Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1570/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 38a, art 38d, art 38 e
journal: Dz.U. 2005 nr 231 poz 1965
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania - tekst jednolity.
article: art 24, 25, 26
journal: Dz.U. 1994 nr 73 poz 323
law: Ustawa z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: ART 2, ART 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 3 ust 1
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 320
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych
article: art 11d ust 9 i ust. 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 13 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 6, art 7, art 8
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego wiążącego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie może, przy okazji rozpoznania innej sprawy administracyjnej, uznać, że decyzja ta lub akt nie wywarły skutków prawnych, którte wprost z tej decyzji lub aktu wynikają.

TEZY

Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego wiążącego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie może, przy okazji rozpoznania innej sprawy administracyjnej, uznać, że decyzja ta lub akt nie wywarły skutków prawnych, którte wprost z tej decyzji lub aktu wynikają.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. spraw ze skarg A. Sp. z o.o z siedzibą w W. i P. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz strony skarżącej P. w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta W. (dalej również: "Prezydent") od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia i wypłaty przez Prezydenta odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wnioskiem z 15 maja 2009 r. Parafia [...] w W. wniosła do Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej o przywrócenie prawa własności nieruchomości położonych w W. przy dawnej ulicy L.

II.2. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2013 r., znak [...] (sprostowaną [...] czerwca 2013 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejął na własność Województwa [...] m. in. nieruchomość położoną w W., w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (działka ta została wydzielona z działki nr [...]) pod realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "przebudowa (rozbudowa) ul [...] na odcinku [...] – [...] - droga wojewódzka nr [...] - ul. [...]". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2013 r.

II.3. Na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z obrębu [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Parafii [...] w W.

II.4. Zawiadomieniami z 26 lipca 2013 r. oraz z 19 września 2013 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

II.5. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła własność W., w użytkowaniu wieczystym Parafii [...] w W. Nieruchomość ta nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi.

II.6. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., która nabyła wierzytelność o ustalenie odszkodowania od byłego użytkownika wieczystego - Parafii [...] w W., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w mieście W., [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczonej pod przebudowę (rozbudowę) ul [...] na odcinku [...] – [...] - droga wojewódzka nr [...] - ul [...], w pkt. 2 odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt. 1 oraz w pkt. 3 zobowiązał Prezydenta W. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

II.7. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent W. zakwestionował ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Parafii [...] w W. Podniósł, że nastąpiło to na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej (dalej także "MKR" lub "Komisja") z [...] czerwca 2013 r., tj. po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z [...] maja 2013 r. dotyczącej przebudowy ul. [...]. Powołano się przy tym na art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"). Niezależnie od powyższego Prezydent zakwestionował wycenę przedmiotowej nieruchomości, zarzucając ustalenie zbyt wysokiej wartości nieruchomości. Podniesiono, że poprzednio sporządzona wycena nieruchomości w operacie szacunkowym z 9 kwietnia 2014 r. opiewała na kwotę [...] zł (tj. [...] zł/m2) zaś kolejna w odstępie 6 miesięcy, wskazała kwotę o [...] zł/m2 wyższą, co zdaniem strony budzi poważne wątpliwości co do rzetelności ich sporządzenia.

II.8. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Minister uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) stanowiła własność W., w użytkowaniu wieczystym Parafii [...] w W. Nieruchomość nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Aktem notarialnym z [...] maja 2014 r. rep. [...], zmienionym aktem notarialnym z [...] sierpnia 2014 r. rep. [...] Parafia [...] w W. sprzedała spółce A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. "przysługującą Parafii - jako dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu działki ewidencyjnej [...] - wierzytelność o ustalenie i zapłatę odszkodowania (do którego zapłaty w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest Prezydent W.) na podstawie specustawy drogowej za nieruchomość drogową wraz z roszczeniami o zaległe odsetki oraz wszelkimi związanymi z wierzytelnością prawami. Jak wynika z akt sprawy Parafia [...] w W. brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji od momentu jego wszczęcia do momentu uznania przez Wojewodę [...] A. sp. z o.o. jako strony postępowania. Pismem z 12 września 2014 r. adwokat P. T. wniósł o dopuszczenie A. sp. z o.o. jako strony postępowania. Następnie Wojewoda [...] pismem z 28 października 2014 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego. Z treści tego pisma wnika, że dotychczasowa strona postępowania Parafia [...] w W. nie otrzymała powyższego zawiadomienia, a także nie otrzymała zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji winien zatem umożliwić wszystkim stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz doręczyć orzeczenie kończące postępowanie. Zdaniem Ministra, w pierwszej kolejności należy jednak ustalić czy Parafia [...] w W. posiadała skutecznie ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Parafii [...] w W. orzeczeniem Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r.. działającej na podstawie art. 38a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 2005 r. Nr 231. poz. 1965 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 11d ust. 9 i 10 specustawy, z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Minister przyjął, że wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Zakaz obrotu wprowadzony w art. 11d ust. 9 specustawy obejmuje obrót w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn, zm., dalej również: "u.g.n.") obrót ten obejmuje w szczególności: sprzedaż, zamianę, zrzeczenie się, oddanie w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, oddanie w trwały zarząd, obciążenie ograniczonymi prawami rzeczowymi, wniesienie jako wkład niepieniężny (aport) do spółek, przekazywanie jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych i jako majątek tworzonych fundacji. Oznacza to, że od momentu skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do momentu, w którym decyzja o takim zezwoleniu stanie się ostateczna, niedopuszczalna jest jakakolwiek zmiana stanu prawnego nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy są one już obciążone prawami rzeczowymi lub stanowią przedmiot stosunków o charakterze zobowiązaniowym. Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że z chwilą wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obrót nieruchomością stanowiącą dotychczas własność jednostki samorządu terytorialnego był nieskuteczny. Zdaniem Ministra, przepis art. 11d ust. 9 specustawy drogowej ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. Według stanu na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz w dniu wydania tej decyzji właścicielem nieruchomości, z której wydzielono przedmiotową działkę było Miasto W. W ocenie organu odwoławczego ustanowienie prawa użytkowania wieczystego dokonane na podstawie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., tj. już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. dotyczącej przebudowy ul. [...], nie było skuteczne bowiem nastąpiło wbrew zakazowi wskazanemu w art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy. Wobec powyższego należy wskazać, iż nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz Parafii [...] w W., a w konsekwencji nie mogło dojść do cesji wierzytelności na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. Zdaniem Ministra, nieruchomość winna zostać oszacowana jako przedmiot prawa własności co oznacza, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy, uwzględniający prawo użytkowania wieczystego nie został sporządzony poprawnie.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodziły się A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: "A.") oraz Parafia [...] w W. (dalej również: "Parafia").

III.2. A. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 134 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania i nie pozostawienie odwołania bez rozpoznania, pomimo niedopuszczalności odwołania jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

1.2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania odwoławczego pomimo wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

1.3. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wbrew zasadzie prawdy obiektywnej;

1.4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych przez organ dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 11d ust. 9 i 10 specustawy w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na mocy orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła [...] w Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 38a ust. 1 pkt 1, ust. 4, i art. 38d ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania stanowi obrót nieruchomościami w rozumieniu wyżej powołanych przepisów (tj. art. 11d ust. 9 i 10 specustawy oraz art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego orzeczeniem Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. w wyżej wymienionym trybie nie stanowi obrotu nieruchomością w rozumieniu powyższych przepisów;

2.2. art. 1 k.p.a. w zw. z art. 38d ust. 9 oraz art. 38e ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez podważenie skuteczności (ustalenie nieważności) orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., które zgodnie z powyższymi przepisami jest rozstrzygnięciem ostatecznym, ma moc sądowego tytułu egzekucyjnego oraz stanowi podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów, w związku z tym nie podlega ono kognicji organu administracyjnego.

III.3. Parafia [...] w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

a) art. 11d ust. 9 specustawy drogowej w z zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie procedury określonej w art. 38a i następnych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania stanowi obrót nieruchomościami podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie orzeczenia MKR z [...] czerwca 2013 r. nie stanowiło obrotu nieruchomościami w myśl ww. przepisów albowiem oddanie nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Parafii [...] w W. nie nastąpiło w drodze umowy pomiędzy umowy pomiędzy Parafią [...] w W. a miastem W lecz poprzez wydanie aktu administracyjnego sui generis orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej,

b) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 38d ust. 9 oraz art. 38e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania art. 1 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracji w toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4b specustawy, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. podczas gdy od orzeczenia MKR nie przysługuje odwołanie, orzeczenia MKR mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych oraz stanowią podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów, w konsekwencji organ nie ma kognicji do stwierdzania nieważności ww. orzeczenia, zaś jego ewentualne podważenie może nastąpić wyłącznie na drodze sądowej (np. powództwa z art. 189 k.p.c.),

c) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracji w toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4b specustawy, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., nieważności wpisu Sądu Rejonowego dla [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wpisu Parafii [...] w W. jako użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. [...], nieważności umowy sprzedaży wierzytelności z dnia [...] maja 2014 r. zawartej pomiędzy A. sp. z o.o. a moją Mocodawczynią, podczas gdy organ nie ma kognicji albowiem przedmiotem rozstrzygnięcia jest wyłącznie ustalenie wysokości należnego stronie odszkodowania, zaś ewentualne ustalenia co do ważności czynności prawnych/orzeczeń mających na celu ustalenie legitymacji procesowej stron uprawnione są wyłącznie sądy cywilne;

II. przepisów prawa procesowego:

a) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie przez organ niekorzystnymi skutkami prawnymi stron t.j. Parafii [...] w W. oraz spółki A. sp. z o.o. polegającym na uznaniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie orzeczenia MKR za nieważne pomimo oczywistej nielojalności oraz nieprawidłowości działań jednego z uczestników postępowania regulacyjnego — miasto W. - w toku postępowania regulacyjnego oraz postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania, co przejawiało się w zaniechaniu ujawnienia w toku postępowania regulacyjnego kwestii objęcia nieruchomości położonej przy ul. [...] inwestycją drogową, wprowadzeniu przez miasto W. w błąd Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej o braku przeszkód do wydania orzeczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia przez Międzykościelną Komisję Regulacyjną co do nieruchomości w części przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej a tym samym stanowiło rażące zaprzeczenie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez wyciągnięcie niekorzystnych konsekwencji prawnych dla stron t.j. Parafii [...] w W. oraz spółki A. sp. z o.o. polegających na uznaniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie orzeczenia MKR za nieważne pomimo oczywistej nielojalności oraz nieprawidłowości działań jednego z uczestników postępowania regulacyjnego — Prezydenta W. - w toku postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania co przejawiało się zakwestionowaniu praw do odszkodowania dla Parafii [...] w W. oraz jej następcy prawnego spółki A. sp. z o.o. pomimo uprzedniego wprowadzenia w błąd w toku postępowania regulacyjnego Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej i doprowadzeniu do wydania orzeczenia przez Międzykościelną Komisję Regulacyjną co do nieruchomości w części przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej.

III.4. W odpowiedziach na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.5. Na rozprawie 9 listopada 2016 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg A. oraz Parafii. Pełnomocnik Prezydenta W. wniósł o oddalenie obu skarg. Jednocześnie oświadczył, że nie kwestionuje okoliczności, że orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 roku zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...].

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się trafne.

IV.2.1. Bezzasadne są zarzuty dotyczące niedopuszczalności odwołania lub istnienia przyczyn do umorzenia postępowania przed organem II instancji. Po pierwsze, z treści odwołania jednoznacznie wynika, w czyim imieniu zostało ono wniesione, tj. Prezydenta W. Odwołać należy się tu chociażby do ostatniego akapitu tego odwołania. Po drugie, w postępowaniu administracyjnym nie obowiązują rygory formalne na wzór tych, jakie stawia się zawodowym pełnomocnikom w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym lub Sądem Najwyższym. W szczególności w postępowaniu tym należy stosować zasadę prawa falsa demonstratio non nocet. Organ odwoławczy winien w szczególności podjąć niezbędne kroki do wyjaśnienia rzeczywistej treści pisma (art. 7 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a.). Po trzecie, pełnomocnictwo udzielone na rzecz M. B. (ówczesnego [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami) było prawidłowe, skoro w szczególności obejmowało sprawy "związane" z pozyskaniem praw do nieruchomości znajdujących się pod pasami dróg. Niniejsza sprawa ma związek z taką sprawa, skoro dotyczy odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

IV.2.2. Bezzasadne okazał się również zarzut sformułowany w skardze A. dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Minister istotnie nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem przed wydaniem decyzji, ale w skardze nie wykazano, aby uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności z akt nie wynika, aby Minister prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto, A. brało aktywny udział w postępowaniu odwoławczym składając m. in. w dniu 14 lipca 2014 r. odpowiedź na odwołanie.

IV.3.1. Zasadne okazały się natomiast zarzuty skarg w części, w jakiej kwestionują przyjęcie przez Ministra, że orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z [...] czerwca 2013 r. nie wywołało skutków prawnych.

IV.3.2. W pierwszej kolejności wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 38a. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tj. Dz. U. z 2005 r. poz. 1965 ze zm.; dalej również: "Ustawa z 17 maja 1989 r.") utworzono Międzykościelną Komisję Regulacyjną w celu ostatecznego uregulowania spraw majątkowych między Państwem a kościołami i ich osobami prawnymi, które zgłosiły roszczenia w trybie i na zasadach określonych m. in. w art. 24-26 ustawy z dnia 13 maja 1994 r. o stosunku Państwa do Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (aktualny tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 483; dalej również: "Ustawa z 13 maja 1994 r."). Szczegółowe zasady postępowania regulacyjnego zawarte są m. in. w art. 38d Ustawy z 17 maja 1989 r. Zgodnie z art. 38d ust. 6 tej ustawy, uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie zostanie zawarta, zespół orzekający Komisji wydaje orzeczenie. W myśl zaś art. 38d ust. 9 Ustawy z 17 maja 1989 r., od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Zgodnie natomiast z art. art. 38e. 1 powołanej ustawy, ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych. Z kolei zgodnie z art. 38e ust. 2 tej ustawy, ugody i orzeczenia stanowią podstawę do dokonywania wpisów w księdze wieczystej. Omówione wyżej postępowanie regulacyjne dotyczące Kościoła [...] oparte było na tych samych zasadach konstrukcyjnych co postępowanie regulacyjne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154). W szczególności powołane wyżej art. 38d ust. 9 oraz art. 38e odpowiadały co do istoty postanowieniom – nieobowiązujących już - art. 63 ust. 4, ust. 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Tożsame regulacje przewidziano w art. 33 ust. 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 41, poz. 251 (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., K 3/09, OTK-A 2011/5/39). W orzecznictwie wydanym na tle postępowań regulacyjnych przyjmowano, że jest to postępowanie quasi-polubowne, zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. Formułowano przy tym pogląd, że taki charakter postępowania powoduje, że nie zachodzi konieczność sądowej kontroli wydawanych w nim orzeczeń, będących de facto ugodami między dwiema stronami postępowania zastępującego postępowanie sądowe lub administracyjne. Tym samym wykluczano możliwość poddania orzeczenia wydanego w postępowaniu regulacyjnym kontroli sądowoadministracyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., II OSK 1570/06 oraz w postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 1991 r., I SA 768/91). Pogląd ten zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., K 25/10 (OTK-A 2013/3/27), stwierdzono, że art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z art. 165 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że orzeczenie Komisji jest wydawane, gdy do zawarcia ugody nie dojdzie, więc gdy tryb koncyliacyjno-polubowny zawiedzie. Komisja rozstrzyga wówczas spór pomiędzy uczestnikami postępowania w sprawie zwrotu określonej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Orzeczenie wydane przez zespół orzekający nie jest wynikiem uzgodnienia stanowiska między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Na etapie wydawania orzeczenia przez Komisję można jedynie mówić o konsensie w postaci uzgodnienia rozstrzygnięcia przez członków zespołu orzekającego. Orzeczenie Komisji Regulacyjnej dotyczy więc również prawnie chronionych interesów jednostki samorządu terytorialnego i stanowi w tym względzie jednostronne i władcze rozstrzygnięcie w sferze praw majątkowych tej jednostki, jak danego kościoła. Trybunał podkreślił, że uprawnienie do stanowczego i przymusowego dokonywania zmian w sferze tytułów własności nieruchomości jest wyraźnie widoczne w działalności Komisji. Władcze kształtowanie mocą orzeczeń Komisji sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego. Niezależnie zatem od formalnie ściślejszego lub luźniejszego usytuowania Komisji w strukturze organów państwowych, z punktu widzenia materialnego wykonuje ona szeroko pojętą działalność administracji publicznej wobec gminy wyznaniowej, jak i wobec jednostek, z których majątku nastąpi zaspokojenie roszczeń wnioskodawców. Zdaniem Trybunału, skoro działalność Komisji stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a w orzeczeniu Komisja jednostronnie i władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej indywidualnych podmiotów znajdujących się poza Komisją i strukturą administracji rządowej, orzeczenie Komisji ma cechy zewnętrznego aktu administracyjnego. Trybunał równocześnie wskazał, że sformułowanie, iż "od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", oznacza wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Zdaniem Trybunału, jednoinstancyjność postępowania przed Komisją nie wyklucza stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej, w tym wniosku o wznowienie postępowania oraz wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji. Zdaniem Trybunału, ustawodawca nie wykluczył również dopuszczalności sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego orzeczenia Komisji.

IV.3.3. Przytoczenie powyższych ustaleń orzecznictwa, w świetle powołanych wyżej art. 38d ust. 9 oraz art. 38e Ustawy z 17 maja 1989 r., nie pozostawia wątpliwości, że orzeczenie Komisji ma walor rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wywierającego bezpośrednie skutki również w sferze prawa cywilnego. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny, tworzy ono bowiem nowy stan prawny. Stan ten podlega ujawnieniu w księdze wieczystej bez potrzeby dokonywania innych czynności prawnych (np. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego), a nadto ma moc sądowego tytułu egzekucyjnego. Mając na uwadze zasadę legalizmu i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.) uznać należy, że inny organ władzy publicznej może kwestionować ważność lub skuteczność orzeczenia Komisji tylko w przypadku przewidzianym w ustawie. Innymi słowy, konieczna jest norma kompetencyjna, która upoważniałaby inny organ władzy publicznej do podważania mocy wiążącej takiego orzeczenia. W tym aspekcie warto odwołać się, na zasadzie rozumowania a minori ad maius, do ugruntowanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądu o związaniu sądu powszechnego decyzją administracyjną (por. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2013 r., III CSK 76/12). Skoro indywidulanym aktem administracyjnym związane są sądy, a zatem organy korzystające ze szczególnych uprawnień wynikających z zasady niezawisłości sędziowskiej i podlegania tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), to tym bardziej aktem takim związany jest inny organ administracji publicznej, nie wyłączając Ministra. Reasumując, do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego wiążącego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie może, przy okazji rozpoznawania innej sprawy administracyjnej, uznać, że decyzja ta lub akt nie wywarły skutków prawnych, które wprost z tej decyzji lub aktu wynikają. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister orzekając w sprawie o ustalenie odszkodowania przejęcie nieruchomości na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mógł stwierdzić, że orzeczenie Komisji ustanawiające użytkowanie wieczyste na takiej nieruchomości "nie było skuteczne" (s. 4 uzasadnienia decyzji). Dotyczy to w szczególności oceny Ministra, że orzeczenie to zostało wydane – według poglądu Ministra – z naruszeniem art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej. Minister, czyniąc w niniejszej sprawie takie ustalenie, naruszył zatem nie tylko art. 38d ust. 9 oraz art. 38e Ustawy z 17 maja 1989 r., ale i zasadę legalizmu i praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Ocena legalności przedmiotowego orzeczenia Komisji mogła być dokonana jedynie przez kompetentny (właściwy) organ w trybie przewidzianym w przepisach prawa. Żaden przepis prawa nie przyznaje takiej kompetencji Ministrowi lub innemu organowi w związku z rozpoznaniem sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie przepisów specustawy drogowej.

IV.3.4. Dodatkowo należy wskazać, że Minister dopuścił się również naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo). W każdym razie przedmiotowe domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 kwietnia 1999 r., IV SA 2338/98; z 23 czerwca 2006 r., I OSK 1010/05; z 21 listopada 2008 r., I OSK 1630/07; z 9 kwietnia 2014 r., I GSK 1366/12; z 27 sierpnia 2015 r., I OSK 199/14, CBOSA). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Należy podkreślić, że przepis ten odsyłała do art. 12 ust. 4 specustawy, który to z kolei przepis wiąże moment przejścia własności (verba legis: "stają się z mocy prawa własnością") z dniem, z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2013 r. stała się ostateczna – wedle ustaleń Ministra – z dniem [...] sierpnia 2013 r. Minister winien zatem ustalić stan księgi wieczystej na ten dzień i według tego stanu ustalić podmiot uprawniony do uzyskania odszkodowania (uwzględniając ewentualne następstwo prawne pod tytułem ogólnym lub wynikające z cesji wierzytelności). Z zawartych w aktach dokumentów wynika, że Parafia została ujawniona jako wieczysty użytkownik na podstawie przedmiotowego orzeczenie Komisji z [...] czerwca 2013 r. w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. (k. 290, k. 231, k. 41v). Zatem Minister, bez naruszenia wskazanego wyżej art. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, nie mógł przyjąć innego stanu prawnego działki nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. niż ten, który wynikał z księgi wieczystej. Dopiero obalenie przedmiotowego domniemania w postępowaniu cywilnym lub wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Komisji z [...] czerwca 2013 r. mogłoby stanowić podstawę do poczynienia przez Ministra innych ustaleń co do stanu prawnego tej nieruchomości na dzień, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika w szczególności, że odwołanie Prezydenta W. zostało skutecznie wniesione. Ponadto, dopóki orzeczenie Komisji z [...] czerwca 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym, dopóty Minister nie może przyjąć, iż nie wywołano ono skutków prawnych w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Parafii. Ocena, czy rzeczone rozstrzygniecie Komisji zapadło z naruszeniem prawa, w tym w szczególności z naruszeniem art. 11d ust. 9 i ust. 10 specustawy drogowej, może być dokonana wyłącznie w ramach odrębnego postępowania przed właściwym organem, a nie w ramach oceny czynionej przez organ orzekający w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Równocześnie należy podkreślić, że w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. (K 25/10) niekatulana jest już teza, że orzeczenia wydane w tzw. kościelnych postepowaniach regulacyjnych wyłączone są spod jakiejkolwiek kontroli, w tym sprawowanej przez sądy administracyjne lub wykonywanej w ramach administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. Ewentualne toczenie się takiego postepowania w odniesieniu do przedmiotowego orzeczenia Komisji może być natomiast rozważane jako zagadnienie wstępne i uzasadniać zawieszenie postepowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wynik takiego postępowania może bowiem bezpośrednio rzutować na ocenę stanu prawnego nieruchomości na dzień, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a tym samym na ocenę, komu przysługuje odszkodowanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 5 stycznia 2016 r., I OSK 942/14). Z akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji toczyło się postępowanie dotyczące legalności orzeczenia Komisji z [...] czerwca 2013 r. O tym jednak, czy zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania rozstrzyga organ administracji publicznej mając na uwadze stan faktyczny i prawny na dzień orzekania w tej kwestii. W razie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, podlega ono odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a.).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy od skarg (po 200 zł), wynagrodzenia zawodowych pełnomocników (po 480 zł) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw (po 17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.