Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 375/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2, art. 1 § 1 i 2,  art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 20 w zw. z art 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Po 848/19 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 września 2019 r. nr BP.501.1229.2019.0164.PO15.8098 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 848/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę M. Sp. z o.o. w P. (dalej zwaną "skarżącą" lub "Spółką"), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z 30 września 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu 18 kwietnia 2019 r. w P. na ul. [...] poddano kontroli zatrzymany przez patrol policji Komendy Wojewódzkiej w Poznaniu pojazd marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez V. S. obywatela [...] (dalej zwanego "kierowcą"). Na miejscu kontroli stawił się M. T., prezes Spółki, wyjaśniając, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie m. in. wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, okazując stosowną licencję nr [...] udzieloną 28 stycznia 2019 r., wypis z licencji nr 002 oraz wykaz pojazdu zgłoszonego do licencji.

W toku kontroli stwierdzono, że w momencie zatrzymania kierowca wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym na trasie W. – ul. [...] w P., przewożąc dwóch pasażerów, z wykorzystaniem aplikacji Uber. Na potwierdzenie powyższej sytuacji odebrano pisemne oświadczenie jednej z osób zamawiających przejazd poprzez aplikację Uber z dodatkową informacją, że nie była zawierana żadna pisemna umowa. Prezes Spółki wyjaśnił, że zarobkowy przewóz osób przy pomocy aplikacji Uber jest wykonywany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Wyjaśnił także, że posiada umowę współpracy z kierowcą, w ramach której kierowca dostarcza jedzenie w ramach aplikacji Uber. Kierowca wykonuje przewozy na jego rzecz. Kierowca nie powinien przewozić osób.

W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził naruszenie polegające na przewozie okazjonalnym, bez umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa i braku umowy o zatrudnieniu kierowcy przez Spółkę. Stwierdzono wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym, decyzją z 16 czerwca 2019 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Decyzją z 30 września 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 18 ust. 4a, ust. 4b, art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej zwanej "u.t.d."), oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpoznaniu odwołania Spółki, GITD utrzymał w mocy w całości decyzję WITD z 16 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób, albowiem pojazd ten nie służył do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

GITD wskazał także, że nie spełniono przesłanki z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., który wymaga zawarcia umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa w sytuacji wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a ponieważ złożenie oświadczenia woli w formie elektronicznej, za pośrednictwem aplikacji zainstalowanej w smartfonie, odbywa się poza lokalem przedsiębiorstwa i poza kontrolowanym pojazdem. Opłata za usługę nie została określona przed rozpoczęciem przewozu, gdyż wskazana w aplikacji kwota stanowi jedynie kwotę orientacyjną, która może być zmieniona po zakończeniu przewozu.

Organ zauważył, że Spółka przedłożyła kopię umowy na usługi transportowe, ale nie zawierała ona własnoręcznych podpisów stron, ani wzmianki o zastosowaniu przez nie kwalifikowanego podpisu elektronicznego, wobec czego dokument ten nie mógł stanowić dowodu na zawarcie przez strony umowy zgodnie z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d.

Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony.

W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie wywiodły, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz ustalony stan fatyczny, że zatrudniony przez skarżącą Spółkę kierowca wykonywał przewóz okazjonalny, tj. przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a pojazd, którym wykonywano usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w ustawie o transporcie drogowym dla wykonywania przewozu okazjonalnego.

WSA zaznaczył przy tym, że skarżąca posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, a więc licencję wskazaną w art. 5 b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie posiada natomiast licencji na przewóz osób taksówką. Z rozdziału 3 dotyczącego transportu drogowego osób – art. 18 oraz art. 4 pkt 11 ustawy wynika, że przewóz ten może mieć charakter przewozu regularnego, regularnego specjalnego, wahadłowego i okazjonalnego. Skarżąca nie wykonuje, w ocenie Sądu, przewozów o charakterze regularnym, regularnym specjalnym i wahadłowym, wykonywany przewóz nie spełniał bowiem warunków wynikających z art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Tym samym, zdaniem WSA, wykonywany przez skarżącą przewóz, to przewóz okazjonalny, który wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca tego wymogu nie spełniła, w sprawie nie zachodziły też przesłanki dopuszczenia przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym tego wymogu.

WSA uznał także, że organ II instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w przedmiotowej sprawie przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji Uber, co wyklucza zawarcie z pasażerem umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. Nie spełniono przez to przesłanki z art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że u.t.d. wyraźnie rozróżnia przewóz taksówkowy i przewóz okazjonalny. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 tej u.t.d. Podkreślił, że różny charakter tych przewozów wiąże się bezpośrednio z odmiennym uregulowaniem warunków obu rodzajów licencji, udzielanych na przewozy taksówkowe i pozostałe przewozy. Podmiot, który ma uzyskać licencję taksówkową musi spełnić więcej warunków niż podmiot uzyskujący licencję na przewozy osób samochodem osobowym.

WSA nie uznał również zarzutów skargi dotyczących sprzeczności przepisów u.t.d. z wartościami konstytucyjnymi – zasadą wolności gospodarczej i zasadami jej ograniczania, zasadami wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw oraz zasadami równości i zakazu dyskryminacji. Sąd wskazał, że skarżąca jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność w innym zakresie, niż osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie przejazdów taksówkowych i nie może domagać się takiego samego zakresu uprawnień jak tamta osoba, może natomiast nabyć te uprawnienia w przewidzianej prawem drodze.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut skarżącej, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Zdaniem WSA, usługa przewozu nie jest bowiem usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b ppkt (i) Dyrektywy, świadczenie usługi "na odległość" oznacza, że usługa świadczona jest bez równoczesnej obecności stron. Sąd uznał za oczywiste, że realizacja umowy przewozu polega na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej stałej bezpośredniej obecności obu stron umowy – realizującego przewóz jak i przewożonego.

Sąd nie uwzględnił również wniosków skarżącej o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

II

Skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia oraz uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania. Natomiast w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku kompleksowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącą w skardze zarzutu, iż "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 1 11 i art 18 ust. 4b u.t.d. oraz błędne ustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które to przepisy techniczne nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także błędne twierdzenie przez WSA w uzasadnieniu wyroku, iż art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4b u.t.d. nie stanowi naruszenia art. 6 ust 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) naruszenie art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame/krzyżuje się z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym w art 4 pkt 11 i art 18 ust 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art 5b ust 1 pkt 1 u.t.d.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżąca – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał WSA w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

2) art 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust 4ai 4b u.t.d. w zw. z art 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

4) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącej, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

5) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec Spółki, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE – na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

W sytuacji, gdyby NSA nie podzielał stanowiska skarżącej, iż cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – autor skargi kasacyjnej wniósł o zwrócenie się przez NSA do TSUE z wnioskiem o zbadanie, czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniesiono, aby NSA zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem w ocenie skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują potrzebę łącznego ich rozpatrzenia.

W skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1pkt 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, także w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które legło u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było to, czy w niniejszej sprawie usługa wyświadczona przez skarżącą (w tym przypadku działał na jej rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca) spełniała przesłanki definicji przewozu okazjonalnego i czy musiała je spełniać.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym nie tylko uzyskania odpowiedniej licencji, ale również spełnienia warunków wymaganych prawem dla tego typu przewozu. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że, zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

Tym samym zarzut błędnego utożsamienia przez Sąd pierwszej instancji pojęcia "krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" i błędnego zakwalifikowania działania skarżącej jako wykonywania przewozu okazjonalnego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

Trafnie zauważył także WSA, iż omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Traktują one jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które – w świetle u.t.d. – zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych – innych dla licencji na przewozy okazjonalne oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

Reasumując, posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z ww. rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś tzw. "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 cyt. ustawy, można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja WSA, iż wykonany przewóz nosił charakter przewozu okazjonalnego, gdyż nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. Taka właśnie sytuacja, w ocenie składu orzekającego, miała miejsce w analizowanej sprawie.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. (w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy (UE) 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady obowiązującej w czasie uchwalania ustaw zmieniających ustawę o transporcie drogowym). W ocenie NSA, w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię, dotyczącą tego czy przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu została zawarta umowa określająca warunki jego wykonania. Pasażer takiej umowy nie zawierał (usługę zamówił przy pomocy aplikacji Uber). Zapłata za wykonany przewóz została uregulowana bezgotówkowo za pośrednictwem aplikacji. W takiej sytuacji należy uznać, iż przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącej (kierującego) z aplikacji Uber, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystała z niej tak skarżąca (działający na jej rzecz – jako przedsiębiorcy – kierowca), jak i pasażer i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

Za prawidłowy należy więc uznać pogląd WSA, że charakter wykonanej usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację Uber, trafnie wskazał również Sąd pierwszej instancji, że działalność taka podlegała ocenie Trybunału Sprawiedliwości, który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., C-434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Skoro zatem TSUE potraktował firmę Uber jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera) również wykonywała usługę transportową.

Z powyższych względów prawidłowa jest więc konstatacja, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela też stanowisko, iż stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną treściową całość i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4 b u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżąca dokonywała przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie "podpadającym" pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Konkludując, zdaniem NSA, wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – ustawy o transporcie drogowym – nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżąca w dniu kontroli wykonywała odpłatną usługę transportową, chcąc zaś realizować takie przewozy – jak przewozy taksówką – przedsiębiorca powinien posiadać licencję taksówkową.

W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej należy uznać właśnie te okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia w sprawie przepisów u.t.d. w zw. z przepisami Konstytucji RP (art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) poprzez nakładanie wymogu spełnienia dodatkowych warunków przewozu okazjonalnego. Zdaniem NSA, ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku w wyniku przejmowania ich klientów przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; wyrok NSA z 25 września 2012 r., II GSK 1125/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały ustalone istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

W ocenie NSA, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów oraz błędne ustosunkowanie się do zarzutu w przedmiocie przepisów technicznych. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności WSA szczegółowo odniósł się do kwestii czy wskazane w skardze przepisy stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11 oraz z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W końcu należy zwrócić uwagę, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych. Art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 3340/15 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II FSK 1275/15 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć także art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie WSA dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie, zatem przepis ten nie mógł zostać naruszony. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na te przepisy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

Ponadto, odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż również on nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie w kwocie 1 350 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.