Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1959/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.S. i D.S. oraz skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 305/19 w sprawie ze skarg E.S. i D.S. oraz W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 9 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi W.W. oraz E.S. i D.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 9 stycznia 2019 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 8 kwietnia 2016 r. A.D. i L.D. (dalej: wnioskodawcy), właściciele działek nr [...]/3, [...]/5, [...]/8 w obrębie [...], zwrócili się do Wójta Gminy Postomino o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom powstającym na gruncie wnioskodawców. Wnioskodawcy wskazali, że naruszenia stosunków wodnych dopuścili się właściciele gruntów sąsiadujących - działki nr [...]/2 będącej własnością W.W. oraz działki nr [...]/3 stanowiącej współwłasność E.S. i D.S.

Decyzją z 30 listopada 2015 r. Wójt Gminy Postomino umorzył postępowanie w sprawie. Odwołanie od tej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Decyzją z 20 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 21 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy Postomino odmówił nakazania właścicielom działek nr [...]/2 i [...]/3 (skarżącym) przywrócenia stanu poprzedniego lub urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Decyzją z 20 czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wnioskodawcy wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyrokiem z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 917/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzje organów obu instancji.

Wójt Gminy Postomino decyzją z 25 lipca 2017 r. odmówił nakazania skarżącym przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Decyzją z 11 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 22 lutego 2018 r. sygn. akt. II SA/Sz 1448/17 uchylił decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 19 września 2018 r. Wójt Gminy Postomino nakazał właścicielom działek nr [...]/2 i [...]/3 przywrócenie stanu poprzedniego na tych działkach lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na sąsiednich działkach nr [...]/4, [...]/5, [...]/8. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Organ I instancji wskazał, że zasadniczą przyczyną zalegania wody na nieruchomości wnioskodawców jest podmurówka postawiona na granicy należących do nich działek.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Decyzją z 9 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał się na ekspertyzę biegłego z dziedziny geologii, posiadającego uprawnienia m.in. do wykonywania dokumentacji hydrogeologicznych sporządzoną 24 sierpnia 2015 r., uzupełnioną badaniami z 6 lutego 2016 r. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że wykonana podmurówka pod płot wzdłuż południowej granicy działki nr [...]/2 i nr [...]/3 uniemożliwia swobodny spływ powierzchniowy wód opadowych z działki nr [...]/5 w kierunku rowu melioracyjnego przy ul. [...]. Skutkuje to okresową stagnacją wody i jej rozlewaniem na fragment ulicy, stanowiącej dojazd do działek nr [...]/1, [...]/2, [...]/5, [...]/6. Dodatkowo przyczynę "stagnowania" wody stanowi wysoko zalegający strop utworów nieprzepuszczalnych (glin), a w okresach wzmożonych opadów lub roztopów, zwierciadło wody gruntowej ulega podwyższeniu, co prowadzi do pojawiania się wody na powierzchni najniżej położonego terenu. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie betonowej podmurówki pod płot na działkach nr [...]/2 i nr [...]/3 na granicy z działką nr [...]/5 i [...]/4 wraz z warstwą gliny dodatkowo tworzy nieprzepuszczalną przeszkodę dla przepływu wód.

Skarżący wnieśli dwie odrębne skargi na powyższą decyzję.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zrealizowały wskazania oraz ocenę prawną zawarte we wcześniejszych wyrokach. Sąd orzekając poprzednio w tej sprawie uznał zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do oceny, czy doszło do zmiany stosunków wodnych. Jednocześnie wyraził pogląd, że skoro na granicy działek skarżących z działkami [...]/5 i [...]/4 znajduje się podmurówka, to logicznym wytłumaczeniem stagnowania wody na tym terenie jest zatrzymanie odpływu wody przez tę podmurówkę. W rezultacie w sprawie została przesądzona kwestia dotycząca naruszenia stosunków wodnych oraz dotycząca negatywnego wpływu tego naruszenia na nieruchomości sąsiednie, stanowiące własność wnioskodawców. Ponadto, organy w tej sprawie powołały się na opinię biegłego z dziedziny geologii, posiadającego uprawnienia m.in. do wykonywania dokumentacji hydrogeologicznych z 24 sierpnia 2015 r., uzupełnioną ekspertyzą z 9 lutego 2016 r. Wynika z niej, że wykonanie betonowej podmurówki pod płot na działkach skarżących na granicy z działkami nr [...]/5 i [...]/4 tworzy wraz z warstwą gliny nieprzepuszczalną przeszkodę dla przepływu wód. Uwzględniając powyższą ocenę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów.

Skarżący wnieśli dwie odrębne skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

W skargach kasacyjnych podnieśli tożsame zarzuty kasacyjne.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na przyjęciu, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. W ocenie skarżących, organy obu instancji nie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawartych w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1448/17. Dotyczy to oceny okoliczności dotyczącej niemożności korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, spowodowanej stagnacją wody, która to okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu o szkodliwym wpływie zmiany stanu wody.

Po drugie, art. 153 p.p.s.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez bezpodstawne uznanie "opinii biegłych z 2018 r." za zgodne z oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach. W ocenie skarżących, wydana w sprawie opinia nie uwzględnia ani nie odnosi się do okoliczności zawartych we wskazaniach wynikających z wyroku z 22 lutego 2018 r.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji organu I i II instancji. Wynika to z wybiórczej oceny opinii biegłych oraz nieuwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego wniosku wynikającego z opinii z 24 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych w obrębie nieruchomości sąsiadujących. Ponadto z opinii z 9 lutego 2016 r. wynika, że powierzchnia nieruchomości nr [...]/5, [...]/4 i [...]/8 stanowi nieużytek, częściowo zakrzaczony, porośnięty kępami traw wymagający wykarczowania, przeorania i nawiezienia znaczącej ilości mas ziemnych w celu wyrównania nieruchomości. Tego rodzaju czynności zmniejszałyby intensywność zjawiska stagnacji wody na nieruchomości, a ponadto umożliwiły właścicielom wykonanie studni chłonnej lub drenażu rozsączającego, zbierających nadmiar wody gruntowej w okresach obfitujących w opady i odprowadzających je w głąb gruntu.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że z wydanych w sprawie opinii jednoznacznie wynika, że wykonanie betonowej podmurówki na działkach skarżących na granicy z działkami nr [...]/5 i [...]/4 tworzy wraz z warstwą gliny nieprzepuszczalną przeszkodę dla przepływu wód. W ocenie skarżących, w toku postępowania nie została wskazana głębokość, na jakiej została wykonana podmurówka na działkach skarżących. Wniosek zawarty w opinii opiera się na założeniu standardowego zagłębienia w grunt.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżących, opinia biegłych jest niepełna, nie zawiera koniecznych do wyjaśnienia okoliczności sprawy wykazujących obligatoryjny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami skarżących, a brakiem możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto, brak jest w zaskarżonej decyzji wskazań co do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe działania właścicieli gruntu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wnieśli także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego,

W odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wnioskodawcy wnieśli o ich oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Obie wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na tożsamych zarzutach oraz tożsamym uzasadnieniu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne łącznie.

Analiza skarg kasacyjnych, podniesionych w nich zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia wymagają w istocie trzy kwestie.

Po pierwsze, skarżący zarzucili brak uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku z 22 lutego 2018 r. II SA/Sz 1448/17. Rozstrzygnięcie tego zarzutu wymaga szerszego odniesienia się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. W uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 917/16, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 20 czerwca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Postomino oraz dokonał oceny zgodności z prawem wskazanych rozstrzygnięć. Już w wyroku z 10 listopada 2016 r. Sąd I instancji wyraził ocenę prawną, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do oceny, czy doszło do zmiany stosunków wodnych. Jednocześnie Sąd ten wyraził wówczas pogląd, z którego wynika, że skoro na granicy działek [...]/2 i [...]/3 z działką [...]/5 i [...]/4 znajduje się podmurówka, to "logicznym wytłumaczeniem stagnowania wody" na tym terenie jest zatrzymanie odpływu wody przez tę podmurówkę. W związku z tak sformułowaną oceną prawną w wyroku z 10 listopada 2016 r., organ I instancji zwrócił się o wyjaśnienia do wnioskodawców, mające na celu ustalenie, czy w sprawie nastąpiła szkoda na gruntach sąsiednich. W odpowiedzi wnioskodawcy wskazali, że szkodę stanowi brak możliwości zagospodarowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie organu I instancji, nie było to wystarczające do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawo wodne, ponieważ szkoda ma charakter hipotetyczny, a nie rzeczywisty. Dalej w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2018 r. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy pominął ocenę prawną wyrażona w wyroku z 10 listopada 2016 r. i dokonał ponownie własnej odmiennej oceny materiału dowodowego, opierając się na opinii hydrologicznej z 2015 r. i stwierdzając na tej podstawie, że do naruszenia stosunków wodnych nie doszło.

Ponadto, w uzasadnieniu wyroku z 22 lutego 2018 r. Sąd I instancji orzekł, że obowiązkiem organu było ustalenie na czym polega szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i czy w określonym stanie faktycznym można mówić o zaistnieniu szkody. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji wyrażonego w tym zakresie. Przywoływana przez organ I instancji okoliczność, że nieruchomość wnioskodawców nie jest zagospodarowana, wynika przede wszystkim z tego, że z powodu zastoisk wodnych wnioskodawcy nie mogą lub mają utrudnioną możliwość realizacji takiej zabudowy, jak występuje na działkach sąsiednich. Ta właśnie okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu o szkodliwym wpływie zmiany stanu wody, spowodowanym przez podmurówkę.

W świetle tak wyrażonej oceny prawnej zarzuty kasacyjne podniesione w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sprowadzają się one w istocie do stwierdzenia, że organy nie zweryfikowały, czy rzeczywiście działka wnioskodawców nie jest zagospodarowana, pomimo, że wynika to jednoznacznie ze sporządzonych przez biegłych opinii. Ponadto skarżący w żaden sposób nie podważyli, że działka wnioskodawców nie jest zagospodarowana. Natomiast Sąd I instancji przesądził w formie wiążącej oceny prawnej, że brak możliwości zagospodarowania działki wnioskodawców zgodnie z jej przeznaczeniem oznacza szkodę umożliwiającą wydanie decyzji nakładającej na skarżących określone obowiązki na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zarzut podnoszący naruszenie art. 1 § 2 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

Po drugie, kolejne zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wybiórczej, zdaniem skarżących, ocenie wniosków zawartych w sporządzonych w sprawie opiniach biegłych. Skarżący podnoszą przy tym, że opinie te nie odnosiły się do okoliczności, które organy powinny były uwzględnić na skutek wydanych w tej sprawie wyroków z 10 listopada 2016 r. i z 22 lutego 2018 r. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ już w wyroku z 10 listopada 2016 r. Sąd I instancji wyraził ocenę prawną, że stan faktyczny sprawy został w dostateczny sposób zebrany, ale wymagana jest jego ponowna ocena. Ponadto, kwestia braku zagospodarowania działki wnioskodawców miała być przedmiotem oceny w kontekście szkody na ich gruncie, a nie w kontekście wpływu tego zagospodarowania na przepływ wód. Ta bowiem okoliczność zostało już wyjaśniona na wcześniejszych etapach postępowania, w tym w opiniach biegłych. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po trzecie, skarżący zarzucili brak ustalenia głębokości, na jakiej została wykonana sporna podmurówka, wskazując, że okoliczność ta nie została ustalona w toku postępowania, a biegli przyjęli wyłącznie standardową głębokość podmurówki. Jednocześnie jednak skarżący w żaden sposób nie podważyli ani nie wykazali w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, że podmurówka została wykonana na głębokości innej niż standardowa i nie ma w związku z tym żadnego wpływu na zalewanie działki sąsiedniej. Ma to szczególne znaczenie uwzględniając, że o wpływie podmurówki na zalewanie gruntów wnioskodawców przesądził Sąd I instancji już w wyroku z 10 listopada 2016 r., a od tego czasu skarżący w skuteczny sposób nie podważyli tej oceny. To skarżący wywodzą z podnoszonej obecnie okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne, w związku z tym to na skarżących ciążył obowiązek wykazania tych okoliczności w formie stosownych dowodów. Nie było natomiast uprawnione w tej sytuacji przerzucanie ciężaru postępowania dowodowego w tym zakresie na organ. Stąd też zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 80 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.