Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 386/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 4, art. 1-2
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Złotoryi z dnia 29 maja 2023 r. nr akt nr W-171-17/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby oddala skargę w całości .


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało raportem R. D. (dalej: skarżący, policjant) z dnia 30 marca 2022 r., adresowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Z. , którym zwrócił się z prośbą o zwrot kosztów dojazdu w okresie od 25 czerwca 2021 r. do 31 marca 2022 r. , z miejsca zamieszkania w J. do miejsca pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w Z. W przedmiotowym wniosku policjant poinformował, że najtańszym przewoźnikiem na trasie J. – Z. jest firma przewozowa H. w K., zaś cena biletu jednorazowego wynosiła w roku 2021 - 15,00 złotych, w roku 2022 wynosi 15,99 złotych , a biletu miesięcznego w tych latach wynosiła 459,00 złotych. Jednocześnie policjant oświadczył, że przejazd z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin.

Aktem z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr W-171-27/2022 Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej: organ) odmówił policjantowi zwrotu kosztów dojazdu na trasie J. –Z., z tym uzasadnieniem ,że nie ma podstawy prawnej i faktycznej do uwzględnienia rzeczonego wniosku. W motywach powyższego aktu organ stwierdził, że analiza rynków przewozów publicznymi środkami transportu publicznego wskazuje na to, że brak jest takich przewozów na wyżej wskazanej trasie. Z tego faktu organ wyprowadził wniosek, że policjant nie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji i wobec tego brak jest podstaw do uzyskania prawa do zwrotów kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.

Powyższy akt z dnia 25 kwietnia 2022 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 319/22, uchylił zaskarżony akt. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał , że ze znajdujących się w aktach sądowoadministracyjnych wydruków internetowych, wynika, że na trasie J. – Z. istnieje alternatywny środek transportu takich przewoźników jak P. i I., co miało świadczyć o co najmniej o przedwczesności zajętego stanowiska i uczyniło uzasadnionym zarzut skargi o niedostatecznie wnikliwym przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien ustalić wyczerpująco stan faktyczny sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Aktem z dnia 29 maja 2023 r., nr W-171-17/2023 organ odmówił skarżącemu przyznania zwrotu kosztów dojazdu na trasie J. – Z. – J.

Rozpoznając sprawę ponownie, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 28 grudnia 2022 r., organ po analizie informacji internetowych, że na trasie J. – Z. – J. mogły być świadczone usługi publicznego transportu zbiorowego przez następujących przewoźników: P., I. i H., drogą mailową zwrócił się do tych przedsiębiorstw o informacje o świadczonych usługach przewozowych w latach 2021-2022 na interesującej trasie. W odpowiedzi uzyskał następujące odpowiedzi:

1) P. sp. z o. o. w J. w latach 2021-2022 obsługiwała linię J. – K. – J. przez Z., z tym że kursy były wykonywane w okresie wakacji: w soboty do K. i w niedziele z powrotem; o innych połączeniach przez Z. nie poinformowała;

2) I. sp. z o.o. w G. w 2021 r. realizowała kursy na przedmiotowej trasie jedynie w lutym i marcu, realizuje je nadal od czerwca 2022 r.;

3) Przedsiębiorstwo H. z K. realizuje kursy typu "z adresu do adresu", nie posiada jednego, powtarzalnego rozkładu jazdy, ani stałych punktów odbioru/dojazdu; kursy są realizowane na podstawie adresów wskazanych przez klientów podczas zakupu biletów, w związku z czym nie można określić, że kursy są stałe, a dodatkowo trasa ich przejazdu jest przygotowywana indywidualnie dla danego kursu.

W ocenie organu miejscowość J., będąca miejscem zamieszkania policjanta, w odniesieniu do miejscowości Z., będącej miejscem pełnienia przez niego służby, nie jest miejscowością pobliską i tym samym brak podstaw do wypłacania wnioskodawcy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Takie rozstrzygnięcie wynika z ustalenia, że na przedmiotowej trasie w okresie objętym wnioskiem policjanta nie istniały połączenia środkami publicznego transportu zbiorowego. Niewątpliwie w okresie od dnia 25 czerwca 2021 r. do dnia 31 marca 2022 r. na przedmiotowej trasie usług przewozowych nie świadczyło przedsiębiorstwo I. sp. z o. o. w G. Usługę taką wprawdzie świadczyło przedsiębiorstwo P. sp. z o. o. w J., jednak przewozy odbywały się tylko w okresie wakacyjnym i w weekendy (w sobotę w jedną stronę a w niedziele w drugą), co oznacza, że w żaden sposób tym transportem policjant od poniedziałku do piątku nie miał możliwości dotarcia do miejsca służby.

Z kolei w odniesieniu do przedsiębiorstwa H. z K. (na które wskazywał policjant) organ stwierdził, że świadczonych przez ten podmiot usług transportowych nie można zaliczyć do usług środkami publicznego transportu zbiorowego. Przy czym wobec braku informacji pisemnych od przewoźnika, organ uwzględnił informacje udzielone drogą mailową i znajdujące się na stronie internetowej przewoźnika (www.hoper.pl). Przewoźnik ten realizuje przewozy w formule "od adresu do adresu" (door-to-door). Jest to usługa realizowana szybkimi 9-osobowymi minivanami. Pojazdy nie zatrzymują się na przystankach i dworcach autobusowych, a przejazd odbywa się między wskazanymi przez pasażera adresami początku i końca podróży, którymi mogą być np. adresy domu lub miejsca pracy. Ze względu na charakter przewozów adres-adres podana na wynikach wyszukiwania oraz bilecie godzina odbioru i dojazdu jest orientacyjna. Może się ona zmienić w zależności od liczby pasażerów oraz od wskazanych przez nich adresów rozpoczęcia i zakończenia podróży. Dlatego planowany i realizowany czas przejazdu mogą się od siebie różnić, a o ostatecznej, dokładnej godzinie odbioru spod wskazanego adresu podróżny jest informowany SMS-em lub telefonicznie najpóźniej na kilka godzin przed odjazdem.

Zdaniem organu , takiej formy komunikacji, z której korzystał policjant , nie można zaliczyć do publicznego transportu zbiorowego, którym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii lub sieci transportowej. W ocenie organu środek transportu, który wybrał policjant, jest bardziej formą indywidualnego transportu zbliżonego do transportu taksówką osobową. Ponadto zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.) autobusem jest pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Tym samym, jeśli policjant przedstawił do rozliczenia zwrotu kosztów koszt biletu na przejazd pojazdem, który nie jest autobusem, ale 9-osobowym tzw. busem, to dokonując wykładni językowej przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, nie ma podstawy prawnej do zwrotu tego kosztu dojazdu.

Organ stwierdził ,że policjant może dokonać wyboru dogodnego dla niego środka transportu, ale spośród środków transportu publicznego zbiorowego, a nie indywidualnego dopasowanego wyłącznie do jego potrzeb. W tym ostatnim aspekcie nie można też pominąć i takiej kwestii, że przewoźnik planując przewóz policjanta musi wziąć pod uwagę także potrzeby innych pasażerów podróżujących tym samym pojazdem. Stąd trasa przejazdu może się ciągle zmieniać, co powoduje także i zmiany (wydłużenie) czasu przejazdu. Tym samym nie można z góry (co przecież wynika ze stałych rozkładów jazdy w publicznym transporcie zbiorowym) określić czasu przyjazdu policjanta do miejsca pełnienia służby, a to z kolei może czynić niemożliwym ustalenie miejscowości pobliskiej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Jednocześnie organ podkreślił, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Możliwość dojazdu z miejsca służby do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołał się nie do odległości mierzonej w kilometrach, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. W tym zakresie organ wyjaśnił ,że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie pozwala na twierdzenie, że w ogóle istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Wobec tego jeżeli między dwiema miejscowościami nie istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków nie przekracza dwie godziny w obie strony, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

W konkluzji organ stwierdził ,że skoro zatem w przypadku skarżącego, skoro zostało ustalone, że nie istniały połączenia (w tym z braku rozkładu jazdy brak jest również godzin wyjazdu i godzin przyjazdu z określonego przystanku), w których czas dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez policjanta służby, nie przekracza dwóch godzin, to nie można uznać miejscowości, w której on zamieszkuje (J.) za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby (Z.).

Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł zarzut działania przez organ bez podstawy prawnej oraz braku w wydanym akcie szczegółowych pouczeń odnośnie terminów odwołania oraz informacji o organie odwoławczym. Skarżący wywodził, że po otrzymaniu odmownego aktu wysłał zapytanie do firmy transportowej H., czy pomiędzy miejscowościami J. – Z.; Z. – J., istnieje połączenie w ramach obsługiwanej stałej trasy. W tym zakresie otrzymał odpowiedź: "Tak realizujemy kursy bezpośrednie na tej trasie" z odnośnikiem do pełnej oferty firmy zawartej na stronie www.hoper.pl, gdzie wyszczególnione jest 17 stałych tras połączeń, a między nimi dwie trasy K.-W. oraz K.-B., które przebiegają przez miejscowości J. – Z. oraz Z. – J. Zdaniem skarżącego , Z. jest miejscowością pobliską względem J. (co potwierdzają dołączone do akt sprawy przez skarżącego wydruki z rozkładem jazdy). Firma H. jest firmą transportową świadczącą ogólnodostępny transport publiczny, co potwierdzają wydruki zdjęć z oferty tej firmy wykonującej usługi transportowe na określonych stałych trasach, w określonym przedziale czasowym, zgodnie z określonym rozkładem jazdy. Według skarżącego organ w żadnym akcie prawnym nie został upoważniony do samodzielnej oceny, czy firma przewozowa H. jest firmą świadczącą transport publiczny, a stwierdzenie, że wybrany przewoźnik zbliżony jest do transportu taksówką osobową jest jedynie jego osobistym odczuciem. To policjant w oświadczeniu składanym organowi, stwierdza, czy na danej trasie istnieje połączenie komunikacyjne oraz czy czas przejazdu na danej trasie nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Natomiast organ w żadnym akcie prawnym nie został upoważniony do podważania tego oświadczenia. Podważanie rozkładu jazdy firmy H., bezprawna weryfikacja rzeczywistego czasu przejazdu podanego na rozkładzie jazdy na przedmiotowej trasie jest - zdaniem skarżącego - wręcz niedopuszczalne i może dowodzić istnienia przesłanek o możliwości przekroczenia uprawnień.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie wraz z uzasadniającą je argumentacją. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził ,że skarżący nie kwestionuje dotychczasowych ustaleń odnoszących się do przewozów realizowanych przez przedsiębiorstwa P. sp. z o. o. w J. i I. sp. z o. o. w G. Natomiast w odniesieniu do charakteru przewozów realizowanych przez przedsiębiorstwo H. z K. organ stwierdził ,że usług transportowych świadczonych przez to przedsiębiorstwo nie można zaliczyć do usług środkami publicznego transportu zbiorowego. Wbrew stanowisku skarżącego informacja mailowa przewoźnika z dnia 1 czerwca 2023 r. o realizacji bezpośrednich kursów wcale nie potwierdza, że przez to przedsiębiorstwo w spornym okresie miałyby być realizowane usługi publicznego transportu zbiorowego. Skarżący nie zakwestionował ustalenia, że przewoźnik ten realizuje przewozy w formule "od adresu do adresu" (door-to-door). Jest to usługa realizowana szybkimi 9-osobowymi minivanami. Pojazdy nie zatrzymują się na przystankach i dworcach autobusowych, a przejazd odbywa się między wskazanymi przez pasażera adresami początku i końca podróży, którymi mogą być np. adresy domu lub miejsca pracy. Ze względu na charakter przewozów adres-adres podana na wynikach wyszukiwania oraz bilecie godzina odbioru i dojazdu jest orientacyjna. Może się ona zmienić w zależności od liczby pasażerów oraz od wskazanych przez nich adresów rozpoczęcia i zakończenia podróży. Dlatego planowany i realizowany czas przejazdu mogą się od siebie różnić, a o ostatecznej, dokładnej godzinie odbioru spod wskazanego adresu podróżny jest informowany SMS-em lub telefonicznie najpóźniej na kilka godzin przed odjazdem. Takiej formy komunikacji, z której korzystał skarżący, nie można więc zaliczyć do publicznego transportu zbiorowego, którym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii lub sieci transportowej.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2023 r. odniósł się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę , wnioskując o dołączenie do akt sprawy uchwały Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 28 października 2021 r., nr XXXVII/243/2021 w sprawie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Powiatu Karkonoskiego, w którym uwzględniona jest istniejąca sieć komunikacji na obszarze powiatu karkonoskiego, na którym wyszczególnione są między innymi przewozy komercyjne. W powołanej uchwale znajduje się wykaz linii komunikacyjnych w transporcie drogowym w przewozach komercyjnych wykonywanych na terenie powiatu karkonoskiego, m. in. trasy przewoźników: "I. i P. sp. z o.o. gdzie wyszczególniono przewozy na trasach pomiędzy miejscowościami J. – Z. – J. Rozkład jazdy tych przewoźników był dołączony do przedmiotowego postępowania. Na rozkładzie jazdy była wyszczególniona odległość pomiędzy miejscowościami, czas przejazdu na określonej trasie, cena biletów. Dane te potwierdzały jednoznacznie, że miasto Z. jest miejscowością pobliską względem J. gdyż czas przejazdu nie przekraczał dwóch godzin w obie strony. Ze względu na panującą epidemię Covid-19, niektóre kursy były okresowo zawieszane, nie zmienia to jednak faktu, że takie przewozy istnieją i nie były likwidowane na stałe.

Uwzględniając powyższe, w ocenie skarżącego, miejscowość Z. nie mogła zmienić swojego charakteru i nie uznanie jej za pobliską pozostaje nieuzasadnione. Natomiast organ rozpatrujący sprawę ponownie nie odniósł się do wszystkich wytycznych zawartych w wyroku tut. Sądu, zaś rozkłady jazdy ww. przewoźników jak również firmy H. potwierdzają jednoznacznie , że na trasie J. – Z. – J. istnieje transport komunikacją publiczną a czas przejazdu na trasie nie przekracza dwóch godzin w obie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi należy zauważyć, że badana sprawa jest po raz drugi przedmiotem osądu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Przy czym ocena prawna tutejszego Sądu zawarta w wyroku z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 319/22 dotyczyła wyłącznie sposobu procedowania przez organ , który nie poczynił istotnych dla sprawy ustaleń w zakresie alternatywnych środków transportu na trasie J. – Z. takich przewoźników jak P. i I. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien ustalić wyczerpująco stan faktyczny sprawy.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę organ przy jej rozstrzyganiu związany był zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 319/22 , co wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U.2023 , poz. 1634 z późn. zm. ) ( zwaną dalej p. p. s. a. ) . Również wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15.01.1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi komentowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organ postanowień art. 153 p. p. s. a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez ten organ związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Oceniając pod takim kątem badaną sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny – wbrew zarzutom skargi - nie stwierdził naruszenia przez organ administracyjny postanowień art. 153 p.p.s.a. Nie można bowiem zgodzić się z zarzutem skarżącego, że w postępowaniu przeprowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2022r. nie uwzględniono w całości zawartej w nim oceny wskazującej na wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, związaną z zastosowaniem właściwych przepisów (art. 7 i 77 kpa). W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że usterka jaka wystąpiła w ocenianym postępowaniu administracyjnym polegała w szczególności na tym, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, albowiem nie wyjaśnił w szczególności należycie kwestii istniejących środków transportu na trasie J. – Z. takich przewoźników jak P. i I.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organ wydając zaskarżony akt w pełni zastosował się do wskazań zawartych we powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 319/22. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonego aktu jak i z akt administracyjnych sprawy wynika ,że organ w badał kwestię możliwości dojazdu skarżącego do miejsca pełnienia służby i jest materiał potwierdzający weryfikację przez organ dostępnych połączeń. W powyższym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione zostały zgodnie z zasadami i przepisami prawa procesowego , wynikającymi z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy o Policji ). Kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia – przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji - uprawnienia policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant mieszka stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Na użytek regulacji , jaką stanowi ustawa o Policji , ustawodawca w art. 88 ust. 4 tej ustawy zawarł definicję ustawową pojęcia " miejscowości pobliskiej" Przepis ten, podobnie jak cytowany wyżej przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji , zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy o Policji posługującego się tym samym pojęciem. Wypada zatem przytoczyć brzmienie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji , zgodnie z którym "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Pojęcie "miejscowość pobliska" w cytowanym przepisie zostało zdefiniowane w sposób precyzyjny, nie pozostawiający wątpliwości co do przyjętego przez ustawodawcę znaczenia tego określenia i poprzestanie na wykładni językowej jest w tym wypadku wystarczające, zaś próby wyjaśnienia omawianego pojęcia w inny sposób niż wynikający z definicji ustawowej nie mogą być zaakceptowane.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem ,że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby policjanta decydują dwie przesłanki, a mianowicie : po pierwsze , czas dojazdu, a po drugie, rodzaj środka transportu. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości - czas dojazdu jest wedle wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę, jednakże bez uwzględniania czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Kolejna przesłanka , a więc środek transportu z miejsca zamieszkania policjanta do miejsca pełnienia służby, obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użycie w definicji legalnej terminu miejscowość pobliska sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem. Jako błędne należy zatem ocenić wywody skarżącego, jakoby z dosłownego brzmienia powyższego przepisu w żaden sposób nie wynikało, że funkcjonariusz Policji zobligowany jest do korzystania z publicznego transportu celem dotarcia na służbę oraz powrotu z niej.

W tym miejscu należałoby odwołać się do legalnej definicji pojęcia " publiczny transport zbiorowy" zawartej w art. 4 ust.1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie drogowym ( tj. Dz.U. 2023, poz.2778) , przez który rozumie się powszechnie dostępny regularny przewóz ludzi wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, po liniach komunikacyjnych , liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Powołana wyżej ustawa o publicznym transporcie drogowym w art. art. 4 ust.1 pkt 13 zawiera również legalną definicję pojęcia " przystanek komunikacyjny" , które oznacza miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej , w którym umieszcza się informacje dotyczące w szczególności godzin odjazdów środków transportu , a ponadto w transporcie drogowym , oznaczone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. –Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2023r. poz.1047 z późn. zm.).

W kontrolowanej sprawie bezspornym jest fakt , że w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem skarżący swoje obowiązki służbowe wykonywał w Komendzie Policji w Z. , a zamieszkiwał w miejscowości J. Osią sporu między stronami jest natomiast to, czy miejscowość, w której skarżący zamieszkuje stanowiła miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że w rozkładach jazdy przewoźników nie występuje ani jedno połączenie publicznymi środkami transportu, które pozwoliłoby uznać, że miejscowości te można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Z uzyskanych w Internecie informacji na temat zasad działania firmy H. wynika ,że " gdy rezerwujemy przejazd , podajemy dokładny adres odbioru i miejsca docelowego , a bus zatrzymuje się dosłownie pod naszymi drzwiami" , "(...) odbierze cię spod twoich drzwi i zawiezie (...) pod wskazany adres. Zapomnij o czekaniu na dworcu i dźwiganiu bagaży ."

Zdaniem Sądu zakres przedmiotowy użytego w art. 88 ust.4 ustawy o Policji sformułowania dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego nie obejmuje przejazdu typu " z adresu pod adres" busikiem , który nie zatrzymuje się na dworcach autobusowych , ani na przystankach . Dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest zatem wystarczające stwierdzenie, że istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu w tym przepisie kryterium czasu .

Wymaga bowiem wyraźnego zaakcentowania , że uprawnienie policjanta przewidziane w art. 93 ustawy o Policji nie stanowi stricte jego specjalnego przywileju, ale jest ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga , aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Wobec tego definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. Zatem dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być bowiem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r. sygn. III SA/Lu 365/14 i z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. III SA/Lu 446/14, CBOSA).

Natomiast brak połączeń w określonych porach dnia publicznymi środkami transportu, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. W sytuacji zaś ustalenia, że nie istnieją połączenia środkami publicznego transportu zbiorowego , w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości , w której mieszka skarżący za pobliską miejscowości , w której pełnił on służbę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku . Ma bowiem rację organ, kiedy wywodzi ,że policjant może dokonać wyboru dogodnego dla niego środka transportu, ale tylko spośród środków transportu publicznego zbiorowego, a nie indywidualnego dopasowanego wyłącznie do jego potrzeb. Zgodzić należy się również z organem ,że środek transportu, który wybrał skarżący, jest bardziej formą indywidualnego transportu niż publicznego transportu zbiorowego . Tym bardziej ,że w przejazdach według formuły adres odbioru i adres miejsca docelowego przewoźnik planując przewóz musi wziąć pod uwagę także potrzeby wszystkich pasażerów podróżujących w danym dniu tym samym pojazdem. Wobec tego zarówno trasa przejazdu , jak i czas przejazdu może się zmieniać. A to oznacza ,że - w przeciwieństwie do stałych rozkładów jazdy w publicznym transporcie zbiorowym - nie można z góry zawsze określić czasu przyjazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. A w konsekwencji może czynić niemożliwym ustalenie miejscowości pobliskiej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Konkludując , w realiach niniejszej sprawy zaaprobować należy stanowisko organu ,że miejscowość J., będąca miejscem zamieszkania skarżącego, w odniesieniu do miejscowości Z., będącej miejscem pełnienia przez niego służby, nie była miejscowością pobliską i tym samym brak podstaw do wypłacania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Rozstrzygnięcie organu zostało uzasadnione w sposób przekonujący i pozwalający na ocenę zasadności zajętego stanowiska. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa zwrotu przez organ kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby znajdowała oparcie w przepisach prawa.

Zamierzonego skutku prawnego nie może też odnieść powoływanie się przez skarżącego na uchwałę Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 28 października 2021 r. nr XXXVII/243/2021 w sprawie przyjęcia Planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego dla Powiatu Karkonoskiego. Wprawdzie we wskazanej uchwale znajduje się wykaz linii komunikacyjnych w transporcie drogowym w przewozach komercyjnych wykonywanych na terenie powiatu karkonoskiego, m. in. trasy przewoźników: I. i P. sp. z o.o. gdzie wyszczególniono przewozy na trasach pomiędzy miejscowościami J. – Z. – J. Natomiast – jak wynika z materiału aktowego sprawy - wskazani przewoźnicy w okresie objętym przedmiotowym wnioskiem nie wykonywali regularnych usług przewozowych osób.

W rezultacie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.