Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 725/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 § 1 i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 828/22 w sprawie ze skargi Gminy U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 października 2022 r., nr SKO.41/4211/OD/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 828/22 odrzucił skargę Gminy U. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "SKO") z 12 października 2022 r., nr SKO.41/4211/OD/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu postanowienia Sądu I. instancji wskazano, że gmina nie może być stroną postępowania, w której jej organ występował jako organ administrujący. Jednocześnie zaznaczono, że w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, jego stronami nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone przetwarzanie odpadów.

Pismem oznaczonym datą 22 stycznia 2023 r. (data nadania w placówce pocztowej 23 stycznia 2023 r.) skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Lublinie z 22 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 828/22 wywiodła Skarżąca, reprezentowana przez adw. A.D. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a oraz w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności administracji gdy Skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie SKo z 12 października 2022 r., nr SKO.41/4211/OD/2022;

2. naruszenie prawa materialnego ( art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), tj.:

1) naruszenie art. 170 § 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 699) poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania;

2) naruszenie art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie Skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu w dokonaniu przez sąd oceny dopuszczalności udzielenia zezwolenia na zbieranie i składowanie odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych na sąsiedniej nieruchomości i zakresu oddziaływania tego przedsięwzięcia na wykonywanie prawa własności przez Skarżącą, ingerującego w istotę tej własności, przez co naruszającego własność w sposób konstytucyjnie niedopuszczalny.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieruchomość Skarżącej sąsiaduje z nieruchomością objętą zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Udzielenie zezwolenia umożliwia zbieranie i przetwarzanie odpadów, co dla skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznacza bezpośrednią, ingerencję w przysługujące prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi §do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że art. 145 p.p.s.a. to tzw. przepis wynikowy, który stosowany jest przez wojewódzkie sądy administracyjne po ustaleniu, że zaskarżona decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) bądź też zawiera inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), w następstwie czego uchyla zaskarżoną decyzję. Przepis art. 50 p.p.s.a. stanowi zaś, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny, wskazany w petitum skargi zarzut pkt 1. pozostaje w wewnętrznej sprzeczności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy obowiązku uchylenia postanowienia w sytuacji, w której organ administracyjny naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Nie może stanowić zatem samodzielnej podstawy zarzutu, a prawidłowa konstrukcja zarzutu powinna uwzględnić jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada legitymację strony skarżącej, a jej brak wyklucza możliwość dokonania sądowoadministracyjnej kontroli sprawy, w tym oceny, czy zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania.

Z kolei zarzuty wskazane w pkt 2 petitum skargi nie zostały powiązane z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku m.in. braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że Skarżący kasacyjnie, choć formułując zarzuty w sposób niekompletny, w istocie zarzuca błędne, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, stwierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego, mimo przysługującego jej prawa własności, nie jest legitymowana do złożenia skargi na rozstrzygnięcie wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, inicjatywa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej najczęściej będzie należała do podmiotu, który w postępowaniu jurysdykcyjnym był stroną. Instytucja skargi nie może być wykorzystywana do sporów wynikłych z różnic poglądów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż byłoby to zaprzeczeniem istoty postępowania odwoławczego i instytucji nadzoru. Hierarchiczna budowa organów administracji państwowej z istoty swej zakłada istnienie organów nadzorowanych i organów nadzorujących (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5.09.2018 r., II SA/Wa 1298/18, LEX nr 2738110). Organ, który wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie będzie miał możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5.03.2014 r., II OSK 2404/12, LEX nr 1495282).

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu.

Z powyższego wynika zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Zgodnie bowiem z dominującą linią orzeczniczą ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (porównaj także np.: motywy do postanowień NSA z dn. 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09 czy z dn. 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z dn. 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 782/08 czy motywy do wyroku NSA w Warszawie (przed reformą) z dn. 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93).

Ubocznie tylko wskazać należy, że powołany zaś w zarzutach przepis art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowi, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1 (zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów) nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie wymaga żadnej wykładni, w tym także "prokonstytucyjnej". Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I. instancji ocenił, że przepis ten nie budzi wątpliwości. Zarzuty te są w istocie zarzutami w stosunku do ustawodawcy, który zawęził krąg osób biorących udział w określonych w art. 170 ustawy o odpadach postępowań. Źródłem ograniczenia jest jednoznaczna decyzja ustawodawcy, który jasno określił krąg stron postępowania. Orzekając w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji musiałby stworzyć nową normę prawną, do czego nie jest uprawniony.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.