Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2532/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: NSA Marian Wolanin del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2842/22 w sprawie ze skargi U.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2022 r., nr KOA/3864/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 22 MARCA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI U.G. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W WARSZAWIE Z 23 WRZEŚNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA PRAWA DO ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ WÓJTA GMINY R. Z 18 SIERPNIA 2022 R. ORAZ ZASĄDZIŁ OD ORGANU NA RZECZ SKARŻĄCEJ ZWROT KOSZTÓW POSTĘPOWANIA SĄDOWEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciło naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne. W rozpoznawanej sprawie skarżącej odmówiono bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z uwagi na fakt, że posiada ona ustalone prawo do emerytury.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w pozostałych punktach] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jednocześnie należy odnotować, że spełnienie powyższych warunków nie jest okolicznością wystarczającą do ustalenia istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Analiza zacytowanych przepisów wskazuje, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia taka naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, bez różnicowań dyskryminujących czy faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach, a ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych – jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji – analizowano kwestię, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może być uwzględniony, gdy strona ma prawo do świadczenia emerytalnego, o którym jest mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. O ile Naczelny Sąd Administracyjny, pierwotnie opowiadał się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury czy renty, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, to w ostatnim okresie stanowisko to uległo zmianie, co można zaobserwować w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1149/22, czy z 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1749/21, czy z 26 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1593/21. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że literalna wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawiająca za definitywną odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pobierającej emeryturę została zdeterminowana jasnym zamiarem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu projektu do ustawy. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że intencja ustawodawcy została wyrażona w określonym czasie i w określonych warunkach społeczno-eknomicznych, które z biegiem czasu uległy istotnej zmianie. Brak jest zatem dostatecznych podstaw, aby w na nowo ukształtowanych warunkach przypisywać obowiązującym przepisom ich nieaktualne, historyczne znaczenie i wykładnię.

W przywołanych powyżej orzeczeniach wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Mimo że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można ograniczać się wyłącznie do rezultatów uzyskanych przy pomocy tej metody wykładni i uprawnione jest odstąpienie od tak uzyskanych wyników na rzecz sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie może być zatem traktowany jako nieusuwalna przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć bowiem należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych funkcją tego przepisu jest zapobieżenie kumulacji pobieranych świadczeń w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1006/22).

Przyjąć także należy, że w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia blokującego możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niezbywalne, to już samo zawieszenie pobierania takiego świadczenia powoduje, że nie występuje niepożądana kumulacja pobieranych świadczeń (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1303/22, czy z 11 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1071/22).

Zauważyć jednakże należy, że eliminacja negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powoduje, że świadczenie to powinno zostać automatycznie przyznane wnioskodawcy. Przyznanie bowiem świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się nie tyle z niespełnieniem przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, co w pierwszej kolejności z wypełnieniem warunków przyznania tego świadczenia wynikających z art. 17 ust. 1 uśr, co zresztą podkreślił autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia. W tym miejscu należy jednakże zaznaczyć, że kwestia spełnienia przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i niespełnienie ich przez skarżącą nie była podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to, że kwestia ewentualnego niespełnienia przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr nie może w tak ukształtowanej sprawie rzutować na ocenę poprawności rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W świetle powyższych wywodów przyjąć zatem należy, że pobieranie przez skarżącą emerytury nie uniemożliwia przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Warunkiem przyznania tego świadczenia jest jednakże rezygnacja z pobierania emerytury i spełnienie przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr okazał się niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 79a kpa podkreślić należy, że skoro fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury sam w sobie nie powodował, że nie mogła ona uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, to na organach administracji publicznej stosownie do postanowień art. 9, art. 79a kpa, ale także art. 24a ust. 1-3 uśr spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz czuwania, aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa. Złożony wniosek mógł zostać rozpoznany dopiero po podjęciu przez skarżącą decyzji o wyborze przysługującego świadczenia. Niespełnienie tych obowiązków w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że wniosek skarżącej został oceniony bez ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 79a kpa okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.