Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 346/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r. znak: SKO.ZP/415/640/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. kwotę 4233 zł (cztery tysiące dwieście trzydzieści trzy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/640/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 listopada 2022 r. nr AU-02-2/6851/22/2022 orzekającą o wymierzeniu L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. kary pieniężnej w wysokości 20 538 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy pięćset trzydzieści osiem złotych) oraz nakładającej na Spółkę obowiązek usunięcia tablic/urządzeń reklamowych.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

W dniu 9 listopada 2022 r. oraz w dniu 22 listopada 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na terenie działki nr [...] obręb [...] i działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie - budynek [...] - znajdują się (na budynku i terenie działek) następujące nośniki reklamowe - dwa dwustronne totemy (mniejszy przy wjeździe na parking od strony ul. [...], większy przy wejściu na parking od strony ul. [...]), dwa szyldy (logo) na budynku na elewacji frontowej i elewacji bocznej, tablica reklamowa przy wejściu do sklepu po prawej stronie, trzy tablice reklamowe na elewacji od strony parkingu, wolnostojący panel, tablica szyld przy drzwiach wejściowych do biur, naklejka szyld na drzwiach wejściowych do biur, dwie naklejki na elewacji bocznej na szybach, naklejki na drzwiach wejściowych - do sklepu [...]. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż właścicielem i podmiotem odpowiedzialnym za instalację ww. nośników reklamowych jest L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały przedmiotowe nieruchomości znajdują się w I Strefie, a stosownie do poczynionych pomiarów ww. tablice i urządzenia reklamowe oraz naklejki posiadają łączną powierzchnię 91,49 m2: mały totem (dwustronny) przy wjeździe od strony ul. [...]; 0,95m x 2,2m = 2,09m2 x 2 tablice = 4,18 m2, duży totem (dwustronny) od strony ul. [...]; 2,5m x 5,5m = 13,75m2 x 2 tablice = 27,5 m2 + noga konstrukcja l,63m x l,9m = 3,09 m2 co daje łącznie 30,59 m2, szyldy 2 sztuki (logo) na budynku na dwóch elewacjach frontowej i bocznej na I piętrze; 2,2m x 2,4m = 5,28 m2 x 2 sztuki = 10,56 m2, tablica reklamowa przy wejściu do sklepu po prawej stronie; 4,Om x 2,0 m = 8 m2, 3 tablice reklamowe na elewacji od strony parkingu każda o wymiarach; 4,42m x 2,4 m = 10,60 m2 x 3 sztuki = 31,8 m2, wolnostojący panel o wymiarach 1,69 m x 1,25 m = 2,11 m2, tabliczka szyld przy drzwiach wejściowych do biur o wymiarach 0,5 m x 0,7 m = 0,35 m2, naklejka szyld na drzwiach wejściowych do biur o wymiarach 0,42 m x 0,42 m = 0,17 m2, naklejki na elewacji bocznej na szybach 0,58 x 0,58 m = 0,33 m2 x 2 sztuki = 0,66 m2, naklejki na drzwiach wejściowych 0,2mx0,18m = 0,036 m2 + 0,55m x 0,55 m = 0,30m2 + 0,3 m x 0,3 m = 0,09 m2 + l,25m x 2,12 m = 2,65 m2 co daje łącznie 3,07m2.

Po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w dniu 9 listopada 2022 r. Organ umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że przedmiotowy teren tj. działka nr [...] obręb [...] i działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. nie może zostać zakwalifikowany do terenów towarzyszących obiektom usług, gdyż nie są spełnione łącznie warunki wynikające z § 4 ust. 1 pkt 19) uchwały. Jak wskazał organ przez tereny towarzyszące obiektom usług - należy rozumieć nieruchomości: a) o minimalnej powierzchni 0,5 ha, pod obiektem handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami, b) stacji paliw wraz z towarzyszącymi im usługami gastronomicznymi i terenem służącym ich obsłudze parkingowej.

Przedmiotowy teren natomiast nie ma minimalnej powierzchni 0,5ha pod obiektem handlowym oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami. Powierzchnia ww. działek pod budynkiem i pod parkingiem wynosi 0,38 ha.

Podkreślono, że § 20 ust. 11 uchwały dopuszcza, by na zabudowanych działkach ewidencyjnych w strefie I lokalizować szyldy zamiast na budynku wyłącznie na totemie o wymiarach do 4,5m wysokości i do 2,4m szerokości, którego wysokość od poziomu terenu nie przekracza 5m. W tej konkretnej sytuacji właściciel nośników reklamowych nie dostosował reklam poprzez wybór lokalizacji dla szyldów. Pozostawił zarówno szyldy na dwóch totemach (jeden z totemów posiada wymiary większe niż dopuszczone w Uchwale) jak i na budynku. W związku z tym nie spełniono wskazanego warunku § 20 ust. 11 uchwały. Ponadto szyldy zgodnie z § 20 ust.2 można lokalizować wyłącznie na elewacji frontowej parteru. Na budynku przy ul. [...] zlokalizowano szyldy (logo sklepu [...]) na elewacji od strony ul. [...], która nie jest elewacją frontową, gdyż nie posiada wejścia od strony przestrzeni publicznej. Na tej elewacji zlokalizowane są również dwie naklejki (szyldy) na szybach.

Podniesiono, że zlokalizowane na elewacji frontowej parteru tablice, z których z trzech usunięto reklamy towarów sprzedawanych w sklepie [...] i które należy zakwalifikować jako szyldy (pozostały konstrukcje) nie spełniają warunków dotyczących § 20 ust. 4 pkt 1 Uchwały. Szyldy na elewacji frontowej parteru, o których mowa w ust. 2, należy sytuować: płasko na elewacji w ramach poziomego rzędu, którego dolna krawędź znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu lub (...) Szyldy naklejki na drzwiach wejściowych do sklepu [...] nie są zlokalizowane zgodnie z zapisami § 20 ust. 4 pkt 3) w górnej części okna/witryny/drzwi jednak na nie więcej niż na 1/3 powierzchni okna/witryny/drzwi. Przedmiotowe nośniki reklamowe nie spełniają również wymagań § 20 ust. 17, gdyż ilość szyldów zlokalizowanych na tej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność przekracza ich dopuszczalną ilość 5 szyldów. Na dwóch totemach znajduje się osiem szyldów, na elewacji bocznej od strony ul. [...] trzy szyldy, na elewacji frontowej od strony parkingu 11 szyldów.

Odnośnie do szyldu - logo firmy [...] zlokalizowanego na elewacji frontowej parteru na wysokości I piętra – organ podkreślił, że uchwała dopuszcza sytuowanie szyldów powyżej elewacji frontowej parteru na obiekcie o wysokości od 9 m do 25 m z dachem płaskim w ramach jednego poziomego rzędu sytuowanego w ramach attyki wieńczącej elewację budynku łub jednego poziomego rzędu sytuowanego na dachu budynku, o wymiarach poszczególnego szyldu: wysokość do 1,5 m, szerokość do 3 m, w taki sposób, by łączna powierzchnia ekspozycji szyldów na całym obiekcie nie przekraczała 1,5 razy wielkości określonych w ust. 2. Podniesiono jednak, że przedmiotowy szyld nie spełnia warunku dotyczącego lokalizacji i gabarytu tj. § 20 ust. 6. Odnośnie natomiast panelu reklamowego zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 13 Uchwały należy rozumieć urządzenia, służące do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych. Wolnostojący panel reklamowy został zlokalizowany przy wejściu do biur budynku [...]. Żaden z warunków określonych w § 12 Uchwały nie został spełniony.

W dniu 28 listopada 2022r. wykonano kolejny raz czynności służbowe (wizja w terenie wraz z dokumentacją fotograficzną) i ustalono, iż nie dokonano żadnych zmian na przedmiotowym terenie oraz na budynku [...], w celu dostosowania znajdujących się reklam do treści Uchwały krajobrazowej. W związku z powyższym, konieczne stało się nałożenie w drodze decyzji kary pieniężnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p., (art. 37d ust. 5 pkt. 1 u.p.z.p.) oraz obowiązku dostosowania ww. tablic reklamowych do wymogów § 9 ust.2 i ust. 8 uchwały (art. 37d ust. 5 pkt. 2 u.p.z.p.). Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (Monitor Polski rok 2021 poz. 724), tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary Organ oszacował jej wysokość na kwotę 20 538, 00 zł za okres od dnia 9 listopada 2022 r. do dnia 28 listopada 2022r. Organ poinformował Spółkę o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowano się do podniesionych zarzutów. Równocześnie organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 k.p.a.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. nr AU-02-2/6851/22/2022 orzekł o wymierzeniu Spółce L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. kary pieniężnej w wysokości 20 538 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy pięćset trzydzieści osiem złotych) oraz nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia tablic/urządzeń reklamowych. W uzasadnieniu podniesiono, że Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie toczącego się postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia 16 stycznia 2023 roku, znak: SKO.ZP/415/640/2022 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 listopada 2022 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji.

Kolegium podziela pogląd Organu I instancji, że należało wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały.

Powierzchnia przedmiotowego teren tj. działka nr [...] obręb [...] i działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] pod budynkiem i pod parkingiem wynosi 0,38 ha i w związku z tym nie może zostać zakwalifikowany do terenów towarzyszących obiektom usług, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 19 Uchwały. Teren nie ma minimalnej powierzchni 0,5 ha pod obiektem handlowym oraz pod terenem służącym jego obsłudze parkingowej wraz z dojściami i dojazdami.

W świetle § 20 ust. 11 uchwały - na zabudowanych działkach ewidencyjnych w strefie I dopuszczono lokalizację szyldów zamiast na budynku wyłącznie na totemie o wymiarach do 4,5m wysokości i do 2,4m szerokości, którego wysokość od poziomu terenu nie przekracza 5m. W rozpatrywanym jednak przypadku pozostawiono zarówno szyldy na dwóch totemach (jeden z totemów posiada wymiary większe niż dopuszczone w Uchwale) jak i na budynku. W związku z tym nie spełniono warunku § 20 ust. 11 Uchwały.

Z kolei szyldy zgodnie z § 20 ust. 2 uchwały można lokalizować wyłącznie na elewacji frontowej parteru. Na budynku przy ul. [...] zlokalizowano szyldy (logo sklepu [...]) na elewacji od strony ul. [...], która nie jest elewacją frontową, ponieważ nie posiada wejścia od strony przestrzeni publicznej. Na tej elewacji zlokalizowane są również dwie naklejki (szyldy) na szybach.

Ponadto zlokalizowane na elewacji frontowej parteru tablice, które należy zakwalifikować jako szyldy (pozostały konstrukcje) nie spełniają warunków dotyczących § 20. Ust. 4 pkt 1 Szyldy na elewacji frontowej parteru, o których mowa w ust. 2, należy sytuować: płasko na elewacji w ramach poziomego rzędu, którego dolna krawędź znajduje się na wysokości co najmniej 2,50 m od poziomu terenu. Szyldy naklejki na drzwiach wejściowych do sklepu [...] nie są zlokalizowane zgodnie z zapisami § 20 ust. 4 pkt (w górnej części okna/witryny/drzwi jednak na nie więcej niż na 1/3 powierzchni okna/witryny/drzwi), nie spełniają również § 20 ust. 17, ponieważ ilość szyldów zlokalizowanych na tej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność przekracza ich dopuszczalną ilość 5 szyldów. Na dwóch totemach znajduje się osiem szyldów, na elewacji bocznej od strony ul. [...] trzy szyldy, na elewacji frontowej od strony parkingu 11 szyldów.

Ponadto szyld - logo firmy [...] zlokalizowany na elewacji frontowej parteru na wysokości I piętra nie spełnia wymogów Uchwały, która dopuszcza sytuowanie szyldów powyżej elewacji frontowej parteru na obiekcie o wysokości od 9 m do 25 m z dachem płaskim w ramach jednego poziomego rzędu sytuowanego w ramach attyki wieńczącej elewację budynku łub jednego poziomego rzędu sytuowanego na dachu budynku, o wymiarach poszczególnego szyldu: wysokość do 1,5 m, szerokość do 3 m, w taki sposób, by łączna powierzchnia ekspozycji szyldów na całym obiekcie nie przekraczała 1,5 razy wielkości określonych w ust. 2. Przedmiotowy szyld nie spełnia warunku dotyczącego lokalizacji i gabarytu, tj. § 20 ust. 6.

Odnośnie natomiast panelu reklamowego zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 13 Uchwały pod pojęciem panelu reklamowego, należy rozumieć urządzenia, służące do eksponowania reklam umieszczonych w gablocie lub na elektronicznych powierzchniach reklamowych. Również wolnostojący panel reklamowy zlokalizowany przy wejściu do biur budynku [...] nie spełnia wymogów Uchwały. Zgodnie bowiem z § 12 Uchwały dopuszcza się sytuowanie panelu reklamowego: 1) w wiatach przystankowych komunikacji miejskiej - nie więcej niż dwóch paneli reklamowych, a dla wiat składających się z min. sześciu segmentów ściany tylnej - trzech paneli reklamowych; 2) w przejściach podziemnych, w odległości pomiędzy panelami co najmniej 2 m; 3) na wolnostojących obiektach budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2 takich jak: kiosk, toaleta - w liczbie jeden, z wyłączeniem takich obiektów budowlanych zlokalizowanych w Podobszarze 1 III Strefy, 4) jednego, w odległości nie większej niż 50 m od budynku restauracji, o ile restauracja prowadzi bezpośrednią sprzedaż. Żaden z wyżej wymienionych warunków wynikających z § 12 Uchwały nie został spełniony.

Ponadto zdaniem Kolegium prawidłowo uznano, że datą wszczęcia postępowania jest dzień 9 listopada 2022 r., jest to bowiem data podjęcia przez Organ I instancji wobec Strony pierwszej czynności procesowej (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a okoliczność, że doręczenie zawiadomienia nastąpiło kilka dni później pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Stronie zapewniono możliwość ustosunkowania się w sprawie. Okoliczność, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania powzięto informacje istotne dla sprawy (związane z niezgodnym z Uchwałą usytuowaniem urządzeń reklamowych) nie podważa przyjętych przez Organ ustaleń.

Oragan Zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.

Kolegium nie kwestionuje również sposobu dokonana pomiaru przedmiotowych urządzeń reklamowych. Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej z powyższych czynności służbowych oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Łączna powierzchnia wszystkich urządzeń reklamowych została obliczona prawidłowo (91,49m2) i stanowi pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Nawiązując do treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. - wysokość kary ustalono według następującego wzoru: (91,49 m2x 40x 0,25) x 20 dni + (40x2,80) x 20 dni = 20,538,00 zł, za okres od dnia 9 listopada 2022 r. do dnia 28 listopada 2022 r.

W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie Organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podziela pogląd Organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając przedmiotowe urządzenia reklamowej z naruszeniem prawa czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Należy podzielić pogląd Organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności.

Ponadto postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skutkującego zawieszeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W toku prowadzonego postępowania Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu realizując wymóg określony w art. 10 K.p.a., a ponadto Organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z regulacji art. 7, 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., z kolei zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie znalazło podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, a przedstawione wyżej wywody stanowią jednocześnie odpowiedź na podniesione w odwołaniu zarzuty.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. podnosząc zarzuty:

• naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,10 § 1, 77 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) - dalej jako Kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

• naruszenie 37d ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

• naruszenie § 12 i 20 Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku Nr XXXVI/908/20 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż znajduje one zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja orzekająca o wymierzeniu, w trybie art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "uPlan", kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 uPlan rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 uPlan – dalej też jako "uchwała krajobrazowa" (na gruncie niniejszej sprawy jest to uchwała Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń"; Dz. Urz. Woj. Małop., z 2020 roku poz. 1984), stanowi akt prawa miejscowego i określa się w niej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, w tym może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 2, 3, 4 uPlan).

W myśl art. 37d ust. 1 uPlan podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej podlega karze pieniężnej.

Stosownie do art. 37d ust. 4 uPlan, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ponadto według art. 37d ust. 5 uPlan:

"W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:

1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz

2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia."

Natomiast według art. 37d ust. 8 i ust. 9 uPlan:

"8. Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

9. Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1."

Jak wynika z powyższych regulacji kara pieniężna jest nakładana na podmiot który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały.

Zatem organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe umieszczone są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej. Dokonując tej oceny organ powinien wskazać stosowne przepisy uchwały krajobrazowej, które zostały naruszone oraz wskazać konkretne, jednoznacznie zindywidualizowane, urządzenia reklamowe lub tablice reklamowe, których umieszczenie narusza zapisy wskazanej uchwały.

Dodatkowo stwierdzając naruszenie zapisów uchwały, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, stosownie do zapisów art. 37d ust. 5 pkt. 2) uPlan, czy istnieje możliwość dostosowania istniejącej tablicy lub urządzenia do zapisów uchwały, czy też jedyną możliwością jest usunięcie tablicy lub urządzenia.

W myśl natomiast ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 K.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 K.p.a.

Jak słusznie podnosi Skarżąca spółka, w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazano, których dokładnie obiektów dotyczy określona kara.

Organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że wymierza karę i określił jej wysokość (pkt 1 sentencji). Natomiast w punkcie drugim nałożono na Skarżącą obowiązek usunięcia tablic/urządzeń niezgodnych z zapisami uchwały.

Organ co prawda w uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazuje, że na "terenie działki nr [...] obręb [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. - budynek [...] - znajdują się następujące nośniki reklamowe - dwa dwustronne totemy (mniejszy przy wjeździe na parking od strony ul. [...], większy przy wejściu na parking od strony ul. [...]), dwa szyldy (logo) na budynku na elewacji frontowej i elewacji bocznej, tablica reklamowa przy wejściu do sklepu po prawej stronie, trzy tablice reklamowe na elewacji od strony parkingu, wolnostojący panel, tablica szyld przy drzwiach wejściowych do biur, naklejka szyld na drzwiach wejściowych do biur, dwie naklejki na elewacji bocznej na szybach, naklejki na drzwiach wejściowych - do sklepu [...]", jednakże powyższe wskazania nie jest wystarczające.

Przede wszystkim z treści uzasadnienia decyzji nie wynika jaka jest powierzchnia każdego z tych nośników (konkretnego urządzenia oraz konkretnej tablicy) oraz w jaki sposób została obliczona kara w stosunku do każdego z tych nośników. Tablice i urządzenia są określone bardzo ogólnie, co istotnie utrudnia w ogóle możliwość konkretyzacji każdego z tych nośników.

Podkreślić trzeba, że edynie w oparciu o uzasadnienie decyzji jak i jej wyrzeczenie, taka konkretyzacja w ogóle nie jest możliwa i konieczne jest w tym zakresie sięganie do akt i poszukiwanie danych dotyczących poszczególnych urządzeń. Jakkolwiek w aktach znajdują się zdjęcia oraz naniesione na te zdjęcia zwymiarowanie tablic i urządzeń, to jednakże te okoliczności, jako będące bezpośrednią podstawą do określenia wysokości kary powinny być zawarte i precyzyjnie opisane w uzasadnieniu do wydanej decyzji. Sama natomiast sentencja decyzji (treść rozstrzygnięcia) powinna być na tyle precyzyjna i jednoznaczna, że istotne dla niej elementy powinny być możliwe do zweryfikowania i sprawdzenia w oparciu o treść uzasadnienia do decyzji.

Innymi słowy decyzja określająca karę powinna być w taki sposób uzasadniona, aby możliwe było ustalenie w jaki sposób organ określił wysokość kary. Jakie elementy składowe tworzą określoną karę skąd się one (elementy składowe) wzięły oraz w jaki sposób zostały kary cząstkowe za poszczególne tablice i urządzenia wyliczone.

Tych warunków jednak zaskarżona decyzja nie spełnia. Jakkolwiek w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji przedstawiono zbiorcze wyliczenie powierzchni tablic i urządzeń, to jednakże opis tych tablic jest hasłowy i w zasadzie uniemożliwia jednoznaczne sprecyzowanie, która konkretnie tablica jaką ma powierzchnię.

Podobnie nie sposób jednoznacznie wyczytać z treści decyzji, w związku z którymi konkretnymi tablicami lub urządzeniami została nałożona kara. Próbując odszukać stosownego powiązania konieczna jest szczegółowa analiza akt postępowania administracyjnego a nawet czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ przed formalnym wszczęciem postępowania.

Wydaną na podstawie art. 37d ust. 5 uPlan decyzją nakładana jest na jej adresata kara pieniężna, która stanowi konsekwencje umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowe niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej.

Określając wysokość kary organ jest zobligowany do klarownego i precyzyjnego wskazania, w jaki sposób kara ta została naliczona i w związku z którymi konkretnie urządzeniami lub tablicami jest związana. Adresat decyzji, na którego zostaje nałożona kara nie może mieć w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Jak wynika z treści art. 37d ust. 5 uPlan określenie wysokości kary nałożonej w związku z naruszeniem uchwały krajobrazowej, łączy się z nałożeniem obowiązku usunięcia konkretnego urządzenia lub konkretnej tablicy reklamowej (por. art. 37d ust. 5 pkt. 2) uPlan).

Wydana decyzja będzie stanowić punkt odniesienia dla dalszych działań adresata decyzji jak i organów administracji. Pomijając już samą kwestię ewentualnej egzekucji tej decyzji w zakresie nakazania usunięcia tablic/urządzeń reklamowych niezgodnych z zapisami uchwały, to jak wynika z art. 37d ust. 7 uPlan, po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Z treści wydanej na podstawie art. 37d ust. 5 uPlan decyzji musi zatem w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, które konkretnie tablice lub urządzenia reklamowe muszą być usunięte. Stwierdzenie bowiem usunięcia, nawet jednej z tych tablic lub urządzenia obliguje organ do określenia kary za okres od dnia wydania decyzji do dnia jej usunięcia (art. 37d ust. 7 uPlan). Aby to jednak było możliwe konieczne jest jednoznaczne wskazanie, która tablica lub które urządzenia powinno być usunięte.

Zastosowana natomiast – jak w zaskarżonej decyzji – technika blankietowego wskazania, że usunięte powinny być "tablice/urządzeń reklamowe niezgodne z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" narusza art. 37d ust. 5 pkt. 2) uPlan.

Wskazana norma wymaga określenia w decyzji obowiązku dostosowania do przepisów uchwały lub usunięcia konkretnej tablicy reklamowej lub konkretnego urządzenia reklamowego. Adresat decyzji nie może domyślać się, które urządzenia lub tablice reklamowe są umieszczone niezgodne z zapisami uchwały. Tego nie może również domyślać się organ, który będzie wydawał kolejną decyzją w oparciu o art. 37d ust. 7 uPlan.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organy nie odniosły się w swoich ustaleniach do kwestii możliwości dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do uchwały krajobrazowej, pomimo że ta okoliczność stanowi istotny element rozstrzygnięcia, w świetle art. 37d ust. 5 pkt. 2) uPlan.

W kontekście nierozważenia przez organ możliwości dostosowania urządzeń do wymagań uchwały należy podkreślić, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego "w rozpatrywanym jednak przypadku pozostawiono zarówno szyldy na dwóch totemach (jeden z totemów posiada wymiary większe niż dopuszczone w Uchwale) jak i na budynku. W związku z tym nie spełniono warunku § 20 ust. 11 Uchwały" (s. 6 uzasadnienia do decyzji SKO).

Skoro zatem jeden z totemów posiada wymiary większe niż dopuszczone w Uchwale, to przynajmniej w tym zakresie organ powinien rozważyć możliwość nakazania dostosowania urządzenia (totemu) to wymagań uchwały reklamowej.

Uzasadnienie do wydanej decyzji nie zawiera jednak jakiegokolwiek śladu, który pozwalałby uznać, że organ dokonał w tym zakresie stosownej oceny.

Powyższe stanowi o wadliwości decyzji, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Jak podnosi Skarżąca, organ dokonując obliczeń jako pierwszy dzień, od którego liczył karę wskazał 9 listopada 2022 roku, który w ocenie organu stanowi dzień wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem natomiast Skarżącej dzień ten powinien być wyznaczony przez dzień odebrania przez Skarżącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 37d ust. 4 uPlan karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 61 § 3 i 3a K.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte.

Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona.

Tak też przyjęto w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10).

Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9).

Jak zaznaczono powyżej stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Z tego przepisu wynika, że wszystkie strony należy zawiadomić o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że co do zasady organ nie powinien podejmować jakichkolwiek innych czynności przed wszczęciem, skoro o samym wszczęciu musi zawiadomić strony.

Co prawda między wszczęciem (podjęciem pierwszej czynności lub dalszych czynności) a zawiadomieniem strony możliwe jest podejmowanie innych czynności, to jednak jak zwraca się uwagę niejednokrotnie będzie chodziło raczej o czynności konieczne dla przeprowadzenia w danym czasie.

Trzeba zwrócić w tym kontekście dodatkowo uwagę, że organ na zasadzie art. 10 K.p.a. jest obowiązany umożliwić stronie udział w każdym etapie postępowania, a nie tylko zapewniając końcowe zaznajomienie z zebranymi w sprawie materiałami. Strona jest natomiast tego uprawnienia z oczywistych względów pozbawiona, w sytuacji gdy nie wie, że toczy się jakiekolwiek postępowanie.

W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, [w:] red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego – Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151).

O ile przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, o tyle za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o tej czynności powiadomiono stronę (por. Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 października 2009 roku, sygn. I OSK 485/09).

W kontekście powyższych poglądów trzeba podkreślić, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 roku, sygn. II OSK 543/21).

Jeśli natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to – stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach – należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie K.p.a.

Co istotne w świetle niniejszej sprawy to okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia kary administracyjnej, która stosownie do art. 37d ust. 4 uPlan naliczana jest za każdy dzień od dnia wszczęcia postępowania. Dzień wszczęcia postępowania z urzędu stanowi zatem pierwszy dzień, od którego jest naliczana kara umowa.

To powoduje, że ustalenie tego dnia ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości określenia wysokości wskazanej kary. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że kara nałożona na stronę jest określana od dnia wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazano powyżej przepisy nie wskazują wprost w jaki sposób należy ustalić tę datę. W tym kontekście trzeba wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Przyjmując zatem, że art. 8 k.p.a. nakłada na organy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby kończyło się wydaniem orzeczenia zgodnego z prawem, należy przyjąć, że zasadniczo chodzi o obowiązek właściwego zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego oraz o to, aby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przyjmuje się również, że organy władzy publicznej powinny prowadzić postępowanie tak, aby jego uczestnicy nie czuli się wprowadzeni w błąd. A zatem treści przekazywane przez organ powinny być jednoznaczne, wyczerpujące i zrozumiałe dla odbiorcy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 listopada 1987 roku, sygn. III SA 875/87).

Budowie zaufania do organów władzy publicznej służy także transparentność działań organów i poddanie ich kontroli, czemu służy uprawnienie strony do uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach organu dokonywanych w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, trzeba wskazać, że skoro kara jest naliczana od wszczęcia postępowania, to dzień ten nie powinien przypadać przed dniem powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować sytuację, w której organ wszczął postępowanie, podejmuje w pewnym okresie czasu rozmaite czynności w ramach tzw. postępowania gabinetowego, o których strona nie wie lub jeszcze nie wie, jednakże czas ten wpływa już w sposób bezpośredni na wysokość wymierzanej kary.

Trzeba przy tym zauważyć, że skierowane do strony w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania było jednocześnie zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie (por. k. 21 a.a. I inst.).

Wynika z tego, że organ nie tylko bez udziału stron, ale nawet bez jakiejkolwiek wiedzy strony o toczącym się postępowaniu dokonał wszystkich czynności niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, skoro wezwał już stronę do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Taki sposób postępowania narusza zarówno art. 10 K.p.a. jak i art. 8 K.p.a.

Trudno uznać, że przy takim działaniu organu strona została realnie powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego od samego początku i miała rzeczywistą, potencjalną możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu.

W pełni należy podzielić pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że uczestnictwo strony w postępowaniu "ma w założeniu sprzyjać pełniejszemu rozpoznaniu sprawy, umożliwić stronie wpływ na końcowy rezultat postępowania oraz zapewnić jej kontrolę nad przebiegiem postępowania oraz treścią decyzji administracyjnej wydanej w jego wyniku". Natomiast aby cele te zostały zrealizowane, strona "musi posiadać, gwarantowany za pomocą instytucji procesowych, aktywny wgląd w tok postępowania". Ponadto "szereg uprawnień strony opiera się na założeniu prawidłowego działania organów administracji publicznej", a obowiązkom tych ostatnich "odpowiadają refleksowe uprawnienia strony" (por. Hanna Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 12, s. 312-313).

Trudno natomiast mówić o zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi jednocześnie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym – poza stroną, poza jej wiedzą i świadomością – materiałem w sprawie.

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 26 września 2022 roku, czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej.

Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) pkt. a) 9 lit. c) p.p.s.a. podlega uchyleniu.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty postępowania w wysokości 4.233 zł składa się: kwota 616 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi; kwota 3.600 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt. 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2) w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).