Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 171/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. R., A. R., B. O., K. R., M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 171/24

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy M. decyzją z dnia 19.09.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, a także art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku K. M. z dnia 4.10.2022 r., ustalił na jego rzecz warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym C. , gmina M., dla inwestycji obejmującej: zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalno-usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 04.10.2022 r. wpłynął wniosek w przedmiotowej sprawie. Decyzją z 09.02.2023 r. Burmistrz Gminy M. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy od której odwołanie złożyli A. R. oraz R. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę zastosowano się do uwag zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone jak dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczono w odległości 72 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu objętego wnioskiem (3 x 24 m). Pozwala ona objąć teren objęty wnioskiem oraz działki sąsiednie. W analizie ujęto te działki, które znalazły się w wyznaczonym zasięgu. Dla wszystkich analizowanych nieruchomości uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całych działek.

W sąsiedztwie planowanej inwestycji występują tereny o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, zagrodowej, usługowej. Budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległościach od 2 m do 9 m od frontowych granic posesji. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 17.5%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 12.4 m. Wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie od 3 m do 7 m do gzymsów i od 7 m do 9 m do kalenic. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz strome o kalenicach równoległych względem frontu działki.

Inwestor wnioskuje o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalno - usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową. Planowana wysokość gzymsów wyniesie maks. 7 m. Szerokość elewacji frontowej budynku i planowany wskaźnik powierzchni zabudowy pozostaną bez zmian.

Zamierzenie kontynuuje funkcję i parametry zabudowy w obszarze analizowanym. Stwierdzono, że inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli R. R. i A. R..

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. Art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) zw. z art. 6 k.p.a., poprzez wdanie decyzji o warunkach zabudowy w sprzeczności z wyznaczoną w rozporządzeniu odległością okien budynku od granic działki.

2. Art. 59 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne przekonanie, że organ administracji publicznej na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zobowiązany do uwzględnienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinien odpowiadać teren, dla którego organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy.

3. Art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności zgłaszanej w toku sprawy dokumentacji zdjęciowej stanu faktycznego i jego zgodności z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudów}7, a także orzeczenia Sądu Rejonowego we W., wydanego w postępowaniu rozgraniczającym (sygn. akt: [...]).

Z uwagi na powyższe wnieśli o odmówienie zgody na wydanie wnioskowanych warunków zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania zarzucili, że organ nie przedstawił charakterystyki zabudowy tego obszaru ani żadnych danych, które pozwalają porównać zabudowę objętą podaniem z zabudową z obszaru analizy.

Podkreślono, że art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wskazuje na zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie szczegółowo określa konieczną odległość umiejscowienia okien od granicy działki. Zarzucono naruszenie § 12 tegoż rozporządzenia poprzez zbyt bliską odległość okien od granic działki.

Organ wydający decyzję błędnie nie uwzględnił na etapie wydawania warunków zabudowy przeszkód technicznych i niezgodności stanu faktycznego z przepisami dotyczącymi wymogów technicznych budynków. Stoi to w sprzeczności z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów, w której stwierdzono, że nie może zachodzić sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi nawet na etapie wydawania warunków zabudowy, gdyż wówczas nie można wydać decyzji o jaką zwrócił się wnioskodawca (por. uchwala składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OSP 3/16 i wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II OSK 3023/14).

W ocenie odwołujących organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie prawomocnego orzeczenia SR we W. wydanego w postępowaniu rozgraniczającym o sygn. akt: [...]. Zgodnie z tym orzeczeniem przesunięcie granicy w głąb działki wnioskodawcy powoduje niezgodność stanu faktycznego z mapką załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odległość budynku objętego wnioskiem do granicy zmniejszyła się względem tej, jaka wynika z przedłożonej do wniosku mapki zasadniczej i mapki stanowiącej załącznik projektowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO w P.) decyzją z dnia 29.11.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w dotychczasowym brzmieniu) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wskazano, że ustawą z dnia 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz. u. 2023, poz. 1688) wprowadzono zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zmiany obowiązują od dnia 24.09.2023 r., jednakże mając na uwadze treść art. 59 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i

niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zauważono, że aby można było wydać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia m.in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności zagospodarowania terenu. Jak wynika z orzecznictwa sądowego "działkami sąsiednimi" są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA w Warszawie z 22.02.2006r. sygn. II OSK 551/05 lex nr 194346). Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329).

Zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna, stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego poprzedzający wydanie decyzji, gdyż to w oparciu o nią ustala się warunki nowej zabudowy. Istotą analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. IV SA/Po 936/12, LEX nr 1274845).

Prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, CBOSA). Oznacza to, że analiza winna także wskazywać parametry zabudowy na wszystkich działkach z analizowanego obszaru w zakresie wymaganym przez rozporządzenie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji sporządził szczegółową analizę urbanistyczną,

Z akt sprawy wynika, iż obszar analizowany wyznaczono w odległości 72 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. Ustalono, iż w tak wyznaczonym obszarze znajduje się o zabudowa mieszkalna jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są w odległościach od 2 do 9 m od frontowych granic posesji. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunki do powierzchni działki wynosi 17,5%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 12,4 m. Wysokość zabudowy kształtuje się od 3 m do 7 m do gzymsów i od 7 m do 9 m do kalenic. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz strome.

Z analizy akt sprawy wynika, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalno-usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową na terenie działki [...], położonej w obrębie geodezyjnym C. , gmina M. nie zmienia charakterystycznych parametrów budynku takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Zmianie ulega jedynie wysokość budynku, która mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz jego funkcja, która jak wskazuje analiza akt sprawy jest zróżnicowana w obszarze analizowanym, a zatem zachodzi jej kontynuacja.

Projekt decyzji był uzgadniany z W. Konserwatorem Zabytków, Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Starostwem Powiatowym i Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie.

W zakresie odległości od granic działki wskazano ponownie, że analiza dopuszczalności sytuowania budynku w perspektywie przepisów techniczno-budowlanych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest co do zasady elementem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale odbywa się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). Jest to kwestia badania spełnienia warunków technicznych przez projektowany budynek. Ocena tej kwestii będzie przedmiotem analiz w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wbrew zarzutom odwołania ww. rozporządzenie obowiązuje dopiero na etapie udzielania pozwolenie na budowę. Zostało ono wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Na etapie ustalania warunków zabudowy, rozporządzeniem szczegółowym wydanym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy dotyczące warunków technicznych nie znajdują zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymagane dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. R., A. R., B. O., M. J. i K. R. zarzucając naruszenie :

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na wydanie decyzji przed organ drugiej instancji po śmierci R. R. i bez udziału w postępowaniu jego dzieci jako spadkobierców,

2. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. m.in. z §§ 5-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 z późn. zmianami) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa i nie dokonano analizy obszaru analizowanego,

3. art. 59 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej na etapie decyzji o warunkach zabudowy i rozbudowy budynku nie jest zobowiązany do uwzględnienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinien odpowiadać teren, dla którego organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy i rozbudowy zmiany przeznaczenia, kiedy budynek już istnieje i jego położenie - wbrew odmiennym i niezrozumiałym poglądom organów obu instancji - nie zmieni się,

4. art. 77 § i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności zgłaszanej w toku sprawy dokumentacji zdjęciowej i orzeczenia Sądu Rejonowego we W., wydanego w postępowaniu rozgraniczającym (sygn. akt: [...]), a wobec tego brak rozważenia okoliczności faktycznych jakie z niego wynikają pod kątem oceny wniosku i stosowania przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 12 października 2023 r. zmarł R. R., który był stroną w niniejszym postępowaniu. Spadkobiercami zmarłego są żona A. R. oraz dzieci A. R., B. O., M. J. i K. R.. Rodzina nie powiadomiła SKO w P. o jego śmierci. Śmierć R. R. nastąpiła po wniesieniu odwołania, jednak przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Spadkobiercy zmarłego, którzy są dziećmi zmarłego, nie brali udziału w postępowaniu przed tym organem. Nie byli angażowani w sprawy rodziców.

Z uwagi na powyższe zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazuje się bowiem, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, stanowi taka podstawę (por. wyrok NSA z 20 września 2002 r. (I SA 428/01, OSP 2004, Nr 3, poz. 33). Ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje na chwilę wydania zaskarżonej decyzji (por. mutatis mutandis pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 listopada 1997 r. (III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101), zgodnie z którym "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z daty wydania decyzji.").

Zarzucono też, że organ pierwszej instancji wyznaczył co prawda obszar analizy w promieniu 72 m od nieruchomości, dla której mają być ustalane warunki zabudowy, niemniej jednak nie przedstawił w decyzji żadnej charakterystyki zabudowy tego obszaru ani żadnych danych, które pozwalają porównać zabudowę objętą podaniem z zabudową z obszaru analizy. Organ drugiej instancji zaaprobował bezzasadnie wszystkie uchybienia organu pierwszej instancji.

Wyniki rzekomej analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji są tak ogólne, że stanowią powtórzenie sformułowań prawnych. Jest to sprzeczne już z samą funkcją "analizy", skoro tej analizy brak. Wyniki analizy godzą w treść § 3 oraz §§ 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołuje się organ drugiej instancji. Z tych przepisów wynika konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy w zakresie cech zabudowy oraz funkcji zabudowy (§ 3 ust. 1), a w tym kontekście bada się np. wskaźnik wielkości nowej zabudowy określa się dla obszaru analizowanego (§ 5), szerokości elewacji (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji (§ 7), geometrii dachu (§ 8).

Decyzja organu pierwszej instancji, zaaprobowana przez organ drugiej instancji, nie spełnia tych wymagań. Nie podano żadnych cech zabudowy i jej funkcji w obszarze analizowanym w myśl definicji określonej w § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, a więc nie spełniono wymogu określonego w § 3 rozporządzenia.

W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ wykonał analizę obszaru sąsiedniego.

O wykonaniu analizy można mówić wówczas, gdy jej wyniki dają możliwość kontroli, zawierają dane wymagane przez ww. przepisy prawa, tymczasem decyzja kontrolowana przez organ drugiej instancji uchyla się od kontroli prawidłowości analizy z uwagi swoją lakoniczność i pozorność.

W toku postępowania podnoszono naruszenie przepisu § 12 rozporządzenia poprzez zbyt bliską odległość okien od granic działki. Dodatkowo organ nie zweryfikował stanowiska odwołujących się przedstawionego pismem z 24 stycznia 2023 r., w którym wskazano, że odnośnie do budynku stanowiącego przedmiot wniosku prowadzone są prace mające na celu ocieplenie ściany budynku, które dalej zmniejszą odległość od granic działki, naruszając przepisy techniczno-budowlane i powodując niezgodność stanu faktycznego z wnioskiem.

Organ wydający decyzję błędnie nie uwzględnił na etapie wydawania warunków zabudowy przeszkód technicznych i niezgodności stanu faktycznego z przepisami dotyczącymi wymogów technicznych budynków. Stoi to w sprzeczności z uchwalą NSA w składzie 7 sędziów, w której stwierdzono, że nie może bowiem zachodzić sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi nawet na etapie wydawania warunków zabudowy, gdyż wówczas nie można wydać decyzji o jaką zwrócił się wnioskodawca (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OSP 3/16 i wyrok NSA z K imają 2017 r., II OSK 3023/14).

W ocenie skarżących organ drugiej instancji błędnie stwierdził, że na etapie wydania pozwolenia decyzji o warunkach zabudowy nie jest zobowiązany do weryfikacji i uwzględnienia przepisów technicznych oraz ich zgodności z wnioskiem. Znamiennym jest, że budynek, którego dotyczy postępowanie, istnieje. Zatem badanie w tej sytuacji kwestii spełnienia warunków techniczno-budowlanych dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewłaściwe, ponieważ usytuowanie budynku nie zmieni się.

W postępowaniu przed organami obu instancji strona odwołująca się zgłaszała zastrzeżenia związane z orzeczeniem Sądu Rejonowego we W. wydanego w postępowaniu rozgraniczającym o sygn. akt: [...], co mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z tym orzeczeniem przesunięcie granicy w głąb działki wnioskodawcy powoduje niezgodność stanu faktycznego z mapką załączoną do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odległość budynku objętego wnioskiem do granicy zmniejszyła się względem tej, jaka wynika z przedłożonej do wniosku mapki zasadniczej i mapki stanowiącej załącznik projektowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysłania decyzji do osoby, która zmarła, Kolegium wyjaśniło, że jak przyznają skarżący, organ II Instancji nie został zawiadomiony o tym, że R. R. zmarł w toku postępowania odwoławczego. Decyzja skierowana do R. R. została odebrana w dniu 18 stycznia 2024 r. przez A. R.. Nie było żadnej adnotacji, że adresat zmarł. Niezależnie od powyższego wskazano, że potencjalne skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie powinno być kwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta nie dawała odwołującemu żadnych uprawnień, ani nie nakładała na niego żadnych obowiązków. Był traktowany jako strona, jako współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podkreślono, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalno-usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową na terenie działki [...] nie zmieniała charakterystycznych parametrów budynku takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Zmianie ulegała jedynie wysokość budynku, która mieściła się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz jego funkcja, która jak wskazywała analiza akt sprawy była zróżnicowana w obszarze analizowanym, a zatem zachodziła jej kontynuacja. Projektowana zabudowa nie była sprzeczna z istniejącą funkcją zabudowy na obszarze analizowanym. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostawało w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizowało zasadę dobrego sąsiedztwa. Sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza urbanistyczna pozwalała na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Była sporządzona czytelnie, poprawnie, wyszczególniając zarówno funkcję w obszarze analizowanym jak również poszczególne parametry zabudowy. Planowana inwestycja stanowiła kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew zarzutom skargi odniesiono się do zarzutów odwołania w decyzji, wyjaśniając stronom, że analiza dopuszczalności sytuowania budynku w perspektywie przepisów techniczno-budowlanych (Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dna 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest co do zasady elementem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale odbywa się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). Przepisy dotyczące warunków technicznych nie znajdują zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (dalej jako SKO w P.) z dnia 29.11.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 19.09.2023 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy działki oznaczonej nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym C. , gmina M., dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalno-usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako u.p.z.p.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd organu odwoławczego, że mając na uwadze treść art. 59 ustawy z dnia 07.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz. u. 2023, poz. 1688) – która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24.09.2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. A więc w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że wbrew zarzutom skarżących, organ I instancji dokonał analizy funkcji i cech zabudowy, z której wynika, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji. Organ I instancji zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (w tym przypadku 72 m), jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Analiza urbanistyczna, stanowi obowiązkowy element postępowania dowodowego poprzedzający wydanie decyzji, gdyż to w oparciu o nią ustala się warunki nowej zabudowy. Istotą analizy urbanistycznej przeprowadzanej na podstawie przepisów rozporządzenia jest ustalenie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Sąd podkreśla także skalę i charakter planowanej inwestycji. Jest to relatywnie małe przedsięwzięcie polegające jedynie na zmianie sposobu użytkowania już istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalno-usługowy (zakład fryzjerski) wraz z nadbudową i przebudową. Co istotne wspomniany budynek już istnieje, czyli jest zlokalizowany, i w zakresie jego parametrów zewnętrznych przewiduje się jedynie zmianę jego wysokości, pozostawiając pozostałe parametry bez zmian.

Z uwagi na powyższe analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji miała charakter ograniczony do niezbędnych, aczkolwiek wystarczających, parametrów. Niezasadny jest zarzut skargi, że brak jest analizy, choć jak wspomniano nie jest ona nadmiernie szczegółowa, co usprawiedliwia fakt, że przedmiotowy budynek już istnieje i jest zlokalizowany. Z lektury analizy urbanistycznej wynika, że zawiera ona niezbędne elementy. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i ustalono linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (de facto już istniejącej) w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Zawarto ustalenia dotyczące uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną. Co istotne, analiza zawiera tabelę stanowiącą zestawienie nieruchomości w obszarze analizowanym z podaniem szczegółowych parametrów dla działek objętych obszarem analizowanym dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu i kalenicy, rodzaju dachu ze wskazaniem średnich wartości w/w parametrów w obszarze analizowanym.

Sąd wskazuje, że w kontrolowanej sprawie w świetle analizy trafnie organy przyjęły, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p., w tym dotyczące funkcji i parametrów zabudowy w obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (i.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Odnosząc się do powtarzanego przez skarżących zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd uznał go za niezasadny. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że na etapie ustalania warunków zabudowy rozporządzenie to co do zasady nie znajduje zastosowania. Ugruntowany jest już bowiem w judykaturze pogląd, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowania w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. np. wyrok NSA dnia 16.11.2017 r. o sygn. II OSK 483/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.09.2020 r. o sygn. II SA/Lu 204/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 03.02.2024 r. o sygn. IV SA/Po 732/22, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24.01.2018 r. o sygn. II SA/Gl 869/17, publ. CBOSA).

Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. I dopiero na tym etapie możliwa jest ocena powyższych zarzutów. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane okoliczności i zarzuty wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego, czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15).

Skarżący kwestionowali powyższy pogląd błędnie powołując się na uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 27.02.2017 r. o. sygn. II OPS 3/16. Ich uwadze umknęło bowiem, że uchwała ta został podjęta w sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy jak w niniejszej sprawie. Tym samym nie znajduje ona zastosowania w kontrolowanej sprawie skoro podjęto ją na gruncie stawy – Prawo budowlane.

Pomimo powyższych uwag zaskarżona decyzja podlegała jednak uchyleniu z uwagi na to, że jak wynika z notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] r. nr rep. [...] sporządzonego zastępcę notarialnego K. B. – P. (k.14-15 akt sądowych) dnia 12 października 2023 r. zmarł R. R., który był stroną w niniejszym postępowaniu. Spadkobiercami zmarłego są zgodnie z dołączonym wypisem aktu notarialnego stanowiącego akt poświadczenia dziedziczenia: jego żona A. R. oraz dorosłe dzieci A. R., B. O., M. J. i K. R.. Zgon w/w nastąpił po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po wniesieniu odwołania, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. SKO w P. nie zostało powiadomione o śmierci w/w. i wydało zaskarżoną decyzję nie wiedząc o tym, że jeden z uczestników postępowania zmarł.

Powszechny i ugruntowany w judykaturze sądów administracyjnych jest już pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Tak więc to skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a nie jej doręczenie osobie zmarłej, przesądza o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 22.01.2021 r. o sygn. II OSK 2338/20, z dnia 28.03.2023 r. o sygn. II OSK 817/20, wyrok WSA w Gliwicach z 06.10.2021 r. o sygn. II SA Gl 617/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19.12.2018 r. o sygn. II SA/Go 223/18, publ. CBOSA).

Z uwagi na powyższe – wbrew zarzutom skarżących – nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż zaskarżona decyzja nie była skierowana do R. R., a jedynie próbowano ją jemu doręczyć. R. R. nie był adresatem zaskarżonej decyzji, gdyż nie nakładała ona na niego obowiązków, ani nie przyznawała mu praw. Adresatem tej decyzji w przedstawionym rozumieniu był jedynie inwestor K. M..

Pomimo powyższego wywodu zaskarżoną decyzję należało uchylić z uwagi na śmierć R. R.. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie nie doszło z uwagi na jego zgon do rażącego zaistnienia prawa, jednak zaistniała przesłanka do uchylenia w/w decyzji unormowana w art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie wskutek zgonu R. R., gdyż w myśl art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Niewątpliwie zaś po śmierci R. R. nie brali udziału w postępowaniu jego spadkobiercy A. R., B. O., M. J. i K. R..

W świetle powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł uchybienie organu I instancji, które umknęło organowi odwoławczemu. Mianowicie zgodnie z art.60 ust.4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art.5 albo osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów posiadającej wskazane uprawnienia budowlane. Zasadniczo są to osoby posiadające wskazane uprawnienia architektoniczne, urbanistyczne lub do projektowania w planowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządził mgr M. G.. W aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia potwierdzającego, że M. G. jest osobą uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na jego pieczęci imiennej - którą opatrywano niektóre wcześniejsze dokumenty – wpisano jedynie "Planowanie przestrzenne". Samo takie ogólne sformułowanie bez wskazania konkretnych uprawnień jest niewystarczające dla dokonania oceny, czy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła uprawniona osoba. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie zebrano całego niezbędnego materiału dowodowego (art.77 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też zaskarżoną decyzję należało uchylić także na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę umożliwi udział w postępowaniu odwoławczym uczestnikom postępowania A. R., B. O., M. J. i K. R.. Ponadto ustali i oceni, czy mgr M. G. był osobą uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy rozumieniu art.60 ust.4 u.p.z.p.