Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 657/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bk 657/17 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr .. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia skarżącej J. S. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Do dnia [...] marca 2017 r. J. S. pełniła służbę w Izbie Celnej w B. na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.; dalej: "ustawa wprowadzająca") otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B., od dnia [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła wezwanie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. o złożenie propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym pismem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do [...] maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia. W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], poinformował, iż zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącą, że przedstawiona jej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w B. znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zaś złożenie propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W dniu [...] lipca 2017 r. J. S. złożyła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na złożoną jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]., uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w której wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

Zaskarżonej propozycji zarzuciła:

– nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy, w świetle ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r., tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek,

– niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Ponadto z ostrożności procesowej – na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Ponadto wskazała, iż w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy wnosi o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną (zwolnieniem ze służby) i wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, bowiem będzie to miało wpływ na jej prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca podniosła, iż otrzymana propozycja w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 roku. Stwierdziła, iż przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym mimo, iż nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji pracy i brakiem przedstawienia jej propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, organ stwierdził, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 powyższej ustawy od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego

Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej składana w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Cytując natomiast treść art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej organ podniósł, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, t.j. z dniem 1 marca 2017 r., stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, iż w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.: (-) do dnia [...] sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub (-) do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r., bądź też (-) do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym ostatnim przypadku – w ocenie organu - przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, iż zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

W dniu [...] listopada 2017 r. złożony został wniosek Związku Z. w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony wraz ze stanowiskiem procesowym. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2017 r. dopuszczono Związek Z. w O. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że Sąd przyznał rację skarżącej co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej. Dopuszczalność kontroli sądowej jest wynikiem zakwalifikowania zaskarżonej propozycji zatrudnienia do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a."). W świetle wskazanego przepisu przedmiotem skargi są inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. (tj. inne niż postanowienia i decyzje) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zauważenia wymaga, że akty inne niż decyzje administracyjne oraz określone postanowienia a także czynności organu administracji publicznej, sądową kontrolą objęto po raz pierwszy w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dalej jako ustawa o NSA. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny orzekał w sprawach skarg na inne niż wymienione w pkt 1 – 3 art. 16 ust. 1, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W obecnie obowiązującej ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odpowiednikiem art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, jest art. 3 § 2 pkt 4. Brzmienie tego przepisu pomija określenie "dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", stanowiąc jedynie, że akty, lub czynności objęte tą regulacją, to inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W literaturze przedmiotu wyrażone zostało stanowisko, że pominięcie wzmianki o "przyznaniu, stwierdzeniu albo uznaniu" uprawnień lub obowiązków przez akty i czynności objęte kontrolą, oznacza liberalizację przesłanek kwalifikacji przedmiotu skargi w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., aczkolwiek generalnie ocena charakteru zmiany brzmienia definicji, nie jest jednoznaczna. Tym niemniej jednoznaczna jest w piśmiennictwie ocena ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z zakresu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Według Tadeusza Wosia ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA tkwi w "umożliwieniu sądowej kontroli również takiej działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.....(i które) dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne przez które państwo realizuje swoje zadania" – T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r., str. 59.

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że w jego ocenie przedmiotowa propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, to propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. A zatem pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, nie jest decyzją administracyjną.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe uregulowanie ustawowe, które weszło w życie w tym samym czasie co przepisy art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, przewiduje dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej. Tymczasem w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza (art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, nie przewidziano formy decyzji administracyjnej. Zauważalny powyższy dysonans nie wpływa jednak na moc wiążącą omawianych przepisów ustawy wprowadzającej.

Kwalifikując zaskarżoną propozycję zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, Sąd miał na uwadze cechy aktu/czynności opisane w piśmiennictwie przez Barbarę Adamiak. Stwierdziła ona, że "zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji, czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku"- B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5) 2006, Warszawa, str.7-19. Wymieniając zaś istotne elementy przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której to skardze mowa w art. 3 § 2 pkt p.p.s.a., wskazano następujące cechy: (1) akt lub czynność nie mogą być decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego; (2) akty lub czynności mają charakter indywidualny; (3) akty lub czynności wymagają potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa; (4) akty lub czynności są z zakresu administracji publicznej, tj. objęte są zakresem kompetencji organu charakteryzującym się władztwem administracyjnym; (5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną; (6) legitymację do zaskarżenia aktu/czynności ma ten, kto ma w tym interes prawny, wyprowadzany z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Dokonując kwalifikacji zaskarżonej propozycji zatrudnienia poprzez pryzmat wymienionych wyżej elementów charakteryzujących akt/czynność z zakresu administracji publicznej, przypomnieć należy brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z nim dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z przepisu zatem wynika wprost obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS, złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do [...] maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 ustawy wprowadzającej, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po [...] sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do [...] maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (vide: treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Zgodnie bowiem z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy) a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi. Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach: (-) stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych; (-) podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość. Państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność; (-) status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym; (-) przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną. Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku TK z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. SK 29/01, Trybunał Konstytucyjny w tymże wyroku a także w wyrokach wcześniejszych z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego).

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, do wymienionych wcześniej cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1) propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;

2) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest ona bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, a jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego), jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;

3) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;

4) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby. Do tej kwestii Sąd się odniesie w dalszej części uzasadnienia;

5) propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Reasumując, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Ponadto należy ją zaliczyć do aktów a nie czynności. Po pierwsze bowiem przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Po drugie, propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia a w konsekwencji jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami a nie z czynnościami. Kwalifikacja zaś przedmiotu zaskarżenia jako aktu z zakresu administracji publicznej pozwala Sądowi na dokonanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem Sądu wynikającym także z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa powyższa wyprowadzona została z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i powołane w nim wcześniejsze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP). Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprawdzie nie przewidziały decyzyjnej formy dla propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, ale nie wprowadziły zakazu wnoszenia skargi do sądu na ten akt. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. FPS 18/98 (ONSA 1999, Nr 2, poz. 43), szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. W wypadkach budzących wątpliwości na gruncie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA z 1995 r., przyjąć zatem należy takie znaczenie, które jest najpełniej zharmonizowane z postanowieniami Konstytucji i standardami międzynarodowymi.

Merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu jest dopuszczalna, gdyż wniesienie skargi poprzedzone zostało wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. i złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Takie wezwanie zawarte zostało w treści wniosku o przedłożenie propozycji służby. Jak wynika z dołączonych dokumentów, propozycja zatrudnienia została skarżącej doręczona w dniu [...] maja 2017 r., a skarżąca wezwała organ do przedstawienia jej propozycji służby w dniu [...] maja 2017 r. i dodatkowo złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] czerwca 2017 r. Przy ocenie wyczerpania przez stronę przed wniesieniem skargi na akt/czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., nie powinno mieć znaczenia zamieszczenie takiego wezwania w innym środku zaskarżenia. Nie powinny bowiem obciążać skarżącego negatywne skutki procesowe niejasności sytuacji prawnej podmiotów prawa w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżąca nie została pouczona o prawie do skargi do sądu administracyjnego i wymogach jej wniesienia i "uruchamiał" wielorakie środki zaskarżenia prowadzące do otwarcia kontroli sądowej przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Przystępując do merytorycznej kontroli aktu, Sąd stwierdza, że nie podziela zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: (-) z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (-) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia wynika więc czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest zdaniem Sądu wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Co prawda użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie, kto komu składa propozycję. Jednak przepis art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Natomiast znaczenie spójnika "albo" wymaga przypomnienia zasad składni języka polskiego. Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zwrócić przy tym należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym) a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe maja na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167)

Przyczyny, z powodu których Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika jednoznacznie, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że oprócz treści propozycji dotyczącej zatrudnienia (które propozycja zawiera), winna ona odnosić się także do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Powinna zatem być uzupełniona i o powyższe, ustawowo przewidziane, przesłanki. Z konstrukcji przepisów ustawy wprowadzającej nie wynika bowiem, aby w jakimś innym miejscu organ miał dodatkowo jeszcze kierować do adresata propozycji (funkcjonariusza) pismo zawierające motywy przedłożenia mu propozycji zatrudnienia wraz z wyjaśnieniem, dlaczego jest to propozycja zatrudnienia a nie propozycja służby.

Skutek zaś przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego na skutek przekształcenia (art. 171 ust. 1 pkt 1) lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2), a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Opisane więc w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Jak stwierdził bowiem Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Opisana wyżej reguła, która ma przyświecać ustawodawcy przy tworzeniu prawa, obowiązuje również w procesie jego stosowania. Skoro ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy.

Sąd dostrzega przy tym nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance "przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdza, że nawet bez poddawania przepisu kontroli konstytucyjnej, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek. Podkreślenia jednak wymaga, że organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w ogóle nie odniósł się do ustawowych przesłanek, a przynajmniej ich nie uzewnętrznił i nie uzasadnił przyczyn dokonanego wyboru przedstawionej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, zamiast np. przedstawienia propozycji służby.

Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wynika, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje bowiem na to, że skoro ustawodawca określił ustawowe kryteria wyboru przez organ stosownej propozycji, to motywy jego działania winne być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą. Ponadto zaś, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzeżona została konieczność uzasadniania aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm. (vide: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. II SA/Po 98/10 i z dnia 20 października 2011 r., sygn. IV SA/Po 751/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II SA/Sz 789/10). W uzasadnieniu wyroku o sygn. II SA/Po 908/10 skład orzekający stwierdził, że zarządzenie pokontrolne jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki i z tej przyczyny do tego aktu, w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zauważył także, że nienależyte wyjaśnienie przesłanek podejmowanych aktów, w szczególności przyczyn nałożenia na adresata obowiązków, nie spełnia standardów praworządności, jakie wynikają z treści art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu natomiast wyroku o sygn. IV SA/Po 751/11 Sąd podkreślił, iż bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sąd nawiązał również do art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który statuuje prawo do dobrej administracji rozumiane jako prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia przez administrację swojej sprawy i w rozsądnym terminie oraz do standardów "dobrej administracji" według Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje pogląd, że obowiązek uzasadnienia wyboru przez organ propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi (zamiast propozycji służby) należy wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej, wymagającej uzasadnienia w świetle przepisów k.p.a. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w k.p.a. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. Doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego było prezentowane stanowisko, że "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy: (-) ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne, (-) ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego, (-) powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966). Skoro zatem art. 107 § 3 k.p.a. wprowadza obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego - jak w tym przypadku – charakter mieszany, tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa.

Sąd podkreśla także, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ naruszył art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi bowiem na brak wykazania przez organ, że zastosował ustawowe kryteria wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest wygaśniecie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał uchyleniu na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. orzekł o obowiązku organu przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W konsekwencji bowiem uchylenia dotychczasowej propozycji zatrudnienia obowiązkiem organu winno być uregulowanie na nowo sytuacji prawej skarżącej. Zamieszczenie w sentencji wyroku orzeczenia o obowiązku organu jest, w świetle art. 146 § 2 p.p.s.a., fakultatywne, ale w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione potrzebą rozwiania ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do skutków wyroku uchylającego zaskarżoną propozycję zatrudnienia. Skarżąca nie powinna być traktowany przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.