Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3316/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.272 ust.2, art.274 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1398/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Kr 1398/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) z 24 września 2019 r., nr KR.ZUO.3.470.1.2142.OZ.2019.RO w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni informacją nr 2142 z 16 sierpnia 2019 r. ustalił Spółce w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta T. decyzją z 13 czerwca 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS (zmienionym w części decyzją Prezydenta Miasta T. z 19 grudnia 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.48.2013.SS oraz decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 5 grudnia 2017 r., znak: WOŚ.6341.59.2017.SS) za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 89 558 zł za pobór wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Wody T. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic oraz inne cele gospodarcze.

Skarżąca wniosła reklamację od ww. informacji.

Decyzją z 24 września 2019 r., znak: KR.ZUO.3.470.1.2142.0Z.2019.RO, Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.) § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 roku, poz. 2502):

– w punkcie 1 określił Spółce w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta T. decyzją z 13 czerwca 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS (ze zmianami) za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 89 558 zł za pobór wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Wody T. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic oraz inne cele gospodarcze;

– w punkcie 2 wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożywania przez ludzi (0,068 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (658 512 m³). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 40 ww. rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub woda podlega wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia);

– w punkcie 3 określił termin i sposób uiszczenia opłaty.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, domagając się uchylenia opisanej wyżej decyzji w całości i jej zmiany, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ, w oparciu o udzielone spółce pozwolenie wodnoprawne oraz dane wynikające z oświadczenia z 19 lipca 2019 r. prawidłowo ustalił wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2019 r. z 17 studni Ujęcia Wody T.

Według Sądu I instancji, przepisy regulujące pobieranie opłat za pobór wód czy to podziemnych czy powierzchniowych (art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego) bezpośrednio odwołują się do ilości wód pobranych w ramach pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu I instancji, trafnie Dyrektor Zarządu Zlewni wskazywał, że jest związany treścią pozwolenia wodnoprawnego, które w niniejszej sprawie dotyczyło wód podziemnych. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do naliczania opłaty zmiennej proporcjonalnie do procentowego udziału ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych. Skoro w pozwoleniu jest mowa o wodach podziemnych to nie jest rzeczą organu określającego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód dokonywanie własnych ustaleń dotyczących zakwalifikowania pobieranych wód. Przywołana w skardze okoliczność, dokumentowana ekspertyzami i obliczeniami, że woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent (11,7 %) w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody, nie może mieć więc znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Ponadto należy wskazać, że w art. 16 pkt 68 ustawy Prawo wodne zdefiniowano wody podziemne jako wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. W myśl tego artykułu wody infiltracyjne są zatem wodami podziemnymi. Z kolei art. 20 definiuje wody powierzchniowe, jako wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe, a te ostatnie w myśl art. 21 dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące.

Domaganie się przez stronę skarżącą odjęcia wielkości przerzutu od poboru wód podziemnych nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., w trybie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325. dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji i wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz w całości poprzedzającej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z 24 września 2019 r., nr KR.ZUO.3.470.1.2142.OZ.2019.RO i zmianę w całości wyroku Sądu I instancji przez ustalenie Spółce za okres II Kwartału 2019 r. opłaty zmiennej uwzględniającej pobór wód podziemnych i powierzchniowych z 17 studni Ujęcia Wody T. do celów zbiorowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców aglomeracji T. i okolic oraz inne cele gospodarcze; 2. ewentualnie w przypadku uznania braku podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a; 3. zasądzenie zwrotu kosztów sądowych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 4. wyznaczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na podstawie art 174 pkt 1) p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 272 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji bezzasadności zarzutu w zakresie nieuwzględnienia w określonej zaskarżoną decyzją opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem z 17 studni ujęcia Wody T. pomimo występowania w tych studniach wód powierzchniowych oraz wody dostarczanej przez G. pobieranej ujęciem powierzchniowym z rzeki D. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość zastosowania opłaty za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a w tym przypadku woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne daje możliwość uwzględnienia w opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych udział wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody;

- art. 274 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) poprzez ich błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że organ prawidłowo ustalił wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2019 r. z 17 studni ujęcia Wody T. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wskutek nieuwzględnienia w określonej zaskarżoną decyzją opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem ze studni, a także przy nieuwzględnieniu ilości wody dostarczanej przez G. S.A. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisu art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne pozwala dojść do wniosku, że przepis ten przewiduje możliwość zastosowania do naliczenia opłaty za pobór wód podziemnych udział wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody ujęciem ze studni, w sytuacji występowania w tych studniach wód powierzchniowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że woda pobierana ujęciem infiltracyjnym z 17 studni ujęcia wody T. po przefiltrowaniu przez warstwę gruntu została pobrana studniami ujęcia, przy czym jej ilość została powiększona o wodę dopływającą do studni również z odpływu podziemnego i z infiltracji wód z koryta rzeki D. Ujęcie wody T. jest ujęciem infiltracyjnym. Pobierana studniami ujęcia woda stanowi mieszaninę wody podziemnej oraz wody powierzchniowej, infiltrującej bezpośrednio z koryta rzeki D. oraz z rowów infiltracyjnych - zasilanych wodą rzeczną z D. przez G. S.A. Rowy infiltracyjne na terenie ujęcia Ś. stanowią rodzaj basenów filtracyjnych, z których woda powierzchniowa, pobierana z rzeki D. i dostarczana przez G. S.A. na podstawie pozwolenia ww. wodnoprawnego jest wprowadzana do gruntu i w trakcie przepływu przez warstwę skalną filtrowana.

Taki rodzaj oczyszczania wody to rodzaj naturalnych filtrów powolnych. Następnie woda ta jest pobierana za pomocą zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości rowów studni. Określone powyżej filtry powolne stanowi około 4-6 metrowa naturalna warstwa piasków i żwirów. Woda w wyniku przesączania się przez tę warstwę oczyszczana jest z zawiesin i innych zanieczyszczeń. Jak wykazano w skardze do WSA w okresie II kwartału 2019 r. według uzyskanych informacji od G. S.A. do rowów filtracyjnych zostało przepompowane 405 903 m³. Ilość ta stanowiła około 61% dla II kwartału 2019 r. całkowitej ilości pobieranej ujęciem T. wody. Rowy filtracyjne z uwagi na osadzanie się w nich znacznych ilości osadów wymagają okresowego czyszczenia. Niemal w identyczny sposób jest eksploatowane ujęcie [...] dla miasta K., bazujące na poborze wody powierzchniowej z rzeki S. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z 26 stycznia 2004 r., znak: GO-10.MŁ.62102-10/03 - kopia tej decyzji oraz opis [...] zawarty w jest publikacji autorstwa R.W. "[...]", które było dołączone do wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podobnie Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. Spółka Akcyjna eksploatuje swoje ujęcie i ponosi opłaty jak za ujęcie powierzchniowe. Są ogólnie znane przypadki, w których woda powierzchniowa jest wprowadzana do rowów, stawów filtracyjnych i pobierana za pomocą studni wierconych, studni promienistych itp., a więc pobierają one wodę znajdującą się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia. Wśród tego rodzaju ujęć należy wymienić wspomniane powyżej ujęcie dla miasta K. [...] pobierające wodę z rzeki S., ujęcia wody dla miasta L., P. i W.. We wszystkich wymienionych przypadkach pobierana jest woda powierzchniowa i po przefiltrowaniu przez warstwę gruntu pobierana za pomocą studni.

Zdaniem Spółki, wyliczenie opłaty zmiennej powinno zostać dokonane z uwzględnieniem danych przesłanych do Zarządu Zlewni w oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres II kwartału 2019 r., tj. z uwzględnieniem odliczenia od ogólnej ilości wody pobranej tym ujęciem ilości wody, którą dostarczyła do tego ujęcia G. S.A. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 2005 r., znak: ŚR.XIV.MGą.6811-31-05.

Według skarżącej kasacyjnie, wbrew argumentom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładania przepisu art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne umożliwia uwzględnienie w opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody. Na taki sposób wyliczenia opłaty wskazuje m.in. okoliczność, że woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowi błędną interpretację art. 272 ust. 2 ustawy Prawo wodne i spowodowało jego niewłaściwe zastosowanie pomimo jasnego jego brzmienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka wnioskiem z 28 lutego 2019 r., znak: TP/910/19 wystąpiła o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej ujęciem T. za pomocą ujęcia typu infiltracyjnego zlokalizowanego w miejscowości T. na okres 20 lat, przeznaczonej do zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców aglomeracji T. w wodę i na inne cele gospodarcze. Spółka wystąpiła do Ministerstwa Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej Departament Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej pismem z 15 stycznia 2020 r., które zostało załączone do akt sprawy przed WSA wskazując na rozbieżności w wydawanych pozwoleniach wodno-prawnych i zaistniały problem formalnoprawny, tym samym wykazując się inicjatywą w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej (w tym również w jej uzasadnieniu) nie powołano przepisów postępowania wskazanych w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ugruntowany pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego: "O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów" (wyrok NSA z 25.01.2023 r., II OSK 2434/21, LEX nr 3509276).

Z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było nie tyle wykazanie, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania wskazanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego, ale zakwestionowanie tą drogą poprawności ustaleń faktycznych. Tymczasem ewentualna niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wadliwość ustalonego stanu faktycznego jest zawsze rezultatem uchybienia procesowego, które może być skutecznie kwestionowane jedynie w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że nie można skutecznie dowodzić niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu prawidłowości dokonanej przez sąd oceny ustaleń faktycznych. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 24 września 2019 r., nr KR.ZUO.3.470.1.2142.OZ.2019.RO w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 272 ust. 2 ustawy, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³. W art. 274 pkt 4 p.w. ustalono górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Stawki opłat zostały skonkretyzowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). W § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia ustalono jednostkowe stawki opłat za te usługi wodne w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego w ten sposób, że za pobór wód podziemnych ustalono stawkę 0,068 zł za 1 m³, a za pobór wód powierzchniowych stawkę 0,040 zł za 1 m³.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie wskazać należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej: RDW). Zgodnie z art. 9 ust. 1 RDW, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana ([...], C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W obowiązującej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: p.w.). wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych.

Powołaną wyżej zasadę "zanieczyszczający płaci" reguluje również art. 191 ust. 2 Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów" (wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ, w oparciu o udzielone spółce pozwolenie wodnoprawne oraz dane wynikające z oświadczenia z 19 lipca 2019 r. prawidłowo ustalił wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2019 r. z 17 studni Ujęcia Wody T..

Przepisy regulujące pobieranie opłat za pobór wód czy to podziemnych czy powierzchniowych (art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego) bezpośrednio odwołują się do ilości wód pobranych w ramach pozwolenia wodnoprawnego. W decyzji Prezydenta Miasta T. z 13 czerwca 2013 r., znak: SO-OŚ.6341.15.2013.SS wyraźnie udzielono skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z 17 studni Ujęcia Wody T. W decyzji wskazano, że ujęcie wody T. jest ujęciem infiltracyjnym wód D., zasilanym dodatkowo wodami z dopływowych rowów powierzchniowych (str. 3 decyzji), a zatem fakt infiltracji był znany przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa decyzja jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty zmiennej organ nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Prawidłowo Dyrektor Zarządu Zlewni wskazywał, że jest związany treścią pozwolenia wodnoprawnego, które w niniejszej sprawie dotyczyło wód podziemnych. Żaden przepis prawa nie daje podstaw do naliczania opłaty zmiennej proporcjonalnie do procentowego udziału ilości pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych. Skoro w pozwoleniu jest mowa o wodach podziemnych, to nie jest rzeczą organu określającego wysokość opłaty zmiennej za pobór wód dokonywanie własnych ustaleń dotyczących zakwalifikowania pobieranych wód. Przywołana w skardze okoliczność, dokumentowana ekspertyzami i obliczeniami, że woda podziemna dopływająca z warstwy wodonośnej stanowi stosunkowo niewielki procent (11,7 %) w całkowitej ilości pobieranej ujęciem wody, nie może mieć więc znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W art. 16 pkt 68 ustawy p.w. zdefiniowano wody podziemne jako wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem. Zgodnie z treścią tego przepisu, wody infiltracyjne są wodami podziemnymi. Art. 20 p.w. definiuje wody powierzchniowe, jako wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne oraz śródlądowe wody powierzchniowe, a te ostatnie w myśl art. 21 dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji słusznie doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 272 ust. 2 p.w. w zakresie nieuwzględnienia w określonej zaskarżoną decyzją opłacie, udziału wód powierzchniowych w ogólnym poborze wody.

Prawidłowo Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy podzielił stanowisko organu dotyczące braku podstaw do odjęcia wielkości przerzutu od wskazanej w oświadczeniu ilości pobranych wód podziemnych. Domaganie się przez stronę skarżącą kasacyjnie odjęcia wielkości przerzutu od poboru wód podziemnych nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Według art. 34 p.w., przerzut wód – definiowany w art. 16 pkt 45 – jest szczególnym korzystaniem z wód, nie jest jednak usługą wodną (art. 35 ust. 3) w związku z tym nie podlega opłacie. "Przerzut" wód powierzchniowych następuje w celu zasilenia wód podziemnych. Wody przerzucane nie są więc konsumowane przez przerzucającego, lecz pozostają w środowisku, tracą jedynie swój charakter przekształcając się z wód powierzchniowych w wody podziemne. To, że w trakcie tego procesu następuje wstępne odczyszczenie tych w warstwach grantowych, jest zjawiskiem naturalnym i niemającym wpływu na zaliczenie wód do określonej kategorii według kryteriów ustawowych.

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci" . Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci" (zob. Z. Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

Okoliczności dotyczące postępowania w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Również omyłkowe wskazanie w zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.