Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 858/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 598/20 w sprawie ze skargi M.I. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 lutego 2020 r., znak: WZ.5592.23.3.2019 w przedmiocie nakazu wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.I. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 listopada 2020 r., II SA/Kr 598/20, w wyniku rozpoznania skargi M.I., uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej (dalej: MKWPSP) z 28 lutego 2020 r., znak WZ.5592.23.3.2019 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej: KMPSP) w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno–rozpoznawczych decyzją z 6 listopada 2019 r., nr 94, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), dalej: u.p.s.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.o.p., a także § 3 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm.), dalej: r.o.p., nakazał M.I. wyposażyć do 31 maja 2021 r. budynek kamienicy przy ul. [...] w K. w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych 25 z wężem półsztywnym (pkt 1); obowiązek, o którym mowa w pkt 1 wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przy czym warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania (pkt 2).

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez M.I. MKWPSP decyzją z 28 lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czynności kontrolno–rozpoznawcze zostały w budynku biurowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w K. przeprowadzone prawidłowo, a nałożony na odwołującego jako właściciela obiektu obowiązek wynika z przepisów r.o.p. MKWPSP wyjaśnił równocześnie, że możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w r.o.p., a więc również obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Powyższe może się odbyć na zasadach określnych w § 1 ust. 2 r.o.p.

M.I. złożył skargę na powyższą decyzję MKWPSP, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji KMPSP. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) § 3 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 20 ust. 3 r.o.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 oraz ust. 1a u.o.p. poprzez wadliwą wykładnię oraz zastosowanie tych przepisów, a także utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nałożonego obowiązku w sytuacji, gdy nie są spełnione przesłanki do zastosowania tych przepisów prawa materialnego w ujawnionym stanie faktycznym, a budynek kamienicy wybudowany w 1929 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami posiada adekwatne zabezpieczenia przeciwpożarowe, w tym w zakresie doprowadzenia bieżącej wody na potrzeby ewentualnej akcji ratunkowej; 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów całkowicie dowolną oceną materiału dowodowego, tj. sprzeczną z zasadami prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego w zakresie przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zobowiązania do wyposażenia budynku kamienicy przy ul. [...] w K. w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów 25 z wężem półsztywnym zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w sytuacji, gdy brak ku temu przesłanek, a budynek kamienicy wybudowany w 1929 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami posiada adekwatne zabezpieczenia przeciwpożarowe, w tym w zakresie doprowadzenia bieżącej wody na potrzeby ewentualnej akcji ratunkowej; 3) błędne ustalenie w zakresie przyjęcia, że zachodzą przesłanki do zobowiązania do wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów 25 z wężem półsztywnym w sytuacji, gdy nie zachodzą ku temu podstawy faktyczne i prawne

W odpowiedzi na skargę MKWPSP wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej oparta musi być na treści art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. Osnowa decyzji (sentencja) powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień. Rozstrzygnięcie wyraża rezultat stosowania norm prawa materialnego do konkretnego wypadku w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja organu I instancji nie czyni zadość wymogom ukształtowanym przez treść przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Z rozstrzygnięcia tego aktu wynika nałożony na skarżącego nakaz wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych 25 z wężem półsztywnym, przy czym obowiązek ten powinien zostać wykonany zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość jego działania w świetle § 3 ust. 1 r.o.p. Równocześnie w § 1 ust. 2 r.o.p., tj. przepisu powoływanego przez organy obu instancji, stwierdza się, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Zatem dopiero po sporządzeniu ekspertyzy technicznej, a właściwie po zapoznaniu się z jej wynikiem, organ może sprecyzować obowiązki, jakie strona skarżąca powinna wykonać w ramach ochrony przeciwpożarowej budynków. Odesłanie adresata decyzji do odpowiedniej normy prawnej, jak wyjaśnił Sąd, jest możliwe dopiero po precyzyjnym określeniu nakładanego na stronę obowiązku, koniecznego dla wykonania decyzji. Organ administracji wydając decyzję, która nie czyni zadość tym wymogom, musi się liczyć z tym, że wydaje decyzję, która od samego początku nie jest możliwa do wykonania, nie będzie tym samym możliwe jej wyegzekwowanie na drodze postępowania egzekucyjnego. O ile organy wskazały ten przepis jako tzw. informacyjny, o tyle z treści ich uzasadnień wynika, że okoliczność urządzeń zamiennych była realnie przewidziana dla zobowiązanego. Sąd I instancji równocześnie dodał, że u.o.p. nie reguluje stosowania tego aktu do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie. Wobec tego należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie jest z przepisami r.o.p., przy czym w tym przypadku należy wskazać, że rozporządzenie to zawiera wprost przepisy, które wyjątkowo opóźniają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 40), co dodatkowo świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

MKWPSP złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1) art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. w sytuacji, gdy przepis ten należy rozumieć literalnie, jako prawo komendanta powiatowego (miejskiego) PSP, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, nakazania usunięcia uchybienia zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej;

2) § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 20 ust. 3 w związku z § 3 ust. 1 r.o.p. polegające na mylnym uznaniu, że przytoczenie przez organ PSP w decyzji przepisów określających wymogi techniczne zastosowania hydrantów wewnętrznych nie czyni zadość obowiązkowi jasnego określenia nałożonego obowiązku oraz błędnym przyjęciu, iż przytoczone przepisy nakładają na organy PSP obowiązek wskazania zamiennych wariantów wykonania nałożonego obowiązku;

3) § 1 ust. 2 r.o.p. poprzez błędne uznanie, że KMPSP, pomimo iż pouczył stronę o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych, ma obowiązek wskazać rozwiązanie zastępcze w sytuacji, gdy zarówno wszczęcie postępowania, jak też wskazanie rozwiązań zamiennych (często: wybranie spośród kilku możliwych), oraz przedstawianie dowodów na okoliczność braku możliwości wykonania obowiązku w sposób wprost wskazany w przepisach należy tylko i wyłącznie do strony. Podstawę rozpatrzenia wniosku strony złożonego do komendanta wojewódzkiego PSP w trybie art. 6a u.o.p. w związku z § 1 ust. 2 r.o.p., tj. uzgodnienia przez komendanta wojewódzkiego PSP rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków przeciwpożarowych, stanowi odrębna, sporządzona w tym celu dokumentacja. Organ I instancji, tj. KMPSP prowadzący postępowanie w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie dysponuje taką dokumentacją (ekspertyza techniczna rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych).

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe i nieuzasadnione ich zastosowanie w zw. z art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował niewłaściwy środek określony w ustawie, tj. uwzględnił skargę, pomimo że zebrany przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający w przedmiocie niniejszego postępowania, tj. wydania na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów przeciwpożarowych i nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Zgromadzony materiał pozwalał również na stwierdzenie, że strona miała faktyczne i prawne możliwości wykonania obowiązku w jeden spośród istniejących sposobów określonych przepisami. Jednocześnie strona nie przedłożyła żadnych dowodów podważających przeprowadzoną przez organy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd bezzasadnie przyjął za prawdziwe oświadczenie strony o niemożności wykonania wskazanego decyzją obowiązku (na okoliczność którego strona nie przedłożyła ani nie wnioskowała o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów) i na tej podstawie oparł swoją argumentację i uchylił prawidłowe, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, decyzje organów PSP. Sąd I instancji nie ustosunkował się do argumentów organów PSP podważających kierowany przez stronę zarzut niewykonalności obowiązku, ani do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W następstwie powyższego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny przeprowadzonych przez organy PSP w poszczególnych etapach postępowania czynności oraz dokonanej przez nie oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji uwzględnił skargę, która powinna być oddalona;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice niniejszej sprawy, polegającego na nakazaniu KMPSP wykonanie w ramach prowadzonego w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. postępowania czynności i wyjaśnienie zagadnień podlegających ocenie i rozpatrzeniu w innym postępowaniu (tj. prowadzonym przez komendanta wojewódzkiego PSP w trybie § 1 ust. 2 r.o.p., gdzie występuje jako organ I instancji). Sąd bezzasadnie przyjął, że sam fakt podnoszenia przez stronę zarzutu niewykonalności obowiązku w każdej sytuacji obliguje organ PSP do zastosowania normy § 1 ust. 2 r.o.p.;

4) art. 3 § 1 i art. 151 w związku z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., mimo że decyzje organów PSP były prawidłowe i wykonalne w stosunku do skarżącego. Sąd powinien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować inny środek określony w ustawie, niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., i uznając prawidłowość decyzji organów PSP, oddalić skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej MKWPSP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w razie uznania warunków do zastosowania art. 188 p.p.s.a. uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach.

Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie w toku kontroli obowiązku nałożonego na skarżącego zaskarżoną decyzją przepisów prawa materialnego - art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p. w zw. z § 1 ust. 2, § 3 ust. 1, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 20 ust. 3 r.o.p. Z niezakwestionowanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że budynek biurowo-usługowy zlokalizowany przy ul. [...] w K., w stosunku do którego zostały w dniu 21 sierpnia 2019 r. przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze, nie został wyposażony w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych 25 z wężem półsztywnym, pomimo że w świetle art. 4 ust. 1 u.o.p. właściciel budynku jest obowiązany wyposażyć budynek w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, zabezpieczając w ten sposób przygotowanie tego obiektu do prowadzenia akcji ratowniczej, a równocześnie § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b r.o.p. przywołane wyżej wymaganie dotyczące obowiązku stosowania wskazanego urządzenia przeciwpożarowego odnosi do stref pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL III na każdej kondygnacji budynku średniowysokiego o powierzchni przekraczającej 200 m2, tj. takich warunków, jakie występują w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do spornego budynku w świetle jego przeznaczenia i parametrów technicznych.

Należy zauważyć, że cechą wskazanego obowiązku wyposażenia użytkowanego budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, wyrażonego normą administracyjnego prawa materialnego, jest to, iż obowiązuje on z mocy prawa. Nie jest konieczne jego określenie wraz ze wskazaniem konkretnym podmiotom (właścicielowi budynku, obiektu budowlanego lub terenu, a także ich zarządcy lub użytkownikowi stosownie do obowiązków i zadań im powierzonych – art. 4 ust. 1-1a u.o.p.) tego, jak powinni się oni zachować. Z racji stwierdzenia nieprzestrzegania omawianego obowiązku, obowiązek ten może zostać jednakże skonkretyzowany aktem administracyjnym. Jego wydanie prowadzi do skierowania do zindywidualizowanego adresata normy prawnej żądania podporządkowania się sformułowanemu nakazowi w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym (stwierdzonym) a stanem oczekiwanym przez ustawodawcę. W kontekście tego ostatniego należy zauważyć, że utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa, w tym nakaz zapewnienia obywatelom warunków ochrony przed potencjalnymi i realnymi zagrożeniami związanymi z występowaniem zdarzeń powodowanych siłami natury i działalnością człowieka, wyraża się w zapewnieniu w sposób określony właściwymi przepisami ochrony przeciwpożarowej, która umożliwia organom PSP rozpoznawanie zagrożeń pożarowych, zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, jak też sprawne organizowanie i prowadzenie przez jednostki ochrony przeciwpożarowej akcji ratowniczych w razie, gdy ma on miejsce (por. J. Zboina, Miejsce i rola ochrony przeciwpożarowej w systemie bezpieczeństwa państwa [w:] Ochrona przeciwpożarowa a bezpieczeństwo państwa, red. J. Zboina, B. Wiśniewski, Józefów 2014, s. 73 i n.). Bezpieczeństwo pożarowe jest bezpośrednim wynikiem skuteczności funkcjonowania systemu ochrony przeciwpożarowej, która w ramach działań prewencyjnych obejmuje sprawowanie nadzoru nad realizowaniem obowiązków z zakresu stosowania urządzeń przeciwpożarowych w obiektach budowlanych. Niepodporządkowanie się wydanemu przez organ PSP nakazowi przez zobowiązanego, jeżeli pozostaje on wymagalny, jest zagrożone doprowadzeniem do wykonania spornego obowiązku na drodze egzekucji administracyjnej.

Charakter takiego właśnie aktu administracyjnego przypisać należy zaskarżonej decyzji MKWPSP. Prawidłowość jej wydania przez wskazany organ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, jeżeli znajduje ona swoją podstawę w przywołanych przepisach u.p.s.p., u.o.p. i r.o.p., którym zostało nadane przez organy orzekające prawidłowe znaczenie normatywne, a równocześnie, jak zasadnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, niewadliwa pozostaje podstawa faktyczna podjętego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że stanowisko prezentowane przez skarżącego w toku postępowania wszczętego zawiadomieniem z 17 września 2019 r. (k. 15 akt adm.) wyrażało się w zdecydowanym negowaniu jakichkolwiek obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczących wyposażenia budynku biurowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. w instalację wodociągową przeciwpożarową, które miałyby na nim spoczywać jako właścicielu tego obiektu. Wyrazem tego stanowiska było również wniesione od decyzji KMPSP z 6 listopada 2019 r. odwołanie (pismo z 6 grudnia 2019 r.), w którym skarżący błędnie wskazał na brak po swojej stronie prawnego obowiązku montażu hydrantów wewnętrznych w budynku z uwagi na datę jego budowy, która poprzedza termin wejścia w życie powołanych w decyzji przepisów normujących tego rodzaju wymaganie. Uwzględniając powyższe, wydanie zaskarżonej decyzji w okolicznościach faktycznych sprawy powinno być traktowane, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako ten środek, którym organ mógł, a zarazem powinien się posłużyć, by sytuacja prawna skarżącego jako właściciela budynku, który nie został wyposażony w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, została wiążąco przesądzona na drodze administracyjnej, a ewentualne zastrzeżenia skarżącego względem zgodności z prawem tego stanowiska, jeżeli zostałyby podtrzymane po zakończeniu przez organ PSP postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, zostały rozstrzygnięte na drodze sądowej kontroli tejże decyzji przez sąd administracyjny. Temu aspektowi sprawy Sąd I instancji nie nadał właściwego znaczenia.

Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie uzasadniał postawienia organom PSP zarzutu wydania decyzji w warunkach odpowiadających zaistnieniu przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność, że budynek ma charakter zabytkowy nie wpływa na charakter obowiązków, jakim obiekt ten podlega w świetle przepisów r.o.p., przy czym zauważenia wymaga, iż nie korespondowało z aktami sprawy ustalenie, zgodnie z którym budynek objęty rozstrzygnięciem znajduje się w rejestrze zabytków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres nałożonego na skarżącego decyzją obowiązku został jednoznacznie oznaczony, wobec czego sposób działania organu PSP umożliwiał stronie jego dobrowolne wykonanie, jak też wyegzekwowanie ciążącego na skarżącym zobowiązania w drodze egzekucji administracyjnej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, odwołującego się do art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do postaci obowiązku, który, jak ujmuje to nadane rozstrzygnięciu w pkt. 2 wyjaśnienie, powinien zostać wykonany zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość jego działania. Nie ma podstaw, by podważyć powyższą treść obowiązku, jeżeli precyzuje ona nałożony na skarżącego nakaz, stanowiąc jedynie powtórzenie dyspozycji § 3 ust. 1 r.o.p. w zw. z art. 6b u.o.p. normującego zasady wykonywania o obiektach budowlanych robót polegających na instalacji urządzeń przeciwpożarowych celem zapewnienia ich zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Nie ma równocześnie podstaw, by objęty zaskarżoną decyzją obowiązek, który powinien na płaszczyźnie podjętych czynności wykonawczych zostać zrealizowany w uzgodnieniu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, wiązać z odrębnym zagadnieniem, które dotyczy możliwości wyrażenia przez komendanta wojewódzkiego PSP na wniosek właściciela obiektu budowlanego, uzasadniony ekspertyzą techniczną rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że dopiero po sporządzeniu tego rodzaju ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i po zapoznaniu się z jej wynikiem organ mógł w niniejszej sprawie sprecyzować obowiązki, jakie skarżący powinien wykonać w ramach ochrony przeciwpożarowej budynku. Powyższe zapatrywanie trafnie zostało w skardze kasacyjnej podważone, jako oparte na błędnych założeniach.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 u.o.p., wymagania ochrony przeciwpożarowej dotyczące obiektów budowlanych mogą być w przypadkach określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej spełnione w sposób inny niż określony w tych przepisach, jeżeli proponowane rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej ograniczają możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia: 1) zapewniają zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas; 2) zapewniają ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz obiektu budowlanego; 3) zapewniają ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe; 4) zapewniają możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób; 5) uwzględniają bezpieczeństwo ekip ratowniczych. Powiązany z powyższym przepisem § 1 ust. 2 r.o.p. stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1 r.o.p., zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Przywołanie przez MKWPSP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 6 listopada 2019 r. ww. przepisu realizowało wymóg pouczenia skarżącego o możliwości, jakie daje mu ww. regulacja prawna, wraz z potwierdzeniem, że może znajdować ona zastosowanie w stosunku do spornego obowiązku dotyczącego instalacji hydrantów wewnętrznych w budynku, umożliwiających podjęcie w nim skutecznych działań gaśniczych. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, skuteczność nadawana dyspozycji § 1 pkt 2 r.o.p. mogła być tym niemniej rozważana w kontrolowanej sprawie wyłącznie na płaszczyźnie sposobu wykonania zaskarżonej decyzji, a nie określania zakresu nakładanego nią na skarżącego obowiązku. Wskazane w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu należy odczytywać jako wyjaśnienie, że obowiązek wynikający z wydanej decyzji może zostać wykonany w sposób ściśle odpowiadający zamieszczonemu w niej rozstrzygnięciu odwołującemu się w swojej treści do postaci obowiązku opisanego w § 19 ust. 1 r.o.p., tj. poprzez montaż hydrantów wewnętrznych 25 o zasięgu obejmującym całą powierzchnię chronioną, bądź też, że skarżący – alternatywnie - jako właściciel budynku może posłużyć się, mając na uwadze szczególne uwarunkowania dotyczące tego obiektu, określonymi rozwiązaniami zamiennymi, jeżeli nie będą one pogorszać warunków jego ochrony przeciwpożarowej w zakresie prowadzenia w nim działań gaśniczych. Sytuacja zaproponowania takich rozwiązań w treści ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i ich dopuszczenia przez MKWPSP poprzez wyrażenie na nie zgody, a następnie ich wykonania powinna być przy tym traktowana jako równoważna stanowi wykonania opisanego wcześniej obowiązku.

Zgodzić się należy z zarzutem MKWPSP, że przyjęte przez Sąd I instancji kryteria legalności kontrolowanej decyzji zostały wyznaczone w sposób nieuwzględniający ram prawnych, które kształtują działanie organu PSP ujęte w omawianym § 1 pkt 2 r.o.p. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwość rzeczową do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień posiada komendant powiatowy (miejski) PSP, podczas gdy kompetencja odnosząca się do wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązania zamiennego przyznana została komendantowi wojewódzkiemu PSP, a przy tym warunkiem skorzystania z niej przez ten organ jest zaproponowanie określonych rozwiązań przez właściciela obiektu, które uzasadnia przedłożona ekspertyza. Przywołane wcześniej przepisy u.o.p. oraz r.o.p. nie pozostawiają wątpliwości, że jest ona sporządzana z własnej inicjatywy podmiotu, na którym ciąży obowiązek wyposażenia budynku w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, i który chcąc mu dochować, z przyczyn, co do zasady, od siebie niezależnych zamierzenia tego nie może zrealizować. W sytuacji, gdy zasadnicze zarzuty skarżącego były w postępowaniu oparte na twierdzeniu, że budynek posiada "adekwatne zabezpieczenia przeciwpożarowe", tj. odpowiadające stanowi prawnemu, w którym został on zbudowany (1929 r.), a przy tym skarżący nie dostrzega potrzeby polepszania ochrony przeciwpożarowej obiektu, wiążącego się z czynieniem na ten cel znacznych nakładów finansowych, twierdzenie Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie sprawy powinno być powiązane z rozważeniem, jakimi rozwiązaniami zamiennymi mógłby posłużyć się skarżący (wynikającymi ze sporządzonej z jego inicjatywy ekspertyzy technicznej), nie znajduje oparcia tak w przytoczonych przepisach, jak i nie odpowiada uwarunkowaniom faktycznym sprawy, co każe postawione Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać za zasadne.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję MKWPSP pozostającą aktem odpowiadającym prawu.

W kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.