Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1788/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 61 a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1673/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Skarbu Państwa-Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Lublinie na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1673/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. (daje zamiennie Zarząd) na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił to postanowienie i postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że Wojewoda L., działając na podstawie art. 34 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r., Nr 4., poz. 29), decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...], potwierdził, że grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, położony w D., obręb Nr [...], oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (arkusz [...]) o powierzchni 0.2014 ha, objęty księgą wieczystą Nr [...], stał się z dniem [...] października 2000 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody L.

Organ I instancji rozpoznając ww. wniosek wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, inne urządzenia i lokale, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością PKP (art. 34 ust. 3 tej ustawy). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1 i ust. 3, nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 tej ustawy). Działka nr [...] z obrębu nr [...], położona w D., objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] września 2004 r., stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji, własność Skarbu Państwa, co potwierdzał odpis z księgi wieczystej nr [...], i pozostawała w posiadaniu jednostki uwłaszczonej, co potwierdzał wypis z rejestru gruntów. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 K.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. W ocenie organu Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. w dniu 5 grudnia 1990 r., poprzednio, jak i obecnie nie posiadał żadnego prawa rzeczowego do działki nr [...]. Nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałyby jakiekolwiek jego prawa rzeczowe do ww. działki, co predestynowałoby go do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją uwłaszczeniową. Z wyjaśnień Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2004 r. wynika, że faktycznie ww. działką nr [...] władał i włada MON, który nieprzerwanie użytkował ją, pomimo zawartego protokołu zdawczo - odbiorczego w dniu [...] kwietnia 1973 r., ponosząc koszty związane z jej utrzymaniem. Organ podkreślił, że z powyższego wynika, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury ma interes faktyczny w żądaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, który nie jest objęty dyspozycją art. 28 K.p.a. Interes prawny w jego rozumieniu natomiast może być wyprowadzony z konkretnej normy prawnej, z której wynika jego związek z postępowaniem albo stanowiącej podstawę żądania określonego zachowania się przez organ w zakresie interesu prawnego lub obowiązku. Co mając na względzie, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2004 r. Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy to postanowienie. W jego motywach, odnosząc się do twierdzeń zwartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż brak potwierdzenia przez Polskie Koleje Państwowe do 2004 r. w księdze wieczystej faktu posiadania ww. nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny interesu prawnego Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. Natomiast wbrew twierdzeniom wnioskodawcy niewykazanie praw rzeczowych wnioskodawcy do ww. gruntu, które determinują interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w przedmiotowej sprawie, ma bezpośredni wpływ na brak możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej. Organ odwoławczy wskazał również, iż powołany przez wnioskodawcę art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym sprzedaż nieruchomości, oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę, jeżeli są położone na obszarach graniczących z nieruchomościami oddanymi w trwały zarząd na cele obronności i bezpieczeństwa państwa - wymaga porozumienia z właściwym w tych sprawach naczelnym organem administracji rządowej, nie może stanowić podstawy uznania interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, która potwierdza jedynie zaistnienie z dniem [...] października 2000 r. skutku w postaci nabycia przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego posiadanego gruntu.

Skarb Państwa – Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. złożył skargę na to postanowienie. Podniósł w niej m.in., iż mimo sporządzonego protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1973 r. nie nastąpiło skuteczne przekazanie spornej nieruchomości na rzecz Polskich Kolei Państwowych, a w dacie 5 grudnia 1990 r. władał nią i nadal włada MON. Dalej strona skarżąca wskazała, że przedłożone przez PKP dokumenty nie potwierdziły posiadania w tej dacie przedmiotowej nieruchomości przez ten podmiot. Zarzucił zatem naruszenie sprecyzowanych w niej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 157 § 2 i art. 61a § 1 K.p.a., dowodząc wadliwości przekonania o braku przymiotu strony, a więc podważając zasadność postanowienia o odmowie wszczęcia niniejszego postępowania.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia doszedł do przekonania, że odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2004 r., znak [...], organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazał, iż stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, co poparł przytoczonymi przykładami z orzecznictwa. Ponadto, interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. II OSK 889/12). Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] października 1972 r., skierowanym do Ministra Komunikacji, Minister Obrony Narodowej wyraził zgodę na przekazanie w użytkowanie Ministerstwu Komunikacji terenu o pow. 1.895 m2 położonego w m. S. koło D. Przekazanie miało nastąpić pod warunkiem, że DOKP L. wykona na koszt własny i we własnym zakresie ogrodzenie, chodnik i oświetlenie wzdłuż nowej granicy terenu. W związku z tymi ustaleniami sporządzony został protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1973 r. wskazujący na przekazanie w/w nieruchomości na podstawie wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 poz. 199) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 3, poz.19). Jednak skarżący twierdził, że do faktycznego przekazania rzeczonej nieruchomości nigdy nie doszło i znajduje się ona nieprzerwanie w jego posiadaniu. W ocenie Sądu meriti, na tym etapie postępowania administracyjnego, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak interesu prawnego nie jest na tyle oczywisty, aby organy mogły odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Sąd ten wskazał, że organ winien w toku czynności wstępnych zbadać podstawy prawne władania sporną działką, a więc ustalić na podstawie, jakich aktów prawnych miało miejsce użytkowanie i zarząd MON, o których mowa jest w protokole z dnia [...] kwietnia 1973 r. Dzięki temu możliwe będzie ustalenie, czy skarżący posiadał tytuł prawny do nieruchomości i ewentualnie jaki był jego charakter. Dopiero po ustaleniu tych zagadnień wstępnych możliwa będzie ocena, czy istotnie skarżący nie legitymuje się żadnym prawem do spornej nieruchomości i czy istotnie nie posiada interesu prawnego w sprawie. Koniecznym również będzie ustalenie, czy skarżący rzeczywiście jest następcą prawnym Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego W. Akta sprawy nie dają bowiem odpowiedzi na to pytanie. Odmowa wszczęcia postępowania jest przeto przedwczesna, bo brak interesu prawnego wnioskodawcy nie został wykazany. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył go skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy obu instancji przedwcześnie uznały, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. nie posiadał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga w tym zakresie uzupełnienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że poczynione przez organ ustalenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 61a K.p.a. z uwagi na fakt, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie jest na tyle oczywisty, aby organy mogły odmówić wszczęcia postępowania w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku nielogicznych i niezrozumiałych dla organu nadzorczego wytycznych co do dalszego postępowania, polegających na konieczności badania podstaw prawnych użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez MON i zarządu sprawowanego przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany W., w sytuacji w której ustanowienie użytkowania nastąpiło na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nakazanie zbadania następstwa prawnego wnioskodawcy po Wojskowym Rejonowym Zarządzie Kwaterunkowo - Budowlanym W., pomimo braku jednoznacznego przesądzenia skuteczności, bądź braku skuteczności przekazania prawa użytkowania przedmiotowego gruntu w drodze protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1973 r.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że organ prawidłowo ustalił, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie działką nr [...] o pow. 0,2014 ha. Ocena ta nie była, wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, przedwczesna. Organ nadzorczy zebrał, a następnie dokonał wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego. W szczególności prawidłowo zinterpretował treść pisma dnia [...] października 1972 r. i protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1973 r. uznając, iż użytkowanie przedmiotowym gruntem zostało skutecznie przeniesione na rzecz Ministerstwa Komunikacji. Po myśli art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazanie takie, gdy następowało bez zmiany sposobu użytkowania nie wymagało formy decyzji. Niemniej jednak pismo z dnia [...] października 1972 r. zawierało minimalne elementy wymagane od decyzji, która przewidziana była przez § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z dnia 31 maja 1962 r. Przekazania terenu dowodził wspomniany protokół, przy czym zastrzeżenie warunku w nim ujęte, jako bezpodstawne, nie mogło niweczyć skutków tej czynności. Dlatego też w ocenie autora skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, a więc zobowiązanie organu do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie było nieuzasadnione. Bezcelowe jest badanie podstaw prawnych użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez MON i zarządu sprawowanego przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany W., skoro w dniu uwłaszczenia użytkowanie przedmiotowego gruntu zostało już przekazane na rzecz Ministerstwa Komunikacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. wniósł o oddalenie jej w całości, nie zgadzając się z podniesionymi tam zarzutami i obszernie prezentując odmienną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo trafne zarzuty, dlatego musiała odnieść skutek.

Na wstępie godzi się przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie, co prawda wskazała na podstawę naruszenia przepisów postępowania, wszak pomieściła w jej ramach również zarzuty naruszenia prawa materialnego, co jednak nie ma wpływu na ich ocenę. W pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie oparte o art. 61a § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przy czym organ orzekający w sprawie powołał się na pierwszą z wymienionych przesłanek. Jak trafnie ujął to Sąd I instancji, zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające w tej materii. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjował wniosek Skarbu Państwa – Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP opisanej wyżej nieruchomości, który powołał się na faktyczne władanie spornym terenem. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, mające interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, publ. CBOSA). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12, i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw.). Poza sporem pozostaje fakt, że Zarząd nie brał udziału w postępowaniu dotychczasowym, zatem winien wykazać służący mu przymiot strony wynikający z interesu prawnego. Interes prawny lub obowiązek, jakie muszą dotyczyć tego postępowania albo żądanie czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, zasadza się na przesłankach zawartych w art. 28 K.p.a., a więc winien mieć oparcie w przepisie prawa materialnego, z którego wynika uprawnienie do spornej nieruchomości (p. m.in. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2226/12, 9 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 330/12, 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 2719/12, 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12). Tymczasem skarżący kasacyjnie go nie wykazał, ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie wykazał bowiem żadnego tytułu, zwłaszcza prawnorzeczowego do przedmiotowej działki. Powoływał się jedynie na władanie nią, dowodząc go niewykonaniem zobowiązania wynikającego z pisma z dnia [...] października 1972 r. i czynności wynikającej z protokołu przekazania terenu z dnia [...] kwietnia 1973 r. Twierdził, iż skutecznie nie wyzbył się spornej działki, którą nadal włada. Tymczasem istotnym dla sprawy byłoby powołanie się na prawny tytuł, a nie tylko na władanie, które w sensie prawnym jest tylko elementem posiadania (ten zaś jest ujmowany jako stan faktyczny), na którą to instytucję nadto składa się zamiar posiadania. Takiego zamiaru Zarząd nie miał, skoro działki się wyzbył, o czym świadczy protokół przekazania. Późniejsze inne zaszłości nie mają wpływu na ten stan rzeczy, skoro spełnił on przesłanki uwłaszczeniowe. PKP posiadało ów teren, co wynika z zamiaru posiadania i domniemania władania, wynikającego z powyżej opisanych zdarzeń i treści decyzji dotychczasowej. Istnieniu tytułu służącego Zarządowi do tej działki przeczy materiał tamtej sprawy. Nie wdając się w kwestie merytoryczne dotyczące uwłaszczenia i jego przesłanek, które tu nie podlegają badaniu, godzi się uwypuklić regułę domniemania legalności decyzji, które obejmuje nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i dokonane przez organ ustalenia faktyczne, będące jego podstawą. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2000 r., jak i materiału dowodowego jej wydanie poprzedzającego, wynika iż jednostka MON zrezygnowała z tej nieruchomości, a tym samym ze służącego jej tytułu, o ile taki miała do niej. Dla niniejszej sprawy istotny jest tytuł skarżącego kasacyjnie do spornej nieruchomości. Przeto nie ma znaczenia, w jakiej formie dokonano przejęcia, szczególnie zastrzeżony w piśmie z dnia [...] października 1972 r. warunek, bo nie o ocenę charakteru i legalności oświadczenia woli tu chodzi, a o faktyczne przeniesienie posiadania, bo to jest zdarzenie relewantne dla kwestii uwłaszczenia, a zatem i dla sprawy, w której zapadło kontrolowane postanowienie – toczącej się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podobnie rzecz się ma ze sposobem i formą przekazania terenu. Przecież właśnie dla sytuacji posiadania gruntu, co do którego PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, stworzono instytucję uregulowaną w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to również sytuacji wadliwego czy nieskutecznego prawnie uzyskania gruntu. W przeciwnym wypadku, gdyby przeniesienie nastąpiło zgodnie z prawem (w przewidzianej prawem formie), ów przepis nie dochodziłby do głosu. Przeto ubocznie tylko wypada dodać, że zawarte w § 8 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. 35, poz. 159) zastrzeżenie formy decyzji jest sprzeczne z regulacją art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. Nr 22, poz. 559), a rozporządzenie to jak się wydaje nie miało podstawy prawnej, gdyż powołany art. 11 ust. 3 tej ustawy nie zawiera delegacji do jego wydania. Toteż nie są istotne dalsze zastrzeżenia zawarte w tych przepisach. Ocenie prawnej obecnie nie podlega wszak skuteczność przekazania, a istnienie tytułu, z którego wynikałby interes prawny Zarządu do kwestionowania dotychczasowej decyzji, czyli uprawnienie do bycia stroną postępowania nadzorczego. Konkludując, Zarząd w żaden sposób nie udowodnił, iż posiadał tę nieruchomość mając do niej tytuł prawny, a zatem by miał interes prawny w sprawie. Jego twierdzenia mogą co najwyżej uzasadniać istnienie interesu faktycznego, który nie rodzi przymiotu strony. W tej sytuacji nie ma uprawnienia do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji dotychczasowej.

Bezzasadnie przeto Sąd meriti zarzucił organowi niewyjaśnienie sprawy i przedwczesność rozstrzygnięcia. Same już tylko wywody Zarządu nie pozwalają na przyjęcie jego wersji w materii interesu prawnego w sprawie, ergo nie wymaga ona zbadania ani czynienia dalszych ustaleń. Nawet ewentualnie służący mu poprzednio zarząd czy użytkowanie, skoro dotyczą przekazanego terenu, stały się wygasłe (bezprzedmiotowe), na gruncie rozważań czynionych na użytek tej sprawy. W konsekwencji czego trafnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi meriti naruszenie art. 61a § 1 i art. 28 K.p.a. Sprawa w tym zakresie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a mające być przedmiotem dalszych działań i dowodzenia okoliczności posiadanego tytułu (użytkowania czy zarządu) wobec wyzbycia się władania i niewykazania eksponowanego odmiennego stanu faktycznego, nie mają znaczenia dla sprawy. Podobnie rzecz się ma z ustaleniem poprzednika prawnego Zarządu. Wszak uchybienia procesowe były wynikiem wadliwości natury materialnoprawnej. Z tego powodu zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

Skoro nadto istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Z wyłożonych przyczyn okazała się ona chybiona, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 188 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a