Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 60/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 15, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 października 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wójta Gminy K. z 28 czerwca 2022 r. ([...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") ww. decyzją z 28 czerwca 2022 r. - po rozpoznaniu wniosku K. S. (zwanego dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym") - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na działce nr [...], obręb S., gmina K. (dalej też jako "Inwestycja"), wskazując w uzasadnieniu, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie: linii zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożył Inwestor, zastępowany przez pełnomocnika, który zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") przez błędne twierdzenie, że nie istniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na brak tzw. "dobrego sąsiedztwa". Skarżący wskazał, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, jednakże wywiódł na podstawie analizy urbanistycznej błędne wnioski, które skutkowały przygotowaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem również zabudowę sytuowaną w tzw. drugiej linii zabudowy (zabudowę dostępną z drogi wewnętrznej), jak na działce nr [...], na której pobudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny dostępny z drogi wewnętrznej (działki nr [...]). Na obszarze analizowanym znajduje się także działka nr [...], która dostępna jest z tej samej drogi publicznej co działka nr [...], tj. z drogi publicznej powiatowej nr [...] (działka nr [...]). Działka objęta wnioskiem (nr [...]) dostępna jest z drogi powiatowej poprzez drogę wewnętrzną (sytuowaną na działce nr [...]). Ponadto Skarżący zarzucił, że decyzja Wójta stanowi obrazę przepisów postępowania - art. 8, art. 9, art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") przez prowadzenie postępowanie w sposób łamiący zaufanie uczestników do władzy publicznej. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Uchylając ww. decyzję Wójta i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania - przywołaną na wstępie decyzją z 28 października 2022 r. - SKO w uzasadnieniu m.in.:

- zaznaczyło, że z uwagi na odnośne regulacje intertemporalne, do przedmiotowej sprawy należy stosować przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie MI"), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- podkreśliło, że w niniejszym postępowaniu już dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, przy czym każdorazowo sporządzona przez Wójta analiza (przy tej samej wielkości obszaru analizowanego) zawierała odmienne ustalenia faktyczne dotyczące kwestionowanej przez Skarżącego linii zabudowy, co wymaga wyjaśnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania;

- odnosząc się do argumentów Wójta o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy, SKO podkreśliło, że: "wprowadzanie chaosu i dysharmonii" nie może stanowić podstawy do odmowy zastosowania wyjątku w zakresie ust. 4 § 4 rozporządzenia MI; "działkami sąsiednimi" są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość; działka nr [...] jest również sytuowana w "drugiej linii zabudowy" i dostępna z drogi wewnętrznej (działki nr [...]), a w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], która dostępna jest z tej samej drogi publicznej, co działka nr [...];

- wskazało, że autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, zaś w przedmiotowych aktach takiego potwierdzenia brak;

- wytknęło, że analiza powinna stanowić dokument odrębny od wyników analizy i obejmować, tak jak owe wyniki, dwie części: tekstową i graficzną.

W konkluzji SKO stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji naruszało art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji SKO wniósł K. S., reprezentowany przez A. S., który - zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co skutkowało brakiem orzeczenia przez organ II instancji co do istoty sprawy i ustalenia warunków zabudowy - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor zaznaczył, że przedmiotowa sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji i że w tej sprawie Wójt wydał trzy decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy (z 01 kwietnia 2019 r., 11 czerwca 2021 r. i 28 czerwca 2022 r.), a SKO, konsekwentnie, trzy decyzje kasatoryjne (z 29 lipca 2019 r., 25 października 2021 r. i 28 października 2022 r.). Podkreślił, że we wszystkich trzech uchylonych decyzjach Wójt ustalił, iż spełnione są wszystkie warunki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, poza rzekomym niespełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jednak z analiz urbanistycznych sporządzonych w kolejnych postępowaniach wynika, że warunek ten jest w istocie spełniony, lecz Wójt konsekwentnie i bezprawnie argumentuje, iż nie jest, bo zabudowa przy drodze wewnętrznej nie pozwala na ustalenie linii zabudowy - pomijając tym samym literalne brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnoszącego się do drogi publicznej, a nie wewnętrznej. Skutkiem rozbieżnych stanowisk ww. organów jest to, że Inwestor po ponad 4 latach od złożenia wniosku (tj. od listopada 2018 r.) nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi co do prawnej możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. Kolejne uchylenie decyzji Wójta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast wydania decyzji zmieniającej, merytorycznej przez SKO powoduje dalsze przedłużanie załatwienia sprawy. Zdaniem Skarżącego, w świetle dotychczasowego stanowiska organu I instancji zachodzi uzasadnione przypuszczenie, graniczące z pewnością, że Wójt podtrzyma dotychczasowe stanowisko odmowne w stosunku do podania o ustalenie warunków zabudowy. Tym bardziej, że - jak stwierdził autor sprzeciwu - organ pierwszej instancji związany jest zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują związania tego organu wytycznymi, a także oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Wobec powtarzających się rozbieżności pomiędzy Wójtem, który konsekwentnie odmawia ustalenia warunków zabudowy, a SKO, uchylającym za każdym razem decyzję organu I instancji, doszło do paraliżu administracji publicznej, który powoduje brak ostatecznej merytorycznej decyzji w sprawie. Wobec powyższego jedyną szansą załatwienia sprawy jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przed organem II instancji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić, także z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tymczasem SKO nie wskazało żadnych przyczyn ewentualnej niemożności zastosowania uprawnień z art. 136 k.p.a., podczas gdy usunięcie wszystkich uchybień stwierdzonych przez ten organ było możliwe na etapie postępowania odwoławczego. W konkluzji Skarżący stwierdził, że tylko orzeczenie reformatoryjne SKO wyeliminuje daleko posuniętą dysfunkcję i paraliż administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Przekazując sprzeciw, SKO w piśmie przewodnim z 19 stycznia 2023 r. wniosło o jego oddalenie.

Postanowieniem z 21 lutego 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 60/23, wydanym na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a." sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 22 lutego 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 22 lutego 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisów art. 64d § 2 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 października 2022 r. ([...]), uchylającej decyzję Wójta Gminy K. z 28 czerwca 2022 r. ([...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną na działce nr [...], obręb S., gmina K. – został wniesiony w niniejszej sprawie przez K. S..

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Należy przy tym podkreślić, że ponieważ w kontrolowanej sprawie Inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986, w skrócie "zm.u.p.z.p."), to na mocy przepisu przejściowego art. 4 zm.u.p.z.p. w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (a nawet sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej - a to z powodów wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Wójta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Wybierając to odstępstwo, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy, podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" ma niewątpliwie charakter ocenny. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest ono równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się w tej sprawie - na obecnym etapie jej wyjaśnienia - wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oto bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w zaskarżonej decyzji przywołany ani razu) - co trafnie wytknięto w sprzeciwie.

W ocenie Sądu, w obowiązującym stanie prawnym nie ma dostatecznych podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.") organ odwoławczy nie ma kompetencji do reformatoryjnego, pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora (jak to jest np. w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia – por. wyrok NSA z 27.03.2009 r., II OSK 443/08, CBOSA). Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w.z. – tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został trafny pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już trzecią z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wniósł w dniu 16 listopada 2018 r. (data wpływu do organu; k. 1 akt adm. I inst.) i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 4 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), że stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

Sąd w niniejszym składzie zgadza się też z twierdzeniem, że jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA).

W świetle dotychczasowych uwag wypada stwierdzić, że jeżeli w kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz trzeci, uznał, że należy zweryfikować, skorygować lub uzupełnić analizę urbanistyczną w zakresie unormowanym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - w skrócie "rozporządzenie MI" – którego przepisy, jak trafnie zauważyło SKO, w kontrolowanej sprawie znajdowały zastosowanie w pierwotnym brzmieniu), to mógł i powinien był to uczynić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (por. też wyrok WSA z 04.03.2021 r., IV SA/Po 1958/20, CBOSA).

Tym bardziej, że - jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji - orzeczona przez ten organ odmowa ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy została oparta wyłącznie na jednej przesłance - braku możliwości ustalenia linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy sąsiednich działek (cyt.: "[w] obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań parametrów dla wnioskowanej inwestycji w zakresie: linii zabudowy", s. 2 decyzji I inst.).

W przypadku tego twierdzenia organ II instancji doszedł do odmiennych wniosków niż organ I instancji, uznając, że z samym tym twierdzeniem, jak i argumentami przywołanymi na jego poparcie, "nie można się zgodzić" (s. 6 decyzji II inst.).

W związku z tym należy podkreślić, że z unormowań dotyczących zasad rozstrzygania spraw o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wydanie decyzji w.z. musi być w zasadzie poprzedzone jedynie wykonaniem stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia MI), powołaniem osoby o odpowiednich kwalifikacjach, która sporządzi projekt decyzji w.z. (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a także dokonaniem niezbędnych uzgodnień (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W kontrolowanej sprawie organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej krytyczna weryfikacja), a powołanie osoby o odpowiednich kwalifikacjach do przygotowania projektu decyzji w.z., a następnie dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu nie stanowią okoliczności, która uzasadniałaby, w okolicznościach tej sprawy, kolejne - już po raz trzeci - przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu w tego rodzaju przypadkach, jak tu analizowany – noszących znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu (pozytywnej) decyzji w.z., uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, CBOSA).

Podkreślić należy jeszcze, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz trzeci – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji nie wymaga, zdaniem Sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice art. 136 § 1 k.p.a. Tym bardziej poza te granice nie wykraczają działania mające polegać na - poruczonym organowi I instancji w zaskarżonej decyzji SKO - ostatecznym ustaleniu / przesądzeniu ("rozwianiu wątpliwości" co do) stanu faktycznego istniejącego w obszarze analizowanym, w kontekście wymogu ustalenia linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, oraz wyjaśnieniu i udokumentowaniu faktu posiadania wymaganych uprawnień przez autora analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji, sporządzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może skorzystać z wyręki organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba. Trzeba mieć wszakże na uwadze, że przepisy ustawy planistycznej nie wymagają sporządzenia analizy przez osobę o szczególnym przygotowaniu zawodowym. To zostało zastrzeżone dla wymogu sporządzenia projektu decyzji w.z. – który to projekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powinna sporządzić osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Odnosząc się jeszcze - ubocznie - do wyrażonego w sprzeciwie w sposób kategoryczny twierdzenia, że przepisy k.p.a. nie przewidują związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, wypada zauważyć, że pod rządem art. 138 § 2a k.p.a. pogląd ten nie jest już przyjmowany w orzecznictwie sądowym jednomyślnie. Można bowiem spotkać stanowisko, zgodnie z którym wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w ww. przepisie, wiążą organ pierwszej instancji (szerzej zob. np. wyrok WSA z 02.06.2021 r., IV SA/Po 57/21, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego adwokata ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.