Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3028/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1,3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. R. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 w sprawie ze skargi U. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. R. i R. R. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1662/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., orzekł o niestwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. oraz L. S., decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję w całości oraz stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/07 w związku ze skargą U. i R. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] października 2007 r. GINB decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 261/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku ze skargą L. S. i A. S., uchylił powyższą decyzję GINB z dnia [...] listopada 2008 r. W związku z powyższym GINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. Następnie wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 210/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. S. i A. S., uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd podkreślił, że uszło uwadze organu, że w toku postępowania nieważnościowego skarżący konsekwentnie podnosili, że decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. zapadła już po zmianie przez p.p. R. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole. Zdaniem Sądu, kwestia ta miała o tyle istotne znaczenie, że jednoznaczne ustalenie, iż przed wydaniem decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu w postępowaniu zwyczajnym faktycznie doszło już do zmiany jego użytkowania wskazywałoby na popełnienie samowoli w tym zakresie. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji) w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że należało przeprowadzić postępowanie naprawcze, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien ustalić, czy weryfikowana decyzja nie była obarczona również wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), według stanu na dzień 20 stycznia 1998 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Organ odwoławczy dokonując analizy dokumentacji projektowej podniósł, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem zmianę przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych w istniejącym budynku jednorodzinnym, usytuowanym na działce o numerze ew. [...] w Ł., przy ul. K. [...], na przedszkole. Planowane przedsięwzięcie nie powoduje zmian konstrukcyjnych oraz wyglądu zewnętrznego budynku. Jedyna przewidywana zmiana w istniejącym układzie pomieszczeń spowodowana jest realizacją ściany (o grubości 12,00 cm) oddzielającej kuchnię od jadalni dla dzieci. Projektowany zakres prac nie wpływa na usytuowanie istniejącego budynku, jak również jego wysokość oraz powierzchnię zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie podjął żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie, czy zmiana sposobu użytkowania spornej inwestycji dokonała się wcześniej niż przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...]. Nadto zauważył, iż wydający kontrolowaną decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. organ, posiadając chociażby kserokopię protokołu TSSE z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], nie wystąpił ze stosownym pismem do tegoż organu z prośbą o dostarczenie dokumentów, w tym wskazanej w powyższym protokole TSSE z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], decyzji TSSE z dnia [...] maja 1997 r., znak: [...], na okoliczność ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w Ł. przy ul. K. [...] na cele przedszkola prywatnego dokonała się przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1998 r. Wskazał, iż z dokumentacji uzyskanej przez GINB (w tym przekazanej przy piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Powiatu W. z dnia [...] marca 2013 r.) wynika, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania obiektu tj. części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w Ł. przy ul. K. [...] na cele przedszkola prywatnego, dokonała się przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1998 r. Nadto w aktach znajduje się kserokopia zaświadczenia Kuratorium Oświaty i Wychowania w W. z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...], o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych województwa [...] Przedszkola Niepublicznego przy ul. K. [...] w Ł. - D., które to działalność rozpoczęło z dniem 25 sierpnia 1992 r. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż zmiana sposobu użytkowania części budynku na działce nr ewid. [...] (d. [...]), położonej w Ł. przy ul. K. [...] na cele przedszkola prywatnego, dokonała się wcześniej niż przed wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 1998 r., Nr [...]. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż w odniesieniu do decyzji organu I instancji wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazano, iż rażąco naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, których nie zastosowano, nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, a ich naruszenie jest w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzeczne.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się U. R. i R. R., którzy pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania A. S. i L. S. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Sąd zauważył, iż w orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, iż kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ł. Nr [...] o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku – części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr [...] (d. [...]), położonej w Ł. przy ul. K. nr [...] na cele przedszkola prywatnego została wydana w dniu [...] stycznia 1998 r., a jako jej podstawę prawną wskazano art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z 1994 r. ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane"), § 8 ust. 1 i 2, § 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 10, poz. 47) oraz Porozumienie Administracyjne zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a Zarządem Miasta Ł. w dniu [...] czerwca 1998 r., opublikowanym w Dzienniku Urz. Woj. W. nr 6, poz. 18 z dnia 6 lutego 1997 r. i art. 104 K.p.a. Zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu; przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio (ust. 1). W myśl art. 71 ust. 2 przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl zaś art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z brzmienia art. 71 ust. 1 i 2 wynika, iż zmiana sposobu użytkowania winna mieć miejsce po uzyskaniu pozwolenia. W przypadku zaś zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, zastosowanie ma art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący z kolei odpowiednie zastosowanie trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd wskazał jednocześnie, iż decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania została wydana na wniosek U. R. o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele Prywatnego Przedszkola zlokalizowanego w Ł. przy ul. K. [...]. Do wniosku dołączono między innymi protokół TSSE Ż. Nr [...]. z kontroli sprawdzającej z dnia 13 listopada 1997 r., z którego wynika, iż kontrola była spowodowana sprawdzeniem wykonania obowiązków z decyzji [...] z dnia [...] maja 1997 r., dotyczącej Prywatnego Przedszkola przy ul. K. [...] w D., którego właścicielem jest U. R. Dołączono także kopię pisma Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Dzielnicy [...], z którego wynika, iż w dniu 4 sierpnia 1992 r. przeprowadzono wizję lokalną w domku jednorodzinnym przy ul. K. [...] w D. celem sprawdzenia przydatności pomieszczeń na prywatny oddział przedszkolny, wskazując, iż pomieszczenia odpowiadają minimum wymogów sanitarnych stawianych w Zarządzeniu Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (Mon. Pol. Nr 23 z dnia 28 września 1979 r., poz. 132). Sąd zauważył jednocześnie, iż Burmistrz Miasta i Gminy Ł. w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powołał się m. in. na wskazany wyżej protokół TSSE Żoliborz z dnia [...] listopada 1997 r. Dokumenty te powinny stać się przyczyną przeprowadzenia ustaleń co do tego, czy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wskazanego we wniosku, czy też do zmiany takiej nie doszło. Z protokołu TSSE z dnia 13 listopada 1997 r. wynika bowiem niewątpliwie, iż Prywatne Przedszkole przy ul. K. [...] w D. istniało już w dniu 22 maja 1997 r. Brak przeprowadzenia w tych okolicznościach postępowania celem ustalenia stanu faktycznego sprawy i zastosowania prawidłowej podstawy prawnej doprowadził do rażącego naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd podniósł, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano ogólnie art. 71 Prawa budowlanego, ale ze sposobu załatwienia sprawy wynika, iż zastosowano art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, podczas gdy podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić art. 71 ust. 3 tej ustawy, przewidujący odmienny sposób załatwienia sprawy w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości w świetle dokonanych ustaleń, omówionych szczegółowo w zaskarżonej decyzji, które pozwalają na uznanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z informacji udzielonej przez Kuratorium Oświaty w W. oraz dokumentacji nadesłanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie W. wynika bowiem, iż Przedszkole Niepubliczne z siedzibą w Ł. przy ul. K. [...] rozpoczęło działalność dnia 25 sierpnia 1992 r., która była prowadzona zapewniając opiekę dzieciom w liczbie na przestrzeni lat od 15 do 36. Z protokołu Nr [...] z kontroli sanitarnej z dnia 24 października 1995 r. oraz notatki służbowej instruktora ds. higieny szkolnej z dnia 2 lutego 1996 r. wynika, iż do przedszkola uczęszcza dwie grupy dzieci w łącznej liczbie 36 osób. Zauważyć jednocześnie należy, iż ze skargi wynika, że okoliczność prowadzenia od 1992 r. w budynku mieszkalnym, o którym mowa w decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. przedszkola niepublicznego nie jest sporna. Skarżący podnieśli jednocześnie, iż rozpoczęcie tej działalności nastąpiło po uprzednim zezwoleniu i wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Kuratora Oświaty i Wychowania po spełnieniu wymogów lokalowych i sanitarnych określonych w Zarządzeniu Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132) (dalej: "Zarządzenie"). Wskazując na powyższe przepisy skarżący podnieśli, iż w wymogach stawianych osobom fizycznym przy rozpoczynaniu działalności przedszkolnej nie było wymogu uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wskazano jednocześnie na niejednoznaczną wykładnię art. 71 Prawa budowlanego, dotyczącą okoliczności kiedy następuje zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, powołując się m. in. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie sygn. akt II OSK 785/10 (LEX nr 945942). Podniesiono jednocześnie, iż prowadzenie przez skarżących przedszkola we własnym domu mieszkalnym było w Urzędzie Miasta i Gminy faktem notoryjnie znanym, a złożenie wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części budynku nastąpiło po wskazaniu takiego trybu przez Burmistrza Miasta i Gminy w Ł. Po jego złożeniu skarżący uzyskali kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzję. Powyższa argumentacja w ocenie Sądu pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. Przepisy Zarządzenia, o którym mowa, zawierają regulacje dotyczące prowadzenia punktów przedszkolnych w kontekście oświatowym i funkcjonowały niezależnie od przepisów Prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż brak określenia w tych przepisach wymogu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, w przypadku gdy zmiana taka miała miejsce, zwalniał osobę prowadzącą punkt przedszkolny w rozumieniu przepisów Zarządzenia z uzyskania takiego pozwolenia. Sąd wskazał, iż Zarządzenie dotyczy prowadzenia punktów przedszkolnych, których zadaniem było zapewnienie opieki dla grupy nie przekraczającej 15 dzieci. Tymczasem jak wynika z wcześniejszych wywodów w prowadzonym przez skarżących przedszkolu opiekę znajdowało dwukrotnie więcej dzieci. Tym samym, w ocenie Sądu, wątpliwości budzi argumentacja, iż prowadzone przez skarżących przedszkole pozostawało w zgodności z przepisami Zarządzenia, a dodatkowo, iż ta podstawa prawna miałaby stanowić zwolnienie z uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. Bez znaczenia też pozostają wskazywane przez skarżących trudności w wykładni art. 71 Prawa budowlanego. Z treści kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., jak również z akt postępowania poprzedzającego jej wydanie nie wynika, aby organ dokonywał wykładni tego przepisu i wydanie decyzji było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył, iż Burmistrz Miasta i Gminy Ł. wydał na wniosek skarżącej decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania, jak wynika z twierdzeń skargi - przy pełnej wiedzy, że przedszkole od wielu lat funkcjonuje. W tych okolicznościach uznać należy, że zarówno w ocenie skarżących, jak i w ocenie organu do zmiany sposobu użytkowania doszło, a uwzględnienie wniosku nastąpiło przy pełnej wiedzy, iż stan ten zaistniał przed złożeniem wniosku o udzielnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Tym samym argumentacja skargi powołująca się na trudności z dokonaniem prawidłowej wykładni art. 71 w zakresie tego jaki stan faktyczny stanowi o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania nie może być uznana za trafną w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, iż w przypadku stwierdzenia, że prowadzenie przez skarżących przedszkola przed datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie stanowiło w istocie zmiany sposobu użytkowania budynku, wydanie decyzji uwzględniającej wniosek także miałoby miejsce z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się wskazanych w skardze naruszeń, a rażące naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli U. R. i R. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a mianowicie:

- bezzasadne ustalenie, że spełnienie wymogów określonych w przepisach zarządzenia Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. z dnia 28 września 1979 r. ze zm.) pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż zawierało regulacje w kontekście oświatowym i funkcjonowały niezależnie od przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy istotą przepisów Zarządzenia było umożliwienie zakładania małych przedszkoli po spełnieniu wymogów określonych wyłącznie w tym Zarządzeniu, przy założeniu, że prowadzenie takich przedszkoli w domach mieszkalnych nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 1998 r.

- niewyjaśnienie, czy przed rozpoczęciem prowadzenia przedszkola, tj. przed 25 sierpnia 1992 r. skarżący zobowiązani byli do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania domu jednorodzinnego, a to w kontekście, czy dopuścili się samowolnej zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, skutkującej rażącym naruszeniem prawa, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości wymagającej uzyskania zezwolenia organu administracji budowlanej

b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to mianowicie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji) przez ustalenie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie budzi wątpliwości i pozwala na uznanie prawidłowości zaskarżonej decyzji, podczas gdy, w istocie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a okoliczności faktyczne wskazują, że wymóg uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu zaktualizował się, na skutek zmiany stanu prawnego dotyczącego systemu oświaty (m.in. przejęcie obowiązku prowadzenia przedszkoli przez samorząd terytorialny) zmiany okoliczności faktycznych (wzrost liczby dzieci), w trakcie użytkowania obiektu, stąd też brak jest przesłanek do stwierdzenia przez WSA, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja organu stopnia podstawowego zapadła z rażącym naruszeniem prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu albo ewentualnie gdyby wskazana przez skarżących w niniejszej skardze podstawa naruszenia przepisów postępowania okazała się nieuzasadniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej zastosowaniem sankcji nieważności ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), jest zasadny. Według art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa to też zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego sprawy nie odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie prawnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia 1998r. nr [...] wymagało ustalenia rażącego naruszenia art. 71 ust.1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przez wyprowadzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Art. 71 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane zawiera ustawową definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Według brzmienia tego artykułu w dniu wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. decyzji z [...] stycznia 1998 r. " Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzki albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno - sanitarne albo ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przesądza o dopuszczalności stosowania następstw prawnych, które reguluje art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący, że: " W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust.1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że literalne odczytywanie art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie daje pełnej odpowiedzi na pytanie jakie zmiany w sposobie użytkowania obiektu budowlanego podlegają reglamentacji administracyjnej, polegającej na obowiązku uzyskania pozwolenia, a obecnie zgłoszenia. Podkreśla się, że konstrukcja legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opiera się na przykładowym wskazaniu sytuacji, które uznaje się za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym także te przykładowe sytuacje nie są jednoznaczne ( wyrok NSA z 13 maja 2014r. II OSK 1532/13). Przy wykładni art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy uwzględnić, że stanowi on regulację ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie ( art. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uzasadnieniem ograniczenia tego konstytucyjnego prawa jest ochrona wyższych wartości, które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane podlegają ochronie przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia ( obecnie zgłoszenia ) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1998 r., jedynie wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez ustawę - Prawo budowlane. Przy wykładni art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ustalenie, czy w świetle tych wartości doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest szczególnie ważkie, gdy ma być to podstawą do zastosowania sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W rozpoznanej sprawie zmieniono sposób użytkowania domu jednorodzinnego, w części przeznaczając go na miejsce, gdzie mają przebywać dzieci oraz osoby dorosłe w związku z realizacją wychowania przedszkolnego. Nie doszło zatem do zasadniczej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż dom jednorodzinny przeznaczony jest na pobyt dzieci i dorosłych. Dla stwierdzenia czy doszło do zmiany miało znaczenie ustalenie w jakim zakresie doszło do urządzenia przedszkola, skoro Sąd wskazał, że chodzi o prywatny oddział przedszkolny. Nie jest ustalona liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Trudno stwierdzić ten fakt na podstawie notatki służbowej instruktora ds. higieny szkolnej z [...] lutego 1996 r. i protokołu kontroli sanitarnej z [..] października 1995 r. Brak zatem pełnego ustalenia zakresu zmiany sposobu użytkowania domu jednorodzinnego nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1998r. nr [...] Burmistrza Miasta i gminy Ł.

Nie można podzielić stanowiska Sądu, że nie ma znaczenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania, bo w razie gdyby przyjąć, że do zmiany nie doszło to wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę byłoby dotknięte kwalifikowaną wadliwością, rażącego naruszenia art. 71 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Ustalenie w stanie faktycznym sprawy czy doszło do zmiany sposobu użytkowania miało istotne znaczenie, przesądziło o wyprowadzeniu rażącego naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Nie jest zasadny zarzut co do obowiązywania przepisów zarządzenia Ministra Oświaty i wychowania z 28 sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części regulują przepisy ustawy – Prawo budowlane . Nadto należy wskazać, że zarządzenie obowiązywało do wydania przepisów wykonawczych przewidzianych ustawą z 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz.U. Nr 95, poz. 425). Zgodnie z art. 113 ust. 2 tej ustawy przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z 15 lipca 1961r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania ( Dz.U. Nr 32 , poz. 160 ze zm.) obowiązywały nie dłużej niż do 31 sierpnia 1992r., a zatem nie obowiązywały w dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia 1998r. , Nr [...].

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.