Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 772/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań M. K. i J. O., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r., nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości w zaskarżonym zakresie, tj. punktu 1 powyższej decyzji Starosty w zakresie działek nr [...]. i [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Umową sprzedaży z [...] lutego 1974 r., akt notarialny Rep. [...], L.W. zbyła na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezabudowaną nieruchomość o powierzchni dwa hektary trzydzieści dziewięć arów dziewiętnaście metrów kwadratowych, położoną w [...] w dzielnicy [...], przy ul. W. i B., na cel budowy domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w [...] w dzielnicy [...] w ramach osiedla mieszkaniowego [...] oraz na cel budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz budowy hoteli robotniczych na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...] przy ul. W.

Wnioskiem z [...] maja 2008 r. T. Z., J. O., A. K., K. S. i M.k K. (następcy prawni L. W.) wystąpili do Prezydenta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...], wywłaszczonej w 1972 r., a zagospodarowanej niezgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej oraz dróg dojazdowych do posesji rolnych zabranych przez Skarb Państwa bez decyzji wywłaszczeniowej i bez odszkodowania.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. M. K. i A. K. wystąpili o zwrot nieruchomości opisanych w akcie notarialnym z [...] lutego 1974 r., Rep. [...], jako działki nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. do powyższego wniosku przyłączyła się J. O.

Pismem z [...] grudnia 2018 r, w nawiązaniu do pism z [...] kwietnia 2018 r,. [...] kwietnia 2018 r. [...] września 2018 r., M. K., A. K. i J. O. sprecyzowali zakres roszczenia o zwrot nieruchomości opisanych w akcie notarialnym z [...] lutego 1974 r. obejmując swoim wnioskiem część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], część działki nr [...], działkę nr [...], działkę nr [...] z obrębu [...], część działki nr [...] i działkę nr [...] lub [...] z obrębu [...], część działki nr [...] oraz część działki nr [...] przyległą do ul. T. z obrębu [...].

Decyzją z [...] października 2020 r. Starosta [...] orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu na rzecz J. O., A. K., M. K. części przejętej aktem notarialnym Rep. Nr [...] z [...] lutego 1974 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], dzielnica [...], w rejonie ulic: T., A.., K., stanowiącej działki nr [...]. z obrębu [...], nr [...]., nr [...]. z obrębu [...], nr [...] nr [...]., nr [...]., nr [...], nr [...]z obrębu [...], a w pkt 2 o umorzeniu postępowania w odniesieniu do części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. Nr [...] z [...] lutego 1974 r., położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul. K. i A., wchodzącej w skład działek oznaczonych numerami: [...].,[...].,[...].,[...]. z obrębu [...][...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., który ograniczył zakres odwołania do działki nr [...]. z obrębu [...] i nr [...]. z obrębu [...]i stwierdził, że ww. działki spełniają przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od ww. decyzji wniosła również J. O., która poparła odwołanie M. K.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r. w zaskarżonym zakresie, tj. punktu 1 powyższej decyzji Starosty w zakresie działek nr [...]. i [...]

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wobec objęcia we wniesionych odwołaniach zakresem zaskarżenia jedynie punktu pierwszego decyzji Starosty w zakresie działek nr [...]. z obrębu [...] i nr [...]. z obrębu [...] organ odwoławczy ograniczył postępowanie odwoławcze tylko do tej części.

Wojewoda przywołał następnie treść art. 136 i 137 ust. 1 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że obowiązkiem organu jest ustalenie na jaki cel wywłaszczono nieruchomość, a następnie czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określenie, czy nastąpiło to we właściwym terminie.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w sposób ogólny tj. jako budowa domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w [...] w dzielnicy [...]w ramach osiedla mieszkaniowego [...]oraz na cel budowy osiedla mieszkaniowego [...]oraz budowy hoteli robotniczych na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...] przy ul. W. Wojewoda podkreślił, że nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta dołożył należytej staranności i zgromadził pełną dokumentację dotyczącą lokalizacji inwestycji wchodzących w skład osiedla mieszkaniowego [...] i faktycznego zagospodarowania nieruchomości łącznie z infrastrukturą towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu, co pozwoliło ustalić jak wyglądał cel wywłaszczenia i czy został zrealizowany.

Wojewoda zwrócił uwagę, że przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia/nabycia na rzecz Skarbu Państwa rozstrzygające znaczenie ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w nim). Przy tym organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości powinny wykazać, że dołożyły wszelkich starań zmierzających do odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej, precyzyjnego ustalenia jej treści, dalszych losów w zakresie obowiązywania tej decyzji oraz konkretnych czynności podejmowanych w jej wykonaniu. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie organ obowiązki te wykonał.

Wojewoda podniósł, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, dz. nr [...]. z obrębu [...]położona jest na obszarze lokalizacji objętej pierwotnie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 1972 r., wydaną przez Wydział Architektury. Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej, dotyczącą lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...] oraz hoteli robotniczych. Organ wskazał, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 1974 r. anulowano powyższą decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1972 r., a ta decyzja została następnie anulowana decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. ustalającą lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...]. Ostatecznie decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] września 1975 r. Nr [...] ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] o pow. [...] ha i jednocześnie anulowano decyzję nr [...].

Wojewoda podniósł, że zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...], zatwierdzonym decyzją Urzędu Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1974 r., nr [...], część nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. z obrębu [...] została objęta lokalizacją inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Z planu zagospodarowania w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] wynika, że na terenie działki nr [...]. zaprojektowano obiekt mieszkaniowy wielorodzinny (bud. nr [...]), tereny zieleni, hydrofornię, parkingi, ciągi komunikacyjne, chodniki, obiekt sportowy. Na działce nr [...] znajduje się hydrofornia H-2, na budowę której udzielono pozwolenia decyzją z [...] września 1975 r, znak [...], wydaną przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Organ wskazał, że w wyniku oględzin nieruchomości dokonanych [...] marca 2020 r. ustalono, że na działce nr [...]. znajduje się blok mieszkalny nr [...] przy ul. T., przy bloku - teren porośnięty zielenią, dalej chodniki stanowiące dojścia do wejść do bloku, a od strony zachodniej bloku znajduje się wiata śmietnikowa, do której prowadzi chodnik. Przy chodnikach występują pasy zieleni oraz słupki metalowe z łańcuchami, betonowe kosze, ławeczki drewniane na metalowych wspornikach. Zlokalizowane są również urządzenia infrastruktury technicznej (studzienki kanalizacyjne, hydrant przeciwpożarowy). Od strony wschodniej bloku znajduje się teren zieleni, chodniki, boisko o nawierzchni asfaltowej i boisko pokryte trawą, przy chodnikach ławki i lampy oświetleniowe, a także zlokalizowany jest w części działki ogrodzony parking samochodowy utwardzony nawierzchnią asfaltową.

Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika, że faktycznym celem wywłaszczenia była realizacja obiektów o różnym przeznaczeniu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Budowa tych obiektów - zarówno obiektu handlowego, jak i budynków mieszkalnych - była ściśle związana z inwestycją wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego osiedla [...].

Wojewoda podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przy ocenie przesłanek realizacji celu wywłaszczenia odnieść się trzeba do ustalonego celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego i w tym zakresie dokonywać oceny realizacji tego celu. Przy przyjęciu tych samych założeń należy oceniać zagadnienie terminów realizacji celu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie osiedle mieszkaniowe [...], jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała nie tylko przed 2008 r. tj. datą złożenia wniosku o zwrot, ale wcześniej. W ocenie organu, potwierdza to, że terminy ustawowe zostały zachowane. Świadczą o tym choćby zdjęcia lotnicze włączone do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, z których wynika, że budynki mieszkalne i infrastruktura osiedla istniały już w 1987 r. Wojewoda podniósł, że aktualnie działka nr [...]. jest zagospodarowana na potrzeby mieszkańców osiedla - część została przeznaczona pod zorganizowane budownictwo mieszkalne i wybudowany został na niej wielorodzinny budynek mieszkaniowy, który znajduje się w kompleksie osiedla mieszkaniowego [...]. W ocenie organu odwoławczego, w kontekście opisanych ustaleń potwierdza to realizację szeroko pojętego celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego. Na pozostałej części działki nr [...] usytuowany jest teren zielony w postaci trawnika i zadrzewień, ciągi komunikacyjne, infrastruktura techniczna, sportowa i inne naniesienia związane z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego jako całości.

Zdaniem Wojewody, dla oceny realizacji celu wywłaszczenia kluczowe pozostaje to, że de facto była nim budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Niewątpliwie osiedle takie powstało, a w planach jego budowy był przewidziany i zarezerwowany teren zarówno pod budynki mieszkalne, pod usługi jak i tereny zielone czy niezbędną infrastrukturę towarzyszącą. Organ podkreślił, że ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym. Badając bowiem zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości trzeba mieć na uwadze fakt, że nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Organ wskazał, że przeznaczeniem działki nr [...]od chwili wywłaszczenia było zapewnienie pewnej kategorii usług dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty jakie znalazły się na terenie działki nr [...]. mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla. Podsumowując, zdaniem organu, działka ta została wykorzystana na cel wskazany w akcie notarialnym i w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej osiedla mieszkaniowego [...].

Odnosząc się następnie do działki nr [...]. organ wskazał, że zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...], część nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, obejmującej powyższą działkę została wyłączona z lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] już w dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji tylko część wnioskowanej o zwrot nieruchomości (w tym dz. [...]- teren o pow. [...] m2 - objęta była lokalizacją inwestycji, jaką była realizacja osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji nr [...]. Natomiast pozostały grunt o pow. [...] m2, w skład którego wchodzi część działki nr [...], nie został objęty ww. decyzją lokalizacyjną. Pozostał on zatem poza zasięgiem lokalizacji inwestycji obejmującej budowę osiedla mieszkaniowego [...] i budowę hoteli robotniczych. W ocenie organu odwoławczego, powyższe ustalenia potwierdza załącznik graficzny do decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji i załącznik graficzny do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Analiza treści mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dla obrębu [...] znajdującej się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że grunt, który znalazł się poza lokalizacją inwestycji z dawnych działek nr [...],[...] obejmował granice dawnej działki nr [...].

Zdaniem Wojewody, zebrany materiał dowodowy potwierdza zatem, że Skarb Państwa nabył własność nieruchomości, która w części od początku znalazła się poza lokalizacją celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Działka nr [...]. samodzielnie nie może stać się zatem zbędna na cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym, skoro nie dotyczył jej cel wywłaszczenia i nie była potrzebna na realizację inwestycji. Część nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot była więc zbędna od samego początku na cel wywłaszczenia, ale została dowłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W ocenie Wojewody, przeciwnego wniosku nie można wysnuć jedynie z tego, że w akcie notarialnym z 1974 r. nie został zawarty zapis o tym, że swoim zakresem obejmuje również wykup na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Art. 6 ust. 1 ww. ustawy nie wymagał bowiem, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. W konsekwencji, zdaniem organu, brak takiego zapisu w akcie notarialnym nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył M. K. zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny - mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ww. ustawy - z uwagi na błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem, w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- nieokreślenie, na podstawie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ram czasowych, w których cel wywłaszczenia miał rzekomo zostać zrealizowany,

- bezpodstawne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został prawidłowo zrealizowany podczas, gdy nie odpowiada on treści aktu notarialnego Rep. [...] umowy sprzedaży z [...] lutego 1974 r.,

- bezpodstawne przyjęcie, że działka nr [...]. została sprzedana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na żądanie właściciela, bowiem z uwagi na planowane wywłaszczenia nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku organów, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona, zgodnie z aktem notarialnym z [...] lutego 1974 r., w pierwszej kolejności na budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w [...] dzielnicy [...] w ramach osiedla mieszkaniowego [...] oraz na cel budowy osiedla mieszkaniowego [...] oraz budowy hoteli robotniczych. Tym samym organ, bez analizy zebranego materiału dowodowego, błędnie przyjął, że nieruchomość została prawidłowo zabudowana zgodnie z celem wywłaszczenia, mimo że jak wynika z zaskarżonej decyzji na działce nr [...] znajduje się hydrofornia H-2, blok mieszkalny, teren porośnięty zielenią chodnik i wiata śmietnikowa, co w żaden sposób nie stanowi elementów domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego.

Zdaniem skarżącego, nieprawidłowo przyjął również Wojewoda, że działka nr [...] została sprzedana na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. na żądanie dotychczasowego właściciela, bowiem z uwagi na planowane wywłaszczenie nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania. Po pierwsze, okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego, w tym z treści aktu notarialnego z [...] lutego 1974 r. Po drugie, fakt, że przedmiotowa działka pozostała poza zasięgiem lokalizacji inwestycji obejmującej budowę osiedla mieszkaniowego [...], nie oznacza, że nie została ona objęta wywłaszczeniem, a wyłącznie sprzedana jako nienadająca się do racjonalnego użytkowania. Skarżący podniósł, że zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym z [...] lutego 1974 r. wywłaszczone działki (w tym dz. [...]) zostały przede wszystkim przeznaczone na budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego w [...] dzielnicy [...], a nie jak twierdzi organ wyłącznie na budowę osiedla mieszkaniowego [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i twierdzenia skargi przedstawiając dodatkową argumentację w sprawie.

Pismem procesowym z [...] października 2021 r. uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniósł o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] października 2020 r. o odmowie zwrotu na rzecz J. O., A. K. i M. K. części przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] lutego 1974 r., Rep. Nr [...], nieruchomości położonej w [...], dzielnica [...], w rejonie ulic: T., A., K., stanowiącej działki nr [...]. z obrębu [...], nr [...]., nr [...]. z obrębu [...], nr [...]., nr [...]., nr [...]., nr [...], nr [...] z obrębu [...] (pkt 1) oraz o umorzeniu postępowania w odniesieniu do części nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. Nr [...]z dnia [...] lutego 1974r., położonej w [...], dzielnicy [...], przy ul. K. i A., wchodzącej w skład działek oznaczonych numerami: [...]. z obrębu [...][...] (pkt 2) - w zaskarżonym zakresie, to jest punktu pierwszego orzeczenia decyzji Starosty w zakresie działek nr [...]. i [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r.".

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powyższego wynika, że podstawowym obowiązkiem organu przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości jest w pierwszej kolejności ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być precyzyjnie ustalony. Ponadto, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości nakazuje organowi uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym ustalania celu wywłaszczenia słusznie przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie dla ustalania tego celu ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i w nim powołana). W orzecznictwie sformułowano również trafny pogląd, że w przypadku realizacji osiedla mieszkaniowego, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, Lex nr 2118099). Dokonując analizy realizacji celu wywłaszczenia nie można bowiem abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, Lex nr 2139455).

W niniejszej sprawie żądanie zwrotu dotyczyło nieruchomości opisanych w akcie notarialnym zawartym w dniu [...] lutego 1974 r., Rep. Nr [...]. Przy tym wobec objęcia we wniesionych odwołaniach zakresem zaskarżenia jedynie punktu pierwszego decyzji Starosty [...], tj. odmowy zwrotu nieruchomości w zakresie działek nr [...]. z obrębu [...] i nr [...]. z obrębu [...] prawidłowo Wojewoda [...] ograniczył postępowanie odwoławcze tylko co do tej części.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na mocy aktu notarialnego z [...] lutego 1974 r., Rep. Nr [...]. Ze strony 3 ww. aktu wynika, że przy jego zawarciu okazano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji domu handlowego na terenie ośrodka – handlowo – usługowego w [...] w Dzielnicy [...][...] oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do tej decyzji oraz decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...][...] grudnia 1972 r. o ustaleniu lokalizacji osiedla Mieszkaniowego [...] oraz budowy osiedli robotniczych na terenie położonym w [...] w dzielnicy [...], przy ul. W. oznaczonym na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do tej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że w celu ustalenia jaki był faktycznie cel dokonanego wywłaszczenia organy zgromadziły dokumentację archiwalną dotyczącą lokalizacji inwestycji planowanych na wywłaszczanej nieruchomości. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że działka nr [...]. z obrębu 4[...] położona jest na obszarze lokalizacji objętej pierwotnie decyzją Nr [...] z [...] grudnia 1972 r., wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej, dotyczącą lokalizacji osiedla mieszkaniowego [...] oraz hoteli robotniczych, co wynika z treści załącznika graficznego stanowiącego integralną część tej decyzji. Z analizy akt administracyjnych wynika również, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 1974 r. anulowano ww. decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] grudnia 1972 r. Z kolei decyzja z [...] stycznia 1974 r. została anulowana decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 1974 r. ustalającą lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...]. Ostatecznie decyzją z [...] września 1975 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] o pow. [...] ha i jednocześnie anulowano decyzję nr [...] z [...] sierpnia 1974 r.

Ocenę organów, że część nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. z obrębu [...] objęta została lokalizacją inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]potwierdza również analiza planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...]. Z ww. planu wynika bowiem, że na terenie działki nr [...]. zaprojektowano obiekt mieszkaniowy wielorodzinny (bud. nr [...]), tereny zieleni, hydrofornię, parkingi, ciągi komunikacyjne, chodniki, obiekt sportowy. Akta sprawy potwierdzają również, że na działce nr [...]. znajduje się hydrofornia H-2, na budowę której udzielono pozwolenia na mocy decyzji z [...] września 1975 r, znak [...], wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły organy, że faktycznym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja obiektów o różnym przeznaczeniu w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, obiekty te na spornym gruncie zostały zrealizowane. Na części działki nr [...]. wybudowano bowiem wielorodzinny budynek mieszkaniowy, który znajduje się w kompleksie osiedla mieszkaniowego [...]. Na pozostałej części tej działki usytuowany jest teren zielony w postaci trawnika i zadrzewień, ciągi komunikacyjne, infrastruktura techniczna, sportowa i inne naniesienia związane z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego jako całości. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że ocenę realizacji celu wywłaszczenia odnosić trzeba zawsze do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Badając bowiem zasadność roszczenia o zwrot nieruchomości trzeba mieć na uwadze fakt, że nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Jak już wskazano wyżej, przeznaczeniem działki nr [...]. od chwili wywłaszczenia było zapewnienie pewnej kategorii usług dla mieszkańców osiedla i takie przeznaczenie jest również w chwili obecnej. Cel wywłaszczenia został osiągnięty, bowiem obiekty jakie znalazły się na terenie działki nr [...]. mieszczą się w szerokim pojęciu usług dla mieszkańców osiedla. W tej sytuacji podzielić trzeba stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy grunt został wykorzystany na cel wskazany w akcie notarialnym i w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej osiedla mieszkaniowego [...]. Wobec powyższego, niezasadna okazała się podniesiona w skardze i piśmie procesowym skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. argumentacja o wadliwym ustaleniu w niniejszej sprawie celu wywłaszczenia oraz zaniechaniu zbadania daty budowy parkingu usytuowanego na działce nr [...] i okoliczności rzeczywistego jego wykorzystywania na potrzeby mieszkańców osiedla. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 136 ust. 3 i art.. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut błędnego przyjęcia przez organy, że w odniesieniu do działki nr [...]. zastosowanie znalazł art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, to jest decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego oraz załącznika graficznego do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...], potwierdza bowiem ocenę organów, że przedmiotowa nieruchomość została wyłączona z lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] już w dacie jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Sąd nie znalazł powodów, aby zakwestionować ustalenia organów w powyższym zakresie oparte o dokumentację dotyczącą ówczesnych planów inwestycyjnych na wywłaszczonej nieruchomości. Zarzuty skarżącego dotyczące ustaleń organów w tym zakresie stanowią w istocie jedynie polemikę z treścią decyzji o lokalizacji inwestycji i planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...]. Z tego powodu nie mogły one podważyć tego, co organy ustaliły na podstawie dokumentacji archiwalnej zgromadzonej w toku przedmiotowego postępowania.

Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł mieć również wpływu podniesiony w skardze zarzut, że art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. nie został powołany w akcie notarialnym z [...] lutego 1974 r. Jak bowiem prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, sam brak wzmianki o powołanym przepisie w umowie sprzedaży nie oznacza automatycznie, że norma ta nie stanowiła podstawy nabycia pozostałej części nieruchomości nie podlegającej wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się słuszny pogląd, że art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł swym zakresem obejmować nie tylko sytuacje, w których doszło do zawarcia umowy nabycia nieruchomości podlegających, w razie braku porozumienia z właścicielem, decyzyjnemu wywłaszczaniu, lecz również te, w których doszło do nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w przypadkach określonych w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bez potrzeby czynienia o tym wzmianki w akcie notarialnym, gdyż ust. 1 art. 6 takiego wymogu nie stawiał (por. wyroki Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 587/15, 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12 oraz 17 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/06).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).