Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 572/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 1, ust. 7, art. 4 pkt 22 lit. b, h,
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 133 par. 1, art. 153 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach M.Ł. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. nr BP.500.210.2022.2250.KI13.472813 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz M. Ł. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ) decyzją z 20 października 2023 r. nr BP.500.210.2022.2250.KI13.472813 uchylił decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 8 lipca 2022 r. nr WITD.DI.0152.WI/XIII0474/11/22/KP o nałożeniu M. Ł. (strona, skarżący) kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

W uzasadnieniu wskazano, że u strony została przeprowadzona kontrola za okres od 24 marca 2021 r. do 24 marca 2022 r. Jej przedmiotem było sprawdzenie przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Po przeprowadzeniu postępowania, za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli i opisane w protokole kontroli, organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona oświadczyła, że zapewnia prawidłowe składniki wynagrodzenia oraz zobowiązuje kierowców do przestrzegania przepisów z zakresu czasu pracy. Wskazała, że do naruszeń doszło wyłącznie z winy kierowców. Podniosła także, że organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji naruszenia lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201; ze zm., dalej jako "u.t.d."). Zdaniem strony naruszenie to nie dotyczy sytuacji braku wpisu symbolu państwa, a faktu niewprowadzenia danych dotyczących aktywności kierowcy. Dodała, że zgodnie z posiadanymi uprawnieniami realizuje jedynie krajowe przewozy drogowe, w związku z czym rozpoczęcie oraz zakończenie dziennego okresu pracy zawsze ma miejsce w Polsce. Strona uznała za niewiarygodne ustalenia organu dotyczące naruszenia lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Wyjaśniła, że nie zgadza się z danymi uzyskanymi od firmy A. z uwagi na gromadzenie ich przez przedsiębiorstwo w sposób niezautomatyzowany wobec czego, zdaniem strony, mogą w nich występować rozbieżności. Zaznaczyła też, że nie jest w stanie ustosunkować się do poszczególnych naruszeń, gdyż organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów stwierdzono konkretne naruszenia. Wskazała również na zdawkowe uzasadnienie decyzji.

Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 K.p.a., a w konsekwencji art. 189d, art. 189e i art. 189f K.p.a.

Organ dokonał ponownej oceny stwierdzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszeń. Przytaczając przepisy prawa europejskiego, wskazując czas i okres naruszenia, przyporządkował je naruszeniom określonym w załączniku nr 3 do u.t.d.

W ocenie organu zasadnym było nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 450 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.7.1. załącznika nr 3 do ut.d. Wynikało to ze skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny przez kierowców: J. A., B. B. i P. Ł..

Zdaniem organu zasadne było nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 2.400 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.11.1., lp. 5.11.3. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ ustalił, że kierowca J. A. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 godziny 5 minut (l.p. 5.11.3. załącznika nr 3 do u.t.d.). Natomiast kierowcy: B. B., M. Ł. i P. Ł. przekroczyli maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o czas do mniej niż 30 minut (lp. 5.11.1. załącznika nr 3 do u.t.d.). Powołanie się na treść art. 12 rozporządzenia nr 561/2006/WE z powodu przekroczenia ciągłej jazdy o 12 minut przez kierowcę P. Ł. wynikającego z braku bezpiecznego miejsca postoju nie uzasadniało, zdaniem organu, odstąpienia od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

Wykazując naruszenie lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., organ wyjaśnił, że we wskazanych datach kierowcy: J. A., B. B., A. G., B. M., A. Ś. nie dokonali łącznie 14 wpisów symbolu państwa, w którym rozpoczynali dzienny okres pracy, a A. G., M. Ł., B. M. i A. Ś. nie dokonali łącznie 6 wpisów symbolu państwa, w którym kończyli dzienny okres pracy. Tym samym, w ocenie organu, zasadne było nałożenie za te naruszenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł.

Oceniając zasadność nałożenia kary pieniężnej tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.5.1., lp. 5.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., organ wskazał, że kierowcy: J. A. (naruszenie z lp. 5.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), B. M. i A. Ś. (naruszenie z lp. 5.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d.) skrócili dzienny okres odpoczynku, za co została nałożona kara w wysokości 500 zł.

Zdaniem organu zasadne było nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.6.2. załącznika nr 3 do u.t.d., a polegające na tym, że kierowca A. G. skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 33 minuty. Według organu powołanie się na treść art. 12 rozporządzenia nr 561/2006/WE (wykazanie, że przekroczenie czasu pracy 1,5 godziny nastąpiło z powodu dojazdu do zakładu produkcyjnego i przewożone było surowe mięso) nie uzasadnia odstąpienia od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

W ocenie organu niezasadne było, w świetle okoliczności sprawy, nałożenie kary w wysokości 200 zł z powodu skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przez kierowcę M. Ł. sankcjonowanego przez lp. 5.9.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Prawidłowe było natomiast, zdaniem organu, nałożenie kary pieniężnej w wysokości 150 zł z tytułu naruszeń lp. 5.12.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ ustalił bowiem, że kierowca M. Ł. we wskazanych dniach (trzykrotnie) przekroczył dopuszczalny dobowy 10 godzinny czas pracy.

Właściwe było także, według organu, nałożenie kary pieniężnej w wysokości 150 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.8.1. załącznika nr 3 do u.t.d. z powodu skrócenia przez kierowcę P. Ł. tygodniowego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 25 minut. Na stronach od 22 do 26 zaskarżonej decyzji organ wskazując dane osobowe kierowcy, datę, czas nierejestrowania na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, numer rejestracyjny pojazdu, przyjął na podstawie danych cyfrowych z urządzeń rejestrujących oraz kart kierowców, danych z Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej przekazanych pismem z 30 marca 2022 r. oraz na podstawie pisma z 6 kwietnia 2022 r. spółki A., że zasadne jest nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Z ustaleń organu wynikało, że siedmiu kierowców: P. Ł., M. Ł., A. Ś., B. B., J. A., A. G., M. B. nie rejestrowali na swoich kartach kierowcy okoliczności prowadzenia pojazdu.

Organ wyjaśnił, że suma wszystkich nałożonych kar pieniężnych wyniosła 39.850,00 zł, ale z uwagi na brzmienie art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. i liczbę zatrudnionych przez stronę kierowców, suma kar pieniężnych w niniejszej sprawie nie może przekroczyć 15.000 zł.

Organ wskazał, że w sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej zgodna z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Wyjaśnił, że niezależnie od wykonywania przewozu krajowego czy międzynarodowego, każdy kierowca pojazdu wyposażonego w analogowy tachograf nanosi na wykresówkę symbole państw rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy.

Argumentował, że strona jako przedsiębiorca transportowy powinna zapewnić taką dyscyplinę i organizację pracy, by kierowcy byli w stanie wykonać powierzane im zlecenia transportowe z zachowaniem obowiązujących przepisów. Stwierdzone w sprawie naruszenia z całą pewnością świadczą, że strona nie zapewnia odpowiedniej organizacji pracy.

Organ wyjaśnił, że art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. W pełni podzielił ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż naruszenia stwierdzone podczas kontroli faktycznie miały miejsce. Dodał, że jeżeli kierowca, w ramach swoich obowiązków pracowniczych lub umownych, dopuścił się naruszeń przepisów prawa, to podmiot będący dla tego kierowcy pracodawcą bądź zleceniobiorcą ponosi odpowiedzialność administracyjną zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do u.t.d. Okoliczności, które mogą spowodować zwolnienie się z wyżej opisanej odpowiedzialności muszą mieć charakter czysto zewnętrzny, wyodrębniony od działania przedsiębiorcy. Współczesne rozwiązania teleinformatyczne pozwalają w sposób stały kontrolować zachowanie kierowcy na drodze.

Organ wskazał, że na podstawie zestawienia danych cyfrowych pobranych z kart kierowców oraz pojazdów znajdujących się dyspozycji strony z danymi udostępnionymi przez Krajową Administrację Skarbową można stwierdzić nieścisłości, które wskazują, iż doszło do popełnienia naruszeń. Organ nie dał wiary argumentacji strony, że do nieścisłości doszło w wyniku niewłaściwej ewidencji wjazdów i wyjazdów prowadzonej przez pracowników firmy A..

W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. Ł. wniósł o uchylenie decyzji obu organów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegających na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności oraz pominięcie zarzutów strony odnoszących się do naruszenia określonego w lp. 6.3.8., lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.;

2/ zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych;

3/ naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 6.3.8., lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez ich zastosowanie bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że kierowcy zawsze sami dysponują swoją przerwą oraz odpoczynkiem w pracy. Naruszanie norm czasu pracy kierowców wynikało w tych przypadkach wyłącznie z nieprawidłowego postępowania kierowców. Wypełniony został więc obowiązek ciążący na przewoźniku wynikający z art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. WE L 120 z 11.04.2006 ze zm.). Zdaniem skarżącego z literalnego brzmienia lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie wynika, że dotyczy on sytuacji "braku wpisu symbolu państwa". Powyższy przepis wskazuje na sytuację "niewprowadzenia danych" na wykresówkę lub kartę kierowcy. Dotyczy to danych o okresach aktywności kierowcy, które kierowcy mają obowiązek rejestrować automatycznie lub w określonych sytuacjach wprowadzać ręcznie. Ponadto zauważył, że jako przedsiębiorca nie ma uprawnień związanych z dostępem do rynku usług w przewozach międzynarodowych. Nie posiada licencji wspólnotowej ani zaświadczenia na wykonywanie międzynarodowych przewozów drogowych na potrzeby własne oraz nie planuje wykonywania tego typu przewozów. W związku z powyższym w przypadku skarżącego rozpoczęcie oraz zakończenie dziennego okresu pracy zawsze będzie w Polsce. Według skarżącego norma sankcjonująca nie jest precyzyjna i nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji "braku wpisu symbolu państwa". W związku z powyższym nie powinno się w takich sytuacjach stosować wykładni rozszerzającej. Organ nie uzasadnił, czym kierował się stosując ten przepis.

Skarżący podniósł, że nie może uznać za wiarygodne ustaleń stwierdzonych w protokole, które dotyczą naruszeń polegających na "niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi". Nie zgadza się z danymi uzyskanymi od firmy A.. Wyjaśnił, że na terenie oddziału firmy w S. proces rejestrowania danych dotyczących: kierowców, wjazdu, wyjazdu oraz numerów rejestracyjnych pojazdów nie odbywa się w sposób zautomatyzowany. Zaznaczył, że informacje te, w tym godziny wjazdu oraz wyjazdu pojazdów z terenu zakładu, odnotowywane są ręcznie przez uprawnionych pracowników. Z dotychczasowej praktyki wie, że w wielu przypadkach istnieją duże rozbieżności pomiędzy faktyczną godziną wjazdu/wyjazdu, a tą odnotowaną przez pracownika.

Kontynuując przytoczył część uzasadnienia decyzji organu, z której wynika, że naruszenia zostały stwierdzone na podstawie: danych cyfrowych z tachografów, danych cyfrowych z kart kierowców, danych dotyczących opłat drogowych z systemów Viatoll oraz e-toll otrzymanych od operatora systemów, tj. Krajowej Administracji Skarbowej oraz na podstawie pisma z 6 kwietnia 2022 r. otrzymanego od A. F. spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w W. ul. [...], [...] w S., ul. [...], [...]. Zarzucił jednak, że w dalszej części uzasadnienia organ nie wskazał, które konkretnie naruszenia zostały stwierdzone w wyniku analizy danych z Viatoll/e-toll, a które na podstawie pisma z firmy A.. Protokół kontroli tej kwestii nie konkretyzuje, ani nie wyjaśnia. Zdaniem skarżącego duży stopień ogólności opisu zawartego w protokole nie pozwolił mu na odpowiednie ustosunkowanie się do stwierdzonych naruszeń.

Podsumowując stwierdził, że celem samym w sobie dla organu jest wyłącznie zamiar utrzymania kary administracyjnej dla przedsiębiorcy. Natomiast uzasadnienie swoich wywodów i rzetelna ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest kwestią drugorzędną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Udział do sprawy zgłosiła P. Ł., która na rozprawie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm, dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola decyzji organów obu instancji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu, organy dopuściły się bowiem istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na końcowy wynik niniejszej sprawy. Ponadto organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone przez sąd naruszenia skutkowały potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli sądu były decyzje organów nakładające na skarżącego karę pieniężną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 92a ust. 1, ust. 5 pkt 1, ust. 7 w zw. z art. 4 pkt 22 lit. b i h ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201; ze zm., dalej jako "u.t.d.") oraz przepisy określone w: lp. 5.5.1., lp. 5.5.2., lp. 5.6.2., lp. 5.7.1., lp. 5.8.1., lp. 5.9.1., lp. 5.11.1., lp. 5.11.3., lp. 5.12.1., lp. 6.2.1., lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że:

1) przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 1 000 000 złotych za każde naruszenie;

2) przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 5b ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do 120 000 złotych za każde naruszenie.

W myśl art. 92a ust. 5 pkt 1 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Z kolei art. 92a ust. 7 u.t.d. stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 22 u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 (lit. b), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 165/2014", lub aktów wykonawczych do rozporządzenia (UE) nr 165/2014:

– rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2016/799 z dnia 18 marca 2016 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 ustanawiającego wymogi dotyczące budowy, sprawdzania, instalacji, użytkowania i naprawy tachografów oraz ich elementów składowych (Dz. Urz. UE L 139 z 26.05.2016, str. 1, z późn. zm.),

– rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/548 z dnia 23 marca 2017 r. ustanawiającego standardowy formularz pisemnego oświadczenia w sprawie usunięcia lub naruszenia plomby tachografu (Dz. Urz. UE L 79 z 24.03.2017, str. 1).

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji organy wykazały skarżącemu między innymi naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi zakwalifikowane jako naruszenie lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie danych cyfrowych z urządzeń rejestrujących, kart kierowcy, danych z Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej przekazanych pismem z 30 marca 2022 r. przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz na podstawie pisma z 6 kwietnia 2022 r. otrzymanego od spółki A. (strona 22 zaskarżonej decyzji, strona 29 decyzji organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy wskazał w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji, że naruszenia te zostały stwierdzone na podstawie analizy zgromadzonych danych cyfrowych oraz danych z systemu viaToll, rejestrującego przejazdy samochodów wykonujących przewozy drogowe na danych odcinkach dróg publicznych, a także na podstawie pisma spółki A.. Naruszenia te zostały dokonane przez siedmiu, imiennie wskazanych, kierowców (strona 26 zaskarżonej decyzji).

W ocenie sądu, treść pisma z 30 marca 2022 r. skierowanego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Kielcach nie daje podstaw do poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do realizowanych przewozów drogowych na odcinkach dróg publicznych. Wynika z niego bowiem tylko tyle, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej przesyła zaszyfrowany plik zawierający dane z Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej, a hasło dostępu do tego pliku podane zostanie telefonicznie osobie upoważnionej do odbioru i zapoznania się z wnioskowanymi danymi (oznaczona jako k. 55 i k. 233 akt administracyjnych). Fakt zabezpieczenia hasłem danych potwierdziła także przeprowadzona próba odczytania zawartości znajdującej się w aktach sprawy płyty dvd (oznaczona jako k. 2 i k. 313 akt administracyjnych). W trakcie dalszej analizy akt sprawy sąd stwierdził, że w materiale dowodowym brak jest też wersji papierowej tych danych. Nie wiadomo zatem, co wynika z przesłanych organowi pierwszej instancji przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej danych z systemu viaToll.

Tym samym na podstawie akt sprawy nie da się zweryfikować ustaleń organów co do zarejestrowanych przejazdów samochodów wykonujących przewozy drogowe na odcinkach dróg publicznych.

W ocenie sądu nie może być uznana za środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym zabezpieczona hasłem płyta dvd. Nie daje stronie postępowania realnej możliwości zapoznania się z danymi zawartymi na tej płycie, przez co pozbawia stronę prawa do wypowiedzenia się w przedmiocie tego dowodu i udaremnia jej prawo do inicjatywy dowodowej, naruszając zasady: praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, a także czynnego udziału w postępowaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy oznaczało to de facto, że organy oparły swe ustalenia na danych, których nie ma w aktach sprawy.

Dodatkowo sąd zauważa, że znajdujące się na drugiej płycie dvd (oznaczonej w aktach administracyjnych jako k. 100 i k. 170) przekazane organowi dane cyfrowe nie mogły zostać odczytane za pomocą powszechnie dostępnego programu. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się natomiast wydruki papierowe. Bezskuteczna jednak okazała się weryfikacja danych w wersji papierowej z danymi w wersji elektronicznej.

W tym miejscu sąd wyjaśnia, że nie może wyrokować na podstawie niekompletnej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko bowiem pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia. To obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych. Nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów w celu skompletowania akt sprawy. Niedopuszczalne jest, aby sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organ danymi, w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności decyzji sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do usunięcia zaskarżonego aktu lub czynności z obrotu prawnego (tak NSA w wyroku z 14 listopada 2019 r., II FSK 3949/17; WSA w Krakowie w wyroku z 15 września 2023 r., II SA/Kr 500/23; WSA w Poznaniu w wyroku z 21 listopada 2019 r., I SA/Po 646/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odwoływanie się przez organy do analizy danych viaToll/e-toll wymagało uwzględnienia stanowiska strony w zakresie oceny tej analizy, w szczególności wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów strony skarżącej (wyjaśnienia z 22 kwietnia 2022 r., odwołania z 21 lipca 2022 r.). Strona podnosiła, że w protokole kontroli, a następnie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano, które konkretnie naruszenia zostały stwierdzone w wyniku analizy danych z viaToll/e-toll, a które na podstawie pisma spółki A.. Wskazywała, że duży stopień ogólności opisu zawartego w protokole nie pozwolił skarżącemu na ustosunkowanie się do stwierdzonych naruszeń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z realizowaną na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. i wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Ma również podstawowe znaczenie dla stosowania zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 § 1 K.p.a.). Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 15 stycznia 2020 r., I SA/Gd 1563/19; WSA w Krakowie w wyroku z 7 maja 2018 r., II SA/Kr 294/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem sądu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że nie jest ono w tym zakresie zredagowane prawidłowo pod względem merytorycznym i prawnym. Ogranicza się bowiem jedynie do ogólnego stwierdzenia, że niewłaściwa obsługa lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi (ze wskazaniem godzin, dni, danych osobowych kierowców i numerów rejestracyjnych pojazdów) została stwierdzona na podstawie danych cyfrowych z urządzeń rejestrujących, kart kierowcy, danych z Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej przekazanych pismem z 30 marca 2022 r. oraz na podstawie pisma spółki A..

Ponadto organ nie wyjaśnił stronie, w jaki sposób dokonał zmiany sposobu naliczenia kary pieniężnej. Nie wytłumaczył też, dlaczego wskazany przez kierowców na wydruku z urządzenia rejestrującego powód przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i niespełnienia wymogu dzielonego okresu wypoczynku z powołaniem się na art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie spełnia warunku z tego przepisu.

W pierwszym przypadku wskazał tylko, że "w niniejszej sprawie konieczna była zmiana sposobu naliczenia kary pieniężnej zgodna z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zanegował dotychczasowy sposób liczenia kar pieniężnych przez organy Inspekcji transportu Drogowego" (strona 27 zaskarżonej decyzji). W drugim przypadku na stronach 9 i 14 zaskarżonej decyzji stwierdził, że "wskazany na wydruku powód nie uzasadnia odstąpienia od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków".

W związku z powyższym w ocenie sądu organy naruszyły przepis art. 10 § 1 K.p.a. Pozbawiły bowiem stronę postępowania czynnego udziału w postępowaniu. Uchybiły także przepisowi art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; przepisowi art. 8 § 1 K.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; przepisowi art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu; przepisowi art. 77 § 1 K.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; przepisowi art. 80 K.p.a. nakazującemu organowi administracji publicznej oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i przepisowi art. 107 § 3 K.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd uznał także, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis (lp. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d.) w zakresie danych dotyczących symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia przewozu. Sąd nie podzielił stanowiska organów odnośnie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN - bardzo poważne przewinienie. Taki sposób ustalenia poziomu przewinienia pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz.UE.L 74 z 19.03.2016, str. 8; dalej jako "rozporządzenie nr 2016/403"). Mający zastosowanie w sprawie załącznik nr 3 do u.t.d. w rubryce 4 powołuje się na numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403.

Wskazać należy, że rozporządzenie nr 165/2014 zgodnie z art. 1 określa obowiązki i wymogi w odniesieniu do budowy, instalacji, użytkowania, sprawdzania i kontrolowania tachografów stosowanych w transporcie drogowym w celu weryfikacji zgodności z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006, rozporządzeniami Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 15, (WE) nr 1072/2009 16, (WE) nr 1073/2009 17, dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/15/WE 18, dyrektywami Rady 92/6/EWG 19 i 92/106/EWG 20 oraz w zakresie delegowania pracowników w transporcie drogowym - zgodności z dyrektywami Parlamentu Europejskiego i Rady 96/71/WE 21, 2014/67/UE 22 oraz (UE) 2020/1057 23.

Tachografy muszą spełniać wymogi niniejszego rozporządzenia pod względem budowy, instalacji, użytkowania i sprawdzania.

Zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, kierowca wprowadza w tachografie cyfrowym symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Ustawodawca unijny w wyżej powołanym rozporządzeniu podzielił naruszenia na trzy kategorie naruszeń według stwarzanego przez nie ryzyka śmierci lub ciężkich obrażeń bądź zakłócenia konkurencji na rynku transportu drogowego.

W przypadku naruszeń z załącznika I pkt 2 ww. rozporządzenia dotyczących tachografu, Tabela określa: Podstawę prawną naruszenia, Rodzaj naruszenia oraz Poziom przewinienia z podziałem na NN - najpoważniejsze naruszenie, BPN - bardzo poważne naruszenie, PN - poważne naruszenie. Ustawodawca unijny dokonał również grupowania rodzajów naruszeń na następujące: "Instalacja tachografu" - pkt 1 tabeli, "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki" - pkt 2 -19 tabeli, "Przedstawianie informacji" - pkt 20-26, "Wadliwe działanie" - pkt 27-28 tabeli.

W przypadku naruszenia art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, dokonano rozróżnienia na naruszenia z grupy "Użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki" oraz na naruszenia z grupy "Przedstawianie informacji".

Sporne w sprawie naruszenie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia, tj. brak wprowadzenia danych na kartę kierowcy w postaci kraju rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy, w rozporządzeniu nr 2016/403 jest naruszeniem sklasyfikowanym w grupie "Przedstawianie informacji" pod pkt 23 tabeli i poziom tego przewinienia został określony jako PN (poważne naruszenie).

W sprawie w załączniku nr 3 lp. 6.3.8. u.t.d. określone zostało naruszenie w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, z oznaczeniem poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie) i powołaniem pozycji 2.17. rozporządzenia nr 2016/403.

Natomiast w rozporządzeniu nr 2016/403 załącznik I pkt 2, w tabeli 2 pod nr 17 wskazane jest naruszenie - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach, które dotyczy art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.

W ocenie sądu ujęte pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d. naruszenie niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, nie uwzględnia rozgraniczenia naruszeń art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 wprowadzonego w załączniku I pkt 2 rozporządzenia unijnego nr 2016/403, gdzie ustawodawca unijny, rozgraniczając poszczególne naruszenia art. 34 (poz. tabeli od 13 do 23), dokonał rozgraniczenia poziomu przewinienia dla poszczególnych naruszeń.

Tym samym zdaniem sądu organ w sprawie w sposób wadliwy dokonał nałożenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ nałożona została kara jak dla naruszenia wg poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie).

Sąd nie zgadza się z argumentacją skarżącego, zmierzającą do zanegowania obowiązku polegającego na dokonywaniu wpisów symboli państwa rozpoczęcia i zakończenia przewozu, w przypadku gdy przewóz prowadzony jest na terenie kraju. Żaden przepis nie wyłącza powyższego obowiązku we wskazanej przez skarżącego sytuacji. Co więcej, to właśnie wprowadzenie omawianych danych pozwala na stwierdzenie sposobu, w jakim faktycznie odbywał się dany przewóz, w oderwaniu od dokumentów (zezwoleń) posiadanych przez stronę, które same z siebie nie pozwalają na dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Dokumenty te nie dają bowiem podstawy do ustalenia parametrów czy przebiegu konkretnego przewozu. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 13 września 2023 r., III SA/Wr 883/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy będą zobowiązane do uzupełnienia akt sprawy o brakujące dane oraz wyczerpującego wykazania, w jaki sposób ustaliły naruszenie polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi – lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponadto dokonają wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny i znaczenia wartości dowodów dla sprawy, z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uzasadnienie ma wyjaśniać przesłanki, jakimi kierowały się organy w procesie decyzyjnym i spełniać wymogi stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a. Organy będą zobowiązane również wytłumaczyć, dlaczego wskazany na wydruku z danych cyfrowych powód nie uzasadnia odstąpienia od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

W ocenie sądu, brak wskazania w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. wprost naruszenia jak w sprawie, nie powinien skutkować brakiem stwierdzenia naruszenia, jak również nie powinien powodować wskazania na naruszenie zbliżone. Organ winien wskazać wprost naruszony przepis prawa unijnego, tj. art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 i zachować właściwą wagę naruszenia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić tą ocenę prawną.

Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe.

Na zasądzone koszty złożyła się kwota 450 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.