Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 864/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, § 3 ust 1 rozporzadzenia z 2003 r.
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. M. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany, wnioskodawca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS, Zakład) z [...]września 2019 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję własną nr [...]z [...]lipca 2019 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.

Ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy:

W dniu [...]maja 2019 r. do organu wpłynął wniosek zobowiązanego o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na jego sytuację materialną i stan zdrowia. Wskazał, że jest osobą bezdomną, aktualnie mieszka u kolegi na działce. W zamian za pilnowanie działki i wykonywanie różnych prac oraz karmienie psów otrzymuje od kolegi gorący posiłek, a zimą wynagrodzenie od 30 zł do 400 zł. Poinformował również, że zbiera puszki i butelki, z czego uzyskuje dodatkowy dochód. Skarżący oświadczył, że ponosi koszty związane z leczeniem w wysokości 23 zł miesięcznie. Nie posiada nieruchomości, ruchomości oraz innych przedmiotów majątkowych. Jednocześnie nie korzysta z pomocy państwa i nie pobiera zasiłku z opieki społecznej. Wyjaśnił, że jest rozwiedziony; w wyniku podziału majątku dorobkowego należna mu spłata została przekazana na poczet zaległych alimentów na 5 dzieci i byłą żonę.

Decyzją nr [...]z [...]lipca 2019 r. ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności

z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres 12.2001 - 8.2002, 10.2002 - 11.2003, 2.2004, 4.2004 - 5.2005, 10.2007 - 5.2011 w łącznej kwocie 104.498,51 zł, w tym z tytułu: składek – 43.782,91 zł; odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 60.654 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres 12.2001 - 8.2003,10.2003-11.2003, 2.2004 - 7.2004, 9.2004 - 2.2005, 10.2007 - 5.2011 w łącznej kwocie 33.330,92 zł, w tym z tytułu: składek - 13 800,32 zł, odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 19.469 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł.

a) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres 12.2001 - 4.2002, 6.2002 - 11.2003, 3.2004 - 12.2004, 10.2007 - 12.2007, 1.2008 - 5.2011 w łącznej kwocie 9.020,95 zł, w tym z tytułu: składek – 4.083,93 zł, odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 4.871 zł, opłaty dodatkowej - 4,42 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł.

oraz na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 122.476,87 zł, w tym z tytułu:

a) ubezpieczenia społecznego - za okres 12.2001 - 8.2002, 10.2002 - 11.2003, 2.2004, 4.2004 - 5.2005, 10.2007 - 5.2011 w łącznej kwocie 85.454,67 zł, w tym z tytułu: składek – 37.274,07 zł, odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 48.119 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł,

b) ubezpieczenia zdrowotnego - za okres 12.2001 - 8.2003, 10 - 11.2003, 2 - 7.2004, 9.2004 - 2.2005, 10.2007 - 5.2011 w łącznej kwocie 30.095,92 zł, w tym z tytułu: składek - 13.800,32 zł, odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 16.234 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł,

c) Fundusz Pracy - za okres 12.2001 - 4.2004, 6.2002 - 11.2003, 3.2004 - 12.2004, 10.2007 - 5.2011 w łącznej kwocie 6.926,28 zł, w tym z tytułu: składek – 3.053,26 zł, odsetek liczonych na 2 maja 2019 r. – 3.807 zł, opłaty dodatkowej - 4,42 zł, kosztów upomnienia - 61,60 zł.

Organ ustalił, że skarżący w okresie prowadzenia działalności gospodarczej od 31 grudnia 1998 r. do 1 czerwca 2011 r. nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek. W oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. Zakład ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. W stosunku do skarżącego w 2001 r. organ wszczął postępowanie egzekucyjne, w ramach którego zastosował zajęcia rachunków bankowych w [...]S.A. i [...]S.A. Postanowieniem z [...]sierpnia 2015 r. Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego w [...]umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji, jednak nie stwierdził braku majątku, z którego możliwe jest jej prowadzenie. W tym kontekście organ wyjaśnił, że przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie można identyfikować jedynie z samym faktem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przypadku czynności w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane w tym przedmiocie orzeczenie musi być orzeczeniem, które oprócz formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego stwierdza równocześnie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W październiku 2018 r. Zakład podjął kolejne działania egzekucyjne. Aktualnie egzekucja prowadzona jest poprzez zajęcie rachunku w [...]S.A. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności, jednak postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne. Również obecnie nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Zdaniem organu w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. W stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, dlatego w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania.

W dalszej części organ wywiódł, że skarżący nie udowodnił statusu osoby bezdomnej. Przedłożone dokumenty dowodzą jedynie, że jest on osobą bez stałego zameldowania. Brak było jednak informacji, czy strona składała wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji materialno-bytowej oraz prośbę o zabezpieczenie podstawowych potrzeb, tj. mieszkanie i żywność.

Ponadto wywiedziono, że od momentu zamknięcia działalności gospodarczej wnioskodawca nie podjął żadnego stałego zatrudnienia ani jakichkolwiek starań, by zdobyć środki na spłatę zaległości wobec ZUS. Zakład nie posiadał informacji, by w tym okresie strona posiadała status osoby bezdomnej lub inne przeciwskazania do podjęcia pracy zarobkowej. Tymczasem każda osoba posiadająca zadłużenie powinna podjąć starania zdobycia zatrudnienia, które umożliwi jej spłatę zobowiązań. Z kolei posiadanie statusu osoby bezrobotnej świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia. Zatem sytuacja nie ma charakteru stałego. W opinii Zakładu umorzenie należności byłoby działaniem przedwczesnym. Sytuacja w jakiej znalazł się zobowiązany nie stanowi więc przesłanki do umorzenia należności od nieopłaconych składek w ramach § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.

Przedstawiona dokumentacja medyczna nie potwierdza, by z uwagi na stan zdrowia nie mógł on podjąć pracy. W aktach sprawy brak jest orzeczenia

o niepełnosprawności, które wykluczyłyby skarżącego z rynku pracy, ani dokumentów potwierdzających, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Nie zachodzą więc przesłanki do umorzenia należności wskazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r.

Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują i na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. W świetle powyższego Zakład nie mógł stwierdzić istnienia przesłanki zdefiniowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o umorzenie należności, bowiem jest osobą ubogą, zamieszkuje u znajomych w zależności od tego, kto chce mu pomóc. Ma [...], chore [...], schorzenia [...],[...],[...]. Nie jest w stanie podjąć fizycznej pracy. Działalności gospodarczej nie prowadzi od 2011 r. Jednocześnie nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniała przesłanka umorzenia wskazana w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaległość wynosi 146.850,38 zł, a dochód skarżącego 0 zł. Na rachunkach bankowych w [...]S.A. i [...]S.A. nie posiada jakichkolwiek środków.

Końcowo skarżący podał, że nie jest w stanie zaspokoić własnych najbardziej podstawowych potrzeb, co oznacza, że tym bardziej nie jest w stanie zapłacić należności wobec ZUS.

ZUS decyzją z [...]września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z [...]lipca 2019 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił, że skarżący jest rozwiedziony od [...]czerwca 2007 r., nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń, nie korzysta z pomocy społecznej, ani innych form pomocy, ponosi stałe miesięczne wydatki związane

z utrzymaniem w wysokości 23 zł z tytułu kosztów związanych z leczeniem, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie posiada innych zobowiązań finansowych ani nieruchomości, majątku ruchomego, innych praw majątkowych i wierzytelności. Dodatkowo organ ustalił, że do [...]czerwca 2011 r. skarżący prowadził zakład [...], a obecnie jest zgłoszony do ubezpieczeń przez Powiatowy Urząd Pracy w [...]jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku. Przeciwko stronie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w toku którego dokonano zajęcia rachunku bankowego. Postępowanie to nie zostało zakończone jako bezskuteczne, więc nie można jednoznacznie stwierdzić braku majątku. Protokół nieściągalności był spisany w 2015 r., a od tego czasu sytuacja materialna mogła ulec zmianie. Nie można także stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Pomimo postanowienia Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność w przedmiotowej sprawie nie można uznać zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności. Skarżący nie udowodnił w sposób niebudzący wątpliwości, że nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Obecna sytuacja zobowiązanego wynika z jego biernej postawy, ponieważ nie można uznać, że przez tak długi okres nie mógł on podjąć żadnej pracy. Podkreślono, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, to organ rentowy, działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Poza tym zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

ZUS nie dał wiary skarżącemu, że - będąc w sytuacji w jakiej twierdzi, że się znajduje - nie zwracał się do ośrodka pomocy społecznej lub innej instytucji przeznaczonej do pomocy ludziom bezdomnym. Zakład poddał więc w wątpliwość sytuację finansową wnioskodawcy, skoro w tak skrajnym momencie, gdy nie posiada domu i żadnych dochodów, udaje się mu zaspokajać najbardziej niezbędne potrzeby bez konieczności zwracania się o pomoc do organów do tego przeznaczonych. Wprawdzie skarżący oświadczył, że kolega w zamian za prace porządkowe przywozi mu gorący posiłek, jednak niejasna jest sytuacja, skąd skarżący bierze środki na jedzenie w ciągu reszty dnia i inne niezbędne wydatki. Przedłożona dokumentacja medyczna potwierdza obecne problemy zdrowotne skarżącego, jednak nie było informacji, że nie pozwalały one na podjęcie zatrudnienia od 18 lat.

Z informacji zawartych w systemie informatycznym Zakładu wynika, że skarżący nigdy nie podjął żadnych działań zmierzających do uregulowania należności, tj. nie składał wniosków o rozłożenie należności na raty, ani nie podejmował pracy. Wszystko to świadczy o jego biernej postawie oraz braku woli i chęci spłaty swoich zadłużeń. Podkreślono również fakt, że za niespełna półtora roku skarżący osiągnie wiek emerytalny, co stwarza pozytywną prognozę na uzyskiwanie dochodu, który w części będzie mógł przeznaczyć na spłatę zadłużenia.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji błędne uznanie, że:

- nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne, a skarżący nie wykazał swojej sytuacji materialnej i zdrowotnej, która nie pozwala mu na spłatę należności, nie wykazał jakoby zadłużenie powstało w związku ze szczególnymi zdarzeniami, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie jednoznacznie wynika, że skarżący nie posiada jakiejkolwiek możliwości spłaty należności, gdyż nie ma żadnego majątku, nie pracuje i jest osobą bezdomną;

- dochody skarżącego pozwalają na spłatę należności, podczas gdy organ w ogóle nie ustalił dochodów skarżącego;

2. art. 6 i art. 7 k.p.a. związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pominięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony i zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego, kierując się dyrektywami interpretacyjnymi, wynikającymi z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mając na względzie, że w świetle przedstawionych przez skarżącego dokumentów jego samodzielna egzystencja jest możliwa jedynie przy wsparciu innych osób.

Mając powyższe na uwadze domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia

i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku,

z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.).

Jednak w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu z 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wyjaśnić należy, że postępowanie z wniosku o umorzenie należności składowych jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada, czy w sprawie występują przesłanki warunkujące umorzenie. Jeśli stwierdzi, że przesłanki te nie występują, to organ nie ma wyboru rozstrzygnięcia i ma obowiązek odmówić umorzenia należności. Natomiast w wypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia organ przystępuje do drugiego etapu, w którym ma uprawnienie, a nie obowiązek, podjąć swobodnie wybrane przez siebie orzeczenie. Wybór tego rozstrzygnięcia jest wyłączną prerogatywą organu i Sąd nie może w żaden sposób w to rozstrzygnięcie ingerować (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2017 r., V SA/Wa 84/16, publ. CBOSA).

Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dokonując tych czynności organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 k.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Konsekwencją takiego modelu postępowania organu jest kontrola sądu sprawowana zasadniczo na trzech poziomach: 1. kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w tym postępowania dowodowego (zwłaszcza kompletności materiału dowodowego); 2. kontrola prawidłowości oceny przesłanek umorzenia oraz

w przypadku ich zaistnienia 3. kontrola granic przyznanego organowi uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Kielcach z 23 stycznia 2020 r., I SA/KE 481/19, publ. CBOSA).

Sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się zatem do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski

w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 139/14, publ. LEX nr 1512022). Sąd nie jest organem trzeciej instancji, zatem nie może oceniać wyboru organu w zakresie uznania administracyjnego pod względem słuszności czy też celowości. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy organ działał zgodnie

z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 - ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

W realiach niniejszej sprawy Zakład, odmawiając umorzenia zaległych należności, stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. O ile nie ma sporu, że w realiach tej sprawy przesłanki wskazane w punktach 1-2 oraz 4-4b tego przepisu nie występują,

o tyle pewności takiej nie ma już jeśli chodzi o przesłanki wskazane w pozostałych punktach. Zdaniem skarżącego brak jest w sprawie przekonujących ustaleń co do tego, że nie znajdują w sprawie zastosowania punkty: 3, 5 i 6 art. 28 ust. 3 u.su.s.

Dłużnik nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu, że nie zaistniała przesłanka umorzenia należności wskazana w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są w znacznej części zasadne, gdyż organ przekroczył granicę swobody, jaką daje mu decyzja uznaniowa. W pierwszej kolejności Sąd poddaje w wątpliwość ocenę organu o braku wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Nie jest w sprawie sporne, że prowadzona przez skarżącego działalność została wykreślona z właściwego rejestru 1 czerwca 2011 r. Jakkolwiek sam fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze o wystąpieniu omawianej przesłanki, niemniej organ powinien ustalić, czy w majątku dłużnika są jakiekolwiek składniki, z których można egzekwować należności. Obowiązkowi temu w sprawie niniejszej organ nie sprostał. Nie ustalił bowiem, czy skarżący posiada majątek, z którego organ egzekucyjny może przeprowadzić egzekucję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że ciążące na stronie zobowiązania zostały skierowane na drogę postępowania egzekucyjnego, które prowadzone jest jedynie z rachunku bankowego. Co więcej, skarżący nie posiada żadnych ruchomości oraz nieruchomości. W tej sytuacji, aby uzasadnić nieistnienie tej okoliczności koniecznym jest wskazanie majątku, z którego możliwa jest egzekucja należności składkowych.

W kontekście zaś ustalenia przez organ, że skarżący za niespełna półtora roku osiągnie wiek emerytalny, co stwarza prognozę na uzyskiwanie dochodu, który będzie można przeznaczyć w części na spłatę zadłużenia, Sąd podkreśla, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS nie chodzi o wykazanie potencjalnej, przyszłej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że

z danego źródła (osiąganego aktualnie), w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2016 r., III SA/Łd 588/16, publ. LEX nr 2154997). W każdej takiej sprawie organ powinien wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 lutego 2018 r., III SA/Łd 1168/17, publ. LEX nr 2452074), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Uzupełniająco Sąd wskazuje także, że przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s nie można odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. O ile więc w sprawie dojdzie do ustalenia, że strona zaprzestała prowadzenia działalności, to dla pominięcia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. konieczne jest stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, przy czym chodzi tu o należności składkowe przysługujące ZUS, a nie

o jakiekolwiek inne należności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2016 r.,

I SA/Gl 889/15, publ. Lex nr 1995523).

Odnosząc się zaś do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, że z przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II GSK 2181/17, publ. Lex nr 2142545). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., I SA/Gl 779/19, publ. CBOSA).

Tymczasem organ, mając w tym zakresie wiedzę, nie potwierdził wystąpienia tej okoliczności. Zasygnalizować w tym miejscu należy także, że brak jest w aktach postanowienia Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w [...]z [...]sierpnia 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność, na które w treści decyzji powołuje się ZUS. Trudno jest więc ocenić, jakie były tego przyczyny,

a zwłaszcza ustalić, czy w uzasadnieniu postanowienia zawarto ustalenia co do istnienia lub nie majątku dłużnika.

Ponadto ZUS zaniechał przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy wystąpienia przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Jak zasadnie podniósł skarżący,

z przepisu tego wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami

o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej samodzielnej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również, czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej

i życiowej zobowiązanego i jego rodziny. Stanowisko to znajduje potwierdzenie

w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (zob. wyrok WSA

w Olsztynie z 5 stycznia 2012 r., I SA/Ol 707/11, publ. Lex nr 1101810; wyrok WSA

w Krakowie z 18 września 2014 r., I SA/Kr 1176/14, publ. Lex nr 1666639).

Co więcej, w sprawie niniejszej z faktu prowadzenia wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego organ wywiódł, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż

w tym postępowaniu nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (a więc zaistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.) Tymczasem

w orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku

o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do jego skuteczności i rokowań

w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza, czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia, czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz wyegzekwowanie dochodzonych kwot (por. wyrok WSA

w Warszawie z 22 lutego 2018 r., VIII SA/Wa 751/17, publ. CBOSA).

Nie można również uznać, że organ wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., skoro skarżący nie ma stałego dochodu ani majątku, jest w wieku okołoemerytalnym, cierpi na różne przewlekłe dolegliwości, pozostaje bez własnego domu i na utrzymaniu znajomych. Zdaniem Sądu w tym zakresie ZUS nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska co do niewystąpienia w sprawie ww. przesłanki do umorzenia należności. Organ musi mieć bowiem na uwadze, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie

z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 października 2014 r., I SA/Gl 379/14, publ. CBOSA).

W związku z powyższym oceny wymaga, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie

w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 5 stycznia 2012 r., I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., I SA/Kr 1176/14; WSA w Opolu z 24 października 2012 r., I SA/Op 251/12; z 14 listopada 2013 r. I SA/Op 572, wszystkie publ. CBOSA). Nie ulega przy tym wątpliwości, że potrzeby te oceniać należy z uwzględnieniem stanu zdrowia zobowiązanego, jego sytuacji życiowej, a także tego, że posiadany przez niego dług jest odległy i wysoki.

Działając na podstawie art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd dodatkowo zauważa, że szczególnie istotnym elementem stanu faktycznego sprawy niniejszej są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości,

o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane

w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, ponieważ przedawnienie należności

z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec ZUS. Powyższe oznacza, że po upływie terminu przedawnienia Zakład nie może dochodzić tych należności,

a płatnik składek nie może dobrowolnie ich opłacić. Instytucja umorzenia ma więc zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją. Jakkolwiek organ powołuje się na konkretne kwoty, jednakże - wobec braku dokumentacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego – Sąd nie był w stanie ich zweryfikować. W związku z tym Sąd pozbawiony został możliwości sprawdzenia, czy należności nie są przedawnione. Uchybienie to jest istotne, albowiem wpływa na upływ terminu przedawnienia, który organ był zobowiązany uwzględnić z urzędu z przyczyn wskazanych powyżej.

Niedopuszczalne jest opieranie się przy wydawaniu decyzji na dokumentach znanych organowi z urzędu, ale nie załączonych (w oryginale albo odpisie) do tychże akt. Jeśli więc ZUS chce wykazać, że egzekucja do majątku skarżącego jest częściowo skuteczna, powinien do akt sprawy dołączyć dokument (dokumenty), z których to wynika. Poza tym z akt administracyjnych ani uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakim etapie jest postępowanie egzekucyjne skierowane do rachunku bankowego skarżącego w [...]S.A.

Reasumując, organ oceniając zasadność wniosku skarżącego o umorzenie zaległości naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz swobodnej jego oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ w sposób precyzyjny wskaże, które zaległości skarżącego objęte niniejszą sprawą nie uległy przedawnieniu, co właściwie udokumentuje w aktach sprawy. Następnie dokona, zgodnego z wyrażonym wyżej stanowiskiem Sądu, ustalenia przesłanek całkowitej nieściągalności nieprzedawnionych składek oraz okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Wydając rozstrzygnięcie wszechstronnie rozważy zebrany materiał dowodowy, realnie oceniając możliwości płatnicze skarżącego, co przedstawi w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.