Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 841/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: SKO.ZP/415/26/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej B. sp. j. z siedzibą w K. kwotę 1100 zł (jeden tysiąc sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. sp. j. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca/Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.ZP/415/26/2024 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do skarżącej. Organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę nieruchomości gruntowej.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 2023 roku nr 171/2023 Spółce jako zbywcy nieruchomości stanowiącej: lokal mieszkalny nr [...] położony w segmencie [...] budynku nr [...] przy ul. [...] w K. z własnością którego związany jest udział 6115/291328 części we własności niewydzielonych części wspólnych budynku, z którego lokal ten został wydzielony i we własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 2 325,65 zł. Organ wskazał, że umową z 25 listopada 2020 r. skarżąca dokonała ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umowy przeniesienia własności w wykonaniu umowy deweloperskiej nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]. i znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWn/U. 1 oraz w terenie drogi publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2.; bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", tj. przed 17 listopada 2016 r., przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. operat szacunkowy z 23 października 2023 r. został poddany ocenie organu. W opinii organu I instancji został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem MPZP rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 17 listopada 2016 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7091 ha obr. [...] jedn. ewid. K. , zatwierdzonego ostateczną 28 sierpnia 2018 r. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z 2 sierpnia 2018 r., tj. po wejściu w życie MPZP. Według stanu na dzień wejścia w życie MPZP istniała nieruchomość grantowa, położona w K., oznaczona w ewidencji grantów jako działki nr [...] o powierzchni 0,7091 obr[...] jedn. ewid. K. (nazywana dalej nieruchomością pierwotną).

Nieruchomość pierwotna od 17 listopada 2016 r. znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności i zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod: zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi niskiej intensywności z usługami wbudowanymi lub budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem MWn/U.1 oraz terenie komunikacji - Terenie drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy dojazdowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2 oraz teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępny park, oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP.1. Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, że do 1 stycznia 2003 r. nieruchomość pierwotna nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia dwóch wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 17 listopada 2016 r. oraz cen z dnia złożenia wniosków o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, tj. 25 listopada 2020 r.: pierwszej - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu MPZP oraz drugiej - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości pierwotnej przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Przyjąwszy stan nieruchomości na dzień wejścia w życie MPZP rzeczoznawca majątkowy najpierw określił obie wartości jednostkowe nieruchomości pierwotnej, a następnie określił obie wartości rynkowe przedmiotowej nieruchomości jako iloczyn jej powierzchni i wartości jednostkowej nieruchomości pierwotnej.

Rzeczoznawca dla pierwszej wartości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, natomiast dla drugiej podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 2 843 195 zł. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego planu wynosi 2 473 870 zł.

Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że różnica wynosi 369 325 zł. Przedłożony operat organ uznał za dowód. Wysokość renty planistycznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ustalono w następujący sposób. Do ustalonego wzrostu wartości odniesiono stawkę procentową wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, tj. 30 %, uzyskując w ten sposób następującą wysokość renty planistycznej – 110 797,50 zł. W odniesieniu do udziału 6115/291328 części w przedmiotowej nieruchomości gruntowej związanego z własnością lokalu nr [...] 2325,65 zł.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że przedmiotem umowy było ustanowienie samodzielnego lokalu mieszkalnego i jego sprzedaż, a nie sprzedaż nieruchomości. Udział w nieruchomości związany z samodzielnym lokalem nie może być samodzielnym przedmiotem obrotu.

Decyzją z 15 kwietnia 2024 r. SKO w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że otoczenie przedmiotowej działki stanowią w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności, zabudowy jednorodzinnej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości punkty handlowo-usługowe. Rzeczoznawca opisując działkę uwzględnił, kształt, konfigurację terenu, sposób zagospodarowania, uzbrojenie, dojazd, ograniczenia i obciążenia. Według stanu na moment wejścia w życie planu otoczenie nieruchomości pierwotnej stanowiły w przeważającej części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, produkcyjno-usługowej oraz tereny zielone.

Następnie zbadano przeznaczenie nieruchomości w dwóch stanach - pod rządami obowiązującego planu oraz z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (teren zabudowany w północnej, nieznacznej części budynkami niemieszkalnymi, częściowo zadrzewiony, częściowo utwardzony. Pełne uzbrojenie - sieć elektroenergetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna na działce, siec gazowa w bezpośrednim sąsiedztwie (do 100 m). Pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną. Otoczenie dz. [...] stanowiły w przeważającej części zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i produkcyjno - usługowej oraz tereny zielone. W niedalekiej odległości zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna niskiej intensywności oraz punkty handlowo -usługowe.

Dalej biegły dokonał analizy i charakterystyki rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w latach 2018-2020, wskazano trendy w zakresie ilości transakcji oraz ceny (s. 16-19 operatu). Wyjaśniono, iż do szacowania przyjęte zostały nieruchomości podobne do przedmiotu nieruchomości, jednakże charakteryzujące się zróżnicowaną powierzchnią, co wynika z braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami o powierzchni zbliżonej do powierzchni przedmiotowej nieruchomości. Powyższe zostało poddane korekcie w procesie szacowania poprzez zastosowanie cechy rynkowej "powierzchnia działki". Rozbieżności dotyczące udziału obszaru możliwego do zabudowy zgodnie z przeznaczeniem uwzględniono w cesze "Możliwości inwestycyjne". Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od listopada 2018 roku do maja 2022 roku. Przy czym wskazano, iż że względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami spełniającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, rozszerzono analizę rynku o transakcje nieruchomościami mającymi miejsce po dacie określenia wartości przedmiotu wyceny - do maja 2022 r. Trend zmiany cen wyliczony i uwzględniony na datę określenia wartości nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku wyselekcjonowano 14 transakcji nieruchomościami posiadającymi walor podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości. W celu wyceny rzeczoznawca majątkowy przeprowadził selekcję transakcji w oparciu o dwanaście cech rynkowych, mających wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; uwarunkowania planistyczne; parametry kształtowania zabudowy; możliwości inwestycyjne; ograniczenia; podstawę przeznaczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz na podstawie informacji, danych uzyskanych w lokalnych agencjach obrotu nieruchomości rzeczoznawca określił wagi dla powyższych cech rynkowych. W związku z faktem, że nieruchomość pierwotna ma bardzo duży udział przeznaczania nie inwestycyjnego tj. komunikacji, zieleni w porównaniu do bazy nieruchomościami podobnymi, rozszerzono gradację cechy rynkowej "uwarunkowania planistyczne" o ocenę "Zła". Ceny nieruchomości porównawczych, po dokonaniu korekty ze względu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia przedmiotowej nieruchomości — 25 listopada 2020 r., zawierały się w przedziale od 412,00 zł/m2 do 1436,33 zł/m2, przy średniej cenie 774,85 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu ceny minimalnej, ceny maksymalnej i ceny średniej określił zakres sumy współczynników korygujących, po czym uwzględniając wagi cech rynkowych określił zakresy współczynników korygujących poszczególnych cech, po czym cenę średnią skorygował o sumą wartości współczynników korygujących, w rezultacie czego wartość jednostkowa wycenianej części nieruchomości wyniosła 749,59 zł/m2. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że wartość wycenianej nieruchomości - obliczona jak iloczyn wartości 1 m2 i powierzchni zbytej w udziale nieruchomości - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu wynosi 2 843 195,00 zł.

Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości pierwotnej jako sposób wykorzystania nieruchomości przyjęto teren niezabudowany, zakrzaczony, zadrzewiony. Rzeczoznawca ustalił, że działka do dnia 1 stycznia 2003 nie podlegała ustaleniom żadnego szczególnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Przedmiotowej nieruchomości nie objęto również żadną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W celu określenia wartości nieruchomości w tym stanie rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze i przyjął metodę porównywania parami. W celu wyodrębnienia nieruchomości podobnych analizą objęto obręb [...] jedn. ewied. K. oraz obręby sąsiednie jedn. ewid. K. , w okresie sierpnia 2018 r do listopada 2020 r. Przy czym wskazano, że względu na niewielką ilość transakcji nieruchomościami spełniającymi walor podobieństwa do nieruchomości pierwotnej, rozszerzono analizę rynku do sierpnia 2018 r. a także o transakcje nieruchomościami mającymi miejsce po dacie określenia wartości przedmiotu wyceny - do czerwca 2021 r. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił cechy nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: lokalizację ogólną; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Z uwagi na zbieżną ocenę cech nieruchomości porównawczych oraz wycenianej nieruchomości pierwotnej w zakresie cechy rynkowej "ograniczenia" rzeczoznawca majątkowy pominął ją w dalszej części wyceny. W związku z faktem, że nieruchomość pierwotna położona jest w znacznie bliższej odległości do centrum miasta [...] w porównaniu do działek przyjętych do bazy nieruchomości podobnych, rzeczoznawca majątkowy rozszerzył gradację cechy rynkowej "Położenie i lokalizacja" o ocenę "Bardzo dobra" uwzględniającą powyższe zróżnicowanie. W oparciu o powyższe dane utworzono zbiór trzech nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych, stanowiącego podstawę wyceny; dokonano charakterystyki nieruchomości znajdujących się w bazie, pod względem takich cech jak: lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dostęp do mediów; dojazd, dostępność; kształt; powierzchnię; ograniczenia. Na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców określił wagi dla powyższych cech rynkowych. Ceny nieruchomości porównawczych, zawierały się w przedziale od 363,20 zł/m2 do 652,33 zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianej działki z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianą działką .a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianej działki jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen, która to wartość wyniosła 652,22 zł/m2. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że wartość rynkowa wycenionej nieruchomości - obliczona jak iloczyn wartości 1 m2 i powierzchni zbytej w udziale nieruchomości - przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru 2 473 870 zł.

Zdaniem Kolegium sporządzony operat zawiera wszelkie informacje oraz okoliczności faktyczne i prawne niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Określa on jednoznacznie wszystkie niezbędne elementy, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia, wyposażenia w infrastrukturę techniczną, otoczenia nieruchomości, przeznaczenia), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny). Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Szczegółowy opis cech nieruchomości pozwala na weryfikacje ocen i stwierdzenie, że oceny te zostały przyporządkowane w sposób prawidłowy. Wielkość wpływu cech na cenę nieruchomości oraz skalę ocen danej cechy biegły określił w oparciu o badanie i obserwację preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości i wyjaśnił w tym zakresie, iż metoda ta polega na przeprowadzeniu badań wśród potencjalnych nabywców nieruchomości, przeanalizowaniu wyników i na tej podstawie ustalane są wagi cech. W zakresie doboru nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do szacowania rzeczoznawca majątkowy uwzględniał cechy rynkowe dla przedmiotowego rynku nieruchomościami, które wpływają w decydującym stopniu na ceny transakcyjne i w efekcie na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Każda z nieruchomości, która została przyjęta do szacowania została scharakteryzowana w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych w sposób który pozwala na ocenę podobieństwa nieruchomości z bazy do przedmiotu wyceny.

W ocenie Kolegium przeprowadzona wycena wartości nieruchomości jest prawidłowa i wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej. Wyjaśnić należy, że przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela albo użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie, czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania dowodu w postaci operatu. W przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie trzy przesłanki do ustalenia renty planistycznej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość, tj. niepodleganie czynności ustanowienia odrębnej własności lokali i sprzedaży lokali dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że szerokie uzasadnienie decyzji, które po jego lekturze jest niewątpliwie szablonowym w sprawach dot. renty planistycznej, nie zawiera w żadnym zakresie odniesienia się do zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżącą, od momentu wszczęcia postępowania. Cytowane przez organ orzeczenie WSA w Gdańsku dotyczy sprzedaży udziału w nieruchomości - stanowiącej samodzielny przedmiot obrotu, i nie odnosi się w żadnym zakresie do sytuacji z jaką mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy obu instancji uznały, że nie tylko transakcje zbycia nieruchomości powodują powstanie uprawnienia do ustalenia przez organ jednorazowej opłaty - renty planistycznej, ale także niewymienione w przepisie czynności prawne ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu. Prawo do naliczenia renty planistycznej przysługuje w przypadku zbycia nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części przy czym warunkiem naliczenia renty jest to, aby zbywana nieruchomość była samodzielnym przedmiotem obrotu.

Jak podała skarżąca, zgodnie z art. 46. § 1 ustawy Kodeks cywilny "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności." W myśl przepisów ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (Dz.U. Nr 85, poz. 388) samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Prawem podmiotowym związanym z odrębną własnością lokalu jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W ocenie skarżącej udział w nieruchomości przenoszony wraz z samodzielnym lokalem nie może być samodzielnym przedmiotem obrotu, a tym samym wymyka się z dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Jak podała skarżąca uprawnienia określone w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uruchamiają się wyłącznie w razie sprzedaży nieruchomości, udziału w nieruchomości lub jej części, które mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu. Jak wyżej wskazano prawo własności w gruncie, przenoszone przy okazji ustanowienia odrębnej własności gruntu i sprzedaży samodzielnego lokalu warunku takiego nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie zarzutu ustalenia opłaty planistycznej w związku z czynnością prawną ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu Kolegium wskazało, iż opłata pianistyczna została ustalona w związku ze zbyciem udziałów w nieruchomości gruntowej, a nie w związku z umową o ustanowienie odrębnej własności ww. lokalu. Powyższa czynność prawna, obejmująca sprzedaż udziałów w nieruchomości gruntowej, czyli przeniesienie prawa własności tych udziałów za cenę określoną aktem notarialnym ma charakter "zbycia", o którym jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Umowa sprzedaży jest czynnością prawną mającą charakter odpłatny i wzajemny. W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstaje w sytuacjach zbycia nieruchomości lub udziałów w nieruchomości przez czynność prawną o charakterze ekwiwalentnym, odpłatnym, materializującym przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Niewątpliwie taki charakter miała umowa przeniesienia własności udziałów w nieruchomości gruntowej wspólnej. Powyższego charakteru tej umowy nie zmienia fakt, że przeniesienie udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej wspólnej nastąpiło w związku z ustanowieniem tym samym aktem notarialnym odrębnej własności lokalu mieszkalnego, z którym ww. udziały we współwłasności nieruchomości są związane i przeniesieniem jego własności na nabywcę. Okoliczność ta bowiem nie pozbawia przedmiotowego zbycia cech ekwiwalentności.

W piśmie z 27 czerwca 2024 r. skarżąca przedłożyła na poparcie swojej argumentacji Stanowisko Zespołu Wizytacyjnego Przy Radzie Izby Notarialnej w W.. Podkreśliła, że art. 36 u.p.z.p. nie można interpretować rozszerzająco.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jej podstawę prawną stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977) – dalej jako "u.p.z.p." – zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu:

1) przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu,

2) faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Niniejsza sprawa jest kolejną z kilkunastu zainicjowanych przez stronę skarżącą spraw w tym samym przedmiocie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G., określający wartość rynkową nieruchomości.

Sąd w obecnym składzie - z uwagi na jednolitość stanu faktycznego i prawnego, a także tożsamość zarzutów skarg - podzielił stanowisko przyjęte przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 844/24 oraz w wyroku z 28 sierpnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 885/24.

Skarżąca, podobnie jak w powołanych wyżej sprawach, kwestionuje ustalenia organów obu instancji jakoby w przypadku sprzedaży nieruchomości lokalowej, z którą związany jest udział w nieruchomości gruntowej istniały podstawy do ustalenia tzw. "renty planistycznej". Zarzut ten jest bezzasadny.

Sąd na gruncie niniejszej sprawy stoi na stanowisku, że jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności pod warunkiem, iż wartość nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobne stanowisko było już wcześniej prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego w odniesieniu do zbycia części nieruchomości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1999 r., sygn. OPK 17/98, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. II SA/Rz 495/08, WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. IV SA/Wa 692/11, por. również Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 300-301).

Podkreślić też trzeba, że literalne brzmienie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyłącznie o wzroście wartości nieruchomości, a nie jej części czy udziału w prawie własności. Zasady wykładni w takim przypadku nakazują jednak odwołanie się zwłaszcza do wyników wykładni celowościowej, która uwzględnia funkcję i cel instytucji, realizacji którego ma służyć. Tutaj należy rozważyć istotę i funkcję opłaty planistycznej. Istota tej regulacji sprowadza się do obciążenia właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Względy celowościowe przemawiają za tym, że na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy zarówno sprzedaż całej, jak i części nieruchomości bądź jedynie udziału we współwłasności tej nieruchomości uprawnia do ustalenia opłaty planistycznej, jeśli wartość nieruchomości wzrosła jednakże tylko w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro właściciel nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania może osiągnąć korzyści z powodu wzrostu jej wartości, to również powinien być obciążony opłatą w razie zbycia części nieruchomości bądź udziału we współwłasności.

W przedmiotowej sprawie podkreślić należy jej specyfikę ze względu na przedmiot sprzedaży, który, w ocenie organów, zaktualizował potrzebę ustalenia opłaty planistycznej. Przedmiot sprzedaży obejmował bowiem obok udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej przede wszystkim odrębną własność nieruchomości lokalowej.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1061 ze zm.) – dalej jako "K.c." nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wskazany przepis art. 46 § 1 K.c. pozwala wyróżnić nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe i części budynków, czyli nieruchomości lokalowe, przy czym nieruchomości budynkowe i lokalowe mogą powstać wyłącznie z mocy przepisów szczególnych. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 z późn. zm.), określająca sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepis art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Z powyższego wynika, że odrębna własność lokalu jest nierozerwalnie związana ze współwłasnością w gruncie wspólnym. Grunt ten nie może stanowić odrębnego od nieruchomości lokalowej przedmiotu obrotu cywilnego, ale stanowi w sensie cywilistycznym grunt temu obrotowi podlegający wraz z lokalem.

Dla oceny wystąpienia warunków określenia opłaty planistycznej w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt dokonania zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej, a marginalne, że zbycie to towarzyszyło sprzedaży odrębnej własności lokali. Nie ma również żadnego znaczenia fakt, że bez sprzedaży własności lokalu do sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej w ogóle by nie doszło. Z punktu widzenia przesłanek opłaty planistycznej relewantny prawnie jest bowiem wyłącznie fakt dokonania zbycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, które z mocy przepisów szczególnych towarzyszyło sprzedaży nieruchomości lokalowej.

Nie można przy tym skutecznie podważać faktu, że działka, w której udziały podlegały zbyciu, nie stanowiła nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomość ta spełniała bowiem dwa warunki bytu prawnego nieruchomości, to znaczy miała wyodrębniony od otaczających je gruntów obszar i ściśle określonego właściciela (por. uzasadnienie do wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Gd 601/13, WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2013 roku, sygn. II SA/Gd 595/13).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się zarówno w przypadku zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału we współwłasności nieruchomości (w częściach ułamkowych) pod warunkiem, że - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - wartość zbywanej nieruchomości (jej udziału) wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "nieruchomość", jednak określając to pojęcie dla potrzeb planowania przestrzennego trzeba mieć na uwadze materię, którą ta ustawa reguluje. W rezultacie nieruchomością w rozumieniu planowania przestrzennego jest część gruntu określonego właściciela przeznaczona w planie miejscowym na ściśle określony cel. Przy zbywaniu nieruchomości o określonym przeznaczeniu w zagospodarowaniu przestrzennym następuje geodezyjne wyodrębnienie gruntu dla potrzeb obrotu cywilnoprawnego. Zbyciu podlega określona, wydzielona obszarowo część gruntu, która staje się odrębną nieruchomością. Taką właśnie nieruchomość miał na myśli ustawodawca w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. operując pojęciem "zbycie nieruchomości". W takim pojęciu nieruchomości ustawodawca zawarł również udział we współwłasności zbywanej nieruchomości. Umiejscowienie poza pojęciem "zbycia nieruchomości" w rozumieniu u.p.z.p. zbycia udziału w nieruchomości byłoby nieracjonalne i mogłoby prowadzić do uczynienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przepisem martwym. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia sensu ustanowienia takiej opłaty choćby poprzez łatwą możliwość doprowadzenia do przedawnienia możliwości zgłoszenia takiego roszczenia w sytuacji zbycia 99/100 części nieruchomości, a następnie zbycia udziału wynoszącego 1/100 części tejże nieruchomości po upływie terminu określonego w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. W tych warunkach odmienna interpretacja przepisu art. 36 ust. 4 ustawy prowadziłaby do podważenia sensu wprowadzenia opłaty planistycznej.

Wbrew zarzutom skarżącej kwestia powyższa została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zbycie nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło na skutek umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży lokalu dokonanej w trybie art. 9 ustawy o własności lokali tj. w wykonaniu umowy zobowiązującej właściciela gruntu do wybudowania na tym gruncie domu oraz do ustanowienia - po zakończeniu budowy - odrębnej własności lokali i przeniesienia tego prawa na drugą stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju umowa nie stanowi "zbycia nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Fakt, że sprzedaż ta obejmowała nieruchomość lokalową wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej, a nie samą nieruchomość gruntową nie ma wpływu na samą podstawę materialnoprawną do ustalenia renty planistycznej.

Natomiast przyczyną uwzględnienia skargi były wadliwości sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego. Biegły określił wartość nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego oraz poprzednią – na podstawie jej faktycznego sposobu użytkowania. Nie wzięto jednak pod uwagę przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (to jest na gruncie planu ogólnego). W tym zakresie biegły, a za nim organy obu instancji stwierdziły, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (po zmianie obowiązującej od 07.01.2023 r.), bowiem do 01.01.2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Stanowisko to jest błędne.

Stosownie do art. 87 u.p.z.p. w jego pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 10 sierpnia 2011 roku, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r."

Z powyższych przepisów wynika – najogólniej ujmując, że z mocy ustawy tracą moc miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Utrata mocy następuje z dniem 31 grudnia 2003 r. Ponadto jeśli uchwalono plan miejscowy w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbył po wejściu w życie tego planu nieruchomość znajdującą na obszarze, na którym uchwalono nowy plan, to wówczas organ pobiera opłatę planistyczną, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przy czym jeśli bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego na danym obszarze nie obowiązywał żadne plan, to wysokość opłaty planistycznego była obliczona przez odniesienie się do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Badając zgodność z Konstytucją RP powyższej regulacji Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu.

Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła.

Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione.

Dalej Trybunał wskazał, że "właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami."

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy art. 1 ustawy z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901) dodano ust. 3a, zgodnie z którym: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."

Przepis ten we wskazanym brzmieniu obowiązywał od 10 sierpnia 2011 r.

Powyższa zmiana – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy – "sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego)" (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Sejm VI kadencji, Druk nr 3610).

Następnie przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2747) zmieniającej ustawę z dniem 7 stycznia 2023 r.

W wyniku tej zmiany przepis w art. 87 dodano ust. 3b, natomiast ust. 3a uzyskał brzmienie: "Jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r."

W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Sejm IX kadencji, Druk nr 2322) wskazano, że "celem projektu jest przesądzenie, iż w przypadku wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego po luce planistycznej, gmina płaci sprzedającemu nieruchomość (pełne) odszkodowanie w wysokości różnicy między dawnym planem (sprzed 1995 r.) a nowym planem, a nie jedynie w wysokości różnicy między wartością wynikającą z faktycznego wykorzystania nieruchomości a nowym planem. Projekt dostosowuje system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2019 r. (sygn. akt SK 22/16)."

W nawiązaniu do zmian wprowadzonych w ust. 3a wskazano, że "jednocześnie w projektowanym przepisie zastosowano do starych planów terminologię ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ("miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego"). W konsekwencji ujednolicono też terminologię w obowiązującym ust. 3a."

W końcu przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p. został zmieniony z dniem 24 września 2023 roku przez art. 1 pkt. 66 z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1688) w ten sposób, że w zdaniu pierwszym wyraz "wykorzystywania" zastępuje się wyrazem "użytkowania".

W kontekście powyższych regulacji w kontekście niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 roku z mocy prawa (por. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) utraciła moc uchwała Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.).

Dodatkowo można jeszcze wskazać, że plan ogólny w swoim pierwotnym brzmieniu został uchwalony uchwałą nr XXXVI/229/88 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1988 roku, Nr 12, poz.62; kolejne zmiany zostały ogłoszone w Dz. Urz. Woj. Krakowskiego z 1990 r. Nr 27 poz.214, z 1991 r. Nr 18, poz.124 z 1992 r. Nr 14, poz.94, i z 1993 r. Nr 9, poz. 40).

Przy czym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość, to jest działka nr [...] obr. [...] w K. podlegała ustaleniom Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego Uchwałą Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r.) i znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego o symbolu PS [...] (strefy: [...]).

Zgodnie z § 26 uchwały Nr VI1/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.:

1. Wyznacza się "Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego - (Obszar PS) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod:

1/ zakłady przemysłowe (w tym energetyczne),

2/ zakłady eksploatacji powierzchniowej,

3/ bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,

4/ urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, w tym urządzenia obsługi rolnictwa (na terenach strefy intensywności miejskiej),

5/ inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego,

6/ inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i międzynarodowe.

2. Dopuszcza się nadto:

1/ lokalizację urządzeń komunikacji i urządzeń infrastruktury technicznej,

2/ Lokalizację urządzeń ograniczający cli skażenia środowiska, zakłady przetwórstwa odpadów,

3/ lokalizację zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkól przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego,

4/ tereny zieleni,

5/ przebudowę istniejących budynków mieszkalnych w celu poprawy' standardów lub do zwiększania dotychczasowej powierzchni użytkowej nie więcej niż o 10%,

6/ adaptację innych budynków na cele mieszkaniowe.

3. Obiekty lub urządzenia, o których mowa w ust,2 można lokalizować pod warunkiem:

1/ że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego,

2/ zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie, nie zajmowały więcej niż 40 % danego Obszaru,

3/ nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

Powyższe wynika z wypisu z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr VI1/58/94 z dnia 16 listopada 1994 r. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 24, poz. 108 z dnia 16 grudnia 1994 r. (por. k. 174 a.a., tom 2).

Między dniem 1 stycznia 2004 roku a 16 listopada 2016 roku na tym obszarze nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a z dniem 17 listopada 2016 roku weszła w życie uchwała [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z [...]).

Następnie w dniu 25 listopada 2020 r. w formie aktu notarialnego dokonano przedmiotowej umowy.

Natomiast w dniu 11 marca 2021 roku Prezydent Miasta Krakowa wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie (k. 194 a.a., tom 2).

Jak wskazał rzeczoznawca w operacie (por. k. 2 operatu), cyt.: "W związku z faktem, że do 1 stycznia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość nie podlegała ustaleniom żadnego szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r" gdyż taki plan dla tego obszaru nie został uchwalony, w odniesieniu do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zastosowanie ma art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 poz. 977 z późn. zm.), a nie jej art. 87 ust. 3a.

W związku z tym obliczając podstawę dla określenia opłaty, o której mowy a w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. rzeczoznawca dokonał wyceny wartości nieruchomości według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego oraz według stanu po wejściu w życie planu miejscowego.

Stanowisko to zostało w pełni zaaprobowane przez organy I i II instancji, co jest jednak błędne.

Jakkolwiek trafnie wskazał rzeczoznawca, że jeżeli gmina nie posiadała szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., to art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. ma zastosowanie, to jednak nieprawidłowo przyjął, że w związku z tym nie należy już wyceniać nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z planu ogólnego.

W przypadku bowiem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., i pomiędzy obowiązywaniem obydwu planów zaistniała luka czasowa, w sprawie o ustalenie opłaty planistycznej to wymagane jest określenie wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu (w ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),

- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (por. M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9), ewentualnie z uwzględnieniem wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wycenianej nieruchomości.

Z powyższych, wyżej przytoczonych regulacji art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (zasada korzyści). Określenie opłaty planistycznej wymaga zatem ustalenia, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 919/06, WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 778/21, WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2024 roku, sygn. II SA/Kr 389/24).

Z tych względów nieuwzględnienie przy określeniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej treści planu ogólnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku było nieprawidłowe co stanowi o naruszeniu wskazanych norm, to jest art. 87 ust. 3a i art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Wyraźnie trzeba podkreślić, że ta okoliczność została szczególnie podkreślona i omówiona w przytoczonym powyżej uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.

Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu względnie jego zmiany. Przy tym w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega zatem na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Tylko i wyłącznie w sytuacji uchwalenia nowego planu w celu zlikwidowania tzw. luki planistycznej, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (art. 87 ust. 3a u.p.z.p.). Zatem w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1, określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, konieczne jest uwzględnienie przeznaczenia terenu wyznaczonego sprzed zmiany planu, a w przypadku jego braku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (względnie jeżeli jest to korzystniejsze - przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. art. 87 ust. 3a). (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 15 marca 2018 roku, sygn. II OSK 2279/17, NSA z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. 719/17, NSA z dnia 15 lutego 2022 roku, sygn. II OSK 709/21).

Z tych względów operat szacunkowy, w którym nie dokonano wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości w planie ogólnym obowiązującym do 31 grudnia 2003 roku jest wadliwy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawca uzupełni operat w omawianym zakresie, co da podstawę do prawidłowego ustalenia, czy i ewentualnie o ile faktycznie wzrosła wartość nieruchomości – przy uwzględnieniu również jej przeznaczenia w planie ogólnym.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt. 2) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1964).