Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 754/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 54 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1415/19 w sprawie ze skargi F. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr DNR-4/1/2019 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1415/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr DNR-4/1/2019 w przedmiocie uznania za zasadne kontynuowanie czynności kontrolnych.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła spółka zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, alternatywnie w przypadku nieuwzględnienia pierwotnego żądania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia i wynik przedmiotowej sprawy, tj. art. 54 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez jego nieuzasadnione i nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany przepis nie powinien mieć zastosowania, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki umożliwiające przeprowadzenie kolejnej kontroli, w sytuacji gdy żadna z nich w rzeczywistości nie nastąpiła;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia i wynik przedmiotowej sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i jego rzetelnego ustalenia oraz nie rozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący okoliczności przedmiotowego postępowania poprzez uznanie, że rzekome organoleptyczne wyniki badania lampek choinkowych przez inspektorów Inspekcji Handlowej uzasadniają również kontrolę w zakresie pozostałych produktów stosując wyłącznie określone w art. 54 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców;

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia i wynik przedmiotowej sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zbadania zarzutów podnoszonych przez Skarżącego, tj. braku ustalenia w Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy w stosunku do F. w okresie wszczęcia kontroli nie toczyło się inne postępowanie kontrolne wszczęte przez wskazany organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, albowiem sprzeciw strony wniesiony wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych nie mógł być uznany za skuteczny. Podniesiony w nim zarzut nie uzasadniał twierdzenia, że podjęcie i prowadzenie kontroli przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej nastąpiło z naruszeniem art. 54 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, albowiem w 2019 r. wobec strony nie były prowadzone żadne inne kontrole, co tym samym czyniło – zdaniem Sądu I instancji – zbędnym odnoszenie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska, której ziszczenie się uprawnia w świetle pkt 4 wymienionego przepisu prawa do równoczesnego podjęcia i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przy tym, z art. 176 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać korespondujące ze stawianymi zarzutami ich rozwinięcie, co oznacza nie tylko obowiązek wskazania, które przepisy prawa zostały naruszone przez sąd administracyjny I instancji, lecz w odniesieniu do przepisów prawa materialnego również obowiązek wykazania na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz zastosowanie tych przepisów prawa (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w odniesieniu natomiast do przepisów postępowania, obowiązek wykazania (uprawdopodobnienia) wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny czynić zadość stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena ich zasadności nie może pomijać tego, że z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają właśnie zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. również wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Ocena zasadności zarzutów kasacyjnych – w tym również, jeżeli nie przede wszystkim z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z przedstawionych uwag wprowadzających, o czym mowa jeszcze dalej – wobec istoty spornej w sprawie kwestii wymaga przypomnienia, że z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców wynika, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58, a sprzeciw wymaga uzasadnienia.

Sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi więc środek prawny służący – jak wynika to z jego istoty oraz funkcji – kwestionowaniu prawidłowości działania organu kontroli z punktu widzenia zasad prowadzenia kontroli, które w związku z podjęciem i wykonywania czynności miałyby doznać uszczerbku w związku z naruszeniem przez organ enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców – w tym art. 54 ust. 1, a mianowicie zakazu podejmowania i prowadzenia równocześnie więcej niż jednej kontroli u tego samego przedsiębiorcy – co przy tym, jak nie mniej jasno i wyraźnie wynika z treści przywołanej regulacji prawnej, wymaga stosownego uzasadnienia zarzucanego naruszenia.

Sprawa zainicjowana sprzeciwem przedsiębiorcy – w świetle przepisów art. 59 ust. 7 oraz ust. 9 przywołanej ustawy – jest zaś, zasadniczo, załatwiana albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (a to wobec zasadności samego sprzeciwu lub zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, co skutkuje jego uchyleniem i odstąpieniem od czynności kontrolnych) albo poprzez wydanie rozstrzygnięcia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a to wobec braku zasadności sprzeciwu lub wobec braku zasadności zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości oceny Sądu I instancji odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może bowiem odnieść zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji stanowiska o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 54 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców przez jego niewłaściwe zastosowanie, "[...] w sytuacji gdy wskazany przepis nie powinien mieć zastosowania [...]", co w konsekwencji miałoby polegać na niezasadnym – zdaniem strony – przyjęciu, że w sprawie "[...] zaszły przesłanki umożliwiające przeprowadzenie kolejnej kontroli, w sytuacjo gdy żadna z nich w rzeczywistości nie wystąpiła."

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – a więc taki jak omawiany – zakłada bowiem, co stanowi jego konieczny wymóg, potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany – co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu) – zaś ocena tego zarzutu, co nie mniej istotne, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II FSK 940/22).

Z przedstawionego punktu widzenia, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 54 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców nie może być uznany za zasadny, a co za tym idzie skuteczny, albowiem z jego konstrukcji, ani też uzasadnienia w ogóle nie wynika, na czym w relacji do faktycznym podstaw wydania kontrolowanego postanowienia miałby polegać zarzucany błąd subsumcji.

Tego rodzaju deficyty stanowiska strony skarżącej (zob. s. 4 – 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) w żadnym stopniu, ani też zakresie nie mogą być bowiem kompensowane "argumentacją" ograniczającą się wyłącznie do negowania ustalonych w sprawie faktów (s. 5 skargi kasacyjnej), a mianowicie faktów, które stanowiły podstawę ustalenia, że wobec strony, w 2019 r., nie były prowadzone kontrole, ani przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, ani przez Państwową Inspekcję Pracy, ani przez Państwową Wojewódzką Inspekcję Sanitarną w Warszawie, ani też żadne inne kontrole. Brak przeciwstawienia stanowisku Sądu I instancji – a co za tym idzie stanowisku organów administracji – jakichkolwiek przekonujących argumentów, z których miałoby wynikać, że było jednak inaczej, nie może być więc uznane za działanie skuteczne.

Tym bardziej, gdy podkreślić – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności, przede wszystkim braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego – oczywisty wręcz brak spójności zarzucanego naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców – przez jego niewłaściwe zastosowanie, "[...] w sytuacji gdy wskazany przepis nie powinien mieć zastosowania [...]", co w konsekwencji miałoby polegać na przyjęciu, że w sprawie "[...] zaszły przesłanki umożliwiające przeprowadzenie kolejnej kontroli, w sytuacji gdy żadna z nich w rzeczywistości nie wystąpiła." – z jego uzasadnieniem, a co więcej, brak jakiejkolwiek korespondencji tak stawianego zarzutu kasacyjnego z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, albowiem w relacji do zarzutów zawartych w sprzeciwie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 wymienionej ustawy, Sąd i instancji kontrolował zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia – stanowiącego odpowiedź na zarzuty tego sprzeciwu – z punktu widzenia naruszenia zasady wyrażonej w art. 54 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie naruszenia zasady zakazu podejmowania i prowadzenia równocześnie więcej niż jednej kontroli u tego samego przedsiębiorcy, nie zaś z punktu widzenia istnienia – uzasadniającego podjęcie i prowadzenie kontroli – wyjątku od tej zasady, to jest wyjątku o którym mowa w pkt 4 przywołanego przepisu prawa, który wyłącza stosowanie wymienionej zasady w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska.

Tym samym, omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W świetle przedstawionych argumentów, przepis prawa, którego naruszenie zarzuca strona skarżącą nie stanowił bowiem i nie mógł stanowić – co nota bene wynika również z konstrukcji omawianego zarzutu – adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, co przy tym nie mniej jasno wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku (zob. s. 9).

Powyższe – jak w pełni zasadnie należałoby stwierdzić – nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogły odnieść zarzuty z pkt 2. i pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, które adresowane są wobec ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i przyjętych następnie przez Sąd i instancji – wobec ich prawidłowości – za podstawę wyrokowania.

W korespondencji do wszystkich przedstawionych argumentów, w tym z punktu widzenia przedmiotu orzekania Sądu I instancji – o czym mowa była powyżej – nie sposób jest bowiem zasadnie, a co za tym idzie skutecznie, podważać tychże ustaleń faktycznych – a tym samym i oceny odnośnie do ich prawidłowości oraz zupełności – na tej podstawie, że miałoby dojść do niezasadnego pominięcia eksponowanych przez stronę okoliczności, a mianowicie – najogólniej rzecz ujmując – że wyroby stanowiące przedmiot kontroli "zostały sprzedane poza działalnością gospodarczą F. w W. [...]", która nie została również poinformowana o "[...] podstawach rzekomego podejrzenia zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska." Okoliczności te są pozbawione jakiegokolwiek istotnego znaczenia w sprawie, albowiem – co ponownie trzeba podkreślić – Sąd i instancji kontrolował zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia naruszenia zasady wyrażonej w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, a mianowicie zakazu podejmowania i prowadzenia równocześnie więcej niż jednej kontroli u tego samego przedsiębiorcy.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.