Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 422/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1079/21 w sprawie ze skargi P. G. i M. G. na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr XX/215/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części Ratajewa – część I i część V 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. i M. G. solidarnie na rzecz Gminy Miasta Sulejówek kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2021 r. oddalił skargę P. G. i M. G.(dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Sulejówek z 23 kwietnia 2020 r. nr XX/215/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części Ratajewa – część I i część V (dalej plan miejscowy).

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności, w szczególności w związku z ustalonym statusem planistycznym działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w gminie Sulejówek.

2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa oraz art. 151 Ppsa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze administracyjnej oraz rzeczowego wyjaśnienia dlaczego przedmiotowe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie;

b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez nieuzasadnione oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo iż uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa - Sąd I instancji błędnie uznał, iż zaskarżona uchwała mieści się w granicach władztwa planistycznego jakie przysługuje gminie;

c) art. 1 § 2 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono braku możliwości przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 upzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących, w tym zmiana możliwości wysokości zabudowy nieruchomości, która w znaczący sposób ogranicza prawo własności korzystania z rzeczy jak i rozporządzania rzeczą, stanowi granicę władztwa planistycznego gminy. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, iż ograniczenia wprowadzone w planie mogą posłużyć wyłącznie osobom trzecim - właścicielom sąsiednich nieruchomości, całkowicie pozbawiając skarżących możliwości wykorzystania nieruchomości w celach produkcyjno-magazynowych, do których była ta nieruchomość przeznaczona w przypadku braku planu, a nadto braku możliwości wykorzystania nieruchomości na cele budownictwa mieszkalnego z uwagi na zmniejszenie powierzchni zabudowy;

b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz zw. z art. 2 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji i błędne uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy uchwalając uchwałę Nr XX/215/2020 Rada Miasta Sulejówek spowodowała istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących, która bezpośrednio narusza przepisy prawa oraz pozbawia skarżących prawa korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Skarżący w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

4.3. Punktem wyjścia dla oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Przy tym określając w planie miejscowym wymagania ładu przestrzennego, organ gminy nie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzjach o warunkach zabudowy, co jednoznacznie wynika z treści przywołanego przez Sąd I instancji art. 65 ust. 1 upzp. Ustalenia tych decyzji nie wyznaczają ram w jakich ma być kształtowany ład przestrzenny. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy gmina nie dysponuje bowiem władztwem planistycznym i wydaje taką decyzję wyłącznie o ustawowe przesłanki (art. 61 upzp).

4.4. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy stwierdzić, że nie naruszają one powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 Konstytucji, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a zatem nie można uznać, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 upzp. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia planu i przeznaczenie działki nr ew. [...] położonej w granicach obszaru [...] nie miały charakteru dowolnego. Wprowadzenie na terenach - [...] maksymalnej wysokości budowy określonej na 12 m miało na celu ograniczenie chaotycznie rozwijającej się w tym rejonie na podstawie warunków zabudowy i budzącą społeczny sprzeciw zabudowy o wysokości 15 m, w sytuacji gdy dominuje tam zabudowa o wysokości 10-12 m. Wyjaśniono też, że budynki wyższe znajdować się będą w innej strefie oznaczonej na rysunku planu [...], tj. zabudowy usługowa, z wyłączeniem usług oświaty i zdrowia, zabudowa produkcyjna, a nie w strefie [...]. Nie ma więc mowy o dyskryminacji skarżących co do tego parametru. Natomiast wprowadzenie stawki opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36 ust. 4 upzp nie może stanowić niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności. Zasadnie także Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali, dlaczego zapewnienie szerokości 10 m dla drogi wewnętrznej wydzielanej na potrzeby działalności usługowej ogranicza ich prawa. Wskazać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżących naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten, określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności, nie zakazuje przeznaczania nieruchomości prywatnych na cele niezgodne z uprzednio wydanymi zgodami budowlanymi, zwłaszcza w sytuacji kiedy przez dłuższy okres czasu inwestycja nie jest realizowana.

4.5. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd Wojewódzki nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego planu oraz wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów, wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zostało wyjaśnione dlaczego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Drugi z zarzutów wskazuje na naruszenie przepisów wynikowych tj. art. 147 i art. 151 Ppsa, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast odnosząc się do trzeciego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji był plan miejscowy czyli akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna, zatem tak art. 7, art. 77 jak i art. 80 Kpa nie miały w sprawie w ogóle zastosowania, a więc nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji.

4.6. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

4.7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.