Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 507/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z/s w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 129/21 w sprawie ze skargi H. W. na bezczynność S. Sp. z o.o. z/s w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 listopada 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na bezczynność S. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 159 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał S. Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 9 czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) oraz zasądził od S. Sp. z o.o. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 9 czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła się do S. Sp. z o.o., dalej zwanego "podmiotem zobowiązanym" o udostępnienie informacji dotyczącej lokalu oznaczonego nr [...] położonego przy ul. [...] w S., tj.

1. "czy lokal opisany wyżej jest aktualnie przedmiotem umowy użyczenia, najmu, dzierżawy czy innej, którego stroną jest podmiot trzeci,

2. przesłanie kopii aktualnie obowiązujących umów wskazanych wyżej, jak i wszystkich wystawionych przez Spółkę faktur/rachunków tytułem czynszu i innych opłat związanych z ww. lokalem,

3. wskazanie w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa została zawarta umowa z podmiotem trzecim, w tym w szczególności czy na stronie BIP Spółki ukazała się informacja o możliwości zawarcia ww. umów i w oparciu o jakie aktualnie obowiązujące regulacje dokonano wyboru podmiotu trzeciego korzystającego aktualnie z ww. lokalu,

4. w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa zarząd Spółki udzielił zgody na lokalizację szyldu przez podmiot trzeci, a to z pominięciem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej,

5. w oparciu o jakie obowiązujące przepisy prawa została ustalona stawka czynszu w zawartej umowie najmu czy dzierżawy".

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, będącego spółką komunalną. Sąd nie podzielił stanowiska podmiotu zobowiązanego, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej zwanej "u.d.i.p." Umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, stanowią informację publiczną, zawierając informację o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Sąd I instancji podkreślił, że kwalifikacja żądanej informacji nie zależy od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego, który w niniejszej sprawie arbitralnie uznał, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na zaniechanie rozpoznania wniosku skarżącej przez podmiot zobowiązany, podmiot ten znajdował się w bezczynności, która to bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniósł podmiot zobowiązany, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. 1 i 4. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i na tej podstawie błędne przyjęcie, że:

1. żądane przez H. W., tj. skarżącą informacje, o których udostępnienie wystąpiła wnioskiem z 9 czerwca 2021 roku, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., podczas gdy prawidłowe ustalenia Sądu I instancji powinny prowadzić do wniosku, że żądane przez H. W. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., a celem wnioskodawczyni w ich pozyskaniu było zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb,

2. skarżąca kasacyjnie, wbrew wymogom u.d.i.p., nie udostępniła informacji, nie wydała decyzji o odmowie ich udzielenia i nie powiadomiła wnioskodawczyni o niemożności udzielenia informacji publicznej, podczas gdy skarżąca kasacyjnie poinformowała H. W., iż żądana przez nią informacja publiczna w istocie nie stanowi informacji publicznej, co w konsekwencji nie wymagało wydania decyzji,

3. wskazanie podstawy prawnej (pkt 3-5 wniosku H. W. z 9 czerwca 2021 roku) dla dokonywanych czynności przez skarżącą kasacyjnie stanowi informację publiczną, podczas gdy z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informację stanowi przekazanie wiedzy o stanie faktycznym oraz informacji wytworzonych przez organ, zatem nie sposób uznać, że wskazanie podstawy prawnej stanowi informację publiczną i została ona wytworzona przez skarżącą kasacyjnie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty podmiot zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi w tym zakresie i wydanie wyroku co do istoty sprawy przez oddalenie skargi H. W. w całości, ewentualnie w sytuacji uznania przez Sąd, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki wynikającej z przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zatem przyjąć należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionuje wykładni tych przepisów i tego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej.

Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy w związku z tym stosują się do niej przepisy u.d.i.p. Sąd I instancji odpowiedział na te pytanie pozytywnie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej sprowadzają się podważania tego stanowiska Sądu. Zarzuty Spółki opierają się na twierdzeniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został w celu pozyskania dokumentów i informacji istotnych jedynie z punktu widzenia skarżącej, nie zaś w trosce o dobro publiczne. Według Spółki, celem wnioskodawczyni w pozyskaniu żądanych informacji było zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, zatem nie dotyczy informacji publicznej.

Wobec tego należy tu przytoczyć stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści tego przepisu "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2118/11, wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. I OSK 155/1). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. gminne budownictwo mieszkaniowe (art. 7 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy). Umowy cywilnoprawne, dotyczące dysponowania (gospodarowania) majątkiem publicznym, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p.). Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym, zaś kwestia gospodarowania majątkiem publicznym stanowi sprawę publiczną. Stanowisko Sądu I instancji zasługuje na aprobatę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., według którego informacja o sprawach publicznych traci charakter informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu prywatnego wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego (prywatnego) interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącej w udostępnieniu informacji publicznej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, powiązała dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawczyni. Powoływane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznictwa mogą skłaniać do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Spółka podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; z 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; z 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; z 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21, z 17 marca 2023 r. III OSK 2615/21 i z 3 kwietnia 2024 r., III OSK 447/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony w formie decyzji wydanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Za niezasadne należy uznać też stanowisko skarżącej kasacyjnie spółki, że "wskazanie podstawy prawnej (punkt 3- 5 wniosku z 9 czerwca 2021 roku)" dla dokonywanych przez skarżącą kasacyjnie czynności, nie stanowi informacji publicznej. Zgodzić należy się ze skarżąca Spółką, iż jak już wyżej wyłożono, z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informację publiczną stanowi przekazanie wiedzy o stanie faktycznym oraz informacji wytworzonych przez organ. Wobec tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pytanie w oparciu o jakie przepisy prawa została zawarta umowa, dokonano wyboru podmiotu korzystającego z lokalu, zarząd Spółki udzielił zgody na lokalizację szyldu, została ustalona stawka czynszu - są pytaniami o stan faktyczny wynikający z podjętych przez Spółkę czynności. Z dużą dozą pewności można przyjąć, że informacje o zastosowanych regulacjach prawnych zostały już wskazane i znalazły odzwierciedlenie w umowie lub w innych dokumentach wytworzonych przez Spółkę. Natomiast informacji publicznej jako niedotyczącej istniejących faktów, nie stanowią pytania o przepisy, które zostaną zastosowane, które należy zastosować lub jakie należałoby zastosować. Tymczasem pytania 3-5 z wniosku z 9 czerwca 2021 roku nie odnoszą się do przepisów (podstawy prawnej), które zostaną zastosowane, które należy zastosować lub jakie należałoby zastosować.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako niezasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Konsekwencją niezasadności zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., jest nietrafność zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy wnioskodawczyni żądała informacji publicznej a Spółka jako adresat wniosku nie udostępniła jej tej informacji lub nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale błędnie pismem poinformowała ją, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, to Sąd I instancji stwierdzając bezczynność Spółki nie naruszył art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.