Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1084/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie : WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. M. i B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: SKO.GN/4160/11/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr SKO.GN/4160/11/2023, po rozpatrzeniu odwołania I. M. i B. J. wspólników B. [...] S.C. z siedzibą w K. (zwanych dalej skarżącymi), utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 lutego 2023 r. nr 116/2023 orzekającą o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą Nr [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0.0783 ha położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K. , na działki nr: [...] o pow. 0.0386 ha i Nr [...] o pow. 0.0396 ha oraz z działki Nr [...] o pow. 0.0867 ha położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K. , na działki nr: [...] o pow. 0.0411 ha i nr [...] o pow. 0.0456 ha.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący wystąpili do organu I instancji o zatwierdzenie podziału opisanej powyżej nieruchomości składającej się z dwóch działek na cztery działki, zgodnie z mapą i projektem podziału. W treści przedmiotowego wniosku wskazano, że podział ma na celu wydzielenie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zgodnie z art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz.1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.).

Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość była już wcześniej przedmiotem podziału w trybie cyt. przepisu. Odpowiednimi decyzjami zatwierdzono bowiem podział nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] na działki nr [...] (niezabudowana), nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) i nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) w celu wydzielenia działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Następnie orzeczono o zatwierdzeniu podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] na działkę nr [...] (zabudowaną budynkiem mieszkalnym) i działkę [...] (niezabudowaną).

W opisanych wyżej decyzjach podstawą ustalenia sposobu zabudowy była decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 194/6740.1/2021 z 19 lutego 2021 r. znak AU-01-1.6740.1.1385.2020.KPA zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych z garażami wbudowanymi dwustanowiskowymi wraz z infrastrukturą techniczną (...), układem wewnętrznym komunikacyjnym (...) oraz utwardzeniem drogi służebnej (...)".

Ponadto w dniu 18 października 2022 r. wydane zostało zaświadczenie o niewniesieniu w terminie ustawowym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego tj.: czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi dwustanowiskowymi wraz z wewnętrznymi instalacjami (...), zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] oraz utwardzeniem drogi (...), zrealizowanych na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 19 lutego 2021 r.

W tym stanie rzeczy organ I instancji odmówił zawnioskowanego podziału na podstawie art. 95 ust. 7 u.g.n. stwierdzając, że sposób zabudowy przedmiotowej nieruchomości wynika z wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, które dotyczyły budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych.

W odwołaniu zarzucono, że organ błędnie przyjął, że na objętej wnioskiem nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, podczas gdy w istocie znajdują się tam cztery budynki mieszkalne jednorodzinne. Dokonana zmiana liczby budynków nastąpiła na etapie ich wykonywania i została zakwalifikowana przez architekta jako zmiana nieistotna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, potwierdzając ocenę organu I instancji, że nie zostały spełnione przesłanki podziału określone w art. 95 ust. 7 u.g.n. Podkreślono, że wydzielenie nie może prowadzić do obejścia obowiązującego prawa, a wnioskodawcy nie wykazali, aby wydzielenie projektowanych działek było niezbędne do korzystania z istniejących budynków mieszkalnych. Skarżący powoływali się na fakt zawarcia przedwstępnych umów sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, na których zlokalizowane są budynki, jako działki budowlane. Zdaniem Kolegium trudno jednak uznać, aby ta okoliczność warunkowała (umożliwiała) prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Niezbędność wydzielenia działki to coś innego niż opłacalność czy wygoda. W niniejszym stanie faktycznym, wnioskowane do podziału działki są już działkami budowlanymi przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionych na niej budynkach mieszkalnych.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że projektowany podział w trybie art. 95 ust. 7 przewiduje wydzielenie jednej działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Natomiast przedmiotowy wniosek dotyczy wydzielenia po dwie działki budowalne na działce, czyli w sumie miałyby powstać cztery działki budowalne zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że ewentualna kwestia podziału budynku na odrębnie wykorzystywane części jest uregulowana w art. 93 ust. 3b u.g.n., a nie może się odbywać w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n.

W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 95 pkt 7 w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji:

- pomimo że organ I instancji błędnie ustalił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy

określa sposób zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem skarżących jako dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe, podczas gdy nieruchomość jest zabudowana czterema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej,

- wskutek błędnego uznania, że nie jest możliwe zatwierdzenie wnioskowanego podziału podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., gdyż z mapy proponowanego podziału wynika, że mają być wydzielone więcej niż jedna działka budowlana, skoro powyższy przepis uprawnia do dokonania podziału w celu wydzielenia tylko jednej działki budowlanej, podczas gdy na podstawie powołanego przepisu możliwe jest wydzielenie więcej niż jednej działki budowlanej, co zostało już przesądzone w orzecznictwie,

- wskutek błędnego uznania, że na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. wydzielenie działki musi być niezbędne dla korzystania z budynku mieszkalnego, która to przesłanka w tej sprawie nie występuje podczas gdy przywołany przepis wskazuje, że to nie podział działki ma być niezbędny dla korzystania z budynku mieszkalnego, lecz że powstała wskutek wydzielenia działki ma być niezbędna dla korzystania z budynku mieszkalnego oraz dodatkowo musi spełniać przesłanki działki budowlanej wynikające z art. 4 pkt 3a u.g.n. - które to przesłanki są w tej sprawie spełnione,

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu, że:

- nieruchomość, której dotyczył wniosek jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi, podczas gdy na nieruchomości znajdują się cztery budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, oddzielone od siebie dylatacją i równocześnie każdy z budynków bliźniaczych posiada swoją ścianę szczytową będącą ścianą oddzielenia pożarowego, zaś fakt istnienia czterech samodzielnych budynków potwierdza zaświadczenie PINB z dnia 18 października 2022 r. oraz pisma PINB z dnia 5 stycznia 2023 r.,

- skarżący nie wykazali w toku postępowania, aby wydzielenie działek było niezbędne do korzystania z istniejących budynków, co - niezależnie od faktu błędnego rozumienia przez organ przesłanki z art. 95 pkt 7 u.g.n. - jest wynikiem pominięcia przez organ sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz tego, że brak podziału nieruchomości uniemożliwi skarżącym w przyszłości realizację celów budowlanych w sposób uwzględniający oddzielne zagospodarowanie działek, jak też uniemożliwi wypełnienie skarżącym zobowiązań wynikających z zawartych umów deweloperskich,

c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny całego materiału dowodowego w sprawie i brak rozpoznania sprawy pod kątem możliwości przeprowadzenia podziału w oparciu o art. 93 ust. 3b u.g.n., gdyż organ administracyjny w sprawie o podział nieruchomości nie jest związany podstawą prawną podziału wskazaną przez wnioskodawcę, mimo że organ w decyzji wskazał, że organ I instancji mógł rozważyć dopuszczalność podziału w oparciu o ten przepis.

W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów

zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

W przedmiotowej sprawie kontroli poddana została decyzja odmawiająca podziału nieruchomości na zasadzie art. 95 ust. 7 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Komentowany art. 95 u.g.n. jako wprowadzający wyjątki od zasad wynikających z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1, powinien być interpretowany w sposób literalny (ścisły). Nie można do tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Ustawodawca dopuścił możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko w wyjątkowych sytuacjach, kazuistycznie wskazanych w tym przepisie. Podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu może więc nastąpić, jeśli zaistnieje jedna z sytuacji przewidzianych w art. 95, gdyż do niezwiązania ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może dojść wyłącznie w celach wskazanych w tym przepisie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2013 r., II SA/Wr 762/12, LEX nr 1330367).

Kolejne punkty art. 95 określają cele, których realizacji może służyć podział, dokonywany niezależnie od postanowień planu miejscowego lub niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 95 u.g.n., we wniosku o podział nieruchomości należy wskazać cel dokonania tego podziału. Dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 95 istotne jest to, jaka przyczyna leży u podstaw wszczęcia postępowania podziałowego. Wskazanie tej okoliczności musi skutkować przyjęciem konkretnej podstawy podziału (por. wyrok WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., II SA/Sz 969/12, Lexis.pl nr 6678577).

W orzecznictwie wielokrotnie wykładano znaczenie kluczowego dla rozumienia art. 95 ust. 7 u.g.n. pojęcia "niezbędności" działki do korzystania z budynku mieszkalnego. Przy zastosowaniu tego trybu chodzi o to, ażeby wydzielony grunt jako teren budynku mieszkalnego (działka budowlana) umożliwiał prawidłowe, racjonalne i zgodne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wykonywanie prawa własności, a w szczególności właściwe korzystanie z tak wydzielonego mienia (gruntu i jego części składowych) jako pewnej całości techniczno-użytkowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 372/22). Sądy tłumaczyły, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 253/23). Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym (por. wyrok NSA wyrok z dnia 12 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 228/20, wyrok WSA w Poznaniu z wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 375/22, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 562/22).

Odnosząc powyższe wskazania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zasadna była odmowa podziału wnioskowanej nieruchomości, choć nie wszystkie argumenty organów były w tym zakresie trafne.

Z okoliczności faktycznej sprawy wynika, że początkowo przedmiotowa nieruchomość została podzielona na dwie mniejsze działki budowlane, a o niezbędności podziału decydowała wówczas treść decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, w których to decyzjach była mowa o dwóch budynkach jednorodzinnych dwulokalowych. Następnie, w drodze nieistotnej zmiany projektu, co do którego organy budowlane nie zgłosiły sprzeciwu, przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego w postaci czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W opinii skarżących powyższa zmiana dwóch budynków dwulokalowych na cztery budynki jednorodzinne stanowi wystarczającą podstawę do analogicznego podziału działek, na których wzniesione są te budynki.

Z pewnością można zgodzić się ze skarżącymi, że podział taki miałby charakter porządkujący własność nieruchomości, a zatem byłby dla obecnych właścicieli, jak i przyszłych nabywców tych budynków korzystny, stąd chęć dokonania tego podziału jest jak najbardziej zrozumiała. Podział taki nie może jednak odbyć się na warunkach określonych w art. 95 ust. 7 k.p.a.

Jak wskazano powyżej, należy przede wszystkim pamiętać, że powyższy tryb ma charakter szczególny i jest wyjątkiem od reguł dotyczących podziału nieruchomości, przez co – jak wszystkie wyjątki ustawowe – musi być interpretowany ściśle. Podstawową przesłanką podziału jest w tym przypadku niezbędność działki do korzystania z budynku mieszkalnego. W opinii Sądu organy słusznie uznały, że w niniejszej sprawie o takiej niezbędności nie może być mowy. Sam podział dwóch budynków dwulokalowych na cztery budynki stanowił – jak wskazali nawet sami skarżący – nieistotną zmianę projektu. Co więcej, zmiana ta została zaakceptowana przez organy budowlane. Oznacza to zdaniem Sądu, że dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwiały tej zmiany. Skoro tak, wydzielenie działki nie może być postrzegane jako konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Z pewnością wydzielenie takie byłoby wygodne oraz korzystne, ten walor nie jest jednak wystarczający dla wdrożenia omawianego trybu.

Co istotne, skarżący na żadnym etapie postępowania nie zdołali uzasadnić niezbędności podziału i spełnienia przestanek z art. 95 pkt 7 u.g.n., a przedstawiane przez nich okoliczności wykazują wyłącznie korzystność wnioskowanego podziału. W szczególności w sprawie nie wynika, aby strona zamierzała na działkach wydzielanych ani na działkach pozostałych realizować zamierzenia budowlane, gdyż skarżący zrealizowali już na wszystkich tych działkach uprawnienia budowlane, wznosząc pierwotnie dwa budynki dwulokalowe, następnie przemianowane na cztery budynki, które zamierzają obecnie zbyć.

Kończąc tę część rozważań należy jeszcze wskazać, że nie miał racji autor skargi zarzucając organom dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Nie jest bowiem prawdą, że w sprawie ustalono, iż nieruchomość zabudowana jest dwoma budynkami dwulokalowymi. Organy dostrzegły zmianę sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zastąpienie dwóch budynków dwulokalowych czterema budynkami mieszkalnymi. Uznały jednakże, że powyższa zmiana nie spowodowała konieczności podzielenia działek, ponieważ bez tego podziału korzystanie z budynków jest nadal możliwe.

Niezrozumiały jest zarzut braku rozważenia możliwości podziału nieruchomości na zasadzie art. 93 ust. 3b u.g.n., przepis ten bowiem dotyczy podziału nieruchomości zgodnego z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

Nie miał natomiast racji organ twierdząc, że zastosowanie trybu uregulowanego w art. 95 ust. 7 u.g.n. nie jest możliwe z tego względu, że w jego efekcie doszłoby do wydzielenia kilku działek. Choć dosłowne brzmienie analizowanego przepisu faktycznie sugeruje takie jego rozumienie, jest w nim bowiem mowa w "wydzieleniu działki budowlanej", a nie działek budowlanych, to byłoby to sprzeczne z logiką. Wypowiedział się w tym zakresie jasno Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając jednoznacznie, że "wykładnia art. 95 ust. 7 u.g.n. nie może prowadzić do wniosku, że w wyniku podziału może powstać tylko jedna działka budowlana, a jeśli powstaną dwie to wyklucza możliwość zastosowania tej regulacji. Takie rozumienie tego przepisu niweczy bowiem cel i sens tej regulacji" (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt I OSK 2632/20). Zatem, "aby w trybie art. 95 ust. 7 u.g.n. dokonać podziału nieruchomości, należy z dotychczasowej działki wydzielić dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 619/21).

Podsumowując, skoro wielkość i struktura nieruchomości objętej wnioskiem o podział umożliwia prawidłowe korzystanie z posadowionych na niej budynków mieszkalnych, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o dokonanie podziału tej nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.