Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 580/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 1 i 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Ł. i A.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 747/21 w sprawie ze skargi T.Ł. i A.Ł. na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy C.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 747/21, oddalił skargę T.Ł. i A.Ł. na uchwałę Rady Miasta w C. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący zarzucili zakwestionowanej uchwale:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania – istotne naruszenia zasad uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy:

a. art. 11 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: "ustawa COVlD") przez niezawieszenie postępowania administracyjnego w zakresie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu, zorganizowania co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie zmiany studium rozwiązaniami, a także zgłaszania uwag do zmiany studium;

b. art. 28b ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n.") przez:

i. sporządzenie załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium, stanowiący tekst ujednolicony z wyróżnieniem wprowadzonych zmian, w oparciu o treść tekstową inną niż dostępna na stronie BIP C. w okresie procedowania zmiany studium,

ii. brak publikacji na stronie BIP Gminy C. załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2019 r., nr [...] o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., stanowiącego jej integralną część;

c. § 7 ust. 1a i 3 w zw. z § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako: "rozporządzenie projektowe") przez nieusunięcie zdezaktualizowanych treści z zaskarżonej uchwały zmiany studium – w załącznikach nr 1, 2, 3 – w odniesieniu do obszaru, której zmiana dotyczy;

d. art. 10 ust. 1 u.p.z.p. przez:

i. błędne uzasadnienie przyjętych zmian w studium o braku projektowanej linii energetycznej relacji C.-W. w dotychczasowym studium (uchwalonym w 2013 r.),

ii. wadliwie sporządzoną prognozę środowiskową przez nieuwzględnienie kumulacji negatywnych oddziaływań jakie może wnosić budowana równolegle linia 400 kV,

iii. brak wymaganych wariantów realizacji przebiegu linii WN 110 kV.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i innymi budynkami – działki nr ew. [...], położonej w obrębie [...]. Zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio skarżących – obejmuje swym zakresem obszar, w którym znajduje się nieruchomość – przewidziany w nim jest przebieg linii WN 110 kV. Realizacja tego rodzaju inwestycji przez nieruchomość skarżących niewątpliwie wpłynie na ich sposób użytkowania przedmiotowej działki, w szczególności wyłączy wykorzystanie jej części pod zabudowę mieszkaniową, czy też korzystanie z niej w celach rekreacyjnych.

Dalej podnieśli, że Burmistrz Miasta i Gminy C. w ogłoszeniu z 6 marca 2020 r ustalił termin wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu na okres od 19 marca do 10 kwietnia 2020 r. Debata publiczna została przewidziana na 10 kwietnia 2020 r., a składanie uwag do projektu w terminie do 4 maja 2020 r. W dniu 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać art. 15zzs ustawy COVID. Artykuł 15zzs w ust. 1 pkt 6 nakazywał, w okresie trwania stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, zawieszenie biegu terminów toczących się postępowań administracyjnych. W przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wykluczało to kontynuowanie postępowania z uwagi na zawieszenie terminów wskazanych w art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p.

Zdaniem skarżących, organ prowadzący procedurę w zakresie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie zastosował się do tego przepisu. Terminy z art. 11 ust. 7 i 8 u.p.z.p. nie zostały określone na nowo, co więcej nie odbyła się realna debata publiczna nad projektem zmiany studium. W ocenie skarżących przyczyny skutkujące zawieszeniem postępowania administracyjnego, w odniesieniu do zmiany studium, ustąpiły 24 maja 2020 r. Od tej daty terminy zaczęły biec dalej. Oznacza to, że procedura związana z wyłożeniem projektu studium i publiczną dyskusją nad jego treścią mogła się zakończyć najwcześniej 19 czerwca 2020 r. Przed datą 10 lipca 2020 r. nie mógł być również prawidłowo zrealizowany zapis art. 11 pkt 9 ustawy.

Następnie wskazali, że ujednolicony tekst projektu zmiany studium z wyróżnieniem wprowadzonych zmian, stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały o zmianie studium, uchwalono w oparciu o tekst poprzedniej zmiany studium z 2017 r, który udostępniono do publicznej wiadomości na stronie BIP Gminy C. dopiero 16 kwietnia 2020 r. – a więc po upływie wskazanych terminów wyłożenia projektu zmiany studium i debaty publicznej. Do tej daty do publicznego wglądu udostępniony był tekst zmiany studium z 2017 r. w innej – nieprawidłowej wersji. Udostępnienie prawidłowego tekstu studium z 2017 r. na stronie BIP Gminy C. ponad dwa lata po jego uchwaleniu, zaprzecza idei tego portalu i stanowi naruszenie art. 28b ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 3 u.o.a.n. Tekst zmiany studium z 2017 r., który był dostępny przed 16 kwietnia 2020 r. był znacząco inny i wprowadzał w błąd. Między innymi zawierał on 88 stron maszynopisu, to jest o 12 stron maszynopisu mniej niż tekst do którego, wprowadzono zmiany dotyczące studium uchwalone w 2020 r. Wprowadzało to dezorientację wśród osób chcących aktywnie uczestniczyć w procesie uchwalania tego aktu – co wynika z przebiegu dyskusji publicznej jaka miała miejsce 10 kwietnia 2020 r., prowadzonej w formie wymiany maili. Dopiero na skutek tej dyskusji pojawił się prawidłowy tekst studium.

Kolejną nieprawidłowością, zdaniem skarżących, jest brak publikacji na stronie BIP Gminy C. załącznika graficznego do uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] 2019 r. o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., stanowiącego jej integralną część.

Nadto, w ocenie skarżących, w zaskarżonej uchwale wadliwie są wykonane załączniki nr 1, 2, 3. W załącznikach nr 1 i 2 nie wykreślono zdezaktualizowanych treści w odniesieniu do obszaru, którego zmiana dotyczy. Można odnieść wrażenie, że organ stara się de facto umożliwić inwestycję bez wskazania obszaru, w którym ma być ona realizowana. W efekcie czytając dokument można dojść do wniosku, że linię energetyczną 110 kV można wybudować w dowolnym miejscu Gminy, ponieważ nie oznaczono wprowadzonej zmiany. Narusza to tym samym § 7 ust. 1a i ust. 3, oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia projektowego. Sformułowania w części tekstowej są nieprecyzyjne i mogą wprowadzać w błąd. W załączniku nr 3 nie wykreślono treści ulegających dezaktualizacji w odniesieniu do wcześniej planowanej trasy linii energetycznej 110 kV, co stanowi naruszenie § 7 ust. 3 rozporządzenia projektowego. Brakuje również informacji o autorze treści graficznej.

W ocenie skarżących, synteza i uzasadnienie przyjętych rozwiązań zmian studium przekazuje mylną informację o braku projektowanej linii energetycznej relacji C.-W. w treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2013 r. Tymczasem, załącznik tekstowy oraz oba załączniki graficzne studium z 2013 r. przekazują spójną informację o planowanej trasie linii energetycznej 110 kV relacji C.-W. Planowana wtedy trasa brała pod uwagę obszar Natura 2000 w większości go omijając, w przeciwieństwie do obecnego rozwiązania.

Dalej skarżący wskazali, że w prognozie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono kumulacji negatywnych oddziaływań jakie może wnosić budowana równolegle linia 400 kV, która przecina obszar Natura 2000 dziesięć kilometrów na wschód od linii 110 kV, co należy uznać za naruszenie z art. 66 pkt 3b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 z poźn. zm., dalej: "u.i.ś"). Ponadto nie zawiera ona wymaganych wariantów przebiegu tej inwestycji, stwierdzając brak takich możliwości.

W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska skarżących i wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając pierwszy wniosek Rada wskazała, że skarżący o podjęciu zaskarżonej uchwały powzięli informacje najpóźniej 15 stycznia 2021 r. (data wpływu do Urzędu 18 stycznia 2021 r.), albowiem w piśmie tym pełnomocnik skarżących zwracał się do Urzędu Miasta i Gminy C. o wyznaczenie terminu do zapoznania się z dokumentacją dotyczącą ww. uchwały. Termin do wniesienia skargi upłynął więc 14 stycznia 2021 r. Skarga została wniesiona 22 marca 2021 r., a więc po upływie terminu ustawowego, co skutkować winno jej odrzuceniem.

Uzasadniając stanowisko co do oddalenia skargi organ wskazał, że nie jest wystarczające powoływanie się przez skarżących na uprawnienia właścicielskie co do działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...], albowiem nie wyczerpuje to przesłanek do kwestionowania podjętej uchwały – z uwagi na domniemanie skarżących co do naruszenia ich interesu prawnego. Organ zaznaczył, że część działki o nr ew. [...] ob. [...] (objęta zaskarżoną uchwałą) stanowiła i nadal stanowi użytek rolny. Skarżący wskazują że postanowienia zmiany studium wpłyną na sposób użytkowania tej części działki, w szczególności, iż dojdzie do wyłączenia wykorzystania jej pod zabudowę mieszkaniową czy też korzystanie w celach rekreacyjnych. Organ wyjaśnił, że obecnie obowiązuje na tej części działki plan miejscowy przeznacza przedmiotowe grunty pod teren rolniczy.

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu i zorganizowaniu dyskusji publicznej, organ zaznaczył, że tryb sporządzenia zmiany studium przebiegł w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy były bowiem przeprowadzone zgodnie z art. 11 u.p.z.p., zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia projektowego.

Następnie organ wskazał, że w momencie publikacji ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznej wiadomości – tj. 6 marca 2020 r., kiedy też został ustalony termin dyskusji – na 10 kwietnia 2020 r., nie było możliwości przewidzenia wprowadzenia stanu epidemii. Z uwagi na konieczność minimalizacji ryzyka zachorowań dyskusję publiczną 10 kwietnia 2020 r. przeprowadzono w formie zgodnej z powszechnie obowiązującymi wówczas przepisami prawa, a więc z pominięciem organizacji publicznego spotkania. Rada podkreśliła, że forma dyskusji publicznej, której organizacja jest jednym z obligatoryjnych elementów w procesie zmiany studium, zależy od jej organizatora, to jest organu wykonawczego gminy, który ma swobodę w tym zakresie, przy czym musi zachować warunek, aby dyskusja była publiczna, czyli nie ograniczała możliwości wypowiedzi zainteresowanym podmiotom. Organ wskazał, że dyskusja publiczna została przeprowadzona w dniu roboczym, w godzinach pracy Urzędu, w formie wymiany publicznych wiadomości elektronicznych oraz przez umożliwienie złożenia pisemnych uwag do specjalnej skrzynki zlokalizowanej przed drzwiami Urzędu Miasta i Gminy C. Na stronie internetowej Urzędu został także opublikowany tekst omawianego projektu studium. Urząd przygotowany był udostępnić interesantom projekt studium w wersji wydrukowanej lub przesłać bezpośrednio na wskazany adres email. Wobec powyższego, zdaniem organu, zastosowana forma spełniła wszelkie obowiązujące w danym okresie restrykcje prawne, zapewniając możliwość wypowiedzi zainteresowanym podmiotom, a jednocześnie mając na względzie wszelkie środki ostrożności i ograniczenia związane z trwającym w kraju stanem epidemii.

Dalej Rada wskazała, że projektowana zmiana studium wyróżniona była kursywą w kolorze zielonym. Żadna inna dodatkowa formuła nie była w tym względzie stosowana. Sposób ten jest zgodny z § 8 ust. 2 rozporządzenia projektowego.

W związku z powyższym, organ wskazał, że załącznik do zaskarżonej uchwały sporządzono na podstawie uchwalonej, a więc ważnej, wersji studium. Rada podniosła, że zamieszczony na stronie BIP Urzędu dokument studium ma charakter wyłącznie poglądowy, obowiązujący dokument znajduje się w formie papierowej, na której to podstawie wydawane są wypisy i wyrysy, o które każdy zainteresowany mieszkaniec może ubiegać się. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu zamieszczenia na stronach BIP niewłaściwego dokumentu, Rada podniosła, że był on szeroko wyjaśniany w korespondencji prowadzonej w ramach dyskusji publicznej. Nie ma on wpływu na prawidłowość prowadzonej procedury zmiany studium. Ponadto, także brak publikacji załącznika graficznego do tzw. uchwały intencyjnej nie ma związku z prawidłowością prowadzonej procedury zmiany studium.

Zdaniem organu, zmiana studium została sporządzona w granicach uchwały intencyjnej, a żaden element, w odniesieniu do obszaru zmiany nie uległ dezaktualizacji. Wprowadzony przebieg linii elektroenergetycznej jednoznacznie wskazuje jej trasę, nie naruszając wyznaczonych kierunków zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowano ją bowiem na terenach, dla których studium wyznacza następujące kierunki: tereny rolnicze, w tym istniejąca zabudowa zagrodowa oraz tereny lasów. Nadto, na załączniku nr 3 wskazano przebiegi linii elektroenergetycznych w mieście i gminie C., nie ma więc możliwości, jak twierdzą skarżący, iż realizacja inwestycji może nastąpić w dowolnym miejscu gminy.

Dodatkowo, Rada podkreśliła, że wersja studium z 2017 r., na załącznikach graficznych, zawierała przebieg linii W.-C.-P. w zrealizowanym obecnie odcinku z P. do C. Do tejże linii dołącza się inwestycja stanowiąca przedmiot zmiany studium z 2020 r. Sytuację tę szczegółowo wyjaśniono również w załączniku do uchwały pn. Uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz synteza ustaleń projektu studium Gminy C.

Organ również zaznaczył, że do czasu uchwalenia zmiany studium w 2020 r. na mapie kierunków (załącznik nr 3) obowiązywały dwa oznaczenia wskazujące na przebieg linii elektroenergetycznej. Opisano je w legendzie jako: planowana linia elektroenergetyczna relacji W.-C. wraz ze stacją elektroenergetyczną w C. (w budowie) oraz ze strefą ograniczonego użytkowania – oznaczenie liniowe ze strzałkami na terenie miasta, oraz projektowana linia elektroenergetyczna 110 kV (przebieg orientacyjny) – oznaczenie liniowe z kółkami na terenie gminy. Te same oznaczenia obowiązują na mapie uwarunkowań (załącznik nr 2), dla której zmiana studium podjęta w 2020 r. nie wprowadzała żadnych zmian na rysunku.

Organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżących oznaczenia w rzeczywistości dotyczą wykonanego już odcinka linii elektroenergetycznej, która jest zlokalizowana w kierunku P. i do której włącza się projektowana linia W.-C. Rada zauważyła, że istniejący już odcinek linii, nie przebiega przez działkę skarżących. W załączniku nr 1 (tekst zmiany studium) wskazano na cały przebieg linii W.-C.-P., włącznie ze zrealizowanym już fragmentem, natomiast zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium z 2020 r. zgodnie z granicami określonymi jej uchwałą intencyjną dotyczy wyłącznie projektowanej linii elektroenergetycznej W.-C.

Dalej, organ podniósł, że w prognozie oddziaływania na środowisko nie uwzględniono kumulacji oddziaływań, jakie może wnosić budowana poza obszarem zaskarżonej uchwały linia 400 kV, bowiem takie nie występują ze względu na odległość między przywołanymi w skardze inwestycjami. Ponadto, projekt zmiany studium wraz z prognozą uzyskał uzgodnienie oraz opinię bez uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jak i opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (opinia wydana na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).

W zakresie braku przedstawienia w prognozie oddziaływania na środowisko wariantów alternatywnych, Rada wskazała, że zakres przedłożonej prognozy obejmuje wyłącznie teren objęty zmianą studium. Elementy określone w art. 51 u.i.ś., zostały w związku z powyższym w sposób prawidłowy zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku procedury planistycznej dla obszaru w granicach opracowania zmiany studium. Prognozę wykonano w zakresie i w stopniu szczegółowości uzgodnionym przez: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Rozwiązaniem alternatywnym do projektowanego studium byłoby zaprzestanie jego sporządzenia i kontynuowanie obecnej polityki przestrzennej. Tym samym na terenie Gminy nie byłoby możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, niezbędnej z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za niezasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. Wskazał, że organ błędnie powołał się na art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd stwierdził, że podana podstawa prawa mająca wskazywać, zdaniem Rady, na uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niewłaściwa. W niniejszej sprawie Sąd nie kontroluje bowiem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, czyli akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu nie było również podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Niewątpliwie, zaskarżona zmiana studium, które nie jest aktem prawa miejscowego.

Skarżący jako właściciele działki nr ew. [...] ob. [...] mają interes prawny w kwestionowaniu zmiany studium, zaś stwierdzenie organu, że część działki, przez którą ma przebiegać linia napowietrzna nigdy nie była wykorzystywana na cele budowlane nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za brakiem interesu prawnego skarżących.

Według Sądu z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że projekt zmiany studium jest zgodny z zakresem określonym w uchwale nr [...] Rady z dnia [...] 2019 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium.

Sąd nie podzielił też zarzutów skargi istotnego naruszenia zasad uchwalania zmiany studium. W związku z wprowadzeniem stanu epidemii, Burmistrz ogłosił, że zaplanowana na dzień 10 kwietnia, godz. 13.00, dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w studium odbędzie się w trybie czynnej korespondencji mailowej, w godz. od 13.00 do 15.00. Osoby zainteresowane udziałem w dyskusji poproszono o przedstawiane uwag przez emaila kierowanego na adres dyskusja_publiczna@[...].pl. Ponadto wskazano, że uwagi można składać w formie pisemnej z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu oraz oznaczeniem nieruchomości, której uwaga dotyczy. Korespondencję należy składać do skrzynki zlokalizowanej przez drzwiami Urzędu Miasta i Gminy C. w dniu dyskusji od godz. 13.00 do 15.00. Poinformowano także, że zgłoszenia w wyżej wymienionej formie będą równoznaczne z udziałem w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w procedowanym studium. Akta potwierdzają, że forma dyskusji elektronicznej 10 kwietnia 2020 r. miała miejsce, zaś na jej okoliczność został sporządzony protokół.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju dyskusję publiczną 10 kwietnia 2020 r. przeprowadzono z pominięciem organizacji publicznego spotkania, jednak w tej wyjątkowej sytuacji wskazane rozwiązanie można uznać za właściwe. Ponadto, pisemne uwagi dotyczące projektu zmiany studium można było składać do 4 maja 2020 r., a więc w okresie nie krótszym niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Uwagi te zostały rozpatrzone.

Według Sądu powyższe oznacza, że tryb sporządzania zmiany studium przebiegał zgodnie z przepisami u.p.z.p. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przywołanych w skardze przepisów rozporządzenia projektowego.

Następnie Sąd podzielił stanowisko organu, że zmiana studium była projektowana prawidłowo, na obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2013 r., nr [...] i zmienionego uchwałą tego organu z dnia [...] 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego Gminy C.

Co do zarzutu skarżących z punktu 1 lit. b skargi, Sąd przyjął wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę za wystarczające, tym samym okoliczności w nich podniesione nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W kontekście zarzutu z pkt 1 lit. d skargi, istotne znaczenie według Sądu ma okoliczność, że projekt zmiany studium wraz z prognozą uzyskał uzgodnienie oraz opinię bez uwag Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jak również opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli T.Ł. i A.Ł., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") z uwagi na wadliwe sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku na skutek pominięcia w jego treści odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu opisanego w pkt. 1 lit. a, wskazującego na obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w zakresie wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu, zorganizowania co najmniej jednej dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie zmiany studium rozwiązaniami, a także zgłaszania uwag do zmiany studium – w zakresie zarzutu związanego z naruszeniem art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID – co uniemożliwia należytą kontrolę stanowiska Sądu, a tego rodzaju wada uzasadnienia orzeczenia narusza zarazem wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę budowania zaufania do organów państwa,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte i nieodpowiadające wymaganiom wskazanego przepisu odniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżących zarzutów ich skargi z punktu 1 lit. b, c, d, polegające na powierzchownym ich rozpoznaniu, niedokonaniu wszechstronnej oceny prawnej, a także na argumentowaniu swego stanowiska jedynie na ogólnym stwierdzeniu o przyjęcia wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w sytuacji, kiedy wskazane w treści zarzutów zastrzeżenia wymagały dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy,

3. a contrario art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] 2020 r., nr [...], pomimo że w trakcie jej uchwalania naruszone zostały art. 11 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. przez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że ogłoszenie, iż zaplanowana na 10 kwietnia 2020 r. dyskusja nad rozwiązaniami studium odbędzie się w trybie czynnej korespondencji mailowej, ogłoszone zostało na stronach BIB Urzędu 9 marca 2020 r. w sytuacji, gdy zostało to faktycznie dokonane 7 kwietnia 2020 r. – co wynika z zapisów operacji plików w rejestrze strony internetowej: bip.[...].pl, oraz w wadliwym przyjęciu, że w sytuacji dopiero co obowiązujących obostrzeń związanych z epidemią, de facto uniemożliwiających zapoznanie się bezpośrednio w Urzędzie Miasta i Gminy w C. z prawidłową dokumentacją opracowywanego studium, tak przeprowadzona 10 kwietnia 2020 r. dyskusja społeczna nie ograniczyła w sposób istotny udziału czynnika społecznego w sporządzaniu studium, co tym samym w sposób istotny naruszało procedurę jego uchwalania.

Na podstawie powyższych zarzutów, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie nie zawarto uzasadnienia wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadne należało uznać oba zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (w tym w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, co oznacza że zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zawiera on stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA z 3.11.2022 r., II OSK 3376/19, LEX nr 3433930 oraz z 16.07.2024 r., III OSK 116/23, LEX nr 3750565).

Wypada przy tym zaznaczyć, że w zaskarżonym wyroku odniesiono się do kwestii trybu sporządzania zmiany studium (s. 19 uzasadnienia). Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, podniesiony w skardze w pkt. 1 lit. a, został błędnie sformułowany. Zgodnie z przepisem przywołanym w tym zarzucie, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Mając na uwadze powyższe uregulowanie należy wyjaśnić, że po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o zawieszeniu terminów procesowych, a nie jak wywodzą skarżący, o zawieszeniu postępowania.

Po drugie, art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID dotyczy postępowania administracyjnego, a więc postępowania w sprawie indywidualnej (administracyjnej), prowadzonego na zasadach i w trybach określonych przepisami k.p.a. bądź ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.). Natomiast sporządzanie i uchwalanie studium (tak zresztą jak i planu miejscowego), nie odbywa się na zasadach i w trybach określonych w tych przepisach, lecz na podstawie regulacji proceduralnych określonych w u.p.z.p. oraz w przepisach normujących przygotowywanie i podejmowanie uchwał przez organy gminy.

Sąd I instancji odniósł się też wprost do podniesionych przez skarżących zarzutów określonych w pkt. 1 lit. b i lit. d skargi. W pierwszym przypadku, podzielił przytoczone obszernie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Dokonując zaś oceny zarzutu ujętego w pkt. 1 lit. d, uznał że nie zasługuje on na uwzględnienie w świetle uzyskania przez projekt zmiany studium uzgodnienia i pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P.

Natomiast brak odniesienia się do zarzutu określonego w pkt. 1 lit. c nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Z akt postępowania planistycznego wynika bowiem, że rysunek projektu zmiany studium określa granice zmiany i został sporządzony przy użyciu oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Ponadto projekt zmiany studium został wyłożony w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia a contrario art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia – zdaniem skarżących kasacyjnie – art. 11 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, ogłoszenie o podjęciu uchwały intencjonalnej w sprawie zmiany studium zostało ogłoszone zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p., to jest: w gazecie lokalnej – [...] P. oraz przez obwieszczenie zamieszczone na stronach BIP Urzędu oraz na tablicy ogłoszeń.

Natomiast w związku z zaistniałą nadzwyczajną sytuacją spowodowaną pandemią procedura dotycząca wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu, organizacji dyskusji publicznej oraz wnoszenia uwag musiała ulec usprawiedliwionej modyfikacji. Z tych też względów podjęte przez organ działania w pierwszych tygodniach pandemii, odbiegające od standardów przyjętych w procedurze planistycznej przeprowadzanej w okolicznościach wolnych od wprowadzonego reżimu sanitarnego, nie mogą być poczytywane w kategoriach istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania zmiany studium, zwłaszcza że w okolicznościach niniejszej sprawy, konsekwencje podejmowanych przez organ działań, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W niniejszej sprawie brak było podstaw do tego, by obciążać skarżącą kasacyjnie kosztami organu w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną ograniczyła się wyłącznie do wniosków o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaś sprawa została rozpoznana na rozprawie bez udziału prawidłowo powiadomionej strony przeciwnej.