Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 137/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 557/22 w sprawie ze skargi A.T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 15 września 2022 r., II SA/Sz 557/22, oddalił skargę A. T. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Zaskarżonym postanowieniem Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (ZWINB), po rozpatrzeniu zażalenia A. T., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim (PINB) z dnia 10 września 2021 r., znak: [...], wstrzymującego roboty budowlane związane z realizacją obiektu budowlanego tj. najazdowej wagi samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w [...], na działce o numerze geodezyjnym [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że PINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, wykonanych na działce nr [...], związanych z realizacją obiektu budowlanego - najazdowej wagi samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, oraz ustaleniu, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), postanowieniem z dnia 10 września 2021 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Jednocześnie, w tym samym postanowieniu organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor zarzucił skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 3 tej ustawy.

Rozpatrując powyższe zażalenie organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB po powiadomieniu go o wykonywaniu robót budowlanych na działce nr [...], przeprowadził w dniu 27 lipca 2021 r. kontrolę nieruchomości, podczas której stwierdził, że na przedmiotowym terenie zlokalizowane są 3 obiekty kontenerowe 1 socjalny i 2 składowo-magazynowe, najazdowa waga samochodowa oraz ujęcie wody. Organ I instancji ustalił ponadto, że inwestor (będący dzierżawcą działki nr [...]) w dniu 16 czerwca 2021 r. złożył zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę polegających na postawieniu obiektu tymczasowego na okres do 180 dni - kontenera socjalnego o wymiarach 6,5 x 5,0 m na terenie działki nr [...]. W stosunku do przedmiotowego zgłoszenia organ architektoniczno-budowalny nie wniósł sprzeciwu. W wyniku dokonanych ustaleń PINB wszczął postępowanie administracyjne dotyczące zbadania legalności usytuowania wagi najazdowej na terenie nieruchomości, o czym zawiadomił strony tj. inwestora oraz właściciela. Ponadto, po otrzymaniu zawiadomienia inwestora o likwidacji, postawionych bez zgłoszenia, 2 kontenerów składowo-magazynowych, organ powiatowy przeprowadził w dniu 11 sierpnia 2021 r. ponowną kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Kontrola potwierdziła usunięcie kontenerów. Podczas kontroli ustalono również, co zapisano w protokole, że przy najazdowej wadze samochodowej przed najazdami z obu stron teren utwardzono zagęszczonym kruszywem oraz ustawiono szlabany. Wkoło wagi zrealizowano również osprzęt składający się z m.in. słupów na fundamentach punktowych związanych z oświetleniem, z montażem kamery do rozpoznania numerów rejestracyjnych pojazdów, sygnalizacją świetlną jak również barierami podczerwieni. Jak ustalił organ powiatowy podczas kontroli budowy, najazdowa waga samochodowa posadowiona jest na zagęszczonym kruszywie drogowym, na którym punktowo posadowiono konstrukcję wsporczą wagi. Z akt sprawy wynika, że zanim usytuowano konstrukcję wagi (konstrukcję wsporczą i elementy pomostu wagowego), wykonano zagłębione w gruncie elementy betonowe, co potwierdza dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu 4 lipca 2021 r. W treści tego samego pisma wskazano też na wylanie płyty fundamentowej. Ponadto przy wadze samochodowej, przed najazdami, z obu stron, teren utwardzono zagęszczonym kruszywem, na którym położono płyty betonowe oraz ustawiono szlabany. Wkoło wagi zrealizowano osprzęt składający się m.in.: ze słupów na fundamentach punktowych, związanych z oświetleniem, montażem kamery do rozpoznania numerów rejestracyjnych pojazdów, sygnalizacją świetlną, jak również barierami podczerwieni, co potwierdza także dokumentacja fotograficzna.

Wskazując na powyższe ZWINB uznał, iż wybudowana na działce nr [...] najazdowa waga samochodowa wraz z osprzętem, jest obiektem budowlanym. W ocenie organu odwoławczego należy ją zakwalifikować jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowi ona obiekt budowlany - wolno stojące urządzenie techniczne, które wraz z osprzętem stanowi całość techniczno-użytkową. Jest ona trwale związana z gruntem, bowiem dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Nie decyduje również technologia wykonania fundamentu czy możliwości techniczne przeniesienia urządzenia w inne miejsce, ale jego stabilne posadowienie na gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. W ocenie organu nie ulega też wątpliwości, że powstało ono w wyniku wykonania robót budowlanych. Uznawszy, iż wykonanie opisanych powyżej robót powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a żalący nie posiada wymaganej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, wskazano na wynikający z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wstrzymania przedmiotowych robót budowalnych przez organy nadzoru budowalnego. Końcowo organ wyjaśnił aktualnie obowiązujące zasady legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego i potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji także w powyższym zakresie.

Skargą A. T. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Niewątpliwe zatem w ocenie Sądu wolnostojące urządzenie techniczne – jak np. badana najazdowa waga samochodową – może być zakwalifikowane jako urządzenie techniczne. Organy administracji trafnie w tym zakresie przyjęły, iż należało ocenić czy waga wraz z jej osprzętem stanowi całość użytkową oraz czy jest trwale związana z gruntem. Posiadanie takich cech przesądza bowiem o konieczności uznania wagi najazdowej za budowlę wraz ze wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami, w tym w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na jej budowę.

W ocenie Sądu zgromadzona w sprawie dokumentacja w postaci protokołów z kontroli oraz dokumentacja fotograficzna daje podstawy do przyjęcia, iż przed najazdami na wagę, z obu jej stron, teren utwardzono zagęszczonym kruszywem, na którym położono płyty betonowe oraz ustawiono szlabany. Wokół wagi zrealizowano osprzęt składający się m.in.: ze słupów na fundamentach punktowych, związanych z oświetleniem, montażem kamery do rozpoznania numerów rejestracyjnych pojazdów, sygnalizacją świetlną, jak również barierami podczerwieni. Sama zaś waga jest wykonana między innymi z betonowych elementów a jej wymiary to ok. 23 x 3 m. Działanie wagi zgodnie z przeznaczeniem zapewniają: kamera do rozpoznawania numerów rejestracyjnych pojazdów, wyświetlacz LED, sygnalizacja świetlna, szlaban, bariery podczerwieni i terminal samoobsługowy dla kierowców. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wszystkie powyższe elementy pozostają w związku funkcjonalnym i stanowią całość techniczno – użytkową.

Sąd podkreślił, że pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową. Zatem fakt, że waga samochodowa nie została wprost wskazana w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać ją za budowlę.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, iż waga nie jest trwale związana z gruntem, albowiem jest łatwo demontowana. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Sąd nie znalazł podstaw do kwestowania stanowiska organów, iż powyższa konstrukcja jest posadowiona na tyle trwale, że opiera się ona czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Przy czym wskazał, że należało mieć na względzie, iż inwestor planuje na terenie działki nr [...] w [...] utworzyć X – zatem oczywistym jest, iż objęta postępowaniem waga ma w zamierzeniu służyć ważeniu pojazdów ciężarowych przewożących owe materiały budowalne. Takie zaś przeznaczenie sprawia, iż ma ona oraz znajdujące się pod nią podłoże wytrzymywać nie tylko działanie sił natury, ale dodatkowo wytrzymywać bardzo duże obciążenia. Powyższe dodatkowo utwierdza w tym, iż jest ona trwale powiązana z gruntem. Zdaniem Sądu warto zauważyć, iż zarzut skargi jakoby to utwardzenie najazdu kruszywem drogowym było jedyną podstawą uznania, iż doszło do połączenia wagi z gruntem jest chybione. Niewątpliwie organy dostrzegły przedmiotowe utwardzenie, niemniej jednak było ono tylko jedną z okoliczności przesądzających ostatecznie o przyjętej kwalifikacji badanego urządzenia technicznego. Stąd wbrew zarzutom skargi stanowisko organów nie jest wynikiem wykładni rozszerzającej, lecz wynikiem prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd uznał, że powyższej oceny nie zmienia też przedłożona przez pełnomocnika skarżącego opinia architekta, która nie odnosi się w istocie do technicznych rozwiązań zastosowanych przy posadowieniu weryfikowanej najazdowej wagi samochodowej - z opinii wynika, iż jej autor oparł całość swoich rozważań na przyjętym a priori założeniu, iż powyższa waga najazdowa nie jest trwale związana z gruntem. Architekt obszernie cytując wybrane wyroki sądów administracyjnych i podejmując polemikę z częścią z nich dochodzi do wniosku, iż będąca przedmiotem rozważań waga jest w pełni mobilna i można ją zdemontować nie usuwając części składowych wagi w rozumieniu art. 47 Kodeksu cywilnego. Niemniej jednak takie twierdzenie nie zostało w żaden sposób uzasadnione i nie sposób zdaniem Sądu uznać je za przekonujące szczególnie z tej przyczyny, iż nie odnosi się ono do parametrów technicznych konkretnego urządzenia pozwalających na uznanie wywodzonej mobilności konstrukcji np. wynikających z dokumentacji producenta czy dokumentacji technicznej. Autor opinii nie odnosi się też do całości techniczno - użytkowej jaką tworzy waga wraz z osprzętem. Stąd nie zasługiwał w ocenie Sądu na uwzględnienie zarzut jakoby organy nie zebrały oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz nie przeprowadziły z należytą starannością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu zarówno zakres zgromadzonego materiału dowodowego jak i jego ocena jawią się jako prawidłowe. Prawidłowo zastosowano też przepisy ustawy Prawo budowlane. W szczególności organy prawidłowo uznały, że na wykonanie weryfikowanej najazdowej wagi samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał.

W zakresie wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego Sąd zauważył, iż nie mógł przeprowadzić takiego dowodu, albowiem, sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Kontroluje jedynie legalność zaskarżonych działań organów administracji publicznej. Wyjątek w zakresie dopuszczalności przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego został przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a. i dotyczy możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd wskazał, iż poddał w tym zakresie ocenie dowód w postaci opinii architekta przedłożony przez pełnomocnika skarżącego wraz ze skargą. Nie dawała ona jednak podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń organów administracji z przyczyn wskazanych powyżej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Skargą kasacyjną A.T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 w.zw z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w taki sposób, że organ odwoławczy nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz nie przeprowadził z należytą starannością wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 7 w.zw z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów prowadzącą do wyciągnięcia wniosków niemających odzwierciedlenia w materiale dowodowym oraz stanie faktycznym,

3. art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę skarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi a w razie nieuwzględnienia ww. wniosku o uchylenie skarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2022 r. skarżący zrzekł się rozprawy w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawany przedmiotowy środek odwoławczy, w okolicznościach tej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji było postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 29 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim wstrzymujące, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, prowadzone przez skarżącego roboty budowlane związane z realizacją obiektu budowlanego tj. najazdowej wagi samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w [...], na działce o numerze geodezyjnym [...].

W ocenie Sądu odwoławczego, WSA w Szczecinie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie oddalił skargę strony stosując konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też innego naruszenia przepisów postępowania które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych podstaw do stosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, jak wynika z motywów wniesionego środka odwoławczego Sąd nie rozpoznał sprawy w sposób pełny, wnikliwy a dodatkowo wyprowadził błędne wnioski sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego co doprowadziło do błędnej wykładni prawa materialnego. Jak zaznaczono zasadniczą kwestią jest problem zakwalifikowania przedmiotowej wagi jako budowli czy też nie i w konsekwencji wskazano w kasacji, iż samochodowa waga najazdowa jest urządzeniem jednak nietrwale związanym z gruntem a jako urządzenie mobilne można je przestawiać, dowolnie demontować. Generalnie zanegowano stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia kasacji zauważyć trzeba, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. W realiach tej sprawy przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była najazdowa waga samochodowa.

Pierwszą czynnością dokonywaną przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane jest wydanie postanowienia, w którym: wstrzymuje roboty budowlane, informuje o możliwości i warunkach legalizacji samowoli. Obydwa elementy tego postanowienia są obligatoryjne. Jednakże o tym, czy w sprawie dojdzie do legalizacji samowoli powyższy akt nie przesądza. Konieczny jest również wniosek inwestora i przedstawienie odpowiedniej dokumentacji wskazującej, że legalizacja będzie zgodna z prawem.

Postanowienie pierwszoinstancyjne w pełni odpowiada wymogom art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymuje bowiem roboty budowlane przy realizacji przedmiotowej samowolnej inwestycji oraz jednocześnie informuje na podstawie art. 48a ust.1 i 2 cytowanej ustawy o możliwości legalizacji tejże samowoli budowlanej w sposób precyzyjnie opisany w sentencji postanowienia.

Wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionej skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.p.a. związane z prawidłowością oceny zgromadzonego materiału dowodowego, to niewątpliwie koncentrują się one wyłącznie wokół prawidłowości kwalifikacji prawnej przedmiotowej najazdowej wagi samochodowej. Organy obu instancji przyjęły, że waga samochodowa stanowi obiekt budowlany wymagający przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem organów, waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość użytkową, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi wolno stojące urządzenie techniczne, które wraz z osprzętem stanowi całość techniczno-użytkową. Podkreślono, że sporny obiekt budowlany powstał w wyniku wykonania robót budowlanych. Stanowisko to zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji nie zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Przywołane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo przyjęto w realiach tej sprawy, że przedmiotowa najazdowa waga samochodowa stanowi obiekt budowlany - wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie stanowiące całość techniczno-użytkową ( art. 3 pkt. 3 ustawy). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym dokumentacji w postaci protokołów z kontroli oraz dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż przed najazdami na wagę, z obu jej stron, teren utwardzono zagęszczonym kruszywem, na którym położono płyty betonowe oraz ustawiono szlabany. Wokół wagi zrealizowano osprzęt składający się m.in.: ze słupów na fundamentach punktowych, związanych z oświetleniem, montażem kamery do rozpoznania numerów rejestracyjnych pojazdów, sygnalizacją świetlną, jak również barierami podczerwieni. Sama zaś waga jest wykonana między innymi z betonowych elementów a jej wymiary to ok. 23 x 3 m. Działanie wagi zgodnie z przeznaczeniem zapewniają: kamera do rozpoznawania numerów rejestracyjnych pojazdów, wyświetlacz LED, sygnalizacja świetlna, szlaban, bariery podczerwieni i terminal samoobsługowy dla kierowców. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wszystkie powyższe elementy pozostają w związku funkcjonalnym i stanowią całość techniczno–użytkową.

W związku z powyższym, trafnie organy podniosły, że stanowi ona jedną całość techniczno-użytkową, a jej wykonanie nie polegało na montażu jej elementów lecz na jej budowie. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 omawianej ustawy nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. W realiach rozpoznawanej sprawy, zdaniem NSA, uznać należy, że wszystkie elementy wchodzące w skład przedmiotowej wagi pozostają w związku funkcjonalnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, co prawidłowo podkreślił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r. II FSK 2049/09). Słuszne jest też konstatacja Sądu pierwszej instancji na stronie 8 wyroku, że waga samochodowa nie została wprost wskazana w treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane co nie stanowi przeszkody, aby uznać ją za budowlę.

Zasadnie także Sąd pierwszej instancji przyjął, w realiach tej sprawy, że nietrafny jest zarzut, że waga nie jest trwale związana z gruntem i jest łatwa do zdemontowania. Zarzuty te powtórzone zostały także w skardze kasacyjnej, lecz nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Niewątpliwie, jak wskazuje się w orzecznictwie, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05 , z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1788/10). W tej sprawie właśnie, co obrazuje materiał dowodowy, zapewniono najazdowej wadze samochodowej stabilną podstawę uniemożliwiającą łatwe jej przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie pod wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych. Tym samym o trwałym związaniu z gruntem spornej najazdowej wagi samochodowej przesądza także jej wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Poza tym na koniec należy podnieść, iż Sądy administracyjne konsekwentnie od lat kwalifikują najazdowe wagi samochodowe (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - wolno stojące urządzenie techniczne (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Gl 265/15, WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. I SA/Sz 70/16, WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. II SA/Kr 673/16, WSA w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r., II SA/Ke 681/18, WSA w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r. II SA/Bk 334/16. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma sporu w tym zakresie-patrz w szczególności wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. II OSK 1224/19, z 27 września 2022 r. II OSK 2444/19.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków skargi kasacyjnej w zakresie eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Tym samym, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.