Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1878/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A. SA utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. SA domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1089/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Podstawą dla uchylenia wyżej wymienionego orzeczenia było naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności nie wyjaśnił sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów postępowania. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę wszystkie argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącą i stanowisko swoje uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie Sąd, przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, iż zarzut naruszenia przez organ art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest niezasadny.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania A. SA utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. W. w rej. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał stan faktyczny sprawy stwierdzając, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.- dalej także jako udp) wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia praw nabytych a zatem złożenie kolejnego wniosku nie stanowi podstawy do przedłużenia posiadanego zezwolenia, lecz skutkuje wydaniem nowej decyzji. Obowiązkiem wnioskującego jest wykazanie, że w sprawie, której wniosek dotyczy, zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 cytowanej ustawy. Organ podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała istnienia wymienionej przesłanki.

W konkluzji organ odwoławczy uznał, co do zasady stanowisko organu I instancji za słuszne i nienoszące znamion dowolności.

Nadto organ stwierdził, iż wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia z grudnia 2006 r. Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wskazują, że umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Wskazany negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego za oczywisty uznał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04.

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. SA, zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji niewskazanie, iż przedmiotowy nośnik reklamowy powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego, art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny oraz art. 15 kpa poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej, a także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., iż umieszczenie nośnika reklamowego dotyczy sytuacji, gdy wcześniej tego nośnika nie było w pasie drogi, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej" wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a udp. Decyzje wydawane w trybie art. 39 ust. 3 i 3a udp dotyczą usytuowania obiektów w pasie drogowym w przyszłości. Zatem ww. przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego odnośnie obiektów budowlanych funkcjonujących już w pasie drogi. Treść przepisu art. 39 ust. 3 udp wskazuje na uznaniowy charakter decyzji. Natomiast wydając decyzję w trybie art. 38 ust. 1 udp, zarządca drogi nie ma swobody w zakresie rozstrzygnięcia (zawarte w nim słowo "mogą" nie odnosi się do uprawnień zarządcy, tylko do obiektu, że może on być dalej w pasie drogowym), a więc podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na podstawie tego przepisu posiada pod względem prawnym "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca podkreśliła, iż nie domagała się w sprawie ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej jego dotychczasowe funkcjonowanie w pasie drogowym. Przepis art. 38 ust. 1 udp dotyczy wszystkich istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń (o cechach określonych w tym przepisie), zarówno tych, które znajdowały się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 3a udp. Zastosowanie art. 38 ust. 1 udp do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość jego usunięcia z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez ten nośnik zagrożenia ruchu. Ta okoliczność (lub inna wynikająca z art. 38 ust. 1 udp) powinna być wykazana dowodami uzyskanymi w toku postępowania.

Nadto skarżąca zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów w celu stwierdzenia, czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego oraz czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi a także zakwestionowała moc dowodową zebranych w toku postępowania dokumentów. W ocenie skarżącej organ nie odniósł się do zarzutów, a zatem nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1089/07.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 września 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1089/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 ppsa. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu dotyczących obowiązku ponownego rozpoznania sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 4 pkt 21 udp działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp, zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 udp). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe, w tym m.in. przepis art. 39 ust. 1 wyrażający ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności m.in. zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiekt budowlany", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). W świetle powyższego, nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp.

Od powyższego zakazu wyjątki dopuszcza art. 39 ust. 3 udp. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzje wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 udp mają charakter uznaniowy. Uznaniowe wypadki odstąpienia od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zostały ograniczone do szczególne uzasadnionych przypadków. Na tle poszczególnych unormowań ustawy o drogach publicznych można przyjąć, iż bliżej nieokreślony przez ustawodawcę termin "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza poddaną ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniającą przekonanie, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić należy, iż w procedurze wydawania decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym najistotniejszą kwestią jest dokonana przez właściwy organ ocena, czy istniejące w danym miejscu pasa drogowego warunki oraz ewentualne inne towarzyszące okoliczności złożą się na to, co ustawa określa mianem "szczególnie uzasadnionego przypadku" i czy w konsekwencji umożliwią odstąpienie od wspomnianego zakazu z art. 39 ust. 1 udp. Nie ma natomiast większego znaczenia, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia, czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże w danym przypadku organ decydujący w sprawie.

W myśl art. 39 ust. 3a udp, w decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp wymaga wydania decyzji administracyjnej i dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp). Zatem wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym poprzedza decyzję zezwalającą inwestorowi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim tego obiektu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest na wskazany w decyzji okres; ma więc ono charakter czasowy, co wynika z art. 40 ust. 12 pkt 2 udp. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia (przewidzianej w ww. przepisie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp) kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Z ww. przepisów wynika, iż dalsze pozostawanie w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało zezwolenie, jest uzależnione od wydania, w oparciu o art. 40 ust. 1 udp, kolejnego zezwolenia. Podstawowym kryterium oceny, czy inwestor może uzyskać kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przez dany obiekt, są określone w art. 39 ust. 3 udp czynniki, które decydowały o możliwości lokalizacji obiektu w pasie drogowym, uznane w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, za "szczególnie uzasadniony przypadek". Zatem mimo udzielenia "jednorazowego" zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie. Oznacza to, że właściwy w sprawie zarządca drogi jest każdorazowo zobowiązany do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu zarządzającego drogą, m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaznaczyć bowiem należy, iż warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy są zmienne, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników, jak i określone dla danych dróg przepisy drogowe czy zasady. Warunki te są monitorowane przez zarządcę drogi. Dlatego stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może ulec zmianie w taki sposób, że dalsze udzielenie zezwolenia nie będzie możliwe. Jeżeli w ocenie zarządcy drogi dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, to organ ten, będąc zobowiązanym do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego, odmówi wydania zezwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08, niepublik.). Decyzje wydawane w tym przedmiocie odzwierciedlają politykę miasta prowadzoną w zakresie szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obejmuje ona także działania miasta podejmowane w kwestii reklamy zewnętrznej.

W świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez błędną wykładnię, a także art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym, co winno skutkować zastosowaniem w sprawie art. 38 ust. 1 udp, a nie art. 39 ust. 3 i 3a udp. W tym miejscu podnieść należy, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości wydania decyzji "przedłużającej" zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany wniosek może zostać potraktowany przez właściwy organ wyłącznie jako wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dany nośnik reklamowy. Jak już wyżej wskazano, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 39 ust. 3 udp, albowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie zastosowały art. 39 ust. 3 udp. Podkreślenia wymaga, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na "ekspektatywę" na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego czy też prawa nabyte, gdyż organ obowiązany jest każdorazowo dokonać oceny dopuszczalności zajęcia pasa drogowego w kontekście szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp.

Organy administracji publicznej I i II instancji nie naruszyły również art. 38 ust. 1 udp. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Sytuacja taka zachodzi, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, skutkiem którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie zostają tym pasem objęte (przykładowo zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z orzecznictwem NSA, wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06, Lex nr 362075, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06, niepubl.).

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu, organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy stosownie do treści ww. artykułów. Zebrał bowiem niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony materiał dowodowy, obejmujący m.in. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B. oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez analizę pozaspornych okoliczności usytuowania reklamy w pasie drogowym ul. W. w rej. R. Zdaniem Sądu organ II instancji zasadnie podtrzymał ustalenia dowodowe decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż przedstawionej w niej metodzie zbierania i oceny materiału dowodowego nie można zarzucić istotnych wad. Organ I instancji w procesie konkretyzacji okoliczności faktycznych sprawy doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego, akcentując w szczególności względy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do braku formalnego jakim był brak podpisu pod opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednakże tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Opinia ta, jak wynika z akt sprawy, została bowiem potwierdzona za zgodność z oryginałem.

W tym miejscu zaakcentować należy, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, aby w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170. W pkt 3 tezy ww. orzeczenia stwierdzono, co następuje: "Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.".

Podkreślić należy, iż reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym oddziaływaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może zatem przybierać różne formy, m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach (por. ww. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04). Reklama szerokoformatowa, jak wykazały ustalenia zarządcy drogi, powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co przy znacznym i stale zwiększającym się nasileniu ruchu stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Przy podejmowaniu decyzji organy administracyjne obu instancji miały zebrane w sprawie dowody; nie można więc zarzucić, iż działały w sposób schematyczny.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów tak I, jak i II instancji naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa. Wydane w sprawie decyzje w sposób dostateczny przedstawiały stan faktyczny sprawy, jak również zawierały stosowne uzasadnienie prawne. W szczególności organy rozważyły, czy lokalizację przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanymi z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, jak również dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika. Reasumując, w niniejszej sprawie organy jednoznacznie wyjaśniły jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wykazały, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi.

Reasumując powyższe rozważania Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.