Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2039/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 180
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 519/22 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 października 2022r., sygn. akt II SA/Go 519/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.J., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 czerwca 2022r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie z dnia 29 kwietnia 2022r., nr [...].

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- w szczególności art. 15zzzzzn² ust. 1- ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19), polegającego na uznaniu, że na podstawie ww. przepisu organ był zobowiązany zakomunikować stronie przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19; tj. przed 30 czerwca 2020r., o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że ZUS nie wykonał zaleceń określonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 882/21, pomimo zawiadomienia skarżącego o uchybieniu terminu zgodnie z art. 15 zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 oraz poinformowania o prawie do wglądu w akta sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 106 § 3 i 4., art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w sposób istotny naruszył prawa (gwarancje) strony, o których mowa w szczególności w art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 oraz, że organ powinien uwzględnić wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

W punkcie wyjścia należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021r. sygn. akt I SA/Gd 354/21 WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020r.

Sąd I instancji w pisemnych motywach wyroku wskazał na naruszenie art. 10§1 i art. 79a§1 K.p.a. (art. 153 p.p.s.a). Wyrok ten stał się prawomocny (art. 170 p.p.s.a.) bowiem żadne ze stron postępowania nie wniosła skargi kasacyjnej od tego orzeczenia.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i judykatura jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; zob. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014r. II FSK 2506/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym orzecznictwo trafnie akcentuje, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022r. III FSK 1531/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt I GSK 360/06, Legalis; por. też: J. Drachal, R. Stankiewicz, A. Wiktorowska, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 623 i nast. Zob. także wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, z dnia 3 września 2008r., sygn. akt I OSK 1311/07, z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 342/05 oraz uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008r., sygn. akt I FSP 1/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła, zmiana - stanu prawnego lub faktycznego - która czyniłaby nieaktualnymi ocenę prawną (pogląd prawny) wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2021r. sygn. akt. I SA/Gd 354/21.

Naczelny Sąd Administracyjny realizując w ramach przynależnych mu kompetencji sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stwierdza, że pozostaje związany powyższą oceną prawną.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 7, art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miały art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).

Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za maj 2020r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020r.

Do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, m.in. że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Mając na względzie powyższe a wszczegółności z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych m.in. art. 7, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 i art. 77§4 k.p.a.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.