Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 56/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 13 ust. 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: § 3 ust.1 pkt 88
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 30 października 2023 r. znak SKO.II.41/1379/RLR/2023 w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Włodawskiego z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak WS.6163.6.12.2022.2023.GK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz A. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 30 października 2023 r. w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2022 r. skarżący wystąpił do Starostwa Powiatowego we Włodawie

o zmianę przeznaczenia (przekwalifikowanie) części działki nr [...] położonej w miejscowości U. na cele nieleśne, zaznaczając jednocześnie, iż działka znajduje się na terenie zurbanizowanym, w ciągu zabudowy mieszkaniowo — usługowej. Ponadto prośbę umotywowano faktem prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i potrzebą budowy siedliska w celu rozwoju prowadzonej działalności.

W toku postępowania decyzją z dnia 25 października 2022 r. Starosta Włodawski odmówił dokonania zmiany lasu na cele nieleśne na działce nr [...] w miejscowości U. w związku z niezaistnieniem przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r., poz. 672 ze zm.), tj. braku szczególnie uzasadnionej potrzeby oraz objęciem wnioskiem działalności nierolniczej (agroturystyki). Powyższa decyzja została uchylona i przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż m.in. strona nie została powiadomiona o zakończeniu postępowania oraz że zachodzi konieczność przeprowadzenia oględzin z udziałem strony.

Następnie Starosta Włodawski decyzją z dnia 23 lutego 2023 r. odmówił dokonania zmiany lasu na cele nieleśne na działce nr [...] w miejscowości U. w związku z niezaistnieniem przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, tj. braku szczególnie uzasadnionej potrzeby oraz objęciem wnioskiem działalności nierolniczej (agroturystyki). Wskazana decyzja została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium decyzją z dnia 25 kwietnia 2023 r. ze wskazaniem, że decyzję należy wnikliwie uzasadnić oraz że zachodzi potrzeba zbadania wartości publicznej lasu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Włodawski decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. odmówił dokonania zmiany lasu na użytek rolny na działce nr [...] położonej w miejscowości U., na terenie gminy U.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że nieruchomość położona jest na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 14 października 2022 r. skarżący w uzupełnieniu wniosku przedłożył informację, że nosi się z zamiarem rozpoczęcia działalności agroturystycznej. Na części działki [...] na powierzchni około 1000 m2 planuje usytuować siedlisko, w którego skład potencjalnie wejdą budynek mieszkalny wraz z garażem o łącznej powierzchni zabudowy około 135 m2 oraz budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy około 70 m2. Ponadto skarżący poinformował, że chciałby przeznaczyć działkę na system rolno-leśny.

Starosta wskazał że zgodnie z ewidencją gruntów w skład działki o całkowitej powierzchni 2,25 ha wchodzą: pastwisko VI (0,1783 ha), lasy i grunty leśne LsV (1,9737 ha) oraz wody W (0,0980 ha). Cała powierzchnia leśna znajdująca się na działce jest ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu na lata 2023-2032 obręb U. Dla całej powierzchni zaplanowano zabiegi gospodarcze, czyli cała powierzchnia Ls została przeznaczona do produkcji leśnej. Grunty o powierzchni 1,9737 ha są olsem w wieku 60 i 65 lat. O ile ze względu na wiek zaplanowano rębnie, to zgodnie z UPUL, a co ważniejsze z ustawą o lasach (art. 13 ust. 1 pkt 2) las musi zostać odnowiony. Zarówno zapisy ewidencyjne, jak i zapisy UPUL oraz inwentaryzacja stanu lasu przeprowadzona w ramach sporządzania tego dokumentu w sposób jednoznaczny zdaniem Starosty wykazują, że omawiany grunt (Ls) jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.

Z uwagi na główny zgłoszony cel przekształcenia, tj. budowa siedliska w toku postępowania organ I instancji ustalił, że wnioskodawca jest właścicielem kilkunastu działek na terenie Gminy U. Co najmniej jedna z nich, działka nr [...] w S. o powierzchni 0,32 ha doskonale nadaje się na budowę siedliska ze względu na powierzchnię oraz fakt, że znajduje się bezpośrednio przy drodze powiatowej w ciągu zabudowy zagrodowej. W bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy znajdują się również działki nr [...] w obrębie G.

Starosta wskazał, że strona nie wykazała trudnego położenia ze względu na warunki mieszkaniowe (oprócz stwierdzenia, że potrzebuje siedliska gdyż "takiego nie posiada"), a w związku z tym organ nie ma kompetencji do samodzielnego badania warunków mieszkaniowych strony, np. występując w tej sprawie do gminnego ośrodka pomocy społecznej. Organ I instancji ustalił jednak ponad wszelką wątpliwość, że pod wskazanym adresem do korespondencji zlokalizowany jest istniejący i użytkowany trzykondygnacyjny budynek mieszkalny.

Starosta wyjaśnił, że wszystkie wskazane powyżej nieruchomości znajdują się w obrębie jednej gminy w odległości kilku kilometrów od działki [...] w U. Uwzględniając tylko ten fakt stwierdzono, że odległość nie zniweczy możliwości dokonywania pomocy w czynnościach życia codziennego matki wnioskodawcy, tym bardziej, że zgodnie z danymi będącymi w posiadaniu organu (np. UPUL, prawidłowo doręczana korespondencja) pod tym samym adresem zamieszkują inni członkowie rodziny zobowiązani do opieki. Zwrócono także uwagę, że z protokołu z oględzin z dnia 12 stycznia 2023 r. wynika, iż na powierzchni około 0,10 ha brak jest roślinności drzewiastej jednak lasem z definicji nie są tylko drzewa ale również roślinność różnicująca (wyróżniająca) dany typ siedliskowy lasu oraz zespół roślinności czego potwierdzeniem jest definicja zawarta w art. 3 ust.. 1 lit. a ustawy o lasach.

Wskazano także, że zdjęcie fitosocjologiczne zostało wykonane w ramach analizy przyrodniczo - leśnej działki nr [...] w U. Z wynikami tej analizy zapoznał się pełnomocnik strony w dniu 9 sierpnia 2023 r. w związku z zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2023 r.

Organ I instancji stwierdził, że na podstawie informacji strony oraz ustaleń własnych w analizowanej sprawie nie wystąpiła podstawowa przesłanka uznania żądania, czyli "szczególna potrzeba" przekwalifikowania części lasu zlokalizowanego na działce nr [...] w U. na użytek rolny - siedlisko. Zdaniem Starosty chęć czy potrzeba posiadania siedliska, a co za tym idzie przekształcenie lasu na rolę jest w interesie strony, ale jednak nie posiada w tym przypadku przymiotu szczególności, wyjątkowości czy przymusu. Strona nie wykazała, że znalazła się w "nagłej", niebezpiecznej dla jej bytu sytuacji. W związku z zebranymi dowodami, organ I instancji zauważył, że w większości leśna (1,9737 ha Ls, Ps 0,1783 ha, W-0,980 ha) działka nr [...] w U. nie jest jedynym miejscem, gdzie właściciel może zrealizować swoje plany i potrzeby. Jeżeli faktycznie zaistniała potrzeba posiadania siedliska, i o ile nie jest ona obecnie spełniona, to jest to potrzeba zwykła, a nawet jest to tylko chęć posiadania, którą to chęć/potrzebę strona może zaspokoić, jak wykazano powyżej, w innej lokalizacji, która nie wiązałaby się z koniecznością uszczuplania powierzchni leśnych. W ocenie Starosty zgłoszona potrzeba jest pospolita, powszechna, którą mogą wykazać wszyscy właściciele lasów prowadzący gospodarstwo rolne. Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie sposób również wywieść wniosku, że założenie przez wnioskodawcę siedliska jest niezbędne do rozwoju jego działalności rolniczej w zakresie certyfikowanego rolnictwa ekologicznego lub nawet pozarolniczej (agroturystyki), gdyż zmiana klasyfikacji użytków, w tym przypadku, w żaden sposób nie spowoduje zwiększenia areału pod uprawy. Natomiast podnoszone przez stronę plany prowadzenia działalności agroturystycznej również nie mogą być przyczynkiem do zgody na przekształcenie części działki na rolę.

Starosta wskazał, że las zlokalizowany na działce nr [...] w U. był przedmiotem inwentaryzacji w ramach prac urządzeniowych. Wynik tej inwentaryzacji został zawarty w zatwierdzonym przez Starostę Włodawskiego Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu na okres: 01.01.2023 r. - 31.12.2032 r. Las był również zinwentaryzowany i ujęty w UPUL obowiązującym w latach 2013 - 2022. Część działki ewidencyjnej nr [...] obręb U. zgodnie z UPUL-em stanowi grunt leśny o pow. 1,9737 ha. Wskazania gospodarcze wskazują na wykonanie zrębu pasowego rębnią Ib, która charakteryzuje się powierzchnią do 4 ha i szerokością pasa manipulacyjnego 30-60 m. Jednakże Zasady Hodowli Lasu dopuszczają zmniejszenie szerokości pasa z uwagi na bagienny i podmokły charakter terenu. W odniesieniu do części gruntu, gdzie we wskazaniach gospodarczych zaplanowano rębnie Ib na pow. 1,24 ha po wykonaniu zrębu właściciel ma obowiązek na podstawie art. 13 § 1 ustawy o lasach odnowić w ciągu 5 lat powierzchnie zrębową, zgodnie z wskazaniami gospodarczymi zawartymi w opisie taksacyjnym UPUL dla obrębu U. Na wydzieleniu 5b będącej częścią działki nr [...] wykonawca UPUL zalecił wykonanie rębni stopniowej gniazdowej udoskonalonej IV D. W tym przypadku właściciel jest zobowiązany wykonać odnowienia złożone na powierzchni zrębu.

Wskazano również, że zgodnie z zaleceniem Kolegium przeprowadzono analizę wartości publicznej lasu na działce nr [...] w U. Zespół leśny według nomenklatury leśnej jest typowym olsem. Pismem z dnia 18 maja 2023 r. wystąpiono do Firmy Las-R K. P. z siedzibą w K., jako wykonawcy UPUL i inwentaryzacji sporządzonej w związku z opracowywaniem tego dokumentu. Podmiot ten, w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. zwrócił uwagę na istotny fakt, że działka nr [...] w U. znajduje się w otulinie Poleskiego Parku Krajobrazowego.

W ocenie Starosty wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, tak jak to ma miejsce w tym przypadku bez zaistnienia jedynej przesłanki wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach byłoby bezprawnym obejściem obowiązujących przepisów, zarówno z ustawy o lasach, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Czynności takie stanowią istotne naruszenie przepisów w tym art. 6 i 7 k.p.a.

Zwrócono uwagę, że dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze strony Inicjatywa Lokalna Między Drzewami podniosła, iż działka nr [...] w U. znajduje się w granicach otuliny Poleskiego Parku Krajobrazowego i w związku z tym stanowi element strefy ochronnej zabezpieczającej przed zagrożeniami. Jest więc obszarem objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 30 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył stanowisko Starosty, który ustosunkował się do zarzutów odwołania. Wskazano także, że sporną kwestią jest wykładnia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" i Kolegium podzieliło w tym zakresie wykładnię Starosty oraz tą część orzecznictwa sądowego, która interpretuje tą kwestię w sposób wskazany przez organ I instancji. Wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych zwrócono uwagę, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Natomiast Kolegium nie podzielił wykładni tego zwrotu językowego dokonanej przez stronę oczy też zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1323/19. Podkreślono, że zaprezentowane powody przekształcenia lasu w użytek rolny przez stronę nie wskazują na konieczność, mus, przymus sytuacyjny czy też zagrożenie dla egzystencji rodziny właściciela lasu. Strona w sposób obszerny przedstawiła swoje powody wystąpienia z wnioskiem przekształcenia lasu w użytek rolny jednak nie wykraczając poza swój subiektywny interes uważając, że jest to potrzeba zbudowania siedliska wraz z rozwojem działalności rolniczej oraz agroturystycznej. Powody te zdaniem Kolegium są niewystarczające w świetle interpretacji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniu strony, organ I instancji w toku postępowania podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, m.in. zwrócił się do uprawnionego ustawowo wykonawcy UPUL, wykonano zdjęcie fitosocjologiczne, gdzie obecność strony nie była obowiązkowa. Zgodnie z wcześniejszym zaleceniem Kolegium przeprowadzono analizę wartości publicznej lasu na działce nr [...], stosownie wyważając interes społeczny oraz interes strony. Jako dowód dopuszczono wszystko, co mogło się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Natomiast powołanie biegłego, czego domaga się strona, organ I instancji. W ocenie Kolegium trafnie uznał za zbędne przy tak zgromadzonym obszernym materiale dowodowym i w zupełności wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Organ I instancji, zdaniem Kolegium ustosunkował się do podnoszonych w toku postępowania kwestii i argumentów np. dotyczących zamiaru prowadzenia agroturystyki, systemu rolno - leśnego, sytuacji rodzinnej czy mieszkaniowej. W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W obszernej skardze do tut. Sądu strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Włodawskiego i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, co w istocie doprowadziło do bezpodstawnego nieuwzględnienia przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne uzasadnione potrzeby uzasadniające wydanie przez Starostę Włodawskiego decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny na fragmencie działki nr [...] położonej w miejscowości U. na terenie gminy U.;

- art. 6 i 8 k.p.a. tj. zasady praworządności oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postepowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części wbrew przepisom prawa z jednoczesnym zaniechaniem szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia należytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz nie poparte okolicznościami przedmiotowej sprawy błędne przyjęcie, ze w niniejszej sytuacji interes społeczny ma charakter nadrzędny w stosunku do interesu skarżącego;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 10 k.p.a., 79 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji, że Starosta Włodawski nie był zobowiązany do poinformowania skarżącego o czynnościach związanych z sporządzeniem na jego działce zdjęcia fitosocjologicznego w sytuacji, gdy zgodnie z postanowieniami k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem uznania za udowodnione okoliczności wynikających z zdjęcia fitosocjologicznego pomimo przeprowadzenia dowodu z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, że przedstawione przez skarżącego dowody nie pozwalaj na wydanie przez Starostę decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny na fragmencie działki nr [...] położonej w miejscowości U., na terenie gminy U. w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż zachodzą szczególne uzasadnione potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w związku z czym organ I instancji winien przychylić się do wniosku wnioskodawcy;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.. tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 84 k.p.a. poprzez jego niewykorzystanie skutkujące nie zwróceniem się zarówno przez organ I jak również II instancji do właściwego biegłego o wydanie opinii w sytuacji. gdy zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sytuacji niezbędne było ustalenie wpływu jakie wywołać może zmiana lasu na użytek rolny na środowisko oraz stosunki wodne na działce nr [...] w sytuacji, gdy skarżący zrealizowałby planowaną inwestycję (budowę siedliska), których to ustalenie niewątpliwie wymagało posiadania wiadomości specjalnych;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Kolegium wyłącznie do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji. z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez skarżącego zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Włodawskiego;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu że przytoczone przez skarżącego okoliczności przedmiotowej sprawy nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu, a w konsekwencji nieuzasadnione wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Włodawskiego bezpodstawnie odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] położonej w miejscowości U., na terenie gminy U. w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne uzasadnione potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w związku z czym organ II instancji winien uwzględnić odwołanie złożone przez stronę uchylając zaskarżoną decyzję Starosty Włodawskiego oraz orzekając co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji wyradzającej zgodę na zmiany lasu na użytek rolny na wyżej wymienionej działce.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty podniesione względem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, którą odmówiono dokonania zmiany lasu na użytek rolny stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczyła oceny wystąpienia lub nie przesłanki uzasadniającej dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany.

W tym miejscu wskazać należy, że organom obu instancji umknęło uregulowanie prawne zawarte w art. 72 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1095 ze zm. – dalej jako "ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko").

Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, wydawana na podstawie ustawy o lasach, została zaliczona do kategorii decyzji wymagających poprzedzenia ich decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) - § 3 ust. 1 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza między innymi

1. w pkt 88 zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny, lub wylesienia mające na celu zmianę użytkowania terenu:

a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych,

b) jeżeli dotyczy lasu będącego enklawą pośród użytków rolnych lub nieużytków,

c) na obszarach objętych formami przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody (tj. w lasach w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, parkach krajobrazowych, na obszarach chronionego krajobrazu, obszarach Natura 2000, użytkach ekologicznych i w zespołach przyrodniczo-krajobrazowych), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3 tej ustawy (tj. w otulinach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych),

d) w granicach administracyjnych miast,

e) o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a–d.

W doktrynie przyjmuje się, że "jeżeli ma nastąpić zmiana lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, to takie przedsięwzięcie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli:

a) jest to las, inny grunt lub nieużytek wymieniony w pkt 88 rozporządzenia pod lit. a–d zawsze, bez względu na powierzchnię;

b) jest to las, inny grunt lub nieużytek wymieniony w pkt 88 pod lit. e rozporządzenia tylko wtedy, gdy jego powierzchnia wynosi 1 ha i więcej.

Innymi słowy, jeżeli las, inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytek mające być zmienione na użytek rolny nie zostały wymienione w pkt 88 lit. a–d i jego powierzchnia jest mniejsza niż 1 ha, to taka zmiana nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" (zob. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ustawa o lasach, Komentarz, wyd. III, publ. Lex).

Z treści art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o ocenach oddziaływania wynika, że jeżeli zmiana lasu na użytek rolny dotyczy lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Wyjaśnić także należy, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacjach określonych w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia nie oznacza, że taka decyzja musi być poprzedzona procedurą oceny oddziaływania na środowisko. Ponieważ zmiana lasu na użytek rolny jest przedsięwzięciem mogącym jedynie potencjalnie (a nie zawsze) znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl zatem obowiązującej regulacji, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wydał postanowienia zobowiązującego do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to taka procedura nie będzie przeprowadzana i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawana bez oceny oddziaływania na środowisko. Dopiero jeżeli organ ten wyda postanowienie nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i postanowienie to stanie się ostateczne, procedura oceny oddziaływania na środowisko będzie przeprowadzana i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawana na podstawie oceny oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że sporny las stanowi ols oraz znajduje się w otulinie Poleskiego Parku Krajobrazowego. W związku z powyższym mając na uwadze wskazane powyżej uregulowania prawne organ I instancji winien rozważyć czy w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki do wezwania skarżącego do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podkreślić należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest przed wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny i wiąże ona organ właściwy w sprawie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, to jednak nie determinuje rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż jest ono wydawane w ramach uznania administracyjnego.

Wyjaśnić należy, że dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny koniecznym jest ustalenie czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który winien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiającą za niezbędnością tego przeznaczenia. Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w przepisie art. 13 ust.2 ustawy o lasach nie zostało ustawowo zdefiniowane. Na tle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych można stwierdzić, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swym wniosku. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Istotne znaczenie ma tutaj sytuacja życiowa wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest, by te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, wyjątkowy, w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych. Nie wystarczy wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu; konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru, zmiana taka musi być czymś absolutnie koniecznym Wskazać należy, że ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle rzeczywista, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., sygn.. akt I OSK 1880/21 publ. CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Wykładnia systemowa art. 13 ust. 2 w zw. z art. 7 ustawy o lasach prowadzi do wniosku, że zasadniczym celem przepisów zawartych w ustawie o lasach jest ochrona lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska, a zmiana lasu na użytek rolny stanowi zawsze uszczuplenie zasobu środowiska. Jest to zatem sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 779/18).

W związku z powyższym dopiero w sytuacji uznania za spełniony warunek "szczególnie uzasadnionych potrzeb" organ właściwy w sprawie zmiany lasu na użytek rolny będzie zobowiązany do uwzględnienia warunków korzystania ze środowiska określonych w decyzji środowiskowej. Wskazana decyzja będzie określała wpływ wnioskowanej zmiany na środowisko.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący braku poinformowania skarżącego o czynnościach związanych ze sporządzeniem na jego działce zdjęcia fitosocjologicznego. Strona otrzymała odpis pisma organu I instancji z dnia 18 maja 2023 r. skierowanego do "L. K. P." o przeprowadzenie analizy i oceny stanu oraz wartości gruntów leśnych zlokalizowanych na działce nr [...] w U. (k. 90 akt adm.). Stosownie do art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Podkreślenia wymaga jednak, iż chodzi tu wyłącznie o takie spośród czynności, które przeprowadza bezpośrednio organ administracji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii (por. np. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 561/16 i z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1390/14, publ. CBOSA.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Ponownie rozpoznając sprawę organy związane dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wytyczne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności wezmą pod uwagę treść przepisów ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się: wpis od skargi oraz należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).