Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. S. (S.) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 155/20 w sprawie ze skargi G. S. (S.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2019 r. nr IFXIV.7840.6.39.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 maja 2019 r., nr 398/2019, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz G. S. (S.) kwotę 1604 ( jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 155/20, oddalił skargę G. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 grudnia 2019 r., nr IFXIV.7840.6.39.2019, w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta [...] (Prezydent) decyzją z dnia 24 maja 2019 r., 398/2019, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku G. S. z dnia 2 stycznia 2019 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn. "Budowa hostelu" w [...], ul. [...], dz. nr [...] obręb [...].

Prezydent podniósł, że ze względu na występujące wątpliwości dotyczące dostępności do drogi publicznej działek objętych inwestycją, zwrócił się do zarządów dróg (zarówno dróg gminnych jak i przyległej drogi ekspresowej) o wskazanie czy działki inwestora posiadają dostęp do drogi publicznej. W zakresie dróg gminnych zarządca wskazał, że inwestor może posiadać pośredni dostęp po uzyskaniu odpowiednich zgód osób trzecich. Natomiast zarządca drogi ekspresowej w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. wskazał, że działki nr [...] przylegają od strony zachodniej do usytuowanej na działkach nr [...] i nr [...] drogi ekspresowej [...] na odcinku w obszarze węzła drogowego ale nie posiadają możliwości dostępu do tej drogi publicznej. Działka nr [...] km [...] oraz działka nr [...] km [...] stanowią pas drogowy drogi ekspresowej [...] - grunt, na którym zlokalizowana jest droga, w tym łącznica węzła drogowego. Organ zauważył, że fakt przylegania ww. działek do drogi ekspresowej nie wiąże się z mocy samego prawa z dostępem do drogi publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") - działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Warunek "dostępu do drogi publicznej" stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Zdaniem Prezydenta wskazane przez projektanta rozwiązanie połączenia działek inwestycyjnych z drogą publiczną nie odpowiada definicji dostępu do drogi publicznej określonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Pokazane na projekcie zagospodarowania terenu pośrednie połączenie działek inwestycyjnych z drogą publiczną nie spełnia kryteriów ustawowych. Działki stanowiące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren 7KDW nie stanowią drogi wewnętrznej, gdyż teren ten jest jedynie terenem przeznaczonym w tym planie na cele przyszłej projektowanej drogi wewnętrznej, łączącej się z terenem 6KDW, a następnie drogą publiczną ul. [...]. Działki nr ], [...] są działkami o użytku "Ba" i inwestor nie posiada tytułu prawnego upoważniającego do korzystania z tych działek na cele dojazdu do nieruchomości objętych inwestycją. Aby uzyskać pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], inwestor winien uzyskać zgody właścicieli gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na 6KDW i 7KDW na korzystanie z ich gruntów poprzez ustanowienie odpowiednich służebności gruntowych. Samo przyleganie działek do planowanej drogi wewnętrznej nie zapewnia dostępu do drogi publicznej. Prezydent stwierdził, że postanowienie z dnia 1 lutego 2019 r. nie zostało przez inwestora uzupełnione w części dotyczącej dostępu działek objętych wnioskiem do drogi publicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.

Wojewoda Śląski (Wojewoda) powołaną na wstępie decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy zauważył, że w projekcie budowlanym wskazano, że "Włączenie do układu drogowego przewidziano w obrębie działek nr [...] stanowiących część systemu komunikacyjnego 7KDW połączonego ze wschodnią obwodnicą [...]". Działki nr [...] (będące własnością Gminy [...]) są działkami użytku "Ba" i inwestor nie posiada tytułu prawnego upoważniającego do korzystania z tych działek na cele dojazdu do nieruchomości objętych inwestycją. Wojewoda podkreślił, że droga dojazdowa (fizycznie istniejąca na działkach Gminy [...] i osób prywatnych), uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, ponieważ aktualnie tereny na których się znajduje nie zostały przejęte przez potencjalnego inwestora, jakim jest samorządowy organ gminy. Oznacza to, że działki inwestycyjne inwestora nie posiadają dostępu do drogi publicznej, w związku z czym, nie można mówić, że są to działki budowlane. Nie jest możliwe zatem udzielenie pozwolenia na budowę na takiej nieruchomości, dopóki inwestor nie wykaże, że na jego rzecz ustanowione są odpowiednie służebności drogowe. Organ odwoławczy wskazał także na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (zarządcy drogi ekspresowej) z dnia 21 stycznia 2019 r. "Zjazd w km [...] strona lewa drogi ekspresowej [...] w rejonie działki nr [...] jest zjazdem nielegalnym. Zgodnie z obowiązującym przepisem prawa w zakresie dróg publicznych tj. § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.214) stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. Ponadto zgodnie z § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 pkt. 1 ww. rozporządzenia zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze skrzyżowania lub węzła. Zgoda na zjazd z drogi ekspresowej naruszałaby ww. przepis prawa".

G. S. złożył skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 13 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie: a) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud., poprzez bezpodstawne żądanie od skarżącego, by ten udowodnił legalność istniejącego dostępu do drogi publicznej oraz żądanie uzyskania pośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie stosownych służebności gruntowych, w sytuacji, gdy dostęp ten (dostęp bezpośredni) istnieje zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym; b) art. 35 ust. 4 Pr.bud., poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4; c) art. 4 Pr.bud., poprzez bezpodstawną odmowę wydania pozwolenia na budowę, co narusza wolność budowlaną i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego; d) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., w szczególności poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (Rzecznik) pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. wstąpił do niniejszego postępowania sądowego, przyłączając się do argumentacji skarżącego oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, 7a, 7b, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez "nie poddanie badaniu i nie ustalenie czy działki należące do Skarżącego, na których Skarżący planował inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę są skomunikowane bezpośrednio z drogą publiczną [...]"; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 10 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646); art. 35 ust. 4 Pr.bud.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego i Rzecznika zgodnie podali, że obecnie na zjeździe z drogi [...] jest wzdłuż tej drogi usytuowana linia ciągła. Stwierdzili też, że przylegające do terenu inwestycji i stanowiące drogę wewnętrzną działki gminy są wyasfaltowane i stanowią połączenie z drogą ekspresową. Przedmiotową drogą wewnętrzną odbywał się transport ciężkimi samochodami zakładów hutniczych. Stwierdzili też, że nie jest im wiadomo aby przedmiotowa droga wewnętrzna łączyła się z inną drogą publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy jej rozpoznanie oraz rozpoznanie skargi zależy od odpowiedzi na pytanie czy objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki skarżącego mają dostęp do drogi publicznej i tym samym mogą być uznane za działki budowlane w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Bezwzględny warunek udzielenia pozwolenia na budowę w postaci zapewnienia dostępności każdego obiektu do drogi publicznej wynika z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. Identyczną definicję działki budowlanej zawierają art. 12 pkt 2 u.p.z.p. oraz wskazany wyżej przepis rozporządzenia. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu tych przepisów wynika z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Jest nim bezpośredni dostęp tej drogi albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało przyjąć, że objęta zamierzeniem budowlanym nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej chociaż działka skarżącego nr [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym drogi ekspresowej [...] usytuowanym na działce drogowej nr [...], a to z tego względu, że z ww. działki skarżącego nie istnieje wybudowany zjazd na przedmiotową drogę [...]. Tym samym zgodnie z ww. definicjami dostępu do drogi publicznej skarżący powinien wykazać się dostępem do drogi ekspresowej [...] przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności (pomijając już kwestie dopuszczalności ustanowienia takiej służebności jako dostępu do dróg tej klasy). Sąd zauważył, że skarżący wskazuje w tym względzie dostęp do drogi wewnętrznej oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem 7KDW poprzez działki gruntowe [...]. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy przy tym przyjąć, że jakkolwiek w ewidencji gruntów działki te są oznaczone jako budowlane to w naturze stanowią one część urządzonej, wyasfaltowanej i wykorzystywanej drogi nie mającej publicznego charakteru. Wynika to nie tylko z twierdzeń pełnomocników skarżącego i Rzecznika złożonych na rozprawie sądowej w dniu 22 czerwca 2020 r., ale także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji gdzie stwierdzono, że droga ta faktycznie na działkach Gminy [...] i osób prywatnych istnieje. W konsekwencji należało, zdaniem Sądu, przyjąć, wbrew stanowisku organów orzekających, że teren inwestycji ma dostęp do tej drogi poprzez urządzone jako droga działki gminne nr [...]. Skoro są to działki ogólnodostępne, wykorzystywane i urządzone jako droga oraz położone na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania jako droga wewnętrzna, to korzystanie z nich na potrzeby dostępu do drogi publicznej nie jest uzależnione od ustanowienia przez Gminę [...] na rzecz skarżącego służebności drogowej, skoro bez takiego wymogu mogą z tego terenu korzystać wszystkie inne podmioty. Sąd Wojewódzki zauważył, że nie przesądza to jednak jeszcze, że objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren skarżącego ma dostęp do drogi publicznej, co stanowi jeden z koniecznych warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Należałoby bowiem jednocześnie wykazać, że wskazywana droga wewnętrzna ma dostęp do drogi publicznej, czego wbrew stanowisku skarżącego i Rzecznika podmioty te nie uczyniły. Nie chodzi w tym względzie o dostęp faktyczny ale o dostęp prawny tj. dostęp z którego można legalnie korzystać. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi skoro jak to zgodnie stwierdzili ww. pełnomocnicy na rozprawie sądowej, co podnosił też Rzecznik w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2020 r. i co wynika z pisma GDDKiA z dnia 21 stycznia 2019 r., wskazywana droga wewnętrzna nie ma od strony zachodniej połączenia przez zjazd z drogą [...], chociaż w terenie taki zjazd faktycznie został wybudowany przy realizacji tej drogi kilkadziesiąt lat temu jako drogi krajowej [...], od jego wybudowania był użytkowany i faktycznie nadal istnieje. Faktycznie jednak obecnie korzystanie z niego byłoby nielegalne, a to w sytuacji gdy jak to wynika z pisma Rzecznika z dnia 21 kwietnia 2020 r. i co przyznali również obecni na rozprawie sądowej pełnomocnicy, obecnie na zjeździe tym wzdłuż pasa drogowego drogi [...] i wzdłuż pasa wyłączającego do tego zjazdu, w miejsce istniejącej wcześniej linii przerywanej zarządca tej drogi tj. GDDKiA umieścił linię ciągłą. Oznacza to tym samym, że ze wskazywanego przez skarżącego jako zapewniającego dostęp do drogi publicznej zjazdu nie można prawnie korzystać tj. nie można legalnie wjeżdżać na niego z drogi [...] jak i wjechać na tę drogę poprzez ten zjazd z drogi wewnętrznej przy której usytuowane są działki objęte wnioskiem inwestycyjnym. Ustalenie takie można też wyprowadzić z zalegających w aktach pism GDDKiA. Oznacza to tym samym, że objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę działki skarżącego nie mają dostępu do drogi publicznej i tym samym nie są działkami budowlanymi, w sytuacji gdy właśnie na taki (ten) dostęp wskazywał skarżący i gdy jednocześnie nie zostało wykazane, a nawet podnoszone aby dostęp ten był możliwy do innej (poza drogą [...]) drogi publicznej. Przyjęcie, czego domaga się faktycznie skarżący, że taki dostęp istnieje poprzez przedmiotowy zjazd oznaczałoby w praktyce zgodę na nielegalne z niego korzystanie, której ani organy budowlane, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie mają kompetencji udzielić. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 110) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem kompetencje w zakresie organizacji ruchu na drogach publicznych przysługują właściwym organom zarządzającym ruchem. Podejmowane w tym przedmiocie akty podlegają przy tym kognicji sądów administracyjnych, a to zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę właściwe w tym postępowaniu organy architektoniczno-budowlane nie mają kompetencji do rozstrzygania sporów, gdy chodzi o legalność aktów związanych z organizacją ruchu na drogach publicznych. Nie można zatem przyjąć aby w tej kwestii istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego pozwalające na odmienną ocenę kwestii dostępu działek skarżącego do drogi publicznej, czego z powołaniem się na treść art. 10 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców domaga się Rzecznik. W ocenie Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (w części dotyczącej dostępu terenu do drogi wewnętrznej) zasadnie przyjęły organy orzekające, że objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nieruchomość skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej, co uzasadniało oddalenie tego wniosku. W konsekwencji organy orzekające nie naruszyły też art. 35 ust. 4 Pr.bud.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli G. S. oraz Rzecznik.

G. S. zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 7b, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Wojewoda ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organ ten w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez nie poddanie badaniu i nie ustalenie czy działki należące do skarżącego, na których skarżący planował inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę mają dostęp do drogi publicznej;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd I instancji postępowania dowodowego nie mającego podstaw w obowiązujących przepisach prawa, co spowodowało oparcie rozstrzygnięcia na niezweryfikowanych dowodach w postaci wyjaśnień pełnomocników skarżącego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 4 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że nie istnieje podstawa materialnoprawna do wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie wymagania określone w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ww. ustawy;

2) art. 10 ust. 1, art. 8, art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co prowadzi do istotnego naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej skarżącego i nieuzasadnionego dyskryminowania go jako uczestnika wolnego rynku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Rzecznik zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 Pr.bud., zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w tym przepisie oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud., poprzez zaakceptowanie faktu braku jego zastosowania w niniejszej sprawie pomimo przyjęcia własnych ustaleń faktycznych, odmiennych od przedstawionych przez organy postępowania administracyjnego, tj. stwierdzenia, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej i nie jest konieczne uzyskanie dlań służebności, co zaowocowało oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne prowadzenie własnego postępowania dowodowego w sytuacji braku ku temu przesłanek, w szczególności przeprowadzenie niedopuszczalnego dowodu z opinii pełnomocników - odpowiednio skarżącego kasacyjnie oraz skarżącego, podczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w oparciu materiał dowodowy zgromadzony przez organy postępowania administracyjnego wraz z aktami sprawy sądowej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na wyjściu poza granice sprawy, poprzez przeprowadzenie samodzielnych ustaleń odnośnie legalności umieszczenia w terenie na drodze [...] - linii ciągłej, co mogło nastąpić w ramach innego postępowania niż objęte rozpoznaniem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego".

W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2021 r. G. S. przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że na legalnie wybudowanym i usytuowanym zjeździe przy ul. [...] dawniej [...] zapewniającym dostęp do drogi publicznej została przywrócona przez zarządcę drogi organizacja ruchu na tej drodze polegająca na odtworzeniu linii krawędziowej przerywanej zamiast linii ciągłej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skargi kasacyjne są zasadne aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 202/20). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, mimo że oparł się na twierdzeniach stron postępowania, co do istnienia "linii krawędziowej ciągłej" na drodze [...], to formalnie nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu, w rozumieniu ww. przepisu. Podstawy kasacyjne oparte na analizowanym przepisie okazały się zatem niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tej podstawie kasacyjnej należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie uczynił przedmiotem rozpoznania legalności umieszczenia na drodze [...] "linii krawędziowej ciągłej". Przeczy temu stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd nie dokonywał oceny legalności aktu związanego z organizacją ruchu na drogach publicznych. Poprzez wskazanie, że podejmowane w tym przedmiocie akty podlegają kognicji sądów administracyjnych, zawarł "odesłanie" do innego (odrębnego) postępowania. Sąd I instancji nie przeprowadzał wprost kontroli legalności umieszczenia w terenie na drodze [...] ww. linii. Autor skargi kasacyjnej, redagując zarzut oparty na art. 134 § 1 p.p.s.a., zmierza do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu opartego na ww. przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie natomiast Rzecznik zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zauważyć należy, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przy czym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. (zob. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 491/20 i sygn. akt III FSK 1681/21). Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że skoro Sąd Wojewódzki, jak wyżej wskazano, nie przeprowadzał postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a okoliczność istnienia "linii krawędziowej ciągłej" na drodze [...], nie wynikała z żadnego dokumentu zalegającego w aktach administracyjnych zgromadzonych przez organy administracji, to nie mógł czynić, mimo twierdzeń stron (skarżącego i Rzecznika), wiążących ustaleń w tym zakresie, opierając na tym, w gruncie rzeczy, swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzut z punktu I.1) skargi kasacyjnej G. S. Słusznie podnosi autor środka zaskarżenia, że organ nie ustalił w sposób należyty, czy działki należące do skarżącego, na których planował on inwestycję objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę mają dostęp do drogi publicznej. Zauważyć należy, że Sąd I instancji, odnośnie wskazywanego dostępu do drogi wewnętrznej oznaczonej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania symbolem 7KDW, poprzez działki gruntowe [...], przyjął, wbrew stanowisku organów orzekających, że teren inwestycji ma dostęp do tej drogi poprzez urządzone jako droga działki gminne nr [...]. Sąd podkreślił, że skoro są to działki ogólnodostępne, wykorzystywane i urządzone jako droga oraz położone na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania jako droga wewnętrzna, to korzystanie z nich na potrzeby dostępu do drogi publicznej nie jest uzależnione od ustanowienia przez Gminę [...] na rzecz skarżącego służebności drogowej, skoro bez takiego wymogu mogą z tego terenu korzystać wszystkie inne podmioty. Powyższe stanowisko nie zostało podważone przez strony niniejszego postępowania sądowego, w tym organ. Sąd Wojewódzki zakwestionował zatem zasadniczą podstawę wydania negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Sąd podniósł również, że wskazywana droga wewnętrzna nie ma dostępu do drogi publicznej. Było to także sygnalizowane przez organy architektoniczno-budowlane. Odwołał się przy tym do podnoszonej wyżej okoliczności, tj. istnienia "linii krawędziowej ciągłej" na drodze [...] oraz stanowiska zarządcy drogi ekspresowej GDDKiA wyrażonego w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r., w którym jest mowa, że "zjazd w km [...] strona lewa drogi ekspresowej [...] w rejonie działki nr [...] jest zjazdem nielegalnym". Tymczasem ww. okoliczności odnośnie "legalności" zjazdu nie wynikają z żadnych dokumentów. Za niewystarczające należy uznać oparcie się na arbitralnym stanowisku zarządcy drogi ekspresowej, gdy, co jeszcze raz należy zaakcentować, nie zostało ono poparte żadnymi ustaleniami w tym zakresie. Jak wskazuje inwestor zjazd ten istnieje od ok. 40 lat, tj. od czasu budowy odcinka drogi krajowej DK w tym obszarze. Nieuprawnione wydaje się także odwoływanie przez zarządcę drogi do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż w niniejszym przypadku nie mieliśmy do czynienia z wydaniem zgody na lokalizację zjazdu, budowę, przebudowę. Zarządca drogi, jak niewadliwie zauważył skarżący kasacyjnie inwestor, nie jest organem uprawnionym do orzekania o legalności lub nielegalności istniejącego zjazdu. Okoliczność prawnej możliwości zjazdu, a więc dostępu do drogi publicznej, wymagała poczynienia ustaleń w oparciu o konkretne dokumenty potwierdzające legalność zjazdu, w tym także o zatwierdzony projekt organizacji ruchu na danym odcinku drogi krajowej. Powyższe wydaje się tym bardziej uzasadnione w świetle twierdzeń G. S., który w skardze kasacyjnej wskazał, że "brak legalności przedmiotowego zjazdu podważa zaświadczenie z dnia 19.02.2020 r. wydane przez Prezydenta Miasta [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych z dnia 20.01.2020 r. dotyczącego zamierzenia pn. "stacja ładowania samochodów elektrycznych wraz z magazynem energii, ogrodzenie terenu od strony południowej ogrodzeniem panelowym wysokości 2,5 m". Inwestycja zgłoszona przez Skarżącego ma być zlokalizowana na tej samej działce, na której Skarżący zamierzał zrealizować inwestycję wymagającą pozwolenia na budowę.", a w piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2021 r. że "na legalnie wybudowanym i usytuowanym zjeździe przy ul. [...] dawniej [...] zapewniającym dostęp do drogi publicznej została przywrócona przez zarządcę drogi organizacja ruchu na tej drodze polegająca na odtworzeniu linii krawędziowej przerywanej zamiast krawędziowej linii ciągłej".

Tym samym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 Pr.bud., bowiem decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapadła przedwcześnie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej G. S. opartego na naruszeniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, gdyż odmowa wydania pozwolenia na budowę nie miała związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, działanie organu administracji publicznej nie faworyzowało innych przedsiębiorców prowadzących działalność w sąsiedztwie nieruchomości inwestora. Na marginesie, niektóre z norm prawnych wskazanych przez autora środka zaskarżenia mają swoje odpowiedniki funkcjonujące w k.p.a.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skarg kasacyjnych oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.