Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1321/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 7 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 6 i 7a, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 549/19 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2019 r., sygn. II SA/Kr 549/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. C. na decyzję nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]marca 2019 r., znak: [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]dla Powiatu [...] (PINB), działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z ze zm.), dalej "p.bud., nakazał B. C. rozbiórkę będącego w budowie budynku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,13 m x 4,68 m zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], bez wymaganego zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W toku postępowania ustalono, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...]Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz.Urz. Wojew. [...] z [...].01.2018 r. poz. [...]). Działka nr [...] znajduje się na terenach: 1UTL/o — usługi turystyki i wypoczynku, obszarach predysponowanych do osuwania i zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, (...) strefy ochrony uzdrowiskowej "A". Z § 14 ust. 4 pkt 1 ww. uchwały wynika, że docelowo, na terenie 1UTL przewiduje się realizację pensjonatu lub hotelu z częścią leczniczą wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz drobnym handlem sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze. Do czasu realizacji obiektu wymienionego wyżej, utrzymuje się istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając na uwadze charakter wykonywanych robót, tj. budowę budynku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 6,13 x 4,68 m, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego z powodu niezgodności z ustaleniami planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej przez organ I instancji ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżąca rozebrała dotychczasowy domek letniskowy w całości i rozpoczęła budowę nowego. W tym stanie rzeczy, wykonywanych robót budowlanych nie można zakwalifikować, jako przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz jako budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 p.bud. Tego rodzaju roboty budowlane są natomiast niezgodne z obowiązującym dla terenu inwestycji planem miejscowym. Z powyższych przyczyn, nie było podstaw do legalizacji realizowanych robót budowlanych. W odniesieniu do zaświadczenia Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r., to wynika z niego jedynie tyle, że zgodna z planem jest przebudowa domku letniskowego, polegająca na remoncie istniejącego fundamentu oraz ścian. Tymczasem, jak jednak wynika z materiału dowodowego, przedmiotowe roboty budowlane nie są przebudową, czy remontem lecz budową.

W skardze kasacyjnej B. C. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

• prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a p.bud. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do zakwalifikowania działań podjętych przez skarżącą jako przebudowy istniejącego domku letniskowego;

• przepisów postępowania:

– polegające na błędnym ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego w sprawie, przyjętego następnie bezkrytycznie przez Sąd pierwszej instancji;

– art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie podjęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny prawnej zrealizowanych prac budowlanych w obszarze, na którym posadowione są domki letniskowe w granicach określonych symbolem 1UTL w planie miejscowym,

w konsekwencji naruszenie:

– art. 8 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady równego traktowania stron i wybiórcze wydanie decyzji rozbiórkowej w jednostkowej sprawie;

– art. 7b k.p.a. poprzez całkowite zmarginalizowanie zaświadczenia Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r., pomimo że zostało ono wydane w konkretnej sprawie, tj. robót budowlanych prowadzonych przez skarżącą.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko, że nie dokonała rozbiórki starego budynku letniskowego, lecz na istniejących fundamentach i fragmentach konstrukcji dokonała przebudowy domku letniskowego, co potwierdził Burmistrz [...] w zaświadczeniu z [...] lipca 2018 r. Organ nie zwrócił uwagi, że domek skarżącej znajduje się w zespole 18 podobnych domków, które w ostatnich latach, za aprobatą także organów nadzoru, zostały przebudowane w taki sam sposób jak domek skarżącej. Skarżąca nie dokonała całkowitego rozebrania istniejącego uprzednio domku letniskowego, lecz jedynie częściowego rozebrania, które było etapem procesu inwestycyjnego. Dowody w postaci dokumentacji fotograficznej zupełnie nie odzwierciedlają rzeczywistej sytuacji jaka powstała przy wykonywaniu robót budowlanych. Dokumentacja fotograficzna obrazuje bowiem jedynie to, że na miejscu budowy istnieją fundamenty i rozpoczęta jest budowa ścian oraz położenie części rur kanalizacyjnych. Ten zakres prac, absolutnie nie uzasadnia zakwalifikowania prowadzonych robót budowlanych do "odbudowy," tym bardziej że zeznania świadków jasno mówią, że skarżąca dokonywała przebudowy obiektu wymieniając zniszczone ściany, zakładając kanalizację i wodociąg.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że PINB pominął treść planu miejscowego w brzmieniu: "do czasu realizacji obiektu wymienionego wyżej, utrzymuje się istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Postępowanie, które prowadził nie zmierzało do ustalenia rodzaju robót poprzez ścisłe określenie rodzaju prac jakie zostały wykonane na obiekcie, ale było nakierunkowane na to, aby udowodnić, że inwestor realizuje nową inwestycję lub prowadzi odbudowę istniejącego kiedyś obiektu niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Ograniczył się jedynie do ustalenia aktualnego stanu budynku. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby ustalenia kiedy wybudowano budynek i w jakim był on stanie w chwili podjęcia prac budowlanych.

W odniesieniu do definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a p.bud. autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że użycie słów "istniejącego obiektu budowlanego" oznacza, że w momencie rozpoczęcia wykonywania prac obiekt istnieje w określonym kształcie i parametrach technicznych lub użytkowych, a dopiero na skutek przebudowy zmienia swoje parametry użytkowe i parametry techniczne. W procesie przebudowy te parametry nie tylko mogą, ale wręcz muszą ulec zmianie, bo tylko wtedy będziemy mieli do czynienia z przebudową. Nawet według Słownika języka polskiego PWN przebudowa to: "1 dokonywanie zmian w budowie czegoś, 2.zmiana istniejącego stanu czegoś na inny." Przebudowa może więc nastąpić w każdym zakresie, który nie doprowadzi do zmiany takich charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W "przebudowie" można zamiast drewnianych ścian wprowadzić np. ściany murowane, czy też wymienić dach itp. Dopiero wtedy, kiedy obiekt przestaje istnieć na skutek niezależnych od inwestora zdarzeń (np. zawalenie się obiektu, spalenie) i dojdzie w wyniku robót budowlanych do zmiany jednego lub więcej parametrów charakterystycznych, to prowadzone roboty budowlane mogłyby zostać zakwalifikowane jako odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa. W przypadku przedmiotowej inwestycji doszło do zmiany układu funkcjonalnego i parametrów użytkowych, parametrów technicznych, jednakże przy zachowaniu dotychczasowej kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że "istniejące domki letniskowe", o których mowa w planie miejscowym zostały wybudowane w latach 1953-1956 i stanowiły ośrodek wypoczynkowy Przedsiębiorstwa [...] w [...]. W 1995 r. domki letniskowe zostały sprzedane pracownikom w związku z likwidacją przedsiębiorstwa. W latach następnych, aż do dzisiaj każdy z domków letniskowych będących własnością indywidualnych osób fizycznych podlegał istotnym zmianom modernizacyjnym i adaptacyjnym, które polegały na niejednokrotnej ich rozbiórce i wykonaniu wzmocnienia fundamentów, wymianie ścian z drewnianych na murowane z ich ociepleniem, zmianą rodzaju pokrycia dachowego z jednoczesną zmianą konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy, wykonaniem nowych instalacji wod.kan. i elektrycznych, wykonaniem szeregu murów oporowych stabilizujących teren. W ten sposób "remontowane", "przebudowywane" domki w sposób istotny zmieniły swój wygląd, powierzchnię, kubaturę i funkcję, stały się domkami do całorocznego wykorzystania. Ostatnie takie prace związane z przebudową domku letniskowego zostały przeprowadzone na sąsiedniej działce w roku 2019, a PINB nie miał żadnych zastrzeżeń do charakteru tych prac. Ograniczenie postępowania administracyjnego jedynie do wybranego obiektu, a pozostawienie poza zakresem kontroli innych obiektów przebudowywanych wedle tych samych reguł narusza zasadę równości wszystkich wobec prawa i reguły sprawiedliwości społecznej.

Przy piśmie z [...] marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie przedłożyła odpis uchwały Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...]z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...]. Stosownie do zapisu zawartego w rozdziale 2 § 4 ust. 12 uchwalonej zmiany we wprowadzonym po § 15, § 15a o brzmieniu: Ustalenia dla terenów zabudowy rekreacji indywidualne, a w nim, w ust. 1: Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej, oznaczone symbolem ML o łącznej powierzchni ok. 0,31 ha, w pkt 1 utrzymuje się istniejące budynki z dopuszczeniem ich przebudowy, nadbudowy i rozbudowy z możliwością dostosowania gabarytów i wysokości do istniejącej architektury budynków; dopuszcza się wyburzenie istniejących budynków i realizację nowych budynków rekreacji indywidualnej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, upadły przesłanki wyłączające możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej.

W piśmie z [...] marca 2023 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Przywołała pismo Burmistrza [...] z [...] lutego 2022 r., wystosowane do Wojewody [...], w którym podkreślono, że analizując i przygotowując zapisy zmiany planu miejscowego wzięto pod uwagę przede wszystkim położenie działek, na których zlokalizowane są budynki rekreacji indywidualnej i istniejące między nimi odległości. Rada Miasta i Gminy uchwalając zapisy ww. planu, nie tylko dopuściła realizacje nowych budynków rekreacji indywidualnej, ale także ich nadbudowę i rozbudowę oraz wszelkie formy realizacji robót budowlanych pozwalających na utrzymanie istniejącej zabudowy tj. remont i odbudowę. Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, powołując się na wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 133/16 oraz wyrok NSA w sprawie IV SA 1105/97, że dopuszczalna jest możliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a. Skoro tak, to tym bardziej możliwe jest uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji utrzymującego w mocy decyzję tę rozbiórkę sankcjonującą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane zrealizowane przez B. C. należy zakwalifikować jako przebudowę, o której mowa w § 14 ust. 4 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] w zw. z art. 3 pkt 7a p.bud., czy też budowę. Do wykazania, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane należy zakwalifikować, jako przebudowę zmierzają powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego te drugie zostaną rozpoznane w dalszej kolejności.

Zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1 lit. a planu miejscowego docelowo, na terenie 1UTL (na którym znajduje się działka nr [...]) przewiduje się realizację pensjonatu lub hotelu z częścią leczniczą wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz drobnym handlem sprzedaży pamiątek, wyrobów ludowych, produktów regionalnych lub towarów o podobnym charakterze, natomiast do czasu realizacji obiektu wymienionego wyżej, utrzymuje się istniejące domki letniskowe dopuszczając możliwość ich przebudowy w zakresie ustalonym przez art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stwierdzić należy, że przebudowa stanowi inny rodzaj robót budowlanych niż budowa (art. 3 pkt 7 p.bud.), pod którym to określeniem należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.bud.).

Na skutek przebudowy zmianie ulegają np. parametry techniczne - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest w istocie bezsporny. Autor skargi kasacyjnej zarzuca wprawdzie błędne jego ustalenie, ale zarzuty procesowe sprowadzają się do zakwestionowania kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, na działce nr [...] istniał domek letniskowy, który następnie został rozebrany, przy czym pozostał po nim betonowy fundament. W protokole przesłuchania z [...] maja 2018 r. inwestorka oświadczyła, że "początkiem kwietnia bieżącego roku z uwagi na zły stan techniczny tego budynku został on przez mnie rozebrany i rozpoczęłam budowę nowego budynku letniskowego w tym samym miejscu, co stary budynek". Również dokumentacja fotograficzna wskazuje, że poprzedni domek letniskowy został rozebrany. Ewentualne wykorzystanie pozostałego po nim fundamentu nie oznacza, że budynek nie przestał istnieć. Podkreślić należy, że roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego, z czym mamy do czynienia w tej sprawie i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu nie stanowią przebudowy, a budowę obiektu. Budowa nowych niezależnych ścian zewnętrznych i wykonanie nowego dachu wyklucza zakwalifikowanie zrealizowanych przez inwestorkę robót budowlanych jako przebudowy. (por. wyrok NSA z 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 1809/13).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że inwestorka nie wykonała przebudowy istniejącego obiektu, lecz go rozebrała i rozpoczęła budowę nowego obiektu w postaci budynku letniskowego. Cała argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który słusznie zaakceptował rozstrzygnięcia obu organów nadzoru budowlanego opierających się na ustaleniu, że niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca rozpoczęła budowę budynku letniskowego, co uniemożliwia jego legalizację skutkując nakazem rozbiórki.

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 7a p.bud. jest więc nieuzasadniony.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. W tym miejscu należy wskazać, że zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. powinny być w skardze kasacyjnej powiązane z naruszeniem konkretnego przepisu p.p.s.a., ponieważ wojewódzkie sądy administracyjne nie stosują k.p.a. a jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Zakładając zatem, że autor skargi kasacyjnej zarzuca niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Autor skargi kasacyjnej nie podał, jakiej to okoliczności faktycznej organy nie ustaliły. Naruszenia art. 7 k.p.a. upatruje natomiast w braku postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny prawnej zrealizowanych prac budowlanych, a więc w istocie w błędnej kwalifikacji tych robót. Okoliczność, że domek skarżącej kasacyjnie funkcjonuje w zespole 18 podobnych domków, twierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób opresyjny mają w realiach rozpoznawanej sprawy charakter pozaprawny. W ocenie NSA, organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji doszły do trafnego wniosku, że inwestorka dokonała rozbiórki uprzednio istniejącego domku letniskowego i budowy nowego obiektu, co nie może być uznane za przebudowę w rozumieniu § 14 ust. 4 pkt 1 lit. a planu miejscowego w zw. z art. 3 pkt 7a p.bud.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Z wyrażonej w tym przepisie zasady zaufania do władzy publicznej nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego mogły odstąpić od wszczęcia postępowania tylko z tego powodu, że – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie – nie podejmują podobnych działań w stosunku do obiektów sąsiednich. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji i nie ma żadnych kompetencji, co do oceny działań organów nadzoru budowlanego lub też ich braku w odniesieniu do innych obiektów budowlanych. Inwestor nie może domagać się odstąpienia od zastosowania przepisów p.bud. powołując się na zasadę zaufania do władzy publicznej w sytuacji, gdy sam prawa nie przestrzega, tj. wznosi obiekt w warunkach samowoli budowlanej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7b k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że organy nadzoru budowlanego zignorowały zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] lipca 2018 r., w którym wskazano, że "przebudowa domku letniskowego polegająca na: remoncie istniejącego fundamentu oraz ścian zewnętrznych (zmiana materiału z drewnianego na murowany), zmianie układu ścian wewnętrznych, remoncie pokrycia dachowego, wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej, ociepleniu bez naruszenia obrysu zewnętrznego budynku na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości [...] (...) jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (...)". W tym miejscu należy stwierdzić, że opis robót zawarty w ww. zaświadczeniu nie pokrywa się z zakresem robót, które zostały w rzeczywistości zrealizowane. Organ nadzoru budowlanego poczynił własne prawidłowe ustalenia, zgodnie z którymi doszło do rozbiórki poprzednio istniejącego domku letniskowego, a nie żadnego remontu ścian zewnętrznych, czy pokrycia dachowego. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone. W konsekwencji ww. zaświadczenie nie mogło w tej sprawie stanowić podstawy kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych.

W świetle powyższego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z uwagi na treść planu miejscowego, brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Należy jednak wyjaśnić, że jeśli jak podnosi to skarżąca, stan prawny uległ zmianie na skutek uchwalenia już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zmiany planu miejscowego, który dopuszcza na przedmiotowym terenie budowę budynków letniskowych, to skarżąca może rozważyć możliwość ubiegania zmiany decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 k.p.a. W orzecznictwie podnosi się, że choć decyzje rozbiórkowe, co do zasady nie powinny podlegać eliminacji z obrotu prawnego z punktu widzenia przesłanki interesu społecznego, nie oznacza to jednak, że od zasady tej nigdy nie może być wyjątków. Sytuacja, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo wystąpi, gdy ze względu zmienione uwarunkowania prawne istniejący, aczkolwiek objęty nakazem rozbiórki, obiekt budowlany mógłby bez przeszkód podlegać legalizacji. Do takich sytuacji można zaliczyć przypadek, gdy zmieniony zostaje plan miejscowy powodując, że budynek podlegający rozbiórce z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiektywnie przestaje być obiektem te przepisy naruszającym (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2851/21).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.