Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2259/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98  par. 2,  art. 6, 7 - 10, 28, 103 i 102
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego M. I. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] potwierdzającą prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i M. małżonków I. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej położonej w miejscowości M., pow. T., woj. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że wnioskiem z dnia 11 października 2008 r. M. I. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. i M. małż. I. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości M., powiat T., woj. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] potwierdził na rzecz M. I. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. I. kwestionując wysokość ustalonego prawa do rekompensaty.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji ustalił, że po złożeniu przez M. I. wniosku z dnia 11 października 2008 r. (data wpływu 22 grudnia 2008 r.), w dniu [...] lipca 2009 r. M. I., J. I. oraz B. I. złożyli oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, zaś w dniu [...] lipca 2009 r. analogiczne oświadczenie złożyła K. Z. W aktach sprawy brak jest wniosków w/w osób o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty.

Organ odwoławczy ustalił również na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...], z dnia [...] listopada 1991 r. sygn. akt [...], że K. i M. małżonkowie I. pozostawili na terenach nie wchodzących w skład państwa polskiego w miejscowości M., powiat T., woj. [...] stanowiące ich własność gospodarstwo [...] o pow. około [...] ha, w tym [...] ha [...] z budynkami [...].

Z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2009 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po K. I. zmarłym dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie ustawy nabyli: żona M. I. w [...] części oraz zstępni M. I., K. Z., J. I. i B. I. po [...] części każde z nich.

M. i K. I. repatriowali się na obecne terytorium RP w dniu [...] marca 1959 r. wraz z dziećmi – W., M., B., K. i J.

M. I., K. Z., J. I. i B. I. w dniu [...] kwietnia 2009 r. wskazali jako osobę uprawnioną do otrzymania rekompensaty M. I

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] potwierdził M. I. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i K. małż. I. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości M. pow. T., woj. [...] wynosi [...] zł, a wysokość rekompensaty stanowiąca 20 % wartości pozostawionej nieruchomości, przysługująca M. I. w zakresie równym jego udziałowi w spadku po K. I. wynosi [...] zł.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2.

Ostateczny termin, do którego osoby uprawnione mogły wnosić o potwierdzenie prawa do rekompensaty został określony na dzień 31 grudnia 2008 r., o czym stanowi art. 5 ust. 1 powołanej ustawy.

Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie termin do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty został przekroczony przez M. I., J. I., K. Z. i B. I., a wskazanie przez nich w dniu [...] kwietnia 2009 r. M. I. jako osoby uprawnionej do rekompensaty, należy uznać za bezskuteczne, gdyż również ono nie zostało dokonane w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1.

W ocenie Ministra intencją ustawodawcy było, aby skutek prawny odniosły tylko wskazania dokonane do [...] grudnia 2008 r., nawet jeżeli spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej nie złożyli wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, pod warunkiem, że osoba na której rzecz dokonano wskazania taki wniosek w terminie złożyła.

Organ II instancji podniósł, że w rozpatrywanej sprawie pozostali spadkobiercy K. I. do 31 grudnia 2008 r. ani nie złożyli wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, ani nie dokonali wskazania M. I. jako osoby uprawnionej. Wszelkie czynności zostały podjęte przez nich z uchybieniem terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 który jako termin prawa materialnego, mający charakter terminu zawitego nie podlega przywróceniu.

W ocenie Ministra pozostali spadkobiercy, aby dokonać wskazania na rzecz innego spadkobiercy nie muszą składać w terminie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, ale muszą w terminie wynikającym z art. 5 ust. 1 dokonać wskazania na rzecz innego spadkobiercy. Odmienna wykładnia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy prowadziłaby w ocenie Ministra do nieuprawnionego rozszerzenia pierwotnego żądania strony, która składając wniosek wystąpiła o rekompensatę w wysokości wynikającej z nabytego po K. I. udziału w spadku (nie wskazała, że chce dochodzić swojego prawa z innych jeszcze udziałów spadkowych).

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. I. zarzucając jej naruszenie:

- art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa,

- art. 78 § 1 kpa,

- art. 138 § 2, 15 kpa,

- art. 3 ust. 1 i 2, art. 3, ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obydwu instancji nie rozpatrzyły zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie odniosły się do przedłożonego przez wnioskodawcę oświadczenia M. i K. I. złożonego w dniu [...] sierpnia 1998 r. przed przedstawicielem Urzędu Gminy S., w którym rodzice skarżącego wskazali, że przekazują mu wszystkie prawa związane z uzyskaniem rekompensaty za pozostawione mienie na terenach nie wchodzących w skład RP oraz dysponowanie tą rekompensatą .

W ocenie skarżącego oświadczenie to stanowi wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zdaniem skarżącego również przepis art. 3 ust. 2 ustawy nie uzależnia prawa do rozporządzenia uprawnieniem do wskazania innego spadkobiercy jako osoby uprawnionej do rekompensaty, od uprzedniego złożenia przez osoby zamierzające rozporządzić tym uprawnieniem wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji Wojewoda [...] nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdyż nie odniósł się do oświadczenia z dnia [...] sierpnia 1998 r., a organ odwoławczy zdaniem skarżącego, w takim przypadku aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, a do tego nie jest uprawniony.

W związku z powyższym w ocenie skarżącego Minister Skarbu Państwa powinien decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto skarżący podniósł, że organy nie odniosły się do jego wniosku z dnia 24 czerwca 2010 r., który miał na celu ustalenie jak kształtowała się dotychczasowa linia orzecznicza Wojewody [...] prezentowana w sprawach dotyczących rozpatrywania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a zdaniem skarżącego ewentualna zmiana dotychczasowej praktyki organu w orzekaniu stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów państwa, o której mowa w art. 8 kpa.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż przysługuje mu cała kwota rekompensaty nie zaś tylko część równa jego udziałowi w spadku po ojcu.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawarte.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. podał, że na wniosek M. I. z dnia 23 grudnia 2008 r. (data wpływu do urzędu) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. i M. I. w miejscowości M., powiat T., województwo [...].

Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż pierwszym wnioskiem jaki w przedmiotowej sprawie został złożony był wniosek M. I. z dnia 28 października 1998 r. dotyczący uzyskania rekompensaty za pozostawione mienie na terenach nie wchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego.

Następnie w dniu 3 września 2001 r. M. I. wystąpił o wydanie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami kraju.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) odmówił stwierdzenia wartości pozostawionych nieruchomości w miejscowości M., powiat T. województwo [...]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 98 kpa zawiesił na żądanie strony postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej wartość pozostawionych nieruchomości poza granicami kraju, wszczęte na wniosek M. I.

W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, czy zakończyło się postępowanie administracyjne, które zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2002 r.. W postanowieniu tym jako jego podstawę prawną wskazano art. 98 kpa. Nie zawiera ono pouczenia o treści przepisu art. 98 § 2 kpa zgodnie z dyspozycją art. 101 § 2 kpa.

Taka sytuacja nie pozwala nawet na przyjęcie, że niezwrócenie się o podjęcie postępowania przez stronę w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania powoduje "przywrócenie do stanu pierwotnego tzn. do stanu sprzed wszczęcia postępowania w danej sprawie" – W. Dawidowicz – Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz PWN 1987 r., str 222-223.

W aktach sprawy nie ma również adnotacji, z której wynikałoby, że żądanie wszczęcia postępowania należy traktować jako niebyłe i że poinformowano o tym strony postępowania.

Stan akt sprawy i treść uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie pozwalają na uznanie, że organy zajęły stanowisko w tym przedmiocie i uznały, że żądanie wszczęcia postępowania zostało uznane za niebyłe.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie (patrz A. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. C.H. Beck 2000, s.396-397).

Art. 98 § 2 kpa nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 kpa formy zakończenia postępowania. Odstąpienie od formy decyzji narusza możliwość obrony interesu przez stronę, a nie można wykluczyć sytuacji, że organ nie naruszy art. 98 § 2 kpa np. przez wadliwe obliczenie terminu. Do tej kwestii nie ustosunkował się organ odwoławczy, ograniczając się tylko do rozważenia zarzutów odwołania, a stosownie do przepisów ogólnych obowiązany był mieć na uwadze art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa. Należy podkreślić, że skutki procesowe niewyjaśnienia dalszego stanu sprawy po zawieszeniu postępowania mogą mieć różnorakie konsekwencje procesowe, w zależności od tego, co w niej uczyniono dalej.

Należy mieć na uwadze, że z dniem 30 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39), którą uchylony został art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 14), a zgodnie z art. 15 tej ustawy postępowania w sprawach potwierdzania praw do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Następnie z dniem 7 października 2005 r. weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), na podstawie której utraciła moc poprzednia ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. (art. 28), a zgodnie z art. 27 postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty, sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów.

I na podstawie przepisów tej ustawy M. I. złożył kolejny wniosek z dnia 23 grudnia 2008 r., który jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty.

Należy zauważyć, że postępowanie to postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił na postawie art. 98 § 1 kpa - na żądanie strony. W piśmie z dnia 22 grudnia 2009 r. M. I. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. W doktrynie przyjmuje się, że jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono dalej się rozwijać, ani też skończyć, gdyż w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Wstrzymanie dalszego biegu postępowania oznacza przede wszystkim zaniechanie podejmowania kolejnych czynności procesowych. Zgodnie z przepisem art. 102 kpa w razie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.

W świetle tego przepisu przyjmuje się, że w trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, zaś organ może podejmować wyłącznie czynności zmierzające do usunięcia przeszkód do prowadzenia postępowania oraz czynności faktycznie niezbędne dla ochrony wyliczonych wyżej wartości (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2005 r., s. 457).

Zdaniem Sądu ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania (w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o jego podjęcie) rodzi niewątpliwie obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy zauważyć, iż w sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania, a przede wszystkim uruchomiony zostaje wówczas bieg postępowania. Oznacza to, że organ administracji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, jeżeli wpierw nie podejmie – w drodze postanowienia – zawieszonego wcześniej postępowania.

W tyj sytuacji uznać należy, że Wojewoda [...] nie mógł wydać decyzji z dnia [...] maja 2010 r., albowiem nie wydał wcześniej postanowienia o podjęciu zawieszonego w dniu [...] sierpnia 2009 r. postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, a Minister Skarbu Państwa nie mógł tej decyzji utrzymać w mocy.

Ten stan sprawy powoduje, że rozważania Sądu w aspekcie spełnienia przesłanek wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do realizacji prawa do rekompensaty byłyby przedwczesne.

Należy dodać, iż w decyzji organu I instancji w pkt 3 stwierdzono, że skarżącemu przysługuje część rekompensaty równa jego udziałowi w spadku po K. i M. I. Tymczasem z akt sprawy nie wynika by M. I. zmarła.

Sąd uznał, że organy obydwu instancji wydając decyzję w warunkach wskazanych powyżej dopuściły się istotnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 98 kpa oraz art. 102 i 103 kpa.

Można jeszcze dodać, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po usunięciu przeszkód wyżej omówionych organ I instancji winien ustosunkować się do treści oświadczenia M. i K. I. z dnia [...] sierpnia 1998 r. przede wszystkim w aspekcie skuteczności tego oświadczenia wskazującego M. I. jako osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty w świetle obecnie obowiązującej tzw. ustawy "zabużańskiej".

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.