Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2048/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, 145 § 1 pkt 1 lit. c) , art. 19, art. 141 § 4, art. 179a z zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 188 z zw. z art. 145 § 1 pkt 2, art. 185 § 1, art. 191
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 w zw. z art. 126, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: z art. 3 ust. 1 pkt 2 pdpkt a) oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 pdpkt a)
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 55 art. 1 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące  higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 61 i art. 62
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
article: art. 33
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1410/21 w sprawie ze skargi M. Ł. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2021 r. nr NHŻ.906.30.2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 18 grudnia 2020 r. nr 3297/20 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nakle nad Notecią, na podstawie m.in. art. 32 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia nakazał M. Ł. (skarżący, zobowiązany), wstrzymać wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów pod nazwą: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]; zaprzestać sprzedaży już wprowadzonych do obrotu ww. produktów oraz zaprzestać reklamy i sprzedaży ww. produktów reklamowanych na stronach internetowych oraz portalach społecznościowych - do czasu zakończenia ww. postępowania wyjaśniającego dotyczącego tych produktów prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazana decyzja PPIS został utrzymana w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy decyzją z 9 lutego 2021 r. nr 3/2021.

Skarga wniesiona przez M. Ł. na ww. rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 552/21.

Z kolei decyzją z 31 maja 2021 r. nr 162/21 PPIS uchylił częściowo rozstrzygnięcie z 18 grudnia 2020 r. w zakresie zakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu, zaprzestania sprzedaży i reklamy produktu pod nazwą [...].

II.

Po stwierdzeniu, że nałożone obowiązki nie zostały wykonane, PPIS w dniu 1 marca 2021 r. skierował do zobowiązanego upomnienie, wzywając do wykonania nałożonego ww. decyzją obowiązku. Z kolei w dniu 13 maja 2021 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr 1/2021.

W efekcie tego, postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. nr 1/21 PPIS na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, 121 i 122 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) nałożył na M. Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr 1/2021 z 13 maja 2021 r.

Nałożono także na zobowiązanego obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.

Wezwano także M. Ł. do uiszczenia grzywny oraz wykonania określonych w tytule wykonawczym nr 1/2021 z 13 maja 2021 r. obowiązków zawartych w pkt I ppkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, pkt II i III decyzji 18 grudnia 2020 r. nr 3297/20 do dnia 30 lipca 2021 r., z zastrzeżeniem możliwości nałożenia dalszych grzywien.

III.

Postanowieniem z 1 września 2021 r. nr NHŻ.906.30.2021 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny.

IV.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1410/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. Ł..

W pierwszej kolejności WSA wskazał, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie 30 lipca 2020 r., do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło po wejściu w życie wskazanej nowelizacji (tj. 26 stycznia 2021 r.), zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy u.p.e.a. w nowym brzmieniu.

Przywołując następnie przepisy regulujące nakładanie grzywien w celu przymuszenia WSA zwrócił uwagę, że podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Istotne jest to, z którego z tych środków strona będzie korzystać, albowiem w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (tj. okoliczności nieistnienia obowiązku bądź też jego wygaśnięcia) gdyż takie zażalenie byłoby w istocie zarzutem. Czym innym bowiem jest postanowienie wydane w przedmiocie zarzutów, a czym innym rozstrzygnięcie odnoszące się do konkretnego środka egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2707/19).

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Zdanie WSA w sprawie została zachowana procedura uprawniająca do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego. Ostateczną decyzją PPIS w Nakle nad Notecią z 18 grudnia 2020 r. nr 3297/20 (częściowo uchyloną decyzją PPIS nr 162/21 z 31 maja 2021 r.), nałożono na M. Ł. obowiązek wstrzymania wprowadzania do obrotu na terytorium RP szeregu produktów oraz zaprzestania sprzedaży już wprowadzonych produktów oraz zaprzestania reklamy tych produktów na stronach internetowych oraz portalach społecznościowych - do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS. Decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Organ przeprowadził także kontrolę wykonania ww. obowiązków i stwierdził, że nie zostały one wykonane.

W konsekwencji powyższego wystosowano do podmiotu zobowiązanego według decyzji upomnienie ze wskazaniem, że w razie dalszego niewykonywania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Doręczenie stronie ww. upomnienia nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie. Natomiast 13 maja 2021 r. PPIS wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2001. Badając zaś, w ramach art. 29 § 1 u.p.e.a., jego prawidłowość Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie narusza on wymogów art. 27 u.p.e.a. W niniejszej sprawie w tytule wykonawczym prawidłowo podano bowiem treść podlegającego egzekucji obowiązku niepieniężnego i jego podstawę prawną. W świetle prawidłowych ustaleń organów inspekcji sanitarnej wyników nie ulega też wątpliwości, że mimo prawidłowego doręczenia ww. tytułu wykonawczego obowiązek wynikający z decyzji nie został przez skarżącego w całości zrealizowany, co skutkowało grzywną.

Odnosząc się do zarzutów o naruszeniu przez organy orzekające przepisów proceduralnych oraz regulujących prawo żywnościowe i weterynaryjne (niewłaściwość organów inspekcji sanitarnej do dokonywania kontroli, brak odpowiedzialności skarżącego za informacje o produktach zamieszczane na stronie internetowej, wygaśnięcie obowiązku "decyzji") Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem tylko wokół samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej (a zatem prawidłowości nałożenia określonych obowiązków przez organy inspekcji sanitarnej), lecz tylko podejmuje działania do jej wykonania stosując dla osiągnięcia tego celu obowiązujące przepisy prawa.

Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego.

Innymi słowy, działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Kontrola legalności decyzji PPIS nakazującej skarżącemu zaprzestanie wprowadzania do obrotu, reklamy i wycofanie z obrotu określonych produktów została przeprowadzona wcześniej we właściwym trybie, prowadząc do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekającego ww. obowiązki. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia składający je może zakwestionować dopuszczalność i prawidłowość skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Może więc podnosić, że organ nie dochował procedury związanej z zastosowaniem określonego środka egzekucyjnego, że środek ten jest zbyt uciążliwy, a w przypadku wspomnianej grzywny, że jej wielkość jest zbyt duża. Tego rodzaju argumenty nie zostały podniesione przez skarżącego, który kwestionuje podważanie przez organ wykonania przez niego egzekwowanego obowiązku. Szczegółowe podstawy zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej określa art. 33 § 2 u.p.e.a. Jednym z nich jest wygaśnięcie obowiązku w całości lub w części, co związane jest z wykonaniem powyższego. Skoro więc kwestia ta może stanowić przedmiot rozważań organu egzekucyjnego w ramach postępowania uruchamianego przez środek ochrony prawnej jakim jest zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, o jakim mowa w art. 33 u.p.e.a., to podnoszenie argumentów podważających istnienie podstaw faktycznych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie może w sprawie odnieść oczekiwanych skutków. Również dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość.

WSA oddalił również wniosek dowodowy sformułowany w piśmie z 26 stycznia 2022 r., dotyczył on bowiem wykazania okoliczności nieistotnych dla oceny legalności zakwestionowanego postanowienia i dlatego już z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie. Jedynie na marginesie wskazał, że zarzuty odnoszące się do prawidłowości nałożenia na skarżącego określonych obowiązków (brak właściwości organów inspekcji sanitarnej, kwestionowanie wprowadzania określonych produktów do obrotu oraz prowadzenia sprzedaży produktów za pośrednictwem sklepu internetowego) były już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 552/21, którym skontrolowano legalność decyzji z 18 grudnia 2020 r. stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego.

Za nietrafne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 48-49 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Przepisy te odnoszą się bowiem do zasad prowadzenia kontroli sanitarnych - kontroli prowadzonej przez kontrolowany podmiot działalności gospodarczej. Tymczasem działania podejmowane w okresie od marca do czerwca 2021 r. (monitorowanie stron internetowych) zmierzały do ustalenia, czy skarżący wykonał obowiązek nałożony decyzją z 18 grudnia 2020 r. i nie były działaniami w ramach kontroli sanitarnej, o której mowa jest ww. przepisach. Stanowiły bowiem działania wierzyciela obowiązku, które podjęte zostały wobec dłużnika - osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku niepieniężnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji określając wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania ww. obowiązku organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 u.p.e.a. Uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w tej konkretnej sprawie nałożenie grzywny skłoni zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Podkreślić również należy, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Nie może to być zatem grzywna, której wysokość nie stanowi dla zobowiązanego żadnej dolegliwości w uiszczeniu.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. Ł. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 w zw. z art. 126 k.p.a., tj. nieważności decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez Organy administracji naruszenia:

▪ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w z art. 3 ust. 1 pkt 2 pdpkt a) oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 pdpkt a) ustawy z 29 stycznia 2004 r. o inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przeprowadzenie kontroli w przedmiotowej sprawie przez nieupoważniony organ administracji publicznej, (tj. organy inspekcji sanitarnej zamiast organów inspekcji weterynaryjnej);

▪ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wydający postanowienie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (tj. ustalenia osoby, która wprowadza do obrotu produkty objęte decyzją o zakazie ich prowadzania do czasu zakończenia postępowania oraz brak ustalenia daty wygaśnięcia decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle n. Notecią nr 3297/20 z dnia 18 grudnia 2020 r.);

▪ przyjęcie, iż złożone przez skarżącego pismo z 2 lipca 2021 r. stanowi zażalenie, bez wezwania skarżącego do doprecyzowania i rozważenia, czy nie należy potraktować złożonego środka zaskarżenia jako zarzutów w myśl art. 33 u.p.e.a., skoro dla organu administracji nie jest wiążąca nazwa nadana pismu przez skarżącego;

wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 19 p.p.s.a. poprzez udział w wydaniu zaskarżonego wyroku sędziego, który brał udział w wydaniu wyroku z 7 września 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 552/21 (tj. dotyczącego decyzji, której rzekome niewykonanie stało się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiotowej sprawie), podczas gdy strona takiego wniosku o wyłączenie nie mogła zgłosić z uwagi na skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym i nieuwzględnienie wniosku o wyznaczenie rozprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów I i II instancji, bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, w tym nieważności zaskarżonego postanowienia.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła:

1. na podstawie art. 179a z zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych postanowień, tj. postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2021 r. (N.HŻ. 906.30.2021) oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle n. Notecią z dnia 30 czerwca 2021 r. (N.HŻ-5173-1-6/20/21);

2. na podstawie art. 188 z zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonych postanowień, tj. postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 1 września 2021 r. (N.HŻ. 906.30.2021) postanowienia Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego w Nakle n. Notecią z dnia 30 czerwca 2021 r. (N.HŻ-5173-1-6/20/21);

3. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4. na podstawie art. 191 p.p.s.a. o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w przedmiocie oddalenia wniosków dowodowych skarżącego;

5. o orzeczenie o kosztach postępowania.

6. przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na wskazane okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W kontekście powyższego należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 19 p.p.s.a., w którym strona wskazuje na udział w postępowaniu przed WSA sędziego, który brał udział w wydaniu innego wyroku z 7 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 552/21, wydanego w sprawie skarżącego, w której oceniano decyzje nakładające obowiązek prawny, podlegający obecnie egzekucji. Skarżący podkreśla, że nie mógł złożyć wniosku o wyłączenie z uwagi na skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym i nieuwzględnienie wniosku o wyznaczenie rozprawy.

Stosownie zatem do art. 19 p.p.s.a., niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Strona uznaje, że skoro sprawę skierowano na posiedzenie niejawne zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., bowiem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na to, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie i nie złożyła wniosku o wyłączenie konkretnego sędziego ze składu, to naruszony tym samym został art. 19 p.p.s.a. Jest to założenie błędne, gdyż wskazany przepis zawiera podstawy tzw. fakultatywnego wyłączenia sędziego na wniosek.

Należy wyjaśnić, że pomiędzy zarejestrowaniem skargi strony w WSA w Bydgoszczy (12 listopad 2021 r. - vide zarządzenie wstępne) a wyznaczeniem kwestionowanego obecnie terminu posiedzenia niejawnego (zarządzenie z 21 marca 2022 r. - posiedzenie odbyło się zaś 12 kwietnia 2022 r.), upłynęły 4 miesiące, a do wydania wyroku 5 miesięcy. W tym okresie strona była wzywana przez Sąd pierwszej instancji do uzupełniania braków formalnych i fiskalnych skargi, a także składała wnioski dowodowe i żądania.

W ramach zarzutu naruszenia art. 19 p.p.s.a. (zawierającego podstawy wyłączenia sędziego na wniosek), nie można zwalczać błędnego - zdaniem strony - niezawiadamiania jej o posiedzeniu niejawnym. Brak powołania w środku odwoławczym innych przepisów, połączony z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej świadczy o bezzasadności tak postawionego naruszenia.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela wywód prawny wyrażony m.in. w wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 1053/19, zgodnie z którym sama okoliczność orzekania konkretnego sędziego w innych sprawach tego samego podmiotu nie świadczy o ziszczeniu się przesłanki wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a.

VII.

Chybiony jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż zdaniem strony WSA bezrefleksyjnie powtórzył w uzasadnieniu wyroku argumentację organów i nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w tym nieważności zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do podnoszonego uchybienia należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest jednolity i już od lat utrwalony pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna zatem umożliwiać zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jest jego pośrednim adresatem, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA.

Przeprowadzonej w tej sprawie przez WSA ocenie zaskarżonych postanowień nie można zarzucić uchybień. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek za posiadające pewną wartość, zwłaszcza porządkującą schemat wypowiedzi, uznać należy odnoszenie się przez WSA do zarzutów skargi czy innych pism stron, niejako "krok po kroku" (z zastosowaniem swoistej metody: zarzut - stanowisko wobec niego), to jednak nie jest to ani prawem narzucone rozwiązanie, ani też nie będzie ono w każdej sytuacji konieczne, a nawet pożądane (zwłaszcza w sytuacji oczywiście niezasadnych zarzutów skargi, na które sąd pierwszej instancji odpowiada poprzez przedstawianie rzeczowej oceny istoty sprawy, faktów i norm mających w niej zastosowanie). WSA nie jest zatem zobowiązany do analizowania "krok po kroku" wszystkich uchybień podnoszonych w skardze i kolejnego ich omawiania, w oderwaniu przede wszystkim od całokształtu rozpatrywanego problemu. Wystarczające jest, aby z uzasadnienia wyroku wynikało wyjaśnienie zajętego stanowiska i ocena podniesionych uchybień w kontekście obowiązku kontroli zaskarżonego aktu, także w pewnym ogólnym całokształcie sformułowanych zarzutów i istoty kontrolowanych rozstrzygnięć administracyjnych. Możliwe jest więc zbiorcze (niejako problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego omawiania. Jak jednak wskazano, kwestią wiodącą w takim przypadku jest to, aby wywód WSA wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku.

Zaskarżony wyrok niewątpliwie zawiera wyjaśnienie stanowiska, dlaczego za zasadne uznano oddalenie skargi na postanowienia wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Nie jest przy tym prawdą, że WSA powtórzył wywody organów oraz nie ustosunkował się do zarzutów skargi. Strona nie chce przyjąć do wiadomości, że z istoty sprawy dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika, że w ramach tej właśnie procedury egzekucyjnej w administracji organy i sądy administracyjne w ogóle nie badają zasadności tytułu wykonawczego, jaki stanowi podstawę wszczęcia egzekucji, jeżeli pozostaje on nadal w obrocie. WSA nie mógł zatem bardziej klarownie i przystępnie wskazać, że z uwagi na odrębności sprawy o nałożenie grzywny w celu przymuszenia, od sprawy dotyczącej zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym czy sprawy kontroli decyzji nakładającej określony obowiązek, będący podstawą egzekucji, nie może aktualnie skontrolować żadnych innych aktów, poza prawidłowością orzeczenia grzywny.

VIII.

Chybione są w konsekwencji także zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Za Sądem pierwszej instancji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Pozostaje poza sporem, że w postępowaniu egzekucyjnym, nie dokonuje się zatem merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny, ani sąd administracyjny nie są więc uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a w istocie takiej właśnie weryfikacji domaga się skarżący, pomimo że decyzje nakładające obowiązek zostały ocenione przez sąd administracyjny z wynikiem dla niego negatywnym (wyrok jest prawomocny).

Idąc dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

W niniejszej sprawie strona w sposób wyraźny sprecyzowała swoje żądanie, jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Aktualne twierdzenia, że organ egzekucyjny powinien był jednak to jasne i niebudzące wątpliwości oświadczenie poddać w wątpliwość, wszczynając procedurę wyjaśnienia rzeczywistego celu, jaki przyświecał skarżącemu, są błędne i nie zasługują na uwzględnienie. Strona sprecyzowała swoje żądanie w sposób klarowny, zaś organ rozpoznał je zgodnie z jego treścią. Nie ma zatem mowy o tym, aby zamiast zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny organ dopatrywał się w piśmie skarżącego zarzutów.

Kończą należy przypomnieć, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 720/20 w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego.

Nie jest także rzeczą sądów administracyjnych udzielanie stronie reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego wskazań, co do dalszych możliwości działania w sprawach, jakie toczy z organami administracji publicznej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.