Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5240/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 258/20 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 30 marca 2020 r. nr WR.ZUO.5.4700.827.2020.AF w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1650 (tysiąc sześćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 258/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z 30 marca 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu 3 marca 2020 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w W., na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej jako: P.w.), ustaliło, w formie informacji rocznej Spółce za okres od 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 opłatę stałą w wysokości 4575 zł za pobór wód powierzchniowych rzeki [...]. W reklamacji od tej informacji Spółka zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty za pobór wód. Poinformowała, że posiada pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 4 grudnia 2008 r. na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych [...] dla potrzeb zasilania stawu o powierzchni 0,9 ha położonego na terenie [...] w W. i odprowadzania wody do rzeki [...] (Starej [...]) za pośrednictwem istniejącego rurociągu kanalizacji deszczowej. Wyjaśniła, że pobór wody do stawu jest poborem zwrotnym o którym mowa w art. 16 pkt 40 P.w., tj. poborem wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości, czyli bez jej definitywnego zużycia (utraty substratu). Podkreślono przy tym, że jakość wody, poprzez sedymentacje w stawach i naturalne procesy biologiczne, ulega poprawie. Wskazano, że taki pobór wód nie podlega opłacie na gruncie obowiązującego P.w. Spółka powołała się także na implementację art. 5 i 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. do przepisów P.w. w art. 9 ust. 3 oraz art. 267 pkt 1, które określają zwrot kosztów usług wodnych w oparciu o zasadę "zanieczyszczający płaci" "użytkownik płaci". Podano, że P.w. określa opłaty za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnych oraz chowu i hodowli ryb, a zatem w pozostałych przypadkach poboru zwrotnego opłata za usługi wodne nie powinna być naliczana.

Wniesiona reklamacja nie została uwzględniona i zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 268 ust. 1, art. 271 ust. 3, art. 298 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 P.w., Dyrektor Zarządu Zlewni w W. określił Spółce za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 4575 zł za pobór wód powierzchniowych rzeki [...]. Zdaniem organu zdefiniowany w art. 16 pkt 40 P.w. pobór zwrotny nie stanowi odrębnej od poboru wód, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w. usługi wodnej. Organ wskazał, że definicja poboru zwrotnego została wprowadzona na użytek ustalania opłaty za pobór wód do elektrowni wodnych oraz za pobór wód na potrzeby chowu i hodowli ryb, w których wpływa na sposób obliczania opłaty, ale nie można wyprowadzić z tych regulacji wniosku, że pobór zwrotny na inne cele nie jest objęty opłatą za usługi wodne za pobór wód, gdyż podmiot korzysta z usługi wodnej i swoją aktywnością wpływa na zasób wód. Dodatkowo organ podniósł, że staw do którego pobierana jest woda stanowi atrakcję jako zabytkowy element architektury krajobrazu oraz wiąże się z prowadzoną przez Spółkę działalnością rozrywkową i rekreacyjną, w związku z czym występuje również konieczność ustalenia opłaty stałej za usługę wodną pobór wód powierzchniowych, z uwzględnieniem zasady "użytkownik płaci". Organ podał, że ustalił wysokość opłaty w oparciu o art. 271 ust. 3 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód powierzchniowych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 180 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0,05 m3/s, uwzględniając wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej określonej zgodnie z § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502).

W skardze na podwyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów Dyrektywy 2000/60/WE, Prawa wodnego oraz przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA podniósł, że organ prawidłowo ustalił stawkę opłaty, czas wyrażony w dniach i maksymalną ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do kwestii możliwości naliczenia opłaty za pobór zwrotny wskazano, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W związku z tym WSA stwierdził, że opłatę stałą należy scharakteryzować jako abonament za korzystanie z usług wodnych i jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Sąd I instancji uznał, że skoro konieczność poniesienia opłaty stałej powstaje po stronie odbiorcy usługi wodnej z tytułu samej gotowości środowiska wodnego do świadczenia usługi wodnej, to tym samym dla konieczności jej pokrywania bez znaczenia pozostaje okoliczność, z jakim poborem wody mamy do czynienia (np. tak jak w rozpoznawanej sprawie z poborem zwrotnym). W związku z tym WSA nie podzielił zarzutów naruszenia Dyrektywy 2000/60/WE oraz przepisów P.w. WSA nie stwierdził także, aby postępowanie organu naruszało przepisy k.p.a., w tym art. 7a § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie było wątpliwości co do treści normy prawnej. Natomiast, jak wskazano, zaszłości historyczne, czy cele działalności [...] nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Spółka Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. w zw. z art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 24 i 25, art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 1 lit. b, art. 275 ust. 1, ust. 8 pkt 3, 4 i 21 i ust. 21 P.w. oraz w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE poprzez przyjęcie, że "pobór wód powierzchniowych", o którym mowa w art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. obejmuje także "pobór zwrotny", a w konsekwencji organ jest uprawniony do ustalenia opłaty stałej w formie informacji rocznej za pobór zwrotny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie "poboru wód" i "poboru zwrotnego" to dwie odrębne instytucje, odrębnie uregulowane w zakresie obowiązku ponoszenia opłat wodnych, a w konsekwencji norma prawna zawarta w art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. nie stanowi podstawy do ustalenia opłaty stałej za pobór zwrotny;

- art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. w zw. z art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 24 i 25, art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 1 lit b, art. 275 ust. 1, ust. 8 pkt 3, 4 i 21 i ust. 21 P.w. oraz w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE poprzez przyjęcie, że "pobór wód powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. obejmuje także "pobór zwrotny", a w konsekwencji opłaty za usługi wodne uiszcza się co do zasady za "pobór zwrotny", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie "poboru wód" i "poboru zwrotnego" to dwie odrębne instytucje, odrębnie uregulowane w zakresie obowiązku ponoszenia opłat wodnych, a w konsekwencji norma prawna zawarta w art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w. nie stanowi generalnej podstawy do obciążenia opłatą za usługi wodne w przypadku poboru zwrotnego;

- art. 271 ust. 3 P.w. w zw. z art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 24 i 25, art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 1 lit. b art. 275 ust. 1, ust. 8 pkt 3, 4 i 21 i ust. 21 P.w. oraz w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE poprzez przyjęcie, że "pobór wód powierzchniowych", o którym mowa w art. 271 ust. 3 P.w. obejmuje także "pobór zwrotny", a w konsekwencji wskazany w art. 271 ust. 3 P.w. sposób wyliczania opłaty stałej ma zastosowanie do "poboru zwrotnego", podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pojęcie "poboru wód" i "poboru zwrotnego" to dwie odrębne instytucje, odrębnie uregulowane w zakresie obowiązku ponoszenia opłat wodnych, a w konsekwencji norma prawna zawarta w art. 271 ust. 3 P.w. określająca sposób wyliczenia opłaty stałej przy poborze wód powierzchniowych nie dotyczy "poboru zwrotnego";

- art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 271 ust. 3 P.w. poprzez ich zastosowanie do "poboru zwrotnego", podczas gdy przepisy te dotyczą wyłącznie "poboru wód powierzchniowych", a nie "poboru zwrotnego", w przypadku którego obowiązek uiszczenia opłaty został uregulowany odrębnie i to tylko w przypadku poboru zwrotnego wód do celów elektrowni wodnych (art. 270 ust. 4 P.w.) i na potrzeby chowu i hodowli ryb (275 ust. 1 P.w.).

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7a § 1 k.p.a. i 14 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że w sprawie ustalenia opłaty stałej nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. w odniesieniu do art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1 i 271 ust. 3 P.w., pomimo istnienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści tych przepisów, wynikających z wyróżnienia w Prawie wodnym instytucji "poboru zwrotnego" oraz z odrębnego uregulowania przez ustawodawcę w P.w. obowiązku uiszczania opłat wodnych w przypadkach poborów zwrotnych (art. 270 ust. 4 P.w. - w odniesieniu do poboru wód do celów elektrowni wodnych i art. 275 P.w. - w odniesieniu do poboru wód na potrzeby chowu i hodowli ryb) oraz z charakteru opłat wodnych, które stanowią rekompensatę kosztów środowiskowych lub zasobowych. Brak zastosowania wyrażonej tym przepisem zasady "in dubio pro libertate" mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie ww. zasady skutkowałoby uznaniem braku obowiązku zapłaty opłaty stałej z tytułu "poboru zwrotnego'", a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu w przedmiocie opłaty stałej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że pobór zwrotny podlega opłacie tylko wówczas, gdy jest to pobór zwrotny do celów elektrowni wodnych lub na potrzeby chowu i hodowli ryb, gdyż tylko w tych przypadkach ustawodawca przewiduje pobranie opłaty, bez określania, czy opłata ta ma charakter opłaty stałej czy zmiennej. W innych przypadkach zwrotnego poboru wód ustawodawca w ogóle nie wprowadza opłat. Przy czym nie ma znaczenia charakter opłaty, gdyż decydujący dla ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty jest "rodzaj poboru, a nie rodzaj pobieranej opłaty. Nawet jeśli opłata jest pobierana za samą gotowość, to może być pobierana tylko wówczas, gdy występuje aktywność uzasadniająca jej pobór. W ocenie skarżącej kasacyjnie wadliwe było również uznanie, że pobór zwrotny stanowi pobór wód powierzchniowych, o którym mowa w art. 268 ust. 1 P.w., co stanowi podstawę do naliczenia i obciążenia podmiotu dokonującego poboru zwrotnego na takich samych zasadach, jak każdego innego podmiotu dokonującego poboru wód powierzchniowych. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżąca podniosła, że wobec wskazywanej niejasności zwrotu "pobór wód powierzchniowych" użytego w art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 3 i art. 268 ust. 1 P.w., zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. znajduje uzasadnienie. Podniesiono, że w przypadku wątpliwości organ zawsze powinien kierować się zasadą "in dubio pro libertate", zaś zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. skutkowałoby usunięciem wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony skarżącej i niemożnością ustalenia, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zapłaty opłaty stałej.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Należy zauważyć, że uchwalenie i wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). W art. 4 tej Dyrektywy wyodrębnione zostały cele środowiskowe, które odnoszą się również do ochrony jakościowej zasobów wodnych. Państwa Członkowskie mają zapewnić, że: "dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia [...]". Z kolei z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Podkreślić jednak należy, że przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie bezwzględnego i nieograniczonego obowiązku wprowadzenia do krajowego porządku prawnego opłat, aby zrealizować cele określone Dyrektywą i zapewnić poprzez te opłaty finansowanie poszczególnych działań ochronnych i prewencyjnych. Zatem wprawdzie państwa członkowskie określają, na podstawie analizy ekonomicznej, środki, jakie mają być przyjęte w zastosowaniu zasady zwrotu kosztów, ale nie maja obowiązku wprowadzenia opłat za wszelkie usługi mające związek z każdym z działań wymienionych w art. 2 pkt 38 lit a Dyrektywy. Także na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE cele wyznaczone w Dyrektywie 2000/60/WE nie prowadzą automatycznie do wniosku, że przepisy art. 2 pkt 38 Dyrektywy (definicja usług wodnych), należy interpretować w ten sposób, że poddają one wszystkie wymienione w nich czynności zasadzie zwrotu kosztów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 września 2014 r., C-525/12, Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec, LEX nr 1503185). Wprowadzenie opłat za usługi wodne nie może być zatem uzasadnione wyłącznie koniecznością zapewnienia finansowania środków ochronnych i zaradczych podejmowanych w celach określonych w Dyrektywie, gdyż Dyrektywa nie zakłada wprost obciążenia podmiotów dodatkowymi opłatami, podatkami, czy innymi daninami publicznymi, a opłaty dotyczą wyłącznie wykorzystania zasobów wodnych powiązanego z powstaniem kosztów zasobowych lub środowiskowych.

Powyższe zasady zostały przeniesione na grunt ustawy Prawo wodne (Dział I Zasady ogólne). Art. 9 ust. 3 P.w. stanowi bowiem, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ustawodawca krajowy stworzył zatem system opłat, oparty o zasadę "zanieczyszczający płaci", z uwzględnieniem "kosztów środowiskowych" oraz "kosztów zasobowych", realizując tym samym postulat skonstruowania polityki opłat w sposób zachęcający użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Przy czym pojęcie "koszty środowiskowe" zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 24 P.w. jako wartość materialna strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód, zaś koszty zasobowe definiuje art. 16 pkt 25 P.w. jako wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Nie każdy zatem pobór wód powierzchniowych lub podziemnych, jako usługa wodna, podlega opłacie, ale wyłącznie taki pobór, który stanowi rekompensatę za wykorzystanie, zużycie wody, co wiąże się z kosztami środowiskowymi lub kosztami zasobowymi.

Należy zauważyć, że w ramach definicji ustawowych, w art. 16 pkt 40 P.w. zostało wprowadzone pojęcie poboru zwrotnego, określone jako pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wprawdzie brak jest analogicznej definicji klasycznego poboru wód, ale mając na uwadze regulacje zawarte w P.w. można przyjąć, że pojęcie to obejmuje sytuacje, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" bądź też wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty środowiskowe i zasobowe w przypadku obu rodzajów poboru wód, tj. klasycznego i zwrotnego zasadniczo się różnią. Należy także podkreślić, że definicja pojęcia "poboru zwrotnego" została przez ustawodawcę wprowadzona w Dziale I (Zasady ogólne), Rozdziale 2 (Objaśnienia określeń ustawowych), co skutkuje koniecznością interpretacji wszystkich przepisów P.w. z uwzględnieniem odrębności pojęcia "poboru zwrotnego" od "poboru" (klasycznego). W związku z tym wykładni przepisu art. 268 ust. 1 P.w. należy dokonać systemowo, czyli zarówno w świetle przepisów Dyrektywy 2000/60/WE, jak i w świetle całokształtu przepisów P.w., w tym użytych w ustawie definicji. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca wprowadził autonomiczne regulacje w zakresie opłat z tytułu poboru klasycznego i poboru zwrotnego, gdyż celem opłat jest rekompensata za wykorzystanie, zużycie wody. Jeżeli bowiem podmiot korzystający pobiera wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, to nie ma podstaw do ustalenia opłaty za jej pobór, gdyż woda ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. W związku z tym ustawodawca zdecydował się określić opłatę za pobór zwrotny jedynie wtedy, gdy podmiot, który go realizuje uzyskuje z tego tytułu określone korzyści. Opłata za usługi wodne została zatem wprowadzona za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 P.w.), co jest związane z korzyścią w postaci wyprodukowania energii elektrycznej (w następstwie wykorzystywania sił fizycznych przepływającej wody) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 P.w.), czyli korzyści w postaci wyhodowanych ryb (na skutek chowu i hodowli w zbiornikach przepływowych). Do takich korzyści nie można natomiast zaliczyć działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, na które wskazuje organ, gdyż ustawodawca nie przewidział w takim wypadku opłaty za zwrotny pobór wody.

Ponadto opłata za usługi wodne stanowi opłatę o charakterze publicznoprawnym. Opłaty za usługi pobiera się zaś za wykorzystanie określonej wartości publicznej, które skutkuje jej uszczupleniem (zob. D. Antonów, Szczególne opłaty administracyjne, 2017, s. 28 i 29). W związku z tym przyjęcie poglądu, że opłacie podlega każdy pobór wody oznaczałoby, że takie same opłaty uiszczałby podmiot, który pobiera wodę bezzwrotnie, jak i podmiot, który odprowadza pobraną wodę w takiej samej ilości, niezanieczyszczoną, pomimo że wykorzystywanie przez nich wody jako wartości publicznej skrajnie się różni. Taka interpretacja jest nie do pogodzenia z określonym w Dyrektywie 2000/60/WE celem wprowadzenia opłaty, tj. zapewnieniem racjonalnego korzystania z zasobów wody. W świetle tej reguły brak jest podstaw do obciążania opłatą za pobór wody podmiotu, który nie wpływa na jakość i ilość wody i to wg stawek jak za pobór klasyczny. W związku z tym nie można stosować przepisów regulujących "pobór wód" do "poboru zwrotnego". Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku "poboru zwrotnego" związanego z produkcją energii elektrycznej, jak i na cele chowu i hodowli ryb, który wiąże się obowiązkiem uiszczania opłat, ich wysokość jest określona o wiele niżej niż w przypadku poboru klasycznego. Jest to rozwiązanie logiczne i korespondujące z ogólną regułą systemową, w myśl której prawodawca nakłada na jednostki obciążenia jedynie w stopniu proporcjonalnym do wartości, które chce w ten sposób chronić, bądź uzyskać rekompensatę za ich całkowite lub częściowe wyeksploatowanie. Przy czym nie można znaleźć żadnego racjonalnego uzasadnienia dla tezy, że podmioty dokonujące poboru zwrotnego na potrzeby elektrowni wodnych lub chodu i hodowli ryb, powinny ponosić opłatę w wysokości niższej, aniżeli podmioty dokonujące poboru zwrotnego w innych celach. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że poza wskazanymi wyżej szczególnymi uregulowaniami, każdy inny pobór zwrotny związany jest z koniecznością poniesienia opłaty i to w takiej samej wysokości jak za pobór klasyczny, a więc pobór bezzwrotny lub wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. Skoro celem ustalenia opłat za pobór wód jest rekompensata za zużycie wody, to w sytuacji, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada.

Należy przy tym podkreślić, że w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Wynika to z art. 84 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie oraz z art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Prokonstytucyjna wykładnia nakazuje zatem przyjęcie, że ustawodawca powinien wyraźnie przewidzieć obowiązek uiszczania opłat z tytułu "poboru zwrotnego". Ustawodawca uczynił to jedynie w odniesieniu do opłat za pobór zwrotny do celów elektrowni wodnej (art. 270 ust. 4 P.w.) oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb (art. 275 ust. 1 P.w.). Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca wyraźnie wyłączył w tych przypadkach opłatę stałą (art. 270 ust. 2 P.w.), a zatem zawarł w ustawie P.w. kompletną regulację w zakresie wskazanych opłat za pobór zwrotny, co potwierdza stanowisko, że nie wprowadził takich opłat w odniesieniu do poboru zwrotnego wód do innych celów.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że poboru zwrotnego nie można utożsamiać z klasycznym poborem wód. W związku z tym słusznie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że przepisy art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w., art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz art. 271 ust. 3 P.w. mają zastosowanie do klasycznego, a nie zwrotnego poboru wód. WSA niezasadnie przy tym przyjął, że skoro przedmiotowa opłata jest opłatą stałą, mającą charakter abonamentowy z tytułu samej gotowości do świadczenia usługi wodnej w zakresie dostarczania wody, to bez znaczenia jest okoliczność, że pobór wody jest poborem zwrotnym. Należy bowiem zauważyć, że art. 270 ust. 1 P.w. stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Skoro zaś opłata za usługi wodne za pobór zwrotny, z wyżej podanych przyczyn, może być pobrana tylko w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie, to dotyczy to zarówno opłaty stałej, jak i zmiennej.

Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a., zauważyć należy, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. Należy zaś podkreślić, że zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z tym w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie przepisów tego prawa, naruszone przez sąd, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, w przedmiotowej sprawie przepisów k.p.a., ale o naruszenie przez WSA konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2535/12). Zatem brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia powołanego przepisu k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musiało do uznania tego zarzutu za niezasadny.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna z uwagi na zarzuty naruszenia prawa materialnego, zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany jest zbadać, czy istnieją podstawy do ustalenia skarżącej kasacyjnie opłaty stałej, będąc związany wykładnią przepisów dokonaną przez NSA w odniesieniu do opłat za zwrotny pobór wód.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w łącznej kwocie 1650 zł, obejmujących wpis od skargi oraz wpis od skargi kasacyjnej, opłatę skarbową za pełnomocnictwo, a także wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za obie instancje, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).