Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 93/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Organizacje społeczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 4 pkt 9 i pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. nr NPII.4131.1.914.2022 w przedmiocie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami z zakresu działalności pożytku publicznego i wolontariatu 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 grudnia 2022r. NPII.4131.1.914.2022 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z 26 października 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy T. w roku 2023 z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", w części określonej w:

1. § 9 ust. 4 w zakresie sformułowania: "w szczególności" załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm.), dalej jako "ustawa",

2. § 11 ust. 2 i ust. 5 pkt 4 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust. 4 pkt 11 w związku z art. 15 ust. 2a ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wywiódł, iż treść § 9 ust. 4 załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "w szczególności" nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy, tj. w zakresie określenia w przedmiotowym programie sposobu oceny realizacji programu. W ocenie organu nadzoru, użycie w powołanej regulacji sformułowania "w szczególności" powoduje, że katalog informacji stanowiących mierniki efektywności programu, ma charakter wyliczenia otwartego. Zdaniem organu w konsekwencji ww. regulacja załącznika do uchwały Rady Miejskiej w T. z 26 października 2022 roku jest niejasna i nieprecyzyjna, gdyż Rada przyznała organowi wykonawczemu gminy nieograniczone prawo wskazania informacji, które będą brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny efektywności programu.

W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, iż § 11 ust. 2 załącznika do tejże uchwały jest sprzeczny z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy. Zgodnie z ww. regulacją załącznika do uchwały, "członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności". W ocenie organu nadzoru analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że Rada nie ma kompetencji do wprowadzenia w programie regulacji dotyczącej określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach.

Natomiast odnośnie § 11 ust. 5 pkt 4 organ wywiódł, że także jest on sprzeczny z art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, przedmiotem posiedzeń komisji konkursowej jest bowiem opiniowanie ofert, a nie sprawdzenie prawidłowości ogłoszenia o konkursie, jak stanowił zakwestionowany zapis Programu.

Gmina T. zaskarżyła to rozstrzygnięcie w części, tj. w zakresie pkt 1 rozstrzygnięcia nadzorczego oraz w zakresie pkt 2 odnośnie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 załącznika do wskazanej uchwały.

W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm., dalej: ustawa) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż katalog informacji stanowiących mierniki efektywności programu ma charakter wyliczenia zamkniętego, co skutkowało zaś przyjęciem, że wykorzystanie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" w § 9 ust. 4 załącznika do uchwały jest niejasne i nieprecyzyjne i podlegało tym samym stwierdzeniu nieważności. W rzeczywistości jednak art. 5a ust. 4 ustawy odzwierciedla minimalną treść programu, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości poszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności". Ramy takiego programu współpracy zakreśla więc ściśle ustawa, która w sposób enumeratywny wymienia jego elementy obligatoryjne, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tę kwestię. Błędnie jednak nie dostrzegł organ nadzoru, iż istnieje możliwość rozszerzenia poszczególnych form współpracy czy mierników efektywności oceny realizacji programu. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze szeroko rozumianych zadań publicznych. Podkreślił, iż program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy w istocie jest aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Tym samym nie tylko niecelowym, ale aktualnie niemożliwym jest określenie zamkniętego katalogu mierników efektywności oceny realizacji programu, mając w szczególności na uwadze dynamicznie zmieniające się okoliczności,

- art. 5a ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż organ stanowiący nie ma kompetencji do wprowadzenia w programie regulacji dotyczącej określenia zasad, na jakich poszczególni członkowie komisji będą uczestniczyć w jej pracach, gdyż tak należy zdaniem organu interpretować znaczenie przepisu decydującego o przysługiwaniu bądź nieprzysługiwaniu członkom komisji wynagrodzenia za udział w jej pracach. Tymczasem, zgodnie z dyspozycją ustawową w samym programie powinna być wskazana wysokość środków planowanych na jego realizację, przypadku stworzenia możliwości wypłacania wynagrodzenia oraz/lub zwrotu kosztów podróży członkom komisji konkursowych organ powinien jednak wskazać kwotę przewidzianą na ten cel w programie. Tym samym błędnie organ nadzoru wywiódł, iż zapisy ustawowe niejako zakazują uregulowania przez organ stanowiący tegoż zagadnienia. Co więcej, aktualnie dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 5a ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 2a ustawy pozostaje w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem dotychczas reprezentowanym przez tenże organ nadzoru, zgodnie zaś z dorobkiem orzeczniczym nie budzi wątpliwości możliwość ustalenia nieodpłatnego uczestnictwa członków przedmiotowej komisji,

- art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (jt.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uchwała w zaskarżonej części jest sprzeczna z prawem. Tym samym wyrażając nawet własne stanowisko w sprawie organ nadzoru błędnie nie zastosował art. 91 ust. 4 u.s.g., w sytuacji, w której doszło li tylko do nieistotnego naruszenia prawa, wobec którego organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie jego pkt 1 rozstrzygnięcia oraz w zakresie pkt 2 odnośnie stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej,

2. zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale jedynie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

Sąd ocenił kolejno dwa zakwestionowane przez Wojewodę zapisy Programu, co do których Gmina wywiodła skargę.

W punkcie 1. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził nieważność § 9 ust. 4 uchwały w zakresie sformułowania: "w szczególności" załącznika do uchwały, jako sprzecznego z art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa".

Omawiany § 9 pkt 4 Programu brzmi:

Miernikiem oceny realizacji programu są w szczególności informacje dotyczące: (...).

Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Z powyższego zadaniem Sądu wynika, że otwarty katalog obejmuje Program jako taki, jego zakres przedmiotowy, a nie poszczególne jego elementy, np. mierniki oceny realizacji programu. Zauważyć bowiem należy, że określenie to odnosi się do treści programu, a nie poszczególnych zapisów. Innymi słowy, na tej podstawie Rada Gminy mogłaby wprowadzić jakiś inny jeszcze punkt do rocznego programu, ale nie jest uprawniona do uczynienia otwartym każdego z nich, w tym wprowadzenia otwartego katalogu mierników oceny.

Po wtóre, ustawowo przewidziana kompetencja do poszerzenia zakresu przedmiotowego Programu jest adresowana do Rady Gminy podobnie jak ustalenie sposobu oceny realizacji programu. Natomiast kwestionowany zapis dot. otwartego katalogu mierników realizacji de facto przenosi kompetencję do ustalenia katalogu tych mierników na organ wykonawczy.

Rację ma zatem organ nadzoru, że taki zapis powoduje, że przyjęte mierniki oceny objęte są katalogiem otwartym i organ wykonawczy realizujący uchwałę ma swobodę w ich określaniu.

Nie uznał natomiast Sąd zasadności zarzutu organu nadzoru wyrażonego w pkt 2 rozstrzygnięcia nadzorczego, w części odnoszącej się do § 11 ust. 2 Programu.

Regulacja ta ma brzmienie:

"Członkowie komisji konkursowej swoje czynności wykonują nieodpłatnie. Członkom komisji nie przysługuje zwrot wydatków związanych z wykonywaniem czynności".

Zdaniem Wojewody art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla takiego zapisu, jednak Sąd tego stanowiska nie podziela. Wyjaśniając powyższe należy na wstępie uczynić zastrzeżenie, że badając zgodność uchwały z prawem należy raczej oceniać legalność zawartych w nich norm prawnych, a nie kurczowo trzymać się użytych do ich wyrażenia słów. Tak właśnie uczynił Sąd odnośnie tej części rozstrzygnięcia Wojewody.

Zgodnie z powołanych przepisem ustawy, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Organ stanowiący jst ma zatem niewątpliwie kompetencje do określenia zasad działania komisji. Zasada to tyle, co reguła (Słownik języka polskiego, https://sjp.pl). Zatem zasady działania, to zbiór reguł wg których coś funkcjonuje. Skarżąca Gmina była zatem uprawiona do zawarcia w treści Programu zapisu stanowiącego, że komisja pracuje bez wynagrodzenia i bez zwrotu wydatków poniesionych w związku z tym. Zatem literalnie zapis ten odnosiłby się do Komisji, jak tego chce Wojewoda. Tym niemniej norma prawna wyrażona w obu zapisach byłaby dokładnie taka sama - że praca w Komisji nie daje prawa do wynagrodzenia ani zwrotu wydatków. Obydwa zapisy są po prostu inną językową formą wyrażenia tej samej zasady.

Po wtóre, suma członków Komisji to nic innego, jak Komisja właśnie. Trudno w takim wypadku mówić, że Program stanowiący załącznik do uchwały dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa. Takie istotne naruszenie to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu zasady demokratycznego państwa prawnego nie doznają uszczerbku z tego powodu, że wynagrodzenia nie będą pobierać członkowie komisji (wszyscy) a nie komisja (jako suma jej członków).

Jednak nawet gdyby uznać powyższy pogląd za nieuprawniony, to słusznie pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że – stosownie do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie prawa inne niż istotne nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Trzeci zakwestionowany zarzut Wojewody nie został poddany analizie przez Sąd, jako że skarga została wywiedziona w zakresie częściowym i go nie obejmowała.

Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi okazały się zasadne częściowo, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu jedynie w części. W pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawię art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.ps.a. Obejmują one jedynie wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym, gdyż sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.