Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1298/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Ż. na postanowienie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., znak: [...] na podstawie 138 § 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183) oraz art. 11a ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z

2013 r. poz. 1340 i 1351), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lutego 2015r. mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...]: M. W. ([...]), D. W.([...]) oraz B. Ż. ([...]) na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnienia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał co następuje.

Mieszkańcy budynku przy ul. [...]: M. W. ([...]), D. W. (ul. [...]) oraz B. Ż. (ul. [...]) wystąpili do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. o, m.in., unieważnienie dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnienia projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], podnosząc, iż są stronami w postępowaniu, domagali się, by uznać ich za strony postępowania. Z uwagi na brak reakcji organu pierwszej instancji na tę część wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia.

[...] Komendant Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że mieszkańcy budynku nie mają legitymacji strony, zgodnej z art. 28 k.p.a. Organ podał, że stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego może być tylko osoba, będąca uczestnikiem procesu budowlanego, co określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Jednocześnie organ zastrzegł, że nawet spełnienie warunku strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie oznacza spełnienie warunku strony w postępowaniu dotyczącym uzgodnień przeciwpożarowych, o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1466/13. Ponadto w orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się, że członkom spółdzielni mieszkaniowych (posiadającym również spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu) nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, wiązanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę, lecz podmioty te reprezentowane są przez właściwe statutowo organy spółdzielni (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Ke 231/08).

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wnieśli zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na opisanej powyżej postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podnieśli, że sprawa dotyczy mieszkań, do których skarżący mają spółdzielcze prawo własności, a na skutek decyzji organów pożarowych są wymieniane drzwi do tych mieszkań na przeciwpożarowe co powoduje utrudnienia w codziennej komunikacji. Wnioskodawcy przywołali przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 722/08, podnosząc, że roboty budowlane dotyczące substancji takiego lokalu ingerują we własnościowe spółdzielcze prawo do tego lokalu objęte ochroną prawną, zatem mieszkańcy lokali mają przymioty stron w postępowaniu. Ponadto, zarzucili brak stanowiska merytorycznego w sprawie, co jest zaprzeczeniem zasady, że zdrowie i życie ludzi jest najważniejsze. Gdyby tak było, organ powinien przeprowadzić merytoryczną kontrole prawidłowości uzgodnienia.

Uzasadniając rozstrzygniecie podjęte w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji wskazał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Mieszkańcy budynku przy ul. [...] w [...] są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej [...], z którą zawarli indywidualne umowy, ustanawiające zarząd nieruchomością, co jest konsekwencją prawną: ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr. 188, poz.1848 z pózn. zm.) oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Tym samym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest osobą prawną, od której można wymagać spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w art. 4 ust. ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) dla właścicieli budynków, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1a tej ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z § 6 ust. 2 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] przy ul. [...]: "Spółdzielnia zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie oraz mienie jej członków jak również nieruchomością nie stanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości". Jednocześnie § 6 ust. 1 tego statutu stanowi, że przedmiotem działalności Spółdzielni jest budowanie lub nabywanie budynków, co oznacza prawo do prowadzenia bardzo poważnych przedsięwzięć inwestycyjnych. Zatem to Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...] jest stroną w postępowaniach w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] w [...], gdyż na podstawie Statutu oraz umów, o których mowa w Statucie, ma prawo do zarządzania nieruchomościami Spółdzielni, w tym budynkiem przy ul. [...] w [...]. W przypadku, gdy należy przeprowadzić prace związane z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Spółdzielnia pełni funkcje inwestora, w rozumieniu art. 28 Prawo budowlane.

Ponadto, organ drugiej instancji podkreślił, że istotne jest to czym jest dokonywana przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych czynność uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, dokonywanym w trybie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121 poz. 1137, zm. Dz. U. z 2009r. Nr 119 poz. 998). Czynność uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie nosi cech postępowania administracyjnego, o którym stanowią przepisy k.p.a. Przez to rzeczoznawca nie jest uczestnikiem żadnego procesu administracyjnego. Jego kontakt "ze sprawą" jest ograniczony do kontaktu z inwestorem (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). oraz sprawdzenia, czy przedstawiony mu do uzgodnienia projekt budowlany zawiera dane dotyczące warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego, o których mowa w § 5 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie bada przy tym kwestii własnościowych. Nie bada też, czy w procesie budowlanym uczestniczą inne strony postępowania, gdyż mowy tu nie ma o stronach postępowania, a o cywilnoprawnej w swej istocie relacji między z jednej strony inwestorem albo projektantem, a z drugiej strony rzeczoznawcą, o czym stanowi § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu. Unieważnienie uzgodnienia jest procedurą specjalną, opisaną w § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie uzgadniania, dlatego nie można utożsamiać jej z procedurą stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), opisaną w art. 156-159 k.p.a. Ma to istotne konsekwencje w prowadzeniu postępowania oraz określaniu jego stron. Zgodnie z brzmieniem przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania komendant wojewódzki wszczyna postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia w określonej sytuacji faktycznej i prawnej. Po pierwsze, może wszcząć to postępowanie do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, którego projekt budowlany rzeczoznawca uzgodnił. Po drugie, czyni tak na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) PSP, który stwierdził nieprawidłowości w uzgodnionej przez rzeczoznawcę dokumentacji projektowej. Jest to jednak tylko jedna z możliwości działania organu, gdyż nic nie stoi na przeszkodzie, by organ ten wszczął postępowanie z urzędu, po uzyskaniu informacji z innych źródeł (jak wystąpienia obywateli) o rażących nieprawidłowościach w uzgodnionej dokumentacji. Uznanie co do możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu należy jednak do suwerennej decyzji organu. Jednocześnie, gdy wniosek o unieważnienie uzgodnienia wpływa od osoby nie będącej stroną w postępowaniu, organ na mocy art. 61 a k.p.a. zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, co czyni we władczej formie postanowienia. Obowiązek odmowy wszczęcia postępowania osobie nie będącej jego stroną wypełnia dwa cele jednocześnie: prowadzi do czystości proceduralnej postępowania, gdyż organ unika w ten sposób wydania decyzji nieważnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), bo skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania oraz spełnia kryterium praworządności (art. 6 k.p.a.), gdyż czynność władcza organu w formie zaskarżalnego postanowienia umożliwia poddanie prawidłowości działania organu kontroli instancyjnej (procedura odwoławcza) oraz sądowo-administracyjnej.

Organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania, postanowienie wydane w sprawie unieważnienia uzgodnienia jest zaskarżalne zażaleniem do Komendanta Głównego. Zatem istotne jest, kto jest stroną w takim postępowaniu. Jedynym podmiotem mającym status strony, która może złożyć zażalenie na takie postanowienie, jest inwestor w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), którego dotykają bezpośrednie konsekwencje unieważnienia uzgodnienia, gdyż może ono stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przed odpowiednim organem administracji architektoniczno-budowlanej. Wprawdzie w art. 28 ustawy Prawo budowlane wymienia się również innych uczestników procesu budowlanego, jak właściciele sąsiednich nieruchomości, na które projektowany budynek może oddziaływać, ale nie są oni uczestnikami uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, zatem nie są stronami w specjalnym postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia. Przymiot stron postępowania przysługuje takim osobom w czasie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, którego przedmiotem jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie negując zatem praw skarżących do udziału w charakterze stron postępowania na którymś z etapów procesu budowlanego, z całą pewnością nie są stronami postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia. Przytoczony przez skarżących w zażaleniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2009 r. sygn. akt: II OSK 722/08 nie dotyczy relacji stron postępowania z organami pożarowymi, lecz z organami administracji architektoniczno-budowlanej, zatem nie może być uznany jako argument świadczący o tym, ze członkowie spółdzielni mieszkaniowej są stronami w postępowaniu w sprawie unieważnienia uzgodnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła B. Ż. reprezentowana przez J. Ż.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego dokonanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie może być wszczęte na wniosek strony, a stroną takiego postępowania jest tylko inwestor, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego; § 236 ust. 1, § 239 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie; art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej; § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez zbagatelizowanie, że inwestycja wpływa negatywnie na warunki korzystania z mieszkania skarżącej chronione przepisami prawa materialnego, w tym w kwestii bezpieczeństwa pożarowego, a więc narusza własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany interes prawny skarżącej, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 251 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie skarżącej, jako posiadającej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jako zarządzającej częścią wspólną tego budynku i w konsekwencji uznanie, że interes prawny w postępowaniu ma tylko wspomniana spółdzielnia, art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, sporządzenie uzasadnienia postanowienia zawierającego wewnętrzne sprzeczności.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazał, że postanowienie z dnia [...] lutego 2015r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia pożarowego projektu budowlanego zapadło z naruszeniem jej własnego zindywidualizowanego interesu prawnego jako właścicielki wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Stwierdziła, że jako członek spółdzielni ma odrębny od spółdzielni interes w związku z przedmiotową inwestycją.

Skarżąca podkreśliła, że unieważnienie uzgodnienia dotyczy jej interesu prawnego - ma bowiem interes prawny w postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane jest czy pozwolenia na budowę obiektu zostanie uchylone. Powinna być zatem uprawniona do wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia. Nie negując, że unieważnienie uzgodnienia jest procedurą specjalną, opisaną w § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania i nie ma do niej zastosowania art. 156-159 k.p.a. to jednak stronę unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych należy oceniać na podstawie przepisów k.p.a. Przepisy rozporządzenia w sprawie uzgadniania (§ 15) regulują bowiem postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnienia tylko częściowo (co wynika też z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) - w kwestii wszczęcia postępowania określają: do kiedy może to nastąpić i zasady wszczynania postępowania na wniosek komendanta powiatowego (miejskiego) PSP. Będzie zatem miał zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Analogiczną treść ma art. 157 § 2 K.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca wskazała, że art. 35 ustawy Prawo budowlane nie przewidziano merytorycznej kontroli uzgodnienia projektu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Kontrola uzgodnienia projektu budowlanego, dokonanego przez rzeczoznawcę powinna zatem zostać prowadzona przede wszystkim przez organy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie § 15 rozporządzenia w sprawie uzgadniania. Tymczasem nastąpiła odmowa weryfikacji prawidłowości takiego uzgodnienia. Okazuje się osoba, której najważniejsze dobra: życie i zdrowie mają być ponoć w wyniku inwestycji chronione nie może spowodować merytorycznej kontroli zasadności dopuszczenia określonych rozwiązań projektowych. Skarżąca powinna być zatem stroną postępowania w sprawie unieważnienia uzgodnienia, gdyż tylko wówczas zostanie w sposób należyty zabezpieczony jej interes prawny związany z inwestycją.

Skarżąca wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., w sprawie o sygn. II OSK 31/09 - organ pożarowy wszczął postępowanie w sprawie unieważnienia uzgodnień na skutek wniosków właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a następnie wydał postanowienie o unieważnieniu uzgodnień. Został więc uznany interes prawny właścicieli sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu w sprawie uzgodnienia.

Skarżąca podniosła – w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu powinien mieć status strony w postępowaniu związanym z pozwoleniem na budowę, jeżeli został naruszony jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, realizacja inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tym bardziej gdy sprzeczne (odrębne) są interesy jego i spółdzielni mieszkaniowej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r., sygn. 11 OSK 69/10 i z 5 marca 2010 r., sygn. II OSK 494/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 8 maja 2006 r.. sygn. VII SA/Wa 254/06). W wyrokach tych uznano, że dokonując wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących m.in. ochrony własności oraz art. 244 i 251 Kodeksu cywilnego.

W powyższym kontekście skarżąca wskazała, że drzwi wydzielające klatkę schodową od pozostałych części korytarzy piętrowych mają być instalowane w bardzo małej odległości od drzwi do jej mieszkania pod kątem prostym od tych drzwi. Zgodnie z projektem uzgodnionym przez rzeczoznawcę odległość ta wynosi tylko 37 cm. Nawet możliwość zainstalowania drzwi na klatce w odległości wskazanej w projekcie jest wątpliwa gdyż na jednej ze ścian, przy której stawiany byłby murek, do jakiego montowane byłyby drzwi jest mokry pion. W dodatku drzwi wydzielające klatkę schodową będą ciężkie, masywne oraz mieć szerokość tylko 90 cm i samozamykacz. Wydzielona zostanie powierzchnia klatki schodowej o wymiarach zaledwie ok. 2,4 m 1.35 m, z trzech jej stron będą drzwi (wydzielające klatkę schodową, do mieszkania skarżącej i do mieszkania znajdującego się po lewej stronie klatki patrząc od windy), zaś z czwartej strony schody. Takie rozwiązanie spowoduje, że znacznie utrudnione i niebezpieczne będzie wejście do wyjście z mieszkania skarżącej, zwłaszcza niepełnosprawnym, z wózkami z małymi dziećmi, z bagażami, przedmiotami o dużych gabarytach Wpłynie zatem też negatywnie na bezpieczeństwo pożarowe, możliwość ewakuacji z mieszkania na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 4 Prawa budowlanego; § 236 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie). Spotęgują to wąskie drzwi wydzielające klatkę schodową (jak już zostało wskazane o szerokości 90 cm, zamiast wymaganych 1,2 m - § 239 ust. 4 w zw. z § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Według projektu, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] drzwi wydzielające klatkę schodową mają otwierać się na drzwi wejściowe do mieszkania. W konsekwencji otwarcie drzwi na klatce przesłoni drzwi do mieszkania - przy całkowitym otwarciu drzwi na klatce szerokość wyjścia z mieszkania Skarżącej wyniesie tylko ok. 20 cm. Tymczasem najmniejsza szerokość drzwi, stanowiących wyjścia ewakuacyjne z pomieszczenia, w świetle ościeżnicy powinna wynosić 0,9 m, a w przypadku drzwi służących do ewakuacji do 3 osób - 0,8 m (§ 239 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury). W tej sytuacji otwarcie drzwi na klatce uniemożliwi wyjście z mieszkania skarżącej, w tym ewakuację. Będzie też istnieć duże niebezpieczeństwo uderzenia osób wchodzących czy wychodzących z mieszkania Skarżącej drzwiami wydzielającymi klatkę schodową, otwieranymi przez inne osoby poruszające się po klatce. Z kolei wymiana drzwi wejściowych do mieszkania skarżącej wiąże się z obowiązkiem udostępnienia mieszkania w celu wykonania takich prac (jeżeli realizacja inwestycji ma nie wywołać przestępstw z art. 193 i 288 Kodeksu karnego). Po zrealizowaniu prac wpłynie zaś na zabezpieczenie mieszkania przed włamaniem (nowe drzwi mają mieć tylko jeden zamek, z projektu nie wynika że są antywłamaniowe). Istnieją także poważne wątpliwości czy wymiana drzwi do mieszkania nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo pożarowe we wnętrzu mieszkania skarżącej - nowe drzwi mają ograniczać rozprzestrzenianie się dymu, a zatem ograniczą też wypływ dymu z mieszkania ogarniętego pożarem. Ponadto w projekcie podano szerokość otworów drzwiowych do mieszkania Skarżącej - 90 cm, podczas gdy są tam otwory o szerokości 80 cm. Projekt dotyczy więc ściśle mieszkania Skarżącej, wkracza w przestrzeń, substancje jej mieszkania. Tym samym inwestycja wpłynie też negatywnie na warunki korzystania z mieszkania skarżącej chronione przepisami art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 15 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji oraz odpowiedniej jej warunków, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, w tym dostatecznej szerokości wyjść i dojść ewakuacyjnych) oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Do uzyskania wiedzy na temat wpływu rozwiązań zawartych w projekcie na mieszkanie skarżącej, poza analizą projektu, mogłoby też istotnie przyczynić się przeprowadzenie oględzin klatki nr [...] budynku przy ul. [...], o co skarżąca zwracała się do organu wojewódzkiego we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...]odmówił przeprowadzenia takich oględzin.

Skarżąca wskazała także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II SA/G1 553/07, w którym Sąd stwierdził , że zarząd budynkiem nie daje spółdzielni uprawnień do ingerencji w cudzą własność. W sytuacji zatem gdy drzwi wejściowe wraz z całym mieszkaniem stanowią przedmiot własności innej osoby, także w przypadku własnościowych mieszkań spółdzielczych, spółdzielnia nie ma prawa samodzielnie wykonywać wymiany drzwi, zwłaszcza na niebędące antywłamaniowymi. Skarżąca nie zawierała ze Spółdzielnią indywidualnej umowy ustanawiające zarząd nieruchomością. Organ pomija natomiast fakt, że zgodnie z art. 251 w zw. z art. 244 Kodeksu cywilnego osobie, która posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, przysługuje ochrona właściwa dla ochrony prawa własności.

Skarżąca podkreśliła, że spółdzielnia nie traktuje jej i innych mieszkańców podmiotowo, nie reprezentuje jej interesów, wprosi przeciwnie - sprzeczne są interesy jej i Spółdzielni. Nakaz taki, wydany decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], dotyczył zapewnienia prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego w budynku przy ul. [...] lub zastosowania rozwiązań zamiennych wskazanych na podstawie ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych. Nie określał zatem jakie rozwiązania zamienne mają być zastosowane. Instalowanie drzwi przewidziano w wykonanych na zlecenie spółdzielni ekspertyzie technicznej, a następnie projekcie budowlanym. Spółdzielnia jest zainteresowana tylko zrealizowaniem nakazu w zakresie długości dróg ewakuacyjnych. Nie zwraca zaś uwagi, że doprowadzi do uniemożliwienia dotarcia mieszkańcom do tych dróg i w konsekwencji ewakuowania się w razie zagrożenia oraz spowoduje niebezpieczeństwa i utrudnienia w życiu codziennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentację, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd kontrolował rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postepowania w sprawie unieważnienia dokonanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych projektu budowlanego.

Stwierdzić należy, że stroną postępowania prowadzonego w sprawie wydawanych uzgodnień przeciwpożarowych oraz ich unieważniania, w trybie wskazanych powyżej przepisów przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jest wyłącznie wnioskodawca tj. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu tj. ten podmiot, którego obowiązkiem jest zapewnienie jego ochrony przeciwpożarowej zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.). Jest to osoba tożsama z adresatem ewentualnej decyzji z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wydawanej przez właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 i 1341).

Stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny każdorazowo znajduje swoje umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie, na podstawie którego jednostka może domagać się wszczęcia albo dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu, ponieważ jego wynik będzie oddziaływał na sferę jej praw i obowiązków.

Sąd stwierdza ani wydanie pozytywnego uzgodnienia pożarowego ani jego unieważnienie nie dotyczy tak rozumianego interesu skarżącej. Powołane przez skarżącą ograniczenia, wobec przyjętych rozwiązań projektowych, w prawie własności wyodrębnionego lokalu mieszkalnego – nie stanowią o jej przymiocie strony w postępowaniu przed organem pożarowym, w sprawie unieważnienia uzgodnienia przez ten organ projektu budowlanego.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego, z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, nie dotyczy zindywidualizowanych praw członka spółdzielni mieszkaniowej nie rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach. Polem do weryfikacji inwestycji z punktu widzenia osób trzecich a takimi są członkowie spółdzielni dążący do ochrony ich zindywidualizowanych praw, jest ewentualnie etap postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Tu krąg stron wynika z art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi lex specialis art. 28 k.p.a. To w tym postępowaniu mogą kwestionować rozwiązania projektowe jako te, które naruszają ich zindywidualizowane prawo, dążąc do ochrony własności jaka wynika z wyodrębnionego prawa do lokalu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że członków spółdzielni na zewnątrz reprezentuje spółdzielnia przez odpowiednie ciała statutowe, wyjątkowo członek spółdzielni może stać się stroną postępowania w szczególności w przedmiocie pozwolenia na budowę wówczas, gdy wykaże potrzebę zindywidualizowanej ochrony jego prawa. Słusznie organ wskazał, że powołane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych dotyczyły uznawania za stronę w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę i nie dotyczyły ustawowego zakresu działania organów Państwowej Straży Pożarnej.

W niniejszej sprawie orzeczenie, objęte wnioskiem o jego unieważnienie oparte było na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). Uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie wymagań przeciwpożarowych wbrew stanowisku skarżącej nie dotyczyło dysponowania jej własnością, lokalem mieszkalnym. Uzgodnienie otworzyło możliwość realizacji określonej inwestycji przez Spółdzielnię. Dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę członek spółdzielni w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane w wyjątkowych okolicznościach, poprzez wykazanie zindywidualizowanego interesu prawnego, może uzyskać status strony tego postępowania obok inwestora – spółdzielni.

W świetle ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009r., Nr 178, poz.1380 ze zm.) oraz ww. rozporządzenia organ ma obowiązek każdorazowego uzgadniania projektów, czy to budowlanych, czy to realizacji inwestycji w już istniejących obiektach pod kątem ochrony pożarowej, a o tym ostatecznie, które z uzgodnionych rozwiązań wprowadzi inwestor pozostaje jego wyborem. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przewidzianych prawem stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W przypadku spółdzielni mieszkaniowej mamy zwykle do czynienia z osobą prawną, faktycznie władającą budynkiem i terenem spółdzielni, w rozumieniu art. 4 ust. 1a ww. ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wynika to, co do zasady ze statutu spółdzielni, opartego na ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr. 188, poz.1848 ze zm.), ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.) oraz umów indywidualnych, zawieranych między spółdzielnią a jej członkami, czy też z osobami nie będącymi członkami spółdzielni. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z siedzibą w [...] przy ul. [...] cyt. "Spółdzielnia zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie oraz mienie jej członków jak również nieruchomością nie stanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości".

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przyjął - tylko Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...], a nie jej członkowie jest stroną w postępowania o unieważnienie przedmiotowego uzgodnienia. Tym samym skarżąca nie mogła skutecznie dochodzić wszczęcia objętego jej wnioskiem postępowania nieważnościowego.

Powyżej przedstawionej sądowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniem organu pierwszej instancji nie mogły zmienić zarzuty skargi.

Przymiot strony, w postępowaniu zmierzającym do unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego, skarżąca nie może skutecznie wykazać powołując się na wadliwość rozwiązań projektowych związanych z zabezpieczeniem pożarowym w bezpośrednim otoczeniu jej mieszkania. Za przyjęte rozwiązania w porozumieniu z organami Państwowej straży pożarnej odpowiada Spółdzielnia.

Sąd podkreśla, że nie ma przeszkód, żeby swoje uwagi skarżąca kierowała do właściwych ciał statutowych Spółdzielni, które uwzględniając je mogą opracować inne rozwiązania, przedłożone następnie do uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Powoływany, przez skarżącą, brak właściwej współpracy miedzy władzami Spółdzielni a jej członkami, stanowi wewnętrzny problem pozostający poza niniejszym postępowaniem i jego sądową oceną .

Bezpodstawne są zarzuty skarżącej, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie rozpatrzył sprawy w sposób merytoryczny. Jak wskazano powyżej orzeczenie oparte zostało na przepisie art. 61a k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym nie można rozpatrywać argumentów merytorycznych sprawy. Skoro bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Powtórzmy - instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Ponadto, organ odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek pochodzący od osoby niebędącej stroną postępowania nie narusza przepisów prawa

a przeciwnie chroni przed ich naruszeniem. Wydanie bowiem orzeczenia w postępowaniu wszczętym na wniosek nie pochodzący od strony skutkuje stwierdzeniem jego nieważności.

Także wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, organ nie naruszył przepisów z zakresu ochrony prawa własności przewidzianych w Kodeksie Cywilnym – postępowanie, wszczęcia którego dochodziła skarżąca, nie odnosiło się do prawa własności.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.