Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 240/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 792/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 792/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydaną w sprawie nabycia mienia państwowego przez gminę z mocy prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Ż. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w K. Gmina Ż., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...].

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji, gdyż w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stanowiła własność Skarbu Państwa, a pozostawała jedynie w faktycznym władaniu PKP S.A.

Odwołanie wniosła PKP S.A. zarzucając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie, jak również art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bowiem Polskie Koleje Państwowe wykonywały wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody.

Komisja uznała, że stronie odwołującej przysługuje przymiot strony postępowania komunalizacyjnego, gdyż PKP S.A. wniosła o uwłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, w odrębnie toczącym się postępowaniu przed Wojewodą Dolnośląskim.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu zaznaczyła, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), które przeszło następnie w zarząd. Jeszcze wcześniej zaś decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.). Prawo zarządu konkretną nieruchomością nie podlegało domniemaniu, gdyż regulowane było ustawą, która określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie użytkowanych. W ocenie Komisji na PKP S.A. ciążył zatem obowiązek wykazania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Spółka, mimo wezwania, tytułu prawnego nie wykazała.

Komisja podniosła również, że od początku istnienia przedsiębiorstwo PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych mu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 81 poz. 714).

W sprawie niezasadne było zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, ponieważ przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było. Podobnie brak było podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w PKP S.A. zarzuciła naruszenie:

1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, w wyniku nieustalenia, od kiedy PKP S.A. dysponuje nieruchomością położoną w K., Gminie Ż.,

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu nad nieruchomościami przeznaczonymi do użytku kolei wymogu takiego nie przewidywał;

b) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Ż.;

c) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Ż.;

d) art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przewidywał nabycie - z dniem wejścia w życie ustawy - z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy, określone w pkt 1, pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 tego artykułu. W świetle tej regulacji organy zasadnie przyjęły, że komunalizacja następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, a decyzja Wojewody miała charakter deklaratoryjny.

Z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Natomiast utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97, baza Lex nr 45054; z dnia 5 września 1999 r. I SA 2240/98, baza Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, baza Lex nr 194864). Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (tak SN w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, publ. OSNCA 1994/2/27). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że Polskie Koleje Państwowe legitymowały się na dzień 27 maja 1990 r. tytułem prawnym względem przedmiotowej nieruchomości. Jakakolwiek dokumentacja w tym zakresie nie została przestawiona, dlatego można przyjąć, że stosowne dokumenty nie istnieją.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie prawnorzeczowy tytuł Polskich Kolei Państwowych co do wskazanej nieruchomości nie wynika, ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani też z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do przedsiębiorstwa państwowego w sensie faktycznym, a nie prawnym, to mienie podlegało komunalizacji ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Powoływany przez skarżącą art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r. nadanym rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., mówił o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe". Jednak jakakolwiek dokumentacja odnośnie do przedmiotowej nieruchomości o nabyciu czy przekazaniu nie została przez skarżącą okazana.

Błędny jest również pogląd, że w sprawie miał zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyłączający spod komunalizacji mienie służące do wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny - służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, wyłącza mienie z komunalizacji.

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. Realizując ten obowiązek, w dniu 9 lipca 1990 r. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało umieszczone.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego M. G., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i decyzji organów obu instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego;

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej, jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych;

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Ż.;

3) art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (t.j. Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz. 76 ze zm.) oraz w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych norm prawnych wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje pomimo braku takich decyzji administracyjnych;

4) art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa;

5) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość, jako "mienie skarżącego" do niego należała;

6) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, wg których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy. Przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie należała ona do terytorialnych organów administracji państwowej w dniu 27 maja 1990 r., zatem organy dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa.

Z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, że przedsiębiorstwo to prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (por. art. 4 rozporządzenia). Jak stanowił art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sposób nieuzasadniony pominięto także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego.

Ponadto z dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych wynika, że na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sądu Okręgowego w P. - art. 4 dekretu, a zatem także powoływanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Rozporządzeniem z mocą ustawy o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" zostało powtórzone w ramach regulacji stanów prawnych po 1945 r. Zachowane zostały również zapisy art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. dotyczące objęcia w zarząd przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" linii kolejowych oraz całego majątku ruchomego zarządzanego dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. Na podstawie dekretu PKWN z 1 grudnia 1944 r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu też powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji. Jest to istotne wobec stanowiska organów, że brak jest wykazania przez PKP S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, że określone mienie pozostaje w dyspozycji Spółki i jest przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej.

Art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 1961 r. stanowił, że tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek, a zatem jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co pozwala na przyjęcie, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Polskie Koleje Państwowe były jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m.in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką. Jednocześnie zgodnie z art. 2 ust. 4 dekretu majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21 września 1950 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników b. kolei prywatnych przejętych przez p.p. PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych,

W ocenie skarżącej kasacyjnie powołane akty prawne wskazują na konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie wyjaśnione.

Także ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3 , poz. 17) wskazuje w art. 2 i art. 3 na odrębny stan prawny nieruchomości należących do przedsiębiorstw osób prawa publicznego i kontrolowanych przez administrację niemiecką. Te pierwsze były nabywane z mocy samego prawa przez odpowiadające im przedsiębiorstwa polskich osób prawnych, drugie zaś przejmowane przez Państwo Polskie.

Kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości należy także mieć na względzie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis ten przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowiło majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Taki stan prawny obowiązywał na dzień 27 maja 1990 r. i winien być przez Sąd pierwszej instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP. Co istotne użyte w przepisie sformułowanie wskazuje, że chodzi o mienie nabyte przez przedsiębiorstwo jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu.

Ponadto stwierdzenie komunalizacji nie jest możliwe ze względu na art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który wyłącza skomunalizowane mienia PKP.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe...itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c tej ustawy Państwo za odszkodowaniem przejmuje przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacjo powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych /.../ przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c tej ustawy. Przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister.

Dla przedmiotowej sprawy istotne jest również, że na mocy dekretu PKWN z dnia 4 listopada 1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r.

W kontekście cytowanych uregulowań prawnych można powiedzieć, że organy i Sąd pierwszej instancji pominęły regulacje prawne, w oparciu o które Polskie Koleje Państwowe przejmowały majątek byłych kolei niemieckich.

Co do naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP - w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. - przedsiębiorstwo państwowe PKP z całą pewnością wykonywało zadania publiczne. Przesądzał to już art. 1 tej ustawy, który przewidywał, że przedsiębiorstwo PKP, jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa. Powołana ustawa wprost powierzała PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej (art. 7 i art. 8). Tym samym wymagało ustalenia, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny tymczasem bezpodstawnie zaniechał ustalenia wskazanych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie komunalizacyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Wskazać należy, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. (zob. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03).

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990r. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań, dotyczących Polskich Kolei Państwowych, nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Przedsiębiorstwu do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które - co ważne - w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06, z 18 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06, a także z 20 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 187/07) wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Również podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie nie stanowią przepisy aktów prawnych dotyczących gospodarowania gruntami, regulujących status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz aktów ustawowych, na podstawie których przeprowadzano nacjonalizację kolei, wymienione w punktach 1, 3, 6 skargi kasacyjnej. Akty te mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw i składników mienia ogólnonarodowego (zob. wyrok NSA z dnia 1.09.2009 r. I OSK 1183/08).

Brak jest również podstaw, uzasadniających zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez pominięcie wynikającej z tego przepisu negatywnej przesłanki komunalizacji. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1, dotyczy składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego w trybie art. 5 ust. 1-3 ustawy, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego jako sąd jednoinstancyjny, jednoznacznie został ukształtowany pogląd, że użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły" oznacza stan faktyczny, gdy sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 1998 r. I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. I SA 777/98 - niepublikowane, a także z dnia 30 kwietnia 1998 r. I SA 1683/97). Przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" w dniu 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość, stanowiąca przedmiot komunalizacji w rozpoznawanej sprawie, faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Wobec tego brak jest podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.