Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 778/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 371/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO 4031/2/21 w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 371/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku rozpoznania skargi A. K. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej powoływany także jak SKO, Kolegium) z dnia 4 marca 2021 r., w przedmiocie nieudzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z 12 stycznia 2021 r., oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosło Kolegium, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, obecnie 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi a brak naruszenia przepisów skarga skarżącej winna zostać oddalona w całości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako k.p.a.) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako u.f.p.) polegające na błędnym uznaniu, że organ administracji zawęził przesłankę ważnego interesu zobowiązanego do wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych (klęski żywiołowej, utraty majątku), które uniemożliwiałyby spłatę należności, podczas gdy Kolegium oceniło w podjętym rozstrzygnięciu normalną sytuację ekonomiczną skarżącej, analizując wysokość jej dochodów i wydatków;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu istotnej okoliczności faktycznej sprawy, tj. faktu posiadania przez skarżącą udziału w nieruchomości gruntowej, co z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, że środki zgromadzone na lokacie są jednym zabezpieczeniem finansowym skarżącej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że zapłata należności spowoduje naruszenie podstaw egzystencji skarżącej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie za okoliczności powstania należności zdarzeń mających miejsce już po powstaniu należności i niemających związku z jej powstaniem, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że organ administracji nie uwzględnił okoliczności powstania zaległości.

W oparciu o powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Skarżąca A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżąca - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Takiego wpływu skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie nie wykazał.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania kasator w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, bowiem w ocenie organu skarga skarżącej powinna zostać oddalona. Podkreślić należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, określa bowiem jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Zastosowanie tego przepisu jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a mimo to oddaliłby skargę bądź odwrotnie, nie stwierdziwszy naruszenia przepisów prawa, uchyliłby jednak zaskarżone rozstrzygnięcie. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował. Zarzut podniesiony w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania jest pozbawiony, dlatego też nie mógł on okazać się skuteczny.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w pkt 2 skargi kasacyjnej Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 u.f.p. polegające na błędnym uznaniu, że organ administracji zawęził przesłankę ważnego interesu zobowiązanego do wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych, które uniemożliwiałyby spłatę należności, podczas gdy Kolegium oceniło w podjętym rozstrzygnięciu normalną sytuację ekonomiczną skarżącej, analizując wysokość jej dochodów i wydatków. Powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny, a to z tej przyczyny, że w istocie autor skargi kasacyjnej kwestionuje dokonaną przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. podczas, gdy przepis ten ma charakter materialnoprawny, a Kolegium w sformułowanej skardze kasacyjnej nie zarzuciło naruszenia przez sąd pierwszej instancji żadnego przepisu prawa materialnego. Skoro autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., nie może skutecznie zarzucać sądowi pierwszej instancji, że ten uznał jakoby organy dokonały zawężającej wykładni przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Zwrócić przy tym należy uwagę na niekonsekwencję Kolegium w sfomułowaniu ww. zarzutu, bowiem na stronie 2 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 stycznia 2021 r. wprost stwierdzono, że "zdaniem organu, Strona nie wykazała żadnego nadzwyczajnego zdarzenia, które poprzez związek przyczynowo - skutkowy wskazywałoby na niemożność spełnienia zobowiązania". Z kolei Kolegium w uzasadnieniu własnej decyzji stwierdziło, że "Strona nie wykazała aby jej sytuacja majątkowa była na tyle wyjątkowa, aby świadczyła o istnieniu szczególnie uzasadnionej potrzeby umorzenia w całości należności w łącznej wysokości 811,60 zł" (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Trudno zatem polemizować z aktualnym stanowiskiem Kolegium, jakoby nie zawęził przesłanek umorzenia należności do wystąpienia zdarzeń nadzwyczajnych. Przyjąć zresztą należy, że szczegółowa analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku Kolegium wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie zarzucił organom dokonania błędnej wykładni art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., a jedynie wskazał, że rozpoznając sprawę organy nie oceniły w należyty sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pozostawiły poza swoimi rozważaniami argumenty wskazywane przez skarżącą, w szczególności związane z okolicznościami powstania należności oraz sytuacją życiową i majątkową skarżącej.

Za niezasadne należało uznać także zarzuty z pkt 3-4 skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez sąd pierwszej instancji istotnych okoliczności sprawy (posiadania przez skarżącą udziału w nieruchomości gruntowej) a także niezasadne przyjęcie, że zapłata ciążącej na skarżącej należności spowoduje naruszenie podstaw egzystencji skarżącej.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone decyzje organów obu instancji, nie naruszył wskazanych przepisów k.p.a. Posiadanie przez skarżącą prawa własności mieszkania o powierzchni 36,66 m2 jak również udziału w prawie własności działki letniskowej o powierzchni 259 m2 w N. (co wynika z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej) w żadnym zakresie nie świadczy o błędnym stanowisku sądu pierwszej instancji, wskazującym że zgromadzone na lokacie bankowej środki finansowe w wysokości 3 735,09 zł są jedynym zapleczem finansowym skarżącej. Należy odróżnić posiadane przez skarżącą środki finansowe, które w miarę prosty i szybki sposób można przeznaczyć na bieżące potrzeby, od składników wchodzących w skład majątku skarżącej, w tym posiadane nieruchomości. Skarżąca, będąc osobą w wieku 77 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury w wysokości 2.285,54 zł miesięcznie, zaś jedynymi środkami finansowymi którymi dysponuje są oszczędności w wysokości 3 735,09 zł. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że samo posiadanie oszczędności w ww. wysokości nie może przesądzać o braku ważnego interesu zobowiązanego, w aspekcie konieczności uregulowania 811,60 zł, bez uwzględnienia pozostałych okoliczności związanych z powstaniem należności, sytuacją życiową czy też finansową skarżącej. Są to jedyne środki finansowe, jakimi dysponuje skarżąca po 45 latach pracy, a zatem istniały podstawy do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że stanowią one jedyne zabezpieczenie finansowe skarżącej dające jej poczucie bezpieczeństwa, na wypadek nieprzewidzianych wydatków. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew zarzutowi kasatora, sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przyjął, że zapłata ciążącej na skarżącej należności spowoduje naruszenie jej podstaw egzystencji, a jedynie wskazał, że przeciwna ocena Kolegium jest nieuprawniona i podjęta poza zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu postawionego w pkt 5 skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej do sądu pierwszej instancji decyzji Kolegium jednoznacznie wskazuje, że organ analizując okoliczności powstania należności ograniczył się do kwestii związanych z niezaplanowanym wydłużeniem pobytu skarżącej poza Wrocławiem i nie dały wiary twierdzeniom skarżącej, jakoby skarżąca zachorowała w trakcie pobytu nad morzem, co skutkowało przedłużeniem jej pobytu a w konsekwencji powstaniem należności w związku z parkowaniem pojazdu w strefie płatnego parkowania bez wykupionego abonamentu. Tymczasem sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżąca pozostawiła swój pojazd w miejscu swojego stałego zamieszkania, gdzie od lat parkuje i gdzie od wielu lat wykupowała abonament. Skarżąca, wyjeżdżając z Wrocławia pozostawiła pojazd z opłaconym (ważnym) abonamentem, zaś należności powstały w związku z opóźnieniem strony w "przedłużeniu" abonamentu z uwagi na pobyt poza Wrocławiem i powrót po upływie okresu, na który był wykupiony abonament. Jednocześnie po powrocie skarżąca wykupiła abonament na kolejny okres. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez sąd pierwszej instancji okoliczności związane z powstaniem należności - dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania w związku z wygaśnięciem okresu, na który został wykupiony abonament - powinny być wzięte pod uwagę przez organy przy ustalaniu nie tylko ważnego interesu zobowiązanego ale także interesu publicznego. Słusznie wskazuje sąd pierwszej instancji, że organ ograniczył się w powyższym zakresie wyłącznie do przyczyny nieobecności skarżącej we Wrocławiu, pomijając fakt, że skarżąca nie uchylała się od uiszczania opłat, regularnie wykupowała abonament, zaś jej nieobecność w miejscu zamieszkania spowodował wyłącznie spóźnienie w wykupieniu nowego abonamentu. Owszem, fakt wykupienia przez skarżącą abonamentu na kolejny okres nastąpił już po powstaniu należności z tytułu dodatkowej opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania i jako taki nie miał wpływu na okoliczności związane z powstaniem należności, jednakże wskazuje, że skarżąca we wcześniejszym okresie wywiązywała się z ciążących na niej zobowiązań i nie uchylała się z wykupowaniem abonamentu. Tym samym podniesione przez sąd pierwszej instancji argumenty nie świadczą o naruszeniu przez tenże sąd art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak oczekiwało tego Kolegium.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał także na niezasadne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne sformułowane uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć jednakże należy, że w powyższym zakresie Kolegium nie postawiło żadnych zarzutów kasacyjnych, dlatego też podnoszone przez organ argumenty nie mogły być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając powyższe na względzie należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.