Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1078/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C., W. C., M. C.-S. i W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 655/20 w sprawie ze skarg U. C., W. C., M. C.-S. oraz W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2020 r. nr DOA.7110.453.2019.JOO w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: U. C. i W. C. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych, M. C.-S. kwotę 400 (czterysta) złotych i W. F. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/20 oddalił skargi U.C., W.C., M.C. oraz W.F. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2020 r., nr DOA.7110.453.2019.JOO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Starosta Bielski decyzją z dnia 13 lutego 2018 r., nr 255/18 zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. sp. z o.o. (dalej zwanej inwestorem) pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych typ "GL 1038" w zabudowie bliźniaczej (nr 1 i 2 oraz nr 3 i 4) na działkach nr [...], [...] położonych przy ul. [...] w R., gmina B. Decyzja ta została przeniesiona na M. sp. z o.o. sp.k. decyzją Starosty Bielskiego z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...].

Skarżący w pismach z dnia 9 i 10 stycznia 2019 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Śląski nie uwzględnił tych wniosków i decyzją z dnia 30 września 2019 r., znak IFXIV.7840.5.50.2018 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bielskiego z 13 lutego 2018 r.

U.C., W.C. i M.C. wnieśli odwołania od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał bowiem, że skarżący nie posiadają legitymacji do kwestionowania decyzji z 13 lutego 2018 r. Zauważył, że U.C. i W.C. swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności działki drogowej nr [...], po której, jak podnoszą, odbywa się dojazd do nieruchomości inwestycyjnych. Ponadto są współwłaścicielami działek nr [...] i [...], druga z nich graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. M.C. swój interes prawny wywodzi natomiast z przysługującego jej prawa własności działki nr [...], a W.F. - działki nr [...].

W ocenie organu planowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania należących do skarżących działek. W szczególności żadne ograniczenia nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Inwestycja nie powoduje przesłaniania, nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego, bądź też możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), zachowane są wymagane odległości budynków i urządzeń od granicy z sąsiednimi działkami. Podkreślił przy tym, że w projekcie budowlanym wskazano, że dojazd do działek inwestycyjnych odbywać się będzie przez działkę nr [...], która prowadzi do ulicy [...], w skład której wchodzą m.in. nieruchomości skarżących. W ocenie organu sam fakt korzystania przez inwestora w celu przechodu i przejazdu z ulicy [...], niebędącej drogą publiczną, lecz składającej się z działek skarżących, ma charakter okoliczności faktycznej, a nie prawnej.

Skarżący wnieśli dwie odrębne skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obu przypadkach zakwestionowali przyjęcie przez organ odwoławczy, że brak jest po ich stronie interesu prawnego do zgłoszenia żądania stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r.

W odpowiedziach na skargi organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie powołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) i stwierdził, że projektowany zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr [...], [...], [...] i [...], natomiast znajduje się on w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Zlokalizowany jest w odległości ponad 70 m od granicy z działką budowlaną nr [...], ponad 77 m od granicy z działką budowlaną nr [...], ok 70 m od działki o charakterze drogowym nr [...], 8,1 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości ok 30 m od granicy działki nr [...]. Przewidziane w ramach spornej inwestycji śmietniki znajdują się w odległości ok. 4 m od granicy działki nr [...]. Spośród zaprojektowanych miejsc postojowych najbliżej działki nr [...], zlokalizowane jest miejsce postojowe na działce nr [...], a jego usytuowanie zaprojektowano w odległości ok. 4 m od granicy z działką nr [...].

Mając na uwadze lokalizację spornej inwestycji względem działki nr [...] Sąd zgodził się z oceną organu odwoławczego, że nie niesie ona ze sobą ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości jej zagospodarowania, w tym wynikających z § 12, § 13, § 19 i § 23 rozporządzenia. Jednocześnie wskazana w projekcie zagospodarowania terenu przebudowa kanalizacji wraz z pogłębieniem przez działki nr [...], [...] i [...] nie została objętym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 13 lutego 2018 r. Przebudowa kanalizacji znajduje się bowiem poza granicami projektu zagospodarowania terenu. Z projektu budowlanego wynika zaś, że uzbrojenie terenu nastąpi według odrębnego opracowania (proj. budowlany, opis techniczny pkt 3.4, s. 26).

Następnie Sąd odniósł się do kwestii dostępu do drogi publicznej. Rozwijając ten wątek zauważył, że dojazd do działek nr [...] i [...] odbywać się będzie przez działkę nr [...]. Działka ta prowadzi do drogi wewnętrznej, tj. ulicy [...] (drogi prywatnej), w skład której wchodzą m.in. nieruchomości skarżących. Z ulicy [...] jest bezpośredni dojazd do drogi publicznej - ulicy [...]. Odnotował, że Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 21 września 2020 r. w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej, sygn. akt I Cz 33/20, w ramach zabezpieczenia, postanowił zezwolić inwestorowi na przejazd i przechód istniejącym szlakiem po działkach nr [...], [...], [...], [...],[...]. W ocenie Sądu okoliczność korzystania przez inwestora w celu przechodu i przejazdu z ulicy [...] jest okolicznością faktyczną, a nie prawną. Wskazywany przez skarżących fakt korzystania przez inwestora z działek nr [...], [...], [...] nie ma podstaw w jakimkolwiek stosunku prawnym, wynika jedynie z faktycznego, konkretnego zachowania się inwestora. Wyraził zarazem pogląd, że z treści § 14 rozporządzenia, który nakazuje zapewnienie odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej, nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Ewentualne naruszenie tego przepisu nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną. Może przesądzać o potencjalnej wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącą adwokatem, wnieśli w jednym piśmie skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Pierwszy z zarzutów dotyczył naruszenia art. 28 K.p.a. przez nieuwzględnienie skarg, mimo że cały zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu tego przepisu, tym samym posiadają status strony w postępowaniu.

Pełnomocnik następnie zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym dokumentów dołączonych do skargi, takich jak opinie biegłego geodety z dnia 24 stycznia 2019 r. i Prezesa OSP R. z dnia 30 marca 2019 r., do których ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkowali się, co doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy. Pełnomocnik zwróciła uwagę na nieuprawnione przyjęcie, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działkach nr [...] i [...], a tym samym, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący wykazali, że nieruchomości, których są właścicielami, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a nadto nieruchomość skarżących W. i U. C. bezpośrednio sąsiaduje z tym terenem, a po nieruchomościach wszystkich skarżących decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono dojazd od i z działki inwestycyjnej do drogi publicznej, czym naruszono interes prawny właścicieli działek tworzących ul. [...].

Ponadto pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, albowiem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej oznacza wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Śląskiemu, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Wojewody Śląskiego i stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego do rozpoznania. Ponadto wniosła o przyznanie skarżącym kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że zamierzeniem inwestycyjnym nie została objęta budowa pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budowa zespołu budynków mieszkalnych (czterech budynków jednorodzinnych) a więc w istocie budowa osiedla takich budynków. Już więc z uwagi na rozmiar i charakter tej inwestycji i korzystanie z drogi dojazdowej będzie ona wpływać na wzrost hałasu, wibracji i zanieczyszczenia powietrza, tzw. immisje pośrednie, co uznać należy także za przejaw oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Konieczność uwzględnienia oceny poziomu takiego hałasu również świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Podkreśliła, że z uwagi na istnienie także przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności do działek w bezpośrednim sąsiedztwie) za nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji uznawać należy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, a nieruchomość skarżących U. i W. C. spełnia ten warunek.

Pełnomocnik zauważyła, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu - kopią mapy ewidencyjnej z naniesionym szlakiem komunikacyjnym, dostęp do drogi publicznej będzie realizowany poprzez ul. [...], położoną na gruntach prywatnych w tym m.in. działkach skarżących, którzy winni zostać uznani za strony postępowania, gdyż oddziaływanie planowanej inwestycji na ich nieruchomości wynika z zaprojektowanej i zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę obsługi komunikacyjnej. Według pełnomocnik, ul. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Skomunikowanie działki inwestorów z drogą publiczną poprzez ul. [...] w sposób oczywisty ogranicza swobodę właścicieli działek ją tworzących w zagospodarowaniu i eksploatacji terenu obejmującego dany odcinek drogi, choćby w zakresie natężenia ruchu, który będzie intensywny. Zwróciła również uwagę na nieprawdziwą ocenę zawartości projektu zagospodarowania terenu wskazując, że zaprojektowana przebudowa kanalizacji nie tylko znajduje się w projekcie, ale nawet znajduje się w granicach obszaru oddziaływania wyznaczonego przez projektanta, także teren ul. [...] znajduje się w tym obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne, z wyjątkiem jednego, odnoszą się do tego samego zagadnienia rozpoznawanego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżących zwalcza stanowisko sądu, według którego organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Zatem kluczowym w sprawie zagadnieniem jest właściwe rozumienie pojęcia strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a., jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do powołanego wyżej, przyjął, że stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 20, przez które rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (treść przepisu w brzmieniu według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to w aspekcie materialnoprawnym nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu, jakim jest pozwolenie na budowę (zob. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474, z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2012/20, LEX nr 3591770). Nie zawsze jednak musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być inna osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także osoba, która nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16, LEX nr 2443026 i 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, LEX nr 2706018).

W sprawie zakończonej decyzją z 13 lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] skarżący nie byli stronami tego postępowania. Jednakże, zgodnie z tym co rozważono, fakt ten nie oznacza, że wyłączona jest możliwość wykazywania przez skarżących, że decyzja ta, a ściślej skutki jakie wywołuje, dotyka ich interesu prawnego.

Z ustaleń przyjętych za podstawę orzekania, mających zresztą oparcie w materiale dowodowym, wynika, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 13 lutego 2018 r. przewidywał dostęp terenu inwestycyjnego do drogi publicznej "poprzez drogę prywatną na działce nr [...]", której inwestor jest współwłaścicielem. Uwidocznione to zostało także na kopii mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, przy czym, czego już nie uwzględniono w części opisowej projektu, dalsze skomunikowanie z drogą publiczną (ulica [...]) przebiega po działkach nr [...], [...], [...], stanowiących własność skarżących, a ponadto przez teren działki nr [...] (należącej do osób niebędących stronami) i działki nr [...]. Ta ostatnia, co stwierdził Starosta Bielski w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r., w ewidencji gruntów oznaczona jest jako należąca do "nieustalonego właściciela", a wcześniejszy wpis do ewidencji Skarbu Państwa wykreślono. Z kolei z pisma Wójta Gminy B. z dnia 3 lipca 2018 r. wynika, że droga na tym odcinku nie figuruje w wykazie dróg gminnych.

Wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji i stanowisku organu odwoławczego fakty te mają znaczenie w procesie ustalania interesu prawnego skarżących w kontekście ich legitymacji do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r. Twierdzenia skargi kasacyjnej wskazują, że skarżący ostatecznie zasadniczo upatrują istnienie po ich stronie interesu prawnego w wadliwym, niezgodnym z przepisami sposobie skomunikowania działek nr [...] i [...] z drogą publiczną na odcinku powyżej działki nr [...], do której inwestor nie posiada tytułu prawnego i znoszeniem uciążliwości z tym związanych. Zatem obojętne dla wyniku sprawy są wszelkie kwestie dotyczące braku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w postaci zachowania wymaganych odległości budynków od granicy z sąsiednimi działkami, usytuowania miejsc postojowych, miejsc do gromadzenia odpadów, zachowania naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi itd., omówione w zaskarżonym wyroku i szczególnie w zaskarżonej decyzji (w sposób odpowiadający merytorycznej ocenie z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości decyzji). Zresztą zarzuty w tej materii mogliby podnosić jedynie skarżący mający tytuł rzeczowy do działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym.

Kontynuując zasygnalizowane wcześniej zagadnienie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zasada ta rozwinięta została w § 14 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Kolejne przepisy rozdziału 2 działu II rozporządzenia określają dalsze szczegółowe warunki dojścia i dojazdu do drogi publicznej.

Oznacza to, zdaniem NSA w składzie orzekającym, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania kwestia związana ze sposobem zaprojektowania dojścia i dojazdu do drogi publicznej ma znaczenie dla oceny interesu prawnego osób będących właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyznaczając taki obszar na potrzeby konkretnej inwestycji uwzględnić trzeba nie tylko charakter i rozmiar projektowanego obiektu budowlanego i urządzeń z nim związanych, funkcję tego obiektu, jego formę, konstrukcję i inne jego cechy charakterystyczne, ale także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Nie można ograniczać zagospodarowania sąsiedniego terenu tylko do możliwości zagospodarowania działek budowlanych w obszarze oddziaływania z punktu widzenia zabudowy. Uwzględnić trzeba, by dojście i dojazd do drogi publicznej zaprojektowane zostało w sposób zgodny z przepisami, w konsekwencji w sposób niekolidujący z interesem prawnym osób mających tytuł prawny do władania gruntem na terenie prowadzącym do drogi publicznej. Nie można się zgodzić z poglądem Sądu pierwszej instancji i stanowiskiem organu odwoławczego, że kwestia braku dostępu do drogi publicznej i "ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia" ma charakter cywilnoprawny i dlatego "nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego" (s. 16 uzasadnienia). Pogląd ten jest nie do zaakceptowania, jest wynikiem błędnego założenia, że oceniając istnienie interesu prawnego osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji należy brać pod uwagę tylko ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd pierwszej instancji celem wsparcia swej argumentacji powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1317/18 (wówczas nieprawomocny). Należy odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1911/19 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku (publ.: LEX nr 3365107). Jednakże NSA w składzie orzekającym z rozważonych wyżej powodów nie podziela zaprezentowanego w tych orzeczeniach poglądu, że z przepisu § 14 rozporządzenia nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (w tamtej sprawie działka, po której odbywał się faktyczny przejazd do drogi publicznej nie była objęta projektem zagospodarowania terenu).

W konsekwencji zasadne są dwa materialne zarzuty skargi kasacyjnej odniesione do art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy, uznające za błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykazywane przez skarżących okoliczności świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego niedającego tytułu do wywodzenia legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji uwzględnieniu podlega także procesowy zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.pa. w związku za art. 7 K.p.a., pomimo jego niedoskonałości konstrukcyjnej (nie został powiązany z przepisami regulującymi postępowanie sądowe, w tym przede wszystkim z art. 133 § 1 P.p.s.a.). Treść dołączonych do skargi dwóch pism: Starosty Bielskiego i Wójta Gminy B., sporządzonych jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji miały znaczenie dla ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sądu.

Dodatkowym argumentem za podzieleniem racji pełnomocnika skarżących jest treść ostatecznego postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia 10 grudnia 2018 r., nr IF XIV.7840.11.61.2018, wydanego w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku skarżących U. i W. C. o wznowienie postepowania zakończonego decyzją z 13 lutego 2018 r., którym Wojewoda uchylił odmowne postanowienie Starosty Bielskiego i orzekł o wznowieniu tego postępowania. Oznacza to, że w innym postępowaniu nadzwyczajnym mającym na celu wzruszenie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę uznano interes prawny i przymiot strony tych skarżących.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że kontrolą sądową objęta została zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie pierwszej instancji wszczęte na skutek wniosków skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 lutego 2018 r. Nie przesądza ona zatem, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza i to w sposób rażący prawo względnie, że była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Na etapie badania legitymacji (interesu prawnego) osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji zagadnienie to nie może być rozważane, możliwe jest dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania nieważnościowego. Z tego powodu postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. jest całkowicie nieuzasadniony.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę, tymczasem ją oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skoro istota sprawy jest wyjaśniona należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Sprawa wraca na etap postępowania z odwołania skarżących od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym nie może już być kwestionowana legitymacja skarżących do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ odwoławczy ustali również, jaki jest stan sprawy, w której doszło do wznowienia postępowania. Aczkolwiek przesłanki wznowienia i stwierdzenia nieważności są odmienne i niekonkurencyjne nie jest możliwe jednoczesne prowadzenie obu tych postępowań w trybie nadzwyczajnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich opłat sądowych (wpisu od skargi, opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz - po stosunkowym rozdzieleniu - kosztów zastępstwa procesowego adwokata w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna została wniesiona, co już stwierdzono, w jednym piśmie procesowym.