Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1177/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/22 w sprawie ze skargi Z.K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. na rzecz Z.K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia

22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/22 zobowiązał Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (dalej także: organ) do rozpoznania wniosku Z.K. (dalej także: skarżący) z dnia 16 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty e-mail, skarżący zwrócił się do organu, powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres e-mailowy, informacji dotyczących przydzielonych przez organ nagród finansowych, premii, dodatków funkcyjnych i motywacyjnych Zastępcom Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. oraz Kierownikom Wydziałów Urzędu Pracy w O. w latach 2019-2021. Skarżący zaznaczył, że prosi o podanie w odpowiedzi na wniosek funkcji danej osoby, której dotyczyła decyzja, jej imienia i nazwiska, wysokości przydzielonej nagrody finansowej, premii, dodatku motywacyjnego lub funkcyjnego oraz ewentualnego okresu, na jaki została przydzielona gratyfikacja finansowa.

W odpowiedzi na wniosek skarżącego organ pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 1-3a k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 16 grudnia 2021 r. poprzez opatrzenie go własnoręcznym podpisem lub wniesienie podania w formie dokumentu elektronicznego z bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Uzasadniając wezwanie organ wskazał, że jest ono podyktowane koniecznością podjęcia dalszych niezbędnych czynności w sprawie, określonych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, włącznie z odmową udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, którą wydaje się na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o ile zostanie uzupełniony brak formalny wskazany w treści pisma. Ponadto, organ wskazał, że jego zdaniem w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie analizy dokumentacji pod kątem przesłanek ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej oraz ustalenie czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że w przypadku uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 16 grudnia 2021 r., wniosek ten zostanie rozpoznany do dnia 31 stycznia 2022 r. z uwagi na wskazaną konieczność analizy dokumentacji sprawy pod kątem przesłanek ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej.

Pismem datowanym na dzień 5 stycznia 2022 r. Z.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Z. K. podniósł, że organ w piśmie, w którym zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku (nie później niż do dnia 31 stycznia 2022 r.) oraz wezwał skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, nie wskazał podstawy prawnej swojego działania, a jako okoliczności mające uzasadnić przedłużenie terminu rozpoznania sprawy podał konieczność przeanalizowania, czy żądana informacja nie podlega ochronie w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na prawo do prywatności oraz wykonanie niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 ustawy, czego w świetle brzmienia jej art. 13 ust. 2 nie można uznać za wystarczające usprawiedliwienie opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Skarżący przyznał, że co prawda ustawodawca nie wskazuje, jakie powody opóźnienia w rozpoznaniu sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej są dopuszczalne w świetle postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak należy przyjąć, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, a w grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego nie sposób uznać, że przeanalizowanie czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, może stanowić usprawiedliwienie wydłużenia okresu rozpoznania wniosku, gdyż takie czynności należy wykonać podczas analizy każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w czternastodniowym terminie, co nie może samo w sobie implikować zasadności przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, gdyż w takiej sytuacji za każdym razem organ mógłby w nieuprawniony sposób zasłaniać się koniecznością analizy, czy żądana informacja podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności i przedłużać w ten sposób za każdym razem termin na rozpatrzenie wniosku, bez konkretnego wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy. Zdaniem skarżącego, podobnie należy ocenić drugą z podanych przez organ okoliczności mających uzasadniać przedłużenie przez organ terminu na rozpoznanie sprawy, tj. konieczność wykonania niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zaznaczył, że organ w ten sposób z jednej strony ma dopiero zamiar przeanalizować, czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, z drugiej strony "asekuracyjnie" zakłada, że może wydać decyzje odmowną. W ocenie skarżącego zasadnym byłoby wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie dopiero w sytuacji, gdy organ miałby już pełne przekonanie, że taka decyzja zostanie wydana.

Odnosząc się z kolei do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wskazał, że przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem nie ma prawnych przeszkód, ażeby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie danych, a w pozostałej części załatwiony odmownie z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art 5 ust. 2 ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek dotyczy takich kwestii jak premie, nagrody finansowe, dodatki funkcyjne i motywacyjne zastępców Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. oraz kierowników Wydziałów Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O., tj. kwestii gospodarowania publicznymi środkami oraz gdy odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne.

Konkludując, skarżący uznał, że w realiach niniejszej sprawy przedłużenie przez organ czasu na merytoryczne rozpatrzenie wniosku do dnia 31 stycznia 2022 r. nie znajduje żadnego uzasadnienia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w treści pisma z dnia 28 grudnia 2021 r. wskazał, z jakich przyczyn niemożliwe jest rozpatrzenie wniosku skarżącego w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. 14 dni od daty jego złożenia. Organ podkreślił, że w odpowiedzi na wniosek wyartykułował te okoliczności, wskazał, jakie kwestie budzą jego wątpliwości i które z nich wymagają szerszej analizy, a ponadto podał przewidywane kierunki procedowania wniosku. Organ dodał, że wbrew twierdzeniom zawartym w treści skargi, kwestia zakresu udostępniania informacji objętych żądaniem skarżącego w orzecznictwie nie jest ujmowana jednolicie - tak odnośnie pojęcia osób pełniących funkcję publiczną, jak i zagadnienia granic ingerencji w sferę prywatności tych osób. Dlatego organ uznał, że w sprawie konieczne jest dokonanie głębszej analizy sprawy, co z kolei rodziło konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku. Organ stwierdził, że skoro w sprawie nie było obiektywnych podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego w czternastodniowym terminie, to należy przyjąć, że w sprawie postąpiono zgodnie z oczekiwaniami prawodawcy określonymi w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. zakomunikowano wnioskodawcy, że jego wniosek nie może być rozpatrzony w terminie 14 dni, jednocześnie wskazując przyczyny tego stanu rzeczy oraz sygnalizując przewidywane kierunki procedowania wniosku i związane z tym czynności.

Na koniec Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. wskazał, że skarżący w krótkim odstępie czasu złożył do organu szereg wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej, przy czym niemal każdy z nich wymagał analizy i oceny co najmniej pod kątem ewentualnych ograniczeń w realizacji rzeczonego uprawnienia, a na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę skarżący wniósł trzy skargi na bezczynność organu, co stanowi zdaniem Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. podstawę do oceny działania skarżącego w kategoriach nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, co z kolei może stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 14/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy niewątpliwie wykonuje zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej. Z kolei odnosząc się do przedmiotu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną, a w ramach gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki udostępnienia informacji publicznej i dlatego organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu załatwienia żądania skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organ zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że na gruncie tej ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), jeśli zaś podmiot zobowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia jej w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo go wycofa (art. 15 ust. 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że choć przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, to należy uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 ustawy jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że powołane przez organ okoliczności w postaci analizy, czy wnioskowana informacja nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności oraz konieczności wykonania niezbędnych czynności wynikających z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzasadniały zastosowania przez organ regulacji określonej w art. 13 ust. 2 tej ustawy. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że takie czynności nie mogą same w sobie implikować zasadności przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku, gdyż należy je wykonywać w ramach analizy każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w przewidzianym w ustawie czternastodniowym terminie. WSA w Olsztynie podkreślił, że kwestia prawidłowej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu, nie może uzasadniać braku realizacji obowiązków nałożonych na organ w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że organ pozostawał wobec wniosku skarżącego w bezczynności i bezczynność ta trwała również w dacie orzekania przez Sąd.

Sąd I instancji odnosząc się do formy złożenia wniosku przez skarżącego, tj. za pośrednictwem poczty e-mail, a nie w formie pisemnej, podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem, co prowadzi z kolei do wniosku, że w sprawie nie było podstaw do wezwania skarżącego do podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 3 k.p.a. W ocenie WSA w Olsztynie wezwanie to stanowiło wyłącznie nieuprawnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez organ. Sąd I instancji zauważył, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone, a więc wniosek składany w trybie ustawy nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują konieczność jasnego sformułowania co jest przedmiotem żądania, gdyż niezbędne jest wykazanie, że informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 450/20).

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś z celowego działania, mającego uniemożliwić skarżącemu uzyskanie wnioskowanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych i oświadczając na podstawie art. 176 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. Rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego poprzedzone konstatacją, iż organ pozostawał w bezczynności będącej skutkiem naruszenia:

- art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, które to naruszenie miało polegać na nieuzasadnionym przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącego, skoro podstawowy 14-dniowy termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien być bezwzględnie przeznaczony na zapoznanie się z treścią wniosku i jego analizę pod kątem ustalenia, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające zastosowanie ustawowych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, a także, czy w okolicznościach konkretnej sprawy zajdzie potrzeba zastosowania przepisów k.p.a., podczas gdy w treści art. 13 ust. 1 ustawodawca posłużył się pojęciem "bez zbędnej zwłoki", nie zaś pojęciem "niezwłocznie", co w szczególności nie oznacza obowiązku natychmiastowego rozpatrzenia wniosku, ale jego rozpatrzenie w taki sposób, aby w toku tego procesu nie nastąpiła nieuzasadniona zwłoka, z kolei do przyczyn uzasadniających zwłokę judykatura zalicza, m.in. konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wielowątkowość wniosku, czy też wątpliwości odnośnie do jego treści, jak również odnośnie do tego, czy dotyczy informacji publicznej;

- art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 63 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione wezwanie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci podpisu, podczas gdy obowiązek zastosowania w toku procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej przepisów k.p.a. aktualizuje się każdorazowo w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej - wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku rozważań dotyczących okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza faktu złożenia przez skarżącego w krótkim odstępie czasu szeregu wniosków w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących różnych aspektów funkcjonowania Urzędu, z których każdy wymagał analizy, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zaangażowania kilku komórek merytorycznych Urzędu i końcowo poprzez ocenę działania organu bez uwzględnienia tych szczególnych okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zakwestionował przede wszystkim stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że analiza treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej dokonywana pod kątem ustalenia, czy wnioskowane dane stanowią informację publiczną, czy będą podlegać ochronie prawnej i w konsekwencji czy zajdzie konieczność wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinna mieć miejsce już na etapie wstępnym badania wniosku, bezpośrednio po zapoznaniu się z jego treścią i dlatego nie może uzasadniać przedłużenia terminu jego rozpoznania. W ocenie organu zaaprobowanie tego stanowiska oznaczałoby, że na adresacie wniosku ciąży obowiązek jego natychmiastowego rozpatrzenia. Tymczasem treść art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje na obowiązek rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki. Organ wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 14/20, że do okoliczności uzasadniających zwłokę zalicza się konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyjaśnienia treści żądania, czy ustalenia czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił w tym kontekście, że odpowiedź na pytanie czy żądana informacja stanowi informację publiczną i czy nie podlega ograniczeniom ustawowym niejednokrotnie nie jest zadaniem prostym i wymaga chociażby zapoznania się z obszernym orzecznictwem, dlatego też w jego ocenie może stanowić podstawę przedłużenia terminu rozpoznania wniosku.

Organ podniósł, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia wysokości konkretnie wskazanych składników wynagrodzenia imiennie wymienionych pracowników Urzędu, a więc obowiązkiem adresata wniosku było ustalenie, czy udostępnienie wnioskowanych informacji nie będzie stanowić nadmiernej i nieuprawnionej ingerencji w prywatność osób wskazanych w treści wniosku. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane są w tym zakresie zróżnicowane poglądy, szczególnie w obszarze rozumienia pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz zakresu ingerencji w prywatność takiej osoby.

Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie dodał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1342/19, że skoro zakres żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 14 grudnia 2022 roku wskazywał na istnienie podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uzasadniało to wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienie braków formalnych wniosku, w sytuacji, gdy był on obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a.

Końcowo organ zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominięto tzw. kontekst sytuacyjny sprawy, w tym zwłaszcza okoliczność, że w krótkim odstępie czasu skarżący złożył do organu szereg wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z których każdy wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności o charakterze techniczno-organizacyjnym i jakkolwiek okoliczność ta sama w sobie nie może stanowić uzasadnionej podstawy do skorzystania z konstrukcji przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie powinna być jednocześnie zupełnie pomijana przy ocenie działań organu w kontekście jego ewentualnej bezczynności, zwłaszcza biorąc pod uwagę możliwe nadużywanie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Organ wskazał na konieczność wyważenia dwóch chronionych prawnie wartości, tj. interesu wnioskodawcy oraz prawa organu do niezakłóconego działania, zwłaszcza w zakresie realizacji swoich podstawowych zadań i wskazał, że zaskarżony wyrok wskazuje na to, że Sąd I instancji uznał bezwzględny prymat interesu wnioskodawcy. W ocenie organu powyższe natomiast czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wskazał, że w jego ocenie skarga kasacyjna organu jest niezasadna, a wyrok WSA w Olsztynie, pomimo nie do końca precyzyjnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie bowiem stwierdził, że powołane przez organ okoliczności w postaci konieczności dokonania analizy, czy wnioskowana informacja nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności, czy rozważenie konieczności dokonania niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust. 2 tej ustawy. Ponadto, słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone i z tego też względu, np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Skarżący podkreślił, że wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej może mieć miejsce, gdy istnieją uzasadnione podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie można wzywać wnioskodawcy do uzupełnienia podpisu pod wnioskiem w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - organ ma dopiero zamiar przeanalizować, czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rozważyć konieczność podjęcia niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 tej ustawy, nie wskazując przy tym jednocześnie, o jakie konkretnie czynności chodzi. Skarżący podniósł, że przyjęcie argumentacji organu za słuszną prowadziłoby do wniosku, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej każdorazowo mógłby powoływać się na powyższe okoliczności i niejako w ten sposób przymuszać wnioskodawcę do złożenia podpisu pod wnioskiem, zniechęcając w ten sposób zainteresowane podmioty do uzyskania żądanych informacji oraz wypaczając sens postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, które jest, co należy podkreślić, postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy,

a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na zobowiązaniu organu przez Sąd I instancji do rozpoznania wniosku skarżącego, poprzedzone konstatacją, że organ pozostawał w bezczynności wskutek naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, w których zawarte są normy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Przepis art. 149 p.p.s.a. jest podzielony na cztery paragrafy, natomiast zaskarżony paragraf pierwszy składa się z trzech punktów, w których określono "podstawowe" kompetencje sądu w przypadku uznania skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera jednak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a zatem WSA w Olsztynie wydał zaskarżony wyrok w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, a także treść omawianego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej można przyjąć, że w istocie zarzut ten odnosi się do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Odnosząc się zatem do zrekonstruowanego w powyższy sposób zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Skoro zatem organ skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe skorzystanie z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny zasadności tego zarzutu jest ocena trafności wplecionego w jego treść zarzutu niesłusznego – zdaniem organu – uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność organu wynikała z naruszenia przez niego art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 63 § 3 k.p.a.

Nawiązując do art. 13 ust. 1 i 2 strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie tego przepisu przez organ miało polegać w ocenie Sądu I instancji na "nieuzasadnionym przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku złożonego przez skarżącego, skoro podstawowy 14-dniowy termin przewidziany na rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien być bezwzględnie przeznaczony na zapoznanie się z treścią wniosku i jego analizę pod kątem ustalenia, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające zastosowanie ustawowych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, a także, czy w okolicznościach konkretnej sprawy zajdzie potrzeba zastosowania przepisów k.p.a., podczas gdy w treści art. 13 ust. 1 ustawodawca posłużył się pojęciem "bez zbędnej zwłoki", nie zaś pojęciem "niezwłocznie", co w szczególności nie oznacza obowiązku natychmiastowego rozpatrzenia wniosku, ale jego rozpatrzenie w taki sposób, aby w toku tego procesu nie nastąpiła nieuzasadniona zwłoka, z kolei do przyczyn uzasadniających zwłokę judykatura zalicza, m.in. konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wielowątkowość wniosku, czy też wątpliwości odnośnie jego treści, jak również odnośnie tego, czy dotyczy informacji publicznej".

Zgodnie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Przepis ten określa zatem termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie gwarantuje szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej w określonej procedurze. Należy mieć na uwadze, że przepis ten wiąże podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, wskazując termin na podjęcie odpowiedniego działania, jedynie w momencie, gdy wniosek o udostępnienie został uznany za dotyczący informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z art. 6 u.d.i.p. (z uwzględnieniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Zastosowanie bądź sposób zastosowania art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. zależy więc od uprzedniego stwierdzenia, czy wnioskowane informacje mają walor informacji publicznej. Dokonanej przez Sąd I instancji oceny żądanych przez skarżącego informacji jako posiadających walor informacji publicznej, organ skarżący kasacyjnie nie kwestionował w realiach niniejszej sprawy. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte przez organ działania w wyniku wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej były zgodne z regulacjami u.d.i.p. i dokonania oceny, czy można było organowi zarzucić bezczynność. Należy mieć na uwadze, że sprawy dostępu do informacji publicznej załatwiane są w krótkim terminie – co do zasady, jak już wskazywano, czternastodniowym (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej, jeśli organ uzna, że prawo do uzyskania wnioskowanej informacji podlega stosownym ograniczeniom. Skorzystanie z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (możliwości wynikającej z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Sam fakt jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, w ramach której poinformowano skarżącego o konieczności przedłużenia terminu rozpoznania wniosku oraz wezwano go do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie, nie przesądza jeszcze o braku bezczynności organu. Najistotniejsza w sprawie jest bowiem ocena zasadności wskazywanych przez organ powodów opóźnienia w rozpoznaniu wniosku skarżącego. I tak, odnosząc się do powyższego, należy uznać, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że podstawowe ustalenia dokonywane przez organ w procesie analizy wniosku, dotyczące m.in. tego czy nie ma ustawowych przeszkód w udostepnieniu informacji publicznej, w tym ze względu na ochronę wnioskowanych informacji z uwagi na prawo do prywatności osób, których informacja ta dotyczyła, czy też ocena konieczności wykonania niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 u.d.i.p., powinny być zrealizowane przez organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nie mogą uzasadniać, wbrew twierdzeniu organu, przedłużenia terminu z powołaniem na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo stwierdził w zaskarżonym wyroku, że nieuzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania wniosku przez organ, z powołaniem się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p., skutkuje uznaniem, że organ ten pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r., a w związku z tym, że stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania zaskarżonego wyroku, zasadne było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego.

W drugiej części zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zrekonstruowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny) organ skarżący kasacyjnie wskazał na nieprawidłowe jego zdaniem rozstrzygnięcie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego, w rezultacie uznania przez Sąd Instancji, że organ pozostawał w bezczynności wskutek naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 63 § 3 k.p.a. poprzez: "nieuzasadnione wezwanie skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci podpisu, podczas gdy obowiązek zastosowania w toku procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej przepisów k.p.a. aktualizuje się każdorazowo w sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej - wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a.".

W odniesieniu do powyższego, należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi w art. 16 ust. 2, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ograniczenie zastosowania przepisów k.p.a. oznacza, że postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest, co do zasady, postępowaniem odformalizowanym. Mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego oraz gwarancyjny charakter formy decyzji administracyjnej, należy treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wykładać w ten sposób, że Kodeks ten ma zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji, co oznacza, że wówczas jego przepisy znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym trafnie przyjęto, że treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17). Jeżeli więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. W realiach niniejszej sprawy konieczne jest podkreślenie, że organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w piśmie z dnia 28 grudnia 2021 r.) jednocześnie wezwał skarżącego do podpisania wniosku oraz poinformował o przedłużeniu terminu jego rozpoznania z uwagi na potrzebę analizy dokumentacji pod kątem przesłanek ograniczających prawo dostępu do żądanej informacji publicznej i konieczność wykonania niezbędnych czynności wynikających z art. 16 u.d.i.p. Skoro sam organ wskazywał na potrzebę analizy przedmiotu wniosku pod kątem ewentualnych ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie żądanych informacji, co świadczy o tym, że jeszcze takiej analizy nie dokonał, to nie można było jednocześnie stwierdzić, że organ już na tym etapie zmierza do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że na tym etapie postępowania nie mogły mieć zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 63 § 3 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że organ wykazał w odpowiedzi na wniosek, że zmierza do wydania decyzji administracyjnej, skoro jednocześnie przedłużył termin rozpoznania wniosku z uwagi na konieczność analizy wnioskowanych przez skarżącego informacji pod kątem dopiero ewentualnych ograniczeń w ich udostępnieniu.

W kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającym mieć wpływ na wynik sprawy, organ skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosząc, że Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu skarżonego wyroku powoływaną przez organ okoliczność, że skarżący w krótkim odstępie czasu złożył szereg "wniosków w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących różnych aspektów funkcjonowania Urzędu, z których każdy wymagał analizy, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zaangażowania kilku komórek merytorycznych Urzędu i końcowo poprzez ocenę działania organu bez uwzględnienia tych szczególnych okoliczności".

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie, by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, wskazując które zarzuty skargi, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów, zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, przedstawił motywy wydanego wyroku, wyjaśniając z jakich przyczyn uwzględnił stanowisko skarżącego zarzucającego bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że na jej wynik mogłoby rzutować brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności, podnoszonej zresztą przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, dotyczącej złożenia przez skarżącego do organu w ostatnim czasie szeregu wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ nie powoływał się na tę okoliczność w odpowiedzi na wniosek skarżącego i nie uzasadniał nią wówczas konieczności przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Dlatego nie można uznać braku odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do tej okoliczności za wadliwe i mające wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, należało więc stwierdzić, że zarzut ten również okazał się nieskuteczny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.