Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 930/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1-10, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 4, art. 12, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 6, art. 12 ust. 7, art. 12a, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2023 r. spawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2022 nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r., [...], Starosta O. (zwany dalej Starostą), po rozpatrzeniu wniosku "B" sp. z o.o. z siedzibą w J., orzekł o:

1. zezwolił "B". sp. z o.o. z siedzibą w J. na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntów o powierzchni 1,0628 ha wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty orne RNIa i Rlllb, stanowiące część działek o numerach: [...] pow. 0,0895 ha (Rllla - 0,0895 ha), [...] pow. 0,4465ha (Rllla - 0,1764 ha, Rlllb - 0,2701 ha), [...] pow. 0,1277 ha (Rllla - 0,0254 ha, Rlllb - 0,1023 ha) i [...] pow. 0,3991 ha (Rllla - 0,0960 ha, Rlllb - 0,3031 ha) położonych w miejscowości B., gmina O., przeznaczonych pod budowę budynku wielorodzinnego budynku mieszkalnego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości B., gmina O., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 14 czerwca 2019 r.;

2. zwolnił "B". sp. z o.o. z siedzibą w J. z uiszczenia należności i opłat rocznych na obszarze działki [...];

3. zwolnił "B". sp. z o.o. z siedzibą w J. z uiszczenia należności za obszar działek o numerach: [...], [...] i [...];

4. ustalił opłatę roczną dla "B". sp. z o.o. z siedzibą w J. w wysokości [...] zł, którą należy uiszczać przez okres 10 lat, w terminie do 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę obliczenia wartość 1ha gruntu rolnego w klasie Rllla i Rlllb, podaną w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej "u.o.g.");

5. ustalił, że opłatę roczną należy uiszczać na konto [...] Zarządu Geodezji, Kartografii i Administrowania Mieniem w P., Bank [...] S.A. I Oddział P., nr: [...];

6. wskazał, że pierwszą opłatę roczną należy uiścić do 30 czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że "B". sp. z o.o. wystąpiła w dniu 3 czerwca 2022 r. do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na część działek o numerach: [...], [...], [...] i [...], ark. mapy nr [...], położonych w miejscowości B.. Z dokumentów – uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 14 czerwca 2019 r., oświadczenia o wartości gruntu z dnia 2 czerwca 2022 r. oraz planu zagospodarowania terenu – wynika, że na cele nierolnicze inwestor przewiduje wyłączenie z produkcji gruntów rolnych o łącznej powierzchni 1,0628 ha w klasie Rllla i Rlllb z działek o numerach [...], [...], [...] i [...]. Aktualna cena jednego metra kwadratowego gruntu na tym terenie wynosi [...] zł dla działek nr [...] i [...] oraz [...] zł dla działek nr [...] i [...].

Stosownie do art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g. wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy RlIIa i Rlllb, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 u.o.g. wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego spełniających wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie tych gruntów i określającej obowiązki związane z tym wyłączeniem.

Na podstawie danych geodezyjno-kartograficznych Starosta ustalił, że w skład działki nr:

. [...] wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne Rllla (0,4047 ha) i Rlllb (0,0150 ha) o łącznej powierzchni 0,4197 ha,

. [...] wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne Rllla (0,3383 ha) i Rlllb (0,5455 ha) o łącznej powierzchni 0,8838 ha,

. [...] wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oznaczone w ewidencji gruntów błędnie jako Tp – właściwe oznaczenie to grunty orne Rllla i Rlllb – o łącznej powierzchni 0,2956 ha,

. [...] wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne Rllla (0,1134 ha), Rlllb (0,4423 ha) i RIVa (0,0050 ha) o łącznej powierzchni 0,5607 ha.

Z przedstawionego przez inwestora zestawienia powierzchni pod projektowany obiekt budowlany przeznaczono z powyższej działki ogółem powierzchnię 1,0628 m2, z czego pod budynek mieszkalny wielorodzinny – 1596 m2, powierzchnie utwardzone (tj. drogę i parking oraz zieleń urządzoną) – 9032 m2.

Zgodnie z art. 12a pkt 2 u.o.g. obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,0200 ha na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budowy budynku wielorodzinnego, w tym przypadku zwolnieniu z opłat podlega powierzchnia 200 m2 na każdy lokal.

Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. Starosta zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie interpretacji art. 12a u.o.g. W odpowiedzi z dnia 6 lipca 2022 r., [...], potwierdzono, że tereny komunikacyjne w projektowanym osiedlu mieszkaniowym nie są objęte art. 12a u.o.g.

Starosta wskazał, że art. 12a u.o.g. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod budynek mieszkalny i odnosi się do określonego ustawowo obszaru. Zawarte w art. 12a u.o.g. wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat dotyczy gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe. Przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych położonych na terenie, na którym jest zrealizowany obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe". Natomiast art. 12a u.o.g. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się zatem zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. Tereny utwardzone w celu zagospodarowania pod komunikację oraz inne elementy infrastruktury osiedlowej w projektowanym osiedlu mieszkaniowym (ustalone na podstawie planu zagospodarowania) nie są objęte art. 12a u.o.g. Starosta wyjaśnił, że art. 12a u.o.g. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 u.o.g. Jako lex specialis art. 12a u.o.g. musi być interpretowany ściśle.

Starosta zezwolił na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie 1,0628 ha. Zwolnił od obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych grunt o powierzchni 0,3992 m2, tj. powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę niezbędną do korzystania z tego budynku w granicach działki [...] położonej w B. (przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Powierzchnia zainwestowania gruntu chronionego nie przekracza 200 m2 na każdy z 110 lokali mieszkalnych (200 x 110 = 22000). Dla pozostałego terenu (o powierzchni 0,6636 ha) obejmującego zasięgiem działki nr: [...], [...] i [...] zostały naliczone tylko opłaty roczne, z uwagi na wartość gruntu przewyższającą należność. Organ wziął przy tym pod uwagę przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), w którym do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; położone między budynkami i urządzeniami, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki oraz ustalenia planu zagospodarowania.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu obszar, dla którego zostały naliczone opłaty jest przeznaczony pod drogi wewnętrzne ([...]) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem terenu obsługi komunikacji samochodowej – parkingi ([...]). Należność za trwałe wyłączenie 1ha gruntów rolnych klasy Rllla wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego wynosi [...] zł, zatem dla powierzchni 0,2913 ha należność wyniesie: [...] zł (0,2913ha x [...] zł/ha). Opłata roczna z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji stanowi 10% należności, zatem dla powierzchni 0,2913 ha wyniesie: [...] zł ([...] zł x 10%).

Zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g. wysokość należności pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami. Wykorzystując określoną w oświadczeniu wartość gruntu obliczoną wcześniej należność umniejszono w następujący sposób:

. [...] zł/m2 x 1149 m2 = [...] zł

. [...] zł/m2 x 1764 m2 = [...] zł

. [...] zł – [...] zł = [...] zł

Należność za trwałe wyłączenie 1ha gruntów rolnych klasy Rlllb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego wynosi [...] zł, zatem dla powierzchni 0,3723 ha należność wyniesie: [...] zł (0,3723ha x [...] zł/ha). Opłata roczna z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji stanowi 10% należności, zatem dla powierzchni 0,3723 ha wyniesie: [...] zł ([...] zł x 10%).

Zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g. wysokość należności pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami. Wykorzystując określoną w oświadczeniu wartość gruntu obliczoną wcześniej należność umniejszono w następujący sposób:

. [...] zł/m2 x 1022 m2 = [...] zł

. [...] zł/m2 x 2701 m2 = [...] zł

. [...] zł – [...] zł = [...] zł

Wartość gruntu przewyższa wartość należności, zatem działki nr [...], [...] i [...] zwolniono z jej uiszczenia.

Powierzchnia 0,6053 ha (Rllla, Rlllb) działek nr [...] i [...] pozostanie nadal gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g. Pozwolenie na zabudowę tych gruntów winno być poprzedzone decyzją zezwalającą na rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów wydaną na wniosek inwestora. Jeśli grunt taki wyłączony zostanie bez wymaganej decyzji, decyzja zostanie wydana z urzędu w oparciu o przepisy art. 28 u.o.g.

Pismem z dnia 25 lipca 2022 r. "B". 2 sp. z o.o. z siedzibą w J., reprezentowana przez radcę prawnego P. P., odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w części, tj. w zakresie pkt 4, 5 i 6, oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zwolnienie Spółki z uiszczenia opłat rocznych na obszarze działek nr [...], [...] i [...] ze względu na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego zgodnie z art. 12a pkt 2 u.o.g., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "K.p.a.") poprzez błędną ocenę dowodów i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a dotyczących przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] na cele budownictwa mieszkaniowego jako ściśle związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...],

2) art. 7a § 1 i art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięte zaistniałych w sprawie wątpliwości co do treści i interpretacji normy art. 12a u.o.g. oraz okoliczności faktycznych na korzyść skarżącej,

3) art. 7b K.p.a. poprzez nieprawidłowe sformułowanie wniosku o wydanie przez Ministerstwo Rozwoju i Rolnictwa Wsi opinii art. 12a u.o.g., co uniemożliwiło Ministerstwu wydanie rzetelnej interpretacji i tym samym nie pozwoliło na należyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w ramach obowiązku współdziałania przez organy administracji publicznej,

4) art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12a pkt 2 u.o.g. poprzez błędną, zawężającą interpretację pojęcia "gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe" i w konsekwencji bezzasadne niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...].

Zdaniem skarżącej Starosta błędnie ustalił okoliczności faktyczne istotne dla załatwienia sprawy. Po pierwsze, organ uznał, że przedłożony przez Spółkę projekt zagospodarowania terenu dotyczy całego projektowanego osiedla mieszkaniowego, a nie jedynie budynku nr [...] i towarzyszącej mu infrastruktury. Po drugie, nieprawidłowo stwierdził, że miejsca postojowe i drogi dojazdowe służące określonemu budynkowi mieszkalnemu nie pełnią funkcji mieszkalnej. Konsekwencją tego błędu było nieuzasadnione niezastosowanie art. 12a u.o.g. w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...]. Ponadto, organ wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie interpretacji art. 12 u.o.g. w warunkach niniejszej sprawy, w którym to wystąpieniu organ opisał okoliczności, które w niniejszej sprawie nie występują. Nadto Starosta powołał się na dokument pt. "plan zagospodarowania osiedla", który w rzeczywistości nigdy nie został sporządzony ani nie był przedłożony do akt sprawy. Fakt ten mógł dodatkowo zaburzyć obraz sprawy, wywołując mylne wrażenie, że chodzi o sytuację, w której wyłączeniu z produkcji rolnej miałyby podlegać tereny całego osiedla, a nie tereny związane z jednym, konkretnym budynkiem. W następstwie błędnych ustaleń faktycznych, Starosta dopuścił się dalszych naruszeń.

Nadto Spółka wskazała, że organ całkowicie pominął przy wydawaniu zaskarżonej decyzji twierdzenia i dowody przedstawione przez skarżącą, w szczególności w piśmie z dnia 27 czerwca 2022 r. W piśmie tym Spółka przedstawiła okoliczności faktyczne sprawy oraz przedstawiła swoje stanowisko w kwestiach prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki, aby organ uwzględnił to pismo. W przypadku gdy organ nie miał pewności co do tego, czy działki nr [...], [...] i [...] są przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego (a w opinii skarżącej są) oraz czy podlegają zwolnieniu z opłaty rocznej, powinien te wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, a więc uznać, że powyższe działki objęte są zwolnieniem. O tym, że organ miał wątpliwości co do stosowania przepisu art. 12a u.o.g. świadczy m.in. fakt wystąpienia do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zapytaniem o wyjaśnienie. W piśmie tym organ przedstawił następujące okoliczności, w świetle których Minister sformułował opinię: opinia miała dotyczyć całego osiedla mieszkaniowego i całej infrastruktury osiedlowej, "bliższe lub dalsze" oddalenie miejsc postojowych od budynku, brak "bezpośredniej łączności" miejsc postojowych z budynkiem. Takie sformułowanie stanu faktycznego świadczy o niezrozumieniu przez Starostę istoty sprawy. Nie można bowiem mówić o "osiedlu" i "infrastrukturze osiedlowej", gdy inwestycja dotyczy budowy jednego budynku. Oddalenie miejsc postojowych lub "bezpośrednia łączność" miejsc postojowych z budynkiem nie może mieć wpływu na określenie celu tych miejsc postojowych. Należy raz jeszcze podkreślić, że miejsca postojowe dla budynku nr [...] są zlokalizowane zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc Spółka nie mogłaby zaplanować tych miejsc postojowych na innym terenie. Minister wydał opinię, która w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowa i całkowicie nieprzydatna, a dodatkowo ma charakter wyłącznie informacyjny, nie jest wiążąca i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Starostwa powinien tę opinię wyeliminować z materiału dowodowego sprawy.

Spółka podkreśliła również, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 12a u.o.g. Organ twierdząc, że zwolnieniu podlega wyłącznie grunt pod budynkiem mieszkalnym, zwolnił od należności i opłat rocznych cały obszar działki nr [...], na którym oprócz budynku mają znajdować się miejsca postojowe oraz tereny zielone. Nie jest zatem zrozumiałe, dlaczego organ odmówił zwolnienia w odniesieniu do pozostałych działek, skoro mają one pełnić taką samą funkcję, co miejsca postojowe na działce nr [...]. Fakt, że miejsca postojowe dla budynku nr [...] nie znajdują się w całości na jednej działce nie może powodować, że nie są one objęte zwolnieniem. Tereny obsługi komunikacyjnej (parkingi, drogi wewnętrzne) są ściśle związane z planowaną zabudową mieszkaniową, pełniąc wobec niej funkcję służebną i pomocniczą. W związku z powyższym, parkingi i wewnętrzne drogi dojazdowe także należy uznać za przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego, ponieważ bez nich zabudowa mieszkaniowa nie mogłaby powstać, a nadto nie mają służyć jakimkolwiek innym celom niezwiązanym z budownictwem mieszkaniowym. Podkreślono również, że oznaczone drogi wewnętrzne nie są przelotowymi drogami osiedlowymi, lecz umożliwiają one wyłącznie dojazd do budynku mieszkalnego oraz miejsc parkingowych związanych z tym budynkiem. Przywołane przez organ orzeczenia nie pasują do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie powinny być brane pod uwagę, bo odnoszą się do wyłączenia gruntu pod całe osiedle wraz z drogami dojazdowymi na całym osiedlu, co nie jest przedmiotem wniosku inwestora.

Decyzją z dnia 5 września 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W art. 12a pkt 1 u.o.g. ustanowiono wyjątek od zasady określonej w art. 12 ust. 1 u.o.g. stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego - do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, oraz do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że przepis art. 12a u.o.g. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a u.o.g. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek. Nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe.

Podzielając zaprezentowany pogląd Kolegium wskazało, że zasadniczym celem ustawodawcy jest ochrona gruntów rolnych i gruntów leśnych przed niekontrolowanym, nadmiernym przeznaczaniem tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Grunty rolne i leśne, stanowią jeden z najcenniejszych, a zarazem najważniejszych elementów środowiska. Wobec tego ustawowa ochrona tych gruntów jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Jako zasadę należy zatem traktować wskazany w art. 12 u.o.g. obowiązek uiszczania należności i opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Brak jest wobec tego podstaw aby zwolnienie od opłat i należności traktować szerzej, aniżeli wynika to z dosłownego brzmienia art. 12a u.o.g. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. W tej sytuacji zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat także za grunty utwardzone z przeznaczeniem m.in. pod drogi dojazdowe i miejsca postojowe, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. "B". sp. z o.o. z siedzibą w J., reprezentowana przez radcę prawnego P. P., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty w części (tj. w zakresie pkt 4, 5 i 6), zobowiązanie Starosty do wydania decyzji orzekającej o zwolnieniu Spółki z obowiązku uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów działek numer [...], [...] i [...], w terminie określonym według uznania Sądu, ewentualnie – w razie nieuchylenia decyzji Starosty – zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji orzekającej o zwolnieniu Spółki z obowiązku uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów działek numer [...], [...] i [...], w terminie określonym według uznania Sądu, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne rozpatrzenie i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności oparcie się wyłącznie na ustaleniach Starosty oraz pominięcie zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy skutkujące uznaniem, że decyzja organu I instancji jest zasadna,

b) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nierozpoznaniu przez Kolegium podniesionych w odwołaniu zarzutów, świadczących o wadliwości decyzji Starosty, a w konsekwencji utrzymanie w mocy takiej wadliwej decyzji,

c) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. niewyjaśnienie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy, niewskazanie dokonanych ustaleń, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a w konsekwencji brak należytego umotywowania stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, utrudniające zweryfikowanie jego poprawności, oraz naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a.,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12a pkt 2 u.o.g. - poprzez błędną, zawężającą interpretację pojęcia "gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe" skutkującą bezzasadnym stwierdzeniem, że obszar działek numer [...], [...] i [...] nie stanowi gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe, a w konsekwencji niezastosowaniem zwolnienia z uiszczenia opłat rocznych w stosunku do obszaru działek numer [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu skargi została powielona argumentacja przedstawiona w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji zawartego w art. 12a u.o.g. sformułowania "na cele budownictwa mieszkaniowego". Skarżąca Spółka przyjmuje, że wyrażenie to obejmuje także tereny obsługi komunikacyjnej (parkingi i wewnętrzne drogi dojazdowe), które związane są z zabudową mieszkaniową. Natomiast organy obu instancji przyjęły, że treść art. 12a u.o.g. należy intepretować ściśle, gdyż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 u.o.g.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organów administracji jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ochrona gruntów leśnych, przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.). Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ustawodawcy była zatem ochrona gruntów rolnych, jak i leśnych przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Ustawowa ochrona tych gruntów jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2015 r., II OSK 121/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, ustawodawca w art. 12 u.o.g. ustanowił obwiązek poniesienia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowego odszkodowania, w przypadku uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. Obowiązek ten podlega ograniczeniu w drodze art. 12a u.o.g., zgodnie z którym: "Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego:

1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego;

2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego".

Nie można jednak uznać, że skoro przepis art. 12a u.o.g. przewiduje zwolnienie z opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego, to tym samym promuje budownictwo mieszkaniowe na tych terenach. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Zatem również w tym przypadku brak podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a u.o.g.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się szczególny charakter tego przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 u.o.g., niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r., II OSK 161/20; 18 maja 2011 r., II OSK 655/10; 19 października 2010 r., II OSK 1619/09, 20 września 2001 r., I SA 1793/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie rozumienie przepisu art. 12a u.o.g. wpisuje się również w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 u.o.g.

Przepis art. 12a u.o.g. zwalnia zatem z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod budynek mieszkalny i odnosi się do określonego ustawowo obszaru. Zawarte w art. 12a u.o.g. wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat dotyczy gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe, przy czym można zgodzić się, iż nie dotyczy tylko gruntu pod budynkiem mieszkalnym. Jednak zdaniem Sądu przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych położonych na terenie, na którym jest zrealizowany obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe". Nie przewiduje się w przedmiotowym przepisie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu, a więc obok gruntów pod budynki, także gruntów pod drogi dojazdowe czy parkingi.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...] na tereny obsługi komunikacyjnej (parkingi, drogi wewnętrzne) mieści się w wymienionym dyspozycji art. 12a u.o.g. W konsekwencji należy przyjąć, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwolnienia przewidzianego w przywołanym przepisie stanowiłoby przekroczenie celu tej regulacji.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy budynek mieszkalny wielorodzinny skarżącej zlokalizowany został na działce nr [...]. Z kolei wyłączenie, skutkujące koniecznością poniesienia opłaty dotyczyło działek nr [...], [...] i [...], które są niezabudowane, a powstać na nich mają: parking (działki nr [...] i [...]) oraz droga dojazdowa do nieruchomości zabudowanej (działka nr [...]) (k. [...] akt adm. I instancji). Nie można jednak uznać, że takie przeznaczenie gruntu mieści się w wymienionym wyłączeniu. W konsekwencji należy przyjąć, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwolnienia przewidzianego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiłoby w istocie przekroczenie celu tej regulacji.

Końcowo Sąd pragnie odnieść się do argumentacji skarżącej wskazującej, że przedłożony przez Spółkę projekt nie dotyczy całego osiedla mieszkaniowego, a jedynie jednego budynku i towarzyszącej mu infrastruktury, a zatem przywołane w decyzjach orzecznictwo nie powinno znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż inny był stan faktyczny spraw rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny, tzn. dotyczyły one projektu osiedli, a nie – jak w tym przypadku – jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W odniesieniu do powyższego należy wskazać, co następuje. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że okoliczność związana z budową pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (a nie osiedla) nie ma znaczenia dla określenia znaczenia pojęcia "na cele budownictwa mieszkaniowego", które pozwala na zastosowanie wyłączenia określonego w art. 12a u.o.g. Infrastruktura towarzysząca została uznana za niespełniającą celów budownictwa mieszkaniowego niezależnie od tego czy jest ona związana z pojedynczym budynkiem wielolokalowym czy zespołem takich budynków (osiedlem). Po drugie, w orzecznictwie można znaleźć identyczne stanowisko w odniesieniu do budowy wyłącznie pojedynczego budynku mieszkalnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r., I OSK 184/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.