Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 693/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. nr [...] z dnia [...] r.; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzesz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 22 maja 2020 r. inwestor - P.P.B. "A" P.B. z siedzibą w B. złożył w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków domu wypoczynkowego na działkach 1,2, 3, 4, przy ul. [...] w S., załączając do wniosku 4 egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. wezwano pełnomocnika inwestora do uzupełnienia projektu, następnie postanowieniem z dnia [...] r. wezwano pełnomocnika do dodatkowego uzupełnienia projektu. W toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania w powyższym przedmiocie strony postępowania, będące właścicielami sąsiadujących działek, złożyły liczne pisma, zawierające uwagi do tejże inwestycji, do których pełnomocnik inwestora ustosunkował się pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. Tego samego dnia pełnomocnik inwestora złożył częściowe uzupełnienie do projektu. W dniu 3 września 2020 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia projektu, m.in. o właściwe wyliczenie powierzchni użytkowej budynków i prawidłowe zlokalizowanie budynku ze ścianą z oknami względem granicy działki. W dniach 29 września, 8 października i 27 października 2020 r. pełnomocnik inwestora złożył częściowe uzupełnienia do projektu budowlanego wraz z korektami związanymi z uwagami stron postępowania. Do projektu została dołączona analiza nasłonecznienia i przesłaniania budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach. Projektant wykazał, że żaden z istniejących budynków nie będzie zacieniany ani przesłaniany przez zaprojektowane budynki. Po przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] (dalej jako Starosta, organ lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - P.P.B. "A" P.B. z siedzibą w B. - pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków domu wypoczynkowego z instalacjami wewnętrznymi (w tym gazu), na działkach o nr ewid. 1, 2, 3, 4 przy ul. [...] w S.

Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm, zwanej dalej Prawem budowlanym lub P.b.) oraz art. 104 Kpa. Jednocześnie orzekł, że przedmiotowa decyzja "nie obejmuje wykonania placu zabaw, ogrodzenia działki i drogi gruntowej na terenach [...]".

W uzasadnieniu decyzji, po zrelacjonowaniu postępowania w odniesieniu do treści art. 35 ust. 1 P.b. Starosta stwierdził, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. - tereny położone w granicach administracyjnych miasta (Uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego Nr [...], poz. [...], z dnia [...] r., dalej jako plan zagospodarowania, MPZP lub m.p.z.p) działki objęte wnioskiem położone są w jednostce oznaczonej symbolem A11.2MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie z § 57 zapisów planu w jednostce A11.2MU dopuszcza się funkcję o symbolu UP - tereny zabudowy usługowej: pensjonaty, domy wypoczynkowe, oraz funkcje o symbolu UU - tereny zabudowy usługowej: handel detaliczny w tym targowiska, usługi konsumpcyjne w tym rzemiosło, gastronomia.

Natomiast fragmenty działek nr 3, 4 znajdują się w jednostce tego planu oznaczonej symbolem A11.4ZW - tereny zieleni - zieleń przywodna. Na tych terenach nie zaprojektowano żadnej inwestycji budowlanej. Na fragmencie tego terenu projektowano zorganizowanie placu zabaw dla dzieci bez lokalizowania obiektów budowlanych.

Na tych terenach w projekcie wskazano istniejącą ścieżkę i drogę gruntową oraz projektowane utwardzenie płytami ażurowymi placu zabaw o powierzchni około

40 m². Niewielkie fragmenty w/w działek położone są w terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...]r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego, poz. [...], z dnia [...] r.), w jednostce oznaczonej symbolem ZL02 - tereny lasów, na której to jednostce dopuszczono nieutwardzone ciągi piesze i ścieżki rowerowe niewymagające wycinki drzewostanu, ścieżki dydaktyczne oraz parkingi. Na terenie tym wskazano istniejącą ścieżkę i drogę gruntową oraz projektowane utwardzenie płytami ażurowymi placu zabaw o powierzchni około 20 m².

Analizując parametry projektowanej inwestycji organ I instancji uznał je za zgodne z planem. W odniesieniu do zgłaszanych w tym względzie zarzutów przez uczestników postępowania stwierdził, że przy ocenie zgodności z planem wysokości projektowanych budynków, za działki przyległe uznał wszystkie działki, które znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji (w związku z treścią § 9.2.2 planu). W tym względzie powołał się też na wysokości budynków w odniesieniu do ich usytuowania nad poziomem morza. Uznał za zgodną z planem szerokość elewacji frontowej budynku (nr 2) przyjmując wymiar 12 m oraz kąty nachylenia dachów budynków wynoszące 25°. Odnośnie wymogu harmonijnego wkomponowania inwestycji w otaczającą zabudowę, Starosta stwierdził, że wymóg ten nie został bliżej w planie zagospodarowania wyjaśniony, zaś zdaniem autorów zatwierdzonego projektu architektonicznego, budynek jest harmonijnie z otaczającą zabudową wkomponowany. Plan nie narzuca bowiem zachowania takiego samego stylu zabudowy i kubatury budynków. Powołując się na dołączoną przez inwestora analizę nasłonecznienia i przesłaniania organ stwierdził, że w następstwie realizacji inwestycji żaden z istniejących na działkach sąsiednich budynków nie będzie zacieniony i przesłaniany. Za niezasadny uznano też zgłaszany w toku postępowania zarzut błędnego zakwalifikowania projektowanych budynków do kategorii XIV, a nie do budynków wielorodzinnych, a to w sytuacji gdy przedmiotem inwestycji jest dom wypoczynkowy. Takiej kwalifikacji nie podważa też ewentualna możliwość sprzedaży poszczególnych usytuowanych w budynkach lokali jako lokali mieszkalnych.

Po rozpoznaniu wniesionych od powyższej decyzji odwołań przez A. i S. małżonków L., A.G. oraz reprezentowanych przez adwokata małżonków S.K. i J.N. (właścicieli sąsiednich nieruchomości) decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego (dalej jako Wojewoda) z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści sformułowanych w odwołaniach zarzutów oraz treści art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że w sprawie zaistniały podstawy do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej tym projektem inwestycji. Projektowana inwestycja nie narusza bowiem zarówno obowiązującego planu zagospodarowania, jak i wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), co wynika zdaniem Wojewody ze szczegółowego uzasadnienia decyzji organu I instancji sporządzonego pod kątem spełnienia przez inwestycję wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 i art. 36 P.b.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia treści § 15 2.1.a planu zagospodarowania, organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 741/05 stwierdził, że w sytuacji gdy plan nie zawiera definicji "harmonijnego wkomponowania w otaczającą zabudowę", wymóg ten jest spełniony w przypadku zachowania wynikających z planu współczynników maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i nieprzekraczalnej liczby kondygnacji, co w sprawie zostało spełnione.

Za niezrozumiały uznał Wojewoda zarzuty co do zatwierdzenia projektu budowlanego budynków pokrytych częściowo płaskimi dachami, a nie jak to wymaga plan zagospodarowania dachami o kącie nachylenia 25-35°.

Dalej jednak organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie wskazali jakie zabudowania są pokryte dachem płaskim, co naruszałoby zapisy m.p.z.p., zaś z przeprowadzonej analizy projektu budowlanego nie wynika, aby znajdowała się w nim zabudowa z takim dachem. Co do zarzutów, że niezgodnie z planem zagospodarowania zatwierdzony projekt przewiduje utwardzenie powierzchni pod plac zabaw (miejsce rekreacyjne na terenie m.p.z.p. o symbolu ZL 02), na którym zakazano wycinki drzew oraz utwardzenia terenu płytami ażurowymi, Wojewoda stwierdził, że przy zaprojektowaniu placu zabaw nie przewidziano żadnej wycinki drzew.

Za "niezasadne i szczegółowo wyjaśnione" w decyzji Starosty uznał Wojewoda zarzuty odwołań odnoszące się do niezgodności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania, gdy chodzi o przekroczenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku i maksymalnej dopuszczalnej wysokości względem najwyższej kalenicy budynków na działkach przyległych.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody reprezentowana przez adwokata S.K. (dalej jako skarżąca) wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie w skardze stwierdzono, że jej przedmiotem jest również decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Decyzjom tym pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 Kpa i art. 15 Kpa w związku z art. 10 Kpa i art. 81 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Starosty, która była obciążona naruszeniem przepisów, polegającym na sprzeniewierzeniu się zasadzie wysłuchania stron poprzez niezawiadomienie o nadesłaniu przez inwestora pismem z dnia 5 listopada 2020 r. uzupełnień w projekcie w zakresie powierzchni użytkowej oraz odsunięcia elewacji wschodniej budynku nr 2, co nastąpiło po zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się w sprawie wobec zebrania materiałów postępowania w dniu [...] r. Według skarżącej powyższe oznacza, że uczestnicy postępowania nie zostali poinformowani o tak istotnym dokumencie jak ostateczna wersja projektu, czyli dokumentu, będącego podstawą wydanej decyzji. Rozpatrzenie wskazanego dowodu w postępowaniu przed organem drugiej instancji bez uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania pozbawia stronę dostępu do dwuinstancyjnego postępowania.

2. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. oraz art. 8 Kpa poprzez organy obu instancji polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż projekt zabudowy nieruchomości może zostać zaakceptowany mimo następujących jego mankamentów:

2.1. błędne przyjęcie, iż wysokość budynku nie przekracza dozwolonych ograniczeń (zakaz budowy budynków przewyższających inne budynki na działkach przyległych); wynikające z błędnego przyjęcia wysokości budynku na działce 5 (faktyczna wysokość 10,3 m); błędnego przyjęcia istnienia na działce 6 budynku; błędnego przyjęcia, że działka 7 znajduje się w pobliżu nieruchomości inwestora, błędnego przyjęcia do porównania budynku na działce 8 przy ulicy [...], gdzie różnica poziomów między ul. [...] a ul. [...] wynosi około 9 m,

2.2. błędne przyjęcie, iż budynki są pokryte dachem o kącie nachylenia 25°, gdy z projektu wynika, iż znacząca część zabudowań jest pokryta dachem płaskim, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji obu instancji,

2.3. błędne przyjęcie istnienia ścieżki rekreacyjnej na terenie zielonym, oznaczonym w MPZP jako ZL 02, która miała być rozbudowana i połączona z placem zabaw/miejscem rekreacyjnym,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez organy obu instancji, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dowolne ustalenie, iż zatwierdzony projekt jest zgodny z miejskim planem zagospodarowania przestrzennego, gdy zaprojektowano w nim utwardzenie powierzchni pod plac zabaw/miejsce rekreacyjne w terenie objętym MPZP ZL 02, w którym to zakazano wycinki drzew oraz utwardzania powierzchni płytami ażurowymi,

4. art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji polegające na niewskazaniu przyczyn akceptacji rozbieżności pomiędzy złożonym projektem a treścią decyzji, a to w szczególności wskaźników terenów zabudowanych, wskaźników terenów biologicznie aktywnych, elementów dachów płaskich i innych, w sytuacji gdy takie zarzuty były również kierowane pod adresem decyzji organu,

5. art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji poprzez nieodniesienie się do merytorycznego zarzutu braku harmonijnego wkomponowania w otaczającą zabudowę zagospodarowania przestrzennego i lakonicznym stwierdzeniu braku jego precyzyjności w świetle rozmiaru inwestycji,

6. § 9 pkt. 2 ppkt. 2 lit a MPZP Uchwała nr [...], Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., polegające na nieuwzględnieniu zakazu posadowienia budynków przekraczających wysokość najwyższej kalenicy budynków, położonych na działkach przyległych.

7. § 9 pkt. 2 ppkt. 1 lit. c MPZP Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., polegające na nieuwzględnieniu nakazu posadowienia budynków o dachach dwu lub wielospadowych o nachyleniu 25-55 stopni - dotyczy głównych połaci dachu w budynkach mieszkalnych. Tymczasem z projektu inwestycji wynika, iż przynajmniej połowa powierzchni dachu nie zawiera żadnych spadów,

8. § 7 pkt. 2 ppkt. 6 MPZP Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., polegające na przyjęciu, iż ściany frontowe budynku nie przekraczają dopuszczonej przez MPZP szerokości wynoszącej w tym przypadku

18 m. W rzeczywistości ściana frontowa budynku B przekracza 18 m szerokości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podniósł, że sformułowane w niej zarzuty są tożsame z zarzutami odwołania skarżącej, do których odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2021 r. A. i S. małżonkowie L. popierając wniesioną skargę podtrzymali wcześniejsze, zgłaszane w postępowaniu administracyjnym zarzuty co do przyjęcia za działki przyległe również działek, które z terenem inwestycji bezpośrednio nie graniczą oraz co do mierzenia wysokości usytuowanych na tych działkach budynków i ich kalenic według wysokości nad poziomem morza, o czym obowiązujący MPZP nie mówi, a nie w odniesieniu do względnej wysokości do terenu. W odniesieniu do wymogu harmonijnego wkomponowania w otaczającą zabudowę podnieśli, że w promieniu 1 km nie ma zabudowy o tak "rozdmuchanej architekturze i kubaturze". Zaakcentowali nadto okoliczność rozpoczęcia już przedmiotowej inwestycji "z hukiem i rozmachem" bez jakiegokolwiek z nimi jako sąsiadami, uzgodnienia.

Swoje wcześniejsze zastrzeżenia do inwestycji zgłosili też w pismach z dnia 2 sierpnia 2021 r. uczestnicy J.N. i A.G.

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. w uzupełnieniu skargi wskazał na kolejne wady decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Podniósł, że inwestor od początku planował budowę kompleksu mieszkaniowego terenach MU i tak właśnie została zaprojektowana inwestycja, o czym świadczyć ma m.in. fakt, iż w opisach projektu wskazuje się na zestawienia pomieszczeń parteru i piętra w poszczególnych budynkach przy użyciu określenia mieszkanie np. A14, A15. Świadczy o tym również okoliczność, że inwestor aktualnie sprzedaje mieszkania zaplanowane w przedmiotowej inwestycji, w związku z czym nieruchomość ma charakter wielorodzinny i jako taka jest niezgodna z MPZP dla S. Podniósł także, że dachy znajdujące się na budynkach nr 1 i 2 elewacji północnej i południowej nie spełniają wynikającego z MPZP wymogu nachylenia pod katem minimum 25°. Naruszenie tego wymogu stanowi także zadaszenie dachem płaskim dużej części powierzchni budynków nr 1 i 2. Dachy płaskie zostały ukryte pod nazwą "lukarny" choć stanowią wierzchnią część budynku. Projektowanie dachu płaskiego dla segmentu D (przewiązka) mieszczącego 2 apartamenty wynika przy tym z opisu w projekcie. Zarzucono, że pomimo zobowiązania przez Starostę pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. inwestor nie uzyskał zgody na wyłączenie z produkcji leśnej w części nieruchomości oznaczonej klasoużytkiem LsIV. Za niedopuszczalne uznał także pełnomocnik skarżącej wybiórcze dobieranie działek przez inwestora w celu spełnienia wymogów dotyczących wysokości planowanej inwestycji. Wskazał też, że tak rozległa inwestycja nie zawiera wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla mieszkańców i inwalidów, wymaganych przez MPZP.

Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, które to uchybienie stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania nie można odeprzeć też zarzutu wydania tych decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy podnieść, że jakkolwiek w skardze jest mowa o zaskarżonej decyzji organów I i II instancji, to w związku z treścią art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. należało przyjąć, że zaskarżona jest jedynie decyzja Wojewody, jako ostateczna. Uzasadniając zarzut niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że organy nie wyjaśniły charakteru objętej pozwoleniem na budowę inwestycji. Przyjmując zgodnie z wnioskiem inwestora, że obejmuje ona budowę dwóch budynków "domu wypoczynkowego", takiego jej charakteru w żaden sposób w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego nie zweryfikowały. W ogóle przeszły nad tą kwestią do porządku, w sytuacji gdy ma ona bardzo istotne znaczenie m.in. dla ustalenia zgodności tej inwestycji, czy to z wymaganiami obowiązującego MPZP, czy chociażby gdy chodzi o wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej (jako budynku zamieszkania zbiorowego). Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Nauka PWN Warszawa) za dom wypoczynkowy uznaje się "dom w miejscowości letniskowej przeznaczony do przyjmowania wczasowiczów", za który wg słownika pl.glosbe.com uznaje się obiekt (lub zespół obiektów) noclegowy przeznaczony i przystosowany do świadczenia wyłącznie lub głównie usług związanych z wczasami, mieszczący oprócz pomieszczeń noclegowych stołówkę oraz inne urządzenia uatrakcyjniające pobyt. Wg GUS ośrodek wczasowy to obiekt (lub zespół obiektów) noclegowych przeznaczony i przystosowany do świadczenia wyłącznie lub głównie usług związanych z wczasami. Organy orzekające miały zatem ustalić, czy powyższy charakter ma zespół objętych pozwoleniem budynków, czego w żaden sposób nie zrobiły, w sytuacji gdy nieprzesądzająca (Sąd nie jest w tym względzie specjalistą) analiza zatwierdzonego projektu budowlanego zdaje się wskazywać, że w objętych pozwoleniem na budowę budynkach mają być praktycznie usytuowane jedynie same mieszkania, tak zresztą w tym projekcie wprost nazwane. Trudno wskazać w tym projekcie typowe dla domów wypoczynkowych lub wczasowych przeznaczone do wynajmowania pokoje gościnne (o których m.in. w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. d planu) oraz typowe pomieszczenia związane z obsługą tak dużego obiektu, gdyby przyjąć, że miałby on stanowić "dom wypoczynkowy", czy też "dom wczasowy", jak chociażby świetlica, czy też wystarczającą ilość pomieszczeń dla personelu obsługującego tak duży obiekt. Za takim przeznaczeniem i funkcją tych budynków, w których według zatwierdzonego projektu przewidziano łącznie 61 mieszkań, zdaje się też przemawiać przewidziana w projekcie właśnie taka sama (61) ilość miejsc parkingowych. Nie przewidziano bowiem w ogóle miejsc parkingowych chociażby dla osób obsługujących "dom wypoczynkowy", gdyby faktycznie taką funkcję budynki te miały spełniać (również tych którzy nie byliby w nim zatrudnieni). Zasadnicze i oczywiste zastrzeżenia, gdy chodzi o zakwalifikowanie przedmiotowych budynków jako domu wypoczynkowego (zakwaterowania turystycznego, kategoria obiektu XIV), budzi podniesiona już okoliczność co do wyodrębnienia w nim praktycznie samych mieszkań w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2065 t.j. ze zm.), o czym świadczy wynikający z projektu budowlanego rodzaj wyodrębnionych w nim pomieszczeń oraz odrębne do tych mieszkań wejścia. W tym względzie należy wziąć pod uwagę, że skoro objęte postępowaniem budynki uznane zostały jako budynki zamieszkania zbiorowego wchodzące w skład domu wypoczynkowego, to zgodnie z treścią § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinny być przeznaczone do okresowego pobytu ludzi, co w świetle powyższych zastrzeżeń budzi zasadnicze wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę organy orzekające powinny się wypowiedzieć, czy istotnie mamy do czynienia w sprawie z "budynkiem zakwaterowania turystycznego", a nie jak to zarzuca skarżąca i niektórzy uczestnicy postępowania, z budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, których usytuowanie na tym terenie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią MPZP.

Nawet gdyby przyjąć, że istotnie objęte zakwestionowanym pozwoleniem na budowę budynki stanowią domy wypoczynkowe, to lokowanie w nich lokali mieszkalnych jest zgodne z § 15 ust. 1 pkt 3 MPZP dopuszczalne jedynie "pod warunkiem, iż ich powierzchnia całkowita nie przekroczy 40% powierzchni całkowitej wszystkich budynków położonych w granicach tej działki budowlanej", który to warunek nie został przez organy obu instancji w ogóle zauważony, omówiony i wzięty pod uwagę w odniesieniu go do oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Jednoznacznie zasadne są też zarzuty skargi dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z planem, gdy chodzi o spełnienie:

1. wynikającego z § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c MPZP zakazu budowy budynków, których wysokość kalenicy przekraczałaby wysokość najwyższej kalenicy budynków na działkach przyległych,

2. § 15 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c MPZP co do nachylenia głównych połaci dachu,

3. § 9 ust. 2 pkt 3 lit. c w zw. z § 7 ust. 2 pkt 6 MPZP co do dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej.

W odniesieniu do wymogu wymienionego wyżej w pkt 1 zaskarżona decyzja oprócz stwierdzenia, że został on spełniony nie zawiera jakichkolwiek rozważań chociaż zarzut w tym przedmiocie był w odwołaniach formułowany. Starosta w swojej decyzji przytacza zaś stanowisko zajęte w tej kwestii przez inwestora w ogóle go nie uzasadniając co do zgodności z prawem, gdy chodzi o definicję działek przyległych w rozumieniu § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP oraz co do sposobu mierzenia wysokości kalenicy i to w sytuacji gdy stanowisko inwestora zawarte w jego piśmie z dnia 14 sierpnia 2020 r. (karta 79 akt adm., teczka 2) budzi zasadnicze wątpliwości. Ponieważ ani w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie MPZP, ani w u.p.z.p. (oraz w wydanych do tej ustawy aktach wykonawczych) brak jest definicji działki przyległej, to należało posłużyć się w tej kwestii potocznym rozumieniem pojęcia "przylegać", przez co należy rozumieć "stykać się z czymś, sąsiadować" (słownik poprawnej polszczyzny PWN). Przez działki przyległe należy zatem rozumieć działki stykające się co najmniej w jednym punkcie z działką objętą inwestycją. Każde inne pojmowanie tej kwestii będzie miało w mniejszym lub większym stopniu subiektywny wymiar, dający możliwość różnej niedającej się kontrolować interpretacji i nadużyć.

Nawet gdyby przyjąć za Starostą (strona 4 decyzji tego organu), że za działki przyległe uznaje się w tej kwestii "wszystkie działki, które znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji ...", to należałoby wykazać, że przyjęte do porównania budynki znajdują się na działkach, mieszczących się w obszarze, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 P.b., czego organy orzekające nie uczyniły, chociaż kwestia ta była przez strony postępowania zgłaszana (zobacz pismo uczestniczki A.G. – str. 26 akt adm.). Co więcej, z decyzji organów obu instancji nie wynika nawet w odniesieniu do budynku na jakiej konkretnie działce uznanej przez te organy za przyległą, spełnienie spornego warunku zostało ustalone, co w ogóle uniemożliwia szczegółową w tym względzie polemikę. Z pisma inwestora z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika zaś, że spełnienie spornego warunku zostało ocenione w odniesieniu do budynku na działce nr 5, której granice nie posiadają jednak punktów stycznych z działkami objętymi inwestycją. Nadto dla oceny tego parametru posłużono się wysokością bezwzględną budynków mierzoną w odniesieniu do ich położenia nad poziomem morza (m.n.p.m.), a nie wysokością względną mierzoną w odniesieniu do ich faktycznego poziomu posadowienia budynku na danym terenie – bez jakiejkolwiek analizy i uzasadnienia, czy taka była w tym względzie wola lokalnego prawodawcy przy statuowaniu treści § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP. Należy bowiem mieć jednocześnie w tej kwestii na uwadze, że gdy Rada Miejska w S. chciała się posłużyć wysokością mierzoną względem poziomu morza, to wyraźnie to w MPZP zaznaczyła (m.in. w § 17 ust. 2 pkt 3 planu).

Również w odniesieniu do spełnienia wymogu nachylenia głównych połaci dachu decyzje organów obu instancji, których pracownicy posiadają niewątpliwie wystarczające kwalifikacje do oceny projektów budowlanych (poza ocenami wymagającymi wiadomości specjalnych), nie zawierają jakichkolwiek rozważań i oceny w tej kwestii zatwierdzonego projektu budowlanego, chociaż również w tym względzie strony postępowania formułowały konkretne zastrzeżenia. Już tylko z tego względu decyzje organów obu instancji nie mogą być w tym przedmiocie uznane za zgodne z prawem. Wobec jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii nie nadają się też do merytorycznej kontroli.

Identyczny zarzut należy też odnieść do tych decyzji gdy chodzi o oceny zgodności projektowanej inwestycji z treścią § 9 ust. 2 pkt 3 lit c w zw. z § 7 ust. 2 pkt 6 MPZP, tj. gdy chodzi o dopuszczalną szerokość elewacji frontowej nowych budynków. W tym względzie wbrew stanowisku inwestora zawartemu w powoływanym już jego piśmie z dnia 14 sierpnia 2020 r. (k. 80 teczka 2 akt adm.), żadnych przesądzających wniosków w odniesieniu do projektowanej inwestycji (budynku nr 2) nie można wyprowadzić z treści § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ... (Dz. U. 2003.164.1588), a w szczególności nie można wyprowadzić wniosku, że szerokości te należy mierzyć "w głównym korpusie budynku w początkowej jego części bez uwzględnienia drugorzędnych elementów". Nadto posłużenie się tak mało precyzyjną i wieloznaczną definicją umożliwiłoby obiektywną kontrolę spełnienia przedmiotowego wymogu ("początkowa cześć, drugorzędne elementy").

W tym względzie badając na użytek niniejszego postępowania wolę lokalnego prawodawcy, należy mieć też na uwadze treść § 7 ust. 2 pkt 7 MPZP, z którego jednoznacznie wynika, że o szerszej elewacji frontowej decyduje też "ich rozczłonkowanie w rzucie".

Za zasadny należało uznać też zarzut niezbadania przez organy orzekające wymogu zapewnienia dla projektowanej inwestycji wystarczającej ilości miejsc postojowych, która to kwestia nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach ich decyzji, chociaż zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa powinna być w odniesieniu do treści § 15 ust2 pkt 1 lit. d (w zw. z treścią § 7 ust. 1 pkt 8) MPZP i § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, rozpoznana.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownego i bliższego wyjaśnienia i rozważenia będzie wymagać też kwestia spełnienia wynikającego z § 15 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP (gdyby przyjąć, że budynki stanowią dom wypoczynkowy) wymogu harmonijnego wkomponowania nowoprojektowanych indywidualnych budynków w istniejący krajobraz i otaczającą zabudowę. W tym względzie Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że o zgodności takiej przesądza fakt spełnienia wynikających z planu współczynników zabudowy. Przy przyjęciu tego stanowiska za nieracjonalne (jako całkowicie zbędne) należałoby bowiem uznać formułowanie przez miejscowego prawodawcę takiego samego ale nazwanego inaczej i w sposób mało precyzyjny warunku.

W konsekwencji odnośnie inwestycji objętej niniejszym postępowaniem ewentualne spełnienie przez nią wynikających z MPZP parametrów nie oznacza samo przez się spełnienia wymogu wynikającego z § 15 ust. 2 pkt 1 lit. a planu zagospodarowania.

Co do zasady na uwzględnienie zasługuje też zarzut co do niedostatecznego wyjaśnienia zgodności projektowanej inwestycji z MPZP w części dotyczącej terenu oznaczonego w tym planie symbolem ZL 02. W tym względzie z urzędu należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na sprzeczność pomiędzy osnową decyzji Starosty z jej uzasadnieniem. W osnowie stwierdzono bowiem, że decyzja ta "nie obejmuje wykonania placu zabaw, ogrodzenia działki, ścieżki, drogi gruntowej na terenach A11.47W i ZL 02", gdy tymczasem w uzasadnieniu tej decyzji (strona 3 decyzji), po wcześniejszym stwierdzeniu, że na terenach A11.47W – tereny zieleni – zieleń przywodna nie zaprojektowano żadnej inwestycji budowlanej, następnie stwierdzono, że "Na tych terenach w projekcie wskazano istniejącą ścieżkę i drogę gruntową oraz projektowane utwardzenie płytami ażurowymi placu zabaw o powierzchni około 40 m²".

W odniesieniu do fragmentów objętych inwestycją działek nr 3 i 4, dla których obowiązuje MPZP z [...] r., zgodnie z którym fragmenty tych działek położone są w jednostce tego planu oznaczonej symbolem ZL 02 – tereny lasów, Starosta podał zaś, że "Na terenie tym wskazano istniejącą ścieżkę, drogę gruntową oraz projektowane utwardzenie płytami ażurowymi placu zabaw o powierzchni około 20 m²".

Z decyzji organów obu instancji nie wynika zatem, zdaniem Sądu, w dostateczny sposób, czy zatwierdzony projekt budowlany obejmuje również zgodę na zagospodarowanie tych fragmentów działek, jeżeli tak, to o jakie konkretnie zagospodarowanie chodzi i czy jest ono zgodne z treścią obowiązujących dla tych fragmentów MPZP. Może to mieć też istotne znaczenie gdy chodzi o zaopiniowanie projektu zagospodarowania w odniesieniu do przepisów p.poż., gdyby przyjąć, że na tych częściach był projektowany wcześniej fragment drogi p.poż. i projekt w takim kształcie został pod tym względem zaopiniowany pozytywnie przez branżowego rzeczoznawcę mgr inż. Z.C. dnia [...] r. Ewentualne późniejsze ograniczenie tego projektu również w zakresie istotnym dla spełnienia wymagań p.poż. wymagałoby bowiem ponownego w tym względzie uzgodnienia.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut sformułowany w pkt 11 petitum skargi, gdy nie zostało wykazane, aby wskazane tam naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji Starosty.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające dokonają ponownej oceny przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego o odniesieniu do wymagań wynikających z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mając na uwadze zaprezentowaną wyżej przez Sąd ocenę prawną sformułowanych w MPZP wymagań. Swoje stanowisko w tym względzie uzasadnią w sposób pozwalający na ocenę poczynionych ustaleń w odniesieniu do obowiązujących przepisów i stanu faktycznego sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie jej pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie 987 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie

(Dz. U. 2018.264).

mr