Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2238/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 11, 15, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Mirosław Montowski, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki (spr.), Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2022 r. nr 1477/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej oraz opinii kominiarskiej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] kwotę 580 zł (słownie pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 7 września 2022 r., nr 1477/22, znak: WOP.7722.447.2022.MP, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 12 lipca 2022 r., nr IOT/149/2022 - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że do PINB wpłynęło 24 czerwca 2019 r., pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, dotyczące usunięcia w lokalu usytuowanym na parterze budynku przy ul. [...] w W. ściany poprzecznej o grubości 30 cm, usztywniającej w części budynku od strony podwórza.

PINB zawiadomieniem z 2 lipca 2019 r., poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Przedstawiciel organu powiatowego 25 września 2019 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że "lokal znajduje się na parterze z wejściem od strony [...] (2 wejścia). W lokalu została wyburzona ściana konstrukcyjna grubości 47 cm na długości 4,75 m; wykonano w miejsce kuchni jest wc (dla osób niepełnosprawnych) wydzielając pomieszczenie ściankami GK. Pan A. S. oświadcza, że nie ma wiedzy w sprawie rozbiórki ww. ściany konstrukcyjnej jak i wykonanych robót związanych z doposażeniem lokalu w WC dla niepełnosprawnych (...) Najemca oświadcza, że lokal jest wynajmowany od 2016 r."

Organ powiatowy postanowieniem z 2 października 2020 r., nr IOT/191/2020, nałożył na Miasto Stołeczne Warszawa obowiązek sporządzenia i dostarczenia w wyznaczonym terminie:

"1. oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych wykonanych w lokalu użytkowym na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz ich wpływu na konstrukcję budynku, piwnicę i lokale mieszkalne usytuowane powyżej;(...)

2. aktualnej opinii kominiarskiej z graficznym schematem przewodów wentylacyjnych;

3. zgody udzieloną przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w zakresie ingerencji w części wspólne obiektu - w formie uchwały (...)".

MWINB (w ramach postępowania zażaleniowego) postanowieniem z 23 listopada 2020 r., nr 1841/2020 uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB postanowieniem z 28 kwietnia 2021 r., nr IOT/93/2021 nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:

1. oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych wykonanych w lokalu użytkowym na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz ich wpływu na konstrukcję budynku, piwnicę i lokale mieszkalne usytuowane powyżej;

2. aktualnej opinii kominiarskiej z graficznym schematem przewodów wentylacyjnych".

Organ powiatowy 1 lutego 2022 r., przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że doszło do zmiany najemcy przedmiotowego lokalu gastronomicznego. Obecnie lokal jest wynajmowany przez [...] sp. z o.o.. sp. k. od 15 października 2019 r. Natomiast działalność jest w nim prowadzona od 15 listopada 2019 r. Przedstawiciel ww. spółki oświadczył, że w ww. lokalu wykonano roboty polegające na malowaniu przegród pionowych celem odświeżenia lokalu.

Przy piśmie z 9 czerwca 2022 r., Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] przedłożył dokumenty dotyczące obecnego najemny ww. lokalu.

PINB postanowieniem z 12 lipca 2022 r., nr IOT/148/2022 uchylił własne postanowienie z 28 kwietnia 2021 r. (w treści postanowienia organ powiatowy wskazał błędny numer postanowienia) i postanowieniem z 12 lipca 2022 r., nr IOT/149/2022 nałożył na Miasto Stołeczne Warszawa obowiązek sporządzenia i dostarczenia w wyznaczonym terminie:

"1. oceny technicznej (w formie graficznej i opisowej) robót budowlanych wykonanych w lokalu użytkowym na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) oraz ich wpływu na konstrukcję budynku, piwnicę i lokale mieszkalne usytuowane powyżej tego lokalu;(...)

2. aktualnej opinii kominiarskiej z graficznym schematem przewodów wentylacyjnych".

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...].

MWINB wyjaśnił, że w myśl art. 81 c ust. 1 Pr. bud., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m.in. z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Inkryminowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 P. bud., który stanowi, że: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Powyższy przepis stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do cytowanego powyżej przepisu, organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych, bądź stanu technicznego obiektu budowlanego.

Skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 P. bud. powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Organ powiatowy, jako fachowy pion administracji publicznej, w tym konkretnym przypadku nie może jedynie na podstawie wizualnych oględzin oraz przedłożonego do akt sprawy projektu elementów konstrukcyjnych z czerwca 2019 r., autorstwa mgr inż. M. D. dokonać samodzielnie oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na usunięciu ściany nośnej konstrukcyjnej od strony podwórza, a przede wszystkim ustalić zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia odcinka wyburzonej ściany nośnej do stanu zgodnego z prawem przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej stateczności elementów konstrukcyjnych budynku w pobliżu tego odcinka.

MWINB zgodził się z organem powiatowym, że dokumentacja techniczna przedłożona w sprawie jest projektem napraw i potwierdza fakt wyburzenia ściany nośnej - konstrukcyjnej. Niemniej, powyższy projekt nie zawiera przekrojów przez wszystkie kondygnacje budynku (4 kondygnacje naziemne - powyższe wskazano w dokumentacji technicznej) i zestawień zebranych obciążeń od ścian na wszystkich pozostałych kondygnacjach. Odnośnie proponowanego w ww. opracowaniu rozwiązania podparcia stropu w miejscu wyburzenia dwuteownikiem stalowym HEB200 – zauważył, że w tym opracowaniu nie zostało merytorycznie wyjaśnione, czy takie podparcie będzie wystarczające dla przekazywanych obciążeń nie tylko stropu powyżej, ale także pozostałych kondygnacji w osi przedmiotowego wyburzenia. Nie wykazano także, jak wykonanie takiego podparcia wpłynie na obciążenie stropu poniżej.

W ocenie organu odwoławczego, usunięcie ściany nośnej konstrukcyjnej w poziomie parteru ma istotny wpływ na elementy konstrukcyjne i obciążenia na pozostałych kondygnacjach budynku. Dopiero opinia budowlana sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia we wskazanym w sentencji postanowienia zakresie pozwoli ustalić powyższe kwestie. Wątpliwości organu są uzasadnione stwierdzonymi okolicznościami, a przedstawienie opinii technicznej zmierza do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Koszty ekspertyzy ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jeżeli nie zostanie ona dostarczona w terminie lub też niedostatecznie wyjaśni sprawę - organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie takiej oceny na koszt zobowiązanych.

Sprawa dotycząca omawianych robót budowlanych już podlegała ocenie. MWINB w postanowieniu z 23 listopada 2020 r., nr 1841/2020 wskazał m.in., że w dacie wydania poprzedniego rozstrzygnięcia, organ powiatowy nie wykazał istnienia przesłanki uzasadniającej nałożenia takiego obowiązku oraz, że wyjaśnienia wymaga adresat obowiązku podając również, że dopiero, jeżeli brak będzie faktycznej możliwości nałożenia obowiązku na inwestora w dalszej kolejności zobowiązanym jest właściciel. Organ powiatowy prowadząc ponownie postępowanie w ww. sprawie, wykazał zasadność i konieczność nałożenia obowiązku w oparciu o art. 81 c ust. 2 Pr. bud.

Organ powiatowy zasadnie nałożył obowiązek na właściciela lokalu, tj. Miasto Stołeczne Warszawa. Zgodnie z art. 81 c ust. 1 Pr. bud.: "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów". Z akt sprawy wynika, że na obecnym etapie brak jest możliwości ustalenia inwestora ww. robót budowlanych. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami (działający w imieniu m.st. Warszawy) wskazuje, że inwestorem jest poprzedni najemca lokalu oraz ze wszelkie obowiązki w tym zakresie przeszły na kolejnych najemców, jako następców prawnych inwestora.

MWINB nie podzielił powyższej argumentacji. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że inwestora nie można ustalić w sposób bezsprzeczny - zasadnym było nałożenie obowiązku na właściciela lokalu. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości nakładania obowiązku na najemcę lokalu, który nie jest inwestorem. W tym zakresie nie następuje następstwo prawne po poprzednich najemcach. MWINB uznał argumenty podniesione w zażaleniu, jako pozostające bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Dodał, że ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Z tym postanowieniem nie zgodziło się Miasto Stołeczne Warszawa – Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 5 października 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości.

Ww. rozstrzygnięciu zarzucono:

"1. naruszenie art. 81c ust 1 Prawa budowlanego z 1994r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku na m.st. Warszawa w sytuacji, gdy m.st. Warszawa nie jest inwestorem;

2. naruszenie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego z 1994r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na m.st. Warszawa obowiązku wykonania oceny technicznej w sytuacji, gdy w sentencji postanowień Organy nie wskazały, jakich konkretnie robót ma dotyczyć opinia, co czyni obowiązek niewykonalnym, a także w sytuacji, gdy Organy w żaden sposób nie wykazały, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, tj. nie wykazały, że powstały uzasadnione wątpliwości, o których mowa w tym przepisie;

3. naruszenie art. 7, 7a, 8,10,11, 77, 80, 81a, 124 § 2 w związku z art. 126 i 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nierozpatrzenie materiału, nierozważenie wszystkich okoliczności, w tym, że wobec jakich konkretnie robót zachodzą wątpliwości co do stanu technicznego (w sentencji ogólnie wskazano na roboty, nie precyzując, o jakie chodzi), a także niewykazania, dlaczego nałożono obowiązek na m.st. Warszawa w sytuacji, gdy nie jest inwestorem robót, a ich inwestor był wskazywany przez m.st. Warszawa w toku postępowania, dlaczego za stronę uznano "[...] sp.j." zamiast "[...] sp.k.".

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący nie jest inwestorem robót, a zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa w pierwszej kolejności obowiązek powinien być skierowany do inwestora, zwłaszcza, gdy inwestor jest znany i brak przeszkód do nałożenia na niego obowiązków. W takim przypadku nałożenie obowiązku na właściciela byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który powinien ponieść niedogodności związane z wykonaniem robót.

Postępowanie dotyczy robót w lokalu użytkowym, do którego skarżący nie ma dostępu. Lokal zgodnie z przekazanymi do PINB umową i aneksami był i jest w dyspozycji najemcy, którym jest obecnie następca prawny (poprzez nabycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa i przejęcie ogółu praw i obowiązków) inwestora. Umowa najmu na czas nieoznaczony zawarta została w 2003 r. Z dokumentów przekazanych przez skarżącego do PINB wynika, że roboty wykonano w czasie trwania tej umowy. Aneksem nr 10 do umowy zawartym [...] października 2019 r., po zakupie zorganizowanej części przedsiębiorstwa dokonanego nw. umową z [...] września 2019 r., do umowy najmu, jako najemcę wpisano [...] sp. z o.o. sp.k. (obecnie pod nazwą [...] sp. k, zgodnie z KRS nr [...]). Spółka ta zgodnie z § 2 aneksu oświadczyła, że zapoznała się z warunkami umowy i przejmuje wszelkie prawa i obowiązki z niej wynikające.

Ww. umową z 30 września 2019r. [...] sp. z o.o. sprzedała na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. wydzieloną część przedsiębiorstwa, stanowiącą restaurację przy ul. [...] (prowadzoną w ww. lokalu wynajmowanym od skarżącego na podstawie umowy najmu z 2003 r.), w skład której wchodziły m.in. "wszelkie nakłady i roszczenia trwale związane z lokalami, poniesione przez Sprzedającą w związku z adaptacją i przystosowaniem lokali, wymienionych w pkt 1 powyżej, na potrzeby działalności Przedsiębiorstwa" (§ 1 ww. umowy).

W § 5 ust 2 ww. umowy z 30 września 2019 r. [...] sp. z o.o. zobowiązała się wykonać obowiązki lub pokryć wszelkie koszty związane z nałożonymi obowiązkami i doprowadzeniem lokali do stanu zgodnego z prawem i treścią ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organy obowiązek niezasadnie nałożyły na m.st. Warszawa, zwłaszcza w świetle postanowień ww. umów najmu i sprzedaży przedsiębiorstwa. Organy nie wykazały, dlaczego nie nałożyły obowiązków na najemcę (następcę prawnego najemcy), jako inwestora. W razie wątpliwości w tym zakresie, nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania, do czego zobowiązuje art. 7, 7a, 8, 10, 11, 77, 80, w związku z art. 107 § 3, 124 § 2 i art. 126 k.p.a. O powyższych faktach związanych z umową najmu i sprzedażą zorganizowanej części przedsiębiorstwa, skarżący informował organy na etapie postępowania I, a następnie II-instancyjnego, jednak nie zostały z zachowaniem ww. zasad postępowania należycie i wyczerpująco wyjaśnione (tylko ogólnikowo wskazano, że nie można nałożyć obowiązków na najemcę, pomijając fakt, że jest on następcą prawnym inwestora).

Z naruszeniem powyższych zasad postępowania, a zwłaszcza art. 10 k.p.a., za stronę uznano "[...] sp.j.", zamiast ww. spółki [...] sp. z o.o. sp. k. (obecnie pn. "[...] sp.k." - zgodnie z KRS nr [...]).

PINB bardzo ogólnikowo wskazał, że opinia ma dotyczyć robót budowlanych w lokalu, nie wskazując, jakich konkretnie robót ma ona dotyczyć. Obowiązek nałożony przez organ w sentencji rozstrzygnięcia powinien być precyzyjny, a nie ogólnikowy. Brak ww. czyni niewykonalnym obowiązek. W rzeczonej sprawie jest to istotne także z tego względu, żeby móc ustalić, czy rzeczywiście wobec konkretnie określonych w sentencji robót zachodzą wątpliwości.

Organy w niewystarczający sposób wskazały, że powstały uzasadnione wątpliwości, czym naruszono art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Postanowieniem PINB z 4 marca 2020 r., nr IOT/62/2020 dopuszczony został dowód w postaci "Projektu elementów konstrukcyjnych podtrzymujących ścianę poprzeczną w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W." sporządzony w czerwcu 2019 r., przez mgr inż. M. D., wykonanego na zlecenie najemcy (inwestora).

W ocenie pełnomocnika skarżącego, skoro we wcześniejszym stadium postępowania, jako stronę uznano inwestora (będącego jednocześnie najemcą) i dopuszczono projekt wykonany na zlecenie inwestora (najemcy) - stanowisko organów nie ma uzasadnienia. Organ nadzoru budowlanego posiadający dokumentację techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, może rozstrzygnąć we własnym zakresie sprawę bez nakładania tegoż obowiązku, zwłaszcza, że z tegoż projektu wynika, jakie roboty należy wykonać. Zlecający projekt [...] sp. z o.o. w § 5 ust 2 umowy z [...] września 2019 r., zobowiązała się wykonać obowiązki związane z nałożonymi obowiązkami i doprowadzeniem lokali do stanu zgodnego z prawem oraz treścią ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego.

Postanowienie narusza więc art. 81 c ust 1 i 2 Pr. bud. oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 8, 7a, 10, 11, 61 § 1, 77, 80, 81a, 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został w tej sprawie rozpoznany odrębnie postanowieniem Sądu z 30 listopada 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji naruszały prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Pr. bud. w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organa administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz – na ich koszt. Nie ulega przy tym wątpliwości (w świetle obfitego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie), że art. 81c ust. 2 Pr. bud. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy wiedza organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponuje, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy i takim celom służy.

Żądanie od zobowiązanego przedłożenia fachowej ekspertyzy nie może mieć na celu poszukiwanie szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnie dodatkowych nieprawidłowości w budynku, których usunięcia organ budowlany winien nakazać.

Pamiętać należy, że skoro stosowanie art. 81c ust. 2 Pr. bud., który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinno następować tylko w sytuacjach wyjątkowych (kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości), to tym bardziej starannie i w sposób wynikający z należycie ustalonego stanu faktycznego należy określać adresata tego obowiązku. W judykaturze zauważa się, że w art. 81c ust. 1 Pr. bud. ustawodawca posłużył się alternatywą nierozłączną w zakresie wskazywania podmiotu mogącego być adresatem obowiązku przedłożenia wskazanych tam ocen technicznych lub ekspertyz, np. ekspertyzy technicznej. To nie ustawodawca, a organ prowadzący postępowanie administracyjne, znając jego szczegóły, dokonuje wyboru adresata wskazanego postanowienia w sposób najbardziej właściwy, kierując się przy tym zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 634/19, CBOSA).

Wyjaśnić jednak należy, że co do zasady nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Wynika bowiem z hipotezy art. 81c ust. 1 Pr. bud., co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 489/19, CBOSA). Zasadnie wskazał na taką kolejność adresatów postanowienia wydawanego w trybie art. 81c ust. 2 Pr. bud. WSA w Warszawie, wskazując w wyroku z 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2019/19 (CBOSA), że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości.

Skoro z akt sprawy wprost wynika – czego organ nie kwestionował – że skarżący nie był inwestorem kontrolowanych przez organ nadzoru budowlanego robót i był nim ówczesny najemca lokalu, wyboru adresata obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ prowadzący postępowanie administracyjne i znający jego szczegóły, powinien był dokonać w sposób adekwatny do poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ tego zaniechał, stwierdzając błędnie – pomimo istniejących w aktach spraw umów najmu – że nie można ustalić inwestora. Tym samym, skutkiem braku analizy dowodów w sprawie (a więc z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) organ bez wyraźnej po temu przyczyny adresatem obowiązku uczynił Miasto Stołeczne Warszawa, choć zdawał sobie sprawę, że nie było ono inwestorem.

Słusznie podnosi to pełnomocnik skarżącego, wskazując w odniesieniu do czasu wykonania kwestionowanych robót budowlanych na możliwych inwestorów. Prawdą jest, na o wskazuje pełnomocnik skarżącego, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że roboty budowlane zostały wykonane przez najemcę lokalu, jako inwestora. Niewątpliwie nastąpiło to przed datą pierwszej kontroli PINB, która miała miejsce 25 września 2019 r. Od 26 czerwca 2003 r. najemcą lokalu była [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Umowa ta była wielokrotnie zmieniana w drodze aneksów, w zakresie dotyczącym również osoby najemcy. Jak wynika z aneksu nr 8 do ww. umowy, wobec odstąpienia od umowy najmu przez najemcę [...] sp. z o.o. z [...] stycznia 2017 r. nowym najemcą została od 3 marca 2017 r. [...] sp. z o.o. w W. Zgodnie z aneksem nr 9 do ww. umowy, podpisanym przez strony 14 marca 2019 r. strony nie dokonały zmiany okresu, na jaki umowa była pierwotnie zawarta (na czas nieoznaczony). Aneksem nr 10 do ww. umowy z [...] października 2019 r., po zakupie zorganizowanej części przedsiębiorstwa dokonanego umową z 30 września 2019 r., do umowy najmu, jako najemcę wpisano nabywcę [...] sp. z o.o. sp.k. (obecnie pod nazwą [...] sp. k, zgodnie z KRS nr [...]). Spółka ta zgodnie z § 2 aneksu oświadczyła, że zapoznała się z warunkami umowy i przejmuje wszelkie prawa i obowiązki z niej wynikające.

Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, w § 5 ust 2 ww. umowy z [...] września 2019 r. [...] sp. z o.o. zobowiązała się wykonać obowiązki lub pokryć wszelkie koszty związane z nałożonymi obowiązkami i doprowadzeniem lokali do stanu zgodnego z prawem i treścią ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Oznacza to, że inwestorem robót budowlanych, kontrolowanych przez PINB była spółka [...] sp. z o.o., natomiast nie leży w gestii organów ustalanie zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, wynikających np. z umów sprzedaży przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części.

Dlatego też, skoro inwestorem była – na co wskazują dowody zebrane w sprawie – [...] sp. z o.o., to organ powinien był na tą spółkę nałożyć obowiązek na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud., a nie na właściciela nieruchomości. Sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa nie oznacza ustania bytu osoby prawnej, zaś taki fakt można też ustalić na podstawie wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym za pomocą wyszukiwarki na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. Niezależnie więc od przyjęcia na siebie zobowiązań przez osoby trzecie, inwestorem dla organów nadzoru budowlanego powinna być ta Spółka, która roboty budowlane wykonała w sposób sprzeczny z prawem. Kwestie regresowego poszukiwania w zakresie ewentualnego niewykonania umowy sprzedaży, o których wspomina pełnomocnik skarżącego, pozostają zaś w wyłącznej kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji.

Z powyższych przyczyn stronami postępowania w sprawie niniejszej nie powinna być ani [...] sp.j., ani [...] sp. z o.o. sp. k. (obecnie pn. "[...] sp.k.").

Dopiero w sytuacji, gdyby organ ustalił w sposób obiektywnie sprawdzalny, że [...] sp. o.o. utraciłaby byt prawny w stosownym postępowaniu (likwidacyjnym lub upadłościowym), wówczas twierdzenie organu o niemożności ustalenia inwestora byłoby do przyjęcia.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ I instancji naruszył zarówno art. 81c ust. 2 (a nie "ust. 1", jak wskazał pełnomocnik skarżącego) Pr. bud. przez nałożenie obowiązku nie na inwestora, a na właściciela - m.st. Warszawa.

Zasadne były też zarzuty skarżącego naruszenia art. 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego w zakresie tego, kto był inwestorem, dowolną ocenę zebranych dowodów w tymże zakresie i brak poprawnego uzasadnienia faktycznego postanowienia, a w konsekwencji nieprawidłowej subsumpcji prawnej w uzasadnieniu prawnym.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy tak wadliwe postanowienie PINB naruszył więc również ww. przepisy, a także art. 15 k.p.a., zobowiązujący go do przeprowadzenia postępowania w pełnym zakresie, a nie wyłącznie w zakresie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. MWINB naruszył przez błędne zastosowanie również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę – związany oceną prawną tut. Sądu – nałoży obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud. na inwestora. Nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości wymagać zaś będzie od PINB wykazania, że osoba prawna, która była inwestorem utraciła ową osobowość prawną w stosownym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.