Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1667/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
article: art. 52
journal: Dz.U. 2022 poz 2132
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)
article: art. 146
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 2
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr/ WSA Ewa Partyka Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [....] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 26 października 2022 r. nr DPWI.7023.519.2022.EGO w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej punktu 1 – 4 oraz punktu 7; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka", "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (PWIOŚ) z dnia 26 października 2022 r. nr DPWI.7023.519.2022.EGO.

Aktem tym Organ działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.), zwanej w dalszej części "u.I.O.Ś." a także ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 29 września do 12 października 2022 r. w należącym do Spółki Sklepie [...] w R. przy ul. [...] zarządził:

1. kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego, wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645.), określanej następnie jako "ustawa o przeciwdziałaniu",

2. w sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 2 i art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu,

3. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu,

4. prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.),

5. roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządzać zgodnie ze stanem faktycznym,

6. sporządzać Karty Przekazania Odpadów pomiędzy miejscami prowadzenia działalności Spółki zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o odpadach,

7. właściwie kwalifikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczanie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4 ustawy o odpadach.

Jednocześnie Organ wskazał jako termin realizacji: "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia z poleceniem ciągłego przestrzegania" oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 grudzień 2022 r.

PWIOŚ podał, że jak wynika z ustaleń kontroli, Spółka przekazane do utylizacji PUPZ kategoria 3 nie kwalifikuje jako zmarnowanej żywności. Zalicza natomiast do zmarnowanej żywności ilość żywności spełniającą wymogi prawa żywnościowego i wycofaną z etapu dystrybucji oraz przekazaną do utylizacji. Następnie, Organ zacytował definicję zmarnowanej żywności zawartą w 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i podniósł, że nie wskazano w niej, iż żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Żywność która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji, nieprzekazana organizacji pozarządowej została zatem zmarnowana.

Dalej Organ wskazał, że ustalono, iż Spółka w sprawozdaniu o marnowanej żywności za 2021 r. nie uwzględniła masy marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego. W związku z powyższym, roczne sprawozdanie o marnowanej żywności sporządzone zostało nieprawidłowo. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do przedmiotowego sprawozdania miało następnie wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wykazanej w tym sprawozdaniu.

Ponadto, Spółka dla miejsca prowadzenia działalności tj. Sklepu [...] w R. nie prowadzi ewidencji wytwarzanych odpadów (dla odpadów w postaci: opakowań z papieru i tektury, opakowań z tworzyw sztucznych, nieprzydatnej do spożycia żywności - innej niż pochodzenia zwierzęcego) z zastosowaniem kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów, do czego zobowiązana jest zgodnie z art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ustawy o odpadach. Poza tym, w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2021 r., przekazanym do Marszałka Województwa Podkarpackiego, nie uwzględniono odpadów wytwarzanych m.in. w kontrolowanym Sklepie w R., co stanowi naruszenie art. 75 ust. 2 ustawy o odpadach.

W dalszej kolejności PWIOŚ wskazał, że z protokołu przyjęcia informacji oraz z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że odpady w postaci opakowań z papieru i tektury i opakowań z tworzyw sztucznych przekazywane były do Magazynu [....] T. ul. [...], [....]. Przekazywane były na dokumencie "Przesunięcie międzymagazynowe na minus". Analiza BDO z poziomu dostępu dla Jednostek Administracji Publicznej JAP-BDO potwierdziła brak sporządzania Kart Przekazania Odpadów. Tymczasem, zgodnie z art. 69 ustawy o odpadach, kartę przekazania odpadów sporządza posiadacz odpadów, który przekazuje odpady do następnego posiadacza odpadów albo do prowadzonych przez siebie miejsc zbierania odpadów lub miejsc przetwarzania odpadów, przed rozpoczęciem ich transportu.

Jako ostatnie uchybienie Organ wskazał fakt, że nieprzydatną do spożycia żywność (inną niż pochodzenia zwierzęcego) Spółka błędnie kwalifikuje jako odpady komunalne, bowiem jest to niezgodne z art. 3 ust. 7 ustawy o odpadach. Poza tym, Spółka nie prowadzi dla ww. odpadów w bazie (BDO) ewidencji z zastosowaniem kart ewidencji odpadów (KEO) i kart przekazania odpadów (KPO) zgodnie z wymaganiami ustawy o odpadach.

Spółka złożyła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę, kwestionując go w zakresie pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 (w odniesieniu do ewidencji odpadów-nieprzydatnej do spożycia żywności innej niż pochodzenia zwierzęcego) oraz pkt 7 i wniosła o jego uchylenie w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu poprzez dokonanie błędnej wykładni ustawowej definicji marnowania żywności i w konsekwencji przyjęcie, że marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności niespełniającej wymagań prawa żywnościowego i uznanie, że zobowiązana jest kwalifikować produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 jako żywność zmarnowaną,

art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu poprzez niewłaściwe uznanie, że do całkowitej masy marnowanej żywności należy zaliczać żywność niespełniającą wymagań prawa żywnościowego i wykazywać ją w sprawozdaniach o marnowaniu żywności i przyjęcie, że zobowiązana jest do wykazywania w sprawozdaniach o marnowanej żywności produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3,

art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię ustawowej definicji odpadów komunalnych, i w konsekwencji uznanie, że odpady powstające w kontrolowanej jednostce są niewłaściwie klasyfikowane jako odpady komunalne,

art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie.

Spółka zwróciła uwagę, że z definicji zmarnowanej żywności zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu wynika, że odnosi się ona do wycofywania z etapu dystrybucji żywności wyłącznie spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Wskazała, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia. Jej art. 52 wskazuje, że środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Oznacza to, że po upływie określonych terminów żywność/środki spożywcze muszą zostać wycofane z obrotu, jako produkty "przeterminowane". Takie określenie wymagań, wprost wynikających z przepisów prawa, wskazuje na to, że niedopuszczalne jest wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, której upłynął termin trwałości lub termin przydatności do spożycia. Skutkiem powyższego jest, że taka żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego.

Z kolei, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) do produktów pochodzenia zwierzęcego kategoria 3 zostały zaliczone m.in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w opakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Zatem mając na uwadze, że do kategorii 3 zaliczane są takie produkty pochodzenia zwierzęcego, które nie nadają się już do spożycia przez ludzi, uprawnione jest twierdzenie, że produkty te nie spełniają wymogów prawa żywnościowego.

W ocenie Spółki, produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczane do kategorii 3, żywność, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości nie mogą być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty, żywność z etapu dystrybucji. Przy czym, takie wycofanie żywności nie oznacza, że jest to jej marnowanie, gdyż taka żywność nie spełnia w momencie jej wycofywania wymogów prawa żywnościowego.

Konkludując, Spółka wskazała że językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznego, niebudzącego żadnych wątpliwości wniosku, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, w która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Rozszerzanie zakresu zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej, jest więc niedopuszczalne.

Następnie, Spółka zwróciła uwagę, że ustawa o odpadach w art. 2 pkt 9 wskazuje, że jej przepisów nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem nr 1069/2009. Dla oceny czy do produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 stosuje się więc przepisy ustawy o odpadach czy też nie, decydujące jest przewidywane miejsce ich wykorzystania. Przy czym, nie uregulowano w sposób precyzyjny i jednoznaczny, na jakiej podstawie i w którym momencie należy podjąć decyzję, czy produkty pochodzenia zwierzęcego powinny być zaklasyfikowane tylko jako UPPZ czy także dodatkowo jako odpad (do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy o odpadach). Generalna zasadą jest jednakże, iż produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 nie są odpadami i nie podlegają przepisom ustawy o odpadach. Prawidłowe jest więc postępowanie w zakresie nieklasyfikowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - kategoria 3 do marnowanej żywności, a w konsekwencji nieuwzględnianie masy tych produktów w sprawozdaniu o marnowanej żywności oraz nieujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 przy obliczaniu opłaty za marnowanie żywności.

Zdaniem skarżącej Spółki, zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt 4 i pkt 7 zostało wydane z pomięciem treści art. 3 ust. 1 pkt 7 i art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Zaliczenie do kategorii odpadów komunalnych odbywa się z uwzględnieniem wyłącznie dwóch kryteriów tzn. podobieństwa składu i podobieństwa charakteru odpadów do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Niewątpliwe jest, że w gospodarstwach domowych powstają odpady typu: niedająca się do spożycia żywność inna niż pochodzenia zwierzęcego. Tego samego rodzaju odpady powstają w kontrolowanej placówce handlowej. Odpady powstające w placówce handlowej ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, a w związku z tym mogą być klasyfikowane jako odpad komunalny. Z racji tego Spółka odpady tego rodzaju (odpady żywności przeterminowanej lub nieprzydatnej do spożycia inna niż pochodzenia zwierzęcego) klasyfikuje do odpadów komunalnych. W związku z tym, zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, Spółka więc jako wytwórca odpadów komunalnych nie ma obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji oraz prowadzenia w rejestrze BDO ewidencji na kartach ewidencji odpadów (KEO) i kartach przekazania odpadów (KPO).

W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu, definicja marnowania żywności, na co wskazuje zwrot "w szczególności", zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności. Interpretacja art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady, z uwagi na fakt niespełniania wymogów prawa żywnościowego, nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami tego aktu. Gdyby bowiem powyższe twierdzenie było prawdzie, jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad. Takie działanie z pewnością stanowiłoby marnowanie żywności i jako takie byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia rzeczonej ustawy. Organ zwrócił uwagę, że nieprzydatną do spożycia żywność (inną niż pochodzenia zwierzęcego), Spółka kwalifikuje jako odpady komunalne, którą przekazuje podmiotowi odbierającemu tego rodzaju odpady. Te same odpady traktuje jako zmarnowaną żywność i jej ilość umieszcza w sprawozdaniu o zmarnowanej żywności. PWIOŚ podkreślił, że odpady komunalne to odpady wytworzone w gospodarstwach domowych, jak i te związane z konsumpcją dóbr, wytworzone w obiektach użyteczności publicznej, w pomieszczeniach zakładów produkcyjnych, użytkowanych na cele biurowe i socjalne, które ze względu na swój charakter lub skład podobne są do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Czyli odpady niezwiązane z produkcją, ale z konsumpcją są odpadami komunalnymi w rozumieniu ustawy o odpadach. Dla odpadów komunalnych charakterystyczne jest powstawanie ich w związku ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwach domowych, ale też poza nimi, w miejscach, gdzie ludzie przebywają, wykonując czynności życiowe. W sieciach handlowych towar przeterminowany jest natychmiast wycofywany ze sprzedaży i powinien być traktowany jako odpad, który musi być właściwe zagospodarowany. Przeterminowanej żywności nie można kwalifikować jako zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiot kontroli sądowej mogą stanowić inne niż określone w pkt 1-3 tj. nie przybierające formy decyzji bądź postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dokonując kontroli tego rodzaju aktów czy czynności Sąd czyni to mając na uwadze kryterium zgodności z prawem (tak materialnym, jak i procesowym), do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ta ostatnia regulacja stanowi zaś, że podstawą eliminacji z obrotu prawnego może być naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kwestionuje zarządzenie pokontrolne PWIOŚ w Rzeszowie wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Jak wynika z art. 1 tego aktu, Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Uszczegółowienie tych zadań nastąpiło w art. 2 przedmiotowej ustawy, gdzie np. zgodnie z pkt 17d, do zadań Inspekcji należy kontrola przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W tym celu, jak stanowi art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś., Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Następnie, w świetle art. 11 ust. 1 u.I.O.Ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej i który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 2 u.I.O.Ś.). Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, o czy mowa we wskazanym wyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wskazane zarządzenie pokontrolne zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ono bowiem niewątpliwie charakter władczy, rozstrzygając indywidualną sprawę danego podmiotu i wpływając na obowiązki kontrolowanego, który nie informując organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzenia bądź informując o tym niezgodnie z prawdą podlega odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 31a u.I.O.Ś. (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2008 r. II OSK 216/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20.06.2018 r. II SA/Go 207/18).

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, w dniach od 29 września 2022 r. do 12 października 2022 r. inspektor Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska w Rzeszowie przeprowadziła kontrolę w należącym do skarżącej Spółki sklepie [...] w R. przy ul. L. W wyniku powyższej Organ ustalił, że Spółka nie kwalifikuje niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży z uwagi na upływ terminu przydatności do spożycia lub terminu minimalnej trwałości do kategorii żywności zmarnowanej, a przez to w sprawozdaniu o marnowanej żywności podała jej nieprawidłową masę, nie ujmując w niej tego rodzaju żywności, co przełożyło się z kolei na wysokość związanej z tym opłaty, o której mowa w art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności (ust. 1), której wysokość oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i masy marnowanej żywności.

Zdaniem Organu, z definicji marnowanej żywności nie wynika, że jest nią wyłącznie żywność, która w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Przeciwnie, użyty w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu zwrot "w szczególności" przesądza o tym, że prawodawca wskazał tylko na przykłady marnowania żywności, co oznacza, że marnowanie żywności występuje także wówczas, gdy żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Organ odwołał się także do celu ustawy o przeciwdziałaniu, którym jest zapobieżenie szeroko pojętemu marnowaniu żywności i stwierdził, że gdyby uznać za prawidłowe stanowisko Strony skarżącej, to jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad.

Z kolei, zdaniem Spółki, językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznego, niebudzącego żadnych wątpliwości wniosku, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, w która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Rozszerzanie zakresu zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej, jest więc niedopuszczalne. Dlatego też, kwalifikuje żywność, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 i przekazuje ją podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego. Skutkuje to jednocześnie tym, że nie stosuje się do tej żywności ustawy o odpadach, o czym przesądza brzmienie art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej pojęcia marnowania żywności. Ustawowa definicja w tym zakresie znajduje się w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu, zgodnie z którym, marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Należy zgodzić się, zdaniem Sądu, ze skarżącą Spółką, że wykładnia językowa powyższego unormowania nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że żywność zmarnowana to żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofywania jej z etapu dystrybucji. Brzmienie definicji ustawowej jest jasne. Posługuje się ona bowiem sformułowaniem: "spełnia wymogi prawa żywnościowego", które jest na tyle klarowne, że nie może prowadzić do różnych sposobów jego interpretacji. Natomiast zwrot "w szczególności", na który powołuje się Organ dotyczy przyczyn, dla których żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego i są to sytuacje, kiedy zbliża się upływ terminu przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości bądź też występują wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Tym samym, zwrotu "w szczególności" w żadnym wypadku nie można odnosić do początkowej części definicji marnowania żywności. W tej bowiem części, jak już zaznaczono, definicja jest jasna, wymagając by żywność marnowana w chwili wycofywania jej z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego.

Należy w tym miejscu odwołać się także do definicji żywności, zawartej w art. 2 rozporządzenia (WE) 178/2002, do którego odsyła wskazana wyżej definicja z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu. Zgodnie z nim, do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Przeznaczone do spożycia mogą być zaś produkty, które spełniają warunek ze wskazanego wyżej art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Argumentując swoje stanowisko Organ wskazał także na cel ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności podając, że jest nim zapobieganie szeroko pojętemu marnowaniu żywności. Nie kwestionując tego, że ustawodawca chciał nie dopuścić do tego, by żywność była marnowana, a jego zamiarem było, aby mogła być zagospodarowana poprzez jej przekazanie organizacjom pozarządowym, nie sposób uznać, że zamiar ten może skutkować odmienną niż językowa wykładnią powołanego art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu. Należy bowiem mieć na uwadze, że prawodawca stworzył definicję marnowania żywności i powiązał z nią określone czynności, a to obowiązek sprawozdawczy oraz obowiązek uiszczenia opłaty. Jak bowiem stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu, sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Z kolei, według art. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu, sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. Poza tym, w art. 9 i art. 11 tego aktu, prawodawca nałożył sankcje za niedopełnienie wskazanych wyżej obowiązków. Powyższe wskazuje zaś na to, że definicję marnowania żywności należy odczytywać przy zastosowaniu reguł wykładni językowych. Jak zasadnie zauważył tut. Sąd w wyroku z dnia 25 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II SA/Rz 1569/22), wydanym w stosunku do tej samej strony skarżącej i w analogicznym stanie faktycznym, wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni zgadza się z tymi stwierdzeniami. Przepisy sankcyjne należy poddawać ścisłej (literalnej) wykładni, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego.

W konkluzji należy wskazać, że definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Dopóki więc żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. To więc, że ustawodawca posłużył się taką, a nie inną definicją marnowania żywności, choć jego zamiar był inny, nie może obciążać przedsiębiorców, a to ze względu na charakter i funkcje art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu, który stanowi podstawę nakładania obowiązków i sankcji. Tym samym, przepis ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, odstępujący zupełnie od wyników wykładni językowej. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 71/22.

Błędna wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i w konsekwencji naruszenie także art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu doprowadziły więc do sytuacji, że zarządzenie pokontrolne w pkt 1 do 3 jako niezgodne z tym uregulowaniem musiało zostać uchylone.

Z kolei, w kwestionowanych w skardze pkt 4 i pkt 7 zarządzenia pokontrolnego PWIOŚ nałożył na Spółkę obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach oraz właściwego kwalifikowania wytwarzanych odpadów, poprzez ich zaliczanie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4 ustawy o odpadach.

Jak jednak słusznie zauważyła skarżąca Spółka, zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach, jej przepisów nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem. Produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią materiał kategorii 3 w rozumieniu wskazanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, 2009 r., Nr 300, s. 1, ze zm.). W grupie tej mieszczą się m. in. produkty pochodzenia zwierzęcego lub środki spożywcze zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które już nie nadają się do spożycia przez ludzi z powodów handlowych lub w wyniku problemów powstałych podczas produkcji lub wad w pakowaniu lub innych wad, które nie stanowią żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt [art. 10 lit. f rozporządzenia (WE) 1069/2009] .

Skoro zatem produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3, które Spółka przekazuje podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego objęte są rozporządzeniem (WE) 1069/2009 i nie mieszczą się w kategorii wyjątku, o którym mowa w powołanym art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach, bowiem nie są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, to nie można do nich stosować regulacji ustawy o odpadach i wynikających z nich obowiązków. Oznacza to, że brak było podstaw do nakładania w zarządzeniu pokontrolnym obowiązków z pkt 4 i 7.

Ponadto, zasadnie skarżąca Spółka powołała się na art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, zgodnie z którym, obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów tj. ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:

a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz

b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych

- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.

Z definicji tej wynika wprost, że wytwórcą odpadu komunalnego nie musi być gospodarstwo domowe. Mowa jest tam bowiem wyraźnie o odpadach powstających w gospodarstwach domowych oraz odpadach pochodzących od innych wytwórców odpadów. Takim wytwórcą może być zatem podmiot prowadzący działalność gospodarczą, a odpady mogą być z nią związane. Ważne jednak by powstałe odpady ze względu na swój charakter i skład były podobne do odpadów z gospodarstw domowych, co jednocześnie nie musi oznaczać identyczności. Niewątpliwie w gospodarstwach domowych powstają odpady takie jak nie nadająca się do spożycia żywność, opakowania z papieru czy z tektury i takie też odpady powstały w kontrolowanym sklepie.

Skoro więc, według art. 66 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów nie dotyczy wytwórców odpadów komunalnych, to obowiązki z pkt 4 i 7 zarządzenia pokontrolnego nie znajdują oparcia w prawie. Jak zasadnie zauważył tut. Sąd w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Rz 1569/22, nie znajduje prawnego uzasadnienia zajęte przez Organ w odpowiedzi na skargę stanowisko dotyczące odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu, wykładając to pojęcie Organ stworzył w istocie własną definicję wskazując, że są nimi wyłącznie odpady powstające w gospodarstwie domowym bądź poza nim, ale związane ze zwyczajnym bytowaniem człowieka w gospodarstwie domowym (stanowisko takie przedstawione zostało również w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie). Tymczasem akcent w ustawowej definicji odpadu komunalnego został położony na charakter odpadu – zbliżony do odpadu gospodarstwa domowego, a nie na charakter – rodzaj wytwórcy odpadu, który nie musi być zbliżony charakterem do gospodarstwa domowego. Sąd zwrócił też uwagę, że definicja z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach in fine zawiera wyłączenia z definicji odpadów komunalnych ze względu na źródło powstania, przy czym odpady sklepowe nie mieszczą się w tym katalogu wyłączeń.

Z przytoczonych wyżej względów orzeczono o uchyleniu pkt 1-4 oraz pkt 7 zarządzenia pokontrolnego, czego podstawę stanowił art. 146 § 1 P.p.s.a.

O zasądzeniu od PWIOŚ w Rzeszowie na rzecz Strony skarżącej kwoty 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (wpis od skargi) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.