Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1494/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2399/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 września 2022 r. nr WNP-I.4131.211.2022.RM w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2399/22, oddalił skargę Gminy Halinów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 września 2022 r., znak: WNP-I.4131.211.2022.RM, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej.

Wojewoda Mazowiecki powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079 i 1561, zwana dalej: "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Nr L.450.2022 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 11 sierpnia 2022 r., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. Kolejowej w Halinowie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Halinów, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm., zwana dalej: "specustawą"), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi Gminy, która zasługiwała na uwzględnienie, wynikające z uznania, że Rada Miejska w Halinowie podejmując uchwałę nie miała możliwości skorzystania z dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem i Wojewoda prawidłowo stwierdził jej nieważność, podczas gdy w niniejszej sprawie art. 5 ust. 4 specustawy znajdował zastosowanie, a co za tym idzie uchwała nie była sprzeczna z prawem i nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi Gminy, która zasługiwała na uwzględnienie, wynikające z uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania, z uwagi na treść art. 5 ust. 4 specustawy, który wyłączał zastosowanie art. 5 ust. 3 specustawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem i Wojewoda prawidłowo stwierdził jej nieważność;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 5 ust. 4 specustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie, że Rada Miejska w Halinowie podejmując uchwałę nie miała możliwości skorzystania z dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem i Wojewoda prawidłowo stwierdził jej nieważność, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi Gminy;

b) art. 5 ust. 3 specustawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania, poprzez uznanie, że Rada Miejska w Halinowie podejmując uchwałę nie miała możliwości skorzystania z dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że uchwała jest sprzeczna z prawem i Wojewoda prawidłowo stwierdził jej nieważność, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi Gminy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała m.in., że z ujęcia językowego pojęcia "terenów produkcyjnych" zawartego w art. 5 ust. 4 specustawy wynika, iż przez "tereny produkcyjne" należy rozumieć także tereny, które były w przeszłości wykorzystywane do produkcji leśnej. W drodze wykładni celowościowej art. 5 ust. 4 specustawy należy dojść do wniosku, że celem ustawodawcy było objęcie dyspozycją tej normy prawnej szerokiej kategorii terenów. W związku z powyższym nie ma podstaw do twierdzenia, iż w pojęciu "tereny produkcyjne" ustawodawca zamierzał wyłączyć z tej kategorii tereny przeznaczone pod produkcję leśną. Używając prawideł egzegezy systemowej nie sposób zasadnie wyinterpretować, że pojęcie "tereny produkcyjne" nie dotyczy terenów produkcji leśnej i w związku z tym warunek niesprzeczności ze studium dotyczy terenów, które w przeszłości były przeznaczone pod produkcję leśną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że Rada Miejska w Halinowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 5 ust. 4, art. 7 ust. 4-5 i art. 8 specustawy, podjęła uchwałę Nr L.450.2022 z dnia 11 sierpnia 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. Kolejowej w Halinowie. Z uchwały tej wynika, że ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid. 765, 766, 767, 768 położonych w Halinowie przy ulicy Kolejowej (obręb Halinów) oraz lokalizację inwestycji towarzyszącej w zakresie budowy dwóch zjazdów z dróg gminnych, rozbudowy sieci gazowej i wodno-kanalizacyjnej oraz przyłączami gazowymi, wodno-kanalizacyjnymi i energetycznymi zasilającymi planowaną inwestycję mieszkaniową (§ 1). Dla budynków mieszkalnych ustalono minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań - 2534 m2 oraz minimalną i maksymalną liczbę mieszkań – 38 (§ 3). Planowana inwestycja mieszkaniowa wraz z inwestycją towarzyszącą zlokalizowana jest na terenie niezagospodarowanym i nieogrodzonym (§ 5 pkt 1 uchwały). Inwestorami w tej sprawie są [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 września 2022 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 u.s.g., stwierdził nieważność wskazanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Przeprowadzona przez organ nadzoru analiza uchwały prowadzi do wniosku, iż pozostaje ona jednak w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia 11 marca 2010 r., nr XXXVIII/333/10, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Halinów, zmienionej na podstawie kolejnych uchwał nr XXIV.240.2020 z dnia 29 października 2020 r. i nr XXXIV.340.2021 z dnia 29 września 2021 r. Stosownie do ustaleń § 1 uchwały lokalizacyjnej, przedmiotem inwestycji ma być budowa 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działkach nr 765, 766, 767, 768 położonych w Halinowie przy ulicy Kolejowej (obręb Halinów) oraz lokalizacja innych inwestycji towarzyszących opisanych wyżej. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru dokonał analizy granic przedmiotowej inwestycji w kontekście ustaleń studium, na podstawie granic określonych w ustaleniach uchwały. Szczegółowa analiza ustaleń części graficznej obowiązującego studium wskazuje, iż działki nr 766 o łącznej powierzchni 0,1858 ha oraz nr 768 o łącznej powierzchni 0,1858 ha usytuowane są na obszarze oznaczonym w obowiązującym studium symbolem LS, stanowiącym "tereny lasów" zaliczonych do terenów otwartych, dla których, zgodnie z ustaleniami załącznika nr 2 do uchwały stanowiącego tekst studium pn. "Kierunki i polityka przestrzenna", Rozdział 4 pn. "Wytyczne do planów miejscowych - kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, Punkt 4.5 pn. "W zakresie funkcjonowania przyrodniczego (w tym leśnej przestrzeni produkcyjnej)", obowiązuje "zachowanie (...) istniejących terenów lasów bez możliwości zmiany ich przeznaczenia i wprowadzenia nowej zabudowy, z wyłączeniem budynków i budowli związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej na gruntach we władaniu Skarbu Państwa". Skoro zatem sama Rada Miejska w Halinowie przesądziła, iż obszar tych działek ma pełnić funkcje leśne, to inwestycja polegająca na budowie dziewiętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego ustaleniami, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 5 ust. 3 specustawy i stanowi bezpośrednią podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda wskazał, że - zgodnie z art. 5 ust. 4 specustawy - warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Wojewoda nie podzielił stanowiska Gminy oraz inwestora, że w tej sprawie zachodzi wyjątek przewidziany w tym przepisie. Organ nadzoru wskazał, że powyższy przepis, jako przepis szczególny w stosunku do art. 5 ust. 3 specustawy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Ustawodawca umożliwił realizację inwestycji mieszkaniowych niezależnie od ustaleń studium jedynie w odniesieniu do terenów: kolejowych, wojskowych, produkcyjnych lub usług pocztowych, przy czym pojęcia te nie zostały zdefiniowane na potrzeby tej ustawy. Wojewoda szeroko omówił regulacje prawne dotyczące terenów kolejowych, wojskowych i usług pocztowych, wskazując, że wszystkie te tereny związane są z przekształceniami przestrzeni i z zabudową funkcjonalnie związaną z prowadzoną działalnością, tj. odpowiednio kolejową, wojskową, czy realizacją usług pocztowych.

Odnośnie do terenów produkcyjnych, w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, publ. www.sejm.gov.pl) wskazano, że "Warunek niesprzeczności ze studium nie będzie dotyczył terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub po usługach pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Takie rozwiązanie ma na celu umożliwienie wykorzystania pod budownictwo mieszkaniowe takich terenów, na których z uwagi na ich funkcje nie jest obecnie możliwe, pomimo że funkcje te nie są na tych terenach już realizowane. (...) Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie". Zdaniem organu nadzoru, tereny produkcyjne są to zatem tereny, które były wykorzystywane na cele produkcyjne i które wyposażone są już w niezbędną infrastrukturę, którą można wykorzystać na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowej. Niezbędna infrastruktura świadczy bowiem o tym, że tereny te były w przeszłości wykorzystywane na cele związane z prowadzoną działalnością produkcyjną.

O możliwości skorzystania z dyspozycji art. 5 ust. 4 specustawy, nie świadczy także to, że na terenie ujętym w uchwale lokalizacyjnej w przeszłości była prowadzona gospodarka leśna, a następnie czterema decyzjami z dnia 9 listopada 2017 r., wydanymi przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie odnośnie działek o numerach ewidencyjnych 765, 766, 767 i 768, zezwolono na wyłączenie z produkcji leśnej ich określone części pod budowę na każdej z nich budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz komunikacji wewnętrznej pieszo-jezdnej, miejsc postojowych na samochody osobowe, infrastruktury technicznej, altany ogrodowej, ogrodzenia, miejsc rekreacji indywidualnej. Decyzje te wydane zostały w oparciu o ustalenia uchwały nr 111.20.2014 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Halinów - część A i część C, gmina Halinów. Działki objęte inwestycją mieszkaniową położone były na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 10.MN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1909/15 (publ. Dz.Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 9182), stwierdził nieważność ww. uchwały m.in. w części tekstowej w zakresie regulacji zawartej w § 35 oraz w części graficznej w odniesieniu do całego terenu oznaczonego właśnie symbolem 10.MN. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 942/17, na mocy którego oddalono skargę kasacyjną Gminy Halinów od wyroku Sądu I instancji, jednakże wyrok ten wywiera skutki prawne z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, iż nie ma podstawy prawnej do wyłączenia z produkcji leśnej, a także uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ustalenia tejże uchwały. W tej sytuacji nie został również spełniony warunek związany z dokonaniem zmiany przeznaczenia ww. działek, stanowiący warunek konieczny do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc zaprzestania produkcji leśnej (analogicznie produkcji rolnej). Zwrócić także należy uwagę, że wskazany w decyzjach zezwalających na wyłączenie z produkcji leśnej cel był odmienny od celu wskazanego w uchwale lokalizacyjnej.

Organ nadzoru zauważył, że użycie przez ustawodawcę odrębnych, wyłączających ze stosowania ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, kategorii terenu miało na celu umożliwienie prowadzenia inwestycji mieszkaniowych na terenach już zurbanizowanych, zabudowanych, a więc już przekształconych, wyposażonych w niezbędną infrastrukturę techniczną, w celu wykorzystania ich potencjału inwestycyjnego związanego z realizacją zabudowy mieszkaniowej. Tym samym nie chodzi tu o tereny rolnicze czy też leśne, w szczególności związane z "produkcją roślinną", bądź jak w omawianym przypadku z "produkcją leśną", które co do zasady nie wymagają niezbędnej infrastruktury technicznej, nie są również przekształcone antropogeniczne. Organ powołał się również na poglądy wyrażone w literaturze, z których wynika, iż kwestia terenów "poprodukcyjnych", związana jest z obiektami budowlanymi, terenami zdegradowanymi, a więc terenami już przekształconymi, przeobrażonymi, które w przeszłości związane były z produkcją, a obecnie nie są w tym celu wykorzystywane. Nie chodzi zatem o tereny wykorzystywane rolniczo do produkcji roślinnej, czy też lasy wykorzystywane do produkcji leśnej. Jeżeli już w ogóle rozpatrywać kategorię terenów użytkowanych rolniczo, to w oparciu o potencjał zdegradowanych obiektów budowlanych, które mogłyby służyć produkcji rolniczej - np. zakłady przetwórcze, nie zaś pola uprawne. Analogicznie, w przypadku lasów, byłyby to obiekty budowlane wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej.

Przytoczone wyżej ustalenia i stanowisko organu nadzoru w całości zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zwrócił dodatkowo uwagę, że z art. 5 ust. 1 specustawy wynika, że inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących nie lokalizuje się na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) ochrona gruntów leśnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Grunty leśne podlegają zatem ustawowej ochronie przed zabudową, a ich przeznaczenie na cele nieleśne jest możliwe wyjątkowo po zmianie ich przeznaczenia w planie miejscowym, która może nastąpić po wyrażeniu na to zgody przez właściwy organ. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 specustawy ilekroć w odrębnych przepisach realizacja inwestycji mieszkaniowej uzależniona jest od zgodności lub nienaruszania przeznaczenia lub sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg ten uważa się za spełniony w zakresie wynikającym z ustalenia lokalizacji, o której mowa w art. 7, oraz uzgodnienia, o którym mowa w art. 10 i art. 11 specustawy. Natomiast przepis art. 12 ust. 2 specustawy wskazuje, że przepis ust. 1 nie wyłącza stosowania do inwestycji mieszkaniowej przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów leśnych oraz, poza granicami administracyjnymi miast, gruntów rolnych. Regulację tę uzupełnia art. 39 specustawy, zgodnie z którym do inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, w granicach administracyjnych miast, nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów rolnych. Jak wskazuje się w doktrynie, oznacza to, że ogólne normy ochronne z dziedziny ochrony gruntów rolnych i leśnych mają zastosowanie w odniesieniu do inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w komentowanej ustawie, w pełnym zakresie do gruntów leśnych. Natomiast grunty rolne w granicach administracyjnych miast zostały wyłączone spod zasad ogólnych. Na zasadach ogólnych pozostają natomiast grunty rolne położone poza granicami miast. Przedstawiając powyższe stanowisko, Sąd I instancji odwołał się do poglądów wyrażonych w piśmiennictwie (T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych pod red. T. Filipowicza, WKP 2019, Lex/el komentarz do art. 12). Z treści powołanych przepisów wynika, że inwestycje mieszkaniowe i inwestycje towarzyszące nie mogą być realizowane na gruntach leśnych podlegających ustawowej ochronie, chyba, że grunty te zostały z takiej ochrony zwolnione w odpowiednim trybie zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne w planie miejscowym. Jak już wyżej powiedziano, w następstwie stwierdzenia nieważności uchwały nr 111.20.2014 Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Halinów w zakresie dotyczącym jednostki oznaczonej 10.MN działki objęte przedmiotową inwestycją nadal objęte są ustawową ochroną gruntów leśnych.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż organ nadzoru, jak i Sąd I instancji, prawidłowo uznały, że uchwała Rady Miejskiej w Halinowie z dnia 11 sierpnia 2022 r. ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących na działkach leśnych (nr 766 i 768) jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Halinów i została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 3 specustawy, co dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zarzut naruszenia przez organ art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy jest więc nieuzasadniony.

Niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy. Niezależnie od przedstawionych wyżej wywodów, trafnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w ślad za organem nadzoru odwołał się do uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej w odniesieniu do treści art. 5 ust. 4 tej ustawy, wskazując, że jest w nim mowa o terenach "wyposażonych w niezbędną infrastrukturę i spełniających standardy urbanistyczne określone w projekcie", co stanowi wskazówkę interpretacyjną pojęcia "tereny produkcyjne". Przez tereny produkcyjne w rozumieniu art. 5 ust. 4 specustawy należy rozumieć tereny inwestycyjne, które w przeszłości były już przekształcone na cele produkcyjne, wyposażone w niezbędną infrastrukturę techniczną, które w związku z tym obecnie mogą być wykorzystane dla realizacji zabudowy mieszkaniowej. Wynika z tego wniosek, że do "terenów produkcyjnych" nie można zaliczyć terenów leśnych, na których była prowadzona produkcja leśna, które nie są wyposażone w żadną infrastrukturę techniczną, a ponadto podlegają szczególnej ochronie ustawowej. W świetle powyższego brak jest podstaw do zaakceptowania przedstawionego w skardze kasacyjnej szerokiego rozumienia pojęcia "terenów produkcyjnych" użytego w art. 5 ust. 4 specustawy obejmującego tereny produkcji rolnej i leśnej.

Podkreślić należy, że w uchwale z dnia 11 sierpnia 2022 r., będącej przedmiotem kontroli organu nadzoru, Rada Gminy w Halinowie wskazała, że planowana inwestycja mieszkaniowa wraz z inwestycją towarzyszącą zlokalizowana jest na terenie niezagospodarowanym i nieogrodzonym (§ 5 pkt 1 uchwały). Już zatem z tych okoliczności wynika, że terenu tego nie można uznać za teren poprodukcyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.