Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1274/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 155/23 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia

19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 155/23, oddalił skargę Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2022 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dnia [...] kwietnia 2019 r. Województwo Śląskie - Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach (dalej: IP lub WUP), zawarł z Gminą K. z siedzibą w K. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja społeczna poprzez aktywizację zawodową mieszkańców gminy K.". Przedmiotowa umowa określała szczegółowe zasady, tryb i warunki, na jakich przekazywane, wykorzystywane i rozliczane miały być środki na realizację projektu. Projekt realizowany był w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej VII - Regionalny rynek pracy. Działania 7.1 - Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, Poddziałania 7.1.2 - Poprawa zdolności do zatrudnienia osób poszukujących pracy i pozostających bez pracy na obszarach rewitalizowanych - RIT, w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 30 listopada 2020 r. 13 lipca 2020 r. zawarto aneks nr [...] do przedmiotowej umowy.

Na mocy umowy o dofinansowanie Beneficjentowi przyznane zostało dofinansowanie na pokrycie wydatków kwalifikowalnych projektu w łącznej kwocie 148 487,85 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr [...], głównym celem projektu był wzrost aktywności zawodowej 10 osób (6 kobiet i 4 mężczyzn), bezrobotnych i biernych zawodowo po 30 roku życia, zamieszkałych na terenie województwa śląskiego na obszarze gminy K. poprzez uzyskanie przez 8 uczestników projektu kwalifikacji zawodowych do 31.10.2020 r. oraz podjęcie zatrudnienia przez:

- minimum 33% uczestników projektu w wieku 50 lat i więcej,

- minimum 39% kobiet objętych wsparciem projektowym,

- minimum 33% uczestników projektu z niepełnosprawnościami,

- minimum 30% uczestników projektu będących osobami długotrwale bezrobotnymi,

- minimum 38% uczestników projektu o niskich kwalifikacjach.

Projekt objęty został kryteriami/wskaźnikami efektywności zatrudnieniowej zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu dla poszczególnych kategorii uczestników projektu z grupy docelowej. Założono, że kompleksowe wsparcie ujęte w projekcie przygotuje uczestników projektu do wejścia na rynek pracy i trwałego związania z nim. Uczestnicy projektu powinni zdobyć kwalifikacje dopasowane do swoich indywidualnych potrzeb i potrzeb lokalnego rynku pracy, podnieść kompetencje przez kursy zawodowe oraz nabyć doświadczenie praktyczne poprzez staże zawodowe (10 uczestników projektu).

W projekcie zaplanowano pięć zadań, w ramach których uczestnicy zostali objęci następującymi formami wsparcia:

- Identyfikacja potrzeb wraz z opracowaniem IPD dla 100% uczestników projektu (10 osób) [Indywidualny plan działania];

- Poradnictwo zawodowe w zakresie planowania rozwoju kariery zawodowej, w tym podnoszenia/uzupełniania kompetencji i kwalifikacji i pośrednictwo pracy dla 100% uczestników projektu (10 osób),

- Wsparcie psychologiczne i warsztaty kompetencyjne dla 100% uczestników projektu (10 osób),

- Szkolenia zawodowe dla 100% uczestników projektu (10 osób),- Staże zawodowe dla 100% uczestników projektu (10 osób).

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, na podstawie zastanego stanu faktycznego oraz kontrolowanych dokumentów IP stwierdziła nieprawidłowości polegające na zakwalifikowaniu do projektu 3 osób, tj. Pani M. M.-K., Pani S. Z. oraz Pani E. C., które nie spełniały kryteriów uczestnictwa w projekcie, co w efekcie skutkowało nieosiągnięciem wskaźnika pn. Liczba osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie [osoby] 10 O (6 K, 4M).

IP oceniła, że realizacja projektu odbywała się z naruszeniem zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: SZOOP), Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w okresie programowania 2014-2020 (dalej: Wytyczne dot. kwalifikowalności) oraz umowy o dofinansowanie, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieprawidłowego wydatkowania przyznanego dofinansowania. Powyższe zostało szczegółowo opisane w treści Informacji Pokontrolnej nr [...] z [...] stycznia 2021 r. oraz w Ostatecznej Informacji Pokontrolnej nr [...] z [...] maja 2021 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Dyrektor Wojewódzkiego urzędu Pracy w Katowicach wydał decyzję [...] sierpnia 2022 r. w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur zobowiązując Beneficjenta do zwrotu środków w łącznej kwocie 148 487,85 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.,- dalej: kpa), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2094), art. 207 ust.1 pkt.2 i ust. 9 pkt.1 i ust.12 pkt.2 w zw. z art. 60 pkt.6, art. 61 ust. 3 pkt.2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.,- dalej: ufp) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 2 oraz ust.2 pkt.9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (tj. Dz.U. z 2020r. poz.818 ze zm., – dalej jako ustawa o zasadach realizacji).

Od wskazanej decyzji Skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach.

Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z

[...] grudnia 2022 r.

Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 155/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy na ww. decyzję, podzielając stanowisko organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Gmina, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Zarządu Województwa Śląskiego, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia z 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm. ) dalej jako u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu ze w sprawie nie wystąpiły przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego uzasadniające odstąpienie od zwrotu dofinansowania i umorzenia w całości odsetek od zobowiązania wynikające go z ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z [...] grudnia 2022 r.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy świadczy o wykorzystaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, a w konsekwencji o powstaniu zobowiązania do ich zwrotu; podczas gdy w realiach przedmiotowego stanu faktycznego taka sytuacja nie zachodzi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że nieprawidłowością w realizacji projektu było zakwalifikowanie do udziału w projekcie osób niespełniających wymaganych kryteriów a w konsekwencji nieosiągnięcie wskaźnika osób o niskich kwalifikacjach tj. osób posiadających wykształcenie na poziomie do ISCED 3 włącznie, co w efekcie skutkowało nieosiągnięciem wskaźnika pn. Liczba osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie (osoby) 10 (6K,4M).

Skarżąca kasacyjnie nie podważa stanu faktycznego ustalonego przez Instytucję Pośredniczącą, przyjętego następnie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że informacje o poziomie wykształcenia niektórych uczestniczek były informacjami niezgodnymi z prawdą. Beneficjent sam wskazuje, ze trzy uczestniczki projektu minęły się z prawdą, co jest zgodne ze stanem faktycznym.

Zarzuty skargi kasacyjnej są dwojakiego rodzaju. Przy czym stanowią one powielenie stanowiska skarżącej zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd szczegółowo przeanalizował argumentację skarżącej i odniósł się podniesionych zarzutów wskazując z jakich powodów nie uznaje ich za trafne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie doszło naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie 2 petitum niniejszej skargi. Materiał dowodowy świadczy bowiem o wykorzystaniu środków przeznaczonych na realizację wzmiankowanego projektu z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji strona była zobowiązana zgodnie z § 10 ust. 4 umowy o dofinansowanie do realizacji projektu na podstawie wniosku, a w przypadku dokonania zmian w projekcie – do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem.

Zgodnie zaś z zapisami § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie Beneficjent - w związku z kwotami ryczałtowymi - zobowiązał się zrealizować zadania oraz osiągnąć co najmniej wskaźniki wskazane w przedmiotowym paragrafie umowy. Z kolei w myśl § 4 ust. 6 umowy w przypadku niezrealizowania w pełni wskaźników produktu lub rezultatu objętych kwotą ryczałtową, kwota ta jest uznana za niekwalifikowaną. Zgodnie natomiast z zapisami § 4 ust. 12 umowy W przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej w pełni wskaźnika produktu lub rezultatu, o których mowa w § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie uznaje się, iż Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej co skutkuje zmniejszeniem kosztów pośrednich Projektu o kwoty przekazane na zadania merytoryczne, które nie zostały rozliczone w związku z nieosiągnięciem wskaźników.

Nieprawidłowością w realizacji projektu było zakwalifikowanie przez Beneficjenta do udziału w projekcie osób niespełniających wymaganych kryteriów, a w konsekwencji nieosiągnięcie wskaźnika osób o niskich kwalifikacjach, tj. osób posiadających wykształcenie na poziomie do ISCED 3 włącznie, co w efekcie skutkowało nieosiągnięciem wskaźnika pn. Liczba osób o niskich kwalifikacjach objętych wsparciem w programie.

Tymczasem, zgodnie z zapisami Rozdziału 8, podrozdziałem 8.2, pkt 1) i 2) Wytycznych z 2019 r.

1) w ramach projektu wsparcie udzielane jest uczestnikom określonym we wniosku o dofinansowanie, spełniającym warunki kwalifikowalności, o których mowa w pkt 2.

2) warunkiem kwalifikowalności uczestnika projektu jest:

a) spełnienie przez niego kryteriów kwalifikowalności uprawniających do udziału w projekcie, co jest potwierdzone właściwym dokumentem, tj. oświadczeniem lub zaświadczeniem, w zależności od kryterium uprawniającego daną osobę lub podmiot do udziału w projekcie (...),

b) uzyskanie danych o osobie fizycznej, o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia EFS, tj. m.in. płeć, status na rynku pracy, wiek, wykształcenie, lub danych podmiotu, potrzebnych do monitorowania wskaźników kluczowych oraz przeprowadzenia ewaluacji, oraz zobowiązanie osoby fizycznej do przekazania informacji na temat jej sytuacji po opuszczeniu projektu.

Zgodnie z kolei z zapisami pkt 4 ww. podrozdziału Wytycznych z 2019 r. Co do zasady, kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana jest bezpośrednio przed udzieleniem mu pierwszej formy wsparcia w ramach projektu, przy czym jeżeli charakter wsparcia uzasadnia prowadzenie rekrutacji na wcześniejszym etapie realizacji projektu - kwalifikowalność uczestnika projektu potwierdzana może być na etapie rekrutacji do projektu.

W Regulaminie wskazano, że weryfikacja przez beneficjenta spełniania przez uczestnika kryteriów kwalifikowalności odbywa się na podstawie zaświadczeń lub innych dokumentów potwierdzających spełnienie przez uczestnika warunków kwalifikowalności na dzień podpisania umowy uczestnictwa w projekcie. Oświadczenia mogą być stosowane wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości uzyskania innego dokumentu ( w przypadku potwierdzenia poziomu wykształcenia). Przy czym Beneficjent ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowe zakwalifikowanie uczestników projektu. W przedmiotowym dokumencie wskazano również, że w ramach projektów przyjętych do realizacji w niniejszym konkursie dniem rozpoczęcia udziału w projekcie jest dzień podpisania umowy uczestnictwa w projekcie oraz, że Umowa uczestnictwa musi być zawarta przed rozpoczęciem pierwszej formy wsparcia w projekcie, w terminie umożliwiającym pozyskanie stosownych zaświadczeń lub innych dokumentów potwierdzających kwalifikowalność przez uczestników."

Integralną częścią umowy były załączniki do niej regulujące najistotniejsze kwestie związane realizacją projektu, do stosowania których - zgodnie z § 3 ust. 2 i ust. 9 umowy - zobowiązał się Beneficjent, m.in. Załącznik nr 4 do umowy - "Szczegółowe obowiązki Beneficjenta wynikające z realizacji projektu". W tym dokumencie określono, że weryfikacja przez beneficjenta spełniania przez uczestnika kryteriów kwalifikowalności odbywa się na podstawie zaświadczeń lub innych dokumentów potwierdzających spełnienie przez uczestnika warunków kwalifikowalności na dzień podpisania umowy uczestnictwa w projekcie. Określono tam zasadę, zgodnie z którą oświadczenia mają być stosowane wyłącznie w przypadku, ody nie ma możliwości uzyskania innego dokumentu (w przypadku potwierdzenia poziomu wykształcenia). Przy czym Beneficjent ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowe zakwalifikowanie uczestników projektu.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, iż dołożyła wszelkiej staranności w procesie kwalifikacji uczestników projektu i ustalenia poziomu ich wykształcenia. Odwołuje się przy tym do oświadczeń złożonych przez uczestników projektu w zakresie poziomu ich wykształcenia wskazując, że nie miała po pierwsze podstaw do ich kwestionowania ponieważ zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej; po drugie nie miała możliwości weryfikacji prawdziwości tych oświadczeń, po trzecie ustnie pouczała uczestników projektu na okoliczność posiadania odpowiedniego wykształcenia. Odnosząc się do tej argumentacji podanej na poparcie zarówno zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego (pkt 1 petitum niniejszej skargi) należy wskazać, że oświadczenia składane przez uczestników projektu nie miały charakteru oświadczeń składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 233 §2 Kodeksu karnego warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie. Brak pouczenia wyłącza zatem odpowiedzialność karną za czyn opisany w §1 art. 233. W dalszej kolejności, także istotne jest, że w myśl art. 233 §6 Kodeksu karnego przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. A zatem, w świetle powyższych regulacji, uzasadniony jest wniosek, że odebranie od osoby oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej jest dopuszczalne wówczas, gdy możliwość taką przewiduje przepis ustawy – nie zaś innego aktu, choćby miał on charakter powszechnie obowiązujący. Tym samym zobowiązanie do złożenia oświadczenia o takim charakterze nie może być narzucone przez realizatora przedmiotowego projektu. Takie zobowiązanie nie ma podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że nie miała możliwości weryfikacji prawdziwości oświadczeń uczestników projektu w zakresie poziomu ich wykształcenia. Informacje w zakresie statusu osoby bezrobotnej, wykształcenia i pobieranych świadczeń mogły być uzyskane od Powiatowych Urzędów Pracy w trybie dostępu do informacji publicznej (należało wskazać w stosownym wniosku zawierającym podstawę prawną cel udostępnienia danych osobowych). Należy też zauważyć, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż MGOPS w K. [...] sierpnia 2022 r. zawarł umowę z Powiatowym Urzędem Pracy w Częstochowie w sprawie udostępniania danych osobowych w systemie pn. Samorządowa Elektroniczna Platforma Informacyjna skąd mógł czerpać szerokie dane dotyczące konkretnych osób bezrobotnych i poszukujących pracy. Tej okoliczności strona skarżąca nie kwestionuje.

Pouczenie uczestników projektu na okoliczność posiadania odpowiedniego wykształcenia należy uznać za prawidłowe działanie Beneficjenta, jednakże nie ma ono wpływu na konieczność zweryfikowania udzielonych przez uczestników odpowiedzi pod kątem ich prawdziwości skoro Beneficjent ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowe zakwalifikowanie uczestników projektu.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).