Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1892/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1914
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t. j.)
article: art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 621/22 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych na rzecz Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 621/22 oddalił skargę M. J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. zwrócił się do organu, w związku z przygotowywaniem materiału prasowego, o udostępnienie całości dokumentacji dotyczącej laboratoriów COVID-19 firmy V. w G. oraz jej oddziałów w N. i W..

W piśmie z dnia 4 sierpnia 2021 r. skarżący ponowił swój wniosek zaznaczając, że sprawa ma charakter pilny.

W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 4 sierpnia 2021 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 19 ust. 1 w związku z art. 1a ustawy o diagnostyce laboratoryjnej Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych prowadzi ewidencję medycznych laboratoriów diagnostycznych, zaś stosownie do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 kwietnia 2020 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw koordynacji sieci laboratoriów COVID zmienionego zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 11 grudnia 2020 r., prowadzenie wykazu laboratoriów COVID dla potrzeb przekazywania informacji o epidemii COVlD-19 zostało powierzone ww. Zespołowi. Organ wyjaśnił, że Zespół ten posiada kompetencje i uprawnienia, m.in. do opiniowania i zatwierdzania wniosków o wpisanie do wykazu laboratoriów COVID na podstawie przyjętych przez Zespół kryteriów, opracowania standardów procesu diagnostycznego COVID, monitorowania wydajności laboratoriów COVID, działań szkoleniowych i eksperckich w zakresie zwiększenia efektywności diagnostycznej laboratoriów COVID, analizy stanu zasobów laboratoryjnych (infrastruktura, kadry, odczynniki, materiały zużywalne), w szczególności pod kątem możliwych alokacji między laboratoriami COVID, opiniowania i koordynacji wniosków zakupowych dla laboratoriów COVID. Następnie organ wskazał, że w jego ocenie w świetle zapytań skarżącego podmiotem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie dokumentacji dotyczącej "laboratoriów COVID-19" jest podmiot, który został wyposażony przez Ministra Zdrowia w kompetencje do zbierania i weryfikowania konkretnych danych, dotyczących wprost tych laboratoriów i podał jednocześnie skarżącemu adres mailowy Zespołu. Ponadto, wezwano skarżącego do skonkretyzowania dokumentów, o udostępnienie których wnioskował, gdyż w korespondencji posługiwał się on albo ogólnym stwierdzeniem "dokumentacji" albo wskazywał na dokumenty, których organ nie posiada (dokumentacja z rejestru laboratoriów, dokumentacja z kontroli laboratoriów).

W odpowiedzi na powyższe pismo organu skarżący wskazał, że wnosi o udostępnienie skanu dokumentacji, jaką organ posiada, a nie o opisanie co jest zadaniem innych podmiotów.

W związku z tym organ w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. odpowiedział skarżącemu, że nie jest uprawniony do prowadzenia kontroli laboratoriów, gdyż stanowi to kompetencję Śląskiej Konsultant Wojewódzkiej ds. Diagnostyki Laboratoryjnej, zaś odnośnie do wpisania na listę laboratoriów COVID, organ powtórzył, że jest to zadanie Zespołu do spraw koordynacji sieci laboratoriów COVID. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w świetle tych przepisów, jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie udostępnienia całości akt nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że we wniosku należy wskazać konkretne dokumenty, których udostępnienia żąda wnioskodawca. Niemniej jednak organ poinformował skarżącego, że dane gromadzone przez Krajową Izbę Diagnostów Laboratoryjnych na mocy art. 19 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej dostępne są publicznie na stronie internetowej Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych pod wskazanym przez organ linkiem. Ponadto, organ wskazał skarżącemu drugi adres internetowy, pod którym można znaleźć szereg informacji na temat podmiotu.

W związku z powyższym skarżący poprosił organ o wyjaśnienie dlaczego odmawia udostępnienia żądanej przez niego dokumentacji i podkreślił, że organ obowiązują przepisy Prawa prasowego mówiące o penalizacji zachowania zmierzającego do utrudniania przygotowania materiału prasowego.

W odpowiedzi na powyższe organ poinformował skarżącego, że Krajowa Izba Diagnostów Laboratoryjnych zobligowana jest do działania w granicach prawa i udostępniania dokumentacji zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a w myśl art. 19 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej upublicznieniu podlegają jawne informacje o medycznych laboratoriach diagnostycznych, które są gromadzone i przetwarzane w ewidencji przez organ oraz zawierają pełną i skróconą nazwę laboratorium, jego siedzibę i adres, nazwę (firmę), formę organizacyjno-prawną, siedzibę i adres podmiotu, który prowadzi laboratorium oraz numer w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w innym właściwym rejestrze, o ile podmiot taki numer posiada, a także numer identyfikacji podatkowej (NIP). Następnie organ podał dane laboratoriów podmiotu V. i wskazał, że zasady udostępniania dokumentacji gromadzonej w ramach postępowań administracyjnych zostały określone przepisami, o których była mowa w poprzedniej korespondencji, w której wskazywano już, że w trybie dostępu do informacji publicznej nie udostępnia się skanów wszystkich dokumentów, a ich udostępnienie w całości narażałoby na odpowiedzialność karną osoby dane te udostepniające.

W odpowiedzi skarżący podniósł, że posiada potwierdzone informacje, że doszło do sfałszowania dokumentacji dotyczącej V. i w związku z tym chce zweryfikować rozmiar i zakres przestępstwa i dlatego też wnosi o udostępnienie całej dokumentacji.

Organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. poinformował skarżącego, że w przypadku posiadania przez niego potwierdzonych danych na temat popełnienia czynu zabronionego z art. 270 Kodeksu karnego polegającego na fałszowaniu dokumentacji dotyczącej laboratorium prowadzonego przez V, należy niezwłocznie o fakcie tym poinformować organy ścigania.

Skarżący w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu i wniósł o zobowiązanie Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych do ujawnienia informacji publicznej w terminie 14 dni oraz o stwierdzenie bezczynności zobowiązanego w ujawnieniu informacji publicznej, a także o zasądzenie od zobowiązanego na rzecz skarżącego kosztów postepowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia. M. J. wskazał, że jest właścicielem portalu [...] zarejestrowanego jako wydawnictwo prasowe pod numerem [...] przez Sąd Okręgowy w K., postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. [...]. Skarżący podniósł, że wniósł o ujawnienie przez organ informacji publicznych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej, gdyż według uzyskanej przez niego w drodze działalności dziennikarskiej wiedzy zachodziło podejrzenie popełnienia przestępstwa poświadczenia nieprawdy w dokumentach złożonych w związku z ubieganiem się o akredytację laboratoriów dokonujących na zlecenie NFZ badań na obecność COVID-19. Jak podkreślił skarżący, organ pomimo upływu ustawowego terminu żądanych dokumentów mu nie przedstawił.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi M. J. z uwagi na niezłożenie przez niego ponaglenia do organu oraz z uwagi na skierowanie zarzutu bezczynności podmiotowi innemu niż organ zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ zauważył na wstępie, że skarżący kierował dotychczasową korespondencję do Krajowej Rady Diagnostów Laboratoryjnych, a bezczynność zarzuca Krajowej Izbie Diagnostów Laboratoryjnych i podkreślił w związku z tym, że na podmiocie, do którego skierowano wniosek o udostepnienie informacji publicznej nie spoczywa obowiązek przekazania takiego wniosku do podmiotu właściwego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., zaś w sytuacji braku posiadania danej informacji, tak jak w niniejszej sprawie, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę w drodze pisma będącego odpowiedzią na wniosek i to uwalnia go już od zarzutu bezczynności. W związku z powyższym organ podkreślił, że złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu niewłaściwego nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku przekazania go zgodnie z właściwością, co wynika zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i k.p.a. Organ zaznaczył, że to na skarżącym ciąży obowiązek wskazania skarżonego organu, a dodatkowo mu to być organ, który dopuścił się rzekomej bezczynności oraz musi posiadać zdolność sądową.

Ponadto, abstrahując od powyższego organ dodał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15, że akta sprawy administracyjnej jako całokształt nie stanowią informacji publicznej, a poza pojęciem informacji publicznej pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne. Co więcej, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne, w tym wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej. Nie można zatem uznać wniosku za prawidłowy, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie i niedokładnie. Organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien w sposób precyzyjny określać zakres żądanych informacji także dlatego, że nie jest rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poszukiwanie takiej interpretacji zakresu przedmiotowego wniosku, która miałaby odpowiadać niewyartykułowanej w treści wniosku intencji wnioskodawcy. Z kolei brak precyzyjnego określenia żądanych informacji uniemożliwia ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie uniemożliwia ich udostępnienie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 99/16). W związku z powyższym organ podkreślił, że skarżący był wielokrotnie wzywany do sprecyzowania wniosku, był pouczany o podmiotach właściwych mogących posiadać wnioskowane przez niego dokumenty, a także był informowany o braku możliwości żądania przedstawienia całości akt, ale pomimo wielokrotnych próśb skarżący nie doprecyzował wniosku, konsekwentnie domagając się przekazania dokumentów, których dysponentem wydają się być inne podmioty. W ocenie organu powołane wyżej okoliczności wskazują wprost na konieczność oddalenia skargi M. J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 621/22 oddalił skargę M. J. na bezczynność Krajowej Izby Diagnostów Laboratoryjnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prowadząc przedmiotowe postępowanie w sposób poprawny zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację jako nienależącą do kategorii informacji publicznej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi w jego ocenie do konkluzji, iż organ nie dopuścił się zarzucanej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Sąd I instancji powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 7/13 wyjaśnił, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podkreślając, że pomimo tego, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, to nie sposób zapominać o tym, że akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są zatem pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne normujące zarówno jego tworzenie, rejestrowanie, przechowywanie, jak i udostępnianie. W konsekwencji ogólnie sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, przy czym należy mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Dlatego wniosek niezawierający jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania, nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe rozważania pozostają aktualne w realiach niniejszej sprawy, w której wniosek inicjujący postępowanie nawiązywał do "całości dokumentacji" nie precyzując tego, jakie konkretnie dokumenty są przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tak ogólnikowe, niezmiernie szerokie i mało konkretne sformułowanie wniosku uniemożliwia w rezultacie uznanie, że jego przedmiotem jest informacja o charakterze publicznym. Natomiast skoro skarżący nie doprecyzował udostępnienia których dokumentów żąda, zarówno organ, jak i Sąd, nie wiedząc o jakie konkretnie dokumenty chodzi stronie, są pozbawieni możliwości ich weryfikacji przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro nie sposób uznać tego, by wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej, to oczywistym jest że pytany organ nie mógł dopuścić się bezczynności w udostępnieniu informacji o tym charakterze. Ponadto, Sąd I instancji wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania nieuprawnionym jest powoływanie się na przepisy Prawa prasowego, skoro z wniosku inicjującego postępowanie nie wynikała w sposób niebudzący wątpliwości okoliczność, by złożony w sprawie wniosek pochodził od dziennikarza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie według klucza 350 km x 2 strony x 0, 8358 zł/km, co stanowi 585 zł za każdą rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 6 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że brak jest dowodów na okoliczność, iż zapytanie skierowano z redakcji czasopisma w trybie art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe, a nadto, iż strona nie wykazała, by domagała się wydania konkretnych dokumentów z akt postępowania przed zobowiązanym;

- art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe poprzez pominięcie, a to poprzez nierozpoznanie zarzutu w zakresie bezczynności zobowiązanego jako podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła między innymi, że za budzące zdumienie należy uznać twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby brak było dowodów na okoliczność, że żądanie skarżącego kasacyjnie oparte było na fakcie posiadania przez niego statusu dziennikarza, bowiem do każdej korespondencji skarżący dołączał odpis legitymacji i wypis z rejestru czasopism, a nadto domagał się udzielenia informacji w związku z przygotowywaniem materiału prasowego. Za bezpodstawne więc uznać należy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, twierdzenia Sądu I instancji, że żądanie skarżącego nie miało oparcia w przepisach Prawa prasowego. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w myśl art. 4 ustawy Prawo prasowe nałożono na podmiot zobowiązany obowiązek udzielenia informacji prasie, a ww. ustawa nie ogranicza tego obowiązku w żaden sposób, co oznacza, że podmiot zobowiązany miał obowiązek wydać odpisy dokumentów wnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie.

Strona skarżąca kasacyjnie zaakcentowała jednocześnie, że skarżący nie domagał się wydania bliżej nieokreślonych dokumentów z akt "jakiejś" sprawy, lecz precyzyjnie wskazał, że chodzi o dokumentację rejestrową ściśle określonych laboratoriów konkretnego podmiotu gospodarczego, który wnioskował wcześniej o rejestracje laboratoriów w systemie. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sposób możliwie precyzyjny określiła zakres dokumentów, jakich się domaga i dodatkowo doprecyzowała to w dalszej korespondencji, mając przy tym ograniczone możliwości z uwagi na to, że ze względów epidemiologicznych oraz bezpieczeństwa dostęp do tych dokumentów był ograniczony, podobnie jak dostęp do siedziby podmiotu.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że z treści ustawy wynika, że organ zobowiązany był jedynie do opiniowania i zatwierdzania wniosków o wpisanie do wykazu laboratoriów, a więc skoro skarżący kasacyjnie domagał się wydania dokumentów dotyczących trzech laboratoriów to oczywistym jest, że w świetle zobowiązań ustawowych organu, domagał się jedynie 3 kompletów wniosków wraz z opinią do nich oraz orzeczenia o zatwierdzeniu wniosku o wpisanie laboratorium do wykazu. W związku z tym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie należy uznać za nieuzasadnione dywagacje organu oraz twierdzenia Sądu I instancji, że nie było wiadomo w realiach niniejszej sprawy jakich dokumentów i w jakim zakresie domagał się skarżący.

Reasumując, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w świetle art. 4 ustawy Prawo prasowe, obowiązkiem zobowiązanego było wydanie wnioskowanych dokumentów, albowiem ich treść nie jest objęta tajemnicą i nie stanowi dokumentu prywatnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności tych nie rozważył przy wydaniu zaskarżonego wyroku, co uzasadnia z kolei jego uchylenie celem ponownego rozpoznania w świetle powołanych wyżej okoliczności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika. Organ zwrócił uwagę na sposób sformułowania i zakres przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia w kontekście dyspozycji art. 174 w związku z art. 176 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto podniósł, że za wątpliwie skuteczne należałoby uznać formułowanie zarzutu opartego samodzielnie o art. 6 Kodeksu cywilnego w kontekście niniejszej sprawy, w której - w ocenie organu - przepis ten nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto, organ podkreślił także, że nawet jeśli uznać zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe za uzasadnione w niniejszej sprawie, to przepis ten wprost odnosi się do obowiązku udzielenia prasie informacji o swojej działalności, a skarżący kasacyjnie wnosił o dostarczenie mu bliżej nieokreślonych dokumentów dotyczących podmiotu trzeciego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako kwalifikowane naruszenie art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) – zwanej dalej k.c., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że brak jest dowodów na to, że wniosek skarżącego został skierowany z redakcji czasopisma w trybie art. 3a i art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914), a ponadto że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby domagał się konkretnych dokumentów z akt postępowania prowadzonego przez organ.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał, czy naruszenie art. 6 k.c. dokonane zostało poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Uchybienie to ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem każda z tych postaci naruszenia prawa podlega innemu reżimowi kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednak niezależnie od powyższego podkreślić należy przede wszystkim, że zarzut naruszenia art. 6 k.c. przez błędne w ocenie skarżącego kasacyjnie uznanie, że brak jest dowodów na okoliczność, że wniosek skarżącego sformułowano w trybie ustawy Prawo prasowe oraz że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby domagał się konkretnych dokumentów z akt postępowania prowadzonego przez organ, nie mieści się w żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., bowiem art. 6 k.c. dotyczący ciężaru udowodnienia faktu na gruncie prawa cywilnego nie ma zastosowania ani w postępowaniu administracyjnym, ani w sądowoadministracyjnym w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie dotyczą stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi, tj. stosunków objętych regulacją Kodeksu cywilnego (art. 1 k.c.).

Z kolei w ramach drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła "kwalifikowane" naruszenie art. 3a i art. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1914), którego upatruje w pominięciu i nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "zarzutu w zakresie bezczynności zobowiązanego jako podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych i niedziałającego w celu osiągnięcia zysku".

Także ten zarzut nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję i niewypełnienie przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych. Jednak z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji pominął w toku analizy sprawy treść art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Niemniej jednak również w przypadku takiej rekonstrukcji zarzutu nie mógłby on odnieść skutku, gdyż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego jednak omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia.

W świetle treści uzasadnienia skargi kasacyjnej istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również brak podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Tego rodzaju zarzuty służą bowiem kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy – w tym również ocen dotyczących treści wniosku skarżącego i innych dokumentów sprawy. Jeżeli zatem skarżący kasacyjnie twierdzi, a wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej oraz że złożony został w trybie ustawy Prawo prasowe, zaś Sąd I instancji wadliwie ocenił treść wniosku i błędnie zakwalifikował go jako niedotyczącego informacji publicznej, to w takiej sytuacji skarżący kasacyjnie powinien był podnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazanie w tym zakresie jedynie na art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe, jak i art. 6 k.c. nie mogło być wystarczające do tego, aby podważyć prawidłowość kwalifikacji wniosku skarżącego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Konieczne było powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny dokumentacji mającej znaczenie w sprawie, a także wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na oddalenie skargi na bezczynność organu. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe oraz art. 6 k.c. nie powołano jakichkolwiek innych przepisów, w tym przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie nie podważył zatem skutecznie ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i opartej na tym ustaleniu konkluzji, że wniosek skarżącego z dnia 29 lipca 2021 r. nie dotyczył informacji publicznej, a więc organ w chwili wnoszenia skargi nie mógł pozostawać w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.