Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1126/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63e, art. 141 § 4, art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 894/22 w sprawie ze sprzeciwu [...], [...], [...] i [...] od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-81/2021/KB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...], [...], [...] i [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 894/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A.T., T.P., B.P. i A.P. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 marca 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7280-81/2021/KB w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2021 r., którą organ ten odmówił B.P., L.P., T.P., A.T. i A.J. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. i B. małżonków T. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], w byłym województwie lwowskim (obecnie: [...], gmina [...], powiat [...], województwo lubelskie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zarówno przed wybuchem II wojny światowej, jak i obecnie - znajduje się na obecnym terytorium RP. Z zebranej dokumentacji wynika bowiem, że B.i W.T. nie tylko nie pozostawili majątku będącego przed wojną ich własnością na byłym terytorium RP, bowiem majątek ten po zakończeniu II wojny światowej i nadal znajduje się w granicach obecnej RP, ale również własność nieruchomości została przejęta przez Skarb Państwa w ramach dekretu o reformie rolnej. Wobec powyższego, w ocenie organu, staranie się przez następców prawnych B. i W. małżonków T. o przedmiotową rekompensatę na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z dnia 8 lipca 2005 r." – jest nieuzasadnione. Oznacza to, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to jest położenie nieruchomości objętej wnioskiem przed wybuchem II wojny światowej w granicach Rzeczypospolitej Polskiej, a po zakończeniu wojny znalezienie się nieruchomości na byłym terytorium RP. Zdaniem organu, w sprawie nie spełniono również przesłanki zamieszkiwania przed wybuchem II wojny światowej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także opuszczenia tego terytorium, jak i powrotu na obecne terytorium Polski. Minister zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę, w związku z ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego, Wojewoda wykonał zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., to jest uchylił postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 24 października 2013r., a następnie wydał stosowną decyzję na podstawie ustalonego stanu faktycznego.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyli A.T., T.P., B.P. i A.P.

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie Minister prawidłowo uznał, że w wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r. oraz wydanej w jego następstwie decyzji kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa z dnia 8 lipca 2016 r. Wojewoda Dolnośląski przeprowadził szeroko zakrojone postępowanie dowodowe mające na celu dokładne wyjaśnienie czy nieruchomość będąca przed wybuchem drugiej wojny światowej własnością B. i J. małżonków T. była po wojnie i jest obecnie położona na obecnym terytorium RP. Po przeprowadzeniu tego postępowania i analizie zebranych dowodów organ ustalił, że cała posiadłość należąca przed wojną do B. i W. T. również po drugiej wojnie światowej znajduje się na obecnym terytorium RP. Jednakże, co trafnie podniósł organ odwoławczy, pomimo stwierdzenia istnienia powyższych okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty organ pierwszej instancji nie uchylił postanowienia z dnia 24 października 2013 r. o spełnieniu wymogów, tak jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. Wobec opisanych okoliczności, zdaniem Sądu, prawidłowo organ odwoławczy, będąc związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu uchylenia przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 24 października 2013 r. Jak bowiem wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny to organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji odmownej powinien uchylić postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli A.T., T.P., B.P. i A.P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku uzasadnienia twierdzeń w oparciu o przepis prawa i jego wyjaśnienie, a tym samym orzekanie na podstawie własnych twierdzeń, a nie przepisów prawa, poprzez:

- brak wyjaśnienia - który przepis prawa pozwala uchylić organom administracji publicznej zasadę związania doręczonym aktem administracyjnym, a więc ignorować skutki prawne zdarzeń prawnych, a więc działać poza prawem;

- brak wyjaśnienia - który przepis wskazuje, że decyzja załatwia sprawę przesłanek prawa do rekompensaty, skoro przepisy art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: ustawa z 2005 r.) wskazują, że spełnianie przesłanek prawa do rekompensaty następuje postanowieniem mającym charakter przyrzeczenia administracyjnego,

- brak wyjaśnienia - co to jest postanowienie incydentalne i który przepis prawa łączy jakikolwiek skutek z tym pojęciem,

- brak. wyjaśnienia - co to jest ocena prawna, i czy oceną prawną można nazwać nakłanianie innych do popełnienia czynu zabronionego,

- brak wyjaśnienia - w jakim trybie organ I instancji ma uchylić postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r.,

- brak wyjaśnienia - co to jest "wstępna ocena przesłanek", z którego przepisu prawa wynika, że postanowienie z art. 7 ust, 1 ustawy jest "wstępną oceną",

- brak wyjaśnienia - w jakim trybie organ może stwierdzić istnienie okoliczności uniemożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty, po zakończeniu postępowania w tym zakresie doręczonym aktem administracyjnym,

- brak wyjaśnienia - na jakich zasadach zniesiono w niniejszej sprawę zasadę, że organy władzy publicznej obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa,

- brak wyjaśnienia - na jakiej zasadzie zniesiono w niniejszej sprawie zasadę związania prawomocnym orzeczeniem sądowym wynikającą z art. 365 §1 k.p.c.,

- brak wyjaśnienia - jak twierdzenia i działania sądu mają się do kognicji sądów administracyjnych.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64b §1 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku uzasadnienia wskutek sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, a to twierdzenie, że:

- sprawa jest wyjaśniona, więc organ wydał prawidłową decyzję, która może być jednak - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - wydana tylko wówczas, gdy sprawa wyjaśniona nie jest,

3. art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprzeciwu na skutek nie odniesienia się przez sąd do zarzutów sprzeciwu, a skwitowanie ich twierdzeniem, że są niezasadne, albowiem nie zgadzają się z twierdzeniami sądu nie opartymi na prawie,

4. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa), poprzez stwierdzenie, że sprawa jest wyjaśniona, więc organ ma prawo wydać decyzję kasatoryjną w celu zalecenia (niezgodnego z prawem) uchylenia organowi I instancji postanowienia, którego ten organ nie ma prawa uchylić; podczas gdy decyzja kasatoryjna może zostać wydana tylko w celu wyjaśnienia okoliczności mających istoty wpływ na jej rozstrzygnięcie,

5. art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu na skutek zignorowania zasady związania doręczonym aktem administracyjnym, a więc nie przyjęcia do wiadomości, że sprawa przesłanek prawa do rekompensaty została zakończona postanowieniem wojewody z dnia 24.10.2013r.,

6. art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu na skutek zignorowania zasady działania organów na podstawie prawa, zwolnienie organów z tej zasady, a tym samym orzekanie poza zakresem kognicji sądu administracyjnego,

7. art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., art, 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy z 2005 r. poprzez oddalenie sprzeciwu na skutek złamania zasad stosowania prawa, a to zasady lex specialis derogat legi generally mającej prawny wyraz we wskazanych wyżej przepisach,

8. art. 151a §1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 §1 k.p.c. poprzez oddalenie sprzeciwu na skutek złamania zasady związania ostatecznym orzeczeniem sądu powszechnego, a to związania wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze z dnia 19.05.1992 r., I C 139/92, który przesądził pozostawienie nieruchomości poza granicami RP.

9. art. 151a §1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena prawna polegać może na nakłanianiu innych do popełnienia czynu zabronionego, podczas gdy przepisy prawa określają takie działanie jako podżeganie do popełnienia czynu zabronionego, wydanie więc zaskarżonego wyroku na skutek braku rozumienia znaczenia pojęć prawnych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam także naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (w istocie niestosowanie):

10. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a więc przepisów rangi ustrojowej obligującej organy państwa do zapewnienia rozpoznania sprawy przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd, poprzez niezapewnienie tego prawa na skutek wyznaczenia do sprawy sędzi mającej osobisty interes w sprawie, jako że wydawała orzeczenia - jak zaskarżony wyrok - nie oparte na żadnych podstawach prawnych, stanowiące więc bezprawną ingerencję w sferę praw jednostki, w sferę cudzych interesów chronionych prawem, co skutkuje w niniejszej sprawie wydaniem jawnie stronniczego, tendencyjnego wyroku, opartego w części na twierdzeniach sprzecznych z twierdzeniami tej sędzi z innych wyroków (patrz - art. 365 § 1 k.p.c.), oraz obroną własnych nie opartych na prawie twierdzeń z innych wyroków (patrz - wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.12.2018r., I SA/Wa 1760/18);

11. art. 151a §1 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu na decyzję wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy sąd miał obowiązek ją uchylić i nakazać organom niezwłoczne przywrócenie stanu zgodnego z prawem, sprawa została bowiem, co do przesłanek prawa do rekompensaty ostatecznie załatwiona.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku względnie jego zmianę, oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracji publicznej niezwłocznego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a więc uchylenia skutków bezprawnych działań i wydanie decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty w trybie art. 8 ustawy z 2005 r., rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Za całkowicie bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt III CSK 4/18). Okoliczność, że skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nadto, zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (Por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

Kolejno wskazać trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji (Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2021 r.) dotyczyła odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, a postępowanie toczyło się na kanwie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Uchylając tę decyzję Wojewody i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Minister podzielił ocenę organu I instancji o niespełnieniu przesłanek wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Organ wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość położona w [...] zarówno przed wybuchem II wojny światowej, jak i obecnie znajduje się na obecnym terytorium Polski. Jednakże, zasadnie zauważył Minister, że biorąc od uwagę niewykonane przez organ I instancji wytyczne zawarte w wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2369/15 - Wojewoda powinien, zgodnie z tymi zaleceniami, uchylić postanowienie własne z dnia 24 października 2013 r. o spełnieniu wymogów ustawowych, a następnie wydać stosowną decyzję na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Minister, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uchylając decyzję Wojewody Dolnośląskiego kierował się właśnie zaleceniami zawartymi w ww. wyroku NSA, z których wynika, że miejscowość [...] położona jest w obecnych granicach Państwa Polskiego, nie zaś na Ukrainie. Powstała zatem wątpliwość, czy wobec treści prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w Jeleniej Górze z dnia 19 maja 1992 r. wskazującego na pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i skutkami prawomocności tego wyroku w postępowaniu administracyjnym organ, który ustalił, że miejscowość [...] położona jest na terenie Polski mógł tę okoliczność pominąć i bezkrytycznie przyjąć za Sądem Wojewódzkim w Jeleniej Górze ustalenia dotyczące faktu położenia nieruchomości. Z całą pewnością jest to kwestia podlegająca konieczności poczynienia głębszych i dokładniejszych ustaleń, a z uwagi na narzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny wytyczne i w świetle treści art. 153 p.p.s.a. po prostu nie podlegająca już rozważaniom w postępowaniu inaczej, jak wskazane w wymienionym wyroku, w którym Sąd ten nakazał uchylenie postanowienia i przeprowadzenie postępowania ponownie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie podzielił więc stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 września 2021 r., było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, przede wszystkim również organ ten nie wykonał wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. Jak bowiem wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał to organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji odmownej powinien uchylić postanowienie wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. i dopiero od nowa procedować w sprawie. Chodzi przede wszystkim o ustalenie, czy cała posiadłość gruntowa należąca przed wojną do B. i W. małżonków T. po drugiej wojnie światowej znajduje się na obecnym terytorium RP, czy też, jak twierdzą skarżący kasacyjnie, posiadłość, o której mowa w wyroku sądu cywilnego znajduje się na terenie Ukrainy. Słusznie zatem organ odwoławczy (Minister) i Sąd I instancji uznały w sprawie, że Wojewoda Dolnośląski działał z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. dlatego jego decyzję należało uchylić. Natomiast ze względu na zaistniałą sytuację i zlekceważone wyraźne wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw i możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia spełnienia przesłanek z art. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest determinowana prawem materialnym, tj. art. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż przepisy te zakreślają procesowe obowiązki organu. Prawo do rekompensaty obwarowane jest przesłankami, których spełnienie determinuje jej uzyskanie.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym i Sądem wojewódzkim, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wykonane wytyczne narzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 544–548).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ II instancji, jak i Sąd wojewódzki zasadnie uznały, że w sprawie spełniły się przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie doszło do wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, wyznaczających prawidłowe i rzetelne prowadzenie ustaleń postępowania dowodowego, w tym z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., zaś konieczny do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres okoliczności faktycznych sprawy jest na tyle istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co czyni niesłusznym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 104 § 1 i § 2, art. 110 § 1, art. 126 k.p.a.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uchylił postanowienia własnego z dnia 24 października 2013 r., mimo związania, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, a mianowicie prawidłowe ustalenie czy nieruchomość będąca przed wybuchem drugiej wojny światowej własnością B. i J. małżonków T. była po wojnie i jest obecnie położona na obecnym terytorium RP, co z kolei przekracza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy.

W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe za nieuzasadnione należało uznać za niezasadne zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 64b,d,e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Organy z całą pewnością winny w pierwszej kolejności zgromadzić niezbędną dokumentację, ustalić fakty i dopiero dokonać analizy pod kątem wydania orzeczenia w sprawie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).