Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1311/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 149 § 1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P., D.M. i D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 253/21 w sprawie ze skargi S.P., D.M. i D.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.P., D.M. i D.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 22 lipca 2021 r. S.P., D.M. i D.W. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) w sprawie rozpatrzenia pisma skarżących z 9 lutego 2021 r. zatytułowanego "Ponaglenie" oraz przewlekłość Kolegium w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r. nr GKM-IV/5214/382/69/EG (dalej decyzja z 13 września 1969 r.) o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w W. opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa (k. 2-32 akt sądowych).

Wnioskiem z 15 lipca 2009 r. A.L., H.M. i W.J. (dalej wnioskodawczynie) wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 13 września 1969 r. nr GKM-IV/5214/382/69/EG o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w W. opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa.

Postanowieniem z 16 listopada 2009 r. nr KOC/2490/Go/09 (dalej postanowienie z 16 listopada 2009 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa: 1. zawiesiło przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości; 2. zobowiązało następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do podjęcia w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia stosownych działań (wystąpienia do właściwych sądów) służących potwierdzeniu następstwa prawnego po powyższych osobach.

Pismem z 17 stycznia 2013 r. D.W. wniosła o wydanie decyzji o zakończeniu postępowania w sprawie zawieszonej postanowieniem z 16 listopada 2009 r.

Postanowieniem z 13 marca 2013 r. nr KOC/352/Go/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 97 § 2 kpa, odmówiło podjęcia postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna jego zawieszenia.

Pismem z 20 sierpnia 2015 r. (data wpływu) D.W. ponownie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez organ we własnym zakresie.

Postanowieniem z 22 kwietnia 2016 r. nr KOC/4979/Go/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 97 § 2 kpa, odmówiło podjęcia przedmiotowego postępowania wskazując, że nie ustała przyczyna uzasadniająca jego zawieszenie.

Ponagleniem z 9 marca 2021 r. S.P., D.M. i D.W. wnieśli do Kolegium o pozostawienie sprawy bez rozpoznania, względnie - w razie nie uwzględnienia powyższego - wystąpienie przez Kolegium, na podstawie art. 100 § 1 i 3 kpa, do sądów z zapytaniem o losy postępowań spadkowych stron przedmiotowego postępowania albo we własnym zakresie ustalenie przez organ żyjących następców prawnych J.J.; wreszcie po ustaleniu stron, podjęcie przez Kolegium zawieszonego postępowania i oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 września 1969 r.

Pismem z 22 lipca 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sprawie rozpatrzenia pisma skarżących z 9 lutego 2021 r. zatytułowanego "Ponaglenie" i przewlekłość Kolegium w prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 września 1969 r.

W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 i art. 64 § 2 kpa, wnosząc o: stwierdzenie, że organ nadzoru dopuścił się bezczynności w stosunku do rozpoznania ponaglenia z 9 marca 2021 r. i przewlekłości w stosunku do całego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r.; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa; nakazanie organowi w terminie 14 dni wydania zarządzenia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa i zawiadomienie o powyższym wnioskodawców i uczestników w terminie 21 dni.

Skarżący wskazali, że przedmiot niniejszej sprawy był już rozpatrywany przez Kolegium w 2008 r. (sygn. akt KOC 1596/G0/08). Sprawa ta została wszczęta, podobnie jak obecnie tocząca się sprawa, na wniosek R. i P.B., posiadających udział w spadku po J.J., a reprezentowanych przez pełnomocnika [adw.] M.M. i w takim samym stanie faktycznym jak w niniejszym postępowaniu, to jest z powodu nieuzupełnienia tych samych braków formalnych jak w niniejszej sprawie.

Skarżący podnieśli, że owa sprawa prawidłowo została pozostawiona bez rozpoznania (art. 64 kpa), z jednoczesnym pouczeniem wnioskodawców, że po uzupełnieniu wszystkich niezbędnych dokumentów, strona może ponownie złożyć wniosek w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik wnioskodawców adw. M.M. nie uzupełniając dokumentów wystąpił 6 marca 2009 r. z takim samym wnioskiem jak poprzednio (sygn. akt KOC/974/Go/09). Dnia 15 lipca 2009 r. A.L., H.M. i W.J. również złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (sygn. akt KOC/2490/Go/09).

Skarżący podnieśli, że z niewiadomych względów, ta ostatnia sprawa zamiast zostać pozostawiona - jak poprzednio bez rozpoznania - w tych samych okolicznościach została zawieszona, jak wszystko wskazuje już na zawsze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Kolegium z 16 listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r. i ostateczne postanowienie Kolegium z 22 kwietnia 2016 r. o odmowie podjęcia postępowania w sprawie.

Kolegium wskazało, że od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne zmiany uzasadniające podjęcie postępowania i wydanie decyzji kończącej postępowanie, co jest wiadome pełnomocnikowi skarżących. Zdaniem organu, uzasadnione i zrozumiałe są argumenty skargi odnoszące się do uzasadnionego interesu skarżących w domaganiu się zakończenia sprawy i związanego z tym zakończenia stanu niepewności prawnej. Jednakże ich realizacja nie może naruszać praw innych stron. Na obecnym etapie postępowania nie budzi wątpliwości organu, że osoby, które wniosły do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 września 1969 r. wykazały istnienie swego interesu prawnego w tym postępowaniu. Bezsporne pozostaje, że nie został dotychczas ustalony kompletny krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem organu, wnioskowane przez skarżących zakończenie przedmiotowej sprawy bez jej rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 kpa) - w sytuacji gdy wnioskodawcy wykazali swój interes prawny [art. 28 kpa - uw. NSA] - naruszałoby prawo i nie wywołałoby oczekiwanych przez skarżących skutków prawnych związanych z zakończeniem sprawy administracyjnej.

Kolegium podniosło, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ administracji publicznej nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SAB/Wa 253/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sądy administracyjne sprawują [wymiar sprawiedliwości przez] kontrolę działalności administracji publicznej [...] pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), kognicja sądu administracyjnego obejmuje, między innymi, kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadku, gdy nie wydaje on decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych podlegających załatwieniu w trybie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa).

Kontrola Sądu przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżone jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie narusza przepisów postępowania administracyjnego wskutek pozostawania organu w zwłoce w załatwieniu sprawy.

O bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację, w której organ działa w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 [, uw. 38]; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 69-70).

W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie została wniesiona w związku ze złożonym w dniu 15 lipca 2009 r. przez A.L., H.M. i W.J. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 13 września 1969 r. o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w W. opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa.

W skardze zarzucono Kolegium bezczynność w rozpoznaniu wniosków zawartych w piśmie skarżących z 9 marca 2021 r. zatytułowanym "Ponaglenie" i przewlekłość całego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r. Skarżący podnieśli, że wobec braku aktywności wnioskodawców i samego organu postępowanie może tkwić w stanie zawieszenia nawet na zawsze, co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 12, art. 35 § 1 i art. 37 § 1 kpa zasadą szybkości postępowania. Zdaniem skarżących, w opisanych okolicznościach Kolegium winno pozostawić przedmiotową sprawę bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa.

Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że skuteczna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w razie niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Formę działania organu administracji w konkretnej sprawie administracyjnej określają przepisy prawa materialnego lub w szczególnych przypadkach przepisy proceduralne.

Dla uznania bezczynności organu niezbędne będzie pozytywne ustalenie, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tymczasem w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika, że ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało dnia 16 listopada 2009 r., a zatem jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, którą to skargę wniesiono do organu w dniu 27 lipca 2021 r. (data wpływu do organu). Akta sprawy potwierdzają, że postanowienie z 16 listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Podobnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 kwietnia 2016 r. o odmowie podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma stanowić środek dyscyplinujący organ administracji publicznej służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium. Jeżeli nawet takowa bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistniałyby w toku postępowania administracyjnego, to na gruncie rozpoznawanej sprawy nie istniały one przynajmniej w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do Sądu administracyjnego, to jest w dniu 27 lipca 2021 r. Kolegium bowiem postanowieniem z 16 listopada 2009 r. zawiesiło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wyłącza możliwość merytorycznej oceny orzeczeń wydanych w innych postępowaniach. W przedmiotowym postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wyłączona jest możliwość oceny przez Sąd prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego powodu podniesione w skardze zarzuty niezastosowania w sprawie art. 64 § 2 kpa, względnie art. 100 § 1 i 3 kpa, nie mogły podlegać kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zawieszenie postępowania administracyjnego jest takim stanem postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i - jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe - to tok postępowania ulega wstrzymaniu. Innymi słowy, sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Nie wnikając w istotę i cel zawieszenia postępowania - bowiem nie jest to przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowym postępowaniu - należy zważyć, że w świetle art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stan zawieszenia postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Nieuzasadniona jest skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosków zawartych w piśmie skarżących z 9 marca 2021 r. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r., dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie z 16 listopada 2009 r. o zawieszeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z 15 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji lub przedmiotowe postępowanie nie zostanie podjęte w przewidzianym prawem trybie w formie postanowienia.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa (k. 45, 59-62 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli S.P., D.M. i D.W., reprezentowani przez radcę pr. B.B., zaskarżając wyrok I SAB/Wa 253/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik [sprawy]:

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego przez skarżących w skardze, zarzutu naruszenia przez organ art. 7 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu uniemożliwia kontrolę instancyjną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, bowiem niewiadomo co było przyczyną pominięcia tego zarzutu w uzasadnieniu przez Sąd I instancji;

2. art. 151 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 100 kpa jako podstawy prawnej do oddalenia skargi, zamiast zastosowania art. 100 § 3 kpa w zw. z § 2 tego artykułu i art. 102 kpa, które ze względu na występujący w niniejszym stanie faktycznym ważny interes społeczny winny być zastosowane, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem zastosowanie art. 103 kpa w oderwaniu od wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wypaczenia instytucji zawieszenia jako środka tymczasowego w środek prowadzący w istocie do trwałego zablokowania rozstrzygnięcia sprawy w jakimkolwiek czasie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i zastosował prawidłowo art. 100 § 3 kpa w zw. z § 2 tego artykułu i art. 102 kpa, to mógłby uwzględnić skargę na podstawie art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych (k. 66-69 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na rozprawie dnia 6 października 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poparł skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte (k. 97-97v akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 838-839, nb 5, 6).

Skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty jedynie z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), choć wskazane w zarzucie 2 in fine petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 ppsa są przepisami materialnoprawnymi. Mimo tej niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpoznania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli kasacyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 746, nb 22). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 kpa. Zarzut naruszenia art. 7 kpa postawiony został pakietowo w punkcie 2 petitum skargi, w sformułowaniu: "2. zarzucam naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 64 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256)", przy czym uzasadnienie tego wzorca kontroli jako normy dopełnienia ogranicza się do słów: "[...] To wszystko narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 7 i 8 k.p.a. i z tych względów skarżący zwracają się do Wysokiego Sądu o ochronę prawną" (s. 2, 7 skargi do Sądu I instancji). Zasada zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażona jest w art. 8 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 99-105, uw. I nb 1-10 i uw. II), nie zaś w art. 7 kpa, w którym zawarte są zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (B. Adamiak - op. cit., s. 82-94, nb 1-20). Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 7 kpa w skardze kasacyjnej nie spełnia wymogu art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, co czyniło zarzut w tej części nieskutecznym.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 103, art. 100 § 3 w zw. z § 2 tego artykułu i art. 102 kpa, wskazanych jako normy dopełnienia.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 kpa). W sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 13 września 1969 r. nr GKM-IV/5214/382/69/EG o przejściu gruntu i budynków przy ul. [...] w W. opisanych w księdze hipotecznej nr [...], na własność Skarbu Państwa, prawo do udziału w postępowaniu nieważnościowym ma każdy ze spadkobierców dawnego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze obowiązek organu administracyjnego zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), brak było podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania w tej sprawie.

To na stronach, które wszczęły postępowanie nieważnościowe spoczywa obowiązek wszczęcia postępowania przed Sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym byłym współwłaścicielu nieruchomości i po ewentualnie zmarłych jego spadkobiercach. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności Kolegium wzywało poszczególnych wnioskodawców i uczestników postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po poszczególnych współwłaścicielach nieruchomości i ich spadkobiercach (k. 27-28 akt KOC/2490/Go/09; k. 8-9 akt KOC/974/Go/09), dysponując jedynie kserokopią postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli nieruchomości (k. 26, 1 akt KOC/4979/Go/15). Na konieczność wykazania tych okoliczności wskazało Kolegium w uzasadnieniu: postanowienia z 16 listopada 2009 r. nr KOC/2490/Go/09, postanowienia z 13 marca 2013 r. nr KOC/352/Go/13 i postanowienia z 22 kwietnia 206 r. nr KOC/4979/Go/15; k. 33-40 akt KOC/2490/Go/09; k. 6-15 akt KOC/352/Go/13; k. 7-15 akt KOC/4979/Go/15; k. 90a, 74a, 38, 1 akt L-69 - akt własnościowych nieruchomości Hip. Nr 4313-Praga). W aktach sądowych znajdują się kserokopie: postanowienia Sądu Grodzkiego Oddziału I w Muszynie z 23 grudnia 1946 r. sygn. A 173/46; postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 13 kwietnia 2001 r. sygn. akt I Ns 655/93; postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie z 4 grudnia 2006 r. sygn. akt II Ns 889/06 (k. 19-22 akt sądowych).

Dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego kpa przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3). Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ winien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym. Nie można uznać, że art. 100 § 1 kpa stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (B. Adamiak - op. cit., s. 627-628 nb 1-2 do art. 100).

W wyroku z 4.6.2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Sąd Najwyższy wskazał, że art. 100 § 1 kpa nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 kpc), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 kpa, mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie. Z tych względów organ administracji na podstawie art. 100 § 3 w zw. z § 2 kpa nie może załatwić sprawy, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej. To nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku lub poświadczenie dziedziczenia, tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (art. 1025 § 1 kc). Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że stwierdzenie nabycia spadku przez sąd spadku następuje na wniosek uprawnionego podmiotu (według doktryny i orzecznictwa - każdego mającego interes prawny w prawidłowym wykazaniu następstwa po spadkodawcy - art. 1025 § 1 kc; uchwała całej Izby Cywilnej SN z 26.10.1973 r., III CZP 13/73, OSNC 1974/9/144; T. Demendecki w: red. A. Jakubecki, Komentarz aktualizowany do kpc, LEX/el 2015, do art. 669). Nie ulega wątpliwości, że każdy ze skarżących ma interes prawny w uzyskaniu stwierdzenia nabycia spadku po dawanych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości i po ich ewentualnych spadkobiercach, po których nie zapadło jeszcze prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom IV, Wolters Kluwer 2016, s. 543-544, uw. 2-6 do art. 669). Skarżący występowali w sprawie reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, dla których możliwość wystąpienia przez spadkodawcę jednego z byłych współwłaścicieli z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po drugim ze współwłaścicieli lub jego spadkodawcy, jest znana. Sprawa nie musi być zatem "zawieszona, jak wszystko wskazuje już na zawsze", jak to wskazują skarżący.

Do faktów powszechnie znanych jest, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem niekosztownym. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 102 kpa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.

Wobec powyższego zaskarżony wyrok nie narusza art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.