Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1458/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8,  § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Go 431/19 w sprawie ze skargi D.P. i D.P1 na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 16 kwietnia 2019 r., nr IB-V.7721.17.2019.KTło w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 27 lutego 2020 r., II SA/Go 431/19 w wyniku rozpoznania skargi D.P. i D.P1. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z 16 kwietnia 2019 r. nr IB-V.7721.17.2019.KTło i utrzymaną nią w mocy decyzję Staroty [...]z 8 stycznia 2019 r. nr 14/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta . [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku . [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 7 listopada 2018 r. decyzją z 8 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] operatora sieci [...], obejmującą posadowienie wieży o wysokości H około 62 m n.p.t. z instalacją systemu antenowego oraz posadowienie urządzeń zasilająco-sterujących posadowionych u podstawy wieży, przyłącza elektroenergetycznego (WLZ) i ogrodzenia terenu wieży na działce nr ew. [...], obręb . [...], gmina [...].

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez D.P. i D.P1 Wojewoda Lubuski decyzją z 16 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania organ I instancji zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 p.b. nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Do projektu inwestor dołączył ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z 14 marca 2018 r. znak GP.6733.2.2018 o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którą przedstawiony projekt budowlany pozostaje zgodny. Spełnia on wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), a także jest kompletny. Zdaniem Wojewody Lubuskiego, analiza materiału dowodowego dowodzi, że nieprawidłowości, które stanowiły podstawę uchylenia poprzedniej decyzji Starosty [...] z 13 sierpnia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zostały wyeliminowane. Inwestor uzupełnił dokumentację projektową o kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko oraz o rysunki przedstawiające przebieg głównych wiązek promieniowania anten wraz z przekrojami pionowymi wzdłuż tych osi. Organ wskazał, że miejsca dostępne dla ludzkości w związku z promieniowaniem emitowanym przez stację bazową powinny zostać określone na podstawie możliwej i istniejącej zabudowy, przy czym z rysunków przedstawiających przekrój wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych projektowanej stacji bazowej telefonii wynika, iż w odległości maksymalnej 70 m dla anten sektorowych (3x AS21_1, 3xAS19_2, 3xAS25_2) od środka anteny rozsiewczej główna oś wiązki promieniowania będzie przebiegała w miejscach niedostępnych dla ludności. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne kończą się na poziomie 42,8 m n.p.t., a zatem poza miejscami dostępnymi dla ludności. Pozwala to uznać, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

D.P. i D.P1. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie konkretnej jednostki rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś.; art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: p.o.ś., a także art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm.) poprzez zbiorowe narażenie zdrowia i życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji w związku z tym, że obszar oddziaływania pól elekromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla maksymalnych tiltów, jak i pominięcie okoliczności, iż planowana inwestycja wprowadzi na trwałe uciążliwości poza terenem, co do którego inwestor posiada tytuł prawny; art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., poprzez nieustalenie przedmiotu sprawy z jednoczesnym uznaniem, iż bliżej niesprecyzowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 7, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 13 Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na niepodanie mocy ilości anten, niewskazanie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy na terenie z jednoczesnym udowodnieniem, że osie główne wiązek występują na wysokości niemożliwej do zabudowy, brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, a także nieustaleniu maksymalnych tiltów anten.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Staroty [...] nie odpowiadają prawu. Uzasadniając tę ocenę, Sąd I instancji wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny, czy projektowana inwestycja składająca się z wieży z 9 antenami sektorowymi i 7 antenami radioliniowymi zalicza się do przedsięwzięć, które mogą zawsze znacząco oddziaływać bądź mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niewystarczające. Sąd I instancji zauważył, że organ, dokonując analizy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, oparł się na ustaleniach zawartych w Kwalifikacji przedsięwzięcia i w konsekwencji uwzględnił parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie są zamontowane inne anteny sektorowe. Działanie to pozostaje wadliwe, albowiem, zdaniem Sądu I instancji, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą zawsze znacząco oddziaływać bądź mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, co oznacza, iż rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. W powyższym zakresie orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny (weryfikacji) danych zawartych w dokumentach przedłożonych przez inwestora, w tym Karty przedsięwzięcia. Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organy wadliwe oceniły również to, iż kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do możliwości zdalnego sterowania antenami i związaną z tym możliwością zmiany kierunku wiązki promieniowania. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować powinna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Sąd I instancji dodał, że nie powinno ulegać wątpliwości, iż kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Sąd zauważył, że skarżący w sprawie podnieśli, iż wokół planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkaniowe, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednakże analizy sposobu wykorzystania terenu, na który oddziałuje przedsięwzięcie. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że działka objęta inwestycją nie znajduje się na terenie, na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy w pobliżu planowanej inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, zagospodarowania terenu lub pozwolenia na budowę, czy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma to istotne znaczenie z uwagi na konieczność zachowania przepisów określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W ocenie Sądu, uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie pozwalają przyjąć, że organy dokonały prawidłowej oceny przedmiotowej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji stwierdził, że nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora, uznać trzeba, iż organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jak wskazał Sąd I instancji, organy powinny uwzględnić wskazania wynikające z wyroku dotyczące oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności powinny wyjaśnić kwestię ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, a także, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie (taka sytuacja mogłaby wchodzić w rachubę w przypadku zdalnego sterowania antenami, zmiany ustawienia przez inwestora lub będąca następstwem działania natury) lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, jak chociażby z inną stacją telefonii komórkowej, z jednoczesnym poczynieniem ustaleń dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludzi.

[...] Sp. z o.o., jako uczestnik postępowania, złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzje te nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do tego, by skargę oddalić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Lubuskiego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego i procesowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wnikliwie, a organy - wbrew przeciwnym twierdzeniom Sądu I instancji - poczyniły ustalenia odnośnie do wszystkich tych kwestii, które są rzeczywiście istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wnioskowanej przez uczestnika postępowania inwestycji może wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne uczestnika postępowania, lecz wyobrażenie Sądu o tymże zamierzeniu inwestycyjnym;

2) § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do inwestycji uczestnika postępowania, mimo braku ku temu podstaw, albowiem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. stanowi lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. - inaczej nie miałby on w zakresie "przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna" żadnej zawartości normatywnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 24 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionych podstawach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna Sądu I instancji trafnie została podważona w złożonej skardze kasacyjnej, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu, nie odznaczał się brakami stojącymi na przeszkodzie dokonaniu oceny, czy przyjęta kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] operatora sieci [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] w J. umożliwiała zatwierdzenie projektu budowlanego bez dysponowania przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jako że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu r.p.m.z.o.ś.

Nie stanowi przedmiotu sporu, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Poddając to zagadnienie swojemu rozważeniu, Sąd I instancji trafnie w zaskarżonym wyroku uznał, że przyjęcie w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, iż inwestycja nie podlega zaliczeniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że z uwagi na treść art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Formułując taki wniosek odnośnie do znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, Sąd I instancji nie zwrócił jednakże uwagi na to, że inwestor pozostawał w sprawie adresatem decyzji Wójta Gminy [...] z 31 stycznia 2018 r. nr 2/2017 umarzającej postępowanie wszczęte wnioskiem w ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego na działce nr ew. [...] w J. przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Takie rozstrzygnięcie wynikało z przesądzenia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w r.p.m.z.o.ś. i w sytuacji, gdy decyzja ta miała charakter ostateczny, organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc nią związany, nie mógł kwestii w niej ujętej, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym, oceniać odmiennie (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2018 r., II OSK 3522/18).

Niezależnie od powyższego, zasadnie uczestnik postępowania w zamieszczonych w skardze kasacyjnej zarzutach podniósł, że na potrzeby kontroli tego, czy jako inwestor powinien uzyskać w sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład zaprojektowanej stacji bazowej. Ten pogląd interpretacyjny należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, co mając na uwadze postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 §1 , art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś., czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.

Wobec tego, że ustalenia Sądu I instancji dotyczące oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody Lubuskiego ograniczały się do przeprowadzenia jej weryfikacji wyłącznie z punktu widzenia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., nie obejmując pozostałych kwestii prawnych, które warunkują zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż konieczne w tych warunkach jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując, że przyczyny, które stoją za uchyleniem zaskarżonego wyroku sprzeciwiają się, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.