Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2210/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80,art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 3 i art. 150 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/22 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 14 października 2021 r., nr DSO-WEL-6102-27/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr WO-1.621.1.119.2019 o odmowie wznowienia postępowania.

Wznowienie dotyczyć miało postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr WO-1.621.1.119.2019, którą z kolei utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 lipca 2019 r., nr USC.5343.80.1.2019 o odmowie zameldowania A. M. na pobyt czasowy trwający do dnia 30 marca 2020 r. w nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień Wojewody polegających na:

a. braku dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego (polegającego na uznaniu, że skarżący nie wskazał podstaw wznowieniowych, w sytuacji, gdy uniemożliwiono skarżącemu dostęp do akt postępowania),

b. dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału,

c. braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu,

d. pominięciu wniosków dowodowych skarżącego,

e. pominięciu okoliczności, że organ na podstawie zebranego materiału dowodowego w sprawie sam doszedł do wniosku, że możliwą przesłanką wznowieniową jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu drugiej instancji polegających na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu drugiej instancji polegających na tym, że organy obu instancji uniemożliwiły skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy, co w konsekwencji powodowało, że niemożliwe było wypełnienie wezwania organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. wskutek oddalenia skargi, mimo że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się przez Wojewodę do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (złożenie środka odwoławczego było więc tylko iluzoryczne, bowiem organ z góry przekreślił możliwość pozytywnego rozpoznania zażalenia);

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu drugiej instancji, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, co pozbawia stronę możliwości odniesienia się przez stronę do decyzji podjętej przez Sąd;

6. art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie wykazał podstaw wznowieniowych, w sytuacji, gdy skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami, a ponadto organ dokonał interpretacji wniosku skarżącego wskazując (w odpowiedzi na skargę), że w niniejszej sprawie podstawą wznowieniową mógłby być art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.,

7. art. 145 § 1, 145a, art. 145aa i art. 145b K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie nie doszło do przyczyn pozwalających na wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było przeanalizowanie wszystkich przesłanek, jeżeli nie był w stanie on z pisma skarżącego odczytać konkretnych przesłanek wznowieniowych,

8. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że wpisu w księdze wieczystej dokonano po wydaniu decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy jak wynika księgi wieczystej [...] podstawą do wpisu w dniu [...] lipca 2020 r. była umowa darowizny z dnia [...] marca 2014 r., [...], a tym samym był to dowód, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi,

9. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że nie można wznowić postępowania, w sytuacji, gdy skarżący wskazywał, że nową sytuacją jest jego wpis do księgi wieczystej nr [...], który wynikał z nabycia udziału w nieruchomości, a tym samym był to dowód, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie postanowień obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

A. M. wyjaśnił, że organy mogły wyinterpretować, że przesłanka wznowieniowa w sprawie wynika z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co zresztą wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Błędy te zostały zaakceptowane przez Sąd. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał podstaw, z których miałoby wynikać, że nie dał wiary skarżącemu. A. M. wywodził dalej, że wedle treści księgi wieczystej [...] podstawą wpisu w dniu [...] lipca 2020 r. była umowa darowizny z dnia [...] marca 2014 r., [...], a tym samym był to dowód, który istniał w dniu wydania decyzji, a nie był znany organowi. Okoliczność ta powinna była być wzięta przez organy pod uwagę. Już to powoduje, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej rozwinięto także argumentację eksponującą obowiązek organu odwoławczego rozpoznania sprawy w całokształcie (w kontekście art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania zarzutów skargi (art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna zarzuty skargi kasacyjnej łącznie, gdyż wszystkie one niejako rozmijają się z istotą sporu w sprawie.

A. M. przedstawia grupę zarzutów powiązanych z art. 151 P.p.s.a. (w jego ocenie Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę) zaznaczając, że organy naruszyły przepisy postępowania, a to powinno zostać zidentyfikowane w wyroku. W szczególności zdaniem skarżącego organy niewłaściwie i błędnie oceniły, że nie wykazał on przesłanek wznowieniowych, nie brały pod uwagę, że nie miał dostępu do akt postępowania, wreszcie z urzędu nie badały przyczyn wznowienia postępowania.

Jak zaznaczono, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna mija się z istotą zaskarżonego postanowienia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (naruszenie art. 151 w zw. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się trafnie co do zasadniczych kwestii w sprawie. A te dotyczą tego, że A. M. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia 27 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 lipca 2019 r. o odmowie jego zameldowania na pobyt czasowy trwający do dnia 30 marca 2020 r. w nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Początkowo (w postępowaniu administracyjnym) skarżący nie wyartykułował przesłanki wznowieniowej, natomiast z jego pism można wywieść, że żądanie wznowienia łączył on z wpisem przysługującego mu udziału we współwłasności w księdze wieczystej nieruchomości nr [...]. Organy zauważyły, że na datę decyzji objętej wznowieniem (27 sierpnia 2019 r.) takiego wpisu w księdze wieczystej nie było. Tak postrzegana okoliczność nie stanowi przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność faktyczna w postaci wpisu do księgi wieczystej prawa własności A. M. nie istniała w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem, tylko zaistniała później (wniosek o numerze dziennika [...] wpisano do księgi wieczystej [...] lipca 2020 r.). Tak postrzegana okoliczność oczywiście nie stanowi zatem przesłanki wznowienia.

Trafnie wywiódł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że o istnieniu przesłanki wznowieniowej w odniesieniu do decyzji o odmowie zameldowania z dnia 27 sierpnia 2019 r. nie może być mowy również, gdyby za nową okoliczność faktyczną, względnie dowód, uznać nie wpis do księgi wieczystej (omawiany wyżej), ale dokument będący jego podstawą: umowę darowizny z dnia [...] marca 2014 r., [...]. Umowa ta nie może być traktowana jako okoliczność czy dowód "nowy". Znajduje się ona w aktach sprawy, której wznowienia domaga się skarżący (k. 17 — 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i była wzięta pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Jej treść jest wymieniona wprost w uzasadnieniu decyzji Burmistrza [...].

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że trafne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż przesłanką wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest ujawnienie się nowych, "istotnych dla sprawy" okoliczności faktycznych lub dowodów. Przyczyną odmowy zameldowania skarżącego pod adresem przy ul. [...] w [...] nie było niewykazanie tytułu prawnego do spornego lokalu, ale niezamieszkiwanie w nim. Okoliczność posiadania tytułu prawnego do nieruchomości nie była zatem "istotna dla sprawy".

Warto wreszcie nadmienić, co opisał Minister i co zostało to zrelacjonowane w uzasadnieniu wyroku, że nieruchomość opisana we wskazanej przez skarżącego we wniosku z dnia 28 maja 2021 r. księdze wieczystej nie jest nieruchomością, której dotyczyło postępowanie meldunkowe objęte decyzją decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 lipca 2019 r., nr USC.5343.80.1.2019. Księga wieczysta nr [...] dotyczy działki ewidencyjnej nr 863, natomiast budynek położony przy ul. [...] w [...] zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej nr 930, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Należy więc stwierdzić, że okoliczności i dowody, na które powołuje się A. M. , jakkolwiek postrzegane, nie dają się podciągnąć pod przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Umowa darowizny z dnia [...] marca 2014 r. była organowi prowadzącemu postępowanie objęte wznowieniem znana (nie była to okoliczność względnie dowód "nowe"), okoliczność wpisu prawa własności do księgi wieczystej nastąpiła po decyzji (taka okoliczność nie istniała więc w dacie decyzji), wreszcie wszystkie te elementy stanu faktycznego mijają się z istotą decyzji Burmistrza [...] o odmowie zameldowania, która nie dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącemu prawa własności. Nade wszystko umowa i wpis do księgi wieczystej, tak eksponowane przez skarżącego, dotyczyły – jak wynika z ksiąg wieczystych – innej nieruchomości, aniżeli tej, której dotyczyła odmowa zameldowania z 2019 r. W tym miejscu można nadmienić, że pełnomocnik skarżącego, autor obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej, będący profesjonalistą, wiedząc o uwagach Ministra dotyczących nieadekwatności rozpatrywanej księgi wieczystej w relacji do przedmiotu postępowania (objętego wnioskiem wznowieniowym), pomimo to dwukrotnie przywołuje numer księgi wieczystej nr [...] oraz umowę darowizny z dnia [...] marca 2014 r., [...], lecz w żaden sposób nie wyjaśnia, jak okoliczności te mogły rzutować na postępowanie meldunkowe pod adresem [...] w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że być może w toku postępowania doszło do nieporozumienia pomiędzy organami i skarżącym, co do przedmiotu postępowania meldunkowego. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest jednak wyjaśnić tego rodzaju kwestie. Tymczasem skarga kasacyjna konsekwentnie i jednoznacznie wiąże argumentację A. M. z księgą wieczystą nr [...]. To więc tym bardziej potwierdza, że okoliczności, które miały przemawiać za rzekomym zaistnieniem przesłanki wznowieniowej, nie dotyczą sprawy objętej wznowieniem.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organy odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wykazały, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki wznowieniowej w odniesieniu do decyzji z dnia 27 sierpnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 lipca 2019 r. o odmowie zameldowania A. M. na pobyt czasowy. Podnoszone okoliczności nie były ani nowe, ani nieznane organowi orzekającemu w sprawie, ani istotne dla sprawy. Co więcej, nie dotyczyły one w ogóle przedmiotu postępowania. W tym kontekście zasadnie, w reakcji na wniosek skarżącego z dnia 28 maja 2021 r., orzeczono na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie organów trafnie też zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 K.p.a.

Niezależnie zaznaczyć trzeba, że skarżący błędnie ocenia postanowienie Ministra jako naruszające art. 15 K.p.a. Organ orzekł trafnie, przywołując wszystkie istotne dla sprawy okoliczności.

Na etapie postępowania administracyjnego nie naruszono także art. 8 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano, w jaki sposób zgłaszany przez autora skargi kasacyjnej ograniczony dostęp do akt postepowania przez A. M. (łączony tu z naruszeniem zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), miał wpłynąć na wynik sprawy. Prawna argumentacja skargi kasacyjnej niemalże wyłącznie sprowadza się do próby przekonania o określonej kwalifikacji nadal tych samych, znanych okoliczności, jako przesłanek wznowieniowych, którym właśnie na wszystkich etapach postępowania odmawiano takiej kwalifikacji. Kontynuując powyższy ten wątek należy dodać, że nie naruszono też art. 145 § 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1, 145a, art. 145aa i art. 145b K.p.a. Skarżący twierdzi, że z powodu braku dostępu do akt nie miał możliwości sformułowania przesłanek wznowieniowych w odniesieniu do przeprowadzonego w 2019 r. postępowania meldunkowego. Należy jednak zauważyć, że ani na etapie postępowania administracyjnego ani sądowego, a z już zwłaszcza w treści skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie sprecyzowano takich przesłanek. Nie wyjaśniono też jakich obszarów problemowych mogłyby one potencjalnie dotyczyć. Sąd pomija tu kwestię omówionego wyżej wpisu do księgi wieczystej i umowy darowizny z dnia [...] marca 2014 r., które nie spełniały warunków z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Gołosłowny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. z sugestią, że uzasadnienie wyroku pozbawione jest "jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, co pozbawia stronę możliwości odniesienia się przez stronę do decyzji podjętej przez Sąd". Zarzut taki jest wręcz kuriozalny – wszakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest przejrzyste, czytelne oraz zawiera zarówno wywody prawne i klarowne odniesienia do ustalonego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.