Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 331/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skarg H. W. i I. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pokrycia dachowego, więźby dachowej, schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku oraz styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących H. W. i I.P. kwotę po 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Niezależnie wniesionymi skargami H. W. i I. P. oprotestowali decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) z dnia [...] r., nr [...], którą wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 - j.t. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań I. P., J. P., A. P. i H. W. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej – PINB) z dnia [...] r., nr [...] nakazującą I. P., J. P. i A. P. rozbiórkę: pokrycia dachowego w całości, więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem), schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku, styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w N. przy ul. S..

Przedłożone łącznie ze skargami akta administracyjne pozwalają na stwierdzenie, iż postępowanie prowadzone w sprawie cechuje jego wielowątkowość i zdecydowanie wieloletni charakter, przy czym dla potrzeb niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego należy zwrócić uwagę na kilka zdarzeń rodzących skutki prawne oraz kilka aktów administracyjnych wydanych przez interweniujące organy.

Na wniosek H. W. w 2010 r. PINB w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przez I. i R. P. robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. S. w N.. Ustalenia organu nadzoru budowlanego I instancji polegały na stwierdzeniu, że Starosta K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 kwietnia 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i R. P. pozwolenia na rozbudowę parteru i przebudowę piętra domu jednorodzinnego przy ul. S. na działce nr [...] Am-1, obręb S.. Na skutek odwołania Z. i H. W. oraz I. S. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Starosta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. i R. P. pozwolenia na rozbudowę parteru i przebudowę piętra domu jednorodzinnego położonego w miejscowości R.-S. przy ul. S., działka nr [...] Am-1, obręb S.. W trybie odwoławczym zainicjowanym odwołaniem Z. i H. W. oraz I. S. Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

Inwestorzy zawiadomieniem, które wpłynęło do PINB w K. w dniu 6 października 2009 r., poinformowali o rozpoczęciu robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.. Względem pozwolenia na budowę wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., (sygn. akt II SA/Wr 482/09) uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] r., nr [...].

Wobec eliminacji z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz interwencji H. W. PINB w K. w dniu 16 lutego 2010 r., przeprowadził oględziny na zainwestowanej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że I. i R. P. rozpoczęli rozbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę Starosty K.. Jednocześnie zdaniem organu nadzoru budowlanego I instancji roboty realizowane były z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Okoliczność ta dała PINB w K. asumpt do wstrzymania robót budowlanych, co uczyniono postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]. Podając w podstawie prawnej ww. postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek zabezpieczenia przedmiotowego obiektu oraz przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów:

- inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją geodezją powykonawczą z podaniem charakterystycznych odległości dobudowanych części budynku nr 14a w stosunku do granic z sąsiednimi nieruchomościami, działka nr 44 i 43 oraz w stosunku do budynków zlokalizowanych na nieruchomości sąsiedniej tj: działka nr 43 i 44,

- ekspertyzy technicznej określającej w sposób jednoznaczny możliwość dostosowania wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami, a w szczególności z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Miasta N.. nr [...] z dnia [...] r., oraz aktualnie obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w przepisie § 12,13, oraz 271- 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wskazane postanowienie ostało się w obrocie prawnym, bowiem DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] rozpatrując zażalenie I. i R. P. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Względem samych robót budowlanych do organu nadzoru budowlanego napływały informacje o ich kontynuacji mimo wstrzymania, co potwierdziły oględziny wykonane przez PINB w K.. Czynności mające na celu ustalenie zakresu robót budowlanych prowadzonych mimo wstrzymania prowadzone były kilkukrotnie i to przy udziale, ale i też bez udziału stron postępowania. Organ I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienia nr [...] i [...], którymi odpowiednio nałożył na kierownika budowy obowiązek przedstawienia na piśmie informacji dotyczących zakresu wykonanych robót po 17 marca 2010 r., oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia na piśmie informacji w tym względzie i dostarczenia dziennika budowy.

Po raz pierwszy przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy PINB w K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał I. i R. P. rozbiórkę pokrycia dachowego w całości, oraz więźby dachowej na części podstawowej budynku, na budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w N. przy ul. S., z uwagi na wykonanie ww. robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego. Z kolei DWINB rozpoznając wniesione odwołanie w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na tym etapie sprawy złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, której wynikiem jest prawomocny wyrok z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 534/10) oddalający skargę I. P. na decyzję DWINB we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pokrycia dachowego w całości oraz więźby dachowej części podstawowej budynku na budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Po powrocie sprawy do organu pierwszej instancji w dniu 10 sierpnia 2011 r., PINB w K. przeprowadził oględziny z udziałem stron postępowania, a w protokole z oględzin dokonano wpisu wskazującego na wykonanie przez I. P. robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego, pomimo ich wstrzymania postanowieniem PINB w K.. Nadto odnotowano, że w dniu oględzin stwierdzono, iż roboty zostały zakończone a budynek jest zamieszkiwany. Wyjaśniając sprawę PINB w dniu [...] r. wydał postanowieniem nr [...], którym wezwał inwestorkę do przedstawienia na piśmie informacji dotyczących szczegółowego zakresu robót wykonanych po ich wstrzymaniu. Realizując nakaz zawarty w postanowieniu przedłożono pismo wskazujące na brak możliwości wskazania zakresu robót po ich wstrzymaniu.

Zauważyć trzeba, że równolegle prowadzone było postępowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia DWINB z dnia [...] r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie PINB w K. nr [...]. W tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia DWINB. Ponownie rozpoznając tą sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy własne postanowienie. Skarga wywiedziona na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wr 411/14).

Z kolei w dniu 1 grudnia 2014 r. PINB w K. wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) nakazał I. P., A. P. i J. P. rozbiórkę:

a) pokrycia dachowego w całości,

b) więźby dachowej na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

c) schodów zewnętrznych przed wejściem do budynku,

d) styropianu zamontowanego na ścianach zewnętrznych budynku w całości,

w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w N. przy ul. S., z uwagi na wykonanie w/w robót budowlanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót.

Uzasadniając zawarty w decyzji nakaz przytoczono ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania, by następnie wychodząc z nakazu wstrzymania prowadzenia robót zawartego w postanowieniu podać niewywiązanie się z tego obowiązku przez inwestora. Jako uzasadnienie naruszenia obowiązujących przepisów wskazano, że inspektorat trzykrotnie dokonywał kontroli przedmiotowej budowy w dniu: 19 lipca 2010 r., 24 sierpnia 2010 r. oraz 10 sierpnia 2010 r. i za każdym razem roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w N. były kontynuowane. Z kolei zakres wykonanych robót związanych z rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalono w oparciu o zebrany materiał dowodowy i wyjaśnienia stron. Zresztą w tym względzie w uzasadnieniu decyzji podano, że: ,,Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w całości, co zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2011 r. Na podstawie posiadanych dokumentów - zdjęć wykonanych w dniu 25 marca 2010 r. podczas kontroli budowy oraz zdjęć wykonanych w trakcie oględzin w dniu 10 sierpnia 2011 r. ustalono, w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, jaka część budynku została wykonana po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót i taka część przedmiotowego budynku podlega przymusowej rozbiórce o czym stanowi przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego".

Rozstrzygnięcie zawierające nakaz rozbiórki wskazanych elementów obiektu budowlanego zostało oprotestowane zarówno przez zobowiązanych jak też stronę postępowania nie będącą inwestorem. Bez względu na dotychczas prezentowane stanowiska odwołujących się nie zgodzili się oni z wydaną decyzją kwestionując zakres i zasadność nakazanej rozbiórki. Zdaniem H. W. inspektor nie uwzględnił w szczególności robót zrealizowanych wewnątrz budynku pomimo wstrzymania, zaś pełnomocnik I. i A. P. oraz J. P. zwracając uwagę na konieczność należytego udokumentowania robót wykonanych pomimo wstrzymania wykluczył możliwość oparcia przez organ stanowiska w tym zakresie na ,,domysłach czy przypuszczeniach". Nadto podano, że część robót wykonanych w obiekcie nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia, stąd nakaz rozbiórki pewnych elementów budynku jak styropian na ścianach zewnętrznych, jest niezrozumiały.

DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po wskazaniu dotychczasowego toku sprawy i samej oprotestowanej odwołaniami decyzji zauważono, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Następnie kontynuowano roboty pomimo eliminacji decyzji o pozwoleniu na budowę i wstrzymania prowadzenia robót postanowieniem wydanym przez PINB w K.. W tych okolicznościach w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej zamieszczono szeroki wywód prawny związany z trybem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

Następną kwestią odnotowaną w rozstrzygnięciu DWINB był zakres prac wykonanych po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót z jednoczesnym określeniem, które z tych prac można zakwalifikować jako roboty budowlane wykonane z naruszeniem art. 50 ww. ustawy, a które z robót kwalifikowane są jedynie jako prace zabezpieczające budynek. Podano także, że PINB w K. wydając postanowienie nr [...] mimo wstrzymania robót nakazał zabezpieczyć dom przed działaniem czynników atmosferycznych poprzez założenie folii PCV na rozebranej części dachu. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone kilkukrotnie oględziny potwierdziły kontynuowanie robót. Fakt ten potwierdziła także sporządzona dokumentacja zdjęciowa i orzeczenie techniczne sporządzone przez K. D. zawierające inwentaryzację robót na dzień 15 marca 2010 r. oraz oświadczenie kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2010 r. Zdaniem DWINB jednak ,,ustalając zakres robót wykonanych przez inwestora po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, w szczególności należy mieć na uwadze dowód z dokumentacji zdjęciowej z dnia 25 marca 2010 r., sporządzonej przez PINB w trakcie dokonania kontroli (a więc 8 dni od dnia kiedy Inwestor otrzymał postanowienie o wstrzymaniu)". Analizując tą dokumentację organ decyzyjny doszedł do przekonania, że nie tylko potwierdza ona zakres wykonanych mimo wstrzymania robót, ale także wyklucza jakoby roboty wykonane po wstrzymaniu robót były koniecznością, ponieważ inwestor sukcesywnie dążył do zakończenia inwestycji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania związanego z błędnym określeniem zakresu rozbiórki DWINB wskazał, iż zakres rozbiórki nie został określony przez organ w sposób swobodny. Organ przeanalizował całość materiału dowodowego stwierdzając, iż zakres robót wykonanych po wstrzymaniu jaki można jednoznacznie określić obejmuje jedynie :

a) pokrycie dachowego w całości,

b) więźbę dachową na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

c) schody zewnętrznych przed wejściem do budynku,

d) styropian zamontowany na ścianach zewnętrznych budynku w całości.

Odnośnie twierdzeń odwołania H. W. podano z kolei, że decyzja wydana w oparciu o art. 50a ust 2 ustawy Prawo budowlane rozstrzyga jedynie kwestie robót wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu, a zgodność całego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji.

H. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej wskazaną decyzję wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów. Uzasadniając zajęte stanowisko skarżący uznał, że organy obu instancji uznaniowo dokonały oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Motywując swój pogląd H. W. wskazał na zakres robót budowlanych wykonanych mimo wstrzymania, do których I. P. odniosła się w oświadczeniu z dnia 3 maja 2010 r. Jego zdaniem z dokumentacji fotograficznej z 25 marca i 19 kwietnia 2010 r. wynika, że nie było stropu nad nadbudowanym piętrem, czego nie objęto decyzją nakazową. Podobnie w oparciu o wykonane fotografie zwrócono uwagę na roboty związane z zamurowaniem i wybiciem otworów okiennych. Dodatkowo organ zdaniem skarżącego pominął zabudowę poddasza nad wykuszem.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Z kolei w skardze I. P. podniesiono wnioski dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji, wydania postanowienia o jej wstrzymaniu i zasądzenia od organu kosztów postępowania. Argumentacja skarżącej związana z żądaniami skargi opierała się na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego polegającego na nakazaniu rozbiórki elementów budynku w stosunku do których nie określono czasu ich powstania. Z powyższych okoliczności wywiedziono także zarzut naruszenia art. 7, 11, 77 i 80 k.p.a.

Szeroka argumentacja skargi dotyczyła w szczególności objęcia nakazem rozbiórki tych elementów obiektu, które stanowiły zabezpieczenie przed czynnikami atmosferycznymi i opisanymi w protokole jako wykonane z odstępstwem od projektu budowlanego. Następnie skarżącą zanegowała moc dowodową jaką organy przypisały sporządzonej dokumentacji fotograficznej, w oparciu o którą został wydany nakaz rozbiórki. Nie zgodziła się ona również ze stanowiskiem organu, że wykonane roboty nie dają się zakwalifikować jako niezbędne zabezpieczenia.

Podobnie jak w przypadku poprzedniej skargi organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. oboje skarżący podtrzymując skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć sprawy objęte skargami H. W. i I. P. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skargi zatem zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przyjętym w podstawie prawnej art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego zawarto delegację dla organu nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanej po doręczeniu postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych. W treści przepisu prawa materialnego trudno doszukiwać się regulacji określających zakres zrealizowanych robót objęty nakazem rozbiórki poza wskazaniem, że ma to być ta część, która została zrealizowana po doręczeniu postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy ujawnionego w materiale dowodowym i opisanego w treści decyzji zauważyć należy, że zarówno na etapie odwoławczym jak też we wniesionych skargach strony postępowania administracyjnego nie negują wprost samej konieczności interwencji organów nadzoru budowlanego, jak też zasadności zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Negacja taka byłaby zresztą z góry niemożliwa wobec treści prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 534/10), co rodzi następstwo w postaci związania jego treścią nie tylko organów ponownie orzekających w sprawie ale też Sądu rozpoznającego aktualnie wniesione skargi. Skoro zatem przepis prawa materialnego określa ewentualny zakres robót budowlanych podlegający rozbiórce jako wykonanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, ów zakres należy ustalić w ramach postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu reguł wynikających z k.p.a. Dość w tym miejscu wskazać chociażby ogólne zasady związane z dążeniem do ustalenia prawdy obiektywnej, czy obowiązkiem organu wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego.

Przywołując te zasady należy zwrócić uwagę, że zarówno zobowiązana inwestorka jak też inna strona postępowania podnoszą jednorodne zarzuty względem poczynań organów obu instancji, które dotyczą niewłaściwego ich zdaniem określenia elementów obiektu podlegających rozbiórce. Oczywistym jest, że strony posiadające rozbieżne interesy będą formułować zarzuty zdecydowanie od siebie odstające, niemniej jednak znamienne wydaje się być to, że żadna z nich nie godzi się z ustaleniami organu i treścią, właściwie zakresem, wydanego nakazu rozbiórki.

Pozostając w kręgu wskazanych w przepisach procedury administracyjnej zasad polegających na działaniu organu w granicach i na podstawie prawa, zaznaczyć należy, że stosowane w sprawie przepisy Prawa budowlanego zawierają możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Judykatura i doktryna dawno już wypracowały pogląd, że nakaz rozbiórki nie jest co do zasady represją w stosunku do inwestora naruszającego konkretną normę prawną lecz jest instrumentem pozwalającym na przywrócenie akceptowalnego stanu zgodności z prawem. Zatem decydując się na skierowanie do inwestora nakazu rozbiórki organ nadzoru budowlanego musi rozwiać wszelkie wątpliwości co do zakresu nakazanej rozbiórki, co w sposób pośredni przesądza o legalności wydanego przez niego w tym względzie aktu administracyjnego. Innymi słowy w przypadku nakazu rozbiórki wydanego w sytuacji gdy inwestor kontynuuje roboty mimo ich wstrzymania postanowieniem, organ musi precyzyjnie i bez najmniejszych wątpliwości wyznaczyć te elementy obiektu, które jego zdaniem należy usunąć czy rozebrać.

Nie tracąc z pola widzenia charakteru nakazu rozbiórki jako najdalej idącego czy najdotkliwszego nakazu, należy zwrócić uwagę na kilka związanych z tym nakazem aspektów. Sam nakaz musi być poparty tego rodzaju materiałem dowodowym, który uwzględniony przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie pozwoli żadnemu z uczestników postępowania na podniesienie skutecznych czy uzasadnionych zarzutów. Rolą organu jest zatem wskazanie jaki etap inwestycji istniał w dacie wstrzymania robót, a które to roboty zrealizowano mimo wstrzymania. W przypadku wątpliwości czy rozbieżności stron względem zakresu robót wykonanych mimo wstrzymania należy podjąć wszelkie środki dowodowe przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W innym przypadku można mówić jedynie o niekompletnym postępowaniu administracyjnym.

W realiach niniejszej sprawy PINB w K. faktycznie postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenie robót wykonanych po wstrzymaniu przeprowadził, a nawet wydawał postanowienia wzywające strony do pisemnego podania zakresu robót. Pomijając skuteczność samego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji treść decyzji z dnia [...] r., nr [...] oparł w szczególności na dokumentacji fotograficznej. Co istotne dokumentacja ta została wykonana częściowo podczas oględzin, zaś częściowo nawet bez dostępu przedstawicieli organu do zainwestowanej nieruchomości. Oceniając zaś zakres robót objęty nakazem rozbiórki PINB w K. podał, że ,,na podstawie posiadanych dokumentów - zdjęć wykonanych w dniu 25 marca 2010 r. podczas kontroli budowy oraz zdjęć wykonanych w trakcie oględzin w dniu 10 sierpnia 2011 r. ustalono, w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, jaka część budynku została wykonana po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót".

Argumentacja zamieszczona w złożonych od decyzji odwołaniach w żadnym razie nie potwierdza, aby stanowisko zaprezentowane przez PINB w K. nie budziło żadnych wątpliwości. Podobnie nie jest do zaakceptowania stanowisko DWINB zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr [...], gdzie podkreśla on, że zakres rozbiórki nie został określony przez organ w sposób swobodny. Organ przeanalizował całość materiału dowodowego stwierdzając, iż ,,zakres robót wykonanych po wstrzymaniu jaki można jednoznacznie określić obejmuje jedynie :

pokrycie dachowego w całości,

więźbę dachową na części głównej budynku (bez więźby nad wykuszem),

schody zewnętrznych przed wejściem do budynku,

styropian zamontowany na ścianach zewnętrznych budynku w całości".

Zdaniem Sądu organ I instancji wydając nakaz rozbiórki, wobec niepowodzenia związanego z podaniem zakresu robót przez samego inwestora swoje stanowisko oparł o wyniki kwestionowanej przez strony analizy dokumentacji fotograficznej. Z kolei organ II instancji w swoich rozważaniach ograniczył się do robót, które ,,można jednoznacznie określić" pozostawiając niepewność, czy są to aby wszystkie roboty. Stanowisko PINB nie potwierdza zatem aby organ podjął wszystkie niezbędne działania ukierunkowane na ustalenie stanu faktycznego co dyskredytuje wydaną decyzją. Akceptujący stanowisko organu II instancji DWINB wyraża stanowisko, które z kolei kolidować może z interesem innych niż inwestor uczestników postępowania, którzy wskazują na szerszy zakres wykonanych robót.

Z poczynionych rozważań wyłania się więc obraz postępowania wyjaśniającego, które nie jest pozbawione mankamentów. Organ I instancji ograniczył się w zasadzie do dokumentacji fotograficznej jako kluczowego dowodu, nieskutecznie, co wytknięto w jednej ze skarg, przesuwając ciężar dowodu na stronę żądając złożenia przez nią wyjaśnień. DWINB natomiast wyraził stanowisko, które pośrednio potwierdza brak należytego postępowania dowodowego lecz nie usuwając tego uchybienia chociażby poprzez odpowiednie zastosowania art. 136 k.p.a. utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. W takiej sytuacji znajdują potwierdzenie zarzuty naruszenia art. 7, 77 k.p.a i to w toku postępowania pierwszo jak i drugoinstancyjnego.

Na koniec, dostrzegając oczywiście wieloletni i wielowątkowy aspekt sprawy objętej postępowaniem, w toku którego wydano zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą trzeba uznać, że celem wydania pozbawionego uchybień aktu administracyjnego należy przeprowadzić postępowanie dowodowe skoncentrowane na ustaleniu stanu zaawansowania robót w dacie ich wstrzymania postanowieniem. Sąd w składzie orzekającym zdaje sobie sprawę z ewentualnych trudności jakie mogą powstać na tej niwie chociażby z uwagi na upływ czasu, niemniej jednak organy muszą w szczególności wykazać, iż wyjaśniły sprawę w sposób najbardziej możliwy przy użyciu dostępnych im metod i środków. Oczywiście stanowisko Sądu obejmuje wyłącznie wskazanie kierunku niezbędnych badań nie przesądzając jakie konkretnie środki dowodowe zostaną uznane za właściwe. Niemniej jednak wspomnieć należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący H. W. oświadczył, że jest w stanie wskazać i udokumentować kiedy i jakie roboty były wykonywane. W takiej sytuacji nie jest pozbawiony podstaw pogląd, że organ nadzoru budowlanego jednoznacznie może ustalić stan zaawansowania robót w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem inwestora, stron postępowania i uczestników procesu inwestycyjnego.

Co do zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej uznać trzeba, że organy obu instancji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzyły go należycie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.