Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1460/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska Górnikiewicz del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1567/11 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1567/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy orzekł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy K. K. zarzucił naruszenie:

1) przepisu art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ukształtowanie w studium sposobu wykonywania przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...], sprzecznie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez brak należytego uzasadnienia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w zakres prawa użytkowania wieczystego, co narusza także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego,

3) przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzenia zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącego i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie mu ochrony jego interesu prawnego;

4) przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5) § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium, po zmianach jego założeń oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag;

6) przepisu art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7) przepisu art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

W uzasadnieniu skargi K. K. wskazał, iż w dniu [...] lipca 2011 r. skierował do Rady m.st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o obszarze 2.403 m2, położonej przy ulicy [...] w Warszawie, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Skarżący domagał się, aby w powołanej uchwale zostało zmienione przeznaczenie opisanej zabudowanej działki gruntu z zabudowy usługowej (U) 20 na tereny uwzględniające dotychczasowy sposób użytkowania tego obszaru na tereny (PU) 20 przemysłowo-usługowe. Na wezwanie to Rada m. St. Warszawy nie odpowiedziała.

Skarżący podniósł, iż prowadzi od 15 lat działalność gospodarczą -Przedsiębiorstwo [...], które należy do najbardziej znaczących zakładów produkcyjnych branży metalowej w Polsce. W szczególności zajmuje się ono produkcją obudów metalowych dla przemysłu elektrycznego, elektronicznego i telekomunikacji. Oferuje kompleksowe usługi od uzgodnienia wymagań i warunków technicznych, poprzez projektowanie i opracowanie technologii, wykonanie serii prototypowej do wdrożenia seryjnej produkcji obudów, łącznie z wykonaniem pokryć galwanicznych, lakierniczych i sitodruku. Podkreślił, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], każda zmiana przeznaczenia tego terenu, ma dla niego znaczenie fundamentalne, gdyż ma wpływ na korzystanie z przysługującego mu prawa. Tym bardziej zmiana przeznaczenia terenu, która uniemożliwia korzystanie z niego w dotychczasowy sposób trwający niezmiennie od wielu lat. Jego zdaniem uchwała z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy została wydana z naruszeniem art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa uwarunkowania jakie rada gminy zobowiązana jest uwzględnić w studium. Jak zauważył skarżący, w pierwotnym wyłożeniu projektu studium wyłożonym pomiędzy [...] marca 2006 a [...] kwietnia 2006 r. przeznaczenie przedmiotowego terenu oznaczone było jako (PU).20, natomiast w uchwalonym bez ponownego wyłożenia studium dokonano zasadniczej zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu na (U).20. Symbol (PU).20 w projekcie studium oznaczał, że teren przeznaczony jest pod zabudowę produkcyjno - usługową, z priorytetem dla:

- lokalizowania funkcji produkcyjnych i usługowych, magazynowo-składowych, baz i składów, a także parków technologicznych oraz centrów kongresowo-wystawienniczych, z dopuszczeniem lokalizowania: - zabudowy mieszkaniowej - z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie 20% powierzchni całkowitej zabudowy terenu i pod warunkiem jej ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami istniejących, bądź projektowanych obiektów;

- obiektów handlowych prowadzących sprzedaż hurtową lub półhurtową w tym wyposażenia dla firm (artykułów i sprzętu biurowego), oraz sprzedaż detaliczną towarów wyspecjalizowanych, wielkogabarytowych, wymagających dużych powierzchni magazynowania i specjalnego transportu, jak np. meble, sprzęt gospodarstwa domowego itp.

W odniesieniu do wskazanego terenu, w przypadku utrzymania w mocy dotychczasowych ustaleń studium, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowoduje rażącą ingerencję w sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu. Niezwykle istotny jest fakt, że nie zostało to uzasadnione w przedmiotowej uchwale w sposób należyty, w szczególności w sposób uwzględniający rzeczywistą potrzebę dokonania tak zasadniczej ingerencji w zakres prawa użytkowania wieczystego. Tekst studium opracowano w sposób nierzetelny, wadliwy, sprzeczny ze stanem faktycznym. Zmian zagospodarowania terenu na kilkusethektarowym obszarze, dokonano zaś pomimo braku przeprowadzenia szeregu analiz, w tym ekonomicznych donoszących się do skutków planowanych zmian zagospodarowania terenu.

W konsekwencji zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na (U).20 uniemożliwi rozwój przedsiębiorstwa, gdyż nie będzie możliwa jakakolwiek rozbudowa, przebudowa, nadbudowa istniejących budynków, a nawet zgłoszenie niewielkich remontów takich jak zmiana pokrycia dachowego, remont elewacji, dobudowa przedsionka, remont komina, zainstalowanie wentylatora wentylacji mechanicznej, wymiana instalacji elektrycznej, instalacja filtra na kominie.

Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z własnością posadowionych na tej działce budynkiem w dniu [...] lutego 2004 r. Już w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego na działce [...] znajdował się budynek magazynowo-produkcyjny, parterowy, murowany z cegły o powierzchni użytkowej 750 m kw. Miejscowy plan ogólny obowiązujący od 1992 r. dzielił teren analizowany na dwa obszary funkcjonalno-przestrzenne. Granica wyznaczonych stref przebiegała wzdłuż ulicy G. i C. Po północno-wschodniej stronie tych ulic przez blisko sto lat powstawały i rozwijały się wyłącznie obiekty związane z przemysłem ciężkim i funkcji produkcyjno-przemysłowo- magazynowej. Tym samym nie ulega wątpliwości, że studium w uchwalonej zmienionej wersji bez ponownego wyłożenia w sposób zasadniczy ingeruje w uprawnienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, gdyż przesądza o ich dalszym funkcjonowaniu. Skarżący wskazał, że ze względu na fakt, iż w wyłożonym do wglądu projekcie studium przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeznaczona była pod zabudowę przemysłowo-usługową oznaczoną symbolem (PU).20., nie składał uwag do wyłożonego planu, gdyż ustalenia wyłożonego projektu studium w pełni potwierdzały bezpieczeństwo istnienia oraz dalszego funkcjonowania i użytkowania obiektów produkcyjnych w tym obszarze. Projekt studium ustalał priorytet dla lokalnych funkcji produkcyjnych. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy w sprawie rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego projektu studium, przyjął rozstrzygnięcie uwag wniesionych do wyłożonego projektu studium. Załącznik do zarządzenia zawiera rozstrzygnięcie uwag wniesionych na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wyłożonego projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Znaczna część uwzględnionych przez Prezydenta uwag dotyczy terenu położonego w na terenie dzielnicy U. Zdaniem skarżącego całkowicie niedopuszczalne jest zgłaszanie przez organ autopoprawek merytorycznych po przedłożeniu projektu studium radzie gminy, bez uprzedniego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu studium przynajmniej w części objętej autopoprawkami.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy skarżący wskazał, że jeżeli dokonywane zostały zmiany w projekcie studium, to projekt taki należy ponownie uzgodnić i zaopiniować z właściwymi jednostkami i instytucjami, stosownie do treści art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego niezwykle istotny w niniejszej sprawie jest fakt, że całkowicie nie zgodny z prawdą i stanem faktycznym jest zapis w części opisowej studium odnośnie zagospodarowania dawnych terenów Zakładów [...] U., który to teren rzekomo zainwestowany jest w sposób prowizoryczny, a cały obszar wymaga przekształcenia i uzupełnienia w sieci infrastruktury inżynieryjnej i drogowej.

Na przedmiotowym obszarze istnieje bowiem infrastruktura drogowa i inżynieryjna, o czym świadczy funkcjonowanie przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o., która zapewnia dostawę mediów na przedmiotowym terenie, takich jak woda, kanalizacja, ścieki sanitarne, ścieki technologiczne, odwodnienie terenu, energia elektryczna.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazała, że skarżący nie wykazał bezpośredniego związku, pomiędzy jego indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, tym samym nie wskazał w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Postanowienia bowiem studium nie kreują ani bezpośrednich uprawnień ani ograniczeń. Zauważono, że zgodnie z ustaleniami studium - teren działki nr [...] z obrębu [...] położony jest w granicach obszaru oznaczonego w studium symbolem (U)20 jako tereny o funkcjach usługowych z dopuszczeniem małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie. Dalsze prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego na działce nr [...] zostało więc w świetle zapisów zachowane. Co więcej, prowadzenie dotychczasowej działalności przez skarżącego w obecnej lokalizacji uwzględnione zostało w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rejonu O., którego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu odbyło się w czerwcu br. Ustalenia projektu planu, na którym znajduje się działka ew. nr [...] (oznaczenie D5 MW/U) w 14 pkt 7) dopuszczają istniejący sposób zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych stanowiąc: "dla istniejących obiektów budowlanych, spełniających wymogi prawa powszechnego (....) dopuszcza się przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę; dopuszcza się także w ich bezpośrednim sąsiedztwie budowę powiązanych z nimi funkcjonalnie nowych obiektów". W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż ustalenia studium w części dotyczącej działki, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego nie naruszają jego interesu prawnego. Dalsze funkcjonowanie prowadzonego przez niego zakładu nie zostało bowiem ograniczone. Powoływana przez Skarżącego zmiana funkcji terenu z PU (przemysłowo-usługowej) na U (usługowa) dokonana na skutek uwzględnienia uwag złożonych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu nic w tym zakresie nie zmieniła. Zmiana przedmiotowa polegała bowiem na wyodrębnieniu z dużego 180 ha obszaru, mniejszych kilkudziesięciohektarowych terenów, preferowanych do pełnienia funkcji wiodących. Utrzymanie na tym terenie małych i średnich zakładów, w tym zakładu skarżącego w żaden sposób nie ingeruje w przysługujące mu uprawnienia z tytułu użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu studium poprzez dopuszczenie na zaskarżonym terenie lokalizowania "małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie" uwzględnione zostały uwarunkowania wynikające zarówno z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jak i stanu prawnego gruntów. Odnosząc się do zarzutów skargi dot. naruszenia przepisów proceduralnych uchwalania studium organ stwierdził, że przepisy ustawy nie przewidują ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu. Ponadto uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień z uwagi na charakter zmian ustaleń dla omawianego obszaru. Zakres zmian nie był bowiem istotny. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale Xl tekstu studium. Skoro zatem charakter wprowadzonych zmian nie miał wpływu na syntezę ustaleń studium i nie wymagał ponowienia wyłożenia, nie wpływał również na uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań, co łączy się z kolejnym zarzutem Skarżącego dotyczącym naruszenia przepisu § 4 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Do studium dołączone zostało bowiem uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę jego ustaleń.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżącego, bowiem wykluczają one dla działki skarżącego funkcję produkcyjną, przemysłową. Wbrew stanowisku organu, na stronie 113 tekstu studium znajduje się schemat 66, na którym znajduje się m.in przedsiębiorstwo skarżącego. Z legendy do tego obszaru wynika, iż obszar ten dotyczy terenów usług, których profil zostanie przesądzony w planie miejscowym (w tekście jest zaś mowa o uściśleniu). Studium nie zawiera także definicji pojęcia małego i średniego obiektu przemysłowego. Ponadto działalność prowadzona przez skarżącego jest działalnością produkcyjno przemysłową na znaczną skalę, a więc przepis studium nie daje mu możliwości kontynuacji funkcji przemysłu metalowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Uznając, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki formalne do rozpoznania wniesionej skargi Sąd przeszedł do ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Jak podkreślił Sąd, fakt przysługiwania skarżącemu prawa wieczystego użytkowania do działki objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, świadczy o tym, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego. Do ustalenia zatem pozostała kwestia, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącego i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. W tym względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ma ona bowiem wpływ na ograniczenie przysługujących obecnie skarżącemu praw .

Skarżący na terenie działki [...] od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą -Przedsiębiorstwo [...]. Jest to jeden z najbardziej znaczących zakładów przemysłowych - produkcyjnych branży metalowej w Polsce. Zgodnie zaś z ustaleniami Studium na terenie tym przewidziano (na skutek wniesionych uwag) funkcję usługową. W ocenie Sądu, dokonując zmiany w zakresie przeznaczenia działki będącej w wieczystym użytkowaniu skarżącego organ nie uwzględnił jej dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Tym samym zaskarżona uchwała w zakresie działki skarżącego w ocenie Sądu jest niezgodna z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, iż warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, iż Rada w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego jaki istnieje na terenie objętym projektem Studium. Jak wskazał Sąd, prace nad studium trwały ponad trzy lata. Przy opracowywaniu studium pracowali specjaliści z zakresu planowania przestrzennego. W wyniku dokonanych w toku prac nad studium analiz przyjęto określone rozwiązania dla terenów ZPC U. Dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki przewidziano przeznaczenie produkcyjno - usługowe. W odpowiedzi na skargę oraz w załączniku do protokołu Rada Miasta nie wskazała, jakie ważne przyczyny zaistniały, że wyniki kilkuletnich analiz planistów zostały w istocie zanegowane dla około 90 ha terenu dawnych ZPC U. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że na etapie uwzględnienia uwag przez Prezydenta Miasta doszło do nieuzasadnionej i nieprzemyślanej zmiany funkcji dla działki skarżącego. O ile bowiem przyjęte pierwotnie rozwiązanie brało pod uwagę (przynajmniej częściowo) wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 wymóg uwzględnienia przy opracowywaniu studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana zapisów studium wymogu tego nie wzięła pod uwagę.

Zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego, zdaniem Sądu, nie została poddana właściwiej analizie, w konsekwencji czego uchwalając Studium nie uwzględniono działalności produkcyjnej jaką prowadzi skarżący (od ponad 15 lat) na terenie objętym Studium - teren byłych ZM U. uznano za poprzemysłowy i zdegradowany. Tymczasem należący do skarżącego zakład jest przedsiębiorstwem prężnie funkcjonującym, ponadto co należy mieć na uwadze, przy przekształceniu tegoż terenu organ winien był uwzględnić, iż jest to zakład wyrobów metalowych zaliczający się do działu przemysłu elektromaszynowego, który z kolei jest gałęzią przemysłu ciężkiego, a zatem zakładem z zasady uciążliwym dla środowiska. Pomimo tego, w uchwalonym studium dla tego obszaru wprowadzono funkcję usługową, której profil ma być dopiero przesądzony w planie. Wprawdzie zgodnie z ustaleniami studium dopuszcza się na tym terenie lokalizowanie małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie, niemniej jednak nie zdefiniowano w nim pojęcia "małych i średnich obiektów", ani pojęcia "nowoczesne technologie" (Ustawodawca w ustawie o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Studium tj. ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. Dz.U z 2006 r. Nr 107 poz. 723 - zdefiniował w art. 2 ust. 10 jedynie pojęcie "nowe technologie"). Powyższe wprowadza stan niepewności co do ostatecznych rozwiązań jakie zostaną w tym zakresie wprowadzone w planie, co z kolei może mieć bezpośredni wpływ na ograniczenie prowadzonej przez skarżącego działalności, w sytuacji gdy zgodnie z głównymi kierunkami zmian i przekształceń w strefie miejskiej dla obszarów zabudowy wymagających realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym do których zalicza się U Zakłady Mechaniczne, S., C. przyjęto przeznaczenie terenów poprzemysłowych na funkcję mieszkaniową i usługową. Tymczasem, na nieruchomości, której skarżący jest wieczystym użytkownikiem funkcjonuje zakład przemysłowy. Mając zatem na uwadze specyfikę prowadzonej przez skarżącego działalności, Sąd uznał, iż przewidziana w studium zmiana przeznaczenia tego terenu z przemysłowego na usługowy, która zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wiążąca dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, narusza interes prawny skarżącego. Przyjęte w Studium kierunki zmian (wprowadzenie funkcji usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, które związane są ze stałym lub czasowym pobytem ludzi) w ocenie Sądu ograniczają, czy też utrudniają w znacznym stopniu możliwość prowadzenia tego typu działalności (przemysł ciężki). Tym samym Sąd nie zgodził się z organem, że zmiana ta nie będzie miała wpływu na funkcjonowanie zakładu z uwagi na okoliczność, iż dalsze prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego na działce nr [...] zostało uwzględnione w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rejonu O., którego ustalenia (oznaczenie D5 MW/U) w 14 pkt 7) dopuszczają istniejący sposób zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych stanowiąc: "dla istniejących obiektów budowlanych, spełniających wymogi prawa powszechnego (....) dopuszcza się przeprowadzanie remontów, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę; dopuszcza się także w ich bezpośrednim sąsiedztwie budowę powiązanych z nimi funkcjonalnie nowych obiektów". Funkcjonowanie zakładów przemysłu ciężkiego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, czy też usługowej, która również związana jest z ciągłym przebywaniem ludzi, z natury rzeczy prowadzi do konfliktów społecznych, związanych z uciążliwością takich przedsiębiorstw. Jakakolwiek zatem próba rozbudowy takiego zakładu, czy też jego przebudowy może być utrudniana.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów uzasadniałoby – jak zauważył Sąd - stwierdzenie nieważności studium w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy działki należącej do skarżącej Spółki, gdyż były to naruszenia istotne, które miały wpływ na treść przyjętych w studium rozwiązań. Ponieważ jednak od daty uchwalenia studium upłynął już rok, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności uchwały jest niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z art. 94 ust. 2 możliwe jest jednak orzeczenie przez sąd administracyjny, że uchwała wydana została niezgodnie z prawem.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego,

2) art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie,

3) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki osób mających tytuł prawny do nieruchomości,

4) art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący mógłby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki będzie istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu i nie będzie możliwa rozbudowa istniejących obiektów przedsiębiorstwa skarżącego,

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 6 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez wykroczenie przez Sąd poza kompetencje kontroli czynności organu w sprawach ze skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że:

- w studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego,

- funkcja produkcyjna jednoznacznie koliduje z funkcjami, które określone są w studium symbolem (U).20,

3) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że:

- w studium nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego,

- funkcja produkcyjna jednoznacznie koliduje z funkcjami, które określone są w studium symbolem (U).20,

4) art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jest niezgodna z prawem w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy,

5) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem trafne okazały się podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Rada m.st. Warszawy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Skarga na tę uchwałę została wniesiona przez K. K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten daje podmiotom dotkniętym rozstrzygnięciami organów gminy możliwość uruchomienia sądowej kontroli ich legalności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, i jako akt wewnętrznie obowiązujący - co do zasady - nie może naruszyć interesu prawnego strony skarżącej. Nie kształtuje bowiem sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości tak jak czynią to postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla się przy tym, że mając na uwadze brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której studium jako akt niemający charakteru aktu prawa miejscowego prowadzić będzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę K. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy wywodził, że zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego nie została poddana właściwej analizie. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie uwzględnia działalności produkcyjnej, jaką prowadzi skarżący na nieruchomości znajdującej się na terenie objętym uchwalonym studium. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tą argumentacją, w świetle akt sprawy, nie sposób się zgodzić. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, iż ustalenia studium w swej ogólności nie ingerują w prawo do nieruchomości skarżącego. Zauważyć należy, że studium przyjmując określony kierunek planowania przestrzennego nie wyklucza innych funkcji na tym samym terenie. Z samego bowiem założenia jest aktem elastycznym, w ramach którego możliwe jest maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planu miejscowego. Wskazać należy, że na nieruchomości skarżącego, która zajmuje powierzchnię 2043 m2, aktualnie prowadzona jest działalność produkcyjna w branży metalowej. Obszar zaś, na którym działka ta jest położona w studium oznaczony jest symbolem (U)20, dla którego przyjęto szeroki katalog funkcji usługowych dopuszczając możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowej, inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz małych i średnich obiektów produkcyjnych stosujących nowoczesne technologie. Analiza tak określonego obszaru nie może w niniejszej sprawie prowadzić do stwierdzenia, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez uniemożliwienie skarżącemu dalszego prowadzenia zakładu produkcyjnego, co wyraża się w naruszeniu dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że określając w zaskarżonym Studium politykę przestrzenną m.st. Warszawy rozumianą jako koncepcję rozwoju przestrzennego, wskazano, że głównym celem zmian i przekształceń struktury przestrzennej i krajobrazu miasta będzie "stworzenie warunków dla rozbudowy inwestycji naukowych i edukacyjnych oraz powstawanie centrów badawczo – rozwojowych, a także małych i średnich przedsiębiorstw zaangażowanych w produkcyjną działalność opartą na wiedzy i innowacyjnych technologiach". W tak rozumianą koncepcję ładu przestrzennego "wpisuje się" zakład skarżącego, który jako zakład produkcyjny branży metalowej zajmuje się w szczególności produkcją obudów metalowych dla przemysłu elektrycznego, elektronicznego i telekomunikacji oraz oferuje kompleksowe usługi w zakresie projektowania i opracowywania technologii, wykonywania serii prototypowej do wdrożenia seryjnej produkcji obudów. Nie znajdują zatem usprawiedliwienia twierdzenia Sądu I instancji, że takie ustalenia studium wprowadzają stan niepewności co do ostatecznych rozwiązań jakie zostaną w tym zakresie wprowadzone w planie.

Ponadto zauważyć należy, że w świetle art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których dotychczasowy sposób zagospodarowania różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonych we wchodzącym w życie planie miejscowym, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustanowiono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. O obowiązku zaś określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co do których następuje zmiana sposobu zagospodarowania, stanowi art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Argument zaś Sądu, iż brak w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "małych i średnich obiektów" oraz "nowoczesne technologie" sprawia, że ustalenia studium nie są jednoznaczne, co może prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Zauważyć bowiem należy, jak zasadnie podnosi to w odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu, że definicja małych i średnich przedsiębiorców zawarta jest w art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), pojęcie zaś "nowoczesne technologie" należy odnieść do terminu "nowa technologia" użytego i zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. Nr 116, poz. 730 ze zm.). Wobec powyższego, posługiwanie się powyższymi terminami w zaskarżonej uchwale w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, nie może być oceniony jako uchybienie prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji błędnie wskazał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego.

W świetle powyższego należało w niniejszej sprawie uznać, że niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziło do wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności pozwalając na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że Sąd naruszył art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżony wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, odmienna zaś ocena okoliczności wynikających z tych akt, nie może świadczyć o zasadności podniesionego zarzutu. Wskazane natomiast w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy art. 3 § 1 i 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są w istocie przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym, które regulują postępowanie przed sądem pierwszej instancji. W sprawie niniejszej dotyczy to kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, którą to kontrolę Sąd pierwszej instancji przeprowadził. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 134 § 1 tej ustawy, zauważyć jednak należy, że w żaden sposób nie zostało wskazane, z jakich okoliczności pełnomocnik organu wywodzi naruszenie tego przepisu przez Sąd. Z powyższych względów uznać należało, że nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o akta sprawy stwierdził, iż przy braku uchybień przepisów postępowania uchwała ta nie prowadzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uzasadnia to oddalenie skargi K. K., stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od zasądzenia kosztów odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 ww. ustawy.