Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 323/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 , art. 59
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 roku znak: SKO.4150.91.2024 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr SKO.4150.91.2024 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) – dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2024 r., nr DPRG-UA-VII.77.2024 o umorzeniu, wszczętego na wniosek O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do [...] szt..) i szeregowej (do [...] szt.) drogi wewnętrznej, niezbędnych urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej oraz instalacji zewnętrznych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach ew. nr: [...] (obecnie [...],[...]),[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]),[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]),[...] (obecnie [...],[...],[...],[...],[...]), -[...], [...] (obecnie [...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 1 lutego 2023 r. Z uwagi na fakt, iż teren planowanej przez spółkę inwestycji znajdował się na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., nr LXX/2100/22 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki J. w rejonie ulic: [...],[...] i [...] oraz [...] granicy miasta Łodzi, Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 2 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie dłużej niż do dnia 1 listopada 2023 r. Następnie, po upływie okresu zawieszenia Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 2 listopada 2023 r. podjął zawieszone postępowanie.

Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 6 grudnia 2023 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LXXXIV/2514/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki J. w rejonie ulic: [...],[...] i [...] oraz [...] granicy miasta Łodzi. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 stycznia 2024 r., pod poz. 673 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia.

Z uwagi na powyższe, Prezydent Miasta Łodzi wskazaną na wstępie decyzją z dnia 18 stycznia 2024 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia, na wniosek skarżącej spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do [...] szt..) i szeregowej (do [...] szt.) drogi wewnętrznej, niezbędnych urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej oraz instalacji zewnętrznych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach ew. nr: [...] (obecnie [...],[...]),[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]),[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]),[...] (obecnie [...],[...],[...],[...],[...]), -[...], [...] (obecnie [...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:

- art. 4 w zw. z art.59 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, pomimo braku wejścia w życie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, uchwała z dnia 6 grudnia 2023 r. podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie weszła w życie, a co więcej nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej spółce możliwości realizacji przysługującego jej uprawnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania i zapoznania się uniemożliwienie spółce wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłaszanych żądań;

- art. 8, art. 11, art. 12, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego przed datą wejścia w życie w/w uchwały bez wskazania przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji;

- art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i realnej możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji , co skutkowało brakiem wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez spółkę przedsięwzięcia;

- art. 6 ust. 2 i art. 29 u.p.z.p. poprzez wadliwe umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy organ był zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie naruszałoby to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i orzeczenie, co do meritum sprawy, to jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, zgodnej z żądaniem spółki.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołując brzmienie art. 4 ust. 1, ust. 2 i art. 59 ust.1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, iż co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego wynika, iż niezbędną przesłanką umożliwiającą ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej jest brak obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wejście w życie planu miejscowego wyklucza prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, a postępowania wszczęte przed datą obowiązywania planu, czyni bezprzedmiotowe, podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dacie złożenia przez spółkę wniosku z dnia 1 lutego 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, teren na którym strona planowała jej realizację, nie był objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana w tym zakresie nastąpiła w toku prowadzonego na wniosek spółki postępowania, wskutek podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi w dniu 6 grudnia 2023 r. uchwały nr LXXXIV/2514/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki J. w rejonie ulic: [...],[...] i [...] oraz [...] granicy miasta Łodzi, który obejmuje swym zakresem teren planowanej inwestycji. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 stycznia 2024 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, to jest w dniu 6 lutego 2024 r. Powyższe zdaniem Kolegium uniemożliwiało dalsze procedowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie zasadne było umorzenie tego postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium przyznało, iż decyzja organu I instancji podjęta została przed w/w datą wejścia w życie planu miejscowego. Niemniej jednak, mając na uwadze treść art. 15 k.p.a. i wynikający zeń obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zaistniałych, po dacie wydania rozstrzygnięcia organu I instancji, zmian stanu prawnego, jak i faktycznego nie wpływających na tożsamość sprawy, Kolegium wskazało, iż zobowiązane było do uwzględnienia tej okoliczności, że na dzień podjęcia niniejszej decyzji przyjęty powołaną wyżej uchwałą z dnia 6 grudnia 2023 r. wszedł w życie. Tym samym podnoszony w powyższym zakresie zarzut, choć zasadny, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Kolegium podzieliło także stanowisko spółki, co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak uznało, iż naruszenie to nie może skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie:

- art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż mimo zasadności naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a., naruszenie to nie uzasadniało uchylenia decyzji organu I instancji, przez co postępowanie stało się jednoinstancyjne i pozbawiło strony prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej sprawy;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zgromadzenia i ceny materiału dowodowego, a nadto pominięcie podnoszonej w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentacji, co do niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 29 u.p.z.p., jak i naruszenia art. 4 w zw. z art. 59 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 105 k.p.a, co doprowadziło do wydania niekorzystnej dla strony decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji;

- art. 4 w zw. z art. 59 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pomimo braku ku temu przesłanek, gdyż w dacie wydawania decyzji plan miejscowy nie obowiązywał.

Skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona wnosiła nadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego podstawie art. 125 p.p.s.a. z uwagi na zaskarżenie przez spółkę uchwały z dnia 6 grudnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymywał argumentację, co do braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przed datą wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałą z dnia 6 grudnia 2023 r. Podkreślał, że pomiędzy datą uchwalenia planu, a datą jego wejścia w życie organy administracji wydawały decyzje o pozwoleniu na budowę na terenach objętych tym planem. Tym samym w ocenie strony skarżącej brak było podstaw do umorzenia zainicjowanego wnioskiem skarżącej postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a organy miały jeszcze blisko 3 tygodnie czasu na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 22 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 323/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Od orzeczenia Sądu w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spółka wniosła zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 19 września 2024 r., sygn.. akt II OZ 489/24 oddalił zażalenie.

W dniu 30 stycznia 2025 r. obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki popierał wniesioną skargę wraz z zawartymi w niej zarzutami i przedstawioną argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2024 r. o umorzeniu, wszczętego na wniosek O. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (do [...] szt..) i szeregowej (do [...] szt.) drogi wewnętrznej, niezbędnych urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej oraz instalacji zewnętrznych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działkach ew. nr:[...] (obecnie [...],[...]),[...],[...] (obecnie [...],[...], [...]),[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]),[...] (obecnie [...],[...],[...],[...],[...]), -[...], [...] (obecnie [...],[...]),[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].

Podstawę prawną kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jeżeli zatem organ administracji publicznej dochodzi do wniosku, że w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, czyli brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym wydaje decyzję umarzającą postępowanie. (por. wyroki NSA: z 21 września 2021 r., II GSK 932/21; z 21 grudnia 2021 r., II OSK 22/19; wyrok WSA w Lublinie z 7 grudnia 2021 r., III SA/Lu 526/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostaje, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2023 r. skarżąca spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 2 marca 2023 r. Nie jest także kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, że zarówno w dacie złożenia w/w żądania, jak i w dacie wszczęcia postępowania, na terenie na którym inwestor planował realizację danego przedsięwzięcia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stan ten uległ zmianie w związku z podjęciem, co istotne w toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r. uchwały nr LXXXIV/2514/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w dolinie rzeki J. w rejonie ulic: [...],[...] i [...] oraz [...] granicy miasta Łodzi, która swym zakresem obejmuje teren planowanej przez spółkę inwestycji. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 22 stycznia 2024 r., pod poz. 673 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, to jest w dniu 6 lutego 2024 r.

Natomiast istota sporu sprowadza się do kwestii zasadności i dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek spółki z dnia 1 lutego 2023 r., w sytuacji, gdy wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Łodzi podjęte zostało przed datą wejścia w życie postanowień w/w planu miejscowego.

Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej: u.p.z.p., Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.)

Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanych na tle w/w przepisów jednolicie przyjmuje się, że co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak planu jest zatem decydującą przesłanką umożliwiającą organom administracji procedowanie w tym przedmiocie. W konsekwencji przyjmuje się, że skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest także podstaw do dalszego kontynuowania takiego postępowania, jeżeli w jego trakcie taki plan miejscowy zostanie uchwalony. W takiej sytuacji jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania jest decyzja o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 9 stycznia 2023 r., II OSK 2344/21; z 2 grudnia 2016 r. II OSK 563/15; z 19 października 2012 r., II OSK 1138/11; www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uchwalenie i wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem teren planowanej przez skarżącą inwestycje, uniemożliwiał dalsze kontynuowanie wszczętego na wniosek spółki z dnia 1 lutego 2023 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, co skutkowało koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stąd też uznać należało, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższemu stwierdzeniu nie przeczy podnoszona przez stronę skarżącą, zasadnicza kwestia, przedwczesnego umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na wydania w sprawie decyzji organu I instancji przed datą wejścia w życie. Zgodzić należy się z pełnomocnikiem skarżącej spółki, że w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Łodzi, to jest w dniu 18 stycznia 2024 r., miejscowy plan zagospodarowania przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nie wszedł jeszcze w życie. Niemniej jednak, na co słusznie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi mieć na względzie stan rzeczy istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, w tym także zmiany stanu faktycznego , jak i prawnego, które miały miejsce po dacie wydania decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 29 lutego 2024 r., obowiązywał plan miejscowy uchwalony w/w uchwałą z dnia 6 grudnia 2023 r. Wobec powyższego Kolegium zasadnie uznało, iż zarzut przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, choć zasadny, nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji.

W tym miejscu, mając na uwadze argumentację pełnomocnika spółki, co do możliwości, a wręcz obowiązku wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, w okresie pomiędzy datą uchwalenia planu, a jego wejściem w życie, niejako na marginesie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, upłynął termin na wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy lub wnioskodawca zgłosił budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Przy czym co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych wygaśniecie decyzji wiązać należy z datą wejścia w życie planu, a nie datą jego uchwalenia (por. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., II OSK 2407/22; www.orzecznia.nsa.gov.pl), zaś zakres ochrony wynikający z art. 65 ust. 2 ustawy obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie dotyczy natomiast przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, w odniesieniu do których nie doszło do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r, II OSK 1557/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też, nawet wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z żądaniem skarżącej spółki, przed wejściem w życie postanowień planu miejscowego przyjętego w/w uchwałą z dnia 6 grudnia 2023 r., który jak wynika z treści wniesionej skargi przewiduje inne przeznaczenie terenu planowanej inwestycji, nie gwarantowałoby stronie możliwości realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Jednocześnie bez wpływu na wynik sprawy pozostają argumenty, co do faktu wydawania przez organy administracji decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji położonych na terenie objętym planem, w okresie pomiędzy jego uchwaleniem, a wejściem w życie. Zaznaczyć bowiem należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta ma charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy, a określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. W decyzji tej określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa, o organ wydający decyzję lokalizacyjną nie może realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań. (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023).

Odnosząc się natomiast do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodne z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23; wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21; wyrok NSA z 20 czerwca 2023, II OSK 2157/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, zarówno na etapie administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, strona skarżąca wywodząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała jednocześnie, iż naruszenie to uniemożliwiło dokonanie jej jakiejkolwiek czynności procesowej, ograniczając się w tym jedynie do przywołania tego naruszenia.

Z powyższych względów Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, zarówno co do naruszenia prawa procesowego, to jest art. 7, art. 10 § 1art. 15, art. 77 k.pa., jak i naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 w zw. z art. 59 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Jednocześnie, mając na uwadze powołany wcześniej art. 134 p.p.s.a. , Sąd rozpoznający nie stwierdził jakichkolwiek innych naruszeń, które obligowałyby go do wyeliminowania objętych skargą decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc