Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1732/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
journal: M.P. 2018 poz 1007  art. 147 § 1, art. 184 , art. 204 pkt 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 272/22 w sprawie ze skargi E. S., M. T., K. K., R. W., R. B., W. J., M. K., A. M., M. K., M. J., J. P., J. W., M. A., K. K., M. H., M. G, Z. G., R. J., S. K., L. W., A. D., J. D., A. P., M. B. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz E. S., M. T., K. K., R. W., R. B., W. J., M. K., A. M., M. K., M. J., J. P., J. W., M. A., K. K., M. H., M. G, Z. G., R. J., S. K., L. W., A. D., J. D., A. P., M. B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634; dalej zwaną "p.p.s.a."), stwierdził nieważność aktu Starosty Powiatu W. (dalej zwany "Starosta") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. (dalej zwany "Burmistrz") przedłożył Staroście projekt zmiany stałej organizacji ruchu nazwany "projektem organizacji ruchu docelowego dla uspokojenia ruchu drogowego w ciągu drogi gminnej nr [...] przy ul. K. w miejscowości M.". W projekcie zaproponowano wprowadzenie znaków D-4a na początku ul. K. (zamiennie: alei) w miejscowości M. i przy ul. G. w miejscowości S. oraz montaż słupków U-12c przed istniejącym przejazdem w sposób uniemożliwiający przejazd zarówno z ul. K., jak również z ul. G., a dodatkowo zaprojektowano postawienie znaków B-1 z tab. T-22 "nie dotyczy rowerów". Oznakowanie przedstawiono na załącznikach graficznych stanowiących integralną część projektu. Określono również przewidziany termin wprowadzenia zmian - do [...] maja 2021 r. W punkcie "stan istniejący i charakterystyka drogi i ruchu na drodze" wskazano, że "w ciągu ul. K. w miejscowości M. funkcjonują progi zwalniające U-16a oraz U-16d. Ulica K. jest drogą osiedlową o nawierzchni asfaltowej o szerokości około 4 m, bez chodników i poboczy. Obecny wzmożony ruch pojazdów, który obserwowany jest po otwarciu ul. G. w miejscowości S. spowodował znaczne pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu na al. K. W związku z tym, że budowa ul. G. w miejscowości S. miała na celu doprowadzenie ruchu kołowego do budowanego parkingu przy dworcu kolejowym, do czasu przebudowy al. K., konieczne jest uniemożliwienie przejazdu pojazdów z ul. G. w al. K.".

Pismem z [...] marca 2021 r. nr [...] Starosta odrzucił przedłożony przez Burmistrza projekt zmiany stałej organizacji ruchu z uwagi na wskazywane naruszenie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm., (dalej jako: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu podniesiono, że zaprojektowane przez Burmistrza ograniczenia w ruchu i brak możliwości przejazdu drogami gminnymi publicznymi, biorąc pod uwagę ilość zrealizowanych i będących w trakcie inwestycji w rejonie ulic K. i G., stoi w sprzeczności z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Gminy K. oraz jest niezgodne z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Starosty, proponowane przez wnioskodawcę ustawienie znaków informacyjnych D-4a "droga bez przejazdu" nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistej sytuacji terenowej. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, projektowany znak D-4a stosuje się w celu oznaczenia wjazdu na drogę, której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą, a także na drodze, która ma połączenia z innymi drogami ale tworzą one układ zamknięty a wyjazd

z obszaru jest możliwy tylko w miejscu wjazdu. Żadna z powyższych przesłanek

w tym przypadku nie zachodzi. Starosta stwierdził także, że kwestia przebudowy

ul. K. w odniesieniu do organizacji ruchu winna być przedmiotem odrębnego opracowania. Podniósł, że zaprojektowane znaki nie są tymczasowymi znakami typowymi ani przedłożony projekt nie zakłada okresu trwania proponowanej zmiany do czasu przebudowy ul. K. Przy założeniu tymczasowości organizacji ruchu wnioskodawca winien przedłożyć projekt czasowej organizacji ruchu, tj. wskazać okres wyniesienia znaków w terenie do czasu rozpoczęcia przebudowy ul. K. w określonym przedziale czasowym, a ponadto wskazać objazdy.

W ocenie Starosty, biorąc pod uwagę całokształt sieci drogowej dróg gminnych na terenie Gminy K., nie należy traktować ul. K. i ul. G. jako wyjątku wymagającego wprowadzenia ograniczeń szczególnych. Ulica G., po przebudowie, z drogi o nawierzchni gruntowej stała się drogą o nawierzchni ulepszonej, co wpłynęło na pojawienie się wzmożonego ruchu na drodze, który nie powinien być dla zarządcy zaskoczeniem. Następnie powstaje przy ul. G. w bliskości przystanku kolejowego kolejna inwestycja (budowa parkingu wraz z wiatą rowerową). Podkreślono, że zastosowane rozwiązania są odpowiedzią na potrzeby mieszkańców, a drogi publiczne budowane są w interesie wszystkich użytkowników drogi (nie tylko mieszkańców miejscowości). Podniesiono, że ograniczanie dostępności do drogi według kryterium podmiotowego stoi w sprzeczności z założeniami statusu drogi gminnej łączącej obie miejscowości. Oczywistym jest, że przy budowie nowej drogi powstała ciągłość trwałego połączenia dwóch miejscowości i na drodze zaistniał wzmożony ruch pojazdów, tym bardziej, że podróżni zyskali nowy cel o dużej atrakcyjności (przystanek kolejowy). Ze względu na to, zarządca powinien podjąć inne kroki zmierzające do zapobiegania niebezpiecznym sytuacjom na drodze i to równolegle z decyzją budowy ul. G. oraz przystanku kolejowego. Zdaniem Starosty, nie należy szukać rozwiązania sytuacji przez ograniczanie dostępności drogi, ponieważ jest to zaprzeczeniem idei tych inwestycji. Zamykając możliwość przejazdu przez linię kolejową nr [...], zarządca drogi utrudniłby przesiadki między systemami poruszania się i nie zagwarantowałby pełnej dostępności do infrastruktury (np. parkingu). Tym samym, zatwierdzenie i wdrożenie zaproponowanej organizacji ruchu byłoby niezgodne z założeniami polityki transportowej i potrzebami społeczności lokalnej. Organ uznał, że przedłożony projekt podlega odrzuceniu na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 (nie wskazując, że chodzi o przepisy rozporządzenia).

W piśmie z [...] marca 2021 r. nr [...] (data i numer ten sam, co w piśmie odrzucającym zmianę organizacji ruchu), Starosta wskazał ponadto, że w związku z odrzuceniem omawianego projektu, mając na uwadze jego cel, tj. uspokojenie ruchu na ul. K., informuje, że z uwagi na niewystarczającą dla swobodnego wyminięcia się dwóch pojazdów szerokość korony drogi gminnej na przejeździe drogowo-kolejowym, można rozważyć wprowadzenie na dojazdach do przejazdu znaków pionowych B-31 "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z naprzeciwka" i D-5 "pierwszeństwo na zwężonym odcinku jezdni", do czego niezbędne będzie uzyskanie zgody zarządcy kolei. Poinformował również, że organ zatwierdził czasową organizację ruchu na czas budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w ul. K., w której w jednym z etapów, z uwagi na bliskość przejazdu kolejowego, należy po obu jego stronach zaprojektować znaki B-1 na zaporze [...], bez tabliczek ustanawiających wyjątki. Ma to na celu wyeliminowanie ruchu przez przejazd kolejowy w związku z prowadzonymi pracami.

W piśmie z [...] marca 20203 r. skarżący, tytułem uzupełnienia wykazania istnienia po ich stronie interesu prawnego w postępowaniu, podnieśli, że obowiązująca organizacja ruchu przy tej ulicy, biorąc pod uwagę wzmożony ruch drogowy, utrudnia im korzystanie z nieruchomości, których są właścicielami bądź współwłaścicielami (tj. nieruchomości położonych bezpośrednio przy al. K. bądź - w przypadku części skarżących - położonych przy prostopadłych do niej ulicach osiedlowych). W szczególności utrudniony jest wjazd i wyjazd z posesji, a ponadto istnieje realne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ich samych oraz ich rodzin (zwielokrotniona ilość samochodów przy braku odpowiedniej infrastruktury,

w tym zwłaszcza chodnika, wąska jezdnia oraz pobocze, którego stan uniemożliwia normalne poruszanie się po nim). Wskazywali również na duży hałas oraz liczne kolizje drogowe, uszkadzające ogrodzenia do ich posesji, związane z wzmożonym ruchem na drodze, która nie jest do tego przystosowana.

Skarżący wnieśli skargę na powyższy akt Starosty Powiatu [...]. Wyrokiem z 20 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność ww. aktu Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego niewątpliwie należy do zadań administracji publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie jest podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnie oznaczonych podmiotów, co wyłącza potraktowanie go jako aktu lub czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (patrz: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., 3 wydanie, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 30). Ma na celu realizację zadań publicznych związanych z zarządzaniem ruchem przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Nie może być więc zakwalifikowane jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a stanowi akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika

w przedmiotowej sprawie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 995 ze zm., dalej jako u.s.p.).

W przedmiotowej sprawie skargę wnieśli skarżący, będący właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ruchu drogowego przy ul. K. w M. Jak wykazano, część skarżących jest właścicielami nieruchomości położonych bezpośrednio przy ul. K., a część z nich stanowią właściciele nieruchomości położonych prostopadle w stosunku do tej ulicy. Są oni zatem stałymi uczestnikami ruchu drogowego na omawianej drodze. Skarżący opisali sytuacje wskazujące na utrudnienia w korzystaniu z należących do nich nieruchomości oraz na istnienie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ich samych oraz ich rodzin przy obowiązującej organizacji ruchu na tej ulicy.

W ocenie Sądu, powyższa argumentacja przemawia za przyjęciem istnienia interesu prawnego po stronie skarżących w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, wywodzonego z przysługujących im na mocy art. 140 k.c. uprawnień w wykonywaniu prawa własności.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu zasadne były, zdaniem Sądu, zarzuty skarżących w zakresie podnoszonych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego.

WSA zaznaczył, że odrzucając przedmiotowy projekt, Starosta w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, w końcowej jego części, wskazał, że czyni to na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 8 ust. 6 pkt 1 (nie wskazując, że chodzi o przepisy rozporządzenia, które jednak zostało powołane wcześniej, przy określeniu podstawy prawnej). Organ w pierwszej kolejności powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu na niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia). Wskazał, że "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, projektowany znak D-4a stosuje się w celu oznaczenia wjazdu na drogę, której przeciwległy koniec nie ma połączenia z inną drogą, a także na drodze, która ma połączenia z innymi drogami ale tworzą one układ zamknięty a wyjazd z obszaru jest możliwy tylko w miejscu wjazdu". Organ nie podał jednak, zdaniem Sądu, szczegółowej podstawy prawnej (przepisu prawa), z którego taka regulacja wynika, co było jego obowiązkiem. Starosta stwierdził następnie, że żadna z powyższych przesłanek w tym przypadku nie zachodzi, ponieważ droga gminna posiada ciągłość komunikacyjną z innymi drogami, przejazd drogowo-kolejowy jest przejezdny, następuje pełne skomunikowanie sąsiednich miejscowości, a droga jest elementem gminnej sieci drogowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zasadnie podnoszą jednak skarżący, że organ w tej mierze nie wziął pod uwagę całości stanu faktycznego sprawy i w ogóle nie odniósł się do przewidzianego w złożonym przez Burmistrza projekcie montażu słupków U-12c przed istniejącym przejazdem kolejowym w sposób uniemożliwiający przejazd zarówno z ul. K., jak i z ul. G. Sąd stwierdził, że nie przesądzając na tym etapie kwestii zgodności z przepisami prawa takiego rozwiązania, organ winien był dokładnie przeanalizować, a następnie wyczerpująco wyjaśnić, czy rozwiązanie to mieści się w zakresie przesłanek określonych w pkt 5.2.4. załącznika nr 1 do powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., czy też nie. Organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę, że zagadnienie to zostało pominięte, stwierdzając następnie, że zastosowanie tych słupków stanowiłoby jego zdaniem kolejną przesłankę potwierdzającą niezgodność zaprojektowanych rozwiązań z treścią przepisów prawa. Organ nie przeprowadził jednak wykładni przepisów prawa we wskazywanym wyżej zakresie.

Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże brak obligatoryjnych zasad tego konkretnego postępowania nie oznacza, że organ administracji nie był zobowiązany do przestrzegania pewnych standardów postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przy wydawaniu zaskarżonego aktu Starosta nie dochował standardów w zakresie uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, o czym świadczą wskazane wyżej braki w zakresie powołania podstawy prawnej, jej wyjaśnienia i zastosowania w sprawie.

Sąd zgodził się z zarzutem skarżących odnośnie do braku należytego rozważenia interesów osób zamieszkujących przy ul. K., w tym kwestii bezpieczeństwa, a także bezpieczeństwa innych użytkowników ruchu drogowego.

Zauważył, że przewidziane w § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia podstawy prawne odrzucenia projektu są określone w nawiązaniu do trzech, wynikających z art. 10 ust. 12 u.p.r.d., przesłanek prawidłowego zarządzania ruchem, którymi są: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego (pkt 1), potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych (pkt 2) oraz potrzeby społeczności lokalnej (pkt 3). W § 8 ust. 5 rozporządzenia przewidziano obligatoryjną podstawę odrzucenia projektu w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w niniejszej sprawie Starosta odrzucił projekt, którego cel został określony jako uspokojenie ruchu i zapewnienie bezpieczeństwa jego użytkownikom. Starosta przy analizie projektu winien był wziąć pod uwagę wszystkie kryteria określone w art. 10 ust. 12 u.p.r.d., a więc także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drodze i to nie tylko w aspekcie negatywnym (powodującym odrzucenie projektu z powodu wskazanego zagrożenia bezpieczeństwa) ale również pozytywnym (wyrażającym się w ocenie tych aspektów w przypadku projektu, który w założeniu zmierza do poprawy bezpieczeństwa).

WSA podniósł, że wzmożony ruch drogowy na ul. K. powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu (w szerokim tego słowa znaczeniu), w szczególności mieszkańców. Nie neguje tego zresztą Starosta, pomimo to organ nie rozpatrzył należycie tej kwestii, poświęcając jej w zasadzie jedno zdanie, sprowadzające się do stwierdzenia, że takie zagrożenie istnieje.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie przesądzając o tym, czy zmiana organizacji ruchu w opisywanym miejscu była merytorycznie uzasadniona (gdyż nie leży to w zakresie kompetencji sądu administracyjnego), zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego aktu opis podstaw odrzucenia projektu nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych zasad postępowania. Odrzucenie projektu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników, a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym). Argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem uzasadnienia zaskarżonego aktu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Kontrolowany akt powyższych wymogów nie spełnia.

Zdaniem WSA, zasadny okazał się również zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia poprzez odrzucenie projektu zmiany stałej organizacji ruchu bez uprzedniego wezwania do poprawienia projektu. Jak stanowi przepis § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem może odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek. Choć ustawodawca posłużył się w tym zakresie słowem "może", nie oznacza to, że organ w tym zakresie dysponuje nieograniczonym marginesem swobody przy wyborze określonego działania. Wskazuje na to umiejscowienie przepisu § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w ramach wprowadzonej w ust. 2 tego paragrafu czytelnej gradacji działań organu. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 8 ust. 2, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części - bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (pkt 1), odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (pkt 2), odrzucić projekt (pkt 3). Wbrew stanowisku organu, taka kolejność wskazanych przez ustawodawcę działań organu nie jest przypadkowa i wskazuje na ich stopniowanie, a tym samym możliwość podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego dopiero wówczas, gdy wcześniejsze opcje rzeczywiście nie mogą być zastosowane. Trzeba przy tym wskazać, że zgodnie z tak wyrażoną gradacją działań, organ może w pierwszej kolejności sam wprowadzić zmiany do projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1), co oznacza, że dopiero w razie uznania, że nie jest to możliwe, organ mógłby odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2). Podsumowując Sąd zaznaczył, że nie można uznać, tak jak zdaje się argumentować organ, że w tym zakresie organ podejmuje wybrane przez siebie działanie w sposób dowolny, tym bardziej zaś nie może tego dokonać bez odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w opisie stanu istniejącego i charakterystyki drogi oraz ruchu na drodze, zawartym w przedłożonym przez Burmistrza projekcie znalazło się stwierdzenie, że "do czasu przebudowy ul. K. konieczne jest uniemożliwienie przejazdu pojazdów z ul. G. w ul. K.". W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Starosta stwierdził, iż kwestia przebudowy ul. K. w odniesieniu do organizacji ruchu winna być przedmiotem odrębnego opracowania oraz, że zaprojektowane znaki nie są tymczasowymi znakami typowymi ani przedłożony projekt nie zakłada okresu trwania proponowanej zmiany do czasu przebudowy ul. K. Dalej wyjaśnił, że przy założeniu tymczasowości organizacji ruchu wnioskodawca winien przedłożyć projekt czasowej organizacji ruchu, tj. wskazać okres wyniesienia znaków w terenie do czasu rozpoczęcia przebudowy ul. K. w określonym przedziale czasowym, a ponadto wskazać objazdy. Mimo powyższych stwierdzeń, organ nie rozważył jednak kwestii ewentualnego wprowadzenia zmian do projektu zmiany organizacji ruchu ani tym bardziej odesłania projektu celem wprowadzenia poprawek we wskazanym zakresie przez Burmistrza. Zdaniem Sądu, trudno zatem nie zgodzić się z argumentacją skarżących, że w niniejszej sprawie, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że organ nie przeanalizował w sposób należyty i wystarczający kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, skorzystanie przez organ z najdalej idącego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości, bez przeprowadzenia procedury sanacyjnej, było nieuzasadnione.

Sąd wskazał również, że kwestie związane z niewystarczającą dla wyminięcia się dwóch pojazdów szerokością drogi na przejeździe kolejowym powinny być także przedmiotem analizy organu. Pomimo, że w projekcie zmiany organizacji ruchu brak było opisu tej sytuacji, niewątpliwie była ona Staroście znana, czemu organ ten dał wyraz w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] (data i numer takie same jak zaskarżony akt odrzucenia projektu), w którym poinformował Burmistrza o możliwych jego zdaniem rozwiązaniach, odnosząc się jednocześnie wprost do przedłożonego projektu zmiany organizacji ruchu oraz akcentując jego cel (uspokojenie ruchu na ul. K.). W ocenie WSA, organ powinien był zawrzeć argumentację w tej sprawie w uzasadnieniu odrzucenia projektu. Skrótowe potraktowanie tej kwestii w powyższym piśmie nie pozwala na ocenę, z jakich przyczyn stwierdzona niewystarczająca szerokość drogi na przejeździe kolejowym zdaniem organu miałaby nie przemawiać za wprowadzeniem projektowanej zmiany organizacji ruchu (a jedynie za przedstawieniem Burmistrzowi propozycji innych rozwiązań) i czy rozumowanie organu w tym zakresie było słuszne i oparte na treści obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem WSA, opisane działanie organu stanowiło naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa, które należy ocenić jako istotne w rozumieniu art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. Zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasad postępowania, nie wskazywał prawidłowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie zawierał wystarczającej argumentacji wskazującej na uzasadnienie skorzystania z najsurowszego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc w przypadku uznania, iż zachodzą okoliczności wymienione w art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu opisanego w pkt I w oparciu o art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na wynika sprawy, a to art. 50 paragraf 1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez zaniechanie przeprowadzenia szczegółowej analizy interesu prawnego wszystkich skarżących w niniejszym postępowaniu oraz nieustalenia związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem;

II. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności prawa w ramach której zarówno obywatel jak i organ nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji braku określoności i niezdefiniowania standardów, jakie powinien stosować organ administracji przy sporządzaniu uzasadnienia, podejmowanych czynności i aktów o charakterze materialno-technicznym, a która to zasada nie może znaleźć zastosowania w przypadku, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu, formułując zarzuty wobec treści jego uzasadnienia li tylko na tej podstawie, iż owo uzasadnienie nie spełnia bliżej nieokreślonych, mglistych pewnych minimalnych standardów, w szczególności w sytuacji gdy w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, zaskarżony akt zawierał 3 strony bardzo szczegółowej i merytorycznej argumentacji, spełniającej owe minimalne wymogi w stopniu aż nadto wygórowanym;

III. naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie względem czynności Starosty, jaką jest odrzucenie bądź zatwierdzenie projektu organizacji ruchu, podczas gdy kryteria w tym przepisie wyartykułowane są pewnymi postulatami adresowanymi wobec Ministra do spraw transportu, wydającego akty wykonawcze wobec ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a które nie wiążą organu, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi podstawa do obligatoryjnego odrzucenia projektu organizacji ruchu;

IV. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to paragrafu 8 ust. 2 oraz ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez przyjęcie wykładni, w świetle której: organ ma możliwość podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego, o którym mowa w ust. 5, dopiero wtedy gdy wcześniejsze opcje nie mogą być zastosowane, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do oczywistego wniosku, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 5 paragraf 8 organ jest zobowiązany do obligatoryjnego odrzucenia takiego projektu i nie może stosować procedury sanacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu albowiem jej zarzuty nie podważyły prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA we Wrocławiu, w którym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu Starosty Powiatu [...] w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu. Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę w sprawie wnieśli skarżący będący właścicielami bądź współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania ruchu drogowego przy ul. K. w M., będący stałymi uczestnikami ruchu na tej drodze, zatem posiadają interes prawny w zaskarżeniu kontrolowanego aktu wywodzony z przysługujących im na mocy art. 140 k.c. uprawnień w wykonywaniu prawa własności. Przy wydawaniu zaskarżonego aktu starosta nie dochował standardów w zakresie uzasadnienia swojego stanowiska, ponadto nie rozważył należycie kwestii wzmożonego ruchu na ul. K., który powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu, w szczególności mieszkańców. Za słuszne uznał ponadto stanowisko, że przed odrzuceniem projektu organ winien był przeanalizować, czy możliwe jest - skoro sam przyjął za zasadne wprowadzenie ograniczenia czasowego w zakresie zmiany organizacji ruchu - wprowadzenie zmiany lub poprawki do projektu przez składającego projekt, po jego odesłaniu.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, rozpocząć należy od najdalej idącego, tj. podnoszonego w pierwszym zarzucie naruszenia art. 50 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. - przez rozpoznanie skargi skarżących, bez szczegółowego zanalizowania interesu prawnego wszystkich skarżących.

Trafnie w tym względzie przyjął WSA, że rozpatrywanie projektów organizacji zarządzania ruchem, w tym projektów organizacji ruchu - niewątpliwie należy do zadań administracji publicznej, podejmowanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ma na celu realizację zadań publicznych, związanych z zarządzaniem ruchem, przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy. Wydawany w tym zakresie akt - stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Istotną kwestią jest więc zakres podmiotów upoważnionych do złożenia skargi do sądu administracyjnego na zatwierdzoną/odrzuconą organizację ruchu.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja skargowa, oraz podstaw (przesłanek) tej legitymacji nie dotyczy wszystkich kategorii skarg z art. 3 § 2 i 3. Przepisy art. 98 ust. 3, art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g., art. 85 ust. 3, art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 86 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa a także art. 63 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wprowadzają bowiem bądź odmienne, niż zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje skarga wnoszona na podstawie postanowień tych przepisów, bądź też - co stanowi regułę - odmienne, niż to wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., określenie podstaw tej legitymacji. W rezultacie należy stwierdzić, że postanowienia art. 50 § 1 mają charakter lex generalis i znajdują zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w lex specialis [por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 59, i T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 181 i n.]. Skoro zatem legitymacja skargowa skarżących do zaskarżenia aktu starosty w przedmiocie odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu, który - jak twierdzą - narusza ich interes prawny, opiera się na art. 87 ust. 1 u.s.p., to wskazywany w pkt I petitum skargi kasacyjnej artykuł 50 ust. 1 p.p.s.a. nie jest adekwatnym wzorcem kontroli do jej zbadania. Słusznie natomiast WSA ocenił tę legitymację czynną skarżących na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie przyjęto, że stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ samorządu jednostki samorządu terytorialnego (uchwała 7s. NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13).

Interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję, postanowienie lub inny akt to pojęcie szeroko omawiane w literaturze i orzecznictwie. Mieć interes prawny oznacza mieć możliwość wystąpienia z żądaniem dokonania przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu administracyjnego lub czynności. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa i najczęściej będą to przepisy prawa materialnego. Związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że podmiot taki ma możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, w omawianej kategorii spraw, winien być weryfikowany w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tym samym chcący skorzystać z możliwości wniesienia skargi musi wykazać na czym opiera swój interes prawny oraz sposób w jaki zostaje on naruszony. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji nie skontrolował tego interesu odnośnie do każdego ze skarżących. Skarżący w skardze powoływali się na prawo własności gruntu tj. nieruchomości położonych bezpośrednio przy ul. K. w M. oraz w bliskiej od niej odległości, która objęta jest zakresem odrzuconego projektu organizacji ruchu. Przedstawili wydruki z ksiąg wieczystych nieruchomości, dokumentujące ich prawa własności. Sąd pierwszej instancji zweryfikował te tytuły prawne do nieruchomości oraz położenie działek, stwierdzając w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że część skarżących "jest właścicielami nieruchomości położonych bezpośrednio przy ul. K., a część z nich stanowią właściciele nieruchomości położonych prostopadle w stosunku do tej ulicy. Są oni zatem stałymi uczestnikami ruchu na omawianej drodze." Sąd wziął też pod uwagę argumenty skarżących, którzy opisali sytuacje wskazujące na utrudnienia w korzystaniu z należących do nich nieruchomości oraz na istnienie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia. W konsekwencji trafnie uznał, że argumentacja skarżących przemawia za przyjęciem ich interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, wywodzonego z przysługujących im na mocy art. 140 k.c. uprawnień w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. NSA podziela to stanowisko, wskazując, że interes prawny w skarżeniu rozstrzygnięć w takiej kategorii spraw, wywodzony z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadujących z drogą, na której wprowadzono/zatwierdzono organizację ruchu, jest również przyjmowany w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadaministracyjnym (por. Hasiewicz Jonatan, Komentarz do (§ 8) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Opubl. WKP 2020 i powołane tam orzecznictwo). Skarga kasacyjna - w uzasadnieniu odwołująca się przede wszystkim do art. 50 p.p.s.a. - nie podważyła tego stanowiska.

Nie można również zgodzić się z zarzutem postawionym w pkt II petitum skargi kasacyjnej, którego istota sprowadza się do twierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego aktu sporządzone na 3 stronach i zawierające szczegółową oraz merytoryczną argumentację, wypełniało w dostatecznym stopniu warunki określonej pewności prawa, stąd zarzucanie organowi nie spełniania w tym względzie bliżej nieokreślonych minimalnych standardów nie było słuszne.

NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonego aktu posiadało deficyty, które uniemożliwiały odbiorcom tego aktu prześledzenie - w pełni argumentacji i racji, które stały za jego wydaniem. Zauważyć należy, że wbrew temu, co zdaje się sugerować kasator braki i usterki uzasadnienia organu - w zakresie oceny prawnej przedłożonego projektu, szczegółowo zresztą omówione przez WSA, nie były wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. WSA przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną aktu Starosty był jednak zobowiązany wytknąć istotne naruszenia prawa, do których niewątpliwie należą te braki w uzasadnieniu, niepozwalające dogłębnie zapoznać się z motywami rozstrzygnięcia. Wymienionym przez WSA deficytom kasator, co znamienne, nie przeciwstawia żadnych konkretnych przykładów - cytatów, mogących świadczyć o wystarczającym omówieniu wytykanej przez Sąd kwestii, ograniczając się do argumentów ogólnych lub bagatelizując zarzuty, tak jak przy niepowołaniu podstawy prawnej dla odmowy ustawienia znaku "D-4a". Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię zarzut Sądu dotyczył bowiem właśnie niepowołania tej podstawy, a nie jej braku. Organ twierdząc, że niewskazanie podstawy prawnej nie może mieć znaczenia, gdyż jego stanowisko jest zgodne ze stosowny przepisem regulującym tę kwestię, zdaje się nie rozumieć, że wyjaśnienie podstawy prawnej oznacza przede wszystkim przytoczenie (stosowanych lub niemających w tym przypadku zastosowania i dlaczego) przepisów prawa, tak samo jak tego na czym polega funkcja wyjaśniająca uzasadnienia rozstrzygnięcia, co dla Starosty jako organu administracji publicznej, wydającego również akty w reżimie k.p.a. powinno być oczywiste.

Stwierdzić zatem trzeba, że omawiany zarzut nie podważył oceny zaskarżonego aktu dokonanej przez WSA, któremu z kolei nie sposób przypisać przy dokonywaniu tej oceny naruszenia art. 2 Konstytucji RP - w sposób podany w skardze kasacyjnej.

Nie mógł również zostać uznany za skuteczny zarzut postawiony w III petitum skargi kasacyjnej. Trzeba podkreślić, że warunkiem skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej - jest jego uzasadnienie, co wiąże się z wspomnianą zasadą dyspozycyjności, obowiązującą przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Omawiany zarzut nie spełnia tych kryteriów, albowiem jest w ogóle pozbawiony uzasadnienia, dlatego też nie mógł stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc z kolei do oceny ostatniego zarzutu - naruszenia prawa materialnego przez WSA, który zdaniem organu, w okolicznościach sprawy nie mógł go zobowiązać do zastosowania "procedury sanacyjnej" wskazywanej w ust. 2 czy ust. 6 § 8 rozporządzenia, również i on nie mógł podważyć słusznego - w tym zakresie - stanowiska WSA.

W tym miejscu podkreślić należy, że koniecznym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (przepisów) prawa - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 niepublikowane: Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydanie 2, s. 367).

Skarga kasacyjna i tych warunków do końca nie spełnia.

Jakkolwiek z treści zarzutu nie wynika w jakiej formie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie wymienionych przepisów, to w jego lakonicznym uzasadnieniu doprecyzowuje, że chodzi o wykładnię tych przepisów - kasator podkreśla, że odrzucenie projektu organizacji ruchu, nastąpiło z przyczyn obligatoryjnych, a proponowana przez WSA wykładnia jest całkowicie dowolna i nie wynika z literalnego brzmienia § 8 ust. 5 rozporządzenia.

Przypomnieć należy, że Starosta odrzucił przedłożony projekt zmiany stałej organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] - z powodu niezgodności tego projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej.

Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia:

Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian,

b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt.

Z kolei w ust. 5 i 6 tego paragrafu wskazano kiedy organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu. W ust. 5 wymieniono obligatoryjne przesłanki (w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego [pkt 1] oraz w przypadku niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa drogowego [pkt 2]), a w ust. 6 przesłanki fakultatywne (niezgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej (pkt 1) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - który nie wyjaśnił co rozumie w tym przypadku pod "literalnym brzmieniem przepisu" - z § 8 rozporządzenia w żaden sposób nie można wywieść, jak chciałby organ, że ust. 2 tegoż § 8, wskazujący na możliwość zastosowania procedury sanacyjnej w stosunku do przedłożonego projektu organizacji ruchu, dotyczy wyłącznie wadliwych projektów, które zgodnie z ust. 6 podlegają fakultatywnemu, a nie obligatoryjnemu odrzuceniu. Wdrożenie procedury sanacyjnej jakkolwiek zostało pozostawione uznaniu organu (ust. 2 - organ zarządzający ruchem "może"), to jednak nie dowolnemu, lecz uzasadnionemu całokształtem okoliczności sprawy. Jedną z takich okoliczności powinno być, czy taki projekt do sanowania się w ogóle nadaje, przy uwzględnieniu zachowania nadrzędnego celu organizacji ruchu tj. zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, a także potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnej. Na marginesie należy zauważyć, że organ w rozpoznawanej sprawie sam wskazał w piśmie z tej samej daty, co zaskarżony akt, że w przedłożonym projekcie byłyby możliwe korekty: "Z uwagi na niewystarczającą dla swobodnego wyminięcia się dwóch pojazdów szerokość korony drogi gminnej na przejeździe kolejowo-drogowym, można rozważyć wprowadzenie na dojazdach do przejazdu znaków pionowych B-31 "pierwszeństwo dla nadjeżdżających z przeciwka" i D-5 "pierwszeństwo na zwężonym odcinku jezdni".

Wyżej wskazany sposób rozumienia § 8 rozporządzenia i możliwość wdrażania w uzasadnionych przypadkach procedury sanacyjnej opisanej w ust. 2 tego paragrafu znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wskazują wyraźnie, że przed odrzuceniem projektu organizacji ruchu należy wszechstronnie zbadać wszelkie okoliczności sprawy i - o ile jest taka możliwość - doprowadzić do wprowadzenia niezbędnych poprawek do projektu organizacji ruchu. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., II SA/Po 364/18 wskazuje, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ zarządzający ruchem na drodze korzysta z "najsurowszego rozstrzygnięcia w postaci odrzucenia projektu w całości" przy jednoczesnym braku "szczegółowego rozpoznania wniosku" i skorzystania z uprawnień wynikających z § 8 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia.

Dlatego też wykładnia omawianego przepisu rozporządzenia, przyjęta przez WSA, zgodnie z którą, kolejność wskazanych przez ustawodawcę w § 8 ust. 2 rozporządzenia możliwych działań organu nie jest przypadkowa i wskazuje na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego dopiero wówczas, gdy wcześniejsze opcje rzeczywiście nie mogą być zastosowane, nie została przez organ podważona.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego - postawiony w pkt IV petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając przytoczone motywy na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).