Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2452/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 424/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 424/22, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Pomorski decyzją z 19 sierpnia 2021 r., znak: [...], po wszczęciu postępowania na wniosek X sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r., nr [...], znak: [...]("powinno być - znak: [...]"), przenoszącej na rzecz Y sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] decyzję Starosty Nowodworskiego z 19 sierpnia 2018 r. ("powinno być - 19 października 2018 r."), nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę przejścia pieszego oraz budowę przepustu na kanale podstawowym nr [...] [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] [...] oraz na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 21 grudnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 P.b., jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 40 P.b., nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Prowadzi ono jedynie do zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwy organ administracji nie może odmówić przeniesienia decyzji, jeśli spełnione zostaną warunki określone przepisem art. 40 ust. 1 P.b., tj. osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz oświadczenie o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a strona na rzecz której pozwolenie zostało wydane wyrazi zgodę na przeniesienie.

Dalej organ wskazał, że Y sp. z o.o. sp. k. (wraz z wnioskiem z 29 września 2019 r., o przeniesienie pozwolenia na budowę) złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]), na cele budowlane oraz złożyła oświadczenie o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę (pismo z 23 września 2019 r.). Ponadto, pismem z 23 września 2019 r. dotychczasowy inwestor - X sp. z o.o., reprezentowany przez pełnomocnika mgr inż. arch. J. J. - wyraził zgodę na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę.

GINB podkreślił, że wraz ze zgodą z 23 września 2019 r. do akt sprawy przedłożono pełnomocnictwo X sp. z o.o. z 28 marca 2018 r. (poświadczona notarialnie kopia) - upoważniające m.in. mgr inż. arch. J. J. do wszystkich czynności związanych z uzyskaniem odpowiednich uzgodnień, opinii, decyzji i warunków oraz do reprezentowania inwestora przed organami administracji publicznej, w związku z budową budynku handlowo- usługowego nr 1, budynku handlowo-usługowego nr 2, zadaszenia ogrodu (ciennika) oraz pylonu reklamowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacją gazową, elektroenergetyczną i teletechniczną (...). Powyższe pełnomocnictwo nie upoważniało jedynie do udzielania dalszych pełnomocnictw oraz do zaciągania zobowiązań finansowych i innych (...). Zdaniem GINB, tak skonstruowane upoważnienie w imieniu spółki nie ograniczało działań J. J. w zakresie dot. przeniesienia decyzji Starosty Nowodworskiego z 19 października 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wyrażenie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę mieści się w zakresie wszelkich czynności związanych z uzyskaniem odpowiednich decyzji w związku z budową budynku handlowo-usługowego. Przeniesienie pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy objęte nim roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte, bądź w czasie trwania tych robót i to niezależnie od ich stanu zaawansowania. Przepis art. 40 P.b., nie ma zastosowania w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Istotą decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę jest umożliwienie innemu podmiotowi rozpoczęcia albo kontynuowania robót budowlanych. Postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę jest swoistym przedłużeniem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i funkcjonalnie należy traktować je jako część tego postępowania. GINB za całkowicie bezzasadną uznał argumentację odwołania, wskazującą na odrębność postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę od postępowań w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazał, że nie można uznać, aby działania związane z przeniesieniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowiły czynności związanych z uzyskaniem odpowiednich uzgodnień, opinii, decyzji i warunków oraz do reprezentowania inwestora przed organami administracji publicznej, w związku z budową budynku handlowo-usługowego. W aktach sprawy Starosty Nowodworskiego brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej odwołania/cofnięcia pełnomocnictwa J. J. z 28 marca 2018 r.

Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do organu dopiero z chwilą uzyskania wiedzy o tym fakcie przez organ. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa powinno być złożone organowi w formie pisemnej lub zgłoszone ustnie do protokołu. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę musi być jednak jednoznaczne i stanowcze. Za bezzasadny organ uznał zarzut wadliwości działań organu, którą skarżący upatruje w nieskontaktowaniu się z pokrzywdzoną spółką w przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu umocowania. Wyjaśnił, że organ I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw do podważania czy wyjaśniania zakresu umocowania wynikającego ze spornego pełnomocnictwa z 28 marca 2018 r. Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa (oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony). Skutki działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną stronę.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 40 ust. 1 P.b. Wraz ze złożoną zgodą dotychczasowego inwestora X sp. z o.o., działającego przez pełnomocnika J. J. na przeniesienie ww. pozwolenia na budowę, przedłożono skuteczne pełnomocnictwo, upoważniające J. J. do reprezentowania dotychczasowego inwestora w ww. zakresie. W jego ocenie brak było podstaw do uznania, że Starosta Nowodworski decyzją z 12 listopada 2019 r., nr [...] rażąco naruszył prawo, przenosząc na rzecz Y Spółka z o.o. sp. k. decyzję Starosty Nowodworskiego z 19 października 2018 r. Kwestionowana decyzja z 12 listopada 2019 ., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Za całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b., bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej w żadnym w wypadku nie zachodzą jednoznaczne przesłanki stwierdzenia nieważności. W ocenie skarżącej takie przesłanki obejmują przede wszystkim naruszenie art. 65 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w związku z art. 95 i art. 104 k.c., które polegało na "błędnym przyjęciu, iż zakres pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę na rzecz J. J. i na rzecz B. J. uprawniało pełnomocnika do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osób trzecich".

Za całkowicie bezpodstawny GINB uznał też zarzut niedokonania przez organ "weryfikacji aktualnego adresu spółki, co za tym idzie spółka nie została skutecznie zawiadomiona o dokonywanych czynnościach związanych z przeniesieniem decyzji. W dniu 04.01.2019 roku spółka X sp. z o.o. złożyła wniosek o zmianę danych podmiotu w rejestrze przedsiębiorców - Krajowy Rejestr Sądowy z adresu siedziby w Gdańsku przy ul. [...] na ul. [...] w [...]. Tym samym spółka X sp. z o. o. nie miała możliwości odwołania się od decyzji". Organ wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji, X sp. z o. o., działała przez pełnomocnika, zgodnie zaś z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stosownie zaś do art. 41 § 1 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Organy administracji publicznej w żadnym wypadku nie mają obowiązku przeszukiwania rejestrów w celu ustalania aktualnych adresów stron postępowania. Ponadto GINB nie uznał argumentacji odwołania wskazującej, że wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę podpisał w imieniu spółki pełnomocnik zarządu R.S., a nie architekt J. J. (...). Analiza wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę z 29 września 2019 r., wykazała całkowitą sprzeczność powyższych twierdzeń skarżącej spółki.

Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i polegające na jego błędnej wykładni, którego efektem było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 19 sierpnia 2021 r., co z kolei stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zadaniem skarżącej w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 65 w zw. z art. 95 i art. 104 Kodeksu cywilnego, które polegało na błędnym przyjęciu, iż zakres pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę na rzecz J. J. i na rzecz B. J. uprawniało pełnomocnika do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osób trzecich oraz uprawnia do reprezentowania obu stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący i uczestniczy postępowania nie wypowiedzieli się w sprawie zgłoszonego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, mimo upływu terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja były prawidłowe.

Sąd wyjaśnił, że prawnie oczywiste jest, że pełnomocnik jest osobą umocowaną do działania na rzecz i w cudzym imieniu na skutek złożenia oświadczenia takiej woli osoby reprezentowanej. Od chwili złożenia organowi administracji publicznej pełnomocnictwa udzielonego przez stronę administracyjnego postępowania, organ jest upoważniony nie tylko do przyjmowania od ustanowionego pełnomocnika oświadczeń i dokonywanych czynności, ale również traktuje pełnomocnika na równi ze stroną. Pełnomocnik nie staje się jednak stroną postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że nieważność decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r., nr [...] - przenoszącej na rzecz Y sp. z o.o. sp. k. decyzję Starosty Nowodworskiego z 19 października 2018 r., nr [...], strona wywodzi z przekroczenia przez jej pełnomocnika zakresu umocowania, udzielonego 28 marca 2018 r. Tym samym, za rażące naruszenie prawa strona poczytuje naruszenie art. 108 k.c. oraz ww. działanie bez umocowania. Zdaniem Sądu takie prawne stanowisko jest błędne.

Sąd wyjaśnił, że sytuacja przekroczenia przez pełnomocniczka zakresu umocowania uregulowana jest w art. 103 § 1 k.c. Jeśli pełnomocnik działa, jak falsus procurator, to ważność umowy (lub – jak w sprawie niniejszej – oświadczenia) zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta (lub zostało złożone oświadczenie). Tym niemniej, względna (w prawie cywilnym określana, jako "zawieszona") nieważność dotyczy oświadczenia lub umowy pełnomocnika, ale nie decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej na skutek uwzględnienia przezeń tak wadliwego oświadczenia. O ile organ przed wydaniem decyzji stwierdzi braki w zakresie umocowania pełnomocnika, to powinien bezzwłocznie wezwać go do złożenia pełnomocnictwa obejmującego czynności przekraczające zakres znanego organowi pełnomocnictwa, a w ostateczności organ powinien wezwać osobę, która udzieliła pełnomocnictwa, do potwierdzenia takich czynności pełnomocnika w wyznaczonym terminie. Jeżeli organ tego nie uczyni, a treść udzielonego pełnomocnictwa wskazuje, że pełnomocnik działa ponad udzielone mu umocowanie, wówczas organ pozbawia stronę czynnego udziału w postępowaniu. Pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu nie jest jednakże przesłanką stwierdzenia nieważności z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 108 k.c. pełnomocnik nie może być drugą stroną czynności prawnej, której dokonuje w imieniu mocodawcy, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa albo że ze względu na treść czynności prawnej wyłączona jest możliwość naruszenia interesów mocodawcy. Przepis ten stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy pełnomocnik reprezentuje obie strony.

Sąd wyjaśnił, że stosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa cywilnego, regulujących instytucje prawa prywatnego, nie może odbywać się bez uwzględnienia odmienności obu gałęzi prawa. "Czynność prawna", o której mowa w art. 108 k.c., to wyrażenie przez podmiot lub podmioty prawa cywilnego oświadczenia woli, zmierzające do wywołania oznaczonych skutków cywilnoprawnych (utworzenia, zmiany, zniesienia stosunków cywilnoprawnych). Wyrażenie zaś zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 P.b., nie zmierza natomiast do wywołania tak rozumianego skutku, ale umożliwia wydanie decyzji administracyjnej, niezbędnej dla określenia nowego inwestora. Ta nowa decyzja nie jest źródłem żadnych nowych uprawnień i obowiązków strony, nie tworzy na nowo stosunku administracyjnoprawnego i jest jedynie potwierdzeniem zmiany podmiotu uprawnionego do legalnej budowy. Tym samym, pełnomocnik składający oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę i jednocześnie (w imieniu nowego inwestora) składając oświadczenie o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. nie jest stroną czynności prawnej, ale stroną postępowania administracyjnego. Nie można więc w ocenie Sądu skutecznie prawnie twierdzić wówczas, że decyzja administracyjna (przeniesienie pozwolenia na budowę) w jakikolwiek (nie tylko rażąco) narusza art. 108 k.c. i z tego wysnuwać skutków jej nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowanie zaś skuteczności lub ważności prawnej oświadczenia woli pełnomocnika dotychczasowego beneficjenta pozwolenia na budowę może co najwyżej prowadzić do zarzutu ze strony mocodawcy pozbawienia go bez jego winy udziału w postępowaniu, a więc również nie stanowi przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ale z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podkreślił, że uszło uwadze zarówno organów obu instancji, jak i – przede wszystkim - pełnomocnika skarżącej, że pełnomocnictwo udzielone przez X sp. z o.o. w dniu 28 marca 2018 r. dla J. J. dotyczyło wyłącznie czynności związanych z inwestycja realizowaną na działkach o nr ewid. [...] i [...] – [...], a więc z budową budynku handlowo-usługowego nr 1, budynku handlowo-usługowego nr 2, zadaszenia ogrodu (ciennika) oraz pylonu reklamowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacją gazową, elektroenergetyczną i teletechniczną. Pełnomocnictwo to nie dotyczyło tym samym działań związanych z budową przejścia pieszego oraz budową przepustu na kanale podstawowym nr [...] [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] [...] oraz na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...]. W takim wypadku nie można skutecznie – jak czynią to organa i pełnomocnik skarżącej – odnosić się do kwestii przekroczenia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez X sp. z o.o. 28 marca 2018 r. dla J. J. i odnosić się do przepisów k.c. o pełnomocnictwie, ale należy odnosić się do przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Sytuacja taka normowana jest w art. 752 k.c., zgodnie z którym, kto bez zlecenia prowadzi cudzą sprawę – tzw. negotiorum gestor - powinien działać z korzyścią osoby, której sprawę prowadzi, i zgodnie z jej prawdopodobną wolą, a przy prowadzeniu sprawy obowiązany jest zachowywać należytą staranność. Zgodnie z art. 755 k.c., jeżeli prowadzący cudzą sprawę dokonał zmian w mieniu osoby, której sprawę prowadzi, bez wyraźnej potrzeby lub korzyści tej osoby albo wbrew wiadomej mu jej woli, obowiązany jest przywrócić stan poprzedni, a gdyby to nie było możliwe, naprawić szkodę, zaś zgodnie z art. 756 k.c. potwierdzenie osoby, której sprawa była prowadzona, nadaje prowadzeniu sprawy skutki zlecenia. Tym samym, konsekwencje działania bez zlecenia ze szkodą dla osoby, której sprawa jest prowadzona mają charakter stricte odszkodowawczy.

W ocenie Sądu powyższa ocena prawna nie zmienia jednak w niczym tego, że również i brak zlecenia dla J. J. w zakresie działań zmierzających do przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej, a jedynie podstawą ewentualnego wznowienia postępowania. Oba ww. tryby postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienia postępowania) są niekonkurencyjne – co oznacza, że przesłanka wznowienia postępowania nie może być podstawą stwierdzenia nieważności i odwrotnie. Kwestia ta jest już dostatecznie wyjaśniona zarówno w judykaturze, jak i orzecznictwie. Słusznie więc w ocenie Sądu GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako prawnie prawidłową.

Wobec powyższej oceny prawnej Sądu za wadliwe uznał uzasadnienie prawne zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i GINB. Tym niemniej, taka wadliwość prawna powodowałaby uchylenie przez Sąd decyzji tylko wówczas, gdyby Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy organa obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego, choć z przyczyn wskazanych przez tut. Sąd, nie sposób uznać, że ww. wada uzasadnienia prawnego miała wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu w sprawie tej nie wystąpiła też przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdy z przedmiotem sporawy było ustalenie, czy doszło do naruszenie prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej pozwolenia na budowę, a nie do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd dokonując analizy sprawy niniejszej nie stwierdził ponadto, aby kwestionowana w tej sprawie co do ważności decyzja przenosząca pozwolenie na budowę wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z powyższych powodów niezasadne były w ocenie Sądu te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu niezrozumiałym prawnie jest zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b., gdyż są to przepisy kompetencyjne, a profesjonalny pełnomocnik nie wyjaśnił w żaden sposób na czym miałoby polegać ich naruszenie. W kontekście ww. treści i zakresu pełnomocnictwa nie wiadomo, na czym miałoby polegać naruszenie art. 65 (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu) k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia skargi w tym zakresie nie pozwala też na ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 95 k.c. (bez wskazanej jednostki redakcyjnej). Zgodnie bowiem z § 1 tego artykułu, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela, zaś z § 2 wynika, że czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 104 k.c. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. Nieważność, o której mowa w tym przepisie, jest nieważnością względną (negotium claudicans, czynność prawna kulejąca) prawa cywilnego, a nie nieważnością decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto dotyczy pełnomocnictwa, a nie działania bez zlecenia. W tym też zakresie w pełni zastosowanie ma dokonana sądowa ocena w zakresie tego, że jest to potencjalna przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

- nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I i II instancji, pomimo przesłanek do ich uchylenia tj. naruszenie poniższych przepisów w związku z dyspozycją art. w związku z art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładniej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i polegające na jego błędnej wykładni, którego efektem było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego z 19 sierpnia 2021 r., co z kolei stanowiło naruszenie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 §1 i 158 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b.; zdaniem skarżącej wadliwość wyroku polega zatem na zaniechaniu uchylenia wadliwej decyzji organu I i II instancji pomimo przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z uwagi na wadliwe umocowanie J. J.. Jak to zaznaczono wcześniej w toku postępowania w niniejszej sprawie doszło również do istotnego naruszenia art. 65 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 95 i art. 104 Kodeksu cywilnego, które polegało na błędnym przyjęciu, iż zakres pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę na rzecz J. J. i na rzecz B. J. uprawniało pełnomocnika do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osób trzecich oraz uprawnia do reprezentowania obu stron postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą decyzją Wojewody Pomorskiego z 19 sierpnia 2021 r., również w całości, oraz rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie w piśmie procesowym z 3 października 2022 r. skarżąca Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2022 r. skarżąca Spółka wniosła o załączenie do akt sprawy, wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej J. J. oraz B. M. W. jak i zawiadomienia o postawienia J. J. zarzutów o popełnieniu przestępstwa z art. 272 k.k. w dniu 28.11.2022 r.

W kolejnym piśmie procesowym z 6 października 2023 r. skarżąca Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z postanowienia Sądu Rejonowego w Malborku z 5.10.2023 r. II Kp 42/23 wraz z uzasadnieniem, oraz dwóch orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego z 23.03.2023 r. dot. J i B J..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżąca Spółka, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, a uczestnicy postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jednak tak rozpoznawany środek odwoławczy w realiach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) podniesiono zarzut z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. bez sprecyzowania której literki a), b) czy c) tej normy dotyczy czyniony zarzut w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi o nieprecyzyjności tego zarzutu. Natomiast zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) został formułowany w sposób ogólny i także nieprecyzyjny skoro zarzuca błędną wykładnię przepisu prawa materialnego nie wskazując konkretnie jakiego przepisu dotyczy ten zarzut błędnej wykładni i w jaki sposób winien być interpretowany. W tym zakresie powołano bowiem szereg różnych przepisów nie oznaczając wprost, który został przez Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretowany. Trudności we właściwym odczytaniu tak sformułowanego zarzutu polegają na tym, iż odnosi się on również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 §1 i 158 §1 k.p.a., które są przepisami procesowymi a nie normami prawa materialnego, gdyż dotyczą procedury sądowoadministracyjnej i procedury administracyjnej. Wymieniono w tym zarzucie nadto naruszenia art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust.1 i 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, które z kolei są normami kompetencyjnymi określającymi właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązki tych organów (w tym wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą), jak i ich właściwość rzeczową i instancyjną. Dodatkowo na koniec w tym zarzucie powołano przepisy Kodeksu cywilnego – tj. art. 65 w zw. z art. 95 i 104 k.c. dotyczące wykładni oświadczeń woli, istoty przedstawicielstwa czy nieważności jednostronnej czynności prawnej a więc grupy przepisów dotyczących generalnie pełnomocnictwa.

Z tak sformułowanego zarzutu, co wyżej już zasygnalizowano, trudno zidentyfikować, który przepis prawa materialnego został w sposób rażący naruszony czy ww. normy kompetencyjne czy wskazane powyżej przepisy Prawa cywilnego, zaś uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej jest lakoniczne i nie wyjaśnia tej kwestii. Niewątpliwie utrudnia to w sposób zasadniczy prawidłowe odniesienie się do tego zarzutu przez NSA.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także - co istotne - wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna, co już wyżej wykazano, nie czyni w pełni wymienionym wyżej wymaganiom, niemniej jednak Sąd odwoławczy mimo tych istotnych braków, rozpatrzył wniesiony środek odwoławczy.

Przede wszystkim jednak należy podkreślić, iż wydane w sprawie decyzje podjęte zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r., nr [...], przenoszącej na rzecz Y sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] decyzję Starosty Nowodworskiego z 29 października 2018 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę przejścia pieszego oraz budowę przepustu na kanale podstawowym nr [...] [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] [...] oraz na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...]. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, iż przekroczenie zakresu pełnomocnictwa udzielonego 28 marca 2018 r. przez skarżącą mgr inż. J. J. i w konsekwencji wadliwe uznanie, że był on upoważniony do wyrażenia 23 października 2019 r. w imieniu i ze skutkiem na rzecz X Sp. z o.o. zgody na przeniesienie na rzecz Y sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] przedmiotowego pozwolenia na budowę z 29 października 2018 r. nr [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przekroczenie przez pełnomocnika umocowania z art. 103 § 1 k.c. w sytuacji, gdy pełnomocnik działa jako falsus procurator, to ważność umowy (lub jak w tej sprawie oświadczenia) zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta (lub zostało złożone oświadczenie).Tym niemniej, względna (w prawie cywilnym określona jako "zawieszona") nieważność dotyczy oświadczenia lub umowy pełnomocnika, ale nie decyzji administracyjnej, wydanej przez organ administracji publicznej na skutek uwzględnienia przezeń tak wadliwego oświadczenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o ile organ przed wydaniem decyzji stwierdzi braki w zakresie umocowania pełnomocnika, to powinien bezzwłocznie wezwać go do złożenia pełnomocnictwa obejmującego czynności przekraczające zakres znanego organowi pełnomocnictwa, a w ostateczności organ powinien wezwać osobę, która udzieliła pełnomocnictwa, do potwierdzenia tych czynności pełnomocnika w wyznaczonym terminie, jeżeli organ tego nie uczynił, a treść udzielonego pełnomocnictwa wskazuje, że pełnomocnik działa ponad udzielone mu umocowanie, wówczas organ pozbawia stronę czynnego udziału w postępowaniu, zaś takie działanie wyczerpuje znamiona przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Generalnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że pełnomocnictwo udzielone przez X sp. z o.o. 28 marca 2018 r. dla J. J. dotyczyło wyłącznie czynności związanych z inwestycją realizowaną na działkach o nr ewid. [...] i [...] – [...], a więc z budową budynku handlowo-usługowego nr 1, budynku handlowo-usługowego nr 2, zadaszenia ogrodu (ciennika) oraz pylonu reklamowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: instalacją wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacją gazową, elektroenergetyczną i teletechniczną, natomiast nie dotyczyło ono działań związanych z budową przejścia pieszego oraz budową przepustu na kanale podstawowym nr [...] [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] [...] oraz na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], przy ul. [...] w [...]. W takim wypadku nie można skutecznie odsyłać w tej sprawie do kwestii przekroczenia zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez X sp. z o.o. 28 marca 2018 r. dla J. J. i odnosić do przepisów k.c. o pełnomocnictwie, ale należy odnieść się do przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (co unormowane jest w art. 752 k.c.). Takie działania bez zlecenia na szkodę osoby której sprawy mają być prowadzone, mają charakter stricte odszkodowawczy, co zdaniem Sądu w sytuacji braku zlecenia dla J. J. w zakresie działań zmierzających do przeniesienia pozwolenia na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności a jedynie podstawą ewentualnego wznowienia postępowania. Stąd też Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r. nr [...] przyjmując, co do zasady, jej legalność.

W ocenie NSA zaskarżony wyrok odpowiada prawu albowiem wskazywana przez skarżącą okoliczność braku umocowania dla J. J. w zakresie działań zmierzających do przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę na rzecz Y sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], z uwagi na odwołanie przez skarżącą ww. pełnomocnictwa z dniem 24 maja 2019 r., o czym organ wydający decyzję z 12 listopada 2019 r. nr [...] nie miał wiedzy, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy, nie stanowiła przesłanki stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji lecz przesłankę wznowienia. Pogląd ten jest w pełni aprobowany przez Sąd odwoławczy i przyjmowany jako własny. Stąd też zarzuty przywołane w skardze kasacyjnej nie potwierdzają wystąpienia w sprawie wad kwalifikowanych uzasadniających wyeliminowanie decyzji z dnia 12 listopada 2019 r. Nr [...] w trybie stwierdzenia jej nieważności.

Tym samym w niniejszej sprawie nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem słusznie organ II instancji po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody Pomorskiego z 19 sierpnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę.

W sprawie tej nie doszło zatem do naruszenia podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 §1 i 158 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b.

Przepisy art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b. ponownie zostały powołane w skardze kasacyjnej, wcześniej zarzut ich naruszenia wskazano także w skardze do WSA. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tego zarzutu podniósł, cytat: "niezrozumiałym prawnie jest zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b., gdyż są to przepisy kompetencyjne a profesjonalny pełnomocnik nie wyjaśnił w żaden sposób na czy miałoby polegać ich naruszenie"- koniec cytatu. W skardze kasacyjnej wskazano w jej petitum na błędną wykładnię ww. przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji przy czym, co wyżej podniesiono, nie wiadomo czy odniesiono to do ww. przepisów kompetencyjnych. Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wyjaśnia na czym miałoby polegać ich naruszenie, w tym naruszenie prawa uznane za kwalifikowane. NSA nie może domniemywać zakresu zaskarżenia. Taki zarzut należy uznać za całkowicie nieusprawiedliwiony.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 65 k.c. w zw. z art. 95 i 104 k.c. Przepis art. 65 k.c. odnosi się do wykładni oświadczeń woli i w § 1 tego uregulowania wskazuje, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Z kolei art. 95 § 1 k.c. dot. istoty przedstawicielstwa i stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela. Zaś art. 104 k.c. odnosi się do nieważność jednostronnej czynności prawnej - jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. Przede wszystkim w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, żadnej argumentacji wskazującej na naruszenie prawa w tym zakresie, a więc nie jest możliwe odniesienie się do tych zarzutów. Należy jednak podtrzymać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieważność o jakiej mowa w art. 104 k.c. jest nieważnością względną prawa cywilnego a nie nieważnością decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a ponadto dotyczy pełnomocnictwa a nie działania bez zlecenia, co nastąpiło w tej sprawie a więc jest to potencjalna przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Reasumując w realiach tej sprawy nie można skutecznie wskazywać na wady kwalifikowane decyzji Starosty Nowodworskiego z 12 listopada 2019 r. w oparciu o okoliczności przywołane przez skarżącą Spółkę bowiem w sprawie wystąpiły potencjalne przesłanki wznowienia postępowania tj. wskazywana w motywach zaskarżonego wyroku okoliczność pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Przedstawione w sprawie dowody z dokumentów pozostają bez wpływu na wynik sądowej kontroli jej legalności.

Dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.