Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 53/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 14 ust. 8,  art. 15 ust. 2 pkt 12,  art. 36 ust. 4,  art. 15 ust. 2  pkt 8,  art. 102 ust. 1 i  ust. 2,  art. 93,  art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska(spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy K. w L. - tereny usług i mieszkalnictwa, w kwartale zabudowy II [...], [...], [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Rada Miejska L. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy K. w L.y tereny usług i mieszkalnictwa, w kwartale zabudowy II A.W.P., W., Rz..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda D., zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr80, poz.717 ze zm.) zwaną dalej ustawą, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że procedura uchwalania planu miejscowego jest ściśle wyznaczona przepisami w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że postanowienia § 25 skarżonej uchwały dotyczące stawki procentowej, na podstawie której ustalana będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie obejmują całego obszaru /terenu/ planu. Zastępca Prezydenta L. w piśmie z dnia 19 listopada 2010r., znak [...] - w odpowiedzi na wystąpienie organu nadzoru – wyjaśnił, że przyjęto jako zasadne ustalenie stawki procentowej wyłącznie dla tych terenów, dla których w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu wartość nieruchomości może wzrosnąć, wskazując przy tym na dotychczasowe przeznaczenie terenów objętych planem, które określone było planem miejscowym uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą z dnia 28 kwietnia 1997r., Nr [...]. Dodatkowo w piśmie tym wskazano, że zaskarżona uchwała utrzymała istniejące podstawowe przeznaczenie terenów dla większości terenów wskazanych pod zabudowę - korygując jedynie zagospodarowanie wnętrza kwartału, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji - które istniejące budynki gospodarcze mogą zostać utrzymane i zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem terenu.

W dalszej części skargi Wojewoda D. stwierdził, że - zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt.2 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustała się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Nadto organ nadzoru podkreślił, że stosownie do § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwane dalej rozporządzeniem), wśród wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego znajdują się ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, które powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

Zdaniem Wojewody, brzmienie art. 15 ust. 2 ustawy determinuje treść aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O zrealizowaniu kompetencji określonej w wymienionych przepisach możemy mówić tylko w przypadku, gdy akt rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 zawiera bowiem obowiązek, a nie uprawnienie. W ocenie organu nadzoru ustawodawca nie przewidział żadnego odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że rada gminy każdorazowo jest obowiązana do ustalenia wysokości stawki procentowej, na podstawie której będzie ustalana i pobierana opłata planistyczna dla każdego przewidzianego w planie przeznaczenia terenu.

W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień dotyczących wysokości stawki procentowej dla wszystkich terenów objętych planem, czyli nie zawiera obowiązkowego elementu /zakresu/ przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała określa jedynie stawkę procentową opłaty planistycznej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wyjaśnienia Zastępcy Prezydenta, że "nie stwierdza się innych terenów (niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową) dla których wskutek zmiany planu miejscowego wartość nieruchomości może wzrosnąć" nie usprawiedliwiają braku określenia stawki procentowej dla wszystkich terenów objętych planem. Po pierwsze, jak wynika wyraźnie z cytowanego § 4 pkt 13 rozporządzenia, stawki powinny dotyczyć wszystkich terenów określonych w planie. Po drugie, brak podstaw prawnych dla rady gminy do regulowania i decydowania o kwestiach związanych z pobieraniem i naliczaniem opłaty planistycznej, w tym do stwierdzania czy w wyniku uchwalenia planu nastąpi wzrost wartości poszczególnych nieruchomości, gdyż stanowi to wyłączną kompetencję wójta gminy (tu Prezydenta) jako organu administracji publicznej. Rada Miejska jest zobowiązana przy uchwalaniu planu jedynie do określenia stawki procentowej, w oparciu o którą ustalana będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast kwestie związane z jej faktycznym ustaleniem i pobraniem należą do Prezydenta. Ustalenie zaś, czy na skutek uchwalenia planu wzrosła wartość nieruchomości następuje w operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska L. uchwaliła akt nie spełniający wymogów określonych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej, przez co w sposób istotny naruszyła prawo, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności w całości. Brak określenia obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, dla wszystkich terenów określonych w planie, jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Reasumując, w ocenie organu nadzoru, nieokreślenie stawek procentowych dla wszystkich terenów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest jednoznaczne z niezachowaniem przez Radę Miejską wymogów przepisów kompetencyjnych dotyczących uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować nieważnością uchwały w całości.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że w trakcie badania przedmiotowej uchwały stwierdził podjęcie § 3 ust. 4 pkt 6, § 5 ust. 5 i § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 3 ust. 4 pkt 6 uchwały czytamy, że obowiązujące ustalenie w rysunku planu stanowi m.in. przebieg granic wydzielanych nieruchomości oraz zasady podziałów. Na mocy § 5 ust. 5 uchwały: "Ustala się podział i scalanie nieruchomości - przebieg granic wydzielanych nieruchomości zgodnie z rysunkiem planu.". Z kolei w § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 uchwały czytamy kolejno: "Podziału nieruchomości można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami planu oraz warunkami określonymi w przepisach szczególnych (ust. 2). Powierzchnia, kształt geometryczny i położenie wydzielanych działek gruntu, winna umożliwiać ich zagospodarowanie zgodnie z warunkami określonymi w planie, przy zachowaniu zasad kompozycji założenia urbanistycznego (ust. 3). Wydzielone nieruchomości winny posiadać dostęp do ustalonych w planie dróg (ust. 4).".

Ustawodawca stanowiąc w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie zasad kształtowania polityki przestrzennej, przez jednostki samorządu terytorialnego w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy postanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Ponadto w art. 16 tej ustawy zobowiązał ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, przy uwzględnieniu w szczególności wymogów dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Z § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. określenie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości polegających w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określeniu kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się zgadnie z przepisami odrębnymi. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, ustalono, że zgodnie z treścią cytowanych zapisów planu ustalone na rysunku planu granice działek są obowiązującym ustaleniem planu (§ 3 ust. 4 pkt 6 uchwały) i są one elementem szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co wynika z § 5 ust. 5 uchwały oraz z faktu zamieszczenia regulacji § 23 uchwały w rozdziale zatytułowanym: "Szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości objętych planem". Zdaniem organu nadzoru wskazane zapisy uchwały nie stanowią elementów obligatoryjnych planu, gdyż nie są to szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, określone w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zauważył Wojewoda, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje zamieścić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8), a pośród dodatkowych elementów planu wymienia granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1). Ustawodawca nie przyznał jednak organom gminy żadnych kompetencji do określania zasad podziału geodezyjnego nieruchomości, tym bardziej że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami to ta ustawa określa zasady podziału nieruchomości. W art. 15 ust. 2 ustawy wymienione są obligatoryjne elementy planu, natomiast art. 15 ust. 3 ustawy wskazuje jakie jeszcze elementy plan może zawierać. Ani w art. 15 ust. 2, ani też w art. 15 ust. 3 ustawy nie ma mowy o możliwości decydowania przez radę gminy w planie miejscowym o zasadach dokonywania podziału nieruchomości, ani tym bardziej o wyznaczaniu granic nieruchomości po podziale, co de facto stanowi dokonanie przez Radę podziału w drodze ustaleń planu miejscowego. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obydwa postępowania znacznie się od siebie różnią, co jednak dla potrzeb niniejszych rozważań jest najważniejsze, ustawodawca wprost wskazuje na konieczność uwzględnienia warunków wprowadzonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie w przypadku scalania i podziału nieruchomości. W art. 102 ust. 1 stwierdza bowiem, że "gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy", co wiąże się ściśle ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniającymi organy gminy do zamieszczania tego typu regulacji w planie miejscowym. W przypadku postępowania podziałowego (podział geodezyjny) w art. 93 ust. 1 stwierdza się natomiast, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału - owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Wynikiem zaś scalenia i podziału jest przekształcenie niekorzystnie ukształtowanych nieruchomości w celu umożliwienia ich wykorzystania i zainwestowania zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Proces scalenia i podziału zachodzi wówczas, jeżeli zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowaniem tym obejmuje się większą ilość nieruchomości, a wydzielone działki w wyniku podziału zawierają się w granicach nieruchomości sprzed podziału. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. W pierwszej kolejności dokonuje się scalenia, czyli zniesienia dotychczasowych istniejących granic działek, a następnie opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tego postępowania dochodzi do zmian właścicieli działek objętych scalaniem i podziałem.

W świetle powyższych rozważań Wojewoda stwierdził, że w tekście planu nie ma zapisów dotyczących warunków scalania i podziału nieruchomości spełniających wymagania z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazane zaś zapisy stanowią natomiast zasady podziału geodezyjnego nieruchomości w rozumieniu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści przepisów kwestionowanej uchwały wynika jednoznacznie, że są to regulacje dotyczące podziału nieruchomości, choć w § 23 uchwały błędnie określa się je jako zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uchwała w żadnym miejscu - ani w części tekstowej, ani na rysunku nie zawiera żadnych oznaczeń ani regulacji dotyczących nieruchomości podlegających scaleniu, w szczególności nie wypełniono dyspozycji § 4 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na obligatoryjne elementy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości - brak minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, po woduj ą nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem organu nadzoru postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały ujawniło, że w trakcie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło naruszenie zasad jego sporządzania. Działalnie to miało miejsce poprzez wprowadzenie w treści uchwały zapisów § 3 ust. 4 pkt 6, § 5 ust. 5 i § 23 ust. 2, 3 i 4 oraz wykreślenie na rysunku planu granic działek budowlanych, zawierających regulacje dotyczące podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że z żadnego przepisu prawa, w tym z art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek ustalania stawki procentowej dla całego terenu objętego planem. Ponadto w zaskarżonej uchwale ustalono stawkę dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, gdyż dla pozostałych nieruchomości nie nastąpi ich wzrost. Co się zaś tyczy pominięcia zapisów scaleniowych to zdaniem strony przeciwnej w całości wyczerpuje to zapis § 23 zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia 15 lutego 2011r. pełnomocnik strony przeciwnej odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wyjaśnił, że ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego a tym samym nie występuje istotne naruszenie trybu sporządzania planu lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie co skutkowałoby nieważnością uchwały rady gminy. Zdaniem strony przeciwnej, skarżący mając na celu całkowitą zgodność aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy z przepisami prawa dokonuje swoistej nadinterpretacji zapisów zawartych w akcie wykonawczym do ustawy. Zastosowanie w praktyce regulacji zawartych w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uwarunkowane przedmiotem objętym ustaleniami danego planu miejscowego. Pełnomocnik organu nie zgodził się z tezą stawianą przez skarżącego, że "Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 zawiera (...) obowiązek, a nie uprawnienie.".

W ocenie organu, w trakcie sporządzenia projektu zaskarżonego planu zachowane zostały wszystkie wymogi ustawowe. Procedury formalno-prawne wynikające z art. 17 ustawy zostały przeprowadzone przez Prezydenta Miasta L.. Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy to Prezydent sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; tym samym to Prezydent ustalił stawkę procentową stanowiącą podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Plan miejscowy uchwaliła Rada Miejska L. - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy nie wnosząc jakichkolwiek uwag do ustaleń planu w tym do ustalonej przez Prezydenta stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty planistycznej, nie wykroczyła więc poza swoje kompetencje. Stanowisko w zakresie obligatoryjnego składnika planu jakim jest określenie w nim stawek procentowych opłaty planistycznej (art.15 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz bezpośredniego odwołania się tego przepisu do drugiego przepisu tejże ustawy (art. 36 ust. 4) zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2007r., sygn. akt II SA/GI 377/07. Skoro więc określenie w planie miejscowym stawek procentowych służy tylko ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to usprawiedliwionym staje się pogląd, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązek określenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych projektem planu. Jak wskazano w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 736/06 ) plan miejscowy lub jego zmiana musi zawierać obligatoryjne określenie stawek procentowych wówczas, gdy w trakcie postępowania okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. W sytuacji, gdy nie następuje wzrost wartości nieruchomości dla oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego nie ma zasadniczego znaczenia, czy rada gminy umieści w tekście planu ustalenia negatywne, czy też ustalenia te pominie (nie określi stawek procentowych). Ważne jest by podstawa do takiego rozstrzygnięcia znajdowała uzasadnienie w materiale planistycznym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gl 881/06 - nie publ.).".

Biorąc pod uwagę wyjaśnienia zawarte w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta L., znak [...] pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o uwzględnienie faktu, że na etapie przygotowywania planu miejscowego zebrany został materiał pozwalający na ustalenie, czy na konkretnym terenie w granicach obszaru objętego projektem planu w wyniku jego uchwalenia dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Opracowana została "Prognoza skutków finansowych", w której dokonano szczegółowej analizy ustaleń dotychczas obowiązującego planu miejscowego oraz zmian wprowadzanych przedmiotowym projektem planu miejscowego. Zgodnie z ustaleniami prognozy finansowej projekt zaskarżonego planu utrzymał podstawowe przeznaczenie terenów dla większości terenów – korygując jedynie zagospodarowanie wnętrza kwartału, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji, które istniejące budynki gospodarcze mogą zostać utrzymane zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem terenu. Jak zaznaczył pełnomocnik ten XIX-wieczny kwartał o trzech zabudowanych ściśle pierzejach

posiada zaledwie trzy luki wskazane pod zabudowę "plombową". Tereny wskazane w projekcie planu pod zabudowę nowoprojektowaną - to tereny, dla których przeznaczenie podstawowe ustala zabudowę mieszkaniową. Dla tych terenów stawka opłaty planistycznej została ustalona.

Zdaniem strony przeciwnej, wbrew zarzutom skarżącego, ustalenia zaskarżonej uchwały zawarte w § 3 ust. 4 pkt 6, § 5 ust. 5 i § 23 ust. 2, 3 i 4 nie zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem pełnomocnika strony przeciwnej skarga w przedmiocie regulacji prawnych dotyczących określenia zasad podziału nieruchomości jest niespójna a nawet wewnętrznie sprzeczna. Całkowicie w sprzeczności z wyżej przytoczoną niespójną argumentacją stoi również przytoczony przez organ skarżący art. § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do skargi, pełnomocnik wniósł o uwzględnienie m.innymi, że:

Skarżący całkowicie pominął ustalenie zawarte w § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowiące, że: "Nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Zgodnie z § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały zakres ustaleń planu obejmuje zagadnienia obowiązkowe wyszczególnione w art. 15 ust. 2 ustawy.

Ustalenia planu nie zostały poszerzone o wskazanie lub ustalenie "granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości", gdyż jest to możliwość wynikająca z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Zdaniem strony przeciwnej, powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy dotyczy podziału geodezyjnego, który ma bezpośrednie przełożenie na ustalenia Działu III Rozdział l ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym art. 93,

Kwestionowany § 23 zaskarżonego planu o treści "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych" stanowi podobnie jak pozostałe tytuły paragrafów jeden z punktów wyszczególnionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W celu doprecyzowania, że ustalenia planu nie wyznaczają terenów objętych procedurą scalania i podziału w znaczeniu art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono ust. 1. "Nie wyznacza się obszarów wymagających przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Dalej pełnomocnik organu podkreślił, że ustalenia zaskarżonej uchwały zawarte w § 3 ust. 4 pkt 6 stanowią, że "Obowiązujące ustalenia w rysunku planu stanowią (m.in.): przebieg granic nieruchomości oraz zasady podziałów". Ustalenie to ma bezpośrednie przełożenie na rysunek planu w legendzie, którego są dwa oznaczenia obowiązujące: granice działek istniejące, granice działek projektowane (zasada podziału).

Pełnomocnik organu wskazał, że ustalenia planu nie określają minimalnych ani maksymalnych wielkości wydzielanych bądź scalanych (w znaczeniu: łączonych np. na wniosek inwestora) nieruchomości, dostosowano je bowiem do charakteru terenu objętego planem.

Nadto pełnomocnik organu stwierdził, że plan dopuszcza podział (geodezyjny) nieruchomości dla terenów, dla których wskazana została zasada podziału na rysunku planu - winna być ona zachowana, nie określa się jednak minimalnego frontu działki lub jej powierzchni gdyż:

- dla wszystkich terenów ustalono, że: "Powierzchnia, kształt geometryczny i położenie wydzielanych działek gruntu, winna umożliwiać ich zagospodarowanie zgodnie z warunkami określonymi w planie, przy zachowaniu zasad kompozycji założenia urbanistycznego oraz wydzielone nieruchomości winny posiadać dostęp do ustalonych w planie dróg;

- istniejące zagospodarowanie terenu objętego planem nie sprzyja ustaleniu schematu podziału na działki jaki można by przyjąć np. w projekcie osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie dotychczas niezainwestowanym. W przypadku w przedmiotowego planu każdy proponowany podział winien być indywidualnie przeanalizowany, a ustalenia planu elastyczne. Jednocześnie wprowadzanie fikcyjnych parametrów np. minimalny front wydzielanej działki 1,0m, min. powierzchnia wydzielanej działki 1m2, w celu literalnego zadośćuczynienia przepisom prawa mija się z ideą ładu przestrzennego, którą miał na względzie ustawodawca.

Ponadto zdaniem pełnomocnika organu, poszczególne paragrafy uchwały odnoszą się do kwestii ewentualnych podziałów nieruchomości:

- § 13 ust. 4 - dopuszcza się w granicach terenów określonych w § 4 wydzielanie

działek gruntu pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej.

- § 13 ust. 6 pkt 4 lit. d - dopuszcza się wydzielenie nowych działek gruntu o maksymalnych wymiarach 8m x 8,5m, wskazanych pod budowę stacji transformatorowych, wynikających z technicznych warunków przyłączenia określonych przez przedsiębiorstwo sieciowe. Stacje słupowe nie wymagają wydzielania działek. Linia zabudowy nie dotyczy budynków stacji transformatorowych - dopuszcza się ich usytuowanie w odległości 1,5m od granic działki,

- § 14 pkt 5 lit. a - ustala się podział nieruchomości - zgodnie z rysunkiem planu,

- § 15 pkt 3 lit. a - dopuszcza się podział nieruchomości - zgodnie z zasadą wskazaną na rysunku planu,

- § 16 pkt 4 lit. a - dopuszcza się podział nieruchomości - zgodnie z zasadą wskazaną na rysunku planu,

- § 17 pkt 5 lit. a - dopuszcza się podział nieruchomości - zgodnie z zasadą wskazaną na rysunku planu,

- § 19 pkt 5 lit. a - dopuszcza się podział nieruchomości,

- § 20 pkt 2 lit. c - dopuszcza się podział nieruchomości.

Jedynym ustaleniem zaskarżonej uchwały, które pełnomocnik organu przyjmuje jako nie do końca niezbędne - jest zapis § 5 ust. 5 "Ustala się podział i scalanie nieruchomości -przebieg granic wydzielanych nieruchomości zgodnie z rysunkiem planu". Zapis ten w ogóle nie jest konieczny i nie wnosi do ustaleń planu niczego czego nie regulowałyby ustalenia innych paragrafów. Wprowadza zamieszanie związane z kwestią scalania nieruchomości. Zapis ten jednak nie stanowi w ocenie pełnomocnika organu naruszenia trybu sporządzania planu lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie co skutkowałoby nieważnością uchwały rady.

W piśmie z dnia 11 marca 2011r. - w nawiązaniu do pisma pełnomocnika Miasta L. z dnia 15 lutego 2011r. – Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze, podkreślając, że Wojewodzie znane jest stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007r. sygn. akt II SA/GI 377/07 (LEX nr 340415), jednakże poglądu tego nie podziela. Dodatkowo wskazał na ugruntowaną linię orzeczniczą WSA we Wrocławiu, który w licznych orzeczeniach wskazuje na bezwzględny obowiązek ustalenia renty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem, przy czym nie dopuszcza także stawki zerowej. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 311/10 i w wyroku z dnia 6 maja 2010r. sygn. akt II OSK 424/10, aby odstąpić od ustalenia renty planistycznej należy przeprowadzić szczegółową analizę nieruchomości objętych planem i odzwierciedlić te wyniki w dokumentacji planistycznej.

Tymczasem zdaniem Wojewody - w prognozie skutków finansowych w żaden sposób nie wykazano, że wzrost wartości nieruchomości na pewno nie wystąpi w odniesieniu do nieruchomości innych niż przeznaczone na zabudowę mieszkaniową. Na stronie 18 prognozy skutków finansowych mowa jest tylko o wysokości renty planistycznej w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, brak jest zaś szczegółowej analizy uzasadniającej odstąpienie od ustalenia opłaty dla pozostałych terenów objętych planem. Ponadto na stronie 10 prognozy finansowej przedstawiono strukturę własnościową terenów objętych planem. Wynika z niej, że nie wszystkie nieruchomości objęte planem stanowią własność Miasta. Część nieruchomości stanowi własność Skarbu Państwa, przy czym niektóre oddano w użytkowanie wieczyste. Także część nieruchomości będących własnością Miasta została oddana w użytkowanie wieczyste. Szczegółowa analiza kwestii ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości dokonana została przez Prezydenta Miasta dopiero na skutek pisma organu nadzoru. Jednakże z pisma Prezydenta znak [...] z dnia 19 listopada 2010r. nie wynika również jednoznacznie, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości innych niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W punkcie 3 tego pisma czytamy, że plan utrzymał istniejące podstawowe przeznaczenie terenów dla (większości terenów wskazanych pod zabudowę. Z kolei w punkcie 4 porównując dotychczasowe przeznaczenie terenów wynikające z planu przyjętego uchwałą Nr [...] wymieniono min. tereny wspólnego użytkowania, które są częściowo nowoprojektowane, nie wskazując ich dotychczasowego przeznaczenia, a tym samym nie wykazując w sposób nie budzący wątpliwości braku wzrostu ich wartości. Podobnie w odniesieniu do terenów komunikacji ograniczono się do stwierdzenia braku wzrostu wartości nie podając żadnego uzasadnienia.

Wojewoda stwierdził także, że strona przeciwna w swoim piśmie procesowym nadal zdaje się nie odróżniać podziału geodezyjnego nieruchomości od procedury scalania i podziału nieruchomości. Zarzut strony przeciwnej, że skarga jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna wynika właśnie z niezrozumienia różnicy między podziałem geodezyjnym, o którym mowa w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a procedurą podziału i scalania nieruchomości, o której mowa w art. 101-108 ustawy. Zdaniem organu nadzoru należy wyraźnie rozróżnić kompetencje rady gminy co do stanowienia w tych dwóch obszarach w ramach planu miejscowego. Jeśli chodzi zatem o podział geodezyjny, to jak już wskazano w skardze, zdanie pierwsze art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cyt: "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego", należy rozumieć w ten sposób, że zgodność z ustaleniami planu oznacza zgodność z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu. Innymi słowy rada gminy uchwalając plan miejscowy może wpływać na przyszły kształt działek po podziale tylko poprzez zapisy odnoszące się do przeznaczenia i możliwości zagospodarowania terenu. Kompetencje rady gminy w zakresie określania warunków scalania i podziału nieruchomości wynikają zaś z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan określa obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Potwierdza to również zdanie drugie art. 102 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc że szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. W jaki zaś sposób realizuje się ta kompetencja rady gminy rozstrzyga § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału skonkretyzowane przez rozporządzenie. Wojewoda wskazał przy tym, że art. 15 ust. 2 w/w ustawy wskazuje na obligatoryjne elementy jakie muszą znaleźć się w planie miejscowym. Z kolei art. 15 ust. 3 ustawy wymienia elementy, które mogą znaleźć się w planie fakultatywnie, w zależności od potrzeby, a więc pozostawia organowi sporządzającemu projekt planu możliwość zadecydowania, czy plan ma te elementy zawierać. Tym samym ustalenie zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości objętych planem jest obowiązkowe, gdyż obowiązek ten umiejscowiony został w art. 15 ust. 2 ustawy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy określony zostanie obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, gdyż określenie tego obszaru jest tylko fakultatywne, co wynika z art. 15 ust. 3 ustawy.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym, po drugie zaś powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Tymczasem Miasto L. w żaden sposób nie wykazało okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie od określenia w planie zasad warunków scalania i podziału nieruchomości.

Wojewoda zauważył także, że przedstawiona w prognozie finansowej struktura własnościowa wskazuje, że wśród nieruchomości objętych planem znajdują się m.in. nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, czy też nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste. Nie da się zatem ze stuprocentową pewnością wykluczyć, że żaden z uprawnionych podmiotów nie złoży na podstawie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosku o dokonanie scalania i podziały nieruchomości.

W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru zwrócił się do Prezydenta L. pismem z dnia 9 grudnia 2010r., znak [...] o udzielenie informacji, z jakich powodów w uchwale nie określono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 13 grudnia 2010r., znak [...] Zastępca Prezydenta Miasta wskazał na szereg zapisów planu, które miałyby odnosić się do zasad scalania i podziału, jednakże w rzeczywistości odnoszą się do podziału geodezyjnego. Ponadto w pkt 4 tego pisma Zastępca Prezydenta wskazał, że obszar położony w granicach opracowania to w 80 % grunty będące własnością lub współwłasnością Gminy L., co oznacza, że pozostałe grunty są własnością innych podmiotów, a zatem nie można wykluczyć możliwości złożenia przez te podmioty wniosku o przeprowadzenie procedury scalania i podziału. W tym samym punkcie pisma czytamy także, że przewiduje się podział terenu i wydzielenie z działek gminnych terenów zabudowy mieszkaniowej, terenów zabudowy usługowej i terenów wspólnego użytkowania. Nie wiadomo zatem czyją własność stanowić będą te tereny, albo czy nie zostaną oddane w użytkowanie wieczyste, a tym samym czy w przyszłości nie zajdzie możliwość dokonania scalania i podziału tych nieruchomości. Również charakter tych terenów nie przesądza o wykluczeniu możliwości dokonania scaleń i podziałów. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na fakt, że w piśmie tym znalazło się stwierdzenie, że "plan nie ogranicza możliwości przeprowadzenia – w uzasadnionym przypadku procedury scalania i podziału - w oparciu o obowiązujące przepisy prawa". Zatem samo Miasto nie wyklucza przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Jednocześnie z treści pisma procesowego strony przeciwnej wynika jednoznacznie, że plan określa wyłącznie zasady podziału geodezyjnego, pomijając zasady scalania i podziału, choć Miasto nie wyklucza możliwości jego przeprowadzenia.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że brak jest wypełnienia dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy przy jednoczesnym braku wykazania okoliczności uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, co w ocenie organu nadzoru stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 w/w ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala /art. 151 w/w ustawy/.

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.

Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego dzielnicy K. w L. – tereny usług i mieszkalnictwa, w kwartale zabudowy II A.W.P., W., Rz., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ i art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, w związku z uchwałą z dnia 27 października 2008r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy K. w L. – tereny usług i mieszkalnictwa, w kwartale zabudowy II A.W.P., W., Rz..

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.", podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Niewątpliwe jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia.

W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Wojewody D., że zaskarżona uchwała w sposób rażąco narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie stawki procesowej, na podstawie której będzie mogła być ustalana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dla całego obszaru objętego planem. I tak § 25 zaskarżonej uchwały brzmi:

"1. Dla terenu określonego w § 1:

1) Gospodarka gruntami będzie prowadzona na zasadach określonych przepisami szczególnymi.

2) Ustala się stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa w wysokości - 30%.".

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt.12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Uwzględniając powyższe przepisy, należało - wbrew twierdzeniu strony przeciwnej - stwierdzić, że określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego. Świadczy o tym zawarte w cyt. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. sformułowanie: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo", które nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości stawki procentowej dla każdego przewidzianego w planie przeznaczenia terenu.

Wsparciem dla powyższego stanowiska jest orzecznictwo sądowoadministracyjnym, w tym także WSA we Wrocławiu /wyrok z dnia 7 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Wr 86/09; z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt IISA/Wr 651/07; z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt IISA/Wr 423/10; z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt 566/10; /.

Nadto istotne jest również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który choćby w wyroku z dnia 8 października 2007r.,sygn. akt II OSK 291/07 stwierdził, że brak określania w planie stawki, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. choćby na części jego obszaru narusza przywołaną normę.

Podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 607/07 wskazał na konieczność określenia omawianej stawki procentowej w planie miejscowym jako akcie generalnym, dla wszystkich terenów objętych tym planem. Przytoczone poglądy skład orzekający w pełni podziela.

Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w u.p.z.p. wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p..

Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006r., sygn. akt II OSK 703/06).

Skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że organ uchwalający plan miejscowy nie posiada kompetencji do przesądzania z góry /decydowania/, że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, nie wzrośnie /tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r.,sygn. akt II SA/Wr 424/10/. A ponadto należy zauważyć, że w planie miejscowym określa się jedynie stawkę procentową, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4., nie zaś opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Stwierdzenie zaś czy zachodzić będzie podstawa do ustalenia i pobrania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty będzie miało miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, po dokonaniu indywidualnej oceny stanu faktycznego /na podstawie operatu szacunkowego/ dla każdej działki z osobna. W postępowaniu tym, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, właściwy organ ustala i ocenia czy i w jakiej wysokości doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, wykorzystując przy tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z ustawowo określonymi podejściami i metodami. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się, jak to już wyżej Sąd zauważył - każdorazowo w drodze postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną /zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 607/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 327/10/.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania, należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nieokreślenie stawki procentowej dla całego obszaru objętego planem, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to określenie stawki procentowej opłaty planistycznej tylko dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa w wysokości 30% musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości.

Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 25 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 30%. Pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części /wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1865/08/.

Niezależnie od powyższego – również podzielając stanowisko organ nadzoru – Sąd stwierdził podjęcie § 3 ust. 4 pkt 6, § 5 ust. 5 i § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust.2 pkt.8 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie bowiem z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisami odrębnym jest niewątpliwie art. 102 u.g.n., w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /ust.1/. Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

W rozpoznawanej sprawie zgodnie z treścią § 3 ust. 4 pkt 6 zaskarżonej uchwały: "Obowiązujące ustalenia w rysunku planu stanowią przebieg granic nieruchomości oraz zasady podziałów.". Na mocy § 5 ust. 5 zaskarżonej uchwały: "Ustala się podział i scalanie nieruchomości - przebieg granic wydzielanych nieruchomości zgodnie z rysunkiem planu.". Z kolei § 23 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały brzmi następująco: "Podziału nieruchomości można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami planu oraz warunkami określonymi w przepisach szczególnych /ust. 2/. Powierzchnia, kształt geometryczny i położenie wydzielanych działek gruntu, winna umożliwiać ich zagospodarowanie zgodnie z warunkami określonymi w planie, przy zachowaniu zasad kompozycji założenia urbanistycznego /ust. 3/. Wydzielone nieruchomości winny posiadać dostęp do ustalonych w planie dróg /ust. 4/.".

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody D., że powyższe zapisy planu nie spełniają wymagań z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., lecz stanowią zasady podziału geodezyjnego nieruchomości w rozumieniu art. 93 u.g.n..

Ponadto jak trafnie zauważył organ nadzoru, w myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. określenie zasad i warunków podziału i scalania nieruchomości polegające w szczególności na określeniu minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określeniu kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Z treści zapisów zaskarżonej uchwały nie wynika natomiast, aby uchwała /czy to w części tekstowej, czy na rysunku/ zawierała oznaczenia czy regulacje wypełniające dyspozycje wyżej powołanego § 4 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na obligatoryjne elementy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Tym samym cyt. wyżej postanowienia zaskarżonej uchwały nie stanowią elementów obligatoryjnych planu, gdyż nie są to jak zasadnie wywodzi organ nadzoru - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem, a o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jako obligatoryjnym elemencie planu.

Istotne jest przy tym, że tak przepis art. 15 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 u.p.z.p., nie dają radzie gminy uprawnienia do umieszczania w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad dokonywania podziału nieruchomości, ani tym bardziej o wyznaczaniu granic nieruchomości po podziale. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 - "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości /pkt 2/; scalania i podziału nieruchomości /pkt 3/.

Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie Sąd drugiej instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

Należy również zauważyć, podzielając tym samym stanowisko Wojewody D., że obydwa postępowania, czyli podział geodezyjny, o jakim mowa w art. 93 u.g.n., a podział i scalania nieruchomości w trybie art. 101-108 u.p.z.p.- znacznie się od siebie różnią, choć oba wiążą się z zapisami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z ust. 2 art. 93 wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy niniejszego rozdziału /tj. "Scalanie i podział nieruchomości"/ regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie zas z ust. 2 art. 101 przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /art. 102 ust. 1/. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 2/. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 3/.

Procedura scalenia i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy stwierdzić, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika uprawnienie Rady do określenia w planie obowiązkowo szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości objętych planem jest obligatoryjne, a to z tej przyczyny, że obowiązek ten umiejscowiony został w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Doprecyzowanie tego uprawnienia określa § 4 pkt 8 w/w rozporządzenia.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ wymienia on elementy planu fakultatywne, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości mogą znaleźć się wśród zapisów planu w zależności od potrzeby, co oznacza, że materia ta pozostawiona została do uznania organu sporządzającego projekt planu.

Należy zwrócić przy tym uwagę na funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym, po drugie zaś powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Tymczasem Miasto L. w żaden sposób nie wykazało okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie od określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010r.,sygn. akt II SA/Wr 214/10, a także w wyroku z dnia 5 listopada 2010r.,sygn. akt II SA/Wr 375/10 - ustalone w planie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 101-108 u.g.n..

W konsekwencji, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości muszą zostać określone dla wszystkich nieruchomości objętych planem miejscowym, a nie tylko dla tych obszarów, które zostały wyznaczone na mocy art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p..

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.