Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 782/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c),  art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1775
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 4 września 2023 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz R. G. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 września 2023 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. (dalej jako Dyrektor Oddziału Regionalnego) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w P. ARiMR z dnia 9 maja 2023 r. nr [...] w sprawie przyznania R. G. (skarżącemu) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikał następujący stan sprawy:

W dniu 27 maja 2022 r. skarżący złożył za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2022. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 66,55 ha. Organ ustalił jednak, że powierzchnia działek kwalifikująca się do płatności wynosiła 65,68 ha i taką powierzchnię przyjął jako podstawę obliczenia płatności.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i w złożonym odwołaniu zarzucił niewskazanie podstaw prawnych i faktycznych zmniejszeń, jak również matematycznego wyliczenia powierzchni.

Dyrektor Oddziału Regionalnego w zaskarżonej decyzji podzielił ustalenia organu I instancji co do powierzchni działek kwalifikującej się do płatności. Obszernie wyjaśniając podstawy prawne rozstrzygnięcia, w tym również wskazując na znaczenie danych ustalanych na podstawie ortofotomap wskazał, że obrazy ortofotomapy zarejestrowanej w bazie systemu informatycznego dla działek zgłoszonych do płatności zostały wykonane w dniach 25 sierpnia i 6 wrzenia 2021 r. Ocenił też, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar dla spornych działek ewidencyjnych został ustalony prawidłowo, w oparciu o dane dostępne w referencyjnej bazie danych sytemu informatycznego. Wyjaśnił, iż aktualizacji danych dokonuje się corocznie i zgodnie z bazą zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w 2022 roku dokonano aktualizacji powierzchni maksymalnej kwalifikującego się obszaru (MKO). Dodał, że skarżący wskazał we wniosku na rok 2022 łącznie 109 rozbieżności dotyczących powierzchni spornych działek ewidencyjnych m.in. dla działek rolnych oznaczonych we wniosku jako: AA, C, D, I, M, Q, R, S oraz W. Przedstawiając motywy wyłączenia z płatności części powierzchni działek Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził, że:

W ramach działki rolnej R (działka ewidencyjna nr [...]) po przeprowadzonych czynnościach weryfikujących, powierzchnia deklarowana wynosząca 1,30 ha została uwzględniona do płatności w całości. W przypadku działki rolnej W (działka ewidencyjna nr [...]), po przeprowadzeniu czynności weryfikujących, do płatności uwzględniono 1,89 ha. Zatem z powierzchni MKO wykluczono 0,01 ha (Załącznik nr 1). W przypadku działki rolnej D (działka ewidencyjna nr [...]) deklaracja skarżącego została uwzględniona w części. W wyniku zanegowania granic przez wnioskodawcę, przeprowadzono weryfikację żądania i do płatności na tej działce uznano powierzchnię 1,08 ha. Powierzchnia zanegowana, w północnej części działki rolnej D nie została uwzględniona do płatności (Załącznik nr 2). Również w przypadku działki rolnej C w wyniku zanegowania granic przez Wnioskodawcę, przeprowadzono weryfikację żądania i do płatności na tej działce uznano powierzchnię 4,80 ha. Z 21 rozbieżności wskazanych przez Pana R. G. dla działki rolnej C, część została uwzględniona do powierzchni MKO, a część, na której nie stwierdzono użytkowania, została wykluczona z płatności (Załącznik nr 3). Natomiast na działce rolnej I (działa ewidencyjna nr [...]), zgodnie z wyrysem tej działki rolnej we wniosku na rok 2022, do płatności została uznana powierzchnia 1,49 ha (Załącznik nr 4), wskazane we wniosku rozbieżności nie zostały uwzględnione. W przypadku działki rolnej M, która została zadeklarowana na dwóch działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] do płatności uwzględniono 12,68 ha, w tym. Na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 7,16 ha, a na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 5,52 ha (Załącznik nr 5), wskazane we wniosku rozbieżności nie zostały uwzględnione. W przypadku działki rolnej S (działka ewidencyjna nr [...]) rozbieżności zgłoszone we wniosku nie zostały rozpatrzone na korzyść Odwołującego. Zanegowane powierzchnie na działce rolnej S nie zostały uwzględnione do płatności w roku 2022 (Załącznik nr 6). Natomiast dla działki rolnej Q (działka ewidencyjna nr [...]) wskazane we wniosku rozbieżności zostały w części uwzględnione, a w części, na której nie stwierdzono użytkowania, powierzchnia została wykluczona z płatności (Załącznik nr 7). Pan R. G. wskazał we wniosku rozbieżności również dla działki rolnej AA, na działce ewidencyjnej nr [...] oraz [...]. Wskazane na działce rolnej AA rozbieżności zostały w części uwzględnione, a w części, na której nie stwierdzono użytkowania, powierzchnia została wykluczona z płatności (Załącznik nr 8). Dalej stwierdzono, że ortofotomapa z dnia 6 września 2021 r. nie potwierdziła deklaracji z wniosku dla działki ewidencyjnej, nr [...] (działka rolna T). Do płatności zostały zakwalifikowane jedynie te z zadeklarowanych powierzchni, które wskazywały na fakt użytkowania w roku 2022. Ustalono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej 672 wynosiła 0,44 ha i do takiej powierzchni została przyznana płatność. Z płatności została wykluczona powierzchnia w południowo-wschodniej części tej działki ewidencyjnej (Załącznik nr 9). Natomiast powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna U) wynosi 0,07 ha. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z 15 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.; dalej: u.p.s.w.b.). jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do

powierzchni działki rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Zatem działka rolna U nie spełnia definicji działki rolnej i została wykluczona z płatności.

Sumując swe ustalenia, Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że powierzchnia deklarowana we wniosku nie znajdowała potwierdzenia w materiale dowodowym, ponieważ obraz ortofotomapy zarejestrowany w bazie zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli potwierdzał, że na spornych działkach ewidencyjnych obszar spełniający wszystkie warunki kwalifikowalności jest mniejszy niż wskazano we wniosku jako obszar użytkowany rolniczo.

Dyrektor Oddziału Regionalnego załączył do decyzji wydruki dotyczące spornych działek ewidencyjnych, dla których w ramach sprawy stwierdzono nieprawidłowości. Wyjaśnił jednak, że załączniki te są jedynie materiałem ilustracyjnym wskazującym obszary, które nie zostały uwzględnione do maksymalnego obszaru kwalifikowanego.

Pismem z dnia 25 października 2023 r. R. G. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego, w której – wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obu instancjach – zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4 - 6 i § 3 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie działek (o podanych w skardze numerach) tj. uznaniu, że działki ta nie były użytkowana rolniczo w sposób uprawniający do otrzymania dopłat na powierzchni powierzchni ustalonej w decyzji i nie przyznaniu dopłat w tym zakresie. Skarżący wytknął także braki w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, gdyż nie wynika z niego w jaki sposób zostały stwierdzone powierzchnie wykluczone do ww. działek oraz w jaki sposób dokonano weryfikacji pomiaru, nie wyjaśniono także na czym polega kontrola administracyjna i w jaki sposób została wykonana w przedmiotowej sprawie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak opisanych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszała prawo.

W sprawie sporne było ustalenie dotyczące powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.s.w.b., w odniesieniu do 11 działek ewidencyjnych gruntów zgłoszonych do płatności. Przepis ten stanowił, że płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie wskazano na wszystkie podstawy prawne dla pozyskiwania danych służących ustaleniu, czy w przypadku gruntów zgłoszonych do płatności, spełnione są przesłanki płatności obszarowych wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.s.w.b. Uczyniono to trafnie i wyczerpująco, w związku z czym nie ma potrzeby powtarzania tych uwag w niniejszym uzasadnieniu.

Tym niemniej, pomimo prawidłowego określenia źródeł z których organy ARiMR czerpią dane służące kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie wskazuje bez wątpliwości dlaczego 0,97 ha ze zgłoszonych przez skarżącego 66,55 ha gruntów rolnych nie kwalifikowała się do płatności.

O ile zgodzić należy się z organem, że ciężar wykazania przesłanek wsparcia obarcza rolnika (art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b.), to jednak obowiązkiem organów ARiMR jest wyczerpujące rozpoznanie całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b.), czyli dokonanie swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów. Organy ARiMR muszą przy tym opierać się na dowodach miarodajnych, a ich ocenie dać przekonujący wyraz w uzasadnieniu swoich decyzji.

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw Sądu wzbudził brak umotywowania przyczyn wyłączenia części gruntów z płatności. Dyrektor Oddziału Regionalnego, przedstawiając przyczyny negatywnego (w części) rozstrzygnięcia, stwierdził mianowicie, że "skarżący wskazał we wniosku na rozbieżności dotyczące powierzchni spornych działek rolnych". Organ nie wyjaśnił jednak na czym te rozbieżności miały polegać. Informacji takich nie zawarto również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Brak taki uniemożliwił Sądowi poznanie istoty sporu między skarżącym a organem w toku postępowania o przyznanie płatności, tym bardziej, że jak wynika z dalszych fragmentów uzasadnienia decyzji, organ części zastrzeżeń skarżącego miał nie uwzględnić. Wyjaśniając motywy negatywnej oceny wniosku skarżącego, organ odwoławczy na str. 8 decyzji wskazał, że "[w] przypadku działki rolnej W (działka ewidencyjna nr [...]) po przeprowadzeniu czynności weryfikujących, do płatności uwzględniono 1,89 ha. Zatem z powierzchni MKO wykluczono 0,01 ha (załącznik nr 1)". Nie wskazano jednak bliższych i konkretnych przyczyn wyłączenia. Nie powiązano ich też z konkretnymi przesłankami wsparcia. Nie podano, czy przyczyną wyłączenia było zgłoszenie do płatności obszaru wychodzącego poza obszar działek ewidencyjnych, czy też przyczyną było ustalenie, że zakwestionowane powierzchnie nie kwalifikowały się do płatności, ponieważ nie były użytkowane rolniczo w 2022 roku. Odpowiedzi w tym zakresie nie daje załącznik nr 1 do którego odwołano się w decyzji. Załącznik ten stanowi bowiem wydruk z - jak należy rozumieć - ortofotomapy przedstawiający obszar wyłączony, lecz wydruk nie zawiera również żadnego opisu i jest niewielki oraz nieczytelny, przez co uniemożliwia poznanie podstaw faktycznych i prawnych wyłączenia części gruntu. W decyzji organu I instancji wskazano natomiast jedynie, że działka wyrysowana przez skarżącego we wniosku wykracza poza granice obszaru kwalifikowanego do płatności. Również tam nie podano bliższych przyczyn wyłączenia z płatności zakwestionowanego obszaru. Analogicznie rzecz się ma z przedstawionymi motywami wyłączenia z płatności części obszaru działek oznaczonych we wniosku jako: D, I, M, S i U. Również w ich przypadku wątpliwości co do przyczyn częściowego nieuwzględnienia wniosku skarżącego nie wyjaśniają graficzne załączniki do decyzji ani uzasadnienie decyzji organu I instancji.

W odniesieniu do działek oznaczonych jako C, Q i AA oraz T wyjaśniono natomiast, że podstawą wyłączenia części ich obszaru z płatności było ustalenie o tym, że na zakwestionowanej powierzchni w 2022 roku nie prowadzono działalności rolniczej. Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak bliższego omówienia ustaleń dotyczących stanu działek. Istotną wątpliwość co do podstawy ustaleń organów o tym, czy na działkach prowadzono działalność rolniczą, budzi natomiast wskazanie, że ustalenia te poczyniono w oparciu o obrazy ortofotomap wykonanych 25 sierpnia i 6 września 2021 r. Należy więc uznać, że obrazy potwierdzały stan działek istniejący w datach, w których je sporządzono. Dowody te nie mogły więc być uznane za miarodajne dla oceny stanu działek w roku 2022 r.

Powyższe braki decyzji powodowały, że Sąd nie mógł poznać, a więc i skontrolować poprawności, konkretnych ustaleń ległych u podstaw wyłączenia części obszaru działek z płatności. Zaskarżona decyzja, poprzez brak konkretnego i przekonującego uzasadnienia ustalenia o powierzchni maksymalnego kwalifikującego się dla spornych działek, naruszała więc art. 107 § 3 k.p.a., zaś poprzez oparcie ustaleń o nieaktualne obrazy ortofotomapy, również art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b.

Dlatego Sąd, w punkcie 1 wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję (145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) znajdowało podstawę prawną w art. 200 p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu, organ, kierując się oceną prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu ponownie oceni dowody i wyda decyzję wolną od wskazanych powyżej naruszeń prawa, bądź, uznawszy, że będzie to uzasadniał zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania, wyda decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.