Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 468/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. art. 28, art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust.1-3, § 273 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej U. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. K.M. i W.M. wystąpili o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2020 r., Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił K.M. i W.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz A.M. i M.P. decyzją Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia, na wniosek U.W., nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r., nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) uchylił powyższą decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę,

w związku z powyższą decyzją GINB, pismem z [...] lipca 2021 r. Prezydent Miasta wezwał inwestorów M.P. i A.M., w trybie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) do uzupełnienia dokumentów przez przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], czterech egzemplarzy projektu uwzględniającego ustalenia zawarte w tej decyzji oraz odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w związku z lokalizowaniem budynku przy granicy z działką budowlaną nr [...].

Uznając, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku uzupełnienia wszystkich dokumentów Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 35 ust. 4 w związku z 33 ust. 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej jako u.p.b.) w zw. z art. 25, 26 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej jako ustawa zmieniająca) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

A.M. złożyła do Wojewody odwołanie od powyższej decyzji. Wyjaśniła w nim, że przedłożyła ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla swojej inwestycji. Jej zdaniem nie jest możliwe przedłożenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225; dalej jako r.w.t.). Powołała się przy tym na stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii w tej sprawie. Jednocześnie wniosła o rozstrzygnięcie sprawy na jej korzyść.

Decyzją z [...] maja 2023 r., znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i powołując się na 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.b. oraz art. 104 k.p.a. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla A.M. i M.P. obejmujące:

- inwestycję: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastruktura techniczną i zagospodarowaniem terenu,

- adres: działka o nr ewid. gruntu: [...],

- projektant: mgr. inż. K.M., posiadająca przygotowanie zawodowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń oraz w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, członek adres: Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...], mgr. inż. M.B., posiadająca przygotowanie zawodowe w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych do projektowania bez ograniczeń członek Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...], mgr. inż. K.W., posiadający przygotowanie zawodowe w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych do projektowania bez ograniczeń członek Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ewid. [...], z zachowaniem następujących warunków:

1. szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:

a) roboty budowlane należy realizować zgodnie z projektem budowlanym,

w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska,

b) inwestor zobowiązany jest bezzwłocznie zawiadomić właściwy organ

o zmianie kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego,

c) przy wykonywaniu robót budowlanych stosować wyroby, które spełniają wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z przepisami odrębnymi - art. 10 u.p.b.;

2. czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych: wg potrzeb.

3. termin rozbiórki:

a) istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania - do czasu zakończenia budowy, b) tymczasowych obiektów budowlanych - najpóźniej 14 dni po zakończeniu robót,

4. szczególne wymagania dotyczące nadzoru na budowie:

"a) ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U.

z 2001 r. Nr 138, poz. 155 ze zm.)" ( przy czym ten pkt został w całości przekreślony),

b) zgodnie z art. 42 ust. 4 u.p.b., przy prowadzeniu robót budowlanych, do kierowania którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor zobowiązany jest zapewnić ustanowienie kierowników robót w danych specjalnościach, wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1 - 4 oraz art. 42 ust. 2, 3 i 4 u.p.b.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.b. wyjaśnił., że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji

o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Zatem ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie budowa nie została zakończona pod względem formalnym z uwagi na brak złożenia przez inwestorów skutecznego zawiadomienia

o zakończeniu budowy, albo też brak uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o których mowa w art. 54 - 57 Prawa budowlanego. Oczywistym jest natomiast, że określona w u.p.b. procedura zakończenia budowy obiektu budowlanego możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę. W analizowanej sprawie pozwolenie na budowę, w oparciu, o które wykonywane były roboty budowlane zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Podstawę stwierdzenia nieważności był brak decyzji

o warunkach zabudowy wydanej na działkę nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Inwestorzy dysponowali decyzją wydaną dla działki nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Ich zamiarem natomiast jest budowa jednego budynku na działce nr [...] (na części działki nr [...]) jako budynku wolnostojącego.

Wojewoda wyjaśnił, że inwestorzy A.M. i M.P. w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta przedłożyli decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2022 r., znak; [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na ich rzecz. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2022 r., znak: [...], która jest decyzją ostateczną.

Wojewoda podkreślił, że usytuowanie budynku względem granicy z działką sąsiednią nr [...] - odpowiada ustaleniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2022 r., znak: [...] stwierdzono, że biorąc pod uwagę definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2a u.p.b. oraz "przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym znajdujące się po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, m.in. na działkach nr ewid. [...] istnieje możliwość usytuowania budynku na granicy z działkę nr [...]". Ponadto: "ukształtowanie terenu (duże skarpy w części południowej i wschodniej) i trudne warunki gruntowe uniemożliwiają usytuowanie planowanego budynku w innej lokalizacji. Z tego względu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stwierdził w jej uzasadnieniu, że "nie wyklucza lokalizacji planowanego budynku na granicy działki".

W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja odpowiada warunkom określonym w powyższych decyzjach dotyczących ustalenia warunków zabudowy.

Z załącznika graficznego wynika jednoznacznie, że dopuszczona została lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy działki. Nie można również pominąć, że decyzja ta została wydana de facto dla budynku istniejącego. Jego budowa jedynie formalnie nie została zakończona. Budynek ten powstał w pełni legalnie, w oparciu o decyzję

o pozwoleniu na budowę. Stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę GNIB nie zakwestionował lokalizacji budynku względem granic działki. Nie było to podstawę stwierdzenia nieważności.

Ponadto Wojewoda uznał za niezasadne żądanie organu I instancji dotyczące przedstawienia odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych. Wyjaśnił, że odstępstwo takie możliwe jest jedynie w przypadku przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś zamierzenia, które zostało już zrealizowane. Uzyskanie przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku oznacza, że wyeliminowany został powód stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji

o pozwoleniu na budowę. Znajdujący się natomiast w aktach sprawy projekt budowlany, zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy, a obiekt został zrealizowany bez odstąpienia od tego projektu i w sposób zgodny z tym projektem.

Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i wobec niedopatrzenia się innych niezgodności z obowiązującymi przepisami przedłożonego projektu budowlanego, "orzeczeniem o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zmianie pozwolenia na budowę".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Wojewody złożyła U.W., reprezentowana przez pełnomocnika, w której zarzucono naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7,art. 75, art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak rzetelnej analizy okoliczności faktycznych i niewyciągnięcie przez organ odpowiednich wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego polegające na:

a) pominięciu, że budynek na działce ewidencyjnej [...] posadowiony jest niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, tj. na granicy działki, co stanowi naruszenie § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 2 i 3 r.w.t.,

b) uznaniu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że wyeliminowany został powód stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji

o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie może dopuszczać możliwości lokalizacji budynku na granicy działki, a możliwość taką mógłby ewentualnie przewidywać jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

c) uznaniu, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zgodny jest

z decyzją o warunkach zabudowy, a obiekt został zrealizowany bez odstąpienia od tego projektu i w sposób zgodny z tym projektem w sytuacji, gdy z decyzji GINB z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] wynika, że projekt ten jest wadliwy i wewnętrznie sprzeczny,

d) uznaniu, że z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że dopuszczona została lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy działki podczas gdy powyższy załącznik graficzny nie dopuszcza wprost takiej lokalizacji,

e) pominięciu, że posadowienie budynku na granicy działki stanowi naruszenie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. w związku z § 12 ust. 1 oraz § 272 ust. 2 i 3 r.w.t. oraz że istnieją podstawy do nakazania doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem,

2) § 232 i § 13 r.w.t. przez ich niezastosowanie i pominięcie, że nie dokonano sprawdzenia czy wybudowany obiekt spełnia wymogi przeciwpożarowe przy założeniu posadowienia ściany budynku na granicy działki oraz nie sprawdzenie, czy posadowiony obiekt spełnia wymogi zacieniania działki sąsiedniej skarżącej tj. działki [...],

3) § 12 ust. 2 i 3 r.w.t. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może dopuszczać możliwość lokalizacji budynku na granicy działki,

w sytuacji, gdy możliwość taka może przewidywać jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 997; dalej jako u.p.z.p.) zw. z § 1

w zw. a § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja

o warunkach zabudowy może dopuszczać możliwość lokalizacji budynku na granicy działki, w sytuacji, gdy możliwości takiej nie przewidują,

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2023 r., znak; [...] w sytuacji, gdy prawidłowym rozstrzygnięciem organu powinno być utrzymanie w/w decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności była opisana powyżej decyzja Wojewody z [...] maja 2023 r. uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta oraz orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla A.M. i M.P. obejmującego inwestycję: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, tj. działki o nr ewid. gruntu: [...].

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, iż kontrolowane postępowanie było prowadzone w następstwie wydania przez GINB decyzji z [...] stycznia 2021 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest prawomocna wobec oddalenia skargi inwestorki A.M. wyrokiem WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 555/21, który nie został zaskarżony do NSA. To z kolei spowodowało, że sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem, który wpłynął do Prezydenta Miasta w dniu 20 grudnia 2019 r., nie była zakończona. Zasadą jest, że po każdorazowym uchyleniu decyzji lub stwierdzeniu jej nieważności postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 5 maja 2009 r., II OSK 681/08, wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 2206/16). Powyższe powodowało również, że nie miały zastosowania w sprawie przepisy u.p.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471; określaną dalej jako ustawa zmieniająca). Stosownie bowiem do art. 25 tej ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

W związku z tym zastosowanie miał art. 37 ust. 2 u.p.b. w następującym brzmieniu: "W przypadku: 1) określonym w ust. 1 ( tj. wygaśnięcia decyzji) albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji

o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1." Jak łatwo zauważyć przepis ten nie normował sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, bowiem jednoznacznie z niego wynikało, że decyzję o pozwoleniu na budowę można wydać nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. Dopiero wspomniana ustawa zmieniająca dodała do tego przepisu zdanie: "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do stanu prawnego nieuwzględniającego nowelizacji u.p.b. wprowadzonej przepisami ustawy zmieniającej jednolite było stanowisko, że przepisowi art. 37 ust. 2 u.p.b. po zmianie wynikającej

z wejścia w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. ustawy zmieniającej z 2015 r. usuwającej dotychczas pojawiające się wątpliwości interpretacyjne, powinno być nadawane znaczenie pozwalające wydać na wniosek inwestora decyzję o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepis ten w omawianym brzmieniu nie prowadził jednakże do objęcia zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w ustawie zmieniającej wprowadził w art. 37 ust. 2 możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r.,

II OSK 2024/20, wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3187/19, wyrok NSA

z 13 stycznia 2022 r., II OSK 461/19). Nie można w związku z tym zgodzić się ze stanowiskiem wskazywanym przez Wojewodę, że ustawą zmieniającą ustawodawca potwierdził "tok rozumowania" stwarzający podstawę do nieróżnicowania stanu prawnego kształtowanego treścią art. 37 ust. 2 u.p.b. w brzmieniu przed dniem 19 września 2020 r. (por. wyrok NSA z 20 września 2023 r. II OSK 976/22).

Mając zatem na uwadze poprzednie brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 u.p.b., w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie

i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., II SA/Ke 281/22).

W związku z tym organy w kontrolowanej sprawie w pierwszej kolejności powinny były w sposób jednoznaczny ustalić czy roboty budowalne, wykonane na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której nastąpiło stwierdzenie nieważności, zostały zakończone i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Kwestią tą organ I instancji w ogóle się nie zajął, natomiast organ odwoławczy wskazał jedynie, iż mamy do czynienia z "budynkiem de facto istniejącym", zaznaczając jednocześnie, iż "budowa nie została formalnie zakończona". Podkreślić przy czym należy, iż pojęcia zakończenia budowy należy łączyć z zaistnieniem stanu faktycznego umożliwiającego złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a nie samym złożeniem takiego zawiadomienia i niezgłoszeniem sprzeciwu przez właściwy organ, czy też uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

W przypadku, gdy roboty budowlane zakończono organ nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę i powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r., II OSK 532/10).

Sąd uznał ponadto za błędne stanowisko Wojewody stwierdzające, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] lutego 2022 r., nr [...] ustalająca dla inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] upoważnia do lokalizacji budynku na granicy. Zważyć przede wszystkim trzeba, iż powyższa konkluzja nie opiera się na sentencji wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, lecz na analizie stwierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu.

I tak na str. 5 organ I instancji podał, że wybudowanie jednego segmentu budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej jest możliwe, jeżeli ograniczenia takiej zabudowy nie wynikają z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając, że zabudowa taka powinna spełniać wymagania techniczno-budowlane i w zależności od nich zostać usytuowana w określonym miejscu np. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Powyższy fragment nie wskazuje jednak na określenie przez organ bezwzględnie lokalizacji przedsięwzięcia na działce nr [...]. Przemawia za tym też to, że na str. 8 uzasadnienia decyzji organ I instancji wyraźnie wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, gdzie tutejszy organ nie może wkraczać w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w r.w.t. Z kolei na str. 10 uzasadnienia decyzji organ I instancji, wskazując na przeprowadzoną analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu (przede wszystkim znajdujące się po drugiej stronie pasa drogowego ul. [...] budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, wskazał na możliwość usytuowania (nie zaś usytuowanie) budynku na granicy z działką nr [...], dodatkowo zwracając uwagę na trudne warunki gruntowe na tym obszarze uniemożliwiające usytuowanie budynku w innej lokalizacji. Organ podał jednak, że nie wyklucza takiej lokalizacji, nie zaś że taką lokalizację przewiduje.

Tak sformułowane przez organ I instancji stanowisko - zdaniem Sądu -wskazuje, że ocena ta dokonana została wyłącznie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, nie zaś z punktu widzenia analizy przepisów u.p.b. i wymogów określonych § 12 r.w.t., do której organ jak podał nie jest uprawniony. Organ I instancji wskazał zatem jedynie, że w obszarze analizowanym są przypadki takich lokalizacji

i wskazał na ukształtowanie terenu w tym obszarze znacznie ograniczające możliwości swobodnego lokalizowania budynków w dowolnym miejscu.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podtrzymało stanowisko Prezydenta Miasta. Kolegium podkreśliło, że szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów u.p.b. i przepisów szczególnych rozstrzygane będzie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (na gruncie przedmiotowej sprawy w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego). Jednak SKO wyraźnie zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje

w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jednak organ orzekający

w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać

w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku, ani o rozwiązaniach technicznych. Kolegium podkreśliło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przesądza również o dokładnej lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. W ten sposób SKO jednoznacznie wyraziło stanowisko o braku podstaw do określenia w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji inwestycji

w sposób wiążący dla organu administracji architektoniczno-budowanego na dalszym etapie postępowania. Z powyższych względów brak jest przesłanek do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy określiła lokalizację budynku przy (na) granicy działki nr [...] z działką nr [...], w sposób wiążący dla organów na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Należy wyjaśnić, że pewne wątpliwości dotyczące dopuszczalności określenia lokalizacji projektowanej zabudowy na granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy wynika z faktu, że do 31 grudnia 2017 r. taką możliwość przewidywał § 12 ust. 2 r.w.t. Przepis ten dopuszczał zbliżenia budynku do granicy na podstawie m.in. decyzji o warunkach zabudowy organ. Choć jak wskazano w piśmiennictwie,

w praktyce i tak nie zwalniało to organu administracji architektoniczno-budowlanej do zbadania zgodności takiego usytuowania z przepisami (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, Warszawa 2022, § 12.). W wyniku nowelizacji r.w.t. od 1 stycznia 2018 r. możliwość taka została wyłączona. Także

w stanie prawnym, w jakim organy wydały zaskarżoną decyzję zgodnie z treścią § 12 ust. 2 r.w.t. usytuowanie budynku m.in. bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest dopuszczalne, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Takie znaczenie i konsekwencje powołanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. wynikają z prawomocnych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp.: z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 609/22 (oddalający skargę na wspomnianą decyzję SKO z [...] lipca 2022 r.) i z 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 286/23 (uchylający decyzje organów nadzoru budowlanego w równolegle prowadzonym postępowaniu naprawczym dotyczącym budynku wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...] lutego 2020 r.). Podkreślono w nich, że charakter, istota postępowania w sprawie warunków zabudowy nie pozwala w sposób wiążący określać dokładnego usytuowania obiektu objętego decyzją o warunkach zabudowy. To zagadnienie jest badane i oceniane przez organy budowlane lub nadzoru budowlanego na dalszym etapie procedury inwestycyjnej. Przeznaczanie terenów pod zabudowę dokonywane na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. stanowi fazę poprzedzającą realizację planowanej inwestycji budowlanej, do której dochodzi na terenie do tego przewidzianym, między innymi za sprawą decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przepisy r.w.t,, których celem jest także (choć nie tylko) ochrona interesów osób trzecich, mają zastosowanie w fazie weryfikacji projektu budowlanego.

Przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się na etapowość realizacji inwestycji oraz na to, że dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy ustala się szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie z perspektywy zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 2621/15, wyrok NSA

z 22 marca 2023 r., II OSK 321/22).

Oznacza to, iż kwestia czy planowana zabudowa może być realizowana

w granicach działki z perspektywy wymogów określonych w przepisach r.w.t. należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, od czego organ odwoławczy się uchylił, niezasadnie stwierdzając, iż kwestię tą przesądza decyzja

o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy stwierdzając w sposób enigamtyczny, iż nie dopatrzył się " niezgodności z innymi obowiązującymi przepisami prawnymi", dokonał wyjątkowo powierzchownej oceny, nie uwzględniając wszystkich okoliczności sprawy. Zwrócić bowiem należy, iż nie została usunięta sprzeczność projektu budowlanego wskazywana przez GINB. Do wniosku został bowiem dołączony projekt budowlany budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego (Projekt architektoniczno- budowlany, Opis techniczny, pkt I Dane ogólne, s. 6). Natomiast z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki nr [...] (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania działki, str. 29-31) wynika, że sporna inwestycja przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z kolei na projekcie zagospodarowania terenu w legendzie wskazano, że nr 1 oznacza "Projektowany budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej wg projektu A", zaś część graficzna przedstawia budynek wolnostojący. Jedynie w odrębnej teczce, niebędącej częścią projektu budowlanego, znajduje się "Projekt zagospodarowania Terenu" z wykreślonymi słowami "w zabudowie bliźniaczej" i dopiskiem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych "ścianę na granicy z działką wykonać jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego (ocieplić wełną, ściana ytong gr.24 cm)".

W konsekwencji nie sposób ustalić, czy pozwolenie na budowę dotyczy budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, czy wolnostojącej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7,

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., niezastosowania przepisów § 12 ust. 1-3 r.w.t

i wadliwym poprzestaniu na niewiążących stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie odległości budynku od granicy, a także błędnej wykładni art. 37 ust. 2 u.p.b., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.)

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić powyższą ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania

w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.);

- wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.