Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2156/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 795/21 w sprawie ze skargi P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 24 lutego 2021 r. nr DO-II.7610.136.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 795/21, oddalił skargę P.na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 24 lutego 2021 r. nr DO-II.7610.136.2021.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, w momencie gdy sporna działka wchodziła w skład drogi publicznej, to prawa osób trzecich stały na przeszkodzie uwłaszczenia Skarżącej. Ustanowienie użytkowania wieczystego spornego gruntu na rzecz Skarżącej ograniczyłoby (wyłączyło) inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości (vide art. 233 k.c.), co pozostaje w sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego ustawowych zadań. Ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby więc wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." wymóg poszanowania praw osób trzecich. W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał brak spełnienia przesłanki posiadania w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Skarżącą spornego gruntu Skarbu Państwa. Dlatego brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez Skarżącą z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyły P. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciły:

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:

1) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako ustawa o komercjalizacji) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,

b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę, gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,

Wskazuję nadto na naruszenie:

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawa komercjalizacji, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16 publik. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny sformułowany w punkcie a. 1) skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego, pomimo ze w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Należy na wstępie wskazać, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wynikających z p.p.s.a. wymogów formalnych wskazanych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w skardze kasacyjnej nie wykazano jak w ocenie skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia stawianych w niej zarzutów tylko wówczas, gdy spełnia wymogi. Stawiając zarzut błędnej wykładni trzeba zatem dowieść, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Kwestionując niewłaściwą wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji nie wskazano na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała jego błędna wykładnia przez Sąd I instancji i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Zarzut skargi kasacyjnej został więc sformułowany wadliwie. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie ta wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w R., obręb ewidencyjny [...] R. w W., o pow. [...] m2, stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Co do przesłanki posiadania gruntu przez skarżącą w dacie 5 grudnia 1990 r. organ stwierdził, że skarżąca przedłożyła wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 16 czerwca 2016 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 11 czerwca 2016 r., oświadczenie z 2 sierpnia 2016 r. złożone na okoliczność zajęcia działki nr [...] pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789) oraz wyciąg z ewidencji środków trwałych dla działki nr [...], sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., potwierdzający iż na ww. działce znajdują się tory główne zasadnicze linii [...], sieć trakcyjna [...], oświetlenie zewnętrzne - przejazd kolejowy km [...] linii nr [...]. Organ stwierdził, że skoro działka nr [...], stanowiła w dniu 5 grudnia 1990r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), to nie mogła podlegać uwłaszczeniu, jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez skarżącą stronę prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organy jak i ich ocenę prawną.

Pomimo takiego stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji, skarżąca strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że "rozstrzygniecie Sądu błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa miałby nie być właścicielem Nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i 27 października 2000 r." Istota tego zarzutu nawiązuje zatem do braku wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu), która to okoliczność nie był kwestionowana ani przez organy, ani przez Sąd wojewódzki. Zatem zarzut ten jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy, w której odmowa uwłaszczenia nastąpiła z powodu wystąpienia przesłanki negatywnej tj. naruszenia prawa osób trzecich określonych w art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji. Zatem stanowisko przedstawione w tej skardze kasacyjnej nie stanowi podjęcia polemiki prawnej z poglądem prawnym wyrażonym w zaskarżonym wyroku i abstrahuje od prawnych powodów, na których pogląd ten został oparty, lecz stanowi jedynie gołosłowne twierdzenie skarżącego odnośnie zrealizowania się przesłanek uwłaszczenia - co czyni ten zarzut nieskutecznym.

Za niezasadne należy także uznać zarzuty opisane w pkt b. 1) skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Jak wyjaśniono wyżej WSA podał, że brak było podstaw do uwłaszczenia P. działką nr [...] o powierzchni 28 m2, ponieważ ta działka na dzień 5 grudnia 1990 r. i nadal stanowi drogę publiczną - ulicę W[...] w W[...]. Takie stanowisko znajduje, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy świadczącym bezspornie, że przedmiotowa działka zajęta była od kilkudziesięciu lat pod drogę publiczną. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem, akta sprawy wskazują, że słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę dokonano wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.) i ocena ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z kolei przepis art. 75 k.p.a. wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Zatem dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca nie wskazała przy tym jakichkolwiek dowodów, do których musiałby odnieść się organy. Natomiast przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Stawianie zarzutu poprzez łączenie tych dwóch wzajemnie wykluczających się sposobów rozstrzygnięć sądu I instancji jest konstrukcyjnie wadliwe.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej, zauważyć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie był wniosek złożony w oparciu o art. 34 ustawy komercjalizacyjnej. Wniosek ten wyznaczał zatem ramy postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że regulacja art. 37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacyjnej nie pozostawała w związku z prowadzonym postępowaniem i organ nie miał podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w tym przepisie, czy też inicjowania odrębnego postępowania w tym względzie z urzędu. Skoro, zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej we wskazanym wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Okoliczność, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał podstaw prawnych, nie może dowodzić, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył przepisy proceduralne, nie wszczynając z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1178/22 publik. CBOSA). Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 k.p.a. i art. 37a ust. 1-2 ustawy komercjalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.