Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1662/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Teza: Objęcie nieruchomości ustaleniami ochrony w planie miejscowym nie kreuje obowiązku uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dopuszczalności realizacji inwestycji dokonuje się wyłącznie z uwagi na ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków i ochrony interesu publicznego z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast nie jest przedmiotem uzgodnienia zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

TEZY

Objęcie nieruchomości ustaleniami ochrony w planie miejscowym nie kreuje obowiązku uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dopuszczalności realizacji inwestycji dokonuje się wyłącznie z uwagi na ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków i ochrony interesu publicznego z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast nie jest przedmiotem uzgodnienia zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1549/20 w sprawie ze skargi R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w C. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek M. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1549/20 oddalił skargę R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w C. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z garażem podziemnym - przy ul. [...] w Z., działki nr ew. [...], [...], obręb [...].

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądy Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej Pb), w zw. z art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy konserwatorskie zasadnie odmówiły w niniejszej sprawie uzgodnienia inwestycji oraz dołączonego do wniosku projektu budowlanego, podczas gdy projektowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie zaburza istniejącego obecnie układu urbanistycznego;

b) art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w oparciu podjętego rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym przez organy administracji publicznej, który jest niepełny i częściowo niezgodny z rzeczywistym stanem;

c) art. 7a § 1 Kpa, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu, oraz że powoływanie się na przedmiotowy przepis przez skarżącą ma na celu obejście prawa, podczas gdy postanowienia obowiązującego planu miejscowego są w niniejszej sprawie rzeczywiście niejednoznaczne i ich wykładnia może prowadzić do odmiennych wniosków, a zatem w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przedmiotowego przepisu i przyjęcie wykładni postanowień planu miejscowego, która uwzględnia interesy wnioskodawcy;

d) art. 8 Kpa poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie organu administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, podczas gdy dokonana przez te organy ocena okoliczności faktycznych i prawnych ma charakter arbitralny i jednostronny oraz całkowicie pomija okoliczności przemawiające na korzyść skarżącej spółki;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi;

b) art. 106 § 3 Ppsa poprzez bezzasadne pominięcie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedłożonego przez skarżącego operatu wysokościowego, z którego wynika, że postępowanie dowodowe przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone nieprawidłowo i w konsekwencji wydanie wyroku przy uwzględnieniu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa) w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. 2325 ze zm., dalej Ppsa), w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 Pb oraz art. 7, art. 77, art. 7a § 1 i art. 8 Kpa poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyżej wskazanych przepisów, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

4. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również uczestniczka postępowania M. P., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

5.2 W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

5.3. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 39 ust. 3 Pb, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Umknęło tak organom, Sądowi jak i skarżącej, że procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Pb nie jest obecnie w żaden sposób uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie zgodnie z pierwotną wersją tego przepisu wymagane było uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak zapis ten przestał obowiązywać z dniem 5 maja 2010 r. na mocy art. 3 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Objęcie nieruchomości ustaleniami ochrony w planie miejscowym nie kreuje obowiązku uzgodnienia realizacji inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dopuszczalności realizacji inwestycji dokonuje się wyłącznie z uwagi na ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków i ochrony interesu publicznego z uwagi na ochronę dóbr kultury, natomiast nie jest przedmiotem uzgodnienia zgodność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Nie mają zatem znaczenia wszystkie dywagacje dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 39 ust. 3 i 4 Pb oraz art. 7a Kpa odnoszące się do zgodności inwestycji z planem i wykładni zapisów planu miejscowego.

5.4. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że art. 39 ust. 3 i ust. 4 Pb, nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie, zwłaszcza, że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu (wyrok NSA z 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2342/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ a zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena, że realizacja wnioskowanych prac doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany wyglądu i istotnego uszczuplenia wartości zabytkowych jest w pełni przekonująca. Ocena ta wynikała z ustalenia, że zaproponowane gabaryty budynku - tj. jego długość wynosząca 45 m oraz wysokość ok. 15,5 m - są w sposób znaczący zwiększone w stosunku do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Kluczowe znaczenie dla odmowy uzgodnienia inwestycji miało natomiast uznanie przez organy konserwatorskie, że projektowany obiekt o wysokości około 15 m w najwyższym punkcie i 13,5 m od strony elewacji frontowej oraz długości całkowitej obiektu około 45 m odbiegać będzie znacząco od zabudowy sąsiedztwa i będzie stanowić element dysharmonizujący przestrzeń. Tym samym organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a jego ocena nie ma charakteru dowolnego, będąc przekonująco uzasadniona. Zarzuty naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 Pb oraz art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kpa są więc niezasadne.

5.5. Natomiast nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 Ppsa, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 863/21). Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 Ppsa nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zaistniała potrzeba przeprowadzenia takiego dowodu. Operat wysokościowy nie miał bowiem jakiegokolwiek wpływu na ocenę, że przeskalowane gabaryty projektowanego w tym miejscu budynku stanowią zagrożenie dla wartości zabytkowych otoczenia R. Nie ma bowiem w istocie znaczenia wysokość obiektów zbudowanych w szeroko pojętym sąsiedztwie przed ujęciem obszaru w ewidencji zabytków, a kwestia czy realizacja projektowanego obiektu wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe uzasadniające ujęcie obszaru w ewidencji zabytków tj. zachowanie i utrwalenie krajobrazu kulturowego umożliwiającego eksponowanie panoramy tatr.

5.6. Odnosząc do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa wyjaśnić należy, że Sąd prawidłowo nie odniósł się do stanowiska Ministra zaprezentowanego w postanowieniu z 27 sierpnia 2019 r., ponieważ zostało ono uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2585/19. Z przyczyn podanych powyżej nie było również potrzeby odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii interpretacji zapisów planu zgodnie z zasada wyrażoną w art. 7a Kpa oraz kwestii związanych z nieprawidłowo wyliczoną wysokością projektowanego budynku i pominięcie informacji zawartych w przedłożonym przez skarżącą operacie wysokościowym. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne poprzez niepotrzebną analizę ustaleń planu miejscowego dotyczących strefy ochrony konserwatorskiej, jednak uchybienia te nie miały wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.

5.7. W związku z bezzasadnością powyższych zarzutów, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 Pb oraz art. 7, art. 77, art. 7a § 1 i art. 8 Kpa.

5.8. Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

5.9. Skoro z podanych wyżej powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa. Oddaleniu podlegał natomiast zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek M. P.-S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zgodnie bowiem z art. 204 pkt 1 Ppsa prawo to przysługuje wyłącznie organowi, nie zaś uczestnikowi postępowania.