Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 58/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i 2, art. 151, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 § 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 371/22 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w punkcie pierwszym sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce daty decyzji "5 stycznia 2021 r." postanawia wpisać "5 stycznia 2022 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 371/22, po rozpoznaniu skargi P. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do załatwienia sprawy z odwołania P. S. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 stycznia 2021 r. nr K-GN-4.7570.237.2021.JD; w punkcie drugim stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania opisanego w punkcie pierwszym; w punkcie trzecim stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie piątym zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. S. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii przez brak rozpoznania w terminie odwołania od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 stycznia 2022 r. nr K-GN-4.7570.237.2021.JD o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że w dniu 9 lutego 2022 r. do organu wpłynęły akta z odwołaniem od decyzji z 5 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii w piśmie z 3 czerwca 2022 r. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 października 2022 r., z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność rozpatrywania spraw według kolejności wpływu.

W dniu 7 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie i na przewlekłe prowadzenie sprawy. Pismem z 14 czerwca 2022 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta X. o wyjaśnienia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a odpowiedź wpłynęła do Ministra 24 czerwca 2022 r.

W dniu 8 lipca 2022 r. P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Rozwoju i Technologii postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Decyzją z 4 sierpnia 2022 r. organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając skargę, Sąd I instancji uznał, że z powodu wydania przez organ decyzji z 4 sierpnia 2022 r. bezprzedmiotowy stał się zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z odwołania we wskazanym terminie. Z tego powodu orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji.

Sąd I instancji uznał następnie, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wskazał Sąd, od chwili wpływu do organu akt z odwołaniem (9 lutego 2022 r.) do 3 czerwca 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Pierwsza czynność organu (z 3 czerwca 2022 r.), wynikająca z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.", miała miejsce po upływie prawie 4 miesięcy od otrzymania akt, a więc była spóźniona. Organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi najpóźniej do 31 października 2022 r. Następnie, mimo uzyskania odpowiedzi z Urzędu Miasta X. (24 czerwca 2022 r.) oraz złożenia skargi w niniejszej sprawie – decyzja została wydana dopiero 4 sierpnia 2022 r.

Pismo z 3 czerwca 2022 r. spowodowało, że organ przestał być bezczynny. Wobec tego, Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu uległa przekształceniu w przewlekłość, która trwała do chwili wydania decyzji z 4 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji zauważył również, że we właściwym czasie organ nie informował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia. Z tego względu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", orzeczono jak w punkcie drugim sentencji.

W ocenie Sądu I instancji, przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie dotrzymał terminu ustawowego, to jednak czas, jaki upłynął od wpływu akt do organu do dokonania pierwszej czynności w sprawie, a następnie wniesienia skargi, nie był zbyt długi.

Sąd I instancji nie stwierdził też potrzeby wymierzenia organowi z urzędu dodatkowej sankcji w postaci grzywny. Strona nie zgłosiła wniosku w tym względzie, a w sprawie nie miał miejsca "szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu". Zasadniczy cel, jakim było wydanie decyzji ostatecznej, został zrealizowany w dniu 4 sierpnia 2022 r., co powoduje bezprzedmiotowość wymierzania organowi grzywny.

Sąd I instancji nie uwzględnił również wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w jakiejkolwiek, a zwłaszcza w maksymalnej określonej przepisami, wysokości. Poza ogólnymi stwierdzeniami, strona nie odwołała się do żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby taki wniosek. Ponadto, sprawa została załatwiona, a stwierdzony okres przewlekłości nie był zbyt długi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S. zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu drugiego, trzeciego i czwartego. Sądowi I instancji zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez:

1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

1. w ciągu 6 miesięcy trwania postępowania organ podjął jedną merytoryczną czynność w sprawie (skierował do Urzędu Miasta X. prośbę o wyjaśnienie, jakie było przeznaczenie działki na dzień wydania decyzji ZRID oraz o nadesłanie wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy X.);

2. po 5 miesiącach bezczynności organ wydłużył termin załatwienia sprawy o kolejne 4 miesiące bez wykazania konkretnych podstaw;

3. organ nie wykazał, aby charakter sprawy wymagał, aby była rozpatrywana przez łącznie 9 miesięcy;

4. Sąd I instancji błędnie uznał, że problemy organizacyjne organu (duża ilość spraw rozpatrywanych przez organ) mogą prowadzić do kilkumiesięcznej, usprawiedliwionej, zwłoki w wydaniu decyzji;

2. brak stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ pozostawał w bezczynności co najmniej "od dnia 3 lutego 2022 r. do dnia 14 czerwca 2022 roku", a okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają tego, że organ nawet nie podjął próby załatwienia sprawy w ustawowym terminie;

2. art. 151 w związku z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie i odmowę zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., podczas gdy Sąd I instancji:

1. błędnie uznał, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

2. błędnie uznał, że nie miała miejsca bezczynność organu i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zupełnie pominął argumentację wnoszącego skargę kasacyjną co do konieczności podjęcia działań dyscyplinujących również z tego względu, że organ nagminnie prowadzi tego typu postępowania w sposób wadliwy; sposób procedowania przez organ, a także rosnąca inflacja i brak waloryzacji należnego skarżącemu świadczenia, które stanowią o powiększającej się po jego stronie szkodzie, w połączeniu ze stratami moralnymi, stanowczo wymagają kompensacji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2, 3 i 4, stwierdzenie że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, stwierdzenie że bezczynność oraz przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym problemy organizacyjne organu (duża ilość rozpatrywanych spraw) uzasadniają kilkumiesięczną zwłokę w załatwieniu sprawy, jest oparty na dowolnie poczynionych ustaleniach (nie jest udowodniony), a ponadto jest sprzeczny z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak NSA w wyroku z 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 744/19, czy w wyroku z 12 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1349/21).

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, organ nadużył możliwości przesunięcia terminu, lekceważąc stronę postępowania (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2263/21). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 października 2012 r. sygn. akt I SAB 323/12).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w sprawie brak wyjątkowych okoliczności, uzasadniających brak przyznania świadczenia pieniężnego od organu (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/21). Ponadto, dyscyplinowanie organu należy rozumieć nie tylko jako wymuszanie prawidłowego procedowania w konkretnym postępowaniu, ale i wymuszenie na nim zmiany praktyk i sposobu prowadzenia spraw. Minister dopuszcza się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania także w innych sprawach. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną niejednokrotnie kierował już do Sądu I instancji skargi w tym zakresie, w większości uwzględniane przez ten Sąd.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z 25 stycznia 2023 r. P. S. wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wojewody Zachodniopomorskiego z 17 stycznia 2023 r. celem ustalenia, że Minister Rozwoju i Technologii nadal opóźnia postępowanie w sprawie, której dotyczyła skarga. Pomimo upływu ponad 5 miesięcy od wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Minister nie zwrócił kompletnych akt sprawy Wojewodzie Zachodniopomorskiemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. oraz art. 151 w związku z art. 149 § 1a i § 2, a także art. 154 § 6 P.p.s.a. - opierają się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia zarzutów pozwala na wniosek, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni wskazanych przepisów, ale ich błędne zastosowanie.

Na wstępie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w zarzucie oznaczonym jako punkt 2, uznał wprawdzie za błędne stanowisko Sądu I instancji o braku bezczynności organu odwoławczego, to jednak nie sformułował w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., który stanowi podstawę prawną działania sądu administracyjnego w razie uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność organu. Ponadto, autor skargi kasacyjnej w tym względzie nie jest precyzyjny, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego uznał, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i dlaczego okres bezczynności trwał do określonego momentu. Sąd I instancji mianowicie wskazał, że w skardze zarzucono w zasadzie zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania, co jednak nie ma wpływu na zasadność tej skargi, bowiem w obu przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama: chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16 oraz z 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2567/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Wojewódzki dalej wskazał, że w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej. Inaczej rzecz ujmując, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę. Wymaga też podkreślenia, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że do czasu wystosowania do strony pisma z 3 czerwca 2022 r. organ pozostawał w całkowitej bezczynności. Pismo to spowodowało, że organ przestał być bezczynny. Wobec tego jego bezczynność uległa przekształceniu w przewlekłość, która trwała do chwili wydania decyzji z 4 sierpnia 2022 r.

Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić, jak również powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy zawarte w orzeczeniach NSA z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1029/15 oraz WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017/7-8/69). Skarga podlegała więc uwzględnieniu w zasadniczej części.

Podane w skardze kasacyjnej uzasadnienie podstawy kasacyjnej co do zasady ukierunkowane jest na kwestionowanie oceny Sądu I instancji, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji - kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a.

Z przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, oprócz zobowiązania organu do podjęcia działania albo stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast art. 149 § 2 P.p.s.a. określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. z art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. W myśl tych przepisów załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

W sprawie nie jest sporne, że od chwili wpływu do organu akt z odwołaniem (9 lutego 2022 r.) do 3 czerwca 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero tego ostatniego dnia organ dokonał pierwszej czynności, czyniąc zadość obowiązkowi z art. 36 K.p.a., a więc po upływie prawie czterech miesięcy od otrzymania akt. Organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi najpóźniej do 31 października 2022 r. Następnie, mimo uzyskania odpowiedzi z Urzędu Miasta X. (24 czerwca 2022 r.) oraz złożenia skargi w sprawie – decyzja ostateczna została wydana dopiero 4 sierpnia 2022 r.

Okoliczności powyższe, w ocenie Sądu I instancji, świadczą niewątpliwie, że w sprawie doszło do bezczynności, która uległa przekształceniu w przewlekłość, która trwała do chwili wydania decyzji z 4 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji podkreślił, że organ we właściwym czasie organ nie informował strony postępowania o przyczynach niezałatwienia sprawy ani nie wskazał terminu jego rozpatrzenia.

Odnośnie zaś do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, należało zgodzić się z Sądem I instancji, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne.

Uznanie sędziowskie przy badaniu okoliczności wskazujących kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Prawidłowości w takim rozumieniu określenia "rażące naruszenie prawa" przy przewlekłości nie przeczą powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych odwołujące się do okoliczności poszukiwania usprawiedliwienia przewlekłego załatwienia sprawy w trudnościach kadrowych. Odwoływanie się do orzecznictwa sądów jest jak najbardziej na miejscu, jednak przykłady zaczerpnięte z orzeczeń sądowych, nie mogą ograniczać toku rozumowania strony skarżącej. Przywoływane w uzasadnieniach wyroków orzeczenia sądowe są nieodłącznie związane ze ściśle określonymi stanami faktycznymi i prawnymi danej sprawy, nie można w związku z tym automatycznie przenosić wniosków z nich płynących na inne stany faktyczne – do rozpoznawanej sprawy. Wbrew więc zarzutowi skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji uwzględnia wszelkie okoliczności sprawy oraz ratio legis art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. Należy odwołać się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 11 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2546/19, w którym wyraźnie przyjęto, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Prawidłowo uznał więc Sąd I instancji, że w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i z tą oceną należy zgodzić się.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej opisanego w punkcie 2 konieczne jest przede wszystkim wskazanie, że sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 2 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. powodował, że poddawał się on rozpoznaniu w sposób ograniczony. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać zarzut naruszenia ww. przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie ww. przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji mogło to skutkować przyznaniem sumy pieniężnej i wymierzeniem organowi grzywny. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o charakterze przewlekłości oraz przyznaniu sumy pieniężnej i wymierzeniu grzywny w niniejszej sprawie wymagała zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami K.p.a., na podstawie których organ był zobowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna w punkcie 2 nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość pełnej merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12).

Wskazać też trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przy czym uchwała ta złagodziła wymagania dotyczące wymogów konstrukcyjnych zarzutów kasacyjnych, jednak ich nie zniosła. Podkreślić też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Tym niemniej nie można było uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 149 § 2 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku wynika, że z tych samych powodów, które zdeterminowały ocenę o braku rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji oddalił żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (art. 151 P.p.s.a.) i nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny. Przyznanie sumy pieniężnej, jak i wymierzenie grzywny zostało oparte na uznaniu sędziowskim, środki te mają charakter subsydiarny wobec rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 § 1 P.p.s.a., a ich zastosowanie powinno mieć miejsce co do zasady wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że ich wymierzenie jest konieczne do osiągniecia podstawowego celu postępowania wywołanego skargą na przewlekłość, jakim jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ. Sąd I instancji trafnie wskazał, że środek w postaci wymierzenia organowi grzywny ma być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji (bądź przyznania stronie sumy pieniężnej) organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na stosunkowo niezbyt długi okres przewlekłości, jak też ostateczne załatwienie sprawy. Ponadto nie bez znaczenia była okoliczność, że strona nie zgłosiła takiego wniosku w skardze. Co do zaś wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Sąd Wojewódzki zasadnie podał, czego skarżący skutecznie nie zakwestionował, że poza ogólnymi stwierdzeniami strona nie odwołała się do żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Okoliczności wskazane w skardze Sąd I instancji dostrzegł i prawidłowo ocenił, skarżący natomiast z ta oceną tylko polemizuje. Zgodzić się trzeba też z Sądem I instancji, że brak podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest wynikiem niespornych okoliczności faktycznych wskazujących, że sprawa została załatwiona, a stwierdzony okres przewlekłości nie był zbyt długi.

Tym samym prawidłowo Sąd I instancji zastosował w sprawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. oraz art. 151 w związku z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a. w zakresie oddalenia wniosku skarżącego co do przyznania sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.