Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 266/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skarg J. B. i K. F.-Z. oraz W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 marca 2023 r., nr 92/2023, Wójt Gminy D., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku spółki H. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "inwestor", "Spółka"), złożonego w dniu 22 czerwca 2018 r., następnie uzupełnionego i zmienionego oraz po rozpoznaniu sprawy w wyniku wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr [...], uchylającej decyzję Wójta Gminy D. z dnia 25 maja 2021 r., nr 289/2021, ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla "[...]" - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], położonych w obrębie M., gmina D..

Organ I instancji uszczegółowił w rozstrzygnięciu parametry zamierzenia. Ustalił m.in., że inwestycja obejmuje:

- rozbiórkę istniejących podpiwniczeń na terenie działki nr [...],

- realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na terenie działki nr [...],

- realizację niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkiem na terenie działek nr [...].

W pkt 2.1 decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) nieprzekraczalna linia zabudowy od granicy drogi gminnej na działce nr [...]: 44,0 m,

2) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji: 30,5%,

3) szerokość elewacji frontowej (elewacja od strony drogi gminnej na działce nr [...]): 17,8 m ÷ 26,8 m,

4) wysokość elewacji frontowej do okapu głównych połaci dachowych: 7,5 m ÷ 9,5 m,

5) geometria dachu:

a) główne połacie dachowe: dach dwuspadowy lub wielospadowy, z główną (najwyższą) kalenicą równoległą i/lub prostopadłą do kalenicy budynku usytuowanego na terenie działki nr [...] (obręb M. ) lub do granicy między działkami [...] (obręb M. ),

b) kąty nachylenia głównych połaci dachowych: 30° ÷ 45°,

c) maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu: 12 m (do trzech kondygnacji nadziemnych) od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku,

6) minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 40% powierzchni terenu inwestycji,

7) realizacja minimum 1,5 miejsc postojowych na terenie inwestycji dla każdego lokalu mieszkalnego oraz minimum 2 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych,

8) zakres i forma projektu budowlanego powinna odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz.1609),

9) planowana inwestycja musi spełniać wymogi:

a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.),

b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz że decyzja została uzgodniona z właściwymi organami, które to nie wniosły do niej uwag. Do decyzji dołączono załącznik graficzny oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w wyznaczonym obszarze wokół planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli J. B. oraz wspólnie - zastępowani przez adwokata, K. F. i W. Z..

J. B., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji podniosła, że planowana inwestycja wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego budynku będzie kolidowała z istniejącymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzenia, w miejsce której dopuszczalna powinna być inwestycja zabudowy niskiej, do 1,5 kondygnacji. Ponadto odwołująca się zwróciła się o ujawnienie całkowitego projektu budowy następnych budynków mieszkalnych projektowanych jako budynki wysokie wielorodzinne, na terenie działki nr [...]. Wskazała, że nieujęcie we wniosku całej inwestycji (zamierzonej), lecz podzielenie inwestycji na etapy skutkuje uniknięciem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego rozmiaru inwestycji.

Ponadto zarzuciła, że decyzja o warunkach zabudowy nie informuje o odległości posadowienia budynku od ogrodzeń nieruchomości sąsiednich o wysokości 2,5 m. Istniejące na planowanym terenie garaże mają wysokość 2,4 m ponad stały grunt, a dodając jeszcze trzy kondygnacje i dach o nieokreślonym w decyzji spadku - zdaniem odwołującej - nowy budynek przewyższy ten w projekcie. Błędne jest również odniesienie do budynku wielorodzinnego na działce sąsiedniej, gdyż budynek ten został wzniesiony z naruszeniem prawa (jedna kondygnacja za wysoko).

Wnosząca odwołanie zarzuciła również, że w zaskarżonej decyzji zatajono ilość projektowanych mieszkań w budynku oraz ilość otworów okiennych w części graniczącej z zabudową od strony ul. [...]. Wzniesienie tak wysokiego budynku od strony tej ulicy pozbawi mieszkańców prywatności, dopływu ilości światła słonecznego do domów mieszkalnych i urządzeń fotowoltaicznych na budynkach.

Dalej odwołująca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje na rozbiórkę dotychczasowych fundamentów na działce nr [...], jednakże prowadzone na tej działce prace (odkopywanie fundamentów i ich czyszczenie) przeczą zamiarowi rozbiórki. Planowany na działce nr [...] budynek wraz z dojazdami, infrastrukturą i parkingami zajmie prawie całą powierzchnię biologicznie czynną, co - jej zdaniem - skutkować będzie zalewaniem nieruchomości sąsiednich, a czynnik ten nie został wzięty pod uwagę przez organ I instancji.

Odwołujący się K. F. i W. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że skarżona decyzja posiada liczne uchybienia i wady, wytknięte w dołączonej do odwołania opinii eksperckiej. Decyzja narusza Prawo budowlane oraz nie wykonuje zaleceń Kolegium wskazanych w decyzji z dnia 27 kwietnia 2022 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- nieprawidłowe wyznaczenie terenu inwestycji oraz obszaru analizowanego,

- nieprawidłowe wyznaczenie elewacji frontowej,

- dowolne ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej,

- dowolne ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej,

- obejście obowiązku uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych,

- brak uzgodnienia w zakresie pozwolenia na przyłączenie inwestycji do kanalizacji deszczowej oraz brak pozwolenia wodnoprawnego,

- brak zobowiązania inwestora do powiadomienia konserwatora,

- brak ustalenia służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość sąsiadującą,

- błędny sposób wyznaczenia wskaźników dla zabudowy, z naruszeniem przepisów określających sposób ich wyznaczenia, brak wskazania metodyki przeprowadzenia analizy i jej wyników,

- naruszenie przepisów wykonawczych co do symulacji zacienienia i przesłaniania nieruchomości sąsiednich przez nowy budynek, co skutkuje wydaniem warunków zabudowy naruszających prawa nieruchomości sąsiednich.

Odwołujący się wskazali, że załączone do odwołania pismo pt: "Uwagi do decyzji nr 92/2023 z dnia 10 marca 2023" autorstwa architekta Z. P. należy traktować jako ich stanowisko odwoławcze. W stanowisku tym podano, że działka nr [...], mająca stanowić dojazd do działki nr [...], jest terenem prywatnym, nie obciążonym żadną służebnością drogową. Wyznaczając obszar analizowany wskazano, że ustalono obszar w odniesieniu do styku działki nr [...] z drogą publiczną ul. [...]. Autor uwag nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium (decyzja z dnia 27 kwietnia 2022 r.) co do wyznaczenia szerokości frontu terenu inwestycji w odniesieniu do tej działki, gdyż jest to działka rolna nienależąca do inwestora. Wskazał, że w praktyce urbanistycznej za elewację frontową uznaje się elewację przylegającą do granicy tej działki budowlanej w obszarze objętym inwestycją, na której w styku z drogą dojazdową budynek ma być wybudowany. Dlatego w ocenie autora uwag obszar analizowany powinien objąć minimum 141 m wokół wnioskowanego terenu. Analiza przeprowadzona w tak zakreślonym obszarze będzie wskazywać na inne parametry zabudowy niż ustalone w decyzji nr [...], gdyż na takim terenie przeważa niska zabudowa jednorodzinna. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna powinna zawierać zestawienie tabelaryczne cech i parametrów analizowanych budynków oraz wyliczonych średnich wartości tych parametrów.

Autor opracowania stwierdził, że front działki w odniesieniu do której powinna być wyznaczona szerokość elewacji frontowej to granica działek [...] i [...]. Podany w decyzji parametr szerokości elewacji frontowej jest wynikiem błędnej analizy, ponieważ przyjęto, że zabudowa szeregowa tworzy łącznie jedną elewację dla całego ciągu budynków. Następnie w decyzji ustalono wysokość elewacji frontowej mierzonej do okapu głównych połaci dachowych, nie wyjaśniając które połacie są główne a które nie i mogą mieć dowolną wysokość. W zaskarżonej decyzji nie wpisano służebności dojścia i dojazdu przez działkę nr [...]. Organ I instancji miał obowiązek ustalić, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, czego nie uczynił. W opinii stwierdzono, że teren inwestycji, działka nr [...] (docelowo przewidziana do zabudowy) nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej. W ocenie autora uwag, w swojej decyzji Kolegium postulowało aby wniosek inicjujący postępowanie dotyczył działki przeznaczonej pod przyszłą zabudowę. Ustalona w decyzji zabudowa na poziomie 30,5% terenu pod budynek oraz 100% terenu przewidzianego na drogi i parking spowoduje gromadzenie się wód opadowych i potencjalne zalewanie terenów sąsiednich. Ustalony w decyzji obowiązek zagospodarowania wód opadowych na własnym terenie do czasu przyłączenia inwestycji do kanalizacji sanitarnej, w ocenie opiniującego, wymaga uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, którego na etapie wnioskowania inwestor nie przedstawił. Ponadto inwestor nie przedstawił zapewnienia dostawy mediów do planowanej inwestycyjni (wodociągi, kanalizacja, energia, gaz). W decyzji nie uwzględniono zapisu o konieczności powiadomienia służb konserwatorskich w przypadku odkrycia znalezisk o znamionach archeologicznych.

Według autora opracowania zachodzi obawa co do przesłaniania oraz niewystarczającego nasłonecznienia budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] od strony południowo-wschodniej, w szczególności na działkach nr [...] i [...]. W decyzji powinna być wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od strony budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...], a parametry wysokości zabudowy nie powinny przekraczać 2 kondygnacji i 9 m wysokości. W zaskarżonej decyzji brak jest wskazania obrębu ewidencyjnego wymienionych działek oraz rodzaju inwestycji kryjącej się pod nazwą niezbędna infrastruktura techniczna (pkt 1 akapit 3).

Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr SKO/WJ/420/2092/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na zmiany przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), przytoczyło przepisy przejściowe i wyjaśniło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wyjaśniło również, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wskazało, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie, czy przesłanki te zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu, która to została w sprawie sporządzona.

Według Kolegium front terenu inwestycji, będący podstawą dla wyznaczenia obszaru analizowanego, wyznacza działka nr [...] na odcinku przyległym do pasa drogi publicznej ul. [...]. Szerokość terenu inwestycji od strony pasa drogowego mierzy 23,5 m, a jej trzykrotna wielkość to 70,5 m. Obszar analizowany zakreślono w odległości 70,5 m wokół terenu inwestycji, co opowiada zasadzie wyznaczenia tego obszaru opisanej w § 3 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że w tak zakreślonym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji - nr [...]. Zachodzi więc kontynuacja funkcji.

Kolegium ustaliło, że w sprawie organ I instancji wyznaczył linię zabudowy jako linię nieprzekraczalną, w odległości 44 m od granicy drogi gminnej na działce nr [...]. Uzasadnieniem dla tak wytyczonej linii zabudowy było to, że planowany budynek wielorodzinny ma być realizowany na działce nr [...], której granica znajduje się w odległości 40 m od granicy drogi gminnej. Budynek wielorodzinny położony na działce sąsiedniej nr [...] wyznacza linię zabudowy przebiegającą poza działką nr [...]. Zatem, uwzględniając konieczność zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy z działką nr [...], wyznaczono wskazaną nieprzekraczalną linię zabudowy. Analizując tak opisany sposób wyznaczenia linii zabudowy, Kolegium doszło do wniosku, że w okolicznościach sprawy jest ono dopuszczalne. Jak wskazało Kolegium teren inwestycji to obszar czterech działek, z których trzy stanowią drogę komunikacji z zasadniczym teren zainwestowania. To właśnie na działce nr [...] docelowo ma stanąć budynek wielorodzinny, tak więc celowe jest aby w odniesieniu do tej części terenu inwestycji prawidłowo wyznaczyć linię nowej zabudowy. Działką sąsiednią zabudowaną w stosunku do działki nr [...] jest działka nr [...], która wyznacza linię dla nowej zabudowy. Budynek znajdujący się na działce nr [...] jest odsunięty od pasa drogi publicznej, w stosunku do innych budynków położonych wzdłuż tej drogi. Przedłużając linię zabudowy na działce nr [...] otrzymujemy linię przebiegającą poza terenem inwestycji. Aby delimitować nową zabudowę w stosunku do pasa drogowego zasadne było zatem wyznaczenie linii dla nowej zabudowy w inny sposób, jak dopuszcza to § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przyjął, że inwestor może zbliżyć zabudowę maksymalnie na odległość minimalną wynikającą z przepisów technicznych sytuowania budynków w stosunku do granicy działki. Takie sytuowanie nawiązuje do zróżnicowanej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki wielorodzinne na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie nr [...].

Kolegium wskazało, że z rozporządzenia wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej (tak w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Zaś skoro naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (tak wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu tego ładu. Możliwość ustalenia innych niż średnie wskaźników nie może zatem wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, a treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego.

Kolegium ustaliło, że w zakreślonym obszarze analizowanym ujawniono 40 działek zabudowanych, cechy i parametry zabudowy istniejącej zestawiono tabelarycznie i przedstawiono w części opisowej sporządzonej analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu Kolegium wskazało, że organ I instancji wskaźnik ten obliczył jako średnią ujawnionych działek zabudowanych i wyniósł on 30,5%. W takiej też wielkości ustalono w decyzji maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu inwestycji (pkt 2.1.2 decyzji), co zdaniem Kolegium, odpowiada zasadzie określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Kolegium ustaliło, że sporządzona analiza urbanistyczna nie podaje, jakie wartości wysokości elewacji frontowych posiadają analizowane budynki. W treści analizy wskazano, że zabudowa wielorodzinna sąsiadująca z terenem inwestycji (działki nr [...]) posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 7,5 m oraz 9,5 m. W decyzji organu I instancji ustalono dla nowej zabudowy wysokość elewacji frontowej jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich, w wysokości 7,5 m - 9,5 m (pkt 2.1.4 decyzji), co jest zgodnie ze sposobem opisanym w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie Kolegium uznało, że zarzucona w odwołaniu samowola budowlana w zakresie budynku na działce sąsiedniej jest dowolnym twierdzeniem odwołującej się, które nie znalazło potwierdzenia w ustaleniach organu I instancji.

W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że w analizowanym obszarze, zgodnie z zestawieniem tabelarycznym danych średnia szerokość to 22,3 m, co przy tolerancji 20% daje wartość w przedziale od 17,84 m do 26,76 m. W takiej właśnie wielkości ustalono w decyzji przedział szerokości elewacji frontowej (pkt 2.1.2 decyzji), co, zdaniem Kolegium, odpowiada zasadzie określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Jak wskazało Kolegium geometria dachów istniejącej zabudowy w obszarze analizy jest zróżnicowana. Są to dachy dwuspadowe i wielospadowe, o kątach nachylenia połaci od 30° do 45°. Kalenice biegną zarówno prostopadle, jak też równolegle do frontów działek, na wysokości od 6 m do 12 m (budynki wielorodzinne na działkach nr [...] i [...]). Według Kolegium ustalona geometria dachu (pkt 2.1.5 decyzji), w tym wysokość głównej kalenicy (wysokość zabudowy) maksymalnie 12 m jest zgodna ze sposobem opisanym w § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się analogiczne budynki wielorodzinne. Okoliczność, że zabudowa wielorodzinna graniczy z zabudową jednorodzinną nie może stać na przeszkodzie realizacji wnioskowanej inwestycji. Wbrew oczekiwaniu odwołującej się J. B. organ I instancji nie posiada uprawnienia do wzywania inwestora do wskazania, czy i jakie ma inne plany inwestycyjne. Wszystkie okoliczności, których wyjaśnienia domaga się odwołująca, to jest: odległości projektowanego budynku od zabudowy jednorodzinnej, ilości projektowanych mieszkań w budynku, ilości otworów okiennych, ewentualnego zacieniania zabudowy sąsiedniej - nie mogą być przedmiotem badania przez organ ustalający warunki zabudowy, gdyż są to kwestie techniczne realizacji inwestycji, pozostawione do oceny organu budowlanego na etapie zatwierdzania konkretnego projektu budowanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Skoro inwestor deklaruje rozbiórkę istniejących fundamentów na działce nr [...], to nie ma podstaw do zanegowania tego zamiaru nawet jeśli wzniesione fundamenty są oczyszczane. Rozbiórka istniejących podpiwniczeń na terenie działki nr [...] jest elementem ustaleń decyzji (pkt 1 tiret trzecie decyzji). W ocenie Kolegium zarzut celowego podzielenia przez inwestora docelowej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego na mniejsze jej elementy, w celu ominięcia konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego, nie jest zasadny. Inwestor może dowolnie kształtować swój wniosek i dowolnie opisywać docelową inwestycję. Organ prowadzący postępowanie nie posiada bowiem uprawnienia do kwestionowania opisu inwestycji i twierdzenia, że w rzeczywistości inwestor ma inny zamiar niż wnioskowany. W ocenie Kolegium wnioskowana inwestycja nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Ponadto Kolegium wskazało, że w decyzji ustalono, że powierzchnia biologicznie czynna ma zajmować minimum 40% terenu inwestycji (pkt 2.1.6 decyzji). Tak więc, wbrew twierdzeniom odwołującej się, czynnik ten został wzięty pod uwagę i znalazł odzwierciedlenie w decyzji. W zakresie ochrony interesów osób trzecich co do kierowania wód opadowych na sąsiednie nieruchomości - ustalono jak w pkt 2.4.4 decyzji. Inwestor przedstawił w toku postępowania zapewnienia dysponentów sieci o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do tychże sieci (sieć wodna, gazowa, elektryczna, kanalizacyjna). Inwestycja może zostać zrealizowana bez przyłączenia do kanalizacji deszczowej, która obecnie w sąsiedztwie inwestycji nie jest wybudowana. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut obowiązku posiadania służebności dojścia i dojazdu przez działkę nr [...]. Wskazało, że działka nr [...] to również teren inwestycji, który styka się z drogą publiczną (bezpośredni dostęp do drogi publicznej). Wskazało również, że nie ma przy tym znaczenia, że działka ta nie należy do inwestora, gdyż na etapie ubiegania się o warunki zabudowy inwestor nie musi posiadać tytułu prawego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolegium wyjaśniło również, że umieszczenie w decyzji nakazu powiadomienia służb konserwatorskich w przypadku odkrycia znalezisk o znamionach archeologicznych mogłoby wynikać z ustalenia organu I instancji, że na terenie inwestycji występują potencjalne obszary będące przedmiotem zainteresowania konserwatora zabytków. Skoro organ I instancji analizując stan faktyczny i prawny terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, takich obszarów nie ujawnił, żądanego nakazu nie zawarł w treści ustaleń decyzji. Końcowo Kolegium wskazało, że w decyzji podano obręb ewidencyjny działek tworzących teren inwestycji (akapit 16 od dołu na str. 1 decyzji), zaś określenie "niezbędna infrastruktura techniczna związana z budynkiem" jest w ocenie Kolegium czytelne dla organu budowlanego.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę złożyła J. B. (dalej: "skarżąca"), zarzucając jej naruszenie:

- art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że przedstawiony przez inwestora wniosek jest zasadny i jest podstawą do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, mimo, że z materiału dowodowego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu nie jest możliwe w aktualnym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, z uchyleniem się od podjęcia działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej wbrew zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wobec treści art. 139 k.p.a;

- art. 1 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że zebrany materiał dowodowy jest kompletny, wyczerpujący i zezwalający na wydanie decyzji wnioskowanej przez inwestora, podczas gdy zebrany materiał wobec jego niezgodności z przepisami prawa nie powinien być oparciem do wydania decyzji wnioskowanej przez inwestora.

Mając za podstawę ww. zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości wskazując w tym względzie na podstawę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wnosząca ją argumentowała, że organ wydający zaskarżoną decyzję ustalił stan faktyczny skupiając się wybiórczo na argumentach podanych przez nią w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła Kolegium nadinterpretację wyników analizy poprzez wskazanie jako naturalnej kontynuacji funkcji, w rozumieniu wysokiej zabudowy, na zabudowę działek nr [...] i [...], podczas gdy wysoka zabudowa w stanie faktycznym sprawy to bloki trzykondygnacyjne w wyłącznym otoczeniu budownictwa niskiego do 1,5 kondygnacji. Zdaniem skarżącej rodzi to precedens, który stanowić będzie zezwolenie dla budowy budynków wielorodzinnych jeszcze wyższych.

Ponadto skarżąca podniosła, że planowana budowa jest w perspektywie inwestycją złożoną z kilku bloków stojących na działkach nr [...]. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę całościową inwestycję jednego dewelopera, jednak rozłożoną w czasie na etapy realizacji, ocena Kolegium, z której wynika brak wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej nie jest zasadna, jest niepoparta merytorycznymi argumentami i stanowi subiektywną ocenę tego organu.

Dalej wnosząca skargę zarzuciła organowi odwoławczemu zgodę na zamierzenie bez przyłącza kanalizacji deszczowej, co wobec niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych oraz różnic rzędnych terenu, spowoduje zalewanie nieruchomości sąsiednich.

Z kolei wskazując na zagadnienia nieustalonej liczby mieszkań zamierzenia i w konsekwencji ilości miejsc parkingowych oraz zakładanego, zbyt niskiego, parametru 40% powierzchni biologicznie czynnej skarżąca zarzuciła pominięcie potrzeby wyjaśnienia tych danych sugerując błędną akceptację nieścisłości przez organ.

Wnosząca skargę uważa, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i łamie wszelkie uwarunkowania i wymagania (m.in. w zakresie spodziewanego zacienienia, uciążliwości akustycznych, jak i nasilenia ruchu pojazdów) oraz nie respektuje praw osób trzecich wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik J. B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko skarżącej oraz dodatkowo zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, a także art. 7, art. 8, art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo braku rozpoznania całości okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie praw skarżącej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, a także przyznanie zwrotu kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącej podniosła, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy oraz że o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy, to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji kontynuacji istniejącej zabudowy. W związku z tym nie sposób podzielić stanowiska Kolegium, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy jak i że bezpośrednia zabudowa stanowi analogiczną do tej projektowanej, bowiem znajdująca się w sąsiedztwie zabudowa stanowi zabudowę o niższych kondygnacjach niż ta dla której wydano warunki zabudowy. Nadto w celu zachowania dotychczasowej formy zabudowy i jej kontynuacji organ mógł przyjąć większy obszar analizowany by faktycznie ustalić istniejącą funkcję zabudowy.

Pełnomocnik skarżącej podniosła również, że Gmina D. jest w trakcie opracowania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego – w projekcie studium wskazano, że wiodącą funkcją na terenie analizowanym jest zabudowa jednorodzinna oraz że zabudowa nie powinna być wyższa niż 10 m. Zarzuciła, że infrastruktura terenu nie jest przystosowana do przyjęcia takiej ilości mieszkańców. Brak jest m.in. kanalizacji deszczowej, co w przypadku realizacji inwestycji doprowadzi do zalewania wszystkich sąsiednich działek. Inwestycja nie zagwarantuje utrzymania dotychczasowej harmonii i spokojnej egzystencji mieszkańców okolicznych nieruchomości. Planowana inwestycja zaburzy ład społeczny i wprowadzi wiele nieprozumień i uciążliwości – co jest sprzeczne z pkt 11 i pkt 19 projektu studium.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Kolegium z dnia 29 lutego 2024 r. złożyli również, zastępowani przez adwokata, K. F. i W. Z. (dalej: "skarżący").

Skarżący decyzji Kolegium zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

- art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu przez Kolegium zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że przedłożony przez inwestora wniosek jest kompletny i zezwala na wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z treścią tego wniosku, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe w istniejącym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niedopełnieniu obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń o zasadności zaskarżonej decyzji;

- art. 8 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez nierówne traktowanie uczestników;

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania.

W przypadku uznania, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny skarżący zarzucili obrazę prawa materialnego art. 1 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że zebrany materiał dowodowy jest kompletny, wyczerpujący i zezwalający na wydanie decyzji wnioskowanej przez inwestora, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wobec jego sprzeczności z przepisami prawa nie dawał podstaw do wydania decyzji wnioskowanej przez inwestora.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący (po modyfikacji na rozprawie) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach uzasadnienia wnoszący skargę podkreślili, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wykładnią nadrzędnych zasad planowania, tj. o tworzeniu przez samorząd terytorialny ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, gospodarowania wodami, uwzględnianiu praw własności, potrzeb interesu społecznego, zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych, a także tworzeniu harmonijnej całości z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań w uporządkowanych relacjach.

W ocenie skarżących skoro w analizowanym terenie występuje zabudowa jednorodzinna, to planowana zabudowa wielorodzinna stałaby w sprzeczności z istniejącym już zagospodarowaniem. Planowana zabudowa wielorodzinna nie będzie dostosowana do istniejących w tym miejscu standardów i nie zagwarantuje ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie terenu, które tworzy harmonijną całość. Oznacza to, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej budynkiem o parametrach odpowiadających budynkowi wielorodzinnemu wnioskowanemu przez inwestora i chociażby z tego powodu warunek dobrego sąsiedztwa nie jest spełniony.

Dalej skarżący zarzucili nieprawidłowe ustalenie podstawowego parametru inwestycji. Ich zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji (pkt lll) założyło, że linia styku działki drogowej [...], łączącej przedmiotową działkę budowlaną nr [...] (ta, na której ma powstać budynek mieszkalny) z drogą publiczną na ul. [...], jest "frontem terenu inwestycji, będącym podstawą dla wyznaczenia obszaru analizowanego". Według skarżących pogląd ten jest niezasadny, a jego przyjęcie determinuje dalsze ustalenia Kolegium w decyzji. Dlatego uważają, że skoro podstawa analizy jest błędna, to dalsze wywody Kolegium dokonane na podstawie błędnego założenia są wadliwe.

Zdaniem skarżących nie ma w przepisach prawa pojęcia: "frontu terenu inwestycji", istnieje natomiast pojęcie "front działki", oznaczający: "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Działka nr [...] jest działką drogową, a nie budowlaną. Z działki nr [...] odbywa się dojazd do działki budowlanej [...], która jest tą właściwą działką budowlaną, ujętą we wniosku inwestora jako działka przeznaczona pod zabudowę budynkiem czterokondygnacyjnym wielorodzinnym. Z tego względu prawidłowo zdefiniowany "front działki" to, ich zdaniem, linia pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], której długość wynosi ok. 47 m, a jego trzykrotna długość daje 141 m. Ich zdaniem różnica, w stosunku do ustalonego przez orzekające organy parametru 70,5 m stanowi o oczywistym naruszeniu prawa skarżących, gdyż przyjęcie wartości prawidłowej, tj. 141 m, zaprzeczyłoby ustaleniom przyjętym przez Kolegium.

Dalej skarżący zaznaczyli, że Kolegium używa w rozważaniach pojęcia "deliminacji" nowej linii zabudowy (pkt IV), bez wskazania znaczenia, jakie przyznaje temu określeniu. Podczas gdy Słownik Języka Polskiego nie zna takiego wyrazu.

Ponadto według skarżących skoro Kolegium powołuje się na zapis w rozporządzeniu art. 4 ust. 4 o dopuszczeniu innego wyznaczenia linii zabudowy, niż to wynika z analizy, to winno przyjąć, że tę linię zabudowy należy zaznaczyć od strony zabudowy jednorodzinnej, w odległości zapewniającej komfort użytkowania wszystkim zainteresowanym. Cała argumentacja Kolegium sprowadzająca się w rezultacie do wyznaczenia linii zabudowy na styku działki [...] z działką niezabudowaną [...] nie jest zasadna, nie jest uzasadniona jakimkolwiek argumentem prawnym lub rzeczowym, gdyż nie wprowadza w żaden sposób ładu przestrzennego i harmonii kompozycji zabudowy, co jest przyczyną, intencją wprowadzania linii zabudowy. Linia zabudowy nie jest bowiem pojęciem abstrakcyjnym, niezależnym.

Z kolei w replice do ustaleń Kolegium co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżący wskazali, że działka budowlana nr [...] dla której wydano warunki zabudowy, graniczy tylko z zabudowaną działką [...], nie graniczy z działkami nr [...] ani [...]. Natomiast graniczy z zabudowanymi działkami nr [...], [...] przy ul. [...]. Dlatego to parametry elewacji budynków znajdujących się na tych działkach powinny być wzięte pod uwagę.

Za nieakceptowalne skarżący uznali, również przyjęcie przez Kolegium ustalonego sposobu obliczenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki, określoną jako 17,84 m do 26,76 m z uwzględnieniem tolerancji 20%. Zaznaczyli, że określenie tego parametru jest wadliwe choćby z racji wadliwie przyjętego "frontu działki". Ich zdaniem elewacją frontową jest ściana projektowanego budynku przyległa do granicy z działką [...], ale jej długość powinna być odpowiednio skrócona, by spełnić wymóg wielkości uśrednionej z danych uzyskanych z badań elewacji frontowych obszaru analizowanego.

Dalej skarżący zarzucili naruszenie zasady bezstronności, arbitralność ocen Kolegium co do ustalonego stanu faktycznego poprzez użycie analogii w kontekście zabudowy na działkach sąsiednich w porównaniu do działki inwestycyjnej, jak i wyrażenia braku przeciwskazań dla realizacji wnioskowanego zamierzenia w sytuacji gdy w sprawie zabudowa wielorodzinna graniczy z zabudową jednorodzinną.

Skarżący zarzucili również brak umieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy zapisów zobowiązujących do zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed niekontrolowanym spływem wód opadowych. Nadto tłumaczenie Kolegium, że potencjalna działka drogowa nr [...], stanowiąca dojazd do działki budowlanej nr [...], została ujęta we wniosku, jako teren inwestycji, co powodowało, że Kolegium uznało, że to jest równoznaczne z posiadaniem dojazdu do drogi publicznej, zdaniem skarżących, jest tłumaczeniem nie korespondującym z przepisami u.p.z.p. i ma charakter dopuszczenia warunkowego. Zdaniem skarżących inwestor nie posiada prawa do przejazdu i przechodu z ul. [...] na teren działki budowlanej nr [...] poprzez działkę nr [...]. Jednocześnie skarżący podnieśli, że działka nr [...] przeznaczona pod budowę obiektu wielorodzinnego jest oznaczona na podkładzie geodezyjnym jako działka rolna RIVb. Oznacza to, że działka ta przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna być odrolniona, przez przeznaczenie jej na cele nierolnicze. Według wnoszących skargę Kolegium nie odniosło się do tego zagadnienia.

Końcowo skarżący zarzucili niedoniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w treści złożonego przez nich środka zaskarżenia.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania – H. sp. z o.o. w S. – reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 28 października 2024 r., wniosła o oddalenie obu wniesionych skarg oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie Spółki zarzuty i argumentacja podniesione w skargach nie znajdują faktycznego uzasadnienia. Przede wszystkim – wbrew stanowisku skarżących – w sprawie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i podjęcia decyzji. Materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a podniesione zarzuty wynikają wyłącznie z niezadowolenia skarżących w decyzji, które nie spełniły ich oczekiwań. Spółka podkreśliła, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję w zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem Spółki niesłuszne jest twierdzenie skarżących, że czterokondygnacyjny budynek stanowić będzie wyjątek od reguły. Nie wolno bowiem kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące – przy czym w niniejszej sprawie występuje analogiczna zabudowa wielorodzinna w bezpośrednim sąsiedztwie. Błędne byłoby więc stwierdzenie, że budynek wielorodzinny nie pasuje i nie spełnia podobnej funkcji jak zabudowa jednorodzinna. Zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. Według Spółki planowana inwestycja kontynuuje charakter sąsiedniej zabudowy i nie godzi w zastany stan rzeczy ani harmonię przestrzenną. Zdaniem Spółki w sprawie spełnione zostały wszelkie wymogi do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i brak było podstaw do odmowy ich ustalenia. Spółka dołączyła do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wszelkie niezbędne dokumenty. Analiza urbanistyczna została przeprowadzona prawidłowo, a wyniki tej analizy dały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej, która występuje w obszarze analizowanym. Poszczególne parametry dla nowej zabudowy zostały dostosowane generalnie do średnich parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, co znajduje uzasadnienie w funkcjach i parametrach tej, dopuszczalnej przecież zabudowy, a znajduje szczegółowe uzasadnienie w analizie i dołączonych do niej dokumentach. Tym samym decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji była słuszna.

Na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg: skarżącej J. B. (sygn. akt II SA/Sz 266/24) oraz skarżących K. F.-Z. i W. Z. (sygn. akt II SA/Sz 267/24) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skarżący oraz uczestnik postępowania – Spółka podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], położonych w obrębie M., gmina D.. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki w 2018 r., który został zmodyfikowany w 2019 r. i 2020 r. Jak słusznie wskazało Kolegium w sprawie zastosowanie miały przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Wskazać bowiem należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uległa zmianie z dniem 3 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986). Jednak zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Analogicznie, przepisy dotychczasowe rozporządzenia stosuje się do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (również 3 stycznia 2022 r.) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399).

Ponadto jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 24 września 2023 r.), stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie taka analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 70,5 m od granic terenu inwestycji - jako trzykrotną szerokość frontu działki nr [...], co jest zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu do wyznaczenia obszaru analizy prawidłowo przyjęto część działki nr [...] przylegającą do ul. [...] (działki nr [...]), której szerokość wynosi 23,5 m. Istotnie - na co zwracają uwagę skarżący - rozporządzenie posługuje się zwrotem "front działki". Nie można jednak wykluczyć (i taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), że inwestycja będzie realizowana na dwóch lub kilku działkach. W przypadku gdy teren inwestycji stanowi nie jedna działka a zespół działek, front wyznacza działka przyległa do pasa drogi publicznej. Nie są zatem zasadne zarzuty i argumentacja skarżących co do błędnego ustalenia obszaru analizy. Wbrew stanowisku skarżących działka nr [...] nie może stanowić podstawy do ustalenia granic obszaru analizy. Działka ta, stanowiąca część terenu inwestycyjnego, w żadnej części nie przylega do drogi (ul. [...] - działki nr [...]), z której odbywać się będzie wjazd na nieruchomość. Twierdzenie skarżących, że za "front działki" należało przyjąć linię pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia.

W obszarze objętym analizą zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Planowana inwestycja w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wpisuje się w funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Na obszarze tym znajduje się bowiem zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy pełniąca te same funkcje (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działkach nr [...]).

Odnosząc się do argumentacji skarżących, iż w obszarze analizowanym zdecydowanie przeważa zabudowa jednorodzinna, zaś zabudowa wielorodzinna zlokalizowana jest jedynie na działkach nr [...] podkreślić należy, iż zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji ilościowo dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących, co niewątpliwie zachodzi w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. W realiach kontrolowanej sprawy jest to tym bardziej oczywiste, że zabudowa wielorodzinna istniejąca w obszarze analizowanym jest zlokalizowana właśnie w pobliżu działki, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Stwierdzić zatem należy, że rzeczona inwestycja nie godzi w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny. Podniesione w skargach zarzuty dotyczące naruszenia wymogów w zakresie zachowania dobrego sąsiedztwa, nie są więc uzasadnione.

Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/18, z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/15, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1931/14).

Sąd nie doszukał się w ustalonych wskaźnikach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszenia przepisów prawa.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Teren inwestycji to obszar działek nr [...], przy czym to na działce nr [...] planowane jest posadowienie budynku wielorodzinnego. Słusznie zatem uznały organy, że celowe jest aby w odniesieniu do tej części terenu inwestycji wyznaczyć linię nowej zabudowy. Działką sąsiednią zabudowaną w stosunku do działki nr [...] jest działka [...] W związku z tym, że istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na działce nr [...] położony jest w odległości 39,5 m od granicy ul. [...], zaś granica działki nr [...] od strony drogi gminnej położona jest w odległości 40 m, nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu słusznie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 44 m od granicy drogi gminnej (ul. [...] – działki nr [...]), mając na uwadze konieczność zachowania minimalnych odległości od granicy działki sąsiedniej wynikających z przepisów technicznych sytuowania budynków, co jest dopuszczalne na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest przy tym uzasadnione żądanie skarżących ustalenia linii zabudowy od strony zabudowy jednorodzinnej w odległości mającej zapewnić komfort zamieszkiwania. Wyjaśnić należy, że linię zabudowy ustala się od frontu działki. Jej ustalenie służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz w dalszej kolejności w celu zapewnienia walorów ładu przestrzennego. Zatem linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Z uwagi na fakt, iż wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z drogi gminnej ul. [...] (działka nr [...]), linię zabudowy należało wyznaczyć od tej strony. Bez wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie ma posłużenie się przez Kolegium określeniem "deliminować" – na co zwracają uwagę skarżący, zamiast "delimitować", które należy potraktować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej.

Zdaniem Sądu w sposób prawidłowy został wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy. Zasady jego ustalania zostały określone w § 5 rozporządzenia, stanowiącym, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wyniósł 30,5 % i taką też wartość ustalono jako maksymalny wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu również szerokość elewacji frontowej została ustalona prawidłowo. Sposób wyznaczenia tego wskaźnika określa § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 22,3 m, co przy przyjęciu tolerancji 20% daje wartość w przedziale od 17,84 m do 26,76 m. W takiej też wielkości ustalono szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, co znajduje oparcie w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zarzuty dotyczące ustalonej szerokości elewacji frontowej skarżący łączą z błędnym – w ich ocenie – ustaleniem obszaru analizowanego oraz frontu działki, do których to kwestii Sąd odniósł się już powyżej. Wskazać przy tym należy, iż kwestie takie jak funkcjonalne rozmieszczenie budynku nie jest oceniane w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, zaś kwestie związane z zapewnieniem odpowiedniego dojścia i dojazdu do budynku, w tym spełniających wymagania ochrony przeciwpożarowej oceniane są na etapie pozwolenia na budowę.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń organów w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).

Jak wynika z analizy budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają wysokość elewacji frontowych do okapów na poziomie od 3,5 m do 4,5 m. Wysokość elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 7,5 m i 9,5 m. Wysokość górnej elewacji frontowej ustalono od 7,5 m do 9,5 m jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu inwestycji (działki nr [...]). W ocenie Sądu nie jest przy tym trafna argumentacja skarżących, że przy ustaleniu wysokości elewacji frontowej powinny być wzięte pod uwagę parametry budynków jednorodzinnych znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...], które to graniczą z działką nr [...] oraz że tylko działka [...] zabudowana budynkiem wielorodzinnym graniczy z działką nr [...]. Wskazać bowiem należy, że ustalenie wysokości elewacji frontowej nie odbywa się wyłącznie w oparciu o wskaźniki zabudowy bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycyjnym. Analiza urbanistyczna dopuszcza na przedmiotowym obszarze zabudowę wielorodzinną i to do tego charakteru zabudowy powinna nawiązywać nowa zabudowa wielorodzinna. Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do wysokości zabudowy jednorodzinnej w istocie uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy wielorodzinnej. Oparcie się na wskaźnikach zabudowy wielorodzinnej dla nowej zabudowy wielorodzinnej oraz wskaźnikach zabudowy jednorodzinnej dla nowej zabudowy jednorodzinnej powinno zapewnić równowagę i ład przestrzenny na terenie pełniącym funkcje mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu również prawidłowo została przyjęta geometria dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Planowany budynek ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, z główną (najwyższą) kalenicą równoległą i/lub prostopadłą do kalenicy budynku usytuowanego na terenie działki nr [...] lub do granicy między działkami [...], o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 30° do 45° i maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu do 12 m (do trzech kondygnacji nadziemnych) od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku. Z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach dwuspadowych lub wielospadowych, o katach nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45°, z kalenicami równoległymi lub prostopadłymi do frontu działki i wysokości na poziomie około 9 m w przypadku zabudowy jednorodzinnej i 12 m w przypadku zabudowy wielorodzinnej. Wobec tego należy stwierdzić, że parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu określone w zaskarżonej decyzji parametry wpisują się w cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wbrew stanowisku skarżących teren inwestycyjny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Przypomnieć należy, iż teren inwestycji stanowią działki nr [...], przy czym ta ostatnia graniczy z drogą publiczną – ul. [...] (działka nr [...]). W tym miejscu wyjaśnić należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22 i wskazane w tym wyroku orzecznictwo). Przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest możliwość do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że to inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działki, które będą miały dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 917/20, z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2294/19). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Spółka w toku postępowania przedstawiła zapewnienia dysponentów sieci o możliwości przyłączenia do planowanej inwestycji do sieci wodnej, kanalizacyjnej, gazowej, elektrycznej.

Teren działek nr [...] sklasyfikowany jest jako grunt rolny R IVa, R IVb i R V i zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty skarżących w tym zakresie są więc nieuzasadnione. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest spełniony.

Sąd nie dopatrzył się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Teren inwestycji nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są ustalane ani oceniane kwestie zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym m.in. dotyczące zacienienia, przesłaniania, nasłonecznienia, odległości planowanego budynku względem granic działki, rozwiązań projektowych (w tym ilości mieszkań w budynku), rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, warunków gruntowych czy też zabezpieczeń przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich. Podkreślić należy, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i celem tego postępowania jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w danej lokalizacji. Decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe - wymienione rozporządzeniem - parametry nowej zabudowy. Parametry te, jak i szczegółowy sposób zagospodarowania terenu podlega dalszemu uszczegółowieniu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Jak się wskazuje w orzecznictwie przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2726/20; z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 142/21). Tym samym to dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest sporządzić dokumentację projektową przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w tym opinię geotechniczną, określającą warunki gruntowe realizacji inwestycji, jak i zaprojektować inwestycję w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi m.in. zakazującymi kierowania wód opadowych na działki sąsiednie, jak również zachowanie norm określających lokalizację obiektu od granicy działki. W ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się również potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 179/22 decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu i nie zależy od posiadania takich praw. Wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu. Oczywiście ustawodawca przewidział ochronę interesów osób trzecich w takim postępowaniu, ale nie ma ona takiego charakteru jak uczynił to w przepisach prawa budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy chodzi jedynie o ustalenie, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z zastanym na obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania. Nie bada się natomiast rzeczywistego, czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., niezależnie od tego, iż jest to projekt, należy wskazać, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, iż jego postanowienia nie zawierają przepisów obowiązującego prawa, a zatem nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie jest również trafne twierdzenie skarżącej, że dla rzeczonej inwestycji wymagane było uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto z przedłożonych akt sprawy nie wynika, zaś skarżąca nie wykazała, aby inwestor w tym samym czasie miał realizować na sąsiednim terenie inwestycję tworzącą zorganizowaną całość z przedmiotową inwestycją i które to łącznie spełniałaby parametry przedsięwzięcia wymienionego w ww. rozporządzeniu.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Organy obu instancji zgromadziły w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji, ustaliły stan faktyczny zgodnie z przepisami proceduralnymi, podając motywy swego rozstrzygnięcia i odnosząc się do zarzutów skarżących. Odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie oraz sprzeciw co do planowanej inwestycji nie może stanowić podstawy do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.

W sprawie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie skargi J. B. Sąd wyda odrębne postanowienie.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącej, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.