Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 357/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1, art. 81, art. 11, art. 12, art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 64e, art. 64d par. 1, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. L. i J. L. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 23 lutego 2024 r., nr IN.I.7721.12.6.2024.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez M. L. i J. L. (dalej zwanych również skarżącymi lub inwestorami) jest decyzja Wojewody Opolskiego (zwanego dalej również organem odwoławczym lub organem drugiej instancji) z dnia 23 lutego 2024 r., nr IN.I.7721.12.6.2024.MO, którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej Prezydentem lub organem pierwszej instancji) z dnia 8 stycznia 2024 r., nr UAB.6740.522.2023.KG, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika retencyjnego na deszczówkę.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 13 listopada 2023 r. (data wpływu do organu) inwestorzy wystąpili do Prezydenta Miasta Opola o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika retencyjnego na deszczówkę przy ul. [...] w O., działka nr a, k.m. [...], obręb W. Do wniosku załączono m.in. oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...], decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżących, oświadczenie właściciela działki nr a S. G. o wyrażeniu zgody na dysponowanie ww. działką na cele budowlane, decyzję o zatwierdzeniu podziału działki nr b.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie do 14 dni, od daty otrzymania pisma, wskazanych nieprawidłowości i braków wniosku, projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie:

1) wykazania dostępu do drogi publicznej potwierdzonego zaświadczeniem zarządcy drogi, tj. Miejskiego Zarządu Dróg o istniejącym dostępie do drogi publicznej wraz z załącznikiem graficznym;

2) sporządzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 i 2a rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - na stronie tytułowej należy zamieścić "nazwę elementu projektu budowlanego" i "nazwę zamierzenia budowlanego", a nie "temat" i "zamierzenie budowlane";

3) sporządzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia - wymienione elementy projektu budowlanego powinny zawierać "spis treści", a nie "spis zawartości opracowania";

4) sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego zgodnie z § 7 ust. 5 ww. rozporządzenia - spis treści powinien zawierać wyliczenie części opisowej projektu wraz z numerami odpowiadających im stron, a nie "Opis do P A-B str. 5-11";

5) sporządzenia załączników projektu budowlanego zgodnie z § 7 ust. 1a pkt 2 ww. rozporządzenia - załączniki powinny zawierać "spis załączników", a nie "spis zawartości".

Przy piśmie z dnia 5 grudnia 2023 r. inwestorzy przedłożyli zaświadczenie MZD o istniejącym dostępie do drogi publicznej, opinię o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej oraz 3 egzemplarze poprawionej dokumentacji.

Następnie decyzją z dnia 8 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 5 stycznia 2024 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą [...] Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. [...]), zwanego dalej miejscowym planem. Organ podał, że teren inwestycji znajduje się w większej części na terenach oznaczonych symbolem 4 KDL, którego przeznaczenie podstawowe ustalono w planie jako tereny dróg publicznych - ulice lokalne oraz 4 ZP - tereny zieleni urządzonej z obowiązującym na nich zakazem lokalizacji zabudowy. Część działki obejmuje również tereny 3 ZP - tereny zieleni urządzonej z obowiązującym na nich zakazem lokalizacji zabudowy i 2 KDD - tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe. Tymczasem z wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego wynika, że inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika retencyjnego na deszczówkę, co jest - zdaniem organu - sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Prezydent podniósł również, że na inwestora nie nałożono obowiązku usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż stwierdzona nieprawidłowość - niezgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu - ma charakter nieusuwalny.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy wskazali, że wykonali obowiązki nałożone postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., dlatego organ powinien niezwłocznie wydać decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Tymczasem Prezydent nie wydał decyzji i czekał cztery tygodnie na wejście w życie miejscowego planu. Skarżący podnieśli, że nie jest dla nich zrozumiałe, dlaczego podstawę prawną decyzji odmownej stanowił art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro usunęli braki i nieprawidłowości wykazane postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., zaś innych braków i nieprawidłowości organ nie stwierdził. Skarżący zarzucili również, że nie otrzymali decyzji o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy. W przekonaniu skarżących organ celowo wydłużał postępowanie, co aktualnie skutkuje brakiem możliwości zagospodarowania działki zgodnie z ich zamierzeniem oraz stratą finansową.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 23 lutego 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej w skrócie K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wskazana przez Prezydenta przyczyna odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, tj. sprzeczność zamierzenia budowlanego z zapisami miejscowego planu jest niespójna z podaną w decyzji podstawą prawną, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest informacji o tym, czy - w ocenie organu pierwszej instancji - inwestorzy wykonali nałożone ww. postanowieniem obowiązki (czy usunęli wskazane w nim nieprawidłowości), co oznacza, że kwestia ta nie została rozpatrzona. Zdaniem Wojewody dopiero w przypadku uznania przez ten organ, że nieprawidłowości wskazane postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. zostały usunięte, można było rozważać kwestię zgodności inwestycji z miejscowym planem, który wszedł w życie już po wydaniu ww. postanowienia. Za błędne organ odwoławczy uznał stanowisko Prezydenta, zgodnie z którym organ ten nie ma obowiązku wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy niezgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem ma - w jego ocenie - charakter "nieusuwalny". W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji odstępując od wezwania inwestorów w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie zrealizował dyspozycji tego przepisu. Za niedopuszczalne organ odwoławczy uznał fakultatywne (zależne od oceny organu) stosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie w jego treści wskazał nakaz wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Wojewody skoro Prezydent Miasta Opola nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości to nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej. Dalej dowodził, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiłoby nie tylko naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest bowiem znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. Wojewoda podniósł, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji niezbędna jest ocena, czy inwestorzy wykonali obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określony postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. W przypadku uznania, że obowiązek ten został wykonany, zaś zaistniały inne naruszenia przepisów prawnych konieczne jest wezwanie inwestora w drodze postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia tych naruszeń, w omawianym przypadku ewentualnych naruszeń powstałych w związku z wejściem w życie miejscowego planu. Wojewoda zwrócił też uwagę, że wskazana w decyzji podstawa prawna jej wydania powinna być w pełni spójna z treścią uzasadnienia tejże decyzji. Ponadto oceny wymaga czy wejście w życie miejscowego planu, którego ustalenia istotnie różnią się od ustaleń przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy w aktach sprawy nie powinna znaleźć się także decyzja o wygaśnięciu tejże decyzji. Dalej organ omówił instytucję wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, uregulowaną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Wojewoda stwierdził także, że Prezydent Miasta Opola naruszył art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ nie wystosował przed wydaniem decyzji pisma do stron postępowania wskazującego na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z kolei odnosząc się do kwestii celowego wydłużania postępowania organ odwoławczy pouczył skarżących o prawie do wniesienia ponaglenia, które służy do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. Reasumując Wojewoda uznał, że stwierdzone wady postępowania dowodowego świadczą o naruszeniu przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 K.p.a., a nadto wykazały kwestie konieczne do wyjaśnienia sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast przeprowadzenie przez organ odwoławczy czynności mających na celu usunięcie stwierdzonych błędów wykracza poza ramy postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów w sprawie na podstawie art. 136 K.p.a. i w ustalonych okolicznościach sprawy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a. Z tego względu Wojewoda Opolski odstąpił od oceny merytorycznej projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organ podkreślił, że postępowanie, które przed nim się toczy nie może bowiem zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2, art. 7a, art. 8 i art. 12 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego trybu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji - mimo że obarczona pewnymi wadami - to jednak nie na tyle istotnymi, aby uchylać tą decyzję. Zdaniem skarżących na skutek działań Wojewody doszło też do naruszenia ich praw do szybkiego załatwienia sprawy oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach sprzeciwu skarżący dowodzili, że ważna decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca, aż do dnia jej wygaśnięcia. Tym samym organy obu instancji były związane jej treścią. Ponadto zamierzenie budowlane jest w części zgodne z nowo obowiązującym miejscowym planem. Skarżący zwrócili uwagę, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę miejscowy plan jeszcze nie obowiązywał. Dlatego organ pierwszej instancji nie miał uprawnienia do zanegowania w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zgodności zamierzenia budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, czy też z miejscowym planem. Zdaniem inwestorów nieuzasadnione byłoby na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wzywanie ich do usuwania ewentualnych nieprawidłowości, bowiem takowych nie było, a więc organ drugiej instancji miał obowiązek wydać decyzję merytoryczną, udzielającą stronie wnioskowanego pozwolenia.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika retencyjnego na deszczówkę, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Prezydent nie wyjaśnił kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś konieczne do przeprowadzenia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać dokonane w trybie art. 136 K.p.a.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Opola stanowił art. 35 ust. 5 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Wskazać również trzeba, że zgodnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (lit. c);

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Uwzględniając przytoczone regulacje wyjaśnić należy, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymaga uprzedniego sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokumentacji projektowej w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakłada natomiast obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ może zatem uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora określonych dokumentów oraz od poprawienia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie co oznacza, że podlega ono kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. nałożył na inwestorów, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia w terminie do 14 dni, od daty otrzymania pisma, wskazanych nieprawidłowości i braków wniosku, projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii i nie wyjaśnił, czy skarżący wykonali obowiązki nałożone na nich postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r. Prawidłowe uzasadnienie w tym zakresie było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że organ pierwszej instancji jako podstawę prawną decyzji odmownej wskazał przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, mający zastosowanie w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Prezydent nie wyjaśnił też i nie omówił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast całe swoje rozważania poświęcił analizie przesłanki niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu. Zgodzić należy się zatem z Wojewodą, że Prezydent w omawianym zakresie nie przeprowadził należycie postępowania, gdyż nie rozpoznał merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że ustalenia dotyczące usunięcia przez inwestorów wskazanych nieprawidłowości powinny być poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doszłoby do sytuacji, gdy Wojewoda po raz pierwszy oceniałby tą kwestię. W konsekwencji powyżej powiedzianego Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż Prezydent nie przedstawił wszystkich istotnych ustaleń stanu faktycznego oraz nie dokonał ich oceny pod kątem zastosowanej normy prawa materialnego, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 384/18). Skoro więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym przepisy postępowania, to tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Z tego względu należy stwierdzić, że stanowisko Wojewody Opolskiego jest prawidłowe, ponieważ uchylenie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę otwiera drogę do rozważenia zagadnień, które nie były w ogóle przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Innymi słowy, wydanie przez Wojewodę Opolskiego decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w jednej instancji. Niewątpliwie takie działanie organu odwoławczego powodowałoby pozbawienie stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organ administracji, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a.

Słusznie także zwrócił uwagę organ odwoławczy na sprzeczność wskazanej podstawy prawnej z jej uzasadnieniem, co niewątpliwie uniemożliwia zweryfikowanie stanowiska Prezydenta co do przyczyn odmowy udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność została też podniesiona przez inwestorów w odwołaniu, którzy wskazali, że nie jest dla nich zrozumiałe wydane rozstrzygnięcie, ponieważ organ nie wzywał ich do usunięcia innych braków projektu budowlanego poza wymienionymi w postanowieniu z dnia 27 listopada 2023 r., które zostały przez nich wykonane.

Rację ma również organ odwoławczy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Gdy zatem organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem. Przy czym zaznaczenia wymaga, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jak już wyjaśniono wyżej, nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym - uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2659/19, z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 391/22). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie ujawnionej niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone, stąd organ odwoławczy nie miał nawet możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że powyższa wadliwość również stanowiła podstawę do zastosowana art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną kwestią, która wymagała zajęcia stanowiska przez organ pierwszej instancji, było rozważenie w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 29 lutego 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten zapobiega występowaniu w obrocie prawnym dwóch różnych podstaw prawnych do realizacji danej inwestycji i wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, że decyzje te są wydawane w sytuacji braku planu miejscowego, ustawodawca przyjął, że ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji. Ponadto ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 517/19). Powyższe okoliczności bez wątpienia wymagały ustalenia i wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Tymczasem Prezydent, pomimo że dokonał oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu, w ogóle nie wypowiedział co do zasadności wygaszenia przedłożonej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy.

Następną wadliwością, słusznie ujawnioną przez organ odwoławczy, jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania z naruszeniem zasady zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Prawo czynnego udziału w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu obejmuje - stosownie do ww. przepisu - w zakresie prawa do obrony uprawnienie strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 § 1 K.p.a. organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 831/20). Niewątpliwie taka sytuacja miała miejsce w realiach kontrolowanej sprawy, ponieważ inwestorzy zostali wezwani od usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, po czym organ pierwszej instancji ustalił niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem, nie zapewniając skarżącym możliwości ustosunkowania się do nowej okoliczności przed wydaniem decyzji odmownej.

Z powiedzianego dotąd wynika, że rację ma Wojewoda zarzucając, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Pozostał zatem do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wykraczający poza uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została więc wydana z istotnym naruszeniem szeregu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organ do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym wykazane powyżej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego świadczą o naruszeniu art. 10 § 1, art. 11, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Dostrzec jeszcze trzeba, że stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał bowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mógł sanować Wojewoda we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjaśniono już wcześniej, że organ odwoławczy jest zobowiązany – w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 K.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 K.p.a. Stanowisko Wojewody Opolskiego w tej mierze jest więc prawidłowe. Również wedle Sądu konieczność dokonania wielu ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Tak więc Sąd nie stwierdził, by doszło do zarzucanego naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących dotyczącego zbyt długiego czasu trwania postępowania, dostrzec przyjdzie, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 K.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko, bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która - jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) - wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10).

Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. Sąd nie badał natomiast, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżących.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.