Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 276/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1, ust. 1b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO.40.942.2022.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia 18 lutego 2022 r., nr OPS.4121.ŚP.000322.1.2021.MB, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. N. (zwaną również skarżącą, wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO.40.942.2022.śr, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia 18 lutego 2022 r., nr OPS.4121. ŚP.000322.1.2021.MB, odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 czerwca 2021 r. skarżąca - reprezentowana przez pełnomocnika - złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (dalej w skrócie: OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. C. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z lutego 2016 r., na podstawie którego J. C. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od dnia 22 września 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 listopada 2010 r.; kartę informacyjną leczenia szpitalnego J. C. z dnia 1 października 2010 r.; opis czynności wykonywanych podczas opieki nad osobą niepełnosprawną z dnia 31 marca 2021 r. We wniosku oświadczyła, że sprawuje nad matką, która jest rozwódką, całodobową opiekę polegającą na pomocy przy wstawaniu, ubieraniu się, toalecie i kąpieli oraz w korzystaniu z toalety. Ponadto przygotowuje i podaje matce posiłki oraz leki i doprowadza ją do lekarzy. Wyjaśniła również, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie ma ustalonego prawa do emerytury czy renty, nie pobiera m.in. zasiłku dla opiekuna.

Decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia 12 lipca 2021 r. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - decyzją SKO z dnia 29 października 2021 r.) Burmistrz L. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 24 ust. 1 i ust. 4, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i przytoczył treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy. Odnotował też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, i stwierdził, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosować akty wprowadzone do porządku prawnego. Następnie wskazał, że powziął informację, iż mąż wnioskodawczyni pracuje poza granicami kraju, lecz w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej części uzasadnienia odwołał się do informacji wynikających z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i na tej podstawie uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w celu opieki nad matką. J. C. do popołudniowych godzin bierze bowiem udział w projekcie "[...]", który trwa do sierpnia 2022 r., zaś w pozostałych godzinach skarżąca wykonuje podstawowe czynności stosownie do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Akcentował organ, że po myśli tego przepisu rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie, a przez wzajemne wsparcie należy rozumieć pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu i kalectwie, pomoc intelektualną przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy przez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z tym zarzutem wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto podniosła, że udział jej matki w programie "[...]" nie powinien mieć wpływu na stanowisko co do przyznania świadczenia. W ramach tego programu matka korzysta z rehabilitacji (w zależności od samopoczucia), na którą skarżąca ją dowozi i z której przywozi do domu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania, podając m.in., że ze zleconego do przeprowadzenia organowi pierwszej instancji rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż E. N. nie podejmowała żadnego zatrudnienia od 2014 r., ponieważ wychowywała dwoje dzieci. Jej matka zamieszkała z nią od 17 października 2020 r., porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa posiłki, sama załatwia potrzeby fizjologiczne, jej [...] - pozostałość po [...]. Od 1 lutego 2022 r. uczestniczy w projekcie "[...]", gdzie uczęszcza od poniedziałku do piątku (auto przyjeżdża pod dom i pod dom ją odwozi), zaś skarżąca nie uczęszcza z matką na projekt. Z wywiadu wynika również, że J. C. może przez parę godzin przebywać sama w domu, a w godzinach popołudniowych pozostaje pod opieką córki, ponieważ mieszkają razem w domu. Natomiast stan zdrowia skarżącej pozwala na sprawowanie opieki nad matką, lecz w dalszym ciągu pozostaje ona pod opieką asystenta rodziny oraz kuratora sądowego. Ponadto ustalono, że opieka E. N. nad matką polega na wożeniu do lekarzy i przygotowaniu posiłków, które potem matka samodzielnie spożywa. Wedle pracownika socjalnego opieka nad matką w żaden sposób nie skutkuje rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą. Z kolei w oświadczeniu z dnia 25 czerwca 2022 r. skarżąca opisała swoją sytuację rodzinną i wskazała, w jaki sposób opiekuje się matką (kąpie mamę, podaje leki, robi śniadania, obiady i kolacje, mierzy poziom cukru oraz jeździ do lekarza), w tym przed i po rehabilitacji, w jakiej uczestniczy w ramach projektu "[...]". Podkreśliła skarżąca, że nie może podjąć pracy, ponieważ opiekuje się dziećmi w wieku 7 lat i 4,5 roku oraz mamą. Poza tym stwierdziła, że nieprawdą jest to, iż mama jest samodzielna. Potrafi jedynie zrobić sobie kawę i herbatę oraz pójść do wc, a wszystkie inne czynności wykonuje skarżąca. Nadmieniła również, że jej matka często słabnie, [...]. Następnie SKO przytoczyło w uzasadnieniu decyzji przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2 i ust. 4. Nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. Powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Z tego względu za niezasadną uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. W ocenie SKO, mimo spełnienia przez skarżącą pozostałych warunków niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności, które uniemożliwiają przyznanie wnioskowanego świadczenia. W pierwszej kolejności przypomniało, że w orzeczeniu dotyczącym niepełnosprawności w stopniu znacznym J. C. znajdują się - w punkcie 7 - wskazania o "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Argumentowało, że wydanie samego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przesądza wobec tego "niejako z góry" o tym, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, bowiem uczyniono założenie, że osoba taka nie zawsze wymaga opieki, lecz czasami wymaga pomocy. Zaznaczyło, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczne sprawowanie opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast oceniając, czy wnioskodawczyni osobiście opiekuje się niepełnosprawną matką i czy opieka ta stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, SKO stwierdziło, że zakres udzielanej przez wnioskodawczynię pomocy matce w żaden sposób nie skutkuje rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia. Dowodziło, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Tymczasem sama skarżąca wskazała w oświadczeniu z dnia 25 czerwca 2022 r., że nie może podjąć zatrudnienia z powodu opieki nad dziećmi oraz matką. Ponadto nieprawdziwie okazały się twierdzenia zwarte w odwołaniu, jakoby E. N. sama zawoziła matkę na zajęcia w ramach projektu "[...]" i asystowała jej w trakcie zajęć. Jak bowiem ustalono w toku dodatkowego postępowania wyjaśniającego, J. C. zawożona jest na zajęcia samochodem i odwożona z zajęć w ten sam sposób, a strona stwierdziła, że nie ma potrzeby, aby ona jeździła na zajęcia razem z matką i uczestniczyła w tych zajęciach. W przekonaniu SKO skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia, ponieważ opieka nad matką związana jest z wykonywaniem czynności dnia codziennego, tj. przygotowywaniem i podawaniem posiłków, umawianiem na wizyty lekarskie i dowożeniem do lekarza, pomocą przy kąpieli. Czynności te - według Kolegium - nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia, gdyż może je wykonywać każda, nawet zatrudniona osoba. Nie można więc uznać, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny istniały przesłanki do jej uchylenia i orzeczenia o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że czynności wykonywane przez skarżącą w stosunku do niepełnosprawnej matki polegające na przygotowywaniu posiłków (śniadań, obiadów i kolacji), podawaniu leków ([...]), pomocy w czynnościach higienicznych, asystowaniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, pomocy w przemieszczaniu się, odwożeniu do placówki rehabilitacyjnej nie wymagają rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia i stanowią czynności dnia codziennego, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wyraźnie wynika, że J. C. pozostaje osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, która to opieka jest faktycznie sprawowana przez E. N., co nie pozwala jej podjąć zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy,

- art. 17 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że czynności wykonywane przez skarżącą w stosunku do niepełnosprawnej matki nie stanowią opieki o charakterze stałym, nie wymagają rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia i stanowią czynności dnia codziennego, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki; jednocześnie rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga ona, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga, a przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, tj. stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej i chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę, a ponadto nie jest rolą organów dokonywanie własnych ustaleń i oceny w zakresie czasochłonności opieki wymaganej przez podopiecznego, skoro uprawniony lekarz orzecznik stwierdził, że dana osoba wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji - organy są związane przedłożonym orzeczeniem.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnioskowała też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie ma charakteru opieki stałej lub długotrwałej, określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Czynności polegających m.in. na przygotowywaniu posiłków (śniadanie, obiad, kolacja), podawaniu leków ([...]), wykonywaniu czynności higienicznych, odbywaniu wizyt lekarskich, robieniu zakupów, przemieszczania się i odwożenia do placówki rehabilitacyjnej nie sposób bowiem uznać za regularnie wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i nie mają one wyłącznie charakteru tzw. czynności dnia codziennego. Dowodziła skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że opieka "stała" charakteryzuje się tym, że opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy, przy tym sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę. Wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że przepis nie wymaga, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Wymaga natomiast, by opieka była sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. W ocenie skarżącej samodzielne poruszanie się przez jej matkę po mieszkaniu i uczestniczenie w programie rehabilitacyjnym "[...]" nie determinuje twierdzenia, że nie potrzebuje ona stałej opieki, wszak w orzeczeniu o niepełnosprawności wyraźnie wskazano na taką konieczność, a organy nie są uprawnione do kwestionowania orzeczenia lekarza - orzecznika, w tym także do określenia czasochłonności czynności wykonywanych przez opiekuna. Wedle skarżącej ciężko wyobrazić sobie sytuację, w której miałaby pozostawić matkę samą, bez możliwości załatwienia przez nią nagłej potrzeby fizjologicznej czy przygotowania ciepłego posiłku. Ponadto fakt nieuczestniczenia przez skarżącą w programie rehabilitacyjnym nie oznacza, że w tym czasie nie pozostaje ona w gotowości do nagłego przyjazdu po matkę w przypadku jej nagłej niedyspozycji (takie sytuacje miały już miejsce w przeszłości - organizatorzy programu kilkakrotnie dzwonili do skarżącej z prośbą o odebranie matki przed czasem z powodu jej złego samopoczucia). Podkreśliła skarżąca, że pozostaje w gotowości do świadczenia opieki przez cały czas, nawet w przypadku, gdy w danej chwili faktycznie nie wykonuje żadnych czynności pielęgnacyjnych. Pomiędzy niepodejmowaniem pracy zawodowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną niewątpliwie zachodzi więc związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Odnośnie do zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca argumentował, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności dotyczące charakteru wykonywanych czynności opiekuńczych, które nie są - jak błędnie przyjęło SKO - zwykłymi czynnościami dnia codziennego. Taki wniosek pozostawałby uzasadniony, gdyby J. C. mogła wykonywać owe czynności samodzielnie, lecz jest to niemożliwe, ponieważ ma m.in. problemy z porozumiewaniem się i poruszaniem, z tego też powodu lekarz-orzecznik jednoznacznie stwierdził, że wymaga ona stałej opieki. Zauważyła skarżąca, że fakt jednoczesnego sprawowania przez nią opieki nad małoletnimi dziećmi nie ma żadnego wpływu na pozostawanie do dyspozycji niepełnosprawnej matki. Zaznaczyła, że prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 ustawy musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, a jest nim pomoc finansowa państwa dla rodzin dotkniętych niepełnosprawnością, stanowiąca rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania pracy zarobkowej przez opiekuna. Tymczasem skarżąca od kilku lat opiekuje się niepełnosprawną matką, co stanowi dla niej wyzwanie nie tylko dla siły fizycznej, ale i psychiki oraz sytuacji finansowej. Końcowo zauważyła, że posiadanie statusu bezrobotnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś rezygnacja z zatrudnienia nie musi bezpośrednio poprzedzać złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, powołując się dodatkowo na poglądy orzecznictwa sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – J. C., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od dnia 22 września 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 listopada 2010 r. W orzeczeniu tym stwierdzono ponadto, że J. C. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

Według Kolegium skarżąca spełnia także przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1b ustawy i jest to stanowisko prawidłowe. Trafnie bowiem w tym zakresie przyjęto w zaskarżonej decyzji - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy powinno się wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium słusznie uznało, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w przypadku skarżącej nie występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W świetle art. 17 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości to, że musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w tym przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką strona nie ma takiej możliwości. Co istotne, przepis art. 17 ust. 1 ustawy dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak celnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne, wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20 i z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 371/20), że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" opieka są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu art. 17 ust. 1 ustawy. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela nadto pogląd prezentowany w orzecznictwie, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Ponadto wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 85/22). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W przytoczonych wyrokach akcentuje się również, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwianie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22 i przytoczone tam orzecznictwo).

Poza tym podkreślenia wymaga, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowi dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności matki skarżącej jednoznacznie wskazano m.in., że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść tego orzeczenia była dla organów orzekających w sprawie wiążąca. Natomiast już z jego treści wynikał charakter i zakres opieki sprawowanej nad J. C. Nieuprawnione są więc stwierdzenia organu odwoławczego, że wykonywane czynności dnia codziennego nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Sąd nie podzielił także poglądu Kolegium, że wykonywanie takich czynności przez skarżącą jak przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie i dowożenie do lekarza, pomoc w myciu itp. stanowią typowe czynności dnia codziennego, które może wykonywać każda nawet zatrudniona osoba. Czynności te, co istotne, strona podejmuje dla i na rzecz matki, rezygnując przy tym z zatrudnienia, świadomie dokonując wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawną matką. Poza tym organy obu instancji nie odniosły się do okoliczności wskazanych przez skarżącą, że matka nie korzysta samodzielnie z wc, wymaga stałej kontroli [...] i podawania [...], często miewa omdlenia.

Wobec tego Sąd stwierdza, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, zwłaszcza przedłożonego orzeczenia lekarskiego, że matka skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że matka wnioskodawczyni nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że to skarżąca wykonuje przy matce wszystkie czynności w zakresie opieki, a zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast zakres sprawowanej przez skarżącą opieki ma charakter indywidualnie dostosowany do schorzenia matki, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22).

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej, a w konsekwencji naruszony został również przepis art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przedwczesną odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 K.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.p.a.). Z przepisu art. 80 K.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna również wynikać z wiedzy i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu, kwestionując zakres sprawowanej opieki przez skarżącą, a w konsekwencji związek przyczynowy między opieką a nieodejmowaniem zatrudnienia, organy w istocie nie rozważyły wszystkich okoliczności, które powinny zostać przeanalizowane przed sformułowaniem tezy o występowaniu bądź niewystępowaniu związku przyczynowego. Stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki, organy nie wykazały, że w stosunku do jej matki możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności opiekuńczych, pozwalające na podjęcie zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. W tym zakresie organy skupiły się jedynie na ustaleniach dotyczących korzystania przez matkę skarżącej z programu "[...]", który - po pierwsze - ma charakter czasowy, a po drugie, udział w nim nie wyklucza pozostawania przez skarżącą w ciągłej dyspozycji matki w związku z jej ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Również akcentowana przez Kolegium okoliczność jednoczesnego wychowywania dzieci przez skarżącą - w ocenie Sądu - nie wyklucza sprawowania opieki na matką. Poza tym, jak już wcześniej wyjaśniono, organy nie odniosły się do okoliczności podnoszonych przez skarżącą w oświadczeniach, a dotyczących braku samodzielności matki w korzystaniu z toalety, trudności w poruszaniu się, częstych omdleń, konieczności stałego pomiaru [...]. Natomiast, w przekonaniu Sądu, skoro czynności opiekuńcze dotyczą podstawowych przejawów zwykłego, codziennego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna.

W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.