Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 101/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 151, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1-4, art. 36 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 203 ust. 2, art. 207, art. 210, art. 223
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. Y. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej K. Y. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej K. Y. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez K. Y. - obywatelkę Ukrainy (dalej zwaną także: "skarżącą", "wnioskodawczynią" lub "stroną") skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

W złożonej skardze skarżąca, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") oraz art. 45 Konstytucji RP.

W związku z podniesionymi zarzutami wniosła o:

1/ zobowiązanie Wojewody Pomorskiego - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu 24 lutego 2023 r. uzupełniła braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku.

W dniu 23 marca 2023 r. została poinformowana przez organ o terminie załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2023 r.

Następnie w dniu 31 marca 2023 r. dopełniła obowiązku osobistego złożenia wniosku, zostały pobrane odciski linii papilarnych oraz dostarczyła nową umowę o pracę. Natomiast w dniu 19 kwietnia 2023 r. dostarczyła brakujące dokumenty (umowę najmu, PIT-y) wskazane na kartce przez pracownika organu podczas wizyty w dniu 31 marca 2023 r.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że po 15 listopada 2023 r na portalu klienta Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku nie było wyznaczonego nowego terminu załatwienia sprawy i ten stan trwa do dnia sporządzenia skargi. Skarżąca bezskutecznie próbowała dowiedzieć się za pośrednictwem portalu o stan swojej sprawy.

Wskazała, że pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu dopuszczenie się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżąca podniosła, że od dnia 20 lutego 2024 r. wysłała do organu wiele maili z prośbą o wydanie decyzji. Organ powołuje się jednak na art 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm. - zwanej dalej także: "ustawą pomocową"). W ocenie skarżącej jest to jednak niezasadne, ponieważ przebywa w Polsce nieprzerwanie od 2018 r. a specustawa dotyczy osób, które przybyły na terytorium RP bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi, tj. od dnia 24 lutego 2024 r. Samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzania generalnego wniosku jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Regulacja z art. 100c i art. 100d ww. ustawy ogranicza przysługujące każdemu w państwie prawa fundamentalne, tj. prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie tego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenia (zasada proporcjonalności) i wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, względnie o uznanie, iż do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa, a także o niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz niezasądzanie od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Organ wyjaśnił, że skarżąca wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przesłała pocztą, która do Urzędu wpłynęła w dniu 24 lutego 2023 r.

W związku z tym, pismem z dnia 8 marca 2023 r., skarżąca została wezwana do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa. Podczas wizyty w dniu 31 marca 2023 r. pracownik urzędu pobrał od skarżącej odciski linii papilarnych i dokonał weryfikacji jej danych w systemie ".POBYT", jak również potwierdził fakt okazania oryginału dokumentu paszportowego. Ponadto, strona do akt sprawy złożyła umowę o pracę. Z uwagi na przedstawienie umowy najmu, której wnioskodawczyni nie była stroną, została pouczona o obowiązku uzupełnienia brakującego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, jak również do złożenia zeznań rocznych dotyczących podatku PIT za ostatnie 3 lata. Braki te strona uzupełniła w dniu 19 kwietnia 2023 r.

W dniu 27 kwietnia 2023 r. organ dokonał sprawdzenia danych cudzoziemca w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen, a w dniu 8 maja 2023 r. wystąpił do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy konsultacyjne nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co stosownie do art. 223 w zw. z art. 207 ust. 7 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm. - zwanej dalej także: "u.o.c.") uznaje się za potwierdzenie, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Ponadto, organ zwrócił się do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku o udzielenie informacji granicznej w celu weryfikacji przesłanki z art. 211 ust. 1 u.o.c, tj. czy cudzoziemiec posiada okres 5-letniego nieprzerwanego pobytu w RP, na który otrzymał odpowiedź w dniu 2 czerwca 2023 r.

Organ przyznał, że pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie, którego wpływ - zgodnie z zaleceniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dotyczącym stosowania regulacji zawartych w art. 100c ustawy pomocowej do wszystkich cudzoziemców oraz zaprzestania przesyłania do Urzędu ponagleń – został odnotowany w systemie "POBYT" i które pozostawiono w aktach sprawy.

W dniu 8 kwietnia 2024 r. wpłynęła przedmiotowa skarga.

Wojewoda Pomorski wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ww. ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust., 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 30 czerwca 2024 r.

Organ wyjaśnił, że o wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, w którym wskazał, że: "Zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy; zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z powyższym przepisem Wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekle prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy 1 instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa".

Następnie organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23) oraz stanowisko doktryny (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, pod red. W. A. Klausa, Warszawa 2022), w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wskazanej powyżej regulacji prawnej (tj. art. 100c i art. 100d specustawy) oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu.

Odnośnie dochodzonej przez skarżącą sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych w skardze argumentów i orzeczenia tej sumy we wskazanej wysokości. Mimo tego, że w ocenie skarżącej powstały utrudnienia związane z długim okresem oczekiwania na rozstrzygnięcie, to do wniosku nie załączono żadnych dowodów utraconej zaliczki na wyjazd czy odmowy udzielenia kredytu 2 % i jej przyczyn.

W ocenie organu suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/GI 102/22).

Ponadto organ wskazał, że w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r. (sygn. akt III SAB/Gd 206/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że jeśli chodzi o przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, to "niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa", a w ocenie organu taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 242/23) dotyczącego konsekwencji wprowadzenia art. 100c specustawy, sąd uznał, że "przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie, dla swej skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość, natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (zob. wyroki NSA: z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19 oraz z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20).

W realiach rozpatrywanej sprawy niesporną jest okoliczność, że skarżąca powyższy wymóg spełniła, gdyż poprzedziła skargę ponagleniem z dnia 12 grudnia 2023 r. złożonym do właściwego organu (data wpływu - 13 grudnia 2023 r.). Tym samym przesłanka warunkująca dopuszczalność wniesienia skargi została w niniejszej sprawie spełniona.

Z uwagi na zamieszczony w odpowiedzi na skargę wniosek organu o oddalenie skargi z uwagi na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy"), a w szczególności art. 100c i art. 100d tej ustawy, zasadnym wydaje się odniesienie na samym wstępie rozważań do prezentowanego w tym zakresie przez organ stanowiska.

Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:

ust. 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

ust. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

ust. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 tej ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

ust. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

ust. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

ust. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

ust. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Obecnie okres wskazany w art. 100d ustawy o pomocy został wydłużony do dnia 30 września 2025 r.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) Analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z dnia 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a/ nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z dnia 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub art. 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r. nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw oraz obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie art. 100c specustawy (15 kwietnia 2022 r.), jego zastosowanie unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie.

Należy w tym miejscu wskazać, że już z odpowiedzi na skargę wniesionej w niniejszej sprawie – a co Sądowi także wiadome jest z urzędu - wynikało, że jeszcze długo przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.

Podkreślenia wymaga, że odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej cudzoziemców, nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych.

Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Należy wreszcie wspomnieć, że wskazanie w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). Możliwa jest bowiem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i 100d specustawy i wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23) nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe.

Skoro zatem, wbrew stanowisku Wojewody Pomorskiego, w sprawie nie występowały przeszkody uniemożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy i ocenę, czy doszło do bezczynności organu, należy przejść do tej części rozważań.

Wskazać należy, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie też o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ww. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, zaś obowiązek ten ciąży na organie także w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę Pomorskiego.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Przepisy ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 27 lutego 2023 r., dalej jako "u.o.c.") zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Stosownie bowiem do art. 223 w zw. z art. 210 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.o.c.

Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej (tj. obywatelce Ukrainy przybyłej na terytorium RP przed wybuchem wojny na Ukrainie i legitymującej się m.in. decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 2 września 2021 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 14 lipca 2024 r.) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostało zainicjowane złożonym przez nią wnioskiem w dniu 24 lutego 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 8 marca 2023 r. została poinformowana o konieczności dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku (art. 223 w zw. z art. 202 ust. 1 u.o.c.), który dopełniła w dniu 31 marca 2023 r. W dniu 19 kwietnia 2023 r. dostarczyła brakujące dokumenty; w aktach odnotowano, że wniosek nie zawiera braków formalnych, a organ pismem z dnia 8 maja 2023 r. wystąpił – stosownie do art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 u.o.c. – wystąpił do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku oraz do Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku - o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 207 ust. 4-7 u.o.c. komendanci wskazanych organów przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, przy czym w takim przypadku organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę o przedłużeniu terminu, natomiast jeżeli wskazane służby nie przekażą informacji w ww. terminach, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

W rozpoznawanej sprawie żadna z ww. służb nie przekazały Wojewodzie Pomorskiemu informacji dotyczących skarżącej, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.o.c., ani też nie wnosiły o przedłużenie 30-dniowego terminu na przekazanie tych informacji.

W dniu 2 czerwca 2023 r. do organu wpłynęła odpowiedź Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej na wniosek dotyczący udostepnienia informacji granicznej dotyczącej skarżącej.

W tym okresie organ nie wzywał skarżącej o przedłożenie jakichkolwiek jeszcze innych dokumentów.

Uwzględniając powyższe Sąd nie ma w tej sprawie żadnych wątpliwości, że 6-miesięczny termin do załatwienia niniejszej sprawy rozpoczął swój bieg najpóźniej w związku z uzupełnieniem przez skarżącą dokumentacji w dniu 19 kwietnia 2023 r., tym samym upływał z dniem 19 października 2023 r. Termin ten nie został dochowany, przy czym brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji o podejmowaniu przez organ jakichkolwiek czynności. Przeciwnie, wszystkie rutynowe czynności w postępowaniu tego rodzaju zostały przez organ wykonane. Pomimo tego nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Mając zatem powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym przywołanym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu opisane powyżej działanie Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie – polegające w istocie na braku podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu rozpoznanie wniosku skarżącej i to już nawet po upływie z dniem 19 października 2023 r. sześciomiesięcznego terminu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - cechuje rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny czy też przyznania skarżącej sumy pieniężnej nie zachodzą.

Oczywistym jest, co zostało zasygnalizowane powyżej, że powodem zwłoki organu w niniejszej sprawie była błędna – w ocenie tutejszego Sądu - wykładnia przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, a w szczególności art. 100c i art. 100d tej ustawy. Zwrócić jednak uwagę należy przy tym, co także zostało powyżej zaprezentowane, że przyjmowanie za niewłaściwą wykładni ww. przepisów nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W zaistniałej sytuacji brak zatem było - w ocenie Sądu – stwierdzenia uzasadnionych podstaw do wymierzenia w niniejszej sprawie organowi grzywny.

Sąd uznał, że brak jest również okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3094/19) wyjaśnił, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją". Skarżąca w uzasadnieniu omawianego wniosku zawartego w skardze – wbrew informacjom podanym w odpowiedzi na skargę - nie podała jakichkolwiek konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które były wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca – na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 2 września 2021 r. (nr [...]) – jest osobą legitymującą się zezwoleniem na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 14 lipca 2024 r. Oczekiwanie na wydanie decyzji w niniejszej sprawie powinno zatem rodzić po stronie skarżącej szczególnie negatywnych skutków w jej codziennym życiu, a przynajmniej takiej natury, która uzasadniałyby kierowane do Sądu żądanie przyznania jej sumy pieniężnej i to w połowie maksymalnej wysokości. Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - w zakresie żądania wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej – skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną oddalił, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 4. sentencji wyroku.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).