Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1138/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a par 1  w zw z art 54 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Z. P. i Z. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2024 r. znak: SKO.PW/4171/31/2024 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących Z. P. i Z. P. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. znak: GK.6332.1.55.4.2021 Burmistrz Miasta i Gminy S. nakazał Z. i Z. P., właścicielom działki nr [...] w R. , wykonanie w terminie do 30 czerwca 2022 r. urządzeń w postaci odwodnienia liniowego lub rowu o głębokości równej co najmniej wysokości nadsypanej ziemi, umożliwiających odprowadzenie nadmiaru gromadzącej się na działkach nr [...] wody opadowej w kierunku zgodnym z naturalnym ukształtowaniem terenu.

Decyzją z dnia 30 września 2022 r. znak: SKO.PW/4171/29/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 12 marca 2024 r. znak: GK.6332.255.9.2021, działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm., dalej: p.w.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy S. nakazał Z. i Z. P., właścicielom działki nr ewid.[...] poł. w miejscowości R., w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r. przywrócenie terenu do stanu poprzedniego przez likwidację nasypu i podmurówki ogrodzenia wykonanego na działce [...] w miejscowości R..

Organ stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zebranego od początku toczącego się postępowania, wizji terenowych (z dnia 15 września 2021 r., 16 grudnia 2021 r., 20 kwietnia 2022 r. i 20 kwietnia 2024 r.), notatki służbowej oraz opinii biegłego hydrologa i hydrogeologa dr hab. inż. B. R., ustalone zostało, że wykonane przez właścicieli działki nr [...] roboty ziemne polegające na niwelacji i podniesieniu rzędnych istniejącego terenu o ok. 40 cm w stosunku do rzędnych pierwotnych, spowodowały zasypanie epizodycznego koryta odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do naturalnego odbiornika, co bezpośrednio przyczyniło się do zastoju wód powierzchniowych gromadzonych na działce m.in. nr ewid. [...] poł. w m. R. w przypadku długotrwałych opadów atmosferycznych bądź opadów krótkotrwałych o dużym natężeniu. Zastój wód powierzchniowych i brak ich naturalnego odprowadzenia z działki powoduje każdorazowo m.in. zamakanie fundamentów istniejącego budynku na działce nr [...] poł. w R. , co bezpośrednio przekłada się na stan techniczny budynku przy ul. [...] w R. i jakość życia mieszkańców. Ustalenia te poparte zostały analizą przeprowadzoną przez biegłego w oparciu o materiały pozyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, porównaniu ortofotomap archiwalnych z lat 2003, 2009 i 2022 oraz analizą numerycznego modelu terenu sprzed powstałej zmiany z materiałami geodezyjnymi po wykonanych pracach ziemnych.

Organ zauważył, że zdaniem biegłego niwelacja terenu działki [...]

w R. w sposób jednoznaczny spowodowała zasypanie koryta epizodycznego, dotychczas odprowadzającego wody w sposób naturalny, a w konsekwencji spowodowała zakłócenie naturalnego spływu i zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla działek sąsiadujących z działką [...]. Biegły zalecił odtworzenie naturalnego spływu poprzez montaż przewodu rurowego o średnicy min. 600 mm w śladzie i na rzędnej dna zasypanego koryta epizodycznego lub przywrócenie terenu do stanu sprzed wykonania robót tj. likwidację nasypu i podmurówki ogrodzenia na działce nr ewid.[...] poł. w R. . Ze względu jednak na brak możliwości dokładnego określenia parametrów technicznych proponowanego rurociągu bez szczegółowych obliczeń hydrologicznych, a przede wszystkim bez zgody właściciela terenu działki nr [...] na jakąkolwiek ingerencję w jego nieruchomość, jedyną możliwością rozwiązania problemu pozostaje przywrócenie naturalnego epizodycznego koryta odprowadzającego wody opadowe z terenu, zgodnie z pierwotnym spadkiem terenu w kierunku północnym. Biegły nadmienił, że w związku ze zmianą zagospodarowania terenu i zagęszczaniem się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny naturalnego spływu wód powierzchniowych są często przerywane poprzez poszczególne zmiany zagospodarowania terenu poszczególnych działek występujących "po drodze" takich epizodycznych cieków wodnych, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) to właściciele działek mają obowiązek gromadzenia wód opadowych powierzchniowych w granicach swoich nieruchomości bez szkody (wypływania wód poza granice swoich nieruchomości) dla nieruchomości sąsiednich. Dodał, że Urząd Miasta i Gminy

w S. opracował projekt rozbudowy ulicy W. w R. , w którym jest przewidziana budowa kanalizacji deszczowej. Właściciele działek przyległych do drogi, którzy nie mają możliwości innego odprowadzenia wód opadowych, mogą w drodze uzgodnień z zarządcą drogi, uzyskać zgodę na odprowadzenie wód opadowych pod warunkiem ich wcześniejszego zretencjonowania na swojej działce w zbiorniku szczelnym, a nadmiar wód opadowych z regulatorem przepływu mógłby być odprowadzony do kanalizacji deszczowej w drodze. Takie rozwiązanie ma na celu odwodnienie terenu m.in. działki nr ewid. [...] poł. w R. , które w przypadku braku działań podjętych w wyniku niniejszej decyzji ze strony właścicieli działki nr [...] poł. w R. wyeliminowałyby zalewanie działek sąsiednich. Organ wskazał również, że inną opcją w sytuacjach spornych jest forma ugody, o której traktuje art. 235 ustawy prawo wodne, jednak w niniejszej sprawie ugoda jest trudna do osiągnięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. P. i Z. P..

Decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. znak: SKO.W/4171/31/2024, działając na podstawie art. 234 p.w. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji trafnie zauważył, że w związku ze zmianą zagospodarowania terenu i zagęszczaniem się zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny naturalnego spływu wód powierzchniowych są przerywane poprzez poszczególne zmiany zagospodarowania terenu poszczególnych działek występujących "po drodze" takich epizodycznych cieków wodnych.

Organ odwoławczy podniósł jednak, że istotną okolicznością w sprawie, którą organ I instancji powinien wziąć pod uwagę jest fakt, że odpowiedzialność oparta na art. 234 ustawy Prawo wodne występuje przy wypełnieniu wszystkich przesłanek ujętych w hipotezie tej normy prawnej. Jedną z tych przesłanek jest wystąpienie szkody na nieruchomości osoby domagającej się zastosowania odpowiedniej sankcji. Szkoda ta powinna być udowodniona i powinna być realną, wymierną szkodą. Z materiałów zawartych w aktach sprawy wynika, że nie ma ustalonej konkretnej szkody, która wystąpiła na nieruchomości G. M.. Tymczasem z brzmienia cyt. przepisów wynika, że nie każda zmiana stosunków wodnych na gruncie skutkuje zastosowaniem art. 234 cyt. ustawy. Musi to być zmiana szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie.

W orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że konieczne jest stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą, a owym szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. W tym zakresie organ l instancji nie zastosował się do wszystkich wskazówek zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r. Burmistrz w swojej decyzji oparł się jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że zastój wód powierzchniowych i brak ich naturalnego odprowadzenia z działki powoduje każdorazowo m.in. zamakanie fundamentów budynku, co - zdaniem biegłego - przekłada się na stan techniczny budynku przy ul. [...] i jakość życia mieszkańców. W zaskarżonej decyzji brak powiązania tych ew. wymiernych szkód z zaszłościami na działce nr [...] (ew. nadsypu ziemi czy wybudowania podmurówki ogrodzenia).

Jak podał organ odwoławczy ustalenie występowania lub braku związku przyczynowo - skutkowego wymaga od organu I instancji przeprowadzenia dodatkowo określonych ustaleń faktycznych. Tymczasem w nin. sprawie nie przeprowadzono oględzin działki nr [...] w R. , będącej własnością skarżących. Nie jest jednoznacznie wyjaśnione istnienie/nieistnienie nasypu na ww. działce. Jak wskazano w opinii biegłego wizja odbyła się na obszarze działki [...] oraz na terenach otaczających (których ?). Wykonano dokumentację fotograficzną. Działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], pomiędzy nimi znajduje się działka nr [...] mająca szerokość ok. 16 metrów. Wizja lokalna przeprowadzona na nieruchomości oddalonej od działki nr [...] o ok. 16 metrów nie mogła pozwolić na prawidłowe ustalenie zagospodarowania terenu i stosunków wodnych na działce nr [...], wobec czego nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Ostatnia wizja w terenie umożliwia jedynie ustalenie stanu faktycznego na działce nr [...], ewentualnie sąsiadującej z nią działki nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien więc dokonać wizji lokalnej na działce nr [...] należącej do skarżących oraz potwierdzić albo zaprzeczyć twierdzeniom opinii i stanowisku o lokalizacji nasypu, czy znajduje się na działce nr [...], czy na działce nr [...] (działka położona za działką nr [...]), która nie jest własnością skarżących.

Ponadto, organ zauważył, że na działce nr [...] prowadzone są prace budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę Krakowskiego. Prawdopodobnie pozwolenie na budowę wydane dla właściciela działki nr [...] przewiduje zmianę rzędnych terenu poprzez podniesienie poziomu gruntu, co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie mają możliwości usunięcia nasypu znajdującego się na działce, która nie stanowi przedmiotu ich własności. W związku ze szczelnym ogrodzeniem działki nr [...] został zablokowany odpływ wód opadowych z tej działki. Ogrodzenie to ma formę przęseł stalowych na podmurówce betonowej i odgradza działkę nr [...] od działki nr [...]. W rezultacie działka nr [...] może być zalewana przez "własne" wody, co należy sprawdzić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Ponadto podmurówka ta przecina koryto cieku opisane przez biegłego w opinii. Biegły nie ustalił również jakie znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma podmurówka o wysokości nad poziom gruntu ok. 25 -35 cm, na granicy działek nr [...] i [...]

Kolegium podniosło również, że opinia biegłego powinna podlegać ocenie przez organ, a ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem właściwych kryteriów zgodności z zasadami wiedzy powszechnej, podstaw teoretycznych opinii, a także sposobu motywowania oraz stopnia stanowczości wyrażonych w niej wniosków. Ocena prawna ustaleń stanu faktycznego, leży w kompetencji organu, a nie biegłego.

Kolegium zauważyło też, że decyzję i wszelkie pisma w sprawie należy doręczyć wszystkim stronom postępowania (a nie "do wiadomości"), tymczasem w nin. sprawie nie ustalono jednoznacznie podmiotów - właścicieli/ współwłaścicieli rozpatrywanych działek np. nie doręczono decyzji M. B., która jest współwłaścicielem działki [...], nie wiadomo czy G. B. i G. M. to jest ta sama osoba czy nie. Organ I instancji winien też ustalić właścicieli/współwłaścicieli wszystkich sąsiadujących z działką [...] działek; a to działki nr [...] i włączyć ich jako strony do toczącego się postępowania.

Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne.

Od powyższej decyzji Z. P. i Z. P. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 136 §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji,

- art. 138 §2 k.p.a. poprzez zastosowanie w sytuacji gdy brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zdaniem wnoszących sprzeciw naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania nie wymagało uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Wadliwości te organ odwoławczy mógł bowiem usunąć samodzielnie w trybie art. 136 §1 k.p.a. bez konieczności zwracania sprawy organowi I instancji. Co więcej, kwestie wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego sprowadzają się do ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Postępowanie sądowoadministracyjne wywołane sprzeciwem ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do art. 138 § 2 k.p.a. podkreślić wypada, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić powinno zatem wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte takimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. II SA/Rz 581/24, LEX nr 3731397).

Powyższe uwagi wiążą się ściśle z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dwuinstancyjność polega tu na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W tak zakreślonych ramach wniesiony sprzeciw okazał się uzasadniony.

Już na wstępie zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa stanowiła wcześniej przedmiot rozstrzygnięcia Kolegium, które decyzją z dnia 30 września 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Wówczas to organ odwoławczy nakazał uzupełnienie materiału dowodowego poprzez uzyskanie opinii hydrologa oraz wykazanie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim.

Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że o wydaniu drugiej już w sprawie decyzji kasatoryjnej przesądziły dwie kwestie: braki dowodowe oraz błędne ustalenia i czynności odnoszące się do stron postępowania.

Odnośnie do pierwszej kwestii Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji: brak ustalenia istnienia szkody na działce nr [...], brak wykazania istnienia na działce nr [...] nadsypania ziemi, brak powiązania ewentualnych zaszłości na działce nr [...] z zastojem wód powierzchniowych na działce nr [...], brakiem ich naturalnego odprowadzenia z tej działki, zamakaniem fundamentów budynku przy ul. [...] (na działce nr [...]); brak oględzin działki nr [...]; brak wyjaśnienia, czy na działce nr [...] (położonej za działką nr [...] w stosunku do nr [...]) prowadzone są prace budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone właścicielowi działki nr [...] przez Starostę Krakowskiego, które ma przewidywać podniesienie poziomu gruntu; brak wyjaśnienia, czy działka nr [...] może być zalewana przez "własne" wody w związku z ogrodzeniem działki nr [...] szczelnymi przęsłami stalowymi na podmurówce betonowej od strony działek nr [...]

Odnośnie do drugiej kwestii Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji: brak jednoznacznego ustalenia "podmiotów - właścicieli/współwłaścicieli rozpatrywanych działek"; brak doręczenia decyzji M. B., która jest współwłaścicielem działki [...]; brak ustalenia, czy G. B. i G. M. to jest ta sama osoba; brak ustalenia właścicieli/współwłaścicieli wszystkich sąsiadujących z działką [...] działek; a to działek nr [...] i włączenia ich jako stron do toczącego się postępowania.

Co się tyczy pierwszego problemu, Sąd nie kwestionuje stanowiska Kolegium, zgodnie z którym decyzja organu pierwszej instancji wykazuje luki w ustaleniach stanu faktycznego. Rzecz jednak w tym, że Kolegium nie podjęło należytych działań zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, bez zbędnej zwłoki, mieszczących się w zakresie kompetencji organu odwoławczego.

Obowiązkiem Kolegium, jako organu odwoławczego, na etapie rozpoznawczym prowadzonego postępowania, była w pierwszej kolejności kompleksowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, celem ustalenia, czy wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W przedmiotowej sprawie organ powinien był wziąć pod uwagę granice przedmiotowej sprawy, która wywołana została wnioskiem G. M.. Wnosiła ona mianowicie o wydanie decyzji nakazującej właścicielom działki nr [...] przywrócenie poprzedniego stanu wód wskutek czynności na tej działce, które miały spowodować zwiększony spływ wód na działkę nr [...]. Ramy materialnoprawne tej sprawy wyznaczają przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2023 r. poz. 1478, dalej: P.w.). Zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Ustalając stan faktyczny organy orzekające w sprawie powinny były zatem dążyć do ustalenia, czy doszło na działce nr [...] do zmiany stosunków wodnych, która szkodliwie wpływa na działkę nr [...]. Konsekwencją ustaleń pozytywnych w zakresie wymienionych przesłanek powinno być sformułowanie skierowanego do właściciela gruntu sąsiedniego, nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, z terminem wykonania tych czynności.

Niewątpliwie kluczowym w tego rodzaju sprawach jest dowód z opinii biegłego, dysponującego stosowną wiedzą w zakresie stosunków wodnych. W przedmiotowej sprawie dowód taki został sporządzony i stanowił dla organu pierwszej instancji podstawę sformułowania w decyzji z 12 marca 2024 r. nakazu przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego, przez likwidację nasypu i podmurówki ogrodzenia wykonanego na tej działce. Niezależnie od niedostatków oceny tego dowodu przez organ pierwszej instancji, powinnością organu odwoławczego było dokonanie własnej wnikliwej oceny opinii biegłego dla ustalenia, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie jest ona przydatna dla celów tego postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie stanowisko organu odwoławczego nie jest w tym względzie jednoznaczne. Kolegium wytknęło wprawdzie organowi pierwszej instancji brak pewnych ustaleń, jednak formułując te zarzuty nawiązywało głównie do treści odwołania, a tylko ogólnikowo do treści zalegającej w sprawie opinii biegłego B. R..

Ponadto, powinnością organu odwoławczego było dokonanie kompleksowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak przekonująco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 2024 r., III OSK 349/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają, bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Ocena dowodów jest czynnością myślową i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego." Tymczasem w przedmiotowej sprawie fragmentaryczna ocena dowodu z opinii biegłego dokonana została przez Kolegium w zasadzie z pominięciem innych dowodów, w tym z przeprowadzonych oględzin odnośnego terenu, które miały miejsce 15 września 2021 r. oraz 16 grudnia 2021 r., zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, graficznej, w tym dowodów przedłożonych przez wnioskodawczynię, jak też stanowiska organu nadzoru budowlanego.

Kompleksowa ocena materiału dowodowego powinna stanowić podstawę jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego co do tego, jakie okoliczności faktyczne zostały już udowodnione, a zarazem, jakie okoliczności wymagają jeszcze ustalenia. W tym zakresie organ odwoławczy, orzekający ponownie, powinien szczególnie wnikliwie rozważyć możliwości własnego działania, w granicach wyznaczonych zasadą dwuinstancyjności postępowania i treścią art. 136 k.p.a. Przypomnieć należy w tym kontekście, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skoro brak było w kontrolowanej sprawie całościowej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy, jego stanowisko o braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Co się tyczy spostrzeżeń organu odwoławczego odnośnie do stron postępowania, Sąd wskazuje, że nie są one precyzyjne i jako takie nie uzasadniały wydania decyzji kasatoryjnej.

Po pierwsze, organ pierwszej instancji uznał jednoznacznie za stronę tego postępowania, oprócz współwłaścicieli działki nr [...] (obecnie skarżących sprzeciwem), wnioskodawczynię G. M.. Sąd zauważa, że w aktach sprawy zalega wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że jedyną właścicielką działki nr [...] jest G. B. (k. 31), a następnie zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z wykazem zmian wskazujący na zmianę nazwiska właścicielki działki nr [...] z "B. na "M. " (k. 215-216). W zakresie działki nr [...] nie zachodziła więc potrzeba dalszych wyjaśnień co do osoby właściciela i jego statusu w tym postępowaniu. Co prawda, z niewiadomych względów w odniesieniu do wnioskodawczyni organ pierwszej instancji w wydanych przez siebie decyzjach używał adnotacji "do wiadomości", jednak adnotacja ta nie niweczy ani statusu G. M. w tym postępowaniu, ani też skuteczności skierowania do niej – jako strony – decyzji administracyjnej.

Po drugie, kwestionując brak przypisania statusu stron innym podmiotom niż właściciele działek nr [...] i [...], Kolegium nie powiązało swojego stanowiska z podstawą normatywną ustalania kręgu stron w przedmiotowym postępowaniu, a to w szczególności z art. 28 k.p.a. i art. 234 ust. 3 p.w. Nie wiadomo zatem, z jakich przyczyn organ odwoławczy nakazał ustalić właścicieli wszystkich działek sąsiadujących z działką nr [...] i włączyć ich do tego postępowania w charakterze stron. Wskazać należy przy tym, że ze znajdujących się w aktach map wynika, iż działka nr [...] graniczy z działkami nr [...], [...]; działka nr [...] nie graniczy z działką [...], zaś M. B. nie jest współwłaścicielką działki nr [...], ale działki nr [...]. Nie wykazano również podstawy prawnej włączenia do kręgu stron postępowania właściciela/właścicieli działki nr [...], położonej na północ od działki nr [...].

Wszystko powyższe składa się na konstatację, że organ odwoławczy niezasadnie i co najmniej przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji, nie dążąc do wyjaśnienia sprawy w ramach postępowania odwoławczego, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie podkreślić należy też, że rolą organu odwoławczego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w całości, a nie jedynie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także przepisów art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy weźmie pod uwagę konieczność zastosowania w sprawie środków najbardziej efektywnych, realizujących zasadę wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd nie wyklucza, że w okolicznościach tej sprawy okaże się konieczne wydanie kolejnej decyzji kasatoryjnej. Może to jednak nastąpić wyłącznie wtedy, gdy organ odwoławczy wykaże, iż ustalenie istotnych okoliczności w sprawie nie jest możliwe w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, np. przez zlecenie organowi pierwszej instancji zwrócenia się do biegłego o uzupełnienie opinii biegłego, czy też zlecenie mu przeprowadzenia dodatkowych oględzin terenu.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Kwota zasądzonych kosztów postępowania obejmuje: wpis (100 zł), koszt zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).