Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 279/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz art. 60 ust. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1206/22 w sprawie ze skargi Z. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 maja 2022 r. znak DOA-WPPOH.612.291.2021.ŁC w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., VII SA/Wa 1206/22, w sprawie ze skargi Z. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z dnia 4 maja 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy (dalej RDOŚ) z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym postanowieniem GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z 28 czerwca 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], położonej w miejscowości N., obręb N., gmina K.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Z. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd podał, iż bezsporne jest, że Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego uchwałą z 2 września 2019 r. nr IX/182/19, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wyznaczył Obszar Chroniony Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (§ 1 ust. 1 uchwały). Skarżący nie kwestionuje, że obszar ten obejmuje działkę nr [...], wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jako miejsce planowanej inwestycji. Zdaniem organu, przeprowadzenie planowanej przez inwestora budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na nieruchomości objętej ww. formą ochrony, doprowadzi do naruszenia § 5 pkt 2 uchwały w sprawie obszaru chronionego, zgodnie z którym na Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego, wprowadza się, m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja przekroczy bowiem powierzchnię zabudowy określonej w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839; dalej "rozporządzenie"), a w konsekwencji jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji skarżący zobowiązany będzie do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów należy uznać za co najmniej przedwczesne. Organy dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia odwołały się do § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia. W związku z tym słusznie uznały, że do powierzchni zabudowy należy wliczyć nie tylko powierzchnię zabudowy budynków oraz powierzchnię dojść i dojazdów do budynków, ale także pozostałą powierzchnię, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona, w tym tymczasowo, w celu realizacji przedsięwzięcia. Jednakże organy dokonując prawidłowej interpretacji omawianych przepisów, bardzo lakonicznie uzasadniły dlaczego uznały, że w niniejszej sprawie wyżej określona powierzchnia zabudowy obejmie całą powierzchnię działki, a w konsekwencji przekracza 0,5 ha, mimo że strona w złożonym wniosku jednoznacznie wskazała, co następnie wprost wyszczególniono w pkt I ppkt 3 lit. k projektu decyzji o warunkach zabudowy, że "łączna maksymalna powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu na terenie dz. nr [...] wyniesie 369 m²". Z samego natomiast faktu, że inwestycja ma być realizowana na działce o powierzchni 0,3007 ha nie można wyprowadzić automatycznie wniosku, że teren całej tej nieruchomości ulegnie przekształceniu, a w konsekwencji ziszczą się przesłanki do uznania terenu tej działki jako "powierzchni zabudowy", o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Podobnie w przypadku działki nr [...] organy wskazały jako powierzchnię zabudowy całą powierzchnię tej działki, tj. 0,3042 ha, podczas gdy we wniosku inwestora, jak też w pkt I ppkt 3 lit. k projektu decyzji o warunkach zabudowy jako "łączną maksymalną powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu w wyniku realizacji inwestycji wskazano 360 m²". Jak słusznie – zdaniem Sądu – zauważył skarżący, zaprezentowane przez organy stanowisko podważa sens zawarcia w rozporządzeniu definicji "powierzchni zabudowy", na którą składa się "powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane" oraz "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia", jeśli organy z góry przyjmowałyby, że w każdym przypadku "powierzchnią zabudowy" jest powierzchnia całej działki inwestycyjnej. W opinii Sądu, przedsięwzięcia planowane na obu działkach, polegające na budowie trzech domów jednorodzinnych na terenie każdej z działek odrębnie, realizowane na działkach nr [...] i nr [...], należy potraktować jako przedsięwzięcia ze sobą powiązane, skoro mają jednego inwestora i połączone są jedną drogą wewnętrzną, a co mogło stanowić podstawę do sumowania parametrów przedsięwzięć o tym samym charakterze na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, jednak wątpliwości WSA budzi, czy po ich zsumowaniu powierzchnia terenu przeznaczonego do zagospodarowania faktycznie na obu działkach wyniesie 0,6049 ha, jak wskazał organ, a co wypełni próg określony § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia, tj. 0,5 ha. Mając zatem na uwadze, że z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego do opiniowania wprost wynika, że "łączna maksymalna powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu na terenie dz. nr [...] wyniesie 369 m²", niezrozumiałym jest odmienne stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że przekształceniu ulegnie cały teren działki o łącznej powierzchni 0,3042 ha, bez dokonania stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie. Bezspornym pozostaje, że planowana do realizacji zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą (3 budynków) wpłynie na część terenu ww. działki, to jednak organy w żaden sposób nie wyjaśniły, czy faktycznie przekształcenie to dotyczyć będzie całej jej powierzchni, tym bardziej, że analiza akt i projektu decyzji przedłożonego do zaopiniowania, nie wskazuje, aby powierzchnia podlegająca przekształceniu przekraczała 0,5 ha, nawet po zsumowaniu tej powierzchni z powierzchnią podlegającego przekształceniu terenu sąsiedniej działki nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDOŚ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503, ze zm.; dalej u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.), w tym także ustalenia faktycznej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w związku z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie zawiera w tym zakresie precyzyjnych ustaleń, natomiast nie jest to możliwe w terminie 21 dni, który to stanowi termin zawity, a organ uzgadniający po jego upływie traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej, tym samym uzasadnienie tego organu spełniało wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim było przeprowadzone postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie RDOŚ oraz organu odwoławczego odpowiadały prawu, stosownie do art. 6 k.p.a., gdyż wykazano w nich, że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, która wykazałaby brak znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na Obszar Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego powoduje, że organy ochrony przyrody nie mogły zweryfikować ustaleń tego projektu odnośnie do jego zgodności z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały, tym samym Sąd I instancji winien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, iż RDOŚ oraz organ odwoławczy dopuścili się naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego było także naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w I instancji Z. D. wniósł o jej oddalenie i obciążenie organu skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sporu dotyczy tego, czy uzgadniana przez organy ochrony środowiska inwestycja przekroczy powierzchnię zabudowy określoną w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem RDOŚ, pozostawienie części powierzchni terenu, która nie ulegnie przekształceniu w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji w formie biologicznie czynnej, nie jest równoznaczne z niedokonaniem przekształceń w tej powierzchni. W związku z powyższym należało przyjąć, że projekt decyzji dopuszcza lokalizację budynków mieszkalnych i towarzyszącej im infrastruktury w dowolnym miejscu terenu inwestycji, a zatem przekształcenie całej jego powierzchni. Organ zsumował następnie inwestycje przewidziane do realizacji zarówno na działce nr [...] o powierzchni 0,3007 ha, jak i na działce nr [...] o powierzchni 0,3042 ha, w wyniku czego uznał, że powierzchnia inwestycji przekroczy 0,5 ha.

GDOŚ podzielił to stanowisko.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowisko organów należało uznać za co najmniej przedwczesne. Wskazując, że organy przy kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia odwołały się do § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwsze rozporządzenia, WSA podzielił ich stanowisko, że do powierzchni zabudowy należy wliczyć nie tylko powierzchnię zabudowy budynków oraz powierzchnię dojść i dojazdów do budynków, ale także pozostałą powierzchnię, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie przekształcona, w tym tymczasowo, w celu realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji nie negował też, że przedsięwzięcia planowane na działkach nr [...] i nr [...] należy potraktować jako przedsięwzięcia ze sobą powiązane, skoro mają jednego inwestora i połączone są jedną drogą wewnętrzną. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, organy zbyt lakonicznie uzasadniły dlaczego uznały, że w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy obejmie całą powierzchnię obu tych działek i w konsekwencji przekroczy 0,5 ha, mimo że strona w złożonych wnioskach wskazała, że łączna maksymalna powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu wyniesie na terenie działki nr [...] 369 m², a na terenie działki nr [...] – 369 m². Z samego zaś faktu, że inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] o powierzchni 0,3007 ha i na działce nr [...] o powierzchni 0,3042 ha, nie można – w opinii WSA – wyprowadzić automatycznie wniosku, że cały teren obu tych nieruchomości ulegnie przekształceniu i ziszczą się przesłanki do uznania terenu obu ww. działek jako "powierzchni zabudowy", o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Fakt, że dana inwestycja ma być zrealizowana na konkretnej działce nie jest równoznaczny z tym, że obejmie ona całą tę działkę. Jak słusznie zaznaczył WSA, pojęcie "powierzchni zabudowy" nie oznacza powierzchni całej działki inwestycyjnej. Wynika to jednoznacznie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który zawiera definicję "powierzchni zabudowy". Definicja ta byłaby bowiem zbędna, gdyby "powierzchnia zabudowy" była równoznaczna z powierzchnią działki inwestycyjnej. Brak szczegółowego wskazania lokalizacji planowanej inwestycji (budynków mieszkalnych i towarzyszącej im infrastruktury) nie oznacza przekształcenia całej powierzchni działki, na której inwestycja ta ma być zrealizowana. W sytuacji, gdy organ kwestionuje wielkość powierzchni zabudowy podaną przez inwestora, winien on w sposób jednoznaczny wykazać stosownymi wyliczeniami, że powierzchnia ta będzie inna niż określona przez inwestora. Organ nie może przy tym poprzestać jedynie na ogólnych stwierdzeniach, czy też przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1763/22, LEX nr 3695538).

Podejmując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., a jego ocena, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. była uzasadniona. Słusznie w tej sytuacji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie miał podstaw do stosowania art. 151 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.