Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 153/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust.1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
article: art. 58 par.1 pkt 5a, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. w B. na uchwałę Rady Gminy Brzeżno z dnia 12 września 2023 r. nr XLVIII/283/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeżno w części obrębu ewidencyjnego Brzeżno I. odrzuca skargę w części obejmującej § 24 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem "P.3" oraz w części obejmującej § 25 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Brzeżno działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), podjęła w dniu 12 września 2023 r. uchwałę nr XLVIII/283/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeżno w części obrębu ewidencyjnego B.

Pismem z dnia 7 lutego 2024 r. B. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą uchwałę Rady Gminy Brzeżno z dnia 12 września 2023 r. w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 i 9.

Zaskarżonej uchwale strona zarzuciła:

1. podjęcie § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., poprzez użycie zwrotów niedookreślonych, niejasnych i niezdefiniowanych tj. "uciążliwości odorowe", a przez to niedających adresatowi normy prawa możliwości zachowania się zgodnie z tą normą i wiedzy w zakresie wyznaczonego normą sposobu dopuszczalnego zachowania, co nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa,

2. podjęcie § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 9, z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 tej ustawy oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak jednoznacznej możliwości powiązania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z częścią treści planu miejscowego tj. § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" z zapisem w studium tj.: P – tereny produkcji, baz składów magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, co czyni uchwałę niezgodną ze studium i naruszającą jego ustalenia, w sytuacji gdy ustalenia planu miejscowego powinny być konsekwencją ustaleń studium.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Strona zacytowała art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej i wskazała, że użyty w § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 25 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały zwrot "uciążliwości odorowe" jest nieostry, niejasny i nieprecyzyjny bowiem nie określa i nie wskazuje prowadzenia jakiego rodzaju działalności zakazuje się na określonym terenie, a które emitują "uciążliwości odorowe" i mogą być ich źródłem. Rada Gminy nie wskazała cech decydujących o jakości zapachu powietrza tj. rodzaju zapachu, intensywności czy częstości występowania zapachu. Problematyczne pozostaje zatem określenie czy na powołanym obszarze możliwe jest wybudowanie działalności związanej z fetorami, skoro określenie to pozostaje niewyjaśnione. Adresat normy nie jest w stanie na podstawie tak sformułowanego zapisu określić jakiego rodzaju przedsięwzięcia nie może prowadzić, bowiem brak jest jakiejkolwiek normy (czy warunków) określającej to. Rada uchwalając plan pominęła też treść rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, bowiem w słowniku pojęć uchwały nie zawarła legalnej definicji "uciążliwości odorowych" zwłaszcza, że jednoznacznej definicji niedookreślonego zwrotu nie można odszukać w słowniku języka polskiego. Tego typu regulacja daje możliwość nadmiernie swobodnej interpretacji i podważa wynikające z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do organów państwa i przyzwoitej legislacji.

Strona podniosła ponadto, że treść uchwały pozostaje niezgodna z załącznikiem nr 2 do tej uchwały, tj. mapą, gdzie "P" oznaczono w taki sam sposób jak w studium. Niewątpliwie część tekstowa planu oraz graficzna stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie powiązanie takie nie jest możliwe i oznacza to, że zostały naruszone zasady sporządzania planu.

Nawiązując do kwestii interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały strona wskazała, że prowadzi działalność związaną z wytwarzaniem energii elektrycznej, przesyłaniem energii elektrycznej, dystrybucją i handlem, chowem i hodowlą świń, uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt itp. Spółce przysługuje prawo własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] położonej w B. , gmina B., powiat s. (obręb [...]). Na działce, która objęta jest zaskarżoną uchwałą i oznaczona jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem "P", planowana jest inwestycja – Budowa Zakładu Produkcji Mączki "B.1"" Sp. z o.o. W zakładzie tym będą przetwarzane produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. 3 drobiowe, trzody chlewnej i bydła. Produktami uzyskiwanymi w zakładzie będą m.in. mączka mięsno-kostna i tłuszcz. Niezbędne przy tym będzie zaopatrzenie zakładu w energię elektryczną, cieplną, gazową, wodę. Niezbędna będzie też utylizacja odpadów jako produktu ubocznego przy produkcji.

Skarżąca ma zamiar dostarczać i sprzedawać energię elektryczną i cieplną do przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji mączki, a także utylizować (odpłatnie) odpad powstały w wyniku produkcji mączki. W jej ocenie, zaskarżona część uchwały negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej oraz Spółki planującej przedsięwzięcie, ponieważ może pozbawić ich pewnych uprawnień albo uniemożliwić ich realizację tj. poprzez nieuzyskanie pozwolenia na budowę przez B.1 Spółkę z o.o. dla planowanego zamierzenia. Przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę będzie treść obecnego brzmienia uchwały - niezgodnego z założeniami studium bowiem zakazuje prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów, w sytuacji, gdy studium przewiduje na działce m.in. warsztaty i obiekty obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeżno reprezentowana przez Wójta Gminy Brzeżno wniosła o jej oddalenie w całości.

Zdaniem organu, podnoszone przez stronę zarzuty są nieuzasadnione. Użyty w zaskarżonej uchwale zwrot odnoszący się do "uciążliwości odorowych" jest zwrotem powszechnie używanym w planowaniu przestrzennym. Do tej pory nie był on kwestionowany przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Użyto go w planie miejscowym z uwagi na fakt, "że na terenie opracowania występują przesłanki, iż takie uciążliwości występują z działalnością B.". Kierując się zasadą proporcjonalności, ograniczono prawo własności, ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia. B. Sp. z o.o. pozostawiono możność rozbudowy i prowadzenia działalności, zakazano jedynie wykorzystywania w procesie produkcyjnym, powodujących odory odpadów zwierzęcych. Skarżąca została poinformowana o opracowywaniu planu miejscowego oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, jednak nie złożyła do planu żadnych uwag oraz nie wzięła udziału w dyskusji. Dokument jakim jest studium, jest dokumentem o bardzo małym stopniu szczegółowości. Zapis w studium – tj. P – tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, nie oznacza, że ustalenia takie zostaną w całości i bez zmian przeniesione do planu miejscowego.

Organ dodał, że odory w środowisku dotychczas nie zostały w żaden sposób prawnie unormowane. Nie są ustalone również przepisami prawa metodyki referencyjne określania nasilenia odorów w środowisku. Przepisy art. 222 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "nie zostały dotychczas skonsumowane". Aktualnie dla dokonania oceny można wykorzystać wartości odniesienia substancji w powietrzu np. siarkowodoru lub/ i amoniaku, progi zapachowe substancji (progi wyczuwalności), literaturowe metody oceny oparte o metodyki wykorzystywane w innych krajach lub np. dostępne na stronach ministerstwa klimatu i środowiska opracowania takie jak Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej Departament Ochrony Powietrza i Klimatu Warszawa, 5 września 2016 r., czy też obszerne opracowanie "Lista substancji i związków chemicznych, które są przyczyną uciążliwości zapachowej" wykonane na zlecenie Ministerstwa Środowiska.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2024 r. strona skarżąca wykonując zobowiązanie Sądu z dnia 2 kwietnia 2024 r. wyjaśniła, że B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. prowadzi działalność gospodarczą głównie w przedmiocie wytwarzania energii elektrycznej, przesyłania energii elektrycznej oraz chowu i hodowli świń – blisko 10 lat. Głównym miejscem i siedzibą wykonywania działalności gospodarczej Spółki jest B. nr [...], tj. działki ewidencyjne oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...]. Powołane działki powstały w wyniku podziału, zaś wcześniej miały numery [...] oraz [...].

Skarżąca przedmiotowe nieruchomości dzierżawi od J. R.. Mając na uwadze powyższe, strona dysponuje tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym na planie symbolami "P 3" i "P 4", co tym samym dowodzi istnienia jej interesu prawnego do zaskarżenia niniejszej uchwały jak również jego naruszenia.

Działka numer [...] położona jest w obrębie ewidencyjnym B. oznaczona jest symbolem "P 4" – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Działka nr [...] położona jest w obrębie ewidencyjnym B. i oznaczona jest symbolem "P 3, P 4" – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Podobnie działka nr [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 25 dla terenu oznaczonego symbolem "P 4" obowiązują ustalenia (tak też w przypadku "P 3" w paragrafie poprzednim) "zakaz lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe" (ust. 2 pkt 8) oraz "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją i przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" (pkt 9). Plan miejscowy określił przeznaczenie nieruchomości gruntów dzierżawionych przez Spółkę w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zawartego w studium, ponieważ ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny oznaczone literą P, czyli ww. działki, to tereny produkcji, baz, składów, magazynów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością.

Obecne brzmienie uchwały powoduje, że skarżąca jako dzierżawca ww. nieruchomości nie może realizować uprawnień płynących z zawartej umowy dzierżawy, a tym samym prowadzić działalności gospodarczej zgodnie z jej przedmiotem tj. wytwarzania energii elektrycznej, przesyłania energii elektrycznej w dotychczasowy sposób oraz chowu i hodowli świń lub będzie musiała ją znacznie ograniczyć, choć z uwagi na niesprecyzowanie zwrotu "uciążliwości odorowych" nie wiadomo do jakiego stopnia/ zakresu. Dokonane zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jego niezgodności ze studium i mapą powodują, że prowadzona przez skarżącą działalność jest prawdopodobnie niezgodna z planem, ale zgodna ze studium, co jest niedopuszczalne bowiem w sposób niejasny i dwojaki kształtuje sytuację prawną skarżącej, a nawet zagraża jej dalszemu bytowi.

W ocenie strony, interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie związany jest także z argumentacją wskazaną już w skardze w kwestii działki nr [...] i planowanego tam przedsięwzięcia. Brak możliwości zrealizowania budowy zakładu mączki B.1 Sp. z o.o. spowoduje, że skarżąca utraci ważnego kontrahenta, a tym samym i możliwość produkowania niezbędnej energii elektrycznej oraz możliwość utylizowania odpadów, co niewątpliwie negatywnie wpłynie na jej rozwój gospodarczy oraz sferę ekonomiczną.

Skarżąca podkreśliła, że w sprawie zachodzi oczywista niezgodność studium z planem miejscowym. Zamiary inwestycyjne skarżącej znajdują wprost swe odzwierciedlenie w aktualnym i planowanym zagospodarowaniu jej nieruchomości. Jest ona zatem zainteresowana by tereny te w jak najdalszym stopniu były objęte rodzajem zagospodarowania, który jest przewidziany dla terenów "P", tym samym umożliwiając jej dalszy byt i rozwój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępnie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 340) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie (skarżący nie wyraził woli uczestnictwa w rozprawie prowadzonej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach

z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

– a więc objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei w myśl art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Natomiast zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec takiego brzmienia przepisu zbadania wymaga kwestia interesu prawnego strony skarżącej oraz jego naruszenia zaskarżonym aktem.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" na gruncie orzecznictwa oraz doktryny stwierdzić należy, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny a nadto, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca prowadzi swoją działalność polegającą na wywarzaniu energii elektrycznej, przesyłaniu energii elektrycznej, a także chowie i hodowli świń na działkach nr [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działek nr [...] i [...]).

W sprawie nie ulega też wątpliwości, że opisane wyżej działki zostały oznaczone w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Brzeżno z dnia 12 września 2023 r. nr XLVIII/283/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeżno w części obrębu ewidencyjnego B. symbolami "P 3" i "P 4", których przeznaczenie określono w treści § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 uchwały jako – tereny "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów".

Strona nie jest właścicielem wspomnianych działek lecz dzierżawi je od J. R.. Jak wynika z umowy dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielem działek J. R. a B. Spółką z o.o. z siedzibą w B. , dzierżawca może użytkować nieruchomość jako przedmiot dzierżawy jedynie w celu prowadzenia upraw lub produkcji rolnej (§ 2 ust. 2 umowy). Umowa została zawarta na czas nieokreślony (§ 2 ust. 1 umowy) i ma na celu prowadzenie przez B. produkcji rolnej (§ 1 ust. 3 umowy).

W ocenie Sądu, taki tytuł prawny nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż umowy cywilnoprawne – co do zasady - nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Sytuacja prawna skarżącej może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, jako rezultat ukształtowani prawa własności nieruchomości wydzierżawianej. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości interesu prawnego podmiotu posiadającego nieruchomość, do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot. Jak przyjmuje się w orzecznictwie ugruntowanym na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do opisanych wyżej nieruchomości objętych uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Źródłem interesu prawnego nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej określona w art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., czy zasada demokratycznego państwa prawa z art. 2 wspomnianej Konstytucji, ani żadna inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji uchwał kształtujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes nie oparty bezpośrednio na normie materialnoprawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo, z którego wynika rzeczowy tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie planu miejscowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej może jedynie pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem w sposób bezpośredni sposobu korzystania z nieruchomości, tj. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 323/21).

Za źródło interesu prawnego skarżącej nie mógł być również uznany art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jedynie wymienia jeden z obligatoryjnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego (przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania), ani tym bardziej § 146 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Co więcej, strona w swojej skardze powołując się na interes prawny i dowodząc, że doszło do jego naruszenia, nie wskazuje żadnego przepisu prawa, z którego wynika jej uprawnienie, ograniczone lub odebrane zaskarżonym aktem.

Zauważenia wymaga również w tym miejscu, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza jednak w pewnych przypadkach możliwość dysponowania legitymacją skargową przez dzierżawców nieruchomości, odnosi je do szczególnych przypadków, uzasadniających pewne odstępstwa od opisanej wyżej reguły ogólnej. Z jednej strony chodzi o sytuację dzierżawców opartą na szczególnych przepisach prawa materialnego, z którego mogą wynikać określone obowiązki dotyczące nieruchomości adresowane do szerszej kategorii podmiotów niż właściciele, tj. do posiadaczy nieruchomości, w której to grupie niewątpliwie znajdują się także dzierżawcy. Źródłem takiej szczególnej sytuacji dzierżawców może być np. ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (jt. Dz. U. z 2022 r., poz. 840), ustanawiająca określone formy ochrony zabytków, które podlegają obligatoryjnemu uwzględnieniu w aktach planowania przestrzennego (art. 18 i 19 ustawy o ochronie zabytków) i z którymi mogą wiązać się ograniczenia, adresowane do posiadaczy zabytków, a nawet wprost ich dzierżawców, a nie tylko ich właścicieli – np. w art. 5, 6, 25 - 30 i 71 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, z dnia 4 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1387/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inną sytuacją wymienianą w orzecznictwie NSA, która mogłaby uzasadniać szczególne podejście do pozycji dzierżawców jako ewentualnie legitymowanych do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, jest związanie dzierżawcy stosunkiem obligacyjnym z gminą, wydzierżawiającą nieruchomość, której organy opracowują plan miejscowy, a której postanowienia mogą zostać zniweczone przez uchwalony akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, LEX nr 597664). W takim bowiem wypadku, identyfikacja interesu prawnego po stronie dzierżawcy może być uzasadniona konkretnymi postanowieniami umowy, które muszą pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem zaskarżenia (podobny pogląd został zaprezentowany również w wyroku NSA : z 14 grudnia 2016r. sygn. akt. II OSK 745/15; z 24 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 226/09).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie żadna z opisywanych wyżej wyjątkowych sytuacji nie zachodzi jednak. Skarżąca zawarła umowę dzierżawy z osobą fizyczną, przy czym prowadzona przez nią działalność co do zasady może być (po wprowadzeniu analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) kontynuowana z tym, że z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i ochrony zdrowia.

Skoro skarżąca nie posiada prawa własności do działek objętych regulacją właściwą dla terenu "P 4" i "P 3", to nie może być żadnej mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, co w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkuje skuteczność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę albo zarządzenie (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23, niepublikowane). W związku z tym, Sąd doszedł do przekonania, że w zakresie, w jakim skarga dotyczy terenu oznaczonego symbolem "P 3" (część § 24 pkt 7 i 8 zaskarżonej uchwały) oraz "P 4" (§ 25 pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały), podlega ona odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Natomiast wobec tego, że skarżąca kwestionuje także regulacje uchwały nr XLVIII/283/2023, dotyczące terenu oznaczonego symbolem "P 5", a regulacje te odnoszą się do należącej do skarżącej działki nr [...], należy uznać, że w pozostałym zakresie Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, wynikający z prawa własności.

Zdaniem Sądu, nie wykazała ona jednak, że interes ten został naruszony.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie prowadzi i nie zamierza prowadzić jakiejkolwiek działalności na terenie działki nr [...]. Działalność taką, polegającą na przetwarzaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (produkcja mączki mięsno kostnej i tłuszczu) prowadzić ma B.1 Spółka z o.o. w B. , zaś skarżąca ma dostarczać energię elektryczną i cieplną do tego przedsięwzięcia a także utylizować odpady powstałe w wyniku produkcji mączki.

Zdaniem strony, zaskarżona część uchwały narusza jej interes bowiem "negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej oraz spółki planującej przedsięwzięcie, ponieważ może pozbawić ich pewnych uprawnień albo uniemożliwić ich realizację, poprzez nieuzyskanie pozwolenia na budowę przez Spółkę B. 1 Sp. z o.o. dla planowanego zamierzenia". Strona także i w tym przypadku nie wskazała przepisu prawa, z którego wynika jej uprawnienie, ograniczone lub odebrane zaskarżonym aktem. Nie przedstawiła też jakiejkolwiek umowy łączącej ją ze wspomnianą Spółką B. 1. Należy przy tym zauważyć, że teren "P 5" zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Co do zasady zatem może tam być prowadzona działalność produkcyjna, jednak tak jak w przypadku terenów "P 3" i "P 4" z ograniczeniami wynikającymi z wymagań ochrony środowiska i ochrony zdrowia. Skarżąca nie wystąpiła o pozwolenie na budowę zakładu produkcji mączki natomiast kroki w celu uzyskania takiego pozwolenia podjęła Spółka B. 1. Jak już wspominano, w oparciu o przedstawione dokumenty nie sposób stwierdzić, czy i jakiego rodzaju umowy łączą tę Spółkę ze skarżącą ani na czym opiera się prawo ww. Spółki do dysponowania działką nr [...]. Wobec tego nie można też mówić o ewentualnym uniemożliwieniu skarżącej kontynuowania umowy bądź umów zawartych ze Spółką B.1 w związku z obowiązywaniem zaskarżonej części uchwały.

Raz jeszcze należy wskazać, że skarżąca nie wykazała, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jej interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części (pkt II sentencji wyroku).