Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3977/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz orzeczenie I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 205/20 w sprawie ze skargi X. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 13 stycznia 2020 r. nr SKO V/428/6170/317/2019 w przedmiocie zezwolenia na opróżnienie zbiorników i transport nieczystości ciekłych I. uchyla pkt 1., 2., oraz 3. zaskarżonego wyroku; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Skoczowa z 14 listopada 2019 r., nr WK.6324.1.1.2019; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz X. Sp. z o.o. w Y. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 205/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi X. sp. z o.o. w Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 13 stycznia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na opróżnianie zbiorników i transport nieczystości ciekłych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję burmistrza Miasta Skoczów z 14 listopada 2019 r. w części określonej w punkcie III.11 i IV.2; 2. uchylił poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Skoczów z 14 listopada 2019 r. w części określonej w punkcie III.11 i IV.2; 3. oddalił skargę w pozostałej części, 4. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej na rzecz skarżącej kwotę 1297 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z 14 listopada 2019 r. Burmistrz Miasta Skoczowa zezwolił Spółce na prowadzenie na terenie gminy działalności w zakresie opróżniania zbiorników i transport nieczystości ciekłych. Od decyzji tej skarżąca Spółka wniosła odwołanie, kwestionując niektóre warunki określone w zezwoleniu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie dopatrując się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zezwolenia w zaskarżonym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Burmistrza w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. i w związku z art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza w zakresie pkt III ust. 1, co spowodowało nieokreślenie w konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu l instancji w tej części oraz umorzyć postępowanie w I instancji w tej części;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 1aa u.c.p.g. i w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonych pkt III ust. 2, pkt III ust. 3 - w zaskarżonej części - oraz pkt III ust. 9-11, jak też pkt IV ust. 2 i pkt V decyzji Burmistrza, co spowodowało zawarcie w decyzji I instancji elementów nieprzewidzianych w powołanych przepisach u.c.p.g., podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję Burmistrza w tej części oraz umorzyć postępowanie w I instancji w tej części;

- naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części. Podniesiono, że podstawą materialno-prawną zapadłych w sprawie decyzji organów administracyjnych były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej jako: u.c.p.g.) Wskazano, że wykładnia przepisów tej ustawy nie może być dokonywana w oderwaniu od celów, jakie ustawa ta ma realizować i dlatego nie może uwzględniać jedynie interesów przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbioru nieczystości, ale winna również brać pod uwagę obowiązki, jakie ciążą w omawianym zakresie na organach jednostek samorządu terytorialnego.

Podniesiono, że w wyniku wydania decyzji I instancji, utrzymanej następnie w mocy rozstrzygnięciem SKO, w obrocie prawnym pozostały zaskarżone przez skarżącą następujące obowiązki:

1) nałożony w pkt III ust. I decyzji Burmistrza - prowadzenia działalności objętej zezwoleniem z zachowaniem odpowiednich warunków sanitarnych, BHP oraz przestrzegania zasad określonych w ustawie o czystości, jak też w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skoczów;

2) przewidziany w pkt III ust. 2 decyzji Burmistrza - zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielami nieruchomości lub podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą;

3) wskazany w pkt III ust. 3 decyzji Burmistrza - przekazywania odebranych nieczystości ciekłych na wskazaną stację zlewną w części, w jakiej decyzja nakazuje to czynić na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S.;

4) nałożony w pkt III ust. 9 decyzji Burmistrza - pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości;

5) wyrażony w pkt III ust. 10 decyzji Burmistrza - prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych;

6) przewidziany w pkt III ust. 11 decyzji Burmistrza - dostarczania Burmistrzowi kwartalnej informacji, w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy informacja, o ilości odebranych nieczystości płynnych z nieruchomości, przy czym informacja powinna zawierać adres nieruchomości, ilość odebranych ścieków z nieruchomości oraz datę wykonanej usługi;

7) wskazany w pkt IV ust. 2 decyzji Burmistrza - wypowiedzenia, po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, umów zawartych z właścicielami nieruchomości na odbiór i transport nieczystości ciekłych.

Podano, że utrzymane zostało również postanowienie zawarte w pkt V decyzji Burmistrza, zgodnie z którym zezwolenie może zostać cofnięte bez odszkodowania przed upływem terminu określonego w decyzji Burmistrza w przypadku naruszania warunków zezwolenia, w trybie art. 9 ust. 2 u.c.p.g.

WSA uznał za zasadne jedynie zarzuty dotyczące treści kwartalnego sprawozdania (pkt III.11) i obowiązku wypowiedzenia umów zawartych z właścicielami nieruchomości na odbiór nieczystości po upływie ważności zezwolenia (IV.2). Wskazano, że obowiązek sporządzania kwartalnego sprawozdania wynika z art. 9o u.c.p.g. Przy czym z przepisu tego wynika, że zobowiązanie strony w zaskarżonej decyzji do ujęcia w sprawozdaniu także informacji o adresie nieruchomości, z których odebrano ścieki, ich ilości i daty usługi nie znajduje podstawy prawnej. Jako zasadny ocenił WSA także zarzut odnoszący się do pkt IV.2 decyzji I instancji, w którym skarżący został zobligowany do wypowiedzenia po zakończeniu działalności umów zawartych z właścicielami nieruchomości na odbiór nieczystości. Podniesiono, że w polskim systemie prawa obowiązuje zasada swobody umów, która pozostawia podmiotom wolność zarówno co do woli zawarcia umowy, a także jej rozwiązania, jak i treści, czego normatywnym wyrazem jest art. 3531 k.c. W związku z tym organ administracji, który nie jest stroną umowy, co do zasady nie może władczo w nią ingerować nakazując jej zawarcie lub rozwiązanie, o ile nie znajduje to oparcia w przepisach prawa.

WSA nie uznał natomiast zasadności pozostałych zarzutów skargi.

Odnośnie do uregulowanej w pkt III ust. 1 decyzji Burmistrza kwestii prowadzenia działalności objętej zezwoleniem z zachowaniem odpowiednich warunków sanitarnych, BHP oraz przestrzegania zasad określonych w u.c.p.g., jak też w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Skoczów WSA uznał, że żądanie konkretnego wyspecyfikowanie obowiązków w decyzji nie tylko nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach, ale także jest nieracjonalne, a wręcz niewykonalne. Wskazano, że organ nie ma wiedzy, jakie konkretnie przepisy mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do konkretnego podmiotu, a ponadto zezwolenie udzielane jest na okres 10 lat, a zatem należy przyjąć, że w tym okresie nastąpią jakieś zmiany stanu prawnego. Podano także, że skarżący jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się odbieraniem nieczystości i z tego względu winien znać i przestrzegać przepisy regulujące działalność, którą zawodowo się zajmuje.

Odnośnie do obowiązku zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości, nałożonego w pkt III ust. 2 decyzji Burmistrza, WSA zauważył, że wykładnia systemowa nakazuje ustalać znaczenie tekstów prawnych biorąc pod uwagę ich kontekst systemowy, a więc także inne normy prawne tworzące system, do którego należy wyinterpretowana norma. Podniesiono, że wprawdzie art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., nakładający obowiązek udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, adresowany jest do właścicieli nieruchomości, a nie przedsiębiorców odbierających nieczystości, ale skoro właściciele nieruchomości obowiązani są do zawarcia takich umów, i to w formie pisemnej, to oznacza, że jedyną podstawą do prowadzenia legalnej działalności w zakresie odbierania nieczystości jest zawarcie przez przedsiębiorcę stosownej umowy z podmiotami, od których nieczystości odbiera. Zdaniem WSA słuszność tego stanowiska potwierdza także art. 9o u.c.p.g., zobowiązujący podmiot prowadzący działalność do dołączania do kwartalnego sprawozdania wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie sprawozdawczym przedsiębiorca zawarł umowy na opróżnianie zbiorników oraz tych, z którymi w tym czasie umowy wygasły lub uległy rozwiązaniu.

W kwestii obowiązku przekazywania odebranych nieczystości ciekłych na wskazaną stację zlewną (pkt III 3 decyzji) WSA podniósł, że zapis ten jest kwestionowany tylko w tej części, w jakiej nakazuje to czynić na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S. Zdaniem WSA zapis ten nie nakłada na stronę żadnych nowych obowiązków, a wręcz przeciwnie – warunki te mają być "ustalone z" a nie "ustalone przez", co oznacza, że skarżący także ma wpływ na treść tych ustaleń. W ocenie WSA zastrzeżenie to ma charakter czysto techniczny i organizacyjny, gdyż konieczne może być np. ustalenie dni czy godzin dostaw nieczystości.

W zakresie obowiązku wynikającego z pkt III ust. 9 decyzji Burmistrza tj. pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości WSA wskazał, że umowa o odbiór nieczystości ma charakter umowy adhezyjnej, w związku z czym właściciel nieruchomości nie ma wpływu na cenę usługi. Zdaniem WSA kwestionowany zapis, pozostający w interesie słabszych stron umów czyli członków wspólnoty samorządowej, którą na zewnątrz reprezentuje Burmistrz, wskazuje jedynie, że przedsiębiorca nie może w żądanej od właścicieli cenie usług ukryć jakichś opłat niezwiązanych z ilością pobranych ścieków. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że zapis ten jest dla niej niekorzystny z uwagi na wyłączenie możliwości pobierania zryczałtowanych opłat za serwis, gdyż zapis ten wprost odnosi się do opłat za pobrane nieczystości i nie reguluje należności za serwis kabin przenośnych i ewentualnych kosztów ich udostępnienia.

Odnośnie do obowiązku prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych, nałożonego w pkt III ust. 10 decyzji Burmistrza WSA zauważył, że art. 9o u.c.p.g. nakłada na przedsiębiorcę obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań obejmujących m.in. informację o ilości odebranych z obszaru gminy nieczystości (art. 9o ust. 3 pkt 3 u.c.p.g.) oraz wykaz właścicieli z którymi w okresie sprawozdawczym zawarł umowy, a także takie które uległy rozwiązaniu lub wygasły (art. 9o ust. 4 u.c.p.g.). W ocenie WSA, jeśli na stronie, na mocy ustawy, ciąży taki obowiązek, to towarzyszy mu, niewyrażony wprost w ustawie, obowiązek gromadzenia takich danych źródłowych, które pozwolą na sporządzenie, a w razie potrzeby także weryfikację poprawności i prawdziwości sporządzonego sprawozdania, gdyż stosownie do art. 9u ust. 1 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego zapisu pkt V decyzji Burmistrza, określającego w jakiej sytuacji zezwolenie może być cofnięte bez odszkodowania przed upływem terminu określonego w decyzji Burmistrza, WSA nie stwierdził, aby zapis ten naruszał prawo, gdyż zapisu tego nie można uznać za władcze rozstrzygnięcie. Przywołuje on jedynie przepis ustawowy (art. 9 ust. 2 u.c.p.g.) i jest w istocie pouczeniem (choć niekompletnym), przypominającym o konsekwencjach niezachowania warunków udzielonego zezwolenia. Natomiast w przypadku ewentualnego cofnięcia zezwolenia postepowanie musiałoby być poprzedzone procedurą sanacyjną, gdyż jest to obligatoryjny element wygaszenia zezwolenia, wynikający z przepisu bezwzględnie obowiązującego.

WSA nakazał zatem ponownie rozpoznać sprawę w części, w jakiej decyzja została uchylona wskazując, że organ winien zobowiązać skarżącą do składania sprawozdania tylko o takiej treści i na takich zasadach, jakie przewiduje u.c.p.g.

WSA nie dostrzegł natomiast naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., gdyż uznał, że w zakresie analizowanego zagadnienia trudno mówić o "utrwalonej praktyce". Ponadto wskazano, że mając na względzie art. 6 k.p.a. organ nie jest zobowiązany, a wręcz nie może rozpoznawać danej sprawy w sposób, jaki uważa za niezgodny z prawem tylko dlatego, że inne organy wydały rozstrzygnięcie odmienne w podobnym stanie faktycznym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zaskarżając go w części obejmującej pkt 1, pkt 2 i pkt 3 jego sentencji oraz w części obejmującej uzasadnienie wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. polegającej na przyjęciu, że obowiązki, które powinien spełniać przedsiębiorca, nie powinny być konkretnie wyspecyfikowane w decyzji, podczas gdy powołany przepis wymaga określenia w decyzji konkretnych obowiązków, a nie podania jedynie samych nazw lub kategorii aktów prawnych, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji SKO z 13 stycznia 2020 r. w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Burmistrza z 14 listopada 2019 r. w zakresie pkt III. ust. 1, a więc w części, w jakiej nie określa konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów;

- niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 9o ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz ust. 4 zdanie pierwsze i zdanie drugie u.c.p.g. poprzez wskazanie, że Burmistrz, ponownie rozpoznając sprawę, w części, w jakiej zaskarżona decyzja została uchylona, zobowiąże skarżącą do składania sprawozdania tylko o takiej treści i na takich zasadach, jakie przewiduje u.c.p.g., podczas gdy obowiązek składania kwartalnych sprawozdań oraz elementy tego sprawozdania wynikają już z przepisów u.c.p.g. i nie mogą zostać nałożone w decyzji wydawanej na podstawie tych przepisów;

- niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 i art, 9 ust. 1aa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9o ust. 4 zdanie pierwsze i zdanie drugie u.c.p.g. poprzez uznanie, że obowiązek zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielami nieruchomości lub podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, nałożony w pkt. III. ust. 2. decyzji Burmistrza, mieści się w wymienionych przepisach, podczas gdy powołany obowiązek nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, w szczególności nie stanowi określenia nazwy oraz siedziby przedsiębiorcy, przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem, terminu podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędnego zabiegu z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganego po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, ani innego wymagania szczególnego wynikającego z odrębnych przepisów oraz nie jest określeniem stacji zlewnej;

- niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 i art. 9 ust. 1aa u.c.p.g. poprzez uznanie, że obowiązek przekazywania odebranych nieczystości ciekłych na wskazaną stację zlewną na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S., nałożony w pkt. III. ust. 3 decyzji Burmistrza, mieści się w wymienionych przepisach, podczas gdy powołany obowiązek w części, w jakiej dotyczy wyrażenia "na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S.", nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, w szczególności nie stanowi określenia nazwy oraz siedziby przedsiębiorcy, przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem, terminu podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędnego zabiegu z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganego po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, ani innego wymagania szczególnego wynikającego z odrębnych przepisów oraz nie jest określeniem stacji zlewnej;

- niewłaściwego zastosowania art. 9 ust, 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 i art. 9 ust, 1aa u.c.p.g. poprzez uznanie, że obowiązek pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości, nałożony w pkt III. ust. 9 decyzji Burmistrza, mieści się w wymienionych przepisach, podczas gdy powołany obowiązek nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, w szczególności nie stanowi określenia nazwy oraz siedziby przedsiębiorcy, przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem, terminu podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędnego zabiegu z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganego po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, ani innego wymagania szczególnego wynikającego z odrębnych przepisów oraz nie jest określeniem stacji zlewnej;

- niewłaściwego zastosowania art, 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 i art. 9 ust. 1aa, jak też art 9o ust. 3 pkt 3 oraz ust, 4 zdanie pierwsze i zdanie drugie u.c.p.g., poprzez uznanie, że obowiązek prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych, nałożony w pkt III ust. 10 decyzji Burmistrza, mieści się w wymienionych przepisach, podczas gdy powołany obowiązek nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa, w szczególności nie stanowi określenia nazwy oraz siedziby przedsiębiorcy, przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem, terminu podjęcia działalności, wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędnego zabiegu z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganego po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, ani innego wymagania szczególnego wynikającego z odrębnych przepisów oraz nie jest określeniem stacji zlewnej;

- niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 oraz 6 i art. 9 ust. 1aa u.c.p.g. poprzez uznanie, że postanowienie zawarte w pkt V decyzji Burmistrza, zgodnie z którym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy może zostać cofnięte bez odszkodowania przed upływem terminu określonego w decyzji Burmistrza w przypadku naruszania warunków zezwolenia stanowi w istocie pouczenie, podczas gdy przedmiotowe postanowienie zawiera hipotezę i dyspozycję, jak też zostało umieszczone w części decyzji Burmistrza, która zawiera rozstrzygnięcie, a powołanego postanowienia nie sposób uznać za określenie nazwy oraz siedziby przedsiębiorcy, przedmiotu i obszaru działalności objętej zezwoleniem, terminu podjęcia działalności, wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, niezbędnego zabiegu z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganego po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, ani innego wymagania szczególnego wynikającego z odrębnych przepisów oraz nie jest ono określeniem stacji zlewnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art.145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania administracyjnego w części, w jakiej uchylono zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Burmistrza w części określonej w pkt III. ust. 11 i IV, ust. 2 oraz uchylono decyzję Burmistrza w części określonej w punkcie III. ust. 11 i IV. ust. 2, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w "zakresie analizowanego zagadnienia trudno mówić, o utrwalonej praktyce", podczas gdy do odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza zostały załączone liczne decyzje Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, jak też wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które prezentują jednolitą linię orzekania w sprawie obowiązków mogących znaleźć się w decyzji udzielającej zezwolenia, a zatem w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym jak niniejsza, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Burmistrza w zakresie jej pkt III ust. 1, pkt III ust. 2, pkt III ust. 3 (w zakresie wyrażenia "na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S.") oraz pkt III ust. 9-11, jak też pkt IV ust. 2 i pkt V i umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że w zezwoleniu należy wymienić konkretne obowiązki wynikające z przepisów odrębnych i niewystarczające jest ogólne podanie samych nazw ani kategorii aktów prawnych. Jest to szczególnie istotne, gdyż ocena przestrzegania tych obowiązków jest podstawą ewentualnego podejmowania działań sanacyjnych. Zarzucono, że w pkt III ust. 1 decyzji Burmistrza nie zostały określone konkretne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, lecz jedynie ogólny nakaz przestrzegania jednej ustawy, jednego aktu prawa miejscowego oraz bliżej nieokreślonych warunków sanitarnych i BHP. Ponadto podniesiono, że treść i zasady dotyczące składania kwartalnych sprawozdań wynikają z samej ustawy, przez co powielanie tego rodzaju obowiązku w treści zezwolenia jest nieuprawnione. W związku z tym WSA nie powinien nakazać organowi I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nałożenia obowiązku składania sprawozdania o treści i na zasadach przewidzianych w u.c.p.g.

Podkreślono również, że brak jest jakichkolwiek przepisów u.c.p.g., które mogłyby stanowić podstawę do nałożenia obowiązków określonych w pkt III. ust. 2, pkt III. ust. 3 - w zakresie wyrażenia "na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S." - oraz w pkt III. ust. 9-10, jak też w pkt V, decyzji Burmistrza. Wskazano, że zezwolenie powinno wskazywać stację zlewną, ale nie może określać np. warunków dotyczących odbioru nieczystości przez tą stację. Podniesiono, że nakładając na skarżącego obowiązek zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielami nieruchomości lub podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, wykroczono poza zakres elementów, jakie można określić w zezwoleniu. Podobnie z treści nałożonego obowiązku pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości wynika, że w istocie określa on treść postanowienia umowy mającej łączyć przedsiębiorcę z właścicielem nieruchomości w zakresie sposobu ustalania wynagrodzenia za świadczone usługi, co jest poza sferą, która może być uregulowana w zezwoleniu. Podkreślono, że także obowiązek prowadzenia ewidencji zawartych umów oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług nie znajduje podstawy w żadnym z przepisów prawa. Nie może on bowiem zostać zakwalifikowany jako wymóg szczególny wynikający z odrębnych przepisów, ani też jako jeden z niezbędnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganych po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem. Wskazano, że pkt V. decyzji Burmistrza nie można uznać za pouczenie, gdyż zostało umieszczone w części decyzji zawierającej rozstrzygnięcie i nie sposób domniemywać, że intencja organu udzielającego zezwolenie była odmienna niż wskazuje na to literalne i jednoznaczne brzmienie decyzji. Ponadto rozstrzygnięcie to jest tożsame z treścią przepisu art. 9 ust. 2 u.c.p.g., przy czym pomija ono przewidzianą w tym przepisie procedurę sanacyjną, obejmującą wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszeń, przed cofnięciem zezwolenia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 oraz 2 zaskarżonego wyroku należy uznać za trafne, jednak z tego względu postępowanie administracyjne w tym zakresie powinno zostać umorzone, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Ponadto wskazano, że do odwołania od decyzji Burmistrza zostały załączone liczne decyzje SKO, jak też wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które prezentują jednolitą linię orzekania w sprawie obowiązków mogących znaleźć się w decyzji udzielającej zezwolenia. W związku z tym w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie przyjęto, że w zakresie analizowanego zagadnienia trudno mówić, o utrwalonej praktyce, a w konsekwencji nie zastosowano art. 8 § 2 k.p.a., podczas gdy skarga do WSA powinna zostać uwzględniona w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w braku umorzenia postępowania administracyjnego w części, w jakiej WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO i organu I instancji, tj. w zakresie pkt III. ust. 11 i IV, ust. 2 decyzji Burmistrza.

Podnieść należy, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Chodzi tu o zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki NSA z: 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6406/21, 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1622/09 oraz 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1581/09). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników i transport nieczystości ciekłych. Jest to zatem jedna sprawa administracyjna, w ramach której to organ nakłada na przedsiębiorcę różne obowiązki, a nie rozstrzyga o wniosku przedsiębiorcy w tym zakresie. W związku z tym nawet odstąpienie od nałożenia w zezwoleniu określonego obowiązku nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. W dalszym ciągu bowiem jego przedmiotem jest złożony przez przedsiębiorcę wniosek o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników i transport nieczystości ciekłych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w zakresie analizowanego zagadnienia brak jest utrwalonej praktyki.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek wynikający z art. 8 § 2 k.p.a ciąży na organach administracji, a nie na sądzie administracyjnymi. Ponadto należy podkreślić, że dla zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest, przede wszystkim, ustalenie stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Przy czym w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem (por. np. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20; A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020). W świetle bowiem zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz w powołanym art. 6 k.p.a., zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego, zaś organ może zmienić, nawet już utrwalone stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. W związku z tym organ administracji winien w pierwszej kolejności podejmować rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa materialnego. Dlatego też badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny dokonywane jest pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a nie z ewentualną utrwaloną praktyką.

Natomiast zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podnieść, że regulacje prawne funkcjonujące w ochronie środowiska odróżniają dwa rodzaje aktów administracyjnych reglamentujących prowadzenie działalności wpływającej na stan środowiska – pozwolenia i zezwolenia. Pozwolenie jest innym rodzajem aktu niż zezwolenie. Uzyskanie pozwolenia nie jest bowiem warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, ale warunkiem prowadzenia jej w określony sposób – przez użytkowanie instalacji, której ruch powoduje wprowadzanie do środowiska substancji lub energii. Pod określeniem "zezwolenie" funkcjonują natomiast akty administracyjne reglamentujące możliwość podejmowania określonego typu działalności, przy czym przyczyną wprowadzenia reglamentacji jest również potrzeba zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Są to więc akty, których istnienie i stosowanie dopuszcza obecnie art. 41 Prawa przedsiębiorców (zob. M. Górski, Pozwolenia emisyjne. Ogólne założenia systemu decyzji reglamentujących korzystanie ze środowiska, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 279).

Ważąc zakres ograniczeń w korzystaniu ze środowiska wynikających z treści zezwolenia administracyjnego, którego podstawą jest ochrona środowiska, oraz zakres wolności gospodarczej podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, niezbędne jest zachowanie zasady proporcjonalności w skalę ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie przedmiotowego zezwolenia. Szereg aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska, oprócz nakazu uzyskania zezwolenia lub pozwolenia, formułuje także obowiązki ustawowe skierowane bezpośrednio do podmiotów korzystających ze środowiska. Z tego powodu wydawane zezwolenia i pozwolenia powinny zawierać mniej lub bardziej szczegółowe warunki korzystania ze środowiska. Wymóg zachowania zasady proporcjonalności w określaniu obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska musi być zgodny z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska uregulowanymi w Prawie ochrony środowiska oraz w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Zasada proporcjonalności w korzystaniu z zasobów środowiska zakłada, że ingerencja organu wydającego np. zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie będzie bardziej dotkliwa niż niezbędna dla osiągnięcia celu administracyjnoprawnej reglamentacji. W doktrynie zauważa się, że "Nie ma powodu, aby rezygnować z oceniania uciążliwości koniecznej ingerencji dla ograniczanych przez nią swobód wówczas, gdy materializuje się ona w postaci, obciążających posiadacza pozwolenia, tego typu postanowień dodatkowych. Ponadto, szereg pozwoleń wprowadzanych jest do porządku prawnego właśnie po to, aby – przy pomocy zleceń, warunków, terminów i innych zastrzeżeń – umożliwić władzy wykonawczej takie reagowanie i sterowanie zachowaniami jednostek, aby nie prowadziły one do wywoływania szkód w dobrach i wartościach podlegających ochronie. (...). Ocenie proporcjonalności podlegać powinny w takiej sytuacji nie tylko zastrzeżenia zastosowane w konkretnym przypadku ale także przepisy określające zakres przedmiotowy, czasowy, podmiotowy i przestrzenny obwarowań, które miałyby być umieszczone w decyzjach. Podobnie, jak w przypadku oceny niezbędności tego typu klauzul, również i tym miejscu należy stwierdzić, że charakterystyczny w polskim systemie prawa – brak wypowiedzi ustawodawcy co do granic, w jakich ma być zawarta treść warunków czy zleceń, nie oznacza samo przez się, ani niekonstytucyjności takich przepisów ani dowolności organu zamierzającego wykorzystać pozostawione mu przez ustawodawcę możliwości. Ponieważ zasada współmierności winna być stosowana także przez władze administracyjne, również ich ingerencje, wykorzystujące ustawowe ograniczenia swobód i innych praw konstytucyjnych, muszą być badane pod kątem proporcjonalności wyrządzanych jednostkom dolegliwości". (zob. D.R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 277). Nie można przy tym tracić z pola widzenia tego, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu danej gminy, oprócz wymagań wynikających z treści zezwolenia, musi spełniać także wymagania stawiane prawem w sposób ogólny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejsze sprawy stwierdzić należy, że zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. Zgodzić należy się bowiem ze skarżącą kasacyjnie, że organ udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby bowiem problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia, czy też nawet działań skutkujących cofnięciem zezwolenia. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie treść zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie może mieć dowolnej treści i jest ona określona granicami zakreślonymi przez art. 9 ust. 1, 1aa i 1b, u.c.p.g. Jednakże na organie udzielającym zezwolenia spoczywa obowiązek wskazania w zezwoleniu konkretnych wymagań szczególnych wynikających z przepisów prawa, a nie ogólnego przytoczenia samych przepisów lub też podania nazw aktów prawnych, w dodatku nie do końca sprecyzowanych. Obowiązkiem organu jest zatem jasne i precyzyjne sformułowanie obowiązków, znajdujących oparcie w przepisach prawa, które powinien wypełniać przedsiębiorca.

Zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1 – 6 i art, 9 ust. 1aa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9o ust. 4 u.c.p.g. poprzez nałożenie obowiązku zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z właścicielami nieruchomości lub podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą (w pkt. III. ust. 2 decyzji Burmistrza), nałożenie obowiązku pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z danej nieruchomości (w pkt III. ust. 9 decyzji Burmistrza) oraz nałożenie obowiązku prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych (w pkt III ust. 10 decyzji Burmistrza).

Należy podkreślić, że art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków, niż przewidziane w tych przepisach, czy też modyfikować obowiązków wynikających z innych przepisów prawa. W związku z tym nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości lub podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, jak również obowiązek pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z nieruchomości, czy też obowiązek prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych nie znajduje oparcia w prawie. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 162/14) właściciel nieruchomości, do którego odnosi się art. 6 u.c.p.g., może tylko w jeden sposób wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiorniku bezodpływowym, przez zawarcie umowy z właściwym podmiotem, którym jest przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, zapłacenie za wykonaną usługę oraz udokumentowanie wykonania obowiązku przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. To zatem właściciel nieruchomości, a nie przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować wykonanie obowiązku przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. Oznacza to, że to właściciel nieruchomości musi przechowywać umowę i dowody płacenia i okazać je właściwemu podmiotowi we właściwym trybie (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX 2012, uw. 3 pkt 2a, uw. 4 do art. 6). Tym samym dalej idące nakładanie obowiązków na przedsiębiorcę w zezwoleniu nie ma podstaw ustawowych, tym bardziej że zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o u.c.p.g. Przedsiębiorca ma obowiązek jedynie załączyć do kwartalnego sprawozdania, wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 2, 4 u.c.p.g.). Jednakże z przepisu tego nie wynika, aby organ mógł nałożyć na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązek zawierania umów na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, prowadzenia ewidencji takich umów, czy też ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, jak też wskazywania sposobu pobierania opłat. W powołanym wyroku tym NSA stwierdził ponadto, że przedsiębiorca jest profesjonalistą i ma świadomość, że skoro właściciel nieruchomości jest obowiązany przechowywać umowę na opróżnianie zbiornika bezodpływowego, to przedsiębiorca obowiązany jest z właścicielem nieruchomości zawrzeć umowę w formie pisemnej. Natomiast obowiązek wystawiania faktur czy paragonów stanowiących dowód uiszczenia opłaty za wykonaną usługę wynika z przepisów podatkowych, które przedsiębiorca obowiązany jest stosować wprost – na mocy tych przepisów (T. Kocowski w: red. J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, Publiczne prawo gospodarcze, t. 8A, s. 334-335, nb 687). Wypełnianie przez przedsiębiorcę któregokolwiek z tych obowiązków ustawowych nie wymaga nakładania ich w drodze zezwolenia.

Należy podkreślić, że poprzez wydawanie zezwoleń na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych organ wykonawczy gminy realizuje zadania państwa w dziedzinie ochrony środowiska, zaś przepisy u.c.p.g. realizują funkcję organizatorską (kształtowania zasad korzystania ze środowiska w kontekście jego ochrony) w zakresie ustalania proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określania kryteriów prawidłowości z punktu widzenia prawa ochrony środowiska wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określania kryteriów jakości środowiska, ustanowienia zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby na przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nałożyć obowiązki inne, niż wynikające z obowiązujących przepisów w zakresie materii określonej w art. 9 ust. 1, 1aa i 1b u.c.p.g. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska WSA, że skoro na przedsiębiorcę został nałożony obowiązek przedstawiania sprawozdań, o którym stanowi art. 9o. ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.c.p.g., to z przepisu tego można wywodzić niewyrażony wprost w ustawie obowiązek gromadzenia danych źródłowych niezbędnych do jego sporządzenia, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione rozszerzenie zakresu reglamentacji prowadzonej działalności gospodarczej.

Z podobnych względów zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1 – 6 i art. 9 ust. 1aa u.c.p.g. poprzez nałożenie w pkt III. ust. 3 decyzji Burmistrza obowiązku przekazywania odebranych nieczystości ciekłych na wskazaną stację zlewną na warunkach ustalonych z Miejską Spółką S. sp. z o.o. w S. Wprawdzie nie budzi wątpliwości okoliczność, że w zezwoleniu organ powinien wskazać stację (lub stacje) zlewne, do których nieczystości ciekłe będą dostarczane, gdyż to wynika wyraźnie z treści art. 9 ust. 1aa u.c.p.g. Jednakże z przepisu tego w żaden sposób nie da się wywieść, że organ jest uprawniony także do określenia, na jakich zasadach będzie się odbywało to dostarczanie, czy też do ingerowania w treść warunków wynegocjowanej pomiędzy stronami umowy.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 1 - 6 i art. 9 ust. 1aa u.c.p.g. poprzez określenie w pkt V decyzji Burmistrza, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych może zostać cofnięte bez odszkodowania przed upływem terminu określonego w decyzji Burmistrza w przypadku naruszania warunków zezwolenia stwierdzić należy, że zarzut ten jest zasadny jedynie z uwagi na umieszczenie tego zapisu w części zawierającej rozstrzygnięcie organu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zapis ten może mieć wyłącznie charakter pouczenia, czy też informacji i powinno to jednoznacznie wynikać z treści zezwolenia (decyzji), gdyż jak wskazano wyżej – zezwolenie winno zawierać jasne i precyzyjne sformułowania. Niezasadne jest jednak twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że umieszczenie tego zapisu w decyzji pozbawia ją uprawnienia do poprzedzenia ewentualnego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wdrożeniem procedury sanacyjnej, o czym stanowi art. 9 ust. 2 u.c.p.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie dotyczące cofnięcia zezwolenia musi spełniać wymogi określone przepisami ustawowymi i zapisy znajdujące się w zezwoleniu, niezależnie od ich treści, wymogów tych skutecznie zmienić nie mogą.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 9 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 9o ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 - 8 oraz ust. 4 u.c.p.g., którego skarżąca kasacyjnie upatruje we wskazaniu przez WSA, że organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien zobowiązać skarżącą do składania sprawozdania o treści i na zasadach, jakie przewidują przepisy u.c.p.g. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że zarówno obowiązek składania kwartalnych sprawozdań, jak i elementy tego sprawozdania są regulowane w art. 9o u.c.p.g. i nie ma potrzeby ich przenoszenia do decyzji. Odpowiedzialność podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z tytułu przekazywania nierzetelnych sprawozdań, bądź też nieterminowego ich przekazywania wynika z art. 9xb u.c.p.g. Także z treści art. 9 ust. 2 u.c.p.g. wynika, że nieprzekazywanie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o ust. 2 u.c.p.g., w terminie określonym w tym przepisie stanowi podstawę do cofnięcia zezwolenia. W związku z tym nie ma podstawy do nakładania tego rodzaju obowiązku w zezwoleniu. Nie ma jednak przeszkód, aby informację, bądź też pouczenie o takim obowiązku zawrzeć w zezwoleniu, o ile nie znajdzie się to w części zawierającej rozstrzygnięcie organu i będzie odpowiadać treści określonej przepisami u.c.p.g.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części (pkt 1, 2, 3 wyroku WSA) oraz uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że zarówno uwzględnienie powyższych zarzutów, jak i zarzutów, które zostały uwzględnione w wyroku WSA powoduje, że wydane zezwolenie nie spełniałoby wymogów ustawowych, gdyż nie określałoby wszystkich warunków wymaganych przez art. 9 ust. 1 i ust. 1aa u.c.p.g. Tym samym zezwolenie takie nie mogłoby funkcjonować w obrocie prawnym. Przy czym wyjaśnić należy, że w tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny musiał uchylić rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku pomimo, że podziela stanowisko WSA w tym zakresie, z zastrzeżeniem wynikającym z treści powyższego uzasadnienia.

W związku z tym organ I instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki, mając na względzie wywody zawarte zarówno w uzasadnieniu wyroku NSA, jak i w uzasadnieniu wyroku WSA. Przy czym w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska WSA, organ zobowiązany jest do zastosowania się do wytycznych zwartych w uzasadnieniu wyroku NSA.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając kwotę zasądzoną na rzecz skarżącej Spółki w pkt 4 wyroku WSA, który nie został objęty skargą kasacyjną.