Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 91/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7, art. 77 par 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 1, 2, 3, i 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 824 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z 15 grudnia 2020 r. nr (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") w punkcie 1 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), dalej "u.s.u.s", uchylił w całości decyzję ZUS z 15 października 2020 r. nr 1937/2020 i na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił D.G. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w łącznej kwocie 55.345,51 zł. W punkcie 2 decyzji organ na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie", odmówił D.G. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 19.375,45 zł.

1.1 W uzasadnieniu wskazano, że 29 maja 2020 r. zobowiązany zwrócił się do ZUS o umorzenie składek, powołując się na sytuację finansową oraz zdrowotną. Podał, że zadłużenie powstało w wyniku krachu gospodarczego w branży spożywczej w latach 1999 r. - 2001 r., z uwagi na powstanie supermarketów. Wówczas odeszła od niego żona i wniosła o alimenty, które na 2 dzieci wynosiły 1.400,00 zł plus odsetki 30%. Obecnie alimenty na studiującego syna wynoszą 700 zł. Zobowiązania wobec dzieci z tytułu alimentów wynoszą 100.000 zł. Od 2001 r. ma ustanowioną rozdzielność majątkową z żoną, jednak mieszkają razem (żona pomaga zobowiązanemu, daje jedzenie, zakłada za rachunki, gdyż jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku). Brak rozwodu podyktowany jest względami religijnymi. Zobowiązany wskazał, że choruje na dnę moczową i nadciśnienie. Ma problemy ze znalezieniem pracy, z racji na wiek i stan zdrowia.

1.2 ZUS stwierdził, że nie upłynął termin, w którym należności z tytułu składek mogą być dochodzone.

1.3 Ustalił, że wnioskodawca nie pracuje i nie osiąga dochodów z innych źródeł oraz nie pobiera świadczeń. Nadto nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form pomocy. Stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 400 zł, w tym opłaty eksploatacyjne - 200 zł i koszty związane z leczeniem - 200 zł, inne 700 zł. Zobowiązany prowadzi gospodarstwo domowe z żoną osiągającą dochód w kwocie 5.200,00 zł netto oraz pełnoletnim synem nie uzyskującym dochodów. Posiada zobowiązania alimentacyjne za okres 2000 r. - 2020 r. w kwocie 100.000 zł, których miesięczna spłata wynosi 700 zł. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, żadnych praw majątkowych ani wierzytelności. Dochód w gospodarstwie domowym kształtuje się na poziomie zdecydowanie wyższym od ustalonego według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych 16 listopada 2020 r. w II kwartale 2020 r. minimum socjalnego dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego (3.378,47zł), co potwierdza, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny zobowiązanego, które zostały oszacowane na kwotę 1.500,00 zł. Zobowiązany nie przedstawił pozostałych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu wyżywienia, artykułów higienicznych, ubrań itp. Podana kwota minimum socjalnego zawiera już szacunkowe kwoty, jakie trzyosobowe gospodarstwo przeznacza na zakup wyżywienia, odzieży i obuwia, na higienę osobistą, kulturę i rekreację, wydatki związane z użytkowaniem i energią, a także na ochronę zdrowia oraz transport. W konsekwencji sytuacja zobowiązanego nie nosi cech ubóstwa. Sytuacja materialna gospodarstwa domowego jest na tyle stabilna, że regulowane są bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego.

1.4 ZUS wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki nieściągalności należności zostały wymienione w przepisach art. 28 ust. 3 pkt 1-5 u.s.u.s. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy żaden z nich nie zachodzi. Zaległości zobowiązanego dochodzone były w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w S. Nie oznacza to jednak, że nie posiada majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu tego wynika, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., albowiem wobec zaległości nie wszczęto ponownie postępowania egzekucyjnego. Organ ustalił, że 6 listopada 2020 r. zobowiązany podpisał umowę nr (...) o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek i dotychczas spłaca zadłużenie w ratach wynoszących 100 zł miesięcznie. Zgodnie z ustalonym harmonogramem aktualnie obowiązującej umowy ratalnej spłata zaległości wyznaczona jest na 20 października 2021 r., z tym, że ostatnia rata stanowi kwotę pozostałego do spłaty zadłużenia, tj. 61.438,27 zł.

Tym samym w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe.

1.5 Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność ZUS może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na tej podstawie rozporządzenia.

Organ stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie została spełniona, ponieważ wnioskodawca nie wskazał takich okoliczności. Strona nie spełniła również przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 rozporządzenia, bowiem w toku prowadzonego postępowania nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających np. fakt konieczności stałego leczenia (w tym: wyników przeprowadzonych badań, kart informacyjnych), czy zaświadczeń orzekających o istnieniu przeciwskazań zdrowotnych do zarobkowania. Nie legitymuje się także orzeczoną niezdolnością do pracy ani orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Organ ustalił, że zobowiązany pracował na umowę o pracę od 1 kwietnia 2008 r. do 12 kwietnia 2019 r. To z kolei wskazuje, że nie ma przeciwskazań do podjęcia przez stronę pracy zarobkowej. Nie bez znaczenia jest i to, że nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że jest on niezdolny do pracy. Sama sytuacja związana z pandemią koronawirusa nie jest podstawą do umorzenia zaległości, gdyż muszą tutaj zachodzić również inne szczególne okoliczności. Należy wskazać, że stan epidemii jest stanem przejściowym. Stwarza pewne ograniczenia, ale nie wyklucza zupełnie z możliwości podjęcia zatrudnienia. Mimo, że wiele firm obecnie mierzy się z trudnościami związanymi z utrzymaniem się na rynku, to znalezienie nowego dodatkowego zatrudnienia wciąż jest możliwe. Zdaniem organu nie zostało również udowodnione, że zobowiązany nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która w składanych wnioskach nie została nawet podniesiona. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia stronie podjęcie stałej pracy lub uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem ZUS. Nadto organ ustalił, że zobowiązany od 14 kwietnia 2020 r. zgłoszony jest w PUP do ubezpieczenia zdrowotnego, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Status bezrobotnego daje dodatkowe możliwości, m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej. Organ podniósł, że akcentowane ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Na tym etapie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały, ZUS upatruje szansę na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Zdaniem organu odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych, jakim jest umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że dłużnik nie tylko obecnie, ale również w przyszłości nie będzie miał możliwości spłaty zaległości.

2. Na powyższą decyzję D.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób należyty oraz niezałatwieniem sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, a nie wszechstronny oraz wyciągniecie z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego, w efekcie czego wydana została zaskarżona decyzja;

2. naruszenie art. 28a ust. 2a i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową umorzenia składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, mimo że opłacanie przez skarżącego składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a więc spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a nadto za umorzeniem składek przemawiają zasady słuszności, zwłaszcza jeśli się uwzględni wysokość odsetek jakie urosły w stosunku do należności głównej.

2.1 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaległość z tytułu składek stanowi kwotę około 15.000 zł i dotyczy miesiąca grudnia 1999 r. i okresu od maja 2000 r. do marca 2001 r., zaś kwota około 60 000 zł stanowi wartość odsetek naliczonych od 1999 r. do 2020 r., czyli okresu ponad 20 lat. W tym okresie zgodnie z postanowieniem Komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. – A.G. K. z 1 października 2020 r. w sprawie Km (...) przekazano ZUS tytułem spłaty należności kwotę 25.945,71 zł. Kwotę zaliczono w całości na odsetki i przekraczała znacznie sumę długu głównego.

2.2 Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podniósł, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) - a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Zadłużenie skarżącego jest wynikiem takich przyczyn jak: krach gospodarczy, nieudana próba ratowania firmy, wystąpienie przez żonę o alimenty w związku z brakiem środków finansowych związanych z ww. sytuacją. Zadłużenie dotyczy krótkiego okresu czasu. Analiza sytuacji finansowej skarżącego, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do przyjęcia, że nie wypełnia ona dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z rozumowaniem organu, że bez względu na sytuację majątkową zobowiązanego nie ma obowiązku umorzenia należności, prowadziłoby do sytuacji, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek nie miałaby racji bytu, zaś prowadzenie postępowań administracyjnych w tym przedmiocie generowałoby niepotrzebne koszty.

2.3 Organ nie wywiązał się z obowiązku powtórnego rozpatrzenia sprawy. Wprawdzie odniósł się szczegółowo do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, natomiast nie dokonał własnej oceny sprawy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności. Obowiązek opłacania należności pozbawia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Umorzenie może nastąpić także w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności publicznych ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. W ocenie skarżącego również ta przesłanka ta jest spełniona, bowiem komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W razie ponownego wdrożenia egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący wskazał także na ważny interes zobowiązanego, czyli brak środków, a zatem ubóstwo zagrażające dalszej egzystencji. Wobec powyższego w ocenie skarżącego zachodzą okoliczności przemawiające, co najmniej za umorzeniem odsetek za zwłokę.

2.4 Na tle przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone zostały ramy uznaniowości decyzji organów i związane z nimi obowiązki zarówno wnioskodawcy, jaki i samego organu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności ze składek. Wskazuje się, że § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Organ przy wydawania decyzji o charakterze uznaniowym natomiast zobowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero ten sposób przeprowadzenia analizy stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

2.5 Zdaniem skarżącego organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim nie dokonał analizy dochodów i wydatków skarżącego i nie ocenił w sposób szczegółowy jego możliwości finansowych spłaty odsetek za zwłokę w sytuacji realizacji przez skarżącego zgodnie z harmonogramem spłaty należności z tytułu nieopłaconych składek. W aspekcie sprawy i charakteru decyzji, istotne znaczenie obowiązku uwzględnienia przez organ słusznego interesu obywateli wyrażonego w powołanym art. 7 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazał, że w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez organ istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokajania swoich potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

2.6 Skarżący stwierdził, że Komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. A.G. K. postanowieniem z 1 października 2020 r. w sprawie Km (...) umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 824 § 1 pkt 3 k.p.c, W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania egzekucyjnego stało się oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Ponadto wskazano, że do ZUS przekazano tytułem spłaty należności kwotę 25.945,71 zł. W przekonaniu skarżącego spełnia on przesłanki określone w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., tj. komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne.

2.7 Końcowo skarżący podniósł, że ma 55 lat, liczne choroby, nie pracuje od kilku lat, rozważa wystąpienie z pozwem o separacje by moc korzystać z pomocy społecznej. Mimo poszukiwania pracy przez PUP nikt nie chce go zatrudnić.

2.8 W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

3.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga była zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

3.2 Na wstępie należało odnotować, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy o COVID. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z 17 lutego 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

3.3 Ramy materialnoprawne umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wyznaczały przepisy art. 28 u.s.u.s. Zasadniczo, jak wynika

z treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei całkowita nieściągalność, o której mowa wyżej, zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s, a zatem gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wobec natomiast ustalenia braku przesłanki nieściągalności ZUS przeprowadza postępowanie w oparciu o przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, w świetle których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W pierwszym etapie postępowania organ bada czy w sprawie zaistniały przesłanki nieściągalności, a jeśli tak, to może w ramach przyznanego mu uznania umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia. W przypadku natomiast wykluczenia stanu nieściągalności, niejako w drugim etapie postępowania, organ bada, czy występują przesłanki do umorzenia należności określone w § 3 rozporządzenia. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku natomiast ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności (w szczególności podanych przykładowo w przepisie § 3 rozporządzenia), postępowanie wchodzi ponownie w kolejny etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że organ dopiero po stwierdzeniu przesłanek do umorzenia należności (nieściągalność albo te opisane w § 3 rozporządzenia) korzysta z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organ musi kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego i wszechstronności.

Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz w przypadku ich zaistnienia: 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego.

3.4 W niniejszej sprawie ZUS uznał, że brak jest spełnienia powyższych przesłanek całkowitej nieściągalności. W ocenie sądu natomiast, stanowisko organu należy podzielić co do przesłanek z punktów 1, 2, 3, 4, 4a, 4b, które są niesporne. W zakresie punktu 5 - tego organ stwierdził brak spełnienia tej przesłanki ponieważ uznał, że w sprawie nie było informacji od podmiotów wymienionych w tym przepisie (naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego) o braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Przyjął, że z postanowienia Komornika Sądowego z 1 października 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie wynikał stwierdzony przez ten organ brak majątku, a jedynie to że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. W ocenie sądu jednak taka podstawa umorzenia (art.824 § 1 pkt 3 k.p.c.) daje podstawy dla przyjęcia, że organ ten – komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 6 grudnia 2013 r., sygn. I CSK 54/13 oraz cytowane tam orzecznictwo – LEX nr 1444327). Niewątpliwie również okoliczności wynikające z tego postanowienia komornika sądowego powinny zostać uwzględnione przy ustaleniach ZUS-u w zakresie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Organ w tym zakresie wskazał jedynie lakonicznie, że nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Nie poczynił jednak żadnych ustaleń co do przewidywanych, możliwych do wyegzekwowania kwot, ani wiążących się z tym postępowaniem wydatków egzekucyjnych. Nie uwzględnił informacji wynikających z postanowienia komornika sądowego, a w sposób który im przeczy założył, że istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych (str.8 decyzji) i co znamienne przyjął jednocześnie, że wnioskodawca nie posiada żadnego majątku. Tym samym popadł w sprzeczność. Sąd wskazuje, że nawet nie dysponując informacjami od komornika sądowego, stosownie do przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ZUS miał obowiązek samodzielnej oceny przesłanki całkowitej nieściągalności opisanej w tym przepisie, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego oraz jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 23 stycznia 2012 r., I SA/Ke 481/19 i z 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 maja 2018 r., I SA/Kr 324/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Inaczej rzecz ujmując ZUS winien wyjaśnić, w jakim stopniu ewentualnie prowadzone postępowanie egzekucyjne będzie skuteczne, czy i z jakich praw majątkowych może być prowadzona egzekucja i jakie są prognozy jej efektywności; w jakiej potencjalnej kwocie możliwe jest uzyskanie środków. W zaskarżonej decyzji organ ustalił sytuację finansową skarżącego i na podstawie tych danych winien ocenić - skoro postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone - celowość jego wszczęcia wobec osoby, która nie posiada żadnego majątku i nie pracuje. Po ocenie powyższych okoliczności organ winien oszacować wydatki egzekucyjne. Następnie zestawić kwoty możliwe do wyegzekwowania i kwoty wydatków egzekucyjnych i na tej podstawie wyciągnąć stosowne wnioski. Takich symulacji w sprawie nie przeprowadzono.

W sytuacji powyższych uchybień, stanowisko organu o nieistnieniu w przypadku skarżącego przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. należało uznać za przedwczesne. Organ administracji powinien jednoznacznie ustalić, czy istnieją omawiane przesłanki umorzeniowe. Jeśli tak, to następnie winien procedować w ramach uznania administracyjnego, to znaczy dokonać wyboru, czy należność umorzyć, czy też nie.

W razie zaś poprzedzonego rzetelną analizą wykluczenia istnienia tych przesłanek, organ może przejść do etapu wynikającego z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie bowiem z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Następuje to na podstawie przesłanek zawartych w rozporządzeniu.

3.5 W realiach niniejszej sprawy organ mimo niepełnych i nieprawidłowych ustaleń w kwestii przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przeszedł do przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., gdzie również dokonał nienależytej oceny w zakresie istnienia przesłanki zawartej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Paragraf 3 ust. 1 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Rozważając sytuację skarżącego w kontekście tych przesłanek należy stwierdzić, że prawidłowo została dokonana ocena w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W sprawie nie zaszła żadna sytuacja opisana w tym punkcie. Słuszne są również wnioski organu na temat przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wnioskodawca przedstawił wprawdzie swój stan zdrowia, jednakże nie wykazał, że dolegliwości, na które choruje, uniemożliwiają mu podjęcie pracy. Błędne są natomiast wnioski organu w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie dostrzegł, że w sprawie może zachodzić sytuacja opisana w tym przepisie. Ustalił bowiem, że wnioskodawca nie uzyskuje dochodu nie posiada majątku, a uzyskuje pomoc "na przeżycie" od małżonki z którą mieszka. Tym samym organ zgromadził wprawdzie materiał dowodowy, co do sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego jednak jego ocena okazała się dowolną, przekraczającą granice określone przepisem art. 80 K.p.a. W celu ustalenia istnienia omawianej przesłanki konieczne jest bowiem określenie dochodów i wydatków osoby zobowiązanej, a przede wszystkim relacji pomiędzy tymi wielkościami i ich zestawienie z wielkością zaległości. Wystarczającą przesłanką dla ewentualnego umorzenia zaległości (przy braku przesłanki nieściągalności) jest ustalenie (stosownie do brzmienia przepisu § 3 in principio rozporządzenia) czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

3.6 Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ uwzględni powyższej wyrażoną ocenę prawną. Stwierdzając istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności albo po ich wykluczeniu, uznając zaistnienie okoliczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia, dokona umorzenia należności lub przejdzie do kolejnego etapu postępowania – wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, który to wybór wyczerpująco uzasadni, stosownie do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa w pkt 3.3. Jednocześnie winien uwzględnić, że uznaniowy charakter decyzji ZUS może prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdy żądaniu strony organ przeciwstawi i uzasadni zaistnienie ważnego interesu publicznego (społecznego), przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony (zob. np. wyrok NSA: z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 203/11, czy z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4401/16 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3.7 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.