Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3669/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 5, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 21, art. 26, art. 30 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1236/19 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z dnia 27 września 2019 r. znak: KR.0004.1.123.2019 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Uniwersytetu [...] na rzecz Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1236/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie z dnia 27 września 2019 r. znak: KR.0004.1.123.2019 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1236/19 zasądził od Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Uniwersytet [...] wniósł w ramach konkursu [...], organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki z siedzibą w Krakowie (dalej w skrócie "NCN"), wniosek o przyznanie środków finansowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym realizującym grant [...]. W dniu 14 czerwca 2019 r. Dyrektor NCN wydał decyzję nr DEC-2019/32/U/HS1/00190, którą odmówił przyznania stronie środków finansowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym realizującym grant [...] pt.: "[...]", nr rejestracyjny: [...]. W odwołaniu od tej decyzji Uniwersytet [...] zarzucił w szczególności, że eksperci oceniający jego wniosek dopuścili się szeregu błędów w ocenie stanu faktycznego. Przedstawił szerokie wyjaśnienia dotyczące oceny ekspertów w zakresie dorobku naukowego kierownika projektu oraz oceny merytorycznej wniosku. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). Decyzją z dnia 27 września 2019 r. znak: KR.0004.1.123.2019 Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie (dalej w skrócie "Komisja Odwoławcza") utrzymała w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Komisja Odwoławcza wskazała, że W świetle art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 947, dalej w skrócie "ustawa o NCN"), ocena wniosków złożonych w konkursach organizowanych przez NCN została powierzona Zespołom Ekspertów powoływanym przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN. Zgodnie z warunkami oraz regulaminem przeprowadzania konkursu [...], określonym w uchwale Rady NCN nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu [...] na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty [...] (dalej w skrócie "uchwała") oraz zarządzeniem Dyrektora NCN nr 55/2018 z dnia 12 października 2018 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (dalej w skrócie "zarządzenie"), ocena merytoryczna wniosków składa się z dwóch etapów: 1) etap l: Ocena dokonywana podczas l posiedzenia Zespołu Ekspertów polega na dyskusji ocen indywidualnych i stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do II etapu; 2) etap II: Ocena dokonywana podczas II posiedzenia Zespołu Ekspertów, polega na dyskusji ocen indywidualnych, dokonywanych przez tzw. ekspertów zewnętrznych, powoływanych na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o NCN, wyników rozmów kwalifikacyjnych przeprowadzanych z Kierownikiem projektu oraz stworzeniu rankingu, zgodnie z którym wnioski kwalifikowane są do finansowania. Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że na podstawie sporządzonych ocen Zespoły Ekspertów przygotowują listy rankingowe, które Koordynator Dyscyplin przedkłada do zatwierdzenia Dyrektorowi NCN (art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o NCN). Środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w ramach konkursu przyznaje Dyrektor w drodze decyzji (art. 33 ust. 1 ustawy o NCN). Nie ma on jednak kompetencji do podważania ocen dokonanych przez Zespoły Ekspertów. Odnosząc się do pierwszego zarzutu odwołania, tj. błędnego ustalenia stanu faktycznego przez ekspertów oraz naruszenia przepisów uchwały, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że w ramach postępowania konkursowego wykonano dwie rzetelne opinie eksperckie. Zespół Ekspertów podczas posiedzenia przedyskutował obie opinie oraz uzgodnił ocenę końcową wniosku. Zarzuty przedstawione przez stronę w tym zakresie stanowią polemikę merytoryczną z opiniami ekspertów. Komisja Odwoławcza wyjaśniła, że zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN wnioskodawcy przysługuje odwołanie od decyzji Dyrektora NCN jedynie w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Ponieważ zarzuty te dotyczą wyłącznie kwestii merytorycznych, a nie formalnych, należało uznać je za niedopuszczalne. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., Komisja Odwoławcza stwierdziła, że zgodnie z art. 33 ust 4 ustawy o NCN do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123. Tym samym zarzuty strony dotyczące naruszenia art. art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. nie mogły być uznane za zasadne.

Powyższa decyzja Komisji Odwoławczej stała się przedmiotem skargi Uniwersytetu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że istnieje domniemanie prawne, polegające na tym, iż wszelkie niewyjaśnione w sprawie okoliczności należy tłumaczyć na niekorzyść wnioskodawcy;

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., polegające na tym, że organ pierwszej instancji zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy tego nie uczynił, a przyjął istnienie domniemań nieprzewidzianych przepisami prawa;

3) błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że opinie ekspertów są rzetelne, logiczne i spójne w swojej treści;

4) naruszenie art. 80 k.p.a., polegające na tym, że organ pierwszej instancji w sposób dowolny i wybiórczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy winien ocenić sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, jak również niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

6) naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, poprzez przyjęcie domniemania, że wszelkie czynności podejmowane przez organy NCN wyłączają możliwość odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

7) naruszenie przepisów wskazanych w warunkach i regulaminie konkursu [...] na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty [...], przyjętym uchwałą;

8) naruszenie przepisów wskazanych w Zasadach etycznych członków rady i ekspertów NCN;

9) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieoznaczenie stron decyzji.

Komisja Odwoławcza w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2827/16 (LEX nr 2570947), wskazał, że tylko ocena wniosku dokonana z uwzględnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 1 ustawy o NCN), sporządzona w przepisanym trybie i przez odpowiedni skład (art. 20 ust. 2, art. 21 in fine, art. 22 ust. 1-2, art. 30 ust. 3 i art. 32 ustawy o NCN) oraz poprzedzona dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującym swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych, a więc w zgodzie z postanowieniami art. 7 k.p.a., może determinować wynik konkursu oraz decyzję Dyrektora NCN. Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, przy ocenie wniosków składanych w konkursach na realizację projektów badawczych uwzględnia się okoliczności wskazane w tym artykule. W ocenie WSA w Krakowie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 30 ustawy o NCN) w stopniu mającym wpływ na jej wynik, poprzez nieustalenie, że przepis ten ma zastosowanie, nieprzeprowadzenie jego wykładni i jego niezastosowanie w sprawie. Brak ustalenia niektórych ze wskazanych kryteriów stanowi zarazem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu pierwszej instancji, uchwała Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie warunków i regulaminu konkursu [...] na staże w zagranicznych zespołach naukowych realizujących granty [...] – nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć konkursowych. Na kwestię tę zwrócił uwagę NSA w w/w wyroku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2827/16. Wydane zatem przez organy NCN, choć na podstawie upoważnienia ustawowego, akty (uchwała zawierająca regulamin i warunki konkursu oraz zarządzenie Dyrektora NCN) nie są aktami wewnętrznymi. Nie zostały wydane przez wskazane w Konstytucji RP podmioty i nie należą do tych rodzajów aktów w niej wskazanych. Nie mieszczą się więc w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sąd nie jest wobec tego związany w niniejszej sprawie postanowieniami wskazanej uchwały. Nie jest również związany załącznikiem nr 4 do uchwały, określającym Zasady oceny wniosków w konkursie [...], podobnie jak zarządzeniem Dyrektora NCN nr 55/2018 i jego załącznikiem nr 1, określającym Etapy oceny wniosków, skoro także i te regulacje zostały utworzone przez te same podmioty (Radę i Dyrektora NCN), niewskazane w Konstytucji RP, a przez to niemające kompetencji prawotwórczych. Uzasadniony jest zatem zarzut strony skarżącej, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wskazał materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 30 ust. 1 ustawy o NCN. Podstawę prawną decyzji tworzą bowiem wszystkie przepisy prawne powszechnie obowiązujące – prawa materialnego, jak i postępowania – mające zastosowanie w sprawie. Ponadto, przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło także do naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować, jako dopuszczalnego na gruncie przepisów k.p.a., stwierdzenia Dyrektora NCN, że ze szczegółowym uzasadnieniem oceny wniosku, sporządzonym przez Zespół Ekspertów, można się zapoznać poprzez system ZSUN/OSF na stronie internetowej. Sąd stanął na stanowisku, że nawet wyłączenie w art. 33 ust 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora NCN, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem Komisji Odwoławczej, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie prawne oraz wskazanie dowodów, w sytuacji, gdy w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż z uzasadnieniem oceny można się zapoznać na stronie internetowej, a oceny sporządzone zostały w języku angielskim. Skoro organy NCN związane są ocenami ekspertów, jako podstawowego dowodu w sprawach o przyznanie środków finansowych na projekty badawcze, to tym bardziej w uzasadnieniach decyzji winna znaleźć się treść tych ocen, wraz z uzasadnieniem w języku polskim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Nauki w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o NCN, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie wbrew ich treści, że przepisy te mają zastosowanie w konkursie [...] na finansowanie staży, mimo iż dotyczą one wyłącznie konkursów na realizację projektów badawczych i przyjęcia tych przepisów jako wzorca kontroli, zaś w odniesieniu do konkursów na finansowanie staży podstawę określenia kryteriów oceny, a tym samym wzorzec kontroli dla sądu administracyjnego, stanowią przepisy art. 26, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 21 oraz art. 18 pkt 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o NCN i wydana na ich podstawie dokumentacja konkursowa;

b) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten, statuujący zasadę niezawisłości sędziowskiej, prowadzi do konkluzji, że dokumentacja konkursowa w konkursie [...] wydana przez stosowne organy NCN na podstawie i w granicach prawa, określonych przez przepisy art. 26, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 21 oraz art. 18 pkt 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o NCN, nie podlega kontroli Sądu pierwszej instancji, gdyż nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących, a w związku z tym nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, mimo że stanowi część akt administracyjnych, na podstawie których organ wydał zaskarżoną decyzję i które stosował w konkursie w związku z upoważnieniem ustawowym do jej wydania, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez wyłączenie z kontroli działalności administracji publicznej (odmowę kontroli) wszelkich działań NCN opartych na powyższej dokumentacji konkursowej;

c) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten, statuujący zasadę niezawisłości sędziowskiej, prowadzi do konkluzji, że dokumentacja konkursowa w konkursie [...], która nie stanowi przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zwalnia Sąd pierwszej instancji z obowiązku kontroli, czy zapisy tej dokumentacji zostały prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie oraz czy są one zgodne lub sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi, a jeżeli sprzeczne, to w jakim zakresie;

d) art. 27 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten, określający język polski jako język urzędowy, zobowiązuje NCN do tłumaczenia z języka angielskiego na język polski wszystkich dokumentów stanowiących w postępowaniu konkursowym oceny ekspertów zagranicznych – w konsekwencji Sąd pierwszej instancji naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 czerwca 2019 r. o języku polskim (Dz. U. z 2019 r., poz. 1480), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której winien on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w związku z art. 18 pkt 7 ustawy o NCN, który stanowi przepis szczególny pozwalający na dopuszczenie ocen zagranicznych ekspertów w konkursach organizowanych przez NCN bez urzędowego tłumaczenia ich na język polski;

e) art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie – błędna wykładnia sprowadza się do uznania, że wskazane w ustawie o NCN wyłączenie stosowania art. 77 i art. 107 k.p.a. do postępowań konkursowych toczących się przed NCN, nie uprawnia Centrum do wydania decyzji z pominięciem wymogów wskazanych w w/w przepisach;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przy dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji całości akt sprawy i okoliczności, które z nich wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, tj. całej dokumentacji konkursowej w konkursie [...], stanowiącej istotną część materiału zgromadzonego w sprawie, a także poprzez przyjęcie przez Sąd własnych ustaleń, sprzecznych z aktami administracyjnymi, a więc przyjęcie, że konkurs dotyczył projektu badawczego, mimo że dotyczył on stażu, co stanowi naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pominięcie istotnych części akt konkursowych doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego i nielogicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a ponadto sporządzenie go w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez NSA z uwagi na brak wskazania podstawy prawnej, która nakładałaby na organ obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób wskazany przez WSA w Krakowie, a także poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy i przyjęcie że konkurs dotyczył "realizacji projektu badawczego", o którym mowa w art. 20 pkt 1 lit. a-c i lit. e, art. 25 ust. 1-3 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o NCN, podczas gdy konkurs [...] dotyczył innych niż projekty badawcze badań, tj. stażu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o NCN, co wynika wprost z akt sprawy i co miało istotny wpływ na jej wynik, ponieważ na podstawie nieprawidłowego dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także błędnie przedstawionego stanu sprawy, uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Komisja Odwoławcza wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Uniwersytetu [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej odnosi się między innymi do kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięć konkursowych, którą to podstawę zanegował Sąd pierwszej instancji. Odniesienie się do tego problemu wymaga przedstawienia podstawowych regulacji w zakresie ustroju i funkcji NCN. Narodowe Centrum Nauki jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1634, ze zm.), powołaną do wspierania działalności naukowej w zakresie badań podstawowych, która działa na podstawie ustawy oraz statutu (art. 1 ust. 2 i 4 ustawy o NCN). Organami Centrum są Dyrektor Centrum oraz Rada Centrum (art. 3 ustawy o NCN). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o NCN, do zadań Centrum należy: 1) finansowanie badań podstawowych realizowanych w formie: a) projektów badawczych, w tym finansowanie zakupu lub wytworzenia aparatury naukowo-badawczej niezbędnej do realizacji tych projektów; b) niepodlegających współfinansowaniu z zagranicznych środków finansowych projektów badawczych realizowanych w ramach programów lub inicjatyw międzynarodowych ogłaszanych we współpracy dwu- lub wielostronnej albo projektów badawczych realizowanych przy wykorzystaniu przez polskie zespoły badawcze wielkich międzynarodowych urządzeń badawczych; c) projektów badawczych realizowanych przez młodych naukowców w rozumieniu art. 360 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w tym mających na celu stworzenie unikatowego warsztatu naukowego lub powołanie nowego zespołu naukowego; d) stypendiów doktorskich i staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora; e) projektów badawczych dla doświadczonych naukowców mających na celu realizację pionierskich badań naukowych, w tym interdyscyplinarnych, ważnych dla rozwoju nauki, wykraczających poza dotychczasowy stan wiedzy, i których efektem mogą być odkrycia naukowe; 2) finansowanie badań naukowych innych niż wymienione w pkt 1, nienależących do zakresu badań finansowanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju; 3) nadzór nad realizacją badań naukowych, o których mowa w pkt 1 i 2; 4) współpraca międzynarodowa w ramach finansowania działalności w zakresie badań podstawowych, w tym określonej w pkt 1 lit. b; 5) upowszechnianie w środowisku naukowym informacji o ogłaszanych przez Centrum konkursach, o których mowa w ust. 2; 6) inspirowanie i monitorowanie finansowania badań podstawowych ze środków pochodzących spoza budżetu państwa; 7) wykonywanie innych zadań zleconych przez Ministra, ważnych dla rozwoju badań podstawowych, w tym opracowywanie programów badawczych ważnych dla kultury narodowej, przy zapewnieniu środków finansowych na realizację tych zadań; 8) finansowanie nagrody Narodowego Centrum Nauki przyznawanej zgodnie z regulaminem określonym przez Radę i zatwierdzonym przez Ministra. Z kolei zgodnie z art. 21 ustawy o NCN, Rada została zobowiązana do określenia szczegółowego regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów. Według art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, rozstrzygnięcia w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, są podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji w terminie 6 miesięcy od upływu terminu składania wniosków. W przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora (art. 30 ust. 2 ustawy o NCN).

W świetle powołanych przepisów, NCN jest podmiotem wykonującym administrację publiczną, a sama ustawa określa NCN jako agencję wykonawczą w rozumieniu odrębnych przepisów. Ustawa określa zadania i ustrój NCN oraz wskazuje organy, którym zostały przypisane kompetencje do prowadzenia postępowań administracyjnych w kategoriach spraw wymienionych w tej ustawie. Odnosząc się do eksponowanego przez Sąd pierwszej instancji problemu podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć konkursowych oraz charakteru prawnego uchwały nr [...] Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu [...], podzielić należy pogląd WSA w Krakowie, że nie mieści się ona w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że organy NCN nie zostały prawidłowo umocowane do wydawania władczych rozstrzygnięć w sprawach dotyczących staży zagranicznych. Nie ulega wątpliwości, że organy NCN zostały upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów. Ustawa o NCN w art. 30 ust. 1 stanowi że rozstrzygnięcie jest podejmowane przez Dyrektora w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy o NCN określa z kolei organ odwoławczy, a ust. 4 powołanego artykułu odsyła, z ograniczeniami, do stosowania przepisów k.p.a. w sprawach postępowań w przedmiocie przyznania środków finansowych na badania. Natomiast art. 21 ustawy o NCN stanowi, że Rada określi szczegółowy regulamin przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Centrum, przy uwzględnieniu zasad przejrzystości procedur konkursowych oraz procedur wyłaniania ekspertów. Przedstawione przepisy stanowią kompletną normę kompetencyjną – określają organy właściwe oraz sprawę podlegającą ich rozstrzygnięciu. Odnośnie podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w sprawie, wskazać należy, że wynika ona z przytoczonego przepisu art. 21 ustawy o NCN. Związanie organów NCN, a także w jakimś sensie stron postępowania administracyjnego, postanowieniami uchwały nr [...] Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie warunków i regulaminu konkursu [...] wynika właśnie z tego, że została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ustawy o NCN. Prawna istotność uchwały polega więc na tym, że ustawa upoważniła Radę do określenia reguł postępowania konkursowego. W obszarze prawa publicznego stosowana jest konstrukcja odesłania zawartego w normie prawa powszechnie obowiązującego do norm wiedzy, norm obyczajowych, innych norm (J. Supernat (w:) J. Boć red. Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 119). Zatem "związanie" organów NCN oraz stron postępowania administracyjnego powołaną uchwałą wynika z upoważnienia wynikającego z art. 21 ustawy o NCN. Odesłanie do reguł nienależących do systemu prawa powszechnie obowiązującego jest wiążące dla podmiotu stosującego prawo, gdyż taki nakaz formułuje przepis prawa powszechnie obowiązującego – zawierający owe odesłanie. Zwrócić należy uwagę, że konstrukcja upoważnienia zawartego w ustawie do dookreślenia przez podmiot wykonujący administrację publiczną pewnych zachowań, zdarzeń czy procedur jest od dawna stosowana w prawie administracyjnym. Przykładem mogą być chociażby zakłady administracyjne, świadczące różnego rodzaju usługi publiczne, które to zakłady ustawodawca upoważnia do dookreślenia pewnych sfer związanych z obszarem świadczonych przez nie usług (na przykład: art. 95 ust. 2 zdanie 1 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce – Regulamin świadczeń dla studentów ustala rektor w porozumieniu z samorządem studenckim; art. 192 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce – upoważnienie dla senatu albo rady naukowej do określenia sposób postępowania w sprawie nadania stopnia doktora).

Z tych też względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji w zakresie oceny legalności zakwestionowanej decyzji nietrafnie uznał, że owa decyzja nie zawiera podstawy prawnej, a postanowienia uchwały nie są w sprawie wiążące. Podkreślić należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia albo innej normy, w stosunku do której stwierdza jej niezgodność z ustawą. Wynika to z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji RP i ustawom. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, przyjęto, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro sąd administracyjny może w procesie wykładni operatywnej pominąć przepis rozporządzenia, to tym bardziej jest upoważniony do pominięcia postanowień uchwały Rady NCN, wydanej na podstawie art. 21 ustawy o NCN, o ile reguły w niej zawarte naruszają zakres upoważnienia ustawowego lub są sprzeczne z normami prawnymi wynikającymi z ustawy. Nietrafnie jednak przyjął WSA w Krakowie, że powołana uchwała, jako niemieszcząca się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięć konkursowych na realizację stażu w zagranicznym zespole naukowym. Jak już wspomniano ową podstawę stanowi przepis art. 21 ustawy o NCN, upoważniający do określenia reguł postępowania konkursowego.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, to niewątpliwie rację ma skarżąca kasacyjnie, że z owego przepisu wynika wprost wyłączenie stosowania art. 107 i art. 77 k.p.a., zatem wykładnia, w myśl której przyjmuje się, że mają one zastosowanie do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NCN, jest wykładnią contra legem. Rację ma jednak Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wyłączenie w art. 33 ust. 4 ustawy o NCN stosowania w tego rodzaju postępowaniach art. 77 i art. 107 k.p.a. nie zwalnia i nie może zwalniać ani Dyrektora NCN, ani Komisji Odwoławczej, od obowiązku sporządzenia rzetelnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie każdej decyzji powinno bowiem zawierać przedstawienie pełnego, jasnego, logicznego i spójnego wnioskowania, które doprowadziło organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie decyzje organów konkursowych nie byłyby weryfikowalne. Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika także z zasad ogólnych k.p.a., a uzasadnienie decyzji pozwala sądowi administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania organu, w a konsekwencji pozwala na dokonanie oceny działań organów obu instancji. Ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego musi uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym oceny ekspertów. W odmiennym przypadku regulacja art. 33 ust. 5 ustawy o NCN, według której na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego, byłaby rozwiązaniem jedynie pozornie gwarantującym prawo do sądu, skoro kluczowy proces subsumpcji przez organ pozostawałby poza zakresem kontroli sądu, podobnie jak prawidłowość przeprowadzenia determinującego rozstrzygnięcie sprawy dowodu w postaci oceny wniosku przez powołanych ekspertów. Zwrócić przy tym należy uwagę na specyfikę postępowania przed organami NCN w sprawach przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy o NCN. Według art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, Zespoły Ekspertów, dokonują ocen wniosków złożonych w konkursach i przygotowują na tej podstawie listy rankingowe. Zatem organy NCN są związane oceną ekspertów – podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach. Konstrukcja merytorycznej oceny wniosku konkursowego stanowi odstępstwo od obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego koncepcji swobodnej oceny dowodów na rzecz legalnej teorii dowodowej. Owo związanie nie oznacza jednak, że organy nie są uprawnione do wyjaśniania wszelkich nieścisłości i niejasności dostrzeżonych w postępowaniu konkursowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 Konstytucji RP, zauważyć należy, iż w konkluzji swoich rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził: "Skoro organy NCN związane są ocenami ekspertów, jako podstawowego dowodu w sprawach o przyznanie środków finansowych na projekty badawcze, to tym bardziej w uzasadnieniach decyzji winna się znaleźć treść tych ocen wraz z uzasadnieniem w języku polskim". Stanowisko WSA w Krakowie należy uznać za prawidłowe. Uzasadnienie decyzji musi być niewątpliwie sporządzone w języku polskim, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim. Nie oznacza to jednak, że opinie sporządzone w języku angielskim i stanowiące podstawę wydania decyzji w określonej sprawie wymagają urzędowego tłumaczenia. Według art. 22 ust. 2 ustawy o NCN, Dyrektor może wyznaczyć ekspertów zagranicznych do dokonywania ocen. Interpretując zatem z celu na środki, uznać należy, że opinia w języku angielskim jest dopuszczalna, a rzeczą organu jest wyjaśnić jej motywy w uzasadnieniu decyzji.

Za uzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trafnie eksponuje zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż konkurs w niniejszej sprawie dotyczył realizacji projektu badawczego, podczas gdy konkurs [...] dotyczył innych niż projekty badawcze badań, to jest stażu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o NCN.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).