Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 656/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Umorzono postępowanie administracyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 491
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii
article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135, i par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zamknięcia obiektów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] o nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego M. N. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] nakazującą M. N. zamknięcie obiektów A ul. A 12 i ul. B 8 w S.

Z akt sprawy wynika, że w dniach 6.7.8.i 9 kwietnia 2021 roku na terenie S. przeprowadzone zostały kontrole obiektów sportowych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w S. w zakresie przestrzegania ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Na podstawie przekazanych przez Policję notatek Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. ustalił, że w dniach 6-9 kwietnia 2021 r. na terenie obiektów A ul. A 12 i ul. B 8 w S. przebywały osoby, które ćwiczyły na urządzeniach sportowych. Część osób przebywających na terenie obydwu obiektów została wylegitymowana przez funkcjonariuszy, natomiast dane osobowe pozostałych osób zostały przekazane do KMP przez pracowników obiektów. Osoby te posiadały Licencję Sportową Klubową [...] wydaną przez B. Licencja została udzielona na podstawie Uchwały Zarządu nr 4/01/2021 zgodnie z którą, klub jest uprawniony do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym w przeciąganiu liny oraz aktywności B. Termin ważności licencji 31 grudnia 2021 r. Z informacji przekazanych w notatce urzędowej przez KMP wynikało, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. w obiekcie przy ul. B 8 ćwiczyło 13 osób, zaś w obiekcie przy ul. A 12 ćwiczyło 14 osób.

W dniach 9 i 10 kwietnia 2021 r. przedstawiciele PPIS w S. wraz z funkcjonariuszami KMP w S. przeprowadzili kontrole sanitarne (protokoły nr [...] oraz [...]) w obiekcie A ul B 8 i A 12. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, że 9 kwietnia 2021 r. ww. obiekt był otwarty. Zgodnie z oświadczeniem M. N. z obiektu mogły korzystać jedynie osoby należące do B - Licencja Sportowa Klubowa PZPL nr [...].Przed wejściem do pomieszczeń obiektu znajdował się środek do dezynfekcji rąk, który był nieoznakowany. Recepcja obsługiwana była przez jednego pracownika, który miał zakryte usta i nos, a obok znajdował się również środek do dezynfekcji rąk i sprzętu sportowego. W pomieszczeniach obiektu przebywało 8 osób, które korzystały ze sprzętu sportowego. Upoważniona ustnie do reprezentowania kontrolowanego A. N.-P. nie wyraziła zgody by funkcjonariusze KMP wylegitymowali osoby ćwiczące, dlatego odstąpiono od powyższej czynności. Strona nie wykazała, że osoby, które przebywały na terenie obiektu należały do kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich lub były zawodnikami przygotowującymi się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. A. N.- P. poinformowała, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. podjęte zostaną przez stronę odpowiednie działania, mające na celu poinformowanie wszystkich członków PZPL o ograniczeniu działalności obiektów od dnia 10 kwietnia 2021 r. do dnia 12 kwietnia 2021 r. do godz. 13.30.

W dniu 10 kwietnia 2021 r. (protokół ZN S/6/16/21) organy kontrolne stwierdziły, że obiekt A zlokalizowany w S. przy ul. B 8 był otwarty. M. N. oświadczył, że w dniu 10 kwietnia 2021 r. nie prowadził działalności na podstawie § 9 ust. 1 pkt. 2, lecz na podstawie § 9 ust. 16 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, ze zm.), a osoby ćwiczące są zawodnikami pobierającymi stypendium sportowe. Według ustaleń funkcjonariuszy KMP w obiekcie podczas kontroli ćwiczyło 9 osób na sprzęcie sportowym. Podczas trwania kontroli przychodziły kolejne osoby, które były informowane przez funkcjonariuszy KMP, że w dniu 10 kwietnia 2021 r. z siłowni mogą korzystać wyłącznie olimpijczycy i stypendyści sportowi. Przychodzący rezygnowali z wejścia do obiektu. W obiekcie przy ul. A nie stwierdzono osób użytkujących sprzęt sportowy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z [...] nakazał M. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A, zamknięcie obiektów A przy ul. A 12 oraz przy ulicy B 8 w S. do dnia zniesienia ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.

z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Pismem z 11 kwietnia 2021 r. M. N. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony i w związku z tym brak skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji pomimo tego, że strona nie została zawiadomiona o zgromadzeniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co de facto uniemożliwiło wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

3. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, ani też nie wystąpiło ryzyko wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej;

4. art. 7, art. 75, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w braku jakiegokolwiek ustalenia, czy osoby przebywające w obiekcie miały do tego uprawnienia, jakimi dokumentami potwierdzały fakt posiadania uprawnień, czy odwołującemu się przedstawione zostały jakiekolwiek dokumenty oraz czy ewentualnie miał on podstawę do kwestionowania uprawnień osób do korzystania z obiektu w szczególności w świetle składanych przez nich oświadczeń;

5. art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia jaką działalność prowadzi strona, czy jej działalność spełnia wytyczne zawarte w rozporządzeniu w szczególności wobec braku ustalenia, czy osoby, które były obecne w obiekcie podczas kontroli, były do tego uprawnione;

6. art. 77 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń będących podstawą do wydania decyzji na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy KMP w S. mimo, iż treść notatki nie korzysta z mocy dowodowej w świetle przepisów k.p.a.

7. art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa mimo, iż naruszone zostały podstawowe zasady postępowania;

8. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego jej rozpatrzenia, polegające na wydaniu decyzji bez podjęcia próby zgromadzenia choćby jednego dowodu na istnienie bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia ludzi mające związek z działalnością gospodarczą strony;

Ponadto odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, tj.:

9. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodować miało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi mimo, iż w decyzji brak jest jakiegokolwiek wskazania, do naruszenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych miało dojść, a nadto organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie tym bardziej, iż w obiekcie zachowane były wszelkie wymogi wskazane w treści § 9 ust. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;

10. art. 27 ust. 2 ustawy o inspekcji sanitarnej poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych mimo braku wskazania naruszenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło, wobec czego strona nie ma możliwości usunięcia tych uchybień;

11. art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nakazanie odwołującemu się zamknięcia dwóch obiektów A w S. do dnia zniesienia ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, wprowadzonych na podstawie art. 46 a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019r., poz. 1239 ze zm.) przez § 9 ust. 1 pkt 2 oraz § 9 ust. 16 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ustanowione zostały bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ograniczenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej, może zostać nałożone wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie aktu prawnego niższej rangi tj. rozporządzenia;

12. art. 232 w zw. z art. 233 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nakazanie odwołującemu się zamknięcia dwóch obiektów A w S. do dnia zniesienia ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorców wobec niezastosowania się do nakazów i zakazów wprowadzonych rozporządzeniem mimo, iż wprowadzenie tych nakazów i zakazów możliwe było jedynie poprzez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, a następnie stosowną ustawą, a nie aktem prawnym niższej rangi tj. rozporządzeniem.

Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów wg norm przypisanych.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] nakazującą M. N. zamknięcie obiektów A ul. A 12 i ul. B 8 w S.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w brzmieniu obowiązującym do 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu (...) klubów i centrów fitness (...) z wyłączeniem klubów i centrów fitness dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Następnie przepis ten uległ zmianie 9 kwietnia 2021 r. w ten sposób, że przedłużył zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na funkcjonowaniu (...) klubów i centrów fitness (...) do 18 kwietnia 2021 r. oraz wprowadził wyjątek do ww. zakazu polegający na tym, że kluby i centra fitness mogą być otwarte dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Kolejna zmiana rozporządzenia przedłużyła 15 kwietnia 2021 r. zakaz określony w § 9 ust. 1 do dnia 25 kwietnia 2021 r. Następne zmiany przedłużyły powyższy zakaz do dnia 28 maja 2021 r. Organ drugiej instancji podniósł, iż z analizy powyższych przepisów wynika, że działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu klubów lub centrów fitness podlegała zakazowi. Kluby lub centra fitness mogły funkcjonować od 9 kwietnia 2021r., tj. od dnia wydania zaskarżonej decyzji jedynie, gdy korzystały z nich osoby uprawnione.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W świetle art. 46a ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju rozporządzeniem jest wyżej przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W ocenie organu II instancji przywołane regulacje prawne w połączeniu z opisanym stanem faktycznym w oparciu o ustalenia dokonane przez pracowników organu I instancji pozwalają przyjąć, że w obiektach A prowadzących działalność w dniach 6, 7, 8, 9 oraz 10 kwietnia 2021 r. przy ul. A 12 i przy ul. B 8 w S., osoby ćwiczące nie należały do kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich lub były zawodnikami przygotowującymi się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.

Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiło naruszenie zakazu określonego w art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46b pkt 2, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wyjaśnił, iż stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i obowiązuje do odwołania, a czasowe ograniczenia określonych zakresów działalności zostały wskazane w powołanym uprzednio i wielokrotnie nowelizowanym rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Pomimo obowiązującego zakazu strona prowadziła taką działalność.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie naruszył art. 40 § 2 k.p.a. albowiem niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi odwołującego się wynika z faktu, iż strona nie ustanowiła pełnomocnika w przedmiotowej sprawie na etapie rozpoznawania sprawy w pierwszej instancji. Pełnomocnictwo zostało załączone dopiero do odwołania. W aktach sprawy przesłanych przez PPIS w S. nie ma pełnomocnictwa udzielonego A. N.-P. przez stronę na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, w związku z powyższym PPIS w S. w sposób właściwy doręczył decyzję stronie postępowania tj. M. N.

Zdaniem organu drugiej instancji nie doszło w toku postępowania również do naruszenia art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Jak wynika z notatki służbowej strona wypowiedziała się w toku kontroli. W odwołaniu zaś nie podniosła żadnych innych argumentów, niż te, które wyartykułowała w czasie kontroli. Strona nie kwestionowała również prawidłowości przebiegu kontroli, w szczególności uniemożliwienia jej swobodnej wypowiedzi i przedstawienia dowodów. Wręcz przeciwnie, to strona doprowadziła do tego, iż nie doszło do wylegitymowania osób korzystających z siłowni i umożliwienia im przedłożenia ewentualnych dokumentów pozwalających im na treningi. Ponadto ustawodawca w art. 10 § 2 k.p.a. przewidział możliwość załatwienia sprawy bez czynnego udziału strony w przypadku konieczności natychmiastowego wydania decyzji, gdy występuje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno liczba osób ćwiczących, jak i ich rotacja sprzyja transmisji koronawirusa, a zwiększony wysiłek oddechowy zwiększa ryzyko przenoszenia się patogenu. Nadto organ drugiej instancji podkreślił, że w kwietniu 2021 r. na terenie miasta S. wskaźnik zachorowań na SARS Co-2 w przeliczeniu na 10 tysięcy mieszkańców wynosił 6,68 i oceniano go jako wysoki, biorąc pod uwagę sytuację epidemiczną na terenie kraju. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie organu odwoławczego zasadne było niezwłoczne zamknięcie obiektu. Niekwestionowanym jest, że koronawirus przenosi się drogą kropelkową i transmisja jego jest wzmożona przy intensywnym wysiłku fizycznym tak więc zamknięcie tego obiektu było jak najbardziej zasadne.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że rozporządzenie wprost i jednoznacznie stanowi o zakazie prowadzenia działalności w obiekcie sportowym nie różnicując zakazu od tego czy działalność w konkretnym obiekcie zagraża czy nie zagraża zdrowiu, np. biorąc pod uwagę jego infrastrukturę czy wielkość. Tak więc organ nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń w tym zakresie, a zatem zarzut nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, w ocenie organu drugiej instancji, jest bezpodstawny.

. Organ może dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania notatek służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy KMP w S. oraz protokołów z kontroli sanitarnej sporządzonych przez przedstawicieli PPIS w S., jako dowodów w sprawie. W ocenie organu odwoławczego notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariuszy Policji z przeprowadzonych czynności służbowych są czytelne, a ich treść stanowi wiarygodne i niebudzące wątpliwości źródło informacji dotyczące działalności A przy ul. A 12 i ul. B 8 w S., pomimo obowiązującego zakazu. Organ odwoławczy podkreślił, że notatki sporządzone przez funkcjonariuszy Policji i protokoły kontroli sanitarnych są wzajemnie niesprzeczne i spójne. Organy administracji publicznej są obowiązane ustalić stan faktyczny. Nie oznacza to jednak, że strona zachowująca się biernie w toku postępowania nie poniesie negatywnych konsekwencji swojej postawy. W niniejszej sprawie strona nie dość, że zachowała się biernie, to jeszcze uniemożliwiła pozyskanie dowodów przez organ. Za przyjęciem stanowiska organu, że w obiekcie znajdowały się osoby nieuprawnione przemawia fakt, iż z doświadczenia życiowego wynika, że sportowcy klasy olimpijskiej są tak dalece zorientowani na sukces sportowy będący ich sukcesem życiowym, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć można, iż okazaliby dokumenty pozwalające na prowadzenie niezakłóconego treningu i utrzymanie miejsca, w którym mogą się odbywać. Bez znaczenia jest fakt, że ćwiczący posiadali licencję B albowiem dyscyplina ta przestała być dyscypliną olimpijską już w 1920 r. Wobec powyższego organ odwoławczy nie dał wiary, że ćwiczący byli uprawnieni do podejmowania takiej działalności w obiekcie.

Końcowo organ wskazał, że organy administracji państwowej działają na podstawie prawa. Obwiązującym w dniach kontroli było rozporządzenie Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i na jego podstawie organ pierwszej instancji podjął czynności kontrolne i wydał decyzję. Podmiotem rozstrzygającym o zgodności ustawy z konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny, a organy PISS nie mają kompetencji do rozstrzygania zgodności rozporządzeń z ustawami.

Na ostateczną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. N., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a) art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącego mimo, iż z treści chociażby samej decyzji wynika, iż skarżący ustanowił pełnomocnika, co mógł dokonać ustnie, poprzez złożenia oświadczenia do protokołu, a następnie pełnomocnik przy pierwszej czynności złożył pełnomocnictwo na piśmie, wobec czego zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona;

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji w dniu [...] (tj. dzień po przeprowadzeniu ostatniej kontroli) i błędne uznanie przez organ drugiej instancji, iż umożliwienie swobody wypowiedzi podczas kontroli wypełnia przesłanki zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu mimo, iż strona nie została zawiadomiona o zgromadzeniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co de facto uniemożliwiło wypowiedzenie się stronie co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

c) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, ani też nie wystąpiło ryzyko wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej, gdyż nie wystąpiły przesłanki do ograniczenia podstawowych praw stron postępowania administracyjnego i odstąpienia od stosowania przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady wysłuchania wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a,, a nadto brak ustalenia przez organ, czy ilość osób obecna w obiektach powodowała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego;

d) art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, przez co strona nie mogła zgłosić wniosków dowodowych, ani złożyć wyjaśnień i jednoczesne stawianie jej przez organ drugiej instancji zarzutu, iż strona zachowała się biernie, co czyni decyzję wewnętrznie sprzeczną;

e) art. 7., art. 75 § 1, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w braku jakiegokolwiek ustalenia, czy osoby przebywające w obiekcie miały do tego uprawnienia, jakimi dokumentami potwierdzały fakt posiadania uprawnień, czy posiadały zaświadczenia, iż nie są nosicielami wirusa SARS - COV 2, czy skarżącemu przedstawione zostały jakiekolwiek dokumenty oraz czy ewentualnie miał on podstawę do kwestionowania uprawnień osób do korzystania z obiektu w szczególności w świetle składanych przez nich oświadczeń, a nadto wysuwanie przez organ drugiej instancji twierdzeń niepopartych jakimkolwiek dowodem, iż sportowcy klasy olimpijskiej okazaliby dokumenty pozwalające na prowadzenie treningu, co w konsekwencji spowodowało dokonanie rażąco dowolnych i wybiórczych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż skarżący zobowiązany był i nie wykazał, że osoby, które były w obiekcie miały uprawnienia do przebywania w nim, podczas gdy ciężar ten spoczywa na organie;

f) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w braku jakiejkolwiek analizy twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę, a wskazujących na podstawę prawną prowadzonej przez nią w dniu kontroli działalności, tj. § 9 ust 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r;

g) art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia jaką działalność prowadzi skarżący, czy jego działalność spełniała wytyczne zawarte w rozporządzeniu w szczególności wobec braku ustalenia, czy osoby, które były obecne w obiekcie podczas kontroli, były do tego uprawnione lub czy posiadały zaświadczenia o tym, iż nie są nosicielami wirusa SARS - COV 2, a nadto jednoczesne twierdzenie przez organ drugiej instancji, iż skarżący zachował się biernie mimo, iż naruszono treść art. 10 § 1 i 2 k.p.a., wobec czego skarżący nie miał możliwości, ani wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani zgłosić jakichkolwiek wniosków dowodowych;

h) art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń będących podstawą do wydania decyzji na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusz KMP w S. mimo, iż treść notatki nie korzysta z mocy dowodowej w świetle przepisów k.p.a.

i) art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, mimo iż naruszone zostały podstawowe zasady postępowania;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, a to:

a) art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, co spowodować miało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi mimo, iż w decyzji brak jest jakiegokolwiek wskazania, do naruszenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych miało dojść, a nadto organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, tym bardziej, iż w obiekcie zachowane były wszelkie wymogi wskazane w treści § 9 ust. 18 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r ;

b) art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych mimo braku wskazania naruszenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło, wobec czego skarżący nie ma możliwości usunięcia tych uchybień,

c) art. 27 ust 2 ww. poprzez brak określenia w decyzji konkretnego terminu obowiązywania zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i ustalenie go do dnia zniesienia ograniczenia prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, a nadto uznania, iż zastosowanie ma art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mimo, iż nie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a do naruszenia przepisów rozporządzenia;

d) art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nakazanie skarżącemu zamknięcia dwóch obiektów A w S. do dnia zniesienia ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, wprowadzonych na podstawie art. 46 a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez § 9 ust. 1 pkt 2boraz § 9 ust. 16 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ustanowione zostały bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ograniczenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może zostać nałożone wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie aktu prawnego niższej rangi, tj. rozporządzenia;

e) art. 232 w zw. z art. 233 ust 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP nakazanie skarżącemu zamknięcia dwóch obiektów A w S. do dnia zniesienia ograniczeń prowadzenia działalności przez przedsiębiorców wobec niezastosowania się do nakazów i zakazów wprowadzonych rozporządzeniem, mimo iż wprowadzenie tych nakazów i zakazów możliwe było jedynie poprzez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej, a następnie stosowną ustawą, a nie aktem prawnym niżej rangi, tj. rozporządzeniem.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

W rozstrzyganej sprawie kontroli sądu poddane zostały decyzje organów inspekcji sanitarnej nakładające na skarżącego nakaz zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej w postaci klubów fitness.

Podstawą materialnoprawną nakazu zamknięcia prowadzonej działalności gospodarczej nałożonego na skarżącego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z [...] utrzymaną w mocy zaskarżoną do sądu decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020r., poz.1845 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W rozporządzeniu tym można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W oparciu o powyższe regulacje rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. 2020 r., poz. 433) i nie został odwołany.

Z kolei zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dodanym z dniem 8 marca 2020 r.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W dodanym również z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 lit.b powyższego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od 9 kwietnia 2021 roku, do dnia 18 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych. Kolejne zmiany rozporządzenia przedłużały powyższy zakaz do 7 maja 2021 roku.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z kolei zgodnie z art. 22 Konstytucji, który bezpośrednio odnosi się już do wolności działalności gospodarczej ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Analizując dystynkcję powyższych regulacji prawnych Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 roku sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła "w drodze ustawy".

Tego rodzaju stanowisko koresponduje z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem którego istnieje różnica między ograniczeniami działalności gospodarczej a ograniczeniami działalności o charakterze politycznym, co mogłoby - jak się wydaje - stanowić przesłankę zróżnicowania sposobu rozumienia wymogu zachowania formy ustawy. W uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97 stwierdzono, że "działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym " (OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, s. 163). A zatem, w odniesieniu do sfery działalności gospodarczej, ze względu na specyfikę tej działalności, należałoby przyjąć wymóg zamieszczenia w ustawie ograniczającej wolność działalności gospodarczej podstawowych elementów tego ograniczenia. Należałoby jednak ustalić, czy w odniesieniu do ograniczeń wolności działalności gospodarczej trzeba kierować się zasadą sformułowaną przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, w myśl której ustawa musi określać wszystkie podstawowe elementy "ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zakres (kontur) tego ograniczenia" (tak w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3, s. 42). Wydaje się, że w odniesieniu do ograniczania wolności działalności gospodarczej wymóg zamieszczenia całości regulacji "tylko w ustawie", bez możliwości zamieszczenia w ustawie upoważnień do wydania aktów wykonawczych, byłby nadmierny. Skoro wolność działalności gospodarczej może - w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - podlegać większym ograniczeniom niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym, przemawia to również za dopuszczeniem regulacji granic wolności gospodarczej w rozporządzeniach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wymóg zachowania formy ustawy przy ograniczaniu wolności działalności gospodarczej "nie oznacza natomiast zakazu rozdzielania normowanych materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze", a formułowany na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji pogląd zawarcia całości regulacji w ustawie odnoszono "raczej do ograniczania praw i wolności osobistych bądź politycznych" (tak L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, t. IV, L. Garlicki [red.] Warszawa 2005, uwagi do art. 22, s. 13). Jeżeli tak, to nie wydaje się możliwe zacieranie granicy między konsekwencjami wymogu "tylko w ustawie" zawartego w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a wymaganiami "w drodze ustawy", o których mowa w art. 22 Konstytucji. Polega ona na tym, że w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» («podstawowym») charakterze. " (tak L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. III, L. Garlicki [red.] Warszawa 2003, uwagi do art. 31, s. 21).

Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej "zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji", a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (tak w uzasadnieniu wyroku z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U. 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56, s. 380).

Za Trybunałem Konstytucyjnym przyjąć więc należy, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, ale tylko w wypadkach i na zasadach określonych w Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej może być ograniczona tylko w drodze ustawy, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnie chronionej wolności działalności gospodarczej mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Mając powyższe na uwadze sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., statuujące zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącego reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporzadzeniu.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu o którym mowa w art. 46a, wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Ograniczenie to nie może być równoznaczne z zakazem prowadzenia takiej działalności, który de facto wynika z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 28 października 2021 roku sygn. akt II GSK 1382/21 EX nr 3269311, że upoważnienie, udzielone Radzie Ministrów na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do stanowienia rozporządzeń wykonawczych ze względu na jego zakres umożliwiało nakładanie w drodze rozporządzeń powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tę ograniczały co naruszały jej istotę poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślenia wymaga, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r .o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardziej szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia lecz na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń w aktach rangi podustwowej – rozporządzeniach bez dostatecznego zawarcia upoważnienia w tym zakresie w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji. Treść omawianego rozporządzenia wkracza w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego jednak wprowadzenie w drodze ustawy ograniczeń wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że nie jest dopuszczalne przekazywanie do uregulowania w drodze rozporządzenia zasadniczych elementów określonej regulacji prawnej ograniczającej podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Regulacja zawarta w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniu z 19 marca 2021 roku ma decydujące znaczenie dla ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnie chronionej wartości wolności działalności gospodarczej. Stan taki uznać należy za naruszenie konstytucyjnie określonej relacji ustawa – rozporządzenie w sferze wolności działalności gospodarczej. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Dlatego stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, naruszenia prawa strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wadliwej oceny zebranych dowodów, dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych w zakresie legalności wykonywanej w dniach kontroli przez skarżącego działalności. Wskazać jedynie należy, że sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie przez organ I instancji wydanej decyzji w bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego przez nią w protokole kontroli pełnomocnika. Powyższa wada postępowania nie miała jednak w ocenie sądu istotnego wpływu na wynik postępowania. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (por: wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 125/18, wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., III SA/Wa 1700/19, wyrok WSA w Białymstoku z 19 sierpnia 2021 r. II SA/Bk 432/21 dostępne w CBOSA).

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata (480 zł).

d.j.