Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6743/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1251
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy  - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 707/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr UNP: PZ-20-65451; PZ-OOWPR-02.56.60.2020.3 w przedmiocie nakazu wypłacenia wynagrodzenia za pracę 1/ uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2/ zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz M.G. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., III SA/Po 707/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.G. (dalej: skarżący) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu (dalej: Okręgowy Inspektor Pracy) z 21 sierpnia 2020 r., nr UNP: PZ-20-65451, w przedmiocie nakazu wypłacenia wynagrodzenia za pracę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pn. T. [...] M.G. w N., utrzymał w mocy decyzję z 6 lipca 2020 r. nakazującą skarżącemu jako pracodawcy wypłacić A.W. (dalej: pracownik) wymienione w niej świadczenia z tytułu stosunku pracy (wynagrodzenie za pracę, wynagrodzenie za czas dyżuru, dodatek za pracę w porze nocnej za luty 2020 r. oraz świadczenie z tytułu podróży służbowych, w tym diety oraz ryczałty za noclegi, za okres od 4 października 2018 r. do 1 lutego 2020 r.).

Sąd I instancji, uznając, że decyzje te nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie, na wstępie zauważył, że ingerencja inspektora pracy w postaci wydania nakazu wypłaty należnego wynagrodzenia na podstawie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251) może dotyczyć tylko sytuacji niespornych. Gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy jest sąd pracy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obowiązek skarżącego wypłaty świadczeń ze stosunku pracy jest bezsporny i wymagalny już od momentu przeprowadzenia u skarżącego kontroli w 2020 r. Kontrolą objęto ewidencję pracy, listy płac, potwierdzenia przelewów i rozliczenia podróży służbowych pracownika za okres jego zatrudnienia, a także wzięto pod uwagę oświadczenie złożone przez skarżącego. Z protokołu kontroli wynika, że pracownik był zatrudniony przez skarżącego na umowę o pracę od 4 października 2018 r do 29 lutego 2020 r. na stanowisku kierowcy. W oparciu o udostępnione dokumenty ustalono, że skarżący nie wypłacił mu świadczeń ze stosunku pracy za okres i w wymiarze określonych w nakazie z 6 lipca 2020 r. W toku postępowania skarżący nie kwestionował, że wyliczone przez inspektora zobowiązanie istniało wobec pracownika co oznacza, że było ono bezsporne. W odwołaniu i w skardze skarżący potwierdzał też okoliczność nieprzedstawienia dokumentów, z których wynikałoby, że uregulował względem pracownika wszystkie zobowiązania. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie twierdził, że wszystkie należności z tytułu podróży służbowych pracownikowi zapłacił. W toku postępowania nie zakwestionował też prawa pracownika do świadczenia z tytułu podróży służbowych, jak i wysokości tego świadczenia. Na dokumencie "A.W. - wypłata w gotówce" stanowiącym załącznik do protokołu kontroli zawarł jedynie oświadczenie, że wypłacił pieniądze do rąk własnych. W ocenie Sądu, słusznie zatem organ uznał, że nakazem zapłaty należało objąć różnicę pomiędzy wypłaconą przez skarżącego pracownikowi należnością z tytułu podróży służbowych, a należnością wyliczoną przez inspektora w oparciu o dostarczone przez skarżącego dokumenty i złożone podczas kontroli oświadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez pominięcie materiału dowodowego istotnego dla sprawy w postaci zeznań świadków w osobach T.B. oraz I. i K. małżonków X., a także dokumentów obejmujących regulamin wynagrodzenia obowiązującego w firmie skarżącego, wypowiedzenia współpracy z firmą T. s.c. (dalej: Spółka), oświadczenia Spółki oraz umowy z 18 października 2016r., które dowodzą, że skarżący rozliczał się z pracownikiem w sposób prawidłowy, wbrew przyjętemu stanowisku przez organ kontrolujący, a co w swych skutkach doprowadziło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania i pewności prawa wynikającej z art. 8 k.p.a.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy administracji publicznej powinny w sposób kompleksowy zgromadzić materiał dowodowy i dopiero wówczas dokonać jego pełnej oceny. Zdaniem skarżącego dopiero przeprowadzenie dowodu z wyżej wskazanych dokumentów oraz z przesłuchania zawnioskowanych świadków pozwoliłoby mieć pełen ogląd w sprawie i wydać decyzję, która nie byłaby dotknięta istotnymi brakami. Skarżący wyjaśnił, że w październiku 2016 r. podjął współpracę z profesjonalną Spółką zajmującą się rozliczaniem czasu za odbyte podróże służbowe. Jak się okazało, Spółka ta w sposób nieprawidłowy rozliczała czas pracy kierowców oraz podróże służbowe, w konsekwencji wprowadzając w błąd dział księgowości skarżącego i organ kontrolny. Na dzień kontroli w prowadzonej przez niego firmie obowiązywał regulamin wynagrodzeń, który w sposób precyzyjny określał stawki należne za odbyte podróże służbowe. Pracownicy muszą być zaznajomieni z tym regulaminem. Okoliczności te zostały pominięte przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, a konsekwencją tego są błędne wyliczenia należności z tytułu podróży służbowych. Skarżący podniósł, że jako pracodawca był władny do regulowania w aktach prawa wewnątrzzakładowego należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowych. Wypłacona pracownikowi suma 44.060 zł netto wynagrodzenia z tytułu podróży służbowej jest zgodna z regulaminem wynagrodzeń. Wypłacane co miesiąc kwoty odpowiadały obowiązującym stawkom. Brak było przy tym jakichkolwiek wskazań co do tego, że kwoty te nie zapewniały rekompensaty kosztów podróży służbowych wobec innych kierowców. W konsekwencji skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie nie dokonano wnikliwej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie przeprowadzono dowodów zgłoszonych powyższej, czym naruszono przepisy postępowania dotyczące gromadzenia i oceny dowodów. Powyższe doprowadziło natomiast do naruszenia również ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że sąd nie jest upoważniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, sąd uprawniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wywiedziona na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organy Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

Zgodne zaś z unormowaniem art. 33 ust. 1 ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a.

Z treści art. 11 pkt 7 ustawy o PIP wynika, że aby mógł być wydany nakaz zapłaty wynagrodzenia lub innego świadczenia, to muszą to być świadczenia należne. W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że można uznać, iż wynagrodzenie lub inne świadczenie jest należne kiedy prawo do nich nie budzi wątpliwości. Nakaz zapłaty może być wydany tylko wtedy, gdy obowiązek pracodawcy jest bezsporny i wymagalny w czasie przeprowadzenia kontroli, tak więc bezsporne muszą być wysokość i podstawa do wypłaty świadczenia, które nie zostało wypłacone.

Pojęcie należnego wynagrodzenia lub innego świadczenia ma charakter obiektywny, niezależny od przekonania samego inspektora pracy. Nie można mówić o należnym świadczeniu, jeżeli takiej oceny nie podziela pracodawca oraz gdy ocena i kwalifikacja podnoszonych przez niego zdarzeń prawnych może być różna (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2010 r., w sprawie I OSK 791/09; 13 lipca 2006 r., w sprawie I OSK 1400/2005; 7 lipca 2009 r., w sprawie I OSK 1194/08 – dostępne w CBOSA).

Należy zatem przyjąć, że tylko w sytuacji, gdy ocena zdarzeń jednoznacznie wskazuje w świetle obowiązujących przepisów, że określone świadczenie przysługuje pracownikowi i nie zostało mu wypłacone, inspektor pracy może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Natomiast, gdy świadczenie przysługujące pracownikowi budzi kontrowersje, w szczególności gdy strony stosunku pracy interpretują odmiennie zaistniałą sytuację ( co wysokości świadczenia lub w ogóle jego należności), jedynym organem uprawnionym do weryfikacji spornych roszczeń wynikających ze stosunku pracy jest sąd pracy.

Jak podkreślano w orzecznictwie, art. 11 pkt 7 ustawy o PIP nie stanowi przepisu szczególnego (o którym mowa w art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego), na podstawie którego byłaby wyłączona kompetencja sądów powszechnych do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy (por.: wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 791/09 – dostępny w CBOSA).

Podkreślić należy, że Państwowa Inspekcja Pracy powołana jest tylko do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy. Nie może wkraczać w zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę na rzecz sądów powszechnych - sądów pracy.

Przedstawione wyżej przesłanki umożliwiające nakazanie przez inspektora pracy wypłaty pracownikowi świadczenia zostały w sposób jasny i zrozumiały opisane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd doszedł jednak do przekonania, że oparcie się na dokumentacji przedłożonej przez pracodawcę i brak uwag do protokołu kontroli uzasadnia stwierdzenie, iż wszystkie kwoty wyszczególnione w nakazie z 6 lipca 2019 r. nie są przez pracodawcę kwestionowane.

Wydaje się, że jest to w obecnym stanie sprawy stanowisko przynajmniej przedwczesne, ponieważ skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem, iż zobowiązany jest do wypłaty świadczeń wynikających z podróży służbowych, w tym diet i ryczałtów za noclegi. Już w odwołaniu skarżący kasacyjnie zaprzeczał, aby w czasie kontroli miał wobec swojego byłego pracownika inne zaległe zobowiązania niż 125 zł. za czas dyżuru i 59 zł. za pracę w porze nocnej.

Skarżący kasacyjnie wskazał również to jaką kwotę ( 46.040 zł. ) wypłacił pracownikowi z tytułu podróży służbowych, uznając tę należność tę za regulującą w całości jego zobowiązanie. Faktem niezaprzeczalnym jest to, pracodawca, w prowadzonym postępowaniu nie podał z czego wynika jego przekonanie, że wskazana przez Inspektora Pracy kwota 78.088,48 zł. jest świadczeniem nienależnym, które jego pracownikowi po prostu nie przysługiwało. Uczynił to dopiero w skardze kasacyjnej powołując się na obowiązujący w jego przedsiębiorstwie regulamin wynagradzania. Jednocześnie dołączono oświadczenie spółki T., że przedłożone przez nią do kontroli PIP rozliczenia za podróże służbowe są niezgodne z zapisami regulaminu wynagradzania, który powinien mieć zastosowanie, a nie przepisy rozporządzenia.

Powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznani sprawy, jednak bez wątpienia przesłanki do wydania decyzji nakazujących wypłatę wynagrodzenia w trzech pierwszych pozycjach (łącznie na kwotę około 2.660 zł ), nie są tożsame z nakazaniem zapłaty kwoty powyżej 78.000 z tytułu pozostałej części świadczeń wynikających z podróży służbowych.

Dlatego też na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.