Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko Zygmunt Niewiadomski Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 163/05 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r., nr LXIII/587/04 w przedmiocie odrzucenia nieuwzględnionej części zarzutu wniesionego przez K. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie /§32/ oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004r. o odrzuceniu nieuwzględnionej części zarzutu wniesionego przez K. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica w Woli Justowskiej w Krakowie (§ 32) i zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz K. B. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podniósł, że w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dalej "ustawą" (znajdującej w przedmiotowej sprawie zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustawodawca wskazał kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek następujący po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do tego przepisu rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również m. in. do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999r., Nr XXI/155/99 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002r. stwierdził nieważność tej uchwały powodując tym samym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r. W takiej sytuacji Sąd uznał, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut, wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała (§ 32) jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy i orzekł o stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Rada Miasta Krakowa wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z tym przepisem oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2002r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. Odnosząc się do motywów zaskarżonego orzeczenia w skardze kasacyjnej podniesiono, że ustawa nie wprowadziła wprost zakazu uchwalania planów miejscowych przed uchwaleniem przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustanowiła natomiast obowiązek uchwalenia studium przed utratą mocy obowiązującej planów (termin ten dwukrotnie przedłużano: pierwotnie był wyznaczony do końca 1997r., następnie do końca 1999r i ostatecznie do końca 2002r.) Z całości przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia przez Radę Miasta Krakowa zaskarżonej uchwały wynikało więc, że obowiązek wykonania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy badania spójności projektu planu ze studium staje się wymagalny (możliwy do wykonania) dopiero po upływie ustawowego terminu do uchwalenia studium. W sytuacji, w której gmina uchwaliłaby studium wcześniej, a zatem przed określonym w ustawie terminem, obowiązek badania spójności projektu planu ze studium powstawałby z dniem podjęcia takiej uchwały. Stosownie do tego toku rozumowania organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków sporządzając projekt planu miejscowego obszaru "Strzelnica" kolejno wykonywały wszystkie czynności proceduralne określone w art. 18 ust. 2 ustawy, z wyjątkiem dokonania badania spójności projektu planu ze studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a) z powodu braku studium. Czynności te były podejmowane do etapu rozpatrzenia zarzutów do planu przez Zarząd Miasta Krakowa, po czym zostały wstrzymane do czasu uchwalenia studium, co nastąpiło 16 kwietnia 2003r. Pierwszym krokiem w toku procedury planistycznej po uchwaleniu studium było zbadanie i stwierdzenie spójności rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica" z polityką przestrzenną Miasta określoną w tym studium, a następnie do Rady Miasta skierowano celem rozpatrzenia nieuwzględnione wcześniej przez Zarząd zarzuty i protesty. W ten sposób zapewniono Radzie Miasta Krakowa możliwość rozpatrywania zarzutów w oparciu o ustalenia studium i w zgodzie z tymi ustaleniami. W skardze kasacyjnej wskazano także, że w dotychczasowym orzecznictwie sądy nie uznawały braku studium za przesłankę powodującą wadliwość projektu planu oraz uchwały rozpatrującej zarzuty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo podniesiono, że zaskarżone orzeczenie narusza powołany art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, albo, że są one aktem prawa miejscowego, skoro żadna z tych przesłanek wyłączających zasadę określoną w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 10 października 2006r. skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną podnosząc, że jej zarzuty są nietrafne, a zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy, skoro w jej uzasadnieniu gmina nie wykazała przesłanek, jakimi kierowała się wybierając kwestionowane w zarzucie rozwiązanie, ponieważ nie uwzględniła założeń właściwego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Choć w ustawie brak zakazu uchwalania przez gminę planów miejscowych przed uchwaleniem studium to zakaz taki wynika z logicznej sentencji czynności jaka została przewidziana przez ustawodawcę w procesie planistycznym. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podniósł, że przy rozpoznawaniu skarg na uchwały odrzucające zarzuty do projektu planu przepis ten nie ma zastosowania, albowiem skarga, o jakiej mowa w art. 24 ustawy nie jest tożsama ze skargą, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku uchwał rozpoznających zarzuty podejmowany przez gminę akt jest zbliżony do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Środki prawne przewidziane w art. 24 ustawy przysługują więc przeciwko projektowi planu i przesłanką tak zarzutu jaki i skargi jest w istocie nie naruszenie interesu prawnego, lecz jego zagrożenie, gdyby plan został uchwalony w wersji przyjętej w jego projekcie, przeciwko któremu został wniesiony zarzut. Stąd art. 24 ustawy należy uznać za lex specialis względem skargi powszechnej określonej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skoro przepisy p.p.s.a. odmiennie niż przepisy o samorządzie gminnym nie przewidują ograniczeń czasowych w stwierdzaniu nieważności uchwał, to upływ rocznego terminu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł być poczytany jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały, o której mowa w art. 24 ustawy. Stąd w ocenie skarżącego Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie prawidłowo nie zastosował art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 ustawy. Sąd ten bowiem prawidłowo zinterpretował ten przepis uznając, że organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Tymczasem w sprawie niewątpliwe jest, że kwestia spójności przedmiotowych zamierzeń planistycznych z polityką przestrzenną Miasta (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) nie była na tym etapie badana. Jeżeli zatem Rada Miasta Krakowa, z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 a ustawy przeszła nad tym do porządku, to niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy (w niniejszej sprawie z powodu braku studium) doszło do naruszenia ustawowo określonych obowiązków w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do tego aby przyjmować, iż obowiązek badania spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stał się wymagalny dopiero po upływie terminu do uchwalenia studium, o którym mowa w art. 67 ust. 3 ustawy. Wręcz przeciwnie – wprowadzenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2a do ustawy miało na celu zdyscyplinowanie rad gmin do uchwalania studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną.

Co zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia, w ślad za argumentacją podnoszoną w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła niejednolitość stanowisk w zakresie stosowania tego przepisu do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy. Istotnie jak przytacza to odpowiedź na skargę kasacyjną w niektórych orzeczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006r., sygn. akt II OSK 131/06, nie publ.) wyrażany był pogląd, że nie można utożsamiać uchwały rady gminy podejmowanej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z uchwałą podejmowaną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowanie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy stanowi lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że rozpatrywanie przez gminę zarzutów jest jedynie częścią procedury planistycznej (rozstrzygnięciem wpadkowym), a efektem jej zakończenia jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Dopiero zatem uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a skoro tak, to przepis art. 94 ust. 1 tej ustawy dotyczący rozstrzygnięć nadzorczych i zakazu stwierdzania nieważności uchwał po upływie roku nie ma zastosowania do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy.

Stojąc nawet na odmiennym stanowisku, tj. przyjmując, że art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie również do uchwał podejmowanych na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy podnieść należy, że wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia pierwszego z wymienionych przepisów traci na znaczeniu w sytuacji, gdy stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały z powodu upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutki tożsame ze stwierdzeniem jej nieważności, tj. konieczność powtórnego rozpatrzenia zarzutu strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.