Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1543/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 513/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 513/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 czerwca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

M. B. wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r., wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem G. Ł.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Zamość odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Po rozparzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawczyni świadczenie pielęgnacyjne na okres od 24 lutego 2020 r. do 24 marca 2020 r. w wysokości: - od 24 lutego do 29 lutego 2020 r. - 378,70 zł, zaś od 1 marca do 24 marca 2020 r. – 1.416,80 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że okoliczność powstania niepełnosprawności ojca skarżącej w późniejszym wieku (w orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić), nie stanowiła przeszkody do przyznania mu świadczenia. W konsekwencji stwierdzono, że w sprawie zachodzą przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium ustaliło, że ojciec skarżącej w dacie złożenia wniosku miał 86 lat, był wdowcem (żona zmarła 26 lutego 2020 r.) i dysponował orzeczeniem z dnia 31 stycznia 2020 r. zaliczającym go na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Z jej pisma z dnia 17 czerwca 2020 r. wynika, że opiekowała się obojgiem rodziców, gdyż z uwagi na stan zdrowia oraz wiek byli niezdolni do samodzielnej egzystencji i wymagali opieki. Matka zmarła 26 lutego 2020 r., nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności, natomiast ojciec zmarł 24 marca 2020 r., co potwierdzają akty zgonu.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od 24 lutego 2020 r., tj. od daty zaświadczenia lekarza [...], w którym stwierdzono, że matka skarżącej – I. Ł. nie może sprawować opieki nad mężem (ojcem skarżącej), co zdaniem Kolegium oznacza, że z tym dniem obowiązek alimentacyjny małżonka (matki) przeszedł na córkę; świadczenie przyznano do daty zgonu ojca skarżącej. Wskazano, że w związku z tym, że świadczenie nie przysługuje za pełny miesiąc marzec, kwotę świadczenia za ten miesiąc ustalono na podstawie art. 17 ust. 4 u.ś.r., tj. dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a następnie mnożąc ją przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje, z zaokrągleniem do 10 groszy w górę.

W skardze skarżąca domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w części w jakiej organ odwoławczy odmówił przyznania jej świadczenia od dnia 21 listopada 2019 r. - stosownie do art. 23 ust. 2a u.ś.r.

Skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem:

1) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

a) art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 136 § 1 k.p.a. w zw. art. 23 ust. 4aa u.ś.r.;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że nie jest kwestionowane, że skarżąca spełniała przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – nie miała możliwości podjęcia wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem G. Ł. Dopuszczalne było przy tym przyznanie takiego świadczenia za okres poprzedzający śmierć osoby wymagającej opieki. Kwestią sporną jest natomiast to, od kiedy przysługiwało skarżącej prawo do tego świadczenia.

Sąd stanął na stanowisku, że negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. przesłanka legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie ma charakteru absolutnego. Przepis ten przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu oznacza to, że nawet, gdy małżonek nie posiada takiego orzeczenia, a jednak ze względu na wiek, czy stan zdrowia nie może efektywnie takiej opieki sprawować, prawo do takiego świadczenia przysługuje innemu członkowi rodziny (osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności), o ile zrezygnuje on z zatrudnienia i podejmie się sprawowania takiej opieki. Innymi słowy, brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, co w istocie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przecież bezspornie ustaliło, że matka skarżącej nie legitymowała się takim orzeczeniem. Kolegium podjęło wprawdzie próbę ustalenia, od kiedy matka skarżącej nie była w stanie sprawować opieki nad swoim mężem (ojcem skarżącej), lecz czynności wyjaśniające w tym zakresie były niewystarczające. Kolegium przyjęło, że nastąpiło to z dniem wydania zaświadczenia lekarza [...], w którym stwierdzono, że matka skarżącej – I. Ł. nie może sprawować opieki nad mężem (ojcem skarżącej), co jest, w ocenie Sądu, nieuzasadnione w świetle niebudzących wątpliwości oświadczeń skarżącej, z których wynika, że jej matka już od jesieni 2019 r. w związku z szybko postępującą chorobą nowotworową oraz z uwagi na wiek (84 lata) nie była w stanie efektywnie opiekować się mężem wymagającym stałej pomocy we wszystkich podstawowych czynnościach życiowych. Sąd podkreślił, że obowiązujące przepisy nie wiążą wprost żadnych skutków prawnych z takim zaświadczeniem, a więc ma ono wyłącznie charakter dowodowy, pozwalający wraz z innymi dowodami na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. Tą okolicznością w rozpatrywanej sprawie było to, od kiedy matka skarżącej nie była w stanie sprawować opieki nad mężem, w związku z czym opiekę tę zmuszona była przejąć skarżąca. Zaświadczenie z dnia 24 lutego 2020 r. - w świetle oświadczeń skarżącej - nie pozwalało jednak na przyjęcie, że jej matka już znacznie wcześniej opieki nad mężem nie była w stanie sprawować ze względu na ciężką chorobę i szybko pogarszający się stan zdrowia.

W związku z tym, organ powinien ustalić od kiedy skarżąca pełniła opiekę nad ojcem (faktycznie nad obojgiem rodziców) i przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne określając początek okresu zasiłkowego stosownie do art. 24 u.ś.r. Z akt wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz prawidłowo wypełnionymi dokumentami w dniu 4 marca 2020 r., załączając orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane w dniu 31 stycznia 2020 r. Bezspornie wniosek o świadczenie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 24 ust. 2a, tj. w ciągu trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnoprawności. W takiej sytuacji, zgodnie z przytoczonym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane skarżącej (sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym ojcem już jesienią 2019 r.) od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przyznanie jej świadczenia dopiero od dnia wydania spornego zaświadczenia, tj. od 24 lutego 2020 r. było więc nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki nie wyklucza przyznana skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty wcześniejszej niż wskazana w decyzji organu;

b) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej ojca, podczas gdy osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast okoliczność braku możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącej nad mężem została stwierdzona dopiero w zaświadczeniu lekarskim z dnia 24 lutego 2020 r., co nie dawało organowi podstaw do przyznania ww. świadczenia od daty wcześniejszej;

c) art. 24 ust. 2a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącej od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej ojca, podczas gdy w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie były spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie ww. świadczenia w tym przesłanka legitymowania się współmałżonka osoby wymagającej opieki znacznym stopniem niepełnosprawności;

d) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 par. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, a wiążące dla organu wskazania odnośnie zastosowania się do oceny prawnej Sądu i zobowiązania do poczynienia przez organ dodatkowych ustaleń w zakresie od kiedy matka skarżącej nie była w stanie sprawować opieki nad swoim mężem (ojcem skarżącej), podczas gdy brak jest należytego sprecyzowania przez Sąd wytycznych co do sposobu wykonania wyroku co uniemożliwia organowi wykonanie nieskonkretyzowanych zaleceń, pomijając całkowicie, że rodzice skarżącej nie żyją, a tym samym nie ma możliwości do dokonania (uzyskania) miarodajnych i obiektywnych wyjaśnień we wskazanej powyżej kwestii, oraz pomimo tego, iż konieczność zbadania wskazywanych przez Sąd I instancji okoliczności nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez żonę G. Ł. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wskazują, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczności powyższe występują w przedmiotowej sprawie oraz pomimo tego, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i na jego podstawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy;

d) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7a K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w przypadku, gdy organ administracji posiadał dostateczny materiał dowodowy, tj. dokumenty i wyjaśnienia skarżącej, pozwalający na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od dnia 24 lutego 2020 r. (tj. od daty wystawienia zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, że matka skarżącej nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem), a zatem przyjęcie takiej daty przez organ nie było dowolne i bezpodstawne oraz pominięcie przez Sąd, iż organ działając na korzyść strony uznał za zasadne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty wydania ww. zaświadczenia pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki.

W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podnosząc szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego jednakże istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy możliwe było przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty wcześniejszej niż od wskazanej w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nawet w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jednak ze względu na wiek, czy stan zdrowia nie może efektywnie takiej opieki sprawować to prawo do takiego świadczenia przysługuje innemu członkowi rodziny (osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności), o ile zrezygnuje on z zatrudnienia i podejmie się sprawowania takiej opieki. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane, z uwagi na treść art. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r., od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, tj. G. Ł. Przyznanie świadczenia dopiero od dnia wydania zaświadczenia lekarza [...], w którym stwierdzono, że matka skarżącej – I. Ł. nie może sprawować opieki nad mężem (ojcem skarżącej), tj. od 24 lutego 2020 r. było więc nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, że skoro żona G. Ł. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ww. świadczenie nie mogło zostać przyznane z datą wcześniejszą niż ta określona w decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a ww. ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych nie była jednolita, w odmienny sposób odnosząca się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego poglądu, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni powołanych na wstępie przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, tj. G. Ł. w sytuacji, gdy jego małżonka nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 2a u.ś.r. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni ww. przepisów, przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osobę do tego zobligowaną w pierwszej kolejności, czyli przez małżonkę osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że organy, dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., powinny uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności I. Ł., ale wziąć także pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy wiążących się z rzeczywistą możliwością sprawowania należytej opieki nad współmałżonkiem. Skoro bowiem małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie świadczenia M. B. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem nie było możliwie od daty wcześniejszej niż określonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu.

Wskazać przy tym należy, że pomimo faktu, że małżonka G. Ł. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ odwoławczy przyjął bardziej korzystną datę, od której przyznano M. B. świadczenie pielęgnacyjne, tj. od 24 lutego 2020 r. czyli od dnia wydania zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że z powodu stanu zdrowia I. Ł. nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, a nie od dnia 26 lutego 2020 r. to znaczy od daty śmierci małżonki osoby wymagającej opieki, jednakże z przedstawionych we wcześniejszych rozważaniach powodów nie było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności ojca skarżącej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.