Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 737/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 16, art. 127, art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 2, art. 218
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Nowosolna na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2023 roku znak GN-III.7581.241.2023.AG w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r. znak GN-III.7581.241.2023.AG Wojewoda Łódzki na mocy art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej również jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: GN.683.102.2022.PL w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: GN.683.102.2022.PL jest ostateczna w części, w której nie została zaskarżona.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr GN.683.102.2022.PL, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), Starosta Łódzki Wschodni, wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie N., w obrębie [...] N., oznaczoną jako działka nr 92/15 (część dawnej działki nr 92/5), o pow. 0,0530 ha, która objęta została decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego nr 5/22 znak: AiB.6740.2.2022-ZRID z dnia 28 czerwca 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] od km 0+000 do km 0+602,24 wraz z budową zbiornika chłonno-odparowującego, budową oświetlenia solarnego, przebudową linii elektroenergetycznej napowietrznej 15kV oraz linii napowietrznej i linii kablowej 0,4 kV i budową kanału technologicznego w miejscowości N., gmina N., w wysokości 66.213,00 zł (słownie złotych: sześćdziesiąt sześć tysięcy dwieście trzynaście i 00/100), obejmującej:

– wartość rynkową prawa własności gruntu określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, w wysokości 27.223,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia siedem tysięcy dwieście dwadzieścia trzy i 00/100),

– wartość naniesień budowlanych określoną w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, w wysokości 470,00 zł (słownie złotych: czterysta siedemdziesiąt i 00/100),

– wartość naniesień roślinnych określoną przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), w wysokości 38.520,00 zł (słownie złotych: trzydzieści osiem tysięcy pięćset dwadzieścia i 00/100),

2. odmowie powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162),

3. przyznaniu odszkodowania wymienionego w pkt 1 sentencji decyzji, na rzecz:

a) E. K. w wysokości: 49.659,75 zł (słownie złotych: czterdzieści dziewięć tysięcy sześćset pięćdziesiąt dziewięć i 75/100) za udział wynoszący 3/4 części w prawie własności nieruchomości wymienionej w pkt 1 sentencji decyzji,

b) M. K. w wysokości: 16.553,25 zł (słownie złotych: szesnaście tysięcy pięćset pięćdziesiąt trzy i 25/100) za udział wynoszący 1/4 części w prawie własności nieruchomości wymienionej w pkt 1 sentencji decyzji,

4. zobowiązaniu Gminy N. do wypłacenia odszkodowania określonego w pkt 1 sentencji decyzji na rzecz podmiotów wymienionych w pkt 3 decyzji, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina N. Strona wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za części składowe gruntu - drzewa oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. nr RZG.6833.11.2022.ŁG, adresowanym do organu odwoławczego, Gmina N. sprecyzowała zakres odwołania mającego dotyczyć części decyzji o ustaleniu odszkodowania za części składowe gruntu - drzewa (pkt 1 tiret 3 sentencji decyzji).

Pismem z dnia 21 czerwca 2023 r. nr RZG.6833.11.2022.ŁG Gmina N. wystąpiła do Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja z dnia 28 kwietnia 2023 r. jest ostateczna w części, w której nie została zaskarżona.

W piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. nr GN.683.102.2022.PL Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zajmując stanowisko, że wniesienie odwołania od części decyzji o ustaleniu odszkodowania za części składowe gruntu - drzewa (pkt 1 tiret 3 sentencji decyzji) powoduje, iż wyliczona wartość odszkodowania pozostaje zakwestionowana w całości, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Po otrzymaniu ww. pisma w dniu 23 czerwca 2023 r. Gmina N. złożyła zażalenie w kodeksowym terminie siedmiu dni, tj. w dniu 26 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki nie znalazł jednak podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy. Organ drugiej instancji podkreślił, iż Starosta Łódzki Wschodni, zajmując stanowisko odmowne względem wniosku Gminy N. z dnia 21 czerwca 2023 r. o wydanie zaświadczenia, nie dochował wymaganej przepisem formy postanowienia. Co do zasady bowiem, zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania.

Jednakże, w ocenie Wojewody Łódzkiego, o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Niedochowanie formy postanowienia nie przesądza od razu o braku rozstrzygnięcia, decydująca jest bowiem treść dokumentu. Aby uznać dany dokument za mogący funkcjonować w obrocie prawnym jako postanowienie, wymagane jest, aby akt taki zawierał minimum elementów, do których zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Wszystkie te elementy posiada pismo Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr GN.683.102.2022.PL. Pismo, zawierające rozstrzygnięcie odmowne względem żądania z powołaniem przepisu dotyczącego zaświadczeń (art. 217 k.p.a.), wydane przez Starostę Łódzkiego Wschodniego, zostało podpisane przez uprawnioną osobę z upoważnienia Starosty i skierowane do Gminy N.

Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, Starosta Łódzki Wschodni stwierdził, że wniesienie odwołania od części decyzji o ustaleniu odszkodowania za części składowe gruntu - drzewa (pkt 1 tiret 3 sentencji decyzji) powoduje, iż wyliczona wartość odszkodowania pozostaje zakwestionowana w całości. Wojewoda Łódzki wskazał jednak, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do orzekania, co do zakresu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez stronę. Kompetencje te należą wyłącznie do organu wyższego stopnia. Omawiany zapis w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. nie może być zatem uznany w niniejszych okolicznościach za prawidłową argumentację uzasadniającą odmowę wydania zaświadczenia.

Co istotne jednak, zaświadczenie stanowi akt wiedzy organu. Starosta Łódzki Wschodni zakończył prowadzone przez siebie postępowanie nr GN.683.102.2022.PL decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., a następnie na skutek odwołania przekazał całość akt sprawy celem jej procedowania już na etapie postępowania drugoinstanctyjnego przez organ wyższego stopnia. Rozpatrując wniosek o wydanie zaświadczenia, Starosta Łódzki Wschodni nie dysponował wiedzą, co do zakresu postępowania odwoławczego, a zatem postępowania prowadzonego przed innym organem administracji. Powyższe oznacza, że Starosta nie mógł wydać zaświadczenia żądanej treści.

W opisanych okolicznościach Starosta Łódzki Wschodni nie był w posiadaniu danych dotyczących zakresu postępowania odwoławczego. Z kolei zaświadczenie będące zawsze uzewnętrznieniem wiedzy organu, nie może dotyczyć kwestii, o których organ wiedzy nie posiada, a miałby ją dopiero uzyskać. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., odnosi się jedynie do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych posiadanych przez organ, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Jak podkreśla się w judykaturze, przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych organowi faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w postępowaniu wyjaśniającym nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Natura zaświadczenia sprowadza się do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu.

W świetle powyższego stanowiska, Starosta Łódzki Wschodni, nieposiadający wiedzy w zakresie żądania Gminy N., nie mógł również dokonywać żadnych ustaleń w innym organie administracji celem wydania zaświadczenia zgodnie z tym żądaniem.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina N., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 16 w zw. z art. 127 k.p.a., poprzez brak wzięcia pod uwagę zakresu odwołania, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż ww. decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna w części;

2) art. 218 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę danych znajdujących się w posiadaniu organu pierwszej instancji co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że organ uznał, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody Łódzkiego znak GN-III.7581.241.2023.AG z dnia 20 lipca 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, iż o żądane zaświadczenie wystąpiła zarówno do Wojewody Łódzkiego, jak i Starosty Łódzkiego Wschodniego, jednak oba organy odmówiły wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą treści. Organ drugiej instancji pomija zaś to, iż pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. sam wezwał Gminę N. do sprecyzowania zakresu odwołania.

Strona skarżąca wskazała, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji nigdy nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz - co do zasady - także jego zakres. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Skoro Gmina N. wskazała, że zaskarżyła decyzję o ustaleniu odszkodowania tylko w części tyczącej się ustalenia odszkodowania za określone części składowe gruntu - drzewa, to w ocenie skarżącej w pozostałej części decyzja ta stała się ostateczna. W pkt 1 sentencji decyzji są trzy tirety (punktory) i z tego względu nie może być wątpliwości zarówno co do wyraźnego wskazania granic odwołania, jak i samodzielności funkcjonowania rozstrzygnięć w obrocie prawnym odnoszących się do określonych składników odszkodowania. Zdaniem Gminy N. mimo podania we wstępnej części sentencji decyzji łącznie wysokości całego odszkodowania, to w dalszej części sentencji w każdym z tiretów (punktorów) w pkt 1 mamy rozstrzygnięcia dotyczące poszczególnych składników całego odszkodowania, które mogą funkcjonować jako odrębne byty prawne.

Na gruncie niniejszego postępowania Gmina N. do wniosku o wydanie zaświadczenia złożonego do Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej załączyła zarówno wezwanie Wojewody dotyczące sprecyzowania odwołania, jak i wyjaśnienia Gminy w przedmiocie zakresu odwołania. Tym samym organ pierwszej instancji miał dane wystarczające do wydania zaświadczenia. Ewentualnie mógł na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Gminy N. organ pierwszej instancji błędnie przyjmuje, że decyzja została zaskarżona w całości. Ten sposób rozumowania, wobec sprecyzowania przez Gminę N. zakresu odwołania, spowoduje, iż dopiero z chwilą wydania decyzji przez organ odwoławczy Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej skonstatuje, że decyzja Wojewody Łódzkiego dotyczy wyłącznie zaskarżonej części decyzji o ustaleniu odszkodowania. Oznacza to, że w pozostałym zakresie decyzja jest ostateczna. Z kolei Wojewoda Łódzki, wzywając Gminę do wyjaśnienia zakresu odwołania w niniejszym postępowania, uznał że można było zaskarżyć decyzję co do ustalenia odszkodowania za określone części składowe gruntu - drzewa, a w pozostałym zakresie nie skarżyć decyzji. Wojewoda nie posiada zatem kompetencji do orzekania w postępowaniu odwoławczym w części, w której decyzja nie została zaskarżona. Mimo to organ odwoławczy nie jest konsekwentny w swoich działaniach. Brak zaświadczenia o ostateczności decyzji w części rodzi następujące po stronie skarżącej skutek w postaci popadnięcia w zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania, co wiązać się będzie z koniecznością zapłaty odsetek za opóźnienie.

Dlatego też strona skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i w konsekwencji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż powyższa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Gminy N., reprezentowanej przez Wójta Gminy N., jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2023 r., znak: GN-III.7581.241.2023.AG, zatem skarga na powyższy akt mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu, jak wskazano powyżej, jest postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 20 lipca 2023 r., znak: GN-III.7581.241.2023.AG, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 czerwca 2023 r., znak: GN.683.102.2022.PL w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że decyzja Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: GN.683.102.2022.PL jest ostateczna w części, w której nie została zaskarżona. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu, wobec czego nie ma podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. stanowi natomiast, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zaś do treści art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Sąd podziela ugruntowane już stanowisko judykatury, zgodnie z którym zaświadczenie jest czynnością materialno – techniczną, aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Nie ma ono charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. – tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę dane i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie (por. wyrok NSA z 18 maja 2022 r., sygn. III OSK 1262/21; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r.. sygn. I SA/Wa 1225/21; wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2018 r., sygn. I SA/Wa 576/18 dostępne, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację Wojewodzie Łódzkiemu, który uznał, iż Starosta Łódzki Wschodni nie był władny do wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia, bowiem nie miał wiedzy o zakresie wszczętego postępowania odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do oceny zakresu postępowania odwoławczego, wywołanego wniesionym odwołaniem. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania, a także jego zakresu stanowi wyłączny obowiązek organu drugiej instancji. Organ stopnia powiatowego nie był przy tym uprawniony do dokonania samodzielnej oceny w tym przedmiocie, zaś zwrócenie się do Wojewody Łódzkiego o udzielenie informacji o zakresie postępowania odwoławczego wykraczałoby poza ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu chybiony okazał się również zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 16 w zw. z art. 127 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego. Organ drugiej instancji nie może wszcząć postępowania odwoławczego z urzędu. Rozstrzygnięcie wydane w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięte jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Natomiast w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia strona ma prawo ograniczyć odwołanie do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. I OSK 100/22; wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. III OSK 595/21; wyrok WSA w Gliwicach z 17 marca 2022 r., sygn. I SA/Gl 9/22 publ. CBOSA).

Podkreślić należy jednak, iż zaskarżenie wyłącznie części rozstrzygnięć decyzji może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy pozostałe zawarte w niej postanowienia stanowią wyodrębnioną całość i mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, warunek ten nie został spełniony. W pkt 1 decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr GN.683.102.2022.PL, orzeczono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, która została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w łącznej wysokości 66.213,00 zł. Suma ta została uszczegółowiona w pkt 1 tiret 1 – 3 osnowy decyzji poprzez opisanie, jakie kwoty złożyły się na nią oraz co obejmowały, a mianowicie: wartość rynkową prawa własności gruntu w wysokości 27.223,00 zł (pkt 1 tiret 1), wartość naniesień budowalnych w wysokości 470,00 zł (pkt 1 tiret 2) oraz wartość naniesień roślinnych w wysokości 38.520,00 zł (pkt 1 tiret 3). Wprawdzie Gmina N. w skierowanym do Wojewody Łódzkiego piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. wskazała wprost, iż odwołanie od decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 28 kwietnia 2023 r. dotyczy jej części o ustaleniu odszkodowania za części składowe gruntu – drzewa (pkt 1 tiret 3 sentencji decyzji), jednak nie sposób uznać, iż pozostałe rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wynik postępowania odwoławczego, w przypadku zmiany decyzji przez organ drugiej instancji, spowoduje zmianę globalnej kwoty ustalonego odszkodowania, a w konsekwencji zdezaktualizuje całe rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, zawarte w osnowie przedmiotowej decyzji. Wprawdzie organ drugiej instancji powinien w toku postępowania odwoławczego zastosować przewidziany w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius i nie zmieniać na niekorzyść Gminy N. rozstrzygnięcia w części dotyczącej odszkodowania za wartość rynkową gruntu oraz naniesienia budowlane, jednak, w ocenie Sądu, konstrukcja osnowy decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 28 kwietnia 2023 roku nr GN.683.102.2022.PL sprawia, że rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowań za wartość gruntu oraz naniesienia budowlane nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Strona skarżąca zdaje się nie zauważać również, iż w pkt 3 spornej decyzji Starosta Łódzki Wschodni orzekł o przyznaniu odszkodowania wymienionego w pkt 1 sentencji decyzji na rzecz E. K. w wysokości 49.659,75 zł za udział w prawie własności nieruchomości wymienionych w pkt 1 sentencji decyzji wynoszący 3/4 oraz w wysokości 16.553,25 zł na rzecz M. K. za udział w prawie własności tychże nieruchomości wynoszący 1/4. Dlatego też należy uznać, iż wynik postępowania odwoławczego będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie decyzji również w tym zakresie – zmiana wysokości odszkodowania za naniesienia roślinne poskutkuje koniecznością modyfikacji kwot wypłaconych poszczególnym uprawnionym. Z uwagi na powyższe okoliczności, mimo iż Gmina N. zaskarżyła decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego wyłącznie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania za naniesienia roślinne, w ocenie Sądu, w pozostałym zakresie decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności wobec niewątpliwego wpływu zaskarżonego postanowienia na pozostałe rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

lp