Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1643/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 134, art. 136, art. 138, art. 145, art. 151, art. 151a, art. 183, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 33/23 w sprawie ze sprzeciwu J.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 grudnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 33/23, oddalił sprzeciw J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 12 grudnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania terenu i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 11 stycznia 2021 r. T. K., T. M., E. R. i A. S. zwrócili się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu oraz przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położnych w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2021 r. znak: [...], Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania wskazując na niestwierdzenie zaistnienia zmiany sposobu użytkowania terenu z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2003 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Łódzk. nr [...], poz. [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...], z uwagi na uchybienia proceduralne, uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i wskazało na konieczność rozpatrzenia wniosku skarżących w kontekście uregulowań wynikających z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. znak: [...]Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie dotyczące wydania decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu oraz orzekającej o przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie, w rezultacie rozpatrzonego odwołania, decyzją Kolegium z dnia 19 października 2021 r. nr [...], zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 9 maja 2022 r. znak: [...][...] odmówił wstrzymania użytkowania terenu oraz przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania na działkach w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone decyzją Kolegium z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne.

W dniu 10 października 2022 r. decyzją znak: [...][...] Wójt Gminy [...], w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), nakazał J. R. wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzony jest chów i hodowla [...] - działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...] i zobowiązał do przedstawienia opinii Rady Gminy [...] dotyczącej przedsięwzięcia w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przedłożonych przez J. R. zawiadomień wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łasku prowadził dwa postępowania w zakresie legalności budowy dwóch budynków gospodarczych na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Z przedłożonego protokołu nr [...] z kontroli Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Łasku wynika, że na dzień kontroli tj. [...] sierpnia 2022 r. stwierdzono liczbę sztuk [...]: 5600-5700. Z przedłożonych przez J. R. dowodów oraz wyjaśnień nie wynika sposób użytkowania oraz zabudowa, jaka występuje na poszczególnych działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], obręb [...] gmina [...]. Wyjaśnienia są szczątkowe i nieprecyzyjne, ponieważ nie zawierają informacji w jaki sposób są wykorzystywane poszczególne działki, co jest na poszczególnych działkach posadowione, chociażby prowizorycznie i w sposób niezwiązany na trwale z gruntem, np. woliery, siatki, namioty, itd., a ponadto kiedy powstała istniejąca zabudowa. J. R. nie przedłożyła ponadto wymaganej planem opinii Rady Gminy dotyczącej realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (chów i hodowla [...]).

Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpoznaniu odwołania J. R., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z art. 59 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 (decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy dla terenów objętych planami miejscowymi sprzed 1 stycznia 1995 r.), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się tu odpowiednio, co oznacza, że nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (z wyjątkiem obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy - Prawo budowlane). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Kolegium stwierdziło, że jak wskazuje art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zdaniem organu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że co do zasady słusznym było wydanie decyzji opartej na art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jednak zaskarżone rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia bowiem wszystkich jej adresatów, którymi oprócz J. R. (jako właścicielki działki nr [...]) powinni być także pozostali właściciele nieruchomości objętych postępowaniem, tj. D. i H.L. (właściciele działek nr [...] i nr [...]), E. J. (działka nr [...]) i E. S. (działka nr [...]). Z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że decyzję, o której mowa w przepisie wydaje się wobec właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to oni posiadają interes prawny. Podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organ zaskarżoną decyzją w pkt 1 nakazał J. R. wstrzymanie użytkowania terenu, na którym prowadzony jest chów i hodowla [...], a w pkt 2 zobowiązał do przedstawienia opinii Rady Gminy [...], o której mowa w § 20 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2003 r., nr [...] (Dz.Urz.Woj.Łódzk. z 2003 r. nr [...], poz. [...]), a dotyczącej przedsięwzięcia, w terminie miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wskazana sentencja nie znajduje jednak w ocenie Kolegium podstawy prawnej, ponieważ rozstrzygnięcie które zastosował organ wynikające z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których możliwym jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie ład przestrzenny na nieruchomościach objętych postępowaniem określa prawo miejscowe, nie wydaje się zatem decyzji o warunkach zabudowy. Organ zastąpił obowiązek uzyskania decyzji lokalizacyjnej opinią Rady Gminy [...], jednak działanie to nie posiada podstawy prawnej. W niniejszej sprawie zastosowanie może znaleźć wyłącznie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p, czyli nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Kolegium wyjaśniło, że wspomniana opinia Rady Gminy [...] jest konieczna wyłącznie do oceny prawidłowości sposobu użytkowania nieruchomości określonego w planie. Organ wezwał do jej przedłożenia J. R., pomijając pozostałych właścicieli nieruchomości. Koniecznym jest zatem skierowanie powyższego wezwania także do pominiętych osób. Mając na względzie zasadę dwuinstancyjności, jak również zakaz reformationis in peius, Kolegium wskazało, że zobowiązane było do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium dodało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien uwzględnić uwagi zwarte w decyzji.

Sprzeciwem J. R. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego sprzeciw uznał, iż objęta nim decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu nie narusza prawa. Zdaniem Sądu organ miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej bowiem w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji prowadzą postępowanie w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu, na który składają się działki nr [...], [...], [...], [...], [...], położne w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i skierowana do J. R.. W ocenie Sądu warto przyznać rację organowi II instancji, że w sytuacji, jaka ma zresztą miejsce w niniejszej sprawie, kiedy ład przestrzenny na nieruchomościach objętych postępowaniem określa prawo miejscowe, to dla zrealizowanego przedsięwzięcia nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy. Stan zgodności z prawem ocenia się wówczas przez pryzmat przepisów obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tego typu sytuacji może znaleźć zastosowanie art. 59 ust. 3 ust. 2 u.p.z.p. (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu). Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, to okoliczność, zgodnie z którą wydane rozstrzygnięcie zostało skierowane do J. R., będącej właścicielem działki nr [...] (powstałej po połączeniu dz. [...] i [...]). Jak wynika natomiast z załączonego do akt rejestru gruntów właścicielem dz. nr [...] jest E. J., dz. nr [...] – E.S., dz. nr [...], [...] – D. i H. L. Powyższe ustalenia prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że rozstrzygnięcie organu I instancji pomija pozostałych właścicieli nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie tj. właścicieli działek [...], [...], [...], [...].

Sąd zaznaczył, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na istotę zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podkreśla się, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, a tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów przedmiotowych jak i podmiotowych. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ II instancji w niniejsze sprawie, w obliczu pominięcia pozostałych właścicieli nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem, oznaczałoby zatem, że organ odwoławczy rozpatrzył inną sprawę niż organ I instancji. Niezastosowanie w takim przypadku przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. prowadziłoby tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie sposób pominąć, że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił bowiem w prawidłowy sposób stron postępowania (adresatów decyzji) i zastosował błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W tej sytuacji rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wydanie decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz zasadę reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Taki stan faktyczny sprawy wyklucza z kolei możliwość zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest bowiem obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż kwestionowana decyzja, wbrew opinii strony skarżącej, nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw bezzasadnym. Kwestionowana decyzja organu I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, Kolegium wskazało jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.

Skargą kasacyjną J. R. zaskarżyła powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy ze względu na bezprzedmiotowość postępowania,

2) art. 136 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykraczał poza ramy określone tym przepisem,

II. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie sprzeciwu mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania,

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie, w tym w szczególności odnoszących się do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na brak dokonania zmiany zagospodarowania terenu,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. [...]92) w zw. z art. 151 oraz 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i bezzasadne oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Wójta Gminy [...] z 10 października 2022r. a Sąd I instancji zastosował art. 151a § 2 p.p.s.a. i oddalił sprzeciw od tej decyzji. Przesłanką, która czyniła koniecznym uchylenie ww. decyzji Wójta było pominięcie przez ten organ w toku prowadzonego postępowania istotnej dla sprawy i ewentualnego jej rozstrzygnięcia okoliczności, iż objęte przedmiotowym postępowaniem, prowadzonym w trybie art. 59 u.p.z.p., nieruchomości (dz. nr. [...], [...], [...], [...] i [...]) nie stanowią własności wyłącznie J. R., do której jako jedynej skierowano uchyloną zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2022 r. m.in. wstrzymującą użytkowanie tych terenów w zakresie przedmiotowego przedsięwzięcia. Analiza postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie ww. decyzji przez Wójta Gminy [...], tj. podejmowanych przez organ samorzadowy czynności względem wyłącznie J. R. będącej właścicielem działki nr [...], prowadzi do konkluzji, że w postępowaniu tym doszło do oczywistego i istotnego naruszenia przepisów postępowania stanowiących gwarancje procesowe stron - właścicieli objętych tym postępowaniem nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] - co do ich udziału w postępowaniu administracyjnym i wpływu na jego wynik. Powyższe okoliczności zasadnie doprowadziły do uchylenia decyzji organu I instancji bowiem wyczerpywały przesłankę braku wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podejmowanie przez Wójta czynności jedynie względem J. R. z pominięciem właścicieli ww. nieruchomości, w tym wzywanie wyłącznie jej do wstrzymania użytkowania terenu, przedłożenia stosownych opinii, dokumentacji i wyjaśnień, uznać należało za równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a., stanowiącym konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Strony pominięte przy podejmowanych w sprawie przez Wójta czynnościach nie miałyby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., a także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64e k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Odnośnie przywołanego w jednej z podstaw kasacyjnych przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazać należy, że przepis ten ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nie mogły także odnieść w okolicznościach tej sprawy zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podnoszone w tej skardze zarzuty dotyczące braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organy. W przedmiotowym postępowaniu Sąd ten nie badał bowiem jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd pierwszej instancji oceniał wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem rozważań Sądu I instancji w sprawie prowadzonej w trybie art. 64a i nast. p.p.s.a. powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Ocena Sądu w ramach badania zasadności wniesionego sprzeciwu powinna ograniczać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie uczyniono.

Nie znajdując w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.