Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 370/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5a
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi Powiatu Głogowskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLII/844/22 w przedmiocie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) w granicach powiatu głogowskiego kategorii dróg wojewódzkich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu Głogowskiego (dalej: strona skarżąca, Powiat) jest uchwała z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLII/844/22 (dalej: uchwała) Sejmiku Województwa Dolnośląskiego (dalej: Sejmik, organ) w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr [...]) w granicach powiatu głogowskiego kategorii drogi wojewódzkiej.

Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 547 i 583, dalej: u.s.w.) oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r., poz. 32 i 655, ze zm., dalej u.d.p.). W § 1 uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr [...]) relacji: Głogów (droga wojewódzka nr [...]) – L. - rzeka Odra, przebiegający na obszarze powiatu głogowskiego w granicach: miasta Głogów, gminy Głogów i gminy Pęcław, o długości 15 666 m, określony na mapie poglądowej - załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały. W § 2 uchwały przewidziano, że odcinek drogi wskazany w § 1 zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. W § 3 uchwały wskazano, że uzasadnienie pozbawienia kategorii drogi, o której mowa w § 1 zawiera załącznik nr 2 do niniejszej uchwały, stanowiący jej integralną część. Zgodnie z § 4 bilans przekazywania dróg w trybie 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w latach 2015-2022 określający długości dróg otrzymanych i przekazanych przez Województwo Dolnośląskie zawiera załącznik nr 3 do uchwały, stanowiący jej integralną część. Wykonanie niniejszej uchwały powierzono Zarządowi Województwa Dolnośląskiego (§ 5). § 6 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z mocą obowiązywania od dnia 1 marca 2022 r.

Powyższą uchwałę zaskarżył Powiat w części dotyczącej §1,§2, §3, §4 i §6 w zakresie dotyczącym pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej bez numeru (dawnej drogi wojewódzkiej nr [...]) o długości 15 666 m, podczas gdy na terenie Powiatu Głogowskiego wybudowano nowy odcinek drogi krajowej o długości 3 371 m, bez należytego wykazania, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia funkcji drogi wojewódzkiej oraz bez zachowania lub wykazania proporcjonalności, o której mowa w ustawie.

2) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji gdy Powiat Głogowski nie przekazał Samorządowi Województwa Dolnośląskiego odcinka drogi powiatowej, uprzednio zaliczanej do kategorii drogi powiatowej/ gminnej przyjętej w miejsce nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej lub wojewódzkiej.

3) art. 6a i 7 ustawy o drogach poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że droga wojewódzka nr [...] spełnia kryteria drogi powiatowej/ gminnej.

4) naruszenie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała przyjęta 27 stycznia 2022 r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązywania od dnia 1 marca 2022 r., podczas gdy przepis stanowi, że pozbawienie i zaliczenie dotychczasowej kategorii drogi nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia roku następnego.

Podnosząc powyższe skarżący wnosi o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr [...]) o długości 15 666 m. i przekazanie Powiatowi Głogowskiemu, podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

2) obciążenie Sejmiku Województwa Dolnośląskiego kosztami niniejszego postępowania.

Ponadto z ostrożności procesowej wniósł ostwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wejścia w życie podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Powiat zwrócił uwagę na lakoniczność uzasadnienia uchwały. Podkreślił, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi wojewódzkiej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., rzeczą organów jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi wojewódzkiej. Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę wojewódzką, względnie w następstwie zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej, po stronie sejmiku województwa powstałoby uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi krajowej. Powiat podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o jakie przesłanki sejmik województwa ustalił, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie za drogi kategorii wojewódzkiej. Powiat podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powinien wykazać i udokumentować, czy odcinki dróg pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi. Powiat wskazał, że kolejną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo Dolnośląskie, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Powiat wyraźnie wskazał, że biorąc pod uwagę obszar Powiatu Głogowskiego w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. drogą wojewódzką stał się odcinek byłej drogi krajowej 3 o długości 3371 m., podczas gdy przekazywany skarżoną uchwałą odcinek drogi wojewódzkiej [...] na terenach Powiatu Głogowskiego ma długość 15 666 m.

Podsumowując Powiat stwierdził, że wobec istniejącej różnicy w długości odcinków dróg i braku rzeczowego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie można uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ powinien w sposób jednoznaczny wskazać, dlaczego wskazana droga, nie odpowiada definicji kategorii drogi wojewódzkiej, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i ustalenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że przedmiotowa droga wojewódzka, na całym swoim przebiegu (tj. od Głogowa do rzeki Odra i od rzeki Odra do L.) nie spełnia wymogów techniczno- funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim, ponieważ nie łączy ze sobą miast, nie ma znaczenia dla województwa oraz nie pełni istotnej funkcji komunikacyjnej w podstawowym układzie drogowym województwa - ze szczególnym uwzględnieniem braku mostu na rzece Odrze oraz niefunkcjonującej przeprawy promowej i zakończeniem jej dalszego przebiegu w powiecie górowskim na drodze powiatowej w miejscowości Luboszyce, tworząc trwałą nieciągłość drogi. Ponadto Sejmik wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga ta ledwie spełnia warunki wymagane dla klasy technicznej lokalnej - L, a w samej miejscowości L., do rzeki Odry - ledwo dla klasy technicznej dojazdowej - D, czyli poniżej wymaganej minimalnej klasy technicznej dla dróg wojewódzkich (zbiorczej - Z). Sejmik wskazał, że w związku z wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej w roku 2015 Województwo Dolnośląskie otrzymało 67 256 m, a w latach 2017 - grudzień 2021 otrzymało 152 730 m, czyli łącznie 219 986 m dróg (kolumna A tabeli bilansu). W ramach "kaskadowego" przekazywania dróg Województwo Dolnośląskie przekazało 46 399 m w roku 2015 [załącznik nr 1 i 2 Uchwały Nr XVI/428/15 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r., poz. 5410 z późn. zm.)], a od roku 2017 przekazało 110 976 m, czyli łącznie 157 375 m dróg (kolumna D tabeli bilansu). W tym 12 556 m dróg (kolumna C tabeli bilansu) zostało przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii. Reasumując Województwo Dolnośląskie otrzymało o 62 611 m (kolumna F tabeli bilansu) dróg więcej niż przekazało w ramach "kaskadowego" przekazywania dróg oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii. W konsekwencji pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 10 ust. 5a u.d.p. Sejmik zaznaczył, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych oraz przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "zwykłej" procedury zmiany kategorii dróg zawiera załącznik nr 3 do skarżonej uchwały - aktualny na dzień jej podjęcia. Organ odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że uchwała w sprawie pozbawienia drogi wojewódzkiej bez numeru (dawnej drogi wojewódzkiej nr 330) w granicach powiatu głogowskiego kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a została podjęta z właściwym uwzględnieniem treści art. 6 u.d.p., co wykazano w uzasadnieniu do projektu uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Kontroli tej Sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy).

Stosownie natomiast do art. 82c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Na wstępie wskazać trzeba, że uchwały sejmiku województwa o pozbawieniu kategorii odcinka drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. mają charakter aktów prawa miejscowego. Pozbawienie drogi kategorii dróg wojewódzkich jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały sejmiku województwa o pozbawienie drogi kategorii dróg wojewódzkich nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości.

Godzi się dodatkowo podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną

Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Utrwalonym w orzecznictwie jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego j.s.t. nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być ono realne i aktualne w chwili podjęcia niezgodnej z prawem uchwały i wystąpienia jej skutków. Naruszenie musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej j.s.t. konkretnych uprawnień albo następstwo w postaci nałożenia konkretnych obowiązków (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, Lex nr 325285; wyrok WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 410/11, Lex nr 1154220).

Przedmiotowa uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Zmiana kategorii drogi z wojewódzkiej na powiatową oznacza powiększenie zasobu własności strony oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLII/844/22 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego części dotyczącej §1,§2, §3, §4 i §6 w zakresie dotyczącym pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej

Ponownie podkreślić należy, że Sejmik uchwalając sporny akt powołał się na art. 10 ust. 5a u.d.p.

Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5a u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako ustawa zmieniająca). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowił (w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r.), że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy zmieniającej art. 10 ust. 5 otrzymuje brzmienie:

"5. Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej."

W następstwie tej nowelizacji (art. 1 ust. 2 ustawy zmieniającej) art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. otrzymał brzmienie:

"5a. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

5b. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5c. Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

5d. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

5e. Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

5f. Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej."

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z Konstytucją tej regulacji. Wyrok TK musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 5a do 5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza że TK przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. A zatem organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są zarówno wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, jak również zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Wynika to z uzasadnienia wyroku TK, w którym TK wskazał, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Dlatego podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. W ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy. Innymi słowy przyjęte rozwiązania powinny umożliwiać osiągnięcie właściwej alokacji odcinków dróg między jednostki samorządowe zgodnie z przyjmowanym konsekwentnie od wielu lat przez ustawodawcę kryterium funkcji i znaczenia drogi w sieci dróg.

Podkreślić należy, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które -sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., IIOSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758).

A zatem również uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. powinno zawierać szczegółowe wyjasnienia wskazujące na spełnienie przesłanek zastosowania ww. przepisu w tym utraty/braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi wojewódzkiej kryteriów uzasadniających uznawania jej za drogę wojewódzką oraz wykazanie spełnienia przesłanki proporcjonalności. Ciężar należytego wykazania, że przesłanki te zostały spełnione spoczywa na sejmiku województwa, a miejscem, w którym się to ma odbyć jest uzasadnienie uchwały.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogów powyższych nie spełnia.

Z przytoczonych powyżej przepisów oraz wyroku TK wynika, że w omawianym trybie wynikającym z art. 10 ust. 5a – 5d u.d.p., Sejmik województwa może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej zarówno drogi wojewódzkie (odcinki tych dróg) o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5 (tj. do odcinka drogi krajowej zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi, który z chwilą oddania go do użytkowania został zaliczony do dróg wojewódzkich), jak i drogi wojewódzkie (odcinki tych dróg), o proporcjonalnej długości do odcinka drogi, zaliczonej wcześniej do kategorii dróg gminnych w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, która została następnie pozbawiona kategorii drogi gminnej i zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej w drodze stosownej uchwały rady gminy w związku z art. 2 ustawy zmieniającej. W przypadku pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich tych ostatnich dróg należy uwzględnić treść wyroku TK, co oznacza, że uchwała w tej mierze może być podjęta wyłącznie z uwzględnieniem tych dróg (odcinków dróg), które zostały przekazane przez gminy w drodze uchwały rad gmin, nie zaś dróg (odcinków dróg) dowolnie wybranych przez organy. Jak wskazał NSA w wyroku wydanym w sprawie I OSK 127/17, jedynie w odniesieniu do takiego odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a-5d stosuje się odpowiednio.

Zatem mając wcześniejsze ustalenia na względzie, uznać należy, że zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.,

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Z kolei zastosowanie trybu pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 u.d.p.),

3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ustawodawca dając więc możliwość Sejmikowi pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, wyznaczył w tej materii pewne granice, wskazał przesłanki dokonania takiego działania, a tym samym wykazania, czy faktyczne wystąpiły zdarzenia umożlwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii wojewódzkiej. Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik powinien wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym, że wystąpiły one w odniesieniu do drogi wymienionej w treści zaskarżonej uchwały. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, w jej uzasadnieniu.

W rozpatrywanej sprawie uchwała w § 1 stanowi, że pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330) relacji: Głogów (droga wojewódzka nr 292) - Leszkowice - rzeka Odra, przebiegający na obszarze powiatu głogowskiego w granicach: miasta Głogów, gminy Głogów i gminy Pęcław, o długości 15 666 m, określony na mapie poglądowej - załącznik nr 1, stanowiący integralną część uchwały.

W uzasadnieniu do uchwały (załącznik nr 2) wskazano, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 10 ust. 5, 5a i 5b, w związku z art. 6 ust. 1 u.d.p. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, które umożliwiają zastosowanie tzw. "kaskadowego" mechanizmu przekazywania dróg

Następnie wskazano, że Województwo Dolnośląskie otrzymało więcej kilometrów dróg niż przekazało w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg oraz "normalnej" procedury zmiany kategorii drogi, czym wypełnia ustawowy wymóg w zakresie proporcjonalności. Dodano, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych oraz przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do uchwały. Zauważono, że proponowany w ramach proporcjonalnego pozbawienia dotychczasowej kategorii odcinek drogi wojewódzkiej bez numeru (dawna droga wojewódzka nr [...]), na całym swoim przebiegu (tj. od Głogowa do rzeki Odra i od rzeki Odra do L.): - nie łączy ze sobą miast i nie ma znaczenia dla województwa (art. 6 ust. 1 uodp), - nie spełnia wymogów techniczno-funkcjonalnych stawianych drogom wojewódzkim; zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga ta ledwie spełnia warunki wymagane dla klasy technicznej lokalnej - L, a w samej miejscowości L., do rzeki Odry - ledwo dla klasy technicznej dojazdowej - D, czyli poniżej wymaganej minimalnej klasy technicznej dla dróg wojewódzkich (zbiorczej - Z), - nie pełni istotnej funkcji komunikacyjnej w podstawowym układzie drogowym województwa (ze szczególnym uwzględnieniem braku mostu na Odrze i nigdy niefunkcjonującej przeprawy promowej oraz zakończeniem jej dalszego przebiegu w powiecie górowskim na drodze powiatowej w miejscowości L.). Ponadto wyjaśniono, że "Planie rozwoju sieci drogowej województwa dolnośląskiego do roku 2020 w zakresie dróg wojewódzkich", zatwierdzonym uchwałą nr 1324/V/15 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 października 2015 r., cała droga wojewódzka bez numeru (dawna droga wojewódzka nr 330), została sklasyfikowana jako marginalna.

W ocenie Sądu, w zakresie wymienionych przesłanek pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej w trybie określonym w art. 10 ust. 5a - 5d u.d.p., na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia uchwały nie sposób stwierdzić, czy spełniona została przesłanka dotycząca rodzaju otrzymanych wcześniej dróg. Brak jest możliwości stwierdzenia, czy spełniono przesłankę dotyczącą zaliczenia drogi otrzymanej do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, z uwzględnieniem treści wyroku TK z dnia 26 maja 2015 r, sygn. akt KP 2/13. Tym samym, w zaskarżonej uchwale brak jest wykazania i udokumentowania, czy przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą u.d.p., a następnie pozbawionymi kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, czy też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w nowym brzmieniu.

Inną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez województwo na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Co prawda organ wskazał, że szczegółowe długości dróg i odcinków dróg oraz bilans otrzymanych i przekazanych w ramach tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg i przekazanych w ramach "normalnej" procedury zmiany kategorii dróg przedstawia załącznik nr 3 do uchwały, jednak w uzasadnieniu tej uchwały nie dokonał analizy danych zawartych w tym załączniku i nie wskazał o jakie liczby chodzi. Nie wykazał tym samym spełnienia przesłanki proporcjonalności. Sąd nie może zastępować organu w dokonywaniu obliczeń w zakresie długości dróg otrzymanych przez województwo, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Takie dane powinny zostać szczegółowo wskazane w uzasadnieniu uchwały.

Odnośnie kolejnej przesłanki poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Wskazać należy, że ani

z treści zaskarżonej uchwały, ani z treści uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, czy i kiedy właściwe powiaty zostały poinformowane o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie uchwały ogranicza się w tej kwestii do przywołania podstawy prawnej tego obowiązku art. 10 ust. 5b u.d.p.

Wobec twierdzeń skargi, że niewłaściwie w sprawie zastosowano art. 2 ust. ustawy zmieniającej, wskazać należy, że w podstawie prawnej uchwały wskazany został jedynie art. 10 ust. 5a u.d.p., natomiast w uzasadnieniu przywołano równie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, co czyni uchwałę mało czytelną w tym sensie, że z treści uchwały należy domniemywać, że droga [...] została pozbawiona kategorii dróg wojewódzkich wobec wybudowania nowych dróg krajowych, które zastąpiły dotychczasowe, które z kolei stały się drogami wojewódzkimi. ( art. 10 ust. 5a u.d.p.) Natomiast uzasadnienie powołuje wskazany art. 2 ustawy zmieniającej zaburzając ten obraz poprzez wskazanie, że sporna droga wojewódzka została dekategoryzowana jako odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą.

Odnośnie pozostałych ustawowych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że przesłanka dotycząca braku spełnienia przez drogę pozbawianą kategorii drogi wojewódzkiej wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkie został w sprawie spełnione.

Zgodnie z treścią art. 6 u.d.p., do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (tj. inne niż drogi zaliczane do dróg krajowych), stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Biorąc to pod uwagę, Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w sposób wystarczający wskazuje na to, że przedmiotowe odcinki drogi pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej nie spełniają wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej. Wskazano w nim bowiem wprost, że odcinki drogi nie łączą ze sobą miast oraz, że nie mają znaczenia dla województwa. Dodatkowo podano, że odcinek drogi w miejscowości Leszkowice, do rzeki Odry - ledwo dla klasy technicznej dojazdowej - D, czyli poniżej wymaganej minimalnej klasy technicznej dla dróg wojewódzkich (zbiorczej - Z), miast oraz, że nie mają znaczenia dla województwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia pzrepisu art. 10 ust. 3 u.d.p., należy podkreślić, że przepisy zawarte w art.5a – 5f zawierając regulacje tzw. kaskadowego przekazywania dróg stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego, odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z powyższych przyczyn zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 należy uznać za nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu ujętego w pkt 3 skargi przypomnieć należy, ze w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek co do zasady stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, tj. muszą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji danej kategorii drogi. Powyższe wynika z faktu, że właściwe rady są kompetentne podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Wobec zaskarżenia przez stronę §1,§2, §3, §4 i §6 uchwały Sąd przypomina, że stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie szerszym niż wskazany w skardze, podlega stwierdzeniu nieważności w całości, nawet jeżeli w skardze sformułowano zarzuty o naruszeniu prawa jedynie w odniesieniu do części uchwały. Dodatkowo w ocenie Sądu pozostała, (niezaskarżona) część utrzymanej w mocy uchwały to jest § 5, w którym wykonanie niniejszej uchwały powierzono Zarządowi Województwa Dolnośląskiego, nie może samodzielnie istnieć w obrocie prawnym i wywoływać związanych z nią skutków.

W tym miejscu Sąd stwierdza, ze całkowicie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach WSA we Wrocławiu: III SA/Wr 887/22, III SA/Wr 112/20 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA),

Reasumując, skoro podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich może nastąpić wyłącznie w razie łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek, a w niniejszej sprawie nie sposób uznać za udokumentowane zaistnienie wszystkich tych przesłanek, czy ich uzasadnienia w sposób umożliwiający poddanie ich spełnienia kontroli, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego określające przesłanki jej podjęcia, co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności tejże uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.