Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 705/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Zastępca Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 41 pkt 1

w zw. z art. 3 ust. 4 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przyznał R. G. specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł na miesiąc październik 2008 roku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności

na stałe, bez prawa do świadczeń z ZUS. Z tego tytułu pobiera zasiłek stały w kwocie 406,73 zł. Ponadto otrzymuje ¼ dodatku mieszkaniowego w kwocie 71,28. Organ stwierdził, iż dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę w łącznej wysokości 478,01 zł nie zabezpiecza w pełni podstawowych jego potrzeb. Przyznając pomoc w postaci specjalnego zasiłku celowego wzięto więc pod uwagę potrzeby i oczekiwania wnioskodawcy, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz potrzeb innych osób zgłaszających się o pomoc.

R. G. odwołał się od tej decyzji, wnosząc w pierwszej kolejności

o "zawezwanie" Dyrektora MOPS do zawarcia z nim pisemnej ugody w oparciu

o "prawomocne" oświadczenie z dnia 25 czerwca 2007r., potwierdzone przez Zastępcę Dyrektora MOPS, z którego wynika, że powinien otrzymywać z MOPS regularnie,

co miesiąc, specjalny zasiłek celowy w kwocie 477 zł. Podniósł, iż ze względu na wiek

i orzeczoną niepełnosprawność, z mocy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

na MOPS ciąży z urzędu obowiązek zapewnienia mu bytu i godnego życia. Podkreślił, że jest w wieku przedemerytalnym, z około 30-letnim stażem pracy. Zaznaczył, że wypłacany specjalny zasiłek celowy w wysokości 200 zł miesięcznie traktuje jako zaliczkę na poczet zawarcia ugody.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy

o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis

ten nie precyzuje celów, na jakie może zostać przyznana pomoc. Posiłkowo można więc skorzystać z art. 39 przedmiotowej ustawy, określającego zasady przyznawania zasiłku celowego. I tak zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw

w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przyznając zaskarżoną decyzją zasiłek celowy w kwocie 200 zł, nie wskazał w jakiej

to szczególnej sytuacji znajduje się wnioskodawca. Powołując się na wyrok NSA

z 19 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414) zaznaczono, iż przepis art. 41 pkt 1 ustawy w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany

"w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony,

a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Dlatego nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Z tych też względów organ I instancji winien precyzyjnie uzasadnić, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się w/w, została uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy. Zdaniem Kolegium materiał zebrany w przedmiotowej sprawie wskazuje,

iż wnioskodawca znajduje się w podobnej sytuacji jak większość osób korzystających

z pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący znajdował się w sytuacji życiowej, którą można by uznać za szczególną (w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej). W związku z tym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona, a organ pierwszej instancji winien wskazać, czym kierował się wydając decyzję będącą przedmiotem odwołania, ze szczególnym uwypukleniem spełnienia przesłanek ustawowych do otrzymania wnioskowanej formy pomocy - istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż zasiłek specjalny celowy to nie zasiłek okresowy i nie można go przyznać na miesiąc październik b.r., jak uczyniono

to w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji, jeśli uznał, iż są spełnione przesłanki, powinien przyznać zasiłek na dany cel. Dodatkowo można jedynie sprecyzować, kiedy nastąpi realizacja przyznanego świadczenia poprzez wskazanie konkretnej daty,

a nie wskazanie, iż zasiłek ten przysługuje za dany okres, gdyż inne zadania pełni zasiłek okresowy, a inny specjalny zasiłek celowy. Przyznając zasiłek specjalny celowy w czerwcu danego roku do realizacji w przyszłości (październiku b.r.) należy wskazać, iż wnioskodawca znajduje się w szczególnej sytuacji, która uzasadnia przyznanie

tej formy pomocy, a sytuacja strony do października nie ulegnie zmianie i dalej będzie szczególna. Jednocześnie organ musi wskazać cel na jaki zasiłek ten przyznaje wywodząc, że cel ten będzie istniał w przyszłości – w październiku b.r. Dodatkowo Kolegium zauważyło, iż w przypadku uznania, iż istnieją przesłanki do przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego specjalnego, uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać również możliwości finansowe organu, wielkość środków pieniężnych, którymi organ w danym okresie czasu dysponuje z przeznaczeniem na dany rodzaj pomocy, liczbę osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy, liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem świadczenia. Takie ustalenia pozwalają ocenić,

czy sytuacja osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy została właściwie oceniona

i czy decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie narusza prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I SAlWa 1236/06, LEX

nr 2999857). Organ I instancji powinien również wskazać dlaczego przyznał pomoc

w innej wysokości, niż oczekiwał tego wnioskodawca.

Odnosząc się do argumentów odwołującego, Kolegium zaznaczyło, iż sam wnioskodawca zwracając się o przyznanie pomocy finansowej w postaci specjalnego zasiłku celowego, winien uzasadnić swoją prośbę poprzez wykazanie szczególnej sytuacji w jakiej się znajduje. Organ wyjaśnił, iż błędne jest przekonanie odwołującego, że świadczenia pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Przeczy temu istota

i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej (tak WSA

w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1781/06, LEX

nr 319893). Podkreślił, że wnioskowana forma pomocy, jak wynika z samej nazwy "zasiłek celowy", nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Cel ten musi zostać wskazany przez wnioskodawcę, bądź ustalony przez organ orzekający w sprawie. Kolegium wskazało też, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy

i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb

i oczekiwań. Kolegium wyjaśniło również, iż argumenty dotyczące ugody zawartej

z pracownikiem socjalnym nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż ustawa o pomocy społecznej nie daje możliwości prawnych przyznawania zasiłku celowego specjalnego na podstawie ugody czy umowy. Wszelkie ugody czy umowy

w tym zakresie byłyby i tak nieważne, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do obejścia przepisów ustawy. Pomoc ta nie jest też automatycznie odnawialna i wszelkie porozumienia w przedmiotowej kwestii nie mogą mieć wpływu na merytoryczne rozpatrywanie sprawy w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. G. zarzucił, iż Kolegium nie uwzględniło zawartego w dniu 25 czerwca 2007r. porozumienia-ugody, potwierdzonej przez Zastępcę Dyrektora MOPS. Zdaniem skarżącego prawo zezwala na zawarcie takiego porozumienia, a prawa i roszczenia

z niego wynikające mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Stwierdził, iż Kolegium powinno nakazać organowi I instancji, pod rygorem natychmiastowej wykonalności, naprawienie szkody poprzez wypłacenie w całości zaległego zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego przemawia wyjątkowość sytuacji, w której znajduje się wnioskodawca. Na organie przyznającym tego typu świadczenie ciąży zaś obowiązek dokładnego zbadania tejże sytuacji oraz wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone

w tym zakresie przez Kolegium braki, wymagają w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego uchylono decyzję organu

I instancji w całości i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 23 września 2008r. R. G. złożył w tut. Sądzie wniosek

o zobowiązanie organu I instancji do zawarcia ze skarżącym kontraktu socjalnego

w drodze porozumienia-ugody, opartego na sporządzonym oświadczeniu z dnia

25 czerwca 2007r., potwierdzonym przez Z-cę Dyrektora MOPS, stwierdzającym regularne przyznawanie skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 477 zł miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza

to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności,

czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać,

czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ., którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję, przyznającą skarżącemu, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego

i sprawę tę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe uzasadnione było przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek, warunkujących przyznanie wnioskowanej przez skarżącego formy pomocy. W szczególności, poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne nie pozwalają ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, a warunek taki został zastrzeżony

w cytowanym powyżej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę przyznania skarżącemu bezzwrotnego świadczenia pieniężnego. Kolegium w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazało, jakie są warunki i zasady przyznawania specjalnego zasiłku celowego oraz jakie

w związku z tym organ I instancji obowiązany jest poczynić ustalenia faktyczne. Sąd

w pełni podziela argumenty podniesione w tym zakresie przez Kolegium.

Podkreślić należy w tym miejscu, iż rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza treść omawianego przepisu art. 41 pkt 1 ustawy

o pomocy społecznej, zgodnie z którym ten rodzaj świadczenia "może być przyznany". Działanie w ramach tegoż uznania, nie może być postrzegane, tak jak chce tego skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest

to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu

na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego co do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w jej załatwieniu.

Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ

ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma

i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto organ nie może pominąć tego, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył

się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt. II SA/Bk 238/08).

Niewątpliwie o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić,

czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008r.,

sygn. akt I OSK 673/07, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków

jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy przy ustalonym stanie majątkowym strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona – w tych konkretnych okolicznościach – winna otrzymać pomoc społeczną.

Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie podjął

w przedstawionym powyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa),

co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 kpa, do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy z jego wniosku do ponownego rozpatrzenia.

Niezależnie od powyższych rozważań należy wyjaśnić, iż niesłuszne jest stanowisko skarżącego o uprawnieniu do specjalnego zasiłku celowego w wysokości 477 zł., które wywodzi z oświadczenia własnoręcznie napisanego i podpisanego w dniu

25 czerwca 2007r., w którym oświadcza, że otrzymuje specjalny zasiłek celowy

w wysokości 477 zł, który przyznawany jest regularnie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na okres sześciu miesięcy i jest on odnawialny co sześć miesięcy na bieżąco. Poniżej tego oświadczenia widnieje pieczątka MOPS oraz pieczątka Z-cy Dyrektora, podpis, data oraz zapis o treści "potwierdzam zgodność oświadczenia Pana R. G.". W ocenie Sądu dokument ten, wbrew stanowisku skarżącego, nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zawarto z nim ugodę-porozumienie co do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Z treści tego pisma można jedynie wywnioskować, że skarżący otrzymywał specjalny zasiłek celowy w wymienionej kwocie, który był mu przyznawany na sześć miesięcy, a następnie przedłużany na kolejnych sześć miesięcy. Zasadność takiego działania nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Niemniej jednak do zawarcia takiego porozumienia–ugody, jak to określa skarżący, brak byłoby jakichkolwiek podstaw prawnych. Podkreślić ponownie należy,

iż specjalny zasiłek celowy może otrzymać tylko osoba, która spełnia ustawowe przesłanki warunkujące jego przyznanie. Ponadto ten rodzaj świadczenia, ze względu na swój szczególny charakter może przeznaczony zostać na konkretny cel, dlatego

co do zasady nie może być automatycznie odnowiony. Ustawa o pomocy społecznej wprawdzie przewiduje możliwość zawarcia z beneficjentami umowy cywilnoprawnej

czy też kontraktu socjalnego, ale dotyczy to form działania opierających

się na dwustronnych zobowiązaniach i odnosi się do konkretnych świadczeń.

W związku z tym, nawet jeżeli skarżący zawarłby umowę o przedstawionej treści, to czynność ta z mocy prawa byłaby nieważna. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu

na podstawie art. 151 p.p.s.a..