Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3562/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2, art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 218/20 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 218/20, po rozpoznaniu skargi A.B. na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że skoro skarżący jest jednocześnie radnym, przy rozstrzyganiu sprawy i ocenie interesu prawnego skarżącego należało wziąć pod uwagę również art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., uzależniający dopuszczalność zwolnienia z pracy radnego od zgody rady gminy, której jest radnym.

Bezspornie Rada Miejska w D. uchwałą z 18 grudnia 2019 r. nr [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 22 stycznia 2020 r. stwierdził nieważność tej uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta zanim upłynął termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Następnie WSA w Gliwicach na skutek skargi Gminy D. wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 uchylił to rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska Zarządu, w myśl którego uchwała Rady nr [...], na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Śląskiego, w świetle normy art. 89 ust. 1a u.s.g., nie wywołała skutku prawnego w postaci zajęcia stanowiska przez Radę odnośnie odwołania radnego - dyrektora WPR. Upływ bowiem ustawowego 30-dniowego terminu wywołał skutki określone w ust. 2 art. 89 u.s.g, zgodnie z którym jeżeli rada nie zajęła stanowiska w sprawie w rzeczonym terminie, co, w wyniku stwierdzenia nieważności uchwały odmawiającej zgody na zwolnienie skarżącego z pracy, miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie należy uznać za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ, z upływem terminu określonego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zatem Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w D., to w świetle art. 92 u.s.g. zostało w mocy prawa wstrzymane wykonanie zakwestionowanej uchwały. Tym samym zaistniał stan, jakby rada skutecznie nie zajęła żadnego stanowiska.

Podkreślono, że w sprawie kwestią sporną między stronami jest zastosowanie w związku z art. 25 ust. 2 u.s.g. art. 89 u.s.g. W ocenie Sądu artykuł 89 u.s.g. nie ma zastosowania do wyrażania zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w trybie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.w. Odpowiednio, z uwagi na tożsamość regulacji, adresatem regulacji zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest pracodawca. Nadto regulacja nakazująca radzie gminy zajęcie stosownego stanowiska w tej kwestii nie zawiera żadnego terminu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała w części dotyczy kwestii administracyjnych. Zatem powinna być uzasadniona tak, aby kontrolujący ją organ nadzoru lub sąd administracyjny znał motywy, jakimi kierował się organ. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. W konsekwencji Sąd nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że ocena organu, który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego ma w rozważanym przypadku w rzeczywistości charakter dowolny i arbitralny. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały. Wprawdzie Zarząd na rozprawie dołączył do akt sądowych uzasadnienie podjęcia uchwały z 24 stycznia 2020 r. nr [...] podpisane przez Dyrektora Departamentu Zdrowia. Jest to jednak dokument wewnętrzny, w swej treści zawierający wniosek o podjęcie uchwały i nie został podpisany przez osoby podejmujące uchwałę. Z podobnych powodów wymogów nie spełnia także tzw. Karta sprawy. Skutkiem tego było uznanie, że jest to uzasadnienie nieistniejące. Rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały nie wyjaśnia również protokół posiedzenia Zarządu nr [...] z 24 stycznia 2020 r. Wreszcie treść samej uchwały.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności brak zgody rady gminy i procesowego, w tym brak uzasadnienia uchwały, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła prawo, co stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Śląskiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 92 ust. 1 u.s.g. przez:

a) całkowite pominięcie w rezultacie błędnej wykładni, że na skutek podjęcia przez organ nadzoru - Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 22 stycznia 2020 r. zostało, z mocy prawa, wstrzymane wykonanie zakwestionowanej uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r., a tym samym zniweczony został skutek w postaci wyrażenia stanowiska odnośnie odwołania skarżącego A.B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K.,

b) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na skutek stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 stycznia 2020 r. nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. wywołała ona skutek w postaci zajęcia stanowiska przez Radę odnośnie odwołania radnego A.B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. W konsekwencji Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że wstrzymanie wykonania z mocy prawa uchwały Rady należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, wywołuje skutki prawne w postaci skutecznego zajęcia stanowiska w kwestii odwołania skarżącego ze stanowiska, podczas gdy zakres objęty stwierdzeniem nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia18 grudnia 2019 r. wyraźnie temu przeczy;

2) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu nadzoru z dnia 22 stycznia 2020 r. nie wywołało skutków opisanych w wymienionym przepisie, podczas gdy skutkiem prawnym dla uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, było jej wstrzymanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Skutek ten trwał także w dacie podjęcia przez Zarząd Województwa Śląskiego uchwały nr [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odwołania A.B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K., a mimo tego Sąd I instancji błędnie uznał, że:

- uchwała nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. w przedmiocie odwołania A.B. ze stanowiska została podjęta z naruszeniem prawa, chociaż stan prawny temu przeczy,

- uchwała nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. jest ważna i skuteczna, co stoi w opozycji do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz wbrew istocie i skutkom rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru;

3) całkowicie błędną wykładnię art. 80a ust. 1 i 2 u.s.w. oznaczającą przyjęcie, że "omawiany przepis, w ocenie Sądu, jako przepis ustanawiający formę ingerencji nadzorczej musi być wykładany w ten sposób, że obejmuje tylko wyraźnie wyliczone formy - "zatwierdzenie, uzgodnienie, zaopiniowanie", co zdaniem Sądu I Instancji powoduje, że należy wykluczyć z jego zastosowania formę taką, jak wyrażenie zgody, do której art. 80a u.s.w. nie ma zastosowania. Powyższa wykładnia przeczy regułom wykładni językowej, zasadom logicznego rozumowania, jak również utrwalonemu znaczeniu pojęć "zgoda", "uzgodnienie", które mają równokształtny sens lingwistyczny, a w konsekwencji wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym było objęte dyspozycja art. 80a u.s.w.;

4) błędne, gdyż nie znajdującego oparcia w art. 80a ust. 2 u.s.w. przyjęcie odnośnie trybu rozwiązania stosunku pracy z radnym gminy, że "regulacja nakazująca radzie gminy zajęcie stosownego stanowiska w tej kwestii nie zawiera żadnego terminu" (str. 8 uzasadnienia wyroku, akapit 2), co jest sprzeczne z art. 80a ust. 2 u.s.w., z którego czytelnie wynika, że rada powinna zająć stanowisko w kwestii odwołania w terminie 30 dni, a ponadto sprzeczne z dalszym ustaleniem Sądu I instancji (str. 8), gdzie przywołuje się treść tego unormowania;

5) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie:

a) że w wyniku stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego nieważności uchwały Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. odmawiającej zgody na zwolnienie skarżącego z pracy, i mimo upływu określonego w art. 80a ust. 2 u.s.w. terminu na wyrażenie stanowiska przez radę, w dalszym ciągu niemożliwe było podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie odwołania A.B. ze stanowiska z powodu niewyrażenia zgody na odwołanie przez organ stanowiący rady gminy,

b) że akt odwołania A.B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. nie miał uzasadnionych przyczyn, podczas gdy w uchwale w sprawie odwołania przytoczono podstawy prawne świadczące o wystąpieniu merytorycznych przyczyn odwołania, a także uzasadnienie tej uchwały przemawia za zasadnością decyzji Zarządu Województwa Śląskiego spełniającej wszystkie wymagania prawne,

c) że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przez Zarząd Województwa Śląskiego uchwały nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K., co nastąpiło w rezultacie błędnej wykładni art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 u.s.g., przez pominięcie konsekwencji prawnych objęcia uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2020 r.;

6) art. 25 ust. 2 u.s.g. i art. 80a u.s.w. poprzez błędne uznanie, że "zastosowanie art. 80a u.s.w. do art. 25 ust. 2 u.s.g." powodowałoby ograniczenie ochrony stosunku pracy tej grupy radnych i że w konsekwencji naruszałoby Konstytucję RP, w stopniu rzutującym na wynik postępowania w nin. sprawie, bez wyjaśnienia przyczyn takiego rozumowania, co jednocześnie uzasadnia zarzut procesowy na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w zakresie niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia motywów takiego rozumowania;

7) art. 92 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania rozstrzygnięciu nadzorczemu organu nadzoru waloru prawnego, jakim jest służące mu domniemanie legalności, oraz pominięcie, że wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W konsekwencji także nieuprawnioną ocenę, że zakres objęty stwierdzeniem nieważności nie skutkuje wstrzymaniem z mocy prawa wykonania uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r., a co za tym idzie błędną ocenę, że zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. została podjęta z naruszeniem prawa;

8) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. w związku z art. 80a ust. 3 u.s.w przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Zarząd Województwa Śląskiego nie miał podstaw do podjęcia uchwały nr [...] w oparciu o w/w podstawę prawną z uwagi na fakt objęcia skarżącego dyspozycją uchwały Rady Miasta D. z 18 grudnia 2019 r. nr [...], podczas gdy z mocy art. 80a ust. 3 u.s.w. na skutek upływu ustawowego terminu i nie zajęcia skutecznie przez Radę Miasta stanowiska w sprawie odwołania należało przyjąć, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo;

II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przejawiające się uznaniem, że uchwała [...] wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Śląskiego po niezasadnym uwzględnieniu skargi, tj. bez prawidłowego zbadania zastosowania w sprawie art. 25 ust. 2 u.s.g., art. 91 ust. 1 u.s.g, art. 92 ust. 1 u.s.g. i art. 80a u.s.w.;

III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak uzasadnienia i niewyjaśnienie przyczyn rozumowania, na podstawie którego Sąd I Instancji doszedł do przekonania o rzekomej braku równości wobec prawa, jako skutku zastosowania do skarżącego A.B. art. 80a u.s.w., z którego to powodu Sąd I instancji orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nr [...];

2) art. 147 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz Statutu Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r. poz. 6351, z późn. zm.), w tym § 8 i § 9 Załącznika nr 2 do Statutu - "Regulamin Zarządu Województwa Śląskiego" poprzez jego pominięcie i nieprawidłowe, gdyż nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenie, że zaskarżona uchwała nr [...] nie posiadała dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także bezpodstawne przyjęcie, że przedstawione Sądowi I instancji przez skarżącego kasacyjnie materiały z posiedzenia Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r., w czasie którego podjęta została uchwała co do której orzeczono nieważność, w tym: Protokół z posiedzenia wraz z Kartą sprawy stanowiącą opis przyczyn podjętej decyzji, stanowią "nieistniejące uzasadnienie" podjętej przez Zarząd Województwa Śląskiego uchwały;

3) art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinien być zastosowany wobec niespełnienia się przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. w postaci niedostatecznego uzasadnienia, a w rezultacie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być oddalona;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, świadczące o błędach w ustaleniach faktycznych i nierozpoznaniu merytorycznych przyczyn odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. potwierdzających występowanie naruszeń prawa w stopniu determinującym wynik postępowania tj. nie pozwalającym na piastowanie przez skarżącego funkcji dyrektora tej instytucji, brak ustaleń faktycznych oraz wzmianki w uzasadnieniu wyroku odnośnie tej kwestii meritum. Zamiast tego wadliwe przyjęcie, że Rada Miasta D. skutecznie nie wyraziła zgody na odwołanie skarżącego ze stanowiska, podczas gdy stan faktyczny sprawy dowodzi, że takiego stanowiska nie wyraziła. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 151 P.p.s.a., który nie został zastosowany, a realiach nin. sprawy powinien wobec niespełnienia przesłanek nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Śląskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Przy piśmie z dnia 19 marca 2023 r. skarżący załączył orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. z dnia 14 listopada 2022 r. uniewinniające A.B. od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności zostaną poddane analizie zarzuty procesowe, aczkolwiek należy zaznaczyć, że niektóre powołane w skardze kasacyjnej zagadnienia procesowe zostaną rozważone w powiązaniu z analizą materialnoprawną. Stosowanie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego może być weryfikowane po ustaleniu, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy objęte treścią art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. zarówno w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego lub nierozpoznania merytorycznego przyczyn odwołania A.B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. nie mogą być skutecznie podważane poprzez zarzut naruszenia ww. przepisu. Także podniesione w tym zakresie zarzuty wadliwej oceny uchwały Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] oraz braku uzasadnienia przyczyn rozumowania, na podstawie których Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania o rzekomej braku równości wobec prawa - nie podlegają kontroli. Zarzuty te nie obejmują bowiem braków formalnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale polemiki ze stanowiskiem przyjętym w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno ocenę skutków prawnych uchwały Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] jak i wskazał na argumenty mające wskazywać na naruszenie konstytucyjnej zasady równości, a tym samym od strony formalnej zaskarżony wyrok odpowiada konstrukcyjnie wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W związku z tym nie mogą stanowić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty obejmujące nieprawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w., a także § 8 i § 9 Załącznika nr 2 do Statutu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie posiada żadnego uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy, uchwała nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania Pana A.B. ze stanowiska Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. zawiera uzasadnienie, przygotowane przez dyrektora Departamentu Zdrowia Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wraz z opiniami radcy prawnego oraz członka Zarządu Województwa Śląskiego nadzorującego ten Departament. Z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że uzasadnienie do ww. uchwały z dnia 24 stycznia 2020 r. zostało przygotowane i Zarząd Województwa Śląskiego podejmując tę uchwałę dysponował takim uzasadnieniem i na tej podstawie taką uchwałę podjął. Okoliczność braku podpisania uzasadnienia uchwały przez Zarząd Województwa Śląskiego nie stanowi ani naruszenia prawa, ani też nie może uzasadniać twierdzenia, że takiego uzasadnienia nie sporządzono.

Tym niemniej błędne w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, przyczyną unieważnienia zaskarżonej uchwały nie był brak jej uzasadnienia, ale podjęcie jej bez uprzedniego wyrażenia zgody przez Radę Miasta D. na rozwiązanie stosunku pracy z A.B. będącym radnym tej Rady. Zarzut braku uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji sporządzonego uzasadnienia do unieważnionej uchwały nie stanowi naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. Przepis ten nie zawiera obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, a samo sporządzenie takiego uzasadnienia stanowi zarówno jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego, jak również pozwala na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się dany organ podejmując uchwałę, o ile przesłanki te mają znaczenie dla oceny danej uchwały pod względem jej legalności.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do dokonania, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, błędnej wykładni art. 80a ust. 1 i ust. 3 u.s.w. w związku z art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 80a ust. 1 i ust. 3 u.s.w. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo, z upływem 30-dniowego terminu.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, skoro Zarząd Województwa Śląskiego zwrócił się do Rady Miasta D. o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A.B., zatrudnionym ma podstawie stosunku pracy przez Zarząd Województwa na stanowisku kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki, a Rada ta podjęła uchwałę w dniu 18 grudnia 2019 r. o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, to późniejsze unieważnienie tej uchwały (tj. uchwały z dnia 18 grudnia 2019 r.) przez organ nadzoru skutkuje uznaniem, że Rada Miasta D. wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym.

Taki pogląd jest błędny i trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że w przypadku wystąpienia przez pracodawcę będącego zarazem organem jednostki samorządu terytorialnego z wnioskiem o podjęcie uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., nie mają zastosowania skutki wynikające z art. 80a ust. 1 i 3 u.s.w. nawet w przypadku, gdy dana rada gminy nie podejmie żadnej uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.

Powołany art. 80a ust. 1 i 3 u.s.w. dotyczy przypadków, w których organ samorządu województwa w ramach procedury uchwałodawczej obejmującej daną uchwałę ma obowiązek uzyskania jej zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ stanowiący samorządu. Taka procedura nie obejmowała zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, tj. uchwały Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie odwołania A.B.ze stanowiska Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K. Żaden z przepisów ustawowych nie wymaga, aby projekt tej uchwały (tj. uchwały odwołującej) wymagał uzgodnienia czy zatwierdzenia. Tym samym projekt tej uchwały nie był kierowany do Rady Miasta D. celem jej uzgodnienia lub wyrażenia innej formy akceptacji. Natomiast nie budzi najmniejszych wątpliwości, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających podjęcie takiej uchwały jest uprzednie uzyskanie zgody właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w której zasiada radny ten radny, którego dotyczy wniosek o wyrażenie zgody na jego odwołanie ze stanowiska pracy.

Tym samym niezasadnymi są także i te zarzuty skargi kasacyjnej, zgodnie z którymi Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 92 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że mimo stwierdzenia przez organ nadzoru w dniu 22 stycznia 2020 r. nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym A.B. stosunku pracy, to i tak istniała przeszkoda przed podjęciem uchwały przez Zarząd Województwa Śląskiego w dniu 24 stycznia 2020 r. nr [...] o odwołaniu A.B. ze stanowiska Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści art. 25 ust. 2 u.s.g. wynika obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały albo wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy, albo odmawiającej wyrażenia takiej zgody. Nie istnieje domniemanie, zgodnie z którym brak podjęcia jakiejkolwiek uchwały oznacza uchwałę pozytywną (tj. o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy) lub też unieważnienie uchwały o niewyrażeniu zgody oznacza podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody. Taki skutek, na który powołuje się strona skarżąca kasacyjnie, musiałby wprost wynikać z przepisów prawa. Przykładowo, zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. jeżeli rada gminy nie podejmie w głosowaniu uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy, to wówczas jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Takiego jednak przepisu brakuje w zakresie regulacji art. 25 ust. 2 u.s.g.

Z art. 92 ust. 1 u.s.g. wynika, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Pomijając już zasygnalizowane przez Sąd pierwszej instancji kwestie dotyczące daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 22 stycznia 2020 r. Radzie Miasta D. przed dniem 24 stycznia 2020 r., to i tak przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Jeszcze raz należy bowiem podnieść, że nawet, gdy nastąpiło wstrzymanie wykonywania uchwały Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego to i tak owo wstrzymanie wykonywania nie oznaczało i nie mogło skutkować uznaniem, że Rada Miasta D. podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na rozwiązanie z radnym A.B. stosunku pracy lub też taki skutek (tj. podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody) nastąpił z mocy prawa na skutek upływu okresu 30-dniowego od daty zwrócenia się przez pracodawcę (w tej sprawie Zarząd Województwa Śląskiego) o wyrażenie zgody na rozwiązanie z tym radnym jako pracownikiem samorządowym stosunku pracy.

Skoro Zarząd Województwa Śląskiego na dzień 24 stycznia 2020 r. nie dysponował uchwałą Rady Miasta D. wyrażającą zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A.B., to brak było podstaw do jej podjęcia, a jej podjęcie w oczywisty sposób naruszyło art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z jego treścią rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Wbrew kolejnym zarzutom skargi kasacyjnej, a dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.s.w. polegającej na przyjęciu, że mimo stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego nieważności uchwały Rady Miasta D. z dnia 18 grudnia 2019 r. odmawiającej zgody na zwolnienie A.B. z pracy, i mimo upływu określonego w art. 80a ust. 2 u.s.w. terminu na wyrażenie stanowiska przez Radę, w dalszym ciągu niemożliwe było podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w sprawie odwołania A.B. ze stanowiska z powodu niewyrażenia zgody na odwołanie przez organ stanowiący rady gminy.

W tym zakresie należy wskazać, że trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie prawa przez Zarząd Województwa Śląskiego polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez uprzedniego wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Ani art. 41 ust. 1 u.s.w., ani też art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie zawierają żadnego uprawnienia dla Zarządu Województwa do odwoływania kierowników samorządowych wojewódzkich jednostek organizacyjnych bez uzyskania wyraźnej i uprzedniej zgody właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Jakiekolwiek w tym zakresie domniemywanie kompetencji stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji.

Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. i art. 80a u.s.w. poprzez uznanie, że "zastosowanie art. 80a u.s.w. do art. 25 ust. 2 u.s.g." powodowałoby ograniczenie ochrony stosunku pracy tej grupy radnych i że w konsekwencji naruszałoby Konstytucję RP, w stopniu rzutującym na wynik postępowania w tej sprawie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że konstytucyjna zasada równości nie oznacza, że w każdej sytuacji prawa i obowiązki będą identycznie uregulowane. Nie stanowi naruszenia zasady równości przyjęcie odmiennych rozwiązań prawnych, o ile jest to uzasadnione obiektywnymi i istotnymi przesłankami. Taka sytuacja dotyczy pracowników będących jednocześnie radnymi organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli z pracownikiem będącym jednocześnie radnym miałby być rozwiązany stosunek pracy, to pracodawca ma obowiązek uprzedniego uzyskania zgody właściwej rady lub sejmiku, a organy te odmawiają wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego (art. 25 ust. 2 u.s.g., art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 27 ust. 2 u.s.w.).

Przyjęcie za zasadne stanowiska strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do zniwelowania ochrony stosunków pracy z radnymi w zakresie uregulowanym w ww. przepisach (m.in. w art. 25 ust. 2 u.s.g.). Oznaczałoby bowiem, że nawet w przypadku, gdy rada gminy nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (a tak było w odniesieniu do radnego A.B.), to należałoby domniemywać, że taka zgoda została wyrażona. Ustawowa ochrona stosunku pracy radnego byłaby iluzoryczna. Tym samym zaproponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie w tym zakresie wykładnia, jako wprost zmierzająca do zanegowania obowiązywania przepisu prawa (art. 25 ust. 2 u.s.g.) nie może być uznana za prawidłową. Nie może zastąpić kompetencji rady gminy wynikającej z art. 25 ust. 2 u.s.g. treść art. 80a u.s.w.

Trafny jest natomiast kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego polegający na uznaniu, że treść art. 80a ust. 1 i 2 u.s.w. obejmuje także wyrażenie zgody na proponowane rozstrzygnięcie, a nie tylko zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie. Zgodnie z jego treścią jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządu województwa od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinno nastąpić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, a w razie braku zajęcia stanowiska uznaje się, że zaproponowane przez organ samorządu województwa rozstrzygnięcie zostało przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez województwo. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że powołany art. 80a ust. 1 i 2 u.s.w. obejmuje także wyrażenie zgody, co w istocie odpowiada uzgodnieniu. Tym niemniej wadliwy w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia w tej sprawie. Jak już zostało to wskazane, art. 80a u.s.w. miałby zastosowanie tylko wówczas, gdyby unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. nr [...] wymagała uzgodnienia, zatwierdzenia lub zaopiniowania. Uchwała ta nie wymagała współdziałania przy jej podejmowaniu żadnego innego organu samorządu. Bez uprzedniego uzyskania w odrębnym trybie uchwałodawczym uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym będącym pracownikiem samorządowym, oczywiście wadliwym było podejmowanie uchwały o rozwiązaniu stosunku pracy z takim pracownikiem.

Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przejawiające się uznaniem, że uchwała nr [...] wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa Śląskiego. Nie było podstaw do oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że skoro uchwała nr [...] Zarządu Województwa Śląskiego została podjęta bez uprzedniego uzyskania uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie z radnym A.B. stosunku pracy, to uchwała ta (nr [...]) jest dotknięta istotną wadą w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. a tym samym podlega unieważnieniu. Podstawę do stwierdzenia jej nieważności zawiera art. 147 § 1 P.p.s.a., który w tej sprawie został prawidłowo zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. miałoby miejsce w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.