Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1416/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 632/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w O. na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 4 czerwca 2008 r. nr XXIII/170/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 632/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na uchwałę Rady Gminy Podgórzyn z dnia 4 czerwca 2008 r., Nr XXIII/170/08, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w obrębach Sosnówka i Marczyce w gminie Podgórzyn.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżąca, po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszeń prawa dokonanych przy podjęciu zaskarżonej uchwały, złożyła na nią skargę, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...]. Uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia są sprzeczne z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Podgórzyn,

2/ art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 5 kc poprzez nadużycie władztwa planistycznego,

3/ art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 kc poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niedozwoloną ingerencję w przysługujące jej prawo własności,

4/ art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i pozbawienie jej rzeczywistego wpływu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki Nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 5 października 2006 r. nabyła od Gminy Podgórzyn działkę Nr [...], położoną nad zbiornikiem retencyjno-wodociągowym Sosnówka. Z treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego wynika, że w chwili jej zawarcia podlegała ona regulacjom Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Podgórzyn, ustanowionego uchwałą Rady Gminy Podgórzyn Nr XLlI/147/2002 z dnia 28 września 2002 r. Zgodnie ze Studium działka położona była na terenie oznaczonym symbolem UT, dla którego jako funkcję preferowaną przewidziano: usługi turystyczno-rekreacyjne, kultury i związane z kulturą, sanatoryjno-uzdrowiskowe, zieleni i rekreacji; natomiast jako funkcję towarzyszącą i uzupełniającą: mieszkalnictwo jednorodzinne rozproszone i usługi towarzyszące nieuciążliwe. Powyższe wytyczne zostały zamieszczone w treści aktu notarialnego. Skarżąca wskazała, że decyzja o zakupie przedmiotowej działki została podjęta wyłącznie ze względu na możliwość realizacji na niej inwestycji, która obejmować miała wybudowanie budynków hotelowo-wypoczynkowych na około 250 miejsc noclegowych z pełnym zapleczem socjalno-gastronomicznym z rozważeniem budowy domu "Spokojnej Starości" na około 120 osób z zapleczem leczniczo-rehabilitacyjnym, i która w momencie zawarcia umowy została przez Gminę Podgórzyn zaakceptowana. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy ustaliła jednak zupełnie odmienne przeznaczenie działki (zarówno podstawowe, jak i uzupełniające), pomijając obowiązujące w tym zakresie uregulowania, co doprowadziło do złamania fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego - ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa. Naruszono przy tym naczelną zasadę obrotu cywilnego "pacta sunt servanda". Skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała w zakresie zagospodarowania działki Nr [...] drastycznie ingeruje w jej prawo własności, stanowiąc naruszenie jego istoty, bowiem:

a) z przedmiotowego obszaru nie można wyodrębnić mniejszych działek, co zgodnie z pozostałymi postanowieniami zaskarżonej uchwały implikuje możliwość wybudowania maksimum dwóch budynków na terenie o powierzchni prawie 3 ha, b) ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy wraz z dopuszczalnymi maksymalnymi: wskaźnikiem zabudowy działki i wskaźnikiem intensywności zabudowy, a także maksymalną wysokością zabudowy, wyznaczają znikomy w stosunku do całkowitej powierzchni obszar, na którym możliwe jest wzniesienie budowli,

c) ze względu na ustanowione ograniczenia w zakresie wznoszenia budowli, nie jest możliwym wybudowanie budynku hotelowo-wypoczynkowego na około 250 osób, co było jednym z elementów zaakceptowanej koncepcji zagospodarowania działki,

d) w konsekwencji w obecnym stanie rzeczy zakupiony teren stał się dla niej bezużyteczny, a ponadto ze względu na obowiązujące wytyczne w zakresie zagospodarowania przestrzennego stracił na wartości, co powoduje, iż nie będzie możliwa jego sprzedaż bez straty finansowej.

Zdaniem skarżącej, Rada Gminy zapewniła jej jedynie pozorną możliwość wpływania na postanowienia dotyczące zakupionego terenu zawarte w zaskarżonej uchwale, co jest jednym z przejawów nadużycia władztwa planistycznego. Sporządzone przez Radę Gminy uzasadnienie odrzucenia wniesionych przez nią uwag jest ogólnikowe i nie wyjaśnia w sposób racjonalny przesłanek podjętych rozstrzygnięć. W konsekwencji, w opinii skarżącej, działania Rady Gminy doprowadziły do naruszenie jej interesu prawnego rozumianego jako możliwość zrealizowania zaplanowanej inwestycji na działce zakupionej od Gminy.

W odpowiedzi na skargę Gmina Podgórzyn wniosła o jej oddalenie. Wskazując, iż zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2008 r., a wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w dniu 29 lipca 2008 r. Gmina stwierdziła, że już z tych przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stosownie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, wezwanie do usunięcia naruszeń może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. W opinii Gminy, zaskarżona uchwała nie narusza ponadto interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, gdyż Studium jako akt planowania wiążący organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż wbrew stanowisku Gminy Podgórzyn chociaż zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 lipca 2008 r., a wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w dniu 29 lipca 2008 r., skarga na uchwałę z dnia 4 czerwca 2008 r., Nr XXIII/170/08, podlega merytorycznemu rozpatrzeniu. Wskazała, iż w przywoływanym przez Gminę postanowieniu z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1738/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wprowadzając określoną w tym artykule procedurę zaskarżania aktów podejmowanych przez organy samorządu gminnego, powinien być tak rozumiany, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego, powinno poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, jednakże wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały, lecz przed jej opublikowaniem. Zgadzając się w pełni z powyższym stanowiskiem, Sąd I instancji stwierdził, że z treści tego postanowienia wynika jednocześnie, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które musi podmiot skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego może być dokonane również po opublikowaniu kwestionowanej uchwały, a nie tylko przed jej opublikowaniem. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez Naczelny Sąd Administracyjny sformułowanie "może", a nie "musi", być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały. Tak sformułowana teza w omawianym postanowieniu wynika z faktu, iż w sprawie rozstrzyganej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji odrzucił skargę, bo wezwanie do usunięcia naruszenia zostało skierowane przed opublikowaniem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszeń, które podmiot jest zobligowany skierować do organu gminy w celu otwarcia sobie drogi do sądu administracyjnego musi poprzedzać wniesienie skargi do tego sądu, przy czym wezwanie to może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały zarówno przed jej opublikowaniem, jak i po jej opublikowaniu.

Sąd zauważył, iż w opinii skarżącej, zaskarżona uchwała w części dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki Nr [...] została podjęta z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa, w wyniku którego nie jest możliwe zrealizowanie zaplanowanej przez nią inwestycji, wbrew zapisom znajdującym się w umowie kupna-sprzedaży przedmiotowej działki. Podniósł, iż w warunkach niniejszej sprawy rozważenia wymaga zatem, czy rzeczywiście przeznaczenie należącej do skarżącej działki w planie miejscowym jest odmienne od zapisów w Studium i we wskazywanym przez skarżącą akcie notarialnym i czy faktycznie nie jest możliwe zrealizowanie zaplanowanej przez skarżącą inwestycji. Po przytoczeniu i porównaniu tych zapisów z zapisami planu miejscowego, Sąd doszedł do wniosku, że wskazana w akcie notarialnym koncepcja zagospodarowania działki może zostać zrealizowana zgodnie ze Studium Uwarunkowań jak również zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Skoro bowiem w akcie notarialnym jako koncepcję zagospodarowania działki podano wybudowanie budynków hotelowo-wypoczynkowych na około 250 miejsc noclegowych z pełnym zapleczem socjalno-gastronomicznym z rozważeniem budowy domu "Spokojnej Starości" na około 120 osób z zapleczem leczniczo-rehabilitacyjnym, to taka inwestycja może zostać zrealizowana na terenie objętym w planie symbolem Uz.6 wraz z dodatkowym oznaczeniem dotyczącym ustaleń indywidualnych "2". Na terenie tym plan ustala bowiem jako przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, a jako przeznaczenie uzupełniające - o ile ustalenia indywidualne nie stanowią inaczej:

1/ wbudowane lokale mieszkalne w ilości: a) maksimum 2 lokale mieszkalne na każdej działce wydzielonej wg zasad i parametrów określonych w planie, o ile plan dopuszcza podział terenu, b) maksimum 2 lokale na terenie o ile plan nie dopuszcza podziału terenu na działki,

2/ ogólnodostępne parkingi,

3/ usługi handlu realizowane jako wbudowane w budynkach przeznaczenia podstawowego o powierzchni handlowej do 400 m2 w każdym budynku,

4/ wody powierzchniowe śródlądowe; przy czym na każdej z działek mogą być 2 budynki przeznaczenia podstawowego lub podstawowego i uzupełniającego oraz jeden budynek gospodarczy.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że budynki hotelowo-wypoczynkowe z pełnym zapleczem socjalno-gastronomicznym oraz dom "Spokojnej Starości" z zapleczem leczniczo-rehabilitacyjnym, stanowiące zabudowę usługową, z całą pewnością na takim terenie mogą zostać zrealizowane. Zauważył ponadto, że zgodnie z przytoczonym w akcie notarialnym zapisem, w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy Podgórzyn podano, iż działka Nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UT określonym jako funkcja preferowana usługi turystyczno-rekreacyjne, kultury i związane z kulturą, sanatoryjno-uzdrowiskowe, zieleni i rekreacji; oraz funkcji towarzyszącej i uzupełniającej mieszkalnictwo jednorodzinne rozproszone i usługi towarzyszące nieuciążliwe. Powyższe funkcje co do istoty zostały zatem zachowane w zaskarżonym planie. Uściśleniu uległy jedynie konkretne parametry dotyczące wznoszonych obiektów na terenie objętym planem. W tym natomiast stanie sprawy nie można uznać, że wskutek uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki stanowiącej własność skarżącej uległo zmianie i obecnie nie jest możliwe zrealizowanie inwestycji zgodnej z koncepcją zagospodarowania działki przedstawioną w akcie notarialnym. W konsekwencji, podniesione przez skarżącą zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie znajdują uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazała naruszenie:

1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie upzp, polegającą na przyjęciu, że wystarczającym dla oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn jest wskazanie, że funkcje przeznaczenia terenu działki Nr [...] ustalone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Podgórzyn zostały w tym planie co do istoty zachowane, podczas gdy treść postanowień przedmiotowych aktów powinna być zgodna,

2/. przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie ppsa, poprzez pominięcie rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów: nadużycia przy uchwalaniu planu miejscowego władztwa planistycznego, niedozwolonej ingerencji organu administracji publicznej w przysługujące jej prawo własności oraz pozbawienia jej rzeczywistego wpływu na treść planu miejscowego, a w rezultacie brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej podniosła, iż art. 9 ust. 4 upzp stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wskazała, iż z definicji zawartej w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN wynika, że "wiążący" to "taki, który zobowiązuje do czegoś, ma skutki prawne". W konsekwencji, właściwa interpretacja treści omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że rada gminy przy sporządzaniu planów miejscowych jest zobowiązana uwzględnić ustalenia studium, pod rygorem skutków prawnych. Analizie omawianej regulacji służy ponadto przepis art. 20 ust. 1 upzp, który ustanawia wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Definicja słowa "zgodny" zawarta we wskazanym wyżej słowniku języka polskiego ustala jego znaczenie jako "niesprzeczny z czymś", "jednomyślny", "jednakowy", "harmonijny". Z przytoczonych uregulowań wynika zatem, że ustawodawca nie wprowadził żadnej gradacji względem ustaleń studium, które rada gminy zobowiązana jest uwzględnić przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sformułowanie w tej kwestii jest na tyle kategoryczne ("ustalenia studium są wiążące"), że nie dopuszcza swobodnego uznania. Według skarżącej, słuszność powyższych rozważań potwierdza wykładnia celowościowa przepisu art. 9 upzp, która prowadzi do wniosku, że uchwałą w sprawie studium rada gminy dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie planów miejscowych, które może ulegać stosownym zmianom, ale tylko poprzez nowelizacje treści studium.

Skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji stwierdził, że funkcje przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka Nr [...], ustalone w studium zostały co do istoty zachowane w planie miejscowym, a uściśleniu uległy jedynie konkretne parametry dotyczące obiektów wznoszonych na terenie objętym planem. Wskazała, iż stanowisko to jest błędne oraz niezgodne z powołanymi wyżej przepisami prawa. Postanowienia planu miejscowego powinny być bowiem zgodne z postanowieniami studium, a nie co do istoty zachowane. Cecha "zgodności" przesądza bowiem o bezwzględnie wiążącym charakterze postanowień studium. Sąd I instancji, sprawując kontrolę nad legalnością działalności administracji publicznej, powinien zatem dokonać szczegółowej analizy postanowień studium i planu, celem porównania ich treści. W ocenie skarżącej, stwierdzenie "zgodności" zapisów przedmiotowych aktów jest ponadto działaniem dalej idącym od stwierdzenia "zachowania co do istoty". Sąd I instancji poprzestając na drugiej opcji błędnie tym samym uznał, że jest ona wystarczająca dla uznania legalności działania organu administracji publicznej. Skarżąca dodała ponadto, że nawet twierdzenie Sądu w zakresie "zachowania co do istoty" postanowień studium w planie jest chybione, bowiem pomiędzy przedmiotowymi aktami zachodzą sprzeczności. Tytułem przykładu, wskazała na zapisy studium, które wprowadzały jako funkcję towarzyszącą i uzupełniającą dla terenu opisanego jako UT, na którym położona jest działka Nr [...], mieszkalnictwo jednorodzinne rozproszone i usługi towarzyszące nieuciążliwe, podczas gdy obecnie, z ustaleń planu wynika, że na działce Nr [...] istnieje możliwość wybudowania jednego budynku z dwoma wbudowanymi lokalami mieszkalnymi, a obszar ten jest objęty zakazem podziału. Podniosła, iż termin "mieszkalnictwo jednorodzinne" wskazuje na możliwość wybudowania domów jednorodzinnych, a co za tym idzie pozwala sądzić, że z terenu przeznaczonego pod taką inwestycję będzie można wyodrębnić działki budowlane. Ponadto ze znaczenia słowa "rozproszony", które jest definiowane we wskazanym wyżej słowniku języka polskiego jako "rozsypany, rozrzucony, rozniesiony na wszystkie strony", "rozmieszczony w różnych miejscach", "podzielony na części i rozmieszczony w wielu różnych miejscach", wynika, że chodzi o wielość rzeczy.

W uzasadnieniu drugiej podstawy kasacyjnej skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę pominął rozważania nad wskazanymi w podstawie zarzutami, których analiza była kluczowa dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ich treść dotyczy bowiem legalności działania organu administracji publicznej, a badanie tejże materii objęte jest właśnie kognicją sądu administracyjnego. Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać natomiast jako naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać bowiem, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest lakoniczne, chaotyczne, w większości fragmentów stanowi kopię zapisów planu miejscowego, ogranicza się jedynie do kilku bezpodstawnych, ogólnych twierdzeń w kwestii możliwości realizacji na działce Nr [...] zaplanowanej przez nią inwestycji, a ponadto nie zawiera żadnych merytorycznych wniosków, które wyjaśniałyby motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno stanowić natomiast konsekwentną, logiczną, zwięzłą, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą nie powiązanych. Skarżąca podniosła ponadto, iż Sąd I instancji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia jedynie przepis art. 151 ppsa, ograniczając jej wyjaśnienie do stwierdzenia, że podnoszone przez nią zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie znalazły uzasadnienia. W ocenie skarżącej, stanowi to naruszenie art. 141 § 4 ppsa, a ponadto jest to kolejny przykład na brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, bowiem Sąd powinien rozpatrywać skargę nie tylko w granicach zaskarżenia, ale niejako "wyjść poza te granice". Skarżąca podniosła jednocześnie, że skoro uzasadnienie wyroku stanowi niejako odzwierciedlenie kierunku rozważań prowadzonych przez sąd przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, to należy uznać, że wszelkie uchybienia w tej materii są konsekwencją wcześniejszych uchybień w toku rozumowania, a te ostatnie mają wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie, nie ujmując tej kwestii w kategorię zarzutu, skarżąca wskazała, że Sąd I Instancji nieprawidłowo odczytał również mapę załączoną do planu miejscowego. Sąd przyjmuje bowiem, że działka Nr [...] położona jest na terenie opisanym na mapie jako Uz.6, a ponadto jej część - w ramach tego symbolu - objęta jest nr 2. Prawdopodobnie rzeczony nr 2 to obszar, który jest w planie przeznaczony pod zabudowę, tj. został ograniczony liniami nieprzekraczalnej zabudowy. Niezrozumiałym dla skarżącej jest jednak, dlaczego w dalszej części uzasadnienia Sąd odnosi się tylko i wyłącznie do tego obszaru, pomijając drugi obszar przeznaczony pod zabudowę, objęty nr 3. Mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonego wyroku, skarżąca domniemywa, że nie jest to zwykłe przeoczenie, ale działanie zamierzone, co sugeruje konsekwentne pomijanie cytowania uregulowań dotyczących przedmiotowego obszaru. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji popełniał zatem zasadnicze błędy już na etapie analizowania akt sprawy, co z pewnością wpłynęło na jej rozstrzygnięcie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 listopada 2009r. pełnomocnik strony skarżącej wnosząc jak w skardze kasacyjnej, podtrzymała zawarte w niej wywody, jednak na pytanie Sądu na czym konkretnie polega niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań nie potrafiła wskazać takich niezgodności i zapisów w studium, które nie zostały przeniesione do planu miejscowego dotyczącego działki nr. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy te nie są jednak usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Ocena jego zasadności będzie miała bowiem wpływ na rozstrzygnięcie co do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych w ramach drugiej podstawy.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdzić należy, że o ile przedstawioną przez skarżącą interpretację art. 9 ust. 4 powołanej ustawy, opartą na znaczeniu słownikowym pojęcia "wiążący" uznać należy za prawidłową, o tyle wykładnię art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, opartą na znaczeniu słownikowym pojęcia "wiążący", lecz bez uwzględnienia charakteru studium, uznać należy za nie w pełni trafną.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przytoczony przepis znajduje rozwinięcie w art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, stosownie do którego rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że rada gminy związana ustaleniami studium, przed uchwaleniem planu miejscowego jest zobowiązana do stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium. Nie budzi wątpliwości, że zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" oznacza bowiem stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy też "niesprzeczność". Nie oznacza jednak, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W konsekwencji, stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, LEX nr 490131).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia omawianych przepisów odpowiada przedstawionej wyżej. Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy z uwagi na zakres zaskarżenia określony w skardze ocena legalności zaskarżonej uchwały ograniczona była do jej części, a mianowicie do postanowień dotyczących działki Nr [...]. W konsekwencji, przeprowadzając kontrolę prawidłowości dokonanej przez Radę Gminy oceny co do zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, Sąd I instancji, po przytoczeniu zapisów planu dotyczących przedmiotowej działki oraz zapisów studium, dokonał ich analizy, uwzględniając przy tym zarzuty skargi akcentujące brak możliwości w obecnym stanie wprowadzenia w życie koncepcji zagospodarowania tej działki, obejmującej wybudowanie budynków hotelowo-wypoczynkowych na około 250 miejsc noclegowych z pełnym zapleczem socjalno-gastronomicznym z rozważeniem budowy domu "Spokojnej Starości" na około 120 osób z zapleczem leczniczo-rehabilitacyjnym. Po porównaniu tych zapisów Sąd I instancji doszedł do wniosku, że ustalenia planu miejscowego nie stoją na przeszkodzie realizacji wskazanej koncepcji zagospodarowania działki nr [...]. Treść bowiem zapisów zawartych w studium dotyczących działki nr [...], w zakresie terenu objętego symbolem UT i w planie miejscowym w zakresie tego terenu objętego symbolem Uz.6, wskazuje, że przeznaczenie przedmiotowej działki nie uległo zmianie lecz uszczegółowieniu. Uściśleniu więc uległy konkretne parametry co do możliwości wznoszenia obiektów na terenie objętym planem. Przyjąć należy, że Sąd I instancji uznał tym samym ustalenia obu tych aktów za zgodne. Zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza bowiem, jak wskazano wyżej, obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznawania kierunki przyjęte w uchwale rady gminy z 2002r zawarte studium uwarunkowań zostały sformułowane dość ogólnie przy uwzględnieniu wyjątkowo korzystnego usytuowania terenu, na którym znajduje się między innymi działka nr. [...], zaś w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego mając na względzie to wyjątkowo korzystne położenie terenu przyjęto szczegółowe warunki jego zagospodarowania.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Za skuteczny nie może też być uznany podniesiony w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut niewłaściwej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż naruszenie w tym zakresie nie stanowi błędu wykładni, czyli mylnego zrozumienia treści normy prawnej. Dodatkowo zauważyć należy iż skarżąca nie skonkretyzowała na czym w warunkach niniejszej sprawy polega niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i nie wskazała takiego zapisu w studium, który byłby sprzeczny z planem lub nie został do tego planu przeniesiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaś zaskarżony wyrok nie może, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, doszukiwać się uchybień Sądu I instancji, a w konsekwencji także naruszeń prawa w zakresie wyraźnie nie wskazanym w tej skardze, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy do zastosowania art.183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w zakresie zgodności planu miejscowego ze studium należało w skardze kasacyjnej wskazać wyraźnie nie tylko konkretny przepis prawa, który w ocenie skarżącej został naruszony przez Sąd I instancji, ale również na czym konkretnie polegała niezgodność zapisu przyjętego w planie miejscowym ze studium uwarunkowań i w jaki sposób interes prawny lub uprawnienie zostały przez ten plan naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny musi opierać się bowiem na wyraźnie wskazanych podstawach kasacyjnych. Nie może domyślać się, czy też interpretować intencji strony skarżącej, co do podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji brak konkretnego uzasadnienia zarzutów opartych na naruszeniu wskazanego przepisu, nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i prawidłowej jego oceny.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, stwierdzić także należy, iż brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji pominął podniesione przez skarżącą w skardze zarzuty: nadużycia przy uchwalaniu planu miejscowego władztwa planistycznego, niedozwolonej ingerencji organu administracji publicznej w przysługujące jej prawo własności oraz pozbawienia jej rzeczywistego wpływu na treść planu miejscowego. Zauważyć należy, że przedmiotowe zarzuty przytoczone zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie analiza ich zasadności została dość ograniczona do stwierdzenia, że nie znalazły one uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy, lecz w kontekście wcześniejszych rozważań Sądu I instancji, w ramach których doszło do wykazania możliwości zrealizowania zamierzonej przez skarżącą inwestycji, której możliwość realizacji negowała ona w ramach wskazanych wyżej zarzutów, nie można uznać, że zarzuty te zostały przez Sąd I instancji pominięte. Skarżąca nie rozwinęła natomiast twierdzenia, w jaki sposób brak szczegółowego odniesienia się do przedmiotowych zarzutów, mógłby w warunkach niniejszej sprawy wpłynąć istotnie na jej wynik. W tych warunkach, oddalenie przez Sąd I instancji skargi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było konsekwencją braku doszukania się przez ten Sąd naruszeń prawa, uzasadniających uwzględnienie skargi. W konsekwencji powołanie się na ten przepis w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wymagało dodatkowego rozwinięcia.

Na marginesie tylko, bowiem kwestia ta nie było ujęta w kategorii zarzutu, wskazać natomiast należy, iż zgodnie z mapą, stanowiącą załącznik do zaskarżonej uchwały, teren przeznaczony pod zabudowę, objęty w ramach symbolu Uz.6 numerem 3 znajduje się na działce Nr [...]. W konsekwencji, regulacje dotyczące tego terenu zostały pominięte przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.