Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 405/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 290/21 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 stycznia 2009 r. nr XXX/279/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 290/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA w Opolu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku (dalej: "Rada") z 26 stycznia 2009 r. Nr XXX/279/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (Dz. U. Woj. Opolskiego z dnia 31 marca 2009 r. Nr 21, poz. 362, dalej: "Plan Miejscowy", "Uchwała"): 1) stwierdził nieważność § 21 zaskarżonej uchwały w części obejmującej obszar oznaczony symbolem 9 PU oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 9 PU, 2) zasądził od Gminy O. na rzecz skarżącej kwotę 1 307 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina O., zaskarżając go w całości, zarzucając:

naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a ponadto dokonano oceny wadliwej i niepełnej, pomijającej względy zgodności z prawem,

art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uwzględnienie skargi, bez ustalenia przez Sąd pierwszej instancji czy teren objęty zapisami zaskarżonej uchwały znajduje się obszarze chronionego krajobrazu "Lasy Stobrawsko-Turawskie" w myśl Rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2006 r., Nr 33, poz. 1133; dalej: "Rozporządzenie Wojewody Opolskiego"),

art. 3 § 1 w zw. z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w sytuacji gdy faktycznie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego,

art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy, to jest z pominięciem całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozimek;

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik w rozpatrzeniu sprawy:

art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię, uznając pogwałcenie zasad sprawiedliwości społecznej i słusznych interesów prawnych jednostki,

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przy określeniu interesu prawnego z zakresu naruszenia ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy nie został udowodniony rzekomy wpływ przeznaczenia, objętej planem, działki nr [...] w K., niesąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, na teren aktywizacji gospodarczej,

art. 1 ust. 2, w szczególności pkt 1 do pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w efekcie nieuwzględnienie w toku dokonanej kontroli legalności uchwały, że zapisy planu muszą uwzględniać wymienione w tym przepisie wartości, oraz że gminie przysługuje władztwo planistyczne,

art. 6 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na pominięciu uwarunkowań faktycznych oraz zgodności planu miejscowego ze studium,

art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie, w tym i wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd, że projekt planu miejscowego może być niezgodny z zapisami studium,

§ 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu poprzez jego niezastosowanie i w związku z tym polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki dotyczące zwartej zabudowy oraz wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przesłanki te wystąpiły.

2.2. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

3. W piśmie z [...] stycznia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy O. na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się zarzut z punktu 2) b petitum skargi dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. W niniejszej sprawie kwestia spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej, w kontekście legitymacji do wniesienia skargi na Plan Miejscowy, została rozstrzygnięta postanowieniem NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3310/20, uwzględniającym skargę kasacyjną skarżącej wniesioną od postanowienia WSA w Opolu z 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 139/20, odrzucającego skargę M. K. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez NSA.

4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty sformułowane w punkcie 1) b petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, WSA w Opolu poczynił jednoznaczne ustalenie, że teren 9 PU znajduje się w całości w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Lasy Stobrawsko-Turawskie", ustanowionego na mocy Rozporządzenia Wojewody Opolskiego (zob. s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Po drugie, okoliczność ta była bezsporna, a nawet przyznana przez organ, który w odpowiedzi na skargę powoływał się na wyjątki od zakazów, jakie przewidziano w § 3 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego (zob. s. 7 odpowiedzi na skargę oraz powołane tam pismo [...] Biura Urbanistyki z [...] marca 2020 r., znajdujące się w aktach sprawy – k. 22). W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym znajduje zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2278/21 oraz wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2841/21, CBOSA). Po trzecie, analiza granic przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu określonych w Rozporządzeniu Wojewody Opolskiego, w powiązaniu z § 7 pkt 4 Uchwały oraz rysunkiem Planu Miejscowego, a także z treścią Prognozy oddziaływania na środowisko (zob. s. 6 tego specjalistycznego opracowania oraz s. 128 akt planistycznych), nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości ustalenia, że teren 9 PU znajduje się w całości w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Lasy Stobrawsko-Turawskie".

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego (zarzuty z punków 1) c oraz 2) a i 2) c petitum skargi kasacyjnej). Otóż gmina, wykonując władztwo planistyczne, czyli kształtując ład przestrzenny na terenie gminy, w tym poprzez uchwalenie planu miejscowego (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), zobowiązana jest przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o ograniczenia, w tym zakazy zabudowy, przewidziane w aktach prawa miejscowego ustanawiających obszary chronionego krajobrazu, to obowiązek ich uwzględnienia w treści planów miejscowych wynika wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; dalej: "p.o.ś."). Obowiązek ten należy wyprowadzić również z art. 15 ust. 2 pkt. 3 i 9 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ, uchwalając Plan Miejscowy, zobowiązany był m.in. uwzględnić przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz innych cieków naturalnych, a w szczególności strug, potoków i strumieni. Z rysunku Planu Miejscowego wynika bezspornie, że teren 9 PU znajduje się w całości w odległości mniejszej niż 100 m od cieku wodnego, oznaczonego na Planie Miejscowym symbolem 10 WS. Ergo, na terenie tym powinien obowiązywać zakaz lokalizowania obiektów budowlanych przewidziany § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego, chyba że zachodzą wyjątki od tego zakazu przewidziane w § 3 ust. 4 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego. Tymczasem, na terenie 9 PU przewidziano zabudowę w ramach przeznaczenia podstawowego jako terenu aktywności gospodarczej (§ 21 Planu Miejscowego).

4.7. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia § 3 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego, sformułowany w punkcie 2) f petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planach miejscowych i decyzjach lokalizacyjnych, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na przyległych działkach. Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby teren 9 PU znajdował się na obszarach zwartej zabudowy w granicach określonych w studiach uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, planach miejscowych i decyzjach lokalizacyjnych. W skardze kasacyjnej nie odwołano się zresztą do konkretnych postanowień studium, planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej, w których obszar odpowiadający terenowi 9 PU byłby określony jako mieszczący się w granicach zwartej zabudowy. Wymaga przy tym podkreślenia, że wspomniany wyjątek powinien być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Po drugie, dla zastosowania wyjątku, o którym mowa w § § 3 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Wojewody Opolskiego, musi być spełniony jeszcze jeden warunek. Otóż musi chodzić nie tylko o obszar zwartej zabudowy (w granicach określonych w studium, planie miejscowym lub decyzji lokalizacyjnej), ale równocześnie dopuszczalne jest tylko uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, zgodnie z linią występującą na przyległych działkach. Warunek uzupełnienia, a nie kontynuacji, zabudowy w połączeniu z wymogiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na przyległych działkach, oznacza, że obie działki graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji muszą być już zabudowane. Innymi słowy, we wspomnianym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi, czyli tzw. zabudowę plombową (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1925/21; wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 467/18; wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 164/19, CBOSA). Tymczasem, jak wskazuje analiza rysunku Planu Miejscowego, teren 9 PU składa się z kilku niezabudowanych działek.

4.8. Nie mogły okazać się również skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach 1) d oraz 2) d i 2) e petitum skargi kasacyjnej, w których organ odwołuje się do przeznaczenia, w uchwale nr III/11/06 z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (dalej: "Studium"), obszaru odpowiadającego terenowi 9 PU pod zabudowę produkcyjną, składową oraz magazynową. Otóż z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/22, CBOSA).

4.9. Końcowo należy wskazać, że bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., sformułowany w punkcie 1) a petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Otóż przepis ten ma charakter ustrojowy, określa bowiem ogólnie zakres kognicji sądów administracyjnych poprzez zdefiniowanie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się skuteczny, gdyby sąd administracyjny rozpoznał sprawę, która nie spełnia przesłanek sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast art. 1 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, w ramach której kwestionuje się trafność ocen prawnych sformułowanych w zaskarżonym wyroku, gdzie przedmiotem kontroli był akt administracyjny, który, tak jak w niniejszej sprawie, niewątpliwie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (zob. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g.).

4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

4.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.