Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 46/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 134, art. 154 ust. 2, art. 159
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 1 ust. 18, art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: § 36
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skarg B.K. i M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B.K. kwotę 4 717 zł (cztery tysiące siedemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 4 717 zł (cztery tysiące siedemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał na podstawie art. 12

ust. 1, ust. 4 pkt 2, ust. 4a, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j Dz. U z 2023, poz. 162) w związku z art. 130 ust. 2, art.132 ust. 1a, art. 134, art. 135 i art.154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2023, poz. 344) oraz art. 104 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022, poz. 2000 ze zm.) decyzję nr [...], którą:

1. ustalił odszkodowanie w wysokości 238 721,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działką nr [...] o pow. 0,5093 ha,, przejętej z mocy prawa na własność Gminy [...],

2. ustalił odszkodowanie w wysokości 119 360,50 zł na rzecz M.K. za udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości opisanej w pkt 1,

3. ustalił odszkodowanie w wysokości 119 360,50 zł na rzecz B.K. za udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości opisanej w pkt 1,

4. zobowiązał Gminę [...] do wypłaty jednorazowego odszkodowania ustalonego w pkt. 1.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej działką numer [...] o pow. 0,5093 ha. Przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, działka numer [...] położona była na terenie, który posiada aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XVII1/163/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...] Rady Miejskiej z dnia 11 lipca 2000 r., w którym teren wycenianej działki oznaczony jest symbolem MN, U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (przeznaczenie przeważające w działce) oraz KD- drogi dojazdowe. Na mocy decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych: ulice [...] w obrębie ewidencyjnym [...] jednostce ewid. [...] , działka numer [...] o pow. 1,9876 ha została podzielona na działki numer [...] o pow. 1,1966 ha, [...] o pow. 0,5093 i [...] o pow. 0,2817 ha. Powstała w wyniku podziału działka numer [...] stała się własnością Gminy [...]. Działka numer [...] dotychczas stanowiła własność B.K. (w udziale wynoszącym ½ części) i M.K. (w udziale wynoszącym ½ części) i prowadzona była dla niej księga wieczysta numer [...].

Dalej organ podał, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 4a ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej specustawą), nieruchomości lub ich części stają

się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego

w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji przez organ, który wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie za nieruchomość, o której mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 132 ust. 1a ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwaną dalej u.g.n.) w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja

o odszkodowaniu stała się ostateczna. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Ust. 2 cytowanego artykułu stanowi, że przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Natomiast zgodnie z ust. 4 przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Następnie organ I instancji zaznaczył, że odszkodowanie za prawo własności w/w nieruchomości ustalone zostało na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego wykonanej w dniu [...] maja 2023 r. Poziom wartości nieruchomości gruntowej został określony na dzień [...] maja 2023 r. Do określenia wartości przyjęto stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej działką numer [...] została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 238 721,00 zł, w tym: - wartość rynkowa gruntu: 237 894,00 zł, - wartość naniesień roślinnych: 827,00 zł. Określenia wartości nieruchomości gruntowej dokonano z uwzględnieniem przepisów art. 130, art. 134 i art. 135 u.g.n., zgodnie z którymi, podstawę ustalenia wartości nieruchomości przejmowanych na cele publiczne stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej pod budowę drogi należy natomiast dokonać z uwzględnieniem warunków wymienionych w art. 150, 151, 152 i 153 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U.2021.555). Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa

się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania,

a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl ust. 2 cytowanego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Mając na względzie regulacje w zakresie sporządzania wyceny, rzeczoznawca dokonał analizy transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych. Stwierdzono, że na lokalnym rynku transakcje dotyczące tego rodzaju nieruchomościami występują niezmiernie rzadko. W związku z powyższym rozszerzono zakres przestrzenny analizy na cały obszar województwa, a okres objęty badaniami wydłużono do 3 lat poprzedzających niniejszą wycenę. Stwierdzono, że w okresie tym miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów podobnych do wycenianego. Do porównań przyjęto transakcje obejmujące nieruchomości podobne do wycenianej, znając ich ceny, cechy i warunki transakcji. Badaniem objęto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości, będących własnością jednostek samorządu terytorialnego jak również obrót prywatny. W wyniku analizy zanotowano kilkanaście transakcji, odrzucając transakcje skraje oraz nieporównywalne. Ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego kształtują się od około 27 zł/m2 do 66 zł/m2, przy średniej cenie 43,33 zł/m2, w zależności od lokalizacji, wielości działki, jakości drogi i ograniczeń w dysponowaniu. Ze względu na przeważający aktualny sposób użytkowania gruntu wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, częściowo odmienny od przeznaczenia wynikającego z decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, w kolejnym kroku dokonano analizy rynku transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. W wyniku analizy do bazy transakcji nieruchomości podobnych przyjęto 13 transakcji, odrzucając transakcje skrajne oraz nieporównywalne. Ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego, kształtują się od około 28 zł/m2 do 52 zł/m2, przy średniej cenie 38,62 zł/m2, w zależności od lokalizacji ogólnej, otoczenia, sąsiedztwa, uzbrojenia terenu, drogi dojazdowej oraz walorów technicznych. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował także wpływ upływu czasu na zmianę trendu cen i stwierdził, że do zbadania metodami statystycznymi wpływu upływu czasu na zmianę trendu cen konieczny jest zbiór kilkudziesięciu transakcji, w związku z tym zebrane dane z rynku lokalnego są niewystarczające do przeprowadzenia badań statystycznych. Badanie trendu zmiany cen w czasie w oparciu o takie transakcje nie może zostać uznane za wiarygodne, więc odstąpiono od aktualizacji cen transakcyjnych za nieruchomości podobne. Rzeczoznawca majątkowy zestawił dane dotyczące jednostkowych cen transakcyjnych niezabudowanych gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (przeważający aktualny sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości) i nieruchomości drogowych (przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia). Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że średnia jednostkowa cena transakcyjna jaką na lokalnym rynku nieruchomości osiągają niezabudowane grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest wyższa od jednostkowej ceny maksymalnej jakie na regionalnym rynku nieruchomości uzyskano za niezabudowane nieruchomości drogowe. Zatem wartość rynkową gruntu ustalono dla alternatywnego aktualnego sposobu użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. (zasada korzyści). Określenia wartości nieruchomości gruntowej dokonano z uwzględnieniem przepisów art. 130, art. 134 i art. 135 u.g.n., zgodnie z którymi, podstawę ustalenia wartości nieruchomości przejmowanych na cele publiczne stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Określenia wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej pod budowę drogi należy natomiast dokonać z uwzględnieniem warunków wymienionych w art. 150, 151, 152 i 153 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do określenia wartości nieruchomości przejętej zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Według stanu na dzień 28 marca 2023 r. na działce znajdował się zasiew - pszenica jara. Wartość naniesień w postaci zasiewów określono w oparciu o opracowania Kosztów kalkulacji rolniczych prowadzonych przez Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Określona wartość uzasadniona jest przeprowadzoną analizą rynku i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Przedstawiając powyższe organ I instancji uznał, że operat szacunkowy z wyceny przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z wymogami § 36 wyżej cytowanego rozporządzenia i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nie została podważona przez właściwą organizację samorządu zawodowego, a strona nie przedstawiła własnej wyceny.

Odwołania od pkt 1, 2 i 3 ww. decyzji (o takiej samej treści) złożyły B.K. i M.K., reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, w których zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieuprawnione przeniesienie na stronę ciężaru gromadzenia materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest naruszenie obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla postępowania, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu odwołującej, której prawo własności zostało utracone;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a także rozstrzygnięcie wyłącznie w powołaniu na operat szacunkowy;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że możliwe jest przekazanie kompetencji decyzyjnych na rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy jego zadaniem była wycena wartości nieruchomości, a nie ocena zasadności ich przyznania oraz pominięcie wszystkich elementów odszkodowania należnego skarżącemu z tytułu utraconego prawa własności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe oszacowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość znacznie poniżej jej wartości rynkowej (niemalże dwukrotnie zaniżona wartość);

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 134 u.g.n poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wydaniu skarżonej decyzji w przeważającej mierze w powołaniu na operat szacunkowy, co doprowadziło do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przy użyciu metody porównawczej w odniesieniu do błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych.

W zakresie postępowania dowodowego odwołujący wniósł o:

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, celem ustalenia prawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości,

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania zrzutów ekranu ogłoszeń podobnych nieruchomości, celem ustalenia faktu: rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, odwołujący wniósł o: - zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 1, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania 440.000,00 zł, - zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 2 poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz M.K. w wysokości 220.000,00 zł, - zmianę zaskarżonej decyzji w pkt 3 poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz B.K. w wysokości 220.000,00 zł, ewentualnie: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wraz z wyznaczeniem wytycznych co do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego wraz z wytycznymi w zakresie prawidłowej wykładni przepisów.

W uzasadnieniu pełnomocnik kwestionując operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanej decyzji wskazał, że przyjęta przez biegłego metodologia jak i nieruchomości (transakcje) wybrane dla porównania w znacznym stopniu odbiegają od cen rynkowych. Podniósł, że rozbieżność na poziomie dwukrotności pomiędzy wartością przedstawioną przez biegłego a wartością wynikającą z analizy ogłoszeń podobnych nieruchomości w jednoznaczny sposób wskazuje, że operat szacunkowy oparty został o nieprawidłowe dane wejściowe.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów mających – jego zdaniem – zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a, art. 18 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (przepis art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przywołał również treść przepisów § 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia i podkreślił, że odszkodowanie za prawo własności w przedmiotowej sprawie w wysokości 238 721,00 zł, ustalone zostało na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego M.G., sporządzonej [...] maja 2023 r. Przedmiotowa działka gruntu oznaczona ewidencyjnie nr [...] stanowi teren częściowo ogrodzony murowanym ogrodzeniem posesji sąsiednich, posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej w granicach działki nr [...] - ul. [...] (droga utwardzona tłuczniem). Działka jest nieuzbrojona, jednak w jej granicach przebiega sieć energii elektrycznej i kanalizacyjna. W otoczeniu nieruchomości dominują zabudowania mieszkalne jednorodzinne. Przed wydaniem decyzji zrid działka [...] położona była na terenie, który posiada aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XVIII/163/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...] Rady Miejskiej z 11 lipca 2000 r., w którym teren wycenianej działki oznaczony jest symbolem MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (przeznaczenie przeważające w działce) oraz KD - dróg dojazdowych.

Następnie Wojewoda podał, że w pierwszej kolejności dokonał analizy transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości drogowych. Stwierdzono, że na lokalnym rynku obejmującym powiat żagański transakcje dotyczące tego rodzaju nieruchomości występują niezmiernie rzadko. W związku z powyższym rozszerzono zakres przestrzenny analizy na cały obszar województwa, a okres objęty badaniami wydłużono do 3 lat poprzedzających wycenę. Stwierdzono, że w okresie tym miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów podobnych do wycenianego. Badaniu poddano transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe. Do porównań przyjęto transakcje obejmujące nieruchomości podobne do wycenianej, znając jej ceny, cechy i warunki transakcji. Ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego, kształtują się od około 27 zł/m2 do 66zł/m2, przy średniej cenie 43,33 zł/m2, w zależności od lokalizacji, wielkości działki, jakości drogi i ograniczeń w dysponowaniu. Średnia cena transakcyjna 1 m2 badanych nieruchomości wyniosła 43,33 zł. Poszczególne jednostki różniły się średnio od średniej ceny o ± 13,26 zł/m2. Badana zbiorowość jest umiarkowanie zróżnicowana, na co wskazuje wartość współczynnika zmienności (0,31), a wartość mediany jest nieco niższa do średniej. Maksymalna cena transakcyjna w analizowanym zbiorze wyniosła 66,48 zł/m2, a minimalna 26,97 zł/m2. Rozstęp cen wyniósł 39,51 zł/m2. Powierzchnia nieruchomości z badanej próby zawiera się w przedziale od 109 m2 do 1657 m2. Przeciętna powierzchnia nieruchomości na badanym rynku to 647 m2. Na regionalnym rynku nieruchomości drogowych nie odnotowano działek o powierzchni zbliżonej do przedmiotowej działki. Ze względu na przeważający aktualny sposób użytkowania gruntu wynikający z MPZP, częściowo odmienny od przeznaczenia wynikającego z decyzji zrid, w kolejnym kroku dokonano analizy rynku transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami w obszarze miejscowości [...] z okresu ostatnich 3 lat - okres badań wydłużono ze względu na małą liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi. Badaniu poddano transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami pow. 2000 m2. Ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego, kształtują się od około 28 zł/m2 do około 52 zł/m2 przy średniej cenie 38,62 zł/m2. Ponieważ średnia jednostkowa cena transakcyjna jaką na lokalnym rynku nieruchomości osiągają niezabudowane grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (38,62 zł/m2) jest nieco niższa od średniej jednostkowej ceny (43,33 zł/m2) jakie na regionalnym rynku nieruchomości uzyskano za niezabudowane nieruchomości drogowe, wartość rynkową gruntu ustalono dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. (zasada korzyści). Wartość odtworzeniową nieruchomości gruntowej określono jako sumę wartości rynkowej gruntu określoną podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej i wartości naniesień w postaci zasiewów. Przyjęto następujące wagi cech rynkowych: lokalizacja ogólna - 30%, jakość drogi, jej sposób zagospodarowania - 30%, ograniczenia/obciążenia - 20%, wielkość działki - 20%.Po zastosowaniu współczynników korygujących jednostkową wartość przedmiotowej nieruchomości określono na poziomie 46,71 zł/m2. Mnożąc tę kwotę przez powierzchnię działki, otrzymano wartość prawa własności po zaokrągleniu 237 894,00 zł.

Następnie Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy jest prawnie sformalizowaną opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonując określenia wartości nieruchomości jest zobowiązany do wykonywania tej czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Organ obowiązany jest jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, które powinny być poprawione czy braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących. W odpowiedzi biegła podtrzymała oszacowaną wartość rynkową nieruchomości oraz zastosowaną w operacie metodologię wyceny. Odnosząc się do powołania się odwołującego na średnie ceny ofertowe za nieruchomości o przeznaczeniu podobnym dla całego województwa biegła wskazała, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, którą szacuje się w oparciu o ceny transakcyjne z aktów notarialnych umów sprzedaży. Stawki ofertowe podlegają negocjacjom i w przeważającej ilości wynikowo cena transakcyjna na umowie sprzedaży jest niższa. Podkreśliła też, że odwoływanie się do stawek ofertowych jest niezgodne z obowiązującym prawem. Ponadto biegła podniosła, że w operacie szacunkowym dokonano zbadania korzystniejszego poziomu cen z aktów notarialnych za nieruchomości drogowe jako przeznaczenie alternatywne wynikające z decyzji zrid oraz za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami o powierzchniach powyżej 2000 m2 jako przeznaczenia aktualnego. Ujawnione grunty inwestycyjne na rynku lokalnym obejmującym miejscowość [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wykazały nieznacznie niższy poziom cen od zebranych transakcji gruntami drogowymi. W związku z przeprowadzonymi analizami oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa uzasadnione było w myśl zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. oszacowanie wartości rynkowej gruntu dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Poziom cen za grunty budowlane w miejscowości [...] o powierzchni około 1000 m2 i mniejsze, faktycznie odnotowują dużo wyższy poziom cen transakcyjnych. Jednak nie można pominąć faktu, iż przedmiotowa działka ma charakter inwestycyjny dzięki swojej dużej, tj. ponad 5000 m2 powierzchni.

Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości. Dalej organ stwierdził, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Twierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, i jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (Wyrok NSA sygn. akt I OSK 758/17 z 13 lutego 2019r., LEX nr 2638153). Kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą także w gestii autora operatu (LEX nr 2406106 - wyrok WSA we Wrocławiu z 15 listopada 2017 r. II SA/Wr 498/17). W niniejszej sprawie organ wypełnił ten obowiązek. Nie było podstaw do podważenia treści i końcowego wniosku operatu, jak również podstawy do przekazania operatu na koszt publiczny do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Samo bowiem niezadowolenie strony z opinii biegłego, jak i subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyroki WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 456/16: WSA w Warszawie z 19 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1639/141 WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 272/16: WSA w Gdańsku z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17 i WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2018 r., II SA/Kr 497/18: CBOSA). Nie można bowiem przyjąć, że obowiązek przekazania operatu do weryfikacji obciąża organ, w sytuacji gdy strona kwestionująca operat nie przedkłada jakiegoś opracowania konkurencyjnego, ograniczając się jedynie do własnych, subiektywnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r., II SA/Łd 562/16, CBOSA). Treść zarzutów podnoszonych w pismach i środkach zaskarżenia nie jest oparta na zobiektywizowanej i profesjonalnej wiedzy, lecz jest własną polemiką strony, której niezasadność wykazał rzeczoznawca w odpowiedzi na te zarzuty. Zarzuty te nie wykazują też żadnych dostrzegalnych dla nieprofesjonalistów wad operatu. Zdaniem Wojewody pamiętać również należy o różnicy między oceną wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA). Kwestia podniesionych w odwołaniu zarzutów została zdaniem Wojewody wyjaśniona przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób logiczny i wyczerpujący. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ doszedł więc do przekonania, że dane zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, stanowią spójną i logiczną całość. Opinia biegłego została sporządzona prawidłowo i odpowiada obowiązującym w tej materii przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia, co w konsekwencji sprowadza się do uznania, że opracowanie to może stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody B.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuprawnione przeniesienie na stronę ciężaru gromadzenia materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest naruszenie obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla postępowania, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu skarżącej, której prawo własności zostało utracone;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek czego nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a także rozstrzygnięcie wyłącznie w powołaniu na operat szacunkowy;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że możliwe jest przekazanie kompetencji decyzyjnych na rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy pominął on

w wykonanej wycenie wszystkie elementy odszkodowania należnego skarżącemu

z tytułu utraconego prawa własności, jak również pominął on okoliczność, że skarżąca miała możliwość podziału swojej nieruchomości na mniejsze działki o powierzchni ok. 1000 m2 i sprzedaż pięciu takich działek, za które uzyskałyby cenę dużo wyższą niż za sprzedaż jednej, dużej nieruchomości, która to możliwość została jej skutecznie odebrana wskutek przejęcia jej z mocy prawa na własność Gminy [...],

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że przeznaczenie działki nr [...] w aktualnym Miejscowym Planie Zagospodarowania przestrzennego oznaczone jest symbolem MN,U, a tym samym oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, podczas gdy przeznaczenie to oznaczone jest symbolem 5 MN oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a okoliczność ta winna wpływać na wycenę wartości nieruchomości,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 Ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe oszacowania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość znacznie poniżej jej wartości rynkowej (niemalże dwukrotnie zaniżona wartość),

6. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 134 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wydaniu skarżonej decyzji w przeważającej mierze w powołaniu na operat szacunkowy, co doprowadziło do ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przy użyciu metody porównawczej w odniesieniu do błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych.

Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, celem ustalenia prawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonych decyzji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania 440.000,00 zł,

a tym samym ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz B.K.

w wysokości 220.000,00 zł. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego wydruku mapki, w celu wykazania aktualnego, rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości skarżącej w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zakwestionował operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanej decyzji wydanej przez organ I instancji i podtrzymanej przez organ II instancji, mianowicie wskazał, że przyjęta przez biegłego metodologia jak i nieruchomości (transakcje) wybrane dla porównania w znacznym stopniu odbiegają od cen rynkowych. Biegły sporządzający opinię w tym zakresie wskazuje na ogólny niedostatek danych, na którym mógłby oprzeć wyliczenia średniej wartości metra kwadratowego danej ziemi, posługując się przy tym danymi z transakcji sięgającymi 3 lata wstecz. Jednocześnie, pominięto tendencję cenową, również ze względu na brak odpowiednich danych porównawczych. Powyższe doprowadziło do ustalenia przez biegłego ceny za metr kwadratowy na poziomie 46 zł, która to cena jest zdecydowanie zaniżona względem ceny, którą skarżąca mogłaby uzyskać za metr kwadratowy w przypadku sprzedaży rzeczonej nieruchomości. Nie posiadając wiadomości specjalnych, strona skarżąca powołała się na dane uzyskane z popularnych serwisów internetowych, na których to zamieszczane są ogłoszenia

o sprzedaży nieruchomości, które to dane stanowią przykład realnej i możliwej do uzyskania wysokości ceny za rzeczoną nieruchomość. Biorąc pod uwagę uzyskane w ten sposób informacje, zdaniem pełnomocnika, średnia cena winna oscylować w granicach 75 zł za metr kwadratowy. Zależnie zatem od źródła danych cena działki winna wynosić pomiędzy 400-450 tys. złotych.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że skarżąca miała możliwość podziału swojej nieruchomości na mniejsze działki o powierzchni ok. 1000 m2, a tym samym sprzedaż pięciu działek, za które uzyskałyby cenę dużo wyższą niż za sprzedaż jednej, dużej nieruchomości. Możliwość ta została jej jednakże skutecznie odebrana wskutek przejęcia jej z mocy prawa na własność Gminy [...], co również powinno zostać ujęte w przyznanym odszkodowaniu. Wskazania wymaga, że skarżąca traci uprawnienia właścicielskie wskutek wywłaszczenia, a uprawnienia te dawały jej możliwość podziału działki i uzyskania dużo wyższych cen za sprzedaż podzielonych w ten sposób nieruchomości.

Dalej pełnomocnik podkreślił, że organ wydający decyzję mógł w zakresie własnych kompetencji przeprowadzić podstawową weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego. Czynności polegające na samym sprawdzeniu cen rynkowych podobnych nieruchomości nie stanowi bowiem nadmiernego wysiłku. Tymczasem organ II instancji w całości powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację wskazaną przez organ I instancji. Jedyna wzmianka znajdującą się w uzasadnieniu obu decyzji wskazuje, że operat ten nie został w żaden sposób podważony przez organizację samorządu zawodowego oraz przez strony postępowania. Powyższe świadczy, że organy obu instancji w całości pominęły własną analizę przedstawionego operatu, co należy traktować jako naruszenie przepisów dot. ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Tym samym, nieprawidłowym jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości znacząco poniżej rzeczywistego uszczerbku majątkowego skarżącej. Niezależnie bowiem od przyjętej metody wyliczenia wartości nieruchomości przez biegłego, powinna ona odzwierciedlać w sposób rzeczywisty wartość wywłaszczonej nieruchomości. Rozbieżność na poziomie dwukrotności pomiędzy wartością przedstawioną przez biegłego,

a wartością wynikającą z analizy ogłoszeń podobnych nieruchomości,

w jednoznaczny sposób wskazuje, że operat szacunkowy oparty został

o nieprawidłowe dane wejściowe.

Na koniec pełnomocnik wskazał, że skarżąca kwestionuje ustalenia organu I i II instancji, w myśl których przeznaczenie działki nr [...] w aktualnym Miejscowym Planie Zagospodarowania przestrzennego oznaczone jest symbolem MN,U, a tym samym oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zgodnie bowiem z przedłożonym wydrukiem mapy przeznaczenie to oznaczone jest symbolem 5 MN oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co również wpływa na szacowaną wartość nieruchomości skarżącej.

Skargę na decyzję Wojewody – o identycznej treści – wniosła również M.K., działając przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 47/24.

W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności

(art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że wniesione skargi są zasadne, ale z innych względów niż w nich podniesione.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w obr. [...] gmina [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], przejętej na własność Gminy [...] pod realizację inwestycji drogowej.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy

z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. dalej jako specustawa drogowa) oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie co do zasady nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego nie jest tylko oceną formalną. Operat musi być oceniony przez organ zgodnie z regułami logiki i doświadczeniem życiowym pracowników organu administracji publicznej. Granicą oceny operatu szacunkowego przez organ jest stan wiedzy tego organu w zakresie wiadomości specjalnych, które zostały wykorzystane do sporządzenia danego operatu szacunkowego. Metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych

(art. 154 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać

się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1542/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3395/18, CBOSA).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Z kolei według art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. formułuje tzw. zasadę korzyści polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy z uwagi na fakt, że średnia jednostkowa cena transakcyjna, jaką na lokalnym rynku nieruchomości osiągają niezabudowane grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (38,62 zł/m2) jest nieco niższa od średniej jednostkowej ceny (43,33 zł/m2), jakie na regionalnym rynku nieruchomości uzyskano za niezabudowane nieruchomości drogowe, wartość rynkową gruntu ustalono dla alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. (zasada korzyści).

Zdaniem Sądu wycena działki przejętej pod inwestycją drogową stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, aktualnie zob. § 49, i § 85 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), w tym w szczególności jego § 36 ust. 3. Pamiętać bowiem należy, że u.g.n., zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła jednocześnie Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione

w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m. in.

w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia. Na zasadzie natomiast § 36 ust. 3 omawianego rozporządzenia, w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 3 u.g.n. a § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości może zatem budzić pewne trudności interpretacyjne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że istotna jest jednak w tym przypadku treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej (o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) i art. 159 u.g.n., zawierającego delegację dla Rady Ministrów do wydania stosowanego rozporządzenia wykonawczego. Jak bowiem z treści w/w przepisu wynika, rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami winno w tym przypadku uwzględniać nie tylko kwestie techniczne, takie jak np. metody wyceny, ale i zagadnienia merytoryczne, do których bez wątpienia należy zaliczyć sposoby określania wartości nieruchomości. W zaistniałej więc sytuacji, skoro ustawodawca postanowił, że szczegółowe zasady wyceny różnych nieruchomości, dokonywane dla różnych celów, miało określać rozporządzenie wykonawcze do ustawy, to nie można było twierdzić, iż sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia należnego za nią odszkodowania, gdy nieruchomość ta została objęta decyzją o realizacji inwestycji drogowej, określony

w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, naruszał prawo. Nie można było bowiem w tym przypadku przyjąć, że normatywna treść zawarta w w/w przepisie § 36 ust. 3, była niezgodna z wolą ustawodawcy. Z tego powodu, chociaż relacja zachodząca pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 rozporządzenia wykonawczego nie jest zawsze w orzecznictwie jednolicie przyjmowana, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd, iż nie jest dopuszczalne stosowanie ustawowej zasady korzyści w odniesieniu do nieruchomości objętych zakresem § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, tj. przejmowanych pod drogi publiczne (por. Mirosław Gdesz w artykule – Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym ZNSA 2022/1/36-48). W konsekwencji § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny jest traktowany w stosunku do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości jako uszczegółowienie zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych (vide: wyroki NSA z dnia: 15 grudnia 2023 r., I OSK 1848/22, 25 maja 2023 r., I OSK 969/22, 26 kwietnia 2023 r., I OSK 518/22, 2 października 2019 r., I OSK 5/18, 20 września 2019 r., I OSK 538/19, 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, 21 lutego 2019 r2019 r., I OSK 691/17, 9 lutego 2017 r., I OSK 691/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wskazuje się w literaturze przedmiotu, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, czyli takie ustalenie statusu planistycznego nieruchomości, które uniemożliwia realizację tego celu przez prywatnego właściciela, np. drogi publiczne, linia kolejowa, lotnisko międzynarodowe, w żaden sposób nie kształtuje prawa własności dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wyznaczenie w planie czy w decyzji takich terenów wiąże się bowiem z przyznaniem uprawnienia do wywłaszczenia nieruchomości (jej przejęcia), a nie z kształtowaniem zasad wykonywania własności prywatnej. Gwarancja wartości prawa własności powinna więc być w tym przypadku rozumiana jako rekompensata za wartość utraconego prawa, czyli prawo to winno mieć taką wartość, jaką miała nieruchomość, gdyby nie doszło do jej przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego (Mirosław Gdesz

w artykule – "Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym" ZNSA 2022/1/36-48).

W konsekwencji jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym).

Z kolei § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (vide: wyrok NSA z dnia

2 października 2019 r., I OSK 5/18, wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r.,

I OSK 1010/22, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., I OSK 485/22, CBOSA).

W niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania ponieważ przed wydaniem decyzji zrid działka [...] położona była na terenie, który posiada aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr XVIII/163/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nr [...] Rady Miejskiej z 11 lipca 2000 r., w którym teren wycenianej działki oznaczony jest symbolem MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (przeznaczenie przeważające w działce) oraz KD - dróg dojazdowych. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy w analizowanym przypadku powinien wycenić działkę [...] w sposób opisany w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej działki (przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n., na który powołał się rzeczoznawca majątkowy i co zaakceptowały organy. Wskazać trzeba, że skarżące były współwłaścicielkami gruntu niezabudowanego przeznaczonego pod zabudowę z usługami i gdyby chciały zbyć udział w prawie, to uzyskana za ten grunt cena musiałaby odpowiadać cenie właśnie tego rodzaju gruntu. Dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej grunt ten – jako przeznaczony pod inwestycję drogową – uzyskał inny charakter, ale jednocześnie w tym samym momencie – z mocy prawa – stał się on już własnością publiczną. Zatem byłe właścicielki przedmiotowego gruntu traciły jego własność jako gruntu o dotychczasowym przeznaczeniu. Stąd unormowanie, zgodnie z którym, jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość rynkową nieruchomości określa się w ten sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (§ 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r.). Taka regulacja nie może być również traktowana jako pomniejszenie należnego odszkodowania. Skarżące winny bowiem otrzymać odszkodowanie odpowiadające wysokości wartości działki, którą utraciły dodatkowo powiększone zgodnie z w/w regulacją prawną (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2023 r., I OSK 1848/22, CBOSA). Taka przedstawiona wycena działki [...] w oparciu o przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W operacie szacunkowym do ustalenia wartości działki [...] przyjęto dane pochodzące z transakcjami gruntami o przeznaczeniu drogowym.

Z przedstawionych względów należy uznać, że operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę w sposób wadliwy, została bowiem zastosowana zasada korzyści przewidziana w art. 134 ust. 4 u.g.n., z pominięciem wskazanego przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r., który stanowi uszczegółowienie zasady korzyści. W konsekwencji, ustalenie na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii decyzji być musi zostać uchylona jako wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, a także z istotnym naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Z uwagi na brak właściwej podstawy prawnej opracowanego operatu nie jest konieczne odnoszenie się do zarzutów skargi kwestionujących przyjętą wysokość odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o orzeczeniu na niekorzyść skarżących (art. 134 § 2 p.p.s.a.), gdyż na tym etapie nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie w jakiej wysokości będzie kształtowało się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone na podstawie nowego operatu szacunkowego, tj. czy będzie niższe czy wyższe od ustalonego na podstawie wadliwego operatu. Orzekanie na niekorzyść strony musi mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 22/13, CBOSA).

Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej B.K. i skarżącej M.K. zwrot kosztów w wysokości 4717 zł dla każdej z nich. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w wysokości 2.000 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego adwokatem w wysokości 2.700 zł, oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W ramach zasądzonych na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego, Sąd – korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a. – uwzględnił połowę minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności adwokackie, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 223 r. poz. 1964) i w konsekwencji na rzecz każdej ze skarżących zasądził połowę z kwoty 5400 zł, stanowiącej minimalną stawkę wynagrodzenia w tego rodzaju sprawach. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13, CBOSA). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. W ocenie Sądu, za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdej skarżącej pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jej pełnomocnika, przemawiał fakt sporządzenia dwóch identycznych skarg. Nadto argumentacja przedstawiona w skargach nie wymagała znacznego nakładu pracy i nie przyczyniła się do wyjaśnienia istotnego zagadnienia występującego w sprawie.