Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2458/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 293/21 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: O.OL.Z-3.4351.444.2020.MD w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 293/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. G., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "GDDKiA", z dnia 16 grudnia 2020 r. znak: O.OL.Z-3.4351.444.2020.MD, którym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."), odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...], gmina S.

Sąd wskazał, że ww. postanowienie uzgadniające zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że stanowisko organu powinno zostać dokładnie uzasadnione w oparciu o czytelne przesłanki (por. wyroki NSA: z 29 października 2020 r., II OSK 1376/18; z 26 maja 2020 r., II OSK 2386/19). Brak takiego uzasadnienia, a oparcie się jedynie na ogólnych wskazaniach narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast wbrew opinii skarżącej nie jest jednak oczywiste, że we wskazanym postępowaniu organ naruszył przepisy prawa materialnego, ponieważ bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie jest jedyną przesłanką dopuszczalności uzgodnienia projektu zagospodarowania przestrzennego określonej działki. A zatem przyjęte w sprawie powiązanie postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zadaniami zarządców dróg w zakresie przyszłej budowy dróg (art. 35 w zw. z art. 19 ust. 1 u.d.p.) nie może być uznawane za naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie zbadał dostatecznie wnikliwie, nie rozpatrzył wydając zaskarżone postanowienie, a także nie uzasadnił przekonująco przyczyn, dla których nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego przez Wójta Gminy S. w związku z planowaną zabudową ww. działki.

Organ powołał się jedynie na prowadzone od 1990 r. prace nad obwodnicą miasta S., a także projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczytno, przygotowany w 2020 r. W dokumencie tym wskazuje się jedynie, że możliwa jest lokalizacja obwodnicy w obszarze koła w promieniu 4 km od skrzyżowania dróg krajowych nr [...], [...] i [...], zlokalizowanego w centrum S.. W tym szerokim obszarze, a ściśle mówiąc w jego zachodniej części położona jest ww. działka, przylegająca do DK[...], w niewielkiej odległości od miejsca, w którym DK[...] łączy się z prowadzącą z kierunku zachodniego drogą krajową nr [...]. Zdaniem Sądu, na zrozumienie zasługuje to, że GDDKiA jako zarządca DK[...] oraz pozostałych dróg, które ma łączyć obwodnica, nie przeprowadził dotychczas wszystkich niezbędnych analiz ruchu drogowego oraz badań środowiskowych, technicznych i ekonomicznych dotyczących przebiegu całej obwodnicy. Elementarne ustalenia zostały wszak określone. W przekonaniu Sądu, przedstawiony stan rzeczy nie może jednak uzasadniać odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odnoszącej się do ww. działki. Projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. z 2020 r. został postanowieniem GDDKiA z 19 listopada 2020 r. pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi. Projekt ten obejmuje również szkic (nałożony na zdjęcie lotnicze S. i okolic) przebiegu całej obwodnicy z różnymi jej wariantami w południowej oraz we wschodniej części.

Po otrzymaniu wniosku Wójta Gminy S. GDDKiA powinien jednak ustalić stan faktyczny i prawny w wąskim zakresie odnoszącym się do ww. działki. W pewnym zakresie jest to wszak możliwe. Zarządca drogi powinien na przykład wskazać na podstawie przepisów szczególnych, w jakiej odległości od planowanego przebiegu północno-zachodniego odcinka obwodnicy i poniżej skrzyżowań z DK[...] i DK[...] może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa obejmująca 20 domów jednorodzinnych, planowana przez skarżącą. Z drugiej strony, zarządca DK[...] powinien wskazać, w jakiej odległości planowana obwodnica powinna zostać zlokalizowana ze względu na położony na zachód od niej kompleks leśny. Powinno się też wyjaśnić, czy las znajdujący się na wysokości ww. działki po południowej stronie od DK[...] jest w całości objęty granicami obszaru Natura 2000, czy też nie. Podobnie, jeśli zdaniem zarządcy drogi dla przebiegu obwodnicy istotne znaczenie ma położenie Jeziora Długiego (rozciągającego się mniej więcej równolegle do DK[...] i DK[...]), co kwestionuje skarżąca, a co może nie wynikać w sposób oczywisty z map lotniczych zamieszczonych w projekcie Studium, to powinno się również wyjaśnić tę kwestię. Z map terenu wynika bowiem, że położenie jeziora sugeruje przesunięcie planowanej linii obwodnicy o kilkadziesiąt lub kilkaset metrów na zachód, a więc tak, jak oczekuje tego skarżąca. Z tych samych map nie wynika natomiast, żeby istotne znaczenie dla przebiegu obwodnicy miało Jezioro S. znajdujące się na północny-zachód od ww. działki.

Opisany generalnie przebieg obwodnicy, istniejących dróg krajowych oraz ww. działki wymaga wszakże kompetentnego skomentowania i wyjaśnienia ze strony zarządcy DK[...]. Stanowisko organu powinno też bezpośrednio nawiązywać do ustaleń Studium. Bez takich wyjaśnień i komentarzy uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na ww. działce nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. W tym zakresie rozstrzygnięcie GDDKiA staje arbitralne i nierzetelnie przedstawione. Co więcej, zaniechania GDDKiA nie może zasłaniać decyzja o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dlatego też w ponownym postępowaniu prowadzonym przez GDDKiA na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z wnioskiem Wójta odnoszącym się do warunków zabudowy ww. działki, organ powinien wykazać, jakie okoliczności faktyczne i jakie przepisy prawne w sposób niebudzący wątpliwości przesądzają o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie organu powinno też znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., z uwzględnieniem uwag przedstawionych przez Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GDDKiA, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ w postanowieniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy:

a) ma wskazać, na podstawie przepisów szczególnych, w jakiej odległości od planowanego przebiegu północno-zachodniego odcinka obwodnicy S. i poniżej skrzyżowań z DK[...] i DK[...] może być zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa obejmująca budowę 20 domów jednorodzinnych planowanych przez skarżącą,

b) ma wskazać w jakiej odległości planowana obwodnica S. ma być zlokalizowana ze względu na położony na zachód od niej kompleks leśny,

c) ma wyjaśnić, czy las znajdujący się na wysokości ww. działki, po południowej stronie od DK[...] jest w całości objęty granicami obszaru Natura 2000 Puszczy [...], czy też nie,

d) ma wyjaśnić kwestię położenia jeziora D. dla przebiegu obwodnicy S. podczas gdy organ uzgadnia konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a zatem odnosi się do konkretnych rozwiązań przyjętych w przedłożonym mu do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, czego konsekwencją jest, że w uzasadnieniu postanowienia organ odnosi się do konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonemu mu do uzgodnienia, a nie do założeń hipotetycznych;

2) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), zwanej dalej "u.o.p.", przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie trasowania obwodnicy Szczytna znaczenie ma odległość położenia obszaru Natura 2000 Puszczy [...], kompleksu leśnego, czy też jeziora D. od ww. działki, podczas gdy budowa obwodnicy S. jest inwestycją liniową (tzn. przebieg na jednym odcinku ma wpływ na przebieg trasy na kolejnych odcinkach), do tego obwodnica będzie drogą klasy GP (droga główna ruchu przyśpieszonego), a zatem na jej przebieg w kierunku DK[...] oraz DK[...] mają wpływ wszystkie przeszkody naturalne, takie jak np. jezioro D., jezioro S., obszar Natura 2000 Puszczy [...], istniejąca zabudowa msc. S. i msc. K., niezależnie od ich odległości od ww. działki;

3) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 u.o.p. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ powinien wskazać w zaskarżonym postanowieniu w jakiej odległości planowana obwodnica S. ma być zlokalizowana ze względu na kompleks leśny położony na zachód od niej, podczas gdy nie ma przepisów prawa regulujących w jakiej odległości należy lokalizować drogi publiczne od kompleksów leśnych;

4) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ powinien konkretnie wskazać przebieg inwestycji drogowej – obwodnicy S. przez ww. działkę, podczas gdy – na tym etapie – organ nie ma możliwości wskazać konkretnego przebiegu (trasowania) obwodnicy S. przez ww. działkę, a jedynie może wskazać rozwiązania wariantowe (co też organ uczynił), bowiem precyzyjne ustalenie początku i końca oraz przebiegu obwodnicy S. będzie wynikiem prac projektowych w ramach Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z wyżej przytoczonymi przepisami prawa materialnego, które przejawiło się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę "zwykłą" i uchylił zaskarżone postanowienie pomimo niezaistnienia przesłanek do jego uchylenia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi "zwykłej" i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że doszło do naruszenia przez organ ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie, podczas gdy:

- organ nie naruszył ww. przepisów postępowania administracyjnego, ewentualnie naruszone przepisy postępowania administracyjnego nie mogły mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu, bowiem organ – wobec ustaleń poczynionych w toku postępowania uzgodnieniowego – nie mógł uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części ww. działki,

- Sąd nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przez organ ww. przepisów postępowania administracyjnego na wynik rozstrzygnięcia organu,

- organ wyczerpująco ustalił stan prawny i stan faktyczny w toku postępowania uzgodnieniowego w zakresie ww. działki oraz jej kolizji z planową inwestycją, tj. budową obwodnicy S., co organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że organ "naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.", podczas gdy Sąd powinien wyraźnie i jednoznacznie wskazać wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które, w ocenie Sądu, zostały naruszone przez organ (katalog zamknięty, a nie otwarty);

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że organ naruszał słuszny interes obywatela, podczas gdy organ przy wydawaniu postanowienia uwzględnił słuszny interes obywatela, jak również interes społeczny i dał prymat interesowni społecznemu nad interesem skarżącej, a przyczyny takiego stanu rzeczy wyjaśnił w treści zaskarżonego postanowienia;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że organ nie zbadał dostatecznie wnikliwie i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, a także nie uzasadnił przekonująco przyczyn, dla których nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy przedłożonego przez Wójta Gminy S. w związku z planowaną zabudową ww. działki, podczas gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ wnikliwie zbadał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w sprawie, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał i wyjaśnił powody odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części ww. działki;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. przez uznanie, że organ nie wyjaśnił – przy dokonywaniu uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a. – "realizacji prawnej ww. przepisu z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p.", podczas gdy organ podał przyczyny zastosowania art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

7) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że organ w postanowieniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy:

a) ma wskazać, na podstawie przepisów szczególnych, w jakiej odległości od planowanego przebiegu północno-zachodniego odcinka obwodnicy S. i poniżej skrzyżowań z DK[...] i DK[...] może być zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa obejmująca budowę 20 domów jednorodzinnych planowanych przez skarżącą,

b) ma wskazać w jakiej odległości planowana obwodnica S. ma być zlokalizowana ze względu na położony na zachód od niej kompleks leśny,

c) ma wyjaśnić, czy las znajdujący się na wysokości ww. działki, po południowej stronie od DK[...] jest w całości objęty granicami obszaru Natura 2000 Puszczy [...], czy też nie,

d) ma wyjaśnić kwestię położenia jeziora D. dla przebiegu obwodnicy S., podczas gdy organ w uzasadnieniu postanowienia przedstawił najbardziej prawdopodobny przebieg obwodnicy S., na odcinku DK[...], na którym znajduje się ww. działka oraz wyczerpująco przedstawił okoliczności uzasadniające negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na ww. działce;

8) art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedoręczenie organowi pisma procesowego skarżącej z dnia 29 marca 2021 r. zawierającego "dodatkowe wyjaśnienia istotne dla sprawy wraz z uzupełniającymi materiałami", pomimo że – jak wynika z treści zaskarżonego wyroku – stanowiły one podstawę do wydania wyroku w niniejszej sprawie, co skutkowało pozbawieniem możliwości odniesienia się przez organ do zarzutów oraz dowodów przedstawionych przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w istocie zaskarżone postanowienie zapadło z przekroczeniem uznania administracyjnego, z uwagi na niedostateczne uzasadnienie przez organ swojego rozstrzygnięcia.

Oczywiście będące przedmiotem niniejszej sprawy postępowanie uzgodnieniowe nie ma na celu niejako ustalenia lokalizacji przyszłej obwodnicy S., lecz jego celem jest przedstawienie w sposób racjonalny stanowiska organu, uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach organ uzgadniający powinien wykazać sensowność ewentualnej odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji, co wynika chociażby z charakteru przedmiotowego postępowania uzgodnieniowego, ponieważ w tego rodzaju sprawie rozstrzygnięcie zapada w ramach uznania administracyjnego.

Ma rację Sąd I instancji, że w tego rodzaju sprawie stanowisko organu powinno zostać dokładnie uzasadnione w oparciu o czytelne przesłanki.

W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, że stanowisko odmowne organu nie zawiera dostatecznego uzasadnienia, gdyż opiera się na zbyt ogólnych przesłankach odmawiających uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z uwagi na rozmiary przedmiotowej działki wymagane jest uwzględnienie jakiej szerokość pas ziemi potrzebny będzie do realizacji obwodnicy S., chyba, że organ wykaże, iż cała działka skarżącej będzie potrzebna do zrealizowania obwodnicy. Już chociażby także i z tej przyczyny Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że zarządca drogi powinien na przykład wskazać na podstawie przepisów szczególnych, w jakiej odległości od planowanego przebiegu północno-zachodniego odcinka obwodnicy i poniżej skrzyżowań z DK [...] i DK [...] może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa obejmująca 20 domów jednorodzinnych, planowana przez skarżącą.

Ponadto celem racjonalizacji przebiegu obwodnicy organ powinien wskazać prawdopodobny korytarz przebiegu obwodnicy, a więc potencjalne działki i jak konkretnie w przebieg tego korytarza wpisuje się przedmiotowa działka należąca do skarżącej. Należy pamiętać, że o przebiegu obwodnicy może decydować istniejąca zabudowa Miasta Szczytna. Na znajdujących się w aktach sprawy mapach geodezyjnych, co potwierdzają także granice działek zobrazowane za pomocą platformy internetowej geoportal (https://mapy.geoportal.gov.pl/imap/Imgp_2.html) począwszy od DK [...] w okolicach wsi L. zasadniczo do DK[...] znajdują się wydzielone działki, których granice (z uwagi na ich kształt) mogą wskazywać na możliwy przebieg obwodnicy, jak i na ewentualny kierunek przebiegu tej obwodnicy przez działkę skarżącej. A więc organ w oparciu o dostępne dane powinien zracjonalizować przebieg obwodnicy przez działkę skarżącej, tym bardziej, że z istniejącej siatki działek geodezyjnych może wynikać przebieg tej obwodnicy po zachodniej granicy działki skarżącej lub przez sąsiednie działki nr [...] i [...].

To, że Ministerstwo Infrastruktury ogłosiło rządowy Program Budowy 100 obwodnic na lata 2020-2030 i w załączniku nr 1 – Lista zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach tego Programu, w województwie warmińsko-mazurskim wpisano m.in. obwodnicę miasta S. w ciągu dróg krajowych nr [...], [...] i [...] z terminem realizacji planowanym na lata 2026-2028, nie wyjaśnia przebiegu obwodnicy przez działkę skarżącej.

Także i tej istotnej kwestii nie wyjaśnia wskazanie przez organ, że początek obwodnicy planowany jest na drodze krajowej nr [...] (w okolicach wsi L.), i że następnie obwodnica biegnie do drogi krajowej nr [...], dalej przez drogi krajowe nr [...], [...] i [...], a planowany koniec obwodnicy stanowić ma droga krajowa nr [...] (wylot w kierunku msc. Z.). Jest to bowiem bliżej niesprecyzowany przebieg obwodnicy, a tego rodzaju zagadnienie choć oczywiście planistyczne, to jednak wymaga wyważenia różnych grup interesów, a "jakieś" bliżej niesprecyzowane plany budowy drogi publicznej nie mogą np. na dekady stanowić przeszkody do zagospodarowania terenu stanowiącego własność skarżącej nawet w interesie publicznym. Jak wiadomo plany budowy obwodnicy S. istnieją od co najmniej 1990 r. i do chwili obecnej, najpóźniej w dniu rozprawy przed NSA (20 czerwca 2024 r.) organ nie przedstawił dokumentu wskazującego na lokalizację tej obwodnicy, mimo że w zaskarżonym postanowieniu podnosił, że precyzyjne ustalenie początku i końca oraz przebiegu obwodnicy będzie wynikiem prac projektowych w ramach Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego z elementami Koncepcji Programowej; a przetarg na wyłonienie wykonawcy ww. opracowania planowany jest do końca IV kwartału 2020 r., podpisanie umowy z wykonawcą planowane jest w I kwartale 2021 r., natomiast uzyskanie decyzji środowiskowej przewidziane jest w IV kwartale 2022 r.

A zatem w tak przedstawiającym się stanie faktycznym dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczające lakoniczne wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że teren, na którym znajduje się działka nr [...] może kolidować z projektowaną obwodnicą S.. Sęk w tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie chodzi o samo wskazanie, że "może kolidować", ale jak racjonalnie ten przebieg może się przedstawić, i czy zupełnie wyklucza możliwość zabudowy działki skarżącej. Dopiero po takich ustaleniach GDDKiA będzie mógł skutecznie wytknąć organowi planistycznemu, że ten, przedstawiając mu projekt decyzji o warunkach zabudowy ww. działki skarżącej, w ogóle nie uwzględnił ewentualnego przebiegu obwodnicy.

W tych warunkach nie stanowiło wady wskazanie przez Sąd I instancji, że "zarządca drogi powinien na przykład wskazać na podstawie przepisów szczególnych, w jakiej odległości od planowanego przebiegu północno-zachodniego odcinka obwodnicy i poniżej skrzyżowań z DK [...] i DK [...] może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa obejmująca 20 domów jednorodzinnych, planowana przez skarżącą".

Ponadto w świetle przedstawionego powyżej wywodu jako niewadliwe należało ocenić wskazania Sądu I instancji, który ocenił, że "zarządca DK[...] powinien wskazać, w jakiej odległości planowana obwodnica powinna zostać zlokalizowana ze względu na położony na zachód od niej kompleks leśny. Powinno się też wyjaśnić, czy las znajdujący się na wysokości ww. działki po południowej stronie od DK[...] jest w całości objęty granicami obszaru Natura 2000, czy też nie. Podobnie, jeśli zdaniem zarządcy drogi dla przebiegu obwodnicy istotne znaczenie ma położenie Jeziora D. (rozciągającego się mniej więcej równolegle do DK[...] i DK[...]), co kwestionuje skarżąca, a co może nie wynikać w sposób oczywisty z map lotniczych zamieszczonych w projekcie Studium, to powinno się również wyjaśnić tę kwestię. Z map terenu wynika bowiem, że położenie jeziora sugeruje przesunięcie planowanej linii obwodnicy o kilkadziesiąt lub kilkaset metrów na zachód, a więc tak, jak oczekuje tego skarżąca. Z tych samych map nie wynika natomiast, żeby istotne znaczenie dla przebiegu obwodnicy miało Jezioro S. znajdujące się na północny-zachód od ww. działki".

Krótko mówiąc przedmiotowa sprawa posiada "potencjał" do zracjonalizowania przebiegu obwodnicy Szczytna przez działkę skarżącej, co wymaga odpowiedniego uzasadnienia ze strony organu zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p. w zw. z art. 106 K.p.a.

W tych warunkach zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. art. 60 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p., art. 106 K.p.a., art. 35 ust. 2 i 3 u.d.p., art. 33 ust. 1 u.o.p., art. 34 ust. 1 u.o.p.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. – a dotyczące oceny przez Sąd I instancji stanowiska przyjętego przez GDDKiA w zaskarżony postanowieniu – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niedoręczenia organowi pisma procesowego skarżącej z dnia 29 marca 2021 r. (zawierającego "dodatkowe wyjaśnienia istotne dla sprawy wraz z uzupełniającymi materiałami", pomimo że – jak wynika z treści zaskarżonego wyroku – stanowiły one podstawę do wydania wyroku w niniejszej sprawie, co skutkowało pozbawieniem możliwości odniesienia się przez organ do zarzutów oraz dowodów przedstawionych przez skarżącą) – należy wskazać, że w świetle przedstawianej powyżej oceny zarzucone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Najistotniejsza w okolicznościach niniejszej sprawy jest ocena co do tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest wystarczające z przyczyn obiektywnie istniejących, o czym wyżej była mowa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.