Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 110/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 października 2023 r. znak: ZN.WOD.4351.64.2023.2.IZ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Z. N. z kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K. - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie L., gmina K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy K. zwrócił się do GDDKiA Oddziału w [...] o uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie L., gmina K.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej upzp) i uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zarządca drogi uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518).

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowej nr [...] - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, był przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości zjazdem z drogi, w tym przypadku z drogi krajowej nr [...].

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Wynika to z faktu, że do zarządcy drogi należy, zgodnie z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p., planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Działka nr [...], objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, położona jest przy drodze krajowej nr [...], zakwalifikowanej do klasy dróg głównych (symbol G). Z projektu decyzji wynikało, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od linii rozgraniczającej z drogą krajową nr [...], co nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. Dlatego też organ nie wnosił zastrzeżeń w tym zakresie.

Połączenie komunikacyjne przedmiotowej nieruchomości - działki nr. ew. [...] z drogą krajową nr [...] - wskazane w projekcie decyzji ma mieć miejsce "poprzez działkę nr ew. [...] na warunkach określonych przez zarządcę drogi oraz poprzez prawnie ustanowioną służebność przejścia i przejazdu lub udział we własności".

W tym kontekście organ wskazał, że na podstawie rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi w ramach Banku Danych Drogowych, Projektu Stałej Organizacji Ruchu oraz dokumentacji zdjęciowej ustalono, iż działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...], zarządca drogi nie wydał zezwolenia na lokalizację zjazdu na ww. działkę w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. W myśl tego przepisu, budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Brak było potwierdzenia faktycznego posiadania dostępu działki nr [...] do drogi publicznej krajowej nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. ZN.WOD.4351.64.2023.2.IZ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: w zakresie odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdować się mają dane obiekty budowlane. Ustawa określa minimalną odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie zabudowy na odległość wynoszącą 10 m.

Analiza obszaru przyległego do drogi krajowej nr [...] wykazała, że działka inwestycyjna położna jest w terenie zabudowy. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną w odległości 10 m od linii rozgraniczającej z drogą krajową nr [...], co nie narusza art. 43 ust. 1 u.d.p. Dlatego organ nie wnosił uwag w tym zakresie.

Drugim aspektem, który badał zarządca drogi uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, w tym przypadku z drogą krajową nr [...]. Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu, (wyroki NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2228/17, z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17).

Włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Przedmiotem uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, na działce nr [...], położonej w obrębie L., gmina K.

W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że dostęp działki inwestycyjnej do drogi krajowej nr [...] odbywać się będzie poprzez działkę nr ew. [...] na warunkach określonych przez zarządcę drogi oraz poprzez prawnie ustanowioną służebność przejścia i przejazdu lub udział we własności.

Na podstawie rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi, ustalono że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]. Zmiana zagospodarowania ma polegać na budowie budynku mieszkalnego na terenie dotychczas niezabudowanym. Obecnie nieruchomość jest niezagospodarowana, nie generuje dużego ruchu na ww. zjeździe. Realizacja inwestycji tj. budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, wymagać będzie wjazdu ciężkich pojazdów, a zmiana zagospodarowania terenu na mieszkalny wygeneruje większy ruch samochodów osobowych na zjeździe.

Zjazd, który miałby obsługiwać inwestycję, musi spełniać warunki techniczne stawiane tego typu zjazdom i musi istnieć w chwili uzgadniania projektu. Ponadto droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 9 z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G).

Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje wysokie natężenie ruchu drogowego. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2020/2021 r., średni dobowy ruch na odcinku drogi krajowej nr [...] wyniósł 3119 poj./dobę, a w 2015 roku wyniósł 2602 poj./dobę. Potok pojazdów, jaki ma miejsce na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], wymaga większej sprawności i skupienia przez kierujących i wymusza na zarządcy drogi obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu.

Po powstaniu domu jednorodzinnego, natężenie ruchu drogowego na zjeździe wpłynie niekorzystnie na ruch odbywający się na drodze krajowej nr [...]. Szczególne znaczenie posiadają pojazdy ciężarowe, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących.

Z akt sprawy wynikało, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki ewidencyjne nr [...] (droga wewnętrzna) i nr [...] (nieruchomość rolna). Pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] z 5 maja 2009 r., znak [...] dotyczyło uzgodnienia wstępnego projektu podziału działki nr [...] na nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...] pod względem podłączenia do drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi poinformował również o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów, zarządca drogi krajowej nr [...] wyjaśnił, że:

- decyzją z [...] marca 2009 r., znak [...] zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km 25+950 na granicy działek [...] i [...] w miejscowości L.;

- decyzją z [...] marca 2009 r., znak [...] zezwolił na lokalizacją zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km 25+950 na granicy działek [...] i [...] w miejscowości L.

Żadna z tych decyzji nie została zrealizowana, a zatem wygasły na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od wydania, zjazd nie został wybudowany.

Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. Zjazd może być uznany wyłącznie gdy został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą.

Obecnie właściciel działki nr [...] powinien się zwrócić w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi, z wnioskiem o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, organ określi w decyzji parametry techniczne, mając na uwadze wskazane przepisy.

Organ uznał, że teren inwestycji nie posiada obsługi komunikacyjnej z drogą krajową nr [...], wskazanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, zarządca drogi odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 października 2023 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy okoliczności uzasadniały uzgodnienie,

2. art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że:

a) działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...],

b) budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego wymaga wjazdu ciężkich pojazdów, wykorzystywanie zjazdu umiejscowionego na granicy działek [...] i [...] wpłynie negatywnie na ruch na drodze krajowej nr [...],

c) włączenie ruchu przez zjazd (na granicy działek [...] i [...]) do drogi krajowej nr [...] naruszy zasady bezpieczeństwa, gdy:

a) inwestycja jest już skomunikowana z drogą krajową nr [...] przez zjazd ziemny na granicy działek nr [...] i [...],

- po wydaniu dwóch decyzji w 2009r., na granicy wskazanych działek zlokalizowano zjazd indywidualny, który jest nieprzerwalnie wykorzystywany,

- tylko podczas budowy domu, będzie miał miejsce wjazd ciężkich pojazdów, a natężenie ruchu będzie mniejsze niż wjazd maszyn rolniczych na działkę nr [...],

b) droga krajowa nr [...] przebiega przez całą miejscowość L., gdzie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h,nadto:

- przy działce nr [...] jest cmentarz,

- naprzeciwko działki nr [...] znajduje się wjazd do pensjonatu,

- naprzeciwko działki nr [...] znajduje się wjazd do agroturystyki,

- właściciel działki nr [...] posiada bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...], a jego sytuacja materialno-prawna jest tożsama jak skarżącego,

- właściciel działki nr [...] (była karczma) posiada bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...], a jego sytuacja jest tożsama jak skarżącego,

- z drogi krajowej nr [...] jest bezpośredni dostęp do dawnej remizy strażackiej

c) natężenie ruchu drogowego na zjeździe będzie takie jak dotychczas

- jedyny możliwy dla działki nr [...] dostęp do drogi publicznej jest przez działkę nr [...], tj. przez drogę wewnętrzną gminną (wynika to z ukształtowania terenu przy działce nr [...], na całej jej długości, wzdłuż drogi krajowej nr [...] znajduje się wysoka skarpa oraz bariera energochłonna, a także sieć wodociągowa),

3. błędne uznanie, że inwestycja pogorszy warunki bezpieczeństwa, gdy droga krajowa nr [...] przebiega przez środek miejscowości L. i każdy zjazd stanowi niebezpieczeństwo,

4. art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że decyzje lokalizacyjne na zjazd wygasły,

5. art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że zjazd nie został wykonany, gdy faktycznie istnieje i jest wykorzystywany,

6. art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że istnieje sprzeczność interesu strony z interesem publicznym,

7. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art, 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. poprzez:

a) niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego i oględzin nieruchomości,

b) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

c) zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

d) dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego,

e) nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego,

8. art. 21 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ograniczenie uprawnień właścicielskich,

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, bądź tylko uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazał, że organ niewłaściwie ustalił i ocenił stan faktyczny, błędnie stwierdził, że nie występuje możliwość skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną (drogą krajową nr [...]). Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...]. Droga, znajdująca się na działce [...] stanowi drogę wewnętrzną, gminną. Droga nr [...] jest przewidziana dla obsługi komunikacyjnej działek nr [...], [...] i [...]. Zjazd indywidualny znajduje się na granicy działek nr [...] i [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była zasadna.

Przedmiotem postępowania było dokonanie przez zarządcę drogi uzgodnienia, projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie L., gmina K. - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zarządca drogi stwierdził, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]. Nadto, że inwestycja będzie generowała większy ruch niż dotychczas i powinna mieć odpowiednie włączenie. Zaproponowany sposób skomunikowania planowanej inwestycji nie zapewnia zdaniem organu odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zarządca drogi wskazał, że co prawda w 2009 r. wydał decyzje zezwalające na lokalizację zjazdu do działek nr [...] i nr [...] (opisane w decyzji), ale nie został on zrealizowany. Potwierdzeniem tego, że zjazd nie został wybudowany (był brak odebrania zjazdu odpowiednim protokołem przez zarządcę drogi i dokumentów o przekazaniu pasa drogowego celem prowadzenie robót budowlanych). Wobec powyższego decyzje wygasły na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, po upływie 3 lat od dnia ich wydania.

Fizyczne przejeżdżanie przez pas drogowy nie jest potwierdzeniem istnienia zjazdu do działek nr [...] i nr [...]. Zjazd prawnie nie funkcjonuje - nie jest zewidencjonowany w Banku Danych Drogowych.

Niewątpliwie włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą danej inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa tego ruchu. Dlatego w ramach postępowania uzgodnieniowego zarządca drogi musiał ocenić możliwość włączenia ruchu drogowego związanego z obsługą planowanego budynku mieszkalnego i wpływ tego włączenia na drogę krajową nr [...]. Ocena ta musiała wynikać ze wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy sposobu skomunikowania planowanej inwestycji.

Przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej (pkt. 6.1) wskazywał: "Dostęp do drogi publicznej krajowej nr [...] o nr ew. działki [...], poprzez działkę o nr ew. [...], na warunkach określonych przez zarządcę drogi oraz poprzez prawnie ustanowioną służebność przejścia i przejazdu lub udział we własności". Poza sporem jest, że działka nr [...], przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...].

Sąd nie podziela poglądu Generalnego Dyrektora, że warunkiem koniecznym uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji, było uprzednie wykonanie zjazdu z działki nr [...], zgodnie z wymaganiami określanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Tymczasem zarządca drogi poinformował inwestora, że powinien zwrócić się z wnioskiem o lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w ramach art. 29 u.d.p. Stwierdził, że na inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia i realizacji zjazdu posiadającego odpowiednie parametry zjazdu, by utrzymać wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor powoływał argumenty dotyczące wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, które nie mają podstaw prawnych. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., u.p.z.p.), decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy podlegają wykładni ścisłej. Jest to zgodne z ogólną zasadą prawa administracyjnego, że organy administracji publicznej mogą działać tylko w tych granicach w jakich prawo je do tego upoważnia.

Kompetencje Generalnego Dyrektora w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinował w tej sparwie art. 35 ust. 3 u.d.p. Była to ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Generalny Dyrektor, miał obowiązek ocenić wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo korzystania z drogi do której przylega teren inwestycji. Należało uwzględnić rodzaj planowanej inwestycji (która zdaniem skarżącego generować będzie niewielki ruch samochodów osobowych) i związane z tym obciążenia dla danej kategorii drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, CBOSA).

W przypadku odmowy uzgodnienia, zarządca drogi musi wykazać związek pomiędzy zagrożeniem dla ruchu, a faktem, że określona liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Sama fakt, że na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być wystarczającą przesłanką do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Bd 68/20, CBOSA).

Jest oczywiste, że niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). Jednak w tej sprawie odmowa związana była jedynie z tym, że obecnie na działce nr ew. [...] nie funkcjonuje zjazd w znaczeniu prawnym.

Sąd nie podziela poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uprawnione było twierdzenia, że skoro obecnie nie ma zjazdu to nie jest możliwe uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zależne od uprzedniego wybudowania zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r., II OSK 778/22). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Organ nie wykazał, że nie ma możliwości prawidłowego ustanowienia i funkcjonowania zjazdu, spełniającego wymogi prawne. Należy bowiem odróżnić postępowanie związane z lokalizacją zjazdu, od postępowania związanego z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie chodzi tylko o potencjalną możliwość lokalizacji zjazdu (bez przesądzenia czy ten ostatecznie powstanie).

W zaskarżonym postanowieniu GDDKiA wykroczył poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, które nie powinny być przeszkodą do uzgodniona projektu decyzji. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, czy z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego dałoby się pogodzić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą krajową za pomocą zjazdu, czy nie jest wykluczone jego zlokalizowanie na działce [...]. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest zatem zasadny.

Generalny Dyrektor w ponowionym postępowaniu przeanalizuje kwestię kluczową dla sprawy, a mianowicie wpływ planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odmowne rozstrzygnięcie wymagałoby wykazania konkretnego i realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w powiazaniu z uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznymi danej drogi (wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., II OSK 1202/10, CBOSA). Ponadto, jeżeli organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w projekcie, a równocześnie dostrzega możliwość takiego uzgodnienia po spełnieniu określonych warunków, to odmawiając jego uzgodnienia może wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od GDDKiA na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.