Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1099/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i D. B. na uchwałę Rady Gminy Kobylanka z dnia 28 maja 2015 r. nr uchwała X/61/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kobylanka, dla strefy przemysłowo-bazowo-składowej oraz strefy usługowej w obrębach Bielkowo i Motaniec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr X/61/15 z dnia 28 maja 2015 r. w części obejmującej § 5 ust. 4 w zakresie stwierdzenia " jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkalnych ruch pojazdów ciężkich", II. w pozostałym zakresie oddala skargę, III. zasądza od Rady Gminy Kobylanka na rzecz skarżących M. B. i D. B. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2022 r. M. B. i D. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla strefy przemysłowo-bazowo-składowej oraz strefy usługowej w obrębach B. i M., w której wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie jej § 5 ust. 4.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji naruszając wysłowioną tam zasadę proporcjonalności i zasadę równej ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności w szczególności poprzez wprowadzenie na obszarze objętym planem miejscowym ograniczeń uniemożliwiających prowadzenie działalności, do której nieruchomości objęte tym planem zostały przeznaczone (działalność przemysłowo-bazowo-składowa),

- art. 2 Konstytucji naruszając zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez to Państwo prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa poprzez posługiwanie się w cytowanym przepisie zwrotami o nieokreślonej treści, bez ich odpowiedniego zdefiniowania, co naruszyło wymóg komunikatywności tekstu prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w M. , gm. K. - działka nr [...] obręb M., KW nr [...], która znajduje się na obszarze objętym wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu mają interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ są bezpośrednio dotknięci ograniczeniami zawartymi w omawianej regulacji. Przepis § 5 ust. 4 uchwały ma następujące brzmienie: "4. Zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących emisje do atmosfery zanieczyszczeń uciążliwych, w tym odorowych, hałas o wartości powyżej 30 dB odczuwalny na terenach zabudowy mieszkaniowej, działalności wykorzystujących i przetwarzających wszelkie odpady, w tym biogazowni, jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich"

Pismem z dnia 12 września 2022 r. nadanym na poczcie w dniu 15 września 2022 r. wezwali Radę Gminy K. o zaprzestanie naruszania prawa poprzez wyeliminowanie z planu miejscowego wskazanego wyżej przepisu § 5 ust. 4. Wobec niezajęcia do dnia dzisiejszego przez Radę Gminy stanowiska w sprawie, złożenie niniejszej skargi stało się konieczne z uwagi na upływający sześćdziesięciodniowy termin.

W ocenie skarżących § 5 ust. 4 uchwały stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy wywodzonego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza zasadę proporcjonalności, wprowadzając ograniczenie w postaci innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich.

Skarżący podkreślili, iż ich nieruchomość jest zgodnie z planem miejscowym przeznaczona pod działalność przemysłowo-bazowo-składową. W XXI wieku nie da się prowadzić takiej działalności bez zapewnienia transportu ludzi i towarów. Współcześnie transport odbywa się za pomocą różnego rodzaju pojazdów, najczęściej pojazdów samochodowych i kolejowych. Działalność przemysłowa nie jest możliwa bez wwozu i wywozu towarów ciężarówkami czy pociągami towarowymi. Identycznie rzecz się ma z działalnością składową. Ponadto, istotą działalności "bazowej" jest utrzymywanie taboru na danym terenie w tzw. bazie. Nie da się jej prowadzić bez zapewnienia dojazdu pojazdów mających "bazę" na danej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, plan zawiera regulacje wzajemnie z sobą sprzeczne. Z jednej strony mogą na swojej nieruchomości prowadzić działalność przemysłowo-bazowo- składową, z drugiej natomiast prowadzić tej działalności nie mogą, albowiem sformułowane zostały w planie istotne ograniczenia dotyczące transportu, a nawet uniemożliwiające przygotowanie do prowadzenia takiej działalności (budowa obiektu przemysłowego, magazynu czy bazy transportowej wymaga dowozu materiałów budowlanych ciężkim transportem samochodowym). Wspomniane ograniczenie uderza w istotę prawa własności, uniemożliwiając prowadzenie działalności, którą ten sam plan przewiduje na omawianym obszarze.

Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powinien być zatem redagowany przy zachowaniu zasad techniki prawodawczej i zapewniać odpowiednią komunikatywność tekstu. Treść zaskarżonej regulacji nie spełnia postulatów z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Użyte w uchwale sformułowania wieloznaczne albo bez sprecyzowanej treści, które równocześnie nie są w tym planie zdefiniowane. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż nie da się w sposób jednoznaczny odtworzyć treści całości zakwestionowanego przepisu. Przede wszystkim chodzi o użycie w skarżonej uchwale pojęć takich jak: "teoretycznie nieszkodliwe inwestycje" czy też "pojazdy ciężkie". Nie wiemy, czym są inwestycje "teoretycznie" nieszkodliwe oraz jak je odróżnić od inwestycji "praktycznie" nieszkodliwych. Nie wiadomo, w czym w istocie ta "teoretyczność" się przejawia. Termin "pojazdy ciężkie" również nie jest jednoznaczny. W szczególności nie jest on stosowany w ustawodawstwie krajowym, a w aktach europejskich, wydanych po opublikowaniu planu, jest spora różnorodność co do rozumienia tego pojęcia, chociaż można przyjąć, że obejmuje on swoim zakresem co najmniej samochody ciężarowe. Nie można ustalić nawet kryteriów rozróżniających "pojazdy ciężkie" od innych pojazdów, czy są nimi: masa pojazdu, nacisk na oś, nośność, rozmiary itp. Nie wiadomo czy chodzi tylko o dowóz towarów, czy również o dowóz osób.

Skarżący, na poparcie zgłoszonych zarzutów, powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreślili, że sytuacja, w której adresat normy prawnej nie jest w stanie, z uwagi na niejasność lub niezrozumiałość przepisu wykraczającą poza akceptowalne granice jego niedookreśloności, odtworzyć treści tej normy w tym przede wszystkim katalogu jego praw i obowiązków, stanowi naruszenie podstawowych zasad techniki prawodawczej, które w konsekwencji da się uznać za naruszenie zasady zaufania do stanowionego prawa i zasady przyzwoitej legislacji wywodzonych z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że z uchwałą powiązane jest jedno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2015 r. numer [...] [...], które dotyczyło tylko i wyłącznie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i pozostaje bez związku z niniejszą skargą. Poza tym, kwestionowana w skardze uchwała (także i w zakresie zapisu zawartego w § 5 ust 4 skargi) nie budziła jakichkolwiek więcej innych wątpliwości organu nadzoru.

Zdaniem organu, podejmując uchwałę, Rada Gminy nie naruszyła norm kompetencyjnych, ani przepisów prawa powołanych w skardze, z której nie wynika jaki mają mieć one rzeczowy związek z samym zamysłem składania skargi, jak i z jej zarzutami, poprzez jeszcze pryzmat interesu prawnego strony skarżącej. Wskazanie zawarte w treści skargi na rzekome istnienie po stronie skarżących "interesu prawnego" z uwagi na to, że "są współwłaścicielami działki położonej na terenie objętej przedmiotowym planem" także jest ogólnikowe i niewystarczające. Kategoria interesu prawnego powinna zostać dokładnie (konkretnie) wyjaśniona i uzasadniona. Dla jego wykazania konieczne jest wskazanie konkretnej normy prawa materialnego lub prawa procesowego oraz wykazanie, że z norm tych - w realiach danego przypadku - wynikają określone, indywidualne prawa lub obowiązki podmiotu, który twierdzi, jakoby doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Wymogowi temu w skardze nie zadośćuczyniono w najmniejszym nawet stopniu. Ponadto skarżący nabyli nieruchomość, o której wspominają w skardze, w roku 2021, a więc sześć lat po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dokonali czynności kupna z pełną świadomością zapisów zawartych w § 5 ust. 4 uchwały, dlatego też, zdaniem organu, próba dowodzenia rzekomego naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez ustalenia planu jest całkowicie chybiona i nieuzasadniona. Poza tym, według organu, w skardze poddano ocenie (w sposób hipotetyczny, nie zaś konkretny) § 5 ust. 4 spornej uchwały, ale też w żadnym stopniu nie odniesiono tej oceny do realiów związanych z konkretnym interesem prawnym skarżących i nie wykazano jego naruszenia. Nie sposób również zgodzić się z tym, jakoby skarżący doznawać mieli jakichkolwiek realnych ograniczeń co do ich prawa własności, albowiem na żadne konkretne naruszenia lub konkretne ograniczenia tego prawa skarga nie wskazują w skardze. Nie wnoszą też niczego do sprawy uwagi skargi odnoszące się do zasad techniki prawodawczej, bowiem nie mogą one wspierać skargi obciążonej wcześniej już wyartykułowanymi brakami.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę. Kwestionując interes prawny skarżących podał, że ze skargi nie wynika jakie plany skarżący mają w stosunku do swojej nieruchomości. W konsekwencji nie wiadomo do naruszenia jakiego przepisu z którego wywodzą interes prawny doszło. Zdaniem organu nie może to być art. 140 k.c. jako regulacja zbyt ogólna.

Wójt Gminy K. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wskazał, że w 2012 r. skarżący chcieli wybudować największą w Polsce biogazownię, co spotkało się z protestami mieszkańców. Następnie uchwalono Studium w 2013 r. w którym przewidziano zakaz lokalizacji podobnych inwestycji o uciążliwym charakterze. Zapis miał charakter ogólny, bo nie sposób wymienić wszystkich takich inwestycji. Następnie w 2015 r. uchwalono plan miejscowy, który musi być zgodny ze Studium, w którym to planie powielono zakaz lokalizacji inwestycji uciążliwych. Podkreślił, że na tym terenie, który ma charakter inwestycyjny, wiele firm prowadzi bez przeszkód działalność gospodarczą. Ustalenia planu dotychczas nie były przez nikogo kwestionowane.

Pełnomocnik skarżących na rozprawie zakwestionował stanowisko Gminy w przedmiocie istnienia na tym terenie wielu inwestycji. Podniósł, że skoro Gmina przewidziała, że teren ten będzie przeznaczony między innymi po działalność przemysłową to powinna również w planie miejscowym umożliwić warunki do prowadzenia takiej działalności. Podtrzymał także stanowisko w zakresie interesu prawnego i jego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. –"p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Skarga została wywiedziona co do części uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla strefy przemysłowo-bazowo-składowej oraz strefy usługowej w obrębach B. , obejmującej zapis § 5 ust. 4, ujęty w ustaleniach ogólnych planu, w którym wprowadzono: "Zakaz lokalizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących emisje do atmosfery zanieczyszczeń uciążliwych, w tym odorowych, hałas o wartości powyżej 30 dB odczuwalny na terenach zabudowy mieszkaniowej, działalności wykorzystujących i przetwarzających wszelkie odpady, w tym biogazowni, jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich"

Podstawę wniesienia skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa kwestionowana uchwałą. Pismem z dnia 12 września 2022 r., nadanym 15 września 2022 r., wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. poprzez uchylenie § 5 ust. 4 uchwały. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi organu. Zgodnie z prezentatą znajdującą się na skardze wpłynęła ona do organu w dniu 9 listopada 2022 r., a zatem skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem terminu.

Ponadto, wbrew stanowisku organu, interes prawny skarżących jako obecnych współwłaścicieli działki nr [...] obręb M. do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla strefy przemysłowo-bazowo-składowej oraz strefy usługowej w obrębach B. i M. jest w niniejszej sprawie oczywisty i nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Należy bowiem wyjaśnić, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. w utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15, 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17 -CBOSA).

Ponadto, w nawiązaniu do argumentacji organu, należy wyjaśnić, iż nabycie przez skarżących ww. nieruchomości po uchwaleniu kwestionowanego planu pozostaje bez żadnego wpływu na ocenę ich legitymacji procesowej według stanu na dzień wniesienia przedmiotowej skargi. Aktualni właściciele nieruchomości położonej na terenie objętym postanowieniami uchwały planistycznej są podmiotami uprawnionymi do zaskarżenia tej uchwały i w konsekwencji mogą skutecznie podważać te ustalenia planu, które naruszają ich prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, CBOSA).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęty nią akt prawa miejscowego, w zaskarżonej części narusza porządek prawny w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały, w części wyznaczonej interesem prawnym skarżących, w zakresie § 5 ust. 4 uchwały.

Sąd dokonał oceny uchwały przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wyjaśnić trzeba, że pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" ("procedura planistyczna") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r., II OSK 215/08; z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13; dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu, z racji tego, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także, obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (tak: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. IV SA/Po 65/23 - Lex; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.). Do takich ogólnych wymogów należy zaliczyć nakaz przestrzegania przez lokalnego prawodawcę zasad poprawnej legislacji, który jak słusznie podnieśli skarżący, wynika z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1483/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, organ gminy tworząc lokalne prawo musi przestrzegać zasad techniki prawodawczej, ujętych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Poza tym, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Na gruncie niniejszej sprawy, oznacza to, że organy gminy mają obowiązek tak tworzyć prawo, aby wprowadzać przejrzyste reguły, mogące być odczytane przez obywatela w trakcie procedury planistycznej, tak by obywatel mógł dokonać analizy w jaki sposób wpłynie to na jego prawa i obowiązki.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r. II OSK 447/18, orzekł, że plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne.

O istotności prawidłowej legislacji wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, w tym, w wyroku z dnia 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51, wyjaśnił, że "wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw". W tym samym wyroku Trybunał uściślił, że "związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (podobnie np. w wyroku TK z dnia 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 83, zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., Nr 3, poz. 33).

W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, iż zapis § 5 ust. 4 uchwały nr [...] w zakresie stwierdzenia "jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkalnych ruch pojazdów ciężkich" jest sformułowany w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Nie sposób bowiem określić, co oznaczają w uchwale zwroty "teoretycznie nieszkodliwych inwestycji", czy "ruch pojazdów ciężkich" istotne dla realizacji ustanowionego w § 5 ust. 4 uchwały zakazu lokalizacji inwestycji o określonych właściwościach. Sąd, tak jak i skarżący, nie jest w stanie określić, czym są inwestycje "teoretycznie" nieszkodliwe, czy należy je odróżniać i na jakiej zasadzie od inwestycji "praktycznie" nieszkodliwych. Nie wiadomo, w czym w istocie ta "teoretyczność" się przejawia. Tak samo niejednoznaczny jest termin "pojazdy ciężkie", ponieważ nie pozwala na ustalenie, które pojazdy i ze względu na jakie kryteria (masa, gabaryty) są zakwalifikowane jako "ciężkie" i w konsekwencji jaka inwestycja podlega wyłączeniu z lokalizacji na omawianym terenie.

Niewątpliwie niejasność powyższych sformułowań jest spowodowana brakiem wprowadzenia do uchwały stosownych definicji, w słowniczku użytych w planie pojęć, tak aby adresaci zapisu, na etapie indywidualnych rozstrzygnięć, mogli bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych odkodować zakres przysługujących im uprawnień i obowiązków, związanych z wprowadzonymi ww. zapisem planu ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu objętego planem.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia w uchwale § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w zakresie stwierdzenia "jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkaniowych ruch pojazdów ciężkich".

Przy czym ze względu na nieczytelną część zapisu § 5 ust. 4 uchwały Sąd nie był w stanie stwierdzić, czy wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżących stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszają zasadę proporcjonalności. Nie mniej jednak słusznie podkreślili skarżący, że ważnym aspektem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równej ochrony praw majątkowych, czy też racjonalności, tak, aby wprowadzane ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu były odpowiednio wyważone i też kompatybilne z ogólnymi ustaleniami i przeznaczeniem tego terenu w planie.

Stwierdzone uchybienie, w ocenie Sądu, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad uchwalania planu poprzez przyjęcie w zapisie § 5 ust. 4 uchwały rozwiązań nieczytelnych, nietransparentnych i niejednoznacznych (art. 7 Konstytucji RP).

Według ugruntowanej linii orzeczniczej, którą Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela, istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, skutkuje jego nieważnością i taka powinna być orzeczona przez Sąd co do uchwały w zaskarżonej części (tak np.: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 447/18, wyrok NSA z dnia 20 października 2020r., sygn. akt II OSK 1989/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1518/19 - CBOSA).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność części zapisu § 5 ust. 4 planu, w zakresie stwierdzenia "jak też innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkalnych ruch pojazdów ciężkich". W pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt II). O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.