Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 425/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 20 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 roku sprawy ze skargi Centrum "Z" spółki z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2023 roku nr [...] w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Centrum "Z" Sp. z o.o. w Ł. (dalej również: spółka; skarżąca; strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Prezydenta Miasta (dalej również: Prezydent Miasta; organ) z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej, w wyniku aktualizacji stawki dotacji, przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Z" w L. w 2023 r.

Spółka podniosła, że poprzez zaskarżoną czynność doszło do naruszenia:

1. "art. [bez wskazania jednostki redakcyjnej - przyp. sądu] w zw. 26 § 2 i w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3" ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U z 2022 r., poz. 2082) - dalej: u.f.z.o., w zw. z "art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11, art. I art. 170 § 1" ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U z 2021 r. poz. 1082) poprzez ustalenie – w wyniku aktualizacji – miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie [...]zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Z" w L. w 2023 r.; 2. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że Centrum "Z" Sp. z o.o. w Ł. jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, tj. szkołę niepubliczną, której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W piśmie z dnia 12 maja 2023 r., doręczonym spółce 22 maja 2023 r., organ dotujący poinformował skarżącą o stawkach dotacji obowiązujących w 2023 r. w wyniku aktualizacji kwoty dotacji. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej [...] zł. Zauważyła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego się w systemie zaocznym, kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie. Od września 2018 r., w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli na podstawie umowy o pracę, zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole, miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie [...] zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy wynosi [...] zł. To zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli, aniżeli tylko jednego.

Nadto skarżąca podniosła, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe [...] zł na słuchacza, to szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości, w przybliżeniu, [...] zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie wynoszącym [...] zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Powyższe prowadzi do wniosków, że przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji szkoła nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Nawet jeśli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to dotacja za efekt jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, że skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Powyższe oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji powszechne prawo do nauki, konieczny jest udział władz publicznych w finansowaniu sektor oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

W ocenie spółki, ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły swoich celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Podniosła, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych.

Zdaniem strony, takie ustalenie stawek dotacji ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zauważyła jednak, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt. Skarżąca wskazała także na to, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem finansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Strona podkreśliła, że działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, ustawą Prawo oświatowe oraz z Konstytucją.

W przedmiotowym piśmie z dnia 12 maja 2023 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2820 ze zm.) zmianie ulega kwota stawki wagi Sh (było 0,12, a po zianie jest 0,005) wypłacanej dotacji o aktualizacji na ucznia w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych. Wskazując na to że kwota wypłacanej dotacji na ucznia wynosiła [...] zł, a po aktualizacji stawka ta została obniżona do [...] zł, kwota dotacji w tej szkole powinna wyglądać następująco: w styczniu 2023 r. została wypłacona w wysokości [...] zł (226 uczniów x [...] zł), a po aktualizacji stawka dotacji na tych uczniów powinna wnosić [...] zł, zatem powinna zostać zwrócona różnica wypłaconej dotacji w wysokości [...] zł; w lutym 2023 r. została wypłacona w wysokości [...] zł (54 uczniów x [...] zł), a po aktualizacji stawka dotacji na tych uczniów powinna wnosić [...] zł, zatem powinna zostać zwrócona różnica wypłaconej dotacji w wysokości [...] zł; w marcu 2023 r. została wypłacona w wysokości [...] zł (177 uczniów x [...] zł), a po aktualizacji stawka dotacji na tych uczniów powinna wnosić [...] zł, zatem powinna zostać zwrócona różnica wypłaconej dotacji w wysokości [...] zł; w kwietniu 2023 r. została wypłacona w wysokości [...] zł (172 uczniów x [...] zł), a po aktualizacji stawka dotacji na tych uczniów powinna wnosić [...] zł, zatem powinna zostać zwrócona różnica wypłaconej dotacji w wysokości [...] zł – łączna kwota różnicy do zwrotu wynosi [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również w odniesieniu do wniosku strony o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu organ odwołał się do brzmienia m.in. przepisów art. 26 ust. 2 i art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. Ponadto wyjaśnił, że ustalona stawka dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 oraz metryczką subwencji oświatowej na 2023 r, według stawki miesięcznej [...] zł. Przedstawił również szczegółowe zasady – powołał przepisy i wskazał działania matematyczne – obliczenia kwoty dotacji po aktualizacji i różnicy w stosunku do wypłaconych kwot za miesiące styczeń-kwiecień 2023 r.

Stanowisko to Prezydent Miasta podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 13 września 2023 r., w którym odwołał się do poglądów orzecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., zgodnie z którego treścią sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie stosowny wniosek złożyła strona skarżąca, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zatem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest czynność dotycząca ustalenia, w drodze aktualizacji, należnej spółce dotacji oświatowej. Jej podstawą prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 przewiduje, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje na to, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy również zauważyć, że przepisy art. 34 i art. 43 u.f.z.o. nie zostały wskazane w art. 47 u.f.z.o., ale jest to przepis, który wyłącznie uszczegóławia kwestię formy przekazywania dotacji, a nie samą problematykę jej obliczenia, a która jest istotą sporu w niniejszej sprawie.

W wyniku oceny legalności przedmiotowej czynności, zaskarżonej w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji, jak również jej aktualizacji wynika zaś z regulacji zawartych w art. 33 i art. 34 oraz art. 43 u.f.z.o.

W ocenie Sądu, przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wysokość stawki dotacji na słuchacza w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w zaocznym systemie kształcenia jest równa kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w danym roku.

Przy tym, dotacja jest dotacją roczną i z tego punktu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt IV CSK 531/13, LEX nr 1504576 i 26 marca 2015 r. sygn. akt V CSK 376/14, LEX nr 1683419), choć "zaliczkowo" wypłacane w dwunastu częściach, zasadniczo w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (por. K. Tusiński [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, art. 34). Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., dotacje o których mowa m.in. w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego. Natomiast art. 33 ust. 1 u.f.z.o. wskazuje, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem spełnienia przez podmiot dotowany obowiązków wymienionych w tym przepisie. W przedmiotowej sprawie ustalenie poprzez aktualizację stawki dotacji należnej stronie kwoty dotacji nie wynikało z naruszenia tych obowiązków przez skarżącą. Stąd też argument, że szkoła prowadzona przez skarżącą wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych nie mógł prowadzić do zakwestionowania ustalonej kwoty dotacji.

Odnosząc się do kwestii przedmiotowej aktualizacji kwoty dotacji, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w innych sprawach dotyczących skarżącej (patrz: wyroki z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1590/22 i I GSK 1295/22, dostępne jw.) wyjaśnił na gruncie przepisów art. 43 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.f.z.o., że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45 i aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Ustawa stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. NSA zaznaczył przy tym, że regulacja art. 43 ust. 4 u.f.z.o. ma charakter czysto techniczny, wskazujący w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.

Zastosowany przez organ mechanizm ustalania zaktualizowanej stawki dotacji, polegał na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-kwiecień 2023 r. z należnymi za kolejne miesiące danego roku budżetowego (2023 r.) według aktualnej stawki. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, ponieważ nastąpił zbyt duży spadek wagi Sh, nie można było przeliczyć uśrednionej stawki dotacji miesięcznej na zasadzie: przeliczona nowa stawka dotacji po aktualizacji – (minus) suma stawki wypłaconej od stycznia do kwietnia 2023 r., a różnica podzielona przez pozostałe miesiące roku (od maja do grudnia 2023 r.), co dawało kwoty ujemne, organ przeliczył po nowej, rocznej stawce dotacji kwoty, jakie powinny być wypłacone od stycznia do kwietnia 2023 r. i zwrócił się w zakwestionowanym piśmie o zwrot wynikających z tego kwot różnicy - według stanu przed (kwot wpłaconych) i po aktualizacji (ustalonych według nowej stawki).

Przy tym zaznaczyć należy, że przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy określenia kwoty zwrotu (i żądania zwrotu) dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (patrz: art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych [Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.] oraz art. 49 § 2 u.f.z.o.). Sąd badał wyłącznie kwestię ustalenia na rzecz skarżącej, w drodze aktualizacji, wysokości dotacji oświatowej (stawki) na 2023 r. wynikającej z zakwestionowanego pisma z dnia 12 maja 2023 r. W tym też względzie Sąd uznał, że organ miał kompetencję do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na słuchaczy szkoły prowadzonej przez spółkę, w odniesieniu do liczby słuchaczy w danym miesiącu 2023 r., z oparciem się na mechanizmie - algorytmie wynikającym z przywołanego już rozporządzenia. Sąd uznał zasadność stanowiska organu w tym względzie.

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2820). Algorytm ten dla słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych przewiduje 0,005 . S (gdzie Sh,i oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, w i-tej jednostce samorządu terytorialnego). W wyniku dokonanych przez organ obliczeń w przedmiotowej sprawie, od stycznia 2023 r. na słuchacza takiej szkoły stawka wyniosła [...] zł.

Wobec powyższego podkreślić należy, że organ w kwestii stawki dotacji nie miał luzu administracyjnego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa zobowiązują organ do ustalenia stawki właśnie na podstawie kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej, zaś przepisy Konstytucji znajdują swoją konkretyzację w aktach prawnych niższego rzędu – w niniejszej sprawie w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz w przywołanym rozporządzeniu. Skoro prawodawca przyjął powszechnie obowiązujące przepisy prawa, nakazując w sposób odmienny niż dotychczas wyliczać w 2023 r. dotację na słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, to organ działający na podstawie i w granicach przepisów prawa nie mógł w tym względzie działać w sposób dowolny i zignorować przedmiotową zmianę prawa.

Warto przy tym zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń ani ich wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około [...] zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. W ocenie spółki działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, a co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych [...] zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Z taką argumentacją strony nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że jakkolwiek szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, to w zasadzie dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji, w którym mowa jest o udziale w finansowaniu, nie zaś o sfinansowaniu działalności szkół niepublicznych. Zawarte w tym przepisie odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej. Tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność – tak jak każda inna – może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13 (OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. komentarz do art. 70 Konstytucji [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016). Tezie takiej nie przeczy w żadnej mierze treść art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego, który jedynie określa stosunek przepisów Prawa oświatowego do przepisów o działalności gospodarczej.

Ponadto, jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. - dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Dotacja nie polega na refundacji wszelkich kosztów ponoszonych w placówce.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy mieć również na uwadze, że skoro na podstawie art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego skarżąca odpowiada za działalność szkoły i jej zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne występowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Należy przy tym pamiętać, że szkoły publiczne w przeciwieństwie do szkół niepublicznych nie mogą pobierać opłat za naukę, co wynika wprost z art. 14 ust. 1 [pkt 1] Prawa oświatowego. Podstawowym źródłem finansowania placówki niepublicznej jest możliwość pobieranie czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania. Tym samym nie można też podzielić poglądu, że stawka dotacji dla szkół niepublicznych powinna odpowiadać stawce należnej dla szkół publicznych.

W tym miejscu warto zauważyć, że w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy (druk Sejmowy IX.2654) wskazano, że rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji "za efekt", a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji "za efekt", a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich. Aby dokonać takiego zwiększenia w sposób racjonalny, nie obciążając przy tym budżetów jednostek samorządu terytorialnego, z których udziela się dotacji tym szkołom, należy wyłączyć w roku 2023 stosowanie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w stosunku do dotacji wypłacanych w związku z uczestnictwem uczniów w zajęciach w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, niepublicznej szkole branżowej II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej.

Również z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (dostępnego m.in. na stronie https://www.zpp.pl/storage/library/2022-12/00f17a6b659aa12c3c02a2b3722b8a82.pdf) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości ; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Poza tym zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli (patrz: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-ksztalceniu-doroslych-w-szkolach.html), która zwróciła uwagę na konieczność poważnych zmian w systemie organizowania i finansowania kształcenia dorosłych z uwagi na dostrzeżone problemy i zagrożenia dla jakości edukacji oraz finansów publicznych. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić jeszcze należy, że hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych czy też, że może dochodzić do migracji słuchaczy pomiędzy szkołami, nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ dotujący wypełnił obowiązek wynikający z przepisów prawa i dokonał wyliczenia kwoty dotacji zgodnie z określonym w przepisach algorytmem. Nie jest też rolą organu dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających takim placówkom edukacyjnym jak prowadzona przez skarżącą.

W ocenie Sądu kwota należnej dotacji na słuchacza niepublicznego liceum dla dorosłych w 2023 r. została prawidłowo ustalona. Organ był zobowiązany do jej wyliczenia zgodnie zapisami przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W konsekwencji Prezydent Miasta, dokonując czynności ustalenia, w drodze aktualizacji, kwoty dotacji w niniejszej sprawie, nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów w zakresie finansowania zadań oświatowych.

Z tych wszystkich względów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 i w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.f.z.o. oraz w zw. z przepisami Prawa oświatowego, jak i art. 70 ust. 4 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Końcowo, odnosząc się do wniosku obydwu stron o zasądzenie kosztów postępowania, trzeba wyjaśnić, że art. 200 p.p.s.a. stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów może nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego i zasadniczo (z wyjątkiem wskazanym w art. 201 p.p.s.a.) wówczas, gdy jego skarga została uwzględniona. Tym samym w sprawie nie było podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania, w szczególności zaś do uwzględnienia wniosku organu.