Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 936/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 63 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 59h
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 249 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z., A. C., M. K., A. K., E. D. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1403/22 w sprawie ze skargi M. Z., A. C., E. D., M. K. i J. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 czerwca 2022 r., nr DO.7.7613.43.2022.PJ w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1403/22, oddalił skargę M. Z., A. C., E. D., M. K. i J. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 czerwca 2022 r., nr DO.7.7613.43.2022.PJ, w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Miasta i Gminy Z. decyzją z 11 lipca 1977 r., nr ZGT-8221-A-84/77, orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 130 m2.

Wnioskiem z 15 lipca 2020 r. M. Z., A. C., M. K., A. K., E. D. i J. L., reprezentowani przez adwokata, wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną ww. nieruchomość, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. do osoby nieżyjącej – A. z G. C..

Wojewoda [...] decyzją z 18 stycznia 2022 r., nr WS-III.7534.1.19.2020.AM, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – umorzył w całości z dniem 16 września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r., nr ZGT-8221-A-84/77, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz M. C., A. C., M. Z. i A. z G. z G. C. za wywłaszczoną opisaną wyżej nieruchomość, podnosząc, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 11 lipca 1977 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli M. Z., A. C., M. K., A. K., E. D. i J. L., reprezentowani przez adwokata.

Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z 10 czerwca 2022 r., nr DO.7.7613.43.2022.PJ, uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego i umorzył postępowanie I instancji.

Minister wskazał, że Wojewoda wydał decyzję z 18 tycznia 2022 r., umarzającą postępowanie nadzorcze, powołując się na brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która weszła w życie 16 września 2021 r. Wojewoda zastosował art. 105 k.p.a., wskazując, że jest zobowiązany do formalnego zakończenia postępowania celem potwierdzenia faktu jego umorzenia z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Minister wskazał także, że zasadnicze znaczenie ma wejście w życie z dniem 16 września 2021 r. przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Na skutek art. 1 ustawy nowelizującej nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a., zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3. Minister przywołał treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i wskazał, że ustawodawca ww. przepisem nowelizacji k.p.a. ustanowił nową przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych wypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Ustawodawca nie zamieścił przy tym przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie.

Minister podkreślił, że umorzenie z mocy prawa oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia hipotezy normy. Zatem organ administracji publicznej nie może wydać decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, przede wszystkim ze względu na konstytutywny charakter decyzji umarzającej regulowanej przepisem art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, ustawodawca w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej uregulował odmienny katalog przesłanek umorzenia postępowania. Zatem regulacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi samodzielną podstawę umorzenia postępowania, tym samym nie ma on charakteru przepisu blankietowego, w związku z czym niedopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wprost, tj. jako podstawy umorzenia postępowania z mocy prawa i wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej.

Minister wskazał, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku z 15 lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r. nie zapadła decyzja ostateczna. Postępowanie to dotyczyło oceny legalności decyzji administracyjnej z 11 lipca 1977 r., która stała się w dniu 10 marca 1979 r. podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...]. Na tej podstawie, w ocenie Ministra, można uznać, że do dnia 10 marca 1979 r. decyzja z 11 lipca 1977 r. została doręczona bądź ogłoszona stronom i nie wniesiono od niej odwołania. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wpłynął do organu wojewódzkiego w dniu 20 lipca 2020 r., a zatem ponad 40 lat po doręczeniu bądź ogłoszeniu kwestionowanej decyzji z 11 lipca 1977 r. Zatem znajduje zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Tym samym, w ocenie Ministra, postępowanie inicjowane powołanym na wstępie wnioskiem z 15 lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz M. C., A. C., M. Z. i A. z G. z G. C. za wywłaszczoną opisaną na wstępie nieruchomość uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.

Minister zauważył, że skoro prowadzone postępowanie zostało już zakończone, bowiem uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie nowelizacji k.p.a. z dniem 16 września 2021 r. i jednocześnie nie ma przepisu w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., który dawałby podstawę do deklaratywnego potwierdzenia zaistnienia stanu prawnego kształtowanego z mocy samej ustawy w drodze decyzji administracyjnej, to brak jest obecnie możliwości orzeczenia o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii M. Z., A. C., M. K., A. K., E. D. i J. L., zastępowani przez adwokata, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1403/22, odrzucił skargę A. K., zaś wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1403/22, oddalił skargę pozostałych skarżących.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, odnosząc się do kwestii upływu 30 - letniego okresu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r., nr ZGT-8221-A-84/77, wskazał, że okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Zgodnie z ustaleniami, kwestionowana przez skarżących decyzja stała się w dniu 10 marca 1979 r. podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...]. Na tej podstawie można, w ocenie Sądu, bez wątpienia uznać, że do dnia 10 marca 1979 r. decyzja ta została doręczona bądź ogłoszona stronom i nie wniesiono od niej odwołania. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wpłynął do organu wojewódzkiego w dniu 20 lipca 2020 r., a zatem po ponad 40 latach od daty doręczenia bądź ogłoszenia podważanej w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) ww. decyzji z 11 lipca 1977 r.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że w przypadku, gdy od ogłoszenia albo doręczenia decyzji minęło 30 lat, co miało miejsce w tej sprawie, postępowanie należało umorzyć. Organ trafnie zastosował przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej i art. 158 § 3 k.p.a. Norma wprowadzona powyższym przepisem jest jednoznaczna, a umorzenie następuje z mocy prawa. Decyzja umarzająca ma jedynie znaczenie deklaratoryjne. Jednak, wbrew stanowisku Ministra, iż postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, to mimo to koniecznym jest wskazanie podstawy prawnej umorzenia, którą niewątpliwe jest art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi przesłankę umorzenia (upływ 30 lat). Oczywiście w drodze stosownego aktu administracyjnego. Powyższe uchybienie Ministra, w ocenie Sądu, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem postępowanie finalnie zostało umorzone co, w przedstawionym stanie faktycznym, było intencją ustawodawcy.

Sąd - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jako niezgodnej z art. 2 zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z 77 ust. 2 Konstytucji RP - stwierdził, że nie jest to kwestia wykładni, przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a chodzi w istocie o zgodność tej normy rangi ustawowej z Konstytucją. Kwestia ta jest przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją, z argumentacją zbliżoną do stanowiska strony skarżącej

Sąd podkreślił, iż w myśl art. 145a § 1 i 2 k.p.a. w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, strona skarżąca będzie mogła żądać wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Nadto, Sąd wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Ministra zawartym w odpowiedzi na skargę, ani organ ani Sąd nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów danego aktu prawnego, tutaj ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., z aktami prawnymi wyższego rzędu, w konsekwencji, w myśl art. 6 k.p.a., nie może odmówić ich zastosowania.

Od opisanego wyżej wyroku jeden z członków składu orzekającego złożył zdanie odrębne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli M. Z., A. C., M. K., A. K., E. D. i J. L. (dalej skarżący, skarżący kasacyjnie), zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii o uchyleniu decyzji Wojewody [...] i umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przyjęte przez ustawodawcę przepisy wyłączające możliwość merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia prowadzą do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad proporcjonalności i pewności prawa oraz prawa do sądu, podczas gdy sąd winien uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu wydania decyzji merytorycznej, kończącej przedmiotowe postępowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., zaś przepis ten pozostaje w sprzeczności z szeregiem norm wyrażonych w Konstytucji RP.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnieśli o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) ewentualnie, w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności powołanych przepisów z Konstytucją RP, o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie objętym zarzutem skarżących lub ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22 sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. z Konstytucją RP;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach określonych w art.174 p.p.s.a., czyli na naruszeniu przepisów prawa materialnego (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Tymczasem wskazany w powyższym zarzucie art. 145 § 1 pkt lit. a) p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego. Ponadto, na skutek powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a z art. 156 § 2, art. 158 § 3 i art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. (które to przepisy mają charakter materialnoprawny) oraz w dalszej kolejności z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należało przyjąć, że złożona skarga kasacyjna w istocie zawierała zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Minister Rozwoju i Technologii – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – decyzją z 10 czerwca 2022 r., nr DO.7.7613.43.2022.PJ, uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z 18 stycznia 2022 r., nr WS-III.7534.1.19.2020.AM, umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r., nr ZGT-8221-A-84/77, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz M. C., A. C., M. Z. i A. z G. z G. C. za wywłaszczoną opisaną na wstępie nieruchomość i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie nie są kwestionowane ustalenia organów administracji dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Naczelnika Miasta i Gminy Z. z 11 lipca 1977 r., nr ZGT-8221-A-84/77, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz M. C., A. C., M. Z. i A. z G. z G. C. za wywłaszczoną opisaną na wstępie nieruchomość po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Z ustaleń tych wynika, że decyzja z 11 lipca 1977 r. stała się w dniu 10 marca 1979 r. podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...]. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że do dnia 10 marca 1979 r. decyzja z 11 lipca 1977 r. została doręczona bądź ogłoszona stronom i nie wniesiono od niej odwołania. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na skutek żądania skarżących kasacyjnie z 15 lipca 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęto, że decyzja z 11 lipca 1977 r. weszła do obrotu prawnego najpóźniej w dniu 10 marca 1979 r., albowiem decyzja ta musiała znajdować się już w obrocie prawnym, skoro na jej podstawie dokonano wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr [...].

Z zestawienia daty wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej z datą złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r. wynika, że pomiędzy tymi zdarzeniami upłynęło ponad 40 lat. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. ustawy zmieniającej k.p.a., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku tego postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że umorzenie postępowania było zasadne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku wszczynającego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą bowiem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, umorzono postępowanie w rozpoznawanej sprawie.

Jak zaznaczono powyżej w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność regulacji prawnych wprowadzonych ustawą nowelizującą z przepisami Konstytucji RP. Należy zatem przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał stwierdził, że ustawodawca ma obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, przy jednoczesnym ustanowieniu odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca nie powinien bowiem z jednej strony stanowić o trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.

Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 158 § 3 k.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat.

Sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.

Każdy system prawa przewiduje bowiem ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.).

Także w prawie administracyjnym ustawodawca wprowadził szereg uregulowań mających na celu ograniczenie dochodzenia roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji, w czasie.

Wymienić tu przykładowo można:

- art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2024 r., poz. 1130), który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

- art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. zm.), zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

- art. 249 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 z późn. zm.), obowiązujący od 1 stycznia 2003 r., który stanowi, że organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji (...) (§ 1). Okoliczności te uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu (§ 2).

Ustawodawca w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych nawet wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym.

Art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1689 z późn. zm.) stanowi, że od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Podobnie przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.), obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., zgodnie z którym do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu (ust. 3). Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 11/18, orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma umocowanie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 u.g.n.r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99).

W tą linię orzeczniczą, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872). W wyrokach z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.

Z powyższych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I OPS 3/22, wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt P 44/10).

W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie znajdują uzasadnienia, stąd też nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wyraża zasadę proporcjonalności, która stanowi, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, z 29 września 2008 r., sygn. akt SK 52/05, z 28 września 2006 r., sygn. akt K 45/04). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych.

Zauważyć należy, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Podkreślić należy, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach takich jak, np.: z 15 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 57/23, z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 190/23.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszeń prawa przez Sąd I instancji, nie uznał za zasadne uwzględnienie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczącą się przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. akt K 2/22. Podkreślić bowiem trzeba, że w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strony będą mogły żądać wznowienia postępowania w sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.