Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 320/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO 4101/211/21 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, organ) decyzją z 4 sierpnia 2022 r. (nr SKO 4101/2111/21), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka, strona skarżąca) utrzymało w mocy decyzję z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, Głównego Specjalisty w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2021 r. (nr NOZZ-K/23/V/4/2021) wymierzającej stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 180,30 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazu, w terminie od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2021 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 13 lipca 2006 r. (nr [...]).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzją z 13 lipca 2006 r. (nr EOZR 2619/P-V- 7B/2004/2006) organ I instancji zezwolił D. Sp z o.o. we W. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazu, w terminie od 26 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2020 r., oraz ustalił opłatę z tego tytułu.

Pismem z 3 lutego 2021 r. (data wpływu do organu - 17 lutego 2021 r.) P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (następca prawny D. Sp. z o.o.) wniosła o "przedłużenie" ważności wskazanej decyzji, na czas nieokreślony.

Organ I instancji, decyzją z 17 lutego 2021 r. (nr NOZZ 2380/P-V-7B/2004/2021) zezwolił P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przyłącza gazu, w terminie od 17 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. i na czas nieokreślony, oraz ustalił opłatę z tego tytułu.

W okresie pomiędzy datą upływu terminu zajęcia pasa określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 13 lipca 2006 r. (nr [...]), tj. od 1 stycznia 2021 r., do dnia poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w opisanym celu tj. do 16 lutego 2021 r., P. Sp. z o.o. z siedzibą w T., pomimo dalszego umieszczenia opisanego urządzenia w pasie drogowym opisanej drogi gminnej (mającego charakter ciągły i nieprzerwany), nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z 19 listopada 2021 r. organ I instancji wymierzył P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. karę pieniężną w wysokości 180,30 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazu, w terminie od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2021 r., z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 13 lipca 2006 r. (nr [...]).

Od decyzji tej strona skarżąca wywiodła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji utrzymał ww. decyzję w mocy. Organ II instancji po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym w szczególności art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze. zm.) – dalej: u.d.p. odniósł się do związanego charakteru decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Dalej organ II instancji podniósł, że regulację ustawy w zakresie kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p. uzupełniają przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych. Wskazał, że administracyjną karą pieniężną, zgodnie z art. 189b k.p.a., jest określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o drogach publicznych określają przesłanki i zasady wymiaru kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., a odpowiedzialność z tego tytułu jest zobiektywizowana, organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania przesłanek i zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 1) ustalonych w art. 189d k.p.a., opartych na kryteriach subiektywnych dających podstawę do miarkowania kary pieniężnej. Przyjmuje się bowiem, że regulacja art. 189d k.p.a. znajdzie zastosowanie do tych administracyjnych kar pieniężnych, których wymierzenie pozostawiono uznaniu właściwego organu administracji publicznej zarówno co do samej zasadności nałożenia danej kary pieniężnej jak i co do kształtowania jej wysokości.

W ocenie organu, zastosowanie do kary pieniężnej będącej przedmiotem sprawy znajdą natomiast przepisy art. 189f k.p.a. regulujące podstawy i zasady odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ podkreślił, że przepisy k.p.a. mają istotny wpływ na zakres przedmiotowy sprawy wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Zarządca drogi, oprócz standardowych ustaleń co do faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zakresu (terminu, powierzchni) oraz podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w tych warunkach winien również, z urzędu, podjąć ustalenia i rozważyć czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f k.p.a. Mówiąc wprost, zarządca drogi w ramach postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego w warunkach określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p. winien w pierwszej kolejności ustalić i udowodnić czy doszło w danej sprawie do zajęcia pasa drogowego sankcjonowanego wymierzeniem tego rodzaju kary pieniężnej, w jakim zakresie (celu, terminie, powierzchni) oraz kto (jaki podmiot) ponosi odpowiedzialność z tego tytułu. Następnie, organ ten winien przystąpić do ustalenia i rozważenia czy w danej sprawie istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia (wymierzenia) kary pieniężnej z tego tytułu. Dopiero przeprowadzenie tych dwóch etapów w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. może stanowić podstawę do wydania decyzji stosownej treści, w tym, orzekającej o odstąpieniu do nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.) organ wskazał, że decyzją z 13 lipca 2006 r. (Nr EOZR 2619/P-V- 7B/2004/2006) organ I instancji zezwolił stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazu, w terminie od 26 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2020 r., oraz ustalił opłatę z tego tytułu. Wskazał, że pismem z 3 lutego 2021 r. (data wpływu do organu - 17 lutego 2021 r.) strona skarżąca wniosła o "przedłużenie" ważności wskazanej decyzji, na czas nieokreślony.

Organ I instancji, decyzją z 17 lutego 2021 r. (Nr NOZZ 2380/P-V-7B/2004/2021) zezwolił stronie drogi na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazu, w terminie od 17 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. i na czas nieokreślony, oraz ustalił opłatę z tego tytułu.

Powyższe jednoznacznie dowodzi – zdaniem organu II instancji – że w okresie pomiędzy datą upływu terminu zajęcia pasa określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 13 lipca 2006 r. (Nr [...]), tj. od 1 stycznia 2021 r., do poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w opisanym celu tj. do 16 lutego 2021 r., strona skarżąca, pomimo dalszego umieszczenia opisanego urządzenia w pasie drogowym opisanej drogi gminnej (mającego charakter ciągły i nieprzerwany), nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ II instancji stwierdził, że brak wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi obejmującego zajęcie pasa drogowego we wskazanych ramach czasowych skutkuje po stronie skarżącej odpowiedzialnością, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w przedstawionym zezwoleniu zarządcy drogi z 13 lipca 2006 r.

Dalej organ szczegółowo odniósł się do sposobu naliczania i wysokości kary i ustalił, że wysokość kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W. wynosi łącznie 180,30 zł (str. 5 uzasadnienia).

Organ II instancji podkreślił, że strona skarżąca jako właściciel urządzenia umieszczonego w pasie drogowym drogi gminnej była, z mocy ustawy, odpowiedzialna za uzyskanie kolejnego zezwolenia zarządcy drogi w związku z upływem terminu zajęcia określonego w wydanym zezwoleniu z 13 lipca 2006 r. W ocenie organu, bez znaczenia dla istnienia tego obowiązku pozostaje fakt, że opisane urządzenie zostało umieszczone w pasie tej drogi publicznej już wcześniej na podstawie uprzednio wydanego zezwolenia zarządcy drogi. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. jasno bowiem wskazuje, że każde zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe", wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, przez cały okres trwania zajęcia. Tym samym pojęcie "umieszczenia" urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., obejmuje nie tylko pierwsze umieszczenie tego urządzenia (po przeprowadzeniu robót w pasie drogowym) lecz także cały okres istnienia (bytu) tego urządzenia w pasie drogowym. Stąd też obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. ciąży nie tylko na pierwszym właścicielu tego rodzaju urządzenia umieszczającym je w pasie drogowym lecz także na każdym następnym jego właścicielu. Nie sposób zatem uznać, że w niniejszym przypadku organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Ponadto organ II instancji podkreślił, że strona skarżąca, w opisanych okolicznościach, złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a zatem sama uznała fakt ciążenia na niej obowiązku wskazanego w art. 40 ust. 1 u.d.p. W ocenie organu II instancji powyższe wskazuje, że wszelkie przesłanki do wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. zostały spełnione.

Organ II instancji podkreślił, że dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189d k.p.a. nie mogły mieć zastosowania w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., jako decyzji o charakterze związanym. Organ wskazał, że zasady wymierzania, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zajęcia, czy powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zostały ustalone w przepisach u.d.p., tak więc przepis art. 189d k.p.a. nie ma w tym postępowaniu zastosowania.

Jednocześnie, organ II instancji podkreślił, że nie znalazł uzasadnionych podstaw do odstąpienia od nałożenia tej kary pieniężnej, gdyż w jego ocenie okoliczności wskazane w art. 189f k.p.a, nie wystąpiły. Bezspornie strona skarżąca zaprzestała naruszania prawa - uzyskała kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Aczkolwiek nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa była znikoma. Samowolne zajęcie pasa drogowego nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego lecz trwało dłuższy okres (47 dni od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2021 r.). W decyzji z 13 lipca 2006 r. (Nr EOZR 2619/P-N/- 7B/2004/2006) zarządca drogi zawarł jednoznaczne pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Pomimo długotrwałego już zajęcia pasa drogowego w opisanym celu, Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia zarządcy drogi dopiero w 47 dniu po upływie terminu zajęcia określonego w uprzednio wydanym zezwoleniu. Nie są znane "obiektywne" okoliczności, które uniemożliwiły złożenie tego wniosku przed upływem tego terminu. Organ II instancji podkreślił, że strona skarżąca, jako podmiot profesjonalnie funkcjonujący w obrocie prawnym i dodatkowo, bardzo często korzystający z przestrzeni pasa drogowego na cele "niedrogowe", miała (powinna mieć) świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych, a zaniedbania w tym zakresie nie mogą uzasadniać odstąpienia do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

W sprawie – na co zwróciło również uwagę Kolegium – nie doszło nadto do zbiegu odpowiedzialności albowiem za opisane zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na stronę nie została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej, jak też strona skarżąca nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. To również nie dało organowi podstaw do odstąpienia od nałożenia wskazanej kary pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła naruszenie art. 189f k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo, ze naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych miało znikomą wagę, a strona niezwłocznie usunęła naruszenie prawa.

Strona wskazała, że nie umieszczała żadnych nowych urządzeń w pasie drogi, a lokalizacja umieszczonego na pasie drogi urządzenia nie uległa zmianie. Podniosła, że Z. we W. uzyskał 20.000 decyzji na zajęcie pasa drogowego. W celu zarządzania tymi decyzjami tj. uiszczania opłat i monitorowania dat ich obowiązywania są one wprowadzane do systemu informatycznego. W tej sprawie w systemie widniała (nieprawidłowo wprowadzona) informacja, że decyzja ma charakter bezterminowy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.

Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), dalej: u.d.p.

W myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. I w tym miejscu podkreślenie wymaga, że w ocenie Sądu organy słusznie uznały, że z przepisu tego wynika, że każde zajęcie pasa drogowego na cele "niedrogowe", wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, przez cały okres trwania zajęcia. Pojęcie "umieszczenia" urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., obejmuje bowiem nie tylko pierwsze umieszczenie tego urządzenia (po przeprowadzeniu robót w pasie drogowym) lecz także cały okres istnienia (bytu) tego urządzenia w pasie drogowym. Dlatego też, obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. ciąży nie tylko na pierwszym właścicielu tego rodzaju urządzenia umieszczającym je w pasie drogowym lecz także na każdym następnym jego właścicielu. Na marginesie wskazać należy, że strona skarżąca wnosząc "o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" sama zresztą przyznała, iż taki obowiązek na niej ciążył (art. 40 ust. 1 u.d.p.). A skoro tak to – jak słusznie przyjęły organy – konsekwencją zajęcia przez stronę pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z 13 lipca 2006 r. była konieczność wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – czyli wymierzającej karę pieniężną, mającej charakter decyzji związanej. Dlatego też podnoszona w skardze okoliczność o braku "umieszczania nowych urządzeń w pasie drogi" nie mogła mieć i nie ma wpływu na prawidłowość wydanej decyzji.

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl art. 40 ust. 4 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Według art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6.

W świetle powołanych wyżej przepisów zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.).

Jak bezspornie wynika z akt administracyjnych decyzją z 13 lipca 2006 (EOZR 2691-P-V7B/2004/2006) organ I instancji zezwolił stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W. w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – czyli przyłącza gazu, w terminie od 26 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz ustalił z tego tytułu opłatę.

Pismem z 3 lutego 2021 r. (data wpływu do organu 17 lutego 2021 r.) – a zatem bezspornie po dacie 31 grudnia 2020 r. – strona skarżąca wniosła o przedłużenie ważności ww. decyzji na czas nieokreślony. W konsekwencji powyższego organ I instancji, decyzją z 17 lutego 2021 r. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] we W. w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – czyli przyłącza gazu, w terminie od 17 lutego 2021 r. i na czas nieokreślony i ustalił z tego tytułu opłatę. Z powyższego zatem wynika, że P. Sp z.o.o. z siedzibą w T. w okresie pomiędzy datą upływu terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 13 lipca 2006 r. tj. od 1 stycznia 2021 r. do dnia poprzedzającego dzień uzyskania kolejnego zezwolenia zarządcy drogi na uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego tj. od 16 lutego 2021 r., pomimo dalszego – nieprzerwanego – utrzymywania przyłącza gazu w pasie drogi gminnej, nie legitymowała się stosownym zezwoleniem zarządcy drogi. Stan ten trwał w sposób ciągły przez okres 47 dni (od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2021 r.).

W związku z ww. faktem, organ zobligowany był (co nie ulega żądnej wątpliwości) na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. do nałożenia na stronę skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jego zajęcia zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d. jest bowiem – co słusznie zaakcentował organ II instancji – decyzją o charakterze związanym. Oznacza to, że stwierdzony fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 705/22). Zresztą strona skarżąca nie podważa tej okoliczności. Strona nie godzi się jedynie z "nieodstąpieniem" przez organ od wymierzania tej kary na podstawie art. 189f k.p.a. z uwagi na okoliczność, że w Jej ocenie naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych miało wagę znikomą. Jednakże w ocenie Sądu z taką argumentacją strony – zważywszy na powyższe ustalenia – nie sposób się zgodzić.

Za prawidłową Sąd uznał bowiem dokonaną przez organy ocenę okoliczności faktycznych w kontekście możliwości uznania wagi naruszenia prawa za znikome, a więc spełnienia się przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to obliguje zatem do odstąpienia od nałożenia kary jeżeli - kumulatywnie - zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: 1. waga naruszenia prawa jest znikoma i 2. strona zaprzestała naruszania prawa. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak wyjaśnia się w doktrynie, jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, pomimo okoliczności, że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Stwierdzenie naruszenia prawa musi być więc bezsporne i stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary. Dopiero w następnej kolejności, można rozważać wagę naruszenia prawa i jego skutki.

Oznacza to, że sam fakt zaistnienia deliktu administracyjnego (tutaj: zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z 13 lipca 2006 r.) sankcjonowanego bezwzględnie karą pieniężną, nie może wykluczać uznania naruszenia prawa za znikome.

W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie, wskazuje się zgodnie, że art. 189f § 1 k.p.a. ma także zastosowanie do decyzji związanych. Podnosi się w tym względzie, że przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych. Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 943/20). Dlatego obligatoryjność omawianej kary, która z założenia ma charakter represyjny i prewencyjny, a więc ma służyć zapewnieniu przestrzegania ustawy o drogach publicznych, nie może sprzeciwiać się zakwalifikowaniu rozpatrywanego naruszenia jako znikomego. Każdy przypadek wymaga jednak indywidualnej analizy, która pozwalałaby stwierdzić, że mimo nieuchronności kary zaistniały "szczególne okoliczności" przemawiające za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

I w niniejszej sprawie – bez wątpienia organy sprostały temu wymogowi – dokonując w tym zakresie stosownej, szczegółowej analizy. I w konsekwencji słusznie uznały, że w przypadku strony skarżącej doszło jedynie do spełnienia jednej (zaprzestania naruszenia prawa) z dwóch obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary.

W sprawie – zdaniem Sądu – nie sposób bowiem uznać (zważywszy w szczególności na czas trwania naruszenia, jego ciągły charakter oraz jego powtarzalność) za stroną skarżącą, że naruszenie miało znikomą wagę. W rozpoznawanej sprawie to strona skarżąca ponosi odpowiedzialność za to, że zbyt późno wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na kolejny okres. W decyzji z 13 lipca 2016 r. zarządca drogi zawarł szczegółowe pouczenie co do skutków zajęcia pasa drogowego po upływie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Wynika z niego jednoznacznie, iż " w przypadku gdy z końcem ostatniego roku wskazanego w decyzji jako jej termin, strona dojdzie do wniosku, że konieczne jest przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego (...), zobowiązana jest złożyć z 14 dniowym wyprzedzeniem wniosek o wydanie nowej decyzji". Strona skarżąca pomimo długotrwałego zajęcia pasa drogowego na "cele niedrogowe" (od 26 sierpnia 2006 r. do 31 grudnia 2020 r.) nie wystąpiła jednak z wnioskiem we wskazanym pouczeniu terminie, choć prawidłowo została o tym obowiązku pouczona. Uczyniła to dopiero w 47 dniu po upływie terminu zajęcia określonego w uprzednio wydanym zezwoleniu. Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Tym bardziej, że strona skarżąca jako podmiot, który profesjonalnie funkcjonuje w obrocie prawnym i bardzo często korzysta z przestrzeni pasa drogowego na cele "niedrogowe" tj. przyłącza gazowe, bezspornie winna mieć świadomość skutków prawnych wynikających z niedochowania wymogów ustawowych (o których jest każdorazowo pouczana w analogicznych sytuacjach), a zaniedbania (niedopatrzenia) w tym zakresie nie mogą skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.p.d. Nie można bowiem sytuacji, wynikającej z zaniedbania, czy też braku staranności uznać "za szczególną okoliczność" przemawiającą za uznaniem, że waga naruszenia jest znikoma.

Podkreślenia nadto wymaga, że strona skarżąca sama – w skardze przyznała – że uzyskała ok. 20.000 decyzji, co tym bardziej uzasadnia powyższe stanowisko, gdyż przy odstąpieniu od wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, należałoby rozważyć odstąpienie również w innych przypadkach, w których ewentualnie doszło do naruszenia, analogicznego jak w rozpatrywanej sprawie (wówczas "potencjalnie mogłoby" być ich - aż tyle - ile zostało wydanych decyzji). Ponadto – co zdaniem Sądu należy zaakcentować – samowolne zajęcie pasa drogowego trwało przez okres 47 dni (od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2021 r) w sposób ciągły i trwały. Trudno zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, iż było to zajęcie "krótkotrwałe".

Trudno też w sprawie przyjąć aby strona skarżąca dochowała należytej staranności i dopuściła do powyższego naruszenia w sposób niezawiniony, gdyż nie miała świadomości, że do systemu informatycznego wprowadzone zostały błędne dane. Strona skarżąca jako profesjonalny podmiot ponosi bowiem odpowiedzialność za działania zatrudnionych pracowników, a popełnione przez nich błędy nie mogą stanowić okoliczności wyłączającej Jej odpowiedzialność, czy też "okoliczności szczególnej" przejawiającej za odstąpieniem od wymierzenia kary. Końcowo wskazać należy, że zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu nie miało charakteru incydentalnego (jednostkowego). Sąd z urzędu posiada bowiem wiedzę o analogicznej sprawie, która zawisła pod sygn. akt III SA/Wr 321/22.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.