Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 108/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 856/15 w sprawie ze skargi Ministra Skarbu Państwa oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Naczelnego Sądu Administracyjnego o zasądzenie od Ministra Skarbu Państwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 856/15 oddalił skargi Ministra Skarbu Państwa oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]

w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2008 r. Rep. A Nr [...]Skarb Państwa - Naczelny Sąd Administracyjny nabył samodzielny lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w budynku mieszkalnym położonym w Warszawie przy ulicy [...] wraz z prawami z nim związanymi i jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uzyskał z dniem nabycia prawo trwałego zarządu z mocy prawa ( art. 17 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n.).

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r. ustalił cenę pozostającej w trwałym zarządzie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. nieruchomości, z którą związany jest udział wynoszący 36/1000 w prawie użytkowania wieczystego i współwłasności w częściach wspólnych budynku znajdującego się na nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0568 ha, z obrębu [...] na kwotę [...] zł; opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu w wysokości 0,3% ceny nieruchomości, tj. w wysokości [...] zł; opłatę roczną za okres sprawowanego trwałego zarządu od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w kwocie [...] zł.

Organ wskazywał, że wymieniona powyżej nieruchomość jest lokalem mieszkalnym, nie jest zatem wykorzystywana na potrzeby statutowe Naczelnego Sądu Administracyjnego zdefiniowane w art. 60 ust. 1a u.g.n. i z tego też względu znajduje się w zasobie, którym zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n. gospodaruje Prezydent m.st. Warszawy, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W związku z tym zachodziła konieczność wydania przez ten organ decyzji ustalającej wysokość opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu.

Odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy złożył Szef Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentujący Naczelny Sąd Administracyjny, zarzucając błędne zastosowanie art. 23 w związku z treścią art. 60 ust. 1 u.g.n., a tym samym błędną kwalifikację stanu faktycznego przez przyjęcie, że nieruchomość lokalowa, której dotyczy decyzja nie jest przeznaczona na cele statutowe w rozumieniu art. 60 ust. 1 oraz ust. 1a u.g.n.

W ocenie skarżącego "aby zapewnić warunki dla sprawnego orzekania, a w szczególności nałożonej na Prezesa NSA ustawowej powinności tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych niezbędne jest zapewnienie również odpowiednich warunków lokalowych dla sędziów tego Sądu". Wynika to wprost z treści art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym w związku z art. 49 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w myśl którego "sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w Warszawie", a "Sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie". Będący w trwałym zarządzie NSA lokal mieszkalny nr [...] położony w Warszawie przy ulicy [...] został nabyty na potrzeby statutowe Sądu.

Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na powyższe wyjaśnił, iż art. 60 ust. 1a u.g.n., jest w swej treści czytelny i przejrzysty i w związku z tym należy odczytywać go ściśle, bez przeprowadzania interpretacji rozszerzającej, a za taką można uznać zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Określone bowiem w art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawo sędziego do bezpłatnego zakwaterowania nie jest potrzebą komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów.

W przedmiotowej sprawie Ministerstwo Skarbu Państwa stwierdziło, że Minister Skarbu Państwa nie jest właściwy do gospodarowania przedmiotową nieruchomością lokalową.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. i umorzył postępowanie

organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że trwały zarząd stanowi prawną i - co do zasady - odpłatną formę władania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 82 ust. 2, 83, 87, 88 i 89 u.g.n.). Zwolnienie od opłaty rocznej ma charakter wyjątkowy (wyczerpujący) i dotyczy ściśle określonych nieruchomości, o których mowa w art. 83 ust. 3 i art. 60 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 60a ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby statutowe m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. W ust. 1a tego artykułu ustawa precyzuje termin "potrzeby statutowe" jako niezbędne dla realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów

i oddziałów, wyszczególnionych w statutach i regulaminach jednostek organizacyjnych.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia

24 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 69/15 (w którym wskazano, że "(...) nieruchomość stanowiąca lokal mieszkalny służy realizacji celów statutowych Sądu Najwyższego określonych w art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc i związanych z nim praw i obowiązków sędziów Sądu Najwyższego") oraz biorąc pod uwagę treść księgi wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości lokalowej, Wojewoda stwierdził, iż skoro przedmiotowa nieruchomość lokalowa objęta jest zakresem art. 60 u.g.n., to trwały zarząd jest wykonywany nieodpłatnie, a nieruchomością winien gospodarować Minister Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja została więc wydana przez organ niewłaściwy co oznacza, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Minister Skarbu Państwa oraz Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie obu skarg w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wniósł o odrzucenie skarg, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza zebranego

w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność obu skarg.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi Ministra Skarbu Państwa, Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 60 ust. 1 i ust. 1a u.g.n., zatem nieruchomościami, które wchodzą w skład zasobów nieruchomości Skarbu Państwa gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje na interes prawny Ministra Skarbu Państwa.

Następnie Sąd wskazał, że kwestią sporną wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia było ustalenie, czy zakup przez Naczelny Sąd Administracyjny określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości związanych z zakupem lokalu mieszkalnego dokonany został na cele statutowe NSA (w rozumieniu art. 60 ust. 1a u.g.n.) i wówczas uzyskany trwały zarząd winien być nieodpłatny a w sprawie tej ewentualnie mógłby wypowiadać się jedynie Minister Skarbu Państwa, czy też sporny zakup dokonany został na cele niestatutowe, a wówczas miałyby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie powołane wyżej przepisy art. 11 ust. 1, art. 82 ust. 1 i art. 89 u.g.n., a organem uprawnionym do ewentualnego ustalenia opłaty rocznej za powstały z mocy prawa trwały zarząd byłby starosta (w tym przypadku Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Oznacza to, że rozstrzygnięcie tej kwestii jest kluczowe dla ustalenia zarówno organu właściwego do gospodarowania przedmiotowymi nieruchomościami, jak też możliwości ustalenia opłat za sprawowany trwały zarząd (czyli istnienia podstawy prawnej do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej).

W ocenie Sądu, nie ulega żadnej wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca lokal mieszkalny służy realizacji celów statutowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonych w stosowanym odpowiednio art. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc i związanych z nimi praw i obowiązków sędziów NSA. Zgodnie bowiem z art. 47 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym zapewnienie bezpłatnego zamieszkania w Warszawie sędziemu zamieszkującemu w innej miejscowości jest ustawowym obowiązkiem. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z treścią art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj .Dz.U. z 2014 r., poz.1647, dalej p.u.s.a.).

Sąd podzielił przy tym stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2015 r., sygn. I SA/Wa 69/15, iż nie ma znaczenia, czy będzie to specjalnie wydzielona część budynku sądowego przeznaczona na potrzeby mieszkalne, czy też lokal mieszkalny położony poza budynkiem Sądu. Realizacja tego obowiązku w sposób oczywisty mieści się w zakresie art. 60 ust. 1a u.g.n., mówiącym o niezbędnych do realizacji zadań i celów statutowych potrzebach komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość lokalowa objęta jest zakresem art. 60 u.g.n., to trwały zarząd sprawowany przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wykonywany bezpłatnie, a gospodaruje nim minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Zatem Prezydent m.st. Warszawy, jako wykonujący zadania starosty, nie był uprawniony do wydania decyzji w odniesieniu do tej nieruchomości w oparciu o art. 82, art. 83 i art. 89 u.g.n.

Sąd wywodził dalej, że w myśl art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym w zw. z art. 49 p.u.s.a. sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien mieszkać w Warszawie, a sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w miejscu siedziby NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem jedynym administracyjnym sądem kasacyjnym. W jego skład wchodzą i będą wchodzić sędziowie z terytorium całego kraju. Konieczność zapewniania sędziom pochodzącym z innej miejscowości bezpłatnego zakwaterowanie w miejscu siedziby Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem ściśle związana z funkcjonowaniem tego sądu i jego organizacją. Wpływa bowiem na pracę trzech komórek orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. Izby Finansowej, Izby Gospodarczej oraz Izby Ogólnoadministracyjnej i utworzonych w ich ramach wydziałów oraz na wymiar sprawiedliwości sprawowany przez ten Sąd, tak samo jak konieczność zapewnienia pomieszczeń na sale sądowe lub pomieszczeń dla pracowników NSA.

Sąd podkreślił, że obok wykładni językowej powoływanych przepisów istotna jest wykładnia celowościowa. Zespół regulacji określających zadania własne NSA dotyczy właśnie celu, jaki ma przyświecać i jaki ustawodawca miał zamiar osiągnąć poprzez wskazane przepisy. Ograniczanie "potrzeb statutowych" wskazanych w art. 60 ust.1a u.g.n. do wykładni językowej czyli potrzeb literalnie wyszczególnionych w statutach i regulaminach byłoby, zdaniem Sądu, niedopuszczalnym zawężeniem tej regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek organizowania pracy poszczególnych komórek w tym Izby, Wydziałów, Oddziałów. Prawidłowe funkcjonowanie Izby uzależnione jest w szczególności od pracy sędziów NSA. Przy czym NSA składa się z sędziów z obszaru całej Polski a nie tylko z tych, którzy mieszkają w Warszawie. Mając obowiązek zapewnienia nieodpłatnego noclegu sędziom z poza Warszawy, NSA realizuje swoje zadania statutowe dbając o zapewnienie lokali mieszkalnych dla tych sędziów. Kwestią drugorzędną jest to czy są to lokale mieszkalne, pokoje hotelowe NSA lub inne. Istotnym jest przy tym aby lokal mieszkalny odpowiadał randze zawodu sędziowskiego. Przy czym o wyłączeniu danej nieruchomości z zakresu gospodarowania określonego w art. 23 u.g.n. nie powinien rozstrzygać jej charakter, tzn. czy jest to lokal mieszkalny czy użytkowy, ale jej przeznaczenie na realizację zadań statutowych. W związku z powyższym konieczność zapewnienia, na pewien okres, lokalu mieszkalnego niektórym sędziom NSA stanowi, w ocenie Sądu, potrzebę statutową w rozumieniu art. 60 ust. 1 i 1a u.g.n. Organ odwoławczy nie naruszył zatem prawa materialnego, a mianowicie: art. 4b, art.11, art. 23 oraz art. 60 ust.1 u.g.n., art. 28 k.p.a. w zw. z art.11 u.g.n. poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa jest stroną

w niniejszej sprawie i skierowanie do niego decyzji, art.60 ust.1a u.g.n. w zw. z art. 49 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 47 ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 82 u.g.n.

Nie doszło również, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie: art. 20 k.p.a. w zw. z art. 60 ust.1 i 1a u.g.n. oraz w zw.

z art. 89 i art. 17 u.g.n., a także art.4 pkt 9 i 9b u.g.n., art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do skargi Prezydenta m.st. Warszawy, Sąd zauważył, że niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym Prezydent m.st. Warszawy nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej (starosty), podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Stroną tego postępowania był natomiast właściciel przedmiotowych nieruchomości, czyli Skarb Państwa. Z tej przyczyny skarga Prezydenta m.st. Warszawy reprezentującego Skarb Państwa, działającego w postępowaniu administracyjnym jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest niedopuszczalna (złożona przez podmiot nieuprawniony), albowiem została złożona przez organ rozstrzygający w postępowaniu jako organ I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowość wydanego przezeń rozstrzygnięcia była przedmiotem oceny organu II instancji. Ustalenia te prowadzą, zdaniem Sądu, do oddalenia skargi Prezydenta z uwagi na brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego, zaś w tej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 11, art. 23 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015, poz. 782 ze zm.), poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa gospodaruje lokalami mieszkalnymi (nieruchomościami) nabytymi przez NSA w celu zapewnienia zamieszkania sędziom NSA,

b) art. 20 i 28 kpa w zw. z art. 11 i art. 60 ust. 1a u.g.n. poprzez uznanie, że Minister Skarbu Państwa jest stroną w niniejszej sprawie i skierowanie do niego zaskarżonej decyzji,

c) art. 60 ust.1a u.g.n. w zw. z art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj .Dz.U. z 2014 r., poz.1647) oraz w zw. z art.47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.o Sądzie Najwyższym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz.499) poprzez uznanie, że lokal mieszkalny (nieruchomość) przeznaczony dla zapewnienia zamieszkania sędziemu NSA mieści się w pojęciu nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe NSA w rozumieniu art.60 ust. 1a u.g.n.,

d) art. 89 i art. 17 u.g.n., a także art. 4 pkt 9 i 9b u.g.n., poprzez uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy nie był organem właściwym dla wydania decyzji ustalającej cenę nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul.[...] i związaną z tą ceną opłatę z tytułu trwałego zarządu ww. nieruchomością,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.151 p.p.s.a. w zw. z art.60 ust.1a u.g.n. oraz w zw. z art. 89 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że Prezydent m.st Warszawy nie był organem właściwym dla wydania decyzji ustalającej cenę nieruchomości położonej

w Warszawie, przy ul. [...] i związaną z tą ceną opłatę z tytułu trwałego zarządu ww. nieruchomością.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nie zgadzając się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej Minister podniósł, że art. 60 ust. 1a u.g.n. jednoznacznie definiuje co należy rozumieć przez pojęcie "potrzeb statutowych".

Z przepisu tego wynika, że potrzebami statutowymi są jedynie potrzeby jednostek organizacyjnych NSA, w szczególności izb i wydziałów wymienionych w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w Regulaminie wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony Uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. (M.P. z 2010 r., Nr 86, poz.1007). W ramach pojęcia potrzeb komórek organizacyjnych NSA nie mieszczą się natomiast potrzeby mieszkaniowe sędziów NSA. Trudno bowiem uznać, że zapewnienie bezpłatnego zakwaterowania sędziego jest zadaniem statutowym, czy celem NSA.

Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro lokal mieszkalny zakupiony przez NSA w celu zapewnienia zakwaterowania sędziemu NSA nie stanowi nieruchomości przeznaczonej na potrzeby statutowe NSA, to nieruchomością tą nie gospodaruje Minister Skarbu Państwa w sposób przewidziany w art. 60 u.g.n., ale - na zasadach ogólnych - Prezydent m.st. Warszawy. Zatem Minister Skarbu Państwa nie jest nawet stroną w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji Prezydent m.st. Warszawy był organem właściwym dla wydania decyzji ustalającej cenę spornej nieruchomości i związaną z tą ceną opłatę z tytułu trwałego zarządu tą nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko co do wykładni pojęcia “potrzeby statutowe". Zwrócono ponadto uwagę, że sposób sformułowania niektórych zarzutów (przy jednoczesnym braku wykazania, na czym miałoby polegać naruszenie powołanych przepisów) uniemożliwia Sądowi II instancji rozpoznanie sprawy zgodnie z treścią art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 21 października 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się wprawdzie na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., lecz formułując zarzuty procesowe autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie art.151 p.p.s.a., który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy), określający jedynie sposób rozstrzygnięcia i to sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania art.151 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów procesowych, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art.151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Ponadto, aby zarzut oparty na podstawie określonej w art.174 p.p.s.a. mógł odnieść skutek należy wykazać, że wskazane uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do rozważenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sposób określenia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie w pełni odpowiada wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art.11, art.17 i art.23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując, który z ustępów, czy punktów wymienionych przepisów naruszył Sąd pierwszej instancji. Wskazane przepisy posiadają kilka jednostek redakcyjnych, a prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna wskazać, którą z nich naruszono zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym podstawami skargi kasacyjnej, nie może tych podstaw ani uzupełniać, ani w żaden sposób modyfikować. Ponadto koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, na czym polegało naruszenie przepisów prawa oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy – czy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, czy może niewłaściwe zastosował określone normy prawne. Tych podstawowych elementów zabrakło we wniesionej skardze kasacyjnej. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną odnośnie do zarzutu naruszenia art.20 i 28 k.p.a. w zw. z art.11 i 60 ust.1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w jednym zarzucie połączono przepis dotyczący pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym – art.28 k.p.a. z przepisem dotyczącym właściwości organu – art.20 k.p.a., przy czym organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego.

Powyższe powoduje to, że na odniesienie się do istoty sprawy pozwala jedynie podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 60 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art.49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym ( choć i w tym przypadku przepis zawiera dwa paragrafy, co uszło uwadze sporządzającego skargę kasacyjną).

Zasadnicze zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia dotyczy interpretacji pojęcia "potrzeb statutowych", o których mowa w art.60 ust.1 i ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami i udzielenia odpowiedzi, czy nabycie lokalu mieszkalnego wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe sędziów - lokalu będącego w trwałym zarządzie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypełnia dyspozycję wskazanych przepisów.

Przed odniesieniem się do istoty sprawy wymaga przypomnienia, że trwały zarząd, jako prawna forma władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej wprowadzony został ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z dniem 1 stycznia 1998 r. dotychczasowy zarząd z mocy art.199 ust.2 wskazanej ustawy przekształcił się w trwały zarząd. Określenie "prawna forma władania" oznacza możliwość korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania przez jednostkę organizacyjną z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania tej jednostki, a także do innych przewidzianych w art.43 ust.2 przykładowo wyliczonych sposobów i możliwości korzystania z nieruchomości. Na podstawie art.17 ust. 3 omawianej ustawy państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mogą z mocy prawa uzyskać trwały zarząd na nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także na prawie użytkowania wieczystego nabytego na rzecz tych podmiotów. W art.60 i art.60 a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził regulacje dotyczące gospodarowania nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby organów centralnych. Od dnia wejścia w życie ustawy dla nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostkom wymienionym w art.60 ustawodawca przewidział kompetencje właściwego ministra do gospodarowania tymi nieruchomościami najpierw Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, następnie ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a w końcu Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, a to na mocy ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. Nr 220, poz. 1412). W wymienionej noweli ustawodawca dokonał także istotnej zmiany art.60 w zakresie kompetencji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, jednocześnie dodając art.60 a. W początkowym okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie potrzeb statutowych nie było zdefiniowane w tej ustawie. Pojecie to jest dość zrozumiałe i w ocenie Składu Orzekającego nie wymagało ustawowego definiowania. Nastąpiło to jednak mocą ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 24 sierpnia 2007 r., (Dz.U. Nr 113, poz. 128). Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika jedynie, że "dodanie nowego ust.1 a art.60 ma na celu doprecyzowanie pojęcia " potrzeby statutowe", występującego w tym przepisie. Ze względu na fakt, że pojęcie to pojawia się jedynie w art.60 ust.1 , nie wydaje się zasadne umieszczenie go w tzw. słowniczku, w art.4 ustawy".

Stosownie do art.60 ust.1a.: " Przez potrzeby statutowe, o których mowa w ust. 1, należy rozumieć niezbędne do realizacji zadań i celów statutowych potrzeby komórek organizacyjnych, w szczególności izb, wydziałów i oddziałów, wyszczególnionych w statutach lub regulaminach jednostek organizacyjnych wymienionych w ust. 1." Z tak sformułowanej definicji ustawowej wynika: po pierwsze - związanie pojęcia potrzeby statutowej z realizacją zadań i celów statutowych, po drugie - zadań realizowanych przez wymienione przykładowo izby, wydziały i oddziały jednostki organizacyjnej, a tym samym przez jednostkę organizacyjną, po trzecie - zadania i cele są wyszczególnione w statutach lub regulaminach jednostki organizacyjnej. Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu, aby uznać nieruchomość za przeznaczoną na potrzeby statutowe powinna ona służyć realizacji zadań i celów przewidzianych w statucie lub regulaminie jednostki organizacyjnej. Chodzi zatem o akt prawny określający strukturę organizacyjną, organy i zadania jednostki organizacyjnej.

Podstawowym aktem prawnym określającym strukturę organizacyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego i jego zadania jest ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. tj. 2016, poz. 1066). Zgodnie z art.1 § 1 wymienionej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 2 wymienionej ustawy sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Art.30 powołanej wyżej ustawy stanowi, że w skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wchodzą: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiceprezesi oraz sędziowie. Naczelny Sąd Administracyjny dzieli się na: Izbę Finansową, Izbę Gospodarczą i Izbę Ogólnoadministracyjną ( art.39§1). W Naczelnym Sądzie Administracyjnym działa Kancelaria Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Biuro Orzecznictwa ( art.40 §1 ). Co jednak ważne ustawodawca w art. 40 § 2 omawianej ustawy postanowił, że do zakresu działania Kancelarii Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wykonywanie zadań związanych z pełnieniem przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności w zakresie tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych, w szczególności w sprawach finansowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych. Z przepisu tego – przepisu rangi ustawowej - wynika zatem nałożony na Prezesa NSA obowiązek zapewnienia warunków lokalowych dla sędziów mieszkających poza siedzibą NSA. Jest to dość oczywiste, skoro ustawodawca postawił wymóg, aby sędzia NSA zamieszkiwał w Warszawie ( art. 49 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art.47 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym). Ponadto zgodnie z §4 Regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwalonego 8 listopada 2010 r. ( M.P. Nr 86, poz. 1007 ze zm.) Kancelaria Prezesa Sądu wykonuje zadania związane z pełnieniem przez Prezesa Sądu czynności w zakresie tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów administracyjnych, poprzez realizowanie zadań mających na celu:

1) zapewnienie właściwych obsad orzeczniczych oraz wspomagających i pomocniczych obsad urzędniczych, odpowiednich do zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego i wpływu spraw;

2) zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków;

3) tworzenie warunków dla sprawnego orzekania i funkcjonowania systemu sądownictwa administracyjnego, w szczególności w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków lokalowych oraz wyposażenia technicznego;

4) zapewnienie właściwego zabezpieczenia finansowego realizacji wykonywanych celów i zadań.

Oczywistym jest, że wymiar sprawiedliwości sprawują sędziowie, a zatem nie można, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, pojęcia "potrzeby statutowej" sprowadzać wyłącznie do " potrzeb izby i wydziałów", bo zapewnienie istnienia sal sądowych, wyposażenia sekretariatów nie oznacza sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Sale rozpraw, sekretariaty i pomieszczenia sądów bez sędziów nie wypełniają konstytucyjnej zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Takie rozumienie potrzeby statutowej jest sprzeczne nie tylko z samą jej definicją określoną w art.60 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz także z pojęciem wymiaru sprawiedliwości ( art.175 ust. 1 Konstytucji), a także pojęciem sądu administracyjnego, który tworzą nie sale i pomieszczenia, ale przede wszystkim sędziowie i pracownicy tego sądu. Nałożony przez ustawodawcę na Prezesa NSA obowiązek tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania sądów oznacza obowiązek stworzenia warunków do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sprawnego orzekania przez sędziów tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd Najwyższy, jest jedynym w kraju sądem kasacyjnym, w skład którego wchodzą sędziowie z terytorium całego kraju. Konieczność zapewnienia sędziom pochodzącym z innej miejscowości bezpłatnego zakwaterowania w miejscu siedziby NSA jest ściśle związana z funkcjonowaniem tego sądu i jego organizacją, tak samo jak konieczność zapewnienia sal rozpraw i pomieszczeń biurowych.

Odpowiedź na pytanie, czym jest realizacja zadań statutowych przez NSA jest oczywista. Pojęcia tego nie wyczerpuje zapewnienie sal i pomieszczeń biurowych, bo zadaniem statutowym, a w zasadzie zadaniem statutowym wynikającym z ustawy, jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, zaś wymiar sprawiedliwości sprawują sędziowie. Nabycie lokalu mieszkalnego na potrzeby mieszkaniowe sędziów NSA jest zatem realizacją zadań statutowych.

Ponadto nadmienić należy, ze racjonalny ustawodawca tworzy prawo spójne i pojęcia użyte w ramach systemu prawa powinny być odpowiednio interpretowane i ze sobą skorelowane. Skoro w ustawie o finansach publicznych ustawodawca przewiduje, że każda wydatkowana kwota ze środków budżetowych musi wiązać się z działalnością statutową i tylko na taką może być przeznaczona, to prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia pojęcia potrzeby statutowej jest także sprzeczna z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. ( Dz.U. tj. 2013, poz. 885 ze zm.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że do nieruchomości nabytej aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 2008 r., stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...] wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu Naczelny Sąd Administracyjny, jako państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, uzyskał trwały zarząd z mocy art.17 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomością tą, jako przeznaczoną na potrzeby statutowe – w rozumieniu art.60 ust.1 i ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodaruje Minister Skarbu Państwa, a trwały zarząd wykonywany jest nieodpłatnie.

W skardze kasacyjnej na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczono jedynie postanowienie NSA z dnia 26 września 2012 r., sygn I OW 110/12, które dotyczyło wykonywania zadań przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i jest nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Bowiem poza sferą regulacji statutowych, z woli ustawodawcy, znalazł się zatem cały obszar zadań ciążących na GDDKiA wynikających zarówno z tej ustawy, jak i innych ustaw. Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 15 października 2008 r., (druk sejmowy nr 887 Sejmu RP VI Kadencji) wynika, że : " Podstawowa różnica regulacji zaproponowanej w projekcie ustawy w stosunku do regulacji zawartej w obowiązujących przepisach sprowadza się, oprócz zamiany ministra właściwego do spraw administracji publicznej na ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, do wyposażenia tego ministra w znacznie większe kompetencje w stosunku do nieruchomości przeznaczonych na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich (...) Projektowany przepis art. 60a w ramach zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyodrębnia nieruchomości przeznaczone na potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, ministerstw, urzędów centralnych (w tym także Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wyłączeniem rejonów) i urzędów wojewódzkich oraz stanowi, że organem właściwym do gospodarowania nimi jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Projektowany przepis art. 60a znosi też podział w stosunku do powyższych nieruchomości na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe, przy czym został zachowany podział na nieruchomości przeznaczone na cele statutowe i niestatutowe w odniesieniu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na konieczność odróżnienia nieruchomości przeznaczonych na potrzeby GDDKiA, jako urzędu centralnego, od nieruchomości nabywanych przez GDDKiA z przeznaczeniem pod budowę dróg". Tezy wyrażonej w uzasadnieniu wskazanego postanowienia nie można zatem odnosić do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów wyłącznie na rzecz organu bądź skarżącego.