Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 456/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 119a,
journal: Dz.U. 2022 poz 1061
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zw. dalej "k.p.a." oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 2023 r., poz. 1080 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. poz. 1560) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmienia ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) utrzymał w mocy decyzję Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] w sprawie ponownego naliczenia M.K. , zw. dalej "skarżącym", należnego ekwiwalentu z tytułu 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty wraz z należnymi odsetkami w wysokości ustawowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2007 r. Wówczas wypłacono skarżącemu należności przysługujące z tytułu zwolnienia (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym na jego podstawie), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w wysokości 13.030,50 zł.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne prawidłowe naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący za lata 2004-2007 i wypłatę powstałej w ten sposób różnicy wraz z odsetkami należnymi od daty wymagalności. Żądanie to motywował wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia.

Komendant S. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwagi na brak podstaw prawnych. Oran uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) nie dotyczył Straży Granicznej.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy tę decyzję i wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w zakresie w jakim orzeka o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) nie dotyczy Straży Granicznej.

Od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r została wywiedziona skarga w której zarzucono naruszenie prawa materialnego m. in. art. 66 ust 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji i art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w powiązaniu z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15).

Na skutek rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1134/19 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej. Na zasadzie art. 8 i art. 178 Konstytucji odmówił zastosowania w sprawie § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby uwzględniając treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2511/21, oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazując, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2019 r. a datą wyrokowania w sprawie zmianie uległ stan prawny w ten sposób, że w życie wszedł przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610).

Na skutek powyższego, ponownie rozpoznając sprawę Komendant S. Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikającej z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i rozporządzeniem wydanym na jego podstawie obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby oraz w szczególności w uwzględnieniu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2023 r. wskazując, że co do zasady organ jest związany wskazówkami oraz wykładnią prawa zastosowaną przez Sąd, który uchylił decyzję organu, niemniej jednak, organ stosownie do treści art. 6 k.p.a. powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji.

Pomiędzy wydaniem decyzji Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. a datą wyrokowania sądowego w sprawie zmianie uległ stan prawny w ten sposób, że w życie wszedł przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu "Przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia [...] listopada 2018 r.".

W sytuacji, gdy pomiędzy wyrokowaniem, a ponownym rozpoznaniem sprawy doszło do istotnej zmiany stanu prawnego organ procedujący w sprawie nie był związany treścią art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ na mocy art. 6 k.p.a. miał prawo do własnej oceny skutków prawnych normy intertemporalnej wyrażonej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

Tym samym zgodnie z brzmieniem nowego art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku ze zwolnieniem ze służby oblicza się przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. W cytowanych wyżej przepisach przejściowych ww. ustawy przepis art. 9 ust. 2 uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie cytowanej zmiany. Ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabyte przed dniem [...] listopada 2018 r. i po dniu [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W świetle takiego brzmienia przepisu wnioskowane przez stronę ponowne ustalenie wysokości i wypłata ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach normujących pragmatykę służbową w Straży Granicznej.

W związku z faktem, iż nie powstała zaległa należność art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zdaniem organu II instancji wniosek skarżącego w zakresie odsetek nie znajduje uzasadnienia.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. wywiódł M.K. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wejście w życie przedmiotowego przepisu spowodowało zmianę stanu prawnego na dzień wydawania decyzji, mającego wpływ na sytuację skarżącego, podczas gdy wejście w życie wyżej wymienionego przepisu nie spowodowało zmiany stanu prawnego, która to zmiana mogłaby mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego;

b) art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. Nr 186, poz. 1560), zw. dalej "rozporządzeniem", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, i tym samym dokonanie również przez organ II instancji błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji niewłaściwego ich zastosowania, pomimo że przepisy te są niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustalają wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] uposażenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie ponownego naliczenia należnego ekwiwalentu z tytułu 90 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz wypłaty wraz z należnymi odsetkami w wysokości ustawowej, podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez ponowne ustalenie i wypłacenie Skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy wraz z odsetkami ustawowymi ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

b) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji procedujący w sprawie nie był związany treścią art. 153 p.p.s.a. z tej przyczyny, że w sprawie pomiędzy wyrokowaniem a ponownym rozpoznaniem sprawy doszło do zmiany stanu prawnego mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - podczas gdy organ II instancji błędnie uznał, iż w sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, która zmieniałaby sytuację prawną skarżącego - taka zmiana nie wystąpiła, a zatem zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji był związany treścią art. 153 p.p.s.a;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1080) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości należnej Skarżącemu, która została wydana wbrew treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1134/19 oraz wbrew treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2511/21, którymi to orzeczeniami zarówno organ I, jak i organ II instancji były w niniejszej sprawie związani, a których to orzeczeń sądowych wyżej wymienione organy nie uwzględniły przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia prawa uznając, iż jest on zobowiązany w niniejszej sprawie do wydania decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji i powinien rozpoznać sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny na dzień wydawania decyzji - przez co wg organu niemożliwym jest rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego oraz zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1134/19 oraz zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2511/21 - podczas gdy zarówno stan faktyczny jak i stan prawny bezpośrednio odnoszący się do sytuacji skarżącego w niniejszej sprawie nie uległ zmianie, w stosunku do stanu faktycznego oraz stanu prawnego, w jakim znajdował się skarżący zarówno na moment wydania decyzji Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r., jak również na moment wydania wyżej wymienionych orzeczeń sądów administracyjnych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta S. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2023 r. w całości, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym (na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ zawnioskował o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja zapadła po prawomocnych wyrokach wydanych w ramach przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2511/21, NSA obszernie i szczegółowo przedstawił, jak kształtował się stan prawny od wydania przez organ pierwszych decyzji w sprawie skarżącego do daty orzekania przez Sąd kasacyjny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniała przesłanka zmiany stanu prawnego w postaci wejścia w życie ustawy nowelizującej, w tym jej art. 9 ust. 2 odwołującego się do § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., co zresztą odnotował Sąd drugiej instancji. NSA uznał ten ostatni przepis za wykraczający poza delegację ustawową, bo ustanawiający mechanizm prowadzący do zaniżania wysokości świadczenia, które w efekcie nie mogło być nazwane ekwiwalentem. Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu również wyraźnie opowiedział się za potraktowaniem wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako wskazówki interpretacyjnej przy wykładni § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r.

W ocenie Sądu art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie stanowi przeszkody do stosowania art. 119a ust. 1 ustawy o SG. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jak stwierdził NSA w wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22, ostatnie (czwarte) zdanie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ("Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy") odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o SG) w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji, zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego, na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy, można znaleźć odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (vide S. Wronkowska, Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" (w:) S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

Dalej Sąd kasacyjny w ww. orzeczeniu podkreślił, iż w wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania ostatniego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, trzeba brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią § 2 ust. 2 rozp. z 2005 r., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej o stosowaniu art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu ostatnim art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Tym samym należy odróżnić sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Natomiast ustawa o SG zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Tak więc pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu ostatniego zdania art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w rezultacie i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (vide: wyrok TK z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), to także konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (vide wyrok Trybunału z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji, praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, iż urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.

Treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od [...]października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 119a ust. 1 ustawy o SG (wprowadzona mocą art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta, określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., jak też - zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej - w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia [...] listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 119a ustawy o SG obowiązujących przed dniem [...] listopada 2018 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania czwartego art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wyłączają tych zasad, nie mogą czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed [...] listopada 2018 r. Wysokość tego ekwiwalentu, obliczana z uwzględnieniem ww. zasad, powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu, istotę corocznego płatnego urlopu oraz istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał w motywach wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W tym aspekcie TK wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, a ten sposób obliczania wartości 1 dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za 1 dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Tutejszy Sąd w pełni aprobuje wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, przedstawioną przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1749/22.

Sąd drugiej instancji jednocześnie uznał, iż pełna wykładnia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 119a ustawy o SG nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Konkludując, KGSG błędnie przyjął brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wypłacona skarżącemu w związku ze zwolnieniem ze służby w SG. Przepis art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej nie uniemożliwia stosowania art. 119a ustawy o SG w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji i stanowiskiem TK wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r. sygn.. K 7/15, wobec funkcjonariuszy SG, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem [...] listopada 2018 r.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r., organ uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135, p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.