Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 177/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 17c
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Asesor WSA Mikołaj Darmosz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 24 listopada 2023 r. nr 2401-IEE.7192.395.2023./BKZ/ UNP: 2401-23-265819 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o określeniu wysokości nieprzekazanej wierzytelności przez dłużnika zajętej wierzytelności 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kontroli Sądu poddano postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (zwany dalej: "DIAS", "Dyrektor", "organ odwoławczy") wydane 24 listopada 2023 r. nr 2401-IEE.7192.395.2023./BKZ/ UNP: 2401-23-265819 na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 - dalej: "u.p.e.a.") w postępowaniu prowadzonym wobec Fundacji W w K. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca", "Wnioskodawczyni") w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o określeniu wysokości nieprzekazanej wierzytelności przez dłużnika zajętej wierzytelności.

Wskazane postanowienie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej: "Naczelnik", "organ egzekucyjny") w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez wierzycieli: ZUS o. w C., ZUS o. w K1., ZUS o. w Z., Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w K., Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, ZUS o. w T., Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w O., Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Prezydenta Miasta K2. prowadził egzekucję administracyjną z majątku M.R. (pierwotny zobowiązany). Łączna kwota główna dochodzonych należności wynosiła 1.145.719,46 zł.

Naczelnik zawiadomieniem z 15 stycznia 2021 r. w toku egzekucji zajął wierzytelność pieniężną jaka przysługiwała zobowiązanemu M.R. od Fundacji (dłużnik zajętej wierzytelności).

Naczelnik postanowieniem z 18 maja 2023 r. określił Fundacji jako dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości nieprzekazanej kwoty (161.082,69 zł) w związku z brakiem realizacji ww. zajęcia. Organ egzekucyjny w oparciu o analizę operacji na rachunku bankowym Fundacji stwierdził, że po dokonaniu zajęcia dokonywała ona opiewających w sumie na 161.082,69 zł przelewów na rzecz zobowiązanego M.R.. Do przekazywania środków pomiędzy Fundacją a pierwotnie zobowiązanym dochodziło w okresie od 7 marca 2021 r. do 27 kwietnia 2023 r. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu przedstawił zestawienie obciążeń rachunku bankowego Fundacji na dobro rachunku bankowego prowadzonego dla M.R.. Naczelnik uznał, że dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchylał się od wykonania zajęcia i przekazywał środki pierwotnie zobowiązanemu, zamiast organowi egzekucyjnemu. Organ egzekucyjny zaznaczył, że Fundacja nie reagowała na kierowane do niej wezwania o wywiązanie się z obowiązków dłużnika zajętej wierzytelności.

Następnie Naczelnik w oparciu o ww. postanowienie z 18 maja 2023 r. wystawił wobec Fundacji tytuł wykonawczy z 31 sierpnia 2023 r. Tytuł wykonawczy miał za przedmiot nieprzekazaną przez dłużnika kwotę zajętej wierzytelności określoną ww. postanowieniem.

Naczelnik na podstawie wspomnianego tytułu wykonawczego z 31 sierpnia 2023 r. uruchomił egzekucję administracyjną obowiązku obciążającego pierwotnie zobowiązanego, a skierowaną do majątku Fundacji. W ramach egzekucji zawiadomieniami z 4 i 5 września 2023 r. zajęto wierzytelności u dłużników zajętych wierzytelności: K, A S.A., Miasto K.

Fundacja w piśmie z 15 września 2023 r. uzupełnionym pismem z 18 września 2023 r. wniosła zażalenie na postanowienie Naczelnika z 18 maja 2023 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Skarżąca zwróciła się o uznanie, że postanowienie Naczelnika z 18 maja 2023 r. nie zostało skutecznie doręczone do dnia wniesienia zażalenia. Równocześnie z ostrożności, wniosła, o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z 18 maja 2023 r. żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania zakończonego tym postanowieniem.

Fundacja zwróciła się o przeprowadzanie dowodów z dokumentów, a to: żądania dosyłania nr [...] przesyłek pocztowych, zaproszenia od Mera B. z dnia 25 maja 2023 r., kserokopii z paszportu M.R. prezesa Fundacji W, serwisu fotograficznego (stanu skrzynek listowych po adresem siedziby Fundacji M). Nadto wniosła o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, stosownie do art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 89 ust. 1 k.p.a. celem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków M.B., M.R. dla wykazania faktów:

- braku skutecznego doręczenia skarżącej skarżonego postanowienia z dnia 18 maja 2023 r.; podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do zapewnienia prawidłowego odbioru korespondencji;

- braku winy skarżącej w niedoręczeniu korespondencji zawierającej skarżone postanowienia; nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych u skarżącej po wysłaniu pism z dnia 15 stycznia 2021 r. i 16 marca 2021 r.;

- nieistnienia wierzytelności M.R. wobec Fundacji, które mogłyby być przedmiotem skutecznego zajęcia dokonanego pismami z dnia 15 stycznia 2021 r. i 16 marca 2021 r. w toku postępowania egzekucyjnego w administracji.

Skarżąca zarzuciła, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem:

art. 71a § 4 i § 9 w zw. art. 71b u.p.e.a i art. 89 § 1 u.p.e.a. sprowadzającym się do wydania skarżonego postanowienia:

a. bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności kontrolnych u skarżącego (jako trzeciodłużnika);

b. z ograniczeniem się wyłącznie do formalnej przesłanki wysłania zajęcia wierzytelności bez badania, czy i z jakiego tytułu zobowiązanemu (M.R.) przysługują wobec trzeciodłużnika (skarżącej) wierzytelności lub prawa majątkowe, które mogłyby być przedmiotem zajęcia dokonanego przez organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji.

1) art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 13 § 2, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a. poprzez:

a. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

b. błędne przyjęcie, że Skarżąca bezpodstawnie uchyliła się od przekazania zajętej wierzytelności.

2) art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez dochodzenie przedawnionych wierzytelności objętych tytułami wykonawczymi z 31 lipca 2007 r., szczegółowo wskazanych w pkt 1-57 zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z dnia 15 stycznia 2021 r.

W odniesieniu do kwestii doręczenia postanowienia Fundacja podniosła, że w Urzędzie Pocztowym w K., właściwym dla adresu jej siedziby, 12 kwietnia 2023 r. złożyła żądanie dosyłania nr [...] przesyłek kierowanych do Skarżącej na adres: "[...] ul. [...], [...] K.". Żądanie to obejmowało okres od dnia 13 kwietnia 2023 r. do dnia 12 kwietnia 2024 r. i nie wyłączało przekierowywania przesyłek rejestrowych przesyłanych w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji.

Fundacja wskazała, że przesyłka rejestrowana zawierająca postanowienie z 18 maja 2023 r. nie była dwukrotnie awizowana, w dniach 22 maja 2023 r. i 30 maja 2023 r. Skarżąca podniosła, że na kopercie znajdującej się w aktach postępowania brak jakichkolwiek wzmianek o przekierowaniu przesyłki rejestrowanej na adres wskazany w zleceniu dosyłania, co według niej jednoznacznie dowodzi, że nie doszło do skutecznego awizowania przesyłki, a w konsekwencji do skutecznego jej doręczenia w trybie doręczenia zastępczego.

Skarżąca zakwestionowała również dokumentację doręczenia wskazując, że na treści koperty mającej zawierać skarżone postanowienie brak jest wzmianek pozwalających ustalić: (1) gdzie miałyby zostać umieszczone zawiadomienia o nadejściu przesyłek rejestrowanych; (2) imię i nazwisko listonosza dokonującego awizacji korespondencji. Zdaniem Fundacji wyklucza to możliwość uznania, że doszło do skutecznego doręczenia skarżonego postanowienia w tzw. trybie doręczenia zastępczego (per awizo).

Fundacja podniosła, że skrzynki pocztowe znajdujące się pod adresem siedziby rejestrowej nie są utrzymywane w stanie umożliwiającym pozostawienie tam zawiadomienia o, korespondencji i odbiór zawiadomień przez adresata. Na potwierdzenie czego przedłożyła "serwis fotograficzny". Skarżąca wskazała, że skrzynka nr 5 jest permanentnie nie zamykana przez osoby doręczające korespondencję, korespondencja jest niejako "mieszana" wraz z różnego rodzaju materiałami charakterze reklamowym/marketingowym doręczanymi równolegle z przesyłkami przez pracowników Poczty Polskiej jak również przez osoby trzecie działające na zlecenie innych podmiotów.

Nadto wskazała, że prezes skarżącej przebywał - w ramach wykonywania obowiązków statutowych Fundacji - poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium Republiki Ukrainy w ramach misji humanitarnej mającej na celu łagodzenie po stronie ludności cywilnej (w szczególności dzieci) skutków konfliktu zbrojnego toczonej na terenie Republiki Ukrainy.

Skarżąca podniosła, że Naczelnik nie zastosował art. 15 zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2021 r poz. 20958 ze zm. – dalej: "u.s.covid"). W tym kontekście Fundacja zarzuciła organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 9 k.p.a.

Dalszą część swojego pisemnego wystąpienia Fundacja poświęciła na argumentację zmierzającą do podważenia poprawności merytorycznej postanowienia organu egzekucyjnego oraz poprzedzającego go postępowania.

Dyrektor postanowieniem z 24 listopada 2023 r. stwierdził, że Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Naczelnika z 18 maja 2023 r. z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia DIAS wyjaśnił, że doręczenie postanowienia Naczelnika z 18 maja 2023 r. nastąpiło 5 czerwca 2023 r. w trybie art. 44 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że termin do wniesienia zażalenia upływał "13.09.2023", a zażalenie datowane na 15 września 2023 r. nadane pocztą, w tym samym dniu zostało złożone z uchybieniem terminu.

DIAS wskazał, że odrębnym postanowieniem orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, o co wnosiła Skarżąca. Z kolei odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Wyjaśnił, że wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Fundacja pismem z 5 stycznia 2024 r. wniosła skargę własną na postanowienie Dyrektora zaskarżając je w całości. Strona zarzuciła, że postanowienie DIAS wydane zostało z "rażącym naruszeniem" art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 13 § 2, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81 i art. 81a k.p.a. w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. sprowadzającym się w praktyce do:

a) całkowitego pominięcia argumentacji dotyczącej wadliwości awizowania korespondencji i jej sprzeczności z przepisami prawa szczegółowo wskazywanymi w zażaleniu;

b) pominięcia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, w szczególności dowodów z osobowych źródeł dowodowych , tj. świadków M.B. i M.R..

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego postanowienia i nakazanie Dyrektorowi rozpoznanie zażalenia na postanowienie Naczelnika z 18 maja 2023 r.;

2) przyznanie skarżącej kosztów postępowania wywołanego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Dyrektor przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie zrealizował wszystkich wnioskowanych dowodów, w tym nie przeprowadził dowodów z osobowych źródeł dowodowych. Organ wydał zaskarżone postanowienie z całkowitym pominięciem szczegółowej argumentacji powołanej przez Fundację w zażaleniu wskazującej na brak skutecznego doręczenia skarżącej korespondencji w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Skarżąca w tym miejscu nawiązała, do zgłaszanych przez nią zastrzeżeń odnośnie poprawności dokumentu potwierdzenia odbioru przesyłki, oraz znaczenia dla skuteczności doręczenia złożenia przez nią żądania dosyłania przesyłek na adres inny niż adres siedziby.

Skarżąca argumentowała, że z przywołanych w petitum skargi przepisów k.p.a. wynika obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podjęcia - również z urzędu - działań zmierzających od ustalenia zaistniałego stanu faktycznego. Na gruncie niniejszego postępowania byłyby to szczegółowe okoliczności dotyczące m.in.

- imienia i nazwiska osoby doręczającej korespondencję skarżącej, precyzyjnie ustalonego miejsce doręczenia awiza korespondencji;

- szczegółowej oceny sposobu doręczenia korespondencji z uwzględnieniem szczegółowych regulacji prawnych (przywoływanych przez skarżącą w zażaleniu) normujących tryb doręczenia przesyłek i sposób oraz treść dokumentów mających doręczanie przesyłek potwierdzać, ze szczególnym uwzględnieniem skutków prawnych doręczeń przesyłek poleconych per awizo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz stanowisko stron. Odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego niezastosowania art. 89 k.p.a. tj. do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazał, że do przeprowadzenia rozprawy dochodzi gdy spełnione są przesłanki o których mowa w tym przepisie. Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, należy do samego organu, Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. Jej celem nie jest wyjaśnianie stronom postępowania przesłanek, którymi kieruje, się organ ani polemika z jego stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga wniesiona została na postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – zwana dalej: "p.p.s.a."). W związku z powyższym podlega ona rozpoznaniu, w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej.

W sprawie sporna jest skuteczność doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie określenia dłużnikowi zajętej wierzytelności wysokości bezpodstawnie nieprzekazanej kwoty z zajętej wierzytelności, co ma bezpośredni wpływ na zasadność stwierdzenia wniesienia z uchybieniem terminu zażalenia na powyższe postanowienie

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 18 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Zastosowanie przepisów odesłania ograniczone jest do kwestii, które nie zostały unormowane w u.p.e.a., co wynika ze zwrotu "jeżeli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej". Powołany przepis odsyłający powoduje, że do administracyjnego postępowania egzekucyjnego przenikają nie tylko regulacje szczegółowe k.p.a., ale przede wszystkim zamieszczone w nim zasady ogólne. Do zagadnień nie unormowanych w ustawie egzekucyjnej należą m.in. procedura doręczenia pism. W tym zakresie zastosowanie znajdują stosowne przepisy k.p.a., gdyż ustawa egzekucyjna nie zawiera autonomicznej regulacji dotyczącej pism doręczeń. Art. 17c u.p.e.a. zawiera ogólne "kierunkowe" wskazania, co do dróg doręczeń pism w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto przepis ten adresowany jest wyłącznie do organu egzekucyjnego, który jest jednym z podmiotów czynnych administracyjnego postępowania egzekucyjnego (obok wierzyciela i dłużnika zajętej wierzytelności).

Niezależnie od osi sporu dostrzeżenia wymaga zagadnienie organu właściwego w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego do stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 17 § 1 zdanie trzecie u.p.e.a. - zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Z kolei obowiązujący od dnia 30 lipca 2020 r. art. 17 § 1c u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Pojęcie podania zdefiniowane zostało w art. 63 § 1 k.p.a. i obejmuje w szczególności: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia.

Wniesienie zażalenia na postanowienie jest ograniczone terminem 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, co wynika wprost z art. 17 § 1 u.p.e.a. Termin do jego wniesienia unormowany został w przepisach ustawy egzekucyjnej. W tym kontekście rozważać można, czy wnoszone w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zażalenie mieści się w zakresie znaczenia pojęcia "inne podanie" użytego w art. 17 § 1c u.p.e.a. W dalszej kolejności, czy badanie terminowości jego wniesienia powinno następować w trybie art. 17 § 1c u.p.e.a. Pytanie to może się pojawić, gdyż w ustawie egzekucyjnej umieszczona została odrębna regulacja dotycząca kontroli terminowości środków prawnych. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. w zakresie objętym hipotezą art. 17 § 1c u.p.e.a. nie miałyby odpowiedniego zastosowane przepisy k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 17 § 1c u.p.e.a. stosowany może być do specyficznych dla egzekucji administracyjnej środków prawnych (środków zaskarżenia i wniosków służących ochronie interesu uczestników postępowania – np. sprzeciw małżonka, skarga na czynność egzekucyjną, zgłoszenie zarzutów, wniosek o wydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji), których adresatem jest organ egzekucyjny. Art. 17 § 1c u.p.e.a. nie znajdzie natomiast zastosowania do zażaleń na postanowienia wniesione w toku postępowania egzekucyjnego, których adresatem po myśli art. 17 § 1 u.p.e.a., jest organ odwoławczy. Zażalenie stanowi środek zaskarżenia o charakterze ogólnym (uregulowane zostało w k.p.a.), a nie środek specyficzny dla postępowania egzekucyjnego.

Konsekwencją powyższego jest uznanie, że podmiotem właściwym do stwierdzenia wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z uchybieniem terminu jest organ odwoławczy. Znajdzie tutaj odpowiednie zastosowanie art. 134 k.p.a. w związku z art. 18 oraz w powiązaniu z art. 17 § 1 u.p.e.a. Prawidłowo zatem, w zgodzie z art. 134 k.p.a., o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu orzekał DIAS jako organ nadzoru sprawujący kontrolę instancyjną nad działaniami organu egzekucyjnego (art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 u.p.e.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że stwierdzenie uchybienia do wniesienia terminu zastrzeżonego dla dokonania czynności procesowej wymaga, w pierwszej kolejności ustalenia czy termin ten rozpoczął bieg. Zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu dla wniesienia instancyjnego środka zaskarżenia jest doręczenie odpowiedniemu podmiotowi zaskarżanego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2147/22, z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1699/19 – powołane orzeczenia dostępne poprzez Centralną Bazę Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla ustalenia początkowego momentu, od którego liczyć należy bieg terminu niezbędna jest zatem ocena, czy doręczenie pisma zawierającego rozstrzygnięcie było skuteczne.

Warunkiem uznania doręczenia za wywołujące skutki prawne jest jego przeprowadzenie z zachowaniem obowiązujących przepisów normujących tę kwestię. W przypadku doręczeń w ramach postępowania administracyjnego będą to przepisy k.p.a. oraz ustaw do których nawiązuje regulacja kodeksowa (por. postanowienie NSA z 6 marca 2024 r. sygn. akt I GZ 49/24).

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują art. 44 k.p.a. i art. 45 k.p.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Z kolei z art. 44 k.p.a. wynika, że w razie braku możliwości doręczenia bezpośrednio do rąk uprawnionych do odbioru pism zastosowanie znajdzie procedura doręczenia zastępczego. Polega ona, w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego, na pozostawieniu pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia we wspomnianym miejscu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Po upływie siedmiu dni od pierwszego awizo w przypadku niepodjęcia przesyłki, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo"). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Powyższe naprowadza na wniosek, że okoliczności związane z doręczeniem są istotne dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia instancyjnego środka zaskarżenia. Realizując dyrektywy wyrażone w art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. organ administracji orzekający w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu powinien zbadać okoliczności związane z doręczeniem. Ustalenia te, a następnie wywiedzione na ich podstawie konsekwencje prawne powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnia postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a.

W przypadku gdy doręczenie odbywa się poprzez operatora pocztowego albo pracownika organu, zasadniczym dowodem pozwalającym ustalić jego przebieg jest dokument potwierdzenia odbioru, którego elementem uzupełniającym mogą być adnotacje na kopercie zawierającej przesyłkę. W warstwie formalnej podstawowym warunkiem pozwalającym uwzględnić potwierdzenie odbioru jako dowód doręczenia jest wystawienie go przez pracownika operatora pocztowego. Opatrzenie dokumentu sporządzonego według wzoru stosowanego przez doręczyciela pieczęciami placówek pocztowych, jak też złożenie podpisu przez doręczyciela należy uznać za wystarczające dla wypełnienia wymogów formalnych. Jako podpis własnoręczny należy przy tym traktować każdy identyfikujący daną osobę (charakterystyczny i powtarzalny) znak graficzny naniesiony osobiście i bezpośrednio przez podpisującego. Podpis taki nie musi koniecznie odzwierciedlać brzmienie samego nazwiska albo imienia i nazwiska osoby podpisującej. Parafka, inaczej podpis skrócony, jest jedną z form podpisu. Jedynie na mocy przepisów szczególnych możliwe jest wprowadzenie dodatkowych wymogów, co do zawartości treściowej podpisu, a w szczególności konieczność stosowania tzw. podpisu pełnego czyli oddającego imię i nazwisko podpisującego. Ustalenia odnośnie imienia i nazwiska osoby podpisującej mogą wynikać z treści całości dokumentu (np. pieczęci) albo zostać dokonane w inny sposób.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać przychodzi, że w zaskarżonym postanowieniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia postanowienia Dyrektor nie odniósł się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów dotyczących skuteczności doręczenia. Organ nadzoru powinien był wykazać dlaczego uznał, że doręczenie przeprowadzone w trybie art. 44 k.p.a. w zw. z art. 45 k.p.a. było skuteczne. W szczególności Dyrektor nie przedstawił wyjaśnień odnośnie zastosowanego trybu doręczenia. Nie odniósł się też do kwestii wiarygodności potwierdzenia odbioru w oparciu, o który ustalił istotne dla doręczenia daty. Nie wskazał również, czy podnoszone przez Fundację okoliczności związane ze złożeniem żądania dosyłania miały wpływ na ocenę skuteczności doręczenia. W odniesienie do tej ostatniej okoliczności Dyrektor nie wyjaśnił, czy i z jakich względów pozostaje ona bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu. Względnie nie wezwał Fundacji, pod rygorem ich pominięcia do przedstawienia dokumentów na jakie powoływała się w piśmie zawierającym żądanie przywrócenia terminu, a jakie nie załączyła do tego pisma (np. pełna treść żądania dosyłania). Organ nadzoru w zaskarżonym postanowieniu nie wypowiedział się, co do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na fakt "braku skutecznego doręczenia pisma". Sąd dostrzega, że znaczna część wyjaśnień organu nadzoru dotyczących zastrzeżeń strony, co do okoliczności mających wpływ na skuteczność doręczenia, w tym m.in. naruszenia art. 15 zzzzzn2 u.s.cov., stanu skrzynek na korespondencję, zamieszczona została w postanowieniu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu (sygn. akt I SA/Gl 176/24).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Dyrektor przyjął porządek rozpoznania zagadnienia stwierdzenia uchybienia terminu i zagadnienia przywrócenia terminu, odwrotny względem przedstawionego wyżej przez Sąd. Otóż, zdaniem Dyrektora odmowa przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia. Odmienność w podejściu do rozpoznania tych zagadnień jedynie pozornie wydaje się pozostawać bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Należy bowiem dostrzec, że zachowanie takiego porządku rozpoznania wspomnianych kwestii, pozwala oddzielić zagadnienia dotyczące bezpośrednio poprawności doręczenia, od zagadnień mających znaczenie dla ewentualnego wykazania przesłanek przywrócenia terminu. Nadto gdyby okazało się, że doręczenie było nieskuteczne, to po pierwsze zażalenie byłoby niedopuszczalne bowiem nie istniał by przedmiot zaskarżenia (por. G. Łaszczyca, Doręczania w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 43), po drugie bezzasadne byłoby rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu który w ogóle nie rozpoczął biegu.

Uzupełniająco wskazać należy, że uzasadnienie postanowienie Dyrektora nie zawiera przytoczenia i omówienia przepisu, z jakiego wynikał 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia. Art. 17 § 1 u.p.e.a. został powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia, lecz nie nawiązano do niego w treści uzasadnienia. Mankamentem zaskarżonego postanowienia jest również omyłkowe wskazanie końcowego momentu biegu 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie. Jako datę początkową wskazano 5 czerwca 2023 r. Termin do wniesienia zażalenia liczony od dnia następnego po 5 czerwca 2023 r. upływał 13 czerwca 2023 r. (datę taką podano w postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu), a nie jak stanęło w zaskarżonym postanowieniu 13 września 2023 r.

Dyrektor ponownie rozpoznając sprawę powinien odnieść się do podnoszonych przez Skarżącą okoliczności mających znaczenie dla uznania doręczenia pisma za skuteczne. W szczególności powinien wypowiedzieć się, co do wiarygodności potwierdzenia odbioru i jeżeli stwierdzi taką potrzebę podjąć stosowne czynności wyjaśniające. Organ nadzoru redagując uzasadnienie postanowienia powinien mieć na uwadze dążenie do możliwie pełnego urzeczywistnienia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. Organ nadzoru powinien odnieść się wyczerpująco do argumentacji Skarżącej, którą ta ostatnia powoływała dla wykazania nieskuteczności doręczenia.

Potwierdziły się częściowo zarzuty skargi. Przedwczesne jest przy tym dokonanie oceny przez Sąd skuteczności doręczenia, wpierw bowiem powinien to przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego uczynić organ nadzoru. W ocenie Sądu organ nadzoru uchybił art. 7 k.p.a., art. 8, art. 11 k.p.a., art. 45 w zw. z art. 44 k.p.a., art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu i nie odniesieniu się w jego treści do okoliczności mających znaczenie dla uznania za skuteczne doręczenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jako wydanego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygając o kosztach Sąd na zasadzie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej od organu tytułem zwrotu kosztów procesu kwotę 100 zł stanowiącą uiszczony wpis od skargi.