Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 944/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, 4, 6, 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: arrt. 21 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 68 ust. 1 pkt 1 lit. f, par 68 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 738/20 w sprawie ze skarg Wojewody [...] i W. F. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zurbanizowanego fragmentu obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 738/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie zmiany zurbanizowanego fragmentu obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...] – część A. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Skargi na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli Wojewoda [...] i W. F..

Wojewoda [...] w swojej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części; ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w całości; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze wskazał z uwagi na jakie uchybienia konkretne uregulowania zawarte w zaskarżonej uchwale zasługują na stwierdzenie nieważności. Ponadto wskazał też na naruszenie zasad partycypacji publicznej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W. F. w swojej skardze wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały poprzez uchylenie zapisów dotyczących jego działek w zakresie w jakim nie da się ich pogodzić z dotychczasowym sposobem użytkowania. W skardze sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.); art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 1 ust. 2 pkt 3, 7, 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.".

W odpowiedziach na obie skargi Gmina Miasta [...] wniosła o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. W. F. przedstawił dodatkową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 738/20, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd, mając na uwadze zasady jakie towarzyszą planowaniu przestrzennemu, w pierwszej kolejności ocenił, że skarżący W. F. nie ma racji, że zaskarżona uchwała powinna w sposób szerszy umożliwić zabudowę terenu [...] stanowiącego dzielnicę [...]. Taka ocena jest w głównej mierze zdeterminowana tym, że teren objęty zaskarżoną uchwałą dotyczy parku krajobrazowego, który podlega prawnej ochronie – uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) w związku z § 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] grudnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. [...]); rozporządzenie Nr 1 Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...] (Dz. Urz. Woj.[...]); ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z Nr 92, poz. 880); patrz też wyroki NSA: z 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1175/19; z 14 stycznia 2020 r., II OSK 516/18. Ponadto Sąd, mając na względzie treść § 6 ww. rozporządzenia Wojewody z 2007 r., wskazał, że zaskarżona uchwała nie respektuje wszystkich przedstawionych wytycznych. Przede wszystkim zaskarżony plan w ogóle nie wskazuje terenów infrastruktury technicznej. Z części tekstowej planu ani załącznika graficznego nie wynika, czy objęty uchwałą teren jest uzbrojony w sieć elektroenergetyczną, jaki jest jej przebieg; nie ustalono żadnych zasad modernizacji tej sieci, mimo, że plan ochrony Parku określa te zasady i zobowiązuje do ich umieszczenia w planie. Wbrew wytycznych planu ochrony Parku w planie miejscowym nie ustalono lokalizacji kanalizacji sanitarnej.

W planie nie zabezpieczono również terenu pod przebieg sieci gazu ziemnego, mimo że Spółka zajmująca się dystrybucją gazu wnosiła o to na etapie składania wniosków, a plan ochrony Parku wskazuje, że miejscowości Parku mają być zaopatrzone w gaz ziemny.

Według prognozy oddziaływania na środowisko przez teren opracowania przebiegają dwa szlaki rowerowe: międzynarodowy R1 i szlak transgraniczny R64 oraz pieszy Szlak [...], które zgodnie z ustaleniami planu ochrony Parku powinny zostać oznaczone i zagospodarowane.

W ocenie Sądu, wbrew przepisom prawa [art. 3, art. 4 ust. 1,art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587)] Rada Miejska nie określiła lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, oraz elektroenergetycznej (inwestycji celu publicznego) ani zasad ich modernizacji, rozbudowy i budowy. Przyjęcie jako dopuszczalnego przeznaczenia terenów pod sieci infrastruktury technicznej oznacza, że mogą być prowadzone w sposób określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadami demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach.

Sąd zgodził się z organem nadzoru co do niedopuszczalności przyjętej w § 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały definicji "zabudowy zagrodowej". Jest bowiem ona sprzeczna z legalną definicją zawartą w § 3 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 7 pkt 7 i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd wskazał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Łączenie zaś terenów o różnym przeznaczeniu jest możliwe gdy funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. W konsekwencji Rada Miejska w sposób niedopuszczalny wyznaczyła tereny RMNU o przeznaczeniu podstawowym obejmującym jednocześnie zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Istotne jest zatem właściwe rozgraniczenie tych terenów od siebie. Zadaniem linii rozgraniczających jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie, to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11; z 10 maja 2017 r., II OSK 1649/16; z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2209/19; z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07; z 19 września 2017 r., II OSK 2267/16).

Ponadto Sąd, odnosząc się do zakwestionowanego przez Wojewodę różnego przeznaczenia terenu ZP – zieleń urządzona jako przeznaczenie podstawowe i uprawy rolne, ogrodnicze i pastwiska – jako przeznaczenie dopuszczone, stwierdził, że przeznaczenia te nie różnią się w sposób zasadniczy i mogą współistnieć.

Sąd, mając na względzie treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. art. 4 pkt 1 i 6, art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 19 ust. 2 i 3, art. 21, art. 22, art. 36, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), zwrócił uwagę, że w planie nie oznaczono obiektów zabytkowych, ponieważ zaskarżona uchwała posługuje się pojęciem gminnej ewidencji budynków, a nie gminnej ewidencji zabytków. Wskazana rozbieżność może wywoływać wątpliwości interpretacyjne co do potrzeby ochrony konserwatorskiej tych budynków. Jeżeli są to zabytki wpisane tylko do gminnej ewidencji zabytków, to rzeczywiście plan miejscowy pozostawia je bez żadnej ochrony (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2019 r., II OSK 3112/18). Ponadto Rada Miasta powinna wykazać, że niezależnie od ochrony ustanowionej w drodze wpisu nieruchomości do rejestru zabytków wystąpiły okoliczności świadczące o niezbędności wprowadzenia dodatkowo w planie miejscowym ograniczeń w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów. Nadto gmina powinna dysponować wytycznymi wojewódzkiego konserwatora zabytków co do postępowania z zabytkiem wpisanym do gminnej ewidencji zabytków i te wytyczne trzeba zawrzeć w planie miejscowym, aby zapewnić ochronę takiego zabytku na etapie realizacji działań inwestycyjnych. Na potrzeby niniejszego planu zostało sporządzone studium historyczno-konserwatorskie, w którym także wskazano na potrzebne działania w celu ochrony historycznej niwy siedliskowej, którego ustalenia mogły zostać wykorzystane w omówionym zakresie.

Natomiast Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, że zawarcie w planie miejscowym stwierdzeń, iż daną tematykę regulują przepisy odrębne, wymaga jednoznacznego wskazania, jakie są to przepisy odrębne.

Następnie Sąd wyjaśnił zagadnienie "obligatoryjności" elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., które należy rozpatrywać w zależności od potrzeb, tj. konkretnych okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). Mając to na względzie Sąd wskazał, że narusza prawo niewyznaczenie obligatoryjnych linii zabudowy od strony większości dróg. Na rysunku planu brak jest też wskazania takich linii wobec terenów WS, mimo że w treści planu ustalono dopuszczalne odległości lokalizacji obiektów budowlanych od tych terenów. Takie braki nie są też zgodne ze studium historyczno-konserwatorskim. Poza tym obligatoryjność wyznaczenia linii zabudowy nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2017 r., II OSK 704/17; z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12; z 18 grudnia 2020 r., II OSK 1259/20).

Sąd dostrzegł ponadto, że ustalenia planu nie zawierają wytycznych co do gabarytów dopuszczonej zabudowy w zakresie długości, szerokości, mimo że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. sprecyzowano taki obowiązek.

Odnosząc się do wyrysowanych na rysunku planu linii chronionej panoramy krajobrazu kulturowego, wykraczających poza granice planu określone w uchwale intencyjnej, to Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie władztwa planistycznego.

Sąd nie stwierdził też istotnego naruszenia procedury uchwalania planu w zakresie zapewnienia społeczeństwu możliwości składania wniosków, uwag, czy uczestniczenia w dyskusji publicznej. Natomiast podmioty, których zdaniem interes prawny został naruszony, mogą w każdym czasie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd uwzględnił skargę W. F., który udokumentował, że na terenie "WS.h" i "WS.i" nie istnieją naturalne zbiorniki wodne, a występowanie rozlewiska w 2012 r. wynikało z niesprawnie działającego, istniejącego na tym terenie systemu melioracyjnego. Z załączonej przez skarżącego mapy, poświadczonej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako zgodnej z ewidencją materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynika bezspornie, że na działkach nr [...],[...] i [...] nie występują wody stojące. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052) podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) stanowi w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. f, że grunty rolne pod stawami oznacza się w ewidencji symbolem – Wsr, zaś zgodnie z § 68 ust. 4 pkt 3 grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, oznaczone są symbolem – Ws. W rozpatrywanym przypadku brak takich oznaczeń, co potwierdza argumenty skarżącego. Wprowadzone oznaczenia WS.h i WS.i nie są więc zgodne z uwarunkowaniami faktycznymi istniejącymi na wskazanym obszarze, a tym samym niedopuszczalne. Powyższe oznacza też, że nie ma uzasadnienia dla tworzenia zieleni urządzonej na działkach skarżącego wykorzystywanych rolniczo.

W ocenie Sądu, omówione naruszenia stanowią o istotnym naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego i dotyczą całego obszaru objętego granicami opracowania. Dlatego stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymagał cały plan miejscowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody [...] oraz oddalenie skargi W. F.; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: a) wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...], b) ortofotomapa z roku 2012, portal mapowy miasta [...], c) mapa poglądowa Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...], d) Dziennik Urzędowy Województwa [...], e) aktualna mapa topograficzna [...] – wszystkie ww. dokumenty na okoliczność prawidłowego oznaczenia literowego obszaru w uchwale Rady Miejskiej obejmującego obszar WS.h i WS.i.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 rozporządzenia nr 1 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż uchwała Rady Miejskiej [...] nie respektuje wytycznych wynikających z ww. planu w zakresie sieci elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej, sieci gazu ziemnego;

- art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że z uchwały Rady Miejskiej [...] wynika, iż nie zawiera ona wyznaczenia terenów infrastruktury technicznej, jako terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż w uchwale Rady Miejskiej [...] brak jest określenia przebiegu dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej;

- § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w § 3 pkt 9 uchwały definicja zabudowy zagrodowej jest niedopuszczalna;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w uchwale Rady Miejskiej w sposób niedopuszczalny wyznaczono teren RMNU o przeznaczeniu podstawowym obejmującym jednocześnie zabudowę zagrodową i mieszkaniową;

- art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w uchwale Rady Miejskiej powinno zostać wykazane, że niezależnie od ochrony ustanowionej w drodze wpisu nieruchomości do rejestru zabytków wystąpiły okoliczności świadczące o niezbędności wprowadzenia dodatkowego ograniczenia w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w uchwale Rady Miejskiej nie wyznaczono linii zabudowy od strony większości dróg;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uchwała Rady Miejskiej nie zawiera wytycznych co do gabarytów dopuszczonej zabudowy w zakresie długości, szerokości, pomimo iż wymóg ich określenia nie wynika z treści wskazanego przepisu;

- pkt 5.8 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż w uchwale Rady Miejskiej brak jest prawidłowych oznaczeń Wsr i Ws, a istniejące WS.h. i WS.i nie są zgodne z uwarunkowaniami faktycznymi istniejącymi na wskazanym obszarze.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który ocenił, że zaskarżona uchwała nie respektuje wytycznych wynikających z planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...] w zakresie sieci elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej i sieci gazu ziemnego. W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej bazuje wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że w § 6 pkt 2-12 zaskarżonej uchwały wyartykułowano, iż wszelkie zasady wymagane prawem, a w tym przypadku zbieżne z wytycznymi Park Krajobrazowy Wysoczyzny [...], zawarte są w przepisach szczegółowych – kartach terenu. W żaden sposób w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym owa zbieżność miałaby polegać, w sytuacji gdy Sąd I instancji ocenił, że zaskarżony plan w tym zakresie zawiera szereg braków, a mianowicie: w ogóle nie wskazuje terenów infrastruktury technicznej; z części tekstowej planu ani załącznika graficznego nie wynika, czy objęty uchwałą teren jest uzbrojony w sieć elektroenergetyczną i jaki jest jej przebieg; nie ustalono żadnych zasad modernizacji tej sieci, mimo, że plan ochrony Parku określa te zasady i zobowiązuje do ich umieszczenia w planie; nie ustalono lokalizacji kanalizacji sanitarnej; nie zabezpieczono terenu pod przebieg sieci gazu ziemnego; szlaki rowerowe nie zostały oznaczone i zagospodarowane. Poza tym w skardze kasacyjnej w sposób nieprzekonujący argumentowano, że wynikające z ww. planu ochrony Parku zalecenia nie muszą być wprost zastosowane w treści uchwały Rady Miejskiej [...], lecz stanowią jedynie wytyczne do wdrożenia prawa miejscowego. Takie stwierdzenie jest oczywiście akceptowalne pod warunkiem, że rzeczywiście w treści planu miejscowego owe wytyczne zostały odzwierciedlone. W skardze kasacyjnej w konfrontacji do dokonanej przez Sąd I instancji oceny, która odnosiła się do konkretnych braków, stwierdzono, że wymóg taki został spełniony pośrednio przez ustalenia planistyczne zawarte w poszczególnych kartach terenu. Jednak nie wskazano na konkretne jednostki redakcyjne, a zawierające uregulowania szczegółowe, które miałyby odnosić się do tych wymogów określonych ww. rozporządzeniem Wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...]. Nie wiadomo zatem co autor skargi kasacyjnej miał na myśli, wskazując, że treść zaskarżonego planu miejscowego, respektuje (ale "pośrednio") w pełni wytyczne zawarte w uchwale w sprawie Park Krajobrazowy Wysoczyzny [...].

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 rozporządzenia nr 1 Wojewody [...] z [...] stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trudno też polemizować z kolejnymi dwoma zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi rozmieszczenia terenów inwestycji celu publicznego oraz przebiegu dopuszczonych do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zasadność takiej oceny wynika też z treści art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zasadniczo treść zaskarżonej uchwały w ogóle nie porusza problematyki dotyczącej granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego zarówno o znaczeniu lokalnym, jak i ponad lokalnym (art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p.). W tym zakresie treść zaskarżonej uchwały posługuje się ogólnym pojęciem sieci infrastruktury technicznej, które to przeznaczenie dla poszczególnych terenów określa się jako "przeznaczenie dopuszczone terenu", lecz bez wskazania ich lokalizacji. Takie zapisy zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie wyczerpują zagadnienia prawnego wiążącego się z powinnością określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. To zaś przekłada się na ocenę, że doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w ramach ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej lokalny prawodawca powinien określić m.in. układ sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami. W tej zaś sprawie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy oraz zasady funkcjonowania systemów infrastruktury technicznej określono poprzez wskazanie, że "a) sieci infrastruktury technicznej należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, b) zaopatrzenie w wodę należy realizować z miejskiej sieci wodociągowej, c) do czasu realizacji zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych – szamb oraz przydomowych oczyszczalni ścieków, d) wody opadowe należy odprowadzać poprzez sieci drenarskie i rowy z wykorzystaniem terenów naturalnej retencji, powierzchniowe wody śródlądowe, określone w planie symbolem WS: stawy, oczka wodne i tereny podmokłe". Są to na tyle ogóle ustalenia, że Sąd I instancji trafnie ocenił je jako te, które prowadzą do tego, że sieci infrastruktury technicznej mogą być prowadzone w sposób określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Zasadnie więc Sąd skonkludował, że takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. W tym zakresie braków jakie zawiera zaskarżona uchwała nie wyjaśniają i nie mogą uzasadniać w żaden sposób aspekty ekonomiczne, czy na ten moment opłacalne jest budowanie przez gminę infrastruktury technicznej, jak i to, że przejściowo w zaskarżonej uchwale dopuszczono realizację przydomowych oczyszczalni ścieków, choć taka możliwość na terenie Parku powinna dotyczyć tylko obiektów zlokalizowanych w oderwaniu od jednostek osadniczych, na co zasadnie wskazał Sąd. Jest to też aspekt istotny z punktu widzenia prawidłowej realizacji wymogów ww. planu ochrony Parku. W planie tym akcentowano bowiem problematykę dotyczącą systemu kanalizacji sanitarnej (§ 6 pkt 4 lit. a tiret 1, § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody z 2007 r.). A mianowicie, że w celu uzyskania poprawy stanu czystości wód powierzchniowych na terenie Parku niezbędne jest uporządkowanie gospodarki ściekowej na terenie Parku poprzez budowę systemów kanalizacji sanitarnej połączonych z wysokosprawnymi oczyszczalniami ścieków (rozbudowa kanalizacji sanitarnej połączona z oczyszczalnią [...], budowa nowych oraz modernizacja już istniejących systemów). Treść zaskarżonej uchwały nie czyni zadość tym wymogom, ponieważ nie zawiera regulacji, które miałyby na względzie rozwój sieci infrastruktury technicznej w kierunku realizacji wymogów ww. planu ochrony Parku. Trudno też zaakceptować treść uprawnienia wynikającego z treści zaskarżonej uchwały, że przydomowe oczyszczalnie ścieków miałyby funkcjonować tylko do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) wynika wyraźnie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tak czy inaczej możliwość realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków nie zwalnia organu planistycznego od kompleksowego uregulowania w planie miejscowym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej plan miejscowy nie może odmiennie definiować pojęć, które posiadają już legalne definicje zawarte w aktach prawnych, jak powszechnie przyjmuje się, wyższego rzędu. Problematyka prawna w tym zakresie była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Sądów Administracyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub akcie ją wykonującym. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, niepublikowany; wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane tam zapatrywanie. A zatem skoro przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych, uchwalenie planu miejscowego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13). Należy też pamiętać, że akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, to jedno z konstytucyjnych źródeł powszechnie obowiązującego prawa, co wymaga jego sformułowania w sposób na tyle czytelny, że będzie zrozumiały dla każdego adresata normy prawnej, a nie tylko przez pryzmat interpretacji i intencji lokalnego prawodawcy.

Oczywiście wcale nie jest wykluczona możliwości formułowania własnych definicji legalnych w aktach prawa miejscowego o ile następuje to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ gminy nie ma w tym zakresie zupełnej swobody, ponieważ musi uwzględnić treść innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym wskazywanego w niniejszej sprawie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który zawiera legalną definicję "zabudowy zagrodowej". W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny co do błędnego zdefiniowania w § 3 pkt 9 planu miejscowego "zabudowy zagrodowej". W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że lokalny prawodawca, sformułował własną definicję "zabudowy zagrodowej" w sposób, który abstrahuje od tradycyjnej funkcji tego rodzaju zabudowy, tj. funkcji rolniczej. Jednak zespół obiektów budowlanych ograniczających się jedynie do budynków mieszkalnych nie stanowi zabudowy zagrodowej. W przypadku zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego, zagrody rolniczej) należy przyjąć, że zabudowa taka zapewnia realizację działalności rolniczej, jeżeli pozwolenie na budowę obejmie obok budynku mieszkalnego także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej (por. wyrok NSA z 4 września 2014 r., II OSK 526/13). Poza tym z uwagi na zachodzące zmiany struktury społeczno-gospodarczej, jakie obecnie charakteryzują rozwój gospodarki światowej, w tym Polski, za zabudowę zagrodową należy uznać wszelkie obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w którym mowa w szczególności o gruntach rolnych wraz z budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem stanowiącymi lub mogącymi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyroki NSA: z 21 maja 2020 r., II OSK 593/19; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17). W większych, współczesnych gospodarstwach rolnych gospodarcza część zaplecza będącego częścią zabudowy zagrodowej może swoimi gabarytami i ilością obiektów znacznie przewyższać część mieszkalną, wobec czego nietrafne jest eksponowanie braku proporcji w tym zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3415/18). Dlatego trafnie argumentował Sąd I instancji, że sformułowana w zaskarżonej uchwale definicja pomija istotny aspekt (konieczności wydzielenie takich terenów zabudowy zagrodowej), który powinien zostać rozstrzygnięty na etapie uchwalania planu. A mianowicie, chodzi o konieczność wyważenia sprzecznych grup interesów (zasada proporcjonalności i zasada zrównoważonego rozwoju). Brak wyznaczenia w planie miejscowym granic pomiędzy zabudową zagrodową, a zabudową mieszkaniową jednorodzinną może bowiem generować spory pomiędzy mieszkańcami z uwagi na nasuwające się sprzeczności pomiędzy funkcją zabudowy zagrodowej, a – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przewidziana zaś w zaskarżonej uchwale możliwość odstąpienia od tradycyjnych funkcji rolniczych w ramach zabudowy zagrodowej tego problemu nie rozwiązuje, ponieważ prawnie w dalszym ciągu zawiera normę prawną, która umożliwia na danym terenie współistnienie zabudowy zagrodowej o funkcji rolniczej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Czym innym jest zabudowa mieszkaniowa w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, w ramach której występują, co prawda, także budynki mieszkalne. Służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Stąd zasadnie Sąd I instancji wskazał, że jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie, to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy problematyki ochrony zabytków. W ramach naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można skutecznie zarzucić Sądowi, że błędnie uznał, iż niezależnie od ochrony ustanowionej w drodze wpisu nieruchomości do rejestru zabytków Rada Miejska powinna wykazać czy wystąpiły okoliczności świadczące o niezbędności wprowadzenia dodatkowego ograniczenia w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów. Jak trafnie spostrzegł Sąd I instancji, w rozpatrywanym przypadku ustalenia planu obejmują obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz obiekty wpisane do gminnej ewidencji budynków. Wynika to z tego, że w § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały określono zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w następujący sposób, a mianowicie: 1) na terenach RMNU.e, RMNU.k znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków – zgodnie z rysunkiem planu; 2) na terenach RMNU.a, RMNU.b, RMNU.c, RMNU.f, RMNU.h, RMNU.k znajdują się obiekty wpisane do gminnej ewidencji budynków – zgodnie z rysunkiem planu; 3) wszelką działalność inwestycyjną, dotyczącą budynków o których mowa w pkt 1 i 2 określają przepisy odrębne. Ponadto § 11 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, stanowi, że na terenie U2 znajduje się obiekt wpisany do gminnej ewidencji budynków – zgodnie z rysunkiem planu. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych. Przepis ten choć zawiera otwarty katalog tego co podlega ochronie w planie miejscowym, jednak w odniesieniu do zabytków nieruchomych precyzuje, że chodzi o te które są wpisane do rejestru i ich otoczenie oraz znajdujące się w gminnej ewidencji zabytków. Przepis ten nie odnosi się w żaden sposób do ewidencji budynków. W przypadku więc objęcia ochroną zabytków też budynków wpisanych do rejestru budynków Sąd I instancji ma rację, że Rada Miasta powinna wykazać, że niezależnie od ochrony ustanowionej w drodze wpisu nieruchomości do rejestru zabytków wystąpiły okoliczności świadczące o niezbędności wprowadzenia dodatkowo w planie miejscowym ograniczeń w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów. Stąd trafny wniosek Sądu, że nie jest obligatoryjne ustalenie w planie miejscowym dodatkowych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, na którym posadowiony jest obiekt wpisany do rejestru zabytków. Bowiem w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zapisy zaskarżonej uchwały sugerują więc, że ochroną objęte są też budynki wpisane do rejestru budynku, pomimo tego, że nie chodzi o walory tych budynków, lecz z uwagi na to, że znajdują się na terenie historycznej niwy siedliskowej, co wynika z § 8 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Potwierdza taką ocenę w odniesieniu do tego terenu § 8 ust. 9 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym obiekty budowlane należy lokalizować z uwzględnieniem naturalnego ukształtowania rzeźby terenu i usytuowania względem ulicy ze szczególną dbałością o panoramę, ochronę krajobrazu kulturowego i zachowanie ekspozycji widokowej. Chodzi tu więc nie stricte o ochronę zabytków nieruchomych (budynków wpisanych do ewidencji budynków) lecz względy ochrony krajobrazu kulturowego i dziedzictwa. Ma zatem rację Sąd I instancji, że wskazana rozbieżność może wywoływać wątpliwości interpretacyjne co do potrzeby ochrony konserwatorskiej tych budynków. Jeżeli są to zabytki wpisane tylko do gminnej ewidencji zabytków, to rzeczywiście plan miejscowy pozostawia je bez żadnej ochrony bo treść zaskarżonej uchwały w tym zakresie wyraźnie akcentuje ochronę krajobrazu. To w planie miejscowym określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oceny w tym zakresie nie podważa argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na dotychczasową praktykę administracyjną Konserwatora Zabytków. Przedmiotowa sprawa dotyczy względów prawnych związanych z ochroną zabytków w procesie planistycznym, a nie danej praktyki z punktu widzenia właściwego organu administracyjnego.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest też przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że Sąd I instancji niewłaściwe zastosował art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i błędnie uznał, że w uchwale Rady Miejskiej nie wyznaczono linii zabudowy od strony większości dróg. Zasadniczo w skardze kasacyjnej wprost przyznano, że takowych linii nie wyznaczono. Dość kuriozalna w tym zakresie jest argumentacja, że kwestię tego gdzie będzie można zlokalizować zabudowę względem drogi pozostawiono "swobodzie" z uwagi na względy ochrony krajobrazu bądź nie wyznaczono takiej linii bo dany teren jest już zabudowy. Takie twierdzenia nijak mają się do obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Obligatoryjność wyznaczenia linii zabudowy nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Ponadto ani istniejąca zabudowa, ani przepisy dotyczące ochrony przyrody (np. zakazy dotyczące parku krajobrazowego) nie zwalniają z obowiązku wyznaczenia linii zabudowy. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano aby treść § 8 ust. 7 pkt 6 i 7, § 9 ust. 7 pkt 5 i 6, § 10 ust. 7 pkt 5 i ust. 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały w sposób całościowy w odniesieniu do wszystkich dróg ustalała linię zabudowy.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trudno w zasadzie polemizować z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym obowiązku zawarcia w planie miejscowym gabarytów zabudowy. Już samo powołanie się przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.u. na pojęcie "gabarytu" jest na tyle precyzyjne ażeby wiedzieć, że chodzi o maksymalne zewnętrzne wymiary obiektu budowlanego. W tym pojęciu zawiera się więc np. szerokość i długość. Jednak problematyka prawna dotycząca ustalenia gabarytów na potrzeby planu miejscowego jest dość skomplikowana. Ogólnie rzecz biorąc, gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu (podawana w m2) oraz jego kubatura (objętość). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że nie zawsze gabaryty obiektów powinny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone koniecznie przez podanie wymiarów zewnętrznych ścian obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12). Akceptowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16). W skardze kasacyjnej jednak nie wykazano zbędności ustalenia w planie miejscowym długości i szerokości zabudowy w kontekście obowiązkowości ustalenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Jej argumentacja dotyczy wyłącznie aspektów językowych bo związanych z pojęciem "gabarytów", które wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dotyczy długości i szerokości.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie nieistnienia na działkach skarżącego naturalnych zbiorników wodnych Sąd I instancji swoją ocenę oparł na obowiązujących przepisach prawa oraz prawnie wiążącym dowodzie, tj. mapy, poświadczonej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], jako zgodnej z ewidencją materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynika bezspornie, że na działkach nr [...],[...] i [...] nie występują wody stojące. W skardze kasacyjnej argumentację oparto zaś na:

- wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], którego legenda nie zawiera oznaczenia dla wód w szczególności wód stojących; - ortofotomapie z roku 2012, portal mapowy miasta [...], która obrazuje pokrycie w części ww. działek wodami; - mapie poglądowej Parku Krajobrazowego Wysoczyzny [...], która w zakresie legendy nie objaśnia kwestii istnienia wód stojących; - aktualnej mapie topograficznej Próchnika, która stanowi jedynie wydruk, który ma charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie może być traktowany jako dokument oficjalny. Trudno zatem tym dowodom przypisać walor, który miałby przesądzać, że ocena Sądu I instancji – oparta na treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 68 ust. 1 pkt 1 lit. f i § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do mapy zgodnej z ewidencją materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – była wadliwa. Przy uchwalaniu planu miejscowego należy bowiem uwzględnić stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie uchwalania planu miejscowego, a nie to jak być może inaczej kształtowała się w przeszłości sytuacja dotycząca danej nieruchomości.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia pkt 5.8 tabeli stanowiącej załącznik nr 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz § 68 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.