Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1091/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 a, art. 71 ust. 2, art. 59 f
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. w B. P. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 75.000 zł za dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę sprzedaży sklepu spożywczego A. Spółka Jawna (kategoria XVII- obiektu budowlanego- budynki handlu, gastronomii i usług), powierzchni zabudowy całkowitej [...]m2 (w tym [...]m2- powierzchni zabudowy podlegającej zmianie sposobu użytkowania), powierzchni użytkowej całkowitej [...]m2 (w tym [...]m2 powierzchni użytkowej podlegającej zmianie sposobu użytkowania) i kubaturze całkowitej [...]m3, zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej przy ul. [...] w B.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w oparciu o następujące ustalenia:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. w dniu [...].02.2014r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego strony skarżącej. Czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego wykazały, iż w przedmiotowym obiekcie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania polegająca na przekształceniu istniejącego magazynu na salę sprzedaży istniejącego sklepu spożywczego. Stwierdzono, iż pomieszczenie magazynowe zostało funkcjonalnie połączone z istniejącymi pomieszczeniami sklepu spożywczego poprzez wykonanie otworów drzwiowych w ścianie pełnej. Ponadto wykonano roboty budowlane polegające na zabudowaniu ścianami osłonowymi uprzednio istniejącej w budynku magazynowym rampy załadunkowej i włączeniu jej do powierzchni użytkowej sklepu spożywczego.

W tym stanie faktycznym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - tj. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Postanowieniem z dnia [...].03.2014r. znak [...] PINB w B. P. wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego jako części sklepu spożywczego A. Spółka Jawna oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...].05.2014r. dokumentów określonych w art. 71 ust 2 (w tym ekspertyzy technicznej). Wymaganą dokumentację inwestor przedłożył w dniu [...].05.2014r. Po sprawdzeniu okazało się, iż dokumentacja jest niekompletna. Z tego względu PINB postanowieniem z dn. [...].06.2014r. zobowiązał skarżącą Spółkę do jej uzupełnienia w terminie do dnia [...].08.2014r. Kompletne dokumenty Spółka przedłożyła w organie I instancji dn. [...].07.2014r. Następnie postanowieniem z dnia [...].08.2014 r. organ I instancji ustalił skarżącej Spółce opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł za dokonaną samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na salę sprzedaży sklepu spożywczego.

Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca Spółka, wnosząc zażalenie.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji uznając je za prawidłowe. Cytując treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ podniósł, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest uprawnieniem inwestora, jednakże do jej legalnego przeprowadzenia konieczne jest dokonanie zgłoszenia, w którym należy określić dotychczasowy i przyszły sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Co więcej zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy dokonać przed planowaną zmianą sposobu użytkowania. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po jej wykonaniu nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku zaś, kiedy przewidywane roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, zastosowanie mają przepisy art. 30 ust. 2- 4 Prawa budowlanego.

Na tej podstawie organ II instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu była połączona z przeprowadzeniem robót budowlanych, na których wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Przesądza o tym przede wszystkim fakt, iż rampa przeładunkowa niezabudowana - istniejąca uprzednio w budynku magazynowym - została zabudowana ścianami osłonowymi i włączona do powierzchni użytkowej sklepu. Ponadto pomieszczenie magazynowe zostało funkcjonalnie połączone z istniejącymi pomieszczenia sklepu spożywczego przez wykonanie otworów drzwiowych w istniejącej ścianie. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w głównej mierze zależna jest od ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności wpłynie na zmianę warunków stawianych obiektowi w związku z nową formą użytkowania. Kwestię tę regulują art. 5 i 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Dodatkowo organ II instancji podniósł, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi lub bez uzyskania pozwolenia na budowę (co było niezbędne w tym wypadku) skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów organ nadzoru budowlanego I instancji winien najpierw zająć się sprawą samowolnie dokonanych robót budowlanych polegających na zabudowaniu ścianami osłonowymi (na istniejącym fundamencie), zadaszonej i uprzednio istniejącej w budynku magazynowym rampy załadunkowej, które faktycznie stanowiły przebudowę budynku (mieszczącą się w definicji budowy), jednakże w okolicznościach sprawy (roboty te zostały zakończone, a prawidłowość ich wykonania potwierdzono w wykonanej ekspertyzie) kwestia ta została niejako skonsumowana w ramach jednego postępowania odnośnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Ponadto na zasadność prowadzenia jednego postępowania w sytuacji stwierdzenia określonych robót budowlanych i samowolnej zmiany sposobu użytkowania wskazuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i ekonomika postępowania. W tej sytuacji będzie miał zastosowanie przepis art. 71 a ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W oparciu o powyższe P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż procedura zastosowana przez PINB w B. P. jest prawidłowa i zgodna ze stwierdzonym stanem faktycznym oraz prawnym. Zgodnie z art. 71 a kolejnym etapem procedury jest nałożenie opłaty legalizacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, istota sporu niezależnie od wywodów skarżącej Spółki sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy przy zmianie sposobu wykorzystania części obiektu przeznaczonej na magazyn, w połączeniu z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, koniecznym było uzyskanie przez Spółkę A. odpowiedniego zezwolenia uprawnionych organów na dokonanie takiej zmiany, czy też nie. Strona odwołująca się stoi na stanowisku, iż skoro budynek wzniesiony był jako obiekt handlowy to zmiana sposobu użytkowania części jego powierzchni z magazynowej na stricte handlową /sklep spożywczy/ nie powoduje w istocie zmiany sposobu użytkowania. W dalszym ciągu przedmiotowa część obiektu jest bowiem wykorzystywana na cele handlowe.

Z powyższym stanowiskiem organ II instancji się nie zgodził. Na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W obiekcie wybudowanym na cele handlowe wykonywane są oprócz działalności stricte handlowej /sprzedaży określonych artykułów/, także czynności magazynowania. Wymogi dotyczące magazynowania, jak i warunków sprzedaży są różne i zależą także od rodzaju artykułów, którymi handluje właściciel konkretnej placówki. W przypadku artykułów spożywczych wymagania sanitarne są najbardziej restrykcyjne. Dotyczy to nie tylko wymagań odnośnie sprzętu służącego do przechowywania tychże artykułów, ale także odpowiednich warunków co do możliwości zaopatrzenia w wodę, odprowadzania nieczystości, sanitariatów dla personelu, osób niepełnosprawnych /np. odrębne toalety/. Niewątpliwie zmiana rodzaju prowadzonej działalności handlowej, czy też zmiana przeznaczenia pomieszczeń magazynowych na salę sprzedaży, w zależności od sposobu dotychczasowego wykorzystywania obiektu lub jego części prowadzić może do zmiany warunków higienicznych i sanitarnych a także ochrony pożarowej (vide: II OSK 1768/07, wyrok NSA z dn. 12.02.2009r.). Nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji w niniejszej sprawie uległy zmianie wymagania sanitarne, higieniczne i ochrony pożarowej, pracy, a zatem konieczne jest uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, nawet jeżeli będzie to działalność podobnego rodzaju. Ponadto niewątpliwie dokonano także przebudowy budynku poprzez zamurowanie istniejącej rampy rozładunkowej i włączenie jej do powierzchni użytkowej sklepu spożywczego. Tak więc samo przeznaczenie obiektu na działalność handlową nie może przesądzać o zbędności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, jeżeli ma być w nim prowadzona innego rodzaju działalność handlowa, dla której są odmienne wymagania przewidziane przepisami szczególnymi. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dn. [...].02.2013r.) dotyczyła budynku magazynowego (kategoria XVIII obiektu budowlanego). Aktualnie budynek magazynowy użytkowany jest jako sala sprzedaży istniejącego sklepu spożywczego (sklepy wymienione są w kategorii XVII obiektów budowlanych). Są to więc zupełnie inne obiekty, jeśli chodzi o przeznaczenie.

W ocenie organu II instancji, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowego oznaczało, iż obiekt spełniać musiał warunki (w tym bezpieczeństwa pożarowego, sanitarne i pracy) dla budynku magazynowego. Tymczasem prowadzenie w obiekcie działalności handlowo-usługowej powoduje, że obiekt stał się budynkiem użyteczności publicznej zaliczanym do kategorii zagrożenia ludzi minimum ZL III, zaś część magazynową budynku zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi PM (§ 3 pkt 6 i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zdaniem organu, radykalnej zmianie uległy również warunki pracy i warunki sanitarne w obiekcie (m.in. inna jest ilość osób które mają dostęp do magazynu sklepu, dostosowanie toalet dla osób niepełnosprawnych). Szczegółowe zalecenia dotyczące tych warunków znajdują się m.in. w opisie technicznym do projektu architektoniczno- budowlanego zmiany sposobu użytkowania części magazynowej budynku na handlowo - usługowa (str. 10). Przeznaczenie obiektu budowlanego zostaje ustalone w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ten sam organ uprawniony jest do wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę (co powinno nastąpić w tym przypadku), lub do tego samego organu inwestor winien zgłosić zmianę sposobu użytkowania polegającą na zmianie jedynie funkcji obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonana przed uzyskaniem zezwolenia na jej dokonanie nastąpiła w warunkach samowoli.

Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż nie są konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tej materii (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 15.03.2012r. II SA/Go 33/12). Ustalenia organów nadzoru budowlanego opierają się bowiem na dowodach w postaci ustaleń kontrolnych i dokumentacji, a nie dowolnym przyjęciu okoliczności faktycznych.

Za niezasadny przyjął organ II instancji także zarzut skarżącej spółki dotyczący interpretacji przepisów o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy prawa budowlanego, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji.

Mając na uwadze powyższe odnieść należy się do art. 71 a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei w myśl art. 59f ust. 1 w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nieprawidłowego określenia wysokości opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy podkreślił, iż opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało, że opłata legalizacyjna została określona w sposób prawidłowy. W niniejszej sprawie stawka opłaty (s) wyniosła 500 zł, współczynnik kategorii XVII obiektu (sklepu) (k) - 15 a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) - 1=> czyli wg wzoru - 10 (dziesięciokrotne podwyższenie) x [s] x [k] x [w] = 10 x 500 x 15,0 x 1,0 = 75 000 zł.

Ponadto organ II instancji zaznaczył, że skoro dokonano samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części magazynu na inne cele (sala sprzedaży sklepu spożywczego), to z tego tytułu należało wymierzyć opłatę legalizacyjną odpowiednią do dokonanej zmiany i jej zakresu. W tej sprawie postępowanie legalizacyjne z art. 71 a ust. 1-3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje dopuszczenie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania "części budynku" dotychczas użytkowanej jako magazyn, którą urządzono i rozpoczęto użytkować na cele sprzedaży jako sklep spożywczy. Obiekty takie mieszczą się w kategorii - "budynku handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy", określonej w załączniku do ustawy, jako kategoria XVII. W konsekwencji, legalizacja tego rodzaju obiektów wiąże się z opłatą legalizacyjną wyliczoną według odpowiadającego im współczynnika kategorii: k -15. Ponadto przepis art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie przewiduje, iż można prowadzić postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania jedynie części obiektu budowlanego. Jeżeli zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko określonych pomieszczeń czy lokalu, organ nie ma prawa prowadzić postępowania, co do całego budynku. W postępowaniu dotyczącym części nieruchomości opłatę legalizacyjną wylicza się biorąc pod uwagę jedynie tę część obiektu, której sposób użytkowania został samowolnie zmieniony, przyjmując stosowny do niej współczynnik kategorii (k) oraz uwzględniając jej kubaturę dla celów obliczenia współczynnika wielkości (w). W analizowanej sprawie przyjęto najniższy współczynnik wielkości obiektu (w) - biorąc pod uwagę kubaturę w m3 części budynku, w której nastąpiła zmiana funkcji

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie A. Spółka jawna w B. P. podtrzymała swoje zarzuty zawarte w zażaleniu, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia polegający na uznaniu, iż zmiana sposobu użytkowania spowodowana jest m.in. wykonaniem otworów drzwiowych w istniejącej ścianie, w sytuacji gdy takie otwory istniały w przedmiotowym obiekcie budowlanym już w chwili udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku,

2. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 ustawy Prawo budowlanego poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w budynku zlokalizowanym na przedmiotowej działce doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego, podczas gdy z charakteru i zakresu dokonanych czynności nie wynika, aby zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń,

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przy ustaleniu opłaty legalizacyjnej, że część budynku, w którym dokonano zmian zaliczany jest do kategorii XVII, podczas gdy powinien uznać ją za przynależna kategorii XVIII w związku z faktem, iż stanowił on uprzednio ujęty w tej kategorii magazyn,

4. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na apriorycznym przyjęciu, iż w przedmiotowym obiekcie budowlanym doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i w oparciu rozstrzygnięcia głównie na dostarczonej przez stronę dokumentacji, w sytuacji, w której zobowiązany był on do ustalenia, jakie konkretne warunki określone wa rt. 71 praw budowlanego uległy zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 t.j.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej, wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, to jest zgodności z przepisami powszechnie obwiązującego prawa. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając w graniach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylenie zaś kwestionowanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) następuje tylko w razie wydania go z naruszeniem przepisów prawa w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co nie miało miejsca w sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć również stosowaną dokumentację.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 1 października 2013 r. została przeprowadzona kontrola - oględziny przedmiotowego budynku W toku tych oględzin ustalono, że rampa przeładunkowa niezabudowana - istniejąca uprzednio w budynku magazynowym - została zabudowana ścianami osłonowymi i włączona do powierzchni użytkowej sklepu. Ponadto pomieszczenie magazynowe zostało funkcjonalnie połączone z istniejącymi pomieszczenia sklepu spożywczego przez wykonanie otworów drzwiowych w istniejącej ścianie i zaczęło spełniać funkcję sklepu spożywczego.

Powyższe skutkowało tym, iż organ I instancji wstrzymał użytkowanie budynku magazynowego jako części sklepu spożywczego A. Spółka Jawna oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 71 ust 2 (w tym ekspertyzy technicznej). Wymaganą dokumentację inwestor przedłożył w zakreślonym terminie. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynika, iż dotyczy ona zmiany sposobu użytkowania części magazynowej budynku na handlowo – usługową.

Zgodnie z art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Biorąc powyższe pod uwagę, uprawnionym było podjęcie przez organ I instancji procedury legalizacyjnej z uwagi na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, co było kolejnym następstwem przedłożenia stosownej dokumentacji przez stronę skarżąca. Przy czym – co wymaga podkreślenia – do wydania takiej decyzji koniecznym było stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co kwestionuje strona skarżąca.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Ponadto należy zwrócić uwagę - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 553/10) – że "analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 nie może prowadzić (...) do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy, bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to (...) że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć również trzeba, że jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 08.02.2007 r., sygn. II OSK 306/06, wyrok NSA z 11.12.2007 r., sygn. 1664/06). (...) nie tylko w orzecznictwie ale również w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 71 Prawa budowlanego sformułowaniem "w szczególności" wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 660)".

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że należy przychylić się do stanowiska organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wpłynęła na zmianę warunków stawianych obiektowi w związku z nową formą użytkowania. Wymogi dotyczące magazynowania, jak i warunków sprzedaży są różne i zależą także od rodzaju artykułów, którymi handluje właściciel konkretnej placówki. W przypadku artykułów spożywczych wymagania sanitarne są najbardziej restrykcyjne. Jak trafnie wskazał organ II instancji w odpowiedzi na skargę, dotyczy to nie tylko wymagań odnośnie sprzętu służącego do przechowywania tychże artykułów, ale także odpowiednich warunków co do możliwości zaopatrzenia w wodę, odprowadzania nieczystości, sanitariatów dla personelu, osób niepełnosprawnych. Niewątpliwie zmiana rodzaju prowadzonej działalności handlowej, czy też zmiana przeznaczenia pomieszczeń magazynowych na salę sprzedaży, w zależności od sposobu dotychczasowego wykorzystywania obiektu lub jego części prowadzić może do zmiany warunków higienicznych i sanitarnych a także ochrony pożarowej (vide: II OSK 1768/07, wyrok NSA z dn. 12.02.2009r.). Nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie uległy zmianie wymagania sanitarne, higieniczne, pracy i ochrony pożarowej. Ponadto niewątpliwie dokonano także przebudowy budynku poprzez zamurowanie istniejącej rampy rozładunkowej i włączenie jej do powierzchni użytkowej sklepu spożywczego. Tak więc samo przeznaczenie obiektu na działalność handlową nie może przesądzać o zbędności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, jeżeli ma być w nim prowadzona innego rodzaju działalność handlowa, dla której są odmienne wymagania przewidziane przepisami szczególnymi. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż zmiana sposobu użytkowania budynku pociągała ze sobą konieczność wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, koniecznym było uzyskanie przez osobę zainteresowaną pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, nawet jeżeli ma być to działalność podobnego rodzaju. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dn. [...].02.2013r.) dotyczyła budynku magazynowego (czyli kategorii XVIII obiektu budowlanego). Aktualnie budynek magazynowy użytkowany jest jako sala sprzedaży istniejącego sklepu spożywczego (sklepy wymienione są w kategorii XVII obiektów budowlanych). Są to więc zupełnie inne obiekty, jeśli chodzi o przeznaczenie.

Nie można przy tym się zgodzić ze stroną skarżącą, że nie doszło do zmiany sposobu wykorzystania przedmiotowego obiektu z tego względu, iż w dalszym ciągu dotyczy to działalności handlowo usługowej. Zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wskazują bowiem jednoznacznie, że czym innym jest magazyn, a czym innym sklep, a te dwa różne obiekty spełniać muszą inne warunki (w tym bezpieczeństwa pożarowego, sanitarne i pracy). Tymczasem prowadzenie w obiekcie działalności handlowo-usługowej - jak trafnie wskazuje organ II instancji - powoduje, że obiekt stał się budynkiem użyteczności publicznej zaliczanym do kategorii zagrożenia ludzi minimum ZL III, zaś część magazynową budynku zakwalifikowano do kategorii zagrożenia ludzi PM (§ 3 pkt 6 i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zmianie uległy również warunki pracy i warunki sanitarne w obiekcie.

Z tych względów nie zasadne są zarzuty strony skarżącej zawarte pkt 1 i 2 skargi. Zdaniem Sądu niewątpliwe jest to, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu połączonej z przeprowadzeniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Należało również stwierdzić, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu na sklep z magazynu niewątpliwie powoduje zmianę warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego oraz pracy, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 kpa nie mogły zostać uwzględnione.

Powyższe skutkowało tym, iż organ przechodząc do kolejnego etapu postępowania zobowiązany był w świetle przytoczonych regulacji do naliczenia opłaty legalizacyjnej. W tym celu powołał się na brzmienie art. 59 f Prawa budowlanego, zgodnie z którym naliczona opłata legalizacyjna winna wynosić: iloczyn - stawka opłaty "s" (stała określona Prawem budowlanym) wynosząca aktualnie 500 zł (x) współczynnik kategorii obiektu budowlanego "k" (sklepu - kategoria XVII) wynoszący 15,0 (x) współczynnik wielkości obiektu budowlanego "w" wynoszący 1,0 (x) 10 krotne podwyższenie (wynika z art. 71 a ust. 3 Prawa budowlanego), co dało kwotę 75.000 zł. Wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyliczenie, w ocenie Sądu należy uznać za właściwe i zgodne z przepisami. Zasadnie również organ uznał, iż kategorie obiektów, w tym współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy, przy czym pod uwagę bierze się kategorię obiektu, jaka istnieję na datę orzekania w tym przedmiocie, a więc kategorię która samowolnie przez stronę skarżącą powstała tj. jest w tym przypadku sklep. Nie możne bowiem strona ponosić negatywnych skutków za stan faktyczny, który był zgodny z prawem tj. magazyn.

Podkreślenia wymaga również fakt, iż jak to zostało wyżej wykazane na płaszczyźnie przytoczonych regulacji, obowiązek naliczenia opłaty legalizacyjnej jest nieodłącznym elementem postępowania zmierzającego do doprowadzenia samowolnie dokonanej zmiany przeznaczenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, zarzuty zarówno co do konieczności jak i zasadności naliczenia przez organy orzekające opłaty nie zasługują na uwzględnienie. Tak samo należy ocenić argumenty skarżącego związane z faktem, iż nadal jest to działalność usługowo - handlowa.

Sąd chciałby stanowczo podkreślić również, iż wdrożenie procedury legalizacyjnej nie ma charakteru obligatoryjnego, jest to jedynie alternatywa wobec przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie istnieje przymus aby strona skarżąca uiściła opłatę legalizacyjną, niemniej jednak w przypadku jej nieuiszczenia musi liczyć się ze skutkami określonymi w ustawie - Prawo budowlane.

Sąd nie podziela również tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Ze względu na powyższe uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.