Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 457/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z 9 kwietnia 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta P. z 1 marca 2024 r. nr [...], [...] wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – dalej p.b.), odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym w parterze w zabudowie wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...], ark. 21, obręb J. w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, że inwestor 11 kwietnia 2023 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w ww. wniosku, postanowieniem z 9 maja 2023 r. inwestor został zobowiązany do ich usunięcia w zakreślonym terminie. Postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. postępowanie zostało zawieszone na wniosek inwestora. W dniu 15 września 2023 r. inwestor przesłał częściowe uzupełnienie wniosku. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r. zostało podjęte postępowanie na wniosek inwestora. Postanowieniem z 24 listopada 2023 r. inwestor ponownie został zobowiązany do usunięcia nowych nieprawidłowości. Postępowanie zostało ponownie zawieszone na wniosek inwestora postanowieniem z 18 grudnia 2023 r., a 12 lutego 2024 r. je podjęto. Pismem z 12 lutego 2024 r. inwestor został poinformowany o dodatkowej możliwości uzupełnienia projektu (art. 79a k.p.a.), zgodnie z treścią postanowień z 9 maja 2023 r. i z 24 listopada 2023 r. W dniu 26 lutego 2024 r. inwestor złożył uzupełnienie do sprawy. Po analizie uzupełnień organ I instancji stwierdził, że inwestor nie zastosował się do postanowienia z 9 maja 2023 r. w zakresie pkt 1 ppkt a i ppkt b oraz pkt 3 ppkt a. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z zapisami Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z 22 czerwca 1999 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w P. (Dz. Urz. Woj. W. z 26 października 1999 r., Nr [...], poz. [...] – dalej m.p.z.p.) nieruchomość objęta inwestycją znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MJ. Projektowaną zabudowę kształtuje się w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałami własnościowymi (§ 5 ust. 2 planu miejscowego). Ponadto plan miejscowy wprowadza zakaz wtórnych podziałów działek, celem lokalizowania na nich zabudowy mieszkaniowej (§ 5 ust. 6) z uwzględnieniem zapisów § 9 planu miejscowego. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], ark. 21, obręb J. w P. została podzielona decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 22 czerwca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn.zm. - dalej: u.g.n.). Artykuł 95 pkt 7 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Działka nr [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n. Natomiast działka sąsiednia nr [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 ust. 3a u.g.n. Organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] została wydzielona wyłącznie w celu niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego na działce nr [...] i tylko taki cel wydzielenia nieruchomości umożliwiał podział niezgodny z zapisami planu miejscowego (por. pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 12 lipca 2023 r., znak: [...]). Ponadto organ I instancji wskazał (w zakresie pkt 3 ppkt a postanowienia z 9 maja 2023 r.), że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego projektowane budynki na obszarze objętym symbolem MJ powinny mieć maksymalną wysokość zabudowy 2,5 kondygnacji naziemnych (§ 5 pkt 3 lit. e planu miejscowego). Organ odwołał się do definicji kondygnacji zawartych w § 3 pkt 16 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 - dalej: r.w.t.) i stwierdził, że w związku z tym, że inwestor przedłożył projekt budowlany przedstawiający budynek o trzech kondygnacjach naziemnych, projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ww. ustaleniami planu miejscowego. Organ I instancji stwierdził, że inwestor nie zastosował się w pełni do treści postanowienia z 9 maja 2023 r.

W odwołaniu T. S.A. zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 4 p.b. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem, brak uwzględnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez błędne uznanie, że odwołujący nie zastosował się w pełni do treści postanowienia z 9 maja 2023 r. i w konsekwencji bezzasadną odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w toku postępowania wszystkie kwestie związane z projektem budowalnym zostały uzupełnione i wyjaśnione, a więc odwołujący zastosował się w pełni do treści ww. postanowienia oraz spełnił wskazane w art. 35 ust. 4 p.b. wymagania określone w art. 31 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. (w szczególności w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z m.p.z.p.);

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. nie jest dla organu podstawą do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a stanowi jedynie określenie zakresu obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powiązania pomiędzy wskazaną przez organ podstawą prawną rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem prawnym decyzji, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., a nie do wskazanego jako podstawa prawna decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.;

4) art. 95 ust. 7 w związku z art. 96 ust. 1 u.g.n., w związku z art. 16 § 1 k.p.a., w związku z § 5 ust. 6 i § 9 ust. 2 planu miejscowego, w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:

a) nieuprawnione objęcie postępowaniem kwestii podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], która to kwestia została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, tj. decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 22 czerwca 2017 r. nr [...] oraz poczynienie w zaskarżonej decyzji ustaleń sprzecznych z przedmiotową ostateczną decyzją i podważających ww. decyzję, co stanowi rażące naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych oraz związania organu decyzją ostateczną;

b) błędne uznanie, że działka nr [...] została wydzielona wyłącznie w celu niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego na działce nr [...] i tylko taki cel wydzielenia nieruchomości umożliwiał podział niezgodny z zapisami planu miejscowego, podczas gdy w rzeczywistości podział nastąpił na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., czyli w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, tj. działki nr [...], zaś działka nr [...] - wydzielona jako działka gruntu w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3 u.g.n. - stanowi część nieruchomości pozostałą po wydzieleniu działki nr [...] - działka nr [...] stanowi zatem odrębną działkę gruntu, powstałą w konsekwencji wydzielenia działki nr [...];

5) § 5 ust. 3 lit. b w związku z § 5 ust. 3 lit. c, § 5 ust. 9 oraz § 5 ust. 2 planu miejscowego poprzez pominięcie przez organ okoliczności, że plan miejscowy nie wprowadza zakazu nowej zabudowy na tym terenie;

6) art. 8 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz udzielania informacji polegające « na wprowadzeniu odwołującego w błąd przez organ i udzieleniu odwołującemu informacji i sprzecznych z aktualnie prezentowanym stanowiskiem organu (w zakresie możliwości zabudowy działki nr [...]), na etapie przed nabyciem przez odwołującego działki nr [...] oraz przed wszczęciem postępowania;

7) § 5 ust. 3 lit. e planu miejscowego w związku z § 3 pkt 16 r.w.t. poprzez:

a. błędną wykładnię pojęcia "połowa kondygnacji" polegającą na przyjęciu, że poddasze użytkowe traktować należy jako odrębną, niezależną kondygnację budynku i odniesienie się w tym zakresie jedynie do definicji kondygnacji określonej w r.w.t., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania przez organ, że projektowany budynek posiada trzy kondygnacje naziemne, w związku z czyni projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z planem miejscowym, podczas gdy żaden przepis nie definiuje pojęcia "połowy kondygnacji", sam plan miejscowy nie wprowadza definicji "połowy kondygnacji", natomiast z praktyki oraz ustalonych zwyczajów, a także z typowej w nomenklaturze urbanistycznej interpretacji pojęcia "połowy kondygnacji" wynika, iż za "połowę kondygnacji uznaje się poddasze użytkowe, w związku z czym ostatnia kondygnacja projektowanego budynku — jako poddasze użytkowe — winna zostać uznana za "połowę kondygnacji";

b. pominięcie przez organ okoliczności, że § 5 ust. 3 lit. e planu miejscowego — oprócz dopuszczalnej liczby kondygnacji — wskazuje także maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy (maksymalna wysokość gzymsu — 7,5 m), podczas gdy po pierwsze, projektowany budynek spełnia wskazany wymóg, albowiem projektowana wysokość gzymsu miałaby wynosić 7,32 m, a po drugie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy jest ważniejsza niż liczba kondygnacji.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji przywołał treść art. 35 ust. 1 p.b. i wskazał, że Prezydent Miasta P. wydał postanowienia z 9 maja 2023 r. oraz z 24 listopada 2023 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że inwestor nie zastosował się do pkt 1 ppkt a i ppkt b oraz pkt 3 ppkt a postanowienia z 9 maja 2023 r.

Wojewoda stwierdził, że kwestią sporną jest ocena dopuszczalności realizacji inwestycji na rozpatrywanym terenie o symbolu MJ w kontekście ustalonych wcześniej warunków podziału działki nr [...] na działkę nr [...] i działkę inwestycyjną nr [...]. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się kopia decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z 22 czerwca 2017 r., znak: [...] w sprawie podziału nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej: obręb: J. , ark. 21, działka [...] Wskazaną decyzją zatwierdzono podział nieruchomości z zaznaczeniem, że wykazana na projekcie podziału działka oznaczona numerem [...] wydzielana jest jako działka budowlana niezbędna do korzystania z budynku mieszkalnego, natomiast działka [...] stanowi działkę gruntu, o której mowa w art. 4 pkt 3 u.g.n. W podstawie prawnej ww. decyzji przywołano art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji), niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego Ponadto wskazano na przepis art. 96 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Powołując się na treść wydanej w sprawie decyzji podziałowej oraz art. 4 pkt 3 u.g.n. Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] nie została wydzielona pod zabudowę - nie została określona mianem działki budowlanej. Powstała po wydzieleniu z wcześniejszej istniejącej działki nr [...], działki budowlanej nr [...] niezbędnej do korzystania z budynku mieszalnego. Nie można uznać, że na skutek ww. podziału dopuszczono na działce nr [...] budowę kolejnego budynku mieszkalnego.

Także w piśmie z 12 lipca 2023 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na wystąpienie organu I instancji z 10 lipca 2023 w sprawie podziału działki nr [...], Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. wyjaśnił, że "Podział przedmiotowej nieruchomości został zatwierdzony decyzją Dyrektora ZGiKM G. nr [...] z 22 czerwca 2017 r. na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy, czyli w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego (dz. nr [...]). Działka nr [...], wydzielona jako działka gruntu w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 3 u.g.n., stanowi część nieruchomości pozostałą po wydzieleniu działki nr [...]."

Wojewoda podkreślił, że w § 5 pkt 6 planu miejscowego wprowadzono zakaz wtórnych podziałów działek, celem lokalizowania na nich zabudowy mieszkaniowej. § 9 ust. 2 planu miejscowego dopuszcza podziały wtórne nieruchomości, w wyniku których, nowo wydzielona część nie stanowiłaby osobnej działki budowlanej, a wydzielana byłaby w celu przyłączenia do posesji sąsiedniej dla poprawy prawidłowego z niej korzystania. W ocenie organu II instancji powyższe zapisy planu miejscowego należy interpretować jako chęć zapobieżenia rozdrobnieniu nieruchomości i intensyfikacji zabudowy na rozpatrywanym terenie. Na pewno plan nie wprowadza całkowitego zakazu nowej zabudowy na tym terenie.

W ocenie Wojewody zarzut uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ustaleń ww. decyzji z 22 czerwca 2017 r. o podziale nieruchomości należy uznać za niezrozumiały. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro okoliczności powstania działki inwestycyjnej były znane organowi z urzędu, to był on zobowiązany również je rozważyć w trakcie prowadzonego postępowania.

Dalej organ II instancji stwierdził, że kolejną kwestią sporną jest ustalona w planie miejscowym dla terenu MJ maksymalna wysokość zabudowy - 2,5 kondygnacji naziemnych, przy maksymalnej wysokości gzymsu 7,5 m. Zdaniem inwestora przewidziane w projekcie poddasze użytkowe nie stanowi trzeciej kondygnacji, jak sugerował organ I instancji, ale właśnie to "pół kondygnacji", o której mowa w planie miejscowym. Zatem projektowana inwestycja, zakładająca 2,5 kondygnacji budynku mieszkalnego, jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Odnosząc się do powyższej kwestii, Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 16 r.w.t. przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W myśl § 3 pkt 18 r.w.t. kondygnacja nadziemna to każda kondygnacja niebędąca kondygnacją podziemną. Przepisy nie zawierają definicji poddasza użytkowego. Przepisy r.w.t. nie zawierają definicji pojęcia "połowy kondygnacji". Nie została ona także zawarta w planie miejscowym. W ocenie organu odwoławczego, w ramach rozpatrywanej inwestycji powstanie budynek z trzema kondygnacjami nadziemnymi w rozumieniu cytowanych przepisów r.w.t. Potwierdzają to rysunki zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym. Wysokość pomieszczeń na wszystkich trzech kondygnacjach będzie wynosić ponad 2,5 m (zgodnie z danymi zawartymi na przekroju A-A), co spełnia wymogi określone w § 72 ust. 1 r.w.t. w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoje w budynkach mieszkalnych 2,5 m, pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych - 2,2 m, z zaznaczeniem, że przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą, a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia). Z zestawienia powierzchni (str. 7) oraz rzutów parteru, piętra poddasza (str. 23-25) wynika, że powierzchnie poszczególnych kondygnacji będą zbliżone: parter - 101,34 m2, piętro - 104,12 m2, poddasze użytkowe - 94,03 m2. Projektowane funkcje pomieszczeń (przeznaczonych na pobyt ludzi) na poddaszu użytkowym są w zasadzie tożsame z przewiedzianymi na pierwszym piętrze:

- pierwsze piętro: gabinet, salon, kuchnia + jadalnia, sypialnia, łazienka, garderoba;

- poddasze użytkowe: trzy sypialnie, trzy łazienki, dwie garderoby.

Różnica między zaprojektowaną powierzchnią pierwszego piętra i poddasza wynosi 10,09 m, a powierzchnią parteru (z lokalem usługowym) i poddasza - 7,31 m. Budynek zostanie przykryty dachem mansardowym o kącie nachylenia wynoszącym w przeważającej części 1,15°.

W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że zaprojektowane poddasze użytkowe odróżnia się w sposób oczywisty od niższych kondygnacji. Forma architektoniczna budynku, przedstawiona na rysunkach, wskazuje jednoznacznie, że powstanie budynek z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na każdej z nich, z balkonami na drugiej i trzeciej kondygnacji, z dachem, w przeważającej części płaskim, który nie podkreśla w żaden sposób wyjątkowego charakteru poddasza użytkowego (stanowiącego trzecią kondygnację).

Zdaniem Wojewody należy stwierdzić, że przedłożona dokumentacja projektowa, zakładająca powstanie budynku z trzema kondygnacjami na terenie działki gruntu (a nie budowlanej) nr [...], nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Ustalona w planie miejscowym maksymalna wysokość gzymsu (7,5 m) ma wtórne znaczenie dla oceny sprawy (parametrem decydującym jest liczba kondygnacji).

Wojewoda stwierdził, że inwestor usunął tylko część nieprawidłowości wskazanych w postanowieniach wydanych w trybie art. 35 ust. 3 p.b. Wskazany przepis, w powiązaniu z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., nie mógł jednak stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ I instancji zasadnie wydał decyzję odmową w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a p.b. z przyczyn merytorycznych - wobec stwierdzonej niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b., tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji odmownej, z przyczyn wskazanych wyżej, było w pełni uzasadnione. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. należało utrzymać w mocy.

Końcowo Wojewoda zaznaczył, że odstąpiono od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia załatwienia sprawy. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika i będący jedyną stroną postępowania, wypowiedział się w ramach złożonego odwołania. Zaskarżona decyzja została poddana kontroli instancyjnej. Na etapie postępowania odwoławczego nie ujawniono dowodów, które mogłyby zmienić przyjęty sposób załatwienia sprawy.

T. S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując decyzję Wojewody, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II Instancji naruszenie:

1) art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zastosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu z powołaniem się przez organ na cel w postaci "przyspieszenia załatwienia sprawy", podczas gdy zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tylko w szczegółowo określonych w ustawie przypadkach, tj. gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną - tymczasem żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiła, przy czym skarżący wskazuje, iż powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło dokonanie czynności procesowych, tj. zgłoszenie dowodów zmierzających do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności;

2) art. 95 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), art. 80 k.p.a (w zw. z art. 140 k.p.a.), a nadto w zw. z § 5 ust. 2, § 5 ust. 3 lit b) i lit c), § 5 ust. 6 i § 5 ust. 9 w zw. z § 9 ust. 2 m.p.z.p. poprzez bezzasadne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy działka nr [...] nie może zostać zabudowana i że świadczyć ma o tym treść decyzji podziałowej, tj. decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. nr [...] z dnia 22.06.2017 r., oraz treść m.p.z.p., podczas gdy:

a) podział dokonany na mocy decyzji z dnia 22.06.2017 r. nastąpił na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., czyli w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, tj. działki nr [...], zaś działka nr [...] (której dotyczy niniejsza sprawa) określona została w decyzji podziałowej jako działka gruntu, o której mowa w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przedmiot i cel postępowania podziałowego nie dotyczyły więc określenia przeznaczenia działki nr [...] (to nie ta działka, lecz działka nr [...] została wydzielona w celu niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego), a w szczególności decyzja podziałowa nie wykluczyła zabudowy działki nr [...] (stanowiącej odrębną działkę powstałą w konsekwencji wydzielenia działki nr [...]),

b) m.p.z.p. nie wprowadza zakazu nowej zabudowy na tym terenie, a działka nr [...] znajduje się na terenie o symbolu MJ - tereny zabudowy jednorodzinnej.

c) możliwość zabudowania działki nr [...] stwierdził Urząd Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury, w piśmie z dnia 4.12.2019 r. (numer sprawy: [...]), a obecne zajmowanie przez organ I instancji oraz Wojewodę stanowiska odmiennego niż przedstawione w piśmie z dnia 04.12.2019r. uznać należy za bezpodstawne i rażąco naruszające zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę informowania stron - o których mowa w art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.;

3) § 5 ust. 2 oraz ust. 3 lit. e) m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 16 r.w.t. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), art. 80 k.p.a. w (zw. z art. 140 k.p.a.), art. 136 § 1 k.p.a., a nadto w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez:

a) wadliwą interpretację pojęcia "połowa kondygnacji" oraz błędne uznanie, że w ramach rozpatrywanej inwestycji powstałby budynek "z trzema kondygnacjami nadziemnymi", że świadczyć ma o tym wysokość pomieszczeń, powierzchnie poszczególnych "kondygnacji", projektowane funkcje pomieszczeń oraz to, że w ocenie organu odwoławczego zaprojektowane poddasze użytkowe nie odróżnia się w sposób oczywisty od niższych kondygnacji, a w konsekwencji poprzez uznanie, że przedłożona dokumentacja projektowa nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy: (1) żadne regulacje prawne nie uzależniają oceny poddasza użytkowego jako "połowy kondygnacji" od: wysokości, funkcji czy odróżniania się od niższych kondygnacji - żaden przepis nie definiuje bowiem pojęcia "połowy kondygnacji", również sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza definicji "połowy kondygnacji", tak więc organ odwoławczy bezpodstawnie opiera się na dowolnie przez siebie dobranych i dowolnie ocenionych przesłankach, (2) z typowej w nomenklaturze urbanistycznej interpretacji pojęcia "połowy kondygnacji" wynika, iż za "połowę kondygnacji" uznaje się poddasze użytkowe, w związku z czym ostatnia kondygnacja projektowanego budynku - jako poddasze użytkowe - winna zostać uznana za "połowę kondygnacji"; (3) charakter zaprojektowanego poddasza użytkowego wskazuje na to, iż nie stanowi ono pełnej kondygnacji (choćby z uwagi na wykorzystywanie tylko w części powierzchni określonej obrysem budynku), (4) przedłożona dokumentacja projektowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego,

b) błędne uznanie, że ustalona w planie miejscowym maksymalna wysokość gzymsu (7,5 m) ma wtórne znaczenie dla oceny sprawy, a parametrem decydującym jest liczba kondygnacji, podczas gdy (1) w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy jest ważniejsza niż liczba kondygnacji, (2) uznanie za rozstrzygającej maksymalnej wysokości zabudowy jest uzasadnione ze względów celowościowych (to rzeczywista wysokość zabudowy ma znaczenie dla ładu przestrzennego) oraz z uwagi na to, że przepisy prawa oraz m.p.z.p. nie definiują "połowy kondygnacji" (nie może to być więc przesłanka rozstrzygająca, szczególnie że jej interpretacja jest sporna),

c) pominięcie dotychczasowego ładu przestrzennego oraz sposobu zabudowania działek w sąsiedztwie [wynikającego z przedłożonej przez skarżącego wraz z odwołaniem - a pominiętej przez organ odwoławczy - dokumentacji zdjęciowej budynków posiadających dwie kondygnacje i poddasze użytkowe, znajdujących się w obszarze miejscowego planu [...] oraz tożsamych miejscowych planów ([...] oraz [...]), przy czym jeden z prezentowanych na zdjęciach budynków jest położony w istocie w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, tj. przy ul. [...], a od działki nr [...] położonej przy ul. [...] oddziela go wyłącznie działka nr [...]], pominięcie przedłożonych w tym zakresie dowodów oraz naruszenie konstytucyjnie chronionych zasad, praw i wolności, tj. zasady równości wobec prawa, zakazu dyskryminacji oraz ochrony własności (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP);

4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów i dowodów przedłożonych przez skarżącego, w tym powołanych na etapie postępowania odwoławczego (tj. w szczególności do powołanych w odwołaniu innych decyzji organu I instancji, orzecznictwa, czy też do takich dowodów jak: wypis z rejestru gruntów, dokumentacja zdjęciowa, wydruk z Geoportalu - załączonych do odwołania), podczas gdy uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać między innymi wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

5) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. poprzez przyjęcie, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję odmowną w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) p.b., podczas gdy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. powołany przez organ I instancji jako podstawa prawna decyzji nr [...] z dnia 1.03.2024 r. nie jest dla organu administracji podstawą do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a stanowi jedynie określenie zakresu obowiązków organu administracji w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę;

6) art. 4 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b., art. 35 ust. 3 p.b., art. 35 ust. 4 p.b. i art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, brak uwzględnienia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w szczególności poprzez błędne uznanie, że "inwestor usunął tylko część nieprawidłowości" wskazanych w postanowieniach wydanych w trybie art. 35 ust. 3 p.b. i w konsekwencji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji błędnie odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego wszystkie kwestie związane z projektem budowalnym zostały uzupełnione i wyjaśnione - stosownie do przepisów oraz wymogów organu I instancji, a więc skarżący zastosował się w pełni do treści postanowienia organu z dnia 9.05.2023 r. oraz spełnił wskazane w art. 35 ust. 4 p.b. wymagania określone w art. 31 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b. (w szczególności w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z m.p.z.p.), w związku z czym - zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. - organ I instancji nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy nie powinien utrzymać w mocy przeciwnej decyzji;

a w konsekwencji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta była błędna i została wydana z naruszeniem przepisów prawa (co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem powołanych wyżej regulacji).

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w szczególności z pisma odwołującego z dnia 23 października 2019 r. i pisma Urzędu Miasta P., Wydział Urbanistyki i Architektury, z 4 grudnia 2019 r. (numer sprawy: [...]) dla wykazania faktu uzyskania przez inwestora zapewnienia o możliwości zabudowy działki nr [...], wypisu z rejestru gruntów i decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. nr [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. dla wykazania celu i przedmiotu decyzji podziałowej, w tym charakteru działki nr [...] oraz że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia wykluczającego zabudowę działki nr [...], dokumentacji fotograficznej oraz wydruków z [...] załączonych do odwołania dla wykazania charakteru zabudowy na działkach sąsiednich i dotychczasowego ładu przestrzennego. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z 9 kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymująca decyzję Prezydenta Miasta P. z 1 marca 2024 r. nr [...] (znak [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działku lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym w parterze, w zabudowie wolnostojącej na terenie nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...], ark. 21, obręb J. w P..

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 p.b., obligujący organy administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a p.b.). Tylko bowiem w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Przy czym - w myśl art. 35 ust. 3 p.b. - w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a organy - w świetle przywołanej regulacji - zobligowane są do określonego działania.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z 9 maja 2023 r. oraz z 24 listopada 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez dostosowanie projektu do zapisów obowiązującego planu miejscowego dla obszaru oznaczonego symbolem MJ który w § 5 pkt 3 lit. e ustala maksymalną wysokość zabudowy 2,5 kondygnacji naziemnych. Organ wskazał, również, że z obowiązującego m.p.z.p. wynika, że zabudowę kształtuje się w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałami własnościowymi (§ 5 pkt 2 m.p.z.p.) oraz wprowadza się zakaz wtórnych podziałów działek, celem lokalizowania na nich zabudowy mieszkaniowej (§ 5 pkt 6 m.p.z.p.). Skarżący nie podzielił jednak poglądu organu w zakresie niezgodności z miejscowym planem. W związku z tym nie usunął wskazanych nieprawidłowości, co poskutkowało wydaniem decyzji organu I instancji, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym w parterze, w zabudowie wolnostojącej, która następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji należy zauważyć, że w świetle powołanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do weryfikacji sporządzonego projektu budowlanego, w tym pod kątem jego zgodności z regulacjami planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Zarówno bowiem plan miejscowy, jak i inne akty prawa miejscowego, w tym dotyczące ochrony środowiska, zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości położonych na ich obszarze, ale i organy administracji publicznej, które orzekają w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Zgodność z miejscowym planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przede wszystkim oznacza brak sprzeczności w tym zakresie. Wydanie bowiem pozwolenia na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z planem miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tym niewypełnienie przez inwestora nałożonego przez organ obowiązku wyeliminowania niezgodności z planem, musi skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 35 ust. 3 p.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Obszar na którym położona jest działka skarżącego, objęty jest zapisami planu miejscowego i oznaczony symbolem MJ, dla którego zgodnie z § 5 pkt 3 lit e m.p.z.p. ustalono maksymalną wysokość zabudowy 2,5 kondygnacji naziemnych, przy maksymalnej wysokości gzymsu 7,5 m. Zdaniem skarżącego przewidziane w projekcie poddasze użytkowe wbrew stanowisku organów administracyjnych nie stanowi trzeciej kondygnacji, lecz pół kondygnacji. W ocenie skarżącego żadne regulacje prawne nie uzależniają oceny poddasza użytkowego jako "połowy kondygnacji" od: wysokości, funkcji czy odróżniania się od niższych kondygnacji, gdyż żaden przepis nie definiuje bowiem pojęcia "połowy kondygnacji". W ocenie skarżącego za "połowę kondygnacji" uznaje się poddasze użytkowe, w związku z czym ostatnia kondygnacja projektowanego budynku - jako poddasze użytkowe - winna zostać uznana za "połowę kondygnacji"; gdyż charakter zaprojektowanego poddasza użytkowego wskazuje na to, iż nie stanowi ono pełnej kondygnacji z uwagi na wykorzystywanie tylko w części powierzchni określonej obrysem budynku.

W ocenie Sądu argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że przepis ten nie jest jasny i nie ma legalnej definicji pojęcia "0,5 kondygnacji". W obowiązującym planie miejscowym brak jest definicji kondygnacji, w szczególności wyjaśnienia, co należy rozumieć przez określenie 0,5 kondygnacji. W związku z tym konieczna jest wykładnia planu miejscowego w tym zakresie. Dokonując takiej wykładni należy uwzględnić podstawową regułę interpretacyjną, według której nie można tekstu prawnego wykładać w taki sposób, aby jakaś jego część okazała się zbędna. Nie można zatem pominąć, że w obowiązującym planie miejscowym wysokość budynków określa się przez pełną liczbę kondygnacji lub przez liczbę kondygnacji z ułamkiem ˝. Już to pozwala stwierdzić, że nie można przepisu obowiązującego planu miejscowego przewidującego wysokość budynku mieszkalnego do 2,5 kondygnacji rozumieć w taki sposób, że nie będzie istotnej różnicy pomiędzy takim przepisem, a przepisem przewidującym wysokość budynku mieszkalnego do 3 kondygnacji (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1702/18 – CBOSA)

Dalej przywołać należy definicje kondygnacji oraz kondygnacji nadziemnej, zawarte w r.w.t. W myśl § 3 pkt 16 r.w.t. przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa, stosownie zaś do § 3 pkt 17 kondygnacja nadziemna to kondygnacja, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację.

W związku z tym wskazać należy, że z projektu budowlanego przedłożonego w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że zaprojektowany budynek faktycznie posiada trzy kondygnacje. Potwierdza to przedłożony projekt architektoniczno-budowlanym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy wysokość pomieszczeń na wszystkich trzech kondygnacjach będzie wynosić ponad 2,5 m (zgodnie z danymi zawartymi na przekroju A-A), co spełnia wymogi określone w § 72 ust. 1 r.w.t. w zakresie minimalnej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoje w budynkach mieszkalnych 2,5 m, pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych - 2,2 m, z zaznaczeniem, że przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą, a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie mniejszą niż 1,9 m. Jak słusznie wskazał również organ odwoławczy z zestawienia powierzchni (str. 7) oraz rzutów parteru, piętra oraz poddasza (str. 23-25) wynika, że powierzchnie poszczególnych kondygnacji będą zbliżone: parter - 101,34 m2, piętro - 104,12 m2, poddasze użytkowe - 94,03 m2. Projektowane funkcje pomieszczeń (przeznaczonych na pobyt ludzi) zgodnie z zawartym w projekcie budowlanym zestawieniem powierzchni na poddaszu użytkowym (trzy sypialnie, trzy łazienki, dwie garderoby) są w zasadzie tożsame z przewiedzianymi na pierwszym piętrze (gabinet, salon, kuchnia + jadalnia, sypialnia, łazienka, garderoba). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że będący przedmiotem niniejszego postepowania projekt budowlany przewiduje w istocie 3 kondygnacje, co jest sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, który dopuszczał maksymalnie 2,5 kondygnacji. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wykorzystywania tylko w części powierzchni określonej obrysem budynku, pozostaje przy tym bez znaczenia dla oceny zachowania określonej w planie wysokości 2,5 kondygnacji w sytuacji, gdy powierzchnia poddasza stanowi ponad 90% powierzchni piętra i ponad 92% powierzchni parteru. Należy ponadto podkreślić, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą oceniać zasadności ustaleń planu miejscowego. Także okoliczność, że wymogów nałożonych na skarżącą nie spełniają budynki położone na tym samym terenie, nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu bezzasadnego w ocenie skarżącego uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy działka nr [...] nie może zostać zabudowana, wskazać należy, że zgodnie z m.p.z.p. na terenie, którego dotyczył wniosek skarżącego tj. oznaczonego symbolem MJ projektowaną zabudowę kształtuje się w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałami własnościowymi (§ 5 ust. 2 m.p.z.p.). Ponadto plan miejscowy wprowadza zakaz wtórnych podziałów działek, celem lokalizowania na nich zabudowy mieszkaniowej (§ 5 ust. 6 m.p.z.p.) z uwzględnieniem zapisów § 9 planu miejscowego. Zatem intencją Rady nie było rozszerzanie istniejącej zabudowy.

Plan miejscowy na tym obszarze obowiązuje od 1999 roku, a więc jego postanowienia nie mogły zostać pominięte w postępowaniu prowadzonym przez organami administracji. Na marginesie wyjaśnić należy, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie podlega decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 22 czerwca 2017 r., którą na podstawie art. 95 pkt. 7 u.g.n. dokonano podziału nieruchomości nr [...] na dwie działki nr [...] i [...]. Powyższa decyzja znajduje się w aktach sprawy stanowiąc materiał dowodowy, jednak prawidłowość jej rozstrzygnięcia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Jak orzeczono w ww. decyzji: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a u.g.n., natomiast działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n." Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 u.g.n. przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, zaś w myśl art. 4 pkt 3a u.g.n działką budowlaną jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. posłużył się nazwami "działka gruntu" i "działka budowlana" w celu określenia charakteru obu działek. Działka o nr ewid. [...] nie została wydzielona pod zabudowę, czemu organ dał wyraz w użytym nazewnictwie. W konsekwencji, rozróżniając powstałe działki na "działkę gruntu" i "działkę budowlaną" organ uwidocznił, że jego intencją nie było wówczas wydzielenie działki nr [...], jako działki, która nadawałaby się do zabudowy, lecz wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny znajdował się zaś na wydzielonej działce budowlanej [...].

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że podział nieruchomości nastąpił wyłącznie w celu wydzielenie działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego - tylko taki cel wydzielenia nieruchomości uzasadniał bowiem podział niezależny od ustaleń Planu miejscowego. Art. 95 pkt 7 u.g.n. stanowi dopuszczalności podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W świetle treści decyzji o podziale nieruchomości za tak wydzieloną działkę uznać można jedynie działkę o nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny, nie zaś działkę nr [...]. Nie ma zatem podstaw, by przyjmować, że na skutek wydania tej decyzji powstała działka zdatna do zabudowania kolejnym budynkiem mieszkalnym. Zwrócić tu należy zresztą uwagę, że w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział zastrzeżono, że kwestię zagospodarowania powstałych działek regulują przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy: nie można przyjąć, by uprzednie dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. (a więc w celu wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z istniejącego budynku mieszkalnego) uchyliło zawarty w miejscowym planie zakaz zagęszczania zabudowy, którego wyrazem jest zakaz wtórnych podziałów działek celem lokalizowania na nich zabudowy mieszkaniowej.

W tym kontekście prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji opiera się – zdaniem Sądu – na niemożliwości przyjęcia, w świetle treści decyzji podziałowej, że działka nr [...] kwalifikowana może być jako działka budowlana.

W wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie I SA/Po 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dostępne w CBOSA) stwierdził m.in., że w orzecznictwie podkreśla się, iż podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania (tak NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17 - CBOSA).

Podsumowując, rację miał organ odwoławczy twierdząc, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań m.p.z.p. Skoro przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie rolą organu jest nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 p.b.) – co też organ I instancji uczynił w sprawie – to w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tym postanowieniu organowi pozostaje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 p.b.).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy również , że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 768/19 - CBOSA). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. W tym miejscu zauważyć należy, że Skarżący wskazał jako nowe dowody w sprawie, których nie mógł wcześniej przedstawić zeznanie świadka p. A. R. – M. pracownika Urzędu Miasta P., która w piśmie z 4 grudnia 2019 r. stwierdziła możliwość budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] pod warunkiem spełnienia ustalań obowiązującego m.p.z.p.) i dowód z opinii biegłego na sporne okoliczności. Powyższe dowody wobec dokonanej przez organ odwoławczy analizy zapisów m.p.z.p., (których sąd nie zakwestionował) trudno uznać aby ich przedłożenie w trakcie postępowania przed organem II instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.