Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1097/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4 i 6, art. 40 ust. 10,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1820/20 w sprawie ze skargi C.C.P.Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr KOC 5514/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. C. P.Sp. z o.o. w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1820/20, po rozpoznaniu skargi C. C. P.Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 25 czerwca 2020 r. nr KOC 5514/Dr/19 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 26 czerwca 2019 r. nr ZDM/GKP/R/943/2019/K, nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 1281 złotych za zajęcie pasa drogowego, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. J. w rej. nr (...) w W. w dniach 10 maja – 2 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "T.", oraz w dniu 6 czerwca 2019 r. o treści "O." o powierzchni 1,68 m2 oraz w dniu 3-5 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2. Ustalenia kontroli zostały odnotowane w protokole z kontroli pasa drogowego z 15 maja 2019 r.; karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, w której odnotowano, że w dniach 25 i 31 maja, 2 i 6 czerwca 2019 r. funkcjonowały kolejne reklamy: dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli – zapis na płycie CD-R; wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną, wyrys mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego.

Wysokość kary została przez organ wyliczona na podstawie iloczynu wartości powierzchni reklam - zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz naruszenie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej: uchwała).

WSA w Warszawie, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględnił skargę i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w związku z czym sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. za reklamę w rozumieniu postanowień tej ustawy należy uważać umieszczoną w polu widzenia, użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz, U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Tym samym, w sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni.

WSA podkreślił, że strefa pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Zdaniem SKO, zgromadzone w aktach wypisy z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego wskazują, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

WSA podzielił stanowisko skarżącej, która wskazywała, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego zgodnie z § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd podniósł również, że wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, oraz kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego, WSA uznał jego zasadność, gdyż trafnie zarzucono, że organy nie wykazały, że nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpujące pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat, należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście znacznie wyższej stawki dziennej (3,50 złotych) niż w przypadku reklamy (2,80 złotych) za 1 metr kwadratowy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji próżno szukać jakiegokolwiek uzasadnienia z jakich przyczyn sporny nośnik reklamowy uznany został za inny obiekt budowlany, co stanowi naruszenie art.107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał również, że pojęcie obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, ale w ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Organ nie przeanalizował jednak tej definicji w odniesieniu do nośnika reklamowego omawianego w rozpoznawanej sprawie oraz twierdzenia strony, iż każdy obiekt budowlany można zaliczyć do jednej z trzech wymienionych kategorii a także, że w rozpoznawanej sprawie nośnik reklamowy jest instalowany, a nie wznoszony z użyciem wyrobów budowlanych, dlatego nie spełnia on ogólnego kryterium wyznaczonego obiektom budowlanym. Podsumowując WSA uznał, że przyjmując, iż sporny nośnik reklamowy jest obiektem budowlanym, organ pierwszej jak i drugiej instancji z wyjątkiem załączenia do akt sprawy fotografii gabloty reklamowej umieszczonej na ścianie budynku, żadnych ustaleń faktycznych, nie przeprowadził. Z tych względów, Sąd opierając się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, stwierdził, że organ nie wykazał, a był to jego obowiązek zgodnie z art.7 i art. 77 k.p.a,, iż gablota na ścianie budynku widocznego na fotografii znajdującej się w aktach sprawy, została wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych, a nie jedynie zainstalowana na ścianie budynku jak twierdzi strona.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd nakazał, by organy ustaliły czy były wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane służące usytuowaniu spornej gabloty reklamowej na ścianie budynku w Al. J. w rejonie nr (...) w W., ingerujących w konstrukcję nośną budynku, mające wpływ na elementy konstrukcyjne budynku, w celu ustalenia czy w sprawie występuje obiekt budowlany – przedmiotowa gablota jako nośnik reklamy. Zdaniem Sądu niezbędne jest również ustalenie, czy sam nośnik reklamowy został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych a nie zainstalowany, gdyż jest to warunek konieczny do uznania danego przedmiotu za obiekt budowlany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w związku z § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. przepisów § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, Dz. Urzęd. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm. ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. pt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.b.") poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania a polegającą na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż nośnik reklamowy nie może być uznany za inny obiekt budowlany niewymieniony w poz. 1-18a Załącznika nr 3 do w/w Uchwały Rady m. st. Warszawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów pozwala na zastosowanie do nośnika reklamowego nie wyświetlającego reklamy stawki opłaty jak za inny obiekt budowlany nie wymieniony wyżej w Załączniku nr 3 do tej Uchwały.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granica pasa drogowego Al. J. w rej nr (...), przebiega po ścianie budynku ze względu na zróżnicowaną linię budynku, podczas gdy rzeczywista granica tego pasa drogowego przebiega po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku włączenia, w prawidłowy sposób, do materiału dowodowego prowadzonego postępowania dowodów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, podczas gdy przepisy k.p.a. nie przewidują określonej jednej procedury włączania w poczet materiału dowodowego dokumentów sporządzonych przed wszczęciem postępowania w sprawie;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż organ odwoławczy powinien dokonać wykładni załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, aby jednoznacznie zakwalifikować obiekt zajmujący pas drogowy, co pozwoliłoby na ustalenie prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. KOC 5514/Dr/19 organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego i z przedstawionych w tym zakresie obliczeń wynikało jaką stawkę opłaty i powierzchnię zajęcia pasa drogowego zastosowały organy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2019 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego Al. J. w W. w rejonie nr (..) w dniach 10 maja - 2 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "T.", zaś w dniu 6 czerwca 2019 r. reklamy o treści "O." o pow. 1,68 m2 oraz w dniu 3-5 czerwca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. KOC 5514/Dr/19.

Podnosząc te zarzuty Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W dodatkowym piśmie procesowym skarżąca przedstawiła argumentację uzupełniającą dotychczasowe jej stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nietrafne są zarzuty procesowe podniesione w punktach II.1, II.3 i II.4 petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie w tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenia różnych przepisów k.p.a. związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego oraz p.p.s.a., jednak we wszystkich pojawia się wspólna podstawa, jaką jest twierdzenie, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że Kolegium wadliwie ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. Sposób skonstruowania tych zarzutów i ich treść uzasadniają zatem ich łączne rozpoznanie.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że ustalenie granicy pasa drogowego zostało prawidłowo dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i kwestionuje pogląd Sądu, że to ustalenie przez organ istotnego faktu dla wymierzenia kary było niewystarczające, bowiem niezasadnie przyjęto, że pas drogowy w przypadku działek zabudowanych przebiega liniowo, zgodnie z elewacją budynków.

Dokonując oceny zaprezentowanych w tym zakresie stanowisk NSA stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu. W postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia oraz wykazania w przekonujący sposób, że zaktualizowały się wszystkie przesłanki faktyczne i prawne jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego. Stanowi to warunek konieczny uznania tego działania organu za zgodne z prawem. Wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej (w rozpatrywanej sprawie - kary pieniężnej) za naruszenie norm administracyjnoprawnych, nie może bowiem towarzyszyć żadna dowolność czy arbitralność.

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej sankcji nakładanej na stronę z powodu naruszenia bez zezwolenia granic pasa drogowego, precyzyjne ustalenie przebiegu pasa drogowego jest podstawową okoliczności faktyczną, która musi być stwierdzona w wyniku prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Zasadnie zatem podkreślił Sąd pierwszej instancji, że ustalenie granicy pasa drogowego musi być jednoznaczne i ma znajdować potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także w mapach, które jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego. W tej materii NSA prezentuje pogląd, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych argumentacja, wobec jej ogólności, nie przeciwstawia żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów podważających stanowisko Sądu I instancji, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności co do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. Na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę sporny w sprawie obiekt (na wyrysie mapy ewidencyjnej nośnik reklamy został zlokalizowany poprzez naniesienie flamastrem), co prowadzi do wniosku, że brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym. W kontekście przywołanego stanowiska Sądu I instancji należałoby więc podnieść, że - dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy - sporządzona w odpowiedniej skali mapa mogłaby służyć zobrazowaniu rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie jednoznacznemu wykazaniu jego zajęcia, co mogłoby dopiero stanowić podstawę do nałożenia sankcji.

Skutecznemu podważeniu prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie może służyć kwestionowanie wyroku Sądu poprzez argumentację polegającą na odwoływaniu się do szeregu judykatów sądowych, lecz bez wyjaśnienia - w relacji do stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wydane oraz istoty rozstrzyganych nimi zagadnień - ich adekwatności, a w konsekwencji przydatności w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Podważeniu zasadności poglądu Sądu I instancji o deficytach przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie może również służyć argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do znaczenia konsekwencji mających - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - wynikać z dowodów w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Organ nie przeciwstawił bowiem argumentom Sądu dowodów, których treść miałaby przekonywać o zasadności wniosków wyprowadzonych przez organ z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie organ eksponuje w swoim stanowisku, że co do zasady położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia, zaś budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrazującej granice działki ewidencyjnej. Nie kwestionuje jednak jednocześnie zasadności oceny Sądu I instancji, że "nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego", co ma zasadnicze znaczenie dla wniosku o istnieniu rzeczywistej kolizji wymienionego obiektu z pasem drogowym, czyli rzeczywistego "wejścia" tego obiektu w przestrzeń pasa drogowego, i tym samym jego zajęcia. Z tych powodów te zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Częściowo trafne okazały się jedynie podniesione w skardze kasacyjnej argumenty SKO dotyczące dopuszczalnych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (powołane w punktach I.1.-I.2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem restrykcyjnego założenia Sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Częściowo trafne zatem były podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie argumenty SKO (argumenty powołane w punkcie I.1. petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej - szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005r. (Objaśnienia do Działu VIII).

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że może być dokonywane jedynie w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny.

Nie oznacza to jednak, że podstawą nałożenia kary mogą być swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania, z precyzyjnie naniesioną lokalizacją spornych umieszczonych w pasie drogowym obiektów reklamowych, poprawnie został w tej sprawie oceniony przez Sąd jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map lub operatu).

Z tych powodów zarzuty kasacyjne podniesione w punktach II.1, II.3 i II.4 nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, który - pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony w punkcie II.2. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja dotknięta jest naruszeniem art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadnie bowiem zarzucił WSA, że postępowanie przeprowadzone przez organ nie cechowało się należytą starannością, gdyż sposób udokumentowania czynności procesowych podjętych przed wszczęciem postepowania i związany z tym walor dowody budził wątpliwości, a "w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Okoliczności tej skarżący kasacyjnie nie podważył, ten zarzut kasacyjny nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Nieskuteczne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (punkty I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być pogląd Sądu, którego prawidłowość organ kwestionuje. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy Sąd I instancji jedynie odesłał (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Także w odniesieniu do przepisów § 75 – 77 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd nie przeprowadzał żadnej ich egzegezy, przywołując te przepisy jedynie w rekapitulacji wywodu obrazującego deficyty przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przebiegu pasa drogowego (s. 8 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji stwierdził jedynie, że właśnie wobec tych deficytów w tej sprawie "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]" (s. 8 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

Analiza treści zarzutów materialnoprawnych podniesionych w punktach I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z ich uzasadnieniem prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ podważa nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, co ocenę Sądu I instancji o nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza o potrzebie przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Podważeniu tego stanowiska Sądu nie mogły jednak służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, te zaś okazały się niezasadne – o czym była mowa powyżej.

Z analogicznych względów nie mogły być także uwzględnione na tym etapie postępowania zarzut materialnoprawny podniesiony w punkcie I.3. i powiązany z nim zarzut procesowy z punktu II.5 petitum skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przez co naruszono przepisy procesowe wskazane wyżej, za przedwczesną należy uznać analizę zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącą naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do kwestii czy sporny nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego Sąd wskazał bowiem, że w uzasadnieniach wydanych decyzji obu instancji "próżno szukać jakiegokolwiek uzasadnienia z jakich przyczyn sporny nośnik został uznany za inny obiekt budowlany, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.". Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, Sąd nie dokonał wykładni ani nie zastosował powołanych w punkcie I.3. skargi kasacyjnej przepisów ustawy Prawo budowlane wskazując jedynie, że organ nie przeanalizował definicji tam zawartych i że "z wyjątkiem załączenia do akt sprawy fotografii gabloty reklamowej umieszczonej na ścianie budynku, żadnych ustaleń faktycznych nie przeprowadził" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się zatem wiążąco co do materialnoprawnych podstaw nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania umożliwi przejście do kontroli zarówno wykładni prawa materialnego, jak i dokonanej subsumpcji w danym stanie faktycznym. Zasadność zarzutów w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa będzie mogła stać się przedmiotem oceny sądu dopiero w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu pozbawionym stwierdzonych przez sąd uchybień.

W konsekwencji, nietrafny jest zatem sformułowany w punkcie II.6 zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. W zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut jest nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez Kolegium i organ pierwszej instancji, musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.

W tych okolicznościach w sytuacji, gdy - jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, co naruszało przepisy procesowe wskazane wyżej – skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do uchylenia tego wyroku.

Z przedstawionych powodów należy zatem uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, którego treść odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).