Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3364/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 550/23 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 1 lipca 2021 r., nr XLII/312/21 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 550/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego (dalej także jako "skarżący" albo "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także jako "organ" albo "Rada") z dnia 1 lipca 2021 r. nr XLII/312/21 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 1 lipca 2021 r. nr XLII/312/21 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, zarzucając naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) - dalej: "Konstytucja RP" - oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) - dalej jako: "ustawa" albo "u.u.c.p.g." – poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i pominięcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 2d w związku z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy", podczas gdy każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów, dalej "PSZOK";

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy poprzez ustalenie w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i), zaskarżonej uchwały oraz § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych", że odbiór odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z terenu Gminy [...] będzie odbywał się wyłącznie w PSZOK, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z nieruchomości;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c) zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal";

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e) i § 2 ust. 3 w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nazwę frakcji nieznaną ustawie "opakowania wielomateriałowe";

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez użycie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;

7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne tj. "do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi", podczas gdy przepisy ustawy nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie;

8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1-6, 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady zawierające azbest, papa, części samochodowe, wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych), podczas gdy organ stanowiący gminy w akcie prawa miejscowego, uprawniony jest wyłącznie do ograniczenia ilości przyjmowanych w PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, a nie określenia ich rodzaju;

9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany";

10. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art.. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez ograniczenie w § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady w opakowaniach cieknących, podczas gdy przepis ustawy nie uprawnia do ograniczenia możliwości przyjmowania odpadów komunalnych od faktu dostarczenia ich w opakowaniach cieknących;

11. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak spójności zaskarżonej uchwały Nr XLII/312/21 Rady Gminy [...] z uchwałą Nr XLIV/316/21 Rady Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] przez pominięcie wskazania w zaskarżonej uchwale punktów aptecznych przyjmujących przeterminowane leki, podczas gdy § 10 Regulaminu utrzymania czystości i porządku stanowi, że ten rodzaj odpadów "może być zbierany także w wyznaczonych punktach aptecznych".

Podnosząc powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...], działający w imieniu Rady Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Jednakże na wypadek niepodzielenia przez Sąd argumentacji organu Wójt wniósł o stwierdzenie, że poszczególne zaskarżone przepisy uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wyłącznie przepisów istotnie naruszających zdaniem Sądu powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Treść przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Zdaniem Sądu meriti podkreślenia wymaga, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r.; sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej), bądź ich modyfikacja, czy też uzupełnianie może być postrzegane jako istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, jak również modyfikować treści przepisów ustawy, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono lub zmodyfikowano, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy (przywołano wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, WSA w Poznaniu; z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14; z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt IV SA/PO 582/14; z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18; nadto przywołano wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 2114/11 oraz z dnia 30 sierpnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 2376/18 jak również wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r.; sygn. akt II SA/Bk 270/20 oraz).

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego uchwała Rady Gminy [...] z dnia 1 lipca 2021 r. nr XLII/312/21 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Wojewody zaskarżona uchwała dotknięta jest licznymi wadami, kwalifikującymi się jako istotne naruszenie prawa, co powoduje jej nieważność w całości.

Dokonując analizy poszczególnych zarzutów podniesionych przez organ nadzoru Sąd pierwszej instancji doszedł do następujących wniosków.

Po pierwsze, Sąd meriti uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.u.c.p.g. poprzez pominięcie w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne. Jak wynika bowiem z treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (pkt 6). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro ustawodawca w powyższej regulacji wyraźnie wskazał, że w ramach funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obok zbierania odpadów komunalnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy zapewnia się także odbieranie odpadów niebezpiecznych, to mając na uwadze treść art. 6r ust. 3 ustawy i wynikający z niego obowiązek szczegółowego określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie można podzielić argumentacji pełnomocnika organu, że brak wymienienia expressis verbis odpadów niebezpiecznych odbieranych w PSZOK należy odczytywać w ten sposób, że przyjęty przez Gminę [...] system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów bez względu na to czy mają one charakter odpadów niebezpiecznych czy też nie. Regulamin określający sposób świadczenia usług przez PSZOK ma być szczegółowy, a przy tym zapewniać łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, zatem nie można przerzucać na adresatów tego Regulaminu oceny, czy dany odpad mieści się w katalogu odpadów przyjmowanych przez PSZOK, czy też nie. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu definicji pojęcia "odpady niebezpieczne" należy szukać poza u.u.c.p.g., tj. w ustawie o odpadach, natomiast w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów określono grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych. Jednakże nie można oczekiwać, żeby właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy [...] albo na własną rękę poszukiwali wśród ww. aktów prawnych wskazówek, gdzie można pozbyć się odpadów niebezpiecznych, albo domyślali się, że odpady niebezpieczne stanowią rodzaj odpadów komunalnych, których odbieraniem zajmuje się także PSZOK. Brak jednoznacznego, wyraźnego i szczegółowego postępowania z odpadami niebezpiecznymi może prowadzić zdaniem Sądu pierwszej instancji do sytuacji, w której mieszkańcy będą się pozbywali takich odpadów mieszając je razem z pozostałymi odpadami komunalnymi. Dlatego właśnie wymienienie przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. odpadów niebezpiecznych wśród innych odpadów komunalnych powinno przekładać się na wymienienie tych odpadów zarówno w uchwale, jak i w Regulaminie PSZOK, o których mowa w art. 6r ust. 3 ustawy.

W związku z powyższym podzielić należy w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zaniechanie wymienienia w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Regulaminu PSZOK frakcji odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak: odpady niebezpieczne stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy. Odpady niebezpieczne są bowiem frakcją odpadów komunalnych zbieranych selektywnie, których możliwość pozbywania się musi zostać zapewniona właścicielom nieruchomości przez gminę, co wynika również z art. 6r ust. 2d ustawy, w myśl którego w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Natomiast brak zapewnienia i wskazania w uchwale innego sposobu przyjmowania odpadów niebezpiecznych, oznacza konieczność zapewnienia przez gminę przyjmowania ich przez PSZOK. Tymczasem Rada wbrew art. 6r ust. 3 ustawy pominęła ten rodzaj odpadów komunalnych, które właściciele mogą na własny koszt dostarczyć do PSZOK.

Po drugie, za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 6r ust. 2d w związku z art. 6c ust. 1 ustawy poprzez wyłączenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały odbierania sprzed nieruchomości bioodpadów takich jak: "odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy". Sąd meriti wskazał, że stosownie do treści art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przepisy ustawy nie regulują ustawowych definicji pojęć "bioodpady" oraz "odpady komunalne", odsyłając w tym zakresie (art. 1a u.u.c.p.g.) do stosowania wprost przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, "bioodpady" to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, "odpady komunalne" to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych

- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości;.

Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Realizując powyższy obowiązek gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w tym w szczególności zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące m.in. bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy), jak również tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie m.in. bioodpadów (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Jak wynika natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jedną z obligatoryjnych kwestii jaką winien określać regulamin pozostają szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, do których ustawodawca zaliczył między innymi bioodpady, jak również w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów prowadzonego przez PSZOK (4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy). Zauważyć przy tym należy, że nowelizując przepisy ustawy, w tym art. 4 ust. 2, ustawodawca wykreślił z ustawy termin "odpady zielone", wprowadzając jednocześnie termin "bioodpady". Zarówno na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak w aktualnym stanie prawnym ustawodawca w art. 1a ustawy zdecydował o odesłaniu, w sprawach nieuregulowanych ustawą, do stosowania wprost powołanej wcześniej ustawy o odpadach, która to ustawa zawiera definicje legalne pojęć: "bioodpady" (art. 3 ust. 1 pkt 1) do których zaliczane są miedzy innymi ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych oraz "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 1 pkt 7) do których zaliczane są między innymi bioodpady, ale tylko te powstające w gospodarstwach domowych. Z powyższego wynika zatem, że bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych nie mieszczą się w zakresie ustawowej definicji "odpadów komunalnych". Nie można jednak zapominać o tym, co słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, że dokonując nowelizacji ustawy w 2019 r., ustawodawca wykreślając termin "odpadów zielonych", dodał jednocześnie przepis art. 1b, zgodnie z którym do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z powyższego wynika zatem, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk niewątpliwie nie mieszczą się w zakresie definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, jednakże z woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, że zaskarżona uchwała podjęta w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zakresie w jakim reguluje sposób zagospodarowania przez gminę bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy jedynie poprzez umożliwienie ich bezpośredniego oddania w prowadzonym przez gminę PSZOK, została uchwalona z rażącym naruszeniem art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd meriti przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn. akt III OSK 5422/21), oddalający skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 874/20, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 27 lutego 2020 r. nr XXIII/197/20 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów na terenie Gminy [...] w całości. W powołanym wyroku NSA stwierdził, że: "Zgodnie z art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Wykładnia tego przepisu nie oznacza wprowadzenia przez ustawodawcę alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez PSZOK albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania (tak też NSA w wyroku z 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5507/21). Gmina ma obowiązek odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, a jedynie dodatkowo może określić, że takie odpady nie są przyjmowane w PSZOK. Przy czym możliwość nieprzyjmowania takich odpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych istnieje tylko wówczas, gdy w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zapewnione ich odbieranie z miejsc wytworzenia w całości.". NSA podkreślił, że gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że: "Jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów, to taką regulację wprost zamieszcza w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawiera art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r. ust. 2d u.u.c.p.g.). Natomiast tam, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost posługuje się takim pojęciem (np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4 u.u.c.p.g.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sytuacji, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się pojęciem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie". Pod pojęciem "odbierania" odpadów należy rozumieć tylko sytuację, w które odpady te są odbieranie od właściciela z terenu nieruchomości.". NSA dodał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy rada gminy może w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Przepis ten posługuje się pojęciem "zbieranie" odpadów, a nie ich "przyjmowanie". Przepis ten upoważnia radę gminy do ustalenia odrębnych np. terminów odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie w stosunku do innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Jednakże nie jest dopuszczalnym taka jego wykładnia, zgodnie z którą rada gminy może albo ustalić odbieranie odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, albo całkowicie pominąć dopuszczalność ich odbierania z terenów nieruchomości i w zamian za to zobowiązać właścicieli do ich dostarczania do PSZOK i ich przyjmowania w takim punkcie. Odwołując się do treści art. 1b ustawy NSA stwierdził, że nie ma wątpliwości, że bioodpady stanowiące odpady komunalne powinny być odbierane od właściciela z terenu jego nieruchomości. Ponadto NSA podkreślił również, że norma prawna zawarta w przepisie art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do zwolnienia gminy z obowiązku odbioru bioodpadów, o których mowa w art. 1b u.u.c.p.g. bezpośrednio z nieruchomości mieszkańców. Ustawodawca wprowadzając wyżej wymieniony przepis miał bowiem na celu udzielenie gminie upoważnienia do podjęcia fakultatywnej decyzji, w oparciu o przeprowadzoną analizę możliwości przetwarzania odpadów komunalnych, czy będzie zbierała bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych łącznie z bioodpadami pochodzącymi z gospodarstw domowych, czy też postanowi o oddzielnym ich zbieraniu. Powyższe wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy VIII.3495).

Sąd meriti podniósł dalej, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 4944/21) wskazując, że nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie nieodpłatnego przyjmowania bioodpadów po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia art. 3 ust. 2 pkt 5 u.u.c.p.g. może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych bioodpadów bez ograniczenia ilościowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prezentowane wyżej stanowisko pozostaje aktualne również na gruncie rozpatrywanej sprawy, dlatego przeciwne argumenty, prezentowane przez pełnomocnika organu należy uznać za chybione.

Po trzecie, z tych samych względów należy uwzględnić w ocenie Sądu pierwszej instancji kolejny z podniesionych przez Wojewodę Łódzkiego zarzutów, tj. zarzut rażącego naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy poprzez uregulowania zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i) zaskarżonej uchwały, a także w § 14 Regulaminu PSZOK, polegające na wyłączeniu odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy z nieruchomości i jednocześnie narzucenia sposobu zagospodarowania tychże odpadów wyłącznie poprzez bezpośrednie przyjmowanie w PSZOK.

Po czwarte, za trafny uznać należy w ocenie Sądu meriti zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne tj. "do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi". Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewidują wskazywania w akcie prawa miejscowego terminu w tym zakresie. Podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 18 stycznia 2021 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2302/20) jednoznacznie stwierdzając, że: "Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje w swojej treści upoważnienia dla Rady do ustanowienia jakiegokolwiek terminu, w którym mieszkańcy mieliby informować organy gminy o wskazanych w tym przepisie sytuacjach.". W związku z tym podzielić należało w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącego, że w zakresie delegacji art. 6r ust. 3 ustawy nie mieści się ograniczenie terminu zgłaszania reklamacji przez właścicieli nieruchomości, którego Rada dokonała w § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Natomiast odwoływanie się przez pełnomocnika organu do regulacji zawartych w innych aktach prawnych niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie ma żadnego wpływu na zaprezentowaną ocenę wadliwości uchwały, o której wyżej mowa.

Po piąte, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji uznał także za zasadny zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, poprzez wskazanie w treści § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany". Jak słusznie wskazał pełnomocnik Wojewody przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, zakazuje zbierania niekompletnego zużytego sprzętu oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu podmiotowi niebędącemu odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącym punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, o których mowa w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sprzętem w rozumieniu ustawy jest, w myśl jej art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że niekompletny zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny oraz części pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego nie mogą być odbierane przez podmioty, które nie są enumeratywnie w nim wymienione. A skoro tak, to obowiązek zbierania niekompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu przeniesiony został na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tym samym treść § 17 Regulaminu PSZOK stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Po szóste, Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko Wojewody Łódzkiego, co do naruszenia § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez użycie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne". W ocenie Sądu meriti, i w tym przypadku mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Wskazane wyżej sformułowania są pojęciami nieostrymi i nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego. Natomiast przepisy uchwały należy redagować w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy lokalnego. Innymi słowy treść uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, powinna być opracowana w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych postanowień uchwały, w których tak nieostre pojęcia się znalazły. Stanowisko to było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przy ocenie legalności podobnych aktów prawa miejscowego i w ocenie Sądu pozostaje aktualne również na gruncie niniejszej sprawy (przywołano wyroki WSA w Łodzi: z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 10/23 i II SA/Łd 1119/22; z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 11/23; z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1053/22 i sygn. akt II SA/Łd 1072/22; z 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1086/22; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 270/21).

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. b), § 3 pkt 1 lit. c), § 3 pkt 2 lit. c), § 3 pkt 3 lit. c) zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim Rada w miejsce frakcji "metale" wprowadziła nazwę frakcji "metal", jak również zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. e), § 2 ust. 2 pkt 1 lit. e), § 2 ust. 3 w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" nazwę frakcji nieznaną ustawie "opakowania wielomateriałowe", Sąd pierwszej instancji uznał, ze uchybienia te - jako mające charakter błędów językowych - nie powinny mieć miejsca w akcie prawa miejscowego, jednakże naruszenie to nie może być oceniane jako rażące i przesądzające o stwierdzeniu nieważności uchwały. Pełnomocnik organu trafnie podnosił, że za modyfikację rozwiązań ustawowych w tym zakresie nie sposób jest uznać posłużenie się przez prawodawcę lokalnego liczbą pojedynczą ("metal") zamiast liczby mnogiej ("metale"), gdyż nie wywołuje żadnych skutków normatywnych, zwłaszcza mając na uwadze, że w innych przepisach zaskarżonej uchwały Rada Gminy użyła słowa "metal" już prawidłowo, czyli w liczbie mnogiej. Tym samym rozbieżność pomiędzy językowym brzmieniem przepisów ustawy, a brzmieniem przepisów zaskarżonej uchwały jest pozbawiona normatywnego znaczenia. W ocenie Sądu meriti nie ulega również wątpliwości, że gminny system gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] obejmuje zbiórkę odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, co stanowi realizację zadań ustawowych określonych w ustawie. Również w tym przypadku doszło do pewnych rozbieżności językowych, których jednak nie można traktować jako naruszenia zasady konsekwencji terminologicznej wynikającej z zasad prawidłowej legislacji. Pełnomocnik organu przyznał, że w niektórych przepisach zaskarżonej uchwały doszło do "niezbyt zręcznego" ich zredagowania, jednak kontekst językowy zakwestionowanych przez Wojewodę przepisów jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z "odpadami opakowaniowymi wielomateriałowymi", nie zaś z "opakowaniami wielomateriałowymi" nie będącymi odpadami. Bezsprzecznie wynika to z samej uchwały, która w dalszych postanowieniach odnosi się wprost do "odpadów opakowaniowych wielomateriałowych".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 6r ust. 3a ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 15 pkt 1-4 i pkt 8 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady zawierające azbest, papa, części samochodowe, wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych), jak również poprzez ograniczenie w § 15 pkt 5 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że w PSZOK nie będą przyjmowane odpady w opakowaniach cieknących. W powyższym zakresie Sąd meriti podzielił stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i powołanym tam wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2022 r. (sygn. akt II SA/Wr 449/22). Jak wynika z powyższego wyroku obowiązek zapewnienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmuje co najmniej odpady wskazane w cytowanym już art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy. Ustawa określa również co najmniej jakie odpady komunalne mają być przyjmowane przez PSZOK (art. 3 ust. 2 pkt 6). Pamiętać jednak należy, że w każdym z przedstawionych wyżej obowiązków mowa jest o odpadach komunalnych. W tym miejscu ponownie należy odwołać się do definicji odpadów komunalnych zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu w definicji odpadów komunalnych centralne miejsce zajmuje gospodarstwo domowe, bowiem to ono tworzy odpady komunalne. Odpad komunalny to zatem taki odpad, który może wytworzyć gospodarstwo domowe, a więc osoby (osoba) gospodarujące wspólnie, zamieszkujące określony lokal, przy okazji zaspokajania codziennych potrzeb, zwłaszcza o charakterze egzystencjalnym, wynikających z życia we wspólnocie domowej. Ewentualnie, zamiast gospodarstwa domowego, może to być inny podmiot, ale musi chodzić o odpad podobny do odpadu z gospodarstwa domowego. WSA we Wrocławiu, na przykładzie analizy odpadów stanowiących części samochodowe uznał, że nie należą one do kategorii odpadów komunalnych. Sąd stwierdził, że skoro statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji w całości, to za odpady komunalne nie mogą też być uznane części samochodowe, w tym pochodzące z pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem WSA we Wrocławiu, części samochodowe nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych, ponieważ nie powstają w gospodarstwach domowych (nie pochodzą z gospodarstw domowych). Części samochodowe nie są zwykłym rezultatem funkcjonowania gospodarstwa domowego, ponieważ miejscem naprawy, wymiany części do pojazdów są co do zasady warsztaty, a w ocenie Sądu warsztat nie mieści się w zakresie gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika zatem, że takie odpady jak: 1) odpady zawierające azbest; 2) papa; 3) części samochodowe; 4) wszystkie odpady wskazujące na źródło pochodzenia inne niż z gospodarstwa domowego (np. chemikalia nietypowe dla prac domowych) nie stanowią w świetle powyższych przepisów odpadów komunalnych i jako takie nie mogą być przyjmowane w PSZOK.

W ocenie Sądu meriti podobnie należało odnieść się do kwestionowanego przez Wojewodę sposobu dostarczania odpadów do PSZOK oraz ich oznaczenia w sposób umożliwiający ich identyfikację. Wojewoda zarzucił, że ustawa nie pozwala gminie na regulację odmawiającą przyjmowania odpadów w opakowaniach cieknących (dotyczy odpadów wymagających opakowań) i odpadów nieoznaczonych, których nie można zidentyfikować. Z przepisu art. 6r ust. 3 ustawy wynika, że gmina ma kompetencję do określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów, w tym sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Sposób świadczenia usług przez PSZOK to organizacyjne, związane z funkcjonowaniem punktu odbioru regulacje mające na celu sprawne odbieranie odpadów, ich przygotowanie do dalszych procesów, a także realizację zasad ogólnych gospodarki odpadami z działu II ustawy o odpadach. Z kolei przepis art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy nakłada na gminę obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), i wskazuje minimalny katalog, jakie punkty te mają przyjmować. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że w świetle art. 6c ust. 1 ustawy zobowiązującego gminy do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pierwotną formą jest odbieranie odpadów, a możliwość ich dostarczenia do PSZOK stanowi jedynie dodatkowy sposób pozbycia się odpadów przez właściciela (przywołano wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2019 r.; sygn. II OSK 2892/18 oraz z dnia 7 czerwca 2022 r.; sygn. III OSK 5164/21). WSA we Wrocławiu, w powołanym wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wr 449/22, podkreślił natomiast, że zarówno odbieranie odpadów, jak i dostarczenie ich do PSZOK co do zasady powinno być selektywne, czyli oparte na selekcji odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy). Wytwórcy odpadów komunalnych są obowiązani do selektywnego zbierania wytworzonych przez siebie odpadów komunalnych. Z powyższego wynika wniosek, że generalny wymóg selektywności, rozdzielania odpadów różnych frakcji, w zakresie gospodarowania odpadami mógłby zostać zniweczony, a co najmniej jego realizacja byłaby ograniczona w przypadku, gdyby odpady wymagające opakowań były przyjmowane w opakowaniach nieszczelnych, czyli umożliwiających niekontrolowane wydostanie się odpadu z opakowania. Nie stanowi naruszenia prawa wymóg uchwały, zgodnie z którym te opady, które wymagają opakowań, powinny być dostarczone w szczelnych opakowaniach. W świetle przepisu nie każdy odpad musi być opakowany, ale tylko taki, który opakowania wymaga, co jest spójne z zasadami selekcji odpadów. Również przyjmowanie w PSZOK odpadów nieoznaczonych, niedających się zidentyfikować stałoby w sprzeczności z katalogiem odpadów, jakie w PSZOK powinny być przyjmowane (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy), ponieważ podważeniu uległaby możliwość sprawdzenia, czy dostarczany do PSZOK odpad mieści się w katalogu ustawowym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji te same uwagi należy odnieść do zaskarżonego przez Wojewodę pkt 6 § 15 Regulaminu PSZOK, wedle którego w PSZOK nie będą przyjmowane odpady budowlane zmieszane, tj. zawierające gruz zmieszany z opakowaniami materiałów budowlanych, drewnem itp. Także ta regulacja ma na celu z jednej strony realizowanie wymogu selektywnego zbierania odpadów (w tym przypadku odpadów budowlanych), natomiast z drugiej strony uniknięcie mieszania tego rodzaju odpadów z opadami, które wedle ustawy nie podlegają przyjmowaniu przez PSZOK (nie stanowią odpadu komunalnego).

Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał również ostatni z podniesionych przez Wojewodę zarzutów, dotyczący naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy poprzez brak spójności zaskarżonej uchwały nr XLII/312/21 Rady Gminy [...] z uchwałą nr XLIV/316/21 Rady Gminy [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] przez pominięcie wskazania w zaskarżonej uchwale punktów aptecznych przyjmujących przeterminowane leki. Jak słusznie wskazał pełnomocnik organu ocena legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego uchwał odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień ich podjęcia. Innymi słowy badając zgodność z prawem zaskarżonych działań organu administracji publicznej, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jego podjęcia. Tym samym późniejsze zdarzenia, w tym uchwalanie kolejnych aktów prawa miejscowego, pozostaje bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanej uchwały. Poza tym, co trafnie zauważył pełnomocnik organu, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wymagają zorganizowania zbiórki odpadów (leków) w aptekach czy punktach aptecznych. Jest to element fakultatywny, a jego pominięcie w uchwale nie może przesądzać o jej wadliwości.

Niemniej jednak, z uwagi na zarzuty, które okazały się zasadne Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu meriti treść zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie poszczególnych jednostek redakcyjnych, których zgodność z prawem Sąd zakwestionował skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który nie regulowałby kompleksowo wszystkich wymaganych prawem, określonych w art. 6r ust. 3 ustawy, kwestii podlegających obligatoryjnemu określeniu w akcie regulującym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Organ wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku nieważności uchwały, w sytuacji w której jest ona zgodna z przepisami prawa (nie naruszała prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie jej nieważności) - zarówno u.s.g. jak i u.u.c.p.g.;

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie części uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kluczowego dla niniejszej sprawy sposobu wykładni przepisów u.u.c.p.g. w zakresie organizacji zbiórki bioodpadów i ograniczenie się w tym zakresie do przytoczenia stanowiska NSA wyrażonego w innej sprawie oraz brak pełnego odniesienia się do argumentacji Gminy przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa - wyrokowi zarzucono naruszenie;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez brak stwierdzenia podjęcia uchwały w części z naruszeniem prawa, co skutkować powinno brakiem stwierdzenia jej nieważności;

- przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że odpady niebezpieczne stanowią odrębną frakcję odpadów komunalnych, której wymienienie expressis verbis w uchwale warunkuje pełne wypełnienie przez Radę Gminy delegacji ustawowej;

2) art. 6r ust. 2d w zw. z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2a pkt 2 u.u.c.p.g. oraz art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, w której Rada Gminy postanowiła o rozłącznym zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy (dalej: "odpady ogrodowe") oraz innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne (dalej: "odpady kuchenne") obowiązkiem Gminy jest odbiór "u źródła" obu tych frakcji, a w konsekwencji, przyjęcie iż Gmina nie ma możliwości zorganizowania gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w taki sposób, że "u źródła" odbierane są w każdej ilości wyłącznie "odpady kuchenne" (frakcja ta przyjmowana jest także w każdej ilości w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych, dalej PSZOK), zaś "odpady ogrodowe" przyjmowane są w każdej ilości wyłącznie w PSZOK:

3) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3d u.u.c.p.g.poprzez przyjęcie, że określenie przez radę gminy terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. (w sytuacji, gdy przepis ten nie odnosi się do tej materii), a pośrednio przyjęcie, że powyższe zagadnienie nie mieści się w zakresie "trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", o którym mowa w art. 6r ust. 3d u.u.c.p.g., który to przepis nie został prawidłowo zastosowany przez Sąd;

4) art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 roku o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym poprzez przyjęcie, że rada gminy nie może wprowadzić ograniczenia dotyczącego przyjmowania zdekompletowanego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w PSZOK;

5) § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie, że przepisy te bezpośrednio znajdują zastosowanie do samorządowych aktów prawa miejscowego oraz poprzez przyjęcie, iż zostały one naruszone w zaskarżonej uchwale poprzez posłużenie się przez radę gminy pojęciem nieostrym "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne".

Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, w przypadku uznania, że kontrolowana uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty sprawy, to jest stwierdzenie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Alternatywnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nrom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w tym zakresie wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 26 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 291/17). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. jak i w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący kasacyjnie zawarł we wnoszonym środku odwoławczym zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. a więc przepisu wyposażającego Sąd pierwszej instancji w kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek winien on znaleźć zastosowanie. Co oczywiste, w realiach sprawy podstawą wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji był wyłącznie art. 147 § 1 P.p.s.a. Art. 151 P.p.s.a., to jest regulacja stanowiąca podstawę do wydania wyroku oddalającego skargę, nie był przez Sąd meriti stosowany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 grudnia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2255/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełnia, niemniej wobec zasadniczo prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa jak i tego, że autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia odnoszącej się wprost do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w realiach sprawy nie doszło do naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Z kolei uznanie za prawidłowe zapatrywania, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa determinowała a limine niezasadność podniesionego w pkt 1.4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4. u.s.g.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., czy też podniesiony w korelacji z art. 147 § 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g., są niezasadne.

Zauważyć w tym miejscu należy, że określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkiem sprzeczności uchwały z prawem jest stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. Przepis ten bez wątpienia nie mógł być błędnie "zastosowany" przez Sąd w wydanym wyroku, w sytuacji zasadnego uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy intencją strony skarżącej kasacyjnie było odniesienie się do materialnoprawnych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wykazanie, że okoliczności przez nią podnoszone nie uzasadniały stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na to, że uchwała jest zgodna z prawem, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. (albo art. 91 ust. 4) w połączeniu z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a., z jednoczesnym ustosunkowaniem się do wykładni użytych w tych przepisach pojęć "sprzeczność z prawem" oraz "nieistotne naruszenie prawa" oraz sposobu ich odniesienia do stanu faktycznego niniejszej sprawy. We wniesionej skardze kasacyjnej tak skonstruowany zarzut nie został jednakże podniesiony. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

W realiach niniejszej sprawy wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Stanowisko ograniczające się wyłącznie do szerokiej polemiki z rozumieniem "istotnego naruszenia prawa" przyjętym przez Sąd pierwszej instancji w realiach sprawy, bez wykazania błędu w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji i wpływu tego błędu na wynik sprawy, nie mogło czynić skutecznymi powyżej opisanych zarzutów.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kluczowego dla niniejszej sprawy sposobu wykładni przepisów u.u.c.p.g. w zakresie organizacji zbiórki bioodpadów oraz ograniczenie się do przytoczenia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie.

Mając na uwadze treść powyższego zarzutu należy po pierwsze podkreślić, że wskazany w warstwie opisowej tego zarzutu art. 141 § 4 P.p.s.a. określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku. W świetle tej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na pełną ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Uzasadnienie to jest rozbudowane w warstwie argumentacyjnej, wynikają z niego wszystkie istotne ustalenia oraz ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej instancji.

Dodatkowego podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji w ramach przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej wyjaśnił w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. dlaczego zarzut naruszenia art. 6 ust. 2d w zw. z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. uznaje za zasadny. Odwołanie się na potrzeby uzasadnienia własnego stanowiska do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w innej sprawie przy jednoczesnym własnym odniesieniu się do okoliczności niniejszej sprawy i stanowiących przedmiot analizy regulacji prawnych, nie może być uznane jako nieuprawnione zastąpienie opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez Sąd meriti kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji, trafności podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.1. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2p pkt 5 i pkt 6 u.u.c.p.g. wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 u.u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności:

5) zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady;

6) tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Mając na uwadze treść powyższej regulacji zgodzić się należy z zapatrywaniem Sądu pierwszej instancji, że uchwała podjęta w oparciu o art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. winna określać m.in. szczegółowy sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi.

Wykładnia powołanego unormowania prowadzi do wniosku, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 oraz pozostałe tj. wskazane w pkt 6 ww. przepisu art. 3 ust. 2 u.c.p.g. Skoro ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 6 wyraźnie wskazał, że w ramach funkcjonowania punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obok zbierania odpadów komunalnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy zapewnia się także odbieranie odpadów niebezpiecznych, gmina ma obowiązek szczegółowego określenia sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Trudno racjonalnie założyć, że pominięcie opisanej wyżej kwestii w treści uchwały determinuje uznanie, że przyjęty przez Gminę [...] system gospodarowania odpadami komunalnymi obejmuje wszystkie określone w uchwale rodzaje odpadów bez względu na to czy mają one charakter odpadów niebezpiecznych czy też nie. Jak zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wykładnia powołanego unormowania prowadzi do wniosku, że gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 oraz pozostałych, to jest wskazanych wprost w art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Skoro zatem w realiach rozpatrywanej sprawy Rada Gminy [...] pominęła w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 14 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały tj. "Regulaminie Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" frakcję odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny takich jak odpady niebezpieczne dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, to jest art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.2. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 6r ust. 2d w zw. z art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2a pkt 2 oraz art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. wskazać należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. ustawy obowiązkiem gminy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Obowiązek ten obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych, a w tym także bioodpadów. Stosownie zaś do art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem "pozbywania się" odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2 u.u.c.p.g., a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby gmina nie miała obowiązku odbioru u źródła "odpadów ogrodowych" oraz "odpadów kuchennych". Gmina [...] miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela. Sposób ten nie może być traktowany jako jedyny ani nawet jako podstawowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5507/21; z dnia 21 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 4944/21 oraz z dnia 18 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 2892/18). Podkreślenia wymaga, że odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w u.u.c.p.g. nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania obydwu frakcji odpadów z nieruchomości, to wprowadzenie opisanego ograniczenia w zaskarżonej uchwale było niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., na gminy został nałożony obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Wprawdzie z treści art. 3 ust. 2c u.u.c.p.g. wynika, że gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania, to jednak wykładnia tego przepisu nie oznacza alternatywnego sposobu pozbywania się przez mieszkańca bioodpadów, tzn. albo poprzez ich przyjmowanie przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, albo poprzez odbieranie takich odpadów z miejsc ich wytwarzania. Z treści normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika, że gmina fakultatywnie w przypadku bioodpadów może nie zapewniać ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia ich odbieranie z miejsc wytwarzania. Innymi słowy, gmina zawsze ma obowiązek zorganizowania odbierania bioodpadów z miejsc ich wytwarzania, natomiast nie zawsze jest zobowiązana do ich obowiązkowego przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów. Należy mieć również na uwadze, że jeżeli ustawodawca zamierzał posłużyć się terminem "przyjmowanie" odpadów to taką regulację zamieściłby wprost w u.u.c.p.g.. Ustawodawca traktuje "przyjmowanie" odpadów jako odmienny od "odbierania" sposób postępowania z odpadami (np. termin "przyjmowanie" zawarty został w art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. d tiret drugie, art. 3 ust. 2c, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6r ust. 2d, art. 6r ust. 3a, art. 6ra, art. 9nb ust. 1 u.u.c.p.g.). Tam natomiast, gdzie chodzi o "odbieranie", ustawodawca wprost posłużył się właśnie tym pojęciem (zob. np. art. 3 ust. 2 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 9 lit. a, b i c, art. 3 ust. 2c, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2a pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 4, art. 6 ust. 6, art. 6c ust. 1, 2 i 2a, art. 6d ust. 1, art. 6f, czy art. 9b u.u.c.p.g.). Co istotne, przypadku, gdy dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów, a nie ich "odbieranie" (tak w art. 3 ust. 2 pkt 6 czy art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g.). Tym samym nie budzi wątpliwości, że termin "odbieranie" odpadów odnosi się do odbierania odpadów od właścicieli z terenu nieruchomości (a zatem u źródła).

W realiach rozpatrywanej sprawy Rada Gminy [...] postanowiła w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) zaskarżonej uchwały, że sprzed nieruchomości będą odbierane m.in. bioodpady z wyłączeniem odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Powyższą regulację Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za istotne naruszenie prawa, bowiem Rada postanowiła o wyłączeniu odbierania sprzed nieruchomości ww. odpadów komunalnych. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawiera definicję legalną pojęcia "bioodpady" (art. 3 ust. 1 pkt 1), do których zaliczane są miedzy innymi ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych oraz definicję legalną "odpadów komunalnych" (art. 3 ust. 1 pkt 7), do których zaliczane są między innymi bioodpady, ale tylko te powstające w gospodarstwach domowych. Tym samym bioodpady pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych nie mieszczą się w zakresie ustawowej definicji "odpadów komunalnych", jednakże z wyraźnej woli ustawodawcy uznawane są za odpady komunalne i objęte są, ciążącym na gminie obowiązkiem ich odbioru bezpośrednio z nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 6c ust. 1 i ust. 2 u,u.c.p.g. Tym samym uznać należy, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim reguluje sposób zagospodarowania przez gminę bioodpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy jedynie poprzez umożliwienie ich bezpośredniego oddania w prowadzonym przez gminę PSZOK, została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6r ust. 3 w zw. z art. 6r ust. 3d u.u.c.p.g. należy wskazać za Sądem pierwszej instancji, że regulacja § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 ustawy. Z § 7 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada wynika, że zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usługi przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne właściciel nieruchomości składa w Urzędzie Gminy [...] w formie pisemnej w terminie do 2 dni, licząc od dnia niewłaściwego świadczenia usługi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę podzielić należy pogląd, że w zakresie delegacji określonej treścią art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. nie mieści się określenie terminu dokonywania ww. zgłoszenia.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 6r ust 3 u.u.c.p.g. w zw. z art 35 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Rada Gminy [...] postanowiła w § 17 Regulaminu PSZOK stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, że "zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie może być zdekompletowany". Podzielić należy w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że powyższa regulacja wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym. Istotnym jest w tym miejscu podkreślenie, że z art. 35 ust. 1 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym wynika wprost, że niekompletny zużyty sprzęt elektryczny lub elektroniczny oraz części pochodzące ze zużytego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego nie mogą być odbierane przez podmioty, które nie są enumeratywnie w nim wymienione. W związku z tym obowiązek zbierania niekompletnego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz części pochodzących ze zużytego sprzętu został scedowany na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tym samym, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, regulacja zawarta w § 17 Regulaminu PSZOK została przyjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. i jest sprzeczna z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w pkt 2.5. petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut ten, wbrew intencji autora skargi kasacyjnej, jest a limine niezasadny. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 38) Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut organu nadzoru mający za przedmiot użycie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, pojęcia nieostrego "wyjątkowe okoliczności i czynniki zewnętrzne". Autor skargi kasacyjnej podniósł z kolei w złożonym środku odwoławczym, że przepisy te nie znajdują bezpośredniego zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Nadto wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zostały naruszone w zaskarżonej uchwale.

Wskazać w związku z tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie znajduje jakichkolwiek podstaw do uznania za zasadne argumentu jakoby przepisy te nie znajdowały bezpośredniego zastosowania do samorządowych aktów prawa miejscowego. Zauważyć nadto należy, że § 131 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Z kolei § 143 tego załącznika stanowi, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podniesiony zarzut uznać zatem należy za niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji odnosił się do naruszenia § 6 w zw. z § 143 wskazanego załącznika, a nie do wskazanych w warstwie opisowej podniesionego zarzutu § 131 w zw. z § 143 tego załącznika. Ponadto w realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy za w pełni prawidłowe zapatrywanie Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do wskazania, że redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2023 r. (sygn. akt III OSK 6412/21) - analizując istotę aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach - rola takiego aktu sprowadza się do wykonania postanowień u.u.c.p.g. w granicach upoważnienia ustawowego. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Nie można jednakże wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Ustawodawca przyznaje zatem gminom w zakresie regulaminu utrzymania czystości i porządku pewien rodzaj swobody w ustaleniu jego zapisów, tak aby zrealizować zadania jakie zostały im postawione w art. 1 u.u.c.p.g. W tym zakresie przepisy powinny być czytelne dla mieszkańców gminy, tak aby osoby te wiedziały, jak mają postępować z odpadami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej zapatrywania należy odnosić również do transparentności treści aktu prawa miejscowego wydawanego na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Regulacje takiej uchwały winny być zatem sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z nich w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować. Adresat aktu nie może być bowiem zaskakiwany treścią nieostrych regulacji prawnych i ponosić negatywnych konsekwencji z racji zawartych w nich niejasnych sformułowań.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi pierwsza ze wskazanych sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego należne za sporządzenie i wniesienie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz stawiennictwo na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł).