Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 633/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17. art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska- Protokolant: referent Karolina Młynarczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. L. na czynność Burmistrza Polkowic z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr OK.4431.1.2021 w przedmiocie przyznania, ustalenia i wypłaty w pomniejszonej wysokości dotacji oświatowej za sierpień 2021 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. L. (dalej: strona, skarżący) będącego organem prowadzącym niepubliczne Przedszkole "[...]’’ w P. jest czynność Burmistrza Polkowic (dalej jako: Burmistrz, organ) z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr OK.4431.1.2021 w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji w miesiącu sierpniu 2021 r.

Z przedstawionych przez Burmistrza dokumentów w sprawie wynika, że skarżący złożył informację z dnia 5 sierpnia 2021 r. o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków na miesiąc sierpień 2021 r. (wg stanu na pierwszy dzień miesiąca, na który dotacja jest udzielana) wykazując [...] uczniów (w tym [...] z wagą P67, [...] dzieci z wagą P63 oraz [...] dzieci z wagą P65) w podmiocie dotowanym, tj. Przedszkolu ,,[...]" w P., i załączył ich wykaz. Pismem z 6 sierpnia 2021 r. organ wezwał skarżącego (doręczenie w dniu 11 sierpnia 2021 r.) do dobrowolnego i niezwłocznego złożenia korekty ww. informacji z powodu ustalenia, że 16 imiennie wskazanych dzieci, ujętych w ww. informacji miesięcznej na sierpień 2021 r., nigdy nie uczęszczało do Przedszkola ,,[...]" w P., lecz do Przedszkola [...] w L. Dotacja za miesiąc sierpień 2021 r. obejmująca dzieci bez orzeczeń i z orzeczeniami przekazana została stronie w wysokości 33 636, 79 zł, co dokumentuje dowód wewnętrzny z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...]. Pismem z 13 sierpnia 2021 r. organ poinformował stronę, że wysokość należnej za miesiąc sierpień 2021 r. części dotacji oświatowej wyliczył na kwotę 78 705, 77 zł przyjmując do wyliczeń [...] wychowanków, w tym [...] dzieci z wagą P63 oraz [...] dzieci z wagą P65 (WWR). Po analizie przedłożonej miesięcznej informacji o liczbie uczniów w ww. placówce oświatowej w sierpniu 2021 r., a także po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pomniejszył należną stronie za wskazany miesiąc część dotacji o kwotę stanowiącą równowartość dotacji przypadającej na [...] uczniów, w stosunku do których organ stwierdził, że nie uczęszczały do tej placówki.

W skardze na wskazaną czynność Burmistrza skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Burmistrza na rzecz skarżącego dotacji za miesiąc sierpień 2021 roku w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony ustalenia wysokości dotacji należnej przy przyjęciu innej wartości, niż rzeczywista liczba uczniów przedszkola tj. przy przyjęciu [...] uczniów przedszkola, podczas gdy w sierpniu 2021 roku do przedszkola uczęszczało [...] wychowanków, a dotacja winna zostać ustalona w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów;

2) art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Burmistrza na rzecz skarżącego dotacji za miesiąc sierpień 2021 roku w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony pomniejszenia dotacji o rzekome rozliczenie nadpłaconej dotacji w miesiącach wcześniejszych, podczas gdy ustalając i przyznając dotację Burmistrz był zobowiązany do przyjęcia rzeczywistej liczby uczniów oraz odpowiedniej stawki dotacji i nie był uprawniony do dokonywania jakiegokolwiek pomniejszenia dotacji za miesiące poprzednie, albowiem ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje jedynie tryb rozliczenia nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji w myśl art. 43 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a więc wyłącznie po dokonaniu aktualizacji stawki dotacji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło;

3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podjęcie przez Burmistrza czynności bez istnienia ku temu podstawy prawnej, polegającej na niczym nieuzasadnionym i bezprawnym pomniejszeniu dotacji za sierpień 2021 roku o kwotę 17 152, 30 zł, która została ustalona przez Burmistrza całkowicie dowolnie, a wobec strony nie zapadła żadna decyzja o zwrocie jakiejkolwiek części dotacji;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej skarżącym dotacji, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszenie słusznego interesu skarżącego, poprzez niewypłacenie skarżącemu dotacji za miesiąc sierpień 2021 roku w pełnej i prawidłowej wysokości, podczas gdy przepisy prawa nakazują wypłatę dotacji w 12 częściach w wysokości wynikającej wprost z przepisów prawa tj. w wysokości stanowiącej iloczyn odpowiedniej stawki dotacji oraz liczby wychowanków w danym przedszkolu, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy skarżącego.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza, polegającej na nieprzyznaniu i niewypłaceniu dotacji dla skarżącego za miesiąc sierpień 2021 roku; uznanie uprawnienia skarżącego do przyznania i wypłaty dotacji za miesiąc sierpień 2021 roku w prawidłowej wysokości, tj. w łącznej kwocie 95 858, 07 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa skarżącego przez adwokata w toku postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ ustalił wysokość dotacji należnej stronie w oderwaniu od dyspozycji art. 17 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ponieważ rzeczywistą liczbę uczniów w przedszkolu, która wynosi [...], obniżył do [...]. Ponadto dokonał nieuzasadnionego pomniejszenia dotacji o całkowicie hipotetyczną kwotę, nie dysponując żadnym tytułem stwierdzającym, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości (tj. decyzją administracyjną). Zdaniem skarżącego takie działanie ocenić należy jako naruszające zasadę praworządności. Strona wskazała również, że organ nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakich względów dokonał pomniejszenia należnej kwoty dotacji, uwzględniając jedynie [...] uczniów prowadzonej przez skarżącego placówki oświatowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Z ostrożności - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący w dniu 4 sierpnia 2021 r. złożył organowi dotującemu informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających w sierpniu 2021 r. do przedszkola "[...]" w P., w której wykazał ogólną liczbę uczniów w tym przedszkolu w liczbie [...] załączając wykaz wychowanków placówki. Uwagę organu zwrócili wskazani w informacji uczniowie zamieszkujący w oddalonej od P. o [...] km L. Na podstawie oświadczeń rodziców ustalił, że szesnaścioro dzieci wskazanych w przedłożonej przez skarżącego informacji w sierpniu 2021 r. uczęszczało wyłącznie do Przedszkola [...] w L. W efekcie organ dokonał na rzecz skarżącego wypłaty dotacji za sierpień 2021 r. przyjmując, że w sierpniu 2021 r. do przedszkola "[...]" uczęszczało [...] uczniów, a nie [...] jak wskazał skarżący. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentował, że dopuszczalność poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistej liczby uczniów dotowanej placówki w oparciu o dostępne informacje i dowody, w przypadku powzięcia uzasadnionej wątpliwości co do prawdziwości danych wskazanych przez organ prowadzący w miesięcznych informacjach o aktualnej liczbie uczniów placówki, wynika z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ponadto organ sformułował wnioski dowodowe (pkt 4 i pkt 5 odpowiedzi na skargę).

Skarżący przedstawił replikę z 14 grudnia 2021 r. na odpowiedź na skargę.

Organ złożył pisma procesowe z 28 stycznia 2022 r., 18 marca 2022 r., 29 sierpnia 2022 r. i 30 marca 2023 r., w których zawnioskował o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do nich dokumentów, w tym dokumentów z postępowania karnego na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. wskazanym zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji oraz na okoliczność ustalenia placówki, do której faktycznie uczęszczały w spornym okresie dzieci zamieszkałe na terenie Miasta L., a które wykazywane były przez skarżącego, jako uczniowie Przedszkola "[...] w P., a w konsekwencji na okoliczność wykazywania przez skarżącego w informacji miesięcznej w ww. wskazanym zakresie zawyżonej liczby dzieci i prawidłowej wysokości przyznanej skarżącemu miesięcznej części dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli sądowej obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. Granice orzekania wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił dopuszczalność drogi sądowej w sprawie przyznania, ustalenia wysokości (wyliczenia) i wypłaty przez organ wykonawczy gminy dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów i doktryny, za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r. o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.

W stanie prawnym obowiązującym przed 2017 r. brak było wyraźnej podstawy prawnej wskazującej na dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących czynności samorządowego organu wykonawczego mającej na celu obliczenie wysokości dotacji oświatowej i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej. Zagadnienie to wiązane było z charakterem dotacji oświatowej i dominowało stanowisko, zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sprawach o dotacje (orzeczenia Sądu Najwyższego: z 14 lipca 2017 r. o sygn. akt II CSK 773/16, z 11 maja 2018 r. o sygn. akt II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. o sygn. akt IV CSK 312/06 – wszystkie dostępne w Bazie Orzeczeń sn.pl/orzecznictwo; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: postanowienie z 3 czerwca 2004 r. o sygn. akt OW 53/04, postanowienie o sygn. akt z 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GSK 98/10, postanowienie z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 453/19 oraz wyrok z 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt I GSK 629/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Na gruncie przepisu art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2017 r.), jak i w świetle treści obecnie obowiązującego przepisu art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") nie budzi wątpliwości prawnych, że taka czynność podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z ww. art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie, to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Użyte w tym przepisie zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (przede wszystkim wyrok NSA z 19 marca 2021 r. o sygn. akt I GSK 1713/20; także np. wyroki NSA: z 14 października 2021 r. o sygn. akt I GSK 650/21, z 15 października 2021 r. o sygn. akt I GSK 427/21 oraz z 17 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 1168/21, CBOSA). Wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji. Wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić (postanowienie NSA z 18 listopada 2020 r. o sygn. akt I GSK 1414/20, CBOSA).

W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania, że czynności polegające na ustaleniu (wyliczeniu) wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżący zakwestionował czynność organu polegającą na ustaleniu (wyliczeniu) i wypłaty części dotacji za sierpień 2021 r. w pomniejszonej wysokości, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o.

Istota sporu sprowadza się w sprawie do trybu, w jakim organ ustalił i wypłacił dotację.

Wedle skarżącego zaskarżona czynność jest bezprawna, ponieważ wyliczenie i przekazanie części dotacji w pomniejszonej wysokości winno w sprawie nastąpić po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Organ dotujący, poza przypadkiem opisanym w art. 43 ust. 5 u.f.z.o., nie może zmienić wysokości wypłacanej dotacji do czasu wydania decyzji o zwrocie dotacji na podstawie ustawy o finansach publicznych.

W sprawie nie jest sporne, że [...] dzieci w rzeczywistości nie uczęszczało do przedszkola w P.

Akta sprawy, w tym przeprowadzone dowody i dowody uzupełniające (przeprowadzone na rozprawie) potwierdzają, że dzieci wyłączone z wyliczenia dotacji dla przedszkola w P. uczęszczały do Przedszkola [...] w L., dla których organem prowadzącym był skarżący. Okoliczności tej skarżący nie podważał ani w toku postępowania przed organami, ani w skardze.

Rozstrzygnięcia wymaga zatem, czy obowiązujące przepisy prawa wykluczają rozliczenie (wyliczeni wysokości i przekazanie) dotacji w trakcie roku budżetowego (miesięcznie) i poza trybem decyzyjnym, o którym mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) w przypadku stwierdzenia innej liczby uczniów/wychowanków niż wykazana w informacji miesięcznej.

Jak stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 17 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.

Przepis art. 34 ust. 2 u.f.z.o. przewiduje z kolei, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.

Dokonując kontroli legalności czynności dokonanej przez organ Sąd stwierdził, że miesięczna stawka dotacji za sierpień 2021 r. została ustalona na podstawie udzielonej przez skarżącego informacji o faktycznej liczbie uczniów według stanu na dzień 1 sierpnia 2021 r. po jej weryfikacji w toku przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających. W ich rezultacie organ dokonał ustalenia, a następnie wypłaty części dotacji oświatowej w wysokości różnicy między liczbą uczniów wykazanych w informacji, a faktyczną liczbą uczniów w tym miesiącu. Zdaniem Sądu, takie działanie organu mieściło się w granicach jego uprawnień jako podmiotu dotującego.

Przyznane niepublicznym placówkom oświatowym dotacje – jak już Sąd wyjaśnił w oparciu o cytowany art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Zastrzeżony przez ustawodawcę sposób wypłaty dotacji nie jest więc przypadkowy. W tym względzie Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA (z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA), że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Zasadą jest bowiem, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów.

Dotacja oświatowa ma charakter roczny, co w powiązaniu z art. 38 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 4 u.f.z.o. może samo w sobie prowadzić do wniosku, że zmiany w jej naliczaniu mogą być dokonane po zakończeniu tego okresu wskutek kontroli rozliczenia i jej następstw na gruncie ustawy o finansach publicznych. O ile nie zachodzi przesłanka wstrzymania wypłaty dotacji lub aktualizacja kwoty dotacji – art. 37 ust. i art. 43 ust. 5 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały NR XIV/152/19 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych dla niesamorządowych placówek wychowania przedszkolnego oraz szkół podstawowych publicznych i niepublicznych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2019 r., poz. 5696) organ prowadzący jest zobowiązany do sporządzenia rocznego rozliczenia wykorzystania otrzymanej dotacji i złożenia tego rozliczenia w Kancelarii Urzędu Gminy Polkowice w terminie do 20 stycznia roku następującego po roku udzielenia dotacji.

Prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji - przewidziane w art. 36 ust. 1 u.f.z.o. – może objąć zakończone roczne okresy dotacyjne – lata budżetowe (art. 36 ust. 4 u.f.z.o).

Regulacje te nie mogą jednak wyłączyć obowiązku organu dbałości o środki, którymi gospodaruje, a które są następnie przekazywane w formie dotacji. Uzasadnieniem dla podjętych przez organ czynności zmierzających do weryfikacji kwoty wypłacanej części dotacji oświatowej za sierpień 2021 r. - zatem w trakcie roku budżetowego i przed złożeniem rozliczenia - były więc opisane w ustawie o finansach publicznych zasady gospodarowania środkami publicznymi, jak również przepis art. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 289 ze zm.).

Skoro organ powziął informację i dokonał ustalenia, że [...] dzieci nie uczęszcza do przedszkola w P., to informacja ta stanowiła podstawę do podjęcia czynności w sprawie, które skutkowały zmniejszoną wypłatą dotacji oświatowej na rzecz tego przedszkola. Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia. Odnosi się to do faktycznego stanu osób przyjętych i kontynuujących naukę w danym przedszkolu. Dotacja może być więc przeznaczona wyłącznie na dofinansowanie zadania w odniesieniu do dziecka będącego uczniem (przedszkolakiem, wychowankiem). Przymiot taki nie przysługuje dziecku, które nie uczęszcza do szkoły (przedszkola, ośrodka).

Trzeba przy tym podkreślić, że organ zanim dokonał pomniejszonej wypłaty dotacji dochował standardów postępowania w celu rzetelnej jej weryfikacji i zapewnienia stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Dysponował dowodami potwierdzającymi, że konkretne dzieci nie uczęszczały w sierpniu 2021 r. do przedszkola w P., o czym szczegółowo poinformował skarżącego pismem z 6 sierpnia 2021 r. (doręczenie w dniu 11 sierpnia 2021 r.), jednocześnie umożliwiając mu złożenie korekty informacji miesięcznej w wyznaczonym terminie. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał, a jak dowodzą akta sprawy i wypowiedzi w sprawie samego skarżącego, nie kwestionuje on ustaleń organu co do faktu i liczby dzieci, które nie uczęszczały w sierpniu 2021 r. do placówki w. Organ zawiadomił też stronę o wysokości dotacji za ten miesiąc precyzyjnie ją wyliczając i uzasadniając przyczyny wypłacenia ostatecznie mniejszej kwoty tej części dotacji oświatowej. Stronie zaś służyło prawo do kontroli legalności takiego działania organu i z prawa tego skorzystała.

W tym stanie rzeczy czynności te nie są bezprawne tylko z tego powodu, że zostały podjęte przez organ zapobiegliwie, przed otrzymaniem rozliczenia dotacji i zakończeniem roku budżetowego. Działanie organu należy ocenić jako pożądane i uzasadnione z perspektywy ww. obowiązku dbałości o gospodarowanie środkami budżetu gminy. W istocie jest ono też korzystne dla beneficjenta ze względu np. na skutki związane z naliczeniem odsetek od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi na podstawie decyzji wydanej w trybie u.f.p. Realizuje też podstawową zasadę, w myśl której wysokość dotacji winna być ustalana w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów ujętych w ewidencji placówki w danym miesiącu.

Argumentacja skarżącego o braku podstaw prawnych do zakwestionowanego skargą przyjętego trybu działania organu nie jest więc uzasadniona.

Z kolei analiza akt administracyjnych oraz stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, w której organ wykazał szczegółowo sposób wyliczenia należnej dotacji, potwierdziła prawidłowość zaskarżonej czynności. Uzasadnione było naliczenie wysokości dotacji za sierpień 2021 r. wyłącznie na dzieci uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez skarżącego na terenie P. Organ przeprowadził w tym zakresie stosowne czynności wyjaśniające, potwierdzające, że część dzieci wykazanych w informacji miesięcznej nie uczęszczała do placówki w P., a innej placówki skarżącego, która miała swoją siedzibę w L. Fakt ten potwierdzili rodzice (opiekunowie) tychże dzieci, wskazując, że nigdy one nie uczęszczały do przedszkola w P. Nie mogły być więc uznane za uczniów tej placówki, na których skarżący mógłby otrzymać dotację. W rezultacie Sąd uznał, że zebrany na tę okoliczność materiał dowodowy był wystarczający do weryfikacji należnej części dotacji oświatowej.

W sumie więc skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych organu, lecz dopuszczalność przyjętego przez organ trybu bieżącej weryfikacji i dopuszczalność korekty kwoty części dotacji podlegającej wypłacie bez odpowiedniej decyzji o zwrocie dotacji. Ze wskazanych wyżej powodów Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że działania organu i podjęte w sprawie czynności nastąpiły z naruszeniem prawa.

Z tych względów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.