Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 54/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 22 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 2 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Wola Mysłowska o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wola Mysłowska a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. S. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Wola Mysłowska jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Wola Mysłowska złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. S. o przyznanie dodatku węglowego, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 września 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w Woli Mysłowskiej wpłynął wniosek H. S. (dalej jako "wnioskodawczyni", "zainteresowana") o wypłatę dodatku węglowego. Jako adres zamieszkania we wniosku wskazano miejscowość [...] w gminie Wola Mysłowska.

Organ powołał się na treść art. 2 ust. 15 ustawy o dodatku węglowym, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, a także art. 2 ust. 15a pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519).

W toku przeprowadzonych czynności ustalono, iż dla nieruchomości zlokalizowanej pod powyższym adresem nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie dokonywano wpłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zweryfikowano również, zgodnie z art. 2 ust. 15a pkt 3 ustawy, dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1191) i ustalono, że pod adresem wskazanym we wniosku nie była zameldowana żadna osoba na pobyt stały i czasowy. Z rejestru PESEL wynika natomiast, że wnioskodawczyni jest zameldowana przy ul. [...] w Warszawie.

Zgodnie z art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Art. 2 ust. 15c tejże ustawy wskazuje, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Natomiast stosownie do treści art. 2 ust. 15d powyższej ustawy, w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

Mając na względzie powyższe regulacje, w dniu 24 października 2022 r., przeprowadzono wywiad środowiskowy celem ustalenia, czy nieruchomość znajdująca się pod adresem wskazanym we wniosku faktycznie jest zamieszkana. Pod przedmiotowym adresem nikogo nie zastano.

Wobec poczynionych ustaleń, GOPS w Woli Mysłowskiej w dniu 2 listopada 2022 r. przekazał wniosek o wypłatę dodatku węglowego do Urzędu Dzielnicy Praga Południe m. st. Warszawy, celem jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Następnie w dniu 8 listopada 2022 r. do GOPS w Woli Mysłowskiej wpłynęły wyjaśnienia wnioskodawczyni, z których wynika, że nieruchomość wskazana we wniosku o wypłatę dodatku węglowego stanowi działkę rolną z zabudowaniami i jest przeznaczona do uprawy warzyw i kwiatów, które zainteresowana uprawia w okresie wiosenno-letnim. Odnosząc się natomiast do kwestii wywozu śmieci, wyżej wymieniona wskazała, iż opłaty ponoszone z tego tytułu są przez nią opłacane w czynszu za nieruchomość położoną w Warszawie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek zainteresowanej do Kierownika GOPS w Woli Mysłowskiej, celem jego rozpoznania zgodnie z właściwością.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym świadczenie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, zdefiniowanym w ust. 2 z użyciem określenia "zamieszkiwanie i gospodarowanie". Stosownie zaś do treści art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pomimo tego, że dana osoba może przebywać w kliku miejscach w równych proporcjach czasu, w rozumieniu prawa cywilnego każda osoba może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Za miejsce zamieszkania należy uznać miejscowość, gdzie ma miejsce największa aktywność życiowa danej osoby: osobista i zawodowa.

Organ podkreślił, że w toku przeprowadzonych czynności GOPS w Woli Mysłowskiej ustalił, iż zainteresowana nie zamieszkuje na terenie gminy Wola Mysłowska. Wnioskodawczyni pozostaje zameldowana w Warszawie. Adres zameldowania wyżej wymieniona wskazuje jako jej adres korespondencyjny, pod którym odbiera kierowane do niej zawiadomienia.

Organ wskazał, iż w obliczu powyższych okoliczności nie jest możliwym rozpoznanie przez niego przedmiotowego wniosku, albowiem w sposób oczywisty nie został spełniony przez zainteresowaną warunek zamieszkiwania pod adresem wskazanym we wniosku. Organ uznał, iż poczynione ustalenia wykazały, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego w przedmiotowej sprawie jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Koordynatora ds. zielonej Warszawy, odwołał się do art. 2 ust. 12 i 15 ustawy o dodatku węglowym, a także do możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na podstawie art. 2 ust. 15b-15e ustawy o dodatku węglowym, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego.

Organ uczestniczący w sporze wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania przez GOPS w Woli Mysłowskiej ustalono, że zainteresowana nie zamieszkuje pod adresem podanym we wniosku, jest natomiast zameldowania w Warszawie i jako adres pocztowy podaje adres warszawski.

W tej kwestii organ odwołał się do treści art. 25 Kodeksu cywilnego oraz podkreślił, że osoba może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Wskazano, iż wnioskodawczyni, składając wniosek o wypłatę dodatku węglowego, potwierdziła konieczność wsparcia gospodarstwa domowego znajdującego się na terenie gminy Wola Mysłowska. Składając wniosek o wypłatę dodatku węglowego wyżej wymieniona świadomie wpisała adres miejsca zamieszkania na terenie gminy Wola Mysłowska. W tym kontekście zaznaczono, że zainteresowana złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń zawartych we wniosku.

Podkreślono także, że Wójt, ograniczając się do sprawdzenia danych wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów, nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego obywateli zapisanych w art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawczyni. Wójtowi zarzucono także naruszenie zasady postępowania dowodowego opisanej w art. 77 k.p.a., poprzez nie zachowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powołano się na treść art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym i wskazano, że Wójt, odstępując od wydania decyzji administracyjnej lub od podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie pod pozorem zachowania przepisów o właściwości miejscowej i rzeczowej, przesłał przedmiotowy wniosek do Prezydenta m. st. Warszawy, czym naruszył wskazane przepisy k.p.a. i ustawy o dodatku węglowym.

W związku z powyższym organ uznał, że wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpoznany przez Prezydenta m. st. Warszawy, ponieważ w sposób oczywisty został on złożony do organu właściwego, zgodnie z art. 19 oraz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie w sprawach dotyczących nieruchomości właściwym jest organ według miejsca jej położenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Wójtem Gminy Wola Mysłowska a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie rozpoznania wniosku H. S. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r.

o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.141 ze zm.), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.

Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej

w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość,

w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką

o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA

z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.

W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.

Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa

z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 Ustawy), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.

W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawczyni jako swoje miejsce zamieszkania podała miejscowość [...] w gminie Wola Mysłowska i określiła Urząd Gminy Wola Mysłowska jako adresata wniosku. To zatem do Wójta Gminy Wola Mysłowska należy zweryfikowanie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jej gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku

z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.