Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 316/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 1, art. 86, art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r., nr XXVI/209/13 w przedmiocie określenia zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r., Nr XXVI/209/13, w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym, który powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 i § 3 tej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Pakosławice uchwaliła, że radnemu w czasie sprawowania mandatu przysługuje dieta za udział w sesjach Rady i w posiedzeniach komisji w wysokości 195 zł. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu przyznano dietę miesięczną Przewodniczącemu Rady Gminy Pakosławice w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z póżn. zm.), ale nie więcej niż 50% maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7u.s.g. Podstawę wypłaty diety z tytułu uczestnictwa w sesji Rady Gminy oraz w posiedzeniach komisji Rady, stanowi według § 2 uchwały obecność na sesji Rady i na posiedzeniu komisji potwierdzona własnoręcznym podpisem na liście obecności. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały Przewodniczącemu Rady Gminy przyznano limit kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych w ilości 200 km miesięcznie.

Według Wojewody, Rada Gminy uregulowała przysługującą Przewodniczącemu Rady dietę ryczałtowo, bez wskazania zasad jej przyznawania, w szczególności zasad zwrotu diety w sytuacji, gdy Przewodniczący nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy okres czasu. Określenie diety Przewodniczącego Rady, jako stałej miesięcznej kwoty, prowadzi zdaniem skarżącego do nieuzasadnionych różnic w sposobie ustalania diet radnych i Przewodniczącego. W szczególności radni otrzymują swoją dietę tylko, gdy uczestniczą w sesjach Rady. Przewodniczący natomiast otrzymuje dietę niezależnie od obecności na sesjach, uczestniczenia w posiedzeniach komisji, a także niezależnie od tego czy rzeczywiście sprawuje swoją funkcję.

Skarżący zakwestionował także § 3 przedmiotowej uchwały, uznając regulację w nim zawartą za nieostrą, niejednoznaczną i powodująca problemy interpretacyjne. Według skarżącego przyznanego na mocy § 3 Przewodniczącemu Rady Gminy limitu kilometrów na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, nie można uznać za dietę, tym bardziej, że dieta i to ryczałtowa, została Przewodniczącemu już przyznana postanowieniem § 1 ust. 2 uchwały. Zdaniem skarżącego konieczne jest ustalenie czego konkretnie dotyczy regulacja zawarta w § 3 uchwały, w którym Gmina nie określiła stawki za kilometr przebiegu pojazdu, lecz ustaliła limit kilometrów na korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych, do czego nie została żadnym przepisem kompetencyjnym upoważniona.

Skarżący zauważył jednocześnie, że rada gminy ma dużą swobodę w ustalaniu zasad przyznawania diet i kosztów podróży służbowych, jednakże nie można uznać, że ma w tym zakresie pełną swobodę. Kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach uregulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi, rangi ustawy, czy rozporządzenia, nie można domniemywać. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, czyli również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. Uchwała rady gminy, będąc aktem prawnym niższej rangi niż ustawa nie może bez wyraźnego upoważnienia odmiennie regulować stosunków prawnych zawartych w akcie wyższej rangi, a taka sytuacja - jak podniosła strona skarżąca - ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pakosławice, zwany dalej też "Wójtem" wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wnioskując o odrzucenie skargi Wójt podniósł brak jest kompetencji nadzorczych Wojewody Opolskiego w stosunku do uchwały regulującej zasady przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym, a tym samym brak legitymacji do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył orzeczenia NSA oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi i wywiódł z nich, iż organem nadzorczym w przedmiotowej sprawie jest regionalne izba obrachunkowa, a nie wojewoda.

W razie nie podzielenia przez Sąd tego argumentu Wójt wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie wskazał jaki przepis prawa został naruszony w uchwale, szczególnie w tak daleko idący sposób, że można mówić o istotnym naruszeniu prawa.

Wójt Gminy zarzucił, że nie jest istotnym naruszeniem prawa nieodpowiednie oznaczenie uchwały, w którym pominięto wskazanie, że uchwała dotyczy także ustalenia zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Nie jest także, zdaniem Wójta naruszeniem prawa, wskazanie wysokości diety przysługującej Przewodniczącemu Rady bez uregulowania zasad pomniejszania wynagrodzenia w sytuacji jego urlopowania, czy choroby. Przewodniczący pełni bowiem funkcje powierzoną uchwała Rady Gminy, którą to funkcję realizuje do czasu zakończenia kadencji lub podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały odwołującej przewodniczącego lub przyjmującej jego rezygnację (art. 19 u.s.g.).

Powołując wyrok NSA z dnia 21 listopada 1990 r., sygn. akt SA/Ka 690/90, publ. ONSA 1990/4/10, Wójt podniósł, że Przewodniczący Rady Gminy jest organem rady, ma swoje określone przez ustawę kompetencje, organizacyjną odrębność i ustawowe imperium w postaci nadanego mu prawa zwoływania sesji. Formy działania Przewodniczącego, rozwinięte w regulaminie, wynikające ze zobowiązania przyjętego w wyniku wyboru, pozostają poza zakresem stosunku pracy, ponieważ nie wypełniają jego właściwej treści. Uzasadnia to określenie wysokości diety na czas sprawowania funkcji, bez wskazania sytuacji powodujących obniżanie ustalonego ryczałtu. Przewodniczący nie może być bowiem z pełnionej funkcji urlopowany, ani zwolniony na czas choroby. Nieuzasadniony jest także zarzut różnicowania w zaskarżonej uchwale sytuacji radnych i Przewodniczącego, bowiem radni – jako przedstawiciele wspólnoty samorządowej otrzymują dietę w sytuacji uczestniczenia w posiedzeniach Rady Gminy, natomiast Przewodniczący otrzymuje ryczałt z uwagi na wypełnianie szczególnej funkcji powierzonej mu przez Radę Gminy na czas jej sprawowania.

Co do zarzucanego skargą naruszenia § 3 uchwały, Wójt podniósł, że odnosi się on do zwrotu kosztów podróży służbowej, a nie dodatkowej diety przyznawanej Przewodniczącemu. Zdaniem Wójta ani brak w nazwie uchwały określającej jej zakres przedmiotowy, sformułowania, że dotyczy ona także zasad zwrotu kosztów podróży służbowej, ani użycie w kwestionowanym paragrafie formuły "podróże do celów służbowych", zamiast określenia "służbowe", nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały. Jego zdaniem podróże, o których mowa w § 3 uchwały, oznaczają w rzeczywistości, podróże zdefiniowane w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. nr 66 poz. 800 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego także innych niż przepisy prawa miejscowego.

Na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś {w:}, Hanna Knysiak – Molczyk, Marta Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wydanie 5, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego.

Wojewoda Opolski wnosząc skargę w niniejszej sprawie nie przekroczył zakresu swoich kompetencji nadzorczych wyznaczonych w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. Treść tych unormowań wskazuje, że nadzór na działalnością jednostek samorządu gminnego, sprawowany jest po pierwsze przez Prezesa Rady Ministrów, którego kompetencje obejmują kilka ściśle określonych w ustawie przypadków, wojewodów będących organami nadzoru ogólnego oraz organu nadzoru specjalistycznego czyli regionalne izby obrachunkowe , którym powierzono nadzór nad w sprawach finansowych. Pojęcie "sprawy finansowe" nie zostało jednak zdefiniowane zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w u.s.g. Wbrew twierdzeniom Wójta, wykładni pojęcia "sprawy finansowe" użytego w art. 86 u.s.g. należy dokonywać w kontekście art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych. (tj. Dz. U. 2012 poz. 1113) dalej też ustawy o R I O. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 29 listopada 2003 r. określa w sposób wyraźny, iż "w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego" w sprawach, które zostały w nim wymienione (chodzi mianowicie o sprawy dotyczące: 1. procedury uchwalania budżetu i jego zmian, 2. budżetu i jego zmian, 3. zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, 4. zasad i zakresu przyznawania dotacji, 5. podatków i opłat lokalnych, 6. absolutorium).

Brzmienie przywołanego uregulowania pozwala zatem na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było, aby wytyczało ono zakres właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1750/04, (opublikowane w Systemie Informacji Prawnej LEX 187457), w którym zwrócono uwagę, że teza, iż art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, nie może być utożsamiany z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych (w szczególności przez ich organicznie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), zasługuje na aprobatę jedynie w stanie prawnym obowiązującym do 29 listopada 2003 r. Treść tego przepisu powiązano bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o RIO, który do wspomnianej daty stanowił, że: "izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych", z kolei począwszy od 29 listopada 2003 r., jego brzmienie uzupełniono o zwrot "określonych w art. 11 ust. 1".

Mając na względzie powyższe należy zaakcentować, że pomimo, że w powołanym przez Wójta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2606/00, opowiedziano się za objęciem uchwał o przyznaniu diet radnym, nadzorem RIO, to zapadł on w stanie prawnym sprzed dnia 29 listopada 2003 r.

W treści odpowiedzi na skargę Wójt powołał się też na orzeczenia NSA z dnia 10 października 2007 r. , sygn. akt II GSK 151/07 oraz z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 261/07, w których poddano krytyce rozumienie art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, jako wyznacznika właściwości izb.

W orzeczeniach tych stwierdzono, że zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu kompetencji nadzorczych tak wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma konstytucyjne pojęcie "spraw finansowych". Zdaniem Sądu dopóki nie ma legalnej definicji tego sformułowania, która ograniczałaby katalog spraw poddanych nadzorowi izb wyłącznie do wymienionych w art. 11 ustawy o RIO, dotąd nie można zawężać kompetencji tego organu, poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować wyłącznie przez pryzmat tego unormowania, przy zastosowaniu jedynie literalnej wykładni użytych w nim określeń.

Pogląd wynikający z powyższych orzeczeń nie okazał się jednak dominujący, bowiem w innych orzeczeniach sądy opowiadały się zdecydowanie za domniemaniem kompetencji wojewody w zakresie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 455/10, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż z przepisu art. 86 ustawy u.s.g. wynika, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ani do regionalnej izby obrachunkowej, zaś domniemanie kompetencji wojewody powoduje, że pojęcia "spraw finansowych", o których mowa w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 86 ustawy u.s.g., nie można interpretować rozszerzająco. Taki sposób interpretacji prowadziłby bowiem do wniosku, że każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzi skutki finansowe, należałoby zaliczać do "spraw finansowych". Stanowiło to powód skonstruowania przez ustawodawcę katalogu spraw należących do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, określając w art. 11 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy o RIO, przedmiot uchwał i zarządzeń, które podlegają ich nadzorowi. Podobna teza sformułowana została w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 476/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 283/09.

Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 85/10 wskazano, że kluczowe znaczenie dla wyznaczenia kręgu spraw finansowych objętych nadzorem regionalnych izb obrachunkowych, mają przepisy ustawy o RIO. Podniesiono, że w sytuacji, gdy uchwała organu gminy (...) nie jest uchwałą w sprawie finansowej w rozumieniu przepisów ustawy o RIO, to tym samym podlega ona nadzorowi wojewody.

Wszystkie powyżej powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl/cbois.

Kierując się powyższymi poglądami, skład orzekający, uznał, że skoro sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o RIO, to akt ten nie kwalifikuje się jako wydany w sprawie finansowej, co z kolei implikuje, że podlega on nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.

Zauważyć należy na wstępie, że zagadnienia związane z finansowaniem działań Przewodniczącego Rady Gminy i Rady Gminy należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis.

Jednak z zasady samodzielności organów nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, w inny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że została ona podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 i ust. 6 - 8 u.s.g., w których określono, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, przy jednoczesnym wskazaniu maksymalnej wysokości diety radnego (art. 25 ust. 6 i 7) oraz konieczności wzięcia pod uwagę przy ustalaniu wysokości diety, funkcji pełnionych przez radnego (art. 25 ust. 8).

W świetle zatem brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 25 ust. 4 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu rady i radnym, diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje.

Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak w zaskarżonej uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć natomiast jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Jeżeli dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca funkcję przewodniczącego zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą.

Koszty podróży służbowej natomiast to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie prawo do uchwalenia zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała radnym, a zatem i przewodniczącemu rady, dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.

Zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, a tym samym narusza

w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 25 ust. 10 oraz regulacje przepisów art. 25 ust. 4 i ust. 6 – 8 u.s.g.

Dlatego skarga zasadnie wywodzi, że zapisy § 1 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, w istotny sposób naruszają przepis art. 25 ust. 4 ousg.

Zapis § 1 ust. 2 uchwały określający jedynie, iż przewodniczącemu Rady Gminy przysługuje zryczałtowana kwota miesięczną diety w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzenia za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), jednak nie więcej iż 50 % maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7 u.s.g, jak już słusznie zauważył w skardze organ nadzoru, prowadzi do nieuzasadnionych różnic w sposobie ustalania diet radnych i Przewodniczącego Rady. Dieta bowiem tak radnego jak i Przewodniczącego Rady powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w pracach organów gminy i dlatego konieczne było ustalenie zróżnicowanych zasad jej ustalania w stosunku do Przewodniczącego Rady, tak samo jak uczyniła to Rada Gminy Pakosławice, w stosunku do radnych.

Regulacja zawarta w § 3 uchwały ustalająca Przewodniczącemu Rady Gminy miesięczny limit kilometrów na korzystanie z własnego samochodu dla celów służbowych, oprócz sprzeczności z wskazanym wyżej art. 25 ust. 4 u.s.g., narusza także przepis art. 25 ust. 10 u.s.g. oraz przepisy wykonawcze do niego, zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie sposobu ustalania należności tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. nr 66, poz. 800 z późn. zm.). Sposób ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy określają przepisy ww. rozporządzenia i nie przewidziano w nich możliwości zwrotu kosztów podróży służbowych radnym gmin w drodze ryczałtu, a zatem w tym zakresie uchwały rady gmin nie mogą wprowadzić odmiennych rozwiązań. Nie uzasadnia też wprowadzania takich rozwiązań pełnienie przez jednego z radnych funkcji przewodniczącego rady, gdyż brak jest nie tylko w u.s.g., ale i w systemie prawa polskiego, przepisów wskazujących na zasadność takiego zróżnicowania.

Stosownie do powyższego, uznając zasadność zarzutów skarżącego, podkreślenia wymaga to, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie na takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń, co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., winny zostać określone w uchwale rady gminy i być zgodne z prawem oraz respektować między innymi art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.