Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 334/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 433/16 w sprawie ze skargi S. D. na czynność Starosty P. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty P. na rzecz S. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D. na czynność Starosty [...] z dnia 17 maja 2016 r. w punkcie 1 stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, w punkcie 2 uznał obowiązek Starosty [...] do dokonania na rzecz S. D. zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rej. [...] i zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącego kotwę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nadanym przesyłką pocztową w dniu [...] kwietnia 2016 r., Stanisław [...] zwrócił się do Starosty [...] o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu - seria numer [...] dla samochodu marki [...]o nr rej. [...] i stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części tej opłaty oraz zwrot nadpłaconej kwoty 425 zł.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...], powołując się na przepis art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego, odmówił S. D. uwzględnienia roszczenia w związku z jego przedawnieniem.

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2016 r. S. D. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa ze względów przytoczonych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. i jednocześnie wezwał organ do stwierdzenia jego uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze S. D. domagał się:

- uchylenia zaskarżonego aktu Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r.,

- stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności organu, która stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i spowodowała nieuznanie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu,

- stwierdzenia obowiązku organu dokonania zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...] nr rej. [...],

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności i aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił zapatrywania zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w dacie wydania aktu - Dz. U. Nr 157, poz. 1240) nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241) zawarto normę intertemporalną zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Sąd I instancji wywodził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i - co istotne w ocenie Sądu I instancji - skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Oceniając natomiast zasadność żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Wysokość opłaty wynikała z rozporządzenia z 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla przedmiotowego samochodu. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie o sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wskazana niezgodność przepisu rozporządzenia z 2003 r., zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie może budzić wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Opłata ta stanowi dokument identyfikujący pojazd i nie ma charakteru podatkowego. Jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ rejestrujący pojazd kosztów wytworzenia i wydania karty.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei, przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić z tego powodu jego stosowania.

W ocenie Sądu I instancji za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że organ był zobowiązany do stosowania rozporządzenia z 2003 r., które obowiązywało w dniu pobierania od skarżącego opłaty, gdyż przepis ten od samego początku jego obowiązywania naruszał w sposób istotny normy konstytucyjne oraz wykraczał poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd paragrafu 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy. W związku z tym organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.

Zdaniem Sądu I instancji zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08), wedle której w przypadku gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki, zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten daje bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mają znaczenia podnoszone przez organ argumenty dotyczące ewentualnego przedawnienia roszczenia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Ugruntowane orzecznictwo dopuszcza bowiem alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, opubl. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 2225/14), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem kontroli sądowej stał się akt administracyjny rozstrzygający w sprawie zwrotu części opłaty stanowiącej nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, to wyklucza się stosowanie w sprawie przepisów K.c.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego to jest:

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. do czasu utraty mocy tego ostatniego, to jest do dnia 20 sierpnia 2003 r. oraz oceny możliwości samodzielnego odstąpienia przez organ pobierania spornej opłaty w wysokości wynikającej z tego rozporządzenia, a tym samym bezzasadności przyjęcia, że wbrew przepisom art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności przepisów aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić ich zastosowania,

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie do niniejszej sprawy art. 61 ust. 1 pkt 2 art. 67 ustawy o finansach publicznych naruszałoby zasadę lex retro non agit, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wzmiankowana zasada niedziałania prawa wstecz jest zachowana w sytuacji, gdy termin przedawnienia liczony będzie nie od daty uiszczenia opłaty a wejścia w życie znowelizowanej opłaty o finansach publicznych,

- art. 1 i 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60 pkt 7, art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych przy zastosowaniu art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie, iż czynność organu administracji była zgodna z prawem w związku z tym, że należność z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu uległa przedawnieniu na dzień złożenia wniosku o jej zwrot przez uiszczającego opłatę, stąd czynność tą należało uznać za skuteczną, skargę zaś oddalić;

- art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu nie wynika obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy działu III ordynacja podatkowa, a w konsekwencji niewłaściwym uznaniu, że sprawy związane z żądaniami zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu mają być rozpatrywane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych", podczas gdy jedynie postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i niezakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych,

- art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty [...], z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty),

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i przepisu art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu i wyraźnie określa jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których niewątpliwie należy opłata za wydanie karty pojazdu,

- § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy niniejsza sprawa winna zostać zakwalifikowana jako sprawa, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna i w konsekwencji przy orzekaniu w zakresie zwrotu kosztów zastosowanie powinien znaleźć § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych,

- art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy koszty zastępstwa prawnego zasądzone od organu przewyższają kwotę, której obowiązek zwrotu orzekł Sąd I instancji, podczas gdy zastosowanie tego przepisu w przypadku uwzględnienia skargi uzasadniają zasady współżycia społecznego.

2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 187 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 jest wiążąca w niniejszej sprawie pomimo tego, że w wyniku zmiany stanu prawnego spowodowanej wejściem z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych uchwała ta, jako podjęta w odmiennym stanie prawnym, utraciła moc wiążącą.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w wywodzono, że w sprawie upłynął termin przedawnienia czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, to żądanie zwrotu części takiej opłaty w wysokości przekraczającej opłatę należną, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej dotyczących zwrotu nadpłaty podatku.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, iż Starosta [...], jako organ administracji publicznej, ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, co wynika zarówno z treści art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 k.p.a. Ponieważ organy władzy publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do dokonywania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rangi podustawowej i kwestionowania ich ważności, to w związku z tym nie mają prawa odmowy stosowania przepisów należących do obowiązującego porządku prawnego, dopóki nie zostaną one wyeliminowane z systemu prawnego przez powołany do tego organ, tj. Trybunał Konstytucyjny. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z tego względu z Sądem I instancji, który w jego ocenie wskazał, że to organ winien był określić prawidłową opłatę za wydanie karty pojazdu. Tym samy, w ocenie organu, Sąd I instancji naruszył art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty [...], z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty). Pobranie opłaty nastąpiło zgodnie z obowiązującym w dniu jej pobrania aktem prawnym i stanowiło czynność materialno-techniczną będącą realizacją obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie skoro w dotychczasowym stanie prawnym nie istniały przepisy prawa dotyczące zwrotu należności za wydanie karty pojazdu i kwestii przedawnienia tych opłat, a o możliwości żądania zwrotu "nadpłaconej" części opłaty za wydanie karty pojazdu przesądziło w istocie jedynie orzecznictwo sądowe, to nie można zaakceptować poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż pomimo tego, że od dnia 1 stycznia 2010 r. istnieją w tym zakresie wyraźne regulacje prawne, sprawy zwrotu przedmiotowych opłat powinny być rozstrzygane "przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych", z pominięciem nowych, jednoznacznych przepisów prawa.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszając przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych Sąd I instancji nie dostrzegł, iż jedynie postępowanie o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłat za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010r. i niezakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Niekwestionowaną bowiem zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba, że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawy. W takich warunkach pogląd wyrażony w przytoczonej wyżej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej, pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, stosować należy nowe przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie jest on uzasadniony. Zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organ nie mógł nie stosować przepisów rozporządzenia z 2003 r. przed stwierdzeniem jego niekonstytucyjności, jest o tyle chybione, że nie dotyczy ono rozpatrywanej sprawy, której przedmiotem jest nie tyle ocena legalności dokonanych przez organ czynności poboru opłat, lecz żądanie zwrotu pobranych opłat, wniesione już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) skarżący kasacyjnie prezentował stanowisko, że na mocy tego przepisu oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i nie zakończone decyzją ostateczną powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia powyższych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej ( por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym kontekście nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 187§ 2 p.p.s.a., że ocena wyrażona w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), nie była wiążąca w niniejszej sprawie z uwagi na zmianę stanu prawnego, spowodowaną wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji nie zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji nie uwzględnienia upływu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaconej opłaty. Czyni jednocześnie nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do trybu postępowania jaki należy zastosować w tych sprawach.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu Starosty [...] z pominięciem kompetencji ministra właściwego do spraw transportu, za organ właściwy do określania wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu (zwrotu opłaty), stwierdzić trzeba, że we wskazanym przepisie zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Wydany na podstawie wskazanej delegacji ustawowej przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. za niekonstytucyjny był podstawą do ustalenia opłaty za kartę pojazdu marki [...]o numerze rejestracyjnym [...]. Jednakże to starosta jest organem właściwym do ustalenia kwoty nadpłaty, jako organ stosujący prawo. Ponadto właściwość organu do podejmowania decyzji w sprawie rejestracji pojazdu, wydawania kart pojazdu i pobierania opłat została określona w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Z przepisów tej ustawy to jest z art. 73 ust. 1 wynika, że rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5. Również kartę pojazdu po uiszczeniu opłaty wydaje starosta( art. 77 ust. 3 ).

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 1 i 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60 pkt 7, art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych przy zastosowaniu art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych albowiem zasadnie uwzględnił skargę S. D..

Nie mógł odnieść pożądanego skutku także zarzut dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Przedmiotem postępowania była bowiem sprawa na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawy tej kategorii nie są zaliczane do spraw dotyczących należności pieniężnych, a co za tym idzie wpis sądowy pobierany jest w takich przypadkach w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), a opłaty za czynności radców prawnych ustalane w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut dotyczący naruszenia art. 206 p.p.s.a. Przepis ten pozwala na odstąpienie Sądowi o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części jedynie w uzasadnionych przypadkach, a w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 265).