Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 855/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1267
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i  Rybackiego.
article: par. 11 ust. 1 pkt 1-3, par. 16 ust. 1 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2017 poz 515
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie  akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie  Operacyjnym "Rybactwo i Morze".
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4 i pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządcy Masy Sanacyjnej J. Sp. z o.o. w D. – L. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 993/18 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w D. na akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr OR16-6521.3.1-OR1600026/17 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządcy Masy Sanacyjnej J. Sp. z o.o. w D – L. Sp. z o.o. w S. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 993/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Sp. z o.o. w D., w miejsce której działał zarządca – L.Sp. z o.o. w S. (dalej: zarządca, skarżący) na akt (pismo) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR, Agencja) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 ust 1 pkt 1 lit a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z § 11 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizacje działań w ramach Priorytetu 2 – wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz. U. poz. 515, dalej: rozporządzenie MGMiŻS), skutkujące oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a to w następstwie niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i w konsekwencji błędne dostrzeżenie, iż przepis prawa określający katalog kosztów kwalifikowanych jest przepisem zawierającym katalog zamknięty, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu prawa, jak też językowej wykładni przepisu, zajętego również w tym przedmiocie stanowiska przez instytucję zarządzającą, która przekazała do realizacji zakres swoich obowiązków organowi administracji – Departament Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Środlądowej w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r. jednoznacznie wynika, iż katalog kosztów kwalifikowanych objętych wsparciem we wszystkich obszarach działania 2.3 Inwestycje produkcyjne w akwakulturę jest katalogiem niewyczerpującym;

2) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 11 ust 1 pkt 1-3 ust 2 i 3 w zw. z § 16 ust 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia MGMiŻŚ poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów, skutkujące błędnym uznaniem w takim zakresie, w którym to koszty kwalifikowane wskazane przez skarżącego we wniosku o dofinansowanie: obsługa/pracownicy uczestniczący w pracach badawczych, pasza niezbędna do przeprowadzania testów i pełnego procesu badawczego, energia elektryczna na potrzeby instalacji ozonującej niezbędnej do przeprowadzania testów i pełnego procesu badawczego, kadra kierownicza zakładu w testach i pełnym procesie badawczym, tlen niezbędny do przeprowadzenia testów i pełnego procesu badawczego, opracowanie raportu końcowego i upublicznienie prac testowo-wdrożeniowych nie stanowią kosztów kwalifikowanych, podczas gdy, jak wynika to choćby ze stanowiska wyrażonego przez instytucję zarządzającą — Departament Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r., koszty zawarte we wniosku złożonym przez skarżącego, w szczególności w zestawieniu rzeczowo-finansowym są kosztami kwalifikowanymi, na które może być przyznana pomoc w ramach działania "inwestycje produkcyjne w akwakulturę";

3) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 11 ust 1 pkt 1-3 w zw. z § 16 ust 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia MGMiŻS poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, przez WSA w Warszawie za organem administracji, że przepis § 16 ust 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia MGMiŻŚ nie jest przepisem określającym cele udzielenia pomocy, ani też przepisem szczególnym do § 11 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGMiŻŚ, podczas gdy ze stanowiska wyrażonego przez instytucję zarządzającą, która jest jednocześnie autorem regulacji prawnej – Departament Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w piśmie z 31 sierpnia 2017 r., 5 września 2018 r. wynika zupełnie co innego;

4) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art 5 ust 1 w zw. z art 6 ust 1 pkt 1, art 26 ust 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm. dalej: u.w.s.r.) poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że stanowisko zajęte przez instytucję zarządzającą – Departament Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej – nie wiąże organu jako instytucji pośredniczącej, podczas gdy jak wynika to z art. 6 ustawy to instytucja zarządzająca – Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jest tym podmiotem, który realizuje obowiązki nałożone na Państwa członkowskie Unii Europejskiej, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako instytucja pośrednicząca jedynie wykonuje pod nadzorem instytucji zarządzającej zlecone zadania, jest tym samym związana i jednocześnie zobowiązana do uwzględniania stanowisk jakie wyrażane są przez instytucję zarządzającą – WSA w Warszawie nie zbadał wzajemnych relacji pomiędzy Departamentem Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a Prezesem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz kompetencji tych instytucji, co doprowadziło do wydania przez WSA w Warszawie wadliwego rozstrzygnięcia, gdyż zostało ono oparte na niepełnych ustaleniach.

2. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy powstała wątpliwość co do tego czy udzielona skarżącemu odpowiedź na postawione pytania przez instytucję zarządzającą wiąże organu administracji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art 107 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niedostrzeżenia wadliwości decyzji organu, bezkrytycznego przyjęcia jego stanowiska i powielenia argumentacji organu zawartej w decyzji z 10 kwietnia 2018 r., a w konsekwencji do oddalenia skargi;

3) art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustalonego stanu faktycznego pod względem zgodności z prawem, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, sporządzenie uzasadnienia wyroku w oparciu o wadliwą argumentację obarczoną nawzajem wykluczającymi się sprzecznościami i błędami logicznymi.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 kwietnia 2018 r. odmawiającą przyznanie pomocy o dofinansowanie operacji pt. "Inwestycje w zakładzie chowu i hodowli ryb spółki J. sp. z o.o. służące poprawie jakości produktów akwakultury oraz podnoszące ich wartość dodaną" w ramach działania 2.3 Inwestycje produkcyjne w akwakulturę Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" 2014-2020, o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ARiMR wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku był prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto w przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia, a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Analiza zarzutów skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła skutecznie istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do przedmiotowych zarzutów w pierwszej kolejności odnieść należy się do tych, które wyłącznie są związane ze sposobem procedowania przez Sąd I instancji, a którego prawidłowość w zakresie kontroli legalności zaskarżonego aktu skarżący kasacyjnie kwestionuje.

I tak zarzucił on naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niedokonaniu oceny ustalonego stanu faktycznego pod względem zgodności z prawem, niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie odniesieniu się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, sporządzeniu uzasadnienia wyroku w oparciu o wadliwą argumentację obarczoną nawzajem wykluczającymi się sprzecznościami i błędami logicznymi.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wymagane jest, aby uzasadnienie stanowiło konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych. Powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące. Nie może być przeładowane rozwlekłą argumentacją, w tym wywodami formułowanymi zamkniętym językiem prawniczym, a także obszernymi wywodami naukowymi. Ma to być motywacja realna, odpowiednia do danej sprawy, konkretnych decyzji i potrzeb stanu danej sprawy, a nie pozorna (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Sąd administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powinien podać przepisy prawne, na których się oparł, dokładnie je zinterpretować oraz odnieść się do orzecznictwa (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II FSK 2521/11). Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy czy też zarzutów, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu oraz kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia ww. przepisu można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdy skarżąca wykaże, iż sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Nawet ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyroki NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11, z 20 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 2230/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 95/12).

Reasumując, wszelkie elementy, które zostały wskazane przez ustawodawcą w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku zawarł, a sama argumentacja, ocena prawna i przeprowadzone na gruncie stanu faktycznego wywody są logiczne oraz stanowią pełną syntezą na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż zawiera on wszystkie elementy, określone w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił bowiem przebieg sprawy, odniósł sią do wszystkich kwestii spornych. Zawarł także własną oceną i analizą tego stanu, podając podstawą prawną rozstrzygnięcia. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym kontrola instancyjna wyroku. Strona nie została też pozbawiona informacji o motywach rozstrzygnięcia. To zaś, że Sąd dokonał odmiennej od oczekiwanej przez stroną skarżącą interpretacji przepisów i oceny ich zastosowania przez organy podatkowe nie oznacza, że dopuścił sią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można też w konsekwencji powyższego twierdzić, że Sąd nie rozpoznał sprawy.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie co do mocy wiążącej w zakresie odpowiedzi instytucji zarządzającej, czym uchybił również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wytyka również, że w razie wątpliwości, co do "wytycznych Dyrektora Departamentu Ministerstwa Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej" Sąd I instancji z urzędu winien wystąpić do organu celem ustalenia w oparciu o jakie dokumenty wydane zostały wytyczne.

Niewątpliwie na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z brzmienia przytoczonej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że sądy administracyjne mają bardzo ograniczoną kompetencję w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego. Obejmuje ona jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów, a przy tym warunkowanego niezbędnością tego rodzaju czynności oraz tym, że nie będzie się to wiązało z przedłużeniem postępowania w sprawie.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że Sąd I instancji nie mógł, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, przeprowadzić uzupełniającego dowodu, występując do organu z zapytaniem o zakres materiału w oparciu, o który udzielono skarżącemu odpowiedzi na postawione przez niego pytania. Tym samym oparty o te twierdzenia zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.

Dodatkowo, jak zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną z przepisu art. 26 ustawy o wspieraniu wynika, że instytucja zarządzająca w ramach nadzoru, może wydawać instytucji pośredniczącej pisemne wytyczne i polecenia w celu zapewnienia prawidłowej realizacji wykonywanych przez nie zadań. Niemniej jednak wytyczne i polecenia nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy o przyznanie, wypłatę i zwrot pomocy lub pomocy technicznej. Tymczasem pisma z 31 sierpnia 2017 r., 5 września 2017 r. i 27 kwietnia 2018 r., na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej, skierowane były bezpośrednio do niego, nie do organu. Co więcej, takie polecenie lub wytyczna, nie mogą dotyczyć wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bowiem przepisy prawne nie przyznają Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej MGMiŻŚ) uprawnienia do dokonywania wiążącej dla innych organów wykładni aktów normatywnych.

Trzeba przy tym pamiętać, że wykładnia autentyczna, pochodząca od organu stanowiącego, może mieć charakter jedynie pomocniczy dla organu orzekającego w sprawie, w żadnym jednak przypadku nie może prowadzić do konsekwencji w postaci związania organu orzekającego przy rozstrzyganiu sporu. Do wiążącej wykładni w danej sprawie uprawniony jest więc wyłącznie organ stosujący prawo, który powinien w sposób wyznaczony przez przepisy obowiązujące rozstrzygnąć dane zagadnienie prawne przez orzeczenie, jakie konsekwencje prawne wiąże z określonymi faktami.

Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 11 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2 i ust. 3 w zw. z § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia MGMiŻS podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obraza przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji może mieć miejsce poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych – wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21.

Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący kasacyjnie powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa lub ich błędna wykładnia.

Skarga kasacyjna poza wywodem odnoszącym się jak należy interpretować katalog kosztów określony w § 11 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGMiŻS nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni podniesionych przepisów. A i w tym zakresie stanowisko autora skargi kasacyjnej jest błędne. Wskazać bowiem należy, że § 11 ust. 1 rozporządzenia MGMiŻS definiuje katalog kosztów kwalifikowalnych dla działania "Inwestycje produkcyjne w akwakulturę", Wynika z niego, iż "Pomoc na realizacje operacji w ramach działania inwestycje produkcyjne w akwakulturę przyznaje się na: 1. budowę nowego obiektu chowu lub hodowli ryb i wyposażenie tego obiektu w maszyny i urządzenia techniczne lub zakup środków transportu przeznaczonych do używania w transporcie wewnętrznym w danym obiekcie, zwanych "środkami transportu wewnętrznego", lub środków transportu przeznaczonych do przewozu ryb lub innych organizmów wodnych, lub produktów rybnych, zwanych "środkami transportu zewnętrznego", lub 2. odbudowę, rozbudowę lub przebudowę istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb, lub 3. adaptację lub remont połączony z modernizacją istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb, lub wyposażenie istniejącego obiektu chowu lub hodowli ryb w maszyny i urządzenia techniczne, lub zakup środków transportu wewnętrznego lub środków transportu zewnętrznego".

Trzeba też zwrócić uwagę, że w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie – "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w jego § 153 wskazano, że jeżeli nie jest możliwe sformułowanie definicji zakresowej, można objaśnić znaczenie danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotami: "w szczególności" albo "zwłaszcza". W § 11 ust. 1 rozporządzenia MGMiŻŚ takich zwrotów nie użyto, co oznacza, że użycie sformułowania: "przyznaje się na" nie jest wyliczeniem przykładowym, lecz wyczerpującym.

W konsekwencji wywód, że katalog kosztów określony w § 11 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia MGMiŻŚ, nie jest katalogiem rzeczowo zamkniętym, nie znajduje potwierdzenia.

Pozostała część argumentacji, mająca przekonywać o błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu to w istocie gołosłowna polemika, sprowadzająca się do niczym nieuzasadnionych stwierdzeń jak np. "(...) § 16 Rozporządzenia MGMiŻŚ ma bezpośrednie odesłanie. Przepis ten pozwala na rozszerzenie stosowalności regulacji z § 11 Rozporządzenia MGMiŻŚ, w tym zakresie również na poszerzenie ujętego w nim katalogu kosztów kwalifikowalnych". Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika też z czego jej autor wywodzi, że § 16 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia MGMiŻŚ stanowi lex specialis do § 11 ust. 1 pkt 1- 3 rozporządzenia MGMiŻŚ.

Brak należytego uzasadnienia przedmiotowej podstawy kasacyjnej skutkuje tym, że takie zarzuty skargi kasacyjnej nie poddają się pełnej kontroli sądu kasacyjnego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).