Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 106/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 25 ust. 1 i 2,  art. 42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 25  ust. 1 i 2,  art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 2 ust. 1,  art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1, art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. Operator Spółki z o.o. w P. na zarządzenie Burmistrza L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad udostępniania nieruchomości Gminy L., nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy L., a także udziału w nieruchomościach gruntowych, których Gmina L. jest współwłaścicielem, na potrzeby infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu w celu budowy, przebudowy, naprawy, modernizacji, konserwacji, eksploatacji inwestycji wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz stawek opłat w związku z umieszczeniem lub wymianą urządzeń infrastruktury technicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Burmistrza L. na rzecz strony skarżącej E. Operator Spółki z o.o. w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2023 r., E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., wystąpiła ze skargą na zarządzenie nr [...]/2021 Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustalenia zasad udostępniania nieruchomości Gminy L., nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy L., a także udziału w nieruchomościach gruntowych, których Gmina L. jest współwłaścicielem, na potrzeby infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu w celu budowy, przebudowy, naprawy, modernizacji, konserwacji, eksploatacji inwestycji wraz urządzeniami towarzyszącymi oraz stawek opłat w związku z umieszczeniem lub wymianą urządzeń infrastruktury technicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia nieważności powyższego Zarządzenia, względnie stwierdzenia jego wydania niezgodnie z prawem, zarzucając naruszenie:

1) art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i gospodarowanie mieniem komunalnym w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa, co przejawia się w szczególności ustaleniem różnych stawek opłat w związku z umieszczeniem lub wymianą urządzeń infrastruktury technicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi dla urządzeń infrastruktury technicznej stanowiących urządzenia podobne, tj. urządzeń sieci energetycznej (stawka 100 zł) i urządzeń sieci wodociągowej (stawka 5 zł),

2) art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie rażąco wysokich stawek opłat dla urządzeń elektroenergetycznych oraz sieci gazowych i ciepłowniczych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego i prowadzi działalność mającą na celu zapewnienie mieszkańcom równoprawnego dostępu do sieci elektroenergetycznej oraz ciągłych dostaw energii elektrycznej o wysokich parametrach jakościowych, a zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny. Skarżąca prowadzi na nieruchomościach objętych zaskarżonym Zarządzeniem inwestycje związane z budową sieci i przyłączy elektroenergetycznych w celu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej klientów.

W ocenie Spółki opłata za zajęcie 1 m2 nieruchomości pod urządzenia infrastruktury technicznej jest rażąco wysoka w porównaniu do stawek obowiązujących na terenie innych gmin. Co jednak istotne, została ona określona w tej wysokości jedynie dla urządzeń elektroenergetycznych oraz sieci gazowych i ciepłowniczych. Dla pozostałych urządzeń przyjęto stawkę w kwocie 5 zł za 1 m2. Wobec powyższego, następstwem Zarządzenia jest pozbawienie Skarżącej prawa do równego traktowania.

Dodatkowo przyjęcie stawki w kwocie 100 zł za 1 m2 za zajęcie nieruchomości na czas prowadzenia robót będzie niejednokrotnie powodować, iż koszty inwestycji przewyższą wartość zlecenia wykonawcy, co spowoduje dalsze trudności w prowadzeniu inwestycji, a w konsekwencji będzie miało wpływ na terminowość zawartych umów przyłączeniowych.

Spółka podkreśliła, iż w Zarządzeniu dla linii elektroenergetycznych kablowych i napowietrznych oraz przyłączy (słupy itp.), linii teletechnicznych kablowych i napowietrznych (światłowodów, studni teletechnicznych, słupów itp.), sieci nośników energetycznych, sieci gazowych (ciągów głównych, przyłączy, urządzeń infrastruktury technicznej związanych z jej funkcjonowaniem), sieci ciepłowniczych (ciągów głównych, przyłączy, urządzeń infrastruktury technicznej związanych z jej funkcjonowaniem) ustalono stawkę 100 zł. Natomiast dla sieci kanalizacyjnych sanitarnych (kolektorów tłoczonych, grawitacyjnych, studni, przyłączy) wykonanych w ramach jednej inwestycji, jak również dla sieci wodociągowych (przyłączy, hydrantów, zasuw itp.), sieci kanalizacyjnych oraz przyłączy do kanalizacji deszczowej, a także dla pozostałych liniowych urządzeń infrastruktury technicznej stawka wynosi 5 zł. Powyższe sieci, mimo ich zróżnicowania służą zaspokajaniu potrzeb publicznych. Ponadto, co najmniej sieci energetyczne i wodociągowe, są podobne rodzajowo i pełnią podobne funkcje - zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w dostawę wody i energii elektrycznej. Istnieje między nimi również podobieństwo techniczne - prace polegają na wykonaniu wykopu pod sieć (lub przyłącze), ułożeniu sieci (lub przyłącza) w wykopie i zasypaniu (przywróceniu terenu do pierwotnego stanu, przed budowa). Różnica występuje tylko w głębokościach układania i szerokości wykopu: sieć wodociągowa wraz z przyłączami poniżej strefy przemarzania (poniżej 1m), natomiast sieć elektroenergetyczna wraz przyłączami na głębokości 70 cm w drogach, a na działkach rolnych poniżej 1 m. Tym samym, w ocenie Skarżącej, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania urządzeń infrastruktury technicznej i w konsekwencji ustalenia skrajnie różnych stawek opłat w związku z umieszczeniem lub wymianą urządzeń Infrastruktury technicznej wraz z urządzeniami towarzyszącymi.

Powyższe doprowadziło skarżącą Spółkę do wniosku, iż w Zarządzeniu podmioty podobne tj. operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego oraz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie są traktowane podobnie przez przepisy prawa, a ich zróżnicowanie jest niedopuszczalne w świetle zasady równości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oświadczył, iż stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP: wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wynika z tego zakaz różnicowania sytuacji prawnych obywateli i innych podmiotów prawa. Zakaz powyższy nie ma jednakże charakteru absolutnego i należy go pojmować go nie tyle jako zakaz jakiegokolwiek różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa, lecz zakaz arbitralności, a więc stosowania odmiennych kryteriów postępowania na podstawie irrelewantnych cech takich samych podmiotów.

W ocenie organu, na gruncie normy z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, możliwe jest różnicowanie sytuacji prawnej różnych grup podmiotów, albo nawet tych należących do tej samej grupy, wszelako pod tym warunkiem, aby opierało się ono o jakaś prawnie relewantną cechę (ustalaną in concreto w każdej sprawie), uzasadniającą odmienne podejście władz publicznych do tych podmiotów. A contrario, dozwolone jest również stosowanie odmiennych kryteriów do podmiotów, które nie znajdują się w takiej samej sytuacji.

Powyższe, w realiach niniejszej sprawie oznacza, że w zaskarżonym Zarządzeniu w istocie doszło do różnicowania podmiotów w zakresie kryterium wysokości stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni nieruchomości pod urządzenia techniczne infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu w celu budowy, przebudowy, naprawy, modernizacji, konserwacji, eksploatacji inwestycji wraz z urządzeniami towarzyszącymi (§ 4 Zarządzenia). Jednakże różnicowanie to nie dotyczy podmiotów operujących takimi samymi urządzeniami.

Wskazano, że urządzenia należące do skarżącej Spółki i do przedsiębiorstwa wodociągowego różnią się od siebie, gdyż dostarczają one inne media (energię elektryczną i wodę). Są odmiennie zbudowane, zabezpieczone, inna też jest ich lokalizacja (urządzenia służące przesyłowi energii elektrycznej znajdują się nad ziemią i pod ziemią, urządzenia służące transportowi wody - wyłącznie pod ziemią). Funkcjonowanie tych urządzeń odmiennie ingeruje więc także na daną nieruchomość. Nie bez znaczenia jest także fakt, że urządzenia należą do różnych podmiotów, mających za zadanie zaopatrywać mieszkańców w różne media. Nie można tym samym mówić o takich samych urządzeniach, gdyż mamy do czynienia z różnymi urządzeniami należącymi do różnych podmiotów. Możliwe jest zatem różnicowanie ich sytuacji prawnej.

Organ nadmienił także, że na gruncie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 140 kodeksu cywilnego ustawodawca pozostawia gminie, jako właścicielowi nieruchomości, na której znajdują się urządzenia luz decyzyjny w zakresie ustalania stawek wyżej wymienionych opłat. Sam ustawodawca nie wprowadził żadnych kryteriów, według których stawki te powinny być określany, co oznacza, że gmina posiada swobodę w ich kształtowaniu. Należy zatem przyjąć, że Gmina L. mogła w zaskarżonym zarządzeniu wprowadzić różne stawki opłat dla różnych urządzeń należących do innych podmiotów. Na poparcie powyższego organ przywołano wyrok sądu administracyjnego dotyczący dopuszczalności różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2023 r. pełnomocnik organu administracji podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał, że różnicowanie stawek dla dostawców energii i sieci wodociągowych wynika z odmiennego charakteru tych urządzeń i ich wpływu na nieruchomość. Oświadczył ponadto, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowi art 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminy. W jego ocenie akt ten może być aktem prawa miejscowego, bowiem jest skierowany na zewnątrz i kreuje obowiązki dla podmiotów zewnętrznych. Podał ponadto, iż akt ten nie został przedłożony Wojewodzie Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na:

- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (ust. 5);

- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W powyższym zakresie w myśl art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu powyższego terminu określonego, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

W rozpatrywanej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku na Zarządzenie), wymaga spełnienia dwóch przesłanek: zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, spełnione zostały obie przesłanki.

Jako materialnoprawną podstawę wydanego zarządzenia objętego skargą Burmistrz Miasta i Gminy wskazał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1990) oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

W myśl art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1, a ponadto na sporządzaniu planów wykorzystania zasobu, przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, a także wyposażaniu ich, w miarę możliwości, w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Do czynności z zakresu gospodarowania zasobem, wymienionych w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawodawca zaliczył między innymi: wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności (pkt 5) oraz wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie oraz oddawanie w użytkowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu (pkt 7a).

Art. 140 kodeksu cywilnego stanowi natomiast, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W ocenie Sądu skarżąca Spółka wykazała naruszenie interesu prawnego skarżonym Zarządzeniem, bowiem przedstawiła stosowne dokumenty pozwalające na stwierdzenie, iż realizuje na terenie Gminy L. inwestycje związane z budową sieci i przyłączy elektroenergetycznych. Tym samym stawki określone w Zarządzeniu rzutują bezpośrednio na jej sytuację prawną.

Określenie wysokości czynszu pobieranego przez właściciela z tytułu najmu czy dzierżawy nieruchomości stanowi co do zasady domenę prawa cywilnego, dlatego w pewnym okresie były w orzecznictwie rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego.

W aktualnym, ustabilizowanym już orzecznictwie przyjmuje się, że wykonująca te zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium), jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Sprzedaż lokali czy zawieranie lub rozwiązywanie umów najmu to czynności cywilnoprawne, których ocena ważności i wykonywania podlega kompetencji sądu powszechnego (cywilnego). Jednakże podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co dotyczy również zarządzeń wydawanych na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 58/19).

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, należało w pierwszej kolejności ocenić charakter skarżonego Zarządzenia pod kątem cech uzasadniających zakwalifikowanie go jako aktu prawa miejscowego.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).

Przesądzające znaczenie dla dokonywanej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu.

I tak, "Inwestor" z którym zawierana jest umowa został zdefiniowany w §1 ust. 2 pkt 1 jako "Inwestor w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albo podmiot uprawniony do działania w Jego imieniu".

Nadto, określone w §4 Zarządzenia stawki opłat za zajęcie 1 m2 powierzchni nieruchomości przez Inwestorów, powiązano z zajęciem przez nich nieruchomości pod odpowiednio:

1) linie elektroenergetyczne kablowe i napowietrzne oraz przyłącza (słupy, itp.), linie teletechniczne kablowe i napowietrzne (światłowody, studnie teletechniczne, słupy itp.), sieci nośników energetycznych, sieci gazowe (ciągi główne, przyłącza, urządzenia infrastruktury technicznej związane z jej funkcjonowaniem), sieci ciepłownicze (ciągi główne, przyłącza urządzenia infrastruktury technicznej związane z jej funkcjonowaniem) - 100,00 zł;

2) sieci kanalizacyjne sanitarne (kolektor tłoczony, grawitacyjny, studnie, przyłącza) wykonane w ramach jednej inwestycji - 5,00 zł;

3) sieci wodociągowe (przyłącza, hydranty, zasuwy, itp.) - 5,00 zł;

4) sieci kanalizacyjne oraz przyłącza do kanalizacji deszczowej — 5,00 zł;

5) pozostałe liniowe urządzenia infrastruktury technicznej - 5,00 zł.

Wobec powyższego zaskarżone Zarządzenie ma niewątpliwe charakter generalny. Normy Zarządzenia dotyczącą nie dotyczą jakiegoś konkretnie i indywidualnie określonego adresata. Mają one charakter abstrakcyjny, gdyż nie mają one jednorazowego zastosowania i stosuje się je do wszystkich gruntów "które stanowią przedmiot własności Gminy L. i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy L., a także udziału w nieruchomościach gruntowych, których Gmina L. jest współwłaścicielem" (§1 ust. 1 Zarządzenia) z wyłączeniem leżących pasie dróg publicznych (§1 ust. 4 Zarządzenia)

Uwzględniwszy zatem powyższe ustalenia oraz cytowane wyżej orzecznictwo a także stanowisko pełnomocnika organu przedstawione na rozprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarżone Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego.

Powyższe zaś sprawia, iż należało dostrzec, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).

Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie.

Tymczasem zaskarżone nie zostało opublikowane w właściwym Dzienniku Urzędowym, nie zostało też przedłożone Wojewodzie, co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie.

Powyższe jest istotnym naruszeniem norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i oznacza, że taki akt jest w całości nieważny (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 oraz 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1533/20). Powyższe obligowało zatem sad do orzeczenia jak w sentencji.

Natomiast w zakresie podstawowego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w gospodarowaniu mieniem komunalnym należało dostrzec, iż w uzasadnieniu Zarządzenia organ wskazał lakonicznie, że wprowadzenie Zarządzenia jest związane z właściwą gospodarką mieniem gminnym, którą narzucają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Organ wskazał ponadto, że projekt zarządzenia powstał w oparciu o analizę rozwiązań przyjętych przez inne samorządy w tym zakresie. Również stawki wynagrodzenia wykorzystywane do naliczania opłat za zajęcie terenu i pozostawienie urządzeń przyjęto analogicznie.

W tym miejscu należy jednak dostrzec, iż opisana w uzasadnieniu zarządzenia analiza nie została ani adresatom Zarządzenia nie też Sądowi przedstawiona. Organ nie wskazał także owych "rozwiązań przyjętych przez inne samorządy" i w tym zakresie nie sposób stwierdzić czy i jakie stawki podobnych opłat rozważał. Stąd powyższe stanowisko organu nie poddaje się żadnej kontroli, a przedstawione uzasadnienie nie może zostać uznane za dające podstawę do zróżnicowania stawek związanych z korzystaniem z mienia należącego do jednostki samorządu terytorialnego i określenia ich na poziomie dwudziestokrotnie wyższym dla wybranych urządzeń infrastruktury technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ co do zasady przedstawił trafne stanowisko, iż na gruncie normy z art. 32 ust. 1 Konstytucji możliwe jest różnicowanie sytuacji prawnej różnych grup podmiotów, albo nawet tych należących do tej samej grupy. Jednakże warunkiem takiego działania jest to, że takie różnicowanie opiera o jakąś relewantną cechę uzasadniająca odmienne podejście władz publicznych do tych podmiotów.

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko nie sposób jednak stwierdzić, iżby dla zróżnicowania sytuacji prawnej wystarczającym było wskazanie przez organ, iż adresaci Zarządzenia - a więc co do zasady podmioty realizujące zadania z zakresu udostępniania mieszkańcom gminy dostępu do sieci elektroenergetycznej, kanalizacyjnej czy wodociągowej - "nie operują one takimi samymi urządzeniami". W tym zakresie organ nadmienił, iż urządzania elektryczne należące do Skarżącego oraz do przedsiębiorstwa wodociągowego różnią się od siebie, gdyż dostarczają inne media, są odmiennie zbudowane zabezpieczone, inna też jest ich lokalizacja, inny sposób ingerencji w nieruchomość, a także należą do różnych podmiotów, mających za zadania zaopatrywać mieszkańców w różne media. W takim stanowisku nie sposób jednak dopatrzyć się wskazania stosownej relewantnej cechy, która uzasadnia odmienne podejście władz publicznych do tych podmiotów.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że co najmniej sieci energetyczne i wodociągowe są podobne rodzajowo i pełnią podobne funkcje - zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w dostawę wody i energii elektrycznej. Istnieje między nimi również podobieństwo techniczne - prace polegają na dokonaniu wykopu pod sieć (lub przyłącze), ułożeniu sieci (lub przyłącza) w wykopie i zasypaniu (przywróceniu terenu do pierwotnego stanu, przed budową). Organ wskazał wprawdzie, że urządzenia elektryczne mogą się znajdować w odróżnieniu od urządzeń wodociągowych także nad ziemią, inaczej ingerując w nieruchomość niż instalacje podziemne. Jednak to nie sposób przebiegu instalacji nad ziemią lub pod ziemią stanowił podstawę zróżnicowania stawek, gdyż zarówno instancje napowietrzne jak i podziemne zostały potraktowane tak samo (§ 1 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia). Zatem przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja nie koresponduje z przyjętymi w Zarządzeniu zasadami i tym samym pozostaje bez istotnego znaczenia i nie uzasadnia ona należycie zróżnicowania sytuacji prawnej różnych dostawców mediów.

Mając wszystkie podniesione wyżej okoliczności na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego Zarządzenia w całości (punkt I sentencji wyroku). Z uwagi na to, że skarga została uwzględniona Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki poniesione przez nią koszty postępowania (punkt II sentencji wyroku).