Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 11 kwietnia 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku C.O. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, zjazdem bramowym i infrastrukturą techniczną na terenie nr [...] ,[....] i [...] obr. [...], przy ul. [...] w K".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Organ wskazał, że integralną część decyzji stanowią załączniki:

- nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

- nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy),

- nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej

- nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o oryginalną kopię mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (oryginalna kopia mapy w aktach sprawy).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinie:

- Wydziału Kształtowania Środowiska z 2 listopada 2015 r., w zakresie ochrony środowiska,

- Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 21 października 2015 r., w zakresie obsługi komunikacyjnej,

- Miejskiego Konserwatora Zabytków z 27 października 2015 r., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską,

- Biura Planowania Przestrzennego UMK z 22 października 2015 r. w odniesieniu do terenów znajdujących się na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania.

W toku rozpatrywania sprawy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 K.p.a., organ wystąpił także o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , który jednak nie wydał postanowienia uzgadniającego w terminie 21 dni od daty doręczenia mu projektu decyzji. Podobnie wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5), który jednak nie wydał postanowienia uzgadniającego w terminie 2 tygodni od doręczenia mu projektu decyzji. W związku z tym oba uzgodnienia uznano za milcząco dokonane zgodnie z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. Podobnie wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa [...] w K. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa [...] w K. we wskazanym terminie, uzgodnienie to organ uznał za dokonane.

Dalej organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił spełnienie łącznie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

- teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji;

- teren objęty decyzją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji.

Dalej organ przedstawił wywód dotyczący funkcji i roli powołanego przez Prezydenta Miasta K. Zespołu Urbanistycznego. Wskazano, że jego rola nie jest ustalona ustawowo, niemniej jednak, ponieważ jest to ciało doradcze złożone z pracowników organu I instancji posiadających szczególne kompetencje i wiedzę w zakresie zagospodarowania przestrzennego, bierze czynny udział w sporządzaniu analiz architektoniczno-urbanistycznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy. Organ wskazał m.in., że potrzeba działania Zespołu Urbanistycznego nie została wprawdzie zapisana w u.p.z.p., niemniej jednak możliwość powołania takiego Zespołu wynika z kompetencji Prezydenta, o których mowa w art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiących podstawę prawną stosownego zarządzenia. Kwestia wewnętrznej organizacji pracy aparatu pomocniczego (Urzędu Miasta K. ) organu administracji publicznej, stanowi jego wyłączną kompetencję, który celem zagwarantowania efektywnej organizacji pracy może ją dowolnie organizować i powoływać doraźne zespoły zadaniowe jak i takie, które realizują określone długotrwałe zadania.

Na podstawie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej projekt decyzji kończącej przygotował mgr inż. arch. R.M. uprawniony do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p..

K.H. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że obciążona jest ona szeregiem wad, które winny skutkować jej wyeliminowaniem. W szczególności zarzuciła naruszenie § 3 rozporządzenia przez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego. Sposób jego wyznaczenia, zwłaszcza w kontekście innych zapadłych w stosunku do tego samego inwestora i tego samego terenu inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, skarżąca ocenia jako przypadkowy i arbitralny. Wskazano, ze organ powiela wcześniejsze błędy nie wyjaśniając należycie ustalonych warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 28 lipca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1 - 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego, jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

Organ wskazał na ogólną zasadę wolności zabudowy, ustanowioną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p..

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest wykazanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Na tej podstawie osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej rozporządzenia wykonawczego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Zgodnie z ust. 2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. R.M. , datowanej na 15 grudnia 2015r., uzupełnionej następnie na wezwanie Kolegium aneksem z dnia 27 czerwca 2016r. Celem weryfikacji przesłanki ustalenia warunków zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium zbadało oba dokumenty łącznie.

Analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną. W analizie wskazano, iż długość frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie ok. 30 m, stąd też jego trzykrotność wynosi ok. 90 m i w takim promieniu od granic terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego. Kolegium wskazało przy tym, że odnośnie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie dopatrzyło się wskazanych w odwołaniu nieprawidłowości, obszar ten został bowiem wyznaczony w minimalnym wymaganym rozporządzeniem zakresie, co jest działaniem prawidłowym i zgodnym z przepisami.

Ze sporządzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w zachodniej części K. , na terenie W. w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z przebiegiem ul. [...]. Obszar analizowany zabudowany jest głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Forma i gabaryty zabudowy w obszarze są zróżnicowane. Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogi publicznej ul. [...], przy której położony jest teren inwestycji, organ stwierdził, choć nie wskazano tego w analizie, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Dalej organ zweryfikował, czy możliwe jest wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu szczegółowych bezwzględnie wiążących zasad określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r..

W przedmiotowej sprawie linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia w nawiązaniu do linii budynku na działce nr [...], tj. w odległości 5,5 m od granicy działki drogowej. W analizie wskazano, że linia przebiega tworząc uskok, bowiem dwa znajdujące się po tej samej stronie drogi co teren inwestycji budynki znajdują się w różnych odległościach od granic działki drogowej. W związku z tym nawiązano do linii budynku znajdującego się w większej odległości. Kolegium wskazało, że jakkolwiek budynek na działce nr [...] tylko częściowo objęty jest obszarem analizowanym, co nie sprzyja przejrzystości ustaleń analizy, to jednak przyjęte ustalenie uznać należy za prawidłowe.

W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do sumy powierzchni terenu inwestycji został określony w decyzji na poziomie 28%. Autor analizy podał, że średnia omawianego parametru z obszaru analizowanego wynosi 18%. Do analizy załączona jest tabela zawierająca wartości wskaźnika wyliczone dla poszczególnych zabudowanych działek znajdujących się w tym obszarze. Wskaźnik ten kształtuje się w zakresach od 8% do 30% na działce nr [...] . Dla planowanej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 28%. Nie ulega wątpliwości, że przyjęte ustalenie znacznie odbiega od średniej z obszaru analizowanego, niewątpliwie zatem organ I instancji zastosował regulację pozwalającą mu na dostąpienie od ogólnej reguły wyznaczania parametru ustanowionej rozporządzeniem (§ 5 ust 2).

Zastosowanie wyjątku określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia jest jednak dopuszczalne tylko w sytuacji, w której zasadność takiego rozwiązania wynika z analizy i zostanie w niej rzetelnie uzasadnione. Tymczasem w analizie brak było jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętego odstępstwa poza konstatacją, że ustalona wartość wynika z wydanej w przedmiotowej sprawie opinii Zespołu Urbanistycznego, co nie stanowi właściwego argumentu za zastosowaniem odstępstwa. W związku z tym Kolegium wezwało organ I instancji do uzupełnienia analizy m. in. w tym zakresie, poprzez przytoczenie argumentacji, która stała za takim, a nie innym sposobem wyznaczenia omawianego parametru. W odpowiedzi organ I instancji przekazał do akt sprawy aneks do analizy, sporządzony przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., mgr inż. arch. R.M. . W aneksie tym wyjaśniono, że ilość działek w obszarze analizowanym jest niewielka, a generowane przez zabudowę na tych działkach wskaźniki powierzchni zabudowy są zróżnicowane (od 8 do 30%). Czyni to wyliczoną średnią z obszaru analizowanego wartością przypadkową, co przemawia za innym niż określony w § 5 ust. 1 sposobem wyznaczenia omawianego parametru. Stąd też uznano za zasadne nawiązanie do zabudowy znajdującej się po tej samej stronie ul. [...] co teren inwestycji, w największym stopniu wpływającym na ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji. Po tej stronie ulicy znajdują się budynki na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...]. Generują one odpowiednio wskaźnik na poziomie 22% i 30%, a więc wyraźnie powyżej średniej z obszaru analizowanego, która wynosi 18%. Uwzględniono także okoliczność, że działka nr [...] ma bardzo zbliżoną powierzchnię do działki przedmiotowej (różnica wynosi 5 m2), a planowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek ma prawie taką samą powierzchnię jak budynek znajdujący się na działce nr [...]. Z tego powodu uznano, że nawiązanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy przede wszystkim właśnie do tego budynku, z punktu widzenia ładu przestrzennego jest słuszne i uzasadnione. Jednocześnie, chcąc uwzględnić okoliczność, że zabudowa na znajdujących się najbliżej terenu inwestycji działkach [...] i [...] generuje wskaźnik na poziomie 22%, obniżono ustalony wskaźnik o 2% w stosunku do wskaźnika z działki nr [...]. Podkreślono, że ustalony wskaźnik jest niższy niż wnioskowany (32%), który jako nieznajdujący odzwierciedlenia w obszarze analizowanym nie mógł zostać dopuszczony.

W ocenie Kolegium przedstawiona argumentacja jest przekonująca, uwzględnia realia przedmiotowej sprawy i sytuację przestrzenną w obszarze analizowanym i stanowi wystarczające uzasadnienie dla zastosowaniem w przypadku przedmiotowej inwestycji odstępstwa od reguły ogólnej wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia i ustaleniem omawianego parametru w wynikający z decyzji sposób.

Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego została obliczona na 12 m. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono omawiany parametr w oparciu o wyliczoną średnią z tolerancją +/- 20%, tj. w przedziale 9,6 - 14,4 m. Wskazano przy tym, że wnioskowana przez inwestora szerokość mieści się w ustalonym przedziale. Kolegium wskazuje, że w związku z ustaleniem szerokości elewacji frontowej w przedmiotowej sprawie w oparciu o regułę ogólną ustanowioną rozporządzeniem, nie ma podstaw do kwestionowania przyjętego rozwiązania.

Następny parametr - wysokość do okapu - ustalono na poziomie 5,5 m z tolerancją wynoszącą 0,5 m. Jako podstawę prawną takiego rozwiązania przyjęto § 7 ust. 4 rozporządzenia. Również w tym przypadku, ze względu na brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa, Kolegium zwróciło się o uzupełnienie analizy o wyjaśnienia dotyczące motywów jego zastosowania innych niż stanowisko Zespołu Urbanistycznego. W przedłożonym aneksie do analizy wyjaśniono, że zastosowanie regulacji z § 7 ust. 1 rozporządzenia jest w analizowanym przypadku nieuzasadnione, a to uwagi na fakt, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji zabudowa nie występuje, a na dalej położonych działkach po tej samej stronie ul.[...] zabudowa znajduje się w oddaleniu od drogi - inaczej niż zabudowa projektowana. W związku z tym obliczono średnią omawianego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi 5,9 m. Nawiązując do tej średniej, a także do wysokości do okapu budynku znajdującego się naprzeciwko terenu inwestycji (dz. nr [...]), która wynosi 5,5 m, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego budynku na poziomie 5, 5 m z tolerancją do 0,5 m. Podkreślono przy tym, że jest to wysokość mniejsza niż wnioskowana, która byłaby wyższa niż wszystkie budynki w obszarze analizowanym.

Również w tym przypadku Kolegium stwierdziło, że przedstawiona argumentacja jest przekonująca i zasługuje na uwzględnienie. Spełniony został wymóg, aby zastosowanie regulacji szczególnej z § 7 ust. 4 rozporządzenia wynikało z analizy i było w niej należycie uzasadnione.

Jeśli chodzi natomiast o geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i jej kierunek względem frontu działki oraz układ połaci dachowych), to zgodnie z § 8 rozporządzenia ustala się ją na podstawie geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Dla przedmiotowej inwestycji, w załączniku nr 1 do decyzji obejmującym warunki zabudowy, ustalono dach połaciowy, dwu- lub wielospadowy, symetryczny, wysokość kalenicy na poziomie 7 - 10,3 m, kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale 30° - 45°, układ głównej kalenicy równoległy lub prostopadły w stosunku do frontu terenu inwestycji oraz możliwość doświetlenia poddasza za pomocą okien połaciowych lub lukarn. Uzupełniając analizę jej autor wyjaśnił, że ustalona geometria dachu nawiązuje do geometrii dachów w obszarze analizowanym. W szczególności podano, że zabudowa w obszarze analizowanym kryta jest dachami połaciowymi - dwu- lub wielospadowymi, o symetrycznym układzie połaci i kącie nachylenia w przedziale 30 - 45°. Wysokości kalenic mieszczą się w przedziale 9,5 - 11 m, a średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 10,3 m. Kierunki kalenic głównych są równoległe lub prostopadłe do frontów działek. Niektóre budynki posiadają lukarny i okna połaciowe, przy czym powierzchni lukarn nie przekracza 50% powierzchni dachu, na którym występują. W świetle tych ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości, że ustalona geometria dachu dla planowanego budynku znajduje odzwierciedlenie w geometrii dachów z obszaru analizowanego. Stąd też przyjęte ustalenia spełniają wymóg z § 8 rozporządzenia.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z przeprowadzonych uzgodnień, a ponadto warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, geologii, ochrony przyrody, powietrza i ochrony przed hałasem. Określono także warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Przechodząc do weryfikacji spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] .

Za udowodnione organ uznał również, że istniejące i planowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren inwestycji nie posiada wprawdzie uzbrojenia w sieć wodociągową, jednak rozbudowa tej sieci w zakresie określonym w informacji technicznej MPWiK z dnia 24 lipca 2014 r. (tj. od hydrantu znajdującego się na wysokości sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...]) wraz z budową przyłącza do planowanej inwestycji, zostały objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

K.H . wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r..

W uzasadnieniu zarzutów skargi zakwestionowano sposób ustalenia w decyzjach obu instancji parametrów przyszłej zabudowy.

W szczególności zarzucono błędny sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który - w ocenie skarżącej - jest za mały. Podniesiono, że w decyzji I instancji nie uzasadniono przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Tymczasem, zdaniem skarżącej, sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji.

Zdaniem skarżącej wyznaczony obszar jest mniejszy, niż w przypadku poprzednich decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej działki, a mianowicie decyzji z 9 listopada 2011 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia 18.11.2010 r. znak: [...]. Rozpatrujące odwołanie od tych decyzji SKO w K. przyjęło, że w decyzjach tych obszar analizowany wyznaczono prawidłowo. W zaskarżonej niniejszym odwołaniem decyzji obszar analizowany uległ istotnemu zmniejszeniu, pomimo że szerokość frontu działek objętych wnioskiem i decyzją zwiększyła się niemal dwukrotnie, co automatycznie powinno skutkować zwiększeniem granic obszaru analizowanego, a nie zmniejszeniem.

Zarzucono, że jeśli Prezydent Miasta K. w różnych sprawach dotyczących tej samej nieruchomości w różny sposób określa granice obszaru analizowanego, to znaczy, że działania organu są w tym zakresie dowolne, a obszar analizowany kształtowany w taki sposób, aby "dostosować" sąsiedztwo i wskaźniki zabudowy na sąsiednich nieruchomościach do założeń przyjętych w zaskarżonej decyzji. Takie działanie nie ma nic wspólnego z zasadami bezstronności, legalności i demokratycznego państwa prawa, nie mówiąc już o budzeniu zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej.

Podniesiono, że obszar analizowany obejmuje jedynie fragmenty działek nr [...] i nr [...] , przy czym najistotniejsze wskaźniki nowej zabudowy opierają się na wskaźnikach tych działek i to w zakresie wykraczającym poza obszar analizowany. Świadczy to o tym, że organ z jednej strony ograniczył obszar analizowany w celu uniknięcia zaniżenia średnich wskaźników, zaś z drugiej strony przyjmuje wskaźniki zawyżone, oparte na wynikających z działek wykraczających poza obszar analizowany.

Dalej w skardze zarzucono nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy, która w ocenie skarżącej winna być wyznaczona w oparciu o linię kształtowaną przez budynki po przeciwnej stronie ul. [...]. Podniesiono przy tym, że sposób określenia granic obszaru analizy świadczy o celowym wykluczeniu z tego obszaru działki nr [...] i usilnym objęciu nim części działki nr [...] oraz fragmentu budynku nr [...]. Nadużyciem jest w takiej sytuacji przyjmowanie linii zabudowy dla tej działki przy zupełnym pominięciu działek objętych obszarem analizowanym.

Dalej zarzucono przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy, który w ocenie skarżącej jest za wysoki i został nieprawidłowo uzasadniony. Co znamienne organ II instancji oparł się na wskaźniku działki nr [...], która jedynie częściowo znajduje się na obszarze analizowanym.

Tymczasem organ I instancji udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji ustalił na poziomie 60%, co pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , które na terenie planowanej inwestycji znajdującej się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego przewiduje zachowanie minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej na zagospodarowanym terenie. Zgodnie z "Mapą roślinności rzeczywistej Miasta K. z wyznaczeniem terenów najcenniejszych, niezbędnych do zachowania równowagi ekosystemów Miasta", praktycznie cały teren został zwaloryzowany jako obszar cenny pod względem przyrodniczym, co uzasadnia wprowadzenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej co najmniej na poziomie 70%. Skarżąca dodała, że w poprzednich decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących tej działki powierzchnia biologicznie czynna została wyznaczona na poziomie 70%, tak jak w studium.

Poza tym organ przyjął wskaźnik wielkości nowej zabudowy na poziomie 28%, odwołując się w tym zakresie do ustaleń "Zespołu Urbanistycznego", czyli osoba sporządzająca projekt decyzji nie dokonała w tym zakresie samodzielnych ustaleń, a jedynie je dostosowała do wskazań "Zespołu Urbanistycznego". Jedynym odniesieniem uzasadniającym przyjęcie wskaźnika na poziomie 28% jest działka nr [...] , której jedynie fragment został objęty obszarem analizowanym.

Nic nie stało na przeszkodzie, aby granicami obszaru analizowanego objąć również całą działkę nr [...], lecz wówczas okazałoby się, że średnie wskaźniki okażą się zbyt niskie dla planowanej inwestycji.

Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej, który to parametr, w ocenie skarżącej, nie został wyznaczony w sposób konkretny.

Przewidziane rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby wynikało to z analizy, nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny.

Tymczasem organ I instancji naruszył § 6 rozporządzenia określając szerokość elewacji frontowej w dużym przedziale pomiędzy 9,6 - 14,4 m, co oznacza że wskaźnik ten ustalany jest przez organ dowolnie i przypadkowo. Organ I instancji powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki przedział, szczególnie że średni wskaźnik wynosi 12 m, ponieważ przy określaniu takich wskaźników powinien się kierować logiką i mieć na względzie ład przestrzenny. Organ II instancji powielił wadliwość decyzji, nie dopatrując się w tym zakresie nieprawidłowości.

Zarzucono także naruszenie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wysokości kalenicy przedmiotowego budynku. W niniejszej sprawie wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został wyznaczony niezgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ przyjęto do kalenicy wysokość 12 m, podczas gdy średni parametr w obszarze analizowanym wynosi 10,3 m, zaś maksymalny 11 m, a brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy możliwe jest odmienne ustalenie tego parametru na podstawie wyników analizy.

Na poparcie swych tez skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odniosło się również szczegółowo do przedstawionych w skardze zarzutów, wskazując m.in., że nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze.

Wskazało, że powoływanie się na zapisy Studium w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy jest pozbawione podstaw prawnych. Podało także, że wartość wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono w analizie. Konkluzję taką Kolegium powzięło abstrahując od opinii "Zespołu Urbanistycznego".

Stwierdziło również, że zarzut dotyczący błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego zamierzenia - poziomu kalenicy na 12 m. Wskazało, że po pierwsze odróżnić należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, o której traktuje powołany w skardze przepis § 7 rozporządzenia od geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia). Wysokość kalenicy, zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia stanowi element geometrii dachu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 5,5 m z tolerancją do 0,5 m (wysokość do okapu), w nawiązaniu do średniej tego parametru z obszaru analizowanego, która wynosi 5,9 m. Brak jest zatem podstaw do kwestionowani tego ustalenia. Po drugie natomiast, wbrew twierdzeniu skargi, ustalona na podstawie § 8 rozporządzenia wysokość kalenicy przedmiotowego budynku nie została ustalona na 12 m, a w przedziale 7- 10,3 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy.

W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W sprawie bezsporne było także spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p..

Istotą sporu pozostawało wykazanie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w 61 ust. 1 pkt 1 w związku z przepisami rozporządzenia. Część zarzutów skargi nakierowana została również na oparcie się przez organ na ustaleniach Zespołu Urbanistycznego, co mogłoby naruszać art. 60 ust. 4 u.p.z.p..

Należy wskazać, że większość zarzutów i argumentacji skargi oparta jest na kwestionowaniu przyjęcia do analizy pewnych działek (w szczególności nr [...] i [...]) oraz pominięciu działki [...]. Trzeba tu przypomnieć, że w sytuacji, gdy z powodu wyznaczenia obszaru analizowanego według zasad określonej w ust. 2 § 3 rozporządzenia, tylko część danej działki znajdzie się w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do przyjęcia, że analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można objąć całej działki (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2710/13, z 10 września 2014 r., sygn. II OSK 574/13).

Należy szczególnie podkreślić, że organ słusznie powołał się na ogólną zasadę wolności zabudowy, ustanowioną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Wykładnia i stosowanie przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów regulujących parametry i wskaźniki nowej zabudowy muszą uwzględniać wskazaną wyżej zasadę.

Wypada też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy właściwie zastosował w sprawie art. 106 K.p.a., uzupełniając materiał dowodowy we właściwym zakresie, co pozwoliło na zgromadzenie materiału dowodowego uzasadniającego prawidłowość decyzji. Część zarzutów skargi zarzuca analizie i decyzjom braki, które zostały uzupełnione przez autora analizy w odpowiedzi na wezwanie z 9 czerwca 2016 r. Zarzuty te nie mogły więc przynieść zamierzonego skutku.

Spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bada się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Taka analiza została w sprawie niniejszej sporządzona (karty [...]) i po wezwaniu organu odwoławczego uzupełniona (karty [...]).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów. Inwestor wskazuje front swojej działki, z której będzie odbywał się główny wjazd do planowanej inwestycji, co pozwala w trakcie sporządzanej analizy na ustalenie analizowanego obszaru. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę w zakresie analizy sporządzonej w tej sprawie ma odbywać się od strony ul. [...]

Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone jako A-B-C-D-E, przy czy od strony drogi publicznej ul. [...] szerokość frontu działki zaznaczona została linią A-B.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna, po uzupełnieniu, spełnia wymogi prawa. Co prawda błędnie organ odwoławczy stwierdził, że w analizie wskazano, iż długość frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie ok. 30 m, stąd też jego trzykrotność wynosi ok. 90 m i w takim promieniu od granic terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy nie wskazywano bowiem szerokości (ani długości) frontu działki oraz promienia obszaru analizowanego, ograniczając się do wskazania, że obszar jest zgodny z § 3 rozporządzenia. Z części graficznej analizy wynika zaś, że front działki – odcinek AB – ma ok. 17 metrów. Inwestycja bowiem zaplanowana została na działce nr [...], a nie [...] ,[...]. Z kolei promień obszaru analizowanego ma ok. 53 – 55 m.

Powyższe przesądza, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo (trzykrotność frontu działki to ok. 51 m) w zakresie zbliżonym do minimum określonego w rozporządzeniu, co jest działaniem prawidłowym i zgodnym z przepisami. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie podniesionych w skardze nieprawidłowości.

Podsumowując kwestię granic obszaru analizowanego należy z całą mocą podkreślić, że objęcie obszarem analizy działek nr [...] i [...] oraz pominięcie działki [...] wynika wprost z szerokości frontu działki inwestora, przepisów rozporządzenia oraz odległości pomiędzy tymi działkami.

Słusznie podniosła skarżąca, że sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, powinien wynikać z uzasadnienia decyzji. Należy jednak podkreślić, że uzasadnienie takie jest szczególnie wymagane przy przyjęciu nieregularnego obszaru analizy lub obszaru wykraczającego znacząco ponad minimum wskazane w rozporządzeniu, nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Takich też przypadków dotyczyły orzeczenia przywołane w skardze.

W przypadku natomiast poprawnego wyznaczenia obszaru zbliżonego do koniecznego minimum, o kształcie regularnym, wynikającym z kształtu obszaru inwestycji, brak wyczerpującego uzasadnienia w decyzji należy uznać za uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy.

Ustalenie obszaru w granicach wynikających wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako oparte bezpośrednio na dyspozycji tego przepisu, uznać należy za prawidłowe.

Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. II SA/Kr 938/11, WSA w Warszawie z 15 października 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1598/15, orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że okoliczność wyznaczenia szerszego obszaru w innych sprawach administracyjnych, nawet dotyczących tego samego, czy też podobnego terenu inwestycji, jest okolicznością irrelewantną w przedmiotowej sprawie. Przy tym uzasadnienie poszerzenia obszaru analizowanego ponad wyznaczone w rozporządzeniu minimum wyłącznie tym, że w innej sprawie obszar analizowany w ten sposób wyznaczono, musiałoby być uznane za błędne i pozbawione podstaw. Poza tym prawidłowość analiz dokonywanych w innych sprawach wykracza poza zakres sprawy administracyjnej poddanej kontroli Sądu i nie może być w sprawie niniejszej przedmiotem kontroli ani oceny. Powyższe uwagi odnoszą się również do podnoszonego w skardze ustalenia powierzchni biologicznie czynnej w innych decyzjach o warunkach zabudowy na poziomie 70%.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że brak jest podstaw by uznać działania organu w niniejszej sprawie za dowolne, a obszar analizowany kształtowany w taki sposób, aby "dostosować" sąsiedztwo i wskaźniki zabudowy na sąsiednich nieruchomościach do założeń przyjętych w zaskarżonej decyzji. Uchybienia postępowania i decyzji I instancji zostały prawidłowo dostrzeżone i wyeliminowane przez organ odwoławczy. Braki zostały zaś uzupełnione.

Chybiony był również zarzut oparcia się przez organ na wskaźnikach działek nr [...] i nr [...]w zakresie wykraczającym poza obszar analizowany.

Przechodząc do wniosków z analizy należy wskazać, że trafnie organ stwierdził, iż ze sporządzonej analizy wynika położenie terenu inwestycji w zachodniej części K. , na terenie W. , w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z przebiegiem ul. [...]. Obszar analizowany zabudowany jest głównie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Forma i gabaryty zabudowy w obszarze są zróżnicowane.

Wobec dostępności występującej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z drogi publicznej ul.[...], przy której położony jest teren inwestycji, prawidłowo organ stwierdził, że planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego linii zabudowy należy wskazać, że zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Słusznie organ stwierdził, iż z analizy wynika, że linia zabudowy po północnej stronie ul. [...] przebiega tworząc uskok. W razie stwierdzenia takiej okoliczności przez osobę uprawnioną do sporządzenia analizy, sposób wyznaczania omawianego parametru jest ściśle określony i wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Z analizy nie wynika konieczność zastosowania jakichkolwiek odstępstw, stąd też prawidłowo ustalono linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, w nawiązaniu do linii tworzonej przez budynek położony dalej od krawędzi drogi (5,5 m).

Odnośnie zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy należy wskazać, że stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust 2).

Zarzut skargi sprowadza się do nieuwzględnienia przez organy orzekające zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. oraz, że ustalenia decyzji są zbieżne z opinią "Zespołu Urbanistycznego".

Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, podkreślić należy, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że powoływanie się na zapisy Studium postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy jest pozbawione podstaw prawnych. W myśl bowiem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie jak i orzecznictwie jednoznacznie i zgodnie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc w mocy aktu powszechnie obowiązującego.

Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, wyrok NSA z 24 lutego 2011, sygn. II OSK 510/10).

Jeśli chodzi zaś o udział "Zespołu Urbanistycznego" w procedurze ustalania warunków zabudowy, jak ponownie słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, należy zgodzić się ze skarżącą, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględniania opinii tego gremium przy ustalaniu warunków zabudowy. Niemniej jednak z żadnego przepisu nie wynika zakaz zasięgania jego opinii przez organ I instancji. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zasięganie opinii "Zespołu Urbanistycznego" nie jest samo w sobie uchybieniem, o ile warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, z niej wynikają i w niej zostały uzasadnione w oparciu o przepisy rozporządzenia.

Stąd też prawidłowo organ odwoławczy wezwał w toku postępowania odwoławczego o uzupełnienie analizy przez organ I instancji. W efekcie ustalona wartość wskaźnika powierzchni zabudowy została ustalona w analizie i z niej wynika, co zostało wystarczająco uzasadnione w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ ustalił wskaźnik intensywności zabudowy we własnym zakresie. Należy podkreślić, że zbieżność wniosków organu z treścią opinii "Zespołu Urbanistycznego" nie może być sama przez się traktowana jako uchybienie.

Trafnie zresztą wskazała skarżąca, że uprawniona osoba może skorzystać z ustaleń zespołu traktując je jako dowód w sprawie, niemniej nie mają one charakteru wiążącego i nie mogą ograniczać kompetencji osoby przygotowującej projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie niniejszej dokonanie oceny analizy funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostało dokonane przez osobę posiadającą wymagane prawem kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Zachowano zatem gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego.

Ustalając omawiany parametr na poziomie 28% organ słusznie wskazał, że uzupełniona analiza uzasadnia przyjęcie tego wskaźnika powyżej średniej z obszaru analizy. Uwzględniono bowiem przede wszystkim okoliczność, że działka nr [...] ma bardzo zbliżoną powierzchnię do działki inwestora (różnica wynosi 5 m2), a planowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek ma prawie taką samą powierzchnię jak budynek znajdujący się na działce nr [...]. Z tego powodu uznano, że nawiązanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy przede wszystkim właśnie do tego budynku, z punktu widzenia ładu przestrzennego jest trafne i uzasadnione.

Odnośnie zarzutu dotyczącego szerokości elewacji frontowej należy wskazać, że stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Zarzut skargi w tym zakresie jest całkowicie chybiony. Wartość ustalona w decyzji jest wyznaczona konkretnie i precyzyjnie, przez podanie dopuszczalnego przedziału. Konieczność dopuszczenia tolerancji przy ustalaniu tego parametru wynika wprost z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w którym mowa jest o 20% marginesie, jaki należy stosować przy jego wyznaczaniu. Ustalenie tego parametru w sposób sztywny wymagałoby zatem szerszego uzasadnienia, byłoby to bowiem odstępstwo od reguły ogólnej, nakazującej stosować 20% tolerancję (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 grudnia 2015 r., sygn. I SA/Kr 1224/15).

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należy wskazać, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Skarżąca zarzuciła wyznaczenie dla projektowanego zamierzenia poziomu kalenicy na 12 m. Zarzut jest całkowicie bezzasadny. Wbrew bowiem twierdzeniu skargi ustalona na podstawie § 8 rozporządzenia wysokość kalenicy przedmiotowego budynku nie została ustalona na 12 m, a w przedziale 7 - 10,3 m. Biorąc pod uwagę, co podniesiono w skardze, że średni parametr w obszarze analizowanym wynosi 10,3 m, zaś maksymalny 11 m, prawidłowość ustalenia wysokości kalenicy na poziomie 7 - 10,3 m nie może budzić wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, a także to, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo określono szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z przeprowadzonych uzgodnień, a ponadto warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, geologii, ochrony przyrody, powietrza i ochrony przed hałasem, warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, skargę należało uznać za bezzasadną.

Z uwagi na powyższe okoliczności zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..