Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 527/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 103ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu nr SKO.4181.38.22 z dnia 12 września 2022 roku w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 września 2022 r. nr SKO.4181.38.22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu - po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty Sieradzkiego z 29 lipca 2022 r. nr KT.5430.360.2022.MS w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kat. AM, B1, B, BE, T, C1, C, C1E, CE, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), dalej u.k.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

M. K. skierowany został na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. na badanie lekarskie mające na celu stwierdzenie istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku przeprowadzonego w dniu 30 czerwca 2022 r. badania w Instytucie Medycyny Pracy im.[...] w Ł. wydano orzeczenie nr [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań lekarskich do kierowania pojazdami kat. AM,A1,A2,A,B1,B,BE,T,C1,C!E,C,CE,D1,D1E,D,DE.

Decyzją z 29 lipca 2022 r. organ I instancji cofnął M. K. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B, BE, T, C1, C, C1E, CE C1, C, C1E, CE, prawa jazdy nr [...], z uwagi na istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane m.in. prawo jazdy ww. kategorii.

W odwołaniu strona zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 8 lipca 2014 r. w sprawie badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami kierowców osób wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, poprzez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. AM, B1, B, BE, T, C1, C, C1E, CE na podstawie ww. przepisów, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do ich zastosowania,

2) przepisów postępowania, tj. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki do jego nadania,

3) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię psychologiczną, sporządzoną w sposób nierzetelny i tendencyjny, wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, w sytuacji istnienia wątpliwości co do stanu zdrowia strony ujawnionych w opinii psychologicznej z dnia 8 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu odwołania strona reprezentowała przez profesjonalnego pełnomocnika rozwinęła swoje zarzuty, argumentując, że wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. [...] orzeczenie oparte zostało w głównej mierze na opinii psychologicznej, która nie czyni zadość wymogom, jakie opinia psychologiczna spełniać powinna. Odwołujący, w związku z tym, że regularnie uczęszcza na spotkania Wspólnoty Anonimowych Alkoholików, dostarczył zaświadczenie potwierdzające ten fakt. Jak wskazuje w opinii mgr M. O. - psycholog kliniczny, badany dostarczył zaświadczenie, jednak nie zawiera ono dat, które wyznaczają okres w którym terapia się odbywa, co pozwala stwierdzić, że na tej wyłącznie podstawie psycholog uznała badanego za niezdolnego do prowadzenia pojazdów silnikowych przez rok. Sporządzona opinia nie zawiera uzasadnienia i wskazania konkretnych podstaw do zajęcia stanowiska w sprawie, wobec czego uznać należy, iż sporządzona została w sposób nierzetelny i lakoniczny. Pojawiające się w sprawie wątpliwości takie jak brak dat odbywanej terapii, czy informacja o ciągu alkoholowym, podczas gdy opinia zawiera także informację o tym, iż odwołujący zaprzestał spożywania alkoholu w czerwcu 2021 r. są sprzeczne z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, wywiedzioną w art. 7a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pojawiły się wątpliwości, które nie zostały rozwikłane, wbrew temu przedmiotowa opinia stanowi jedną z podstaw, na której wydano orzeczenie lekarskie.

Ponadto, zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem psycholog co do nawrotów w chorobie uzależnienia od alkoholu. W przedmiotowej opinii psycholog wskazuje na "picie ciągami" przez stronę, przy czym jednocześnie, obok tak sprecyzowanej informacji, widnieje data "VI.2021". Tak przedstawione informacje pozostają ze sobą w sprzeczności. Strona od ponad roku nie spożywa alkoholu i regularnie uczęszcza na terapię, która przynosi efekty. Wobec czego, nie ma podstaw do uznania, że jest osobą niezdolną do prowadzenia pojazdów, w konsekwencji cofnięcia jej uprawnień w tym zakresie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r., wydane przez Instytut Medycyny Pracy im. [...], z którego wynika, że lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami stwierdził u M. K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy wszystkich kategorii. To orzeczenie stanowiło wymaganą prawem podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, która to decyzja, co należy podkreślić, ma charakter związany. W przypadku bowiem stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, starosta ma obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawienia do kierowania pojazdami. Dysponując orzeczeniem o wskazanej powyżej treści organ pierwszej instancji nie mógł zatem wydać decyzji innej niż o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

Okoliczności, na które w odwołaniu powołuje się pełnomocnik strony, nie mogą zostać uwzględnione, w szczególności nie może mieć znaczenia subiektywne przekonanie strony - nie poparte stosownym orzeczeniem lekarskim (o czym niżej) - o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 103 ust. 3 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

W przypadku dotyczącym strony warunkiem przywrócenia cofniętych uprawnień, co nastąpiło w związku ze stwierdzeniem u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, może być wyłącznie stwierdzenie, że takie przeciwwskazania nie występują, co winno nastąpić w sposób przewidziany w przepisach p.r.d. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 2213), tj. poprzez wydanie orzeczenia lekarskiego po przeprowadzeniu badania w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy właściwym wg miejsca zamieszkania osoby badanej (§10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Aby możliwym było wydanie decyzji o przywróceniu skarżącemu cofniętych uprawnień niezbędne jest zatem poddanie się przez niego ponownemu badaniu w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Ł. i uzyskanie orzeczenia potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Organ podkreślił, że według orzeczenia lekarskiego [...] z 30 czerwca 2022r. termin ponownego badania został wyznaczony na dzień 8 czerwca 2023 r.

Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria cytowanego rozporządzenia. Przeciwdowodem mogłoby być jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego kwalifikacje, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków wymienionym w rozporządzeniu. W postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu, jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracyjne. Orzeczenie to musi być wydane przez uprawnionego lekarza i to funkcjonującego w odpowiednich strukturach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 786/19, publ. LEX nr 3020861).

SKO wskazało, że strona w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie przedstawiła żadnych orzeczeń lekarskich wydanych przez uprawnione jednostki, które mogłyby stanowić kontrdowody w stosunku do orzeczenia z dnia 30 czerwca 2022 r. znajdującego się w aktach sprawy, a którym to orzeczeniem, jako ostatecznym, związane były organy orzekające w sprawie.

Organ podkreślił, że nie dokonuje oceny stanu zdrowia kierowcy w postępowaniu, którego przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na istniejące przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Cofnięcie uprawnień następuje ze względu na stwierdzenie przez uprawnionego lekarza w toku badania lekarskiego (a nie przez organ administracji) występowania przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczenie lekarskie nie jest weryfikowane pod względem merytorycznym przez organy administracji. Z tego względu nie mogą być skuteczne postawione w odwołaniu zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Dysponując ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami wszystkich kategorii prawa jazdy organ pierwszej instancji nie był obowiązany do przeprowadzania żadnych dodatkowych dowodów.

Właściwy tryb weryfikacji orzeczenia lekarskiego wydanego w wyniku badania przeprowadzanego w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określają przepisy u.k.p. Stosownie zatem do art. 79 ust. 4 u.k.p. osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Zgodnie z art. 79 ust. 7 u.k.p. orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne. Strona nie zgadziła się z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia 1 lutego 2022 r. nr PK/L/83/2022 i stosownie do art. 79 ust. 4 u.k.p. złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. W wyniku ponownego badania, które zostało przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] w Ł., badany również został uznany za niezdolnego do kierowania pojazdami ze względu na przeciwwskazania zdrowotne.

W ocenie Kolegium w sprawie nie występowały żadne wątpliwości co do wykładni przepisów prawa, nie mógł zatem w niej mieć zastosowania wskazany w odwołaniu art. 7a § 1 k.p.a., który statuuje zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania. Podniesione w odwołaniu zarzuty nie odnosiły się do rozbieżności w zakresie wykładni przepisów prawa, lecz do "wątpliwości" w zakresie ustaleń faktycznych związanych ze stanem zdrowia skarżącego. W tym zakresie k.p.a. przewiduje w art. 81 a § 1 zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, jednakże przepis ten również nie został naruszony przez organ pierwszej instancji.

Stosownie do art. 81 a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, przy czym, stosownie do art. 81 a § 2 k.p.a., zasada ta nie ma zastosowania:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony co do zasady nie jest wyłączone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., bowiem przedmiot tego postępowania nie mieści się w katalogu określonym w art. 81 a § 2 k.p.a., lecz ze względu na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, wyznaczony dyspozycją powołanego przepisu u.k.p. w praktyce trudno wyobrazić sobie taką konieczność. Organy administracji orzekające na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. są bowiem obowiązane ustalić jedynie czy wobec określonego kierowcy zostało wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, oraz czy orzeczenie to jest ostateczne.

Zdaniem Kolegium organy nie były natomiast obowiązane do prowadzenia ustaleń co do żadnej ze wskazanych w odwołaniu okoliczności faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego, są to bowiem okoliczności oceniane wyłącznie przez uprawionego lekarza w toku przeprowadzanego badania lekarskiego.

Stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Pozostawienie kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami, których nie może prowadzić ze względu na istniejące przeciwwskazania zdrowotne, a zatem umożliwienie mu legalnego kierowania pojazdem w ruchu drogowym, narażało tego kierowcę, jak również innych uczestników ruchu drogowego na niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia. Wzgląd na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego oraz wzgląd na interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) przemawiał zatem za nadaniem zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik M. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 86 k.p.a. i 138 § 2 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie tego, czy wobec skarżącego w istocie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego uznania, że wobec skarżącego istnieją podstawy co cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami i spowodowało bezrefleksyjne utrzymanie w tym zakresie poprzedzającą ją decyzję Starosty, pomimo jej niezgodności z prawem,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji wydanie postanowienia w sposób przedwczesny i z pominięciem dokumentacji medycznej, która mogła mieć istotne znaczenie dla załatwienia sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną w toku postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. sygn. III SA/Łd 790/22 tutejszy Sąd odrzucił skargę uznając, że dotyczy ona postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 września 2022 r. o odmowie wstrzymania decyzji i jest niedopuszczalna.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. III GSK 296/23 uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że złożona skarga wymagała doprecyzowania czy skarżący chciał zaskarżyć postanowienie z dnia 9 września 2022 r., czy też decyzję z 12 września 2022 r.

Zarządzeniem z dnia 6 września 2023 r. uznano, że skarga dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Sieradzu z 12 września 2022 r.

W piśmie z dnia 8 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia nr 38/2023 z 25 października 2023 r. Centrum Psychiatrycznego w W. oraz historii wizyt w poradni leczenia uzależnień celem wykazania, że skarżący kontynuuje regularne sesje terapeutyczne.

Następnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącego wskazał, że badanie w WOMP w Ł. 8 czerwca 2023 r. nie odbyło się, bowiem skarżący był w marcu 2023 r., potem w maju i sierpniu 2023 r. Strona załączyła kserokopie orzeczeń lekarskich WOMP w Ł. z 9 marca 2023 r., 24 maja 2023 r. i 4 sierpnia 2023 r. stwierdzające brak przeciwskazań do kierowania pojazdami prawie jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T.

Z kolei do pisma z 4 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego załączył wynik konsultacji psychologicznej z 23 maja 2023 r. Do pisma z 7 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego załączył zaświadczenie z 3 stycznia 2024 r. nr 02/2024 stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami celem wykazania zdolności skarżącego do kierowania pojazdami silnikowymi oraz umowy o pracę z 1 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu (decyzji), czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 12 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu M. K. uprawnienia do kierowania pojazdami. Rozpoznając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jest uniemożliwienie uczestniczenia w ruchu drogowym w charakterze kierowców osobom, co do których istnieją przeciwwskazania lekarskie do kierowania pojazdami. Przepis ten pełni funkcję ochronną w stosunku do samego kierowcy, jak i przede wszystkim w stosunku do pozostałych uczestników ruchu drogowego. Celem powyższego przepisu jest odsunięcie od kierowania pojazdami osób, które z uwagi na stan zdrowia mogą stworzyć niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i spowodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia. Niewątpliwie przepis ma charakter prewencyjny i ma zapobiegać potencjalnym niebezpieczeństwom.

Decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., ma charakter decyzji związanej. Przesądza o tym jednoznacznie treść tego przepisu. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia, przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim, istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi przez osobę, która takiemu badaniu została poddana, właściwy miejscowo starosta jest bezwzględnie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia tej osobie posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści. Obalenie domniemania prawdziwości tego dokumentu możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 u.k.p. Przeprowadzanie i rozpatrywanie wniesionych odwołań od tego typu orzeczeń podlega procedurze odrębnej od procedury administracyjnej i dlatego organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Zaznaczyć również należy, że wydane przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą orzeczenie lekarskie, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami danej kategorii, nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji (por. m.in. wyroki NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08; z 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1273/04; z 23 marca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2195/16; z 26 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2646/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie więc wywiódł organ odwoławczy, że treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją.

Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, zakres badań lekarskich i jednostki uprawnione do przeprowadzania badań uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2213). Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadaną dokumentację medyczną, a także wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie i skorzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego jednostki orzeczniczej pierwszej instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Orzeczenie o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami może być wydane po przeprowadzeniu badania przez uprawnionego lekarza, spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. i wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez właściwego miejscowo marszałka województwa. W myśl art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 4 i 5 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Kopię orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli nie został złożony wniosek o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Przepis § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowi, że jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań lekarskich osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Natomiast zgodnie z § 11 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, są w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez:

1) uprawnionego lekarza - wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej;

2) uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy:

a) Centrum Naukowe [...] w W.

b) Instytut Medycyny Pracy im [...] w Ł.

c) Instytut [...] im. [...] w L.

d) Uniwersyteckie Centrum [...] w G.

e) Wojskowy Instytut [...] w W.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie, którego wzór określają odpowiednio załączniki nr 9 i 10 do rozporządzenia.

W aktach sprawy znajduje się ostateczne orzeczenie lekarskie z 30 czerwca 2022 r. nr [...], z którego wynika, że uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. po przeprowadzeniu badania lekarskiego na podstawie art. 75 ust. 1 u.k.p., stwierdził u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, B1, B, BE, T, C1, C1E, C, CE oraz pozwolenia na kierowanie tramwajem.

Ostateczne orzeczenie lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. I OSK 532/10, LEX nr 1070846, wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2013 r., sygn. III SA/Wr 583/13 LEX nr 1702593). Wobec powyższego bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja podniesiona przez pełnomocnika skarżącego w skardze i w kolejnych pismach, że skarżący poddał się terapii leczenia uzależnień i regularnie uczestniczy w spotkaniach. Na treść rozstrzygnięcia nie miały również wpływu licznie składne przez pełnomocnika skarżącego wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzonych badań lekarskich i psychologicznych oraz zaświadczeń wydanych w 2023 r. i 2024 r., bowiem na dzień wydania decyzji organ związany był treścią orzeczenia lekarskiego z 30 czerwca 2022 r. stwierdzającego istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami wydanego przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą.

Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Sieradzkiego o skierowaniu na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wydana m.in. w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Postępowanie natomiast, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje i na tym etapie strona może jedynie kwestionować wynik badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i opinie medyczne, a także posiadane wyniki innych badań. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia. Organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. nie mają zatem prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści ani tym bardziej badania kwestii zasadności skierowania na badania lekarskie (por m.in. wyrok NSA z 8 września 2017 r., sygn. I OSK 362/17, publ. jak wyżej).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec treści ww. ostatecznego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. z 30 czerwca 2022 r., w którym stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, organ będąc związany treścią tego orzeczenia miał nie tylko prawo, lecz bezwzględny obowiązek wydać decyzję, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p.

W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 87 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wcześniej wskazano wiążący charakter wydanych w stosunku do skarżącego orzeczeń lekarskich uprawnionych jednostek orzeczniczych, a co za tym idzie brak możliwości weryfikacji ich treści, czy też oceny prawidłowości procedowania jednostek orzeczniczych, ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania prawdziwości, tzn. zgodności twierdzeń zawartych w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzającym istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdem silnikowym z rzeczywistym stanem rzeczy, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. procedury przeprowadzania badań lekarskich. Tym samym organ nie jest władny ani uwzględniać - jako przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a. orzeczeń, zaświadczeń lub wyników badań lekarskich wykonanych przez inne podmioty medyczne lub w innym trybie, jak również przeprowadzać na tę okoliczność jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego, w tym z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wszczęte w oparciu o orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej, nie jest władny dokonywać w toku prowadzonego postępowania weryfikacji ww. orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że jedyną przesłanką do zastosowania przez organy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jest stwierdzenie na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie sprowadzało się natomiast wyłącznie do uzyskania przez organy ostatecznego orzeczenia lekarskiego i takie orzeczenie znajduje się w aktach sprawy. Ustawodawca nie przyznał organom administracji uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego, jak też nie nałożył na organy takiego obowiązku. Wbrew zatem zarzutom postawionym w skardze, organy wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności sprawy, poprzez uzyskanie stosownego ostatecznego orzeczenia lekarskiego i nie mogły prowadzić dalszego postępowania w celu jego weryfikacji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, które w dostateczny sposób wyjaśnia podstawę prawną wydanej decyzji i względy, którymi kierował się organ. Decyzja nie narusza więc art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie. Sąd administracyjny, którego rolą jest wyłącznie kontrola zaskarżonych decyzji pod kątem wydania ich w zgodzie z prawem, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do sytuacji zdrowotnej strony skarżącej w zakresie istniejących u niej przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Podkreślić należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju sytuacja w niniejszym postępowaniu nie zachodzi, gdyż jak zostało już wskazane, brak jest w sprawie istotnych wątpliwości, zaś podnoszone przez skarżącego twierdzenia dotyczące stanu zdrowia oraz prawidłowości orzeczenia lekarskiego, w oparciu o które wydane zostały kwestionowane decyzje administracyjne, mają charakter wyłącznie polemiczny. Celem regulacji z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest umożliwienie sądowi ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz umożliwienie dokonania przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, bada, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Analizy tej dokonuje na dzień wydania decyzji. Przedstawione przez skarżącego orzeczenia lekarskie WOMP w Ł. dotyczą roku 2023 i 2024, czyli wydane zostały już po zakończeniu postępowania administracyjnego, natomiast orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. wydane zostało 30 czerwca 2022 r. Skarżący przez ten okres uczęszczał na terapię leczenia uzależnień i odniosła ona oczekiwany rezultat, o czym świadczą wydane zaświadczenia uprawnionej jednostki orzeczniczej. Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 103 ust. 3 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. W wyroku z 23 stycznia 2024 r. sygn. II GSK 1098/23 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że osoba, która wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami - w trybie art. 103 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. - nie może skutecznie podważać treści wydanego przez uprawnione jednostki medyczne orzeczenia lekarskiego w postępowaniu przed organem, który jest tym orzeczeniem związany, a powinna wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego na podstawie art. 79 ust. 4 u.k.p. Organ bowiem nie ma podstaw formalnoprawnych do weryfikacji treści wydanego w trybie ustawy o kierujących pojazdami orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym, kwestionowania okoliczności objętych jego treścią, co w konsekwencji uniemożliwia przyjęcie, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego przedstawia się odmiennie aniżeli zostało to wskazane w orzeczeniu lekarskim.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w trybie uproszczonym na wniosek pełnomocnika skarżącego zgłoszony w skardze.

eg