Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 637/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 1 i par. 19 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody D. z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku przedszkola I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. (dalej powoływanej również jako: skarżąca) jest decyzja Wojewody D. z 29 czerwca 2012 r. nr [...] wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 3 marca 2011 r. do Starostwa Powiatu W. wpłynął wniosek M. i S. K. (dalej określanych także jako: inwestorzy), dotyczący pozwolenia na budowę budynku przedszkola na około 40 dzieci, wraz z wewnętrzną linią zasilającą, zagospodarowaniem terenu tj. utwardzeniem terenu, budową miejsc parkingowych, wykonaniem placu zabaw oraz instalacji wodno- kanalizacyjnej, na działce nr [...], obręb K. W., gmina C..

Po poprawieniu i uzupełnieniu dokumentacji projektowej oraz złożeniu przez inwestora wyjaśnień, decyzją z dnia 20 maja 2011 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dla wyżej wskazanej inwestycji. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła M. S..

Decyzją z dnia 8 września 2011 r. nr [...], Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia było samodzielne rozszerzenie przez organ I instancji wniosku inwestora o zabudowę ciągiem pieszo-jezdnym sąsiedniej działki nr [...] oraz brak możliwości zweryfikowania przesłanek, na podstawie których ustalono strony postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał na konieczność usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego wymienionych przez niego niezgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami.

Ponownie rozpoznając sprawę w dniu 4 października 2011 r. Starosta wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez sprecyzowania zakresu opracowania i przedmiotu inwestycji.

Pełnomocnik inwestora precyzując zakres wniosku o pozwolenie na budowę oświadczył, że dotyczy on działek nr [...] i [...]. Wyjaśnił również, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budynek przedszkola i utwardzenie terenu działki nr 283/6 będącego dojazdem do działki nr [...] oraz budowa linii zasilającej. Pełnomocnik podał, że zagospodarowanie działki nr [...] polegać będzie na utwardzeniu terenu. Na tej działce planuje się też miejsca parkingowe, plac zabaw i infrastrukturę wodno-techniczną.

Następnie postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia wskazanych przez organ odwoławczy nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez wyeliminowanie niezgodności z: § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez uzupełnienie opisu metryk rysunków nr K-01, K-02, K-02, S-01, S-02, S-03, S-04, S-05 i naniesienie brakujących podpisów osób opracowujących w/w rysunki; niezgodności projektu z § 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w związku z naklejeniem daty sporządzenia projektu; określenie jaka część działki nr 283/6 przeznaczona jest do utwardzenia poprzez naniesienie graficzne tego obszaru na projekcie zagospodarowania terenu oraz określenie funkcji tej działki zgodnie z rozdziałem 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 27 grudnia 2011 r. pełnomocnik inwestora przedłożył poprawiony i uzupełniony projekt budowlany.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...], Starosta ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę.

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie wniosła M. S., reprezentowana przez M.S., podnosząc w nim, że decyzja narusza: art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym zapewnienia dla projektowanego obiektu budowlanego dostępu do drogi publicznej; § 8 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dotyczącym parametrów technicznych drogi dojazdowej do działki zainwestowania; § 11 rozporządzenia z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe. Wskazano także na: sprzeczność projektu ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. W. (część północna), gmina C., naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego ze względu na brak opinii, projektów i uzgodnień oraz na naruszenie przepisów k.p.a. w związku z wadliwym sposobem wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała na fakt pozbawienia jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zabranego materiału dowodowego w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego.

Na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przedłożył do akt sprawy wydaną przez Wójta Gminy C. decyzję z dnia 23 marca 2012 r. (nr [...]) w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi w granicach działki nr [...] (ul. Ś.) na prywatną drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] w miejscowości K.W..

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda powołując się na art. 50 § 1 k.p.a., w zw. z art. 20, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego, wezwał inwestora do wyjaśnienia wątpliwości związanych z projektem i zawartych w nim rozwiązań, a także do usunięcia ustalonych przez ten organ nieprawidłowości poprzez: 1) oznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu przebiegu strefy ochronnej dla istniejącej linii elektroenergetycznej wzdłuż linii napowietrznej - 6m (2 x 3 m po obu stronach od osi linii), ponieważ plan miejscowy przewiduje dla tej 16 m strefę techniczną; 2) odniesienie się projektanta do kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez istniejącą linię energetyczną na projektowany plac zabaw będący miejscem dostępnym dla ludzi w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883); 3) doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi. W zakresie tego punktu wezwania organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], której szerokość według projektu wynosi 5,5 m zostanie w części utwardzona ciągiem pieszo- jezdnym o szerokości 4 m, co pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem. Niezależnie od powyższego w związku z brzmieniem § 14 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Wojewoda zobowiązał do potwierdzenia przez projektanta wystarczalności przyjętego rozwiązania polegającego na oświetleniu elektrycznym jedną lampą tylko drogi gminnej. Ponadto, ze względu na brzmienie § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia zobowiązał projektanta do zwymiarowania projektowanego śmietnika, umożliwiającego jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego.

W wykonaniu tego wezwania przy piśmie z dnia 9 maja 2012 r. pełnomocnik inwestora przedłożył cztery egzemplarze poprawionego projektu budowlanego.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda D., powołując w podstawie prawnej decyzji art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...] oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "budowa budynku przedszkola na ok. 40 dzieci, wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą, zagospodarowaniem terenu tj. utwardzeniem terenu, budową miejsc parkingowych, wykonaniem placu zabaw oraz instalacji wodno- kanalizacyjnej na działkach nr [...] i [...], obręb K. W., gmina C.".

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy zrekapitulował przebieg dotychczasowego postępowania oraz zarzuty odwołującej się strony. Przywołał treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w aspekcie obowiązków organu administracji architektoniczno–budowlanej udzielającego pozwolenia na budowę. Wskazał, że na skutek wezwania z dnia 27 kwietnia 2012 r. inwestor złożył wyjaśnienia i dokonał zmian w przedłożonym projekcie budowlanym. W wyniku tych zmian, zdaniem organu, prawidłowo wyznaczono na projekcie zagospodarowania – 16 metrową strefę ochrony dla istniejącej linii średniego napięcia (2 x 8 m po obu stronach od osi linii), zmniejszono zaprojektowany plac zabaw dla dzieci, poszerzono projektowany ciąg pieszo- jezdny i zaprojektowano dodatkową lampę parkową dla doświetlenia dojazdu do przedszkola. Prawidłowo zmieniono również projekt w zakresie lokalizacji śmietnika.

W oparciu o tak zgromadzoną dokumentację Wojewoda badając zgodności inwestycji z przepisami prawa stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. W. (część północna), gmina C., obszar objęty inwestycją usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 25MNU. Zgodnie z § 10 ust. 4 planu dla obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem od 1 do 60 MNU jako przeznaczenie podstawowe ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową lub usługową.

Organ przedstawił również szczegółowe ustalenia planu dotyczące warunków zagospodarowania tego terenu określone w § 10 ust. 4 uchwały. Odnosząc przytoczone postanowienia planu do objętej wnioskiem inwestycji Wojewoda stwierdził, że analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem funkcji projektowanego obiektu wskazuje, że pozostaje on w zgodności z § 10 planu. Powołując się na definicję, zawartą w Słowniku Języka Polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN S. A., sjp.pwn.pl) organ przyjął, że dopuszczone na wskazanym obszarze 25MNU usługi należy traktować tak jak działalność gospodarczą służącą zaspokajaniu potrzeb ludzi. Projektowane przedszkole świadczyć będzie usługi w ramach systemu oświaty, zaspokajając w tym zakresie potrzeby lokalnej społeczności. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślono, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem 1UO- tereny usług oświaty, określa jedynie dopuszczony sposób zagospodarowania tego terenu oraz dopuszczalne kierunki jego przeznaczenia. W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja pozostaje w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie dopuszczalnej funkcji obiektu, wysokości budynku, wymaganej symetrii dachu, a także wymaganej liczby miejsc postojowych (1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni) oraz powierzchni biologicznie czynnej, która stanowi 47,9 % powierzchni działki.

Ustosunkowują się do faktu przebiegu przez teren działki objętej inwestycją linii elektroenergetycznej organ odwoławczy wskazał, że stosownie do postanowień § 8 ust. 7 pkt 7 planu, ustanowione zostały strefy techniczne wzdłuż przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej - pasy wolne od zabudowy i zadrzewienia umożliwiające eksploatację sieci z uwzględnieniem dojazdu:

wzdłuż linii napowietrznej 15 kV - 16 m (2 x 8 m po obu stronach od osi linii),

wzdłuż linii napowietrznej 0,4 kV - 6 m (2 x 3 m po obu stronach od osi linii).

Z rysunku planu i załączonej do niego legendy wynika, że przedmiotowa linia stanowi linię energetyczną średniego napięcia, dla której przepisy planu przewidują 16 m strefę techniczną. W projekcie zagospodarowania terenu inwestor oznaczył przebieg strefy ochronnej dla istniejącej linii elektroenergetycznej wzdłuż linii napowietrznej- 16 m (2 x 8 m po obu stronach od osi linii). Jednocześnie w opisie technicznym do projektu budowlanego projektant podkreślił, że planowany obiekt wraz z placem zabaw dla dzieci znajduje się poza strefą oddziaływania linii. W ocenie Wojewody, przyjęte rozwiązania projektowe nie przewidują kolizji projektowanego budynku przedszkola oraz placu zabaw z wyznaczoną w planie strefą ochrony linii energetycznej.

Odnosząc się do kwestii wymaganej szerokości dojść i dojazdów do działek oraz budynków i urządzeń z nimi związanych, Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo- jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (§ 14 ust. 3). Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku (§ 14 ust. 4).

W przedstawionym stanie prawnym organ odwoławczy wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że objęty wnioskiem inwestora budynek przedszkola zlokalizowany zostanie na działce nr [...]. Obsługa komunikacyjna tej działki odbywać się będzie poprzez działkę [...] będącą własnością inwestora oraz ul. Ś. - drogą gminną dojazdową z nawierzchnią szutrową. Działka nr [...], której szerokość zgodnie z projektem wynosi 5,5 m zostanie w części utwardzona ciągiem pieszo- jezdnym o szerokości 5 m. Inwestor zadbał również o dodatkowe doświetlenie dojazdu do projektowanego obiektu lampą parkową. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przyjął, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej a projektowany przez inwestora ciąg pieszo- jezdny spełnia wymagania § 14 powołanego rozporządzenia. Inwestor przedłożył również, stosownie do postanowień art. 34 ust. 3 lit. b Prawa budowlanego, decyzję Wójta Gminy C. z dnia 23 marca 2012 r., którą zezwolono M. i S. K. na lokalizację zjazdu z drogi w granicach działki nr [...] (ul. Ś.) na prywatną drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...].

Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewody, inwestor spełnił również wymagania § 23 powołanego rozporządzenia, regulującego kwestię odległości pojemników i kontenerów na odpady stałe od granicy z działką budowlaną oraz okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, poprzez zaprojektowanie śmietnika na odpadki w północno- zachodniej części działki.

W dalszym wywodzie organ podniósł, że projektowany budynek przedszkola jest obiektem dostępnym dla osób niepełnosprawnych na poziomie parteru. Zaznaczył, że piętro budynku, przeznaczone zostało w całości dla pracowników przedszkola (zaplecze socjalne oraz biuro) i zgodnie z programem użytkowym nie przewiduje się dostępu do tej części budynku osób postronnych. Powyższe rozwiązanie pozostaje w zgodności z § 55 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej niewymagającym wyposażenia w dźwigi o których mowa w § 54 ust. 1, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego Wojewoda stwierdził, że w przedłożonym projekcie projektant zawarł szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony przeciwpożarowej. Z projektu budowlanego wynika, że budynek przedszkola zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II- budynek użyteczności publicznej, niski (N). Zgodnie z § 12 i § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, regulującymi kwestię konieczności doprowadzenia do obiektu budowlanego określonej kategorii, drogi pożarowej umożliwiającej dojazd do niego pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej, projekt przewiduje doprowadzenie do budynku drogi pożarowej zakończonej placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m. Nadto projekt ten został również uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego przez ostemplowanie i podpisanie na odpowiednich częściach rysunkowych projektu (§ 6 rozporządzenia MSWiA w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej).

W ocenie organu inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz zapewnienia odbioru ścieków i dostawy wody do projektowanego budynku przedszkola. Załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Projektant opracowując projekt budowlany zobowiązany jest sporządzić go w sposób zgodny z wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Oświadczenie powyższej treści dołączone zostało do projektu budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

W kontekście zarzutów naruszenia przepisów procesowych Wojewoda wskazał, że skarżącej doręczono w trybie art. 44 § 4 k.p.a. zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Doręczono jej również wydane przez organ I instancji postanowienie z dnia 24 listopada 2011 r. wzywające inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz zawiadomienie z dnia 27 grudnia 2011 r., którym poinformowano strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji w sprawie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego doręczone zostało skarżącej, w dniu 9 stycznia 2012 r. Oceniając całość prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ nie zgodził się z zarzutem, że pozbawiona ona została prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu a tym samym przysługujących jej uprawnień do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji z dnia 20 stycznia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu nie włączenia do toczącego się postępowania w charakterze strony właściciela działki nr [...] a także właścicieli pozostałych działek przylegających do działki [...] będącej działką gminną, Wojewoda podkreślił, że działka [...] nie została objęta zakresem wniosku inwestora, w związku z czym nie będą na niej prowadzone żadne roboty budowlane. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby projektowana inwestycja, obejmująca budowę przedszkola wraz z infrastrukturą, w tym ciągiem pieszo-jezdnym na działce [...], wprowadzała immisje na teren nieruchomości leżących wzdłuż ul. Ś.. Inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie wprowadza ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia, że ich właściciele posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie wynikający z położenia ich działek względem terenu zainwestowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. S., zarzucając jej naruszenie:

1) naruszenie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, który wymaga, aby obiekt budowlany był projektowany tak, aby zapewniony był dostęp do drogi publicznej;

2) art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 8 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na tym, że projekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja nie zawiera oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych;

3) przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 15 stycznia 1999 r., w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej;

4) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego albowiem w sprawie nie zebrano wszystkich wymaganych opinii, projektów i uzgodnień;

6) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na to, że organ odwoławczy doprowadził do istotnej zmiany projektu budowlanego i zatwierdził ten projekt budowlany jako rzekomo właściwy dla wydania decyzji.

Nadto skarżąca postawiła zarzut sprzeczności zebranego w sprawie materiału z wyciągniętymi wnioskami. Organu drugiej instancji uznał bowiem, że budynek przedszkolny jest obiektem dostępnym dla osób niepełnosprawnych na poziomie parteru. Natomiast na poziomie pietra - nie musi według organu spełniać tego wymogu, bowiem program użytkowy nie przewiduje dostępu osób postronnych do tej części budynku, lecz tylko dla pracowników. Na piętrze znajdują się bowiem biura, co z kolei ma uzasadniać zgodność z paragrafem 55 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej taki wniosek jest co najmniej przedwczesny, bowiem jak wiadomo powszechnie w biurach załatwiane są sprawy przyjęć do przedszkola i inne kwestie formalne związane z procesem wychowania przedszkolnego. Te okoliczności zostały pominięte przez organ odwoławczy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zawnioskowała również o zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Ten ostatni wniosek Sąd rozpoznał postanowieniem z 25 października 2012 r. odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie więc do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje więc legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż te, które podaje skarżąca. Zaskarżona decyzja Wojewody wydana bowiem została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl art. 32. ust. 4 ustawy Prawo budowlane: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 33. ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane "Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane" (ust. 1), zaś "Zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych" (ust. 2). W myśl art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane "Projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb: a) oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych". Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego normuje natomiast art. 35 ustawy Prawo budowlane. W myśl ust. 1 cyt. przepisu "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

Oceniając w takim stanie prawnym prawidłowość zbadania sprawy przez Wojewodę D. należy stwierdzić, że organ ten nie zauważył dość istotnych uchybień przedłożonego projektu budowlanego mimo, że jak sam stwierdził, dokonał oceny całości materiału dowodowego nie ograniczając się jedynie do treści odwołania.

Z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że dla planowanego na działce nr [...] obiektu budowlanego przewidziano 7 miejsc postojowych w tym 1 dla niepełnosprawnych. Na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów we wsi K. W. (część północna), gmina C. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia 27 sierpnia 2010r. (Dz. U. Woj. Doln. Nr 231, poz. 3862) stwierdzić należy, że dla zabudowy usługowej, a za taką zakwalifikowane został przedmiotowe zamierzenie, § 9 ust. 7 pkt 7 uchwały przewiduje wymóg zapewnienia 1 miejsca postojowego na każde 50 m² powierzchni użytkowej. Uchwała przewiduje również wymóg zapewnienia 1 miejsca dla pojazdu osobny niepełnosprawnej na każde 10 miejsc parkingowych. Zgodne z przedłożonym projektem architektoniczno-budowalnym powierzchnia użytkowa spornego obiektu budowalnego wynosi 331,40 m². Taka wielkość powierzchni użytkowej dzielona przez 50 m² oznacza wymóg zapewnienia 6,6 miejsca postojowego. W rozpatrywanym przypadku takich miejsc jest 7 w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej.

Przy tak określonej liczbie miejsc postojowych Sąd nie podziela oceny Wojewody co do zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym stanie faktycznym zastosowanie znajdzie § 19 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, który przewiduje, że w przypadku miejsc parkingowych od 5 do 60 włącznie, minimalna odległości wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 metrów. Podkreślenia przy tym wymaga, że określona w tym przepisie minimalna odległość miejsc postojowych od granicy z działką budowlaną ma na celu ochronę interesów osób trzecich.

Zatwierdzony przez Wojewodę projekt zagospodarowania działki nr [...] w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych nie spełnia warunku przewidzianego w § 19 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, odległość miejsc postojowych od granic działki nr [...]– w granicy z działką nr [...] - wynosi 5,5 metra, a więc jest o 0,5 metra mniejsza niż minimalna odległość przewidziana w przywołanym § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, która wynosi 6 metrów. Z akt sprawy, nie wynika aby właścicielami działki nr [...] byli inwestorzy. Działka ta spełnia również wymóg działki budowlanej. Tym samym w sytuacji, w której właścicielem działki z projektowaną lokalizacją miejsc postojowych nie jest ta sama osoba, która jest właścicielem działki sąsiedniej, to zachodzi potrzeba ochrony uprawnień tej osoby. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie Wojewoda stwierdził dochowanie wymaganej odległości projektowanych miejsc postojowych od granicy z działką nr [...], która wynosi 5,5 m (zgodnie z analizą techniczną).

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W konsekwencji brak spełnienia przez inwestycję wymogów z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadziło do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że według art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne, projekt budowalny powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), który w sprawie znajduje zastosowanie, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Plan zagospodarowania terenu, który został w niniejszej sprawie przedłożony, został sporządzony na kserokopii mapy zasadniczej, której aktualizacja przyjęta została do zasobu w dniu 28 lipca 2008 r. W rozpatrywanym przypadku przyjęcie do zasobu geodezyjnego aktualizacji mapy a wydanie zaskarżonej decyzji dzieli okres blisko czterech lat. Sporządzenie na takiej mapie planu zagospodarowania terenu spowodowało, że nie można było należycie ocenić czy projektowana inwestycja spełnia wymagania obowiązujących warunków technicznych względem obiektów budowlanych znajdujących się na działkach sąsiednich. Wojewoda wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowalnego powinien uwzględnić stan faktyczny istniejący w dniu podpisania decyzji (tj. 29 czerwca 2012 r.). Nie uwzględniając tego wymogu naruszył przywołaną wcześniej regulację prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Oparcie się na przedstawionym wyżej dokumencie może również rodzić wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy obszaru oddziaływania planowanego obiektu budowalnego względem obiektów, które mogły znaleźć się w takim obszarze. Wyjaśnienie kwestii aktualności mapy było więc obowiązkiem organu odwoławczego, a także leżało w zakresie jego kompetencji wynikających z przepisu art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. Organ powinien był w tym względzie wezwać inwestorów do przedstawienia stosownych dokumentów, na okoliczność, że mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania jest wymaganą przez przepisy prawa budowlanego mapą (np. przez okazanie oryginału aktualnej mapy) względnie, w wypadku niemożliwości przedstawienia takiego dowodu przez inwestorów, konieczne dowody przeprowadzić z urzędu. Na tym właśnie powinno polegać sprawdzenie w przypadku wystąpienia w toku postępowania wątpliwości, czy projekty zagospodarowania sporządzony jest na stosownej mapie (vide: wyrok WSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 79/10). Zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających w tym zakresie świadczy o tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że projekt ten sporządzono na aktualnej mapie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym.

Nie są to wszystkie zastrzeżenia jakie dotyczą projektu zagospodarowania terenu. Zauważyć bowiem należy, że przez czas trwania postepowania był on przedmiotem istotnych zastrzeżeń organów i odnosiły się one zwłaszcza do kwestii wskazania działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, lokalizacji placu zabaw, wyznaczenia strefy technicznej linii energetycznej, umiejscowienia latarni parkowej oraz przebiegu mediów. Faktem jest, że te zastrzeżenia spowodowały podjęcie czynności polegających na parafowaniu dokonanych zmian i skreśleń w projekcie zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, w ten sposób wymuszone zmiany nie zostały jednak należycie opisane i podpisane. Wprawdzie obwiązujące w tym zakresie przepisy (w tym także wymienione rozporządzenie) nie precyzują w sposób wyraźny i jednoznaczny sposobu wprowadzania zmian w projekcie, niemniej nie zwalania to organu administracji od wymagania od inwestora aby przedłożony z takimi poprawkami projekt był czytelny oraz podpisany w sposób, który gwarantuje ustalenie osoby projektanta oraz daty sporządzenia zmian. W rozpatrywanym przypadku na projekcie zagospodarowania terenu znajduje się natomiast nieczytelny podpis, który nie odpowiada żadnemu z podpisów projektantów sporządzających ten projekt. Przy dokonanych zmianach brak jest jakiejkolwiek adnotacji, kto i kiedy tych zmian dokonał. Nadto kolorem różowym, oznaczającym według legendy drugi etap inwestycji, poprawiono na projekcie planu pierwotnie zaznaczone przyłącza wodne (w32) i kanalizacyjne (ks160). Z żadnego jednak dokumentu znajdującego się w przedłożonym materialne aktowym nie wynika aby objęta wnioskiem inwestycja miała być etapowania w rozumieniu art. 33 ustawy Prawo budowalne. Ponadto wymaga zauważenia, że po rozszerzeniu wniosku o pozwolenie na budowę o działkę nr [...], taka zmiana nie znajduje odzwierciedlenia w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Nadal bowiem kolorem żółtym, oznaczającym według legendy granice działki objętej pozwoleniem na budowę oznaczona została wyłącznie działka wskazana w pierwotnym wniosku tj. dz. nr [...]. Przedstawione w tym miejscu niejasności w projekcie zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu powodują, że na podstawie takiego dokumentu nie można ustalić, czy wszystkie zalecenia orzekających w sprawie organów zostały wykonane i czy były one konieczne. Prawidłowa ocena tej kwestii byłaby możliwa poprzez porównanie wcześniejszej wersji projektu z wersją poprawioną na żądanie organu. Takich dokumentów jednak w aktach sprawy brak. Niemożność wyjaśnienia tych wszystkich kwestii na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do konieczności stwierdzenia, że również w tym zakresie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując w dalszym ciągu materiał zebrany w aktach administracyjnych i treść zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Wojewodę ocena sprawy w zakresie zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska jest również dalece niewystarczająca (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego). W tym zakresie przede wszystkim wskazać należy, że Wojewoda pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. zobowiązał inwestora aby ten odniósł się do kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez istniejącą linie energetyczną na projektowany plac zabaw. Plac ten organ uznał za miejsce dostępne dla ludności w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. W odpowiedzi inwestor przedłożył zmieniony projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu, w którym projektowany obiekt wraz z placem zabaw dla dzieci znalazł się poza strefą oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego z istniejącej linii średniego napięcia (2x8m od osi). Ponadto znalazło się stwierdzenie, że dzieci tylko okazjonalnie będą korzystać z placu zabaw, gdyż przewidziano w budynku miejsca do zabaw grupowych – zgodnie z planem miejscowym.

W ocenie Sąd powyższa argumentacja jest niewystarczająca aby w sposób prawidłowy ocenić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska w zakresie odziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego z istniejącej linii energetycznej na miejsca dostępne dla ludności, w tym również i na plac zabaw. W przekonaniu Sądu bez znaczenia pozostaje podniesiony przez inwestora argument, że dzieci na placu zabawa będą przebywać tylko okazjonalnie. Okoliczności dotyczące sposobu funkcjonowania przedszkola i ilości czasu spędzanego przez dzieci w tym przedszkolu nie powinny stać na przeszkodzie aby, tak jak oczekiwał tego Wojewoda w wezwaniu z dnia 27 kwietnia 2012 r., inwestor odniósł się do oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez istniejącą linię energetyczną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Mając na względzie powyższe konieczne jest poczynienie pewnych uwag porządkujących, wskazując wymogi jakie przepisy prawa przewidują dla linii energetycznych i obiektów budowlanych stawianych w ich otoczeniu. Wymaga zatem podkreślania, że linie energetyczne należą do grupy urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, przez co rozumie się pole elektryczne, magnetyczne oraz elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0 Hz do 300 GHz (art. 3 pkt 18 ustawy Prawo ochrony środowiska). Ich oddziaływania nie traktuje się jako niebezpiecznego dla ludzi pod warunkiem zachowania podstawowych wymogów określonych w przepisach ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 218 ustawy Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz poprzez zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku określone zostały natomiast w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Rozporządzenie to określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, miejsc dostępnych dla ludności. Jak stanowi natomiast § 35 tego rozporządzenia w otoczeniu stacji i linii elektroenergetycznych pomiary pola elektrycznego należy wykonywać: 1) nad powierzchnią ziemi lub nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, w szczególności dachami spełniającymi role tarasów, tarasami, balkonami, podestami - na wysokości 2 m; 2) w pobliżu obiektów budowlanych, w odległości nie mniejszej niż 1,6 m od ścian tych obiektów. Zgodnie z § 36 rozporządzenia pomiary pola magnetycznego w otoczeniu stacji, linii elektroenergetycznych należy wykonywać w pionach pomiarowych, na wysokościach od 0,3 m do 2 m nad powierzchnią ziemi lub nad innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, zwłaszcza dachami spełniającymi role tarasów, tarasami, balkonami, podestami; podczas pomiarów przyrządowi pomiarowemu należy nadać takie położenie w stosunku do stacji i linii elektroenergetycznych, aby przyrząd pomiarowy wskazywał maksymalne wartości wielkości mierzonej w danym punkcie pomiarowym.

Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, że prawidłowe zbadanie kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez istniejącą linię energetyczną wymaga przeprowadzenia stosownych pomiarów. Tylko przeprowadzenie stosownych pomiarów pozwoli na dokładne ustalenie rozkładu i natężania pól elektromagnetycznych emitowanych przez istniejąca linię energetyczną oraz stwierdzenie czy pola te - w zakresie w jakim przekraczają dopuszczalne w rozporządzeniu poziomy - dotyczą miejsc dostępne dla ludności. Przy czym określenia miejsc dostępnych dla ludności nie można ograniczać tylko do placu zabaw, lecz pojęcie to dotyczy całego terenu działki. Jaki bowiem wynika z projektu zagospodarowania terenu miejsca znajdujące się bezpośrednio pod liniami energetycznymi nie zostały odgrodzone, a więc należy przyjąć, że również na tym obszarze mogą przebywać osoby (dzieci). Rolą organu architektoniczno-budowlanego jest zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który obejmuje strefę w jego otoczeniu, zakreśloną przy uwzględnieniu indywidualnych cech tego terenu oraz jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, jak i treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (tak m. in. wyrok z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Tego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wskazać również należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje rozwiązania prawne na wypadek zaistnienia ewentualnej kolizji projektowanego zainwestowania z urządzeniami elektroenergetycznymi. Zgodnie z § 8 ust. 7 pkt 4 planu miejscowego w takim przypadku dopuszcza się przebudowę tych urządzeń (przełożenie lub skablowanie) na koszt inicjatora zmian, w oparciu o warunki przebudowy uzgodnione z zarządca sieci. Ponadto zgodnie z pkt 5 tego przepisu zaleca się kablowanie istniejących odcinków sieci napowietrznej w rejonach nowego zainwestowania, po uzgodnieniu z zarządcą sieci. Te zapisy planu nie zostały w ogóle poddane rozwadze organu orzekającego, który nawet nie podjął próby wyjaśnienia z inwestorem możliwości ich zastosowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, należy stwierdzić, że są one niezasadne. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy. Zasadniczo następuje to wtedy, gdy organ ten stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe, zaś materiał dowodowy daje podstawy do orzeczenia merytorycznego. Jednak w takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności (postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. W myśl jednak art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu organ odwoławczy miał więc pełną kompetencję do uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego materiału dowodowego, wzywając w związku z tym inwestorów oraz projektanta o dokonanie niezbędnych uzupełnień i korekt w projekcie, a następnie, po uchyleniu decyzji organu I instancji, do zatwierdzenia decyzją administracyjną w ten sposób zmienionego projektu budowalnego. Przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające o charakterze uzupełniającym mieściło się w granicach określonych art. 136 k.p.a. Dotyczyło tylko dodatkowego postępowania dowodowego i nie odnosiło się do zupełnie nowych ustaleń istotnych dla sprawy dopiero w decyzji lI instancji. Ponadto należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania przez organ II instancji orzeczenia, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, została ograniczona do przypadków, gdy uchylana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (vide: art. 138 § 2 k.p.a.).

Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie jakim skarżąca zarzuciła temu organowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że wyjaśnienie tego, czym jest droga publiczna, poszukiwać należy w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, ze zm.). Z kolei powołana przez Wojewodę ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 2 pkt 14 stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W badanym przypadku dostęp działki nr [...] do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez należącą do inwestorów i objętą pozwoleniem na budowę działkę [...] oraz działkę nr [...] (ul. Ś.), w granicach której to działki jak wynika z decyzji z dnia 23 marca 2012 r. inwestorzy uzyskali zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi. W ocenie Sądu przedstawione rozwiązanie spełnia przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego warunek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu przedstawiony sposób skomunikowania działki inwestorów z drogą publiczną, wbrew zarzutom skargi jest również zgodny z przepisami techniczno-budowalnymi. Wbrew stanowisku skarżącej projekt spełnia wszystkie wymogi przewidziane w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka nr [...], której szerokość zgodnie z projektem wynosi 5,5 m zostanie w części utwardzona ciągiem pieszo- jezdnym o szerokości 5 m. Inwestor przewidział również o dodatkowe doświetlenie dojazdu do projektowanego obiektu. Obsługa komunikacyjna spełnia również wymogi § 12 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W szczególności w przypadku budynku przedszkola, który to budynek zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL II droga pożarowa posiada utwardzoną nawierzchnię, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do takiego obiektu budowlanego, droga ta przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku, na całej jego długości. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie występują stałe elementy zagospodarowania terenu, drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, które uniemożliwiałby dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Wyjścia z obiektu ma połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia, droga pożarowa została zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m. Również wbrew zarzutom skargi najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej spełnia przewidziany w ust. 11 cytowanego paragrafu wymóg tj. nie jest mniejszy niż 11 m.

Z materiału aktowego wynika również, że w sprawie zebrano konieczne opinie i uzgodnienia. W szczególności inwestor przedłożył na etapie postępowania odwoławczego decyzję Wójta Gminy C. decyzję z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi w granicach działki nr [...] (ul. Ś.) na prywatną drogę wewnętrzną położoną na działce nr [...] w miejscowości K. W..

Nie są zasadne zarzuty dotyczące braku zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu projektowana inwestycja pozostaje zatem w zgodności z ustaleniami miejscowego planu w zakresie dopuszczalnej funkcji spornego obiektu. Analiza zapisów uchwały pod kątem funkcji projektowanego obiektu wskazuje, że pozostaje on w zgodności z § 10. Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego w zakresie w jakim przyjmują, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem 1UO- tereny usług oświaty, określa jedynie dopuszczony sposób zagospodarowania tego terenu oraz dopuszczalne kierunki jego przeznaczenia. Nie jest to równoznaczne z zakazem lokalizowania obiektów pełniących funkcje oświatowe na innych obszarach, o ile pozostaje to w zgodności z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia danego terenu.

Również nie można było podzielić, zarzutu skargi dotyczącego błędnej oceny projektu budowalnego pod kątem wymogów związanych z dostępem osób niepełnosprawnych. W tym zakresie Sąd w pełni podziela przedstawione przez Wojewodę stanowisko. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że budynek przedszkola jest obiektem dostępnym dla osób niepełnosprawnych na poziomie parteru. Piętro budynku, przeznaczone zostało w całości dla pracowników przedszkola (zaplecze socjalne oraz biuro). Takie rozwiązanie pozostaje w zgodności z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej, niewymagającym wyposażenia w dźwigi, o których mowa w § 54 ust. 1, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu należało stwierdzić, że Wojewoda D. - jako organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 i § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.