Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 392/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 2, art. 33-34, art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi C Sp. z o.o. na czynność Zarządu Powiatu w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Centrum [...] sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 zwanej dalej u.f.z.o.), pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. wniosła skargę na czynność Zarządu Powiatu w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące [...] w 2023 r., wyrażoną w piśmie znak sprawy: [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. (data doręczenia - 5 maja 2023 r.). Skarżąca zarzuciła, że poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:

art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. I art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 t.j. z dnia 2021.06.17, dalej - p.o.) poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na jednego słuchacza w kwocie 2,19 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DZ.U.1997.78.483 z dnia 1997.07.16, dalej Konstytucja), poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące [...] w 2023 r.; zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Centrum [...] Sp. z o.o. jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące [...] tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. (data doręczenia 5 maja 2023 r.) poinformował skarżącą o stawkach dotacji obowiązujących w 2023 r. w wyniku aktualizacji kwoty dotacji. Zgodnie z powyższą informacją, wysokość stawki dotacji obowiązującej na słuchacza liceów ogólnokształcących dla dorosłych w 2023 r. wynosi 2,19 zł.

Na tej podstawie Skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego [...] wynosi poniżej 3 zł. Zauważyć należy, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.

Dalej skarżąca wskazała, że od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z dnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4 204,75zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na jednego ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela. Ponadto wysokość wynagrodzenia nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także jego kwalifikacje, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a w konsekwencji wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty utrzymania, które obejmują koszty energii elektrycznej, ogrzewania oraz czynsz za najem lokalu. Ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Zdaniem skarżącej takie działanie stanowi przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Zaznaczyć należy, iż szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność. Niezrozumiałe jest zatem praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych.

Skarżąca wskazała, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie.

Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia naj organy prowadzące szkoły - tj. podmioty prywatne. Zgodnie z art. 170 ust. 1 p.o. prowadzenie szkoły łub placówki, zespołu, o którym mowa w art 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą Powyższe oznacza, iż jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

W ocenie skarżącej przepisy art. 70 Konstytucji i art. 70 formułują szczegółowe gwarancje prawa do nauki, a mianowicie: zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa (równoległego istnienia systemu szkół publicznych i systemu szkół niepublicznych), zasadę bezpłatności nauki w szkołach publicznych; zasadę powszechnego i równego dostępu do wykształcenia; zasadę pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacja oświatowa przeznaczona może być na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Skarżąca wskazała, iż szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie finansowanie zadań oświatowych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. Dotacje, o których mowa w art. 26 i są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co Skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły. Skarżąca zauważyła, że takie ustalenie stawek dotacji ma, w ocenie organów publicznych, promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Jednak zauważyć należy, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat. W konsekwencji ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. Jednocześnie zauważyć należy, iż do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawa prawo oświatowe oraz z Konstytucją, co zostało wykazane powyżej. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia.

Hierarchię aktów prawnych określa przepis art. 87 ust. 1 Konstytucji, Jak powszechnie wiadomo, rozporządzenia zajmują w hierarchii prawa miejsce niższe niż ustawy, gdyż są wydawane w celu realizacji ustaw. Prowadzi to do wniosku, iż rozporządzenia nie mogą stać w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w ustawach, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. II OSK 2517/20).

W ocenie skarżącej co prawda zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże organ zobowiązany był do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest bowiem do finansowania działalności oświatowej szkół. Żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa należy zatem przyjąć, że organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły.

Wysokość stawki dotacji ustalonej przez Organ powoduje brak możliwości pokrycia kosztów funkcjonowania szkoły i kosztów kształcenia ze środków publicznych i powoduje konieczność finansowania zadań określonych w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sposób zaliczkowy ze środków własnych. Stawka dotacji dla szkół niepublicznych powinna zostać ustalona w wysokości, która pozwoli na finansowanie bieżącego funkcjonowania szkoły, tj. zatrudnienie nauczycieli, zapewnienia odpowiedniej bazy lokalowej, obsługi administracyjnej szkoły, a także pozwoli szkole na realizację obowiązków, wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do ustalania stawki dotacji dla szkół niepublicznych w wysokości niższej niż dotacja przyznawana szkołom publicznym. Szkoły te realizować muszą takie same zadania, a w konsekwencji ponosić tożsame koszty, zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania stawek dotacji ustalanych dla szkół.

Dalej skarżąca podniosła, że nie sposób uznać za zgodne z Konstytucją RP, w szczególności z art. 7 czy też art. 70 przerzucenia na podmioty prywatne obowiązku finansowania ze środków własnych zadań związanych z edukacją i oświatą. Ponadto zauważyć należy, iż stawki ustalone na rok 2023 są rażąco niższe w porównaniu do stawek ustalonych na rok 2022. Tak nagłe, nieprzewidywalne i znaczące zmiany w zakresie finansowania działalności szkół i sposobu ustalania stawek dotacji na ucznia rażąco utrudniającą organom prowadzącym szkoły zapewnienie bieżącego funkcjonowania szkół oraz realizację działalności edukacyjnej.

Ponadto skarżąca wskazała, że wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Nastąpiły radykalne zmiany zasad finansowania, które pozbawiły szkoły bieżącej dotacji, jednocześnie bez żadnej gwarancji czy i w jakiej wysokości szkoła otrzyma dotację jeżeli słuchacz ukończy pełen cykl kształcenia. Co więcej w aktualnym stanie prawnym nie sposób nawet uznać, iż szkoła ma jakąkolwiek pewność, że kiedykolwiek otrzyma jakąkolwiek dotację za efekt, albowiem nie ma żadnych gwarancji, iż za rok lub dwa system finansowania nie ulegnie zmianie. Stawka dotacji za efekt ulega bowiem nieustannym modyfikacjom. Nie istnieje zatem system w którym można by uznać, iż dochodzi do "kontraktowania usług" w postaci wykonywania przez organy prowadzące szkoły niepubliczne zadań własnych powiatu/gminy na cały okres kształcenia z gwarancją wypłaty dotacji za efekt.

Znamiennym jest również, iż organ dotujący w żaden sposób nie przewidział sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami. W świetle aktualnych zasad finansowania, jeśli po 3 latach nauki słuchacz zmieni szkołę i ukończy edukację w innej szkole, to całość dotacji za efekt otrzyma ta właśnie placówka pomimo, iż 3M okresu (kosztów) kształcenia przypadło na inną szkołę.

Tym samym organ dotujący obciąża szkoły, które nie są przedsiębiorcami, całością kosztów i ryzykiem prowadzenia działalności oświatowej. To szkoły organizują proces dydaktyczny i ponoszą wszelkie koszty związane z działalnością i kształceniem słuchaczy nie znając faktycznej łącznej kwoty dotacji, która będzie przypadać na pojedynczego słuchacza danego typu szkoły.

W ocenie Skarżącej, w oparciu o przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji, Sąd winien przede wszystkim rozważyć konstytucyjność przepisów mających wpływ na wysokość stawki dotacji, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu i podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Konsekwencją zastosowania ww. przepisów było bowiem nieprawidłowe I ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wniósł o dopuszczenie dowodu z metryczki subwencji oświatowej na podstawie której ustalono wysokość dotacji, wydruków z Systemu Informacji Oświatowej, a następnie przeprowadzenie dowodu z tychże dokumentów na okoliczności wynikające z ich treści, a także te wskazane uzasadnieniem niniejszej odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w organ zauważył, że skarżąca nie kwestionuje co do zasady prawidłowości wyliczenia dotacji. Dotacja została wyliczona na podstawie danych zawartych w metryczce subwencji oświatowej na rok 2023 oraz w oparciu o dane przekazane do Systemu Informacji Oświatowej przez Centrum [...] Dane w Systemie Informacji Oświatowej były weryfikowane przez skarżącą, która pismem z dnia [...].12.2022r. poinformowała, iż potwierdza poprawność danych zawartych w załącznikach do pisma [...] z dnia [...].12.2022r a będącymi wydrukami z SIO. Dane te również potwierdziła Dyrektor szkoły. Ustalenie kwoty dotacji na dany rok możliwe jest po otrzymaniu metryczki subwencji oświatowej na dany rok. Zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych aktualizacji kwoty dotacji dokonuje się w sposób następujący (art. 43):

1. Kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art.28 - 30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji:

1) wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1;

2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45;

3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8;

4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

2. Aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - H' przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. I pkt 1-3:

2) w październiku roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1;

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4.

Zaktualizowana kwota dotacji. o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, obowiązuje od:

1) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1;

2) pierwszego dnia listopada roku budżetowego - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 2;

3) pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 3.

4. Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio vr art. 15- 21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

5.W przypadku wyrównywania kwoty dotacji, o której mowa iv art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. I, art. 40 i art. 41, zgodnie z ust. 4, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno- wychowawczych łub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, może zwiększyć się maksymalnie o 50% albo zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.

W oparciu o powyższe przepisy w miesiącu kwietniu dokonano analizy posiadanych danych i ustalono wysokość dotacji na jednego ucznia na 2023 rok.

Zgodnie z metryczką: Standard Finansowy A na rok 2023 wynosi: 6898,6902 zł.

Wskaźnik korygujący dla powiatu Di = 1,0133953317 Zgłoszona przez szkoły liczba uczniów 141 Sh = Waga 0,005 uczniowie przeliczeniowi = 0,7144437088 Dla wskazanej liczby uczniów w wadze Sh tj: 141 osób Ministerstwo Edukacji i Nauki ustaliło kwotę dotacji na poziomie 4.928,73 zł.

Udzielenie dotacji następuje na podstawie zgłoszenia przez szkołę liczby uczniów spełniających przepisy zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o f.z.o.

W związku z powyższym dotacja na jednego ucznia wynosi 4928,73 / 141 uczniów zgłoszonych w SIO -34,9555 zł. / 12 miesięcy - 2,91 zł.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych, niepubliczne branżowe szkoły II stopnia i niepubliczne szkoły policealne, niebędące szkołami specjalnymi otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał:

1.świadectwo dojrzałości - przypadku niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i niepublicznej branżowej szkoły 11 stopnia,

2.certyfikat kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkole II stopnia - w przypadku niepublicznej branżowej szkoły II stopnia,

3.dyplom zawodowy - w przypadku niepublicznej szkoły policealnej - dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, w którym ukończył on tę szkołę, należnej z tytułu uzyskania odpowiednio świadectwa dojrzałości, certyfikatu kwalifikacji zawodowej z kwalifikacji wyodrębnionej w zawodzie, w zakresie której kształcenie było prowadzone w branżowej szkołę II stopnia, lub dyplomu zawodowego.

Wysokość jednorazowej dotacji z tego tytułu wynosi w wadze P1 3 - 6641,55 zł. Kwota ta w całości powinna pokryć koszty związane z nauką w szkole. Natomiast do kompetencji Zarządu Powiatu nie należy interpretacja zakresu, dla których ustawodawca ustalił taki sposób finansowania placówki.

W zakresie art. 70 Konstytucji RP organ stwierdził, że Powiat nie posiada kompetencji do badania poprawności aktów wydanych przez organy państwa. Kompetencje w tym zakresie posiada wyłącznie Sąd lub Trybunał Konstytucyjny.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że pismem z dnia 24.04.2023 r. poinformowano [...] że kwota dotacji na Liceum Ogólnokształcące [...] wynosi 2,19 zł. Uruchomiona kwota dotacji dla szkoły wynosiła jednak 2,91 zł. W związku z powyższym pismem z dnia [...].06.2023 r poinformowano [...] że prawidłowa kwota dotacji wynosi 2,91 zł, a w poprzednim piśmie nastąpiła pomyłka pisarka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art., 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie należy zauważyć należy, że skarga Strony w zbliżonej (tożsamej) sprawie była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 118/23 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 277/23. Stanowisko zawarte w ww. wyrokach Sąd w niniejszym składzie podziela, zatem posłuży się argumentacją w nich zawartą.

Przechodząc do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie przez Sąd dopuszczalności skargi. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest błędne ustalenie należnej spółce dotacji oświatowej. Podstawą prawną takiej czynności była ustawa o finansowaniu zadań oświatowych (wcześniej wspomniana jako "u.f.z.o"), która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj:

- nie jest decyzją lub postanowieniem,

- ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata - skarżącej),

- podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji,

- podjęta została w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.

Nie sposób jednak pominąć, że problematyka dotycząca rozstrzygnięcia administracyjnego lub cywilnego charakteru czynności związanych z ustaleniem wysokości i wypłatą dotacji oświatowych była przedmiotem sporów zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Na mocy art. 47 u.f.z.o. kwestia ta została jednak wyraźnie uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Za prawidłowe należy zatem uznać podejście, że wypłata jest finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Takie stanowisko zaprezentował też m.in. w cyt. już wyroku z 28 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 310/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 277/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2023. sygn. akt I SA/Bd 118/23, a także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 53/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21, aprobując pogląd wyrażony w sprawie I GSK 1730/20, uwypuklił, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustalenia wysokości dotacji jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych.

W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.

Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820).

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że w styczniu 2023 r. organ dotujący dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że do czasu aktualizacji kwoty dotacji, miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 2,91 zł.

Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie poniżej 3 złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić - na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji - że mimo, iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż "udział" z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja przekazana skarżącej ) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi:

1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości;

2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ocenie Sądu premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".

Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Zarząd Powiatu działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia stawki dotacji.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, zaskarżona czynność nie narusza prawa. W związku z tym skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.