Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 195/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) - dalej k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną przez P. P. (dalej również: skarżący; strona) decyzję Wójta Gminy K. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 14 marca 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr [...] ustalił P. P. opłatę w łącznej wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 2118 m˛, obręb K. , gmina K. – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. - uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z 2012 r., poz. [...]) i zbyciem udziału wynoszącego [...] części we współwłasności działki nr [...] i udziału wynoszącego [...] części we współwłasności działki nr [...], potwierdzonym aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej u.p.z.p. oraz § 31 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z 2012 r., poz. [...]) - dalej również: plan miejscowy; uchwała; MPZP.

W uzasadnieniu tej decyzji Wójt wyjaśnił, że w wyniku podjęcia uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowowschodniej części wsi K. nastąpił wzrost wartości nieruchomości, stanowiącej działki o nr ewid. [...] i [...] - obręb K. , gmina K. .

Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r. znak [...] powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego K. M. (nr [...]), który sporządził operat szacunkowy. W operacie tym została ustalona wartość przedmiotowej części nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego. Rzeczoznawca w przedmiotowym operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2023 r. ustalił, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu wzrosła o kwotę [...]zł. Z uwagi na różne stawki procentowe oraz przeznaczenie działki o nr [...], wartość opłaty z tytułu wzrostu wartości działek o nr [...] i [...] została obliczona przy uwzględnieniu stawki procentowej (30% zgodnie z § 31 uchwały), przeznaczenia oraz powierzchni nieruchomości. Wysokość opłaty planistycznej została obliczona na podstawie zbytych udziałów w przedmiotowej nieruchomości, wskazanych w akcie notarialnym nr rep. [...] sporządzonym 11 kwietnia 2017 r. W konsekwencji, opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...] i [...] wynosi [...] zł "([...] zł/m˛ x ((1/20 x 1 111 m˛) + (1/2 x 1 006 m˛)) x 30 % = [...] zł".

W odwołaniu od powyższej decyzji P. P. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując sprawę po ponownym uchyleniu wcześniejszych dwóch decyzji Wójta Gminy K. , za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości, na skutek wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M..

Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłatą obciąża się każdą osobę, która zbyła nieruchomość, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu lub jego zmiany.

Organ odwoławczy wskazał na to, że w planie miejscowym przedmiotowa działka zmieniła swoje przeznaczenie. Działka o nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (II etap) - uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 27 czerwca 2002 r., w części objętej tym planem przeznaczona była pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (18MU). W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. - uchwała Rady Gminy K. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] (tj. dnia 6 października 2012 r.) działka o nr ewid. [...] w części objętej planem przeznaczona była częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (20MN), częściowo pod tereny dróg publicznych - dojazdowych (19KDD).

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. z dnia 28 czerwca 2012 r. wszedł w życie w dniu 6 października 2012 r. Przedmiotową nieruchomość, która objęta została tym planem, skarżący nabył aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2012 r. nr rep. [...], czyli w dacie kiedy jeszcze nowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał, zatem w dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właścicielem nieruchomości - działki nr [...] był skarżący. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił podmiot, który ma obowiązek uiścić opłatę planistyczną. W tym też zakresie organ odwoławczy argumentował, że skoro nowy plan miejscowy wszedł w życie w dacie 6 października 2012 r., to okres 5-letni upływał w dniu 6 października 2017 r. (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), a tymczasem skarżący zbył udział wynoszący [...] części we współwłasności działki nr ewid. [...] i udział wynoszący [...] części we współwłasności działki nr ewid. [...] aktem notarialnym nr rep. A. w dniu 11 kwietnia 2017 r.

Ponadto organ II instancji podniósł, że w dniu 8 września 2017 r. Wójt Gminy K. , wskutek powzięcia informacji o zbyciu przedmiotowej nieruchomości, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty planistycznej, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało stronie postępowania w dniu 11 września 2017 r.

Kolegium podkreśliło, że dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy. Następnie wskazało na to, że w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. - jeden w dniu 19 marca 2021 r. (aktualność potwierdzona w dniu 16 marca 2022 r.) oraz nowy operat z dnia 12 stycznia 2023 r. służący do wydania przedmiotowej decyzji. Zauważyło też, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...], w szczególności co do sposobu obliczania wzrostu wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji szczegółowo przeanalizował sporządzony operat dotyczący wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał wnikliwej analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego pod każdym względem, nie wkraczając w merytoryczną stronę operatu.

Organ II instancji wskazał na to, że wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – w sytuacji, o której mowa w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. – stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis ten nakazuje, zatem przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości uwzględnić wartość na podstawie wygasłego planu miejscowego, z pominięciem faktycznego wykorzystania nieruchomości (przepisu art. 37 ust. 1 zd. drugie nie stosuje się) wówczas, gdy wartość ta okaże się wyższa niż wynikająca z kryterium sposobu jej wykorzystania. W praktyce oznacza to, że po dniu wejścia w życie tego przepisu, w przypadkach podobnych do rozpatrywanej sprawy, należy wykonać wycenę nieruchomości dla trzech stanów planistycznych: 1) z uwzględnieniem przeznaczenia określonego w nowo uchwalonym planie, 2) na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym, 3) z uwzględnieniem przeznaczenia w "starym planie", który stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a następnie wybrać wariant korzystniejszy dla strony, tzn. wyższą z wartości dla stanów 2 i 3 porównać z wartością dla stanu 1.

Kolegium zauważyło, że zarówno w operacie szacunkowym, jak i w zaskarżonej decyzji uzasadniono pominięcie wyceny trzech stanów. Rzeczoznawca odstąpił od wyceny nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym, gdyż faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu w okresie tzw. luki planistycznej był zgodny z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a działka miała cechy gruntu rolnego. W ocenie organu II instancji, to właśnie ten fakt jest istotny w sprawie, a nie ustalenia, czy przedmiotowy obszar mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, jak podnosi skarżący. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzji takiej nie wydano i to jest istotne dla sprawy, dlatego też w przedstawionym operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2023 r. oszacowano wartość dla dwóch stanów planistycznych, zważywszy, że poziom cen ustalany jest na dzień zbycia, a wartość określona na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki oraz wartość określona z uwzględnieniem przeznaczenia w "starym planie", który stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., jest tożsama.

Idąc dalej, Kolegium podniosło, że najbardziej istotne w przedmiotowej sprawie było to, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Organ wskazał również na to, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Wyjaśnił też, że nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu tego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że wprawdzie cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu.

W konsekwencji, powołując się na stanowisko orzecznictwa, organ stwierdził, że działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu, jeśli więc po tej ostatniej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych "małych" działek budowlanych. Wskazał też, że do wyceny nieruchomości należało przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie planu, czyli wartość 1 m˛ nieruchomości, która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego, a dopiero następnie, proporcjonalnie do powierzchni określić wartość rynkową działek powstałych w wyniku podziału, które zostały zbyte przed upływem 5 lat po wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego.

W ocenie Kolegium sporządzony operat szacunkowy z dnia 12 stycznia 2023 r., stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, określa prawidłowo wartość nieruchomości, tj. działki o nr [...], która istniała w ewidencji w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego dowodu, Kolegium stwierdziło, że w operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2023 r. biegły, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównania parami, która polega na określeniu rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, ustaleniu rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych, podaniu charakterystyki wycenianej nieruchomości z podaniem cech rynkowych. W metodzie tej rzeczoznawca dokonał wyboru do porównań co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, których ceny są wiarygodne; z podaniem ich opisu i charakterystyki utworzył pary porównawcze nieruchomości, których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej wybranej nieruchomości. Rzeczoznawca wyliczył następnie poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wybranymi, jak i określił również wartość nieruchomości każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjnej skorygowanej o sumę poprawek kwotowych. Następnie ostatecznie określił wartość nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną lub ważoną z wartości nieruchomości uzyskanej z porównań w poszczególnych parach. Wartość nieruchomości w dniu wejścia w życie planu biegły określił na kwotę [...]zł, szacując przy tym wartość 1 metra kwadratowego na [...] zł; natomiast wartość nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu planu biegły określił na kwotę [...]zł. Stąd też różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego i wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu wyniosła [...] zł.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na różne stawki procentowe oraz niejednorodne przeznaczenie działki nr ewid. [...], wartość opłaty z tytułu wzrostu wartości działek o nr ewid. [...] i [...] została obliczona przy uwzględnieniu stawki procentowej, a także przeznaczenia oraz powierzchni nieruchomości. Na podstawie wzrostu wartości nieruchomości organ dokonał obliczenia jednostkowego wzrostu wartości w przeliczeniu na 1 m˛ powierzchni działki, który wyniósł [...] zł/m˛ ([...] zł : 8 185 m˛ = [...] zł/m˛). Na podstawie wzrostu jednostkowego organ dokonał obliczenia wysokości opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości równą iloczynowi stawki jednostkowej wzrostu, powierzchni działki oraz stawki procentowej (30%) określonej zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości. Ponadto zaznaczył, że wysokość opłaty planistycznej została obliczona na podstawie zbytych udziałów, wskazanych w akcie notarialnym z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr rep. [...]. Stąd też opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb K. wyniosła [...] zł i działkę nr [...], obręb K. wyniosła [...] zł, co daje łączną kwotę opłaty [...] zł.

Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma podstaw aby kwestionować stanowisko organu I instancji w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Organ odwoławczy zauważył, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów "rozporządzenia RM" [tj. ze wskazanego przez organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2021 r., poz. 555) - uw. wł. Sądu]. Opracowanie to zawiera, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia RM, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 rozporządzenia RM oraz zawiera istotne dokumenty jako załączniki, spełniając tym samym wymóg § 56 ust. 4. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 rozporządzenia RM. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Kolegium podniosło również, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmującą inne kryteria wyceny, albo też poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również: u.g.n.). Organ II instancji zauważył, że z treści odwołania można wnioskować, że skarżący nie zapoznał się w sposób dokładny z operatem, który zdaniem organu odwoławczego wykonany został w sposób prawidłowy i stanowi dowód w przedmiotowej sprawie.

W skardze na decyzję odwoławczą P. P. zarzucił:

A) w przypadku decyzji organu II instancji:

1) naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez niewystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie operatu szacunkowego w przypadku załączonego do sprawy opinii I. W. - rzeczoznawcy majątkowego a więc istnienia znacznych rozbieżności określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, bądź nie wystąpienie o opinię o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez K. M. rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji 20-krotnie zaniżonej ceny nieruchomości przed uchwaleniem MPZP w stosunku do ceny zapłaconej przez P. P.;

2) pominięcie przy ocenie wartości nieruchomości [faktu] błędnego i nieuzasadnionego powoływania się w operacie szacunkowym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 719/17 (str. 17 operatu szacunkowego), ponieważ wyrok dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; studium nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w sprawie niniejszej skarżący wystąpił przed uchwaleniem MPZP o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; decyzja zostałaby wydana zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku traku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ "działka przylegająca posiadała zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną 2-lokalową (zasada dobrosąsiedztwa)"; trwające postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostało umorzone ze względu na przystąpienie do uchwalenia MPZP;

3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieocenienie sprawy, także na podstawie opinii I. W. - rzeczoznawcy majątkowego, z której wynika znaczna rozbieżność określająca wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny – i to w przypadku, gdy organ I instancji stwierdził, że ekspertyzę I. W. uważa za bezzasadną (str. 4 pisma Wójta Gminy K. z dnia 21 kwietnia 2022 r.), co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie, w kontekście zarzutów 1 i 3 skargi, przepisu art. 7 k.p.a. poprzez odstępstwo przez Kolegium od obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

B) w przypadku decyzji Wójta Gminy K. :

5) naruszenie art. 136 §1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu: a) z aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2012 r. Repertorium [...] sporządzonego przez notariusza S. P. (w aktach sprawy), na okoliczność ustalenia, że: P. P. nabył nieruchomość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. i nieruchomość została nabyta za kwotę [...]zł, tj. [...] zł za 1 m˛, a więc po cenie wolnorynkowej gruntu budowlanego, a nie gruntu rolnego, to jest [...] zł za 1 m˛, co oznacza, że P. P. w żaden sposób nie odniósł korzyści; b) ekspertyzy I. W. - rzeczoznawcy majątkowego (w aktach sprawy) na okoliczność ustalenia, że: wartość jednostkowa odnośnego gruntu nie może wynosić [...] zł. za 1 m˛ a wynosi [...] zł za 1 m˛; proponowana wycena gruntu sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego dla pobrania przez Wójta gm. K. jednorazowej opłat/ z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie uwzględnia ceny, za którą wnoszący skargę nabył odnośną nieruchomość oraz toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; określenie wartości nieruchomości nastąpiło w dniu 28 czerwca 2012 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 czerwca 2012 r.), a więc w dacie przed nabyciem nieruchomości przez P. P.; sporządzona wycena nieruchomości określa wartość nieruchomości w czasie przed obowiązywaniem MPZP (szacowanie porównawcze nieruchomości) i pomija kwotę zakupu nieruchomości nie jako gruntu rolnego, ale jako gruntu budowlanego; c) decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy (w aktach sprawy) na okoliczność ustalenia że: wyżej wymieniona nieruchomość była przed uchwaleniem MPZP objęta procedurą wydawania warunków zabudowy dla 16 budynków jednorodzinnych 2-lokalowych na wniosek P. P., prowadzącego działalność pod nazwą F. (wniosek złożony 9 lutego 2012 r.); P. P. ostatecznie nie uzyskał uprawnień, choć uzyskałby co do warunków zabudowy nieruchomości zgodnie z rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r.; d) pominięcie wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do sposobu zmiany wartości nieruchomości, poprzez niewykonanie wyceny nieruchomości dla trzech stanów planistycznych;

6) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przypisanie skarżącemu przymiotu strony;

7) brak podstawy naliczenia opłaty planistycznej, gdyż nie została spełniona przesłanka art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dotycząca wzrostu wartości działki wskutek uchwalenia planu, gdyż wyżej wymieniona działka przed uchwaleniem planu miała cechy działki budowlanej, a nie gruntu rolnego, ponieważ można było dostać warunki zabudowy na 16 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych; P. P. nabył działki już po uchwaleniu planu i dlatego zapłacił za nie jak za działki budowlane to jest [...] zł ([...] zł. za 1 m˛), a nie jak za grunt rolny ([...] zł za 1 m˛);

8) naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak podobieństwa działek rolnych w operacie szacunkowym przed uchwaleniem MPZP z działką zakupioną przez P. P. w dniu 29 czerwca 2012 r.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Wójta Gminy K. i umorzenie postępowania, a ponadto o sformułowanie wytycznych co do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie, tj. 20 maja 2024 r.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej).

Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę należało oddalić, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził ani w stosunku do zakwestionowanej decyzji, ani też w postępowaniu ją poprzedzającym naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] i [...] o łącznej powierzchni 2118 m˛, obręb K. , gmina K. – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. - uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.W.. z 2012 r., poz. [...]) i zbyciem udziału wynoszącego [...] części we współwłasności działki nr [...] i udziału wynoszącego [...] części we współwłasności działki nr [...], potwierdzonym aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia 11 kwietnia 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że w wyniku podjęcia tej uchwały nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu, organy obydwu instancji w sposób przekonujący wykazały, że przedmiotową opłatę należało ustalić w wysokości określonej w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie organu I instancji.

Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie ustalają niżej przywołane przepisy prawa, które zostały przez organy orzekające w sprawie zastosowane prawidłowo.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z art. 37 ust. 1 u.g.n. wynika reguła ogólna, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Przy tym modyfikację sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w zd. drugim art. 37 ust. 1 u.g.n. (jako różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem), zawiera przywołany przez organ II instancji art. 87 ust. 3a u.g.n. Sporządzone w niniejszej sprawie oszacowanie wartości nieruchomości uwzględnia wymogi wynikające z tych przepisów (w brzmieniu obwiązującym na dzień ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym). W szczególności trzeba mieć na uwadze, że wartość nieruchomości oszacowana na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie, gdy nie obowiązywał plan miejscowy (a przed uchwaleniem planu w 2012 r.), jak i z uwzględnieniem przeznaczenia w "starym planie", który stracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., była tożsama.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko orzecznictwa, gdzie w sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 167/24, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 31 powyżej uchwały Rada Gminy K. przyjęła stawkę procentową służąca ustaleniu jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości w wysokości: 1) 30% dla terenów MN, MN/U, U/MW, U/MN, U, P; 2) 10% dla terenów ZL, ZO, WS, ZP, E, IT, KDW; 3) 1 % dla terenów ZC, KDP, KDGP, KDZ, KDL, KDD, KDX, KDX.

W dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. - uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 28 czerwca 2012 r., tj. dnia 6 października 2012 r., w ewidencji istniała nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewid. [...] - obręb K. , gmina K. . Decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy K. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] na działki o nr ewid.: [...], [...] i [...]. Następnie zaś decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału działki o nr ewid. [...] na działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia opłaty w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. był stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu, tj. 6 października 2012 r., a w tej dacie działka nr [...] oraz działka nr [...] jeszcze nie istniały, istniała natomiast działka nr [...] o pow. 0,8185 ha. Trafnie wskazał na to wczesniej organ II instancji. Działka nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi K. (II etap) - uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 27 czerwca 2002 r. w części objętej tym planem przeznaczona była pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (18MU). Z kolei w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego środkowo-wschodniej części wsi K. -uchwała Rady Gminy K. z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...], tj. dnia 6 października 2012 r., działka o nr ewid. [...] w części objętej tym planem przeznaczona była częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (20MN), częściowo pod tereny dróg publicznych - dojazdowych (19KDD).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 [w zw. z ust. 3] u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust.4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat, od dnia w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W terminie 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego musi zostać wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3161/14, dostępny jw.).

Okres 5-letni w przedmiotowej sprawie kończył się zatem w dniu 6 października 2017 r. Skarżący zbył udział wynoszący [...] części we współwłasności dz. nr ewid. [...] i udział wynoszący [...] części we współwłasności dz. nr ewid. [...] w dniu 11 kwietnia 2017 r.

Przed wejściem w życie omawianego planu, tj. przed 6 października 2012 r., dla tego terenu nie obowiązywał plan miejscowy. Poprzednio, do dnia 31 grudnia 2003 r. (w myśl art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) dla terenu stanowiącego działkę o nr ewid. [...] - obręb K. , gmina K. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalony uchwałami Gminnej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia 23 grudnia 1985 r. i nr [...] z dnia 15 grudnia 1986 r. (Dziennik Urzędowy Województwa P. nr [...] z 1987 r., poz. [...]), zaktualizowany uchwałą Rady Gminy K. z dnia 29 września 1992 r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa P. nr [...] z 1992 r., poz. [...]). Zgodnie z tym planem działka o nr ewid. [...] - obręb K. , gmina K. przeznaczona była częściowo pod obszary predysponowane do zalesienia - dolesienia mają charakter postulatywny, częściowo pod tereny upraw rolnych. Ponadto działka położona była w granicach strefy ochronnej od terenu oczyszczalni ścieków oraz częściowo na terenie skarp i spadków wymagających ochrony krajobrazowej i glebowej przed erozją.

W operacie szacunkowym z dnia 12 stycznia 2023 r. biegły, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. W metodzie tej rzeczoznawca dokonał wyboru do porównań co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej, których ceny są wiarygodne, z podaniem ich opisu i charakterystyki, utworzyła pary porównawcze nieruchomości, których cechy wycenianej nieruchomości porównuje się kolejno z cechami każdej wybranej nieruchomości. Wyliczył następnie poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech przypisanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami wybranymi. Określił również wartość nieruchomości każdej pary porównawczej jako ceny transakcyjnej skorygowanej o sumę poprawek kwotowych. W efekcie ostatecznie określił wartość nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną lub ważoną z wartości nieruchomości uzyskanej z porównań w poszczególnych parach. Rzeczoznawca odstąpił od wyceny nieruchomości zgodnie ze stanem faktycznym, gdyż faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu w okresie tzw. luki planistycznej był zgodny z ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a działka miała cechy gruntu rolnego. Następnie biegł określił wartość nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną lub ważoną z wartości nieruchomości uzyskanej z porównań w poszczególnych parach. Wartość nieruchomości w dniu wejścia w życie planu określono na kwotę [...]zł, określając przy tym wartość 1 metra kwadratowego na [...] zł. Natomiast wartość nieruchomości według przeznaczenia po uchwaleniu planu biegły określił na kwotę [...]zł, zatem różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego i wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu wyniosła [...] zł. Z uwagi na różne stawki procentowe oraz niejednorodne przeznaczenie działki nr ewid. [...], wartość opłaty z tytułu wzrostu wartości działek o nr ewid. [...] i [...] została obliczona przy uwzględnieniu stawki procentowej, przeznaczenia oraz powierzchni nieruchomości. Na podstawie wzrostu wartości nieruchomości organ dokonał obliczenia jednostkowego wzrostu wartości w przeliczeniu na 1 m˛ powierzchni działki, który wyniósł [...] zł/m˛ ([...] zł : 8 185 m˛ = [...] zł/m˛). Na podstawie takiego wzrostu jednostkowego organ dokonał obliczenia wysokości opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, równej iloczynowi stawki jednostkowej wzrostu, powierzchni działki oraz stawki procentowej (30%) określonej zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości. Ponadto, wysokość opłaty planistycznej została obliczona na podstawie zbytych udziałów, wskazanych w akcie notarialnym z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr rep. [...]. W konsekwencji opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości stanowiącej działki o nr [...] i [...] obręb K. wyniosła: [...] zł w stosunku do działki nr [...] i [...] zł w stosunku do działki nr [...], co daje łączną kwotę opłaty [...] zł.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii, której dotyczą zarzuty w zakresie podważania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego wyliczono wysokość opłaty. Skarżący zarzuca m.in. nieuwzględnienie w operacie trzech stanów planistycznych (przy uwzględnieniu przeznaczenia w nowo uchwalonym planie, na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym i z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w starym planie).

Wobec tego należy przypomnieć, że w myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Podkreślić trzeba, że choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie - tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ponadto, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie – w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji – zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (patrz: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 - dostępne jw.).

Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych).

Należy podkreślić, że strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontrooperatu i nie wniosła o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast sąd administracyjny ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący już w odwołaniu wskazywał na to, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość została nabyta w dniu 29 czerwca 2012 r., czyli po uchwaleniu MPZP z dnia 28 czerwca 2012 r. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że przedmiotowy plan miejscowy wszedł w życie dopiero 6 października 2012 r. (po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W.). Oznacza to, że w momencie nabycia nieruchomości przez skarżącego nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy z dnia 29 czerwca 2012 r., czyli wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia tego planu nastąpił, kiedy właścicielem nieruchomości był właśnie skarżący. W związku z tym organ prawidłowo ustalił adresata decyzji ustalającej opłatę planistyczną.

Ponadto skarżący bezzasadnie zarzucił uchybienie rzeczoznawcy dotyczące powoływania się w operacie na wyrok z dnia 14 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 719/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Według skarżącego wyrok ten nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy studium, a nie planu.

W odpowiedzi na takie stanowisko strony należy zaznaczyć, że przywołany wyrok w ogóle nie ma, w sensie prawnym, zastosowania w sprawie, ponieważ formalnie nie jest w żaden sposób związany z przedmiotową sprawą. Ponadto wyroki sądów administracyjnych (z wyjątkiem uchwał NSA) nie mają charakteru zasad prawnych. Rzeczoznawca w swoim operacie zamieścił pogląd NSA na temat faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości i było to działanie jak najbardziej dopuszczalne. Zarzut ten skarżący pośrednio wiąże z faktem wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Twierdzi, że uzyskałby te warunki, gdyby nie umorzono postępowania z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. W ocenie Sądu, hipotetyczna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Prowadzenie w ramach niniejszego postępowania quasi-hipotetycznych rozważań co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wykracza poza przedmiot postępowania oraz kompetencje organów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 219/18, dostępny jw.).

Sąd zaznacza również, że zarzuty skarżącego w odniesieniu do nowego operatu są w istocie tożsame z zarzutami kierowanymi do wcześniejszego operatu z 19 marca 2021 r. Biegły w toku postępowania administracyjnego odniósł się do zarzutów dotyczących poprzedniego operatu w piśmie z dnia 13 lipca 2021 r. Ponadto w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. rzeczoznawca odniósł się do głównej kwestii podnoszonej przez skarżącego, czyli braków operatu w zakresie przyjętych stanów nieruchomości, wskazanych przez Kolegium w decyzji z dnia 28 października 2021 r. Biegły wyjaśnił w piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. dlaczego uwzględnił dwa, a nie trzy stany nieruchomości (dlatego, że wartość oszacowana podstawie dwóch stanów była tożsama) i podtrzymał stanowisko co do wartości nieruchomości określonej w operacie.

Podkreślenia również wymaga, że po wyjaśnieniu tych kwestii przez rzeczoznawcę doszło do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, biegły uprzednio odniósł się do wskazanych powyżej zarzutów, m.in. w zakresie metodologii, którą przyjęto do określenia wartości nieruchomości. Skarżący jednak podnosił te same zarzuty w odniesieniu do nowego operatu, nie podejmując w dalszym ciągu działań (zlecenie opracowania drugiego operatu lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny podważanego operatu) w celu właściwego, tj. zgodnego z przepisami prawa, podważenia tego opracowania.

Biegły odniósł się również do opinii rzeczoznawcy majątkowego I. W. w zakresie ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości jako gruntu rolnego na podstawie aktu notarialnego, wskazując, że cena ustalona w akcie notarialnym nie stanowi podstawy do ustalenia opłaty planistycznej, ponieważ wartość gruntu ustala się na podstawie cen nieruchomości podobnych. Sąd ten pogląd podziela. Ponadto, w ocenie Sądu załączona do akt sprawy opinia I. W. jest dokumentem, który nie posiada waloru operatu szacunkowego. Przedmiotowe pismo z dnia 5 lipca 2021 r., zatytułowano jako Odwołanie od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2021 r., jest dokumentem prywatnym, którego szczątkowy charakter (w porównaniu do rozbudowanego operatu szacunkowego) nie pozwala na skuteczne podważenie wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Sąd podkreśla również, że przeanalizował wszystkie zarzuty skarżącego. Należy w tym względzie wskazać na to, że większość sformułowanych przez stronę zarzutów ma na celu podważenie prawidłowości sporządzenia operatu i wniosków z niego płynących. Tymczasem specyfika postępowania administracyjnego w tej sprawie charakteryzuje się oparciem rozstrzygnięcia na dowodzie z dokumentu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (biegłego). Organ ma tu ograniczone możliwości oceny tego dowodu i strona niezadowolona, chcąc podważenia takiego rozstrzygnięcia, musi we własnym zakresie podjąć kroki w celu wykazania nieprawidłowości w operacie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organów obydwu instancji co do tego, że sporządzony operat szacunkowy, stanowiący podstawę do określenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, odpowiada wymaganiom przewidzianym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym przywołanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wiarygodność dowodowa, kompletność, logiczność i spójność tego operatu nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Należy ponownie podkreślić, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W niniejszej sprawie Sąd takich okoliczności nie stwierdził.

Z tych też przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione. Skarżący, celem udowodnienia swoich racji, mógł przedłożyć odrębny operat lub wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu, jednak z tego prawa nie skorzystał.

W nawiązaniu jeszcze do przywołanego orzecznictwa sądowego, Sąd jeszcze raz stwierdza, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, gdyż w tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony, jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Zatem może to nastąpić wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji zastrzeżenia skarżącego dotyczące wiarygodności dowodowej operatu należało uznać za bezpodstawne.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.