Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1350/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 91/23 w sprawie ze sprzeciwu P. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 91/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw P. Ś. (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, po wznowieniu postępowania.

Sąd Wojewódzki orzekał w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy Dolsk decyzją z [...] lipca 2019 r. nałożył na P. Ś., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] o nr działek [...] i nr [...], (ark. mapy 1), obr. Lubiatowo, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 4 stycznia 2019 r. w wys. 238.027.50 zł.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (SKO, Kolegium, organ) stwierdziło uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W tej samej dacie Kolegium postanowieniem odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z 3 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Po 201/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na to postanowienie. P. Ś. wnioskiem z [...] marca 2020 r. zwrócił się, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, do Burmistrza Dolska o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z [...] września 2019 r. Nadto wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Dolska z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...] lipca 2019 r. W toku postępowania wznowieniowego przeprowadzono oględziny pasa drogowego drogi gm. nr [...], dz. nr [...], obr. Lubiatowo pomiędzy posesjami Lubiatowo 2 i 3, na wysokości działek nr 157/2. Ponadto przesłuchano 16 świadków, w tym stronę. Uzyskano również karty kontroli budowy sieci światłowodowej [...] za okres od 4.12.2018r. do 16.04.2019 r., umowę firmy A. Sp. z o.o. oraz protokół odbioru końcowego prac, umowę ramową poświadczającą zlecenie wykonania robót firmie [...] z [...].03.2018 r., protokoły odbioru częściowego: z [...].07.2018 r., z [...].08.2018 r., z [...].08.2018r., protokół odbioru końcowego z 25.04.2019 r. i zlecenie wykonania robót budowlanych w m. Lubiatowo.

W wyniku przeprowadzenia postępowania Burmistrz Dolska decyzją z [...] lipca 2022 r. (nr j.w.) uchylił własną decyzję z [...] lipca 2019 r. o naliczeniu skarżącemu kary pieniężnej w wys. 238.027,50 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu i naliczył stronie z tego tytułu karę w wys. 14.391 zł.

P. Ś. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 zw. z art. 80 k.p.a. art. 7 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że strona zajmowała pas drogowy przez 75 dni, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że strona nie prowadziła prac w systemie ciągłym, a pas drogowy zajmowała przez nie więcej niż 5 dni. Zarzucił również organowi nierozważenie jego słusznego interesu jako strony i przeniesienie na niego ciężaru wykazania, że w okresie krótszym od ustalonego przez organ zajmował pas drogowy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2022 r. (Sąd Wojewódzki błędnie podał datę 3 grudnia 2022 r.), na podstawie art. 138 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium Burmistrz Dolska nie zbadał, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie wynikającym z art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto podkreśliło, że skoro przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Dolska z [...] lipca 2019 r., to w czasie takiego postępowania organ administracji publicznej nie może gromadzić nowych dowodów. Natomiast w przypadku okoliczności odległych w czasie większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Powołując się na orzecznictwo zwrócił uwagę, że prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci). Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. W związku z powyższym Kolegium nakazało, by ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji sprawdził, czy informacje przekazywane przez świadków istniały w dniu wydania decyzji (przy czym pierwszeństwo w takiej sytuacji mają dokumenty przed zeznaniami świadków), czy protokoły z przesłuchań świadków spisano wcześniej. Zwróciło uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym nie bada się sprawy co do jej istoty, lecz jedynie w zakresie spełnienia danej przesłanki art. 145 § 1 (w tym wypadku pkt 5 k.p.a). SKO wskazało również, że we wniosku z [...] marca 2020 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała też na stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując Kolegium zważyło, że naruszenie przez organ I instancji ww. przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia zastosowanie instytucji reformacji i skutkuje koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie przepisów k.p.a. co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a - tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

P. Ś.i wnosząc do Sądu sprzeciw od powyższej decyzji SKO w Poznaniu zarzucił organowi naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie zweryfikował, czy zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że już po uzyskaniu przez pierwotną decyzję przymiotu ostateczności na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne oraz dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji, a zgłoszone organowi w terminie, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zaufania strony do organów administracji publicznej poprzez związanie organu I instancji nakazem ponownej weryfikacji zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, podczas gdy to strona złożyła odwołanie od decyzji orzekającej karę prawie 20-krotnie niższą od jej wysokości ustalonej w pierwotnej decyzji. Wobec sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia odwołania i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez naliczenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie nie dłuższym niż 5 dni, a także zawiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich o przedmiotowej sprawie i doręczenie mu odpisu sprzeciwu w celu umożliwienia mu wzięcia udziału w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi SKO w Poznaniu wskazało, iż podtrzymuje stanowisko zajęte w wydanej decyzji i wnosi o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw.

Oceniając, czy decyzja Kolegium, od której wniesiono sprzeciw została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., czy z naruszeniem tego przepisu, w pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że została ona wydana w postępowaniu wznowieniowym, co prawnie determinuje sposób postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy wydając decyzję, której sprzeciwił się skarżący, powziął uzasadnione wątpliwości, czy wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek strony i to złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., tj. miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę, że to podanie strony (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) z [...] marca 2020 r. zainicjowało przedmiotowe postępowanie wznowieniowe. Organ odwoławczy miał na względzie, że zwyczajne postępowanie administracyjne, w którym wydano ostateczną i prawomocną decyzję Burmistrza Dolska z 30 września 2019 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 238.027,50 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, zakończyło się postanowieniem Kolegium z 22 stycznia 2020 r., którym stwierdzono uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji oraz postanowieniem Kolegium (z tej samej daty), którym odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tych więc okolicznościach skarżący podaniem z [...] marca 2020 r. zwrócił się do Burmistrza Dolska, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z 30 września 2019 r. Ponadto, podanie to zostało sprecyzowane w piśmie pełnomocnika strony z [...] maja 2020 r., w poprzez wskazanie, że wobec niedostrzegania przez organ – po analizie stanowiska strony – konieczności podjęcia stosownych działań z urzędu – pismo pełnomocnika z [...] marca 2020 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W tych to okolicznościach postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Burmistrz Dolska z urzędu wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z [...] lipca 2019 r. W ocenie Sądu, wobec wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika strony w piśmie z [...] maja 2020 r., iż jego pismo z [...] marca 2020 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania, a jednocześnie wobec wydania przez Burmistrza Dolska postanowienia z [...] czerwca 2020 r. o wznowieniu przedmiotowego postępowania i niepodaniu, dlaczego uczyniono to z urzędu, pomimo powyższych wyjaśnień strony, trafnie organ odwoławczy przyjął, że nie została wyjaśniona kwestia terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto organ I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku strony (zawartego w piśmie z [...].03.2020 r.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego wnioskiem strony, organ obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Także w decyzji z [...] lipca 2020 r. organ I instancji nie wyjaśnił, czy wniosek o wznowienie postępowania strony złożono z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Rozstrzygające sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium o tyle miało rację, że w ramach postępowania odwoławczego nie jest uprawnione badać powyższego zagadnienia, że właśnie od formalnego wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.) zależy, czy postępowanie to zostanie wszczęte (art. 149 § 1 k.p.a.), czy organ odmówi jego wszczęcia (art. 149 § 3 k.p.a.). O tym zaś rozstrzyga organ właściwy do wznowienia postępowania, a więc organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że organ badając ziszczenie się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że okoliczności i dowody są rzeczywiście nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi to być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. W niniejszej sprawie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków (kilkunastu wymienionych z imienia i nazwiska), a także z dokumentów (karty kontroli budowy sieci światłowodowej, umowy i protokołu odbioru końcowego prac, protokołów częściowego odbioru prac i protokołu końcowego oraz zlecenia wykonania robót budowlanych). Kolegium zwróciło jednak uwagę, że organ I instancji nie sprawdził, czy informacje przekazywane przez świadków istniały w dniu wydania decyzji i czy protokoły z przesłuchania świadków zostały spisane wcześniej. Tym samym prawidłowo zdaniem Sądu Kolegium uznało, że błędnie Burmistrz Dolska przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2022 r. uchylającej – w wyniku wznowienia postępowania – własną decyzję z [...] lipca 2019 r. i naliczając stronie karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w kwocie 14.391 zł, nie wypowiedział się, czy nowe okoliczności i nowo ujawnione dowody po wydaniu ostatecznej decyzji istniały na dzień [...] lipca 2019 r., lecz nie były organowi znane. Obowiązkiem organu I instancji było bez wątpienia, skoro postępowanie wznowił, wyjaśnienie, czy faktycznie owe okoliczności (wskazywane przez świadków) i dowody (z dokumentów) mają walor "nowości" i czy istniały w dacie ostatecznej decyzji z [...] września 2019 r. Takich ustaleń – jak stwierdziło Kolegium – organ I instancji w ogóle nie poczynił. Ustosunkowując się zaś do zarzutów sprzeciwu naruszenia przepisów art. 139 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że na obecnym etapie nie bada on, czy decyzja, od której wniesiono sprzeciw, została wydana z naruszeniem zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony określonym w art. 139 k.p.a. Na marginesie wyjaśnił, że zakaz reformationis in peius nie tylko nie obejmuje decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie mieści się więc w kognicji Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę badanie i ocena, czy w istocie treść decyzji Kolegium ma charakter niekorzystny dla strony i prowadzi do pogorszenia jej sytuacji prawnej. Tym bardziej Sąd rozpoznając przedmiotowy sprzeciw – kierując się wspomnianą normą określoną w art. 64e p.p.s.a. – nie bada, czy postępowanie organu II instancji prowadzone było z naruszeniem zasady określonej w art. 8 § 1 k.p.a., tj. w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Z tych samych względów Sąd nie podjął się oceny ostatniego zarzutu sprzeciwu – naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium okoliczności uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2022 roku, podczas gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) art 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art 139 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i pominięcie okoliczności, iż decyzja organu II instancji została wydana na niekorzyść skarżącego pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może wydać tego rodzaju decyzję wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny;

3) art 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ odwoławczy doszedł do słusznej konstatacji, jakoby organ I instancji nie zweryfikował, czy w stanie faktycznym sprawy zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że już po uzyskaniu przez pierwotną decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne oraz dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji, a nadto - zostały one zgłoszone organowi w terminie;

4) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób rażąco naruszający zaufanie strony do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez związanie organu I instancji nakazem ponownej weryfikacji zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, podczas gdy to P. Ś. złożył odwołanie od decyzji organu orzekającej karę prawie 20-krotnie niższą od jej wysokości ustalonej w decyzji pierwotnej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, tj. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu odwoławczego do ponownego rozpoznania odwołania z dnia 1 sierpnia 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.

Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje koniecznością uznania, że zaskarżony wyrok w granicach możliwej kontroli kasacyjnej jest prawidłowy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., oraz podstaw do zastosowania art. 189 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej. Wobec zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości zasadnicze znaczenie dla zakresu kontroli kasacyjnej miały podniesione w skardze zarzuty rozumiane jako skonkretyzowane postawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

Przeprowadzona weryfikacja zasadności zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że wyznaczony przez autora skargi kasacyjnej ich zakres oraz nadana im treść nie są wystarczające do podważenia mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, oddaleniu a limine podlegał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez "niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2022 roku, podczas gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji". Zarzut ten jest obarczony podwójnym błędem konstrukcyjnym. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana sprzeciwem jako sądowoadministracyjnym środkiem zaskarżenia od decyzji kasatoryjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. art. 3 § 2a p.p.s.a.), a podstawę procesową oddalenia tego środka zaskarżenia stanowi art. 151a § 2 p.p.s.a. Ponadto samodzielne wskazanie przepisu wchodzącego w skład procesowej podstawy orzekania sądu administracyjnego, w sytuacji gdy podstawa ta jest integralnie powiązana z przepisami stanowiącymi część tzw. normy dopełnienia (zob. np. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jest konstrukcyjne niepełne, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie merytorycznej oceny tak sformułowanego zarzutu.

Po drugie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art 139 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowany Sąd Wojewódzki zachował granice kryterium legalności w procesie kontroli sądowej, natomiast jako niedopuszczalny należy ocenić zarzut wadliwej oceny prawnej tego Sądu na tle art. 139 k.p.a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że ocena zachowania przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wymaga sięgnięcia do treści podlegających konkretyzacji norm materialnoprawnych w celu wyznaczenia obszaru relewantnych prawnie faktów sprawy, to jednak płaszczyzna oceny wykonania kompetencji procesowej przewidzianej w powyższym przepisie niewątpliwie dominuje w procesie kontroli legalności tego rodzaju decyzji. Jeżeli zatem zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to kontrola legalności stosowania tego przepisu musi obejmować nie tylko zagadnienia stanu faktycznego sprawy, lecz także zagadnienia prawne, które determinują obszar relewantnych faktów sprawy. Obszar ten wyznaczają normy prawa materialnego lub procesowego, które podlegają konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej lub weryfikacyjnej (np. w sprawie wznowienia postępowania).

Trzeba ponadto uwzględnić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w bezpośrednim i nierozerwalnym związku merytorycznym i funkcjonalnym z treścią art. 138 § 2a k.p.a. Istnienie tego rodzaju związku oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw bada także sposób wykonania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2a k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 523/20, wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 64e p.p.s.a. kontrola legalności decyzji kasatoryjnej obejmuje nie tylko ocenę zachowania przesłanek jej wydania (art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a.), lecz także badanie i ocenę wykonania przez organ odwoławczy kompetencji do wskazania okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.), oraz kompetencji do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą zostać zastosowane w sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

Mając na względzie powyższe uwagi na temat granic rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezależnie od faktu, że przepis art. 139 k.p.a. znajduje się poza zakresem możliwości kontrolnych sądu administracyjnego orzekającego w sprawie ze sprzeciwu, nie jest z punktu widzenia konstrukcji orzeczenia kasatoryjnego możliwe bezpośrednie naruszenie przez tego rodzaju orzeczenie zasady zakazu zmiany treści orzeczenia pierwszej instancji in peius, natomiast wszelkie oceny prawne i wytyczne interpretacyjne organu odwoławczego, które mogłyby w sposób niezgodny z prawem oddziaływać na treść przyszłego rozstrzygnięcia, mogą podlegać kontroli za pośrednictwem zarzutu naruszenia przepisów art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 138 § 2a k.p.a.

Po trzecie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez "przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ odwoławczy doszedł do słusznej konstatacji, jakoby organ I instancji nie zweryfikował, czy w stanie faktycznym sprawy zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że już po uzyskaniu przez pierwotną decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności na jaw wyszły nowe okoliczności faktyczne oraz dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji, a nadto – zostały one zgłoszone organowi w terminie".

Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję kasatoryjną wydaną w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej, zasadnie uznał, że organ odwoławczy ma prawo i obowiązek dokonania oceny zachowania formalnych warunków dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym sposobu wznowienia postępowania oraz – jeśli postępowanie zostało wznowione na wniosek – zachowania przesłanki temporalnej, to jest wniesienia podania o wznowienie w ustawowym terminie (np. art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Organ odwoławczy orzekający w sprawie wznowienia postępowania, będącej typem sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, jest także zobowiązany do oceny, czy ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w zakresie zaistnienia podstaw lub podstawy wznowienia postępowania są prawidłowe, a więc czy bazują na wiarygodnym materiale dowodowym, są wyczerpujące, pełne i relewantne w świetle przesłanek danej podstawy (podstaw) wznowienia. Braki postępowania pierwszej instancji w powyższym zakresie podlegają ocenie w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli doszło do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę wznowienia na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., a ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy wznowienia jest niepełny lub dotknięty innymi wadami w takim zakresie, że uzasadniona jest ocena, że organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części albo naruszył inne reguły procesowe wyznaczające warunki dopuszczalności wznowienia postępowania lub merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej weryfikacyjnej, to niewątpliwie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ drugiej instancji kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a.

Na tle powyższych twierdzeń wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej braki postępowania wyjaśniającego w sprawie wznowienia postępowania przed organem pierwszej instancji spełniają warunki zastosowania kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadna jest przede wszystkim ocena, że organ odwoławczy zgodnie z treścią powyższego przepisu nakazał organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie i wyjaśnienie zagadnienia trybu (z urzędu albo na wniosek) wznowienia postępowania oraz – jeżeli organ pierwszej instancji uzna, że postępowanie wznowiono na wniosek – zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy nie był natomiast uprawniony do wiążącego ustalenia, że wznowienie nastąpiło na wniosek, albowiem nawet w przypadku złożenia przez stronę podania z tego rodzaju żądaniem właściwy do wznowienia postępowania organ jest uprawniony do wydania z urzędu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Nie jest również wadliwa ogólna ocena Sądu pierwszej instancji, że organ pierwszej instancji naruszył swoje obowiązki w zakresie pełnego i wyczerpującego ustalenia, wyjaśnienia oraz rozważenia stanu faktycznego sprawy w zakresie realizacji wszystkich przesłanek podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uwzględniając lakoniczność prezentacji i oceny materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji oraz deficyty uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, jako prawidłowe należy ocenić konstatacje, że przesłanka nowych okoliczności lub dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została poddana przez organ pierwszej instancji należytej weryfikacji. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie wskazał, czy i w jakim zakresie uznaje, że ujawnione po wydaniu ostatecznej decyzji i istniejące w dniu jej wydania oraz nieznane organowi istotne w sprawie nałożenia kary pieniężnej informacje stanowią nowe okoliczności lub nowe dowody. W tym zakresie organ pierwszej instancji musi uwzględnić, że czym innym jest nowa okoliczność, a czym innym nowy dowód w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jeżeli, jak można wnioskować z lektury uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ ten przeprowadził już w ramach wznowionego postępowania dowody z zeznań świadków, dokumentów i oględzin, to należy przyjąć, że dowody te nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a zatem jako przesłanka wznowienia mogą one jedynie dotyczyć jedynie istotnych w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania tej decyzji i nie były znane organowi pierwszej instancji. Zagadnienie to wymaga jednak precyzyjnego ustalenia i wyjaśnienia w postępowaniu pierwszej instancji, a ponieważ jest to zasadnicza podstawa możliwości orzekania na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, brak było podstaw do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Po czwarte, oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art 8 § 1 k.p.a. przez "pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób rażąco naruszający zaufanie strony do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez związanie organu I instancji nakazem ponownej weryfikacji zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania, podczas gdy to P. Ś. złożył odwołanie od decyzji organu orzekającej karę prawie 20-krotnie niższą od jej wysokości ustalonej w decyzji pierwotnej.". Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do kontroli zachowania przez organ odwoławczy zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu zakres kontroli legalnościowej jest bowiem, jak już wskazano, ograniczony i koncentruje się wokół przesłanek z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2a k.p.a. oraz powiązanych z nimi norm podlegających konkretyzacji w danej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.