Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 637/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 i 2 , art. 44 ,art. 54 ust. 2 , art. 57, art. 61 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na informację Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 19 września 2016 r. Spółdzielnia A w E. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr "[...]" pt.: "Rewitalizacja przestrzeni osiedla "[...]" w celu nadania jej nowych funkcji społecznych i rekreacyjnych" do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Obszary wymagające rewitalizacji.

Przedmiotem projektu było wykonanie prac remontowych oraz modernizacyjnych istniejących placów zabaw i terenów rekreacyjnych, ciągów pieszych oraz modernizacja oświetlenia zewnętrznego i montaż monitoringu.

Wniosek, po uzupełnieniu pismem z dnia 23 maja 2017 r., przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przedłożony do oceny formalno – merytorycznej Komisji Oceny Projektów, która stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 1 "Poprawność programu rewitalizacji". W uzasadnieniu informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej również jako: "IZ"), wskazał 31 nieprawidłowości, skutkujących uznaniem, że Lokalny Program Rewitalizacji Gminy (dalej jako: LPR), na którym został oparty złożony w niniejszej sprawie wniosek, nie jest zgodny z Wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014- 2020 (dalej: Wytyczne"), w szczególności:

- LPR nie zawiera pełnej diagnozy służącej wyznaczeniu obszaru zdegradowanego oraz obszaru rewitalizacji;

- do LPR włączono uchylony dokument "Ogólna analiza ex-post Lokalnego Programu Rewitalizacji Miasta na lata 2007-2020";

- pierwsza część LPR zawiera ogólną charakterystykę gminy, z której nie wynika, czy na terenie gminy występują tereny będące w stanie kryzysu oraz jaka jest skala i charakter potrzeb rewitalizacyjnych;

- przeprowadzona w LPR analiza nie obrazuje w pełni zróżnicowania wewnątrzgminnego i nie pozwala na identyfikację obszarów miasta, które pozostają w kryzysie oraz określenie potrzeb rewitalizacyjnych miasta;

- LPR powinien zawierać mapę z naniesionym podziałem całego miasta na poszczególne jednostki w ramach których dokonywana jest analiza wewnątrzgminna oraz mapy przedstawiające rozkład przestrzenny analizowanych zjawisk;

- niejasne było przyjęcie w LPR wskaźnika "gęstość zaludnienia" oraz błędne określenie wskaźnika "szczególnie zniszczone otoczenie - budynki do rozbiórki";

- diagnoza nie zawiera analizy potwierdzającej, że na terenie miasta występują tereny niezamieszkałe;

- obszar rewitalizacji został wyznaczony błędnie;

- w LPR nie została wskazana wizja stanu obszaru wyznaczonego do rewitalizacji;

- w LPR wskazano 5 celów, które są bardzo ogólne i częściowo dotyczą problemów i potrzeb, które wskazują na rozproszenie działań rewitalizacyjnych;

- w LPR nie zapewniono komplementarności: przestrzennej (projekty rozproszone przestrzennie), problemowej (projekty nie dopełniają się tematycznie), proceduralno-instytucjonalnej (brak spójności w zakresie sposobu wdrażania LPR) oraz źródeł finansowania (na wszystkie projekty planowane jest uzyskanie dofinansowania UE).

Wskazując na nieprawidłowości, IZ podniosła, że kryteria merytoryczne wyboru projektów zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 i określone w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej Obszary wymagające rewitalizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020. Ocenę kryteriów merytorycznych przeprowadzono zgodnie z § 11 ust. 22 Regulaminu, który stanowi, że niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym, projekt Spółdzielni otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny formalno- merytorycznej.

W proteście z dnia 18 lipca 2017 r. Spółdzielnia podniosła, że w związku z faktem, że nie jest autorem LPR, wystąpiła do Urzędu Miasta jako instytucji odpowiedzialnej za poprawność przygotowania LPR. Odwołując się do przedstawionego przez tę instytucję uzasadnienia poprawności przygotowania programu rewitalizacji w poszczególnych 31 zakwestionowanych przez IZ punktach, Spółdzielnia zarzuciła, że oceniający, wykraczając poza swoje kompetencje, dokonali subiektywnej oceny dokumentu. W ocenie strony, w wielu przypadkach ocena dokonana została wyłącznie na podstawie własnych doświadczeń oceniających, a nie zgodnie z przepisami prawa. Strona dodała, że w toku oceny merytorycznej nie wystąpiono do niej z żądaniem wyjaśnienia spornych kwestii, a tym samym ocena przeprowadzona została w sposób ułomny, cząstkowy i tendencyjny, mając na celu uzasadnienie przyjętej z góry zdefiniowanej tezy. Stanowi to o rażącym naruszeniu zasad przejrzystego, rzetelnego i bezstronnego procesu oceny projektów. Zdaniem strony, ocena poprawności programu rewitalizacji i przedstawienie Wykazu poprawnie zweryfikowanych LPR przez IZ powinny mieć miejsce przed ogłoszeniem konkursu, a nie po jego zakończeniu (wykaz został umieszczony na stronie internetowej w dniu 28 czerwca 2017 r.). Projekt miał na celu poprawę infrastruktury budynków i zagospodarowanie terenu, a dla takich projektów istotny jest czas realizacji, gdyż nie można realizować pewnych prac w okresie jesienno - zimowym. W ocenie strony, niezrozumiały był również fakt odrzucenia projektu zagospodarowania terenu przestrzeni osiedlowych prowadzący do nadania im nowych funkcji społecznych, w tym kulturalnych, edukacyjnych i rekreacyjnych oraz gospodarczych.

Przed rozpatrzeniem protestu IZ, działając na podstawie art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146, dalej: "ustawy wdrożeniowej"), powołała nowy skład Komisji Oceny Projektów w celu zweryfikowania prawidłowości oceny zarzutów protestu. W wyniku tej oceny dwóch ekspertów potwierdziło, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego specyficznego (obligatoryjnego) nr 1 "Poprawność programu rewitalizacji". W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że w LPR przedstawiono diagnozę czynników i zjawisk kryzysowych jedynie dla wybranych we wcześniejszym Lokalnym Programie Rewitalizacji Miasta na lata 2007-2020 obszarów przewidzianych do kompleksowej rewitalizacji. Tymczasem, zgodnie z Wytycznymi, diagnoza powinna obejmować cały obszar gminy, a dla obszaru rewitalizacji należy przeprowadzić pogłębioną diagnozę, szczególnie kwestii społecznych. Brak przeprowadzenia pełnej diagnozy obszaru gminy umożliwiającej odniesienie mierników rozwoju do wartości dla całej gminy uniemożliwia prawidłowe wyznaczenia obszaru rewitalizacji.

IZ stwierdziła, że w diagnozie dla "Obszarów zdegradowanych dołączonych w wyniku konsultacji" w sposób niewystarczający przedstawiono ścisłe powiązanie działań z celami rewitalizacji. W programie przedstawiono zasięgi przestrzenne obszarów rewitalizacji, które nie zostały jednak określone w oparciu diagnozę przeprowadzoną dla całego obszaru gminy. Ponadto w programie nie przedstawiono wizji stanu dla każdego z wybranych obszarów po przeprowadzeniu rewitalizacji. Wnioskodawca jako wizję przywołał tabelę "Wskaźniki kontekstowe opisujące zmianę sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarach zdegradowanych", choć powinna ona była zostać przedstawiona opisowo. Ponadto w programie określono 5 celów nazwanych szczegółowymi, chociaż noszą znamiona głównych, gdyż mają wysoki stopień ogólności. Nie określono natomiast jakichkolwiek kierunków działań mających na celu eliminację lub ograniczenie negatywnych zjawisk. Wnioskodawca przedstawił 5 podstawowych projektów i przedsięwzięć rewitalizacyjnych wraz z ich opisami. W ocenie IZ, są to jednak tylko projekty infrastrukturalne, które bezpośrednio nie rozwiązują problemów wynikających z diagnozy. Przy czym wnioskodawca powołał się w proteście na jeden z projektów z listy projektów dodatkowych, które nie dotyczą tego kryterium. Na liście projektów podstawowych brak było również projektów nakierowanych bezpośrednio na sferę społeczną. Przedstawiono 67 projektów uzupełniających, które nie realizują kierunków działań, mających na celu eliminację lub ograniczenie negatywnych zjawisk powodujących sytuację kryzysową, ponieważ kierunki te nie zostały określone. Nie przedstawiono także mechanizmów zapewnienia komplementarności między poszczególnymi projektami/przedsięwzięciami rewitalizacyjnymi na płaszczyźnie przestrzennej, problemowej, proceduralno-instytucjonalnej i międzyokresowej. Wnioskodawca w proteście przywołał zapis dotyczący jedynie komplementarności źródeł finansowania. Program nie zawierał natomiast opisu pozostałych wymiarów komplementarności zawartych w Wytycznych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą ocenę strona, wnosząc o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zarzuciła:

- naruszenie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 4 ust. 6 Regulaminu konkursu poprzez nieumieszczenie w wykazie załączników do Regulaminu konkursu Wykazu pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji przez IZ;

- naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku na skutek błędnego przyjęcia, że nie spełniono wskazanego kryterium;

- naruszenie art. 44 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej oceny wniosku przez Komisję Oceny Projektów polegającą na nieprecyzyjnym wezwaniu do uzupełnień;

- brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu poprzez powielenie argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżenie ewidentnych uchybień merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stanowisko, że w trakcie trwania naboru wniosków IZ nie przedstawiła Wykazu pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji. Dokonała tego dopiero w dniu 28 czerwca 2017 r., czyli po zakończeniu oceny projektów. Zaniechanie tego obowiązku doprowadziło do tego że skarżąca przystąpiła do konkursu w przekonaniu, iż Lokalny Program Rewitalizacji jest sporządzony prawidłowo i poniosła koszty związane z przygotowywaniem dokumentacji m.in. konkursowej. Niezrozumiałe dla strony było też, że w toku procedury pismem z dnia 11 maja 2017 r. została poproszona o skompletowanie dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. Okoliczność ta nie wskazywała bowiem, że zostanie zakwestionowany LPR. Zarzucając Regulaminowi konkursu, że jest niezgodny z ustawą wdrożeniową, strona podniosła, że kryteria oceny w konkursie powinny odnosić się wyłącznie do wnioskodawcy. Ustanowienie poprawności programu rewitalizacji jako kryterium w konkursie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy wnioskodawca nie ma żadnego wpływu na jego spełnienie, gdyż to nie on jest twórcą tego dokumentu. Naruszenie to uwypukla fakt, że IZ nie załączyła do Regulaminu konkursu załącznika w postaci Wykazu pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji, tym samym pozostawiając dowolność ich interpretacji i niejasność zastosowanych w ocenie kryteriów.

Spółdzielnia podniosła również, że ocena dokonana na etapie oceny projektu i na etapie rozpatrzenia protestu wskazuje na rozbieżność co do zakresu uwag ekspertów. Na etapie oceny merytorycznej eksperci sformułowali aż 31 uwag co do poprawności dokumentu, natomiast na etapie rozpatrzenia protestu jedynie 8 uwag. Jednocześnie, rozpatrując protest, IZ nie odpowiedziała na stanowisko przedstawione w proteście, a jedynie powieliła uprzednio wskazane treści. Tym samym naruszyła zasadę przejrzystej, rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, o której mowa w art. 37 ust. 1. ustawy wdrożeniowej. Ponadto IZ, pomimo wezwania z dnia 11 maja 2017 r. do wyjaśnień na etapie oceny merytorycznej, nie przedstawiła uwag eksperta w zakresie poprawności programu rewitalizacji, pozbawiając tym samym stronę możliwości ustosunkowania się do budzących wątpliwość zapisów LPR. IZ wezwała bowiem do uzupełnienia innych kryteriów niż to, z powodu którego nastąpiło później odrzucenie projektu. Wytyczne, na które powołali się oceniający, w sposób ogólny określały minimalne wymagania co do zakresu i celu LPR, a przy tym nie ustanawiały zamkniętego katalogu tych wymagań. Nawet załącznik nr 15 do Regulaminu konkursu tworzył jedynie wymóg minimalnych opisów. Przygotowany przez Urząd Miasta LPR zawiera wszystkie wymagane elementy. Zdaniem strony, o błędnej i subiektywnej ocenie ekspertów świadczy choćby uwaga o ograniczeniu opisu powiązań LPR z dokumentami strategicznymi - pominięciu powiązań z dokumentami europejskimi, krajowymi, regionalnymi, która to uwaga nie ma odzwierciedlenia w Wytycznych. Ponadto lakoniczne, nieprecyzyjne i nie poparte żadnym uzasadnieniem zapisy w znaczący sposób utrudniają odwołanie się od oceny. Skarżąca może jedynie na podstawie kontekstu przypuszczać, które z przytoczonych zapisów potwierdzają lub spełnienie lub niespełnienie Wytycznych.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że nie może zostać uznane za naruszające prawo podjęcie decyzji o ocenie LPR dopiero na etapie wyboru projektów. Wybór trybu oceny LPR należy wyłącznie do IZ, a skarżąca, przystępując do konkursu, zaakceptowała określone w nim warunki, jak również przyjęła na siebie obowiązek ich stosowania. W ocenie IZ, Wykaz pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji nie mógł powstać przed ogłoszeniem o konkursie, gdyż wymagałoby to od IZ wystąpienia do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego o przesłanie istniejących LPR – ów i ich oceny przed dniem złożenia wniosków, choć zgodnie z wymaganiami składany projekt rewitalizacyjny powinien wynikać z obowiązującego na dzień składania wniosku programu rewitalizacji. Prowadziłoby to de facto do podwójnej weryfikacji tych samych dokumentów przez IZ. Przy czym brak zamieszenia LPR w Wykazie nie dyskwalifikował skarżącej z możliwości udziału w konkursie. W przypadku bowiem, gdy program rewitalizacji nie znajduje się w wykazie pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji, weryfikowane jest, czy spełnia on Wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014 – 2020. IZ dodała również, że zarzuty skarżącej powinny odnosić się do sposobu dokonania oceny, a nie prawidłowości ustalonych w Regulaminie konkursu kryteriów oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Podatkowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści ustawy wdrożeniowej. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ).

W myśl art. 54 ust. 2 ustawy wdrożeniowej protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera między innymi wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem (pkt 4). Z powołanym przepisem koresponduje art. 57 ustawy wdrożeniowej nakładający na właściwą instytucję powinność rozpatrzenia protestu poprzez weryfikację prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

Jak podkreśla się w doktrynie, obowiązywanie innych, niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego aktów oraz dokumentów systemu realizacji budzi kontrowersje, co do których wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. (P 1/11 OTK-A 2011, nr 10, poz. 115). W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Trybunał stwierdził, że system realizacji nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż akt ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonym w art. 87 Konstytucji i nie jest wydawany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa. W następstwie tego orzeczenia, na podstawie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. poz. 714), doszło do uchylenia art. 5 pkt 11 i zastąpienia go art. 13a i 17 ust. 1a (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 13a oraz art. 17 ust. 1a (w:) J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, SIP LEX).

Pod rządami poprzedniej ustawy w orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, że dokumentom systemu realizacji, o których mowa w poprzednio obowiązującym art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów.

Uzasadniając to stanowisko, judykatura powoływała się na argumenty funkcjonalne i pragmatyczne, podkreślając w szczególności, że gdyby systemowi realizacji odmówić przymiotu źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli legalności działań instytucji realizujących procedury zawarte w systemie realizacji byłoby w praktyce niemożliwe.

Przemawiał za tym również wzgląd na stabilizację sytuacji prawnej adresatów norm systemu realizacji, w tym uczestników procedur konkursowych oraz konieczność dokończenia realizacji rozpoczętych programów lub relokacji zwróconych środków na inne projekty w okresie finansowania. Wskazano również, że dokumenty stanowiące system realizacji odnoszą się wyłącznie do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje, wyrażają zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., II GSK 1110/10, LEX nr 746073; z dnia 27 października 2010 r., II GSK 1097/10, LEX nr 746069; z dnia 16 grudnia 2010 r., II GSK 1377/10, LEX nr 746089 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441).

Stanowisko takie prezentowane jest również w aktualnym stanie prawnym regulowanym przez ustawę wdrożeniową (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt II GSK 472/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela wyżej wymienione poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i uznaje je za własne.

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne programowe, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż podstawą oceny projektu strony skarżącej nr "[...]" pt.: "Rewitalizacja przestrzeni osiedla "[...]" w celu nadania jej nowych funkcji społecznych i rekreacyjnych" do konkursu nr "[...]" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 w ramach Osi priorytetowej – Obszary wymagające rewitalizacji, były: Regulamin konkursu oraz Szczegółowy Opis Osi Priorytetowej nr 8.

Kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach Osi priorytetowej nr 8 zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 i określone w załączniku nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej. W niniejszej sprawie ocena projektu strony skarżącej została dokonana w oparciu o wyżej wymienione kryteria, zgodnie z załącznikiem nr 10 do Regulaminu, który określa Kartę oceny kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) i specyficznych (obligatoryjnych) wyboru projektów w ramach Działania 8.1. Rewitalizacja obszarów miejskich (Schemat A) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że wyżej wymienione dokumenty stanowią integralną część systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 i są wiążące dla wszystkich wnioskodawców aplikujących o pomoc ze środków publicznych w przedmiotowym konkursie. Wskazać należy, że procedura odwoławcza nie jest etapem, na którym wnioskodawcy mogą skarżyć racjonalność, czy słuszność ustanowionych kryteriów oceny, a wyłącznie sposób dokonywania oceny przez daną instytucję. Powszechnie w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie w ramach tego środka zaskarżenia zasadności ustanowienia kryteriów wyboru projektu (por. R. Pożdzik, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Wyd. Sejmowe 2016)

W przedmiotowej sprawie kluczowym komponentem systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 są również Wytyczne horyzontalne Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020. Przedmiotowe wytyczne zostały wydane w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Przypomnieć należy, że Wytyczne nie należą do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią natomiast akty prawa wewnętrznego kierowane do instytucji uczestniczących we wdrażaniu i realizacji programów operacyjnych (instytucji zarządzających, instytucji pośredniczących lub instytucji wdrażających), podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego albo tych, z wymienionych instytucji, którym na podstawie porozumienia albo umowy zostały powierzone określone zadania w zakresie przygotowania lub realizacji danego programu operacyjnego. W stosunku do tych podmiotów postanowienia zawarte w wytycznych horyzontalnych są wiążące.

Zgodnie z wytycznymi horyzontalnymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wiążącymi Instytucję Zarządzającą w przedmiotowym postępowaniu konkursowym sprawdzenie spełnienia wymogu, o którym mowa w pkt 2 lit. b – czyli, czy program rewitalizacji z którego wynika składany projekt rewitalizacyjny, spełnia wymagania określone w Wytycznych horyzontalnych, t.j., posiada określone cechy i elementy – jest możliwe w trakcie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów rewitalizacyjnych.

Strona skarżąca przystępując do przedmiotowego konkursu powinna zapoznać się w z obowiązującymi zasadami weryfikacji programów rewitalizacyjnych określonymi w Wytycznych horyzontalnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020. Powszechnie w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że w razie przystąpienia do konkursu wytyczne Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako integralna część systemu realizacji danego Programu, wiążą również wnioskodawców aplikujących o środki publiczne. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 472/17; wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1110/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10, CBOSA).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu dokonanie oceny Lokalnych Programów Operacyjnych na etapie wyboru projektów w konkursie, nie może być oceniane za naruszające prawo, gdyż działanie takie wprost określone jest w wytycznych horyzontalnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z Rozdziałem 5 pkt 8 przedmiotowych wytycznych Instytucja Zarządzająca prowadzi i na bieżąco aktualizuje wykaz programów rewitalizacji wraz z datą ich uchwalenia, dla których przeprowadzono z wynikiem pozytywnym weryfikację spełnienia wymogów dotyczących cech i elementów programów. W świetle powyższego w niniejszej sprawie wykaz nie mógł powstać przed ogłoszeniem konkursu, gdyż Lokalny Program Rewitalizacyjny jak również innych wnioskodawców, nie był do tej pory weryfikowany przez Instytucję Zarządzającą w żadnym wcześniejszym konkursie. Pozytywna weryfikacja Lokalnego Programu Rewitalizacyjnego, mogła odbyć się stosownie do procedury przyjętej przez Instytucję Zarządzającą w oparciu o przywołane wytyczne horyzontalne Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na etapie oceny merytorycznej projektu w ramach ogłoszonego konkursu.

Podkreślić należy, że gdyby Instytucja Zarządzająca dopuściła w ramach konkursu możliwość aplikowania wyłącznie wnioskodawców, którzy wykażą zgodność projektu z Lokalnym Programem Rewitalizacyjnym znajdującym się w wykazie Instytucji Zarządzającej, ograniczyłoby to możliwość aplikowania o dofinansowanie wnioskodawców, których LPR-y podobnie jak strony skarżącej, nie zostały dotychczas ocenione. Działanie takie miałoby charakter dyskryminacyjny i naruszałoby kluczową zasadę równości dostępu do środków publicznych. Brak zamieszenia LPR w wykazie nie dyskwalifikował skarżącej z możliwości udziału w przedmiotowym konkursie.

Zgodnie z założeniami Wytycznych Instytucja Zarządzająca prowadzi wykaz pozytywnie zweryfikowanych programów rewitalizacji głównie w celu uniknięcia ponownej oceny wcześniej już pozytywnie zweryfikowanego LPR-u. Przedmiotowy wykaz nie stanowi załącznika do Regulaminu konkursu, gdyż nie jest jego niezbędnym elementem. Skoro, w żadnym wcześniejszym konkursie ogłoszonym przez Instytucję Zarządzającą nie oceniano do tej pory Lokalnych Programów Rewitalizacyjnych, nie sposób uznać aby Instytucja Zarządzająca naruszyła prawa nie umieszczając wykazu, którego nie było.

Do uczestnika konkursu należy obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny. Strona skarżąca bez trudu mogła przez złożeniem wniosku o dofinasowanie i przystąpieniem do przedmiotowego konkursu uzyskać informacje zarówno od Gminy jak również Instytucji Zarządzającej odnośnie tego czy Lokalny Program Rewitalizacyjny był przedmiotem weryfikacji, czy też nie.

Godzi się również zauważyć, że na etapie weryfikacji wymogów formalnych Instytucja Zarządzająca bada wyłącznie istnienie LPR, w zakresie kompletności dokumentów określonych w Regulaminie konkursu. Merytoryczna zawartość LPR następuje dopiero na etapie oceny merytorycznej.

W świetle przedstawionej argumentacji podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy wdrożeniowej w związku z § 4 ust. 6 Regulaminu konkursu, należy uznać za nieuzasadniony.

W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przez Instytucję Zarządzającą przepisów prawa procesowego poprzez brak rzetelnej oceny wniosku przez komisję oceny projektów, jak również brak przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu –nie zasługują na uwzględnienie.

Ocena projektu strony skarżącej nastąpiła zgodnie z wymogami określonymi w § 10 pkt 3 Regulaminu Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, stanowiącego załącznik nr 16 do Regulaminu przedmiotowego konkursu. Eksperci rozpatrujący protest, którzy nie byli zaangażowani w pierwotną ocenę projektu strony skarżącej uznali cześć zarzutów strony skarżącej za uzasadnione. Natomiast w zakresie 8 zarzutów nie podzielili argumentacji wnioskodawcy uznając ostatecznie, że LPR nie spełnia wymogów Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rewitalizacji w programach operacyjnych na lata 2014-2020, i nie można uznać do za poprawny.

Sąd podziela pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 1051/13, że informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną i nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie takiej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Ustawa wdrożeniowa nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie takiej informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie, jednoznacznie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jedynie gdy uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, można uznać je za odpowiadające prawu. Pogląd NSA został sformułowany na gruncie analogicznego rozwiązania prawnego przyjętego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale pozostaje w pełni aktualny na gruncie rozwiązania wynikającego z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje go za własny. W orzecznictwie podnosi się również, że uzasadnienie oceny powinno być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Jeżeli uzasadnienie informacji zawiera taką treść, która umożliwia stronie podjęcie polemiki merytorycznej z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (por. np. wyrok NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2410/14, wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1114/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kryterium to w ocenie Sądu zostało spełnione.

Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących postępowań konkursowych organizowanych w oparciu o ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, kontrola sądu administracyjnego powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez instytucję oceniającą złożone projekty, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów. (zob. szerzej: wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2845/17, CBOSA)

Mając na względzie przywołane kryteria w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu jest obszerne i przejrzyste. Instytucja Zarządzająca w sposób szczegółowy i metodologicznie poprawny odnosi się do zarzutów podniesionych w proteście wskazując przyczyny stanowiska organu. Brak podstaw do przyjęcie twierdzenia, że ocena ekspercka nie spełnia standardu określonego w ustawie wdrożeniowej.

Podkreślenia wymaga, iż ocena kryterium, za niespełnienie którego projekt Skarżącej został oceniony negatywnie, ma charakter oceny zerojedynkowej poprzez przypisanie wartości "tak" lub "nie". Powyższe reguluje załącznik nr 11 do Regulaminu konkursu. W przypadku gdy Lokalny Program Rewitalizacji jest oceniony negatywnie, nie można uznać przedsięwzięć do niego wpisanych za zgodne z tym programem.

Reasumując, postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelny i przejrzysty, a organ dokonał oceny w sposób zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony w sposób rzetelny, przejrzysty oraz odpowiadający stanowi faktycznemu i prawnemu.

W związku z tym, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd z urzędu nie stwierdził innych naruszeń prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.