Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 2010/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 61 ust. 1 pkt 3, ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.415/400/2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 2010/23

UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz"), po rozpoznaniu wniosku S. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "Spółka") decyzją z 8 sierpnia 2023 r., nr PZ.6730.91.2023.B, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Instalacja fotowoltaiczna "[...]" o mocy do 3MW, z możliwością budowy do trzech odrębnych instalacji o sumarycznej mocy do 3MW, ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii, inwerterami/falownikami, konstrukcjami wsporczymi wraz z modułami, okablowaniem nN, SN wraz z infrastrukturą towarzyszącą", na działkach ew. nr [...], [...], obr. [...], gmina [...].

Organ wskazał, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."), bowiem wymaga obsługi energetycznej, a warunek, o którym mowa w tym przepisie uznaje się za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Ponadto planowane przedsięwzięcie może być realizowane wyłącznie na obszarach wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zdaniem organu zakres planowanej inwestycji obejmuje m. in. budowę obiektów infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym takich jak stacja transformatorowa, linie elektroenergetyczne nN i SN, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w związku z powyższym brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym lokalizacji obiektów stanowiących cel publiczny, ponieważ ich lokalizację ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, jaki i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. Organ naruszył prawo uznając dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy od treści zapisów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła brak uwzględnienia treści art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm. - dalej: "P.e."), z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza złożenie wniosku o określenia warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 25 października 2023 r., nr SKO.415/400/2023, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może zaś stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania takiej decyzji.

Jako słuszne SKO oceniło stanowisko organu I instancji, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem nie wymaga spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jak wynika bowiem z art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 ze zm. – dalej: "u.o.z.e.")

Odnosząc się do zarzucanego przez organ I instancji braku spełnienia warunku wynikającego z art. 10 ust. 2a ustawy, tj. braku określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] obszarów przeznaczonych pod inwestycje tożsame z inwestycją będącą przedmiotem wniosku, SKO uznało je za niezasadne. Powołując się na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodło, że ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą, z uwagi na ich wewnętrzny charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Studium nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma moc wiążącą dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.). Decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

SKO stwierdziło zatem, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak określenia lokalizacji inwestycji będącej przedmiotem wniosku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Burmistrza o zaliczeniu inwestycji (czy też jej elementów) do obiektów stanowiących cel publiczny i jako takich wymagających uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreśliło, że budowa instalacji fotowoltaicznej nie stanowi inwestycji celu publicznego, zaś dokonanie zabiegu polegającego na wyodrębnieniu niektórych elementów infrastruktury towarzyszącej, niezbędnej dla funkcjonowania i obsługi farmy fotowoltaicznej i odniesienie ich do definicji celu publicznego wynikającej z art. 6 pkt 2 u.g.n., było chybione. Stacja transformatorowa i linie elektroenergetyczne niezbędne dla obsługi planowanej instalacji fotowoltaicznej w sposób oczywisty nie mogą stanowić inwestycji celu publicznego, skoro sama instalacja, z którą pozostaną funkcjonalnie związane nią nie jest.

Odnośnie wskazywanego przez organ braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. braku przedłożenia umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną gwarantującej wykonanie uzbrojenia, SKO wskazało, że we wniosku inicjującym postępowanie wnioskodawca wskazał, że planowana inwestycja wymagać będzie energii elektrycznej, która ma być zapewniona poprzez przyłącze do sieci oraz instalację pozyskującą energię ze źródeł odnawialnych. Powołując się na art. 7 ust. 8d pkt 1 P.e. wyjaśniło, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej na żądanie podmiotu ubiegającego się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. SKO zwróciło uwagę, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej, nie wezwał inwestora do wykazania spełnienia przedmiotowego warunku (co ze względu na treść art. 79a k.p.a. zobowiązany był uczynić), uniemożliwiając tym samym chociażby wykazanie przez wnioskodawcę próby uzyskania oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 14 ustawy P.e.

Z uwagi na powyższe naruszenia Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa podlegać przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz winien ponownie zweryfikować czy planowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane w u.p.z.p., czy nie narusza przepisów odrębnych. W razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie będzie zobowiązany do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, uzyskując uprzednio wymagane prawem uzgodnienia.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyższej decyzji złożył J.B. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. A.M. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw zaskarżona decyzja opiera się na błędnym rozumieniu przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. Podkreślił, że jeżeli gmina chce na swoim terenie dopuścić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lokalizację OZE o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW), to musi uprzednio przewidzieć to w Studium. W ten sposób - i tylko w ten sposób - zapewniona zostaje możliwość lokalizacji OZE o mocy powyżej 500 kW w planach miejscowych. Farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW może być lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jednak tylko wówczas, gdy taka inwestycja jest zgodna z ustaleniami w Studium (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). W przypadku gdy plan miejscowy został sporządzony przed wejściem w życie przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i nie ma w nim wyznaczonych obszarów pod instalacje fotowoltaiczne o mocy powyżej 500 kW nie można dla takiej instalacji wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wnoszący sprzeciw wskazał, że ustalenia Studium nie są wiążące na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze wskazaniem na przepisu art. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Budowa urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, o ile ma być realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie możliwa tylko wówczas gdy teren wskazany w wniosku inwestora leży na obszarze wskazanym w Studium pod taką inwestycję (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). Regulacja art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Każda inna interpretacja prawa w tym zakresie prowadzi do naruszenia zasadniczej normy konstytucyjnej dającej gminie prawo do decydowania o zagospodarowaniu własnego terenu. Inwestor jeśli chce realizować sporną inwestycję powinien zainicjować zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po jego uchwaleniu o ile będzie przewidywać obszar dla takiej inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie jako nieuzasadnionego i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje:

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 25 października 2023 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji).

Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 – te orzeczenia i następne dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO uchylająca decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Instalacja fotowoltaiczna "[...]" o mocy do 3MW, z możliwością budowy do trzech odrębnych instalacji o sumarycznej mocy do 3MW, ze stacjami transformatorowymi, magazynami energii, inwerterami/falownikami, konstrukcjami wsporczymi wraz z modułami, okablowaniem nN, SN wraz z infrastrukturą towarzyszącą", na działkach ew. nr [...], [...], obr. [...], gmina [...].

Sąd zauważa, ze zasadne jest stanowisko rozstrzygających w sprawie organów, że z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu nie stosuje się m. in. do urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii. Każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznacza, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia m. in. wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ale także warunku dostępu do drogi publicznej (pkt 2 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie zaakceptowało stanowiska organu I instancji, że odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona jest brakiem określenia lokalizacji planowanej inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...]. Także wnoszący sprzeciw stoi na stanowisku o braku możliwości dopuszczalności lokalizacji instalacji fotowoltaicznej na terenie, na którym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Sąd podziela stanowisko Kolegium zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Nie aprobuje natomiast argumentacji podnoszonej w tym zakresie w decyzji Burmistrza i w sprzeciwie.

Art. 59 ust. 1 u.p.z.p stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-6 tego przepisu. Jak wyżej zaznaczono w drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest sporne, że planowana inwestycja – instalacja fotowoltaiczna o mocy do 3MW, z możliwością budowy do trzech odrębnych instalacji o sumarycznej mocy do 3 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e.

W ocenie Sądu nie jest zasadny argument, na który powoływał się Burmistrz oraz wnoszący sprzeciw, że przedmiotowa inwestycja mogłaby powstać dopiero po ustaleniu jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd podziela w całości pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu decyzji Kolegium i przywołane na jego poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przepisów art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika wyłącznie to, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, musi zostać uwzględnione w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Wymaga jednakże podkreślenia, że przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn.. II OSK 1580/18). Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2a, jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21; z 22 listopada 2022 r., sygn. II OSK 2249/22; z 3 listopada 2022 r., sygn. II OSK 2130/22).

Ponadto, jak słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym.

Sąd przyznaje także rację Kolegium w zakresie błędnego zaliczenia przez organ I instancji inwestycji (jej elementów) do obiektów stanowiących cel publiczny i jako takich wymagających uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie Kolegium stwierdziło, że budowa instalacji fotowoltaicznej nie stanowi inwestycji celu publicznego. Uznanie niektórych elementów infrastruktury towarzyszącej, niezbędnej dla funkcjonowania i obsługi farmy fotowoltaicznej i odniesienie ich do definicji celu publicznego – art. 6 pkt 2 u.g.n. jest niezasadne. Skoro sama instalacja nie stanowi celu publicznego, to tym bardziej stacja transformatorowa i linie elektroenergetyczne niezbędne dla obsługi planowanej instalacji nie mogą stanowić inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu prawidłowo także Kolegium nie zaaprobowało stanowiska organu I instancji o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a mianowicie, że inwestor nie przedłożył umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną gwarantującej wykonanie uzbrojenia. Słusznie SKO podzieliło stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu, że z art. 7 ust. 8d pkt 1 P.e. wynika, że przyłączenie do sieci elektroenergetycznej na żądanie podmiotu ubiegającego się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV, może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. Słusznie SKO zauważyło, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., winien wezwać inwestora do wykazania spełnienia przedmiotowego warunku. Umożliwiłoby to wykazanie przez wnioskodawcę próby uzyskania oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 14 P.e.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3, w zw. z ust. 5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Przez uzbrojenie terenu (art. 2 pkt 13 u.p.z.p.) należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., wedle którego przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie swego rodzaju zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Dodatkowo wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3, w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. powinna uwzględniać specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która jest zaledwie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i nie przesądza jeszcze o możliwości realizacji inwestycji, lecz o możliwości jej powstania na określonym terenie, oczywiście po spełnieniu podstawowych warunków jej wykonania. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie ram urbanistycznych w jakich może być realizowane wnioskowane przedsięwzięcie. Zauważyć przy tym trzeba, że brak jest podstaw by uznać, że jeżeli infrastruktura techniczna dla zamierzenia inwestycyjnego nie istnieje, jej realizacja musi być objęta tym samym postępowaniem co wnioskowane zamierzenie. Organ musi jedynie ustalić czy możliwość uzbrojenia terenu jest realna, a na podstawie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. określić w decyzji szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie infrastruktury technicznej, co należy rozumieć jako konieczność wskazania na jakich warunkach w przyszłości obsługa infrastruktury technicznej może lub powinna być realizowana. Realizacja obsługi w zakresie infrastruktury technicznej co wyraźnie należy zaakcentować, nie musi być objęta tym samym postępowaniem, co postępowanie wnioskowane (wyrok WSA w Łodzi z 15.02.2024 r. sygn. II SA/Łd 829/23).

W rozpoznawanej sprawie zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zdeterminowany był przyjętą wykładnią art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z tego powodu organ I instancji nie przeprowadzał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wobec powyższego zasadnie Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zaś uprawniało Kolegium do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.