Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 209 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi R. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą U. w P. na bezczynność Starosty Łomżyńskiego w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R.R.prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U.w P. (dalej powoływany jako: "wnioskodawca", "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ł. (dalej powoływany jako: "Starosta", "organ") w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, zlokalizowanej pod adresem ul. P., P., [...]Ł., zgodnie

z wnioskiem z 27 lutego 2024 r., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54, dalej jako: p.o.ś.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

Skarżący przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 27 lutego 2024 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 tusz ton na dobę, zlokalizowanej pod adresem ul.[...], [...], [...] Ł.

W wezwaniu z dnia 27 marca 2024 r. do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku Starosta domagał się między innymi ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po dwukrotnym wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zawiadomieniem z dnia 10 maja 2024 r. zawiadomieniem z dnia 10 maja 2024 r. nr ROŚB.6222.1.2024 Starosta pozostawił wniosek bez rozpoznania. Jako przyczynę wydania swojej decyzji wskazał to, że inwestor nie przedstawił decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniającej wszystkie warunki pracy instalacji objętej wnioskiem zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r.

W związku z powyższym wnioskodawca złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej powoływane jako Kolegium) za pośrednictwem Starosty wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego postępowania, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy, tj. wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 tusz ton na dobę oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości,

a także podjęcie środków zapobiegawczych na przyszłość.

Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. nr SKO.412/15/2024 Kolegium zwróciło ponaglenie Staroście jako skierowane do organu niewłaściwego. W konsekwencji Starosta pismem z dnia 2 lipca 2024 r. pozostawił ponaglenie bez rozpatrzenia

z uwagi na to, że stosownie do art. 209 ust. 2 p.o.ś., który jest przepisem szczególnym do przepisów k.p.a., wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a termin ten jeszcze nie upłynął.

Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że Starosta nie mógł uznać jako warunku (rzekomego) niezłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako braku formalnego. Przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., dalej jako: u.o.o.ś.) oraz p.o.ś. nie nakładają wprost obowiązku załączania do wniosku decyzji środowiskowej. Zdaniem skarżącego chociaż formalnie brak jest obowiązku, by podmiot dołączał do wniosku o wydanie pozwolenia decyzji środowiskowej, to brak takiej decyzji będzie stanowił ewentualnie przesłankę do odmowy jego wydania (ale nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania).

Strona podniosła, że wskazywany obowiązek dostarczenia przez stronę decyzji środowiskowej istniał do 2015 r., gdy art. 184 ust. 4 pkt 4 p.o.ś. został uchylony przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2015 r. (Dz.U.2015.1434) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 października 2015 r.

Według skarżącego Wójt Gminy Ł. ewentualnie nawet gdyby nie określił w rozstrzygnięciu decyzji uprawnień i obowiązków w części dotyczącej zakresu pracy, Starosta nie mógłby się powoływać się na zapisy w uzasadnieniu, gdyż absolutnie nie jest nimi związany. Zaś wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 857/21: (-) jest nieprawomocny, (-) został wydany

w sprawie o innym przedmiocie (zmiana pozwolenia, a nie wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego), (-) został wydany w zupełnie innych okolicznościach faktycznych (po ponad 2 latach nastąpiły takie zmiany jak: nowa decyzja środowiskowa, nowe inwestycje, w tym wybudowanie drogi dojazdowej od innej strony zakładu – od ulicy B.).

Według skarżącego decyzja środowiskowa z dnia 14 listopada 2023 r. nie tylko nie jest sprzeczna z treścią wyroku z dnia 25 stycznia 2022 r. w sprawie

II SA/Bk 857/21, ale wręcz przeciwnie – Wójt Gminy Ł. określił wielkości charakterystyczne, takie jak: produkcja mięsa - świnie docelowo max. 7.000 sztuk na dobę, ilość dni pracy w tygodniu – 7. Skarżący wywodzi, że przedmiotem analizy nowej decyzji środowiskowej była jednak wydajność instalacji po pierwsze na wyższym poziomie aniżeli przewidziany w poprzedniej decyzji, a po drugie, przy pracy wykonywanej przez 7 dni w tygodniu. Według skarżącego wskazania zawarte w wyroku WSA w Białymstoku zostały spełnione. Podniesiono też, że podstawowe wielkości charakterystyczne są identyczne zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego i w decyzji środowiskowej. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w podstawowych wielkościach charakterystycznych Wójt Gminy nie wymienił pracy zakładu na 3 zmiany (praca na 3 zmiany była uwzględniona w raporcie oddziaływania na środowisko - który był kluczowym dowodem w sprawie, co należy rozumieć, że dopuścił on pracę linii do uboju w różnych konfiguracjach i na dowolną ilość zmian w ciągu doby. Do zakresu pracy w postaci zmianowości, pracy przez 7 dni w tygodniu inwestor odwoływał się we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wielokrotnie (nie zatajał tego).

Stwierdzono, że art. 209 ust. 2 p.o.ś. nie stosuje się do instalacji, dla których pozwolenie zintegrowane jest wydane po raz pierwszy lub zostało objęte istotną zmianą (w rozumieniu nadawanym temu pojęciu przez art. 3 pkt 7 p.o.ś. Przez istotną zmianę instalacji - rozumie się przez to taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Zdaniem skarżącego organ faktycznie już podjął decyzję, że nie zamierza w tej sprawie podejmować dalszych czynności (pozostawiając wniosek bez rozpoznania). Gdyby było inaczej, jego obowiązkiem byłoby stosowanie się do art. 36 k.p.a., to jest poinformowanie strony o fakcie niedotrzymania terminu i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Według strony organ nie może się powoływać na to, że ma 6 miesięcy na wydanie decyzji i w tym czasie może "odłożyć sprawę na półkę" i nie podejmować w sprawie żadnych czynności, a zrobić to ewentualnie za kilka miesięcy. Działa wówczas z uchybieniem art. 12 k.p.a.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub/i przewlekłego postępowania w sprawie, zobowiązanie Starosty do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub też przyznanie od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiono również

o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jak też o dopuszczenie dowodu

z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy ROSB.6222.1.2024 celem potwierdzenia przewlekłości postępowania oraz ewentualnie również bezczynności (w przypadku upływu terminu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także

o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy znak: ROŚB.6222.1.2024 prowadzonej przez tut. organ na potwierdzenie faktu, że skarga wywiedziona przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, nadto o wyznaczenie rozprawy.

Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. znak: ROŚB.6222.1.2017 udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, eksploatowanej na działkach o nr [...],[...] i [...] w miejscowości P., gm. Ł., pow. ł. Powyższa decyzja została zmieniona decyzjami znak: ROŚB.6222.1.2017: (-) z dnia 14 września 2017 r., (-) z dnia 11 lutego 2019 r. oraz dnia 26 lipca 2021 r. w zakresie m. in. zwiększenia czasu pracy instalacji oraz jej wydajności. Skarżący wniósł odwołanie od tej ostatniej decyzji zmieniającej.

Decyzją z dnia 22 września 2021 r. znak: SKO.412/30/2021 Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Strona postępowania decyzję Kolegium zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia

25 stycznia 2022 r. sygn. akt. II SA/Bk 857/21 uchylił decyzje Kolegium oraz Starosty. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono: "Zwiększenie czasu pracy instalacji oraz ilości zwierząt poddanych ubojowi oraz zmiana maksymalnej możliwej wydajności instalacji, niewątpliwie kwalifikuje przedmiotowe przedsięwzięcie, jako powodujące potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (strona 15 i 23 wyroku).

Zdaniem organu z powyższego wynika, że przedmiotowa zmiana ww. pozwolenia winna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującą zakres zmian w oparciu o przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako: "rozporządzenie RM"), gdyż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia niezwiązane z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia, powodujące potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyrok jest nieprawomocny.

Dalej organ wyjaśniał, że 9 lipca 2024 r. do organu wpłynęło postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia 5 lipca 2024 r. nr WGP.6220.22.2022 wyjaśniające treść wydanej decyzji środowiskowej z dnia 14 listopad 2023 r. w zakresie "...że w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ rozpatrywał sprawę zgodnie z treścią złożonego wniosku, którego przedmiotem było zagospodarowanie terenu przy istniejącym zakładzie oraz budowa dwóch budynków technicznych wraz z infrastrukturą techniczną dla istniejącego zakładu".

Według Starosty w przedmiotowej sprawie bezsprzeczny jest fakt, że decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. znak: WGP.6220.22.2022.BW Wójt Gminy Ł. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Zagospodarowaniu terenu przy istniejącym zakładzie oraz budowie budynków technicznych wraz z infrastrukturą techniczną dla istniejącego zakładu "U." na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] P., gm. Ł., powiat ł., woj. P.". Powyższa decyzja została przesłana do wiadomości do Starostwa Powiatowego w Ł.jako organu opiniującego wydanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś. Do dziś tut. organ nie posiada informacji czy powyższa decyzja jest ostateczna.

Starosta podniósł, że pozwolenie zintegrowane, jest jednym z tzw. pozwoleń emisyjnych, o których mowa wart. 181 p.o.ś. W myśl art. 201 ust. 1 p.o.ś., uzyskania pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Stwierdził, że co do zasady, pozwolenie w tym również pozwolenie zintegrowane, jest wydawane na wniosek, który powinien zawierać określone elementy. Obligatoryjne elementy wniosku o wydanie pozwolenia, ustawodawca wskazał odpowiednio w art. 184 ust. 2 - 3 p.o.ś., natomiast dokumenty i informacje, które należy do wniosku załączyć, zostały wskazane w art. 184 ust. 4-4b tej ustawy. Dodatkowe wymagania dotyczące wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz obligatoryjnych załączników, określa również art. 208 p.o.ś. Z przepisów p.o.ś. zdaniem organu nie wynika bezpośrednio konieczność załączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie zintegrowane nie jest także wymienione wśród decyzji, przed którymi wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej tj. w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. Natomiast zgodnie z art. 86 pkt 1 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji. Zdaniem Starosty przepisy obydwu ww. ustaw są w tym zakresie niedoskonałe i niejednoznaczne. Wiążą organy zapisami wskazanymi

w decyzji środowiskowej wydanej dla przedsięwzięcia, nie dając jednocześnie narzędzi do wyegzekwowania jej od wnioskodawcy lub doprowadzenia do zgodności zapisów wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego z zapisami decyzji środowiskowej.

Błędne jest w ocenie tut. organu stwierdzenie skarżącego wykazane w pkt 11.1 skargi (strona nr 4). że brak decyzji środowiskowej nie może stanowić brak formalnego wniosku, a jedynie przesłankę do odmowy wydania decyzji. Podstawy odmowy wydania pozwolenia podane są w art. 186 ust. 1 p.o.ś. bez możliwości ich rozszerzenia, a art. 86 pkt. 1 u.o.o.ś. nie stanowi jednej z nich. Taki pogląd jest niezgodny z wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla tego Zakładu.

W ocenie organu nie można rozpatrywać przedmiotowego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w oderwaniu od wyroku WSA w Białymstoku z dnia

25 stycznia 2022 r. sygn. akt. II SA/Bk 857/21 uchylającego decyzję Kolegium z dnia 22 września 2021 r. nr SKO.412/30/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia 26 lipca 2021 r. znak: ROŚB.6222.1.2017 zmieniającą pozwolenie zintegrowane wydane dla skarżącego. Powyższy wyrok, mimo, że nieprawomocny, dotyczył przedmiotowego Zakładu i wprost wskazał, że zwiększenie czasu pracy instalacji, ilości zwierząt poddanych ubojowi oraz zmiana maksymalnej możliwej wydajności instalacji nawet w przypadku już zrealizowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji środowiskowej określającej uwarunkowania środowiskowe dla takiego zamierzenia. Natomiast ww. decyzja środowiskowa określiła warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w zakresie rozbudowy zakładu w jego południowej części (przy ul. B.), z pominięciem wskazania wyroku. Organ zauważył, że zarówno w sentencji nowej decyzji środowiskowej, jak i w uzasadnieniu Wójt Gminy Ł. wskazał, że zgodnie z informacjami zawartymi w raporcie inwestycja podlegająca ocenie nie dotyczyła zmiany sposobu pracy istniejącego zakładu, zmiany wydajności uboju oraz zdolności produkcyjnej zakładu (str. 4 sentencji decyzji, pkt III, ppkt 2). Dlatego też stwierdzono, że określone w powyższej decyzji środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia nie dotyczyły pracy zakładu uboju zwierząt, a jedynie zagospodarowania obszaru położonego na południe od niego. Powyższe według Starosty potwierdza Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku Wydział Spraw Terenowych II w Ł. w piśmie z dnia 20 maja 2024 r. znak: WSTII.4221.2.2023.MS wyjaśniającym treść wydanego postanowienia z dnia 23 czerwca 2023. znak: WSTII.4221.2.2023.MS uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie wskazano, że: "uzgodnienie nie dotyczyło stricte pracy zakładu uboju zwierząt (na tą działalność inwestor przedłożył decyzje środowiskową), tylko dotyczyło zagospodarowania terenu przy istniejącym już zakładzie i obejmowało budowę budynków technicznych wraz z infrastrukturą."

Opisana w raporcie oddziaływania na środowisko przedłożonym do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 14 listopada 2023 r. praca ubojni na 3 zmiany, 7 dni w tygodniu z wydajnością 7000 szt./dobę nie była więc przedmiotem oceny organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także organów opiniujących oraz uzgadniających to przedsięwzięcie na podstawie u.o.o.ś.

Analizując zgromadzone dokumenty w ocenie organu uznano za słuszne wymaganie decyzji środowiskowej mając na względzie art. 86 u.o.o.ś. oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność

i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt o zdolności produkcyjnej ponad 50 ton tusz na dobę, zlokalizowanej pod adresem ul. P., P.,

[...] Ł., zgodnie z wnioskiem z 27 lutego 2024 r. W piśmie tym skarżący wniósł o wydanie nowego pozwolenia zintegrowanego, w miejsce dotychczasowego pozwolenia – decyzji z dnia 26 lipca 2017 r. znak: ROŚB.6222.1.2017 (ze zmianami), dotyczącego tego samego adresu.

Należy bowiem podkreślić, że w stosunku do skarżącego wydane zostało już wcześniej pozwolenie zintegrowane – ww. decyzją z 2017 r. Zmiany pozwolenia zintegrowanego wprowadzane były odrębnymi decyzjami: z dnia 14 września 2017 r. i z dnia 11 lutego 2019 r.

Skarżący zainicjował również kolejne postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z 2017 r. Decyzję Starosty z 26 lipca 2021 r. utrzymało w mocy Kolegium decyzją z 22 września 2021 r. znak: SKO.412/30/2021, jednak wyrokiem z dnia

25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21 WSA w Białymstoku uchylił te decyzje zmieniające. Wyrok ten jest nieprawomocny, a aktualnie, w związku ze skargą kasacyjną wniesioną przez skarżącego, toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaistniała więc sytuacja, w której:

1) istnieje decyzja ostateczna z 2017 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla danego terenu (ze zmianami z 2017 i 2019 r.),

2) kolejne postępowanie administracyjne z 2021 r. w przedmiocie zmiany

ww. pozwolenia zostało zakończone decyzją ostateczną, jednak zarówno byt tej decyzji, jak i samego postępowania, po wyroku WSA w Białymstoku stoją pod znakiem zapytania, bowiem toczy się postępowanie przed NSA,

3) wnioskiem z 27 lutego 2024 r. zostało zainicjowane kolejne postępowanie administracyjne między tymi samymi stronami, dotyczące tego samego adresu,

w przedmiocie wydania nowego pozwolenia zintegrowanego – w miejsce istniejącego.

Na tym tle zrodził się spór czy nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku wiąże organy w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 27 lutego 2024 r. i czy zasadnie Starosta wymagał przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiocie związania wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21 należy stwierdzić, że związanie na podstawie art. 153 p.p.s.a. nie jest uzależnione od jego prawomocności, jednakże oddziaływanie orzeczenia nieprawomocnego zgodnie z tym unormowaniem obejmuje wyłącznie działanie organu, które było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast

w przypadku wyroku prawomocnego oddziaływanie to, stosownie do treści art. 153

w zw. z art. 170 p.p.s.a., rozciąga się nie tylko na strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1481/18, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy więc uściślić, że po ewentualnym uprawomocnieniu ww. orzeczenia wiązałoby ono również Starostę w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem

z 27 lutego 2024 r., jak również w każdym kolejnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt zlokalizowanej pod adresem ul. P., P., [...] Ł. Wypada w kontekście wyrażonej

w ww. orzeczeniu wykładni przepisów stwierdzić, że jeśli wymaganie przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniającej zamierzenia inwestora, zostało przez sąd uznane za konieczne w postępowaniu dot. zmiany pozwolenia zintegrowanego to tym bardziej uzasadniona jest konkluzja, że działaniem zgodnym z tą oceną prawną byłoby żądanie takiej właśnie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach – w postępowaniu mającym na celu zastąpienie dotychczasowego pozwolenia nowym pozwoleniem, uwzględniającym całokształt zmian dotychczas wnioskowanych przez skarżącego czy też zmian jeszcze dalej idących.

Wobec tego aktualnie można stwierdzić, że legalność działań Starosty, polegających na braku oceny możności wydania pozwolenia zintegrowanego (jego zmiany) przez pryzmat decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującej zamierzenia skarżącego, została zakwestionowana przez sąd administracyjny. Sąd wskazał na konieczność zażądania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia zintegrowanego. Domniemanie legalności ostatecznej decyzji Kolegium

z 22 września 2021 r. znak: SKO.412/30/2021 w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego z 2017 r. zostało przez sąd podważone. Natomiast sam wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21 nie został wyeliminowany z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy działania organu sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu obarczone są ryzykiem ewentualnej sprzeczności z prawem. Przed wydaniem ww. orzeczenia organy rozstrzygające

w postępowaniach inicjowanych przez skarżącego w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji dla uboju zwierząt zlokalizowanej pod adresem

ul. P., P., [...] Ł. mogły pozostawać w przekonaniu, że ich działania są zgodne z prawem. Strony postępowania mogą wzruszyć zapadły, nieprawomocny wyrok wyłącznie za pomocą skargi kasacyjnej wniesionej do NSA.

Do czasu jej rozpoznania organy w sprawach dotyczących pozwolenia zintegrowanego dla ww. instalacji mają uprawnione podstawy do przekonania, że to działanie zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku z dnia

25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21, jest zarazem działaniem zgodnym

z prawem. Nieuzasadniona byłaby natomiast polemika organów z ww. orzeczeniem, polegająca na wydaniu w istocie bardzo podobnych decyzji, co uchylone przez WSA w Białymstoku, z tą jedynie różnicą, że zamiast zmiany pozwolenia zintegrowanego doszłoby do jego zastąpienia nowym pozwoleniem, z tożsamym jednak skutkiem dla skarżącego. W praktyce Starosta, po zainicjowaniu kolejnego postępowania administracyjnego wnioskiem z 27 lutego 2024 r., stanął przed wyborem czy ponownie postąpić w sposób, który został już uznany wcześniej za niezgodny

z prawem, powielając ścieżkę postępowania z 2021 r., czy też zastosować się do wskazań WSA w Białymstoku, ewentualnie wstrzymać się od jakichkolwiek działań

w sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od ww. wyroku przez NSA.

Z punktu widzenia zasady szybkości postępowania uznać należy, że właściwym było podjęcie działań respektujących ocenę prawną WSA w Białymstoku.

Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z zasady nie jest badanie prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, czy zarzutów naruszeń procedury, których dopuszcza się organ, gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym badana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji merytorycznych kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 761/24). Tym niemniej sąd, w zakresie w jakim jest to uzasadnione przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt. II SA/Bk 857/21. Nie będąc związanym tym orzeczeniem sąd uznał jednak konkluzje sądu za uzasadnione, a przy tym adekwatne w stosunku do postępowania zainicjowanego wnioskiem z 27 lutego 2024 r. Działania strony w tym postępowaniu, jak i przed sądem w niniejszej sprawie sąd uznał zaś przede wszystkim za polemikę z ww. orzeczeniem, równoległą do postępowania kasacyjnego przed NSA. Specyfika postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność nie daje jednak pola do tego rodzaju rozważań jak w postępowaniu

w przedmiocie skargi na działanie określonego organu.

Przechodząc więc do oceny sprawy co do jej istoty w zgodzie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że Starosta nie był bezczynny, jak również jego działania nie cechowały się brakiem efektywności czy opieszałością, typowymi dla przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Tak też jest w przypadku niniejszej sprawy, gdyż zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. jeżeli pozwolenie ma objąć instalację po raz pierwszy lub ma objąć instalację po istotnej zmianie, wydanie pozwolenia powinno nastąpić

w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku; przepis art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Nie powinno budzić wątpliwości, że powyższy przepis znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż instalacja jest już objęta pozwoleniem z 2017 r., a więc nie byłaby "objęta pozwoleniem po raz pierwszy".

W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r.

II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r. II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r.

I OSK 974/19 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia czy organ pozostaje w bezczynności nie mają zatem znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych

w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. np. wyrok NSA

z dnia 25 maja 2018 r. II OSK 1420/17; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2009 r. II SAB/Bk 43/05).

Skarga na bezczynność pełni zatem funkcję gwarancyjną dla strony, zabezpieczając ją przed brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jej sprawy. Ocenę, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu, należy przeprowadzić uwzględniając sposoby i formy załatwienia sprawy, jakie każdorazowo przewidują przepisy mające w danej sprawie zastosowanie.

Niezbędne jest przy tym wskazanie, że w świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13,

w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.

W realiach rozpoznawanego przypadku wniosek skarżącej został złożony do organu 27 lutego 2024 r. Od dnia następnego należało zatem liczyć termin załatwienia wniosku.

Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).

W niektórych kwalifikowanych podaniach wnoszący je musi powołać się na okoliczności, które mają znaczenie dla zastosowania konkretnej instytucji. Za tego rodzaju podanie należy uznać m.in. wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Wymogi wniosku zostały określone w przepisach p.o.ś., jednak uregulowania prawne dotyczące treści wniosku należy rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, a także z przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji o pozwoleniu zintegrowanym i określającymi przesłanki jej wydania.

W realiach rozpoznawanej sprawy za taką okoliczność należało uznać dysponowanie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przewidującą zmianę uwarunkowań dla instalacji, którą ma objąć wnioskowane pozwolenie zintegrowane. Należy podnieść, że skoro Starosta, kierując się wskazaniami WSA

w Białymstoku, dwukrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, to brak odpowiedniej reakcji na te wezwania nie obciąża organu, a dalszą konsekwencją takiego, a nie innego stanowiska skarżącego był skutek w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Skarżący powołał się co prawda na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Wójta Gminy Ł. w dniu 14 listopada 2023 r., jednak jej treść – wbrew wskazaniom strony skarżącej – jest oczywiście nie bez znaczenia. W przeciwnym wypadku nawet wcześniejsze decyzje środowiskowe

z 2014 r. mogłyby być uznane za wystarczające. Rzecz jasna nie chodzi jednak

o przedłożenie jakiejkolwiek decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz decyzji odnoszącej się do parametrów odpowiadających tym przewidywanym

w późniejszym pozwoleniu zintegrowanym. Decyzja z 14 listopada 2023 r. warunku tego nie spełniała, gdyż określiła warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia

w zakresie rozbudowy zakładu w jego południowej części (przy ul. B., nie zaś zmian w istniejącym zakładzie polegających na zwiększeniu czasu pracy instalacji, ilości zwierząt poddanych ubojowi oraz zmiany maksymalnej możliwej wydajności instalacji.

Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. definitywnie kończyło działania Starosty w przedmiocie wniosku z 27 lutego 2024 r. Późniejsze wypowiedzi organu odnosiły się do ponaglenia skarżącego. Nie ma wątpliwości, że organ nie prowadzi już postępowania w przedmiocie wniosku, zatem ocena czy upłynął już termin określony w art. 209 ust. 2 p.o.ś. jest bezcelowa.

Nie można mówić o braku działań po stronie organu. Organ nie działał też

w sposób opieszały, a przy tym w kolejnych kierowanych do strony pismach wyjaśniał swoją ocenę w przedmiocie spornej w sprawie kwestii dysponowania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić za dostateczne z punktu widzenia zasady szybkości postępowania. Działania organu odznaczały się wystarczającym stopniem skoncentrowania.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.