Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 2) uchyla decyzję Starosty Oleskiego z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lipca 2019 r., 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz E. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. J. (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 4 listopada 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Oleskiego z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 lipca 2019 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Oleśnie (dalej w skrócie: PUP), przedkładając m.in. świadectwo pracy z dnia 6 maja 2019 r., wydane przez A S.A. w [...] (zwany dalej pracodawcą). W pkt 4 świadectwa określono, że stosunek pracy ustał w wyniku "rozwiązania porozumienia stron - art. 30 paragraf 1 pkt 1 kp". W dokumencie tym stwierdzono też, że w okresie zatrudnienia skarżąca wykonywała pracę na stanowisku [...] od 29 października 2012 r. do 30 kwietnia 2019 r.

Następnie decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. Dyrektor PUP, działając z upoważnienia Starosty Oleskiego, orzekł o: uznaniu E. J. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lipca 2019 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż w okresie 6 miesięcy przed rejestracją w PUP skarżąca rozwiązała stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. W takim przypadku, stosownie do art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak ustalenia, że przyczyną rozwiązania umowy za porozumieniem stron było zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W związku z tym zarzutem skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty.

Skarżąca wniosła też o zobowiązanie pracodawcy do złożenia oświadczenia, czy po zakończeniu przez nią stosunku pracy doszło do zatrudnienia innej osoby na stanowisku [...].

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że z art. 75 ust. 1 pkt i ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że od dnia rejestracji zasiłek dla bezrobotnych przysługuje także w przypadku, gdy w ciągu ostatnich 6 miesięcy umowa została rozwiązana na mocy porozumienia stron, o ile jako powód podane zostało zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżąca wyjaśniła, że w chwili rozwiązywania z nią umowy na mocy porozumienia stron, pracodawca wskazywał, iż zmuszony jest zmniejszyć zatrudnienie. Zdaniem skarżącej, doszło zatem do rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron z inicjatywy i przyczyn leżących wyłącznie po stronie zakładu pracy, zgodnie z treścią ww. przepisu. Po zakończeniu współpracy ze skarżącą pracodawca zlikwidował bowiem jej stanowisko pracy.

Skarżąca przedłożyła też pismo, przekazane byłemu pracodawcy, stanowiące wniosek o wypłatę odprawy, która przysługuje pracownikowi, gdy do rozwiązania umowy doszło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie pracodawcy.

Na wniosek organu pierwszej instancji o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. (winno być 2019 r.) pracodawca wyjaśnił, że umowa ze skarżącą została rozwiązania za porozumieniem stron z inicjatywy pracodawcy, na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 kp.

W piśmie z dnia 21 października 2019 r. pracodawca w odpowiedzi na wniosek organu odwoławczego poinformował, że rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron nie miało związku z przyczynami leżącymi pod stronie pracodawcy (nastąpiło jako alternatywa dla rozwiązania umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia z przyczyn dotyczących pracownika).

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie organu, w związku z oświadczeniami pracodawcy z dnia 8 sierpnia 2019 r. i 21 października 2019 r. brak jest podstaw do przyjęcia, że rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron nastąpiło z przyczyn leżących po stronie pracodawcy (ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych). Jednocześnie organ wyjaśnił, że w przypadku wyjścia na jaw nowych okoliczności czy dowodów w sprawie, istnieje możliwość wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego umożliwiającego ewentualną weryfikację decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i pominięcie w sprawie, że porozumienie stron, na mocy którego ustał stosunek pracy nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, a zatem wyłączenie prawa do zasiłku przysługującego bezrobotnemu nie występuje,

- art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, a to pominięcie, że rzeczywistą przyczyną rozwiązania stosunku pracy skarżącej za porozumieniem stron była redukcja zatrudnienia w zakładzie pracy, wynikająca wyłącznie z przyczyn dotyczących pracodawcy, co skutkowało naruszeniem interesu skarżącej oraz naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia czy zakład pracy skarżącej w okresie zawarcia porozumienia dokonał rozwiązania stosunków pracy z innymi jeszcze pracownikami oraz czy na stanowisku zajmowanym przez skarżącą zatrudniono nowego pracownika, czy też uległo ono likwidacji z przyczyn zależnych od pracodawcy.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Wojewodzie Opolskiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca domagała się, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., zobowiązania pracodawcy do udzielenia informacji i przedstawienia stosownych dokumentów w zakresie ustalenia, czy w okresie 30 dni poprzedzających i następujących po dniu rozwiązania ze skarżącą umowy o pracę za porozumieniem doszło do rozwiązania umów o pracę z innymi pracownikami Spółki oraz czy na zajmowanym przez skarżącą stanowisku został zatrudniony nowy pracownik.

W motywach skargi skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że w okresie zakończenia z nią współpracy u pracodawcy doszło do zwolnień również innych pracowników. Oznacza to, że doszło do zmniejszenia zatrudnienia przez pracodawcę z przyczyn dotyczących zakładu pracy, o czym stanowi art. 75 ust. 1 ustawy. Skarżąca podkreśliła, że istotne znaczenie ma również to, iż osoba reprezentująca pracodawcę wskazała jako przyczynę rozwiązania umowy o pracę trudną sytuacją finansową Spółki. W przypadku skarżącej wykluczyć należy również to, że do rozwiązania umowy doszło z przyczyn leżących po stronie pracownika. Skarżąca nigdy bowiem nie dostała od pracodawcy żadnego upomnienia w związku z wykonywaną przez nią pracą, którą świadczyła przez okres 7 lat. Skarżąca zarzuciła też, że skierowane przez Wojewodę zapytanie do pracodawcy było zbyt ogólne, gdyż należało ustalić, czy w okresie zakończenia współpracy doszło do zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Poza tym Wojewoda Opolski oparł się na gołosłownych twierdzeniach pracodawcy, a powinien wystąpić o stosowne dokumenty wskazujące, czy w okresie rozwiązania stosunku pracy doszło ze strony zakładu pracy do zmniejszania zatrudnienia oraz czy na zajmowanym przez skarżącą stanowisku pracy został zatrudniony nowy pracownik.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo zwrócił uwagę, że świadectwo pracy nie musiało być prostowane, ponieważ skarżąca nie kwestionuje, iż do rozwiązania stosunku pracy doszło wskutek porozumienia stron. Jednakże organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisu art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pełnomocnik akcentował też, że stanowisko pracodawcy cechuje się sprzecznością, co spowodowało wystąpienie przez skarżącą z żądaniem wypłaty odprawy. Zdaniem pełnomocnika, do rozwiązania stosunku pracy w istocie doszło z przyczyn ekonomicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej nadal ustawą. Przepis art. 75 ust. 1 ustawy, w pkt 1-7, wymienia enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie pozbawia bezrobotnego prawa do zasiłku. Zgodnie z pkt 2 tej regulacji, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron. Jednocześnie w tym samym przepisie ustawodawca wprowadził wyjątek od zastosowania omawianej regulacji, polegający na zachowaniu przez bezrobotnego prawa do zasiłku jeżeli porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo gdy rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Na tle wykładni przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z woli prawodawcy nie każde rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy, daje podstawę do odmowy przyznania zasiłku wypłacanego wedle reguły określonej w art. 71 ust. 1 ustawy (za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się). Przepis ten odsyła m.in. do cyt. wyżej art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, co nakłada na orzekające organy obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn z jakich do niego doszło. Przy czym organy nie mogą poprzestać wyłącznie na treści świadectwa pracy (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 484/17; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 890/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/go 168/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że sankcja pozbawienia prawa do zasiłku ma miejsce również wtedy, gdy osoba zarejestrowana w charakterze bezrobotnego wcześniej sama wypowiedziała stosunek pracy lub stosunek służbowy albo zawarła porozumienie rozwiązujące (a więc albo dobrowolnie przyjęła ofertę złożoną w tej mierze przez pracodawcę, albo sama wystąpiła z taką ofertą). Dostrzega się jednak, że okoliczności dokonania tych czynności prawnych nie zawsze muszą świadczyć o braku woli kontynuowania konkretnego stosunku pracy (stosunku służbowego). W efekcie omawiana sankcja utraty prawa do zasiłku jest w kilku przypadkach wyłączana. Tak jest przede wszystkim wówczas, gdy porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy (por. Z. Góral (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz do art. 75, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX).

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy. Prawodawca rozróżnia w tym wypadku dwie sytuacje, które rodzą odmienne dla bezrobotnego skutki prawne. Pierwsza z nich wiąże się z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, co z oczywistych względów powoduje, iż pracownik nie ma wpływu na kształtowanie własnego zatrudnienia i wówczas prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy - art. 71 ust. 1 ustawy. Druga zaś jest związana z rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracownika, gdy inicjatywa rozwiązania umowy o pracę należy do pracownika i to on kształtuje przebieg dotychczasowego zatrudnienia. W tym drugim przypadku ustawodawca przewiduje przyznanie zasiłku dla bezrobotnych po upływie okresu 90 dni od dnia zarejestrowania w charakterze bezrobotnego (por. cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2017 r.; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2922/17).

Tymczasem w niniejszej sprawie - jak wynika z bardzo lakonicznego uzasadnienia decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. - Starosta Oleski oparł się wyłącznie na treści przedłożonego przez skarżącą świadectwa pracy i nie przeprowadził, wbrew wskazanej powinności, postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Podobny zarzut należy również postawić organowi odwoławczemu, który oprócz świadectwa pracy uwzględnił wprawdzie dwa oświadczenia pracodawcy z dnia 8 sierpnia 2019 r. i z dnia 21 października 2019 r., jednakże nie dostrzegł, że dokumenty te pozostają ze sobą w sprzeczności. W pierwszym z nich pracodawca wskazał bowiem, że umowa ze skarżącą została rozwiązania za porozumieniem stron z inicjatywy pracodawcy, na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Z kolei w drugim pracodawca oświadczył, że rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron nie miało związku z przyczynami leżącymi pod stronie pracodawcy (nastąpiło jako alternatywa dla rozwiązania umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia z przyczyn dotyczących pracownika). Wyjaśnienie tej rozbieżności było natomiast niezbędne dla ustalenia rzeczywistej przyczyny rozwiązania stosunku pracy przez skarżącą. W konsekwencji nie zbadano, czy do rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron doszło ze względu na zmniejszenie zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 29 ustawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że skarżąca w odwołaniu wyraźnie akcentowała, że do rozwiązania stosunku pracy doszło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy. Skarżąca podniosła, że pracodawca był zmuszony do zmniejszenia zatrudnienia. W ocenie Sądu, organ w tej kwestii nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą, że skierowany przez organ odwoławczy wniosek do pracodawcy był zbyt ogólny, ponieważ nie zmierzał do wyjaśnienia kwestii, czy do zakończenia współpracy doszło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się również do argumentacji skarżącej w spornych kwestiach, zaś z akt administracyjnych nie wynika, aby prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. W przekonaniu Sądu, skutkowało to tym, że w postępowaniu odwoławczym sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego. Natomiast organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest również wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o wypłatę przez pracodawcę odprawy na podstawie ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2018 r. poz. 1969, z późn. zm.), co potwierdza, że E. J. pozostaje w przekonaniu, iż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Organy prowadząc postępowanie dowodowe powinny zatem uwzględnić również wynik ewentualnego postępowania toczącego przed sądem pracy o wypłatę odprawy dla skarżącej i w przypadku wydania w tym zakresie orzeczenia sądowego, dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez pryzmat ustaleń sądu pracy. Organy powinny bowiem działać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 K.p.a., wedle której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Jak już powiedziano wyżej, obowiązkiem organów było wyjaśnienie "sytuacji" w jakiej znalazł się zakład pracy, w którym zatrudniona była skarżąca, pod kątem wystąpienia okoliczności uzasadniających - jeśli chodzi o zachowanie prawa do zasiłku - rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron. W ocenie Sądu, wydanie kontrolowanych decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do okoliczności istotnych z punktu widzenia czy rozwiązanie stosunku pracy przez skarżącą na mocy porozumienia stron było uzasadnione przyczynami wymienionymi w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uznać należy za naruszające przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. Stosownie do tych regulacji prawnych, organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast brak ustaleń faktycznych w wyżej przedstawionym zakresie powoduje, że wyrażone przez organy obu instancji stanowisko dotyczące braku zaktualizowania się w przypadku skarżącej przesłanek określonych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniających do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, należy uznać za przedwczesne.

W konsekwencji powyższego uznać należało, że organy za podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły niekompletny materiał dowodowy, nie wyjaśniając przy tym kwestii podnoszonych przez skarżącą o kluczowym znaczeniu dla możliwości przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W przekonaniu Sądu, również brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów skarżącej oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, czyni w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym zarzut nierozpatrzenia sprawy przez organy w jej całokształcie. Natomiast jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie niejasności czy też wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony oraz wywoływać negatywnych skutków w sferze jej praw. Zasada ta znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach dotyczących postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 81a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w szczególności organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w kontekście tego, czy rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron było spowodowane przez skarżącą i doprowadziło do dobrowolnego bezrobocia, czy też wynikało wyłącznie z przyczyn dotyczących pracodawcy. Organy obu instancji nie przeprowadziły niezbędnej analizy pod tym kątem, a organ odwoławczy pomimo wskazania przez skarżącą w odwołaniu konkretnych zarzutów, nie odniósł się do nich. Natomiast takie zachowanie jest niezgodne z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), gdyż podane w uzasadnieniach motywy rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w sposób logiczny toku rozumowania organów i nie przekonują co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, jak również nie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma zatem skarżąca, że w niniejszej sprawie nie zostały zbadane rzeczywiste przyczyny rozwiązania stosunku pracy, a więc nie doszło do należytego wyjaśnienia sprawy, tak aby mogła ona być rozstrzygnięta co od istoty.

Natomiast rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Dodatkowo zauważyć wypada, że dwuzdaniowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, bowiem w żadnym stopniu nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji ogranicza się wyłącznie do wskazania, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na mocy porozumienia stron, a następnie poinformowania strony, iż w takim przypadku zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia stronie poznanie motywów decyzji i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd. W tym miejscu podkreślić wypada, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. W ocenie Sądu, podobne wadliwości należy przypisać uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, które również nie może zostać uznane za spełniające wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Organ streścił bowiem przebieg postępowania i przytoczył przepisy, a następnie w dwóch zdaniach uzasadnił swoje stanowisko merytoryczne. Przy czym nie odniósł się w żadnym zakresie do zarzutów skarżącej. Według Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia również organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lipca 2019 r., o czym orzeczono w pkt 1 i pkt 2 wyroku. Sąd uchylił decyzje w opisanej wyżej części, ponieważ wyeliminowanie ocenianych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w całości byłoby działaniem na niekorzyść skarżącej. Natomiast w przepisie art. 134 § 2 P.p.s.a. określono, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wola ustawodawcy wyrażona w tej regulacji przesądziła zatem o treści wyroku, gdyż wprowadzony tzw. zakaz reformationis in peius, oznacza, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem ww. sytuacji).

Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Wysokość tych kosztów obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się przede wszystkim do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie przyczyn rozwiązania stosunku pracy przez skarżącą na mocy porozumienia stron, z uwzględnieniem sytuacji przewidzianych w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy, a następnie sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącej.