Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2022/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 255/23 w sprawie ze skargi A. C., M. D., G. K., M. K., M. M., M. M., P. J. i P. Ż. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Prezydenta Miasta [...] przed upływem kadencji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 255/23, po rozpoznaniu skargi A. C., M. D., G. K., M. K., M. M., M. M., P. J. i P. Ż., uchylił zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], którym odrzucono wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Prezydenta Miasta [...] przed upływem kadencji z powodu zebrania niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust. 4 w zw. z art.14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. 2019 r. poz. 741 oraz z 2023 r. poz. 497) zwanej dalej w skrócie u.r.l. Wbrew twierdzeniu Komisarza Wyborczego, spełniony został wymóg podpisania się pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy.

Sąd wyjaśnił w szczególności, że na podstawie meldunku kwartalnego stałego rejestru wyborców miasta [...] za IV kwartał 2022 r. (tj. na dzień 31 grudnia 2022 r.) ustalono, że liczba mieszkańców uprawnionych do głosowania objętych rejestrem wyborców wynosiła 54.732. W związku z tym, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.r.l., wystarczająca liczba mieszkańców popierających wniosek referendalny wynosiła 5474. Za prawidłowo złożone Komisarz uznał 5248 podpisów mieszkańców, co oznacza, że w jego ocenie zabrakło 226 prawidłowo złożonych podpisów do uznania, że wniosek uzyskał wymagane poparcie. Ze sporządzonego wykazu wad poparcia wynika, że: w 37 pozycjach stwierdzono brak podpisu wyborcy (kolumna nr 1), w 13 przypadkach brak nazwiska lub imienia (kolumna nr 3), w 14 przypadkach inne nazwisko, imię (kolumna nr 4), w 261 pozycjach nazwisko, imię było nieczytelne lub niepełne (kolumna nr 5), w 12 pozycjach nie wypełniono rubryki adres (kolumna nr 6), w 428 przypadkach adres podany na karcie poparcia był inny niż w rejestrze wyborców (kolumna nr 7), w 479 pozycjach podany był niepełny lub nieczytelny adres (kolumna nr 8), w 40 pozycjach brak było nr PESEL (kolumna nr 9), w 272 przypadkach nr PESEL był niepełny, nieczytelny lub błędny (kolumna nr 10), w 9 przypadkach nr PESEL był niezgodny z danymi osobowymi wyborcy (kolumna nr 11), w 2 pozycjach nie odnaleziono w rejestrze PESEL osoby według podanego numeru (kolumna nr 12), w 115 przypadkach data udzielenia poparcia była inna niż dopuszczalna (kolumna nr 13), w 519 przypadkach poparcia udzieliły osoby nieposiadające praw wyborczych do właściwej rady (kolumna nr 14), w 1 przypadku podpis na karcie poparcia złożyła osoba mająca mniej niż 18 lat w ostatnim możliwym dniu udzielenia poparcia (kolumna nr 15).

Analizując zakwestionowane przez Komisarza Wyborczego pozycje na kartach poparcia Sąd uznał, że większość wskazanych w zestawieniu błędów nie jest możliwa do zweryfikowania z uwagi na brak odpowiednich narzędzi - brak dostępu do systemów POPARCIE i ŹRÓDŁO. Sąd nie miał więc możliwości sprawdzenia prawidłowości przyjęcia wad z kolumny nr: 4 , 5 , 7, 10, 11, 12, 14 i 15. Zastrzeżeń Sądu nie budziły natomiast wady określone w kolumnach nr: 1, 3, 6, 9 i 13. Oceniając jednak pozycje na kartach poparcia, w których jako wadę przyjęto niepełny lub nieczytelny adres (kolumna nr 8) oraz sytuację, gdy osoba podała inny adres niż figurujący w rejestrze wyborców (kolumny nr 7), tj. na 479 zakwestionowanych w tej kolumnie głosów poparcia dla wniosku o przeprowadzenie referendum, Sąd stwierdził, że przynajmniej 292 podpisy poparcia były udzielone prawidłowo. We wszystkich wymienionych w uzasadnieniu wyroku pozycjach osoba popierająca inicjatywę przeprowadzenia referendum podała imię i nazwisko w pełnym brzmieniu, prawidłowy nr PESEL i datę udzielenia poparcia a także adres zamieszkania (widniejący w rejestrze wyborców), podając nazwę [...] w pełnym brzemieniu albo skrótem. Używane skróty nazwy miasta były bardzo różne ([...].). W każdym z tych przypadków została podana nazwa ulicy z numerem (był to najczęściej blok mieszkalny lub kamienica, co sprawdzono w ogólnodostępnym systemie), nie było natomiast podanego numeru mieszkania. Wszystkie osoby, które podpisały się na tych wymienionych pozycjach, że są osobami stale zamieszkującymi na terenie [...], podały adres zgodny z adresem w rejestrze, a ich głos poparcia został oceniony jako nieprawidłowy i odrzucony tylko dlatego, że podając adres zamieszkania wymagany do wykazania, że są członkami wspólnoty uprawnionymi do udziału w referendum, tj. stale zamieszkują na obszarze [...], nie wskazały numeru mieszkania. W ocenie Sądu wymóg podania numeru mieszkania nie wynika z ustawy, pojawia się on w załączniku do uchwały nr 61/2021 Państwowej Komisji Wyborczej zawierającej wytyczne wiążące komisarzy wyborczych i urzędników wyborczych oraz komisje wyborcze niższego stopnia, która nie stanowi obowiązującego prawa, jest aktem prawa wewnętrznego i nie może ograniczać prawa członka wspólnoty zagwarantowanego wprost w Konstytucji. W ocenie Sądu, jeżeli po wpisaniu numeru PESEL danej osoby do systemu wszystkie dane wymagane przez ustawę i podane przez nią na karcie poparcia są zgodne z danymi zapisanymi w rejestrze wyborców, nie ma podstaw prawnych do odrzucenia jej głosu. Dlatego też Sąd podzielił częściowo zarzut podniesiony w skardze dotyczący nadmiernego rygoryzmu i formalizmu przy sprawdzaniu kart poparcia.

Za nieprawidłowe uznano także stanowisko Komisarza Wyborczego w zakresie dotyczącym wadliwości podpisów z uwagi na nieczytelność imienia lub nazwiska. Zdaniem Sądu charakter pisma zależy od indywidualnych cech i umiejętności członków wspólnoty, ich zdrowia i wieku. Kwestia, czy imię lub nazwisko jest, czy też nie jest czytelne, ma charakter ocenny i zależy od indywidualnych umiejętności, możliwości i chęci osoby sprawdzającej. Zwrócono przy tym uwagę na specyficzny charakter zbierania podpisów poparcia dla inicjatywy referendalnej. Ma on na ogół charakter "uliczny", a więc część podpisów jest składana przez wyborcę w niewygodnej pozycji i w pośpiechu, co powoduje, że stopień czytelności pisma każdej osoby jest różny. Mogą zatem powstać czasami wątpliwości co do treści imienia lub nazwiska wpisanego przez wyborcę, lecz można je usunąć i należy to uczynić, opierając się na informacji z bazy ewidencyjnej PESEL, gdyż w tym celu te wszystkie dane są podawane. Możliwość skorzystania przez członka wspólnoty ze swojego prawa do udziału w referendum nie może być uzależniona od subiektywnej oceny osoby sprawdzającej listy poparcia. Zaakcentowano również, że jeden z pracowników upoważnionych przez Komisarza do weryfikacji głosów poparcia ma takie samo nazwisko, jak Prezydent Miasta, którego odwołania miało dotyczyć referendum. Taka sytuacja wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, aby nie było zastrzeżeń do bezstronności działania takiej osoby.

Reasumując Sąd stwierdził, że błędne uznanie przez Komisarza Wyborczego, że aż 2212 osób nie udzieliło prawidłowo poparcia wnioskowi o przeprowadzenie referendum, w sytuacji gdy wadliwych podpisów było przynajmniej o 292 mniej oznacza, że spełniona została przesłanka złożenia podpisów przez 10% uprawnionych do głosowania. Nie istnieje bowiem niedobór 226 podpisów, tak jak przyjęto to w zaskarżonym postanowieniu. Spełniony zatem został wymóg przeprowadzenia referendum określony w art. 4 pkt 1 u.r.l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komisarz Wyborczy w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego - tj. art. 4 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 4 u.r.l. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w nieprawidłowym przyjęciu, że dla stwierdzenia skutecznego poparcia przez mieszkańca wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wystarczające jest, aby podane przez tegoż mieszkańca dane pozwalały na "(...) ustalenie, czy ten kto się wpisał na karcie poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą" (str. 25 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), co odbyło się z naruszeniem art. 14 ust. 4 u.r.l., który to przepis - w zakresie danych i informacji, które winny zostać przedstawione przez mieszkańca dla skutecznego poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego - ma charakter jednoznaczny i precyzyjny, przewidując wymóg kumulatywnego wskazania wszystkich danych wyszczególnionych w jego treści w postaci nazwiska, imienia, numeru ewidencyjnego PESEL i daty udzielonego poparcia, a także opatrzenia powyższych danych własnoręcznym podpisem - które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 22 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 1 i 4 u.r.l., gdyż spełniony został wymóg podpisania się pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy'’.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła w skardze kasacyjnej jeden zarzut naruszenia prawa materialnego i tylko w zakresie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zarzut ten dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 4 u.r.l. polegającej na nieprawidłowej interpretacji ww. przepisów prowadzącej Sąd do uznania, że dla skutecznego poparcia przez mieszkańca wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wystarczające jest, aby podana została miejscowość zamieszkania danej osoby wraz z podaniem ulicy, przy której taka osoba mieszka, ale bez konieczności podawania konkretnego adresu zamieszkania.

Zarzut strony skarżącej kasacyjnie jest uzasadniony.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym jeżeli pozostałe dane podane przez mieszkańca na karcie poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum pozwalają na ustalenie, czy dana osoba jest uprawniona do udzielenia tego poparcia, to nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do poprawnego wypełnienia rubryk w takiej karcie. Stanowisko to jest zasadne.

Prawo mieszkańca do wyrażenia wiążącego organy samorządu terytorialnego swojego stanowiska w drodze referendum stanowi bez wątpienia jeden z podstawowych filarów samorządu terytorialnego i podmiotowości wspólnoty tworzącej tenże samorząd. Pozwala na wyraźne wskazanie, że najważniejszym substratem samorządu są jego mieszkańcy, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a ilekroć w ustawie wskazuje się na gminę, to należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Potwierdza to art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 lutego 2003 r. sygn. K 30/02, opubl. w OTK ZU-A 2003, nr 2, poz. 16 wprost stwierdził, że prawo do wyrażania woli w drodze referendum lokalnego jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Prawo do referendum dotyczy przede wszystkim spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności, a tym samym możność realizacji prawa do udziału w referendum ma zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w ww. wyroku prawo do referendum lokalnego przysługuje członkom wspólnoty, jeżeli zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty i to niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje.

Nie można też pominąć treści art. 170 Konstytucji RP, zgodnie z którym członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować właśnie w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.r.l. inicjator przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek zebrania podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tym zakresie. Takie podpisy zbiera się na kartach, z których każda, stosownie do art. 14 ust. 4 u.r.l. zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum ma obowiązek podać na tej karcie: 1) imię i nazwisko, 2) adres zamieszkania, 3) numer ewidencyjny PESEL, 4) datę udzielenia poparcia, 5) potwierdzić ww. dane własnoręcznym podpisem.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji na stronach nr 17 i 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał, że kontrolą objął dokonaną przez Komisarza Wyborczego ocenę prawidłowości danych z kolumny nr 8 zawierających adres. Niepełny lub nieczytelny adres został uznany przez Komisarza Wyborczego jako wada uniemożliwiająca stwierdzenie, że osoba podająca taki niepełny lub nieczytelny adres powinna być wliczona do grona osób udzielających poparcia wnioskowi referendalnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zaś, że na liczbę 479 osób, wobec których zakwestionowano dane dotyczące ich adresów, przynajmniej w 292 przypadkach adresy były podane prawidłowo. Tym samym skoro z zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego wynika, że do prawidłowego złożenia wniosku referendalnego zabrakło poparcia 226 osób, to liczba 292 osób, które prawidłowo udzieliły poparcia była wystarczająca do stwierdzenia, że wniosek w sprawie referendum został złożony bez uchybień uniemożliwiających nadanie mu biegu w dalszej procedurze referendalnej i zarządzenie samego referendum.

Jednocześnie sam Sąd pierwszej instancji podniósł, że wprawdzie przy poparciu 292 osób nie podano przy adresach zamieszkania tych osób numerów mieszkań, to jednak skoro są to osoby zamieszkujące na stałe na terenie [...] i są wpisane do rejestru wyborców, to domaganie się podawania adresu mieszkania, jako wynikające jedynie z przepisów uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 61/2021 z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P. z 2021 r. poz. 586), nie może być wiążące dla mieszkańców.

Pogląd ten nie jest zasadny. Ustawa o referendum lokalnym posługuje się pojęciem "adres zamieszkania", ale go nie definiuje. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.r.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, z wyjątkiem art. 37e-37f, art. 103aa i art. 103ba Kodeksu wyborczego, które to przepisy nie mają w tej sprawie zastosowania.

Odpowiedniość stosowania Kodeksu wyborczego do ustawy o referendum lokalnym zakłada, że niektóre przepisy tego Kodeksu stosuje się wprost, a niektóre w sposób zmodyfikowany dostosowany do instytucji referendum lokalnego. Kodeks wyborczy zawiera definicję "miejsca zamieszkania". Zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego pod tym pojęciem rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta różni się od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą miejsce zamieszkania to tylko miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym, wynikającym z art. 5 pkt Kodeksu wyborczego jest konieczność podania adresu. Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r. poz. 1191 z późn. zm.) adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu - jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17, opubl. w ONSAiWSA 2018/2/20, wprost stwierdził, że analiza normatywna postanowień art. 14 ust. 4 u.r.l. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w procedurze realizacji uprawnienia do poparcia wniosku o przeprowadzenie referendum przewidział, że wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe powinny być jasno i czytelnie podane, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Objęty tym przepisem obowiązek podania adresu zamieszkania osoby udzielającej poparcie musi być interpretowany i stosowany ściśle, ponieważ ma na celu prawidłowe i sprawne przeprowadzenie czynności organizacyjnych gwarantujących właściwą realizację prawa podmiotowego do udziału w referendum. Adres zamieszkania musi być aktualny i prawdziwy, gdyż służy do identyfikowania osoby popierającej wniosek i w ten sposób ułatwia weryfikację danych pozwalających na stwierdzenie, czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki. Skoro członkiem wspólnoty samorządowej staje się jej mieszkaniec z chwilą zamieszkania na jej terytorium, to taka osoba uzyskuje również prawo do udziału w referendum i to nawet wówczas, gdy nie jest jeszcze wpisania do rejestru wyborców danej jednostki samorządu. Dane w rejestrze wyborców co najwyżej mogą ułatwić sprawdzenie, czy dane zawarte we wniosku referendalnym są prawidłowe, ale dane rejestrowe nie zastępują danych z wniosku. Cenzus domicylu ma istotny charakter, ponieważ decyduje o prawie do poparcia i udziału w referendum lokalnym. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego.

Nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum danych dotyczących adresu zamieszkania z oznaczeniem nie tylko danej miejscowości, ulicy, ale i numeru mieszkania stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa. Taki pogląd został zawarty w ww. uchwale NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. II OPS 2/17. Ponadto nie można również podzielić i tego zapatrywania Sądu pierwszej instancji, że skoro z innych zbiorów danych można ustalić adresy zamieszkania osób, to brak ich pełnego podania na karcie poparcia referendum nie stanowi istotnej wady. Niezależnie od tego, że wymóg podania na karcie poparcia referendum adresu zamieszkania wynika z przepisów prawa, to należy również wskazać, że dane zawarte na takiej karcie znajdują się w różnych zbiorach danych, np. gromadzonych na potrzeby wydawania dowodów osobistych. Odrębnie gromadzone dane osobowe służą do kontroli prawidłowości udzielonego poparcia a nie po to, aby na ich podstawie można było "uzupełniać" brakujące dane identyfikujące daną osobę zawarte na karcie poparcia referendalnego.

Przechodząc do dalszej kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że z podanej przez Sąd pierwszej instancji liczby 292 przypadków prawidłowo udzielonego poparcia w zakresie poprawności podanego adresu zamieszkania, w zdecydowanej ilości adresy te były niepełne, ponieważ nie zawierały numerów mieszkań (lokali mieszkalnych). Dotyczy to w szczególności poparcia udzielanego na następujących arkuszach/pozycjach: 1/3, 1/5, 2/6, 19/8, 22/5, 52/4, 54/2, 59/8, 60/3, 60/4, 64/7, 68/3, 71/4, 71/7, 73/5, 77/5, 77/6, 85/6, 86/4, 87/5, 88/1, 95/1, 95/3, 97/8, 108/2, 109/8, 112/4, 112/5, 130/6, 140/1, 140/6, 140/7, 144/1, 146/2, 148/2, 160/7, 161/2, 161/3, 164/2, 166/6, 167/6, 173/2, 176/8, 177/5, 183/2, 186/3, 186/7, 186/8, 193/5, 194/5, 198/4, 202/2, 208/2, 211/5, 220/2, 220/7, 224/1, 229/2, 237/5-7, 242/4, 244/5, 246/6, 254/5, 254/7, 259/4, 261/3, 261/4, 284/4, 292/3, 294/2, 294/3, 296/5, 297/8, 302/7, 318/3, 318/4, 318/6, 325/7, 328/1, 329/1, 338/2, 350/6, 363/2, 363/5, 364/2, 365/8, 376/1, 384/4, 388/2, 393/1, 393/3, 399/7, 413/6, 413/7, 414/6, 415/2, 422/2, 424/1, 424/2, 430/3, 432/2, 432/3, 444/4, 449/3, 450/3, 451/5, 453/8, 459/6, 460/3, 462/2, 467/2, 475/4, 476/8, 484/1, 484/2, 488/7, 489/8, 494/6, 496/1, 496/2, 496/4, 499/3, 507/5, 516/7, 537/2, 537/0, 541/5, 542/3, 543/2, 552/5, 555/8, 567/2, 570/6-8, 572/8, 574/8, 577/5, 585/1, 598/4, 598/6, 598/7, 605/2, 629/1, 636/4, 638/3-5, 639/2, 640/2, 641/6, 646/1, 646/2, 658/6, 659/7, 659/8, 660/4, 670/2, 675/1, 682/8, 692/5, 697/7, 706/7, 712/5, 728/1, 729/5, 730/5, 736/4, 748/1, 751/3, 753/3, 758/1, 758/8, 763/1, 765/8, 775/7, 779/1, 799/8, 817/0, 825/8, 827/8, 829/7, 864/6, 879/2, 894/6, 910/5, 910/6, 913/2, 914/5, 939/1, 949/4, 972/5, 984/8, 993/5, 1006/7, 1020/7, 1020/8. Ta liczba udzielonych poparć, przekraczająca 190 pozycji (199 pozycji) jest nieprawidłowa, ponieważ nie zawiera oznaczonego numeru lokalu mieszkalnego. Już taka liczba brakującego prawidłowego poparcia oznacza, że inicjatorzy nie zebrali niezbędnego wymaganego poparcia mieszkańców Miasta [...] w zakresie wniosku referendalnego. Przyjmując przy kontroli przedłożonych list poparcia zasadę, że nawet jeżeli podany adres nie jest w pełni czytelny, ale możliwym jest jego odczytanie, to i tak brakuje co najmniej prawidłowo udzielonych 133 wpisów poparcia pod wnioskiem referendalnym. Liczba ta wynika z odjęcia od liczby 292 podpisów, które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe, liczby 199 podpisów, które ponad wszelką wątpliwość nie zostały prawidłowo udzielone ze względu na brak podania adresu zamieszkania. Pozostała liczba to 93 poparcia, odejmując więc tę wartość od liczby brakujących 226 osób udzielających poparcie dla wniosku referendalnego pozostaje więc liczba 133 brakujących wniosków poparcia mieszkańców [...].

Nie może też stanowić uzasadnienia dla pominięcia konieczności podania adresu zamieszkania okoliczność zbierania poparcia w trudnych warunkach pogodowych, na ulicy lub niekiedy przy wymuszonej pozycji osoby udzielającej poparcia. Obowiązkiem organizatorów jest bowiem takie zorganizowanie zbierania poparcia, aby osoby je udzielające miały możliwość swobodnego podania pełnego adresu zamieszkania i o tym należało np. każdorazowo informować osoby udzielające poparcia.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza stanowisko zajmowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym prawidłowo udzielone poparcie na karcie referendalnej to takie, które zawiera wszystkie konieczne dane, a w tym także prawidłowo podany adres danej osoby (por. wyroki NSA z: 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 7508/21; 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1629/12; 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1544/08). Ponadto zaprezentowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd jest w pełni zgodny z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Komisarza Wyborczego w [...] i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę A. C., M. D., G. K., M. K., M. M., M. M., P. J. i P. Ż. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Prezydenta Miasta [...] przed upływem kadencji.

Kontrolując zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie narusza ono prawa, ponieważ skarżący nie zebrali wymaganej minimalnej liczby prawidłowo złożonych podpisów na wniosku referendalnym. Tym samym skarga jest niezasadna.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego.