Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7, art. 28, art. 48 ust. 1, 2, 5, art. 49 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie: sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 roku sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 2 grudnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.) oraz art. 83 ust 2 i art. 49d ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 – P.b.), po rozpoznaniu zażalenia W.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (PINB) z dnia 12 października 2022 r. ustalające na H.P. oraz W.P. opłatę legalizacyjną za legalizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w obrębie [...], gm. J., w kwocie 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

PINB podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r. ustalił, że istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany o 112,15 m2 oraz nadbudowany o dwie kondygnacje. Roboty budowlane zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę, co ustalono na podstawie oświadczeń właścicieli ww. budynku oraz informacji ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie (z Wydziału Budownictwa i Infrastruktury).

W związku z powyższym organ I instancji zawiadomieniem z dnia 11 października 2019 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...], gm. J.

Następnie PINB postanowieniem z 14 października 2019 r. (na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył na H.P. oraz W.P. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów legalizacyjnych:

- zaświadczenia Wójta Gminy J. o zgodności ww. samowolnej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego samowolnie wykonanych robót budowanych wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W powołanym postanowieniu organ I instancji wskazał na zasadność zastosowania art. 48 P.b. wobec naruszenia art. 28 ww. ustawy.

Na wniosek W.P. PINB wydłużał termin złożenia dokumentacji legalizacyjnej (postanowienie zmieniające z 5 lutego 2020 r. oraz pismo z dnia 3 marca 2022 r.).

W dniu 12 października 2022 r. przedłożono uzupełnioną dokumentację legalizacyjną (w tym decyzję Wójta Gminy J. z 23 lipca 2020 r. ustalającą warunki zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego przedmiotowego budynku).

Mając powyższe na względzie PINB wydał w trybie art. 48 ust. 2a w zw. z art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b. postanowienie z 12 października 2022 r., którym ustalił H.P. oraz W.P. opłatę legalizacyjną za legalizację rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w obrębie [...], gm. J., w kwocie 50.000 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b. sprawdzono kompletność przedłożonych dokumentów legalizacyjnych oraz zgodność zagospodarowania działki z przepisami ww. ustawy oraz warunkami technicznymi. Analiza tej dokumentacji wykazała jej prawidłowość co stosownie do art. 49 ust. 2a P.b. uzasadniało ustalenie opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty została ustalona zgodnie z art. 49d ust. 1 w zw. z art. 59f P.b.

Na powołane postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył W.P., który wskazał, iż udzielił pełnomocnictwa architektowi T.P., który zapewniał, iż wszelkie dokumenty prowadzi na bieżąco. Pełna dokumentacja w tym zezwolenia z dziennikiem budowy miały zostać przekazane po zakończeniu inwestycji i rozliczeniu finansowym. Tymczasem po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych architekt urwał kontakt. Dodał, że mieszka wraz z córką z [...] jej dzieci i jako rolnik nie jest w stanie ponieść w obecnej sytuacji gospodarczej wynikającej z kryzysu tak wysokiej opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu własnego postanowienia z 2 grudnia 2022 r. WINB wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że PINB w ramach czynności kontrolnych, ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany o 112,15 m2 oraz nadbudowany o dwie kondygnacje. H.P. oraz W.P. na wykonane roboty budowlane nie uzyskali decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wymaganej art. 28 P.b. Naruszenie powołanego przepisu skutkowało wdrożeniem procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b. Właściciele działki nr geod. [...] obręb [...], gm. J. przedłożyli w toku postępowania dokumenty legalizacyjne określone przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 14 października 2019 r. Powyższe okoliczności dały podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2a P.b. Wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo obliczona zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f P.b. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują odstąpienia od określenia ani też miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na ustalenie wysokości opłaty pozostają jakiekolwiek inne czynniki takie jako przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, czy istnienie bądź brak istnienia winy po stronie inwestorów. Okoliczności podniesione w odwołaniu w zakresie nieprawidłowego wykonania umowy przez architekta mogą stanowić roszczenie cywilne przez sądem powszechnym, jednak nie mają wpływu na orzeczenie niniejszej sprawy co do istoty, albowiem za proces budowlany odpowiada inwestor (zgodnie z art. 18 P.b.), w tym przypadku właściciele działki nr geod. [...] obręb [...]. gm. J. Odnosząc się do kwestii sytuacji materialnej strony wskazał, że organem właściwym miejscowo i rzeczowo w sprawach kar i opłat nałożonych w trybie art. 59f P.b. jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski, do którego należy kierować wnioski dotyczące umorzenia, odroczenia spłaty lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Dodał, że zgodnie z art. 49 ust. 4 P.b. po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej zostanie wydana decyzji o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany. Natomiast brak opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, spowoduje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, zgodnie z art. 49e pkt 5 powołanej ustawy.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie WINB z 2 grudnia 2022 r. W.P. wskazał, że jest ono dla niego krzywdzące, nie stać go na opłacenie tak wysokiej opłaty legalizacyjnej. Podał, że nie zna się na prawie budowlanym. Został oszukany przez swojego architekta, któremu zlecił zaprojektowanie przedmiotowy robót budowlanych jak i reprezentowanie przez organami. Umowa była ustna. Przyjęcie gotówki architekt kwitował w czasie postępu prac zapewniając, że wszystko jest zgodne z prawem budowlanym.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem skargi jest incydentalne postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 P.b. W tym miejscu stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy ustawy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w dniu 19 września 2020 r. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy z treści art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy - Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Nadmienić przy tym należy, że regulacja dotycząca opłaty legalizacyjnej w obu wersjach ustawy jest identyczna.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 P.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane, stosownie do art. 3 pkt 7 P.b., to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z treści tej regulacji wynika, że zasadniczo każdy proces inwestycyjny, w tym ten dotyczący już istniejącego budynku, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że będący własnością skarżącego istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany o 112,15 m2 oraz nadbudowany o dwie kondygnacje. Roboty budowlane zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę, co ustalono na podstawie oświadczeń właścicieli ww. budynku oraz informacji ze Starostwa Powiatowego w Olsztynie. Wykonanie tych robót wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, wykonywał więc roboty samowolnie.

Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zasadnie PINB rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji wykonanych robót. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 P.b., właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5 P.b., traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 P.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 ustawy). Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4).

Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić należy, że opłata legalizacyjna nie jest karą, gdyż postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma on prawo, a nie obowiązek, skorzystać. Opłata legalizacyjna jest wprawdzie obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b. Na gruncie niniejszej sprawy zasadnie PINB, postanowieniem z 12 października 2022 r., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, a ustalona opłata została wyliczona prawidłowo.

Podkreślić należy, że z cytowanych przepisów wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości odstąpienia od określenia ani miarkowania wysokości tej opłaty. Bez wpływu zarówno na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość, pozostają więc jakiekolwiek inne czynniki, jak choćby przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie lub nieistnienie po stronie inwestorów winy czy też wartość wykonanych robót. Okoliczność, że inwestor został oszukany przez swojego architekta, któremu zlecił zaprojektowanie przedmiotowy robót budowlanych jak i reprezentowanie przez organami nie może wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Reasumując powyższe rozważania, zarzuty podnoszone przez skarżącego należy ocenić jako niezasadne. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny zastosowano odpowiednie normy prawne i wszczęto procedurę legalizacyjną. Celowość zastosowania wskazanej procedury nie budzi wątpliwości sądu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.