Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 162/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25, art. 26 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 191 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Radomia o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Radomiem a Powiatem Tomaszowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego P. G. w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Powiat Tomaszowski jako właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Miasto Radom, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Radomia, pismem

z dnia 16 listopada 2022 r. wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Miastem Radomiem a Powiatem Tomaszowskim w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego P. G. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że małoletni w 2015 r. po raz pierwszy został umieszczony w pieczy zastępczej na terenie powiatu tomaszowskiego. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej dziecko zamieszkiwało w miejscowości P. w Powiecie Tomaszowskim. Następnie, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 10 marca 2017 r., małoletni został przysposobiony. Dziecko przyjęło nazwisko rodziców przysposabiających – M. Na wniosek rodziców przysposabiających małoletni od dnia 15 czerwca 2020 r. przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii "[...]" w Radomiu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Zamościu z dnia 15 września 2021 r. został rozwiązany stosunek przysposobienia dziecka. Małoletni powrócił do nazwiska noszonego przed orzeczeniem przysposobienia. Po rozwiązaniu przysposobienia dziecko nie wróciło do rodziny biologicznej. Od dnia 17 grudnia 2021 r. przebywa w placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w Radomiu.

Miasto Radom dwukrotnie wystąpiło do Powiatu Tomaszowskiego o zawarcie porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka do instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz ustalenia warunków i wysokości wydatków na jego opiekę i wychowanie. Powiat Tomaszowski, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tomaszowie Lubelskim, odmówił podpisania porozumienia wskazując,

iż w tej sprawie właściwy miejscowo jest powiat zamojski. Powyższe stanowisko argumentowano tym, że wobec rozwiązania przysposobienia powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej jest powiat zamieszkiwania dziecka podczas trwania przysposobienia. Miasto Radom nie uznaje powyższej argumentacji, stojąc na stanowisku, że to Powiat Tomaszowski jest właściwy do ponoszenia przedmiotowych kosztów, gdyż skutkiem rozwiązania przysposobienia jest powrót do stanu prawnego istniejącego przed orzeczeniem przysposobienia.

Miasto Radom, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Radomia, powołało się na treść art. 191 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny

i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447; powoływana dalej jako "u.w.r."), wskazując, iż zasadą jest ponoszenie kosztów umieszczenia w pieczy zastępczej przez powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy. Do przypadku ponownego umieszczenia w pieczy i właściwości powiatu zobowiązanego wówczas do pokrywania kosztów ustawa odnosi się w art. 191 ust. 4, ale wiąże powyższe z uprzednim powrotem dziecka do rodziny. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OW 276/19, wskazano, że przez powrót małoletniego do rodziny należy rozumieć powrót do rodziny biologicznej dziecka, jego naturalnego środowiska rodzinnego i jedynie w takim przypadku miałaby zastosowanie powyższa regulacja.

Mając na względzie powyższe wnioskodawca uznał, że organem właściwym do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniego jest Powiat Tomaszowski, jako powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zgodnie z art. 191 ust. 1 u.w.r.

W odpowiedzi na wniosek Powiat Tomaszowski, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, wskazał, że w jego ocenie fakt przysposobienia dziecka powoduje, że małoletni z momentem przysposobienia nabył wszelkie prawa i obowiązki dziecka biologicznego. Wobec powyższego należy uznać, że jego następcze umieszczenie w pieczy zastępczej jest pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej. Podkreślono, że w momencie przysposobienia dziecku zmieniono nazwisko i wydano nowy akt urodzenia. Dlatego Powiat Tarnowski stoi na stanowisku, że powiatem właściwym – zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 2 u.w.r. jest powiat miejsca zamieszkania dziecka w momencie trwania przysposobienia.

Powiat Tarnowski wskazał na wątpliwości jakie budzi zwrot dotyczący miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W przypadku małoletniego mamy do czynienia z jego przysposobieniem, czyli nabyciem pewnych praw i obowiązków takich jakie posiadałoby dziecko biologiczne małżonków przysposabiających. Powołano się na art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 poz. 1359; powoływanej dalej jako "k.r.o."), zgodnie z którym przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek, jak między rodzicami a dziećmi. Przysposobiony nabywa prawa i obowiązki wynikające z pokrewieństwa w stosunku do krewnych przysposabiającego.

Podkreślono, że z uwagi na niejasne przepisy ustawy o wspieraniu rodziny

i systemie pieczy zastępczej w tym przypadku, należy dokonywać ich interpretacji

w ramach całego systemu prawnego i poszukiwać analogii w celu odnalezienia prawidłowego sposobu działania. Wskazano, iż zgodnie z art. 121 § 3 k.r.o.,

w przypadku powstania przysposobienia ustają prawa i obowiązki przysposobionego wynikające z dotychczasowego pokrewieństwa. Uznano, iż taki stan rozciąga się również na inne sfery związane z funkcjonowaniem dziecka, w tym na właściwość miejscową powiatu. W ocenie Powiatu Tomaszowskiego, reprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tomaszowie Lubelskim,

w momencie przysposobienia i zamieszkania przez dziecko w innym powiecie, to ten powiat staje się właściwy miejscowo.

Wskazano, iż od momentu przysposobienia dziecka w żadnym z toczących się postępowań nie był właściwy Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lubelskim, a także, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Tomaszowie Lubelskim nie uczestniczyło

i nie było powiadomione o toczącym się postępowaniu przed sądem opiekuńczym

w Radomiu w przedmiocie umieszczenia małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. 2011 r., poz. 1720) dziecko do placówki opiekuńczo-wychowawczej kieruje powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Wobec powyższego w przypadku uznania za prawidłową właściwość miejscową Powiatu Tomaszowskiego to już na etapie kierowania do placówki Powiat Tomaszowski powinien być właściwy i zostać powiadomiony przez sąd opiekuńczy o konieczności wykonania przedmiotowego postanowienia. W tym przypadku Sąd Rejonowy w Radomiu nie powiadomił Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tomaszowie Lubelskim o konieczności wykonania postanowienia, wobec tego nie brał pod uwagę Powiatu Tomaszowskiego jako powiatu właściwego miejscowo.

Podniesiono, że z uwagi na fakt, iż rodzina adopcyjna zamieszkiwała na terenie powiatu zamojskiego to powiat zamojski jest właściwy do ponoszenia odpłatności, w związku z czym konieczne jest zwrócenie się z formalnym zapytaniem do powiatu zamojskiego o zajęcie swojego stanowiska. Dopiero po ewentualnej odmowie uznania swojej właściwości przez powiat zamojski, możliwe jest rozpoczęcie procedury dotyczącej ustalenia powiatu właściwego do zawarcia porozumienia.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Powiatu Tomaszowskiego, niniejszy spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty przez wspólny dla powiatu tomaszowskiego i zamojskiego organ wyższego stopnia, tj. zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Miastem Radomiem a Powiatem Tomaszowskim, albowiem oba podmioty uznają się za niewłaściwe do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę

i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 u.w.r. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie

z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. Natomiast w przypadku, jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Ponadto ust. 4 tego przepisu stanowi, że w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej.

Wyrażone w powyższym przepisie pojęcie "miejsca zamieszkania" nie zostało zdefiniowane przez ustawę o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W związku z powyższym należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360). Zgodnie z art. 26 powyższej ustawy, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że małoletni przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej zamieszkiwał na terenie Powiatu Tomaszowskiego. Tam też, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego

w Tomaszowie Lubelskim z dnia 20 listopada 2015 r., został po raz pierwszy umieszczony w pieczy zastępczej. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 10 marca 2017 r. został przysposobiony i zamieszkiwał z rodziną przysposabiającą na terenie powiatu zamojskiego, przyjmując nazwisko rodziny przysposabiającej. Następnie wyrokiem Sądu Rejonowego w Zamościu z dnia 15 września 2021 r. rozwiązano przysposobienie. Dziecko powróciło do nazwiska noszonego przed orzeczeniem przysposobienia. Po rozwiązaniu przysposobienia małoletni nie wrócił do rodziny biologicznej. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 9 grudnia 2021 r. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej – placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "[...]" w Radomiu.

Stanowisko wyrażone przez Powiat Tomaszowski, reprezentowany przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Tomaszowie Lubelskim, należało uznać za nietrafne. Przedstawione przez powyższy podmiot rozważania dotyczące kwestii przysposobienia były co do zasady właściwe, jednakże nie uwzględniono w nich skutków jakie powoduje rozwiązanie przysposobienia, co

w niniejszej sprawie nastąpiło na mocy orzeczenia Sądu Rejonowego w Zamościu

z dnia 15 września 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 126 k.r.o. z chwilą rozwiązania przysposobienia ustają jego skutki. Tym samym stan prawny powstały w wyniku przysposobienia przestaje istnieć, a powraca stan prawny sprzed orzeczenia

o przysposobieniu. Rozwiązanie przysposobienia jest orzeczeniem konstytutywnym wywołującym skutek ex nunc, a tym samym stan prawny powstały po jego zaistnieniu stwarza sytuację powrotu do stanu istniejącego przed jego powstaniem. Na skutek rozwiązania przysposobienia przysposobiony traci pozycję dziecka przysposabiającego, a ten ostatni status jego ojca lub matki, a więc każdy z nich traci stan cywilny, jaki nabył na skutek przysposobienia. Przysposobiony zachowuje natomiast swój naturalny stan cywilny, którego na skutek przysposobienia nie utracił (Postanowienie NSA z 29.04.2020 r., I OW 276/19).

Mając na względzie powyższe rozważania, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało zatem przyjąć, że – w rozumieniu art. 191 ust. 1 u.w.r. – miejscem zamieszkania małoletniego jest jego miejsce zamieszkania przed przysposobieniem, tj. miejscowość P. znajdująca się na terenie Powiatu Tomaszowskiego. Wobec powyższego zobowiązany do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego P. G. umieszczonego w pieczy zastępczej jest Powiat Tomaszowski.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.