Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 287/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 383/22 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego W. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. (dalej "skarżący") na bezczynność Prokuratora Rejonowego Warszawa-Ochota w Warszawie (dalej "Prokurator Rejonowy" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Prokuratora Rejonowego Warszawa-Ochota w Warszawie do rozpoznania wniosku M.M. z dnia 13 lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prokuratora Rejonowego Warszawa-Ochota w Warszawie na rzecz M.M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 13 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora Rejonowego o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) w jaki sposób realizowany był, w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Ochota, obowiązek zapewnienia równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi oraz uwzględnienia doświadczenia zawodowego prokuratorów w prowadzeniu określonej kategorii spraw (art. 37 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze), w szczególności: a) czy w odniesieniu do prokuratorów Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ochota w Warszawie wykorzystywano informacje wynikające z wykazów służbowych prokuratorów w celu przydziału spraw? Czy zamiast tego dekretowano sprawy na dany dział (Ds.) przyjmując kryterium miejsca popełnienia (ujawnienia) czynu zabronionego, a konkretna sprawa była przypisywana prokuratorowi przez pracownika sekretariatu?, b) czy wystąpiły sytuacje dekretacji spraw prokuratorowi objętych właściwością terytorialną danego Ds., w ramach którego ww. prokurator nie wykonywał obowiązków? Z jakich powodów?, c) czy wystąpiły sytuacje dekretacji prokuratorowi zatrudnionemu na dziale dochodzeniowo-śledczym spraw obejmujących czyn zabroniony z art. 299 Kodeksu karnego (niezależnie od przyjętej wstępnie albo w toku postępowania kwalifikacji prawnej) lub określonych w pkt 7 wytycznych Prokuratora Generalnego z 10 sierpnia 2017 r. nr 5/17 ([...]) w sprawie zasad prowadzenia postępowań przygotowawczych o przestępstwa związane z procederem wyłudzenia nienależytego zwrotu podatku VAT oraz innych oszukańczych uszczupleń w tym podatku?, d) czy w każdej ze spraw jak w pkt 1 lit. c Prokurator Rejonowy Warszawa-Ochota w Warszawie występował z wnioskiem o przejęcie sprawy przez jednostki wyższego szczebla? Jeżeli nie, jakie były powody odstępstwa od tej czynności? – wnoszę o przekazanie skanów zarządzeń, obowiązujących w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Ochota; – zarządzenia o strukturze organizacyjnej zgodnie z art. 37 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze; – zarządzenia o szczegółowym podziale obowiązków służbowych w tej jednostce; 2) czy w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Ochota, zgodnie z § 54 ust. 1 Regulaminu urzędowania jednostek organizacyjnych prokuratury ustalono stały rozkład dni, w których referenci sądowi sprawy, o których mowa w § 321, biorą udział w rozprawie (posiedzeniu) przed tym sądem (dni sądowe prokuratorów)? W przypadku odpowiedzi negatywnej: 3) w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. jakimi kryteriami kierował się Prokurator Rejonowy Warszawa-Ochota wyznaczając prokuratorom udział w rozprawie (posiedzeniu) przed sądem, w szczególności: a) czy w każdym miesiącu od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. przestrzegany był obowiązek zapewnienia równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi w zakresie liczby przydzielonych dni sesyjnych – sądowych w odniesieniu do prokuratorów świadczących pracę w całym miesiącu (z wyłączeniem osób nieobecnych w pracy), b) czy w każdym miesiącu od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r., przestrzegany był obowiązek zapewnienia równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi w zakresie liczby przydzielonych dni sesyjnych – sądowych z uwzględnieniem obligatoryjnego udziału prokuratora w rozprawie lub posiedzeniu, 4) w zakresie informacji publicznej dotyczącej zasad funkcjonowania Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ochota w Warszawie, tj. zasad faktycznego sprawowania wewnętrznego nadzoru służbowego, zwracam się z wnioskiem o udzielenie informacji w następującym zakresie: a) czy prowadzone lub zlecone, w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r., przez Prokuratura Rejonowego Warszawa-Ochota kontrole spraw trwających ponad 6 miesięcy, były w odniesieniu do wszystkich spraw dokonywane po uprzednim osobistym zapoznaniu się przez ww. Prokuratora z aktami głównymi prowadzonych postępowań? b) czy, w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. wystąpiły przypadki, aby uwagi sporządzane przez Prokuratora Rejonowego Warszawa-Ochota w karcie nadzoru służbowego spraw trwających ponad 6 miesięcy (czas rzeczywisty lub czas procesowy) były dokonywane jedynie na podstawie akt podręcznych, a bez analizy akt głównych przez prokuratora przełożonego, co do stanu sprawy? c) czy w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. wystąpiły przypadki żądania przez Prokuratora Rejonowego Warszawa-Ochota "porozumienia" w sprawie z prowadzącym lub nadzorującym postępowanie prokuratorem? Jeżeli tak to: – czy Prokurator Rejonowy żądając "porozumienia" określa zawsze jego przedmiot i cel?; – czy z przebiegu "porozumienia" sporządzone są zawsze notatki służbowe podpisane przez Prokuratora Rejonowego, które określają żądane lub sugerowane przez Prokuratora Rejonowego konkretne czynności procesowe, kierunki i terminy zakończenia sprawy?, 5) w kontekście zasad funkcjonowania Prokuratury Rejonowej Warszawy-Ochota oraz danych publicznych dotyczących zatrudnienia i faktycznego obciążania pracą prokuratorów, zwracam się z żądaniem udzielania informacji publicznej w następującym zakresie: a) ile etatów orzeczniczych, w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r. przypadało w poszczególnych miesiącach na Prokuraturę Rejonową Warszawa-Ochota?, b) ile faktycznie prokuratorów (asesorów) (z wyłączeniem Prokuratora Rejonowego i jego zastępców), w okresie od 1 lutego 2019 r. do 13 lutego 2020 r., wykonywało obowiązki służbowe w poszczególnych miesiącach w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Ochota?, c) w przypadku, gdy liczba faktycznie wykonujących czynności służbowego jest niższa od przyznanych etatów, jakie czynności podjął Prokurator Rejonowy Warszawa-Ochota w celu zapewnienia warunków do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych przez prokuratorów zgodnie z § 56 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury z dnia 7 kwietnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 508) oraz umożliwienia wykonywania zadań zgodnie z art. 129 Kodeksu pracy? 6) czy w Prokuraturze Rejonowej Warszawa-Ochota Prokurator Rejonowy wyznacza dyżury zdarzeniowe i aresztanckie zgodnie z art. 132 Kodeksu pracy, tj. z zachowaniem dobowej i tygodniowej normy odpoczynku oraz zgodnie ze stanowiskiem Prokuratury Krajowej zawartym w piśmie z 15 maja 2007 r. (sygn. [...]) dotyczącego analogicznego do obowiązującego stanu prawnego – w załączeniu?

Decyzją z dnia 18 lutego 2020 r. nr PR IP 3.2020 Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 oraz 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 stycznia 2020 r. (punkt 1), wyraził zgodę i przekazał zarządzenia dotyczące funkcjonowania Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ochota w Warszawie w formie skanu (punkt 2). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że realizacja wniosku związana była z koniecznością udzielenia informacji przetworzonej.

W dniu 18 lutego 2020 r. powyższa decyzja została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail. Pismem z dnia 24 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o doręczenie oryginału decyzji z dnia 18 lutego 2020 r. nr PR IP 3.2020 w formie pisemnej – wskazał przy tym, że decyzja została doręczona na adres e-mail w nieczytelnej i uniemożliwiającej jej odczyt kopii w formacie elektronicznym. Sposób doręczenia decyzji rażąco narusza art. 109 k.p.a. Pismem z dnia 25 marca 2020 r. organ zwrócił się do skarżącego o nadesłanie w terminie 3 dni wydruku "nieczytelnej" decyzji lub komunikatu o niemożności jej odczytu celem dokładnego ustalenia takiego stanu rzeczy.

Pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. skarżący wniósł do Prokuratora Okręgowego w Warszawie ponaglenie, a następnie – pismem z dnia 23 maja 2022 r. – skargę na bezczynność organu do WSA w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji przez Prokuratora Rejonowego w dniu 18 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ww. wniosku w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 oraz 5, podczas gdy skarżący złożył inny wniosek w dniu 13 lutego 2020 r., żądając udostępnienia informacji publicznej w zakresie 6 pytań, co oznacza rażącą bezczynność w załatwieniu sprawy; 2) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji administracyjnej w formie pisemnego oryginału, a zamiast tego wysłanie nieczytelnego, niekompletnego "skanu" decyzji z dnia 18 lutego 2020 r. nr PR IP 3.2020 za pośrednictwem poczty elektronicznej, co skutkuje bezczynnością lub przewlekłością w udostępnieniu informacji z rażącym naruszeniem art. 35 § 1 i 4 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 3) art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wysłania skanu ww. decyzji poprzez błędne uznanie, iż wskazanie "prywatnego", nieuwierzytelnionego adresu poczty elektronicznej na etapie odformalizowanego postępowania o udzielenie informacji publicznej skutkuje wyrażeniem zgody na doręczanie decyzji administracyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej; II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) rażące naruszenie art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez zaniechanie udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym wnioskiem z dnia 13 lutego 2020 r., 2) rażące naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e, art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie pomimo, iż żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi "prostymi" i podlegają udostępnieniu, a nadto skarżący wykazał interes publiczny w uzyskaniu żądanych informacji, czego organ nie negował i nie wzywał do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do uznania uprawnienia skarżącego do dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 13 lutego 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł lub wymierzenie grzywny w tej kwocie, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż w świetle art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a. decyzja z dnia 18 lutego 2020 r. została skutecznie doręczona skarżącemu, a wobec faktu jej niezaskarżenia ma przymiot decyzji ostatecznej.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podkreślił ponownie, że zakres decyzji z dnia 18 lutego 2020 r. dotyczy punktów 1-5 wniosku z dnia 13 lutego 2020 r., a więc nie obejmuje całości wniosku.

Pismem z dnia 11 października 2022 r. organ poinformował, że decyzja z dnia 18 lutego 2020 r. obejmowała w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej 6 punktów wskazanych we wniosku a nie, jak omyłkowo wskazano, 5 punktów. Stwierdził, że dysponentem akt sprawy jest WSA w Warszawie, zatem nie jest możliwe wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. Niemniej jednak wskazał, że: "jest to oczywista omyłka pisarska, którą prostuję".

W dniu 4 listopada 2022 r. WSA w Warszawie wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy tego, czy wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2020 r. został rozpoznany w sposób określony przepisami u.d.i.p., w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja z dnia 18 lutego 2020 r. nr PR IP 3.2020 "o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3, 4 oraz 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13.01.2020 r." (punkt 1). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby decyzja ta została prawidłowo doręczona skarżącemu, tj. zgodnie z obowiązującymi w dacie jej sporządzenia przepisami k.p.a., a w konsekwencji, aby weszła do obrotu prawnego. Skarżącemu przesłano skan decyzji w formie pliku PDF. W przypadku, gdy decyzja podpisana jest tradycyjnie (własnoręcznie), powinna zostać doręczona stronie na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie, powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach znajduje się jedynie decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) i brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru na piśmie – nie można zatem uznać, że decyzja ta została prawidłowo doręczona, a w konsekwencji, prawidłowo wydana. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wskazując we wniosku z dnia 13 lutego 2020 r. adres e-mail skarżący, w myśl art. 39¹ § 1 pkt 2 k.p.a., wyraził wolę doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy pojęcie adresu elektronicznego nie jest tożsame z pojęciem adresu poczty elektronicznej. Wskazanie przez skarżącego adresu poczty elektronicznej we wniosku z dnia 13 lutego 2020 r. nie uprawiało organu do wysłania skanu decyzji na ten adres, nie był to bowiem adres elektroniczny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a decyzja nie była podpisana elektronicznie.

Sąd I instancji w konsekwencji stwierdził, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego z dnia 13 lutego 2020 r. i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. Nie można bowiem uznać, że decyzja Prokuratora Rejonowego z dnia 18 lutego 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została prawidłowo wydana. Zaniechanie prawidłowego doręczenia decyzji powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołała żadnych skutków prawnych. Sąd I instancji zauważył też, że odnośną decyzją organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1-5 wniosku z dnia 13 lutego 2020 r., podczas gdy wniosek obejmował 6 punktów. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ do dnia wyrokowania rozpoznał punkt 6 wniosku w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji zobowiązał Prokuratora Rejonowego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 lutego 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, Sąd I instancji wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można przyjąć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ zajął stanowisko względem wniosku skarżącego, aczkolwiek uczynił to z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Orzeczenie co do zastosowania tych środków prawnych ma charakter fakultatywny. W okolicznościach sprawy ich zastosowanie nie było celowe, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a zaistnienia takich okoliczności Sąd nie stwierdził. Ponadto skarżący nie uprawdopodobnił, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej, co mogłoby stanowić uzasadnienie dla przyznania sumy pieniężnej, która ze swej istoty ma charakter kompensacyjny.

Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/22, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2 i 3, a mianowicie: 1) w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) w zakresie oddalenia wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 150 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art.4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 39 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 - 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. oraz w związku z poniżej wymienionymi przepisami prawa, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku kryteriów wartościowania rażącej postaci bezczynności organu, a następnie pominięcie (z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a) przez Sąd w ocenie ustalonego stanu faktycznego okoliczności determinujących rażący, kwalifikowany charakter naruszenia prawa lub poprzez błędną ocenę stopnia i "ciężaru gatunkowego" naruszenia wskazanych przepisów oraz zaniechanie przypisania prawidłowej rangi ich naruszenia przez organ, a w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wszystkie ujawnione okoliczności sprawy prawidłowo wartościowane wskazują na rażące naruszenie wymienionych przepisów prawa, za czym przemawia w szczególności:

a) trwający od 28 lutego 2020 r. okres bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z 13 lutego 2020 r. w zakresie pytania nr 6, która ma charakter oczywisty i związany z całkowitą biernością organu, co w sposób rażący narusza "skrócony" termin załatwienia sprawy wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

b) brak istnienia obiektywnych okoliczności ekskulpujących bezczynność organu, a wyrażenie przez Sąd wewnętrznie sprzecznego poglądu, iż sam fakt "wewnętrznego" sporządzenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji bez jej prawidłowego doręczenia stronie, pomimo wniosku jej doręczenie i ponagleń strony, stanowi tylko zwykłe naruszenie prawa,

c) brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia bezczynności zarówno w aspekcie rozpoznania wniosku z 13 lutego 2022 r. w pełnym zakresie, jak i w aspekcie prawidłowego doręczenia decyzji, co narusza zasadę praworządności i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

d) duży ciężar gatunkowy naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. i art. 391 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. sprowadzający się do wyłączenia kontroli legalności decyzji organu w trybie odwołania, a tym samym faktyczne zablokowania dostępu do informacji publicznej,

e) ponad dwuletni okres zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej (przy błędnym założeniu organu, że istnieją podstawy do wydania decyzji) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rażące naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji przez Prokuratora Rejonowego w dniu 18 lutego 2020 r. w zakresie rozstrzygnięcia bez rozpoznania całości zakresu wniosku,

f) oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawne natężenie złej woli do załatwienia sprawy zgodnie z prawem, poprzez trwanie w oczywiście błędnej wykładni przepisów art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 391 § 1 k.p.a., pomimo utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego,

g) naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), której organ powinien strzec zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie faktów znanych Sądowi z urzędu, a na które skarżący zwracał uwagę w uzasadnieniu skargi, w zakresie uporczywego nieudzielenia informacji publicznej skarżącemu przez organ w sprawach zawisłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygnaturze: II SA/Wa 1291/21 i II SAB/Wa 431/22 – co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że bezczynność organu miała kwalifikowany charakter i miało miejsce rażące naruszenia prawa, a co wpływało na wynik sprawy zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a.

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu stanowiska, iż przesłanką zasądzenia sumy pieniężnej jest wykazanie szkody w dobrach materialnych strony, podczas gdy prawidłowa i znajdującą potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie NSA wykładnia tego przepisu eksponuje funkcje prewencyjną i represyjną, a także funkcje kompensacyjną, ale w zakresie wszelkich dolegliwości strony, a nie jedynie szkody majątkowej, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem wniosku o przyznania sumy pieniężnej,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 391 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 12 k.p.a., w zw. z art. 35 § 1 - 3 k.p.a., art. 36 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy skarga na bezczynność była uzasadniona i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a skarżący wykazał dolegliwość wywołaną bezczynnością organu (konieczność poniesienia opłat sądowych i kosztów pomocy prawnej, prawie trzy lata oczekiwania na udostępnienie informacji, faktycznie pozbawienie możliwości uzyskania i wykorzystania informacji publicznej dotyczącej okresu 2019-2020), zaś przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 200l r. o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 391 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie wydania orzeczenia o wymierzeniu grzywny w sytuacji, gdy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a całokształt okoliczności charakteryzujących zachowanie organu ujawnionych w sprawie, a także faktów znanych Sądowi z urzędu w zakresie analogicznych spraw w relacji skarżący – organ czyni koniecznym wymierzenie grzywny w celu prewencyjno-dyscyplinującym,

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1) zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez:

a) stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjne sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2.000 zł lub wymierzenie grzywny w tej kwocie,

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3) dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt: II SA/Wa 1291/21 i II SAB/Wa 431/22 osądzonych przez WSA w Warszawie na fakt uporczywego i oczywiście bezprawnego nieudostępniania informacji publicznych przez organ na wniosek skarżącego kasacyjnie (fakty znane Sądowi z urzędu),

4) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w części – w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz w zakresie oddalenia wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając to na uwadze, warto przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo).

Z kolei zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 724/23). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23).

Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej oraz co do wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, "Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, trzeba wpierw zauważyć – skoro skarżący kasacyjnie powołał w nich m.in. art. 141 § 4 p.p.s.a. – że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 jego sentencji jest wprawdzie zwięzłe, ale w dostateczny sposób wyjaśnia ich motywy. Sąd I instancji wyraźnie wskazał sposób rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa, przyjmując – zgodnie zresztą ze zreferowanymi wyżej poglądami prezentowanymi w orzecznictwie – że "rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa". W tym kontekście za kluczową Sąd I instancji uznał okoliczność, że organ na skutek wniosku skarżącego z dnia 13 lutego 2020 r. wydał w dniu 18 lutego 2020 r. decyzję odmowną – a stan bezczynności powodowany był jedynie niekompletnością zawartego w niej rozstrzygnięcia związaną z pominięciem jednego punktu (organ tłumaczył tę niekompletność oczywistą omyłką, aczkolwiek nie doszło do skutecznej rektyfikacji decyzji) oraz nieprawidłowym doręczeniem decyzji, co było konsekwencją błędnej wykładni przepisów o doręczaniu decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. To, że we fragmencie uzasadnienia wyroku dotyczącym bezpośrednio rozstrzygnięcia o charakterze naruszenia prawa Sąd I instancji wyeksponował akurat tę okoliczność, nie oznacza, że nie miał na względzie innych okoliczności sprawy, w tym także okoliczności podnoszonych w zarzutach skargi – wszak uzasadnienie wyroku trzeba odczytywać w jego całokształcie, a stan faktyczny sprawy został w nim szczegółowo zreferowany.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należało uznać pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania ("art. 149 § 1a p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 150 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art.4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 39 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 - 3 k.p.a., art. 36 k.p.a."), ponieważ – wbrew temu zarzutowi – Sąd I instancji nie zaniechał wskazania "kryteriów wartościowania rażącej bezczynności", nie pominął okoliczności determinujących ocenę charakteru naruszania prawa ani nie zaniechał przypisania im odpowiedniej rangi. To, że skarżący kasacyjnie opowiada się za odmiennym niż przyjął Sąd I instancji wartościowaniem poszczególnych okoliczności, samo przez się nie implikuje wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy zauważyć, że część przepisów powołanych w omawianym zarzucie nie ma związku z treścią tego zarzutu (dotyczy to w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. – przepis dotyczy orzekania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie; art. 150 p.p.s.a. – przepis dotyczy orzekania w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145–148 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny co do zasady wydaje wyrok na podstawie akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie było zatem przesłanek ku temu, aby Sąd I instancji dokonywał analizy innych akt sądowoadministracyjnych i innych spraw z udziałem stron – a następnie na podstawie poczynionych w ten sposób ustaleń rozstrzygał sprawę niniejszą. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie faktów znanych Sądowi z urzędu (faktów ujawnionych w innych postępowaniach sądowoadministracyjnych).

Kolejne trzy zarzuty – trzeci, czwarty i piąty – dotyczą naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. (z związku innymi przepisami p.p.s.a., u.d.i.p. oraz k.p.a.), przez jego błędną wykładnię (pominięcie funkcji prewencyjnej, represyjnej i kompensacyjnej w zakresie wszelkich dolegliwości strony) oraz przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tudzież niewymierzenie organowi grzywny – mimo że, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zachodziły ku temu podstawy. Odnosząc się do wymienionych zarzutów wypada stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem Sąd I instancji uzasadnił rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w tym zakresie (w sposób wyżej zreferowany) i uzasadnienie to jawi się jako przekonujące. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przy tym przytoczone już wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. W tej sytuacji niepodobna skonstatować naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.