Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 150/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. i A. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 listopada 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.85.2023.AR w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pani S. M. i Pan A. M. (dalej: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 16 listopada 2023 r., w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Pucki decyzją z 29 marca 2017 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ulicy [...]". Decyzją została objęta m.in. działka nr [...] w K. Na dzień wydania decyzji jej współwłaścicielami byli Skarżący, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Starosta Pucki decyzją z 21 maja 2018 r. ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w wysokości 271.242,30 zł z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy K. Wojewoda Pomorski uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził w dniu 12 sierpnia 2019 r. wycenę przedmiotowej nieruchomości. Kolejny operat został sporządzony 20 listopada 2022 r.

Starosta Pucki decyzją z 1 marca 2023 r. ustalił na rzecz Skarżących odszkodowanie w wysokości 271.150,95 zł z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy K.

Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził w dniu 20 listopada 2022 r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości - przyjmując jej stan z dnia wydania przez Starostę Puckiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. z 29 marca 2017 r. - na kwotę 258.239 zł.

Działka znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K. i położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.3 KDZ - droga zbiorcza. Wartość rynkową gruntu ustalono stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele drogowe są przedmiotem obrotu na rynku, a wystarczająca liczba transakcji stanowi bazę umożliwiającą dobór nieruchomości podobnych i określenia na tej podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Metodę porównywania parami zastosowano, ponieważ na analizowanym rynku nieruchomości nie było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiającej wycenę inną metodą. Oszacowania wartości składników roślinnych dokonano na podstawie poradnika Krzysztofa Zmarlickiego pt. "Szacownie wartości roślin sadowniczych na plantacjach towarowych oraz upraw ogrodniczych w ogrodach działkowych i przydomowych przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie". Dane pozyskane z poradnika zaktualizowano o współczynnik 1,43, tj. o podany przez GUS poziom inflacji w okresie 2007-2022 r.

Zdaniem organu operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest jasny, logiczny, nie zawiera nieścisłości czy błędów bądź pomyłek oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności i poprawności, a tym samym może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, której wartość została określona na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy zbywaniu nieruchomości przewidzianych pod funkcję komunikacyjną.

Organ wskazał też, że przekazanie nieruchomości w formie protokołu nastąpiło 15 maja 2017 r., zaistniała więc przesłanka powiększenia wartości należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2306 m2, położonej w obrębie K., karta mapy 2, gmina K., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi obecnie księgę wieczystą KW Nr [...].

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących, decyzją z 16 listopada 2023 r. (sprostowaną postanowieniem z 17 listopada 2023 r.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego.

Wojewoda podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji podkreślił, że aktualne przeznaczenie działki nr [...] - drogowe, ustalone na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia.

Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację z terenu gmin W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej P., które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z czym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań i określił wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na poziomie 73,03 zł/m2, jako średnią arytmetyczną z wartości uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Wartość rynkową działki nr [...] określono w konsekwencji na kwotę 249.032 zł, natomiast wartość składników roślinnych znajdujących się na niej, tj. wartość uprawy ziemniaków, na kwotę 9.207 zł. Zatem łączna wartość działki wraz z częściami składowymi roślinnymi wyniosła 258.239 zł. Zdaniem Wojewody wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Wyjaśniono też, że operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. L. sporządzony na zlecenie organu I instancji, utracił ważność, zatem nie mógł być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu dotyczącej naruszenia art. 175 u.g.n. wskazano, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku dokładnego wskazywania danych identyfikacyjnych nieruchomości wykorzystanych do wyceny jako nieruchomości podobnych.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na możliwość naruszenia art. 84 § 1 i 2 odnoszącego się do procedury wyboru biegłego, przyznano rację skarżącym, że w postanowieniu z 18 listopada 2022 r. o powołaniu biegłego powinien zostać wskazany biegły sporządzający opinię w danej sprawie. Jednak w związku z art. 174 ust. 7 u.g.n., który wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości, błąd organu nie wpływa na rozstrzygnięcie merytoryczne - operat został sporządzony przez M. N. w ramach umowy z firmą [...]. Ponadto, M. N. nie mogłaby być biegłym, gdyż nie jest rzeczoznawcą majątkowym, a jedynie właścicielem firmy, w ramach której M. N., na podstawie umowy cywilnoprawnej, sporządza operaty szacunkowe.

S. M. i A.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego, zarzucili naruszenie:

§ 3 ust. 2, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie przez organ, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w sposób dostateczny i prawidłowy zanalizował rynków nieruchomości, z których przyjął wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej;

Naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 134 ust. 2, art. .153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niedostrzeżenie przez organ, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób nieprawidłowy dokonał analizy rynku nieruchomości w celu ustalenia cech rynkowych i ich wagi oraz w nieodpowiedni sposób dokonał doboru cech rynkowych nieruchomości podobnych oraz wykazał, iż dla analizowanego rynku nieruchomości właśnie taki dobór cech jest reprezentatywny. W nieprawidłowy sposób także przypisał poszczególnym cechom odpowiednie wielkości liczbowe (wagi) określające procentowo wpływ cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz dokonał opisu cech różniących oraz opisu zmienności poszczególnych cech,

Naruszenie § 4 ust. 1 i 3, § 5, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego wyceniając nieruchomość przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania nieruchomości parami rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy dokonał oceny przeznaczenia nieruchomości oraz dobrał właściwe nieruchomości porównawcze;

Naruszenie § 35 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe określenie wysokości odszkodowania w zakresie wartości nakładów na nieruchomość;

Naruszenie art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy zastosował się do zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości, tj. wykonał operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób jasny, logiczny oraz, że operat nie zawiera nieścisłości oraz nie budzi wątpliwości co do swojej rzetelności, a także zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny oraz, że w operacie tym przedstawiono w sposób wystarczający sposób dokonania wyceny.

Naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez organ, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę M. N. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

Naruszenie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę sporządzenia prawidłowości operatu i przerzucenie odpowiedzialności w tym zakresie na skarżących, gdy organ był w pełni świadomy, iż Skarżący kwestionują wycenę stanowiącą podstawę określenia wysokości odszkodowania i nie zgadzają się z opinią sporządzoną wcześniej w tej samej sprawie przez biegłego sądowego E. L.

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez organ, iż sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy mógł stanowić wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania.

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z 17 grudnia 2020 r., braku wskazania, z jakich przyczyn uznał, iż operat ten nie może stanowić podstawy dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, braku wyjaśnienia z czego wynikają tak rażące różnice w wycenie przyjętej w obu operatach, a także z jakich względów sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. operat szacunkowy nie uwzględnia transakcji wskazanych przez poprzedniego biegłego, które miały miejsce w okresie po 1 grudnia 2019 r.;

Naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedokonanie formalnej kontroli dowodu z opinii biegłego, obejmującej m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione;

Błąd w ustaleniach faktycznych sprawy (str. 9 uzasadnienia decyzji) polegający na uznaniu, iż skarżący nie kwestionowali operatu, albowiem nie złożyli kontroperatu, podczas gdy skarżący w toku całego postępowania powoływali się na prawidłowość operatu sporządzonego przez biegłego sądowego E. L. i ten właśnie operat uznać należy za kontroperat, za pomocą którego skarżący kwestionuje dokonaną w sprawie wycenę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który w sposób rzetelny i w oparciu o prawidłowe przepisy prawa ustali wartość nieruchomości i odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestią sporną w tej sprawie była wysokość ustalonego przez Starostę w I instancji odszkodowania, która została zaaprobowana przez organ odwoławczy, w tym prawidłowość operatu stanowiącego podstawę ustalenia tego odszkodowania oraz oceny zebranego przez organy materiału dowodowego – w szczególności brak uwzględnienia operatu szacunkowego z 17 grudnia 2020 r., mającego stanowić kontroperat, a także nieprawidłowości w trybie powołania biegłego.

Dokonując oceny wydanych decyzji w świetle ww. zarzutów Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie potwierdziły wad uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że orzekające w sprawie organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej u.g.n., ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), dalej jako specustawa drogowa, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny.

W sprawie było bezsporne, że prawo własności Skarżących - przysługujące im do działki nr [...], położonej w K., zostało odjęte na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej i z dniem 2 czerwca 2017 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Sytuacja ta odpowiada dyspozycji art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, który stanowi, że dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4a i 4b). Przy czym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5).

W związku z tym, ustalenie wysokości odszkodowania przysługującego Skarżącym musiało nastąpić po uzyskaniu sporządzonej na piśmie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. art. 156 ust. 1 u.g.n.). natomiast szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, regulowało w tej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny.

Co istotne dla niniejszej sprawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (art. 156 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie wskazanego okresu, jeżeli jego aktualności zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego; potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154; po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. (art. 156 ust. 4 u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych, a w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (ust. 1); natomiast sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2).

W przypadku gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (art. 157 ust. 3 u.g.n.). Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

W toku tego postępowania odszkodowawczego kilkukrotnie sporządzane były operaty szacunkowe, a ostatecznie to operat szacunkowy rzeczoznawcy M. N. z 20 listopada 2022 r. stał się podstawą ustalenia odszkodowania, co kwestionują Skarżący. Ich zdaniem, operat ten nie został sporządzony prawidłowo, zaś organ winien również uwzględnić ustalenia poczynione we wcześniej sporządzonym operacie E. L. z dnia 17 grudnia 2020 r.

Tymczasem, jak słusznie wskazywał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, wcześniejszy operat E. L. nie mógł zostać przyjęty za podstawę decyzji odszkodowawczej, gdyż utracił on swoją aktualność – potwierdzenie aktualności miało miejsce w dniu 15 grudnia 2021 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana w dniu 1 marca 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów Skarżących dotyczących operatu sporządzonego przez M. N., stanowiącego podstawę wydanych decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n., w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów może przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Nie można natomiast przyjmować, jak czynią to Skarżący, że obowiązek wystąpienia o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak w tej sprawie. W takiej sytuacji do organizacji zawodowej powinna zwrócić się strona skarżąca, która jednak nie skorzystała z takiej możliwości (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2662/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jeżeli Skarżący chcą posłużyć się kontroperatem, na co wskazują zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, winni ona zadbać, aby dowód ten spełniał podstawową przesłankę jaką jest aktualność operatu. Tymczasem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organu I instancji operat szacunkowy E. L. utracił już ważność.

Jak wynika z akt sprawy, przywoływany przez Skarżących operat z 2020 r., nie był jedynym operatem wcześniej sporządzonym w tej sprawie. W dniu 6 listopada 2017 r. sporządzony został pierwszy operat szacunkowy, w którym oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 251.556 zł. Następnie, w dniu 17 stycznia 2018 r. sporządzono kolejny operat, opiewający na kwotę 258.325,88 zł, w dniu 12 sierpnia 2019 r. na kwotę 165.556 zł, aż wreszcie w dniu 17 grudnia 2020 r. - operat na kwotę 515.500 zł. Wszystkie operaty zostały sporządzone przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Oznacza to, że organ dysponował kilkoma operatami sporządzonymi przy zastosowaniu tej samej metodologii, które jednak różniły się ustaloną wartością nieruchomości, z czego dwa, w tym ostatni z operatów – na który chcieliby powołać się Skarżący – w sposób diametralnie odbiegał swoimi wynikami od pozostałych, co mogło budzić uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowości jego sporządzenia.

Również zatem, w ocenie Sądu, zasadnie Starosta zwrócił się do kolejnego biegłego o sporządzenie nowego operatu, a nie do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości operatu E. L., ponieważ operat ten tracił ważność (ostatecznie w XII.2022 r.), a dokonanie jego oceny przez organizację, w tak krótkim terminie nie byłoby możliwe. Organ nie miał natomiast podstaw, aby z takim wnioskiem zwrócić się po otrzymaniu kolejnego operatu z 20 listopada 2022 r., ponieważ dowód ten nie budził jego uzasadnionych wątpliwości. co do prawidłowości jego przeprowadzenia.

W tym miejscu należy wskazać, że wcześniejsze operaty sporządzone były w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a operat przyjęty za podstawę decyzji w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (wycena nieruchomości). Zdaniem Sądu, nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Będzie to konieczne, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W takiej sytuacji organ winien zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08, dostępny w CBOSA). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie w kontekście porównania dwóch ostatnich operatów.

Jeszcze raz przy tym trzeba podkreślić, że organ dysponował kilkoma operatami o różnych wartościach i to właśnie operat, na który chcieli powołać się Skarżący, jest operatem, który znacznie odbiega ustaleniami od pozostałych, zaś operat przyjęty jako podstawa decyzji, swoją wartością jest zbliżony do pozostałych posiadanych przez organ operatów, szczególnie tego z 6 listopada 2017 r. oraz 17 stycznia 2018 r. Trudno w takiej sytuacji uznawać, że to właśnie operat z 17 grudnia 2020 r. – opiewający na najwyższą, nawet dwukrotnie przewyższającą inne, wartość gruntu jest operatem prawidłowym i wiarygodnym.

Za brakiem podstaw do zastosowania przez organy procedury z art. 157 ust. 1 u.g.n. do ostatniego z operatów z 2022 r. przemawiało przede wszystkim to, iż organy nie powzięły wątpliwości co do wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego prawidłowości pod względem formalnym, a tym samym nie miały podstaw do wystąpienia o opinię do organizacji rzeczoznawców majątkowych. Taką ocenę operatu podziela Sąd w tej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu administracji jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jest to jednocześnie najistotniejszy dowód w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, bowiem ustalenia z niego wynikające bezpośrednio kształtują orzeczone przez organ odszkodowanie. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zatem zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. W szczególności należy zauważyć, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/19, dostępny w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Skarżący kwestionują właśnie kwestie związane z wyborem rynku – lokalnego czy regionalnego oraz zbioru nieruchomości podobnych, a więc kwestie wkraczające w wiedzę specjalną rzeczoznawcy. W szczególności w orzecznictwie wskazuje się, że skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W orzecznictwie wskazuje się, że ani organy, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównania takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny, do czego organy nie mają uprawnienia (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18, dostępne w CBOSA).

W związku z tym organy orzekające w sprawie, a także Sąd nie mogły dokonywać oceny kryteriów wyboru runku czy wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i Sąd nie są uprawnione.

Kontrolując natomiast spójność i czytelność dokonanej wyceny, Sąd uznał, podobnie jak i organy, że operat ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, zatem dokument ten należy uznać za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W operacie prawidłowo ustalono jakie przeznaczenie planistyczne miała wyceniana nieruchomość w dniu wydania decyzji zrid. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazał, że dla obszaru przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XLIX/9/2010 Rady Gminy Kosakowo z dnia 27 stycznia 2010 r., zgodnie z którym przedmiot wyceny położony jest na terenie oznaczonym symbolem: 1.3 KDZ - droga zbiorcza W związku zaś z tym, że aktualne przeznaczenie działki wycenianej – drogowe, jest tożsame z przeznaczeniem zgodnym z celem wywłaszczenia, biegły słusznie przyjął, że w sprawie nie miała zastosowania zasada korzyści, która nakazuje uwzględnić zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny. Możliwe było także dokonanie wyceny tej działki biorąc pod uwagę istniejące transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację.

Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami (dla gruntu) i podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia (dla upraw). Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość gruntu nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod komunikację, z terenu gmin: W., J., K., K. oraz gminy wiejskiej P., które miały miejsce od grudnia 2019 r. do dnia wyceny. Biegły podczas analizy rynku nie stwierdził wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym nie zaktualizował ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Natomiast wartość składników roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, tj. wartość uprawy ziemniaków, ustalił określając wartość przewidywanych plonów, a następnie pomniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów.

Wojewoda uznał, że sporządzony w sprawie operat szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Również zdaniem Sądu operat ten nie budzi wątpliwości, a zarzuty stawiane omawianej opinii przez skarżącego nie są zasadne.

Skarżący zarzucają, że nie jest jasne, z jakiego rynku biegły dokonał wyboru transakcji. Tymczasem z analizy tabel na stronach 22 i 23 operatu wynika, że biegły przyjął do porównania transakcje nieruchomościami z powiatu p. Zasadą jest zaś, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Natomiast określony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że dopiero gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny w CBOSA). Niezasadny jest wobec tego zarzut braku określenia rynku, z jakiego przyjęto do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogę. Ponadto kwestia rynku została wyjaśniona przez biegłego w jego pismach z 24 grudnia 2022 r. i 18 czerwca 2023 r.

Co więcej, Skarżący - kwestionując przyjęcie transakcji z ww. rynku, wskazują, że nieruchomości na terenie gmin K. i W. nie sąsiadują nawet z gminą K., gdy tymczasem sami w odwołaniu domagali się uwzględnienia transakcji z innych gmin, w tym transakcji z M., położonego w gminie W. właśnie. Zatem stanowisko Skarżących jest niespójne. Ponadto Skarżący domagali się uwzględnienia transakcji wskazanych w operacie szacunkowym z 17 grudnia 2020 r., zaś analiza tabeli zawierającej transakcje kupna-sprzedaży działek spełniających kryterium podobieństwa do działki wycenianej zawarta w tej wycenie wskazuje, że również w tym operacie biegła przyjęła rynek lokalny – powiat p., w tym transakcje z gminy W., zakwestionowane przez Skarżących w operacie z 20 listopada 2022 r. Oznacza to, że argumentacja Skarżących jest ze sobą sprzeczna i ukierunkowana wyłącznie na wykazanie okoliczności korzystnych dla nic – wskazujących wyższą wartość wycenianego gruntu – niezależnie od logiki tych wywodów.

Wreszcie nie można pominąć, że sam rzeczoznawca w pismach z 24 grudnia 2022 r. i 18 czerwca 2023 r. wskazał, dlaczego nie uwzględnił nieruchomości z operatu sporządzonego w dniu 17 grudnia 2020 r. Mianowicie wyjaśnił, że 4 spośród 6 transakcji, które miały mieć miejsce po 1 grudnia 2019 r., przyjętych w poprzednim operacie, nie znalazły się w elektronicznym rejestrze cen Starostwa Powiatowego w Pucku, 1 dotyczy nieruchomości o innym przeznaczeniu, a 1 dotyczy nieruchomości zabudowanej. Natomiast nieruchomości przyjęte w operacie z 20 listopada 2022 r. znajdują się w tym rejestrze, a nadto są nieruchomościami drogowymi, niezabudowanymi, o podobnym stanie prawnym. Wyjaśnienia te - zdaniem Sądu - są wiarygodne, a powołane okoliczności uzasadniały nieuwzględnienie w wycenie nieruchomości, na które powoływali się Skarżący. Ponadto Skarżący tych wyjaśnień nie zakwestionowali, mimo że mieli możliwość zapoznania się z tak zgromadzonym materiałem dowodowym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wyboru atrybutów nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej, a mających wpływ na wartość gruntu należy stwierdzić, że analiza wpływu poszczególnych cech rynkowych na wartość szacowanej nieruchomości jest sferą należącą do wiadomości specjalnych. Niemniej jednak, w piśmie z 18 czerwca 2023 r. rzeczoznawca wyjaśnił powody, dla których jako jedyną cechę przyjął cechę lokalizacji, a wyjaśnienia te są - zdaniem Sądu - logiczne i uzasadniały takie określenie cech rynkowych. Również w ocenie orzekającego Sądu w sytuacji, gdy wycena dotyczy nieruchomości przejętej przez podmiot publicznoprawny pod konkretny cel publiczny, rynek tych nieruchomości nie rządzi się ogólnymi zasadami, jak w odniesieniu do nieruchomości prywatnych, co niewątpliwie znajduje odzwierciedlenie w ograniczonym katalogu cech rynkowych wpływających na ceny osiągane z obrotu tymi gruntami. W związku z tym brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do poważenia wyboru biegłego w zakresie cech rynkowych i ich wag.

Mając to wszystko na uwadze, zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Biegły przyjął bowiem transakcje z rynku lokalnego, gminy Puck, o przeznaczeniu pod drogi publiczne, niezabudowane, a więc spełniające kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Przy tym nie ulega wątpliwości, że do porównania przyjęto także nieruchomość z K., a więc gminy, w której położona jest nieruchomość wyceniana, co świadczy o uwzględnieniu także nieruchomości z obszaru najbliższego do przedmiotu wyceny. Jednocześnie, jak słusznie zauważył biegły, nieruchomość ta nie miała ceny najwyższej, co przeczy podnoszonej przez Skarżących argumentacji, że działki gruntu położone w bezpośrednim sąsiedztwie dużych ośrodków miejskich, jak w przypadku wycenianej nieruchomości, osiągają znacznie wyższe ceny transakcyjne.

Skarżący nie przedstawili też żadnych konkretnych zarzutów dotyczących określenia wysokości odszkodowania w zakresie wartości nakładów na nieruchomość – w tej sprawie uprawy ziemniaka.

W oceanie Sądu, operat z 2022 r. nie zawiera też nieścisłości, ani błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Wszelkie powstałe w toku postępowania wątpliwości biegły szczegółowo i wiarygodnie wyjaśnił. Organy wypełniły więc obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji tego zasadnie stwierdzono, że opracowanie zlecone przez Starostę nie zawierało uchybień, które powodowałyby, że nie mogło ono stanowić podstawy ustaleń co do wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Zdaniem Sądu, ocena organu w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również uchybień w prowadzeniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia tej decyzji. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, a ustalenia te oraz ocena ww. dowodu znalazły wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, co świadczy dodatkowo o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast Skarżący, choć kwestionowali wartość dowodową tego dokumentu, to jednocześnie nie przedstawili wiarygodnego przeciwdowodu w postaci innego operatu lub oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Jak już natomiast wyjaśniono dowodem takim nie mógł być operat z 17 grudnia 2020 r., co było przedmiotem oceny organu, który zbadał przydatność dowodową tej wyceny i prawidłowo uznał, że nie może ona stanowić wiarygodnego przeciwdowodu ze względu na brak aktualności oraz powstałe wątpliwości, co do katalogu nieruchomości podobnych (transakcje nie znajdowały się w rejestrze cen i wartości Starostwa).

W związku z tym nie sposób też zarzucać organowi braku zastosowania procedury określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., gdyż - jak już wskazywano - nie ma on obowiązku skorzystania z tego trybu weryfikacji operatu wyłącznie na podstawie żądań strony, jeżeli sam nie ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej wyceny, jak miało to miejsce w tej sprawie.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., którego Skarżący upatrują w tym, że w postanowieniu powołującym rzeczoznawcę, Starosta wskazał, że "powołuje rzeczoznawcę majątkowego M. N. reprezentowaną przez pełnomocnika, Pana M. N. jako biegłego w prowadzonym postępowaniu", nie zaś wprost M. N., który sporządził przyjęty przed organy operat szacunkowy z 20 listopada 2022 r. Analizując bowiem treść tego postanowienia zauważyć należy, że organ określił, iż powołuje M. N. "reprezentowaną przez pełnomocnika, Pana M. N. jako biegłego (podkreślenie Sądu) w prowadzonym postępowaniu administracyjnym". Konstrukcja tej wypowiedzi wskazuje jasno, że w tym postanowieniu to M. N. został wyznaczony jako biegły. Co więcej, niezależnie od ewentualnej wadliwości tak skonstruowanego niejasno powołania, wywołało ono prawidłowe materialnoprawne skutki, gdyż operat szacunkowy został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Jak wynika bowiem z treści tego dokumentu, sporządzony on został przez M. N., rzeczoznawcę majątkowego, upr. nr [..]. W myśl zaś art. 174 ust. 2 u.g.n., rzeczoznawcą majątkowym jest osoba fizyczna posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V ustawy. Uprawnienia te nadaje, zgodnie z art. 191 ust. 1 u.g.n., minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, osobom które spełniły wymogi określone w art. 177. Ponadto, minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa prowadzi centralny rejestr rzeczoznawców majątkowych, do którego wpisuje się osoby, którym nadano uprawnienia zawodowe rzeczoznawców majątkowych na podstawie świadectw nadania tych uprawnień (art. 193 ust. 1 i 2 u.g.n.). Natomiast weryfikacja przeprowadzona przez Sąd wykazała, że rzeczoznawca majątkowy M. N. jest wpisany do tego rejestru, a więc niewątpliwie posiadał uprawnienia do sporządzenia operatu na zlecenie organu administracji.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepis art. 174 ust. 7 u.g.n. wskazuje jako dopuszczalną formę wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie szacowania nieruchomości. Właśnie w ramach takiej umowy z firmą [...] został sporządzony sporny operat z 20 listopada 2022 r. przez M. N. – rzeczoznawcę posiadającego odpowiednie uprawnienia. Wreszcie sama strona - podnosząc zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. - nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy i prawa strony miałoby mieć to naruszenie, jak również takiego wpływu nie dopatrzył się Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też procesowego wskazanych w skardze, wobec czego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wniosek taki złożył organ, a Skarżący nie zgłosili w określonym terminie sprzeciwu.