Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 462/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. P. i K. K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 311/15 w sprawie ze skargi A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. P. i K. K.-P. solidarnie kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. VII SA/Wa 310/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) oddalił skargę A. S. P. i K. K.-P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okolicznościach faktyczne i prawne.

W dniu 29 września 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie A. S. P. (dalej: Inwestor) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi P. [...], gm. G. K.. Inwestycja została zrealizowana w oparciu pozwolenie budowlane i projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] stwierdził nieważność obu ww. rozstrzygnięć, utrzymując ją następnie w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/14 oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

Po tym wyroku PINB decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (dalej: pr. bud.) zgłosił sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jak organ wyjaśnił w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wobec unieważnienia pozwolenia budowlanego zachodzi konieczność podjęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 pr. bud.

Odwołanie od tej decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r. wnieśli A. S. P. i K. K. – P..

MWINB decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w prowadzone z wniosku K. K.- P. uznając, że nie będąc inwestorem nie ma ona interesu prawnego w tej sprawie. Wskazał na przepis art. 59 ust. 7 pr. bud., zgodnie z którym strona postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym samym ustawodawca zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w takim postępowaniu, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z tej samej daty (tj. z [...] grudnia 2014 r.) nr [...], znak: [...]MWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. S. P., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB o wniesieniu sprzeciwu z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał na fakt unieważnienia pozwolenia budowlanego przez GINB z tego względu, że projekt budowlany przewidywał rozwiązania niezgodne z przepisami, bowiem przewidziano w nim lokalizację jednej ze ścian budynku z oknami w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. Natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy może być prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy zobligowany jest zbadać, czy zakończona inwestycja została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków oraz z obowiązującymi przepisami. W tym przypadku nie ma możliwości uznania, że budowa została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W skardze na decyzję MWINB, wniesionej przez A. S. P. i K. K.-P., podniesiono zarzuty naruszenia art. 6, 8, 28, 28, 30 § 1, 80 i 73 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że K. K.- P. posiada legitymację strony w toczącym się postępowaniu. Właścicielami działki nr [...] są skarżący, co daje im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W chwili uzyskania pozwolenia na budowę oboje małżonkowie stali się, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, inwestorem budowlanym – osobą, na której imię realizowana jest inwestycja. Ustawa nie definiuje wprost pojęcia inwestor, ale w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego, należy przez to pojęcie rozumieć jednego z uczestników procesu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, stwierdził, że WINB prawidłowo odmówił przymiotu strony K. K.- P.. Sprawa dotyczy pozwolenia na użytkowanie, stąd też norma wyrażona w art. 59 ust. 7 pr. bud. musiała być uwzględniona w tej sprawie. Ma ona bowiem zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego wpływa wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jak również wówczas, gdy dokonywane jest jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy. W obu przypadkach chodzi o wydanie zgody przez właściwy organ na użytkowanie obiektu. Jak zauważa się zaś w orzecznictwie, "Skoro ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, to tym bardziej kręgu takiego nie można rozszerzać w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie" (v. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 321/13, Lex nr 1359013). Ta ostatnia wydawana jest w uproszczonej procedurze (sprowadzającej się do zgłoszenia zakończenia budowy) i nawet z tej przyczyny nie ma podstaw do ustalania w takim postępowaniu kręgu stron na zasadach ogólnych. Z uwagi na charakter tego postępowania (jak i jego wynik), nie ma bowiem podstaw do odstąpienia od zasady przewidzianej w art. 59 ust. 7 pr. bud. i zastosowania art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 59 ust. 7, stroną w tym postępowaniu jest więc tylko inwestor, a to wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej zawiadomieniem o zakończeniu budowy (a następnie sprzeciwem organu), na przykład - o wydanie pozwolenia na budowę, czy w postępowaniu nadzorczym w stosunku do takiego pozwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1894/11, Lex nr 1358450). Taki też pogląd wyraził Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach niniejszej sprawy, a Sąd kontrolując decyzję organu pogląd ten w całości podziela.

Z akt sprawy wynika, że inwestorem budowy budynku mieszkalnego z garażem zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi P. gm. G.K. jest wyłącznie A. S. P., co znajduje potwierdzenie w decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, w dzienniku budowy oraz w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z dnia 29 września 2014 r. Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego powyższą decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r., jak i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014 r. zgłaszającą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy jednorodzinnego przedmiotowego budynku mieszkalnego, i nie nabyła wówczas przymiotu strony w sprawie. W tej sytuacji zasadnie nie uznano skarżącej za stronę postępowania w sprawie zgłoszenia sprzeciwu na podstawie art. 54 pr. bud.

Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, iż osoba ta jako współwłaściciel działki inwestycyjnej nie powinna być stroną innych postępowań prowadzonych w stosunku do przedmiotowego budynku, w tym – ewentualnego postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego (wywołanego unieważnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej w sprawie inwestycji).

To wszystko musiało w efekcie skutkować (z uwagi na etap postępowania) zastosowaniem ww. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, A. S. P. i K. K.-P., reprezentowani przez pełnomocnika, podnoszą zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, odnoszą do:

1/ art. 59 ust. 7 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że strona nie posiada przymiotu inwestora,

2/ art. 17 i art. 57 ust. 1 pkt. 6 pr. bud. poprzez nie uwzględnienie tych przepisów.

Naruszenia przepisów postępowania dotyczą:

1/ art. 6 Kpa, poprzez prowadzenia postępowania nie uwzględniającego obowiązującego stanu prawa w Polsce,

2/ art. 7 Kpa, poprzez nie prowadzenie postępowania, w sposób prowadzący do wyjaśnienia prawdy obiektywnej,

3/ art.8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa,

4/ art. 16 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych,

5/ art. 28 Kpa - poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca K. K.-P. nie jest stroną postępowania,

6/ art. 30 §1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca K. K.-P. nie ma zdolności do bycia stroną czynną w toczącym się postępowaniu,

7/ art. 80 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione,

8/ art 138 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sprawie,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że skarżąca była traktowana jako strona postępowania na etapie uzyskiwania pozwolenia budowlanego. Ponadto, A. S. P. oraz K. K.-P., zgodnie z wpisem w księdze wieczystej, są właścicielami działki inwestycyjnej na zasadach wspólności ustawowej. Wobec tego skarżąca jest inwestorem i powinna być traktowana jako strona postępowania w sprawie sprzeciwu. Zgodnie z art. 17 pr. bud. uczestnikiem procesu budowlanego jest m.in. inwestor, do którego obowiązków należy m.in. opracowanie projektu budowlanego stosownie do potrzeb innych projektów. Skarżący oboje brali udział w "pozyskaniu" wskazanych dokumentów. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor jest obowiązany dołączy m.in. potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy (art. 57 ust. 1 pkt. 6 pr. bud.). Na rzecz K. K.-P., jako inwestora, została wydana decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla przedmiotowego obiektu, załączona do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W skardze wskazano na pojęcie "inwestora" na gruncie przepisów prawa cywilnego – art. 647 k.c. Zdaniem skarżących, zgodnie z tym przepisem "inwestorem jest osoba prawna lub fizyczna posiadająca środki na realizację inwestycji oraz tytuł inwestycyjny, której wyrazem jest objęcie inwestycji właściwym planem i realizującą tej inwestycji". Przesłanki uznania za inwestora spełnia K. K.-P., stąd Sąd I instancji podjął orzeczenie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego.

Pismem procesowym z dnia 3 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd, iż wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2352/14 NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/14 w sprawie ze skargi obecnych skarżących na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego domu mieszkalnego. W następstwie tego wyroku NSA orzeczeniem z dnia 25 października 2016 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] listopada 2013 r., a w kolejnym etapie GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzje Starosty P. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego i zatwierdzenia projektu budowlanego. W konsekwencji ww. rozstrzygnięć odpadła podstawa do zgłoszenia sprzeciwu wobec zrealizowanej inwestycji. Do pisma załączono ww. wyroki sądowe oraz decyzja GINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że podstawy skargi kasacyjnej, wbrew wymogom wynikającym z art. 174 p.p.s.a. oraz praktyki orzeczniczej, zostały sformułowane w sposób niewłaściwy. Już na wstępie skarżący stwierdza: "zgodnie z zapisem art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożoną skargę opieram" dalej: "w części dotyczącej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, dotyczącą" i tu wskazuje rzeczywiście przepisy prawa materialnego stosowane przez organy administracji orzekające w sprawie, nie wyjaśniając (także w uzasadnieniu skargi) w jaki sposób naruszył je WSA w Warszawie, a dodatkowo jeszcze wyrażając pogląd, że przepisy te zostały błędnie zastosowane, także nie wyjaśniając na czym to błędne stosowanie miałoby polegać. Art. 174 p.p.s.a. nie jest podzielony na ustępy, ale zawiera dwa punkty. Poza tym, w artykule tym nie ma "zapisów", są natomiast przepisy, ewentualnie normy, zaś samo słowo "zapis" odnoszone jest do jednej z instytucji prawa spadkowego.

Podobne uwagi odnoszą się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Także i w tym przypadku skarżący kasacyjnie powinien wykazać błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez sąd wojewódzki, czego nie uczynił, przywołując ogólnie naruszone, jego zdaniem, przepisy procesowe.

Zważając jednak na stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 ( ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1 z glosami M. Wilbrandt-Gotowicz, Glosa 2010, nr 2; H. Knysiak-Molczyk, PS 2010, nr 4) NSA powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również w tej uchwale, że w sytuacji gdy strona w petitum skargi kasacyjnej przytoczy wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie wiążąc go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie takiej skargi kasacyjnej, z powołaniem się na niespełnienie wymogów konstrukcyjnych związanych z prawidłowym przedstawieniem podstaw kasacyjnych, wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. ( teza 2 i 4 Komentarza do art. 174 p.p.s.a. M. Niezgódki-Medek w: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, stan prawny: 2 kwietnia 2016 r.).

Zasadniczy zarzut, jaki można zrekonstruować w oparciu o wskazane w niej naruszenia prawa materialnego i procesowego w powiązaniu z treścią uzasadnienia, sprowadza się do tego, że sąd wojewódzki oddalając ww. wyrokiem skargę niezasadnie uznał, iż K. K.-P. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego prowadzonego z jej wniosku przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Taka ocena, dokonana z naruszeniem art. 80 k.p.a., doprowadziła do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Sąd podziela tak sformułowany zarzut, aprobując jednocześnie stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a wcześniej przez MWINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. umarzającej postępowanie odwoławcze, że stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pr. bud. w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy jest jedynie inwestor. Natomiast jako przedwczesny, przyjęty bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, należy ocenić pogląd, jakoby obecna skarżąca nie była inwestorem w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, zrealizowanego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi P. [...], gm. G. K..

Rzeczywiście, przepisy z zakresu prawa budowlanego, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), nie zawierają definicji pojęcia "inwestor", podobnie jak art. 647 k.c. W tym ostatnim przepisie, wbrew temu co pełnomocnik skarżących pisze w skardze kasacyjnej, nie tylko nie ma takiej definicji, ale treść jego w części odnoszącej się do inwestora jest zupełnie inna, aniżeli przytaczana ("inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia."). Pewną pomocą w ustaleniu treści tego pojęcia mogą być postanowienia art. 17 w zw. z art. 18 pr.bud. z takim jednak zastrzeżeniem, że w istocie rzeczy dotyczą one raczej obowiązków inwestora w procesie budowlanym, a więc określają prawne konsekwencje uznania za inwestora. Inwestor jest jednym z uczestników procesu budowlanego, obok inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownik robót (art. 17 pr. bud.). Proces budowlany to całokształtu czynności o charakterze wynikającym zarówno z prawa materialnego, jak i z prawa formalnego, w granicach przygotowania inwestycji, tj. poprzedzających bezpośrednio złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, przez cały proces dotyczący akceptacji zamierzenia inwestycyjno-budowlanego w administracyjnym postępowaniu, realizacji już zaakceptowanego zamierzenia inwestycyjno-budowlanego, aż do uzyskania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, względnie przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia budowy. Procesem budowlanym w rozumieniu omawianego przepisu jest także etap nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, np. o zgodę na odstępstwo od pozwolenia na budowę, postępowanie wznowieniowe czy też postępowanie nieważnościowe ( por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 17 pr. bud w: Plucińska-Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, stan prawny: 1 stycznia 2017 r., LEX/el. 2017).

Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie:

1) opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów,

2) objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy,

3) opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

4) wykonania i odbioru robót budowlanych,

5) w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych

- przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.

Jeśli nie uzyskujemy odpowiedzi na powyższe pytanie, to sięgnąć trzeba do znaczenia, jakie pojęciu "inwestor" nadawane jest w języku polskim. Będzie to, najogólniej rzecz ujmując, osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (por. Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1995 r., s. 270). Zaś inwestycja to "nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub istniejących obiektów majątku trwałego" (tamże, s. 270).

Wobec tego ustalenia wymagało kto (tylko A. S. P., czy też on wraz z K. K.–P.), dokonywał nakładów gospodarczych na realizację przedmiotowej inwestycji, przy czym owe nakłady obejmowały z całą pewnością grunt (nieruchomość) oraz środki finansowe przeznaczone na zorganizowanie procesu budowy. Po uwagę powinien także być brany fakt, iż skarżący pozostają współwłaścicielami działki nr [...] na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej oraz wspólnie złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, organ powinien zważyć i ocenić okoliczność wydania na rzecz K. K.-P., jako inwestora, przez Starostę P. decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla przedmiotowego obiektu. Dopiero tak przeprowadzona ocena pozwoli na ustalenie czy K. K.–P. była inwestorem w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, a tym samym czy miała ona interes prawny w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Rzeczą organu odwoławczego będzie rozpatrzenie odwołania od sprzeciwu po rozważeniu ww. okoliczności.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.