Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1095/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 4 i ust 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w B. na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 października 2021 r. nr 1667/2021 w przedmiocie zmian w ewidencji zabytków m.st. Warszawy I. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 1 października 2021 r. nr 1667/2021, w zakresie dotyczącym ujęcia w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy obiektów nieruchomych wymienionych pod pozycją 1 i 2 części A załącznika do zarządzenia w postaci trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku rozdzielni i budynku warsztatowo-magazynowego, położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy; II. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz R. sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 29 grudnia 2021 r. R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka, "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 1667/2021 z 1 października 2021 r. (dalej także: "Zarządzenie") o włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w części A załącznika do Zarządzenia w postaci:

- trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku rozdzielni znajdującej się przy ul. [...]w [...] (nr ID [...]);

- trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku warsztatowo-magazynowego przy ul. [...] w [...] (nr ID [...]) (dalej także: "Obiekty").

W przedmiotowym piśmie wskazano, że na wypadek uznania przez Sąd, iż umieszczenie opisanych wyżej Obiektów stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") skarga składana jest na czynność Prezydenta m.st. Warszawy nr 1667/2021 z 1 października 2021 r. polegającą na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków ww. Obiektów.

Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności w całości zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 1667/2021 z 1 października 2021 r. w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy z kart adresowych zabytków nieruchomych wymienionych w Części A w postaci:

- trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku rozdzielni znajdującej się przy ul. [...]w [...] (nr ID [...]);

- trafostacji - zespołu podstacji elektrycznej - budynku warsztatowo magazynowego przy ul. [...]w [...] (nr ID [...]);

ewentualnie

2) uchylenie w całości ww. Zarządzenia w części dotyczącej włączenia do gminnej ewidencji zabytków wskazanych wyżej Obiektów;

3) zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy Warszawy na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania;

4) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodów z załączonych dokumentów, jak też dokumentów znajdujących się w posiadaniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Mazowiecki WKZ"), w szczególności ekspertyzy sporządzonej przez dr inż. J. D. w 2011 bądź 2012 r., jako że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu Zarządzeniu (względnie czynności) skarżąca zarzuca:

A) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 6, 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez ich niezastosowanie oraz brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem;

2) art. 7, w zw. z art. 75 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie polegało na nieustaleniu przez Prezydenta m.st. Warszawy jakichkolwiek faktycznych okoliczności sprawy, zaniechaniu przeprowadzenia dowodów oceniających aktualny stan techniczny budynku i uzasadniających wpisanie Obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków (dalej: GEZ)

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

4) art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu i włączenie przez Prezydenta m.st. Warszawy do GEZ Obiektów pomimo treści ostatecznej decyzji Mazowieckiego WKZ z 13 marca 2012 r., nr 216/2012, w której stwierdzone zostało jednoznacznie, iż Obiekty nie stanowią zabytków, nie posiadają walorów o charakterze naukowym, historycznym ani też artystycznym, które przemawiałyby za zasadnością objęcia ich ochroną;

B) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") poprzez ujęcie obiektów położonych przy ul. [...]w [...]w GEZ;

2) naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 2 u.o.z., poprzez przyjęcie, że Obiekty spełniają kryteria określone w tych przepisach, w sytuacji, gdy powyższe jest niezgodne z okolicznościami faktycznymi sprawy, wydanymi w sprawie opiniami jak też decyzją Mazowieckiego WKZ z dnia 13 marca 2012 r., nr 216/2012;

3) naruszenie § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków Obiektów w oparciu o porozumienie (opinię) Mazowieckiego WKZ, które wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów;

4) naruszenie § 13, 14 ust. 1 rozporządzenia przez uznanie, że Obiekty stanowią zabytek, a co za tym idzie konieczne jest założenie dla nich dla nich karty ewidencyjnej w sytuacji, gdy dane zawarte w kartach ewidencyjnych nie uzasadniają w żadnym stopniu objęcia Obiektów formą ochrony konserwatorskiej;

5) naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 - "Konstytucja RP") w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., polegające na:

✓ nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżącej, wyrażającą się w konstytucyjnym zakazie naruszania przez organy administracyjne istoty prawa własności oraz zakazie wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania, poprzez włączenie Obiektów do gminnej ewidencji zabytków, który to środek prowadzi do faktycznego uniemożliwienia realizacji prac budowlanych na działce stanowiącej własność Spółki, co skutkuje powstaniem wymiernej szkody,

✓ ograniczeniu prawa własności Spółki bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż Obiekty posiadają wartości zabytkową, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wiadomość o włączeniu Obiektów do GEZ Spółka powzięła dopiero z decyzji Mazowieckiego WKZ z 5 października 2021 r. (znak: WZW.5142.2089.2020.AKO) wydanej w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W związku z powyższym, pismem z 18 października 2021 r. Spółka wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowych Obiektów z GEZ. W odpowiedzi na wystosowane wezwanie, pismem z 23 listopada 2021 r., Prezydent m.st. Warszawy oświadczył, że ujęcie w GEZ wskazanych Obiektów odbyło się zgodnie z obowiązującymi procedurami i było zasadne od strony merytorycznej, stąd też nie ma podstaw dla uwzględnienia wystosowanego żądania.

Skarżąca wskazuje, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...]znajduje się budynek trafostacji z 1929 r., jednak tylko fasada frontowa tego budynku podlega ochronie. Została wpisana do rejestru zabytków pod numerem A-[...]decyzją z [...]marca 2012 r. Kwestia zakresu wymaganej ochrony była szczegółowo rozpatrywana w toczącym się wówczas postępowaniu i została ostateczną decyzją organu przesądzona. W toku postępowania ustalono wówczas, że stan techniczny budynku rozdzielni, budynku warsztatowo-magazynowego oraz bunkra zlokalizowanego na terenie trafostacji są na tyle złe, że zachodzą w ich przypadku przesłanki przemawiające za skreśleniem ww. obiektów z rejestru zabytków. Stwierdzono, że ww. zabudowania nie są obiektami o wysokich wartościach historycznych, naukowych bądź artystycznych.

Skarżąca podnosi ponadto, że fakt braku sformalizowania reguł postępowania więżącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że czynność ta może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać z uprzedniego stwierdzenia przez organ administracji, że ujmowany w ewidencji obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt. 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji.

W skardze przypomniano, że w świetle § 18 ust. 2 rozporządzenia, organ włącza kartę adresową zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. Natomiast przepis art. 110 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzje, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zdaniem skarżącej, skoro w decyzji nr 216/2012 z 13 marca 2012 r. Mazowiecki WKZ orzekł, że do rejestru zabytków należy wpisać jedynie elewację frontową budynku rozdzielni i budynku warsztatowo-magazynowego, zaś sam budynek rozdzielni elektrycznej oraz budynek warsztatowo-magazynowy ze względu na stopień ich zniszczenia nie posiadają już waloru zabytkowego, to jest związany takim ustaleniem. W konsekwencji, treść pisma Mazowieckiego WKZ z 18 marca 2021 r. (WRD.5133.8.2021.MD) stanowi przejaw rażącego naruszenia obowiązujących przepisów. Skoro organ orzekł, iż wskazane zabudowania nie stanowią zabytku, nie ma podstaw do objęcia ich ochroną, jest związany przedmiotowym rozstrzygnięciem.

Niedopuszczalne jest zdaniem skarżącej postępowanie, w którym Spółka została pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy uzyskała uprzednio stanowisko, zgodnie z którym, jedynie elewacja budynków podlega ochronie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie.

Wyjaśnił, że zarzuty skargi naruszenia reguł wynikających z k.p.a. nie są zasadne, gdyż (jak przyznaje sama skarżąca) w ramach prowadzenia gminnej ewidencji zabytków przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Niezależnie od tego organ wskazał, że rozpoznanie wartości zabytkowych ww. obiektów nastąpiło w sposób należyty, a wyniki rozpoznania zostały utrwalone w treści kart adresowych zabytku.

Zauważył również, że zarzut naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. nie powinien być kierowany wobec Prezydenta m.st. Warszawy, lecz wobec Mazowieckiego WKZ. Niemniej jednak uzgodnienie przez organ konserwatorski włączenia ww. obiektów do GEZ nie stanowi naruszenia art. 110 § 1 k.p.a., dlatego że uzgodnienie to nie narusza rozstrzygnięcia w zakresie wpisania do rejestru zabytków elewacji frontowych tych obiektów, co nastąpiło prawomocną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...].

Według organu, art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z. nie został naruszony, albowiem włączenia do GEZ dokonał właściwy organ, a nadto włączenie nastąpiło w porozumieniu z organem konserwatorskim, który wyraził akceptujące stanowisko w piśmie z 18 marca 2021 r.

Także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i 22 ust. 1 nie jest zasadny, bowiem ww. Obiekty mają rozpoznane wartości zabytkowe:

- historyczne polegające na tym, że jest to obiekt powstały w 1929 r. (miniona epoka), który nie uległ zniszczeniu podczas II wojny światowej, pełniąc swoją funkcję jako element podstacji elektrycznej do lat 90-tych XX w.; była to jedna z trzech podstacji transformatorowych w [...], formalnie nawiązujących do stylu narodowego;

- artystyczne polegające na zachowanym detalu architektonicznym i nawiązywaniu do stylu narodowego z okresu dwudziestolecia międzywojennego,

- naukowe jako przykład infrastruktury technicznej okresu dwudziestolecia międzywojennego - inwestycji miejskiej.

Są to walory dostateczne do ujęcia obiektów ochroną w formie gminnej ewidencji zabytków, choć nie zostały uznane za dostateczne, aby je w całości wpisać do rejestru zabytków. Walory te potwierdza pozytywna opinia Mazowieckiego WKZ poprzedzająca ujęcie w GEZ.

Organ za niezasadny uznał ponadto zarzut naruszenia § 18 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 110 § 1 k.p.a., wskazując, że ujęcie zostało poprzedzone porozumieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego stanowisko nie naruszało art. 110 § 1 k.p.a. z powodów wyżej wymienionych. Organ konserwatorski nie zmienił rozstrzygnięcia odnośnie do przedmiotu wpisu do rejestru zabytków.

Zarzut naruszenia § 13 i 14 ww. rozporządzenia jest niezasadny, choćby z tego powodu, że przepisy te nie dotyczą w ogóle prowadzenia GEZ.

W ocenie Prezydenta m.st. Warszawy nie jest też zasadny zarzut naruszenia Konstytucji oraz prawa międzynarodowego więżącego Rzeczpospolitą Polską, gdyż zaskarżony akt/czynność nie narusza istoty prawa własności. Nie wyklucza podejmowania przez właściciela czynności z zakresu wykonywania prawa własności, poddając je tylko kontroli pod względem zachowania interesu społecznego i konstytucyjnej wartości, jakim jest ochrona dziedzictwa.

Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą Spółki zostało zawieszone przez tutejszy Sąd do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (zob. postanowienie NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17). Przedmiotowe pytanie prawne zostało rozpoznane przez TK w dniu 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), co też skutkowało podjęciem niniejszego postępowania i nadaniem sprawie dalszego biegu.

Wskazanym wyrokiem TK orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz.U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 4 lipca 2023 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika organu datowane na dzień 30 czerwca 2023 r., w którym wskazano, że w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy wyrok TK z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 nie obliguje do stwierdzenia, że zaskarżone Zarządzenie zostało wydane niezgodnie z prawem. Na tę okoliczność do pisma załączona została opinia prawna autorstwa prof. dr hab. H.I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga - w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków - okazała się zasadna.

Przed przystąpieniem do uzasadnienia tej oceny Sąd zobowiązany jest zauważyć, że przedmiot zaskarżenia i kontroli Sądu stanowi w niniejszej sprawie Zarządzenie nr 1667/2021 z dnia 1 października 2021 r. o zmianie gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie, w jakim do GEZ włączone zostały karty adresowe obiektów należących do skarżącej Spółki, a wymienionych w części A załącznika do Zarządzenia w postaci:

- zespołu podstacji elektrycznej - budynku rozdzielni znajdującej się przy ul. [...]w [...] (nr ID [...]);

- zespołu podstacji elektrycznej - budynku warsztatowo-magazynowego przy ul. [...]w [...] (nr ID [...]).

Akt ten należy do tych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – tj.: do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej); i podlega jako taki kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12). Skarga na ten akt mogła być skutecznie (pod względem formalnym) wniesiona nawet bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem zaskarżone Zarządzenie zostało wydane już po nowelizacji przepisów p.p.s.a. i u.s.g. wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Przechodząc do oceny Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy w zaskarżonej części, należy przede wszystkim podkreślić, że podjęte ono zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawę ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.; obiekt ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków na podstawie ustaleń przedstawicieli wskazanych w tym przepisie organów, w tym Mazowieckiego WKZ (pismo z dnia 18 marca 2021 r. znak: WRD.5133.8.2021.MD).

W skardze, w kontekście przywołanej regulacji prawnej, podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z Konstytucją RP (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-4).

Wątpliwości w tym zakresie (i z przyczyn w istocie tożsamych) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.)." NSA wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji".

Przywołane zastrzeżenia NSA zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: "art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

W ten sposób TK zgodził się z NSA co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." I dalej TK wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.s.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn TK uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. jest niegodny z Konstytucją RP.

Przy czym wyrok TK wskazuje na pominięcie/zaniechanie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej/niewystarczającej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Zatem, choć wskazanym wyrokiem TK nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału co do jego "braków".

Uwzględniając wyrok TK, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał zaniechanie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowych w sprawie Obiektów w GEZ m.st. Warszawy. Wskazane zaniechanie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy w zaskarżonej części. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła czynnego udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.

Te też kwestie zostały podniesione także w rozpoznawanej skardze, a Sąd uznaje zarzuty skarżącej w tym zakresie za zasadne; zgadza się ze skarżącą, że w wyniku zastosowanej procedury – wadliwej, bo sprzecznej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku Trybunału – właściciel Obiektów przy ul. [...] w [...]nie tylko nie był prawidłowo powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego Zarządzenia, ale też i później nie mógł poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu – w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.

Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowe Obiekty posiadają wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie ich w GEZ m.st. Warszawy.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność Zarządzenia Prezydenta m.st Warszawy w zaskarżonej części – ujęcia w gminnej ewidencji zabytków obiektów wymienionych w pozycjach 1 i 2 części A załącznika do ww. Zarządzenia, tj. Obiektów przy ul. [...] w [...], za niezgodne z prawem. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. i u.s.g. uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego Zarządzenia. Przy czym Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz poniesionej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).