Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 687/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 48, art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 227, art. 237 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Pismem dnia 20 maja 2024 r. P. sp. z o.o. z/s w Z. (dalej: strona skarżąca, Spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia z 15 lutego 2024 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb Ł., działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia. Skarga w przedmiocie wyżej wymienionym została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Wr 617/24.

Z uwagi wymienienie w nagłówku skargi organów obu instancji oraz wniesienie w treści pisma na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że zarówno organ I instancji, jak i II instancji dopuścił się bezczynności w sprawie i o zobowiązanie organu I instancji do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 21 czerwca 2024 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do nadesłania w ciągu 7 dni oświadczenia, czy wniesiona skarga, oprócz bezczynności DWINB, dotyczy również bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ), jak wskazano w nagłówku skargi, pod rygorem potraktowania skargi jedynie jako skargi na bezczynność DWINB.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy piśmie z dnia 11 lipca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że skarga dotyczy również bezczynności PINB w Z. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w dniu 30 sierpnia 2023 r. Spółka zwróciła się do organu I instancji o dokonanie wszelkich czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: p.b.), w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., ewentualnie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2-4 p.b. w odniesieniu do budowy sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb Ł., działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], zaś pismami z dnia 26 października 2023 r. organ I instancji poinformował Spółkę, że nie znalazł podstaw do władczej ingerencji w niniejszej sprawie. Wskazano nadto, że Spółka pismem z dnia 15 lutego 2024 r. wniosła ponaglenie na bezczynność organu I instancji, w którego uzasadnieniu wskazała na okoliczności przemawiające za podjęciem działań przez organ II instancji, które skutkowałyby wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Pismem z dnia 29 marca 2024 r. organ II instancji potraktował ww. ponaglenie jako skargę w rozumieniu art. 227 i n. k.p.a.

W związku z oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 11 lipca 2024 r., skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej została rozdzielona do rozpoznania pod odrębną sygnaturą akt II SAB/Wr 687/24.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie postępowania w zakresie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej, którego to wszczęcia domagała się strona skarżąca. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Spółka zwróciła się do PINB w Z. o dokonanie czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań, w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 p.b. Jak wskazywał zaś autor skargi w jej uzasadnieniu, "choć art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wszczyna się z urzędu, to z uwagi na treść art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego, prawodawca przyznał inicjatywę wnioskową właścicielowi obiektu budowlanego".

Jak wskazuje jednak treść art. 53a ust. 1 p.b., postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b., zatytułowanym "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Art. 53a ust. 2 p.b. przyznaje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego uprawnienie wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Podkreślenia przez Sąd wymaga zatem, że możliwość wszczęcia postępowania na wniosek właściciela obiektu budowlanego lub zarządcy ograniczone jest wyłącznie do formy postępowania legalizacyjnego określonej w art. 49f p.b., nie odnosi się zaś, jak wskazywał pełnomocnik strony skarżącej w treści skargi, do postępowania, które unormowane zostało w art. 48 i art. 50-51 p.b.

Brzmienie art. 53a ust. 1 p.b. jednoznacznie wskazuje, że m.in. postępowanie w zakresie tzw. samowoli budowlanej (art. 48 p.b.), wszczyna się z urzędu. W wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zatem zastosowania.

Konsekwentnie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...]-[...] oraz budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie gminy Z., obręb Ł., działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. W orzecznictwie przyjmuje się – co Sąd w niniejszej sprawie podziela – że w sprawach określonych w rozdziale 5b p.b. postępowanie administracyjne może toczyć się tylko na zasadzie oficjalności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23, dostępne w CBOSA).

Przepis art. 53a p.b. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Na gruncie tego przepisu w judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym przyjmuje się, że nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego w sytuacji, w której nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa budowlanego, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22, z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2284/23, dostępne w CBOSA).

Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie (niebędącym w istocie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.), nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w takim piśmie powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, o której mowa w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do ich rozpoznawania i podejmowania rozstrzygnięć.

Organ winien zatem przeprowadzić wstępną analizę sprawy pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku zaś stwierdzenia, że podstawy takie istnieją, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, w którym może znaleźć się też osoba "inicjująca postępowanie", zawiadomienie o jego wszczęciu, wydanie stosowanego aktu.

Sąd dostrzega, że w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko, że niezależnie od tego, czy składający wniosek posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania czy też nie, to ze względu na zasadę oficjalności, obowiązkiem organu mogłoby być co najwyżej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2614/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21, dostępne w CBOSA).

Stwierdzić jednak należy, że nawet przy przyjęciu tego poglądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie miałby on wpływu na sytuację strony skarżącej.

Jak wynika z akt administracyjnych, w związku z pismem Spółki z 30 sierpnia 2023 r., którym zwróciła się ona o dokonanie czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań, w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 p.b., PINB pismami z dnia 26 października 2023 r., po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie, poinformował Spółkę, że właściwy organ, tj. Starosta Z., nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia robót polegających na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na wymienionych w ww. pismach działkach, w związku z czym nie znalazł podstaw do władczej ingerencji w sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy takie działanie było wystarczające, gdyż organ podjął czynności wyjaśniające, które nie uzasadniały wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej, o czym poinformował stronę.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się zaś, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi stosując w tym względzie przepisy Działu VIII k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, dostępne w CBOSA). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie (lub brak takiego działania) może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a.

Zaznaczyć jednak trzeba, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć.

Także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13 oraz z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2622/13, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w tym trybie nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, dostępne w CBOSA).

Powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś pkt 9 ww. przepisu rozszerza właściwość sądów administracyjnych o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy te zatem regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII k.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 128/23, dostępne w CBOSA). Tym samym skarga wniesiona do sądu na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia.

Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.