Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1236/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt. 2, art. 58 § 1 pkt. 6, art. 189, art. 232 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2751/15 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. nakazuje zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...], z [...] listopada 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] o powierzchni [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] na m. in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2009 r. Podział dokonany został na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami na wniosek Z.G. W uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, że wg ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi lokalne U. Wschodnia część nieruchomości (projektowana działka nr [...]) położona jest w pasie projektowanej ul. [...] ([...]) oraz w strefie uciążliwości hałasowej od tej ulicy. Ponadto przez działkę przebiega projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia PN 2,5 Mpa. W środkowej części przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację drogi oznaczonej symbolem 11KUL. W planie przewidziano również poszerzenie ul. [...] (10KUL) co nastąpi kosztem przedmiotowej części nieruchomości. Ponadto wschodnia część nieruchomości (projektowana działka nr [...]) w części dotyczącej terenu projektowanej linii energetycznej 400kV, oznaczonej na rysunku planu symbolem E pozostaje bez obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z.G. wniósł o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] wydzielony pod przewidzianą do realizacji drogę oznaczoną symbolem 11KUL.

Prezydent Miasta decyzją z [...] marca 2015r. - działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 580), zw. dalej u.g.n., odmówił ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w rejonie ul. [...] w A., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...].

Od powyższej decyzji odwołał się Z.G., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie zasad przepisów art. 98 ust. 1 u.g.n., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego dotyczącego ww. nieruchomości.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stanie się ostateczna. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie odjęcie własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w rejonie ul. [...] w A.. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości ma charakter publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości, za pozbawienie go własności - wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa.

Organ II instancji argumentował, że z dołączonej do akt sprawy pierwszej instancji decyzji podziałowej wynika, że podstawą prawną decyzji o podziale z dnia [...] listopada 2009 r. był art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu II instancji błędne jest twierdzenie, jakoby brak w podstawie prawnej decyzji o podziale art. 98 ust. 1 u.g.n. przesądzał o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem pod drogi publiczne, a tym samym zainteresowanemu nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Za błędną organ uznał także przyjętą przez organ I instancji wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n., który uzależnia nabycie praw do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. znajduje się częściowo w pasie projektowanej ulicy lokalnej bez nazwy, oznaczonej na rysunku symbolem 11 KUL oraz w strefie terenów usług lokalnych oznaczonej na rysunku symbolem U, Południowo, zachodnia część działki nr ew. [...] znajduje się w zasięgu potencjalnego oddziaływania trasy komunikacyjnej planowanej drogi 11KUL. Jednak z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z [...] listopada 2009 r., która zgodna jest ustaleniami planu miejscowego i stała się ostateczna, wynika, że projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną symbolem 11KUL. Skutek prawny decyzji zatwierdzającej geodezyjny podział nieruchomości w postaci przejęcia z mocy prawa własności części nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne, następuje tylko wtedy, gdy postępowanie podziałowe wszczęto na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Podmiot publiczny na podstawie powyższej regulacji staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi. W rezultacie, za błędne organ II instancji uznał stanowisko, iż do przejścia prawa własności na gminę lub inny podmiot publiczny zobowiązany do budowy i utrzymania dróg publicznych, konieczne jest wejście gruntu w skład istniejącej sieci dróg.

Organ II instancji wskazał, że orzeczenie w przedmiocie ustalenia odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1216/11 z 22.03.2012r.). Wywiódł również, że organ pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że drogi lokalne stanowią jedną z klas dróg publicznych, która to klasyfikacja została wprowadzona w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Ponadto jak wynika z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, parametry techniczne i użytkowe dróg publicznych odpowiadających klasie "L", mogą mieć tylko drogi gminne, które mają znaczenie lokalne i służą miejscowym potrzebom.

Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wszystkie przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają stanowisko skarżącego o publicznym przeznaczeniu wydzielonej działki. Zdaniem organu, skutkowało to konsekwencjami prawnymi, jakie wynikają dla prawa własności z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie organu pierwszej instancji dotknięte było uchybieniami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ administracji z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., dokonał wybiórczego zgromadzenia materiału dowodowego i poczynił na jego podstawie ustalenia. Organ błędnie interpretując przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. skupił się na ustaleniach, że prawo własności ww. nieruchomości nie zostało ujawnione na rzecz Miasta w księdze wieczystej.

Mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy doszedł do przekonania, że należy uwzględnić odwołanie i na zasadzie art. 138 § 2 uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent reprezentujący Miasto [...] w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia: (1) prawa materialnego, tj. - art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015r. poz. 782) przez błędne przyjęcie, że wobec działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] nastąpił skutek w postaci wywłaszczenia na rzecz gminy A. w sytuacji, gdy tylko część nieruchomości była przeznaczona drogę, - art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji gdy działka gruntu nr [...] przeznaczona była częściowo pod ulicę a częściowo pod usługi powinno zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie; (2) przepisów postępowania, tj. - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie kwestii przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 138 § 2 przez nieprawidłowe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta[...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] odpowiadała prawu.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/15, uznał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2015r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd wskazał, że zadaniem organu właściwego w sprawie odszkodowania jest ustalenie czy w danym stanie faktycznym zostały spełnione przesłanki z art. 98 u.g.n. do przyznania odszkodowania. Z rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej przy ul. [...] wynika, iż na skutek podziału powstały działki gruntu od [...] do [...] wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewidencyjnym [...] i tylko dwie z wydzielonych działek zostały określone jako przeznaczone pod drogi, mianowicie: (1) projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona została pod poszerzenie ul. [...] oznaczonej symbolem 10KUL; (2) projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona została pod drogę oznaczoną symbolem 11KUL. W rozstrzygnięciu zapisano, że na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. przy wydzielaniu projektowanych działek należy zapewnić dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych przejścia i przejazdu lub nabycia udziałów w prawie własności działek spełniających ten warunek. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2009 r. podano natomiast, że "Wg ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi lokalne U. Wschodnia część nieruchomości (projektowana działka nr [...]) położona jest w pasie projektowanej ul. [...] ([...]) oraz w strefie uciążliwości hałasowej od tej ulicy. Ponadto przez działkę przebiega projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia PN 2,5 Mpa. W środkowej części przedmiotowej nieruchomości przewidziano realizację drogi oznaczonej symbolem 11KUL. W planie przewidziano również poszerzenie ul. [...] (10KUL) co nastąpi kosztem przedmiotowej części nieruchomości. Ponadto wschodnia część nieruchomości (projektowana działka nr [...]) w części dotyczącej terenu projektowanej linii energetycznej 400kV, oznaczonej na rysunku planu symbolem E pozostaje bez obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego"; "stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu projektowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi oznaczonej symbolem 11KUL oraz [...] (proj. [...]) do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została podjęta". Organ pierwszej instancji w decyzji z [...] marca 2015 r. ustalił po pierwsze, że z uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona pod drogę lokalną oznaczoną na rysunku planu symbolem 11KUL i teren usług lokalnych oznaczony symbolem U; po drugie, że z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, iż działka ewidencyjna nr [...] została wydzielona jedynie w części jako droga, a w części jako teren usług lokalnych. Z kolei organ odwoławczy, niejako odnosząc się do powyższego zauważył, iż "jednak z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z dnia [...] listopada 2009 r., która zgodna jest ustaleniami planu miejscowego i stała się ostateczna, wynika, że projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną symbolem 11KUL". Sąd I instancji podzielił ustalenie organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia, że wydzielenie działki gruntu nr [...] nastąpiło jedynie pod drogę oznaczoną w planie symbolem 11KUL, określoną prawidłowo zaś przez organ pierwszej instancji jako drogę lokalną. Drogi klasy lokalne, oznaczone symbolem "L" (drogi lokalne) są drogami zaliczanymi do kategorii "drogi gminne", czyli jednej z kategorii dróg publicznych (art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – obecnie: Dz. U. z 2015r., poz. 460 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe dowodzi, że decyzją zatwierdzającą podział doszło do wydzielenia działki gruntu nr [...] pod drogę lokalną o symbolu 11KUL, jako drogę publiczną, zgodnie z wymogiem art. 98 ust. 1 u.g.n., dającego z kolei - w uregulowaniu ust. 3 - możliwość uzyskania odszkodowania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego powinien podjąć działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego związanego z wyceną nieruchomości. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne i na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę

W skardze kasacyjnej Miasto [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 6 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wobec działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] nastąpił skutek w postaci wywłaszczenia na rzecz gminy [...] w sytuacji, gdy z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie wynikało jednoznacznie, że nieruchomość przeznaczona jest pod drogę publiczna, a ponadto ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona została pod usługi,

2) art. 98 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] wydzielona została pod drogę publiczną, podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości takich stwierdzeń nie zawiera,

3) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w sytuacji braku jednoznacznego wskazania, że działka gruntu nr [...] przeznaczona została pod drogę publiczną, a ponadto gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest pod usługi powinno zostać wypłacone odszkodowanie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie kwestii przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 pkt 2 nieważność postępowania zachodzi m.in. wtedy, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy Miasto [...] może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od Miasta [...] za nieruchomość wydzieloną pod drogę, jeżeli decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te grunty wydał Prezydent Miasta [...] i w związku z tym, czy Miasto [...] miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] orzekającego jako organ II instancji. Wynika to z tego, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...] uznał, że brak jest przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za działki, które zostały wydzielone pod ulice, które stały się własnością Miasta [...]. Wojewoda uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Miasta [...]. Od tego wyroku Miasto [...] wniosło skargę kasacyjną.

Należy w całości podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 526/16, zapadłym na kanwie zbieżnego pod względem faktycznym i prawnym stanu sprawy. Otóż w sprawie odpowiednie zastosowanie mają poglądy wyrażone w uchwale (i w jej uzasadnieniu) NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W sprawie w której podjęto uchwałę odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Miasta [...] z mocy prawa, w wyniku dokonania podziału nieruchomości i wydzielenia jej części pod ulice na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust.1 i art.97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości. Przy czym ewentualne odszkodowanie za przejęte grunty należy ustalić w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n., które przeszły w wyniku podziału na własność podmiotu publicznego, stanowiąc drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta [...] i ustalenia odszkodowania, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej strony także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od Miasta [...] za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent tego miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, Prezydent Miasta [...] nie jest uprawniony do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej (organ państwa) w pierwszej instancji. Organom tym nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem nie obejmuje ich pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 818/05).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) zostało podkreślone, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Zaakcentować należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości.

Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.

Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego.

Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy.

W przedmiotowej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta Miasta [...], działało jako organ administracji właściwy do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w sprawie dotyczącej ustalenia na rzecz Z.G. odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położoną w rejonie ul. [...] w A. wydzieloną pod drogę publiczną. W tej sytuacji Miasto [...] nie było stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę Miasta [...] reprezentowanego przez jego Prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Tymczasem Sąd ten stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien był skargę tę odrzucić. W konsekwencji przyjąć należy, że zachodzą przesłanki art. 183 § 2 pkt 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta [...] odrzucono.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia

-----------------------

1