Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 871/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 127 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr. ) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...]; 3. uchyla pkt 2 decyzji Wójta Gminy W. z dnia 25 kwietnia 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Wójt Gminy W. (zwany dalej: Wójt), na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i ust. 2, art. 26 ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna ( Dz. U. z 2015 poz. 1238, zwanego dalej: rozporządzenie), § 2 i 4 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2284) po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] grudnia 2016 r. przez M. W. (zwana dalej: skarżąca) w pkt 1 przyznał zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat na I. S. (zwane dalej: dziecko) w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., w pkt 2 odmówił przyznania świadczenia rodzinnego w formie zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca przedstawiła oświadczenie D. S. o wysokości dochodu netto za miesiąc grudzień 2016 r. w kwocie [...]zł osiągniętego z tytułu prowadzenia od [...] listopada 2016 r. działów specjalnych produkcji rolnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wójt przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na dziecko w kwocie [...]zł miesięcznie, na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. oraz odmówił przyznania świadczenia rodzinnego w formie zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2017 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę [...]zł. Świadczenie za miesiąc grudzień 2016 r. zostało wypłacone.

Kolejno organ wskazał, że już po odebraniu decyzji przez wnioskodawczynię, w dniu [...] stycznia 2017 r. D. S. przedłożył oświadczenie (bez klauzuli o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia), z którego wynika, iż pomylił się wskazując dochód z prowadzonej działalności - działy specjalne produkcji rolnej, za miesiąc grudzień 2016 r. Nadto wskazał, iż dochód za dwa pełne miesiące tj. listopad i grudzień 2016 r. wyniósł [...] zł, czyli za grudzień [...] zł.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, SKO) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w odwołaniu od decyzji podniesiono nowe okoliczności faktyczne, tj. niewłaściwe dane dotyczące dochodu osiągniętego za grudzień 2016 r. przez D. S. oraz zalecając dokonanie analizy sprawy pod kątem nowych okoliczności mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w tym - czy wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe uprawiające do przyznania zasiłku rodzinnego na syna uwzględniając nową wysokość dochodu.

Dokonując ponownej analizy sprawy organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację zawodową i dochodową oraz wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy dwoma sprzecznymi oświadczeniami D. S. o wysokości dochodu za miesiąc grudzień 2016 r. Organ zażądał również od strony postępowania oświadczenia o dochodach D. S. za grudzień 2016 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W odpowiedzi na powyższe wnioskodawczyni przedłożyła oświadczenie, że nigdzie nie pracuje, nie osiąga żadnych dochodów oraz jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, umowę o pracę zawartą przez D. S. z [...] - T. H. [...] na okres próbny od [...] lutego 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. oraz zaświadczenie o jego dochodzie netto (osiągniętym na podstawie tej umowy) za miesiąc marzec 2017 r. w kwocie [...]zł. Ponadto D. S. złożył następujące oświadczenie:,, Nie byłem świadomy, że dochód podano mi z Urzędu Skarbowego za cały 2016 r. tj. 2 miesiące, gdyż wtedy otwarłem działy specjalne. Kwota [...]zł była za listopad i grudzień, a więc za grudzień [...] zł. Dopiero po wydaniu decyzji GOPS-u zorientowałem się, że dochód, który podałem jest za wysoki. Nie otrzymałem pisemnej decyzji o wysokości dochodu, gdyż szacunkowy dochód roczny nie podlegał opodatkowaniu,. Urząd Skarbowy wydaje roczne decyzje o wysokości dochodu. Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia."

Organ podkreślił, że zmienione oświadczenie o wysokości dochodu osiągniętego przez D. S. zostało złożone już po wydaniu pierwszej decyzji, w części odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego. Dysponując dwoma rozbieżnymi oświadczeniami obejmującymi dochód za ten sam okres organ musiał dokonać oceny, któremu z nich daje wiarę. W tej mierze organ wskazał, że oświadczenie z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało złożone dobrowolnie i świadomie brzmiało ono następująco: "od [...].11.2016 r. rozpocząłem prowadzenie działalności gospodarczej, mój dochód netto za miesiąc grudzień 2016 wyniósł [...] zł. Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia ".

Organ wskazał także, że wobec faktu, iż D. S. rozpoczął prowadzenie działalności - działy specjalne produkcji rolnej dopiero pod koniec miesiąca, tj. [...] listopada 2016 r. dokonanie podziału uzyskanego, jak twierdzi on obecnie dochodu na dwa miesiące, przez jego podział na dwie równe części budzi poważne obawy o wiarygodność podanych w nowym oświadczeniu danych. Bezspornym jest również fakt, iż rozpoczynając działalność, w pierwszym okresie jej prowadzenia przedsiębiorca nie jest w stanie wygenerować tak dużych dochodów jak w dalszym okresie jego prowadzenia, choćby wobec faktu, iż rozpoczęcie działalności jest związane z nakładami, które obniżają osiągany dochód. Nie sposób uznać, za wiarygodne oświadczenie (z dnia [...] kwietnia 2017 r.) z którego wynika, że za 9 dni prowadzenia działalności w listopadzie 2016 r. D. S. osiągnął dochód w kwocie [...]zł, czyli tyle samo co za 31 dni grudnia 2016 r.

Podkreślono, że przed wydaniem uchylonej przez SKO decyzji w toku całego postępowania wnioskodawczym nigdy nie zakwestionowała prawdziwości złożonego oświadczenia o wysokości dochodu nie wnosiła uwag i zastrzeżeń mając wiedzę o tym na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty organ czyni ustalenia mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu osoby ubiegające się o świadczenia mają wiedzę o wadze składanych oświadczeń szczególnie, że składają je pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. W aktach sprawy nie ma zaś żadnych dowodów świadczących o tym, że skarżąca lub D. S. mieli kłopot ze zrozumieniem podpisywanych oświadczeń i pouczeń lub wątpliwości co do ich treści.

Ostatecznie organ skonstatował, że wobec powyższych zastrzeżeń co do wiarygodności nowego oświadczenia o dochodzie za grudzień 2016 r. za wiarygodne uznał pierwsze oświadczenie o wysokości dochodu z dnia [...] stycznia 2017 r. Tym samym dochód wnioskodawczyni ustalono na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego w L. o dochodach za rok 2015 z których wynika, że osiągnięty przez stronę dochód wyniósł [...] zł pomniejszony o podatek w wysokości [...] zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości [...] zł oraz składki zdrowotne w wysokości [...] zł (informacja pozyskana z ZUS: [...] zł – [...] zł - [...] zł - [...] zł = [...] zł) oraz dochód niepodlegający opodatkowaniu za 2015 r. w kwocie [...]zł, na który składa się kwota zwrotu otrzymana na podstawie art. 27 f ust. 8-10 ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Nadto, pozyskano informację z Urzędu Skarbowego dotyczącą dochodu za rok 2015 r. D. S. na kwotę [...]zł, pomniejszoną o składki społeczne [...] zł oraz składkę zdrowotną w wysokości [...] zł (246,76 zł - [...] zł - [...] zł = [...] zł), a także oświadczenie D. S., z którego wynika, iż od [...] listopada 2016 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i jego dochód netto za miesiąc grudzień wyniósł [...] zł.

Kolejno organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 5 ust. 4 ustawy i podniósł, że przedstawione przez wnioskodawczynię świadectwo pracy z Firmy Handlowo Usługowej, Z. B. oraz umowa zlecenia D. S. (zawarta na okres od [...] maja 2015 r. do [...] maja 2015 r.) i zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2017 r. o drugiej umowie zlecenia (zawartej na okres od [...] grudnia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r.) w firmie [...] [...], P. P. stały się podstawą do odliczenia tego dochodu od dochodu rodziny (dochód opodatkowany strony w wysokości [...] zł oraz dochód opodatkowany D. S. w wysokości [...] zł).

Na udokumentowany dochód rodziny składa się zatem dochód niepodlegający nieopodatkowaniu w wysokości [...] zł podzielony przez 12 miesięcy tj. [...] zł podzielone przez trzy osoby w rodzinie [...] zł.

Na tej podstawie przyznano skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.

Z przedstawionego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2017 r. D. S. wynika, iż rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej od [...] listopada 2016 r. Z oświadczenia z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, iż wysokość dochodu netto za miesiąc grudzień 2016 wynosi [...] zł. Dochód ten został doliczony do dochodu rodziny na podstawie art. 5 ust. 4b ustawy. Na udokumentowany dochód rodziny w dniu wydawania niniejszej decyzji liczony od stycznia 2017 r. składały się: dochód niepodlegający opodatkowaniu za 2015 r. w wysokości [...] zł dzielony przez 12 miesięcy tj. [...] zł łącznie z kwotą dochodu netto za miesiąc grudzień 2016 r. w kwocie [...]zł tj. wynosił [...] zł, a dzielony przez trzy osoby w rodzinie wynosił [...] zł miesięcznie.

Organ stwierdził, że w rodzinie wnioskodawczyni dochód na osobę wynoszący [...] zł przekracza kwotę ustawową, uprawniającą do otrzymania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym [...], która wynosi [...] zł.

Kolejno organ wskazał, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. Nastpenie podniesiono, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny.

Na tle powyższych rozważań wywodzono, że po przeanalizowaniu sytuacji dochodowej oraz zasady "złotówka za złotówkę" świadczenia rodzinne nie przysługiwały, ponieważ łączna kwota przysługujących zasiłków rodzinnych [...] zł (zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat) jest mniejsza od wysokości dochodu przekraczającego kryterium dochodowe o kwotę [...]zł ([...] zł ([...] x 3) – [...] zł ([...] zł x 3)).

Organ dodał także, że w dniu [...] marca 2017 r. wnioskodawczym dostarczyła umowę o pracę D. S. z dnia [...] lutego 2017 r. z firmy [...] [...], H. G. (zawartą na okres od [...] lutego 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r.), a następnie [...] kwietnia 2017 r. zaświadczenie o dochodzie netto za marzec 2017 w wysokości [...] zł. Po doliczeniu tego dochodu do dochodu rodziny miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł (2.423,00 zł + [...] zł + [...] zł), co w przeliczeniu na osobę stanowiło [...] zł i przekraczało kwotę kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy - [...] zł.

Reasumując organ wskazał, że z załączonych do wniosku dokumentów o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wynika, że dochód w rodzinie wnioskodawczyni na osobę od [...] stycznia 2017 r. wyniósł [...] zł, a następnie od [...] kwietnia 2017 r. wynosi [...] zł i przekraczał kwotę ustawową, w wysokości [...] zł uprawniającą do otrzymania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym [...]. Dlatego też, zdaniem organu, należało odmówić przyznania świadczeń rodzinnych od [...] stycznia 2017 r. Natomiast na okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. świadczenie rodzinne zostało przyznane, bowiem w tym okresie dochód na osobę w rodzinie nie przekroczył kryterium [...] zł.

Odwołalnie od powyższej decyzji "odmawiającej przyznania prawa do świadczenia 500+ i świadczenia rodzinnego na rzecz syna" wniosła skarżąca podnosząc, że organ błędnie przyjął dochód za miesiąc grudzień w wysokości [...] zł, podczas gdy z zaświadczenia z Urzędu skarbowego wynika, że dochód z działów specjalnych za grudzień wyniósł [...] zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 4 i art. 5 ustawy wskazując, że kryterium dochodowe wynosi [...] zł.

Wskazano, że organ I instancji orzekając w sprawie dokonał skrupulatnego wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie, z którego wynika, iż dochód netto przekroczył od stycznia 2017 r. ww. kryterium dochodowe. Nadto brak było również możliwości zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji, zdaniem SKO, w sposób prawidłowy ustalił, iż odwołującej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku, bowiem przekroczone zostało kryterium ustawowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego. W związku z powyższym organ wobec ustalenia przekroczenia kryterium dochodowego, nie miał możliwości przyznania zasiłku rodzinnego, jak również dodatku do zasiłku, o które skarżąca wnioskowała. Ustawodawca w sposób sztywny określił bowiem kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego i nie umożliwił organom przyznania zasiłku rodzinnego, nawet w sytuacji, gdy kryterium dochodowe zostało przekroczone o nieznaczną kwotę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieustalenia jakie rzeczywiste dochody osiągał D. S. za miesiące listopad i grudzień 2016 r., co było niezbędne do wydania decyzji w niniejszej sprawie,

art. 107 Kpa poprzez brak niedostatecznego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż D. S. osiągnął dochód za 2016 r. z tytułu prowadzenia działów specjalnych w wysokości [...] zł, gdy tymczasem z jego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, że dochód miesięczny za grudzień 2016 r. wynosił [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kpa lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa).

Po myśli art. 134 § 1 Ppsa, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącą.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja organu I instancji została przez skarżącą zaskarżona jedynie w części, odnoszącej się do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 2 decyzji Wójta. W pozostałym zakresie nie była objęta odwołaniem, co oznacza, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odnoszące się do części niezaskarżonej, narusza przepis art. 138 Kpa.

W przypadku bowiem, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. (por. wyroki naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12 oraz z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja, na co wskazuje jej komparycja i rozstrzygnięcie, odnosi się natomiast do decyzji Wójta w całości, co samo w sobie obliguje do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że wszczęcie postępowania odwoławczego i jego zakres jest uzależnione od woli strony. Postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, s. 555, 556).

W sprawie niniejszej z treści odwołania wynika, że skarżąca kwestionuje decyzję Wójta "odmawiającą przyznania prawa do świadczenia". Takie sformułowanie świadczy o akceptacji pkt 1 decyzji. O zawężonym zakresie odwołania świadczy też okoliczność, że jego uzasadnienie zawiera argumentację wyłącznie odnoszącą się do odmowy przyznania świadczenia. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że decyzji co tej części decyzji skarżąca nie kwestionowała i co do tej części nie wnosiła odwołania. W tym więc zakresie decyzja nie została zaskarżona i uprawomocniła się.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przyczyna do stwierdzenia w części nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Według tego przepisu stwierdza się nieważność decyzji m.in. gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie zważył okoliczności, dotyczącej częściowego jedynie zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nastąpiła więc sytuacja, w której decyzją drugiej instancji organ rozstrzygnął powtórnie sprawę w całym zakresie, również w tym zakresie, w którym nie została ona zaskarżona i uprawomocniła się. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ uzasadnił rozstrzygnięcie odnoszące się do całości sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i powoduje, że decyzja drugiej instancji jest nieważna w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję pierwszej instancji odnośnie pkt 1, który nie był objęty odwołaniem.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 127 § 1 Kpa - stwierdził nieważność decyzji II instancji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję I instancji w zakresie pkt 1 decyzji Wójta. Co do tego punktu bowiem decyzja nie została zaskarżona i była prawomocna.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie pozostałym, tj. pkt 2 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie, w jakim utrzymał w mocy właśnie decyzję organu I instancji w pkt 2.

Należy bowiem wskazać, że o ile sam sposób wyliczenia dochodu przeprowadzony przez organ I instancji i podtrzymany przez organ odwoławczy jest w ocenie Sądu prawidłowy, o tyle w ocenie Sądu żaden z organów w ramach postępowania dowodowego nie wyjaśnił kwestii dochodu D. S. uzyskanego z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej.

Organ pierwszej instancji dość bezrefleksyjnie przyjął ten dochód w wysokości [...] zł za miesiąc grudzień opierając się w całości na oświadczeniu D. S., z którego wynika, iż od [...] listopada 2016 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i jego dochód netto wyniósł właśnie [...] zł. W ocenie organu (który wyraził ten pogląd odnosząc się do drugiego z oświadczeń D. S. w przedmiocie dochodu z działów specjalnych) bezspornym jest, iż rozpoczynając działalność, w pierwszym okresie jej prowadzenia przedsiębiorca nie jest w stanie wygenerować tak dużych dochodów jak w dalszym okresie jego prowadzenia, choćby wobec faktu, iż rozpoczęcie działalności jest związane z nakładami, które obniżają osiągany dochód. Z tego względu nie sposób – zdaniem organu – uznać, za wiarygodne oświadczenia D. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r., z którego wynika, że za 9 dni prowadzenia działalności w listopadzie 2016 r. osiągnął on dochód w kwocie [...]zł, czyli tyle samo co za 31 dni grudnia 2016 r. Organ powołał się również na fakt, iż przed wydaniem decyzji w toku całego postępowania wnioskodawczyni nigdy nie zakwestionowała prawdziwości złożonego oświadczenia o wysokości dochodu nie wnosiła uwag i zastrzeżeń mając wiedzę o tym, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dokumenty organ czyni ustalenia mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na tym tle wskazać należy, że organ nie może opierać się na swojej intuicji, ale musi działać na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów, tym bardziej, że okoliczność wysokości dochodu D. S. z tytułu prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej właśnie pozostaje okolicznością sporną w sprawie (wbrew twierdzeniom organu). Sposób wyliczenia dochodu strony wynika z przepisów i w tej mierze organowi nie pozostawia się swobody uznawania składników tego dochodu. Nie do przyjęcia jest również koncepcja uznania, iż dochód uzyskany w przeciągu dwóch (choćby nawet niepełnych) miesięcy uznawać za dochód uzyskany w jednym miesiącu. Po wtóre wątpliwości powyższych nie usunął organ odwoławczy, który winien sprawę rozpoznać merytorycznie w całości, i który dysponował kolejnym dowodem w postaci zaświadczenia z Urzędu skarbowego z dnia [...] maja 2017 r., do którego w ogóle się nie odniósł.

Z powyższych względów z uwagi na naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. art. 107 § 3 Kpa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono jak w pkt 2 i 3 sentencji.