Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 487/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art 184, art. 197 § 2,
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 340/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lutego 2024 r. znak: ... w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 340/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lutego 2024 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 lutego 2024 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wraz ze skargą wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy aktów nadających się do wykonania i wymagających wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się jednak do tak rozumianego wykonania.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie posiada cech wykonalności, gdyż nie nakazuje stronie wykonania jakiegokolwiek obowiązku ani nie przyznaje jakiegokolwiek uprawnienia. Decyzja taka niczego nie zmienia w zakresie praw lub obowiązków strony. Nie zmienia ona również dotychczasowej sytuacji skarżącego na niekorzyść. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ nie formułuje żadnego prawa ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej niemające charakteru materialnoprawnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd zauważył również, że nawet merytoryczne zakończenie postępowania przez organ nie umożliwiałoby wstrzymania wykonania takiego aktu. Decyzja ani nie przyznawałaby uprawnień ani nie nakładałaby na skarżącego żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie posiada przymiotu wykonalności i nie mieści się w zakresie przedmiotowym normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 205 oraz postanowienia NSA: z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II OZ 1168/09, z 20 października 2021 r., sygn. akt II OZ 676/21 i z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 885/21, CBOSA). Ma ona jedynie charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi jedynie prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienia NSA: z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 606/08 i z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OZ 104/16, CBOSA). Sąd zaznaczył, że powyższe rozważania mają jednak charakter teoretyczny, albowiem przedmiotem zaskarżenia jest decyzja umarzająca postępowanie w sprawie.

Niezależnie od wskazanej powyżej okoliczności Sąd stwierdził, że wniosek nie mógłby zostać uwzględniony również z tego powodu, iż skarżący nie uzasadnił w żaden sposób okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia.

Z powyższych względów Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. W. zarzucając naruszenie:

a) art 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. przez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz nieprzeprowadzenia wyczerpującej analizy i oceny, co miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, że brak wstrzymania wykonalności nie może doprowadzić do niepowetowanej szkody materialnej skarżącego w sytuacji kiedy złożenie nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie skutkowało wydłużeniem okresu procedowania wydania decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji bez wskazywania zasadności przesłanek takiej decyzji,

c) niewłaściwe zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art 61 § 3 p.p.s.a. przez uznanie przez Sąd, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji kiedy w przypadku uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i braku wstrzymania wykonalności decyzji i uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy skarżący będzie musiał ponownie wszcząć procedurę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która zgodnie z nowymi przepisami może zostać znacząco wydłużona - art 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając na uwadze okoliczności przedstawione w zażaleniu przyjąć należało, że skarżący nie wykazał przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym samym nie podważył prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, że skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 19 lutego 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2024r., którą na podstawie art. 105 k.p.a. i art. 4 ust 1 i 2 u.p.z.p. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. Z., na działkach nr ..., ... w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu.

Z uwagi na charakter wskazanych decyzji, Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu postanowienia, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż nie formułuje żadnego prawa ani obowiązku.

Mylnie zatem podniesiono w zażaleniu, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może wywołać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jak sam skarżący wywodzi, potencjalna szkoda wystąpi, gdy w przypadku uchylenia planu miejscowego i nieuchylenia zaskarżonej decyzji będzie musiał ponownie wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a nowa procedura się wydłuży. Z tych jednak okoliczności nie wynika, aby sam fakt wydania zaskarżonej decyzji mógł stanowić przyczynę ewentualnej szkody. Ponadto brak jest też podstaw, aby przyjąć, że wskazana przez skarżącego szkoda będzie znacznych rozmiarów.

Również zażalenie skarżącego opiera się na założeniu, iż brak wstrzymania wykonania decyzji może doprowadzić do wydłużenia postępowania związanego z uzyskaniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Taka jednak argumentacja nie mogła być wystarczająca do udzielenia ochrony tymczasowej.

W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący ani we wniosku, ani w zażaleniu nie uprawdopodobnił, aby następstwa decyzji przed jej skontrolowaniem przez Sąd, mogły doprowadzić do wyrządzenia szkody znacznych rozmiarów, bądź wywołać sytuację , w której powrót do stanu poprzedniego będzie niemożliwy.

Z tych względów należało zaakceptować orzeczenie Sądu Wojewódzkiego o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że wbrew zarzutom zażalenia, wymienione w nim przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły być naruszone przez Sąd Wojewódzki, gdyż nie znajdują one zastosowania w postępowaniu sądowym.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

5