Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1610/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2023 r. nr SKO.415/102/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 16 czerwca 2023 r. nr SKO.415/102/2023, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 7 listopada 2022 r. PO zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...]. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano, że dostęp do terenu inwestycji winien odbywać się z gminnej drogi publicznej na działce nr [...] przez drogę wewnętrzną na działkach nr [...].

Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł JO (dalej: "Skarżący"), zarzucając błędne przyjęcie, że inwestycja spełnia warunek wskazany art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podkreślił, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem działka nr [...] pozostaje w posiadaniu samoistnym i ma nieuregulowany stan prawny. Wnioskodawca nie jest zatem uprawniony do korzystania z drogi wewnętrznej na ww. nieruchomości.

Decyzją z 16 czerwca 2023 r. nr SKO.415/102/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W realiach opisywanej sprawy, Skarżący jest jedyną osobą, co do której ustalone jest prawo własności działki nr [...] w udziale 1/12. Drugim współwłaścicielem w udziale 1/12 była [...], zmarła w 1997 r. Inwestorowi oraz [...] przysługuje prawo posiadania samoistnego w udziale 1/16. Prawo takie posiada także Gmina [...] w udziale 9/12. Na działce nr [...] jest urządzona droga, co stwierdzono w analizie urbanistycznej. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości nr [...] który pozwala na uznanie, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy podniósł, że kwestie własnościowe dotyczące tej działki nie są właściwie uregulowane, jednakże strona chcąca skorzystać ze swojego prawa własności poprzez zabudowanie nieruchomości nie może ponosić konsekwencji takiego stanu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JO wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Powtarzając zaryty sformułowane w odwołaniu, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że działka objęta wnioskiem inwestora posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu u.p.z.p. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Organ są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Na podstawie akt administracyjnych Sąd może ocenić legalność zaskarżonych rozstrzygnięć zarówno w zakresie bezpośrednio związanym z zarzutami skargi – spełnienia przez inwestora wymogu stawianego art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., jak również z urzędu w zakresie nieograniczonym zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W kontekście zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", należy wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy zatem rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej (por. wyroki NSA z 26 października 2023 r. II OSK 258/21 i z 5 października 2023 r. II OSK 1103/22, wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2023 r. II SA/Kr 440/23; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W opisywanej sprawie dostęp do działki nr [...] określono w decyzji organu I instancji jako: z drogi publicznej kategorii gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...], przez drogę wewnętrzna na działce [...], po działce nr [...] i następnie przez drogę na działce nr [...]. Z dołączonych do wniosku wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] stanowią własność wnioskodawcy. Z kolei działka nr [...] stanowi własność [...] w udziale 1/12 i Skarżącego w udziale 1/12 oraz pozostaje w posiadaniu samoistnym Gminy [...]. w udziale 9/12 oraz m.in. PO w udziale 1/36. W tym stanie rzeczy prawidłowo przyjęły organy, że działka wnioskodawcy posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieruchomości, przez które odbywać ma się dojazd do działki objętej wnioskiem stanowią bowiem albo własność inwestora, albo stanowią użytek drogowy Gminy, względnie Gminie przysługuje większość udziałów w nieruchomości na zasadzie posiadania samoistnego. Ponadto analiza załączników graficznych do decyzji, kopii mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej oraz informacji na stronie geoportal.gov.pl wskazuje, że określony w decyzji organu I instancji sposób dojazdu do działki wnioskodawcy odbywać ma się po trasie istniejących już dróg komunikacyjnych, w tym po wyasfaltowanej drodze na działce nr [...]. Wymaga przy tym wskazania, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest badane czy droga dojazdowa spełnia parametry z § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) dotyczącego parametrów dojść i dojazdów do działek budowlanych, bo nie jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ale przedmiotem ustaleń jest czy działka inwestycyjna ma faktyczny dostęp do drogi publicznej.

Ponadto Sąd dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dostrzegł nieprawidłowości, skutkujących powstaniem po stronie Sądu obowiązku wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Bazując na sporządzonej analizie urbanistycznej w pełni zasadnie przyjęto, że wnioskowana inwestycja spełnia określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi, co umożliwiało określenie parametrów nowej zabudowy będącej kontynuacją parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączono oświadczenia P S.A. Oddział w [...] oraz Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z/s w [...] o możliwości przyłączenia nieruchomości wnioskodawcy do sieci energii elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wskazane dokumenty potwierdzają, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto z akt sprawy wynika, że grunty przeznaczone po budowę stanowią użytki RIVa, RIVb i PsIV, wobec czego nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja narusza przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) lub projektowane zamierzenie budowlane znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Stwierdzenie powyższych okoliczności prawidłowo doprowadziło organy do konkluzji, że wniosek inwestora winien podlegać uwzględnieniu. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem rozstrzygnięciem o charakterze związanym, co wynika wprost z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do ww. regulacji, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika zatem podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Skoro w opisywanej sprawie ustalono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p., to organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.