Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 938/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 7, par. 9 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 10 par. 1, art. 24 par. 3, art. 24 par. 1, art. 27 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej; oddala skargę. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia (...) października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2008 r. Nr (...) oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. z dnia (...) września 2008 r. Nr (...), którą orzeczono o odmowie wydania na rzecz K. L. zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr (...), tj. ulicy (...) w miejscowości Ś.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej nr (...), tj. ulicy (...) w miejscowości Śrem - dla działek nr (...) i nr (...), wystąpił K. L., działający w imieniu własnym i w imieniu "A" S.A., przy czym skarżący jest właścicielem działki nr (...), a postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem obejmującym żądanie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu wspólnego dla działek (...) i (...). Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym decyzja wydawana w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, co nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w oparciu o reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji przewidziane w art. 107 § 3 kpa, a nadto regulacje zawarte w postanowieniach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 poz. 430). Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału zdaniem Sądu nakazała uznać, iż wydane w przedmiotowej sprawie decyzje wspomnianym warunkom nie odpowiadają. Sąd wskazał, iż organy obu instancji lakonicznie i bez pogłębionej analizy przyjęły, że proponowany zjazd negatywnie wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu na danym odcinku drogi, jak również, że dla działki skarżącego istnieje alternatywna możliwość obsługi komunikacyjnej. Zdaniem Sądu w sprawie doszło tym samym do przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego, a uzasadniając przyszłe rozstrzygnięcie organy winny wykazać konkretne powody uniemożliwiające - w ich ocenie - pozytywne załatwienie wniosku, np. poprzez wskazanie liczby zjazdów ze wskazanej we wniosku drogi, ze szczególnym opisem okolic planowanego zjazdu i wskazaniem dopuszczalnych norm oraz ich odniesieniem do tej konkretnej sytuacji, co winno mieć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono także, na czym oparto ustalenia dotyczące prognozowanego wzmożenia ruchu drogowego w związku ze zmianą kategorii drogi, nie wskazano czy ewentualnie faktyczny wzrost ruchu drogowego na tej drodze będzie miał w ogóle znaczenie dla wnioskowanego odcinka drogi. Zdaniem Sądu przytoczona argumentacja nie została poparta żadnymi konkretnymi ustaleniami i była niewystarczająca, chociażby z uwagi na fakt, że przynależność dróg do określonej kategorii nie przesądza automatycznie o zmianie natężeniu ruchu na tej drodze. Z kolei wymóg ograniczania liczby i częstotliwości zjazdów na drogach klasy G nie oznacza całkowitego zakazu lokalizowania zjazdów na takich drogach. Sam więc fakt, iż planowany zjazd miałby łączyć nieruchomość skarżącego z drogą klasy G nie przesądza o niedopuszczalności zlokalizowania takiego zjazdu. Za niczym nie udokumentowane Sąd uznał także przyjęcie przez organ, iż przeciwko budowie zjazdu przemawia także sąsiedztwo ze zjazdem do planowanej budowy strażnicy, tj. budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. Organy nie wyjaśniły także na jakim etapie znajduje się projektowana inwestycja budowy strażnicy, nie zawarto też żadnych rozważań na temat budowy wspólnego zjazdu i jego sytuacji, podczas gdy przedmiotowym wnioskiem objęto budowę wspólnego zjazdu dla tych działek. Sąd wskazał, iż dopiero przedstawienie stosownej umowy lub orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej można byłoby uznać za przesłankę świadczącą o istnieniu możliwości innego dojazdu do działki skarżącego. Sąd wskazał na konieczność ustalenia do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć ul. (...) w m. Ś., a następnie ustaleń, czy dopuszczenie lokalizacji wnioskowanego zjazdu odpowiada wymogom określonym przepisami rozporządzenia z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ewentualne stwierdzenie że planowany zjazd spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym, będzie wiązać się z obowiązkowym wskazaniem na czym dokładnie oparto takie ustalenia.

Wyrok Sądu uprawomocnił się w dniu 25 grudnia 2009 r.

Po zwrocie akt sprawy przez sąd administracyjny działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. postanowieniem z dnia (...) lutego 2010 r. znak (...) przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich, jako organowi właściwemu miejscowo i rzeczowo z uwagi na włączenie przedmiotowej drogi do kategorii dróg wojewódzkich.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy działający z upoważnienia Zarządu Województwa Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich decyzją z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) nie zezwolił na lokalizację bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 432 w miejscowości Ś. na działkę nr ewid. (...). Decyzję wydano z powołaniem przepisu art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.).

Odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu w zaproponowanym przez wnioskodawcę miejscu organ w pierwszej kolejności wskazał, iż na mocy uchwały Sejmiku Województwa drodze powiatowej nr (...) nadano status drogi wojewódzkiej, a uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. i od tej daty organem właściwym rzeczowo i miejscowo w przedmiotowej sprawie jest Zarząd Województwa.

W dalszej kolejności organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w trakcie rozpatrywania sprawy wnioskodawca stawił się w siedzibie Zarządu udzielając wyjaśnień w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę ewid. Nr (...), w tym oświadczył, iż planuje na tym obszarze budowę budynku handlowo-usługowego z powierzchnią mieszkalną. Oznajmił również, ze właściciele działki nr ewid. (...) wyrazili zgodę na użyczenie części swojej nieruchomości na potrzeby komunikacyjne działki nr (...). Ta ewentualna alternatywna możliwość obsługi jego działki nie została jednakże sfinalizowana poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wnioskodawca oświadczył również, iż z racji planowanej budowy na działkach sąsiednich nr ewid. (...),(...) i (...) strażnicy – budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. (dalej KP PSP) wnioskował o rozpatrzenie możliwości połączenia zjazdu z jego działki o nr ewid. (...) ze zjazdem zapewniającym dostępność do drogi publicznej działek na których planowane jest to przedsięwzięcie. Wyjaśnił, iż przedstawiciele KP SP wstępnie zaakceptowali taką możliwość. Organ wyjaśnił, iż wobec powyższego w toku postępowania wystąpiono do KP PSP w Ś. oraz do Urzędu Miejskiego o przedłożenie stosownych dokumentów, które potwierdziłyby fakt realizacji ww. inwestycji oraz przedstawiłby ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej działek, na których inwestycja ta będzie zlokalizowana. Na podstawie uzyskanych dokumentów organ ustalił, iż dla terenu, na którym powstać ma budynek KP PSP obsługę komunikacyjną zapewniono dwoma zjazdami z drogi publicznej. Zgodnie z decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...), udzielono zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów drogi powiatowej nr (...) (obecnie droga wojewódzka nr (...)). Jeden ze zjazdów posiadać ma charakter alarmowy, zatem korzystanie z niego w sytuacjach tego wymagających wymagać będzie wstrzymania ruchu i wzmożoną ostrożność uczestników ruchu drogowego. Drugi zjazd będzie miał również ograniczoną dostępność, bowiem przeznaczony jest wyłącznie dla pracowników administracyjnych i mundurowych. Organ podkreślił, iż fakt ustalenia dostępności do drogi wojewódzkiej obszaru, na którym zlokalizowana będzie inwestycja strażnicy, dla której to inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...), jest szczególnym przypadkiem i stanowi odstępstwo od reguły. Przeznaczeniem tej inwestycji nie jest bowiem działalność handlowo-usługowa, lecz ma ona wymiar społeczny i służy zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. W związku powyższym ewentualna możliwość połączenia Zjazdu z działki wnioskodawcy nr ewid. (...) ze zjazdem zapewniającym dostępność do dogi publicznej nieruchomości objętej inwestycją budowy strażnicy mogłaby przyczynić się do powstania wielu zagrożeń dla uczestników ruchu, tym bardziej, że wnioskodawca planuje realizację obiektu handlowo-usługowego, co wiąże się ze zwiększonym natężeniem w ruchu drogowym. Istotną kwestią jest także okoliczność, ze w dniu (...) stycznia 2008 r. została wydana przez Burmistrza Ś. decyzja nr (...) o odmowie ustalenia na rzecz K. L. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego inwestycji na działce nr ewid. (...). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż dla inwestycji w postaci budynku handlowo-mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Brak możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność uchwalenia dla obszaru, na którym znajduje się działka nr ewid. (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie regulował kwestie układu komunikacyjnego zapewniającego obsługę tego obszaru.

Powołując przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych organ uznał, iż wnioskowana lokalizacja zjazdu przyczyni się w znacznym zakresie do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr (...), ponieważ każdy zjazd stanowi punkt kolizji na drodze. Na odcinku drogi wojewódzkiej nr (...), od skrzyżowania ulicy (...) z ulicą (...) do skrzyżowania z ulicą (...) brak jest zjazdów, zapewniających dostępność do drogi publicznej przylegającym do pasa drogowego nieruchomościom. Przywołując wyroki NSA z dnia 31 marca 1999 r. II SA 188/99 oraz WSA w warszawie z dnia 15 maja 2007 r. sygn. IV SA/Wa 395/07 organ odwołał się do zasady zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przewagi interesu społecznego nad interesem jednostki w sytuacji, gdy w grę wchodzi zapewnienie tego bezpieczeństwa. Organ wskazał, że zgodnie z §9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 3 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), na drogach klasy G, do których zaliczana jest droga wojewódzka nr 432, należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższej klasy, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1143/06 w sytuacjach, gdy dojazd z dróg niższych klas jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Ponieważ w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość ustanowienia służebności przejazdu na działce nr ewid. (...), która skomunikowana jest z drogą gminną – ul. (...), uznać należy, że istnieją warunki zapewniające dojazd z działki nr ewid. (...) do drogi niższej klasy, przy czym szczegółowy układ komunikacyjny dla tego obszaru oraz do niej przyległego winien zostać określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji K. L. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie ze złożonym wnioskiem. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, brak uzasadnienia decyzji wskazujący na wszechstronne rozważenie możliwych rozstrzygnięć, bezpodstawne przyjęcie, ze wnioskowane usytuowanie zjazdu będzie negatywnie wpływało na poziom bezpieczeństwa ruchu w sytuacji, gdy wnioskowany zjazd ma jedynie poszerzyć zjazd do działki nr (...), do którego wykonania organy nie zgłaszają zastrzeżeń, jak również bezpodstawne przyjęcie, iż istnieje możliwość skomunikowania działki nr (...) przez działkę nr (...) w sytuacji, gdy właściciele działki nr (...) nie wyrazili dotąd jednoznacznej zgody na przeprowadzenie takiego dojazdu. Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja nie uwzględnia wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W wyroku tym Sąd wyraził stanowisko, iż samo zaliczenie danej drogi do kategorii drogi wojewódzkiej nie skutkuje automatycznie wzmożeniem ruchu drogowego, jak również, że samo usytuowanie zjazdu przyczyni się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów. Pomimo tego wydając zaskarżona decyzję organ nie przeprowadził wnikliwej analizy sprawy w powyższym zakresie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, aby organ sprawdził jaki jest poziom natężenia ruchu, jak również czy to natężenie ma znaczenie dla wnioskowanego odcinka drogi – ul. (...). Aby przyjąć argumentację organu należałoby zaniechać budowy wszelkich zjazdów i skrzyżowań na rzecz budowy samych dróg bezkolizyjnych. Skarżący wskazał, iż przedstawiciele PSP zaakceptowali możliwość wykonania wspólnego zjazdu, co organ winien uwzględnić, gdyż nikt tak dobrze nie jest w stanie ocenić wpływu lokalizacji wnioskowanego zjazdu na bezpieczeństwo jak przedstawiciele KP PSP. W ocenie skarżącego fakt, ze wnioskuje on o wyrażenie zgody na poszerzenie zjazdu do strażnicy jest dodatkowym argumentem przemawiającym na korzyść wniosku. Zdaniem skarżącego brak zjazdu na wskazanym w decyzji odcinku ulicy (...) wynika z potrzeb właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi i jest to argument przemawiający raczej na korzyść wnioskodawcy, gdyż na tym odcinku byłby usytuowany tylko jeden zjazd. Skarżący podniósł, że bezpodstawne jest przyjęcie możliwości skomunikowania jego działki z ulicą (...), bowiem jak dotąd nie dysponuje umową cywilną czy wyrokiem sądu o ustanowieniu służebności przejazdu, na co wskazywał Sąd w swoim wcześniejszym wyroku. Skarżący wskazał także, iż odwołując się do decyzji Burmistrza Ś. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na jego rzecz organ pominął warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym warunki zabudowy zostaną ustalone w przypadku gdy działka posiada dostęp do drogi publicznej. Takiego dostępu jego nieruchomość nie posiada. Zdaniem skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności stanowisko wyrażone przez przedstawicieli Straży Pożarnej, dają podstawy do wydania pozytywnej decyzji w sprawie zgłoszonego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2010 r., nr (...), wydaną z powołaniem się na art. 127 §2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zapadła po wyczerpującym zbadaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazując na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji zjazdu oraz ciążący w związku z tym na organie administracji obowiązek kierowania się zasadami k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wnioskowany zjazd z drogi wojewódzkiej powodowałby istotne zagrożenie w ruchu pieszych i pojazdów poruszających się ta drogą oraz wyjeżdżających z terenu przedmiotowej działki. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy, powołując się na stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazał, jakie warunki techniczne powinny spełniać indywidualne zjazdy z drogi, aby zapewniały bezpieczeństwo w ruchu. Zdaniem organów obu instancji przedmiotowy zjazd takich wymogów nie spełnia. Kolegium wskazało, iż wyrażona w przepisach ustawy o drogach publicznych i utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z jego własności. W świetle tych zasad oraz przepisu art. 140 k.c., który wyznacza granice swobodnego korzystania z rzeczy Kolegium podniosło, iż strona nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji, w tym przypadku zarządcy drogi, do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób jasny i precyzyjny wykazał, że wyrażenie zgody na lokalizację stałego zjazdu kolidowałoby z zasadami bezpieczeństwa, a swoje stanowisko wyczerpująco umotywował w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. L. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na wydaniu decyzji w sposób dowolny bez wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie art. 29 ust. 4 tej ustawy w zw. z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na braku wnikliwej analizy, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli warunków technicznych. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym co do możliwości skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną poprzez działkę nr (...) oraz faktycznego zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu, jak również poprzez nie zbadanie skutków, jakie wiążą się dla skarżącego w związku z pozbawieniem jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku Sądu z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09. Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podkreślił, że decyzje obu instancji wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie przeprowadził żadnej analizy, z której wynikałoby, że w związku ze zmiana kategorii drogi z powiatowej na wojewódzką nastąpiło zwiększenie poziomu natężenia ruchu na przedmiotowej drodze, które ma jakiekolwiek znaczenie dla wnioskowanego odcinka tej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmując żadnych działań które uzasadniałyby jego stanowisko powieliło jedynie pozbawioną uzasadnienia argumentację organu I instancji. Organy obu instancji bezpodstawnie przy tym założyły, że zjazd przeznaczony dla KP PSP ma służyć bezpieczeństwu publicznego, natomiast możliwość połączenia zjazdu z nieruchomości skarżącego ze zjazdem Do strażnicy spowoduje powstanie zagrożenia dla uczestników ruchu. Organ nie uwzględnił stanowiska przedstawicieli PSP, którzy zaakceptowali możliwość takiego jednego, szerokiego zjazdu. Skarżący dodatkowo zarzucił organowi II instancji wydanie decyzji w składzie osobowym, w którym orzekały dwie osoby biorące udział w wydaniu uchylonej przez Sąd decyzji z dnia (...) listopada 2008 r. Zdaniem skarżącego taka sytuacja, zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a., powoduje powstanie wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Kolegium powoływanie się w skardze wyłącznie na zasady ogólne postępowania, bez wskazania w sposób konkretny w którym miejscu organ uchybił prawidłowości procesowania, nie może przesądzać o wadliwości decyzji.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie poparł argumenty zawarte w skardze, akcentując, iż podstawową wadą postępowania administracyjnego było niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wcześniejszym wyroku Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.-dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia legalności kontrolowanego aktu administracyjnego.

Sąd uchylając wcześniejsze decyzje wydane w rozpatrzeniu wniosku wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jak również przeprowadzenia dogłębnej oceny, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość skarżącego. Zaskarżona decyzja podlega ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w aspekcie wypełnienia tych wskazań.

Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy tej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Zgodnie jednak z przepisem art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Właśnie te regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do zjazdów z drogi podstawowe znaczenie mają przepisy § 77 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia . Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów, jak trafnie wskazano w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach, przewiduje dostosowanie zjazdu do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Z kolei § 9 ust. 1 pkt 4 stwierdza, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg wyższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W przypadku ustalenia, a następnie wykazania, że zaprojektowany nowy zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, już ustalenie to stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Odmowa wydania zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G uzasadniona jest także w sytuacji, gdy co prawda nowy zjazd nie zagrażałby bezpieczeństwu w ruchu drogowym w istotnym stopniu, lecz istnieje możliwość skomunikowania danej działki z drogą klasy G poprzez drogę klasy niższej.

W rozpoznawanej sprawie, jak to wynika z przedstawionego wraz z wnioskiem projektu lokalizacji zjazdu, zjazd z drogi publicznej, stanowiącej drogę wojewódzką klasy G (ulicy (...) w m. Ś.) na teren nieruchomości skarżącego (działki nr (...)) zaplanowany został przez wnioskodawcę jako zjazd wspólny z zjazdem na działkę nr (...), na granicy obu tych działek. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, iż taki projekt lokalizacji zjazdu nie uzyskał aprobaty KP PSP, na rzecz której już przed wydaniem wcześniejszej odmownej dla skarżącego decyzji (następnie uchylonej przez sąd administracyjny), decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. znak (...) uzyskała zgodę Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg na lokalizację dwóch zjazdów na potrzeby nowej strażnicy, na działkę nr (...), przy czym żaden z tych zjazdów nie został zaplanowany jako zjazd bezpośrednio przylegający do działki skarżącego (nr (...)). W tych okolicznościach niezasadne okazuje się wskazywanie przez skarżącego, iż projekt lokalizacji jednego wspólnego zjazdu z KP PSP został wstępnie zaaprobowany przez KP PSP. Ta nieformalna zgoda wyrażona została podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu (...) czerwca 2008 r., a więc jeszcze przed wydaniem pozytywnej dla KP PSP decyzji o lokalizacji zjazdów. Tym samym na obecnym etapie sprawy na wskazaną zgodę nie można się powoływać i w oparciu o nią wywodzić, iż obowiązkiem organu było orzeczenie o wydaniu zgody na jeden wspólny zjazd z działek nr (...) i (...).

Okoliczność wydania decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizacje dwóch zjazdów dla KP PSP ma podstawowe znaczenie dla sytuacji prawnej skarżącego, którego wniosek podlegał ponownemu rozpatrzeniu w wyniku uchylenia przez tut. Sąd decyzji wydanych wcześniej w przedmiocie lokalizacji zjazdu, co wymagało uwzględnienia sytuacji faktycznej istniejącej w czasie ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji. W sytuacji faktycznej powstałej w wyniku wydania pozytywnej dla KP PSP decyzji wniosek skarżącego prawidłowo rozpatrzony został jako wniosek o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę stanowiącą własność skarżącego, tj. na działkę nr (...).

Rozpatrujące ponownie sprawę organy administracji uznały, iż w tych nowych okolicznościach faktycznych sprawy uwzględnienie wniosku skarżącego spowodowałoby zlokalizowanie w bezpośredniej bliskości siebie trzech kolejnych zjazdów z drogi klasy wojewódzkiej, przy czym zważyć należy, iż jeden ze zjazdów KP PSP będzie zjazdem alarmowym, a więc priorytetowym i korzystającym ze szczególnych względów z uwagi na cel, jakiemu ma służyć Zjazd planowany przez skarżącego służyłby natomiast obsłudze planowanej przez niego inwestycji – pawilonu handlowo-usługowo-mieszkalnego, a więc inwestycji, której zrealizowanie spowoduje zwiększony ruch pojazdów, co obiektywnie stanowić będzie utrudnienie dla pojazdów korzystających z tego alarmowego zjazdu. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z analizy mapy zasadniczej załączonej przez skarżącego do wniosku z dnia (...) czerwca 2008 r., działka skarżącego wzdłuż ulicy (...) zlokalizowana jest na długości ca. 85 m i jednym bokiem zbliża się do drogi gminnej – ul. (...), przy czym od tej ulicy działkę skarżącego oddziela wąski pas niezabudowanej nieruchomości – działki nr (...), która stanowi własność osób trzecich. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż w tej sytuacji istnieje obiektywna możliwość ustanowienia na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr (...), którym obecnie jest skarżący, służebności przejazdu na działce nr ewid. (...), która jak wskazano skomunikowana jest z drogą gminną – ul. (...). Istnieją tym samym obiektywne warunki zapewniające dojazd z działki nr ewid. (...) do drogi niższej klasy. Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż na wynik sprawy nie ma wpływu wskazywana przez skarżącego okoliczność braku ustanowienia takiej służebności oraz negatywnego wyniku nabycia przez niego działki nr (...). Jak wyżej wskazano podstawowe znaczenie w tej kwestii ma bowiem obiektywna możliwość ustanowienia na jego rzecz przedmiotowej służebności, którą to możliwość urealnia brak zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi nr (...).

Zważyć ponadto należy, iż z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W aspekcie przepisu § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, gdy ustalony stan faktyczny nie potwierdzi niezbędności budowy zjazdu z działki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 wskazał, iż zawarte w powołanym przepisie zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (LEX nr 366231).

Na budowę strażnicy Burmistrz Ś. w dniu (...) czerwca 2008 r. wydał decyzję nr (...) w przedmiocie lokalizacji tej inwestycji celu publicznego. Dla oceny przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje natomiast okoliczność, że skarżący jak dotąd nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez niego na działce nr (...) inwestycji w postaci budowy pawilonu handlowo-usługowego wraz z zabudową mieszkalną Jak wynika z treści decyzji Burmistrza Ś. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) odmowa nie była spowodowana brakiem skomunikowania jego działki z drogą publiczną, lecz wynikała z tego, iż żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż brak możliwości wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy powoduje konieczność uchwalenia dla obszaru, na którym znajduje się działka nr ewid. (...), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie regulował kwestie układu komunikacyjnego zapewniającego obsługę tego obszaru.

Jak wskazano w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku tut. Sądu decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Organ zatem może wyrazić zgodę po należytym przeprowadzeniu postępowania i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Na organie działającym w ramach uznania administracyjnego oprócz przestrzegania zasad obowiązującego prawa, spoczywa obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny. W ocenie Sądu w uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji w sposób wystarczający wykazał, iż w omawianej sytuacji lokalizacja trzeciego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...), a takim byłby wnioskowany przez skarżącego zjazd, spowodowałaby powstanie zagrożenia dla bezpieczeństwa pojazdów. Bezpośrednia bliskość wszystkich trzech zjazdów oraz skrzyżowania z ulicą (...) stanowiłoby bowiem obiektywne zagrożenie dla stanu bezpieczeństwa pojazdów poruszających się drogą nr (...), jak i dla bezpieczeństwa pojazdów wyjeżdżających z ulicy Włókniarzy oraz z nieruchomości, dla których wyrażono zgodę na wykonanie zjazdu, na co wskazano w uzasadnieniu tej decyzji.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze twierdzenia organów o zagrożeniu bezpieczeństwa poparte zostały rzeczowymi argumentami, w wyniku właściwej oceny i analizy materiału dowodowego. Ustalenia organów opierają się zasadniczo na ocenie sytuacji faktycznej powstałej w wyniku zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich klasy G oraz wcześniejszego wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów dla KP PSP. Lokalizacja dwóch zjazdów w bezpośrednim bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego oraz bliskość skrzyżowania z ul. (...) zwalniała organy z obowiązku dokumentowania natężenia ruchu na spornej drodze, w tym także poprzez ewentualne skorzystanie z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego i techniki samochodowej oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem drogowym. W ocenie Sądu nieusprawiedliwione są zarzuty skarżącego zmierzające do kwestionowania uprawnienia Zarządcy Drogi Wojewódzkiej do przeprowadzenia oceny takiej sytuacji i wyrażenia negatywnego stanowiska co do możliwości lokalizacji w tych realiach kolejnego, trzeciego zjazdu na stosunkowo niewielkim odcinku drogi. Zasadne jest również stwierdzenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego spowoduje zwiększony ruch na drodze i sprawi, że ze zjazdu korzystać będzie liczne grono potencjalnych klientów pawilonu handlowo-usługowego.

Wydanie decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu następuje w oparciu o aktualny stan wynikający z organizacji ruchu drogowego. W niniejszej sprawie sposób określenia tych parametrów był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wreszcie podniesiona kwestia, że nieruchomość skarżącej nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, stąd koniecznym jest urządzenie zjazdu w projektowanym miejscu, nie może stanowić wystarczającego argumentu przeciwko odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Ani z treści art. 29, jak również innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy nieruchomość nie graniczy w innym miejscu z drogą publiczną. W przypadku wykazania, że projektowany zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jak również, że istnieje obiektywna możliwość zapewnienia działce skarżącego dostępu do drogi publicznej niższej klasy, odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdu uznać należy za uzasadnioną.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż podejmując zaskarżone decyzje organy obu instancji działały na podstawie prawa nie naruszając zakreślonych ustawowo granic uznania. Sąd zauważa, iż co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom określonym przepisem art. 107 §3 k.p.a., zważyć jednakże należy, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, co oznacza, że także podzielił motywy zawarte w jej uzasadnieniu. Zważyć nadto należy, iż w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogom tym odpowiada. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż podstawową zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organy obu instancji zapewniły także stronie postępowania czynny w nim udział, spełniając tym samym wymogi określone przepisem art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego jakoby udział dwóch członków Kolegium w składzie wydającym zaskarżoną decyzję naruszył przepisy k.p.a. ze względu na fakt, iż osoby te brały również udział przy wydaniu przez Kolegium decyzji z dnia (...) listopada 2008 r. Nr (...), uchylonej następnie wyrokiem tutejszego Sądu z dnia (...) października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 107/09. Strona skarżąca wskazała, iż w tej sytuacji zachodzą wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy, powołując w tym miejscu przepis art. 24 § 3 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż przepis art. 24 § 3 kpa nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę takich wątpliwości nie może wywoływać sam udział członka Kolegium w wydaniu aktu, który następnie został uchylony przez sąd administracyjny z uwagi na odmienną ocenę ustalonego przez organ stanu faktycznego danej sprawy oraz wykazane przez sąd braki dowodowe. W świetle przepisu art. 24 par. 3 k.p.a. muszą zachodzić okoliczności prawne lub faktyczne, które będą stanowić słuszny powód podania w wątpliwość bezstronności pracownika w toku rozpoznawania konkretnej sprawy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż okoliczności powodujące wątpliwości co do bezstronności pracownika mogą dotyczyć życia prywatnego, pracy zawodowej, zajęcia ubocznego, działalności politycznej lub społecznej, wyrażanych lub demonstrowanych publicznie poglądów lub przekonań (tak: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 11, wyd. C.H.BECK Warszawa 2011 str. 154-155). Wskazać nadto należy, iż do sytuacji objętej normą tego przepisu nie odnosi się argumentacja zaprezentowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. (sygn. akt P 57/07), w którym Trybunał wypowiedział się w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego w aspekcie podstaw wyłączenia objętych przepisami art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Jak wyżej wskazano, taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku, gdy samorządowe kolegium odwoławcze rozpatruje odwołanie od nowej decyzji, wydanej w sprawie po wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Wr 376/08), iż "okolicznością mogącą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika jest fakt udziału tego pracownika w wydaniu aktu administracyjnego", lecz zważyć należy, iż stanowisko to zostało zaprezentowane w innym stanie faktycznym, bowiem ocenie Sądu podlegała decyzja wydana w rozpatrzeniu tego samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tej sytuacji, skoro zarzuty zawarte w skardze i okoliczności brane pod rozwagę z urzędu nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić, działając na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ W. Batorowicz