Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 800/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 12 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 02 sierpnia 2022 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu M. B. (dalej zwanej również skarżącą) [...] części nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G., dla której SR [...] w P. prowadzi KW [...] z ujawnionym prawem własności na rzecz Miasta P..

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżąca pismem z 29 marca 2020 r. zwróciła się o zwrot wskazanej powyżej nieruchomości. Wyjaśniono m. in., że skarżąca na mocy umowy z 24 maja 1974 r., rep. [...] zbyła na rzecz Skarbu Państwa wynoszący ˝ udział część nieruchomości zapisanej w KW nr [...], położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 3.306 m2. Zbycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W umowie powołano się na decyzję Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Rady N. m. P. z 30 czerwca 1973 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w P. przy ul. [...], [...] i [...].

Ustalono, że dawnej działce nr [...] z arkusza mapy [...] o pow. 3.306 m2 odpowiadają obecnie działka nr [...], część działek nr [...], [...] i [...] (wszystkie z arkusza mapy [...] obrębu G.) oraz część działki nr [...] z arkusza mapy nr [...] z obrębu J. .

W ocenie Starosty cel wywłaszczenia polegający na budowie osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany. Działka nr [...] z obrębu G., arkusza mapy [...] znajduje się w całości w pasie drogowym drogi publicznej ul. [...] i stanowi drogę publiczną. W tym kontekście stwierdzono, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości będącej drogą publiczną. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.p.").

Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o zmianę decyzji Starosty oraz orzeczenie o zwrocie spornego udziału w nieruchomości na rzecz skarżącej. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda decyzją z 12 września 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego z protokołu oględzin ponad wszelką wątpliwość wynika, że działka nr [...] spełnia warunki uznania jej za znajdującą się w pasie drogi publicznej ul. [...]. Wskazano również na postanowienia art. 2a u.d.p. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Sam fakt, że na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym znajduje się droga publiczna, wyłącza możliwość zwrotu niezależnie od ewentualnej realizacji celu wywłaszczenia.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na wskazaną powyżej decyzję Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie zwrotu udziału w spornej nieruchomości. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania tj.:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności zrealizowania przez organy obowiązków wynikających z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.");

b) art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez zaniechanie działań i przeprowadzenie dowodów mających na celu wykazanie, że przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w wywłaszczeniu nastąpiło zgodnie z prawem;

c) błąd w ustaleniach faktycznych i bezpodstawne twierdzenie, iż "zgodnie z treścią art. 10 k.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z jego treścią (pismo z 7 lipca 2022 r.) poinformowano strony. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron" podczas gdy pełnomocnik skarżącej 18 lipca 2022 r. zapoznawał się w siedzibie organu z zebranym materiałem dowodowym i dokonywał kopii dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy;

2) prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymaga dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów z uwagi na zajęcie spornej działki pod drogę publiczną brak jest możliwości orzeczenia o jej zwrocie na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie skarżącej z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia oraz nieważność późniejszego rozporządzenia nieruchomością wywłaszczoną nieruchomość powinna podlegać zwrotowi.

Rację w sporze należało przyznać organom administracji publicznej.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego aktu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie przy tym do postanowień art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W realiach niniejszej sprawy organy nie kwestionują tego, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Trafnie stwierdza się jednak, że z uwagi na zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną orzeczenie o jej zwrocie jest niemożliwe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu. Zgodnie z art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i u.d.p. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Podkreśla się również, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest możliwe podważenie wpisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków oraz aktów administracji dotyczących zaliczenia określonej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Wpisy do ewidencji są dokonywane przez uprawniony organ (starostę) na podstawie zgłoszeń wskazujących na zmiany danych objętych ewidencją. Podstawą zmiany wpisów w ewidencji są akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno-budowlana przechowywana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725). Charakter tych dokumentów wskazuje na to, iż wpis do ewidencji jest konsekwencją dojścia do skutku określonych czynności prawnych, które następnie zostają zaewidencjonowane w rejestrze. Zaliczenie konkretnej drogi do oznaczonej kategorii drogi publicznej jest także efektem podjęcia czynności prawnej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (uchwały) lub państwa (akty administracyjne), który w swej treści zawiera oznaczenie lokalizacji drogi na konkretnych działkach [tak: wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 1084/20]. W kontekście argumentów skargi wyjaśnić również należy, że brak możliwości orzeczenia o zwrocie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zależy w żadnej mierze od faktu ważności wcześniejszych czynności rozporządzających tą nieruchomością. Okoliczność zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną stanowi wystarczającą przesłankę orzeczenia o odmowie jej zwrotu.

W realiach niniejszej sprawy prawidłowo ustalono, że sporna nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że droga ta stanowi, jako droga powiatowa, drogę publiczną znajdującą się w administracji Z. D. M. w P.. W świetle tego rodzaju okoliczności obowiązkiem organów było orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej udziału w spornej nieruchomości. Z uwagi na poczynienie przez organy wystarczających ustaleń faktycznych za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz stanowiących jej rozwinięcie postanowień art. 77 wskazanego aktu. W decyzji organu pierwszej instancji trafnie wskazano również, że żadna ze stron nie skorzystała z uprawnienia do zapoznania się z treścią zebranego materiału dowodowego w wyznaczonym przez Starostę terminie przed wydaniem jego decyzji. Pismo tego organu z 07 lipca 2022 r. informujące o prawie do zapoznania się z treścią zebranego materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się do całości zgromadzonych dowodów doręczono pełnomocnikowi skarżącej 11 lipca 2022 r. [...] Brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o zapoznawaniu się 18 lipca 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy w siedzibie organu pierwszej instancji. W szczególności w aktach sprawy brak jest protokołu czy też nawet notatki służbowej z czynności zapoznania się pełnomocnika skarżącej we wskazanym dniu z aktami sprawy. W aktach sprawy znajdują się natomiast notatki służbowe świadczące o zapoznawaniu się przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy na wcześniejszym jej etapie (notatka służbowa z 20 maja 2021 r. – [...], notatka służbowa z 15 kwietnia 2021 r. – [...]).

Rekapitulując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W świetle prawidłowo poczynionych przez organy ustaleń faktycznych ich obowiązkiem było wydanie orzeczeń o odmowie zwrotu skarżącej udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G. w [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) należało orzec, jak w sentencji.