Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 174/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LI/658/2023 w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 26 kwietnia 2023 r. Rada Miejska w Wolsztynie (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła uchwałę nr LI/658/2023 w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra" (dalej również: ZM "Obra"; Związek).

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 67 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. w zw. z § 31 ust. 1 statutu Związku Międzygminnego "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 7402) - dalej również: statut ZM "Obra".

W § 1 uchwały stwierdzono, że "Gmina Wolsztyn postanawia wystąpić ze Związku Międzygminnego »Obra« – z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia po zakończeniu roku budżetowego 2023 r.". Wykonanie uchwały Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi Wolsztyna (§ 2). W § 3 uchwały zmieniającej Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że zgodnie z § 3 ust. 1 statutu ZM "Obra" uczestnik występuje ze związku po złożeniu oświadczenia o wypowiedzeniu, potwierdzonego stosowną uchwałą organu stanowiącego; statut przewiduje również, że takie oświadczenie winno być złożone z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia po zakończeniu roku budżetowego.

Ponadto, zaznaczając, że od stycznia 2024 r. do Gminy Wolsztyn wróciłyby kompetencje związane z organizacją systemu gospodarki odpadami komunalnymi, Rada wskazała na powody podjęcia uchwały o wystąpieniu ze Związku. Organ wskazał również na to, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności, zaś ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zobowiązuje do realizacji zadań własnych w formie związków międzygminnych, a jedynie taką możliwość dopuszcza, gdyż i w tym przypadku Gminie Wolsztyn przysługuje konstytucyjna zasada gminnej samodzielności.

Prokurator Rejonowy w Wolsztynie (dalej: Prokurator; skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LI/658/2023 w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra", zaskarżając tę uchwałę w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 25a u.s.g. poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem reguły, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wzięcie udziału w głosowaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. przez radnego J. L., który jednocześnie jest członkiem organów Związku Międzygminnego "Obra", tj. Zgromadzenia Związku wskazanego w § 10 statutu Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie (Dz.Urz.Woj.WIkp. z 2021 r., poz. 7402).

Przy tak sformułowanym zarzucie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi, wskazując na art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator zwrócił uwagę na charakter zaskarżonej uchwały. Skarżący podniósł, że statut ZM "Obra" w § 10 ust. 1 stanowi że, Zgromadzenie Związku jest organem stanowiącym i kontrolnym Związku, a § 11 ust. 1 statutu stanowi, że w skład Zgromadzenia na okres 5 letniej kadencji wchodzą: wójtowie, burmistrzowie oraz po trzech przedstawicieli gmin-uczestników Związku. Przedstawiciele gmin wybierani są przez radę gminy.

Prokurator wyjaśnił, że uchwałą nr XXII/242/2020 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2020 r. na przedstawiciela Gminy Wolsztyn w Związku Międzygminnym "Obra" powołany został J. L., który jest radnym gminy Wolsztyn i w dniu 26 kwietnia 2023 r. wziął udział w głosowaniu nad uchwałą Rady Miejskiej w Wolsztynie nr LI/658/2023 w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra".

W ocenie skarżącego, analiza tej uchwały prowadzi do wniosku, że tryb jej podjęcia rażąco narusza przepis art. 25a u.s.g. Zauważył, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Radny nie może zatem brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu.

Prokurator stwierdził, że udział w głosowaniu przez radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa, zaś przedmiotowa uchwała podjęta została z udziałem radnego J. L., który w chwili głosowania był członkiem organów ZM "Obra", tj. Zgromadzenia Związku wskazanego w § 10 Statutu Związku Międzygminnego "Obra" z siedzibą w Berzynie (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 7402), jest nieważna.

Prokurator podkreślił, że interes prawny w rozumieniu art. 25a u.s.g. istnieje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

Zarazem skarżący zaznaczył, że statut Związku w swojej treści § 11 ust. 1 nie stanowi, że przedstawicielami gmin w Zgromadzeniu Związku muszą być radni tychże gmin. Podniósł, że inna sytuacja byłaby, gdyby przedstawicielem Gminy w Zgromadzeniu Związku była osoba niebędąca radnym, skoro jednak w niniejszej sprawie J. L. jest radnym gminy, to powinien wyłączyć się od głosowania w dniu 26 kwietnia 2023 r. nad uchwałą o wystąpieniu z ZM "Obra". Zdaniem Prokuratora, biorąc udział w tym głosowaniu, wskazany radny naruszył art. 25a u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wolsztynie, zastępowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu umocowania udzielił Burmistrz Wolsztyna, wniosła o oddalenie skargi w całości. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu Rada podniosła, że za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. polegający na tym, że w głosowaniu wziął udział radny, który jest jednocześnie członkiem Zgromadzenia ZM "Obra".

Przywołując brzmienie przepisów i przedstawiając wykładnię art. 25a i art. 64, art. 69 i art. 70 u.s.g., Rada podniosła, że celem art. 25a u.s.g. przepis wprowadzony został w celu wyeliminowania konfliktu interesów - publicznego (wspólnoty samorządowej) i prywatnego (radnego), co ma zapobiegać działaniom korupcyjnym. Organ wyjaśnił, że w przypadku ZM "Obra" związek ten powołany został przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, którym jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników Związku. Radny Rady Miejskiej w Wolsztynie J. L. był jednym z trzech przedstawicieli Gminy Wolsztyn w Związku Międzygminnym "Obra", a został przez Radę Miejską wybrany jako przedstawiciel Gminy do Zgromadzenia Związku na podstawie uchwały nr XXII/242/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. Z dniem 1 stycznia 2024 r. Gmina Wolsztyn wystąpiła ze ZM "Obra", a podstawą wystąpienia ze Związku była uchwała nr LI/658/2023 z dnia 26 kwietnia 2023 r. Rady Miejskiej w Wolsztynie. Organ stwierdził, że radny uczestniczył w głosowaniu, wykonując swoje obowiązki przedstawiciela wspólnoty samorządowej. W ocenie organu, zakwestionowana uchwała nie dotyczy interesu prawnego tego radnego, bowiem został on powołany do Zgromadzenia Związku jako członek wspólnoty samorządowej – Gminy Wolsztyn i interesy tej wspólnoty reprezentował na zgromadzeniu Związku Międzygminnego "Obra". Rada argumentowała, że radny miejski, biorąc udział w głosowaniu nad uchwałą Rady Miejskiej w Wolsztynie nad wystąpieniem ze Związku Międzygminnego "Obra" przez Gminę Wolsztyn, również głosował w imieniu wspólnoty samorządowej, nie zaś we własnym interesie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 marca 2024 r. w tym przedmiocie.

Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie akt przedstawionych przez organ oraz pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr LI/658/2023 w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra".

Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g. należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją radnego. O istnieniu takiego interesu można zaś mówić wówczas, gdy zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 125/13 i 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1329/21, dostępne jw.). Dodać należy, że przepis ten został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Przepis ten dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych, które nie mają charakteru prawotwórczego (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2317/18, dostępny jw.).

Uchwała podjęta z udziałem radnego jest w takiej sytuacji nieważna, gdyż udział radnego w głosowaniu na uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, dostępny jw.). Ponadto, nieważność uchwały, przy podjęciu której brał udział radny wyłączony z głosowania z uwagi na posiadanie interesu prawnego, zachodzi niezależnie od wyników głosowania oraz okoliczności, czy udział radnego miał czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały (por. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21, dostępny jw.). Nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia oceny ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczy to, że przedmiot głosowania dotyczy radnego. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały.

Przedmiotem skargi Prokuratora w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Wolsztynie nr LI/658/2023 z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie wystąpienia ze Związku Międzygminnego "Obra". Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 67 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z § 31 ust. 1 statutu ZM "Obra" (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 7402).

W głosowaniu nad tą uchwałą brał udział radny J. L., który wcześniej w uchwale nr XXII/242/2020 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 czerwca 2020 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 70 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 11 ust. 1 statutu ZM "Obra", został powołany na przedstawiciela Gminy Wolsztyn w Związku Międzygminnym "Obra".

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Przy tym z art. 10 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (w zakresie zinstytucjonalizowanym są to przede wszystkim związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego).

Z kolei według art. 64 ust. 1 u.s.g. (zd. pierwsze) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Z art. 65 u.s.g. zaś wynika, że związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1), jak i posiada osobowość prawną (ust. 2). Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.s.g. utworzenie związku międzygminnego oraz przystąpienie gminy do związku wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy. Przy czym, zgodnie z art. 67 ust. 2 u.s.g. statut związku powinien określać m.in. zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych (pkt 7), zasady i tryb likwidacji związku (pkt 8) oraz inne zasady określające współdziałanie (pkt 9). Natomiast przepis art. 69 u.s.g. stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym związku międzygminnego jest zgromadzenie związku (ust. 1); w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (ust. 2); do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy (ust. 3). Według art. 70 u.s.g. w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie gmin uczestniczących w związku (ust. 1); na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (ust. 2); statut może przyznawać określonym gminom więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, a dodatkowych przedstawicieli wyznacza zainteresowana rada gminy (ust. 3).

Zgodnie z § 9 statutu ZM "Obra" organami Związku są Zgromadzenie Związku i Zarząd Związku. Zgromadzenie Związku jest organem stanowiącym i kontrolnym Związku. W § 11 ust. 1 statutu przewidziano, że w skład Zgromadzenia [Związku] na okres 5-letniej kadencji wchodzą: wójtowie, burmistrzowie oraz po trzech przedstawicieli gmin - uczestników Związku. Przedstawiciele gmin wybierani są przez radę gminy. Z kolei, zgodnie z § 11 ust. 4 statutu zarówno wystąpienie, jak i wykluczenie uczestnika ze Związku skutkuje równocześnie pozbawieniem przedstawicieli wszystkich funkcji w organach Związku. Natomiast według § 31 ust. 1 statutu uczestnik może wystąpić ze Związku za sześciomiesięcznym wypowiedzeniem po zakończeniu roku budżetowego.

Zdaniem Sądu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie został naruszony art. 25a u.s.g., ponieważ z okoliczności sprawy nie wynika, aby radny miejski J. L., wybrany przez Radę Miejską w Wolsztynie jako przedstawiciel Gminy w Zgromadzeniu Związku Międzygminnego "Obra", miał interes prawny w głosowaniu w Radzie Miejskiej w Wolsztynie w sprawie wystąpienia z tego Związku i z tego powodu podlegał wyłączeniu od głosowania.

Okoliczności sprawy wskazują, że przy wykonywaniu swoich funkcji w Zgromadzeniu Związku działa on w interesie Gminy Wolsztyn jako jej przedstawiciel w Związku, a zatem w interesie publicznym (w tym wypadku chodzi przede wszystkim o interes wspólnoty lokalnej). Potwierdzają to również postanowienia § 15 ust. 1 i 2 i § 16 ust. 1 i 2 statutu ZM "Obra". Przepis § 15 w ust. 1 stanowi, że uchwały Zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby przedstawicieli uczestników [Związku], a w ust. 2, że każdy przedstawiciel uczestnika [Związku] ma jeden głos. Natomiast § 16 przewiduje, że przedstawiciel może wnieść pisemny sprzeciw w stosunku do uchwały Zgromadzenia w ciągu siedmiu dni od podjęcia uchwały(ust. 1), przy czym wniesienie sprzeciwu wstrzymuje wykonanie uchwały i wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w terminie czternastu dni od daty jego wniesienia (ust. 2).

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że uchwała nr XXXVI/458/2021 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Miejskiej w Wolsztynie (dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej: pod adresem: https://bip.wolsztyn.pl/m,880,xxxvi-sesja-24112021.html), obwiązująca w czasie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały, nie przewidywała dodatkowych świadczeń dla radnego, który jest przedstawicielem Gminy w związku międzygminnym lub w innej instytucjonalnej formie współdziałania pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (patrz: § 1-4 przywołanej uchwały). Wprawdzie w § 1 tej uchwały stwierdzono, że radnym Rady Miejskiej w Wolsztynie przysługuje miesięczna dieta za udział w posiedzeniach komisji Rady (pkt 1), udział w sesjach rady (pkt 2) i udział w posiedzeniu innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany, jednakże przepis ten na gruncie pozostałych postanowień przywołanej uchwały należy odczytywać w kontekście art. 24 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Warto w tym miejscu dodać, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "instytucji samorządowej", a tym samym należy przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych (tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3757/21, dostępnym jw.). W § 2 uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie diet radnych, w którym określono wysokość diet i dodatków przysługujących radnym, nie wskazano zwiększenia diety (dodatku) za udział w posiedzeniu w innych instytucji samorządowych.

Ubocznie dodać jeszcze należy, że brak jest podstaw do wiązania wadliwości zaskarżonej uchwały z przepisem art. 25b pkt 3 u.s.g., który ustanawia zasadę niepołączalności mandatu radnego gminy z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Udział w organach związku międzygminnego nie stanowi bowiem o członkostwie w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, związki międzygminne, chociaż tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego dla wspólnego wykonywania zadań publicznych, nie posiadają statusu jednostki samorządu terytorialnego. Związki międzygminne są oddzielną kategorią jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, których nie można zaliczyć ani do kategorii "gminna jednostka organizacyjna", ani do kategorii "gminna osoba prawna", gdyż są podmiotami odrębnymi od jednostek samorządu terytorialnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 1585/08, dostępnym jw.). Związki miast i gmin nie stanowią jednostek samorządu terytorialnego ani ich organów, organami stanowiącymi miast i gmin tworzących związek są bowiem ich rady (tak NSA w postanowieniu z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1903/12, dostępnym jw.).

Z okoliczności przedstawionych w skardze, jak i w odpowiedzi organu na skargę nie wynika zatem, aby radny miejski J. L. nie mógł brać udziału w głosowaniu nad wystąpieniem Gminy Wolsztyn ze Związku Międzygminnego "Obra" z tego powodu, że został wyznaczony przez Radę Miejską w Wolsztynie na przedstawiciela Gminy Wolsztyn w tym Związku. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że w takich warunkach uchwała w sprawie wystąpienia ze Związku narusza art. 25a u.s.g., gdyż dotyczy jego interesu prawnego rozumianego jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją radnego. Brak jest podstaw do uznania, że zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną tego radnego, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć tego rodzaju wpływ na sytuację radnego na gruncie administracyjnoprawnym, że zachodzi konflikt interesów, do którego rozwiązania należy zastosować normę z art. 25a u.s.g. W stosunku do przedstawiciela uczestnika Związku w Zgromadzeniu Związku nie występuje taki przełożony czy też organ nadrzędny, który determinowałby przyjęcie tezy, że radny Gminy Wolsztyn, będąc przedstawicielem tej Gminy jako uczestnika Związku, pozostaje w takiej strukturze organizacyjnej, która mogłaby stwarzać realne naciski na określone zachowanie radnego gminy w ramach sprawowania swojego mandatu w Radzie Miejskiej w Wolsztynie. Nadto warto zauważyć, że w świetle statutu ZM "Obra" status przedstawiciela uczestnika Związku jest całkowicie inny od sytuacji prawnej takiego członka Zarządu Związku, który nie jest jednocześnie członkiem Zgromadzenia. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 3 i 4 statutu taki członek Zarządu jest zatrudniany na podstawie wyboru w trybie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w ramach stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a czynności wynikających z zakresu prawa pracy dokonuje wtedy Przewodniczący Zgromadzenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 25a u.s.g. został wprowadzony w celu zapobiegania sytuacjom, w których mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. W tym wypadku trudno uznać zaistnienie tego rodzaju niebezpieczeństwa w związku z głosowaniem nad wystąpieniem Gminy Wolsztyn ze Związku Międzygminnego "Obra". W ocenie Sądu, samo tylko ustanie pełnienia funkcji przedstawiciela Gminy Wolsztyn jako uczestnika Związku, na skutek wystąpienia Gminy ze Związku, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że tego rodzaju konflikt interesów zachodzi w niniejszej sprawie.

Jest to zasadniczo odmienna sytuacja od takiej, w której radny, korzystając ze swojego mandatu, odnosi pewną wymierną korzyść – czy to materialną, czy to osobistą – w związku z głosowaniem nad określonym przedmiotem działalności gminy. W szczególności nie są to analogiczne okoliczności, jak te, których dotyczy orzecznictwo sądowe, w którym podstawę naruszenia art. 25a u.s.g. wiązano z np. faktem, że radny był pracownikiem przekształcanej szkoły i brał udział w głosowaniu nad uchwałą dotycząca przekształcenia tej szkoły (por. np. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13 i 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1329/21, dostępne jw.) czy sytuacją, w której zakwestionowano legalność podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczono inkasenta w osobie radnego, który jednocześnie głosował nad przedmiotową uchwałą (patrz np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt III FSK 3940/21, dostępny jw.).

W takich warunkach Sąd uznał, że brak jest podstaw – w granicach sprawy – do przypisania zaskarżonej przez Prokuratora uchwale Rady Miejskiej w Wolsztynie cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.