Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1770/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 257/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 17 marca 2022 r. nr SKO-PS-4183/4/2022 w przedmiocie odmowy świadczenia w formie opłacenia składki emerytalno-rentowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 257/22, oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 17 marca 2022 r., nr SKO-PS-4183/4/2022, w przedmiocie odmowy świadczenia w formie opłacenia składki emerytalno-rentowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M.S., pismem z dnia 27 grudnia 2021 r., wystąpił do Burmistrza Kłodawy z podaniem:

- opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w związku z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja SKO w Koninie z dnia [...] 2020 r., nr [...]),

- opłacenia wszystkich nieopłaconych okresów składkowych począwszy od dnia 1 czerwca 2014 r. w związku z pobieraniem zasiłku dla opiekuna (decyzja Burmistrza Kłodawy z dnia [...] 2014 r., nr [...]), a następnie świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja SKO w Koninie z dnia [...] 2020 r., nr [...]).

Burmistrz Kłodawy, decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., nr OPS.4702.643.1.2022, odmówił przyznania świadczenia w formie opłacania składki emerytalno-rentowej w okresie od dnia 1 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Kłodawie, jako płatnik składek, wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji o okresie składkowym i nieskładkowym oraz za jaki okres należy opłacać składki. W odpowiedzi organ uzyskał informację, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi potrzeba ustalania okresu niezbędnego do uzyskania okresu ubezpieczenia, gdyż na dzień 5 marca 2021 r. ma udowodnione łącznie:

- okresy składkowe: 34 lata 2 miesiące i 2 dni,

- okresy nieskładkowe: 0 lat 1 miesiąc i 10 dni.

Burmistrz ustalił, że w okresie od dnia 10 kwietnia 2012 r., tj. od kiedy M.S. był uprawniony do świadczenia opiekuńczego i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, miał już niezbędny 25 letni okres ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego).

W związku z powyższym, w listopadzie 2021 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Kłodawie dokonał korekty ubezpieczenia M.S., poprzez wyrejestrowanie go z ubezpieczenia emerytalnego od dnia 1 czerwca 2021 r. oraz dokonanie korekty ubezpieczenia za okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. (kwota składki 25.115,32 zł).

Organ podał, że po dokonaniu korekty, na dzień 10 stycznia 2022 r. wnioskodawca posiada udowodniony łączny okres ubezpieczenia emerytalno-rentowego na 25 lat, 5 miesięcy i 25 dni, w tym okresy składkowe (25 lat, 5 miesięcy i 25 dni ) oraz okresy nieskładkowe (0 lat, 1 miesiąc i 10 dni).

Mając na uwadze powyższe ustalenia Burmistrz Kłodawy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz po nowelizacji obowiązującej od dnia 15 maja 2014 r. oraz w związku z nowelizacją art. 87 ust. 1b ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw, składki na ubezpieczenie emerytalnie i rentowe należało opłacać za osobę pobierającą świadczenie opiekuńcze do czasu wskazanego w tym przepisie, tj. do 25-letniego okresu składkowego i nieskładkowego. W przypadku wnioskodawcy ten 25-letni okres upłynął. Organ podał, że już na dzień 19 maja 2012 r. wnioskodawca miał opłacone 25 lat, 5 miesięcy i 25 dni (okresy składkowe i nieskładkowe). Tak więc w dniu złożenia pierwszego wniosku o świadczenie opiekuńcze, tj. w dniu 10 kwietnia 2012 r. wnioskodawca posiadał już wymagany 25-letni okres ubezpieczenia. Zdaniem organu nie ma podstaw do opłacania składki emerytalno-rentowej za okres od dnia 1 czerwca 2014 r., gdy był on uprawniony do pobierania zasiłku dla opiekuna oraz za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r., gdy nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H.S.

Od w/w decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, dodatkowo modyfikując żądanie wniosku wszczynającego postępowanie w ten sposób, że zażądał opłacenia składki emerytalno-rentowej od dnia 10 kwietnia 2012 r., bo w okresie od dnia 10 kwietnia 2012 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne (decyzja Burmistrza Kłodawy z dnia [...] 2012 r., nr [...]), a od dnia 1 lipca 2013 do dnia 14 maja 2014 r. pobierał zasiłek dla opiekuna (decyzja Burmistrza Kłodawy nr [...] z dnia [...] 2014 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, decyzją z dnia 17 marca 2022 r., nr SKO-PS-4183/4/4022, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że udowodnienie okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wymiarze 25 lat, 5 miesięcy i 25 dni obligowało Burmistrza Kłodawy do zaprzestania opłacania składek oraz wydania decyzji o odmowie ich opłacania w związku z treścią art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Na powyższą decyzję M.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zażądał przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne albo zasiłek dla opiekuna ogranicza okresem ubezpieczenia określonym w tym przepisie (25 lat składkowych i nieskładkowych).

W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekonstytucyjnej przesłance, tj. zastosowanie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w zakresie, w jakim ogranicza uprawnienie osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne albo zasiłek dla opiekuna do opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe do okresu określonego w tym przepisie, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości wyrażaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Na wypadek braku uwzględnienia powyższego zarzutu, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 7a § 1 K.p.a. oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), co doprowadziło do odmowy opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w okresie od czerwca 2012 r. do listopada 2021 r., tj. przez 9 lat i 6 miesięcy, gdy płatnik utwierdzał skarżącego w przekonaniu, iż świadczenie to jest mu należne, jednocześnie uniemożliwiając mu dobrowolne zgłoszenie do ubezpieczenia emerytalno-rentowego, a następnie bez wydania decyzji administracyjnej, dokonanie korekty ubezpieczenia i wyrejestrowanie z niego skarżącego, co doprowadziło do wyrządzenia skarżącemu szkody materialnej z winy płatnika składek.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r., oddalił skargę.

Sąd wskazał, że wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie został sformułowany w sposób jednoznaczny i obejmował okres opłacania składek począwszy od dnia 1 czerwca 2014 r. Burmistrz Kłodawy był zatem związany żądaniem wniosku i słusznie rozpoznał sprawę w zakresie oznaczonym przez stronę postępowania.

Zdaniem Sądu opisany powyżej stan rzeczy w kontekście zawartego w odwołaniu żądania rozstrzygnięcia kwestii opłacania składki także za okres od dnia 10 kwietnia 2012 r. do dnia 14 maja 2014 r. nie uzasadniał stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Sąd wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznacza zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Zatem wykroczenie przez organ odwoławczy poza zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w I instancji narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Ponadto Sąd wskazał, że istotę postępowania uzupełniającego, a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego – warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania takiej zmiany stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec tego Sąd wskazał, że skarżący zachowuje możność wystąpienia do Burmistrza Kłodawy z osobnym wnioskiem dotyczącym opłacenia składki emerytalno-rentowej za okres od dnia 10 kwietnia 2012 r. do dnia 14 maja 2014 r., a brak wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu decyzji odwoławczej jest okolicznością, która nie mogła mieć – w ocenie Sądu – wpływu na wynik sprawy.

Sąd podał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii odmowy opłacania przez Burmistrza Kłodawy składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu pobierania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad chorym członkiem rodziny (matką skarżącego) na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Przywołując treść art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2013, poz. 1442 ze zm.) oraz art. 87 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd wskazał, że ten ostatni przepis dotyczył okresów składkowych i nieskładkowych w odniesieniu do uprawnień emerytalnych kobiet oraz został uchylony z dniem 1 października 2017 r. przez art. 1 pkt 18 lit. b ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2016 roku o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 38).

Sąd wskazał, że art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zmieniony przez art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku (Dz.U. z 2017 r., poz. 38), od dnia 1 października 2017 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio:

1) świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych,

2) zasiłku dla opiekuna przysługującego na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę.

Sąd podzielił stanowisko, że konstrukcja przepisu art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obecnym, jak i sprzed nowelizacji nie nasuwa wątpliwości, że intencją ustawodawcy było, aby składki na ubezpieczenie społeczne były odprowadzane przez organ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) jedynie do czasu osiągnięcia wskazanego w tym przepisie okresu ubezpieczenia.

Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, że według stanu w ewidencji ZUS na dzień 10 stycznia 2022 r. skarżący udowodnił okres ubezpieczenia do dnia 19 maja 2012 r. na łącznie 25 lat 5 miesięcy i 25 dni (informacja ZUS z dnia 24 stycznia 2022 r.).

Wobec tego Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przyjmując, że od dnia 1 czerwca 2014r. Burmistrz Kłodawy nie miał obowiązku odprowadzania składek emerytalno-rentowych za skarżącego ani z tytułu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ani z tytułu pobierania zasiłku opiekuńczego.

Sąd wyjaśnił, że przynależne sądom administracyjnym środki wymiaru sprawiedliwości nie obejmują możności pomijania treści regulacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Poza kompetencją sądu administracyjnego pozostaje więc możność uchylenia decyzji organu administracji publicznej w oparciu o dokonane przez sąd stwierdzenie niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP. Wskazano, że sądy nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Odnośnie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego Sąd przypomniał, że przesłanką wystąpienia z takim pytaniem w trybie art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP, bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową – w sytuacji, w której udzielenie odpowiedzi ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem prawnym w celu poddania badaniu zgodności treści przepisu art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z Konstytucją RP.

Sąd I instancji wskazał, że okres opłacania składek nie jest terminem arbitralnie oznaczonym, bo znajduje uzasadnienie w osiągnięciu stażu ubezpieczeniowego wymaganego do nabycia świadczenia w wysokości minimalnej. Jednolite ograniczenie okresu opłacania składek osiągnięciem stażu ubezpieczeniowego niezbędnego dla nabycia świadczeń emerytalnego w takiej właśnie wysokości nie stanowi o dyskryminacji, lecz jest wyrazem realizacji zasady równości.

Podkreślono, że osoby, które ze względu na stan zdrowia swoich bliskich nie zrezygnowały z zatrudnienia, nie są podmiotami znajdującymi się w podobnej sytuacji, co osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne, tj. specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna. Wysokość składki ubezpieczeniowej osób rezygnujących z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a więc osób znajdujących się w porównywalnej sytuacji, różnicuje tylko charakter, a w konsekwencji i wysokość przyznanego świadczenia. Sumę zgromadzonych składek na koncie z tytułu ubezpieczenia emerytalnego, którym jest pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczy albo zasiłku dla opiekuna determinują te same okoliczności, tj. okres opłacania składki i wysokość przyznanego świadczenia.

Sąd przypomniał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji administracyjnej była kwestia dotycząca istnienia obowiązku opłacania składek emerytalno-rentowych. Kwestia ewentualnej szkody materialnej wyrządzonej skarżącemu poprzez niezgodne z treścią art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wydatkowanie środków na opłacanie skarżącemu składek emerytalno-rentowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o:

1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 17 marca 2022r., oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

3. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotnej stawki minimalnej ze względu na złożony charakter sprawy oraz związany z tym dużo wyższy niż przeciętny nakład pracy pełnomocnika, a także niską wysokość stawki minimalnej przewidzianej dla tego rodzaju spraw;

4. zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, w zakresie w jakim art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ogranicza obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do opłacania składki emerytalno-rentowej do momentu osiągnięcia przez mężczyznę pobierającego świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 6 ust. 2a w/w ustawy ogranicza obowiązek wójta, burmistrza i prezydenta miasta do opłacania składki emerytalno-rentowej do momentu osiągnięcia przez mężczyznę pobierającego świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego), podczas gdy łączne zastosowanie przywołanych wzorców konstytucyjnych uzasadniało wykładnię art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych razem z w/w zasadami Konstytucji RP w ten sposób, że ostatnio przywołany przepis przewiduje jedynie okres minimalny, w którym wójt, burmistrz lub prezydent ma obowiązek opłacania składki emerytalno-rentowej od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna);

2. art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie, które polegało na odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci opłacania składki emerytalno-rentowej od dnia 1 czerwca 2014 r.;

3. art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że zasady konstytucyjne wynikające w/w przepisów dozwalają na stosowanie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie w jakim ogranicza obowiązek wójta, burmistrza i prezydenta miasta do opłacania składki emerytalno-rentowej do momentu osiągnięcia przez mężczyznę pobierającego świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) 25-lemiego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego);

4. art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że poza kompetencją sądu administracyjnego pozostaje możność uchylenia decyzji organu administracji publicznej w oparciu o dokonane przez sąd stwierdzenie niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP;

5. art. 8 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie, tj. brak bezpośredniego zastosowania powołanych przepisów Konstytucji RP i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zastosowanie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim ogranicza obowiązek wójta, burmistrza i prezydenta miasta do opłacania składki emerytalno-rentowej do momentu osiągnięcia przez mężczyznę pobierającego świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) było z nimi niezgodne;

6. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi, pomimo że doszło w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 K.p.a. na skutek złamania wobec skarżącego zasady zaufania do organów, poprzez brak przywrócenia odebranego skarżącemu z mocą wsteczną uprawnienia (w postaci wyższej emerytury lub renty wynikającej z opłacania składki emerytalno-rentowej przez organ) w sytuacji, gdy wcześniej był wielokrotnie i przez blisko 10 lat wprowadzany w błąd przez ten organ, a odmowa przyznania przywrócenia uprawnienia (przyznania świadczenia w postaci opłacania składki) nastąpiła na podstawie przepisu, którego konstytucyjność budzi uzasadnione zastrzeżenia, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.t. a) i c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd I instancji bezzasadnie ograniczył swoje uwagi do art. 67 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady równości wobec prawa, które błędnie odczytał i zastosował do sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ograniczenie obowiązku opłacania przez wójta, burmistrza lub prezydenta składki emerytalno-rentowej do czasu osiągnięcia minimalnego stażu ubezpieczeniowego, godzi przede wszystkim w prawa osób niepełnosprawnych, którym art. 69 Konstytucji RP gwarantuje pomoc w zabezpieczeniu egzystencji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, z perspektywy zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) można stwierdzić, że art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi pułapkę dla osób, które rezygnują z pracy, by zająć się niepełnosprawnymi rodzicami. Pomimo bowiem pozornie korzystnego rozwiązania polegającego na przyznaniu takim osobom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna), ustawodawca określił je jedynie jako częściową rekompensatę oraz ograniczył wysokość przyszłej emerytury, a także w wielu przypadkach wykluczył prawo do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wykładnia art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych powinna być dokonywana w ten sposób, że w/w przepis przewiduje jedynie termin minimalny, w którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacania składki emerytalno-rentowej od podstawy świadczenia pielęgnacyjnego (zasiłku dla opiekuna). Gdyby wskazana wykładnia i stosowanie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za zbyt daleko idące, to – w ocenie skarżącego kasacyjnie – należy stwierdzić, że przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 1 i art. 69 Konstytucji RP w zakresie w jakim art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ogranicza obowiązek wójta, burmistrza i prezydenta miasta do opłacania składki emerytalno-rentowej do momentu osiągnięcia przez mężczyznę pobierającego świadczenie pielęgnacyjnego 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych w art.174 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów prawa materialnego ( pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania ( pkt 2). W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i w tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.

Kwestia sporna w niniejszej sprawie dotyczy odmowy opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe w związku z pobieraniem przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad chorą matką – na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie tego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci opłacania składki emerytalno-rentowej.

Historycznie rzecz ujmując regulację dotyczącą opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wprowadzono już kilkanaście lat temu a co pozostawało w związku z nowelizacją ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od 1 maja 2004 r., wynikającą z regulacji prawnych zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Według nowelizacji płatnikami składek na fundusz emerytalny i rentowy w stosunku do osób otrzymujących świadczenia pielęgnacyjne przysługujące na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych są wójt, burmistrz i prezydent miasta. Podstawę wymiaru składek stanowi w tym przypadku kwota świadczenia pielęgnacyjnego. Składki te sfinansują w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Składki będą opłacane przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nie składkowego) odpowiednio 20 letniego przez kobietę i 25 letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 6 ust.2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. tj. 2007, Nr 11, poz. 74) za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę, jednak nie dłużej niż przez 20 lat.

Na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 2017 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. 20017 r., poz. 38) dokonano nowelizacji art. 6 ust.2 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nadając mu brzmienie:

"2a. Za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio:

1) świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych,

2) zasiłku dla opiekuna przysługującego na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przez okres niezbędny do uzyskania okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego) odpowiednio 20-letniego przez kobietę i 25-letniego przez mężczyznę.";

Literalna i historyczna wykładnia przytoczonego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że intencją ustawodawcy było to, aby składki na ubezpieczenie społeczne były odprowadzane przez organ za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) jedynie do czasu osiągnięcia wskazanego w tym przepisie okresu ubezpieczenia. Przy czym, okres wskazany w tym przepisie nie jest ani okresem minimalnym, ani okresem maksymalnym, lecz jest to konkretnie wskazany przez ustawodawcę okres czasu przez który na organie ciąży obowiązek opłacania składek.

Mając zatem na uwadze treść art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie budzi wątpliwości, że okres opłacania składek w przypadku skarżącego dotyczy okresu niezbędnego do uzyskania przez niego 25-letniego okresu ubezpieczenia. W przypadku skarżącego zaewidencjonowany okres ubezpieczenia przekracza 25 lat, co jest okolicznością w sprawie bezsporną. Na dzień 10 kwietnia 2012 r. skarżący posiadał bowiem udowodniony łączny okres ubezpieczenia emerytalno-rentowego na 25 lat, 5 miesięcy i 25 dni, w tym okresy składkowe (25 lat, 5 miesięcy i 25 dni ) oraz okresy nieskładkowe (miesiąc i 10 dni).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że nie było podstaw do opłacania składki emerytalno-rentowej za wskazany, we wniosku skierowanym do organu, okres od dnia 1 czerwca 2014 r., gdy skarżący był uprawniony do pobierania zasiłku dla opiekuna oraz za okres od dnia 1 sierpnia 2019r., gdy nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H.S.

Mając zatem na uwadze, że skarżący udowodnił łącznie 25 lat, 5 miesięcy i 25 dni okresu ubezpieczenia składkowego oraz miesiąc i 10 dni okresu nieskładkowego, organ był zobligowany treścią w/w przepisu do zaprzestania opłacania wspomnianych składek oraz odmowy kontynuacji ich opłacania w związku z osiągnięciem okresu ubezpieczenia wskazanego w art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Inną natomiast kwestią pozostaje to, że organ dokonał korekty po prawie dziesięciu latach opłacania skarżącemu składek i w tej kwestii słusznie skarżący czuje się pokrzywdzony działaniami organu. Jak jednak trafnie zauważył Sąd I instancji okoliczność pokrzywdzenia skarżącego działaniami organu, jakie miały miejsce w sprawie ( korekta składek po wielu latach ich opłacania) i poniesione w związku z tym szkody nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzut naruszenia art.6 ust.2 a omawianej ustawy, czyni to w powiązaniu z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji, podnosząc niezgodność tego przepisu z normami prawnymi, zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 2, art. 30, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. W odniesieniu zatem do oczekiwania skarżącego stwierdzenia przez sąd administracyjny niekonstytucyjności w/w przepisu, to należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, publ. ONSAiWSA z 2014 r., Nr 3, poz. 36) wskazał, że uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Powyższa uchwała wskazuje, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, nawet uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem tworzenie prawa, lecz jego stosowanie.

Podobne wnioski wynikają z uzasadnienia uchwały z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl.

W wymienionej powyżej uchwale NSA, sygn. I OPS 2/22, zwrócono ponadto uwagę, wprawdzie w kontekście rozpatrywanego zagadnienia prawnego, na to, że zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Natomiast warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja osoby podejmującej się osobistej opieki z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub podejmowania zatrudnienia, co stanowi przejaw jej woli. Skoro nadto do tej formy wypełniania obowiązku alimentacyjnego nie można zobowiązać i nie można jej przymusowo egzekwować, to rezygnacja z posiadanego zatrudnienia lub jego podejmowania w celu sprawowania opieki nie stanowi przypadku, o jakim stanowi art. 67 ust. 2 Konstytucji.

Prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek niezdolności do pracy i osiągnięcia wieku emerytalnego nie ma charakteru bezwzględnego. W Konstytucji zastrzeżono bowiem, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Kompetencja ta jest równoznaczna z upoważnieniem ustawodawcy do dokonywania zmian w obowiązującym stanie prawnym. W tym szczególnym kontekście w sprawach zabezpieczenia społecznego nie jest rolą sądu administracyjnego badanie zgodności ustaw z Konstytucją, lecz ocena wydanych w sprawie decyzji z unormowaniami ustawowymi.

Trzeba mieć także na uwadze, na co zwrócono uwagę w przywołanej uchwale I OPS 2/22, że art. 18 Konstytucji RP - zgodnie z którym rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej - pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005 r., K 16/04, przyjął, że art. 18 Konstytucji RP "jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71". Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

Prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek niezdolności do pracy i osiągnięcia wieku emerytalnego nie ma charakteru bezwzględnego. W Konstytucji zastrzeżono bowiem, że zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Kompetencja ta jest równoznaczna z upoważnieniem ustawodawcy do dokonywania zmian w obowiązującym stanie prawnym. W tym szczególnym kontekście w sprawach zabezpieczenia społecznego nie jest rolą sądu administracyjnego badanie zgodności ustaw z Konstytucją, lecz ocena zgodności wydanych w sprawie decyzji z unormowaniami ustawowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym z uwagi na aktualną sytuację związaną z funkcjonowaniem Trybunału, znaną powszechnie długością trwania postępowań przed Trybunałem oraz zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), którego emanacją jest jedna z fundamentalnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zawarta w art. 7 p.p.s.a. o konieczności podejmowania przez sąd administracyjny czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy i jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zgodnie natomiast z art. 79 ust.1 Konstytucji R.P. każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 K.p.a. w aspekcie oddalenia skargi, bowiem ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy został oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Co do naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., to nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Zatem tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Natomiast, jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – przeprowadzona wykładnia literalna przepisu art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie nasuwa wątpliwości. Można natomiast w niniejszej sprawie przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że organ, który po dziesięciu latach odprowadzania składki emerytalnej dokonuje jej korekty na niekorzyść strony narusza wyrażoną w z art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Jednakże wobec tego, że działanie nie naruszało art. 6 ust.2 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, naruszenie art.8 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

Co do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a., to należy zaznaczyć, że użyty w nim zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych", nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności, poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Przepis ten nie stawia bowiem organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans". Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. W niniejszej sprawie, analiza jej akt nie pozwala na stwierdzenie o naruszeniu w/w przepisu.

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.