Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1296/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 130
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 82 ust. 3, art. 28 ust. 1 i 2,  art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 5 pkt 2 i pkt 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/22 w sprawie ze skargi M.E.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M.M.E.S." na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 699/OPON/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.M. na rzecz M.E.S. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.E.S. (dalej inwestor), prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M.M.E.S.", na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 699/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (punkt I wyroku) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz inwestora kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt II wyroku).

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta Warszawski Zachodni (dalej Starosta) decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 454/2021 zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora, obejmującego budowę zespołu budynków: budynku biurowo-magazynowego i magazynowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejących budynków i likwidacji starej infrastruktury, na działkach nr [...], [...], J., gmina O.

Starosta pismem z 11 kwietnia 2022 r. poinformował R.M., stronę tego postępowania (dalej skarżący), o wydaniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r., nr 454/2021 oraz kolejnej decyzji z dnia 14 marca 2022 r., nr 320/2022 zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku biurowo-magazynowego oraz budowę trzech zbiorników na nieczystości ciekłe.

Skarżący w dniu 20 maja 2022 r. wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia 1 kwietnia 2021 r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr 699/OPON/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 1 kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem zasadą wynikającą z K.p.a. jest to, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co do której nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania, nie jest wykonalna. Powyższa zasada nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 K.p.a., tj. gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a także gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też jest zgodna z żądaniem wszystkich stron biorących udział w postępowaniu.

Następnie Wojewoda stwierdził, że Starosta decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r. nadał klauzulę ostateczności z dniem 7 maja 2021 r. Jednakże skarżący o wydaniu ww. decyzji dowiedział się dopiero z informacji udzielonej przez Starostę w dniu 11 kwietnia 2022 r., zaś jej odpis otrzymał w dniu 9 maja 2022 r. Przy tym z wyjaśnień Starosty wynika, że decyzji tej nie doręczono skarżącemu po jej wydaniu z uwagi na omyłkę pracownika organu. W toku postępowania odwoławczego uzyskał informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia 28 czerwca 2022 r., że zaświadczeniem z dnia 24 stycznia 2022 r., nr 228/22 nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Ponadto organ ten poinformował, że decyzją z dnia 6 lipca 2022 r., nr 297/22 udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku biurowo-magazynowego po przebudowie i rozbudowie o trzy zbiorniki na nieczystości ciekłe, usytuowanego na ww. nieruchomości oraz że decyzja Starosty z 1 kwietnia 2021 r. została zrealizowana i przyjęta do użytkowania przez ten organ.

Wojewoda stwierdził więc, że Starosta przedwcześnie stwierdził ostateczność decyzji z dnia 1 kwietnia 2021 r., skoro stroną tego postępowania był nie tylko inwestor, ale też inne podmioty, które miały prawo do wniesienia odwołania, a skarżący z tego prawa skorzystał składając od niej prawidłowo środek odwoławczy w dniu 20 maja 2022 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wobec zrealizowania robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2022 r. wniosła inwestor, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Według Sądu zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ podjął ją bez uprzedniego zweryfikowania, czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Skarżący w żaden sposób we wniesionym odwołaniu i w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie podjął próby wykazania swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda nie zbadał i nie odniósł się do powodów przyjęcia, że skarżący skutecznie zainicjował postępowanie odwoławcze, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Determinuje to uznanie, że wydana decyzja jest rozstrzygnięciem arbitralnym, a przez to dowolnym. Rzeczą Wojewody było rozważenie, czy odwołanie było dopuszczalne z punktu widzenia art. 127 § 1 K.p.a.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innych przyczyn. Wojewoda był zobowiązany do szczególnie wnikliwego rozważenia powodów uznania, że pismo z 20 maja 2022 r. (wystosowane prawie pół roku po przystąpieniu przez inwestora do użytkowania inwestycji) wniesione przez skarżącego jest odwołaniem złożonym przez podmiot do tego legitymowany. Sąd nie stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte udzielonym mu pozwoleniem na budowę, wnikliwość organu odwoławczego powinna iść w parze z powściągliwością w nadawaniu osobie odwołującej się statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, niemniej jednak prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu powinno mieć na uwadze również sytuację prawną, w jakiej znalazł się inwestor. Rażąco uchybia zaś art. 8 K.p.a., nakazującemu prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, całkowite pominięcie milczeniem przez Wojewodę wskazanych kwestii i wyłączne skoncentrowanie się na konsekwencjach realizowania przez inwestora robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej, który rok wcześniej stwierdził ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestycję nią objętą zrealizował.

Przedstawione względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Następstwem tej oceny, w ponownym postępowaniu, powinno być ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, łączące się ze szczegółową analizą sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja uchylająca udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, nie może być zaaprobowana jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. także wówczas, gdyby poczynione przez Wojewodę ustalenia wskazywały na posiadanie przez skarżącego statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy decyzja ta była błędna, albowiem nie można stwierdzić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie i zakończenie robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem.

Sąd podzielił przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego opierającą się na przyjęciu, że nowelizacja tego przepisu prowadząca do wykreślenia słowa "ostatecznej" dookreślającego pozwolenie na budowę nie stwarza podstaw, by uznać, że w aktualnym stanie prawnym inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie podzielił jednak wniosku Wojewody, opartego o powyższą interpretację art. 28 ust. 1, że w każdej sytuacji rozpoczęcie realizowania robót budowlanych przez inwestora na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę powinno prowadzić w sposób automatyczny do zakończenia postępowania w sposób formalny, wskutek uznania go za bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Po pierwsze, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji) organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Już zatem z samej tej przyczyny, uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji Sąd uznał za naruszające art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Po drugie, zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 2 tej ustawy, powinien być rozumiany jako wykluczający orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie. Odmiennie natomiast należy postrzegać roboty budowlane, które inwestor rozpoczął wskutek zawiadomienia go przez organ architektoniczno-budowlanej, że udzielone mu pozwolenie na budowę stało się ostateczne (trudno bowiem inwestora takiego zrównać z osobą wykonującą samowolnie roboty budowlane). Zakazu wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie da się odnieść do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdy inwestor rozpoczęła roboty budowlane w oparciu o przekazaną jej informację o uzyskaniu z dniem 7 maja 2021 r. waloru ostateczności decyzji Starosty z 1 kwietnia 2021 r., a w następstwie tego po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestorowi dziennika budowy zgodnie z art. 45 Prawa budowlanego. Zachodziła prawna przeszkoda, by uznać, że inwestor w kontrolowanej sprawie swoim działaniem uchybiła normie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i z tego względu postępowanie z jej wniosku powinno zostać w całości umorzone.

W efekcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności oraz zarzuty procesowe.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie polegające na kwestionowaniu przymiotu strony skarżącego, podczas gdy już na etapie postępowania przed Starostą został uznany za stronę postępowania, a więc uznano, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i uznanie, że art. 35 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy wskazany przepis ma zastosowanie do sytuacji, w których organ wydaje decyzję w trakcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały już w całości wykonane, w związku z powyższym Wojewoda słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 8 k.p.a. w powiązaniu z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady praworządności, a to poprzez pominięcie istotnego faktu, że odwołanie skarżącego zostało złożone w wyniku jaskrawego i oczywistego uchybienia pracowników Starostwa przez zaniechanie doręczenia decyzji skarżącemu i błędnym uznaniu jej za doręczoną, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzja nigdy nie została wysłana do skarżącego, co skutkowało nieudzieleniem mu należytej ochrony prawnej.

W ramach zarzutów procesowych pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda poprawnie zastosował ww. normy, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. przez uznanie, że nie ma podstaw do formalnego umorzenia postępowania, podczas gdy Wojewoda, jako organ odwoławczy, ma prawo i obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, nie tylko merytorycznie, ale również formalnie, a w związku z tym ma prawo do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że Wojewoda zobowiązany był do wyjaśniania podstawy prawnej i faktycznej uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania, podczas gdy z przepisów prawa i ugruntowanego stanowiska orzecznictwa, nie wynika obowiązek pozytywnego orzeczenia o uznaniu za stronę postępowania.

Ostatni zarzut odniesiono do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo jej bezzasadności oraz przez błędną kontrolę niniejszej sprawy i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się uzasadniona. Trafnie stwierdził pełnomocnik skarżącego, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znajduje racjonalnego usprawiedliwienia pogląd Sądu pierwszej instancji podający w wątpliwość status skarżącego w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organy administracji obu instancji nie kwestionowały faktu, że działki skarżącego nr [...] i [...], do których posiada on tytuł rzeczowy, położone są w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Oczywiście sam fakt, że działki te graniczą bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której zaplanowana została inwestycja, nie przesądza jeszcze o oddziaływaniu projektowanego obiektu w stopniu uzasadniającym zaliczenie tych działek do wyznaczonego obszaru oddziaływania. Uwzględniając jednak rodzaj i charakter zamierzenia budowlanego na nieruchomości inwestora (działkach nr [...] i [...]) oraz usytuowanie działek skarżącego względem terenu inwestycji, włączenie ich do obszaru oddziaływania obiektu miało swoje uzasadnienie. Skarżący winien być zatem stroną tego postępowania, wszak zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodać trzeba, że także inwestor nie podważał faktu uczestnictwa skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na prawach strony, upatrując bezzasadność jego żądań w oparciu o zupełnie inne przesłanki. Wbrew zaś stanowisku Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w ramach czynności wstępnych zbadał interes prawny skarżącego w kierunku ustalenia, czy ma on przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a wyprowadzonemu pozytywnemu wnioskowi nie można odmówić słuszności.

Z tych przyczyn zarzuty skarżącego zarówno ten procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., jak i materialny dotyczący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego okazały się zasadne, aczkolwiek nie w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Zasadniczo bowiem zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że dalsze przyczyny, wskazane w motywach wyroku, usprawiedliwiały podjęcie kasacyjnego rozstrzygnięcia. Spór między stronami ogniskuje się wokół okoliczności związanych z rozpoczęciem robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego, co do którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, którą uchylono zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzono postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zmiana polegającą na tym, że skreślono w tym przepisie wyrażenie "ostatecznej" nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18 (LEX nr 2601762) omawiany przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 K.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna (gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania). Skreślenie więc w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyrażenia "ostatecznej" miało doprowadzić do tego, że również do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 K.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Dlatego obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna wyłącznie w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 K.p.a. (zob. także wyroki NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 233/22, LEX nr 3556991, z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt 1354/40, LEX nr 3609108). NSA w składzie orzekającym akceptuje w pełni ten kierunek wykładni omawianych przepisów.

Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę uzyskał nie tylko zapewnienie ze strony organu ją wydającego, że decyzja z dnia 1 kwietnia 2021 r. jest ostateczna wobec niewniesienia odwołania przez strony biorące udział w postępowaniu, ale także urzędowe potwierdzenie z wyznaczeniem daty ostateczności na 7 maja 2021 r. Roboty budowlane związane z budową obiektu inwestor rozpoczął zaś po tej dacie.

Zbytnim uproszczeniem było ograniczenie się organu odwoławczego do stwierdzenia, nie dostrzegając jego konsekwencji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przedwcześnie, skoro później okazało się, że jedna ze stron wniosła odwołanie, a orzekając w postępowaniu odwoławczym ustalono, że roboty związane z budową zostały już zakończone (budowę zrealizowano). Przede wszystkim w sprawie nie jest kwestionowane, że organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inwestor po pierwsze miał prawo pozostawać w przekonaniu, że w rzeczy samej od 7 maja 2021 r. decyzja jest ostateczna, a zatem uprawniająca do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych i po drugie miał prawo oczekiwać, że w przyszłości nie spotka się zarzutem prowadzenia budowy na podstawie nieostatecznej decyzji. Takie działanie organu administracji, ewidentnie naruszające kodeksowe zasady: prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 K.p.a.) i informowania (art. 9 K.p.a.) nie może stanowić podstawy do ponoszenia przez inwestora negatywnych konsekwencji (skutków) do jakich prowadzi uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

Co więcej, w trakcie kontroli sądowej nie mogły ujść z pola widzenia dalsze poczynione ustalenia, odnoszące się do działań inwestycyjnych inwestora, jak i działań organów administracji. Po zakończeniu budowy zespołu budynków biurowo - magazynowego i magazynowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą tej budowie inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego, uzyskując zaświadczenie z dnia 24 stycznia 2022 r. o niewniesieniu sprzeciwu. Wydana również została przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzja z dnia 14 marca 2022 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego zespołu budynków, a przed podjęciem zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia 6 lipca 2022 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje tych ustaleń.

Sąd pierwszej instancji w trakcie prowadzonego wywodu prawnego nawiązał do art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., oraz uchylonego art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego (ten ostatni przepis znajduje się poza podstawami kasacyjnymi). Niezasadnie zarzuca pełnomocnik skarżącego naruszenie pierwszego z powołanych przepisów, zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Regulacja ta odnosi się do sytuacji, gdy inwestor z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w znaczeniu rozważonym na wstępie rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu. Słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na różnicę w sytuacji prawnej osoby rozpoczynającej roboty budowlane z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz inwestora, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i został zawiadomiony przez organ, że decyzja stała się ostateczna. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że wobec inwestora w drugim przypadku przepis art. 35 ust. 5 pkt 2a Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania.

Wszystkie te okoliczności dostarczają wystarczających podstaw do podzielenia racji Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zdołały podważyć stanowisko Sądu.

Oznacza to, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, konieczność rozważenia przez Wojewodę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, charakteru pisma skarżącego z dnia 20 maja 2022 r., nazwanego odwołaniem, czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy istotnie jest środkiem odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy nie należy go potraktować w inny sposób. Nie może być jednak kwestionowane, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a inwestor rozpoczynając po dniu 7 maja 2021 r. roboty przy budowie obiektu objętego decyzją z dnia 1 kwietnia 2021 r. nie naruszył normy prawnej wypływającej z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych względów, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a., koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem.