Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 168/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 24.01.2024 r. B. K. obywatel Indii (dalej: Strona, Skarżący,), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, Organ), w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, w ramach art. 53 § 2b, przy zastosowaniu art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), zarzucając organowi naruszenie przepisów: art.8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o:

1. Zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. Przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ;

3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4. Doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną;

5. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego m.in. wskazał, że wniosek Strony skarżącej w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP został złożony przed Wojewodą Śląskim w dniu 10.05.2023r. Natomiast w 24.11.2023r. Skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji.

Do dnia wniesienia skargi do WSA w Gliwicach organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i udzielenie zezwolenia na pobyt.

Zaznaczył, iż przepisów ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie można rozciągać na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Podobnie przepisy art. 100c oraz 100d ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy mogą co do zasady znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Także podobnie unormowana w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z póżn. zm.) - dalej jako "ustawa pomocowa", instytucja wstrzymania biegu "terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi" zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, siłą rzeczy dotyczyć może wyłącznie spraw udzielenia zezwolenia osobom, wymienionym w art. 1 (a więc zasadniczo obywatelom Ukrainy). Ustawa pomocowa udziela bowiem ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1 (zasadniczo obywatelom Ukrainy), wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawcach powołanych wyżej zezwoleń. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących wszystkich innych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie zostali oni bowiem zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pobyt stały ani czasowy, tak więc nie sposób stwierdzić jakie ratio legis miałoby w tym przypadku przemawiać za zwolnieniem organów z obowiązku terminowego rozpatrywania ich wniosków.

Także ustawa z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Przede wszystkim ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy określonego w niej kręgu osób - obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych - obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym.

W ocenie pełnomocnika także wprowadzona do w/w ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dż. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.).

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy przez dodanie art. 100c brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy.

W ocenie pełnomocnika regulacji kolejno wprowadzonych art. 100 c ust. 3 i 4 oraz z art. 100 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie można interpretować z naruszeniem art.45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zdaniem pełnomocnika strony biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym, naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przedstawił przebieg postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Wskazał, iż zgodnie z art. 112a u.o c. regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń.

Wskazał, że w ustawie z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od terminów wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, stanowiąc, że w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Organ podkreślił, że stosowanie przepisów art. 100d i art. 100e ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. Przepisy te posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, a nie pojęciem "obywatel Ukrainy".

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na wstępie organ wskazał iż do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.

Jednocześnie w dniu 14.03.2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20.03.2020 r. trwającym do 15.05.2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16.05.2022 r. obowiązującym do 30.06.2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności wskazał należy, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24.02.2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.

Nadto na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka. Wszystkie te dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: ppsa), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się na art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023r., poz. 103).

Sąd podziela jednak pogląd skarżącego, że skoro jest on obywatelem Indii, to ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje do niego zastosowania.

Jedną z zasad wykładni prawa jest reguła clara non sunt interpretanda, co oznacza, że jasne przepisy nie wymagają wykładni. Już z tytułu ustawy wynikają jej ramy podmiotowe i przedmiotowe. Mianowicie określa ona zasady pomocy obywatelom Ukrainy (a nie w ogóle osobom przybywającym do naszego kraju) i to takim, które przybywają lub pozostają na terytorium Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (a nie w celach np. ekonomicznych lub w związku ze sprawami rodzinnymi).

Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 ustawy o pomocy stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Warunek ten nie został spełniony w przypadku skarżącego, skoro jest on obywatelem Indii.

Natomiast z faktu użycia w tej ustawie pojęcia "cudzoziemca" obok "obywatela Ukrainy" bynajmniej nie wynika, że ustawa dotyczy wszystkich cudzoziemców. To, kogo ustawa o pomocy rozumie pod pojęciem cudzoziemca, użytym w jej art. 100a – 100d wynika z art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy, który definiując pojęcie cudzoziemca odsyła do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 decyzji, ma ona zastosowanie do następujących kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne:

a) obywateli Ukrainy zamieszkałych w Ukrainie przed dniem 24 lutego 2022 r.;

b) bezpaństwowców lub obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie; oraz

c) członków rodzin osób, o których mowa w lit. a) i b).

Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia.

Ponadto decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. U. UE.L.2022.71.1) zawiera odwołanie do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz dyrektywy Rady 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami, w szczególności jej art. 5 oraz wskazuje, że została wydana na skutek uwzględnienia wniosku Komisji Europejskiej.

Z kolei preambuła do dyrektywy RADY 2001/55/WE z 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami wskazuje, że:

(1) Przygotowanie wspólnej polityki azylowej, łącznie ze wspólnymi ustaleniami europejskimi dotyczącymi azylu, jest integralną częścią celu Unii Europejskiej, jakim jest ustanowienie i systematyczne powiększanie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich tych, których okoliczności zmuszają do poszukiwania na drodze prawnej ochrony w Unii Europejskiej.

(2) Przypadki masowego napływu wysiedleńców, którzy nie mogą wrócić do swojego państwa pochodzenia, stają się w ostatnich latach w Europie coraz powszechniejsze. W takich przypadkach może okazać się, iż konieczne jest ustanowienie szczególnych procedur działań, których celem będzie zaoferowanie natychmiastowej tymczasowej ochrony.

(8) Konieczne jest zatem ustanowienie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony w przypadkach masowego napływu wysiedleńców oraz wspieranie równowagi wysiłków Państw Członkowskich związanych z przyjęciem wysiedleńców wraz z jego następstwami.

(14) Istnienie masowego napływu wysiedleńców powinno być ustalane decyzją Rady, która powinna wiązać wszystkie Państwa Członkowskie w odniesieniu do tych wysiedleńców, do których ma zastosowanie decyzja Rady. Ustalone powinny być także warunki wygaśnięcia decyzji Rady.

Art. 2 lit. c dyrektywy 2001/55/WE definiuje zaś "wysiedleńców" jako obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swojego państwa lub regionu pochodzenia lub też zostali ewakuowani, w szczególności w odpowiedzi na apel organizacji międzynarodowych, i nie są w stanie bezpiecznie i na stałe powrócić ze względu na sytuację istniejącą w ich państwie, oraz którzy mogą być objęci zakresem art. 1A Konwencji Genewskiej lub innego instrumentu międzynarodowego lub krajowego przyznającego międzynarodową ochronę, w szczególności:

i) osoby, które uciekły z obszarów objętych konfliktem zbrojnym lub na których dochodzi stale do aktów przemocy;

ii) osoby zagrożone lub będące ofiarami systematycznych i uogólnionych naruszeń praw człowieka.

Nadto artykuł 5 ust. 1 dyrektywy 2001/55/WE stanowi, że:

1. Istnienie sytuacji masowego napływu wysiedleńców jest ustalane decyzją Rady, podjętą kwalifikowaną większością na wniosek Komisji, uwzględniający wszelkie propozycje Państw Członkowskich przedłożenia wniosku Radzie.

Z powyższego wynika, że ustawa o pomocy stanowi przeniesienie na grunt krajowy przepisów unijnych regulujących nie każdą dowolną migrację osób, lecz tylko taki masowy napływ ludności, który związany jest ze szczególną sytuacją w kraju pochodzenia, w szczególności konfliktem zbrojnym lub naruszeniami praw człowieka, a istnienie takiego masowego napływu winno być stwierdzone w trybie ściśle przewidzianym w dyrektywie, tj. w drodze decyzji Rady.

Taką decyzją jest właśnie decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022).

Wskazuje to, że już choćby tylko z tego powodu ustawa o pomocy nie może obejmować wszystkich przybywających na terytorium RP, a jedynie takie osoby, które przybywają w warunkach określonych w wcyt. przepisach unijnych.

Natomiast zawarta w ustawie o pomocy różnica terminologiczna ("obywatele Ukrainy" i "cudzoziemcy") wynika jedynie z tego, że pojęcie cudzoziemców w rozumieniu ustawy o pomocy obejmuje nie tylko obywateli Ukrainy tam zamieszkałych przed wybuchem wojny, lecz także bezpaństwowców i obywateli krajów trzecich, którzy korzystali z ochrony w tym państwie również przed wybuchem wojny. Nie oznacza to jednak - wbrew twierdzeniu organu - że ustawa ta dotyczy wszystkich cudzoziemców, bo stałoby to w sprzeczności z założeniami przyświecającymi uchwaleniu całej grupy przepisów regulujących zagadnienia migracyjne, gdy migracja jest wynikiem konfliktu zbrojnego lub naruszaniem praw człowieka w kraju pochodzenia.

Przechodząc na grunt ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519) przytoczyć należy również powołany przez organ art. 112a tej ustawy.

Zgodnie z jego treścią:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Nietrudno zauważyć, że w przepisie tym doszło do zupełnego odwrócenia zasad postępowania administracyjnego w stosunku do przyjętych w Kpa.

O ile bowiem zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej i z tym dniem rozpoczynają bieg terminy do załatwienia sprawy, o tyle w modelu przyjętym w ustawie o cudzoziemcach - jakkolwiek na zasadach ogólnych dochodzi do wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku – nie rozpoczynają biegu żadne terminy obligujące organ do załatwienia sprawy. Innymi słowy organ administracji wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania, który przystąpi do załatwienia sprawy, kiedy zechce. Termin do załatwienia sprawy zaczyna bowiem bieg od dnia, kiedy nastąpiło ostatnie ze zdarzeń przewidzianych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, a termin kiedy one nastąpią zależy od organu, bo to on wyznacza cudzoziemcowi termin do osobistego wstawiennictwa w organie.

Zdaniem Sądu narusza to art. 41 Karty Praw Podstawowych (Dz. U. UE. C. 2007. 303. 1), z którego wynika prawo do dobrej administracji. Stosownie do art. 41 ust.1 Karty, każdy ma prawo do bezstronnego i rzetelnego załatwienia jego sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i agencje Unii.

Stanowi też naruszenie art. 47 zd. 1. i 2. Karty Praw Podstawowych i przewidzianego w nim prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.

Zgodnie z powołanym przepisem:

Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela.

Trudno mówić o rzeczywistym, a nie iluzorycznym prawie do sądu, kiedy strona znajduje się w swoistym pacie, bo ani nie może uzyskać decyzji administracyjnej w swojej sprawie, która mogłaby być do sądu zaskarżona, ani wywieść skargi na bezczynność mimo niezałatwienia tej sprawy.

Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr [...]) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1).

Art. 5 ust. 2 dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SA/Łd 21/23. Z tego też powodu zachodzi podstawa do odmowy jego zastosowania.

Potwierdzeniem poglądu, że nawet złożenie niekompletnego wniosku skutkuje wszczęciem postępowania jest uchwała NSA z 3 września 2013 o sygn. akt I OPS 2/13, gdzie NSA stwierdził, że "wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa."

Definicja bezczynności jest zawarta w prawie krajowym, tj. art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiącym, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa. Natomiast przepisy szczególne – ustawa o cudzoziemcach - określają termin załatwienia sprawy na 60 dni.

Odnosząc powyższe do stanu przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że zarzut bezczynności jest uzasadniony.

Z akt wynika bowiem, że wniosek skarżącego u dzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 11.05.2023r., co oznacza, że zasadniczo winien być załatwiony do 11.07.2023r. Termin ten mógłby być przedłużony jedynie o czas oczekiwania na uzyskanie stanowiska innych organów, których udział w procedurze udzielania zezwolenia jest konieczny (ABW, Policja, Staż Graniczna itd.). Stanowi o tym art. 35 § 5 Kpa w brzmieniu: Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony .

Ponieważ pismem datowanym na 23.11.2023r. skarżący wystąpił z ponagleniem do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, Sąd stwierdził, że tym samym wyczerpał tryb konieczny do wystąpienia ze skargą do WSA.

Prowadzi to do wniosku, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie ma ona charakteru rażącego. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy organ pozostawał w błędnym przekonaniu, iż do strony ma zastosowanie art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem ( pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub racjonalnie nieuzasadnionego braku działań w sprawie. W ocenie Sądu taki przypadek nie zachodzi w stosunku do skarżącego, skoro jak już wyżej nadmieniono organ pozostawał w błędnym przekonaniu iż do wszystkich cudzoziemców ma zastosowanie art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej, gdyż skarżący nie wykazał poniesienia szkody przez fakt oczekiwania na załatwienie wniosku ( pkt 3 wyroku).

Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 580 zł ( pkt 4 wyroku).