Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 431/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2024 r. nr OA.7722.24.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.W. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 12 lutego 2024 r. nr OA.7722.24.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 października 2023 r. Skarżący, działając przez pełnomocnika – adwokata, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budowy wiat zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], obr. [...].

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. nr PINB.501.30.2023, organ I instancji, działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazanej we wniosku samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...]. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], umarzającą w całości wszczęte postępowanie administracyjne. PINB nadmienił, że w dniu 26 października 2023 r. przez pracowników inspektoratu zostały przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie legalności ww. wiat, podczas których nie stwierdzono przeprowadzania jakichkolwiek robót przebudowy i rozbudowy istniejących wiat od czasu zakończenia postępowania. W ocenie organu I instancji, w powyższej sytuacji zaistniała zatem inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., obligująca organ do odmowy wszczęcia postępowania.

Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem, wnosząc zażalenie do organu odwoławczego.

W wyniku rozpoznania ww. zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r., PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie uprzednio zapadła decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], obręb [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], PWINB utrzymał ww. decyzję w mocy. Następnie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1119/21, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] maja 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] lutego 2021 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich - kojców, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], obręb [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], PWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie Skarżącego od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ powiatowy pierwotnie w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich - kojców, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...], a po zebraniu materiału dowodowego rozpatrywane w zakresie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na ww. działce - zostało zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...].

PWINB zaznaczył również, że w trakcie kontroli organ powiatowy nie stwierdził, aby od czasu zakończenia postępowania pod nr [...], zostały przeprowadzone jakiekolwiek roboty dotyczące przebudowy i rozbudowy istniejących na działce [...] wiat. W ocenie organu odwoławczego, bezzasadny jest zatem zarzut innego zakresu przedmiotowego sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] (budowa, a nie przebudowa), gdy oceniany w prowadzonym postępowaniu stan faktyczny w dacie orzekania (styczeń 2023) to stan po przebudowie dokonanej w 2022 r. Brak jest więc podstaw do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego oceniającego ten sam stan faktyczny, co w dacie wydania ww. ostatecznej decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, wniósł o zmianę wydanych w sprawie postanowień organów poprzez nakazanie wszczęcia postępowania administracyjnego i dalszego jego prowadzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wypadku braku podstaw prawnych i faktycznych do jego zastosowania;

2. wadliwe dokonanie istotnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które nie mogło skutkować wydaniem decyzji co do odmowy wszczęcia postępowania;

3. istotne sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia, a złożonym wnioskiem, ponieważ postępowanie o nr [...], dotyczyło samej budowy wiat, które zostały pierwotnie zakwalifikowane jako samowola budowlana, a nie ich przebudowy w 2022 r.;

4. błędne ustalenie, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego innego zakresu przedmiotowego (budowa, a nie przebudowa), innego okresu wykonania czynności (nieustalona data, a rok 2022), powoduje powagę rzeczy osadzonej, zaś w przedmiotowej sprawie organ nigdy nie wszczął postępowania w zakresie przebudowy wiat w 2022 r., a tym samym nie może istnieć w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja rozstrzygająca, że przebudowa wiat w 2022 r. była legalna lub nie;

5. całkowite pominięcie, że przebudowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani jej zgłoszenia;

6. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak jego realizacji i zaniechanie działań w postaci stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

7. naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

8. naruszenie przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w zw. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. w zakresie naruszenia prawa do obrony, prawa do czynnego udziału w sprawie, prawa do zadawania pytań i uprawienia do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skutkujących nieważnością postępowania poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący ponowił w całości dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zażaleniu na postanowienie PINB. Na wstępie podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym organ nie ma prawa dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz zbierania dowodów, a tym bardziej dokonywania ustaleń faktycznych w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że organ nigdy nie wszczął i nie prowadził postępowania w zakresie legalności przebudowy wiat dokonanej w 2022 r. Organ prowadził postępowania w zakresie samowoli budowlanej w postaci wybudowania wiat przed ww. datą i umorzenie postępowania dotyczyło wyłącznie tego zdarzenia faktycznego, ponieważ tylko w tym zakresie było wszczęte i prowadzone. Nadmienił również, że umorzenie postępowania nigdy nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy i nie może sankcjonować braku podjęcia decyzji w zakresie oceny legalności istniejących obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.)

Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna i z tego względu podlega oddaleniu. W ocenie Sądu Organy I oraz II instancji odmawiając wszczęcia postępowania prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [wszczęcia postępowania], zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą.

W ocenie Sądu prawidłowo Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie w przedmiocie żądanym przez Skarżącego nie mogło być wszczęte z tej przyczyny, że zostało już rozstrzygnięcie ostateczną decyzją PINB w [....] z [...] stycznia 2023r. nr [...].

Skarżący we wniosku z 10 października 2023r. domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej na działce nr [...], polegającej na przebudowie wiat w 2022r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.

Wskazaną powyżej decyzją z [...] stycznia 2023r. PINB w [...] umorzył w całości wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlok. na działce nr ewid. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji PINB wskazał na następujące okoliczności faktyczne ustalone w toku tego postępowania, która stały się następnie przedmiotem oceny, skutkującej stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania. Po pierwsze PINB przyjął na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, że trzy wiaty na działce nr [...] wybudowane zostały w lipcu 2015 roku. Po drugie, Organ ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych 17 października 2022r., że zabudowa ta uległa zmianie od czasu ostatnich oględzin w zakresie pomiarów: zlikwidowano zabudowę przy wiatach od strony wnętrza działki co ograniczyło powierzchnię zabudowy do wykazanych wcześniej pomiarów. W decyzji przedstawiono poszczególne wymiary trzech wiat, jakie istniały już w 2022r. Organ uznał, że skoro wiata nie jest budynkiem, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, nie odnoszą się do niej unormowania § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji Organ przyjął, że realizacja omawianych wiat, nie wymagała pozwolenia na budowę, jak również nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, co doprowadziło Organ do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania.

Wbrew zarzutom skargi, kwestia przebudowy wiat, jaka miała miejsce w 2022r. również była przedmiotem postępowania, zakończonego na mocy decyzji PINB z [...] stycznia 2023r., co wynika wprost z uzasadnienia ww. decyzji. Organ nadzoru budowlanego badał nie tylko kwestę pierwotnej budowy wiat (w tym zakresie przyjął, że miało to miejsce w lipcu 2015r.), lecz również wziął pod uwagę, że w 2022r. doszło do przebudowy, w wyniku której doszło do zmiany powierzchni zabudowy. Organ ustalił parametry wiat na podstawie oględzin przeprowadzonych 17 października 2022r. Tym samym Organy odmawiając wszczęcia postępowania prawidłowo przyjęły, że postępowanie w zakresie wskazanym we wniosku Skarżącego z 10 października 2023r., w tym dotyczące akcentowanej przez Stronę przebudowy wiat w 2022r. było już przedmiotem postępowania, zakończonego ostatecznie na mocy decyzji PINB z [...] stycznia 2023r. Należy również wskazać, że Organ I instancji po otrzymaniu wniosku Skarżącego o wszczęcie postępowania przeprowadził kontrolę na działce nr [...] i nie stwierdził aby od zakończenia postępowania pod sygn. [...] doszło do kolejnej przebudowy lub rozbudowy wiat. Tym samym Organ wyczerpał wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek wyjaśnienia przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie można również tracić z pola widzenia, że Skarżący złożył odwołanie od decyzji PINB z [...] stycznia 2023r., jednakże zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania nie może stanowić środka procesowego, mającego służyć sanowaniu skutków wynikłych z uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art 119 pkt 3 P.p.s.a.