Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 453/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1119
law: Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant : sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Ł. N. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 15 czerwca 2023 r. nr LXXXIV/1592/VIII/2023 w przedmiocie ustalenia ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia 06 czerwca 2023 r. (dalej także jako uchwała), powołując się na art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2023 r. poz. 165 z późn. zm., dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) zakazała na terenie osiedla [...] w [...] sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży we wszystkie dni tygodnia między godziną 22:00 a 6:00. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. [...]).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. N. (dalej także jako skarżący), domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w całości. Zarzucił naruszenie:

1. art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 06 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221) poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej przez:

a) wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 06.00 dla podmiotów, które prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie udzielonego im przez właściwe organy zezwolenia do prowadzenia tego rodzaju sprzedaży, pomimo że możliwość taka jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Rady, i jakiekolwiek ograniczenie winno nastąpić z uwzględnieniem słusznych interesów wszystkich zainteresowanych, a także jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego interesu społecznego,

b) wprowadzenie ograniczenia wyłącznie na terenie osiedla [...], bez uwzględnienia sytuacji wszystkich podmiotów prowadzących na jego terenie działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, przez co skarżącemu ograniczone zostało, jego zdaniem w sposób nieuzasadniony, równe dla każdego prawo do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia uchwały nie wynika nawet, na czym miałoby polegać zakłócanie porządku publicznego związanego ze spożyciem alkoholu, jak często miałoby dochodzić do takich zakłóceń, nie przeprowadzono analizy skuteczności innych (niereglamentacyjnych) metod przeciwdziałania alkoholizmowi;

2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez wprowadzenie przedmiotowego ograniczenia, podczas gdy "Miejski program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii w [...] na rok 2023 r.", stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 07 marca 2023 r. nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje (na stronie 11) przewiduje limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży;

3. art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez podjęcie uchwały bez uzyskania wymaganej opinii jednostki pomocniczej gminy oraz opinii właściwego miejscowo dowódcy garnizonu, skoro 15 marca 2023 r. podczas sesji Rady Osiedla [...] podjęta została jedynie uchwała w sprawie wniosku do Prezydenta Miasta [...] i Rady Miasta [...] o ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu na terenie tego osiedla. Nie przeprowadzono procedury podjęcia uchwały w celu wydania opinii przez Radę Osiedla. Z uzyskanych materiałów wynika jedynie, iż taką opinię miał wydać Zarząd Rady Osiedla, co zdaniem skarżącego nie wyczerpuje trybu ustawowego. Skarżący wskazał, że jednostka pomocnicza wydająca opinie na podstawie ustawy musi rozstrzygać ją w formie uchwały. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu Osiedla [...], Rada wypowiada się i podejmuje rozstrzygnięcia poprzez uchwały (§ 25). Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 marca 2023 r. powołano się jedynie na wniosek Rady Osiedla do Prezydenta Miasta, a nie na opinię.

Uzasadniając skarżący napisał między innymi, zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny, bowiem prowadzi działalność gospodarczą, sklep całodobowy przy ul. [...] i to od wielu lat, sprzedając między innymi napoje alkoholowe. Fakt prowadzenia działalności całodobowej jest najważniejszym elementem przemawiającym za możliwością utrzymania sklepu, albowiem sklepy sieciowe typy "[...]" działają w określonych godzinach. Konkurencyjność (utrzymanie się na rynku) w stosunku do sieci sklepów - musi opierać się na odrębnościach. Główny dochód sklepu realizowany jest w godzinach późnowieczornych.

Dalej napisał, że od kilku miesięcy prowadzona jest przez radnych osiedlowych akcja medialna - przeciwko prowadzeniu sklepu. We wszystkich dostępnych [...] mediach [...], [...], [...], itd. prezentowano witrynę sklepu jako źródło zła, patologii na Osiedlu.

Podjęcie ww. uchwały nie zostało poprzedzone stosownymi badaniami i analizami. Nie wskazano do ilu interwencji Policji bądź Straży Miejskiej dochodziło na terenie osiedla z uwagi na możliwość zakupu alkoholu w godzinach nocnych. Duży nacisk został położony na hałas generowany przez samochody. Przy czym, aby wyeliminować całkowicie uciążliwe dźwięki, należałoby wprowadzić całkowity zakaz ruchu pojazdów, a ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie służy do regulowania ruchu pojazdów na osiedlu.

W zaistniałej sytuacji napoje alkoholowe będą w dalszym ciągu bez żadnych ograniczeń sprzedawane w lokalach gastronomicznych znajdujących się na terenie Osiedla, których klienci nierzadko przebywają na terenie przyległych do nich ogródków piwnych czy też wręcz na ulicy przed lokalami, hałasując i stanowiąc realne niebezpieczeństwo i uciążliwość dla mieszkańców. Trzeba mieć także na uwadze, że osoby chcące nabyć alkohol w godzinach nocnych mogą to swobodnie uczynić na terenie dzielnic sąsiadujących.

Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynika też, dlaczego przyjęto takie a nie inne ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu, nie wskazano dlaczego ograniczenie to dotyczyć ma jedynie jednej grupy przedsiębiorców zajmujących się jego sprzedażą (wyłącznie alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży), dlaczego ograniczenie dotyczyć ma wyłącznie Osiedla [...], nie zawarto również jakiejkolwiek analizy działania innych metod przeciwdziałania alkoholizmowi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji biernej wskazanego w skardze Miasta [...] jako organu a przypadku gdyby ten wniosek nie został uwzględniony, o jej oddalenie. Stwierdził, że odnośnie zarzutu naruszenia art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji w zw. z art. 2 Prawa przedsiębiorców istnieje bogate orzecznictwo np. wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r. II GSK 296/19, zgodnie z którym ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego).

Dalej pełnomocnik podał, że odnośnie zarzucanej przez skarżącego ingerencji w swobodę prowadzenia działalności i naruszenia w tym zakresie przepisów Konstytucji i Prawa przedsiębiorców, to fakt takiej ingerencji wynika z rozwiązań ustawowych. Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.

W myśl art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 2200 a 600. Przepis ten formułuje szczegółowe upoważnienie do podjęcia przez radę gminy tzw. uchwały wykonawczej w stosunku do tej ustawy, posiadającej walor aktu prawa miejscowego, czyli takiego aktu (uchwały), która obowiązuje wszystkich, którzy posiadają cechy adresata określonego uchwałą podjętą przez radę gminy względem właściwego obszaru jej działania.

Dalej pełnomocnik ocenił, że brak wskazania w Miejskim Programie Profilaktyki narzędzia, jakim jest zakaz sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, nie uniemożliwia podjęcia uchwały. W żadnym akcie prawnym nie jest zapisany wymóg, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ograniczenia sprzedaży alkoholu jest uzależnione od tego, by w gminnym programie profilaktyki był odpowiedni zapis mówiący o zakazie sprzedaży alkoholu. Jak bowiem napisał NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2022 r. II GSK 296/19, "Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który nakazuje przy ustalaniu godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględnić postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, należy wskazać, iż nie jest on również zasadny. Wprawdzie rzeczywiście w Gminnym Programie Przeciwdziałania Uzależnieniom od Substancji Psychoaktywnych na rok 2018 wprost nie przewidziano możliwości ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, jednakże nie sposób twierdzić, że to ograniczenie pozostaje bez żadnego związku z tym programem.".

Następnie pełnomocnik wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi zobowiązania wskazane w art. 12 ust. 5 (zasięgnięcie opinii jednostki pomocniczej gminy) i ust. 6 (zasięgnięcie opinii dowódcy garnizonu) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zostały wykonane. Przy czym Rada Miasta miała obowiązek wystąpienia o wydanie opinii, a nie jej uzyskanie czy tym bardziej uwzględnienie. Projekt uzyskał pozytywną opinię Zarządu Osiedla [...] wyrażoną w uchwale tego organu, nr [...] z 1 czerwca 2023 r., a także uzyskał pozytywną opinię dowódcy skrzydła lotnictwa taktycznego jednostki wojskowej nr [...] gen. bryg. pil. T. J..

W piśmie z dnia 27 lipca 2023r. skarżący podał, że wniosek o odrzucenie skargi jest bezzasadny, gdyż zaskarżona została uchwała Rady Miasta [...], co wynika z treści skargi. Nadto jego zdaniem wydanie opinii powinno nastąpić w trybie uchwały Rady Dzielnicy a nie Zarządu, uchwała Rady powinna odzwierciedlać głosowanie poszczególnych reprezentantów Dzielnicy, być poparta odbyciem posiedzenia z udziałem mieszkańców, podmiotów prowadzących tam działalność gospodarczą, możliwością zabrania głosu, zajęcia stanowiska. Skarżący został tego prawa pozbawiony. Do odpowiedzi na skargę nie został dołączony wniosek o zasięgnięcie opinii skierowany do Dzielnicy [...]. W ocenie skarżącego nawet próba "legalizowana" pisma Zarządu, sprowadzająca się do próby ominięcia ustawowej procedury przyjęcia skarżonej uchwały i tak pozostaje irrelewantna dla rzeczywistego naruszenia przepisów przy jej wydawaniu. Skarżący podał, że wprowadzenie zakazu nie zostało poparte rzeczową analizą z punktu widzenia podstaw stosowania instrumentów wychowania w trzeźwości zawartych w ustawie. Uchwała odnosi się tylko do części miasta, w tych warunkach powoduje jedynie uprzywilejowaną pozycję sklepów w innych częściach miasta a także spełnienie oczekiwań inicjujących podjęcie takiej uchwały.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2023r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie dnia 17 listopada 2023r. skarżący i jego pełnomocnicy podtrzymali skargę. Podnieśli dodatkowo zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niedokonanie jakiejkolwiek analizy przesłanek zawartych w punktach tego przepisu. W rezultacie brak jest w uzasadnieniu uchwały analizy przesłanek z tego artykułu. Skarżący podał, że pilnuje reguł sprzedaży alkoholu, w sklepie jest monitoring, ponadto chciał aby stosować wobec niego reguły jakie stosuje się wobec innych przedsiębiorców.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Podał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały a tylko interes faktyczny. Nadto oświadczył, że na terenie os. [...] jest ok. 60 punktów sprzedaży alkoholu a skarga na uchwałę wpłynęła tylko od skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców pełnomocnik organu podał, że uzasadnienie uchwały jest wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Miasta [...] w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały Sąd zobligowany był skontrolować, czy skarga pochodzi od strony uprawnionej do jej złożenia, skarżony organ w treści skargi i w toku postępowania określony został prawidłowo.

Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14).

Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych - biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania - posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące na podstawie zezwolenia działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punkty sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Skarżący prowadzi sklep na terenie jednostki pomocniczej gminy, której dotyczy przedmiotowa uchwała, czynny w godzinach nocnych, w których sprzedawane są napoje alkoholowe. Spełnia zatem powyższe przesłanki i jest legitymowany do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. 2023.2151, dalej u.w.t.p.a.), zgodnie z którym rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Rozwiązanie to jest spójne z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a. -Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gmin. W celu realizacji tych zadań na gminy nałożono szereg przewidzianych w ustawie obowiązków, jak również przyznano gmino określone w ustawie uprawnienia. W szczególności gminy zostały wyposażone w kompetencje do wydawania uchwał o jakich jest mowa w art. 12 ust. 4 ustawy.

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości dotyczące ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych zostało ustalone w sposób ogólny. Ustawodawca określił jedynie, że zakaz ten może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 22.00 a 6.00."

Z literalnego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy wynika, że rada gminy niewątpliwie była, co do zasady, upoważniona do ustanowienia aktu prawa miejscowego przewidującego ograniczenia w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenie to mogło nastąpić w godzinach od 22.00 do 6.00. Rada w podjętej uchwale wprowadziła ograniczenie w godzinach od 22.00 do 6.00, a więc w granicach przewidzianych ustawą. Rada Gminy mogła podjąć uchwałę o ograniczeniu sprzedaży jedynie w odniesieniu do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Taki też jest zakres przedmiotowej uchwały.

W ocenie Sądu podjęty akt nie narusza treści unormowania art. 12 ust. 4 ustawy.

W sytuacji, gdy wprowadzenie takiego zakazu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem gminy, Rada Gminy podejmując uchwałę winna wykazać zasadność podjęcia takiej uchwały na terenie gminy oraz jej zakresu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podejmując działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje nieograniczoną swobodą. W uzasadnieniu uchwały powinny zostać wskazane istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej.

Dokonując wykładni celowościowej art. 12 ust. 4 u.w.t. wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że wprowadzone regulacje mają na celu m.in. uregulowanie na poziomie ustawowym zagadnień, które umożliwią gminom sprawniejsze realizowanie celów u.w.t., tj. ograniczenia dostępności napojów alkoholowych, bowiem "im łatwiejszy dostęp do alkoholu tym wzrasta ogólne spożycie w populacji, co w efekcie przekłada się na zwiększone problemy alkoholowe. (...) Nie sposób nie wskazać, że według Światowej Organizacji Zdrowia alkohol znajduje się na trzecim miejscu wśród czynników ryzyka dla zdrowia populacji, a ponad 200 rodzajów chorób i urazów wiąże się z jego spożywaniem (Źródło: Światowa Organizacja Zdrowia http://www.who.int/mediacentre/factsheets /fs349/en/index.html.). Choroby występujące na tle używania alkoholu to przede wszystkim: urazy, zaburzenia umysłowe i psychiczne, zaburzenia żołądkowo-jelitowe, nowotwory, choroby układu sercowo-naczyniowego, zaburzenia immunologiczne, choroby układu kostno-szkieletowego, dysfunkcje układu rozrodczego i szkody prenatalne. Corocznie z przyczyn bezpośrednio i pośrednio związanych z używaniem alkoholu umiera w Rzeczypospolitej Polskiej ok. dziesięć tysięcy osób. (...) Z uwagi na liczne sygnały ze strony prezydentów miast w kwestii wprowadzenia upoważnienia dla rady gminy do ustalania, w drodze uchwały, godzin sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, proponuje się odpowiedni przepis, który będzie regulował powyższe zagadnienie. Konieczność wprowadzenia powyższej zmiany jest wysoce sprzyjająca działaniom służącym ograniczaniu spożycia napojów alkoholowych" (Druk Sejmowy nr VIII.1988).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że z jednej strony prawodawca jest zobowiązany uwzględniać i gwarantować każdemu jego prawa i wolności, w przestrzeni których znajduje się spożywanie alkoholu (art. 5, 20 i 30 Konstytucji RP), z drugiej zaś musi zabezpieczać interes publiczny urealniający się w bezpieczeństwie i porządku publicznym oraz zdrowiu publicznym (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie dostępu do alkoholu musi każdorazowo stanowić formę ochrony pewnych wartości publicznych, a więc postrzeganych nie w kategoriach jednostkowych, lecz ogólnych. Wartości te wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenie praw i wolności, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 200/19). Wprowadzając kompetencję do wprowadzenia ograniczenia między godziną 22.00 a 6.00. sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ustawodawca, co do zasady, przewidział zatem regulację, która ogranicza prawa obywatelskie. Regulacja ta ogranicza także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Ograniczenie to jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia i porządku publicznego.

Wskazać należy, że zgodnie z zasadą równości przewidzianą w art. 32 Konstytucji wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Wyd. Sejmowe 2016, t. 2, t. 9 do art. 32 i powołane tamże orzecznictwo). Ustawodawca wprowadzając przepis art. 12 ust. 4 u.w.t. dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów sprzedających napoje alkoholowe na podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustanowiona w tym przepisie norma kompetencyjna umożliwia gminom wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w stosunku do jednej z tych kategorii podmiotów - podmiotów sprzedających alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzając taką regulację ustawodawca miał na uwadze odmienność sposobu działania obu tych grup podmiotów gospodarczych w kontekście zamierzonego celu - ograniczenia spożycia alkoholu z uwagi na ochronę zdrowia i ochronę porządku publicznego. Zróżnicowanie obu grup podmiotów sprzedających alkohol w godzinach nocnych – w lokalach gastronomicznych oraz w sklepach nastąpiło z woli ustawodawcy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że przepis ten jest niekonstytucyjny. Konstrukcja tego unormowania rozróżnia dwie różne grupy podmiotów sprzedających napoje alkoholowe. Nie budzi wątpliwości, że podmioty prowadzące sklepy spożywcze oraz podmioty prowadzące lokale gastronomiczne, to dwa różne typy podmiotów gospodarczych, charakteryzujące się różnymi cechami i prowadzące działalność gospodarczą w różnych zakresach. Wbrew zarzutom skargi nie doszło więc do naruszenia art. 32 Konstytucji.

Ustawodawca umożliwiając gminom wydanie aktu ograniczającego nocną sprzedaż alkoholu zawęził tę kompetencję do sprzedaży alkoholu w miejscach nieprzeznaczonych do jego spożycia. Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 u.w.t. w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skargi, nie mogła więc objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Uchwała taka byłaby sprzeczna z prawem jako pozbawiona podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na obszar jakiego dotyczy wprowadzone ograniczenie. Ustawodawca przewidział, że ograniczenie nocnej sprzedaży alkoholu może nastąpić dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. W [...] jednostkami pomocniczymi są osiedla – w tym oś. [...], zlokalizowane w centrum miasta.

Funkcjonujące w tym rejonie liczne sklepy, prowadzące nocną sprzedaż alkoholu są szczególnie uciążliwe ze względu na hałas generowany przez podjeżdżające auta z innych rejonów dzielnicy i znaczną liczbę osób dokonujących zakupu alkoholu w tych sklepach. Alkohol zakupiony w sklepach w godzinach nocnych jest nagminnie spożywany w miejscach publicznych, gdzie dochodzi do częstych przypadków zakłóceń porządku publicznego związanych z jego spożyciem. Ograniczenie takie zostało w 2018r. wprowadzone na terenie osiedla [...], co przyczyniło się do istotnej poprawy porządku i bezpieczeństwa w ścisłym centrum Te okoliczności przemawiały za wprowadzeniem ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu również na oś. [...].

Za niezasadną Sąd uznał argumentację skarżącego, że uchwała ogranicza nocną sprzedaż napojów alkoholowych jedynie na terenie tego osiedla i nabywcy mogą zakupić alkohol w sklepach znajdujących się w innych częściach miasta. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w poszczególnych jednostkach pomocniczych gminy – w tym w osiedlach miasta. Wprowadzone ograniczenie nie musi zatem dotyczyć terenu całej gminy. Możliwość zakupu alkoholu w sąsiedniej dzielnicy, podobnie jak możliwość zakupu alkoholu w godzinach wcześniejszych nie niweczy celu ustawy, jakim jest ograniczenie spożycia napojów alkoholowych oraz skutków spożywania napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej.

Skarżący zarzucał, że w uzasadnieniu uchwały brak jest informacji o tym, jakie inne działania podjęła Rada Miasta [...] w celu realizacji zadań określonych u.w.t.p.a. W szczególności nie wykazano, że mniej dotkliwe dla przedsiębiorców środki, jak analiza wydanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu, np. w pobliżu szkół, działanie ośrodków profilaktyki, miały nie pozwolić na realizację tych zadań. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, by podjął inne działania, które nie odniosły zamierzonych skutków i w konsekwencji czego zasadnym miałoby stać się wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu.

Sąd uznał za niezasadne stanowisko skarżącego, zgodnie z którym organ miał obowiązek wykazać, że inne metody ograniczenia w przestrzeni publicznej skutków sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych okazały się niewystarczające. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały od spełnienia takiego warunku. Nie ma również wymogu analizy ilości interwencji policji czy straży miejskiej w tej dzielnicy ani w okolicy sklepu skarżącego. Takie okoliczności badane są przy wydawaniu decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu (art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t.p.a.) Wskazać także należy, że sugerowane przez skarżącego wsparcie działania profilaktyki uzależnienia od alkoholu odnosi się do sfery usuwania skutków nadużywania alkoholu i nie jest rozwiązaniem pożądanym, zarówno z punktu widzenia celu ustawy, jakim jest ograniczanie spożycia alkoholu i kształtowania właściwej kultury jego spożywania. Uwzględnić należy, że podjęcie uchwały ograniczającej nocną sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter wyprzedzający zdarzenia wymagające interwencji służb porządkowych, czy punktów profilaktyki uzależnień i zmniejsza konsumpcję napojów alkoholowych w przestrzeni publicznej i negatywne skutki z tym związane.

Alkohol sprzedawany w sklepach cechuje się większą ekonomiczną dostępnością w porównaniu z alkoholem sprzedawanym w lokalach gastronomicznych. Umożliwia to zakup alkoholu znacznie szerszej grupie osób oraz w większej ilości. Ograniczenie sprzedaży w godzinach nocnych podyktowane jest zarówno celem jakim jest zapewnienie spokoju w przestrzeni publicznej jak i ochroną zdrowia i przeciwdziałaniem nadmiernemu spożyciu alkoholu przez osoby, które w późnych godzinach nocnych, w wyniku spożywania alkoholu mają ograniczony krytycyzm co do swoich działań. Sprzedaż znacznie tańszych, niż w lokalach gastronomicznych, napojów alkoholowych w godzinach nocnych wywołuje negatywne skutki dla zdrowia mieszkańców, jak i turystów, oraz istotne negatywne skutki dla porządku publicznego. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nocna sprzedaż napojów alkoholowych stanowi bardzo istotne źródło jego dochodów, potwierdza okoliczność, że alkohol w godzinach nocnych sprzedawany jest w znacznej ilości, co nie jest, w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pożądane.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta [...] wskazała przyczyny, dla których uznała za niezbędne wprowadzenie zakazu sprzedaży w godzinach nocnych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na Oś. [...]. Organ przywołał zasadnicze cele ustawy oraz wskazał, że wprowadzenie takiego ograniczenia na terenie osiedla [...] przyczyniło się do istotnej poprawy porządku i bezpieczeństwa w ścisłym centrum. Organ wskazał, że z wnioskiem o takie ograniczenie wystąpiła Rada Osiedla wskazując na szczególną uciążliwość sklepów prowadzących na jej terenie sprzedaż całonocną alkoholu. Wskazano na hałas generowany przez samochody podjeżdżające z innych rejonów dzielnicy, problem z ilością generowanych śmieci i związane ze spożyciem alkoholu zakłócanie porządku publicznego. Wskazano, że ograniczenie sprzedaży alkoholu w sklepach w godzinach nocnych przyczyni się do poprawy komfortu życia mieszkańców tego rejonu miasta, bezpieczeństwo mieszkańców i turystów coraz liczniej odwiedzających w godzinach nocnych tę część miasta i poprawi wizerunek osiedla.

Zaskarżona uchwała zawiera więc uzasadnienie. Została zainicjowana wnioskiem Rady Osiedla, która podjęła uchwałę w sprawie wniosku do Prezydenta Miasta [...] i Rady Miasta [...] o ograniczenie godzin sprzedaży alkoholu na terenie Osiedla [...] w odpowiedzi na uwagi mieszkańców, którzy zwrócili uwagę na to, że na Łazarzu jest bardzo dużo sklepów alkoholowych a sam alkohol został wskazany w Planie Odnowy [...], jako jeden z czynników najbardziej degradujących ten obszar osiedla. Stanowisko to zostało uwzględnione w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta. Skarżący wskazywał, że uchwała związana jest z nagonką na działanie jego sklepu. W protokole z sesji Rady Osiedla z 15 marca 20203r. zapisano, że interwencje mieszkańców dotyczyły uciążliwości całonocnego sklepu alkoholowego działającego przy ulicy [...]/[...]. Uchwała dotyczy jednak wszystkich miejsc sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży na osiedlu, których w ocenie pełnomocnika skarżących jest ponad 60 na terenie tego osiedla a nie tylko sklepu skarżącego. O ile więc sprzedaż alkoholu w sklepie skarżącego była przyczyną interwencji mieszkańców jako najbardziej uciążliwa to uchwała uwzględniając interes publiczny ograniczeniem objęła wszystkie miejsca, w których do sprzedaży w godzinach nocnych alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży dochodziło.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, że przed podjęciem uchwały nie przeanalizowano jej skuteczności. W orzecznictwie podkreśla się, że celem wprowadzenia na podstawie art.12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, nie jest całkowite wyeliminowanie zagrożeń dla wartości wskazanych w ustawie, ale dla zastosowania tego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19).

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżoną uchwały cele i wartości, jakie przyświecały organowi podejmującemu uchwałę, są zgodne z celem unormowania art. 12 ust. 4 ustawy.

Podjęta uchwała, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20, 22, 2 Konstytucji i art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada wolności działalności gospodarczej sprowadza się przede wszystkim do możliwości podejmowania prowadzenia działalności gospodarczej, a więc działalności nastawionej na zysk, wyboru prawno-organizacyjnych form działania, swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych oraz zakończenia działalności. Z uprawnieniami tymi korespondują obowiązki państwa stworzenia instytucji prawnych gwarantujących korzystanie z nich. (por. A. Tuleja, Konstytucja, Komentarz, WK 2019, t. 2 do art. 20). Wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego (por. wyroki NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 364/06, z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1843/09). Podlega ona ograniczeniom na zasadach ogólnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zmodyfikowanych treścią art. 22 Konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 15/21).

Wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące prowadzonej przez niego do tej pory działalności gospodarczej i jej ograniczenia w wyniku podjęcia uchwały, pozostają, w ocenie Sądu, w granicach ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Wnoszący skargę jako przedsiębiorca musiał mieć świadomość, że obowiązujące prawo przewiduje możliwość wprowadzenia zastosowanego ograniczenia. Tożsame ograniczenie obowiązuje od 2018r. na osiedlu [...] a jak wskazał pełnomocnik organu na terenie os. [...] jest ok. 60 punktów sprzedaży alkoholu a skarga na uchwałę wpłynęła od jednego przedsiębiorcy. Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do uznania by interes handlowy jednego podmiotu był wartością uzasadniającą stwierdzenie nieważności podjętej uchwały, z uwagi na brak wyważenia interesu indywidualnego i społecznego.

Uchwała nie narusza również art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2023.321), zgodnie z którym:

1. Przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej dokonuje się:

1) analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków;

2) oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy.

2. Wyniki oceny i analiz, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w ocenie skutków regulacji, stanowiącej odrębną część uzasadnienia projektu aktu normatywnego.

Przywołana regulacja nie nakłada na radę gminy podejmującą uchwałę na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 u.w.t.p.a. obowiązku analizy i oceny wskazanej w tym przepisie.

Zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy, przy ograniczaniu godzin sprzedaży napojów alkoholowych Rada Gminy uwzględniła postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych ("Miejski program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii w [...] na rok 2023" stanowiący załącznik do uchwały nr Nr [...] RADY MIASTA [...] z dnia 22 grudnia 2022 r.). Wbrew stanowisku skarżącego, program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie stanowi podstawy prawnej do wydania uchwały i podjęcie uchwały nie wymaga by w programie tym limitowanie godzinowe sprzedaży alkoholu zostało wyraźnie przewidziane. W niniejszej sprawie w miejskim programie profilaktyki przewidziano, jako jeden z celów do realizacji, cel jakim jest ograniczenie dostępności alkoholu, m.in. w zakresie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie miasta, sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych oraz zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży i konsumpcji napojów alkoholowych. Podano, że samorządom przysługuje prawo do ograniczenia sprzedaży alkoholu w sklepach między godziną 22.00 a 6.00 rano (str.11). Treść zaskarżonej uchwały jest spójna z takim zapisem programu i realizuje jego założenia w zakresie ograniczenia dostępności alkoholu zarówno na płaszczyźnie dostępności fizycznej jak i dostępności ekonomicznej, ogranicza bowiem podaż napojów alkoholowych, które są tańsze od napojów alkoholowych sprzedawanych w godzinach nocnych w lokalach gastronomicznych. Jest to wystarczające do stwierdzenia, że uchwała nie narusza prawa przez brak uwzględnienia postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Okoliczność, że w uzasadnieniu uchwały brak jest informacji, w jaki sposób realizuje ona i które wytyczne programu, nie stanowi naruszenia prawa. Okolicznością istotną dla oceny ważności uchwały jest spójność przyjętego w uchwale rozwiązania z założeniami programu, a taka spójność niewątpliwie w niniejszej sprawie występuje.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty dotyczące procesu procedowania nad podjęciem uchwały.

Rada gminy, zgodnie z art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a., przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinię jednostki pomocniczej gminy. Nadto przepis art. 12 ust. 6 ustawy przewiduje w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, ustalanie godzin sprzedaży napojów alkoholowych po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów.

Jak wynika z akt sprawy cała procedura wymagana przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wykonana. Miasto zwróciło się bowiem o wyrażenie opinii tak do jednostki pomocniczej – czyli Osiedla [...] jak i do dowódcy Garnizonu [...]. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma pism którymi Miasto zwróciło się do Osiedla i Dowódcy Garnizonu o wyrażenie opinii, ale są pisemne reakcje na te pisma tzn. uchwała zarządu Osiedla z 1 czerwca 2023r. i uchwała Rady Osiedla z 23 kwietnia 2019r. zawierająca upoważnienie dla Zarzadu jak i pozytywna opinia Dowódcy Garnizonu z 24 maja 2023r. Pełnomocnik organu ma rację, że charakter prawny opiniowania polega na obowiązku wystąpienia o opinię, że to nie jest uzgodnienie. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, U.w.t. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Zatem podnoszony w skardze fakt, że w odpowiedzi na wniosek o opinię wypowiedział się zarząd osiedla zamiast rady osiedla, nie ma żadnego znaczenia. Zauważyć należy, że art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a. nie wskazuje organu jednostki pomocniczej gminy, który jest wyłącznie uprawniony do opiniowania tej uchwały. Ze statutu Osiedla [...] z 31 sierpnia 2010r. (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...]) wynika, że opiniowanie należy do organu uchwałodawczego osiedla, tj. rady osiedla (§ 9 pkt 7). Wyłączne kompetencje rady osiedla wymienione zostały w § 28 pkt 3 statutu, nie ma wśród nich wymienionego opiniowania uchwały podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 4 u.w.t.p.a.. Sesje rady odbywają się nie rzadziej niż raz na kwartał (§ 24 pkt 1 statutu). Zgodnie z § 34 statutu Rada może upoważnić zarząd do wydawania opinii i rozpatrywania spraw należących do jej kompetencji z wyłączeniem określonych w § 28 ust. 3 statutu. Upoważnienie takie wskazane zostało w § 1 uchwały Nr [...] Rady Osiedla [...] z 23 kwietnia 2019r. W § 3 tej uchwały podano, że sprawozdanie z wydanych opinii zarząd składa na najbliższej sesji rady. Z informacji bip Miasta [...] wynika, że sesje rady osiedla [...] odbywały się 17 maja 2023 (sesja [...]) i 21 czerwca 2023r. (sesja LV) a opiniowanie było ograniczone terminem sesji Rady Miasta [...], która odbywała się 6 czerwca 2023r. W niniejszej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na zarzuty dotyczące procesu uchwałodawczego. Nadmienić należy, że w przedmiotowej sprawie to Rada Osiedla wnioskowała podjęcie takiej uchwały przez Radę Miasta. Ustawa nie wymaga do jej podjęcia przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał za niezasadne podniesione w skargach zarzuty, a nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.