Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1649/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 21a
journal: Dz.U. 2023 poz 1103
law: Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.
article: art. 1 pkt 1 i 2, art. 5 § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. C. Sp.k. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2269/23 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. C. Sp.k. we W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2269/23, odrzucił skargę O. Sp. z o.o. C. Sp.k. we W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej.

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona "decyzja" wydana została w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego. WSA wskazał, że zarówno przyznanie, wypłata, jak i rozliczenie subwencji, w tym sporne pismo PFR, wynika zasadniczo z zawartej z przedsiębiorcą umowy subwencji finansowej z 8 maja 2020 r.

To bowiem umowa pozwala PFR (zgodnie z § 2 ust. 7) na weryfikację przedsiębiorcy pod kątem przesłanek wsparcia. W umowie oraz w regulaminie, stanowiącym – co istotne – integralną część umowy (§ 11 ust. 5), przewidziano procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć PFR w zakresie oraz rozliczenia subwencji. Ponadto, w § 1 ust. 2 regulaminu zdefiniowano na potrzeby udzielanego wsparcia pojęcie "decyzji", która nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w Dokumentach Programowych".

W ocenie Sądu I instancji, stosunek między PFR a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjnoprawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu. Innymi słowy, fakt że źródłem udzielanego przedsiębiorcom wsparcia jest program rządowy, nie zmienia tego, że realizowany jest on przez spółkę prawa handlowego, w formach charakterystycznych dla cywilnoprawnej metody regulacji stosunku prawnego stron. Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 923) nie tylko takiej formuły nie wyklucza, ale wręcz przyjmuję ją jako zasadę w odniesieniu do działania Funduszu (por. zwłaszcza art. 13 ww. ustawy).

Dalej WSA stwierdził, że skoro rozstrzygnięcie PFR także w zakresie rozliczenia przyznanej subwencji ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej integralną część regulaminie ubiegania się o udział w programie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.). Nie bez powodu więc w przepisach ww. ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową.

Okoliczności powyższe przesądzają, zdaniem Sądu, o wyłączeniu niniejszej sprawy poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Skarżąca spółka powinna bowiem poszukiwać ewentualnej ochrony sądowej w drodze procesu cywilnego, tj. występując z roszczeniem ex contractu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości decyzji PFR z 11 sierpnia 2023 r., a także zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości stanowiącej całość uzyskanej subwencji, ewentualnie o uchylenie postanowienia WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 21a ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt. 1 ustawy o SIR poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej jest wydawana w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a w konsekwencji sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny, podczas gdy Rada Ministrów powierza Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania wsparcia finansowego, toteż PFR wykonuje w tym zakresie zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, obejmujące m. in. zawarcie umowy administracyjnej z podmiotem wnioskującym o subwencję, co oznacza że decyzja ta ma charakter administracyjny i sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd administracyjny;

b) art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez odrzucenie skargi przez Sąd I instancji bez poddania jej merytorycznej ocenie ze względu na uznanie, że przedmiot skargi nie stanowi sprawy administracyjnej, toteż nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy stosunki pomiędzy skarżącą a PFR mają charakter administracyjny, a spory wynikłe z nich winny być rozpoznawane przez sądy administracyjne, co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, ponieważ stosunki pomiędzy przedsiębiorcami, a PFR mają charakter zobowiązaniowy (tj. cywilny), podczas gdy stosunek będący przedmiotem zaskarżenia ma charakter administracyjnoprawny tj. mieści się w katalogu art. 3 § 2 p.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi, a także niewydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przez WSA w Warszawie, podczas gdy skarga wraz z wnioskiem o wstrzymanie decyzji winna być rozpoznana przez Sąd.

Ponadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – uchwały nr 50/2020 Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" – na wykazanie faktu administracyjnoprawnego charakteru stosunków pomiędzy PFR a skarżącą. Zdaniem skarżącej, potrzeba powołania się na wskazany dowód wynikła z treści skarżonego orzeczenia Sądu I instancji, gdyż dopiero na skutek odrzucenia skargi zaszła konieczność dowiedzenia, iż niniejsza sprawa leży w kognicji sądów administracyjnych. Spółka wniosła też o wezwanie do udziału w niniejszej sprawie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na podstawie art. 8 § 3 p.p.s.a., a także o wstrzymanie wykonania decyzji PFR z 11 sierpnia 2023 r. w całości przez NSA na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polski Fundusz Rozwoju S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i oddalenie wniosków w niej zawartych, a także o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w sprawie skargi na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z 11 sierpnia 2023 r. w przedmiocie o zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej, które to pismo, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań NSA, który m.in. w postanowieniu z w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1818/21), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela, odnosząc je także do kwestii zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej. Omawiane działanie nie mieści się w bowiem zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy o SIR.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a ustawy o SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć PFR realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ustawy w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 ustawy o SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 ustawy o SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 ustawy o SIR).

Na podstawie art. 21a ustawy o SIR i Dokumentu Programu oraz na zasadach określonych w pozostałych Dokumentach Programowych, Rada Ministrów powierzyła PFR realizację programu w związku ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19 w Polsce. Zasadniczym celem Tarczy finansowej jest realizacja podstawowego interesu ekonomicznego Rzeczypospolitej Polskiej w postaci zapewnienia stabilności przedsiębiorstw i gospodarki. Program ma na celu zapobiegnięcie ryzyka masowej upadłości beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z pandemią COVID-19.

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów dokumentów programowych, takich jak regulamin, nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

Także analiza przepisu art. 21a ust. 2b ustawy o SIR prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przesądził sposobu przyznawania wsparcia. Nie ogranicza on bowiem Funduszu w przedmiocie określenia reguł wsparcia. PFR mógł zatem ustalić regulamin, z którego wynika, że wsparcie przedsiębiorców będzie odbywało się w ramach stosunków cywilnoprawnych.

Zgodnie z § 3 ust. 3 regulaminu finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR,m zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych (wyłącznie po uprzednim otrzymaniu tych środków od PFR).

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR. Procedurę składania wniosków, w tym sposób zawarcia umowy, reguluje § 11 ust. 6 regulaminu.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w sytuacji, w której wszystkie warunki programowe, w tym również te, których spełnienie jest niezależne od beneficjenta, nie będą spełnione. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej beneficjentowi co do zasady, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia się wszystkich warunków programowych.

Z § 12 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (I) w części (II) albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Podkreślić jeszcze raz należy, że warunkiem sine qua non uzyskania przez przedsiębiorców wsparcia jest podpisanie umowy cywilnoprawnej, a nie złożenie wniosku o dofinansowanie. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ustawy o SIR. w celu uzyskania wsparcia finansowego, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Z kolei w podpisanej umowie przedsiębiorca godzi się na rozwiązywanie zaistniałych na tym tle sporów przez sąd powszechny. Trudno w tej sytuacji przyznać rację składającym skargi kasacyjne co do władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wsparcia finansowego.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatnoprawnych od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym w formie decyzji administracyjnej, ani też w formie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie też zarzut naruszenia prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Niedopuszczalność skargi czyni zbędnym orzekanie w przedmiocie ochrony tymczasowej, dlatego wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony.

Z kolei wniosek dowodowy został oddalony, dlatego że objęty nim dokument należy już do zgromadzonych przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. akt sprawy, które były przedmiotem analizy w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł też podstawy prawnej wzywania do udziału w postępowaniu żadnego z podmiotów na prawach strony. Powołany w skardze kasacyjnej art. 8 § 3 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie inicjatywy uprawnionych do tego podmiotów, nie zaś czynności sądowych.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ brak jest podstaw do uwzględnienia żądania Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w tym zakresie. Powołane we wniosku przepisy art. 204-205 p.p.s.a. odnoszą się do rozliczenia kosztów w orzeczeniu kończącym postępowanie, ale zapadającym w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi, nie zaś w sytuacji jej odrzucenia.