Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 980/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 53, art. 64
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Kraków, dnia 18 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 roku, znak: SKO.ZP/415/154/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. M. kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. M. jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 8 maja 2024 r. znak SKO.ZP/415/154/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia pozytywnego - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy na działkach: nr [...] i nr [...], posiadających klaso-użytek R IVa i PsV, w miejscowości K., gmina R. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, instalacji pozyskującej energię cieplną ze źródeł odnawialnych, przyłączy wody projektowanego ze studni, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Za pismem z dnia 10 stycznia 2024 roku Wójt Gminy R. przedłożył projekt decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych na terenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowości K., gmina R.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 roku, znak: [...] odmówił uzgodnienia pozytywnego - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji Wójta Gminy R. nr [...] o ustaleniu, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla działek: nr [...] i nr [...], posiadających klaso-użytek R IVa i PsV, w miejscowości K., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, instalacji pozyskującej energię cieplną ze źródeł odnawialnych, przyłączy wody projektowanego ze studni, bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działkach: nr [...] posiadająca klaso-użytek R IVa o powierzchni 0,1092 ha oraz nr [...] posiadająca klaso-użytki RIVa i PsV o powierzchni 0,1012 ha. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działki: nr [...] i nr [...] położone były w miejscowości K. i znajdowały w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działki: nr [...] i nr [...] położone są w obszarze "RS" - obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja może być projektowana na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek R IVa i PsV, który wprawdzie nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem rolnym, gdyż działki: nr [...] i nr [...] leżały w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Ponadto Starosta [...] zaznaczył, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wynika, że przedmiotowy teren położony jest w obszarze "RS" - obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Organ I instancji nadmienił, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast, polityka przestrzenna na obszarach "RS" polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej, a na terenie tym jest dopuszczenie jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący, podnosząc, że działka nr [...] posiadająca klaso-użytek PIVa, oraz działka nr [...] klaso-użytki RIVa i PsV, pochodzenia mineralnego nie są gruntami szczególnie chronionymi. Zaznaczył, że gleby, które występują na przedmiotowych działkach, są kwalifikowane jaka gleby średniej jakości i uprawa na nich byłaby trudna, kosztowna i nieekonomiczna, a dodatkowo, po uzyskaniu poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy (nr [...]) teren ten został przez Gminę celowo podzielony na niewielkie działki, z myślą o zabudowie jednorodzinnej, na których uprawa i prowadzenie gospodarstwa rolnego byłoby całkowicie nieopłacalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia z dnia 8 maja 2024 r. znak SKO.ZP/415/154/2024 utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024 r.

Kolegium wskazało, że kontrola sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji.

W przedmiotowej sprawie stanowisko Starosty [...] niewątpliwe zostało wyrażone w prawidłowej formie i stwierdza, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego, nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działki: nr [...] i nr [...] jedn. ewid. [...] stanowi grunt klasy R IVa i PsV o powierzchniach: 0,1092 ha i 0,1012 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy R. (symbol planu: "R"), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (symbol: "RS".). Ponadto, Kolegium podzieliło stanowisko Starosty [...], że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że znaczna część działki mającej być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, iż nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów. Powyższe nie stoi jednakże w sprzeczności z uznaniem, że ten zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się działka inwestycyjna, z uwagi na ich klaso-użytki jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy R.. Przeznaczenie przedmiotowej działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., jak i w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. świadczy, iż Gminie R. zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed ich wykorzystaniem w innym celu.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. M., podnosząc zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 87 ust. 1 i 2 oraz art 94 Konstytucji, art. 9 ust. 4 oraz art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. - dalej u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. - dalej u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na niezgodności planowanej zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. oraz nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc w 2003 r), podczas gdy z przepisów wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania nie mogą stanowić podstawy negatywnego uzgodnienia, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

b) art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

polegające na przyjęciu, że przedmiotowe działki są nieruchomościami

wykorzystywanymi rolniczo, podczas gdy na mocy decyzji nr [...] z 26 września

2019 r. dla przedmiotowego terenu zostały ustalone warunki zabudowy w celu

budowy 8 budynków mieszkalnych wraz z 8 budynkami gospodarczo - garażowymi i

infrastrukturą techniczną (dalej jako: decyzja WZ z 2019 r.), na mocy której doszło do

podziału działki nr [...] na 9 działek (w tym 8 działek z przeznaczeniem na zabudowę

mieszkaniową, gospodarczo - garażową i infrastrukturę, m.in. [...] i [...], oraz 1

działkę z przeznaczeniem na drogę dojazdową do budynków mieszkalnych) oraz ich

przeznaczenie do sprzedaży (za zgodą Rady Gminy R.), które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

c) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie w sprawie (przepis

wskazany w podstawie prawnej postanowienia organu l instancji, zaakceptowanego

przez organ II instancji), podczas gdy przepis ten odnosi się do nieruchomości klas l

- III, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l

instancji;

d) art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy dla

teren był objęty ostateczną decyzją WZ z 2019 r., dopuszczającą budowę na terenie

8 budynków mieszkalnych, 8 budynków gospodarczo - garażowych i infrastruktury,

które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia

organu l instancji.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ negatywnego uzgodnienia

projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w 2019 r. organ l instancji

pozytywnie uzgodnił (w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) projekt decyzji ustalającej

warunki zabudowy dla budowy 8 budynków mieszkalnych wraz z 8 budynkami

gospodarczo - garażowymi i infrastrukturą techniczną dla przedmiotowego terenu, co

skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

b) art. 6 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia oraz zaakceptowanie

postanowienia organu l instancji, opartego na niezgodności planowanej zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. oraz nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ważnym do 2003 r.), podczas gdy z przepisów wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nieobowiązujący miejscowy plan

zagospodarowania nie mogą stanowić podstawy negatywnego uzgodnienia, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

c) art. 7, 77 § 1, 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wewnętrznie

sprzeczne i nielogiczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień oraz dokonanie

dowolnej oceny dowodów, bez uwzględnienia całego stanu faktycznego i prawnego,

m.in. w zakresie:

i) zamiaru przeznaczenia działek na cele zabudowy mieszkaniowej (co wynika z decyzji WZ z 2019 r., decyzji o podziale z 2019 r. oraz uchwały Rady Gminy R. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości), co skutkowało błędnym przyjęciem, że przedmiotowy teren nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

ii) ustalenia, że przedmiotowy teren znajduje się w całości w obszarze RS wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r, podczas gdy z mapki z naniesionymi granicami ze studium z 2022 r. wynika, że znaczna część działki nr [...] jest objęta terenem o przeznaczeniu MZ (niezależnie od tego, że skarżący kwestionuje oparcie zaskarżonych rozstrzygnięć na ustaleniach studium i nieobowiązującego planu miejscowego), które to naruszenie skutkowało nieprawidłowym zakwalifikowaniem terenu jako przeznaczonego w całości na cele rolnicze i utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji;

iii) podkreślania braku mocy wiążącej studium oraz nieobowiązującego planu miejscowego, a z drugiej strony oparcia zaskarżonych postanowień na przeznaczeniu terenu w tych dokumentach (właściwie przez przywołania żadnych innych argumentów);

iv) odnoszenia się w treści postanowienia organu l instancji (zaakceptowanego przez organ II instancji) do nieaktualnej już treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (co może sugerować, że organ rozpoznający sprawę brał pod uwagę nieobowiązującą treść przepisu) oraz do art. 7 u.o.g.r.l., który nie ma zastosowania w sprawie;

v) odwoływania się do studium z 2022 r. oraz uchwały Rady Gminy R. z 2023 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium z 2022 r. w sytuacji, gdy od podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium w 2023 r. nie są kontynuowane prace nad zmianą studium ani nad miejscowym planem na podstawie studium z 2022 r. oraz nieuwzględnienia, że Gmina R. podjęła prace nad planem ogólnym (obecnie nabór wniosków do planu ogólnego został zakończony);

d) naruszenie art. 8, 9 i 11 k.p.a., wynikające z naruszeń opisanych w pkt c),

ponieważ postanowienia organów powinny być spójne i logiczne, tak by z ich treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny i

prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w przedmiotowej sprawie

uzasadnienia nie są spójne i logiczne, a wskazany stan faktyczny jest sprzeczny z

istniejącym stanem rzeczy.

3) naruszenia wskazane w pkt 1) i 2) skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że przedmiotowe nieruchomości są nieruchomościami wykorzystywanymi rolniczo (w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n.), że teren nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz że w sąsiedztwie nie ma istniejącej zabudowy mieszkaniowej, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu l instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego SKO oraz organ l instancji bez podstawy prawnej uczyniły przepisy studium z 2022 r. i nieobowiązującego planu miejscowego (ważnego do 2003 r.) podstawą oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego organy błędnie ustaliły, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się w całości w granicach obszarów wskazanych jako RS, podczas gdy znacząca część działki nr [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego jako MZ, co potwierdza załączona mapka z naniesionymi granicami studium z 2022 r. Odwołując się do uchwały z 2023 r. o przystąpieniu do zmiany studium organy nie wyjaśniły jednocześnie, czy wynika z niej wola określenia przeznaczenia przedmiotowego terenu jako rolnego.

Dla nieruchomości nr [...] o pow. 1.1784 ha została wydana decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z 26 września 2019 r., ustalająca warunki zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. budowę 8 budynków mieszkalnych, 8 budynków gospodarczo - garażowych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy NN, przyłączy wody z projektowanych studni kopanych, zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków i projektowanych zjazdów z drogi gminnej. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji (ze względu na brak stanowiska w terminie 14 dni i skutek wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p.).

Decyzją z 7 października 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy R. zatwierdził podział m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1.1784 ha na następujących 9 działek (w tym 8 pod zabudowę mieszkaniową, gospodarczą oraz infrastrukturę techniczną, a jedna pod drogę wewnętrzną): [...] o pow. 0,2738 ha, [...] o pow. 0,1887 ha, [...] o pow. 0,0631 ha, [...] o pow. 0,1116 ha, [...] o pow. 0,1100 ha, [...] o pow. 0,1082 ha, [...] o pow. 0,1092 ha, [...] o pow. 0,1126 ha oraz [...] o pow. 0,1012 ha (dalej jako: decyzja o podziale z 2019 r). Działka nr [...] została wydzielona pod drogę wewnętrzną. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji o podziale z 2019 r, podział nieruchomości [...] był dopuszczalny ze względu na treść art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i został dokonany w celu umożliwienia zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Nieruchomości objęte negatywnym uzgodnieniem w całości mieszczą się w terenie objętym decyzją WZ z 2019 r. Gmina R. przewidziała zatem na tym terenie powstanie stosunkowo intensywnej zabudowy mieszkaniowej (dom mieszkalny z budynkiem gospodarczym i infrastrukturą średnio na każdych 13 arach, czyli nawet bardziej intensywnej niż zaplanował skarżący), a nie wykorzystanie terenu na cele rolne.

Fakt, że na nieruchomości o nr [...] o pow. 1.1784 ha zaplanowano budowę 8 budynków mieszkalnych oraz 8 budynków gospodarczo - garażowych i infrastruktury technicznej, a następnie doszło do podziału nieruchomości na 8 działek pod zabudowę mieszkaniową potwierdza zamiar przeznaczenia nieruchomości na zabudowę mieszkaniową, a nie na cele rolnicze. Uchwałami nr [...] z 17 kwietnia 2019 r. oraz nr [...] z 18 września 2019 r. Rada Gminy R. wyraziła zgodę na sprzedaż tych nieruchomości. W oparciu o w/w zgodę Wójt Gminy R. ogłosił przetarg (ogłoszenie o przetargu z 26 kwietnia 2023 r., znak: [...] na sprzedaż przedmiotowych nieruchomości, informując o wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] na cele mieszkaniowe, z której wydzielono przedmiotowe działki. Skarżący nabył nieruchomość w tym przetargu w oparciu m.in. o jej przeznaczenie zaplanowane przez Gminę R..

Wydanie decyzji WZ z 2019 r. na cele mieszkaniowe, w tym w oparciu o pozytywne uzgodnienie organu l instancji i fakt, że decyzja nie została w żaden sposób wzruszona, potwierdza obiektywne spełnienia warunków jej uzyskania, w tym zgodność z u.o.g.r.l. Podział działki, wyrażenie przez Radę Gminy R. zgody na sprzedaż nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, a także przeprowadzenie przetargu na sprzedaż wskazuje na jednoznaczny zamiar przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – dalej jako "uPlan" decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Organem tym jest starosta. Można też zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 107 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Niezależnie stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.) – dalej jako "PrGeod" do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 PrGeod podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1 - 4 PrGeod właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6) uPlan ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 września 2021 roku, sygn. II OSK 3171/18).

Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 uPlan ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić zatem wyłącznie przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 82 ze zm.) – dalej jako "uOchrGruntRoln", zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6) uOchrGruntRoln przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

W tym miejscu zasadne będzie przywołanie także fragmentu uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy wskazano, że "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

Zatem właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy.

Jeśli zatem uprzednio dokonano podziału nieruchomości (gruntu rolnego) na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 uOchrGruntRoln. Podkreślić trzeba, że dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia ani przeznaczenia tego gruntu ani też nie stanowi o zmianie jego charakteru, który przecież, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy dla całości lub części części takiej działki, wówczas zachodzą podstawy do oceny takiego sposobu zagospodarowania.

Trzeba podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadniać jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium nie spełnia tych warunków.

Zasadniczymi przesłankami do odmowy pozytywnego uzgodnienia są zapisy nieobowiązującego już ponad 20 lat planu miejscowego oraz studium. Jak wskazują organy zgodnie z nieobowiązującym już planem miejscowym działki nr [...] i [...] w miejscowości K. leżały w obszarze – "R" tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Stosownie natomiast do zapisów studium dla wskazanych działek przewidziany jest kierunek zagospodarowania (mylnie określany przez organy przeznaczeniem) oznaczony symbolem "RS", który ma polegać na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego – jak podkreślają organy – na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych.

Pomijając już w tym miejscu podnoszone wątpliwości, co do faktycznego kierunku zagospodarowania tych terenów w studium, co akcentuje w skardze Skarżący podnosząc, że część działki nr [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego jako "MZ", to trzeba podkreślić, że całkowicie bezzasadne i nieprawidłowe jest uzasadnianie stanowiska organów, które rozstrzygają o uzgodnieniu projektu decyzji WZ, poprzez odwołanie się do nieobowiązującego już od ponad 20 lat planu miejscowego oraz aktu wewnętrznego jakim jest studium.

Jako nieuprawnione należy także uznać stanowisko organów, które argumentują, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego".

Takie rozumowanie pozostaje w jawnej sprzeczności z zapisami ustawy. Okoliczność, że stosownie do zapisów art. 9 ust. 4 uPlan studium jest wiążące dla organów planistycznych na etapie sporządzania planu miejscowego nie oznacza, że studium może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach Skarżącego, w tym na treść uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że studium nie może stanowić punktu odniesienia dla wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i nie może determinować ani dopuszczalności wydania tej decyzji, ani też jej treści. To samo dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2023 roku, sygn. II OSK 1407/22).

Powyższe, to jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się jedynie na zapisy nieobowiązującego już od ponad 20 lat planu miejscowego oraz na zapisy aktualnego studium, które nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy – stanowi o wadliwości zaskarżonego postanowienia i samo w sobie uzasadnia jego uchylenie.

Organy dokonując uzgodnienia powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy takich jak wydanie już uprzednio decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu oraz chociażby dokonanego już wcześniej podziału nieruchomości i jego wpływu na ochronę gruntów rolnych. Ponadto oceniając ewentualną zasadność ochrony przedmiotowego gruntu organy powinny skonkretyzować precyzyjnie określone dobra czy też wartości, które w ocenie organów uzasadniają określony kierunek uzgodnienia.

W szczególności należy wziąć pod uwagę czy w związku z wydaną decyzją o warunkach zabudowy dojdzie do zmiany sposobu użytkowania gruntu (nieruchomości) z rolniczego na budowlany. Odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, odnosząc się przy tym do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analizę zwartej powierzchni obszaru rolniczego, a także ocena czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanych działek. Dokonując takiej oceny organy wezmę także pod uwagę okoliczność wydania dla przedmiotowego terenu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z 26 września 2019 r., na podstawie której zostały ustalone warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę 8 budynków mieszkalnych wraz z 8 budynkami gospodarczo - garażowymi i infrastrukturą techniczną.

Sąd nie rozstrzyga tego w jakim kierunku powinno nastąpić uzgodnienie, to bowiem należy do organów, które dokonując tego uzgodnienia będą miały na uwadze zarysowane powyżej okoliczności.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało uchylone.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw). Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (100 zł).