Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1455/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K., A. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1495/20 w sprawie ze skargi B. K., A. K., M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DOA.7110.131.2020.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1495/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K., A. K. oraz M.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 5 czerwca 2018 r. skarżący wystąpili do Wojewody [...] ("organ I instancji", "Wojewoda") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej: "Prezydent") z 5 grudnia 1977 r., wydanej w sprawie zatwierdzenia pod względem urbanistycznym przebiegu magistrali wodociągowej ⌀ 1200 mm [...] w K. na odcinku od ul. Z. do ul. N. w K., wydanej na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. We wniosku skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazali na rażące naruszenie prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że nie wszystkie strony – współwłaściciele nieruchomości, brały udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 5 grudnia 1977 r., a także że w decyzji nie zostały wskazane strony postępowania i nie została ona im doręczona. Ponadto we wniosku podkreślono, że decyzja nie zawiera oznaczenia organu, który ją wydał, ponieważ w nagłówku wskazany został "Zarząd Rozbudowy K.", niebędący organem państwowym. Pełnomocnik skarżących wskazał również, na wadliwość podpisu, którym została opatrzona przedmiotowa decyzja.

Decyzją z 27 lutego 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej: "Pr. bud." odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 5 grudnia 1977 r. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję Wojewody z 27 lutego 2020 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z 5 grudnia 1977 r. w zakresie lokalizacji spornej inwestycji na działkach o nr ew. [..] (poprzednio działka [...]), a w pozostałym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB podniósł, że niepełny materiał dowodowy powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że kontrolowana decyzja w zakresie działek nr ew. [...] i [...] narusza przepisy, a tym samym, że podczas wydania decyzji Prezydenta K. z 5 grudnia 1977 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Na podstawie pozyskanego wypisu i wyrysu z uchwały Rady Narodowej m. K. z 23 czerwca 1977 r., GINB wskazał, że nie wynika z niego bezspornie i w sposób nie budzący wątpliwości, iż lokalizacja spornej inwestycji narusza jego ustalenia. Z uwagi na niepełny materiał dowodowy nie można również w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja na działkach skarżących narusza w powyższym zakresie ustalenia miejscowego planu. GINB stwierdził, że z uwagi na fakt, że obecnie sporna inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, iż nawet gdyby lokalizacja spornej inwestycji naruszała w powyższym zakresie ustalenia uchwały Rady Narodowej m. K. z 23 czerwca 1977 r., to takie naruszenie nie miałoby charakteru rażącego, jako że nie wywoływałoby skutków społeczno–gospodarczych, nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych przez pełnomocnika skarżących, organ drugiej instancji uznał je za niezasadne. Z treści kontrolowanej decyzji jednoznacznie wynika, że Zarząd Rozbudowy K. był wnioskodawcą, natomiast pod odpisami decyzji znajduje się wskazanie na działanie z upoważnienia Prezydenta. Ponadto, na odpisie decyzji pozyskanej od [...] znajduje się adnotacja o stwierdzenie prawomocności decyzji, opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta K. Za chybiony uznano również zarzut braku podpisu na pozyskanych odpisach decyzji, ponieważ, jak wskazał GINB, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy pod oryginałem kontrolowanej decyzji znajduje się podpis osoby upoważnionej do jej wydania przez Prezydenta K. Kolejno organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta zawiera wskazanie jej adresata, co powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia podstawowych wymogów aby uznać je za decyzję administracyjną. Uchybienie w postaci niepełnego oznaczenia kręgu stron poprzez niewskazanie właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana miała być sporna inwestycja, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a okoliczność pozbawienia stron udziału w postepowaniu mogłoby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania. Tym samym GINB za niezasadny uznał zarzut skarżących wskazujący, że kontrolowana decyzja nie jest aktem administracyjnym. Organ drugiej instancji zgodził się z twierdzeniem skarżących, że w pozyskanych odpisach decyzji brak jest pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Naruszenie to, w ocenie GINB, nie ma jednak charakteru rażącego, ponieważ nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Możliwość zaskarżenia decyzji nie wynika z zawartego w rozstrzygnięciu pouczenia, ale z obowiązujących przepisów k.p.a., tym samym brak pouczenia, czy też błędne pouczenie nie wpływa na możliwość zaskarżenia decyzji. Na koniec uzasadnienia GINB wskazał, że sporna inwestycja nie była kwestionowana przez okres ponad 40 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 43 lata. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz NSA organ drugiej instancji zwrócił uwagę na znaczny upływ czasu, który oddziałuje na ocenę skutków społeczno-gospodarczych które wywołuje rozstrzygnięcie, a także wpływa na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że niepełny materiał dowodowy - pomimo podjętych wielu prób jego uzupełnienia - powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że kontrolowana decyzja w zakresie działek nr ew. [..] i [..] narusza przepisy prawa. Tym samym nie można przyjąć, że podczas wydania decyzji Prezydenta K. z 5 grudnia 1977 r. doszło do "rażącego" naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w związku z tym, iż w chwili obecnej sporna inwestycja nie narusza ustaleń MPZP można uznać, że nawet gdyby lokalizacja spornej inwestycji naruszała w powyższym zakresie ustalenia ww. uchwały Rady Narodowej m. K. z 23 czerwca 1977 r., nr VI/34/77, to takie naruszenie nie miałoby charakteru "rażącego", jako że nie wywoływałoby skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. Nie sposób bowiem uznać za niemożliwą do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, takiej decyzji, która wprawdzie uchybiała przepisom obowiązującym w dacie jej wydania, ale jest zgodna z przepisami aktualnie obowiązującymi.

Inne zarzuty skargi dotyczą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym dnia 5 grudnia 1977 r. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, oznaczenia stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu". Zdaniem Sądu, zarzuty te są bezzasadne. Zasadnie organ odniósł się do "braku oznaczenia organu administracji wydającego kontrolowaną decyzję" i nie podzielił zarzutu Skarżących, że "jedynie Zarząd Rozbudowy K. oznaczony jest jako wystawca decyzji na dwóch dostępnych jej egzemplarzach znajdujących się w aktach sprawy". Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że na obu uzyskanych odpisach decyzji w lewym górnym rogu znajduje się wskazanie: "Zarząd Rozbudowy K. ul. P. [..] [..] K". Jednak z treści decyzji jednoznacznie wynika, że podmiot ten był wnioskodawcą. Pod odpisami tej decyzji znajduje się wskazanie "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. K.". Ponadto na odpisie decyzji pozyskanym od [..] S.A. w K. znajduje się adnotacja "Niniejsza decyzja jest prawomocna. K. dnia 25 czerwca 1985 r." opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta K., a także pieczątką i podpisem starszego inspektora wojewódzkiego mgr. inż. S. (nazwisko nieczytelne). Z uwagi na powyższe, zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z 5 grudnia 1977 r. została wydana przez Prezydenta K.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie również odniósł się do "braku podpisu na pozyskanych odpisach decyzji". Wskazał, że w toku szczegółowego postępowania nie udało się pozyskać oryginału decyzji Prezydenta K. z 5 grudnia 1977 r. a jedynie dwa jej odpisy tożsame pod względem treści. Na odpisach wskazano, że kontrolowana decyzja została wydana "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. K". Z uwagi na powyższe nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy pod oryginałem kontrolowanej decyzji znajduje się podpis osoby upoważnionej przez Prezydenta K. Jednakże nie można tracić z pola widzenia, że na obu odpisach wskazano "podpis nieczytelny", co wskazywałoby, że oryginał decyzji był opatrzony podpisem.

Inny zarzut Skarżących dotyczył tego, że kontrolowana decyzja nie jest "aktem administracyjnym, bowiem nie zawiera oznaczenia stron". W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie przyjął organ, że wskazanie adresata decyzji (Zarząd Rozbudowy K.) powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie spełnia podstawowych wymogów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Wskazane uchybienie w postaci niepełnego oznaczenie kręgu stron poprzez niewskazanie właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowana miała być sporna inwestycja, nie stanowi zaś "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność pozbawienia stron udziału w postępowaniu mogłoby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ odniósł się również do zarzutu Skarżących, że w pozyskanych odpisach decyzji "brak jest pouczenia o prawie do wniesienia odwołania". Zarzut ten jest słuszny, aczkolwiek naruszenie to nie ma charakteru "rażącego". Nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Brak pouczenia, czy też błędne pouczenie nie wpływa na możliwość zaskarżenia decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że możliwość zaskarżenia decyzji nie wynikała wyłącznie z zawartego w rozstrzygnięciu pouczenia, ale z obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał również na to, że sporna inwestycja nie była kwestionowana przez okres ponad 40 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 43 lata. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w orzecznictwie wskazuje się, iż samowoli budowlanej czy to całkowitej czy to polegającej na odstępstwach od projektu nie można domniemywać, zwłaszcza po niemal 30 latach od wydania decyzji i zrealizowaniu inwestycji. Znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że wydając zaskarżoną decyzję GINB naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niewszechstronną i dowolną ocenę dowodów, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych lub ich całkowite zaniechanie, w wyniku czego GINB w wadliwy sposób ustalił treść kwestionowanej decyzji i uznał, że występujące w niej wady w istocie się w niej nie znajdowały,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], pomimo tego, że naruszała ona przepisy prawa wskazane w odwołaniu,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w tym nie została wydana przez organ administracji publicznej,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, oznaczenia stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu;

b) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, co było konsekwencją naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ten sposób, że Sąd nie uzasadnił w sposób wyczerpujący tego, że o nieważności decyzji nie może świadczyć niezamieszczenie w niej takich elementów jak: brak oznaczenia stron, brak podpisu, brak oznaczenia organu oraz brak pouczenia, a w miejsce tego skupienie się przez Sąd na tym, że nawet gdyby braki takie dotyczyły decyzji, to o konieczności jej utrzymania w mocy przesądzałaby konieczność ochrony stabilności decyzji ostatecznej.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przesłanki rażącego naruszenia prawa nie spełnia wydanie decyzji przez organ, który nie jest organem administracji publicznej;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że rażącego naruszenia prawa i tym samym podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie stanowi brak obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności, w związku z tym, że skarga kasacyjna zarzuca kwalifikowaną wadliwość decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w postaci rażącego naruszenia przy jej wydawaniu przepisów o charakterze procesowym wyjaśnić należy, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi przede wszystkim w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo przyczyną jej powstania może być naruszenie niektórych przepisów k.p.a., w szczególności zasad ogólnych oraz innych istotnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że do rażącego naruszenia przepisów procesowych może dojść w sytuacjach kwalifikowanych, wówczas, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenia prawa procesowego mają w szczególności charakter rażący w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji, a w zasadzie ich brak, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w zasadniczej części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 646 i 667), a takiej sytuacji w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Rażące naruszenie przepisów procesowych powinno polegać na pominięciu przez organy w ogóle postępowania wyjaśniającego albo też prowadzeniu go w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego sprawy, a takich okoliczności w sprawie nie wykazano.

Nadto wzięcia pod uwagę wymaga w tej sprawie, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Brak jednoznacznych dowodów na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyr. NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1415/09). Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że niepełny materiał dowodowy - pomimo podjętych wielu prób jego uzupełnienia - powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości stwierdzić, że kontrolowana decyzja w zakresie działek nr ew. [..] i [..] narusza przepisy prawa. Tym samym nie można domniemywać, że podczas wydania decyzji Prezydenta K. z 5 grudnia 1977 r. doszło do "rażącego" naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są przy tym uzasadnione. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji mimo tego, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci braku obligatoryjnych elementów decyzji w postaci oznaczenia organu administracji, oznaczenia stron, pouczenia o prawie odwołania oraz podpisu.

Decyzja administracyjna jako indywidualny akt stosowania prawa powinna odpowiadać wymaganiom formalnym enumeratywnie wymienionym w art. 107 § 1, z zastrzeżeniem § 2 tego przepisu, odsyłającego do unormowań o charakterze szczególnym, które mogą określać także inne obowiązkowe składniki decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Z orzecznictwa tego oraz literatury przedmiotu płynie wniosek, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 (w stanie prawnym sprawy art. 99 § 1) jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. Z tego płynie dalszy wniosek, że pewne składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich bowiem brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, gdy tymczasem brak niektórych elementów nie pozbawia pisma (rozstrzygnięcia) charakteru decyzji administracyjnej, lecz co najwyżej powoduje (nieistotną) wadę decyzji. Spośród elementów budowy decyzji wymienionych w art. 107 § 1 za konieczne i wystarczające do uznania działania administracji za decyzję przyjmuje się: oznaczenie organu, od którego oświadczenie to pochodzi, oznaczenie jego adresata, treść oświadczenia, które składa z zamiarem wywołania skutków prawnych (rozstrzygnięcie), podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby, która je złożyła. Stwierdzenie, że konkretne działanie administracji spełnia te wymagania, pozwala oceniać je na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu jurysdykcyjnym, ale także poddać kontroli sądu administracyjnego (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, System Informacji Prawnej Lex). Nie każde uchybienia w zakresie elementów decyzji wyszczególnionych w art. 107 § 1 k.p.a. należy przy tym kwalifikować jako istotne, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Na podobnym założeniu opiera się ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym ułomności decyzji administracyjnej w zakresie art. 107 § 1 pkt 3 nie zawsze muszą być tożsame ze skierowaniem decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, co uzasadniałoby kwalifikację takiego przypadku, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4, jako podstawy nieważności. Przy czym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie, np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1, gdyż przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania, i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne, by była ona w sposób jednoznaczny określona (M. Romańska, op. cit.). Kwestionowana decyzja wskazuje adresata w postaci wnioskodawcy, na rzecz którego następuje rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach, ale także i inne podmioty wyszczególnione poniżej oznaczenia organu. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Nie ma przy tym uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zostaje spełniony, a tak było w sprawie niniejszej. Ewentualne skutki, na które powołują się skarżący, w postaci przeprowadzenia postępowania bez udziału wszystkich zainteresowanych osób nie stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lecz wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednak zarzut w tym zakresie nie może być skutecznie postawiony przez powoływanie się na pozbawienie udziału w postępowaniu jego stron. Wadliwość z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest uwzględniana wyłącznie na żądanie tej strony, której dotyczy, tzn. strony pozbawionej udziału w postępowaniu.

Koniecznym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji jest oznaczenie organu, który ją wydał. Oznaczenie organu polega na podaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby (adresu). Jakkolwiek powszechnie uznaje się, że oznaczenie podmiotu, który wydał decyzję, przesądza o jej bycie prawnym, to błędy w zakresie tego elementu aktu administracyjnego nie zawsze są w praktyce równoznaczne z wydaniem decyzji przez organ nieistniejący, na co trafnie zwrócono uwagę w postanowieniu NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 481/22. W pisemnych motywach tego orzeczenia sąd wskazał, że "należy odróżnić wydanie decyzji przez organ nieistniejący od błędnego oznaczenia organu w decyzji. O ile w pierwszej sytuacji można mówić o wadzie kwalifikowanej, o tyle w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy nawet ewentualne błędne oznaczenie organu (art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.) może zostać uznane wyłącznie za uchybienie nieistotne(...)". Trafnie wskazuje się przy tym w orzecznictwie, że tylko brak jakiegokolwiek oznaczenia uniemożliwiający identyfikację organu "[...] pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej, jednak brak oznaczenia organu w części tzw. «nagłówkowej» decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej" (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2587/15).

Jakkolwiek na obu uzyskanych odpisach decyzji w lewym górnym rogu znajduje się oznaczenie: "Zarząd Rozbudowy K. ul. P. [..] K.", pod odpisami decyzji znajduje się wskazanie "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. K". Ponadto na odpisie decyzji pozyskanym od [..] S.A. w K. znajduje się adnotacja "Niniejsza decyzja jest prawomocna. K. dnia 25 czerwca 1985 r." opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta K., a także pieczątką i podpisem starszego inspektora wojewódzkiego mgr. inż. S. (nazwisko nieczytelne). W treści decyzji jako wnioskodawcę wskazano Dyrekcję Rozbudowy Miasta K., a w aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 27 marca 1996 r. informujące, że była ona inwestorem zastępczym w sprawie inwestycji pn. "Magistrala wodociągowa ⌀ 1200 [..] od ul. Z. do N.". Z uwagi na powyższe, zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja z 5 grudnia 1977 r. została wydana przez Prezydenta Miasta K. Z powyżej przedstawionego stanowiska judykatury oraz orzecznictwa wynika, że pomyłki w części tzw. «nagłówkowej» decyzji co do oznaczenia organu nie powodują kwalifikowanych skutków, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji identyfikuje konkretny organ administracji publicznej.

Organ oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie również odniosły się do "braku podpisu na pozyskanych odpisach decyzji". Wskazały, że w toku szczegółowego postępowania nie udało się pozyskać oryginału decyzji Prezydenta K. z 5 grudnia 1977 r. a jedynie dwa jej odpisy tożsame pod względem treści. Na odpisach wskazano, że kontrolowana decyzja została wydana "z up. Prezydenta /-/ podpis nieczytelny mgr inż. arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. R. I. Z-ca Głównego Arch. m. K.". Z uwagi na powyższe nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy pod oryginałem kontrolowanej decyzji znajduje się podpis osoby upoważnionej przez Prezydenta K. Jednakże należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie można tracić z pola widzenia, iż na obu odpisach wskazano "podpis nieczytelny", co wskazywałoby, że oryginał decyzji był opatrzony podpisem. Wątpliwości co do rażącego naruszenia prawa, jak wyżej wskazywano, należy zaś rozstrzygnąć na rzecz pozostawienia ostatecznej decyzji w obrocie prawnym.

Odrębną kwestią jest słuszny zarzut skargi, że w pozyskanych decyzjach brak pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. W odniesieniu do tej formy naruszenia prawa zastosowanie ma art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Równocześnie z dostrzeżeniem ochrony procesowej gwarantowanej art. 112 k.p.a. trzeba jednak podkreślić, że brak pouczenia albo błędne pouczenie nie wpływa na istnienie samej decyzji czy też jej ważność. Stwierdzenie takiej wady w toku instancji nie uzasadnia uchylenia tego aktu (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak – Sudyka, System Informacji Prawnej Lex), tym bardziej zatem nie należy wywodzić z tego naruszenia prawa podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy raz jeszcze, że nie każde naruszenie prawa spełnia warunki zakwalifikowania go jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z takim stanem nie może być przy tym utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o takie skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Stwierdzone naruszenie prawa powinno zatem mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, a taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi, uwzględniając zwłaszcza, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono przebieg magistrali wodociągowej. Korzyści płynące z budowy sieci wodociągowej dla lokalnej społeczności były wyższe od potencjalnych strat, w tym tych, których doznać mogła strona skarżąca wskutek ewentualnego naruszenia ww. przepisów prawa. Słusznie wskazuje przy tym Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie, musi być brany pod uwagę znaczny upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrok Trybunału (jeszcze przed zmianą treści art. 156 § 2 k.p.a) wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Niepodważone w skardze kasacyjnej jest wywołanie skutków materialnoprawnych w postaci wybudowania magistrali wodociągowej. Okoliczność upływu ponad 40 lat od wydania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji słusznie więc została aktualnie wzięta pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych i możliwości jej pozostawienia w obrocie prawnym. Należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w ww. przedmiocie po upływie 40 lat od daty jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu oraz zasad współżycia społecznego, które powinny być tym silniej respektowane, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnione naruszenia prawa, wzmocnione tezą o konieczności stabilizacji stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu, co leży w interesie porządku prawnego oraz pozostaje korzystne z perspektywy użyteczności publicznej, nie wywołują skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i tym samym nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Wymaga zatem podkreślenia, że - co do zasady - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opiera się na ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. Mimo tego, z uwagi na niekompletny materiał dowodowy sprawy – celem weryfikacji decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności – organy nadzoru podjęły wiele prób jego uzupełnienia, mimo to nie udało się pozyskać wszystkich istotnych dowodów w sprawie. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niewszechstronną i dowolną ocenę dowodów, dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych lub ich całkowite zaniechanie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, nie znajdują bowiem oparcia w czynnościach postępowania podejmowanych przez organy nadzoru. Istotne jest, że stroną skarżąca nie może skutecznie zarzucać naruszenia ww. przepisów z tej tylko przyczyny, że analiza materiału dowodowego przez organy zakończyła się wnioskami sprzecznymi ze stanowiskiem strony skarżącej.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Takich okoliczności w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do niestwierdzenia wadliwości zarzucanych przez stronę skarżącą zaskarżonej decyzji nie jest obszerne, odpowiada jednak rozstrzygnięciu o istocie sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.