Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2121/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a i par. 3 oraz art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu W. W. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2023 r. Rada Miasta P. (dalej: "Rada", "organ"), mając za podstawę art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 4, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 40 oraz art. 41 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1317 ze zm.; dalej: "u.r.l."), a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 16 sierpnia 2023 r., poz. 9273; dalej: "uchwała").

Zgodnie z § 1 uchwały, Rada postanowiła o przeprowadzeniu referendum gminnego dotyczącego dokończenia rewitalizacji stawu w Parku Miejskim w P. według propozycji Miasta P. W myśl § 2 uchwały, treść pytania referendum brzmiała: "Czy jest Pan/Pani za dokończeniem rewitalizacji stawu w Parku Miejskim w P. według propozycji Miasta, opracowanej na podstawie wytycznych konserwatorskich z 2021 roku, zakładającej stałe lustro czystej wody przez cały rok i opartej na historycznych założeniach parkowych autorstwa L.?" Załącznik Nr 1 do uchwały stanowiła wizualizacja projektu stawu w Parku Miejskim w P. Stosownie do treści § 8 uchwały, jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta P., a § 9 uchwały wskazywał, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Pismem z [...] września 2023 r. W. W. (dalej: "skarżący") zaskarżył uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się m.in. na art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 pkt 2 – 3 w związku z art. 65 u.r.l. poprzez zamieszczenie w treści pytania referendalnego kwestii należącej do zakresu kompetencji organów właściwych do spraw ochrony zabytków (M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) oraz organów nadzoru budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Powiecie G. i organów administracji architektoniczno-budowalnej (Starosty G.), jak również poprzez sformułowanie pytania w sposób nieprecyzyjny, wprowadzający w błąd i sugerujący odpowiedź oraz wpływający na wynik referendum, co skutkuje jego bezprzedmiotowością ze względu na brak możliwości podjęcia przez jakikolwiek organ Miasta P. czynności zmierzających do realizacji uchwały w przypadku, gdyby referendum zakończyło się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, podczas gdy referendum gminne powinno dotyczyć zagadnień umożliwiających właściwym organom gminy podjęcie czynności w celu realizacji sprawy poddanej referendum;

b) art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) poprzez poddanie przez Radę wspólnocie samorządowej pod rozstrzygnięcie kontynuacji realizacji inwestycji, która wymaga pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sytuacji, gdy przywołane w uchwale "wytyczne konserwatorskie z 2021 roku" są jedynie dokumentem prywatnym, a nie zaleceniami konserwatorskimi w rozumieniu art. 27 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś Miasto P. nie dysponuje obecnie żadnym rozstrzygnięciem organów właściwych do spraw ochrony zabytków umożliwiającym kontynuację realizacji inwestycji i wdrożenie przywołanych w uchwale "wytycznych konserwatorskich z 2021 roku", co w konsekwencji prowadziłoby do bezprawnej kontynuacji realizacji inwestycji z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów;

c) art. 51 ust. 4-5 ww. ustawy Prawo budowalne poprzez poddanie przez organ wspólnocie samorządowej pod rozstrzygnięcie kontynuacji realizacji inwestycji, która wymaga decyzji organu nadzoru budowalnego zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, podczas gdy postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących tej inwestycji z uwagi na wykonywanie ich w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, a na mocy decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] zobowiązał Miasto P. jako inwestora do sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy inwestycji; z kolei decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy inwestycji, co w konsekwencji w sytuacji wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia właściwego organu nadzoru budowalnego umożliwiającego ich wznowienie, doprowadziłoby do kontynuacji realizacji inwestycji pomimo braku podstaw prawnych ku temu i z naruszeniem obowiązków nałożonych na Miasto P. przez właściwy organ nadzoru budowalnego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: stwierdzenie nieważności uchwały; zobowiązanie organu do wydania odpisów decyzji, których oryginałami skarżący nie dysponuje, a na które powołał się w treści skargi; wstrzymanie wykonania uchwały; zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw.

Uzasadniając interes prawny do wniesienia skargi, skarżący podał, że jest mieszkańcem P., a co za tym idzie – członkiem wspólnoty samorządowej. Zaskarżona uchwała dotyczy kontynuacji inwestycji, czyli sprawy bezpośrednio związanej z funkcjonowaniem tej wspólnoty. Według skarżącego, kontynuacja ta jest aktualnie niedopuszczalna. W konsekwencji przedmiotem uchwały jest przedsięwzięcie negatywnie wpływające na całą przestrzeń miejską, a jego skutki będą oddziaływać na wszystkich mieszkańców, w tym na skarżącego. Kontynuacja inwestycji będzie bowiem naruszać substancję miejską i założenia urbanistyczne P. jako miasta-ogrodu. Zatem będzie negatywnie oddziaływać na interesy mieszkańców, w tym skarżącego, obniżając komfort i standard ich funkcjonowania w przestrzeni miejskiej, a także wpływać na obniżenie wartości nieruchomości mieszkańców P. poprzez negatywną ingerencję w walory estetyczne otoczenia tych nieruchomości. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, bez wątpienia świadczą o naruszeniu jego interesu prawnego, wywiedzionego wprost z przepisów prawa cywilnego, tj. norm dotyczących prawa własności. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 955/14 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), argumentując dopuszczalność zaskarżenia przez niego w trybie art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. uchwały naruszającej jego - jako członka wspólnoty samorządowej - interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o: odrzucenie skargi, nieobciążanie jej kosztami postępowania, przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu, przeprowadzenie dowodów ze wskazanych przez nią dokumentów.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi, organ zaakcentował, iż skarżący powinien wykazać, że uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie, czego nie uczynił. Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, skarżący musiałby też wykazać, iż doszło do naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego i że to naruszenie negatywnie wpłynęło na sytuację prawną skarżącego, czego także skarżący nie wykazał. Skarżący jako naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia poczytuje dalszą realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, która - w jego opinii - negatywnie wpłynie na przestrzeń miejską, m.in. obniży wartość nieruchomości mieszkańców, w tym nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W ocenie Rady, twierdzenia skarżącego stanowią jedynie jego subiektywne odczucia i nie zostały poparte żadnymi dowodami. Co więcej, są one sprzeczne z zasadami logiki, ponieważ wszelkie remonty, rewitalizacje czy przywracanie substancji zabytkowej podnoszą estetykę miejsca oraz jego wartość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje (m.in.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie skarga na uchwałę została wniesiona przez skarżącego w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wskazał NSA w wyroku z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/22, osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, np. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 58 § 3 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest wyż. cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga na podstawie tego ostatniego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Zatem skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (vide wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Jednocześnie skarżący powinien wskazać konkretny akt, z którego wywodzi to uprawnienie lub interes prawny. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (vide wyroki NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 i z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12).

Zaskarżona uchwała nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń ani uprawnień skarżącego. Nie nakłada też na niego żadnych obowiązków. Skarżący błędnie utożsamia interes prawny z przekonaniem, że dokończenie inwestycji w sposób opisany w pytaniu referendalnym negatywnie wpłynie na przestrzeń Miasta P. jako miasta-ogrodu oraz jego mieszkańców, do których zalicza się skarżący. Takim negatywnym skutkiem będzie także, w jego ocenie, obniżenie wartości nieruchomości położonych w P. Powyższa argumentacja świadczy o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Skarżący powołał się ogólnie na prawo własności. Natomiast nie sprecyzował prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikającego z konkretnego przepisu, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone uchwałą. Aktualna sytuacja skarżącego nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżoną uchwałą. Dlatego w tym przypadku można ewentualnie mówić o istnieniu interesu faktycznego, czyli pewnego przekonania skarżącego, niepopartego przepisami prawa, że naruszono jego uprawnienia. Jako interes faktyczny należy bowiem kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (analogicznie jak w przypadku interesu prawnego), jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 26/21).

Raz jeszcze podkreślić należy, iż skarżący powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest więc wystarczające wykazanie nawet potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny.

Wobec niewykazania przez skarżącego interesu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, iż, sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.