Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 5249/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i Stowarzyszenia im. [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 240/20 o odrzuceniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzania ideologii LGBT do wspólnot samorządowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 240/20, odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie wprowadzania ideologii LGBT do wspólnot samorządowych.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Sejmik Województwa [...] uchwalił w dniu [...] kwietnia 2019 r. akt oznaczony jako: "stanowisko (...) w sprawie wprowadzania ideologii "LGBT" do wspólnot samorządowych" - dalej: "uchwała", "stanowisko".

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Organ zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 i art. 18 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668) – dalej: "ustawa o samorządzie województwa", art. 47, art. 48, art. 54 ust. 1, art. 70 ust. 1 i art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 30 w zw. z art. 47 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i art. 54 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 w zw. z art. 14 i art. 10 w zw. z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 48, art. 70 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2016 r., C 202, s. 1) - dalej: "TFUE" oraz związane z nim naruszenie art. 7, art. 11 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, względnie - w razie uznania, że zachodzą wątpliwości, co do interpretacji prawa unijnego - o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – dalej: "TSUE":, czy art. 21 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w zw. z art. 7, art. 11 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 45 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 1 Dyrektywy Rady 2000/78/WE, należy rozumieć w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego państwa członkowskiego przyjął uchwałę, w której deklaruje, że samorząd ten będzie wolny od "ideologii LGBT" oraz wyznacza organowi wykonawczemu tej jednostki samorządu terytorialnego kierunek działania polegającego na dyskryminującym ograniczaniu praw osób nieheteronormatywnych i transpłciowych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] zwrócił się o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

W toku postępowania udział w sprawie zgłosił Prokurator Krajowy, nadto w charakterze uczestników dopuszczono Fundację [...] oraz Stowarzyszenie [...].

Prokurator Krajowy wypowiedział się wyłącznie na temat istoty sprawy, nie wskazując swojego stanowiska, co do dopuszczalności skargi.

Fundacja [...]nzwróciła się o odrzucenie skargi, wskazując na szereg postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych, w których za niedopuszczalne uznano zaskarżenie podobnych aktów, podjętych przez kolegialne organy jednostek samorządu terytorialnego. Fundacja podkreślała, że przedmiot zaskarżenia nie jest aktem, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie ma charakteru władczego. Pismo to jednak z powodu nie usunięcia jego braków formalnych zostało zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. pozostawione bez rozpoznania.

Stowarzyszenie [...] w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w razie powzięcia przez sąd wątpliwości, co do interpretacji prawa Unii Europejskiej przez Sąd o wystąpienie do TSUE o jego interpretację, w zakresie wskazanym w skardze. W uzasadnieniu uczestnik przedstawił szeroką argumentację na rzecz dopuszczalności skargi Rzecznika Praw Obywatelskich oraz zasadności samej skargi.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie posiada jego podstawowych cech, jakim są: ustanowienie praw i obowiązków o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym i skierowanym do nieokreślonej liczby adresatów, w tym przypadku – mieszkańców województwa. Możliwość zaskarżenia uchwały stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy może być, więc rozpatrywana wyłącznie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami:

1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy,

2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny,

3) mieć charakter indywidualny bądź generalny,

4) nie być aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu meriti, zaskarżona uchwała nie odznacza się żadną z wymienionych wyżej cech, z wyjątkiem tej, że nie jest aktem prawa miejscowego, w konsekwencji, więc, nie można uznać, że została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bez wątpienia nie stanowi ona realizacji zadania publicznego przypisanego ustawowo organowi samorządu terytorialnego (tu: Sejmikowi Województwa), a ponadto nie zawiera elementu władztwa administracyjnego. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższe potwierdza analiza treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015 r., nr 1, poz. 2), która prowadzi do wniosku, że nie dotyczy ona spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż nie stanowi realizacji zadania publicznego przypisanego sejmikowi województwa w drodze ustawy, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, jak też nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przyjęcie stanowiska w sprawie wprowadzania ideologii "LGBT" do wspólnot samorządowych nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 14 ustawy o samorządzie województwa.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że pojęcie aktów z zakresu administracji publicznej powinno być ujmowane szeroko, bez względu na formę, a decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma regulowana nimi materia oraz okoliczność wprowadzenia zmiany w zakresie sytuacji prawnej skarżącego lub podmiotu, w interesie którego występuje skarżący. W tym kontekście w ocenie Sądu meriti nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i w sferze stosunków publicznoprawnych. Sąd ten uznał, że stanowisko Sejmiku Województwa [...] zaprezentowane w uchwale ma charakter deklaracji ideowej nie stanowiącej podstawy nałożenia jakichkolwiek obowiązków, czy przyznania bądź stwierdzenia uprawnień. Nie tworzy ona i nie znosi istniejących stosunków prawnych i nie zawiera żadnych postanowień, które mogłyby stanowić źródło konkretnych wytycznych programowych dla innych podmiotów i z których można by wywodzić nakaz wiążącego sposobu zachowania lub działania. Zawarte w uchwale deklaracje, że: "staniemy w obronie naszej szkoły i rodziny dążąc do ich ochrony przed rozprzestrzeniającą się ideologią sprzeczną z chrześcijańskimi wartościami", "nie godzimy się na wprowadzanie do polskiego systemu oświaty elementów wychowania seksualnego w myśl standardów Światowej Organizacji Zdrowia", "nie godzimy się na sprzeczne z prawem oraz realnym dobrem dzieci instalowanie funkcjonariuszy poprawności politycznej w szkołach", czy też "nie pozwolimy na wywieranie administracyjnej presji na rzecz stosowania poprawności politycznej" nie zostały powiązane z żadnymi bliżej określonymi i sprecyzowanymi działaniami faktycznymi lub prawnymi, które mogłyby wpływać na sposób postępowania jednostek lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, bądź określać ich sytuację prawną.

Zaskarżony akt zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie ma również znaczenia prawnego dla możliwości i prawnej dopuszczalności wyrażania innych poglądów, aniżeli zaprezentowane przez radnych Sejmiku Województwa [...] biorących udział w podjęciu uchwały. Nie sposób również takiego prawnego znaczenia przyznać deklarowanemu przez Sejmik Województwa [...] sprzeciwowi wobec pojawiających się w sferze publicznej działań zorientowanych na promowanie ideologii ruchów "LGBT", gdyż jak już wyżej wyjaśniono, stwierdzenie takie może być rozpatrywane wyłącznie jako pogląd w kwestiach obyczajowych i moralnych, większości radnych zebranych na sesji Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że uchwała organu samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie Sejmiku Województwa [...]) o treści zawierającej deklarację o charakterze ideowym i światopoglądowym, zgodną z poglądami większości radnych, dopóty nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która nie jest zakazana przez prawo i nie ingeruje swoją treścią w sferę publicznoprawną, kierując do innych podmiotów nakazu wiążącego postępowania, lub dopóki nie nakłada na obywateli obowiązków, nie nadaje uprawnień czy też w jakikolwiek inny sposób nie kształtuje ich sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu meriti takich cech nie można przypisać zaskarżonej uchwale.

Do rozstrzygnięcia zostało zgłoszone zdanie odrębne, w którym zostało podkreślone, że przedstawione do kontroli sądowej stanowisko organu kolegialnego, jakim jest sejmik województwa jest – niezależnie od nadanej mu przez ten organ nazwy – przejawem działania administracji publicznej. Jako niewywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, stanowi akt organu z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Akt ten jest uchwałą. Ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje, aby sejmik województwa mógł uzewnętrznić swoją wolę w innej formie. Nazwa nadana temu aktowi nie zmienia charakteru prawnego uchwały jako formy wyrażania woli organu kolegialnego. Natomiast ocena, czy działanie organu samorządu województwa i jego charakter miały podstawę prawną, czy zostało zrealizowane zgodnie z tą podstawą i czy stanowiło wynik prawidłowo przeprowadzonej procedury, nastąpić powinno w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Od powyższego orzeczenia wniesione zostały dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej;

- art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 8 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że skoro w ocenie Sądu uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, podczas gdy kwestia ta nie ma wpływu na legitymację skargową Rzecznika Praw Obywatelskich, której podstawą jest wyłącznie konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, i który nie ma w związku z tym obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego jednostki bądź interesu społecznego;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 ustawy o samorządzie województwa, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 ustawy o samorządzie województwa polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 14 ustawy o samorządzie województwa, podczas gdy zaskarżona uchwała częściowo dotyczy kwestii objętych kompetencjami samorządu województwa określonymi w art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 ustawy o samorządzie województwa przewidując określone działania strategiczne na gruncie edukacji publicznej, wspierania rodziny i polityki prorodzinnej, co powinno skutkować objęciem jej kontrolą sądowoadministracyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzutu szerzej umotywowano, wskazując przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej dopóty, dopóki nie dotyczy prezentowania ideologii, która jest zakazana przez prawo, sformułował ten pogląd w sposób nieuzasadniony zakresem badania dopuszczalności skargi, jak i niewłaściwy w świetle treści i skutków aktu. Analiza merytoryczna uchwały Sejmiku Województwa [...] prowadzi bowiem do wniosku, że zawiera ona treści dyskryminujące osoby "LGBT", a więc zakazane przez prawo.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie [...] również zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 58 § 1 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, polegające na przyjęciu, że uchwała podjęta przez Sejmik Województwa [...] nie stanowi realizacji zadania publicznego, nie nakłada obowiązku, nie stwierdza uprawnienia, jak również nie tworzy i nie znosi istniejącego stosunku prawnego - w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymienione przesłanki zakwalifikowania jej jako sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej;

2) art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] ma charakter okolicznościowy, niepodlegający kontroli sądów administracyjnych w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała spełnia wszystkie kryteria aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej;

3) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 1 u.s.w. i art. 8.§ 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji odrzucenie skargi w oparciu o błędne założenie, że skoro w ocenie Sądu uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej to nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, podczas gdy kwestia ta nie ma wpływu na legitymację skargową Rzecznika Praw Obywatelskich, której podstawą jest wyłącznie konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, a Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma w związku z tym obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego jednostki bądź interesu społecznego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 ustawy o samorządzie województwa, polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 14 tej ustawy, podczas gdy zaskarżona uchwała dotyczy kwestii objętych kompetencjami samorządu województwa określonymi w art. 14 ust. 1 pkt 1, 4a i 5 tej ustawy, przewidując określone działania strategiczne na gruncie edukacji publicznej, wspierania rodziny i polityki prorodzinnej, co powinno skutkować objęciem jej kontrolą sądowoadministracyjną.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano, wskazując, podobnie jak w skardze kasacyjnej wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że zaskarżona uchwała zawiera treści dyskryminujące osoby "LGBT", a więc zakazane przez prawo. Nadto Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a i odrzucił skargę w oparciu o przeświadczenie, że jest ona niedopuszczalna ze względu na brak wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, podczas gdy skarżący Rzecznik Praw Obywatelskich nie był w ogóle zobowiązany do ich wykazania.

Zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Stowarzyszenie [...], wnieśli o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

O rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie wniósł również Prokurator Krajowy.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Sejmik Województwa [...] wniósł o ich oddalenie. O to samo zawnioskował Prokurator Krajowy w piśmie procesowym z dnia 16 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 .p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny znalazł podstawy do ich uwzględnienia. Z uwagi na okoliczność, że zarzuty podniesione w obydwu skargach kasacyjnych są zbieżne, Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o ich łącznym rozpoznaniu.

Konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy opiera się w obydwu skargach kasacyjnych przede wszystkim na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. prowadzącego do wadliwego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co strony skarżące kasacyjnie kwalifikują jako konsekwencję błędnej wykładni tych przepisów. Natomiast istota problemu, którego dotyczy ten zarzut sprowadza się do odpowiedzi na zasadnicze pytanie o zakres kontroli sądowoadministracyjnej aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Odniesienie się do powyższej kwestii i ocena na jej tle zasadności wskazanego zarzutu wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej.

Należy podzielić zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych błędnego przyjęcia przez Sąd Wojewódzki, że zaskarżona uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a przez to nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni utożsamia się i przyjmuje jako swoje, stanowisko oraz argumentację zawartą w postanowieniach NSA z dnia 2 lipca 2021 r.: sygn. akt III OSK 3353/21 i sygn. akt III OSK 3682/21.

Samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały ex lege, związek społeczeństwa lokalnego (regionalnego), który jest powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej oraz wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację ustawowych działań

Samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną korporacją prawa publicznego, realizującą zadania publiczne samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zasada ta koreluje z zasadą sformułowaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji, która stanowi, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Z zasady decentralizacji władzy publicznej wynika zobowiązanie do stworzenia prawnych przesłanek uczestnictwa samorządu w sprawowaniu władzy jako takiej. Istotną cechą decentralizacji jest sprawowanie uprawnień administracyjnych przez wybranych przedstawicieli społeczności lokalnej. Ustanowienie prawnych podstaw działania samorządu oznacza zarazem rzeczywiste włączenie w struktury sprawowania władzy w demokratycznym państwie prawnym (zob. J. Ciapała, Konstytucyjny status samorządu terytorialnego, [w:] Zarys prawa samorządu terytorialnego, Poznań 2001 r., s. 20). Regulacje zawarte w Konstytucji w rezultacie przesądzają o kształcie prawnym samorządu terytorialnego. Samorząd ma znaczące miejsce w systemie władzy wykonawczej RP. Istotna część zadań publicznych jest bowiem realizowana nie tylko przez administrację rządową, ale i administrację samorządową.

Wyłącznie ustawowe źródło zadań publicznych powierzonych do wykonania samorządowi terytorialnemu wynika nie tylko z treści art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wprost określającego, że "przysługującą mu (tj. samorządowi terytorialnemu) w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Konstytucja RP również w innych przepisach nie dopuszcza, aby samorząd terytorialny był wyposażony w jedną grupę zadań wynikającą z ustaw, a inną np. z uchwał. Stanowiłoby to nie tylko naruszenie zasady decentralizacji, ale i zasady jednolitości państwa (art. 3 Konstytucji RP) niedopuszczającej do tworzenia różnych organów władzy ustawodawczej. Zakłada bowiem jednolitość organów naczelnych państwa i brak możliwości stanowienia aktów równych aktom parlamentu przez organy części składowych państwa (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3353/21, LEX nr 3193519).

Podkreślić należy, że władza publiczna, a zatem także samorządowa, jest sprawowana w oparciu o konstytucyjną zasadę praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3682/21, LEX nr 3193497). Konstytucyjne prawa i obowiązki samorządu terytorialnego ukształtowane zostały przede wszystkim na podstawie zasady swobody jego działania w każdej sprawie – jednakże w zakresie określonym prawem - czyli przez ustawodawcę.

Funkcją samorządu terytorialnego jest wykonywanie tych zadań publicznych, które nie zostały zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje jedynie zadania przekazane mu ustawowo i nie ma prawa do samodzielnego kreowania dla siebie zadań publicznych. Działa przede wszystkim w interesie właściwych korporacji terytorialnych. Jego sytuację determinują względy właściwe dla dobra wspólnego i interesu publicznego, odnoszącego się do państwa i zasad jego ustroju wyróżnionych w Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 8 kwietnia 2009 r., K. 37/06, OTK-A 2009 r., nr 4, poz. 47; I. Niżnik-Dobosz, Natura zadań samorządu terytorialnego [w:] Charakter i konstrukcja zadań samorządu terytorialnego, red. M. Stec, S. Płażek, Warszawa 2017, s. 236-238). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 września 1994 r. sygn. W 10/93 (OTK 1994 r., nr 2, poz. 46) stwierdził, że: "Wykonywane przez samorząd terytorialny zadania - własne i zlecone - mają charakter funkcji państwa rozumianego jako powszechna organizacja władzy publicznej i dlatego powinny podlegać rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla wykonywania funkcji państwowych. Muszą w szczególności pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego, co oznacza, że realizując swoje zadania działać powinny nie tylko "w ramach ustaw" [...], lecz ponadto - zgodnie z elementarną zasadą legalizmu uzupełniającą i konkretyzującą zasadę demokratycznego państwa prawnego "na podstawie przepisów prawa"[...]".

Na szczeblu lokalnym i regionalnym zakres administracji publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa jednostkom samorządu terytorialnego. Samodzielność umożliwia korporacjom terytorialnym realizowanie publicznych zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Z faktu wykonywania administracji państwowej (publicznej) wynika zarówno możliwość stosowania przez organy samorządu władztwa administracyjnego, jak i możliwość poddania jego działalności nadzorowi ze strony państwa. Państwo sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu w celu zapewnienia jednolitości i jednorodności swoich struktur wewnętrznych oraz zgodności z prawem powszechnie obowiązującym wszelkich aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest uzasadniony z punktu widzenia realizacji przez poszczególne jednostki zadań publicznych. Jako korporacja prawa publicznego jednostki samorządu terytorialnego wykonują władztwo administracyjne, które przypisane jest pierwotnie państwu. "Z jednej strony nadzór ma, więc na celu zabezpieczenie interesów państwa stanowiącego dobro wspólne wszystkich obywateli. Chroni interesy zarówno samej jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej mieszkańców – adresatów rozstrzygnięć władczych na danym terytorium. Zabezpiecza przy tym publiczny charakter samorządu, nie będąc sprzecznym z istotą jego samodzielności. Konieczność ochrony interesów państwa wiąże się w tym kontekście z wagą decentralizacji, która jest fundamentem efektywnego funkcjonowania niezależnych gmin, powiatów i województw" (J. Podgórska-Rykała, Rozstrzygnięcia nadzorcze a praktyka samorządowa na przykładzie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, "Samorząd Terytorialny" 2021, nr 5, s. 45-47). Podkreślić przy tym trzeba, że nadzór sprawowany jest nad wszelką aktywnością samorządu (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3682/21).

Konstytucyjnoprawna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (art. 171 ust. 1) jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Także Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) w art. 8 stanowi, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (ust. 1) i powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych.

Kryterium nadzoru, jakim jest legalność, wyklucza zatem działalność samorządu terytorialnego bez umocowania w wyraźnej podstawie prawnej. Z puntu widzenia zakresu i kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie są, więc istotne różnego rodzaju podziały uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (np. na uchwały intencyjne, władcze, akty prawa miejscowego, akty kierownictwa wewnętrznego, wyrażające stanowisko wspólnoty, apele, wnioski, stanowiska, dezyderaty, ideologiczne, itp.), każda bowiem uchwała – niezależnie od jej treści, w tym tego, czy zawiera normy konkretne, generalne, czy też nie zawiera norm prawnych, może i musi stanowić przejaw wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zdecydował o tym ustawodawca, a tym samym znajdować oparcie w konkretnej normie prawnej umocowującej do określonego działania (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3353/21).

Sąd Wojewódzki oceniał legalność uchwały w przedmiocie wprowadzania ideologii LGBT do wspólnot samorządowych podjętej przez Sejmik Województwa [...]. Przepisy ustawy o samorządzie województwa wyrażają zasadę legalizmu działania samorządu regionalnego. Przepis art. 2 ust. 1 wskazuje, że organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych ustawowo. Z kolei unormowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 zawiera podkreślenie ustawowej formy określania zadań publicznych, w dziedzinach wskazanych w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Przepis art. 18 ustawy o samorządzie województwa wymienia sprawy należące do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Ustawodawca posługuje się w nim klauzulą enumeracji pozytywnej ujętą w sposób generalny. W grupie wyłącznych kompetencji rady sejmiku województwa jest wprawdzie także podejmowanie uchwał w innych sprawach, ale tylko takich, które są zastrzeżone do kompetencji sejmiku województwa przez ustawy i statut województwa (art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa).

W świetle powyższego zasadne jest stanowisko skarżących kasacyjnie, że zaskarżona uchwała mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych należy odczytywać w związku z art. 177 Konstytucji, wedle którego sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej: jest nią sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której stosuje się przepisy P.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Przywołany art. 1 P.p.s.a., charakteryzując sprawę pod względem materialnym, posługuje się ujęciem przedmiotowym, tj. wskazuje, że podstawowym przedmiotem sprawy jest kontrola administracji publicznej. Owo określenie sprawy dopełnione jest wskazaniem elementu formalnego, jakim jest odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem konstytutywną cechą rozumienia sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola administracji publicznej. Kontrola ta jest dokonywana w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Koresponduje z tym unormowaniem treść art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie".

Zgodnie z art. 184 zd. 2 Konstytucji kontrola działalności administracji obejmuje również: "orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.". Stylizacja normatywna tego unormowania prowadzi do wniosku, że ustrojodawca nakazał objąć zakresem kontroli sądowoadministracyjnej wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te, które pozostają poza nią. Z uwagi na to, że samorząd terytorialny jest powołany do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w formach właściwych dla tej administracji, wszelkie akty stanowione przez organy samorządu należy kwalifikować jako akty z zakresu administracji publicznej, co oznacza, że każdy taki akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że norma zawarta w art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie właściwości sądów administracyjnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. K 11/98, OTK ZU z 1999 r., nr 5 poz. 97; wyrok TK z dnia 15 października 2013 r., sygn. P 26/11, OTK-A z 2013 r. nr 7, poz. 99). Domniemanie to w stosunku do działalności samorządu terytorialnego znajduje dodatkowe umocowanie w treści art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym "Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustrojodawca zakresem kontroli sądowoadministracyjnej obejmuje wszystkie uchwały organów samorządu terytorialnego nie wprowadzając kryteriów różnicujących uchwały na te, które takiej kontroli podlegają i te, które pozostają poza nią.

Domniemanie właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli wszelkich przejawów działalności samorządu terytorialnego znajduje również, jak podniesiono wyżej, potwierdzenie w konstytucyjnej konstrukcji nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

W przypadku działalności administracji publicznej, w tym działalności samorządu terytorialnego, obalenie domniemania właściwości sądu administracyjnego do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia wydanego w niej aktu trafiła do sądu administracyjnego, należy do kognicji innego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Znaczenie wskazanych wyżej unormowań konstytucyjnych przejawia się również w tym, że stanowią one dyrektywy wykładni przepisów prawa dotyczących zakresu właściwości sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., jak i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, z których wynika przedmiot kontroli określany jako akty, czynności organów "w sprawach z zakresu administracji publicznej". Ponadto trzeba wziąć pod uwagę brzmienie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, że: "Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich". Skarga w trybie art. 91 ust. 1 może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Ograniczenie zakresu skargi na gruncie jedynie do skarżenia aktów prawa miejscowego ograniczałoby nadmiernie i w sposób nieuzasadniony konstytucyjne prawo do sądu. Skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa można wnieść do sądu administracyjnego skutecznie wykazując naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej, jak również naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę praw, wolności i obowiązków jednostki.

Wskazane wyżej dyrektywy interpretacyjne dyskwalifikują tym samym metodę wykładni art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, tj. metodę poszukiwania desygnatów pojęcia: "aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej" w oderwaniu od uwarunkowań konstytucyjnych i prowadzącą w rezultacie do konkluzji sprzecznych z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony sądowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że z literalnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. wynika, że skargą do sądu administracyjnego mogą być objęte jedynie akty, które dokonywane są w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13, stwierdził, że: "aby konkretny akt organu jednostki samorządu terytorialnego mógł zostać uznany za podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, powinien charakteryzować się następującymi cechami: 1) mieć na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy, 2) nakładać obowiązek, stwierdzać uprawnienie lub obowiązek bądź tworzyć lub znosić istniejący stosunek prawny, 3) mieć charakter indywidualny bądź generalny, 4) nie być aktem prawa miejscowego". Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że pojęcie aktów z zakresu administracji publicznej powinno być ujmowane szeroko, bez względu na formę, niemniej jednak (..) decydujące znaczenie w zakresie ich kwalifikacji ma uregulowana nimi materia". Sąd potraktował zatem wskazane wyżej cechy jako elementy konstytutywne "aktu wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej", tj. takie elementy, bez istnienia których, akt organu jednostki samorządu terytorialnego nie może być traktowany jako "akt wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tymczasem w odniesieniu do wyróżnionych wyżej cech należy mieć na uwadze nie tylko to, że katalog ten nie został objęty treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13, lecz został wyróżniony w uzasadnieniu tej uchwały, ale również to, że jednocześnie w tym samym uzasadnieniu wskazanej uchwały NSA stwierdził, że: "akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są rozumiane jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogą zatem to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. (...) Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas są zaliczane do omawianej kategorii". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały przytaczając dostrzegane w doktrynie i orzecznictwie cechy aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie określił wskazanych cech jako cechy konstytutywne tych aktów, tj. takie, których brak dyskwalifikowałby je jako akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Potraktowanie przez Sąd pierwszej instancji tych cech jako koniecznych do spełnienia przesłanek kwalifikacji aktu jako aktu wydanego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie znajduje podstaw, w tym również podstaw w treści uzasadnienia powoływanej uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wiele lat temu zwrócono uwagę, że: "nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał są podejmowane w sprawach z zakresu administracji, a które nie mają tego charakteru. Powody racjonalne nakazują analizę każdego indywidualnego przypadku. Przyjąć można, że przez uchwały w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy w szczególności rozumieć akty organów gminy objęte kognicją sądów powszechnych w istocie najczęściej sądów rozpoznających sprawy cywilne" (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05, LEX nr 192482).

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że cecha relewantna określona jako realizacja zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy nie jest cechą wyróżniającą: "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej" od innych aktów.

W odniesieniu do pozostałych, wskazanych w obydwu skargach kasacyjnych, zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w istocie Sąd pierwszej instancji wskazał zarówno art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jako podstawy odrzucenia skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika jednak, że to nie kwestia braku legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, lecz stwierdzenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi spowodowało odrzucenie tej skargi. W tym stanie rzeczy oczywiście wadliwe przywołanie podstawy prawnej odrzucenia skargi poprzez dodatkowe wskazanie na art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę ze względu na zbadanie i zakwestionowanie legitymacji procesowej Rzecznika Praw Obywatelskich, to jakkolwiek zarzuty podniesione w tym zakresie w obydwu skargach kasacyjnych są oczywiście trafne.

Skoro powyższe zarzuty podniesione w obydwu skargach kasacyjnych a dotyczące naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy okazały się trafne, skutecznie doprowadzając do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o zaistnieniu podstaw do odrzucenia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a.

Ze względu na to, że przedmiotem skarg kasacyjnych było postanowienie o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania merytorycznego stanowiska w kwestii zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Kontrola zgodności z prawem uchwały z dnia [...] kwietnia 2019 r., w przedmiocie wprowadzania ideologii LGBT do wspólnot samorządowych, nastąpi w toku ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem pierwszej instancji.