Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1457/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 268a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 874/18 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 czerwca 2018 r. nr SKO.E/4106/3/2018 w przedmiocie dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz C. Sp. z o.o. w Ł. 33 856 (trzydzieści trzy tysiące osiemset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 874/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z 13 czerwca 2018 r. w przedmiocie dotacji podlegającej zwrotowi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wydział Audytu i Kontroli Urzędu Miasta Tarnowa przeprowadził od 1 marca do 25 maja 2017 r. w szkołach spółki w Tarnowie kontrolę, realizowaną w oparciu o stan prawny obejmujący rok 2016. Kontrola obejmowała swym zakresem ocenę prawidłowości przedstawionych danych o rzeczywistej liczbie uczniów oraz prawidłowość wykorzystania dotacji w 2016 r. zgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.).

Kontroli poddano sposób prowadzenia przez szkoły dokumentacji przebiegu nauczania. Dokonano kontroli liczby uczniów w ośmiu z dziewięciu prowadzonych szkół w T. za poszczególne miesiące 2016 r. Stwierdzono, że część wydatków sfinansowanych przez spółkę w T. z dotacji udzielonej przez Gminę Miasta T. w 2016 r. była niezwiązana z realizacją zadań wynikających z art. 90 ust. 3d u.s.o. i nie podlegała rozliczeniu. Podczas kontroli organ prowadzący nie udokumentował wydatków związanych ze współpracą z firmą K.

Decyzją z 13 marca 2018 r. organ I instancji orzekł o należnej do zwrotu wysokości dotacji przyznanej w 2016 r. na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w T., Policealnej Szkoły Prawa i Administracji [...] w T., Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...] w T., Policealnej Szkoły Informatyki [...] w T., Policealnej Szkoły Kosmetyki [...] w T., Policealnej Szkoły Rachunkowości [...] w T., Policealnej Szkoły C. w T., Policealnej Szkoły Medycznej [...] w T., Policealnej Szkoły Opieki Medycznej [...] w T., dla których organem prowadzącym jest spółka:

1. pobranej nienależnie, niezgodnie z zapisami § 5 uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji w kwocie 55 121,34 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.);

2. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 935 211,66 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych zgodnie z art. 252 u.f.p. Odsetki winny być naliczone od dnia przekazania z budżetu Gminy Miasta T. dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.).

Kolegium rozpatrując odwołanie skarżącej decyzją z 13 czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. SKO stwierdziło, że wobec ustalenia zawyżenia przez spółkę liczby uczniów w poszczególnych szkołach część dotacji w 2016 r. została pobrana w nadmiernej wysokości. W ocenie Kolegium nie budziło wątpliwości, że wydatek związany z delegacją dyrektora szkoły w J., wydatki związane z prowadzałem działań marketingowych, wydatki na sporządzenie sprawozdania finansowego Spółki za rok 2015, wydatki poniesione za wynajem lokalu przez spółkę, wydatki na artykuły spożywcze, wydatki na archiwizację dokumentów Policealnej Szkoły BHP w T., wydatki poniesione na podstawie umów zlecenia na pełnienie funkcji Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Kolegium Dydaktycznego Policealnej Szkoły Kosmetyki, Policealnej Szkoły Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, Policealnej Szkoły Prawa i Administracji, wydatki poniesione na podstawie umów zawartych z K. Sp. z o.o. na kompleksową organizację usług w zakresie procesu dydaktycznego, czy też nieudokumentowane wydatki na wynagrodzenia wynikające z umów zlecenia pokryte z uzyskanej dotacji oświatowej winny być uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z art. 90 ust 3d u.s.o. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że dokumenty księgowe, rachunki do umów zlecenia ani same umowy nie zostały okazane również po otrzymaniu protokołu z kontroli, ani po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych, w chwili gdy strona została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz na etapie odwołania. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut zawarty w odwołaniu, iż organ I instancji nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższy wydatek. Strona w toku prowadzonego postępowania oraz na etapie składania odwołania miała możliwość przedłożenia stosownych dokumentów, jednakże z możliwości takiej nie skorzystała. W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazuje bowiem jakie wydatki i z jakich powodów uznano za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ wyjaśnił również, dlaczego nie traktuje tych wydatków jako związanych z kształceniem. Niepowołanie pełnej podstawy prawnej nie stanowi, że decyzja wydana została bez tej podstawy. Podstawę prawną decyzji stanowią odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych, które zostały powołane w treści uzasadnienia. Protokół z kontroli sporządzony został w oparciu o dokumentację zgromadzoną w czasie kontroli przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stąd też wydając rozstrzygnięcie w sprawie dotacji organ I instancji dysponował całokształtem materiału dowodowego w sprawie, w oparciu o który ustalono wszystkie istotne okoliczności faktyczne.

Oddalając skargę spółki na decyzję SKO z 13 czerwca 2018 r. WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2018 r. podzielił ocenę organów, że spółka pobierała dotacje w nadmiernej ilości, gdyż liczba uczniów podana w zestawieniu strony skarżącej nie była tożsama z liczbą, jaką organ ustalił w toku kontroli. W ocenie Sądu I instancji analiza materiału dowodowego w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. uzasadnia akceptację stanowiska organu również w zakresie wysokości kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (na wydatki w postaci: wynagrodzenia specjalisty ds. marketingu, podwójnie wykazanych badań okresowych pracownika, podróży służbowych specjalisty od marketingu, kosztów delegacji Dyrektora Szkoły w J., wydatków: na sprawozdania finansowe spółki za 2015 r., na wynajem lokalu w Ł., na artykuły spożywcze, na wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia, które nie zostały w żaden sposób udokumentowane, na archiwizację dla firmy K., na Kolegium Dydaktyczne, którego byt nie został przewidziany w statutach szkół). Zasadnie też uznano, iż organ prowadzący nie dokonał proporcjonalnego podziału wydatków takich jak: grupowe ubezpieczenia pracowników, ubezpieczenie mienia, usług telekomunikacyjnych, sprzedaży energii, zakupu dostępu do internetu. Prawidłowo też podważono wydatki poniesione na podstawie umów z firmą K. Sp. z o.o. Beneficjent nie udokumentował i nie wykazał efektów koordynacji działań prowadzonych przez spółkę K. na rzecz tych szkół. Konstrukcja umów zawieranych z firmą K. wskazała, iż skarżąca nie płaciła K. za rzeczywiste wykonane działania i czynności. Wynagrodzenie było uzależnione tylko i wyłącznie od wysokości otrzymanych przychodów (dotacji), a nie od działań rzeczywiście wykonanych przez K. na rzecz Spółki. Wynagrodzenie firmy K. nie zostało też uzależnione od efektów jej pracy.

W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium był ten sam materiał dowodowy, w oparciu o który orzekał organ I instancji, zatem nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W tych okolicznościach należy uznać, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, ponownie rozpatrzył sprawę przedstawiając ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niepowołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji odpowiednich przepisów, a w tym uchwały dotacyjnej i powołanie tychże dopiero w uzasadnieniu decyzji, nie oznacza, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika wprost, które przepisy były analizowane w sprawie i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 13 grudnia 2018 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości zarzucając:

1. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 15 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności, pomimo, iż organ II instancji bezkrytycznie przyjął stanowisko organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej wykorzystaniem niezgodnie z przeznaczeniem i pobraniem nienależnie; pomimo nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, w szczególności nr 5, 6 i 9, a także do wniosków dowodowych dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów i argumentacji strony przedstawionej w odwołaniu dotyczącej wydatku bieżącego jakim jest wynagrodzenie K. Sp. z o.o. tytułu obsługi procesu kształcenia, co skutkowało tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, albowiem w świetle zarzutów skarżącej okoliczności powoływane przez nią miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; a w konsekwencji doszło do naruszenia przepisu postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, pomimo:

a) niepodjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; w szczególności poprzez niewydanie żadnego postanowienia dowodowego zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie;

b) poczynienia ustaleń faktycznych przez organy w sprawie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu kontrolnym w sytuacji, gdy strona nie ma prawnej możliwości zakwestionowania w sposób wiążący dla organu dokonanych podczas postępowania kontrolnego ustaleń, a zawartych we wnioskach pokontrolnych, co potwierdza także przekazana stronie wraz z pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. kopia metryki akt sprawy;

c) poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie przez organy w oparciu o FV i rachunki, a także umowy zlecenia, do których organ I instancji odwołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a które nie zostały włączone w poczet materiału dowodowego, albowiem jak wynika z kopii metryki akt sprawy przekazanej stronie wraz z pismem z 26 stycznia 2018 r. w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli od 1 marca 2017 r. do 25 maja 2017 r. bez jakichkolwiek załączników, tj. jedynie 11 kart, co zostało powielone przez organ odwoławczy;

d) nieudzielenia informacji przez organ I instancji, o które wnioskował pełnomocnik strony pismem z dnia 8 lutego 2018 r. pomimo, iż sprawa ma skomplikowany charakter, a organ w zawiadomieniu z dnia 26 stycznia 2018 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego w terminie 14 dni od daty doręczenia tego zawiadomienia, co strona uczyniła; którego to zaniechania nie dostrzegł organ II instancji;

w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanych decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.; co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

3. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, pomimo zaniechania przed wydaniem decyzji organu odwoławczego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co skutkowało tym, ze strona niepoinformowana o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu jej wniosków dowodowych przedłożyła wraz z pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. (czyli w dacie wydania decyzji) jako wniosek dowodowy część przykładowej korespondencji e-mail pomiędzy pracownikami K. Sp. z o.o. i pracownikami szkół [...] w T. na potwierdzenie realizacji czynności wykonywanych przez K. Sp. z o.o., które nie zostały uwzględnione przez organ I instancji, a które to dokumenty w ocenie organu i Sądu nie stanowiły o udokumentowaniu efektów koordynacji działań podejmowanych przez K. Sp. z o.o.; co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

4. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w z zw. z art. 8 § 1, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pomimo zaniechania przez organ pierwszej instancji prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, a to z uwagi na:

a) niewskazanie stronie przez organ I instancji czy przedstawiona przez nią dokumentacja jest w ocenie organu kompletna czy też w ocenie organu wymaga uzupełnienia, a jeżeli tak to w jakim zakresie i czy w ocenie organu zachodzi konieczność przedstawienia jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub dowodów na okoliczność poniesionych wydatków przedstawionych do rozliczenia, o co wnosił pełnomocnik strony w piśmie z 8 lutego 2018 r., aby strona mogła wypowiedzieć się w tym zakresie, a tym samym uniemożliwienie odwołującej brania czynnego udziału w postępowaniu; w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazuje, iż skarżąca nie udokumentowała efektów koordynacji działań podejmowanych przez K. Sp. z o.o., co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

5. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 pkt 3, 4 i 6 i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd i niestwierdzenie naruszenia w/w przepisu pomimo zaniechania organu I instancji, który nie zastosował w/w przepisu i nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także nie wskazał:

a) w podstawie prawnej decyzji przepisów prawa materialnego w oparciu o które decyzja winna zostać wydana, tj. u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 6 u.f.p. (co zostało powielone także przez SKO, które w podstawie prawnej decyzji wskazało jedynie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.);

b) konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji, tj. uchwały nr XVIII/183/2015 Rady Miejskiej w T. z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych na terenie Gminy Miasta T. oraz terminu i sposobu rozliczania (co zostało powielone także przez SKO),

c) wskazał w podstawie prawnej decyzji art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p., który dotyczy dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczności zastosowania niniejszego przepisu (co zostało powielone także przez SKO, które w podstawie prawnej decyzji wskazało art. 251 i art. 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. jednocześnie przyjmując, iż część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, a część wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem);

d) motywów jakimi organ kierował się wydając decyzję, bowiem samo zredagowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie kart i akt sprawy nie może zostać uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji;

e) oraz błędnie określił adresata decyzji jako organu prowadzącego dla C. w T.;

co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

6. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez jego niezastawanie i niestwierdzenie przez Sąd naruszenia w/w przepisów pomimo zaniechania organu I instancji, polegającego na podpisaniu decyzji organu I instancji przez osobę niemającą upoważnienia do wydania decyzji w I instancji, co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

7. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd naruszenia w/w przepisów pomimo:

a) niewydania postanowienia przez organ odwoławczy o dopuszczeniu dowodów z zeznań świadków, tj. pracowników K. Sp. z o.o. o , co do których postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. organ I instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącej z dnia 19 lutego 2018 r., pomimo, iż okoliczności, na które wnioskowani byli świadkowi (potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. w ramach realizacji kompleksowej usługi w zakresie organizacji procesu dydaktycznego do której podmiot ten zobowiązał się w ramach zawartej umowy o współpracy) wobec kwestionowania wykazanie realizacji zadań przez ten podmiot miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także nieuwzględnienie wniosku skarżącej złożonego w odwołaniu od decyzji o przeprowadzanie dowodu z dokumentów złożonych przez C. Sp. z o.o. w toku kontroli;

b) niezastosowania się do zasady wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. zasady "równości dowodów" i nieuzasadnione przyjęcie, iż potwierdzenie działań dokonywanych przez K. Sp. z o.o. winno polegać na przedstawieniu dowodu z dokumentów, a nie zeznań świadków, a tym nieuzasadnione przyjęcie prymatu dowodu z dokumentu nad dowodem z zeznań świadków, co stanowi o niewykazaniu się przez organ bezstronnością w postępowaniu administracyjnym, a taki obowiązek wynika z art. 8 § 1 k.p.a.; w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazuje, iż skarżąca nie udokumentowała efektów koordynacji działań podejmowanych przez K. Sp. z o.o.; co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

8. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd naruszenia w/w przepisów, pomimo zaniechania organu I instancji niezałatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. i niezawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, albowiem zawiadomieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 4 marca 2018 r., a decyzja została wydana w dniu 13 marca 2018 r.; co skutkować winno zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji;

9. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 6 i u.f.p. poprzez jego niezastosowanie na skutek nieprawidłowego uznania zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane nienależnie;

10. naruszanie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez jego niezastawanie na skutek błędnej wykładni w/w przepisów prawa materialnego i w konsekwencji uznanie, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i pobrała w części dotację nienależnie oraz błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie powinny zostać rozliczone z dotacji oświatowej, pomimo mieszczą się w dyspozycji art. 90 ust. 3d u.s.o.;

11. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy, niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu i rozstrzygnięcia treści, tj.:

a) art. 90 ust. 3d u.s.o. – z uwzględnieniem zmiany brzmienia tego przepisu od 31 marca 2015 r. mającej jedynie charakter doprecyzowujący, potwierdzającej (zgodnie z dotychczasową praktyką w interpretacji tego przepisu), że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.; których stwierdzenie wino skutkować uchyleniem decyzji;

b) zawartych w skardze i jej uzupełnieniu zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., tj. 2 b-d, 3, 4, 5 lit. c-e, 6, 7, 8, a także:

1) art. 15 k.p.a. również poprzez wydanie decyzji bez posiadania akt sprawy, co dodatkowo podkreśla, że organ bezkrytycznie przyjął stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta T., nie badając samodzielnie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, co w rzeczywistości skutkowało nierozpoznaniem sprawy i pozbawieniem skarżącej jej uprawnienia do dwuinstancyjnego postępowania;

2) art. 8 § 1, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. również poprzez nieuwzględnienie zaniechania przez organ pierwszej instancji prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę udzielania informacji, zasadę wysłuchania strony oraz zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek, a to z uwagi na ingerowanie w akta sprawy na etapie przekazywania ich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 13 czerwca 2018 r. nr SKO.E/4106/3/2018, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w tym pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W konsekwencji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.

Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Przepis ten reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11. str. 745- 746).

Wyjaśnić należy, iż kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.) które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2011, str. 53 i nast.). Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, że upoważnienie pracownika przez organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art.268a k.p.a. wymaga: formy pisemnej, wskazania imienia i nazwiska osoby upoważnionej albo funkcji lub stanowiska, które ona zajmuje w strukturze urzędu (jeżeli tylko mają one charakter monokratyczny i w sposób jednoznaczny pozwalają na określenie osoby, której takie upoważnienie zostało udzielone) oraz daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne. Nadto wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. Nie jest więc dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art.268a k.p.a. tylko poprzez ogólne określenie funkcji i stanowisk, jeżeli w strukturze urzędu danego organu jest ich więcej niż jedno (np. dyrektor wydziału, sekretarz stanu). O tym, kto jest upoważniony do działania w imieniu organu, rozstrzyga w razie wątpliwości regulamin organizacyjny lub podział czynności w danym urzędzie (por. wyroki SN z dnia 11 października1996 r., IIIRN 8 /96 OSNAP i US 1997 nr 9 poz.144, z dnia 18 grudnia 1996 r. III RN 42 /96 OSNAP i US 1997 nr 15 poz. 264 ). Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva).

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że elementem koniecznym decyzji, w razie jej podpisania przez pracownika organu, jest udzielenie temuż pracownikowi przez organ upoważnienia do wydania owej decyzji. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji pominęli ten element oceny ważności zaskarżonej decyzji, co stanowi niewątpliwe uchybienie, bowiem brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). Na żadnym etapie postępowania nie zostało zbadane czy podnoszony zarzut braku umocowania jest zasadny czy też nie, choć skarżąca kasacyjnie podnosiła to w odwołaniu, jak również w skardze do WSA.

W tym miejscu należy zwrócić również uwagę, że wykazanie umocowania określonych osób do działania imieniem organu powinno wynikać w sposób jasny i jednoznaczny z akt sprawy. Wobec powyższego stwierdzić więc należy, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na treść wydanej decyzji, gdyż w ich efekcie powstaje wątpliwość czy decyzja została należycie podpisana i wobec tego weszła do obrotu prawnego.

Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2023) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym"; por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16.

Merytoryczne orzekanie oznacza, że organ odwoławczy przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt administracyjnych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą merytorycznej kontroli jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przez akta sprawy administracyjnej należy przy tym rozumieć szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2331/12).

Jak już zaznaczono powyżej, warunkiem wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego jest ponowna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy organ będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Przekazanie przez organ I instancji niekompletnej, wybiórczej dokumentacji sprawia, że decyzja będąca przedmiotem odwołania nie poddaje się w istocie kontroli organu odwoławczego. Nie dysponując pełnymi aktami administracyjnymi organ odwoławczy jest bowiem pozbawiony możliwości kontroli zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie prowadził organ I instancji, zasadności oparcia się na określonych dowodach oraz rzetelności wyciągniętych na tej podstawie wniosków. Nie ma tym samym możliwości zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Braki w zakresie przekazanych akt administracyjnych uniemożliwiają również sądowi administracyjnemu pełną kontrolę najistotniejszego elementu decyzji, jakim będzie jej uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przesłał wraz z odwołaniem niekompletne akta administracyjne zawierające protokół kontroli prowadzonej u skarżącej w dniach 1 marca - 25 maja 2017 r., bez jakichkolwiek załączników. Z akt nie wynika nawet, że protokół ten został skarżącej doręczony.

Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ustalenia zawarte w protokole kontroli nie pozwala potwierdzić danych, na które powołuje się w uzasadnieniu swojej decyzji organ, a w konsekwencji czy dochował zasady dwuinstancyjności postępowania.

Wytknięte wady czynią rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, gdyż dopiero wydanie decyzji prawidłowo podpisanej, tj. przez organ lub poprawnie upoważnionego przez niego pracownika oraz na podstawie kompletnych akt, umożliwi odniesienie się do zagadnień, które mogą stanowić naruszenie prawa materialnego lub procesowego mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organ będzie zobowiązany do wykazania w sposób jednoznaczny uprawnienia podpisującej decyzję osoby do dokonania tej czynności w imieniu Prezydenta Miasta T. oraz uzupełni akta sprawy o dokumenty i dowody, na podstawie których dokonano ustaleń opisanych w protokole kontroli, a także o dowody jego doręczenia.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.