Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1345/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. [...] sp.k. w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 września 2024 r. nr WINB.WOA.7721.84.2024.KS w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków dotyczących robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 października 2021 r., nr [...] (znak PINB [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w B. (dalej w skrócie: "PINB") nałożył na M. Sp. z o.o. [...] Sp. komandytowa z siedzibą w K. ul. [...] (dalej: "Inwestor" lub "Skarżąca") obowiązek: "1. zakończenia prac fundamentowych oraz murowych w zakresie wznoszonych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w zakresie umożliwiającym wykonanie zasypek od strony północnej (przy działce nr [...]); 2. wykonania zasypek niwelujących skarpę wykonaną wzdłuż działki nr [...] w wyniku usunięcia przez Inwestora w zboczu o naturalnym spadku gruntu, które spowodowało wykonanie ok. 5 metrowej skarpy w bezpośredniej bliskości działki nr [...] w S.; 3. zasypki należy wykonać zgodnie z zaleceniami opracowania pod nazwą "Opinia geotechniczna podłoża gruntowego ze szczególnym uwzględnieniem stateczności skarpy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S." - datowanego na wrzesień 2021 roku, autorstwa W. N.; 4. po wykonaniu zasypek Inwestor winien dostarczyć do PINB dla Powiatu [...] opinię podpisaną przez uprawnionego geologa, geotechnika lub kierownika budowy, potwierdzającą, że zasypki we wskazanym zakresie wykonano zgodnie z zaleceniami opinii oraz w sposób zabezpieczający skarpę przed możliwością osunięcia.", w terminie nie później niż 3 miesiące od dnia odbioru rozstrzygnięcia (cytat str. 1 decyzji, k. 70 akt administracyjnych). Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (podany publikator: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w skrócie: "pr.b.") oraz art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (podany publikator: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.").

Doręczenie powyższej decyzji pełnomocnikowi Inwestora nastąpiło w dniu 6 października 2021 r. (k. 69-70).

W wyznaczonym terminie nałożone na Inwestora obowiązki nie zostały wykonane (por. protokoły kontroli PINB z dnia: 18 stycznia 2022 r., 14 marca 2022 r., 25 listopada 2022 r., 2 grudnia 2022 r., 8 stycznia 2023 r.).

PINB w dniu 26 stycznia 2024 r. wydał decyzję, nr [...] (znak PINB [...]), w której sentencji stwierdził wykonanie przez Inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 października 2021 r., nr [...], oraz uznał, że zrealizowane prace nie stwarzają zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, co wynika z przedłożonej ekspertyzy geotechnicznej z miesiąca grudnia 2023 r. autorstwa mgr inż. T. W. (dalej: "opinia z 2023 r.). W punkcie 4 sentencji zawarto zapis, że po wykonaniu zasypek Inwestor winien dostarczyć do PINB opinię podpisaną przez uprawnionego geologa, geotechnika lub kierownika budowy, potwierdzającą, że zasypki we wskazanych w punktach 1-3 sentencji zakresach, wykonano zgodnie z zaleceniami opinii geotechnicznej datowanej na miesiąc wrzesień 2021 r. autorstwa W. N. pn. "Opinia geotechniczna podłoża gruntowego ze szczególnym uwzględnieniem stateczności skarpy na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S." (dalej w skrócie: "opinia z 2021 r., por. punkt 3 decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r.) oraz w sposób zabezpieczający skarpę przed możliwością osunięcia. Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 51 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 pr.b. oraz art. 104 k.p.a. (k. 430-434).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. R., reprezentowany przez pełnomocnika, w którym domagał się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykonania zasypek zabezpieczających skarpę powstałą pomiędzy jego działką o nr [...] w S. a działką Inwestora o nr [...] W jego uzasadnieniu powołał się na nierzetelność opinii z 2023 r., która została już wcześniej w zakresie wniosków zakwestionowana przez Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach w decyzji kasacyjnej z dnia 14 września 2023 r., jak również fakt dokonania przez Inwestora częściowego obniżenia gruntu o blisko 40 cm, na znacznej części skarpy, przy jego działce. Końcowo uznał, że w sprawie powinno być brane pod uwagę zalecenia zawarte w opinii z 2021 r. i to na jej podstawie została wydana decyzja PINB z dnia 6 października 2021 r.

Objętą w niniejszej sprawie sprzeciwem decyzją z dnia 5 września 2024 r., nr WINB.WOA.7721.84.2024.KS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") uchylił decyzję PINB z dnia 26 stycznia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem w dalszym ciągu nie został w pełni wykonany obowiązek wskazany w punkcie 2 i punkcie 4 decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe zasypki (w zakresie niwelacji spornej skarpy, o której mowa w punkcie 2) zostały wykonane w listopadzie 2022 r., o czym świadczy wpis kierownika budowy w dzienniku budowy Inwestora z dnia 30 listopada 2022 r. Okoliczność tę potwierdził ŚWINB w decyzji z dnia 14 września 2023 r., znak: [...] Zgodnie z przedmiotowym wpisem "zasypy wzdłuż skarpy działki [...] wykonano zgodnie z opinią geotech. z sierpnia 2022 r. i pod nadzorem geologa. Stateczność skarpy jest zachowana i nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia" (cytat). W toku postępowania ustalono, że Inwestor wykonując decyzję Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2022 r., nr [...] (znak: [...]) dokonał ponownego rozkopania przedmiotowej skarpy. Protokół oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 12 lipca 2024 r., wykazał ponownie istnienie różnic w wysokości terenu, tj. w części wschodniej od wschodniej ściany budynku nr [...] do końca działki w kierunku ul. [...], która wynosi ok. 1,3 - 1,5 m, przez co nastąpiło ponowne odsłonięcie skarpy. W protokole oględzin wskazano, iż "skarpa opisana wyżej nie jest zabezpieczona, na skarpie widoczna jest geowłóknina luźno położona". Powyższe oznacza, iż obecnie istnieje w dalszym ciągu skarpa, która co prawda nie jest już tak stroma i wysoka jak miało to miejsce w początkowej fazie robót budowlanych objętych inwestycją (ok. 5 m), niemniej analiza dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wykazała, że może ona w dalszym ciągu stwarzać zagrożenie dla posadowienia (stateczności konstrukcji) budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości należącej do D. R.. Jednocześnie analiza treści opinii z 2023 r. zawiera wniosek, iż co prawda wykazane lokalne powierzchnie poślizgu skarpy uformowanej na działce o nr ewid. [...] nie zagrażają życiu i zdrowiu ludzi przebywających na działce o nr ewid. [...], "należy jednak zwrócić uwagę, że jej utrzymanie w ujęciu długoterminowym wymaga wykonania powierzchniowego zabezpieczenia" (cytat opinii z 2023 r.). Zdaniem ŚWINB zastosowana przez Inwestora geowłóknina (która jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach i informacji z protokołu oględzin nie została prawidłowo umocowana w gruncie) jest rozwiązaniem tymczasowym, a nie długoterminowym, o którym mowa w opinii z 2023 r. Wobec powyższych ustaleń nie został w pełni wykonany obowiązek nałożony w punkcie 2 i punkcie 4 decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. (z pkt 2 - z uwagi na ponowne rozkopanie wykonanych w 2022 r. zasypek, a z pkt 4 - z uwagi na niewystarczające zabezpieczenie istniejącej skarpy przed możliwością osunięcia).

Zdaniem ŚWINB wyjaśnienia przedstawicieli Inwestora, którzy twierdzą, iż rozkopanie przedmiotowych zasypek było konieczne z uwagi na treść decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 7 grudnia 2022 r. (znak [...]) jest niewystarczające o tyle, że decyzja ta nie stoi w sprzeczności z decyzją PINB z dnia 6 października 2021 r. i po zakończeniu robót budowlanych związanych z jej realizacją Inwestor powinien rozważyć konieczność wykonania jej sentencji, co powinno mieć także stosowne odzwierciedlenie w dzienniku budowy. Jak wynika wprost z pozostającej w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. Inwestor został obciążony obowiązkiem "wykonania zasypek niwelujących skarpę wykonaną wzdłuż działki nr [...]". Zatem ma w dalszym ciągu obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na likwidacji przedmiotowej skarpy, a co za tym idzie - pozostawienie w przedmiotowym miejscu jakiejkolwiek skarpy, pomimo zabezpieczenia jej geowłókniną, stanowi o niewykonaniu nałożonego obowiązku. Inwestor powinien w porozumieniu z właścicielem sąsiedniej działki ustalić sposób likwidacji przedmiotowej skarpy lub jej zabezpieczenia, który zgodnie z opinią z 2023 r., pozwoli na stwierdzenie, braku możliwości osunięcia się gruntu w przedmiotowym miejscu w wymiarze długoterminowym. Inwestor powinien przy tym mieć również na uwadze wnioski i zalecenia wskazane w znajdujących się w aktach opiniach specjalistycznych. Nie można bowiem jednoznacznie przesądzić (o czym świadczą m.in. wnioski zawarte w opinii z 2023 r.), iż zastosowane przez Inwestora rozwiązania, będą wystarczające do zabezpieczenia mienia i zdrowia właścicieli nieruchomości objętej inwestycją, jak również nieruchomości sąsiednich przed ewentualnym osunięciem się mas ziemnych z przedmiotowej skarpy. Jednocześnie wobec ponownego rozkopania zasypek, nie sposób uznać, iż obowiązek z punktu 3 sentencji decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. został przez Inwestora w pełni wykonany.

Dodatkowo, w dalszym ciągu do akt sprawy nie przedłożono opinii podpisanej przez uprawnionego geologa, geotechnika lub kierownika budowy, potwierdzającej, że zasypki we wskazanym zakresie wykonano zgodnie z zaleceniami opinii z 2021 r. oraz w sposób zabezpieczający skarpę przed możliwością osunięcia. Do akt sprawy złożono nową opinię z 2023 r., uzupełnioną zgodnie z zaleceniami zawartymi w postanowieniu PINB z dnia 13 grudnia 2023 r., znak; [...], niemniej w jej treści zawarto szereg zaleceń mających na celu stosowne zabezpieczenie przedmiotowej skarpy (str. 11), których wykonania nie potwierdzono. Na obecnym etapie postępowania naprawczego został wykonany obowiązek wynikający z punktu 1 sentencji decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r., tj. zostały zakończone prace fundamentowe oraz murowe w zakresie wznoszonych przez Inwestora budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] Odnosząc się do kwestii wstrzymania robót budowlanych w toku realizacji inwestycji należy zauważyć, że podnoszone w tym zakresie zarzuty wykraczają poza ramy postępowania odwoławczego i pozostają jako takie, co do zasady, bez wpływu na teść podjętego rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr.b. organ nadzoru budowlanego ogranicza się głównie do sprawdzenia, czy zobowiązani wykonali, w ustawowym terminie, nałożony uprzednio, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b., obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr.b., strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie mogą natomiast podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia - odwołanie, skarga do sądu administracyjnego (por. literatura: "Prawo budowlane". Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, Wydanie I, s. 496-497 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020r. sygn. akt VII SA/Wa 1950/19). Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym PINB postanowieniem z dnia 2 września 2021 r., znak: [...] PINB, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 pr.b., nakazał Inwestorowi wstrzymać roboty budowlane realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r. oraz nr [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r. Następnie zgodnie z art. 51 pr.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia PINB wydał decyzję z dnia 6 października 2021 r. (opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia). Przedmiotowe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Niemniej analiza akt sprawy, w tym dokumentacji architektoniczno-budowlanej i treści dziennika budowy prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji wykazała, że po jego wydaniu Inwestor prowadził roboty budowlane w zakresie wykonania robót objętych wydanymi na jej rzecz decyzjami Starosty [...], zatwierdzającymi zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego oraz roboty budowlane mające na celu wykonanie decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. Przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były legalnie. Ze zgromadzonych akt wynika również, iż postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r., znak: [...], PINB wstrzymał ponownie Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych.

Z dziennika budowy wynika, iż w okresie od listopada 2023 r. do 27 lutego 2024 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości nie były prowadzone żadne roboty budowlane i dopiero w dniu 27 lutego Inwestor je wznowił. W tym czasie PINB nie wydał nowej decyzji, w oparciu art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, a więc zgodnie z art. 50 ust. 4 pr.b. przedmiotowe postanowienie z dnia 13 listopada 2023 r., znak: [...] utraciło ważność.

Decyzja PINB z dnia 26 stycznia 2024 r. (objęta postępowaniem odwoławczym) stanowi kontynuację wcześniejszych rozstrzygnięć PINB, tj. postanowienia z dnia 2 września 2021 r., znak: [...] oraz decyzji z dnia 6 października 2021 r. i nie jest nową decyzją PINB, wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pr.b., po ponownym wstrzymaniu robót budowlanych. Inwestor miał prawo wznowić przedmiotowe roboty budowlane w terminie wskazanym w dzienniku budowy. Zdaniem ŚWINB brak zatem podstaw do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50a pr.b. Odnosząc się do kwestii zaistnienia w niniejszej sprawie odstępstw od pierwotnej dokumentacji projektowej ŚWINB wskazał, że za naruszenie warunków pozwolenia na budowę uznaje się istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tymczasem w kontekście analizowanej inwestycji należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że inwestycja ta została w całości zrealizowana w oparciu o decyzje Starosty [...] w zakresie pierwotnego pozwolenia na budowę (przeniesionego następnie na Inwestora), które to pozwolenie zostało kilkukrotnie zmienione wskutek jego wniosku. Obecnie w ramach przedmiotowej inwestycji nie wykroczono poza zakres objęty pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami Starosty [...]: nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r., znak: [...], nr [...]; z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak: [...]; nr [...]; z dnia 22 marca 2022 r., znak: [...]; nr [...] z dnia 7 grudnia 2022 r., znak: [...]; nr [...] z dnia 10 maja 2023 r., znak: [...]; nr [...] z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: [...]; nr [...] z 26 dnia lutego 2024 r., znak: [...] (włączonych do akt administracyjnych). Zgodnie z art. 36a ust. 5 pr.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie;

1. projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany:

2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji:

3. warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze:

4. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

5. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu:

6. wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia;

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d:

7. zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Mając na uwadze powyższe ŚWINB, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poddał rozważeniu m.in. kwestię wykonania przez Inwestora robót ziemnych wzdłuż działek sąsiednich, co mogło spowodować zmianę sposobu zagospodarowania terenu, zwiększającą obszar oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Zdaniem ŚWINB z akt sprawy wynika, iż wykonane roboty budowlane nie zwiększyły obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki sąsiednie w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, bowiem nie spowodowały ograniczeń w zabudowie nieruchomości sąsiednich, a co za tym idzie stwierdzone przez PINB odstępstwo nie może uchodzić za zmianę istotną w rozumieniu art. 36a ust. 5 pr.b. Podobnie zmiana rzędnych terenu sama w sobie również nie stanowi o istotnej zmianie dokumentacji projektowej. Za istotne odstępstwo nie będzie można bowiem uznać każdej zmiany rzędnych terenu, a jedynie taką, która zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.b. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem ŚWINB analizowany zakres robót budowlanych nie wprowadził ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a co za tym idzie, nie może uchodzić za istotne odstępstwo w rozumieniu omówionych przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, tego stanu rzeczy ŚWINB nie dostrzegł podstaw do prowadzenia przez PINB osobnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zaistnienia w niniejszej sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i nałożenia na Inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr.b. Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie PINB powinien jeszcze raz przeprowadzić oględziny nieruchomości objętej postępowaniem, celem weryfikacji, czy Inwestor w okresie po wydaniu niniejszego rozstrzygnięcia wykonał obowiązek, o którym mowa w pkt 2 sentencji decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. W przypadku jego niewykonania PINB będzie uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.b. Jednocześnie w przypadku potwierdzenia wykonania obowiązku, PINB powinien wezwać Inwestora do wykonania pkt 3 i 4 sentencji decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r. i przedłożenia do akt sprawy stosownej dokumentacji, również pod rygorem wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.b. Decyzja PINB z dnia 6 października 2021 r. została bowiem zmieniona i w dniu 7 grudnia 2022 r. PINB wydał decyzję nr [...] o zamiennym projekcie.

W sprzeciwie z dnia 23 września 2024 r. Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedłożona do akt administracyjnych oraz zacytował opinię z 2021 r. i opinię z 2023 r., konstatując, że zasypki zostały wykonane zgodnie z ich zaleceniami, w sposób zabezpieczający osunięcie się skarpy. Akcentował brak ingerencji w naturalne pierwotne ukształtowanie i uformowanie terenu, który zawsze był skarpą niezmienioną przez inwestycję, jak też różnice wysokości jedynie w części wschodniej od ściany budynku. Zdaniem Inwestora, skarpa znajduje się na terenie sąsiedniej działki a zasypy zostały wykonane prawidłowo oraz nie doszło do ponownego rozkopania wykonanych w roku 2022, zasypek na skutek wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 7 grudnia 2022 r., co zostało wykazane w raporcie z badań zasypów wykonanych na działce nr [...] z października 2023 r., już po wykonaniu obu zasypów z 2022 r. i 2023 r., z uwzględnieniem wniosków zawartych w ekspertyzie z grudnia 2023 r., sporządzonej przez geotechnika mgr inż. T. W.. W konsekwencji Inwestor wniósł o uchylenie decyzji ŚWINB w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw z dnia 4 października 2024 r. ŚWINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex-el., teza 17). Z kolei, w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczony zakres kontroli tej decyzji, która nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, bowiem jej następstwem jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze, decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zauważyć przy tym należy, że druga przesłanka ma charakter ocenny, tj. wymagający każdorazowej interpretacji na tle okoliczności faktycznych danej sprawy, uwzględniającej możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2846/12 i 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12).

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek (por. art. 136 k.p.a.). Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się) po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w pierwszej instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Trafnie zauważa się, że organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości, w tym przypadku dotyczących zgodności z prawem przedsięwzięcia objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności, gdy na tym tle są formułowane odmienne stanowiska przez inwestora i inne strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 841/21). Istotne jest natomiast, aby postępowanie odwoławcze nie zostało ukształtowane w sposób odmienny (podmiotowo lub przedmiotowo) niż uczynił to organ I instancji, a zatem - by w obydwu instancjach organ rozważał te same podstawowe, istotne dla rozstrzygnięcia kwestie.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych przez organ I instancji, stan sprawy bowiem częściowo zmienił się zważywszy na zmianę decyzji PINB z dnia 6 października 2021 r., co też wynika z postanowienia ŚWINB z dnia 14 czerwca 2024 r., znak: [...], wydanego celem umożliwienia oceny charakteru odstępstw dokonanych przez Skarżącą przy prowadzeniu robót budowlanych (por. też decyzja PINB z dniu 7 grudnia 2022 r.).

W toku postępowania odwoławczego ŚWINB pozyskał również informację, iż PINB wydał decyzję nr [...] z dnia 23 stycznia 2024 r., znak: [...], którą zatwierdził kolejny zakres zmian.

Mając na uwadze powyższe z uwagi na treść art. 51 ust. 3 pkt 2 pr.b. i konsekwencje niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b. wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego w analizowanym zakresie spowodowałoby naruszenie podstawowej zasady dwuinstancyjności obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego. W konsekwencji zaistniała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu należy ponownie zaakcentować, że w niniejszym postępowaniu Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (por. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy orzekające w sprawie. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał objętą sprzeciwem decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez Sąd, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia.

Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny (który może się zmieniać, co w sprawach budowlanych nie jest rzadkie) oraz prawny (mając na uwadze, że ŚWINB częściowo zakwestionował ustalenia PINB w zakresie kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych str. 14-19 decyzji ŚWINB objętej sprzeciwem oraz określił jednoznaczne wskazania zawarte na jej str. 20).

Należy podkreślić, że osoby, które potencjalnie mogą stać się adresatami decyzji (jak i pozostali uczestnicy) powinny mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, tak aby mieć zrealizowane gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania i mieć możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie kompletnego materiału dowodowego.

Nie było również możliwe zlecenie konkretnych czynności dowodowych, celem ich wykonania przez PINB, wobec przytoczonych w opisie stanu faktycznego cytatów rozważań, znajdujących się w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji ŚWINB. Samodzielne rozstrzygnięcie występujących w sprawie istotnych wątpliwości, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia ich zakres, nie było możliwe w oparciu o uzupełnienie materiału dowodowego, co również prowadzi do konkluzji, że decyzja PINB wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu, ŚWINB prawidłowo uznał, że powyższe braki postępowania dowodowego wykraczają poza kompetencje przyznane art. 136 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.