Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 760/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 września 2022 r., nr SKO 4316/384/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz D. P. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2022 r., nr SKO 4316/384/22 działając na podstawiena podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. P. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca), utrzymało w mocy decyzję z dnia 9 sierpnia 2022r., nr DZSW/SP/007306/2022 wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 grudnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę B. P. Do wniosku dołączył orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 24 czerwca 2017 r. z którego wynika, że żonę strony zaliczono do dnia 30 czerwca 2022 r. do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności (ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od sierpnia 2006 r.).

Skarżący od dnia 1 lipca 2020 r. miał ustalone i realizował prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (prawo do tego świadczenia przysługiwało D. P. do dnia 30 kwietnia 2022 r. (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu renty z tytułu niezdolności do pracy z dnia 27 października 2020 r., a od dnia 9 kwietnia 2022 r. ma ustalone i realizuje prawo do emerytury (pismo ZUS Oddział w Szczecinie z dnia 14 lipca 2022 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja organu gminy w sprawie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia 17 maja 2022 r., nr SKO 4316/186/22), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej: u.ś.r.), organ I instancji stwierdził, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania przez skarżącego emerytury.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 września 2022 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał stan faktyczny i treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdyż od dnia od dnia 1 lipca 2020 r. skarżący miał ustalone i realizował prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, a od dnia 9 kwietnia 2022 r. ma ustalone i realizuje prawo do emerytury, a tym samym zachodzi negatywna przesłanka opisana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącego prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, oraz żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno strona, jak i organ wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przyczyną odmowy przyznania przez organy rozpatrujące sprawę świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną był fakt pobierania przez niego świadczenia emerytalnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś,r świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22, z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022r., sygn. akt I OSK 1973/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, przywoływane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej: CBOSA).

W aktualnym orzecznictwie podkreśla się bowiem, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, CBOSA).

W ocenie Sądu literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, wbrew stanowisku organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, i z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, CBOSA).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni różni się od wykładni dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. O ile bowiem wykładnia dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma na celu zbadanie zgodności określonego przepisu ze standardem konstytucyjnym i ewentualne wyeliminowanie tego przepisu, to wykładnia dokonywana przez sądy administracyjne nie jest skierowana na usunięcie przepisu podlegającego wykładni, ale ustalenie takiego jej rozumienia, które spowoduje, że przepis ten w będzie w najpełniejszy sposób realizował zasady konstytucyjne.

W ocenie Sądu brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022r., sygn. akt I OSK 233/22, CBOSA).

Eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, CBOSA).

W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, CBOSA).

W świetle powyższych uwag podkreślenia wymaga, że usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobieranej emerytury nie oznacza automatycznie przyznania wnioskowanego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22, CBOSA). Przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wymaga bowiem ustalenia, że zaniechanie przez skarżącego podjęcia, pomimo przysługującej mu emerytury, zajęcia mającego stanowić dodatkowe źródło utrzymania nastąpiło w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, czego organy orzekające w sprawie nie ustalały w toku postępowania, skupiając się wyłącznie na ustaleniu okoliczności wynikających z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mając na uwadze, że fakt posiadania przez skarżącego ustalonego prawa do emerytury sam w sobie nie powodował, że nie mógł on uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, to na organach administracji publicznej stosownie do postanowień art. 9, art. 79a kpa oraz art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz czuwania, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa.

Kierując się całością przedstawionej argumentacji Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem uczyniły to bez uprzedniego poinformowania jej o tym, czy - poza samym faktem pobierania świadczeń emerytalnych - spełnia ona wszystkie inne wymagane przesłanki normatywne do przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny zastosować się do przedstawionej oceny prawnej. Rzeczą organów jest przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Następnie, organy obowiązane są ocenić spełnienie przez skarżącego przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i podjąć kroki procesowe mające na celu zapobieżenie kumulacji świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego. W tym kontekście organy winny poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i pouczyć o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Taka informacja powinna być udzielona skarżącemu wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę z jego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).