisje przekraczające stosunki sąsiedzkie i miejscowe.

Skarżący został postawiony w znacznie gorszej pozycji niż właściciel działki nr [...], niemal bezpośrednio sąsiadującą z działką skarżącego. Na tych działkach bowiem istnieje możliwość zabudowy usługowej, o znacznym poziomie immisji (tak jak to jest aktualnie przy działalności tartaku). Natomiast właściciel działki nr [...], otoczony zabudową jednorodzinną, nie będzie znosił praktycznie żadnych immisji. Tym samym w sprawie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przy uchwalaniu planu. Przepis ten stanowi bowiem, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Właściciele gruntów sąsiednich do działki [...] znajdują się bowiem w znacznie gorszej sytuacji niż właściciel działki [...], który na swojej działce może prowadzić działalność o znacznych immisjach.

W myśl zasady legalizmu w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Plan miejscowy, zatwierdzony zaskarżoną uchwałą, dotknięty jest poważnymi wadami. Plan miejscowy narusza bowiem szereg podstawowych, konstytucyjnych praw skarżącego, a nadto jest to plan sprzeczny z podstawowymi zasadami dotyczącymi planowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki nr ew. [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie objętej spornym planem działki nr ew. [...]. W toku całego postępowania stara się wykazać, że ustalenia planu pozwalające na lokalizowanie funkcji usługowej, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości.

Dlatego odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Dlatego też odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że dopuszczenie funkcji usługowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powoduje nieuzasadnione ograniczenia prawa własności nieruchomości, które skutkować miałoby stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie stanowi także podstaw ku temu wielofunkcyjne przeznaczenie terenu. Możliwość dokonywania takich ustaleń jest obwarowana wymogiem, by różne (alternatywne) funkcje nie były ze sobą sprzeczne, a co za tym idzie nie wykluczały się.

Na co zasadnie zwrócił uwagę Sad I instancji Rada Gminy dokonując stosownych ustaleń w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniła istniejące uwarunkowania, czemu dał wyraz w treści uchwały wprowadzając m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływanie na środowisko, zakaz realizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz nakaz zagospodarowania terenu w taki sposób, aby poza obszarem inwestycji nie były przekroczone żadne normy środowiskowe. Tego typu ustalenia wykluczają możliwość realizacji obiektów uciążliwych, wykraczających poza dopuszczalne odrębnymi przepisami normy środowiskowe w tym dopuszczalny hałas, zapylenie czy też natężenie elektromagnetyczne.

Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena dotyczy jedynie ustaleń planu dokonanych przez Radę Gminy. Ocena ta nie dotyczy akcentowanej w skardze kasacyjnej kwestii zgodności prowadzonej na działce nr ew. [...] działalności gospodarczej z ustaleniami tego planu. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia legalizacji samowoli budowlanej na tej działce rozstrzygnięta zostanie w toku odrębnego postępowania, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.