Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1835/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9g pkt 1, art. 3b ust. 1 pkt 1, art. 9x ust. 3,
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 189f par. 1, par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 września 2023 r. nr SKO.OS/41.9/831/2023/18108/KK w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 21 lipca 2023 r. Prezydent Miasta B. (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 39 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 z późn. zm., dalej: "ustawa"), nałożył na spółkę R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. przy ul. [...] karę pieniężną w wysokości 10.605 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Uprzednia decyzja organu z dnia 22 lipca 2022 r. nakładająca na Spółkę administracyjną karę pieniężną została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W pierwszej części uzasadnienia organ wskazał, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości: R. Sp. z o. o. z siedzibą w R. (dalej: "Skarżąca Spółka") odbierał w 2021 roku odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości i w związku z tym zobowiązany był do osiągnięcia w 2021 roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Wymagany do osiągnięcia poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych określony został w art. 3b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9g pkt 1 ustawy. Po weryfikacji złożonego przez Spółkę sprawozdania dotyczącego odebranych odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie gminy B. stwierdzono, że podmiot nie osiągnął wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, który został wyliczony na 8,10%.

Następnie organ przywołał podstawę prawną obliczania kary pieniężnej dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Podał, iż jak wynika ze zweryfikowanego sprawozdania, łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (Mr) wynosiła 26,1422 Mg, a łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych (Mw) wynosiła 322,6500 Mg.

Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (P), obliczany na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530) wyniósł 8,10% (P=Mr/Mw x 100%, zatem P=26,1422/322,6500 x 100% =8,10%). Różnica pomiędzy poziomami wymaganym (20%), a osiągniętym wynosi 11,90%. Brakująca masa odpadów wyniosła 38,3954 Mg (BMO = (11,90% x322,6500 Mg)/100% =38,3954 Mg).

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961) jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2021 roku wynosiła 276,21 zł/Mg.

Organ ustalił zatem, że iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (276,21 zł/Mg) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg (38,3954 Mg) daje wartość kary pieniężnej w wysokości 10.605,19 zł, po zaokrągleniu 10.605 zł.

Właściwość organu ustalono na podstawie art. 9zb ust. 1 ustawy, tj. ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

Następnie organ poddał analizie przesłanki art. 189d k.p.a. Zwrócił przy tym uwagę, że Spółka w przeszłości naruszała prawo w zakresie ww. ustawy - w 2021 r. nałożono na Spółkę karę pieniężną w wysokości 3.128 zł za nieosiągnięcie w 2019 roku wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu art. 9g ustawy (decyzja z dnia 11 stycznia 2021 r. znak [...]), a także karę pieniężną w wysokości 14.461 zł za nieosiągnięcie w roku 2020 wymaganego poziomu użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy (decyzja z dnia 11 czerwca 2021 r. znak [...], skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2021 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1326/21, w toku pozostaje postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym). Zdaniem organu w sprawie nie zaistniały także przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. warunkujące odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Strona nie zaprzestała naruszenia prawa, naruszenie dotyczy roku 2021, a w roku 2019 oraz 2020 wymagany poziom recyklingu również nie został osiągnięty. Odstąpienie nie może nastąpić również na podstawie § 2 art. 189f k.p.a. Decyzja została doręczona w dniu 26 lipca 2023 r.

Skarżąca Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w ustawowym terminie odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc, szczegółowo zredagowane w odwołaniu, zarzuty naruszenia:

a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

b) art. 7, art. 7a, art. 8. art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu Spółki, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie i nieobiektywnie,

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji,

d) art.189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji uznania zasadności nałożenia kary pieniężnej,

e) art. 9g ustawy poprzez uznanie, że Spółka nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy,

f) art. 9x ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że Spółka nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g ustawy, podczas gdy nie miała wpływu na nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu,

g) art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jeśli uznać, że należało nałożyć ww. karę pieniężną.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiła obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, z powołaniem orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skarżąca nie zakwestionowała danych przyjętych do obliczenia kary wynikających ze sprawozdań złożonych przez nią w związku z prowadzoną działalnością. Zaakcentowała natomiast, że nie miała wpływu na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy. Podjęła wszystkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji. Wskazała, że nie jest jedynym podmiotem, który odbiera odpady z terenu nieruchomości niezamieszkałych na terenie B., co ma znaczenie dla odpowiedzialności za wynik poziomu recyklingu. Nadto nie ma bezpośrednio wpływu na jakość odbieranych odpadów. Podkreśliła obowiązek edukacyjny Gminy, a także zwróciła uwagę na sposób organizacji rynku gospodarki odpadami, który przyczynił się do zmniejszenia masy poddawanych odzyskowi odpadów. Zdaniem Spółki wpływ na nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu miała również pandemia Covid-19. Przedmiotem analizy powinny stać się w ocenie Spółki wszystkie podmioty prowadzące na terenie Gminy działalność związaną z gospodarowaniem odpadami z terenu nieruchomości niezabudowanych.

Zarzuciła brak rozważeń w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., a także błędne przyjęcie przez organ, że różnica osiągniętego przez Spółkę poziomu nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.OS/41.9/831/2023/18108/KK z dnia 13 września 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym sposób i podstawę obliczenia nałożonej kary pieniężnej.

Kolegium, w oparciu o akta sprawy, dokonało takich samych ustaleń dowodowych jak organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału Spółka będąc do tego ustawowo zobowiązana, nie osiągnęła wymaganego w 2021 roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy. Poziom przygotowania wyniósł 8,10%. Biorąc pod uwagę masę odebranych odpadów komunalnych w 2021 r. wynoszącą 322,6500 Mg, wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powinien wynosić 20%. Różnica między poziomem wymaganym a osiągniętym przez Stronę w 2021 roku wynosi zatem 11,90%.

Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie został popełniony delikt administracyjny, określony w art. 9x ust. 2 pkt. 1, który podlega karze obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 ustawy.

W ocenie Kolegium brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem Strona nie osiągnęła wymaganego poziomu recyklingu kolejno w 2019 roku, w 2020 roku, a także w 2021 roku, co w ocenie organu prowadzącego sprawę nie można uznać za zaprzestanie naruszenia prawa. Odstąpienie od nałożenia kary nie spełniałoby celów, dla których ma ona zostać nałożona, gdyż głównymi celami omawianej kary pieniężnej ma być zapobieganie ponownemu naruszeniu przepisów dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi.

Wskazana powtarzalność w dłuższym okresie naruszeń obowiązków wynikających z ustawy nie pozwala na przyjęcie, że waga naruszeń jest znikoma. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1326/21, a dalej także uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 742/21.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło występowania wskazanych w odwołaniu naruszeń prawa. Decyzja została doręczona w dniu 18 września 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 13 października 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzuty naruszenia:

a) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnieniu czy Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia tych poziomów,

- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy, w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych procesów zagospodarowania,

- pominięciu wyjaśnień złożonych przez Skarżącą w odwołaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r., a także w piśmie z dnia 1 września 2023 r.

- niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że Skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g ustawy,

- niezastosowaniu przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców,

- nieprawidłowym ustaleniu, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez Skarżącą jest znikoma,

- pominięciu okoliczności, że Gmina B. uzyskała za rok 2021 wymagane prawem poziomy i wyniosły one 26,23%, podczas gdy w ubiegłym roku Gmina nie osiągnęła wymaganych poziomów,

- błędnym przyjęciu, że Gmina B. w pełni wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy Gmina nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie powyższego,

- błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w ubiegłym roku determinuje brak spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ubiegłe lata nie mogą mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, bowiem potwierdzają problemy występujące w Gminie, za które Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności,

- błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu Spółki,

- braku wyjaśnień, czy Gmina przy obliczaniu poziomów uwzględniła przydomowe kompostowniki, a także czy podjęła próbę wyliczenia danych ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów,

- pominięciu okoliczności, że w 2021 roku Spółka osiągnęła wyższe poziomy niż w roku 2020, co świadczy o tym, że podjęła działania zmierzające do zaprzestania naruszenia prawa, a co za tym idzie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a.,

- braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji z art. 189f § 3 k.p.a., tj. nałożenia obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającym z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.,

b) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji,

d) art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć karę i uznaniu, że fakt, iż Skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania,

e) art. 189f § 2 ust.2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć karę i braku rozważenia możliwości zobowiązania Spółki do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa,

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone,

g) art. 9g ustawy poprzez uznanie, że Skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy,

h) art. 9x ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g ustawy i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, podczas gdy Skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary było bezpodstawne.

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zawrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu podtrzymała dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Ponowiła również argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia podnosząc aktualność stanowiska zawartego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszania decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów pierwszej i drugiej instancji odpowiadają prawu.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 21 lipca 2023 r., mocą której organ nałożył na Skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.605 zł za nieosiągnięcie w 2021 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 9g pkt 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1.

Stosownie do art. 3b ust. 1 pkt 1 gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej: 20% wagowo - za rok 2021. Z kolei w myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy).

Zgodnie z Załącznikiem Nr 2.II do Obwieszczenia Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961), wydanego na podstawie art. 291 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, 1378 i 1565) - jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku na rok 2021 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynoszą 276,21 zł/Mg (pozycja tabeli: 1051, kod odpadów: 20 03 01).

Poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (P), ustalany jest na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Uwzględniając, iż w rozpoznawanej sprawie: łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi (Mr) wyniosła 26,1422 Mg (Sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, Dział IV, karta nr 25 akt administracyjnych), natomiast łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych (Mw) wyniosła 322,6500 Mg (Sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, Dział III Tabela A, karta nr 6 akt administracyjnych), zatem poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (P= Mr/Mw x100%) wyniósł 8,10%.

Wynikający z art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy poziom wymagany 20%, prowadzi do ustalenia różnicy poziomów w wysokości 11,90%.

W rezultacie brakująca masa odpadów (BMO) stanowiąca iloczyn: różnicy poziomów (11,90%) i masy wytworzonych odpadów (/100%) wyniosła 38,3954 Mg, co przy stawce 276,21 zł/Mg, daje kwotę 10.605,19 zł, stanowiąc wysokość administracyjnej kary pieniężnej dla wskazanego naruszenia.

Prawidłowość obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Nie była również przedmiotem skargi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Skarżąca Spółka w roku 2021 była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy B., złożyła również stosowne Sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2021.

Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, iż w kontrolowanej sprawie na Skarżącej Spółce ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9g ust 1 ustawy.

W sprawie nie pozostaje sporne, że Spółka nie osiągnęła w roku kalendarzowym 2021 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych (322,6500 Mg) wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1, tj. poziomu 20%.

Zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 3 ustawy, za niewykonanie przez podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości obowiązku osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz jednostkowej stawki opłaty.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1714/22, w którym podkreślono, że przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g ustawy. W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie organ właściwy nie bada innych okoliczności sprawy, takich jak stopień przyczynienia się przedsiębiorcy do nieosiągnięcia przewidzianych ustawą poziomów recyklingu, zawinienia zobowiązanego, czy też sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest tu również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań (podobnie: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 680/23, z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1339/23).

Wobec powyższego niezasadne są w tym zakresie wszelkie zarzuty skargi oraz argumentacja na ich poparcie dotyczące braku winy Skarżącej Spółki odnośnie nieosiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, podobnie zarzuty oparte o podnoszony narzut naruszenia art. 9g ust. 1 oraz art. 9x ust. 3 ustawy.

Zauważenia również wymaga, że Skarżąca Spółka, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania prawem przewidziane. Jeśli bowiem podmiot chce wykonywać działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 680/23 oraz z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1538/22).

W tym miejscu odnotować należy, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a.

Stosownie do treści § 1 tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020).

Przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wskazuje się bowiem w literaturze przedmiotu do zastosowania zakazu konieczne jest spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań. Nie chodzi o zachowanie podobne lub takie samo, lecz o zachowanie to samo, ściślej – jedno i to samo. Użycie w przepisie określenia "za to samo zachowanie", a nie "za ten sam czyn", przemawia za tym, że chodzi o faktyczną tożsamość zachowania rozumianego jako zespół okoliczności faktycznych, nie zaś o kwalifikację prawną tego zachowania (zob. M Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022).

W odniesieniu do pkt 1 art. 189f § 1 k.p.a. - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek. Analizowany przepis zawiera warunek łączny, tj. ocenę, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, a także stwierdzenia przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonując analizy "wagi naruszenia" organ odwoławczy wskazał, iż recykling odpadów komunalnych, odzyskiwanie i ponowne użycie odpadów to podstawowa forma ochrony środowiska naturalnego, podkreślił, że należy zmierzać do ograniczenia poziomu zanieczyszczenia środowiska, a szczególnie ważną kwestią w gospodarce odpadami jest prawidłowe postępowanie z odpadami komunalnymi zgodnie z hierarchią sposobu postępowania, stąd w sprawie Skarżącej Spółki "naruszenie dotyczyło jednej z kluczowych kwestii z punktu widzenia gospodarki odpadami komunalnymi, tym samym waga naruszenia prawa nie jest znikoma". W kontekście wagi naruszenia zwrócił również uwagę, że naruszenie to ma wpływ na osiągniecie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, a ewentualne nieosiągnięcie tych poziomów przez gminę wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów (str. 12-13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Co do drugiej przesłanki z pkt 1 art. 189f § 1 k.p.a. - "zaprzestania naruszenia prawa", organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można stwierdzić spełnienia tej przesłanki "bowiem Spółka nie zaprzestała działalności polegającej na naruszeniu przepisów ustawy i zarówno w 2019, jak w latach następnych, tj. w 2020 r. i 2021 r., nie osiągnęła wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organy podkreślały, że Spółka po raz kolejny popełniła ww. delikt, i z tego względu brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. Organ odwoławczy poszerzył także swoją argumentację poprzez przychylenie się w pełni do stanowiska wyrażonego przez tut. Sąd w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1326/21 oddalającym skargę – obecnie Skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 14.461 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Organy poddając analizie przesłanki odstąpienia wskazały również, iż wobec naruszenia mającego charakter ciągły, nie można odstąpić od nałożenia kary w oparciu o § 2 art. 189f k.p.a. Nadto samo pouczenie nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W rozpoznawanej sprawie, organy administracji dokonały zatem analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary. Wyniki tych rozważań doprowadziły organy do stwierdzenia, że przeszkodą dla zastosowania omawianej instytucji stała się powtarzalność naruszeń prawa przez Skarżącą w poprzednich latach oraz waga naruszenia rozumiana jako znaczące naruszenie zasad gospodarowania odpadami. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.

Należy pamiętać, że w tym przypadku poziom recyklingu wymagany od Skarżącej Spółki wynosił 20% masy odebranych odpadów komunalnych, tymczasem rzeczywisty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyniósł 8,10%. Oznacza to, że Spółka nawet w połowie nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku.

Odnotować trzeba, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie.

Z uwagi na naruszenie prawa, uzasadnione było w ocenie Sądu stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie, że nie miało ono charakteru znikomego, zatem nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Takie stanowisko zostało przez organy szczegółowo uzasadnione w zapadłych decyzjach.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W sprawie podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, a jego ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę. Poczynione ustalenia znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, czy też oparcie decyzji o fragmentaryczny materiał dowodowy (zarzut lit. a i b petitum skargi).

Podobnie uzasadnienia decyzji z pogłębioną argumentacją czynią zadość regułom wynikającym z treści art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia tego przepisu (zarzut lit. c petitum skargi).

Z przyczyn wskazanych szczegółowo w treści uzasadnienia, Sąd nie dopatrzył się naruszenia podniesionych w skardze przepisów art. 189d pkt 1, 2 i 5, art. 189f §1 ust. 1 oraz art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. (zarzut lit. d i e petitum skargi).

W sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Nie powstały bowiem wątpliwości, o których mowa w tych przepisach. Należy pamiętać, że obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wymaganego poziomu recyklingu został wprost przewidziany przez ustawodawcę w art. 9g ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W konsekwencji powyższego jako niezasadny jawi się zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut lit. f petitum skargi).

Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje również zgodne z przepisami materialnoprawnymi, w tym art. 9g oraz art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (zarzut lit. g i h petitum skargi).

Przywoływane natomiast przez Skarżącą Spółkę w toku postępowania rozstrzygnięcia administracyjne w innych sprawach, jako niepozostające w granicach zaskarżenia, nie mogły mieć wpływu na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.