Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 907/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.159.2019.MK w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w sprawie oddalenia zarzutów w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. nr PINB-7141/045/2019/PO Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako PINB) nakazał D. S. (dalej jako zobowiązany, skarżący) i D. B. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjnego, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,00m x 5,00m + 1,30m x 3,20m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 5,10m x 5,00m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.25.2021JS utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę zobowiązanego.

W związku z brakiem wykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. nr PINB-7145/029/2021/RW wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie, przesłane przesyłką poleconą, zostało doręczone D. B. w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 15 lipca 2021 r. (PINB wystąpił do Burmistrza Miasta Puck z wnioskiem o udostępnienie adresu zameldowania na pobyt stały i na pobyt czasowy zobowiązanej z rejestru PESEL. W otrzymanej odpowiedzi wskazano na brak danych w powyższym zakresie. Ww. upomnienie zostało zatem przesłane na ostatni znany przez organ adres do korespondencji, pod którym zobowiązana odbierała przesyłki osobiście, w tym m. in. zawiadomienie WINB z dnia 1 marca 2021 r. nr WOP.7721.25.2021JS). Z kolei D. S. wysłano przesyłkę zawierającą ww. upomnienie listem poleconym priorytetowym za potwierdzeniem odbioru na adres zamieszkania w I., wskazany w informacji z rejestru gruntów z dnia 24 czerwca 2021 r. Przesyłka została doręczona zobowiązanemu w dniu 1 lipca 2021 r.

Biorąc pod uwagę dalszy brak realizacji ww. obowiązku po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia PINB wystawił na oboje zobowiązanych tytuł wykonawczy z dnia 16 września 2021 r. nr PINB- 7146/040/21/RW, którym wszczęto postępowanie egzekucyjne.

Wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB-7146/040/21/RW PINB nałożył na D. B. i na D. S. (na każdego z osobna) grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku w wysokości 10 000 zł.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. PINB przesłał zobowiązanym upomnienie nr PINB-7146/040/2021/RW wzywające do uregulowania należności z tytułu kosztów upomnienia do wykonania obowiązku, grzywny w celu przymuszenia, kosztów postanowienia oraz kosztów ww. upomnienia. Następnie w dniu 2 czerwca 2022 r. PINB wystawił na D.S. tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji należności pieniężnych TW-1 o nr PINB-7146/014/19/RW.

W dniu 22 lipca 2022 r. do PINB wpłynęło pismo z dnia 18 lipca 2022 r. radcy prawnego reprezentującego D. S., w którym ww. zwrócił się o informację, czy w stosunku do jego mocodawcy prowadzone jest jakiekolwiek postępowanie pod numerem PINB-7146/04/2/21/RW oraz wskazanie, pod jaki adres wysyłane są dokumenty kierowane do zobowiązanego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr PINB-7146/040/21/RW PINB wezwał pełnomocnika zobowiązanego do jednoznacznego określenia, czy ww. pismo z dnia 18 lipca 2022 r. winno zostać potraktowane jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym lub jako pismo, do którego organ ma się ustosunkować. W odpowiedzi z dnia 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik zobowiązanego złożył zarzuty w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 i pkt 6 lit. c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnosząc jednocześnie o umorzenie ww. postępowania egzekucyjnego.

Pismem z dnia 6 września 2022 r. nr PINB-7146/040/21/RW PINB wezwał pełnomocnika zobowiązanego do jednoznacznego określenia charakteru powyższego pisma, tj. wskazanie, jakiego tytułu wykonawczego dotyczy pismo: tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji należności pieniężnych z dnia 2 czerwca 2022 r., czy tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym z dnia 16 września 2021 r. W odpowiedzi, która wpłynęła do PINB w dniu 19 września 2022 r. poinformowano, że zarzuty z dnia 29 sierpnia 2022 r. dotyczą zarówno tytułu wykonawczego w zakresie egzekucji należności pieniężnych, jak i w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. nr PINB-7146/028/2022/RW PINB oddalił zarzuty w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji dotyczącego tytułu wykonawczego nr PINB-7146/040/2021/RW z dnia 16 września 2021 r. W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutów dotyczących nieistnienia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku i wskazał, że decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB jest ostateczna i podlega wykonaniu. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.) w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Zobowiązani zaś winni wykonać nakaz rozbiórki po otrzymaniu ostatecznej decyzji, a dalsze uchylanie się od obowiązku rozbiórki zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wykroczeniem podlegającemu rozpatrzeniu przez organy ścigania. PINB przypomniał, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. Tymczasem do dnia wydania postanowienia decyzja, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie została uchylona przez sąd administracyjny, ani nie wstrzymano wykonania spornej decyzji. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W związku z powyższym wniesienie skargi do WSA czy też NSA nie wstrzymuje z urzędu prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze PINB słusznie prowadzi przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

Następnie PINB odniósł się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia i stwierdził, że D. S. na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego czy też administracyjnego nie poinformował o zmianie swojego adresu do korespondencji. Mając powyższe na uwadze tutejszy organ całość korespondencji kierował na jedyny znany adres zobowiązanego tj.: [...]. Jednocześnie z danych pozyskanych od przewoźników przedmiotowych przesyłek, czyli Poczty Polskiej oraz Irlandzkiego An Post wynika, że każda z przesyłek została skutecznie doręczona (dokumentacja potwierdzająca doręczenie każdego z pism znajduje się w aktach sprawy). Mając powyższe na uwadze również zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia został uznany za niezasadny. Ponadto organ wskazał, iż pomimo zawarcia w wezwaniu z dnia 6 września 2022 r. informacji o sposobie, w jaki można złożyć zarzuty do TW-1 pełnomocnik w piśmie z dnia 14 września 2022 r. poinformował, że przedmiotowe zarzuty dotyczą zarówno TW-2 jak i TW-1. Tymczasem w wezwaniu nr PINB-7146/040/2021/RW jasno poinformowano pełnomocnika, że: "Zgodnie z treścią art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze tutejszy organ wzywa o wskazanie, jakiego tytułu wykonawczego przedmiotowe pismo dotyczy oraz informuje, że zarzuty winny być kierowane do organu egzekucyjnego, a nie bezpośrednio do wierzyciela." Mając powyższe na uwadze PINB rozpatrzył przedmiotowe zarzuty jedynie w odniesieniu do TW-2 niepieniężnego ze względu na przekazanie zarzutów bezpośrednio do wierzyciela z pominięciem organu egzekucyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. nr WOP.7722.1S9.2019.MK WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a. i przypomniał, że pełnomocnik zobowiązanego złożył zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 i pkt 6 lit. c) u.p.e.a., tj. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane oraz brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a) i b). Odnosząc się do pierwszego zarzutu WINB powołał się na art. 15 § 1 u.p.e.a. i wyjaśnił, że prawidłowe doręczenie upomnienia jest warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ uznał, że niezasadny jest zarzut niedoręczenia upomnienia pełnomocnikowi, który występował w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym. Upomnienie jest pierwszym etapem postępowania, które zmierza w efekcie do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego" jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją, stanowiące istotę treści upomnienia, ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego doręczenie upomnienia posiada charakter czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego z uwagi na personalny kierunek oddziaływania powyższej normy postępowania, a ściślej - treści upomnienia. Nie sposób bowiem pominąć faktu, że to na zobowiązanym ciążą określone w decyzji lub przepisie prawa obowiązki i to w stosunku do jego majątku mogą zostać skierowane tak poważne środki przymusu administracyjnego, do których zaliczane są środki egzekucyjne. Przesłanie przez wierzyciela upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, nie bezpośrednio do zobowiązanego, lecz do rąk pełnomocnika, który reprezentował go w postępowaniu administracyjnym, w ocenie WINB nie mogłoby być uznane za skuteczne doręczenie upomnienia. Dlatego zarzut złożony na podstawie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. należy uznać za niezasadny. Jak wynika bowiem z akt sprawy organu I instancji upomnienie słusznie zostało przesłane do zobowiązanego i doręczone w dniu 1 lipca 2021 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wymagalności obowiązku WINB wyjaśnił, że postępowanie toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie oznacza, że obowiązek nie jest wymagalny. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Organ powiatowy nie miał zatem podstaw do wstrzymania się od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (jako wierzyciel) ani do wstrzymania czynności egzekucyjnych jako organ egzekucyjny. Bezpodstawne zaniechanie podejmowania tych czynności mogłoby natomiast skutkować skargą na jego bezczynność (art. 6 § 1a u.p.e.a) bądź przewlekłość (art. 54a § 1 u.p.e.a). Niezasadny jest zatem zarzut wskazany przez stronę jako art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Nie można bowiem w tej sytuacji mówić o braku wymagalności obowiązku - termin wykonania obowiązku na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie został odroczony i nie wystąpiła inna przyczyna braku wymagalności obowiązku niż określona w lit a) i b). Jednocześnie WINB podkreślił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może w ramach rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 33 u.p.e.a. badać okoliczności, które miały miejsce na etapie postępowania zwykłego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki w chwili wystawienia tytułu wykonawczego było orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym, a zatem zgodnym z prawem, istniała podstawa uprawniająca wierzyciela do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Po ich wystawieniu nie wystąpiły żadne okoliczności przewidziane prawem, które miałyby wpływ na istnienie lub wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem zarzut wskazany wart. 33 § 2 pkt 6 lit. c) jest więc niezasadny.

Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu WINB wyjaśnił, że pełnomocnictwo należy złożyć odrębnie do każdej sprawy. PINB nie był uprawniony do "przeniesienia" pełnomocnictwa z postępowania administracyjnego do postępowania egzekucyjnego.

W skardze zobowiązany, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie:

1) art. 10 k.p.a., art. 73 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a. poprzez ograniczenie skarżącemu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym - upomnienie PINB-7145/029/2021/RW oraz decyzja PINB-7146/040/21/RW oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i niewyznaczenie terminu do końcowego zapoznania się z aktami sprawy,

2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i uznanie, że doręczenie prawidłowo dokonano na odpowiedni adres zobowiązanego, podczas gdy doręczenie upomnienia PINB-7145/029/2021/RW oraz decyzji PINB-7146/040/21/RW winno być wysłane na adres pełnomocników skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przypomniał, że decyzja nakazująca rozbiórkę będąca podstawą postępowania egzekucyjnego jest obecnie na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku ze złożoną skargą kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 499/21. W ocenie skarżącego oznacza to, że niniejsza sprawa jest nadal procedowana i prowadzenie jakichkolwiek czynności egzekucyjnych przed zakończeniem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest bezzasadne.

Niezależnie od powyższego, na co skarżący wskazywał w zażaleniu do organu II instancji, wskazano, że organ nie dokonał skutecznie doręczenia upomnienia PINB-7145/029/2021/RW oraz decyzji PINB-7146/040/21/RW. Z akt sprawy PINB o sygn. PINB-7141/05/2019/PO jednoznacznie wynika ustanowienie przez D. S. pełnomocników, co wiązało się z faktem przebywania zobowiązanego na terenie Irlandii i nie posiadania stałego miejsca zamieszkania. Podkreślono, że powyższa okoliczność była organowi znana i co więcej, na etapie postępowania administracyjnego i egzekucyjnego zobowiązany nie informował o zmianie adresu. Skarżący wyjaśnił, że nie informował o zmianie adresu, gdyż w toku postępowania administracyjnego ustanowił pełnomocników celem prowadzenia niniejszej sprawy w Polsce i zapobiegnięcia sytuacji, w której jakiekolwiek czynności, w tym egzekucyjne, byłyby prowadzone z pominięciem jego osoby. Do akt sprawy jako dowód powyższego załączona jest kserokopia pełnomocnictwa udzielonego przez zobowiązanego jego dwóm pełnomocnikom, z którego jednoznacznie wynika, że pełnomocnictwo dotyczy sprawy prowadzonej przez PINB o sygn. PINB- 7141/045/2019/PO, również w zakresie prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Skarżący wskazał również, że wszelkie czynności ww. sprawy były doręczane na adres jego pełnomocników. Skarżący podkreślił ponadto, że niezależnie czy - jak wskazuje organ - upomnienie w toku postępowania egzekucyjnego winno być doręczone bezpośrednio stronie, to nie może ono być niedoręczone pełnomocnikowi, jeżeli był on ustanowiony w sprawie, a jak wskazuje pełnomocnictwo podpisane przez stronę - obejmuje ono wszelkie czynności wiążące się z jego sprawą administracyjną, w tym postępowanie egzekucyjne. Potwierdzenie powyższego stanowi orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazuje, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika jest bezskuteczne.

Ponadto skarżący wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiące o doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu nie eliminują działania art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jest to sytuacja analogiczna do unormowanej np. w art. 109 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzję doręcza się stronom i chociaż wyraźnie określa on komu doręczyć trzeba decyzję, organy doręczają ją pełnomocnikowi. Nie wymaga wyjaśnienia, że doręczenie pisma prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi wywiera taki skutek, jakby zostało ono doręczone jego mocodawcy, chyba że przepis prawa wprost wyklucza doręczenie pisma pełnomocnikowi (taka sytuacja nie występuje w omawianym przypadku). Odstępstwa od ustanowionej art. 40 § 2 k.p.a. zasady nie usprawiedliwia istota egzekucji administracyjnej, której celem jest sięgnięcie do majątku zobowiązanego i wykonanie aktu administracyjnego kreującego zobowiązanie pieniężne. Ustanowienie pełnomocnika, w zgodzie z obowiązującymi przepisami nie eliminuje bowiem ani możliwości prowadzenia egzekucji, ani nie ma wpływu na jej skuteczność. Ustanowienie pełnomocnika rodzi konsekwencje, od których co do zasady mocodawca nie może się uchylić.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że wobec braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jak również braku zawiadomienia o powyższym ustanowionych pełnomocników, wszelkie czynności dokonane w zakresie egzekucji obowiązku wynikającego z tytułu wykonania decyzji WINB z dnia 8 czerwca 2021 r. o nr WOP. 7721.25.2021.JS oraz PINB o nr PINB- 7141/045/2019/PO, są bezskuteczne i winny być uchylone. Na marginesie skarżący wskazał, że organ dotąd nie przekazał upomnienia PINB-7145/029/2021/RW oraz decyzji PINB-7146/040/21/RW pełnomocnikom skarżącego, pomimo, iż składali oni stosowny wniosek w tym zakresie do akt sprawy. Jednocześnie organ nie przekazując ww. orzeczeń wzywał pełnomocników do zajęcia stanowiska w sprawie i składania zarzutów wobec orzeczeń, które nie zostały doręczone.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone do sądu postanowienie nie narusza prawa.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego aktu w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 28 września 2022 r. nr PINB-7146/028/2022/RW PINB Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim oddalił zarzuty w przedmiocie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji, a dotyczącego tytułu wykonawczego nr PINB-7146/040/2021/RW z dnia 16 września 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia z dnia 27 czerwca 2024 r. nr WOP.7722.1S9.2019.MK, będącym przedmiotem kontroli Sadu, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Egzekucję obowiązków wynikających z decyzji organów administracji reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.). Z ustawy tej wynika, że w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wierzyciel w trybie administracyjnej procedury egzekucyjnej posiada z mocy ustawy (art. 6 § 1 u.p.e.a.) prawny obowiązek podejmowania określonych prawem czynności mających na celu doprowadzenie do wykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku, w tym także czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w ramach prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m. in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie treści obowiązku podlegającego egzekucji, wskazania jego podstawy prawnej oraz stwierdzenia jego wymagalności.

W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1583/18).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ egzekucyjny, którym w niniejszym przypadku, zgodnie z przepisami u.p.e.a., jest wierzyciel – organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu braku dobrowolnego wykonania ostatecznie orzeczonej rozbiórki budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wystosował do każdego z dłużników, dwojga współwłaścicieli, upomnienia, w następstwie czego wystawił tytuł wykonawczy wszczynając prawidłowo postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że w dacie podjęcia powyższych czynności, obowiązek rozbiórki był wymagalny, co w tytule wykonawczym potwierdził wierzyciel. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji.

W stosunku do wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu przysługiwało prawo wniesienia zarzutów, stanowiących w istocie środek kwestionujący możliwość prowadzenia egzekucji poprzez podważanie prawidłowości tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, iż: a) obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo e) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6), przy tym brak wymagalności wynika z: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Wskazać należy, że postępowanie dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33-35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Nie dotyczy ono zatem sprawy administracyjnej, w której orzeczono o określonym obowiązku, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia, który może zakwestionować m.in. istnienie obowiązku bądź jego wymagalność związaną z odroczeniem terminu wykonania obowiązku, rozłożeniem na raty bądź z innymi przyczynami (m.in. wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o rozbiórce).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł zarzut wadliwego doręczenia upomnienia oraz brak wymagalności obowiązku z powodu wystąpienia innej przyczyny niż odroczenia terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej.

Z wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej zawartej w aktach organu I instancji wynika, że upomnienie z dnia 21 czerwca 2021 r. nr PINB-7145/029/2021/RW zostało wysłane listem poleconym priorytetowym za potwierdzeniem odbioru oraz doręczone w dniu 1 lipca 2021 r., natomiast postanowienie z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB-7146/040/21/RW zostało wysłane listem poleconym priorytetowym za potwierdzeniem odbioru oraz doręczone w dniu 3 grudnia 2021 r. Organ I instancji adres skarżącego ustalił na podstawie informacji z rejestru gruntów. W rejestrze PESEL brak jest danych dotyczących adresu zameldowania na pobyt stały i na pobyt czasowy skarżącego. Dodatkowo organ II instancji zwrócił się z pismem do Poczty Polskiej S.A. czy w 2021 r. istniała możliwość przesłania przesyłki ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru do Republiki Irlandii. Poczta Polska S.A. potwierdziła, że istniała i nadal istnieje taka możliwość. Oznacza to, że pisma te zostały właściwie doręczone skarżącemu.

Jednocześnie w skardze wskazano, że organ nie przekazał upomnienia z dnia 21 czerwca 2021 r. nr PINB-7145/029/2021/RW oraz postanowienia (w skardze oznaczonej jako decyzja, jednakże w aktach sprawy brak decyzji o takim numerze – przyp. Sądu) z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB-7146/040/21/RW pełnomocnikom skarżącego, mimo składania odpowiedniego wniosku. Należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma takiego wniosku. W pismach z dnia 18 lipca 2022 r., 8 sierpnia 2022 r., 29 sierpnia 2022 r. oraz 14 września 2022 r., skierowanych do organu I instancji, nie zawarto takiego wniosku. Jedynie w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik podniósł, że nie doręczono zobowiązanemu upomnienia, co stanowi podstawę umorzenia postępowania. W żaden sposób jednak nie można odczytać tego jako wniosek o przekazanie upomnienia z dnia 21 czerwca 2021 r. nr PINB-7145/029/2021/RW oraz postanowienia z dnia 19 listopada 2021 r. nr PINB-7146/040/21/RW pełnomocnikom skarżącego. Na marginesie można dodać, że ten sam zarzut nieprzekazania powyższego upomnienia oraz postanowienia, o takiej samej treści co w skardze, został wcześniej sformułowany w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

Odnośnie zarzutu braku wymagalności obowiązku należy wskazać, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (zob. Wyrok WSA w Olsztynie z 27 października 2022 r., I SA/Ol 416/22, cbosa).

O braku wymagalności obowiązku decyduje bowiem inna kategoria zdarzeń, na co wskazuje treść art. 33 § pkt 6 lit. a i b) u.p.e.a., w świetle którego, należą do nich takie okoliczności jak: odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Dopuszczenie w tym samym przepisie (pod lit. c)) kwalifikacji braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż określona w lit. a) i b), musi mieć zatem charakter tego rodzaju co wymienione w tym przepisie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny niż odroczenie terminu wykonania obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, może zaistnieć w przypadku: wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, czy ogłoszenia upadłości (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2022 r., I SA/Sz 309/22).

Wskazać należy, że decyzja, na podstawie której sporządzony został tytuł wykonawczy, została niewzruszona w zakresie jakim dotyczy obowiązku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2024 r. sygn. akt. II SA/Gd 499/21 oddalił skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.25.2021.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten jest na dzień dzisiejszy nieprawomocny, gdyż toczy się postępowanie sądowoadministracyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jednakże tytuł wykonawczy został wydany na podstawie decyzji ostatecznej, która pozostaje w obrocie prawnym. Jak słusznie zauważają organy administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W ocenie Sądu organ orzekający prawidłowo uznał więc zarzuty za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze należy wskazać, co słusznie zauważa organ II instancji, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. upomnienie powinno być adresowane bezpośrednio do zobowiązanego, a nie do pełnomocnika. Upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, LEX nr 2175724). Ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązany. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, zobowiązany stroną tego postępowania nie jest, nie może też ustanowić pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć pismo zawierające upomnienie przewidziane w art. 15 § 1 u.p.e.a. Prawidłowe jest zatem doręczenie tego pisma bezpośrednio zobowiązanemu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1705/18, LEX nr 3062667).

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że możliwe jest, aby strona ustanowiła pełnomocnika do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed jego wszczęciem, jednakże o takim ustanowieniu pełnomocnika organ egzekucyjny winien być zawiadomiony, a pełnomocnictwo powinno zostać złożone do akt sprawy egzekucyjnej. Wymogu tego nie może zastąpić samo powołanie się na okoliczność, że strona złożyła wcześniej pełnomocnictwo do akt sprawy administracyjnej (zwykłej) poprzedzającej postępowanie egzekucyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 514/17, CBOSA). Jednakże niezależnie od tego poglądu w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego powołuje się na pełnomocnictwo złożone do akt sprawy administracyjnej. Pełnomocnictwo złożone w postępowaniu egzekucyjnym złożone zostało dopiero po doręczeniu skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego. W takim stanie rzeczy przesłanie upomnienia pełnomocnikowi byłoby bezzasadne.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 10, art. 73 k.p.a. oraz 79a k.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1490/11, z 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1122/11, z 25 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 414/11, z 22 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 431/11). Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia, uznał również, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest oddalenie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że specyfika postępowania egzekucyjnego polega na przymusowym jego charakterze. Wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkim instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 168/10, wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 921/22, CBOSA). Oznacza to, iż odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o czym stanowi art. 18 u.p.e.a., w odniesieniu do zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że organ egzekucyjny był zobowiązany do zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez skierowanie do niego zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, jak też, że miał obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 k.p.a. Sąd stwierdza, że wskazanym wyżej zasadom organy nie uchybiły. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący miał trudności z dostępem do akt sprawy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organy egzekucyjne odniosły się do każdego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., rozważając podniesione w nich kwestie, lecz nie znalazły podstaw do ich uwzględnienia, co szczegółowo uzasadniły.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.