Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1693/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 3,4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1229/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1229/21 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w B. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku spółki Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej: "u.p.z.p." - ustalił warunki zabudowy dla instalacji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki o nr ew. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] oraz części działek o nr ew. [...], [...] położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. B. W wyniku jego rozpoznania SKO decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jednak ustawodawca wprowadził wyjątki od spełnienia ww. przesłanek. Na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 261 ze zm.) dalej: "u.o.ź.e.". Niemniej przy wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na co zwrócił uwagę organ II instancji, trzeba brać pod uwagę zmianę, która nastąpiła na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), dalej: "ustawa zmieniająca", tj. rozszerzenie ww. wyłączenia o instalację odnawialnego źródła energii. Dalej SKO wyjaśniło, że przy ocenie przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy zwrócić uwagę, że ustawodawca dokonał rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Kolegium lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW nie jest zwolnione na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, która odpowiada przepisom obowiązującego prawa oraz art. 8 k.p.a.;

2) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.,

3) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagane jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

4) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi.

WSA w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wyjaśnił na wstępie, iż stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Sąd I instancji wyjaśnił także pojęcie instalacji odnawialnego źródła energii oraz powtórzył za SKO treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Strona skarżąca kwestionuje zastosowanie powyższych przepisów i w konsekwencji przyjęcie przez organ odwoławczy, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.z.p.

Sąd wojewódzki podzielił pogląd, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. Powyższy pogląd nie zdezaktualizował się wobec nowelizacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

WSA w Warszawie powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3705/19, w którym stwierdzono, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji oraz w zmienionej treści powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji podniósł, iż oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych, w kontekście zwolnienia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Skoro ustawodawca dokonał rozróżnienia omawianych urządzeń energii słonecznej ze względu na ich parametry techniczne i przeznaczenie, to w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego i studium, wydając decyzję o warunkach zabudowy, organ winien uwzględnić kwalifikację prawną spornej farmy fotowoltaicznej na podstawie przepisów u.p.z.p. Z przedstawionej podstawowej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, iż jest to zabudowa systemem fotowoltaicznym o mocy większej niż 100 kW, co do którego znajduje zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: "r.w.p.ś". Tym samym moc planowanej inwestycji powoduje, że konieczne jest przeprowadzenie pełnej analizy urbanistycznej.

Reasumując WSA w Szczecinie stwierdził, iż taka kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia stanowi argument na rzecz uznania, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW na opisanym obszarze faktycznie spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego terenu z funkcji rolnej i łąk na funkcję przemysłową, co jest niedopuszczalne.

P. sp. z o.o. z siedzibą w B. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających "500 kW" wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej "500 kW", pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 r.w.p.ś. i art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz niewłaściwe definiowanie pojęcia ustawowego w oparciu o przepisy aktu wykonawczego, skutkujące błędnym zakwalifikowaniem planowanej inwestycji do zabudowy przemysłowej, czyli innej niż instalacja odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o u.o.ź.e.;

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości. Spółka wniosła także o zasądzenie od organu odwoławczego na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz przed Sądem I instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poniesione zarzuty.

NSA zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Jako zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Brzmienie w/w przepisu zostało nadane ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524). W drodze tej nowelizacji przesądzono, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się, poza uprzednio już wymienionymi liniami kolejowymi, obiektami liniowymi i infrastrukturą techniczną, konkretnie także do "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o odnawialnych źródłach energii". Te z kolei, zgodnie z właściwą im definicją ustawową, stanowią "instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego". Wedle art. 2 pkt 22 u.o.ź.e. za odnawialne źródło energii uznaje się odnawialne niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Oznacza to, że zakresem treściowym planowana inwestycja mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii.

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jednoznaczny i zdaniem NSA nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym wykładnia systemowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do innych przepisów u.p.z.p., regulujących odmienny proces zagospodarowania terenu, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest prawidłowa. NSA tym samym nie podziela poglądu prawnego przyjętego w wyrokach NSA, wymienionych w zaskarżonym wyroku.

Wprawdzie przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i dalej planu miejscowego, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa przewiduje zatem dualizm procedur umożliwiających lokalizowanie zabudowy, nadając priorytet planom miejscowym, jednocześnie wykluczając wzajemnie te tryby. Dopiero bowiem w razie braku planu, możliwe jest wszczęcie procedury lokalizacji w drodze warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na charakter priorytetowy planu wskazuje także art. 65 ust. 1 u.p.z.p. przewidujący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Rozróżnienie tych trybów wynika także z faktu, że treść decyzji jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wiążą, w przeciwieństwie do planu, organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Taka konkluzja wyraźnie wynika z przywołanego art. 65 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji ze względu na zupełnie inne wymogi i charakter planu miejscowego, będącego następstwem studium oraz decyzji o warunkach zabudowy - odwołanie się przy rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. - nie można uznać za właściwy kierunek metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni (vide wyrok NSA z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22).

W konsekwencji lokalizacji tego rodzaju instalacji w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i nie bada się, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Tymczasem wadliwe stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku opiera się na wykładni systemowej całego aktu normatywnego, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Tak szeroka wykładnia, odwołująca się do przepisów u.p.z.p. dotyczących uchwalania studiów i planów miejscowych została zaprezentowana w przywołanym wyroku NSA z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3705/19 oraz w wyrokach o sygn. akt II OSK 794/16 i II OSK 2727/17. Nadmienić jedynie trzeba, że przywołany przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. różnicował urządzenia wytwarzające energię w zależności od ich mocy, ustalając wówczas jako krańcową moc przekraczającą 100 kW przy wyznaczaniu w studium obszarów pod rozmieszczenie takich urządzeń. Z regulacji u.p.z.p. dotyczących studium i planu miejscowego został wyprowadzony pogląd, że lokalizacja instalacji odnawialnego źródła energii przekraczającej moc 100 kW (a taka jest przedmiotem zaskarżonej decyzji - 8 MW) -– nie może abstrahować od zastanego sąsiedztwa i wymaga zachowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jak wyżej wywiedziono, wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, okazała się być nieprawidłowa. Brak tym samym podstaw prawnych do badania sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Reasumując - lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (wyroki NSA z: 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, ST 2023, nr 3, s. 89-94., z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22, z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22 i z 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 911/22). W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej okazały się być uzasadnione i prowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W takiej sytuacji NSA uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO, która odmówiła ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to konieczność rozpoznania przez SKO odwołania od decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji. Przy czym wydanie takiej decyzji dla instalacji odnawialnego źródła energii wymaga jedynie przeprowadzenia tak zwanej uproszczonej analizy urbanistycznej. Weryfikuje się spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., a więc sprawdza się istnienie odpowiedniego uzbrojenia terenu, wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Mając to wszystko na uwadze, NSA na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1), art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (500 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu przed NSA (360 zł).