Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 152/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 5 pkt 24, art. 109 ust. 5, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: ART. 8, ART. 77 PAR. 1, ART. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 734 in. 750, , 627 - 628
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), działając na podstawie przepisów art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm. - zwanej dalej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...]OW NFZ") z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] ustalającej, że A.K. (dalej także: "uczestnik postępowania") podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba wykonująca w okresie od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r. umowę zawartą ze spółką D. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca").

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej także: "ZUS"), pismem z dnia 3 czerwca 2014 r., nr [...], powołując się na przepis art. 109 ustawy o świadczeniach, wystąpił do Dyrektora [...]OW NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego A.K. z tytułu wykonywania przez niego pracy na podstawie umowy o świadczenie usług zawartej ze skarżącą spółką D. sp. z o.o. z siedzibą w S. w okresie od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r.

Z uzasadnienia wniosku wynikało, że ZUS przeprowadził w siedzibie skarżącej spółki kontrolę w zakresie m.in. prawidłowości i rzetelności odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest ZUS, a także w zakresie realizacji obowiązku zgłaszania pracowników do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. W rezultacie postępowania kontrolnego wykazano, że pomiędzy A.K. a skarżącą spółką w dniu 15 lutego 2010 r. doszło do zawarcia umowy, nazwanej "umową o dzieło" nr 28/2010 na okres od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r. Ponadto, ZUS wskazał w uzasadnieniu wniosku, iż ustalił, że w czasie wykonywania ww. umowy uczestnik był zatrudniony na podstawie umowy o pracę u innego płatnika i z tego tytułu podlegał ubezpieczeniom społecznym oraz ubezpieczeniu zdrowotnemu. ZUS wyjaśnił jednocześnie, że wykonywanie umowy o świadczenie usług stanowi obowiązkowy tytuł do ubezpieczenia zdrowotnego, niezależnie od pozostałych posiadanych przez ubezpieczonego obowiązkowych tytułów (np. stosunku pracy, emerytury, działalności gospodarczej). Ponadto, z przesłanego przez ZUS protokołu kontroli wynikało, że skarżąca spółka we wskazanym powyżej okresie nie zgłosiła do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego A. K. na podstawie zawartej umowy. Z materiałów przesłanych przez ZUS wynikało, iż przedmiotem spornej umowy z dnia 15 lutego 2010 r., nazwanej "umowa o dzieło" było "usunięcie awarii na ciepłociągu w [...] ". W świetle powyższego ZUS, jako podmiot wnioskujący o wydanie decyzji - uznał, że działania wynikające ze wskazanej powyżej umowy nosiły znamiona umowy zlecenia. Zdaniem ZUS, przedmiotem spornej umowy nie jest osiągnięcie określonego rezultatu w postaci dzieła, a osobiste świadczenie usług na rzecz skarżącej spółki, jako płatnika składek. W związku z tym, ZUS uznał, że A.K. winien podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartej umowy.

Pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. Dyrektor [...]OW NFZ, powołując się na przepis art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił zarówno skarżącą spółkę, jak i uczestnika, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy o świadczenie usług oraz poinformował oba podmioty zarówno o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak i o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.).

W piśmie z dnia 12 czerwca 20164 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do powyższego zawiadomienia organu pierwszej instancji - zarzuciła, że ZUS w sposób bezpodstawny uznał, iż strona skarżąca nieprawidłowo zakwalifikowała zawarte umowy cywilnoprawne, a tym samy - błędnie naliczył składki na ubezpieczenie zdrowotne.

[....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - powołując się na przepisy art. 109 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz w zw. z art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdził, że A.K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba wykonująca umowę zawartą ze skarżącą spółką w okresie od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor [...] OW NFZ, powołał się na zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności na: - umowę cywilnoprawną nr 28/2010 z dnia 15 lutego 2010 r. zawartą na okres od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r. oraz na - protokół kontroli z dnia 24 lutego 2014 r. sporządzony przez inspektora kontroli ZUS Oddział w [...] po zakończeniu kontroli przeprowadzonej w skarżącej spółce, a także na wniesione przez stronę skarżącą zastrzeżenia do ustaleń wynikających z protokołu kontroli z dnia 6 marca 2014 r., informację z dnia 21 marca 2014 r. o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 24 lutego 2014 r., aneks z dnia 26 marca 2014 r. do protokołu kontroli z dnia 24 lutego 2014 r., zastrzeżenia do ustaleń wynikających z aneksu do protokołu kontroli z 24 lutego 2014 r., wniesione przez płatnika składek (skarżącą) w dniu 3 kwietnia 2014 r., informację z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do aneksu do protokołu kontroli z 24 lutego 2014 r., a także na wyjaśnienia skarżącej spółki zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2014 r.

Dyrektor [...]OW NFZ, powołując się zarówno na powyższe materiały dowodowe, jak i obowiązujące regulacje prawne - stwierdził, że sporna umowa zawarta przez skarżącą spółkę z A. K. nie może być uznana za umowę o dzieło, gdyż to nie wynik, ale czynności i działania (usunięcie awarii na ciepłociągu w [...] były istotne dla jej realizacji. W konsekwencji, organ pierwszej instancji uznał, że jest to umowa o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.). Organ stwierdził, że w umowie tej nie sposób dostrzec zobowiązania do realizacji ściśle oznaczonego rezultatu - dzieła.

Dyrektor [...]OW NFZ uznał, że dziełem jest stworzenie czegoś lub przetworzenie do postaci, w jakiej dotychczas nie istniało. Zdaniem organu, przedmiotem spornej umowy było wykonanie konkretnej usługi - usunięcia awarii na ciepłociągu w [...], a więc czynności, do której stosuje się przepisy art. 750 k.c. Według organu, jest to wyłącznie staranne działanie wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanej wiedzy i umiejętności, ma rzetelnie wykonać określone czynności, tj. usunięcia awarii na ciepłociągu w [...] . Ponadto, jak zauważył organ pierwszej instancji, przyjmujący zamówienie zobowiązywał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności, nie przyjmując na siebie odpowiedzialności za ich rezultat. W tej sytuacji, w ocenie Dyrektora [...]OW NFZ, działań objętych przedmiotem umowy nie można zaliczyć do relacji, których efektem jest uzyskanie określonego rezultatu. Jednocześnie, organ pierwszej instancji uznał, że powstałe w wyniku przedmiotowej umowy cywilnoprawnej "dzieło" nie poddaje się sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych lub prawnych, jak również nie ma zdolności do bycia przedmiotem samodzielnego obrotu.

Ponadto, Dyrektor [...]OW NFZ uznał, że w analizowanej sprawie nie sposób stwierdzić, iż A.K. w rzeczywistości podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła (art. 637 k.c. i nast.), co - zdaniem organu - jest jedną z cech odróżniających umowy starannego działania od umów rezultatu. Organ stwierdził, że możliwość stosowania przepisów o odpowiedzialności za wady jest elementem konstytutywnym umowy o dzieło.

Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził jednocześnie, że w świetle przepisu art. 65 § 2 k.c., ocena charakteru umowy zależy nie od jej nazwy, ale od rzeczywistej treści oraz celu i zgodnego zamiaru stron (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I CSK 703/09). W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że skoro decydująca jest treść czynności prawnej, a nie jej nazwa, to sporną umowę należy zatem zakwalifikować jako umowę o świadczenie usług, do której zastosowanie winny znaleźć przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.). Zdaniem organu, umowa o świadczenie usług: usunięcie awarii na ciepłociągu w [...] - nie jest typową umową zlecenia, w rozumieniu Kodeksu Cywilnego (podobnie jak większość umów potocznie zwanych "zleceniem"), lecz umową o świadczenie usług, do której - na podstawie art. 750 k.c. - stosowane będą odpowiednio przepisy dotyczące zlecenia.

W związku z powyższym, Dyrektor [...]OW NFZ uznał, że sporna umowa zawarta pomiędzy skarżącą spółką z A.K. na okres od dnia 16 lutego 2010 r. do dnia 19 lutego 2010 r. skutkuje obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od w/w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji organu pierwszej instancji, strona skarżąca zarzuciła, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 13 § 1 i § 2 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów kodeksu cywilnego, w tym art. 65 § 1 i § 2 k.c., art. 3531 k.c. i art. 627-645 k.c.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji de facto nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego poza przeanalizowaniem wniosku ZUS oraz pisemnej odpowiedzi strony skarżącej, co dało organowi podstawę do wadliwych wniosków odnoszących się do charakteru umowy. Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że również kontrola przeprowadzona przez ZUS, na podstawie wyników której wszczęto postępowanie, została przeprowadzona bez poszanowania gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca spółka podkreśliła, że generalnie autonomiczny charakter stosunków cywilnoprawnych, wyrażający się w swobodzie kształtowania jego treści przez same strony w ramach porządku prawnego i zasad współżycia społecznego, winien nakazywać organowi szczególną staranność w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony skarżącej, organ pierwszej instancji, w ramach obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), powinien przede wszystkim przedstawić jednocześnie obydwu stronom swoje stanowisko i wątpliwości (art. 8 i art. 9 k.p.a.), zaś mając na względzie fakt, iż jego działanie stanowi głęboką ingerencję w stosunki cywilnoprawne, w przypadku braku wspólnego stanowiska, winien ponadto spróbować nakłaniać strony (ZUS i skarżącą spółkę) do ugodowego zakończenia sprawy (art. 13 § 1 i 2 k.p.a.).

Skarżąca spółka uznała ponadto, że procedowanie w sprawie winno uwzględniać zasady interpretacji oświadczeń woli, które wynikają z dyspozycji art. 65 § 1 i 2 k.c. Tymczasem, jak zarzuciła strona skarżąca, Dyrektor [...] OW NFZ nie poczynił żadnych autonomicznych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu umowy, okoliczności jej zawarcia, celu umowy, zwyczajów, jakie panują przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim (analizując post factum) nie podjął jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania umowy.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, na jakiej podstawie wywiódł, że wykonawca nie podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła, a także, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że przyjmujący zamówienie zobowiązał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności. Zdaniem strony skarżącej, działanie organu było więc arbitralne i abstrakcyjne, albowiem wyrażało jedynie subiektywne wyobrażenia organu o analizowanej relacji cywilnoprawnej, a nie opis faktycznego przebiegu współpracy stron w ramach kwestionowanej umowy.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes NFZ, działając art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia 31 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ stwierdził, iż nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej spółki, że sporny ciąg określonych czynności starannego działania mających doprowadzić do usunięcia awarii na ciepłociągu - stanowi dzieło. Prezes NFZ wskazał, że w omawianym przypadku nie powstał rezultat (materialny bądź niematerialny), który mógłby zostać poddany sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych w zakresie działania ubezpieczonego. Zdaniem organu odwoławczego, wykonywanie spornej umowy polegało w istocie na regularnym podejmowaniu szeregu czynności faktycznych, mających na celu staranne działanie, tj. usuwanie awarii. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że pracę przy usuwaniu awarii na ciepłociągu we wskazanej w umowie lokalizacji wykonywały jednocześnie inne osoby zatrudnione na podstawie umowy o dzieło w tym samym okresie. Jednocześnie, organ wskazał, że z informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wynika, że takie same czynności były wykonywane zarówno przez pracowników skarżącej spółki w ramach umowy o pracę, jak i przez strony zakwestionowanych umów.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że przy ocenie charakteru łączącego strony umowy nie zbadano zgodnego zamiaru stron, poprzez co naruszono art 65 § 1 i 2 k.c., Prezes NFZ - powołując się na przepisy art. 3531 k.c. i art. 58 k.c. - stwierdził, że nazwanie umowy umową o dzieło nie przesądza o jej charakterze. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że nie zanegował zgodnego zamiaru stron podpisania umowy o dzieło, gdyż zgodny zamiar stron obejmował niezgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego oraz nieopłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa NFZ, ewentualne przesłuchanie stron spornej umowy potwierdziłoby jedynie, że strony te świadomie zawarły umowę o dzieło i taki był ich zamiar. Organ odwoławczy wskazał, że podobne stanowisko zajął Sąd Okręgowy w [...] VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt VI U 84/13, stwierdził, że sąd w sprawach o ustalenie istnienia tytułu ubezpieczenia nie może poprzestać na akceptacji oświadczeń stron umowy co do tego, jaką miały wolę przy zawieraniu umowy, skoro strony są zainteresowane określoną kwalifikacją prawną tej umowy. W ten sposób, jak uznał Sąd Okręgowy, organ orzekający uchylałby się od rzetelnej kontroli decyzji poddanej pod osąd.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ pierwszej instancji podjął odpowiednie czynności zmierzające do zebrania pełnego materiału dowodowego, zaś rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem zawartej przez strony umowy oraz analizy czynności wykonywanych przez ubezpieczonego, w oparciu o mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego i procesowego.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2015 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2015 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy nieważnej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., która została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 268a k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, gdyż została wydana przez osobę nieuprawnioną do wydania przedmiotowej decyzji (Zastępcę Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia), która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Dyrektora [...] OW NFZ, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy nieważnej decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., która została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 268a k.p.a. w związku z przepisem art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach, gdyż została wydana przez osobę nieuprawnioną do wydania przedmiotowej decyzji (Zastępcę Dyrektora Departamentu Spraw Świadczeniobiorców Narodowego Funduszu Zdrowia), która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego upoważnienia od Prezesa NFZ, jak również nie powołała się na takie pisemne upoważnienie,

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z przepisami art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - polegające na:

- zaniechaniu prawidłowej oceny rezultatu zawartej umowy w postaci materialnej, tj. naprawy ciepłociągu (sieci ciepłowniczej), co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą,

- zaniechaniu przesłuchania stron zakwestionowanej umowy, celem stwierdzenia, jaki był rzeczywisty cel i przedmiot zawartej umowy (w którym to zakresie tok rozumowania organu pierwszej instancji w ogóle nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, lecz oparł się na twierdzeniach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będących konsekwencją tendencyjnej i stronniczej opinii prawnej, sporządzonej na potrzeby ZUS), a w konsekwencji owego uchybienia - doprowadzenie do oparcia decyzji na niedopuszczalnych domniemaniach, niepopartych jakimkolwiek dowodami, podczas gdy w takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie winno zostać poprzedzone dodatkowym postępowaniem dowodowym, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

-naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach w związku z art. 734 k.c., art. 750 k.c., art. 627 k.c. oraz art. 65 § 2 k.c. - polegające na błędnej wykładni treści spornej umowy na naprawę ciepłociągu (sieci ciepłowniczej), zawartej przez skarżącą spółkę z uczestnikiem, która to wykładnia doprowadziła do uznania, że umowa miała charakter umowy zlecenia (ewentualnie umowy o świadczenie usług, do której należy stosować przepisy o zleceniu), podczas gdy przedmiotem umowy było oznaczone dzieło o charakterze niematerialnym, a zatem umowa miała charakter umowy o dzieło, w konsekwencji czego organ wadliwie zastosował regulację art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach w sytuacji, kiedy przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca, powołując się na art. 109 ust. 1 i 4 ustawy o świadczeniach - stwierdziła na wstępie, że Zastępca Dyrektora do spraw mundurowych nie był upoważniony do wydania decyzji w sprawie, zważywszy dodatkowo, że do decyzji nie zostało dołączone pisemne upoważnienie wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, stosownie do art. 268a k.p.a., upoważniające podległych pracowników do wydawania decyzji administracyjnych, skutkiem czego doszło do rażącego naruszenia prawa i nieważności spornej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności spornego rozstrzygnięcia, strona skarżąca dokonała szczegółowego porównania regulacji zawartych w przepisach art. 627 i art. 628 k.c. z regulacją art. 750 k.c. W konsekwencji skarżąca spółka stwierdziła, że przedmiotem spornej umowy, którą zawarła z uczestnikiem postępowania, było wykonanie dzieła polegającego na naprawie przez uczestnika ciepłociągu (sieci ciepłowniczej). Strona zarzuciła, że w przedmiotowej sprawie organ de facto nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego poza przeanalizowaniem wniosku ZUS oraz pisemnej odpowiedzi strony, co spowodowało, że organ sformułował wadliwie wnioski odnoszące się do charakteru spornej umowy. Skarżąca spółka zarzuciła, że w ramach swej oceny zignorował generalnie autonomiczny charakter stosunków cywilnoprawnych wyrażający się w swobodzie kształtowania jego treści przez same strony w ramach porządku prawnego i zasad współżycia społecznego.

Według strony skarżącej, organ nie poczynił żadnych autonomicznych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu spornej umowy, nie zbadał okoliczności jej zawarcia, ani celu umowy, czy też zwyczajów, jakie panują przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim nie podjął jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania umowy.

Skarżąca spółka, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ wywiódł, że wykonawca nie podlegał jakiejkolwiek odpowiedzialności za wady dzieła, a także, dlaczego uznał, iż przyjmujący zamówienie zobowiązał się jedynie do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności. Według strony, ustalenia te są dowolne i abstrakcyjne, bowiem wyrażają jedynie subiektywne wyobrażenia organu o analizowanej relacji cywilnoprawnej, a nie opis faktycznego przebiegu współpracy w ramach kwestionowanej umowy.

Skarżąca spółka zarzuciła również, że organ nie przesłuchał uczestnika postępowania w charakterze świadka, celem potwierdzenia faktu wykonania dzieła. Zdaniem strony skarżącej, organy NFZ były zobowiązane przede wszystkim zbadać zamiar stron spornej umowy oraz jej cele, do czego koniecznym było przesłuchanie uczestnika postępowania. Tymczasem, w ocenie skarżącej spółki, organy obu instancji w swoich decyzjach wywiodły w sposób nieuzasadniony, że samo sformułowanie przedmiotu umowy sugeruje, że jest to umowa dotycząca starannego wykonania określonych czynności, nie zaś osiągnięcia określonego rezultatu o indywidualnym charakterze.

Skarżąca spółka zarzuciła, że Prezes NFZ przedwcześnie, bez przesłuchania uczestnika postępowania i rozważenia wyżej wskazanych kwestii dokonał wykładni powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących umów o dzieło oraz umów zlecenia i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej interpretacji charakteru przedmiotowej umowy oraz nieprawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, uznając, że uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] - narusza prawo.

Zdaniem Sądu, wydając przedmiotową decyzję Prezes NFZ dopuścił się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, powyższe uchybienia proceduralne polegały przede wszystkim na tym, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [..] lipca 2014 r., nie wyjaśnił w sposób dostatecznie jasny, na jakiej podstawie przyjął, iż sporna umowa cywilnoprawna zawarte pomiędzy skarżącą spółką a uczestnikiem postępowania - A.K. stanowi umowę o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia (art. 750 k.c.), a w konsekwencji - dlaczego, pomimo nieprzeprowadzenia jednoznacznych ustaleń - przyjął, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do uznania, iż uczestnik postępowania - A.K. podlegał, w okresie szczegółowo wskazanym w zaskarżonej decyzji, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Tym samym organ odwoławczy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2015 r.

Należy wskazać, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako organu pierwszej instancji, stanowił przede wszystkim przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e cyt. ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi.

Z kolei, w świetle przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowemu ubezpieczeniu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.

Ustalając obowiązek podlegania przez uczestnika postępowania – A.K. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywanej umowy cywilnoprawnej zawartej ze skarżącą spółką, zarówno Dyrektor [...] OW NFZ, jak i Prezes NFZ, mając na względzie przepisy art. 627-646 k.c. oraz art. 734-750 k.c. - uznali, że umowa, jaką zawarł uczestnik postępowania ze skarżącą spółką, jest umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu, nie zaś - jak twierdzą obie strony tego kontraktu - umową o dzieło.

W tej sytuacji należy - zdaniem Sądu - uznać, że Prezes NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim spornej umowy o dzieło z dnia 15 lutego 2010 r. przedłożonej przez ZUS Oddział w [...] , zobowiązany był w sposób jednoznaczny ustalić, czy w świetle obowiązujących unormowań prawnych, a więc głównie powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, zachodzą podstawy do uznania, że analizowana umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy skarżącą spółką a uczestnikiem postępowania, wbrew ich dosłownemu brzmieniu oraz stanowisku strony skarżącej, dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia tezy, iż A.K. podlegał, we wskazanym przez organ odwoławczy okresie, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach, zaś skarżąca spółka była w tym okresie zobowiązana, jako płatnik, do obliczania i pobierania składek z dochodu ubezpieczonej na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach.

Należy zauważyć, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., Prezes NFZ, powołując się na przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach oraz na unormowania zawarte w przepisach art. 627-646 k.c. oraz art. 734-750 k.c. - stwierdził m.in., iż czynności polegające na doprowadzeniu do "usunięcia awarii na ciepłociągu w [...] " nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, albowiem - jak stwierdził organ odwoławczy - były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Prezes NFZ podkreślił więc, iż wykonywanie przedmiotowej umowy polegało w istocie na regularnym podejmowaniu szeregu czynności faktycznych, mających na celu staranne działanie, tj. usuwanie awarii.

Dokonując oceny legalności przyjętego przez Prezesa NFZ rozstrzygnięcia - należy już na wstępie wyraźnie zauważyć, iż organ odwoławczy, poza przytoczeniem ogólnych poglądów na temat doktrynalnych różnic pomiędzy umową o dzieło, a umową zlecenia - nie wskazał wyraźnie żadnych konkretnych argumentów, na podstawie których doszedł w ustalonym stanie faktycznym do wniosku, że sporna umowa cywilnoprawna stanowi umowę o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, a nie umowę o dzieło. W ten sposób, zdaniem Sądu, organ odwoławczy znacznie utrudnił możliwość poznania jego procesu myślowego popartego konkretnymi dowodami, na podstawie którego organ ten zakwalifikował przedmiotowy stosunek cywilnoprawny w sposób, który - zdaniem strony skarżącej - nie tylko narusza jej interes prawny, ale przede wszystkim stanowi niedopuszczalną ingerencję w zasadę swobody umów.

W konsekwencji Sąd zmuszony jest stwierdzić, iż brak szczegółowej analizy poszczególnych zapisów przedmiotowej umowy łączącej obie strony stosunku prawnego, a także brak wskazania konkretnych argumentów faktyczno-prawnych przemawiających za prawidłowością spornego rozstrzygnięcia, czyni znacznie utrudnionym, a wręcz niemożliwym, przeprowadzenie przez Sąd pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem stricte materialno-prawnym.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy zauważyć na wstępie, iż zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przyjmuje się, że kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być w praktyce znacznie utrudniona, albowiem, o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje wielkich trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości (tak m.in. G. Kozieł /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2010, komentarz do art. 627 k.c., t. 36).

Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.

Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło są określenie dzieła, do którego wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także, z uwzględnieniem regulacji art. 628 w zw. z art. 627 k.c., wynagrodzenia, do którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający. Umowa o dzieło jest umową o "rezultat usługi".

Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, pozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku nieosiągniecia celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. m.in. A. Brzozowski /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.

W tej sytuacji ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami", pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, iż subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Tom 7, ..., s. 573 i nast.).

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, iż bardzo istotna przesłanka zastosowania art. 750 k.c. wyraża się w tym, że umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie, jako umowy o dzieło. Innymi słowy umowy o osiągnięcie rezultatu stanowiącego dzieło, w rozumieniu przepisów art. 627 i nast. k.c. dotyczących umowy o dzieło, nie mogą zostać zakwalifikowane, jako umowy o świadczenie usług. Oznacza to, że z zakresu art. 750 k.c. wyłączone są nie tylko umowy o dzieło, ale także inne umowy nazwane, których celem jest osiągnięcie określonego rezultatu, zarówno takie, do których przepisy o umowie o dzieło znajdują odpowiednie zastosowanie, jak i takie, które mają regulację ustawową niezawierającą takiego odesłania. Ponadto należy zauważyć, iż wyłączone spod dyspozycji art. 750 k.c. są również umowy nienazwane, których istota wykazuje zbieżność z umową o dzieło, uzasadniającą stosowanie przepisów o tej umowie w drodze analogii (np. nieodpłatne wykonanie dzieła). Również, jeśli chodzi o przypadek tzw. umów mieszanych, przepis art. 750 k.c. znajduje zastosowanie w zakresie, w jakim umowa dotyczy świadczenia usług, nieuregulowanych innymi przepisami, albo do których nie znajdą zastosowania w drodze analogii przepisy odnoszące się do którejkolwiek umowy nazwanej, mającej za przedmiot świadczenie usług. Dotyczy to zarówno umów, których przedmiotem jest zobowiązanie do świadczenia usług, obejmujących dokonywanie czynności faktycznych i prawnych (por. m.in. M. Nesterowicz /w:/ J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 692), jak i umów łączących elementy umowy o świadczenie usług z elementami umowy o dzieło.

Istota umowy zlecenia, w świetle art. 734 k.c. i nast., wyraża się w tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się przy tym do zobowiązań tzw. starannego działania, a nie zobowiązań rezultatu. Chociaż sama definicja zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu - dokonania czynności prawnej, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (tak m.in. K. Kołakowski /w:/ G. Bieniek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 2006, s. 387; podobnie: M. Nesterowicz /w:/ J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 685). Innymi słowy, odpowiedzialność kontraktowa przyjmującego zlecenie powstanie wówczas, gdy przy wykonaniu zlecenia nie zachował wymaganej staranności, niezależnie od tego, czy oczekiwany przez dającego zlecenie rezultat nastąpił, czy nie.

Należy ponadto zauważyć, że wykonanie oznaczonego dzieła jest zwykle określonym procesem pracy lub twórczości o możliwym do wskazania momencie początkowym i końcowym, którego celem jest doprowadzenie do efektu (rezultatu) przyjętego przez strony w momencie zawierania umowy (podobnie: S. Buczkowski /w/ System prawa cywilnego, t. III, cz. 2 s. 416-417; tak również: S. Wójcik, Pojęcie umowy o dzieło, SC, t. IV, Kraków 1963, s. 110).

W ocenie Sądu, Prezes NFZ, rozstrzygając sprawę dotyczącą objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym uczestnika postępowania, był zobowiązany do ustalenia charakteru prawnego umowy łączącej tą osobę ze skarżącą spółką. Innymi słowy, organ odwoławczy był zobowiązany przede wszystkim zbadać, czy właściwym zamiarem stron i celem zawartej umowy o dzieło na naprawę ciepłociągu (sieci ciepłowniczej) nie było uniknięcie dopełnienia obowiązków ubezpieczonego i płatnika składek, czyli uniknięcia w drodze czynności prywatno-prawnych (zawieranych umów) obowiązków publiczno-prawnych, wynikających z ustawy o świadczeniach oraz ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in. przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym m. in. poprzez nieprzesłuchanie świadków, strona skarżąca uznała, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wybiórczy i dowolny.

Z kolei, Prezes NFZ uznał, że skoro nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania stron spornej umowy, oznacza to, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy posiadał wystarczające środki dowodowe. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że nie przeprowadzono dowodów na okoliczność zgodnego zamiaru stron i celu spornej umowy o dzieło, albowiem zgodny zamiar stron i cel owej umowy jest organowi znany już na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

Zdaniem składu Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie do oceny charakteru umowy łączącej strony, niezbędne jest jednak uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie stron spornej umowy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przesłuchał w charakterze świadka uczestnika postępowania, ograniczając się jedynie do zwrócenia uwagi, iż Dyrektor [...]OW NFZ wystosował do niego pismo informujące o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, z czego uczestnik nie skorzystał.

Należy zgodzić się ze stroną skarżąca, że skoro uczestnik postępowania nie udzielił informacji na powyższe pismo, organ winien był przesłuchać go w charakterze świadka, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., gdyż to właśnie zeznania uczestnika postępowania mogą potwierdzić wyjaśnienia skarżącej spółki o wykonaniu przez niego dzieła.

W ocenie Sądu, rozpatrując odwołanie strony skarżącej, Prezes NFZ był zobowiązany przede wszystkim zbadać zamiar stron spornej umowy oraz jej cele, do czego - zdaniem Sądu - koniecznym było przesłuchanie uczestnika postępowania. Tymczasem, organ odwoławczy w swojej decyzji wywiódł, że samo sformułowanie przedmiotu umowy sugeruje, że jest to umowa dotycząca starannego wykonania określonych czynności, nie zaś osiągnięcia określonego rezultatu o indywidualnym charakterze.

Sąd uznał jednakże, kierując się zarówno zasadami elementarnej logiki (a więc uwzględniając cel czynności polegających na naprawieniu ciepłociągu, jako punkt wyjścia dla dalszego wnioskowania), jak i doświadczenia życiowego uwzględniającego przedmiot działalności skarżącego przedsiębiorstwa, że usunięcie awarii ciepłociągu mogłoby być przedmiotem umowy starannego działania. Ważne jest jednak to, czy strony umawiały się, że w przypadku awarii ciepłociągu uczestnik postępowania (jako zobowiązany) będzie dokonywał jego dalszych napraw w ramach rękojmi za wady dzieła, a więc kwestii typowych dla umowy o dzieło. Niestety, powyższych rozważań organ odwoławczy nie przeprowadził, ani nie zlecił ich wykonania organowi pierwszej instancji poprzez uchylenie decyzji z dnia 31 lipca 2014 r. w trybie kasacyjnym.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co wynika z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania. W przypadku zaistnienia wątpliwości dotyczących charakteru spornej umowy cywilnoprawnej, Prezes NFZ winien był, w ramach postępowania wyjaśniającego, przesłuchać ubezpieczonego w charakterze świadka, a jeśli uznałby, że przekracza to możliwy zakres procedowania, winien był uchylić decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie poczynił jednak niezbędnych własnych ustaleń w przedmiocie zgodnego zamiaru stron przy zawarciu spornej umowy, a także nie zbadał okoliczności jej zawarcia, a także celu owej umowy, jak również zwyczajów, jakie panują na rynku przy zawieraniu tego typu umów, a przede wszystkim, nie podjął żadnych ustaleń dotyczących rzeczywistego przebiegu wykonania wspomnianej umowy.

Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może obejmować zarówno powtórzenie przez organ odwoławczy dowodów wnikliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów wskazanych przez stronę w odwołaniu lub zgromadzonych przez organ odwoławczy ex officio.

W tym stanie rzeczy, zasadny jest zarzut skargi w zakresie naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 7 k.p.a.

Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc, organ administracji ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., sygn. akt I SA 1110/01, LEX nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Ponadto, w ocenie Sądu, spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Reasumując, w ocenie Sądu, Prezes NFZ przedwcześnie, bez przesłuchania stron spornej umowy i rozważenia ww. kwestii, dokonał niepełnej i tym samym nieprawidłowej oceny charakteru prawnego przedmiotowej umowy, stosując normę prawa materialnego wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit e ustawy o świadczeniach w sposób, który na tym etapie nie pozwala Sądowi na wszechstronną ocenę legalności zaskarżonej decyzji pod względem stricte materialnoprawnym.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że Prezes NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie powinien był ograniczać się tylko i wyłącznie do ogólnego przedstawienia doktrynalnych różnic pomiędzy konkretnymi rodzajami umów cywilnoprawnych (w tym przypadku wymieniania ogólnych cech umowy o dzieło i umowy zlecenia w kontekście umów wymienionych w art. 750 k.c.), lecz powinien również dokonać szczegółowej i pełnej oceny istotnych cech konkretnej umowy zawartej przez stronę skarżącą, przeprowadzając tą analizę w kontekście wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą spółkę, a następnie - nie tylko przedstawić ewentualne dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącej spółki.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie organu administracji ocenić w sposób prawidłowy i odpowiedzialny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia faktu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezes NFZ winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej spółki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, po czym dokładnie wyjaśnić charakter umowy łączącej skarżącą spółkę z uczestnikiem postępowania, mając przy tym na uwadze zarówno wskazane przez Sąd przepisy ustawy o świadczeniach, jak również uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 k.c. oraz umów o dzieło.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej związanych z niewłaściwym upoważnieniem do wydania w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej, a więc w niniejszej sprawie zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezes NFZ, mógł upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej (w tym swoich zastępców) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Nie ulega wątpliwości, że takie upoważnienie powinno mieć formę pisemną, określać zakres upoważnienia, a także wskazywać, od kiedy zostało udzielone, ponieważ niezachowanie tych wymogów skutkuje brakiem właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 703/05).

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że zastępca Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Dyrektor z Centrali NFZ K.F. posiadali stosowne pełnomocnictwa do podpisywania decyzji w imieniu organów, które wydały obie sporne decyzje.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).