Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 346/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 6, art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: Art. 146 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 6, art. 38b
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), , Protokolant St. asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi Związku M. z siedzibą w Ł. na czynność Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 5 marca 2024 roku znak: ŚRI.721.10.2024.BK w przedmiocie odmowy dokonania wpisu instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. dj


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z zakresu administracji publicznej z dnia 5 marca 2024 r., znak: ŚRI.721.10.2024.BK, Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 38b ust. 1 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), zwanej u.o.o., odmówił wpisania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] jako instalacji komunalnej do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz jako instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu tego aktu organ wskazał, że w dniu 2 stycznia 2020 r. wpłynęło pismo Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w Ł. (dalej: ZM "[...]") z dnia 31 grudnia 2019 r., znak: ZM.602.2.2019, z prośbą o uwzględnienie inwestycji polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., realizowanej przez ZM "[...]" w opracowywanym wówczas Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019 - 2025, z uwzględnieniem lat 2026 -2031 wraz z załącznikami: Planem inwestycyjnym dla województwa łódzkiego.

Następnie w dniu 14 stycznia 2020 r. ZM "[...]" z siedzibą w Ł. złożył do Marszałka Województwa Łódzkiego wniosek, znak: ZM.602.1.2020, (stanowiący uzupełnienie do pisma z dnia 31 grudnia 2019 r.), w którym powołując się na przepis art. 38b ust. 1 u.o.o., wystąpił o wpisanie na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy, prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego, planowaną do budowy przez ZM "[...]" instalację komunalną Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...], jako instalacji komunalnej do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz jako instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych.

Pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. Marszałek Województwa Łódzkiego poinformował ZM "[...]", że powyższy wniosek nie może zostać uwzględniony wskazując jednocześnie, że w przypadku wpisania instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzonej przez marszałka województwa lub odmowy dokonania takiego wpisu, nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby podstawę do informowania podmiotu o podjętej tego rodzaju czynności.

Organ wskazał, że powyższe pismo nie zostało potraktowane jako informacja na temat załatwienia sprawy, wobec czego w związku ze skargą ZM "[...]" na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Marszałka Województwa Łódzkiego do załatwienia wniosku ZM "[...]" z dnia 14 stycznia 2020 r. (wyrok z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 56/20). Powyższe zobowiązanie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 4117/21).

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 38b ust. 1 u.o.o. marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:

1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6;

2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.

Wpisu na właściwą listę, dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 u.o.o. plany gospodarki odpadami opracowuje się m.in. dla utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska.

W odniesieniu do powyższego organ dodał, że obowiązujący Plan gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031 określa docelowy stan systemu gospodarki odpadami w zakresie instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku (MBP) oraz do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Zgodnie z Planem istniejące moce przerobowe instalacji komunalnych oraz realizacja planowanych do budowy instalacji, które zostały wskazane w dokumencie, w pełni zapewnią samorządom gminnym na terenie województwa możliwość przetworzenia odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców. Na obecnym etapie nie ma uzasadnienia do wskazywania budowy kolejnych instalacji komunalnych na terenie województwa poprzez wpisywanie ich na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.

Tym samym – zdaniem organu - brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w Ł. z dnia 14 stycznia 2020 r. dotyczącego wpisania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] jako instalacji komunalnej do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz jako instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego.

Nadto organ podkreślił, że nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja ZM "[...]" podnoszona w piśmie z dnia 2 lutego 2024 r., wskazująca, iż brak ujawnienia przedmiotowej inwestycji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzonej przez Marszałka Województwa powoduje brak możliwości aplikowania o środki finansowe na budowę przedmiotowej inwestycji z Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027.

Organ wskazał również, że zgodnie z Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 (Wersja SZOP.FENX.005, Obowiązuje od dnia 2024-02-06) w przypadku Działania FENX.01.04 Gospodarka odpadami oraz gospodarka o obiegu zamkniętym w zakresie inwestycji dedykowanych przetwarzaniu odpadów komunalnych wsparcie przeznaczone jest wyłącznie dla projektów zgodnych z założeniami Krajowego planu gospodarki odpadami oraz ujętych w Planach inwestycyjnych stanowiących załącznik do wojewódzkich planów gospodarki odpadami. W ocenie organu, w cytowanym powyżej dokumencie nie ma wymogu umieszczenia planowanej do budowy instalacji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Nieprawidłowa interpretacja przez ZM "[...]" Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 nie może być tym samym podstawą do formułowania jakikolwiek roszczeń wobec Marszałka Województwa Łódzkiego o naprawienie szkody w wyniku braku realizacji inwestycji przez Związek Międzygminny "[...]".

Zdaniem organu, załatwienie wniosku ZM "[...]" z dnia 14 grudnia 2020 r. następuje w formie zaskarżonego pisma, jako czynności o charakterze materialno-technicznym. Jednocześnie organ zaznaczył, że załatwienie sprawy polega na wydaniu przez uprawniony organ przewidzianego dla tej czynności aktu, co nie jest równoznaczne z pozytywnym rozpoznaniem wniosku. Załatwienie sprawy polega bowiem na osiągnięciu końcowego celu postępowania przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata.

W odniesieniu do powyższego organ dodał, że w zakresie formy załatwienia przedmiotowego wniosku, Sądy administracyjne orzekające w sprawie ustaliły, że czynność polegająca na dokonaniu wpisu danej instalacji na właściwą listę ma charakter czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wpisu na listę funkcjonujących instalacji (objętych art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach) przybiera postać decyzji administracyjnej (art. 38b ust. 5 tej ustawy). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. wyraźnie zaznaczył, że choć ustawodawca nie wskazał na formę działania organu prowadzącego te listy w przypadku odmowy wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, to nie oznacza, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku nie może mieć miejsca. Dalej NSA przyznał, że mimo braku wyraźnego doprecyzowania w tekście ustawy formy dokonania odmowy dokonania wpisu na listę planowanych do realizacji instalacji komunalnych, trafnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skoro taka odmowa ma charakter indywidualny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, uprawnienia te mają charakter publicznoprawny i taka odmowa wywołuje skutki prawne, to należy taką odmowę zakwalifikować jako akt w rozumieniu tego przepisu.

Skargę na ten akt administracyjny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Związek międzygminny "[...]" z siedzibą w Ł., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38b ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 z późn. zm.):

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że podstawą odmowy wpisu instalacji komunalnych na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach może być brak faktycznego uzasadnienia do wskazywania budowy kolejnych instalacji komunalnych na terenie województwa na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, wyrażający się w stwierdzeniu, że istniejące moce przerobowe instalacji komunalnych oraz realizacja planowanych do budowy instalacji, wskazanych w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031 w pełni zapewnią samorządom gminnym na terenie województwa możliwość przetwarzania odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców, a w konsekwencji odmowę wpisu RZZOK na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w sytuacji gdy: z przepisów wynika, że ustawodawca nie wprowadził dodatkowych przesłanek (w tym przesłanek negatywnych) warunkujących dokonanie wpisu na listę planowanych instalacji komunalnych,

- poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ - w procedurze załatwienia wniosku o wpis na listę instalacji komunalnych - jest uprawniony do badania i analizy skutków, jakie dla wnioskodawcy taki wpis wywołuje, a w konsekwencji odmowę wpisu RZZOK na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w sytuacji gdy: ustawodawca pomija badanie przy wpisywaniu na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oceny skutków, jakie dla wnioskodawcy takie wpis wywołuje.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej w całości i uznanie w wyroku, że organ ma - wynikający z przepisów prawa, a w szczególności z art. 38b ust. 1 i ust. 3 ustawy o odpadach - obowiązek wpisania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadków Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniosła, że organ nie jest uprawniony do odmowy wpisania na listę instalacji planowanych, wskazując na brak faktycznego uzasadnienia do wskazywania budowy kolejnych instalacji komunalnych na terenie województwa na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, wyrażający się w stwierdzeniu, że istniejące moce przerobowe instalacji komunalnych oraz realizacja planowanych do budowy instalacji, wskazanych w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031 w pełni zapewnią samorządom gminnym na terenie województwa możliwość przetwarzania odpadów komunalnych wytworzonych przez mieszkańców. W analizowanej sprawie Organ samodzielnie wykreował negatywną przesłankę dot. wpisu na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2, przekraczając swoje kompetencje.

Nadto pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że art. 38b ustawy o odpadach, w stosunku do instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji, daje organowi uprawnienie do badania jedynie tego, czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz do weryfikacji, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik strony skarżącej dodała, że zgodnie z treścią tego przepisu, tj. art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca: - mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub (pkt 1) - składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (pkt 3; pkt 2 tego przepisu został uchylony). W powyższą definicję RZZOK się wpisuje.

Pełnomocnik strony skarżącej podniosła również, że WSA w Łodzi (sygn. akt: II SAB/ Łd 56/20) ustalił, że w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach miał obowiązek niezwłocznego wpisania planowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.

Końcowo pełnomocnik strony skarżącej wskazała, iż brak dokonania wpisania projektowanej przez wnioskodawcę instalacji miał wpływ na możliwość uzyskania dofinansowania na jej realizację. Kwestia ta jednak - z perspektywy brzmienia art. 38b ustawy o odpadach - jest irrelewantna w odniesieniu do obowiązku organ wpisania instalacji na listę instalacji planowanych. Ustawodawca pomija bowiem badanie - przy wpisywaniu na listę objętą art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach - oceny skutków, jakie dla wnioskodawcy taki wpis wywołuje.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie oraz wyjaśniła, że w odniesieniu do kwestii odmowy wpisania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P. gm. B., na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego należy zważyć, że organ odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1, to jest listę instalacji funkcjonujących, jeżeli dana instalacja nie spełnia wymagań przewidzianych dla instalacji komunalnej. Odmowa przewidziana wprost przez ustawodawcę w odniesieniu do wpisu instalacji komunalnej na listę instalacji funkcjonujących, nie przesądza jeszcze o tym, że brak wskazania analogicznego trybu administracyjnego dokonywania odmowy wpisu danej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, skutkuje tylko i wyłącznie koniecznością dokonania przez właściwy organ wpisu na tą listę.

Jednocześnie pełnomocnik organu wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. III OSK 4117/2) wyraźnie zaznaczył, że choć ustawodawca nie wskazał na formę działania organu prowadzącego te listy w przypadku odmowy wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, to nie oznacza, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku nie może mieć miejsca.

Zdaniem pełnomocnik organu, z powyższych względów, organ odpowiedzialny za prowadzenie listy instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, dokonał oceny zasadności przedmiotowego wpisu, w odniesieniu do przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym plany gospodarki odpadami opracowuje się m.in. dla utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Organ ocenił, że nie ma uzasadnienia do wskazywania budowy kolejnych instalacji komunalnych na terenie województwa poprzez wpisywanie ich na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.

Pełnomocnik organu podkreśliła, że sama lista, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach ma wyłącznie walor informacyjny i poglądowy (np. dla mieszkańców województwa) i pozbawiona jest znaczenia prawnego. Umieszczenie na niej planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami po stronie wnioskodawcy. W związku z powyższym, błędne są twierdzenia skarżącego, jakoby działanie Marszałka Województwa Łódzkiego miało wpływ na możliwość uzyskania dofinasowania na realizację planowanej inwestycji.

W dalszej kolejności pełnomocnik organu zwróciła uwagę, że powyższe twierdzenie prowadziłoby do zrównania znaczenia listy, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, z planem inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a ustawy o odpadach, stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach: warunkiem dopuszczalności finansowania budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ich ujęcie w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a; warunek ten nie dotyczy instalacji do recyklingu odpadów. Jednocześnie pełnomocnik organu dodała, że organ stoi na stanowisku, że wpis na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy nie jest czynnością obligatoryjną. W przypadku przyjęcia takiej wykładni art. 38b ustawy o odpadach marszałek województwa byłby zobowiązany do uwzględnienia każdego wniosku w zakresie wpisu na listę, nawet w przypadku gdy planowana instalacja stoi w sprzeczności z postanowieniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zdaniem pełnomocnik organu, taka wykładnia, niezależnie od jej sprzeczności z zasadami wykładni systemowej tego aktu prawnego, pozbawia marszałka województwa możliwości weryfikacji złożonych wniosków choćby pod kątem podmiotu, który jest uprawniony do ich złożenia. Skoro jednak wpis na listę ma się odbywać na wniosek oraz być dokonywany przez marszałka województwa, oznacza to, iż kryteria określone w art. 38b ustawy o odpadach powinny podlegać zbadaniu, a tym samym nie można przyjąć, że wpis następuje "automatycznie". Zdaniem pełnomocnik organu, brak wskazania przez ustawodawcę, wyraźnych negatywnych przesłanek dotyczących wpisu na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, nie powoduje, że organ dokonując odmowy wpisania na ww. listę, przekracza swoje kompetencje. Przeciwna interpretacja wiąże się z istotnym ryzykiem całkowitego wypaczenia znaczenia listy planowanych instalacji komunalnych, bowiem nawet walor informacyjny takiej listy całkowicie by zniknął gdyby wpis na listę miał następować bez żadnej weryfikacji, na pisemny wniosek złożony przez jakikolwiek podmiot. Skoro bowiem organ nie ma prawa weryfikować wniosku oraz brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu, a wniosek może pochodzić od dowolnego podmiotu, to wówczas powyższy wpis również powinien zostać dokonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest czynność Marszałka Województwa Łódzkiego, w przedmiocie odmowy wpisania Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] jako instalacji komunalnej do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz jako instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa Łódzkiego. Skargę na powyższą czynność wywiódł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Związek Międzygminny "[...]" z siedzibą w Ł..

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), (dalej jako "ustawa o odpadach"). Stosownie do art. 38b ust. 1 przywołanej ustawy marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:

1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6;

2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.

Lista, o której mowa w art. 38b ust. 1, jest aktualizowana na bieżąco (ust. 2), a wpisu na tę listę dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną (ust. 3). Art. 38b ust. 4 określa warunki, jakie powinien spełnić wniosek o wpis na listę instalacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1. Do takiego wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli ta instalacja nie spełnia wymagań dla instalacji komunalnej (art. 38b ust. 5).

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że odmowa wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, o jakiej mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4p.p.s.a., podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Ocena powyższa znajduje uzasadnienie w wydanym w przedmiocie bezczynności w kontrolowanej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r. w sprawie o sygnaturze II SAB/Łd 56/20. Jak wskazał Sąd w przywołanym wyroku, tego rodzaju czynności charakteryzują się tym, że stanowią działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne i mają charakter władczy; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny. Czynności te dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Obowiązek wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji wynika wprost z ustawy (art. 38b ustawy o odpadach). Ustawodawca nie sprecyzował w jakiej formie następuje odmowa dokonania tego wpisu, w przeciwieństwie do odmowy wpisu na listę funkcjonujących instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38 b ust. 1 pkt 1 ustawy, dla której to odmowy przewidziano formę decyzji administracyjnej (art. 38b ust. 5 ustawy o odpadach). Jednakże mając na uwadze, że ma ona charakter indywidualny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy, uprawnienia te mają charakter publicznoprawny, a odmowa wywołuje skutki prawne dla wnioskodawcy, przyjąć należy, że stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2023 r., II SA/Ke 356/23, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Z treści przywołanych powyżej przepisów ustawy wynika, że dla tego rodzaju wpisu (w przeciwieństwie do instalacji funkcjonujących) ustawodawca przewidział jedynie wymóg wskazania we wniosku, że chodzi o instalację komunalną, która planowana jest do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Definicję instalacji komunalnej podaje przepis art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym Instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1, spełniająca wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, zapewniająca mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych.

Nie można zatem zgodzić się z organem, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, ze względu na to, że zgodnie z obowiązującym Planem gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2019-2025 z uwzględnieniem lat 2026-2031, istniejące oraz planowane moce przerobowe wskazane w tym dokumencie w pełni zapewnią samorządom gminnym na terenie województwa możliwość przetworzenia odpadów komunalnych. Odmowa wpisu na listę planowanych instalacji nie może być uzasadniona brakiem wpisania wnioskowanej instalacji do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Stanowisko takie nie znajduje podstaw w aktualnym stanie prawnym. Art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić podstawy do oceny zasadności wpisu na listę na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy. Artykuł 34 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi bowiem, że dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Literalna wykładnia powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że dla osiągnięcia celów w nim wymienionych opracowuje się plany gospodarki odpadami. Zatem w procesie opracowania tych planów właściwe organy winny dokonywać oceny zasadności uwzględniania poszczególnych instalacji w odniesieniu do wytycznych z art. 34 ust. 1. Przesłanka ta nie została natomiast wskazana w przepisach regulujących zasady prowadzenia list na podstawie art. 38b ustawy. Ustawodawca nie przewidział, aby listy instalacji prowadzone przez marszałków województwa miały służyć celom, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy. W konsekwencji brak podstaw prawnych, aby uznać, że przesłanką wpisu instalacji na listę na podstawie art. 38b jest ocena zasadności takiego wpisu z punktu widzenia realizacji celów, o których mowa w art. 34 ust.1.

Dla dokonania lub odmowy wpisu na podstawie art. 38bust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie są istotne także okoliczności związane ze skutkami, jakie może taki wpis lub jego brak wywołać dla wnioskodawcy. Bez znaczenia dla sposobu załatwienia sprawy pozostaje zatem zagadnienie, czy brak ujawnienia przedmiotowej inwestycji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji powoduje brak możliwości aplikowania o środki finansowe na budowę przedmiotowej inwestycji z Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat Środowisko 2021 – 2027.

Przepis art. 38b ustawy o odpadach, w stosunku do instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy i modernizacji, daje bowiem organowi uprawnienie do badania tylko tego, czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz do weryfikacji, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w przywołanym powyżej art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach, co trafnie podnosi w skardze pełnomocnik skarżącego. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Związek Międzygminny "[...]" z siedzibą w Ł. nie prowadzi instalacji już funkcjonującej lecz jest inwestorem instalacji będącej w trakcie budowy i w konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania art. 38b ust. 1 pkt 1 lecz art. 38b ust. 1 pkt 2. Należy podkreślić, że ustawodawca nie wprowadził dodatkowych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę planowanych instalacji komunalnych, ani też nie upoważnił marszałka województwa do ustalania takich przesłanek. Przepisy art. 38b ustawy o odpadach nie przewidują możliwości zastosowania przez marszałka województwa uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu wniosku o wpis instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Marszałek prowadzi w Biuletynie Informacji Publicznej listę tych instalacji i wpisu na tę listę dokonuje (a nie "może dokonać") na wniosek prowadzącego instalację. Prowadzi to do stwierdzenia, że działanie organu polegające na odmowie wpisu w oparciu o samodzielnie ustalone przesłanki pozbawione było podstawy prawnej. W sprawie doszło zatem do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) (dalej jako k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej co odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Organy władzy publicznej mogą podejmować tylko takie czynności, na które prawo im wyraźnie zezwala. W ramach zasady praworządności nie mieści się domniemanie kompetencji czy uprawnień organu, gdyż muszą one wynikać wprost z przepisu. Organ administracji publicznej, orzekając w zgodzie z zasadą praworządności, nie może więc podejmować rozstrzygnięć wedle nieprzewidzianych w ustawie przesłanek. Na podkreślenie zasługuje to, że w kontrolowanej sprawie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. tut. Sąd stwierdził bezczynność organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 4117/21 oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku wskazując, że skoro ustawodawca nie wprowadza dodatkowych przesłanek warunkujących dokonanie wpisu na listę projektowanych instalacji komunalnych, to nie może ich określać sam organ właściwy w zakresie prowadzenia takiej listy. Zasadnie także podnosi skarżący, że tut. Sąd w wyroku z 28 października 2020 r. ustalił, że w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach organ miał obowiązek niezwłocznego wpisania instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust.1. pkt 2 ustawy.

Odnośnie podnoszonej przez organ dopuszczalności odmowy wpisu wypada wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku z dnia 10 maja 2023 r. (sygn. akt III OSK 4117/21) wyjaśnia, że mimo, iż ustawodawca nie wskazał na formę działania organu prowadzącego te listy w przypadku odmowy wpisania na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, to nie oznacza, że odmowne załatwienie w tym zakresie wniosku nie może mieć miejsca. Nie ulega zatem wątpliwości, że odmowa wpisu jest dopuszczalna, co może nastąpić w przypadku gdy z wnioskiem wystąpił podmiot nie spełniający przesłanek z art. 38b ust. 1 pkt 2, tj. nie będący podmiotem prowadzącym instalację komunalną planowaną do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Określenie użyte w art. 38bust. 3 ustawy o odpadach, że wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną należy rozumieć w ten sposób, że wniosek o dokonanie takiego wpisu może złożyć jedynie ten podmiot, który zamierza nową instalację wybudować, a potem prowadzić. Musi więc istnieć tożsamość podmiotowa pomiędzy wnioskodawcą, a podmiotem, który w następstwie rozpatrzenia wniosku zostanie wpisany na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji jako prowadzący tę instalację. Planowana instalacja wskazana we wniosku musi zaś odpowiadać warunkom określonym w art. 35 ust. 6 ustawy.

Wobec powyższego uzasadnione okazały się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o odpadach. Zaskarżona czynność dokonana została ponadto z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., o czym mowa powyżej, a także art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., na mocy których organ zobowiązany jest podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kontrolowanej sprawie, jak wynika z treści pisma z dnia 5 marca 2024 r., organ nie dokonał ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla załatwienia wniosku skarżącego, tj. spełnienia przesłanek z art. 38b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

W punkcie 2 Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, uznając, że nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o uznanie, że organ ma obowiązek wpisu przedmiotowej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Przepis art. 146 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie, odmawiając dokonania wpisu zaskarżoną czynnością, organ skoncentrował się na okolicznościach, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku, nie zbadał natomiast istoty sprawy i nie zweryfikował spełnienia przez wniosek tych przesłanek, które wynikają z ustawy. Z tego względu Sąd nie uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 146 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ będzie miał na uwadze wyrażone przez Sąd stanowisko prawne i zbada, czy wniosek ten odpowiada wymogom z art. 38b ust. 1 pkt 2, tj. czy wniosek został złożony przez prowadzącego planowaną do budowy nową instalację albo prowadzącego instalację już istniejącą, planowaną do rozbudowy lub modernizacji oraz, czy instalacja planowana do budowy, rozbudowy lub modernizacji, opisana we wniosku, odpowiada definicji instalacji komunalnej zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach. W sytuacji ustalenia, że przesłanki te są spełnione, dokona wpisu wnioskowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.