Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 663/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 20 ust. 1-3 art. 27 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1991 nr 120 poz 526
law: Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 lipca 2024 r. nr 010070/680/6868170/2022 (postępowanie 347106811) w przedmiocie świadczenia dobry start 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 lipca 2023 r. nr 010070/680/6868170/2022 (postępowanie 347106811), 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie.


UZASADNIENIE

1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Zakład" lub "ZUS") decyzją z [...] lipca 2023r. uchylił prawo do świadczenia "dobry start" przyznane K. K. (t.j. Skarżącej) na dziecko M. P. informacją z [...] września 2022 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092, dalej powoływanego jako "rozporządzanie RM").

2. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że wykonuje pieczę nad wnuczką na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 2021 r. wydanego w trybie zabezpieczenia w ramach postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej. Piecza ta odpowiada pieczy zastępczej. Wskazała także, że wiele miesięcy wcześniej złożyła do sądu wniosek o ustanowienie jej opiekunem prawnym wnuczki, jednakże wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony.

3. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie "Prezes ZUS") w wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] lipca 2024 r. nr [...] (postępowanie nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Prezes ZUS stwierdził, że Skarżąca [...] lipca 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie dobry start na dziecko M. P. dołączając postanowienie Sądu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 2021 r. sygn. III Nsm 921/20 na mocy którego powierzono Skarżącej pieczę nad ww. dzieckiem. Zdaniem organu Skarżąca w oparciu o to orzeczenie sprawuje nad dzieckiem pieczę bieżącą, a nie pieczę zastępczą. W świetle zaś § 4 ust. 1 rozporządzenia RM osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie należą do osób uprawnionych do świadczenia "dobry start". Świadczenie dobry start nie przysługuje osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem w zastępstwie rodziców bądź w związku z ograniczeniem im praw rodzicielskich, jeżeli nie została ustanowiona przez sąd opiekunem prawnym dziecka bądź dziecko nie zostało umieszczone u niej w pieczy zastępczej.

Dodatkowo jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał § 30 rozporządzenia RM, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426, z późn. zm., zwanej w skrócie "ustawa o pieczy zastępczej").

4. W skardze do tut. Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS podnosząc, że już [...] października 2020 r. zajęła się wychowaniem i edukacją wnuczki, a [...] września 2023 r. została jej rodziną zastępczą.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", a w szczególności § 4 ust. 1 tego aktu. Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 187a ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, delegującego w ust. 1 Radzie Ministrów wprowadzenie rządowego programu wsparcia rodzin z dziećmi, nazwanego zgodnie z rozporządzeniem programem "Dobry start". Program ten polega na wprowadzeniu świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł, wypłacanego rak w roku podmiotom wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia w związku z rozpoczęciem roku szkolnego.

7. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje:

1) rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko;

2) osobom uczącym się - raz w roku.

Zgodnie z legalną definicją wskazaną w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia, opiekun faktyczny to osoba rzeczywiście opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

8. Co do zasady rację mają organy rozstrzygające w sprawie, że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie "Dobry start" przepisy rozporządzenia nie uwzględniają osoby, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu. Chociaż osoba sprawująca pieczę bieżącą nad dzieckiem sprawuje nad nim faktyczną opiekę to jednak w świetle przepisów rozporządzenia nie jest opiekunem faktycznym, o którym mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia, bowiem jest nim osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Tym samym rozporządzenie pozbawiło opiekuna faktycznego dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia.

9. Literalna wykładnia § 4 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że tylko faktyczny opiekun dziecka, który wystąpił o jego przysposobienie, uprawniony jest do pobierania świadczenia "Dobry start". Organy obu instancji oparły uzasadnienie swoich rozstrzygnięć na takiej właśnie interpretacji ww. przepisów.

W ocenie Sądu w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie poprzestanie na literalnej wykładni § 4 ust. 1 i § 3 pkt 3 rozporządzenia RM prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa w zakresie konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady wspierającej roli państwa w dbaniu o interes i dobro dzieci. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, mając na względzie, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP)

10. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Jak podkreślają przedstawiciele doktryny "powyższą normę konstytucyjną należy rozumieć w ten sposób, że [...] podstawą prawną wydania aktu stosowania prawa (w szczególności wyroku sądu) może być norma konstytucyjna bez potrzeby wydania ustawy, bez "pośredniczącej" roli ustawy w realizacji konstytucji [...]" (K. Działocha [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 8, LEX).

Jak stanowi art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Natomiast zgodnie z art. 72 ust. 2 Konstytucji RP dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Celem uregulowań art. 72 ust. 2 Konstytucji RP jest to, aby żadne dziecko nie pozostało bez opieki. Domyślną przesłanką zawartych w tym artykule unormowań jest to, że dziecko podlega opiece rodziców, a dopiero gdy taka opieka nie jest możliwa, należy znaleźć optymalne dla dziecka rozwiązania zastępcze. Przy czym adresatem obowiązków związanych ze znalezieniem pieczy zastępczej są władze publiczne (por. M. Bartoszewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 72, LEX).

11. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Natomiast jak stanowi art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa (ust. 1). Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą (ust. 2). Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej (ust. 3). Zgodnie z art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym (ust. 1). Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu (ust. 1). Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka (ust. 2). Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że ww. przepisy, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji) (zob. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. I OSK 2140/18, wyroki WSA w Poznaniu z 2 listopada 2021 r., II SA/Po 127/21, WSA w Krakowie z 25 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Kr 1532/22, WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2023 r., sygn. II SA/Bd 1/23, z 21 listopada 2023 r. sygn. II SA/Bd 984/23, WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 września 2022 r., sygn. II SA/Go 269/22, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA"), dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

12. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 30 maja 2018 r. ograniczenia w dostępności do świadczenia "Dobry start" dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy orzeczenia sądu rodzinnego nie tylko godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, ale i pozwalają na uznanie zastosowanego przepisu rozporządzenia za dyskryminujący. W konsekwencji konieczne stało się wywiedzenie uprawnienia do świadczenia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie linię orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyrokach: WSA w Łodzi z 22 marca 2019r., II SA/Łd 96/19, WSA w Łodzi z 28 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 58/20; WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., II SA/Gl 559/19; WSA w Gliwicach z 29 lipca 2020 r., II SA/Gl 427/20; WSA w Poznaniu z 4 lutego 2021 r., II SA/Po 1950/20; WSA w Poznaniu z 27 października 2021 r., II SA/Po 25/21 (wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2022 r. I OSK 1620/19 wskazał, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia "Dobry start" wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Podkreślić należy, że w takiej sytuacji prawo do świadczenia "Dobry start" nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji. Gdyby nie zostało wydane rozporządzenie, to oczywiście bezpośrednio z samego przepisu Konstytucji nie można by wywieść prawa do tego świadczenia. Natomiast prawo do tego świadczenia wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania rozporządzenia i Konstytucji i polega na ustaleniu właściwego sensu normy rozporządzenia za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Tym samym Konstytucja ma tutaj przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni rozporządzenia.

13. Biorąc powyższe pod uwagę, uwzględniając skargę Sąd, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji przepisy art. 72 ust. 1 zd. pierwsze i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 – 3 i art. 27 ust. 1-3 Konwencji o Prawach Dziecka i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie powyższych przepisów. Ograniczenia w dostępności do świadczenia "Dobry start" dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z uregulowań Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

14. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Mając na względzie, że ze stanowiska Sądu wynika brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w celu uchylenia przyznanego Skarżącej świadczenia (tj. postępowanie jest bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.), Sąd w oparciu o przepis art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd umorzył postepowanie administracyjne.