Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 650/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ nadzorczy; SKO), w wyniku rozpatrzenia wniosku S. W. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 5 kwietnia 2022 r. S. W. złożył w Biurze Podawczym Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo datowane na 22 lutego 2022 r., zawierające wniosek o stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - z powodów wskazanych w tymże podaniu podpisanym przez S. W..

Przedmiotowe pismo zostało opatrzone nagłówkiem wskazującym wnoszących to pismo jako "H., S. W." oraz pieczątką imienną: "S. i H. W." (z dalszymi danymi osobowymi).

Kolegium w postanowieniu z dnia 31 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówiło H. W. i S. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy T. z dnia 28.02.2014 r. nr [...] [pisownia oryginalna] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzorczy wyjaśnił, że przeszkodą do wszczęcia postepowania z wniosku H. i S. małż. W. z dnia 22.02.2022 r. jest fakt, iż tut. organ w dniu 30.10.2020 r. wydał już postanowienie o nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy T. . Postanowienie to nie zostało usunięte z obrotu prawnego i korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Postanowienie z dnia 31 maja 2022 r. zostało odrębnie doręczone S. W. jako stronie postępowania i jako pełnomocnikowi H. W..

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r., podpisanym przez S. W., a opatrzonym nagłówkiem wskazującym dane S. W. oraz pieczątką imienną: S. i H. W., wystąpiono z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ("Zwracamy się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie naszej skargi.").

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r.

W komparycji postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie to wydane zostało "po rozpatrzeniu sprawy z wniosku (...) S. W. z dnia 30.08.2022 r." o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że po rozpatrzeniu żądania H. i S. W. z dnia 22 lutego 2022 r. Kolegium postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 11.05.2012 r. znak [...] [pisownia oryginalna], którą organ odmówił ustalenia na rzecz T. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo- biurowej na terenie dz. nr [...], w S. .

SKO wyjaśniło, że w podaniu z dnia 22.02.2022 r. H. W. i S. W. zawarli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 11.05.2012 r., znak [...] Następnie Kolegium wyjaśniło, że według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. S. W. i H. W., reprezentowani S. W., zawarli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 14.08.2012 r. znak [...] Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić od kogo pochodzi żądanie i czy żądanie pochodzi od osoby mającej interes prawny. Tymczasem brak jest takich ustaleń co do H. W..

Niemniej w ocenie SKO żądanie S. W. zostało niewątpliwie wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony (art. 28 k.p.a.). Stąd prima facie żądanie winno skutkować wszczęciem na ów wniosek nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie nieważności wydanej przez Wójta Gminy T. decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że w treści podania z dnia 22 lutego 2022 r. "wnioskodawca zawarł żądanie stwierdzenia, że decyzja [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa", a treść żądania wskazanego we wniosku o wszczęcie postępowania jest dla organu wiążąca.

Następnie organ nadzorczy zauważył, że "w części wstępnej sentencji oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia" Kolegium błędnie wskazało, że S. W. i H. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 28.02.2014 r. znak [...]

Niemniej Kolegium orzekając w II instancji ustaliło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22.12.2012 r. (znak [...]) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy T. z dnia 11.05.2012 r. (znak [...]) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie SKO, postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. W niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania albowiem wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji organu I instancji uchylonej w postępowaniu odwoławczym.

Zatem w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 31.05.2022 r. winno się ostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

S. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium, wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik procesowy (radca prawny), reprezentujący S. W. i H. W. (łącznie określając ich jako "skarżących"), w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2023 r. podniósł, że skarżący:

1. zaskarżyli w całości postanowienie SKO z dnia 8 sierpnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. i wnoszą o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości postanowienia z dnia 31 maja 2022 r.;

2. zarzucają zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy nie wystąpiła ku temu przesłanka w postaci innych uzasadnionych przyczyn, które miałyby spowodować, że postępowanie nie może być wszczęte;

Zdaniem strony skarżącej, z akt niniejszego postępowania nie wynika, iż istnieje w obrocie prawnym decyzja SKO z 22.12.2012 r., w której uchylono w całości decyzję Wójta Gminy T. z dnia 11.05.2012 r. (znak [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Konsekwentnie nie badano w ogóle wskazanych przez skarżącego w 2022 r. wad w postaci rażącego naruszenia prawa, określonych jako:

1) uzgodnienie ze Starostwem wydania warunków zabudowy poprzez negatywny projekt sporządzony przez M.. K. - urbanistkę działającą na zlecenie Gminy T. , mimo braku przepisu nakazującego uzgadnianie warunków zabudowy ze Starostą; 2) brak wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo upływu 9 miesięcy, wbrew przepisowi zawartemu w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); 3) umarzanie postępowań dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy zanim plan miejscowy stał się ostateczny, prawomocny i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewody W.; 4) prowadzenie postępowań przez okres znacznie dłuższy niż przewidziany przez art. 62 u.p.z.p. oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a., tj. ponad 10-12 miesięcy i dłużej, aż do 20 miesięcy; 5) bezpodstawne ponowne zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto oświadczył, że skarżący wnoszą o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy prawa materialnego) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy jednak zauważyć, że jakkolwiek w uzupełnionej skardze trafnie zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak naruszenie to zasadniczo nastąpiło z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium (organu nadzorczego) z dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był przepis art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61a k.p.a. w § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W § 2 art. 61a k.p.a. przewiduje zaś, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

W sytuacji, gdy – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze, środkiem prawnym służącym zakwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji przez właściwe kolegium jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., który na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżalnych postanowień (takich, na które służy zażalenie zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a.).

Wobec tego warto wyjaśnić, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 108/19 (dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Nie mają w nim zastosowania m.in. przepisy dotyczące możliwości dokonywania autokontroli (art. 132 k.p.a.), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.), a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.). Poza tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się tym od odwołania, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, rozpatrywany jest bowiem przez organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, a zatem nie ma tutaj zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I OSK 39/13, dostępny jw.). Wobec tego w przypadku, gdy nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie dotychczasowej decyzji, to ten sam organ, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest je usunąć (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1660/11, dostępnym jw.).

Wszystkie powyższe rozważania ogólne mają zastosowanie również do zaskarżalnych postanowień.

Wobec tego trzeba podkreślić, że Kolegium w ramach ponownego rozpatrywania sprawy trafnie zidentyfikowało podstawowe uchybienie, które miało miejsce na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i znalazło swój wyraz w postanowieniu Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Otóż w postanowieniu tym nieprawidłowo określono przedmiot wniosku z dnia 22 lutego 2022 r., a w konsekwencji również "przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia", wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji Wójta Gminy T. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...], gdy w rzeczywistości, wobec wskazanego w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. znaku sprawy [...], wniosek ten – jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. – dotyczył innej decyzji Wójta Gminy T. , wydanej w innej sprawie, tj. decyzji z dnia 11 maja 2012 r.

Dodać należy wskazać, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia wcześniejszego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2020 r. nr [...] z wniosku T. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 11 maja 2012 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] Niewątpliwie to postanowienie orzeka w sprawie niezgodnie z wnioskiem.

Podobnie jest w postanowieniu SKO z dnia 31 maja 2022 r. i jego uzasadnieniu. Kolegium błędnie określiło przedmiot sprawy, skoro wskazało, że S. W. i H. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] Prawidłowe ustalenia Kolegium w tym względzie, poczynione w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie doprowadziły jednakże organu do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Skoro w sprawie wystąpiło takie naruszenie przepisów, które uzasadniałoby uchylenie dotychczasowego postanowienia, to ten sam organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien był je usunąć. Tymczasem, pomimo przedstawienia zasadnych wniosków co do wady wcześniej wydanego postanowienia, Kolegium poprzez sformułowanie określonej treści części wstępnej postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r., jak i samo rozstrzygnięcie (osnowę), w istocie utrwaliło stwierdzoną wadę postanowienia z dnia 31 maja 2022 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzorczy błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia 31 maja 2022 r. winno się ostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. Przywołana przez organ zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) nie mogła bowiem usprawiedliwiać podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w swej istocie prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym pierwotnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do innej decyzji, wydanej w innej sprawie niż określona we wniosku strony domagającej się przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Należy podkreślić, że wynikiem zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które całkowicie błędnie określało sprawę, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Komparycja decyzji z dnia 8 sierpnia 2023 r. w żaden sposób nie wskazywała bowiem na to, jakiej sprawy, tj. jakiej decyzji wydanej w konkretnej sprawie, dotyczy wniosek z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma też sporu co do tego, że wniosek ten nie dotyczył sprawy, w której została wydana decyzja Wójta Gminy T. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...]

Wobec faktu, że wyłączone było w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy zastosowanie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia), w sprawie należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżone postanowienie - i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, prawidłowo określając przedmiot rozstrzygnięcia. Powinno to nastąpić przez wskazanie tej sprawy, o którą chodzi stronie we wniosku o stwierdzenie nieważności. Należało bowiem procedować nad wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 maja 2012 r. nr [...]

Uprawniony jest zatem wniosek, że poza błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w zaskarżonym postanowieniu zachodzi również następcza sprzeczność pomiędzy jego osnową a uzasadnieniem. Treść osnowy postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. nie wskazuje bowiem, co jest przedmiotem postępowania. Nie konkretyzuje, że dotyczy sprawy z wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 maja 2012 r. nr [...] Z części wstępnej tego postanowienia wynika jedynie, że odnosi się do wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] Odpowiednie wyjaśnienie znajduje się dopiero w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia procesowe, finalnie prowadzące do sprzeczności pomiędzy osnową postanowienia a jego uzasadnieniem, stanowią istotne naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

Sąd miał bowiem na uwadze fakt, że postanowienie jako procesowe rozstrzygnięcie administracyjne, stanowiące przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne jego części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie ze sobą związane i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą bowiem oznaczać wadliwość całego aktu, w zależności od okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, że jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Wobec tego należy podkreślić, że na organach ciąży obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również respektowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie są to postulaty, lecz konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Podstawowymi z nich są wymogi w zakresie redagowania osnowy i uzasadnienia wydawanych decyzji i innych rozstrzygnięć (postanowień), uszczegółowione w art. 107 § 1 i 3 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Chodzi zatem o powinność prawidłowego zredagowania osnowy decyzji (postanowienia), powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego stosownego uzasadnienia, wskazującego na wzajemną spójność poszczególnych elementów aktu administracyjnego.

Podstawowe znaczenie ma niewątpliwie zapewnienie koherencji pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) a jego uzasadnieniem. Bez zachowania należytej spójności pomiędzy wszystkimi istotnymi elementami aktu administracyjnego nie można bowiem zrealizować zasady z art. 8 k.p.a. Strona musi dokładnie wiedzieć, jakiej sprawy dotyczy dany akt i jakie jest rozstrzygnięcie w danej sprawie – czy to jej końcowe merytoryczne załatwienie w decyzji administracyjnej, czy też rozstrzygnięcie istotnej kwestii procesowej w drodze postanowienia – by następnie móc skutecznie dochodzić swoich praw i bronić swojego interesu.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd przywołany m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 i 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 686/16 (dostępnych jw.), że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej za prawidłowe, powinien tę decyzję uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (tak NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, dostępnym jw.). Powyższe w pełni odnosi się do postanowień, które jednakże zasadniczo rozstrzygają kwestie procesowe i w tym sensie nie stanowią rozstrzygnięć merytorycznych.

Kolejnym uchybieniem procesowym w sprawie był brak należytej weryfikacji, kto faktycznie wniósł podanie z dnia 22 lutego 2022 r. (data wpływu do organu: 5 kwietnia 2022 r.) i reprezentacji H. W. w postępowaniu administracyjnym. Trzeba mieć na uwadze, że H. W. wzięła udział w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie – co jednak należy podkreślić, była uczestnikiem tego postępowania, a nie skarżącym, jak była określana przez pełnomocnika w pismach procesowych z dnia 7 i 21 listopada 2023 r. – zaś jej pełnomocnik nie sygnalizował uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Mimo to okoliczność ta nie sanuje braków, co do wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym kto wniósł określone podanie, jak i czy strona działa osobiście czy też za pośrednictwem pełnomocnika.

Zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2 zd. pierwsze). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (§ 3).

Z kolei według art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 33 k.p.a. wskazuje z natomiast, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). W art. 33 § 4 k.p.a. przewidziano zaś sytuacje, w których zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania pełnomocnictwa, jednak wyjątek ten odnosi się do spraw mniejszej wagi.

Idąc dalej, należy zauważyć, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu administracyjnym, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania dokumentu pełnomocnictwa w aktach innych spraw pod warunkiem jednak, że są to odrębne sprawy, ze sobą nie powiązane (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GZ 140/12 i wyrok z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 513/16, dostępne jw.).

W postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2023 r. SKO zauważa, że "w związku licznymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi w Kolegium, Pan S. W. w dniu 18.06.2020 r. przedłożył pismo (adresowane do Prezesa Kolegium), informujące, że " do reprezentowania mnie, moich synów i żony mam pełnomocnictwa które Panu dosyłam i niech już tak zostanie, że Państwo z urzędu wiecie że takie pełnomocnictwa są. Jeśli macie wątpliwość to można zadzwonić zawsze do syna czy do notariusza i się dopytać. To jest moja odpowiedzialność i pod odpowiedzialnością karną składam te pełnomocnictwa, że nie są odwołane. (...). " Do pisma załączono pełnomocnictwa notarialne z dnia 27.12.2010 r. upoważniające Pana S. W. do reprezentowania synów: T. W. i F. W. oraz pełnomocnictwo Pani H. W. udzielone mężowi, z dnia 03.04.2019 r.".

Dalej Kolegium m.in. stwierdziło, że brak jest takich ustaleń co do H. W., by uznać ją za stronę postępowania. Niemniej jednak SKO jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony, powołując się na art. 157 § 2 k.p.a., wskazuje, że w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. S. W. i H. W., reprezentowani przez S. W., zawarli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy T. . Z drugiej, w części wstępnej postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. stwierdza, że rozpoznało sprawę z wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. Tymczasem tak pierwotny wniosek z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – w swej części nagłówkowej lub na odcisku pieczęci imiennej – wskazywały dane S. i H. W., a były podpisane wyłącznie przez S. W.. Co więcej, w podaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. S. W. posłużył się liczbą mnogą: "Zwracamy się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie naszej skargi". Ponadto Kolegium doręczało wydane w tej sprawie postanowienia S. W. jako stronie postępowania i odrębnie jako pełnomocnikowi H. W.. Nie zostało zatem jednoznacznie wyjaśnione w przedmiotowej sprawie ani to, kto jest podmiotem wnoszącym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też posiadanie przez S. W. odpowiedniego – co do jego istnienia i zakresu – upoważnienia do występowania w imieniu strony. To z kolei ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek (w takiej sytuacji strona jako gospodarz wniosku może wiążąco wpływać na byt postępowania), jak i wpływa na ocenę skuteczności doręczeń w postępowaniu.

Powyższe również świadczyło o uchybieniu procesowym dotyczącym przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.) w zakresie odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W takiej sytuacji, wobec sprzeczności pomiędzy osnową zaskarżonego postanowienia a jego uzasadnieniem, jak i inne stwierdzone uchybienia procesowe, należało stwierdzić, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia 31 maja 2022 r. Uchylenie obydwu postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie jest konieczne dla usunięcia uchybień proceduralnych i nadania sprawie odpowiedniego dalszego biegu.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia procesowe Sąd nie badał zasadności stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu co do tego, czy ze względu na wskazane przez organ okoliczności zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu wskazanych w wyroku, niezbędnych ustaleń wstępnych organ oceni, czy istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania nadzwyczajnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w sprawie, której dotyczy wniosek. W ten sam sposób poza rozważaniami prawnymi w niniejszej sprawie sądowej pozostały zarzuty skargi dotyczące samego meritum stanowiska Kolegium, co do zaistnienia podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej jednak trafne były co do zasady zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. w wyżej omówionym zakresie, skoro utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia okazało się w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe.

Podsumowując, organ nadzorczy powinien jeszcze raz przeprowadzić czynności wyjaśniające celem należytego rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w wyżej opisanej sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 lutego 2022 r., czy też zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie prawomocnego wyroku stanowiącego wynik kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Nadto, Kolegium jednoznacznie wyjaśni, czy w przedmiotowej sprawie S. W. działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu H. W.. Innymi słowy, potwierdzi, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od S. W. czy też również od H. W.. W tym ostatnim wypadku uzupełni akta sprawy o odpowiednie pełnomocnictwo procesowe, względnie w razie braku jego przedłożenia wystąpi o podpisanie wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. przez H. W. na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego zadba o zapewnienie prawidłowych doręczeń w stosunku do stron postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej - tj. S. W., wynik sprawy i uiszczone koszty sądowe (100 zł należnego wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).