Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 946/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 ust. 1, art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 16
journal: Dz.U. 1970 nr 9 poz 76
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/14 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/14, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – stwierdzającą nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę Kraków własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr: 92/17, 92/18, 92/19 i 92/21, objętej księgą wieczystą nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżącej spółce nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych, oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu. Organ zaznaczył, że fakt, iż na nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Organ podkreślił, że nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

Od w/w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, tj. 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu PKP S.A. w Warszawie wskazały, że mienie PKP nie było objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ z wykładni językowej przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że gminy przejmowały mienie jednostek administracji o znaczeniu lokalnym, natomiast organem założycielskim Przedsiębiorstwa Państwowego PKP był naczelny organ państwa, a mienie PKP obejmowało wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w tym mienia będącego w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138).

Skarżąca spółka wskazała, że działki nr 92/17-92/19 i 92/21 są przeznaczone do użytku kolei, stanowią fragment linii kolejowej nr [...]. Przeznaczenie gruntu jest zaś istotną okolicznością dla przesłanki pozytywnej z art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W ocenie PKP S.A. z przepisów art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" wynika, że nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku kolei pozostają w zarządzie PKP z mocy prawa, a rozporządzenie ani inne przepisy nie wymagały stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Wobec tego przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe wyłącza to mienie z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tego rodzaju nieruchomości pozostały własnością Skarbu Państwa, co wynika z przepisów art. 3 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Skarżąca spółka zarzuciła też Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie art. 15 k.p.a., wskazując, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, nie przeprowadził żadnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ani nie odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego poszukiwania dokumentu zawierającego inwentaryzację mienia PP PKP, nie rozpoznał istoty sprawy, nie ustalił statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, co narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. oddalił skargę.

Sąd zgodził się z organem, że udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikałby dla PKP określony tytuł prawny. Tego rodzaju dokumenty nie zostały zaś przedłożone do akt sprawy, jeżeli chodzi o grunt obejmujący obecne działki nr 92/17-92/19 i 92/21 pochodzące z działki nr 92 według stanu na dzień 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu brak jest także dowodu na to, aby PKP przysługiwał ustanowiony przez II wojną światową zarząd powierniczy i użytkowanie lub zarząd i użytkowanie, który następnie podlegał przekształceniu w użytkowanie na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), a następnie w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99).

Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonych do akt sprawy dowodów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość pierwotnie stanowiła własność Gminy J. Obecnie są to m.in. działki nr 92/17-92/19 i 92/21. Z aktualnej księgi wieczystej wynika zaś, że w dniu 19 lutego 2007 r. został wpisany do Kw nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa, a podstawą wpisu były dochodzenia przeprowadzone w myśl ustawy z dnia 20 marca 1974 r. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że tytuł prawny PKP do przedmiotowego gruntu można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono PKP.

Zdaniem Sądu I instancji dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy nie miała znaczenia regulacja z art. 34 ustawy z dnia września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", skoro przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w późniejszej dacie, niż 27 maja 1990 r. Podkreślono, że art. 34a nie ma zastosowania, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – doszło do komunalizacji mienia z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1948r, Nr 43, poz. 312) poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, ze nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do PP PKP;

c) błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22 poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym zastosowaniu;

d) art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zmian.), poprzez błędną wykładnię polegająca na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działek - 92/17, 92/18, 92/19, 92/21 obr. [...].

3. art. 151 w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Wskazano, że w skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły środki pozostające w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z 1989 r., a zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa, należały do PP PKP. Tym samym mienie PP PKP nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto podkreślono, że przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r., a zatem pozostała własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 r.

Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że – na mocy art. 34 i 34a) ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" – grunty, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się, z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Zdaniem skarżącej spółki, z literalnej wykładni tych przepisów wynika, że pomimo braku dokumentów o zarządzie, nieruchomości PP PKP pozostają własnością Skarbu Państwa. W przeciwnym razie mienie takie nie mogłoby pozostawać w posiadaniu PKP jako mienie stanowiące własność Skarbu Państwa. Także przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948r., Nr 43, poz. 312) stanowią podstawę do uznania, iż nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku, jako przeznaczone do użytku kolei, pozostają w zarządzie PP PKP, powstałym z mocy prawa.

Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała ponadto, że Sąd w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, iż stan faktyczny ustalony przez ograny administracji jest prawidłowy. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały podstawy dla uznania kompetencji rzeczowej, pozwalającej terenowym organom administracji państwowej zarządzać infrastrukturą kolejową. Takiej podstawy nie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który także nie ustalił organu zarządzającego spornym mieniem, stanowiącym infrastrukturę kolejową. Nie wyjaśnione zostało do jakiego podmiotu – stationes fisci należał grunt, co stanowi poważne uchybienie przepisom postępowania, bowiem m.in. ustalenia w tej materii determinują wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stosownie bowiem do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom powołanego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c (w skardze kasacyjnej błędnie powołany jako art. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. są nieusprawiedliwione. Naruszenie powołanych przepisów będzie bowiem miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oznacza bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Podkreślić przy tym należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Zaznaczyć przy tym należy, że ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy.

Zasadnie zatem Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji.

Przechodząc do oceny naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego, uznać należy, że i te zarzuty są nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wobec tego, warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z w/w przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Wobec tego uznać należy, że jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Polskie Koleje Państwowe nie przedstawiły ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu świadczy nie samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w której to uchwale przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Wobec tego zarzuty o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić w tym miejscu należy, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Wobec tego zamierzonego skutku nie mogły też odnieść w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311). Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez PKP. Z dniem uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez PKP. Tym samym Polskie Koleje Państwowe z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem z 1926 r. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe przyznała jedynie uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania PKP zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie Prezydenta z 1926 r. po zmianach. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK –A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza obowiązującego prawa, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.