Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: 1) Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu, przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy odnosić należy do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a.

2) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia granic skargi. Granice te, oprócz oznaczonego ewentualnie w skardze zakresu zaskarżenia, wyznaczają także wnioski i zarzuty skargi. Z tych też przyczyn nie można uznać, że rozstrzygnięcie nie uwzględniające części zarzutów zawartych w skardze jest rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.

3) Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pełni analogiczną rolę, jak w przypadku sądu administracyjnego pierwszej instancji art. 179a p.p.s.a.  Istotą autokontroli pozostaje skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego), co wręcz wskazuje na powinność wydania orzeczenia autokontrolnego przez ten sam skład orzekający. Ocenę taką odnosić należy także do decyzji autokontrolnych wydawanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

TEZY

1) Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu, przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy odnosić należy do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a.

2) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia granic skargi. Granice te, oprócz oznaczonego ewentualnie w skardze zakresu zaskarżenia, wyznaczają także wnioski i zarzuty skargi. Z tych też przyczyn nie można uznać, że rozstrzygnięcie nie uwzględniające części zarzutów zawartych w skardze jest rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.

3) Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pełni analogiczną rolę, jak w przypadku sądu administracyjnego pierwszej instancji art. 179a p.p.s.a.  Istotą autokontroli pozostaje skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego), co wręcz wskazuje na powinność wydania orzeczenia autokontrolnego przez ten sam skład orzekający. Ocenę taką odnosić należy także do decyzji autokontrolnych wydawanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia oraz stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "organ" lub "Kolegium"), na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."):

- uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., znak [...],

- uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r., znak [...],

- stwierdziło, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie P., miasto K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością P. L. Sp. z o.o. z siedzibą w D., ul. [...], której prawo własności wynika z księgi wieczystej [...] [...] podzielonej na działki: działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja ta została wydana w stanie faktycznym i prawnym, którego tok przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], na wniosek [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., Burmistrz Miasta K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie P., miasto K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, będącej własnością [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Z. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego, na podstawie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543) oraz art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...]

W wyniku złożonego przez Z. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzje własną z dnia [...] marca 2017 r.

Na skutek skargi wniesionej przez Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1194/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...]

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie P., miasto K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki numer: [...], [...] i [...].

Na powyższą decyzję [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej tj. decyzji Burmistrza Miasta K. z [...] sierpnia 2013 r.;

2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

3. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieustalenie, komu przysługuje status strony postępowania administracyjnego (a w konsekwencji naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu), nie wzięcie pod uwagę faktu przejścia własności nieruchomości powstałej z podziału stwierdzonego decyzją podziałową na podmiot trzeci, a także nierozpoznanie stanu faktycznego w zakresie funkcji i zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...];

4. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Lu 1194/17 determinuje rozstrzygnięcie Kolegium, a tym samym, że wobec treści tego wyroku Kolegium jest zobligowane do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez ich nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że określenie "celu" podziału w treści decyzji podziałowej (czyli inaczej mówiąc "przeznaczenia" poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych z podziału) determinować może ważność decyzji podziałowej, a nadto przyjęcie, że podział zatwierdzony decyzją podziałową nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Na skutek skargi wniesionej przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. na decyzję z dnia [...] października 2018 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a.:

- uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., znak [...],

- uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2017 r., znak [...],

- stwierdziło, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie P., miasto K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki numer: [...], [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. (dalej także jako "skarżący") zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji braku podstaw do wydania decyzji w trybie tzw. autokontroli,

2. art. 96 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji objęcie Zaskarżoną Decyzją rozstrzygnięcia odnoszącego się do faktu przysługiwania określonemu podmiotowi prawa własności,

3. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo istnienia okoliczności wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności Decyzji Podziałowej,

4. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy,

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 roku, sygn. akt II SA/Lu 1194/17 determinuje rozstrzygnięcie Kolegium, a tym samym, że wobec treści tego wyroku Kolegium jest zobligowanie do stwierdzenia nieważności Decyzji Podziałowej,

6. art. 93, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 UGN w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez nich nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że określenie "celu" podziału w treści Decyzji Podziałowej (czyli inaczej mówiąc "przeznaczenia" poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych z podziału) determinować może ważność Decyzji Podziałowej, a nadto przyjęcie, że podział zatwierdzony Decyzją Podziałową nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i oceny przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc w tzw. trybie autokontroli.

Pierwotnie skarżący, tj. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., zaskarżył do sądu decyzję Kolegium z dnia [...] października 2018 r., znak [...], przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przekazało skargi sądowi administracyjnemu, lecz postanowiło ją uwzględnić i wydało na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzje autokontrolną, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...], którą uchyliło swe wcześniejsze decyzje z dnia [...] października 2018 r. i [...] marca 2017 r. oraz stwierdziło, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu, przy czym oczekiwania strony co do załatwienia sprawy odnosić należy do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Woś, wydanie VI, WK 2016 i przywołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] grudnia 2018 r. nie doprowadziło do stanu, w którym istota sprawy została rozstrzygnięta merytorycznie zgodnie z oczekiwaniami i żądaniami strony skarżącej - [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D.. Przeciwnie wydając zaskarżoną obecnie decyzję organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów i ocen prawnych przedstawianych przez skarżącego, wyszedł poza żądania (wnioski) skargi, wydając rozstrzygnięcie, którego istota godziła w interes prawny skarżącego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] października 2018 r., znak [...] [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. domagała się jedynie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2018 r., którą stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Kolegium wydając decyzję autokontrolną wyszło poza powyższe żądanie (wnioski) albowiem poza uchyleniem decyzji [...] października 2018 r., uchyliło także decyzję z dnia [...] marca 2017 r., którą pierwotnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej oraz stwierdziło, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa.

Orzeczenie takie pozostawało w sprzeczności z interesem skarżącego albowiem skutkowało ono również uchyleniem korzystnej dla skarżącego decyzji z dnia [...] marca 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz stwierdzeniem, że decyzja podziałowa wydana została z naruszeniem prawa.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił także wszystkich zarzutów i wywodów (ocen prawnych) przedstawionych przez skarżącego w skardze, którą wniesiono na decyzję z dnia [...] października 2018 r.

Wprawdzie zasadnicza cześć zarzutów skargi z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczyła kwestii niemożności stwierdzenia nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) to jednak w skardze postawiono także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1194/17 determinuje rozstrzygnięcie Kolegium, a tym samym, że wobec treści tego wyroku Kolegium jest zobligowane do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, jak też zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 93, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, poprzez ich nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że określenie "celu" podziału w treści decyzji podziałowej (czyli inaczej mówiąc "przeznaczenia" poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych z podziału) determinować może ważność decyzji podziałowej, a nadto przyjęcie, że podział zatwierdzony decyzją podziałową nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Treść powyższych zarzutów jednoznacznie wskazuje na to, że we wniesionej skardze [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. w istocie w ogóle negował pogląd co do tego, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy tak postawionych zarzutach organ nie był zatem uprawniony do wydania w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji stwierdzającej wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa, jak też nie powinien uchylać decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem rozstrzygnięcia takie pozostawały w sprzeczności z zarzutami skargi.

Jest to okoliczność istotna albowiem prowadziło to do wydania przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego z interesem skarżącego, jak również wykraczającego poza granice zaskarżenia wynikające ze skargi.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia granic skargi.

Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że granice te, oprócz oznaczonego ewentualnie w skardze zakresu zaskarżenia, wyznaczają także wnioski i zarzuty skargi.

Z tych też przyczyn nie można uznać, że rozstrzygnięcie nie uwzględniające części zarzutów zawartych w skardze jest rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.

Trafnie bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 628/18 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, iż organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. W trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie skargi, jak i niedopuszczalne jest naprawianie błędów, jakie organ popełnił, jeżeli nie prowadzi to do orzeczenia zgodnego z interesem skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony, co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję autokontrolną nie doprowadziło do stanu, w którym istota sprawy została rozstrzygnięta merytorycznie i ostatecznie zgodnie z oczekiwaniami i żądaniami strony skarżącej. Przeciwnie wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów i ocen prawnych przedstawianych przez skarżącego, wyszedł poza żądanie (wnioski) skargi, wydając rozstrzygnięcie, którego istota godziła w interes prawny skarżącego.

Powyższe oznacza, że organ wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] grudnia 2018 r. naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło istoty i dopuszczalności wydania przez organ tego rodzaju szczególnego rozstrzygnięcia zastępującego kontrolę sądową, jaką stanowi decyzja wydana przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Stwierdzone naruszenie zakwalifikować należy zatem jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...].

W realiach niniejszej sprawy, w której przedmiotem skargi pozostawała decyzja autokontrolna wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., samo uchylenie decyzji autokontrolnej nie zabezpieczało należycie interesów skarżącego.

Pamiętać należy bowiem o tym, że przedmiotowa decyzja autokontrolna zastąpiła orzeczenie sądowe w pierwotnie wniesionej skardze na decyzję z dnia [...] października 2018 r., znak [...], przy czym wszczęte w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone już wcześniej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 962/18. Wszczęte bowiem w tej sprawie wniesieniem skargi z dnia [...] listopada 2018 r. postępowanie sądowoadministracyjne, wobec uchylenia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej, zostało uznane za bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu z mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Obecnie stan ten zmienił się albowiem w wyniku dokonanej kontroli sądowej uchylona została decyzja autokontrolna z dnia [...] grudnia 2018 r.

W orzecznictwie sądowym wskazywano na rożne sposoby rozwiązanie tego rodzaju problemu.

Między innymi we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że odżywa zarówno decyzja organu, jak i skarga złożona na nią do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na decyzję ostateczną aktualizuje się pomimo, że wcześniej wydane zostało postanowienie o umorzeniu postępowania. Prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 zostaje wzruszona wskutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzję autokontrolną. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i powinno się toczyć według zasad postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę pogląd taki uznać należy za niewłaściwy.

Podzielić należy bowiem stanowisko zaprezentowane w piśmiennictwie prawniczym co do tego, że tego rodzaju konstrukcja "odżycia" pierwotnej skargi jest sztuczna i zbędna w świetle zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady niezwiązania sądu granicami skargi. Zgodnie z tą zasadą zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd więc stosownie do postanowień art. 135 p.p.s.a., który zawiera uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi z art. 134 § 1 p.p.s.a. dla etapu formułowania przez niego orzeczenia, rozpatrując skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., powinien dokonać oceny zgodności z prawem wszystkich decyzji wydanych w sprawie, w tym także decyzji uchylonej lub zmienionej w tym trybie bez potrzeby przyjmowania sztucznej konstrukcji "odżywania" skargi wobec niej wniesionej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. Tadeusza Woś, wydanie VI, WK 2016).

Takie też stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2027/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazując, że jeżeli nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania sądowego zainicjowanego skargą na decyzję ostateczną, to w sprawie prowadzonej w przedmiocie decyzji wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. objąć rozstrzygnięciem nie tylko decyzję autokontrolą, lecz także wszystkie decyzje wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono także decyzję z dnia [...] października 2018 r., znak [...] objętą pierwotnie wniesioną skargą.

W wyniku powyższych rozstrzygnięć sprawa powróci do stanu, w jakim znajdowała się po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1194/17.

Obowiązkiem organu pozostawać będzie zatem ponowne rozpoznanie wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...]

Przy rozstrzyganiu sprawy, z mocy art. 153 p.p.s.a., organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania jakie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1194/17.

Organ rozważy przy tym, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Kwestia ta, wbrew odmiennym ocenom organu i skarżącego, nie jest jednoznacznie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

We wcześniejszym orzecznictwie wyrażano pogląd co do tego, że decyzja o podziale nieruchomości nie wywołuje nieodwracalnego skutku prawnego z tego względu, że dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości. Stanowi skutek faktyczny, co do którego, na drodze prawa przewidziane są możliwości pełnej ochrony interesu osób, które nabyły prawo własności jak i które uzyskały pozwolenia budowlane (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Obecnie prezentowane jest stanowisko odmienne, prowadzące do stwierdzenia, że skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje, iż brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 77/19, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Końcowo zwrócić należy także uwagę na to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przez ten sam organ kolegialny tj. samorządowe kolegium odwoławcze, powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1919/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a który to warunek nie został w sprawie spełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela uznając, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pełni analogiczną rolę, jak w przypadku sądu administracyjnego pierwszej instancji art. 179a p.p.s.a.

Istotą autokontroli pozostaje skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego), co wręcz wskazuje na powinność wydania orzeczenia autokontrolnego przez ten sam skład orzekający. Ocenę taką odnosić należy także do decyzji autokontrolnych wydawanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na względzie treść art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania poniesione przez skarżącego składały się kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie [...] zł, którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2018 r.