Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1508/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia pomnika 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., znak [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 1220 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1072/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (zwanej dalej "Gminą") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 22 marca 2019 r., znak DDK.6801.1.2018.KS, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 30 października 2018 r., znak OA.5224.2.2018 nakładającą na skarżącą obowiązek "usunięcia Pomnika [...]" usytuowanego na Placu [...] – działce [...], obręb [...] (zwanego dalej "Pomnikiem").

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.

W dniu 27 lutego 2018 r. Rada Miasta Rzeszowa podjęła uchwałę nr LV/1282/2018 r. w sprawie usunięcia Pomnika [...] – powołując się na art. 5a ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, dalej "u.z.p.k.") i wyraziła zgodę na ewentualne przekazanie Pomnika do zbiorów zainteresowanego muzeum lub przeniesienie Pomnika na cmentarz [...] przy ul. [...] w [...]. Wykonanie uchwały zostało powierzone Prezydentowi Miasta Rzeszowa.

Wobec niewykonania powyższej uchwały Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia Pomnika (k. [...] akt administracyjnych).

Następnie organ zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej " Prezesem IPN") o wydanie opinii zgodnie z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. (k. [...] akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr BUW-941/346(2)/18 Prezes IPN przedstawił stanowisko, że Pomnik nie spełnia warunków z art. 5 ust. 1 u.z.p.k. (k. [...] akt administracyjnych).

Następnie (na skutek wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gminę) Prezes IPN postanowieniem z dnia 2 października 2018 r., nr BUW-941-346(4)/18 utrzymał swą pierwszą opinię w mocy (k. [...] akt administracyjnych).

Wojewódzki Inspektor pismami z dnia 16 lipca 2018 r. i 21 sierpnia 2018 r. zwracał się również do Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie – w kontekście art. 5a ust. 3 pkt 4 u.z.p.k. – czy Pomnik należy traktować jako obiekt wpisany do rejestru zabytków albo jako część większej całości wpisanej do rejestru zabytków (k. [...] i [...] akt administracyjnych).

Konserwator odpowiedział, że Pomnik nie jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków (k. [...] akt administracyjnych). Znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską wynikającą z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 1969 r. wpisującej do rejestru zabytków (A-325) zespół zabytkowy w Rzeszowie, lecz nie może być traktowany jako objęty ochroną w ramach tego wpisu, ponieważ stanowi element wtórny (k. [...] akt administracyjnych).

Decyzją z dnia 30 października 2018 r., OA.5224.2.2018 Wojewódzki Inspektor nałożył na Gminę obowiązek usunięcia Pomnika (k. [...] akt administracyjnych). Powołał się przy tym na art. 5b ust. 1 u.z.p.k. zaznaczając, że działa na podstawie porozumienia administracyjnego zawartego w dniu 26 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2018 r. poz. 1337) w oparciu o art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina (k. [...] akt administracyjnych).

Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 22 marca 2019 r., DDK.6801.1.2018.KS Minister utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Zaznaczył, że dla sprawy decydujące znaczenie miało stwierdzenie to, czy Pomnik narusza zakaz określony w art. 5a ust. 1 u.z.p.k., to jest upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź w inny sposób taki ustrój propaguje, a ponadto nie zachodzą przesłanki wymienione w ust. 3 omawianego przepisu, które wyłączają stosownie tego zakazu.

Minister wywodził, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Organ ustalił, że sporny Pomnik został wzniesiony według projektu Bazylego Wojtowicza w latach 1950-1951 siłami Wojewódzkiego Komitetu Budowy Pomnika Wdzięczności. Odsłonięty został 6 listopada 1951 r. Ma formę kolumny zwieńczonej figurą żołnierza dzierżącego sztandar, a w dolnej części umieszczono płaskorzeźby.

Minister zaznaczył, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora oparto na opinii Prezesa IPN wyrażonej w dwóch postanowieniach, w których stwierdzono, że upamiętnia on armię komunistycznego, totalitarnego państwa, jakim był Związek Socjalistycznych Republik Sowieckich. Minister wywodził, że w świetle art. 5b ust. 2 u.z.p.k. opinia Prezesa IPN jest elementem koniecznym postępowania wyjaśniającego w sprawie usunięcia Pomnika i stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji, nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy Pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje. W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy Pomnik odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 5a ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.z.p.k.). Opinia ma zawierać określone oceny, które należy traktować jako wiadomości specjalne. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Zdaniem Ministra opinia Prezesa IPN w sprawie Pomnika odpowiada powyższym wymaganiom. Została sporządzona w oparciu o dostępną literaturę, z której wynika, że Pomnik upamiętnia Armię Czerwoną, a także materiały źródłowe - dokumentację archiwalną związaną z budową Pomnika znajdującą się w Archiwum Państwowym w Rzeszowie, w tym opis techniczny Pomnika zawierający omówienie symboliki Pomnika.

Minister wywodził dalej, że symbolika Pomnika i jego wydźwięk skłaniają do uznania, że wyraża on symbolikę komunizmu i gloryfikuje ten system. Nie zmienia tego umieszczenie na nim tablicy z napisem "Tu złożono zroszoną krwią ziemię z pobojowisk, miejsc straceń i męczeństwa Rzeszowszczyzny jako symbol naszej 1000-letniej walki o wolność i niezawisłość narodową, o lepszy byt społeczeństwa. Kwiecień 1966 r.". Zdaniem organu nie ma dowodów pozwalających na weryfikację tezy Gminy, że inicjatorzy umieszczenia tablicy mieli na celu uczczenie pamięci żołnierzy organizacji Wolność i Niezawisłość

Minister dodał zarazem, że nie ma podstaw do zastosowanie wobec pomnika art. 5a ust. 3 pkt. 4 u.z.p.k. Nie zgodził się też, że Wojewódzki Inspektor powinien zastosować art. 5a ust. 3 pkt. 2 u.z.p.k. ze względu na posadowienie Pomnika na terenie cmentarza. Wyjaśnił, że w aktach administracyjnych znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka [...] przy [...] w [...] stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i znajduje się na niej park i skwer miejski.

Skargę na decyzję Ministra wniosła Gmina (k. [...] akt sądowych).

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (k. [...] akt sądowych). Obszernie motywując wydane orzeczenie (k. [...] akt sądowych) Sąd podzielił wywód uzasadnienia na trzy obszary tematyczne. Wypowiedział się o wymowie Pomnika, odniósł się do opinii IPN oraz rozpatrzył kwestię negatywnych przesłanek z art. 5a ust. 3 pkt 1-4 u.z.p.k.

Co do pierwszego zagadnienia Sąd stwierdził, że symboliki pomnika, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można odnosić wyłącznie do jego interpretacji przez mieszkańców Rzeszowa jako lokalnej społeczności. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zaistnienia przesłanek ustawowych dotyczących propagowania totalitaryzmu lub upamiętniania organizacji symbolizujących komunizm od zdania społeczności lokalnej. Pomnik w dacie jego odsłonięcia symbolizował "wdzięczność narodu polskiego dla wyzwoleńczej Armii Radzieckiej". Owa "wdzięczność", narzucona Polakom przez totalitarny system sowiecki po II wojnie światowej, miała przesłonić ogrom cierpień, jakie armia ta przyniosła narodowi polskiemu. Polacy mieli być też wdzięczni za narzucony Polsce po II Wojnie Światowej – właśnie dzięki Armii Radzieckiej – ustrój. Zdaniem Sądu wymowa Pomnika w dacie jego odsłonięcia była oczywista. Miał on wyrażać nie tylko ową "wdzięczność" Polaków dla Armii Radzieckiej, ale przede wszystkim stanowić Pomnik chwały tej organizacji zbrojnej jako siły utrwalającej potęgę i panowanie ZSRR w tej części Europy. Sąd zdecydowanie negatywnie poczytał cel wybudowania Pomnika i to co miał on w założeniu wyrażać zarówno w aspekcie historycznym, jak i w aspekcie godności państwowej. Zdaniem Sądu takiej oceny nie mogła w żadnej mierze zmieniać osoba projektanta i budowniczego Pomnika. Fakt, że był nim znany polski artysta rzeźbiarz Bazyli Wojtowicz (1899-1985) nie powoduje, że ewentualne walory artystyczne mogą przesłonić ponurą wymowę historyczną stworzonego przez niego dzieła. Czym innym jest bowiem ocena artyzmu dzieła, a czym innym ocena tego, co dzieło miało opiewać.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd wskazał, że symboliki Pomnika i tego, co miał upamiętniać (a więc Armię Radziecką i "wdzięczność" narodu polskiego dla niej) nie usunęło ani złożenie w 1966 r. u jego stóp ziemi z pobojowisk, miejsc straceń i męczeństwa Rzeszowszczyzny, ani umieszczenie na nim tablicy, informującej o tym wydarzeniu. Pomnik nadal zwieńczony był rzeźbą żołnierza w uniformie Armii Radzieckiej, trzymającego jednokolorowy sztandar. Trudno zaś byłoby znaleźć odwołanie owej jednobarwności sztandaru do innego, niż symbolizującego komunizm, czerwonego sztandaru. Na Pomniku nadal pozostały płaskorzeźby zawierające sierp i młot oraz postacie odziane w ubiór Armii Radzieckiej.

Odnosząc się do opinii Prezesa IPN Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, że opinia ta ma charakter opinii biegłego, lecz zarazem zaznaczył, że nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczności istotne dla nakazania usunięcia Pomnika. Zgodnie z art. 5b ust. 2 u.z.p.k. wydanie decyzji o usunięciu Pomnika wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że Pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Innymi słowy, opinia ta wydawana jest na okoliczność, czy Pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, a także, czy w inny sposób taki ustrój propaguje. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że opinia Prezesa IPN nie wiąże organu. Niezależnie od treści opinii, organ może wydać pozytywną decyzję (nakazać usunięcie Pomnika) lub umorzyć postępowanie. Tym niemniej, wydanie opinii przez IPN jest warunkiem jakiegokolwiek orzeczenia organu.

Sąd w kontekście powyższego stwierdzenia wywodził dalej, że w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2290/18 uchylił oba postanowienia Prezesa IPN w przedmiocie wydania opinii w sprawie Pomnika [...] w [...]. Nie kwestionując stanowiska wyrażonego w wyroku II SA/Wa 2290/18 Sąd stwierdził, że w dacie orzekania przez organy dysponowały one nieuchyloną jeszcze przez Sąd opinią Prezesa IPN. Oznacza to, że w odniesieniu do postępowania o usunięcie pomnika wymogi formalne z art. 5b ust. 2 u.z.p.k. były spełnione i organy mogły wydać decyzję merytoryczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym obecnie wyroku zaznaczył też, że choć wprawdzie wątpliwości zgłaszane przez skarżącą gminę co do merytorycznej treści opinii Prezesa IPN zostały podzielone w uprzednim wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2290/18, to jednak nie ma to decydującego znaczenia, jako że treść tego rodzaju opinii nie wiąże organu administracji orzekającego w sprawie usunięcia pomnika. Zresztą Minister w uzasadnieniu swej decyzji przedstawił też własne wnioski co do symboliki Pomnika, jego roli i podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, kwestionujących jego obecną wymowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrębnie odniósł się do regulacji zawartej w art. 5a ust. 3 u.z.p.k. i nie stwierdził, ażeby ziściły się zawarte tam przesłanki negatywne wydania decyzji. W szczególności wskazał, że Pomnik nie jest zlokalizowany na cmentarzu ani w innym miejscu pochówku. Odwołał się do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1473 z późn. zm.) i odnotował, że charakter działki wynika z wypisu z rejestru gruntów określającego rodzaj użytku gruntowego. Działka [...] przy Placu [...] w [...] stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe i znajduje się na niej park i skwer miejski. Zdaniem Sądu oceny historyczne przedstawione przez skarżącą i oparte na opracowaniu prof. Wacława Wierzbieńca nie mogą stanowić przeciwdowodu dla danych z ewidencji gruntów. Sam autor opracowania przyznał zresztą, iż w sensie prawnym teren, na którym znajduje się Pomnik, nie jest obecnie cmentarzem. Sąd nie negując, że Plac [...] w [...] to teren dawnego historycznego cmentarza, wyraził przekonanie, iż nie jest on obecnie cmentarzem w rozumieniu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 5a ust. 3 pkt 2 u.z.p.k.

Sąd nie stwierdził też, że Pomnik jest obiektem wpisanym samodzielnie lub jako część większej całości do rejestru zabytków (art. 5a ust. 3 pkt 4 u.z.p.k.).

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1072/19 wniosła Gmina zarzucając naruszenie:

1. art. 5a ust. 3 pkt 2 i 4 u.z.p.k. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie występują okoliczności wyłączające nakaz usunięcia pomnika, w sytuacji gdy pomnik posadowiony jest na terenie cmentarza żydowskiego lub innego miejsca spoczynku oraz wpisany jako część większej całości do rejestru zabytków;

2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak szczegółowego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, brak uzasadnienia dlaczego Sąd uważa, iż naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.;

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., art. 5b ust. 1 i art. 5a ust. 1 u.z.p.k. poprzez oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji obu instancji;

4. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 5b ust. 1 i art. 5a ust. 1 u.z.p.k. poprzez:

– niewykonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem (w sytuacji, gdy organom należało postawić zarzut naruszenia prawa materialnego i proceduralnego),

– przekroczenie kompetencji polegające na zastąpieniu organu w jego obowiązkach i poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego za organy i wyprowadzenie na tej podstawie za organ własnych wniosków,

– ustalenie na podstawie tylko jednego dowodu, to jest wypisu z rejestru gruntów, że Pomnik nie znajduje się na terenie cmentarza lub innego miejsca spoczynku,

– ustalenie wymowy pomnika w dacie posadowienia, pomimo braku materiału dowodowego,

– błędną ocenę uchwały nr LV/1282/2018 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie usunięcia pomnika [...] w [...] i uznanie, że skoro Rada podjęła uchwałę, w której zastosowała nazwę "Pomnik [...] ", to pomnik ten jest tak postrzegany obecnie przez mieszkańców gminy, którą Rada reprezentuje,

– pominięcie dowodu Karty ewidencyjnej miejsc pamięci autorstwa Włodzimierza Kozło, faktu istnienia tablicy pamiątkowej na pomniku, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wymowy pomnika,

– niewzięcie pod uwagę, jako faktu powszechnie znanego, nie wymagającego przeprowadzenia dowodu, że pomnik posadowiony jest na placu noszącym imię [...], mogącego stanowić dodatkowy czynnik wpływający na postrzeganie jego symboliki,

– przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolnej oceny faktów historycznych w odniesieniu do wymowy pomnika poprzez podanie w wątpliwość treści tablicy upamiętniającej, czy słowa "walki o wolność i niezawisłość narodową" rzeczywiście nawiązują do nazwy Zrzeszenia "Wolność i Niezawisłość";

5. art. 151 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy i nierozważenie możliwości zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy opinie Prezesa IPN, na których oparły się organy, zostały uchylone.

6. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. poprzez błędne przyjęcie, iż Pomnik upamiętnia Armię Czerwoną.

Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2020 r. Gmina uzupełniła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., art. 5b ust. 1 i art. 5a ust. 1 u.z.p.k. wskazując, że doszło do naruszenia wymienionych przepisów poprzez błędne ustalenie przez Sąd obecnej wymowy Pomnika w oparciu o wygląd z daty posadowienia (iż upamiętnia Armię Radziecką), gdy tymczasem na Pomniku zainstalowano tablicę pamiątkową z wbudowaną urną z ziemią, upamiętniającą 1000 letnią walkę o wolność i niezawisłość narodową, oraz to, że pomnik z tablicą i urną stanowi jedną całość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 5b ust. 2 u.z.p.k. wydanie decyzji o usunięciu pomnika na podstawie art. 5b ust. 1 u.z.p.k. "wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 [u.z.p.k.]".

Jak zostało trafnie odnotowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powyższy przepis stanowi wprawdzie o "opinii" IPN, a więc niewiążącej formie współdziałania organów administracji, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że jej wydanie jest warunkiem wydania decyzji z art. 5b ust. 1 u.z.p.k.

Sąd pierwszej instancji orzekał w dacie (10 grudnia 2019 r.), gdy uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie innym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2290/18 uchylił postanowienie Prezesa IPN z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr BUW-941/346(2)/18 i utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia 2 października 2018 r., nr BUW-941-346(4)/18.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych uwarunkowaniach zachodziła uzasadniona przesłanka zawieszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – postępowania sądowego o sygn. akt VII SA/Wa 1072/19 do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi na postawienie opiniujące Prezesa IPN. Wprawdzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiera przesłankę fakultatywną, a sąd administracyjny nie ma obowiązku w oparciu o ten przepis zawieszać postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innej, powiązanej sprawy, niemniej ocena w tym zakresie powinna być dostosowana do indywidualnych okoliczności i charakteru relacji pomiędzy sprawami. Nie bez znaczenia jest także to, na jakim etapie jest inne powiązane postępowanie i jakie orzeczenia w nim wydano.

W niniejszej sprawie związek pomiędzy sprawą ze skargi na postanowienie Prezesa IPN a sprawą ze skargi na decyzję Ministra o nakazie usunięcia pomnika (będącą obecnie przedmiotem kontroli) był bezpośredni oraz miał wymiar formalny i materialny. Po pierwsze, opinia Prezesa IPN stanowiła akt wymagany w procedurze dotyczącej nakazu usunięcia pomnika na podstawie art. 5b ust. 1 u.z.p.k. Po drugie stanowiła zarazem kluczowy merytoryczny dowód dla organu prowadzącego postępowanie główne. Dodatkowo, postanowienia wydane na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k. zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co podważyło domniemanie ich zgodności z prawem. W takich warunkach postępowanie sądowe ze skargi na decyzję o nakazie usunięcia pomnika powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego legalności postanowień Prezesa IPN.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi w warunkach, gdy wydane w sprawie postanowienia opiniujące Prezesa IPN pozostawały nieprawomocnie uchylone.

Oczywiście powyższe nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyby w ostatecznym rozrachunku postępowanie sądowe ze skargi na postanowienie opiniujące Prezesa IPN nie doprowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wiadomo, stało się jednak inaczej. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1610/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1072/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd drugiej instancji wskazał wówczas na konieczność rozpoznania istoty sprawy, to jest nakazał zbadać przesłanki z art. 5 ust. 1 u.z.p.k., czego w dotychczasowym wyroku nie uczyniono. Wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 2903/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie uchylił postanowienie Prezesa IPN z dnia 2 października 2018 r., nr BUW-941-346(4)/18 oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 20 sierpnia 2018 r., nr BUW-941-346(2)/18. Tym razem wypowiedział się jednak nie tylko co aspektów proceduralnych po stronie organu, ale przedstawił stanowisko w wymiarze merytorycznym. Wyrok z dnia 7 października 2021 r. uprawomocnił się, gdyż dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1000/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną Prezesa IPIN.

W ostatnim z wyżej wymienionych orzeczeń Sąd drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 7 października 2021 r. co do wadliwości postanowień Prezesa IPN. Odniósł się przede wszystkim do kwestii użytej w postanowieniach nazwy Pomnika. Stwierdził, że nazwanie (wcześniej) w uchwale Rady Miasta Rzeszowa Pomnika jako Pomnika " [...] w [...]" nie świadczy o tym, że ten obecnie upamiętnia Armię Czerwoną (Radziecką). Posłużenie się tą nazwą wynika z zastosowania nazewnictwa przez IPN w piśmie skierowanym do Miasta Rzeszów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. odniósł się również do interpretacji symboliki Pomnika, w tym opisu ikonograficznego. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji zaznaczył, że postrzeganie pomnika w obecnych czasach poprzez nadanie mu "nowej treści" jest inne niż w czasach, kiedy pomnik budowano. Nazwa pomnika nie świadczy o tym, że pomnik ten obecnie upamiętnia Armię Czerwoną (Radziecką). W kwietniu 1966 r. u podstaw pomnika zamontowano bowiem tablicę pamiątkową o treści: "Tu złożono zroszoną krwią ziemię z pobojowisk, miejsc straceń i męczeństwa Rzeszowszczyzny jako symbol naszej 1000-letniej walki o wolność i niezawisłość narodową, o lepszy byt społeczeństwa. Kwiecień 1966 rok". Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że sam fakt budowy Pomnika w latach 50-tych w stylu "socrealizmu" nie świadczy a priori o jego "komunistycznej" proweniencji. Wskazał, że mimo czytelnego wyrazu ideowego oraz cech stylistycznych odwołujących się do socrealizmu, nie można uznać tego stylu ex definitione za "propagujący komunizm". W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. zgodził się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że "wyprowadzona ocena końcowa zaskarżonego postanowienia [Prezesa IPN] pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem faktograficznym sprawy i uchybia obowiązkowi obiektywnej oceny materiału dowodowego".

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uchybił art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., jako że zdecydował się orzekać (przez oddalenie skargi) w sprawie nakazu usunięcia pomnika w warunkach, gdy nieprawomocnie uchylono wymaganą prawem (art. 5b ust. 2 u.z.p.k.) dla takiego nakazu opinię Prezesa IPN. Uchybienie to ostatecznie okazało się mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż finalnie postępowanie ze skargi na postanowienie opiniujące Prezesa IPN zakończyło się prawomocnym wyrokiem eliminującym je z obrotu prawnego. Nie bez znaczenia jest też i to, że w orzeczeniu z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2903/21 i następującym po nim orzeczeniu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1000/22 zawarto istotne merytoryczne oceny i wskazania dotyczące przedmiotu opinii Prezesa IPN – to jest przesłanek z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. To rzecz jasna rzutuje całościowo na niniejszą sprawę o wydanie nakazu usunięcia pomnika.

Doszło więc również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 5b ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Uchybienie to ma wymiar proceduralny w takim sensie, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż zachodziła merytoryczna przesłanka do orzeczenia nakazu usunięcia Pomnika zawarta w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Organ prowadzący postepowanie wprawdzie ma prawo oceniać tą przesłankę, jednak w trybie ukształtowanym przez przepisy u.z.p.k. musi to czynić z uwzględnieniem specjalistycznej opinii wydanej na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k. Jak zaznaczono, w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obecnie zaskarżonego wyroku wymagana opinia Prezesa IPN została zakwestionowana w innym postępowaniu sądowym, natomiast finalnie wyeliminowano ją z obrotu prawnego.

W zaistniałych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Gminy. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 30 października 2018 r., znak OA.5224.2.2018.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zarazem od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Stwierdził bowiem, że w sytuacji, gdy na mocy prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego została usunięta z obrotu prawnego opinia IPN wydana na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k., to w takich warunkach odpadła potrzeba badania decyzji o nakazaniu usunięcia Pomnika pod kątem dochowania szczegółowych, opisanych w skardze kasacyjnej aspektów postępowania wyjaśniającego. Należało wstrzymać się też z merytoryczną oceną przesłanek decyzji z art. 5b ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 u.z.p.k. i przesłanek wyłączających jej wydanie z art. 5 ust. 3 u.z.p.k.

W okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za zbędne dokonywanie oceny zaskarżonego wyroku w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że zarzucane Sądowi pierwszej instancji braki w uzasadnieniu miały dotyczyć właśnie formalnych i merytorycznych aspektów zaskarżonej decyzji, których ocena byłaby przedwczesna wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wymaganej w sprawie opinii IPN.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 200 zł (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w kwocie 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.),

– uiszczony przez Gminę wpis od zażalenia uwzględnionego w trakcie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 października 2019 r., II OZ 863/19 w kwocie 100 zł (potwierdzenie wpłaty na k. [...] akt sądowych).

Opłat skarbowej od złożonego pełnomocnictwa nie doliczono. Gmina jej nie uiszczała z uwagi na ustawowe zwolnienie (art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2142 z późn. zm.)..

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2023 r. (k. [...] akt sądowych).