Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 925/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.71a ust.4 w zw z art.71 ust 1 i ust.2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Aneta Żak, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2023 r. nr 138/23 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 lutego 2023 r. nr 138/23, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud.") po rozpatrzeniu odwołania M. O. – orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", organ I instancji") z [...] listopada 2022 r. nr [...] nakazującej M. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego na cele usługowe - prywatny dom opieki usytuowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W dniu [...] września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z 13 września 2021 r. w sprawie prowadzenia bez zezwoleń, placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym bądź osobom w podeszłym wieku w budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Wobec powyższego, organ I instancji pismami z 29 listopada 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz do Starostwa Powiatowego [...] o przekazanie dokumentacji projektowej oraz wszelkich dokumentów w sprawie zabudowy działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej pod wyżej wskazanym adresem.

W dniu 1 grudnia 2021 r. pracownik PINB podjął próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowej nieruchomości, jednak brama i furtka były zamknięte, a z informacji osoby dyżurującej w Domu Opieki Senior wynikało, że nieruchomość jest zamknięta z uwagi na podejrzenie COVID-19.

W dniu 3 grudnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Starosty [...] z 2 grudnia 2021 r. informujące, że w zasobach Starostwa nie odnaleziono dokumentów związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanymi na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Z kolei Urząd Miejski w [...] przy piśmie z 14 grudnia 2021 r. przekazał dokumentację dotyczącą budowy budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości, w tym pozwolenie na budowę.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2022 r. czynności kontrolnych stwierdzono, że na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny użytkowany jako całodobowy dom opieki. Budynek jest dwukondygnacyjny, murowany, niepodpiwniczony, z dachem wielospadowym kryty blachodachówką. Budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 1 grudnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. W budynku tym stwierdzono zmianę układu ścian działowych. Na działce zwiększono ilość utwardzeń. W południowej części budynku dobudowano windę osobową. M. P. - pełnomocnik właściciela oświadczył, że jest najemcą budynku, który jest użytkowany jako całodobowy dom opieki na osobami starszymi. W trakcie kontroli nie okazano żadnych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Dalej PINB pismem z 24 stycznia 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o informację, kto opłaca podatki od ww. nieruchomości oraz kto jest właścicielem działki o nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. Z informacji uzyskanych od ww. Urzędu wynikało, że to M. O. figuruje jako płatnik podatku z tytułu własności zabudowanej przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym pismem z dnia 23 lutego 2022 r. PINB zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-prywatny dom opieki usytuowany na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w m. [...] gm. [...].

Następnie organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...], wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego na cele usługowe

prywatny dom opieki usytuowanego na wskazanej nieruchomości oraz nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, odpowiednich dokumentów określonych w art. 71a ust. 1 Pr.bud.

Z uwagi na nieprzedłożenie żądanych dokumentów, PINB pismem z 11 maja 2022 r. wezwał S. O. - pełnomocnika M. O. do przedstawienia dokumentów określonych w ww. postanowieniu.

W dniu 13 czerwca 2022 r. do PINB wpłynął wniosek M. O. o zmianę terminu przedłożenia żądanych przez organ dokumentów o dodatkowe 60 dni. Wniosek został zaakceptowany pozytywnie, o czym świadczy adnotacja na wniosku.

Pismem z 6 października 2022 r. organ I instancji wyznaczył ostateczny 14-dniowy termin na wypełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...] PINB nakazał M. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego na cele usługowe - prywatny dom opieki usytuowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła M. O.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Mazowiecki WINB wspomnianą na wstępie decyzją 6 lutego 2023 r. nr 138/23 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 18 stycznia 2022 r. Następnie przywołał treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., który określa co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się na poglądy sądów administracyjnych podkreślił, że w pojęciu tym mieszczą się także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nadmienił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Mazowiecki WINB zauważył, że dom opieki zapewnia "całodobową opiekę pielęgniarską, profesjonalną opiekę lekarską i specjalistyczne konsultacje, usługi rehabilitacyjne - po urazach, udarach i innych schorzeniach wymagających rehabilitacji, smaczne domowe wyżywienie - 4 posiłki dziennie, pokoje 1-, 2-, 3- oraz 4-osobowe do wyboru". Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, który wykorzystywany był wcześniej jako budynek mieszkalny jednorodzinny na budynek opieki dla osób starszych spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych np. wyposażenia pomieszczeń w gaśnice oraz konieczność wydzielenia dróg ewakuacyjnych), pracy (zatrudnienie pielęgniarek, fizjoterapeutów i lekarzy), higieniczno-sanitarne (konieczność dostosowania łazienek dla osób starszych i niepełnosprawnych, konieczność dostosowania kuchni do wydawania posiłków), układu obciążeń (wstawienie specjalistycznego sprzętu do rehabilitacji, dobudowa windy do budynku). Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – obecny sposób użytkowania części obiektu narusza prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 2 Pr.bud. Skoro nawet zintensyfikowanie dotychczasowego użytkowania obiektu budowlanego, bez zmiany jego funkcji, może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia, to tym bardziej zmiana funkcji powoduje konieczność podjęcia czynności z art. 71 Pr.bud.

Organ odwoławczy wskazał, że bezspornie przedmiotowy budynek został wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Według Mazowieckiego WINB, inne wymagania stawiane są budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, a inne budynkowi, który ma być przystosowany do przebywania grupy osób, w tym osób zaawansowanych wiekowo - "seniorów". Aby móc sprawować opiekę nad ludźmi np. zaawansowanymi wiekowo, należy spełniać szereg wymogów, określonych między innymi w ustawie o pomocy społecznej i rozporządzeniu wykonawczym. Przywołane rozwiązania prawne zostały przygotowane po to, aby zapewnić przestrzeganie niezbędnych standardów organizacyjnych, bytowych i budowlanych.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71a ust. 1 Pr.bud., w przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ ma obowiązek wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego oraz wyznaczyć termin, w którym osoba zobowiązana ma obowiązek przedstawić dokumenty wymagane przy dokonywaniu zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu, wymienione w art. 71 ust. 2 Pr.bud. Podkreślił, że etapem końcowym postępowania jest w przypadku wykonania nałożonych obowiązków - ustalenie opłaty legalizacyjnej, natomiast w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pr.bud.).

Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że PINB słusznie postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe - prywatny dom opieki oraz nałożył na M. O. obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów. Skoro strona nie wywiązała się z powyższego obowiązku i nie załączyła wymaganej dokumentacji również do złożonego odwołania, zdaniem Mazowieckiego WINB uzasadniało to wydanie decyzji organu I instancji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Z taką decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się M. O. (dalej także: "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art, 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie zarówno przez organ I, jak i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez:

a) niezbadanie i nieudowodnienie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości w toku postępowania administracyjnego, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w budynku przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...],

b) niezbadanie i nieudowodnienie, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] miała charakter prawnie relewantny, tj. że wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi,

c) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz brak dokonania oceny stanu faktycznego w zakresie wpływu rzekomej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] na warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane:

d) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz brak dokonania oceny stanu faktycznego w zakresie, czy rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] stwarzała jakiekolwiek zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę;

e) niezbadanie. czy Skarżąca wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

2) art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym interpretację materiału dowodowego zarówno przez organ I, jak i II instancji polegająca na:

a) bezpodstawnym uznaniu, że zmieniony został sposób użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] na budynek przeznaczony na cele usługowe - prywatny dom opieki, podczas gdy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że dom opieki społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego (zob. np. postawienie NSA z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11, LEX nr 1113298), a co za tym idzie, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. budynku;

b) bezpodstawnym stwierdzeniu, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy higieniczno-sanitarnych, układu obciążeń, zdrowotnych, podczas gdy powyższa okoliczność nie została w żaden sposób udowodniona, nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. a co za tym idzie, stanowi jedynie gołosłowne stwierdzenie;

3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy rozstrzygniecie organu l instancji było obarczone istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 71 ust. 1 i art. 71a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że prowadzenie prywatnego domu opieki stanowi zmianę przeznaczenia budynku mieszkalnego na cele usługowe, która rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia procedury legalizacyjnej, podczas gdy nie wynika to z tego przepisu, a zgodnie z orzecznictwem NSA dom opieki społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego (zob. np. postanowienie NSA z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11, LEX nr 1113298);

2) art. 71a ust. 4 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej M. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], gm. [...] użytkowanego na cele usługowe - prywatny dom opieki, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji nie wykazały, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz nic wykazały. aby rzekoma zmiana sposobu użytkowania ww. budynku była prawnie relewantna, tj. nie zostało udowodnione, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, stwarza zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę oraz w sytuacji, gdy organy obu instancji nie dokonały oceny stanu faktycznego w zakresie wpływu rzekomej zmiany sposobu użytkowania na warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.;

3) art. 71a ust. 1 Pr.bud. poprzez jego zastosowanie i wstrzymanie postanowieniem z [...] lutego 2022 r użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe prywatny dom opieki, usytuowanego na działce nr ew [...], obręb [...], przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]. podczas gdy nie wykazano, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oraz nie wykazano aby rzekoma zmiana sposobu użytkowania ww. budynku była prawnie relewantna, tj. nie zostało udowodnione, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi oraz, w sytuacji, gdy nie dokonano oceny stanu faktycznego w zakresie wpływu rzekomej zmiany sposobu użytkowania na warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.:

4) art. 71 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego bledną wykładnię polegającą na niewyważeniu interesów związanych z ochrona wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 Pr.bud. z interesem właściciela budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...], gm. [...];

5) art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2022 r. że obecny sposób użytkowania wyczerpuje znamiona określone w tym przepisie, podczas gdy powyższa okoliczność nie została w żaden sposób udowodniona, nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. a co za tym idzie, stanowi jedynie gołosłowne stwierdzenie;

6) art. 140 i następne ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny poprzez nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności do budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] na skutek wydania zaskarżonych decyzji przez organy I i II instancji oraz postanowienia z [...] lutego 2022 r. podczas gdy w ogóle nie wykazano, aby rzekoma zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku stwarzała jakiekolwiek zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę;

7) art. 5 ust. 2 Pr.bud. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że obecny sposób użytkowania części obiektu narusza prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, podczas gdy powyższa okoliczność nie została udowodniona i nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie, stanowi jedynie gołosłowne stwierdzenie organu II instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]. W skardze sformułowano również wniosek o zawieszenie .postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem Skarżącej o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...] oraz zwrócenie się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa wywołana tym wnioskiem M. O. W skardze wniesiono ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na fakt (okoliczność) ich treści oraz na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi. Skarżąca domaga się także zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że organy nie udowodniły w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]. Poza tym organy nie zbadały, czy Skarżąca wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, z przedstawionych przez Skarżącą dokumentów i informacji wynika, że Skarżąca wystąpiła z tego rodzaju wnioskiem, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W dalszej części skargi jej autor podnosi, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia. Jeżeli zmiana nie stwarza żadnego zagrożenia dla wartości chronionych przez ustawę, to przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Pr.bud, stanowiłoby nadmierne ograniczenia prawa własności, naruszające konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Powołując się na poglądy judykatury Skarżąca zauważa, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Pr.bud. tylko wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Poza tym tylko taka zmiana, która wywołuje odmienne wymagania stawiane obiektowi, związane głownie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania, wymaga zgłoszenia. Według Skarżącej, nie można uznać, że każda działalność opiekuńczo-wychowawcza powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem, organy w ogóle nie wykazały, aby rzekoma zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku stwarzała jakiekolwiek zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę. W ocenie Skarżącej, samo stwierdzenie przez organy, że rzekoma zmiana sposobu użytkowania spowodowała zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, układu obciążeń, zdrowotnych, jest gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Nie dowiedziono również, że obecny sposób użytkowania części obiektu narusza prawnie chronione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że jest ona bezzasadna, a kwestionowane przez Skarżącą decyzje są zgodne z prawem.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lutego 2023 r. nr 138/23 utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2022 r. nr [...] nakazujące M. O. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanego na cele usługowe - prywatny dom opieki usytuowanego na działce o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w m. [...], gm. [...].

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligujące do zawieszenia postępowania sądowego. Zgodnie z tym przepisem, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 o.p.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się, postępowaniu (zob. np. postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1696/14, LEX nr 1495236, i sygn. akt II GSK 1039/13, LEX nr 1495068). Aby zatem móc zastosować ten przepis, między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (zob. np. postanowienia NSA: z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I GZ 27/12, LEX nr 1136610; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, LEX nr 1125525; wyroki NSA: z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I GSK 613/17, LEX nr 2353675; z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1560/20, LEX nr 3168419). Przepis art. 125 § 1 pkt p.p.s.a. ma zatem zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3136/19).

W ocenie Sądu w składzie tu orzekającym rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy w żadnym razie nie zależy od wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej skierowanym do Burmistrza [...] o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest tak dlatego, że dotychczasowe przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce o nr ew. [...] obręb [...] w m. [...], gm. [...], jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wynika bezpośrednio z postanowień wspomnianego planu miejscowego, lecz z decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza [...] w dniu [...] grudnia 1999 r. Tym samym, nawet toczące się z wniosku Skarżącej postępowanie o zmianę planu miejscowego nie ma jakiegokolwiek związku z postępowaniem, w którym zapadły kontrolowane przez Sąd decyzje organów nadzoru budowlanego. Ewentualny wynik prowadzonego postępowania dotyczącego postanowień aktu prawa miejscowego po pierwsze nie zmieni faktu, że dotychczasowy sposób użytkowania ww. budynku został określony w powołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, a po wtóre może jedynie oznaczać, że dopiero w przyszłości możliwa będzie zmiana aktualnego przeznaczenia tego obiektu, która mimo wszystko wymaga zachowania procedury przewidzianej w przepisach Prawa budowlanego. W judykaturze panuje zgodne przekonanie, że samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego odnosi się do jego ostatniej legalnie wprowadzonej funkcji użytkowej w legalnie istniejącym obiekcie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 6/20, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: "CBOSA"). Taką funkcją budynku przy ul. [...] w [...] była funkcja mieszkalna, jednorodzinna, co jednoznacznie wynika z ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się natomiast do wniosków dowodowych zawartych w skardze tutejszy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).

Mają to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalny wniosek dowodowy zawarty w skardze a dotyczący "zwrócenia się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa wywołana tym wnioskiem M. O. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Z tego względu, że wniosek ten nie obejmuje dowodu z dokumentu, a przy tym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, wniosek ten należało oddalić. Jednocześnie Sąd uznał, że nie może zostać uwzględniony wniosek dowodowy dotyczący dokumentu załączonego do skargi, tj. z przywołanego wyżej wniosku Skarżącej o zmianę planu miejscowego. Po pierwsze dlatego, że jak już wyjaśniono w kontekście oceny wystąpienia przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dowód ten nie ma bezpośredniego związku z rozpatrywaną sprawą i jego dopuszczenie w żaden sposób nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia kontroli rozstrzygnięć zapadłych w przedmiotowej sprawie. Zgłoszone w skardze wnioski dowodowe pozostawały poza zasadniczymi kwestiami wymagającymi rozstrzygnięcia, o czym będzie jeszcze mowa w dalszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia.

Poddając kontroli decyzję organu odwoławczego i utrzymaną nią w mocy rozstrzygnięcie PINB, tutejszy Sąd uznał, że odpowiadają one prawu.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 71a ust. 1 i ust. 4 Pr.bud. Z przepisów tych wynika, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez w wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. W przypadku niewykonania w terminie rzeczonego obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaniem Sądu całkowicie chybione są zarzuty skargi, w których Skarżąca podnosi, że organy nie udowodniły w sposób niebudzący wątpliwości, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że pracownicy PINB w dniu 18 stycznia 2022 r. przeprowadzili kontrolę, w wyniku której ustalono, że wskazany budynek mieszkalny jednorodzinny użytkowany jest jako całodobowy dom opieki nad osobami starszymi. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w sporządzonym protokole kontroli oraz sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej (zob. k. 16 i następne akt administracyjnych). Także podczas próby kontroli podjętej przez pracowników PINB już w dniu 1 grudnia 2021 r. stwierdzono istnienie szyldu widniejącego przed wejściem do spornego obiektu, informującego o funkcjonowaniu w obiekcie "Prywatnego Domu Opieki Senior".

Co więcej, na fakt prowadzenia w rzeczonym obiekcie - bez wymaganych zezwoleń - placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym bądź osobom w podeszłym wieku, wskazano już w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Polityki Społecznej z dnia 13 września 2021 r. (k. 1 - akt administracyjnych), które to pismo zainicjowało działania organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Nie uszło również uwadze Sądu, że w aktach postępowania przed organem I instancji (k. 5) znajduje się pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Powiecie [...] z 13 października 2021 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 6 października 2021 r. przez funkcjonariuszy tej jednostki PSP w budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że w przedmiotowy budynek wykorzystywany jest na cele związane z zapewnieniem całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Ustalono, że w budynku może przebywać 17 osób. Podczas kontroli nie przedstawiono pozwolenia na użytkowanie i/lub zgłoszenia przede wszystkim dla budynku przeznaczonego do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takiego jak dom dla osób starszych – kategoria zagrożenia ludzi - ZL II.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, organy oparły więc swoje ustalenia nie tylko na materiałach pozyskanych ze strony internetowej, na której zamieszczone zostały informacje o funkcjonowaniu pod ww. adresem domu opieki senioralnej, lecz również wynikach przeprowadzonych kontroli, w tym także przez inne organy administracji publicznej.

W ocenie Sądu przywołane wyżej ustalenia organów potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że w budynku ul. [...] w [...] doszło do zmiany sposobu jego użytkowania.

Według Sądu, na aprobatę nie zasługują natomiast argumenty Skarżącej, jakoby zmiana ta była prawnie irrelewantna i nie odpowiadała definicji zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sposób rozumienia tego przepisu był wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którego jednoznacznie wynika, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która - niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego - prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie budowlanym, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania.

W konsekwencji, zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., rozumiana musi być jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wymaga przy tym podkreślenia, że dla przyjęcia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Przepis ten nie wymaga, aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm, nie są też konieczne szczegółowe wyliczenia i pomiary np. emisji hałasu, zanieczyszczeń, itp. Poza tym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego.

Należy podzielić ocenę organów, że rozpoczęcie w budynku przeznaczonym dotychczas na cele mieszkaniowe (jednorodzinne) działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu domu opieki nad osobami starszymi lub niepełnosprawnymi skutkuje zmianą wielu warunków korzystania z tego obiektu. Skarżąca powołując się na postanowienie NSA z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11 mylnie usiłuje utożsamić ze sobą zmianę sposobu użytkowania ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części, wskazując, że dom opieki społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego. W praktyce jednak występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (zob. B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307).

W niniejszej sprawie podstawową funkcją przedmiotowego budynku jest funkcja mieszkalna i nie budzi wątpliwości, że funkcja ta jest realizowana. Zresztą organy administracji nie kwestionują tego. Organy prawidłowo uznały natomiast, że zmianie uległ sposób użytkowania budynku, który powinien być użytkowany jako mieszkalny jednorodzinny, a nie jest tak użytkowany. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w przepisie art. 5 Pr.bud. i uwzględniają warunki wymienione w przepisie art. 71 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2549/10). Inne wymagania stawiane są budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, a inne budynkowi, który ma być przystosowany do przebywania grupy osób, w tym osób zaawansowanych wiekowo - seniorów.

Jak trafnie dostrzegł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. (sygn. akt IV SA/Po 1048/12), aby móc sprawować opiekę nad ludźmi np. zaawansowanymi wiekowo, należy spełniać szereg wymogów, określonych między innymi w ustawie z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901) i rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 734). Przywołane rozwiązania prawne zostały przygotowane po to, aby zapewnić przestrzeganie niezbędnych standardów organizacyjnych, bytowych i budowlanych. Tak też w przepisach powołanego rozporządzenia określone zostały wymagania dotyczące obowiązku jego wyposażenia m.in. w windę dostosowaną do potrzeb osób niepełnosprawnych (w przypadku budynków wielokondygnacyjnych), system przyzywowo-alarmowy oraz system sygnalizacji pożarowej (zob. § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz ust. 1a i 1b). Rozporządzenie to stawia zarazem specjalne wymagania dotyczące pomieszczeń (§ 6 ust. 1 pkt 2, 3), w tym sanitarnych (§ 6 ust. 1 pkt 4).

W konsekwencji, w ocenie tutejszego Sądu, zmiana przeznaczenia budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na usługowy (dom pomocy społecznej) zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego (kategoria obiektu ZL II, a nie ZL IV, jak w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego), pracy (dotyczące przede wszystkim zatrudnionych w nim osób), zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń. Powyższe wynika także z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Odmienne są bowiem regulacje dotyczące budynków mieszkalnych i dotyczące budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 3 pkt 9 ww. rozporządzenia mieszkaniem jest zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, zaś pełnienie funkcji usługowych odpowiada definicji budynku użyteczności publicznej, o którym mowa w § 3 pkt 6 rozporządzenia, a przez który należy rozumieć budynek przeznaczony np. na potrzeby opieki społecznej.

Bez wątpienia trafnie przyjęły organy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na tym, iż zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt usługowy wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części) a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu). Zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na cele usługowe zmienia więc co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek użyteczności publicznej, a za taki uważany jest również budynek przeznaczony na dom opieki społecznej (§ 3 pkt 6 powyższego rozporządzenia) musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania budynku jaka miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zgłoszona właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 Pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 1918/09 - LEX nr 746848).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował dyspozycję art. 71a ust. 1 Pr.bud., który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Wobec nieprzedłożenia przez Skarżącą żądanych dokumentów, PINB słusznie wdrożył tryb przewidziany w art. 71a ust. 4 Pr.bud. i nakazał w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy podjęły wymagane czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zastosowały do niego właściwe normy prawa materialnego. Sformułowane w skardze zarzuty należało zaś ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł poza tym innych naruszeń prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.