Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 65/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie odszkodowania pieniężnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. IV SAB/Wr 54/17 zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia odwołania Gminy W. z dnia 21 września 2015 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy W. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając Sąd Wojewódzki wskazał, że zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." Wojewoda Dolnośląski pozostawił bez rozpoznania odwołanie złożone w imieniu Gminy W. od decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr GN.7222/35/2009-15 orzekającej o zwrocie na rzecz A. L. i K. K. po 1/2 udziału w nieruchomości położonej we W. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że pozostawienie przez Wojewodę Dolnośląskiego odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. narusza prawo, a co a tym idzie - Wojewoda Dolnośląski pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia środka odwoławczego. Wojewoda Dolnośląski pominął bowiem, iż przepis art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym. Analiza przepisów k.p.a. wskazuje natomiast, iż kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została uregulowana w art. 134 k.p.a., który stanowi że organ odwoławczy twierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok ten w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2, art. 63 § 1 z związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, w wypadku nieuzupełnienia braków formalnych nie jest zgodne z literą prawa pozostawienie odwołania bez rozpoznania, a co za tym idzie - organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy Gmina W. prawidłowo wezwana nie uzupełniła braku formalnego odwołania, czego skutkiem było pozostawienie odwołania bez rozpoznania, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a., gdyż skoro organ odwoławczy nie był w ogóle w bezczynności to Sąd I instancji winien skargę oddalić; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 z zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie w sytuacji gdy Gmina W. prawidłowo wezwana nie uzupełniła braku formalnego odwołania, czego skutkiem było pozostawienie przez Wojewodę Dolnośląskiego odwołania bez rozpoznania, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a., gdyż skoro organ odwoławczy nie był w ogóle w bezczynności to Sąd I instancji winien był skargę oddalić. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2017 r. sygn. II SAB/Wr 54/17 i oddalenie skargi; a także orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem dnia 2 lutego 2023 r. uznał skargę kasacyjną za zasadną. NSA skazał w uzasadnieniu, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art.134 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Dolnośląskiego, w takim przypadku podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest art. 64 k.p.a., a konsekwencją nieusunięcia braków formalnych jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania na podstawie art.64 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przepisów k.p.a. wynika jednoznacznie, że pojęcie braków formalnych dotyczy podań składanych przez stronę. Forma podania przewidziana jest zarówno dla żądania wszczynającego postępowanie jak i środków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że nie może być wątpliwości, że brak podpisania odwołania przez stronę wyłącza dopuszczalność jego rozpatrzenia. Z tego punktu widzenia należy więc uznać art. 134 za przepis szczególny wobec art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez podmiot nie mający zdolności do czynności prawnych. Regulacja art.134 k.p.a. nie dotyczy zatem braków formalnych odwołania. Dalej sąd wskazał, że zgodnie z art.63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, a stosownie do treści § 2 tego artykułu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powinno być także podpisane przez wnoszącego (art.63 § 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 32 k.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Jeżeli natomiast podanie nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma art.63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby niedopuszczalność odwołania wiązać z jego brakami formalnymi. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1049/14, z dnia 12 lipca 2017r.,sygn.akt 1696/17 – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie również dominują utrwalone poglądy, według których podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 k.p.a. Konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie jest postacią podania, a zatem kwestia pozostawienia odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 k.p.a. (zob. G. Łaszczyca (w:) Łaszczyca, Martysz, Matan: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski: KPA – Komentarz, CH Beck 2017, wyd. 15, s. 711; K. Glibowski (w:) Hauser, Wierzbowski: Komentarz KPA, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba (w:) H. Krysiak-Molczyk: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922). W świetle powyższego, słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że art.134 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym. Trafnie wskazano w niej, że w takiej sytuacji nie ma podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zastosowanie ma natomiast art. 64 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy, przyczyną pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Gminy W. , było stwierdzone przez organ odwoławczy nieuzupełnienie w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, braku tego odwołania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu Gminy przed organem II Instancji. Wojewoda stanął na stanowisku, że przedłożony w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych dokument nie jest oryginałem, ani uwierzytelnioną jego kopią i z tej przyczyny pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Sąd I instancji stanął z kolei na stanowisku, że ocena poczyniona przez organ odwoławczy, że dokument ten (nadesłane pełnomocnictwo) jest wadliwy nie oznacza, że odwołanie nie nadaje się do rozpoznania, w sytuacji gdy odwołanie to rozumiane jako pismo (podanie) zawiera wszystkie elementy pozwalające przejść do jego załatwienia w jeden z przewidzianych w art. 134 lub art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że złożone w omawianej sprawie odwołanie Gminy W. nie mogło być pozostawione bez rozpoznania nawet w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że nie pochodzi od pełnomocnika Gminy W. Takie przekonanie, w ocenie Sądu I instancji, winno być uzewnętrznione w prawem przewidzianej formie aktu administracyjnego, a nie w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie odniesie się na etapie skargi na bezczynność organu do kwestii prawidłowości spornego pełnomocnictwa, przedłożonego na potwierdzenie umocowania do wniesienia odwołania w imieniu Gminy W. ) bowiem - jak wskazał - byłoby to przedwczesne. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić. Uchylając się od dokonania oceny prawidłowości spornego pełnomocnictwa, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Zdaniem sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny stan prawny Dz. U Dz.U.2023.259 t.j. z dnia 2023.02.08) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20, LEX nr 3163691). Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.), i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 244/20, LEX nr 3082003). Mając na względzie dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym należy dodać, że w świetle wytycznych NSA w niniejszej sprawie obowiązkiem sądu jest ocena, czy przedłożone przez stronę odwołującą się pełnomocnictwo spełnia wymogi ustawowe, czy też mimo wezwania do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa, nie zostało ono przedłożone, co będzie skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Trzeba zatem dodać, że art. 33 kpa, kształtujący zasady ustanowienia pełnomocnika procesowego, w § 3 wskazuje, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. (....). Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, ponieważ organ odwoławczy nie naruszył przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22 października 2015 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 2 listopada 2015 r., organ odwoławczy wezwał D. H., w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - do uzupełnienia braku formalnego złożonego poprzez przedłożenie pełnomocnictwa bądź innego dokumentu upoważniającego ją do reprezentacji Gminy W. w sprawie odwołania od decyzji Starosty Oleśnickiego sygn. GN.7222/35/2009-15 z dnia 28 sierpnia 2015 r. orzekającej o zwrocie na rzecz A. L. oraz K. K. nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, AM-[...], obręb W.(1). W pouczeniu zawartym w wezwaniu, wyjaśniono, że uzupełnienie braku winno nastąpić zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., tj. poprzez przedłożenie oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Następnie z akt wynika, że w dniu 4 listopada 2015 r. w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu zostało złożone przez M. L. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia pismo procesowe wraz z dokumentem datowanym na 18 IX 2015 r. Wojewoda Dolnośląski, badając ten dokument uzna, że nie odpowiada on wymogom art. 33 § 3 k.p.a., a jest to nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 18 września 2015 r. wystawionego na rzecz D. H. do reprezentowania Gminy W. w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie z wniosku A. L. i K. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb W.(1) jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (pkt 1). Zdaniem organu odwoławczego skoro nie złożono do akt dokumentu pełnomocnictwa w prawidłowej formie, to nie uzupełniono braku formalnego odwołania, co doprowadziło do pozostawienia pisma (odwołania) bez rozpoznania, stosownie do treści art. art. 64 § 2 k.p.a.

W świetle dotychczasowych rozważań trzeba dalej powiedzieć, że Wojewoda Dolnośląski powziął wątpliwość co do prawidłowego umocowania wnoszącej odwołanie uznając, że przedłożona forma połownictwa nie odpowiada wymogom ustawowym. Istotnym dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi było zatem ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę uprawnioną oraz czy organ odwoławczy kwestię tę wyjaśnił w sposób należyty i zgodny z prawem. Jak wskazano bowiem już wyżej organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony właściwie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła, w imieniu Gminy W. Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych D. H., która aby skutecznie reprezentować stronę musiała legitymować się należytym pełnomocnictwem. Jak dalej wskazują akta sprawy Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniem z 25 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił bez rozpoznania odwołanie złożone przez D. H., działającą w imieniu Gminy W. , od decyzji Starosty Oleśnickiego sygn. GN.7222/35/200.9-15 z dnia 28 sierpnia 2015 r. orzekającej o zwrocie na rzecz A. L. oraz K. K. nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, AM-[...], obręb W.(1), a także o zwrocie przez te osoby na rzecz Gminy Miejskiej W. odszkodowania pieniężnego w wysokości 7 040,00 zł w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od tej decyzji złożyła, działająca w imieniu Gminy W. , D. H. - Dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia. Organ odwoławczy ustalił, że do akt administracyjnych nie zostało dołączone pełnomocnictwo umocowujące D. H. do występowania w imieniu Gminy W. W związku z tym pismem z dnia 22 października 2015 r. Wojewoda Dolnośląski wezwał zatem D. H. - pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." - do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma, pełnomocnictwa bądź innego dokumentu upoważniającego do reprezentacji strony postępowania w opisanej sprawie. Wojewoda poinformował również, że zgodnie z przepisem art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik obowiązany jest - co wynika z kolei z przepisu art. 33 § 3 k.p.a.

dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy .mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

W dalszej części pisma Wojewoda wyjaśnił, że art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia wskazanego braku formalnego zostało doręczone D. H. w dniu 02 listopada 2015 r. .Wezwanie przesłano również do wiadomości M. L. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości, a także Prezydentowi Wrocławia (por. p. 3 rozdzielnika do pisma z 22 października 2015 r. oraz dowód doręczania k. 4a odwrót).

Dalej organ wyjaśnił, że do dnia sporządzenia zawiadomienia ani wezwana osoba ani ustawowy przedstawiciel Gminy W. nie udzielili odpowiedzi na pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 października 2015 r. Natomiast w dniu 4 listopada 2015 r. w siedzibie Dolnośląskiego Urzędy Wojewódzkiego we Wrocławiu została złożona przez M. L. - Zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego Wrocławia, nieuwierzytelniona kserokopia pełnomocnictwa Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia 18 września 2015 r. wystawionego na rzecz D. H. do reprezentowania Gminy W. w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawie z. wniosku A. L. i K. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb W.(1) jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (pkt 1). W związku z tym organ wyjaśnił, że przedłożony dokument, pomimo zamieszczonego w wezwaniu pouczenia, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów art. 33 § 3 k.p.a., tj. nie stanowi oryginału bądź urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, a tylko nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu. Z punktu widzenia powołanej regulacji, złożenie do akt pełnomocnictwa, które nie zachowuje przewidzianej prawem formy nie może skutkować przyjęciem, że pełnomocnik został skutecznie umocowany do działania w imieniu strony postępowania. Nie może także przesądzać o usunięciu stwierdzonych przez organ braków formalnych odwołania. Nie jest bowiem wystarczające podjęcie przed upływem wskazanego w ustawie terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków. Konieczne jest ich skuteczne usunięcie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Wa 135/11). Wojewoda zaznaczył, że istotny jest przy tym fakt, iż treść wezwania zawierała odpowiadające przepisom art. 9 k.p.a. pouczenie o wymogach w zakresie ustanawiania pełnomocnika w postępowaniu, w tym o obowiązku załączenia do akt oryginału lub, poświadczonego urzędowo odpisu tego dokumentu. Adresatami zaś tego wezwania były osoby kierujące wyspecjalizowaną w obsłudze prawnej jednostką organizacyjną, w której znajomość procedur administracyjnych nie może budzić wątpliwości. Pomimo tego, nie podjęto czynności odpowiadających wymogom wynikającym z art. 33 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewoda wskazał, iż braki co do wymagań formalnych odwołania nie zostały usunięte, co powoduje konieczność pozostawienia tego środka zaskarżenia bez rozpoznania i oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, a zatem postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 21 września 2015 r. nie jest prowadzone.

W ocenie Sądu na etapie wyjaśniania umocowania pełnomocnika nie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zestawienie tej regulacji z omówionym art. 33 k.p.a. prowadzi do wniosku, że brak załączenia pełnomocnictwa jest brakiem formalnym i winien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro bowiem zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika (tak: NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 641/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2131/16, CBOSA) wskazując, że jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia.

W badanej sprawie organ dołożył należytej staranności aby uzyskać prawidłowe pełnomocnictwo od strony skarżącej, jednakże należy się z nim zgodzić, że dokument dołączony do pisma z dnia 4 lisopada2015 r. nie spełnił wymogów ustawowych.

Na marginesie można dodać, że (jak się zdaje) prawidłowe upoważnienie zostało dołączone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale nie nastąpiło to na skutek wezwania organu i nie może odnieść zamierzonego skutku procesowego.

Reasumując, skoro organ prawidłowo pozostawił pismo (odwołanie) bez rozpoznania skargę na bezczynność należało oddalić, po myśli art. 151 ppsa.