Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1217/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 1-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 996/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r., nr SKO.ZP/415/21/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 996/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K. (dalej: "wspólnota", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "SKO w Krakowie", "Kolegium", "organ odwoławczy") z 27 maja 2021 r., nr SKO.ZP/415/21/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 3 stycznia 2019 r. R. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor", "wnioskodawca") wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: "budowa budynku biurowego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi wraz z układem placów i dróg wewnętrznych w tym drogi pożarowej dla budynku na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz z przebudową i rozbudową infrastruktury technicznej na działce nr [...] obr. [...] (pas drogowy ul. [...]) oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] (pas drogowy ul. [...]) w K.".

Prezydent Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") decyzją z 17 grudnia 2020 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalił warunki zabudowy wskazując, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

SKO w Krakowie po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 27 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy, zlokalizowanej w badanym obszarze. Podniesiono, że analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości, zarówno pod względem merytorycznej, jak i formalnej poprawności.

WSA w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 grudnia 2021 r. oddalił skargę.

Sąd wojewódzki podniósł, że linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Jeżeli linia zabudowy przebiega tworząc uskok, wówczas linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieprecyzyjnego wyznaczenia tej linii, co nie pozwala na ustalenie, czy został zachowany wymóg z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej: "u.d.p." - Sąd wojewódzki podniósł, że organ wyznaczył linię nieprzekraczalną od strony drogi publicznej ul. [...]. Linia ta określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak jej ostatecznej lokalizacji. Zdaniem Sądu zapis w decyzji Prezydenta dotyczący linii zabudowy należy czytać w ten sposób, że wyznacza on nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości od 3 do 4,5 m od granicy działki drogowej nr [...] (drogi publicznej, ul. [...]), z obowiązkiem zachowania odległości wyznaczonych przez art. 43 u.d.p.

W kwestii zarzutu braku określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki dla poszczególnych działek objętych analizą, Sąd I instancji zaznaczył, że w aktach znajduje się analiza z tabelą zawierającą omówienie zbioru działek z obszaru analizowanego. Jednocześnie stwierdzono, że zasadne było w razie inwestycji na kilku działkach objęcie tych wszystkich działek owym parametrem. W innym wypadku nastąpiłoby obliczanie powierzchni działek zabudowanych jedynie fragmentami budynków.

Co do wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy Sąd wojewódzki podniósł, że istniejąca zabudowa charakteryzuje się bardzo dużym zróżnicowaniem gabarytów i cech zagospodarowania terenów działek (rozpiętość powierzchni zabudowy od 18% do ok. 66%). Średnia tego wskaźnika wynosi 44%, przy czym bez zabudowy gospodarczej (zespół garaży) – 40%. Wyznaczenie wskaźnika (+-) 39% w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia jest prawidłowe, gdyż nie nawiązuje do wartości skrajnych. Parametry zabudowy uzyskane w oparciu o przedmiotowy wskaźnik nawiązywać będą natomiast do parametrów zabudowy sąsiedniej. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że z mapy obszaru analizowanego wynika, że zabudowa znajduje się tylko na działce nr [...], więc prawidłowo tylko ta działka została ujęta w tabeli przy obliczeniu wskaźnika powierzchni zabudowy.

Natomiast w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej zaznaczono, że została ona wyznaczona wedle jednoznacznych wskazań Wydziału Kształtowania Środowiska.

Wobec ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, Sąd wojewódzki zaznaczył, że średnia tego parametru z obszaru wynosi 17,2 m, ale wyznaczenie wysokości wg tej średniej słusznie nie zostało wzięte pod uwagę. Wokół bowiem projektowanego budynku przeważa zabudowa w granicach wysokości 20-22,8 m, zatem ustalenie tej wysokości wedle średniej zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, nie powinno mieć miejsca. Zdaniem Sądu prawidłowe jest rozwiązanie polegające na nawiązaniu do wysokości budynków sąsiednich z pierwszej linii zabudowy, co harmonijnie wpisze projektowany budynek w istniejącą zabudowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie uzasadnionym jest wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji w oparciu o średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, podczas gdy uwarunkowania przemawiają za konstatacją, że wskaźnik ten winien być ustalony w sposób odmienny, nieoparty na średnim wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącego kasacyjnie, w zakresie w jakim podnosił on konieczność wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w odmienny sposób, z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie obszaru w strukturze zabudowy oraz w zagospodarowaniu terenu;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenie, że zestawienie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek wynika z wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej, w sytuacji gdy z analizy nie wynika jakie są wielkości poszczególnych działek (przykładowo, jak wskazał skarżący w skardze do Sądu wojewódzkiego oraz w odwołaniu do Kolegium - działka o nr [...], która stanowi inwestycyjną całość z działkami o numerach [...], [...], [...] - na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej brak jest możliwości zweryfikowania, czy przedmiotowa działka była uwzględniona przy obliczaniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, a jeżeli tak - to z jaką wielkością - 52% dla działki [...], czy też właściwa dla całego zamierzenia inwestycyjnego na wszystkich działkach [...], [...], [...], [...] - wielkość 30 %);

4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy, wyrażające się wyznaczeniem linii zabudowy w odległości 3 m do 4,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]" oraz w odległości 6,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]" co też nie pozwala na ustalenie, czy zachowany został statuowany w art. 43 ust. 1 u.d.p. wymóg zachowania minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skarżącego kasacyjnie, w zakresie w jakim podniósł on, że organ nieprecyzyjnie wyznaczył linię zabudowy wyrażające się wyznaczeniem linii zabudowy w odległości 3 m do 4,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]" oraz w odległości 6,5 m "od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...]", co nie pozwala na ustalenie czy zachowany został statuowany w art. 43 ust. 1 u.d.p. wymóg minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1, 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego udział powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji ustalono na poziomie 30%.

Skarżąca kasacyjnie wspólnota wniosła o uchylenie "zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pismem z 29 marca 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 25 kwietnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Pismem z 29 kwietnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, R. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Jednocześnie nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności jako bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Sąd wojewódzki przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 p.p.s.a), a wyniki tej kontroli zostały zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, co oznacza bezzasadność stawianych zarzutów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w w/w przepisie i daje jednoznaczną odpowiedź co do powodów oddalenia skargi.

Sąd wojewódzki dokładnie wyjaśnił, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy jest wynikiem zróżnicowania występującej zabudowy w obszarze analizowanym. Średni wskaźnik wyniósł 40%, bez uwzględnienia zabudowy garaży. Natomiast przyjęto nieco obniżony wskaźnik - na poziomie 39% z tolerancją odstępstwa o 1% w obydwie strony. Wzięto przy tym pod uwagę wskaźnik zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. skarżącej Wspólnoty, który wynosi 31%, ale z drugiej strony uwzględniono wskaźnik na poziomie 51%, który dotyczy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o tożsamej funkcji, tj. usługowej. Generalnie wskaźnik ten uśredniono. Ponadto czynienie zarzutu, że organ w zasadzie zastosował się do zasady wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia (odbiega jedynie o 1% od średniego parametru) - jest niezrozumiałe. Wokół znajduje się bowiem zabudowa o funkcji usługowej (działki nr [...], [...] i [...] – wskaźnik 51% oraz działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] – wskaźnik 51%). Mimo tego inwestor zaproponował dla tożsamej funkcji usługowej wskaźnik zagospodarowania terenu na poziomie niższym, dającym możliwość zachowania większej powierzchni biologicznie czynnej. Wyznaczony wskaźnik odbiega nieznacznie od średniego, ponadto jest korzystniejszy dla nieruchomości sąsiednich, zapewniając większy zakres przestrzeni w tym rejonie miasta.

Jako bezzasadny NSA ocenił również zarzut, że z analizy nie wynika, jakie są wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek z obszaru analizowanego. Choćby w przypadku działki nr ew. [...] nie jest wiadome, czy wskaźnik powierzchni zabudowy został uwzględniony tylko dla tej działki, czy również dla działek o numerach [...], [...], [...], które łącznie z działką nr ew. [...] stanowią inwestycyjną całość. Skarżący kasacyjnie nie ma racji. W aktach znajduje się bowiem analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca załącznik graficzny oraz tabelę z danymi działek, które stanowiły podstawę wszystkich wyliczeń (k. 462). Z tabeli tej wyraźnie wynika, że wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy dotyczy wyłącznie działki nr [...] i wyniósł on 52%.

Zgodnie z § 9 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistycznej zawierają się natomiast w dwóch dokumentach: część tekstowa i graficzna (ust. 2) i stanowią one załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym należy odróżnić przeprowadzenie analizy, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz sporządzenie jej wyników na potrzeby stworzenia załącznika do decyzji. W aktach znajduje się analiza, zawierająca omawianą tabelę z zestawieniem m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek. Takiej tabeli nie zawiera natomiast dokument załączony do decyzji, zatytułowany wyniki analizy urbanistycznej, gdyż przepisy nie przewidują takiego wymogu. Wyniki analizy w istocie zawierają konkluzje przyjęte przez autora analizy i mają z istoty charakter skrótowy.

Analiza urbanistyczna stanowi element akt administracyjnych, a Sąd wojewódzki zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym prawidłowo Sąd wojewódzki przeanalizował zestawienie z przedmiotowej tabeli, czemu dał wyraz w uzasadnieniu - stwierdzając, że wyłącznie działka nr ew. [...] została uwzględniona przy obliczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy.

W reasumpcji rozważań dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy podkreślić, że niezasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, bowiem w istocie zastosowano wskaźnik średni, czyli najbardziej pożądany przez prawodawcę i ustalony jako zasada. Wskaźnik ten ma pełne oparcie w wyliczeniach podjętych w analizie na podstawie danych opisujących poszczególne działki lub kompleksy działek (w wypadku inwestycji posadowionej na kilku działkach ewidencyjnych).

Sąd wojewódzki wyjaśnił także wyczerpująco kwestię wyznaczenia linii zabudowy. Jako krańcowo posadowiony - w granicy z działką drogową ul. [...] - jest budynek usytuowany na działce nr [...]. Wyjaśniono, że nawiązano do linii zabudowy występującej na działkach nr [...] i [...] do granicy z działką nr [...]. Ponadto wyjaśniono, że druga linia zabudowy (z drugiej strony terenu inwestycji) wyznaczona została na poziomie 6,5 m od granicy z działką drogową nr [...] z obr. [...], która stanowi drogę wewnętrzną - ul. [...]. Tym logicznym, rzeczowym i precyzyjnym wyjaśnieniom nie można odmówić cechy prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przeanalizowania go w konfrontacji z przepisami materialnymi.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów procesowych związanych z wyjaśnieniem przyjętego poziomu powierzchni biologicznie czynnej. Po pierwsze - WSA w Krakowie wyjaśnił, że poziom tego współczynnika wynika ze wskazań Wydziału Kształtowania Środowiska. Po drugie - powierzchnia biologicznie czynna nie jest w rozumieniu rozporządzenia cechą zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3). Rozporządzenie wymienia obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy: linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi oraz geometria dachu. Parametry te znajdują pełne umocowanie w delegacji ustawowej, tj. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. Tym samym prawodawca nie wskazuje, aby powierzchnia biologicznie czynna była konieczną cechą kształtującą zagospodarowanie. Jest to natomiast fakultatywny wymóg decyzji, co pośrednio wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez m.in. określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że wskaźnik taki może być określony, lecz nie musi. W zaskarżonej decyzji umieszczono ten wskaźnik, a WSA w Krakowie wyjaśnił jakie były podstawy faktyczne jego poziomu.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy. Organy zastosowały prawidłowy wyznacznik linii zabudowy ze względu na ustalony stan zagospodarowania terenu, polegający na zróżnicowanym posadowieniu zabudowy przy ul. [...]. Jeśli linia zabudowy tworzy uskok, należy ustalić linię jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kluczowe jest tutaj powiązanie kwestii paramentów zagospodarowania, z uregulowaniem odległości od drogi publicznej wynikającym z przepisów powszechnych, tj. u.d.p. Na etapie ustalenia warunków zabudowy priorytetowy charakter mają przepisy, które gwarantują zachowanie ładu przestrzennego. Takimi przepisami są poza u.p.z.p., przywołane rozporządzenia. Organ wydający warunki zabudowy kieruje się przede wszystkim uwarunkowaniami urbanistycznymi, nie zaś bezpieczeństwem drogowym.

Rozporządzenie posługuje się terminem "obowiązującej linii zabudowy", natomiast u.p.z.p. - "linią zabudowy". W zaskarżonej decyzji oraz na załączniku graficznym wykreślono nieprzekraczalną linię zabudowy. Bezspornie obydwie linie są używane w terminologii urbanistycznej na potrzeby warunków zabudowy i takie rozróżnienie znajduje akceptację w orzecznictwie. Taka linia ustalana jest w zależności od cech zabudowy w obszarze analizowanym (rozproszona lub pierzejowa) oraz konkretnych uwarunkowań w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (vide np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14, wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2627/17, wyrok NSA z 8 listopada 2022r. sygn. akt II OSK 751/20). Oznacza to, że wyznaczenie w odniesieniu do danej inwestycji nieprzekraczalnej czy obowiązującej linii uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy i rodzaju zabudowy występującej na działkach sąsiednich. Zabudowa rozproszona, oddalona od pasa drogowego z reguły będzie korzystała z linii nieprzekraczalnej, jako mającej chronić zachowanie odpowiedniej odległości zabudowy od pasa drogowego i taka została nakreślona oraz ustalona w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19, z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2389/20). Takie rozumienie linii zabudowy powoduje, że konieczne jest przy lokalizacji budynku na etapie pozwolenia na budowę uwzględnienie przepisów art. 43 ust. 1 u.d.p. i zachowanie wymogu minimalnej odległości zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni (tutaj 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...]). Usytuowanie bowiem obiektu budowalnego przy drogach publicznych ograniczone jest odległościami, co jest weryfikowane na etapie pozwolenia na budowę. Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż 6 m może nastąpić, ale wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Tym samym linia zabudowy, która wyznacza stan zagospodarowania nie jest ostatecznym wskazaniem, jeśli chodzi o posadowienie budynku. Względy bowiem bezpieczeństwa drogowego mogą wymusić zmianę tej linii, co zostało właśnie zagwarantowane przez ustalenie w zaskarżonej decyzji nieprzekraczanej linii zabudowy. Występuje zatem możliwość przesunięcia tej linii w głąb terenu inwestycyjnego, aby uniknąć naruszenia art. 43 u.d.p.

Odnośnie linii zabudowy od ul. [...], to nie znajdują zastosowania przepisy art. 43 u.d.p., gdyż droga ta nie ma statusu drogi publicznej. Należy jedynie skonstatować, że linia ta nawiązuje do usytuowania jednego z budynków od strony ul. [...], należących do skarżącego kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.