Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1639/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak

[...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr

98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku B. P.,

odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z

dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...]/2005, znak: [...] zatwierdzającej projekt

budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wydanej na rzecz "[...]" Spółka Akcyjna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że największy zasięg szkodliwego

promieniowania, zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, może wynieść 44,7

m na wysokości ponad 43 m.n.p.t, Zasięg ten, od strony południowej zamyka się przed

korytem rzeki [...].

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wnioskodawczyni jest

właścicielką działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...].

Wszystkie działki są zlokalizowane poza obszarem oddziaływania inwestycji określonej

w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącego załącznik do pozwolenia na

budowę przedmiotowej stacji bazowej. Zasięg oddziaływania promieniowania

ponadnormatywnego zastosowanych anten nie wchodzi w przestrzeń najbliżej od

inwestycji położonej działki wnioskodawczyni t.j. działki nr [...].

Po przeprowadzeniu analizy przepisów szczególnych (rozporządzenia Rady

Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć

mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań

związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o

oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ uznał, że działki

wnioskodawczyni nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28

ust. 2 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja

2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z

art. 144 kpa, po rozpoznaniu zażalenia B. P., utrzymał w mocy

zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z

tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],

[...],[...] oraz [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], co

potwierdzają księgi wieczyste Nr: [...],[...],

[...],[...] oraz [...]. Natomiast sporna

stacja bazowa telefonii komórkowej "[...]" zaprojektowana na działce nr

ewid. [...] jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki skarżącej nr ewid. [...] o

ok. 45 m i oddzielona od niej działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...].

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania

projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym

wypadku nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawczyni. Położenie

wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż

sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w

możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do

wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących

przepisów prawa.

Organ odwoławczy uznał również, że nieruchomości wnioskodawczyni nie

znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o

przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto sporna inwestycja nie niesie za sobą

ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis

§ 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra

Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól

elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych

poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ powołał się także na znajdującą się w aktach sprawy mapę z naniesionym

przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż

dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), które powodują ograniczenia w sposobie

zagospodarowania, wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, z której

wynika, że pola te swym zasięgiem nie obejmują wnioskodawczyni.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro decyzja Starosty [...]

z dnia [...] czerwca 2005 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku B.

P. - stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa

budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego

postanowienia i zarzucając naruszenie:

- art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji, poprzez nie wskazywanie, jakie typy anten, o

jakiej mocy były przedmiotem analizy, jaki poziom tła elektromagnetycznego przyjęto

za wyjściowy, czy uwzględniono zjawisko odbić oraz błąd metody obliczeniowej

wynoszący nawet 50 %;

- art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 kpa w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP, poprzez

przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach;

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wskazanie,

jaki przepis odrębny był podstawą do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji oraz

czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (wyrok NSA

z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10) błąd metody obliczeniowej

na poziomie 50 % oraz odbicia (tak Jakub Szulc w imieniu Ministra Zdrowia);

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia

rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz

szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do

sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004, Nr 254, poz.

2573 ze zm.), poprzez nie odniesienie się do podniesionego w odwołaniu zjawiska

kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Konieczność stosowania

powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt

II OSK 1695/10 (uwzględnienie skargi kasacyjnej organizacji), NSA w wyroku z dnia

25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10 (udział organizacji);

- art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64

ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do § 1

pkt 1 a oraz § 1 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października

2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku

oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883),

poprzez pominięcie okoliczności, iż inwestycja zmienia standardy środowiska w

odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o

środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz

argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę

działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia

zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że

rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ

na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do

wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd

stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny

określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach

(art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem

naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było

postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r.,

którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia

[...] kwietnia 2012 r. odmawiające na podstawie art. 61 a § 1 kpa wszczęcia na wniosek

B. P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr

ew. [...] położonej w miejscowości [...], Gm. [...].

Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r, został

dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż

dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony

co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi

podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie

wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione

przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie

może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i

niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do

wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 kpa jest też zaistnienie innych

uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie

zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w

sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy

w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej

zapadło już rozstrzygniecie lub. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-

prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek

odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego

i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym

w trybie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących

meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem

aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie

organu było nieprawidłowe. Wojewoda [...] uznał, że skarżąca nie

posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji wymienionej na wstępie. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu,

iż działka skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji.

Stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie nie podziela Sąd orzekający.

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a kpa można w zasadzie

tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie

nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych

przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z

art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego

wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności

kwestionowanej decyzji. To, że skarżąca nie był stroną w postępowaniu, w którym

wydano kwestionowaną decyzję nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w

postępowaniu nieważnościowym

Biorąc zatem pod uwagę rozważania zawarte we wstępnej części uzasadnienia

należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie

określonym w w/w przepisie.

Jak stwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy

przyjmować, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na

inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i

zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże

działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy

projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi

przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Z tych względów organ

administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie

interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio

z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania

obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych

robót naruszy interes właściciela innej nieruchomości jest przedmiotem postępowania

administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można

z góry zakładać, że właściciel tej nieruchomości nie jest stroną, albowiem planowane

roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych. Oznacza to, że interesu

prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze

strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został

naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną

postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga

wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z

przepisów prawa nie został naruszony. Oczywiście ocena w powyższym zakresie, może

być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ

pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia

19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 647/11, z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK

1090/05, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, z dnia 12 kwietnia

2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1764/10).

Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Wojewody

[...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające

wnioskodawczyni przymiotu strony w fazie wstępnego badania wniosku, podczas gdy

zarzuty podnoszone we wniosku - związane z jej interesem prawnym - wymagają

rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu

właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższych okoliczności należy wskazać, że działka skarżącej, jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego znajduje się w odległości ok. 45 metrów od spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że w odległości 50 m od anten zachować należy teren wolny od nowej zabudowy o wysokości przekraczającej 39 m ppt. Okoliczność ta została pominięta przez organy w niniejszym postępowaniu a niewątpliwie może wpływać na ocenę interesu prawnego skarżącej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art, 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.