Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 682/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 § 1, art. 18, art. 57 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 134
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Gl 1141/22 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 21 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1141/22 oddalił skargę R. B. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ) z dnia 21 lipca 2022 r., nr 2401-IEE.711.648.2022.2/AZ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a to poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 21 lipca 2022 roku pomimo, iż wobec przedmiotowego zachodziła przesłanka opisana treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem zostało ono wydane bez podstawy prawnej;

2. Z najdalej sięgającej ostrożności procesowej – naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz w zw. z art. 57 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), a także w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu, wobec skarżącego, postanowienia z dnia 21 lipca 2022 roku stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie Naczelnika urzędu Skarbowego w Bytomiu z dnia 9 czerwca 2022 roku w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego, podczas gdy żaden z przepisów art. 57 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wyłącza wprost możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie, zaś organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, a przeto nie są władne do wydawania rozstrzygnięć niemających w tych przepisach oparcia - co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 21 lipca 2022 roku, wskazaną w treści art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Strona zrzekła się też z przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo rozdzielenia w skardze kasacyjnej zarzutów na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania – art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania.

W kontekście poczynionych wyjaśnień odnośnie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że dokonał merytorycznej oceny zarzutów wyłącznie w zakresie w jakim było to możliwe z uwagi na treść (w zasadzie jednostronicową) uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Istotą sporu jest ustalenie czy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest zaskarżalne.

Zgodnie z art. 57 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma dyspozycja zawarta w art. 17 § 1 u.p.e.a. Przepis ten ustala: - postanowienie jako formę rozstrzygnięcia oraz wyrażania stanowiska przez organ lub wierzyciela (zdanie pierwsze); - możliwość zaskarżenia postanowienia wyłącznie w przypadkach przewidzianych w u.p.e.a. lub k.p.a. (zdanie drugie); - termin oraz sposób wniesienia zażalenia (zdanie trzecie). Autor skargi kasacyjnej, pomimo przytoczenia w samym sformułowaniu zarzutu w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej art. 18 u.p.e.a., pomija go w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, a ma on znaczenie w sprawie. Otóż zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego." Z regulacji tej wynika, że przepisy dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji zawarte w u.p.e.a. są co do zasady kompletne, a przepisy k.p.a. mają - i to odpowiednie - zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, o ile przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W rozpoznawanym w sprawie zakresie przepisy u.p.e.a. stanowią inaczej, albowiem w jej art. 56 § 4 postanowiono, że na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 kwietnia 2021 r. o sygn. III OSK 355/21 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że z analizy przepisów dotyczących instytucji zawieszenia i umorzenia postępowania zawartych w rozdziale 4, Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym art. 56 i art. 57 u.p.e.a. wynika, że ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przepisach k.p.a., przewidział środki zaskarżenia poszczególnych czynności związanych z instytucją zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W art. 56 § 3 u.p.e.a. przewidziano postanowienie jako formę procesową dla rozpatrzenia sprawy zawieszenia postępowania, stanowiąc że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W kolejnych przepisach tej regulacji wskazano konkretne rodzaje postanowień, na które służy zażalenie. W § 4 ww. przepisu przewidziano możliwość złożenia zażalenia, ale wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania. W art. 58 u.p.e.a. przewidziano z kolei możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych. W odniesieniu do postanowienia wymienionego w art. 57 § 1 u.p.e.a., tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, nie wskazano żadnego środka zaskarżenia. To zaś oznacza, że na wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego zażalenie nie przysługuje. Nie można, dokonując wykładni art. 17 § 1 u.p.e.a., pomijać uregulowania zawartego w art. 18 u.p.e.a. oraz zawartych w Rozdziale 4 tej ustawy regulacji szczególnych odnoszących się do zawieszenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, które zawierają odmienne w stosunku do przepisów k.p.a. regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia wydanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego wydane na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a. nie podlega zaskarżeniu, gdyż w żadnej z jednostek redakcyjnych tego przepisu nie wskazano takiej możliwości, a kwestię wnoszenia środków zaskarżenia w sprawie zawieszenia postępowania uregulowano w tej ustawie inaczej niż w k.p.a. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Prawidłowo w tej sytuacji organ drugiej instancji zastosował przepis art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Wobec powyższego nie mogło dojść do naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP wobec braku jego wymaganego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał wyjaśnienie, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie doszło także do naruszenia ww. zasady, zgodnie z którą "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Organ bowiem – co wykazano – działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Upatrywanie zaś z tej regulacji ustawy zasadniczej uprawnienia skarżącego kasacyjnie nie jest zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację życiową skarżącego, który miałaby zostać obciążony kosztami postępowania sądowego.