Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3044/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ptk 8 lit.
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 185 ust. 1, 207 ust 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 4, 12, 32
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 127/20 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. Nr 40/68/2019 w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 127/20, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu w Oświęcimiu, uchwałą z 8 sierpnia 2017 r. utworzyła, od 1 września 2017 r., samorządową instytucję kultury – Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r. pod poz. 5269 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Następnie, uchwałą z 14 czerwca 2018 r. Rada Powiatu w Oświęcimiu zmieniła uchwałę z 8 sierpnia 2017 r. oraz statut muzeum. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. pod poz. 4372 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Zgodnie ze zmienionym statutem (dalej: Statut Muzeum), zawartym w Załączniku do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r., Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) jest instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego i Powiatu Oświęcimskiego (§ 1 ust. 1 Statutu Muzeum). Kompetencje organizatora wykonuje Rada Powiatu, chyba że z treści statutu wynika inaczej (§ 2 ust. 3 Statutu Muzeum), zaś zgodnie z § 9 tego statutu, przy Muzeum działa Rada Muzeum, licząca piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie (ust. 1 i 2). Kadencja Rady Muzeum trwa cztery lata (ust. 3).

W dniu [...] czerwca 2018 r. w Oświęcimiu została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), w treści której w § 1 ust. 4 stwierdzono, że Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy, zaś w § 4 ust. 5 ustalono, że Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po wejściu w życie umowy.

W dniu 20 listopada 2018 r. Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął uchwałę, którą na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r., poz. 917 z późn. zm., dalej: ustawa o muzeach) oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej: u.s.p.) w zw. z § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały z 8 sierpnia 2017 r. powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie dziesięciu członków.

Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, uchwałą z 26 marca 2019 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o muzeach oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. w zw. z § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały z 8 sierpnia 2017 r., uchylił przywołaną powyżej uchwałę oraz powołał nową Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie piętnastu członków.

Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., złożył skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 9 ust. 3 Statutu Muzeum.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa w zakresie, w jakim powołuje nowy skład rady muzeum przed upływem kadencji poprzednio powołanej rady, gdy nie było uzasadnionych przesłanek do jej podjęcia. W ocenie Wojewody, wyjaśnienia Starosty Oświęcimskiego, zgodnie z którymi zmiana ta wynikała z konieczności dostosowania składu Rady Muzeum do wymogów wynikających z ustawy o muzeach oraz Statutu Muzeum, nie uzasadniały potrzeby podjęcia takiej uchwały. Wojewoda podkreślił, że niewątpliwie odwołanie członka rady muzeum leży w kompetencjach podmiotu, który jest uprawniony do jego powołania (tu: Zarząd Powiatu w Oświęcimiu). Jednak ani przepisy ustawy o muzeach, ani Statut Muzeum nie regulują możliwości odwołania członków rady muzeum przed upływem jej kadencji. Wobec tego, skorzystanie z takiego uprawnienia powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich okoliczności faktycznych, determinujących takie działanie, a jej wyniki powinny być szczegółowo przedstawione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze, tj. w związku z podjęciem jej przez niewłaściwy organ i rażące naruszenie wskazanej podstawy prawnej. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach wynika, że członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. W ocenie Sądu wskazane kompetencje należą do kompetencji stanowiących i kontrolnych pomocniczych w zakresie tworzenia muzeum.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściwość rady powiatu wynika, bezsprzecznie, z wykładni systemowej art. 9, art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o muzeach. Pogląd o właściwości organu stanowiącego w przypadku powoływania rady muzeum jest w tym przypadku odpowiednio zbieżny z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, zgodnie z którym zasadą wynikającą z art. 11 ustawy o muzeach jest, że przy każdym muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, składająca się z członków powoływanych uchwałą właściwego sejmiku samorządowego na okres kadencji trwającej cztery lata. Z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że o odwołaniu członka rady muzeum w czasie trwania kadencji decyduje organ właściwy do powołania, a więc sejmik województwa jako organ samorządu województwa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o muzeach nie rozstrzyga wprost, jaki organ samorządu powiatowego jest właściwy w sprawie powołania rady muzeum. Jednocześnie, przy ustalaniu tego nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy o muzeach, dotyczący upoważnienia do uchwalenia statutu muzeum. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ranga rady muzeum jako organu ustawowego i kadencyjnego, a także jej zadania i funkcje nadzorcze predestynują radę powiatu, będącą ustawowym organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, do organu właściwego do powoływania rady muzeum. Przy wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach trzeba kierować się też tym, że w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca nie sformułował domniemania kompetencji w sprawach nie przyporządkowanych w ustawach szczególnych na rzecz rady powiatu, czy też zarządu powiatu. Organy te działają na podstawie przepisów prawa do nich adresowanych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro rada powiatu w zakresie administrowania sprawami publicznymi o charakterze ponadlokalnym (powiatowym) jest organem stanowiącym i kontrolnym, i jednocześnie zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a ponadto rada powiatu ma nadzorować muzeum, to rada powiatu jest właściwa do powołania organu nadzoru, jakim jest rada muzeum. Ustawowa ranga rady muzeum i charakter jej zadań oraz funkcji publicznych jako swoistego organu nadzoru nie kwalifikują jej do powoływania przez zarząd powiatu. Sąd pierwszej instancji odniósł się też do treści § 9 ust. 2 Statutu Muzeum, stwierdzając, że nie może on przenosić ustawowej kompetencji rady powiatu na zarząd powiatu.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji, jako niezwiązany zarzutami skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dostrzeżona istotna wada kontrolowanej uchwały stanowiła rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że zaskarżoną uchwałę podjął organ oczywiście niewłaściwy. W tej sytuacji poza zakresem rozważań Sądu pierwszej instancji znalazły się, jako bezprzedmiotowe, zarzuty organu nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powołanie rady muzeum powiatowego stanowi wyraz kompetencji stanowiących i kontrolnych rady powiatu zawierających się w czynności utworzenia muzeum, co determinuje możliwość powołania rady muzeum wyłącznie przez organ stanowiący powiatu oraz dowodzi jednocześnie braku możliwości powołania rady muzeum przez zarząd powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 165 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy nie ma zastosowania w odniesieniu do powołania rady muzeum, a zatem także i na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do określenia w treści statutu muzeum organu właściwego do powołania rady tego muzeum, co z kolei narusza samodzielność powiatu w zakresie decydowania o sposobie wykonywania zadań własnych powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.), polegające na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, a to wskutek uznania za bezprzedmiotowe zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na argumentacji prawnej przywołanej przez Sąd, nie odnoszącej się do zarzutów skargi, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

z ostrożności, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie:

5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organem wyłącznie właściwym w sprawie powołania rady muzeum jest rada powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętej oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu tego orzeczenia i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. z innych przyczyn, aniżeli wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

2. Na wstępie należy wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wnoszenia skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Ograniczenie to powoduje, że strona, która nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczenie to może zakwestionować wyłącznie w całości. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu pierwszej instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 580/18, LEX nr 3065610). W sprawie Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od korzystnego dla siebie wyroku Sądu pierwszej instancji, kwestionując, jak wynika z jej uzasadnienia, ocenę prawną przedstawioną przez ten Sąd. Wobec zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.

3. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, ani do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały, identyfikując podjęcie jej przez niewłaściwy organ jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nie przekraczając w ten sposób granic tej sprawy.

4. Podobnie, nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wyszczególnione w tym przepisie wymogi i zawiera wskazane tam elementy – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia.

5.1. Zasadne, natomiast, okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach. Jednym z zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, które wykonuje powiat, są te z zakresu kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p.). Muzeum jest jednostką organizacyjną (art. 1 ustawy o muzeach), która może być tworzona m.in. przez ministrów oraz jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 ustawy o muzeach). Wyróżnia się muzea państwowe i samorządowe, przy czym te ostatnie są tworzone albo przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o muzeach). Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach, muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Artykuł 6 ustawy o muzeach wskazuje "akty, które określają wewnętrzny ustrój muzeów" – statut i regulamin (w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej) – "konstytuujące wyodrębniony podmiot administracji publicznej" (Z. Cieślik [w:] I. Gredka-Ligarska, P. Gwoździewicz-Matan, I. Lipowicz, A. Matan, S. Waltoś, K. Zeidler, Z. Cieślik, Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że "statut i regulaminy muzeum jako formy prawa zakładowego zawierają wzorce zachowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co przesądza, co do zasady, o ich normatywnym charakterze. Zaliczane są one tym samym do wewnętrznych aktów administracyjnych o charakterze ogólnym. [...] Statuty mogą być ponadto zaliczone do kategorii przepisów administracyjnych, zawierających normy ustrojowe, materialne i procesowe." (K. Zalasińska, Muzeum publiczne jako zakład administracyjny, PPP 2013, nr 7-8, s. 130-146 i przywołane tam publikacje). Statut jako swoista "konstytucja" danego zakładu określa jego organizację, kompetencje jego organów, sposób funkcjonowania i zależności organizacyjne w zakładzie administracyjnym [...]". "W wypadku muzeów regulacje statutowe najczęściej uszczegóławiają przepisy ustawowe w zakresie zadań realizowanych przez daną instytucję, a także regulują kwestie struktury organizacyjnej, w tym tworzenia kolegiów doradczych, kompetencji dyrektora oraz zasad reprezentacji oraz zakresu prowadzonej działalności gospodarczej." (K. Zalasińska, 4. Prawo zakładowe w muzeum publicznym [w:] Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2013 i przywołane tam publikacje). Statut muzeum, w zakresie wskazanym w katalogu otwartym w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, określa więc organizacyjnie istotne elementy działalności muzeum. Tworzy podstawy jego działania nie tylko w kontekście technicznym czy finansowym, ale też przesądza o funkcjonowaniu organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych poprzez wskazanie sposobu ich powoływania (art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach). W przypadku muzeum w organizacji, pierwszy statut nadany temu muzeum, zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia (art. 6 ust. 3 ustawy o muzeach). Z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o muzeach wynika obowiązek utworzenia rady muzeum, której członków (w liczbie od 5 do 15) powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3.

5.2. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym (art. 9 ust. 1 u.s.p.), a do jej wyłącznej właściwości należą sprawy wskazane w art. 12 u.s.p. Natomiast zarząd powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p., wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa.

W doktrynie podkreśla się, że ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Brak domniemania kompetencji na rzecz któregokolwiek z organów powiatu wynika "z literalnego brzmienia zarówno art. 32 ust. 1, jak i art. 12 u.s.p. [...] Poza realizacją uchwał rady zarząd powiatu może zatem wykonywać tylko te zadania powiatu, które zostały określone przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 12 u.s.p. rada powiatu w ramach wyłącznej właściwości realizuje zadania wynikające z tego przepisu oraz podejmuje uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu stanowiącego. Norma ta nie pozostawia zatem wątpliwości odnośnie do tego, że realizacja sprawy powiatowej przez organ stanowiący powiatu innej niż określona w art. 12 pkt 1-10a u.s.p. wymaga wyraźnego jej <> radzie powiatu konkretnym przepisem prawa rangi co najmniej ustawy." (A. Wierzbica [w:] System prawa samorządu terytorialnego. Ustrój samorządu terytorialnego, red. nauk. I. Lipowicz, Warszawa 2022, t. II, s. 258). Z tych względów uzasadnione jest równoważne traktowanie obu organów powiatu.

5.3. W sprawie, uchwałą z 8 sierpnia 2017 r., zmienioną uchwałą z 14 czerwca 2018 r., Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Działanie rady powiatu wypełniło nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy o muzeach. Rada powiatu, uchwalając statut, określiła w nim organ nadzorujący, którym jest rada muzeum, i sposób jego powoływania (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach). Jak wynika bowiem ze Statutu Muzeum (§ 9), przy muzeum działa Rada Muzeum, która liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w Umowie [z 14 czerwca 2018 r.]. Skoro, jak wskazuje się w doktrynie, nadanie statutu (regulaminu) muzeum ma charakter oświadczenia woli podmiotu, który je tworzy, i następuje w formie prawnej, która jest właściwa dla podejmowanych przez ten podmiot czynności prawnych (Z. Cieślik, op. cit.), to za oświadczenie woli Rady Powiatu w Oświęcimiu należy uznać przyjęty jej uchwałą Statut Muzeum. A z tego jednoznacznie wynika, że kompetencję do powołania członków rady muzeum ma organ wykonawczy – Zarząd Powiatu w Oświęcimiu. Wobec przywołanych wcześniej przepisów u.s.p., które ani w sposób ogólny (na zasadzie domniemania kompetencji), ani w sposób szczególny (wprost w przepisach u.s.p. czy w przepisach ustaw, do których u.s.p. odsyła), nie określają, w zakresie kompetencji którego organu powiatu mieści się powołanie rady muzeum, przekazanie jej w Statucie Muzeum na rzecz zarządu powiatu należało uznać za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tym samym poglądu Sądu pierwszej instancji, który ustalił kompetencję rady powiatu, a nie zarządu powiatu, do podjęcia uchwały o powołaniu członków rady muzeum, na podstawie wykładni systemowej przywołanych wcześniej przepisów ustawy o muzeach i ustawy o samorządzie powiatowym. Taka interpretacja, jako jedyna i wyłączna, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a to właśnie na podstawie normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu danej ustawy można, w braku zastosowania konstrukcji domniemania na rzecz jednego z organów powiatu, wysnuć wniosek, że czynność mieści się, lub nie, w kompetencjach organu. Przepis art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., na podstawie którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, stanowi podstawę do podjęcia uchwały o powołaniu muzeum, ale nie zastrzega dla rady powiatu kompetencji do powołania członków rady muzeum czy zakazu delegowania jej zarządowi powiatu.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że właściwość organu stanowiącego powiatu do powołania rady muzeum jest zbieżna ze stanowiskiem, przedstawionym w przywołanym przez ten Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, LEX nr 209426. Skoro wyrok ten dotyczył muzeum wojewódzkiego, a jak wskazano wcześniej, podział kompetencji między organy samorządu województwa został uregulowany w sposób odmienny niż w przypadku organów samorządu powiatowego, to nie może on być wskazówką interpretacyjną w tej sprawie. Nie dochodzi tu też do niezgodnego z art. 12 u.s.p. przekazania kompetencji rady powiatu zarządowi, skoro taka kompetencja nie została tam wskazana jako wyłączna. Należy podkreślić, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach posługuje się określeniem: "podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1", a w art. 11 ust. 1 tej ustawy – "właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3", nie przesądzając jednocześnie, przez jaki organ podmiot ten (np. jednostka samorządu terytorialnego) ma działać (por. redakcję art. 26 ustawy o muzeach, w którym w ust. 2 i 3 wprost wskazano na "organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa"). Jeśli więc takiego ustalenia nie zawiera ustawa o muzeach, należało organ ten ustalić na podstawie przepisów ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie powiatowym. Zbyt daleko idące wydają się więc konkluzje Sądu pierwszej instancji, które wykluczają możliwość uregulowania w statucie muzeum podmiotu właściwego do wybrania członków rady muzeum. Za dopuszczalne można jednak uznać, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że kompetencja do powołania rady muzeum może w statucie zostać przekazana radzie powiatu. Założenie to opierałoby się na konkurencyjności kompetencji rady powiatu i zarządu w tym zakresie, wynikającej z ustawy o samorządzie powiatowym, a znajdującej także oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiających zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i jej sądową ochronę (art. 165 ust. 2 Konstytucji).

6. Uchwała o powołaniu rady muzeum ma wobec uchwały o utworzeniu muzeum charakter wykonawczy, realizując oświadczenie woli organu stanowiącego. Bez wątpienia wykonanie jej w ten sposób, że zarząd powiatu powołuje członków tej rady, można uznać za realizację kompetencji zarządu, wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 u.s.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 205/13, LEX nr 1337316 w zakresie, w jakim radzie powiatu można przyporządkować kompetencję mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej").

7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi, a rozpoznanie ich przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceni zaskarżoną uchwałę, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.