Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 712/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par.45, par.143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art.41, art.42, art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.7, art.87 ust.2, art.88 ust.1, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.2 ust.1, art.4 ust.1-2, art.5, art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Stawiguda z dnia 27 stycznia 2022 r., nr XLV/394/2022 w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej na terenie Gminy Stawiguda stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Stawiguda (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), w dniu 27 stycznia 2022 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U.

z 2021 r., poz. 2490 z późn. zm., dalej jako: "u.o.s.p.") podjęła uchwałę Nr XLV/394/2022 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej na terenie Gminy Stawiguda (dalej jako: "Uchwała").

Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. oraz § 137 w zw. z § 143 i § 32 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikacje zapisów u.o.s.p., a mianowicie:

1) powtórzenie w § 1 ust. 1 zapisu ustawowego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że ustala się ekwiwalent pieniężny strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa GUS w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski" przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy z wykładni przepisu kompetencyjnego wynika, że rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za wymienione w ustawie działania, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co oznacza, że powinna wskazać jego stawkę godzinową, która nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego określonego w ustawie;

2) wskazanie w § 1 ust. 2, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej, którzy uczestniczyli w szkoleniu lub ćwiczeniu, za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu przy jednoczesnym zaniechaniu prawidłowego wskazania stawki godzinowej, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewiduje, że ekwiwalent ten, również w odniesieniu do szkolenia i ćwiczenia, naliczany jest "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" i nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego określonego w ustawie, co stanowi naruszenie granic delegacji ustawowej i niedozwoloną modyfikację przepisu ustawowego i co może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu;

3) wskazanie w § 2, że traci moc uchwała nr XVIII/146/08 Rady Gminy Stawiguda z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej na terenie Gminy Stawiguda, podczas gdy uchwała ta została podjęta na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej , który został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r. przez art. 38 pkt 12 ustawy, a zatem uchwała utraciła moc obowiązującą z mocy prawa, zaś stwierdzenie tego faktu nie leżało w kompetencji organu uchwalającego i stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej.

W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że z treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika wyraźnie, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Natomiast sformułowanie zawarte w Uchwale jest niejasne i może prowadzić do sporów co do obliczania okresu, za który ekwiwalent przysługuje, gdyż pozwala w sposób dowolny określić moment, w którym nabywa się uprawnienie do wypłacenia ekwiwalentu. Taka regulacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Podniesiono, że rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację, mają obowiązek ustalić jedynie wysokość ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Zdaniem skarżącego, za wadliwą należało również uznać regulację przyjętą w § 1 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, gdzie organ w zasadzie odstąpił od ustalenia stawki godzinowej za uczestnictwo w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej, poprzestając na powtórzeniu fragmentu zapisu ustawowego i wskazując najwyższy pułap przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Zapis tego rodzaju jest nieprawidłowy i niespójny, zwłaszcza gdy analizuje się go w powiązaniu z § 1 ust. 2 Uchwały, w którym w zasadzie odstąpiono od poprawnego wskazania stawki godzinowej, a w dodatku wprowadzono chybione sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału".

Za sprzeczny z prawem należy również uznać przepis § 2 zaskarżonej Uchwały, w myśl którego organ stwierdził utratę mocy obowiązującej uchwały podjętej na podstawie przepisu, który z dniem 1 stycznia 2022 r. został uchylony przez art. 38 pkt 12 u.o.s.p.

Wskazano, że w myśl § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej , jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Oznacza to, że wskazana w § 2 zaskarżonej Uchwały uchwała nr XVIII/146/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. utraciła moc obowiązującą z mocy prawa. W dniu podjęcia aktualnej Uchwały, uprzednia już nie obowiązywała, wobec czego nie mogła utracić mocy prawnej, a stwierdzenie powyższego faktu nie leżało w kompetencji organu uchwałodawczego. Powyższa regulacja organu samorządu terytorialnego stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy.

Podkreślono, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny.

Skarżący wskazał przy tym na wynikający z art. 7 Konstytucji RP obowiązek działania organów w granicach i na podstawie prawa. Nie jest też dozwolone dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Działanie wbrew przywołanym zasadom stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musi wyeliminowaniem wadliwego aktu z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zaskarżonej Uchwały w części obejmującej zwrot "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" oraz § 1 ust. 2 zaskarżonej Uchwały w części obejmującej zwrot "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu" i oddalenie skargi w pozostałej części.

Organ wniósł również o dopuszczenie dowodu z wydruku odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2022 r. na interpelację nr 30709 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych dla strażaków ochotniczych straży pożarnych (dokument dostępny na stronie internetowej Sejmu RP) - na fakt stanowiska jakie ustawodawca prezentuje w zakresie charakteru normy prawnej regulującej kwestie wypłaty ekwiwalentu, będącego przedmiotem zaskarżonej Uchwały, o ochotniczych strażach pożarnych, szczególnie w zakresie kwestii związanych z derogacją przepisów, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów związanych z wypłatą z budżetu gminy Stawiguda ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu: zanonimizowanego zaświadczenia o długości szkolenia oraz zanonimizowanej listy płac za udział w szkoleniu - na fakt transparentności w wypłacie ekwiwalentu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że Rada Gminy nie powtórzyła zapisu ustawowego w zakresie ustalenia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Zaznaczono, że w ten sam sposób została określona wysokość ekwiwalentu w poprzedniej uchwale nr XVIII/146/08, która regulowała przedmiotowy zakres.

Organ zauważył, że o ile podjęcie działania ratowniczego oraz akcji ratowniczej z reguły wiąże się ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, o tyle taka zależność nie zawsze może wystąpić w przypadku udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. Zasadne jest zatem rozróżnienie sposobu naliczania ekwiwalentu. Wypłacając ekwiwalent za udział w ćwiczeniu i w szkoleniu, należy go wypłacić za pełne odbyte godziny udziału w ćwiczeniu lub szkoleniu. Inne wyliczenie czasu udziału w szkoleniu godziłoby w zasadę tzw. dyscypliny finansów publicznych.

W ocenie organu, prawidłowo również uchylono poprzednią uchwałę, której podstawę prawną stanowił uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r. przepis art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Podniesiono, że choć w sensie technicznym, na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p., istotnie doszło do uchylenia przepisu art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiącego podstawę do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, to jednak w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewidziano analogiczną podstawę prawną, upoważniającą ten sam organ, tj. radę gminy, do uregulowania tego samego zagadnienia, tj. wysokości ekwiwalentu ratowniczego, w ten sam sposób jak pod rządami uchylonego przepisu upoważniającego, tj. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego w formie uchwały. W sensie materialnym kompetencja rady gminy nie uległa zatem zmianie. Nie uległy także zmianie wytyczne dotyczące treści uchwały, określające w tożsamy sposób limit wysokości ekwiwalentu pieniężnego.

Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1534/11, w którym wskazano, że należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że wobec zachowania przez art. 15 u.o.s.p. tożsamego zakresu przyznanej radom gminy kompetencji prawodawczej, uchwały tych organów podjęte na podstawie art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zachowały swoją moc obowiązującą, mimo technicznego uchylenia wskazanego przepisu. Tym samym, uzasadniony jest zapis, że traci moc uchwała, która poprzednio regulowała funkcjonowanie ww. normy prawnej na terenie gminy Stawiguda.

Wskazano, że rada gminy posiada jedynie kompetencję do ustalania wysokości ekwiwalentu, nie zaś do zasad jego wypłaty, w tym zasad ustalania momentu naliczania przedmiotowego ekwiwalentu. Tym samym, żaden zapis dotyczący innej materii niż wysokość stawki nie może stanowić o nieważności całej uchwały, która tę stawkę prawidłowo określa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn.zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Natomiast w myśl art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wyjaśnić również należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty we wniesionej przez Prokuratora skardze (k. 4 akt sądowych), zaś organ nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, dostępny w CBOSA).

Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej na terenie Gminy Stawiguda stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W związku z tym, zaskarżona Uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 4 zaskarżonej Uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co za tym idzie, do ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w tym publikatorze nie doszło.

Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępny w CBOSA).

Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku aktów prawa miejscowego, techniczne sposoby formułowania przepisów o wejściu w życie zawiera § 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wskazując możliwe do zastosowania brzmienia artykułów. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, a przepisowi o wejściu w życie aktu prawnego można nadać tylko takie brzmienie, które odpowiada jednemu z wymienionych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny w CBOSA). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady ocenianej Uchwały polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia) bez zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co w świetle regulacji art. 91 ust. 1 u.s.g. uzasadnia stwierdzenie nieważności Uchwały.

Zauważyć również należy, że zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego zmianę.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.