Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 371/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1742/22 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: MZ.5582.687-1.63.3556.2016.PKo w sprawie ze skargi L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: BPZ-II.5291.3.3.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1742/22, po rozpoznaniu wniosku L. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką"), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: MZ.5582.687-1.63.3556.2016.PKo.

Sąd podał, że Spółka złożyła skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: BPZ-II.5291.3.3.2022, utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 15 marca 2022 r., znak: WZ.5291.1.3.2022, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] (zwany dalej: "KM PSP") z dnia 1 czerwca 2016 r., znak: MZ.5582.687-1.63.3556.2016.PKo, nakazującej Spółce wykonanie w budynku C. [...] przy [...] w W. obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej, polegającego na zabezpieczeniu przed zadymieniem przedsionków przeciwpożarowych w klatkach schodowych K1 i K 2. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji KM PSP, znak: MZ.5582.687-1.63.3556.2016.PKo. Spółka wskazała, że pozostawienie przez Sąd w obrocie tejże decyzji, dotkniętej wadą nieważności, spowodować może wyrządzenie jej nie tylko znacznej szkody, ale wręcz szkody wielkiej wartości, biorąc pod uwagę potencjalną (jakkolwiek nieuzasadnioną) możliwość wydania przez KM PSP, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, decyzji o zakazaniu eksploatacji pomieszczeń obiektów lub ich części. Spółka podała, że w obiekcie którego dotyczy decyzja nakazowa KM PSP prowadzi działalność hotelową. Podniosła, że działalność ta została w sposób druzgocący dotknięta przez pandemię Covid -19 i związane z nią lockdowny oraz ograniczenia podróżowania. W 2020 r. strata na działalności hotelowej z powodu pandemii wyniosła 28.000.000 złotych. W 2021 r. strata ta wyniosła 17.700.000 złotych. Wskazała, że jeszcze przez wiele lat odrabiać będzie te straty, jeśli odrobienie w ogóle będzie możliwe. Kolejne zamknięcie obiektu lub jego części, na podstawie nieważnej decyzji, wiązać się będzie z dalszymi wielomilionowymi stratami dla niej, które zachwiać mogą stabilnością jej finansów, a dla jej licznych pracowników oznaczać może utratę źródła utrzymania w obliczu nadciągającego światowego kryzysu.

Sąd uznał, że przedmiotowy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że przedstawione we wniosku argumenty nie wskazują, aby zachodziło niebezpieczeństwo wywołania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przede wszystkim Spółka powołując się na poniesienie znacznej szkody nie przedstawiła swoich możliwości finansowych, ani szacunkowych kosztów wykonania decyzji, co pozwoliłoby ocenić, czy istotnie wykonanie decyzji spowoduje dla skarżącej skutki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Ogólnikowe powołanie się na pogorszenie sytuacji finansowej skarżącej Spółki na skutek kryzysu gospodarczego wywołanego pandemią Covid -19 i poniesieniem strat z prowadzonej działalności w poprzednich latach nie uzasadnia, wniosku o wstrzymanie. Sąd podkreślił, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. Samo jednak powołanie się na okoliczność w danej branży, bez przełożenia tych faktów na rzeczywistą zdolność finansową, jest niewystarczające, w szczególności, gdy skarżąca nie przedstawiła żadnych danych, ani dokumentów obrazujących jej płynność finansową w okresie przed pandemią jak i aktualnie. Sąd wskazał także, że podejmując rozstrzygnięcie wziął pod uwagę także charakter nakazu wynikającego z decyzji KM PST - chroniący takie dobra, jakimi są ludzkie życie, zdrowie i mienie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji KM PSP z dnia 1 czerwca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Spółka wskazała, że już tylko dotychczasowe koszty poniesione przez skarżącą, a dotyczące tylko wstępnej fazy tj. przygotowania do ewentualnej realizacji decyzji (tj. wykonanie analiz, ekspertyz, symulacji, opiniowanie przez rzeczoznawców) stanowiły łączny koszt w wysokości 388.400 złotych netto (477.732 złotych brutto). Wstępnie zaś szacowane koszty I (pierwszej) fazy realizacji decyzji dotyczącej wyłącznie prac przygotowawczych (bez ukończenia prac oraz instalacji elementów dekoracyjnych) zakładane były w grudniu 2021 r. (tj. przed znaczącym wzrostem kosztów energii elektrycznej i inflacji w roku 2022) na kwotę ponad 4.000.000 złotych. Szacowany zaś przez skarżącą koszt wykonania wszystkich prac związanych z wykonaniem decyzji z uwzględnieniem kolejnego etapu wynosi co najmniej ponad 10.000.000 złotych. Co więcej, ewentualne wykonanie decyzji związane będzie z koniecznością przeprowadzenia robót budowlanych, których skutkiem będzie zamknięcie obiektu lub jego części, na podstawie nieważnej decyzji, co doprowadzi do nieodwracalnych skutków dla skarżącej i wysokich strat finansowych, na które Spółka nie może sobie pozwolić w sytuacji, w której zmuszona jest niwelować straty finansowe poniesione w czasie pandemii. Spółka w zażaleniu w formie tabeli przedstawiła zestawienie zawierające szczegółowe informacje o wprowadzanych przez władze publiczne ograniczeniach w działalności prowadzonej przez skarżącą podczas obowiązującego w Polsce stanu epidemii w związku z epidemią Covid-19. Strona podkreśliła, że po dobrych wynikach w 2019 r. (szybszy wzrost przychodów w porównaniu do kosztów, jak również poprawiający się wynik netto) okres od marca 2020 r. okazał się bardzo trudny. Rok 2020 skarżąca zakończyła stratą w wysokości 4.792.820.32 złotych netto, w sytuacji gdy w roku poprzedzającym pandemię tj. 2019 skarżąca osiągnęła zysk netto 39.136.608,90 złotych, co jednoznacznie wskazuje na skalę strat i problemów finansowych w związku z pandemią. Spółka podkreśliła, że w 2021 r. zmuszona była dokonać redukcji zatrudnienia do liczby 210 pracowników. Do zażalenia Spółka dołączyła m.in.: faktury VAT dotyczące poniesionych kosztów przez skarżącą; ofertę "S. [...] Sp. z o.o." z dnia 22 grudnia 2021 r.; sprawozdanie z działalności Spółki w roku 2020 wraz z rachunkiem zysków i strat za rok 2020. Sprawozdanie z działalności Spółki "w roku 2020 wraz z rachunkiem zysków i strat za rok 2021".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że instytucja wstrzymania wykonania aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie decyzji spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie wykazała, że zachodzą przesłanki do udzielenia jej ochrony tymczasowej. Argumentacja podniesiona w zażaleniu nie zmienia tego zapatrywania. Podnoszone przez Spółkę konsekwencje wykonania objętej wnioskiem decyzji na jej kondycję finansową mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji KM PSP, w sytuacji, gdyby skarżąca Spółka, w sposób kompleksowy przedstawiła dokumenty obrazujące jej sytuację finansową. Jak wyżej wskazano, przesłanką warunkującą wstrzymanie wykonania decyzji nie jest bowiem jakakolwiek szkoda (w tym majątkowa), lecz musi ona być znaczna. Znaczna szkoda zachodzi gdy wykonanie nałożonych obowiązków może doprowadzić do utraty płynności finansowej Spółki i zagrozić jej funkcjonowaniu w obrocie gospodarczym. Na gruncie przedstawionych przez Spółkę okoliczności i dokumentów nie sposób jest stwierdzić czy taki przypadek może wystąpić. Sąd w składzie obecnie orzekającym nie neguje, że sytuacja finansowa strony skarżącej mogła znacznie się pogorszyć w wyniku obostrzeń związanych z pandemią Covid-19. Powyższa okoliczność jednak sama w sobie nie stanowi o zasadności udzielenia Spółce ochrony tymczasowej. Z przedstawionych danych wynika, że jedynie rok 2019 Spółka zakończyła stratą w wysokości 4.792.820,32 złotych. W roku 2019 r. osiągnęła zysk netto w wysokości ponad 39.000.000 złotych, a w roku 2021 r. zysk netto w wysokości ponad 5.000.000 złotych. Zauważyć także należy, że dane te nie obrazują pełnej sytuacji finansowej Spółki. Skarżąca nie przedstawiła żadnego sprawozdania finansowego, bilansu, ani dokumentu wskazującego na posiadane przez nią salda na rachunkach bankowych (bądź także zgromadzone środki pieniężne w kasie). Nie można zatem zweryfikować, czy rzeczywiście poniesienie zakładanej wstępnie kwoty ponad 4.000.000 złotych na wykonanie części prac przygotowawczych związanych z realizacją spornej decyzji, a także ew. kwoty ponad 10.000.000 złotych (jedynie szacowanej przez stronę) na kolejny etap prac, stanowić będzie dla Spółki "znaczącą szkodę w jej majątku".

Przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej należy mieć na względzie także aspekt sprawy wynikający z charakteru decyzji, której wstrzymania wykonania się ona domaga. Możliwość bowiem wstrzymania decyzji należy oceniać nie tylko w stosunku do strony wnioskującej o taką tymczasową ochronę, ale również w stosunku do innych podmiotów, zwłaszcza jeśli sprawa dotyczy ich bezpieczeństwa (ochrony życia, zdrowia i mienia). Następstwa wstrzymania decyzji, bądź odmowy takiego działania mogą wywoływać skutki zarówno po stronie Spółki, ale także, tak jak w niniejszej sprawie, po stronie osób korzystających z budynku C. [...] wskazanego w decyzji. Skutki niewykonania aktu mogą okazać się dalece poważniejsze niż wysokość poniesionych kosztów finansowych związanych z jego wykonaniem (zob. postanowienie NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II OZ 1007/17). Tym bardziej, że Spółka, co należy jeszcze raz podkreślić, nie przedstawiła w sposób przekonujący swojej sytuacji finansowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.