Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 53/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Inowrocław na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 listopada 2020 r. nr 242/2020 w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym nr 242/2020 z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1103, dalej powoływane jako "ustawa dekomunizacyjna"), nadał ulicy o nazwie Iwana Alejnika położonej w mieście Inowrocław nazwę Tadeusza Chęsego. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że z uwagi na to, iż Rada Miejska Inowrocławia nie wykonała w wyznaczonym terminie ustawowego obowiązku zmiany przedmiotowej nazwy ulicy, Wojewoda wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ("IPN") o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność ww. nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z normą art. 1 tejże ustawy. Jak wskazał organ, w opinii z 23.09.2020 r., IPN uznał nazwę ulicy Iwana Alejnika za niezgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wskazując w jej uzasadnieniu w szczególności na zwięzły życiorys służącego w Armii Czerwonej Iwana Alejnika oraz charakter i ocenę działalności Armii Czerwonej na ziemiach polskich. Mając na uwadze m.in. historyczne znaczenie faktów związanych z obecnością Armii Czerwonej w Polsce, Wojewoda zważył, że nadawanie ulicom nazw upamiętniających sowieckich poległych żołnierzy było zabiegiem propagandowym mającym na celu legitymizowanie obecności komunistów w Polsce, a przedmiotowa nazwa honorująca jednego z żołnierzy Armii Czerwonej, spełnia rolę przesłanki ustawowej, jako symbolizująca ustrój totalitarny.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina Miasta Inowrocław, domagając się jego uchylenia, zarzuciła:

- naruszenie jej interesu prawnego, uprawnienia i kompetencji do nadawania nazw ulicom i placom będącym drogami publicznymi lub nazw drogom wewnętrznym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, poprzez podejmowanie uchwał przez Radę Miejską Inowrocławia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g.");

- naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez jego błędne zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że dotychczasowa nazwa ulicy upamiętnia osobę symbolizującą komunizm;

- naruszenie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, poprzez ich zastosowanie w konsekwencji błędnego stwierdzenia przez organ nadzoru, że Rada Miejska Inowrocławia nie wypełniła w ustawowym terminie obowiązku zmiany nazwy ulicy symbolizującej komunizm, co doprowadziło do wydania zarządzenia zastępczego z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., tj. w sprawie należącej do kompetencji tej Rady;

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. oraz art. 15, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez realizację przez Wojewodę zadania należącego do wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej Inowrocławia, wbrew wynikającej z Konstytucji zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych im zadań publicznych;

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co poskutkowało niezasadnym zarządzeniem nadania ulicy o nazwie Iwana Alejnika nazwy Tadeusza Chęsego.

Jednocześnie Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, tj. uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXII/147/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. oraz wydruku ze strony internetowej IPN.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie nazwa przedmiotowej ulicy nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm, ani nie propaguje takiego ustroju w inny sposób. Podniosła, że Wojewoda oparł się wyłącznie na opinii IPN, nie dokonując żadnych własnych ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, które podobnie jak opinia IPN ogranicza się jedynie do krótkiego opisu życiorysu Iwana Alejnika oraz negatywnej oceny działalności Armii Czerwonej w Polsce, brak jest bowiem jakiejkolwiek analizy sformułowanych przez IPN twierdzeń oraz wniosków, podczas gdy Wojewoda – jak wskazała – obowiązany jest poddać pełnej ocenie opinię IPN, co do jednoznacznego spełnienia przesłanki z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Skarżącej przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby jedynie jako żołnierza walczącego w szeregach Armii Czerwonej nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Ponadto, jak wskazała, postać Iwana Alejnika w odbiorze społecznym nie jest w ogóle kojarzona z komunizmem, o czym świadczy dokonanie tylko zmiany pisowni ulicy Alejnikowa na Alejnika przez Radę Miejską Inowrocławia w uchwale nr XXII/147/92 z dnia 31 stycznia 1992 r. Zaznaczyła również, że do organu nie złożono żadnego wniosku o zmianę nazwy przedmiotowej ulicy oraz że nazwa przedmiotowej ulicy nie została ujęta na liście "nazw do zmiany" ulic zamieszczonej na stronie internetowej IPN w zakładce "Dekomunizacja przestrzeni publicznej".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że przedłożona przez Skarżącą lista IPN miała charakter przykładowy, edukacyjny i dlatego też wiele samorządów konsultowało zmiany nazw ulic z IPN. Jednak, jak wskazał, Skarżąca nie podjęła próby konsultacji w sprawie nazwy ulicy Alejnika. Podniósł ponadto, że w piśmie z dnia 19 września 2017 r. Prezes IPN poinformował Wojewodę o spisie ulic do zmiany w związku z przeglądem nazw ulic w województwie, który to przewidywał zmianę nazwy ulicy Alejnika w Inowrocławiu i wskazał przy tym na konieczność dokonania zmiany w trybie nadzorczym. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania poczynionych w opinii IPN ustaleń i podkreślił, że z zarysowanego w sprawie kontekstu historycznego roli Armii Czerwonej w Polsce nie sposób wyabstrahować osoby Iwana Alejnika, mimo że nie jest on osobiście odpowiedzialny za czyny jakich dopuszczało się na ziemiach polskich wielu czerwonoarmistów. Odnosząc się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ wskazał, że stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu przepisy nie przewidują stosowania przepisów k.p.a. i nie odsyłają do art. 91 u.s.g. Podkreślił również, że Skarżąca nie podjęła wystarczających działań uzasadniających zajęte przez nią stanowisko, tj. nie podejmowała żadnych ustaleń z IPN, nie przedstawiła stanowiska lokalnej społeczności w zakresie przywiązania do nazwy ulicy, nie wskazała jakie historyczne uwarunkowania przemawiają za pozostawieniem nazwy.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2021 r. Skarżąca ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, wskazała w szczególności, że pismem z dnia 4 października 2017 r. mieszkańcy ulicy Alejnika wystąpili do Wojewody o wstrzymanie procedury zmierzającej do zmiany nazwy ulicy, podnosząc, że w ich ocenie w żaden sposób nie propaguje ona komunizmu i nie wypełnia norm ustawy dekomunizacyjnej.

Na posiedzeniu niejawnym dnia 9 marca 2021 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do skargi w postaci uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia z 31 stycznia 1992 r. oraz z wydruku ze strony internetowej IPN (pkt 1) i oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do pisma procesowego z dnia 12 lutego 2021 (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zarządzenie zastępcze stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu jest zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego nr 242/2020 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 listopada 2020 r. zmieniającego nazwę ulicy Iwana Alejnika w mieście Inowrocław na nazwę Tadeusza Chęsego.

Materialnoprawną podstawę przedmiotowego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl ust. 1 art. 6 cyt. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 3). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu. Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Przy czym, oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej).

W przedmiotowej sprawie Gmina Miasta Inowrocław nie dokonała zmiany ulicy Iwana Alejnika uznając, że nie jest ona sprzeczna z ustawą. Odmiennej oceny dokonał Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN z dnia 23 września 2020 r., wydał w dniu 24 listopada 2020 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Zarządzenie zastępcze jest kolejnym, oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego, środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. W polskim systemie prawnym stosowany jest z wstrzemięźliwością i stanowi wyjątek od stosowanych środków nadzoru. W przeważającej większości rola organu nadzoru sprowadza się bowiem do stosowania środków o charakterze eliminującym naruszające prawo działania samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mają bowiem rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów jednostek samorządu terytorialnego. Środek ten musi być więc stosowany ściśle w granicach ustawowego upoważnienia, w sytuacjach, gdy organ samorządu nie wykonana nałożonych nań obowiązków. Zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia takiego zarządzenia do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała, na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g., została podjęta przez Radę Miejską Inowrocławia w dniu 9 grudnia 2020 r.

Mimo, że z odpowiedzi na skargę nie wynika zarzut niedopuszczalności skargi, Sąd z urzędu zwraca uwagę na okoliczność, że skarga wniesiona w sprawie niniejszej datowana jest na dzień 16 grudnia 2020 r., a więc wniesiona została po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017r., poz. 2495). Mocą art. 1 pkt 3 tej nowelizacji, do ustawy dekomunizacyjnej dodany został m.in. art. 6c, zgodnie z treścią którego skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wielokrotnie już wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że wskazany art. 6c ustawy dekomunizacyjnej pozostaje w sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z treścią którego – samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (vide wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 1060/18, WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018r., sygn. akt III SA/Gd 121/18, WSA w Bydgoszczy: z dnia 22 maja 2018r., sygn. akt II SA/Bd 389/18, z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 833/18, z dnia 20 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Bd 420/18). Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori. Przy czym Sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Dokonując zaś wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3.09.1998 r., sygn. III RN 49/98, LEX nr 35586, wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Uwzględniając powyższe Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

W związku z powyższym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu jest uprawnienie (i obowiązek) organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego, którego materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy dekomunizacyjnej. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować (ust. 1). Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (ust. 2). Z treścią tych przepisów koresponduje art. 6 ustawy dekomunizacyjnej, który w ust. 1 stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W myśl ust. 2 tego przepisu w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu prawnego wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że opinia IPN jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody; oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego.

Dokonując wykładni tych przepisów w zakresie istotnym dla sprawy dostrzec przyjdzie, że ustawodawca uprawnia i zobowiązuje organ nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego w przypadku łącznego zaistnienia dwóch przesłanek:

1) istnienia obowiązku zmienienia przez jednostkę samorządu terytorialnego nazwy placu, która upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób,

2) niewykonania tego obowiązku w terminie ustawowym.

Ponieważ bezsporne jest, iż strona skarżąca nie dokonała w terminie ustawowym zmiany nazwy ulicy, kluczowe dla oceny legalności działania organu nadzoru jest stwierdzenie, czy taki obowiązek na jednostce samorządu terytorialnego ciążył.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie wykazał swojego uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego ponieważ nie wykazał, że obowiązek dekomunizacyjny ciążył w tej sprawie na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda bezkrytycznie oparł się bowiem na opinii IPN z dnia 23 września 2020 r. - która co prawda zawiera konkluzję, iż osoba Iwana Alejnika stanowi symbol komunizmu, ale podstaw do sformułowania takiej tezy jednoznacznie nie wykazuje - i w konsekwencji wydał zaskarżone w sprawie zarządzenie zastępcze, nie czyniąc w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek ustaleń własnych, co stanowi o wadliwości podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazuje, że obowiązek wykazania uprawnienia do wydania zaskarżonego zarządzenia ciąży na organie nadzoru, ponieważ ingerencja nadzorcza w trybie ustawy dekomunizacyjnej stanowi wyjątek od zasady samodzielności gminy, wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego i musi być odkodowywana w sposób ścisły. Wyjątków zaś nie wolno interpretować w sposób rozszerzający. Jednocześnie ustalenie istnienia obowiązku jednostki samorządu terytorialnego oparte nie na obiektywnym mierniku lecz na ocenie sprawia, że ingerencja nadzorcza Wojewody winna być poprzedzona wykazaniem uprawnienia do jej dokonania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacja zawarta w ustawie dekomunizacyjnej wkracza w zakres ustawowego wyłącznego uprawnienia samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Ponadto z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika generalna klauzula właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W skład zadań własnych gminy, służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty zostały zaliczone sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Powołane przepisy potwierdzają, że nadawanie i zmiana nazw ulic, placów, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi wyłączną kompetencję gminy. W zakresie realizacji tej kompetencji gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności zagwarantowanej w art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Z powyższego wynika, że samodzielność gminy i ustawowa wyłączność uprawnień samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic i placów jest w polskim systemie prawnym zasadą. Zasada ta nie ma co prawda wymiaru absolutnego i dopuszczalne jest legalne sformułowanie wyjątków od tej zasady, jednakże normatywne sformułowanie wyjątków od tej zasady winno być interpretowane ściśle.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy i analizowanej regulacji szczególnej Sąd stwierdza, że ustawodawca nakaz ingerencji nadzorczej sformułował jako wyjątek od zasady i ograniczył do przypadków, gdy w przestrzeni publicznej upamiętniono osoby będące symbolami komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Ustawodawca wprowadził w ten sposób bardzo istotne ograniczenie, nakazując ingerencję nadzorczą wyłącznie w sytuacjach jednoznacznych. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978). Na gruncie języka polskiego określenia, iż dana osoba jest symbolem jakiejś idei oznacza, że jest uosobieniem tej idei; sama tę ideę wyznaje, utożsamia się z nią i tak też jest postrzegana przez inne osoby. Używając pojęcia symbolu, za pomocą którego dochodziłoby do propagowania ustroju komunistycznego, ustawodawca poza zakresem legalnej ingerencji nadzorczej pozostawił przypadki osób powiązanych z systemem władzy komunistycznej, uczestniczących w sprawowaniu tej władzy, współpracujących z systemem totalitarnym - jeżeli te osoby nie są symbolami komunizmu. Gdyby wolą ustawodawcy było wyrugowanie z przestrzeni publicznej szerszego grona osób, to inaczej sformułowałby treść przepisów wyznaczających zakres obowiązku dekomunizacyjnego i nie definiowałby go za pomocą pojęcia symbolu komunizmu.

Wobec powyższego, Wojewoda był obowiązany wykazać istnienie po swojej stronie uprawnienia do dokonania ingerencji nadzorczej, poprzez wykazanie, że upamiętnienie w przestrzeni publicznej Iwana Alejnika jest upamiętnieniem osoby symbolizującej komunizm. Jedynie bowiem w takim przypadku można byłoby mówić o propagowaniu komunizmu poprzez umieszczenie w nazwie ulicy, imienia i nazwiska tej osoby. Tego jednak w sprawie zabrakło. Organ nadzoru w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego przytoczył bowiem znaczną część opinii IPN – w której to wskazano wyłącznie na zwięzły życiorys pełniącego służbę w Armii Czerwonej Iwana Alejnika oraz na działalność Armii Czerwonej w Polsce. Ponadto, Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w jego ocenie nadawanie ulicom nazw upamiętniających sowieckich poległych żołnierzy było zabiegiem propagandowym mającym na celu legitymizowanie obecności komunistów w Polsce, a tym samym uhonorowanie Iwana Alejnika w nazwie ulicy sprawia, że nazwa ulicy posiada charakter nazwy upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm. Z argumentacji organu nadzoru wynika, że o spełnieniu przesłanki ustawowej z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przesądza historyczne znaczenie działalności Armii Czerwonej na ziemiach polskich. Należy zatem zauważyć, że organ zastosował w tym zakresie niejako odpowiedzialność zbiorową, utożsamiając Iwana Alejnika z formacją w której on służył oraz negatywną oceną jej działalności. Powyższe, w ocenie Sądu, nie powinno mieć miejsca mając na uwadze to, iż uzasadnieniem nadania nowej nazwy ulicy musi być niesporne wykazanie, iż dana nazwa – a więc w tym przypadku nazwisko żołnierza Armii Czerwonej - poprzednio funkcjonująca musi jednoznacznie, bez żadnych wątpliwości symbolizować komunizm. Ponownie wskazać należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, poza zakresem legalnej ingerencji nadzorczej pozostawiono przypadki osób powiązanych z systemem władzy komunistycznej, jeżeli te osoby nie są symbolami komunizmu.

Istotnym jest ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowym byłoby przypisanie decydującego wpływu na ostateczne stanowisko Wojewody, opinii wyrażonej przez IPN. W tym miejscu konieczne jest odniesienie się do charakteru prawnego takiej opinii. Z treści przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że jest to element obligatoryjny postępowania nadzorczego zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego. Ustawodawca przewidział obowiązkowe współdziałanie wojewody z organem dysponującym wiedzą specjalistyczną. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej z jej art. 1. W stosunku do tej opinii nie przewidziano środka odwoławczego. Z powyższego wynika, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia zastępczego bez uzyskania opinii IPN stwierdzającej, że nazwa ulicy czy placu upamiętnia osobę symbolizująca komunizm lub propagującą ten ustrój w inny sposób. Nie oznacza natomiast, że nie wolno mu dokonać oceny dowodowej tej opinii. Organ nadzoru nie jest bezwzględnie związany konkluzją opinii, ze skutkiem obowiązku wydania zarządzenia zastępczego powielającego tę konkluzję. Wprost przeciwnie, jest obowiązany do dokonania oceny dowodowej opinii na zasadach właściwych dla opinii biegłych. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wyciągania wniosków o bezwzględnym związaniu opinią IPN, a przyjęcie takich wniosków prowadziłoby do zakwestionowania racjonalności prawodawcy. Gdyby wolą prawodawcy było nadanie uprawnień nadzorczych Instytutowi Pamięci Narodowej, to by tę wolę wyraził normatywnie. Tak się nie stało. Jedynym organem uprawnionym do wykonywania nadzoru w tym zakresie jest wojewoda. Powyższe oznacza, że wojewoda winien rozstrzygać nadzorczo, a jego działanie w sprawie nie ma tylko wymiaru formalnego. Jest obowiązany co najmniej dokonać oceny materiału dowodowego pod kątem jego kompletności, spójności, logiczności - w celu stwierdzenia, czy na podstawie tego materiału dowodowego istnieje możliwość wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Odkodowanie przepisów w sposób kwestionujący uprawnienie i obowiązek wojewody dokonania oceny dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego - w tym kluczowej opinii IPN - pozostawałoby w opozycji do powszechnie przyjmowanego założenia idealizacyjnego racjonalności prawodawcy. W takiej bowiem sytuacji rola wojewody byłaby w sprawie zbędna. Na gruncie obowiązującego prawa takie twierdzenie nie jest uprawnione.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ nadzoru nie dokonał wymaganej w sprawie oceny dowodowej opinii IPN, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opinia ta zdaniem Sądu ma zbyt ogólnikowy charakter i wskazuje jedynie na krótki życiorys Iwana Alejnika, z którego wynika przede wszystkim, że służył on w Armii Czerwonej, nie wskazując jednocześnie jakichkolwiek okoliczności, sugerujących to, że mógłby on symbolizować komunizm. Ponadto konkluzja opinii nie została oparta na ocenie kwalifikującej opisane fakty z życia Iwana Alejnika pod kątem "bycia symbolem komunizmu", ani też na negatywnym społecznym odbiorze nazwiska Iwana Alejnika, który wskazywałby na skojarzenie jego nazwiska z danym ustrojem.

Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy dekomunizacyjnej w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Stanowisko Skarżącej, że nazwa ulicy Iwana Alejnika nie kojarzy się mieszkańcom Inowrocławia jednoznacznie z komunizmem nie zostało przez organ skutecznie zakwestionowane, a dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy.

Wskazać należy w tym miejscu na argumentację Skarżącej, dotyczącą: braku skojarzenia w odbiorze społecznym nazwiska Iwana Alejnika z komunizmem, co zdaniem Gminy wynika z okoliczności dokonania jedynie zmiany pisowni ulicy Alejnikowa na Alejnika, uchwałą nr XXII/147/92 Rady Miejskiej w Inowrocławiu z dnia 31 stycznia 1992 r., którą to zmieniono jednocześnie szereg nazw innych ulic, kojarzących się z komunizmem; niewskazania nazwy przedmiotowej ulicy na przykładowej liście nazw ulic do zmiany zamieszczonej na stronie internetowej IPN oraz na znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy petycję z dnia 4 października 2017 r., wniesioną przez radnych Rady Miejskiej Inowrocławia, dotyczącą wstrzymania procedury zmiany nazwy ulicy Iwana Alejnika, w której to wskazano, że w ocenie inowrocławian zmiana nazwy ulicy przez Wojewodę byłaby całkowicie niezasadna. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu, winny dać organowi nadzoru asumpt do tego, aby zweryfikować zaistnienie w sprawie niezbędnej przesłanki ustawowej "symbolizowania", która polega przede wszystkim na określonym skojarzeniu danej nazwy w odbiorze społecznym, czego jednak Wojewoda w sprawie nie uczynił i nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwisko Iwana Alejnika faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 847/18, dostępny j.w.). Wręcz przeciwnie, organ nadzoru w reakcji na powyższe wskazał, że znajdująca się na stronie internetowej IPN lista miała jedynie charakter przykładowy, co powodowało, że wiele samorządów podejmowało konsultacje z IPN. Jednak, jak wskazał, Skarżąca nie wykazała aby podejmowała jakiekolwiek konsultacje, co w jego ocenie świadczy o uchybieniu Gminy, która winna podjąć określone działania uzasadniające jej stanowisko o braku potrzeby zmiany nazwy ulicy. Sąd nie podziela jednak argumentacji wskazanej przez Wojewodę, a co więcej wskazuje, że na gruncie kontrolowanego postępowania to na Wojewodzie, jako na organie nadzoru wkraczającym w drodze wyjątku w zakres ustawowego uprawnienia samorządu gminnego ciążył obowiązek należytego wykazania i uzasadnienia wystąpienia w sprawie wymaganych do wydania zarządzenia zastępczego przesłanek ustawowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Wojewodę przepisów k.p.a., Sąd stwierdził, iż są one niezasadne, bowiem zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiące podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej, nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a. i nie odsyłają do art. 91 ust. 5 u.s.g.

Jednocześnie należy jednak wskazać, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zarządzenia nie może abstrahować od obowiązującej we wszelkich procedurach polskiego systemu prawa publicznego zasady prawdy obiektywnej, a także konstytucyjnej zasady działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim zaś, z uwagi na to, że chodzi o akt wydawany w procedurze samorządowej, należy zachować standardy rzetelności proceduralnej wymagane wobec wszelkich działań nadzorczych ograniczających samodzielność gminy w wykonywaniu ustawowych zadań. Postępowanie w przedmiocie zarządzenia zastępczego przewidzianego w art. 6 ust. 2 ustawy nie może być analizowane w oderwaniu od postępowań samorządowych unormowanych w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Konieczność wykładni uwzględniającej ustrojowe unormowania w zakresie nadzoru nad działalnością gminną potwierdza to, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o celu tożsamym z celem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W odniesieniu zaś do zarządzenia zastępczego z art. 6 ust. 2, mimo odesłania w art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej jedynie do art. 98, art. 100 i art. 102a u.s.g., nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego. Zarządzenie zastępcze nie może zatem opierać się jedynie na konkluzji wynikającej z treści opinii, niepopartej innymi dowodami, dokumentami, czy ocenami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 786/18; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Skoro zatem postępowanie to powinno zmierzać do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia materiału dowodowego, to w istocie powinno odpowiadać dyspozycjom przepisów w tym zakresie najbliższym stosowanej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, którego częścią jest prawo ustrojowe samorządowe. Tymi przepisami są niewątpliwie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., których naruszenie zarzuciła Skarżąca. Akcentując zatem raz jeszcze, że nie ma podstaw do stawiania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., wskazać należy jednocześnie, że to, czy wynik kontroli sądowej w konkretnej sprawie, polegający na przyjęciu, że doszło do naruszenia przez organ nadzoru opisanego obowiązku procesowego, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy administracyjnej, które w niniejszej sprawie doprowadziły Sąd do wniosku, iż organ nadzorujący w istocie uchybił standardom rzetelnego postępowania systemu prawa publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2737/18, dostępny j.w.).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że brak dokonania należytych ustaleń oraz dokonania rzetelnej oceny dowodowej sporządzonej w sprawie opinii IPN, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że patron ulicy jest postacią symbolizującą komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się wyłącznie na opinii IPN – w której to zdaniem Sądu nie wykazano należycie powodów uznania Iwana Alejnika za symbol komunizmu - przedwcześnie organ nadzoru stwierdził, że nazwa nadana ulicy spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru winien kierować się wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem, czego nie uczyniono. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda naruszył art. 1 ust. 1 ustawy, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie, do zastosowania regulacji art. 6 ust. 2 ustawy i wydania zarządzenia zastępczego.

Wobec tego, zgodnie z art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na zaskarżone zarządzenie zastępcze uchylił je, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.