Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2234/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2624/21 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r. nr KOC/5256/Op/21 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2624/21 oddalił skargę M.A. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 września 2021 r., nr KOC/5256/Op/21, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 sierpnia 2021 r., nr 014622/02/2021 o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności dietetycznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego celem wykazania, jaka jest aktualna sytuacja życiowa i materialna skarżącego, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1101 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dochód skarżącego przekracza kwotę 776 zł, podczas gdy faktycznie skarżącemu, po poniesieniu niezbędnych kosztów utrzymania, pozostaje na życie kwota poniżej 776 zł;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczeń pieniężnych, podczas gdy faktycznie świadczenia te skarżącemu przysługują;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, w sytuacji w której powinno ono mieć miejsce.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) przez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że:

- niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy z ominięciem stanowiska skarżącego i oparł się jedynie na twierdzeniach organu pierwszej instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy,

- dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pieniężne, skarżący nie spełnia kryterium dochodowego, podczas gdy faktycznie skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pieniężnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nie dokonały czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ewentualnie art. 41 tej ustawy. Sąd nie dokonał należytej kontroli ustaleń organów administracji dotyczących okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń wyznaczają przepisy prawa materialnego, które zawierają przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia określonej sprawy, dotyczy to również decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego. Zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 1283, dalej: u.p.s.).

Postawione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuty dotyczyły wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy i niedokonania dostatecznych wyjaśnień, z pominięciem stanowiska skarżącego o spełnieniu kryterium dochodowego dla przyznania zasiłku celowego. Postawione zarzuty nie są skuteczne.

Zaznaczyć należy, że zarzut został sformułowany poprzez łącze powołanie szeregu przepisów k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3). W judykaturze przyjmuje się, że objęcie zarzutem łącznie kilku przepisów nie jest wykluczone, pod warunkiem jednak wykazania, że przepisy te tworzą właśnie jakąś normę prawną, która w sprawie powinna znaleźć zastosowanie. Wyrażenie tej normy prawnej należy do skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami, nie może bowiem samodzielnie takiej normy rekonstruować. Przyjmując zatem, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła organom dowolność w ocenie materiału dowodowego oraz wadliwe ustalenie stanu sprawy, zarzuty naruszenia powołanych przepisów należy uznać za niezasadne.

W skardze kasacyjnej nie wskazano do jakich błędów w postępowaniu przed organami doszło, ani w jaki sposób prawidłowo należało zebrać materiał dowodowy, ani jak go prawidłowo ocenić. Należy natomiast przypomnieć, że warunkiem skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania jest wskazanie na możliwy istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Nie było podstaw do uznania, że organy naruszyły zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej jakkolwiek uzasadniony. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. nie określono, natomiast która z norm w nim zawartych została naruszona. W szczególności nie podano jaka okoliczność istotna wymagała wyjaśnienia z urzędu, bądź jakie wnioski dowodowe strony organ pominął i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano także w jaki sposób organ nie wyważył interesu społeczny i słusznego interesu obywateli, ani w jaki sposób doszło do wadliwej akceptacji przez Sąd I instancji wskazanych uchybień. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i formułuje więcej niż jedną zasadę postępowania. Brak identyfikacji naruszonej zasady oraz uzasadnienia zarzutu nie pozwalają na jego rzeczową analizę. W skardze kasacyjnej nie zawarto także żadnego uzasadnienia do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. statuującego obowiązek informacyjny organów. Nie ma podstaw do negatywnej oceny wypełnienia w zawisłym postępowaniu zasady informowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków bądź naruszenia obowiązku udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powołany w petitum skargi kasacyjnej przepis art. 75 § 1 k.p.a., w jej uzasadnieniu został wyłącznie zacytowany. Brak jest podstaw do uznania, że uchybiono tej normie, w skardze kasacyjnej nie wskazano, aby organ pominął wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, zeznań świadków, oględzin czy opinii biegłego, bądź w wymaganym zakresie sam dowodów takich nie przeprowadził w celu załatwienia sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił także podstaw zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., także w tym przypadku ogólnikowo podnosząc, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z normy tego przepisu. Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, jaki dowód uzyskany w sprawie został pominięty, jak też, jaka okoliczność faktyczna została w związku z tym wadliwie ustalona. Argumenty w tym zakresie powinny mieć charakter konkretny, kwestionowane jest wszak postępowanie dowodowe przeprowadzone w indywidualnej sprawie. Również w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono podstawy tego zarzutu. Skarga kasacyjnie nie wyjaśnia także w jaki sposób doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na uchybienia w zakresie konstrukcji uzasadnienia decyzji, w petitum skargi kasacyjnej zarzut został wyjaśniony wyłącznie bezzasadnym uznaniem, że dokonano prawidłowej analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego. W skardze kasacyjnej nie podano argumentów i danych mogących podważać stan stwierdzony przez organy, a jak już wskazano, warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia prawa procesowego jest zaistnienie istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie nie zostały zatem powyższymi zarzutami skargi kasacyjnej skutecznie podważone. W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia stanowisko, że ustalenia poczynione w sprawie zobowiązywały organ do przyznania zasiłku celowego. Przeciwnie, ustalenia te wykluczyły przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Z niepodważonych ustaleń organów wynika bowiem, że skarżący przekroczył, określone w tym przepisie kryterium dochodowe. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania poczynionych przez organy ustaleń. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie podważono także ustaleń organu, że nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek do przyznania skarżącemu zasiłku na podstawie art. 41 u.p.s. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano na ciężką sytuację życiową skarżącego, zwracając uwagę na jego stan zdrowia, jednak w żaden sposób nie podważono zaakceptowanego przez Sąd stanowiska, że sytuacja ta nie jest nadzwyczajna i wyjątkowa na tle innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, skoro skarżący osiąga dochód ponad dwuipółkrotnie przekraczający kryterium dochodowe.

Także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły być skuteczne. Zarzuty te koncentrują się wokół tezy, że skarżący spełnia warunki przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, przyznanego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, a ewentualnie na podstawie art. 41 u.p.s..

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do tego świadczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł miesięcznie, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, ustawodawca, w art. 41 u.p.s., przewidział przyznanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe: 1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Nie doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Skarżący kasacyjnie, w postawionym zarzucie wskazuje na wadliwe przyjęcie, że przekroczył kryterium dochodowe określone w przepisie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zaś alternatywnie wskazuje jednocześnie na istnienie podstaw do przyznania zasiłku w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W obu tych zarzutach kwestionuje zatem przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, podczas gdy w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 39 u.p.s. nie znalazł zatem potwierdzenia. Wyliczony przez organ dochód skarżącego wyniósł bowiem 1 826, 77 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 261%. Podstawy tych ustaleń organu nie zostały w skardze kasacyjnej rzeczowo podważone.

Nie doszło także do wadliwego zastosowania art. 41 u.p.s. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.) Jednocześnie w art. art. 3 ust. 2 i art. 4 u.p.s. wskazano na subsydiarny i doraźny charakter tej pomocy, nakierowanej na współdziałanie i przezwyciężanie własnej trudnej sytuacji. Decyzja podejmowana na podstawie art. 41 u.p.s. wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, na co prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji. Kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Sąd I instancji uznał, że sytuacja skarżącego, który osiąga dochód ponad dwuipółkrotnie przekraczający kryterium dochodowe nie jest wyjątkowa na tle innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej i nie może w związku z tym zostać zakwalifikowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd prawidłowo ocenił, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Nie można było bowiem organom skutecznie zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że świadczenie nie zostało przyznane.

Nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego w charakterze strony na okoliczność sytuacji materialnej i życiowej. Postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dokonującym kontroli orzeczeń sądów wojewódzkich, w zasadzie nie jest dopuszczalne, gdyż orzeczenia sądów administracyjnych zapadają na podstawie akt sprawy. Wskazany w art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjątek dotyczy jedynie możliwości uzupełniającego dowodu z dokumentu niezbędnego dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i to pod warunkiem, że nie przedłuży nadmiernie postępowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.