Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr NiR-OR.7581.151.2013.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 6 kwietnia 2023 r. (nr NiR-OR.7581.151.2013.MP) Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Ż., uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej jako: "organ I instancji") z 3 czerwca 2013 r. (324/2013) ustalającą odszkodowanie na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z 15 września 2006 r. (nr UG.GE i Rol.7420-43/2006) Wójt Gminy Ż. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym P. S.A., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM [...], obręb Ż., objętej wówczas księgą wieczystą nr [...]. W ten sposób powstała m.in. wydzielona pod drogę działka nr [...].

Następnie, decyzją z 10 lipca 2007 r. (nr UG.GE i Rol.7420-54/2007) Wójt Gminy Ż. - po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z 29 czerwca 2007 r. - zmienił opisaną powyżej decyzję podziałową "w zakresie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Ż. wydzielonej działki nr [...]".

Opisane powyżej decyzje Wójta, stanowiły podstawę odłączenia działki nr [...] z księgi wieczystej nr [...] i założenia dla niej nowej księgi wieczystej nr [...], z wpisem prawa własności Gminy Ż.

Pismem z 4 marca 2011 r. spółka P. S.A. - powołując przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) - dalej jako: "ugn" - wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego o ustalenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], W uzasadnieniu wyjaśniono, że przewidziane uzgodnienia zakończyły się fiaskiem.

Decyzją z 3 czerwca 2013 r. (nr 324/2013) organ I instancji orzekł:

1) ustalić odszkodowanie na rzecz P.(1) Spółka Akcyjna we W.(1) w wysokości 707 898 zł za nieruchomość położoną w Ż., gmina Ż., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb Ż., o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy we W. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], która przeszła z mocy prawa na własność gminy Ż. z przeznaczeniem pod drogę publiczną z dniem, w którym decyzja Wójta Gminy Ż. nr UG.GE i Rol.7420-43/2006 z 15 września 2006 r., zmieniona decyzją nr UG.GE i Rol.7420-54/2007 z 10 lipca 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] w obrębie Ż. stała się ostateczna;

2) do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 zobowiązany jest Wójt Gminy Ż.

Wojewoda decyzją z 28 listopada 2014 r. (nr NiR-OR.7581.151.2013.AR), po rozpoznaniu odwołania Gminy Ż., uchylił kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S.A. Stwierdzono bowiem, po pierwsze, że warunkiem wystąpienia skutków prawnych ustatecznienia decyzji podziałowej, jest wydanie jej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w niniejszym przypadku natomiast projekt podziału zatwierdzono z urzędu. Po drugie przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną.

Wyrokiem z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 87/15 tut. Sąd oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na powyższą decyzję wojewody, które to orzeczenie następnie zostało uchylone wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15. Tym samym wyrokiem uchylono również decyzję organu odwoławczego z 28 listopada 2014 r. (nr NiR-OR.7581.151.2013.AR). W wyroku tym przyjęto bowiem stanowisko o wiążącym charakterze wpisów w księgach wieczystych, w których ujawniono skutki prawne decyzji podziałowej, polegające na przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy Ż. i wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. S.A. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że wobec utraty przez P. prawa użytkowania wieczystego działki [...], po stronie P. powstało prawo do odszkodowania, zaś po stronie Gminy obowiązek jego wypłaty. Jednocześnie NSA wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Dolnośląski, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie operatu szacunkowego i rozstrzygnie merytorycznie, na podstawie odwołania od decyzji organu I instancji, uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę wojewoda pozyskał dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich, sporządzony 15 maja 2020 r. nie mógł stanowić dowodu w sprawie, w związku ze zmianą poziomu cen, co skutkowało odmową potwierdzenia jego aktualności przez biegłą. Jednakże już w trakcie weryfikacji jego wartości dowodowej doszło do ujawnienia nowej, zasadniczej w ocenie wojewody, osi sporu. Mianowicie P. S.A. zakwestionowała przyjęty przez rzeczoznawczynię majątkową stopień zużycia części składowych nieruchomości określony na poziomie 90%. W konsekwencji, organ odwoławczy powołał nowego biegłego, który sporządził operat szacunkowy z 6 kwietnia 2022 r. W ekspertyzie odrębnie określono wartość, według stanu na dzień 15 września 2006 r.: prawa użytkowania wieczystego gruntu o mieszanym przeznaczeniu wynikającym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. – częściowo, tereny komunikacji kolejowej (KK), a częściowo pod tereny zabudowy produkcyjnousługowej (PU) - na kwotę 403 592 zł; części składowych - stanowiących drogę (w części o nawierzchni z betonu asfaltowego, w część z tłucznia kamiennego), krawężniki, kanalizację deszczową, chodnik o nawierzchni asfaltowej, ogrodzenie z siatki stalowej, przepust rurowy i przepust sklepiony kamienny - kwotę 106 152 zł, przy 90% stopniu zużycia. Przy czym kwestią sporną nadal stanowił stopień zużycia części składowych ponownie określony na poziomie 90%. Jak wskazał wojewoda zmniejszenie stopnia zużycia o 10% oznaczałoby wzrost odszkodowania o 106 152 zł. W wyniku obniżenia tego parametru potencjalnie wartość części składowych mogłaby przekroczyć wartość prawa do gruntu. Ze względu na zastrzeżenia P. S.A., a także wątpliwości organu odwoławczego, celem weryfikacji stanu części składowych nieruchomości z daty wydania decyzji podziałowej, w postępowaniu odwoławczym przeprowadzono szereg czynności dowodowych. Od daty wszczęcia postępowania w pierwszej instancji, w tym zakresie zebrano materiał obejmujący: operaty szacunkowe z 19 sierpnia 2011 r. i 29 lutego 2012 r. (tej samej autorki), sporządzone na zlecenie organu I instancji, w których stopień zużycia części składowych określono na 35-40% (wizja i dokumentacja fotograficzna wykonane przy sporządzaniu pierwszej wersji ekspertyzy); operat szacunkowy z 23 kwietnia 2009 r,, sporządzony na zlecenie P. S.A., w którym stopień zużycia części składowych określono na 60-65%; operat szacunkowy z 10 października 2011 r., sporządzony na zlecenie P. S.A., w którym stopień zużycia części składowych określono na 35-50%; projekt budowlano-wykonawczy obiektu pn. "Przebudowa ulicy [...] oraz ulicy [...] w miejscowości Ż.", z września 2014 r., a także dokumentację fotograficzną wykonaną podczas jego przygotowywania, przez J. K.; opinię w sprawie stanu technicznego nawierzchni drogowej ulokowanej na działce nr [...], wykonaną 10 sierpnia 2022 r. przez pracownika P. S.A., z uprawnieniami inspektora nadzoru, w której stwierdzono, że najbliższe prawdy są dwa operaty szacunkowe, w których stopień zużycia określono na 50-65%.

Co istotne, całokształt zebranego materiału udostępniono rzeczoznawczy majątkowemu, który ustosunkowując się finalnie do zastrzeżeń P. S.A. w piśmie z 12 października 2022 r. wyjaśnił, że podstawą określenia stopnia zużycia części składowych był protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 sierpnia 2018 r., w których uczestniczyli przedstawiciele obydwu stron. Rzeczoznawca wskazał na możliwość określenia stopnia zużycia części składowych w drodze mediacji.

W tych okolicznościach, w dniu 10 marca 2023 r. Wojewoda przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchano świadków, przy udziale rzeczoznawcy majątkowego i pełnomocnika P. S.A. (pełnomocnik Gminy Ż. nie stawił się, a niżej wymienieni pracownicy Urzędu Gminy Ż., stawili się tylko i wyłącznie w charakterze świadków). Przesłuchano m.in. troje uczestników wizji z dnia 1 sierpnia 2018 r.: J. P., z wykształcenia geodetkę zatrudnioną w Urzędzie Gminy Ż., na stanowisku Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska; T. G., który ukończył Akademię Rolniczą, Wydział Rolniczy, a pełni funkcję Zastępcy Wójta Gminy Ż., w tym od 2011 r. odpowiadam za infrastrukturę (drogi, remonty); L. S., z wyższym wykształceniem ekonomicznym, obecnie na emeryturze, wcześniej zatrudnionego w P. S.A. m.in. jako Naczelnik Wydziału Sprzedaży Nieruchomości, a później Zarządca nieruchomości P. S.A. (ponad 3000), na obszarze kilku powiatów w tym gminy Ż.

Osoby te oświadczyły, że nie posiadają wiedzy umożlwiającej ocenę stopnia zużycia obiektów budowlanych.

Przesłuchano również J. K., który zeznał, że współpracuje z Gminą Ż., w przeszłości i teraz w zakresie wykonywania projektów, a kiedyś również nadzoru. Pomimo dysponowania wiedzą specjalistyczną, a także uczestnictwa w przebudowie przedmiotowej drogi, świadek jednoznacznie zeznał, że nie jest w stanie określić procentowego stopnia jej zużycia na wrzesień 2006 r. Wyjaśnił również, że: stopień zużycia dróg wpływają eksploatacja (ruch pojazdów), czas, warunki pogodowe; w 2014 r. przedmiotowa droga była mocno zużyta i stara, przed przebudową niektóre fragmenty były bardzo zużyte niektóre mniej, a ogólny stan drogi był "zły", jak przyjął w ww. projekcie budowalnym; w latach 2006-2014 mogło dojść do pogorszenia stanu drogi, ale i mogły być wykonywane prace naprawcze i zatem nastąpić polepszenie; w przypadku nowej drogi 5 lat użytkowania nie ma znaczenia, ale w przypadku drogi już zużytej taki czas może spowodować istotną dalszą degradację.

Ponadto w odpowiedzi na uwagę rzeczoznawcy majątkowego, iż według literatury fachowej orientacyjny okres użytkowania nawierzchni bitumicznej to 20-30 lat, a istotne jest kiedy powstała, J. K. wyjaśnił, że po upływie 20-30 nie jest tak, że droga jest zużyta całkowicie i nie nadaje się od eksploatacji, mogły być bowiem wykonywane naprawy częściowe.

W podsumowaniu rozprawy biegły wyjaśnił, że nie ma nowych materiałów, które wpłynęłyby na zmianę oceny stopnia zużycia, szczególności J. K. podtrzymał określenie "zły stan" i nikt ze świadków nie był w stanie określić, kiedy droga powstała. Odnosząc się, do ocen innych rzeczoznawców majątkowych, którzy widzieli drogę wcześniej i przyjęli 50-60% stopnia zużycia, autor operatu z 6 kwietnia 2022 r. stwierdził, że bazował na protokole z 2018 r. i nie ma podstaw, żeby kwestionować przyjęty wtedy stan zużycia.

W rezultacie stwierdził Wojewoda, że na tym etapie ujawnił się kluczowy dla jej rozpatrzenia problem i w istocie bardziej złożony niż sam operat szacunkowy.

Podsumowując, zdaniem Wojewody, w zaktualizowanych okolicznościach sprawy, zachodzi konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał wojewoda realizowane podczas ponownego rozpatrywania sprawy, postępowanie dowodowe powinno objąć; powołanie w charakterze biegłego rzeczoznawcy budowlanego ze specjalizacją drogową, celem sporządzenia opinii dotyczącej stopnia zużycia części składowych przedmiotowej nieruchomości na dzień 15 września 2006 r.; pozyskanie wszelkiej dokumentacji niezbędnej rzeczoznawcy budowlanemu do wykonania ekspertyzy (Wojewoda może udostępnić dokumenty pozyskane w toku postępowania odwoławczego); rzetelną ocenę opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego; pozyskanie operatu szacunkowego, w którym określona zostanie wartość przedmiotowej nieruchomości, w tym jej części składowych, z uwzględnieniem opinii dotyczącej stopnia ich zużycia; przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i rzeczoznawcy budowlanego.

W sprzeciwie P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji wojewody (dalej jako "wnosząca sprzeciw") wniesiono o uchylenie decyzji wojewody, zasądzenie kosztów postępowania oraz zawieszanie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że organ I instancji dokonał wystarczającej analizy stanu faktycznego, a ponadto ewentualne dalsze wyjaśnianie sprawy nie doprowadziłyby do innego rozstrzygnięcia. W związku z tym nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., tj., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu.

Postanowieniem z 30 maja 2023 r. Sąd odrzucił wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.".

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Wymaga jeszcze wskazania, że decyzja objęta niniejszym sprzeciwem była bezpośrednim skutkiem wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15, którym uchylono wyrok tut. Sądu z 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 87/15 oraz decyzję wojewody z 28 listopada 2014 r. (nr NiR-OR.7581.151.2013.AR). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto jak stanowi art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Jednak wypada podkreślić, że ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Związanie wykładnią prawa, o którym stanowi art. 190 p.p.s.a., podobnie jak w przypadku art. 153 p.p.s.a., ma miejsce wyłącznie przy rozpoznawaniu danej sprawy i nie ma bezwzględnego charakteru. Nie wiąże ono nawet w danej sprawie, w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy ulegnie istotnej zmianie oraz w przypadku zmiany stanu prawnego. Związanie wykładnią prawa, dokonaną w wyroku NSA, nie obejmuje też poglądów wykraczających poza granice skargi kasacyjnej, wypowiedzianych niejako na marginesie.

Wskazaną przez organ II instancji przyczyną rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak dotychczasowej oceny stopnia zużycia części składowych, które uległy znaczącym zmianom od dnia wydania decyzji podziałowej rzutujący w rezultacie na możliwość sporządzenia wiarygodnego dowodowo operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano problem o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy ujawnił się dopiero w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy.

W szczególności niezbędna jest zdaniem organu odwoławczego weryfikacja stopnia zużycia części składowych nieruchomości, w oparciu o obiektywną opinię biegłego rzeczoznawcy budowlanego ze specjalizacją drogową, celem sporządzenia opinii dotyczącej stopnia zużycia części składowych przedmiotowej nieruchomości na dzień 15 września 2006 r. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wystąpiły, zdaniem Sądu, przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego przez wojewodę, realizując wytyczne wyroku NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15, ujawnił się bowiem taki problem, który wymagał powtórzenia postępowania przed organami obu instancji celem zrealizowania zasady dwuinstancyjności.

Zdaniem Sądu, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko wojewody jest prawidłowe, a uzasadnienie tej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ uwzględnił bowiem zasadniczą zmianę okoliczności faktycznych sprawy, która spowodowała potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, czego organ odwoławczy, działając w ramach kompetencji z art. 136 § 1 k.p.a., we własnym zakresie legalnie uczynić nie mógł. Słusznie wskazał wojewoda, że kwestia oceny stopnia zużycia części składowych nie była przedmiotem najpierw oceny i weryfikacji przez organ I instancji, a następnie rozważań NSA zawartych w wyroku z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15. W rezultacie brak jest możliwości sporządzenia wiarygodnego operatu szacunkowego. W tym miejscu należy przypomnieć, że operat stanowi istotny element dowodowy przy orzekaniu o ustalenie odszkodowania za prawo własności i za prawo użytkowania wieczystego działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej. Operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.

Uwzględniając poczynione powyżej uwagi, Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu wskazujących na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i w rezultacie bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.