Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 525/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3a, ust. 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 stycznia 2024 r. nr LIV/470/2024 w przedmiocie wymogów uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu nieczystości ciekłych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm., dalej: u.s.g.) skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LIV/470/2024 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Mierzęcice, w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 z późn. zm., dalej: u.u.c.p.g.), w związku z § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 lutego 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2023 r., poz. 322, dalej: rozporządzenie).

Na wstępie uzasadnienia podał, że ww. Uchwała została doręczona Skarżącemu w dniu 25 stycznia 2024 r. oraz została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 26 stycznia 2024 r. pod poz. 714.

W ocenie Wojewody przedmiotowa Uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż Rada Gminy nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, tj. nie określiła zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczeniem usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, które to uchybienie należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. w związku z § 1 pkt 2 Rozporządzenia, skutkujące jej nieważnością w całości.

Wojewoda przywołał podstawę normatywną ww. Uchwały. Następnie wskazał, iż w § 1 pkt 2 lit. a Uchwały Rada określiła, iż w zakresie zabiegów sanitarnych i porządkowych: "przedsiębiorca powinien posiadać środki techniczne umożliwiające usuwanie zanieczyszczeń w miejscu poboru nieczystości oraz na trasie przejazdu pojazdów asenizacyjnych, a w przypadku ich braku należy zawrzeć w tym zakresie umowę na świadczenie usług ze specjalistyczną firmą".

W ocenie Skarżącego, przez określenie wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych, o których mowa w § 1 pkt 2 Rozporządzenia należy rozumieć obowiązek określenia czynności mających na celu m.in. zneutralizowanie, usunięcie nieczystości ciekłych, w celu zapewnienia porządku i stanu sanitarnego pojazdów asenizacyjnych itd. Określenie obowiązku przedsiębiorcy dotyczącego posiadania środków technicznych umożliwiających usuwanie zanieczyszczeń w miejscu poboru nieczystości oraz na trasie przejazdu pojazdów asenizacyjnych (a w przypadku ich braku zawarcia w tym zakresie umowy na świadczenie usług ze specjalistyczną firmą) - nie stanowi natomiast określenia ww. wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczeniem usług. Wojewoda podkreślił, iż Rada była obowiązana określić wymagania - a nie środki techniczne umożliwiające usuwanie zanieczyszczeń - jakie powinien spełniać przedsiębiorca, dotyczące zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych z świadczeniem ww. usług (przy jednoczesnym uwzględnieniu wytycznych, że wymagania te mają być określone w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących ww. usługi oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Uchybienia te należało zdaniem Wojewody zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, co czyniło uzasadnionym stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przyjęta Uchwała wypełnia delegację art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. w związku z Rozporządzeniem. W ocenie organu w § 1 pkt 2 lit. a Uchwały wskazano zarówno zabiegi sanitarne jak i porządkowe. Organ zwrócił uwagę, że porządek powinien być wynikiem realizacji zabiegów porządkowych i sanitarnych, zgodnie z ustalonymi przez organ stanowiący wymogami. Powyższa regulacja określa wymóg posiadania przez przedsiębiorcę środków technicznych umożliwiających usuwanie zanieczyszczeń, które bezpośrednio odnoszą się do zabiegów sanitarnych i porządkowych, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. Organ zwrócił uwagę, że czynnością, o której mówi Wojewoda, jest usuwanie zanieczyszczeń w miejscu poboru nieczystości ciekłych i na trasie przejazdu pojazdów asenizacyjnych. Zatem wbrew twierdzeniom Wojewody te czynności zostały określone, bo dzięki temu następuje zneutralizowanie i usunięcie nieczystości ciekłych, w celu zapewnienia porządku i stanu sanitarnego pojazdów asenizacyjnych. Ponadto § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 193, poz. 1617) określa wymóg, że po dokonaniu opróżnienia zbiornika w pojazdach asenizacyjnych część spustowa zbiornika powinna być odkażona, a po zakończeniu pracy pojazdy te powinny być umyte. Zatem rozporządzenie te wskakuje już zabiegi sanitarne jakie powinien spełnić przedsiębiorca. Zauważył, iż Uchwała jest kierowana do podmiotów, które dopiero zamierzają podjąć na danym terenie działalność w ww. zakresie. Określenie zatem innych wymagań, a w szczególności tych które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia wykracza poza delegację określoną w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. Nadto Rada nie jest uprawniona do określenia wymagań, które już zostały wskazane w innych przepisach prawa, w tym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych.

W tym stanie rzeczy za uzasadnione organ uznał stanowisko, że zaskarżona Uchwała została podjęta zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 7 ust. 3a u.u.c.p.g. i Rozporządzenia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu Uchwała Nr LIV/470/2024 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy Mierzęcice (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2024 r., poz. 714).

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały pod względem jej legalności należy podkreślić, że stanowi ona akt prawa miejscowego oraz odnotować, iż akty prawa miejscowego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 7 Konstytucji RP).

Uchwała ta zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego przedsiębiorcy, który będzie podejmował starania o udzielenie zezwolenia na wykonywanie na prowadzenie określonej wyżej działalności. W swej istocie ustala wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca, aby mógł wykonywać działalność gospodarczą w zakresie odbioru i transportu nieczystości ciekłych. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowił art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W myśl tego przepisu, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych), uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań.

Powołaną normę kompetencyjną należy odczytywać w kontekście wymagań, jakie ma spełnić przedsiębiorca, zamierzający uzyskać zezwolenie na odbiór i transport nieczystości płynnych. Przy czym na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a.

Minister Klimatu i Środowiska skonkretyzował wymagania w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2023 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2023 r, poz. 322). W § 1 tego Rozporządzenia określił, iż wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, o których mowa w pkt 1 lit. a,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych

- określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Taka konstrukcja przepisów wskazuje, że ustawodawca określił zakres wymagań, jakie rada gminy powinna zawrzeć w uchwale dotyczącej wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie ww. zezwolenia, dotyczących m.in zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, o których mowa w pkt 1 lit. a (pojazdów asenizacyjnych).

Tymczasem zakwestionowany zapis § 1 pkt 2 Uchwały otrzymał brzmienie "w zakresie zabiegów sanitarnych i porządkowych: przedsiębiorca powinien posiadać środki techniczne umożliwiające usuwanie zanieczyszczeń w miejscu poboru nieczystości oraz na trasie przejazdu pojazdów asenizacyjnych, a w przypadku ich braku należy zawrzeć w tym zakresie umowę na świadczenie usług ze specjalistyczną firmą".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zakwestionowany zapis § 1 pkt 2 Uchwały nie zawiera określenia wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach. Wobec tego za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody, iż poprzez zapis § 1 pkt 2 Uchwały organ nie wypełnił prawidłowo delegacji co do określenia zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczeniem usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.

Sąd podziela przedstawione w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 906/23, na które zwrócił uwagę również Skarżący. Jak wyjaśnił tut. Sąd, w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale również w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest definicji legalnych zabiegów sanitarnych jak i porządkowych. Warto więc odwołać się do wykładni językowej użytych przez ustawodawcę wyrażeń. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez "zabieg" (w podstawowym znaczeniu tego słowa) rozumiemy "działanie podjęte w określonym celu". Działanie, czyli czynność lub zespół czynności podjętych w określonym celu. Z kolei "sanitarny" to "dotyczący spraw zdrowia, higieny i profilaktyki". W ocenie Sądu zabiegi sanitarne w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to zespół czynności mających na celu ochronę zdrowia, utrzymanie higieny, czystości w trakcie świadczenia usług przez przedsiębiorcę. Natomiast "porządek" w podstawowym znaczeniu słownik definiuje jako "regularny układ, plan czegoś; też: należyty ład, stan czegoś". Zabiegi porządkowe, w odróżnieniu od sanitarnych, to zespół czynności mających na celu utrzymanie ładu i określonego stanu w trakcie świadczenia usług przez przedsiębiorcę. Ustawodawca zobowiązał lokalnego prawodawcę do określenie zarówno zabiegów sanitarnych jak i zabiegów porządkowych.

Wbrew twierdzeniom organu nie ma tutaj mowy ani o powielaniu rozwiązań z aktów wykonawczych, ani też o określaniu wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy wykonywanych po uzyskaniu zezwolenia.

Analizując treść zaskarżonej Uchwały Sąd nie dopatrzył się w niej, podobnie jak organ nadzoru, zapisów w zakresie wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych oraz zabiegów porządkowych. Za spełnienie tego wymogu nie można uznać określonego w Uchwale obowiązku posiadania "środków technicznych". Czym innym jest bowiem wymóg posiadania przez przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na prowadzanie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, "środków technicznych" umożliwiających usuwanie zanieczyszczeń w miejscu poboru nieczystości oraz na trasie przejazdu pojazdów asenizacyjnych, a czym innym wypełnienie delegacji co do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie ww. działalności w zakresie "zabiegów" sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczeniem już określonych usług. Dla przypomnienia, art. 7 ust. 3 u.u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma określić wymagania, jakie ma spełnić przedsiębiorca ubiegający się o przedmiotowe zezwolenie, a w ramach tych wymagań określić wymagania dotyczące zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, o których mowa w pkt 1 lit. a Rozporządzenia. Zaskarżona Uchwała w § 1 pkt 2 określa jedynie wymóg odnoszący się do środków technicznych, nie zaś, "zabiegów", "czynności", "działań". Także pozostałe zapisy zaskarżonej Uchwały nie regulują powyższej kwestii. Jak trafnie podniósł Skarżący, Uchwała nie wypełnia zatem przyznanej delegacji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Stwierdzić należy, że wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Uzasadniona wątpliwość co do kompletności tego aktu doprowadziła do stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.