Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2646/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy: article: art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 315/17 w sprawie ze skargi E.K. i B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia: 1) umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 (słownie: sto) złotych; 3) oddalić wniosek E.K. i B.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 315/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. i B.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 17 października 2016 r. nr [...] (pkt I); zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących E.K. i B.K. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki [...], stanowiących własność E.K. oraz B.K., poprzez zezwolenie w/w Spółce na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] w postaci:

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości 36 m i powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającej 56 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia 3208 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20 m (2x10m od osi linii);

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającej 56 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni 5687 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii);

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i powierzchni zajęcia nieprzekraczającej 56 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni 4022 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x l0m od osi linii);

- na działce nr [...] przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni 4145 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x l0m od osi linii).

W uzasadnieniu wniosku podała, że głównym celem przebudowy w/w linii napowietrznej jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa [...] na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego. Planowana inwestycja ma na celu niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii elektrycznej dla odbiorców na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji celu publicznego, gospodarstw domowych oraz zakładów przemysłowych, zlokalizowanych na tych terenach. Wystąpiła zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jej przebieg jest odzwierciedleniem analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Stwierdziła, że rokowania z właścicielem nieruchomości zostały przeprowadzone w należyty sposób, co zostało potwierdzone dołączoną do wniosku dokumentacją.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], stanowiących własność E.K. oraz B.K., poprzez zezwolenie A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji [...]) w postaci:

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości 36 m i pow. zajęcia nieprzekraczającej 56 m2 oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia 3208 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20 m (2x10 m od osi linii);

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej 56 m2, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 5687 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii);

- na działce nr [...] stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej 56 m2, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 4022 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2xl0 m od osi linii);

- na działce nr [...] przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 4145 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2xl0 m od osi linii).

W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w niniejszej sprawie inwestor w toku rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. przedstawił właścicielom planowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także oczekiwany sposób załatwienia sprawy, tj. propozycję zawarcia umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Stwierdził, że omawiany zakres prac, będący przedmiotem sprawy, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Spełnienie tego warunku zostało potwierdzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], gdyż w/w działki znajdują się w miejscu projektowanych przewodów i urządzeń na terenach oznaczonych na rysunku planu jako E25, E26 i E 27 tj. tereny infrastruktury elektroenergetycznej – napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110kV.

Zdaniem Starosty, w wyniku przeprowadzenia robót nie ulegnie zmianie trasa linii elektroenergetycznej oraz jej napięcia znamionowe, pozostając na poziomie 110 kV. W konsekwencji realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń nieruchomości ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii w obecnym kształcie, a wskazana przez inwestora powierzchnia zajęcia nie zakłóci wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy.

E.K. oraz B.K. od powyższej decyzji wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie. Stwierdzili, że w sprawie brak było podstaw do wydania przedmiotowej decyzji, gdyż jako współwłaściciele nieruchomości nie byli przeciwni realizacji inwestycji, a w toku rokowań podkreślali jedynie różnice pomiędzy administracyjnym charakterem czynności a służebnością przesyłu, proponowaną przez inwestora. Uprawnienia funkcjonujące w sferze prawa prywatnego i publicznego nie są bowiem tożsame.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, na etapie zarówno przed złożeniem wniosku, jak również po uprzednim wezwaniu przez organ pierwszej instancji do jego uzupełnienia, strony prowadziły rokowania, udokumentowane w aktach sprawy.

Inwestor pismem z dnia 28 października 2015 r. (data doręczenia 30 października 2015 r.) zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej – ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Do w/w pisma dołączył projekt umowy cywilnoprawnej – służebności przesyłu wraz z załącznikiem graficznym obrazującym sposób rozmieszczenia na nieruchomościach projektowanych przewodów i urządzeń, a także oświadczenie uprawnionego geodety z dnia 10 sierpnia 2016 r., z którego wynika, że określony przez inwestora sposób założenia wszystkich urządzeń jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaproponował kwotę wynagrodzenia w wysokości [...] zł, a także zwrócił się z prośbą o ustosunkowanie się do propozycji zawarcia porozumienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

Następnie inwestor, z uwagi na brak zajęcia przez współwłaścicieli nieruchomości stanowiska w sprawie, pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. ponowił próbę uzyskania zgody i zawarcia porozumienia w kwestii cywilnego uregulowania sprawy, wyznaczając siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska.

Współwłaściciele nieruchomości w odpowiedzi pismem z dnia 9 maja 2016 r. poinformowali inwestora, iż wyrażają zgodę na przeprowadzenie określonych prac oraz że są gotowi zawrzeć stosowne porozumienie i złożyć odpowiednie oświadczenie. Ponadto wskazali, że na działkach, na których jest planowane przeprowadzenie określonych robót jest prowadzona plantacja topoli energetycznej, w związku z czym została zlecona wycena szkód powstałych w wyniku przeprowadzenia inwestycji, a operat szacunkowy w tej kwestii zostanie wykonany do dnia 15 maja 2016 r.

Inwestor ustosunkowując się do powyższego stanowiska, pismem z dnia 1 lipca 2016 r. poinformował współwłaścicieli nieruchomości o fakcie dołączenia do pisma projektu porozumienia, a także oświadczył, że w kwestii odszkodowania za szkody powstałe na etapie prowadzonych robót zobowiązuje się do ich pokrycia w wymiarze wskazanym w treści porozumienia. Dodatkowo wyjaśnił, że charakter planowanych prac nie wprowadza żadnych innych ograniczeń poza tymi, które wynikają już z istnienia na nieruchomościach przewodów i urządzeń linii.

Współwłaściciele w piśmie z dnia 11 lipca 2016 r. podali, że w dalszym ciągu podtrzymują swoje stanowisko co do udzielenia zgody na przeprowadzenie określonych robót oraz dołączyli "Protokół z przyjęcia oświadczenia" zawarty w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2016 r., Rep. [...], w którym wyrazili zgodę na udostępnienie nieruchomości.

Inwestor pismem z dnia 9 sierpnia 2016 r. poinformował współwłaścicieli nieruchomości o zamiarze złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na brak zawarcia zgodnych oświadczeń woli w postaci dwustronnej umowy cywilnoprawnej (służebności przesyłu).

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. został spełniony. Inwestor w sposób wyczerpujący zgromadził dokumentację z ich przebiegu oraz precyzyjnie określił przedmiot robót budowlanych, wskazał zakres i przebieg prac, zaproponował wysokość wynagrodzenia, oraz podał formę prawną uregulowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Współwłaścicielom nieruchomości umożliwił ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a także w tym zakresie wyznaczał dodatkowe terminy. Sposób przeprowadzenia rokowań dowodzi, że intencją inwestora było załatwienie sprawy w sposób cywilny, co potwierdza także moment złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej. Inwestor nie jest związany nie tylko regułami dotyczącymi przeprowadzenia samych rokowań, ale także formą ich zakończenia. Konkretna treść służebności zawiera w istocie zakres prac realizowany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E.K. i B.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność, a także naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się całkowitym pominięciem pism skarżących, w których wyrażono zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie, umożliwiające ograniczenie przez organ sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na fakt, iż skarżący wyrażali zgodę na przeprowadzenie przez inwestora robót budowlanych na należących do nich nieruchomościach.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że inwestor w związku z potrzebą przebudowy napowietrznej linii energetycznej powinien podjąć rokowania z właścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie określonych robót budowlanych. Stwierdzili , że w trakcie prowadzonych pomiędzy stronami rokowań od początku wyrażali zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wyrażając tym samym zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane najpierw w formie ustnej, a następnie w piśmie z dnia 9 maja 2016 r. oraz w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2016 r. W w/w piśmie oraz akcie notarialnym ich stanowisko zostało jasno określone . Wynikało z niego, że wyrażają oni zgodę na przeprowadzanie prac oraz na dysponowanie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nieruchomością na cele budowlane poprzez zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie skarżących, inwestor w prowadzonych rokowaniach żądał od nich wyłącznie zawarcia umowy w zakresie służebności przesyłu.

Ponadto skarżący powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. zauważyli, iż ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej powinno być zawarte porozumienie między stronami, w tym konieczności ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości jako zgody na zakładanie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis mówi stricte o zgodzie, a nie o jej formie. Tymczasem w tej sprawie inwestor w trakcie rokowań dążył do podpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej służebności przesyłu. Skarżący podczas prowadzonego postępowania wielokrotnie podkreślali różnicę pomiędzy administracyjnym charakterem czynności a służebnością przesyłu. W sprawie bezsporny jest fakt, że wyrażali zgodę administracyjną co do nieruchomości, natomiast nie wyrażali zgody na podpisanie umowy cywilnoprawnej w zakresie służebności przesyłu. Zdaniem skarżących, inwestor występując na drogę administracyjną mimo zgody właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dopuścił się nadużycia prawa, zmierzając do jego obejścia, gdyż mając zgodę właścicieli zamierzał pozyskać trwały dostęp do terenu powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2017 r. podała, że wbrew stanowisku skarżących, jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości nie może stanowić zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Z uwagi na charakter prowadzonych rokowań ewentualne porozumienie powinno przybrać formę dwustronnej umowy cywilnoprawnej. Zdaniem inwestora, niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Skoro w tej sprawie mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to uznać należy, iż brak jest zgody, o której mowa w w/w przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 u.g.n. ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są wykonywane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 u.g.n. musi być zatem interpretowany ściśle.

Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 u.g.n. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, gdyby inwestorowi musiał przysługiwać prawny tytuł do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 u.g.n. i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ wówczas zajęcie nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi, jako właścicielowi urządzeń niestanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten przysługuje jednak tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym.

Przepis art. 49 § 1 K.c. wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 K.c., zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest jego istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu energii do odbiorców (art. 49 § 1 K.c.). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, uznać należy, iż właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie zostało uzależnione od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy i przy braku takiej zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 u.g.n., gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych. Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu wynika z nakazu ustawodawcy, dlatego wyrażenie przez właściciela gruntu zgody na jego zajęcie wyłącza zasadność wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z zastosowaniem wobec właściciela środka przymusu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że inwestycja, której wniosek dotyczył, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest to, czy właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości przez inwestora dla przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] i czy przeprowadził on z nimi rokowania mające na celu uzgodnienie warunków czasowego zajęcia działek nr [...] dla wykonania przedmiotowych robót budowalnych.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 może mieć miejsce jeżeli, po pierwsze – właściciel lub użytkownik nie wyraża zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, a po drugie – powinno być poprzedzone rokowaniami z tymże właścicielem lub użytkownikiem o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżący wyrazili zgodę na wykonanie na ich nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej, o którą wnosił inwestor w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. Wynika to wprost z ich pisma z dnia 9 maja 2016 r., w którym oświadczyli, że wyrażają zgodę na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń na ww. nieruchomościach. Dodatkowo zgodę na dysponowanie nieruchomościami na cele budowalne wyrazili oni w formie oświadczenia potwierdzonego aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2016 r. (repertorium [...]).

Ze względu na wskazany wyżej zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej, nie można uznać, że zaproponowanie właścicielom przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki inwestor przedstawił skarżącym. W związku z powyższym nie można przyjąć, że brak zgody właściciela w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia, że w sprawie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w tej sprawie nie doszło do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości skarżących w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nimi rokowania. Nie przedstawił im bowiem żadnych innych propozycji. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na zaproponowane przez inwestora warunki ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, której jest właścicielem (służebności przesyłu), to zachodzi przesłanka do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Celem wydania takiej decyzji jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych. W tej sytuacji organy administracji wydając decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, mimo zgody właścicieli na przeprowadzenie robót budowalnych i braku rokowań co do samych warunków wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., naruszyły art. 124 ust. 3 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ ponownie rozpoznając wniosek inwestora z dnia 11 sierpnia 2016 r. uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A, art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a to z uwagi na brak przeprowadzenia przez inwestora (A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]) skutecznych rokowań z właścicielami nieruchomości oraz z uwagi na ich rzekomą zgodę na realizację inwestycji, pomimo że z akt sprawy wynika w sposób odmienny od powyższych ustaleń Sądu, że inwestor rokowania takie przeprowadził, występując do właścicieli nieruchomości z propozycją zawarcia stosownego porozumienia (umowy), określając przy tym wszelkie niezbędne warunki – w tym oczekiwaną formę, zakres oraz wynagrodzenie – uzyskania zgody na wykonanie określonych przez niego prac, jednakże nie doprowadziły one do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia (umowy) i zakończyły się wynikiem negatywnym, tj. błędnym uznaniu Sądu, że brak jest w niniejszej spławie podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciele nieruchomości nie zgadzają się na zaproponowane przez inwestora warunki, to zachodzi podstawa do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, zaś jednostronne oświadczenie woli właścicieli nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji pod warunkiem uregulowania przez inwestora kwestii przyszłego odszkodowania nie tylko zastępuje porozumienie pomiędzy stronami, ale i obliguje inwestora do jego bezwarunkowego przyjęcia oraz zmiany sposobu i zakresu prowadzenia rokowań zgodnie z oczekiwaniem właścicieli nieruchomości, w sytuacji, w której strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej propozycji jej rozstrzygnięcia, mogą zakończyć rokowania w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek z nich nie ma szans na zawarcie porozumienia, jak i przepis ten nie nakłada na żadną ze stron obowiązku uwzględnienia zastrzeżeń strony przeciwnej bądź też proponowanych przez nią opcji. Z uwagi natomiast na charakter prowadzonych rokowań, w których to co do zasady występują strony o spornych interesach oraz prezentujące stanowiska korzystne z punktu widzenia ich subiektywnych interesów – ewentualne porozumienie stron przybrać powinno postać dwustronnej umowy cywilnoprawnej, tj. zgodnych oświadczeń woli stron złożonych w formie oraz w sposób wyraźny i niebudzący żadnych wątpliwości, które to pozwolą w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować określony cel publiczny, a zatem tylko umowne załatwienie kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością wyklucza tryb udzielenia administracyjnej zgody organu na zajęcie nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3219/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 1647/15, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 296/13, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2285/12, 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1274/09, 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1307/05, 8 lutego 2000 r. sygn. akt l SA 361/99 oraz Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, E. Bończak-Kucharczyk, LEX 2015).

W świetle natomiast art. 112 ust 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości (w tym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) może być dokonane, jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Niemożność nabycia praw do nieruchomości na cel publiczny w drodze umowy zachodzi także wówczas, gdy zainteresowane podmioty nie dojdą do porozumienia chociażby co do jednego z elementów umowy. Same zaś deklaracje wyrażające jedynie wolę zawarcia umowy nie powodują, że prawa do nieruchomości mogą być nabyte w drodze umowy. Obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego w zróżnicowanym trybie – może to być tryb umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjny poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym ostatnim przypadku organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania o zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań. Rokowania te winny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie było zatem w ustalonych okolicznościach sprawy nieuzasadnione, skoro stan faktyczny nie potwierdza, aby przed wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji doszło do zawarcia umowy między inwestorem a właścicielami nieruchomości, regulującej kwestie przeprowadzenia określonych urządzeń infrastruktury technicznej na nieruchomości oraz ich utrzymania, dostępu w celu dokonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zwrócił się również o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalnego sposobu prowadzenia rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.) oraz rozumienia pojęcia zgody (art. 124 ust. 1 u.g.n.) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych i przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

E.K. i B.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdzili, iż jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pełnomocnik A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie procesowym z dnia 3 września 2018 r. cofnął skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 60 w związku z art. 193 P.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności i tym samym, zgodnie z art. 60 P.p.s.a., jest dopuszczalne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej kasacyjnie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku E.K. i B.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. dotyczą sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej bądź jej oddalenia, a nie umorzenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podstawy uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie nie mógł stanowić również przepis art. 208 P.p.s.a. Niezależnie bowiem od tego, że przepis ten nawiązuje do wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207 P.p.s.a., to zawarta w nim przesłanka zwrotu kosztów wywołanych niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem strony nie może stanowić sankcji za korzystanie przez uprawniony podmiot z przysługującego mu prawa do sądu, ponieważ tak rozumiana – stanowiłaby zaprzeczenie istoty tego prawa. Z tego względu okoliczność wniesienia przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skargi kasacyjnej, a następnie jej cofnięcia, nie dawała podstaw do zasądzenia od tego podmiotu na rzecz E.K. i B.K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.