Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3102/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3 , art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 5, art. 272 ust. 7, art. 272 ust. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2957/19 w sprawie ze skargi Miasta M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 października 2019 r. nr 64/2019 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Miasta M. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości przekraczającej kwotę określoną w pkt II wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2957/19 oddalił skargę Miasta M. (dalej jako skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) z dnia 4 października 2019 r. nr 64/2019, którą określono dla skarżącego za okres I kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 8 463 zł za wprowadzenie do rzeki S. wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarty system kanalizacyjny pochodzący z 15,5 ha powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, w szczególności z terenów przemysłowych, usługowych, składowych oraz dróg i parkingów po ich uprzednim oczyszczeniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że opłata zmienna za usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód ustalana jest zgodnie z treścią art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) zwanej dalej w skrócie P.w., za faktyczną ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu (art. 272 ust. 10 P.w.). Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 P.w., wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym jest kwartał. Ujętemu we wzorze okresowi rozliczeniowemu odpowiada faktyczna ilość wody odprowadzonej w tym wyrażonym liczbą okresie rozliczeniowym.

Podkreślono, że Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił wysokość opłaty zmiennej za okres rozliczeniowy odpowiadający konkretnemu kwartałowi w roku. Do ustalenia opłaty przyjęto iloczyn ilości odprowadzonej w tym kwartale wody, obowiązującej stawki za 1 m3 wody na rok i liczby odpowiadającej uwzględnionemu okresowi rozliczeniowemu (a więc jedności, skoro rozliczano 1 kwartał). Zdaniem Sądu ten sposób ustalenia opłaty jest rzetelny i odpowiada podanej przez skarżącego ilości odprowadzonych wód, a także wynikającej z przepisów ustawy zasadzie ustalania opłaty dla kwartalnego okresu rozliczeniowego. Odmienna wykładnia przepisu, którą prezentuje skarżący, polegająca na uwzględnieniu w stosowanym iloczynie zamiast liczby 1 wyrażającej kwartalny okres rozliczeniowy, liczby wyrażającej 1/4 okresu rocznego (a więc zamiast 1,00 jako składnika wzoru, liczby 0,25), prowadziłaby do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W przypadku określonego przez ustawodawcę sposobu obliczenia opłaty zmiennej, odpowiednia proporcja wynikająca z ustalania opłaty za cząstkowy okres w danym roku została już uwzględniona w tej części wzoru, która wyraża ilość wody odprowadzonej w danym okresie rozliczeniowym.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości opłaty zmiennej nastąpiło w okresie przejściowym (a więc do 31 grudnia 2020 r.), w którym ilość wody odprowadzonej do wód nie była ustalana na podstawie sposobu, który w przyszłości będzie znajdował zastosowanie, a więc opomiarowania. W niniejszej sprawie ustalenie danych niezbędnych do określenia opłaty zmiennej nastąpiło w sposób wynikający z art. 552 ust. 2 pkt 2 P.w., a więc w oparciu o przekazane przez skarżącego w ramach kontroli dane, dotyczące ilości odprowadzonych wód w ciągu roku. Organ uwzględniając tą okoliczność, ze względu jednak na kwartalny charakter opłaty, do jej określenia przyjął ilość wody odpowiadającą korzystaniu z wód w kwartalnym okresie rozliczeniowym. Było to działanie prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 w zw. z art. 272 ust. 10 P.w. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata zmienna, której sposobu wyliczenia dotyczą te przepisy, powinna być obliczona jako iloczyn: jednostkowej stawki opłaty określonej w akcie wykonawczym do ustawy (wyrażonej w m3 za rok), ilości wody (wyrażonej w m3) i czasu wyrażonego w jednostce czasu jaką jest kwartał, co przy wyliczeniu opłaty za kwartalny okres rozliczeniowy powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "1", podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jako ostatni z wymienionych wyżej czynników iloczynu powinien być uwzględniony "czas wyrażony w latach" co przy wyliczeniu opłaty w odniesieniu do kwartalnego okresu rozliczeniowego powoduje podstawienie do wzoru w miejsce czynnika iloczynu dotyczącego czasu wartości "0,25", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaaprobowanie w zaskarżonym wyroku określenia przez organ w zaskarżonej decyzji opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód deszczowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej w wysokości czterokrotnie wyższej niż należna;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 5 P.w. przez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia i błędne przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7a § 1 K.p.a., bowiem przy dokonywaniu wykładni stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego - art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 P.w. nie zachodziła wątpliwość interpretacyjna wymagająca rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem odnosiło się do zasadniczego problemu prawnego w sprawie oraz doprowadziło do nieuwzględnienia skargi;

- art. 141 § 4 P.p.s.a przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego i niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w wyniku stwierdzenia, że organ "mógłby" zastosować inną niż przyjął przy wydaniu zaskarżonej decyzji metodę obliczenia opłaty opartą o podstawienie do wzoru określonego w art. 272 ust. 5 P.w. wartości rocznej odprowadzonych wód i wartości 0,25 wyrażającej czas w latach, co powoduje, że z wywodu uzasadnienia nie wynika jaka norma, zdaniem Sądu, wynika z art. 272 ust. 5 P.w. i jak wartość opłaty powinna być obliczana, a w szczególności jaka jest podstawa prawna poglądu Sądu I instancji co do tego, że przepis ten kreuje dwie alternatywne, prawidłowe metody obliczenia opłaty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozumowanie Sądu, które legło u podstaw orzeczenia nie daje się odtworzyć, a wyrok nie poddaje się kontroli sądowej;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez sporządzenie niepełnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w wyniku stwierdzenia w części wyroku zawierającej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że skarżący w skardze zarzucał przyjęcie przez organ do obliczenia opłaty zmiennej nieprawidłowej stawki jednostkowej opłaty za 1 m3, podczas gdy skarga zarzutu takiego nie zawierała, co wynika z części wyroku odnoszącej się do przedstawienia zarzutów skargi, a w konsekwencji nie odniesienie się do istoty spornego problemu wynikającego z zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia prześledzenie rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do oddalenia skargi, a tym samym sądową kontrolę zaskarżonego wyroku;

- art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie za podstawę faktyczną wyroku faktów nieznajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy co wynika ze stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że ustalenie danych niezbędnych do określenia opłaty zmiennej nastąpiło w oparciu o dane, przekazane przez skarżącego w ramach kontroli, dotyczące ilości wód odprowadzonych w ciągu roku oraz, że organ uzyskał od skarżącego dane dotyczące ilości odprowadzonych wód w skali roku, podczas gdy w sprawie kontrola nie była przeprowadzona, a organ wydając zaskarżoną decyzję dysponował na podstawie oświadczenia skarżącego danymi o ilości wód odprowadzonych w I kwartale 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem to błędne ustalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął za podstawę orzekania i w konsekwencji oddalił skargę, a dodatkowo wywód uzasadnienia w tym zakresie utrudnia kontrolę sądową zaskarżonego wyroku.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 272 ust. 5 P.w. Prawo wodne wprowadziło m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Racjonalne wykorzystanie zasobów wodnych oraz prawidłowe zarządzanie nimi wymaga odpowiednich instrumentów prawnych, w które zostały wyposażone przez ustawodawcę organy administracji publicznej właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Katalog instrumentów zarządzania zasobami wodnymi został określony w art. 11 P.w. i obejmuje, między innymi, opłaty za usługi wodne oraz inne należności. Uzupełnieniem tego katalogu jest art. 267 P.w., wprowadzający katalog instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, wśród których wymienione zostały opłaty za usługi wodne. Treść art. 267 P.w. w powiązaniu z art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że wejście w życie oraz obowiązywanie przepisów Prawa wodnego ma służyć wdrożeniu w pełni zasady "użytkownik płaci", a więc pozyskaniu środków finansowych od podmiotów korzystających z wód. Art. 9 ust. 3 P.w. stanowi, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Pojęcia "kosztów środowiskowych" i "kosztów zasobowych" zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 16 pkt 24 i pkt 25 P.w.

Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje Prawa wodnego miały na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1) zwanej dalej ramową dyrektywą wodną. Zgodnie z tą dyrektywą polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Zgodnie z art. 5 ramowej dyrektywy wodnej oraz jej załącznikiem II i III kraje członkowskie zobowiązane zostały do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się między innymi analiza ekonomiczna. Zgodnie z art. 9 ww. dyrektywy analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie Prawa wodnego, a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilości pobranych wód, ilości odprowadzonych wód).

Za odprowadzenie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta pobiera się tak opłatę stałą (art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w.), jak i opłatę zmienną (art. 272 ust. 5 P.w.).

W tej sprawie spór między stronami dotyczy wysokości opłaty zmiennej, a tym samym także sposobu jej ustalania. Zgodnie z art. 272 ust. 5 P.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemu kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miasta ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wyrażonej w m3, ilości odprowadzonych wód i czasu wyrażonego w latach, z uwzględnieniem urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie zwrotu "ilości odprowadzanych wód", przy zastosowaniu wykładni językowej pozwala przyjąć, że wpływ na wysokość spornej opłaty ma rzeczywista, faktyczna ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych w danym okresie rozliczeniowym. Za taką interpretacją przemawia istota opłaty zmiennej, zgodnie z którą wysokość tej opłaty jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Ustawodawca przyjął, że co do zasady opłata zmienna ma mieć wymiar odpowiadający kwartalnemu okresowi rozliczeniowemu, co wynika z art. 272 ust. 10 P.w. Tak określona zasada pozwala przyjąć do obliczenia wysokości opłaty, przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 P.w., wartości wyrażającej liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych, tj. właśnie jedności (jeden kwartał), ponieważ okresem rozliczeniowym w tej sytuacji jest kwartał. Odmienne rozumienie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że jednostką czasu jest 1 rok i w przypadku ustalania opłaty zmiennej za krótszy okres należy uwzględnić ¼ część roku prowadzi do jej oczywistego zaniżenia. Przyjęty w tej sprawie i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób ustalenia opłaty zmiennej jest rzetelny i odpowiada podanej przez stronę postępowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z art. 552 ust. 7 P.w. do 31 grudnia 2026 r. Wody Polskie są zobowiązane wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 288 ust. 1 P.w., czyli również opłaty stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Do tego czasu stosownie do powołanego art. 552 ust. 2a ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłaty za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

W niniejszej sprawie na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej strona skarżąca złożyła wykaz zawierający informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w tym kwartale. Pozwoliło to na ustalenie opłaty zmiennej za faktyczną ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Nałożenie przez ustawodawcę na Wody Polskie obowiązku wyposażenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 P.w. stanowi kolejną okoliczność przemawiającą za przyjęciem, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta ma być związana z rzeczywistą ilością wód odprowadzanych.

Tym samym przyjęcie za podstawę określenia wysokości opłaty przedstawionego przez stronę skarżącą kasacyjnie wyliczenia ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych nie stanowiło w tej sprawie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności także nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy.

Przyjęcie zaproponowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładni art. 272 ust. 5 i ust. 7 P.w., to jest przyjęcie czasu wyrażonego w latach jako ¼ części roku należy uznać za błędne. Wynika to z tego, że stosowanie w przypadku ustalania kwartalnej opłaty zmiennej mianownika "4" w sytuacji przyjęcia do obliczeń ilości wód odprowadzonych w ciągu tego kwartału, doprowadziłoby do wyniku stanowiącego ¼ opłaty należnej. Prowadzi to zatem do niezgodnego z obowiązującymi przepisami zaniżenia wysokości należnej opłaty zmiennej. Określenie opłaty zmiennej dotyczy konkretnego okresu rozliczeniowego i dotyczy każdego odprowadzonego w tym okresie jednego m3 wody.

Trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji akcentując potrzebę ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód. W uznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłową decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie w sposób matematyczny opisano prawidłową procedurę wyliczenia samej opłaty. Trafnym jest także argumentacja, zgodnie z którą wysokość łącznej (rocznej) opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta nie może różnić się od tego, czy jest ona uiszczana kwartalnie, czy też w innych odstępach czasu. Łącza wysokość tej opłaty powinna być identyczna. Tym samym suma kwartalnych opłat zmiennych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miasta powinna być identyczna z opłatą roczną. Taki zaś skutek wynika z wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku. Pogląd strony skarżącej kasacyjnie prowadziłby do uznania, że suma opłat kwartalnych uiszczanych przez cały rok byłaby 4-krotnie niższa niż prawidłowo ustalona ta sama opłata ale w ujęciu rocznym.

Pogląd zaprezentowany w tej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4061/21; wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3981/19).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni pojęcia jednostki czasu, o której mowa w art. 272 ust. 5 i ust. 10 P.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że w tej sprawie jednostką czasu powinien być kwartał, który we wzorze matematycznym przyjętym do obliczenia wysokości opłaty kwartalnej stanowi "1", a nie "¼".

Niezasadne są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dokonał naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie nie zachodziła wątpliwość interpretacyjna dotycząca wykładni art. 272 ust. 5 i ust. 10 P.w., a tym samym nie było podstaw do zastosowania przez organ administracyjny art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie wykładni bardziej korzystnej dla strony skarżącej. Niewątpliwie zaproponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładnia ww. przepisów prawa materialnego (tj. art. 272 ust. 5 i ust. 10 P.w.) byłaby dla niej korzystniejsza, jednakże wykładnia ta nie znajduje dostatecznych podstaw prawnych i prowadziłaby do skutków nieakceptowalnych, ponieważ umożliwiałaby naliczenie opłaty zmiennej nie w jej rzeczywistej wysokości, ale 4-krotnie zaniżonej.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że strona skarżąca zarzucała Sądowi pierwszej instancji przyjęcie przez organ do obliczenia nieprawidłowej stawki jednostkowej opłaty, mimo braku takiego zarzutu, co skutkowało nieodniesieniem się Sądu do istoty sprawy, czym uniemożliwiono prześledzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za usługi wodne i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uczynił przedmiotem rozstrzygnięcia innej sprawy niż ta, która objęta została zaskarżoną decyzją.

Wprawdzie rzeczywiście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że strona skarżąca zarzucała organowi przyjęcie nieprawidłowej stawki jednostkowej opłaty za 1 m3 wody, ale z treści tego fragmentu uzasadnienia wynika, że Sąd pierwszej instancji oceniał zaskarżoną decyzję przede wszystkim pod względem prawidłowości zastosowania współczynnika 1 na określenie jednego roku, a nie 0,25 jako jednej czwartej części roku (jednego kwartału). Tym samym ewentualna nieprecyzyjność samego sformułowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego nie stanowi w tej sprawie jakiegokolwiek istotniejszego uchybienia.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. mimo, że jest tylko w niewielkim zakresie zasadny, nie prowadzi do uznania, że jego naruszenie stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Elementy te zasadniczo zawiera zaskarżony wyrok.

Zaskarżając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie kwestionować wykładni prawa przyjętej przez Sąd pierwszej instancji zawartej w zaskarżonym wyroku bądź prawidłowości co do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Także kwestia braku dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny innych uchybień, poniesionych w skardze nie mają w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Istotą sporu było bowiem dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, co do których należy stwierdzić prawidłowość ich interpretacji dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części. Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu Sąd uznał, że w tej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd uwzględnił znany mu z urzędu fakt, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiono wiele analogicznej treści skarg kasacyjnych w tożsamych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są zbieżne, co wynika z powtarzalności danego rodzaju spraw. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika organu znacznie mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.

W związku z tym w tej sprawie od Miasta M. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzono kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot części kosztów postępowania kasacyjnego, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) z uwzględnieniem ww. art. 207 § 2 P.p.s.a.