Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1193/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na uchwałę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.491.2023.PG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 27 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.491.2023.PG utrzymał w mocy postanowienie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku magazynowego (dawniej budynku kaplicy) na działce oznaczonej nr ew. [...] w O. ul. [...], gm. M.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2023 r. W. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku magazynowego (dawniej budynku kaplicy) na działce oznaczoneew. [...] w O. przy ul. M. W uzasadnieniu postanowienia, organ podał, że przedmiotowy budynek z 1 poł. XX w. ujęty jest w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Budynek jest drewniany, zbudowany w konstrukcji słupowo-ryglowej, obustronnie szalowany, wtórnie otynkowany. Na wysokiej podmurówce, na planie wydłużonego prostokąta. Dach dwuspadowy o niskim kącie nachylenia. Do dziś zachowana została bryła obiektu z czasu budowy w 1925 r. Ze względu na swoją konstrukcję budynek reprezentuje oryginale rozwiązania architektoniczne lat 20 XX. wieku. Organ I instancji wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o określenie walorów zabytkowych, historycznych i artystycznych tego budynku. Zgodnie z opinią NID, budynek nadal posiada wartości zabytkowe. Nie przekreśla tego jego stan techniczny, który jest skutkiem braku remontów i zaniedbań oraz fakt jego nieużytkowania. Negatywna ocena stanu zachowania budynku oraz kwestie użyteczności, nie stanowią z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, przesłanek do unicestwienia zabytku, ani nie przesądzają o utracie wartości zabytkowej. W interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do całkowitego zniszczenia ich substancji zabytkowej.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia wniesionego przez S. S.A. Skarżący podnosi, że budynek dawnej kaplicy nie posiada i nigdy nie posiadał, wartości historycznych, artystycznych i naukowych, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia rozbiórki obiektu. Argumentem przemawiającym za celowością rozbiórki jest stopień jego zniszczenia. Ponadto, obiekt miał zostać wzniesiony jako tymczasowy, z zastosowaniem materiałów budowlanych niskiej jakości.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że budynek dawnej kaplicy jest obiektem jednokondygnacyjnym, bez podpiwniczenia, o konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej. Wewnątrz zastosowano izolację w postaci wiórów drzewnych. Część ścian z wypełnieniem ceglanym (przedsionek). Ściany oparte na ceglanych fundamentach i kamiennej ławie. Dach o niedużym nachyleniu połaci, dwuspadowy oraz czterospadowy nad przedsionkiem, kryty papą na deskach; od wewnątrz z deskowaniem i podsufitką. W dachu znajdują, się dwie wieżyczki o drewnianej, ażurowej konstrukcji poszyte blachą ocynkowaną. Drewniana konstrukcja dachowa oparta jest na ścianach zewnętrznych i dwóch podciągach (opartych na słupach wewnętrznych). Stolarka okienna drewniana z drobnym podziałem wewnętrznym. W prezbiterium znajdują się okna witrażowe. Okna wysmukłe, ostrołukowe, jednoszybowe. Górna część okien jest uchylna. Drzwi od południa wtórne, pierwotnie drewniane, obecnie wrota metalowe dwuskrzydłowe. Obiekt został założony na planie wydłużonego prostokąta. We wnętrzu wydzielone drewnianymi ściankami pomieszczenie pomocnicze. Bryła budynku zwarta i prosta, o zróżnicowanej wysokości. Elewacje posiadają skromny detal architektoniczny. Elewacje wzdłużne z wysokim ceglanym cokołem są wieloosiowe. Elewacja zachodnia zachowała oryginalny wygląd i fakturę ścian. Elewacja wschodnia od strony ulicy została pomalowana farbami emulsyjnymi. Elewacja południowa z przekształceniami, z drzwiami głównymi wejściowymi i prostokątnym oknem powyżej (dawnego chóru). Elewacja północna (szczytowa) zasłonięta budynkiem straży pożarnej. W ścianie tej istnieją dwa okna witrażowe z datami 1925 i 1975. Wnętrze organizują dwa rzędy drewnianych słupów na wysokich ceglanych podmurówkach. Słupy zostały obudowane przez deskowanie nadające im obrys ośmiokątny, ukrywający konstrukcyjny element słupa na rzucie kwadratu. W znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzie technicznej autorstwa P. W., data opracowania wrzesień 2021 r., stwierdzono występowanie wielu elementów, które uległy pełnej destrukcji lub pozostają w stanie mogącym spowodować niekontrolowane i nagłe zawalenie się części lub całości obiektu.

W przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaproponowana przez inwestora rozbiórka przedmiotowego budynku jest niedopuszczalna. W zażaleniu inwestor podnosi, że budynek dawnej kaplicy nie posiada przypisywanych mu wartości historycznych w zakresie braku związku budowy kaplicy z tragicznym wypadkiem zatonięcia łodzi przewożącej grupę dzieci komunijnych przez W. w 1903 r. Nie zmienia to faktu, że przedmiotowy budynek posiada zachowaną oryginalną bryłę i substancję z okresu powstania oraz czytelny układ przestrzenny, świadczący o jej pierwotnym przeznaczeniu. Kaplica nadal posiada wartości zabytkowe. Nie przekreśla tego zły stan techniczny, który jest skutkiem braku remontów i wieloletnich zaniedbań. Do dziś została zachowana bryła obiektu z czasu budowy w 1925 r. Ze względu na swoją konstrukcję, budynek reprezentuje oryginalne rozwiązania architektoniczne lat 20. XX w. Kaplica utraciła część wartości artystycznych na skutek w/w zniszczeń, jednakże nadal posiada wartości naukowe i historyczne, z powodu których została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jest nierozerwalnie związana z historią rozwoju miejscowości i zakładu produkcyjnego, który zdeterminował obecny wygląd O.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Dlatego też, wypełniając obowiązki wynikające z art. 5 powołanej ustawy, inwestor powinien zapewnić warunki prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczyć go i utrzymywać w jak najlepszym stanie, a także korzystać z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do ich destrukcji. Minister stwierdził, że sam fakt zaniedbania zabytku nie może przemawiać za jego rozbiórką. Jedynym warunkiem dopuszczalności rozbiórki mogą być takie zniszczenia, które doprowadziły do całkowitej i nieodwracalnej utraty wartości zabytkowych budynku. Natomiast w niniejszej sprawie, stwierdzone uszkodzenia budynku są typowe dla historycznych budynków wyłączonych z użytkowania, w których zaniechano systematycznych prac remontowych. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. Organ nie może akceptować zaniechania właściciela w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym. Nie ulega wątpliwości, że budynek ten znajduje się w złym stanie technicznym wynikającym z zaniedbań ze strony kolejnych właścicieli w sprawowaniu opieki zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Utrzymanie zabytku obejmuje dwa typy działań: konserwowanie zabytku, a także działania restauratorskie. Przesądza o tym wskazany standard utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie, a nie w stanie istniejącym, dotychczasowym lub niepogorszonym. W analizowanej sprawie, zdaniem organów, można stwierdzić, że pomimo zaniedbań właścicieli, zachowana bryła budynku jest w dalszym ciągu nośnikiem wartości historycznych i naukowych, zwłaszcza, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy, zabytki architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła S. S.A. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 77 kpa oraz naruszenie zasad uznania administracyjnego w sposób naruszający art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez:

1. błędne przyjęcie, że budynek magazynowy wyczerpuje definicję zabytku, określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

2. pominiecie pełnych ustaleń dowodów zebranych w sprawie, w tym opinii technicznej z września 2021 r., sporządzonej przez P. W., z której wynika, że budynek wzniesiono jako obiekt tymczasowy, z materiałów niskiej jakości, co powoduje, że obecnie rozmiar zniszczenia jest w takiej skali, że nie przedstawia on już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten nie określa przesłanek uzgodnienia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, których pracownicy posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu (terenu) ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Co ważne, ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości, a postępowanie uzgodnieniowe nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., II OSK 213/19). Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, bo albo nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej, albo też ją utracił, winno być bowiem podnoszone w odpowiedniej do rozważenia tych kwestii procedurze, tj. zmierzającej do zmiany gminnej ewidencji zabytków poprzez "usunięcie" z niej obiektu, który nie powinien, w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w niej figurować (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1446/16). Niespornie, zastosowanej w sprawie procedurze uzgodnieniowej nie podlegają takie obiekty, które są przewidziane do włączenia do gminnej ewidencji zabytków, ale jeszcze formalnie w niej nie figurują, jak też obiekty, które zostały z niej skutecznie wyłączone.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek magazynowy (dawniej budynek kaplicy) ujęty jest w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków. Organy orzekające w sprawie wyraziły w sprawie zgodne stanowisko podnosząc, że rozbiórka przedmiotowego budynku z uwagi na stan jego zachowania i chronione wartości nie znajduje uzasadnienia, tj.: nie jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. Minister w zaskarżonym postanowieniu wskazał bowiem, że przedmiotowy budynek posiada zachowaną oryginalną bryłę i substancję z okresu powstania w 1925 r. oraz czytelny układ przestrzenny, świadczący o jej pierwotnym przeznaczeniu. Kaplica nadal posiada wartości zabytkowe. Nie przekreśla tego zły stan techniczny, który jest skutkiem braku remontów i wieloletnich zaniedbań. Do dziś została zachowana bryła obiektu z czasu budowy w 1925 r. Ze względu na swoją konstrukcję, budynek reprezentuje oryginalne rozwiązania architektoniczne lat 20. XX w. Kaplica utraciła część wartości artystycznych na skutek zniszczeń, jednakże nadal posiada wartości naukowe i historyczne, z powodu których została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jest nierozerwalnie związana z historią rozwoju miejscowości i zakładu produkcyjnego, który zdeterminował obecny wygląd O. Budynek jest obiektem jednokondygnacyjnym, bez podpiwniczenia, o konstrukcji drewnianej słupowo-ryglowej. Wewnątrz zastosowano izolację w postaci wiórów drzewnych. Część ścian z wypełnieniem ceglanym (przedsionek). Ściany oparte na ceglanych fundamentach i kamiennej ławie. Dach o niedużym nachyleniu połaci, dwuspadowy oraz czterospadowy nad przedsionkiem, kryty papą na deskach; od wewnątrz z deskowaniem i podsufitką. W dachu znajdują, się dwie wieżyczki o drewnianej, ażurowej konstrukcji poszyte blachą ocynkowaną. Drewniana konstrukcja dachowa oparta jest na ścianach zewnętrznych i dwóch podciągach (opartych na słupach wewnętrznych). Stolarka okienna drewniana z drobnym podziałem wewnętrznym. W prezbiterium znajdują się okna witrażowe. Okna wysmukłe, ostrołukowe, jednoszybowe. Górna część okien jest uchylna. Drzwi od południa wtórne, pierwotnie drewniane, obecnie wrota metalowe dwuskrzydłowe. Obiekt został założony na planie wydłużonego prostokąta. We wnętrzu wydzielone drewnianymi ściankami pomieszczenie pomocnicze. Bryła budynku zwarta i prosta, o zróżnicowanej wysokości. Elewacje posiadają skromny detal architektoniczny. Elewacje wzdłużne z wysokim ceglanym cokołem są wieloosiowe. Elewacja zachodnia zachowała oryginalny wygląd i fakturę ścian. Elewacja wschodnia od strony ulicy została pomalowana farbami emulsyjnymi. Elewacja południowa z przekształceniami, z drzwiami głównymi wejściowymi i prostokątnym oknem powyżej (dawnego chóru). Elewacja północna (szczytowa) zasłonięta budynkiem straży pożarnej. W ścianie tej istnieją dwa okna witrażowe z datami 1925 i 1975. Wnętrze organizują dwa rzędy drewnianych słupów na wysokich ceglanych podmurówkach. Słupy zostały obudowane przez deskowanie nadające im obrys ośmiokątny, ukrywający konstrukcyjny element słupa na rzucie kwadratu. W ten sposób, zdaniem Sądu, organy wykazały zasadność swoich rozstrzygnięć, sprowadzających się do odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce zabytkowego budynku, a ich stanowisko oparte zostało na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 9 stycznia 2023 r. określającej wartości zabytkowe, historyczne, naukowe i artystyczne spornego budynku. Nie sposób więc przyjąć, aby w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń i nie posiadano w efekcie koniecznego materiału dowodowego, czy inaczej: aby zebrane dowody nie pozwalały na ustalenie tych okoliczności, które były istotne dla prawidłowego zastosowania art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że nawet zły stan techniczny zabytkowego budynku nie uzasadnia jeszcze jego rozbiórki, jeżeli jest możliwe utrzymanie obiektu i jego zabytkowych wartości. Stanowisko to znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), bo zważyć trzeba, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 tej ustawy, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości prawnie chronionej (poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; czy: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków); co również ważne i z tym koresponduje - zabytki podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania, o czym stanowi art. 6 ust. 1 tej ustawy. O braku konieczności ochrony zabytku nie może zatem decydować niedostateczny stan techniczny obiektu powodujący np. nieopłacalność remontu. Istotne jest natomiast czy zabytek nadal zachowuje swoje walory. Zły stan techniczny obiektu nie przesądza jednak o utracie wartości zabytkowej, a rozbiórkę zabytku uzasadnia stwierdzenie jedynie takiego rozmiaru zniszczenia obiektu zabytkowego, który łączy się z uznaniem, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości, dla których został objęty ochroną prawną i nie da się go zachować. Rozbiórka zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków powinna być więc ostatecznością. Tak też wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a mianowicie, że o ile wojewódzki konserwator zabytków może uzgodnić roboty budowlane prowadzące np. do zmiany wyglądu zabytku, to tylko szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1446/16). Rozbiórkę zabytku uzasadnia jedynie stwierdzenie takiego rozmiaru zniszczenia obiektu zabytkowego, który łączy się z uznaniem, że obiekt nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, bowiem nie da się go zachować (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1898/20). Zatem rację mają organy orzekające w sprawie, że jedynym warunkiem dopuszczalności rozbiórki mogą być takie zniszczenia, które doprowadziły do całkowitej i nieodwracalnej utraty wartości zabytkowych budynku. Natomiast sam fakt zaniedbania zabytku nie może przemawiać za jego rozbiórką. Stwierdzone zaś uszkodzenia budynku są typowe dla historycznych budynków wyłączonych z użytkowania, w których zaniechano systematycznych prac remontowych. Pomimo zaniedbań właścicieli budynku, zachowana bryła budynku jest w dalszym ciągu nośnikiem wartości historycznych i naukowych i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania.

Z tych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w sprawie przeprowadzono wadliwie postępowanie uzgadniające i aby wyrażone w niej stanowisko organów nie znajdowało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Reasumując w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy, jak i ocena prawna są prawidłowe, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).