Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 436/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. - C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2024 r., nr SKO Gd/6202/23 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 września 2023 r., ozn.: GZDiZ.NP.701.38.5.2023.MNG/PR 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej B. K. – C. kwotę 2.053 (dwa tysiące pięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. K. (dalej jako: "skarżąca", "strona") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 30 marca 2023 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, dalej jako: "Uchwała Krajobrazowa"). Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablicy reklamowej o treści "B. (...)" na przeszkleniu lokalu w budynku przy [...] w G., na działce nr [...], obręb [...]. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że tablica reklamowa posiadała łączną powierzchnię 24,02 m². Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 31 marca 2023 r., organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanym na dzień 20 kwietnia 2023 r. przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Podczas oględzin stwierdzono, że tablica została zdemontowana.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź strony na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skarżąca wskazała, że reklama w postaci naklejek na szybach została niezwłocznie usunięta w dniu 14 kwietnia 2023 r. Strona wystąpiła również z prośbą o odstąpienie od wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej.

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), decyzją z dnia 27 września 2023 r. wymierzył B.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą B. karę pieniężną w wysokości 6.313,98 zł za umieszczenie od dnia 30 marca 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. tablicy reklamowej w formie reklamy na przeszkleniu lokalu przy [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 24,02 m2.

W uzasadnieniu wskazał, że § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w uchwale. Zgodnie zaś z § 7 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy zakazuje się przesłaniania otworów okiennych lub drzwiowych, przeszkleń oraz detali architektonicznych, z wyłączeniem reklam wykonanych z giętych lamp neonowych oraz znaków bez tła, chyba, że przepisy uchwały stanowią inaczej.

Przywołując treść § 15 ust. 3 Uchwały Krajobrazowej, w którym określono ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyld, sytuowanych na obiektach w obszarze S2, organ I instancji zaznaczył, że przedmiotowa tablica reklamowa nie spełniała warunków w nim wskazanych, tj. przesłaniała otwory okienne w całości. Zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na obiektach wskazane w § 15 ust. 3 pkt 2 dopuszczają bowiem możliwość umieszczania reklam na przeszkleniu w obszarze S2 wyłącznie na przeszkleniach na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu z zewnątrz i od strony tego wejścia lub bezpośrednio przy okienku sprzedażowym, w formie nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni nie większej niż format A4. W związku z tym należało uznać ją za niezgodną z Uchwałą Krajobrazową.

Jednocześnie, organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej od dnia 30 marca 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. Organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Zaznaczył, że pomimo, iż strona zaprzestała naruszania prawa, to należało uznać, że waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma, bowiem tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, natomiast w przedmiotowej sprawie strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, na skutek którego Kolegium, decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając sformułowane zarzuty za niezasadne.

Organ odwoławczy uznał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć czy sporny obiekt stanowi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, które podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "tablicy reklamowej" należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący eskpozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c).

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że opisany przedmiot stanowił tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą jego funkcją była ekspozycja treści w przestrzeni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Powyższe oznacza, że obiekt ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż w niej określone. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem ust. 2. Zwrócił także uwagę, że z Uchwały Krajobrazowej wynika, że miasto Gdańsk podzielone zostało na obszary o różnych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Miejsce, w którym znajdowała się tablica reklamowa to obszar oznaczony symbolem S2.

Organ wskazał jednocześnie, że użyte w uchwale określenie przeszklenie oznacza jednoczęściową lub składającą się z kwater zewnętrzną przezierną przegrodę obiektu budowlanego, w szczególności szybę zespoloną w oknie, witrynie lub ścianie osłonowej (§ 4 ust. 1 pkt 20 Uchwały Krajobrazowej Gdańska).

Następnie wyjaśnił, że ustalenia szczegółowe dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy sytuowanych na przeszkleniach w obszarze S2 (na którym znajduje się nieruchomość) określa § 15 ust. 3 pkt 2 Uchwały Krajobrazowej. Przedmiotowa tablica reklamowa nie spełnia jednak wymagań określonych w tym przepisie. Przepis uchwały dopuszcza bowiem możliwości sytuowania na zewnętrznej stronie przeszklenia nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni, jednak nie większej niż format A4. Określa on także dopuszczalną powierzchnię tablicy reklamowej. Powierzchnia ekspozycji reklamy wyniosła 24,02 m2, a format A4 wynosi 0,062 metra kwadratowego, czyli 62 cm2 (210 x 297 mm).

Za niezasadny uznało Kolegium zarzut dotyczący pominięcia w sprawie okoliczności takich jak stopień ingerencji w krajobraz, estetyki okolicy. Ponadto, w ocenie Kolegium dokonane przez stronę naruszenie nie ma związku z jej niepełnosprawnością. Jednocześnie stan zdrowia Strony nie stanowi podstawy do odstąpienia przez organ od nałożenia kary.

Za niezasadne Kolegium uznało także zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymierzonej kary, tj. wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem, że za dzień wszczęcia postępowania należy uznać dzień, w którym stronie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie zaś datę jego sporządzenia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie o czynnościach organu jest wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Jak wskazało Kolegium, w dniu 30 marca 2023 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablicy reklamowej – reklamy na przeszkleniu, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej. Ustalenie to uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym strona została zawiadomiona.

Kara pieniężna została wyliczona na podstawie art. 37d ust. 9 u.p.z.p.

Reasumując Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej. Ponadto, w świetle ustaleń w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane art. 189f § 1 k.p.a.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości wzięcia czynnego udziału w przeprowadzeniu ponownej kontroli (zwolnienie lekarskie strony), Kolegium wyjaśniło, że nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło także, że organ I instancji za datę końcową okresu przyjętego do naliczenia kary uznał datę wskazaną przez stronę.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych prowadzonych wobec skarżącej czynności przez organ I instancji, stanu zdrowia skarżącej, ponoszonych przez nią na co dzień wydatków na leczenie i rehabilitację, stopnia ingerencji w krajobraz tablicy reklamowej umieszczonej przez skarżącą, stopnia naruszenia dobra prawnego w skutek niedozwolonego umieszczenia tablicy reklamowej, przejawiającej się w konsekwencji w uznaniu, iż naruszenie prawa dokonane przez skarżącą przekroczyło stopień znikomości, w sytuacji gdy pełna i rzetelna analiza wszelkich okoliczności sprawy przemawia za tym, aby uznać, iż dokonane przez skarżącą naruszenie było znikome, zaś skarżąca samodzielnie naruszenie usunęła niezwłocznie po uzyskaniu informacji o jego wystąpieniu, co skutkować powinno wydaniem decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary administracyjnej;

2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ wszelkich okoliczności sprawy co skutkowało uznaniem, iż w sprawie nie występują przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca dobrowolnie usunęła tablice reklamowe, niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wystąpieniu naruszenia, zaś charakter dokonanego przez skarżącą naruszenia miał w istocie charakter znikomy, albowiem przedmiotowa tablica cechowała się niskim stopniem ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione - przez co spełnione zostały przewidziane przepisem art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przesłanki "znikomego charakteru naruszenia", której to ustalenie wymaga wyważenia dóbr podlegających ochronie prawnej, co obligowało organ do uwzględnienia przy ocenie przesłanki znikomości naruszenia, stanu zdrowia skarżącej, czego organ nie wykonał;

4) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż datą wszczęcia postępowania w sprawie jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle przywołanego przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia,

5) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu jednakże daty pisma i data naliczania kary nie są tożsame - zawiadomienie datowane jest na dzień 31 marca 2023 r. zaś naliczanie kary wg organu nastąpiło od dnia 30 marca 2023 r., a więc organ zawiadomił dzień później od dnia podjęcia naliczania kary i rozpoczął naliczanie kary od dnia, w którym postępowanie jeszcze nie było wszczęte,

6) art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania oraz zasady czynnego udziały strony w czynnościach przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, przejawiającej się w nieuwzględnieniu dla okoliczności sprawy, faktu, iż skarżąca nie mogła z uwagi na stan zdrowia wziąć udziału w czynności oględzin i pomimo złożenia przez nią wniosku o odroczenie ww. czynności organ przeprowadził oględziny bez obecności skarżącej.

Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów:

1. księgi przychodów i rozchodów za lata 2021 i 2022 celem wykazania faktu wysokości osiąganych dochodów, trudnej sytuacji finansowej skarżącej,

2. zwolnień lekarskich w latach 2022-2023 celem wykazania faktu stanu zdrowia skarżącej, mającej bezpośredni wpływ na jej możliwości zarobkowej i jej sytuację finansową,

3. dokumentów złożonych do niniejszej sprawy na etapie składania przez skarżącą odwołania i jego uzupełnienia:

w postaci dokumentacji medycznej, potwierdzenia przebywania na zwolnieniu lekarskim wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 16 lutego 2022 r. (stopień niepełnosprawności umiarkowany, ustalony do dnia 31 marca 2026 r.), celem wykazania faktu słabego stanu zdrowia skarżącej, uniemożliwiającego udział w postępowaniu, zwiększonych potrzeb egzystencjalno-bytowych, konieczności kosztownego leczenia co może uniemożliwić nałożona kara,

potwierdzenia zlecenia ściągnięcia reklamy w dniu 14 kwietnia 2023 r., celem wykazania faktu niezwłocznego podjęcia działania i usunięcia przedmiotowej reklamy mimo trudnej sytuacji zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wniosek w tym zakresie złożyła skarżąca, a organ administracji nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 19 lutego 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 27 września 2023 r. wymierzającą B. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą B. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 6.313,98 zł za umieszczenie od dnia 30 marca 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. tablicy reklamowej w formie reklamy na przeszkleniu lokalu przy [...] w G. (dz. nr [...], obręb [...]) o powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 24,02 m2.

Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.", "ustawa") rada gminy została uprawniona do ustalenia

w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob.: T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034; dalej jako: "Uchwała Krajobrazowa"). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.

Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3).

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary przyjmując, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych. W Uchwale Krajobrazowej określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego.

Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca jest podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie tablicy reklamowej w formie reklamy na przeszkleniu lokalu przy [...] w G. (dz. nr [...], obręb [...]). Tablica ta, jak ustalił organ I instancji, była umieszczona w okresie od dnia 30 marca 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r., a jej powierzchnia wynosiła 24,02 m2. Skarżąca okoliczności tych nie kwestionowała, wobec czego uznać należy je ze bezsporne.

Orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie mają do czynienia z tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. oraz, że Uchwała Krajobrazowa nie dopuszczała sytuowania w strefie S2 (w której położona jest nieruchomość przy [...]) tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego zasadne było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko organów administracji, że umieszczona tablica reklamowa podlega regulacjom Uchwały Krajobrazowej.

Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Z art. 2 pkt 16b u.p.z.p. wynika zaś, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wynika z powyższego, definicja tablicy reklamowej jest szeroka. Obejmuje każdy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Użycie formuły "przeznaczony" oznacza, że wystarczająca dla omawianej kwalifikacji danego przedmiotu jest cechująca go potencjalna, wynikająca z konstrukcji i sposobu działania danego urządzenia (obiektu) możliwość eksponowania z jego wykorzystaniem reklam. Z kolei przedmiotem "służącym" ekspozycji reklamy jest przedmiot do tego celu faktycznie wykorzystywany (por.: T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy 2016 r., nr 8 s. 35 – 40).

Trafnie zatem organy administracji przyjęły, że reklama w postaci naklejek na przeszkleniu (w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 20 Uchwały Krajobrazowej) stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Podstawową jej funkcją była ekspozycja treści w przestrzeni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieograniczonego kręgu adresatów. Tablica reklamowa była umieszczona na przeszkleniu fasady obiektu budowlanego od strony ulicy, a jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz obiektu. Bezsprzecznie zatem emitowany przez tablicę reklamową przekaz był elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Uzasadniony zatem był wniosek organów administracji, że tego rodzaju tablica musiała odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania tablic reklamowych przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.

Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Stosownie do treści art. 37a ust. 1 tej ustawy rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Zgodnie z kolei z § 1 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej uchwala się zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (....). Natomiast w myśl § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto w rozdziale 4 Uchwały Krajobrazowej, odnoszącej się do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zawarto regulacje dotyczące zakazów i nakazów związanych z sytuowaniem tego rodzaju nośników reklamowych.

W § 15 ust. 3 pkt 2 Uchwały Krajobrazowej określono, że w granicach obszaru S2 dopuszcza się sytuowanie na obiektach tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy w przypadku reklam na przeszkleniach, z zachowaniem następujących zasad: (a) dopuszcza się sytuowanie na przeszkleniach na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu z zewnątrz i od strony tego wejścia lub bezpośrednio przy okienku sprzedażowym; (b) dopuszcza się sytuowanie reklamy, bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony, w formie: płaskich znaków bez tła, nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni nie większej niż format A4, usytuowanych pojedynczo lub zgrupowanych ze sobą w sposób modułowy, w szczególności z uwzględnieniem jednolitych wymiarów, odstępów między nimi, wyrównania lub justowania, naklejek formatu drobnego, w szczególności zawierających informację o akceptowanych kartach płatniczych lub innych formach płatności, o łącznej powierzchni nie większej niż format A4; (c) dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni przeszklenia.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że tablica reklamowa przesłaniała otwory okienne w całości i znajdowała się na kondygnacji usytuowanej powyżej wejścia do lokalu. Oznacza to, że przedmiotowa tablica reklamowa nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w obszarze oznaczonym symbolem S2 określonych w § 15 ust. 3 pkt 2 Uchwały Krajobrazowej.

W tak ustalonym stanie faktycznym za trafny należy uznać wniosek organów administracji, że zaktualizowały się przesłanki wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Innymi słowy, organy były zobligowane do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej

z Uchwałą Krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p.

Sporną okoliczność w sprawie stanowiło ustalenie momentu wszczęcia postępowania. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania w sprawie jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia. Skarżąca zwróciła również uwagę, że daty pisma i data naliczania kary nie są tożsame - zawiadomienie datowane jest na 31 marca 2023 r. zaś naliczanie kary wg organu nastąpiło od dnia 30 marca 2023 r., a więc organ zawiadomił dzień później od dnia podjęcia naliczania kary i rozpoczął naliczanie kary od dnia, w którym postępowanie jeszcze nie było wszczęte.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przytoczony przepis nie określa wprost daty, od której należy wymierzać karę, a jedynie wskazuje, że powinno to nastąpić od dnia wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Nie wskazuje jej ani u.p.z.p. ani k.p.a., który określa tylko daty wszczęcia postępowania na żądanie strony (zob. art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.

Dokonując wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy mieć na uwadze, że kompetencja organu administracji do wymierzenia kary pieniężnej powiązana została z dniem wszczęcia postępowania, a nie dniem umieszczenia tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Oznacza to, że w okresie pomiędzy umieszczeniem tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego), a dniem wszczęcia postępowania organ administracji nie jest władny stosować sankcji administracyjnej (wymierzyć kary pieniężnej) za umieszczenie wskazanych obiektów niezgodnie z przepisami uchwały. Tym samym należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie możliwości dobrowolnego dostosowania tablicy reklamowej (urządzenia reklamowego) do przepisów uchwały lub jej (jego) usunięcia. Ponadto, podmiot który je umieścił powinien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i biegu postępowania, ale także tego, że im dłużej trwać będzie niedostosowanie (nieusunięcie), tym wyższa będzie kara pieniężna. Realizacji tych celów służyć ma zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Należy także zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15).

Z tych względów za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu w jakim mowa jest o tej czynności w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, chyba że już wcześniej podmiot ten powziął informację o takiej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2024 r., II OSK 2490/23).

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało sporządzone dnia 31 marca 2023 r., a w dniu 11 kwietnia doręczone stronie. Kara pieniężna została zaś wymierzona skarżącej za okres od dnia 30 marca 2023 r. do dnia 14 kwietnia 2023 r. Z porównania dat wynika, że sankcja w postaci kary pieniężnej obejmuje także okres poprzedzający doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nawet samo sporządzenie tego zawiadomienia. Niewątpliwie takie określenie przedziału czasowego za jaki wymierzono karę pieniężną miało wpływ na wysokość kary. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. określający sposób wymierzenia kary pieniężnej jest przepisem prawa materialnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia decyzji organu administracji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, że Sąd ich nie podzielił. Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych prowadzonych wobec skarżącej czynności przez organ I instancji, stanu zdrowia skarżącej, ponoszonych przez nią na co dzień wydatków na leczenie i rehabilitację czy stopnia ingerencji w krajobraz tablicy reklamowej umieszczonej przez skarżącą, stopnia naruszenia dobra prawnego wskutek niedozwolonego umieszczenia tablicy reklamowej. Stan zdrowia skarżącej czy ponoszone wydatki na leczenie i rehabilitację nie miały wpływu na ocenę stopnia znikomości naruszenia w przedmiotowej sprawie. Tablica reklamowa dotyczyła promowania prowadzonej działalności gospodarczej. Nie można zatem uznać, że została umieszczona w celu ochrony istotnego interesu strony czy też dla podejmowania działań zapewniających ważne potrzeby egzystencjalne. Ponadto, obowiązujące przepisy nie przewidują stopniowania ingerencji w krajobraz czy stopniowania naruszenia dobra prawnego wskutek popełnienia deliktu administracyjnego.

Wbrew stanowisku skargi organy administracji odniosły się do przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. To, że nie podzieliły argumentów strony w tym zakresie nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ wszelkich okoliczności sprawy. Odmienną kwestią jest to, że inne niż dotychczas określenie czasu trwania deliktu administracyjnego skutkować będzie koniecznością ponownego rozważenia możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania oraz zasady czynnego udziału strony w czynnościach przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego, co przejawiać się miało w nieuwzględnieniu faktu, że skarżąca nie mogła z uwagi na stan zdrowia wziąć udziału w czynności oględzin i pomimo złożenia przez nią wniosku o odroczenie wskazanych czynności organ przeprowadził oględziny bez jej obecności. Należy bowiem zauważyć, że skarżącej doręczono zawiadomienie o planowanym terminie oględzin w dniu 11 kwietnia, a zatem na 9 dni przed terminem ich przeprowadzenia. W okolicznościach niniejszej sprawy przeprowadzenie tej czynności procesowej nie wymagało osobistego udziału strony. Co więcej, z akt sprawy nie wynikają żadne okoliczności, z których wynikałby brak możliwości ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika. Zdaniem Sądu, w przypadku gdy strona postępowania została powiadomiona o terminie przeprowadzenia czynności dowodowej, w której nie może wziąć udziału, zachowanie należytej staranności wymagałoby ustanowienia pełnomocnika, który przynajmniej w tej czynności mógłby ją zastąpić. Zaniechanie powyższego w sytuacji gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności wykluczające taką możliwość należy za niedopełnienie tego wymogu. Nieuzasadnionym byłoby przyjęcie, że może ono prowadzić do "korzyści procesowej" w postaci podważenia skutków dokonanej czynności procesowej. Jedynie na marginesie należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma wniosku o odroczenie oględzin, o którym mowa jest w skardze.

W sprawie nie zachodziła również konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentów celem wykazania faktu wysokości osiąganych dochodów, trudnej sytuacji finansowej skarżącej, a także wykazania faktu stanu zdrowia skarżącej, mającego bezpośredni wpływ na jej możliwości zarobkowe i jej sytuację finansową czy też zwiększonych potrzeb egzystencjalno-bytowych oraz konieczności kosztownego leczenia co może uniemożliwić nałożona kara. Ustawodawca nie przewidział by wysokość osiąganych dochodów, trudna sytuacja finansowa czy zdrowotna miałyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uwzględnił skargę uchylając decyzje organów administracji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 2.053 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (253 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (1.800 zł).