Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2376/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 1-3, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. c)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1 pkt 116
journal: Dz.U. 2012 poz 361
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 172/15 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. T. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt I SA/Bk 172/15 oddalił skargę W. T. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor POR ARiMR) z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor POR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich [Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011], utrzymał w mocy – wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie przyznania W. T. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Organ stwierdził, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnego wsparcia, w wyniku obejścia kryteriów dostępu do pomocy w ramach danego programu pomocowego w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wskazał, że stosownie do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Sąd zgodził się z organami Agencji, że skarżący w sposób sztuczny i pozorny stworzył – w porozumieniu z W. G. – warunki do przyznania pomocy, a jej otrzymanie przez skarżącego oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.).

Jak wskazał Sąd, z akt sprawy wynika, że działki rolne zadeklarowane we wniosku skarżący dzierżawił na podstawie umów zawartych 1 marca 2011 r. i 10 września 2012 r. z podmiotem reprezentowanym przez W. G. – [A.] S.A. W umowach tych określono wysokość czynszu dzierżawnego, a skarżący wyraził zgodę, aby wydzierżawiający dokonywał potrąceń wymagalnych świadczeń z należnych mu dopłat bezpośrednich oraz środków przyznanych z innych programów pomocowych. Od 4 maja 2011 r. W. G. był pełnomocnikiem skarżącego do prowadzenia wszelkich czynności i postępowań dotyczących wszystkich działań realizowanych przez organy ARiMR oraz wyraził zgodę na przekazywanie płatności na rachunek bankowy pełnomocnika. Umowy dzierżawy zostały wypowiedziane przez wydzierżawiających pismami z 1 lipca 2013 r., zaś w piśmie z 12 listopada 2013 r. skarżący odwołał pełnomocnictwo. Zdaniem Sądu powyższe dowody i okoliczności, w połączeniu z analizą zeznań W. G. z 6 maja 2014 r., oświadczenia P. F. z 11 lipca 2014 r. oraz jego zeznań z 1 września 2014 r. w charakterze świadka, zeznań skarżącego z 1 września 2014 r. oraz weryfikacji innych producentów ubiegających się o płatności, którzy dzierżawili grunty rolne od W. G. na podobnych zasadach jak skarżący – potwierdzają wnioski przyjęte przez organy, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009], bowiem jego celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżący nie ponosił żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. W żaden sposób nie przetwarzał zbiorów kukurydzy i siana z deklarowanych do płatności działek rolnych, ponieważ nie prowadził hodowli zwierząt gospodarskich. Nie prowadził też sprzedaży pozyskanych plonów. Cały plon zbierany był maszynami firmy [B.] Sp. z o.o. (powiązanej z W. G.) i przekazywany tej spółce, która zajmowała się hodowlą bydła. Przeważająca część płatności rolnośrodowiskowych, o które wnioskował skarżący była zatrzymywana przez wydzierżawiającego grunty W. G., wskazanego jednocześnie jako pełnomocnik skarżącego.

Sąd podkreślił znaczenie oraz wagę powiązań ekonomicznych i personalnych łączących skarżącego m.in. z W. G., za prawidłowe uznając stanowisko organu, że podział gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych kwalifikowanych do płatności około 450 ha, na pięć około stu hektarowych gospodarstw, miał sztuczny charakter, a jedynym jego powodem było uzyskanie korzyści sprzecznych z istotą płatności rolnośrodowiskowych. Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawił, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy, co potwierdzają wyliczenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, gdzie organ wykazał, iż w wyniku podziału gruntów należących do W. G. i powiązanej z nim [A.] S.A., dzierżawcy tych gruntów mogli uzyskać z tytułu płatności rolnośrodowiskowych kwotę ponad dwukrotnie wyższą, niż gdyby o płatności ubiegał się jeden podmiot. Z § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 tego aktu, stawka płatności uzależniona jest od powierzchni działek rolnych. Z zapisów tych Sąd odczytał zależność, że im większa powierzchnia działki, tym mniejsza stawka płatności i stwierdził, że wniosek o płatność przed podziałem gospodarstwa uprawniałby W. G., bądź związaną z nim spółkę, do uzyskania płatności w wysokości dwukrotnie niższej, niż w przypadku podziału gospodarstwa na mniejsze działki, wydzierżawienia ich i ubiegania się następnie o płatności oddzielnie przez każdego z dzierżawców, przy jednoczesnej rezygnacji przez osoby ubiegające się o płatności z pobierania pożytków z produkcji rolnej. To zaś przekonuje o sztucznie stworzonych warunkach do otrzymania płatności w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W ocenie Sądu, organy wszechstronnie rozważyły spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie.

WSA uznał ponadto, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena dowodów oraz wnioski z niej wynikające odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości rozstrzygnięcia organu przekonuje uzasadnienie decyzji. Ustalenie istnienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 skutkowało odmową przyznania płatności i – jak stwierdził Sąd – brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jak też art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2005 r. L 347, s. 865 ze zm.; dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005]. Organ nie rozszerzył znaczenia pojęcia "działalność rolnicza", natomiast przez pryzmat art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ocenił, czy skarżący taką działalność prowadził – dochodząc do stosownych wniosków po ocenie dowodów zebranych w kontrolowanym postępowaniu, które wykazało, że skarżący nie uzyskiwał dochodów z działalności rolniczej i nie interesował go plon uzyskiwany z działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, bowiem całość produkcji była pozyskiwana przez firmę użyczającą maszyny do koszenia i zbioru.

Skargą kasacyjną W. T. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z załączonego do skargi kasacyjnej pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2013 r., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż w przypadku skarżącego cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżący posiadał na dzień 31 maja 2013 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V [Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 27 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1121/2009]; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżący przestrzegał wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącemu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności [a zatem spełnił warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009], a nadto spełnił cel realizowanego programu poprzez prowadzenie produkcji roślinnej na deklarowanym do płatności gruncie we właściwej kulturze rolnej i użytkując grunty także w dniu 31 maja 2013 r., a zatem Sąd niewłaściwie uznał, iż skarżący uzyskał korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącego oddalił;

b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku skarżącego doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wskazanie, iż to nie skarżący prowadził działalność rolniczą, podczas gdy zebrane dowody w sprawie wskazują wyłącznie na skarżącego jako wykonującego działalność rolniczą (zeznania skarżącego, zeznania świadków, rachunki za usługi wspomagające działalność rolniczą, tj. koszt pomiarów geodezyjnych, koszt usług doradczych, koszt czynszu dzierżawy, koszt usług jednostki certyfikującej gospodarstwo ekologiczne, koszt w postaci niesprzedanych płodów rolnych, które stanowiły zapłatę za wykonane usługi zleceniobiorców prac polowych), oraz zebrane dowody nie wskazują innych osób, które miałyby zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącego, tj. miałyby podejmować decyzję o wielkości, zakresie prowadzonego gospodarstwa rolnego, wyborze zleceniobiorców prac polowych, itp.;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie przez Sąd, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonując żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których organ miałby ustalić, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, podczas gdy organ w toku postępowania, a następnie Sąd I instancji podążając za tezami stawianymi przez organ, uznał, iż w przypadku skarżącego nie został spełniony konieczny warunek uzyskania płatności, tj. posiadanie gruntów o określonej powierzchni i rolnicze ich użytkowanie w ramach podjętych zobowiązań lub programów, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a teza taka stanowi podstawę wydanego wyroku;

d) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez uznanie, iż skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków wskazanych we wspomnianym przepisie z uwagi na fakt dzierżawienia gruntów rolnych od jednego podmiotu oraz korzystania z usług zleceniobiorcy prac polowych takiego samego, jak w przypadku innych osób wymienionych w wyroku, jako mogących tworzyć sztuczne warunki gospodarowania, podczas gdy zarzut ten zmierza do bezprawnego ograniczenia swobody rynkowej korzystania z usług podmiotów, które świadczą usługi (dzierżawę, pracę maszyn rolniczych) znacznej i dowolnej liczbie osób i podmiotów w danym regionie lub na terenie całego kraju. W tym względzie nie sposób uznać za zasadną tezę, jakoby swoistym łącznikiem scalającym wszystkich dostawców usług wobec skarżącego jest okoliczność taka, iż wspólnikiem [B.] (usługodawca prac polowych) jest [C.] S.A., której akcjonariuszem jest W. G. (wydzierżawiający grunty), podczas gdy w odniesieniu do spółek kapitałowych rola wspólnika spółki jest znacznie ograniczona na rzecz zarządu spółki, a zatem nie sposób w tym względzie uznać, jakoby jeden podmiot – W. G., miał mieć wpływ na działania [B.], co też Sąd I instancji sugeruje, jako wyznacznik uznania, iż skarżący wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki gospodarowania;

e) art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej z uwagi na fakt, iż:

- prowadził wyłącznie uprawę roślinną bez prowadzenia produkcji zwierzęcej, podczas gdy żadne regulacje prawne, w tym odnoszące się do przyznawania płatności bezpośrednich nie wymagają od producenta rolnego równoległego prowadzenia produkcji zwierzęcej celem przyznawania płatności z systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowej czy pomocy finansowej tzw. ONW; a zatem WSA w Białymstoku bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył;

- nie prowadził sprzedaży pozyskanych plonów, podczas gdy sprzedaż taka nie jest wymagana dla uzyskania wsparcia działalności rolniczej ze środków unijnych i krajowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich i nie stanowi celu takiego wsparcia; należy przy tym podkreślić, iż same przepisy prawa zarówno krajowe, jak i unijne odnoszące się do poszczególnych systemów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zakładają, iż beneficjenci tychże płatności mogą prowadzić działalność rolną która de facto nie przynosi innych zysków finansowych poza dopłatami ze środków unijnych (za przykład czego mogą posłużyć takie programy, jak program rolnośrodowiskowy Pakiet 8 Strefy buforowe, czy też Pakiet 4 Ochrona Zagrożonych Gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 oraz dla Pakietu 5 na obszarach NATURA 2000. Celem Pakietu 4 i Pakietu 5 jest zachowanie lub przywrócenie walorów przyrodniczych użytków zielonych oraz ochrona cennych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych. Natomiast zarzut tzw. stworzenia sztucznych warunków gospodarowania łączy się nierozerwalnie z działaniem sprzecznym z celami wsparcia;

f) art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) poprzez uznanie, iż "część płatności [z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 — 2013] nie mogło również stanowić dochodu dla skarżącego z tego względu, iż ich uzyskiwanie wymagałoby dodatkowego rozliczenia podatkowego", podczas gdy wolne od podatku dochodowego są dopłaty bezpośrednie stosowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, otrzymane na podstawie odrębnych przepisów, zaś uzyskiwane przez beneficjentów płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, płatności rolnośrodowiskowe oraz pomoc finansowa tzw. ONW, nie stanowią dochodu podlegającego jakimkolwiek zasadom opodatkowania; wobec czego Sąd I instancji bezzasadnie odmówił wiarygodności twierdzeniom strony o tym, iż płatności takie po odliczeniu od nich kosztów dzierżawy oraz innych kosztów uzyskania płatności (obsługi przez jednostkę certyfikującą doradcę rolnośrodowiskowego, itp.) stanowiło faktyczny dochód i zysk skarżącego z prowadzonej działalności rolniczej;

g) art. 21 ust. 3 zd. ostatnie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: u.w.r.o.w.) poprzez uznanie, iż "ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego", podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy zastosowanie ma zasada spoczywania ciężaru dowodu na osobie, która z udowadnianego faktu wywodzi skutki prawne, a co za tym idzie, skoro organ zamierzał postawić skarżącemu zarzut stworzenia sztucznych warunków, to organ powinien okoliczność tą udowodnić ponad wszelką wątpliwość;

h) art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyszczególnione naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wydany wyrok, bowiem stanowiły one bezpośrednią podstawę faktyczną i prawną dla oddalenia skargi skarżącego na decyzję organu administracji.

2) prawa materialnego:

a) art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżący nie spełnia definicji "działalności rolniczej" z uwagi na fakt, iż obok prowadzonej produkcji roślinnej, nie prowadzi on produkcji zwierzęciej, która uzasadniałaby uprawę roślinną, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wynika, że "działalność rolnicza oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6", a zatem każdy z przejawów takiej działalności stanowi działalność rolniczą i dla spełnienia tych warunków nie wymaga się, aby rolnik wykonywał zarówno produkcję rośliną, jak i zwierzęcą, tym bardziej iż definicja ta nawet oddzielnie traktuje o "utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej.".

Dyrektor POR ARiMR nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 maja 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Charakter i treść postawionych zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Niezasadność skargi kasacyjnej wynika z następujących przesłanek. Skarga kasacyjna jako środek zaskarżania wyroków sądów I instancji została ukształtowana jako profesjonalny i sformalizowany środek prawny. Jej zakres wyznacza granice sprawy kasacyjnej, których sąd kasacyjny nie może przekroczyć. Z treści art. 176 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynikają warunki formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, by mogła stanowić podstawę oceny skarżonego wyroku. Brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków prowadzi do uznania, że skarga kasacyjna nie odpowiada prawu, a to jest pierwsza i podstawowa przeszkoda do oceny wyroku z punktu widzenia wadliwie skonstruowanej skargi. Podkreślić należy, że określenie podstaw, zarzutów oraz zakresu i kierunku weryfikacji skarżonego wyroku jest wyłącznym uprawnieniem strony. Sąd kasacyjny może tylko ocenić poprawność zrealizowania przez stronę wymogów formalnych i w zależności od poczynionych ustaleń wskazać na ich konsekwencje. Przy czym nie może tych konsekwencji określać, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia prawem określonych wymogów. W judykaturze ten formalizm został w części przełamany uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), jednak nawet i na gruncie tam sformułowanego stanowiska, sąd kasacyjny dokonując oceny skargi kasacyjnej nie może pominąć poprawności stawianych zarzutów w ramach prawidłowych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. oraz ich uzasadnienia. Oznacza to, że NSA może przyjąć do rozpoznania wadliwą formalnie skargę kasacyjną, jeżeli z treści zarzutów wynika w ramach jakiej podstawy kasacyjnej są stawiane, a z jej uzasadnienia daje się ustalić stanowisko strony, co do tych zarzutów. Niemożność dokonania takich ustaleń musi prowadzić do przyjęcia niezasadności skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo narusza prawo formalne, a więc art. 172 pkt 2 p.p.s.a., ale w zarzucie wskazuje przepisy niebędące prawem procesowym. Taka konstrukcja tej skargi jest wadliwa, a sąd kasacyjny, będąc na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. związany stanowiskiem strony, nie może dokonać pełnej oceny trafności zarzutu z wadliwej perspektywy.

Naczelny Sąd Administracyjny musi uznać za nietrafne te zarzuty kasacyjne, które odniesione zostały do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a podnoszą naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W skardze kasacyjnej ujęte zostały one w kilku wariantach, ale wszystkie oparto na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny zauważa, że art. 4 ust. 8 cyt. rozporządzenia Komisji UE stanowi, że bez naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami określonego systemu wsparcia. Z treści tego przepisu w żaden sposób nie da się wyprowadzić wniosku, że jest to przepis postępowania, bowiem kształtuje on uprawnienie podmiotu do otrzymania płatności. Tak jak właściwe przepisy dla danej płatności określają warunki jej uzyskania (przesłanki pozytywne), tak art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 kształtuje przesłankę negatywną, więc reguluje sytuację, w której pomimo spełnienia warunków do otrzymania płatności, taka płatność nie może być wypłacona. Z całą pewnością tak ujęty przepis jest normą prawa materialnego, zatem wady w jego stosowaniu skarga kasacyjna powinna podnosić w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dopuszczalnych sposobów naruszenia, czy to przez błędną wykładnię czy przez błędne zastosowanie. Przyglądając się argumentacji towarzyszącej zarzutowi, skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne oraz ich ocenę. Tymczasem zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 nie towarzyszy żaden zarzut naruszenia prawa procesowego, a tylko poprzez powiązanie naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego z przepisem postępowania skarżący kasacyjnie może kwestionować ocenę Sądu I instancji we wskazanym zakresie. Taka wada musi prowadzić do stwierdzenia, że zarzuty kasacyjne odnoszące się do treści tego przepisu, a objęte dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy uznać za nieusprawiedliwione.

W podobny sposób należy ocenić zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Ten definiujący działalność rolniczą przepis stanowi normę prawa materialnego, dlatego nie może być kwestionowany w ramach naruszenia prawa procesowego. NSA rozpozna zarzut naruszenia powyższego przepisu w ramach naruszeń prawa materialnego, ponieważ skarga kasacyjna ponawia zarzut, tyle że w ramach prawidłowej już podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 merytorycznie jest nietrafny. Z treści art. 28 k.p.a. wynika podmiotowy zakres postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że W. T., będąc dzierżawcą gruntów rolnych, złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Później ten wniosek wycofał, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji będącej przedmiotem skargi do Sądu I instancji. W ostateczności tak skargę, jak też skargę kasacyjną złożył W. T.; twierdzenie, że nie jest stroną toczących się postępowań administracyjnych i sądowych pozostaje w sprzeczności z treścią akt administracyjnych i sądowych sprawy i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dla przyjęcia, że skarżący jest stroną postępowania determinujący jest fakt, że wystąpił z wnioskiem o płatność, co w sprawie nie budzi wątpliwości.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie naruszył, bo nie mógł naruszyć art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, gdyż w sprawie rozpatrywanej przez organy i kontrolowanej przez Sąd I instancji ta ustawa nie była stosowana. Nie można Sądowi I instancji zarzucać naruszenia przepisów, które nie były stosowane i co do których nie było prawnej możliwości ich stosowania w sprawie.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepisów tych nie naruszyły również organy ARiMR. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadził działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, więc ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane. W ocenie NSA ustalenia faktyczne zaaprobowane przez Sąd I instancji oraz przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są niewątpliwe, a zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie nieuprawnioną z nimi polemikę.

Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa materialnego polegający na błędnym zastosowaniu przez organy ARiMR oraz zaakceptowaniu tej sytuacji przez Sąd I instancji, art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przepis ten został naruszony, ponieważ organy i Sąd I instancji wadliwie przyjęły, że nie prowadzi ona działalności rolniczej, gdyż nie prowadzi obok produkcji roślinnej innego rodzaju produkcji, zwłaszcza zwierzęcej, a z treści tego przepisu nie wynika obowiązek łącznego i równoczesnego prowadzenia wszystkich rodzajów działalności na jakie on wskazuje.

Analiza treści uzasadnienia wyroku i stanowiska organów nie daje podstaw do przyjęcia trafności tak sformułowanego poglądu. Zarówno Sąd I instancji, jak i organy ARiMR trafnie przyjęły, że dokonane ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjnie prowadząc produkcję rolną polegającą na uprawie roślin, bez jednoznacznego wykazania z jego strony, że uzyskane w ten sposób pożytki naturalne zużył we własnym zakresie jako paszę dla zwierząt lub sprzedał je osobom trzecim, nie udowodnił, iż jego działalność rolnicza nie miała na celu stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzystniejszych płatności. Zatem tak stawiany zarzut nie odnosi się do stosowania prawa materialnego, ale oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że strona wadliwie uzasadniła naruszenie tego przepisu, bo nie kwestionowała błędnej wykładni, a więc rozumienia pojęć, którymi posłużył się ustawodawca, ani też nie wykazała wadliwego stosowania dyspozycji ustalonej normy prawnej na podstawie tego przepisu, do sytuacji faktycznej, do której to norma nie powinna być stosowana. Skarżący kasacyjnie błędnie założył, że Sąd I instancji inaczej rozumie działalność rolniczą, niż to określono w art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Jednak z treści uzasadnienia wyroku taka teza nie wynika. Sąd I instancji nie twierdzi, że działalność rolnicza nie może polegać tylko na produkcji roślin, twierdzi natomiast, że każdy z przejawów działalności musi być odnoszony do konkretnej sytuacji, w przypadku gdy należy ocenić tworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności. Stanowisko WSA należy uznać za prawidłowe.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), uwzględniając § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).