Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 227/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 19,  art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 150 par. 1, art. 151 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 144, art. 222 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółka A w W. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółka A. w W. kwotę 680 ( sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 marca 2007 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. T. C. Sp. z o. o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], Nr [...] L. C., zlokalizowanej na terenie działki nr 4, w obrębie ewidencyjnym 27, przy ul. N. [...] w L.

Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołań Społecznego Komitetu Protestacyjnego P. E., Rady Dzielnicy C.-P. w L., Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] przy ul. S. w L. oraz K. K., I. K., A. K., A. B. i T. G. od decyzji z dnia 2 maja 2007 r., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołania złożyły podmioty nie będące stronami w sprawie.

W dniu 28 sierpnia 2007 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek B. Z., reprezentowanej przez Z. G., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej. Jako podstawę wznowieniową wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając, że wnioskodawczyni zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt [...], stała się współwłaścicielką działki nr ewid. 7, sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której miałaby być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym za strony zostali uznani matka i ojciec wnioskodawczyni, który zmarł w czerwcu 2005 r.

Wniosek o wznowienie postępowania postanowieniem z dnia 6 września 2007 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 150 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie do rozpatrzenia według właściwości. Wojewoda nie uznając się za organ właściwy, postanowieniem z dnia 12 września 2007 r., znak: [...], przekazał wniosek B. Z. Prezydentowi Miasta celem załatwienia.

Postanowieniem z dnia 12 września 2007 r., znak: [...], Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 2 maja 2007 r., znak: [...]. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że B. Z., będąca współwłaścicielką działki nr 7 bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Po wznowieniu postępowania o pozwolenie na budowę, decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 7 k.p.a.:

- uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 maja 2007 r., znak: [...],

- odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że B. Z. bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i nie były w tym postępowaniu rozważane jej interesy, co powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy. We wznowionym postępowaniu jej pełnomocnik wniósł szereg zastrzeżeń, zaszły też inne okoliczności mające wpływ na przedmiot sprawy, które winny być rozpatrzone w nowej decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W toku postępowania wznowieniowego do organu wpłynęło szereg pism od osób i organizacji nie będących stronami, do których dołączono opinie dotyczące szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego na środowisko i ludzi. Ponadto po rozpoczęciu budowy stacji bazowej doszło do społecznych protestów, które przybrały formę i skalę zagrażającą porządkowi publicznemu, a były szeroko relacjonowane w środkach masowego przekazu. Również w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji mieszkańcy L. oraz podmioty z innych miast podnosili negatywny wpływ takiej inwestycji na świat roślinny i zwierzęcy, obniżenie estetyki terenu i komfortu bytowania zamieszkujących w pobliżu osób. Do Prezydenta L. wpływały wnioski mieszkańców o wykup tych mieszkań albo zwrot obniżonej, na skutek budowy stacji, wartości ich mieszkań.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wskutek zmiany przepisów, która miała miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U. Nr 158, poz. 1105), przedmiotowa inwestycja nie jest już zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i nie wymaga tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Złożony projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według organu pierwszej instancji, niezależnie od spełnienia przez inwestorów wyżej wymienionych przesłanek, należy mieć na względzie także skalę protestu społecznego i podnoszone w ramach tego protestu argumenty i dowody, a przez to należy również ocenić, czy projektowana inwestycja nie narusza uzasadnionego interesu innych stron postępowania, interesu osób trzecich, a także interesu społecznego. W związku z tym trzeba mieć na względzie konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron zagwarantowany w art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, jak również treść przepisu art. 144 k.c., który wymaga, by właściciel nieruchomości powstrzymywał się od działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ pierwszej instancji stwierdził, że "przeciętna miara" oddziaływań, o której mowa w art. 144 k.c., może być przekroczona w przypadku projektowanej inwestycji. Nawet, gdyby obawy okolicznych mieszkańców uznać za nieuzasadnione w oparciu o raporty i badania przedkładane przez inwestora, to "...obawy te mają w pełni charakter obiektywny...". Poczucie zagrożenia strony (B. Z.) oraz okolicznych mieszkańców winno być uwzględnione w kategoriach poszanowania uzasadnionych interesów stron postępowania i osób trzecich.

Ochrona interesów osób trzecich powinna uwzględniać także wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, które muszą być rygorystycznie przestrzegane, a ochroną tą są objęte osoby trzecie, a więc nie będące stronami postępowania. Zasada uwzględniania słusznego interesu obywateli zagwarantowana jest także w art. 7 k.p.a., a przepis ten jest wskazówką interpretacyjną w stosowaniu prawa materialnego.

Wobec stwierdzenia, iż projektowana inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także narusza uzasadniony interes osób trzecich i słuszny interes obywateli, należało w trybie wznowieniowym uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i odmówić udzielenia takiego pozwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania P. T. C. Sp. z o.o. w W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...], Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

- utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 maja 2007 r., znak: [...]

oraz

- uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i w tym zakresie umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podzielił w pełni stanowisko i argumentację wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji dotyczące zaistnienia podstaw do uchylenia, w postępowaniu wznowieniowym, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Powtórzył za organem pierwszej instancji, że projektowana stacja zakłóca korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a także narusza uzasadniony interes osób trzecich i słuszny interes obywateli. Obawy B. Z. i okolicznych mieszkańców co do szkodliwości promieniowania elektromagnetycznego – również w ocenie organu odwoławczego – "mają w pełni charakter obiektywny, nawet gdyby je uznać za nieuzasadnione w oparciu o raporty i badania przedłożone przez inwestora". Poczucie zagrożenia zostało w sposób jednoznaczny i wyraźny okazane i powinno być ono uwzględnione, a ma ono materialne potwierdzenie w art. 144 k.c. Prawo mieszkańców do bezpiecznego, spokojnego i niezakłóconego bytowania można wywieść z rygorystycznego interpretowania art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 7 k.p.a., statuującego zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje bowiem w szczególności ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 355/06).

Organ odwoławczy stwierdził, że nie zgadza się z treścią drugiej części rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, to jest orzeczeniem o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ze stanu faktycznego, potwierdzonego dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy wynika bowiem, że budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej została już rozpoczęta. Do chwili wstrzymania robót wykonano szerokoprzestrzenny wykop pod stopę fundamentową oraz zabetonowano płytę dolną stopy. Wobec rozpoczęcia prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) należało traktować jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, organ pierwszej instancji powinien był umorzyć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Zarzuty odwołania Wojewoda uznał za niezasadne. Wyjaśnił, że właściwym do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę był organ pierwszej instancji, albowiem to decyzja tego organu z dnia 2 maja 2007 r. stała się ostateczną. Umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie złożył podmioty nie mające przymiotu strony, nie stanowiło o merytorycznym orzekaniu w sprawie. Organ odwoławczy jedynie ocenił, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Wobec uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r. w części dotyczącej odmowy pozwolenia na budowę, bez znaczenia pozostają zarzuty odwołania, o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, jako że odnoszą się one do uchylonej w postępowaniu odwoławczym części decyzji.

Za nietrafny uznał organ odwoławczy zarzut niebrania pod uwagę interesu inwestora, który to interes winien być traktowany jako słuszny interes społeczny. W sytuacji, gdy konflikty między właścicielami sąsiednich nieruchomości wynikają z planów inwestycyjnych jednego z nich, konieczne jest ustalenie, czy realizacja inwestycji będzie przebiegała według wariantu optymalnego dla samego inwestora, jak i dla wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła P. T. C. Sp. z o.o. w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 25 stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów art. 19, art. 150 § 1 i art. 152 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez organ właściwy w sytuacji, gdy właściwym do tego był Wojewoda;

2. przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obiektywizmu i prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych;

3. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy;

4. przepisów art. 146 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 maja 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

5. przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 7 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodziła potrzeba ochrony interesu społecznego, czy też ochrony jakichkolwiek interesów innych stron postępowania;

6. przepisów art. 4 i art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, pomimo spełnienia przez inwestora wszelkich wymogów warunkujących dopuszczalność wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

7. przepisu art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w wyniku błędnego przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.

Uzasadniając stawiane zarzuty strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Taką decyzją w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 14 sierpnia 2007 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Prezydent Miasta sam uznał się niewłaściwym w sprawie, przekazując postanowieniem z dnia 6 września 2007 r. wniosek B. Z. Wojewodzie celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postanowienie Wojewody z dnia 12 września 2007 r. przekazujące wniosek B. Z. Prezydentowi Miasta celem załatwienia nie pozbawiło mocy wiążącej postanowienia z dnia 6 września 2007 r., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a nadto Wojewoda nie był władny do zwrócenia wniosku o wznowienie postępowania Prezydentowi Miasta. Mógł on jedynie doprowadzić do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta, co uczynił dopiero po otrzymaniu wniosku pełnomocnika B. Z. z dnia 2 stycznia 2008 r.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo budowlane skarżąca Spółka wskazała, że inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 tejże ustawy, a zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane były, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 powołanej ustawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy nie dopuszczają żadnej uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości wprowadzenia dalszych warunków. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie nastąpiła zmiana któregokolwiek z warunków realizacji inwestycji, która skutkowałaby obowiązkiem przedłożenia przez inwestora jakiejkolwiek dodatkowej dokumentacji lub spełnienia dodatkowych warunków określonych przepisami Prawa budowlanego. Granice ochrony interesów stron i osób trzecich wyznaczają tylko przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wydane w celu ochrony środowiska, a nie protesty obywateli wyrażające ich osobiste oczekiwania.

Naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 7 k.p.a. uzasadniono w skardze wywodem, że naruszenie uzasadnionego interesu stron postępowania i osób trzecich może być rozpatrywane wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczy przy tym wyłącznie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych, a nie interesu faktycznego. Tym bardziej nie może być mowy o ochronie interesów wynikających wyłącznie z przekonania mieszkańców o istniejących zagrożeniach, które to przekonanie nie znajduje żadnego uzasadnienia w zgromadzonych w postępowaniu dowodach. Uznanie, że projektowana inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, a także narusza uzasadniony interes osób trzecich i słuszny interes obywateli, wyłącznie na podstawie obaw i postulatów stron i osób trzecich, bez poparcia takiego stwierdzenia żadnymi dowodami stanowi – w ocenie strony skarżącej – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja formułując tezę o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji nie odniosła się do znajdujących się w materiale dowodowym opinii i raportu sporządzonego przez inwestora, naruszając zasadę obiektywizmu i prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę na okoliczność, że Prezydent Miasta podczas protokołowanej rozprawy administracyjnej w dniu 19 października 2007 r., której przebieg był następnie relacjonowany w publikacjach prasowych, oświadczył, że nie wyda pozwolenia na budowę. W ten sposób bezprawnie przesądził o objęciu ochrona prawną osobistych i subiektywnych zapatrywań, oczekiwań i postulatów stron i osób trzecich, czym naruszył nie tylko powołane przepisy ustawy Prawo budowlane, ale również zasady postępowania wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. skarżąca Spółka podniosła, że fakt rozpoczęcia realizacji obiektu budowlanego nie czyni postępowania o pozwolenie na budowę bezprzedmiotowym, jak to wadliwie przyjął Wojewoda w zaskarżonej decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego.

Reasumując wywody skargi pełnomocnicy strony skarżącej podnieśli, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 maja 2007 r. nie nastąpiła zmiana któregokolwiek z warunków inwestycji, która skutkowałaby obowiązkiem przedłożenia przez inwestora jakiejkolwiek dokumentacji lub spełnienia dodatkowych warunków określonych przepisami prawa budowlanego. Tym samym w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takich okolicznościach, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. niedopuszczalne było uchylenie dotychczasowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, a organ administracji publicznej powinien, stosownie do postanowień art. 151 § 2 k.p.a. ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż obowiązkiem sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione przez skarżącego.

Skargę należy uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Nie wszystkie jednakże zarzuty skargi są trafne.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 19 i art. 150 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, ze decyzja Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...] wydana została przez właściwy organ, w sytuacji gdy organem właściwym do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym był nie Prezydent, lecz Wojewoda, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Przepis art. 150 § 1 k.p.a. stanowi, że organem administracji publicznej w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta wydał w dniu 2 maja 2007 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej, pouczając strony postępowania o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Jakkolwiek odwołania od tej decyzji zostały wniesione, to wniosły je podmioty nie mające przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i z tego tylko względu Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości działania organu wyższego stopnia w charakterze organu odwoławczego inaczej niż na podstawie odwołania strony. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot jest decyzją procesową. W postępowaniu przed organem odwoławczym zakończonym wydaniem takiej decyzji nie dochodzi do rozpatrzenia odwołania, a zatem nie zostaje uruchomiony tryb ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji, jako nie podlegająca ocenie organu odwoławczego zyskuje walor ostateczności i organ pierwszej instancji staje się właściwym do rozstrzygania sprawy w postępowaniu wznowieniowym.

Ubocznie należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 marca 2008 r., znak [...], stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2007 r., znak [...], przekazującego wniosek B. Z. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 maja 2007 r. o pozwoleniu na budowę, Wojewodzie. Postanowienie Kolegium stało się ostateczne wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez żadną ze stron postępowania.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo z innych powodów. Decyzje te zostały wydane w trybie wznowieniowym. Pełnomocnik B. Z., składając w jej imieniu wniosek o wznowienie postępowania, wskazał jako przyczynę wznowieniową niebranie udziału przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wniosek B. Z. został uwzględniony, skutkując wydaniem przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. postanowienia z dnia 12 września 2007 r., znak: [...] o wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest zatem tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym postępowanie w sprawie. Przepis art. 151 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia w świetle art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania uwarunkowana jest ustaleniem przez organ wystąpienia jednej z podstaw wznowieniowych wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a.

Organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie stwierdziły, że w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęły one, że B. Z., jako współwłaścicielka działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem wnioskowanej inwestycji powinna być stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym jednakże nie brała udziału, bowiem organ pierwszej instancji uznał za stronę tylko matkę wnioskodawczyni i zmarłego w czerwcu 2005 r. ojca.

Należy mieć na względzie, iż postępowanie administracyjne, którego wznowienia domagała się B. Z. prowadzone było w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dodany do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przepis ten, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., ma na celu uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego, które ma polegać na odstąpieniu od automatycznego uznawania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. musi być interpretowany ściśle. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie utrzymanej przez zaskarżoną decyzję w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie wskazuje, z jakich przyczyny organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym uznały B. Z. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organy orzekające powinny poczynić ustalenia w tym zakresie i wykazać nie tylko, że nieruchomość, której współwłaścicielką jest B. Z. znajduje się w sferze oddziaływania projektowanego obiektu, ale także wskazać, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być jedynie ten, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Podmiot wywodzący swój interes jako strona takiego postępowania musi wskazać konkretne przepisy, przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie obiektu budowlanego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1215/05, LEX nr 206469 i z dnia 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411 oraz wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II OSK 75/06, LEX nr 319183).

Należy przy tym zauważyć, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie badały również w pierwszym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestii obszaru oddziaływania projektowanej stacji telefonii komórkowej pod kątem ustalenia stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nawet przy przyjęciu, że prawidłowe było stanowisko organów administracji, co do uznania B. Z. za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, iż zaistniały podstawy prawne do rozstrzygania sprawy w postępowaniu wznowieniowym, to stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo z innych powodów.

W świetle przepisów powołanej ustawy Prawo budowlane organy właściwe do rozstrzygania wniosków o pozwolenie na budowę nie mogą kierować się uznaniowością. Przepisy ustawy precyzują wymagania, które musi spełnić inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę. Jeżeli inwestor nie spełni wszystkich wymaganych prawem wymogów organ administracji nie może pozytywnie rozstrzygnąć wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a jeśli inwestor spełni ustawowe wymogi organ zobowiązany jest wydać decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Przepis art. 32 ustawy Prawo budowlane wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów, a także złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w obu instancjach przyznały, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętego Uchwałą nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 26 września 2002 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 124, poz. 2671. Uznały także, iż projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, a projekt budowlany opracowany został przez uprawnioną osobę i posiada wymagane opinie, pozwolenia, uzgodnienia i sprawdzenia.

Możliwość zrealizowania projektowanej inwestycji uzyskała akceptację w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 czerwca 2006 r., znak: [...] o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, jakkolwiek toczy się postępowanie wznowieniowe z wniosku B. Z., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem tejże decyzji.

W powyższej sytuacji, w ocenie Sądu, należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro organ administracji przyznał fakt spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 omawianej ustawy, to nie miał podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ powinien – stosownie do unormowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. – ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uchylając decyzję z dnia 2 maja 2007 r. udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji organy obu instancji wskazały jako podstawę rozstrzygnięcia "skalę protestu społecznego i podnoszone w jego ramach argumenty i dowody, które nakazały ocenić, czy inwestycja nie narusza interesu innych stron postępowania, interesów osób trzecich oraz interesu społecznego". Organy orzekające obu instancji podkreślały, że są zobowiązane mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a projektowana inwestycja interes ten narusza.

Odnosząc się do takiej argumentacji należy mieć na względzie, że nawiązuje ona w istocie do klauzuli zasad współżycia społecznego wyrażonej w art. 5 kodeksu cywilnego. Żaden przepis prawa administracyjnego nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach należących do innej gałęzi prawa, a w świetle utrwalonego orzecznictwa organy te nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego. Wydawane decyzje mogą znajdować podstawę wyłącznie w skonkretyzowanych przepisach administracyjnego prawa materialnego. Art. 6 i art. 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym i zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ani też nie mogą modyfikować przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym. Podstawą skargi sądowej od decyzji administracyjnej nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 1984 r., SA/Po 1028/84, niepubl. i z dnia 21 listopada 1997 r., IV SA 1703/96, niepubl.).

Stanowisko zaskarżonej decyzji, iż projektowana inwestycja zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, o których mowa w art. 144 k.c. należy uznać za nieuzasadnione i gołosłowne. Organ wywodzi je wyłącznie z poczucia zagrożenia wyrażonego przez część okolicznych mieszkańców i wnioskującą o wznowienie postępowania B. Z. Stwierdzenie, że "obawy o szkodliwość promieniowania elektromagnetycznego mają charakter w pełni obiektywny, nawet gdyby je uznać za nieuzasadnione w oparciu o raporty i badania przedkładane przez inwestora" jest wręcz nielogiczne. Świadczy ono o niewłaściwym rozumieniu przez organ orzekający znaczenia słowa "obiektywny", które tłumaczyć należy jako bezstronny, wolny od uprzedzeń, istniejący niezależnie od czyjejkolwiek świadomości i czyichkolwiek postrzeżeń (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom 3, s. 19 oraz W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Wydawnictwo Martel, Warszawa 2005, s. 355). W sytuacji, gdy przedłożony raport i opinie stwierdzały nieprzekraczanie przez projektowaną inwestycję norm określonych przepisami technicznymi, organ administracji nie był uprawniony do potraktowania jako dowód przeciwny obaw i poczucia zagrożenia części okolicznych mieszkańców.

Należy również mieć na uwadze, że przepisy prawa budowlanego nie są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 144 k.c., ale w postępowaniu o pozwolenie na budowę organy administracji obowiązane są do stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast właściciele nieruchomości sąsiednich uznając, że obiekt budowlany mimo, iż nie narusza norm techniczno-budowlanych, oddziaływuje na ich nieruchomości ponad przeciętną miarę, w rozumieniu art. 144 k.c., uprawnieni są do dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 144 k.c. w związku z art. 222 § 2 k.c. W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 1984 r., III CZP 4/84, OSNCP 1084, poz. 171.

Odnosząc się do stwierdzenia zaskarżonej decyzji, iż realizacja projektowanej stacji telefonii komórkowej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane należy uznać takie stanowisko za niezasadne. Powołany przepis wymaga, by przy projektowaniu obiektu budowlanego wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi brać pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować go i budować zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przy tym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy wszakże mieć na względzie, że przepis art. 3 omawianej ustawy, stanowiący słownik określeń ustawowych objętych ustawą Prawo budowlane, obowiązujący przy stosowaniu Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych zawiera w pkt 20 definicję "obszaru oddziaływania obiektu". Przepis ten stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę organ wyznacza zatem granice tego obszaru wyłącznie w oparciu o normy materialne prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego.

Podnoszone przez organy orzekające zagadnienie hipotetycznego spadku wartości nieruchomości położonych w otoczeniu terenu projektowanej stacji telefonii komórkowej nie może mieć żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Przeznaczenie nieruchomości wynika wyłącznie z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego walor prawa miejscowego i jest od organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę niezależne. Stąd też organy administracji publicznej na etapie postępowania o pozwolenie na budowę nie mogą rozważać kwestii, czy wskutek zrealizowania określonej inwestycji na danym terenie wzrośnie albo zmaleje wartość nieruchomości sąsiednich.

Wskazane powyżej naruszenia prawa zaistniałe przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, powodujące konieczność uchylenia decyzji obu instancji, czynią zbędnym ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę wykazane uchybienia procesowe i materialne. Poczyni ustalenia w zakresie określenia stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w zależności od wyniku tych ustaleń umorzy postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe albo wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 151 § 1 lub § 2 w związku z art. art. 146 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy, decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.