Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1959/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. R. i M. E. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 maja 2022 r. nr DO3.7611.78.2019.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr DO3.7611.78.2019.AB z dnia 19 maja 2022 r. - po rozpoznaniu wniosku A. R. i M. E. (spadkobierczyń E. R. - byłej właścicielki nieruchomości) o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 19 maja 2017 r. nr DO3.6611.120.2016.JF w całości i umarzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-441/61 z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] uregulowana wpisem jawnym na imię E. R. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 14.10.1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek adwokata J. M., działającego w imieniu E. R., złożony w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, o przyznanie jego mocodawczyni za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60 odmówiło E. R. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - z powodu przeznaczenia terenu nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, wielokondygnacjowe.

Pismem z 15 lutego 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przekazało Ministerstwu Gospodarki Komunalnej odwołanie E. R. od orzeczenia administracyjnego z 25 czerwca 1960 r. wskazując, iż na nieruchomości znajduje się budynek 2 kondygnacyjny, użytkowy oraz że teren nieruchomości został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacjowe osiedla "[...]", realizowane przez Dyr. [...]-[...].

Decyzją z 28 lutego 1961 r. nr MT-441/61 Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 25 czerwca 1960 r.

A. R. pismem z 27 września 2011 r. (data prezentaty) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Decyzją z 9 listopada 2015 r. nr KOC 3320/Go/15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r., a następnie pismem z tego samego dnia przekazało Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju powyższy wniosek A. R. do rozpoznania według właściwości.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 19 maja 2017 r. nr D03.6611.120.2016.JF odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. nr MT-441/61 oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60.

W uzasadnieniu podniósł, że dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasową właścicielkę stoi w sprzeczności z funkcjami planistycznymi, bowiem teren ten przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, zatem inwestycja ta nie może być zrealizowana przez osobę prywatną.

Zaś Minister Rozwoju i Technologii decyzją nr DO3.7611.78.2019.AB z dnia 19 maja 2022 r. - po rozpoznaniu wniosku A. R. i M. E. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 19 maja 2017 r. nr DO3.6611.120.2016.JF w całości i umarzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-441/61 z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60.

W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491).

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. - "§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.", zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".

Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą

Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przedmiotowa sprawa nie została zakończona do dnia 15 września 2021 r. decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru z dnia 19 maja 2017 r. strony złożyły w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tym samym mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Następnie Minister wskazał, że - uwzględniając art. 158 § 3 k.p.a. - przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r., należy ustalić czy zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, tj. czy wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonych decyzji dekretowych

Podniósł, że w aktach sprawy znajdują się uwierzytelnione kopie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, tj. akt organu dekretowego I instancji. W ww. aktach znajduje się m.in. dowód doręczenia orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60. Data odbioru ww. orzeczenia przez stronę to 29 czerwiec 1960 r. Ponadto w aktach tych znajduje się egzemplarz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. nr MT-441/61, który został doręczony Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. Z adnotacji na ww. decyzji wynika, iż została doręczona do organu I instancji w dniu 2-3 marca 1961 r.

Zatem należy uznać, że doręczenie nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął w 1991 r.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest

dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r., został złożony pismem z dnia 19 września 2011 r., które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 27 września 2011 r. - a więc kilkadziesiąt lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.

W świetle powyższego należy wskazać, iż brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Ministerstwa Gospodarki

Komunalnej z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek A. R. z 19 września 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń dekretowych (art. 156 i nast. k.p.a.), został wniesiony do organu po terminie określonym w art. 158 § 3 k.p.a.

Tym samym, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem w oparciu o ww. wniosek z 19 września 2011 r. brak jest obecnie, po wejściu w życie ww. ustawy nowelizującej k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. decyzji dekretowych z 28 lutego 1961 r. i 25 czerwca 1960 r., a postępowanie wszczęte umarza się z mocy prawa.

Na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. niedopuszczalne jest wydawanie, po dniu 15 września 2021 r., rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonych decyzji

W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należy uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2017 r. nr DO3.6611.120.2016.JF, jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 50 latach od doręczenia ww. orzeczeń dekretowych, i jednocześnie umorzyć postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. R. i M. E.

Przedmiotowej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku,

2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany,

3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych,

4. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa strony do sądu, polegające na uniemożliwieniu stronie uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej,

5. art. 158 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy ewentualne umorzenie postępowania winno dotyczyć tylko postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem możliwe jest stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

6. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie Skarżących o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji, w tym poprzez uniemożliwienie Skarżącym modyfikacji ich wniosku na wniosek o stwierdzenie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 28.02.1961 r. nr MT- 441/61 z rażącym naruszeniem prawa,

7. art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez pominięcie jako strony postępowania spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniosły o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2022 r. znak DO3.7611.78.2019.AB oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiły argumenty na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie - podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, iż są one bezzasadne i nie wskazują nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu, zaś podnoszone w skardze kwestie zostały przez niego przeanalizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 19 maja 2022 r. nr DO3.7611.78.2019.AB uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 19 maja 2017 r. nr DO3.6611.120.2016.JF w całości i umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-441/61 z 28 lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 25 czerwca 1960 r. nr GT-III-II-6/P/219/60.

Dlatego też niezrozumiałe jest żądanie skarżących, które wniosły o: "uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 maja 2022 r. znak DO3.7611.78.2019.AB".

Minister powołał się na fakt, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Natomiast w art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie winno być umorzone. Przy czym nie jest także możliwe wszczęcie odrębnego postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że: "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych

w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać

albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. - to organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie

decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu.

Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego - po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza - po upływie 20 lat - art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty - art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych - 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę - art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym - przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - 5 lat od naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.) lub 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego

i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja - ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - była konieczna i wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, doprowadziła też do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Służy ona ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa

czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających

prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności.

Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, art. 32, art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 45 Konstytucji R.P.

W przedmiotowej sprawie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zostało wydane 25 czerwca 1960 r. i jest prawomocne, gdyż zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 28 lutego 1961 r.

Zaś wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia administracyjnego został złożony 27 września 2011 r. (data prezentaty) - a więc po upływie ponad 50 lat.

Tymczasem już od 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji. Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1960 r. w trybie tzw. nadzoru.

Ponadto, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny tj. od dnia 12 maja 2015 r., każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona kiedyś ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których strony czekały ponad 50 lat, żeby wzruszyć to orzeczenie.

To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i do organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Z kolei powoływana zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają

z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie

I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Sąd nie podziela też argumentacji, iż nowa regulacja jest sprzeczna z Konstytucją, że narusza ona np. prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu oraz uniemożliwia uzyskania prejudykatu. Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej indywidualnej. Zasada praworządności wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a., stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej, uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie - z uwagi na znaczny upływ czasu.

Nie zostało też naruszone prawo do sądu - które nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. Faktycznie, na gruncie obecnych regulacji prawnych, doszło do ograniczenia tego prawa, jednak racje, jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione. W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak się wskazuje w tym wyroku celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane, gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.

Ustawodawca miał prawo - i uczynił to ustawą - ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP zasady bezpośredniego jej stosowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania. Jednakże - w tym konkretnym przypadku - Sąd nie widzi żadnych podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

Wręcz przeciwnie, Sąd w tym składzie uważa - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 - że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Podsumowując należy stwierdzić, że wobec upływu czasu (ponad 50 lat) - od wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 25 czerwca 1960 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie tj. 27 września 2011 r. - zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Bowiem z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiego orzeczenia, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy - co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji R.P. (w uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku) - to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 145a k.p.a.

Jednak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.