Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 897/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 557/21 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.453.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 557/21 oddalił skargę G. S.A. w K. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 28 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.453.2019.JL utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 31 sierpnia 2018 r. znak: NW/IV.77200/97/10, odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. w K. prawa użytkowania gruntu Skarbu Państwa położonego w S., obręb Z., oznaczonego jako działki o nr ew. i księgach wieczystych: [..], [..] - księga wieczysta [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] - księga wieczysta [..], [..] – księga wieczysta [..], [..] - księga wieczysta [..], [..] - księga wieczysta [..], [..] - księga wieczysta [..], [..], [..] - księga wieczysta [..], [..] - księga wieczysta [..], [..] - księga wieczysta [..], oraz prawa własności 2 zbiorników, części budynku pompowni, części budynku usługowo-warsztatowo-garażowego i części 1 zbiornika, dalej "nieruchomości".

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.

1) w zakresie działek opisanych numerami [..] w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego: naruszenie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (powinno być: o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późń. zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że fakt, iż na wskazanych działkach, pozostających w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie wnioskodawcy, znajdują się budynki i inne urządzenia, które wykraczają poza te działki, jest okolicznością prowadzącą do stwierdzenia, że wnioskodawca nie może nabyć z mocy prawa użytkowania wieczystego tych działek, ani prawa własności wspomnianych budynków i urządzeń, a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, tj. odmowy stwierdzenia sprawowania zarządu na przedmiotowych działkach;

2) art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) przez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem przez Sąd, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów sprzedaży z 16 lutego 1977 r., 10 listopada 1978 r., 13 grudnia 1978 r., 10 listopada 1978 r., 19 października 1979 r., 5 stycznia 1977 r., 19 listopada 1976 r., 18 grudnia 1980 r., 16 września 1980 r., 17 lipca 1980 r., a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.,

3) § 4 ust. 1 pkt. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm., dalej: rozporządzenie), przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu.

4) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez:

a) pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania,

b) nieprzesłuchanie świadków w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione.

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g.w.n.) znajdują zastosowanie w stosunku do umów nabycia nieruchomości zawartych przed jej wejściem w życie. Potwierdził to także Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z 11 marca 2021 r., sygn. akt: I OSK 1994/20, w którym orzekł, że przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., w brzmieniu pierwotnym stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek przewidziany w tym przepisie, w postaci pozostawania nieruchomości w zarządzie, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów. Przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. Za taką wykładnią przemawia także użycie przez prawodawcę czasu przeszłego dokonanego: "nabyte". Skoro przepis ów obowiązywał już od dnia wejścia w życie u.g.g.w.n., to wydaje się oczywiste, że intencją ustawodawcy było jego zastosowanie do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy. Ustawa uregulowała zatem sytuację prawną podmiotów, które nabyły grunty pierwotnie nie stanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. W ocenie Skarżącej, zgodnie z przytoczonym stanowiskiem NSA, wskazane przepisy dotyczą różnych okresów nabycia nieruchomości - przepis art. 38 ust. 2 ustawy w oczywisty sposób odnosi się do okresu następującego po dniu wejścia w życie ustawy (o czym świadczy użycie w ustawie zwrotu "uzyskują" w stosunku do państwowych jednostek organizacyjnych). Z kolei przepis art. 8 ust. 3 ustawy odnosi się do umów nabycia nieruchomości zawartych wcześniej, tj. przed wejściem w życie ustawy, o czym świadczy użycie w nim zwrotu o nieruchomościach "nabytych", które "pozostają" w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych - literalna wykładnia przytoczonych przepisów, w szczególności przepisu art. 8 ust. 3 ustawy, nie powinna więc pozostawiać wątpliwości, że przepis ten odnosi się do nieruchomości nabytych już przez państwowe jednostki organizacyjne i pozostających od pewnego czasu pod ich faktycznym zarządem. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu u.g.g.w.n. było kompleksowe uregulowanie kwestii faktycznego zarządu nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne, sprawowanego zarówno na podstawie decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), jak i zarządzanych bez wydania w/w decyzji. Wbrew częściowej linii orzeczniczej, przepis art. 87 u.g.g.w.n., zgodnie z którym "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek" w żadnej mierze nie przesądza, że prawo zarządu nad nieruchomościami uzyskały jedynie te jednostki organizacyjne, na rzecz których uprzednio wydano decyzje o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przeciwnie - przepis ten stanowił wolę kompleksowego uregulowania przez ustawodawcę kwestii sprawowania zarządu nad nieruchomościami przez państwowe jednostki organizacyjne i objęcie ustawą jak największej liczby nieruchomości - przepis art. 87 ustawy dotyczył bowiem innych nieruchomości, niż przepisy art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 ustawy, a więc nie nieruchomości nabytych przez państwowe jednostki organizacyjne (przedsiębiorstwa państwowe) w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, a jedynie przekazanych im protokolarnie przez właściwe organy. Przedstawioną interpretację w/w przepisów potwierdza również wprost treść § 4 ust. 1 pkt) 4 rozporządzenia, zgodnie z którym umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r.), stanowią samodzielną podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Należy uznać, że W. (poprzednik prawny skarżącej) nabyło z mocy prawa prawo zarządu nieruchomościami nabytymi na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych z dniem wejścia w życie u.g.g.w.n., spełniając tym samym ustawowe przesłanki dla nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu nabytego na podstawie umów sprzedaży. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia - wbrew twierdzeniom organu, w złożonym przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 200 u.g.n., wskazane były dokumenty świadczące o prawie zarządu. Wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się w szczególności odpisy ksiąg wieczystych nr [..], [..], [..], [..], w których dziale II widnieje wpis "Skarb Państwa – G. w K." oraz [..], w której dziale II widnieje wpis "Skarb Państwa W. w K.". W ocenie Skarżącej, z przedstawionych odpisów ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomości wskazane w wymienionych wyżej księgach pozostawały w zarządzie W. w K., które było poprzednikiem prawnym wnioskodawcy, jak również w zarządzie samego wnioskodawcy. Jednocześnie na mocy powołanego powyżej § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia odpis księgi wieczystej może stanowić podstawę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze z., dalej: k.w.h.) dział II księgi wieczystej obejmuje wpisy dotyczące własności i użytkowania wieczystego. Skoro w dziale tym wskazano obok Skarbu Państwa G. w K., to nie ulega wątpliwości, że wymienione wyżej działki pozostawały w zarządzie wnioskodawcy, co stanowi podstawę wydania przez Wojewodę decyzji o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego. Co więcej, decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z 28 stycznia 1987 r. nr G.1123/8224/122/87 została naliczona opłata roczna za zarząd, co również dowodzi istnienia prawa zarządu po stronie wnioskodawcy. Według § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w tym ustępie. W wyliczeniu zawarto między innymi: decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (pkt 6). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, z powołanego przepisu rozporządzenia nie wynika, aby warunkiem sine qua non udowodnienia prawa zarządu było wykazanie w tej decyzji informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło także do naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji oraz Sąd. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji nie było wystarczająco wnikliwe, Sąd jednak bezzasadnie nie uwzględnił zarzutów skarżącej w tym zakresie. Ponadto Sąd nie dostrzegł uchybienia w zakresie pominięcia jednego z dowodów, które w sytuacji braku dokumentów potwierdzających wprost prawo zarządu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości. Zgodnie z treścią § 4 ust. 3 rozporządzenia jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w piśmie z 6 maja 2016 r. skarżąca wskazała, że nie jest w posiadaniu dokumentów o przekazaniu w użytkowanie albo zarząd gruntu oraz, że biorąc pod uwagę odpowiedź Prezydenta Miasta z 25 kwietnia 2016 r., nie można jednoznacznie stwierdzić, że takie dokumenty zostały wydane (a nie zachowały się) albo nie. Organy w sposób nieuprawniony pominęły ten dowód, a Sąd z niewiadomych przyczyn nie dopatrzył się uchybień proceduralnych w tym zakresie. Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazywały, że należało uzupełnić postępowanie dowodowe, przeprowadzone w oparciu o istniejące dokumenty, także o zeznania świadków na okoliczność istnienia zarządu Skarżącej na przedmiotowych działkach. Wobec tego konieczne było zebranie oświadczeń od wskazanych świadków. Organ, z naruszeniem przepisów k.p.a. nie wykazał inicjatywy w odnalezieniu innych, dodatkowych dokumentów, mimo że jako organ administracji publicznej dysponuje z urzędu większymi możliwościami niż strona postępowania; pominął możliwość przesłuchania świadków oraz samodzielnego wystąpienia do właściwych organów o dokumenty dotyczące zarządu Przedsiębiorstwa nad przedmiotowymi nieruchomościami.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego determinują przesłanki prawa materialnego, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania podlegają w sprawie rozpoznaniu w drugiej kolejności, po rozważeniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie u.g.n., dotyczący sześciu działek geodezyjnych, w stosunku do których Spółka wykazała się prawem zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r., a które są w części zajęte pod obiekty budowlane zlokalizowane również na sąsiadujących działkach, należących do osób trzecich (zarówno fizycznych, jak i prawnych). Ustalenia dotyczące istniejącej zabudowy miały decydujące znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Przyjęto mianowicie w sprawie, że nabycie z mocy prawa własności obiektów budowlanych (budynków i zbiorników) nie jest możliwe, gdyż w części zlokalizowanej na przedmiotowych działkach nie stanowią one odrębnych nieruchomości i nie da się dokonać podziału geodezyjnego w celu wydzielenia części tych obiektów w granicach uwłaszczanych działek. Przeciwko argumentacji podanej przez organy i Sąd I instancji nie przedstawiono żadnych kontrargumentów, albowiem omawiany zarzut pozbawiony jest uzasadnienia, nie odnosi się do niego żaden fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie zakwestionowano także ustaleń przyjętych w sprawie, a dotyczących istnienia zabudowy, jej lokalizacji na działkach i braku możliwości geodezyjnego wyodrębnienia. Wadliwie został również skonstruowany sam zarzut, który skierowano do art. 200 u.g.n. Przepis ten ma kilkanaście jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów), zawierających normy prawne dotyczące różnych kwestii. Analogicznie złożoną strukturę ma również art. 2 ustawy o zmianie u.g.n. Skarga kasacyjna nie precyzuje, która z norm została w sprawie naruszona, a brak uzasadnienia nie pozwala na konkretyzację. Postawiony zarzut nie wskazuje na to nawet w pośredni sposób, albowiem nieprecyzyjnie określono formę naruszenia. Jakkolwiek wskazano na błędną wykładnię, to w zarzucie nie odniesiono się do kwestii związanych z interpretacją. Zarzut błędnej wykładni związany jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu i ustalona norma prawna. Takich twierdzeń skarga kasacyjna nie zawiera. W konsekwencji ani nie wskazano, który z przepisów został błędnie zinterpretowany, ani jakie dyrektywy naruszono. W tym stanie rzeczy rozpoznanie zarzutu nie jest możliwe, związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza dla sądu ograniczenie w możliwości samodzielnego identyfikowania przedmiotu zaskarżenia i jego uzasadniania.

Nie jest trafny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., a dotyczący skutków umów sprzedaży zawartych przed wejściem w życie tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20, że użyty w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. czas przeszły i posłużenie się przez ustawodawcę słowem "nabyte" wskazuje, że przepis ma zastosowanie do umów zawartych w poprzednio obowiązującym reżimie prawnym, przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. Pogląd taki jest wadliwy, albowiem bazuje jedynie na pojedynczym argumencie językowym. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko pomija, że przepis art. 8 u.g.g.w.n. nie jest przepisem przejściowym. Ustawa zawiera przepisy przejściowe w rozdziale 8, które regulują skutki zmiany stanu prawnego. W szczególności art. 87 przewiduje, że grunty będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w ich zarząd. Wobec wyodrębnienia przepisów przejściowych nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawodawca dodatkowo w art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. zawarł uzupełniającą regulację o charakterze przejściowym, regulując skutki umów sprzedaży zawartych przed wejściem w życie ustawy. Przepis ten wszedł w życie zgodnie z art. 101 u.g.g.w.n. z dniem 1 sierpnia 1985 r. i wobec braku regulacji intertemporalnej, miał zastosowanie do stanów faktycznych powstałych pod jego rządami. Przepis art. 8 u.g.g.w.n. został zawarty w rozdziale 1 ustawy, regulującym zasady ogólne i stanowi całość w tym sensie, że należy go interpretować z uwzględnieniem wszystkich zawartych w nim norm. Na mocy art. 8 u.g.g.w.n. ustawodawca stworzył możliwość, aby państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej mogły nabywać nieruchomości niestanowiące własności państwowej w drodze umów zawieranych na zasadach ogólnych (z ograniczeniem określonym jednak w art. 8 ust. 2 u.g.g.w.n.). To w stosunku do nieruchomości nabytych w tym trybie, co było możliwe dopiero po 1 sierpnia 1985 r., ustawodawca wprowadził zasadę, że tak nabyte nieruchomości pozostają w zarządzie tych jednostek. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. jest zatem przepisem prawa materialnego, określa skutki umownego nabycia nieruchomości. Posłużenie się czasem przeszłym i słowem "nabyte" oznacza w tym kontekście jedynie to, że zarząd przysługuje państwowym jednostkom organizacyjnym, które taką umowę skutecznie zawarły, zgodnie z możliwością przewidzianą w art. 8 ust. 1 ustawy. Regulacja ta koresponduje z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Przepis ten, zawarty z kolei w rozdziale dotyczącym zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych stanowi, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Inny jest przy tym przedmiot regulacji art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się zatem dyrektywa zakazująca wykładni prowadzącej do wniosku o zbędności jednego z przepisów. Przepis art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. reguluje skutki prawne zawarcia umowy nabycia nieruchomości dla jednostki zawierającej taką umowę, natomiast przepis art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. określa formy prawne, w jakich dochodzi do powstania skutku polegającego na uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd.

Przeciwko przedstawionej wykładni nie przemawia podnoszony w skardze kasacyjnej argument odwołujący się do brzmienia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym do stwierdzenia prawa zarządu mogą służyć umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Jest to przepis aktu rangi podustawowej i nie może mieć decydującego znaczenia dla interpretacji przepisów ustawy, a odwrotnie, to regulacje ustawowe wymagają uwzględnienia (i poszanowania) przy wykładni rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, która w art. 2 ust. 1 przewidywała skutek przekształcenia w użytkowanie wieczyste prawa zarządu. Umowami, o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia mogą zatem być tylko umowy, które skutkowały powstaniem prawa zarządu, czyli umowy zawarte po wejściu w życie przepisów u.g.g.w.n., bo tylko one taki skutek przewidywały. W szczególności bowiem przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w art. 8 ust. 1 przewidywały wyłączną formę decyzji przy oddawaniu terenów państwowych w użytkowanie, nie mogło ono wobec tego powstać na podstawie umowy o nabyciu i w takim przypadku nie mógł znaleźć również zastosowania art. 87 u.g.g.w.n., o przekształceniu użytkowania w zarząd. Teza skargi kasacyjnej, że poprzednik prawny Spółki uzyskał prawo zarządu na podstawie umów z dniem 1 sierpnia 1985 r. nie znajduje wobec powyższego potwierdzenia.

Nie naruszono w sprawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, nadto nie można zarzutem naruszenia prawa materialnego kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie. Oczywiście, zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, stwierdzenia prawa zarządu można dokonać na podstawie wypisu z księgi wieczystej potwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. Warunkiem jednak jest, aby taki wypis potwierdzał właśnie takie prawo. Tymczasem w sprawie ustalono, że wpisy w księgach wieczystych zostały dokonane z powołaniem na umowy sprzedaży zawarte w latach 1977-1980, a zatem nie mogące skutkować dla poprzednika prawnego Spółki powstaniem prawa zarządu. Tych ustaleń faktycznych nie zakwestionowano, zarzut nie jest zatem skuteczny.

Nie doszło w sprawie od naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Złożone oświadczenia i zgłoszone dowody z zeznań na okoliczność istnienia prawa zarządu poprzednika prawnego Skarżącej nie mogły zostać uwzględnione, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko organów i Sądu I instancji, utrwalone w orzecznictwie, że zastosowanie tego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy istniały wcześniej dokumenty potwierdzające powstanie prawa zarządu, ale zaginęły i organ nimi nie dysponuje. Zastrzeżenie o braku zachowania się dokumentów wskazuje, że ich istnienie nie jest wątpliwe (powinno wobec tego być w jakiś sposób potwierdzone), a tylko wyłączona jest możliwość ich przedłożenia ze względu na ich zniszczenie bądź zaginięcie.

Nie są w konsekwencji zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych. Ze względu na wyznaczony przesłankami prawa materialnego zakres koniecznych ustaleń faktycznych, przeprowadzone postępowanie dowodowe było wystarczające. Zarzucając organowi bierność w gromadzeniu materiału dowodowego nie wskazano jednak, gdzie i jakich dokumentów należało jeszcze poszukiwać. Kwestia zaś zasadności przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i oświadczeń stron została wyżej wyjaśniona.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.