Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2092/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 98 poz 822
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy  finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym  planie dochodzenia do uznania.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 103a ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 116 ust. 2, art. 117 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 514/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 stycznia 2019 r. nr 38/18/19 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 514/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 stycznia 2019 r., nr 38/18/19, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez adwokata, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się:

a) naruszenia prawa materialnego w postaci art. 116 ust. 2 w zw. z art. 117 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 543/2011"), poprzez ich bezzasadne zastosowanie, mimo że przedmiotowe rozporządzenie zostało uchylone;

b) naruszenie prawa materialnego art. 79 pkt 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (dalej w skrócie: "rozporządzenie delegowane nr 2017/891") poprzez jego niezastosowanie, mimo że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania uchylone przepisy rozporządzenia nr 543/2011;

c) naruszenie prawa materialnego art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 2017/891 poprzez jego niezastosowanie i zawieszenie płatności do czasu zakończenia postępowania karnego w związku z zarzutem oszustwa;

d) naruszenie prawa materialnego § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. 2009 r., nr 98, poz. 822) poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż Skarżącej nie przysługuje dotacja na inwestycję fizycznie zrealizowaną we wcześniejszym okresie rozliczeniowym, podczas gdy nie wynika to z treści przepisu, a warunek realizacji inwestycji w danym okresie rozliczeniowym został wprowadzony dopiero do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. 2013, poz. 872);

e) naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonej decyzji, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Szczecinie pod sygn. akt I Ds 24.2018, a które to postępowanie karne aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie, pod sygn. akt II K 208/19;

f) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nierozpoznanie jakiegokolwiek wniosku dowodowego Skarżącej ze złożonych w pismach z dnia: 13 sierpnia 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 27 listopada 2017 r., 12 grudnia 2017 r. oraz 20 lutego 2018 r., a tym samym niedopuszczenie jakiegokolwiek dowodu powoływanego w przedmiotowych pismach;

g) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż inwestycje o których mowa we wniosku z dnia 2 lipca 2012 r., faktycznie nie zostały zrealizowane lub też nie zostały zrealizowane w I półroczu 2012 r., lub też że grupa nie poniosła żadnych kosztów na realizację tych inwestycji, podczas gdy jest to sprzeczne z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy;

h) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodu w postaci faktury korygującej nr 1/12/2012/INK z dnia 31 grudnia 2012 r., albowiem dowód ten w żaden sposób nie świadczy, aby prace dotyczące etapu I inwestycji nie zostały wykonane, natomiast skorygowanie faktury "do zera" (mające odzwierciedlenie w fakturze korygującej z dnia 31 grudnia 2012 r.) wynikało z niezrealizowania etapu II inwestycji, a nie z tytułu niezrealizowania etapu I;

i) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do treści złożonych pism z dnia: 13 sierpnia 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 27 listopada 2017 r., 12 grudnia 2017 r. oraz 20 lutego 2018 r.;

j) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a oraz poprzez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści pism i wniosków dowodowych zawartych w pismach pełnomocnika Strony z dnia: 13 sierpnia 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 27 listopada 2017 r., 12 grudnia 2017 r. oraz 20 lutego 2018 r., co w istocie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie, przywołując argumentację zawartą w powyższych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

3.1. Uznając za nieusprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. należy wyjaśnić, że Strona nie podważyła ustalonego w sprawie faktycznego ani oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Oba te przepisy stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując zarzuty z powołaniem na ten ostatni przepis, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy, co czyni zarzuty proceduralne nieuprawnionymi. W powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska WSA w Warszawie, w zakresie podstaw do oparcia zaskarżonego wyroku na regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a.

3.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego z K.p.a. Sąd pierwszej instancji miał bowiem podstawy uznać, iż organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o wystarczający materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, nie uchybiając art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych powyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy obu instancji z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego Skarżąca kasacyjnie Spółka, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że Spółka ujęła we wniosku niekwalifikujące się kwoty, wykazała realizację inwestycji zaplanowanych w planie dochodzenia do uznania w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. na podstawie faktur nie dokumentujących rzeczywistej realizacji zaplanowanych inwestycji i nie dokumentujących poniesienia kosztów we wnioskowanej wysokości, albo poniesionych w innym okresie. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska, że w złożonym wniosku wskazywała realizację inwestycji zaplanowanych w planie dochodzenia do uznania, pomimo faktycznego braku ich realizacji. Postępowanie Spółki wskazuje na fikcyjność, a co najmniej brak rzetelności w realizacji inwestycji przedstawionych we wniosku, co mogło być powodem następczego odstąpienia przez Spółkę od ubiegania się o ich finansowanie.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skoro środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego), to winny podlegać szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W związku z tym ARiMR, jako agencja płatnicza, jest zobowiązana do przestrzegania powyższych zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Zatem w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, czyli braku możliwości weryfikacji przez organ kwot wskazanych w kosztorysie wobec wątpliwości co do rzetelności faktur, czy rzeczywistej daty poniesienia wydatków, organy nie mogły dopuścić do wydatkowania środków publicznych w sposób niezgodny z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności oraz w sposób niecelowy i nieoszczędny, z brakiem poszanowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, oraz bez optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Z niepodważonego przez Spółkę stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek z dnia 2 lipca 2012 r. o dofinansowanie dotyczy wydatków zrealizowanych w rzeczywistości w okresie innym niż wskazano w planie dochodzenia do uznania (dotyczy budowy trzech hal, z kolei prace ziemne zostały wykonane faktycznie w 2011 r.) .

Spoczywający na organie obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wynikający z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, czy 107 K.p.a. nie sprowadza się do bezkrytycznego akceptowania twierdzeń strony i złożonych przez stronę dowodów, ale polega również na ich ocenie, która jest dokonywana swobodnie, a nie dowolnie. Jeżeli zatem z określonego materiału dowodowego organ wyprowadza wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena organu nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów. Zgodnie bowiem z art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zasadnie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w przepisach K.p.a. oraz regulacjach prawa materialnego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. jako jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organy obu instancji. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie podważył ani ustalonego stanu faktycznego, ani oceny zebranych dowodów. Wobec powyższego za podstawę zaskarżonego wyroku zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa ARiMR, który decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. odmówił przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Mając na uwadze powyższe za bezzasadne uznać należy zarzuty obejmujące naruszenie przepisów K.p.a.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie w sprawie nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego o kolejne wnioski dowodowe ujęte w pismach z dnia: 13 sierpnia 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 27 listopada 2017 r., 12 grudnia 2017 r. oraz 20 lutego 2018 r., które zmierzały w istocie do przedłużenia postępowania. Co więcej Spółka nie sformułowała jasnych tez dowodowych, ani nie wykazała, aby pominięcie wnioskowanych dowodów miało istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i kontrolę decyzji przeprowadzoną przez WSA w Warszawie. Nieuprawnione jest oczekiwanie Skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia kolejnych dowodów, skoro pozostałe zgromadzone dowody, m.in. wynik dwóch kontroli prowadzonych na miejscu w 2012 r. i 2016 r., a także zeznania świadków, potwierdzają poniesienie wydatków w innym czasie niż podała Spółka lub w innej wysokości. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji. Znajdujący się zatem w aktach sprawy materiał dowodowy słusznie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za wystarczający do jej rozstrzygnięcia i nie budził żadnych wątpliwości. Organy obu instancji zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa. W zaskarżonej decyzji organy w sposób precyzyjny wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Sąd pierwszej instancji słusznie podkreślił, że Strona nie przedłożyła kontrdowodów i nie przedstawiła argumentów wskazujących na konieczność przyznana pomocy w kwocie ostatecznie wnioskowanej bez zastosowania obniżek. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Spółka wskazywała na realizację inwestycji zaplanowanych w planie dochodzenia do uznania, pomimo faktycznego braku ich realizacji w określonym czasie i dopiero w dniu 18 stycznia 2013 r. zmieniła wniosek o przyznanie pomocy finansowej, za okres objęty niniejszym postępowaniem, w ten sposób, iż zrezygnowała z wykazania realizacji większości inwestycji wykazanych w pierwotnym wniosku.

3.3. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia wykonawczego z 2009 r., wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw, jest przyznawana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem, przygotowywaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jeżeli inwestycja lub jej etap zostały: zatwierdzone w planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy i zrealizowane. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 2009 r., potwierdzeniem spełniania przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1, jest złożenie: 1) oświadczenia o zrealizowaniu inwestycji lub jej etapu lub dokumentu potwierdzającego zrealizowanie inwestycji lub jej etapu; 2) faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu, wystawionych w okresie rozliczeniowym, w którym inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, z wyjątkiem faktur zaliczkowych, które mogą być wystawione przed tym okresem. W niniejszej sprawie wyniki kontroli przeprowadzonych w okresie od sierpnia do września 2012 r. i w maju 2016 r. oraz faktury (dotyczące budowy budynku przechowalni oraz linii do mycia i pakowania), które zostały skorygowane z końcem 2012 r., nie potwierdziły poniesienia spornych wydatków w deklarowanym czasie. Odnosząc się do opisanej w skardze kasacyjnej faktury korygującej nr 1/12/2012/INK z dnia 31 grudnia 2012 r., (korekta "do zera") uznać należy, że skoro pierwotna faktura nie potwierdza poniesienia określonego wydatku, organy miały podstawy do jej kwestionowania bez względu na to jakiego etapu budowy, czyli zakresu usługi dotyczy.

Zgodnie z art. 103 a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 pomoc finansowa jest udzielana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. do przyznawania pomocy finansowej na inwestycje ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania zrealizowane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, będące przedmiotem postępowań w sprawie przyznania pomocy finansowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia nr 543/2011, uchylonego z dniem 1 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro decyzja organu I instancji została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie wskazanych przepisów przejściowych, tj. w dniu 19 maja 2017 r., to przy wydawaniu decyzji obejmującej okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, a nie przyszłe bądź nieobowiązujące. Przepis art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 dotyczy odzyskiwania wypłaconej pomocy finansowej, a nie odnosi się wprost do warunków odmowy przyznania tej pomocy, co jest przedmiotem niniejszej sprawy. Co istotne Spółka była wprawdzie wstępnie uznana za grupę producentów warzyw i owoców, na mocy decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 24 października 2008 r. Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., nr DROŚ- PW.MW.7166.2.2013, ten sam organ uznał Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i "warzywa", przy czym decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., nr 3/2019, Prezes ARiMR stwierdził nieważność tej ostatniej decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 7 czerwca 2013 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu złożonego przez Stronę odwołania, decyzją z dnia 30 października 2019 r., nr RR.po.027.2019, utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia 4 czerwca 2019 r. Opisane powyżej stwierdzenie nieważności pierwotnej decyzji Marszałka powoduje jej nieważność ex tunc, czyli niweluje jej skutki z mocą wsteczną.

Stosownie do art. 117 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 Prezes ARiMR dokonał weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W zakresie niekwalifikowalnych kosztów wchodzących w skład ustalonej kwoty obniżki należy wskazać, iż Strona nie przedstawiła dowodów i nie przedstawiła takich argumentów, które wskazywałyby, że zachodzą przesłanki do przyznana pomocy w kwocie ostatecznie wnioskowanej, bez zastosowania obniżek.

Za pozbawione podstaw uznać należy zarzuty odwołujące się do rozporządzenia delegowanego nr 2017/891 poprzez jego niezastosowanie, albowiem rozporządzenie to nie przewiduje pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów, ale już uznanych grup, do których Spółka nie należała, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia 7 czerwca 2013 r. przez Prezesa ARiMR decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., nr 3/2019. Brak statusu grupy producentów wyklucza zatem możliwość zastosowania tego aktu w realiach niniejszej sprawy.

Reasumując stanowisko co do zarzutów obrazy prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że konsekwencją niepodważenia ustaleń faktycznych oraz dokonanych ocen jest ich wiążący charakter dla Sądu kasacyjnego, w szczególności ustalenia co do nierzetelności realizacji planu dochodzenia i poczynienia części wydatków przed przyjęciem planu dochodzenia przez Skarżącą kasacyjnie. Chronologia podejmowanych działań i wydatków pozwala przyjąć, że ziściły się przesłanki do odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, a autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać ani błędnej wykładni, ani wadliwego zastosowania powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów obu instancji w zakresie podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji, uznając za słuszne zakwestionowanie wydatków odnoszących się do poszczególnych pozycji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej z akt sprawy wynika, że Spółka nie zrealizowała inwestycji zaplanowanych w planie dochodzenia do uznania zgodnie z wnioskiem (w określonym okresie lub wysokości).

3.4. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W interesie Strony jest przedstawianie dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek organu jest zatem ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia strony do otrzymania pomocy finansowej. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do pomocy obciąża Spółkę, która wnioskowała o jej przyznanie.

Zasadniczym ustaleniem poczynionym w sprawie, a niepodważonym skutecznie przez autora skargi kasacyjnej było, to że Spółka nie uzyskała ostatecznie statusu grupy producentów. Wprawdzie jak wspomniano wobec Strony została wydana w 2008 r. decyzja uznająca ją wstępnie za grupę producentów, to jednak decyzją z 2019 r. stwierdzono nieważność tej pierwszej decyzji, co oznacza jej nieważność ex tunc. Powyższe podważa zasadność ubiegania się przez Stronę o pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji dedykowaną dla grup producenckich owoców i warzyw. Z kolei zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podważa rzetelność działań Skarżącej kasacyjnie w zakresie poniesionych wydatków.

3.5. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego zarzuty winny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji. Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Skarżąca kasacyjnie nie wykazała istotnego wpływu naruszenia zasad postępowania na wynik sprawy, powołując naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem, czy stanowisko WSA w Warszawie odnoszące się do pism pełnomocnika Strony z dnia: 13 sierpnia 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 27 listopada 2017 r., 12 grudnia 2017 r. oraz 20 lutego 2018 r., mogło wpłynąć na wynik sprawy w ten sposób, że rozstrzygnięcie mogłoby być odmienne. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz co istotne, wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w skardze kasacyjnej, sporządzone w niniejszej sprawie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, nie miał obowiązku odrębnie odnosić się do nieuwzględnionych wniosków dowodowych Strony. W motywach zaskarżonego orzeczenia wskazano, jaki stan faktyczny WSA przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób skutecznie przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a.

3.6. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w powyższym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., o sygn. akt III SA 1041/92).

W kontekście opisanego charakteru zagadnienia wstępnego (jako kwestii prejudycjalnej) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., o sygn. akt II OSK 1559/07). Wobec powyższego za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które miało polegać na zaniechaniu przez organ zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie pomimo toczącego się powstępowania karnego. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej pomija, że podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1011/14, którym uchylono wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 21 listopada 2013 r., o sygn. akt V SA/Wa 827/13, w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wówczas to Spółka dążyła do odmiennego rozstrzygnięcia, a mianowicie do podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Prezesa ARiMR z dnia 8 stycznia 2013 r., co zostało ostatecznie zrealizowane. We wspomnianym orzeczeniu NSA odróżnił "zawieszenie postępowania administracyjnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od "zawieszenia płatności", o którym stanowi art. 115 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011 i w konsekwencji za uzasadnione uznał, że "podejrzenie przestępstwa", o którym mowa w rozporządzeniu unijnym stanowiąc przesłankę "zawieszenia (wypłaty, czy też prawa do) płatności", nie stanowi jednocześnie (nawet wobec wszczęcia postępowania w jego sprawie) podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia tej regulacji należało uznać za bezzasadny.

3.7. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

M. Bejgerowska J. Salachna H. Wach