Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 685/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Dudar, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg M. W. i A. D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2022 r. nr WOP.7721.66.2022.AH w przedmiocie nakazania wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego oddala skargi


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona podstawie następujących okoliczności:

W dniu 27 sierpnia 2013 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek D. Sp.j. M. i A. D. o wydanie decyzji zezwalającej na rozbiórkę przybudówek do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...].

W związku z powyższym wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie przybudówek do przedmiotowego budynku na działce nr [...] stanowiącej współwłasność O.W. i D. Sp.j. M. i A. D.

W dniu 18 września 2013 r. dokonano kontroli przybudówek i stwierdzono że na działce nr geod. [...] wybudowany jest budynek mieszkalny drewniany wraz z dobudowanymi przybudówkami od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Przybudówka od strony wschodniej, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, ma wymiary 1,78 x 6,48 m, jej wysokość wynosi przy okapie 2,75 m, w kalenicy 3,50 m. Przybudówka ma fundament betonowy ale jest o konstrukcji drewnianej szkieletowej. Ściany przybudówki obite są deskami, więźba dachowa drewniana jednospadowa, pokryta papą. Odległość ściany przybudówki z otworami okiennymi do budynku mieszkalnego murowanego, wybudowanego na działce nr geod. [...] wynosi 3,45 m. Odległość ściany przybudówki z otworem okiennym i drzwiowym do budynku handlowego murowanego, wybudowanego na działce sąsiedniej nr geod. [...] wynosi 3,92 - 4,0 m. Na dzień kontroli nie okazano decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowych przybudówek. Obecna w trakcie kontroli O.W. podała, że w budynku mieszkalnym murowanym przy ul. [...] w S. mieszka od 1967 r. i w tamtym okresie przybudówki do budynku mieszkalnego drewnianego już istniały. Nie podpisała jednak tego oświadczenia ani protokołu. A.D. oświadczył do protokołu, że podtrzymuje wszystkie wnioski skierowane do organu i wniósł o przesłuchanie poprzednich współwłaścicieli jego obecności.

W dniu 19 września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, czy w latach 1967-2013 na budowę przybudówek o wymiarach 1,80 x 6,36 m; 1,78 x 6,48 m i 1,05 x 2,40 m dobudowanych do budynku mieszkalnego drewnianego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S. była wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę lub przyjęto zgłoszenie budowy przedmiotowych przybudówek. Starostwo Powiatowe w S. w piśmie z 23 września 2013 r. poinformowało, że w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę, ani rejestrach przyjętych zgłoszeń nie znaleziono adnotacji o wydanych pozwoleniach na budowę ani przyjętych zgłoszeniach przedmiotowych przybudówek.

W dniu 1 października 2013 r. dokonano oględzin i potwierdzono, że na działce nr geod. [...] wybudowany jest budynek mieszkalny drewniany wraz z dobudowanymi przybudówkami od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Stan przybudówek oraz ich usytuowanie nie zmieniły się w stosunku do stanu opisanego w protokole kontroli z 18 września 2013 r. O.W. oświadczyła, że podtrzymuje oświadczenie złożone do protokołu kontroli, odmówiła przy tym podpisania oświadczenia oraz protokołu. Z kolei A.D. oświadczył że podtrzymuje swoje wnioski skierowane do organu, z których wynika, że przedmiotowych przybudówek nie było w latach 70-tych ubiegłego wieku na co wskazują załączone mapy a z uzyskanych informacji od poprzednich właścicieli – K.B. i A.B. wynika, że wybudowali oni te przybudówki w roku 1986 bez pozwolenia na budowę. Wezwany w charakterze świadka K.B. zeznał, że przybudówkę od strony północnej wybudował około roku 1983. Odnośnie pozostałych przybudówek nie ma żadnej wiedzy. Z kolei wezwany w charakterze świadka A.B. zeznał, że przybudówkę od strony wschodniej wybudował w roku 1986. Nie ma żadnej wiedzy odnośnie pozostałych przybudówek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że przedmiotowa przybudówka od strony wschodniej dobudowana do drewnianego budynku mieszkalnego powstała w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Za stwierdzeniem tym przemawia kopia mapy zasadniczej Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w S. przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1994 r., na której naniesiono przedmiotową przybudówkę oraz oświadczenie A.B. (poprzedniego współwłaściciela budynku) o wybudowaniu przybudówki w roku 1986. Data budowy przybudówki podana przez O.W. (współwłaścicielkę, nieruchomości) nie znajduje potwierdzenia w materiale przedłożonym przez skarżących, tj. na kserokopii mapy z roku 1967 wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, jak również projekcie planu zagospodarowania działek przy ul. [...] i PI. [...] z roku 1966 nie naniesiono żadnych przybudówek do drewnianego budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S. Uznano zatem za wiarygodne oświadczenie P. B. o wybudowaniu przybudówki w latach 80-tych XX w., którego nie podważał w swoich oświadczeniach skarżący. Zarówno poprzedni jak i obecni współwłaściciele nieruchomości nie przedłożyli na dzień oględzin decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej przybudówki a Starostwo Powiatowe w S. poinformowało, że na tego rodzaju inwestycję nie udzielano pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości;

W dniu 4 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał postanowienie z art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, zobowiązujące M. i A. D. do opracowania i przedłożenia ekspertyzy samowolnie wybudowanej przybudówki o wym. 1,78 x 6,48 m - dobudowanej od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S.

O.W. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z powodu wydania przez SR w S. wyroku unieważniającego akt notarialny Rep. A nr [...]/2010 z [...] lutego 2010 r., w którym poprzedni współwłaściciele zabudowanej działki nr geod. [...] zbyli swoje udziały w tej nieruchomości na rzecz Spółki jawnej "D." M. i A. D. W związku z powyższym w dniu 17 października 2013 r. PINB w S. wydał postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej przybudówki do czasu uprawomocnienia się tego postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia P. D. na ww. postanowienie PWINB w Białymstoku postanowieniem z 17 grudnia 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W dniu 28 sierpnia 2015 r. podjęto z urzędu postępowanie i powiadomiono O.W. o obowiązku opracowania i przedłożenia ekspertyzy przybudówki od strony wschodniej wynikającym z postanowienia z 4 października 2013 r.;

W dniu 8 października 2015 r. została przedłożona ekspertyza techniczna przedmiotowej przybudówki sporządzona przez M.P. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej. We wnioskach końcowych stwierdzono, że istniejąca dobudówka od strony wschodniej została wykonana zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Dobudówka wymaga przeprowadzenia robót remontowych. Dodatkowo przedłożono opinię Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 października 2015 r. w sprawie przedmiotowej przybudówki, z której wynika, że istniejąca przybudówka nie narusza układu przestrzennego miasta S. a cały budynek mieszkalny nie jest wpisany do rejestru zabytków, w związku z czym Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie może zając stanowiska w sprawie zalegalizowania istniejącej przybudówki;

A.D. w dniu 19 listopada 2015 r. oraz 20 listopada 2015 r. złożył wnioski o uznanie przedłożonej ekspertyzy za nieważną oraz o dokonanie ponownej kontroli przedmiotowej przybudówki a także wniosek o dokonanie kontroli robót budowlanych wykonywanych na drewnianym budynku mieszkalnym.

W dniu 19 listopada 2015 r. wezwano O.W. do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy z uwzględnieniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 27 listopada 2015 r. przedłożono uzupełnienie ekspertyzy technicznej. W opracowaniu stwierdzono, że przybudówka usytuowana jest w odległości 4,0 m od granicy z działką nr geod. [...] i że jest to odległość zgodna z warunkami technicznymi z § 12 warunków technicznych z roku 1980 i z roku 2002. Stwierdzono również, że na działce nr geod. [...] zlokalizowany jest budynek usługowy po granicy z działką nr geod. [...], który winien posiadać ścianę oddzielenia pożarowego. W dniu 28 grudnia 2015 r. A.D. złożył wniosek o uznanie uzupełnienia ekspertyzy technicznej za nieużyteczną.

W dniu 26 listopada 2015 r. dokonano kontroli budynku wraz z przybudówkami od strony północnej i wschodniej. Podczas kontroli stwierdzono, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych przybudówki od strony wschodniej nie zmienił się w stosunku do stanu opisanego w ekspertyzie technicznej.

W dniu 5 stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję nakazującą O.W. wykonanie następujących robót budowlanych:

- dokonanie wymiany pokrycia dachowego z papy na pokrycie z materiału nierozprzestrzeniającego ogień przybudówki o wym. 1,78 x 6,48 m dobudowanej od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S.;

- wykonanie przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki nr geod. [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25,0 cm, do wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe przybudówki na długości ściany przedmiotowej przybudówki od strony działki nr geod. [...] wydłużonej z obu stron o 0,30 m - czyli o długości sumarycznej 2,40 m. Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

A.D. złożył odwołanie od tej decyzji. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w dniu 11 marca 2016 r. wydał decyzje nr WOP.7721.22.2016.AH uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na konieczność ponownej analizy zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującego dla przedmiotowej działki. Decyzja PWINB w Białymstoku została zaskarżona przez O.W. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 316/16 oddalił skargę do którego nie sporządzono uzasadnienia.

W dniu 17 listopada 2016 r. przeprowadzono kolejną kontrolę podczas której dokonano pomiarów powierzchni zabudowy wszystkich budynków wybudowanych na przedmiotowej działce. Stwierdzono, że drewniany budynek mieszkalny ma wymiary 6,30 x 13,90 m; przybudówka od strony północnej ma wymiary 1,80 x 6,36 m; przybudówka od strony wschodniej ma wymiary 1,78 x 6,48 m. Dodatkowo dokonano pomiaru powierzchni zabudowy murowanego budynku mieszkalnego i ustalono, że wymiary zewnętrzne budynku wynoszą 9,80 x 9,70 m, natomiast dobudówka do murowanego budynku mieszalnego posiada wymiary 1,25 x 4,45 m. Ponadto dokonano pomiaru powierzchni zabudowy budynku gospodarczego i stwierdzono, że jego wymiary wynoszą 7,15 x 6,50 m.

W dniu 22 listopada 2016 r. organ zwrócił się do Gminy S. o udzielenie informacji czy przed rokiem 2006 na terenie miasta S. obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i jakie było przeznaczenie działki o nr geod. [...] w poprzednio obowiązujących opracowaniach. Urząd Miejski w S. w piśmie z 15 grudnia 2016 r. poinformował, że uchwałą nr 123/962/73 z 17 stycznia 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku zatwierdziło miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., w którym to działka o nr geod. [...] przy ul. [...] oznaczona była symbolem C33 AUC oznaczającym teren przewidziany pod zespół usług ogólnomiejskich. Następnie 21 marca 1986 r. uchwałą nr XIII/51/86 Rada Narodowa Miasta i Gminy S. uchwaliła miejscowy plan ogólny miasta S. W planie tym działka nr geod. [...] oznaczona była symbolem D83 AUC z przeznaczeniem jako teren usług z pozostawieniem istniejącej zabudowy – kina, restauracji oraz budynków mieszkalnych. RM w S. uchwałą nr XXXIII/165/92 z 29 grudnia 1992 r. dokonała aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren działki [...] oznaczony był symbolem D83 MN, Ul z przeznaczeniem jako tereny usług, handlu, gastronomii, kultury i zabudowy mieszkaniowej;

W dniu 17 stycznia 2017 r. wydano decyzja nakazującą O.W. dokonanie rozbiórki przybudówki o wymiarach 1,78 x 6,48 m. Inwestorka złożył odwołanie. PWINB w Białymstoku decyzją z 16 marca 2017 r. utrzymał w mocy tę decyzję a WSA w Białymstoku postanowieniem z 23 czerwca 2017 r. odrzucił skargę.

W związku z powyższym O.W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. GINB decyzją z 21 lutego 2018 r. stwierdził nieważność decyzji rozbiórkowej. Po rozpatrzeniu wniosku P. D. decyzją z 27 kwietnia 2018 r. GINB utrzymał w mocy własną decyzje. WSA w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r., VII SA/Wa 1685/18 oddalił skargę;

W dniu 12 marca 2021 r. akta sprawy zostały zwrócone do organu. W związku ze śmiercią O.W. w dniu 15 marca 2021 r. organ zwrócił się do sądu o przesłanie dokumentu stwierdzającego nabycie spadku po niej. W odpowiedzi sąd poinformował o toczącym się postępowaniu w tym przedmiocie. W związku z tym organ postanowieniem z 12 kwietnia 2021 r. zawiesił postępowanie. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., I Ns [...] stwierdzono nabycie spadku po O.W. Wobec powyższego organ ustalił nowy krąg stron postępowania i postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. podjął postępowanie w sprawie;

W dniu 17 marca 2022 r. dokonano kontroli przedmiotowej przybudówki w celu potwierdzenia jej aktualnego stanu technicznego. W trakcie kontroli stwierdzono, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych, z których wykonano przybudówki dobudowane od strony północnej i wschodniej do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] nie zmienił się w stosunku do stanu opisanego w ekspertyzach technicznych znajdujących się w aktach sprawy. Na pokryciach dachowych z papy asfaltowej zamontowano blachę ocynkowaną po pożarze budynku mieszkalnego.

W celu doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nr SIO.TA.7355.24.2013 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1 lipca 1994 r - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał spadkobiercom O.W.: M.W., E.B., A.D1., B.W., B.W1. i M.L. - współwłaścicielom nieruchomości nr geod. [...] przy ul. [...] w S., wykonanie przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki nr geod. [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25,0 cm, do wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe przybudówki na długości ściany przedmiotowej przybudówki od strony działki nr geod. [...] wydłużonej z obu stron o 0,30 m - czyli o długości sumarycznej 2,3 8 m. Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przybudówka dobudowana od strony wschodniej do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S. powstała w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z 24 października 1974 r - Prawo budowlane. Podlega także przepisom zawartym w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (t.j. Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm.). Następnie wskazano, że zgodnie z uchwałą NSA II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013 r. przy legalizacji samowoli budowlanej należy brać pod uwagę najbardziej korzystne dla inwestora przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w okresie od daty powstania budynku do daty orzekania. W niniejszej sprawie na terenie, na którym położona jest działka nr geod. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr 123/962/73 z 17 stycznia 1973 r., plan zatwierdzony uchwałą nr XIII/51/86 z 21 marca 1986 r. i plan zatwierdzony uchwałą nr XXXIII/165/92 z 29 grudnia 1992 r. Zapisy planu z roku 1986 i 1992 nie określały wskaźników dopuszczalnej powierzchni zabudowy działek i nie określały rodzaju konstrukcji nowobudowanych budynków, w związku z czym zabudowa wykonana na przedmiotowej nieruchomości nie stanowi niezgodności z zapisami ww. planów miejscowych. Stwierdzono zatem, że zabudowa działki w okresie powstania przybudówki do drewnianego budynku mieszkalnego w latach 80-tych XX w. była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje brakiem przeciwskazań do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.

Z treści przedłożonej w toku postępowania ekspertyzy z 5 października 2015 r. oraz jej uzupełnienia z 24 listopada 2015 r. wynika, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych, z których wykonana jest przybudówka nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi a także bezpieczeństwu mienia. Pogorszenia stanu technicznego elementów konstrukcyjnych nie wykazała również kontrola dokonana 17 marca 2022 r.

W związku z powyższymi ustaleniami w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości na podstawie 40 - Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przebudówki do stanu zgodnego z przepisami. Ściana zewnętrzna przybudówki, w której znajduje się okno i drzwi usytuowana jest w odległości 3,92 – 4,0 m od ściany budynku usługowego wybudowanego na działce nr geod. [...] (ustalenia z kontroli z 18 września 2013 r.). Takie usytuowanie jest niezgodne z § 12 warunków technicznych z 1980 r.

Reasumując powyższe stwierdzono, że przybudówka dobudowana od strony wschodniej do drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S. powstała w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z 1974 r. Budowa przebudówki nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. z 1986 i 1992 r., jest jednak niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie powstania przybudówki ze względu na usytuowanie od granicy z działką sąsiednią oraz budynku na niej wybudowanego, a także drewnianą konstrukcję mogącą stworzyć zagrożenie w przypadku wystąpienia pożaru.

Odwołania od tej decyzji wnieśli M.W. i A.D.. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 11 lipca 2022 r. nr WOP.7721.66.2022.AH utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano ustalone okoliczności sprawy. I tak wskazano, że zgodnie z wypisem z kartoteki budynków z 3 października 2013 r. sporządzonym przez Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w S., mieszkalny budynek drewniany został wybudowany w 1904 r. Przedmiotowa przybudówka powstała w warunkach samowoli budowlanej pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i podlega przepisom rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.). Nieruchomość o nr [...] położona przy ul. [...] w S. stanowiła pierwotnie współwłasność O.W. i D. Sp.j. M i A D. a obecnie - na mocy prawomocnego postanowienia z [...] maja 2021 r., I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku - po zmarłych O.W i J.W., stanowi współwłasność E.B., A.D1., M.L., B.W., M.W. i B.W1. Na terenie, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 17.01.1973 r.; plan zatwierdzony uchwałą z 21.03.1986 r. i plan zatwierdzony uchwałą z 29.12.1992 r. Zapisy planu z 1986 r. i 1992 r. nie określały wskaźników dopuszczalnej powierzchni zabudowy działek i nie określały rodzaju konstrukcji nowobudowanych budynków. W związku z tym zabudowa wykonana na działce nr [...] nie stanowi niezgodności z zapisami ww. planów miejscowych, co skutkuje brakiem przeciwskazań do przeprowadzenia procedury lokalizacyjnej. Z treści ekspertyzy technicznej z 5 października 2015 r. (i uzupełnionej w dniu 24 listopada 2015 r.) wynika, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych, z których wykonana jest przybudówka, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Kontrola przeprowadzona w dniu 17 marca 2022 r. nie wykazała pogorszenia stanu technicznego elementów konstrukcyjnych przybudówki. W chwili obecnej ściana zewnętrzna przybudówki, w której usytuowane jest okno i drzwi, usytuowana jest w odległości od 3,92 m do 4,0 m (ustalenia z kontroli z 18 września 2013 r.) od ściany budynku usługowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Narusza zatem przepisy § 12 rozporządzenia z 1980 r. Przy takich ustaleniach oceniono, że zasadnie powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zachodzi konieczność nałożenia na współwłaścicieli nieruchomości obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej przybudówki do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W następnej kolejności organ odwoławczy uzasadnił zastosowaną podstawę prawną decyzji. W szczególności podniósł, że skoro zachodzi zgodność budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, to można było odstąpić od orzeczenia przymusowej rozbiórki i zalegalizować obiekt budowlany na podstawie art. 40 Pb z 1974 r. Podkreślono przy tym, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40, które umożliwiają legalizację. Stąd zbędne jest orzekanie rozbiórki skoro zastosowanie art. 40 wyklucza rozbiórkę. Oceniono, że obowiązki nałożone zostały zgodnie z art. 40 Pb z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego - zasadnie organ powiatowy nakazał wykonanie ściany oddzielenia pożarowego przy przedmiotowej przybudówce, celem zachowania bezpieczeństwa pożarowego. Wykonanie przez inwestora czynności określonych w sentencji niniejszej decyzji pozwoli na doprowadzenie przedmiotowej przybudówki do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł M.W. i zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77, 80 oraz art. 84 K.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) poprzez ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z normami prawa procesowego oraz obowiązującymi regułami oceny, a także zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co przejawia się przede wszystkim w:

a) arbitralnym stwierdzeniu, że rozwiązanie proponowane w ekspertyzie technicznej (jak i uzupełnieniu do tej ekspertyzy) jest rozwiązaniem niewłaściwym podczas, gdy postanowienie w przedmiocie sporządzenia ekspertyzy mogło zostać wydane jedynie z uwagi na fakt, że organ nadzoru budowlanego nie był w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, a w sprawie zaistniała konieczność zaczerpnięcia wiadomości specjalnych;

b) całkowitym pominięciu przy dokonywaniu oceny sytuacji związanej z bezpieczeństwem pożarowym kwestii związanych z istnieniem na nieruchomości oznaczonej nr [...] w dacie realizacji samowoli ściany oddzielenia pożarowego o klasie odporności co najmniej EI120, jak również faktu, że budynek ten został nadbudowany dopiero na przełomie 1999 i 2000 r., a więc w okresie kiedy samowola już istniała (jak również cały drewniany budynek na działce [...]), a co za tym idzie technologia wykonania tejże nadbudówki powinna dawać gwarancję zachowania bezpieczeństwa pożarowego na danym obszarze-okoliczności w tym zakresie są całkowicie pominięte przez organy obu instancji;

2. art. 7 K.p.a. polegające na niepodejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli, albowiem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, następnie utrzymane w mocy przez organ II instancji, polegające na nakazaniu skarżącemu wybudowanie bezpośrednio przed swoim domem muru o wysokości ponad 3,5 m wywoła dodatkowe negatywne skutki w postaci oszpecenia okolicznego krajobrazu, jak również zmusza skarżącego do rozpoczęcia kolejnej budowy, podczas gdy możliwe było zastosowanie innych rozwiązań technicznych, tj. wykonanie w przybudówce ściany oddzielenia pożarowego;

3. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez:

a) prowadzenie postępowania ze złamaniem zasady proporcjonalności, co przejawia się na nałożeniu na skarżącego obowiązku niewspółmiernego do celu, który miałby zostać osiągnięty dzięki jego nałożeniu, albowiem ten sam cel można osiągnąć innymi dużo prostszymi sposobami, np. zamurowując okna;

b) nakazanie skarżącemu wykonanie kolejnej budowli zamiast jak wynika to z praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju nakazanie wykonania zmian i przeróbek w obiekcie już istniejącym;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji z jakich powodów uznano, że prawidłowym rozwiązaniem jest wybudowanie przed istniejącą przybudówką muru i poprzestanie jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że w celu doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami należało orzec jak w sentencji podczas, gdy organy administracji zobowiązane są do przekonywującego uzasadniania zasadności wydanego rozstrzygnięcia, czego należałoby oczekiwać zwłaszcza w sytuacji gdy w sprawie możliwe jest przyjęcie szeregu różnych rozwiązań odmiennych od proponowanego przez organ nadzoru budowlanego;

5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

a) całkowite pominięcie twierdzeń i wniosków skarżącego wyrażonych w piśmie z 10 czerwca 2022 r. i nieustosunkowanie się do nich przez organ, co w efekcie skutkuje arbitralnym uznaniem słuszności rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy w treści owego pisma wskazane zostały okoliczności dotyczące stanu faktycznego uprzednio pomijane przez organ I instancji, a wskazujące że budynek usługowy posadowiony na działce o nr [...] w dacie samowoli budowlanej posiadał ścianę oddzielenia pożarowego umożliwiającą pozostawienie budynku drewnianego znajdującego się na działce [...] w niższej klasie odporności ogniowej;

b) niewskazanie, z której normy przepisów techniczno-budowlanych wynika obowiązek wznoszenia ściany oddzielenia pożarowego w sytuacji, gdy ściana tego rodzaju znajduje się na nieruchomości sąsiedniej;

6. art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje organowi możliwość nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy nieruchomości wykonania prac polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego niezwiązanego z istniejącą samowolą (na którego wybudowanie potrzebne będzie dodatkowe pozwolenie na budowę) podczas, gdy owa norma daje jedynie możliwość nakazania wykonania prac i przeróbek związanych z istniejącym obiektem, a w tym pojęciu nie mieści się nakazany zaskarżoną decyzją zakres prac.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

W piśmie procesowym z 20 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego zawarł zarzuty dotyczące przede wszystkim braku rozważań w zakresie stref pożarowych.

Skargę wniósł także A.D. i zarzucił naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niezastosowanie spowodowane przyjęciem, że nie zachodzą w sprawie przesłanki przewidziane w tym przepisie, a co za tym idzie, że dopuszczalne jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, tj. rozbudowy budynku mieszkalnego posadowionego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w S., co stanowi także o naruszeniu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego zastosowanie;

2. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego jest zmianą lub przeróbką obiektu objętego samowolą budowlaną, która doprowadza do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi;

3. naruszenie przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego przez wprowadzenie obowiązku wzniesienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego nieuwzględniającej wymogów określonych tymi przepisami;

4. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności: brak wzięcia pod uwagę i zbadania oraz uzasadnienia w zakresie konsekwencji rozbudowy dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia; brak dokładnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką o numerze ewidencyjnym [...] i [...];

5. art. 80 K.p.a. przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że: pozostawienie przybudówki w dotychczasowym stanie doprowadzi ją do stanu zgodnego z przepisami; pozostawiona przybudówka nie wymaga przeróbek; pozostawiona przybudówka nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia; odległość przybudówki od granicy działki [...] jest większa niż 4 m;

6. art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych, zwłaszcza przez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia, które odnosiłoby się do oceny konkretnych zarzutów skarżącego (co stanowi także o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.), a zamiast tego ogólne wskazywanie na prawidłowość decyzji PINB w S. (w szczególności przez użycie ogólnych sformułowań; "zarzut niezasadny", "organ nie stwierdził naruszenia prawa", "przepisy zostały użyte prawidłowo").

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zawarto argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 11 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 14 kwietnia 2022 r. nakazującą spadkobiercom O.W.: M.W., E.B., A.D1., B.W., B.W1. i M.L. - współwłaścicielom nieruchomości nr geod. [...].przy ul. [...] w S. wykonanie:

- przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki nr geod. [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25,0 cm, do wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe przybudówki na długości ściany przedmiotowej przybudówki od strony działki nr geod. [...] wydłużonej z obu stron o 0,30 m - czyli o długości sumarycznej 2,3 8 m;

- fundamentu betonowego zbrojonego, celem posadowienia ww. ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W świetle powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko i wyłącznie przybudówka od strony wschodniej. Przedmiotem tego postępowania nie jest drewniany budynek mieszkalny do którego dobudowano tę przybudówkę jak również przedmiotem postępowania nie jest murowany budynek handlowy na sąsiedniej działce nr [...]. Przedmiotem postępowania nie była także objęta kwestia ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...]. Stąd wszystkie zarzuty dotyczące tych zagadnień nie mogły odnieść skutku prawnego.

W dalszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie przedmiotowej przybudówki toczy się od 2013 r. (a więc 10 lat).

Pierwszą decyzją w sprawie z 5 stycznia 2016 r. nakazano O.W. wykonanie następujących robót budowlanych:

- dokonanie wymiany pokrycia dachowego z papy na pokrycie z materiału nierozprzestrzeniającego ogień przybudówki o wym. 1,78 x 6,48 m dobudowanej od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w S.;

- wykonanie przy istniejącej ścianie drewnianej przybudówki od strony działki nr geod. [...], ściany oddzielenia przeciwpożarowego - ściany pełnej murowanej z cegły pełnej lub bloczków betonowych - o grubości 25,0 cm, do wysokości 0,30 m ponad pokrycie dachowe przybudówki na długości ściany przedmiotowej przybudówki od strony działki nr geod. [...] wydłużonej z obu stron o 0,30 m - czyli o długości sumarycznej 2,40 m. Ściana winna być posadowiona na własnym fundamencie betonowym zbrojonym.

Obowiązki nałożone pierwszą decyzją są zbieżne z obowiązkami nałożonymi decyzją aktualnie podlegającą kontroli sądu (oprócz wymiany pokrycia dachowego, które zostało wymienione po pożarze budynku).

Decyzja ta została uchylona ze wskazaniem konieczności analizy zapisów zawartych w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Kolejną decyzją z 17 stycznia 2017 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nakazano rozbiórkę przedmiotowej przybudówki. Stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miast S. zatwierdzonym uchwałą RM w S. z 31 marca 2006 r. nr XLI 1/319/06 wskaźnik intensywności zabudowy powinien zawierać się w przedziale od 0,2 do 0,5 przy czym powierzchnia zabudowy działki nie powinna przekraczać 30% powierzchni działki, Według obliczeń organu warunki te nie zostały zachowane. Decyzja ta została utrzymana w mocy a skarga od niej została odrzucona przez WSA w Białymstoku.

W związku z tym został uruchomiony nadzwyczajny tryb weryfikacji tej decyzji. GINB stwierdził nieważność tej decyzji a WSA w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r., VII SA/Wa 1685/18 oddalił skargę od tej decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wydając decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowej przybudówki organy uwzględniły wyłącznie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia orzekania, wbrew wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zaprezentowanej w uchwale II OPS 2/13. W świetle tej uchwały brak uwzględnienia przeznaczenia działki wynikającego z wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego stanowiło rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dodatkowo sąd podniósł, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowi o niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie o budowie na terenie do tego nieprzeznaczonym. Niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest pojęciem szerszym i mieści tu się także przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Przekroczeniem powierzchni zabudowy nie jest natomiast budowa na terenie do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przekroczenie wskaźnika zabudowy określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zatem przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotowa przybudówka nie została wybudowana na terenie do tego nieprzeznaczonym, tak w świetle obowiązujących wcześniej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i planu z 2006 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 325). Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Przedmiotowy wyrok WSA w Warszawie nie jest klasycznym wyrokiem w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., albowiem dotyczył kontroli postępowania nieważnościowego i właściwie nie zawiera wytycznych co do dalszego postępowania. Przyjąć jednak należy, że zarówno ocena prawna wyrażona w tym wyroku jak również stan faktyczny sprawy na podstawie którego wyrażona została ta ocena prawna, wiążą sąd w sprawie niniejszej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych: przedmiotowa przybudówka powstała w warunkach samowoli budowlanej w 1986 r. pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.). Te okoliczności faktyczne a więc datę i brak pozwolenia na budowę należy uznać za okoliczności bezsporne. Z kolei z wyrażonej oceny prawnej wynika, że przybudówka nie została wybudowana na terenie do tego nieprzeznaczonym, tak w świetle obowiązujących wcześniej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jak i planu z 2006 r. Stąd w sprawie nie można było orzec rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne z 1974 r.

Podstawę prawną aktualnie kontrolowanej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1 lipca 1994 r - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zasadą wynikającą z przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest legalizacja samowoli budowlanej. Przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które:

1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W sprawie niniejszej jak już wskazano powyżej wykluczono wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast w odniesieniu do oceny przesłanki rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, wskazać należy, że zaistnienia tej przesłanki nie można wywodzić tylko z samego usytuowania danego obiektu z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych dotyczących wymaganych odległości od granicy działki czy zabudowy sąsiedniej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 (vide: wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2014 r., VIII SA/Wa 140/14, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej zasadnie przyjęto, że nie można mówić o realnym zagrożeniu dla wartości wskazanych w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 w szczególności w kontekście dołączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej jak również licznych oględzin i kontroli. Z ekspertyzy wynika, że przybudówka została wykonana zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną. Stan techniczny przybudówki nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Przybudówka wymaga przeprowadzenia robót remontowych. Taki stan przybudówki została potwierdzony przez GINB w decyzjach stwierdzających nieważność nakazu rozbiórki. Nadto w trakcie ostatniej kontroli z 17 marca 2022 r. ustalono, że stan techniczny elementów konstrukcyjnych, z których wykonano przebudówkę nie zmienił się w stosunku do stanu opisanego w ekspertyzie technicznej. Oprócz tego, że po pożarze na pokryciu dachowym z papy asfaltowej zamontowano blachę ocynkowaną.

Jako niesporną przyjąć również należy okoliczność, że przybudówka została wybudowana niezgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi w zakresie norm odległościowych (niezachowanie wymogu odległości od budynku na sąsiedniej działce nr [...]). Odległość ściany przybudówki z otworem okiennym i drzwiowym do budynku handlowego murowanego wybudowanego na działce nr [...] wynosi 3,92-4,0 m (wynika to z ustaleń kontroli z 18 września 2013 r.) i narusza zarówno przepisy § 12 rozporządzenia z 1980 r. jak i § 12 rozporządzenia z 2002 r. Jeżeli bowiem budynek ma być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego ściany powinny być pozbawione otworów okiennych. Rozwiązanie to wynika przede wszystkim z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, który już nie obwiązuje. Jak już wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie, samowola budowlana wyrażała się w sprzeczności realizacji robót budowlanych z obowiązującymi wówczas wymogami dotyczącymi norm odległościowych. Likwidacja samowoli budowlanej wymaga zatem doprowadzenia spornego budynku do takiego stanu, w którym będzie on spełniał wymogi odnoszące się do norm odległościowych. Normy te należy ustalić bazując na aktualnie obowiązujących przepisach., tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku takiego usytuowania przybudówki organy zasadnie stwierdziły, że doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem jest możliwe i wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a zgodnie z § 235 ust. 1 należy ją wznosić na własnym fundamencie lub na stropie opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej niż od odporności ogniowej tej ściany..

Sąd aprobuje stanowisko zaprezentowane przez organy, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w tym zakresie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, co musi skutkować niemożliwością orzeczenia o rozbiórce obiektu a zastosowaniem art. 40 P.b. z 1974 r. poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w sposób wskazany w decyzji. Sąd stwierdza, że zarówno zastosowanie przepisu art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jak i nałożony obowiązek są prawidłowe.

Legalności tej decyzji nie podważają zarzuty skarg.

Ze skargi M.W. wynikają następujące zarzuty:

- nakazane prace nie mieszczą się w dyspozycji art. 40, albowiem nie dotyczą przeróbek lub zmian w obiekcie budowlanym. Organ nakazał wykonanie prac całkowicie nowych polegających na wybudowaniu nowego obiektu budowlanego na budowę którego trzeba będzie uzyskać pozwolenie na budowę;

- nałożony nakaz jest niewspółmierny do celu. Ten sam cel można osiągnąć prostszymi środkami takimi jak wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez przebudowę ściany przebudówki na ścianę ogniową lub zamurowanie otworów okiennych. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. podniósł, że wystarczającym zabezpieczeniem przed pożarem jest ściana przeciwpożarowa w budynku na działce nr [...]; fakt istnienia tej ściany został całkowicie pominięty przez organy;

- arbitralne stwierdzenie, że rozwiązanie zaproponowane w ekspertyzie jest rozwiązaniem niewłaściwym, podczas gdy ekspertyza została sporządzona z uwagi na fakt, że organ nie był w stanie samodzielnie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości;

- naruszenie art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez zastosowanie środka nie proporcjonalnego i brak przekonującego uzasadnienia odnośnie zasadności wyboru takiego środka, w szczególności w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego możliwe jest przyjęcie szeregu różnych rozwiązań.

Z kolei skarżący A.D. zarzuca:

- niezastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy wzniesienie budynku z naruszeniem przepisów technicznych zawsze stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu tej regulacji;

- pominięcie przez organy tego, że wykonanie ściany oddzielania przeciwpożarowego nie doprowadzi do wyeliminowania naruszenia przepisów dotyczących minimalnych odległości obiektu od granicy;

- brak uwzględnienia, że ściana ma być wykonana w strefie ochrony konserwatorskiej co wymaga uzyskania decyzji konserwatora zabytków;

- decyzja nie uwzględnia zapisów planu miejscowego, który wprowadza w stosunku do nowej zabudowy oraz budynków rozbudowywanych wymóg stosowania ogrodzeń ażurowych;

- decyzja nie określa w jakiej odległości od granicy z działką ściana ma być posadowiona;

- brak prawidłowej weryfikacji przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz odległości przybudówki od granicy z działką [...] (skarżący podnosi, że odległość ta jest mniejsze niż 4 m, co jest zbieżne z tym co ustaliły organy w sprawie niniejszej).

Podobnie jak skarżący M.W. zarzuca, że przedmiotowa ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie może być traktowana jako zmiana albo przeróbka w rozumieniu art. 40 ustawy oraz że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Rodzaj podnoszonych zarzutów wskazuje na istniejący konflikt sąsiedzki. Skarżący M.W. dąży do legalizacji przybudówki ale w sposób przez siebie akceptowany. Z kolei skarżący A.D. dąży do nakazania rozbiórki tej przybudówki.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że istotnie uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom o których mowa w art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ rzeczywiście w decyzji poprzestaje na lakonicznym stwierdzeniu, że w celu doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami należało orzec jak w sentencji. Naruszenie to jednak, zdaniem sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy. Szersze wyjaśnienie odnośnie nałożonego obowiązku organ zawarł w odpowiedzi na skargę oraz podczas rozprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ustawy. Podstawa wskazana z ust. 1 pkt 1 tej regulacji została wykluczona w postępowaniu nieważnościom. Z kolei jak już wykazano powyżej podstawa z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem z korzystania z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40. Sąd podziela stanowisko organu, że w okolicznościach faktycznych sprawy doprowadzenie przybudówki do stanu zgodnego z prawem jest możliwe poprzez wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie. Wykonanie tego obowiązku zapewni bezpieczeństwo pożarowe. Wbrew zarzutom skargi A.D. wykonanie ściany oddzielania przeciwpożarowego nie ma na celu wyeliminowania naruszenia przepisów dotyczących minimalnych odległości obiektu od granicy. Ma na celu wyeliminowanie niebezpieczeństwa pożarowego w związku właśnie z nie zachowaniem odległości minimalnych. Sąd zgadza się z organem, że wykonanie takiej ściany jest przy tym jedyną możliwością doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim dlatego, że przybudówka jak i cały budynek są drewniane. Stąd zamurowanie tylko otworów okiennych nie będzie skutkować tym, że ściana ta stanie się ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Nadal będzie drewniana tylko z zamurowanymi otworami okiennymi. Z kolei nakazanie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w przybudówce a nie na własnym fundamencie oznaczałoby konieczność rozebrania tej ściany i postawienia nowej murowanej ściany na nowym fundamencie przy uwzględnieniu obciążenia z nowej murowanej ściany. Budynek do którego dobudowano przybudówkę pochodzi z 1904 r. i jest konstrukcji drewnianej. Stąd przyjąć należy, że nowa murowana ściana w konstrukcji przybudówki zagrażałaby konstrukcji całego budynku. Stąd alternatywne rozwiązania wskazywane przez skarżącego M.W. nie mogły być uwzględnione. Odnośnie nie uwzględnienia rozwiązań wskazanych w ekspertyzie technicznej wskazać należy, że ekspertyza dotycząca tej przybudówki na zawiera takich rozwiązań. W ekspertyzie tej bowiem przyjęto, że nie naruszono norm odległościowych. W tym miejscu wskazać należy, że ekspertyza techniczna jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji zgodnie z art. 77 K.p.a. Na podstawie art. 80 K.p.a., organ administracji rozpatrując sprawę ma prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową przedłożonej ekspertyzy technicznej, zbadać czy przedłożona mu ekspertyza jest zupełna, kompletna logiczna i wiarygodna. Wnioski takiej ekspertyzy w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Inaczej rzecz ujmując to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym także obowiązek dokonania oceny wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii podmiotu legitymującego się odpowiednią wiedzą fachową. Stąd twierdzenie, że zlecenie wykonania ekspertyzy oznacza związanie tą ekspertyza organu nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega dla sądu wątpliwości, że nie jest możliwa taka interpretacja przepisów rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z którą wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na sąsiedniej działce i po jej granicy zwalnia inwestora od doprowadzenia obiektu do zgodności z wymaganiami odległościowymi przewidzianymi dla ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi, gdy ten wymagań tych z naruszeniem prawa nie zachował. Taka interpretacja prowadziłaby do dopuszczenia zabudowy naruszającej ogólną zasadę wynikającą z § 12 WT z 1980 r. i z 2002 r. Innymi słowy, fakt wykonania na działce sąsiedniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, nie może samo w sobie przesądzać o legalności dalszego istnienia przebudówki wykonanej samowolnie z naruszeniem norm odległościowych. Odległości z § 12 rozporządzenia z 1980 r. (jak i obecne) zostały bowiem wprowadzone m.in. z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a więc ściana budynku od strony działki sąsiedniej powinna spełniać wymagania ściany ppoż. Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ppoż związany jest z nielegalnym istnieniem spornej ściany przybudówki z otworami a nie z tym, jak wygląda otoczenie budynku będące wynikiem późniejszego zagospodarowania przestrzeni wokół budynku (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 5 czerwca 2021 r., II SA/Bk 796/20, pub. CBOSA). Stąd istnienie ściany przeciwpożarowej w budynku na działce nr [...] nie ma znaczenia w sprawie niniejszej. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut błędnej wykładni art. 40, albowiem zdaniem sądu, nakaz wykonania określonych w decyzji prac: wymurowania na własnym fundamencie ściany oddzielenia przeciwpożarowego mieści się w pojęciu "wykonania zmian i przeróbek" w rozumieniu tej regulacji i nie oznacza wydania w istocie pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego (tak też NSA w wyroku z 1 grudnia 2009 r., II OSK 1886/08, pub. CBOSA). Zakazu wykonania tej ściany nie można wywodzić z zapisów planu miejscowego dotyczącego ogrodzeń, gdyż ścina ta nie jest ogrodzeniem. Odnośnie ochrony konserwatorskiej wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się opinia Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 października 2015 r. z której wynika, że przybudówka nie narusza układu przestrzennego miasta S., a cały budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku rozważań organów w zakresie stref pożarowych pełnomocnik organu wskazał, że wynikało to z tego że przyjęto jako oczywistość, że budynek drewniany jest łatwopalny. Pełnomocnik dodał przy tym, że niskie budynki posiadają strefę wynosząca 8 metrów i ten warunek w sprawie niniejszej nie został spełniony. W okolicznościach faktycznych sprawy niezrozumiały jest zarzut braku prawidłowej weryfikacji odległości przybudówki od granicy z działką nr [...]. Zdaniem skarżącego A.D. odległość ta jest mniejsza niż 4 m. Tak właśnie przyjęły organy w sprawie niniejszej i stąd postępowanie legalizacyjne. Z kolei zarzut dotyczący braku ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie dotyczy przedmiotu sprawy niniejszej.

Końcowo sąd podnosi, że w przypadku konieczności dostosowania samowoli budowlanej do obecnie obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności. Trzeba mieć na uwadze fakt, że chodzi o likwidację samowoli budowlanej – budowy obiektu niezgodnie z przepisami. Osoba, która dopuściła się takiego działania lub jej następcy prawni muszą liczyć się z negatywnymi konsekwencjami naruszenia w przeszłości obowiązujących przepisów i konieczności doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze skargi oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.