Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1400/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. C. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 12 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.6.8.2023 w przedmiocie pozwolenie na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2022 r. J. C. (dalej: "inwestor"), reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce o nr ewidencyjnym 1, położonej w C. przy ul. [...], która znajduje się na terenie objętym zapisami uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w C. w dzielnicy [...], w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i granicy miasta (opubl. Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...], poz. [...], zwanej dalej w skrócie: "m.p.z.p.").

Prezydent Miasta C. pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.").

W dalszej kolejności pismem z dnia 2 stycznia 2023 r., wydanym na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta C. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w postaci odpowiedzi na pytanie: "czy oświadczając w dniu 2022-12-01 pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o nr ewidencyjnym 1 obręb [...] na cele budowlane, w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 2022-12-01 w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w C. przy ul. [...]:

• posiada Pan dokument, z którego wynika zgoda właściciela w/w nieruchomości do udzielania przez inwestora dalszych pełnomocnictw w sprawie, w tym dotyczących składania oświadczeń woli, w tym składania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 33 Kpa,

• posiada Pan zgodę właściciela w/w nieruchomości na budowę wiejskiego domu mieszkalnego i zabudowań gospodarskich w obrębie jednego podwórza, jako faktycznej bazy i zaplecza prowadzonego przez Pana gospodarstwa rolnego. Nie wskazano we wniosku, na czym ma polegać działalność rolna w zabudowie zagrodowej i w jakich obiektach. Wniosek obejmuje jedynie budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast bez uwzględnienia zabudowy zagrodowej, o której mowa we wniosku." (cytat).

W dniu 16 stycznia 2023 r. do Urzędu Miasta C. wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 11 stycznia 2023 r.), w której stwierdził, że: "znam treść umowy/porozumienia, pomiędzy p. J. C., a p. P. M., z których wynika zgoda właściciela do udzielania przez inwestora dalszych pełnomocnictw w sprawie, w tym dotyczących oświadczeń woli, w których zawiera się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (...) We wniosku nie wskazano, ,,(...) na czym ma polegać działalność rolna w zabudowie zagrodowej i w jakich obiektach...), ponieważ nie znajduję podstawy w obowiązującym stanie prawym, do precyzowania tego typu informacji, tym bardziej, że złożony wniosek dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego, który stanowi podstawowy element zabudowy zagrodowej. (...) W załączonym do wniosku projekcie zagospodarowania działki uwzględniono, w drugim etapie realizacji inwestycji, lokalizację budynku gospodarczego. Ponadto informuję, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, zlokalizowane po drugiej stronie ulicy [...] i w obrębie tej nieruchomości znajduje się szereg budynków służących obsłudze tego gospodarstwa. Złożony wniosek, stanowi element rozwoju już istniejącej działalności rolniczej. Mój klient, podczas prowadzenia wieloletniej działalności rolniczej, zmieniał jej charakter, w zależności od koniunktury i zapotrzebowania rynku na określone produkty rolne. Nie ma więc możliwości, ani prawnego zobowiązania, by na tym etapie jego działalności, w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę, konkretyzować rodzaj działalności rolniczej, którą inwestor zamierza realizować na przedmiotowej nieruchomości. (...) W związku z żądaniem przedłożenia zgody p. P. M. na "(...) budowanie zagrody na terenie działki o nr ewidencji gruntów 1 obręb [...] (...)" informuję, że umowa, pomiędzy Inwestorem, a Właścicielem, zawiera tzw. klauzulę poufności (art. 12'' § 1 Kodeksu cywilnego), która uniemożliwia udostępnienie jej treści. Pragnę przypomnieć, że naczelną zasadą działalności organów administracji publicznej jest tzw. "zasada legalizmu", wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., powtórzona w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stanowiąca, że "(...) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". W związku z tym, w przypadku podtrzymania żądania ujawnienia zapisów umowy cywilno-prawnej zawartej pomiędzy Inwestorem - p. J. C., a Właścicielem - p. P. M., proszę o wskazanie podstawy prawnej takiego żądania." (cytat).

Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r., nr [...], znak; [...], odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej w C. przy ul. [...] na działce o nr ewidencji gruntów 1, obręb [...], jednostka ewidencyjna C.. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie między innymi wskazał, że "Dla terenu inwestycji (działka o nr ewid. 1 obr. [...], zgodnie z zapisem § 24 ust 1 pkt 2a w/w uchwały), oznaczonego jako [...], ustalono zabudowę zagrodową, w tym agroturystyczną, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha- jedynie jako przeznaczenie dopuszczalne. Przeznaczenie podstawowe w/w nieruchomości to tereny rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych. (...) Reasumując, zabudowa zagrodowa to zabudowa skoncentrowana wokół jednego miejsca - zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje - miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Oprócz budynku mieszkalnego powinny je tworzyć budynki inwentarskie i budynki potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przypomnieć należy, że prawo do zabudowy terenu siedlisk ma wyłącznie rolnik - i to w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Nie wystarczy więc być rolnikiem. Trzeba bowiem nie tylko posiadać taki status, ale także zorganizować działalność rolniczą na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Inwestor nie wykazał, że na nieruchomości objętej wnioskiem zorganizował taką działalność. Wskazanie, że inwestor posiada nieruchomości w innej gminie lub przy ul. [...] (ok. 200 m od działki nr 1 do nieruchomości inwestora ul. [...], a nie w bezpośredniej bliskości, jak napisano w projekcie zagospodarowana terenu), nie można uznać za wystarczające dla przyjęcia, że na w/w działce inwestor zorganizował, czy zorganizuje działalność rolniczą. Inwestor nie wykazał także, wskazanym planem normy obszarowej (nie mniej niż 1 ha)". (wybrane cytaty).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, w którym zarzucił naruszenie prawa formalnego i materialnego, zwłaszcza:

1) art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., poprzez niezgodną z treścią definicji prawnych interpretacją pojęcia "gospodarstwa rolnego" oraz błędną interpretację ustaleń m.p.z.p;

2) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie słuszny interes strony;

3) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących m.p.z.p. na niekorzyść strony;

4) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

5) art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o istotnych, zdaniem organu, okolicznościach faktycznych i prawnych, mających bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie;

6) art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie, w toku postępowania administracyjnego, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych w projekcie nieprawidłowości, w zakresie określonym w jego ust. 1, skoro organ I instancji dopatrzył się ich i wyartykułował w uzasadnieniu własnej decyzji.

Równocześnie w odwołaniu inwestor wniósł o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na przedmiotową budowę.

W dniu 27 marca 2023 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora z dnia 23 marca 2023 r., w którym poinformował między innymi, że po złożeniu wniosku z dnia 01.12.2022 r. o pozwolenie na budowę, pismem z dnia 02.01.2023 r. organ, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. Po złożeniu tych wyjaśnień, w piśmie inwestora z dnia 11.01.2023 r., organ I instancji nie odniósł się do ich treści, nie poinformował również o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z tym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo też nie jest prawdziwe stwierdzenie, zawarte w piśmie organu I instancji z dnia 20.02.2023 r., że zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jednocześnie uzasadnione wątpliwości budzi ustalenie stron postępowania administracyjnego w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mimo, iż zgodnie z przedłożonym projektem, obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach działki nr 1, obręb [...], to z nieznanych przyczyn, status strony w tym postępowaniu uzyskali – K. S. i A. R., co zdaniem inwestora stanowi naruszenie art. 28 k.p.a.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., nr IFXIV.7840.6.8.2023, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., w skrócie: "Pr.b."), po rozpatrzeniu odwołania inwestora, reprezentowanego przez pełnomocnika, uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 26 stycznia 2023 r., nr [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W jego ocenie, w sprawie nie została wyczerpująco przeanalizowana kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Działka o nr ewid. 1, na której inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, położona jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 1R - tereny rolne. Zgodnie z § 24 m.p.z.p. (cytat):

"1. Dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R i 2R ustala się następujące przeznaczenie i sposoby zagospodarowania terenu:

- Przeznaczenie podstawowe - tereny rolne za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych

2) Przeznaczenie dopuszczalne:

a) zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha,

b) obiekty gastronomiczne, sportowe i rekreacyjne w gospodarstwach agroturystycznych,

c) pola biwakowe,

d) sieci, obiekty, i urządzenia infrastruktury technicznej, z zastrzeżeniem § 7-8".

Jak wynika z przepisów technicznych i orzecznictwa sądowoadministracyjnego zabudowa zagrodowa powstaje na gruntach rolnych przeznaczonych na budowę budynków gospodarczych oraz mieszkalnych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego - przez osoby będące rolnikami. Zabudowa ta jest skoncentrowana wokół jednego miejsca - zagrody. Powinna ona pełnić dwie funkcje - miejsce zamieszkania rolnika i miejsce jego pracy. Oprócz budynku mieszkalnego powinny je tworzyć budynki gospodarcze, inwentarskie i budynki potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z uwagi na fakt, że przedmiotem wniosku inwestora jest budowa, na terenach rolnych, zabudowy zagrodowej, tj. miejsca zamieszkania (siedliska) rolnika i miejsca jego pracy, a jak wynika z akt sprawy inwestor nie jest właścicielem działki inwestycyjnej, kwestia posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewidencji działki 1 na cele budowlane, w przedmiotowej sprawie jest kluczowa i powinna zostać szczegółowo wyjaśniona. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostało dołączone podpisane przez pełnomocnika inwestora oświadczenie z dnia 1 grudnia 2022 r. o dysponowaniu nieruchomością budowlaną na cele budowlane. Jak wynika z zawartego w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 14 października 2022 r. inwestor, upoważnił W. D. do występowania w jego imieniu "przed wszystkimi władzami, urzędami i instytucjami oraz do składania i przyjmowania wszystkich oświadczeń, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania na podstawie art. 127a k.p.a., jak również wszystkich postanowień i decyzji w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego planowanego zagospodarowania nieruchomości na działce nr 1, obr. [...], położonej w C. przy ul. [...].".

Złożenie takiego oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 290/20).

W przedmiotowej sprawie z zapisów księgi wieczystej wynika, że działka 1 stanowi własność P. M. (wielkość jego udziałów w prawie do nieruchomości inwestycyjnej wynosi 1/1), a nie inwestora – J. C.. Zatem organ I instancji prawidłowo wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień (pismo z dnia 2 stycznia 2023 r. znak: [...]). Uczynił to na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Odpowiadając na powyższe wezwanie pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. między innymi stwierdził, że (cytat): "znam treść umowy/porozumienia, pomiędzy p. J. C., a p. P. M., z których wynika zgoda właściciela do udzielania przez inwestora dalszych pełnomocnictw w sprawie, w tym dotyczących oświadczeń woli, w których zawiera się oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.(...). W związku z żądaniem przedłożenia zgody p. P. M. na "(...) budowanie zagrody na terenie działki o nr ewidencji gruntów 1 obręb [...] (...)" informuję, że umowa, pomiędzy Inwestorem, a Właścicielem, zawiera tzw. klauzule poufności (art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego), która uniemożliwia udostępnienie jej treści (...).

Zdaniem organu odwoławczego po otrzymaniu tak sformułowanego stanowiska inwestora, które nie jest jednoznaczne w swej treści, organ I instancji powinien ponownie wezwać inwestora przedłożenia treści "umowy/porozumienia, pomiędzy p. J. C., a p. P. M. ". Bez analizy zapisu tego dokumentu nie można ustalić, czy prawo dysponowania przedmiotową nieruchomością ma charakter stały, czy czasowy, a także kto będzie właścicielem/użytkownikiem przedmiotowego obiektu (tj. budynku mieszkalnego przeznaczonego do zamieszkaniu przez rolnika) po jego wybudowaniu, co ma kluczowe znaczenie z uwagi na przeznaczenie działki inwestycyjnej pod tereny rolne. Brak wyjaśnień inwestora w zakresie charakteru uzyskanej przez właściciela działki inwestycyjnej i zgody na realizację przedmiotowego budynku wiejskiego na jego działce, uniemożliwia ustalenie, czy inwestor faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną o nr ewidencji działki 1 na cele budowlane, co może skutkować podważeniem złożonego przez inwestora oświadczenie z dnia 1 grudnia 2022 r. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak natomiast oświadczenia stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.b. i skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Dodatkowo, błędne było dokonanie przez organ I instancji analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami m.p.z.p. bez wcześniejszego wyjaśnienia kwestii dotyczącej posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec faktu, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ani nie dokonał jego całościowej oceny, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 77 k.p.a., naruszył także obowiązek zasady wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Powyższe oznacza, że nie dopełnił wszystkich należących do niego obowiązków, co uprawnia do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W toku ponownie prowadzonego postępowania powinien ponownie wezwać inwestora do przedłożenia treści "umowy/porozumienia, pomiędzy p. J. C., a p. P. M. " i dokonać jej szczegółowej analizy oraz wszystkich posiadanych w tym zakresie dokumentów i oświadczeń.

W sprzeciwie z dnia 28 lipca 2023 r. inwestor uznał, że w pełni świadomie złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i udzielił w tym zakresie odpowiedzi w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. Podkreślił, że na każdym etapie postępowania właściciel nieruchomości – P. M. był powiadamiany pisemnie o wszystkich działaniach organów administracji i nie wniósł uwag, jak też nie kwestionował uprawnienia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę na nieruchomości stanowiącej jego własność. W razie jakichkolwiek wątpliwości organ odwoławczy powinien samodzielnie, w trybie art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie, bowiem w sprawie oprócz inwestora biorą udział inne strony postępowania np. właściciele działek sąsiednich i jej merytorycznie rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym pozbawiłoby te strony możliwości złożenia odwołania, przez co naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikająca z art. 15 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie do treści art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd, rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 2345/21 i wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 959/21).

Na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczony zakres kontroli tej decyzji, która nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, bowiem jej następstwem jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12).

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się) po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przesłanka ta wynika z treści art. 136 k.p.a., w którym mowa o dodatkowym postępowaniu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W wypracowanym standardzie postępowania sądów administracyjnych dotyczących w szczególności postępowania uzupełniającego w sprawach pozwolenie na budowę akcentuje się, że jakkolwiek postępowanie mające na celu usunięcie wad w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Pr.b. powinno być zgodnie z art. 35 ust. 3 Pr.b., czyli przeprowadzone, co do zasady, przed organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, co jednak nie powinno wykluczać możliwości usunięcia stwierdzonych przez organ odwoławczy w trakcie postępowania odwoławczego nieprawidłowości obarczających przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Trafnie zauważa się, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle są formułowane odmienne stanowiska przez inwestora i inne strony postępowania (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 841/21). Istotne jest natomiast, aby postępowanie odwoławcze nie zostało ukształtowane w sposób odmienny (podmiotowo lub przedmiotowo) niż uczynił to organ I instancji, a zatem - by w obydwu instancjach organ rozważał te same podstawowe, istotne dla rozstrzygnięcia kwestie.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania. Jej właściwe zachowanie wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na zarzuty sprzeciwu.

W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr.b., który jako przepis szczególny lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr.b. Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nabycie statusu strony nie następuje w skutek faktycznego dopuszczenia przez organ do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do tego rodzaju przepisów należą w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). W wyniku tej nowelizacji ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu.

W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Wr 28/23).

Należy również pamiętać, iż wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich są przepisy prawa materialnego. Chodzi tu zatem o takie interesy, które mają umocowanie w przepisach prawa. Nie natomiast o wszelkie utrudnienia, czy niedogodności jakie może spowodować planowana inwestycja (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1649/19 i z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 623/19). Oznacza to, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 252/22).

W rozpatrywanej sprawie nie ustalono nie tylko posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, co ma kluczowe znaczenie z uwagi na przeznaczenie działki pod tereny rolne w m.p.z.p., jak również stron postępowania zważywszy na obszar oddziaływania, o czym mowa powyżej. Stąd też stwierdzone braki postępowania dowodowego wykraczają poza kompetencje przyznane art. 136 k.p.a. i wymagają przeprowadzenia podstępowania dowodowego w znacznym zakresie, co uzasadnia cofnięcie postępowania do etapu pierwszoinstancyjnego. Pomimo zastosowania w sprawie art. 50 § 1 k.p.a. organ I instancji nie uzyskał pełnych informacji potwierdzonych dokumentami (por. str. 1-3 szczegółowo opisanego w niniejszej sprawie stanu faktycznego).

Nie było również możliwe zlecenie konkretnych czynności dowodowych, celem ich wykonania przez organ I instancji, wobec przytoczonych cytatów pisemnych wyjaśnień ustanowionego przez inwestora pełnomocnika na etapie postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji (por. pismo z dnia 23 marca 2023 r. opisane na str. 5 niniejszego uzasadnienia, stanowiące uzupełnienie odwołania).

Samodzielne rozstrzygnięcie występujących w sprawie istotnych wątpliwości, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia ich zakres, nie było możliwe w oparciu o uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, co również prowadzi do konkluzji, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że powyższe braki postępowania dowodowego wykraczają poza kompetencje przyznane art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił skargę.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.