Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 426/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 803/14 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz O. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 803/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 listopada 1988 r. O. B. wystąpiła o przydzielenie ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez J. Z. i M. M. w B., w postaci pola ornego o powierzchni 60 arów oraz budynku mieszkalnego. Następnie wnioskiem z dnia 26 listopada 1988 r. O. B. wystąpiła również o przydzielenie działki budowlanej w ramach ekwiwalentu za mienie pozostawione przez J. Z. i M. M. w B., w postaci pola ornego o powierzchni 60 arów, budynku mieszkalnego oraz kamieniołomu. Do przedmiotowych wniosków strona załączyła m. in.:1. postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] maja 1988 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po M. M. na podstawie ustawy nabyli mąż J. Z. i dzieci: O. B. i S. M. wszyscy w 1/3 części, a po J. M. na podstawie ustawy dziedziczą dzieci: O. B. i S. M. oboje w 1/2 części, 2. umowę przedwstępną kupna - sprzedaży z dnia 7 marca 1939 r. zawartą w Zarządzie Gminy J. II, 3. uchwałę Sądu Grodzkiego w J. z dnia [...] maja 1939 r., 4. uchwałę Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] października 1935 r., 5. pozew M. M. do Sądu Grodzkiego w B. z dnia 29 października 1938 r., oraz 6. uchwałę Sądu Grodzkiego w B. z dnia [...] marca 1939 r.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego akta przedmiotowej sprawy zostały uzupełnione o: oświadczenie świadka B. P. z dnia 10 marca 1989 r., oświadczenie świadka J. W. z dnia 7 marca 1939 r., protokół przesłuchania świadka J. Ś. z dnia 20 września 1989 r. oraz oświadczenie świadka J. M. z dnia 4 stycznia 1990 r.

W dniu 19 grudnia 2005 r. strona uzupełniła materiał dowodowy niniejszej sprawy m. in. o decyzję Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz wydane przez ten sam organ postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. Ponadto w dniu 20 i 27 lutego 2007 r. O. B. przekazała do akt sprawy odpis aktu notarialnego repertorium [...] z dnia 12 lutego 1990 r., zaświadczenie Archiwum Państwowego w K. z dnia 5 lutego 2002 r. oraz kartę Polskiego Komitetu Opiekuńczego K.

Ze względu na brak ustawowo kwalifikowanych dowodów pismem z dnia 16 października 2007 r. organ wojewódzki wezwał stronę do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe strona uzupełniła materiał dowodowy niniejszej sprawy m. in. o: oświadczenie świadka B. P. z dnia 12 grudnia 2007 r., złożone z podpisem notarialnie poświadczonym, oświadczenie świadka B. P. z dnia 21 kwietnia 2009 r., złożone z podpisem notarialnie poświadczonym, wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty z dnia 18 stycznia 2008 r., dokonane przez J. M. na rzecz O. B., wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty z dnia 2 grudnia 2008 r., dokonane przez Z. M. na rzecz O. B., oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] marca 1982 r. sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po S. M. na podstawie ustawy nabyli żona Z. M. i syn J. M. po połowie.

Pismem z dnia 12 maja 2009 r. strona zwróciła się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia odpowiednich oświadczeń świadków. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Przy pismach z dnia 2 listopada 2009 r. i 3 listopada 2010 r. strona dołączyła do akt sprawy oświadczenia świadków M. - J. Z. oraz W. S. z dnia 25 września 2009 r. i 14 października 2010 r., złożone przed notariuszem ukraińskim. Jednocześnie strona wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Po podjęciu postępowania organ wojewódzki wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowego w P., Archiwum Państwowego w K. oraz za pośrednictwem Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w L. do archiwów zagranicznych o odszukanie i przesłanie dokumentów archiwalnych mogących zaświadczać, że J. Z. i M. M. byli właścicielami nieruchomości pozostawionych w B. i B. W niniejszych pismach organ wojewódzki wystąpił również o dokonanie kwerendy dokumentów związanych z repatriacją ww. osób. W wyniku przeprowadzonej kwerendy zbiorów archiwalnych Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Państwowe w P. oraz Obwodowe Archiwum Państwowe w T. poinformowały o nieodnalezieniu wskazanych dokumentów. Natomiast, Archiwum Państwowe w K. przekazało do akt sprawy materiały archiwalne w postaci karty z kartoteki "[...]" (sygn. [...]), z akt Polskiego Komitetu Opiekuńczego K. z lat 1939 - 1945, wydanej dla rodziny M. Ponadto pismami z dnia 15 lipca i 10 listopada 2011 r. Wojewoda [...] wystąpił do Konsulatu Generalnego RP w L. z prośbą o pomoc prawną i przesłuchanie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - M. - J. Z. oraz W. S. w charakterze świadka na okoliczność podania powierzchni i rodzaju nieruchomości należących do J. Z. i M. M. w B. i B. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Konsulat Generalny RP w L. poinformował, iż zgodnie z przepisami konsul nie ma uprawnień do wzywania na przesłuchanie ani przeprowadzania przesłuchania obywateli innego kraju.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (zmienionym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r.) organ wojewódzki uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymogi do potwierdzenia O. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Z. i M. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., powiat b., dawne województwo [...], obecnie Ukraina.

Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr 1, znak: [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia O. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Z. i M. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B., powiat b., dawne województwo [...], obecnie Ukraina. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni nie udowodniła, że J. Z. i M. M. posiadali nieruchomości w B.

Po przeanalizowaniu akt sprawy w postępowaniu odwoławczym, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie czy znajdujące się w aktach administracyjnych oświadczenia świadków dokumentują fakt pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. W kontekście art. 6 ust. 1, 4, 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ stwierdził, że dowody z dokumentów mają większą moc dowodową niż zeznania świadków, które mogą być przedłożone w przypadku braku urzędowego opisu mienia lub orzeczenia wydanego przez Państwowy Urząd Repatriacyjny. Zeznania te jak każdy inny dowód podlegają ocenie i to zarówno co do ich treści jak i wiarygodności. Dokonując analizy przedłożonych przez stronę w toku postępowania oświadczeń świadków organ odwoławczy wskazał, iż nie mogą one stanowić dowodów na pozostawienie przez J. Z. i M. M. nieruchomości położonej w B. Jak bowiem zauważył, oświadczenie J. M. z dnia 4 stycznia 1990 r. nie zostało złożone przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie bądź w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Ponadto nie zostało ono złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, co również narusza treść art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponowne przesłuchanie ww. świadka nie jest możliwe z powodu jego śmierci. Zdaniem organu odwoławczego, dowodu na pozostawienie przez J. Z. i M. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B. nie mogą stanowić również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia B. P. z dnia 12 grudnia 2007 r. i 21 kwietnia 2009 r., ponieważ nie spełniają one wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ww. ustawy, a to z tej przyczyny, że zostały złożone z podpisem notarialnie poświadczonym, zamiast przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie bądź w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Notariusz potwierdził jedynie własnoręczność podpisu świadka. Aby oświadczenia świadka spełniły ustawowo określone wymogi, świadek winien w obecności notariusza wskazać, jakie posiadaja informacje na temat nieruchomości położonej w miejscowości B., a następnie notariusz winien sam spisać słowa świadka i potwierdzić, że oświadczenia faktycznie złożono przed nim. Jednocześnie z uwagi na niewiarygodność zeznań ww. świadka brak jest podstaw do ich konwalidowania. Organ zauważył, iż w chwili opuszczenia przez J. Z. i M. M. spornej nieruchomości B. P. miała 3 lata. Zdaniem Ministra, tak młoda osoba nie jest w stanie precyzyjnie określić powierzchni i struktury gruntów oraz podać szczegółowych danych dotyczących budynków znajdujących się na spornej nieruchomości, ich rodzaju, powierzchni i materiałów użytych do ich budowy. Minister zwrócił również uwagę na fakt, iż B. P. urodziła się w 1941 r. w Krakowie. Oznacza to, iż wiedza w zakresie nieruchomości pozostawionych przez J. Z. i M. M. w B. nie stanowi jej własnej wiedzy, jest ona tzw. świadkiem ze słyszenia. Jakkolwiek w pewnych sytuacjach taki dowód może być powoływany, to jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że wobec braku dokumentów urzędowych potwierdzających fakt pozostawienia nieruchomości w B., oświadczenia B. P. nie mogłyby dowodzić tytułu własności do spornej nieruchomości nawet, gdyby spełniały ustawowe przesłanki wskazane w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Nie można bowiem przyznać prawa do rekompensaty tylko i wyłącznie na podstawie zeznań świadka, który opisuje zdarzenia jedynie w oparciu o relację innych osób. W ocenie organu odwoławczego, dowodów na pozostawienie przez J. Z. i M. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości B. nie mogą stanowić także znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia świadków M. - J. Z. oraz W. S. z dnia 25 września 2009 r. i 14 października 2010 r. złożone przed notariuszem ukraińskim, gdyż złożenie oświadczenia przed notariuszem w kraju zamieszkania świadka (poza terytorium państwa polskiego) jest sprzeczne z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Z wykładni tego przepisu wynika, iż chodzi w nim o notariusza mającego siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej. Za granicą świadkowie mogą zeznawać wyłącznie w polskiej placówce konsularnej. Odnosząc się natomiast do załączonego do odwołania artykułu zamieszczonego w czasopiśmie "Nieruchomości" nr 3 z 2009 r., Minister podkreślił, iż powołana w nim umowa między Rzeczypospolitą Polską a Ukrainą o pomocy prawnej i stosunkach prawnych w sprawach cywilnych i karnych sporządzona w Kijowie dnia 24 maja 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 96, poz. 465 ze zm.), nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Minister zauważył przy tym, że organ wojewódzki podjął wszelkie możliwe czynności mające na celu konwalidację wadliwych oświadczeń ww. świadków. W szczególności pouczył stronę, iż załączone do akt sprawy oświadczenia świadków M. - J. Z. oraz W. S. nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto, Wojewoda [...] wystąpił do Konsulatu Generalnego RP w L. z prośbą o pomoc prawną i odebranie od M. - J. Z. oraz W. S. oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na okoliczność podania powierzchni i rodzaju nieruchomości należących do J. Z. i M. M. m. in. w B.. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. Konsulat Generalny RP w L. poinformował, iż z uwagi na ograniczenie przepisami nie może wykonać prośby zawartej we wniosku organu wojewódzkiego.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni nie przedstawiła dowodów, które świadczyłyby o fakcie posiadania i pozostawienia przez J. Z. i M. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w B. oraz dowodów świadczących o powierzchni i rodzaju nieruchomości pozostawionej. Jedynymi dokumentami mającymi, zdaniem strony, potwierdzić powyższe były oświadczenia świadków, które w wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okazały się wadliwe. Wskazane oświadczenia nie spełniają wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż nie zostały one złożone przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie bądź w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka. Tak więc, wobec braku jakichkolwiek innych dokumentów potwierdzających fakt pozostawienia nieruchomości, zeznania świadka J. Ś. nie mogą dowodzić tytułu własności do nieruchomości położonej w miejscowości B. Nie można bowiem przyznać prawa do rekompensaty tylko i wyłącznie na podstawie zeznań jednego świadka.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła O. B..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Sąd uznał, że ocena organów orzekających w tej sprawie jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie została poprzedzona prawidłowym postępowaniem dowodowym. Opiera się na błędnym przekonaniu organów, iż w niniejszym postępowaniu okoliczność dotycząca pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości, może być wykazana tylko za pomocą środków dowodowych wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005. r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Przepisy ww. ustawy nie wykluczają bowiem w postępowaniu, dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty zabużańskiej, przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a jedynie wskazują, że dowody te mają pierwszeństwo przed innymi. W Kodeksie postępowania administracyjnego, jak też w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty nie sformułowano zasady legalnej oceny dowodów, która przejawiałaby się tym, że określone fakty można by było udowodnić jedynie ściśle określonymi dowodami. Prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej może być udowodnione każdym środkiem dowodowym. Mogą to być dowody wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o rekompensacie, ale także inne, przewidziane w k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tych wszystkich dowodów można mówić o zebraniu materiału dowodowego i ocenić, czy dana okoliczności została udowodniona.

Sąd I Instancji nie podważył oceny organów dokonanej w kontekście art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (uznając ją za prawidłową), niemniej zauważył, iż wobec braku dowodów wymienionych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...), należało ocenić sprawę z uwzględnieniem art. 75 § 1 k.p.a. i dopuścić jako dowód, na okoliczność określoną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy materialnej, wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym oświadczenia wszystkich świadków pozostające w aktach (a więc obok oświadczeń J. Ś. również te, niespełniające wymogów formalnych z art. 6 ust. 5 ustawy materialnej). W ocenie Sądu I instancji, oświadczenia świadków pozostające w aktach sprawy nie mogły być bowiem odrzucone (i nie ocenione) tylko z tego względu, że nie zostały złożone w odpowiedniej formie (bo bez rygoru odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, czy przed notariuszem obcego państwa, zamiast w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka), albo z uwagi na to, że nie pochodziły od osoby zamieszkującej w tej samej miejscowości lub w sąsiedztwie (jak tego wymaga art. 6 ust. 5 ww. ustawy). Oświadczenia te winny być poddane ocenie w zestawieniu ze sobą i z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, zgodnie z art. 80 k.p.a. Za niedopuszczalne Sąd zaś uznał takie działanie organu w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do rekompensaty, w którym organ bada jedynie czy przedłożono dowody wskazane w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a w razie ich braku – odstępuje od dalszej analizy sprawy i poprzestaje na stwierdzeniu nie spełnienia wymagań, od których ustawa uzależnia potwierdzenie prawa do rekompensaty. Tego rodzaju zachowanie stanowi o naruszeniu zarówno zasad rządzących w postępowaniu administracyjnym, jak również świadczy o wadliwej wykładni art. 6 ust. 4 i 5 ustawy materialnej. W tym też kontekście Sąd w całości podzielił zarzuty skargi, zgadzając się ze skarżącą, iż w sprawie nie dokonano kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego, nie dopuszczono jako dowód wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie wadliwie przyjęto, że jako dowód mogą posłużyć jedynie środki dowodowe wskazane w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia przy tym pozostaje, iż oświadczenia świadków złożone w sprawie, co do pozostawienia nieruchomości w miejscowości B., rodzaju i powierzchni tych nieruchomości, są ze sobą w dużym zakresie zbieżne, dotyczy to także tzw. świadka ze słyszenia – B. P.. Nie bez znaczenia także pozostaje w sprawie fakt, iż oświadczenia M. - J. Z. oraz W. S. z dnia 25 września 2009 r. i 14 października 2010 r. nie zostały uznane za niewiarygodne w sprawie dotyczącej przyznania rekompensaty skarżącej za mienie pozostawione w miejscowości B.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zauważył, iż organy orzekające analizując oświadczenia M. - J. Z. oraz W. S. pod kątem wymogów określonych w art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., prawidłowo wskazały, że jako złożone przed notariuszem ukraińskim, nie spełniają warunków ww. przepisu. Słusznie przy tym zwróciły uwagę, że z art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) wynika możliwość złożenia oświadczenia w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, wskazując jednocześnie na podejmowanie w postępowaniu czynności celem konwalidacji wadliwości tych oświadczeń. Wojewoda (a za nim Minister Skarbu Państwa) poprzestał jednak, a nie powinien, na negatywnej odpowiedzi Konsulatu w tym zakresie, odwołującej się do art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.). W ocenie Sądu, wobec obowiązujących przepisów, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) oraz art. 19 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 ustawy o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej, prośba o pomoc powinna być przez organ powtórzona, z powołaniem się na ww. regulacje prawne. Nadto, w ocenie Sądu, należało w sprawie rozważyć zastosowanie art. 86 k.p.a. i przeprowadzenia środka dowodowego w postaci przesłuchania strony. W tych warunkach Sąd uznał, iż tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody zapadły z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz art.art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z otwartego charakteru katalogu dowodów, o których mowa w ww. przepisie wynika, iż zeznania świadków niespełniające wymogów formalnych, mogą być wystarczające do potwierdzenia faktów wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz bezzasadne uznanie, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 86 K.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego w związku z nieprzesłuchaniem O. B. w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. B. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty za pomocą szczególnych środków dowodowych, zobowiązując do dołączenia do wniosku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy, w tym przede wszystkim dowodów, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy dowodami takimi mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia, 2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny, 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białorusi, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego.

W przypadku braku takich dokumentów – w myśl art. 6 ust. 5 ustawy – dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 i Nr 281, poz. 2782 oraz z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Skoro w art. 6 ust. 4 ustawy zawarto sformułowanie: "w szczególności", to oznacza, że powyższy katalog środków dowodowych ma charakter otwarty. Chociaż więc ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. zawiera szczególną procedurę w zakresie rozpoznawania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zwłaszcza w odniesieniu do postępowania dowodowego, to w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że w przypadku braku dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 omawianej ustawy organ prowadzący postępowanie winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. przeprowadzić inne dowody. Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie wykluczają bowiem w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w przepisach art. 6 ust. 4 i 5 ustawy.

Wskazana regulacja oznacza jedynie, że dowody te mają pierwszeństwo przed innymi dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 796/12 oraz z dnia 23.08.2013, I OSK 542/12).

W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 6 ust.4 i 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym innych dowodów aniżeli wymienione w tych przepisach. Z tego też względu zgodzić należało się z sądem I instancji że wszelkie dowody znajdujące się w aktach winny być poddane ocenie na zasadach ogólnych kpa, brak takiej oceny stanowi o naruszeniu art.80 kpa. Pozostają w zgodzie z tą regulacją jedynie takie ustalenia, które zostaną dokonane w całokształcie materiału dowodowego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, jak słusznie podkreślił sąd i instancji. Zwrócić w tym miejscu należało uwagę, iż organ domagając się złożenia oświadczeń świadków zgodnie z art. 6 ust.5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. winien w sposób nie budzący wątpliwości zaznaczyć w odniesieniu do czynności dokonywanej przed notariuszem, czy wymogi z tej normy spełnia także złożenie pisemnego oświadczenia wraz z potwierdzeniem własnoręczności podpisu przez notariusza. Trudno oczekiwać od strony, by w takim przypadku sama umiała odróżnić formę, a przez to znaczenie prawne obydwu oświadczeń. Organy administracji publicznej są obowiązane należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu zobowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek ( art. 9 kpa).

Nie można za słuszne uznać stanowiska organu odwoławczego, który odmawia konwalidacji oświadczenia B. P. tylko z tego względu że świadek ta opisuje istotne fakty w oparciu relację innych osób. Kwestia ta może mieć znaczenie, ale dopiero przy ocenie wiarygodności świadka, nie może mieć wpływu na dopuszczalność złożenia oświadczeń zgodnie z wymogami formalnymi z art. 6 ust.5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nic nie stoi na przeszkodzie, by żyjący jeszcze świadkowie zostali przesłuchani przez organ w trybie kpa, dopuszczalność złożenia oświadczeń w trybie art. 6 ust.5 ustawy z dnia 8 lipca 2005r nie wyklucza bowiem środka dowodowego, przewidzianego w tym kodeksie. Mając ponadto na względzie, że organ dążąc do wyjaśnienia sprawy jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia (art. 75§1 kpa), za dopuszczalne uznać należy wezwanie o uzupełnienie oświadczenia świadka o fakty istotne dla rozstrzygnięcia.

Za niezasadne uznać należało stanowisko sądu I instancji co do przyjęcia, iż organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77§1 kpa poprzez zaniechanie ponownego wezwania Konsulatu Generalnego w L. o pomoc prawną w postaci przesłuchania pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań świadków M. J. Z. oraz W. S. . Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie organ, że konsul nie ma prawnych możliwości, by zobowiązać obywateli państwa obcego do złożenia takiego oświadczenia w polskiej placówce dyplomatycznej. Oświadczenie wymagane przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej może być złożone przez obywatela państwa obcego, jednak wyłącznie na zasadach dobrowolności. Błędne stanowisko kontrolowanego sądu w tym względzie nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, wskazane w niniejszym uzasadnieniu wadliwości proceduralne skutkować musiały przyjęciem zasadności uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a.

Miał rację kontrolowany sąd przyjmując, że w niniejszej prawie należało rozważyć zastosowanie przepisu art. 86 kpa, stąd za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia przez sąd tej regulacji w związku z art. 145 §1 pkt.1lit.c P.p.s.a. Dowód z przesłuchania strony nie powinien być a priori wykluczony w tego typu sprawach jeśli pozostały niewyjaśnione fakty. Wprawdzie jak już wyjaśniono powyżej przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r., przyznają szczególny walor, określonym w tej ustawie dowodom, jednak nie wykluczają one stosowania w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty także innych środków dowodowych. Ustawodawca nie wyłączył w tego rodzaju sprawach stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania ale i rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy nie ma - w ocenie Sądu Odwoławczego - przeszkód prawnych by dopuścić jako dowód oświadczenia strony, czy też przesłuchać ją w trybie art. 86 k.p.a., a następnie skonfrontować te dowody z pozostałymi materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Przy czym by skorzystać ze środka dowodowego z art. 86 kpa organ nie musi oczekiwać na stosowne żądanie strony w tym względzie.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204pkt.2 P.p.s.a.

-----------------------

9