Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1780/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, § 2a i § 3, art. 58 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 270
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania  wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów
article: art. 79 ust. 3 i ust. 7, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1479/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1479/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy 17 grudnia 2018 r. wypowiedział A. A. wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu będącego własnością Miasta st. Warszawy, położonego Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalem nr [...] i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej od 1 stycznia 2019 r.

Użytkowniczka wieczysta złożyła wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po/19, po rozpatrzeniu wniosku A. A., umorzyło postępowanie w sprawie. Jak wskazało Kolegium, z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", wynika, że postępowanie aktualizacyjne – jako wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia ustawy zmieniającej, to jest do 13 lutego 2019 r., podlega umorzeniu.

Organ ustalił, że w sprawie wypowiedzenie dotyczyło nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zostało ono doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 28 grudnia 2018 r. zaś właściciel (gmina) nie wykazał, aby przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości zostały doręczone wypowiedzenia. W tym stanie rzeczy, według organu, postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podlegało umorzeniu, a opłata przekształceniowa równa jest opłacie dotychczasowej.

W orzeczeniu Kolegium pouczyło strony o prawie wniesienia od orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego (art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n.").

Miasto st. Warszawa opierając się na zawartym w orzeczeniu SKO pouczeniu oraz na treści art. 79 ust. 3 i art. 80 u.g.n. wniosło sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednak Sąd Rejonowy dla Warszawy-[...] po przekazaniu mu sprawy postanowieniem z 17 marca 2021 r. sygn. akt [...] odrzucił pozew (sprzeciw). Postanowienie stało się prawomocne od 29 listopada 2021 r.

Miasto st. Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po/19 z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tej skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy.

Zdaniem Sądu I instancji, z art. 80 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie żaden przepis nie przewiduje w sprawach tego rodzaju kognicji sądów administracyjnych. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że nie jest zasadny zarzut Miasta co do błędnego pouczenia strony o środkach zaskarżenia. Sąd, odwołując się szeroko do orzecznictwa sądów powszechnych i administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a zatem również opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. W konsekwencji spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej. Dalej Sąd wskazał, że ani orzeczenie merytoryczne ani orzeczenie stricte procesowe, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną, a czynności podejmowane przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej.

Sąd dalej wywiódł, że sam spór co do określenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jako że dotyczy sprawy cywilnej – powinien opierać się na zasadzie kontradyktoryjności. Ustawa o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, że ciężar dowodu w sprawie ustalenia wysokości opłaty – spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne - a zatem na "właściwym organie" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Powyższe oznacza – zdaniem Sądu - że udowodnienie zmiany wartości nieruchomości wpływającej na wysokość rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, gdy stroną wypowiadającą jest właściciel nieruchomości - jest właśnie właściciel nieruchomości. Potwierdza to tezę, że postępowanie prowadzone przed SKO nie jest postępowaniem administracyjnym, a przy tym, że pomimo że przepisy K.p.a. stosuje się tu "odpowiednio", to z mocy lex specialis wyłączono tu zasadę oficjalności. Wykazanie zasadności podwyżki opłaty nie ciąży na SKO, organ ten ma za zadanie nakłaniać strony do ugodowego pozasądowego rozstrzygnięcia sporu, nie jest jednak jego rolą wykazywanie inicjatywy dowodowej.

Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie przywołane przez SKO przepisy ustawy zmieniającej wpisują się w specyfikę tego dwufazowego postępowania. Art. 4 ustawy zmieniającej ma zastosowanie zarówno do postępowania prowadzonego przez SKO jak i do postępowania prowadzonego przez sąd powszechny. To norma wskazująca na bezprzedmiotowość postępowania aktualizacyjnego w określonej ustawą dacie, i to niezależnie od etapu, na jakim znajduje się sprawa. Przepis ten jednoznacznie określił podstawy do umorzenia postępowania aktualizacyjnego w ogóle, a nie jedynie przed SKO. Jedną z przesłanek tego umorzenia jest niedoręczenie wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym, a contrario przesłanką umożliwiającą kontynuowanie postępowania aktualizacyjnego – jest doręczenie wypowiedzenia stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości. Art. 4 ustawy zmieniającej jest częścią regulacji określonej w u.g.n., a tam, stosownie do art. 78 ust. 3, inicjatywa dowodowa została przypisana właścicielowi nieruchomości. Konsekwentnie, należy przyjąć, że wykazanie zasadności dalszego procedowania w sprawie – obciąża właściciela nieruchomości, czyli "właściwy organ" (jak niefortunnie brzmi treść przepisów u.g.n.). Przepis jest jednoznaczny, a przy tym jedynie właściciel nieruchomości dysponuje wiedzą co do tego, czy wypowiedzenie opłaty zostało skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że pomimo jasnej treści art. 4 ustawy zmieniającej i pomimo tego, że od daty wejścia jej w życie, a także od daty orzeczenia SKO upłynęły niemalże trzy lata, miasto nie wykazało spełnienia przesłanki warunkującej dalsze procedowanie sprawy aktualizacyjnej – na co słusznie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W sprawie nie można mówić przy tym o naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., gdyż przepisy te kolegium stosuje jedynie odpowiednio, a art. 78 ust. 3 u.g.n. określa generalną zasadę rozkładu ciężaru dowodu w całym postępowaniu "aktualizacyjnym".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." przez oddalenie skargi;

b. art. 58 § 4 P.p.s.a. przez "pośrednio niewłaściwe zastosowanie, choć wyraźnie nie wyartykułowane" "i w konsekwencji przyjęcie, że przesłanka wynikająca z tego przepisu do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest jednocześnie podstawą warunkującą oddalenie skargi";

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowił podstawę prawną do umorzenia postępowania aktualizującego opłatę roczną w sprawie;

b. art. 79 ust. 3 i ust. 7 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie SKO w Warszawie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej;

c. art. 80 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącemu kasacyjnie służyło tylko prawo wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO o umorzeniu postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po19. Wniesiono również o zasądzenie kosztów sadowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji stanął na stanowisku, że ponieważ sąd powszechny prawomocnie odrzucił sprzeciw m.st. Warszawy od orzeczenia SKO, to na zasadzie art. 58 § 4 P.p.s.a. zobowiązany był do rozpoznania niniejszej sprawy, a de facto przyjął niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawie oddalając skargę.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przesłanka z art. 58 § 4 P.p.s.a., skutkująca brakiem możliwości odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, nie przesądza o niezasadności jego skargi i konieczności wydania negatywnego rozstrzygnięcia.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ powinien był skupić się na przesłankach "formaln-omaterialnych" umorzenia postępowania, wynikających z art. 4 ustawy zmieniającej, i orzec co do zasadności umorzenia postępowania w tej konkretnej sprawie na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Orzeczenie organu jest orzeczeniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, do postępowania toczącego się przed samorządowym kolegium odwoławczym z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów Kodeksu nie oznacza, że orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., podlegają kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy odróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego rozstrzygające sprawę co do istoty od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Od postanowień w sprawach incydentalnych nie przysługuje sprzeciw, ponieważ zostały one wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Samorządowe kolegium odwoławcze nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Ani przepis art. 80 ust. 1 u.g.n., ani uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej, ani uregulowania zawarte w ustawie o przekształceniu nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw przysługuje jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Postanowienie o umorzeniu nie zalicza się jednak do wskazanej grupy orzeczeń. Jednocześnie, skoro z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, to w konsekwencji, na takie postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego.

Dlatego też, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny powinien odpowiedzieć na pytanie, czy rozstrzygnięcie SKO w Warszawie było orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 u.g.n. – od którego przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, czy np. postanowieniem wskazanym w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że analiza językowa art. 4 ustawy zmieniającej i umieszczenie go w części zmian do ustawy o przekształceniu, jednoznacznie wskazuje, że ustawodawcy chodziło o umorzenie niezakończonych postępowań, spełniających łącznie wszystkie wymienione w art. 4 ust. 1 przesłanki, a nie o umorzenie postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w ogóle. Nie można przyjąć, że spełnienie tylko jednego z warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżące kasacyjnie Miasto Stołeczne Warszawa zrzekło się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Należało wprawdzie uznać za zasadny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 3 i 7 i art. 80 ust. 1 u.g.n., to jednak nie można było uznać, że było to naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W kwestii tej nie można było podzielić stanowiska Sądu I instancji, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegają orzeczenie stricte procesowe ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w postępowaniu o ustalenie i aktualizację opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości. Nie można przyznać też racji Sądowi I instancji, że orzeczenie zapadłe w postępowaniu w niniejszej sprawie nie jest decyzją administracyjną, a niektóre czynności podejmowane przez SKO w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej.

Przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w uchwale siedmiu sędziów z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18 (dostępnej w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste.

Pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy P.p.s.a.

Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez organ terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów K.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n., z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania, ani przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy.

W świetle powyższego, nie można odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie kwestionującej stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Tym niemniej, pomimo przyjęcia przez Sąd I instancji, że sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste zostały poddane wyłącznie kognicji sądów powszechnych, to nie można zarzucić Sądowi nierozpoznania sprawy ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę umorzenia postępowania aktualizacyjnego i wydał orzeczenie, mając na uwadze art. 58 § 4 P.p.s.a,, zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Z tego powodu nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 58 § 4 P.p.s.a., niezależnie od sposobu ich sformułowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał kontroli orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 października 2019 r. nr KOX/954/Po/19 pod kątem przyjętej przez organ wykładni art. 4 ustawy zmieniającej i jego zastosowania. Sąd I instancji przyjął bowiem, że jedną z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest niedoręczenie wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym, a contrario przesłanką umożliwiającą kontynuowanie postępowania aktualizacyjnego – jest doręczenie wypowiedzenia stawki opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości. Sąd I instancji uznał kolejno, że przepis art. 4 ustawy zmieniającej jest częścią regulacji określonej w u.g.n., a tam, stosownie do art. 78 ust. 3, inicjatywa dowodowa została przypisana właścicielowi nieruchomości (s. 5 uzasadnienia).

Stanowisko Sądu I instancji jest zasadne. Uzupełniająco należy dodać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495), powoływanej dalej jako "ustawa przekształceniowa", z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro od 1 stycznia 2019 r. nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana, to przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z tym dniem spowodowało bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji.

W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Oznacza to, że aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia tego roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej.

Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.

Z tego względu, w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności, to nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości), opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia.

Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 tej ustawy o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej, jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n.

Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r., przez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym, doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie, w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zwiazku z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.

W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po 5 października 2018 r., ale przed 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.

Skarżące kasacyjnie Miasto, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, wskazało jako formę jego naruszenia, niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną do umorzenia postępowania aktualizującego opłatę roczną w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnych zarzutów pod adresem przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności faktycznych. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy dopiero trafność tego zarzutu oznaczałaby zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd przyjął za organem, jako udowodnioną okoliczność, że miasto nie wykazało spełnienia przesłanki warunkującej dalsze procedowanie sprawy aktualizacyjnej. Sąd uznał przy tym, że w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż przepisy te Kolegium stosuje jedynie odpowiednio, a art. 78 ust. 3 u.g.n. określa generalną zasadę rozkładu ciężaru dowodu w całym postępowaniu. W tym względzie Sąd I instancji przypomniał, że pomimo tego, że od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także od daty wydania orzeczenia SKO, upłynęły niemalże trzy lata, to Miasto nie wykazało, czy wypowiedzenie opłaty zostało skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.

Do kwestii skutecznego doręczenia wypowiedzenie opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym przed wskazaną datą, skarga kasacyjna w ogóle nie odnosi się. Brak zakwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji okoliczności stanu faktycznego i prawidłowości ich oceny oznacza w istocie, że ocena trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 4 ustawy zmieniającej podniesionego w kasacji musiała zostać dokonana na podstawie ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany Naczelny Sąd Administracyjny, dlatego zarzut naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej mógł oceniać tylko w tym kontekście. Z tego powodu w realiach niniejszej sprawy zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a.