Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 117/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 , art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 2 i § 3, art. 146 § 1, art. 147, art. 148 § 2, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 listopada 2023 r. znak: GN-V.7538.3.2023.IKT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu J. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 604 zł (sześćset cztery złote), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 16 listopada 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania K. Z. (dalej jako: skarżący), Wojewoda Lubelski uchylił w całości decyzję Starosty Zamojskiego z 22 sierpnia 2023 r., odmawiającą uchylenia w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzji Starosty Zamojskiego z 2 września 2002 r. oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 2 września 2002 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.; dalej jako: u.z.w.g.) Starosta Zamojski orzekł, że działki nr [...] o pow. 0,08 ha, nr [...] o pow. 0,02 ha oraz nr [...] o pow. 0,08 ha, położone we wsi Ż., gm. Z. stanowią mienie gromadzkie.

Decyzją z 25 marca 2003 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda Lubelski stwierdził nabycie przez Gminę, z mocy prawa, nieodpłatnie, własności działek o nr [...].

Pismem z 21 lutego 2023 r. Wójt Gminy Zamość wezwał skarżącego do zaprzestania bezumownego korzystania z działki nr [...].

W toku wymiany korespondencji z organem skarżący zażądał wznowienia postępowania (pismo z 17 maja 2024 r.). Jako podstawy wznowienia skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. (pisma z 6 i z 7 czerwca 2023 r.). Skarżący dołączył m.in. wykaz podpisów mieszkańców Powiatu Zamojskiego potwierdzający, że jest on faktycznym posiadaczem i użytkownikiem działek nr [...] od 1956 r.

Postanowieniem z 26 lipca 2023 r., Starosta Zamojski wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z 2 września 2002 r. Przyjmując, że wiedzę o podstawach wznowienia skarżący uzyskał w kwietniu 2023 r., organ uznał, iż wniosek o wznowienie został złożony w terminie ustawowym (art. 148 k.p.a.).

Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. Starosta Zamojski odmówił uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji własnej z 2 września 2002 r. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła żadna z powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowienia postępowania. Skarżący nie udowodnił, że posiada tytuł prawny do spornej nieruchomości, obejmującej ww. działki, wobec czego nie zaistniały podstawy aby przyznać mu przymiot strony. Nie potwierdził także prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu fałszywości dowodów z zeznań świadków, w oparciu o które w 2002 r. wydano zaskarżoną decyzję.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego z uwagi na zaniechanie ustalenia ostatniego właściciela spornych działek oraz zaniechanie zweryfikowania oświadczeń świadków, na podstawie których wydano decyzję z 2002 r. Ponadto organ pominął okoliczność użytkowania przez skarżącego ww. działek od co najmniej 60 lat oraz faktu, że jest spadkobiercą poprzedniej użytkowniczki działek. Skarżący zarzucił również błędną odmowę uchylenia decyzji z 2002 r. w sytuacji, gdy istniały podstawy do wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 16 listopada 2023 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty z 22 sierpnia 2023 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że skarżący nie miał interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 2002 r. Na żadnym etapie postępowania skarżący nie dowiódł, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, oznaczonej jako działki o nr [...], które w opinii skarżącego należą do jego rodziny od 1956 r., a co najmniej od 60 lat. Z przedłożonych przez niego pism wynika, że uważa się za jedynego prawnego właściciela spornych działek, bowiem użytkuje je i posiada od wielu lat. W świetle orzecznictwa sądowego nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami jedynie faktycznymi (interesem faktycznym). W ocenie organu ustalony stan prawny spornych nieruchomości nie budzi wątpliwości. Dla przedmiotowych działek założona została księga wieczysta. Obecnie działki nr [...] oraz nr [...] stanowią własność Gminy, natomiast właścicielem działki nr [...] jest osoba fizyczna, która nabyła ją na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 12 stycznia 2006 r.

Wojewoda nie podzielił również argumentu skarżącego dotyczącego niepoinformowania go o toczącym się w 2002 r. postępowaniu. Decyzja z 2002 r. o uznaniu spornej nieruchomości za mienie gromadzkie miała charakter deklaratywny i poświadczała stan prawny obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja ta nie nakładała na żaden podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. Uchylenie takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej, poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości, wyłącznie Gminę, która na podstawie decyzji komunalizacyjnej z 25 marca 2003 r. nabyła z mocy prawa własność spornych nieruchomości. Nie wpłynęłoby to natomiast na sytuację prawną skarżącego, a w szczególności nie spowodowałoby, że stanie się on właścicielem tych nieruchomości.

Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo Wójta Gminy Zamość z 19 sierpnia 2002 r. zawierające wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób użytkujących wówczas sporne grunty, m.in. spadkobiercy J. Z. w osobie K. Z. Niepodjęcie działań w tamtym czasie należy w tej sytuacji uznać za efekt niewykazania należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw.

Zdaniem Wojewody, wszystkie powyższe okoliczności potwierdzają że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów by uznać, że skarżący posiada interes prawny, którego mógłby dochodzić w trybie postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie Wojewody skarżący nie zachował ustawowego terminu do żądania wznowienia postępowania, wynikającego z art. 148 k.p.a. Skarżący złożył wniosek w dniu 17 maja 2023 r. Zdaniem Wojewody, skarżący już w 2002 r. powinien był zdawać sobie sprawę z toczącego się postępowania dotyczącego spornych działek natomiast szczegółową wiedzę, o tym, że Gmina jest właścicielem spornych działek skarżący pozyskał w miesiącu lutym 2023 r., co potwierdza pismo z 21 lutego 2023 r., w którym wezwano go do zaprzestania bezprawnego korzystania z działki nr [...]. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w lutym 2023 r. a więc miesięczny wymiar nie został zachowany. Niezachowanie przez skarżącego terminu, o którym mowa w przepisie art. 148 § 2 k.p.a., uniemożliwia wszczęcie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Wojewody skarżący nie zachował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania również w odniesieniu do drugiej przesłanki wznowieniowej, która stanowiła podstawę złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania tj. wyjścia na jaw istotnych nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Wojewody nie jest również możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 k.p.a., biorąc pod uwagę datę wydania decyzji z 2002 r.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody K. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu. Dodatkowo zażądał, aby w sprawie zostali przesłuchani nowi świadkowie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 21 lutego 2024 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poczynienia dokładnych ustaleń oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów w zakresie prawa własności spornych działek. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.; wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 21 lutego 2024 r., pozostałe strony nie żądały przeprowadzenia rozprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego jest zgodna z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że o rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie wznowieniowym, zadecydowały trzy argumenty: po pierwsze, skarżący nie ma interesu prawnego legitymującego go do żądania wznowienia postępowania; po drugie, żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone po upływie terminu ustawowego, wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a.; po trzecie, z uwagi na upływ ponad 20 lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji z 2002 r., nie jest już możliwe merytoryczne orzekanie we wznowionym postępowaniu.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do niektórych z tych argumentów, stanowisko Wojewody opiera się na częściowo błędnym rozumowaniu, aczkolwiek błędy te nie rzutują ostatecznie na prawidłowość samego rozstrzygnięcia – przy prawidłowym stosowaniu przepisów prawa, należałoby wydać takie samo rozstrzygnięcie, jak w zaskarżonej decyzji Wojewody.

W kwestii legitymacji skarżącego do żądania wznowienia postępowania: w świetle art. 147 k.p.a. żądanie wznowienia postępowania może zgłosić strona. Stroną postępowania jest ten, kto ma w sprawie interes prawny (art. 28 k.p.a.). Płynie z tego konkluzja, że żądać wznowienia postępowania, może nie tylko adresat decyzji wydanej w trybie zwykłym, ale także każdy inny podmiot, który jest w stanie wykazać, że w sprawie, w której wydano decyzję ma interes prawny (zamiast wielu por. B. Adamiak,

J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15 wyd., Warszawa 2017, s. 796 oraz powoływane tam orzecznictwo). Staje się to szczególnie dobitnie widoczne w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która opiera się przecież na argumentacji, że osoba żądająca wznowienia postępowania, na skutek błędu organu, nie uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym jako strona postępowania.

W świetle utrwalonych poglądów orzecznictwa i doktryny, stwierdzenie braku interesu prawnego w sprawie, skutkujące wykluczeniem prawa do żądania wznowienia postępowania, może prowadzić do różnych skutków, w zależności od stopnia "oczywistości" braku legitymacji procesowej żądającego wznowienia. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. (II GSK 275/20), w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Natomiast to, czy zachodzi oczywisty brak przesłanki podmiotowej wszczęcia postępowania, czy też należy wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy wyjaśnić po wszczęciu postępowania wznowieniowego, zależy od ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wstępnym.

Jeżeli zatem kwestia interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia postępowania budzi wątpliwości, należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a w razie stwierdzenia, że żądający wznowienia postępowania nie jest stroną, gdyż postępowanie nie dotyczy jego interesu prawnego, należy umorzyć postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym.

Rozstrzygając o tym, czy skarżący miał interes prawny, legitymujący go do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z

2 września 2002 r., należy zwrócić uwagę na przedmiot decyzji oraz obowiązujący wówczas stan prawny. Decyzja z 2002 r. została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.w.g. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem tego przepisu, starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie.

Interes prawny skarżącego w sprawie rozstrzyganej w oparciu o przywołany przepis można byłoby wywodzić z dwóch kwestii: po pierwsze – z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, co do której wydano decyzję na podstawie art. 8 u.z.w.g. Z oczywistych względów, osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości, ma też interes prawny w postępowaniu, w którym przedmiotem rozstrzygnięcia jest status prawny tej nieruchomości. Po drugie, interes prawny skarżącego mógłby być wywodzony z uprawnień do korzystania z gruntu, wynikających z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, o ile w danym przypadku przepisy tej ustawy dają podstawę do wywodzenia takich uprawnień (zob. art. 8 ust. 2 u.z.w.g.).

W pierwszym przypadku – Wojewoda (podobnie zresztą jak Starosta) ma rację, że skarżący nie wykazał istnienia żadnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...].

Tytułem prawnym nie jest fakt użytkowania spornej działki przez skarżącego (ani przez jego poprzedników prawnych). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie chodzi o użytkowanie wyłącznie jako stan faktyczny wynikający z korzystania z działki gruntu, a nie jako ograniczone prawo rzeczowe, o którym mowa w art. 252 i n. k.c. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu wskazującego na istnienie ograniczonego prawa rzeczowego. W jego przypadku można zatem mówić jedynie o posiadaniu nieruchomości i to posiadaniu zależnym.

W rozpoznawanej sprawie nie może być również mowy o tytule prawnym wynikającym z zasiedzenia, jak podnosi w piśmie procesowym z 21 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego. Zasiedzenie jest sposobem pierwotnego nabycia własności nieruchomości, ale do powstania tytułu prawnego – własności – w wyniku zasiedzenia niezbędne jest orzeczenie sądu, jakkolwiek mające charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Bezspornie skarżący, jakkolwiek powołuje się na spełnienie przesłanek zasiedzenia, to jednak nie legitymuje się orzeczeniem sądu stwierdzającym ten skutek prawny.

Żaden tytuł prawny do spornej działki nr [...] nie wynika również z przedłożonych przez skarżącego aktów notarialnych. W sposób jednoznaczny odnoszą się do zupełnie innych działek, m.in. działki nr [...], która nie jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy to zarówno aktu notarialnego z 31 lipca 1987 r. dokumentującego zawarcie umowy przekazania gospodarstwa rolnego (k. 13 akt adm.

I inst.), jak i aktu notarialnego dokumentującego zawarcie umowy darowizny (k. 42 akt adm. I inst.).

Twierdzenia skarżącego o możliwej zmianie numeracji działek, które nie zostały rzekomo zweryfikowane przez organy, są całkowicie chybione. W aktach znajdują się dwa rejestry pomiarowe – z 1967 i z 1973 r., w obydwu wskazywany jest już numer działki [...], z określeniem jako posiadacza: Wspólnota wsi Ż. Akt notarialny dotyczący przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego na jego rzecz, wymieniający działkę nr [...], pochodzi z 1987 r. Z kolei drugi akt notarialny, dotyczący umowy darowizny, pochodzi z 1992 r. Nie ma zatem mowy o tym, aby w aktach notarialnych mogło chodzić o sporną działkę nr [...], a jedynie użyto innej numeracji.

Jeśli chodzi o drugie ze wskazanych wyżej potencjalnych źródeł wywodzenia interesu prawnego skarżącego, to na gruncie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dotyczy to sytuacji, gdy dany podmiot (w tym korzystający z gruntu) rości sobie prawa do uznania za uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, który powinien być ujęty w wykazie ustalonym w formie decyzji starosty wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.z.w.g. Problem w tym jednak, że ustawa przewiduje ustalenie osób uprawnionych do udziału tylko w przypadku wspólnoty gruntowej. W rozpoznawanej sprawie, decyzją z 2 września 2002 r. orzeczono, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, a nie wspólnotę gruntową. W przypadku mienia gromadzkiego nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do ustalania osób uprawnionych do korzystania. Należy mieć na uwadze fakt, że decyzja o uznaniu za mienie gromadzkie stanowiła w istocie pierwszy etap w uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, którego efektem końcowym – w stanie prawnym obowiązującym w 2002 r. – była komunalizacja, czyli stwierdzenie, że mienie gromadzkie stało się z mocy prawa własnością gminy, o czym w rozpoznawanej sprawie przesądzała decyzja z 25 marca 2003 r.

Z powyższego wywodu wynika konkluzja o tym, że skarżący nie jest w stanie wykazać interesu prawnego, pozwalającego na uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję z 2002 r., a zatem nie ma również legitymacji do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.

Odnosząc się do drugiego z argumentów Wojewody – że żądanie wznowienia postępowania skarżący zgłosił po upływie terminu ustawowego wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że rozważania Wojewody są częściowo nietrafne, aczkolwiek z innych przyczyn wynika, że żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone po terminie.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w przypadku wady kwalifikowanej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) początek biegu terminu miesięcznego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wyznacza data, w której strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W przypadku wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1

i 5, wskazywanych w pismach skarżącego, początek biegu terminu wyznacza data, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).

Z argumentacji Wojewody wynika, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w lutym 2023 r., co organ wiąże z doręczeniem skarżącemu pisma Wójta Gminy Zamość z 21 lutego 2023 r. wzywającego skarżącego do zaprzestania bezumownego korzystania z działki nr [...] (k. 11 akt adm. I inst.). Stanowisko organu jest błędne – data doręczenia skarżącemu tego pisma nie może wyznaczać początku biegu terminu dla żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W treści pisma organ powołał się na decyzję komunalizacyjną z 2003 r., a nie sporną decyzję z 2002 r. o uznaniu działki za mienie gromadzkie. Decyzja z 2002 r. została wskazana dopiero w kolejnym piśmie Wójta, z 19 kwietnia 2023 r. (k. 14 akt adm. I inst.).

Pomimo tego, konkluzja Wojewody o niezachowaniu terminu do złożenia przez skarżącego żądania wznowienia postępowania jest zasadna, z innych przyczyn. Trafnie organ wskazuje, że skarżący już w 2002 r. był informowany o toczącym się postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji stwierdzającej, że m.in. działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie. Świadczy o tym jednoznacznie pismo Wójta Gminy Zamość z 19 sierpnia 2002 r., doręczone osobiście skarżącemu w dniu 27 sierpnia 2002 r. (k. 74-75 akt adm. I inst.). Skarżący bez wątpienia już w sierpniu 2002 r. uzyskał wiedzę o toczącym się postępowaniu, w którym wydano decyzję z 2 września 2002 r.

Należy mieć na uwadze fakt, że decyzje o uznaniu nieruchomości za mienie gromadzkie albo za wspólnotę gruntową nie były doręczane indywidualnie (przez operatora pocztowego), ale podawane do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłaszane przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni (art. 8 ust. 6 u.z.w.g.). Zastosowanie znajdował zatem art. 49 k.p.a., który wiąże prawny skutek doręczenia decyzji z upływem 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia (ogłoszenia) decyzji.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. (II OSK 1925/08), w świetle którego, skoro ustawodawca przesądził w art. 49 k.p.a., że ogłoszenie decyzji, poprzez wywieszenie jej w urzędzie gminy na okres 14 dni, jest równoznaczne z doręczeniem a tym samym z "podaniem do wiadomości" to upływ tego okresu wyznacza dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ani Sąd, ani - tym bardziej - organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kwestionowania przepisu rangi ustawowej. Przyjęcie poglądu skarżącego, że mimo tego doręczenia o zachowaniu prawa do złożenia podania decyduje data, w której rzeczywiście dowiedział się o decyzji, podważałoby sens przyjętej przez ustawodawcę regulacji.

Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy: skoro skarżący został osobiście zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie uznania działki nr [...] za mienie gromadzkie już w sierpniu 2002 r., a decyzja z 2 września 2002 r. została doręczona w trybie określonym w art. 49 k.p.a., to należy przyjąć, że upływ terminu 14-dniowego od daty podania decyzji do wiadomości publicznej (publicznego ogłoszenia) wyznacza datę, w której skarżący musiał się dowiedzieć (przy dochowaniu należytej staranności) o treści decyzji. Żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 2002 r., oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgłoszone w maju 2023 r. zostało wniesione po upływie terminu ustawowego z art. 148 § 2 k.p.a.

Jeżeli chodzi o pozostałe przesłanki wznowienia postępowania, które były analizowane przez organy orzekające w sprawie, wynikające z pism skarżącego z 6 i z 7 czerwca 2023 r., to ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa.

Twierdzenie skarżącego, jakoby zachodziła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, jest o tyle chybione, że bezspornie nigdy nie toczyło się żadne postępowanie karne w tym przedmiocie, zaś fałsz dowodu, aby był przesłanką wznowienia postępowania, musi zostać co do zasady stwierdzony orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Z oczywistych względów nie ma żadnych podstaw do zastosowania wyjątku z art. 145 § 2 k.p.a., bo przesłanki w nim wymienione w sposób niewątpliwy nie występują w rozpoznawanej sprawie. Nie ma również podstaw do rozważania zastosowania art. 145 § 3 k.p.a., umożliwiającego wznowienie postępowania także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Z przyczyn, o których będzie mowa poniżej, nie sposób dopatrywać się żadnych znamion fałszu dowodu w zeznaniach świadków, w oparciu o które wydano decyzję z 2002 r.

W kwestii podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – z argumentacji skarżącego wynika, że wiąże jej wystąpienie ze złożonymi do akt sprawy oświadczeniami mieszkańców Ż. lub okolicznych miejscowości (pisma skarżącego z 16 i z 17 maja 2023 r., k. 36-37 akt adm.), o których przesłuchanie skarżący wnosił w toku wznowionego postępowania (pismo z 3 sierpnia 2023 r., k. 70).

Sąd stwierdza, że przedłożone przez skarżącego oświadczenia mieszkańców nie stanowią potwierdzenia wystąpienia nowych okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji z 2 września 2002 r., nieznanych organowi, który wydał decyzję. Osoby wskazane przez skarżącego złożyły oświadczenie, zgodnie z którym potwierdzają, że "K. Z. zamieszkuje i posiada działki [...] (tj. obok domu [skarżącego]) i jest gospodarzem na tych nieruchomościach od 1956 r. Nie wiadomo nam o żadnych innych właścicielach przedmiotowych działek". Oświadczenie ma zatem potwierdzać, że skarżący był posiadaczem m.in. działki nr [...] już od kilkudziesięciu lat. Nie jest to żadna nowa okoliczność, gdyż przesłuchani w 2002 r. świadkowie (którym skarżący zarzuca fałsz) oświadczyli w istocie to samo – że działka nr [...] jest użytkowana przez K. Z. (protokół przesłuchania świadków, k. 17 akt adm. I inst.). Ponadto, fakt ten potwierdzało również pismo Wójta Gminy Zamość z 19 sierpnia 2002 r., złożone w toku tego samego postępowania (k. 16 akt adm. I inst.). Innymi słowy fakt użytkowania (a zatem posiadania) działki nr [...] przez K. Z. był już w 2002 r. znany organowi wydającemu decyzję z

2 września 2002 r. Powołane przez skarżącego okoliczności i dowody nie spełniają zatem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i nie mogą być skuteczną podstawą wznowienia postępowania.

Należy zauważyć na marginesie, że oświadczenia osób powoływanych przez skarżącego nie wskazują w żaden sposób na tytuł prawny skarżącego do spornej działki nr [...], potwierdzają jedynie stan faktyczny – posiadanie działki. Ponadto, oświadczenia są częściowo niezgodne z rzeczywistością – w zakresie, w jakim odnoszą się do działki nr [...]. Sam skarżący przyznawał w toku korespondencji z organem, że nie zgłasza do niej roszczeń i nie korzysta z niej (pismo z 6 czerwca 2023 r., k. 45). Działka ta jest własnością M. L., który w 2006 r. nabył ją w drodze umowy od Gminy (k. 4 akt adm. I inst.). W dacie wydania decyzji z 2002 r. M. L. użytkował działkę nr [...].

Trzeci z argumentów Wojewody, mających uzasadniać rozstrzygnięcie o umorzeniu wznowionego postępowania – odnoszący się do upływu ponad 20 lat od daty doręczenia ostatecznej decyzji z 2002 r., jest błędny.

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Upływ terminu wynikającego z przytoczonego przepisu nie jest przesłanką do odmowy wznowienia postępowania lub umorzenia już wznowionego postępowania. Jest to jedna z tzw. negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeżeli organ potwierdzi wystąpienie wady kwalifikowanej dającej podstawę do wznowienia postępowania, ale jednocześnie stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych – m.in. związanych z upływem czasu, wówczas wydaje decyzję, w której ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym elemencie sprawy stanowisko Wojewody jest zatem błędne, ale nie wpływa na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, które było uzasadnione przesłankami przeanalizowanymi wyżej.

Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że jakkolwiek w argumentacji Wojewody w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są pewne błędy, to jednak nie wpłynęły one na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Musi to skutkować oddaleniem skargi, gdyż tylko takie naruszenia przepisów (prawa materialnego lub procesowych), które miały wpływ na wynik sprawy, skutkują uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 p.p.s.a.).

Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty, że decyzja Wojewody z 16 listopada 2023 r. została wydana z naruszeniem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, są niezasadne. Niezasadne są również zarzuty podniesione w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z 21 lutego 2024 r. Organy prawidłowo uznały, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 2 września 2002 r., nie jest legitymowany do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie. Chybiony jest zarzut naruszenia zasad prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów, gdyż organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób prawidłowy. Jak już wskazano wyżej – skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada tytuł prawny do działki nr [...], samo użytkowanie tej działki nie daje legitymacji procesowej w sprawie zakończonej decyzją z 2002 r.

Nietrafne są również argumenty pełnomocnika, jakoby organy powinny zbadać, czy nie zachodzą przesłanki do zasiedzenia spornej działki przez skarżącego. Badanie przesłanek zasiedzenia nie należy do zakresu kognicji organów administracji publicznej, ani sądu administracyjnego, lecz sądu powszechnego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2024 r. (I OSK 2383/20), nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia jest nabyciem pierwotnym następującym bez konieczności wydania orzeczenia w tym zakresie. Wszelkie orzeczenia sądu stwierdzające zasiedzenie określonej nieruchomości mają wyłącznie charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabycie prawa własności. Zauważyć przy tym jednakże należy, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia należy do właściwości sądów powszechnych (por. art. 609 i art. 610 kpc). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości nie są uprawnione organy administracji ani sądy administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 229/20). Zasiedzenie nieruchomości następuje po określonym czasie od objęcia tej nieruchomości w posiadanie samoistne, przy czym okres zasiedzenia zależny jest od tego, czy osoba wywodząca swoje prawo własności nieruchomości z jej zasiedzenia wstąpiła w to posiadanie w dobrej, czy złej wierze. Powoduje to, że do stwierdzenia zasiedzenia konieczne jest ustalenie daty wejścia w posiadanie nieruchomości, ustalenie charakteru tego posiadania, zbadanie czy objęcie nieruchomości w posiadanie samoistne nastąpiło w złej czy w dobrej wierze oraz jaki był czas tego posiadania i czy posiadanie to było nieprzerwane. Do dokonania tych ustaleń, jak wskazano powyżej, uprawnione są wyłącznie sądy powszechne i nie może to nastąpić w toku postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego bez naruszenia przepisów o właściwości. Oznacza to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba wywodząca swoje prawo własności do określonej nieruchomości z tytułu jej zasiedzenia powinna na potrzeby postępowania administracyjnego legitymować się orzeczeniem stwierdzającym zasiedzenie tej nieruchomości.

Na marginesie jedynie należy stwierdzić, że to właśnie wszczęcie postępowania zmierzającego do stwierdzenia zasiedzenia działki nr [...] może być ewentualnym sposobem na uzyskanie przez skarżącego tytułu prawnego do działki, którą użytkuje. Uzyskanie takiego tytułu na drodze administracyjnej, w drodze próby wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2 września 2002 r. jest niemożliwe. Abstrahując od braku podstaw do wznowienia postępowania, nawet gdyby decyzja z 2002 r. była dotknięta wadą kwalifikowaną, z uwagi na upływ czasu, postępowanie wznowieniowe musiałoby się zakończyć decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z 2002 r. z naruszeniem prawa (przywołany art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taka decyzja nie byłaby podstawą do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej z 25 marca 2003 r., która przesądza status prawny spornej nieruchomości, stwierdzając, że jest ona własnością gminy. Szanse na uzyskanie praw do działki nr [...] daje skarżącemu jedynie roszczenie o zasiedzenie.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437) przyznając pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w łącznej kwocie 604 zł, na co składa się opłata w kwocie 590,40 zł brutto, z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22 (OTK-A 2023, poz. 49) oraz zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków w kwocie 13,60 zł (obejmujący udokumentowane w aktach sprawy koszty korespondencji w postaci dwóch listów poleconych).