Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 925/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1669/22 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 31 maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1669/22, oddalił skargę Gminy R. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Gminę R., Wojewoda Małopolski decyzją z 6 kwietnia 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia, że 1 stycznia 1999 r. Gmina R. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...], jako zajętej 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną nr [...] (obecnie [...]) pn. "[...]". Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ I instancji, że Gmina R. nie wykazała spełniania wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w szczególności przesłanki władania na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Organ jednocześnie uznał, że pozostałe przesłanki (tj. zajętość pod drogę publiczną i brak prawa własności przysługującego do tej nieruchomości wnioskującemu podmiotowi) zostały spełnione – co nie jest wystarczające do wydania decyzji pozytywnej, albowiem wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną muszą być spełnione łącznie.

W wyniku rozpoznania złożonego przez Gminę R. odwołania, Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 31 maja 2022 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 kwietnia 2022 r., podzielając zawarte w niej stanowisko, że Gmina R. nie wykazała sprawowania władztwa nad przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Stanowisko organu I i II instancji zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 23 listopada 2022 r. oddalił skargę Gminy R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca Gmina R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy poprzez uwzględnienie skargi Gminy R. i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 kwietnia 2022 r. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki w nim wymienione do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę R. własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego oddalającej wniosek w tym przedmiocie – podczas gdy skarżąca kasacyjnie spełniła wszystkie przesłanki pozwalające na uznanie, że nabyła ona z mocy prawa własność przedmiotowej nieruchomości, tj. nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, gmina nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości oraz władała nieruchomością 31 grudnia 1998 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, w sytuacji gdy organy te nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających i żadnego postępowania dowodowego – poza skierowaniem pisma do Gminy R. wzywającego do przedłożenia dokumentów, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. czyli naruszenia obowiązku organu administracji publicznej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a organy te mogły choćby posiłkować się dowodem z przesłuchania świadków czyli sąsiadów przedmiotowej nieruchomości czy przesłuchania Wójta w charakterze strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina R. przesłała organowi I instancji całość dokumentacji będącej w jej posiadaniu, a dokumentacja ta, miała być środkiem do wykazania faktu sprawowania władztwa publicznoprawnego. Podniesiono również, że na każde wezwanie organów, w toku postępowania administracyjnego, mającego na celu wydanie decyzji stwierdzającej z mocy prawa nabycie nieruchomości zajętej pod przedmiotową drogę, były udzielane przez skarżącą kasacyjnie odpowiedzi, w których Gmina R. poinformowała organy, że nie jest w posiadaniu żądanych przez nich dokumentów. Zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie nie jest możliwe stwierdzenie, że Gmina R. nie współpracowała z organami z uwagi na wezwania i brak złożenia dokumentacji, skoro na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji przedłożyła oświadczenie Wójta Gminy R. z 16 listopada 2018 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość figurowała w rejestrze gruntów jako samoistne posiadanie na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej z siedzibą w [...], które było poprzednikiem prawnym Gminy R..

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Sąd I instancji nie uzasadnił, dlaczego dał wiarę wyłącznie oświadczeniu A. K., który twierdził, że Gmina R. nie sprawowała faktycznego władztwa nad drogą w okresie do 1999 roku. Sam fakt, że właściciele mogli naprawiać przedmiotową drogę bądź wykonywać drobne prace, w żaden sposób nie wyklucza faktu, że była ona pod władaniem podmiotu publicznoprawnego, jakim jest skarżąca kasacyjnie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie istnieją żadne dowody świadczące o tym, że przedmiotowa droga była naprawiana i utrzymywana przez właścicieli przyległych działek, a organy I i II instancji nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, w postaci choćby przesłuchania świadków. Brak przedłożenia dokumentacji mającej na celu wykazanie wykonywania prac na drodze przez skarżącą kasacyjnie w żadnym wypadku nie powinno rodzić negatywnych konsekwencji w postaci odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wydanie takiej decyzji nie znajduje bowiem uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów prawa, jak również nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy też zasadniczo w przedmiotowym stanie faktycznym.

Według skarżącej kasacyjnie nie powinno budzić wątpliwości, że doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co więcej, podczas postępowania administracyjnego organy I i II instancji nie zbadały dostatecznie stanu faktycznego sprawy, ograniczając się wyłącznie do kolejnych wezwań do uzupełnienia dokumentacji przez Gminę R.. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, jakoby takie działania organów administracyjnych były wystarczające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z przedłożonymi oświadczeniami sąsiadów, organy mogły w celu wyjaśnienia sprawy wezwać jako świadków zarówno Wójta, jak właścicieli i osoby zamieszkujące sąsiednie działki, czego jednak zaniechały. Organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania w celu uzupełnienia brakujących dowodów i materiałów, przez co decyzja została wydana została z naruszeniem prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto – w zakresie zarzutów procesowych – skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 145a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji istotnego naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres koniecznych ustaleń faktycznych wynika z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie relewantne z punktu widzenia normy prawa materialnego. Z też względu, w niniejszej sprawie, konieczne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem normy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze – nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie – nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, szczególnie w zakresie łącznego spełniania wskazanych w tym przepisie przesłanek, co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych jest kluczowa zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, co prawidłowo oceniły zarówno organy obu instancji, jak również Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie aprobujący stanowisko organów (vide KW nr [...]). Nie jest również sporne, że przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – drogę gminą nr [...] (obecnie [...]) pn. "[...]" (vide rozporządzenie Wojewody Nowosądeckiego Nr 52 z 31 grudnia 1998 r. w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego – Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 63/98 z 31 grudnia 1998 r.). Sporne jest natomiast to, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. władała Gmina R., a jeśli nie – to, czy przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie było wystarczające do wydania decyzji kończącej postępowanie. Jeśli chodzi o przesłankę władania to spełnienie jej zależy od wykazania wykonywania na dzień 31 grudnia 1998 r. czynności faktycznych związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie władania należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy chociażby odśnieżaniem.

W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w istocie brak jest jakichkolwiek dowodów na poparcie tezy, że Gmina R. sprawowała władztwo nad przedmiotową nieruchomością 31 grudnia 1998 r. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że w aktach sprawy znajduje się dokument podpisany przez Wójta Gminy R. z 16 listopada 2018 r., który jako zarządca dróg gminnych na terenie Gminy R. oświadczył m.in., że przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. figurowała w rejestrze gruntów dla obrębu [...] (w jednostce rejestrowej [...]), w którym jako władającego na zasadzie samoistnego posiadania gruntami wpisano "Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, siedziba: [...]". Taki dokument nie jest jednak wystarczający do uznania, że występowało faktyczne władztwo nad nieruchomością stanowiącą drogę publiczną; do tego niezbędne jest bowiem wykonywanie, tak jak wskazano powyżej, czynności faktycznych (i prawnych), które mogą taką okoliczność władania nieruchomością potwierdzić. Samo figurowanie danej nieruchomość (działki) w jakimkolwiek rejestrze ze wskazaniem, że dany podmiot jest posiadaczem samoistnym – nie oznacza jednocześnie, że było sprawowane władztwo nad nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Fakt posiadania samoistnego przedmiotowej nieruchomości przez Gminę R. miałby znaczenie, gdyby Gmina udowodniła to posiadanie w sposób faktyczny. Należy bowiem pamiętać, że o posiadaniu samoistnym decydują przede wszystkim okoliczności faktyczne o charakterze zewnętrznym, tj. zachowanie się posiadacza dostrzegalne dla innych osób, za pomocą którego posiadacz demonstruje swoją wolę wykonywania pełnego władztwa nad rzeczą dla siebie, a takich okoliczności skarżąca kasacyjnie – bezsprzecznie – nie przedstawiła na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego przez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności związane z nieruchomością, a skoro nie jest tego w stanie, w jakikolwiek sposób, wykazać to nie można uznać, że została spełniona przesłana władania nieruchomością. W takich okolicznościach bez znaczenia pozostaje to, że Sąd I instancji nie odniósł się do znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia A. K. z 2 września 2019 r., gdyż Gmina R. nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na poparcie faktu sprawowania władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Zarzut ten mógłby odnieść oczekiwany skutek, gdyby Gmina R. przedstawiła dowody w jakikolwiek sposób wykazujące sprawowane władztwo (w szczególności potwierdzające naprawy i odśnieżanie), zaś organ nie uznałby tych dowodów, dając wiarę jedynie oświadczeniu A. K.. Taka jednak sytuacja w tej sprawie miejsca nie miała.

Wobec powyższej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, konieczne staje się określenie granic prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną. Przede wszystkim zauważyć należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ w każdym postępowaniu ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (vide wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18). Szczególne znaczenie ma to w postępowaniach administracyjnych, które wszczynane są na wniosek strony. To bowiem na wnioskodawcy, jako podmiocie bezpośrednio zainteresowanym pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy, spoczywa obowiązek wykazania spełniania przesłanek wynikających z prawa materialnego. Organ w takiej sytuacji może jedynie wskazać wnioskodawcy na braki w materiale dowodowym, których nieuzupełnienie może prowadzić do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.

Skoro ustawodawca nie zdecydował się w żaden sposób uregulować kwestii postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania spełniania przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to oznacza, że każdorazowo znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normy ogólne oraz dotyczące postępowania dowodowego. Charakter tego postępowania administracyjnego jasno wskazuje, że to wnioskodawca ma pełną inicjatywę dowodową i zasadniczo jedynie on może wykazać spełnianie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż to on jest inicjatorem postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że samo nieprzedłożenie dokumentacji mającej na celu wykazanie prac związanych z przedmiotową nieruchomością nie powinno rodzić automatycznie negatywnych skutków, ale wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże władztwo nad nieruchomością za pomocą innych środków dowodowych. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu, a konsekwencją tego jest wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza to zatem, że spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może zostać wykazane jakimikolwiek wiarygodnymi środkami dowodowymi, a organ rozpatrując takie dowody powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Fakt zatem władztwa nad nieruchomością można wykazać poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności faktycznych związanych z drogą, jak np. zawarte umowy na modernizację, odśnieżanie czy rachunki i faktury za wykonywanie prac na tej nieruchomości. Takie jednak okoliczności mogą zostać wykazane także chociażby zeznaniami świadków, którzy potwierdzą wykonywanie konkretnych i faktycznych czynności przez Gminę przed 1 stycznia 1999 r. na przedmiotowej nieruchomości. Nie muszą to być bezpośredni właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, ale na przykład robotnicy wykonujący prace na drodze, którzy powinni posiadać wiedzę na temat zakresu prac, czasu ich wykonania i podmiotu zlecającego wykonanie tych prac. Niezależnie od tego, które środki dowodowe będą w konkretnym postępowaniu administracyjnym stanowiły podstawę udowodnienia władztwa, to wyłącznie wnioskodawca – w tym przypadku Gmina R. – ma inicjatywę dowodową, bo jako podmiot wywodzący skutki prawne z twierdzenia, że władał nieruchomością, powinien wykazać ten fakt. Właściwie tylko ten podmiot ma wiedzę, w jaki sposób władał nieruchomością poprzez wykonywanie czynności faktycznych, a więc tylko ten podmiot jest w stanie wskazać na dowody mogące potwierdzić ten fakt. Organ nie może zatem za stronę poszukiwać dowodów na potwierdzenie okoliczności przedstawianych przez wnioskodawcę, gdyż takie działanie pozbawione byłoby podstaw prawnych i godziło w podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, aby Gmina R. podjęła jakąkolwiek inicjatywę, mającą na celu wykazanie spełnia przesłanki władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda Małopolski wezwał trzykrotnie skarżącą kasacyjnie do wskazania dowodów potwierdzających władanie przedmiotową nieruchomością przed dniem 1 stycznia 1999 r. (vide pismo z 28 stycznia 2019 r. – k. 16 akt organu I instancji; z 1 lipca 2019 r. – k. 27 akt organu I instancji; wezwanie z 2 sierpnia 2019 r. – k. 44 akt organu I instancji). Co prawda skarżąca kasacyjnie odpowiedziała na powyższe wezwania (vide pismo z 7 maja 2019 r. – k. 20 akt organu I instancji; pismo z 4 lipca 2019 r. – k. 32 akt organu I instancji), jednakże nie uczyniła zadość wezwaniom organu; wskazywała jedynie, że nie posiada dokumentów związanych ze sprawowaniem władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Ponadto skarżąca kasacyjnie – na żadnym etapie postępowania administracyjnego – nie wnioskowała o przeprowadzenie innych dowodów, poza kuriozalnym wskazywaniem, że "organ powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić dowody". Dopiero w skardze, a zwłaszcza w skardze kasacyjnej (w zakresie zarzutów procesowych), skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ mógł posiłkować się dowodem z przesłuchania świadków czyli sąsiadów przedmiotowej nieruchomości czy przesłuchania Wójta w charakterze strony. Umknęło jednak skarżącej kasacyjnie, że prowadzenie takiego postępowania dowodowego przeczyłoby przede wszystkim zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a. Przyjmując rozumowanie skarżącej kasacyjnie, organ powinien ustalić wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie wszystkich przesłuchać w charakterze świadków i na tej podstawie znaleźć dowody na potwierdzenie faktu władania przez Gminę przedmiotową nieruchomością. Twierdzenie to jest całkowicie błędne i pozbawione podstaw prawnych, wynika bowiem z braku znajomości podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Powtórzyć należy, że organ w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ocenia jedynie złożony przez stronę wniosek, prowadzi postępowanie dowodowe w granicach zgłoszonych przez wnioskodawcę dowodów, ewentualnie w ramach złożonego wniosku przeprowadza dowody, których strona nie może przedstawić (ale o to wnioskuje). Na tej podstawie dokonuje subsumpcji w zakresie łącznego spełniania trzech przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ich spełnienie daje podstawę do wydania decyzji pozytywnej o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Brak zaś spełniania którejkolwiek z przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną a contrario musi skutkować wydaniem decyzji odmownej – co też w niniejszej sprawie nastąpiło.

Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji organu prawidłowo zatem uznał, że zrzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. są bezzasadne, gdyż ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra Rozwoju i Technologii była w pełni prawidłowa, a decyzja wypełnia także zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zarzut naruszenia art. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę, wydając orzeczenie mające oparcie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym.

W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co Sąd I instancji prawidłowo ocenił. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w istocie decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 31 maja 2022 r. jak również poprzedzające je postępowanie administracyjne – odpowiada prawu. W tych okolicznościach nie doszło również do naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędne stwierdzenie, że nie zachodzą wymienione w tym przepisie przesłanki, gdyż Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że w zebrany prawidłowo materiał dowody nie wskazuje na spełnienie przez skarżąca kasacyjnie przesłanki władztwa nad nieruchomością.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.