Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 746/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 179a, art. 145
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art .234 ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.41/3356/PR/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2023 r., znak: SKO.41/3356/PR/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia K. N., uchyliło postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 9 maja 2023 r., znak: RW.6331.1.3.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie tj. działce o nr ewid. [...] położonej w M. , stanowiącej własność H. M. ze szkodą dla działki o nr ewid. [...] w M. , stanowiącej własność K. i M. N., Z. K. oraz M. i M. F. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia 9 maja 2023 r., znak: RW.6331.1.3.2023 Wójt Gminy G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie stanowiącym działkę o nr ewid. [...] położonej w M. , będącej własnością H. M.) ze szkodą dla działki o nr ewid. [...], stanowiącej własność K. i M. N., Z. K. oraz M. i M. F. z uwagi na upływ 5 lat od dnia zdarzenia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w jego opinii zachodzi przesłanka wskazana w art. 234 ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

W wyniku rozpoznania zażalenia K. N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie na wstępie przytoczyło regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie tj.: art. 234 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo wodne.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynik postępowania prowadzonego w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w. doprowadzić ma do nakazania właścicielowi gruntu dokonania odpowiednich czynności bądź też do odmowy wydania wobec właściciela gruntu nakazu przewidzianego w przywołanym unormowaniu.

Mając na uwadze brzmienie art. 234 ust. 5 p.w. Kolegium wskazało, że prawidłowa wykładnia przywołanej regulacji ustawowej prowadzi do wniosku, że zawartą w nim normę należy odczytywać jako konieczność wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia, iż zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat. Przywołany przepis, w istocie będąc regulacją procesową, zawiera w sobie termin o charakterze prekluzyjnym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania.

Organ drugiej instancji wskazał, że po raz pierwszy informację o niewłaściwym zagospodarowaniu wód na przedmiotowych działkach organ uzyskał w 2018 r. Spowodowało to wydanie 29 stycznia 2019 r. postanowienia, w którym odmówiono wszczęcia postępowania, powołując się na tożsamą przesłankę prekluzyjną z art. 234 ust. 5 prawa wodnego.

Zdaniem Kolegium już wówczas organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów, nie zważając na fakt, że od wprowadzenia normy z art. 234 ust. 5 ustawy nie upłynęło 5 lat, zatem nie można było jej już wówczas zastosować. Organ uznał, że wydane w 2019 r. postanowienie rażąco naruszało prawo i powinno być już wówczas wyeliminowane z obrotu prawnego, co nie nastąpiło.

W opinii Kolegium przyjęta przez organ interpretacja powołanego wyżej przepisu prawa jest sprzeczna z art. 7 i art. 8 k.p.a. lecz przede wszystkim z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Przyjęte przez organ I instancji stanowisko, które w istocie prowadziłoby do stwierdzenia, że przepisy ustawy, która weszła w życie w 2018 r. działają z mocą wsteczną. Przy tym wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne nie znajdują się normy, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja organu, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym zasadzie - lex retro non agit.

Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania. Co za tym idzie, złożenie wniosku już w 2018 r., było skuteczne i otwierało skarżącemu drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Organ w najmniejszym stopniu nie pochylił się nad zagadnieniem intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie, a priori zakładając, że przywołany przepis ustawy swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), której manifestacją jest organ orzekający w konkretnym postępowaniu. Wspomniana zasada nie rozciąga się wyłącznie na regulacje o charakterze procesowym (kodeksowe), lecz swoim zakresem oddziałuje również na prawo materialne, jakie leży u podstaw nawiązania stosunku administracyjnoprawnego.

Z akt sprawy wynika, że zarówno rozpatrując sprawę w 2019 r., jak i obecnie, organ nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zauważyć przy tym należy, że nawet gdyby przyjąć brak możliwości wszczęcia postępowania na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne (co jednak nie miało miejsca z przyczyn wskazanych wyżej), to dążąc do kompleksowego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, organ powinien rozważyć wszczęcie postępowania na podstawie ustawy o odpadach z uwagi na potencjalne gromadzenia odpadów w postaci mas ziemnych (które stanowią odpad w rozumieniu przepisów obowiązujących) w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, a co może wszakże naruszać przepisy odnoszące się do odzysku odpadów przez osoby fizyczne na potrzeby własne.

Nie zgadzając się z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie H. M. złożyła skargę, w której wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022, poz. 2625 ze zm.) poprzez niezastosowanie w sprawie;

2) art. 6, art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) polegające na nieprzestrzeganiu prawa przy wydaniu rozstrzygnięcia, czyli:

a. niezastosowaniu art. 234 ust. 5 Prawa wodnego,

b. uznaniu postanowienia organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2019 r. za "akt administracyjny rażąco naruszający prawo", chociaż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nigdy nie prowadziło postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej, której dotyczyło wskazane postanowienie;

c. realizowaniu kontroli instancyjnej postanowienia organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego żadna ze stron postępowania administracyjnego nigdy nie wnosiła środka zaskarżenia w odniesieniu to wskazanego postanowienia;

3) art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organy administracji zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy;

4) art. 144 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez realizowanie kontroli instancyjnej i ferowanie rozstrzygnięcia w sprawie postanowienia organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy nie wniesiono środka zaskarżenia w odniesieniu to wskazanego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że w rozpoznawanej sprawie upłynął już okres 5 lat, w którym to czasie podmiot zainteresowany mógł inicjować wszczęcie postępowania w sprawie, o której mowa w art. 234 ust 1. p.w. SKO uznało, że wobec braku jednoznacznej normatywnej wskazówki określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu z art. 234 ust. 5 prawa wodnego należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy Prawo wodne to jest z dniem 1 stycznia 2018 roku. SKO uzasadnił swoje stanowisko logiką oraz regułą lex retro non agit. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.).

Nie można zgodzić się z tezą SKO, że przyjęte przez organ rozumienie art. 234 ust. 5 Prawna wodnego jest skrajnie niekorzystne dla skarżącego. Skarżący mając wiedzę o rzekomym o szkodliwym wpływie gruntu sąsiedniego na jego grunt już w 2009 roku mógł w tamtym czasie podejmować działania prawne w celu ochrony swoich interesów. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo wodne została opublikowana w Dzienniku Ustaw 23 sierpnia 2017 roku (Dz.U z 2017 poz. 1566). W trakcie zatem odpowiednio długiego vacatio legis w przedziale czasu od 23 sierpnia 2017 roku do 31 grudnia 2017 roku skarżący mając świadomość zmieniającego się prawa mógł nadal podejmować działania prawne zmierzające do ochrony jego interesów w związku z rzekomym szkodliwym wpływem gruntu sąsiedniego na jego grunt, czego nie czynił. W tym stanie rzeczy prawa obywatela (strony) były odpowiednio chronione.

Jak podkreślono w skardze niezależną od rozważań powyższych należy dostrzec że nawet gdyby przyjąć w ślad za rozumowaniem SKO, że termin na wszczęcie postępowania w sprawie rzekomego negatywnego oddziaływania gruntu sąsiedniego na grunt skarżącego powinien być liczony od dnia 1 stycznia 2018 roku to i tak termin ten upłynął z dniem 1 stycznia 2023 roku a w tym terminie stosowne postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Za najwcześniejszą datę w której wszczęte zostało postępowanie administracyjne w ramach którego organ pierwszy instancji wydał postanowienie zaskarżone do SKO uznać można dzień 21 lutego 2023 roku, w którym to dniu do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska [...] wpłynął wniosek o interwencję w związku z rzekomym naruszeniem stosunków wodnych w M. .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, którym uchylono postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie.

Materialnoprawną podstawę uchylonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stanowił art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. – dalej jako: "prawo wodne" lub "p.w.").

Art. 234 ust. 5 prawa wodnego stanowi, że postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Przepis art. 234 ust. 5 p.w. wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., a więc w istocie wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu.

Omawiany termin ma charakter prekluzyjny, a skutkiem przekroczenia terminu jest brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie.

Przepis art. 234 ust. 5 p.w. wyłączający możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., z uwagi na upływ wskazanego w nim czasu, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., a więc z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne również zakazywała zmiany stanu wody na gruncie, jak też stanowiła, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne).

Przepis 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne stanowił więc odpowiednik obecnej regulacji z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a więc przewidywał możność nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Jedną różnicą było to, że na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, brak było normy wyłączającej możność wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, z uwagi na upływ czasu.

Norma taka została wprowadzona do obowiązującego porządku prawnego dopiero z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a konkretnie art. 234 ust. 5 tej ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r.

W takiej sytuacji powstaje oczywiste pytanie o możność stosowania tej regulacji do zdarzeń, a więc stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że w początkowym okresie obowiązywania ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne sądy administracyjne niejednokrotnie akceptowały rozstrzygnięcia organów administracji, które normę z art. 234 ust. 5 p.w. stosowały do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 1 stycznia 2018 r. W żadnym z tych orzeczeń nie dokonano jednakże jakiejkolwiek bardziej wnikliwej i przekonującej analizy tej kwestii.

W ostatnio wydawanych orzeczeniach w judykaturze wojewódzkich sądów administracyjnych wykształciło się całkowicie odmienne podejście do wykładni art. 234 ust. 5 p.w., które wyklucza możność jego stosowania do stanów faktycznych pochodzących sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Stanowisko takie wyrażone zostało m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawach sygn. akt II SA/Łd 519/22, II SA/Łd 696/22, II SA/Łd 853/22,Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 656/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie sygn. akt II SA/Rz 11/23, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1484/22, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach sygn. akt II SA/Gl 187/22, II SA/Gl 279/21.

Jak trafnie wskazuje się w tych orzeczeniach wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne próżno jest szukać takich, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja organu I instancji, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych - lex retro non agit. Jakkolwiek zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji, to jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej materii ugruntowane i wywodzi ją z zasady praworządności materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK 1988, Nr 1, poz. 6; z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK 1992, Nr 1, poz. 8).

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt I AZP 29/95 OSNAP 1996/8/107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II 408/18).

Sam ustawodawca co prawda dopuścił możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie mniej jednak jest to możliwe tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, w pewnych szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r., sygn. K 26/99, OTK 2000, Nr 6, poz. 186).

Sam fakt odwołania się do reguł wykładni językowej nie stanowi naruszenia prawa, jako że jest rzeczą naturalną, iż proces dekodowania przepisu, sporządzonego w konkretnym języku, rozpoczyna się od ustalenia jego leksykalnego znaczenia. Nie mniej jednak błędem organu było oparcie się wyłącznie na tej metodzie wykładni.

Przyjęte przez organ I instancji rozumienie art. 234 ust. 5 p.w. jest skrajnie niekorzystne dla strony wnoszącej zażalenie, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela lub innego podmiotu prawa (strony) zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. W wyniku ograniczenia się przez organ I instancji wyłącznie do najbardziej podstawowej metody wykładni, doszło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego (własności nieruchomości), bez wskazania wyraźnej podstawy do takiego zabiegu. Tymczasem, sięgniecie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwoliłoby stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania. Organ I instancji w najmniejszym stopniu nie pochylił się nad zagadnieniem intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie, a priori zakładając, że przywołany przepis Prawa wodnego swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), której manifestacją jest organ orzekający w konkretnym postępowaniu. Wspomniana zasada nie rozciąga się wyłącznie na regulacje o charakterze procesowym (kodeksowe), lecz swoim zakresem oddziałuje również na prawo materialne, jakie leży u podstaw nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Wypada w tym miejscu podzielić pogląd, że stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne, wiążące organ powinności (por. D. Dąbek: Ochrona zaufania - zasada działania i wzorzec kontroli współczesnej administracji (w:) B. Jaworska - Dębska (red.), Kledzik P. (red.) Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, Warszawa 2020 r., 74 - 75). W ocenie Sądu jedną z tego rodzaju powinności jest poszukiwanie przez organ takich metod wykładni przepisu, które przy jego niejednoznaczności lub przy problemach z kwalifikacją stanu faktycznego dadzą rezultat pozwalający zadośćuczynić potrzebie ochrony interesu strony. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że wykluczone jest w takich sytuacjach sięganie po wykładnię contra legem, nie mniej jednak oparcie się wyłącznie na wykładni językowej i bezkrytyczna aprobata jej negatywnego dla strony rezultatu w bezsporny sposób godzą we wspomnianą zasadę. Podzielić należy tym samym stanowisko, zgodnie z którym chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia, nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej, logicznej, konstytucyjnej, czy funkcjonalnej. Dopiero wykorzystanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21).

Powyższe wywody należy uzupełnić o rozważania dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek stać na straży praworządności. Powinność ta nie ogranicza się jedynie do kwestii przestrzegania prawa (legalizmu), która jest uregulowana w art. 6 k.p.a. lecz obejmuje swoim zakresem również analizę konsekwencji działań organu, tak z perspektywy przepisów prawa procesowego jak i materialnego, przy czym organ winien brać pod uwagę całe spektrum przepisów, z normami konstytucyjnymi włącznie. W tym aspekcie organ i instancji w żadnym stopniu nie rozważył następstw, jakie pociąga za sobą odmowa udzielenia ochrony, w sytuacji, w której zastosowanie art. 234 ust. 5 p.w. było wątpliwe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Co więcej, obowiązek ochrony praworządności, w sytuacji braku jednoznaczności normy prawnej, wymagał również sięgnięcia do reguł wykładni wynikających z bogatego dorobku Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów, jak również doktryny. Powołane wcześniej orzeczenia Trybunału, dają podstawę przynajmniej do poszukiwania alternatywnych metod wykładni i zdecydowanie bardziej pogłębionej argumentacji w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela i przyjmuje za swoje.

Takie też prawidłowe stanowisko zajęło w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchyliło nieprawidłowe postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu wykluczyć należy bowiem możność stosowania regulacji z art. 234 ust. 5 p.w. do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a więc do zdarzeń powstałych przed dniem 1 stycznia 2018 r.

Za bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje także co do zasady fakt wydania już wcześniej przez organ I instancji postanowienia z dnia 29 stycznia 2019 r., znak: 6331.1.2018, którym odmówiono wszczęcia postępowania z uwagi na tożsamą przesłankę prekluzyjną z art. 234 ust. 5 p.w.

Po pierwsze stwierdzenie Kolegium, że wydane w 2019 r. postanowienie jest aktem administracyjnym rażąco naruszającym prawo i powinno być już wówczas wyeliminowane z obrotu prawnego, co jednak nie nastąpiło, stanowi jedynie oceną prawną Kolegium powyższego orzeczenia.

Ze stwierdzenia tego nie można wywieść, że Kolegium uznało, że postanowienie to zostało wyeliminowane porządku prawnego, albowiem Kolegium wprost podkreśliło, że wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia nie nastąpiło.

Po drugie samo to, że już wcześniej wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie przesądza obecnego sposobu załatwienia sprawy.

Zagadnienie czy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) nie jest rozstrzygane jednolicie z tego podstawowego względu, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

W piśmiennictwie prawniczym wyrażane są m.in. głosy, że z punktu widzenia wykładni art. 156 § 1 pkt 3 istotna jest też odpowiedź na pytanie o zdolność tworzenia stanu rei iudicatae przez akty znamienne brakiem skuteczności w sferze materialnych praw i obowiązków: postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a), decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105) i decyzję odmowną. Decyzja odmowna jako jedyna w tym zestawieniu jest jednak, mimo braku wspomnianej skuteczności, zrelatywizowana do określonej normy materialnej, ponieważ zawiera stwierdzenie, że przesłanki opisane w jej hipotezie nie zostały spełnione i tym samym prawa i obowiązki przewidziane jej dyspozycją nie mogą zostać wykreowane (por. J. Zimmermann, Polska..., s. 147). W konsekwencji wypada tę decyzję postrzegać jako decyzję "merytoryczną", tworzącą stan rei iudicatae i unicestwiającą kompetencję organu administrującego, z której uczynił on użytek; w świetle zasady ne bis in idem nie może on z tej kompetencji czynić użytku po raz drugi (por. T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa do wyroku SN z 6.07.2001 r., III RN 116/00, s. 64). Natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia i decyzja o umorzeniu postępowania zapobiegają lub kładą kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się ich istota. Odniesienie do takiej czy innej normy indywidualnej, o ile w ogóle się pojawi, to tylko w ich uzasadnieniu i większego znaczenia nie ma. Mając to na względzie, nie należy im przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego. Nie stanowią one zatem przeszkody, nawet gdy pozostają w obrocie prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja – wbrew przyjętej uprzednio ocenie – jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2023, System Informacji Prawnej Lex).

Również jednak i w piśmiennictwie prawniczym za przeważające uznać należy stanowisko, że z powagi rzeczy osądzonej korzystają także postanowienia, które podlegają zaskarżeniu zażaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, również opowiada się za takim stanowiskiem albowiem nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które wynikają z rozstrzygnięcia.

Oznaczałoby to, że w sprawie, w której prawomocnie odmówiono wszczęcia postępowania nie jest możliwe ponowne jej rozstrzyganie, o ile rzecz jasna istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa pomiędzy sprawą już uprzednio prawomocnie rozstrzygniętą a złożonym na nowo żądaniem wszczęcia postępowania.

W takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania powinna wynikać ze stwierdzenia, że żądanie wszczęcia postępowania zostało już wcześniej prawomocnie rozstrzygnięte.

W sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na dyspozycję art. 234 § 5 p.w., a nie ze względu na to, że tożsama sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta.

Ocenie Sądu podlegała więc kwestia zastosowania w sprawie art. 234 § 5 p.w., a nie możności ponownego orzekania w sprawie już uprzednio prawomocnie rozstrzygniętej. Co więcej odmowa wszczęcia postępowania ze względu na jej uprzednie rozstrzygnięcie wymagałaby dokonania jednoznacznych ustaleń co do tożsamości obu spraw, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. W aktach administracyjnych brakuje tak samego postanowienia z dnia 29 stycznia 2019 r., jak i poprzedzającego go wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co wyklucza możność stwierdzenia, że oba żądania wszczęcia postępowania były w pełni ze sobą tożsame. Także więc i te okoliczności wymagały ewentualnie dodatkowego wyjaśnienia przez organ, co również samo w sobie uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji.

Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.