Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 135/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 10 ust. 6, art. 49 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: § 15 ust. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1518
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. S., A. J., B. W., E. B., M. P., M. I., R. Z., R. B., R. Z., W. N., Z. S. i B. S. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 6 czerwca 2023 r. nr KTD.7221.1.6.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących A. S. i B. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz na rzecz skarżących A. J., B. W., E. B., M. P., M. I., R. Z., R. B., R. Z., W. N. i Z. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących A. S., B. S., A. J., B. W., E. B., M. P., M. I., R. Z., R. B., R. Z., W. N. i Z. S. solidarnie kwotę 2 017 zł /słownie: dwa tysiące siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu zastępstwa adwokackiego.


UZASADNIENIE

FSygn. akt II SA/Rz 135/24

U Z A S A D N I E N I E

Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988 ze zm. – dalej: "P.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784 ze zm. – dalej "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku z 29 maja 2023 r. złożonego przez Z. w [...] i uwzględniając wymagane § 7 rozporządzenia opinie, aktem z 6 czerwca 2023 r. nr KDT.7221.1.6.2023 zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dla ul. [...] od km 0+000 do km 0+482 w całości bez zmian.

Na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia określił termin wprowadzenia zatwierdzonej stałej organizacji ruchu do 4 lipca 2023 r. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego Komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przez dniem wprowadzenia organizacji ruchu. Brak zawiadomienia o wprowadzeniu organizacji ruchu w powyższym terminie skutkuje utratą ważności zatwierdzonej organizacji ruchu (§ 12 ust. 4 rozporządzenia).

W dniu 31 października 2023 r. (data wpływu do organu) A.S., B.S., E.B., R.B., M.P., A.J., M.I., B.W., W.N., Z.S., R.Z., R.Z1. wezwali Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu ul. [...] w [....] poprzez ustawienie znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy dojazdu do domów jednorodzinnych przy ulicach: [...], [...], [...] i [...] nr 1, 3 ,5" na wysokości skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...], ustawienia znaku nakazu C-4 " nakaz jazdy w lewo za znakiem" na granicy działki nr [...] obr. [...] i ulicy [...], ustawienia znaku B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" na wysokości lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego na ul. [...], ustawienie zagrody wygrodzeniowej U20 na wysokości lokalizacji ostatniego budynku jednorodzinnego na ulicy [....].

Wymienieni podkreślili, że zatwierdzona stała organizacja ruchu jest powtórzeniem rozwiązania zatwierdzonego 31 marca 2021 r. nr KDT.7221.1.11.2021. WSA stwierdzając nieważność ww. aktu wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. II SA/Rz 1301/21 zobowiązał Prezydenta do wnikliwego zbadania sprawy. Organ zlecił wykonanie opracowania, które jednak jest niezgodne ze stanem faktycznym, jest wewnętrznie sprzeczne, a konkluzje niewystarczające.

W odpowiedzi na powyższe pismem z 21 listopada 2023 r. Prezydent Miasta [...] poinformował Skarżących, że wykonał zalecenia wskazane w wyroku oraz nakaz Wojewody Podkarpackiego dotyczący zatwierdzenia i wprowadzenie organizacji ruchu na ul. [...] na podstawie projektu organizacji ruchu. Wyjaśnił, że zatwierdzony projekt zawiera wymaganą charakterystykę drogi, pomiary ruchu drogowego, analizę natężeń ruchu drogowego oraz ocenę warunków ruchu.

A.S., B.S., E.B., R.B., M.P., A.J., M.I., B.W., W.N., Z.S., R.Z., R.Z.1, reprezentowani przez adw. G.B., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisany na wstępie akt Prezydenta Miasta [...] z 6 czerwca 2023 r. wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności w całości wyżej wymienionego aktu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 4 pkt 38 i art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 – dalej: "u.d.p."), polegające na ich niezastosowaniu przy wydawaniu ww. zaskarżonego aktu, a tym samym na błędnym przyjęciu, że ograniczenie lub zamknięcie drogi publicznej przez ulicę [...], dla mieszkańców budynków wielorodzinnych przy ul. [....] jest zbyt daleko idące i nie może być zaakceptowane;

- art. 10 ust. 6 i art. 12, art. 20 P.r.d., w związku z § 3 ust. 2 pkt 1 i 2, § 5 i § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy projekt stałej organizacji ruchu drogowego ulicy [...] nie zawierał analizy bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie uwzględniono zagrożeń dla pieszych, w tym dzieci; nie wzięto pod uwagę znacznie zwiększonego ruchu pojazdów mechanicznych, nie uzasadniono motywów wprowadzonych zmian - tym samym przeprowadzono dowolne i arbitralne postępowanie, które w bezpodstawny sposób ingeruje w prawo Skarżących do bezpiecznego korzystania z drogi publicznej;

- art. 34a P.r.d. w zw. z § 1 pkt 2, § 2 ust. 1 i § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 518 – dalej "rozporządzenie z 24 czerwca 2022 r."), poprzez ich niezastosowanie przy ustalaniu zaskarżonego aktu; nie wzięto pod uwagę parametrów określonych w ww. rozporządzeniu w stosunku do organizacji ruchu ul. [...]; braku odpowiedniej szerokości pasa drogowego ulicy [...] na możliwość jej wykorzystywania przez pojazdy poruszające się do lub osiedla przy ulicy [...];

- art. 11 ust. 5 oraz art. 43 ust. 1 P.r.d. w zw. z § 1 pkt 2, § 2 ust. 1 i § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r., polegające na ich naruszeniu przez wydanie zaskarżonego aktu, który spowodował zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa pieszych, w tym dzieci – bez uwzględnienia, że szerokość pasa drogowego ul. [...] uniemożliwiają taką intensyfikację ruchu pojazdów oraz pieszych, pominięcia dominującej w tym obszarze miasta strefy zabudowy jednorodzinnej oraz bezpodstawnym stworzeniu ciągu komunikacyjnego o przeważającym charakterze transportowym z zagrożeniem dla pieszych – pomimo pozornych rozwiązań w zakresie oznakowania ostrzegającego o terenie oznaczonym jako "strefa zamieszkania".

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwagi na niedostateczne zbadanie materiału dowodowego sprawy, w tym pisma Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak: ZDM.NE6.4244.52.2020, opieranie się wyłącznie na projekcie stałej organizacji ruchu drogowego ulicy [...] wykonanego przez firmę – [...], która w swoim opracowaniu zaleca jedynie montaż luster na ulicach wylotowych do ul. [...] oraz w ich miejsce dotychczasowego oznakowania zamontować nowe znaki pokryte folią odblaskową typu II - są w świetle problemów istniejących na tej ulicy rozwiązaniami niewystarczającymi; braku ustalenia przez organ, że obecne parametry techniczne ul. [...] nie pozwalają na obsługę komunikacyjną z zachowaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym bezpieczeństwa pieszych - w szczególności dzieci.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie podczas rozprawy dowodów z: sporządzonych filmów, zapisanych na płycie dvd, w okresie po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] zaskarżonego aktu, na okoliczność istniejących problemów komunikacyjnych, częstotliwości ruchu, zwiększonego ruchu samochodowego oraz zagrożenia bezpieczeństwa dla mieszkańców ulicy [...].

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że Prezydent twierdzi, że nie można ograniczyć dostępu do drogi publicznej mieszkańcom osiedla "[...]". W rzeczywistości mieszkańcy tego osiedla korzystają z ulicy [...] jako alternatywnej drogi dojazdu do ulicy [...], gdy tymczasem osiedle to jest przez ulicę [....] dobrze skomunikowane z resztą miasta (zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę bloków mieszkalnych tego osiedla). Prezydent przy ustalaniu organizacji ruchu nie kieruje się merytorycznymi i faktycznymi przesłankami, a obawą narażenia się licznej grupie mieszkańców ww. osiedla, kosztem interesów oraz bezpieczeństwa mniej licznych mieszkańców domów jednorodzinnych położonych przy ulicy [...]. Mieszkańcy ww. osiedla mają dostęp do drogi publicznej i arbitralna próba przekierowania ruchu drogowego wychodzącego z tego osiedla w stronę ulicy [...], nie ma uzasadnienia.

Prezydent Miasta [...] wydając zaskarżony akt nie wziął pod uwagę, że zwiększenie ruchu poprzez dopuszczenie ruchu z osiedla przy ulicy [...] powoduje poważny wzrost zagrożenia dla pieszych poruszających się na ww. ulicy (na ulicy nie ma urządzonych chodników ani pobocza, brak jest też oświetlenia). Piesi zmuszeni są do korzystania z jezdni, która to jezdnia ma nienormatywną szerokość, będąc jednocześnie ulicą dwukierunkową. W przypadku pojawienia się pojazdu przy tak wąskim pasie ruchu i ograniczonej skrajni poziomej drogi, istnieje realne zagrożenie dla niechronionych pieszych uczestników ruchu. Skarżący jako kuriozalne ocenili ustalenia Prezydenta oraz bazowanie na opinii projektanta (stałej organizacji ruchu), w której nie uwzględniono w ogóle powyższych zagrożeń i nie wzięto pod uwagę ochrony pieszych oraz mieszkańców domów dla których ul. [...] to jedyny trakt komunikacyjny.

Ich zdaniem organ winien rozważyć, czy wobec treści § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie zachodziły przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu. W dalszej części skarżący wskazali na błędy, niedociągnięcia i braki dotyczące rzeczywistego stanu ulicy [...] w sporządzonym projekcie organizacji ruchu.

Prezydent nieprawidłowo zmienił organizację ruchu drogowego ulicy [...] w [...] Zaskarżonym aktem stworzono warunki, które zwiększyły jedynie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, czego można było uniknąć na etapie postępowania poprzez odrzucenie projektowanej organizacji ruchu albo zaprojektowanie organizacji przy uwzględnieniu uwag - podnoszonych wielokrotnie - przez Skarżących.

Podnieśli, że szerokość pasa ruchu drogowego ulicy [...] jest wąska. Posiada nienormatywną szerokość jezdni dla ruchu dwukierunkowego, co powoduje utrudnienia dla poruszających się pojazdami, przy uwzględnieniu ruchu pieszych.

Prezydent Miasta [...] wydając zaskarżony akt nie zauważył, że na ulicy [...] zmiana organizacji ruchu i jej obecne funkcjonowanie zaburzyło dotychczasowy ład i bezpieczeństwo ruchu drogowego, co stanowi także zagrożenie dla ruchu pieszych, w tym szczególnie dla mieszkających przy tej ulicy dzieci. Uczestnicy ruchu drogowego - mieszkańcy osiedla "[...]", mają dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], korzystając z ulicy [...], często ignorują przepisy, a prędkość ich pojazdów przekracza dopuszczalną prędkość w "strefie zamieszkania". Kierowanie całego ruchu kołowego dla budynków wielorodzinnych osiedla przy ulicy [...] przez ul. [...] bezpośrednio do ul. [...], pomimo że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego ruch ten miał być poprowadzony drogą publiczną [...] z włączeniem ww. bloków do ulicy [...], powoduje zagrożenie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ruchu drogowego na ul. [...].

Zdaniem Skarżących Prezydent Miasta [...] przy wydawaniu zaskarżonego aktu pominął istotne dla sprawy stanowisko wyrażone przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] w piśmie z dnia 26 sierpnia 2020 r. z którego wynika, że obecne parametry techniczne ul. [...] i ul. [...] (nienormatywna szerokość pasa drogowego i jezdni, niedostateczne rozwiązania konstrukcyjne podbudowy jezdni) nie pozwalają na obsługę komunikacyjną z osiedla [...] z zachowaniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wykorzystanie obecnego układu komunikacyjnego miasta wymaga dostosowania ulic do wprowadzonego obciążenia komunikacyjnego przy utrzymaniu warunków technicznych dla poszczególnych dróg — wskazanych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak podano w tym piśmie, przebudowa układu komunikacyjnego, zgodnie z wybranym wariantem, wymaga opracowania przez inwestorów stosownej dokumentacji projektowej. Skarżący podkreślili, że do dnia dzisiejszego nie została wykonana żadna przebudowa układu komunikacyjnego, o którym mowa wyżej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że kierując się bezpieczeństwem szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego (niezmotoryzowanych uczestników ruchu jak piesi, rowerzyści czy osoby niepełnosprawne), jak również zabezpieczeniem możliwości dojazdu do wszystkich nieruchomości położonych przy omawianej ulicy podjęto decyzję o możliwie maksymalnym spowolnieniu ruchu drogowego m.in. poprzez objęcie całej ulicy znakiem D-40 "strefa zamieszkania" co wymusza na kierowcach ograniczenie prędkości do 20 km/h czy też zastosowanie progu zwalniającego, który również nie pozwala na jazdę z dużymi prędkościami.

Dodatkowo z uwagi na warunki techniczne ww. drogi tj. szerokość pasa drogowego oraz brak ciągów pieszych i poboczy - "strefa zamieszkania" oznaczająca priorytet przywilejów pieszych przed pojazdami, w ocenie Prezydenta była jak najbardziej trafnym wyborem. Skrzyżowania ul. [...] z wszystkimi uliczkami dolotowymi tj. [...], [...], [....] oznakowane zostały znakami A-5 ostrzegającymi o skrzyżowaniu dróg, na których należy stosować regułę prawej ręki. Rozwiązanie takie wymusza zachowanie szczególnej ostrożności w obszarze skrzyżowań, a tym samym zmusza kierowców przejeżdżających pojazdów do zmniejszenia prędkości. Dodatkowo w obrębie wspomnianych skrzyżowań w miejscach ograniczonej widoczności ustawiono lustra drogowe celem polepszenia widoczności a tym samym zwiększenia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Organ wyjaśnił też, że uchylony wyrokiem WSA projekt organizacji ruchu nie zawierał obligatoryjnych elementów wymaganych ww. rozporządzeniem. W związku z powyższym podjął czynności mające na celu uzupełnienie uchylonego projektu organizacji ruchu. Dla zobrazowania potrzeb ruchu drogowego na odcinku ul. [...] w miesiącu kwietniu dokonano pomiaru ręcznego ruchu drogowego w godzinach szczytowych. Stanowiskiem pomiarowym było skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...] Wykonane na potrzeby opracowania projektu organizacji ruchu drogowego badanie natężenia ruchu wykazało, że poziom wielkości ruchu drogowego kołowego w średniej ilości pojazdów na godzinę (18,5 p/h z kierunku od ul. [...] w stronę ul. [...] oraz 30,1 p/h z kierunku od ul. [...] w stronę ul. [...]) kwalifikuje się do określenia jako ruch mały. Badania te wykazały również, że udział pojazdów samochodowych ciężarowych, autobusów i ciągników nie występuje, natomiast ogólny udział pieszych w mchu w przedmiotowej lokalizacji wynosi 26,84%. Uzupełniony o powyższe informacje projekt został zatwierdzony pismem z 6 czerwca 2023 r., gdyż zdaniem organu nie zachodziły przesłanki uzasadniające odrzucenie projektu a proponowane w projekcie rozwiązania miały na celu polepszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu na omawianej ulicy. Organ kierował się przede wszystkim bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, jak również koniecznością zapewnienia dojazdu do posesji właścicielom nieruchomości położonych wzdłuż drogi (interes ogólnospołeczny).

Wszystkie rozwiązania wprowadzone zatwierdzoną organizacją ruchu (próg zwalniający, strefa zamieszkania, skrzyżowania dróg "równorzędnych" czy lustra drogowe) miały na celu zabezpieczenie przede wszystkim niezmotoryzowanych uczestników ruchu. Wprowadzenie rozwiązania proponowanego przez Skarżących tj. ustawienie znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "Nie dot. dojazdu do domów jednorodzinnych przy ulicach: [...], [...], [...] i [...] nr [...], [...] i [...]" było niemożliwe ze względu na fakt, że inni właściciele nieruchomości zlokalizowanych przy przedmiotowej ulicy - jak chociażby mieszkańcy bloku przy ul. [...], który wybudowany został w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr 79/08 z dnia 20 marca 2008 r. znak BGP.II.3/2.7353- 67/08 określającą im dostęp do drogi publicznej [....] zgodnie z ustaleniami zawartymi w MPZP "[...]" - zostaliby pozbawieni możliwości dojazdu do swoich posesji. Ponadto w myśl porozumienia z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie finansowania kosztów drogi publicznej zawartego pomiędzy Gminą Miejską [...] reprezentowaną przez Prezydenta oraz wspólnikami firmy "[...]" s.c. to właśnie ta firma zobowiązana została do pokrycia 50 % kosztów realizacji remontu ul. [...] oraz do wykonania dokumentacji projektowej dla budowy ulicy ozn. jako [...] w MPZP "[...]". Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. - uchwała budżetowa na 2016 r. - wprowadzono do budżetu miasta zadanie inwestycyjne pn. "Przebudowa ulicy [...] w [...]" i zabezpieczono środki finansowe w wysokości pozostałych 50 % kosztów inwestycji - wkład miasta. Inwestycja została zrealizowana.

Prezydent wskazał, że nie widzi możliwości zakazania korzystania z ulicy [...] właścicielom nieruchomości gruntowych położonych przy tejże ulicy, będących własnością osób innych niż Skarżący.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34a, 11 ust. 5 i art. 43 ust. 1 P.r.d. w związku z przywołanymi przez Skarżących przepisami techniczno-budowlanymi dot. dróg publicznych organ zauważył, że przywołana ustawa nie posiada art. 34a. Odnosząc się jednak do przepisów techniczno-budowlanych wskazał, że rzeczywiście na chwilę obecną ul. [....] posiada nienormatywną szerokość jezdni dla ruchu dwukierunkowego, co powoduje utrudnienia dla wszystkich uczestników ruchu, nie posiada oświetlenia ulicznego oraz chodników dla pieszych - dlatego też wprowadzona została "strefa zamieszkania", w której to pieszy ma pierwszeństwo przed pojazdem i może korzystać z całej szerokości drogi, natomiast pojazdy nie mogą poruszać się z prędkością większą niż 20 km/h. Ulica [...] jest drogą bez przejazdu a zatem korzystają z niej w głównej mierze mieszkańcy przyległych nieruchomości bądź osoby do nich przybywające. Nie ma tam ruchu tranzytowego. Ponadto wszczęte zostały procedury zmierzające do rozbudowy ul. [....]. Na chwilę obecną zatwierdzona została stała organizacja ruchu, która ma być wprowadzona do dnia 15 grudnia 2025 r. tj. po zakończeniu przebudowy ww. drogi. Zaprojektowana droga wg przedłożonego projektu posiadać będzie dwa pasy ruchu, obustronne drogi dla pieszych, drogę dla rowerów, zatokę autobusową, odwodnienia oraz oświetlenie uliczne. Przebudowane będzie także skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...].

Organ wskazał, że kierując się przede wszystkim bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, jak również interesem społecznym wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] a także mając na uwadze fakt, że wdrożone zostały procedury zmierzające do rozbudowy przedmiotowej drogi zatwierdził zaskarżoną organizację ruchu, aby zwiększyć bezpieczeństwo przede wszystkim niezmotoryzowanych uczestników ruchu drogowego we wspomnianej lokalizacji. Jego zdaniem nie zostały naruszone żadne przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy zarówno organ jak i Sąd związane są prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Rz 1301/21 (art. 153 P.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga podlega uwzględnieniu.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że obecnie wątpliwości nie budzi, że zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego w granicach kompetencji wyznaczonej przez art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13, "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)."

W konsekwencji na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu skarżący wykazali legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Skarżący są właścicielami posesji, mających bezpośredni wyjazd na ul. [...] oraz na ulicach przyległych, tj. [...], [....] i [...], na których ruch również jest regulowany zaskarżonym aktem (poprzez ustanowienie również na tych ulicach strefy zamieszkania oraz na regulowanie zasad włączania się do ruchu w ulicę [...] poprzez ustawienie na skrzyżowaniach ww. ulic z ulicą [...] znaków A-5). Jak podnosili Skarżący, obecny sposób organizacji ruchu na ulicy [...] oraz na ulicach przyległych do niej powoduje, że w wyniku wzmożenia ruchu na skutek wykorzystywania ulicy [...] jako drogi dojazdowej do nowo wybudowanego osiedla [...] oraz ustawienia znaków regulujących pierwszeństwo przejazdu na ulicy [...], będącej drogą jednokierunkową powoduje, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż tej drogi, jak również dróg krzyżujących się z ulicą [...], mają utrudniony dostęp do swoich nieruchomości, utrudniony wyjazd z własnych nieruchomości, który zagraża bezpieczeństwu ich oraz ich mieniu. Jak wynika zarówno z treści skargi, jak i pism składanych na etapie kontrolowanego postępowania, obsługa komunikacyjna nieruchomości Skarżących, którzy za pomocą ulicy [...] komunikują się z innymi drogami publicznymi, jest istotnie utrudniona.

Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 i nast. Kodeksu cywilnego. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, który ma urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., III SA/Po 170/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 8 marca 2017 r., por również NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1722/17).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego aktu należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), dalej: P.r.d., prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że ulica [...] jest drogą publiczną gminną klasy D – to jest droga dojazdowa. W związku z powyższym, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., to Prezydent Miasta w niniejszej sprawie zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w § 5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r.

Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego merytorycznej analizy projektu.

Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a. bez zmian lub

b. po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt.

Przedłożony projekt w dalszym ciągu, zdaniem Sądu, nie spełnia warunków z § 5 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia.

Należy podkreślić, że WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Rz 1301/21 uznał, że ówczesny projekt organizacji ruchu narusza § 5 ust. 1 pkt 5 dotyczący charakterystyki ruchu na ulicy [...], gdyż jest zbyt lakoniczny i nie zawiera koniecznych danych. Brakuje także w nim należytej oceny czy nie zachodzą przesłanki jego odrzucenia z § 8 ust. 5 i 6.

W ponownym postępowaniu organ nie zastosował się do wytycznych WSA z obraza art. 153 P.p.s.a., co przełożyło się na wynik sprawy.

Charakterystyka i ocena ruchu na ul. [...] nie odpowiada na ponowione w skardze pytania dotyczące bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego podczas wymijania się pojazdów jadących z przeciwnych stron na drodze, której szerokość - na newralgicznym odcinku pomiędzy ul. [...] a [....] - waha się od 2,65 m do 3 m, przy w zasadzie braku poboczy, istotnym nachyleniu jezdni na tym odcinku, braku oświetlenia. Ustalenie zasad pierwszeństwa nie wyklucza sytuacji, w której jadące z naprzeciwka pojazdy aby się minąć, będą musiały się cofać, albo "używać" ulic [...], [...] czy [...] jako tzw. mijanki.

Zgodnie z § 15 ust. 4 pkt 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518) – dalej r.t.b.d.p., tak jak w poprzednio obowiązującym § 14 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), na drodze klasy D dopuszcza się możliwość ruchu w obu kierunkach na jezdni o jednym pasie ruchu. Jak wyjaśnił WSA w Rzeszowie w poprzednim wyroku, należy pamiętać, że takie rozwiązanie prawne podyktowane jest samym charakterem drogi dojazdowej, na której co do zasady natężenie ruchu powinno być znacznie mniejsze w stosunku do dróg sklasyfikowanych wyżej. Jeżeli więc na drodze klasy D odbywa się ruch o natężeniu charakterystycznym dla dróg wyżej sklasyfikowanych – takich jak drogi lokalne – wtedy pojawia się potrzeba rozważenia wprowadzenia rozwiązania przewidzianego pod poz. 3.2.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w celu dostosowania istniejących parametrów drogi do dopuszczalnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego natężenia ruchu. W kontrolowanym projekcie zatwierdzenia ruchu informacji o rzeczywistym natężeniu ruchu zabrało, zatem Sąd nie przesądza o zasadności postulowanych rozwiązań.

Niemniej jednak konieczność oceny przystosowania parametrów drogi do rzeczywistego natężenia ruchu na tej drodze wynika z kompetencji zarządzającego ruchem w ramach zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r., organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W tym zakresie organ nie zastosował się do wytycznych Sądu.

Niewątpliwe ulica [...] nie spełnia powyższych standardów technicznych.

W projekcie przyznano, że ruch pojazdów na przedmiotowej drodze w godzinach szczytu to ok. 80 pojazdów na godzinę, średnia to 47, 63 pojazdów na godzinę, uznając że jest to ruch mały.

Pojęcie drogi o małym ruchu jest nieostre. Należy wszakże przyjąć, że określenie to dotyczy zarówno stałych właściwości drogi (np. nie będzie taką drogą autostrada ani droga ekspresowa, z reguły zaś chodzi o ulice w dzielnicach willowych lub małe ulice nawet w centrach miast), jak i faktycznego natężenia ruchu w danym momencie poruszania się pieszych (nie jest to ruch ciągły), gdyż przesłanka ta dotyczy dynamicznego manewru poruszania się obok siebie lub jeden za drugim. W związku z tym ocena, czy odbywający się ruch może być uznany z mały, musi być dokonywana każdorazowo. Pojęcie małego ruchu (art. 49 ust. 1 pkt 7 P.r.d.) oznacza ruch o takim natężeniu, że przejechanie od lewego krawężnika i powrót na prawą połowę jezdni podczas włączania się do ruchu nie stwarza trudności i nie wymaga wyczekiwania na ustanie ruchu (wyrok SO w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r., VI Ka 1098/16, LEX nr 2200037; por. także uwagi do art. 11, teza 2).

Sąd ma wątpliwości co do kwalifikacji ruchu drogowego na ulicy [...] jako ruchu małego, a to w kontekście właśnie wyników pomiarów. Zwłaszcza w godzinach szczytu ruch odbywa się bowiem w sposób ciągły. Autor projektu swojej tezy o małym ruchu nie uzasadnił szczegółowo.

Odnosząc się do definicji małego ruchu przytoczonej wyżej, wątpliwości Sądu co do zaakceptowania ustalenia o małym ruchu wiążą się także z problemami mieszkańców próbujących wjechać na swoją posesję czy zamknąć bramę przy wyjeżdżaniu z niej (por. np. wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. , [...] – karta 28 akt sądowych).

Projekt milczy, co w sytuacji próby wyprowadzenia samochodu z posesji na ul. [...] przez jej mieszkańca. W oczywisty sposób blokuje to ruch w obie strony i jest źródłem niebezpieczeństwa

Oczywiście zaprojektowane ograniczenia prędkości, znaki drogowe poprawiają bezpieczeństwo ruchu drogowego w stosunku do sytuacji, w której by ich nie było. Z całą pewnością zatwierdzony projekt organizacji ruchu mimo zbadania natężenia ruchu – nie zawiera wyczerpującej charakterystyki ruchu na drodze oraz wnikliwej analizy skutków dla wszystkich uczestników ruchu na tej drodze, ze wskazaniem interes których uczestników w tym konkretnym przypadku powinien być bardziej chroniony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Bk 145/21, LEX nr 3158584).

Projekt ten nie zawiera informacji na temat zagrożeń pieszych. Natężenie ruchu pojazdów wskazane w nim oznacza, że odbywa się on w zasadzie w sposób ciągły.

Wbrew zaleceniom Sądu opracowanie to nie zawiera wnikliwej analizy skutków jego wprowadzenia, dla wszystkich uczestników ruchu, ze wskazaniem interes których uczestników ruchu ma być bardziej chroniony. Nie rozważono proporcji pomiędzy interesem indywidualnym mieszkańców ulicy [...] oraz ulic bezpośrednio przyległych a interesem publicznym w postaci zarówno – powszechnego co do zasady dostępu do dróg publicznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W projekcie tym nie analizowano propozycji skarżących możliwości i skutków wprowadzenia znaków B1 z wyłączeniem mieszkańców domów jednorodzinnych ulic [...], [...], [...] i [....].

Sąd w poprzednim postępowaniu przesądził również, że mieszkańcy osiedla [...] mają dostęp do drogi publicznej poprzez ulicę [...]. Nakazał jednocześnie rozważenie dopuszczalności ograniczenia dostępu do ulicy [...], mając na uwadze parametry tej drogi. Organ w ogóle takiej analizy wg kryteriów wskazanych w wyroku II SA/Rz 1301/21 z obrazą art. 153 P.p.s.a. nie przeprowadził.

Jak wynika z treści opracowania zadecydowały o tym także względy ekonomiczne. Argumentacja organu kwestionująca możliwość ograniczenia ruchu na ulicy [...] zgodnie z oczekiwaniami skarżących jest więc niepoparta analizą, której wykonanie nakazał Sąd w poprzednim postępowaniu. Organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że wprowadzenie rozwiązania proponowanego przez skarżących, tj. ustanowienie znaku N-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "Nie dotyczy dojazdu do domów jednorodzinnych przy ulicach: [...], [...], [...] i [....] nr [...], [...] i [...]" było niemożliwe ze względu na fakt, iż inni właściciele nieruchomości zlokalizowanych przy przedmiotowej ulicy, jak chociażby mieszkańcy bloku przy ul. [...], który wybudowany został w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak BGP.II.3/2.7353-67/08 określającą im dostęp do drogi publicznej [...] zgodnie z ustaleniami zawartymi w MPZP "[...]" – zostaliby pozbawieni możliwości dojazdu do swoich posesji. Organ powołał się także na względy ekonomiczne dotyczące współfinansowania przez inwestora osiedla [...] 50% kosztów remontu ul. [...] w 2016 r.

Argumentacja ta jest oczywiście wybiórcza, a przede wszystkim nie stanowi elementu zaskarżonego aktu.

Twierdzenie organu, iż podjęte zostały procedury rozbudowy ulicy [...] nie do końca mają pokrycie w materiale dowodowym sprawy.

W grudniu 2022 r. przygotowano dokumentację projektową dla zadania p.n. "Rozbudowa ulicy [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem oraz przebudową kolizji". Jednakże brak jest jakichkolwiek informacji o dalszych działaniach inwestycyjnych organu w tej sprawie, które uczyniłyby realnym wprowadzenie stałej organizacji ruchu do 15 grudnia 2025 r., tj. po zakończeniu przebudowy ww drogi. Zaprojektowana droga wg przedłożonego projektu ma posiadać dwa pasy ruchu, obustronne drogi dla pieszych, drogę dla rowerów, zatokę autobusową, odwodnienia oraz oświetlenie uliczne. Przebudowane ma być także skrzyżowanie u. [...] z u. [...]..

Powyższe przesądza o tym, że aktualne są w dalszym ciągu wytyczne Sądu, który orzekał w sprawie II SA/Rz 1301/21. Dotyczy to zbadania spełnienia wymogów z § 5 rozporządzenia oraz konieczności oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki odrzucenia projektu z § 8 ust. 5 i 6 ww rozporządzenia, a dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie, w następnej kolejności czy może zdecydować o zatwierdzeniu projektu na podstawie art. 10 ust. 6 p.r.d.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Zaskarżony projekt organizacji ruchu w dalszym ciągu nie zawierał sporządzonego w sposób prawidłowy (wskazany w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 1301/21) obligatoryjnego elementu z § 5 ust. 1 pkt 5 ww rozporządzenia – tj. charakterystyki ruchu, czego nie dostrzegł organ zatwierdzający ww projekt. W kontrolowanym akcie Prezydent nie odniósł się także, wg ww reguł, do przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu z przyczyn wskazanych w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Nie wskazał, z jakich przyczyn uznaje, że przesłanka zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, wydanego po upływie rocznego terminu określonego w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2023 r., III OSK 2514/21). Przepisy art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. są niewątpliwie przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Podwyższenie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika wynikało z faktu reprezentowania dużej liczby skarżących, nakładu pracy w przygotowaniu profesjonalnie zredagowanej i uzasadnionej skargi.

Sąd oddalił wniosek dowodowy z filmu i zdjęć na płycie DVD dołączonego do skargi, gdyż nie miał ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu nie było potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 P.p.s.a.).