Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 668/22 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 668/22 oddalił skargę A. T. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji tego organu z [...] marca 2014 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczając działki nr gr. [...] i [...] obręb [...] o powierzchni łącznej 0,09 ha, oznaczone na załączniku graficznym literami ABCDEFGH dla budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.

Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że organy prawidłowo odmówiły zmiany decyzji ze względu na brak tożsamości sprawy zakończonej decyzją organu I instancji z 2014 r. oraz sprawy zainicjowanej obecnie przez skarżącą we wniosku z dnia 31 grudnia 2021 r., nie jest możliwe dokonanie modyfikacji wskazanej decyzji na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa). Jak bowiem wynika z przedstawionych akt sprawy, Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budownictwa mieszkaniowego na działkach nr ewid.: [...] i [...] obręb D. w części oznaczonej na załączniku graficznym literami ABCDEFGH o łącznej powierzchni 0,09 ha. Natomiast jak wynika z wykazu zmian danych ewidencyjnych, wymienione działki razem z działkami [...] i [...] utworzyły działkę nr [...] o łącznej powierzchni 0,1343 ha. Treść decyzji z [...] marca 2014 r. wskazuje, że działki nr: [...] i [...] na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] stycznia 1984 r. (nr [...]) uzyskały zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dla budownictwa mieszkaniowego. Wobec więc niewątpliwej zmiany stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mogłoby się okazać, że wyniki poprzednio przeprowadzonej analizy stanu zagospodarowania terenu różniłyby się od rezultatów analizy sporządzonej przy uwzględnieniu nowych parametrów działki (inna powierzchnia i granice).

2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) prawa materialnego:

a) art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp) poprzez błąd w wykładni i wadliwe uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana względem danej działki ewidencyjnej, a nie dla określonego terenu;

b) art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. upzp poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego;

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany jest uzależniony od rozmiaru działki i tożsamy z jej granicami po dokonanym scaleniu, co doprowadziło do wadliwego uznania, że doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego przedmiotowych działek i skutkowało wadliwym określeniem obszaru analizowanego, oraz błędną oceną przez organ materiału dowodowego oraz ograniczenie stronie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości i nierespektowaniem istoty chronionego konstytucyjnie prawa własności;

d) art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez uznanie, że działka nr 294 w całości wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

e) art. 140 Kc w zw. z art. 11 w zw. z art. 16 w zw. z art. 6 Kpa poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie wyjaśniono wszystkie przesłanki, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy błędnie utożsamiono pojęcie "terenu inwestycji" z pojęciem "granic terenu", a także związanym z tym przypisanym po scaleniu numerem ewidencyjnym, czym utrudniono właścicielowi i ograniczono możliwość właściciela do rozporządzania rzeczą zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wynikającym z zasad ogólnych i ustalonych przez Wójta Gminy ww. decyzją wz;

2) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 155 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy stan faktyczny sprawy jest tożsamy ze stanem faktycznym, podstawą prawną, a także udziałem tych samych stron przy wydawaniu pierwotnej decyzji;

b) art. 155 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy z uwagi na zwiększenie areału nieruchomości po dokonanym scaleniu i tym samym konieczna jest jednolitość klas gleby na całym scalonym terenie;

c) art. 7 w zw. art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia i błędne przyjęcie w sprawie będącej przedmiotem skargi, iż nie zostały spełnione przesłanki zastosowana art. 155 Kpa, tj. nie zachodzi tożsamość sprawy i tym samym bezpodstawne przyjęcie braku podstaw do zmiany ww. decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej;

d) art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia i wskazanie, że po scaleniu działek i zmianie numeracji zmienia się stan faktyczny i prawny sprawy, podczas gdy zmiana nr działki stanowi jedynie geodezyjne uporządkowanie, a połączenie działek o rożnej klasie gleby nie wyklucza możliwości zmiany decyzji o warunków zabudowy, z uwagi na niezmienną część obszaru zabudowy wskazaną w pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy;

e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wewnętrzne sprzeczności uzasadnienia, jego lakoniczność i niezgodność przedstawionego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z zasadami logiki w zakresie uznania, że zmiana nr działki i scalenie działek spowodowały niemożność zmiany warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

3.2. W pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie kwestii związanej z dopuszczalnością zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie jest co do zasady dopuszczalna, ponieważ pomimo iż jest to decyzja związana, to w ramach jej ustaleń są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Tym samym NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kpa w oznaczonym zakresie. Ta zmiana musi jednak oznaczać zmodyfikowanie rozstrzygnięcia, innymi słowy nowa decyzja musi różnić się od pierwotnej. Przy tym brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy z pominięciem procedury uzgodnieniowej.

3.3. Po drugie rację ma skarżąca, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana w odniesieniu do działki ewidencyjnej, nie zaś dla określonego terenu. Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 59 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla terenu, co ma fundamentalne znaczenie. Granice terenu określa załącznik graficzny do decyzji sporządzony na kopii mapy zasadniczej (ewidencyjnej). W niniejszej sprawie ten teren został oznaczony literami ABCDEFGH. Dla tak określonego terenu sporządzona została analiza urbanistyczna i w konsekwencji ustalone zostały wskaźniki urbanistyczne. Powstaje zatem pytanie jakie znacznie dla bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy ma późniejsza zmiana układu geodezyjnego polegająca przykładowo na scaleniu dwóch działek czy też wtórnym podziale. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zmiana nie powoduje deaktualizacji decyzji o warunkach zabudowy. Nie zmienia się przecież ani front terenu ani jego powierzchnia. Nie ma zatem potrzeby dostosowywania decyzji o warunkach zabudowy do aktualnego stanu ewidencyjnego działek. W istocie byłoby niezwykle niekorzystne dla stron przyjęcie stanowiska o konieczności zmiany decyzji z tego tylko powodu, że nastąpiły przekształcenia geodezyjne. Wtedy brak zgody jednej ze stron na zmianę niweczyłby taką decyzję.

3.4. Oczywiście wszystkie dywagacje Sądu Wojewódzkiego co do wykładni art. 61 upzp są błędne. Niemniej z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie było w ogóle potrzeby zmiany decyzji, odmowa jej zmiany nie narusza art. 155 Kpa. Stan faktyczny sprawy jest też oczywisty i nie wymagał dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

3.5. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, że skoro ww. decyzja organu o warunkach zabudowy z [...] marca 2014 r. nr [...] wciąż może być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na części działki nr [...] - w granicach terenu oznaczonego w tej decyzji literami ABCDEFGH, to niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego, tj. art. 61 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, art. 140 Kc w zw. z art. 11 w zw. z art. 16 w zw. z art. 6 Kpa, art. 155 Kpa, art. 155 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, art. 7 w zw. art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, art. 7 w zw. art. 77 i art. 141 § 4 Ppsa. Odmowa zmiany decyzji nie narusza bowiem w żaden sposób interesu strony.

3.6. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, bowiem skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.