Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 9/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 419 par. 2 i 2a, art. 417 par. 1 i 2, art. 421 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2408
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Grupy Wyborców Gminy Kramsk na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 221/2023 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisarz Wyborczy w Koninie I postanowieniem z 22 grudnia 2023 r., nr 221/2023, powołując się na art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408) podzielił gminę Kramsk na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu.

Skargę na to postanowienie wniosła grupa wyborców gminy Kramsk w liczbie większej niż 15. Ze skargi wynika, że skarżący podnoszą następujące zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie wynikającej z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego zasady stałości podziału gminy na okręgi wyborcze poprzez zmianę podziału gminy na okręgi wyborcze ustalonego uchwałą Rady Gminy Kramsk z 28 marca 2018 r., nr XXXVIII/257/18, mimo że nie zachodzą przesłanki zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze wskazane w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego.

Po drugie, naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na dokonaniu podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze bez uwzględnienia więzi społecznych, kulturalnych, finansowych i przestrzennych łączących wyborców.

Po trzecie, naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego polegające na dokonaniu podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze w okresie 6 miesięcy poprzedzającym zarządzenie wyborów.

Po czwarte, naruszenie art. 87 § 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na podjęciu zaskarżonego postanowienia, będącego aktem prawa miejscowego przez podmiot, który stosownie do powołanych przepisów nie jest uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Po piąte, naruszenie art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.), polegające na dokonaniu podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze z naruszeniem zasad samorządności lokalnej.

We wnioskach skargi zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Komisarz Wyborczy w Koninie I w odpowiedzi na skargę potwierdził legitymację skarżących do wniesienia skargi oraz wniósł, odnosząc się do zarzutów skargi, o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Komisarz Wyborczy w Koninie I był uprawniony do podjęcia zaskarżonego postanowienia, którym zmienił podział gminy Kramsk na okręgi wyborcze ustalony uchwałą Rady Gminy Kramsk z 28 marca 2018 r., nr XXXVIII/257/18, mimo że nie zachodzą przesłanki zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze wskazane w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, gdyż – jak zasadnie wskazał w odpowiedzi na skargę powołując się na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 27 marca 2023 r., nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M.P. z 2023 r., poz. 320) – podstawą zmiany podziału gminy na okręgi wyborcze, niezależną od przesłanek wskazanych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, jest sprzeczność z prawem dotychczasowego sposobu podziału gminy na okręgi wyborcze. Taka sprzeczność w przypadku podziału na okręgi gminy Kramsk została przez Komisarza Wyborczego wykazana w odpowiedzi na skargę. Polega ona na tym, że sprzecznie z art. 417 § 1 Kodeksu wyborczego dotychczasowe okręgi wyborcze nr 3, 4 i 13 zostały utworzone z jednostki pomocniczej gminy oraz części innej jednostki pomocniczej. Tymczasem z powołanego przepisu wynika, co uznaje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2074/17), że w celu utworzenia okręgu wyborczego w gminie jednostki pomocnicze mogą być jedynie łączone i dzielone, a nie łączone z częścią innej jednostki pomocniczej. Ponadto według Komisarza Wyborczego dotychczasowy okręg wyborczy nr 10 został utworzony z naruszeniem wynikającej z art. 417 § 1 in principio Kodeksu wyborczego zasady, według której w gminach wiejskich okręgiem wyborczym powinna być jednostka pomocnicza. Okręg ten został bowiem utworzony z sołectwa Helenów Drugi, które, mimo że z uwagi na normę przedstawicielską wynoszącą 0,68 mogło tworzyć samodzielnie okręg wyborczy, zostało połączone z sołectwem Helenów Pierwszy.

W tej sytuacji Komisarz Wyborczy był uprawniony na podstawie art. 419 § 2 Kodeksu wyborczego do podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze w taki sposób, aby usunąć sprzeczność dotychczasowego podziału z prawem. Uprawnienie to potwierdzają normy prawne wynikające z art. 17 Kodeksu wyborczego. Z powołanego przepisu wynika, że Państwowa Komisja Wyborcza jest uprawniona do tego, aby wezwać właściwego komisarza wyborczego do dokonania w określonym terminie podziału gminy na okręgi wyborcze zgodnego z prawem, gdy podział ten został dokonany niezgodnie z prawem, i następnie w razie niezastosowania się komisarza wyborczego do tego wezwania, do samodzielnego dokonania tego podziału. Ustawodawca zatem przewidział, skądinąd słuszny aksjologicznie, priorytet zapewnienia zgodności z prawem m.in. podziału gminy na okręgi wyborcze, co uzasadnia przyjęcie, że sprzeczność z prawem takiego podziału jest podstawą jego zmiany niezależnie od przesłanek przewidzianych w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego.

Powyższe jest także argumentem za odrzuceniem podnoszonych w uzasadnieniu skargi wątpliwości odnoszących się do braku charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej. Fakt, że wytyczne te nie mają charakteru prawa powszechnie obowiązującego jest bez znaczenia skoro Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie chociażby powołanego art. 17 § 2 Kodeksu wyborczego jest uprawniona w ostateczności do samodzielnego dokonania podziału gminy na okręgi wyborcze, gdy dotychczasowy podział jest sprzeczny z prawem.

Dokonany przez Komisarza Wyborczego zaskarżonym postanowieniem podział gminy Kramsk na okręgi wyborcze jest zgodny z prawem. W szczególności nie zachodzi zarzucane w skardze naruszenie art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego polegające na dokonaniu podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze bez uwzględnienia więzi społecznych, kulturalnych, finansowych i przestrzennych łączących wyborców. Trafnie Komisarz Wyborczy w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę na to, że powołany, ani żaden inny przepis nie uzależnia podziału gminy na okręgi wyborcze od wskazanych w skardze okoliczności. W ocenie NSA wskazane w skardze okoliczności przy tworzeniu okręgów wyborczych w gminach są uwzględniane pośrednio poprzez to, że te okręgi wyborcze mają być tworzone w oparciu o jednostki pomocnicze gminy. Jednostki pomocnicze gminy tworzy bowiem – jak stanowi się o tym w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - rada gminy po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

Bez istotnego znaczenia jest też podnoszony w uzasadnieniu skargi argument, według którego dotychczasowy podział gminy Kramsk w większym stopniu prowadzi do "wyrównania" normy przedstawicielstwa. W ocenie NSA tam gdzie jest to możliwe normy przedstawicielstwa w poszczególnych okręgach wyborczych powinny być do siebie zbliżone w największym możliwym stopniu, jednakże dążenie do tego celu nie może powodować naruszenia prawa. Z uzasadnienia skargi wynika zaś, że skarżący dążąc do takiego celu godzą się na naruszenie prawa stwierdzone przez Komisarza Wyborczego i będące przyczyną podjęcia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie skarżący nie wskazują w uzasadnieniu skargi takiego zgodnego z prawem podziału gminy na okręgi wyborcze, który by w większym stopniu niż czyni to zaskarżone postanowienie "wyrównywał" normy przedstawicielskie w okręgach wyborczych. Nie jest też kwestionowane w skardze, że przyjęty przez Komisarza Wyborczego sposób podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze spełnia zarówno wymóg zawarty w art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego dotyczący tworzenia okręgów wyborczych w gminie w oparciu o jednostki pomocnicze gminy z możliwością ich dzielenia i łączenia, lecz nie łączenia z częścią jednostki pomocniczej gminy, jak i wymóg wynikający z art. 418 § 1 oraz art. 419 § 2 pkt 1 i § 3 Kodeksu wyborczego, czyli obowiązek występowania dla każdego okręgu wyborczego normy przedstawicielstwa mieszczącej się w granicach od 0,50 do 1,49.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego polegający na dokonaniu podziału gminy Kramsk na okręgi wyborcze w okresie 6 miesięcy poprzedzającym zarządzenie wyborów, to z uzasadnienia skargi wynika, że ten zarzut w istocie sprowadza się do twierdzenia o niekonstytucyjności art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje okres 3 miesięcy przed upływem kadencji, w którym nie można dokonywać zmian okręgów wyborczych w gminie. W ocenie NSA w skardze nie przedstawiono wystarczających argumentów przemawiających za obaleniem domniemania konstytucyjności tego przepisu. Odwołano się bowiem do wypracowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego koncepcji "ciszy legislacyjnej", która odnosi się do zmian prawa wyborczego, zaskarżone postanowienie nie stanowi zaś elementu prawa wyborczego, lecz jest przejawem jego zastosowania.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 87 § 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegający na podjęciu zaskarżonego postanowienia, będącego aktem prawa miejscowego przez podmiot, który stosownie do powołanych przepisów nie jest uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego. Zarzut ten w istocie stanowi zarzut niezgodności art. 419 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim w powołanych przepisach Kodeksu wyborczego powierza się ustalenie podziału gminy na okręgi wyborcze, czyli stanowienie aktu prawa miejscowego, komisarzom wyborczym, którzy nie są organami samorządu terytorialnego oraz terenowymi organami administracji rządowej. Faktem jest, że podnoszone są wątpliwości dotyczące zgodności z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej unormowania, które stanowi, że komisarz wyborczy ustala podział gminy na okręgi wyborcze. Takie wątpliwości odnoszące się do nieco innego stanu prawnego niż obecny sformułowano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2421/13, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu m.in. pytanie o zgodność art. 17 § 1 i 2 w zw. z art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego (w brzmieniu wówczas obowiązującym) z art. 94 i art. 87 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 2 oraz art. 171 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim powierza się właściwemu komisarzowi wyborczemu wydanie postanowienia o podziale gminy na okręgi wyborcze. Jednakże TK wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, w zakresie tego pytania umorzył postępowanie. Wskazane wątpliwości nie zostały zatem rozwiane. W ocenie NSA oznacza to, że nadal nie zostało podważone domniemanie zgodności obowiązującego stanu prawnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca ma możliwość powierzenia kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej. Nie jest zatem w sposób oczywisty wykluczone powierzenie takiej kompetencji w szczególnych sytuacjach wymagających neutralności organów administracji, a więc na przykład w sprawach organizacji wyborów, organom cechującym się większą niezależnością niż organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej. W związku z tym zauważyć należy, że komisarze wyborczy są powoływani przez Państwową Komisję Wyborczą na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze oraz dających rękojmię należytego pełnienia tej funkcji (art. 166 § 3 Kodeksu wyborczego), zaś Państwową Komisję Wyborczą powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a w jej skład wchodzi jeden sędzia Trybunału Konstytucyjnego, wskazany przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, jeden sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz siedem osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego, wskazanych przez Sejm, przy czym te siedem osób wyłania się w trybie mającym zapewnić reprezentację klubów poselskich i parlamentarnych. Zatem, w ocenie NSA, powierzenie kompetencji do podziału gminy na okręgi wyborcze komisarzom wyborczym zapewnia w większym stopniu obiektywizm przy dokonywaniu tego podziału niż w razie powierzenia tego zadania organom samorządu terytorialnego lub organom administracji rządowej.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi wystarczy zauważyć, że art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego stanowi, iż społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Takie prawo do odwołania zostało w rozpoznawanej sprawie zrealizowane. Skarżący, będący grupą wyborców gminy Kramsk, wnieśli skargę na postanowienie komisarza wyborczego w sprawie podziału tej gminy na okręgi wyborcze. Stosownie do art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego skarga na to postanowienie przysługiwała także Radzie Gminy Kramsk, która jednakże z tego prawa nie skorzystała.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga jest niezasadna i wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 3 Kodeksu wyborczego oddalił ją.