Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 725/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 UST 2 PKT 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2129/17 w sprawie ze skargi I. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2129/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.; dalej "ustawa o Policji), z dniem 31 sierpnia 2017 r. zwolnił ze służby w Policji skarżącego mł. insp. I. F., pozostającego dotychczas w dyspozycji Komendanta Głównego Policji i delegowanego do czasowego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, a na mocy art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm; zwanej dalej "k.p.a.") nadał rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podał, że skarżący rozkazem Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy, został zwolniony z dniem 14 lipca 2017 r. ze stanowiska radcy Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji i z dniem 15 lipca 2017 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu 13 lipca 2017 r. Organ przytoczył art. 37a pkt 1 i art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Wskazał, że skarżący posiada wysługę emerytalną przekraczającą 30 lat, a jego doświadczenie zawodowe nabywane w ostatnich kilkudziesięciu latach służby jest przede wszystkim oparte na realizacji zadań w Biurze Łączności i Informatyki (wcześniej Biurze Informatyki) Komendy Głównej Policji, gdzie pełnił służbę od 30 listopada 1991 r. Istotne jest przy tym, że wymieniona komórka organizacyjna KGP została poddana zmianom organizacyjno–etatowym mającym charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej oraz aktualnych uwarunkowań finansowych, ale także charakter rozwojowy uwzględniający nowe bardzo istotne zadania stawiane przed Biurem Łączności i Informatyki. Zmiany te uniemożliwiają dalszą służbę skarżącego w wymienionej komórce organizacyjnej KGP, a jednocześnie ewentualne mianowanie policjanta na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania go do pracy na nowym stanowisku, co biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez wymienionego w każdym czasie z przysługujących mu uprawnień emerytalnych, należy uznać za niecelowe. Z kolei nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane było ważnym interesem społecznym przejawiającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Zdaniem organu powyższe czyniło koniecznym niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, w przypadku którego przełożony nie widzi możliwości kontynuowania służby i który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu podał, że możliwość zastosowania przez organ art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przepis ten umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań statutowych Policji, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca przewidział, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną może dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony decyduje, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę, pozostawić funkcjonariusza w służbie. Minister wskazał, że specyficzny charakter służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących między innymi przekroczenia granic uznaniowości, dowolności prowadzenia postępowania, w tym również w zakresie wcześniejszego przeniesienia do dyspozycji, a następnie zwolnienia ze służby oraz braku uzasadnienia przygotowanych w stosunku do skarżącego rozkazów personalnych Minister wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, bowiem wprowadzone w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji zmiany wynikały między innymi z planowanego rozwoju zakresu działania Wydziału Wsparcia Programistycznego, a w konsekwencji konieczności zachowania sprawności i ciągłości w realizacji powierzonych zadań. Ze względu na specyfikę i charakter tej komórki organizacyjnej koniecznym jest zapewnienie odpowiedniej ilości wykwalifikowanej kadry. W wyniku wprowadzanych zmian uległo wyłączeniu między innymi stanowisko służbowe radcy Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych zajmowane przez skarżącego, w wyniku czego wymieniony został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji.

Za całkowicie nieuzasadniony Minister uznał zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Komendanta Głównego Policji oceny wywiązywania się z obowiązków służbowych, posiadanych przez skarżącego odpowiednich kwalifikacji zawodowych, wystarczających do dalszego pełnienia służby w Policji. Wskazał, że ustawodawca nakładając określone zadania na Policję (wymienione m. in. w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji) jako umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji), dopuszcza też, aby przełożeni odpowiedzialni za realizację tych zadań mieli możliwość takiego doboru kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Zdaniem Ministra w sprawie wzięto pod uwagę wszystkie okoliczności, w szczególności interes społeczny wyrażający się w prawidłowym i sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji, jak też słuszny interes strony. Jednak pozostawienie skarżącego w służbie oraz ewentualne mianowanie go na inne stanowisko służbowe, w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania do pracy na nowym stanowisku, co biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez wymienionego w każdym czasie z przysługujących mu uprawnień emerytalnych, należy uznać za bezcelowe i tym samym należało przedłożyć interes społeczny nad indywidualny interes policjanta. Ponadto zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji z powodu nabycia przez niego prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, nie może być odbierane jako szykanujące ze względu na wiek, bowiem uzależnia ono możliwość zwolnienia od nabycia prawa do pełnego zaopatrzenia emerytalnego, przysługującego po osiągnięciu 30 lat wysługi, a nie od osiągnięcia określonego wieku. W tym kontekście Minister nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym Minister podał, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji i aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a skarżący nie wskazał, jakich czynności procesowych nie mógł dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie.

W ocenie Ministra w sprawie nie naruszono też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niewątpliwie z punktu widzenia interesu służby, utożsamianego z interesem społecznym, przeniesienie skarżącego stało się celowe i uzasadnione. W sprawie w sposób wystarczający zebrano oraz rozpatrzono cały materiał dowodowy, zaś organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału.

W sprawie nie naruszono także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem decyzja, w tym jej uzasadnienie, spełniają warunki określone w tym przepisie.

Odnosząc się natomiast do kwestii nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Minister wskazał, że uwzględnia ono ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Czyni to koniecznym niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, w przypadku którego przełożony nie widzi możliwości kontynuowania służby i który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji jest decyzją uznaniową i powinna ona zatem szczegółowo wyjaśniać przyczyny, dla których została podjęta.

W tego typu sprawach organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinni wyjaśnić, dlaczego zastosowano dyspozycję art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy, jednak nie zawarto w decyzji o zwolnieniu ze służby żadnego uzasadnienia w tym kierunku. Ponadto organy administracji nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisu art. 10 k.p.a.

Zdaniem skarżącego brak wskazania indywidualnych przesłanek, którymi kierował się organ zwalniając go ze służby w Policji w trybie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji sprawia, że nie miał możliwości zwalczania twierdzeń Komendanta Głównego Policji, iż zmiany organizacyjne w Biurze Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji uniemożliwiają dalsze pełnienie przeze niego służby w wymienionej komórce organizacyjnej. Ponadto organy nie wyjaśniły najistotniejszej okoliczności faktycznej sprawy, którą było ustalenie, że nabycie przeze niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej stanowi jedynie współprzyczynę zwolnienia, bowiem nie wykazały w sposób szczegółowy, na jakiej podstawie stawiają tezę, że posiadane przeze niego kwalifikacje zawodowe oraz zadania stawiane przed Biurem Łączności i Informatyki KGP nie pozwalają na dalsze pełnienie przeze niego służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "można" świadczy, że decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji ma charakter decyzji uznaniowej. W judykaturze uznaje się, iż decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Natomiast kontrola nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwość zastosowania powołanego wyżej przepisu ustawy o Policji nie jest uzależniona od przebiegu służby funkcjonariusza, ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przepis ten umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ustawodawca dopuszcza bowiem możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Dokonały bowiem prawidłowej wykładni wskazanego powyżej przepisu prawa oraz właściwie go zastosowały, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego nie pozostawiają wątpliwości co do powodów ich podjęcia. W uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wskazano, iż po zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska radcy Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji nastąpiło przeniesienie go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji. Bezspornym również jest, że skarżący nabył 20 marca 2014 r. uprawnienia do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Wydając zaskarżoną decyzję Minister obszernie i szczegółowo uzasadnił, że ewentualne mianowanie skarżącego w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania do wykonywania obowiązków na nowym stanowisku służbowym, co z uwagi na nabyte już prawa emerytalne byłoby bezcelowe i tym samym przedłożono interes społeczny nad słuszny interes strony, zaś powyższe uzasadnienie znajduje uznanie w ocenie Sądu.

Sąd ten zauważył, że część zarzutów skargi oraz ich uzasadnienie dotyczy innej sprawy administracyjnej, a mianowicie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2017 r., nr [...], mocą którego na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy, skarżący został zwolniony z dniem 14 lipca 2017 r. ze stanowiska radcy Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji i z dniem 15 lipca 2017 r. przeniesiony do dyspozycji.

Zatem organ nie dopuścił się – w ocenie Sądu pierwszej instancji – naruszenia przepisu art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a.

Sąd ten powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120, Dz. U. RP 2008/163/1026), który oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Specyficzny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne – niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji – ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji.

Odnosząc się do naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd ten stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy i w konsekwencji nie było jakiegokolwiek powodu, aby przeprowadzać inne dowody, co nie może spotkać się z zarzutem "powielania" ustaleń organu pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze, organ nie dokonał błędnej wykładni Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE.L.2000.303.16), ponieważ powołana Dyrektywa ustanawia ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy i stanowi, że: "osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę". Pełną wykładnię powyższej Dyrektywy zawiera uchwała Sądu Najwyższego z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II PZP 13/08. Niewątpliwie Dyrektywa ma zastosowanie również do służb mundurowych. Punkt 18 stanowi o możliwości odstępstwa od zasad wynikających z Dyrektywy, jeżeli jest to uzasadnione celem zachowania zdolności operacyjnej tych służb. Jednocześnie w punkcie 19 Dyrektywy określono, że w przypadku niestosowania jej postanowień w siłach zbrojnych w zakresie dyskryminacji z uwagi na niepełnosprawność lub wiek, państwo członkowskie powinno określić zasięg wyłączenia stosowania Dyrektywy. Faktem jest, że ustawodawstwo polskie implementowało Dyrektywę do prawa pracy, jednakże w regulacjach służb mundurowych, w tym w Policji nie zawarto odpowiednich regulacji. Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.

Sąd ten wyjaśnił, że czym innym jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, a czym innym zwolnienie funkcjonariusza w przypadku osiągnięcia odpowiedniego wieku. Przejście funkcjonariusza na zaopatrzenie emerytalne z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie jest uzależnione od jego wieku. W ocenie skarżącego błędem jest więc twierdzenie, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej może być kwalifikowane jako dyskryminacja ze względu na wiek. Tym bardziej, że racjonalny ustawodawca nie ustanowił podstawy zwolnienia, w której nastąpiłoby powiązanie wieku funkcjonariusza z wysługą emerytalną.

Sąd pierwszej instancji także wskazał, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść zamierzony skutek pod warunkiem, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych, co do których istnieje związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem tegoż przepisu, a wynikiem sprawy. W ocenie tego Sądu ustalenie w sprawie, że wystąpiły przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, zostało należycie uzasadnione przez organ niezależnie od tego, czy skarżący się z tym zgadza, czy też nie i nie ma przy tym znaczenia, że służbę pełnił na poprzednio zajmowanym stanowisku w sposób właściwy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

Wskazał, że zgodnie z przepisami art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną opiera na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię. Zarzuca również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mające wpływ na wynik sprawy.

Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Następnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił też:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] października 2017 r., jak i poprzedzającym ją rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji nr [...], z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a organy administracji dokonały prawidłowej wykładni wskazanego przepisu i właściwie go zastosowały i uzasadnienie rozstrzygnięć nie pozostawia wątpliwości co do powodów ich podjęcia;

2. art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ewentualne mianowanie skarżącego na stanowisko w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania do wykonywania obowiązków na nowym stanowisku służbowym, co z uwagi na nabyte już prawa emerytalne byłoby bezcelowe, i tym samym przedłożono interes społeczny nad jego słuszny interes, podczas gdy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia nie wykazał w sposób szczegółowy, na jakiej podstawie stawia tezę, że posiadane przez skarżącego kwalifikacje zawodowe oraz zadania stawiane przed Biurem Łączności i Informatyki KGP nie pozwalają na dalsze pełnienie przez skarżącego służby w Policji, skoro zgodnie z zapisami decyzji nr 93 Dyrektora Biura Łączności i Informatyki KGP z 24 maja 2017 r. w sprawie szczegółowej struktury organizacyjnej i schematu organizacyjnego Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji, podziału zadań między dyrektorem a jego zastępcami oraz katalogu zadań komórek organizacyjnych, nie zlikwidowano Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych oraz nie zmieniono zadań realizowanych przez wymienioną komórkę organizacyjną, która wykonuje zadania tożsame do zadań wykonywanych przez skarżącego w czasie pełnienia służby na stanowisku radcy w Wydziale Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych Biura Łączności i Informatyki KGP, jednocześnie na podstawie uzasadnienia wydanej decyzji jak i rozkazu personalnego nie sposób stwierdzić, jakimi kryteriami kierował się Komendant, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy w ocenie skarżącego jedynym argumentem było rozpoczęcie służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r.; z rozkazu personalnego nie wynika ponadto, w jaki sposób pozostawienie skarżącego w służbie wpłynęłoby negatywnie na realizację zadań ustawowych formacji;

3. art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że ewentualne mianowanie skarżącego na stanowisko w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania do wykonywania obowiązków na nowym stanowisku służbowym, co z uwagi na nabyte już prawa emerytalne byłoby bezcelowe, i tym samym przedłożono interes społeczny nad jego słuszny interes, podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że skarżący jest oficerem Policji i posiada stosowne przeszkolenia resortowe, które w przypadku przeniesienia skarżącego do innej komórki organizacyjnej Policji nie powodują konieczności dodatkowego przeszkolenia, ponadto z uwagi na braki kadrowe w garnizonie stołecznym Policji, w tym przypadku Komendzie Stołecznej Policji, interes społeczny przemawiał w ocenie skarżącego za jego przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, a nie zwolnieniem z Policji na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie naruszyli w toku postępowania wyżej wskazanej normy prawnej;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie i brak oceny

w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także nieuwzględnienie skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym przede wszystkim poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organy na gruncie przedmiotowej sprawy wykazały i w prawidłowy sposób uzasadniły, by istniała podstawa i konieczność zwolnienia skarżącego ze służby w Policji oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu policjanta, niewyjaśnienie w sposób dostateczny przyczyn zajętego stanowiska, nieuwzględnienie sprzeczności podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem oraz stanem faktycznym w sprawie, jak również naruszeniem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz bezpodstawnym zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jego niezastosowanie polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu słusznego interesu strony, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., podczas gdy za wydaniem wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenia skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie wykazał, że uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, polegające między innymi na niezawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, zebraniu niekompletnego materiału dowodowego w sprawie, co uniemożliwiło zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego, odniesienie się do twierdzeń organu odwoławczego dotyczących niemożliwości mianowania strony na inne stanowisko w Komedzie Głównej Policji i brakiem możliwości zgłoszenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie mających za cel udowodnienie, iż nie nastąpiła faktyczna podstawa do zwolnienia ze służby w Policji, podczas gdy skarżący nie miał możliwości zgłoszenia potrzeby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Dyrektora Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji na okoliczność faktycznej podstawy zwolnienia ze służby w Policji oraz faktu przeprowadzenia rozmowy na przełomie maja i czerwca 2017 r., podczas której Dyrektor zasugerował skarżącemu odejście na emeryturę z własnej inicjatywy, zapewniając wówczas podniesienie dodatku służbowego o 50%, jak również zapewnił, że nie ma jakichkolwiek zastrzeżeń do pracy i kwalifikacji zawodowych skarżącego, a takie dostał polecenie; dodatkowo w ocenie skarżącego zasadnym było przesłuchanie Dyrektora Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji na okoliczność możliwości realizacji przez skarżącego zadań służbowych pomimo przeprowadzenia zmian organizacyjnych w Biurze Łączności i Informatyki KGP oraz prowadzenia postępowań kwalifikacyjnych na wolne stanowiska służbowe, po przeprowadzonej reorganizacji. Jednocześnie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Naczelnika Wydziału Teleinformatyki KSP na okoliczność możliwości wykonywania przez skarżącego zadań służbowych z uwagi na posiadane kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe; nadto należało przeprowadzić dowód z przesłuchania w charakterze świadków pozostałych funkcjonariuszy BŁil KGP, którzy podobnie jak skarżący zostali najpierw oddelegowani do Komendy Stołecznej Policji, a następnie zwolnieni ze służby w Policji tylko i wyłącznie z uwagi na fakt, że rozpoczęli służbę przed 1989 r.; właściwym było również przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka J. Z. wiceministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na okoliczność udowodnienia, że w swoich wypowiedziach medialnych zapowiadał publicznie zwolnienie ze służby policjantów, którzy rozpoczęli służbę przed 1989 r., co w ocenie skarżącego wykazałoby faktyczne przesłanki, jakimi kierował się organ zwalniając skarżącego ze służby.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności zaś wskazał, że decyzja o zwolnieniu ze służby ma podstawę w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony nie złożyły w zakreślonym terminie pisma procesowego zawierającego dodatkowe argumenty na poparcie swojego stanowiska w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz, Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zgłoszony został na wstępie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 p.p.s.a.

Zarzut ten nie został jednak sporządzony z należytą starannością. Zauważyć bowiem należy, że w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego właściwe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Wyszczególniony w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 133 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, regulujących różne kwestie prawne, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały podane, co uniemożliwia dokonanie oceny naruszenia tego przepisu.

Zważyć jednak należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona, zaś wskazywanie na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W aktach poddanych kontroli Sądu znajdowała się cała dokumentacja istotna z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W rozpoznawanej sprawie podniesiony na wstępie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z zarzutem naruszenia art. 133 p.p.s.a., który to zarzut okazał się nieskuteczny, co czyni również pozbawionym podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o braku podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji.

Zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. i za pomocą tak sformułowanego zarzutu podjął w jego ramach próbę zwalczenia prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, stanowiska Sądu co do wykładni i zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten w świetle tego, co powiedziano wyżej, nie mógł okazać się skuteczny.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organy decyzyjne wyjaśniły w sposób wszechstronny wszystkie istotne jej okoliczności, poczyniły prawidłowe i wystarczające dla jej rozstrzygnięcia ustalenia, a wydane decyzje uzasadniły w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając w sposób przekonujący w motywach decyzji dokonany wybór rozstrzygnięcia w ramach przyznanego im na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji uznania administracyjnego, i w niczym granic tego uznania nie przekroczyły.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 10 k.p.a. jest przepisem procesowym. Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) skarżący kasacyjnie nie powiązał go z żądnym przepisem prawa materialnego, który miałby być naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. także nie został prawidłowo sformułowany z tego względu, że przepis art. 10 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Podnosząc zarzut jego naruszenia skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej zarzut ten dotyczy, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną związany jest jej granicami i nie może samodzielnie, a stronę postępowania formułować czy precyzować zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu można jedynie dodać, że oceniając zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. trafnie sad pierwszej instancji wskazał, że ustalenie, że wystąpiły przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, zostało należycie uzasadnione przez organ niezależnie od tego czy skarżący się z tym zgadza i nie ma przy tym znaczenia, że służbę pełnił na poprzednio zajmowanym stanowisku w sposób właściwy.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, błędnie sformułowany w petitum skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której prawidłowo wskazano ów przepis jako przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, zamiast art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zarzucając błędną wykładnię przywołanego przepisu skarżący kasacyjnie nie podał jednak, na czym miałaby polegać błędne rozumienie tego przepisu, nie wyjaśnił również, jakie argumenty dowodzą prawdziwości jego twierdzenia, że interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest błędna.

Uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje, że skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Tak odczytany zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie ma bowiem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012 r. I FSK 319/11). Jak wskazano powyżej, ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowane, a to prowadzi do wniosku, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie mógł zostać uwzględniony.

Zauważyć należy, że powyższy przepis prawa statuuje fakultatywną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu osiągnięcia przez niego 30 lat wysługi emerytalnej. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie nakazuje się wprost zwalniania ze służby policjantów jedynie z powodu nabycia przez nich prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jest to norma o charakterze uznaniowym. W tego rodzaju sprawach przełożony powinien wykazać dwie przesłanki: 1) nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, 2) inną przyczynę lub przyczyny, warunkujące zwolnienie. Przyczyną taką może być wykazana dowodami np. okoliczność, że funkcjonariusz z powodu wieku nie jest w stanie podołać trudom służby, czy też nie posiada dostatecznych kwalifikacji. Okoliczność taka, zgodnie z pkt 18 preambuły do Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2017 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U.UE.L.2000.303.16), wyłączałaby dyskryminację z uwagi na wiek. Przyczyną taką może być również proces tak zwanego "ucywilniania niektórych stanowisk" lub zmiany organizacyjne, które nie pozwalają na zatrzymanie funkcjonariusza dłużej na danym stanowisku.

Osiągnięcie przez policjanta odpowiedniego wieku nie oznacza zatem automatyzmu przy jego zwalnianiu. Należy mieć jednak na względzie potrzeby służby i konieczność sprawnej realizacji zadań, postawionych przed Policją w art. 1 ust. 2 ustawy. Zatem, jeśli funkcjonariusz mimo deklarowanej chęci pozostawania w służbie i nawet zasług we wcześniejszym okresie służby, nie daje gwarancji, że będzie wykonywał nadal powierzone mu czynności w sposób rzetelny i efektywny – w takiej sytuacji organ jest uprawniony do jego zwolnienia na postawie ww. przepisu ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1335/18).

W rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, uznając prawidłowość ustaleń organu, wykazały szczegółowo dlaczego zasadnym było zwolnienie skarżącego ze służby.

Z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że rozkazem Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2017 r. skarżący został zwolniony z dniem 14 lipca 2017 r. ze stanowiska radcy Wydziału Utrzymania Systemów Informatycznych Policyjnych i Krajowych Biura Łączności i Informatyki Komendy Głównej Policji i z dniem 15 lipca 2017 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta, a decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący posiada wysługę emerytalną przekraczającą 30 lat, a jego doświadczenie zawodowe nabywane w ostatnich kilkudziesięciu latach służby jest przede wszystkim oparte na realizacji zadań w Biurze Łączności i Informatyki (wcześniej Biurze Informatyki) Komendy Głównej Policji, gdzie pełnił służbę od 30 listopada 1991 r. Wymieniona komórka organizacyjna KGP została poddana zmianom organizacyjno–etatowym mającym charakter dostosowawczy do obecnych potrzeb w dziedzinie teleinformatyki policyjnej oraz aktualnych uwarunkowań finansowych, ale także charakter rozwojowy uwzględniający nowe istotne zadania stawiane przed Biurem Łączności i Informatyki. Zmiany te uniemożliwiają dalszą służbę skarżącego w wymienionej komórce organizacyjnej KGP, a jednocześnie ewentualne mianowanie policjanta na inne stanowisko służbowe w innej komórce organizacyjnej wiązałoby się z koniecznością odpowiedniego przygotowania go do pracy na nowym stanowisku, co biorąc pod uwagę możliwość skorzystania przez skarżącego w każdym czasie z przysługujących mu uprawnień emerytalnych, byłoby niecelowe.

Skoro te ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone, zasadnym było przyjęcie, że wydanym w sprawie decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ miał podstawy, aby zwolnić skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.