Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3337/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1954 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji Kolejowych [...]) nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o pow. 1833 m², stanowiącej własność Z. K. i L. S. (pkt 1 orzeczenia),

1. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r. w całości,

2. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1954 r., w części dotyczącej udziału Z. K. w ww. nieruchomości o pow. 1833 m²,

3. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1954 r., w części dotyczącej udziału L. S. w ww. nieruchomości, o pow. 1833 m².

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...].10.2010 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1954 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa (Zarządu Inwestycji [...]), nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej [...], o pow. 1833 m², stanowiącej własność Z. K. i L. S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pomimo uzyskania jedynie szczątkowego materiału dowodowego (brak kompletnych akt archiwalnych) uznano, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz było trwale niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Zdaniem organu, wskazanie w zaskarżonym orzeczeniu zmarłego w dniu [...].05.1945 r. L. S., jako współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie go stroną postępowania wywłaszczeniowego stanowiło rażące naruszenie prawa, zaś brak precyzyjnego określenia w orzeczeniu nieruchomości, będącej przedmiotem wywłaszczenia, powodował niewykonalność aktu.

Pismem z dnia 21.10.2010 r. [...] S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].10.2010 r.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono m. in., iż z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, organ nie miał podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto, organowi nadzoru zarzucono, iż nie ustalił, czy dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona była księga wieczysta, a także błędnie uznał, że rażąco naruszono przepis art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywania nieruchomości, niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), określanego dalej jako dekret, pomimo że organ orzekający o wywłaszczeniu ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia i wskazał na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło.

Decyzją z dnia [...].11.2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r. i umorzył postępowanie, wskazując na swoją niewłaściwość.

Wyrokiem z dnia 4.07.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 185/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2011 r. wskazując, iż organem właściwym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Wyrokiem z dnia 9.05.2014 r. sygn. akt I OSK 2609/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku z dnia 4.07.2012 r. sygn. akt I SA/Wa 185/12.

Decyzją z dnia [...].08.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].10.2010 r., wskazując że [...] S.A., nie posiada praw rzeczowych do wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym nie ma legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyrokiem z dnia 9.03.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3232/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] S.A., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].08.2015 r. nr [...], wskazując iż [...] S.A. mają przymiot strony, z uwagi na istnienie ekspektatywy uzyskania użytkowania wieczystego gruntu, wchodzącego w skład nieruchomości objętej ww. orzeczeniem wywłaszczeniowym. Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku [...] S.A.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...].10.2017 r. Minister wywodził, że właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa - stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, z późn. zm.), a także stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji kodeksu stosuje się przepisy dotychczasowe. Minister stwierdził, że wniosek w trybie art. 156 § 1 K.p.a. został złożony przez podmiot legitymowany - w części dotyczącej wywłaszczenia udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości, orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki, bowiem zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...].09.1954 r. - [...].10.1954 r. Tym samym należy zbadać ten akt, w wyżej wskazanej części.

Natomiast, w zakresie udziału L. S. w wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawca postępowania nadzorczego – M. K. (następca prawny Z. K.) nie ma przymiotu strony.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym L. S. (omyłkowo oznaczony imieniem "L."), który figurował w księdze hipotecznej "nieruchomość [...] bloki nr [...], [...] i [...]") zmarł [...].05.1945 r., zaś jego następcą prawnym (na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].09.1947 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po L. S. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...].11.1977 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J. S. - zmarłym w dniu [...].12.1963 r.), jest obecnie Skarb Państwa.

Tym samym M. K. nie jest uprawniony do występowania w sprawie udziału L. S. Jednocześnie brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, w części dotyczącej udziału L. S., albowiem nietrafnie ocenił Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...].10.2010 r., że orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, w zakresie wywłaszczenia udziału L. S.

Organ zauważył, że w księdze hipotecznej "nieruchomość [...] bloki nr [...], [...], [...]" ujawniony był nadal L. S. (wraz z żyjącą współwłaścicielką Z. K.), który zmarł dnia [...].05.1945 r., a jego następca prawny nie ujawnił się w księdze wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, która miała nieuregulowany stan prawny.

Minister nie kwestionując, co do zasady poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, wskazał że w orzeczeniu wywłaszczeniowym podano, jako jego adresatów, współwłaścicieli tabularnych nieruchomości, w tym m.in. L. S. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na ukształtowaniu stanu prawnego tej nieruchomości, przez odjęcie prawa własności jej współwłaścicielom i przeniesieniu go na Skarb Państwa. Zgodnie bowiem z art. 40 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego, z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym samym skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zdaniem Ministra, organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu. Przepis ten przewidywał, że - co do zasady - stroną postępowania wywłaszczeniowego był właściciel tabularny nieruchomości. W przypadku nieujawnienia w księdze wieczystej zmiany właściciela dochodziło do stanu niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie z art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo, dostarczając stosowne dowody. Niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego. Minister podkreślił, że organ prawidłowo postąpił, uznając za strony współwłaścicieli tabularnych wywłaszczonej nieruchomości. Zawiadamiając zaś strony w trybie obwieszczeń publicznych organ umożliwił spadkobiercy L. S. (wówczas nieustalonemu), powzięcie wiedzy o prowadzonym postępowaniu i zgłoszenie swojego udziału w sprawie w trybie art. 26 ust. 1 dekretu. Nie sposób uznać w tych warunkach, że doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro działania organu miały oparcie w przepisach dekretu. Nadto w ocenie Ministra okoliczność, iż stan prawny wywłaszczonej nieruchomości był nieuregulowany, zaś organ kierował pisma i orzeczenie (stosując tryb publicznego ogłoszenia) do prawidłowo ustalonych właścicieli tabularnych oznacza, że nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby zmarłej. Adresatami orzeczenia byli bowiem w rzeczywistości Z. K. (żyjąca współwłaścicielka tabularna) oraz spadkobiercy L. S. (wówczas nieustaleni).

Tym samym nie było zasadne wszczęcie postępowania nadzorczego w odniesieniu do udziału L. S. w ww. nieruchomości, skoro wnioskodawca – M. K. nie ma w tym zakresie legitymacji, a jednocześnie organ uznał za niezasadne wszczęcie postępowania z urzędu.

Zdaniem Ministra, w części dotyczącej wywłaszczenia udziału Z. K. postępowanie nie stało się jednak bezprzedmiotowe i podlega ponownemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości, dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym.

Odwołując się do orzecznictwa, Minister zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat), braki w materiale dowodowym, należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.

Dalej Minister wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu - nie można stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].09.1954 r., w części dotyczącego udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1833 m², bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania, w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, w przedmiocie wywłaszczenia, na podstawie przepisów dekretu oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. pisma Zarządu Inwestycji [...], wniesionego do organu wojewódzkiego w dniu 25.09.1950 r., które jednak nie zachowało się w dostępnych aktach archiwalnych.

Orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. wydano na podstawie przepisów dekretu, zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy oceniać kwestionowane orzeczenie, w części dotyczącego udziału Z. K. w wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1833 m².

Minister zaznaczył, że organ nadzoru podjął działania, zmierzające do uzyskania możliwie najpełniej dokumentacji archiwalnej, występując m.in. do Archiwum Akt Nowych (co jednak nie przyniosło jednak spodziewanego skutku). Również dokumentacja archiwalna nadesłana przy piśmie Archiwum Państwowego [...] z dnia 9.07.2009 r. ma charakter szczątkowy i zawiera jedynie akta dotyczące obwieszczenia o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz samego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Z akt sprawy wynika jedynie (z treści orzeczenia wywłaszczeniowego), że wniosek wywłaszczeniowy z [...].09.1950 r. złożył Zarząd Inwestycji [...]. Powyższe oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pod rządami dekretu wywłaszczeniowego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 13.12.1949 r., natomiast kwestionowane orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. zostało wydane po dniu 31.01.1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe odnalezienie żadnych dowodów dotyczących: uzyskania przez inwestora zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 7 dekretu przed nowelizacją, art. 8 po nowelizacji), wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 14 dekretu przed nowelizacją, art. 18 dekretu po nowelizacji), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności.

Dalej organ wywodził, że nie mógł przyjąć domniemania bezprawności orzeczenia. Wszelkie wątpliwości pojawiające się przy ocenie legalności orzeczenia przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy bowiem interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. W tych warunkach organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu, art. 7 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 po nowelizacji), art. 13 dekretu sprzed nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji.

Minister wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...].01.1954 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach od [...].01.1954 r. do [...].02.1954 r.), organ poinformował właścicieli nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia, w tym Z. K., o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...].02.1954 r. w siedzibie organu wojewódzkiego. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły przyczyny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu):

1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. zawiera wszystkie wymagane elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez oznaczenie nieruchomości, podlegającej wywłaszczeniu, oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - Zarządu Inwestycji [...].

Jednocześnie organ wskazał, że niemożność pozyskania kompletnych akt archiwalnych uniemożliwia ustalenie przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Minister nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a., albowiem:

- orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- nie doszło do skierowania orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Dokonując oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., organ wskazał, że Minister Infrastruktury w decyzji z dnia 7.10.2010 r. błędnie stwierdził wystąpienie ww. przesłanki, albowiem z treści pisma M. K. (następcy prawnego Z. K.) z dnia 5.01.2011 r. oraz załączonych do niego dowodów, a także z innych posiadanych przez organ dokumentów nie wynika, aby orzeczenie z dnia [...].09.1954 r. było niewykonalne, z uwagi na brak wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym dokładnego oznaczenia i położenia nieruchomości.

Z treści akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość o pow. 1833 m², została oznaczona na planie sytuacyjnym załączonym do akt postępowania wywłaszczeniowego numerem "3" (obwieszczenie z dnia 18.01.1954 r.). Plan ten jednak prawdopodobnie nie zachował się, albowiem brakuje go w szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia pozyskanych w toku postępowania nadzorczego. Przedmiotowa nieruchomość była położona w mieście [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...] i została zajęta w latach 50 pod budowę łącznicy z [...] do Stacji [...] (por. materiały archiwalne nadesłane przy piśmie [...] S.A. z dnia 31.07.2009 r. nr [...]).

Jednocześnie z treści pisma M. K. z dnia 5.01.2011 r. wynika, że następca prawny współwłaścicielki nieruchomości posiada wiedzę co do dokładnego położenia i oznaczenia nieruchomości o pow. 1833 m², będącej przedmiotem orzeczenia z dnia [...].09.1954 r., albowiem wskazał on, że ww. nieruchomość stanowiła część dawnej działki nr [...] o pow. 6312 m², z bloku nr [...], która była uregulowana w księdze hipotecznej "nieruchomość [...] bloki nr [...], [...] i [...]" i aktualne wchodzi w skład działki nr [...] o pow. 2061 m².

W ocenie organu powyższe dowody pozwalają wykluczyć, że orzeczenie wywłaszczeniowe w dacie jego wydania było niewykonalne. Pomimo bowiem wskazania w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym samej tylko powierzchni nieruchomości, niewątpliwie istniała możliwość ustalenia jej dokładnego oznaczenia i położenia, przy wykorzystaniu istniejącego wówczas planu sytuacyjnego dołączonego do akt postępowania wywłaszczeniowego.

Ewentualne trudności w wykonaniu orzeczenia, wynikające z upływu czasu (ponad 60 lat) nie mogą mieć wpływu na wystąpienie przesłanki nieważnościowej.

W skardze wywiedzionej dnia 13 listopada 2017 r. M. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości:

1. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że:

a) ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu,

b) ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia wezwał właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu,

c) ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że organ zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu,

d) organ wywłaszczeniowy nie zawiadomił właścicieli Nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...] lutego 1954 r. w sposób zgodny z art. 20 ust. 2 dekretu, względnie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że organ zawiadomił właścicieli o tej rozprawie, do czego był zobowiązany zgodnie z powołanym przepisem,

e) organ wywłaszczeniowy nie ustalił wszystkich właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu, w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341, z późn. zm.),

f) orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, nie zostało skierowane do wszystkich jej właścicieli,

2. nie było trwale niewykonalne w dniu jego wydania, pomimo że nie określało nieruchomości, będącej przedmiotem wywłaszczenia, w sposób wystarczający dla jej zidentyfikowania, a wobec tego do jej wywłaszczenia, co doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności orzeczenia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a także trwale niewykonalnego w dniu jego wydania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].10.2017 r. W uzasadnieniu skarżący podał, że wywłaszczenie nieruchomości stanowi i stanowiło także w czasie wydawania orzeczenia, odstępstwo od zasady ochrony prawa własności, wobec tego stosowanie instytucji wywłaszczenia uzasadnione było tylko w przypadkach prawem przewidzianych i tylko wówczas, gdy spełnienie przesłanek wymaganych prawem, odkodowanych na podstawie wykładni ścisłej do wywłaszczenia zostało wykazane.

W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury i Budownictwa przyjął wadliwą i niezgodną z przepisami metodę dokonywania ustaleń, opartą na przyjęciu domniemania, że w przypadku nieruchomości wymienione w dekrecie przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione, a w toku postępowania nadzorczego należy ograniczyć się do oceny, czy istnieją dowody obalające to domniemanie. Organ nie oceniał, czy w przypadku nieruchomości zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a tylko czy zostało udowodnione, że przesłanki te z pewnością nie zaistniały. Zdaniem skarżącego rozumowanie, że skoro nie ma jednoznacznych dokumentów, świadczących o tym, że nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, to wynika z tego, że przesłanki te zostały spełnione, jest niedopuszczalne.

Wydanie decyzji wywłaszczeniowej jest uprawnione jedynie w przypadku, jeżeli zostanie udowodnione (w sensie pozytywnym) spełnienie wszystkich przesłanek wywłaszczenia. Do wydania takiej decyzji nie jest wystarczające odwołanie się do tego, że nie został udowodniony brak spełnienia przesłanek wywłaszczenia (w sensie negatywnym).

Zdaniem skarżącego ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości, do czego był zobowiązany, zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu. Uzyskanie takiego zezwolenia stanowiło warunek sine qua non wszczęcia postępowania, ponieważ zezwolenie potwierdzało, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych i że przewidziane będą środki na jej nabycie (art. 1 i art. 5 ust. 1 dekretu), których to okoliczności nie można domniemywać. W związku z powyższym orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 dekretu.

Z materiału dowodowego nie wynika także, że wnioskodawca wywłaszczenia wezwał właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu. Dokonanie takiego wezwania stanowiło warunek sine qua non wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 4 dekretu). Ponadto celem wezwania było umożliwienie właścicielowi nieruchomości powzięcia wiedzy o zamiarze wywłaszczenia, a także uzyskania surogatu prawa własności. Uzasadniony jest wniosek, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 dekretu.

Podobnie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że organ wywłaszczeniowy zawiadomił właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu, co powoduje, że orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 1 dekretu.

Ponadto organ wywłaszczeniowy nie zawiadomił właścicieli nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...].02.1954 r., w sposób zgodny z art. 20 ust. 2 dekretu, tj. na co najmniej na 7 dni naprzód. Zgodnie z rozdzielnikiem obwieszczenia o terminie rozprawy z dnia [...].01.1954 r., zostały przesłane do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...], celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium i w miejscu położenia nieruchomości, na dni 14. Na jednym z egzemplarzy obwieszczenia znajduje się częściowo nieczytelna adnotacja, zawierająca następujące po sobie dwie daty: [...] stycznia 1954 r. i [...] lutego 1954 r. Przy założeniu, że daty te oznaczają okres, w którym obwieszczenie było wywieszone, ogłoszenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ ostatni dzień przypadł dwa dni po terminie rozprawy.

Jeżeli natomiast daty te nie oznaczają okresu wywieszenia obwieszczenia, uznać należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że organ wywłaszczeniowy zawiadomił właścicieli o rozprawie, wyznaczonej na dzień [...] lutego 1954 r., do czego był zobowiązany zgodnie z art. 20 ust. 2 dekretu.

W przypadku braku dokonania wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia i braku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, to zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowej umożliwiało właścicielowi powzięcie wiedzy o zamiarze wywłaszczenia, w związku z czym orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 2 dekretu.

Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest uznanie, przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w zakresie udziału L. S. w nieruchomości, ponieważ nie jest jego spadkobiercą. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2004 r. I. dz. [...], L. S. i Z. K. nabyli prawo własności nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1942 r. (uznanego za wykonalny postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].11.1942 r. sygn. akt: [...]) "w częściach równych niepodzielnie". W sytuacji, gdy dana nieruchomość jest współwłasnością w częściach idealnych kilku osób, to dla potrzeb ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości musi być ona traktowana jako współwłasność na zasadach współwłasności łącznej, albowiem celem wywłaszczenia jest objęcie przez podmiot publiczny pełnego władztwa nad nieruchomością. Tym samym argumenty dotyczące ułamkowej współwłasności nieruchomości nie będą miały zastosowana. Zatem w tej sytuacji nie można stwierdzić nieważności decyzji tylko w części. Art. 1 dekretu ma analogiczne brzmienie jak powołany art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), wobec czego powyższy pogląd znajduje zastosowanie. Okoliczności te prowadzą do wniosku, że skarżący, jako spadkobierca Z. K., ma przymiot strony, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, także w zakresie udziału L. S. w nieruchomości.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał na pogląd prezentowany przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt: IV SA/Wa 3232/15, w którym stwierdzono, że Minister Infrastruktury, wydając decyzję z dnia [...].11.2011 r. uznał legitymację [...] S.A., jako strony, czego nie zakwestionował WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.07.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 185/12 oraz NSA w wyroku z dnia 9.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2609/12. Gdyby legitymacja ta została zakwestionowana, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].11.2011 r. zostałaby uchylona, z powodu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pochodzącego od podmiotu nie mającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnymi. Legitymacja skarżącego, także w zakresie udziału L. S. w nieruchomości, również została uznana przez organy i sądy, ze skutkami wynikającymi z art. 153 P.p.s.a.

Nadto skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu, w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341, z późn. zm.).

Według art. 44 powołanego rozporządzenia, o ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów. Do okoliczności mających być podstawą rozstrzygnięcia należy także ustalenie wszystkich stron postępowania, a zatem organ prowadzący postępowanie na podstawie dekretu winien był zarządzić przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Ponadto skarżący wywodził, że zgodnie z art. 18 ust. 5 dekretu, "wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe, prezydium wojewódzkiej rady narodowej złoży do właściwych ksiąg wieczystych wnioski o dokonanie wpisów o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub, jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej albo księga wieczysta zginęła - złoży do zbiorów dokumentów odpisy wniosków wywłaszczeniowych". Według zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2004 r. I. dz. [...], w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia taki wniosek nie został złożony. Jeżeli więc organ wywłaszczeniowy nie wywiązał się ze swojego obowiązku ustalenia pełnego stanu prawnego nieruchomości, to nawet gdyby spadkobierca L. S. ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej niezwłocznie po jego śmierci, to i tak zostałby pominięty w postępowaniu.

Organ w decyzji z dnia [...] października 2010 r. prawidłowo uznał, że orzeczenie, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ wywłaszczało udział w nieruchomości należący do L. S., który w dacie wydania orzeczenia nie żył, a wobec tego nie był podmiotem prawa własności, co stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z 1950 r. Nr 34 poz. 311, z późn. zm.), obowiązującej w dacie wydania orzeczenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uznał, że orzeczenie, było decyzją o charakterze rzeczowym, wobec czego skierowanie takiego orzeczenia do nieżyjącego właściciela rzeczy, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że podzielenie poglądu organu prowadzi do rozróżnienia stopnia naruszenia prawa, w zależności od tego, czy miało miejsce przy wydaniu decyzji o charakterze rzeczowym, czy przy wydaniu decyzji o charakterze osobowym, co jest nieprawidłowe z braku podstawy prawnej dla czynienia takich rozróżnień. Ponadto decyzja wywłaszczeniowa nie jest pozbawiona charakteru osobowego, ponieważ przyznaje określonemu w niej podmiotowi prawo własności rzeczy. Podobnie tego rodzaju decyzja nakłada na konkretny podmiot (właściciela rzeczy), obowiązek podporządkowania się rozstrzygnięciu, pozbawiającego prawa własności.

Podzielenie przytoczonego poglądu prowadzi także do przyjęcia, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak skierowania decyzji wywłaszczeniowej do wszystkich właścicieli rzeczy. Decyzja wywłaszczeniowa, aby była prawnie skuteczna, musi być skierowana do wszystkich właścicieli rzeczy. W przeciwnym wypadku zostaje rażąco naruszone prawo własności oraz zasada dwuinstancyjności.

Skarżący wskazał ponadto, że podział decyzji administracyjnych na decyzje o charakterze rzeczowym i osobowym jest dyskusyjny.

Nadto gdyby orzeczenie wywłaszczeniowe wydane na podstawie przepisów dekretu było decyzją o charakterze wyłącznie rzeczowym, zbędne byłoby szczegółowe uregulowanie w dekrecie aspektu osobowego wywłaszczenia. Tymczasem dekret zawiera liczne przepisy, wpływające na prawa i obowiązki właściciela wywłaszczanej nieruchomości, takie jak: art. 8 ust. 1 (obowiązek wnioskodawcy wywłaszczenia wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia), art. 17 ust. 2 pkt 3 (obowiązek wnioskodawcy wywłaszczenia wymienienia właściciela nieruchomości we wniosku wywłaszczeniowym), art. 18 ust. 1 (obowiązek organu wywłaszczeniowego zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego), art. 20 ust. 2 (obowiązek organu wywłaszczeniowego zawiadomienia właściciela nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowej), art. 24 ust. 1 (obowiązek organu wywłaszczeniowego doręczenia właścicielowi nieruchomości orzeczenia wywłaszczeniowego), czy art. 33 ust. 1 (uprawnienie właściciela do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania).

Jeżeli ustawodawca zdecydował się na szczegółowe uregulowanie w dekrecie aspektu osobowego wywłaszczenia, to nie można zasadnie twierdzić, że uznał okoliczności dotyczące właściciela wywłaszczanej nieruchomości za pozbawione istotnego znaczenia. Ponadto przepisy dekretu nie zwolniły wnioskodawcy wywłaszczenia ani organu wywłaszczeniowego z obowiązku ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości, ani z obowiązku skierowania do nich orzeczenia.

Skarżący wywodził, że decyzja o przejęciu nieruchomości i tym samym pozbawieniu własności dotychczasowych współwłaścicieli jest skierowana przede wszystkim do osób, których tej własności się pozbawia. Prowadzenie postępowania w stosunku do osób zmarłych, musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa, bowiem powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt: I OSK 1905/15).

Jeżeli już zatem nawet przyjąć, że istnieje podział na decyzje o charakterze osobowym i rzeczowym, decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości należy zaliczyć do tej pierwszej grupy, gdyż już z samej definicji wywłaszczenie pozbawia osobę przysługującego jej tytułu prawnego do rzeczy. Niezapewnienie właścicielowi rzeczy praw procesowych, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 11.10.2016 r. sygn. akt: I OSK 3047/14).

W pkt 1 orzeczenia mowa o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. 1833 m², własność K. Z. i S. L., położonej w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej. Nawet gdyby w tych granicach była położona tylko jedna nieruchomość, stanowiąca własność tych osób, to i tak z treści orzeczenia nie wynikałoby, która część tej nieruchomości miałaby zostać wywłaszczona. Wobec tego Minister Infrastruktury słusznie uznał, że nie było możliwe zrealizowanie sentencji orzeczenia i władcze odebranie prawa własności.

Skarżący stwierdził, że prawidłowe oznaczenie wywłaszczanej nieruchomości stanowi warunek sine qua non wykonalności decyzji wywłaszczeniowej, której to okoliczności nie można domniemywać. Przedmiot i zakres rozstrzygnięcia, podstawowy element decyzji administracyjnej, musi wynikać z jej treści. Co prawda jest możliwe określenie nieruchomości, poprzez odwołanie się do konkretnego planu sytuacyjnego, ale jedynie w przypadku, jeżeli taki plan zostanie wymieniony w tej decyzji, jako stanowiący załącznik do niej (a nie jako np. "załączony do akt sprawy") i dokładnie opisany (co najmniej z wymienieniem podmiotu, który go sporządził i daty sporządzenia). Tymczasem w orzeczeniu nie został wymieniony plan sytuacyjny.

Ponadto zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w Warszawie Wydział [...] z dnia [...] marca 2004 r. I. dz. [...], orzeczenie nigdy nie zostało ujawnione w księdze hipotecznej nieruchomości. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza, że orzeczenie było trwale niewykonalne w dniu jego wydania, ponieważ sposób sformułowania rozstrzygnięcia uniemożliwiał jego wykonanie.

Nadto okoliczności dotyczące wiedzy skarżącego o obecnym oznaczeniu nieruchomości nie mają istotnego znaczenia dla oceny wykonalności orzeczenia, a fakt, że nieruchomość obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie nr [...], wbrew ocenie organu wynika nie z pisma skarżącego z dnia 5 stycznia 2011 r., ale z pisma Urzędu [...] z dnia 28 stycznia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga jest niezasadna.

II. Rozpatrując sprawę Sąd wziął pod wagę kilka założeń wynikających z ukształtowanych poglądów judykatury.

II. I. Po pierwsze prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny, dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakierowane jest na wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.04.2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

II. II. Po drugie w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14.03.2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4.04.2012 r., sygn. akt I OSK 2565/10, LEX nr 1219119).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11.08.2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9.02.2012 r., II OSK 1280/11, publ. LEX).

II. III. Po trzecie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 K.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.02.2008 r., I OSK 214/07 oraz z 16.07.2008 r., I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13.10.2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA).

II. IV. Po czwarte wady z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyrok NSA z 23.10.2015 r., I OSK 127/14, CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (por. np. wyrok NSA z 11.03.2016 r., I OSK 1336/14 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 K.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki NSA z 28.05.2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29.06.2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 K.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a.

Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11.03.2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13.01.2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 K.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości, wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania, w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej, mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

II. V. Po piąte brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu (w niniejszej sprawie – ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z dnia 30.10.2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8.03.2016 r., sygn. akt I OSK 1488/14). Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 461/13). Pogląd powyższy należy ocenić jako trafny, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Wprawdzie uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. Na skutek upływu znacznego okresu czasu akt postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07, CBOSA). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać pełnej oceny postępowania i ustalić, że było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu, bądź ich zaginięciem, nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym nie stwarza podstaw do uznania ponad wszelką wątpliwość, co jest niezbędne do stwierdzenia nieważności, że organ wywłaszczeniowy popełnił błąd.

III. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Minister prawidłowo ocenił, że kontrolowane orzeczenie nie narusza rażąco dekretu.

IV. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących skierowania orzeczenia do osoby nieżyjącej, należy wskazać, że rację ma skarżący i Minister tego nie kwestionuje w zaskarżonej decyzji, że co do zasady skierowanie decyzji do osoby zamarłej rażąco narusza prawo. Uzasadnieniem takiego poglądu jest przede wszystkim teza, że nie można nałożyć obowiązków lub przyznać uprawnień na rzecz podmiotu pozbawionego zdolności prawnej. Ponadto, prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie procedury. Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje tych ogólnych założeń. Jednakże ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych, przy czym ostateczny wynik tej oceny winien uwzględniać wskazane wyżej wymaganie niezbędne do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa (w tym gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia). Specyfika postępowania przewidzianego w dekrecie z 1948 r. była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12, CBOSA (wydanym w odniesieniu do [...]). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W wyroku tym NSA stwierdził m. in., że orzeczenia wydane na podstawie dekretu z 1948 r. miały charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9.05.1945 r. Ponadto, przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. NSA podniósł również, że taki właśnie charakter miało orzeczenie wywłaszczeniowe, które wskazywało także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, lecz przypomnieć należy, że ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów.

Uwarunkowania prawne postępowania, w którym zapadło orzeczenie, stanowiące w istocie potwierdzenie istnienia przesłanek nacjonalizacyjnych na dzień 16.04.1948 r. pozwala przy tym na przyjęcie, że wskazanie w decyzji właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, co było zgodne z ówczesnym stanem wpisów w księdze wieczystej, miało charakter informacyjny, związany przede wszystkim z identyfikacją nieruchomości przez bliższe jej określenie, a uchybień w tym zakresie nie można wiązać z wadliwym ukształtowaniem sfery praw i obowiązków adresatów działań organu, jeżeli adresatami orzeczenia w istocie byli aktualni właściciele wywłaszczanych nieruchomości. W orzecznictwie NSA zwrócono uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Przepisy te miały charakter nacjonalizacyjny, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12). Analiza unormowań dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w tym przyjęty w nim ogłoszeniowy tryb prowadzenia postępowania, bez konieczności doręczania rozstrzygnięć indywidualnym adresatom (art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu), wykazuje ponadto, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa, w zakresie stosowania przepisów dekretu. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17.11.2010 r., I OSK 129/10, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydania decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował.

Tożsame stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 7.02.2018 r., sygn. akt I OSK 1853/17.

Dodatkowo Sąd zaważa, że również w stosunku do ustawy z 1958 r. uznaje się, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało żadnych osobistych obowiązków i nie przyznawało osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważyć należy, że wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją, niż decyzja, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień).

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3820/15, CBOSA, należy mieć również na uwadze, że skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy ustawy wywłaszczeniowej były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności.

Taki pogląd skład orzekający podziela, upatrując w nim przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności ocenianego orzeczenia, z powodu skierowania do osoby nieżyjącej.

Jak zasadnie zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 11.06.2014 r., obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, ale ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. W wyroku tym NSA zajął stanowisko, które Sąd w tym składzie w pełni podziela, iż skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osób zmarłych – wymienienie ich w orzeczeniu, było następstwem opisu nieruchomości wynikającego z dostępnych rejestrów.

NSA w wyroku z dnia 11.03.2016 r., I OSK 1336/14, wskazał na nacjonalizacyjny charakter dekretu, deklaratoryjność i rzeczowy charakter wydawanego na jego podstawie orzeczenia. Innymi słowy, w świetle dekretu wydanie orzeczenia wobec nieruchomości należących do nieustalonych osób, było zgodne z prawem.

Za brakiem podstaw do uznania, że wymienienie osoby nieżyjącej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w kontekście skutków takiego orzeczenia, przemawia brzmienie art. 26 ust. 4 dekretu, zgodnie z którym ustalenie tytułu własności nieruchomości, dokonane w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie pozbawia osób trzecich, roszczących prawo do nieruchomości, prawa dochodzenia w postępowaniu sądowym roszczeń odszkodowawczych w stosunku do osób, uznanych za właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym.

V. Należy zauważyć, że stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu).

Przepisy to są analogiczne do art. 16 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, osoby zainteresowane, których miejsce pobytu jest nieznane, zawiadamia się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). W myśl zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., "O miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane, o których prezydium wojewódzkiej rady narodowej powzięło wiadomość z akt sprawy. Przepis art. 16 ust. 2 ma odpowiednie zastosowanie". Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22.01.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2548/15, CBOSA, ani ustawa z 12 marca 1958 r., ani obowiązujące w 1959 r. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), nie przewidywały odroczenia rozprawy, w przypadku braku informacji o właścicielu. W stosunku do analogicznie brzmiących przepisów Sąd ten wskazał, że analiza art. 16 ust. 5, w zw. z art. 16 ust. 2 tej ustawy uprawnia do tezy, że ówczesny ustawodawca dążył do sprawnego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, a zawiadomienia o rozprawie wysyłane było wyłącznie do właścicieli, o których organ powziął wiadomość "z akt sprawy".

Warto dodać, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe tam, gdzie dysponował danymi aktualnych właścicieli, uwzględniał ich w decyzji.

VI. Nie można również jednoznacznie przesądzić, że brak precyzyjnego określenia nieruchomości per se, stanowił przesłankę rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego zasadnie organ – odwołując się do skutków orzeczenia - stwierdził, że następcom prawnym znane było położenie nieruchomości (pismo M. K. z dnia [...].01.2011 r.). Ponadto określenie nieruchomości mogło nastąpić poprzez odwołanie się do konkretnego planu sytuacyjnego, który warunkował skuteczne złożenie wniosku, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 2 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który powinien zawierać wymienienie powierzchni całej nieruchomości oraz powierzchni jej części, przeznaczonej do wywłaszczenia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, jak również opisać ogólnie to, co się na nieruchomości znajduje. W sytuacji niekompletności akt sprawy, która występuje w niniejszej sprawie, wnioski należy zrekonstruować z innych dokumentów i zdarzeń prawnych, w kontekście relewantnego stanu prawnego. Zważywszy, że mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, a nie postępowaniem zwykłym, wadliwe jest twierdzenie skarżącego, że dokument określający nieruchomość musiałby stanowić integralną część decyzji. Nie można również domniemywać wadliwości z braku akt sprawy (planu sytuacyjnego). Powyższe argumenty przemawiają za brakiem możliwości jednoznacznego przesądzenia, że doszło do ziszczenia się pozytywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności, biorąc pod uwagę niemożność wykazania, że doszło do ziszczenia się skutków, niedających się pogodzić z zasadą państwa prawa. Ze względu na wiedzę następców oraz dokonanie obwieszczeń, nie jest zasadny argument, że skoro, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2004 r. I. dz. [...], orzeczenie nigdy nie zostało ujawnione w księdze hipotecznej nieruchomości, to orzeczenie jest objęte wadą nieważności.

VII. Inne zarzuty procesowe skarżącego nie mogły być uznane ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, o czym była mowa w pkt II niniejszego orzeczenia oraz niekompletność akt sprawy. W szczególności w przedmiotowej sprawie, nie było możliwe odnalezienie żadnych dowodów dotyczących: uzyskania przez inwestora zezwolenia na nabycie nieruchomości (art. 5 dekretu), wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art. 7 dekretu przed nowelizacją, art. 8 po nowelizacji), wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 14 dekretu przed nowelizacją, art. 18 dekretu po nowelizacji), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Skoro spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli nie byli ustaleni, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Nie ma wątpliwości, że zgodę na dobrowolne nabycie nieruchomości, powinni wyrazić wszyscy jej współwłaściciele. Niezależnie, Sąd wskazuje, że ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji, może być uznane za uchybienie procesowe, które jednak mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, wyłącznie w razie wykazania, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji.

VIII. Organ ocenił, że w zakresie udziału L. S. w wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawca postępowania nadzorczego następca prawny Z. K. – M. K. nie ma przymiotu strony. Zasadnie organ wywodził że skoro następcą prawnym (na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...].09.1947 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po L. S. oraz na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...].11.1977 r. sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po J. S. - zmarłym w dniu [...].12.1963 r.), jest Skarb Państwa, to nie można uznać, że inne podmioty mogą skutecznie występować w tym zakresie.

IX. Współwłasność udziału w nieruchomości oznacza, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje prawo do niewydzielonej części nieruchomości i taki stan rzeczy będzie trwał do czasu zniesienia współwłasności. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując sprzedaży udziału w nieruchomości nie sprzedaje się jej wydzielonej części, lecz ułamkowo określony w niej udział. Brak zatem na gruncie prawa cywilnego możliwości określenia, którego fizycznie udziału dotyczy taka transakcja. Nie oznacza to jednak konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego, z rozciągnięciem praw współwłaściciela na całość nieruchomości.

X. Dodatkowo - jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa.

XI. Należy również mieć na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Wydanie powyższego wyroku nie spowodowało zatem zmiany przepisów prawa w zakresie stosowania ograniczenia czasowego wynikającego z art. 156 § 2 k.p.a. do decyzji wydanej w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże otworzyło możliwość dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

XII. Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie.

XIII. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a