Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 , art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 czerwca 2022 r. nr SKO.K.41.3/723/2022/8551/AW w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta M. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 16 maja 2022 r. w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent orzekł o uchyleniu własnej decyzji ostatecznej z 27 listopada 2015 r. w sprawie wydania A.P. (dalej "skarżący") prawa jazdy kategorii B oraz odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.; dalej "u.k.p.") oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie").

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w M. Wydział [...] z [...] r. o sygn. akt [...]. W wyroku tym Sąd Rejonowy w M. uznał K.P., właściciela Ośrodka Szkolenia Kierowców K.P. z siedzibą w M. (dalej "właściciel ośrodka szkolenia kierowców"), za winnego popełnienia czynu opisanego m. in. w punkcie 81 wyroku. Mianowice, że będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p. do wystawienia dokumentów, w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia kursanta, tj. skarżącego poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to do faktu odbycia przez skarżącego wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia przez skarżącego wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. wewnętrznego egzaminu teoretycznego i praktycznego. Ponadto, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu odbycia przez skarżącego wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Z ww. wyroku sądu karnego wynika także, że w dokumencie w postaci zaświadczenia nr [...] z 18 maja 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego właściciel ośrodka szkolenia kierowców poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez skarżącego wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych. W celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć poprzez nakreślenie w nim podpisów skarżącego. Nadto w dokumencie w postaci arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego skarżącego z 18 maja 2015 r. poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. faktu odbycia i ukończenia przez skarżącego praktycznego egzaminu wewnętrznego.

Sąd Rejonowy w M. w tym samym wyroku uznał P.J. (dalej "pracownik ośrodka szkolenia kierowców") za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, w tym czynu opisanego w punkcie 81 wyroku. Mianowicie, że działając wspólnie i w porozumieniu z inną ustaloną osobą, będąc osobą uprawnioną na podstawie przepisu art. 26 ust. 5 pkt 3 u.k.p. do wystawienia dokumentu w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia na prawo jazdy w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć dotyczącej skarżącego poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a to co do faktu odbycia przez skarżącego wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. zajęć – nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzonych w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Okoliczności faktyczne potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu uznaje się za udowodnione i wiążące organy administracji publicznej. Tym samym w ocenie organu pierwszej instancji wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, tj. fałsz dowodów, na której podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają fakt, że skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B, a tym samym nie spełnił przesłanki do wydania prawa jazdy przewidzianej w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy.

W odwołaniu od decyzji skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, podniósł, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Skarżący zarzucił decyzji Prezydenta naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 u.k.p. w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z uwagi na brak przesłanek do negatywnej weryfikacji dokumentów skarżącego i odmowy wydania prawa jazdy skarżącemu jedynie w oparciu o treść wyroku skazującego. Skarżący zarzucił także obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 73, art. 77 § 1, art. 81, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz błędne ustalenie, iż zachodzi podstawa do wznowienia postępowania z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego dla wznawianej sprawy zakończonej decyzją z 12 marca 2015 r., tj. z roku 2016, jak i daty wydawania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto w odwołaniu zarzucono brak oceny stanu faktycznego, a w szczególności ograniczenie się wyłącznie do analizy treści wyroku karnego. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji bezzasadnie pominął granice postępowania wznowieniowego. Przedmiot postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem postępowania wznowieniowego jest – poza ustaleniem, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych m. in. w art. 145 § 1 k.p.a. – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skarżący wskazał, że posiada uprawnienia z zakresu ukończenia kursu "Pierwsza pomoc przedlekarska", zgodnie z zaświadczeniem z 9 grudnia 2014 r. (dowód nr 1 załączony do odwołania) oraz wykupił kurs prawa jazdy i brał w nim udział (dowód nr 2 załączony do odwołania). Skarżący odbył kurs w ośrodku weryfikowanym przez organ publiczny. Wobec tego po stronie skarżącego brak jest okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżący nie odbył w oczekiwanym zakresie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy. Skarżący nie miał możliwości, ani też żadnych podstaw do tego, by w trakcie kursu ani też po jego ukończeniu oraz po zdaniu egzaminu państwowego (teoretycznego i praktycznego) podejrzewać, że działalność prowadzona przez szkołę jazdy była nielegalna zwłaszcza, że podlegała nadzorowi starosty. Skarżący zdał egzamin tym samym uznać należy, że tak zdobyte uprawnienie do prowadzenia pojazdów jest prawem słusznie nabytym, objętym konstytucyjną ochroną praw nabytych.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób bezsporny, że dowód potwierdzający odbycie przez skarżącego szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B (tj. zaświadczenie nr [...] z dnia 18 maja 2015 r.) okazał się fałszywy. W zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do odbytych przez skarżącego zajęć części teoretycznej, nauki udzielania pierwszej pomocy oraz ukończenia teoretycznego egzaminu wewnętrznego oraz egzaminu praktycznego wewnętrznego. Wobec tego decyzję Prezydenta z 27 listopada 2015 r. w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B należało uchylić i wydać nową decyzję o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły bowiem negatywne przesłanki z art. 146 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W ocenie Kolegium nie zostały spełnione przesłanki wydania prawa jazdy, bowiem skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Fakt ten – jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu – jest niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Odmowa wydania skarżącemu wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna. Podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji postanowieniem z 17 marca 2022 r. o wznowieniu postępowania poinformował skarżącego o prawie wglądu do akt postępowania i zapoznania się z materiałem dowodowym.

Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes skarżącego;

- art. 8 k.p.a. gdyż skarżący, jak osoba ubiegająca się o prawo jazdy, podejmując szkolenie we wpisanym do rejestru ośrodku szkolenia kierowców, pozostaje w uprawnionym zaufaniu, że jest to podmiot działający legalnie i podlegający stosownemu nadzorowi państwowemu. Skarżący może zatem zakładać, że zaświadczenie jakie zostanie wydane po ukończeniu szkolenia, będzie dokumentem uprawniającym go najpierw do przystąpienia do egzaminu państwowego, a następnie do wydania prawa jazdy;

- art. 16 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. gdyż adresat ostatecznej decyzji administracyjnej powinien pozostawać w zaufaniu do tego, że jego sytuacja prawna, ukształtowana taką decyzją, nie ulegnie nagłej, nieprzewidzianej nieproporcjonalnej do stopnia przyczynienia się zmianie, której nie można się było spodziewać w czasie wydawania decyzji, a tym bardziej po wielu latach od jej wydania;

- art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. albowiem nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz należyte jej załatwienie;

- art. 217 § 1 i 2 k.p.a. gdyż wydanie zaświadczenia było urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego – co do którego błędu skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji;

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego dla wznawianej sprawy zakończonej decyzją z 12 marca 2015 r. – z roku 2016, jak i daty wydawania zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący zarzucił decyzji Kolegium także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 u.k.p. w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 7, art. 8, art. 16 oraz art. 217 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak przesłanek do negatywnej weryfikacji dokumentów skarżącego i dokonania aktualnie odmowy wydania prawa jazdy skarżącemu jedynie w oparciu o treść wyroku skazującego właściciela ośrodka szkolenia kierowców.

Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że nie był stroną ani uczestnikiem postępowania karnego, w którym zapadł wyrok skazujący. Skarżący w chwili rozpoczęcia kursu i długo po jego ukończeniu nie był świadom, że wydane przez szkołę zaświadczenia są nielegalne. Skarżącemu nie zostały nigdy przedstawione ani nie są znane ustalenia Sądu Rejonowego w M. w sprawie o sygn. [...], w tym co do zaświadczenia o odbytym szkoleniu. Kolegium bezzasadnie podnosi, że dowód potwierdzający odbycie przez skarżącego szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B z powodu wskazanego wyroku okazał się fałszywy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy ani weryfikacji dokumentów dotyczących odbytych przez skarżącego zajęć w ramach kursu nauki jazdy. Tym samym doszło do bezpodstawnego uchylenia decyzji nadającej skarżącemu uprawnienia kategorii B. Osoba ubiegająca się o prawo jazdy pozostaje w uprawnionym zaufaniu, że szkoła nauki jazdy jest podmiotem działającym legalnie i podlegającym stosownemu nadzorowi państwowemu. Zaufanie to podlega ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Konsekwencją zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zasada ochrony tzw. stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, odzwierciedlona w art. 16 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa popada niekiedy w kolizję z zasadą legalizmu działania władz publicznych (zasadą praworządności), wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, a także z art. 7 k.p.a. Niniejsza sprawa jest przykładem sytuacji, w której realizacja zasady legalizmu popada w kolizję z ochroną zaufania obywatela do państwa. Organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności. Na podstawie spornego zaświadczenia skarżący został dopuszczony do egzaminu na prawo jazdy. Przyznane następnie – po złożeniu tego egzaminu – prawo jazdy stało się słusznie nabytym prawem skarżącego, objętym konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Jego odebranie byłoby możliwe wyłącznie w wyjątkowych przypadkach spełniających kryteria proporcjonalności. Tymczasem prawo to odebrano skarżącemu po kilku latach, wyłącznie wskutek zaniedbań organów władzy publicznej, które nie dopełniły prawidłowo ciążących na nich obowiązków nadzorczych. Weryfikacja wiedzy skarżącego w ośrodku szkolenia kierowców, a w tym wiedzy praktycznej, a następnie przystąpienie przez skarżącego do egzaminu państwowego sprawdziło jego wiedzę uzasadniającą uzyskanie prawa jazdy w odpowiedniej kategorii przed państwową komisją. Zdanie państwowych egzaminów – konwaliduje jakiekolwiek ewentualne nieprawidłowości w posiadanej wiedzy, jak i w ilości przepracowanych w ramach kursu godzin – przez co brak jest przesłanek do negatywnej weryfikacji dokumentów, a w szczególności na podstawie obowiązującego po nabyciu "odebranego" aktualnie prawa jazdy, tj. § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podniosło, że w rozpoznawanej sprawie nie dopuszczono się naruszeń prawa zarzucanych w skardze. Wskazane w skardze argumenty nie wnoszą do sprawy jakichkolwiek nowych elementów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 27 listopada 2015 r. zasadnie uchylił tę decyzję i odmówił wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z [...] r. o sygn. akt [...] właściciel ośrodka szkolenia kierowców został skazany za poświadczenie nieprawdy w karcie przeprowadzonych zajęć szkolenia skarżącego, w arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego i w zaświadczeniu o numerze [...]. Z okoliczności faktycznych potwierdzonych ww. wyrokiem wynika, że skarżący nie odbył szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B, a tym samym nie spełnił przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. Rozstrzygnięcie to zaakceptował organ odwoławczy. Natomiast skarżący wskazuje, że organ pierwszej instancji niezasadnie po wznowieniu postępowania odmówił mu wydania prawa jazdy kategorii B opierając się wyłącznie na ustaleniach ww. wyroku karnego i przyjmując, że ustalenia te jednoznacznie świadczą o fakcie, że skarżący nie wypełnił wszystkich wymogów z u.k.p. koniecznych do uzyskania prawa jazdy. Organ pierwszej instancji przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy skarżący brał udział w szkoleniu teoretycznym, w tym w zajęciach z nauki udzielania pierwszej pomocy.

Przywołać zatem należy regulacje prawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania przewiduje art. 146 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wznowienie postępowania stanowi tzw. nadzwyczajny tryb postępowania, który służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wskazane w ww. przepisach k.p.a., a ich rozszerzająca wykładnia – z uwagi na zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a. – jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1739/97, LEX nr 47859). Ustalenie wystąpienia jednej ze wskazanych wadliwości nakłada na organ właściwy w sprawie obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia ponownego sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest w razie spełnienia łącznie kilku warunków. Po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a.). Po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

Prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą (art. 10 ust. 1 u.k.p.). Przesłanki pozytywne wydania prawa jazdy wskazane zostały w art. 11 u.k.p. Jedną z nich jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. Szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii odbywa się co do zasady w formie kursu, prowadzonego przez ośrodek szkolenia kierowców (art. 26 ust. 1 pkt 1 u.k.p.). Zajęcia podczas szkolenia prowadzą osoby mające uprawnienia instruktora (art. 26 ust. 5 u.k.p.). Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem zaświadczenie o ukończeniu szkolenia pod warunkiem uczestniczenia w zajęciach w określonym zakresie i uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu wewnętrznego (art. 27 ust. 4 u.k.p.). Zaświadczenie takie jest podpisywane przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców (art. 27 ust. 5 u.k.p.).

Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w celu wydania prawa jazdy należy przeprowadzić weryfikację złożonych dokumentów w zakresie m. in. poprawności ich wypełnienia, zgodności z dokumentem tożsamości oraz kompletności i spełnienia przesłanek określonych w ustawie odpowiednio do rozpoczęcia szkolenia oraz do wydania prawa jazdy. W przypadku braków w dokumentacji należy wezwać osobę, której dokumenty dotyczą do ich usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (§ 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Negatywna weryfikacja przedłożonych dokumentów skutkuje odmową wydania prawa jazdy (§ 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że mimo braku wyraźnej regulacji w k.p.a., okoliczności (fakty) potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym organ administracji publicznej obowiązany jest traktować jako udowodnione. Zgodnie natomiast z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., II GSK 728/08, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu i dotyczyło postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z 27 listopada 2015 r. w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Wznowienie nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem organ pierwszej instancji pozyskał wiedzę o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...]r.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z 27 listopada 2015 r. określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co wynika z prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Wyrokiem tym właściciel oraz pracownik ośrodka szkolenia kierowców zostali uznani za winnych tego, że w dokumentach dotyczących udziału skarżącego w zajęciach szkoleniowych wymaganych do uzyskania prawa jazdy kategorii B poświadczyli nieprawdę. W szczególności właściciel ośrodka szkolenia kierowców w zaświadczeniu numer [...] o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do ukończenia przez skarżącego wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych. Zaświadczenie to potwierdzało spełnienie jednego z podstawowych warunków wydania skarżącemu prawa jazdy, tj. warunku z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p, który obowiązywał w dacie wydania decyzji Prezydenta z 27 listopada 2015 r. Ustalenie oraz stwierdzenie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z [...] r., sygn. akt [...], że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe uprawniało organ pierwszej instancji do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wystąpienie podstawy wznowienia postępowania zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miała ona wpływ na treść decyzji czy też nie.

W dalszej kolejności rozważyć należy, czy prawidłowe (zgodne z prawem) było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylenie decyzji ostatecznej z 27 listopada 2015 r. i odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kat. B.

Wskazać należy, że na gruncie k.p.a. wadliwość decyzji administracyjnej rodzi zróżnicowane konsekwencje prawne dla jej obowiązywania. Przyjęta w k.p.a. koncepcja weryfikacji rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest wyrazem kompromisu, tj. uwzględnienia konkurujących ze sobą wartości w postaci zasady legalizmu i zasady ochrony praw nabytych. Żadna z tych wartości nie doznaje bezwzględnej ochrony, a ich uwzględnienie jest podstawą do wypracowania teorii gradacji wad decyzji, której w k.p.a. nadano konkretny kształt prawny. Ochrona praw nabytych znajduje wyraz w rozwiązaniach prawnych ograniczających dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez określenie rodzaju i stopnia naruszenia prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności oraz uchylenie decyzji. Ponadto także poprzez wprowadzenie przesłanek wyłączających możliwość stosowania sankcji wzruszalności lub nieważności na rzecz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o instytucję wznowienia postępowania to ustawodawca enumeratywnie wskazuje podstawy wznowienia postępowania, klasyfikowane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeśli okażą się zasadne, dają podstawę do stosowania sankcji wzruszalności – uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 688/13, opubl. w CBOSA). Skoro ustawodawca przewidział, że w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. istnieje podstawa do wznowienia postępowania z urzędu, a w przypadku stwierdzenia istnienia tej podstawy wznowienia – do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to oznacza to, że niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a., zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, zasady trwałości decyzji z art. 16 k.p.a. oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania może zostać wydana decyzja mniej korzystna dla strony, niż ta, która została zaskarżona. Do instytucji wznowienia postępowania nie ma bowiem zastosowania zakaz reformationis in peius. We wznowionym postępowaniu gwarancją ochrony praw nabytych jest ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia (art. 146 k.p.a.) oraz enumeratywne wyliczenie podstaw wznowienia.

Po ustaleniu istnienia podstaw wznowienia, organ administracyjny zobligowany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną zakończoną decyzją ostateczną, w której wznowił postępowanie. Dopiero po wznowieniu postępowania organ administracji publicznej bada stopień, zakres i skutki ewentualnego wpływu określonej podstawy wznowienia na treść dotychczasowej decyzji. Podkreślić trzeba, że na skutek wznowienia postępowania dochodzi nie tylko do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, ale również do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest zatem złożony.

Kwestią sporną jest zakres postępowania rozpoznawczego co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zagadnienie to jest ujmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych z dwóch stron. Z jednej strony wskazuje się, że po wznowieniu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2011 r., II OSK 487/11 oraz z 18 kwietnia 2018 r., I OSK 3202/15, opubl. w CBOSA). Z drugiej strony w orzecznictwie wskazuje się, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec tego nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyroki NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84; z 24 listopada 2014 r., II OSK 1121/13; z 5 grudnia 2017 r., II GSK 1306/15; z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1683/16; z 20 lipca 2022 r., II OSK 2280/19 – opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do omawianego zagadnienia Sąd orzekający uwzględni pogląd wyrażony - w analogicznym do niniejszej sprawy stanie prawnym i faktycznym - w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2023 r. o sygn. akt: II GSK 145/23, II GSK 242/23 i II GSK 246/23 (opubl. w CBOSA). Jak wskazał NSA w ww. wyrokach skoro postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania, jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (czy też w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak stwierdzenia determinuje sposób zakończenia tego postępowania. Z art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wynika więc jednoznacznie, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji, o której jest mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – tertium non datur. Wobec tego trzeba stwierdzić, że określone przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej, ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. We wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ administracji publicznej nie jest także zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zgodnie z art. 7 k.p.a. Decyzja o wydaniu prawa jazdy, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.k.p. jest tzw. decyzją związaną. W konsekwencji oznacza to, że również wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja nosi cechy decyzji związanej. Tym samym stosowanie art. 7 k.p.a. jest wyłączone z uwagi na fakt, że przesłanki wydania decyzji są sprecyzowane w przepisach prawa, a więc tak właśnie jak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

NSA we wskazanych wyżej wyrokach zwrócił uwagę na konsekwencje wynikające z art. 11 p.p.s.a. i podkreślił, że ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...]r., sygn. akt [...] dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego sprawy wznowieniowej. Mianowicie ustaleń co do przyczyn wznowienia oraz ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Wobec treści art. 11 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zakres tych ustaleń nie ogranicza się tylko do działań samej strony postępowania, ale może dotyczyć innych osób (w tym jak w rozpoznawanej sprawie – osoby uprawnionej na podstawie u.k.p. do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. jednym z wymogów nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jest odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy odpowiedniej kategorii, co powinno być potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Skoro z ustaleń prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. z [...]r., sygn. akt [...] wynika, że zaświadczenie o ukończeniu przez skarżącego szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy zostało sfałszowane to nie mogło ono stanowić podstawy oceny odnośnie zaistnienia koniecznej przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż zachodziła podstawa do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., bowiem dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy. Stwierdzenie zaistnienia podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi zaś na brak dowodu potwierdzającego odbycie przez skarżącego szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zasadna była odmowa wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii B.

Biorąc pod uwagę przedstawione spostrzeżenia i wnioski wypływające z wyroków NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. akt: II GSK 145/23, II GSK 242/23 i II GSK 246/23, nie sposób podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 217 § 1 i 2 k.p.a. Istnienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika z prawomocnego wyroku karnego. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. bowiem w granicach postępowania wznowieniowego nie jest prowadzona odrębna sprawa dotycząca wydania prawa jazdy, lecz sprawa wznowieniowa. Przedmiotem sprawy wznowieniowej w rozpoznawanej sprawie była zaś podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., której zaistnienie obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepis art. 11 p.p.s.a. oddziałuje także na przeprowadzane przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia podstaw wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, że skarżący nie był współsprawcą przestępstwa popełnionego przez właściciela ośrodka szkolenia kierowców nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 11 p.p.s.a. Niedopuszczalne jest bowiem ograniczenie prejudycjalności wyroków karnych w rozumieniu art. 11 p.p.s.a., wyłącznie do wyroków skazujących, wydanych wobec podmiotu występującego jako strona postępowania przed organem administracji, a następnie sądem administracyjnym (por. wyroki NSA z 26 marca 2010 r., I FSK 587/09 oraz z 1 kwietnia 2008 r., I FSK 433/07 – opubl. w CBOSA). Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był przy tym zobligowany do uwzględniania takich kwestii jak zachowanie skarżącego będącego adresatem dotychczasowej decyzji ostatecznej, rodzaj i przyczyny naruszenia prawa czy też wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli zgodnie z art. 7 k.p.a. Konsekwencją regulacji art. 11 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że organ administracji publicznej nie może czynić własnych ustaleń, odmiennych od ustaleń prawomocnego wyroku skazującego. Z wyroku sądu karnego wynika zaś nie tylko, że zaświadczenie o obyciu szkolenia zostało sfałszowane, ale także i okoliczność, że skarżący nie odbył wszystkich wymaganych przez u.k.p. zajęć szkoleniowych do uzyskania prawa jazdy kategorii B. W konsekwencji nie spełniał przesłanek wydania uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Związanie ustaleniami wyroku karnego uniemożliwiało organom administracji prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, w tym wzywania skarżącego do uzupełnienia dokumentów koniecznych do uzyskania prawa jazdy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 u.k.p. w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazujący, że organ winien zastosować przepisy u.k.p. w brzmieniu aktualnym w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zasadą jest bowiem, że organ wydający nową decyzję stosuje przepisy prawa, które obowiązują w dniu orzekania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, opubl. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty są nieuzasadnione, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie doszukał się także innych naruszeń przepisów prawa procesowego, czy materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Decyzje organów obu instancji zostały uzasadnione zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. i czytelnie wskazywały, jakie względy zdecydowały, że to, a nie inne, rozstrzygnięcie w sprawie zapadło.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.