Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2751/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 1 pkt 2, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 102 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1085/19 w sprawie ze skargi B.H-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 września 2019 r., nr SKO.4121.169.2019 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1085/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 30 września 2019 r., nr SKO.4121.169.2019 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") z 31 lipca 2019 r., nr DOA-PJR-II.5430.2.534.2019; w pkt 2. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazanemu radcy prawnemu kwotę 295,20 zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej B.H-F. (dalej również: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 13 lutego 2019 r., nr DOA-PJR-II.5430.2.8.2019, organ I instancji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej: "ukp") skierował skarżącego na badanie lekarskie, przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu podał, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi z 31 października 2018 r., sygn. akt IV K 269/18, strona została uznana za winną popełnienia wykroczenia z art. 87 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2018 r., poz. 618 ze zm., dalej: "kw"), wobec czego zaistniała przesłanka do wydania aktu o wyżej wskazanej treści.

Następnie, zawiadomieniem z 13 czerwca 2019 r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatrzymania dokumentu prawa jazdy, z uwagi na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, do czego obligowała stronę decyzja Prezydenta z 13 lutego 2019 r.

12 lipca 2019 r. skarżący złożył do organu pismo zatytułowane "Sprzeciw", w którym zawarł stanowisko wobec ww. zawiadomienia oraz wezwał organ do udzielenia informacji o terminie zwrotu dokumentu prawa jazdy.

Decyzją z 31 lipca 2019 r., znak: DOA-PJR-II.5430.2.534.2019 Prezydent orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B, B+E, T, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E, nr (...) wydanego 8 maja 2015 r., wymienionego na polskie prawo jazdy decyzją Prezydenta z 21 czerwca 2017 r., nr DOA-PJR-II.5430.80.34.2017. Uzasadniając powyższe powołał się na brak przedłożenia przez stronę wymaganego orzeczenia lekarskiego.

Odwołanie od powyżej decyzji wniósł skarżący.

SKO stwierdziło, że środek zaskarżenia nie zasługuje na uwzględnienie i aktem z 30 września 2019 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Podało, że wyrokiem z 31 października 2018 r., sygn. akt IV 269/18 (VII W 1400/18), Sąd Rejonowy dla Łodzi-Widzewa w Łodzi, IV Wydział Karny uznał skarżącego za winnego zarzucanego mu czynu w postaci prowadzenia pojazdu marki Toyota, nr rej. (...) w stanie po użyciu alkoholu i orzekł wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 1 roku. Organ II instancji przytoczył art. 99 ust. 1 pkt 2 ukp, wskazując, że pozostaje on w zgodzie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ukp. Przywołał również zakres podmiotów objętych mocą decyzji kierującej i związanej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Zauważył, że w decyzji Prezydenta z 13 lutego 2019 r. zamieszczono pouczenie, że na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem należy zgłosić się w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia. Natomiast orzeczenie lekarskie należy przedstawić organowi kierującemu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji. Kolegium jako datę doręczenia decyzji kierującej wskazało 4 marca 2019 r., stwierdzając, że skarżący winien zgłosić się na badania lekarskie do 5 kwietnia 2019 r., a następnie przedstawić orzeczenie lekarskie organowi I instancji do 5 czerwca 2019 r. Wobec uchybienia powyższym terminom, Prezydent słusznie 13 czerwca 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Dalej SKO wyjaśniło, że decyzja organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy, wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ukp, nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ, stosując przepisy ukp obowiązany jest do jej wydania, co determinuje treść podjętego rozstrzygnięcia. Akt Prezydenta był więc konsekwencją niezrealizowania nałożonego na stronę obowiązku, gdy inne okoliczności pozostawały bez wpływu na jego treść. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia była więc kwestia nieprzystąpienia przez skarżącego do badań lekarskich. Istotnym było, że nie przedstawił on w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, z czego wywodzić należy negatywne dla niego skutki. SKO zauważyło też, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy, stosownie do art. 102 ust. 2 ukp, następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy upłynął co najmniej rok, warunkiem wydania dokumentu jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję wniósł B.H-F. Podniósł, że pomimo skierowania na badania lekarskie przez organ administracji musiał za nie zapłacić ponad 200 zł, poświęcając czas 3 dni, po miesiącu od daty rejestracji. Po przeprowadzeniu całego cyklu badań z różnych dziedzin medycyny okazało się, że o wyniku decydowały bezstronne maszyny, które wykazały całkowitą przydatność do zawodu kierowcy. Skarżący wskazał, że koszt badania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy wynosi ponad 200 zł, wymagana opłata za badania w Instytucie Medycyny Pracy ponad 400 zł, zaś opłaty za: kurs reedukacyjnym, ewidencyjna i za egzamin wynoszą odpowiednio 400 zł, 100 i 300 zł. Łączny koszt to 1 400 zł. Zdaniem skarżącego "koszty ponownego startu w powrocie do zawodu kierowcy o najwyższych kwalifikacjach stanowią szkodliwe działanie."

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 11 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Op 20/19 i podał argumentację przemawiającą za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną. Kontrolując decyzję Kolegium stwierdził naruszenie przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym, powodującym konieczność uchylenia aktów organu I i II instancji. WSA podał, że przedmiotem postępowania była kwestia zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, wobec nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do którego przedstawienia został on zobowiązany decyzją Prezydenta z 13 lutego 2019 r. Sąd Wojewódzki podał, że materialnoprawną podstawą ww. decyzji były normy ukp. Przytoczył art. 102 ust. 1 ukp wyjaśniając, że przepis ten reguluje przesłanki, od których zależy możliwość wykonania przez organ normy zobowiązującej, tj. zatrzymania prawa jazdy. Zauważył, że wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1-5 ww. normy nie muszą być spełnione kumulatywnie, gdyż do aktualizacji skutku w postaci obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu dokumentu, wystarczy ziszczenie się jednej z nich. Podał, że w takiej sytuacji, właściwy organ (starosta) bada ziszczenie się jednej lub kilku przesłanek, co stanowi podstawowy element postępowania dowodowego, a już tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 ukp, działanie organu w przewidzianej formie jest dopuszczalne. W wyniku tego postępowania może bowiem okazać się, że zachowanie strony wyczerpuje nie tylko dyspozycję pkt 3 lit. a tego unormowania, ale i dyspozycje z pkt 2 lit. c oraz pkt 3 lit. b art. 102 ust. 1 ukp (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie).

Sąd Wojewódzki wskazał, że w stosunku do skarżącego organy prowadziły równolegle dwa inne postępowania w sprawach, których przedmiotem było: 1) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz 2) zatrzymanie mu prawa jazdy, ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego. Powyższe zdaniem WSA miało istotne znaczenie w sprawie.

Sąd I instancji podzielił w powyżej wskazanym zakresie pogląd wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 22/19. Uznał mianowicie, że w takiej sytuacji prowadzenie trzech odrębnych postępowań, w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 ukp, tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby - skarżącego), jak i przedmiotowo (w przedmiocie zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Wyjaśnił, że normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest art. 102 ust. 1 ukp, wobec czego nie można tu mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie, w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia przesłanek pozostałych w ramach tego samego postępowania. Podkreślił, że za takim rozumieniem ww. normy ukp przemawia również wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, nie zaś decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje").

WSA stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie (31 lipca 2019 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu skarżącemu tego samego dokumentu (decyzja utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną, decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp w związku z niepoddaniem się przez skarżącego badaniu psychologicznemu oraz decyzja wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ukp, wobec niewykonania przez skarżącego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie). Doszło zatem do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu, z których co najmniej dwie są niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 5 kpa), gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego - istniejącego materialnie dokumentu, jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo. Wskazał, że można wprawdzie zatrzymać prawo jazdy znajdujące się w dyspozycji organu na podstawie decyzji (wyroku sądu) innego organu (sądu), ale może nastąpić to dopiero po upływie okresu zatrzymania, orzeczonego taką decyzją (wyrokiem). Sąd I instancji podał, że również SKO w tej samej dacie (30 września 2019 r.), wydało trzy decyzje utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. WSA stwierdził, że ze względu na to, że decyzje te zostały wydane w tej samej dacie, nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decydującego znaczenia nie może mieć oznaczenie numeryczne decyzji, które nie jest miarodajne dla uchwycenia rzeczywistej daty wejścia aktu do obiegu prawnego.

WSA ocenił, że bez znaczenia jest, że w sprawie skierowania skarżącego na kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i badanie stanu zdrowia toczyły się trzy odrębne postępowania, w których zapadły trzy odrębne decyzje (o różnych podstawach materialnoprawnych i w odmiennych przedmiotach). Sąd I instancji zauważył, że mogły być one objęte jednym postępowaniem administracyjnym, a wydanie oddzielnych decyzji było dopuszczalne. Akty te są ostateczne, nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, a więc są też prawomocne (art. 16 § 3 kpa), a więc nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu. Wskazał przy tym, że ich niewykonanie przez skarżącego mogło stanowić podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 102 ust. 1 ukp, przy czym, powinno w takim wypadku być wszczęte jedno postępowanie administracyjne, lub - jak w rozpoznawanej sprawie - w przypadku wadliwego wszczęcia trzech postępowań, takie postępowania powinny zostać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie połączone. Opierając się o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sytuacji wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 omawianej ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ, jak w przypadku skarżącego, ustali że miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego.

WSA podzielił przy tym pogląd organów, że decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 ukp w sprawie zatrzymania prawa jazdy należy do tzw. decyzji związanych, przy wydawaniu których - w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanek - organ nie ma jakiegokolwiek luzu decyzyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Kolegium, kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "pusa"), przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ukp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zbiegu przesłanek do zatrzymania dokumentu prawa jazdy, określonych w ww. przepisie z przesłankami wskazanymi w art. 102 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy organy zobligowane były do wydania jednej decyzji administracyjnej zamiast kilku odrębnych dla każdej przesłanki, w sytuacji gdy każda z odrębnych przesłanek odwołuje się do innego uchybienia które nie ma bezpośredniego związku z pozostałymi przesłankami;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"), przez błędną wykładnię norm prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez:

- błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji;

- brak wykazania, że uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd I instancji potwierdził, że okoliczności uzasadniające zatrzymanie prawa jazdy są bezsporne a sama decyzja w tym zakresie ma charakter związany;

c) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ppsa, przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa, przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu

prawnego.

Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku zaś, gdyby powyższy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Żądaniami skargi kasacyjnej objęto również orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych powyżej zarzutów.

Pismem z 30 listopada 2020 r. skarżący złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, z urzędu zaś bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tej normy. Podstaw nieważnościowych w analizowanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 ppsa. Przepis art. 174 pkt 1 ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w złożonych środkach zaskarżenia zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa).

W pierwszej kolejności ocenie Sądu kasacyjnego podlegają co do zasady zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak z uwagi na powiązanie tych naruszeń w analizowanej sprawie z naruszeniami o charakterze materialnoprawnym, należało odnieść się do nich łącznie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w ocenie skarżącego kasacyjnie, błędnie zastosował art. 102 ust. 1 ukp w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium wydało w granicach tej samej sprawy trzy odrębne decyzje, co skutkowało brakiem możliwości wykonania co najmniej dwóch z nich już w dacie ich wydania (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Zostały one wydane w oparciu o różne podstawy prawne (art. 102 ust. 1 pkt. 3 lit. b, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ukp), w konsekwencji niewykonania przez skarżącego decyzji Prezydenta, kierujących stronę na: kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i lekarskie. W środku zaskarżenia podkreślono, że ww. akty zostały oparte na różnych podstawach prawnych i dotyczyły odmiennych, ww. przedmiotów. Zdaniem strony, wydanie trzech odrębnych decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, nie czyniło dwóch z nich niewykonalnymi, gdyż każda znalazła uzasadnienie w innej przesłance określonej w art. 102 ust. 1 ukp. Ponadto, wydania i wykonania decyzji zatrzymującej dokument nie można, w ocenie strony, utożsamiać wyłącznie z czynnością materialnotechniczną, polegającą na faktycznym odebraniu konkretnego prawa jazdy (dokumentu), gdyż decyzja taka jest, co do zasady, wydawana w odniesieniu do dokumentu, który fizycznie nie jest już w posiadaniu strony. Wykonanie decyzji polega więc na ujawnieniu zatrzymania prawa jazdy i jego przyczyn w odpowiednich rejestrach informatycznych. Fizyczne odebranie dokumentu następuje zaś w trybie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "prd"). Strona podkreślała, że celem wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 ukp jest samo "wstrzymanie uprawnienia" do kierowania pojazdami, wobec zaistnienia określonych okoliczności, nie zaś wyłącznie fizyczny zwrot dokumentu poświadczającego to uprawnienie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki naruszył art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, gdyż pominął granice sprawy, nieprawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając zaskarżony wyrok jasno stwierdził, że organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie naruszył też przepisów prawa materialnego w zakresie meritum sprawy. Zgodził się również ze stanowiskiem Kolegium, wskazując, że decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 ukp, dotycząca zatrzymania prawa jazdy należy do decyzji związanych, wyłączających tzw. luz decyzyjny organu. Bezspornie, skarżący nie wykonał zobowiązania nałożonego decyzją kierującą i nie przedstawił wymaganego orzeczenia lekarskiego w zakreślonym mu terminie. Umknęło jednak uwadze skarżącego kasacyjnie, że bezpośrednią przyczyną uchylenia wydanych w tej sprawie decyzji organów obu instancji był nieprawidłowy sposób procedowania, związany z równoczesnym prowadzeniem i zakończeniem wydaniem aktów w dwóch innych postępowaniach w przedmiocie zatrzymania stronie prawa jazdy. Przyczyną taką nie były więc nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

W odniesieniu do argumentacji organu odwoławczego, dotyczącej pominięcia przez Sąd I instancji granic sprawy, a w konsekwencji "wyjścia poza granice sprawy", Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA nie przekroczył granic sprawy będącej przedmiotem jego kontroli. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sformułowanie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż objęta zaskarżeniem (skargą). Szczególne znaczenie ma tu zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51), na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy te właśnie elementy należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Pogląd ten był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie (vide np. wyrok NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2265/19; z 15 lipca 2020 r., I OSK 2855/19; z 10 grudnia 2020 r., I OSK 3138/18; z 20 grudnia 2023 r., I GSK 1655/20; z 14 listopada 2023 r., II OSK 362/21; postanowienie NSA: z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 548/21; z 6 lutego 2024 r., II OZ 39/24). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który leży u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (vide np. wyrok NSA: z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19; z 15 września 2020 r., I OSK 978/20; z 7 lutego 2023 r., II OSK 2776/21). Wyznacza je zakres normowania wynikający z zastosowanego przez organy administracyjne przepisu prawa, który stanowił podstawę wydania kwestionowanego aktu. Granice sprawy, czyli tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają zatem elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. Tadeusz Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, wyrażającej stanowisko, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd Wojewódzki poddawał kontroli i w konsekwencji uchylił decyzje organów obu instancji, które były przedmiotem skargi B.H-F. w tej sprawie (dotyczącej zatrzymania prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie stosownego orzeczenia lekarskiego). Podkreślić w tym miejscu należy, że WSA nie oceniał decyzji organów wydanych w prowadzonych równolegle dwóch innych sprawach: 1) zatrzymania skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz 2) zatrzymania mu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego. Sąd I instancji nie mógł jednak pominąć faktu ich funkcjonowania w obiegu prawnym, gdyż to właśnie determinowało kierunek rozstrzygnięcia w sprawie.

WSA słusznie zauważył, że we wszystkich trzech sprawach skarżącego wykonanie zapadłych decyzji polegało na zatrzymaniu konkretnego, nie zaś abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego go do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii. Ponadto wszystkie wskazane powyżej sprawy administracyjne oparte były o jedną podstawę prawną - art. 102 ust. 1 ukp, zgodnie z którą starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy przy spełnieniu wymienionych enumeratywnie przesłanek. Norma ta wskazuje konkretne przypadki, z powodu których następuje zatrzymanie prawa jazdy (pkt 1-5), które jakkolwiek określają obowiązek zaistnienia różnych od siebie stanów faktycznych, jednak jasnym jest, że nie muszą one być spełnione kumulatywnie, a spełnienie się jednej z nich wystarczy, aby powstał zamierzony przez ustawodawcę skutek, w postaci obowiązku wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu dokumentu. W tej sytuacji uznać należy, że podstawą wydania decyzji w tym zakresie był szeroko ujmowany art. 102 ust. 1 ukp. W odniesieniu do skarżącego, zaktualizowały się trzy różne przesłanki z ww. unormowania (art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b ukp), które stały się podstawą trzech różnych spraw administracyjnych, a więc, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, mamy tu do czynienia z tożsamą podstawą prawną. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy art. 102 ust. 1 ukp daje staroście uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek z ww. przepisu. Jeśli organ stwierdzi wystąpienie w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 ukp, ma on obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania starosta ustali zaktualizowanie się kilku takich przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych (jak w ocenianej sprawie), to powinien on wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie stwierdzone przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania. Należy bowiem odróżnić postępowania w sprawach skierowania strony na: 1) kurs reedukacyjny, 2) badania psychologiczne i 3) badania lekarskie, które w istocie mają odrębny charakter, przedmiot i podstawę materialnoprawną, a w konsekwencji kończą się wydaniem trzech odrębnych decyzji, od postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 ukp, wszczętego dopiero w wyniku niewykonania przez skarżącego ww. decyzji kierujących. Jak już wskazano wyżej, norma ta określa konkretne przesłanki, nakładające na starostę jeden obowiązek – wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z nich. W konsekwencji obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie może wydać kilku decyzji w tożsamym przedmiocie, wobec tożsamego podmiotu i na tej samej podstawie prawnej (szczególnie tego samego dnia), nawet gdy powoła się w nich na odmienne okoliczności faktyczne, powodujące zatrzymanie prawa jazdy. W takiej sytuacji jedynie pierwsza z nich odniosłaby realny skutek prawny, a pozostałe – jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już nastąpiło – nie będą wykonalne, a więc obarczone będą wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z uwagi na fakt, że wszystkie trzy decyzje dotyczące zatrzymania prawa jazdy skarżącego zostały zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, wydane w tej samej dacie, w konsekwencji nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych, a więc konkretnie które z nich obarczone są ww. wadą nieważności. Okoliczność ta nie mogła zatem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji SKO z 30 września 2019 r., nr SKO.4121.169.2019 i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta z 31 lipca 2019 r., nr DOA-PJR-II.5430.2.534.2019, a ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W tym miejscu wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odrębne procedowanie przez Sąd Wojewódzki trzech skarg strony (sygnatury akt: III SA/Łd 1083/19, III SA/Łd 1084/19 i III SA/Łd 1085/19), nie potwierdza stanowiska Kolegium o ich samodzielnym charakterze. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował decyzje organu odwoławczego objęte wniesionymi środkami zaskarżenia, rejestrując je pod kolejnymi sygnaturami i oceniając zasadność skarg w odrębnych sprawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z tą normą uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 141 § 4 ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy niezgodnego z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut taki, jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: 1. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych i 2. gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, badane pod ww. kątem uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi, nie daje podstaw do stwierdzenia w nim wad skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, a z wywodów Sądu I instancji jasno wynika, z jakich przyczyn doszło do uchylenia wydanych decyzji i jakie działania w związku z tym powinny podjąć organy, prowadząc ponownie postępowanie administracyjne. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 153 ppsa zauważyć należy, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyraźnie wskazał, że sposób prowadzenia przez organy postępowań w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, doprowadził do sytuacji pozostawania w obiegu prawnym trzech decyzji, co do których brak jest możliwości ustalenia, która posiada przymiot wykonalności, co prowadzi do wniosku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy powinny uwzględnić tę kwestię, a następnie wydać właściwe rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazania, zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, są w tej kwestii wystarczające.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że normy art. 145-151 ppsa nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Na naruszenie takie wskazano zaś we wniesionym w sprawie środku zaskarżenia. Wyjaśnić tu należy, że błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez Sąd I instancji może mieć miejsce w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli na etapie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli takiej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy ppsa (vide np. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1717/18). W konsekwencji, podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, mogą być normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 1 § 1 i 2 pusa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego. Normę tę Sąd I instancji mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, nie rozpoznał skargi, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem kryteriów innych niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna nie może być, bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami, utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 pusa. W analizowanej sprawie WSA skontrolował zgodność z prawem decyzji Kolegium w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, a więc ww. normy nie naruszył.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ppsa podlega oddaleniu.