Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2103/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § la, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 246/21 w sprawie ze skargi A.T. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 czerwca 1964 r., nr GT.III-II-6/B/48/64 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 246/21, orzekł że bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 czerwca 1964 r., nr GT.III-II-6/B/48/64, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A. T. kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. T. pismem z 23 lipca 2019 r. o wniosła stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 czerwca 1964 r., nr GT-III-II-6/B/48/64, odmawiającego ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. B. i [...], ozn. nr [...]. "[...] " rej. hip [...] i "[...] we wsi [...] nr [...] " rej. hip. [...], działka nr [...]. Niniejszy wniosek wpłynął do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu 22 sierpnia 2019 r., przekazany przez Wojewodę Mazowieckiego.

W dniu 16 października 2019 r. Minister wystąpił do Urzędu m.st. Warszawy o nadesłanie akt własnościowych, które wpłynęły w dniu 12 listopada 2019 r.

W dniu 25 czerwca 2021 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii przekazane przez Ministra Infrastruktury ponaglenie A.T., a w dniu 23 lipca 2021 r. skarga na bezczynność organu.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r., nr DO3.7611.386.2019.AB, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 24 czerwca 1964 r.

W złożonej do Sądu skardze na bezczynność skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku w terminie wskazanym przez Sąd, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przedmiot niniejszej sprawy wymagał dokonania szczegółowej analizy akt. Ponadto reorganizacja w ministerstwach w październiku 2020 r. utrudniała załatwienie spraw w terminie ustawowym.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zdaniem Sądu I instancji wydanie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii postanowienia z 11 sierpnia 2021 r., nr DO.3.7611.386.2019.AB, odmawiającego wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - powoduje, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Powyższa konstatacja wynika z tego, że w przypadku wydania postanowienia przez organ - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - brak jest podstaw do zobowiązania organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia, bowiem postępowanie to zostało już zakończone we właściwej instancji.

W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie orzeczenie kończące postępowanie przed organem I instancji Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Oceniając zaś prowadzenie postępowania przez organ sąd wojewódzki stwierdził, że nie wywiązał się on z ustawowych obowiązków, wynikających z przepisów k.p.a. i przekroczył termin załatwienia sprawy.

Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego wpłynął do organu w dniu 22 sierpnia 2019 r., a dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi Minister w dniu 11 sierpnia 2021 r. wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Tak znaczne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy (prawie dwa lata) stanowi zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu wojewódzkiego nie stanowi usprawiedliwienia dla organu skomplikowany charakter sprawy czy reorganizacje ministerstw. Rzeczą organu jest bowiem zorganizować swoją pracę tak, aby załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, z zachowaniem ustawowych terminów.

Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w k.p.a., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania uznać należy za mające charakter kwalifikowany (rażący). Przy czym podkreślić należy, że okoliczności powołane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią żadnego wytłumaczenia dla prawie dwuletniego prowadzenia postępowania.

Sąd I instancji nie znalazł natomiast uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi bowiem dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, którego prawidłowości Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie bada.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 3 wyroku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie wyjaśniający należycie motywów, dla których Sąd wojewódzki stwierdzając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a równocześnie uznał, że nie przyzna Skarżącej sumy pieniężnej od organu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego została uwzględniona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W aktualnym stanie prawnym wydanie przez organ rozstrzygnięcia już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie czyniło skargi bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, a także co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

Sąd I instancji przyjął, że przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, którego prawidłowości Sąd w przedmiotowym postępowaniu nie bada. Sąd I instancji oddalił zatem wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do przesłanek zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazując na brak podstaw do oddalenia skargi w tym zakresie.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełnią te środki. I tak, przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego.

Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony), a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.

Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej, jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych, w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.), zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Nie ma zatem podstaw do formułowania tezy o obowiązku strony wykazania istnienia oraz wysokości szkody poniesionej w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania.

Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Za przyznaniem stronie skarżącej sumy pieniężnej przemawia również stwierdzenie, że bezczynność organu wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17).

Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Zauważyć również należy, że skoro przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy, to okoliczność wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie wyłącza możności przyznania stronie skarżącej sum pieniężnych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wydanie rozstrzygnięcia przez organ nie stoi na przeszkodzie przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem zasadny. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do omawianej kwestii jest lakoniczne, jednakże pomimo to możliwe jest zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji. Nie ma zatem podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oceni zasadność żądania skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej na tej podstawie prawnej mając na uwadze powyżej przedstawioną ocenę prawną.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.