Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 99/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 101 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 9 lit. a, par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 2 symbolem B10KDW, obejmującej działkę nr a, obręb [...], gmina B., 2) zasądza od Gminy Bierawa na rzecz skarżącego A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. B. (dalej także jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r. poz. 2564 - zwana dalej także: "planem", "planem miejscowym", "uchwałą").

Skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm. – dalej jako: "u.s.g.") złożył w dniu 22 listopada 2023 r. (data wpływu do Sądu 21 grudnia 2023 r.) skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części w jakim wyznaczył on, na działce nr a, obręb [...], gmina B., stanowiącej własność A. B. tereny komunikacji drogowej, chodników i sieci technicznej (w planie oznaczone symbolem B10KDW – dopisek Sądu).

Zaskarżonej części planu postawił dwa zarzuty. Po pierwsze zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej jako: "u.p.z.p."), tj. art. 20 ust. 1 tej ustawy z uwagi na naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa uchwalonego uchwałą nr XI/155/2016 Rady Gminy Bierawa z dnia 26 września 2016 r. (dalej jako: "Studium"), które – jak wyjaśnił – "nie przewidywało zabudowy zagrodowej i terenów komunikacji drogowej a tereny rolne". Po drugie zarzucił naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm. – dalej jako: "k.c.") z uwagi na przeznaczenie części jego działki nr a pod teren komunikacji drogowej, chodników i sieci infrastruktury technicznej (w planie oznaczone symbolem B10KDW – dopisek Sądu), który ma zapewnić dostęp do drogi publicznej dla terenu oznaczonego w planie symbolem B2RM (winno być B3RM – dopisek Sądu). Wyjaśnił, że teren ten ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej poprzez dwie gminne działki: nr b i nr c będące drogami. W załączeniu do skargi przesłał m.in. wypis z ewidencji gruntów dla działek nr c i nr b. W wypisie tym działki te zostały oznaczone symbolem "dr". W skardze wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wójt Gminy Bierawa w odpowiedzi na skargę z dnia 2 stycznia 2024 r. wyjaśnił, że działka nr a położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem B10KDW (przeznaczonym pod tereny dróg wewnętrznych) oraz symbolem B14R (przeznaczonych pod tereny rolnicze). Wyznaczona w planie droga wewnętrzna o symbolu B10KDW łączy, wydzielony w planie teren o symbolu 3RM (przeznaczony dla zabudowy zagrodowej) z istniejącą drogą wojewódzką nr [...], oznaczoną na rysunku planu symbolem B1KDG jako drogą klasy "głównej". Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego wskazał, że plan nie narusza ustaleń Studium. Teren o symbolu 3RM zgodnie z obowiązującym w 2017 r. Studium "znajdował się na terenie R wskazanym w studium dla terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy rolniczej pkt. 5.16 str. 144 studium". Do odpowiedzi na skargę załączył wyciąg z Studium. Także drugi zarzut skargi nie zasługiwał – w jego ocenie - na uwzględnienie, bo na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia uwag. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bierawa wniósł o nieuwzględnienie skargi twierdząc, że uchwała "nie narusza interesu prawnego Skarżącego".

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżący, w piśmie z dnia 20 stycznia 2024 r., wskazał, że uchwała w zakresie w jakim na jego działce nr a wyznaczyła drogę klasy KDW narusza jego interes prawny jako jej właściciela. Ponownie podniósł, że działki leżące w granicach jednostki planistycznej B3RM miały i mają dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej poprzez dwie działki gminne: nr b i nr c. Racjonalne byłoby zatem – w jego ocenie - przeznaczenie na drogę tej klasy dróg już istniejących w działkach nr b i nr c. Do pisma załączył m.in. dokumenty z uwagami, w zakresie działki nr a, jakie złożył do projektu studium Gminy Bierawa uchwalonego w dniu 17 października 2022 r.; pisemne odpowiedzi udzielone jemu przez organ planistyczny oraz kopię mapy ewidencyjnej obrazującą przebieg działek nr b i nr c. Przy piśmie z dnia 7 marca 2024 r. załączył także kserokopię aktu notarialnego z zakupu m.in. działki nr a.

Z kolei na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. skarżący oświadczył m.in., że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a objętej księgą wieczystą [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga A. B. wniesiona została właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest też wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Sąd badając, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymację skarżącego do wniesienia skargi musi uwzględnić, iż w rozumieniu tego przepisu naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 k.c. W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i przywołane w nim judykaty).

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina B., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, nr księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanym ustaleniem planistycznym, implikuje naruszenie jego interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Ograniczenie przysługującego prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w planie miejscowym części należącej do niego nieruchomości pod drogi wewnętrzne (B10KDW) niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącego został naruszony. Wbrew odmiennej ocenie organu planistycznego wyrażonej w odpowiedzi na skargę strona wykazała więc - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. – iż, uchwała w zaskarżonej części, narusza jej interes prawny. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna.

Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej:

Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny.

W końcu zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi wskazać należy:

A. B. zaskarżył uchwałę w części tj. w zakresie, w jakim plan przewiduje przeznaczenie części jego nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a pod teren komunikacji drogowej, chodników i sieci infrastruktury technicznej, czyli drogę wewnętrzną o symbolu B10KDW. W sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działki skarżącego, na której ustalono takie jej komunikacyjne przeznaczenie, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych Gminy Bierawa.

Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że według rysunku planu nr 2, stanowiącego załącznik do uchwały (§ 1 pkt 1 lit. a uchwały), składającego się z arkusza 1 i 2 (k. 1, 53 i 54 w zbiorze II akt admin.), teren działki nr a oznaczono symbolem planistycznym: B14R (tereny rolnicze) i B10KDW (tereny dróg wewnętrznych). Pod drogę wewnętrzną B10KDW przeznaczono pas działki nr a, o szerokości ok. 2,5 m i długości ok. 120 m, biegnący wzdłuż jej południowej granicy z działką nr d. Podobny pas gruntu pod drogę wewnętrzną B10KDW wydzielono z sąsiedniej działki nr d. Tak planowana droga wewnętrzna B10KDW biegnie od drogi wojewódzkiej (B1KDG) i kończy się przy jednostce planistycznej B3RM. Z części tekstowej planu wynika, że symbol KDW oznacza tereny dróg wewnętrznych (§ 4 ust. 1 pkt 24 uchwały) i wespół z terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne stanowi element systemu komunikacji drogowej (§ 4 ust. 2 uchwały). Z § 37 uchwały wynika, że dla terenów KDW ustala się przeznaczenie: podstawowe - komunikacja drogowa oraz uzupełniające: chodniki i sieci infrastruktury technicznej (ust. 1). Z kolei symbol R oznacza tereny rolnicze (§ 4 ust. 1 pkt 14 uchwały) z przeznaczeniem podstawowym – rolnicze oraz uzupełniające: drogi dojazdowe do gruntów rolnych i sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony gruntów rolnych (§ 32 ust. 1 uchwały) z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych (§ 32 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały).

W uzasadnieniu uchwały nie wskazano celu wprowadzenia drogi B10KDW. Jest to o tyle zrozumiałe, że plan miejscowy jest bardzo obszerny. Także skarżący na etapie sporządzania projektu planu nie wnosił żadnych uwag. Stąd z akt planistycznych Sąd nie mógł wywieść jaki był cel jej wprowadzenia tym bardziej, że nie był on zwalczany przez skarżącego.

Z rysunku planu nr 2, skargi oraz z odpowiedzi na skargę wynika jednak dostatecznie jasno, że wprowadzenie drogi wewnętrznej B10KDW było wynikiem uruchomienia w planie, na gruntach rolnych dotąd niezabudowanych, enklawy terenu pod zabudowę o symbolu B3RM. Jest niesporne, że droga wewnętrzna B10KDW ma zapewnić obsługę komunikacyjną dla nowo wydzielonej jednostki planistycznej B3RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych), obejmującego działki o nr.: e, f, g, h i i, o wymiarach ok. 140 m x 120 m. Droga wewnętrzna B10KDW ma skomunikować nowo wydzielony teren B3RM z drogą publiczną wojewódzką nr [...], od której oddziela go m.in. działka skarżącego.

Z części tekstowej planu wynika, że symbol RM oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 4 ust. 1 pkt 11 uchwały) o przeznaczeniu: podstawowym (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) oraz uzupełniającym (zabudowa agroturystyczna, zabudowa towarzysząca, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ogrody, obiekty małej architektury, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej) (§ 29 ust. 1 uchwały). Zabudowa agroturystyczna to zabudowa w gospodarstwie rolnym, w którym prowadzi się również działalność w zakresie usług turystyki lub istniejące siedlisko rolne przekształcone dla funkcji agroturystycznej (art. 4 pkt 29 uchwały). Dla terenu RM dopuszczono też możliwość przebudowy, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejącej zabudowy z funkcji gospodarczej na mieszkaniową (§ 29 ust. 2 pkt 2 uchwały). W § 29 ust. 2 pkt 3 uchwały dla terenu RM ustalono powierzchnię zabudowy nie większą niż 70 % powierzchni działki budowlanej (lit. b), udział powierzchni czynnej nie mniejszy niż 15 % (lit. c), intensywność zabudowy maksymalną - 0,5 dla tworzenia nowego siedliska i 0,8 dla uzupełnienia zabudowy istniejącego siedliska rolnego a minimalną - 0,01 (lit. d), maksymalną wysokość zabudowy: budynki - 12,0 m, budowle związane z przeznaczeniem podstawowym terenów - 20,0 m (lit. e), gabaryty obiektów: maksymalna powierzchnia zabudowy obiektu - 2400 m2 oraz maksymalna szerokość elewacji frontowej obiektu - 60,0 m (lit. f).

W świetle przywołanych ustaleń planistycznych nowo wydzielona jednostka planistyczna B3RM ma być dość intensywnie zabudowana (do 70 % powierzchni działki budowlanej) i nie tylko pod "zabudowę rolniczą" (co eksponował Wójt Gminy Bierawa w odpowiedzi na skargę z dnia 2 stycznia 2024 r.) ale także (co dostrzegł Sąd) pod działalność w zakresie usług turystyki. Dopuszczono bowiem dużo szersze od podstawowego jej przeznaczenie uzupełniające np. zabudowa agroturystyczna, zabudowa towarzysząca, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ogrody. Dopuszczono także zmianę przeznaczenia typu: z istniejącej funkcji gospodarczej na mieszkaniową, czy z istniejącego siedliska rolnego przekształconego dla funkcji agroturystycznej. Ma to być zatem docelowo teren dość intensywnie zagospodarowany i generujący tym samym ruch samochodowy.

Sąd co do zasady nie kwestionuje władztwa planistycznego gminy obejmującego przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, w tym planowanie nowej zabudowy na gruntach dotąd niezabudowanych, ich komunikowanie z drogą publiczną i ujęcie dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Jednak ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości skarżącego, celem skomunikowania wydzielonej enklawy terenu B3RM z drogą publiczną, musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy ingerencja w prawo własności jest: przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r.; sygn. II OSK 2677/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 373/22).

Biorąc pod uwagę kryterium przydatności, droga B10KDW ma służyć obsłudze nowej jednostce planistycznej przeznaczonej pod zabudowę B3RM. Z tej perspektywy droga niespornie poprawi obsługę tych terenów, jest więc przydatna.

Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności należy jednak wskazać, że konkretna lokalizacja takiego ciągu komunikacyjnego musi wyważać interes publiczny oraz interes indywidualny. Nie może powodować nieproporcjonalnych obciążeń i nie może też naruszać zasady równości. Lokalizacja taka musi także uwzględniać znajdujące zastosowanie w danym przypadku szczególne regulacje prawne, a także istniejącą zabudowę, stosunki własnościowe, istniejący układ komunikacyjny, czy też ewentualną zmianę organizacji ruchu.

Z tego punktu widzenia Sąd za trafne uznał podnoszone w skardze zarzuty, że przeznaczone pod zabudowę działki jednostki planistycznej B3RM posiadają już dostęp do drogi publicznej nr [...], czy to na zasadzie służebności, czy też dróg wewnętrznych, gminnych, dojazdowych do gruntów rolnych, zlokalizowanych w działkach nr b i nr c, stanowiące wg ewidencji gruntów "dr", czyli drogi. Sąd dostrzega, że dojazd poprzez działki nr b i nr c jest dłuższy (o min. ok. 140 m), nie tak prosty jak planowana droga wewnętrzna B10KDW, która skraca do minimum dojazd do drogi publicznej nr [...], ale okoliczności te nie mogą stanowić dostatecznego uzasadnienia do ograniczenia prawa własności na nieruchomości skarżącego.

Niestety, ale w odpowiedzi na skargę, na wyraźny zarzut skarżącego, o możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu B3RM na zasadach dotychczasowy, poprzez działki gminne nr b i nr c, Gmina Bierawa nie odpowiedziała. Sąd nie mógł zapoznać się z jej stanowiskiem w tym zakresie. Organ planistyczny zatem nie rozważył i nie uzasadnił możliwości przebiegu tych dróg poza działką skarżącego, w szczególności przez już istniejące gminne działki nr b i nr c, stanowiące obecnie drogi dojazdowe. Organ nie wykazał dlaczego już istniejące skomunikowanie terenu B3RM z drogą publiczną nr [...] nie jest wystarczające, a tym samym, że rozwiązanie komunikacyjne w postaci drogi wewnętrznej B10KDW na działce skarżącego spełnia w realiach tej sprawy kryterium niezbędności. Zdaniem Sądu zapewnia ono nie niezbędne, ale dodatkowe rozwiązanie komunikacyjne dla terenów prywatnych oznaczonych w planie symbolem B3RM i kosztem nieruchomości skarżącego.

Droga wewnętrzna B10KDW według planu będzie tzw. "sięgaczem" mającym wyjazd na drogę publiczną nr [...]. Będzie w istocie służyć wyłącznie obsłudze komunikacyjnej działek leżących w granicach jednostki planistycznej B3RM. Następuje tu zatem nieproporcjonalne i nieuzasadnione "ubogacenie" nieruchomości prywatnych terenu B3RM kosztem działki stanowiącej własność A. B.

Planowana droga B10KDW nie będzie służyć skarżącemu i obsłudze komunikacyjnej jego działki nr a. Jego działka nr a ma już dostęp do drogi publicznej nr [...], a co istotne, w pozostałej części, jest przeznaczona w planie pod uprawy rolne z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych (B14R). Jej wykorzystanie pod uprawy rolne, zgodne z planistycznym przeznaczeniem, nie będzie generować ruchu samochodowego.

W ocenie Sądu powyższe świadczy, że droga wewnętrzna B10KDW ma przejąć ruch samochodowy z jednostki planistycznej B3RM. Będzie więc - w rzeczywistości - pełniła rolę drogi publicznej, której urządzenie i utrzymanie nadal pozostanie w obowiązku jej właściciela. Innymi słowy obszar prywatny (tu: działka nr a) ma obsługiwać inny teren prywatny (tu: nieruchomości w granicach terenu B3RM).

W tym miejscu warto przywołać szerzej poglądy prawne NSA z wyroku z dnia 18 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 382/22 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Po 560/21).

Zwrócił on m.in. uwagę na wadliwą praktyką planistyczną – napiętnowaną m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za w swej istocie faktyczne wywłaszczenie (także wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3314/14).

Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury. Rozwinięcie powyższego zawiera § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej jako: "rozporządzenie") obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Prawodawca wyraźnie odróżnił w pozycji 6 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne. Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320 – dalej jako: "u.d.p."). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Jak wynika z art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Rada Gminy Bierawa wydzielając z obszaru niezabudowanych dotąd gruntów rolnych enklawę B3RM, z dopuszczoną w niej zabudową, miała obowiązek jej skomunikowania z drogami publicznymi. Konkretne rozwiązania planistyczne zostały pozostawione Radzie, ale przewidując na nie własnych gruntach ciągi komunikacyjne, musiała uwzględnić i wyważyć interes prywatny i interes społeczny. Z jednej strony bowiem w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań gminy i takimi zadaniami jest m.in. budowa i utrzymanie gminnych dróg oraz organizacja ruchu drogowego. Z drugiej natomiast, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interes prywatny skarżącego.

W sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia właśnie kryterium niezbędności i proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności skarżącego obciążenia w postaci ustanowienia drogi wewnętrznej, obsługującej obszar planistyczny B3RM. Zapewniając opisany dostęp do drogi publicznej, przy wykorzystaniu drogi B10KDW stanowiącej własność prywatną, Rada Gminy Bierawa nałożyła na skarżącego - bez żadnego odszkodowania - dodatkowe obowiązki. W ten sposób zmieniła na przyszłość dotychczasowy sposób korzystania z terenu działki jednocześnie nie dając podstaw do jej wywłaszczenia.

Reasumując dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce wykazała, że akt ten, w części tekstowej i graficznej, odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 2 symbolem B10KDW, obejmującej działkę nr a, obręb [...], gmina B., został wydany z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem w części jego nieważności na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z podanych powyżej powodów Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu nie jest natomiast zasadny drugi z zarzutów skargi tj. naruszenia przez plan, w zaskarżonej części, postanowień Studium.

W tej mierze wskazać należy, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się do zapisów Studium wskazać przyjdzie, że teren obejmujący działkę skarżącego nr a był w nim oznaczony symbolem R (tereny rolnicze z przeznaczeniem podstawowym pod użytki rolne oraz obiekty produkcji zwierzęcej) dopuszczającym kierunek przeznaczenia terenu R m.in. pod lokalizację zabudowy zagrodowej, urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury technicznej (pkt 5.16, ust. 1 ppkt. 1 i 4, na str. 144 studium, k. 36 akt sądowych). Działka nr a była przeznaczona w Studium pod zabudowę zagrodową co oznacza, że na obszarze tym Studium dopuściło także obsługę komunikacyjną. Teren wydzielony pod tego rodzaju obiekty budowlane musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Taki zapis wprost też znalazł się w Studium (pkt 5.16, ust. 2 ppkt. 1 lit. a, na str. 144 studium, k. 36 akt sądowych) i już to jest – w ocenie Sądu – z punktu widzenia działki nr a, wystarczające do jednoznacznego wniosku, że w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących nieruchomość stanowiącą własność skarżącego pod drogę B10KDW nie zachodzi sprzeczność pomiędzy obydwoma wskazanymi aktami planistycznymi. Przyjęte w kwestionowanej uchwale przeznaczenie terenów, na których znajdują się działka skarżącego, jako tereny B14R (tereny rolnicze) i B10KDW (tereny dróg wewnętrznych), w żaden sposób nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium dla tego terenu. Tym bardziej, że określony w Studium kierunek przeznaczenia terenu R (w tym działki skarżącego) obejmuje wprost jego przeznaczenie pod urządzenia lokalnej infrastruktury technicznej (pkt 5.16, ust. 1 ppkt. 4, na str. 144 studium, k. 36 akt sądowych), a urządzeniem takim jest także droga (por. art. 143 ust. 2 u.g.n.).

Z kolei dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została ona podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia. Zgodnie z dokumentacją planistyczną (por. k. 1 – 285, zbiór I, akt admin.) procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Gminy Bierawa z dnia 27 kwietnia 2015 r., Nr I/48/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Wójt Bierawy poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 27 września 2017 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Gminy. Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 27 kwietnia 2015 r. oraz o terminie składania wniosków Wójt przesłał również pismem z dnia 28 września 2016 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2017 r. Wójt przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 21 lipca 2017 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Gminy, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 31 lipca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., o wyznaczonej na dzień 7 sierpnia 2017 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 14 września 2017 r. W dniu 7 sierpnia 2017 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu miejscowego planu. Dalej, w dniu 21 września 2017 r. Wójt Bierawy podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. Następnie w dniu 9 października 2017 r., Rada Gminy Bierawa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz zgodnie z uchwałą Rady Gminy Bierawa z dnia 27 kwietnia 2015 r., Nr VI/48/2015, stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa", które zostało przyjęte uchwałą Nr XI/155/2016 Rady Gminy Bierawa z dnia 26 września 2016 r., Rada podjęła uchwałę Nr XXXV/226/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano jako jej załączniki: rysunki planu osobne dla każdego sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce (załączniki graficzne nr 1, 2 i 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu (załącznik nr 4), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 5). Zdaniem Sądu czynności sporządzenia planu miejscowego zostały zatem przeprowadzone prawidłowo.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.