Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1779/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 3, art. 12 par. 1 i 2, art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, par. 4, par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 50, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 190, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1133
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 126/21 w sprawie ze skargi O. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie bezczynności i przewlekłości Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium sportowego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz obu stron.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2022r., sygn. akt VI SAB/Wa 126/21 na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 149 § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę O.D. (dalej też:"strona", "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st.Warszawy (dalej też: "Prezydent", "organ") w zakresie rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium sportowego stwierdzając w pkt 1 sentencji wyroku, że Prezydent m.st.Warszawy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego o przyznanie stypendium sportowego, w pkt 2, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pkt 5 przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych.

W sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Prezydent m.st.Warszawy zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisów:

1) art. 269 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie i wydanie orzeczenia uwzględniającego stanowisko sprzeczne z stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi;

2) art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że doszło do bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st.Warszawy w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o czym poinformował wnioskodawcę rozpatrując w tym zakresie wniosek, co należało uznać w przedmiotowym przypadku za załatwienie sprawy oraz w dniu 14 lutego 2019r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie co zniwelowało ewentualnie istniejący stan bezczynności organu przed wniesieniem skargi w tej sprawie;

3) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa pomimo, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska, a jednocześnie organ działał w uzasadnionym orzeczeniem SKO z 16 lipca 2013r. (nr KOC/938/Ni/13) wydanym w analogicznej sprawie i z udziałem tej samej strony i organu, przeświadczeniu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i przyznanie, bądź odmowa przyznania stypendium sportowego następuje w formie, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej;

4) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pomimo, że nie poniósł on żadnej straty w wyniku działań organu oraz pominięcie celu skargi na przewlekłość czy bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania, który w przedmiotowej sprawie został osiągnięty przed złożeniem skargi;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny charakteru oraz treści pism kierowanych przez organ do skarżącego w 2015r., brak oceny znaczenia wydania przez organ decyzji z 14 lutego 2019r. dla przedmiotowej sprawy w tym w szczególności w kontekście celu skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jakim jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty i stanowisko przedstawione przez skarżącego, a w szczególności poprzez całkowite nie odniesienie się i nieuwzględnienie treści przepisów uchwały Nr LIV/1575/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 maja 2013r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st.Warszawy, które nie określały formy odmowy przyznania stypendium sportowego, a ponadto nie przewidywały możliwości przyznania stypendium sportowego osobie nie uprawiającej dyscypliny i konkurencji sportu ujętej w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, prowadzonym przez Ministerstwo Sportu i Turystyki.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w zakresie jego pkt 5, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w pkt 5, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, przyznanie skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej za bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w ocenie skarżącego suma ta powinna wynosić maksymalną dopuszczalną kwotę wskazaną w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 24.723,95 zł, stanowiącą połowę 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które w 2021r. wyniosło 4.944,79 zł (tj.1/2 x 10 x 4.944,79 zł = 24.723,95 zł), zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w postępowaniu kasacyjnym oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostosowanie uzasadnienia wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 wyroku do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010r.o sporcie (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1133, dalej też: "ustawa o sporcie"), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 wyroku, a mianowicie:

a) brak wyjaśnienia i wskazania przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że to właśnie suma 5.000 zł przyznana skarżącemu od organu jest sumą odpowiednią w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a., mając na względzie, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. dopuszcza przyznanie sumy stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a zatem sumy 4,9 razy wyższej niż suma przyznana w pkt 5 wyroku przez Sąd I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) brak wskazania, czy przyznana skarżącemu od organu suma 5.000 zł, to suma przyznana tylko za stwierdzoną bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też suma przyznana tylko za stwierdzone przewlekłe prowadzenie sprawy, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też suma przyznana łącznie za rażącą bezczynność i rażąco przewlekłe prowadzenie postępowania, mając na względzie, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. dopuszcza przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej zarówno w przypadku skargi na bezczynność jak też w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) brak analizy wpływu czynników, takich jak: zachowanie organu w okresie trwającego ponad 4 lata postępowania, zachowanie skarżącego, krzywda skarżącego na określenie sumy przyznanej skarżącemu od organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji -

d) brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie pkt 5, które utrudnia sporządzenie skargi kasacyjnej i kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia w pkt 5 wyroku Sądu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. w zw. z art, 31 ust. 3 ustawy o sporcie, poprzez przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, która jest sumą zbyt niską w okolicznościach sprawy, w szczególności biorąc pod uwagę że w sprawie doszło zarówno do bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji skarżącemu powinna zostać przyznana osobna suma pieniężna za bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz osobna suma za przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych w nich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skarg kasacyjnych i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W odniesieniu do meritum sprawy wskazać w pierwszej kolejności należy, że kluczowe znaczenie w sprawie ma pojęcie bezczynności i przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak, "bezczynność" zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś "przewlekłość" ustawodawca określił jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W obu przypadkach naruszenia przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (zgodnie z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów k.p.a. odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu niepodjęcia określonego aktu albo czynności mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Warszawa 2004, s. 28; por. nadto: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19; publ. ONSAiWSA 2020/6/79). Przewlekłe prowadzenie postępowania to zatem stan nieskutecznego i niesprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, należący do kategorii naruszeń prawa podlegających kontroli Sądu administracyjnego (por. M. Sieniuć, Przewlekłość postępowania administracyjnego jako przedmiot skargi do Sądu administracyjnego [w:] Internacjonalizacja administracji publicznej, red. naukowa Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski, Warszawa 2015, s. 353 - 354).

W realiach rozpatrywanej sprawy skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku O.D. o przyznanie stypendium sportowego z uwagi na uzyskanie wysokich wyników w rywalizacji sportowej w 2014 roku. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2014 roku.

W tej sprawie niesporne jest, co szczegółowo przedstawił WSA opisując stan faktyczny sprawy, że organ pismem z 5 maja 2015r. poinformował skarżącego o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie stypendium sportowego. W wyniku złożonego ponaglenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 14 stycznia 2019r., nr KOC/39/Ni/19, stwierdziło, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz wyznaczyło Prezydentowi m.st.Warszawy miesięczny termin załatwienia sprawy od otrzymania postanowienia, jak również zobowiązało organ do wyjaśnienia przyczyn bezczynności oraz ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości.

Następnie skarżący oraz K.I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Prezydenta m.st.Warszawy w rozpatrywaniu ich wniosków o stypendia sportowe z roku 2012 oraz wniosku O.D. o stypendium sportowe z roku 2014. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na dzień jej wniesienia wniosek skarżącego z 9 grudnia 2014r. o stypendium sportowe nie został rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent m.st.Warszawy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał, że w wyniku złożonych w sprawach objętych wnioskami skarżących ponagleń, które wpłynęły do organu w dniu 27 grudnia 2018r., przekazanych zgodnie z art. 37 § 4 k.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, SKO 14 stycznia 2019r. wydało postanowienia w sprawach o sygnaturach KOC/37/Ni/19 i KOC/39/Ni/19 - stwierdzając w trybie art. 37 § 6 ustawy z 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj.Dz.U. z 2021r.,poz. 735,dalej też:"k.p.a."), iż organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył miesięczny termin do załatwienia sprawy. W wykonaniu ww. postanowień SKO, Prezydent m.st.Warszawy w dniu 14 lutego 2019r. wydał decyzje nr 1/D/S/NA/2019, 2/D/S/NA/ 2019 i 3/D/S/NA/2019, dotyczące rozpatrzenia wniosków skarżących z lat 2012 i 2014 w sprawie stypendium sportowego, których dotyczy skarga. O toczących się w tych sprawach postępowaniach skarżący mieli świadomość, gdyż otrzymali postanowienia Prezydenta m.st.Warszawy z 18 stycznia 2019r., ich pełnomocnik zapoznał się z aktami spraw w dniu 1 lutego 2019r. a nadto wnieśli odwołanie od decyzji z 14 lutego 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2019r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/19 oddalił powyższą skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie dotyczącej przyznania skarżącym stypendium sportowego, a konkretnie bezczynności organu, dotyczącej rozpoznania wniosków o przyznanie stypendium toczyły się postępowania przed Sądami administracyjnymi obu instancji i postępowanie przed SKO w Warszawie w trybie art. 37 k.p.a. Prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018r.,sygn. akt II GSK 1702/18 stwierdzono, że Prezydent m.st.Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego z 22 grudnia 2015r. o przyznanie stypendium sportowego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem NSA zostały wysłane do organu w dniu 4 czerwca 2019r. Postanowieniami nr KOC/37/Ni/19 oraz KOC/39/Ni/19 z 14 stycznia 2019r. dotyczącymi wniosków z 20 listopada 2012r. i wniosku z 29 grudnia 2014r. SKO w Warszawie uznał, że Prezydent m.st Warszawy dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania i wyznaczył miesięczny termin załatwienia sprawy licząc od daty otrzymania postanowień SKO. Prezydent m.st.Warszawy decyzjami z 14 lutego 2019r., nr: 1/DS/NA/2019, 2/DS/NA/2019 i 1/DS/NA/2019 rozpoznał powyższe wnioski skarżących dotyczące przyznania stypendium sportowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że w zaistniałej sytuacji nie można uznać, że organ administracji dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Skoro decyzje, którymi rozpoznano wnioski skarżących o przyznanie stypendium sportowego zostały wydane w terminach zakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z 4 grudnia 2018r. i postanowieniami SKO w Warszawie z 14 stycznia 2019r. to nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, że organ administracji pozostawał w bezczynności. Wcześniejsze działania organu, a właściwie ich brak zostały stwierdzone przez Sądy administracyjne obu instancji i kolegium odwoławcze. Zarówno NSA, jak i kolegium wyznaczyły organowi terminy rozpoznania wniosków. Z akt sprawy wynika, że Prezydent m.st.Warszawy wydał w wyznaczonych terminach decyzje w przedmiocie przyznania dla skarżących stypendium sportowego. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie było podstaw aby obecnie stwierdzić, że organ administracji pozostawał w bezczynności lub dopuścił się przewlekłości postępowania. Dlatego też wyrokiem z 29 października 2019 roku, skarga została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 91/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania zasądzając od Prezydenta m.st.Warszawy na rzecz skarżącego dwieście złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii wywołanej skargą na bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania zainicjowanego wnioskami o stypendia sportowe z roku 2012 i o stypendium sportowe z roku 2014 Sąd I instancji przeprowadził jakąkolwiek kontrolę zaskarżonego działania organu. NSA, w przeciwieństwie do WSA, uznał za irrelewantne w sprawie, zarówno wyrok NSA z 4 grudnia 2018r. w sprawie II GSK 1702/18, jak również postanowienia SKO w Warszawie wydane w rezultacie rozpoznania wniesionych w sprawie ponagleń. NSA podkreślił, że przywoływany judykat dotyczył wniosku skarżącego o stypendium sportowe z roku 2015, a więc nie wniosków za rok 2012 i za rok 2014, a postanowienia wydawane przez organ wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie mają wiążącego charakteru dla Sądu administracyjnego i nie zwalniają tego Sądu z obowiązku rzetelnej kontroli zgodności prawem działania organu administracji publicznej zaskarżonego skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konkluzji NSA wskazał, że podniesiony w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., został oparty na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało jego uwzględnieniem i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, który to Sąd z kolei, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy ze skargi na zarzucaną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zainicjowanego wnioskami o stypendia sportowe z roku 2012 oraz o stypendium sportowe z roku 2014 oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę mając na względzie treść art. 190 p.p.s.a. uznał, że w ramach niniejszej sprawy badaniu przez Sąd podlega wyłącznie, czy Prezydent m.st.Warszawy dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stypendium sportowe za osiągnięcia w rywalizacji sportowej w 2014 roku, który to wniosek wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2014 roku. W konsekwencji, w ramach przedmiotowego postępowania jedynie skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., do wniesienia skargi, skoro dotyczy ona zarzutu bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu przez organ złożonego przez niego wniosku. W ocenie WSA, w przedmiotowym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem złożonym przez skarżącego o przyznanie stypendium sportowego, z uwagi na uzyskanie wysokich wyników w rywalizacji sportowej w 2014 roku po stronie Prezydenta m.st.Warszawy zachodzi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. Stąd też rozstrzygnięcie, jak w punkcie 1 sentencji. Zdaniem Sądu I instancji, skutkiem złożenia przez skarżącego powyższego wniosku było bowiem wszczęcie postępowania w jego indywidualnej sprawie, które, co do zasady, winno z kolei zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej zasadność sformułowanego żądania. Tymczasem Prezydent m.st.Warszawy, pierwotnie pismem z 5 maja 2015r. poinformował jedynie skarżącego o braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie mu stypendium sportowego a stosowną decyzję, odmawiającą przyznania żądanego stypendium, wydał dopiero 14 lutego 2019r. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, uznał tym samym, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie WSA, wykazana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania noszą cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a irrelewantnym dla stwierdzonej bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, jest przy tym powoływanie się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 1702/18, w kontekście powzięcia wiedzy, co do właściwego sposobu zakończenia postępowania dotyczącego przyznania stypendium sportowego, jako formy usprawiedliwiania dla braku podjęcia stosownych czynności przez organ. Obowiązek ten od początku bowiem ciążył na organie, na podstawie stosownych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych okoliczności sprawy obydwie skargi kasacyjne należy uznać za niezasadne.

W skardze kasacyjnej Prezydent m.st. Warszawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w ramach których wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia uwzględniającego stanowisko sprzeczne z stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, bez przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi oraz naruszenie: art. 149 § 1 pkt 3), art. 149 § 1a , art. 149 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek (ust. 2). Powyższy przepis stanowił podstawę wydania przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwały z 9 maja 2013r., nr LIV/1575/2013 (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2013r., poz. 6317) w sprawie określania szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy, która obowiązywała w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie stypendium sportowego za rok 2014. Powyższa uchwała została uchylona w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 lutego 2018r., nr LXI/1639/2018 w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy. Uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 maja 2013r. w § 7 ust. 1 stanowiła, że stypendia przyznaje Prezydent m.st.Warszawy.

Jak trafnie wskazał to WSA sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej.

Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy organ znacząco przekroczył termin jej załatwienia, wynikający z art. 35 k.p.a., wydając decyzję rozstrzygającą wniosek skarżącego dopiero 14 lutego 2019r. Ponadto nie dopełnił nałożonej na niego w art. 36 k.p.a. powinności i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Przypomnieć należy, że art. 149 p.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011r. stanowił, że "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny, czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi. W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa). W judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego, czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08 zachowuje aktualność. W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, art. 149 p.p.s.a. ma bowiem następującą treść:

"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) Sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3, tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu.Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020r., II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu, tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku. Problematyczne w poprzednim stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015r. określenie "jednocześnie" zawarte obecnie w § 1a art. 149 p.p.s.a., co do charakteru bezczynności lub przewlekłości, jak również pozostałe środki dyscyplinowania organu z § 2 (grzywna i suma pieniężna) odnoszą się zarówno do przypadku gdy Sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy (§ 1 pkt 1), jak i gdy rozstrzyga o zaistnieniu przewlekłości lub bezczynności w sprawie załatwionej po wniesieniu skargi (§ 1 pkt 3). Świadczy o tym zarówno sama treść art. 149 p.p.s.a., budowa i układ jego poszczególnych elementów (paragrafów i punktów), a także kolejne wyżej opisane zmiany ustawodawcze. W obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. Nie jest to jednak element konieczny wyroku, skoro taką samą rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 7 września 2021r., III OSK 977/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez Sąd administracyjny i fakt dokonania czynności. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.

Jednocześnie jak słusznie zwrócił uwagę WSA wobec wydania przez organ decyzji z 14 lutego 2019r. Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Kolegium do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze poczynione ustalenia w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania i kierując się treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji słusznie nałożył na organ sankcję w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z jego treścią: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez Sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed Sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z 5 czerwca 2012r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei w związku z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)" wskazać należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Nie ulega również wątpliwości, że kwestia dotycząca relacji i zależności między podpisaniem a doręczeniem aktu administracyjnego w powiązaniu ze skargą na bezczynność organu nie została szerzej rozwinięta w uzasadnieniu uchwały II OPS 5/19. Była jednak analizowana w późniejszym orzecznictwie. W wyroku NSA z 25 listopada 2020r. sygn. II OSK 3377/19, Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy skarżącym domagającym się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, mają oni prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Stanowisko to odpowiada także wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015r. ustawą z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności.

Z kolei w wyroku z 24 lutego 2021r., sygn. akt II OSK 1854/20, NSA wskazał, że "dla prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. konieczna jest właściwa ocena stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie ocena ustania bezczynności jest uwarunkowana nie tylko wydaniem samego aktu. Oczekiwana decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego (...). Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono". Kwestia ta znalazła również swoje szersze uzasadnienie w uchwale z 7 marca 2022r., sygn. II OPS 1/21. NSA wskazał w niej, że "przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ (...). Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania." Dalej także wskazano, że "nie można więc art. 53 § 2b p.p.s.a., literalnie traktującego o dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, uznać za samodzielną normę uprawniającą strony postępowania administracyjnego do wniesienia skargi także wtedy, gdy przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w chwili wniesienia skargi ze względu na wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, rozumiane, jako wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego".

Z powyższego wynika, że należy rozróżnić dwa etapy kończące postępowanie administracyjne - pierwszy polegający na podpisaniu aktu przez piastuna funkcji organu lub osoby upoważnionej i drugi polegający na jego uzewnętrznieniu poprzez wprowadzenie do obrotu prawnego. Dopiero po ziszczeniu się obu tych warunków można mówić o wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne.

Mając na uwadze, że przywołana uchwała odwołuje się w uzasadnieniu do poprzedniej uchwały z 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, ponadto zarówno skarga na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zostały zróżnicowane w zakresie warunków ich wniesienia, jak i rozpatrzenia przez Sąd, a umieszczenie przez ustawodawcę ich w tych samych jednostkach redakcyjnych pozwala na uznanie tożsamego ich charakteru prawnego. Dlatego też w sprawach dotyczących zarówno przewlekłego prowadzenia postępowania jak i bezczynności organów administracji publicznej należy, dla prawidłowego zastosowania powyższych uchwał, uwzględniać nie tylko kwestię wydania aktu, ale również jego doręczenia.

Zauważyć należy, co istotne, że w niniejszej sprawie, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wniesiona została do WSA 18 lutego 2019r., decyzja w sprawie wydana została 14 lutego 2019r., a doręczona stronie 21 lutego 2019r.

Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej organu.

Skarga kasacyjna skarżącego również nie może zostać uwzględniona.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie jej przedmiotem jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m.st.Warszawy postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie stypendium sportowego z uwagi na uzyskanie wysokich wyników w rywalizacji sportowej w 2014 roku.

Oznacza to, że kwestie merytoryczne dotyczące prawa materialnego nie mogą być rozstrzygane w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2018r.,sygn. akt II OSK 101/18). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania ma na celu jedynie spowodowanie ustania stanu bezczynności czy też przewlekłości poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy, nie może natomiast prowadzić do jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd. Akt lub czynność organu, będące następstwem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, podlegają kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, wszczynanym w wyniku ich zaskarżenia i wówczas Sąd administracyjny ocenia, czy sposób załatwienia sprawy wybrany przez organ był zgodny z przepisami prawa (wyrok NSA z 22 marca 2018r., sygn. akt I OSK 2032/16).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie orzekał merytorycznie, nie przesądził, jaką decyzję powinien wydać organ. Orzekał tylko w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie stypendium sportowego z uwagi na uzyskanie wysokich wyników w rywalizacji sportowej w 2014 roku, stwierdzając, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz sumę pieniężną w kwocie 5.000 złotych. Natomiast wobec wydania przez Prezydenta m.st.Warszawy decyzji z 14 lutego 2019r. rozpoznającej wniosek skarżącego o przyznanie stypendium sportowego, kwestia ta może być dopiero przedmiotem oceny w dalszym postępowaniu wszczętym w wyniku jej zaskarżenia. Tym samym zarzut braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu o bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mógł odnieść skutku.

Wskazać też należy, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w warunkach wynikających ze związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem NSA z 29 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 91/21.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za niezasadne należy uznać wskazane w pkt I. ppkt 1) i 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 190 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 1 pkt 1) w zw. z art. 5 § 2 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010r.o sporcie, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5 wyroku.

Analiza powyższych zarzutów prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze sporządzenia uzasadnienia z obrazą art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania mu sumy pieniężnej w zbyt niskiej wysokości, w szczególności biorąc pod uwagę że w sprawie doszło zarówno do bezczynności organu, jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Nie sposób uznać też, że narusza art. 190 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie zaleceń zawartych w wyroku NSA z 29 czerwca 2021r., sygn. akt II GSK 91/21 zobowiązujących Sąd I instancji do sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że z art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że ustawodawca ograniczył się w art. 149 § 2 p.p.s.a. do określenia maksymalnej kwoty sumy pieniężnej, nie wskazując równocześnie szczegółowych kryteriów, wedle których Sąd administracyjny miałby ustalać wysokość tej sumy w realiach danej sprawy. Podkreślić należy, że Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Zatem również w odniesieniu do tej kwestii Sąd administracyjny działa w warunkach uznania sędziowskiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynikają powody przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podano, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania sumy pieniężnej w łącznej wysokości 5.000 zł. biorąc pod uwagę że w sprawie doszło zarówno do bezczynności jak i do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał na kwalifikowany, rażący charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz długość postępowania, podkreślając, że organ pozostawał bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie, lekceważąc znacznie terminy załatwienia sprawy, wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wyjaśnił, że mając na uwadze okres trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego, a także wagę i znaczenie dla skarżącego postępowania, przyznaną kwotę w wysokości 5.000 zł., aczkolwiek znacznie niższą od oczekiwanej nie sposób uznać za nadmierną lub nieadekwatną. Orzeczenie sumy pieniężnej w określonej wysokości miało również na celu zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości. Podkreślić też należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 1551/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej funkcje zostały zrealizowane, a Sąd I instancji nie przekroczył w niniejszej sprawie granic uznania sędziowskiego w aspekcie wysokości przyznanej skarżącemu sumy.

Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 1 pkt 1) k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, zaś w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wskazano, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, terenowe organy administracji rządowej zespolonej, terenowe organy administracji rządowej niezespolonej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2. Zarzucając w pkt I. ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wskazał uchybień Sądu I instancji odnoszących się wprost do treści wskazanych w zarzutach kasacyjnych powyższych regulacji.

Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy prawnej i faktycznej sprawy.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obydwie skargi kasacyjne.

Mając natomiast na względzie, że każda ze stron postępowania kasacyjnego zarówno wygrała, jak i przegrała, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od wzajemnego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) i przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.