Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 42/25
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 420/24 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Sp. j. w U. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 listopada 2023 r. nr POD.503.334.2021.IS.1 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 420/24, wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez M. Sp. j. w U. (strona skarżąca, spółka) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 listopada 2023 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z 23 stycznia 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jako uczestnik postępowania, również wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z 6 grudnia 2021 r., nr A.8520.4.11.2021.

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, która to decyzja wiąże się z niemożnością prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej w jakimkolwiek wymiarze, a przez to prowadzi do likwidacji przedsiębiorstwa, obejmującej w pierwszej kolejności zwolnienie pracowników i utylizację leków (ich sprzedaż jest niemożliwa wobec cofnięcia zezwolenia, a na stanie apteki znajduje się towar o wartości 51 921,32 zł - dowód: stan magazynu na 1 stycznia 2024 r.) oraz demontaż wyposażenia lokalu, typowego dla apteki i nie nadającego się do wykorzystania w ramach innej działalności. Likwidacja apteki skutkuje znaczną szkodą, ale jej ponowne uruchomienie (w razie uwzględnienia skargi) będzie pociągało za sobą dotkliwe koszty (czego w przypadku wstrzymania wykonania decyzji można uniknąć) i nie ma pewności, że przedsiębiorca zdoła odbudować swoją pozycję, skoro na obecnym rynku pracy trudno o wykwalifikowanych pracowników, tworzących tak zgrany zespół jak dotychczasowy, a skazani na konkurencję kontrahenci i klienci apteki mogą zostać bezpowrotnie utraceni. Spółka zwróciła uwagę, że niektórzy klienci zdeponowali w aptece częściowo zrealizowane recepty długoterminowe, wobec czego - w razie zaprzestania działalności - będą musieli ubiegać się o nowe recepty, co może ich narazić na ograniczenie dostępu do leków. Strona zwróciła również uwagę, że apteka stanowiła jedyne źródło dochodów rodzinnej spółki, zapewniając zaspokojenie potrzeb rodziny dzięki comiesięcznym dochodom na średnim poziomie 27 465,23 zł (dowód: wyciąg z księgi przychodów i rozchodów za 2023 r.). Konsekwencją zamknięcia apteki będzie nie tylko utrata płynności finansowej przedsiębiorstwa, ale również drastyczne pogorszenie sytuacji majątkowej rodziny.

Sąd I instancji wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji stwierdził, że charakter przedmiotowej sprawy przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż jej wykonanie spowoduje skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie). Skarżąca szeroko uzasadniła wniosek i uprawdopodobniła, że w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że zastosowanie ochrony tymczasowej nie wymaga przedstawienia dowodu na to, że rzeczywiście przesłanki się ziszczą w skutek wykonania decyzji – gdyż są to zdarzenia przyszłe i jako takie nie mają przymiotu pewności, a jedynie uprawdopodobnienia ich zaistnienia. W ocenie WSA w Warszawie wystarczające uprawdopodobnienie stanowi w tej kwestii wydanie decyzji ostatecznych cofających zezwolenie na prowadzenie apteki. Dalej Wojewódzki Sąd stwierdził, że zasadne jest przyjęcie, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji wywoła konkretne szkody dla przedsiębiorcy oraz pracownika. Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ma skutki w sferze kadrowej. W przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji Skarżąca będzie zmuszona rozwiązać umowy o pracę. Konieczność zwolnienia pracownika stanowi trudne do odwrócenia skutki dla Skarżącej w postaci utraty zaufanego pracownika. W ocenie Sądu I Instancji spółka uprawdopodobniła, że natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia apteki oznacza dla niej utratę przychodów i płynności finansowej, przy jednoczesnym ponoszeniu stałych kosztów utrzymania działalności. Likwidacja apteki skutkuje znaczną szkodą, ale jej ponowne uruchomienie (w razie uwzględnienia skargi) będzie pociągało za sobą dotkliwe koszty i nie ma pewności, że przedsiębiorca zdoła odbudować swoją pozycję. Spółka zwróciła uwagę, że niektórzy klienci zdeponowali w aptece częściowo zrealizowane recepty długoterminowe, wobec czego - w razie zaprzestania działalności - będą musieli ubiegać się o nowe recepty, co może ich narazić na ograniczenie dostępu do leków. Strona zwróciła również uwagę, że apteka stanowiła jedyne źródło dochodów rodzinnej spółki. Końcowo WSA w Warszawie wskazał, że argumentem przemawiającym również za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji jest konieczność poniesienia przez przedsiębiorcę kosztów utylizacji produktów leczniczych pozostałych na stanie magazynowym apteki. Spółka oświadczyła, że aktualnie znajdujący się w Aptece asortyment wart jest ponad 51.921,32 zł. Do wniosku załączyła stan magazynu towarów na dzień na 1 stycznia 2024 r.

Organ złożył zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, wnosząc o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 listopada 2023 r., znak POD.503.334.2021.IS.1, w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 listopada 2023 r., znak POD.503.334.2021.IS.l", względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucono:

1/ naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, że przedstawione przez Stronę okoliczności świadczyły o tym, że skutek prawno-materialny w postaci wstrzymania działalności nią apteki (cofnięcie zezwolenia na jej prowadzenie) spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki, podczas gdy wstrzymanie działalności apteki jest normalnym skutkiem cofnięcia zezwolenia na jej prowadzenie, co nie wiąże się z wystąpieniem nadmiernej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków;

2/ naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i nieprawidłowe pominięcie faktu powszechnie znanego, że działalność prowadzonej przez Stronę apteki ogólnodostępnej została wstrzymana w lutym 2024 r., a w konsekwencji błędne wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 28 listopada 2023 r., znak POD.503.334.2021.IS.1 mimo, że została już ona wykonana;

3/ naruszenie art. 163 § 2 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób wadliwy, nie poddający się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, niezależnie od oceny zasadności wszystkich argumentów podniesionych przez skarżony organ.

Dokonując negatywnej oceny stanowiska Sądu Wojewódzkiego, należało w pierwszej kolejności uwzględnić, że przesłanki materialne, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (zob. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GZ 143/24). Nie są zatem wystarczające ogólne twierdzenia strony skarżącej, nawet jeśli odwołują się one do realnych zdarzeń, procesów lub stanów. Obowiązek skonkretyzowania okoliczności, które mają świadczyć o realizacji ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 p.ps.a., spoczywa zatem na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności – jako związane z wykonaniem zaskarżonego aktu – mogą zostać zakwalifikowane jako realizujące przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W przedmiotowej sprawie kontrolowany Sąd Wojewódzki nie przedstawił przekonującej argumentacji prawnej, która uzasadniałaby przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej instancji.

Wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności związane ze skutkami likwidacji placówki aptecznej są w istocie normalnymi i oczywistymi konsekwencjami wydania oraz wykonania ostatecznej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, natomiast o ich nadzwyczajnym i szczególnym charakterze mogą przesądzać dalsze następstwa wykonania tego rodzaju orzeczenia w sferze prawnej podmiotu skarżącego, których realna i wiarygodnie wykazana możliwość zaistnienia może być kwalifikowana jako niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie są jednak tego rodzaju następstwami same czynności związane z likwidacją placówki, w tym związane z utratą przychodów lub pogorszeniem sytuacji finansowej, ponoszeniem dalszych kosztów utrzymania działalności, zachowaniem dotychczasowego stanu zatrudnienia, koniecznością utylizacji zapasów magazynowych produktów leczniczych, utratą stałej klienteli lub narażaniem jej na konieczność realizacji (także ponownie wystawionych recept) w innych placówkach obrotu aptecznego (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2024 r., II GZ 506/24). Okoliczności tego rodzaju odpowiadają bowiem istocie konsekwencji prawnych wynikających z treści decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a zatem nie mogą być wskazywane samoistnie jako świadczące o realizacji przesłanek materialnych z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Ubocznie należy wskazać, że kontrolowany Sąd Wojewódzki pominął w zakresie ustaleń i ocen prawnych zagadnienie aktualności rozstrzygania co do istoty sprawy wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, skoro – jak wskazał skarżony organ – w lutym 2024 r. w rejestrze zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych (art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne), w związku z wykonaniem ww. decyzji, sporna apteka utraciła status "aktywności" w obrocie farmaceutycznym, natomiast zaskarżone postanowienie zostało wydane 26 września 2024 r.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jak w sentencji.