Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 558/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. i M. F na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia 12 stycznia 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. F. i M. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytulem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. F. i A. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 stycznia 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) na działkach o nr [..] i [..] w miejscowości C., obręb N.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2015 r. M. S. wniosła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) na działkach nr [..] i [..], C., obręb N.

Wójt Gminy decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 14 marca 2016 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy decyzją z dnia 16 sierpnia 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 października 2016 r.

W toku prowadzonego postępowania A.i M. F. sprzeciwiali się ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która ich zdaniem w sposób ewidentny narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 12 stycznia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) na działkach nr [..] i [..].

Organ ustalił następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

3.1.1 nieprzekraczalna linię zabudowy od granicy działki [..] – 5 m

3.1.2 min. 1 miejsce postojowe na każdy lokal nieszklany,

3.13. wskaźnik powierzchni zabudowy max 0,2,

3.2.1 szerokość elewacji frontowej do 17,1 m,

3.2.2 geometra dachu – pochylenie połaci dachowych - dwu lub wielospadowe symetryczne 25 st. do 45 st.,

3.2.3 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (okap dachu, gzyms, attyka) – do 5 m,

3.2.5 usytuowanie głównej kalenicy w stosunku do frontu działki lub do granic z działkami sąsiednimi – równolegle lub prostopadle.

Z treści decyzji wynika, że wydano ją po uzgodnieniu ze Starostą Powiatu w zakresie ochrony gruntów rolnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i M. F. zarzucili:

1) niezgodne z prawem ustalenie, że żadna ze stron postępowania administracyjnego nie wniosła zastrzeżeń do projektowanej treści decyzji, w sytuacji w której odwołujący się wnieśli umotywowane zastrzeżenia, które nie zostały rozpatrzone;

2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez zlecenie sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem tej samej osobie, tj. arch. D. P., podczas gdy w głównej mierze z uwagi na wadliwość tego dokumentu została uchylona decyzja z dnia 16 sierpnia 2016 r., co skutkowało istnieniem przesłanek obligujących organ do wyłączenia go od udziału w przedmiotowej sprawie;

3) naruszenie art. 365 k.p.c. w związku z art. 7 kpa i 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wiążących dla organu ustaleń prawomocnego wyroku sądu, wynikające z braku wszechstronnej analizy stanu faktycznego, podczas gdy w sprawie organ powinien zbadać wpływ wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt I C [..], z którego wynika ograniczenie inwestorki w zagospodarowaniu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - co też skutkowało ustaleniem linii zabudowy w sposób sprzeczny z jego dyspozycją;

4) naruszenie art. 7 kpa, 77 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niespełnienie wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie konieczności wskazania przez inwestorkę, że posiada ona uprawnienia do samodzielnego władania działką nr [..] na cele związane z dojazdem do terenu objętego wnioskiem, nadto nie zostały zrealizowane wytyczne w zakresie prawidłowego ustalenia linii zabudowy, której nakreślenie jest wyłącznie iluzoryczne;

5) naruszenie art. 63 ust. 1 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w niniejszej sprawie, podczas gdy dla przedmiotowego terenu i na rzecz tego samego wnioskodawcy (a nie różnych, co mogłoby zostać uznane za prawnie dopuszczalne w świetle tegoż przepisu) występuje w obrocie prawnym inna decyzja administracyjna z dnia 12 września 2014 r. - co też definitywnie wyłączyło możliwość wydania zaskarżonej decyzji;

6) przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w sposób rażąco sprzeczny z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez:

a) naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich;

b) naruszenie § 2 ust. 5 rozporządzenia poprzez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z tym przepisem;

7) niewłaściwa wykładnia przepisów dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (zbyt szerokie pojęcia "działki sąsiedniej" i "kontynuacji funkcji"), skutkująca rozstrzygnięciem pojawiających się wątpliwości na korzyść inwestora - nowa zabudowa nie została dostosowana do cech urbanistycznych zabudowy zastanej (co potwierdza również załączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy - z uwagi na diametralnie odmienny charakter);

8) bezzasadne przyjęcie, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, w sytuacji w której nie została sporządzona analiza (przez osobę uprawnioną), z której wynikałoby, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wprowadza szczególnych zakłóceń ekologicznych w charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych;

9) naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego - poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy oczywistym winno być, że zaburza ono zastany ład przestrzenny (brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego (poprzez przyjęcie trzykrotnej szerokości działek przylegających do działki [..]);

10) naruszenie art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku przedstawienia uzasadnienia prawnego decyzji, co w znaczny sposób utrudnia kontrolę międzyinstancyjną zaskarżonej decyzji;

11) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku przedstawienia uzasadnienia faktycznego dla przyjętego obszaru analizowanego - dlaczego obszar analizy wynosi aż 291 m od granic przedmiotowych działek.

Odwołujący się wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 29 maja 2017 r. A. i M. F. podkreślają istotność dokumentów znajdujących się w aktach sprawy I C [..] Sądu Rejonowego , w tym opinii biegłego, z której wynikają ograniczenia związane z zagospodarowaniem nieruchomości objętej inwestycją planowaną przez inwestora. Wnieśli o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż ewentualna decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby być wykonana z uwagi na ograniczenia w zagospodarowaniu terenem objętym inwestycją, wynikające z przywołanego prawomocnego wyroku sądu.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu zaistnienia stanu powagi rzecz osądzonej Kolegium wyjaśniło, że decyzja Wójta Gminy z dnia 12 września 2014 r. dotyczy realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę ośmiu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Są to zupełnie inne inwestycje i nie można mówić o zaistnieniu powagi rzeczy osądzonej. Wskazano przy tym, że decyzją z dnia 12 marca 2015 r. Wójt Gminy orzekł o zmianie decyzji z dnia 12 września 2014 r. Jednakże SKO decyzją z dnia 4 marca 2016 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 12 marca 2015 r. Następnie w dniu 10 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy orzekł o zmianie decyzji z dnia 12 września 2014 r. w ten sposób, że w miejsce zapisu: "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej" wpisano: "budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (4 zespoły po dwa budynki). Decyzja ta jednak została uchylona przez SKO w dniu 17 września 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. inwestorka wycofała swój wniosek o zmianę decyzji nr [..], wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie.

Opierając się na wymogach przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że główny spór odnosi się do kwestii spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wywodzącej się z niej kontynuacji funkcji. W ocenie odwołujących się nowa zabudowa nie została dopasowana do cech urbanistycznych zabudowy zastanej, z uwagi na jej diametralnie odmienny charakter. Kolegium zajęło stanowisko, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile w obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, a nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 ustawy, to brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Kolegium podkreśliło, że przy ocenie spełnienia zasady kontynuacji funkcji za działkę sąsiednią uznać należy działkę w "ujęciu szerszym", tj. każdą działkę znajdującą się w wyznaczonym obszarze analizowanym, która spełnia dwie przesłanki z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ podkreślił również, że dostęp do drogi należy rozumieć, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wobec tego działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Zatem należy uznać, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy, że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy.

Wskazano na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że inwestor planował skomunikować teren objęty inwestycją z drogą gminną działką nr [..] poprzez stanowiącą jego własność działkę nr [..], będącą jego prywatną drogę wewnętrzną. Taki sposób skomunikowania zainwestowanej działki wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy i nie ma potrzeby rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych.

Odnośnie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego Kolegium uznało, że organ prawidłowo określił ten obszar, ale również uzasadnił przyjęcie odległości 291 m od granicy działek objętych wnioskiem. Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne jest ustalenie frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy poprzez przyjęcie, iż stanowi go ta część tych działek, która przylega do drogi wewnętrznej. Dopuszczalne jest zatem zsumowanie frontów dwóch działek, przez które odbywa się dostęp do drogi wewnętrznej dla celów ustalenia wielkości obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu działki). Jeśli bowiem teren inwestycji obejmuje dwie działki, to należy je traktować łącznie.

W przedmiotowej sprawie teren inwestycji - działki nr [..] i [..] nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi nr [..], a wjazd i wejście na teren inwestycji odbywa z działki nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną. Stąd też konieczne jest odejście od literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" na rzecz wykładni pozajęzykowej - celowościowej, ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W przeciwnym razie nie byłoby bowiem możliwe określenie frontu działki, która ma dostęp do drogi np. poprzez drogę wewnętrzną.

Nie zgodziło się Kolegium z zarzutem naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. dotyczącym ponownie sporządzającego analizę arch. D. P. Kolegium wyjaśniło, że przepisy o wyłączeniu pracowników, w świetle art. 5 § 2 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 k.p.a. mogą być stosowane do pracownika organu administracji, tj. osoby zatrudnionej w urzędzie organu administracji publicznej, posiadającej upoważnienie do rozpatrywania i załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. I OSK 1186/12). Takim pracownikiem nie jest D. P., nie jest on bowiem zatrudniony w urzędzie administracji publicznej, ani nie miał uprawnienia do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Nawet gdyby uznać go za swoistego rodzaju biegłego, to jego opinia podlega ocenie przez organ administracji, który akceptując jej brzmienie i podpisując, czyni własnym elementem decyzji. Powołano się również na stanowisko judykatury, według którego brak jest podstaw do przyjęcia, by w sytuacji, gdy na skutek zastosowania przez organ odwoławczy formuły rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. pracownik wcześniej zajmujący się sprawą nie mógł się zająć nią ponownie.

Kolegium uznało, że w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego przy drodze publicznej (dz. nr [..]), występują zabudowania w zabudowie zagrodowej oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr [..] i [..] oraz nr [..], przez co istnieje kontynuacja funkcji dla projektowanej zabudowy.

Fakt, że planowana inwestycja obejmuje budowę łącznie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że planowana funkcja nowych zabudowań nie ma charakteru nowo wprowadzanej. W granicach obszaru analizowanego współistnieją już bowiem zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne z zabudową zagrodową. Ani zabudowa bliźniacza, ani ilość (4 zespoły po 2 domy) nie tworzą nowego układu urbanistycznego, odmiennego od istniejącego w analizowanym terenie. Nie ma podstaw do przyjęcia, że funkcja ta ma charakter nowo wprowadzanej. Przeciwnie, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna już ze sobą współistnieją. W konsekwencji, mieszkańcy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej muszą liczyć się z uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania w bliskiej okolicy gospodarstw rolnych. W konsekwencji, Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji.

Za spełnione Kolegium uznało także pozostałe wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W zakresie zarzutu dotyczącego błędnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy Kolegium uznało je za nietrafne, albowiem wyznaczając ją organ pierwszej instancji uwzględnił uprzednie wskazania Kolegium, przez co wyznaczono linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej nr [..], uzasadniając to treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Przyjęcie odległości 5 m od drogi wewnętrznej nr [..] wynikało z uwarunkowań ustalonych w analizie. Wskazało SKO, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się w stosunku do pasa drogowego, a nie w stosunku do granic działek sąsiednich. Tym samym brak było podstaw wynikających z przepisów rozporządzenia, by ustalać linię zabudowy na granicy działki inwestorki z działką odwołujących się nr [..].

Kolegium odniosło się do przedłożonego przez odwołujących wyroku Sądu Rejonowego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt I C [..], w którym w pkt 3 zakazano pozwanym M.S. i M.S. nasadzania drzew na działkach nr [..] (obecnie nr [..]) oraz nr [..] (obecnie nr [..]), położonych w C., wzdłuż granicy z działka nr [..] w odległości mniejszej niż 20 metrów od granicy działki, wskazując, że dotyczy on wyłącznie zakazu nasadzania drzew, a nie lokalizacji budynku mieszkalnego. Podkreśliło Kolegium, że kwestia ta nie podlega ocenie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do całego terenu objętego wnioskiem i nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji na danym terenie. Kwestia ta podlega konkretyzacji w toku następnego etapu inwestycyjnego, przy ubieganiu się o decyzję o pozwolenie na budowę. Kolegium wyjaśniło w ten sposób brak konieczności wnioskowanego uzupełnienia materiału dowodowego o akta sprawy Sądu Rejonowego sygn. akt I C [..].

Podnoszony przez odwołujących brak zgody wobec planowanej inwestycji według Kolegium również nie podlegał uwzględnieniu, gdyż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Inwestor posiadając decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, co nie przesądza o realizacji zamierzenia, ani o jego lokalizacji i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

I naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie od rozpoznania sprawy członka organu kolegialnego tj. A. Ł. – W., która uczestniczyła w rozpoznaniu tej sprawy przez udział w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który mocą decyzji z dnia 14 marca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz A. B., która uczestniczyła w wydaniu decyzji SKO z dnia 10 października 2016 r. również uchylającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla M. S.

II naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej tj. poprzez powielenie błędów organu pierwszej instancji w zakresie oceny prawnej postępowania organu pierwszej instancji, przede wszystkim:

- naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez zlecenie sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem tej samej osobie tj. arch. D. P. ("swoistego rodzaju biegły"), podczas gdy w zasadniczej mierze z uwagi na wadliwość tego dokumentu została uchylona decyzja z dnia 16 sierpnia 2016 r., co skutkowało istnieniem przesłanek obligujących organ do wyłączenia go od udziału w przedmiotowej sprawie,

- naruszenia art. 7, 77 k.p.a. w zw. z §4 ust. 4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego -sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem podczas gdy oczywistym winno być, że zaburza ono zastany ład przestrzenny (brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego (poprzez przyjęcie trzykrotnej szerokości działek przylegających do działki [..]),

- naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku przedstawienia uzasadnienia faktycznego dla przyjętego obszaru analizowanego - dlaczego obszar analizy wynosi aż 291 m od granic przedmiotowych działek) - przy ograniczeniu się do prostej konstatacji o dopuszczalności przyjętego rozwiązania,

- w "granicach sprawy" nie zostały rozpatrzone wszystkie zgłoszone zarzuty tj. przede wszystkim w zakresie zaniechania ustalenia czy inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, w sytuacji w której nie została sporządzona analiza (przez osobę uprawnioną), z której wynikałoby, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wprowadza szczególnych zakłóceń ekologicznych w charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych; znamiennym jest również, iż na terenie C. są prowadzone prace archeologiczne ("odnaleziona" największa nekropolia w Europie Środkowej).

III naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 w związku z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez wydanie decyzji w niniejszej sprawie, podczas gdy dla przedmiotowego terenu i na rzecz tego samego wnioskodawcy M. S.występuje w obrocie prawnym inna decyzja administracyjna z dnia 12 września 2014 r., co powinno skutkować uznaniem zaistnienia powagi rzeczy osądzonej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty naruszenia wielu przepisów procedury m.in. decyzję wydano w składzie kolegialnym, w którym uczestniczyli członkowie, którzy wydawali uprzednio w tej sprawie decyzje uchylające decyzje Wójta Gminy, a zdaniem skarżących, powołujących się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, tacy członkowie Kolegium winni podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawie.

Podobnie skarżący konsekwentnie twierdzą o istnieniu podstaw do wyłączenia od sporządzenia analizy urbanistycznej architekta, który sporządzał już w sprawie wcześniejsze analizy, których stwierdzona przez Kolegium wadliwość powodowała kolejne uchylenia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium nie podzieliło zarzutu w zakresie konieczności wyłączenia członków Kolegium orzekających wcześniej na poprzednich etapach rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że żadne ze wskazanych członków Kolegium nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Za nietrafny Kolegium uznało również zarzut niewyłączenia od udziału w sprawie architekta sporządzającego opinię urbanistyczną. Odnosząc się w tym zakresie do powołanych przez skarżących wyroków Kolegium podkreśliło, że realia niniejszej sprawy zasadniczo odbiegają od okoliczności, w której orzekały sądy administracyjne w powołanych sprawach, a przede wszystkim nie ma tu zastosowania przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który był stosowany w powołanych sprawach. Kolegium uznało, że pomimo specjalistycznego charakteru opinii urbanistycznej nie można przyjąć, że jest to opinia biegłego i stosować do niej przepisów właściwych takim opiniom i ich autorom – biegłym.

W kwestii zarzutu zaniechania ustalenia, czy inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko z uwagi na sporządzenie analizy przez nieuprawnioną do tego osobę wskazano, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ administracji bada, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku ustalenia, iż inwestycja spełnia przesłanki określone w tym przepisie wydaje się pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Przy czym, w toku sprawy organ bada wpływ nowej zabudowy na środowisko jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne z uwagi na konieczność dokonania uzgodnienia projektu decyzji dla przedsięwzięcia realizowanego na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 ustawy) oraz w zakresie, w jakim uprzednio konieczne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt postępowania nie wynika, by działki inwestora znajdowały się na obszarze chronionym pod względem przyrodniczym, jak też by planowana inwestycja zawierała się w katalogu przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71). Z uwagi na powyższe bezzasadne byłoby badanie w niniejszym postępowaniu przesłanek odnoszących się do ochrony środowiska naturalnego.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. uzupełniającym skargę skarżący rozszerzyli argumentację dotyczącą braku kontynuacji funkcji przez planowaną zabudową. Wskazali, że teren objętym obszarem analizowanym ma charakter rolniczy, całkowicie odmienny od zamierzenia wnioskodawców, wobec czego nie ma kontynuacji funkcji. Twierdzą, że lokalizacja osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej spotęguje już występujące konflikty społeczne na tle uciążliwości generowanych przez działalność gospodarstw rolnych.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. skarżący podali, że są właścicielami gospodarstwa rolnego, na obszarze powyżej 1 ha od 18 lat prowadzą uprawę sadowniczą (orzecha laskowego). Oświadczyli, że w związku z tą uprawa stosują sukcesywnie opryski, które też wykonują w nocy. Urządzenia do tego używane generują hałas. Przy zbieraniu plonów, przez okres 2-3 tygodni stosują urządzenia odstraszające ptactwo, również generujące określone dźwięki. Działalność rolniczą prowadzą legalnie, na terenie nieruchomości jest siedlisko rolnicze. Podkreślili skarżący, że nie ma na tym terenie gminnej kanalizacji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień ostatecznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1370), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) na działkach nr [..] i [..] w C. obręb N. Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu prowadzonym na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Ponieważ jest bezsporne, że dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy procedował na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Następnie przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, przewidziano w rozporządzeniu, w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis § 3 rozporządzenia przewiduje, że celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W kolejnych przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono szczegółowo wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Według regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim tych zawartych w rozporządzeniu, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego też sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/17, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza uwzględniana jako materiał dowodowy dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 143/17, dostępny j.w.).

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynika przede wszystkim, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zdaniem sądu organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium akceptując decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, naruszyły zarówno przepis art. 61 ust. 1, jak i art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., dopuszczając wprowadzenie na obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową jednorodzinną o gęstości, która wbrew dokonanej ocenie nie kontynuuje funkcji dominującej na wyznaczonym terenie o charakterze rolniczym, mimo istniejącej na nim zabudowy, a nadto poprzez wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej narusza ład przestrzenny. Sąd nie kwestionuje przy tym sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, oceniając go jako prawidłowy i uwzględniający przepis § 3 rozporządzenia, w tym ustalenie odnośnie frontu terenu (obejmującego dwie działki) od strony drogi wewnętrznej (działki nr [..]), przez co obszar analizowany wyniósł 291 m od granic tych działek, ani ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, w nieprzekraczalnej odległości 5 m od granicy z działką nr [..]. Nie budzi też wątpliwości sądu dostęp terenu do drogi publicznej, działki nr [..], właśnie poprzez drogę wewnętrzną działkę nr [..]. Zarzuty skargi związane z wyznaczeniem obszaru analizowanego sąd ocenia zatem jako nietrafne. Natomiast pozostałe ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz treść analizy w tym zakresie są zdaniem sądu wątpliwe, a wręcz niewłaściwe, przez co nie mogą podlegać aprobacie.

Przede wszystkim zaplanowana inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji zastanego w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W niniejszej analizie urbanistyczno-architektonicznej przyjęto, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - na działkach nr [..]-[..], dostępnych z tej samej drogi publicznej. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,07. Autor analizy stwierdza, że jest on "zniekształcony", gdyż działki, na których jest zabudowa obejmują również teren rolny. W analizie dopuszcza się zatem przedmiotowy wskaźnik dla projektowanej zabudowy jako nieprzekraczający wielkości 0,2. Oznacza to wprost znaczne, prawie trzykrotne zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do istniejącego średniego. Intensyfikuje się przez to na inwestowanych działkach zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na obszarze, który nadal pozostaje rolniczy, z zabudową przed wszystkim zagrodową. Sąd nie aprobuje takiego sposobu wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, który w sposób rażący i nieuzasadniony odbiega od średniego wskaźnika na obszarze zastanym. Wbrew ocenie autora analizy, że zachowanie rolnego charakteru terenu przy istniejącej zabudowie zniekształca obraz intensywności zabudowy, sąd twierdzi, że planowana zabudowa o dopuszczonej intensywności doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Projektowana zabudowa 4 zespołów po 2 budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej pozostaje według sądu w rażącej sprzeczności z przestrzenią już ukształtowaną, przez co może naruszyć istniejące wymagania funkcjonalne i społeczno-gospodarcze oraz zaburzyć dotychczasowe uporządkowane relacje. Co do zasady sąd akceptuje stanowisko, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na obszarze analizowanym, gdyż stanowi ona kontynuację funkcji istniejącej mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej, ale nie przy takim stopniu intensyfikacji, co znalazło przełożenie na dopuszczony w analizie i powtórzony w decyzji organu pierwszej instancji wskaźnik powierzchni zabudowy znacznie odbiegający od zastanego na obszarze analizowanym.

Przedstawiona wadliwość sporządzonej analizy, w rezultacie sprzeczność z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Kolegium w istocie jest wystarczająca dla uchylenia obu decyzji. Sąd dla porządku wskazuje inne wady kontrolowanego postępowania administracyjnego i wydanych rozstrzygnięć, które również miały znaczenie dla ich treści. Co do zasady obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być określone w analizie, a dalej w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie takich samych, dokładnych wartości. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie, przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). Tymczasem organ pierwszej instancji w swojej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, wprowadził parametry wprawdzie wynikające ze sporządzonej analizy, ale w ślad za nią w sposób niedookreślony, poprzez następujące ustalenie: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do "5 m", wysokości w kalenicy "do 8,5 m". Tymczasem według analizy pierwszy z tych wskaźników wynika z ustalenia na obszarze analizowanym obiektów o wysokości od 3,5 do 5 m, dopuszczając wysokość do okapu nie więcej niż 5 m, natomiast wysokość głównej kalenicy średnia wynosi 8,3 m, autor analizy dopuścił jako maksymalną wielkość 8,5 m. Niemniej zdaniem sądu obowiązkiem organu było precyzyjne określenie przedmiotowych wielkości, tak aby nie dopuścić do dowolnej interpretacji ustalonych warunków zabudowy. Nie można zaaprobować określenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej bowiem sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Według sądu oznacza to również naruszenie obowiązku uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o czym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Przedstawione naruszenia prawa czynią skargą zasadną, natomiast zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniach przepisów postępowania poprzez niewyłączenie autora analizy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz niewyłączenie od rozpoznania dwóch członków Kolegium orzekających w składach, które wydawały dwukrotnie decyzje kasacyjne uchylające do ponownego rozpatrzenia decyzje Wójta Gminy są nietrafne. Zasadniczo Kolegium odniosło się prawidłowo w zaskarżonej decyzji do zarzutu dotyczącego niewyłączenia autora analizy, ponieważ był już on zgłoszony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wypada zatem powtórzyć, że przepisy o wyłączeniu pracowników na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. nie dotyczą osoby, która nie jest zatrudnionym pracownikiem organu administracji publicznej, ani nie ma uprawnienia do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nie mogą dotyczyć architekta, który w niniejszej sprawie sporządzał analizy, nie będąc przy tym pracownikiem organu. Dodatkowy zarzut, że osoba ta powinna podlegać wyłączeniu jako biegły (art. 21 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest również niezasadny, gdyż analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana dla potrzeb postępowania w sprawie warunków zabudowy jest wprawdzie w tej sprawie najważniejszym dowodem, a wynik analizy stanowi załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, niemniej nie jest to opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Taką opinią biegłego nie jest też projekt decyzji sporządzany na podstawie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Sąd zatem nie widzi podstaw do wyłączenia osoby uprawnionego architekta, który sporządzał analizy urbanistyczno-architektoniczne w sprawie dotyczącej przedmiotowego wniosku, na podstawie wskazanych w skardze przepisów postępowania odnoszących się do wyłączenia pracownika organu będącego też biegłym. Sąd podziela również stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę odnośnie tego, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Kolegium w składzie, w którym brali udział członkowie wydający poprzednio decyzje uchylające decyzje organu pierwszej instancji. Przede wszystkim przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mający zastosowanie do członka organu kolegialnego na podstawie art. 27 § 1 k.p.a., przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wymienieni przez skarżących członkowie Kolegium nie brali udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie termin "branie udziału w zaskarżonej decyzji" oznacza zarówno wydanie decyzji w niższej instancji, jak i zaskarżenie decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych, sąd w tym względzie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 912/16 (dostępny w CBOSA), jednakże w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do wyłączenie członka Kolegium, gdyż decyzje organu pierwszej instancji były uchylane w trybie instancyjnym. Nie występowała również sytuacja, o której mowa w art. 27 § 1a k.p.a., według którego członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Niezasadny jest też zarzut skargi sugerujący niczym nie potwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko, natomiast domaganie się sporządzenia w toku niniejszego postępowania administracyjnego analizy przez osobę uprawnioną z której wynikałoby, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie wprowadza szczególnych zakłóceń ekologicznych w charakterystyce powierzchni ziemi, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych nie znajduje podstawy prawnej.

Ponownie rozpatrując wniosek inwestora organy dostosują się do przedstawionej oceny prawnej, wiążącej stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., przeprowadzając postępowanie ze sporządzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej uwzględniającej przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Mimo jednak częściowej niezasadności skargi sąd procedując na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszyły wymienione w rozważaniach przepisy prawa materialnego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. uchylił obie decyzje. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając, że na zasądzone solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł.