Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1036/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1 i art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r. znak: KOC/6212/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO"), decyzją z 28 lutego 2023 r., znak: KOC/6212/Ar/22, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania P. K. i S. Z. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z 16 września 2022 r., nr 123/TAR/22 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach wraz z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na cz. działek ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w [...] m.st. Warszawy.

Do wydania decyzji Kolegium doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Pismem z 29 marca 2021 r. P. K. i S. Z, jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą R. z siedzibą w W. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach wraz z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na cz. działek ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w [...].

Organ I instancji po weryfikacji formalnej wniosku, analizy jego kompletności oraz spójności wewnętrznej, wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku. Wniosek został uzupełniony i skorygowany pismami z 4 maja 2021 r. i 6 maja 2021 r.

Po przeanalizowaniu funkcji, formy, konstrukcji obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się

w otoczeniu projektowanej inwestycji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji, tj. wymogów określonych w § 5 oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy") – nie posiada więc tzw. "dobrego sąsiedztwa" a zatem uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Ponadto, organ I instancji wskazał, że nie ma potrzeby uzgadniania projektu decyzji odmawiającej uzgodnienia warunków zabudowy, które należy rozumieć jako uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie zgody innego organu (organów), wyrażonej w sposób wiążący, dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012 r., II OSK 33/11, LEX nr 1420328. Uzgodnieniom bowiem podlegają jedynie rozstrzygnięcia pozytywne, a postępowanie uzgodnieniowe wszczęte w sprawie decyzji odmownej powinno zostać umorzone przez organ uzgadniający, jako bezprzedmiotowe (zob. K. Małysa-Sulińska, Administracyjne aspekty inwestycji budowlanych, Lex 2012).

Po przeprowadzonej analizie urbanistycznej planowanej inwestycji organ

I instancji stwierdził, że wysokości zabudowy w obszarze poddanym analizie są zróżnicowane, w zależności od funkcji, formy i położenia, w związku z powyższym celowe jest, aby projektowana zabudowa swoimi gabarytami równoważyła wyraźne dysonanse wysokościowe obszaru. Organ I instancji stwierdził, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego i powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie, organ I instancji w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującą ład przestrzenny, uregulowaną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stwierdził, że określony we wniosku gabaryt planowanego budynku nie uwzględnia kontekstu przestrzennego, nie nawiązuje do wielkości budynków w najbliższym sąsiedztwie

w sposób nieuzasadniony dominując nad zabudową w sąsiedztwie.

Decyzją z 16 września 2022 r., nr 123/TAR/22, Prezydent m.st. Warszawy

w oparciu o powyższe argumenty odmówił ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach wraz z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na cz. działek ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w [...] m.st. Warszawy.

Od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie odwołanie wnieśli P. K. i S. Z. Odwołujący zarzucili decyzji organu I instancji m.in. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez błędną wykładnię

i przyjęcie, że z ww. przepisów wynika, iż maksymalny dopuszczalny wskaźnik zabudowy inwestycji powinien być równy średniej z obszaru analizowanego,

w sytuacji gdy wskazane przepisy wskazują jedynie, że wskaźnik ten jest wyznaczany na podstawie ww. przepisów. Podnieśli także naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ww. rozporządzenia poprzez określenie przez organ I instancji dopuszczalnej wysokości planowanego budynku na podstawie analizy urbanistycznej w sposób arbitralny, nie odzwierciedlający rzeczywistego charakteru specyfiki lokalizacji działki, na której ma powstać planowana inwestycja oraz niezastosowanie w sprawie rozwiązań adekwatnych do ww. specyfiki lokalizacji działki inwestycyjnej, które wynikają z § 7 rozporządzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z 28 lutego 2023 r., znak: KOC/6212/Ar/22, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało w pierwszej kolejności przepisy art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

w brzmieniu obowiązującym do 26 maja 2021 r., zawierający katalog warunków koniecznych, których kumulatywne spełnienie stanowi przesłankę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem spełnienia ww. warunków, Kolegium wskazało, że odnośnie do warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocenia spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia. W § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

W sporządzonej w sprawie analizie wskazano, że główne wejście i wjazd na teren planowanej inwestycji odbywać się będzie od ul. R. Stąd też obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność boku działki położonej od strony tej ulicy. Organ I instancji jednocześnie wskazał, że obszar miejscami jest nieco większy niż wskazana trzykrotność ze względu na konieczność rozpatrywania całościowych działek lub kwartałów z zabudową w celu miarodajnego określenia wskaźników zabudowy. W ocenie Kolegium obszar ten wyznaczono poprawnie. Został on co prawda miejscami wyznaczony jako większy niż minimalny, ale jest to konsekwencja objęcia analizą całych działek, np. działka nr [...] bądź zwarta zabudowa położona przy ul. N. i B. Niezasadne są zatem zarzuty odwołania w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji ustalono, że wskaźniki powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 0,12 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. M. i ul. H. J., stacja paliw i warsztaty samochodowe przy ul. R.) do 0,80 (budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze przy ul. R.). Organ I instancji wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 0,27 zaś dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych jest on większy i wynosi 0,33. Natomiast we wniosku wskazano, że planowana zabudowa ma mieć wskaźnik w wysokości 0,35. W ocenie Kolegium ustalenie wskaźnika w wielkości wyższej niż średnia nie znajduje uzasadnienia wobec braku przesłanek przestrzennych.

Następnie SKO zauważyło, że wskazana w rozpatrywanym wniosku zabudowa ma mieć wysokość - XII kondygnacji to jest maksymalnie 42 m, a w głębi działki VI, VII, VIII, IX, X i XI kondygnacji – maksymalnie 39 m. Biorąc jednak uwarunkowania przestrzenne planowanej inwestycji organ I instancji wskazał, że projektowana zabudowa o wysokości VI, VII, VIII, IX, X, XI i XII kondygnacji byłaby zbyt dominująca jako uzupełnienie pierzei ul. R., którą tworzą budynki jedynie II - IV i V kondygnacyjne – maksymalnie do 17 m wysokości i nie stanowiłaby kontynuacji wysokości zabudowy występującej w sąsiedztwie II - IV kondygnacji –

o wysokości maksymalnie 14-15 m. W związku z powyższym dopuszczalna wysokość zabudowy w ocenie organu wzdłuż ulicy R. powinna posiadać wysokość max. V kondygnacji, tj. maksymalnie 17 m wysokości, jako właściwej dla zabudowy pierzejowej zachodniej strony ulicy R. Powinna ponadto nawiązywać do istniejących budynków (IV kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach i V kondygnacyjnego budynku przychodni przy ul. R.). W głębi działki, w rejonie istniejącej II i IV kondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej przyjęto natomiast wysokość max. IV kondygnacji, tj. maksymalnie do 14 m wysokości

w nawiązaniu do istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działce przylegającej do terenu inwestycji od północnego - zachodu.

Z powyższego - według Kolegium - wynika, że ustalone przez organ I instancji wysokości zabudowy nie są zgodne z wnioskiem inwestora. Wobec powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie ustalonych parametrów, a tym samym o braku możliwości realizacji zabudowy zgodnie z analizowanym wnioskiem inwestora.

SKO wskazało następnie, że art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określa zakres

i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny

i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie natomiast do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. uwzględnia się przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, to jest zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ wykazał, że ustalenie parametrów zabudowy, w tym wskaźnika zabudowy i jej wysokości, zgodnie z wnioskiem inwestora zaburzy ład przestrzenny zastany

w obszarze analizowanym. W tej sytuacji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ewentualna zgodność pozostałych parametrów planowanej inwestycji

z parametrami występującymi w obszarze analizowanym. Z tego powodu, w ocenie Kolegium, za niezasadne w tym zakresie należało uznać zarzuty podniesione

w odwołaniu.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2022 r. organ I instancji poinformował inwestora, że biorąc pod uwagę ustalenia analizy urbanistycznej nie jest możliwe ustalenie parametrów zgodnie z wnioskiem. Jednakże do dnia wydania decyzji nie udzielono odpowiedzi w zakresie modyfikacji wniosku w celu ustalenia warunków, które wynikają z analizy urbanistycznej. Zasadnie zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

SKO w Warszawie nie dopatrzyło się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2022 r. nr 123/TAR/22.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się P. K. i S. Z. (dalej także: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania w toku postępowania administracyjnego przesłanek, jakie wnioskodawca winien był spełnić w celu uniknięcia wydania decyzji niezgodnej z żądaniem; w ten sposób naruszona została zasada wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zignorowanie i przemilczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów i argumentów odwołania odnoszących się do naruszenia art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ww. rozporządzenia, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ww. rozporządzenia;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek krytycznej weryfikacji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy autorem analizy była osoba przygotowująca projekt decyzji;

4) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że analiza została przygotowana w sposób nieobiektywny przez pryzmat parametrów wniosku

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowo sporządzona analiza winna odnosić się ściśle do warunków architektoniczno- urbanistycznych obowiązujących w analizowanym terenie w oderwaniu od szczegółowych parametrów wniosku, co doprowadziło do wydania decyzji, której uzasadnienie jest bezkrytycznym powieleniem wniosków wynikających

z analizy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

(a) art. 1 ust. 2 pkt 6, ust. 4 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez oparcie się wyłącznie na kwestiach zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju w procesie wydawania warunków zabudowy, przy jednoczesnym pominięciu aspektów walorów ekonomicznych przestrzeni, kształtowania struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego oraz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

(b) § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez zastosowanie nieprawidłowych wskaźników odnoszących się do współczynnika intensywności zabudowy wysokości zabudowy w oderwaniu od istotnych

z punktu widzenia planowania przestrzennego zasad.

W związku z powyższymi zarzutami, pełnomocnik Skarżących wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę jej autor podniósł m.in., że Kolegium nie pochyliło się nad przytoczonymi w odwołaniu argumentami w sposób przekonujący. W ocenie skarżących można odnieść wrażenie, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie powielił argumenty organu I instancji bez dokonania samodzielnej analizy i weryfikacji postępowania.

Zdaniem skarżących, za nieprawidłową uznać trzeba praktykę organu

I instancji, zgodnie z którą, zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba. Rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie. W rozpatrywanej sprawie wyniki analizy stanowiące załącznik nr 2 do decyzji zostały podpisane przez M. N. z up. Prezydenta m.st. Warszawy. Przy czym z adnotacji na ww. dokumencie wskazano, że projekt decyzji sporządziła K. P. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy, a procedurę administracyjną prowadziła główny specjalista J. N. Identyczne oznaczenia znajdują się na s. 22 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 września 2022 r. nr 123/TAR/22. Z powyższego skarżący wywiedli wniosek, iż najbardziej prawdopodobne jest, że zarówno analizę jak i projekt decyzji sporządziła ta sama osoba – K. P. Uzasadnienie decyzji odmownej jest niczym innym, jak prostym powieleniem wyników analizy. Jest to istotna wada postępowania, która wyłącza swobodną ocenę dowodów przez organ administracyjny wyrażoną w art. 80 k.p.a.. Analiza jest dowodem w sprawie, który mimo że jest konieczny i określony ściśle w przepisach, podlega ocenie przez organ jak każdy inny dowód.

Następnie skarżący wskazali, że nie jest rolą analizy określanie, czy parametry wskazane we wniosku odpowiadają parametrom wynikającym z analizy. Zadaniem sporządzającego analizę jest określenie jakiego rodzaju zabudowa i sposób zagospodarowania działek występuje na wyznaczonym obszarze, jakie zawiera parametry oraz jakie parametry można wysnuć stosując ich uśrednienie na obszarze analizowanym. Analiza nie może być przygotowana w kontekście założeń inwestycyjnych przedstawionych przez wnioskodawcę, gdyż nie będzie wówczas obiektywna ale sporządzona przez pryzmat formy i parametrów planowanej zabudowy. Zdaniem strony skarżącej wyniki analizy muszą być dokumentem zobiektywizowanym, przygotowanym niejako w oderwaniu od przedstawionych przez inwestora parametrów. Dopiero na etapie wydawania decyzji będzie możliwość określenia czy wniosek w swojej zawartości merytorycznej przystaje do wyników analizy sporządzonej dla danego terenu.

Następnie, w dalszych wywodach uzasadnienia skargi skarżący ponownie przedstawili i rozwinęli argumentację na poparcie merytorycznych zarzutów dotyczących poprawności i legalności w toku procedowania i wydania decyzji

o odmowie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim skarżący nie zgadzają się z przyjętymi przez organy wartościami dotyczącymi wskaźnika powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości dopuszczalnej zabudowy, podkreślając, że w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna (budynki o wysokości 33 m, 36 m,

a nawet 39 m) pochodząca z lat 70-tych XX wieku. Pominięcie tych obiektów przez organy w odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy jest niewłaściwe, gdyż istnienie wskazanych budynków i ich gabaryty są trudnym do ominięcia faktem. Zdaniem skarżących, organy skupiły się na wymaganiach zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju terenu, a pominęły równie ważne aspekty walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), kształtowania struktur przestrzennych przy uwzględnieniu do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego (art. 1 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p.)

i lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu (art. 1 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Tymczasem, teren inwestycji posiada wyjątkowo korzystne skomunikowanie i niezgodne z zasadami kształtowania przestrzeni jest ograniczanie parametrów planowanej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem Sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności

z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności

z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące

z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lutego 2023 r., znak: KOC/6212/Ar/22, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 16 września 2022 r., nr 123/TAR/22 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterach wraz z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi

i infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na cz. działek ew. nr [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w [...] m.st. Warszawy.

Sąd uznał, że w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te zarzuty skargi,

w których podnoszone jest naruszenia zasad postępowania przez organy, które

w ocenie skarżących mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący uważają przede wszystkim, że doszło do naruszenia art. 79a § 1

w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania inwestorom przez organ I instancji przesłanek, które powinny zostać spełnione w celu uniknięcia wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Niewątpliwie zarzut ten jest całkowicie nieuprawniony. Jak bowiem słusznie zauważyło Kolegium i co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, organ I instancji przed wydaniem negatywnej dla inwestorów decyzji, działając właśnie

w oparciu o art. 10 i art. 79a k.p.a., zawiadomieniem z dnia 5 lipca 2022 r. poinformował skarżących o tym, że z uwagi na ustalenia opracowania dotyczącego obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół planowanej inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia

o parametrach wskazanych we wniosku inwestorów. W zawiadomieniu przypomniano jednocześnie, że inwestorzy zostali już wcześniej poinformowani

o wynikach rzeczonej analizy w piśmie z 16 stycznia 2022 r.

Oznacza to, że skarżący mieli pełną wiedzę na temat wskaźników

i parametrów ustalonych przez organ I instancji dla sąsiedniego terenu, których zachowanie warunkowało wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia przez Prezydenta m.st. Warszawy. Z tego powodu, nie można przyjąć, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej nie dochował obowiązku przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 9 tej ustawy.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również te zarzuty skargi, w których sygnalizowana jest obraza przepisów procesowych z tego tylko powodu, że analiza obszarowa została przygotowana przez pracownika organu I instancji, który następnie brał udział w opracowaniu projektu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

W kontekście powołanej argumentacji po pierwsze wskazać trzeba, że żaden przepis prawa procesowego ani materialnego nie przewiduje konieczności wyłączenia pracownika organu, który brał udział w opracowaniu rzeczonej analizy od dalszego udziału w sprawie przed tym organem. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje jedynie, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna

z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Z treści tego przepisu wynika, że wskazany w nim powód wyłączenia pracownika istnieje wyłącznie wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię (art. 84). Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku

z dnia 2 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 544/19, LEX nr 2956610), sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność swoistą, unormowaną

w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., w ramach której wykorzystuje się wprawdzie elementy wiedzy specjalistycznej ale jednocześnie stosuje się obowiązujące przepisy prawa celem konkretyzacji sytuacji prawnej strony. Chodzi tu bowiem o projekt rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (aktu administracyjnego), który musi spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego i procesowego. Ten normatywny element czynności wyklucza możliwość traktowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jako typowej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Można tu co najwyżej traktować o czynności procesowej zbliżonej do opiniowania przez biegłego (quasi-opinii). Nic więc nie stoi na przeszkodzie, by np. sam wójt (burmistrz, prezydent) był wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i aby samodzielnie sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Niekiedy rzeczywiście w literaturze przyjmuje się, że nie można być źródłem wiedzy o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy i jednocześnie dokonywać oceny swojej wiedzy w ramach swobodnej oceny dowodów przed wydaniem decyzji (zob. D.R. Kijowski, Proceduralne zabezpieczenie przed stronniczością pracowników organów administracji publicznej, Sam. Teryt. 2000/4, s. 36). Jednakże trzeba mieć na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie została podpisana przez pracownika opracowującego analizę obszaru sąsiadującego z planowaną zabudową, wobec czego nie można przyjąć, że to ta osoba dokonała finalnie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu.

Poza tym warto nadmienić, że przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje, iż wyłączeniu od udziału w postępowaniu sprawie podlega pracownik organu administracji publicznej, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższe unormowanie wyłącza zatem pracownika z udziału jedynie

w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji nie została wydana (podpisana) przez osobę sporządzającą analizę obszarową, a ponadto decyzja ta została następnie poddana kontroli instancyjnej przez inną jeszcze osobę (organ kolegialny wyższej instancji - SKO), to nie sposób zarzucić rozstrzygnięciom organów takiego naruszenia prawa o postępowaniu administracyjnym, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do analizy zarzutów natury materialnoprawnej, trzeba wyjaśnić, że z uwagi na datę złożenia wniosku przez skarżących o ustalenie warunków zabudowy (29 marca 2021 r.), stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922) oraz art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.

z 2021 r., poz. 1986), organy prawidłowo orzekały w niniejszej sprawie

z zastosowaniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 maja 2021 r.

Tak też, decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez Kolegium stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca nałożył więc na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa

w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma w myśl § 3 ww. rozporządzenia, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok NSA z 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 52/17, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Podstawowym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że przewidziane przez skarżących zamierzenie budowlane – budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterach z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowanymi i infrastrukturą techniczną, wpisuje się w funkcję mieszkaniową ustaloną przez organy, jako przeważającą na obszarze objętym wymaganą analizą. Na wyznaczonym terenie dominuje zabudowa wielorodzinna, przy czym zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna pełnią tę samą funkcję – mieszkaniową. Natomiast jako uzupełniająca występuje funkcja usługowa.

Niemniej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił zastrzeżenia organów, które uznały, że planowane zamierzenie inwestycyjne –

z uwagi na jego przewidziane parametry – spowoduje w istocie zaburzenie dotychczasowego ładu architektoniczno-przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju analizowanego obszaru. Jest tak wobec ustalenia, że skarżący planują m.in., by mający powstać obiekt zajmował powierzchnię większą niż wynika to ze średniej

w obszarze analizowanym, a przy tym był znacznie wyższy niż przeciętna zabudowa, w tym także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna znajdująca się na danym terenie, w szczególności w bezpośrednim otoczeniu inwestycji. Wnioskodawcy mając świadomość wyników analizy urbanistycznej, nie skorygowali natomiast swojego wniosku do wartości wynikających z tego opracowania.

Nie ulega wątpliwości, że analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, objęto wszelkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy). Analiza ta zawiera zarówno część tekstową, jak i część graficzną, gdzie na kopii mapy zasadniczej zaznaczono obszar analizowany.

W części tekstowej analizy, w formie tabel, dokonano zestawienia parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości, dotyczących m.in.: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości istniejącej zabudowy. Do ustalenia ww. wskaźników posłużono się parametrami budynków o funkcji mieszkalnej (mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej) oraz usługowej, celem wyliczenia wartości średnich.

Jak wynika z niepodważonych przez skarżących ustaleń przedmiotowej analizy, średni wskaźnik powierzchni zabudowy na wyznaczonym poprawnie obszarze dla wszystkich budynków (a więc zarówno dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej) wynosi 0,27. Z kolei wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten jest większy i wynosi 0,33.

Oznacza to, że nawet skorygowany przez skarżących wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu planowanej inwestycji, wynoszący 0,35, jest większy niż średni dla tego rodzaju zabudowy ustalony w przywołanej analizie.

Zgodnie z dyspozycją § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 § 5 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak trafnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, wyniki sporządzonej analizy w żadnym razie nie dają jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od średniego parametru – wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji. Jest tak po pierwsze dlatego, że jak już wykazano, średnia wartość tego parametru dla wszystkich rodzajów zabudowy wynosi 0,27, zaś wartość 0,33 to średnia wartość i tak ustalona wyłącznie przy uwzględnieniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która niewątpliwie stanowi maksymalną wartość, jaka mogła by być przyjęta dla planowanego zamierzenia. Z żadnych ustaleń analizy nie wynika natomiast, by wystąpiły okoliczności przemawiające za przyjęciem dodatkowo jeszcze zwiększonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Po wtóre, zdaniem tutejszego Sądu, w tym aspekcie kluczowe znaczenie ma wskazywany przez organy fakt, że nawet przywoływana przez skarżących, występująca na analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna pochodząca z lat 70-tych XX wieku, sytuowana była na dużych działkach, z zachowaniem większej powierzchni terenów zielonych. W przypadku tych obiektów, pomimo ich znacznej wysokości, wskaźnik powierzchni zabudowy terenu, na którym są one zlokalizowane jest więc znacznie niższy, niż w przypadku przedsięwzięcia planowanego przez skarżących. Należy zauważyć, że jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji,

w odniesieniu do budynków z lat 70-tych XX wieku, do których odwołują się skarżący, pomimo wysokości ww. budynków wynoszącej nawet 39 m (zob. lp. 2, lp. 3 i lp. 9 tabeli na str. 7 i 8 analizy) usytuowanych na dz. ew. [...] przy ul. R. , ul. J. i ul. M., wskaźnik powierzchni zabudowy tych działek wynosi od 0,12 do maks. 0,21 (zob. tabela na str. 3 i 4 analizy – lp. lp. 2, lp. 3 i lp. 9). Jest on zatem dużo niższy niż wskaźnik przyjęty przez skarżących dla terenu działek objętych spornym zamierzeniem.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że nawet w odniesieniu do wysokich obiektów wskazywanych przez skarżących, wskaźniki powierzchni zabudowy działek, na których się one znajdują, istotnie odbiegają od tego parametru przyjętego we wniosku inwestorów (0,35 – przyp. Sąd). Trzeba przy tym ponownie odnotować, że Skarżący w żaden sposób nie podważyli prawidłowości ustaleń analizy opracowanej przez Prezydenta m.st. Warszawy. Ani w toku postępowania przed organami administracji, ani też w skardze do tutejszego Sądu, inwestorzy nie wykazali, aby przyjęte w rzeczonej analizie wskaźniki dla konkretnych nieruchomości w obszarze analizowanym zostały błędnie określone. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ustaleń przedmiotowej analizy, a przy tym nie ma przekonujących argumentów, które pozwoliłyby organom przyjąć inny niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla nieruchomości objętych planowaną inwestycją.

W tym miejscu Sąd czuje się w obowiązku zauważyć, że niewątpliwie rację mają skarżący podnosząc, że przy ustalaniu warunków zabudowy, w świetle przepisów u.p.z.p. równie istotne znaczenie ma obowiązek poszanowania waloru ekonomicznego przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), kształtowania struktur przestrzennych przy uwzględnieniu minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego (art. 1 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p.) oraz lokalizowania nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu (art. 1 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Tym niemniej, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie przyjęły, że uwzględnienie powyższych aspektów planowania nie może prowadzić do zaburzenia ładu architektoniczno-przestrzennego i zrównoważonego rozwoju analizowanego obszaru.

Powyższa kwestia musi być bowiem rozpatrywana z uwzględnieniem także drugiego z parametrów zabudowy, którego niespełnienie wykazała opracowana analiza obszarowa. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie (zob. tabela na str. 7 i 8 analizy), że w obszarze analizowanym średnia wysokość wszystkich budynków, bez względu na ich funkcję, wynosi 19,7 m. Natomiast średnia wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie poddanym analizie wynosi 25,0 m.

Oznacza to, że przewidziana we wniosku skarżących wysokość planowanej zabudowy – odpowiednio 42 m (dla zabudowy wzdłuż ul. R. i 39 m

(w głębi terenu inwestycji) zdecydowanie odbiega od średnich parametrów wyznaczonych w przywołanej analizie, także dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W tym stanie rzeczy, nawet przyjęcie przez organy średniej wysokości zabudowy ustalonej w analizie obszarowej, nie mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku inwestorów, gdyż planowana zabudowa nadal nie spełniałaby warunków określonych w analizie.

Stosownie do treści § 7 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość,

o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Podobnie jak w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy, przepis § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy,

o której mowa w § 3 ust. 1.

W badanym przypadku organy przyjęły, że z uwagi na wysokość budynków znajdujących się w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji oraz kontynuację gabarytów zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy R., gdzie najwyższe budynki posiadają wysokość nieprzekraczającą 17 m, z punktu widzenia kształtowania ładu urbanistycznego tej części obszaru analizowanego, niedopuszczalne byłoby sytuowanie wyższej zabudowy. Dlatego też w sporządzonej analizie przyjęto, że planowana zabudowa wzdłuż ulicy Radzymińskiej powinna mieć maksymalną wysokość 17 m, który to parametr będzie nawiązywał do zabudowy istniejącej od zachodniej strony ul. R.

Organy ustaliły ponadto, że w bezpośrednim otoczeniu planowanego przedsięwzięcia znajdują się jedynie budynki mieszkalne wielorodzinne

o wysokości nieprzekraczającej 14-15 m, inne niewielkie budynki mieszkalne

o wysokości 9-10 m, a także budynki usługowe o wysokości maks. 4-5 m. Biorąc zatem pod uwagę istniejącą już zabudowę mieszkaniową wielorodzinną sąsiadującą z terenem inwestycji, która posiada nie więcej niż IV kondygnacje, uznano za stosowne ustalenie maksymalnego parametru wysokości nowej zabudowy w głębi nieruchomości inwestycyjnej na 14 m.

Zdaniem Sądu, takie działanie organów było w pełni uzasadnione. Przemawia za tym nie tylko potrzeba nawiązania do już występującej w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji zabudowy o takich właśnie parametrach, ale także inne kwestie. Pamiętać bowiem trzeba o omówionym już wcześniej zagadnieniu ustalonego

w analizie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla tego terenu wynoszącego maksymalnie 0,33 i to przy uwzględnieniu wyłącznie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, który to parametr i tak znacznie odbiega dla średniej ustalonej dla całej zabudowy na analizowanym obszarze (0,27 – przyp. Sąd.). W konsekwencji, rację mają organy stwierdzając, że zaaprobowanie i ustalenie dla planowanej inwestycji parametrów postulowanych we wniosku skarżących - 0,35 - wskaźnik powierzchni zabudowy terenu i 39-42 m - wysokość budynku, doprowadziłoby do oczywistego zaburzenia wzajemnych relacji z zabudową, z którą zamierzenie to ma sąsiadować.

Trafnie wywodzą organy, że kształtowanie przestrzeni miejskiej musi uwzględniać potrzebę tworzenia harmonijnej całości i odpowiadać charakterystyce urbanistycznej przede wszystkim zabudowy położonej w bliskim sąsiedztwie. Zasadnicze znaczenie dla realizacji tych zasad ma wobec tego odpowiednie kształtowanie wskaźników zabudowy, gabarytów i cech nowych obiektów oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast potrzeba poszanowania waloru ekonomicznego przestrzeni, minimalizacji transportochłonności układu przestrzennego i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej przy zapewnieniu dostępności publicznego transportu zbiorowego, nie może powodować dysharmonizacji zabudowy względem otoczenia i prowadzić do nadmiernego zagęszczenia zabudowy bez uwzględnienia innych funkcji terenu, niezbędnych dla prawidłowego kształtowania przestrzeni życiowej mieszkańców danego obszaru (np. terenów zielonych, rekreacji). Innymi słowy, postulaty maksymalnego wykorzystania nowych terenów pod inwestycje mieszkaniowe i usług nie mogą prowadzić do takiego zagęszczenia zabudowy, która wykluczy lub poważnie zaburzy relacje przestrzenne i spowoduje obniżenie jakości życia wszystkich mieszkańców analizowanego obszaru.

Raz jeszcze Sąd zobowiązany jest przypomnieć, że skarżący zdają się nie dostrzegać faktu, iż wysoka zabudowa niektórych nieruchomości położonych na obszarze poddanym analizie (zabudowa z lat 70-tych XX wieku) została zrealizowana z uwzględnieniem dużo mniejszego niż w przypadku wniosku inwestorów, wskaźnika powierzchni zabudowy terenu. Na żadnej z działek, na której położone są budynki wysokie, których wysokość wynosi co najmniej 30 m, nie została zrealizowana tak intensywna zabudowa. Jak już bowiem wykazano, i co znajduje odzwierciedlenie w analizie stanowiącej załączniku do decyzji organu

I instancji, w przypadku działek nr ew.: [...] przy ul. R., ul. J. i ul. M., wskaźniki powierzchni zabudowy tego terenu wynoszą od 0,12 do maks. 0,21 (zob. tabela na str. 3 i 4 analizy – lp. lp. 2, lp. 3 i lp. 9). Tymczasem, parametr ten postulowany we wniosku skarżących wynosić ma 0,35.

W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie, wnioskowane przez inwestorów przedsięwzięcie cechują parametry istotnie wyższe niż wynikające ze średniej w całym obszarze analizowanym (wskaźnik powierzchni zabudowy) lub określone przez organy z uwzględnieniem sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej, do której nawiązywać powinna nowa architektura. W tej sytuacji zasadne jest stwierdzenie, że inwestycja nie może być zrealizowana we wnioskowanym kształcie.

Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w oparciu o analizę zastanego stanu faktycznego, tj. istniejącego sposobu zagospodarowania terenu. Stąd też nie można uznać za dopuszczalne uzasadnianie znacznego przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy lub wysokości elewacji budynków wskazywanego przez Skarżącego postulatem zaspokojenia potrzeb społecznych np. poprzez sytuowanie nowej zabudowy w miejscach

z dogodnym dostępem do komunikacji publicznej, gdyż takowe nie może prowadzić do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W tym względzie, w judykaturze niejednokrotnie wyrażany jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustalenie warunków zabudowy niemal w całości opartych na zasadzie odstępstw od parametrów średnich powoduje, że zasada "dobrego sąsiedztwa" doznaje uszczerbku, wprowadzony bowiem zostaje sposób zabudowy odbiegający od istniejącego, który ma przecież - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyznaczać parametry nowej zabudowy. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a nie kształtowanie preferowanego sposobu zagospodarowania, co prowadziłoby do zastępowania w tym zakresie planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Łodzi z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 295/20, CBOSA).

W tym miejscu wymaga również przypomnienia, że celem zasady dobrego sąsiedztwa – wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, wobec czego powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) a także architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904).

Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 7 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 153/22, CBOSA), celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zagospodarowanej działki nowa zabudowa powinna więc odpowiadać zarówno charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej, jak i architektonicznej, tj. powinna być spójna pod względem gabarytów i formy architektonicznej istniejących obiektów budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się co prawda, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), ale wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej były uprawnione nie tylko do dokonania analizy dobrego sąsiedztwa w kontekście średnich parametrów istniejącej zabudowy dla całego obszaru wytyczonego zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, ale ze względu na specyfikę zagospodarowania okolic terenu inwestycji, były uprawnione do uwzględnienia także charakteru i gabarytów zabudowy znajdującej się w jej bliskim otoczeniu i sąsiedztwie.

Tak też organ I instancji nie bez racji powołał się na te ustalenia analizy urbanistycznej, w której dostrzeżono, że na badanym obszarze stykają się niejako dwie strefy – z nowoczesną niższą zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz

z wysoką zabudową wielorodzinną, która była jednak realizowana w innej epoce architektonicznej i przy uwzględnieniu o wiele niższych wskaźników zabudowy terenu.

Warto odnotować, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się w pewnych uzasadnionych przypadkach dokonywanie w analizie urbanistycznej rozróżnienia wyodrębnionych "stref urbanistycznych" z obszaru wytyczonego zgodnie z przepisami. NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 850/18, CBOSA) wskazał bowiem, że jakkolwiek pojęcie tego typu stref (podobszarów) urbanistycznych w ramach przyjętego obszaru analizowanego w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie ma charakteru normatywnego, to jednak nie można wykluczyć, że - w odniesieniu do wielkoprzestrzennych lub położonych w specyficznym obszarze zabudowy terenów oraz w celu pełnego i najbardziej miarodajnego zapewnienia realizacji ustawowej zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - wyznaczenie tego rodzaju jednostek urbanistyczno-architektonicznych może okazać się uzasadnione. Podział obszaru analizowanego na tego rodzaju strefy musi rzecz jasna być stosowany z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w terenie ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji. Przede wszystkim konieczne jest unikanie sytuacji,

w której ustalenie swoistych podobszarów obszaru analizowanego dokonywane jest bezpośrednio w celu z góry założonego potwierdzenia albo wykluczenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawie, takiego zarzutu nie można w uzasadniony sposób czynić względem analizy urbanistycznej, która stanowiła oparcie dla kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, choć przyjęte w całości za podstawę orzeczeń organów obu instancji, niewątpliwie wskazują, że inwestycja o planowanych parametrach zaburzałaby ład przestrzenny

i architektoniczny wyznaczonego i wziętego pod uwagę terenu. Powyższe dotyczyłoby już nie tylko parametrów w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, ale i wysokości budynków względem tych istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Jej postanowienia nie powinny być zawsze i bezkrytycznie akceptowane. Przypomnieć przyjdzie, że sprawy warunków zabudowy nie załatwia urbanista sporządzający analizę terenu, a organ, opierając się na owej analizie i odnosząc ją do konkretnych okoliczności sprawy, zweryfikowanych w toku postępowania. Wskazuje na to mający zastosowanie w tym postępowaniu § 3 ust. 1 rozporządzenia, określający, że to organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. To więc, że sporządzona przez urbanistę analiza przewiduje określone wartości średnie, nie zwalnia organu od ich własnej weryfikacji, w tym rozważenia cech szczególnych terenu i działki.

Aby zatem można było dokonać odstępstwa od ustalonych w analizie współczynników średnich parametrów i cech zabudowy na danym obszarze, niezbędne jest ustalenie, że jest to uzasadnione z punktu widzenia wartości, jakie przyświecają potrzebie zachowania ładu przestrzennego przy jedoczesnym uwzględnieniu interesu strony i gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, obejmującego prawo do zabudowy nieruchomości. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, w tym w argumentacji skarżących, takiego uzasadnienia – zdaniem Sądu – nie sposób dostrzec. Trudno bowiem uznać słuszność twierdzeń skarżących, że teren inwestycji zasługuje na zlokalizowanie intensywniejszej zabudowy z uwagi na bliskość przystanków komunikacji miejskiej, w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że obszar w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego obiektu charakteryzuje o wiele niższa i mało intensywna zabudowa mieszkaniowa. Istotne są tu niewątpliwie istotne różnice w parametrach wysokościowych i powierzchni zabudowy, ustalonych zarówno dla całego obszaru analizowanego, jak i odrębnie dla bliskiego otoczenia planowanej inwestycji

w stosunku do zamierzonej zabudowy.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, zgodnie z którym, organy nie są bezwzględnie związane poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych, takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, wskaźnik powierzchni zabudowy terenu - które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora. Tym niemniej, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że organ nie ma możliwości ustalenia znacząco odmiennych warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. W takim przypadku bowiem określenie warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Taka niedopuszczalna i jak się wydaje – nieakceptowalna przez inwestorów sytuacja – miałaby niewątpliwie miejsce w rozpoznawanym przypadku, gdzie skarżący konsekwentnie domagają się ustalenia warunków zabudowy przewidzianych w złożonym wniosku. Jednakże wykazane przez organy istotne różnice w parametrach wielkości planowanej przez skarżących inwestycji, względem zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, z całą pewnością nie mogło uzyskać akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż kłóciłoby się to z aktualnym ładem przestrzennym tego terenu.

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał je za przekonujące i odpowiadające wymogom wynikającym z reguł postępowania administracyjnego (art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to zarzut został sformułowany w skardze. Dlatego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a postępowanie zmierzające do jej wydania nie naruszało przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, albowiem wniesiona skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.