Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 313/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 49d ust. 1 pkt 1, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2024 r. [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia K. K. i W. K., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej "PINB") z 21 lutego 2024 r. znak: PINB-NB. 5160.8.2.2023 - ustalające dla inwestora W. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł za legalizację samowolnie wybudowanego muru oporowego, zlokalizowanego w północno-zachodniej granicy działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości M. 27, gmina W., wyznaczające termin do wpłacenia tej opłaty do kasy Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. lub na wskazany rachunek bankowy - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ŚWINB podkreślił, że postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2a i art. 49d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682), zwanej dalej "P.b.". Wskazał, że PINB 27 października 2022 r. przeprowadził kontrolę w sprawie ogrodzenia i muru oporowego zlokalizowanego w północno-zachodniej granicy ww. działki będącej własnością W. G.. Podczas kontroli ustalono, że wzdłuż wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,2 m, w stosunku do którego PINB prowadził postępowanie administracyjne znak: [...], istnieje od strony działki sąsiedniej, należącej do W. K. mur oporowy. Przy czym ogrodzenie wybudowane jest poza linią muru oporowego od strony działki nr ewid.[...] i nie jest ono połączone z nim konstrukcyjnie. Mur oporowy wykonano na odcinku około 18 m licząc od ściany szczytowej (południowo-zachodniej) istniejącego na działce nr ewid.[...] budynku gospodarczego. Wysokość muru oporowego z uwagi na ukształtowanie terenu wynosi od 1,5 m (naroże północno-wschodnie) do 0,8 m (naroże południowo-zachodnie). Ustalono, że mur oporowy wykonany został z prefabrykowanych elementów żelbetowych w kształcie litery "L". Prostopadle do muru istnieje na działce nr ewid.[...] drugi mur wykonany jako murowany z kamienia o wysokości wynoszącej od 1,5 m do 2,1 m. Mury te zostały zrealizowane celem zabezpieczenia przed osuwaniem nasypu powstałego na skutek wypoziomowania przez właściciela fragmentu działki nr ewid.[...], która posiada na całej długości znaczny naturalny spadek skierowany w kierunku drogi gminnej, tj. w kierunku północno-wschodnim.

Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia ŚWINB wskazał, że bezspornie omawiany mur stanowi konstrukcję oporową w myśl art. 3 pkt 3 P.b. zaliczaną do budowli. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu, gruntu przed osuwaniem się, jak w tej sprawie. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rodzaje inwestycji, które nie wymagają pozwolenia na budowę zostały w art. 29 P.b. wyliczone enumeratywnie i stanowią one katalog zamknięty. Realizacja muru oporowego nie została wymieniona w tym katalogu, co oznacza, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, biorąc jednocześnie pod uwagę datę budowy tego muru, ustaloną na podstawie oświadczeń W. K. i W. G., ŚWINB stwierdził, że na wybudowanie tego obiektu inwestor nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność jego budowy, a zatem poza sporem pozostaje fakt, że ten obiekt budowlany został wybudowany bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. W związku z tym stanowi samowolę budowlaną.

ŚWINB ocenił, że PINB po ustaleniu, iż budowa obiektu była realizowana bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b. Inwestor złożył bowiem wniosek o legalizację, a następnie przedłożył dokumenty wymagane postanowieniem PINB z 25 kwietnia 2023 r. znak: [...] [...] [...] analizując sprawę, ŚWINB stwierdził, że PINB błędnie zastosował art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. do obiektu stanowiącego mur oporowy. PINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że, cyt. "zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 wynosi 5000 zł". Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b. odnosi się do obiektów budowlanych, niewymienionych w pkt 2, 3 i 5-30 oraz w ust. 2 usytuowanych na terenach zamkniętych, ustalonych decyzją Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw wewnętrznych, z wyłączeniem budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej.

Zdaniem ŚWINB, brak jest podstaw do twierdzenia, że sporny mur oporowy został zrealizowany na terenie zamkniętym. Ponadto PINB ustalił, że mur oporowy nie został wymieniony w art. 29 P.b., a tym samym jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, wobec tego winien wziąć pod uwagę art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowany obiekt stanowiący mur oporowy.

ŚWINB wyjaśnił, że w myśl art. 59 f ust. 1 P.b. kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zaś art. 59 f ust. 2 P.b. stanowi, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Mur oporowy będący przedmiotem niniejszego postępowania, który został wybudowany samowolnie należy według załącznika do ustawy Prawo budowlane do kategorii VIII jako inne budowle, co zostało również wskazane w przedłożonym projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie technicznym. Dla kategorii VIII współczynnik kategorii obiektu wynosi k = 5 i współczynnik wielkości obiektu wynosi w = 1. Zatem, zdaniem ŚWINB, kwota opłaty legalizacyjnej dla samowolnie wykonanego muru oporowego wynosi: 50 x 500 zł x 5 x 1 = 125 000 zł.

W związku ŚWINB uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

ŚWINB podkreślił, że organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek wyliczyć opłatę legalizacyjną wyłącznie w takiej wysokości, jaka wynika ze szczegółowych uregulowań przepisów Prawa budowlanego i nie ma możliwości odstąpienia od tej opłaty. Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne, zależy już wyłącznie od inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie mają prawnej możliwości zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Uprawnienia takie przysługują jedynie wojewodzie, na podstawie art. 49c P.b. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest podstawą do legalizacji, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada więc na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość.

Odnosząc się do zarzutu, że inwestor dokonał nasypu ziemi na wysokość muru oporowego oraz wykonał ogrodzenie niezgodnie ze sztuką budowlaną, co powoduje niewłaściwy spływ wody na działkę sąsiednią ŚWINB wskazał, że z protokołu kontroli PINB wynika, iż ogrodzenie wybudowane jest poza linią muru oporowego od strony działki nr [...], nie jest ono połączone z nim konstrukcyjnie i wobec tego ogrodzenia, które zostało wybudowane bez wymaganego prawem zgłoszenia, toczyło się odrębne postępowanie administracyjne. Przeciwdziałania wszelkim praktykom, których skutkiem jest zalewanie i podtapianie sąsiednich gruntów wynikają przede wszystkim z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, gdzie organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Z dołączonych do zażalenia załączników wynika, że również w przedmiocie wykonania nasypu i zakłócenia stosunków wodnych, Wójt Gminy W. prowadził odrębne postępowanie administracyjne. Roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom ustawy - Prawo budowlane jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 P.b. oraz w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Nie każde podwyższenie terenu nieruchomości oznacza, że doszło do wykonania/powstania budowli ziemnej. Prawo budowlane nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez budowle ziemne. Jednak można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi. Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową.

ŚWINB podkreśliło, że niniejsze postępowanie toczy się zaś w przedmiocie obiektu, jakim jest mur oporowy i o zgodności tego obiektu z przepisami i wykonaniu go w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami oraz sztuką budowlaną, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu osób trzecich i użytkowników działek oddzielonych przez ten mur, zaświadczyła osoba uprawniona w projekcie architektoniczno- budowlanym, wskazując jednocześnie, że wykonanie obiektu zgodne jest z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy W. 30 października 2023 r. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oznacza, że organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz, że wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Tylko bowiem pozytywna ocena złożonej dokumentacji prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. G. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. przez niewłaściwą ich interpretację

i zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności okoliczności, że rozbudowy dokonały inne osoby, niż osoby którym ustalono opłatę legalizacyjną, zaś adresatem samego orzeczonego obowiązku są również osoby, które utraciły tytuł prawny do nieruchomości, na skutek jej przekazania.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z umowy dożywocia sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...]

z 17 kwietnia 2024 r. na okoliczność zbycia nieruchomości na rzecz syna.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, że postawienie muru oporowego nastąpiło bez jego udziału. To jego syn rozpoczął jeszcze przed przekazaniem mu działki nr ewid.[...] prace w celu postawienia muru oporowego, gdyż nieformalnie już od kilku lat użytkował tę nieruchomość, która jest przedmiotem umowy dożywocia sporządzonej w formie aktu notarialnego 17 kwietnia 2024 r. przez notariusza repertorium A nr [...], na mocy której skarżący wraz z żoną przekazał synowi i jego żonie udziały w nieruchomości.

W ocenie skarżącego okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem to nie skarżący, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, winien być adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, chociaż to on wypełnił nałożone przez PINB obowiązki związane z możliwością legalizacji dokonanych prac. Powyższe wynika pośrednio z treści wyroku WSA w Kielcach z 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke [...], w którym wskazano, że w pierwszej kolejności obowiązkami, o których mowa w art. 48 P.b., obciążony jest inwestor mający tytuł prawny do nieruchomości, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Gdyby zaś przyjąć, że organ ma rację, to i tak nieprawidłowo wskazano adresatów decyzji, bowiem adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej powinna być tylko sama strona skarżąca, co również uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych postanowień, skoro umowa darowizny miała miejsce przed dniem wydania zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że zarówno przed organem I jak i II instancji, W. G. nie kwestionował na żadnym etapie dokonanych ustaleń dotyczących stron postępowania i adresatów obowiązków określanych w postanowieniach. Z jego oświadczenia złożonego podczas kontroli 27 października 2022 r. wynika, że był osobą fizycznie realizującą inwestycję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę prawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej "P.b.").

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z kolei postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Co do zasady, bez prawidłowej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem samowoli organy nie mogą prawidłowo określić zasady ustalania i wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest przesłanką skutecznego zakończenia legalizacji.

W pierwszej kolejności organy orzekające w sprawie zobowiązane były zatem ocenić, czy w okolicznościach sprawy mamy rzeczywiście do czynienia z budowlą stanowiącą mur oporowy i czy na jej wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę.

Stosownie do treści art. 3 pkt 3 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe. Prawo budowalne nie zawiera definicji muru oporowego (konstrukcji oporowej). W literaturze wskazuje się, że mur oporowy to ściana pionowa lub nachylona, umacniająca uskok terenu, podcięcie stoku lub stanowiąca zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, przenosząca parcie ziemi (naziom) lub obiektów (np. drogi), które znajdują się powyżej niej (P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013 r., s. 282). W orzecznictwie z kolei wskazuje się, że przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 stycznia 2024 r., II SA/Gd 465/23 i tam powołane: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok WSA w Łodzi z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 758/17, wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1407/16). Funkcją jaką pełnią konstrukcje oporowe jest podtrzymywanie nasypu ziemnego, którego poziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt. II OSK 1766/18). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r. II OSK [...], wskazując, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja, jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia Prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie orzekającym podziela ustalenia organów, że sporna konstrukcja stanowi mur oporowy. Takiej kwalifikacji spornego obiektu nie sprzeciwiał się w toku postępowania legalizacyjnego, a obecnie także w skardze, sam skarżący. Złożony w toku tego postępowania projekt budowlany potwierdza, że dotyczy on muru oporowego na działce nr ewid.[...] w miejscowości M., którego inwestorem był W. G..

Konsekwencją powyższego, a przy tym kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego, było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką inwestor jest zobowiązany uiścić. Dopiero bowiem po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz (pkt 1) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (pkt 2).

Z art. 49d ust. 1 P.b. wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniona od tego, czy wybudowany samowolnie obiekt wymagał pozwolenia na budowę lub jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 (pkt 1), czy też jest budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-10, 12 oraz 14-18 i 29, pkt 11, 13, 19-21 i 28 (pkt 2) bądź instalowaniem, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i b (pkt 3).

Organy orzekające w sprawie zakwalifikowały legalizowany obiekt jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. i ustaliły, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie wzniesienia tego muru nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z 21 lutego 2024 r. ustalił jednak dla inwestora W. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł. Organ odwoławczy ocenił, że postanowienie organu I instancji narusza prawo, ponieważ wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się - jak stanowi art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. – zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tymczasem organ pierwszej instancji, jak dostrzegł to ŚWINB, błędnie zastosował przepis art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a P.b. do obiektu stanowiącego mur oporowy. Błąd organu I instancji w ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej doprowadził do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości, z którą nie zgodził się organ odwoławczy. Ujawnione przez organ drugiej instancji naruszenie prawa zasadnie więc spowodowało wydanie postanowienia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Skoro bowiem organ drugiej instancji, którego zadaniem jest ponowne rozpoznanie sprawy i skontrolowanie zaskarżonego postanowienia, dostrzegł mające znaczenie dla wyniku sprawy uchybienie prawne, to zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego naruszający prawo akt. Należy bowiem zauważyć, że z uzasadnienia organu pierwszej instancji w zasadzie nie wynika, dlaczego organ ten zakwalifikował przedmiotową budowlę jako jedną z wymienionych w art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a P.b., a od prawidłowości tej kwalifikacji zależy wysokość opłaty legalizacyjnej. Kluczowa dla tej sprawy kwestia nie została wyjaśniona przez PINB, co wytknął organ odwoławczy. Słusznie więc, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ŚWINB uchylił zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne i przedstawił okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznanej skardze strona podważa ustalenie opłaty legalizacyjnej dla skarżącego, ponieważ – jak podnosi – faktycznym inwestorem miał być syn skarżącego N. G., który nieformalnie użytkował nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w Mikułowicach. Wybudowanie muru oporowego miało odbyć się bez udziału skarżącego, gdyż w ramach umowy dożywocia ww. nieruchomość przekazał on synowi i jego żonie. Przedstawił ze skargą umowę dożywocia zawartą 17 kwietnia 2024 r. w formie aktu notarialnego. Skoro więc skarżący utracił – jak podnosi – tytuł prawny do nieruchomości, to nie on powinien być adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie legalizacyjne, w toku którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, ma charakter wnioskowy. To wniosek skarżącego – jako inwestora spornego obiektu budowlanego – zainicjował to postępowanie. Dlatego zarówno wezwanie do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej, a następnie wydane postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostały skierowane do skarżącego. W toku postępowania skarżący nie tylko nie podważał ustalenia organów, że to on był inwestorem, ale w złożonych dokumentach wręcz potwierdził, że zainicjował proces budowlany przedmiotowego muru oporowego. Zdziwienie budzą zatem obecnie twierdzenia strony zawarte w skardze. A ponadto umowa dożywocia zawarta została przed notariuszem po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo trzeba zauważyć, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Opłata legalizacyjna jest wprawdzie obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 marca 2021 r., II SA/Bk 23/21, lex 3167815).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.