Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4617/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 § 1 i § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 525/20 w sprawie ze skargi S.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 18 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.B. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 18 maja 2020 r. w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 17 marca 2020 r. skarżący zgłosił zarzuty dłużnika w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 11 marca 2020 r. wydanego przez Wójta Gminy Szczytniki, w związku z niewykonaniem decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. dotyczącej przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Skarżący wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasy zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie II SA/Po 190/20, ze skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 30 stycznia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z 18 maja 2020 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 11 marca 2020 r. wydanego przez Wójta Gminy Szczytniki. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 17 pkt 1, art. 126, art. 127 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438; dalej: u.p.e.a.).

Organ wskazał, że skarżący jako dłużnik nie może skutecznie wnosić o wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego numer z 11 marca 2020 r., wydanego przez Wójta Gminy Szczytniki. Uprawnienia takiego nie przewiduje bowiem art. 23 § 6 u.p.e.a. Wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Norma prawna z art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji.

Organ wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem organu. Organ nie ma obowiązku wszczynać z urzędu postępowania w każdej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje przy tym formy postanowienia dla informacji, że postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu. Brak jest również środków procesowych pozwalających na "zmuszenie" organu administracji do podjęcia takich działań.

Odnosząc się do wniosku o "wstrzymanie" postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy II Sa/Po 190/20, organ wyjaśnił, że art. 97 k.p.a. i następne regulują kwestię zawieszenia postępowania. Zawieszenia postępowania może dokonać organ prowadzący postępowanie. Samorządowe kolegium odwoławcze jest natomiast organem właściwym do rozpoznania zażalenia na ewentualne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 19 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a., nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Ponadto stosownie do art. 23 § 6 tej ustawy, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Przepis ten nie daje jednak żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Również pozostałe przepisy tej ustawy nie dają dłużnikowi takich uprawnień, bowiem ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tych czynności. W konsekwencji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dłużnikowi, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne i który kwestionuje działania organu egzekucyjnego, przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego nie był zobowiązany w treści postanowienia do wyjaśnienia, czy jego zdaniem wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie rozpatrywał bowiem wniosku "merytorycznie" i nie mógł ustosunkować się do zawartych w nim zarzutów.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie (błędnie sformułowanego jako wniosek o "wstrzymanie"), do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie II SA/Po 190/20, Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, że uprawniony do rozpoznania tego wniosku jest organ prowadzący postępowanie egzekucyjne, a więc Wójt Gminy Szczytniki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący sformułował zarzuty kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Po pierwsze, zarzut naruszenia art 23 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 61 § 1 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że brak podjęcia przez organ nadzorujący czynności kontrolnych jest prawidłowy, bowiem w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W ocenie skarżącego, organ nadzorujący powinien dokonać kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Skutkiem tego naruszenia był brak podjęcia czynności kontrolnych wobec organu egzekucyjnego oraz brak wydania przez organ nadzorujący "decyzji" o wstrzymaniu egzekucji, co doprowadziło oddalenia skargi.

Po drugie, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez "jego pominięcie podczas rozpoznawania skargi", w sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie egzekucyjne powinien obligatoryjnie zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie II Sa/Po 190/20.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej na wstępie konieczne jest ponowne usystematyzowanie stanu faktycznego sprawy, uwzględniając rozstrzygnięcia, która zapadły już po wniesieniu rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia.

Decyzją z 30 listopada 2017 r. Wójt Gminy Szczytniki nakazał skarżącemu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie w sposób zapewniający swobodny przepływ wód opadowych i roztopowych. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z 17 maja 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 17 maja 2018 r. oraz wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 762/18. Postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast wyrokiem (a nie jak to błędnie wskazano w skardze kasacyjnej postanowieniem) z 4 września 2019 r. oddalił skargę. Z kolei postanowieniem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił złożony już po wydaniu wyroku z 4 września 2019 r. wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarówno wyrok, jak i postanowienia w przedmiocie wstrzymania są prawomocne i nie były przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym na str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Ponadto, pismem z 5 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Decyzją z 30 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 30 stycznia 2020 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 190/20. Postanowieniem z 15 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Od tego postanowienia nie zostało wniesione zażalenie. Z kolei wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 30 stycznia 2020 r. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2024 r. w sprawie III OSK 3638/21 (a więc już po wydaniu wyroku w obecnie kontrolowanej sprawie i po wniesieniu będącej przedmiotem rozpoznania skargi kasacyjnej).

Jak już na wstępie wskazano, pismem z 17 marca 2020 r. skarżący zgłosił zarzuty dłużnika w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 11 marca 2020 r. wydanego przez Wójta Gminy Szczytniki, w związku z niewykonaniem decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Na skutek wniosków o wstrzymanie egzekucji oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego złożonych wraz z zarzutami zostało wydane kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 18 maja 2020 r. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 stycznia 2021 r. wydanego na skutek tej kontroli, nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te dotyczą w istocie dwóch kwestii.

Po pierwsze, w ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu powinno z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Wójta Gminy Szczytniki z uwagi na szczególnie uzasadniony przypadek, który sprowadza się w istocie do toczącego się równolegle postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Szczytniki z 30 listopada 2017 r. Jak jednak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawowany przez organ wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do wykonywania tej egzekucji (art. 23 § 1 u.p.e.a.), umożliwia wydania postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego wyłącznie z urzędu (art. 23 § 6 u.p.e.a.). Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie przez dłużnika lub wierzyciela, a wniosek taki musi skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odrębną kwestią jest możliwość potraktowania tego rodzaju wniosku przez organ nadzoru jako swojego rodzaju "sygnalizacji" ze strony dłużnika skutkującej wszczęciem postępowania nadzorczego z urzędu i ewentualnie wydaniem postanowienia (a nie decyzji – jako to wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej – art. 17 § 1 i art. 23 § 7 u.p.e.a.) o wstrzymaniu wykonania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Natomiast odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie jest zobowiązany wyjaśniać stronie (dłużnikowi), z jakiego powodu nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, właśnie z tego powodu, że są to dwie odrębne sytuacje procesowe. Zarzut naruszenia art 23 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 61 § 1 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Kwestią sporną nie jest bowiem, czy organ nadzoru powinien wszcząć z urzędu postępowanie nadzorcze i wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a., ale to czy postępowanie takie może zostać wszczęte na wniosek. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji.

Po drugie, skarżący kwestionuje brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, właściwy do rozpoznania wniosku w tym przedmiocie nie jest organ nadzoru z art. 23 § 1 u.p.e.a., lecz organ prowadzący postępowanie egzekucyjne. Skarżący złożył ten wniosek do Wójta Gminy Szczytniki, który nieprawidłowo przekazał go do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (wniosek ten został złożony wraz z wnioskiem o wstrzymanie egzekucji), jednak pozostaje to bez wpływu na ocenę prawną, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu nie mogło wydać rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Ponadto, na obecnym etapie postępowania kwestia ta ma drugorzędne znaczenie z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania, które w ocenie skarżącego powinno stanowić zagadnienie wstępne dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.