Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 393/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2024 roku, nr SKO/Gd/4741/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 11 lipca 2023 roku, nr U.6730.64.2023.HH; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego D. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: SKO) z dnia 12 lutego 2024 r.,

nr SKO Gd/4741/23, którą uchylono pkt 6 ppkt 1b decyzji Burmistrza Kartuz (dalej jako: Burmistrz) z dnia 11 lipca 2023 r., nr U.6730.64.2023.HH, i umorzono postępowanie organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części decyzję tą utrzymano w mocy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 marca 2023 r. D. M. zwrócił się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, z dopuszczeniem garaży wbudowanych w główną bryłę budynku lub dobudowanych do głównej bryły budynku, na działce nr [...] oraz części działki nr [...], położonych w S., gmina [...]. Wniosek był uzupełniany pismami z: 23 marca 2023 r., 18 kwietnia 2023 r., 30 kwietnia 2023 r., 22 maja 2023 r. i 2 czerwca 2023 r.

Na skutek rozpoznania wniosku organ ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, zlokalizowanej na działce nr [...] oraz części działki nr [...], położonych w S., gmina [...].

Organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) - zaznaczając, że linie zabudowy nie dotyczą części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu MN ustalono na nie więcej niż 0,13. Udział terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu MN ma wynosić nie mniej niż 60%. Szerokość elewacji frontowej zabudowy ustalono na nie więcej niż 12 m, a wysokość zabudowy (mierzoną od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy; poziom posadowienia parteru nie więcej niż 0,5 m) na nie mniej niż 7m i nie więcej niż 9,5m (parter i poddasze użytkowe). Dopuszczono podpiwniczenie. Dla głównych połaci dachu budynku mieszkalnego ustalono dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia 30-45 stopni, a kierunek głównej kalenicy dachu równolegle do frontu terenu. Dopuszczono lukarny, wykusze i okna połaciowe.

W punkcie 6. podpunkcie 1. decyzji organ ustalił, że dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (dz. nr [...]), następuje poprzez teren drogi wewnętrznej gminnej (dz. nr [...]) oraz poprzez teren drogi wewnętrznej (dz. nr .[..], [...]), na którą inwestor otrzymał służebność przejazdu i przechodu (lit. a). Jednakże, zgodnie z pismem zarządcy drogi gminnej, tj. Wydziału Komunalnego UM Kartuzy (pismo znak: KM.7230.1.97.2023.JM z dnia 26 czerwca 2023 r.), z uwagi na realizację inwestycji nie-drogowej, której funkcjonowanie zależy od powiązań komunikacyjnych z drogą publiczną, w ppkt 1 lit. b decyzji zobowiązano inwestora do utwardzenia drogi płytami YOMB - część działki o nr ew. [...] położonej w S., w celu umożliwienia ruchu pieszych oraz ruchu pojazdów (od drogi wewnętrznej - działka o nr ew. [...] w S. do działki o nr ew. [...] w S. o szerokości min. 3,00m). Wskazano przy tym, że utwardzenie drogi gminnej należy wykonać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę - w ramach wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na aktualny stan zagospodarowania części pasa drogowego dróg gminnych w miejscowości S., możliwym jest występowanie czasowych utrudnień z dojazdem do planowanej inwestycji. Zobowiązano też inwestora do naprawy elementów pasa drogowego zniszczonych podczas realizacji powyższej inwestycji. W zakresie miejsc postojowych nakazano zapewnić 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie.

Odnośnie zaś zaopatrzenia w media ustalono zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego do czasu rozbudowy sieci wodociągowej; w energię elektryczną z sieci energetycznej; w energię cieplną zgodnie z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi eko-projektu. Odprowadzanie wód opadowych powierzchniowo w granicach terenu objętego decyzją lub do szczelnego zbiornika, a ścieków do szczelnego, bezodpływowego zbiornika na ścieki do czasu budowy sieci kanalizacji sanitarnej. Dopuszczono przydomową oczyszczalnię ścieków. Odpady komunalne nakazano składować w przeznaczonych na ten cel pojemnikach na terenie działki, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Dalej ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochronę dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleb. Ponadto ustalono, że przy realizacji inwestycji należy uwzględnić:

dla planowanych przebiegów przyłączy instalacyjnych należy uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości, przez teren których będą one prowadzone; przejścia w drogach gminnych uzgodnić z zarządcą drogi;

wnioskowana inwestycja nie może powodować utrudniania w dojściach i dojazdach do sąsiednich nieruchomości, jak również nie może pogorszyć stanu technicznego tych nieruchomości;

należy uzgodnić warunki ewentualnego zajęcia terenu na czas trwania prac z właścicielami i zarządcami terenu;

należy wody opadowe zagospodarowywać w granicach nieruchomości objętej decyzją; teren objęty decyzją zlokalizowany jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji D. M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego a także nałożeniem na wnioskodawcę warunków dotyczących robót na drodze gminnej czyli obciążenie wnioskodawcy zadaniami własnymi gminy;

art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p.;

art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec tak stawianych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu zarzucił, że organ bezzasadnie zobowiązał inwestora do utwardzenia płytami YOMB części działki nr ew. [...], położonej w S., w celu umożliwienia ruchu pieszych i pojazdów od drogi wewnętrznej nr [...] w S. do działki nr [...], o szerokości 3 m, która (jak wskazał organ) jest własnością Gminy, a nie wnioskodawcy. Zauważono też, że sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną ma być tylko wskazany, a wykazanie posiadania prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej ma być ustalone w innym postępowaniu, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązują organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę to decyzja ta powinna być tak sformułowana, aby nie było wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia oraz obowiązków z niej wynikających. Zatem zaskarżona decyzja winna wskazywać jedynie sposób w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z droga publiczną, a nie jak tego dokonał organ w pkt 6 ppkt 1 lit. b tej decyzji, nakładając na wnioskodawcę obowiązek poniesienia kosztów na cudzym środku trwałym w postaci utwardzonej drogi. Utrzymanie drogi gminnej publicznej czy wewnętrznej spoczywa na Gminie, a nie na obywatelu. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja ta powinna być uzgodniona z zarządcą drogi. Jeżeli jednak zagospodarowanie terenu (budowa) nie dotyczy terenu przyległego do drogi publicznej, to brak jest podstaw do dokonywania powyższego uzgodnienia z jej zarządcą. Przy czym, jeżeli nieruchomość z planowaną inwestycją nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej lecz przy drodze wewnętrznej, to inwestor nie musi dysponować prawem przejazdu i przechodu przez tę drogę, a organ pierwszej instancji nie był uprawniony określać warunków dokonywania nakładów na drogę wewnętrzną - w tym zakresie budowy drogi gminnej.

Końcowo zwrócono uwagę na możliwość wyznaczenia większego, niż minimalny, obszaru analizowanego, w szczególności, gdy uzasadnia to niewielka gęstość zabudowy, jej różnorodne gabaryty i funkcje.

Na skutek rozpoznania odwołania Kolegium uchyliło kontrolowaną decyzję w części dotyczącej pkt 6 ppkt 1b w zakresie słów "z uwagi na realizację inwestycji nie drogowej której funkcjonowanie zależy od powiązań komunikacyjnych z droga publiczną zobowiązuje się Inwestora do utwardzenia drogi płytami YOMBV - część działki o nr ew. [...] położonej w S. w celu umożliwienia ruchu pieszego oraz ruchu pojazdów(od drogi wewnętrznej z działką o nr ew. [...] w S. do działki nr ew. [...] w S. o szerokości mim. 3,00 m). Utwardzenie drogi gminnej należy wykonać przed wydaniem pozwolenia na budowę w ramach wydanej decyzji o warunkach zabudowy" oraz umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie, zaś w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu zauważono, że choć pkt 6 ppkt 1 decyzji jest oparty o art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to de facto zobowiązuje inwestora - wbrew temu przepisowi ustawy - do utwardzenia płytami YOMB działki nr [...] stanowiącej drogę będącą własnością Gminy [...], na odcinku od drogi wewnętrznej - działki nr [...] (do której inwestor ma ustanowioną służebność przejazdu) do działki nr [...] stanowiącą drogę należącą do Gminy. Powyższe ustalenia wynikają z załączonego do akt dokumentu pn. uproszczona informacja z rejestru gruntów sporządzona według stanu na dzień 20 marca 2023 r. Bez wątpienia z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika wprost, że wnioskodawca ma spełniać warunek dostępu do drogi publicznej, lecz dostęp ten może być także pośredni przez ustanowienie odpowiedniej służebności przez sąsiadujące działki, drogę wewnętrzną z ustanowieniem współwłasności dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Natomiast działki inwestora nr [...] i nr [...] mają dostęp do drogi publicznej gminnej działki nr [...] przez prawo służebności przejazdu przez działkę nr [...] i nr [...] oraz działkę nr [...] stanowiącej własność Gminy oznaczoną jako droga symbolem "dr." w rejestrze gruntów. W tej sytuacji obciążanie inwestora obowiązkiem budowy drogi na cudzym, gminnym gruncie, nie ma podstawy prawnej, a nadto powoduje, że zadania należące do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2013r. poz. 594 ze zm.), są przenoszone na inwestora, skoro działka nr [...] jest drogą i własność jej należy do Gminy [...].

Odnosząc się do kwestii zwiększenia obszaru analizowanego zauważono natomiast, że organ I instancji przyjął szerokość frontu terenu objętego wnioskiem na 32 m. W celu wyznaczenia obszaru analizowanego, aby w pełni był odzwierciedleniem charakteru zabudowy, obszar analizowany został powiększony i wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem w odległościach od 96 do 173 m, mając owalny kształt. Mimo tego powiększenia inwestor - w piśmie uzupełniającym wniosek z dnia 22 maja 2023 r., domagał się dalszego powiększenia obszaru o działkę nr [...]. Organ jednak uznał, że i tak obszar analizowany został powiększony ponad wymagane przepisami minimum i przyjęty o kształcie owalnym w odległości 96 - 173 m od terenu inwestycji. Brak było więc podstaw do dalszego powiększania tak wyznaczonego obszaru.

Za niezasadny Kolegium uznało także zarzut dotyczący zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. dotyczący uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi, gdyż uzgodnienie takie obowiązuje tylko dla obszaru inwestycji przyległych do pasa drogowego.

Mając więc na uwadze, że zarzut dotyczący zobowiązania inwestora do wykonania drogi na gruncie gminnym jest uzasadniony, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w tym zakresie, a w pozostałym zakresie ją utrzymało w mocy, uznając, że pozostałe ustalenia dotyczące warunków zabudowy zostały spełnione i inwestor ich nie kwestionuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zakwestionował decyzję Kolegium w zakresie pkt 1 i 3, tj. w zakresie w jakim organ:

1. nie dokonał ustaleń, czy oczywiście błędna decyzja organu I instancji w części w jakiej została uchylona rażąco narusza prawo, czy jest wydana bez podstawy prawnej, co ma znaczenie dla skarżącego w razie dochodzenia odszkodowania od organu administracji;

2. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza, a która to decyzja - zdaniem skarżącego - pozostaje błędna głównie z uwagi na przyjęcie - wbrew oczekiwaniom skarżącego - zbyt małego obszaru analizowanego i w efekcie naruszenie wskazanych norm przy ustaleniu wskaźników zabudowy, w tym w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu MN.

Decyzji Kolegium strona zarzuciła więc:

1. naruszenie art. 61 ust. 1-5 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym pominięcie, że organ ten błędnie zawęził obszar analizowany, mimo iż w sąsiedztwie istnieje zabudowa mogąca stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej;

2. naruszenie § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak prawidłowej weryfikacji sporządzonej analizy, gdy tymczasem analiza ta została wykonana wybiórczo i nie daje pełnego obrazu zagospodarowania terenu, a wyniki są nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na nieprzyjęcie do analizy zabudowy sąsiedniej, podobnej;

3. naruszenie norm art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., w tym brak ustalenia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, gdzie okoliczności sprawy, w tym zabudowa znajdująca się w okolicy, uzasadniała dokonanie poszerzenia obszaru analizowanego.

Ponadto skarżący zarzucił:

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie ustaleń nielogicznych, w tym co do obszaru analizowanego, w efekcie czego organ wydał decyzję błędną i krzywdzącą dla skarżącego, opartą o zbyt wąski obszar analizowany;

naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak umotywowania przyjętej przez organ II instancji weryfikacji sposobu wyznaczenia przez organ I instancji parametrów i wskaźników zabudowy;

naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez brak informacji w zakresie bezpodstawności i bezprawności decyzji organu I instancji w zakresie obciążenia skarżącego obowiązkiem urządzenia drogi publicznej, co ma istotne znaczenie dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania przez skarżącego.

W świetle tak postawionych zarzutów strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że mimo uchylenia decyzji Burmistrza w części, brak jest w uzasadnieniu Kolegium dokonania oceny tego zapisu decyzji jako rażącego naruszenia prawa, choć decyzja Burmistrza została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast skarżący utracił znaczną ilość czasu oraz utracił możliwość pozyskania taniego (2 %) kredytu na budowę domu, poniósł zatem wymierną szkodę. Wobec tego, że uzasadnienie pełni funkcję informacyjną, powinno zawierać informację co do rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza. Dalej zauważono, że przepisy prawa dopuszczają możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego większego, aniżeli ustawowe minimum, jednak z części tekstowej i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, jakimi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru. W orzecznictwie wskazuje się, że także wyznaczenie tego obszaru w minimalnych, regulowanych prawem granicach, wymaga szczegółowego uzasadnienia. Skarżący w toku postępowania wskazywał zaś na przesłanki dla poszerzenia tego obszaru w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", czego organ nie uwzględnił. Strona pozyskała w szczególności arkusz mapy zasadniczej w większym formacie w celu poszerzenia obszaru analizowanego, wskazujący na zabudowania na działkach nr [...] oraz nr [...] - przekazując go do wydziału urbanistyki, co w ostateczności nie zostało rozpatrzone.

Zdaniem skarżącego, organ I instancji mógł przyjąć w swojej analizie, co umknęło niezasadnie organowi II instancji, że - zabudowa na badanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej, co z kolei pozwalało przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny i umożliwiało odniesienie się do budynków oddalonych – jak wynika z dołączonej mapy z geo-portalu – o około 170 m, co już pozwalało odnieść się do podobnych, jak i oczekiwanych przez skarżącego warunków zabudowy.

Reasumując, istniały argumenty urbanistyczne umożliwiające odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania obszaru analizowanego, zaś organ I instancji niewystarczającą uwagę przywiązał do "układu urbanistycznego", który można rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Z kolei na organie odwoławczym spoczywała daleko idąca odpowiedzialność pogłębionej weryfikacji decyzji I-instancyjnej, czego Kolegium nie dokonało. W szczególności nie dokonało analizy czy przyjęty "owalny kształt w odległości 93-173 m od terenu inwestycji" ustalono prawidłowo.

Ponadto skarżący zarzucił, że decyzja Kolegium jest niespójna. Organ ten wywodzi bowiem, że w efekcie uznania zarzutu skarżącego za uzasadniony "uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia", gdy tymczasem organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i umorzył postępowanie. Powyższe świadczy o pobieżnym zbadaniu sprawy i odwołania skarżącego, o powielaniu uzasadnień z innych spraw - bez wgłębiania się w analizę istoty sprawy. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie rozstrzygały sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a opierały się na dowolnie sporządzonej analizie - w ich ocenie uzasadniającej argumentację organów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego 12 lutego 2024 r., która uchyliła decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 11 lipca 2023 r. w zakresie pkt 6 ppkt 1 lit. b tiret pierwsze i umorzyła postępowanie w tej części, zaś w pozostałym zakresie utrzymała decyzję ustalającą warunki zabudowy w mocy. Jednakże, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami zarówno materialnymi, jak i procesowymi – niewskazanymi w skardze - które uzasadniają uchylenie tych aktów.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Co istotne, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie teren. Dlatego też w właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Natomiast szczegółowy sposób ustalania przedmiotowych wymagań przewidziano w mającym zastosowanie w tej sprawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", w którym określono wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły warunki zabudowy dla działki nr [...] oraz części działki nr [...], co zdaniem Sądu było niedopuszczalne.

Należy bowiem zauważyć, że w art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, wskazano, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).

Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.

Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.

Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).

Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).

Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe.

Do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, CBOSA).

Powyższą linię orzeczniczą orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela i zauważa, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. To wszystko może zaś skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.

Zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja uzasadniająca ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a przynajmniej kwestii tej nie zbadały organy. Wobec tego wykluczone było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wszelkie więc zarzuty strony dotyczące ustalonych parametrów czy prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego pozostają poza zakresem oceny, gdyż a priori – ze wskazanych wyżej względów – organy nie były uprawnione do ustalania warunków zabudowy w tej sprawie dla tak ustalonego terenu.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że prawidłowo Kolegium uchyliło pkt 6 ppkt 1 lit. b tiret pierwsze decyzji organu I instancji i umorzyło postępowanie organu w tym zakresie, albowiem ustalony w tym punkcie obowiązek utwardzenia przez inwestora płytami YOMB części działki nr [...] (gminnej) w celu umożliwienia ruchu pieszego oraz pojazdów nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowił istotną wadę decyzji.

Odnośnie zaś kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd wskazuje, że co do zasady, zgodnie z powołanym już art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej niż 50 metrów i nie więcej niż 200 m. Wprawdzie możliwe jest powiększenie tego obszaru poza ustalone przez ustawodawcę minimum 50 m, jednakże wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie określonych warunków zabudowy. Jeżeli więc w danej sprawie dochodzi do powiększenia obszaru analizowanego, to poszerzenie tego obszaru powinno być spowodowane koniecznością zachowania ładu przestrzennego, a działania organu w tym zakresie bezwzględnie powinny zostać uzasadnione w analizie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1332/20, CBOSA).

W związku ze stwierdzeniem przez Sąd naruszenia w postaci ustalenia warunków zabudowy dla części działki wyjaśnić jeszcze trzeba, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W związku więc z wnioskowym charakterem przedmiotowego postępowania i możliwością modyfikacji parametrów inwestycji (czy to na skutek zmian dokonanych przez inwestora, czy wymuszonych wynikami analizy urbanistycznej), niewątpliwe w procedurze tej zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, CBOSA).

W rozważanym wypadku organy obu instancji nie dostrzegły, że wniosek dotyczy także części działki nr [...] i nie wskazały inwestorowi, że takie określenie terenu inwestycji stanowi przesłankę negatywną do wydania warunków zabudowy oraz nie umożliwiły mu skorygowania wniosku lub złożenia oświadczenia, że taki właśnie kształt inwestycji wybiera. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy także o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Kontrolowane decyzje wydane zostały więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przedwcześnie.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2024 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 11 lipca 2023 r.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy zobowiązane są, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku. W szczególności konieczne będzie wezwanie inwestora do prawidłowego oznaczenia terenu inwestycji z wyjaśnieniem, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a organ żądaniu temu się nie sprzeciwił w wyznaczonym terminie.