Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2713/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. R., A. B., K. S., T.P., M. H. oraz R. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2023 r. nr 765/OPON/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. R., A. B. – K., K. S., T. P., M. H – J. oraz R. J. jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2023 r. (nr 765/OPON/2023), utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego z 1 września 2023 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 5 grudnia 2022 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno- budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. sp. z o. o. w W. stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] obr. [...] W.

Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyli K. S., T. P., A. R., M. H. – J. i R. J. oraz A. B. – K., wskazując jako podstawę żądania prawną art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (właściciele działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ew. [...] W.), załączając do wniosków analizę [...] dokumentacji przygotowanej w związku z planowaną inwestycją – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, sporządzoną przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w L.. Zakład Zagrożeń Elektromagnetycznych.

Postanowieniem z [...] marca 2023 r. Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 i art. 150 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją.

Decyzją z [...] września 2023 r. Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 6, art. 150 K.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

Jak wskazał organ, działka inwestycyjna nr ew. [...], na której zlokalizowano przedmiotową stację telefonii komórkowej zlokalizowana jest na terenie oznaczenym w miejscowym planie jako MN-U, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi. Zgodnie z zapisami ww. planu - § 11 pkt 7: zaopatrzenie w łącza - telekomunikacyjne - z istniejącej i planowanej sieci telekomunikacyjnej oraz dopuszczenie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi jest dopuszczalne. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wykreślone z katalogu przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazując następnie na przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ uznał w sprawie nie wykazano, w jaki sposób realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach należących do wnioskodawców spowoduje prawne ograniczenia w użytkowaniu ich nieruchomości. Tymczasem w przypadku przekroczenia pól elektromagnetycznych to Państwowy Inspektor Sanitarny jest powołany do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, szkodliwości i uciążliwości środowiskowej. Nie ma żadnych podstaw do żądania przez wnioskodawców do uznania ich za strony we wznowionym postępowaniu administracyjnym.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. B. – K., K. S., T. P., A. R., R. J., M. H. – J.

Decyzją z 9 października 2023 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego na skutek wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. stacje bazowe telefonii komórkowej nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do zawężenia kręgu stron postępowania, ponieważ nie ma aktualnie potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. Tym samym przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, są przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska związane z ochroną przed polem magnetycznym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019; r., poz. 2448). Niemniej jednak, w dalszym ciągu jedną z przyczyn powodujących ograniczenie zagospodarowania terenu jest występowanie na nim pola elektromagnetycznego, przekraczającego dopuszczalne normy. Obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające dopuszczalny wskaźnik (zgodnie z tabelą nr 2 znajdującą się w rozporządzeniu w sprawię dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku - w miejscach dostępnych dla ludzi dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego to 10 W/m2), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Jest to ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, z którego można wywodzić interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie ewentualny zasięg występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych znajduję się tylko na działce inwestycyjnej, a nie na działkach należących do odwołujących. Ponadnormatywne oddziaływania od anten sektorowych umieszczonych na stacjach bazowych telefonii komórkowych występują najczęściej w otoczeniu samych anten (ponadnormatywne pole elektromagnetyczne), które ze względu na swoje usytuowanie są niedostępne dla ludzi (jako miejsca dostępne dla ludzi w myśl przepisów Prawa ochrony środowiska. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wskazując na powyższe, w ocenie organu odwoławczego wnioskujący nie wykazali interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Ponadnormatywne promieniowanie anten będzie rozchodzić się w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludności. Zabudowa nie znajduje się w polu oddziaływania wiązek promieniowania anten sektorowych. W najbliższej okolicy stacji bazowej znajdują się niskie zabudowania, stacja zaś jest tak zaprojektowana, by wykluczyć występowanie obszarów o przekroczonej wartości granicznej promieniowania w miejscu, w którym mogą przebywać ludzie.

Z kolei argumenty strony skarżącej nie wskazują na jej własny, indywidualny interes prawy w niniejszej sprawie, zatem nie mogą stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania. Argumenty ten należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, który nie daje jednak do uznania za stronę postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. R., A. B. – K., K. S., T. P., M. H. – J. oraz R. J., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2022r. i orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją,

2. art. 10 § 1 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pozbawienie skarżących przez organ II instancji czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy organ II instancji był do tego zobowiązany,

3. art. 62 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, podczas gdy sprawa z wniosku wznowieniowego skarżących i jego odwołania nie jest sprawą, w której prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a w konsekwencji organ II instancji pozbawił skarżących prawa do uzyskania rozstrzygnięcia w jego indywidualnej sprawie,

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] września 2023r. pomimo braku poczynienia w niej ustaleń faktycznych i prawnych oraz uzasadnienia w zakresie przesłanki wznowienia postępowania, iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, podczas gdy podstawa prawna decyzji organu I instancji wskazuje na zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a także poprzez całkowity brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzucanego w odwołaniu naruszenia przez organ I instancji wskazanych powyżej przepisów,

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wskazanych przez skarżących okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji Starosty [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w szczególności: okoliczności i dowodów wskazujących na błędne ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej co skutkowało błędnym ustaleniem stron postępowania, a także okoliczności braku poczynienia przez organ I instancji ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie przesłanki wznowienia postępowania, iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, pomimo powołania się w podstawie prawnej decyzji organu I instancji na przepis odnoszący się do tej przesłanki; w konsekwencji powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji brak jest elementów wymienionych w ww. przepisach, co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, a także powoduje brak wydania decyzji o przekonującej treści,

6. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym brak odniesienia się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy wykazujących na zasadność uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2023 r. i orzeczenia o do istoty sprawy, a także brak prawidłowego i wyczerpującego wskazania dowodów, na których organ II instancji się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności w odniesieniu do analizy [...] z 21 lutego 2023r. Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. Zakładu Zagrożeń Elektromagnetycznych w L. dotyczącej dokumentacji przygotowanej w związku z planowaną inwestycją - budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję,

7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wymogami przepisów, w szczególności w zakresie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej,

8. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej oceny, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2022 r.,

9. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z [...] września 2023r., w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez wydanie decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2022r. i wydanie nowej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce numer ew. [...] obr. [...] W., w jednostce ewidencyjnej [...] L., ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

10. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżącym nie przysługuje status strony, jako że należące do niego nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że obszar oddziaływania jest dużo większy, aniżeli ten wskazany w dokumentacji projektowej, w związku z czym należało nadać skarżącym status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r.,

11. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a ma jedynie interes faktyczny,

12. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez pominięcie, iż obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, jako całość oraz jego poszczególne części, ma zostać zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich,

13. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 14 pkt 4 lit. f) tiret czwarty uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 202Ir. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. oraz części wsi K., S., M., W. i W. w gminie L. - pomiędzy drogą wojewódzką nr [...] i K. Parkiem Narodowym - etap II, zwanej dalej "planem miejscowym", poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2022r. w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany jest ewidentnie sprzeczny z przepisem planu miejscowego w zakresie parametru maksymalnej wysokości zabudowy,

14. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 14 pkt 1 lit a) oraz z § 4 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2022r. w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany jest ewidentnie sprzeczny z przepisem planu miejscowego w zakresie ustalonego przeznaczenia,

15. art. 46 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022r. poz. 884, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) i b) i pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] grudnia 2022r. w przedmiocie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu,

16. art. 3 pkt 11 w zw. z art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022r. poz. 2556) poprzez pominięcie, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz zmniejszaniu poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane,

17. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz.U. 2018, poz. 331 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie, iż pracodawcy rozpatrywać muszą wszystkie źródła pola elektromagnetycznego, a dotrzymanie przepisów ochrony środowiska nie gwarantuje dotrzymania wymogów prawa pracy.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ze sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy Instytutu Medycy Pracy w L. wynika, że obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w całości na działce nr [...]. Także z samego projektu telekomunikacyjnego wynika wprost, że "oszacowanie maksymalnego zasięgu promieniowania elektromagnetycznego ma wyłącznie charakter informacyjny", a pomiary promieniowania elektromagnetycznego zostaną wykonane dopiero przed rozpoczęciem użytkowania instalacji. Zatem projekt ten nie stanowi jednoznacznie o obszarze oddziaływania inwestycji, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, a jego błędy, nierzetelność obliczeń i niedociągnięcia projektu wpływają z kolei bezpośrednio na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, a w konsekwencji na ustalenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu.

Nadto strona skarżąca wskazała na obowiązek Wojewody pouczenia jej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz na błędne w jej ocenie prowadzenia przez organ jednego postępowania. Strona skarżąca zwróciła również uwagę na błąd w podstawie prawnej organu I instancji oraz brak oceny przez ten organy obu instancji wiarygodności i mocy dowodowej załączonej do wniosku o wznowienie postępowania analizy, gdy w rzeczywistości obszar oddziaływania stacji bazowej komórkowej jest dużo większy niż wskazany w projekcie budowlanym.

Odpowiedź na skargę złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, niebędąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał skargę za niezasadną.

Wskazać należało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym wydano decyzję, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają ścisłej wykładni. Katalog podstaw wznowienia postępowania został enumeratywnie wyliczony w przepisach art. 145 – art. 145b K.p.a.

Podkreślić również należy, że samo złożenie wniosku o wznowienie nie prowadzi do wszczęcia postępowania, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Złożenie podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 – art. 145b K.p.a., czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje ww. przesłanek, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (wówczas rozpoczyna się drugi etap postępowania, który można nazwać właściwym).

W niniejszej sprawie organ wznowił postępowanie na wniosek oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., prawidłowo przyjmując, że został zachowany miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. 10 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących odebrał kwestionowaną decyzję w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś jednobrzmiące wnioski o wznowienie postępowania w imieniu skarżących wniósł ich pełnomocnik 23 lutego 2023 r., a więc z zachowaniem ww. terminu. Z uwagi na powyższe, organ prawidłowo wszczął postępowanie wznowieniowe postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. wobec wszystkich wnioskodawców z uwagi na tożsamość wniosków o wznowienie postępowania oraz podstawy prawnej żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jak i podstawy faktycznej (analiza sporządzona przez Instytut Medycyny Pracy w L. z 21 lutego 2023 r.). Nie sposób dopatrzeć się w tym zakresie zarzucanego w skardze naruszenia art. 62 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. (zarzut 3), skoro w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi opisany w tym przepisie przypadek. Przepis art. 62 K.p.a. upoważnia organ administracji publicznej do połączeniu wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia ich jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Przepisu tego nie można natomiast wykładać jedynie w świetle instytucji współuczestnictwa materialnego lub procesowego z uwagi na odrębności konstrukcyjne procedury administracyjnej i cywilnej (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – komentarz do art. 62, LEX/el). Przepis art. 62 K.p.a. nie stanowi bezwzględnego obowiązku prowadzenia jednego postępowania przez organ, ale o uprawnieniu organu do wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania oraz do jego zakończenia jedną decyzją, z którego to uprawnienia organ skorzystał w niniejszej sprawie.

W postępowaniu tym Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. I chociaż organ I instancji istotnie wymienił przepis ten w podstawie rozstrzygnięcia, to jednak nie stanowił on ani żądania wniosku o wznowienie postępowanie, ani postanowienia o jego wszczęciu, ani wreszcie wydanej w sprawie decyzji. Skoro organ w żadnym miejscu decyzji nie analizował powyższej przesłanki "wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu" a jej wystąpienie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podnoszone przez stronę skarżącą, przyjąć należało, że wskazanie na tę podstawę prawną stanowiło omyłkę organu, bez wpływu na wynik postępowania. Z tego też względu niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 K.p.a. (zarzut 4).

Powyższe ustalenie spełnienia przez wnioskodawców warunków formalnych wznowienia postępowania pozwalało na przejście do drugiego etapu postępowania i zbadanie zasadności żądania wznowienia postępowania, tj. ustalenia, czy wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 2022 r., a więc ustalenia czy powinni być oni stroną tego postępowania.

Należy zauważyć, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 K.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu ma ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 72/19). Jak podkreślano także w orzecznictwie, zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 783/16). Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, czy żądającemu wznowienia postępowania przysługuje status strony, podlega badaniu z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1466/19 oraz z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1743/19 i II OSK 2110/19). Nie ma podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, określany był według innych zasad niż krąg postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 5 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1137/23). Z tego też względu zwrócić należało uwagę na brzmienie przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nadane mu ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., 471). Zgodnie z nim przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Nowelizacja powyższego przepisu wykluczyła z obszaru oddziaływania inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa. Aktualnie zatem dla oceny, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zasadnicze pozostaje ustalenie, czy po zrealizowaniu inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z przepisów odrębnych dla nieruchomości sąsiedniej wynikać będą bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące jej potencjalnej, nowej zabudowy w porównaniu do wymogów, które funkcjonowały przed realizacją tej inwestycji. Z tego też względu kluczowe staje się ustalenie zasięgu ponadnormatywnego promieniowania pochodzącego od stacji bazowej telefonii komórkowej oraz ustalenie, czy występowanie tego rodzaju promieniowania występuje w miejscach dostępnych dla ludzi, na działkach należących do wnioskodawców (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1524/20 i 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2003/20). Zgodnie bowiem z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225): "[b]udynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Przepis ten zawiera zakaz inwestowania w obszarach, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Ograniczenia w zabudowie terenu § 314 powołanego rozporządzenia expressis verbis wiąże z ponadnormatywnymi uciążliwościami w zakresie emisji pól elektromagnetycznych.

Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, przewidziano instalację sześciu anten sektorowych o azymutach 2 x 40⁰,2 x 165⁰ i 2x 280⁰, zawieszonych na wysokości 41,00 m, przy czym metoda montażu całkowicie uniemożliwia ich mechaniczne pochylenie. Nie możliwy jest również wpływ czynników atmosferycznych (np. siły wiatru) na mechaniczne pochylenie anten. Możliwe natomiast jest elektryczne pochylenie wiązki jedynie w zakresach przedstawionych w tabeli zawartej w projekcie telekomunikacyjnym. W projekcie wskazano również pole elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne normy znajduje się na wysokości min. 40 m. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2020 r., poz. 2448), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w szczególności jej art. 124 ust. 2, którego zmiana weszła w życie z dniem 25 października 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) w miejscach dostępnych dla ludności maksymalne dopuszczalne promieniowanie elektromagnetyczne wynosi 10 W/m2. Natomiast art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stanowi, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Uwzględniając zatem maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 9,5 m, uznać należało, że ponadnormatywne promieniowanie znajdujące się na znacznie wyżej niż dopuszczalna zabudowa (40 m), przy braku możliwości pochylenia anten wyklucza możliwość wprowadzenia ograniczeń w zabudowie którejkolwiek z działek należących do skarżących.

Z tego też względu nie można było uznać, aby załączona do wniosków o wznowienie postępowania analiza Instytutu Medycyny Pracy w L. wnosiła jakiekolwiek nowe elementy do niniejszej sprawie. Analiza ta w żaden sposób nie nawiązywała do obowiązujących przepisów w zakresie dopuszczalnych norm działania stacji bazowych telefonii komórkowej oraz sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazywała przy tym na pominięcie radiolinii, która nie była nawet uwzględniana w uprzednio obowiązujących, bardziej restrykcyjnych przepisach. Nie uwzględniała założenia projektowego, że anteny nie będą znajdowały się w pochyleniu ani nie będzie możliwości ich mechanicznego pochylenia. Analiza podejmowała również polemikę odnośnie wielkości obszarów wartości przekraczających dopuszczalne wartości promieniowania w zakresie 0,5 m, pomijając jednak podstawowe ustalenie dla sprawy – że wartości te znajdują się w miejscach co do zasady niedostępnych dla ludzi, ale przede wszystkim w miejscach, na wysokościach których nie jest możliwe realizowanie zabudowy według regulacji miejscowego planu. Podkreślić należy, że nie było przedmiotem oceny w sprawie to, czy promieniowanie emitowane przez nadajniki występuje na działkach należących do skarżących i jaki wywołuje na nich skutek zdrowotny, ale to czy istnieją przepisy, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie dla tych działek z uwagi na realizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Ponieważ występowanie na działkach skarżących obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2, a więc ponadnormatywnych w miejscach potencjalnie dostępnych dla ludności nie zostało wykazane, a nie wynika to również z zatwierdzonego projektu budowlanego, to prawidłowym było ustalenie, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działki inwestora. Nawet jego minimalne przekroczenie, jak wskazywane w ww. analizie Instytutu Medycyny Pracy, nie mogło prowadzić do ustalenia, że błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na wysokość występowania ponadnormatywnego promieniowania.

Zauważyć przy tym należy, że podnoszona kwestia możliwości zmiany mocy nadajników jako zdarzenie przyszłe i niepewne oraz przede wszystkim wynikające ze sposobu użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej a nie jej projektowania, pozostawało bez wpływu na zakres ustalenia stron postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. (zarzut 2), stwierdzić należy, że istotnie organ odwoławczy nie poinformował pełnomocnika skarżących o zakończeniu prowadzenia postępowania i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, jednakże w ocenie Sądu naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ w toku postępowania odwoławczego nie prowadził żadnych czynności dowodowych, zaś skarżący nie wykazali, że niezawiadomienie ich pełnomocnika uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności dowodowej.

Z tego też względu na niezasadne należało uznać zarzuty nawiązujące do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny, że działki należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (zarzuty opisane powyżej w punktach 5 – 9) oraz art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. (zarzuty 10 – 12) i art. 3 pkt 11 w związku z art. 121 Prawa ochrony środowiska (zarzut 16).

Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykluczono, że skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut 1) oraz zarzuty kwestionujące zgodność z prawem udzielonego pozwolenia na budowę naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b w związku z ust. 4 oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i § 14 pkt 4 lit. a miejscowego planu, art. 46 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z 29 czerwca 2016 r. (zarzut 13 – 15 i 17).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.