Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4889/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 106
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 26a ust. 3 i ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 907/20 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 26 maja 2020 r. nr NK.906.2.2020 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 907/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z 26 maja 2020 r. nr NK.906.2.2020 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów : oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z 26 maja 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J. S., S. S. oraz firmę [...] Spółkę z o.o. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 10 lutego 2020 r. nr HK-434-8/20 w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów o kodzie 17 05 03, składowanych na terenie miejscowości J. na działkach nr [...] i [...] - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W zażaleniu J. S. i S. S. zarzucili naruszenie art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazując, iż nie są stronami w postępowaniu ze względu na fakt, iż nie są już właścicielami przedmiotowych działek. Zdaniem wnoszących zażalenie, organ I instancji wydał opinię na podstawie wadliwego dokumentu, odwołującego się do nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014r. oraz na podstawie wyników badań wadliwie pobranego materiału.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że opinia organu I instancji wydana została na podstawie wyników badań próbek pobranych przez WIOŚ oraz opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami – M. K. (będącego biegłym sądowym), wydanej na zlecenie prokuratury. Jak wykazano w opinii, granulat cementowy zgromadzony na działkach w J., zgodnie z Krajową Oceną Techniczną dla Granulatu Cementowego nr IBDiM-KOT-2017/0015, ma zastosowanie w budownictwie komunikacyjnym, a nie został wykorzystany w tym zakresie, a zatem przestał być wyrobem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2020r. poz. 215) został uznany za odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03.

Organ II instancji podkreślił, że inwestycja w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z tym powoduje zagrożenie przedostania się substancji niebezpiecznych do wód gruntowych, a następnie do rzeki B. W załączonej do materiałów dowodowych analizie wyników badań próbek w zestawieniu z wynikami badania jakości wody w rzece B. uznano, iż składowany na terenie działek nr [...] i [...] odpad niekorzystnie wpływa na jakość wody w rzece B.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 123 k.p.a. postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy. Strony postępowania w postanowieniu organu I instancji wskazane zostały na podstawie przekazanych przez Burmistrza B. danych, kwestia ustalenia stron postępowania należy do organu rozstrzygającego w sprawie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S., który zarzucił postanowieniu naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że użyty do zagospodarowania nieruchomości granulat cementowy stanowi odpad o kodzie 17 05 03, podczas gdy jest to pełnowartościowy towar, który może zostać użyty przy prowadzeniu tego typu prac;

- art. 15 k.p.a. poprzez brak samodzielnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz ograniczenie się do bezpodstawnego przyjęcia twierdzeń sformułowanych przez organ I instancji;

- art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że jest stroną postępowania, podczas gdy nieruchomość została zbyta - która to nadto była uprzednio przedmiotem dzierżawy - co oznacza, że nie może zostać uznany za władającego powierzchnią ziemi, ani za posiadacza odpadów.

W piśmie z dnia 10 września 2020 r. skarżący podtrzymał skargę i rozwinął argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Uzasadniając wyrok oddalający skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie wskazał, że postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydane zostało w trybie tzw. współdziałania (art. 106 k.p.a.). Postępowanie przed organem współdziałającym jest wszczynane z urzędu w związku z wystąpieniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej. Jest to postępowanie szczególne, związane jednak merytorycznie z postępowaniem głównym i będące jego istotną częścią.

Sąd I instancji wyjaśnił, że co do zasady krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, jest taki sam jak postępowania w sprawie głównej, a zatem to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji wskazuje na osoby, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strony postępowania mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe nie były zobligowane do podejmowania działań mających na celu wyeliminowanie z postępowania podmiotów niemających w nim interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmioty, które formalnie były stronami postępowania "głównego" organ podejmujący czynności w ramach współdziałania prawidłowo potraktował jako strony postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami. Niezasadny jest zatem zarzut, że postanowienia wydane przez organy obu instancji zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Zarzuty te mogłyby być natomiast rozpatrzone w postępowaniu "głównym", prowadząc do jego całkowitego lub częściowego umorzenia, gdyby zostały uznane za zasadne. Zarzut naruszenia art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach nie jest zatem uzasadniony w postępowaniu przed organem współdziałającym w ramach art. 106 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej, jaką jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego.

Przesłankami konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów jest zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe ma obowiązek ustalenia istnienia przynajmniej jednej z powyższych przesłanek. W tym celu może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i wystarczające w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 106 k.p.a. Nie doszło do naruszenia reguł postępowania, a w szczególności do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy - wbrew twierdzeniom skarżącego - dokonał ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym zrealizował w sposób prawidłowy zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Sąd I instancji stwierdził również, że organy prawidłowo oceniły opinię biegłego M. K., gdyż jest ona przekonująca, a strony postępowania nie zgłosiły wobec niej żadnych zarzutów oprócz tego, że została sporządzona na potrzeby postępowania karnego. Sam fakt sporządzenia opinii na potrzeby innego postępowania nie stanowi o jej nieprzydatności w ramach postępowania administracyjnego, jeśli opinia dotyczy kwestii istotnej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach tego postępowania. Art. 75 k.p.a. stanowi, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z opinii biegłego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że granulat cementowy zgromadzony na działkach, których dotyczy postępowanie, nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem w budownictwie komunikacyjnym, a zatem przestał być wyrobem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2020r., poz. 215). W aktach sprawy znajdują się ponadto wyniki badań próbek pobranych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, na podstawie których stwierdzono, że substancja znajdująca się na działkach objętych przedmiotowym postępowaniem stanowi odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że składowany na terenie działek nr [...] i [...] w J. odpad niekorzystnie wpływa na jakość wody w rzece B., a tym samym, że zostały spełnione przesłanki wydania pozytywnej opinii, o której mowa w art. 26a ust. 5 ustawy o odpadach.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł S. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji w sposób merytoryczny rozpoznał niniejszą sprawę, za czym przemawia w szczególności brak precyzyjnego odniesienia się przez organ do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń własnych w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach organu I instancji, podczas gdy naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi naruszenie przepisów uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i skutkowało istotnym wpływem na jej wynik;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowanie dowodowe, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za wadliwy (w szczególności za odpowiadający przepisom prawa dowód nie można uznać opinii biegłego oraz wyników badań laboratoryjnych), zaś - co prawda wadliwe - dowody zostały nadto ocenione w sposób wybiórczy (ergo nie przeprowadzono całościowej, tj. uwzględniającej całokształt okoliczności sprawy - analizy), co skutkowało istotnie na wynik sprawy, który po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego byłby odmienny.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie zachodzą przesłanki umożlwiające stwierdzenie nieważności postanowienia organu II instancji (i poprzedzającego je postanowienia), podczas gdy zaistnienie tych przesłanek jest oczywiste - a to z uwagi na fakt, że skarżący jest osobą niebędącą posiadaczem odpadów ani niebędącą władającym powierzchnią ziemi (terenem obejmującym działki nr [...] i [...]), tym samym w sprawie powinna zostać stwierdzona nieważność ww. postanowień, a co nie miało miejsca, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., dalej jako "u.o.o."), przez nieprawidłowe przyjęcie (dokonanie błędnej wykładni) przez Sąd I instancji, że wyrób budowlany jakim jest granulat cementowy może zostać uznany jako odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o., podczas gdy granulat cementowy stanowi pełnowartościowy produkt (towar), legitymujący się stosownymi dokumentami potwierdzającym przydatność do wykorzystania w ramach prowadzonych robót budowlanych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26a ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o., poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do błędnego wniosku, że skarżący kasacyjnie jest posiadaczem odpadów oraz władającym powierzchnią ziemi, podczas gdy - co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy - nie jest żadną z ww. osób, co przesądza o braku możliwości przypisania mu zarówno statusu strony postępowania, jak i uznania za osobę, która mogłaby zagospodarować jakiekolwiek odpady na terenie obejmującym działki nr [...] i [...], a którego to stanowiska orzekających w sprawie organów błędnie nie zakwestionował Sąd I instancji.

Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że jakakolwiek wadliwość w zakresie zweryfikowania stron prowadzi do niezgodności z prawem wydanego orzeczenia, a nawet do kwalifikowanej wadliwości za jaką uznaje się skierowanie rozstrzygnięcia do osoby niebędącej stroną w sprawie (a co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy uwzględniając art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - a czego błędnie nie zakwestionował Sąd I instancji). Ponadto, prawidłowa ocena dowodów prowadzi do wniosku, iż jako osoba niebędąca władającym powierzchnią ziemi (posiadaczem samoistnym), - nie mógł on zostać uznany za posiadacza odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. Tym samym stanowisko Sądu I instancji nie może zostać uznane za trafne, zaś prawidłowa ocena tegoż zagadnienia powinna skutkować uchyleniem postanowień (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Poza tym Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organ II instancji zrealizował obowiązek wynikający z

art. 15 k.p.a., gdyż nie przeanalizował kwestii kręgu stron postępowania, co potwierdza treść postanowienia, a co całkowicie pominął Sąd I instancji, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art 8 zw. z art. 11 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w toku postępowania organy miały obowiązek przeanalizowania, czy na terenie działek nr [...] i [...] doszło do zagospodarowania odpadu o kodzie 17 05 03. Tymczasem organy zaniechały przeprowadzenia w tym przedmiocie stosownych dowodów, czego nie zauważył Sąd I instancji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 7 z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Oczywistym jest bowiem, iż prawidłowe zakwalifikowanie granulatu cementowego doprowadziłoby do braku możliwości wydania pozytywnej opinii w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można również przyjąć, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym opinia biegłego, były miarodajne dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Organy nie przeprowadziły jakichkolwiek dowodów bezpośrednich, zaś swoje rozstrzygnięcia oparły na wadliwie sporządzonej opinii biegłego - do przedmiotowej opinii nie został dołączony jakikolwiek dokument potwierdzający kwalifikacje M. K. Co do prawidłowości opinii wątpliwości nasuwa nie tylko subiektywne i negatywnie nacechowane słownictwo, ale przede wszystkim powoływanie się na nieobowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800). Ponadto, żaden z organów nie wykazał negatywnego wpływu na środowisko (w tym życie i zdrowie ludzi), w tym nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów wskazujących na choćby potencjalne zagrożenie. Wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie nie stanowią także wyniki badań próbek pobranych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, bowiem nie stanowiły próbek granulatu cementowego, zaś była to mieszanina różnorodnych substancji.

W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymując w całości argumentację wskazaną w treści skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. IV SA/Wa 177/22) i postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 maja 2022 r., które, jego zdaniem, potwierdzają stanowisko co do braku możliwości uznania granulatu cementowego za odpad oraz braku możliwości przyjęcia, że jest stroną postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów z przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ), określanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takie przesłanki w sprawie nie wystąpiły.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. To z kolei implikuje po stronie autora skargi kasacyjnej wymóg precyzyjnego oraz zrozumiałego sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz takiej też argumentacji służącej ich uzasadnieniu, tak aby możliwe było przyporządkowanie poszczególnych argumentów z uzasadnienia do zgłoszonych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i w konsekwencji możliwa była pełna i właściwa kontrola zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 283/16).

Dodać należy, że w zakresie zarzutu wniesionego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie w uzasadnieniu, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2024 r., II GSK 2017/23).

W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. konieczna jest uwaga, iż zarzut niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego nie może prowadzić do wzruszenia dokonanych ustaleń faktycznych. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (por. zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12).

Powyższe uwagi okazały się celowe ze względu na to, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., nie odpowiadają opisanym wymogom gdyż nie zostały poprawnie skonstruowane oraz należycie uzasadnione - argumenty skargi kasacyjnej nie są powiązane czytelnie z poszczególnymi zarzutami, a nadto w części nie odnoszą się do sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., gdyż podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Dlatego też prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów (np. w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) wymagał przywołania art. 151 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Wskazana wadliwość dotyczy wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Skład orzekający Sądu uznał jednak, że uchybienie to nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, bowiem z wyrażonych żądań skargi kasacyjnej wynika, że skarżący oczekiwał uchylenia przez Sąd Wojewódzki obu postanowień, z uwagi na nieprawidłowości, których, zdaniem strony, Sąd I instancji nie dostrzegł i skargę oddalił.

Należy również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło konkretyzacji poszczególnych zarzutów jak tego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Wedle tego przepisu, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej ogólnie opisał naruszenia prawa, które jego zdaniem miały miejsce w sprawie, nie przypisując konkretnych argumentów do danej podstawy kasacyjnej. Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie, odmiennie niż w petitum skargi kasacyjnej, wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania administracyjnego, w kontekście wykazania błędów Sądu I instancji. Tak sporządzone uzasadnienie nie jest czytelne i czyni wątpliwym rodzaj naruszenia przepisów prawa i okoliczności mające wskazywać na zasadność poszczególnych zarzutów.

Regułą jest, że zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa określa się w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś w jej uzasadnieniu, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie w tym zakresie własnej argumentacji.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie wydane

w sprawie zaopiniowania konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów o kodzie 17 05 03, składowanych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości J.

Zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów, właściwy organ podejmuje działania polegające na usunięciu odpadów i gospodarowaniu nimi.

Według art. 26a ust. 2 ww. ustawy, w celu wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ określa, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi:

1) zakres i termin udostępnienia przez niego powierzchni ziemi, obiektów lub innych miejsc, w których znajdują się odpady;

2) zakres i sposób przeprowadzenia działań mających na celu usunięcie odpadów przez ten organ;

3) termin rozpoczęcia i zakończenia działań, o których mowa w pkt 2.

Stosownie do art. 26a ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach, decyzję, o której mowa w ust. 3, wydaje się po zasięgnięciu opinii w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów: odpowiednio organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej albo organu Wojskowej Inspekcji Sanitarnej stosownie do ich właściwości miejscowej w odniesieniu do:

a) oceny występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w związku z obecnością tych odpadów,

b) zanieczyszczenia w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia w związku z obecnością tych odpadów.

W myśl art. 126 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), określanej dalej jako "k.p.a.", jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4).

Istotą postępowania opiniującego jest wyrażenie przez organ współdziałający stanowiska co do zagadnienia będącego przedmiotem jego specjalistycznego obszaru działania, nie zaś rozstrzygnięcie sprawy głównej, w ramach której organ prowadzący postępowanie decyduje o istnieniu praw lub obowiązków wobec określonych stron postępowania.

Jak wynika z powołanych przepisów, postępowanie prowadzone w trybie art. 106 k.p.a., nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją, w tym przypadku decyzją o której mowa w art. 26a ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Generalnie adresatem postanowienia opiniującego jest organ, który zwrócił się o jej wydanie, nie zaś podmioty uczestniczące w postępowaniu głównym, choć przydano im prawo kwestionowania postanowienia opiniującego. Trafnie skonstatował Sąd Wojewódzki, że co do zasady stroną postępowania opiniującego będą strony postępowania głównego oraz te podmioty, które w trakcie postępowania wykażą się interesem prawnym. Chodzi tu o procesową gwarancje zapewnienia udziału wszystkim stronom, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, na potrzeby której wydawana jest opinia bądź uzgodnienie.

W sytuacji, gdy dany podmiot neguje swój udział w sprawie i uważa, tak jak skarżący kasacyjnie, że nie powinien być stroną postępowania, zbyt daleko idące jest oczekiwanie od organu opiniującego przesądzenia kwestii następczej, tj. przyszłego adresata decyzji. Decyzja wydana w oparciu o art. 26a ust. 3 ustawy o odpadach kierowana jest do władającego powierzchnią ziemi, na co słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie. Jednak ustalenie tego podmiotu powinno być aktualne na dzień jej podjęcia. Ponadto, konsekwencje związane z wykonaniem takiej decyzji mogą obciążyć posiadacza odpadów odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami. W tym kontekście podmiot niewładający nieruchomością nie uwalnia się automatycznie od potencjalnej odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Definicja posiadacza odpadów, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, nie wyklucza bowiem możliwości obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów.

Adresat decyzji w sprawie nakazu niezwłocznego usunięcia odpadów określany jest przez właściwy organ, zaś prawidłowość jego działania podlega ewentualnej kontroli instancyjnej i sądu administracyjnego, także pod kątem wystąpienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej. Przy tym nieważność postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., występuje w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków.

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2536/10).

Niewątpliwie wydane w sprawie postanowienie nie nakładało na skarżącego kasacyjnie żadnych praw lub obowiązków. W istocie merytorycznie kierowane było do organu prowadzącego postępowanie główne, uprawnionego do wydania decyzji w sprawie niezwłocznego usunięcia odpadów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie dowodowe w celu ustalenia adresata nakazu usunięcia odpadów, co do zasady, może prowadzić organ prowadzący to postępowanie, nie zaś organ opiniujący. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie, nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Jak już wskazano wyżej, organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/15, LEX nr 2207426).

Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Przy tym organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa.

Będąca przedmiotem postanowienia opinia organu inspekcji sanitarnej jest elementem koniecznym stanu faktycznego głównego postępowania, ale oczywiste jest i to, że opinia pozytywnie opiniująca nie przesądza o wydaniu nakazu niezwłocznego usunięcia odpadów o kodzie 17 05 03, składowanych na terenie miejscowości Jankowa na działkach nr [...] i [...].

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mogły odnieść skutku zarzuty kasacyjne związane z kwestią statusu skarżącego kasacyjnie w sprawie, do których odnoszą się zarzuty naruszenia procedury ujęte w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. (jak już wskazano powinno być art. 151 p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 26a ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach (pkt II ppkt 1 i 3).

Należy dodać, że zarzuty skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji błędnie nie zakwestionował stanowiska organów opiniujących z uwagi na naruszenie art. 26a ust. 1 i 3 w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z 3 ust. 1 pkt 19 oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędną ich wykładnię, także z tego względu nie mogły odnieść skutku, iż w istocie kwestionują ustalenia stanu faktycznego, co w ramach podstawy kasacyjnej z art. 176 pkt 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne.

Sąd kasacyjny nie podziela także stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do uchybień w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny zebranego materiału w postaci opinii biegłego M. K. i wyników badań laboratoryjnych – sprawozdań z badań Centralnego Laboratorium Badawczego Oddziału w Poznaniu.

Trafnie przyjął Sąd I instancji, że postępowanie przed organem opiniującym było prawidłowe a jego zakres odpowiedni do postępowania prowadzonego w oparciu o art. 106 k.p.a. Nie doszło do naruszenia reguł postępowania, o których mowa w zarzutach procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego i stanowisko organu opiniującego wyrażone w postanowieniu ogranicza się do sfery czynników kształtujących motywację organu mającego kompetencję rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W takiej sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Organ współdziałający zobowiązany był w niniejszej sprawie zbadać ją pod określonym kątem (por. wyrok NSA z 6 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1203/05).

Jeżeli oceniając sprawę pod kątem konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów w odniesieniu do przesłanek występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w związku z obecnością tych odpadów i zanieczyszczenia w ujęciach wody przeznaczonej do spożycia, organ współdziałający oparł się na niezakwestionowanej w postępowaniu głównym opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu karnym, to nie można temu organowi postawić zarzutu uchybień proceduralnych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 847/15).

Należy zauważyć, że skarżący kwestionując ustalenia biegłego nie przedstawił dowodów podważających rzetelność sporządzonej opinii, z których wynikałyby odmienne wnioski (np. innej opinii). W istocie zarzuty wobec wniosków wynikających z opinii sprowadzają się do słownej polemiki z twierdzeniami biegłego, a więc osoby legitymującej się wiedzą specjalistyczną w dziedzinach gospodarki odpadami, ochrony środowiska, prawa wodnego, gospodarki wodno-ściekowej i wodnej (wpisanego na listę biegłych sądowych: https://www.rzeszow.so.gov.pl).

Opinia biegłego M. K. jest przekonująca, wynika z niej jasno, że granulat cementowy zgromadzony na działkach, których dotyczy postępowanie, nie został wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem w budownictwie komunikacyjnym, a zatem przestał być wyrobem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2020 r., poz. 215). Opinia została oparta na niepodważonych wynikach badań laboratoryjnych, na podstawie których stwierdzono, że substancja znajdująca się na działkach objętych postępowaniem stanowi odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03, z uwagi na to, że zawiera substancje niebezpieczne o przekroczonych normach. Opinia zawiera szczegółowe porównania konkretnych wartości z odcieków z badanej substancji z obowiązującymi normami dopuszczalnych zanieczyszczeń, wyniki oględzin terenu, który został szczegółowo opisany w opinii, także w zakresie położenia ujęć wody, opis działalności stron na tym terenie w związku z jego zagospodarowaniem granulatem cementowym, analizę kwestii prawnych. Opinia czytelnie i logicznie przedstawia wnioski i konkluzje co uprawniało uznanie jej za element materiału dowodowego uzasadniający wydanie opinii przez organ inspekcji sanitarnej, w trybie art. 106 k.p.a. Przy czym sam fakt sporządzenia opinii na potrzeby innego postępowania nie stanowi o jej nieprzydatności w ramach postępowania administracyjnego, skoro dotyczy ona kwestii istotnej dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach tego postępowania.

Nieskuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wykazujące powołanie przez biegłego nieobowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800). Wprawdzie Sąd I instancji nie wypowiedział się w tym zakresie, jednakże oceniając wpływ tego uchybienia na wynik sprawy należało uznać, że nie był on istotny. Przytoczone przez biegłego przepisy ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. zostały zastąpione przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311). Przepisy te utrzymały tożsame normy najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających dla środowiska.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. (sygn. akt IV SA/Wa 177/22) i postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 maja 2022r., zgłoszonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., na okoliczność błędnego uznania granulatu cementowego za odpad oraz błędnego ustalenia, że skarżący jest stroną tego postępowania.

Co do zasady w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. W drodze wyjątku, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów procesowych związanych z oceną Sądu Wojewódzkiego prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, czego wyrazem jest oddalenie zarzutów kasacyjnych. Poza tym wyrok Sądu Wojewódzkiego w innej sprawie, czy też odmienna ocena jednego z organów opiniujących w innym postępowaniu nie jest wiążąca i nie może mieć wpływu na rozstrzyganą sprawę.