Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 41/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 , 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. i B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1588/22 w sprawie ze skargi T. W. i B. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 października 2022 r. nr I-III.7721.17.1.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1588/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. W. i B. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 października 2022 r. nr I-III.7721.17.1.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79a K.p.a. w stopniu rażącym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy Sąd nie dostrzegł oczywistych uchybień przeprowadzonego postępowania w zakresie zapewnienia stronie gwarancji procesowych, poprzez:

- zaniechanie powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę. Tymczasem, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide np. I SA/Gd 1386/21 - wyrok WSA Gdańsk z dnia 19-01-2022, Legalis);

- pozbawienie skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Uwadze organu uszło, że art. 10 K.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a odstąpienie od tej reguły może mieć jedynie wyjątkowy charakter (art. 10 § 2 K.p.a.);

- pominięcie tego, iż zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (vide np. wyrok WSA w Krakowie z 21.01.2022 r., I SA/Kr 1021/21, Legalis), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło skarżącym przedstawienie ich argumentacji w sprawie w świetle zgromadzonych dowodów oraz sformułowanie i zgłoszenie nowych wniosków dowodowych i winno skutkować uchyleniem skarżonej skargą decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na ustalenie przesłanek, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżone orzeczenie, co czyni to rozstrzygnięcie niemożliwym do kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze z zakresu naruszenia przepisów postępowania. In concreto, WSA poddał analizie jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, pozostawiając pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania bez oceny prawnej. Uchybienie to czyni zasadnym twierdzenie, że w sprawie niniejszej nie miała miejsca w istocie kontrola legalności działania organu administracji publicznej, a Sąd powielił tylko ustalenia organu administracji publicznej i jego ocenę prawną - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwiło dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, a także zrozumienie zasadności wydanego rozstrzygnięcia;

c) art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała prawo materialne, tj. art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego dalej: PrBud w zw. z art. 3 pkt. 20 PrBud (Dz. U. 1994 Nr 89, poz. 1141. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, podczas gdy, stroną takiego postępowania jest właściciel nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu, który jest pojęciem znacznie szerszym niż bezpośrednie sąsiedztwo, co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.

Skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji pomimo, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 79a K.p.a. w stopniu rażącym poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy Sąd nie dostrzegł oczywistych uchybień przeprowadzonego postępowania w zakresie zapewnienia stronie gwarancji procesowych.

Nie można podzielić twierdzenia skarżących, że opisane wyżej naruszenie polegało na zaniechaniu powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę.

Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiany z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2640/22). O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona.

Sformułowany w art. 9 K.p.a. obowiązek czuwania przez organ nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie może także abstrahować od tego, czy strona korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1697/97; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06). Jak zauważono w orzecznictwie, obowiązku z art. 9 K.p.a. nie można utożsamiać ze świadczeniem na rzecz strony nieograniczonej pomocy prawnej, zwłaszcza gdy strona tą pomocą dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 284/07; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1148/05).

Wnoszący kasację byli reprezentowani w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym przez pełnomocnika będącego adwokatem. Pełnomocnik ten ukierunkował ich działania mające na celu podważenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę składając wniosek o wznowienie postępowania. We wniosku podano podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wskazano, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jako istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody wskazano, że decyzja Starosty Niżańskiego, Nr U-35/2016 z dnia 22 września 2016 r. dotyczy formalnie rozbudowy obiektu, podczas gdy w rzeczywistości był on budowany od podstaw. Wnioskodawcy stwierdzili, że "nie da się bowiem wybudować obiektu, który nie istnieje". Wnioskodawcy złożyli wnioski dowodowe: o przeprowadzenie oględzin oraz przesłuchanie stron.

W uzasadnieniu decyzji Starosty Niżańskiego z dnia 12 lipca 2022 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Niżańskiego Nr U-35/2016, z dnia 22 września 2016 r., o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-produkcyjnego, organ obszernie omówił okoliczności faktyczne związane z przesłankami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przedstawił rezultaty postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na podstawie projektu budowlanego. Omówił obszar oddziaływania inwestycji. Rozważył okoliczności nawiązujące do wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W trakcie postępowania wznowieniowego pełnomocnik skarżących złożył w ich imieniu środek odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji, nazwany przezeń zażaleniem.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że ewentualny brak zorientowania skarżących o okolicznościach, od jakich zależy rozstrzygnięcie sprawy i dowodach, jakie powinny być przez stronę przedstawione, był rezultatem naruszenia przez organy administracji obowiązku określonego w art. 9 K.p.a.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. i pozbawienia skarżących do czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Brak zawiadomienia skarżących przez organ pierwszej instancji, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o zakończeniu postępowania, nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter postępowania wznowieniowego, organ oparł się na dokumentach z postępowania zwykłego. Najistotniejsze znaczenie ma tej mierze projekt budowlany.

Brak powiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nie uniemożliwił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. W "zażaleniu" podnieśli, że powinny być przeprowadzone dowody z opinii biegłego oraz z oględzin. Abstrahując od zasadności tego wniosku dowodowego, nie można powiedzieć, że zarzucany brak powiadomienia uniemożliwił im złożenie stosownych wniosków.

Podkreślić zaś trzeba, nawiązując do podniesionej w uzasadnieniu kasacji tezy o niejako automatycznym wydaniu decyzji, zaskakującym stronę, że co prawda postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r., ale wniosek o wznowienie został złożony przez pełnomocnika skarżących 29 marca 2017 r. Po złożeniu tego wniosku toczyło się postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę. WSA w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 917/17, w sprawie ze skargi T. W. i B. W. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 lipca 2017 r. nr I-XIII.7722.2.1.2017 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Niżańskiego z dnia 18 maja 2017 r. nr AB.6740.3.13.2017. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 557/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 917/17.

Wydanie przez Starostę Niżańskiego decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w dniu 12 lipca 2022 r. trudno więc uznać za rozstrzygnięcie zaskakujące.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na ustalenie przesłanek, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżone orzeczenie, co czyni to rozstrzygnięcie niemożliwym do kontroli instancyjnej. Zdaniem wnoszących kasację, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze z zakresu naruszenia przepisów postępowania. In concreto, nadto, w ich ocenie, WSA poddał analizie jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, pozostawiając pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania bez oceny prawnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22).

Sąd pierwszej instancji nie tylko przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ale także bezpośrednio odniósł się do stanowiska skarżących co do obszaru oddziaływania inwestycji, a także charakteru udzielonego pozwolenia na budowę.

Nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku teza, według której, Sąd pierwszej instancji pozostawił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania bez oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe sformułowane w skardze zarzuty, w tym odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Według Sądu, postępowanie prowadzone było zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania organy podjęły wszystkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, dokonując wyczerpującego zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz trafnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, którą to argumentację Sąd w całości podziela.

W tej sytuacji nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której skarżona decyzja naruszała prawo materialne tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania administracyjnego może być tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, podczas gdy, stroną takiego postępowania jest właściciel nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu, który jest pojęciem znacznie szerszym niż bezpośrednie sąsiedztwo, co winno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, według którego, stroną postępowania administracyjnego może być tylko właściciel nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Zaaprobował stanowisko organów, że stroną jest właściciel nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji. To, że nieruchomość skarżących (działka nr [...]) oddzielona jest od działek na których miała być usytuowana inwestycja działką nr [...], stanowiącą drogę dojazdową oraz działką nr [...], stanowiło tylko jedną z okoliczności wskazujących na położenie działki nr [...] poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Niezależnie od tej okoliczności, organy obszernie omówiły okoliczności, z których wynika brak oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie działki skarżących.

Warto także odnotować, że wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 352/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. W. i T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 650/19 w sprawie ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 19 marca 2019 r. nr SKO.401.ZP.435.70.2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie stanowiska Sądu I instancji, wynikającego z karty informacyjnej przedsięwzięcia, że inwestycja pod względem emisji hałasu, zanieczyszczeń pyłowych, a także powstawania i gromadzenia odpadów nie będzie ponadnormatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, w tym ograniczać w zabudowie i użytkowaniu ich działkę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.