Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
658
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 17a ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 503/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Wrocław kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 503/23 oddalił skargę Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do stwierdzenia po stronie Wojewody bezczynności postępowania. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że skarga na bezczynność mogłaby odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji uprzedniego wszczęcia przez Wojewodę postępowania komunalizacyjnego uregulowanego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 – dalej: PWUS). W ocenie Sądu pierwszej instancji pismo skarżącej z 11 sierpnia 2017 r., informujące o konieczności wydania decyzji komunalizacyjnej, dotyczącej nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki, nie mogło rodzić skutku w postaci wszczęcia postępowania komunalizacyjnego na wniosek strony – w tym okresie bowiem postępowanie komunalizacyjne mogło być prowadzone wyłącznie z urzędu, co wykluczało możliwość jego uruchomiania z inicjatywy strony. Wyjaśniono, że przepis art. 17a ust. 1 PWUS stanowi, że gminy są zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2. Termin przekazywania, o którym mowa w ust. 1, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. (ust. 2). Co istotne, obowiązujący do 17 kwietnia 2020 r. ustęp 3 tego artykułu stanowił, że w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna "z urzędu" postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Zakres zastosowania art. 17a PWUS obejmował swoją hipotezą te nieruchomości, które z dniem 27 maja 1990 r. – spełniając przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 PWUS – stały się z mocy prawa własnością gmin, zaś decyzje wojewody zapadające w tych sprawach miały jedynie charakter deklaratoryjny. Tryb postępowania prowadzący do wydania takich decyzji przedstawiał się w ten sposób, że gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne obejmujące nieruchomości, które w ich ocenie spełniały wymogi z art. 5 ust. 1 i 2 PWUS i które w konsekwencji stały się ich własnością ex lege. Złożenie do wojewody spisu inwentaryzacyjnego inicjowało postępowanie zmierzające do wydania decyzji komunalizacyjnej o charakterze deklaratoryjnym, a więc decyzji potwierdzającej w sposób prawnie wiążący fakt uzyskania przez gminę prawa własności. Spisy te podlegały weryfikacji w trakcie postępowania wyjaśniającego i w przypadku niespełnienia przesłanek komunalizacji z mocy prawa, określona nieruchomość nie znalazła się w wykazie zawartym w decyzji. Sąd Wojewódzki wskazał, że konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 PWUS, było przejście inicjatywy wydania decyzji komunalizacyjnej w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 31 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że istnieją nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec tak ukształtowanego stanu prawnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności wskazanej na wstępie nieruchomości nie mogło zostać wszczęte z inicjatywy strony skarżącej bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać podjęte bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła Gmina dysponująca interesem prawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji takiego skutku nie rodziła również okoliczność otrzymania przez stronę skarżącą do wiadomości pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. Z kolei, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, adresowane do PKP S.A. pismo z 8 maja 2019 r. stanowiło jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez Gminę postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu czynności procesowej przewidzianej przepisami k.p.a. w konkretnej sprawie. Miało bowiem ono charakter ogólny i dotyczyło kilkuset nieruchomości (dokładnie 274), których komunalizacją Gmina jest zainteresowana, tak więc nie można z takim pismem wiązać skutku w postaci wszczęcia z urzędu postępowania w konkretnej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Wrocław, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462, dalej: "Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym") w związku z art. 17a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który obowiązywał do dnia 16.04.2020 r. (dalej: "Ustawa przepisy wprowadzające"), poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym, ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, podczas gdy:

• art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości;

• art. 14 Ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych;

W tej sytuacji prawnej do dnia 16.04.2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław własności nieruchomości położonej we Wrocławiu oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej: "Nieruchomość"), oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia.

2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 PPSA w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 KPA oraz w związku art. 37 § 1 pkt 1 KPA, poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy w sprawie występowała jawna bezczynność Wojewody Dolnośląskiego i niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w podejmowania przez w/w organ czynności w postępowaniu komunalizacyjnym. A także miało miejsce opieszałe, niesprawne i nieefektywne działanie organu, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym terminie;

2. naruszenie art. 151 PPSA, w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkł 1 KPA oraz w związku z art. 7 i 77 KPA, poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy stanowisko organu o "braku wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu" naruszało zarówno art. 7 i 77 KPA, ponieważ Wojewoda Dolnośląski pominął fakt istnienia w aktach sprawy pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 08 maja 2019 r. skierowanego do stron postępowania, tj. zarówno do PKP SA, jak i do Gminy Wrocław. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: PKP SA oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego (tamże pod poz. numer 171 znajduje się Nieruchomość wskazywana w postępowaniu ze skargi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego);

3. naruszenie art. 151 PPSA, w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 KPA oraz w związku z art. 8 KPA, poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organu (tu: Wojewody Dolnośląskiego) naruszało art. 8 KPA, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że organ administracji, co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16.04.2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (tu: Gmina Wrocław oraz PKP SA), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do PKP SA precyzyjne pytanie, co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym;

4. naruszenie art. 151 PPSA, w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 KPA oraz w związku z art. 6 KPA, poprzez oddalenie skargi Gminy Wrocław w sytuacji kiedy działanie organu (tu: Wojewody Dolnośląskiego) naruszyło art. 6 KPA, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że występuje w KPA instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej KPA po prostu nie przewiduje. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, (a uprzednio Wojewoda Dolnośląski), nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji" podlegają już przepisom KPA, czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również fakt, że Wojewoda Dolnośląski wysyłał i przyjmował korespondencję od pełnomocników stron postępowania, prowadził i udostępniał stronie postępowania akta sprawy do przeglądania. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 08 maja 2019 r. skierowane zarówno do PKP SA, jak i do Gminy Wrocław, jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem PKP SA oraz Gminy Wrocław, oczekując od PKP SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego. Konsekwencją wszczęcia postępowania była dalsza wymiana pism pomiędzy stronami. Przepisy KPA nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 KPA. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałaby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej. Przepisy KPA nie przewidują kierowania pism do ustalonego kręgu stron postępowania, w tym do ustanowionych pełnomocników stron w sprawie w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Uznanie, że możliwe jest wieloletnie prowadzenie wymiany pism przez organ administracji publicznej, do ustalonego kręgu stron, pod ustaloną sygnaturą, poza trybem przewidzianym w KPA, w inny sposób niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto strona skarżąca zrzekła się rozprawy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna ma natomiast częściowo usprawiedliwione podstawy.

Przedstawiając motywy wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zaakcentować trzeba, że sprawa niniejsza jest kolejną, ze spraw wywołanych skargami kasacyjnymi Gminy Wrocław na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Ponieważ Sąd pozostaje związany zarzutami skargi kasacyjnej, a zarzuty składanych skarg kasacyjnych nie były zawsze tożsame, wyjaśnić trzeba, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, Sąd miał na uwadze okoliczności tej - konkretnej - sprawy.

Bezspornie, na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Nie ma wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. Jak konsekwentnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. np. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2024 r. sygn. II OZ 11/24) jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, stwierdzono, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę"; w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982/1, przyjęto: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony- por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, do art. 61 k.p.a., LEX/el. 2024. Tym samym datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. II OSK 1679/10).

W świetle powyższego trzeba zauważyć, że pismo Wojewody z 8 maja 2019 r. zostało skierowane na zewnątrz aparatu administracji do Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu, do wiadomości potencjalnych stron postępowania komunalizacyjnego (skarżącej Gminy i PKP) z zaznaczeniem, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia będzie mieć kwestia udokumentowania tytułu prawnego PKP do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Pismo to określało przedmiot postępowania, jego strony, było skierowane do podmiotu zewnętrznego i bez wątpienia należy uznać je za pierwszą czynność w sprawie "komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. z siedzibą w Warszawie". Datę doręczenia stronom pisma Wojewody z 8 maja 2019 r. należy uznać zatem za datę wszczęcia "z urzędu" postępowania komunalizacyjnego w sprawie. Rację ma bowiem skarżąca kasacyjnie Gmina, że w przeciwnym wypadku (bez uznania tego pisma za czynność w sprawie w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym) Wojewoda nie miałby podstawy prawnej do żądania informacji od Dyrektora Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. we Wrocławiu i informowania o tym stron postępowania.

Za zasadne należało zatem uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił treść i znaczenie procesowe pisma Wojewody z 8 maja 2019 r., które stanowiło czynność zmierzającą do zebrania materiału dowodowego w sprawie, o czym strony postępowania zostały poinformowane.

W ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie mogła zostać przeprowadzona bez uwzględnienia pełnego jej kontekstu. Należało zatem wziąć pod uwagę intencje ustawodawcy związane z uchyleniem art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej oraz ustrojowe znaczenie własności przysługującej gminom. W toku procesu legislacyjnego dotyczącego zmiany ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wskazano, że wyłącza się obligatoryjność wszczynania przez wojewodę z urzędu postępowań w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości Skarbu Państwa, w trybie tej ustawy. Wskazano, że obowiązek wszczynania z urzędu postępowań mających potwierdzić, czy dana nieruchomość może być przedmiotem przekształceń własnościowych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy, został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2006 r. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. poz. 1492). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu był zamiar przyspieszenia procesu komunalizacji mienia będącego we władaniu gmin, co do którego nie podjęto do dnia 31 grudnia 2005 r. działań związanych z jego nabyciem przez gminę. Wyjaśniono, że realizacja tego obowiązku w sposób istotny obciąża wojewodów, a często prowadzi również do nieuzasadnionej i nieuprawnionej "komunalizacji" mienia państwowego. Projektowana zmiana w art. 17a miała na celu zmniejszenie obciążeń urzędów wojewódzkich oraz zapobieganie prowadzenia nieuzasadnionych procesów komunalizacji gruntów Skarbu Państwa (...) - por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm RP IX kadencji, druk nr 43, www.sejm.gov.pl.

Należy zatem zaakcentować, że intencją było odciążenie wojewodów, ale nie zwolnienie ich, ze spoczywających na nich, z woli ustawodawcy obowiązków. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że podstawową gwarancją samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest własność. Ustrojodawca w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP traktuje własność komunalną jako gwarancję osobowości prawnej samorządu, w szczególności jako gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Własność przysługująca gminom odgrywa szczególną rolę i ma znaczenie ustrojowe. Należy ją postrzegać przede wszystkim jako instrument realizacji zadań publicznych i ochrony interesów zbiorowych społeczności lokalnej (zob. wyrok TK z 25 listopada 2003 r., K. 37/2002, LexisNexis nr 364485, OTK-A 2003, nr 9, poz. 96 M. Masternak-Kubiak [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 165. https://sip.lex.pl/#/commentary/587599152/396592/haczkowska-monika-red-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej-komentarz.

W niniejszej sprawie Gmina posłużyła się jedynym dostępnym jej instrumentem w celu wywołania impulsu, skutkującego wydaniem stosownego orzeczenia. Działanie to wywołało oczekiwaną reakcję, skutkującą wszczęciem postępowania administracyjnego. WSA błędnie uznał, że nie doszło do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego "z urzędu", a w konsekwencji nie oceniał sprawy na gruncie art. 149 p.p.s.a., co czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej i powoduje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z oceną prawną jak wyżej.

Rację ma też skarżąca kasacyjnie Gmina, że przeszkody do kontynuowania wszczętego 8 maja 2019 r. postępowania nie stanowiło późniejsze uchylenie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, o czym stanowi art. 14 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że "Postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 ustawy zmienianej w art. 3 prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych."

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.