Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2080/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 868/21 odrzucającego skargę H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 25 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę H.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 12 kwietnia 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 10 grudnia 2019 r., Prezydent Miasta Torunia odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa instalacji plazmowej w [...]". Decyzja została wydana na wniosek A. sp. z o. o. w B. (dalej: spółka).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z 8 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 10 grudnia 2019 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Wyrokiem z 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 632/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 kwietnia 2020 r. Wyrok uprawomocnił się 9 stycznia 2021 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z 12 kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Torunia z 10 grudnia 2019 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 12 kwietnia 2021 r. wniosła skarżąca. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest następcą prawnym spółki na skutek umowy przelewu wierzytelności z 10 września 2020 r., obejmującej wszelkie prawa oraz roszczenia związane z ustaleniem środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie miała legitymacji skargowej w tej sprawie, ponieważ nie jest następcą prawnym spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji podkreślił wyjątkowy charakter sukcesji w postępowaniu administracyjnym, wskazując także, że w tej sprawie nie doszło do przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 72a ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, dalej: ustawa środowiskowa). W związku z tym Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 30 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: k.p.a.). Polegało to na stwierdzeniu oczywistego braku interesu prawnego skarżącej oraz na analizie przepisu art. 72a ust. 1 ustawy środowiskowej, który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 72a ust. 1 p.o.ś. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że w tej sprawie uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być zbyte wyłącznie z zachowaniem warunków przewidzianych w tej ustawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Po pierwsze, w przypadku skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, wniosek strony wnoszącej skargę kasacyjną o jej rozpoznanie na rozprawie, złożony zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., odmiennie niż w przypadku skargi kasacyjnej od wyroku, nie ma wiążącego charakteru. Skarga kasacyjna na takie postanowienie może być - stosownie do przyjętej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku potrzeby skierowania sprawy na rozprawę - rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, zgodnie z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest szczególnych przesłanek, które uzasadniałyby rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie, szczególnie uwzględniając, że tego rodzaju przesłanek nie wskazano również w skardze kasacyjnej.

Po drugie, w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały w tej sprawie częściowo nieprawidłowo sformułowane. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd I instancji uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym polegało naruszenie tego przepisu. Na obecnym etapie postępowania przepis ten nie znajdował zastosowania, ponieważ Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia o odrzuceniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny, czy w danej sprawie zaszła jedna z przesłanek uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 p.p.s.a. Stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego przez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, bez uprzedniej kontroli w tym zakresie dokonanej przez Sąd I instancji. Oznacza to, że przepisy stanowiące podstawy uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a. nie mogą stanowić skutecznych zarzutów kasacyjnych w postępowaniu ze skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi. Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, ale prawa procesowego.

Po trzecie, zgodnie z art. 50 § 1 in principio p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednak mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. II OSK 1412/21, LEX nr 3585765).

Z kolei zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W doktrynie przyjmuje się, że prawem zbywalnym w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. jest takie prawo, które może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jednak prawa wynikające z normy prawa administracyjnego z zasady nie są prawami zbywalnymi. Do przeniesienia uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym może dojść w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności w sytuacji, gdy prawo to jest związane z rzeczą. Przeniesienie własności tej rzeczy może powodować przeniesienie uprawnienia administracyjnoprawnego na skutek samego przeniesienia własności lub w następstwie decyzji właściwego organu. Dlatego też na przykład art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) stanowi podstawę do przeniesienia pozwolenia na budowę z dotychczasowego inwestora na nowego. Decyzja o warunkach zabudowy może być przeniesiona na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a dotychczasowy adresat decyzji wyraża zgodę na przeniesienie (art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2022 r. poz. 503). Z kolei sprzedaż uprawnień do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, prowadzona na podstawie przepisów ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. z 2023 r. poz. 589), nie jest powiązana ze sprzedażą instalacji emitujących te substancje (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 30). W konsekwencji przyjąć należy, że art. 30 § 4 k.p.a. określa wyłącznie skutki w sferze proceduralnej przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, a zatem przepis ten nie może być rozumiany jako uprawniający do przeniesienia praw lub obowiązków administracyjnych przez czynności cywilnoprawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1997 r., I SA/Lu 1373/96, LEX nr 34642). W tej sprawie oznacza to, że nie doszło do zbycia prawa "do udziału w postępowaniu administracyjnym" przez zawarcie umowy cesji wierzytelności. Oczywiście brak jest podstaw do kwestionowania w tym postępowaniu przedmiotowej umowy na gruncie prawa cywilnego, natomiast nie można z niej wywodzić nabycia legitymacji procesowej na gruncie postępowania administracyjnego i dalej postępowania sądowoadministracyjnego. Przeniesienie praw związanych z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oznacza, że skarżąca może ewentualnie złożyć kolejny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w tym postępowaniu złożyć raport przygotowany na zlecenie spółki, ale w takim postępowaniu skarżąca będzie występować na podstawie indywidualnego, odrębnego interesu prawnego. Natomiast w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 12 kwietnia 2021 r. skarżąca takim interesem w sposób oczywisty nie dysponuje, szczególnie uwzględniając, że załączona do skargi umowa jest umową cesji wierzytelności, a nie nawet umową przeniesienia prawa własności nieruchomości, na której ma być realizowane przedmiotowe przedsięwzięcie. Należy ponownie podkreślić, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest przepis powszechnie obowiązującego prawa, a nie wola strony wyrażona formie umowy cywilnoprawnej. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie braku legitymacji procesowej skarżącej jest prawidłowe, co uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo także zaznaczył, że spółka nie nabyła żadnych praw na podstawie zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzją z 10 grudnia 2019 r. (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 12 kwietnia 2021 r.), Prezydent Miasta Torunia odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Brak było zatem podstaw prawnych do zbycia praw wynikających z tej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 72a ust. 1 ustawy środowiskowej również nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis ten nie znajdował zastosowania w tej sprawie, ponieważ dotyczy przeniesienia decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a tego rodzaju decyzja nie została w tej sprawie wydana. Natomiast Sąd I instancji powołał art. 72a ust. 1 ustawy środowiskowej jedynie jako przykład dopuszczalnej wyjątkowo sukcesji uprawnień wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowań, co potwierdza, że tego rodzaju sukcesja nie jest możliwa w odniesieniu do decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przez zawarcie umowy cesji wierzytelności.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.