Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 83/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Jabłonna na postanowienie Komisarza Wyborczego w Lublinie I z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 16/2024 w sprawie podziału Gminy Jabłonna na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 16/2024, Komisarz Wyborczy w Lublinie I na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408; zwanej dalej: k.w.) dokonał podziału Gminy Jabłonna na okręgi wyborcze, ustalił ich granic, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.

Skargę na ww. postanowienie złożyła Grupa Wyborców Gminy Jabłonna zarzucając mu naruszenie art. 419 § 1 i 2 w zw. z art. 421 § 1 k.w. poprzez dokonanie podziału na okręgi wyborcze, mimo iż żadna z okoliczności, o których mowa w art. 421 § 1 k.w. nie zachodzi, jak również brak jest podstaw do stwierdzenia, że dotychczasowy podział był wadliwy.

Grupa Wyborców wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że projekt uchwały Rady Gminy Jabłonna o podziale na okręgi wyborcze z 2018 r. został pozytywnie zaopiniowany przez Komisarza Wyborczego w Lublinie, który w piśmie z dnia 12 marca 2018 r. wskazał, że nie zgłasza uwag do treści projektu uchwały. Dlatego też Rada Gminy Jabłonna uchwałą Nr XXXVII/270/2018 z dnia 20 marca 2018 r. dokonała podziału Gminy Jabłonna na okręgi wyborcze, ustaliła ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym. Komisarz Wyborczy w Lublinie I wydając postanowienie Nr 32/2023 z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy Jabłonna do stanu faktycznego utrzymał podział na okręgi wyborcze ustalony ww. uchwałą Rady Gminy Jabłonna.

Komisarz Wyborczy zakwestionował tenże podział dopiero w dniu 29 stycznia 2024 r. tj. w dniu kiedy wydane zostało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zarządzenia wyborów do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw i rad dzielnic m.st. Warszawy oraz wyborów wójtów, burmistrzów i rezydentów miast. Takie działanie w ocenie Skarżących stoi w sprzeczności z wytycznymi dla komisarzy wyborczych dotyczącymi podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania, przyjętymi uchwałą Nr 17/2023 Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania.

Zgodnie bowiem z pkt 8 ww. wytycznych, zmiany w podziale jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze nie mogą zostać dokonane wcześniej niż przed rozpoczęciem okresu, w którym nie przeprowadza się żadnych wyborów w toku kadencji (w przypadku kadencji kończącej się 30 kwietnia 2024 r. - najwcześniej 30 października 2023 r.). Państwowa Komisja Wyborcza zaleca jednak, aby zmiany granic okręgów wyborczych dokonywać w takim terminie, żeby okręgi wyborcze były jak najbardziej aktualne w czasie wyborów oraz nie było konieczności dokonywania przed wyborami ponownych zmian w podziale danej jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze lub zmian w opisie jej granic.

W ocenie skarżących, aby zakwestionować dokonany podział gminy na okręgi wyborcze z 2018 r., Komisarz Wyborczy winien był dokonać szczegółowej analizy uwzględniając liczbę mieszkańców w poszczególnych sołectwach na koniec kwartału poprzedzającego kwartał, w którym dokonuje się podziału na okręgi wyborcze, tj. w przypadku uchwały nr XXXVII/270/2018 Rady Gminy Jabłonna z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie podziału Gminy Jabłonna na okręgi wyborcze oraz ustalenia ich granic, numerów i liczby radnych wybieranych w każdym okręgu wyborczym, na dzień 31 grudnia 2017 r. Dopiero po przeanalizowaniu ww. danych z 2018 r. Komisarz Wyborczy mógłby stwierdzić,, że dokonany wówczas podział jest niezgodny z przepisami prawa i dokonać nowego podziału.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dokonanie korekty opisu granic okręgów w postanowieniu z kwietnia 2023 r. nie może wyklucza późniejszej korekty stanowiska. Trudno zakładać, że w stosunku do stanu poprzedzającego uchwałę określającą podział, do której Komisarz Wyborczy w Lublinie w marcu 2018 roku nie zgłosił uwag, stan mieszkańców w okręgach nie uległ zmianie. Konieczność podjęcia działań przez Komisarza wynikała z niezgodności podziału Gminy Jabłonna z przepisami prawa. Sołectwa mogące stanowić samodzielne okręgi (m.in. Skrzynice Drugie, Skrzynice Pierwsze, Czerniejów-Kolonia, Czerniejów, Chmiel Pierwszy, Chmiel-Kolonia) były podzielone między dwa okręgi wyborcze obejmujące także części innych sołectw. Zasada stałości okręgów wyborczych nie chroni podziału na okręgi niezgodnego z Kodeksem wyborczym. W celu utworzenia okręgu wyborczego w gminie, mogą być jedynie łączone i dzielone całe jednostki pomocnicze, nie powinno się zaś tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy.

Korekta podziału sprowadzała się do uczynienia granicami okręgów granic tych wszystkich sołectw, które mogą być samodzielne, bez łączenia ich z częściami innych sołectw. Sołectwa nie mogące stanowić samodzielnie okręgów połączono w okręgu II. Z uwagi na fakt iż sołectwo Piotrków Kolonia nie mogłoby tworzyć okręgu samodzielnego, zaś przyłączenie (nawet bez sąsiadowania) go do okręgu II spowodowałoby przekroczenie granicy normy, nie było możliwości korekty granic okręgów X i XI wedle granic sołectw. Sołectwo Jabłonna Druga pozostało podzielone na dwa okręgi. Jednolita norma przedstawicielstwa wg danych na 30 września2023 to 534,87 współczynnik 1,5 z art. 419 k.w. to 802,305.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 419 § 1 k.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada stałości nie obowiązuje w przypadkach, o których mowa w art. 421 § 1 k.w. oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2018 r., II OKW 2/18, 24 stycznia 2024 r. II OKW 49/24).

W art. 417 § 2 k.w. uregulowano jedną z podstawowych zasad dotyczących wyborów do rad gmin, według której w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Ponadto stosownie do art. art. 417 § 3 k.w. jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1.

Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że Kodeks wyborczy przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w tej ustawie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Zatem podział jednostki pomocniczej wyjątkowo dopuszczalny jest jedynie wówczas, gdy w jego rezultacie powstaną odrębne okręgi wyborcze, ale okręgi obejmujące jedynie obszar wydzielony z dzielonej jednostki pomocniczej. Nie powinno się zatem tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2024 r. II OKW 56/24 oraz z dnia 11 października 2017 r., II OSK 2074/17). Należy tworzyć takie okręgi wyborcze gdzie zachowana będzie jednolita norma przedstawicielstwa 0,5 na mandat. Osiągnięcie tej wielkości normy przedstawicielstwa w ramach sołectwa powoduje, że dane sołectwo staje się samodzielnym okręgiem wyborczym i nie należy przyłączać do niego innych sołectw, które również spełniają warunek samodzielności (norma przedstawicielstwa równa większa 0,5) jak też takich sołectw, które nie osiągają tej wartości i są tzw. sołectwami niesamodzielnymi. Łączenie niesamodzielnych sołectw ma na celu osiągniecie normy przedstawicielstwa równej lub większej 0,5 przy czym nie może ona przekroczyć 1,49 tej normy. Przekroczenie 1,49 normy powoduje obowiązek wydzielenia odpowiedniej liczby okręgów wyborczych (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. II OKW 6/24).

W ocenie Składu orzekającego należy podzielić stanowisko Komisarza Wyborczego, że dotychczas obowiązujący podział Gminy Jabłonna dokonany uchwałą Nr XXXVII/270/2018 Rady Gminy Jabłonna z dnia 20 marca 2018 r. był niezgodny z przepisami Kodeksu wyborczego, co pozwalało na dokonanie stosownych zmian.

Jak wyjaśnił Komisarz Wyborczy konieczność dokonania nowego podziału na okręgi wyborcze wynikała z okoliczności, iż wedle dotychczasowego podziału, sołectwa mogące stanowić samodzielne okręgi (m.in. Skrzynice Drugie, Skrzynice Pierwsze, Czerniejów-Kolonia, Czerniejów, Chmiel Pierwszy, Chmiel-Kolonia) były podzielone między różne okręgi wyborcze obejmujące także części innych sołectw. Komisarz Wyborczy trafnie dostrzegł, że skoro część z tych sołectw mogłaby stanowić samodzielne okręgi wyborcze zgodnie z zasadą wynikająca art. 417 § 2 k.w., to dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego. Dokonana korekta sprowadza się do utworzenia okręgów wyborczych z sołectw, które mogą samodzielne tworzyć okręg wyborczy – bez konieczności łączenia ich z częściami innych sołectw. Sołectwa Skrzynice Pierwsze, Skrzynice Drugie, Czerniejów, Czerniejów-Kolonia oraz Skrzynice Kolonia samodzielnie utworzyły jednomandatowe okręgi wyborcze. Natomiast sołectwa Chmiel-Kolonia, Chmiel Pierwszy, Chmiel Drugi i Wolnica łącznie utworzyły okręg wyborczy, z uwagi na brak możliwości utworzenia samodzielnego okręgu wyborczego. Jak wynika z akt sprawy okręgi wyborcze utworzone w ramach ww. zmian, dokonanych przez Komisarza Wyborczego, mieszczą się w ustawowej normie przedstawicielstwa: 0,5 - 1,49 (art. 419 § 2 pkt 1 k.w.). Ponadto zmiany te są zgodne z zasadami tworzenia okręgów wyborczych określonymi w Kodeksie wyborczym.

Wbrew argumentacji skargi nie został naruszony termin w jakim Komisarz Wyborczy mógł wydać zaskarżone postanowienie. Z art. 421 § 1 k.w. wynika, że zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane najpóźniej na 3 miesiące przed upływem kadencji. Termin ten został zachowany w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł tez podstaw aby podzielić argumentacji skarżących, iż Komisarz Wyborczy obowiązany był uwzględnić liczbę mieszkańców w poszczególnych sołectwach na dzień 31 grudnia 2017 r. Zgodnie z pkt 10 załącznika nr 1 do ww. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze, komisarze wyborczy uwzględniają liczbę mieszkańców, na podstawie której wojewoda ustala liczbę radnych wybieranych do danej rady (sejmiku województwa), tj. liczbę mieszkańców, o której mowa w art. 373 § 2 k.w (w przypadku kadencji rozpoczynającej się w 2024 r. – według stanu na dzień 30 września 2023 r.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 420 § 3 k.w. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

5