Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 272/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 119 pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą we W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r. o nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 127 § 3 w związku 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z zm.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego w Ł. z dnia [...] r. o nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] orzekło o uchyleniu powyższego postanowienia w całości i w tym zakresie rozstrzygnęło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r.

Na to postanowienie skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 320/14 oddalił skargę. Orzeczenie to zostało zaskarżone przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017r. sygn. II GSK 2926/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskutek tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] r. nr SKO. [...] uchyliło postanowienie z dnia [...] r. o nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W dniu 26 marca 2013 r. wpłynął do Kolegium wniosek, zmodyfikowany treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r.

Zawiadomieniem z dnia 5 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie na wniosek strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r. zawiadamiając o tym fakcie strony postępowania i wzywając je do złożenia na piśmie wyjaśnień bądź dokumentów mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy w oznaczonym terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że stwierdzone naruszenie art. 107 k.p.a. należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, oraz że SKO w Ł. nie poddało rozwadze kluczowego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa. Uzasadniając pierwszy zarzut Spółka podniosła, że możliwym jest wywiedzenie rażącego naruszenia prawa skutkiem stwierdzenia m.in. braku wskazania podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia w zaskarżonej decyzji ŁARR z 2007 r. Strona odwołała się do prowadzonych postępowań, w których SKO w W. stwierdziło nieważność zaskarżonych decyzji wskutek stwierdzenia niezgodności wydanych aktów z kryteriami określonymi w art. 107 k.p.a. i która to niezgodność sprowadzała się do ustalenia w zaskarżonych decyzjach braku powołania podstawy prawnej oraz braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Zdaniem Spółki odstępstwo od praktyki orzeczniczej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych poprzez stwierdzenie, że uznane przez organ uchybienia decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa stanowi naruszenie przez SKO w Ł. art. 8 § 2 k.p.a.

Uzasadniając zaś drugi zarzut strona wskazała, że SKO w Ł. w zupełności nie odniosło się do kluczowego zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez ewidentne odstąpienie ŁARR od wytycznych. Otóż wniosek z dnia 25 lutego 2007 r. został odrzucony z uwagi na trudności z odczytem informacji zawartej na przesłanym przez skarżącego nośniku elektronicznym. Skarżący twierdzi, że przesłana wraz wnioskiem o dofinansowanie płyta CD nie mogła zostać odczytana i stąd wniosek został odrzucony. Jednakże w wytycznych czytamy, iż "w przypadku gdy wersja elektroniczna jest uszkodzona, Ostateczny Odbiorca (Beneficjent) powinien nadesłać wersję elektroniczną w terminie wskazanym przez Beneficjenta Końcowego" .

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r.

Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy określona decyzja lub postanowienie są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium powołało treść powyższego przepisu i wskazało, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ważne jest, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w samym akcie od chwili jego wydania, a więc treść decyzji, czy postanowienia musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść wydanego rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu.

Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r., przy czym rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły dostateczne podstawy do stwierdzenia, że decyzja Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu pierwszego wskazanego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium wskazało, że nie jest władne oceniać innych postępowań opartych o inny materiał dowodowy rozstrzyganych przez inny właściwy organ administracji. Zarzut drugi wniosku mógłby być skuteczny ewentualnie w postępowaniu odwoławczym od decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...]r., a nie w postępowaniu dotyczącym rażącego naruszenia prawa.

Kolegium zgodziło się z poglądem wyrażonym przez poprzedni skład orzekający, że decyzja Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia [...]r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W skardze "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. wniosła o uchylenie decyzji z [...]r., jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. Spółka powtórzyła argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony decyzja z [...] r. wydana została bez wskazania podstawy prawnej oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Strona wskazała również, że organ odstąpił od zastosowania w sprawie Wytycznych i nie wezwał do korekty usterki nośnika CD.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca spółka w piśmie z 16 czerwca 2020 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 50).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z [...] r. Kontrolując decyzje Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, powodującym konieczność uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z [...] r. nr [...] , w której stwierdzono, że złożony 27 lutego 2007 r. wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z powodu niespełnienia wymogów rejestracyjnych: wersja elektroniczna uszkodzona, niezgodna z wersją papierową.

Zaskarżona decyzja wydana została zatem w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest inicjowane w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły - określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samego aktu z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 363/11, publ.: LEX nr 1145109; z dnia 20 października 2011r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX 1056/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 725/10, publ. LEX nr 1083380; z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1046/10, publ. LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96, wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt 22/95, publ. ONSAPiUS 1995, nr 24, poz. 297).

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka 25 lutego 2007 r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu inwestycyjnego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego realizacji projektu w ramach Priorytetu 2 - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w ramach Działania 2.5. Ł. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. decyzją z [...] r. stwierdziła, że złożony 27 lutego 2007 r. wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z powodu niespełnienia wymogów rejestracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lipca 2017 r. sygn. II GSK 2926/15 przesądził, że "sporne pismo pochodzące od ŁARR, działającej w imieniu instytucji wdrażającej, rozstrzygając o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz rozstrzygnięcie organu. ŁARR, działając w imieniu instytucji wdrażającej nie jest podmiotem "prywatnym", lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, rozstrzygając o uprawnieniu strony ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym" (przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej spółki od wyroku WSA w Łodzi sygn. III SA/Łd 320/14).

Skarżąca 26 marca 2013 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji ŁARR z [...] r. wskazując, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że organ rażąco naruszył Wytyczne.

Wobec powyższego przypomnieć jeszcze należy, że ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1206 ze zm.) określa sposób przygotowania i realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004-2006, w tym zasady koordynacji i współdziałania organów administracji rządowej, organów administracji samorządowej partnerów społecznych i gospodarczych, zasady współdziałania z instytucjami Wspólnot Europejskich oraz organizacjami międzynarodowymi, instrumenty finansowe, system instytucjonalny, system programowania, monitorowania, sprawozdawczości, oceny i kontroli (art. 1). W art. 2 ustawa zdefiniowała używane w niej określenia m.in. "instytucja wdrażająca". Zgodnie z definicją ustawową oznacza ona podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o NPR ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu (art. 26 ust. 2 ustawy). Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca (art. 26 ust. 3 ustawy). Wnioski o dofinansowanie projektów, które rodzą skutki finansowe dla budżetu państwa, w części, której dysponentami są organy administracji rządowej, przed ich złożeniem wymagają uzyskania akceptacji tych organów (art. 26 ust. 4 ustawy). Warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. (art. 26 ust. 5 ustawy). Właściwe instytucje zarządzające dokonują wyboru projektów w ramach strategii wykorzystania Funduszu Spójności zgodnie z kierunkami i priorytetami Planu, a następnie przekazują je ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego celem przedłożenia Komisji Europejskiej (art. 26 ust. 6 ustawy).

W oparciu m.in. ustawę o NPR i regulacje wspólnotowe Ministerstwo Rozwoju Regionalnego opracowało Wytyczne dla instytucji uczestniczących w realizacji Priorytetu 2 ZPORR. W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie Wytyczne w wersji z kwietnia 2006 r. We wprowadzeniu do Wytycznych wskazano, że zawierają opis podstawowych zadań i procedur obowiązujących Beneficjentów Końcowych [Instytucje Wdrażające] w ramach Priorytetu 2 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Stanowią one uszczegółowienie zapisów ZPORR i Uzupełnienia Programu w tych kwestiach, które dotyczą roli Beneficjenta Końcowego [Instytucji Wdrażającej]. Obowiązkiem pracowników Beneficjenta Końcowego [Instytucji Wdrażającej] jest znajomość i stosowanie obu wyżej wspomnianych dokumentów źródłowych, a także "Poradnika dla Beneficjentów Priorytetu 2 ZPORR" oraz "Kwalifikowalności wydatków w ramach Priorytetu 2 ZPORR".

W rozdziale 3.2 "Weryfikacja formalna wniosków o dofinansowanie projektu", wskazano, że pierwszym etapem weryfikacji wniosku jest sprawdzenie, czy wniosek spełnia wszystkie wymogi rejestracyjne, tzn. czy: 1. został dostarczony w dwóch formach: papierowej i elektronicznej 2. wersja elektroniczna i papierowa są zgodne - zgodność rozstrzygana jest w oparciu o tzw. sumy kontrolne, nadawane wypełnionym wnioskom automatycznie przez Generator Wniosków zgodne - w polach wypełnianych przez ostatecznego odbiorcę [beneficjenta] (wszystkie pola, poza polami tabel finansowych 6.2. i 6.3 wypełnianych przez Beneficjenta Końcowego [Instytucję Wdrażającą]); zgodność rozstrzygana jest w oparciu o sumy kontrolne, nadawane wypełnionym wnioskom automatycznie przez Generator Wniosków. Sumy kontrolne powinny być takie same na wszystkich stronach wniosku, 3. wniosek został złożony we właściwej instytucji, 4. wniosek został wypełniony w języku polskim

W punkcie 3.2.1 Wytycznych "Błędy w Generatorze Wniosków" wskazano, że błędy wynikające z wadliwego funkcjonowania Generatora Wniosków nie powinny być traktowane jako błędy formalne podczas dokonywania oceny formalnej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (procedura postępowania z błędami występującymi w Generatorze Wniosków w trakcie przeprowadzania oceny formalnej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (etap rejestracyjny) stanowi załącznik 4.) W przypadku wystąpienia w Generatorze Wniosków błędu uniemożliwiającego poprawne wypełnienie wniosku, możliwe jest złożenie papierowej wersji wniosku z napisem "wydruk próbny" i/lub wprowadzenie odpowiednich poprawek na wydruku. Każda poprawka na wydruku musi być parafowana przez Ostatecznego Odbiorcę [Beneficjenta].

Z kolei w punkcie 3.2.3 "Przyjęcie/odrzucenie wniosku" wskazano, że wniosek, który nie spełnia wymogów rejestracyjnych jest odrzucany. W przypadku gdy wniosek został złożony w wersji papierowej i elektronicznej, lecz wersja elektroniczna jest uszkodzona, Ostateczny Odbiorca [Beneficjent] powinien nadesłać wersję elektroniczną w terminie wskazanym przez Beneficjenta Końcowego [Instytucję Wdrażającą].

Wskazać jeszcze trzeba, że stosownie do punktu 3.2.5. Informowanie Ostatecznych Odbiorców [Beneficjentów] Beneficjent Końcowy [Instytucja Wdrażająca] jest zobowiązana poinformować Ostatecznego Odbiorcę [Beneficjenta] w ciągu 14 dni od daty zamknięcia konkursu (w przypadku konkursów zamkniętych) lub 14 dni od dnia złożenia wniosku (w przypadku konkursów otwartych) o wynikach oceny formalnej kierując do niego stosowne pismo o: - odrzuceniu wniosku z podaniem przyczyny, - brakach formalnych z podaniem terminu uzupełnienia i trybu ponownego składania wniosku, - przyjęciu wniosku do oceny merytorycznej (patrz załącznik nr 6 a - e: WZORY PISM).

Z kolei § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. z 2004 nr 257, poz. 2575), wydanego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o NPR, stanowi, że instytucja Wdrażająca zamieszcza w dzienniku o zasięgu regionalnym oraz na własnej stronie internetowej ogłoszenie o terminie i miejscu składania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Priorytetu 2 - Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach albo w ramach Priorytetu 3 - Rozwój Lokalny, Działania 3.4 - Mikroprzedsiębiorstwa oraz wraz z informacją o działaniach i rodzajach projektów, z zakresu których wnioski będą przyjmowane. W odpowiedzi na ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, ubiegający się o dofinansowanie składa wniosek na piśmie i na nośniku elektronicznym, sporządzony zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 2 lub nr 3 do rozporządzenia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wniosek w formie elektronicznej sporządza się przy użyciu aktualnego programu komputerowego udostępnionego przez Instytucję Płatniczą. Wniosek na piśmie sporządza się w formie wydruku z aktualnego programu komputerowego udostępnionego przez Instytucję Płatniczą (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu przytoczenie powyższych przepisów było konieczne w związku zarzutem rażącego naruszenia prawa, który skarżący sformułował we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. nie przeprowadziło analizy powyższych przepisów, co doprowadziło organ do błędnych wniosków, a w konsekwencji do wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 26 ust. 1 ustawy o NPR i punktu 3.2.3 i 3.2.5 Wytycznych (wersja z kwietnia 2006 r.).

Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, że decyzja z [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o NPR oraz punktu 3.2.3 i 3.2.5 Wytycznych (wersja z kwietnia 2006 r.). Wskazać trzeba na szczególne okoliczności rozpatrywanego wniosku o stwierdzenie nieważności. Po pierwsze, wobec stwierdzenia przez Ł. Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. problemów z odczytem elektronicznego nośnika CD, skarżąca, stosownie do treści 3.2.3. Wytycznych, powinna zostać wezwana do nadesłania wersji elektronicznej w terminie wskazanym przez organ. Z akt sprawy wynika, że taka procedura wobec skarżącej nie została zastosowana. Na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o NPR Wytyczne są częścią programu i ich naruszenie przez organ przy rozpatrywaniu wniosku o dofinansowanie powinno zostać poddane analizie przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Odrzucenie zatem wniosku z powodu uchybień formalnych, w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania.

Po drugie, w związku z toczącymi się postępowaniami przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, a następnie Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca nie miała możliwości wniesienia odwołania od decyzji z [...] r. Co znamienne, na początku trwającego postępowania organy (a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. III SA/Łd 320/14) stanęły na stanowisku, że decyzja z [...] r. jest jedynie pismem i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Decyzja z [...] r. nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia odwołania i zakwestionowania przyjętego w nim stanowiska, nie spełniała wymogów określonych w treści art. 107 § 3 k.p.a. (co Kolegium przyznało w decyzji z [...] r.). Skarżąca de facto pozbawiona zatem została możliwości zweryfikowania poprawności wydanego rozstrzygnięcia w zwyczajnym trybie instancyjnym.

Podkreślić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się przede wszystkim z zacytowanych w dużej liczbie przepisów proceduralnych. Niewątpliwie istota rozstrzygnięcia nie wymagała cytowania treści wszystkich tych przepisów i dokonywania ich wykładni w tak szerokim zakresie. Z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Co należy podkreślić organ jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Uzasadnienie prawne decyzji polega natomiast na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej – na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Innymi słowy, uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. To z uzasadnienia decyzji strona czerpie informację o ustalonym i przyjętym przez organ do rozpoznania stanie faktycznym oraz o swojej sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, ilość przepisów prawnych, do których sięgnął w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy jest duża. Jednak najmniej dostrzegalna jest część, w której organ powinien odnieść się do wniosku o stwierdzenie nieważności jak i zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnić stronie motywy rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnić dlaczego argumenty strony nie zyskały uznania organu.

Wskazać również należy na uchybienia Kolegium dotyczące uznania za uczestnika niniejszego postępowania Ł. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. Z akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik ŁARR S.A. wypowiadał się w kwestii wniosku spółki o stwierdzenie nieważności w piśmie z 10 października 2018 r., jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z [...]r. i [...]r. zostały doręczone pełnomocnikowi ŁARR S.A. W rozpoznawanej sprawie Ł. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Ł. podejmowała swoje czynności jako Instytucja Wdrażająca dla Działania 2.5 ZPORR na podstawie umowy [...]z dnia 18 czerwca 2004 r. podpisanej z Województwem [...] (Beneficjentem Końcowym). Umową tą powierzono Prezesowi ŁARR S.A. kompetencje Upoważnionego przedstawiciela Beneficjenta Końcowego uprawniające do prowadzenia negocjacji i podpisywania umów z Projektodawcami. Ponadto dla potrzeb realizacji działań ŁARR S.A. zobowiązała się realizować zadanie przeprowadzanie oceny formalnej wniosków. W związku z powyższym ŁARR S.A. nie może być uznana za uczestnika postępowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (200 zł - wpis od skargi).

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz rozważyć przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o NPR oraz punkt 3.2.3. i 3.2.5 Wytycznych w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. . Wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać warunkom, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a.

eg