Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3020/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 992/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1/ oddala skargi kasacyjne; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz M. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3/ zasądza od J. P. na rzecz M. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz skarżącego kwotę 454,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] września 2012 r. inwestor – J. P. - złożył w Urzędzie Gminy Sochocin wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu siłowni wiatrowej o mocy 600 kW na działce nr [...] w miejscowości [...].

Wójt Gminy Sochocin w dniu [...] października 2012 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie złożonego wniosku oraz wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku wydał w dniu [...] października 2012 r. opinię, w której stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Natomiast Wójt Gminy Sochocin postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia określonego we wniosku.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy Sochocin wydał decyzję, którą stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie art. 28, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 79 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.)., zwanej dalej: "ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku". Stwierdził, że jako właściciel działki o numerze [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu należącego do inwestora, posiada przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a, zwłaszcza z uwagi na przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na miejsce jego zamieszkania (emisja hałasu, wibracji, efekt migotania śmigła, infradźwięki). Tymczasem organ nie zawiadomił go o toczącym się postępowaniu, nie doręczył decyzji ani innych pism w toku postępowania.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, umorzyło postępowanie odwoławcze. Badając interes prawny skarżącego wskazało, że działka której jest właścicielem graniczy z działką inwestora, jednakże nie graniczy z działką nr [...], na której jest planowana inwestycja. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność ta była brana pod uwagę, ale nie miała jedynego i rozstrzygającego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego. Skarżący wskazał, iż odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą działki nr [...] wynosi 170 m. Zdaniem organu, faktyczna odległość między budynkiem mieszkalnym a siłownią wiatrową będzie jeszcze większa, ponieważ siłownia nie zostanie zlokalizowana przy samej granicy lecz w pewnej odległości od granicy działki. Organ wskazał, że z treści Karty informacyjnej wynika, że odległość inwestycji od najbliższych budynków mieszkalnych będzie wynosiła około 270 m. Planowane przedsięwzięcie jest ponadto zgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sochocin, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Sochocin Nr XVI/101.2005 z dnia 19 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 170, poz. 5409).

Zdaniem organu, planowane przedsięwzięcie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołączona została Karta informacyjna przedsięwzięcia. Opracowanie to wykazało, że emisja do środowiska substancji lub energii, powstających na skutek eksploatacji przedsięwzięcia, nie będzie powodować pogorszenia standardów jakości środowiska oraz wartości odniesienia w zakresie wszystkich jego komponentów. Organ stwierdził, że zakres oddziaływania elektrowni wiatrowej na środowisko sprowadza się do oddziaływania na klimat akustyczny oraz na awiafaunę i hiropterofaunę.

Zgodnie z treścią art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) eksploatacja instalacji nie może powodować przekroczenia standardów jakości ochrony środowiska poza terenem, do którego inwestor dysponuje tytułem prawnym.

Kolegium dokonując analizy oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie w oparciu o Kartę informacyjną przedsięwzięcia stwierdziło, że oddziaływanie przedsięwzięcia pozostaje w granicach określonych prawem, tj. nie wpływa w sposób ponadnormatywny na ludzi i środowisko. Ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie zamykać będzie się w granicach terenu działki stanowiącej własność przedsiębiorcy. Zdaniem SKO z analizy akt sprawy wynika, że na skutek realizacji przedsięwzięcia nie powstaną oddziaływania ingerujące w prawa rzeczowe skarżącego.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że niniejsze postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Związek postępowania z interesem prawnym musiałby być związkiem realnym i bezpośrednim, aby odwołujący się mógł być traktowany jako strona postępowania. Tymczasem związek pomiędzy interesem prawnym opartym na prawie własności działki nr [...] w miejscowości [...], a przedmiotowym postępowaniem, zdaniem Kolegium, nie występuje. Zatem skoro odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła osoba nie posiadająca legitymacji do dokonania tej czynności, organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania, mimo że skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania, a zatem także legitymacja do wniesienia odwołania;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia możliwych negatywnych oddziaływań planowanej inwestycji na nieuchomość skarżącego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji oraz brak właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 44 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że Stowarzyszeniu Zwykłemu [...] oraz Stowarzyszeniu [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Sochocin z dnia [...] grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., za uzasadnione uznał zarzuty braku właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny legitymacji skarżącego do występowania w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zauważył, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, że pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko. Nadto Sąd wskazał, że krąg stron w przedmiotowym postępowaniu powinien być wyznaczony na zasadach ogólnych tj. w oparciu o dyspozycję z art. 28 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie skarżący jako źródło swego interesu prawnego wskazał prawo własności nieruchomości tj. działki o nr ew. [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, a która jest oddzielona od terenu inwestycji działką o nr. ew. [...] należącą również do inwestora. Zdaniem skarżącego jego działka znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w takiej sytuacji organ winien dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie może mieć wpływ na zakres praw i obowiązków strony, która wnosi odwołanie. Zbadać należało, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na zakres nieskrępowanego korzystania z prawa własności przez skarżącego, w tym czy inwitacja nie będzie negatywnie oddziaływać na jego działkę.

Zdaniem Sądu ocena organu w tym zakresie nie została wnikliwie przeprowadzona i uzasadniona. Organ stwierdzając, że na skutek realizacji przedsięwzięcia nie powstaną oddziaływania ingerujące w prawa rzeczowe skarżącego, powołał się na dokument Karta informacyjna przedsięwzięcia, złożony przez inwestora. Przy czym powołując się na treść tego dokumentu, w żaden sposób nie zbadał – w świetle zgromadzonego materiału w sprawie lub przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające – kto sporządził ten dokument, tj. nie ustalił czy wiedza, która zawarta jest w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jest wiedzą specjalistyczną, jakie są kwalifikacje osoby sporządzającej ten dokument.

Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie oraz inwestor – [...].

Organ zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

2) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, iż Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oceny materiału dowodowego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.;

3) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zajętego przez Sąd stanowiska, z jakich ustaleń faktycznych i prawnych wynika, że wystąpiły w sprawie nieprawidłowości dotyczące treści karty informacyjnej przedsięwzięcia, skutkujące brakiem możliwości ustalenia legitymacji Pana [...] do wniesienia odwołania.

Skarżący kasacyjnie organ, wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na poparcie pierwszego z podniesionych zarzutów organ przytoczył szereg przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i skonstatował, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie określa żadnych wymogów odnośnie kwalifikacji osoby, która sporządza kartę informacyjną przedsięwzięcia. Obowiązek jej przedłożenia spoczywa na inwestorze i brak jest przeszkód prawnych, aby to właśnie inwestor ją podpisał.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów organ podniósł, że złożona przez inwestora karta informacyjna wchodzi w skład materiału dowodowego, a będąc dowodem z dokumentu, jak każdy inny dowód składany przez stronę podlegała regułom postępowania dowodowego, w tym również swobodnej ocenie dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a. Organ nie powziął wątpliwości co do treści informacji zawartych w karcie. Oceniło kartę pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy i nie stwierdziło nieprawidłowości w tym zakresie. W ocenie Kolegium dane zawarte w karcie były wiarygodne i określały wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym były wystarczające dla oceny wpływu przedsięwzięcia na zakres praw i obowiązków skarżącego.

Uzasadniając trzeci zarzut kasacyjny organ stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu nie spełnia określonego ustawą warunku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a także, że będąca powinnością Sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem nie miała miejsca.

Z kolei [...] swoją skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie prawidłowej decyzji:

a) na podstawie bezpodstawnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja organu II stopnia naruszała przepisy postępowania w postaci art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., pomimo tego że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w sposób wnikliwy rozpoznało stan faktyczny i po uznaniu że [...] nie zdołał wykazać interesu prawnego w zakresie wniesionego przez siebie odwołania, postępowanie w sprawie umorzył;

b) jak również poprzez zaniechanie analizy postępowania organu II instancji przez pryzmat art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że organ administracji zobligowany jest do zweryfikowania przedłożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia w zakresie uprawnień i kompetencji osób tworzących jego treść, jak również do zweryfikowania treści karty poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych na okoliczność zgodności jej treści ze stanem faktycznym pomimo tego, że wskazane przepisy takiego obowiązku nie przewidują.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Podobnie jak i organ, [...] wskazał, że żaden przepis prawa nie określa kompetencji osoby sporządzającej kartę informacyjną przedsięwzięcia. Żaden przepis nie nakłada też na organ administracji obowiązku weryfikacji twierdzeń zawartych w karcie poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że już w 2001 r. zniesiono wymóg wykonywania ocen środowiskowych przez biegłych, których listę sporządzał i prowadził Minister Środowiska, a tym samym zniesiono ograniczenia podmiotowe w zakresie sporządzania ocen. Skarżący kasacyjnie na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 615/2011.

Odpowiedź na obie skargi kasacyjne złożył pełnomocnik skarżącego [...]. Wskazał w szczególności, że zaskarżony wyrok został prawidłowo i wyczerpująco uzasadniony. Zgodził się w pełni, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego wymienione przez Sąd. W przedmiotowej sprawie dokumenty złożone przez inwestora okazały się niewystarczające, zwłaszcza z uwagi na zupełnie odmienne opinie dwóch wyspecjalizowanych organów administracji. Umorzenie postępowania odwoławczego było nie tylko przedwczesne, ale też oczywiście bezzasadne, ponieważ z akt sprawy wynika, że [...] powinien być uznawany za stronę postępowania, w szczególności z tego powodu, że jego nieruchomość znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, a negatywne oddziaływania inwestycji będą obejmować jego nieruchomość.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wskazał, że w dniu [...] września 2013 r., a więc na 4 dni przed wydaniem zaskarżonego wyroku, Wójt Gminy Sochocin wydał decyzję, mocą której uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. w trybie art. 155 k.p.a. Decyzja z dnia [...] września stała się ostateczna. W jego ocenie przestał zatem istnieć akt będący przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, co skutkować winno umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach kasacyjnych podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne analizowane pod tym kątem nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie odnieść się jednak wypadnie do wniosku [...] o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wydanie przez Wójta Gminy Sochocin decyzji z dnia [...] września 2013 r. Wniosek ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego z daty ich wydania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wójta Gminy Sochocin z dnia [...] grudnia 2012 r. Również w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym, albowiem decyzja z dnia [...] września 2013 r. nie była jeszcze w tym dniu ostateczna. Niezależnie od tego zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie kontrolował decyzji organu pierwszej instancji, a to wobec faktu, że zaskarżona decyzja miała charakter procesowy i wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji po stronie wnoszącego odwołanie. Tym samym późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 155 k.p.a. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem była kontrola legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Ta ostatnia pozostawała przecież w obrocie prawnym i jako poddana kontroli sądu, musiała zostać przez ten sąd oceniona pod względem zgodności z prawem. Z kolei na obecnym etapie postępowania przedmiotem kontroli jest wyrok Sądu Wojewódzkiego – nie zaś decyzja, która przez ten Sąd została uchylona.

Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych przypomnieć wypadnie, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W świetle powyższego, oceniając poszczególne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu odwoławczego wskazać przyjdzie, że wszystkie te zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony albowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował tego przepisu. Trudno byłoby też z treści skargi kasacyjnej wywnioskować, aby zarzut ten dotyczył niezastosowania tego przepisu. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania.

Za nieuzasadniony należało uznać też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Wyjątkiem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi może być sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie sądu oparte zostało na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 145 § 1 pkt 2 lub 3 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi albowiem Sąd pierwszej instancji jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie powołane wyżej kryteria, co czyni niezasadnym zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zasadniczą jednak kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wspólny zarzut obu skarg kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., których naruszenia bezzasadnie w ocenie skarżących kasacyjnie dopatrzył się Sąd pierwszej instancji.

Słusznie wskazują autorzy skarg kasacyjnych, że żaden przepis prawa nie wymaga od autora karty informacyjnej przedsięwzięcia szczególnych kwalifikacji. Karta taka pochodzi od inwestora, który może ją sporządzić samodzielnie. Jednakże zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej.

W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku karta informacyjna przedsięwzięcia to dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu. Karta taka nie stanowi jednak dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie może też stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu, oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach.

Dokonując koniecznych w sprawie ustaleń, należy mieć na względzie, że to inwestor określa parametry przedsięwzięcia i obszar jego oddziaływania. Jednakże we własnym zakresie organ administracji winien ustalić czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca, na które inwestycja może chociażby potencjalnie oddziaływać. Tymczasem organ odwoławczy, w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, bezkrytycznie oparł się na danych zawartych w karcie informacyjnej, nie czyniąc przy tym jakichkolwiek własnych ustaleń.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo, przez co naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym spełniona została przesłanka do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wskazać ponadto przyjdzie, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej krąg stron takiego postępowania ustala się na zasadach ogólnych. Oznacza to, że badając legitymację strony w takiej sprawie należy ją badać z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Decyzja środowiskowa jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jakkolwiek budowa instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii była kwalifikowana w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6), to z mocy art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, należy ją uważać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (w tym na nieruchomość [...]), biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bliskim sąsiedztwie oddziaływania obiektu są stroną w szeroko rozumianym postępowaniu, czyli obejmującym cały proces decyzyjny poprzedzający realizację inwestycji.

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, innych niż wnioskodawca, konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki: "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora (o czym była mowa powyżej).

Uwzględniając zatem specyfikę inwestycji, krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być wyznaczony w oparciu o jej środowiskowy i technologiczny charakter, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. Nie chodzi przy tym o wykazanie istnienia szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości osoby trzeciej, lecz o możliwość spowodowania takiego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Ustalając krąg stron postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze to, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję środowiskową. Innymi słowy mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nieruchomość [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, lecz jest od niego oddalona o około 170 m. W ocenie organu odległość inwestycji od najbliższych budynków wyniesie 270 m. Ustawodawca nie posłużył się parametrem odległościowym, określającym możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Podstawowy wymóg, który należy uwzględnić przy lokalizacji elektrowni wiatrowych to kryterium maksymalnego dopuszczalnego hałasu generowanego przez turbiny, określone na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powołując się na kartę informacyjną przedsięwzięcia, organ wskazał, że nieruchomość [...] leży poza zakresem oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia.

W realiach niniejszej sprawy należy mieć jednak na uwadze, iż efektywnie działająca elektrownia wiatrowa bezsprzecznie powoduje immisje w postaci uciążliwych oddziaływań na określony teren, który może obejmować także nieruchomości nie sąsiadujące bezpośrednią z nieruchomością, na której tego rodzaju przedsięwzięcie jest planowane. Nie jest zatem dopuszczane wyłączenie z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie wyłącznie z takim uzasadnieniem, iż na gruncie prawa administracyjnego negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie. Nawet jeśli w odniesieniu do konkretnej inwestycji powyższe stwierdzenie jest prawdziwe i tym samym oddziaływanie planowego przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie planowanej inwestycji, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Konkludując należy wskazać, iż podmiot ma interes prawny wynikający z norm prawa cywilnego, w szczególności z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez niego prawa własności. Organ odwoławczy miał obowiązek zbadania uprawnienia skarżącego do kwestionowania decyzji organu I instancji, właśnie w kontekście tych norm prawnych. Obowiązkowi temu organ nie sprostał. Ocena statusu [...] w niniejszym postępowaniu, zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez organ odwoławczy oparta została na błędnym stanowisku, według którego należało badać wyłącznie ponadnormatywne przekroczenia wartości emitowanych szkodliwych oddziaływań, określone na podstawie danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Tymczasem, jak wynika z powyższych rozważań, oceniając występowanie po stronie odwołującego się interesu prawnego należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren jego nieruchomości niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można pomijać wszelkiego rodzaju szkodliwych dla środowiska oraz uciążliwych dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oddziaływań wywoływanych funkcjonowaniem planowanej elektrowni wiatrowej.

Rozpoznając zatem ponownie odwołanie [...] od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania i uzna, że [...] przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy zbada też, czy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy Sochocin z dnia [...] września 2013 r., a jeśli tak, to przez pryzmat tej decyzji dokona oceny w zakresie przedmiotowości postępowania odwoławczego.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika [...] w postępowaniu kasacyjnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.