Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 858/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 390/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 9 lutego 2022 r. nr 24/K/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 listopada 2022 r., III SA/Gl 390/22, oddalił skargę A.A. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 9 lutego 2022 r., nr 24/K/22, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Raportem z 30 lipca 2021 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o doliczenie do wzrostu uposażenia zasadniczego lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 31 maja 2003 r. do 3 września 2006 r.

Rozkazem personalnym nr 328/21 z 16 grudnia 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi łat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1236) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r. nr 54 poz. 310, dalej: "ustawa z 20 lipca 1990 r."), odmówił skarżącemu przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat obejmującej wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

Zdaniem organu pierwszej instancji z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący wykonywał czynności w gospodarstwie rolnym charakteryzujące się pomocą opartą o rodzinny podział obowiązków, a nie czynności (stałej pracy) charakteryzujące się pomocą domownika, które uprawniają do zaliczenia tej pracy do pracowniczego stażu pracy. Nie był bowiem "domownikiem" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 ze zm., dalej: "u.ś.r.")

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "organ odwoławczy"), decyzją z 9 lutego 2022 r., nr 24/K/22, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, przywołując brzmienie art. 6 pkt 2 u.ś.r. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 roku, wskazał że w okresie objętym wnioskiem o ustalenie prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat skarżący spełniał wymogi określone w lit. a i b art. 6 pkt 2 u.ś.r. Zaznaczył, iż jest to okoliczność bezsporna. Skarżący ukończył 30 maja 2003 r. 16 lat i zamieszkiwał na terenie gospodarstwa rolnego należącego do rodziców. Przedmiot sporu stanowiło zatem ustalenie spełnienia warunku stałej pracy w tymże gospodarstwie rolnym (art. 6 pkt 2 lit. c u.ś.r.), gdyż tylko kumulatywne spełnienie wszystkich przesłanek umożliwia wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego.

Według organu odwoławczego stała praca w gospodarstwie nie musiała wprawdzie zawsze polegać na codziennym jej wykonywaniu, jednakże wymagana jest pewna systematyczność i co najmniej gotowość do jej wykonywania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż obowiązujące przepisy nie stawiają wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne, czy główne źródło utrzymania, ani by była ona wykonywana w ściśle określonym rozmiarze.

Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, iż pomoc skarżącego świadczona w gospodarstwie rodziców miała charakter stały, a tym samym uprawniała go do skorzystania z uregulowań ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wskazał, że prowadzone przez rodziców skarżącego gospodarstwo rolne było niewielkie i to właśnie oni przede wszystkim pracowali w gospodarstwie. Ponadto, skarżący i wskazani przez niego świadkowie nie stwierdzili, by kiedykolwiek koniecznym było zatrudnienie jakiejkolwiek osoby do pomocy w gospodarstwie, co – zdaniem organu – uzasadnia tezę o braku stałości pracy skarżącego, skoro poza kluczowym w niniejszej sprawie okresem czasu brak rzekomo stałej pracy skarżącego nie musiał być kompensowany pracą innej osoby.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 22 listopada 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.).

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego odnośnie nieprawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, co – w ocenie skarżącego – skutkowało uznaniem, iż nie pracował on w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w sposób stały.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przeciwko uznaniu pracy strony w gospodarstwie rolnym za wykonywaną w sposób stały, przemawiają przede wszystkim zeznania świadków niespokrewnionych ze skarżącym, którzy jego wkład w prowadzenie gospodarstwa określili jako pomoc w konkretnych, szczególnych okresach czasu (żniwa, wykopki), a także doraźną pomoc matce pod nieobecność ojca strony.

Sąd stwierdził, że powyższą tezę uzasadniają również inne argumenty przedstawione przez organ odwoławczy, takie jak m.in.: stosunkowo mała powierzchnia gospodarstwa; fakt, iż w braku możliwości korzystania ze wsparcia skarżącego żadna inna osoba nie była zatrudniana przez rodziców skarżącego do wykonywania jego, rzekomo kluczowych, obowiązków w gospodarstwie. Wreszcie okoliczność, że we wcześniejszym wniosku (ze stycznia 2011 r.) skarżący nie wskazywał, iż przez trzy lata stale wykonywał pracę w gospodarstwie jako domownik rolnika, a więc nie uważał świadczonej przez siebie pomocy rodzicom za wykonywanie stałej pracy.

Oceniając materiał dowodowy zdaniem Sądu organy nie dopuściły się dowolności, szczegółowo odwoływały się w uzasadnieniach swoich decyzji do zeznań świadków, a także innych dowodów zebranych w aktach . Zarzut obrazy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał za polemikę strony z ustaleniami faktycznymi organu.

Sąd podkreślił również, że wbrew twierdzeniu skarżącego, w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy 20 lipca 1990 r., ponieważ wskazany przez skarżącego przepis nie znalazł zastosowania w przedmiotowym postępowaniu . Organy orzekały na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r., albowiem skarżący ubiegał się o uznanie go za domownika, a nie współmałżonka osoby prowadzącej gospodarstwo rolne.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie 133 § 1 p.p.s.a. "w związku z art.: (...)": naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., poprzez nieustalenie przez organy administracji istotnych dla sprawy okoliczności, czyli faktu, że w okresie od 31 maja 2003 r. do 3 września 2006 r. skarżący nie wykonywał stale pracy w gospodarstwie rolnym, co zostało potwierdzone zeznaniami świadków.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie kasator zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skarga kasacyjna koncentruje się na zarzutach naruszenia przepisów procesowych, tak ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego. W powiązaniu z tym przepisami przywołany został przepis art. 3 ust 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, a zatem wskazany przez niego okres nie podlega zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy. Dyskredytując dokonaną przez organ ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie motywuje swojego stanowiska. Jego argumentacja skoncentrowana została na przywoływaniu obszernych fragmentów z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zostaje spełniony, jeżeli sąd pierwszej instancji – w procesie ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy – opiera się na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając materiału procesowego o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego).

Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także na tej drodze kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Skoro skarżący kasacyjnie taką próbę podważenia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podejmuje, to nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku.

W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i czynią kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki.

Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10).

Obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić organowi administracji niezebrania całego materiału dowodowego, istotnego w sprawie z uwagi na znajdujące w niej zastosowanie przepisy prawa materialnego, jak i braku współdziałania ze stroną skarżącą w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tego typu sprawach jak przedmiotowa, inicjatywa dowodowa spoczywa w głównej mierze na stronie wnioskującej o zaliczenie do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby. To bowiem strona a nie organ wie jakimi dowodami może wykazać okoliczności istotne w sprawie. Podkreślenia wymaga, że skarżący zarzucając naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe nie twierdzi, że organ pominął jakieś dowody, przy pomocy których możliwe byłoby ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przy tym przypisać organowi administracji braku ustosunkowania się do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Organ bowiem dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału odnosząc się do nich szczegółowo i uzasadniając jaką wartość przypisał poszczególnym dowodom oraz z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zarzuty obrazy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. stanowią typową polemikę skarżącego z ustaleniami faktycznymi organu, z którymi strona się nie zgadza. Zarzuty te nie mają jednak racjonalnych podstaw, albowiem podnoszone uchybienia procesowe w trakcie postępowania administracyjnego nie wystąpiły. Skarżący kasacyjnie twierdzi bowiem, tak jak to czynił w toku całego postępowania, że analiza materiału dowodowego wykazuje, że jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców miała niewątpliwie charakter pracy stałej. Taka ocena nie zyskała akceptacji organu, który przeciwstawił jej swoje przekonanie co do charakteru pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców. Organ szczegółowo przeanalizował zeznania zgłoszonych przez skarżącego świadków, jak i wyjaśnienia skarżącego, zestawił je z pozostałymi pozyskanymi w toku postępowania dowodami i uznał, że skarżący niewątpliwie pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, lecz nie była to praca o charakterze stałym. Wykonywane przez skarżącego obowiązki nie były kluczowymi i niezbędnymi w działalności gospodarstwa rolnego jego rodziców. Aby taka ocena była dowolna skarżący kasacyjnie nie wykazał.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy i pogłębiony poddano ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, i z oceną tą należy się zgodzić. Wnioski wyprowadzone z zebranych dowodów są trafne, zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. To zaś oznacza, że w sprawie została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, który to przepis określa środki dowodowe, za pomocą których może zostać udowodniony okres pracy w gospodarstwie rolnym. Dowody te w sprawie zostały przeprowadzone.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.