Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5436/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115 a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1206/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. P. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o wyrównanie mu ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego w związku z odejściem ze służby. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odchodząc ze służby [...] lutego 2012 r. wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115 a ustawy o Policji. Przepis ten uznany został za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018., poz. 2102) w zakresie w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego wynagrodzenia. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, wysokość wypłaconego mu świadczenia powinna zostać ponownie ustalona i wyrównana.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

i dodatkowy. W wyniku wniesionego odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 K.p.a. oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że powołany wyrok TK nie może stanowić podstawy roszczenia byłego funkcjonariusza. Wyjaśnił, że z dniem 1 października 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), określanej dalej również jako "ustawa nowelizująca". Wskazaną ustawą dokonano zmiany art. 115 a ustawy o Policji. Przepis ten, po zmianie, stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednakże w art. 9 ust. 1 wskazano, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Wobec tego, że skarżący zwolniony został [...] lutego 2012 r. nie ma podstaw do ponownego ustalenia ekwiwalentu.

Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1206/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." – uchylił wyżej opisane decyzje. W uzasadnieniu wyjaśnił, że art. 115 a ustawy o Policji,

na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, a jedynie w zakresie w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza Policji. Po wyroku TK w systemie prawnym w dalszym ciągu pozostawała zatem regulacja wskazująca na uprawnienie funkcjonariusza Policji do uzyskania ekwiwalentu

za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Wywiódł, że podstawą żądania funkcjonariusza ponownego wyliczenia kwoty ekwiwalentu stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, albowiem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop stanowi "inne rozstrzygnięcie" o którym mowa w tym przepisie. w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W dalszych rozważaniach, odnosząc się do stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, Sąd pierwszej instancji odwołał się do zjawiska wtórnej niekonstytucyjności przepisu. Stwierdził, że "[w] przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne istota problemu, który Trybunał rozstrzygnął również pozostaje aktualna mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku". Podkreślił, że ustawodawca nie był uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku TK z 30 października 2018 r. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi dokonanie ponownego wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu "w świetle obowiązujących regulacji interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i przy założeniu, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie (z dnia [...] stycznia 2019 r. i z dnia [...] października 2020 r.) nie mają znaczenia regulacje zawarte w obowiązującej od 1 października 2020 r. ustawie o szczególnych rozwiązaniach [...], w tym art. 9 ust. 1 zdanie drugiej tej ustawy, i stwierdzenie

we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu

za niewykorzystany urlop w świetle obowiązujących regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 1 Konstytucji RP i przy założeniu,

że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału, podczas gdy ustawodawca wskazał wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach [...], że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 [tj. ustawy o Policji] w brzmieniu obowiązującym przed dniem 06 listopada 2018 r. – czym też sąd I instancji narzuca organowi podjęcie działań niezgodnych z obowiązującym prawem;

b. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organy I i II instancji oraz art. 6 k.p.a. poprzez uznanie,

że w przedmiotowej sprawie Skarżący mógł skutecznie dochodzić roszczenia należnego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania, podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa i w związku z ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z dnia 30 października 2018 r. oraz zaniechania ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji

na dzień wydawania decyzji przez organy tak I, jak i II instancji, należało uznać, że brak było w tamtym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, co w konsekwencji oznaczało tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ celem zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, a wydanie takiego rozstrzygnięcia naruszałoby jedną

z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę praworządności;

c. art. 10 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej

i podjęcie czynności zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej, polegające

na stwierdzeniu, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji, to organ administracji publicznej powinien

był dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu

za niewykorzystany urlop, a także wskazując sposób tegoż wyliczenia, podczas gdy na skutek zdekompletowania przez wyrok Trybunału konstrukcji prawnej określającej zasadę obliczania ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości tegoż ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, prawo do ustalenia odpowiedniego wskaźnika,

w oparciu o który należy wyliczyć przysługujący ekwiwalent za niewykorzystany urlop, przysługiwał jedynie ustawodawcy. Zaznaczyć przy tym należy,

iż orzeczenia sądowe nie stanowią w Polsce źródła prawa powszechnie obowiązującego, wobec czego prawa i obowiązki o takim charakterze mogą

być ustanawiane jedynie w drodze ustawy i ewentualnie doprecyzowane aktem wykonawczym, co w konsekwencji oznacza, że Sąd I instancji przekroczył swoje uprawnienia naruszając zasad trójpodziału władzy poprzez przejęcie roli ustawodawcy w przedmiotowej sprawie;

d. art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązania [...], poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla Trybunału Konstytucyjnego, polegające na stwierdzeniu, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach [...] odnośnie do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy

lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a tym samym te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. Z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, uznając przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach... za niezgodny z Konstytucją, podczas gdy w zakresie orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją właściwy jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. Z art. 115a ustawy o Policji, podczas gdy organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu

o obowiązujące w chwili wydawania decyzji przepisy prawa, a ponadto zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Gdańsku.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano wcześniej przedstawioną argumentację. Ponadto podkreślono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP

i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, tym samym zaś Sąd I instancji zobowiązując organ do wydania nowej decyzji wbrew obowiązującym przepisom, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach [...], działał wbrew zasadzie praworządności. Nadto wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. odnosić się może wyłącznie do stanów faktycznych, jakie zaistniały po dniu 6 listopada 2018 r., czyli obecnie zwalnianych ze służby funkcjonariuszy korzystających z uprawnienia jakie zostało określone w kwestionowanym art. 115a ustawy o Policji, co potwierdza ustawodawca w treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Należy zwrócić uwagę, że w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego brak jest wskazania daty utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, więc nie powinno się zakładać automatycznie, że skutek ten nastąpił ex tunc.

W związku z powyższym organ podkreślił, że utrata mocy obowiązującej przepisu w następstwie orzeczenia Trybunału nie pociąga za sobą automatycznie pozbawienia mocy obowiązującej opartych na tym przepisie rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach.

Wskazano również, że sądy nie są uprawnione do badania zgodności ustaw

z Konstytucją, bowiem jest to wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji zaś sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny.

Argumentowano, że dla określenia świadczeń nabytych w związku

ze zwolnieniem ze służby istotna jest chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego policjanta, zatem jeżeli skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów doktryny dotyczących wtórnej niekonstytucyjności przyjął, że przepis ten w istocie powtarza niekonstytucyjne rozwiązanie zakwestionowane wcześniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji w istocie polecił organowi odstąpienie od zastosowania ww. przepisu, aczkolwiek stanowiska tego nie wyraził jednoznacznie. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo częściowo błędnego

w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło

o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami

o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które

to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu

za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Wskazania w tym miejscu wymaga to, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych

i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 06 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady

te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu

był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej,

tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego

za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia

19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną

(Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało,

że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający

na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą

na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca

nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy

o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany

art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku

z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Nadto wskazania w tym miejscu wymaga to, że powyższa nowelizacja weszła w życie przed dniem wydania zaskarżonej

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organu II instancji.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji opartemu na wyłącznie literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.