Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1542/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 132 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr NWXIV.7581.1.4.2023 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej "organ odwoławczy") decyzją z dnia18 sierpnia 2023 r.,

nr NWXIV.7581.1.4.2023 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej kpa) w związku z art. 112, art. 113, art. 114, art. 121, art. 128 ust. 1 oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej u.g.n), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej organ I instancji) z 7 czerwca 2023 r., nr [...],[...] o wywłaszczeniu bez obciążeń, poprzez pozbawienie prawa własności niezabudowanej nieruchomości położonej w T. przy ul.[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 24280 m2, obręb nr[...] ., km.[...], stanowiącej własność A. M., dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz Gminy T, zgodnie zuchwałą nr [...] Rady Miasta T. z 30 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rejonie ulic:[...] , linii kolejowej oraz doliny [...] w T. z przeznaczeniem dla rozbudowy Międzygminnego Zakładu A oraz o ustaleniu z tego tytułu odszkodowania w wysokości 4 914 827,00 zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 16 stycznia 2020 r. M. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezydenta Miasta T. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej

o wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w T., objętej księgą wieczystą[...] , stanowiącej wówczas własność M. M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2,4418 ha, wskazując, że jest ona niezbędna dla realizacji celu publicznego, m.in. budowy i utrzymywania publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania oraz, że przedmiotowa działka, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta T. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic:[...] , linii kolejowej oraz doliny [...] w T. oznaczona jest symbolem O - teren zabudowy infrastruktury technicznej w zakresie gospodarowania odpadami, PU

teren zabudowy produkcyjno-usługowej oraz Z3

tereny zieleni. Do wniosku załączono odpis zwykły z księgi wieczystej [...], wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., wypis z rejestru gruntów, umowę spółki z o.o. – M. sp. z o.o., wyciągi z operatów szacunkowych z 16 września 2019 r. i 11 października 2019 r. oraz korespondencję prowadzoną z właścicielem nieruchomości mającą potwierdzać spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań o nabycie ww. działki w drodze umowy.

Postanowieniem z 16 marca 2020 r., nr NWXIV.7581.8.11.2020 Wojewoda Śląski wyznaczył Prezydenta Miasta K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy wywłaszczenia ww. nieruchomości.

W związku z powyższym Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n., pismem z 3 lutego 2021 r., wyznaczył właścicielowi działki nr [...] dwumiesięczny termin do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości na rzecz Gminy T. Pismo to zostało odebrane przez adresata 23 lutego 2021 r., a wobec bezskutecznego upływu wskazanego w nim terminu, pismem z 30 kwietnia 2021 r. organ ten, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy T. ww. nieruchomości.

Aktem notarialnym z [...] Rep A nr [...] M. M. ustanowiła swoim pełnomocnikiem syna A. M., a następnie aktem notarialnym z [...] Rep. A nr [...] ww. sprzedała swojemu synowi A. M. nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Wobec tego M. M. straciła status strony tego postępowania, a w jej miejsce wstąpił następca prawny, czyli nabywca nieruchomości A. M., zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a.

Postanowieniem z 11 października 2022 r. Prezydent Miasta K., powołał rzeczoznawcę majątkowego I. K., która sporządziła operat szacunkowy z 30 listopada 2022 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustaloną dla aktualnego sposobu użytkowania dla celów wywłaszczenia na kwotę 3 817 976,00 zł. Następnie powyższy operat, po uwzględnieniu uwag właściciela nieruchomości, został zastąpiony nową wersją z 26 stycznia 2023 r. /wydanie 2/ określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustaloną dla aktualnego sposobu użytkowania dla celów wywłaszczenia na kwotę 3 983 148,00 zł.

Decyzją z 7 czerwca 2023 r., nr[...],[...]Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wywłaszczył na rzecz Gminy T. opisaną wyżej nieruchomość, ustalił z tego tytułu odszkodowanie na rzecz A. M. w kwocie 4 914 827,00 zł oraz zobowiązał do zapłaty ustalonego odszkodowania Gminę T.

Od decyzji organu I instancji, pismem z 7 lipca 2023 r., A. M. reprezentowany przez adwokata wniósł w ustawowym terminie odwołanie, domagając się zmiany, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia wniosku

o wywłaszczenie, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania

w sprawie wywłaszczenia albo uchylenia tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołujący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa, jest dla niego niekorzystna oraz krzywdząca. W związku z powyższym strona zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła organowi I instancji:

- naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego,

- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie w decyzji podstaw wywłaszczenia,

- zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z opinii biegłych,

- niedokonanie analizy w sprawie lokalizacji zadań gospodarki odpadami w innych gminach będących wspólnikami spółki M. sp. z o.o.,

- błędne przyjęcie podejścia porównawczego przy ocenie wartości nieruchomości,

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niesprawdzenie czy Gmina T. może nabyć wywłaszczaną nieruchomość za kwotę ok. 5 000 000 zł bez zgody Rady Miasta T.,

- naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cele publiczne Gminy T. nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż tylko poprzez pozbawienie prawa własności do nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że Gmina T. nie przeprowadziła rokowań w celu nabycia tej nieruchomości w drodze umowy, a takie czynności dokonała nieupoważniona do tego spółka,

-naruszenie art. 113 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie jest dopuszczalne pomimo tego, że jego beneficjentem będzie spółka M. sp. z o.o.,

- naruszenie art. 119 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne oznaczenie celu publicznego określonego w decyzji,

- naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez określenie odszkodowania w sposób rażąco odbiegający od wartości wywłaszczonego prawa,

- art. 131 ust. 1 u.g.n. poprzez niezaproponowanie nieruchomości zamiennej osobie wywłaszczanej,

- przeprowadzenie postępowania bez weryfikacji celu wywłaszczenia co do jego zgodności z obowiązującym Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami w województwie[...].

Wojewoda Śląski, na skutek wskazanego odwołania, uchylił decyzję organu

I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przede wszystkim, że w omawianej sprawie nie został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań. Po pierwsze rokowania przeprowadzała M. sp. z. o. o., która jak wynika z akt sprawy nie miała umocowania do dokonywania takich czynności w imieniu Gminy. Zwrócono przy tym uwagę, że rokowania przeprowadza organ ustawowo umocowany do reprezentowania podmiotu publicznoprawnego zainteresowanego nabyciem nieruchomości. W przypadku, gdy wszczęcie postępowania ma nastąpić z urzędu, a wywłaszczenie ma się odbyć na rzecz Skarbu Państwa, rokowania prowadzi starosta. Dopuszczalne jest przeprowadzenie rokowań przez odpowiednio umocowanych pełnomocników takiego organu. Rokowania prowadzone przez pracowników urzędów, którzy nie mają należytego umocowania, nie przynoszą skutków prawnych i nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełnione zostały przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Prowadzenie rokowań na rzecz jednostki samorządu terytorialnego musi znajdować umocowanie w uchwałę organu stanowiącego tej jednostki, dotyczącej zasad m.in. nabywania nieruchomości. Tym samy organ odwoławczy uznał podnoszony przez odwołującego zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W postępowaniu wywłaszczeniowym nie zostało zbadane, czy organ wykonawczy Gminy T., tj. Prezydent Miasta T. może nabyć wywłaszczoną nieruchomość za kwotę prawie 5 000 000 zł. Z uchwały Rady Miasta T. z [...] nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami i lokalami użytkowymi z § 2 pkt 1 wynika, iż Prezydent Miasta T. ma prawo do nabywania bez zgody Rady Miasta T. nieruchomości, której cena lub wartość nie przekracza kwoty 50 000 euro (ok. 222 152 zł). Bezpodstawne jest zatem zdaniem organu odwoławczego powoływanie się na KRS oraz na umowę spółki z o.o. M., która stanowi, że Zarząd Spółki może samodzielnie rozporządzać prawem lub zaciągnąć zobowiązanie do świadczenia o wartości nieprzekraczającej kwoty 1 000 000,00 zł netto jednorazowo, natomiast do zaciągnięcia zobowiązań powyżej tej kwoty potrzebna jest zgoda jej Rady Nadzorczej. Nadto podkreślono, że nieruchomość może zostać wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wykluczone jest zatem dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz innego podmiotu, w tym na rzecz państwowych lub samorządowych osób prawnych. Zatem to Gmina T. nabywa nieruchomość poprzez wywłaszczenie, a jej przedstawiciel - Prezydent powinien być uprawniony przez Radę Miasta do zaciągnięcia zobowiązania na wskazaną kwotę, a nie M. sp. z o.o. Podmiot publicznoprawny, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, może przenieść jej własność na rzecz podmiotu realizującego cel publiczny na podstawie różnych czynności prawnych. Dodatkowo podkreślono, iż z materiału dowodowego wynika, że w piśmie z 21 lipca 2020 r. nr L.dz. [...] M. sp. z o.o. poinformowała, iż w trakcie rokowań właścicielowi nieruchomości nie została zaproponowana nieruchomość zamienna, gdyż spółka nie dysponuje tego typu terenem. Z taką propozycją powinna wyjść Gmina, jeżeli w swoich zasobach taką nieruchomość posiada, bo to ona zobowiązana jest do przeprowadzenia rokowań.

W niniejszym postępowaniu zdaniem Wojewody Śląskiego organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, jak i jego spójności. Przede wszystkim organ ten wyjaśnił istniejących wątpliwości z biegłym, jak również nie opisał w decyzji czego te wątpliwości dotyczą. Zwrócono uwagę, że operat szacunkowy z 26 stycznia 2023 r. nie jest zrozumiały i spójny, gdyż w istocie biegła określiła w nim dwie wartości nieruchomości. Niezrozumiałe jest również dla organu odwoławczego, dlaczego rzeczoznawca majątkowy do ww. "wartości rynkowej nieruchomości (tj. 3 983 148,00 zł) dodał 10-letnią opłatę z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (905 793 zł) oraz odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu (25 886 zł), jako koszty obciążające właściciela nieruchomości w związku z dostosowaniem terenu do planowanej inwestycji, a później odjął od tej sumy wartość drzewostanu. Organ natomiast przyjął tak określoną wartość nieruchomości – uwzględniającą odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu i opłatę za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, mimo, że sam stwierdził, że kwoty te nie powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu odszkodowania. Tymczasem koszty te poniesie inwestor przedsięwzięcia dla realizacji celu publicznego i brak jest podstaw, by w chwili wywłaszczenia doliczać je do odszkodowania na rzecz wywłaszczonego właściciela, a które to odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej wywłaszczonego prawa. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta T. z 30 sierpnia 2021r. oraz wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest jako las i łąki trwałe i obecnie w ten sposób jest użytkowana, Dopiero po wywłaszczeniu ww. przeznaczenie działki zostanie zmienione na te określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc powyższe sposoby użytkowania nie są ze sobą zbieżne.

W ocenie Wojewody Śląskiego organ I instancji nie dokonał wnikliwej analizy sprawy. Przede wszystkim wniosek złożony przez M. Sp. z o.o. zawierał nieścisłości. Mowa w nim o działce nr[...] , jak i o działce nr[...] . Ponadto ww. podmiot wskazał we wniosku, że działka nr [...] ma powierzchnię 2,4418 ha, podczas gdy z księgi wieczystej [...] jak i wypisu z rejestru gruntów, wynika, że działka ta ma powierzchnię 2,4280 ha. Organ I instancji nie wyjaśnił czy przedmiot wniosku dotyczył dwóch różnych działek, czy też w jego treści w ww. kwestiach popełniono błąd. Ponadto organ I instancji niewłaściwe zastosował przepisy u.g.n. uznając, że doszło do przeprowadzenia rokowań przez spółkę, która nie posiadała umocowania do tego i w związku z tym uznać należy je za niebyłe. Prawidłowo przeprowadzone rokowania muszą zostać odpowiednio udokumentowane, m.in. w aktach sprawy do pism kierowanych do właściciela nieruchomości powinny zostać załączone zwrotne potwierdzenia odbioru, co umożliwia zweryfikowanie, że strona na pewno zapoznała się z kierowaną do niej korespondencją. Zwrócił także uwagę na fakt, iż część dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy stanowi kopię dokumentów, które nie posiadają pełnej mocy dowodowej w rozumieniu przepisów k.p.a. i braki w tym zakresie winny zostać również uzupełnione.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, a także nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie oraz nie dokonał wyczerpującej jej oceny, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w rezultacie także art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym konieczne stało się zatem wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przekazując sprawę, organ II instancji wskazał również, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr NWXIV.7581.14.2023 wniosła Gmina T. reprezentowana przez Prezydenta Miasta, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem podnoszone przez siebie wątpliwości mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Przede wszystkim nie zgodziłą się ze stanowiskiem, iż należy powtórzyć rokowania i w tym cele przeprowadzić je ponownie oraz odpowiednio udokumentować , co jest niezgodne z art. 114 i art. 112 ust. 3 u.g.n. Strona przeciwna, mimo, że wyraziła chęć zbycia nieruchomości, to nie wyraziła zgody na zaproponowaną cenę. Oświadczenia woli, protokoły i inne dokumenty dotyczące przeprowadzonych rokowań znajdują się w aktach sprawy. Tym samy, jeżeli organ drugiej instancji miał wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego, to w tym zakresie winien wskazać konkretne dokumenty, których wartość dowodową kwestionuje i ewentualnie zażądać stosownych wyjaśnień. Również wątpliwość co do upoważnienia Prezydenta Miasta T. do działania w imieniu Gminy zostałaby rozstrzygnięta przez przedłożenie stosownej uchwały Rady Miasta T.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Wojewody, którą to decyzją uchylono na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta K. z 7 czerwca 2023 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzje kasacyjne, jak w niniejszej sprawie, zostały poddane szczególnej kontroli sądowadministracyjnej, objętej instytucją sprzeciwu przewidzianą w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a."). Przewidziany został krótszy, bo 14 dniowy termin do zaskarżania tych decyzji (art. 64c ust. 1 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym - p.p.s.a., a sądowa kontrola ograniczona została do oceny prawidłowości zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a (64 e p.p.s.a.).

Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ I instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Zauważyć należy, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.).

Sąd podzielił argumentację Wojewody Śląskiego wskazującą na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji (art. 15 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie jednym z powodów uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę Śląskiego było naruszenie przepisów postępowania dotyczących wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne. Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z oceną organu odwoławczego, iż wynikający z art. 114 ust. 1 u.g.n. wymóg przeprowadzenia rokowań nie został spełniony. Przede wszystkim rokowania zostały przeprowadzone przez podmiot – M. sp. z o.o. – który nie był umocowany do dokonywania takich czynności w imieniu gminy. Słusznie organ odwoławczy uznał, że prowadzenie rokowań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego musi znajdować umocowanie w uchwale organu stanowiącego tej jednostki dotyczącej zasad m.in. nabywania nieruchomości. W postępowaniu wywłaszczeniowym nie zostało natomiast zbadane, czy Prezydent Miasta T. może nabyć wywłaszczoną nieruchomość za kwotę 5000 000 zł. Podkreślić przy tym należy, nieruchomość może być wywłaszczona wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, tym samym to Prezydent Miasta T. winien być wyraźnie uprawniony przez Radę Miasta do zaciągnięcia zobowiązania na wskazana kwotę, a nie ww. spółka.

W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy uznał również, że w niniejszym postępowaniu organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, jak i jego spójności. Wyniki sporządzonego operatu wskazują na istotną rozbieżność w ocenie wartości tej samej nieruchomości, co bardzo szczegółowo opisał Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Należy także przypomnieć, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w postępowaniu zmierzającym do ustalenia należnego odszkodowania i podlega takiej samej, swobodnej ocenie organu, jak każdy inny dowód. W tym zakresie zastosowanie znajdą przepisy art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organy jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, CBOSA). Podważenie takiego dowodu jest zatem generalnie możliwe przez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii - dotyczącej tej samej nieruchomości - sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W szeregu wyroków sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że w celu podważenia operatu strona powinna złożyć organowi kontroperat, z którego wynika, że istnieją rozbieżności w ocenie specjalistów, bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 493/18, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 591/18 i z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 587/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1167/17). Z akt administracyjnych wynika natomiast, ze właściciel nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia zawarł z [...] w K. umowę z 20 czerwca 2023 r. o wykonanie oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n., a zatem jak podkreślił organ odwoławczy, weryfikacja tego dowodu nastąpi przez organizację powołaną do tego ustawowo.

Wojewoda Śląski wskazał w zaskarżonej decyzji na szereg innych uchybień, m.in. na rozbieżności we wniosku złożonym przez M. sp. z o.o. w którym wskazano dwa numeru działek.

W takich okolicznościach w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., była całkowicie zasadna, bowiem organ I instancji mając wiedzę co do zastrzeżeń jednej ze stron, co do zgromadzonego materiału dowodowego, jego kompleksowości i merytorycznej poprawności wydał rozstrzygnięcie. Przyjąć więc należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co również wyklucza możliwość przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał kierunek dalszego postępowania, w tym na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając uchybienia nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

Zgodnie natomiast z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznał sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.