Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1303/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

﻿ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 marca 2023r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Haberka sędzia WSA Jarosław Horobiowski po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023r. sprawy ze skargi S. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnoślaskiego postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sparawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie przed organem.

Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Organ, Wojewoda) postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę obywatelowi U. S. B. (dalej: Skarżący, Strona).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 listopada 2021 r. do organu wpłynął wniesiony osobiście wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wraz ze stosownymi dokumentami. Pisemem z tego samego dnia Organ poinformował o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy na dzień 19 września 2022 r

W dniu 19 listopada 2021 r. Skarżący dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa i przedstawił dokument podróży.

Pismami z 4 stycznia 2022 r. i z 40 marca 2022 r. z Strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponaglenie nie zostało przekazane wraz aktami do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe działanie Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z dnia 13 paźdzernika 2022 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.) wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

W dniu 30 paźdzernika 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na przewlekłe działanie Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono naruszenie

Wniesiono o: 1) Zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) Stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 15.04.2022 r., nadto, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) Zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwoty 2.500,00 złotych, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) Zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17,00 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, że brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Należy mieć na uwadze, iż sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wskazać też trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez Sąd w przedmiocie stwierdzonej form opieszałości. A zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia powołanego przepisu. Ostatecznie za wiążący i uzasadniony konstytucyjnie należy przyjąć pogląd, wypowiedziany m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie przewlekłym działaniu organu administracji, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na przewlekłe dzialanie może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)".

Zagadnienie to ma na gruncie tej sprawy istotne znaczenie w kontekście zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r.

Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 11 lipca 2022 r. czyli po wejściu w życie nowelizacji.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy o cudzoziemcach, wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami (np. udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach) ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawa zmieniająca zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3).

Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem.

Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłego działania w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy. Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (§ 3a). Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji. Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA).Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w marach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA). Wyrok WSA w Poznaniu z 21.06.2022 r., II SAB/Po 14/22, LEX nr 3364258.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku Skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Niezależnie także od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku Strony, który wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na 11 dni przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę Strony działał przewlekle, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.

Przede wszystkim, bowiem zakreślenie granic orzekania o jakich mowa powyżej wypływa z podstawowych zasad prawa, które mają swoje zakorzenienie w Konstytucji RP. Wyznacznikiem i podwaliną takiego sposobu odczytania przepisów jest tu art. 2 Konstytucji RP - wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2.

Z art. 2 Konstytucji zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. Pierwszą jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa. Natomiast zasadą odnoszącą się do sposobu konstruowania rozwiązań intertemporalnych jest zasada przyzwoitej legislacji, która wyznacza konstytucyjne standardy prawidłowości poczynań prawodawcy (por. Szymon Słotwiński "Rozstrzyganie wątpliwości intertemporalnych w Prawie Zobowiązań" w Studia Prawnicze Zeszyt nr 2 (198) 2014 r.).

Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku.

Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia przewlekłości powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. Te zaś winny mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy, gdyż na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, bierze zatem po uwagę te okoliczności, które zostały w nich ujawnione.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie", zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).

Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.).zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach Skarżącej (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest, bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić przewlekłe działanie Organu.

Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 19 listopada 2021 r. wraz z załącznikami. Skarżący dopełnił także obowiązku osobistego stawiennictwa. Pierwszą czynność zmierzająca do rozpoznania wniosku Wojewoda podjął dopiero w dniu 13 paźdzernika 2022 r. a więc po upływie 10 miesięcy, dopiero po wpłynięciu ponaglenia oraz skargi skierowanej do tut. Sądu.

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP, jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por.ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

Uwzględniając powyższe okoliczności należy stwierdzić, że postępowanie Wojewody Dolnośląskiego prowadzone w sprawie na wniosek Skarżącego z dnia 19 listopada 2021 r. nosi znamiona przewlekłości postępowania, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku).

Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy stosownie do treści art 149 § 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłe działanie organu miało miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność dopiero po 10 miesiącach od wpływu wniosku.

Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji – powtarzane od wielu miesięcy – tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, a sprawy są szczególnie skomplikowane, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itd.).

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda Dolnośląski powinien już, pomimo wielokrotnych zapewnień, przemyśleć kwestię zmiany standardu postępowania swoich pracowników w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, większość tych spraw wymaga sprawdzenia czy wnioskodawca spełnia wymogi formalne. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby warunki wymagane w ustawie sprawdzić na moment przyjmowania wniosku, zwłaszcza, że wnioskodawca musi je złożyć osobiście.

Przy czym, w tym kontekście koniecznym, jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 10 miesięcy od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak: Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

Organ nie realizował także obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a.

Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na wniosek Skarżącego, przyznał od Organu sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty uwzględnia okres postępowania administracyjnego trwający powyżej 60 dni to jest po 50 zł za miesiąc zwłoki.

Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. Przedłużające się postępowanie administracyjne ograniczało też Skarżącej wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP, jak też wolność wyboru miejsca pracy, stosownie do art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 37 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, w tym bezpieczeństwo publiczne, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota powinna zrekompensować Skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki i prawa do obrony.

Podkreślenia też wymaga niczym nieusprawiedliwiona opieszałość w przekazaniu skargi do sądu. Organ winien to uczynić w terminie 1 miesiąca, gdy tymczasem w niniejszej sprawie nastąpiło to dopiero 30 paźdzernika 2022 a więc z ponad 3 miesięczną zwłoką.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).