Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2808/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 158/19 w sprawie ze skargi R. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 listopada 2018 r. nr WOB.7722.113.2018.APAL w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., II SA/Kr 158/19, oddalił skargę R. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 16 listopada 2018 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 49 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia K. T. działającej przez adw. A. W. oraz A. S. i R. T. działających przez pełnomocnika K. T., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej PINB) z dnia 19 kwietnia 2018 r., którym ustalono opłatę legalizacyjną dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...], [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę dla inwestora S. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R., w kwocie 50 000 zł.

Skargę na postanowienie WINB wniósł R. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W ocenie Sądu postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie stanowi aktu rozstrzygającego o zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, ani też o wykonaniu projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, o czym stanowią przepisy art. 49 ust. 1 pkt 1-3 p.b. Art. 49 ust. 3 rozróżnia konsekwencje naruszenia wymagań w tym zakresie od konsekwencji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. W pierwszym przypadku organ wydaje postanowienie nakazujące usunięcie naruszeń, a dopiero w przypadku ich nieusunięcia – nakaz rozbiórki. Konsekwencją niewypełnienia obowiązku wyrażonego w art. 49 ust. 1 in fine, tj. nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest bezpośrednio nakaz rozbiórki, z zastrzeżeniem art. 49c. Ocena spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 nie następuje wobec tego w postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, lecz dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę legalizacji samowoli budowlanej, tj. w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 p.b. W konsekwencji Sąd stwierdził, że choć nałożenie opłaty legalizacyjnej powinno nastąpić w określonej sekwencji czynności organów nadzoru budowlanego, to wśród przesłanek wydania postanowienia rozstrzygającego tę kwestię nie sposób doszukać się upoważnienia do badania prawidłowości dokonanych przez organ nadzoru budowlanego czynności poprzedzających nałożenie opłaty legalizacyjnej. Tym samym nie można traktować postanowienia w sprawie nałożenia opłaty jako promesy legalizacji samowoli budowlanej. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 49 ust. 1 p.b. polegające na uznaniu, iż ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej pozostaje kwestią incydentalną nie rozstrzygającą oceny w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w sytuacji, gdy literalna wykładnia, oraz umiejscowienie kwestii opłaty legalizacyjnej we wskazanym przepisie (in fine) daje podstawy do przyjmowania, iż kwestia opłaty legalizacyjnej winna występować po uprzedniej weryfikacji oceny przesłanek zawartych w art. 49 ust 1 pkt 1-3;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest równoznaczne z oceną, że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej.

Powyższa kwestia była w przeszłości przedmiotem orzecznictwa NSA. Nie było ono jednolite.

We wcześniejszych orzeczeniach podkreślano, że podstawą do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej może być tylko łączne spełnienie warunków z art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 p.b. Organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 541/14 i orzecznictwo w nim przywołane).

NSA przyjmował, że wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oznacza, że organ stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz że wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Tylko bowiem pozytywna ocena złożonej dokumentacji prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z 19 października 2016 r., II OSK 33/15, LEX nr 2169174).

Podobne stanowisko prezentowane było w piśmiennictwie, w którym podkreślano, że wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oznacza, że organ ocenił przedłożone dokumenty legalizacyjne jako odpowiadające wymogom prawa (nie stwierdził nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych). Od momentu wydania takiego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej możliwość wydania decyzji o legalizacji zależy wyłącznie od strony, tj. od tego, czy uiści ona opłatę w wysokości ustalonej przez organ. Organ nie jest już zatem uprawniony do dalszego badania zgodności samowoli budowlanej z prawem, gdyż ten etap weryfikacji zakończony został wydaniem zaskarżalnego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023; podobnie A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK2016; D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, WKP 2022).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim późniejszym orzecznictwie wskazywał, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. W postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., II OSK 3621/19, LEX nr 3071946). Do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie wystarczy samo ustalenie przez organ opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z 20 września 2017 r., II OSK 2756/16, LEX nr 2445989).

NSA zaznaczał, iż wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzory budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Zatem zastrzeżenia względem możliwości legalizacji robót budowlanych mogą być zgłoszone i merytorycznie rozstrzygnięte dopiero na etapie wydawania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. Na etapie poprzedzającym wydanie tej decyzji, tj. w postępowaniu wszczętym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną (wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 1810/20).

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze treść przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu z 6 listopada 2018 r., tj. z dnia podjęcia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 49 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Mając na uwadze powyższą treść stosowanego w niniejszej sprawie przepisu podzielić należy stanowisko, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Obowiązujące w rozpoznawanej sprawie brzmienie art. 49 ust. 1 p.b. nie uzależnia możliwości ustalenia opłaty legalizacyjnej od wcześniejszego spełnienia wymogów określonych w punktach 1-3 tego ustępu. To, czy wymogi te zostały spełnione, podlega ocenie na etapie podejmowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a więc na etapie późniejszym niż ustalanie opłaty legalizacyjnej. Ustalenie tej opłaty nie świadczy o spełnieniu wszystkich warunków pozwalających na legalizację samowoli budowlanej, lecz otwiera możliwość zbadania, czy warunki te zostały spełnione. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej sprawia, że kwestia spełnienia powyższych warunków nie jest w ogóle badana. Zgodzić się też należy ze stwierdzeniem, że w postępowaniu wszczętym złożonym zażaleniem na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, nie jest możliwe merytoryczne przesądzenie kwestii, których ustalenie determinuje sprawę główną. Nie można bowiem w postępowaniu incydentalnym wiążąco rozstrzygać sprawy głównej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 49 ust. 1 p.b. i prawidłowo uznał, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przez organ nie naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 49 ust. 1 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znalazły więc usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.