Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 942/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 319
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - t..j.

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant st. specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: UdSKiOR) z [...] r. odmówiono M.S. (dalej Strona, Skarżący) przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Decyzja z [...] r. nie została zaskarżona przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co w konsekwencji spowodowało, że stała się ona ostateczna i prawomocna. W dniu 17 października 2024 r. do UdSKiOR wpłynął kolejny wniosek Strony o przyznanie przedmiotowego statusu. Wnioskodawca wskazał w nim, że żąda rozpatrzenia swojego wniosku w trybie art. 154 k.p.a. Szef Urzędu decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] r. o odmowie potwierdzenia przedmiotowego statusu. Strona wystąpiła następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] r. Szef UdSKiOR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Jak wskazał organ w motywach rozstrzygnięcia postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu Skarżący nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwołując się do stanowiska judykatury wskazał, że w świetle art. 154 k.p.a. nie można uznać za słuszny interesu strony opartego wyłącznie na jej dążeniu do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie dotyczących braku uwzględniana, zdaniem strony, istotnych faktów organ wskazał, iż okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. W postępowaniu zwyczajnym ustalono, iż materiał dowodowy znajdujący się aktach sprawy nie potwierdza ani okoliczności prowadzenia przez Stronę działalności antykomunistycznej ani okoliczności podlegania represjom, określonym w art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w okresie od 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r. Organ zaznaczył, ze oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony, przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią krzywdzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy w związku z tym przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. W ocenie organu brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w oparciu o przepis art. 154 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzucił organowi:

- bezzasadną argumentację rzekomego niezaistnienia słusznego interesu strony i niezaistnienia słusznego interesu społecznego w żądaniu uznania zaistniałego bezspornie, wieloletniego represjonowania strony również po 1956 roku, a więc zaledwie w kilka lat po odbyciu kary więzienia z powodów politycznych w 1950 roku.

- bezzasadną argumentację Organu oderwaną od powszechnie znanych, historycznych realiów tragicznego bytu ludzi uznanych jako wrogów ustroju w latach trwania PRL o braku dowodów na doznane represje po 1956 roku, mimo powołania się na zaistniałe zdarzenia jak przerwane aresztowaniem studia, których nie można było wznowić z powodu skazania, trudności z zatrudnieniem, oraz rewizje i przesłuchania skarżącego przez UB w latach 1963-1964, z groźbą powiązania z oskarżeniami dotyczącymi jego ojca aresztowanego i skazanego na 2,5 roku więzienia za znieważanie członków KC PZPR.

Mając na uwadze powyższe Skarżący wskazując na art.145 par. 1 pkt.1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz o uznanie zasadności zastosowania w sprawie postanowień art. 154 kpa.

W motywach skargi Skarżący wskazał, że słuszny interes strony uznanej jako osoba więziona z powodów politycznych w latach 1949 -50 i represjonowana później przez wiele lat został naruszony zarówno w decyzji z [...] r. jak też w decyzji z [...] r., bowiem nie uznano w nich oczywistości faktu, że osoby więzione przed rokiem 1956 i skazane na podstawie dekretu Bieruta z 13 czerwca 1946 roku były nadal represjonowane jako wrogowie ustroju przez długie lata istnienia PRL, co powinno być uwzględnione jako samoistny dowód ciemiężenia bez potrzeby udowadniania tego faktu, a zostało pominięte w decyzji odmownej o przyznaniu Skarżącemu statusu osoby represjonowanej również po 1956 roku. Organ nie przyjął również za wiarygodne opisanych przez Skarżącego represji, których świadkowie już zmarli. Skarżący podkreślił, że nie miał i nie ma możliwości uzyskania z sądu we Wrocławiu wglądu do dawnych archiwów akt rozprawy i skazania ojca skarżącego w których być może były dane o przesłuchiwaniu go i o dokonanych rewizjach w mym mieszkaniu. UdSKiOR miał taką możliwość, ale z niej nie skorzystał, podobnie jak nie sięgnął do akt IPN dotyczących skazania ojca skarżącego.

Skarżący wskazał następnie, że słuszny interes społeczny został naruszony w kontekście konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli. W wyniku bowiem ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych politycznie powstał nieuzasadniony podział na tych, którym przyznano przed 1956 rokiem status osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie ustawy z 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego i tych, których represje powstały po roku 1956. Jest to istotne szczególnie z tego względu, że ci drudzy otrzymali legitymacje osoby represjonowanej z powodów politycznych stanowiące obecnie powszechnie uznaną podstawę do jakże potrzebnych wiekowym już ludziom przywilejów w usługach służby zdrowia, zwiększonej refundacji przy zakupie aparatów słuchowych. Powyższe działania zamiast uhonorować poszkodowanych spowodowały krzywdzące i niesprawiedliwe zróżnicowanie obu takich samych grup społecznych. Ze względu na coraz częstsze przypadki negowania uprawnień osób represjonowanych, posiadujących tylko zaświadczenia wydane przed 1956 rokiem i domaganie się okazania legitymacji według wzoru wg. ustawy z 2015 roku, Skarżący uznał za konieczne wystąpienie do UdSKiOR o odrębne uznanie mnie jako osoby represjonowanej po 1956 roku, mimo, że fakt ten, powinien być uznawany bez udowadniania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy art. 154 k.p.a, który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji ostatecznych decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, czyli ze skutkiem od daty podjęcia decyzji zmieniającej na podstawie art. 154 k.p.a., z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy wydana na podstawie art. 5 w związku z art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 906) decyzja o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, z racji na swój związany a nie dyskrecjonalny charakter, może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego stanowiska wskazać należy, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 (jak i art. 155 k.p.a.) nie jest postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń wyrażono stanowisko, że ww. tryby mogą mieć zastosowanie jedynie do decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 188/11, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II OSK 1693/11). W ramach argumentacji formułowanej na jego poparcie eksponowana jest konstatacja, że decyzji prawidłowej, której treść jest w pełni zdeterminowana przepisami prawa, nie da się zastąpić inną decyzją, również prawidłową. Jednak aktualnie dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd (który to pogląd podziela skład orzekający w niniejszej sprawie), że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie zarówno do decyzji uznaniowych jak i związanych (wyrok NSA z 19 września 2024 r, sygn. akt I OSK 877/23 CBOSA). W zależności bowiem od okoliczności sprawy, tj. w sytuacji ujawnienia się wad decyzji objętych wnioskiem o uchylenie lub zmianę, złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a., niezależnie czy przedmiotem wniosku jest decyzja "związana", czy "uznaniowa" - możliwym jest zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a. i uchylenie decyzji objętej wnioskiem złożonym w ww. nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. (por. W. Wróbel Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 154, a także H. Knysiak-Molczyk Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex, stan prawny na 1 lipca 2015 r., artykuł P. Gołaszewskiego - Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym - uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012 oraz wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11, wyrok NSA z 10 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10). Z treści przepisu art. 154 k.p.a. nie wynika bowiem ograniczenie zastosowania tego przepisu tylko do decyzji uznaniowych (por. wyrok NSA z 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1153/11). Art. 154 k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani włączeń w tych kwestiach. Jak wskazała A. Wróbel nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa, ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. W postępowaniu w trybie przepisu art. 154 k.p.a. właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. W wyroku z 10 października 2012 r. II OSK 1153/11 NSA wskazał, że "mylne jest przyjęcie, iż art. 155 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Z treści powołanego przepisu takie ograniczenie nie wynika". Z kolei w wyroku z 20.10.2017 r., II OSK 1457/17, LEX nr 2381485, NSA zajął stanowisko kompromisowe, a mianowicie stwierdził, że: "Możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy, i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa".

Sąd nie podziela zatem poglądu zaprezentowanego przez organ, że zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. odnośnie decyzji związanej jest niedopuszczalna.

Zdaniem Sądu z przepisu art. 154 k.p.a. nie wynika, by regulacje te były zastrzeżone tylko dla tzw. decyzji uznaniowych. Jak wynika z treści tego przepisu, istota trybu nadzwyczajnego sprowadza się do zbadania, czy słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. (tak też NSA w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 127/06, dostępny na stronie internetowej: CBOSA hhttp://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niemniejszej sprawy, wskazać należy, że oparcie odmowy zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a w oparciu o przyjętą a priori tezę, że nie jest to możliwe z uwagi na związany charakter decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych było błędne. Organ powstrzymał się od zbadania i analizy zindywidualizowanego przypadku w kontekście możliwości uwzględnienia wynikających z art. 154 k.p.a przesłanek zmiany decyzji tj. wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W istocie zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a nie może prowadzić do wydania aktu sprzecznego z prawem. Organ rozważyć winien jednak zindywidualizowany stan faktyczny sprawy w kontekście możliwej wykładni przepisów stanowiących jej podstawę prawną i przesłanek stosowania art. 154 k.p.a.

Jeśli chodzi o przesłanki zastosowania art. 154 k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję niekorzystną bądź mniej korzystną dla strony - na decyzję dla niej bardziej korzystną. Treść "słusznego" interesu strony powinna być każdorazowo ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego, powinna być przy tym określana w oparciu o zobiektywizowany miernik owej słuszności. Nie ma jednak podstaw, jak twierdzi organ, do odmowy procedowania w ww trybie nadzwyczajnym niejako z założenia, z powołaniem się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych czy termin "decyzji związanej". Nie może też budzić wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje, aby określony stan faktyczny danego rodzaju spraw odpowiadał wynikającemu z przepisów stanowi prawnemu, gdyż jest to element stabilności porządku prawnego. Skoro zatem ustawodawca przewidział w przepisach k.p.a. szczególny tryb postępowania umożliwiający w danym stanie faktycznym i przy niezmienionym stanie prawnym zmianę niekorzystnej dla strony decyzji z uwagi na jej słuszny interes bądź interes społeczny - to organy państwa powinny stosowanie tego trybu rozważać (jako że jest to instytucja fakultatywna) a nie negować z góry jako niedopuszczalną. Trzeba też podkreślić, że za weryfikacją określonej decyzji ostatecznej może przemawiać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Stąd, w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 908/12).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzoną przez Sąd błędną wykładnię art. 154 k.p.a., a w konsekwencji nieprzeprowadzenie postepowania w świetle przesłanek w/w artykułu, decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.