Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 664/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] we W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. z/s w W. (zw. dalej skarżącym, stroną), po uprzednim wyczerpaniu trybu zaskarżenia, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95 ze zm., dalej u.s.g.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy na [...] i [...] we W., w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenu nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną przy ul. [...] we W. oraz działkę ewidencyjną nr [...], położoną przy ul. [...] we W., obręb [...] P.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 17 pkt 6) ppkt b) i pkt 9) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i w zw. z art. 4a pkt 2) w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., nr 115, poz. 1229 ze zm., dalej p.w.) prawa wodnego oraz w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez uchwalenie planu miejscowego i ustanowienie na terenie nieruchomości ograniczeń w zakresie zabudowy: a) pomimo nieuzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, b) sprzecznie z treścią art. 40 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 88l ust. 1 p.w., co doprowadziło do uchwalenia planu z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planów miejscowych, a w konsekwencji skutkować winno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1) i 2) u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez nieuprawnione i naruszające interes prawny skarżącego, ograniczenie jego prawa użytkowania wieczystego względem nieruchomości, przejawiające się w ustaleniu w § 5 pkt 2) planu, iż zakazuje się budynków i budowli przekrytych dachem, przy jednoczesnym ustaleniu w § 15 ust. 1 pkt 1) planu, iż teren nieruchomości może być zabudowany obiektami z zakresu kształcenia dodatkowego, a co za tym idzie, przyjęcie w planie ustaleń naruszających zasadę proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości w aktach prawa miejscowego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych;

c) art. 15 ust. 3 pkt 4a w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione dokonanie w § 10 uchwały rezerwacji terenu objętego postanowieniami planu, w tym nieruchomości skarżącego, pod bliżej nieokreślone inwestycje celu publicznego, bez dokładnego sprecyzowania jakie inwestycje publiczne organ ma zamiar na tym obszarze zrealizować oraz jakie są ich zasięgi terytorialne, co doprowadziło do uchwalenia planu sprzecznie z zasadami sporządzania planów miejscowych i stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego;

d) art. 1 ust. 2 pkt 1), 7) i 12) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 6) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3, art 21 ust 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, w zw. z § 6 w zw. z § 10 w zw. z art. 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908, ze zm.), poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego treść jest niezgodna z Zasadami Techniki Prawodawczej, z uwagi na przyjęcie przepisów wzajemnie wykluczających się, co doprowadziło do naruszenia zasady prawidłowej legislacji i nadużycia władztwa planistycznego, a w konsekwencji do nadmiernej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz nr [...], obrębu [...] P., a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i nr [...], oznaczonych w planie symbolem [...]US. W jego § 15 ust. 1, organ, dla tej jednostki urbanistycznej ustalił następujące przeznaczenie terenu:

1) obiekty kształcenia dodatkowego;

2) zieleń rekreacyjno-sportowa;

3) obiekty do parkowania;

4) infrastruktura drogowa;

5) obiekty infrastruktury technicznej.

Jednocześnie, zgodnie z § 10 uchwały, w planie wyznaczono granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tożsame z granicami obszaru objętego tymże aktem prawa miejscowego. Przez zaś obiekty kształcenia dodatkowego, zgodnie z § 4 planu, należy rozumieć obiekty, w których prowadzone jest kształcenie dodatkowe lub uzupełniające, w tym kursy i szkolenia oraz działalność wspomagająca proces nauczania, wraz z obiektami towarzyszącymi, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu (§ 4 ust. 1 pkt 1) planu). Natomiast do zieleni rekreacyjno-sportowej organ zaliczył: zieleń parkową, skwery, place zabaw, terenowe urządzenia sportowe i polany rekreacyjne (§ 4 ust. 2 pkt 1 planu).

Zgodnie z dalszymi ustaleniami planu dla tej jednostki urbanistycznej (§ 15 ust. 2), na terenie nieruchomości skarżącego, powierzchnia terenu biologicznie czynnego musi stanowić co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej. Pozostałe postanowienia dotyczące terenu skarżącego uregulowane zostały w części ogólnej planu, z uwagi na fakt, iż uchwalono go jedynie dla niewielkiego obszaru. I tak, organ przyjął następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów objętych postanowieniami uchwały:

1) wymiar pionowy budowli nieprzekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej największego punktu, nie może być większy niż 10 m;

2) zakazuje się budynków i budowli przekrytych dachem.

Równocześnie w § 1 uchwały organ wskazał, od określenia ktorych elementów planu odstąpiono.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący wyjaśnił, że w § 9 planu wskazano, iż na rysunku planu wyznaczono granice i obszar szczególnego zagrożenia powodzią, którym objęto również teren jego nieruchomości. Przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c p.w., obowiązującym w dacie uchwalania planu, należało rozumieć m.in. obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat lub wysokie i wynosi raz na 10 lat. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas zmiennych.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 ppkt b u.p.z.p. Rada Miejska W., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zobowiązana była do uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami. Przez obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi należy zaś rozumieć określone we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego obszary, na których istnieje znaczące ryzyko powodzi lub jest prawdopodobne wystąpienie znaczącego ryzyka powodzi. Dla ww. obszarów, wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego, na których przedstawia się w szczególności obszary zagrożenia powodzią.

Na etapie procedury planistycznej, jak wynika z postanowienia o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie uzgodnienia projektu planu z dnia 19 marca 2015 r., Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, po zapoznaniu się z ustaleniami stwierdził, że na terenie objętym planem nie występują strefy ochronne ujęć wody, obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych oraz obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu p.w. Co więcej - wskazał dalej, iż naniesiony na załączniku graficznym zasięg zalewu Q1% (który oznaczono jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią wg roboczych wersji map zagrożenia powodziowego (MZP) - aktualnie ma charakter jedynie informacyjny. Tym samym, dopiero po przekazaniu map zagrożenia powodziowego jednostkom administracji, zasięg ten mógł stanowić obszar szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązywać winny stosowne zakazy.

Skarżący podkreślił, że dołączone postanowienie z marca 2015 r. było jedynym dokumentem uzyskanym od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w zakresie niezbędnych uzgodnień planu, a publikacja map w Biuletynie Informacji Publicznej Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz przekazanie ostatecznych wersji map jednostkom administracji nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2015 r. Z kolei ogłoszenie Prezydenta Miasta W. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 9 kwietnia 2015 r. Tym samym, projekt planu, w którym teren użytkowany wieczyście przez skarżącego został zaliczony do terenów zagrożenia powodziowego, wyłożono do publicznego wglądu przed przekazaniem map zagrożenia powodziowego jednostkom administracji. Wysoce nieprawdopodobnym jest więc to, że organ w terminie od dnia 15 kwietnia 2015 r. do dnia wyłożenia projektu planu tj. do dnia 17 kwietnia 2015 r. uzyskał wymagane prawem uzgodnienie. Co więcej, w przypadku, gdyby organ uzyskał ww. dokument dopiero po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, to doszłoby do naruszenia przepisów u.p.z.p. w zakresie czynności niezbędnych do podjęcia przez organ planistyczny przed uchwaleniem planu. W art. 17 u.p.z.p. określono bowiem sekwencję czynności, którą organ winien zachować przy uchwalaniu planu. Zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 9) u.p.z.p., po otrzymaniu uzgodnień organ planistyczny wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień i ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. A zatem, po otrzymaniu postanowienia, organ winien był zmienić projekt planu bądź poczekać na otrzymanie map zagrożenia powodziowego i dopiero wówczas, po uzyskaniu niezbędnego uzgodnienia wyłożyć projekt do publicznego wglądu. Ewentualne zaś uzgodnienia po dokonanym wyłożeniu projektu należałoby uznać za rażąco niezgodne z art. 17 u.p.z.p.

Powyższe – zdaniem skarżącego - przesądza, że organ nie mógł wyznaczać w projekcie planu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz nie miał prawa do ustanowienia na tym terenie zakazów, o których mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 p.w. Zdaniem strony przekroczenie uprawnień i wyznaczenie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią przed otrzymaniem Map Zagrożenia Powodziowego oraz brak uzyskania uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnym Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu przed wyłożeniem planu do publicznego wglądu, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Nadto skarżący zauważył, że w dacie podjęcia Uchwały, obowiązywały przepisy zakazujące budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych w strefach szczególnego zagrożenia powodzią, o czym wprost stanowi art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 p.w. Tym samym, organ sprzecznie z obowiązującymi przepisami ustalił na terenie objętym postanowieniami planu możliwość jego zabudowy innymi niż ścieżki rowerowe, obiektami budowlanymi, co stanowi dodatkowy argument potwierdzający konieczność stwierdzenia nieważności planu.

Dalej skarżący wskazał, że dopuszczając na terenie [...]US obiekty kształcenia dodatkowego przyjęto jednocześnie, że nie mogą być one przekryte dachem, o czym stanowi § 5 pkt 2) planu. Tymczasem Rada Miejska nie mogła pominąć okoliczności, iż prowadzenie kursów i szkoleń, tj. działalność z zakresu "oświaty i nauki" wymaga, aby obiekt budowlany spełniał warunki przewidziane choćby w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalone w planie przeznaczenie terenu jako obiekty kształcenia dodatkowego, z jednoczesnym wprowadzeniem ograniczenia, w postaci zakazu sytuowania budynków i budowli przekrytych dachem stanowi zatem o wewnętrznej sprzeczności uchwały, jak również przekroczeniu przez organ granic władztwa planistycznego. Tym samym nieracjonalnym było ustanowienie na terenie [...]US przeznaczenia terenu pod zabudowę obiektami kształcenia dodatkowego, nieprzekrytymi dachem, bowiem taka zabudowa nie służy potrzebom lokalnej społeczności, a także ogranicza w sposób nieuzasadniony, nadmierny i nieproporcjonalny prawo użytkowania wieczystego skarżącemu. Nie ma on obecnie możliwości jej zagospodarowania w racjonalny sposób.

Dalej strona podniosła, że podejmując § 10 uchwały, zgodnie z którym granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym są tożsame z granicami obszaru objętego planem, organ dokonał w planie nieuprawnionej rezerwacji terenu nieruchomości w celu realizacji bliżej nieokreślonych inwestycji celu publicznego. Niniejsze w sposób istotny ograniczyło skarżącemu możliwość korzystania i zagospodarowania nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Podkreślenia wymaga bowiem ponownie fakt, iż na terenie objętym postanowieniami planu, jedynie działki skarżącego są w użytkowaniu wieczystym, pozostałe działki są natomiast własnością gminy w zarządzie lub użytkowaniu, a zatem organ był zobowiązany do wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym i przyjęcia takich ustaleń, które nie godziłyby w przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego.

Wreszcie skarżący podniósł, że zarzucana w petitum wewnętrzna sprzeczność planu związana jest z niekonsekwentnym i niezgodnym z zasadami uchwalania planów przyjęciem w § 5 ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, dla całego obszaru objętego planem: tj. 1) zakazu budowli i budynków przekrytych dachem, 2) przyjęcia, iż wymiar pionowy budowli nieprzekrytej dachem, mierzony od poziomu terenu przy budowli do jej najwyższego punktu, nie może być większy niż 10 m oraz przyjęciem w § 15 ust. 2 planu, dla terenu [...]US, iż powierzchnia biologicznie czynna musi stanowić co najmniej 50 % powierzchni budowlanej w sytuacji gdy w § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że ze względu na brak dopuszczenia budynków i budowli przekrytych dachem nie określa się zasad kształtowania zabudowy, wskaźników jej intensywności, wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, linii zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy.

Nadto sprzeczność ta wynika z przyjęcia z jednej strony braku konieczności wskazania minimalnej powierzchni nowowydzielonych działek budowlanych, a z drugiej wskazania w § 11 obowiązujących ustaleń dotyczących zasad scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z którymi powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 2m2oraz szerokość frontu działki nie może być mniejsza niż 2m2.

Nadto, organ w § 1 ust. 2 pkt 11) uchwały przesądził, iż w planie nie ustala się również granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących do organizacji imprez masowych, przy czym jako jedno z możliwych sposobów zagospodarowania terenów [...]US oraz [...]US wskazał właśnie zieleń rekreacyjno-sportową, do której zaliczono m.in. zieleń parkową, polany rekreacyjne i skwery.

Dalej strona zauważyła, że organ w części graficznej planu, wskazuje, że przez tereny US należy rozumieć tereny sportu i rekreacji, przy czym w treści planu, dokładniej w § 15 i 16, przeznaczenie terenu definiuje w zupełnie odmienny sposób. Powyższe zaś prowadzi do sprzeczności części tekstowej planu z jego częścią graficzną.

Końcowo skarżący podkreślił, że stwierdzenie nieważności planu, w zakresie, o którym mowa w petitum niniejszej skargi nie spowoduje negatywnych konsekwencji związanych z zagrożeniem powodziowym dla obszaru nieruchomości. Obowiązujące obecnie dla tego terenu postanowienia planu, nie są zgodne z aktualnymi Mapami Zagrożenia Powodziowego, co w sposób istotny ogranicza skarżącemu możliwość zagospodarowania nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym.

Skarżący podał też, że złożył do organu wniosek z dnia 28 lutego 2022 r. o zmianę ustaleń przyjętych w planie, wskazując na jego dezaktualizację, ale organ nie podjął żadnych czynności mających na celu zmianę bądź uchylenie postanowień planu.

Uzasadniając interes prawny we wniesieniu skargi skarżący wskazał, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, została mu ograniczona możliwość realizacji przysługującego prawa użytkowania wieczystego oraz urzeczywistnienia jego słusznego interesu. Nie jest on aktualnie w stanie zagospodarować oznaczonych działek przy pełnym wykorzystaniu ich potencjału inwestycyjnego. Nadto, wobec ustanowionych ograniczeń w zakresie możliwości jej zabudowy, w sposób istotny zmniejszona została ich wartość użytkowa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie w całości.

Wyjaśniła, że podczas sporządzania planu kluczową kwestią było uniemożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Przystąpienie do sporządzenia planu było reakcją na złożony wniosek z dnia 29 lipca 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i dopuszczeniem garażu w parterze oraz urządzeniami infrastruktury technicznej, na działkach nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], AM-[...], obręb P.

Zgodnie z obowiązującym w 2014 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zespole urbanistycznym akademickim N. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczano wyłącznie na obszarze dotychczas przez nią zajmowanym, co oznaczało brak możliwości realizowania nowej zabudowy.

Dalej organ wyjaśnił, że we wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej RZGW), z etapu zawiadomienia z dnia 5 grudnia 2014 r., zwrócono szczególną uwagę na fakt trwających prac nad przygotowaniem map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, które z dniem przekazania samorządom będą stanowiły zasięg zalewu Q1% czyli obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Z uwagi na to, że procedowany projekt planu toczył się w przededniu publikacji map, a celem planu była ochrona terenów przed potencjalną powodzią, samorząd uzyskał w ramach współpracy z RZGW projektowane zasięgi zalewu Q1%, które stanowiły docelowy na tamten czas materiał merytoryczny.

Przed przekazaniem projektu planu do uzgodnienia z RZGW we Wrocławiu, po szczegółowych analizach i konsultacjach specjalistycznych, zdecydowano o wprowadzeniu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią z projektowanych zasięgów, licząc się z umorzeniem przez RZGW postępowania wynikającego z braku przekazania map ryzyka powodziowego. Jednocześnie zdecydowano o potrzebie skutecznego procedowania planu w celu ochrony mieszkańców i mienia przed zagrożeniem powodziowym oraz w celu uniknięcia wydania decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej ze Studium i p.w., a także uzyskania pozytywnego uzgodnienia RZGW po przekazaniu map ryzyka powodziowego.

Ustosunkowując się do uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych, plan w swych zapisach uniemożliwił budowę nowych budynków oraz budowli przekrytych dachem na całym obszarze planu. Przeważająca część obszaru objętego planem, w tym działki skarżącego, znajdowały się bowiem w granicach obszaru narażonego na zalanie wodami Q1%, czyli w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Dopuszczono natomiast budowle nieprzekryte dachem, które zapewniają realizację zadań z zakresu ochrony przeciwpowodziowej oraz realizację urządzeń terenowych, które między innymi przy akceptacji RZGW we Wrocławiu mogłyby funkcjonować zgodnie z dotychczasowym zagospodarowaniem,

Przytaczając argumenty na temat nieprawidłowo wyznaczonej strefy zagrożenia powodziowego oraz niewywiązania się z obowiązków proceduralnych, pomijane jest – jak zauważył organ – postanowienie RZGW z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie pozytywnego uzgodnienia w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Nadto, wg map zagrożenia powodziowego przekazanych do organu 21 kwietnia 2015 r. teren objęty planem znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia 1%. Strefa Q1% stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 lit. c w zw. z art. 88d ust. 2 p.w., na którym obowiązują stosowne zakazy. Tym samym, w tekście planu wprowadzono zapis o obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przepisach odrębnych.

Kolejno organ wyjaśnił, że uzgodnienie planu nie jest zaś jednoznaczne z uzyskaniem pozytywnej decyzji wodnoprawnej Dyrektora RZGW we Wrocławiu zwalniającej z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Dopiero bowiem taka decyzja, wydana na wniosek inwestora, może zwolnić od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Zdaniem organu, przyjęte ustalenia planistyczne odnoszące się do obszarów zagrożonych powodzią były obowiązkiem formalno-prawnym, wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a nie nadużyciem władztwa planistycznego.

Dalej organ wyjaśnił, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków na etapie składanych wniosków w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego odniósł się do wymogu zachowania maksymalnie dużego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego, będącego w zgodzie z historycznym sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zatem otwarte tereny zielni i realizacja kształcenia dodatkowego niekubaturowego na trwałe zapisała się w przestrzeni i historii tego miejsca. Wskazuje na to również charakter otoczenia i konsekwentne działania planistyczne, nie tylko w obszarze przedmiotowego planu, ale także w planach sąsiednich dzielnicy R. Plany sąsiednie uwzględniają tereny zieleni, sportu i rekreacji na południe od ulicy [...] oraz dawne kąpielisko miejskie na O. Wraz z nieruchomościami skarżącego, obszar ten stanowi spójny charakter terenów rekreacyjno-sportowych z klarownie ukształtowaną historycznie osią kompozycyjną w postaci ulicy [...]. Utrwalenie tego trendu zostało również określone w zmianie Studium z 2018 r., które obowiązuje do dziś.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust 3 pkt 4a u.p.z.p., wskazanie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym nie jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Na obszarze przedmiotowego planu nie znajdują się zaś tereny przeznaczone na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 782), takie jak: drogi publiczne, kolej, rzeki, szkoły, budynki administracji publicznej czy wody powierzchniowe. Brak jest zatem wskazania konkretnych linii rozgraniczających odrębne tereny przeznaczone na cele publiczne, które w tym przypadku w rezultacie określałyby zasady wywłaszczenia terenów prywatnych na powyższe cele realizowane wyłącznie przez gminę.

Artykuł 6 ustawy o gospodarce nieruchomości nie stanowi – jak zauważył organ - jednak o zamkniętym katalogu zadań o charakterze publicznym czy znaczeniu lokalnym i precyzuje w pkt 10 inne cele publiczne opisane w ustawach odrębnych. Wskazanie, że granica obszaru objętego planem jest tożsama z granicą terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnosi się w tym przypadku do sytuowania wszelakiej infrastruktury technicznej, którą dopuszcza się obligatoryjnie na całym obszarze planu, aby nie ograniczać dostępu do powszechnych mediów. Przyjęte w tym zakresie działanie jest zasadą w nomenklaturze sporządzania planów miejscowych na całym obszarze miasta W.

Kolejno organ wskazał na różnice pomiędzy, procedurą scalania i podziału nieruchomości na mocy rozdziału 2 ustawy u.g.n. i w zgodzie z art. 22 u.p.z.p., a określeniem zasad sposobu usytuowania obiektów budowalnych względem dróg i innych terenów czy określeniem minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych na podstawie u.p.z.p.. Procedura scalania i podziału nieruchomości odbywa się na mocy odrębnej uchwały Rady Gminy po określeniu granic terenów, które tego wymagają w m.p.z.p. lub na wniosek beneficjentów takiej procedury. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 102 określa szczegółowo na jakich warunkach może dojść do procedury scalania i podziału gruntów. W obszarze przedmiotowego planu nie określono granic terenów wymagających wdrożenia takiej procedury, ale określono zasady na jakich mogłaby się taka procedura odbyć w przypadku złożenia wniosku przez właścicieli lub użytkowników gruntów. Z uwagi na charakter dyspozycji przestrzennych w przedmiotowym planie, czyli brak możliwości realizacji zabudowy uznano, że nie jest konieczne określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych czy zasad sposobu usytuowania obiektów budowlanych względem dróg i innych terenów.

Podobnie należy odnieść się do zasadności określenia granic terenów rekreacyjno- wypoczynkowych, gdyż mają one bezpośredni związek z art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i regulacjami dotyczącymi ochrony przed hałasem. Zatem dyspozycja określenia terenu jako rekreacyjno-wypoczynkowego nie odnosi się do planowanej funkcji.

Wreszcie, organ podniósł, że z uwagi na zagrożenie powodziowe za zasadne uznał nieokreślenie kształtowania zabudowy i pominięcie niektórych wskaźników zagospodarowania terenu.

Organ wskazał też, iż nie odnotował w swych rejestrach wpływu wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2022 r. o zmianę planu.

Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 9 kwietnia 2024 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nadto, w przypadku aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy również uwzględniać brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy na [...] i [...] we W.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1305/09, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym, objętej zaskarżonym aktem nieruchomości, tj. dz. nr [...] i [...], które zostały objęte zaskarżoną uchwałą i oznaczone w niej symbolem [...] US – tereny usług sportu i rekreacji. Zgodnie z § 15 ust. 1 planu dla niniejszego terenu, ustalono następujące przeznaczenie: 1) obiekty kształcenia dodatkowego, 2) zieleń rekreacyjno-sportową, 3) obiekty do parkowania, 4) infrastrukturę drogową, 5) obiekty infrastruktury technicznej. Co istotne - mocą § 5 pkt 2 uchwały zakazano na terenach znajdujących się w użytkowaniu wieczystym skarżącego budynków i budowli przekrytych dachem.

Zdaniem strony, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, ograniczono jej możliwość realizacji prawa użytkowania wieczystego, gdyż wobec treści kwestionowanej uchwały, nie jest ona aktualnie w stanie zagospodarować nieruchomości przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału. Nadto, wobec ustanowionych ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy, w sposób istotny zmniejszona została wartość użytkowa dz. nr [...] i [...].

W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu, że podejmując zaskarżoną uchwałę i przez to wprowadzając zmianę w zagospodarowaniu nieruchomości pozostających w jego użytkowaniu wieczystym, Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim regulacje względem przywołanych nieruchomości - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego, które w swym zakresie zbliżone jest do prawa własności. W orzecznictwie zaś sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA).

Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące trybu i zasad, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd przede wszystkim uznał, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu procedowania, które skarżący wiąże z zaniechaniem uzyskania wymaganego przepisami prawa uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi przed wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. W kontekście tegoż zarzutu trzeba przede wszystkim zauważyć, że procedura sporządzania projektu planu miejscowego i jego uchwalania została uregulowana w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie przyjętego tam trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. aktualizującym sankcję nieważności jest zaś takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby trybu nie naruszono trybu. Jednym z elementów tejże procedury jest uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami przez wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu (por. art. 17 ust. 6b u.p.z.p.).

W realiach badanej sprawy procedura planistyczna została zainicjowana uchwałą intencyjną z 16 października 2014 r., a w jej toku zwrócono się m.in. do Dyrektora RZGW o uzgodnienie projektu planu, który postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r., umorzył postępowanie uzgodnieniowe wywodząc, że aktualnie na terenie objętym miejscowym planem nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodziowego. Naniesiony zaś na załączniku graficznym zasięg zalewu Q1%, który został oznaczony jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią wg roboczych wersji map zagrożenia powodziowego aktualnie ma charakter wyłącznie informacyjny. Dopiero bowiem po przekazaniu map jednostkom administracji w trybie art. 88f ust. 4 p.w. zasięg ten stanowić będzie obszar szczególnego zagrożenia powodzią, na którym będą obowiązywać stosowne zakazy.

Przekazanie wskazanych map nastąpiło w toku procedury planistycznej, tj. w dniu 21 kwietnia 2015 r. i w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które miało miejsce od 17 kwietnia do 7 maja 2015 r. Z map tych wynika, że teren objęty planem znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co następnie skutkowało wystąpieniem do Dyrektora RZGW o uzgodnienie projektu planu, który postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r. uzgodnił niniejszy plan wywodząc, że teren objęty planem znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawodpodobienstwie przewyższenia 1% . Nadto, teren objęty planem znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia 0,2% oraz w zasięgu zalewu wodą w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego.

Z przedłożonych akt, w tym załącznika graficznego, wynika, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze po pierwsze działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarach zagrożenia powodziowego, a po drugie organ uzyskał w dniu 11 czerwca 2015 r. uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki w formie postanowienia, które znajduje się w przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. W tej sytuacji brak jest podstaw do podzielania twierdzeń skarżącego co do nieuprawnionego i bezpodstawnego objęcia jego nieruchomości jako obszaru zagrożenia powodziowego. Rozważenia jednak wymagało zaniechanie ponowienia procedury w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po uzyskaniu wskazanego uzgodnienia. I w tym zakresie Sąd uznał, że niniejsze w kontekście przyjętej przez prawodawcę sekwencji czynności planistycznych narusza tryb podjęcia zaskarżonej uchwały, ale naruszenie to nie ma charakteru istotnego. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie oraz judykaturze zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251; wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po uzyskaniu uzgodnienia w czerwca 2015 r. pozostawał de facto bez wpływu na treść planu, skoro od początku procedury planistycznej lokalny prawodawca zdecydował o uznaniu obszaru obejmującego dz. nr [...] i [...] jako obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Niniejsze wynika nie tylko z treści udzielonej odpowiedzi na skargę, ale również z dokumentacji planistycznej, w tym m.in. przywołanego postanowienia umarzającego postępowanie uzgodnieniowe i wskazującego włącznie na informacyjny charakter obszaru zagrożenia powodziowego w przedłożonym projekcie. Tym samym następcze usankcjonowanie tychże założeń i projektu planu w formie uzgodnienia z czerwca 2019 r. w kontekście braku ponownego wyłożenia projektu planu po jego otrzymaniu nie może zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie trybu, skoro uchybienie to pozostawało bez wpływu na jego treść.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi oscylujących w istocie wokół przekroczenia granic władztwa planistycznego, co wiązało się z obowiązkiem Sądu oceny, czy Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę w kwestionowanej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17, CBOSA).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Co istotne – w judykaturze przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia, CBOSA).

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20, CBOSA). Wymaga ich wyważenia.

W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, powyższe uwarunkowania prawne zostały należycie uwzględnione w toku procedury planistycznej. Lokalny prawodawca nie tylko zidentyfikował interes prywatny oraz interes ogólny, ale również następnie dokonał ich wyważenia wskazując w odpowiedzi na skargę na ratio podjęcia procedury planistycznej względem niniejszego terenu, które to ukierunkowane było na uniemożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Nadto, organ wskazał na obowiązujące wówczas postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w zespole urbanistycznym akademickim N., w którym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczono wyłącznie na obszarze przez nią zajmowanym, co wobec obowiązku zgodności planu ze studium stanowiło również istotne ograniczenie co do przyjmowanego w planie przeznaczenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że podjęte względem nieruchomości skarżącego postanowienia planu co do przeznaczenia nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania w kierunku usług sportu i rekreacji dopuszczających przy tym obiekty kształcenia dodatkowego z jednoczesnym zakazem realizacji budynków i budowli przekrytych dachem nie naruszają władztwa planistycznego, a stanowią swego rodzaju wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości jakim z jednej strony jest prawo do zagospodarowania nieruchomości przez jej użytkownika wieczystego a z drugiej potrzeba ochrony przeciwpowodziowej. Przyjęte rozwiązania nie mogą więc nie zostać uznane za optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki poprzez utrzymanie rekreacyjno-sportowego charakteru niniejszych działek i dopuszczenia zabudowy uwzględniającej ówczesny sposób zagospodarowania terenu, czyli prowadzenie działalności w zakresie terenowych urządzeń do prowadzenia szkoleń nauki jazdy, z czym to związane jest ustalenie przeznaczenia m.in. pod obiekty kształcenia dodatkowego. Oczywiście – jak już wspomniano - przysługujące gminie władztwo planistyczne jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności, jednakże trzeba też nadmienić, że zakres ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego. Stąd gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć więc na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności są konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego, lub ochrona środowiska, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Nie sposób bowiem przyjąć, iż podejmując postanowienia planu względem nieruchomości skarżącego lokalny prawodawca dokonał różnicowania sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy czy też wykorzystał ustawowe upoważnienia do kształtowania polityki przestrzennej w celach sprzecznych z prawem, niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji, czy też działał w sposób nieproporcjonalny, dowolny i arbitralny. Przeciwnie – w ramach uprawnienia do kształtowania gminną przestrzenią i wobec zaistniałej, w dacie uchwalenia planu, potrzeby określenia terenu narażonego na niebezpieczeństwo powodzi przyjął regulacje z jednej strony limitujące lokalizację nowej zabudowy, a z drugiej uwzględniając interes prywatny skarżącego nie wykluczył jakiejkolwiek zabudowy, a tylko taką której nie dałoby się pogodzić z jednoczesną potrzeba ochrony interesu publicznego. Stąd nie można tu podzielić zarzutów skargi kontestujących prawidłowość przyjętego przeznacznia w § 15 ust. 1 w zw. z § 5 uchwały.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które kwestionują pod względem prawidłowej legislacji postanowienia planu w zakresie z jednej strony przyjęcia, iż plan nie ustala żadnych zasad zagospodarowania terenu dla całego obszaru objętego planem, a z drugiej strony – w dalszych częściach uchwały – ustala konkretne parametry dla poszczególnych terenów lub całego obszaru, określa powierzchnię biologicznie czynną czy zasady scalania i podziału wyjaśnić należy, że granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym do oznaczonej nieruchomości. Przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego – jak wynika z argumentacji skargi - na prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, a nie również ta część uchwały, która nie ma wpływu na interes prawny i uprawnienia skarżącego. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może badać i stwierdzić nieważność uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

Uwzględniając powyższe Sąd zauważył, że w realiach badanej sprawy sformułowane względem prawidłowej legislacji zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma bowiem przeszkód aby w postanowieniach szczegółowych dla określonych terenów przyjąć regulacje modyfikujące przepisy ogólne czy też ustalenia dla całego obszaru objętego planem miejscowym, o ile oczywiście nie prowadzi to do sprzeczności czy też braku czytelności aktu. W realiach badanej sprawy poza sformułowaniem zarzutów, skarżący nie wskazał w jaki sposób ewentualne w tym zakresie uchybienia oddziałują na jego nieruchomości. Nie wykazał, aby zachodziła jakakolwiek relacja pomiędzy tymi ustaleniami a przysługującym prawem użytkowania wieczystego, skutkująca naruszeniem interesu prawnego. Stąd oznaczone w tym względzie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Podobnie też skarżący nie wskazał w jaki sposób przyjęcie w § 10 zaskarżonego aktu, że granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym tożsame są z granicami obszaru objętego planem, wpływa na zakres przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, należy zauważyć, że samo zaniechanie określenia w zaskarżonym planie konkretnych inwestycji celu publicznego, które mają być realizowane nie stanowi wadliwości skutkującej stwierdzeniem nieważności. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 4a w miejscowym planie w zależności od potrzeb określa się granice rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, co znajduje swoje uzasadnienie chociażby w tym, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z wymogami (por. Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1228/21, CBOSA).

W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie narusza wskazywanych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w zakresie oznaczonym w petitum skargi.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.