Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2944/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 836/19 w sprawie ze skargi M.K., J.K. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr SKO-1665/79-S/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 836/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę M.K., J.K. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej: SKO, organ) z 30 kwietnia 2019 r., nr SKO-1665/79-S/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] 2006 r. znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M.K., J.K. i J.P. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. rażące naruszenie prawa przez Burmistrza przy wydaniu decyzji z [...] 2006 r. znak: [...] z tego powodu, iż przepis prawny z art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest jednoznaczny i oczywisty, podczas gdy naruszenie prawa miało charakter rażący.

Wobec tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się z twierdzeniem Sądu I instancji, który wskazał, że przepis z art. 6 pkt 4 u.g.n., na którego treść powołał się organ ustalając środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji nie był na tyle jednoznaczny i oczywisty, bowiem ustawodawca nie określił w sposób wyraźny jakie obiekty i urządzenia należy uznać za służące ochronie środowiska, czy też jaki jest zakres pojęciowy "innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią".

Skarżący kasacyjnie zauważyli, że pod pojęciem inwestycji kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów, które zostały wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących kasacyjnie zasadnym jest przyjęcie tezy zgodnie z treścią orzeczenia WSA we Wrocławiu z 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 628/06, że: "będą to tylko zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie, np. inwestycja wyłącznie powiązana od strony technicznej z inwestycją główną (tzn. objętą zakresem "celu publicznego" określonego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami)."

Skarżący kasacyjnie wskazali, że celem głównym spornej inwestycji tj. utworzeniem elektrowni wodnej był interes prywatny w postaci zarobkowej produkcji energii elektrycznej, urządzenia techniczne i budowlane stanowiące część elementów tej inwestycji (remont jazu, wykonanie kanału derywacyjnego, przepławki i przelewu oraz modernizacja istniejącego koryta rzeki) również miały na celu urzeczywistnienie tego prywatnego celu. To czy dodatkowo te elementy mogły spełniać inne funkcje związane z przepływem rzeki nie ma miało żadnego znaczenia dla oceny charakteru spornej inwestycji.

Podzielając w pełni stanowisko orzecznictwa administracyjnego w tym zakresie, skarżący kasacyjnie stwierdzili, iż za inwestycję celu publicznego (tu ochronę środowiska, regulację przepływów i ochronę przed powodzią, będącą działaniem o zasięgu co najmniej lokalnym) może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać.

Skarżący kasacyjnie uznali za bezzasadne twierdzenie Sądu I instancji uzasadniające tezę o niejednoznaczności charakteru małej elektrowni wodnej objętej decyzją Burmistrza S. z [...] 2006 r. w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 4 u.g.n., bowiem "ustawodawca nie określił w sposób wyraźny jakie obiekty i urządzenia należy uznać za służące ochronie środowiska, czy też jaki jest zakres pojęciowy "innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę regulacji przepływów i ochronie przed powodzią". W ocenie skarżących kasacyjnie, takie twierdzenie można by uznać częściowo za uprawnione gdyby znajdowało potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a takim dokumentem mógł być jedynie sporządzony przez właściwy podmiot "raport oddziaływania inwestycji". Aby takie twierdzenie było uprawnione, wnioski do możliwości pozytywnego wpływu na ochronę środowiska winny znajdować potwierdzenie w raporcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego zrezygnowano. Skarżący kasacyjnie wskazali, że tylko w przypadku potwierdzenia w raporcie korzyści w zakresie ochrony środowiska, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, organ wydający przedmiotową decyzję mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do faktycznego charakteru spornej inwestycji. Bez tego dokumentu brak było obiektywnych przesłanek na moment wydania przez Burmistrza decyzji środowiskowej mogących wskazywać na publiczny cel spornej inwestycji, bowiem charakter inwestycji małej elektrowni wodnej ma to do siebie, że zazwyczaj ma negatywny wpływ na środowisko.

Zdaniem skarżących kasacyjnie inwestycje mające na celu wykorzystywanie potencjału energetycznego wód rzeki do produkcji energii elektrycznej nie dotyczą zazwyczaj racjonalnej gospodarki leśnej, rolnej, rybackiej czy łowieckiej. W szczególności taka inwestycja powoduje, że przegrodzenie rzeki zmniejsza przestrzeń życiową ryb; spiętrzenie wody zmienia charakter rzeki na odcinku zalewu, zamula dno, zmniejszy ilość tlenu w wodzie, zmienia panujące warunki termiczne, czystość i klarowność wody oraz prędkość jej przepływu, co w konsekwencji ma negatywny wpływ na występujące w rzece gatunki ryb, a zmiany z tym związane doprowadzają do zniszczenia siedlisk szeregu gatunków ryb bytujących w rzece.

Skarżący kasacyjnie zauważyli również, że inwestycja powoduje zazwyczaj zmianę stosunków wodnych na terenie objętym realizacją planowanego przedsięwzięcia, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, czego skutkiem jest permanentne zalewanie gruntów rolnych oraz podmywanie budynków mieszkalnych. O powyższych skutkach działania elektrowni wodnych organ z pewnością wiedział.

Pismem z 14 maja 2020 r. - w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestniczka postępowania D.G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Postanowieniem z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 836/19 Sąd I instancji odrzucił skargę kasacyjną M.K. i J.P. W uzasadnieniu wskazano, że skoro ww. skarżący – ze względu na brak stosownego wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku – nie otrzymali odpisu wyroku, to nie byli uprawnieni do kwestionowania rozstrzygnięcia sądowego w drodze skargi kasacyjnej, a wniesiony przez nich środek odwoławczy należało uznać za niedopuszczalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy i obszerny przedstawił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a sam naruszony przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Stanowisko to zostało wyrażone w oparciu o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, powołane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd też brak jest podstaw do jego ponownego przytaczania. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tylko, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 r. i z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa.

Zgodnie z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej: u.g.n., celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wskazał w sposób przekonujący Sąd I instancji, wykładnia przepisu art. 6 pkt 4 u.g.n. na moment wydania decyzji przez Burmistrza S. z [...] 2006 r. była niejednolita. Zapadały zarówno liczne wyroki kwalifikujące elektrownie jako cel publiczny, jak też odmawiające im tego przymiotu. Ponadto nie było jeszcze wówczas wypracowanego jednoznacznego stanowiska, do którego rodzaju inwestycji elektrownie mogą należeć: czy do przedsięwzięć określonych w cytowanym wcześniej art. 6 pkt 4, czy też może do przedsięwzięć określonych w art. 6 pkt 2 u.g.n. Zatem bezsprzecznie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji, przepis, który organ rzekomo naruszył, budził wątpliwości interpretacyjne, zaś Burmistrz zastosował jedną z możliwych i przyjmowanych wówczas interpretacji, która znajdowała oparcie w orzecznictwie.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Ponadto, jednolite stanowisko judykatury, przywołane przez Sąd w kwestionowanym wyroku, wskazuje, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z 21 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13, z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa przez nieuznanie działania Burmistrza w zakresie interpretacji przepisu za rażące naruszenie prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że treść wskazanego przepisu w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nie była oczywista. Wątpliwości interpretacyjne art. 6 pkt 4 u.g.n. istniejące w dniu wydania przedmiotowej decyzji determinują konieczność uznania braku podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji wady rażącego naruszenia prawa. Burmistrz wydając decyzję z [...] 2006 r., zastosował jedną z możliwych i stosowanych wówczas interpretacji, która podobnie jak pogląd odmienny znajdowała w dacie wydania kwestionowanej decyzji oparcie w judykaturze. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek uczestniczki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony z uwagi na brak podstawy prawnej do zasądzenia powyższych kosztów.