Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 789/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R.K. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr pisma [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu R.K. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego R.K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze noszącej datę [...] października 2014 r. R.K. wnosił o:

- stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu) Prezydenta Miasta z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy skarżącemu zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu,

- ustalenie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...], w kwocie 425 zł,

- zasądzenie na jego rzez od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżony akt został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] czerwca 2004 r. R.K. uiścił na rzecz Urzędu Miejskiego kwotę 500 złotych jako opłatę za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] numer rejestracyjny [...], który uprzednio sprowadził z terenu Unii Europejskiej. Podstawę do uiszczenia powyższej opłaty stanowiło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.U. z 2003r., nr 137, poz. 1310 ze zm.), wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, a za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 roku w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie drugim wyroku stwierdzono, że powołany przepisy rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., które wpłynęło do siedziby organu w dniu 4 sierpnia 2014 r., R.K. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zwrot części uiszczonej w dniu [...] czerwca 2004 r. opłaty za wydanie karty pojazdu tj. kwoty 425 złotych jako nadpłaty. W uzasadnieniu wniosku powołał się na postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie C-134/07 wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w sprawie z powództwa P.K. przeciwko Gminie stwierdzającym, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprzeczne z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04, którym orzeczono o niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. działający w imieniu Prezydent Miasta Naczelnik Wydziału Komunikacji odmówił zwrotu stronie kwoty 425 złotych, dochodzonej jako nadpłata uiszczonej w 2004 r. opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem organu w okresie, gdy została ona uiszczona jej wysokość była określona przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł. Natomiast obowiązek uiszczania takiej opłaty wynikał z art. z 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 roku utracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r., a zatem w dacie wniesienia opłaty za wydaną kartę pojazdu przepis ten obowiązywał. Opłata za wydanie karty pojazdu w części w jakie przekracza koszty związane z drukiem i dystrybucją jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. jest opłatą pobraną bez podstawy prawnej i należy je zakwalifikować jako świadczenie nienależne będące podstawą bezpodstawnego wzbogacenia, które może być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Do roszczeń o zwrot takich świadczeń stosuje się między innymi przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Zgodnie z art. 118 kodeksu cywilnego termin przedawnienia roszczenia zgłoszonego przez skarżącego wynosi 10 lat, który zaczął biec od dnia spełnienia świadczenia. Skoro opłata za wydane karty pojazdu została uiszczona w dniu [...] czerwca 2004 r., tym samym nastąpiło przedawnienie roszczenia.

Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 20 sierpnia 2014 r.

W dniu 28 sierpnia 2014 r. do siedziby Urzędu Miasta wpłynęło pismo noszące datę [...] sierpnia 2014 r., w którym strona wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym podniesiono, że stanowisko zaprezentowane przez organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaconej opłaty nie jest uzasadnione. Strona ponownie powołała się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 roku w sprawie C-134/07.

Pismem noszącym datę [...] września 2014 r., organ poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 11 września 2014 r.

W dniu 13 października 2014r. (data nadania w urzędzie pocztowym 9 października 2014 r.) R.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na odmowę przez Prezydenta Miasta zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] nr rej. [...] w kwocie 425 złotych. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na wstępie uzasadnienia skargi podniesiono, że tryb administracyjny i sądowoadmnistracyjny w sprawach zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu został zaaprobowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu upoważniony został właściwy minister do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Według przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Ponownie skarżący powołał się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C – 134/07 ( Lex nr 354541), w którym stwierdzono, że powyższa regulacja prawna została uznana za niezgodną z art. 90 akapit pierwszy TWE, który sprzeciwia się opłacie, takiej jak przewidziana w § ust. 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Ponadto kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04, który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność zakwestionowanego przepisu polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustaliło opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Trybunał uznał, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest również niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne skarżący stwierdził, że kwota uiszczonej przez niego opłaty powyżej 75 zł za wydaną kartę pojazdu jest kwotą nienależnie uiszczoną i organ jest zobowiązany tę kwotę zwrócić.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi potwierdzono, że skarżący faktycznie w dniu [...] czerwca 2004 r. uiścił opłatę za wydanie kary pojazdu wcześniej nabytego na terenie Unii Europejskiej. Stwierdzając, że skarga powinna zostać oddalona podniesiono, że roszczenie skarżącego sprowadzające się do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uległo przedawnieniu. Termin ten wynosi 10 lat, a zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku sygn. akt III CZP 37/10 bieg terminu przedawnienia roszczeń o zwrot świadczeń nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i operają się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W oparciu o art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność materialno-techniczna Prezydenta Miasta polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącego uiszczona w dniu [...] czerwca 2004 r. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowo zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta, prezydent miasta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu. Należy wskazać, że obowiązujące w tym zakresie obecnie przepisy nie uległy istotnym zmianom za wyjątkiem wysokości samej opłaty.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie jej uiszczenia tj. w dniu [...] czerwca 2004 r. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organy w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższy wymóg formalny wniesienia skargi bowiem pismo organu zawierającego negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono mu (pełnomocnikowi) w dniu 20 sierpnia 2014 r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane przez skarżącego (pełnomocnika) listem poleconym w dniu 26 sierpnia 2014 r. i wpłynęło do siedziby organu 28 sierpnia 2014 r. Następnie skarga do sądu administracyjnego nosząca datę [...] października 2014 r., wobec treści pisma organu z dnia [...] września 2014 r., w którym podtrzymano stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r., została nadana listem poleconym w dniu 9 października 2014 r. (wpłynęła do organu w dniu 13 października 2014 r.), czyli przed upływem 30 dni od dnia otrzymania przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżących zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiścił skarżący, a która przewyższa koszty jej wydruku i dystrybucji jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącym uiszczonej przez nich opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Należy się również ustosunkować do podnoszonego w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. (zaskarżonej czynności) znaczenia orzeczenia punktu II w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w którym postanowiono, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 roku, czyli gdy Trybunał skorzystał z uprawnienia określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, nie jest to istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielniej oceny konstytucyjności spornych przepisów, podzielając i przytaczając w niniejszym uzasadnieniu w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżących opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110).

Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w 2004 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, należy stwierdzić, że przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym nie zawierały regulacji prawnych dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, ani też dotyczących przedawnienia przysługujących w tym zakresie roszczeń. W prawie administracyjnym odmiennie niż w prawie cywilnym brak jest ogólnych przepisów, określających zasady przedawnienia roszczeń wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych łączących stronę z organem. W przypadku badania kwestii przedawnienia w prawie administracyjnym należy, w każdym przypadku odnieść się do konkretnych regulacji prawnych dotyczących danej instytucji prawnej. Tak jak wyżej wskazano skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym nie jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 roku , sygn. akt III CZP/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna dochodzonego roszczenia wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Tym samym zainteresowany może dochodzić zwrotu nadpłaconej opłaty zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i na drodze cywilnoprawnej, wytaczając powództwo o zapłatę przed sądem powszechny. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. W niniejszej sprawie skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że zwrotu części opłaty dochodzi jako świadczenia pieniężnego pobranego bez podstawy prawnej, uiszczonej w ramach porządku prawnego obowiązującego w 2004 r. Nie wskazał natomiast jako podstawy prawnej dochodzonego roszczenia przepisów prawa cywilnego np. przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c.) lub o świadczeniach nienależnych (art. 401 k.c.). Tym samym przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, a uprzednio w piśmie adresowanym do strony z dnia [...] sierpnia 2014 r., w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania. Dotyczą one bowiem przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych dochodzonych przed sądem powszechnym. Należy również rozważyć kwestię przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym. Dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści wcześniej cytowanego przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie dotyczy niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej kategorii, albowiem sprawa w przedmiocie wydania karty pojazdu i rejestracji pojazdu mechanicznego, w ramach której uiszczono sporną opłatę została zakończona z chwilą zarejestrowania samochodu, w ramach którego to postępowania uiszczono opłatę i wydano kartę pojazdu, czyli w dniu [...] czerwca 2004 r. Regulacja zawarta w art. 115 ust. 1 odnosi się do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów intertemporalnych ustawa wprowadzająca w życie ustawę o finansach publicznych z 2009 r. nie zawiera, a w szczególności dotyczących stosowania przepisów rozdziału III Ordynacji podatkowej, w tym związanych z przedawnieniem zobowiązań dotyczących zwrotu nieopodatkowanych należności budżetowych określonych w art. 60 ustawy o finansach publicznych powstałych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz poczynione wyżej uwagi dotyczące stosowania nowych lub dotychczasowych przepisów prawnych do stanu prawnego powstałego przed 1 stycznia 2010 r., należy stwierdzić, że w kwestii przedawnienia stosować należy przepisy dotychczasowe. Oznacza do brak podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej. W niniejszej sprawie nadto należy podkreślić, że wykładnia dopuszczająca zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w tym odnośnie przedawnienia, byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które jak wyżej wskazano nie obwarowywały czynności zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego i stanowiło naruszenie nie tylko zasady "lex retro non agit", ale także zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek (uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu), z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem wcześniej skonsumowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość. Nowa ustawa nie zawsze musi ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia. Oznacza to konieczność przyjęcia do oceny żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu poprzedniego reżimu prawnego tj. obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjęcia stosowania danego prawa, pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, obowiązujących w dacie uiszczenia opłaty gdyż nie ma podstaw do przełamania konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz. Ma to szczególne znaczenie, gdy nowe prawo wprowadza regulacje prawne mniej korzystne do obywatela.

Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a. stwierdzono obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu R.K. części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. Poczynione wyżej rozważania pozwalają przyjąć, zasadność żądania określonego w punkcie III skargi skarżącego. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które uiściły pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu opłatę w wysokości 500 złotych do zwrotu jej części tj. kwoty 425 złotych. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 457 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 240 złotych oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.