Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1167/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 844/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 844/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie") oddalił skargę J. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "organ", "Kolegium") z [...] czerwca 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: "Wójt") z [...] maja 2019 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...] i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame;

przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z [...] stycznia 2023 r., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty wskazane w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów skarżący kwestionuje wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki nr [...] w odległości trzykrotności frontu tej działki. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W aktualnym stanie prawnym zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Kolegium, zasady te były określone w § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Odnosząc tę regulację do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że z uwagi na parametry działki inwestora, w analizie wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m. Tak wyznaczona odległość granic obszaru analizowanego jest zatem zgodna z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżącego postulat rozszerzenia granic obszaru analizowanego, to należy podkreślić, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Okolicznością taką nie może być w każdym razie to, że budynki rekreacji indywidulanej położone w bliskim sąsiedztwie działki inwestora zostały również wzniesione w warunkach samowoli budowlanej (zob. załącznik graficzny nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji). Z kolei wskazywana w skardze kasacyjnej zabudowa letniskowa, zlokalizowana na działce nr 89, znajduje się po drugiej stronie działki drogowej nr [...], a ponadto w znacznym oddaleniu od działki inwestora, która zresztą ma zapewnioną komunikację za pośrednictwem innej drogi gminnej, tj. działki nr [...]. Można zatem powiedzieć, że działka nr [...] nie pozostaje w jakimkolwiek związku – z punktu widzenia ładu przestrzennego – z działką inwestora. Z analizy urbanistycznej wynika, że działka nr [...] stanowi element zwartego obszaru zabudowy letniskowej powstałej w warunkach samowoli budowlanej na działkach powstałych z podziału działki nr [...] i [...]. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno, co do zasady, nastąpić wokół działki inwestora. Wynika to wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia (verba legis: "właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej"). Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Otóż z punktu widzenia realizacji tych wartości istotna jest analiza istniejącego zagospodarowania z każdej strony działki inwestora. W pewnych wyjątkowych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem okręgowi, ale może to być przykładowo również elipsa. W szczególności, w realiach danej sprawy może zachodzić potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 237/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy jedyną przyczyną, która miała uzasadniać, zdaniem skarżącego, zasadnicze rozszerzenie granic obszaru analizowanego, było objęcie tym obszarem legalnej zabudowy letniskowej położonej w znacznej odległości od działki inwestora oraz po drugiej stronie działki drogowej nr [...]. Tego rodzaju okoliczność nie ma związku z realizacją wartości wskazanych w art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20, CBOSA). Można dodać, że postulowany sposób rozszerzenia granic obszaru analizowanego, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, byłby niedopuszczalny również w świetle zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP). Należy tu się odwołać do powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych zasady prawa polegającej na założeniu, że strona nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Innymi słowy, strona, która dopuściła się naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, nie może być w lepszej sytuacji niż podmiot, który tego prawa przestrzegał.

4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty z punktu 1b petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na liczne różnice, jakie występują między zabudową mieszkaniową a letniskową (rekreacji indywidualnej) na gruncie norm z zakresu prawa budowlanego. Również na gruncie norm dotyczących planowania przestrzennego nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z odrębnymi rodzajami zabudowy, tj. służącymi do realizacji odmiennych funkcji. O tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do nawiązywania, w kontekście wymogu kontynuacji funkcji, do legalnej zabudowy mieszkalniowej zlokalizowanej na działce nr [...] (działka nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym). Zabudowa ta nie tworzy spójnej całości urbanistycznej z zabudową rekreacyjną na działce inwestora. Zabudowa rekreacyjna na działce nr [...] stanowi element zwartego obszaru zabudowy letniskowej powstałej w warunkach samowoli budowlanej na działkach powstałych z podziału działki nr [...] i [...]. W realiach niniejszej sprawy na przeszkodzie przyjęciem proponowanej przez skarżącego rozszerzającej wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji" stoi również, przywołana wyżej, zasada praworządności. W świetle tej zasady, organy demokratycznego państwa prawnego nie powinny przyjmować wykładni rozszerzającej, której wynikiem może być wzmocnienie sytuacji prawnej podmiotów, które dopuściły się działań niezgodnych z prawem. Końcowo należy dodać, że również w sprawie dotyczącej odmowy warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 735/20, oddalił skargę kasacyjną inwestorów. W realiach sprawy II OSK 735/20 również podnoszono, że w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa mieszkaniowa na działce nr [...].

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zostały w ogóle umotywowane przez autora skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mają zatem w istocie charakteru samodzielnego, a jedynie wtórny wobec zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.