Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 382/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 50/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 4 listopada 2022 r., Nr AB-III.7840.1.3.2021.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

R. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z 4 listopada 2022 r., Nr AB-III.7840.1.3.2021.RC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku zakładu związanego z przetwarzaniem odpadowej stłuczki szklanej oraz stłuczki szklanej, przeciwpożarowego zbiornika wodnego naziemnego o poj. 440 m3 wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ew. [...], [...], położonych w zabudowie produkcyjnej w obrębie ew. B.

Jednocześnie skarżący wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w działce nr [...] oraz trudne do odwrócenia skutki z uwagi na brak możliwości wykorzystania tej działki jak dotychczas do uprawy ekologicznej. Nadto, jego zdaniem, inwestycja ujemnie oddziałuje na środowisko wskutek pylenia szkłem.

Postanowieniem z 13 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 50/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że obowiązek ich wykazania ciąży na stronie domagającej się wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Sąd zauważył, że omawiany przepis nie nakłada na stronę obowiązku udowodnienia przesłanek wstrzymania jednakże wnioskodawca musi uprawdopodobnić ich zaistnienie. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom.

Sąd uznał, że złożony wniosek, poza sformułowaniem samego żądania, nie zawierał wystarczającej argumentacji, z której miałoby wynikać, jakie zagrożenie skarżący wiąże z wykonywaniem przez inwestora jego praw opartych na udzielonym pozwoleniu na budowę. Skarżący argumentację, która jego zdaniem, przemawia za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ograniczył do stwierdzenia, że jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w działce nr [...] oraz trudne do odwrócenia skutki w postaci braku możliwości wykorzystania jej jak dotychczas do uprawy ekologicznej jak również wskutek ujemnego oddziaływania środowiskowego inwestycji.

Odnosząc się do takiej argumentacji Sąd wskazał, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych jest od lat jednolity. Sądy wskazują, że wstrzymanie pozwoleń na budowę należy traktować wyjątkowo, z uwzględnieniem również konsekwencji dla inwestora. Ma to związek ze szczególnym charakterem wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, podkreślonym przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3). Z drugiej strony, również inwestor powinien mieć świadomość, że realizacja inwestycji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny obciąża go istotnym ryzykiem. Prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, tym samym jakakolwiek szkoda finansowa powstanie głównie po stronie inwestora, a nie wnioskodawcy.

Zdaniem Sądu, skarżący nie uprawdopodobnił, w jaki realny sposób wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę spornego zakładu uniemożliwi mu lub utrudni aktualnie wykonywanie prawa własności i spowoduje znaczne szkody lub nieodwracalne skutki na tyle, że konieczne jest wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia wniosku wynika, że argumentacja skarżącego za udzieleniem ochrony tymczasowej, poza zarzutami merytorycznymi co do procedury i wydanej decyzji oraz kwestionowaniem co do zasady całego zamierzenia inwestycyjnego, koncentruje się na ogólnych zarzutach uniemożliwienia wykorzystania należącej do niego działki pod uprawę ekologiczną. Skarżący zarzuca, że sporne zamierzenie inwestycyjne spowoduje szkodliwe oddziaływanie na środowisko i na działkę skarżącego użytkowaną dotychczas ekologicznie. W ocenie sądu, wskazane argumenty strony są zbyt ogólne, aby można było je zweryfikować w kontekście następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej.

Sąd zauważył, że ewentualne ujemne oddziaływanie spornej inwestycji na środowisko z wpływem na produkcję ekologiczną jaką skarżący prowadzi są w chwili obecnej zdarzeniami hipotetycznymi. Skarżący, poza ich przywołaniem, nie wskazał na żadne szczegóły co do prowadzonej uprawy ekologicznej. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do wstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowalne w świetle prawa skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Skarżący domaga się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia i przekazani sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący zwrócił się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił postanowieniu Sądu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż złożony wniosek nie zawiera wystarczającej argumentacji jakie zagrożenie wiąże się z wykonywaniem przez inwestora praw opartych na udzielonym pozwoleniu na budowę i spowoduje znaczne szkody lub nieodwracalne skutki na tyle, ze konieczne jest wstrzymanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy podniesione i przytoczone w uzasadnieniu skargi okoliczności wyraźnie wskazują na zasadność merytorycznych zarzutów co do procedury i wydanej decyzji jak również dosadnie wskazują na grożące spowodowanie nieodwracalnego szkodliwego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na położoną po sąsiedzku działkę skarżącego. Zarzuty te są potwierdzone przez organy nadzoru budowlanego potwierdzające uchybienia w realizacji inwestycji i przytoczone zostały przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jako obiektywne okoliczności powinny być podstawą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i procesu inwestycyjnego.

Zaistnienie przesłanek zostało uprawdopodobnione w zarzutach skargi, a w szczególności w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska po zmianach wprowadzonych z dniem 7 lipca 2022 r., które nie przewidują odprowadzenia ścieków do rowów, cieków wodnych i gruntów, bowiem powodowałyby niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a które są faktycznie odprowadzane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zezwalającej na budowę budynku zakładu związanego z przetwarzaniem odpadowej stłuczki szklanej oraz stłuczki szklanej, przeciwpożarowego zbiornika wodnego naziemnego o poj. 440 m3 wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ew. [...], [...], położonych w zabudowie produkcyjnej w obrębie ew. B., nie wykazał wymaganych z uwagi na przedmiot decyzji, okoliczności o szczególnym charakterze, które uzasadniałby wstrzymanie realizacji tej inwestycji budowlanej.

Sąd słusznie zauważył, że złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, poza sformułowaniem samego żądania wstrzymania wykonania, nie zawierał takiej argumentacji, z której miałoby wynikać, jakie zagrożenie skarżący wiąże z realizowaniem przez inwestora przedmiotowej inwestycji. Skarżący ogranicza swoją argumentację do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji (realizacja inwestycji) spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w działce nr [...] oraz trudne do odwrócenia skutki w postaci braku możliwości wykorzystania tej działki jak dotychczas do uprawy ekologicznej jak również wskutek ujemnego oddziaływania środowiskowego inwestycji. Nie wiadomo jednak jaki aspekt planowanej inwestycji i w jaki sposób ma stwarzać zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody na działce skarżącego nr [...] lub prowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków polegających na braku możliwości wykorzystania jego działki pod uprawę ekologiczną. Trudno stwierdzić też w czym skarżący upatruje ujemnego oddziaływania środowiskowego inwestycji.

Jeśli chodzi o niedozwolone prawem (ustawą Prawo ochrony środowiska) wprowadzanie ścieków do rowów, cieków wodnych i gruntów, to skarżący nie wykazał, że planowana inwestycja z uwagi na przewidziane w niej rozwiązania np. w zakresie zagospodarowania ścieków skutkować może naruszeniem tej ustawy co można by było zakwalifikować jako znaczną szkodę dla środowiska naturalnego czy też trudne do odwrócenia skutki. Z projektu budowlanego ani z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] maja 2020 r. znak: [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2 warunki korzystania ze środowiska) nie wynika aby zagospodarowanie ścieków i wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji prowadziło do zarzucanych zagrożeń. Ścieki bytowe są gromadzone w zbiornikach bezodpływowych a następnie wywożone do oczyszczalni, wody opadowe są kierowane do separatora substancji ropopochodnych i gromadzone w zbiorniku odparowującym a następnie wprowadzane do kanalizacji deszczowej na terenie inwestora.

Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił argumentacją oraz stosowną dokumentacją, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwi produkcję ekologiczną na działce skarżącego nr [...]. Zatem twierdzenia skarżącego odnośnie powodowanych przez inwestycję zagrożeń w postaci znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków dla uprawy ekologicznej na działce skarżącego są gołosłowne i nie mogły stanowić podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji budowlanej powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne, bowiem ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem prawa inwestora do zabudowy terenu zgodnie z zamierzeniem i zgodnie z przepisami.

Odnosząc się do przedstawionej we wniosku argumentacji skarżącego Sąd prawidłowo przyjął, iż nie mogła ona stanowić podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie. Po pierwsze, kwestia bliżej niesprecyzowanego zagrożenia dla uprawy ekologicznej na należącej do niego działce nie mogła być podstawą do udzielenia takiej ochrony. Skoro naruszone miałyby zostać przepisy Prawa ochrony środowiska poprzez wpuszczanie ścieków do rowów, cieków wodnych i gruntów to należałoby wskazać z czego taka obawa wynika, czy zatwierdzony projekt budowlany taką możliwość przewiduje. Nie wiadomo w czym miałoby przejawiać się owo zagrożenie i czy faktycznie realizacja inwestycji doprowadzi do realnych zniszczeń w środowisku poprzez zanieczyszczenie ściekami wód czy terenów. Wobec powyższego trudno uznać przedstawianą bardzo ogólną argumentację skarżącego za uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Rację ma Sąd I instancji zwracając uwagę na właściwe uargumentowanie wniosku o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę wobec tego, że wstrzymanie takiej decyzji prowadzi do naruszenia istotnych praw inwestora do realizacji planowanej inwestycji. Jeśli Sąd ma zatrzymać inwestycję to argumentacja wskazująca na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie powinna budzić wątpliwości Sądu aby miał on uzasadnione okolicznościami podstawy do zatrzymania inwestycji pomimo grożących inwestorowi strat z tego tytułu.

Zdaniem NSA, lakoniczna i ogólnikowa argumentacja wniosku o wstrzymanie nie pozwoliła uznać, że w sprawie umożliwiającej realizację inwestycji budowlanej powołane zostały wystarczające okoliczności, które uprawdopodobniałyby zaistnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Do takich na pewno nie można zaliczyć gołosłownego twierdzenia o zagrożeniu działki skarżącego utratą możliwości prowadzenia dotychczasowej uprawy ekologicznej czy zagrożenia skażeniem gruntów i wody ściekami pochodzącymi z terenu inwestycji.

Podkreślić należy, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. Kwestia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji będzie analizowana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi a zatem argumentacja wniosku o wstrzymanie wskazująca na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogła być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu o ochronę tymczasową.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.