Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2354/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. E. J. Zeylandów w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 204/19 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. E. J. Zeylandów w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. IV SAB/Po 204/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. W. na bezczynność Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. E. J. Zeylandów w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. zobowiązał Wielkopolskie Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. E. J. Zeylandów w Poznaniu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 czerwca 2019 r.

w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 24 czerwca 2019 r. A. W. wystąpił do organu

z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kserokopii niżej wymienionych dokumentów:

1. umowy w sprawie wykonania zadania pn.: "Rozbudowa budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby Zakładu Brachyterapii, Onkologii Klinicznej, Torakochirurgii i Pulmonologii" zawartej pomiędzy Centrum a B. SA. z siedzibą w W. wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami;

2. dziennika budowy;

3. zgłoszeń wykonanych robót do odbiorów częściowych i odbioru końcowego oraz protokołów z dokonanych odbiorów;

4. zgłoszeń podwykonawców (wraz z przekazaniem do akceptacji przez Centrum projektów umów z podwykonawcami) oraz dokumentów potwierdzających zatwierdzenie przez Centrum poszczególnych podwykonawców i nadesłanych projektów umów z podwykonawcami;

5. oświadczeń B. S.A. dotyczących zapłaty przez B. SA. wynagrodzeń należnych poszczególnym podwykonawcom za wykonane przez nich roboty;

6. kompletu faktur wystawionych Centrum przez B. S.A. za wykonane roboty i kompletu dokonanych przez Centrum przelewów wynagrodzenia dla B. S.A.;

7. kompletu not obciążeniowych wystawionych przez Centrum dla B. S.A. lub wystawionych przez B. S.A. dla Centrum wraz z przelewami kwot na jakie opiewały wystawione noty obciążeniowe;

8. innych dokumentów związanych z wzajemnymi rozliczeniami finansowymi pomiędzy Centrum a B. S.A. z tytułu wykonania zadania określonego

w pkt 1 oraz dokumentów potwierdzających ustawowe działania Centrum

w zakresie zapłaty wynagrodzeń należnych podwykonawcom za wykonane przez nich roboty.

Organ pismem z 10 lipca 2019 r. odmówił udzielenia powyższych informacji. Wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej "u.d.i.p.") i że ustawa ta nie może służyć uzyskiwaniu informacji wprawdzie publicznych, ale uzyskiwanych dla celów prywatnych, komercyjnych itp. Organ zauważył, że wniosek został złożony w celu pozyskania dokumentów istotnych z punktu widzenia skierowania przeciwko innemu podmiotowi roszczeń

w postępowaniu cywilnym dotyczących realizacji ww. zadania. Z tego też względu nie może on zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że w tym konkretnym przypadku żądanym informacjom nie można przydać charakteru informacji publicznych.

Pismem z 19 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do Centrum o reasumpcję zajętego stanowiska. Podniósł, że nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż żądana informacja przeznaczona będzie na potrzeby prowadzenia przez niego postępowań cywilnych. W piśmie z 26 lipca 2019 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

Pismem z 27 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wielkopolskiego Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów w Poznaniu w zakresie rozpatrzenia wniosku z 24 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi, że bezzasadnie i z rażącym naruszeniem prawa odmówił mu udzielenia prostej, nieprzetworzonej informacji posiadającej walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brak jest podstaw do wymierzenia grzywny.

Uwzględniając częściowo skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności omówił przepisy p.p.s.a. i u.d.i.p. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu pismem informuje się również wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

Zdaniem Sądu w sprawie pozostaje poza sporem, że wniosek został złożony pismem z 24 czerwca 2019 r. (wniesionym 26 czerwca 2019 r.) zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował pismem z 10 lipca 2019 r. Wielkopolskie Centrum Pulmunologii i Torakochirurgii jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 4 u.d.i.p. Podmiotem tworzącym Centrum jest bowiem Sejmik Województwa Wielkopolskiego. Mając wszystko to na uwadze Sąd ten uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Wielkopolskiego Centrum Pulmunologii i Torakochirurgii polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie dokumentów związanych z realizacją przez B. S.A. zadania pn. "Rozbudowa budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby Zakładu Brachyterapii, Onkologii Klinicznej, Torakochirurgii i Pulmunologii". W ocenie organu przedmiotowy wniosek został złożony w celu pozyskania dokumentów istotnych z punktu widzenia skierowania przeciwko innemu podmiotowi roszczeń w postępowaniu cywilnym dotyczących realizacji ww. zadania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie argumentacja przedstawiona przez Centrum jest błędna. Powołany przez organ wyrok o sygn. akt II SAB/Wa 138/16 dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i nie jest prawidłowe stosowanie jego wykładni w niniejszej sprawie. Ponadto organ błędnie uznał, że ww. żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nieuzasadnione jest również stanowisko, że wnioskujący będzie wykorzystywał uzyskane informacje do celów prywatnych, komercyjnych. Z akt sprawy nie można wyciągnąć takich wniosków. W ocenie Sądu kwestia ta pozostaje i tak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej organ nie może ewentualnym interesem prawnym lub faktycznym wnioskującego uzasadniać przypisania (bądź nie) żądanym informacjom charakteru informacji publicznych.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego zdaniem jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Zdaniem Sądu zakres informacji objętej wnioskiem skarżącego dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był ściśle z wykonaniem zadania realizowanego

z wykorzystaniem środków publicznych. Sąd ten przytoczył art. 33 i 35 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazał, że jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. w powiązaniu z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych. Informacje te powinny być udostępnione wnioskodawcy. Organ powinien jedynie zweryfikować, czy żądane informacje nie kwalifikują się jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Mając na uwadze fakt, że Centrum, wbrew wymogom ustawy, nie załatwiło sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżącego, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponadto Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy przyznania skarżącemu kwoty zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a. W tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił

w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktów 1, 2 i 4. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku "w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi w tym zakresie i wydanie wyroku co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i na tej podstawie przyjęcie, że:

1) żądane przez skarżącego dokumenty, o których udostępnienie wystąpił wnioskiem z 24 czerwca 2019 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) skoro skarżący kasacyjnie, wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podjął w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego stosownych czynności, tj. nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie ich udzielenia, to pozostawał on w bezczynności,

- podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien był zgodzić się z Wielkopolskim Centrum Pulmonologii i Torakochirurgii im. Eugenii i Janusza Zeylandów i przyjąć, że słusznie zakwalifikowało ono żądane przez A. W.ego informacje jako informacje niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., co uzasadniało wystosowanie w tym przedmiocie pisemnej odpowiedzi do wnioskodawcy, bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Centrum odniosło się do powyższych zarzutów.

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów dotyczących realizacji zadania pn. "Rozbudowa budynku głównego poprzez dobudowę trzykondygnacyjnego budynku na potrzeby zakładu Brachyterapii, Onkologii Klinicznej, Torakochirurgii i Pulmonologii", tj.: umowy w sprawie realizacji wskazanego zadania inwestycyjnego zawartej pomiędzy Centrum, a B. S.A. z siedzibą w W. wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami; zgłoszeń wykonanych robót do odbiorów częściowych i odbioru końcowego oraz protokołów z dokonanych odbiorów; dziennika budowy; faktur wystawionych przez B. S.A. dla Centrum za wykonane roboty i oraz dokumentów potwierdzających zapłatę przez Centrum za wystawione faktury; not obciążeniowych wystawionych B. S.A. przez Centrum - nie mógł być zrealizowany, ponieważ jako złożony w interesie prywatnym wnioskodawcy w istocie nie dotyczy on informacji publicznej.

Tak sformułowane zarzuty nie są usprawiedliwione.

Przypomnieć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP.

Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p., wskazując że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych

w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów

i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację

w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację

o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3133/14). Podzielić należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż samo uznanie wnioskowanej informacji za publiczną, nie zwalnia organu od obowiązku dokonania oceny, czy nie zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co wymaga wydania decyzji odmownej w określonym zakresie.

Dalej wskazać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało także koncepcję "nadużycia prawa do informacji publicznej", z którym mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14). Przy czym wobec jednobrzmiącej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazuje się żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że tylko w sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że: żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 997/18) lub jeśli wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 oraz z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 187/18) albo gdy wnioskodawca generuje, mimo jej otrzymania, dalsze wnioski po to tylko, aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18) – można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako jej nadużycie - nie dotyczy realizacji prawa politycznego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie musi zostać udostępniona informacja. Podkreślić jednak należy, że w sytuacjach wątpliwych nie można wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1969/18), a podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji.

W tym zakresie zawsze należy brać pod uwagę art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który zakazuje żądania od wnioskodawcy wykazania się interesem faktycznym lub prawnym. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane, poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji.

W rozpoznawanej sprawie samo subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że być może żądane dane posłużą załatwieniu w przyszłości jakieś sprawy indywidualnej, ponieważ już został raz złożony taki wniosek i temu właśnie on służył, nie jest wystarczającą przesłanką, aby uznać, że w tym przypadku skarżący, składając wniosek z 4 października 2019 r., nadużył prawa do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej w sposób przewidziany prawem, a tym samym pozostaje on w stanie bezczynności.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.