Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 241/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w N., C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 273/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w N., C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r., nr DPP-TPZ.0272.42.2023(2) w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 273/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w N., C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję zawarła również wniosek o wstrzymanie jej wykonania argumentując, że środki nałożone na nią uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie, powodują brak jakiejkolwiek możliwości wypłacenia wynagrodzeń pracownikom, skutkują niemożnością spłaty różnego rodzaju innych wierzytelności, które nieuregulowane mogą przynieść trudne do odwrócenia skutki w postaci naliczenia odsetek, wypowiedzenia umów współpracy oraz zaprzestania jakichkolwiek dalszych kontaktów biznesowych. Nałożenie sankcji na skarżącą spółkę skutkuje de facto zakończeniem jej funkcjonowania na terenie Polski. Według skarżącej wyczerpuje to dyspozycję przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i związku z tym wymaga wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto, sankcje nałożone na skarżącą spółkę uniemożliwiają podejmowanie wszelkich działań na terenie Polski, co uderzy w osoby i podmioty, z którymi skarżąca utrzymywała relacje biznesowe oraz w ich sytuację finansową.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że to na stronie wnioskującej spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających udzielenie ochrony tymczasowej o której mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1497 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa sankcyjna). Jest to ustawa szczególna, która reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., jak również ustanowienia wobec tych podmiotów tymczasowego zarządu przymusowego. Stosownie do treści art. 3 ust. 10 ww. ustawy, decyzja w tym przedmiocie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zastosowane względem podmiotu środki, aby mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę, bądź wobec którego ustanowiono tymczasowy zarząd przymusowy.

WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi środkami podjętymi w celu zwalczenia niebezpieczeństwa o skali międzynarodowej, zaś okoliczności podnoszone przez skarżącą spółkę stanowią następstwa zastosowania tego rodzaju środków. Udzielenie ochrony tymczasowej w tej sprawie niweczyłoby nie tylko sens normy wyrażony w przepisie art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej z dnia 13 kwietnia 2022 r., ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Ponadto ww. ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi. Nie oznacza to pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub na skutek przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji).

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu - kalkulacji jej strat - na okoliczność spełnienia przez nią przesłanek, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) Przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, tj. oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a, które to powinny stanowić podstawę skarżonego rozstrzygnięcia; braki w przedmiotowym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Skarżąca stwierdziła m.in., że jej zdaniem nie tylko wskazała na argumenty, które przemawiały za wstrzymaniem wykonania decyzji, ale także przedstawiła w sposób wyczerpujący szkody, jakie poniosła w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji, jak również swoją obecną sytuację, która w dłuższej perspektywie niechybnie doprowadzi do poniesienia jeszcze większych strat. Szkody w wysokości około 160 mln EUR zostały już poniesione w związku z nałożeniem sankcji i wyznaczeniem administratora. Rozważania Sądu powinny skutkować na przyjęciu, że skarżąca działająca w ramach grupy spółek doznała poważnej szkody finansowej oraz na przyjęciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi do zamknięcia działalności gospodarczej i w nawiązaniu do takich ustaleń Sąd powinien wstrzymać wykonanie decyzji.

W ocenie skarżącej zastosowane wobec niej środki oraz odmowa zawieszenia wykonania są zdecydowanie nieproporcjonalne nawet w stosunku do celu ustawy. Umożliwienie skarżącej wykorzystania jej funduszy i zasobów gospodarczych w celu zabezpieczenia jej bytu, w tym zapewnienia miejsc pracy na terenie Polski, w żaden sposób nie udaremnia celu działań podjętych przez polskie organy. Ponadto polska ustawa sankcyjna nie zapewnia skutecznej tymczasowej ochrony prawnej. Wręcz przeciwnie, art. 3 ust. 10 tej ustawy przewiduje natychmiastową wykonalność decyzji o nałożeniu sankcji, nie oferując nawet wnioskodawcy żadnej skutecznej możliwości podjęcia działań tymczasowych przeciwko bezprawnym sankcjom w celu zapobieżenia nieodwracalnym szkodom i konsekwencjom z nich wynikającym.

Skarżąca stwierdziła, że szkodę jaką poniosłaby bez wnioskowanego zawieszenia, można określić jako szczególnie dotkliwą, gdyż nie jest ona w stanie odzyskać utraconych relacji biznesowych, a także aktywów, które zostały już zbyte. Przywrócenie działalności gospodarczej jest niezwykle trudne - jeśli nie niemożliwe - w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonych środków co do istoty po zakończeniu postępowania. Okres, w którym mogłaby prowadzić działalność do czasu wydania orzeczenia co do istoty sprawy, zostałby bezpowrotnie utracony. Szkoda skarżącej z tego tytułu byłaby zatem definitywna. W konsekwencji szkoda ta nie może być w niniejszej sprawie naprawiona przez odszkodowanie. Wymóg niezwłoczności jest w niniejszej sprawie spełniony, gdyż prawdopodobieństwo wystąpienia poważnej i nieodwracalnej szkody zostało wykazane w sposób wystarczający.

Jej zdaniem ustawa sankcyjna w sposób trwały pozbawia możliwości dysponowania majątkiem podmiot wpisany na listę sankcyjną. Jest to środek, którego okres stosowania nie jest określony, jest zupełnie arbitralny, a termin zakończenia jego stosowania nie daje się w żaden sposób przewidzieć. Sąd I instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do tego, jakie interesy w ogóle zostaną naruszone i dlaczego uznał, że interes publiczny przeważa nad interesem skarżącej. Co więcej, nie przeprowadził kompleksowej analizy proporcjonalności, która byłaby obowiązkowa w kontekście takiego wyważenia interesów. Uzasadnienie jest na tyle lakoniczne i ogólne, że nie można go określić jako konkretne i wystarczające do spełnienia wymogów praworządności w zakresie uzasadnienia.

Skarżąca dodała, że wartość posiadanych przez nią udziałów w kapitale zakładowym spółki drastycznie i systematycznie spada. Po zakończeniu procesu przymusowego zbycia majątku spółki posiadane przez nią udziały w kapitale zakładowym będą warte ułamek wartości przed wpisaniem jej i spółki na polska listę sankcyjną. Sam wpis skarżącej na polską listę sankcyjną powoduje niemożność uniknięcia przez nią nieodwracalnej szkody wynikającej z postępującej utraty wartości posiadanych przez nią udziałów w kapitale zakładowym spółki, ponieważ udziały w kapitale zakładowym spółki należące do niej podlegają zamrożeniu niezależnie, czy zostałyby zakwalifikowane jako środki finansowe czy zasoby gospodarcze, a więc nie mogą też być swobodnie przez nią zbyte. Oznacza to niemożność odpłatnego zbycia udziałów w celu zakończenia sytuacji permanentnie trwającej i pogłębiającej się utraty ich wartości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie podważyło trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. Jest to ustawa szczególna (specustawa), która w przepisach reguluje zasady wpisywania na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., tj. reguluje zasady i tryb ingerencji administracyjnoprawnej w swobodę działalności gospodarczej.

Z art. 3 ust. 10 tej ustawy wynika, że decyzja podjęta w sprawie wpisu na taką listę podlega natychmiastowemu wykonaniu. Zatem aby zastosowane w tej decyzji środki mogły służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany, muszą być wykonane natychmiast, a interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Nie ulega wątpliwości, że szeroki zakres rozwiązań przewidzianych w ustawie powoduje, iż wydanie zaskarżonej decyzji może powodować w odniesieniu do strony ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Katalog środków wskazanych w art. 1 ustawy umożliwia bowiem m.in. zamrożenie wszelkich funduszy i zasobów gospodarczych będących własnością, pozostających w posiadaniu, faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, czy też wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim stanie rzeczy wpis podmiotu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. oraz zastosowanie środków określonych w ustawie rodzi doniosłe skutki prawne, uniemożliwiające podejmowanie jakichkolwiek dyspozycji w odniesieniu do majątku danego podmiotu. Jednakże wskazywane przez skarżącą spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że w niniejszej sprawie zostały one oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych, które stanowią oczywiste następstwa wykonania zaskarżonej decyzji. Co więcej, wskazane przez wnoszącą zażalenie skutki, w znacznej części już wystąpiły na przykład w postaci powstania szkody wynoszącej – jak podaje spółka – ok. 160 mln Euro. Jedną z przesłanek przemawiającą za zasadnością zastosowania ochrony tymczasowej, zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., jest zaś zapobieżenie skutkowi, który jeszcze nie nastał, a zatem ochrona w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Ponadto, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez skarżącą spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a finalnie cel specustawy (tak również NSA w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OZ 584/22 oraz z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt III OZ 33/24). Podkreślenia również wymaga, że rozpoznając wniosek sąd administracyjny powinien brać pod uwagę następstwa wykonania decyzji nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 101/23).

W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić kontekst normatywny, który nakazuje uznać, iż na gruncie ustawy zostały przewidziane szczególne instrumenty prawne, mające na celu przeciwdziałać ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wskazać tu należy na art. 5 ustawy, umożliwiający Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej wyrażenie zgody na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, lub udostępnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych, na warunkach, jakie uzna za stosowne. W kontekście tego przepisu umożliwienie podmiotowi wpisanemu na listę dysponowania majątkiem należy do kompetencji właściwego organu administracji. Organ ten – rozważając przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 5 ustawy – powinien wziąć pod uwagę także słuszny interes strony. Zatem ostatecznie to Szef Krajowej Administracji Skarbowej uwzględnia okoliczności przemawiające za "odmrożeniem" części majątku, zaś decyzja może zostać wydana także z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1713) z dniem 18 sierpnia 2022 r. dodano do ustawy art. 6a przewidujący instytucję tymczasowego zarządu przymusowego. Zarząd ten ustanawia minister właściwy do spraw gospodarki w drodze decyzji, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia funkcjonowania podmiotu gospodarczego prowadzącego przedsiębiorstwo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. w celu utrzymania miejsc pracy w tym przedsiębiorstwie. Celem zarządcy jest zapewnienie ciągłości działalności przedsiębiorstwa podmiotu gospodarczego, zarządzanie przedsiębiorstwem, wykonywanie uprawnień przysługujących osobie lub podmiotowi wpisanym na listę, wobec których został ustanowiony zarząd, a także podejmowanie działań niezbędnych do zapobieżenia wykorzystaniu środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych objętych zarządem w celu bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji, naruszeń lub innych działań określonych w art. 3 ust. 2. Strona żaląca może zmierzać do uniknięcia dalszej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków także na drodze określonej w art. 6a ustawy.

Podsumowując, skoro przeciwdziałanie ryzyku powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jest możliwe na drodze administracyjnej, to brak jest podstaw do udzielenia stronie ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Prawidłowości wydanego przez sąd rozstrzygnięcia nie podważa również zarzut zażalenia o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności niezasadny jest argument dotyczący sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób lakoniczny i ogólny. W ocenie NSA, sąd wyczerpująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił jakimi powodami się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, a także przytoczył podstawę prawną postanowienia oraz odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy.

Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.