Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1009/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i ust 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lutego 2024 r. nr 287/OPO/2024 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 6 lutego 2024r. nr 287/OPO/2024, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.S. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (Starosta) z [...]października 2023 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego przeniesienia dwóch używanych blaszaków i postawienia ich na ziemi na działkach ew. nr [...], [...], [...]obr. [...], gm. [...].

Wojewoda wskazał, że w świetle art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę oraz powołał się na zasady określone w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 28 ust. 1 Prawo budowlane, od którego wyjątki wymieniają art. 29-31 tej ustawy. Natomiast przesłanki zgłoszenia sprzeciwu wymienia art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego.

Zaznaczył, że Starosta [...] wniósł sprzeciw przyjmując, że inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda stwierdził jednak, że zgłoszenie musi być kompletne. Dlatego 14 grudnia 2023 r. wezwał zgłaszającą do uzupełnienia dokumentacji poprzez: podanie prawidłowej podstawy prawnej, zgodnie z katalogiem w art. 29 i 30 ustawy; podanie zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawo budowlane zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. W odpowiedzi strona wskazała, że obiekty są trwale połączone z gruntem nie ma więc zastosowania art. 3 ust 5 Prawa budowlanego dotyczący obiektów tymczasowych i wniosła zarzuty do postępowania Starosty. W piśmie z 7 stycznia 2024 r. dodała, że nie wskazała prawidłowej podstawy prawnej, zgodnie z katalogiem obiektów i robót określonych w art. 29 i 30, nie podała zakresu i sposobu wykonywania robót, jak i terminu ich rozpoczęcia.

Organ stwierdził, że w świetle art. 30 ust. 2 Prawo budowlane inwestor ma obowiązek złożyć dokumenty niezbędne do oceny prawidłowości inwestycji, których skarżąca nie złożyła.

Zarzuty odwołania uznał za nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazał, że zgodnie z art. 15 kpa - zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Kontrola instancyjna obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i dokonaną ocenę stanu faktycznego.

Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawo budowlane, po upływie 21 dni od doręczenia zgłoszenia, organ traci kompetencję do wniesienia sprzeciwu. Odwołanie od takiej decyzji nie przedłuża terminu do wniesienia sprzeciwu w razie ponownego rozpoznania sprawy. Z tych względów organ II instancji musi ograniczyć się do utrzymania decyzji w mocy lub jej uchylenia i umorzenia postępowania, jeżeli decyzja organu I instancji była wadliwa. Z tej przyczyny należało utrzymać w mocy decyzję Starosty.

Wojewoda zaznaczył, że wskazanie przez Starostę innej podstawy prawnej nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Powołał wyrok NSA z 18 marca 2015 r. II OSK 1940/13, w którym wskazano, że zmiana podstawy prawnej sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji może wskazać inny przepis stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a przedmiot sprawy i skutek pozostaje ten sam

Organ dodał, że utrzymanie decyzji w mocy oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego elementu - rozstrzygnięcia. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu. Jeżeli organ odwoławczy utrzymuje zatem w mocy decyzję organu I instancji, to utrzymuje w mocy jej rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M.S. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego i przedwczesnego uznania, że blaszaki nie będą trwale połączone z gruntem.

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie, że Starosta nie wezwał do złożenia wyjaśnień w kwestii posadowienia, nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony, ani oględzin. Wojewoda pominął okoliczność, że uzasadnienie decyzji Starosty nie wskazuje dowodów, w oparciu o które została wydana. W istocie Wojewoda nie mógł dokonać żadnych ustaleń w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę, bo postępowania dowodowego nie było.

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak spójności w uzasadnieniu decyzji Wojewody co do kompetencji w rozpoznaniu odwołania od sprzeciwu i brak należytego uzasadnienia utrzymania w mocy decyzji.

W uzasadnieniu strona podniosła, że zgłoszenie dotyczyło przeniesienia z innego miejsca dwóch używanych — blaszaków postawionych na ziemi bez trwałej wylewki, co spowodowało, że Starosta odstąpił od wyjaśniania szczegółów posadowienia obiektów i zgłosił sprzeciw uznając, że są to tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem. Niemniej nie zobowiązał do wskazania sposobu ich posadowienia. Nie nałożył obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.

Także po otrzymaniu odwołania, w którym strona wskazała, że blaszaki już zostały przeniesione i są trwale związane z gruntem, Starosta nie przeprowadził wizji lokalnej, aby zweryfikować zasadność decyzji pod kątem jej uchylenia w trybie art. 154 kpa., lecz przekazał odwołanie Wojewodzie. Tymczasem blaszaki są posadowione na gruncie tak, że dolna część jest w kilku miejscach przyspawana do metalowych prętów zagłębionych na 40-50 cm w gruncie, a każdy pręt zalany cementem. Są zatem trwale związane z gruntem.

Strona powołała wyrok NSA z 17.01.2020r., II OSK 536/18, w którym wskazano, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce.

Z jednej strony Wojewoda powołał art. 77 § 1 i 80 k.p.a. obligujące do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wezwał do uzupełnienia dokumentacji, ale z drugiej strony co do zarzutów odwołania wskazał, że nie mają one wpływu rozstrzygnięcie, nie podając motywów, co może sugerować brak kompetencji do dokonywania ustaleń własnych w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca – powołując się na orzecznictwo – stwierdziła, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie spełnia wymogów stawianym organom administracji i pozostaje dla niej niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.- dalej p.p.s.a.), obejmują kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaznaczyć na wstępie trzeba, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter terminu prawa materialnego. Nie może być zatem przedłużany ani skracany. Organ odwoławczy nie może wiec zastosować art. 138 § 2 k.p.a., to jest uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Nie może też, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła. W konsekwencji – jak zasadnie wskazał Wojewoda - po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż pomimo wadliwości zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez organ I instancji wydanie decyzji o sprzeciwie było zasadne. W zgłoszeniu skarżąca wskazała bowiem, że oba obiekty będą posadowione na ziemi, bez trwałej wylewki, co nie oznaczało- jak przyjął Starosta - że nie będą trwale związane z gruntem. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko - na które również powołała się skarżąca - że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia, czy obiekt posiada fundamenty, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczenie.

Niesłusznie zatem Starosta odstąpił od zastosowania art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego i nie wezwał do sprecyzowania zgłoszenia nie tylko o dane, które wymienił w uzasadnieniu decyzji (jednostki ewidencyjne i obręby działek w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i w zgłoszeniu). W konsekwencji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu.

W powyższym kontekście nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność podniesiona w odwołaniu, że dolna część obiektów jest w kilku miejscach przyspawana do metalowych prętów zagłębionych na 40-50 cm w gruncie, a każdy pręt zalany cementem. Natomiast fakt zrealizowania inwestycji mógł stanowić samodzielną podstawę utrzymania w mocy sprzeciwu, skoro stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (zdanie ostatnie) do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (21 dni). Zgodnie zaś z 30 ust. 6 pkt 4 organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

Niemniej Wojewoda, jako organ zobowiązany do rozpoznania sprawy ponownie w jej całokształcie, w dniu 14 grudnia 2023 r. wezwał skarżącą do: podania podstawy prawnej odpowiedniej do treści zgłoszenia, zgodnie z katalogiem wymienionym w art. 29 i 30 Prawo budowlane; wskazania danych - rodzaju, zakresu, miejsca i sposobu wykonywania robót budowlanych, terminu ich rozpoczęcia, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawo budowlane. Powyższego wezwania skarżąca jednak nie wykonała. Odpowiedź udzieloną w piśmie z 11 stycznia 2024 r. ograniczyła do wskazania, że obiekty są trwale połączone z gruntem, a więc nie ma zastosowania art. 3 ust 5 Prawa budowlanego i zgłosiła zarzuty odnośnie prowadzenia postępowania przez organ I instancji.

W świetle art. 30 ust. 5c Prawo budowlane brak uzupełnienia dokumentów również stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Sąd nie dopatrzył się przy tym takiego naruszenia przepisów prawa procesowego wymienionych w skardze, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił