Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36 § 1 i 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 2 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Żukowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 116/21 w sprawie ze skargi M.W. i D.W. na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy Żukowo w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 116/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. i D.W. (dalej: Skarżący) na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy Żukowo w przedmiocie warunków zabudowy, umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie (pkt 1), stwierdził, że Burmistrz Żukowa dopuścił się przewlekłości (pkt 2), stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), orzekł o przyznaniu od Burmistrza Żukowa na rzecz Skarżących solidarnie sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł (słownie złotych: dwa tysiące; pkt 4) oraz zasądził od Burmistrza Żukowa na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 kwietnia 2021 r. Skarżący złożyli do Burmistrza Gminy Żukowo wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i [...]. Organ nie wydał zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w dniu 19 maja 2021 r. upłynął termin na załatwienie ich sprawy administracyjnej. W dniu 28 maja 2021 r. organ wezwał Skarżących do dostarczenia dokumentów w postaci zapewnienia dostawy wody, lub umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, aktualnego zapewnienia możliwości odprowadzania ścieków oraz przedłożenia dokumentów o dostępie do drogi gminnej do działki nr [...].

Zgodnie ze zdaniem Skarżących wymienione dokumenty i informacje w nich zawarte znajdowały się już w posiadaniu organu, gdyż do wniosku załączono aktualną decyzję o pozwoleniu na budowę wodociągu zasilającego działkę [...] w wodę, a także zaświadczenie z 25 marca 2021 r. o dostępie działki [...] do drogi publicznej. Skarżący zastosowali się jednak do wezwania organu składając w dniu 17 czerwca 2021 r. wymagane dokumenty.

Organ administracji publicznej nie wydał decyzji do dnia 31 lipca 2021 r., w związku z czym Skarżący wystosowali za pośrednictwem platformy ePUAP pismo z zapytaniem o stan załatwienia sprawy i żądaniem natychmiastowego jej załatwienia. W dniu 5 sierpnia 2021 r. Skarżący otrzymali wiadomość z konta e-mail, od pracownika organu z wyjaśnieniem, że powodem opóźnienia są: skomplikowanie sprawy, przebywanie na urlopie i duża ilość prowadzonych spraw. Wiadomość zawiera również informację, że "procedura jest kilkumiesięczna". Wiadomość e-mail nie zawierała znaku sprawy, trybu pisma czy podstawy prawnej.

W dniu 10 sierpnia 2021 r. wobec braku decyzji w sprawie lub zawiadomienia w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Skarżący wystosowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Ponaglenie wniesiono za pośrednictwem Burmistrza Gminy Żukowo z użyciem platformy ePUAP.

W dniu 13 sierpnia 2021 r. Skarżący otrzymali wiadomość z konta e-mail pracownika organu z prośbą o sprecyzowanie danych osobowych. W odpowiedzi na żądanie organu w dniu 16 sierpnia 2021 r. przesłali odpis aktu zawarcia związku małżeńskiego wskazując, że powyższa informacja nie ma żadnego związku ze sprawą.

W dniu 16 sierpnia 2021 Skarżący odebrali zawiadomienie organu z dnia 10 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., a więc po upływie ponad czterech miesięcy od wpływu wniosku. Jednocześnie Skarżący otrzymali zawiadomienie z dnia 10 sierpnia 2021 r. o ustaleniu nowego terminu na załatwienie sprawy. Jako powód niezałatwienia sprawy organ podał: dużą ilość załatwianych wniosków oraz złożoność sprawy.

W dniu 19 sierpnia 2021 r. Skarżący otrzymali zawiadomienie z dnia 16 sierpnia 2021 r. informujące o przekazaniu do Starostwa Powiatowego w Kartuzach projektu decyzji w sprawie.

W dniu 27 sierpnia 2021 r. Skarżący odebrali odpowiedź organu w związku z wniesionym ponagleniem informującą o powodach niezałatwienia sprawy w terminie. Jako powody organ wskazał: dużą ilość wniosków, braki kadrowe, urlopy pracowników, "pewne utrudnienia w organizacji pracy".

W dniu 10 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie inwestorów na przewlekłość Burmistrza Żukowo w przedmiotowej sprawie, w związku z powyższym oryginały akt sprawy w całości zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Następnie Skarżący wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Gminy Żukowo w sprawie nadanego na poczcie w dniu 19 kwietnia 2021 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] w Z. domagając się:

1) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 28 000 zł,

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych,

4) zasądzenia na rzecz skarżących odszkodowania w kwocie 50 000 zł.

Skarżący wyjaśnili, że wnieśli do WSA o zasądzenie od organu na swoją rzecz odszkodowania w kwocie 50 000 zł. mając na uwadze, iż bezczynność organu w okresie od 19 kwietnia 2021 r. do 16 sierpnia 2021 r. oraz przewlekłość postępowania w całym okresie uniemożliwiła Skarżącym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie, w jakim zobowiązani byli, zgodnie z zawartą umową, przedłożyć ją wykonawcy planowanej inwestycji, co spowodowało wzrost ceny, jaką Skarżący będą zobowiązani zapłacić wykonawcy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Żukowo wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarżący wnieśli ponaglenie przed wystosowaniem skargi, jednak do chwili obecnej nie zostało one rozpoznane przez SKO w Gdańsku. Przyznając opisany przez Skarżących przebieg postępowania w sprawie organ wskazał, że w okresie od 16 lipca 2021 r. do 30 lipca 2021 r. pracownik prowadzący sprawę przebywał na urlopie, w trakcie którego wpłynęła prośba o natychmiastowe załatwienie przedmiotowej sprawy. Pracownik po powrocie z urlopu w dniu 05 sierpnia 2021 r. poinformował Skarżących mailowo o następnych krokach w przedmiotowej sprawie, wyjaśnił powody oraz przedstawił jak wygląda procedura ustalania warunków zabudowy. Następnie w dniu 12 sierpnia 2021 r. został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy i przesłany w dniu 16 sierpnia 2021 r do uzgodnień do innych organów administracji publicznej tj. Starostwa Powiatowego - Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska, od którego uzgodnienie wpłynęło dnia 24 sierpnia 2021 r. oraz Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego w Gdańsku, od którego postanowienie uzgadniające nie wpłynęło, jednak w dniu 3 września 2021 r. upłynął 14 dniowy termin na uzgodnienie, wobec czego uzgodnienie uważa się za dokonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 116/21 w części uwzględnił skargę.

Sąd wskazał, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wypełnili powyższy wymóg, składając stosowne ponaglenie.

Sąd uznał za wadliwe stanowisko organu, że skuteczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ uzależnione jest od rozpatrzenia wniesionego ponaglenia przez organ wyższego rzędu. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Występujący w przywołanym przepisie zwrot "w każdym czasie" oznacza, że ponaglenie takie winno być złożone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego niezakończonego stosownym rozstrzygnięciem. Nie ma przeszkód aby skarżący wnieśli jednocześnie ponaglenie i skargę na bezczynność czy przewlekle prowadzenie postępowania.

Sąd przywołując poglądy doktryny wyjaśnił pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania wskazując, że należy przez to rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Burmistrz Gminy Żukowo dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości w prowadzeniu postępowania naruszając przy tym zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., czy reguły terminów załatwiania sprawy przez organy administracji publicznej z art. 35 i art. 36 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy od momentu wniesienia przez Skarżących podania w dniu 19 kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy do dnia wniesienia skargi (tj. 8 września 2021 r.), czyli przez okres ponad 4 miesięcy, organ co prawda podejmował czynności w sprawie, jednak czynności te podejmowane były w dużych odstępach czasu i w konsekwencji nie doprowadziły do zakończenia sprawy. Dodatkowo w dacie wniesienia skargi w obrocie prawnym nie funkcjonowała jeszcze decyzja rozstrzygająca wniosek. Decyzja ta została wydana po wniesieniu skargi, co skutkowało umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie (pkt 1 wyroku). W sytuacji wydania decyzji nakładanie na organ obowiązku rozstrzygnięcia wniosku jest bezprzedmiotowe.

Jednocześnie sąd stwierdził, że przewlekłość ta miała charakter rażący ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania, brak należytej aktywności organu w tym okresie, co należało utożsamiać w znacznej mierze z opieszałością.

Odnosząc się do wniosku Skarżących o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zasadnym jest zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, co stanowić ma swoistą, słuszną rekompensatę ze środków publicznych za znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie ich sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Gminy Żukowo wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części pkt 2, 3, 4 i 5 wyroku zarzucając:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy Żukowo dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast wnikliwa analiza stanu faktycznego wykazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z zachowaniem ustawowych terminów określonych w k.p.a. oraz dokonania czynności wymaganych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) - przepis art. 59 u.p.z.p..

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35-38 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie nastąpiło przekroczenie terminów określonych w k.p.a. (art. 35-38) w sposób znaczący, a kolejne czynności organu były niezbędne do załatwienia wniosku, wymagane przepisami prawa w procedurze o ustalenie warunków zabudowy i zmierzały w istocie do wydania decyzji. Nadto, skoro nie było przewlekłości w postępowaniu, orzeczenie w przedmiocie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa jest bezzasadne. Skarżący kasacyjnie zakwestionował wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" dokonaną przez Sąd oraz wskazał w uzasadnieniu skargi przepisy regulujące terminy załatwienia spraw w tym art. 35 § 1 k.p.a. co ma wykazać niewątpliwie wbrew stanowisku Sądu, że naruszenie tych przepisów nie nastąpiło w stopniu rażącym;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku szczegółowego i rzetelnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, odnośnie przesłanek uznania, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Z uzasadnienia wyroku wynika, że kolejne czynności były podejmowana w kilkutygodniowych odstępach czasu, ponadto miały na celu odwlekanie terminu wydania decyzji, przy czym w sposób dowolny, nieusprawiedliwiony Sąd uznał, że działania organu były celowe i zmierzały nie wydania decyzji ale umorzenia postępowania po uchwaleniu miejscowego planu. Sąd przy liczeniu terminów pominął fakt, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, do liczenia terminów nie wlicza się terminu zawieszenia postępowania, terminów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, w tym w uzyskaniu opinii i uzgodnień niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzedzonej przeprowadzaniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4) przepisów postępowania, tj naruszenie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie sprzecznych ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym oraz bezkrytycznego przyjęcia za podstawę wydanego orzeczenia, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie nie podejmując żadnych czynności lub je dokonywał, jednakże nie zakończył postępowania wydaniem decyzji w ustawowym terminie, bez względu na przyczynę przekroczenia terminu i jego stopień, a w szczególności na zawinioną bądź nie zawinioną opieszałością organu.

5) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Burmistrzowi Gminy Żukowo grzywny w wysokości 2.000,- złotych oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 100,- złotych, w sytuacji, gdy zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a ich wysokość powinna zostać uzasadniona.

Skarżący kasacyjnie wystąpił także o wstrzymanie wykonania wyroku Sądu do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w części: punktu 2, 3 , 4 i 5 i oddalenie skargi w zakresie przewlekłości postępowania stwierdzającego, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie wyroku w części: punktu 2, 3, 4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. (brak pełnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazywano, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc przewlekłość oznacza sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21, LEX nr 3349653). Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości" postępowania obejmuje opieszałe, nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w znacznie krótszym terminie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdzie organ pomimo możliwości zakończenia postępowania w terminie, w sposób nieuzasadniony zwlekał podejmując pozorne działania mające na celu uchronienie go przed zarzutem bezczynności.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 – 38 k.p.a. (brak wskazania pełnych jednostek redakcyjnych powołanych przepisów). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej okoliczności niniejszej sprawy nie przemawiają za uznaniem, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga oczywiście zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Faktem jest, że przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/21, z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania jak również bezczynności przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20 - orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzecznia.nsa.gov.pl).). Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreślić trzeba, że w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, organ otrzymał wniosek Skarżących w dniu 19 kwietnia 2021 r. r., zaś samą decyzję wydano dopiero w dniu 25 października 2021 r. Zwrócić należy również uwagę, że od momentu gdy wniosek wpłynął do organu podejmowane były jedynie czynności mające charakter pozorny, bowiem organ wystąpił o uzupełnienie wniosku o informacje, które znajdowały się już w jego posiadaniu, za takie należy uznać wezwanie o dostarczenie informacji o możliwości dostarczenia wody oraz odprowadzania ścieków, czy dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Wnioskodawcy przedłożyli bowiem zaświadczenie Burmistrza Żukowa, że działka nr [...] posiada taki dostęp, poprzez działkę nr [...], co potwierdzała również przedłożona przez inwestorów mapa. Przedłożyli również decyzję zatwierdzająca budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączem do działki objętej wnioskiem. W tym samym czasie organ nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie w trybie przewidzianym art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Z całą pewnością e-maile wysyłane w odpowiedzi na wezwania strony o załatwienie sprawy nie czyniły zadość temu obowiązkowi. Dopiero w dniu 10 sierpnia 2018 r. (4 miesiące po złożeniu wniosku przez Skarżących) organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o terminie jej załatwienia. Stwierdzone czteromiesięczne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy przez podmiot zobowiązany było szczególnie znaczące i pozbawione w tej sytuacji racjonalnego uzasadnienia, ale także stanowiło wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i świadczyło o oczywistym oraz lekceważącym braku podejmowania jakichkolwiek czynności, jak również jawnego braku woli ze strony organu do załatwienia tej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności (przewlekłości postępowania), i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16). Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc jest podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi. Zwraca się również uwagę, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2024/21, z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4797/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze zauważyć trzeba, że stan przewlekłości postępowania ustał dopiero po wpłynięciu skargi do sądu wojewódzkiego. Po drugie, w sprawie zostało przesądzone, że stwierdzony stan przewlekłości naruszał rażąco prawo, zaś wydłużenie czasu trwania postępowania nie było niczym uzasadnione. Czas prowadzenia tego postępowania uznać należy za niedopuszczalnie długi, wynikający z lekceważenia prawa strony do terminowego załatwiania jej sprawy lub celowego unikania rozpatrzenia wniosku strony, wnoszącej o wydanie decyzji. Po trzecie, okres oczekiwania na wydanie decyzji był na tyle długi, że mógł wpłynąć realne na proces inwestycyjny i związane z nim koszty, na co zasadnie wskazywali Skarżący.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierzetelne uzasadnienie w zakresie podstawy faktycznej i prawnej wydanego wyroku. Zgodnie z powołanym w tym zarzucie przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.