Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 64/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.O. i H.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 554/21 w sprawie ze skargi W.O. i H.O. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P. w rejonie pomiędzy torami P., ulicą K., rzeką W., ulicą N. i ulicą M., obręb N., ark. 8, 9, 10 i 12 - część A2 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 554/21, oddalił skargę W.O. i H.O. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P. w rejonie pomiędzy torami P., ulicą K., rzeką W., ulicą N. i ulicą M., obręb N., ark. 8, 9, 10 i 12 – część A2.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W.O. i H.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą uchwałę (zwaną dalej: "uchwałą" lub "m.p.z.p.") w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], arkusz [...], obręb N., stanowiącej własność skarżących, zlokalizowanej w m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 2MN/U oraz w zakresie nieuzasadnionego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uniemożliwiający zabudowę ww. działki, tj. w zakresie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

– art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), tj. konstytucyjną zasadę proporcjonalności,

– art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjną zasadę zakazu naruszania istoty prawa własności,

– art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej: "u.p.z.p."), tj. obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych przez ograniczenie prawa własności skarżących bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości,

– art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 1 ust 2 pkt 1 u.p.z.p przez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, nadto prowadzący do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego oraz w sposób sprzeczny z innymi postanowieniami planu dotyczącymi możliwej zabudowy oraz jej powierzchni, nadto przez wyznaczenie kilku linii zabudowy (zaewidencjonowanie istniejącego stanu zabudowy),

– art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c.") przez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżących i uniemożliwienie zabudowy na nieruchomości pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności, a także przez ustalenia linii zabudowy w sposób jednocześnie uniemożliwiający zabudowę zgodnie z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały).

Mając na względzie powyższe skarżący, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], arkusz [...], obręb N. Nadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący podnieśli, że działka nr [...], która jest objęta ustaleniami m.p.z.p., w ramach którego wskazana nieruchomość przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej (2MN/U), przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia dodatkową zabudowę nieruchomości skarżących.

W uchwale Rada Miasta P. ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy, która przebiega wzdłuż istniejącego budynku na działce nr [...] (z każdej jego strony) i tym samym nie daje możliwości realizacji jakiejkolwiek dodatkowej inwestycji na nieruchomości skarżących, chociażby budynku gospodarczo-garażowego, co w ocenie skarżących, stanowi o rażącym naruszeniu ich uprawnień.

W ocenie skarżących, wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie koresponduje z możliwą na tym terenie zabudową, a nawet z samą treścią planu, która daje możliwość maksymalnego zagospodarowania działki w 30% (obecnie działka skarżących pozostaje zabudowana na poziomie 300m², tym samym jest to wartość poniżej maksymalnej).

Zdaniem skarżących, określenie linii zabudowy jest całkowicie arbitralne, bez uzasadnienia merytorycznego oraz planistycznego. Stanowi ono o naruszeniu prawa własności, gdyż ogranicza możliwość zabudowy działki (i to w jakimkolwiek kierunku), bez żadnego racjonalnego argumentu przemawiającego za takim sposobem ukształtowania linii zabudowy.

Według skarżących bezpodstawne jest także wyznaczenie linii zabudowy, nie tylko od strony drogi publicznej, ale ze wszystkich stron, odwzorowujących istniejącą zabudowę.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że całość argumentacji skarżących odwołuje się do okoliczności, które kwalifikować należy w kategoriach interesu faktycznego bądź takich, które mają charakter potencjalny, przyszły, niepewny, a w szczególności nie wynikają z treści zaskarżonej uchwały.

Organ podkreślał, że skarżący uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...], którą Burmistrz w pełni uwzględnił postulaty wskazane we wniosku, wyznaczając parametry zabudowy w maksymalnych możliwych granicach dla nieruchomości. W wyniku działań skarżących, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, powstał zatem obiekt o znacznej powierzchni zabudowy w stosunku do obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach. W związku z tym w trakcie prac nad m.p.z.p., w celu zachowania proporcji zabudowy, a tym samym wypracowania zasad zachowania ładu przestrzennego, zdecydowano o ograniczeniu wielkości zabudowy do obszaru w liniach zabudowy istniejącej.

Organ podkreślał, że z analizy przeprowadzonej na potrzeby wydania przedmiotowej decyzji wynika, że średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 17% powierzchni działki, zaś aktualna powierzchnia zabudowy gruntu skarżących wynosi około 22% powierzchni działki. Nadto, organ zwrócił uwagę na postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f uchwały, wymagające zapewnienia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej w wielkości 50%.

Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nieruchomości skarżących jest wyrazem zachowania zasady ładu przestrzennego, bowiem obiekty znajdujące się na sąsiednich nieruchomościach są znacznie mniejsze od zabudowy na działce nr [...], a w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się ponadto nieruchomość niezabudowana o dużej powierzchni (działka nr [...]). Północno-zachodnią granicę działki nr [...] wyznacza natomiast przebieg linii kolejowej, która stanowi teren zamknięty komunikacji kolejowej.

Organ zaznaczył też, że m.p.z.p. jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2018 r. i został opracowany w oparciu o zawarte w nim zasady i kierunki rozwoju dla terenów Miasta P. Wynika z nich, że Studium ustala kontynuację dotychczasowej wiodącej funkcji miasta tj. mieszkalnictwo niskiej intensywności z dbałością o ład przestrzenny i jakość przestrzeni publicznych oraz dążenie do uzyskania wyższych standardów zamieszkania, a także zapewnienie wysokiego poziomu usług z zachowaniem dotychczasowego charakteru P. z willową zabudową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga okazała się bezzasadna.

Sąd stwierdził, że skarżący dysponowali legitymacją procesową do wniesienia skargi na uchwałę. Następnie podniósł, że z tego co sami skarżący wskazali, aktualna powierzchnia zabudowy gruntu skarżących wynosi około 22% powierzchni działki, podczas gdy średnia powierzchnia zabudowy w sąsiedztwie działki nr [...] wynosi 17% powierzchni działki. Istniejąca zabudowa skarżących przekracza zatem średni współczynnik powierzchni zabudowy istniejący na terenie sąsiednim, co wskazuje na zwiększoną intensywność zabudowy działki skarżących w stosunku do współczynnika zabudowy dla działek znajdujących się w terenie analizowanym. Nadto do dotychczasowej zabudowy przylegają dwa place wykorzystywane jako parking, skutkiem czego powierzchnia działki wypełniła już ustalenie m.p.z.p. nakazujące zachowanie 50% powierzchni działki jako biologicznie czynnej.

Sąd wskazał też, że mając na uwadze powyższą regulację u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") wskazującego, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy – przyjąć należy, że organ planistyczny jest wręcz zobowiązany do określenia linii zabudowy w zakresie jaki uważa to za konieczne dla precyzyjnego odzwierciedlenia przyjętych założeń kształtowania ładu przestrzennego. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia MI nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Nie można zatem organowi zarzucić istotnego naruszenia prawa przez kształtowanie, jak to podnoszą skarżący, kilku linii zabudowy, nie tylko linii zabudowy od strony drogi publicznej. Organ uzasadnił bowiem przyczyny takiego określenia linii zabudowy celem ograniczenia intensywności zabudowy, co zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza zasady władztwa planistycznego organu. Przepisy te należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Zatem linie zabudowy były i są jednym z tych parametrów zabudowy, które (w zależności od potrzeb) można użyć w celu kształtowania zabudowy.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności. Organ uzasadnił, że interes publiczny wymaga utrzymania zabudowy na działce skarżących na dotychczasowym poziomie, zwłaszcza że jej powierzchnia zabudowy kubaturowej przekracza już średnią powierzchnię zabudowy charakterystyczną na otaczającego ją obszaru. Przy czym, brak osiągnięcia przez tą zabudowę na działce skarżących maksymalnego dopuszczalnego planem wskaźnika 30% zabudowy nie może być odczytywane w oderwaniu od pozostałych postanowień § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Sąd zaznaczył, że wobec powyższego, również zarzut bezpodstawnego ograniczenia ich prawa własności jest bezzasadny. Plan nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. użytkowania już zrealizowanego budynku, oraz nie powoduje utraty ważności wydanych już decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor może wykorzystywać zabudowany teren działki w sposób ustalony w uzyskanych wcześniej pozwoleniach. Nie zachodzi zatem o jakiekolwiek ograniczenie w dotychczasowych uprawnieniach skarżących. Wbrew podnoszonym zarzutom skarżących, postanowienia planu nie godzą w istotę prawa własności przynależnego skarżącym. Doznaje ono jedynie ograniczenia w sposób zgodny z zasadą proporcjonalności i władztwa planistycznego.

Ponadto Sąd uznał za pozbawiony uzasadnienia zarzut arbitralności wyznaczania linii zabudowy na działce skarżących. Ustalenia Rady Miasta miały w tym zakresie oparcie w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Wskazał też, że linia zabudowy od tylnej granicy działki, tj. od strony linii kolejowej, została ustalona pod warunkiem uzyskania zgody na odstępstwo od art. 53 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Sąd wyjaśnił także, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy była podnoszona przez organ okoliczność, że w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu m.p.z.p., skarżący nie złożyli uwag w zakresie twierdzeń objętych skargą. Dla skuteczności skargi nie jest wymagane bowiem złożenie uwag do projektu planu w toku prowadzenia procedury planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli W.O. i H.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi,

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w P. w rejonie pomiędzy torami P., ulicą K., rzeką W., ulicą N. i ulicą M., obręb N., ark. 8, 9, 10 i 12 - część A2 w zakresie wskazanym przez skarżących.

2. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, iż ograniczenie prawa własności skarżących w ramach obowiązującego m.p.z.p. pozostaje nieproporcjonalne,

b. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. konstytucyjnej zasady zakazu naruszania istoty prawa własności przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, iż sposób ukształtowania linii zabudowy narusza istotę prawa własności skarżących,

c. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia naruszenia przez Radę Miasta P. zasady wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych i w konsekwencji ograniczenie prawa własności skarżących bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości,

d. art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwie zastosowanie i brak uwzględnienia przez Sąd I instancji wyznaczenia przez Radę Miasta P. nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, nadto prowadzący do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego oraz w sposób sprzeczny z innymi postanowieniami planu dotyczącymi możliwej zabudowy oraz jej powierzchni, nadto przez wyznaczenie kilku linii zabudowy (zaewidencjonowanie istniejącego stanu zabudowy),

e. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 140 k.c. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwie zastosowanie i brak uwzględnienia nieproporcjonalnego naruszenie prawa własności skarżących i uniemożliwienie zabudowy na nieruchomości pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności, a także przez ustalenia linii zabudowy w sposób jednocześnie uniemożliwiający zabudowę zgodnie z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały).

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r. w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały, w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], arkusz [...], obręb N., stanowiącej własność skarżących, zlokalizowanej w planie na terenie oznaczonym symbolem 2MN/U i nieuzasadnionego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób uniemożliwiający zabudowę na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w P., na działce o nr ewid. [...], ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej z 14 grudnia 2021 r. oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz Miasta P. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zanegowano trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zostały rozpoznane łącznie, albowiem pozostają ze sobą w integralnym związku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażonego w nich stanowiska, a to z następujących powodów:

1. ustalenia planów miejscowych ze swej istoty prowadzą do ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." W realiach niniejszej sprawy ograniczenia w korzystaniu przez skarżących kasacyjnie z własności działki nr [...] polegają na braku możliwości dalszej jej zabudowy. Należy jednak przy ocenie kwestionowanych ustaleń m.p.z.p. wziąć pod uwagę, że działka ta została już zabudowana, zaś kwestionowane przez skarżących kasacyjnie ustalenia ani żadne inne, nie prowadzą do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie pozostaje zgodzić się z oceną Sądu I instancji, z której wynika, że ustalenia m.p.z.p. odnoszące się do działki nr [...] nie naruszają istoty prawa własności, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

2. Przewidziane w zaskarżonych ustaleniach m.p.z.p. ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] – wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie – nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności:

a. wprowadzona regulacja prowadzi do zamierzonego celu, jakim jest m.in. ochrona powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych;

b. powyższy cel wpisuje się w ochronę interesu publicznego, który został wyrażony w ustaleniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., odnoszących się do obszaru, w którym jest położona działka nr [...], a z których wynika dyrektywa kontynuacji dotychczasowej wiodącej funkcji miasta, jaką jest mieszkalnictwo niskiej intensywności z dbałością o ład przestrzenny i jakość przestrzeni publicznych oraz dążenie do uzyskania wyższych standardów zamieszkania;

c. skutki zaskarżonych ustaleń m.p.z.p. pozostają w proporcji z ograniczeniami nałożonym na skarżących kasacyjnie jako właścicieli nieruchomości, albowiem brak możliwości dalszej jej zabudowy, nie wyłączą korzystania z niej, jako działki budowlanej, ponieważ działka skarżących kasacyjnie została już zabudowana w ok. 22%, przy średniej powierzchni zabudowy działek sąsiednich wynoszącej 17%.

Powyższe świadczy o pozytywnym wyniku oceny kwestionowanych ustaleń m.p.z.p. z punktu widzenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określanej mianem "testu proporcjonalności".

3. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżących kasacyjnie, jakoby doszło do naruszenia prawa przez brak możliwości zabudowy ich działki, zgodnie z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy określonym w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, wynoszącym 30%. Otóż przywołanego przepisu nie można odczytywać w oderwaniu od całej treści § 9 ust. 1 m.p.z.p., określającej szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolami: 1MN/U, 2MN/U, 3MN/U, 4MN/U. W niej to bowiem został ujęty między innymi wymóg minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych, który wynosi 50% (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. f uchwały). Oznacza to, że możliwość maksymalnej zabudowy działki budowalnej, zależy od zagwarantowania tego, by co najmniej połowa jej powierzchni była powierzchnią biologicznie czynną. Z akt sprawy wynika, że przy obecnej zabudowie i zagospodarowaniu działki skarżących kasacyjnie, nie jest możliwe zachowanie 50% powierzchni działki jako biologicznie czynnej, w przypadku kontynuacji zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

4. Wyznaczenie linii zabudowy, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, określających na rysunku planu lokalizację budynków, nie nosi znamion naruszenia prawa oraz nie jest wyrazem przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Ich wyznaczenie w sposób ujęty na rysunku planu jest konsekwencją realizacji ustaleń § 9 ust. 1 uchwały oraz uwzględnieniem ustaleń § 10 i § 12 pkt 4 uchwały z uwagi sąsiedztwo przedmiotowej działki z obszarem kolejowym. Ponadto w zaskarżonym wyroku podniesiono, z czym należy się zgodzić, że ani przepisy u.p.z.p. ani rozporządzenia MI nie zawierają ograniczeń co do liczby linii zabudowy ustalających lokalizację obiektów budowlanych, natomiast traktują je jako obligatoryjny element planów miejscowych. Stąd też wyznaczenie więcej niż jednej linii zabudowy na działce nie może samo w sobie stanowić istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Zatem nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż do błędu w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi może dojść w fazie poprzedzającej etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu, poprzedzającej wydanie orzeczenia.

Oznacza to, że w świetle sformułowanego zarzutu, chcąc skutecznie powołać się na naruszenie art. 151 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części."), należało wykazać (czego we wniesionej skardze kasacyjnej nie dokonano), że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Tak samo nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności."), jeżeli wcześniej nie zostało wykazane, że w sprawie doszło do naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony w powodu wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.