Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1393/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 ust 1 pkt 1 i ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. na postanowienie nr 792/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 października 2022 roku, znak: WOB.7722.244.2021.JKLI w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie postanowieniem nr 210/2021 z dnia 12 sierpnia 2021 r., znak: OKB.KOT.5003-31/3/21, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej Pr. bud.) wstrzymał inwestorowi — Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z siedzibą: M., roboty budowlane budowy obiektu budowlanego: drogi wewnętrznej w obszarze działki nr ewid. gr[...] w M., gm. M., prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Pr. bud. Rozstrzygnięcie oparto na wynikach oględzin z 4 sierpnia 2021 r. na terenie działki nr ewid.[...] w M. - stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną gminną - zlokalizowaną w gruntach działki nr ewid.[...] oraz drogą wewnętrzną osiedla mieszkaniowego - zlokalizowaną (między innymi) w gruntach działki nr ewid.[...] i [...], w wyniku których ustalono m.in., że " w obrębie działki nr ewid. gr. [...] w M. (zlokalizowanej po stronie południowo-wsch. osiedla W.. S. w M.), pomiędzy drogą publiczną gminną (w gruntach działki nr ewid.[...]) a drogą wewnętrzną osiedlową (między innymi w gruntach działki nr ewid.[...] oraz [...] występuje droga wewnętrzna (łącząca komunikacyjnie w/w drogę publiczną oraz w/w drogę wewnętrzną osiedlową) ". Opisana droga posiada jezdnię o nawierzchni z kostki brukowej betonowej, krawężniki, chodnik, oświetlenie uliczne (w postaci latarni ulicznych rozmieszczonych wzdłuż drogi), odwodnienie drogi w postaci odpowiednio wykształconych spadków podłużnych i poprzecznych wraz z elementami ujmującymi wody opadowe (wpusty instalacji kanalizacji deszczowej). Lokalizacja, przebieg oraz wymiary przedmiotowej drogi (w znaczeniu poglądowym) odpowiadają przebiegowi drogi zobrazowanemu na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, dołączonej do akt sprawy. W dniu oględzin pomierzono w punktach charakterystycznych wymiary jezdni oraz chodników przedmiotowej drogi (w szczególności przybliżona poglądowo szerokość jezdni drogi wynosi około 5m, długość jezdni - mierzona wzdłuż krawężnika pomiędzy jezdnią i chodnikiem wynosi w przybliżeniu około 176 m, szerokość chodnika wynosi około 1 m). Droga posiada betonowe krawężniki, chodnik występujący przy drodze posiada nawierzchnię z kostki brukowej. Wpusty deszczowe konstrukcji betonowej zakończone żeliwnymi nasadami z kratkami. Po stronie północno - wschodniej drogi występuje dość stroma skarpa gruntowa (szacowana wysokość skarpy - około 1,7 m), częściowo zabezpieczona powierzchniowo betonowymi elementami prefabrykowanymi w postaci ażurowych kratek. Częściowo zabezpieczenie skarpy stanowią także rozłożone na powierzchni skarpy i ustabilizowane (zamocowane) siatki z tworzywa sztucznego. Opisana wyżej skarpa (wraz z zabezpieczeniami) wskazuje między innymi na to, że przy budowie drogi wykonano roboty ziemne niwelacyjne. Oświetlenie uliczne w postaci szeregu słupów metalowych ocynkowanych z pojedynczą lub podwójną lampą oświetleniową u góry. Zaobserwowano także lokalnie wykształcony wzdłuż jezdni drogi ściek podłużny w postaci niewielkiego korytka w przekroju poprzecznym 0,2 x 0,01 m i długości około 18,3 m. W obrębie jezdni drogi oraz chodnika zaobserwowano także występujące pokrywy uliczne studzienek kanalizacyjnych (...) Po stronie północnej przedmiotowa droga (od strony działki nr ewid.[...]) posiada wyraźny spadek podłużny w kierunku południowym ". W części środkowej długości przedmiotowej drogi, po jej stronie północnej występuje zatoka, która posiada jezdnię z kostki brukowej oraz wydzielona jest także krawężnikami betonowymi. Szerokość jezdni ww. zatoki mierzona w części środkowej wynosi około 7,75m, przybliżona długość jezdni zatoki (mierzona wzdłuż elewacji garaży) wynosi około 55 m. Zatoka ta posiada również elementy ujmujące wody opadowe oraz odpowiednio wykształcone spadki podłużne i poprzeczne umożliwiające kontrolowany spływ wód opadowych. Zatoka od strony północnej i częściowo wschodniej ograniczona jest budynkami parterowych garaży. Na początku przedmiotowej drogi (strona wschodnia - w odległości szacowanej na około 6,1 m od granicy działek [...]) oraz w jej ciągu (część środkowa drogi - w linii elewacji południowej ciągu garaży, w odległości szacowanej na około 58 m od granicy działek [...]) występują lekkie, unoszone (ruchome ramię) szlabany, które w trakcie oględzin były otwarte. Wymiary i lokalizację przedmiotowej drogi (wraz z jej zatoką) przedstawiono na sporządzonym szkicu sytuacyjnym. Z czynności dokonywanych w ramach oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną w postaci 38 zdjęć (akta PINB znak: OKB.KOT.5003-31/3/21, k.61-72).

Zażalenie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w M..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem nr 792/2022 z dnia 5.10.2022r. Znak: WOB.7722.244.2021.JKLI na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. Bud. utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Wskazano, iż postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. MWINB w Krakowie zlecił PINB w Miechowie uzupełnienie materiału dowodowego w ww. sprawie poprzez:

- pozyskanie i przesłanie do tut. Organu kompletnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty Miechowskiego z dnia 18 maja 2018 r., znak: BA.6740.100.2018 zmienioną decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: BA.6740.354.2019 i decyzją z dnia 9 marca 2020 r., znak: BA.6740.22.2020,

- pozyskanie od inwestora i włączenie do akt sprawy projektu wykonawczego utwardzenia dojść i dojazdów, wykonanego przez BP M. C. w sierpniu 2018 roku,

- pozyskanie i włączenie do akt sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Miechów, z dnia 5 maja 2021 r., znak: IOŚ.6331.1.14.2020.

W odpowiedzi na ww. postanowienie, pismem z dnia 11 kwietnia 2022. PINB wraz z wyjaśnieniami do przedmiotowej sprawy przesłał uzupełnione akta postępowania znak: OKB.KOT.5003-31/21 (zaw. 170 kart) wraz z II tomami projektu budowlanego obiektu pn. "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z zewnętrznymi instalacjami gazowymi, wewnętrznymi liniami zasilającymi (elektrycznymi), wewnętrzną instalacją oświetlenia terenu, miejscami postojowymi, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, budowa garaży wraz z wewnętrzną linią zasilającą (elektryczną) oraz wewnętrzną instalacją elektryczną ", dwa projekty budowlane zamienne do projektu objętego pozwoleniem na budowę z dnia 18 maja 2018 r., znak: BA:6740.100.2018 zmienionego decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. pn. jw. oraz projekt budowlany obiektu pn.: "Budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami, budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej". W ocenie organu odwoławczego w wyniku oględzin ustalono m.in., że w terenie działki nr ewid. gr[...] w M. - stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną gminną, zlokalizowaną w gruntach działki nr ewid.[...] oraz drogą wewnętrzną osiedla mieszkaniowego, zlokalizowaną m.in. w gruntach działki nr ewid.[...] i [...] zrealizowano roboty budowlane, tzw. "korytowania" pod warstwy drogowe, wykonano roboty budowlane ziemne - niwelacyjne. Ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada jednolitą nawierzchnię z kostki brukowej, z wykształconymi wyraźnymi spadkami poprzecznymi w kierunku północnym oraz zachodnim, a także odpowiednimi spadkami podłużnymi, krawężniki i chodnik, instalację oświetleniową oraz kanalizację deszczową, wobec której dokonał stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jak trafnie wskazano w skarżonym postanowieniu ww. roboty budowlane noszą wszelkie cechy obiektu budowlanego liniowego - drogi wewnętrznej (kategoria obiektu budowlanego XXV). Wskazano na orzecznictwo podkreślając, iż trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Oprócz bezspornie dokonanych przez Inwestora prac budowlanych charakterystycznych dla budowy drogi, istnieje szereg innych dowodów, pozwalających na zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowanych jako budowy drogi wewnętrznej. Wskazać należy, że w żadnym z wpisów zawartych w dzienniku budowy nr [...] , wydanym w dniu 21 października 2019 r. nie wskazano, aby przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były według opracowania z sierpnia 2018 r. projekt wykonawczy utwardzenia dojść i dojazdów w ramach zadania: budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zabudowie szeregowej wraz z zewnętrznymi instalacjami gazowymi, wewnętrznymi liniami zasilającymi (elektrycznymi), wewnętrzną instalacją oświetlenia terenu, miejscami postojowymi, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodną kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, budowa garaży wraz z wewnętrzną linią zasilającą (elektryczną) oraz wewnętrzną instalacją elektryczną" sporządzonego przez BP M. C.. Natomiast fragmenty części opisowej dokumentacji zgłoszenia - stanowiącej załącznik nr 1/1 do zaświadczenia dotyczącego przyjęcia zgłoszenia z dnia 14 grudnia 2018 r. znak: BA.6743.590.2018, takie jak: "[...] przedmiotowa, grawitacyjna sieć kanalizacji deszczowej poprowadzona zostanie pod nawierzchnią drogi wewnętrznej na działce nr ewid.[...] obręb " (akta PINB, k. 18), czy też zapisy dokonane w dzienniku budowy, wydanym w dniu 21 października 2019 r., nr [...] jak np. wpis kierownika budowy z dnia 14 maja 2020 r.: "przystąpiono do robót drogowych, wykonywana jest kanalizacja deszczowa, trwa korytowanie pod warstwy drogowe, chodniki i pojazdy" wyraźnie wskazują na to, że przedmiotowe roboty budowlane nie polegają na realizacji utwardzenia, lecz na budowie drogi wewnętrznej (akta PINB, k. 41). Podobnie dowód na prawidłową kwalifikację przedmiotowych robót przez PINB stanowią zapisy dokonane przez projektanta w projekcie budowlanym pn. "Budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej" dla działki nr ewid.[...] obręb [...] M., w części technicznej dot. budowy grawitacyjnej sieci kanalizacji deszczowej takie jak tu: " Wymiary urządzeń odwadniających ustalono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", "Przedmiotowa, grawitacyjna sieć kanalizacji deszczowej poprowadzona zostanie pod nawierzchnią drogi wewnętrznej na działce nr ewid.[...] obręb [...] M.", "Posadowienie projektowanych wpustów dostosować do projektowanej niwelety drogi wewnętrznej na działce nr ewid,[...] obręb [...] M.", "Projektuje się wpusty deszczowe konstrukcji betonowej (...) posadowienie projektowanych wpustów dostosować do projektowanej niwelety drogi wewnętrznej na działce nr ewid.[...] obręb [...] M." ( zob. projekt budowlany pn. "Budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz budowa sieci kanalizacji deszczowej" dla działki nr ewid.[...] obręb [...] M., k. 12-13). Ponadto ww. projekt wykonawczy nie zawiera rozwiązań projektowych stanowiących roboty ziemne niwelacyjne - skutkujących wytworzeniem skarpy gruntowej (po stronie północno - wschodniej części wschodniej przedmiotowej drogi wewnętrznej). Protokół oględzin nr [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r. oraz inwentaryzacje geodezyjne powykonawcze z dnia 19 listopada 2020 r. i z dnia 12 października 2021 r. jednoznacznie wskazują , iż taka skarpa została wykonana, w celu realizacji budowy drogi. Istotny jest także argument, że już na wstępie oględzin ustalono, iż przedmiotowe roboty budowlane dotyczą budowy drogi wewnętrznej. Zarówno prezes Spółdzielni mieszkaniowej [...]", kierownik budowy jak i inspektor nadzoru inwestorskiego, uczestnicy kontroli, nie wnieśli żadnych uwag w tym zakresie. Do poczynionych ustaleń wniesiono jedynie uwagi na temat istnienia szlabanów na połączeniu drogi publicznej gminnej (w gruntach działki [...]) oraz na połączeniu z drogą osiedlową wewnętrzną (w gruntach działki [...]). (akta PINB, k. 72). Z uwagi na to wg organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zdefiniował przedmiot postępowania jako budowę drogi wewnętrznej zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane. W związku z czym, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego obiektu inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej. Odpowiadając na twierdzenie skarżącego, iż "przypisanie cech drogi wewnętrznej utwardzeniu terenu powinno być wynikiem przeprowadzonego postępowania, wnikliwego badania i spełnienia przez obszar utwardzony, objęty postępowaniem, wszystkich przesłanek uznania go za drogę wewnętrzną (tj. grunt pod drogą winien być wydzielony liniami granicznymi, przytoczono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn.: II SA/Wr 688/17 – że taka droga (na prywatnej działce inwestora) nie musi - na co zwróciło uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowe - posiadać takiej infrastruktury, która definiuje drogę publiczną w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych. Zatem fakt nieposiadania przez obiekt budowlany linii granicznych itp. nie przesądza o niemożności uznania go za drogę. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie można uznać decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Miechowskiego nr 165/2018 z dnia 18 maja 2018 r., znak: BA.6740.100.2018, zmienionej decyzją Starosty Miechowskiego z dnia 26 sierpnia 2019r., znak: BA.6740.354.2019, zmienionej decyzją Starosty Miechowskiego z dnia 9 marca 2020 r., nr 70/2020 ws. zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zabudowę szeregowej wraz z wewnętrznymi instalacjami [...] Inwestorowi - jako upoważnienie do prowadzenia robót budowalnych związanych z budową drogi wewnętrznej, gdyż ww. pozwolenie na budowę nie obejmuje robót budowlanych o takim charakterze. Należy uznać, że taki aspekt jak opis w pkt 6 legendy projektu zagospodarowania działki, wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego (miejsce lokalizacji przedmiotowych robót), tj. "Utwardzenie terenu projektowane wg. odrębnego opracowania [...]" oznacza, że ten szlak komunikacyjny został wyłączony z pozwolenia na budowę. Poza tym ww. projekt budowlany nie zawiera rozwiązań projektowych, technicznych i materiałowych dla przedmiotowego szklaku komunikacyjnego, które stanowiłyby obligatoryjny element w przypadku objęcia wskazanej części projektu pozwoleniem na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor zarzucając naruszenie:

- art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. Bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w sytuacji braku przesłanek do jego wydania;

- art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 i 3a Pr. Bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wykonane utwardzenie części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków stanowi odrębny obiekt budowlany - drogę;

- art. 4 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wykonane utwardzenie części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków stanowi drogę;

- art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. Bud. poprzez jego niezastosowanie i niezakwalifikowanie wykonanego utwardzenia części gruntu jednej działki budowlanej, na której wznoszona jest inwestycja w postaci budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej dla celów obsługi komunikacyjnej tych budynków jako utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia wykonywania robót budowlanych.

- art. 28 kpa poprzez nieuznanie za strony postępowania członków Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M., na których skarżąca zobowiązana jest przenieść własność wybudowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i częściami wspólnymi wchodzącymi w skład nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (w tym współwłasności spornego terenu utwardzonego);

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym ze wskazanych przepisów, w szczególności poprzez wybiórczą analizę dowodów, a także poprzez nie niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz braku przeprowadzenia adekwatnego pełnego postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym i krzywdzącym dla strony przyjęciem, iż zrealizowała ona obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę;

- art. 8 kpa, tj. naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na zupełnym pominięciu treści wydanej przez Starostę w Miechowie decyzji znak BA.6740/100.2018 zmienionej decyzją z dnia 26.08.2019 roku znak BA.6740.354.2019 i decyzją z dnia 9.03.2020 roku znak: BA.6740.22.2020 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodną, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, zewnętrznych instalacji gazowych i wewnętrznych linii zasilających (elektrycznych), wewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, garaży wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz wewnętrzną linią zasilającą (elektryczną) na nieruchomości w obrębie ewidencyjnym miechów, gm. M. — działka ewid. gr[...];

- art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w

pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu podkreślono, iż stronami winni być także członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w M., na których skarżąca zobowiązana jest przenieść własność wybudowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z garażami i częściami wspólnymi wchodzącymi w skład nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (w tym współwłasności spornego terenu utwardzonego). Podmioty te bowiem mają bezpośredni interes prawny w realizacji inwestycji na działce nr [...] w M. z uwagi na zawarte umowy cywilnoprawne zobowiązujące skarżącą do przeniesienia na nich własności domów jednorodzinnych oraz współwłasności części wspólnych nieruchomości po zakończeniu inwestycji, podczas kiedy treść wydanych orzeczeń uniemożliwia zakończenie przedmiotowej inwestycji.

Brak zatem możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji dysponowania przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1141/18). W tym wyroku Sąd stwierdził wyraźnie, iż skoro w realiach sprawy organ administracyjny stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, to z uwagi na dysponowanie przez inwestora pozwoleniem na budowę w sprawie tej nie mógł mieć zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stanowisko to jest od lat utrwalone w judykaturze. Nadto w rozumieniu Prawa budowlanego drogę może stanowić budowla, która jest drogą publiczną, jak i drogą wewnętrzną, ale wyłącznie pod warunkiem, iż będzie na niej prowadzony ruch drogowy i że jest ona zlokalizowana w pasie drogowym. Istotne jest przy tym również to, czy cechy takiej "drogi" odpowiadają cechom obiektu liniowego określonego w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Oba te warunki nie są spełnione w omawianej sprawie. Mianowicie - na części działki ewid. nr [...] w M. nie będzie prowadzony ruch drogowy w rozumieniu Ustawy o ruchu drogowym, a przedmiotowe utwardzenie terenu nie jest zlokalizowane w pasie drogowym. Sporna część działki nr [...] nie jest i nie będzie ogólnodostępna, czemu służą szlabany zlokalizowane na wjeździe na tę nieruchomość. A także, nie można stwierdzić, iż charakterystycznym parametrem utwardzenia terenu na działce ewid. nr [...] w M. jest długość, a co więcej teren ten nie posiada zjazdów w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zjazdem jest bowiem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodzy, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych). Cechą charakterystyczną obiektów liniowych jest natomiast wielość zjazdów z drogi, a tymczasem utwardzona część terenu działki nr [...] w M. sama stanowi połączenie z drogą publiczną pojedynczych domów zrealizowanych na działce, a wykonany zjazd z drogi powiatowej wykonany jest bezpośrednio na działce nr [...].

Część działki nr [...] utwardzona na potrzeby komunikacyjne właścicieli domów wznoszonych na nieruchomości nie stanowi wydzielonego pasa terenu. Organ w żadnym miejscu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do tej kwestii, tj. braku jakiegokolwiek rozgraniczenia terenu objętego utwardzeniem, które wykonywane jest na jednej działce budowlanej jako część jednej inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wbrew podniesionym w niej zarzutom odnośnie naruszenia przepisów postępowania, organ bardzo wnikliwie i wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy. Znalazło to wyraz zarówno w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych, jak też w uzasadnieniach postanowień. Wręcz można stwierdzić, że rozważania organu są nawet zbyt drobiazgowe i nadmiernie szczegółowe, jak na przedmiot niniejszej sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do tego, jak zakwalifikować na płaszczyźnie prawa budowlanego przedsięwzięcie, które strona skarżąca nazywa utwardzeniem terenu, a organ drogą wewnętrzną oraz czy wykonanie w tym zakresie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, ewentualnie zgłoszenia, a jeśli tak, to czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz decyzje zatwierdzające projekty budowlane zamienne, przedsięwzięcie to obejmują.

Co do kwalifikacji spornego obiektu, to bez wątpienia jest to droga, która z formalnego punktu widzenia ma status drogi wewnętrznej. Wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej. Wykonany obiekt ma wykonaną z betonowej kostki jezdnię o szerokości około 5m. i długości około 176 m, posiada betonowe krawężniki, chodnik i stanowi połączenie komunikacyjne pomiędzy drogą publiczną, a budynkami mieszkalnymi zrealizowanymi w ramach decyzji Starosty Miechowskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 18 maja 2018 r., znak BA.6740/100.2018 zmienionej późniejszymi decyzjami. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że kwalifikując określony obiekt na płaszczyźnie prawa budowlanego, poza zakresem i rodzajem wykonanych robót, istotne jest także przeznaczenie w jakim obiekt ten został zrealizowany. W przedmiotowym wypadku przeznaczeniem tym jest umożliwienie skomunikowania miejsc postojowych przy wykonanych budynkach z drogą publiczną. Wykonany obiekt ma zatem służyć do przemieszczania się po nim pojazdów, a zatem z punktu widzenia prawa budowlanego stanowi obiekt liniowy jakim jest droga. To, że odnośnie tej drogi nie ma wydzielonego pasa drogowego, czy nie wybudowano zjazdów nie ma żadnego znaczenia. Pas drogowy to wydzielona część terenu, związana wyłącznie z drogą mającą status drogi publicznej. Droga wewnętrzna pasa drogowego nie posiada, nie musi mieć zjazdów w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i jako droga wewnętrzna nie musi być poprowadzona po wydzielonej działce stanowiącej publiczny charakter, nie musi też mieć charakteru publicznie dostępnego. Istotnym jest tylko to, że służy do poruszania się po niej pojazdów, czyli do poprowadzenia po niej ruchu drogowego. Nie można również podzielić poglądu strony skarżącej, że wybudowany obiekt nie jest drogą, a jedynie utwardzeniem terenu. Jak już bowiem wskazano, przy kwalifikowaniu na płaszczyźnie prawa budowlanego określonego obiektu, który w ramach robót budowlanych został wykonany jako utwardzony teren, istotnym jest cel tego utwardzenia. Oczywistym jest bowiem, że droga przeznaczona do ruchu pojazdów musi być utwardzona aby pojazdy mogły się po niej w ogóle poruszać. Innymi słowy utwardzenie to technika i sposób wykonania określonego obiektu, który w zależności od przeznaczenia jest stosownie do niego prawnie kwalifikowany. Przykładowo utwardzenie terenu w celu parkowania na nim pojazdu to parking, a utwardzenie terenu w celu poruszania się po nich pojazdów to jezdnia, będąca elementem drogi. Na tej płaszczyźnie rozważań można jeszcze dodać, że autostrada też jest utwardzonym terenem ale jest oczywiste, że na gruncie prawa budowlanego nikt jej nie będzie kwalifikował jako utwardzenia terenu, lecz jako obiekt liniowy będący drogą. Z powyższych względów zarzut strony skarżącej, co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast skoro wybudowany obiekt jest obiektem liniowym w postaci drogi wewnętrznej, to do jego realizacji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym zakresie również organ prawidłowo ustalił, że takim pozwoleniem inwestor się nie legitymuje. Wynika to jednoznacznie z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i z projektu nią zatwierdzonego i projektów zamiennych. Zarówno z treści projektu z lutego 2018 roku jak i z projektów zamiennych wynika bowiem, że projekt nie obejmuje swoim zakresem robót budowlanych nazwanych w nim utwardzeniem terenu. Dla tych robót wykonano odrębny projekt dopiero w sierpniu 2018 roku, który nie był przedmiotem żadnego postępowania o pozwolenie na budowę (zgromadzony w ramach niniejszego postępowania i znajdujący się w aktach administracyjnych). Podkreślenia przy tym wymaga, że w części opisowej projektu z lutego 2018 roku, dotyczącej zagospodarowania terenu (str. 4, T.I) oraz w części graficznej (str. 6, T.I) projektant wprost wskazał, że utwardzenie terenu - które odpowiada zakresowi zrealizowanych robót - będzie projektowane wg. odrębnego opracowania. W projektach zamiennych (str. 4 i 6 projektu zamiennego z czerwca 2019 roku oraz str. 3 i 9 projektu ze stycznia 2020 roku) projektant natomiast umieścił zwrot: "6. UTWARDZENIE TERENU – 1564,10 m/2 – 21,55%- BEZ ZMIAN ZGODNIE Z DECYZJA Nr [...], M. [...] Znak[...]). Pomijając już, że w projekcie zamiennym podano nieco inną niż w projekcie pierwotnym powierzchnię terenu planowanego do utwardzenia oznaczonego Nr 6, który na części graficznej zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, to przede wszystkim roboty budowlane nazwane utwardzeniem terenu, oznaczone Nr 6 na części graficznej zagospodarowania terenu, nie były objęte projektem z lutego 2018 roku, ani decyzją Starosty Miechowskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 18 maja 2018 r., znak BA.6740/100.2018. Tym samym sformułowanie projektanta, zawarte w tym zakresie w projekcie zamiennym, jest niezgodne z faktami. Można dorozumiewać, że jest to błąd i pewnego rodzaju przeoczenie, niemniej jednak z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej, określonej w projektach jako utwardzenie terenu. Tym samym zrealizowana droga wewnętrzna stanowi samowolę budowlaną, odnośnie której zachodziły podstawy do wydania zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Co się natomiast tyczy zarzutu niewłaściwego kręgu stron postępowania to jest on bezzasadny z dwóch powodów. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, aby na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego, przymiot strony mógł przysługiwać innym podmiotom niż inwestor i Gmina M.. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że aktualnie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarzut dotyczący tzw. podstawy wznowieniowej, może być skutecznie podniesiony jedynie przez podmiot, który został bezpodstawnie pominięty w postępowaniu, a nie przez inny podmiot w jego imieniu. Z tych przyczyn również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.