Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 436/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 22 ust. 4, art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)

SENTENCJA

Dnia 17 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2024 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 roku nr 9/2023 w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. Przedsiębiorstwo R. Sp. z o.o. w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 9/2023 w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K. w części dotyczącej wpisu do tej ewidencji nieruchomości pod pozycją nr [...] jako: "Zespół dworskofolwarczny" i pod pozycją nr [...] jako: "Oficyna w zespole dworsko-folwarcznym"; pod pozycją nr [...] jako: "Dwór w zespole dworsko-folwarcznym", pod pozycją nr [...] jako: "Park krajobrazowy (50 m strefy ochronnej konserwatorskiej od granic parku) w zespole dworskofolwarcznym" na działce nr [...] w miejscowości G., gmina K..

1. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono: 1. błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżone zarządzenie, że przedmiotowa nieruchomość wskazana w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr [...] i nr [...] spełnia przesłanki wskazujące na posiadanie przez nieruchomość cech zabytkowych uzasadniających jej umieszczenie w ewidencji; 2. naruszenie art. 22 ust.2 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem przez aktualizację karty ewidencyjnej zabytku bez stwierdzenia, czy dane zawarte w karcie są zgodne ze stanem faktycznym; 3. zaniechanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokonania oględzin, celem wydania zarządzenia w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K. w formie kart adresowych, co skutkowało wydaniem przedmiotowego zarządzenia na niepełnym stanie faktycznym sprawy oraz sprzecznie z zapisami § 19 pkt. 9 obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/106/2004 Rady Gminy K. z dnia 16 kwietnia 2004 r.; 4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie prawa własności nieruchomości poprzez dopuszczenie do ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia; 5. zamieszczenie na kartach ewidencyjnych oraz w załączniku (pozycja nr [...] i [...]) zaskarżonego aktu niezgodnego z treścią decyzji o wpisie do rejestru opisu obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej.

2. Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej ujęcia w załączniku do zarządzenia pod pozycją nr [...],[...],[...] i [...] nieruchomości należącej do strony położonej w G..

3. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. jej pełnomocnik skierował do Rady Gminy K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Zarządzeniem Wójta Gminy K. z dnia 30 czerwca 2015 r. nr 57/2015 w sprawie założenia i prowadzenia GEZ Gminy K. tj. wpisania do Gminnej Ewidencji Zabytków: Zespołu dworskiego pod nr [...] oraz Zespołu dworskiego - oficyna pod numerem [...].

4. Rada Gminy K. z dniem 16 maja 2023 r. podjęła uchwałę nr LXIII/437/2023 o przekazaniu pisma według właściwości do Wójta Gminy K..

5. Wójt Gminy K. zwrócił się pismem z dnia 23 maja 2023 r. do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi o opinię w związku z otrzymanym wezwaniem.

6. Jednocześnie w piśmie z dnia 23 maja 2023 r. nadmieniono, że zgodnie z § 4 Zarządzenia nr 9/2023 Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K.: "Traci moc Zarządzenie nr 57/2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. nr 57/2015 w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K.".

7. Strona wyjaśniła, że o wydaniu Zarządzenia nr 9/2023 Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K. dowiedziała się z doręczonego do wiadomości z dniem 29 maja 2023 r. pisma Wójta Gminy K. do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi.

8. Zarządzenie nr 9/2023 zostało opublikowane na stronie BIP Urzędu Gminy K. w zakładce Zabytki z dniem 20 czerwca 2023 r. i skarżąca nie miała wiedzy o wydaniu przedmiotowego aktu. Postępowanie w sprawie wpisu do GEZ gminy K. odbyło się bez zawiadomienia oraz udziału strony oraz zostało oparte wyłącznie na arbitralnym działaniu organu. Organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował (niekonstytucyjną) wadliwą procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony. W wyniku zastosowanej wadliwej procedury skarżąca nie mogła zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.

9. Strona skarżąca wyjaśniła, że w wykazie obiektów nieruchomych w GEZ jako załączniku do zaskarżonego zarządzenia zostały ujęte pod pozycją nr [...] i [...] części zabudowanej nieruchomości skarżącej stanowiące gospodarstwo rolne po byłym Państwowym Gospodarstwie Rolnym, które nie charakteryzują się cechami, które uzasadniają objęcia go szczególną ochroną oraz pozostawienia w gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaniechał dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości przed przekazaniem Wójtowi Gminy K. wykazu zabytków celem wydania zarządzenia o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków gminy K., co skutkowało wydaniem zarządzenia na niepełnym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem strony wojewódzki konserwator zabytków winien był ustalić, czy stan obiektów takich jak: chlewnie, obory, magazyny, wiaty, warsztaty, budynek oficyny, uzasadnia ich ewentualny zabytkowy charakter. Wpisy uskutecznione w gminnej ewidencji zabytków prowadzą bowiem do ograniczenia uprawnień właścicielskich i są równoznaczne z wkroczeniem w uprawnienia właściciela co do sposobu korzystania z przysługującego mu prawa własności.

10. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartym w udzielonej opinii z dnia 25 lipca 2023 r., że zaktualizowane karty gminnej ewidencji zabytków wskazują precyzyjnie zakres ochrony konserwatorskiej. Granice parku wpisanego do rejestru zabytków pod nr rejestru [...] nie są zamieszczone w ewidencji parkowej z 1979 r., ponieważ na mapie zamieszczonej w ewidencji parkowej przedstawiono teren o powierzchni ok. 5 ha. Na mapie oprócz 3,15 ha parku występuje teren opisany jako sad i pole uprawne. Strona podkreśliła, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż organy konserwatorskie nie mogą ustalać wielkości obszaru chronionego w sposób dowolny. Ustalenie to powinno być precyzyjne i nie powinno budzić wątpliwości co do jego wielkości. Z przyznaniem statusu wspomnianego otoczenia nierozłącznie wiąże się bowiem ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu, m.in. poprzez uzależnienie możliwości podjęcia przez niego określonych działań, w tym prowadzenia robót budowlanych, od uzyskania pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gd 154/16).

11. Zdaniem strony również twierdzenie Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przedmiotowa oficyna znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zbytków jest niezgodne ze stanem faktycznym i wywodzi się z błędnego przekonania, że granice parku wyznacza mapa znajdująca się w ewidencji parkowej z 1979 r. czyli sporządzonej osiem lat przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków zespołu dworskiego. W opinii strony organ konserwatorski mija się też z prawdą twierdząc, że budynek mieszkalny oficyny znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków skoro jej przynależność do części gospodarczej terenu jest wyraźnie i jednoznacznie wykazana również na mapie ewidencyjnej z 1952 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii wskazał, iż oficyna oraz zespół dworsko folwarczny podlegają także ochronie prawnej na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XVI/106/2004 Rady Gminy K. z dnia 16 kwietnia 2004 r. Tymczasem w Części II Zasady Zagospodarowania terenu Rozdział 3 Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia terenów, zasada kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono: "§ 19 Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem PG o podstawowym przeznaczeniu dla działalności gospodarczej związanej z wytwórczością, magazynami, składami, zapleczem obsługowym działalności gospodarczej, z drobną wytwórczością i rzemiosłem, ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: 9) na terenach oznaczonych symbolem PG2 dawnych państwowych gospodarstw rolnych we wsiach [...],[...],[...],[...],[...],[...] dopuszcza się zmianę profilów działalności i całkowitego przekształcenia zainwestowania, z możliwością wyburzeń i wymiany zabudowy. Obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej". Zacytowane ustalenia planu uzgodnione z organem konserwatorskim jednoznacznie poddają w wątpliwość czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości zespołu dworsko folwarcznego jako zabytku do ewidencji, czy też czynność ta była niczym nieuzasadniona. Trudno bowiem uznać, że organ konserwatorski zezwoliłby na wyburzenie i wymianę zabudowy nieruchomości zawierającej części składowe, które mają charakter zabytkowy.

12. Skarżący podniósł, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopatrzył się cech zabytkowych w obiektach kolonii mieszkaniowej tzw. Dom mieszkalny - ośmiorak i dom mieszkalny - dwanaściorak, które powstały w tym samym czasie co budynek oficyny, które architektonicznie nie różnią się od budynku oficyny. Nie zostały one jednak indywidualnie ujęte w ewidencji gminnej zabytków i nie dostrzeżono w tych budynkach cech zabytkowych. Organ konserwatorski w udzielonej opinii wskazał, że przesłanką do uchylenia ochrony konserwatorskiej może być również dokonanie nowych ustaleń, które wskażą na błędne rozpoznanie walorów zabytkowych. Organ nie wskazał tylko, że koszty tych ustaleń musi ponieść właściciel, skoro organ do tego powołany nie wykonuje tych ustaleń właściwie lub wcale nie wywiązuje się z powierzonych mu obowiązków. Zadaniem WKZ jest natomiast ustalenie, czy dany obiekt spełnia przesłanki zawarte w prawnej definicji zabytku. W odniesieniu do budynku oficyny oraz zespołu dworsko - folwarcznego czynności tych nie dopełniono. Strona zwróciła uwagę, że w treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora w P. z dnia 8 września 1987 r., znak: KL.5340-50/87, numer rejestru [...] w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury rozstrzygnięto o wpisie do rejestru "zespołu dworskiego w G.", w skład którego wchodzi: a) dwór drewniano-murowany b) park dworski krajobrazowy. Tymczasem w załączniku do zarządzenia będącego wykazem obiektów nieruchomych w GEZ z terenu gminy K. wykazano dwa osobne obiekty jako "Dwór w zespole dworsko-folwarcznym" i "Park krajobrazowy (50 m strefy ochrony konserwatorskiej od granic parku) w zespole dworsko-folwarcznym" oraz sporządzono dwie osobne karty adresowe. Jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji w sprawie wpisu do rejestru zabytków obiektów tych nie wpisano osobno do rejestru zabytków, lecz jako zespół dworski, ponieważ jak wynika z treści uzasadnienia decyzji "obiekt wpisuje się do rejestru z uwagi na czas powstania i architekturę dworu, która jest przykładem drewnianego budownictwa dworskiego, wkomponowanego w założenie parkowe o zróżnicowanym drzewostanie". Zdaniem strony umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków zamiast zespołu dworskiego dwóch odrębnych obiektów w zespole dworsko-folwarcznym zamiast w zespole dworskim niezgodne z prawem, ponieważ nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji w sprawie wpisania zespołu dworskiego w G. do rejestru zabytków.

13. Strona stwierdziła następnie, że dla kontroli prawidłowości wydania zaskarżonego aktu w postaci zarządzenia istotna jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 2781/17) przyjął, że wyrok Trybunału z dnia 11 maja 2023 r. został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt.3 u.o.z.o.z. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt. 3 u.o.z.o.z., co oznacza, że sąd winien tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej.

1. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie.

1. Organ wyjaśnił, że Gmina K. nie miała na celu ograniczania prawa własności, ani działania utrudniającego właścicielom dysponowanie nieruchomością, dlatego w dniu 23 maja 2024 r. zwróciła się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię w sprawie wezwania do usunięcia prawa. Organ nadmienił, że według § 4 Zarządzenia nr 9/2023 Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K.: "Traci moc Zarządzenie Nr 57/2015 Wójta Gminy K. z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. oraz Zarządzenie Nr 61/2017 Wójta Gminy K. z dnia 16 sierpnia 2017 w sprawie wykreślenia zabytku z Gminnej Ewidencji Gminy K.".

2. W opinii z dnia 10 lipca 2023 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał: "Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust.5 pkt 1 i 2 ww. ustawy w gminnej ewidencji zabytków winny obligatoryjnie znaleźć się obiekty m.in.: ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz wpisane do rejestru zabytków. Wójt Gminy K. włączając do gminnej ewidencji zabytków zespół dworsko-folwarczny oraz oficynę dworską działał zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Wójt Gminy K. podkreślił, że w pełni akceptuje stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawione w tej opinii. Zarządzenie nr 9/2023 zostało opublikowane w dniu 1 lutego 2023 r. w BIP Urzędu Gminy K. w zakładkach: Wójt Gminy K. —> Zarządzenia Wójta Gminy K. —> 2023, zatem strona mogła wcześniej niż wskazuje w skardze zapoznać się z treścią zaskarżonego zarządzenia.

3. Ponadto, organ wyjaśnił, że obiekty wskazane w załączniku do zarządzenia pod pozycjami [...] i [...] nie zostały przyjęte jako nowe obiekty zabytkowe, gdyż widniały już w poprzedniej ewidencji zabytków założonej przez Gminę K. w 2015 r. Podczas tworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K. w 2022 r. zostały jedynie sporządzone nowe, bardziej szczegółowe nazwy i opisy tych zabytków, zgodnie z aktualnym wzorem karty adresowej zabytku. Wszystkie karty zabytków przed przyjęciem ewidencji zostały zaopiniowane i zatwierdzone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (por. pismo [...] z dnia 3 stycznia 2023 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania kart zabytków nieruchomych dla Gminy K.). Co więcej, Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem wyspecjalizowanym, posiadającym wyspecjalizowaną kadrę pracowników zajmujących się zawodowo kwalifikowaniem obiektów jako zabytki oraz oceną ich wartości zabytkowych. W 2015 r., kiedy Wójt Gminy K. zakładał gminną ewidencję zabytków włączenie do niej zabytku nie wymagało powiadomienia o tym zamiarze właściciela nieruchomości. Zostało to uregulowane w § 18b ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886): "O zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem", a zatem już po założeniu przez Wójta Gminy K. gminnej ewidencji zabytków. Podczas prac nad gminną ewidencją zabytków w 2022 r. karty adresowe zabytków zostały zaktualizowane i szczegółowo opisane zgodnie z obowiązującym wzorem. Organ zaznaczył, że wszystkie karty adresowe zabytków musiały zostać pozytywnie zaopiniowane przez konserwatora zabytków zanim przyjęto Zarządzenie nr 9/2023 Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K..

4. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2024 r. strona skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu jakoby sporządzenie nowych kart zabytku nie wymagało powiadomienia właściciela, ponieważ Wójt Gminy K. naruszył tym § 18b ust. 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 57), poprzez dokonanie czynności sporządzenia nowych kart adresowych i włączenia ich do gminnej ewidencji zabytków bez uprzedniego powiadomienia o tym właściciela, z pominięciem [...] - dniowego terminu, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Zaprzeczył jednocześnie, że pozytywne zaopiniowanie kart adresowych przez konserwatora zabytków zwalniało Wójta Gminy K. od spełnienia wymogów wynikających z treści przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia zgodnie z którym "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub karcie ewidencyjnej zabytku". Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych kopii dokumentów na okoliczność występujących w nowych kartach adresowych licznych niezgodności ze stanem faktycznym, co stanowi podstawę do uznania czynności Wójta Gminy K. polegającej na sporządzeniu nowych kart adresowych nr [...],[...],[...] i [...] za bezskuteczną i zobowiązania Wójta Gminy K. do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

2. Skarga okazała się niezasadna.

1. Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

2. Rozpoznawaną skargą objęto Zarządzenie nr 9/2023 Wójta Gminy K. z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K., określane dalej w skrócie jako "Zarządzenie".

3. Sąd przed przejściem do meritum wskazuje, że w niniejszej sprawie skargę na Zarządzenie należy zakwalifikować jako skargę na czynność wójta, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wyrażoną w postaci zarządzenia (por. postanowienie NSA z 20 maja 2020 r. sygn. II OSK 735/20; wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 762/20; wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2023 r., II SA/Kr 1523/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

4. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych Zarządzeniem w kwestionowanej w skardze części, zatem legitymuje się interesem prawnym w jego zaskarżeniu.

5. Materialnoprawne podstawy zaskarżonego w sprawie Zarządzenia zawarte są w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840), dalej "u.o.z.o.z.".

Formami ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z.o.z. są: wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenia parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Natomiast stosownie do § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku.

6. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika i jest to bezsporne, że objęte zarządzeniem Wójta Gminy K. sporne nieruchomości, których dotyczy skarga w niniejszej sprawie, czyli Dwór w zespole dworsko-folwarcznym oraz Park krajobrazowy (ze strefą ochrony konserwatorskiej 50 m od granic parku) w zespole dworsko-folwarcznym figurują w rejestrze zabytków od 1987 r., natomiast Zespół dworsko-folwarczny oraz Oficyna w zespole dworsko-folwarcznym zostały wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków w 1997 r. oraz w 1987 r.

7. Jak wynika z akt sprawy w 2022 r. Wójt Gminy K. przeprowadził aktualizację gminnej ewidencji zabytków, w związku z czym powstały nowe karty adresowe dla zespołu dworsko-parkowo-folwarcznego oraz oficyny w zespole dworsko-parkowo-folwarcznym. Sporne obiekty podlegają także ochronie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Rady Gminy K. z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XVI/106/2004 (§ 19 pkt 11, § 32 i § 33).

8. Zgodnie z powszechnie przyjętym w judykaturze poglądem jedyną przesłanką do wpisana obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, natomiast zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinny być podnoszone na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z 28.11.2019 r., VII SA/Wa 1122/19), natomiast ciężar oceny w zakresie wpisu do ewidencji gminnej w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką (tak. np. WSA w Poznaniu w wyroku z 18.09.2019 r., IV SA/Po 377/19).

Zdaniem Sądu należy w tym miejscu podkreślić, że oceny w zakresie wartości zabytkowych obiektu dokonują służby konserwatorskie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organy ochrony zabytków posiadają szczególne uprawnienia w zakresie badania walorów i wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów podlegających wpisowi lub wpisanych do ewidencji zabytków czy rejestru zabytków. Są to organy posiadające szczególne uprawnienia w zakresie ustalania cech obiektów podlegających różnym formom ochrony przewidzianej w ustawie. Podejmowane w tej kwestii działania pozostają zatem w zakresie właściwości organów ochrony zabytków (por. Wyrok WSA w Łodzi z 27.09.2023 r., II SA/Łd 510/23).

9. Jak wskazano już wyżej, czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i – co należy podkreślić - niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji (por. Wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2023 r., II SA/Kr 1523/22; Wyrok WSA w Krakowie z 13.11.2020 r., II SA/Kr 762/20).

10. Wyjaśnić przy tym trzeba, że sporne obiekty objęte są różnymi formami ochrony zabytków, natomiast subiektywne odczucia strony skarżącej co do utraty ich zabytkowego charakteru i walorów nie mogą mieć wpływu na ważność zaskarżonego zarządzenia. Nie można też w ocenie Sądu pominąć faktu, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, po dokonaniu oględzin obiektu, zajął negatywne stanowisko w kwestii usunięcia obiektów z ewidencji zabytków, które obszernie uzasadnił.

11. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej co do braku walorów zabytkowych spornego obiektu powinny być podnoszone na etapie wcześniejszym tj. włączenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych i na tym etapie strona skarżąca mogła kwestionować włączenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. (por. Wyrok NSA z 30.08.2022 r., II OSK 1936/21). W sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (Wyrok WSA we Wrocławiu z 20.05.2022 r., IV SA/Wr 371/21; Wyrok WSA w Białymstoku z 25.05.2021 r., II SA/Bk 297/21). Z tego też względu wójt nie ma kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytków do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania wpisu do gminnej ewidencji (w ramach ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.) od tego typu ocen. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej (Wyrok WSA w Krakowie z 13.11.2020 r., II SA/Kr 762/20).

12. W świetle powyższego orzecznictwa stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, dotyczącej przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Nieruchomych Gminy K., nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty strony skarżącej mające na celu próbę podważenia cech zabytkowych spornej nieruchomości, a to z tej przyczyny, że tego rodzaju zarzuty winne być kierowane nie w stosunku ewentualnych działań podejmowanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

13. Nie mogą odnieść także skutku zarzuty dotyczące procedury sporządzenia nowej karty adresowej i jej włączenia do gminnej ewidencji zabytków w zakresie obowiązku poinformowania właściciela lub posiadacza zabytku o zamiarze włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 1, 2, 4 Rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem). Należy bowiem zauważyć, że stosownie do § 4 zaskarżonego skargą Zarządzenia traci moc Zarządzenie Nr 57/2015 Wójta Gminy K. z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K.. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że ww. ewidencja funkcjonowała już wcześniej. Natomiast przepis 18b cyt. wyżej Rozporządzenia dodany został przez § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U.2019.1886) zmieniającego cyt. wyżej Rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r., a więc nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

14. Uwagi i zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę mogą być w tym wypadku kierowane do wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie ewentualnego odrębnego postępowania w ramach przepisów ww. rozporządzenia np. w zakresie dokonania zmian w ewidencji. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytków do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania własnego wpisu od tego typu ocen. Nie można z przyczyn wskazanych w skardze kwestionować zaskarżonego zarządzenia. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej. Zakres czynności organu gminnego ograniczał się do właściwego transponowania karty ewidencyjnej. Zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości strona powinna podnosić na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych. Właścicielowi nieruchomości (zabytku) służyło prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na czynność ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

15. Podnoszony przez skarżącą w skardze fakt, iż w załączniku do zarządzenia będącego wykazem obiektów nieruchomych w GEZ z terenu gminy K. wykazano dwa osobne obiekty jako "Dwór w zespole dworsko-folwarcznym" i "Park krajobrazowy (50 m strefy ochrony konserwatorskiej od granic parku) w zespole dworsko-folwarcznym" oraz sporządzono dwie osobne karty adresowe, wydaje się nie mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet ujęcie osobno w załączniku i sporządzenie osobnych kart adresowych nie zmienia bowiem fakt, że zostały one objęte jedną decyzją. Skoro bowiem są wpisane do rejestru, to nawet ich osobne ujęcie w załączniku i sporządzenie osobnych kart adresowych, nie może zostać uznane za naruszające prawo (§ 18 ust. 1 Rozporządzenia) w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Poza tym, zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko Wójta Gminy K., że sporządzone zostały nowe, bardziej szczegółowe nazwy i opisy zabytków stosownie do aktualnego wzoru karty adresowej zabytku (załącznik nr 4 do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886)). Na marginesie już tylko należy zauważyć, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. karty zabytków zaakceptował.

16. Odnosząc się do powoływanego przez stronę skarżącą wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 951). Podkreślić jednak należy, że na gruncie rozpatrywanej sprawy przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy nie miał zastosowania. Sporne obiekty, zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków jako te, które zostały wpisane do rejestru zabytków oraz jako inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, stosownie do art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., a więc na podstawie innej normy prawnej aniżeli tej, co do której orzekał TK.

17. W skardze wskazano także na naruszenie art. 14 § 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56), zgodnie z którym to przepisem wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższa norma odnosi się do obowiązku organu jakim jest wojewódzki konserwator zabytków. Zważywszy poczynione już wyżej rozważania w ocenie Sądu wskazany wyżej zarzut jest zupełnie niezasadny. Zarzut ten mógłby być kierowany jedynie pod adresem organu jakim jest wojewódzki konserwator zabytków i na etapie włączania karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzanie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków nieruchomych, a więc akt administracyjny podjęty przez organ administracji jakim jest wójt gminy i w zupełnie innym trybie, a nie na podstawie wskazywanego przez stronę skarżącą art. 14 § 1 cyt. wyżej Rozporządzenia.

18. Dodatkowo warto wspomnieć, że organ dochował procedury opisanej w § 18 Rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, bowiem zweryfikował, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. Świadczy o tym treść pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 stycznia 2023 r., w którym pozytywnie zaopiniowano karty zabytków nieruchomych z terenu gminy i brak – w ocenie Sądu – podstaw do czynienia w powyższym zakresie zarzutów organom administracji. W załączeniu tego pisma organ wojewódzki przesłał organowi gminnemu zatwierdzony komplet kart adresowych gminnej ewidencji zabytków prowadzonej dla gminy. W tym miejscu raz jeszcze należy podkreślić, że § 18 ust. 1 cyt. wyżej Rozporządzenia – wbrew przekonaniu strony skarżącej – nie daje wójtowi kompetencji do weryfikowania, czy dany obiekt spełnia przesłanki do uznania go za zabytek, gdyż o tym rozstrzyga wojewódzki konserwator zabytków.

19. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego.

20. Wobec wszystkich powyższych argumentów stwierdzić należy, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.