Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1013/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 106
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 maja 2024 r. nr SKO.4103.164.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty L. z dnia 26 września 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 21 maja 2024 r., nr SKO.4103.164.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. (dalej "Starosta" lub "Organ uzgadniający") z 26 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy P. (dalej "Wójt") wystąpił do Starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie części działek o numerach ewidencyjnych 1. i 2., położonych w obrębie L., gmina P.. Inwestorem przedsięwzięcia jest E. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka").

Postanowieniem z 26 września 2023 r. Starosta odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 106 § 1 i 5, art. 123, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z póżn. zm.; dalej "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."), art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; dalej "u.g.n."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.; dalej "u.o.g.r.l.").

W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana będzie na części działek rolnych, a grunt rolny wchodzący w skład terenu wskazanego we wniosku w granicach wskazanych w załączniku graficznym stanowi użytek rolny klasy RV (grunty orne) wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego.

Wobec tego nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże wnioskowany pod inwestycję teren podlega ochronie wynikającej z przepisów u.o.g.r.l., która polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych dla celów innych niż produkcja rolna.

Planowana inwestycja nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego i nie będzie służyć produkcji rolniczej. W związku z tym trudno jest mówić o innej funkcji użytkowanego terenu niż wykorzystywanie go w całości do prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym przypadku nie jest możliwe pogodzenie eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej z prowadzeniem produkcji rolnej.

Zdaniem Organu uzgadniającego planowana inwestycja pozbawi teren na którym będzie usytuowana cech i charakteru gruntu rolnego oraz zmieni dotychczasowy sposób użytkowania gruntów rolnych, uniemożliwiając dalsze rolnicze ich wykorzystanie. Wprowadzenie funkcji innej niż rolnicza w otwartą przestrzeń rolniczą doprowadzi do jej dezorganizacji. Ponadto wprowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej w terenie zdominowanym przez funkcję rolną i w pobliżu terenów przeznaczonych co do zasady do rolniczego wykorzystania jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy P. teren ten został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R1. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, zawiera jednak ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy. W szczególności wskazuje, które tereny zachowane być powinny jako rolnicze, a które przeznaczone mogą być w przyszłości pod zabudowę. Ponadto teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc.

Spółka w zażaleniu na postanowienie Starosty podniosła, że korzyści wynikające z pozyskiwania energii z odnawialnych źródeł wydają się współcześnie być powszechnie akceptowane i z pewnością przewyższają one ewentualne korzyści płynące z uprawy gruntów ornych niskiej jakości. Po zakończeniu eksploatacji inwestycji teren zostanie uporządkowany i nie pozostanie żadna szkoda w środowisku. W związku z krótkotrwałą zmianą przeznaczenia terenu po realizacji inwestycji nadal możliwe będzie jego rolnicze wykorzystanie. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. dopuszcza budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na gruntach rolnych stanowiących użytki klas V, VI i nieużytki, niezależnie od tego, czy w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone tereny pod OZE. Zatem organ nie może formułować dla takich sytuacji wymogów dotyczących zawartości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działanie takie mogłoby zostać uznane za przejaw prawotwórczych działań organu.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że niewątpliwie realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, że teren działek objęty wnioskiem straci swój dotychczasowy charakter i nie będzie wykorzystywany do działalności rolniczej. Działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leżą w zwartym kompleksie rolnym. Dopuszczenie pośrodku gruntów ornych inwestycji, która nie jest związana z produkcją rolną spowodowałoby dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej.

Zdaniem Kolegium w zaskarżonym postanowieniu Starosta uwzględnił stan faktyczny sprawy i uzasadnił obowiązek ochrony gruntów rolnych. Starosta wyważył interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że realizacja inwestycji leży głównie w interesie Spółki, zaś z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. nie wynikał dla Starosty obowiązek do pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niedziałanie w granicach prawa, niestanie na straży praworządności, niepodejmowanie z urzędu oraz na wniosek Skarżącej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie pomimo złożonych przez stronę wniosków dowodowych i absolutną bierność organów mimo konieczności załatwienia sprawy w zgodzie z przywołanymi zasadami;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych strony;

- art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę, a przez to poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych;

- art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez stwierdzenie, że grunty nie będą mogły być wykorzystywane rolniczo po realizacji inwestycji, podczas gdy realizacja inwestycji nie będzie prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ww. ustawy oraz do szkód w produkcji rolniczej, a realizacja inwestycji nie spowoduje, że teren inwestycji straci swój dotychczasowy charakter i nie spowoduje dezorganizacji zwartej przestrzeni rolniczej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała m. in., że pod panelami możliwa jest uprawa roli, hodowla kwiatów, warzyw, owoców i zbóż. Pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny). Grunt jest użytkiem rolnym wtedy, gdy jako użytek rolny został określony w ewidencji gruntów. Montaż paneli nie wpłynie na wartość gruntu i jego klasę bonitacyjną. Realizacja inwestycji nie leży tylko w interesie Spółki, gdyż jest to inwestycja o statusie nadrzędnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Wyjaśnić także należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wprawdzie w myśl art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednakże jest to dyskrecjonalne uprawnienie sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 5287/16, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest zatem uzależnione od wniosku strony postępowania. Zatem zawarty w skardze wniosek Skarżącej o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy nie był dla Sądu wiążący. Przy tym Skarżąca wnosząc o rozpoznanie skargi na rozprawie nie wskazała żadnych argumentów, które uzasadniałyby jej żądanie. Natomiast przedłożone do sprawy akta administracyjne pozwalały na rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienia zostały wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Spółki polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. Przechodząc do ich merytorycznej oceny należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca") doszło do istotnych zmian u.p.z.p. (art. 1) oraz innych ustaw, w tym u.o.g.r.l. (art. 14). Stosownie jednak do art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 24 września 2023 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji - sprawa została wszczęta na wniosek Spółki z 21 września 2022 r. (wniesiony 26 września 2022 r.) i nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Jeśli zaś chodzi o przepisy u.o.g.r.l. to nowelizacja nie dotyczyła przepisów tej ustawy stosowanych w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.o.g.r.l.).

Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm.) do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Inwestycja Skarżącej obejmuje część działek o numerach ewidencyjnych 1. i 2., obręb L., gmina P., w granicach wskazanych na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działki te stanowią użytek klasy RV, ŁIV. W sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., a projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji Spółki wymagał uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21 – opubl. w CBOSA).

Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16, opubl. w CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19, opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.o.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23 - opubl. w CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1521/17, opubl. w CBOSA).

Zgodnie z art. 3 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA z: 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; 4 października 2022 r., II OSK 1554/21 – opubl. w CBOSA). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1261/20, opubl. w CBOSA). Takim wyjątkiem jest m. in. przepis art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.o.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.o.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wobec tego organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja pozbawi teren, na którym ma być zrealizowana, cech i charakteru gruntu rolnego. Ponadto spowoduje dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej. Działki inwestycyjne wraz z przyległymi terenami rolnymi tworzą bowiem rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej.

Zdaniem Sądu prezentowana przez organy argumentacja ma charakter ogólny i nie odnosi się w wystarczającym stopniu do okoliczności faktycznych sprawy. W gruncie rzeczy sprowadza się ona do stwierdzenia, że realizacja inwestycji spowoduje, że działki przestaną być działkami wykorzystywanymi do działalności rolniczej, a dodatkowo inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy. Organy nie wskazały na żadne realne, konkretne okoliczności związane z planowaną inwestycją (w tym jej charakter i rozmiar) oraz z jej lokalizacją.

Podkreślić należy, że niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest dokonanie przez starostę wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na rolnicze użytkowanie działek, na którym ma ono być zrealizowane. Ustalenia te powinny odnosić się do charakteru, parametrów i technologii konkretnej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie Starosta poprzestał na stwierdzeniu, że z dokumentacji przedłożonej przez Wójta nie wynika jakoby inwestycja miała służyć produkcji rolniczej i wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Podkreślił przy tym, że ograniczenie rolniczego użytkowania wynika nie tylko z faktu jego pokrycia np. panelami fotowoltaicznymi, ale również utrudnień w jego użytkowaniu spowodowanych zamontowaniem na gruncie elementów konstrukcji niezbędnych do montażu poszczególnych paneli. Starosta w żaden sposób nie odniósł się do tego czy charakter urządzeń przewidzianych do realizacji przez Skarżącą na działkach inwestycyjnych (w tym ich rozmieszczenie) wpłynie na zmianę przeznaczenia tych działek. Starosta nie ustalił z jaką ingerencją w grunt wiązać się będzie realizacja inwestycji, a także czy produkowana energia ma służyć na potrzeby gospodarki rolnej.

Także stwierdzenie, że inwestycja wpłynie negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy nie zostało poparte żadnymi ustaleniami. Starosta nie wskazał jakie konkretne, realne okoliczności związane z ochroną gruntów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze wziął pod uwagę. Starosta nie wyjaśnił jaki jest ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe, jaka jest klasyfikacja gruntów znajdujących się w otoczeniu działek inwestycyjnych, czy tworzą one zwartą całość produkcyjną i jaki jest rzeczywisty lub choćby potencjalny wpływ planowanej inwestycji na ich rolnicze wykorzystanie. Zauważyć przy tym należy, że - jak wynika z załączników graficznych nr 4 i 5 do wniosku Wójta o uzgodnienie decyzji - w sąsiedztwie działek inwestycyjnych występuje i zabudowa mieszkaniowa i grunty rolne zabudowane. W tych okolicznościach dowolnym jest stwierdzenie Starosty, że realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na integralność sąsiednich gruntów rolnych.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta oparł się jedynie na przepisach prawa. Podkreślić natomiast trzeba, że dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08, opubl. w CBOSA).

Wskazane wyżej okoliczności jako istotne w sprawie powinny być prawidłowo wyjaśnione i nie budzić wątpliwości. Organy nie zebrały jednak w tym przedmiocie wystarczającego materiału dowodowego i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

Wobec powyższego w ocenie Sądu negatywne dla Skarżącej rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły przedwcześnie.

Ponownie prowadząc postępowanie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania, które wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z 134 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (100 zł).