Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1616/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek – Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia 20 września 2022 r. nr XLI/342/20222 w przedmiocie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin pedagogów I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wiśniowa na rzecz skarżącego Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Podkarpacki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z 20 września 2022 r. Nr XLI/342/2022

w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych

i doradców zawodowych zatrudnionych w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę Wiśniowa. W podstawie prawnej tej uchwały wskazane zostały: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 42 ust. 7 pkt, 3 lit. b w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 oraz z 2022 r. poz. 935 i 1116), określanej w dalszej części jako "K.N." oraz art. 29 ustawy z 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1116), następnie jako "ustawa zmieniająca".

W akcie tym Rada Gminy Wiśniowa w § 1 ustaliła tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w przedszkolach

i szkołach prowadzonych przez Gminę Wiśniowa w wymiarze 22 godzin tygodniowo.

W § 2 Rada postanowiła o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały w tym przedmiocie tj. z 25 czerwca 2018 r. Nr XLVI/306/2018, a w § 3, że jej wykonanie powierza się Wójtowi Gminy Wiśniowa. Wedle jej § 4, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego

z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r.

W skardze Wojewoda zakwestionował ostatni wskazany paragraf w zakresie wyrazów: "z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r.", wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tym właśnie zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że sformułowanie to w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawne. Przedmiotowa uchwała została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego 5 października 2022 r. (poz. 3549), a zatem można mieć wątpliwości, czy weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 20 października 2022 r. czy też z dniem 1 września 2022 r. Wojewoda podkreślił, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza równocześnie jej wejście w życie. Następnie wskazał na art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: "ustawa o ogłaszaniu"), zgodnie z którym, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi z kolei ust. 2 powołanego artykułu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Wprawdzie art. 5 powyższej ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale tyko w sytuacji, kiedy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Następnie Wojewoda powołał art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, w świetle którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. W jego ocenie, z treści tego przepisu wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem tej regulacji jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytoczona wyżej ustawa o ogłaszaniu.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Wiśniowa, działający imieniem Rady Gminy Wiśniowa, wniósł o umorzenie postępowania wywołanego skargą, wskazując, że uchwałą Nr LIII/420/2023 z 18 września 2023 r. Rada w całości uchyliła zaskarżoną część § 4 kwestionowanej uchwały. Z nadesłanego następnie tego ostatniego aktu wynika (§ 1 pkt 1), że przedmiotowy § 4 otrzymuje brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie

z dniem 1 września 2022 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd orzeka m. in. w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem, o czym mowa w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W myśl więc art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 (tj. 7 dni od dnia jej podjęcia), albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jak stanowi z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym orzeka o tym organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Po upływie zaś tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, lecz może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Sąd rozpoznał merytorycznie niniejszą sprawę, nie umarzając postępowania, pomimo zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o tego rodzaju rozstrzygnięcie. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni bowiem zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Powyższe związane jest z tym, że uchylany lub zmieniany akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu go uchylającego albo zmieniającego (zawartego w nowej uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną [tak. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 4.11.2010 r. II OSK 1783/10]. Tym samym, konsekwencje prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Należy zauważyć, że uchwałą z 18 września 2023 r. Rada Gminy Wiśniowa zmieniła wprawdzie objętą niniejszą skargą uchwałę poprzez nadanie nowego brzmienia jej § 4 z tym, że zgodnie z § 3 nowej uchwały, wchodzi ona w życie dopiero po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że przedmiot kontroli

w sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy Wiśniowa z 20 września 2022 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę Wiśniowa. W aktach sprawy brak jest wprawdzie informacji, kiedy została ona doręczona Wojewodzie Podkarpackiemu, jednak opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 5 października 2022 r., co oznacza, żenajpóźniej w tym dniu organ nadzoru otrzymał ją od Wójta. Tym samym, wnosząc skargę na nią 7 listopada 2022 r. nie dysponował już prawną możliwością samodzielnego wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, mógł ją jedynie zakwestionować w drodze skargi.

W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. Oznacza to, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały mogą być jedynie takie naruszenia prawa, które mają charakter istotny. Prawodawca nie wyjaśnił, co kryje się pod tym pojęciem, ale w doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to więc naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak np. wyrok NSA z 11.02.1998 r. II SA/Wr 1459/97, Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opubl.: WKP 2021, komentarz do art. 91 u.s.g.).

Wyjaśnienia wymaga jeszcze, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, co umożliwiało stwierdzenie jej nieważności (w części) pomimo, że w dacie orzekania Sądu upłynął już roczny termin od dnia jej podjęcia, o którym mowa w powołanym wyżej art. 94 ust. 1 u.s.g.

Jak stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast, wedle art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej wydają je na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Aby dany akt normatywny uznać za akt prawa miejscowego musi on zawierać normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ten pierwszy związany jest z tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te nie mogą zatem konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Skarżona uchwała zalicza się do tego typu aktów. Wskazuje bowiem jako swego adresata określoną kategorię osób tj. pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych, którzy zatrudnieni są w przedszkolach i szkołach prowadzonych przez Gminę Wiśniowa, bez względu na ich personalia. Ponadto, uchwała nie dotyczy jakiegoś pojedynczego zdarzenia, a wskazuje liczbę godzin jako tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć wymienionej w niej grupy podmiotów.

Wojewoda Podkarpacki, skarżąc uchwałę zakwestionował w niej brzmienie jednego paragrafu tj. § 4 w części obejmującej stwierdzenie: "z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r.". Organ uznał, że początek mocy obowiązującej uchwały stanowi równocześnie jej wejście w życie. Tymczasem, w § 4 uchwały podano, że wchodzi ona

w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, ale z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r. To, zdaniem Wojewody, powoduje wątpliwości co do tego, kiedy uchwała ta weszła w istocie w życie.

Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem Wojewody i przedstawioną na jego poparcie argumentacją.

Wedle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z tym, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 3 Konstytucji RP).

Akt, o którym mowa w tym przepisie to ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Również art. 42 u.s.g. wskazuje, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ta wymieniona wyżej ustawa. W jej art. 4 ust. 1 prawodawca wskazał, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wedle zaś art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (który odnosi się do przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Należy jeszcze zwrócić uwagę na art. 5 ustawy o ogłaszaniu, który dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych wyżej przepisów należy wyprowadzić wniosek, że data wejścia

w życie aktu prawa miejscowego ma bardzo duże znaczenie, bowiem jego adresaci muszą mieć pewność co do tego, od jakiego czasu wynikają dla nich określone uprawnienia czy też zobowiązani są do określonych czynności. Pewność taką gwarantuje im wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego. Dlatego data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, jak też wprowadzać w błąd, bowiem stoi wówczas w sprzeczności z powołaną zasadą.

Wedle § 4 skarżonej uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r. Jak już wyżej wskazano, ogłoszenie tego aktu w dzienniku urzędowym miało miejsce 5 października 2022 r. Tym samym, pojawia się pytanie, czy przedmiotowy akt wszedł w życie 20 października 2022 r. czy też 1 września 2022 r. Poprzez dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od 1 września 2022 r." lokalny prawodawca spowodował więc, że uchwalony przez niego przepis stał się niezrozumiały, bowiem podaje dwie rożne daty. Zakwestionowany przepis zawiera więc w sobie wewnętrzną sprzeczność, bowiem wskazuje dwa początki obowiązywania uchwały, bo wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej należy uznać za zdarzenia tożsame jako polegające na rozpoczęciu prawnego kwalifikowania określonych stosunków społecznych przez uchwalone przepisy. Akt prawny nie może więc wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie takiej mocy obowiązującej oznacza wejście tego aktu w życie (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z 31.08.2023 r. I S/Wr 17/23, z 15.11.2023 r. I SA/Wr 33/23). Powyższe wyprowadza się z wykładni językowej, bowiem zwrot "obowiązujący" to inaczej mający moc prawną, ważny, aktualny. Wejście w życie przepisu oznacza więc, że uzyskuje on moc prawną, czyli ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków.

Tego rodzaju sytuacja, w świetle tego, co wyżej przedstawiono, nie może mieć miejsca, bowiem powoduje niepewność adresata co jego sytuacji prawnej.

W tym miejscu należy jeszcze zauważyć, że jak stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu, istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, pod warunkiem jednak, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Podkreśla się jednak, że jest to rozwiązanie wyjątkowe

i odstępstwo od zasady zakazu retroakcji dopuszczalne jest wówczas, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej tym zakazem i realizacja tej wartości nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Działanie prawa wstecz nie oznacza więc naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. Ponadto, wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw. Należy natomiast wykluczyć możliwość jej zastosowania do nakładania obowiązków (por. wyrok NSA z 30.09.2021 r. III FSK 2137/21).

W niniejszej sprawie skarżona uchwała nakłada na określoną kategorię podmiotów określone obowiązki w zakresie tygodniowego wymiaru prowadzonych zajęć. Poza tym, Rada Gminy przyjmując rozwiązane zawarte w § 4 nie wyjaśniła w żaden sposób w uzasadnieniu uchwały, które nie zostało sporządzone, jakie to istotne okoliczności przesądziły o potrzebie odstąpienia od reguły, iż powszechnie obowiązujący przepis prawa wchodzi w życie najwcześniej od momentu jego ogłoszenia, przez co Sąd nie miał możliwości odniesienia się do argumentacji w tym zakresie. Okoliczności sprawy wskazują jednak, że tego rodzaju ważkich przyczyn brak, a działanie Rady związane było z tym, iż nowe brzmienie art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b Karty Nauczyciela dotyczące tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów i innych podmiotów wymienionych w tym przepisie stosuje się od roku szkolnego 2022/2023, o czym przesądziła treść art. 29 ustawy z 12 maja 2022 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Skoro więc Rada Gminy Wiśniowa wiedziała o tym, że jako organ prowadzący szkołę będzie musiała określić tenże wymiar zajęć, to winna była podjąć stosowną uchwałę w czasie, który zapewniłby zachowanie obowiązujących przepisów w zakresie wchodzenia w życie przyjmowanego aktu prawa miejscowego.

Na marginesie należy jeszcze zwrócić uwagę na to, że skarga Wojewody datowana na 7 listopada 2022 r., która wpłynęła do Wójta Gminy Wiśniowa 8 listopada 2022 r., została przekazana Sądowi dopiero 21 września 2023 r.

Z tych wyżej przedstawionych względów Sąd uwzględnił złożoną przez Wojewodę Podkarpackiego skargę i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 skarżonej uchwały jako naruszającego w sposób istotny art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu. Z kolei, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził od Gminy Wiśniowa na rzecz Organu nadzoru kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmuje ona wynagrodzenie działającego imieniem Wojewody pełnomocnika – radcy prawnego, którego wysokość wynika z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).