Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 197/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16rc ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 514
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 65/21 w sprawie ze skargi Naczelnej Izby Lekarskiej na bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] na rzecz Naczelnej Izby Lekarskiej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 65/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Naczelnej Izby Lekarskiej, zobowiązał Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] do rozpoznania wniosku Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 15 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 15 lutego 2021 r. (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2021 r. Naczelna Izba Lekarska, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), zwróciła się do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2016-2020 w sesji wiosennej i jesiennej poprzez przesłanie ich w formie elektronicznej na wskazany adres.

Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych pismem z dnia 17 lutego 2021 r. poinformował Prezesa Naczelnej Izby Lekarskiej, że udostępnienie objętych tym wnioskiem informacji uregulowane jest w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W odniesieniu do pytań egzaminacyjnych wykorzystanych do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego zastosowanie znajdują przepisy art. 16rc ust. 5-7 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2020 r., poz. 514 ze zm. dalej "ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty"), zgodnie z którymi udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby PES, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. Informacje te podlegają więc odmiennym zasadom udostępniania niż określone w u.d.i.p. i dlatego też ustawa ta nie znajduje zastosowania. Przepisy ustaw regulujących dostęp do pytań egzaminacyjnych stanowią lex specialis wobec u.d.i.p. Powołany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt l OSK 2466/19 nie obligował dyrektora CEM do udostępnienia pytań egzaminacyjnych, lecz do ponownego rozpoznania sprawy. Dopóki przepis art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie zostanie uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, dyrektor CEM musi się do niego stosować, ponieważ omawiane regulacje objęte są domniemaniem konstytucyjności, które może być obalone jedynie na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Następnie w dniu 9 marca 2021 r. wnioskodawca złożył do WSA w Łodzi skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna, a w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępniania co do zasady jest zobowiązany Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotą sporu jest, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, dotyczące niezgodności art. 14a ust. 1 i art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP można rozciągnąć również na obecne brzmienie art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia w sposób bezpośredni wpływa na ocenę sposobu załatwienia wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2021 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej w postaci treści pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2016-2020 w sesji wiosennej i jesiennej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15 stwierdził, że art. 14a ust. 11 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 113, poz. 658), w zakresie, w jakim dotyczy testów i pytań testowych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego, które już się odbyły i art. 16r ust. 12 zdanie drugie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 wskazanej ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., w zakresie, w jakim dotyczy zadań testowych z Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, który już się odbył są niezgodne z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając niekonstytucyjność art. 14a ust. 1 i art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, które przewidywały całkowity zakaz udostępniania w trybie u.d.i.p. testów i pytań z egzaminów lekarskich uznał, że "publiczny dostęp do testów z egzaminów, które już się odbyły, nie narusza wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, nie zagraża też porządkowi publicznemu, bezpieczeństwu lub ważnemu interesowi gospodarczemu państwa. Nie mieści się również w katalogu wyjątków wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (prywatność osoby fizycznej lub tajemnica przedsiębiorcy). [...] Ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie – jako korzystny element procesu nauczania. Powszechnie wiadomo, że zazwyczaj osoby dobrze przygotowane śledzą pytania egzaminacyjne z lat ubiegłych i weryfikują swoje umiejętności z wymaganiami stawianymi na egzaminie w latach ubiegłych. Samo zapoznawanie się z pytaniami z lat ubiegłych każe sięgnąć do źródeł wiedzy, książek, podręczników, nie sposób traktować tego inaczej jak pogłębiania wiedzy. Jak zauważają uczestnicy postępowania, udostępnienie pytań maturalnych, pytań z egzaminu gimnazjalnego czy pytań na aplikacje prawnicze z lat ubiegłych nie zniweczyło celu owych procedur egzaminacyjnych, jakim jest rzetelna weryfikacja wiedzy osób przystępujących do tych egzaminów; to samo można powiedzieć w odniesieniu do udostępniania pytań z przeprowadzonych już egzaminów lekarskich. Zasób wiedzy, jaki musi mieć osoba przystępująca do egzaminu, jest rozległy i przy rzetelnym, każdorazowym przygotowaniu nowych testów z pewnością trudno byłoby taki egzamin zdać wyłącznie na podstawie znajomości testów z lat ubiegłych. Istotniejszą wagę z konstytucyjnego punktu widzenia ma jednak argument przytoczony przez Prokuratora Generalnego, że dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych CEM, polegających na przygotowywaniu testów. W interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych. Na tym właśnie polega dwoistość celów prawa do informacji, dzięki której prawo to uzyskało nie tylko status prawa podmiotowego, ale mogło zostać zaliczone do kategorii publicznych praw podmiotowych". Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem, że brak jest podstaw do tego, aby wyłączać lub ograniczać możliwość zapoznawania się z testami przeprowadzanych egzaminów lekarskich. Nie można bowiem ani w treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopatrywać się podstaw do ograniczenia tego prawa na ochronę takich wartości jak bezpieczeństwo państwa, ochrona prawa do prywatności czy też prawnie chroniony interes przedsiębiorcy. Co więcej, Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego, że dostęp do pytań testowych zadawanych w toku jednego z egzaminów przeprowadzanych przez Centrum Egzaminów Medycznych stanowi realizację politycznego prawa obywatelskiego statuowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ umożliwia ocenę jakości przeprowadzanych egzaminów, a co za tym idzie wywiązywania się przez Państwo z obowiązku dopuszczania do zawodu lekarza osób posiadających odpowiednie kompetencje.

Zgodnie z art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby PES, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu. Stosownie do art. 16rc ust. 6 tej ustawy testy i pytania testowe oraz zadania i pytania egzaminu ustnego PES mogą być udostępnione wyłącznie osobie przystępującej do tego egzaminu, na jej wniosek, po ich wykorzystaniu w PES. Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe w drodze ich okazania w siedzibie CEM. Zakazane jest wynoszenie poza siedzibę CEM udostępnianych testów i pytań testowych oraz ich reprodukowanie, kopiowanie jakąkolwiek techniką lub przepisywanie. W przypadku naruszenia tego zakazu udostępnianie zostaje przerwane. Przebieg udostępniania może być monitorowany za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk.

Przepisy te zostały dodane do art. 16rc ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przez art. 1 pkt 16 lit. b ustawy z dnia 21 października 2016 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2020 ze zm., dalej jako: "ustawa zmieniająca z dnia 21 października 2016 r."). Z treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z dnia 21 października 2016 r. nie wynika, dlaczego ustawodawca uznał, że dopiero po 5 latach od przeprowadzenia egzaminu PES będzie możliwe udostępnienie pytań testowych wraz z odpowiedziami na zasadach określonych w u.d.i.p. (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw, druk VIII.769).

WSA w Łodzi, podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, że w istocie mamy do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością przepisu art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a zatem z sytuacją, w której wstąpiły łącznie trzy warunki: 1) nastąpiła zmiana normatywna, 2) w systemie prawnym w dalszym ciągu występuje niekonstytucyjna regulacja zbliżona do tej, która została derogowana z systemu prawa przez Trybunał Konstytucyjny, 3) stwierdzenie niekonstytucyjności następuje w nowym układzie kontroli, po przeanalizowaniu orzeczenia Trybunału dotyczącego zbliżonego problemu prawnego (K. Kos, Wtórna niekonstytucyjność, a zagadnienie wykładni prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 3.2018, s. 47). Wtórna niekonstytucyjność przepisu ma zatem miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowy przepis nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym poprzedniej normy prawnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19, chociaż formalnie kontroli Trybunału Konstytucyjnego podlega, m. in. akt prawny bądź jego część (konkretny przepis), to faktycznie przedmiotem tej kontroli są określone w takim akcie normy prawne (zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych takiego aktu). Trybunał bada bowiem to, czy norma prawna zawarta w kontrolowanym akcie zawiera treści sprzeczne z aktem normatywnym wyższego rzędu lub inaczej rzecz ujmując, Trybunał bada, czy norma zawarta w akcie niższego rzędu urzeczywistnia postanowienia zawarte w akcie wyższego rzędu. Nie ulega zatem wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie wywiera bezpośrednich skutków w stosunku do przepisów o tej samej, bądź analogicznej treści, niebędących wprost przedmiotem oceny Trybunału, a więc zarówno istniejących już w systemie prawnym, jak i ponownie do niego wprowadzonych przez organy stanowiące prawo. Jednakże chociaż przepis tożsamy treściowo nie jest bezpośrednio eliminowany z obrotu prawnego, to jednak nie można nie dostrzegać tego, że powstają uzasadnione wątpliwości co do zgodności z Konstytucją normy prawnej w nim wyrażonej, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla sądów oceniających możliwość zastosowania takiego przepisu. Jednak stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma zatem istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, niekonstytucyjność wskazanych w tym wyroku przepisów odnosi się nadal do treści obecnie obowiązującego art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Wskazany przepis nadal bowiem pozbawia osoby zainteresowane możliwości zapoznania się z treścią pytań testowych, a tym samym uzyskania bieżącej wiedzy o sprawach publicznych, w tym przede wszystkim oceny czy aktualne działanie Państwa w zakresie dopuszczania osób do wykonywania zawodu lekarza pozwalają na uznanie, że działania związania z ochroną życia i zdrowia Polaków będą wykonywały osoby kompetentne, a system egzaminów jest transparentny. Ujawnienie pytań do egzaminów dopiero po upływie pięciu lat w istocie uniemożliwia tak pojętą kontrolę społeczną, a nadto, co szczególnie było podkreślone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., faktycznie uniemożliwia osobom przygotowującym się do egzaminu – przygotowanie się do niego poprzez analizę testów i pytań testowych, które już się odbyły. Tak więc zmiana ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty dokonana ustawą zmieniającą z dnia 21 października 2016 r. nie zmienia stanu niekonstytucyjności w zakresie udostępnienia testów i pytań testowych w trybie u.d.i.p. wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, gdyż nadal uniemożliwia kontrolę społeczną przeprowadzonych egzaminów, a zainteresowanym skuteczne przygotowanie się do nowych egzaminów na podstawie ujawnionych pytań z lat poprzednich.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP za Trybunałem Konstytucyjnym stwierdził, że art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, pozbawiony jest waloru konstytucyjności, co nie pozwala uznać, że organ administracji prawidłowo załatwił wniosek skarżącej, informując ją w piśmie z dnia 17 lutego 2021 r. o odrębnym trybie dostępu do żądanej informacji, o którym stanowi ten przepis w jego literalnym brzmieniu. Dodać trzeba, że art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty zgodnie z art. 1 pkt 40 lit. b ustawy z dnia 16 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1291) otrzymał brzmienie: "Zadania i pytania egzaminu ustnego PES są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane przez CEM w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu i przechowywaniu, przeprowadzające PES lub sprawujące nadzór nad jego przeprowadzeniem". Przepis art. 16rc ust. 6 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty otrzymał natomiast brzmienie: "Pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami po ich wykorzystaniu są publikowane w terminie 7 dni od dnia przeprowadzenia egzaminu na stronie internetowej CEM oraz gromadzone w bazie pytań PES". Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 16 lipca 2020 r. wejdzie jednak w życie dopiero 31 grudnia 2022 r. (art. 28 pkt 1 lit. e). Ustawodawca także w tym wypadku nie uzasadnił w projekcie ustawy tej zmiany.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA w Łodzi uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 15 lutego 2021 r. oraz uznał, że wobec tego, że bezczynność organu wynikała z powodu złej interpretacji przepisów prawa nie można przypisać jej waloru rażącej.

W dniu 25 listopada 2011 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, bądź w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o zmianę orzeczenia oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

• art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie możliwości ograniczeń prawa do informacji publicznej, którą stanowią pytania wykorzystane na potrzeby egzaminów testowych wchodzących w skład Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego;

• art. 16rc ust. 6 i 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez uznanie, że jest on wtórnie niekonstytucyjny, a zatem nie może wypełniać odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.;

• art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 15 lutego 2021 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP uprawnienie dostępu do informacji publicznej może być ograniczone. Przy czym wyjątki od tego prawa muszą być ujęte w ustawie i są dopuszczalne, gdy wystąpi któraś z klauzul limitacyjnych, tj. ograniczenie to będzie uzasadnione ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Na kanwie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się zatem, że omawiane uprawnienie może być w pewnych sytuacjach limitowane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych można wywieść, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności i praw konstytucyjnych obywatela, przepisy ustawy należy wykładać w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa, porządek publiczny i bezpieczeństwo). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

W sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. (sygn. akt K 8/15), jak i wydanym w związku z nim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt: I OSK 2466/19. Tymczasem WSA w Łodzi nie rozważył, jakie wartości w omawianej sytuacji pozostają w kolizji, jak zaś wskazano wcześniej, prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone i nie ma charakteru bezwzględnego, jeśli jest to umotywowane ochroną innych cennych wartości. Warto zatem rozważyć, jakie dobra pozostają w kolizji i czy wprowadzone ustawowo ograniczenia prawa do informacji służą ochronie istotnych dóbr. PES wieńczy proces zdobycia tytułu specjalisty przez lekarzy i lekarzy dentystów. Jest to najwyższy tytuł zawodowy, uzyskiwany przez te grupy. Osoba, która posiada ów tytuł powinna więc legitymować się wysokimi kwalifikacjami i umiejętnościami. Tylko takie bowiem gwarantują, że będzie udzielać świadczeń zdrowotnych zgodnych z aktualnym stanem wiedzy medycznej, a tym samym właściwie chronić życie i zdrowie pacjentów. Poza tym pacjenci, dokonując wyboru lekarza, często kierują się posiadaną przez niego specjalizacją. Darzą bowiem takie osoby zaufaniem, że uzyskają od nich pomoc medyczną na najwyższym poziomie. Można zatem przyjąć, że system egzaminowania lekarzy i lekarzy dentystów służy ochronie życia i zdrowia. Te wartości są zaś chronione konstytucyjnie. Gdyż zgodnie z art. 38 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. W piśmiennictwie wyjaśnia się, że na organach władzy publicznej spoczywa "obowiązek ochrony życia ludzkiego za pomocą różnych instrumentów prawnych działających w sferze stanowienia i stosowania prawa". Organy władzy publicznej powinny zatem zorganizować m.in. odpowiedni system opieki zdrowotnej, oparty na dobrze wykwalifikowanej kadrze medycznej. Temu też celowi służy wdrożenie właściwego systemu szkolenia i egzaminowania lekarzy i lekarzy dentystów, aspirujących do tytułu specjalisty. W podobnym duchu można odczytywać art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu ochronę zdrowia. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

Treścią prawa do ochrony zdrowia nie jest naturalnie jakiś abstrakcyjnie określony stan "zdrowia" poszczególnych jednostek, ale możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności. System ochrony zdrowia będzie zaś skuteczny i zapewniający należytą jakość świadczeń zdrowotnych, gdy będzie oparty na dobrze przygotowanej kadrze medycznej. Egzaminy lekarskie mają zatem na celu zweryfikowanie wiedzy i umiejętności lekarzy i lekarzy dentystów, którzy następnie będą udzielać takich świadczeń. Zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia w przypadku PES, którego - jak wspomniano - złożenie warunkuje uzyskanie tytułu specjalisty. Osoba, która się nim legitymuje, nie tylko powinna oznaczać się wysokimi kwalifikacjami z punktu widzenia wykonywanych przez nią zabiegów, ale też warto podnieść, że lekarze mający taki tytuł mogą pełnić różne funkcje kierownicze i kształcić nowe kadry medyczne. Przykładowo bowiem według art. 3 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 886) konsultantem krajowym, wojewódzkim oraz wojskowej służby zdrowia może być osoba, która posiada tytuł specjalisty w danej dziedzinie medycyny, farmacji lub innej dziedzinie mającej zastosowanie w ochronie zdrowia. Jest to zaś bardzo ważna funkcja w systemie ochrony zdrowia. Z kolei art. 16m ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowi, że kierownikiem specjalizacji może być lekarz posiadający II stopień specjalizacji lub tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny będącej przedmiotem szkolenia specjalizacyjnego. Ustawodawca uznał zatem, że tylko lekarz mający takie kwalifikacje jest kompetentny i zdolny do dobrego przygotowania osoby odbywającej szkolenie specjalizacyjne, która następnie dołączy do grona specjalistów. Z unormowań tych jasno wynika, że PES ma nie tylko wymiar administracyjny, ale realizuje doniosłe zadania określone konstytucyjnie. Przyczynia się bowiem do weryfikacji kandydatów na specjalistów, a tym samym jest ważnym instrumentem dla ochrony zdrowia i życia pacjentów. Egzamin ten powinien więc realnie sprawdzać wiedzę zdających.

Egzamin testowy, wchodzący w skład PES, składa się ze 120 pytań, przy czym warunkiem uzyskania wyniku pozytywnego jest udzielenie odpowiedzi na co najmniej 60% pytań. CEM jest zobligowane do pozyskania pytań egzaminacyjnych odrębnie na każdą sesję egzaminacyjną, tj. dwa razy w roku. Oznacza to, że rocznie dla potrzeb testu wykorzystuje się 240 pytań. Wiele dziedzin jest zaś dość wąskich (obecnie istnieje możliwość składania tego egzaminu w ok. 90 dziedzinach). Zarówno więc z powodu stosunkowo wąskiego zakresu materiału, jak i nielicznej grupy specjalistów w danej dziedzinie, którzy mogliby być autorami pytań egzaminacyjnych, istnieje naturalne ograniczenie w pozyskiwaniu takich pytań. Oznacza to, że niejednokrotnie te same pytania są wykorzystywane w kolejnych edycjach egzaminu. Na zagadnienie to zawrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. (sygn. akt: II SA/Wa 454/17) rozstrzygał analogiczną sprawę - dostępu do pytań egzaminacyjnych wykorzystywanych przez CEM na potrzeby egzaminu testowego wchodzącego w skład Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych. W uzasadnieniu do tego wyroku Sąd podniósł, że: "Ratio legis art. 30w ust. 5 i ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej ma swoje uzasadnienie w specyfice wiedzy o diagnostyce laboratoryjnej. Jest to dziedzina wiedzy posiadająca bardzo dużo wąskich specjalizacji. Test jak i pytania egzaminacyjne mają sprawdzać wiedzę teoretyczną. W tym celu tworzy się bazę testów i pytań egzaminacyjnych. Z uwagi na bardzo dużo wąskich specjalizacji liczba pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla każdej z tych specjalizacji musi być ograniczona i pytania oraz zadania te muszą się powtarzać. Nie sposób tu tworzyć tak dużych baz różnego rodzaju testów, wykluczających powtórzenia, jak np. podczas egzaminów adwokackich czy radcowskich. Dlatego w ust. 4 omawianego przepisu ustanowiono, iż testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Udostępnienie pytań, a w efekcie ich upublicznienie spowodowałoby więc, że pytania te straciłyby całkowicie swą weryfikacyjną funkcję. Dowodem na taki proces są wyniki Lekarskiego Egzaminu Końcowego (LEK) i Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego (LDEK). W świetle art. 14c ust. 4 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, testy na każdy nowy termin LEK i LDEK składają się z 30% nowych pytań i 70% pytań wybranych z bazy pytań LEK i LDEK, która jest upubliczniona. Wprowadzenie tej regulacji (co nastąpiło w 2020 r.) spowodowało, że egzaminy te zupełnie straciły walor weryfikacyjny - po dwóch edycjach tych egzaminów, prowadzonych w tej formule, wynika, że zdawalność wynosi blisko 100%. Ponadto wynik pozytywny uzyskały osoby, które miały wielokrotne niepowodzenie (niektóre z nich przystępowały do tego egzaminu bezskutecznie nawet ponad 20 razy, pod rządami omawianych przepisów go złożyły). Niechybnie zjawisko takie wystąpiłoby również w odniesieniu do PES, co zniweczyłoby walory tego egzaminu, a w dalszej konsekwencji mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla życia lub zdrowia pacjentów. Kwestia ta była wielokrotnie podnoszona przez konsultantów krajowych na spotkaniach organizowanych w Ministerstwie Zdrowia. Brak dostępu do pytań egzaminacyjnych przez osoby zdające jest zatem kluczowy dla realizacji fundamentalnej funkcji egzaminu - jego waloru weryfikacyjnego. W tym kontekście nie jest też przekonywujący argument, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dzięki takiemu udostępnieniu a de facto upublicznieniu pytań, osoby, przystępujące do egzaminu, będą mogły lepiej się do niego przygotować. Pozwoli to bowiem "uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań" (s. 10 uzasadnienia). Pogląd ten nie jest trafny. Zasady konstruowania pytań są bowiem powszechnie znane i wynikają z przepisów ustawowych (art. 16s ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowi bowiem, że egzamin testowy wchodzący w skład PES polega na rozwiązaniu 120 pytań zawierających pięć wariantów odpowiedzi, z których tylko jeden jest prawidłowy. Lekarz może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź lekarz uzyskuje 1 punkt. W przypadku braku odpowiedzi albo zaznaczenia więcej niż jednej odpowiedzi punkty nie są przyznawane). Z konstrukcją pytań oraz sposobem ich formułowania zdający może zapoznać się też na stronie internetowej CEM, gdzie zamieszczono ok. 170 tys. pytań wraz z prawidłowymi odpowiedziami i innymi ich parametrami. Nie sposób zatem uznać, że zagadnienia te są tajne i chronione przed zdającymi, a tylko dostęp do najnowszych pytań pozwoli uniknąć omawianego problemu. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazuje, że metodyka przygotowywania się do egzaminu obejmuje zapoznawanie się z pytaniami wykorzystanymi na poprzednich jego edycjach. Zapatrywanie to oparte jest bez wątpienia na doświadczeniu praktycznym, ale niekonieczne odpowiada założeniom metodycznym uczenia się. Zgodnie z art. 16f ust. 3 pkt 6 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, program specjalizacji zawiera zakres merytoryczny PES z podaniem bibliografii, z której są układane pytania. Z przepisu tego wynika zatem, że lekarz przygotowujący się do PES kształci się według programu specjalizacji, który określa też zagadnienia będące następnie przedmiotem egzaminowania wraz z podaniem źródeł. Oznacza to, że lekarz powinien mieć wiedzę wytyczoną tym programem, a nie opartą na pytaniach egzaminacyjnych, które przeanalizuje. W praktyce medycznej mają bowiem miejsce różne przypadki chorób i ograniczenie się jedynie do pewnego, stosunkowo wąskiego zbioru pytań egzaminacyjnych, których poznanie wystarczy do złożenia egzaminu, całkowicie wypacza sens egzaminowania, a w dalszej konsekwencji może prowadzić do nieprawidłowo udzielania świadczeń zdrowotnych. Założenie, że znajomość pytań przyczyni się do lepszego przygotowania do egzaminu jawi się jako nieco ułudne. Proces ten zaś na pewno ułatwi przygotowanie się do PES, być może taka jest zaś intencja wnioskodawcy reprezentującego m.in. lekarzy zamierzających przystąpić do tego egzaminu.

W uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku podniesiono także argument o kontroli społecznej "nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych CEM, polegających na przygotowaniu testów". Nie ulega wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej - jak wspomniano - ma podstawowe znacznie dla jawności i transparentności działań władzy publicznej. Jednakże w odniesieniu do pytań egzaminacyjnych wykorzystywanych na potrzeby PES teza ta wymaga pewnego komentarza. Po pierwsze Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że CEM realizuje zadania w zakresie przygotowania testów. Zgodnie zaś z art. 16rc ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, CEM organizuje PES. Z kolei w myśl ust. 4 tego artykułu, testy i pytania testowe opracowuje i ustala CEM w porozumieniu z konsultantem krajowym właściwym dla danej dziedziny medycyny, a w przypadku braku takiego konsultanta - w dziedzinie pokrewnej lub jego przedstawicielem odrębnie dla każdej dziedziny medycyny oraz na każdą sesję egzaminacyjną. CEM jest jednostką budżetową zatrudniającą urzędników, którzy nie posiadają wykształcenia medycznego. Jako organ nie opracowuje merytorycznie testów, ani pytań testowych. Jego działalność ogranicza się do pozyskania pytań i następnie edycyjnego przygotowania testu. Za warstwę merytoryczną testu odpowiadają konsultanci krajowi, a pytania są przygotowywane przez specjalistów w danej dziedzinie. Dostęp do pytań nie służyłby zatem eo ipso kontroli działalności CEM. Można przyjąć, że funkcja kontrolna prawa do informacji publicznej w zakresie czynności CEM byłaby zrealizowana przykładowo poprzez przeanalizowanie procedur stosowanych przez CEM w sferze zwracania się do autorów o pytania, organizowania procesu recenzji pytań, korekty technicznej tekstu, finansowania procesu pozyskania pytań. Jednakże te okoliczności w żaden sposób nie mogą być zbadane i zweryfikowane na podstawie treści pytań, które mają wysoce specjalistyczny charakter. Ta ostatnia kwestia ma znaczenie również dla falsyfikacji tezy zawartej w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, jakoby brak udostępniania testów "blokuje kontrolę społeczną" działalności CEM. Jak bowiem wskazano, w oparciu o zawartość pytań testowych trudno taką kontrolę przeprowadzić. Ponadto z powodu wysoce specjalistycznej wiedzy, zawartej w treści pytania, kontrola społeczna wydaje się niewykonalna. Wiedza ta jest bowiem znana jedynie bardzo wąskiemu gronu specjalistów w danej dziedzinie. Charakter pytań powoduje zatem, że trudno jest uznać, iż udostępnienie pytań pozwoli na "społeczną" kontrolę. Tezy tej dowodzą dotychczasowe doświadczenia CEM. Jak wspomniano na stronie internetowej CEM obecnie jest zamieszczonych ponad 170 tys. pytań. Ich upublicznienie nastąpiło już kilka lat temu. Jak do tej pory żadne z tych pytań nie stało się przedmiotem wniosków lub pism kierowanych przez CEM w ramach kontroli społecznej.

Po drugie, co do wtórnej niekonstytucyjności przepisów regulujących zasady dostępu do pytań testowych wykorzystywanych na potrzeby PES, czyli art. 16rc ust. 5-7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Sąd pierwszej instancji oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt: I OSK 2466/19, w którym stwierdzono taką wtórną niekonstytucyjność. Pominął zaś szeroki wywód organu zawarty w odpowiedzi na skargę. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2016 r., który legł u podstaw powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosił się do zupełnie innego stanu prawnego. Badany przepis zabraniał bowiem całkowicie udostępniania pytań egzaminacyjnych na zasadach u.d.i.p. Od tego czasu unormowanie to uległo dwukrotnej nowelizacji i w obecnym kształcie pozwala na dostęp do pytań zarówno przez osoby zdające, jak i wskutek ich publikacji na stronie internetowej CEM - ogółu społeczeństwa. Trybunał - jak dotąd - nie analizował, a tym bardziej nie zakwestionował tej regulacji

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, można przyjąć, że omawiana regulacja (art. 16rc ust. 5-7 ustawy) wzorcowo odpowiada założeniom art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że normuje bowiem odrębne zasady dostępu do informacji publicznej, którą są pytania egzaminacyjne. Pod względem materialnoprawnym określa przesłanki dostępu, mianowicie:

1. dostęp do tych pytań następuje po ich wykorzystaniu na danym egzaminie, nie podlegają zatem udostępnieniu pytania, które dopiero zostaną przeznaczone na egzamin (nota bene takie rozwiązanie jest zgodne z powołanym wcześniej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r.);

2. określono krąg podmiotów uprawnionych do takiego dostępu - uprawnionym jest wyłącznie osoba przystępująca do danego egzaminu;

3. obowiązują szczególne zakazy, które nie mają miejsca w przypadku udostępnienia innych informacji publicznych: zakazane jest wynoszenie poza siedzibę CEM udostępnianych testów i pytań testowych oraz ich reprodukowanie, kopiowanie jakąkolwiek techniką lub przepisywanie. W przypadku naruszenia tego zakazu udostępnianie zostaje przerwane;

4. udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami wykorzystane na potrzeby PES, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu.

Z kolei w aspekcie proceduralnym odrębności są następujące:

1. przyjęto, że postępowanie wszczynane jest na wniosek osoby uprawnionej, tj. zdającego, na egzaminie którego, pytania były użyte;

2. wprowadza się określony sposób udostępnienia tych pytań: "w drodze ich okazania w siedzibie CEM";

3. określa się specyficzne zasady kontroli nad przebiegiem okazania: "przebieg udostępniania może być monitorowany za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk".

Regulacja ta stanowi zatem typowy przykład lex specialis wobec unormowania zawartego w u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelna Izba Lekarska wniosła o jej oddalenie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 15 lutego 2021 r. należy stwierdzić, że jest on nieskuteczny i nie może być uwzględniony. Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że ani art. 1 § 1 P.u.s.a., ani art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast po myśli art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 P.u.s.a. czy art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 15 lutego 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku - stosując tym samym jeden ze środków przewidzianych w ustawie proceduralnej. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 P.u.s.a. ani art. 3 § 1 P.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy przepisów prawa materialnego sprawdzają się w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niekonstytucyjności art. 16 rc ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz do próby wykazania, że przepis ten stanowi dopuszczalne w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. lex specialis co do ogólnych zasad udostępniania informacji publicznej. Zarzuty te są nieuprawnione.

Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa udostępniania pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności lekarskich przechowywanych przez Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych [...] była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2499/19 wyraził pogląd, że wobec wtórnej niekonstytucyjności art. 16 rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty bezprawnym jest odmowa na podstawie ww. przepisu udostępniania pytań egzaminacyjnych z Lekarskiego Egzaminu Końcowego, Lekarsko-Dentystycznego Egzaminu Końcowego oraz Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego z Onkologii klinicznej, które odbyły się w 2018 r. tak w sesji wiosennej, jak i zimowej. Zdaniem NSA, wobec tego, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. stwierdził niekonstytucyjność przepisu "art. 14a ust. 1 i art. 16r ust. 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w zakresie przewidującym całkowity zakaz udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej testów i pytań z egzaminów lekarskich. Z kolei "obecne brzmienie art. 14c ust. 5 oraz art. 16 rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty zostało ustalone ustawą z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw. Z treści uzasadnienia projektu ustawy nie wynika, dlaczego ustawodawca uznał, że dopiero po 5 latach od przeprowadzenia testu będzie możliwe jego udostępnienie na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy nr 3763 cz. 1, Sejm VII Kadencji, s. 14-17). W istocie zatem, rozpatrując treść art. 14c ust. 5 oraz art. 16 rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wskazać należy, że mamy do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością powyższego przepisu". Dalej NSA podniósł, że "wskazane wyżej przepisy nadal bowiem pozbawiają osoby zainteresowane zapoznania się z treścią samych testów, a tym samym uzyskania bieżącej wiedzy o sprawach publicznych, w tym przede wszystkim oceny czy aktualne działanie Państwa w zakresie dopuszczania osób do wykonywania zawodu lekarza pozwalają na uznanie, że działania związania z ochroną życia i zdrowia Polaków będą wykonywały osoby kompetentne, a system egzaminów jest transparentny. Ujawnienie pytań do egzaminów dopiero po upływie pięciu lat w istocie uniemożliwia tak pojętą kontrolę społeczną, a nadto, co szczególnie było podkreślone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., faktycznie uniemożliwia osobom przygotowującym się do egzaminu - przygotowanie się do niego poprzez analizę testów i pytań testowych, które już się odbyły". Sąd kasacyjny uznał zatem, że nowe sformułowanie art. 16rc ust. 7 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nadal jest sprzeczne z art. 61 ust. 1 Konstytucji, bowiem faktycznie nadal pozbawia osoby zainteresowane do zapoznania się treścią aktualnych pytań i odpowiednim przygotowaniem się do egzaminu. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie przyjmuje za swoje uznając, że wobec wtórnej niekonstytucyjności art. 16rc ust. 7, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wskazana w wyroku TK z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15 niekonstytucyjność wskazanych w tym orzeczeniu przepisów ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty nadal odnosi się do obecnego brzmienia tej ustawy Brak jest zatem podstaw do odmowy udostępnienia Naczelnej Izbie Lekarskiej żądanych w jej wniosku z dnia 15 lutego 2021 r. pytań egzaminacyjnych wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, dla wszystkich specjalności, które odbyły się w latach 2016-2020 w sesji wiosennej i jesiennej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można dopatrzyć się podstaw udostępniania pytań z przeprowadzenia egzaminów lekarskich dopiero po okresie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu ze względu na zabezpieczenia prawidłowości procesu egzaminacyjnego lekarzy, co nie ma nic wspólnego z kontrola społeczną, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jako uzasadnieniu prawa do informacji publicznej. W tym miejscu bowiem należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, jednoznacznie wskazał, że "ujawnienie pytań egzaminacyjnych pozwala uniknąć sytuacji, w której dobrze przygotowany lekarz ma problem ze zdaniem egzaminu z uwagi na nieznajomość techniki stawiania pytań. Znajomość pytań powinna być odbierana nie jako zagrożenie dla poziomu nauczania, a wręcz przeciwnie - jako korzystny element procesu nauczania. Powszechnie wiadomo, że zazwyczaj osoby dobrze przygotowane śledzą pytania egzaminacyjne z lat ubiegłych i weryfikują swoje umiejętności z wymaganiami stawianymi na egzaminie w latach ubiegłych. Samo zapoznawanie się z pytaniami z lat ubiegłych każe sięgnąć do źródeł wiedzy, książek, podręczników, nie sposób traktować tego inaczej jak pogłębiania wiedzy. Jak zauważają uczestnicy postępowania, udostępnienie pytań maturalnych, pytań z egzaminu gimnazjalnego czy pytań na aplikacje prawnicze z lat ubiegłych nie zniweczyło celu owych procedur egzaminacyjnych, jakim jest rzetelna weryfikacja wiedzy osób przystępujących do tych egzaminów; to samo można powiedzieć w odniesieniu do udostępniania pytań z przeprowadzonych już egzaminów lekarskich. Zasób wiedzy, jaki musi mieć osoba przystępująca do egzaminu, jest rozległy i przy rzetelnym każdorazowym przygotowaniu nowych testów z pewnością trudno byłoby taki egzamin zdać wyłącznie na podstawie znajomości testów z lat ubiegłych. Istotniejszą wagę z konstytucyjnego punktu widzenia ma jednak argument przytoczony przez Prokuratora Generalnego, że dostęp do testów wykorzystanych na egzaminie służy nie tylko osobom przygotowującym się do egzaminu, ale także ochronie interesu całego społeczeństwa. Wprowadzenie norm, które uniemożliwiają udostępnianie testów z egzaminów lekarskich, które się odbyły, blokuje kontrolę społeczną nad właściwym wykonywaniem obowiązków powierzonych CEM, polegających na przygotowywaniu testów. W interesie społeczeństwa jest możliwość kontrolowania jakości pytań i w konsekwencji sposobu dopuszczania do zawodu lekarza osób właściwie do tego przygotowanych. Na tym właśnie polega dwoistość celów prawa do informacji, dzięki której prawo to uzyskało nie tylko status prawa podmiotowego, ale mogło zostać zaliczone do kategorii publicznych praw podmiotowych" (wyrok TK z 7.06.2016 r., K 8/15, OTK-A 2016, nr 27). W tym zakresie dostęp do pytań testowych z egzaminu lekarskiego służy nie tylko ochronie zainteresowanych takim egzaminem, ponieważ dzięki temu mogą się lepiej przygotować do egzaminu przeprowadzanego w CEM, ale przede wszystkim obywatelom, którzy po pierwsze, na bieżąco mogą oceniać zarówno jakość przygotowywanych pytań przez działalność organu, który za nie odpowiada. Po drugie i jak się wydaje najważniejsze oceniać, czy istotnie przygotowane pytania, sposób ich sformułowania sprawiają, że do zawodu lekarza są dopuszczane osoby legitymujące się odpowiednią i sprawdzoną wiedzą, co ma szczególne znaczenie w kontroli społecznej realizacji przez Państwo postanowienia art. 68 ust. 1 Konstytucji RP określającego podmiotowe prawo obywateli do ochrony zdrowia, które jest prawem socjalnym, rodzącym po stronie władz publicznych obowiązek jego ochrony i zapewnienia możliwości jego realizacji.

Nie zasługuje na uznanie wyrażony w skardze kasacyjnej podgląd, że art. 16 rc ust. 6 i 7 stanowią lex specialis w stosunku do zasad udostępnia informacji publicznej określonych w u.d.i.p. W tym bowiem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38), w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wobec jednak wtórnej niekonstytucyjności przepisów ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, których treść nie wykonuje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15 należy wskazać, że nie można uznać, iż stanowią one lex specialis w stosunku do u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.