Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 721/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 46 ust. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2023 poz 733
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 9 października 2024 r. nr AB-III.7840.6.4.2024.WM w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Łomży z dnia 22 sierpnia 2024 r. numer BUD.6740.1.110.2024; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2024 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta Łomża (dalej: "Prezydent") o zatwierdzenie projektu budowlanego (składającego się z projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i załączników) i wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Ł. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, że w skład inwestycji ma wchodzić m.in.: wieża kratowa BOT-E2/42 o wysokości trzonu 42 m i wysokości całkowitej 43,95 m (wraz z częścią fundamentu wystającą nad powierzchnię terenu oraz odgromnikiem), mikropale (9 sztuk) wraz z żelbetowym oczepem i płytą żelbetową, konstrukcje wsporcze anten sektorowych, radiolinii oraz urządzeń RRU, stalowe ramy pod urządzenia sterujące oraz ogrodzenie wieży. Ponadto wskazano, że południowo-zachodnia część działki inwestycyjnej zabudowana jest budynkiem magazynowym, zaś pozostałą niezabudowaną część stanowią nieużytki, na których występują miejscowe zadrzewienia i zakrzaczenia. Działka nie jest ogrodzona, posiada dostęp do drogi publicznej przebiegający przez sąsiednie działki.

W dniu 5 lipa 2024 r. Burmistrz wszczął postępowanie administracyjne zainicjowane ww. wnioskiem.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r. nr BUD.6740.1.110.2024 Prezydent nałożył na Spółkę, na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024, poz. 725 ze zm.; dalej: "P.b."), obowiązek dostosowania projektu budowlanego do wymogów określonych w art. 35 ust. 1 P.b. w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z § 26 uchwały Rady Miejskiej w Łomży z dnia 23 kwietnia 2008 r. nr 175/XXVIII/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży – terenów byłej rezerwy pod kolej (od ul. Nowogrodzkiej w kierunku Lasu Jednaczewskiego) – obszar P9c, (Dz.Urz.Woj.Podl. 2008, Nr 124, poz. 1287; dalej: "MPZP") w terminie do dnia 22 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że projektowane rozwiązania dotyczące budowy stacji bazowej telefonii komórkowej są sprzeczne z zapisami § 26 MPZP, który stanowi, że stacje bazowe telefonii komórkowej, spełniające inne uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych i norm, można realizować na obszarze planu, pod warunkiem, że nie wymagają instalacji na wolnostojących konstrukcjach wieżowych. Tymczasem dokumentacja projektowa przewiduje budowę wieży i instalację na niej odpowiednich urządzeń.

W odpowiedzi z dnia 25 lipca 2024 r. Spółka powołała się na regulacje ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. 2024 r., poz. 733 ze zm.; dalej: "megaustawa") wskazując, że zgodnie z jej art. 46 ust. 1 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei według art. 46 ust. 1a megaustway nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wedle natomiast art. 46 ust. 2 megaustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W powyższym kontekście Spółka wyjaśniła, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenach przeznaczonych w MPZP na cele rolnicze, co oznacza, że przeznaczenie to nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i dopuszcza się jej lokalizowanie. Natomiast powołany przez organ zapis § 26 MPZP stanowi de facto pośredni zakaz lokalizacji stacji bazowych, bowiem na terenie oznaczonym w MPZP symbolem R, nie ma odpowiednich budynków, na których możliwe byłoby posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś całościowa analiza zapisów MPZP prowadzi do wniosku, że jego przepisy uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia na niemal całym terenie nim objętym. W konsekwencji MPZP stanowi przeszkodę do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych, bowiem mimo, że formalnie nie ustanawia generalnego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak zawarte w § 26 MPZP ograniczenie tych inwestycji do obiektów zlokalizowanych na dachach budynków, w istocie stanowi zakaz z art. 46 ust. 1 megaustawy.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr BUD.6740.1.110.2024, wydaną na podstawie art. 28 i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b., Prezydent odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej opisanej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działka inwestycyjna położona jest w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem R – przeznaczonym jako teren rolniczy. Obszar oddziaływania inwestycji obejmuje natomiast poza działką inwestycyjną działki o nr [...]. Organ podtrzymał stanowisko, że planowana inwestycja narusza z § 26 MPZP bowiem zakłada realizację stacji bazowej telefonii komórkowej na wolnostojącej konstrukcji wieżowej. Organ nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Spółki, jakoby ww. przepis naruszał powołane przez Spółkę dyspozycje megaustawy, bowiem został on wprowadzony w celu ochrony ładu przestrzennego, estetyki krajobrazu oraz bezpieczeństwa mieszkańców, a ponadto MPZP nie zakazuje w całości budowy stacji bazowych, lecz wymaga, aby nie były one instalowane na wieżach. W związku z tym inwestor powinien rozważyć alternatywne rozwiązania takie jak instalacja urządzeń na istniejących budynkach lub innych konstrukcjach, które nie wymagają budowy wieży.

Decyzją z dnia 9 października 2024 r. nr AB-III.7840.6.4.2024.WM Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta, podzielając ustalenie, że planowana do realizacji inwetsycja położona jest na obszarze MPZP o przeznaczeniu rolniczym (R), na którym dopuszczono lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, ale ustalono określone ograniczenia w sposobie zagospodarowania przedmiotowego terenu, bowiem stacje te można realizować na obszarze planu, pod warunkiem, że nie wymagają instalacji na wolnostojących konstrukcjach wieżowych. Tymczasem z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że Spółka planuje realizację wolnostojącej wieży kratowej o wysokości trzonu 42 m i całkowitej wysokości 43,95 m. Powołując się na orzecznictwo NSA organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzona w art. 46 megaustawy zmiana przez dodanie ust. 1a, nie oznacza całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, bowiem organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń, z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Ponadto Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że z treści art, 46 ust. 1 i 2 megaustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawiałaby organy gminy prawa kształtowania przestrzeni, przez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami i obiektami telekomunikacyjnymi na obszarze objętym planem, a tym samym inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje w zakresie telekomunikacji. Przyjmuje się, że organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Wojewoda podzielił powyższe stanowisko orzecznicze, wskazując przy tym, że zakazy i ograniczenia - jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane powinny być ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Plan miejscowy nie może natomiast wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z tak rozumianym art. 46 ust. 1 megaustawy pozostaje w zgodzie § 26 MPZP, który dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych, nie wymagających instalacji na wolnostojących konstrukcjach wieżowych. Wojewoda podkreślił przy tym, że na obszarze P9C, plan umożliwia lokalizowanie innych niż wolnostojące stacje bazowe (na budynku), których lokalizacja, z punktu widzenia sprawności technicznej, niczym nie różni się od lokalizacji wolnostojącej stacji bazowej.

Spółka zaskarżyła do sądu administracyjnego ww. decyzję Wojewody w całości, zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zasługuje na uchylenie;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w szczególności w zakresie uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami MPZP;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 35 ust. 4 P.b. przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane jest zgodne z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. oraz przepisami odrębnymi;

2. § 26 oraz § 31 ust. 1 i 2 MPZP w zw. z art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 oraz art. 75 ust. 1 megaustawy przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że planowana inwestycja stanowiąca infrastrukturę techniczną z zakresu łączności publicznej jest niedopuszczalna w świetle ww. zapisów MPZP, podczas gdy taka interpretacja stoi w sprzeczności z art. 46 ust. 1, 1a i 2 megaustawy, bowiem ogranicza lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w tak daleko idący sposób, że jest to niedopuszczalne w świetle przywołanych powyżej przepisów rangi ustawowej.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi symulacji przedstawiającej przewidywany zasięg usług dostępu do transmisji danych mobilnych przy założeniu, że stacja bazowa telefonii komórkowej zostałyby posadowiona na jednym z wyższych budynków usługowych zlokalizowanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R, w porównaniu do zasięgu jaki zapewni wieża telekomunikacyjna o parametrach objętych procedowanym wnioskiem, bowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych ze stanowiskiem organu odwoławczego, że lokalizacja wolnostojących masztów z punktu widzenia sprawności technicznej niczym nie różni się od lokalizacji stacji bazowej na budynku, a jednocześnie dopuszczenie ww. dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie - przedmiotowe symulacje złożono do akt przy piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2024 r. (k. 71-74); a także o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że § 26 MPZP wyłącza możliwość budowy obiektów infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej na wolno stojących konstrukcjach wieżowych na całym terenie objętym planem miejscowym. Tymczasem w praktyce anteny sektorowe i radioliniowe montowane są na różnorakich konstrukcjach wsporczych, a technologia działania stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga, aby anteny były zainstalowane na odpowiedniej wysokości i co zasady górowały nad istniejącą zabudową. Z całościowej analizy MPZP wynika zatem, że jego postanowienia faktycznie uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora na całym terenie objętym MPZP, a zatem plan ten stanowi przeszkodę do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Tym samym pomimo, że formalnie nie ustanowiono w MPZP generalnego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak wskazane wyżej ograniczenie wyłączające możliwość ich posadowienia na wolno stojących konstrukcjach wieżowych, w ocenie skarżącej spełnia przesłankę z art. 46 ust. 1 megaustawy. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wprowadzenie ograniczeń w dostępie do infrastruktury technicznej wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m. in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych i właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury. W jej ocenie z art. 46 ust. 1 megaustawy wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten też cel musi być więc uwzględniany przy wykładni przepisów megaustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 megaustawy.

W tym względzie skarżąca podniosła, że na całym terenie objętym MPZP nie ma możliwości zaprojektowania wieży telekomunikacyjnej, która zapewni odpowiednią propagację sygnału i dostęp użytkownikom sieci Spółki do usług telekomunikacyjnych i internetowych. Zamieszczenie anten na dachu budynku zamiast na konstrukcji wieżowej będzie miało bezpośredni wpływ na jakość i zasięg usługi świadczonej abonamentom, co potwierdza przeprowadzona przez Spółkę analiza w zakresie planowania radiowego, przedstawiona w załączniku do skargi, w wyniku której ustalono przewidywany zasięg usług dostępu do transmisji danych mobilnych przy założeniu, że stacja bazowa telefonii komórkowej Spółki zostałyby posadowiona na jednym z wyższych budynków usługowych zlokalizowanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R, tj. na wysokości ok. 14 m n.p.t. w porównaniu do stacji bazowej o parametrach objętych wnioskiem. Symulacja przedstawia zasięg sygnału LTE w paśmie 1800 MHz dla poziomu sygnału o wartości -95 dBm dla anten umieszczonych na wysokości 41 m n.p.t. (zgodnie z wnioskiem Spółki) oraz anten posadowionych na wysokości 14 m n.p.t. (zgodnie z przyjętym powyżej założeniem). Jak wynika z przedmiotowej analizy, uwzględnienie założeń planistycznych w interpretacji przyjętej przez organy administracji publicznej spowoduje pokrycie zasięgiem sieci telefonii komórkowej znacznie mniejszego obszaru terenu niż w przypadku posadowienia wieży telekomunikacyjnej o wskazanych we wniosku parametrach. Uwzględniając gęstość zaludnienia, intensywność i wysokość okolicznej zabudowy i przeszkód terenowych, ukształtowania okolicznego terenu, odległości od innych stacji bazowych, w ocenie Spółki dla uzyskania optymalnych parametrów pokrycia zasięgiem radiowym terenu wokół stacji bazowej, konieczne jest zawieszenie anten sektorowych na wysokości co najmniej 41,00 m n.p.t. Taka wysokość jest niezbędna dla uzyskania wymaganego poziomu sygnału użytecznego na całym obszarze pracy stacji bazowej telefonii komórkowej, przez co należy rozumieć zapewnienie dostępności do usług sieci komórkowej dla użytkowników końcowych przebywających w tym terenie. W konsekwencji zakaz budowy stacji bazowych telefonii komórkowej na wolno stojących konstrukcjach wieżowych należy uznać za regulację uniemożliwiającą realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ wyklucza on budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o przyjętej przez inwestora wysokości 43 m n.p.t. w konkretnie i nieprzypadkowo wskazanej lokalizacji, ale w praktyce również i na całym terenie objętym MPZP. Skoro zatem niezbędne jest zainstalowanie anten nadawczych na wieży wolno stojącej, a MPZP uniemożliwia budowę obiektu o takich parametrach na całym terenie objętym planem, to regulację tą należy wyłączyć z zastosowania na podstawie art. 46 ust. 2 megaustawy, tym bardziej, że organy nie stwierdziły, aby projektowana inwestycja była niezgodna z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Łomży, z uwagi na niewykonanie w wyznaczonym terminie postanowienia Prezydenta z dnia 22 lipca 2024 r., którym nałożono na Spółkę obowiązek dostosowania projektu budowlanego do wymogów określonych w art. 35 ust. 1 P.b. w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z § 26 MPZP, który stanowi, że stacje bazowe telefonii komórkowej, spełniające inne uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych i norm, można realizować na obszarze planu, pod warunkiem, że nie wymagają instalacji na wolnostojących konstrukcjach wieżowych.

Jak stanowi art. 35 ust. 5 pkt 1 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Na mocy ust. 3 ww. przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 – tj. określającym warunki, które musi wypełnić inwestor, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednym z nich jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a. P.b.).

Jak słusznie w sprawie ustalono, działka inwestycyjna położona jest na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Łomży z dnia 23 kwietnia 2008 r. nr 175/XXVIII/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży – terenów byłej rezerwy pod kolej (od ul. Nowogrodzkiej w kierunku Lasu Jednaczewskiego) – obszar P9c (MPZP), który przeznacza ją na cele rolnicze. Przeznaczenie i zagospodarowanie terenu rolniczego oznaczonego symbolem R opisano w rozdziale 4 MPZP, z którego wynika, że obok podstawowej funkcji rolniczej jego przeznaczeniem dopuszczalnym jest realizacja infrastruktury technicznej, dojść i dojazdów (§ 31 ust. 1 i 2 MPZP). Nie dopuszcza się na tym obszarze jednak jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej oraz lokalizowania działalności hurtowej, składowej, magazynowej, wytwórczej lub produkcyjnej (§ 31 ust. 3 MPZP). Powołany zaś w postanowieniu Prezydenta z dnia 22 lipca 2024 r. przepis § 26 MPZP (umiejscowiony w regulacjach ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej - dział II rozdział 4 MPZP, a więc odnoszący się do całego obszaru planu), stanowi, że stacje bazowe telefonii komórkowej, spełniające inne uwarunkowania wynikające z przepisów szczególnych i norm, można realizować na obszarze planu, pod warunkiem, iż nie wymagają instalacji na wolno stojących konstrukcjach wieżowych.

W ocenie organu zamierzenie budowlane objęte wnioskiem, a zakładające budowę wolnostojącej stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się m.in. z wieży kratowej, jest sprzeczne z ww. regulacją, zaś inwestor mimo skierowania do niego postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Pb., nie usunął w określonym terminie tej nieprawidłowości, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższym nie zgadza się skarżąca Spółka, twierdząc, że zważywszy na brzmienie art. 46 ust. 1 i 1a megaustawy - w kontekście którego należy odczytywać zapis § 26 MPZP, zawartego w nim ustalenia (tj. ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu) nie stosuje się, bowiem rozwiązanie to w istocie uniemożliwia lokalizowanie na obszarze MPZP przedmiotowej inwestycji, będącej inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnej z przepisami odrębnymi. W konsekwencji art. 46 ust. 2 megaustawy dopuszcza jej lokalizowanie, skoro przeznaczenie działki inwestycyjnej położonej na terenie przeznaczonym w MPZP na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją tej inwestycji, a lokalizacja ta nie narusza ustanowionych w MPZP zakazów lub ograniczeń.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2024, poz. 1145) przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć sieci telekomunikacyjne oraz powiązane zasoby służące zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 80 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej (Dz. U. poz. 1221; dalej: "P.k.e."), który to przepis definiuje usługę telekomunikacyjną jako usługę komunikacji elektronicznej, o której mowa w pkt 76 lit. a. lub c. lub pkt 78 lit. a. P.k.e. W sprawie nie jest sporne, że projektowana stacja bazowa, w skład której wejdzie m.in. wieża kratowa BOT-E2/42 o wysokości trzonu 42 m i wysokości całkowitej 43,95 m oraz anteny sektorowe, radiolinie, urządzenia RRU oraz urządzenia sterujące stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o której mowa w art. 46 ust. 1, 1a i 2 megaustawy.

Wedle zaś art. 46 ust. 1 megaustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 1a megaustawy nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli natomiast lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Co do zasady przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu – o czym stanowi art. 46 ust. 2 megustawy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 75 ust. 1 megaustawy, przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 17 lipca 2010 r.). Przytoczone wyżej regulacje mają zatem zastosowanie do MPZP uchwalonego w 2008 r. Okoliczności tej organ nie kwestionuje.

Powołane wyżej regulacje formułują z jednej strony zakaz ustanawiania w planach miejscowych takich przepisów, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (o ile są one zgodne z przepisami odrębnymi), z drugiej zaś zakaz stosowania takich przepisów już istniejących w planach miejscowych. Innymi słowy, z art. 46 ust. 1 megaustawy wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 46 ust. 2 megaustawy wprowadza wymóg przyjęcia proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego, w przypadku gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Celem tego przepisu jest rozstrzygnięcie o kwestii zgodności z planem miejscowym inwestycji z zakresu łączności publicznej w sytuacji, gdy plan miejscowy nie przewiduje terenów przeznaczonych na taki właśnie cel (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 399/20 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym jednolicie, że analizowane przepisy megaustawy należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem tej ustawy. Istotą zaś wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy było stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1632/16, CBOSA). Jak wynika przy tym z uzasadnienia rządowego projektu przedmiotowej ustawy: "Celem wprowadzenia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, ze szczególnym uwzględnieniem działań nakierowanych na dostęp szerokopasmowy oraz likwidację wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego. W tym celu za istotne uznano opracowanie prawno-ekonomicznych warunków budowy sieci nowej generacji uwzględniających wymagania dyrektyw Komisji Europejskiej oraz zaangażowanie środków i instytucji publicznych, z przyjęciem atrybutu zadania strategicznego dla rozwoju kraju. Jednym z priorytetów uczyniono w związku z tym otwarcie na potrzeby inwestycji obszarów, na których obowiązują nieproporcjonalne i nieadekwatne ograniczenia i zakazy ustanowione planami miejscowymi, jak również ustanowienie granic swobody planistycznej w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej. Za istotny w tym kontekście problem uznano zawarcie w już obowiązujących planach miejscowych licznych zakazów i ograniczeń, często nieuzasadnionych merytorycznie (...), a które tworzą obszary niedostępne dla rozwoju sieci bezprzewodowych. (...) jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny." (uzasadnienie rządowego projektu ustawy, rozdział 5 przepisów szczegółowych, Lex).

Wyjaśnić przy tym należy, że dodany w dniu 25 października 2019 r. art. 46 ust. 1a megaustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi - miała zapewnić, że "(...) ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (co przecież nie powinno mieć miejsca, jako wprost niezgodne z obowiązującym od 2010 r. art. 46 ust. 1) z mocy prawa nie mają zastosowania." W ocenie ustawodawcy rozwiązanie to domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (uzasadnienie rządowego projektu ustawy, Lex).

W orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 megaustawy stanowi dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów. Jako zasadę interpretacyjną zaproponowaną regułę, że żaden plan miejscowy nie może zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie z ratio legis megaustawy ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2091/18, CBOSA). Zasada prawna wynikająca z art. 46 megaustawy ma bowiem na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Pozwala ona na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu będzie prowadziła do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (por. m.in. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17, CBOSA). Sąd orzekający w pełni przychyla się do tego poglądu.

W konsekwencji uznać należy, że art. 46 megaustawy zawiera reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (por. wyroki NSA z dnia: 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3353/14; z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1691/14, CBOSA). Sprawdzając zatem, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a. P.b., zgodność projektu budowlanego zakładającego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (będącej inwestycją z zakresu łączności publicznej) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ dokonuje interpretacji postanowień planu, z zachowaniem zarówno wskazówek interpretacyjnych, o których mowa w art. 46 megaustawy, jak i ogólnych reguł wykładni aktów prawnych w oparciu o uznane dyrektywy interpretacyjne.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że przy wykładni zapisów planu miejscowego należy stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie względem innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1739/14, CBOSA). W dotychczasowym orzecznictwie NSA powszechnie akceptowany jest pogląd, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej). Jeśli zastosowana w procesie ustalenia treści przepisów prawnych planu miejscowego wykładnia językowa będzie niewystarczająca do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji jej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa, mających na względzie cel uregulowania i analizujących znaczenie przepisu planu zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem pozostałych postanowień tego aktu prawa miejscowego (por. wyrowk WSA w Lublinie z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 314/11, CBOSA). Przy interpretacji postanowień planu miejscowego pamiętać należy, że przepisy prawa o charakterze reglamentacyjnym powinny charakteryzować się określonością i precyzją, ale także być interpretowane w sposób zawężający. Zastosowanie rozszerzającej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad obowiązujących w polskim systemie prawnym, reglamentacji w zakresie procesu inwestycyjno-budowlanego i potraktowania wyników tego rodzaju wykładni jako przesłanki dla odmowy udzielania pozwolenia na budowę (M. Cherka, Zasady wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w:) Prawne aspekty procesu inwestycyjnego, red. M. Cherka, F. Elżanowski, K. Wąsowicz, Warszawa 2009., s. 64). Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej, a postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2935/19, CBOSA).

W kwestii powyższej niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, podkreślając odrębność treściową przepisów prawa miejscowego i konieczność dokonywania wykładni konkretnych ustaleń planistycznych z zachowaniem reguły interpretacyjnej, jaką jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, zaś wyjątkiem od niej są ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie, zawierające konkretne uregulowania w sposób oczywisty ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji (por. cytowany uprzednio wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 399/20, CBOSA). Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 megaustawy należy zatem uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie prowadzi do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a tym samym nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 megaustawy.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie żaden z organów nie przeprowadził tego rodzaju analizy ustaleń MPZP. Stanowisko zaprezentowane w tym względzie przez organy obu instancji, ogranicza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że § 26 MPZP nie narusza powołanych wyżej przepisów megaustawy, bowiem nie zakazuje w całości budowy stacji bazowych, lecz jednie wymaga, aby nie były one instalowane na wolnostojących konstrukcjach wieżowych, umożliwiając tym samym lokalizowanie innych niż wolnostojące stacje bazowe (np. na budynku), których lokalizacja, z punktu widzenia sprawności technicznej, niczym nie różni się od lokalizacji wolnostojącej stacji bazowej. Organy pominęły przy tym pozostałe regulacje planistyczne, w szczególności zaś te dotyczące parametrów dopuszczalnej na obszarze planu zabudowy (w tym odnoszące się do wysokości budynków, rodzaju dachów oraz ich pokrycia), a które w kontekście wykluczenia w § 26 MPZP możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na wolno stojących konstrukcjach wieżowych, mogą mieć istotne znaczenie dla realizacji tych stacji w dopuszczonej zapisami planu lokalizacji (tj. na dachach budynków). Organy pominęły również dokonanie oceny celowości ustanowienia w MPZP generalnego zakazu lokalizowania tego rodzaju inwestycji na obszarze o przeznaczeniu rolniczym – skoro bowiem § 26 MPZP wyklucza w ogóle na obszarze planu możliwość lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej na wolno stojących konstrukcjach wieżowych, a § 31 ust. 3 MPZP nie dopuszcza na obszarze rolniczym jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, oznacza to, że na terenie oznaczonym symbolem R nie można lokalizować stacji bazowych ani na wieży, ani na budynku (znamienne przy tym jest, że w zdaniu drugim art. 46 ust. 2 megaustawy ustawodawca przesądził, że m.in. przeznaczenie rolnicze nie koliduje z lokalizacją obiektu z zakresu łączności publicznej). Wniosek ten wydaje się przy tym sprzeczny z zapisem § 31 ust. 2 MPZP, który dopuszcza na obszarze rolniczym realizację infrastruktury technicznej. Wszystkie te kwestie wymagają szczegółowej analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu w celu ustalenia, czy zakaz z § 26 MPZP, a także pozostałe ograniczenia w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji przewidziane w tym planie, nie pozbawiają przedsiębiorstw telekomunikacyjnych rzeczywistych możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie objętym przedmiotowym planem, a tym samym czy wymagają one uruchomienia mechanizmu przewidzianego w art. 46 ust. 1, 1a i 2 megaustawy.

Sąd zauważa przy tym, że już w piśmie z dnia 25 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na postanowienie Prezydenta z dnia 22 lipca 2024 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 P.b., Spółka podnosiła, że anteny sektorowe i radioliniowe montowane są na różnorakich konstrukcjach wsporczych, a technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości, co wynika z obliczeń w zakresie pokrycia sygnałem radiowym terenu i wyliczana jest za pomocą dedykowanych do tego celu narzędzi informatycznych. Podana we wniosku wysokość zawieszenia anten wynika z ukształtowania terenu, gęstości zaludnienia, wysokości i gęstości zabudowy, a ponadto z odległości do sąsiednich stacji bazowych. Wybrane miejsce planowanej inwestycji, a także wysokość zawieszenia anten i parametry ich pracy, maja na celu poprawienie jakości świadczonych usług, w tym dostępność numeru alarmowego 112, co ma wpływ na bezpieczeństwo lokalnej społeczności, a uzyskanie tego celu w tym wypadku jest możliwe tylko i wyłącznie przy zaplanowanej wysokości zawieszenia anten, którą można osiągnąć montując anteny sektorowe na wieży telekomunikacyjnej zgodnie z projektem. Z całościowej analizy MPZP wynika, w ocenie skarżącej, że jego przepisy faktycznie uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem na niemal całym terenie objętym MPZP, a więc plan ten stanowi przeszkodę do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych, co pozostaje sprzeczne z celami megaustawy. Mimo zaś tego, że formalnie nie ustanowiono w MPZP generalnego zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak zawarte w nim ograniczenie tych inwestycji do obiektów zlokalizowanych na dachach budynków, spełnia przesłankę z art. 46 ust 1 megaustawy. W skardze zaś Spółka doprecyzowała, że zamieszczenie anten na dachu budynku zamiast na konstrukcji wieżowej będzie miało bezpośredni wpływ na jakość i zasięg usługi świadczonej abonamentom. Spółka przeprowadziła w tym względzie stosowną analizę w zakresie planowania radiowego (której wyniki złożyła do akt), z której wynika, że uwzględniając gęstość zaludnienia, intensywność i wysokość okolicznej zabudowy i przeszkód terenowych, ukształtowania okolicznego terenu, odległości od innych stacji bazowych, dla uzyskania optymalnych parametrów pokrycia zasięgiem radiowym terenu wokół stacji bazowej, konieczne jest zawieszenie anten sektorowych na wysokości co najmniej 41 m n.p.t.

Żaden z organów nie odniósł się jednak do powyższej argumentacji, ani też nie zweryfikował jej w kontekście pozostałych zapisów MPZP, podczas gdy jedynie całościowa analiza ustaleń zawartych w MPZP pozwalałaby na stwierdzenie, czy ustanowione w § 26 MPZP ograniczenie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej było uzasadnione oraz celowe, a tym samym, czy treść MPZP może prowadzić w rzeczywistości do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych i czy stanowi przeszkodę do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Przedmiotowa analiza jest konieczna, bowiem pozwoli uzyskać odpowiedź na pytanie, czy cel publiczny (tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych) został w sposób nadmierny ograniczony, uniemożliwiając w praktyce lokalizowanie niezbędnych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej. Zasadnicza wydaje się w tym względzie konieczność analizy tych ustaleń MPZP, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego poszczególnych obszarów, w szczególności zaś tych, na których MPZP przewiduje zabudowę. Skoro bowiem § 26 MPZP uniemożliwia lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowych na wolnostojących wieżach, to zasadne i celowe jest ustalenie, czy pozostałe zapisy MPZP w rzeczywistości pozwalają na takie lokalizowanie tych stacji, które jest dopuszczalne treścią § 26 MPZP. Jak wskazuje przy tym skarżąca, na całym terenie objętym planem nie ma możliwości zaprojektowania wieży telekomunikacyjnej, która zapewni odpowiednią propagację sygnału i dostęp użytkownikom sieci Spółki do usług telekomunikacyjnych i internetowych, bowiem konieczne jest zawieszenie anten sektorowych na wysokości co najmniej 41 m n.p.t. Twierdzenie to musi zostać skorelowane z konkretnymi wymaganiami planistycznymi obowiązującymi na obszarze planu, w celu ustalenia, czy skutek jaki one wywierają, nie jest sprzeczny z założeniami megaustawy. Tego zaś w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Skarga jest zatem zasadna ze względu na niewyczerpujące ustalenia organów obu instancji, co do braku spełnienia przez inwestora warunku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a. P.b., a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona więc szczegółowej analizy wszystkich ustaleń MPZP, które zważywszy na treść § 26 MPZP, warunkują rzeczywistą lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym tym planem, mając na względzie argumentację zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Jeśli zaś w wyniku tej analizy organ ponownie dojdzie do wniosku, że lokalizacja ta jest realnie możliwa, szczegółowo uzasadni swoją stanowisko opierając się na poszczególnych zapisach MPZP, które w jego ocenie realnie umożliwiają taką lokalizację tych stacji, która jest dopuszczalna na gruncie § 26 MPZP. Jeśli natomiast w wyniku przedmiotowej analizy okaże się, że postanowienia planu miejscowego zawierają zakazy albo rozwiązania uniemożliwiające lokalizację przedmiotowej inwestycji (tj. sprzeczne z celami megaustawy), organ oceni wywiązanie się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a. P.b. przez pryzmat wskazanej regulacji megaustawy, która obejmuje swoją treścią różne wartości wymagające uwzględnienia w procesie interpretacji planu miejscowego.

Końcowo sąd zauważa, że w orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że rozwój sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy. Podkreślić tu należy jednak, że zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 megaustawy, nie daje podstaw do przyjęcia, że inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści powołanych regulacji nie można wyprowadzać bowiem normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, a więc inwestor na podstawie tych przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów megaustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 843/17, CBOSA). Przepisy planu miejscowego są obowiązujące, jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 megaustawy. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że przepis ten wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Niejako z założenia przepis ten stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dni 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 19/17, CBOSA).

Z uwagi na powyższe, w punkcie 1 wyroku sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. p.p.s.a. W pkt 2 wyroku sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 500 zł, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2023, poz. 1935 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.