Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1422/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 155.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 40 ust. 11.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1125/21 w sprawie ze skargi T. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1021.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 27 sierpnia 2020 r. P. I. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta Włocławka (za pośrednictwem właściwego zarządcy drogi) o zmianę ostatecznej decyzji z 22 września 2009 r. nr DU-55582/125/2009, którą działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg zezwolił spółce P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy K. urządzenia infrastruktury technicznej w postaci rury fi 40 i rury fi 125 o powierzchni rzutu poziomego 193,55 m² na okres zgodnie z wnioskiem od dnia 23 września 2009 r. na czas nieoznaczony.

Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu obowiązywania decyzji do dnia 31 grudnia 2020 r., a następnie o ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o nowe regulacje prawne w odniesieniu do opłat należnych za lata 2021 i następne przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwolenia.

II.

Decyzją z 18 maja 2021 r. nr NT.TA.401.2.56.4.2020.2021 działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek Dyrektor Miejskiego Zarządu Infrastruktury Drogowej i Transportu we Włocławku - na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 - dalej jako u.d.p.) odmówił zmiany ww. decyzji.

Organ podniósł brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a. w sytuacji, kiedy wnioskiem o zmianę objęto decyzję związaną opartą na przepisie art. 40 ust. 3 u.d.p. Wskazał także na odmienny stan prawny sprawy i brak udowodnienia słusznego interesu strony.

III.

Decyzją z 8 lipca 2021 r. nr KO.411.1019.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.

Wskazało, że uchylony został art. 40f u.d.p., który przewidywał, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych). SKO uznało zatem, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji przepisy prawa nie uprawniały zarządców dróg do wydania decyzji aktualizujących wysokość opłat.

Zdaniem SKO, zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny".

Zdaniem SKO nie jest możliwe uwzględnienie wniosku także z tego powodu, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. musi odbywać się w ramach tego samego stanu prawnego, musi zachodzić tożsamość sprawy administracyjnej. Takiej zaś tożsamości nie ma w kontrolowanej sprawie, gdyż w ocenie Kolegium zmiana stanu prawnego określającego zasady ustalania stawek opłat całkowicie odmiennie ustala obowiązek stron w tym zakresie i zmiana stawki nie mieści się w granicach danej sprawy jak również w granicach porządku prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej.

IV.

Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1125/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Włocławek oraz orzekł o kosztach postępowania.

WSA przedstawił przebieg zmian w prawie, dotyczących wysokości opłat za korzystanie z pasa drogowego oraz istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 155 p.p.s.a.

Jakkolwiek ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o zmianę ma cechy rozstrzygnięcia związanego, to okoliczność ta nie determinuje charakteru tej decyzji w całości będąc wtórnym wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, tj. udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Nie ma zatem w ocenie WSA przeciwwskazań do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zaprzeczyć tezie zaprezentowanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Jednakże tezy tej nie można przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że w następstwie stosownych zmian legislacyjnych nie uległy zmianie same zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasady odpłatności za nie.

Warto też zauważyć, że przesłanki braku przepisów sprzeciwiających się zmianie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie należy rozumieć jako wymogu istnienia przepisu szczególnego, który dozwalałby na dokonanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że uchylenie przepisu art. 40f u.d.p., który umożliwiał właściwemu zarządcy drogi ustalenie z urzędu, w drodze decyzji, nowej i odpowiadającej ustalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawkom, niższej stawki opłat niż te, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego, oznacza jedynie brak podstawy do aktualizowania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zarządcę drogi z urzędu, a więc bez potrzeby składania wniosku adresata decyzji ustalającej opłatę. W żaden sposób w uchyleniu art. 40f u.d.p. nie można doszukiwać się wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. i możliwości dochodzenia tą drogą przez zainteresowany podmiot nowego, korzystniejszego dla niej ukształtowania opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie WSA w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca ani zmiana stanu faktycznego, ani zmiana stanu prawnego, która mogłaby uniemożliwić zastosowanie art. 155 k.p.a. i sprzeciwiać się tym samym zmianie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej stawki opłaty za to zajęcie. Wyjaśniając ten pogląd WSA zwrócił uwagę na warunki w jakich dopuszczalne jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Rozważając zmianę decyzji ostatecznej na tej podstawie organ musi rozstrzygnąć czy w ustalonym i niezmienionym w stosunku do pierwotnego stanie faktycznym i prawnym istnieją określone tym przepisem i dopuszczające zmianę przesłanki. Elementami stanu faktycznego istotnymi dla oceny istnienia tożsamości stanu faktycznego są niewątpliwie strona decyzji i przedmiot rozstrzygnięcia, natomiast zasadniczym elementem stanu prawnego jest przepis, który daje podstawę do przyznania prawa lub/i nałożenia obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., stan prawny z daty złożenia wniosku o zmianę pozostał niezmieniony w stosunku do tego, jaki istniał w dacie wydania decyzji, której wniosek o zmianę dotyczy. Nie uległ zmianie charakter pasa drogowego jako części drogi służącej określonym ustawą o drogach publicznych celom i chronionym przed zajęciem na cele inne, niż przewidziane tą ustawą, nie uległ również zmianie przyjęty art. 40 ust. 1 u.d.p. obowiązek uzyskania zgody na zajęcie tej przestrzeni drogi na cele niezwiązane z tymi, dla których pas drogowy jest przewidziany oraz obowiązek wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p., a także sposób jej wyliczenia ujęty w art. 40 ust. 4 u.d.p. Przedstawione przepisy określają zasadnicze elementy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast sama wysokość opłaty określona stawkami opłat przyjętymi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla których zarządcą jest ta jednostka, o czym stanowi art. 40 ust. 8 u.d.p., może być różna, lecz w żaden sposób nie wpływa na materialnoprawną konstrukcję pasa drogowego i warunków na jakich możliwe jest jego zajęcie na cele z drogą nie związane. Inaczej mówiąc - zmiana stawek opłat nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną - uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty.

W wytycznych WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną przez ocenę prawną zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. Należy przede wszystkim rozważyć czy interes społeczny w przedmiotowej sprawie (określone obniżenie przychodów gminy) może przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem (ukierunkowanym w swej istocie na zmniejszenie kosztów działalności strony skarżącej). Organy rozważając czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony winny nadto rozważyć, czy dopuszczalną jest sytuacja, w której część przedsiębiorców telekomunikacyjnych legitymujących się stosownym zezwoleniem uzyskanym przed wejściem w życie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw uiszczałaby opłaty w wysokości wielokrotnie wyższej, niż pozostali, którzy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego uzyskali już pod rządami przepisów znowelizowanych.

V.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku kwestionując go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 40 ust 3, 6 i 8 u.d.p., poprzez przyjęcie, że:

▪ zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawa, podczas gdy zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego co w sprawie nie występuje, a ponadto nie można uznać, że zmiana prawa jest nieistotna,

▪ przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie stanowiła przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, uznanie, że art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie do zmiany decyzji w części związanej dotyczącej opłaty za zajęcie pasa, przy jednoczesnym braku objęcia wnioskiem o zmianę w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa, co w okolicznościach niniejszej sprawy w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przez:

▪ niewłaściwe ustalenie, że zmiana prawa jakim jest uchwała w sprawie stawek za zajecie pasa drogowego nie stanowi zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do decyzji której dotyczy zmiana,

▪ braku oceny i rozważenia przez sąd zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów procesowych w kontekście oceny przesłanek interesu strony i interesu społecznego oraz braku ustaleń i ocen sądu, co do argumentów decyzji dotyczących oceny i zaistnienia interesu społecznego lub strony w nieuwzględnieniu żądania strony , przy jednoczesnym braku zarzucenia przez sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych Sąd pominął, iż Kolegium oceniło kwestię przesłanek dotyczących interesu strony i społecznego (obok kwestii właściwej wykładni art. 155 k.p.a.) jako dodatkowy argument na brak uwzględnienia żądania strony (str. 7 i 8 uzasadnienia decyzji) i w żaden sposób nie zajął w tej kwestii stanowiska. Ani skarżący w skardze do WSA ani sąd w wyroku nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję ocenę sprawy mają wpływ.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie zaleceń co do dalszego postępowania zakresie zaistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony kontekście argumentacji strony, okolicznościach pominięcia przez sąd, iż organ alternatywnie obok stanowiska co do możliwości stosowania art. 155 k.p.a. dokonał rozważań i oceny w zakresie interesu strony i interesu społecznego, które to rozważania pozostały poza oceną sądu.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W obu przypadkach strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem, że zagadnienie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (co do ustalonej w niej wysokości należnej z tego tytułu opłaty), było już przedmiotem gruntownej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyroki z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21, II GSK 55/21, II GSK 179/21, II GSK 185/21, II GSK 377/21; z 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1588/21, II GSK 1596/21.

Podzielając poglądy prawne wyrażone w powołanych judykatach (np. wyrok z 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 180/21) i uwzględniając występujące w nich odmienności faktyczne należy przypomnieć, że z art. 155 k.p.a. wynikają następujące przesłanki stosowania tego przepisu tj. (1) ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, (2) wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji, (3) brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać oraz (4) istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Ocenę problemu zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego w części należnej opłaty należy poprzedzić swego rodzaju systemowym spojrzeniem na ów problem, przez pryzmat którego należy widzieć zarówno regulację art. 155 k.p.a. jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, określającą również opłatę z tego tytułu.

Wychodząc zatem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ze swej istoty zarówno stabilizuje obrót i porządek prawny, a także zapewnia bezpieczeństwo, pewność i zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, w tym także ochronę praw nabytych, wspomnieć należy, że zasada ta nie ma charakteru bezgranicznego i nienaruszalnego. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji skutkuje wnioskiem, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z jej niezmiennością w czasie, lecz polega na ograniczeniu możliwości jej wzruszania wyłącznie do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem dopuszczającym naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych jest niewątpliwie art. 155 k.p.a., przewidujący "odwołalność" decyzji ostatecznej. Inaczej mówiąc przepis ten przewiduje wzruszenie decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym wyżej jako swego rodzaju wzorzec wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 k.p.a. nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide A. Wróbel, art. 155 k.p.a., t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 4224/17, OSP z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia możliwości zmiany decyzji uznaniowej czy również decyzji związanej nie ma jednak większego znaczenia w niniejszej sprawie, w której na plan pierwszy wysunąć należy przede wszystkim dopuszczalność zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego co do kwestii ustalonej w niej opłaty i to przez pryzmat tego jej elementu należy oceniać możliwość potencjalnej zmiany.

Niewątpliwie zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając relację pomiędzy zakresem stosowania art. 155 k.p.a., a istotą prowadzonego na jego podstawie postępowania, koncentrującego się na ustaleniu, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, doniosłe znaczenie ma to, że głównym i miarodajnym kryterium weryfikacji decyzji ostatecznej, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc niewątpliwie klauzule generalne, przy ocenie których dominuje ocena słusznościowa.

Zdaniem NSA rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma niewątpliwie charakter uzupełniający i pozostaje w swoiście służebnej roli względem głównego orzeczenia organu, zezwalającego na zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o opłacie za korzystanie z pasa drogowego nie może zatem istnieć bez uprzedniego zezwolenia na jego zajęcie, stanowiąc konieczne jego dopełnienie. To ostatecznie suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej, nie tracąc w ten sposób charakteru decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181-184/21).

Zmianie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie ustalonej w niej opłaty z tego tytułu nie sprzeciwia się również jedynie pozorny brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego, w ramach którego decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

NSA ponownie wskazuje, że istota nadzwyczajnego postępowania z art. 155 k.p.a. wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej, determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Mając to na względzie podkreślić trzeba, że chodzi tu o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i prawnego wymienionych postępowań, widzianej - w sytuacji zmiany stanu prawnego - jako zachowanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność (swoiste odwzorowanie 1:1 danego zagadnienia w nowej ustawie). Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest tym samym przeszkodą dla zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (por. powołane już wyroki NSA z 27 lipca 2021 r., czy wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r. sygn. II GSK 281/08; a także Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2254/14, OSP z 2018 r. z. 9 poz. 96).

W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia, czy chociażby innego zakłócenia tożsamości stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań. Trudno zatem uważać, aby wskazywane kwestie miały się sprzeciwiać zmianie decyzji.

Zmiana stanu prawnego sprawy, ściślej obniżenie wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, nie zmienia tego, że nadal zostaje zachowany szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako terenu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia. Po zmianie prawa nadal zatem zachowuje swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w formie decyzji o uznaniowym charakterze, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata, ustalana przez zarządcę drogi wedle określonego wzoru, z przewidzianymi przez prawo zmiennymi (stawka, powierzchnia zajęcia pasa drogowego, okres). W dalszym ciągu wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w ogóle nie zmienia zatem materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa i nie powoduje zerwania tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego pierwotnie zmienianą decyzją. Jego ramy są nadal w pełni zachowane. W dalszym bowiem ciągu chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego. Zmiana prawa co do należnej stawki jest natomiast zmianą nieistotną, która nie podważa istoty całej instytucji.

Należy także zwrócić uwagę na aspekt konstytucyjny i celowościowy tego rodzaju sprawy. Wyeliminowanie bowiem możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Takie stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tym samym czasie, za jednolity teren, który został zajęty, obowiązywałyby dwie różne opłaty, których wysokość kształtowałaby data wydania decyzji.

Nadto, organ wskazuje na możliwość ograniczenia (w istocie wygaszenia prawa z decyzji z 2009 roku) i wystąpienia o ponowną zgodę na zajęcie pasa drogowego, która zostałaby wydana z uwzględnieniem już nowych przepisów. W istocie propozycja ta, a ściślej jej efekt, ma jedynie pozornie ugruntować przekonanie o istniejącej zmianie stanu faktycznego i prawnego, uniemożliwiających zastosowanie art. 155 k.p.a. W rzeczywistości ten sam efekt osiągnięty zostaje poprzez zastosowanie trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., bez ryzyka i długotrwałości procedur wskazywanych przez organ, co ma znaczenie w kontekście postulatu skuteczności prawa.

Z punktu widzenia wspomnianej wyżej nierówności podmiotów, zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala zatem przywrócić stan równowagi i doprowadzić do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że zmiana decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego nie jest dopuszczalna z racji braku ziszczenia się przesłanek z art. 155 k.p.a., sprowadzających się głównie do związanego charakteru decyzji wydanej uprzednio w tym zakresie, a także w braku tożsamości sprawy (tak prawnej jak i faktycznej) w związku ze zmianą przepisów określających stawki takiej opłaty.

W kontekście powyższego niezasadne są przywołane wyżej zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, ocenione, z racji swojej komplementarności, łącznie.

Zmiana prawa polegająca na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, z całą pewnością nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana prawa mająca miejsce w niniejszej sprawie nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą ustawą, a WSA nie poczynił w tym względzie żadnych błędnych ustaleń. SKO w istocie rzeczy domaga się, aby tożsamość sprawy rozumieć jako jej bezwzględną identyczność, czego Sąd nie podziela. Wbrew skardze kasacyjnej również zmiana prawa ma nieistotny charakter, obniża bowiem należną opłatę nie ingerując na żadnym etapie w istotę procedur i cel zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca Spółka z całą pewnością żądała również zmiany decyzji w zakresie należnej od niej opłaty, do czego miała prawo i co było motywem jej działań.

Błędne są także twierdzenia SKO, co do braku dokonania przez WSA oceny i rozważenia zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów procesowych w kontekście oceny przesłanek interesu strony i interesu społecznego oraz braku ustaleń i ocen sądu, co do argumentów decyzji dotyczących oceny i zaistnienia interesu społecznego lub strony w nieuwzględnieniu żądania strony, przy jednoczesnym braku zarzucenia przez sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych. WSA zdaniem Kolegium pominął, że organ ocenił kwestię przesłanek dotyczących interesu strony i społecznego jako dodatkowy argument na brak uwzględnienia żądania strony i w żaden sposób nie zajął w tej kwestii stanowiska.

W związku z tak widzianym uchybieniem należy przytoczyć fragment decyzji SKO, na który organ powołuje się w skardze kasacyjnej. SKO wyraźnie wskazuje, że:

"Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że okoliczności wskazujące na uzasadnienie interesu strony lub interesu społecznego zostały w sprawie skonkretyzowane i nie budzą wątpliwości. Pozostaje, więc kwestia ich oceny czy interes ten występuje i jest słuszny w zakresie interesu strony oraz czy za zmianą przemawia interes społeczny. W ocenie Kolegium interes strony czy społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, a tak by było gdyby doszło do zmiany decyzji związanej na podstawie przepisów, które w dacie wydania tej decyzji nie istniały. Nadto w interesie społecznym jest również zachowanie trwałości decyzji administracyjnych, jako istotny element systemu prawnego. Tryby nadzwyczajne nie mogą, bowiem służyć do weryfikacji każdych decyzji, które mogą być mniej korzystne dla stron po zmianie przepisów prawa, gdyż prowadziłoby to do niestabilności w tym zakresie, a to nie leży w interesie społecznym, jako ogółu. Takie kwestie lezą w gestii ustawodawcy, który może je uregulować w sposób pozwalający na uwzględnienie zachodzących zamian fatycznych czy prawnych. Nawet jednakże gdyby przyjąć, iż taki interes społeczny zachodzi z uwagi na założenia rozwoju sieci, co jest kwestią ocenną, to uprawnieniem organu jest wyrazić zgodę lub nie na taką zmianę i to uprawnienie nie podlega weryfikacji sądowej. Z takiego uprawnienia organ skorzystał, a skarżący nie wykazał, że w procesie podejmowania decyzji w tym zakresie zaniechano konkretnych ustaleń faktycznych, które na taką decyzję mają pływ, lecz kwestionuje ocenę tego stanu."

Odnośnie do powyższego fragmentu, przedstawianego przez organ jako przykład gruntownego rozważenie zależności pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w żadnym razie nie można przyjąć, aby organ zbadał w sposób należyty wzajemną relację pomiędzy interesem strony a interesem społecznym, do czego jest zobowiązany przede wszystkim na mocy art. 155 k.p.a. bez konieczności czynienia dalszych ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto organ w sposób oczywiście wadliwy twierdzi, że jego wyłącznym uprawnieniem jest wyrazić zgodę lub nie na zmianę decyzji i nie podlega ona weryfikacji sądowej. Jest to o tyle błędne, gdyż wypracowywane przez lata w orzecznictwie zasady kontroli decyzji uznaniowych, wprost wskazują, że rozstrzygnięcie tego rodzaju podlega ocenie z punktu widzenia procesu dochodzenia przez organ do wyniku końcowego. Jakkolwiek więc sąd nie kontroluje słuszności bądź celowości wydania decyzji uznaniowej (pozytywnej czy negatywnej), to jednak z całą pewnością nie jest tak, że owa uznaniowość decyzji pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową, z czego organ swoiście się wycofał w skardze kasacyjne, nie kontynuując wątku poruszonego w decyzji. Podkreślenia wymaga, że sposób w jaki organ dokonuje oceny sprawy korzystając z uznania administracyjnego podlega ocenie sądu. Tak więc ocenie tej podlega również i to, czy organ słusznie przeprowadził ocenę (wartościowanie), czy interes społeczny w postaci m.in. rozwoju sieci telekomunikacyjnej uzasadnia zmianę decyzji.

Ocena stanowiska organu, który jakkolwiek może dopuszczać istnienie interesu skarżącej spółki, który jest w sprawie niewątpliwy i opisany w wyroku WSA, nie spełnia jednak wymogu na tyle konkretnej oceny, zwłaszcza w zestawieniu porównawczym (interes strony a interes społeczny). Wypowiedź SKO jest w tym względzie lakoniczna, zwłaszcza co do kwestii prymatu interesu społecznego i podnoszonej słuszności interesu strony. Bazuje na przekonaniu, że interes strony i społeczny nie mogą pozostawać w kolizji z przepisami prawa, co ma mieć miejsce w tej sprawie. Nie ma jednak w tej sprawie gruntownego rozważenia i porównania, dlaczego przy niewątpliwym interesie strony, interes społeczny w istocie rzeczy sprzeciwia się zmianie decyzji i obniżeniu opłaty.

Kwestia sposobu dowodzenia istnienia interesu społecznego obciąża organ, zaś stronę jedynie w zakresie wynikającym z zasady koniecznego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy. W rzeczywistości jedynym wyraźnym przejawem istnienia interesu społecznego (przemawiającym za odmową zmiany decyzji w zakresie opłaty) jest kwestia utrzymania status quo w przedmiocie wpływów zasilających budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego.

Należy jednak podkreślić, że organ powinien widzieć również i to, że interes społeczny nie może być utożsamiany jedynie z dochodami samorządowymi, redystrybuowanymi następnie na rzecz społeczności lokalnej. W ramach interesu społecznego mogą się bowiem mieścić również takie okoliczności, które jakkolwiek dotyczą głównie interesu danej strony, to jednak mogą również rzutować na interes społeczny. Tego rodzaju kwestią, wymagającą rozważenia, jest wskazywane przez Spółkę obniżenie kosztów jej działania, które przekłada się na koszty świadczonych usług powszechnych, z których korzystają wszyscy i co również może mieścić się w zakresie nie tylko interesu strony ale i interesu społecznego (łatwiejsza i tańsza dostępność usług telekomunikacyjnych).

Nie można w związku z tym przyjąć, aby WSA popełnił błąd wytykając nie dość konkretne rozważenie interesu strony i interesu społecznego.

VII.

Niezasadny jest także zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie zaleceń co do dalszego postępowania w zakresie zaistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w kontekście argumentacji strony, w okolicznościach pominięcia przez sąd, iż organ alternatywnie obok stanowiska co do możliwości stosowania art. 155 k.p.a. dokonał rozważań i oceny w zakresie interesu strony i interesu społecznego, które to rozważania pozostały poza oceną sądu.

Ogólnie należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak aby nie budziło ono wątpliwości co do gruntowności dokonanej analizy sprawy przez WSA. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego wprost jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, dokonano również jego oceny, formułując rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Inną sprawą jest siła przekonywania użytych argumentów, co jednak nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Możliwe jest przy tym zbiorcze (problemowe) odniesienie się do zarzutów skargi zamiast ich osobnego, niejako "krok po kroku" omawiania. Kwestią wiodącą jest, aby wywód Sądu pierwszej instancji wskazywał dlaczego w sprawie doszło do takiego rozstrzygnięcia jak orzeczone w wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności zaś na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie można podzielić twierdzenia, że WSA sformułował zalecenia określonej treści, z którymi strona się nie zgadza, uznając je za błędne. Nie świadczy to o wadliwości konstrukcyjnej uzasadnienia wyroku. Strona może tego nie akceptować, zwalczając wytyczne poprzez odpowiednie zarzuty naruszenia prawa materialnego czy procesowego, które przywiodły WSA do takich wniosków końcowych. Nie może jednakże twierdzić, że naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko dlatego, że wytycznych nie toleruje. Cały sformułowany zarzut bazuje przy tym na błędnym przekonaniu, że organ wbrew ocenie WSA dokonał rozważenia interesu strony i społecznego. W ocenie NSA ocena na którą powołuje się organ oparta jest na błędnych założeniach co do zakresu kontroli decyzji uznaniowych jak i nienaruszalności przepisów prawa poprzez stosowanie art. 155 k.p.a.

Reasumując dotychczasowe rozważania dodać wypada, że żaden z aktów prawnych powszechnie obowiązujących nie przewiduje regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalonej opłaty.

Dodatkowo na uwagę zasługuje okoliczność, że w poprzednim stanie prawnym prawodawca nie różnicował wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak obecnie. Skoro więc sensem regulacji intertemporalnych jest często pozostawienie norm prawa dawnego jako obowiązujących w systemie prawa mimo wejścia w życie nowych przepisów - wbrew zasadzie lex posterior derogat legi priori - to brak uregulowań intertemporalnych w tym zakresie należy odczytywać jako sytuację, w której ustawodawca w sposób mniej lub bardziej dorozumiany opowiada się za stosowaniem nowych przepisów.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.