Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 635/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 15, art. 20 § 1 pkt 4, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2024 roku nr 107/2024 znak: WOP.7722.50.2024.DM w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku magazynowego oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

II SA/Łd 635/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z 25 czerwca 2024 roku (Nr 107/2024, znak: WOP.7722.50.2024.DM) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 5 marca 2024 roku (Nr 144/2024, znak: PINB/7356/1472-15/E-5-2024/S/ADK), którym na podstawie art. 3, art. 15, art. 20 § 1 pkt 4, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2505) [dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nałożono na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) grzywnę w celu przymuszenia.

Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 24 czerwca 2019 roku (Nr 527/2019, znak: PINB/7356/1472-15/T-111/2019/P/AA) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 roku -Prawo budowlane nakazał C. Spółce z o. o. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku magazynowego usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], budynek w obrębie [...], przy ul. [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

- zabezpieczeniu ściany północnej w części wyburzonej poprzez wykonanie zapór drewnianych z przekrojów,

- zabezpieczeniu odkrytych murów ceglanych od góry zaprawą cementową,

- zakryciu odkrytych elementów siatkami zabezpieczającymi,

- zabezpieczeniu stropu odkrytego nad parterem od góry warstwą papy na lepiku lub folii,

- wykonaniu na odkrytym fragmencie stropu nad dachem spadku z krokwi 7x14 cm oraz zabezpieczeniu deskowaniem płytą Osb wraz z przykryciem dwoma warstwami papy,

- połataniu uszkodzonego pokrycia dachu za pomocą fragmentów papy termozgrzewalnej,

zgodnie z "Ekspertyzą pofabrycznego budynku mieszczącego się przy ulicy [...] w Ł. wraz ze sposobem zabezpieczenia konstrukcji" zaopiniowaną przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Łodzi, opracowaną przez mgr inż. J. D. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, stanowiącą integralną część decyzji w terminie do 31 grudnia 2020 roku.

Przeprowadzone w dniach: 10 maja 2021 roku, 15 września 2021 roku i 19 lutego 2024 roku oględziny nieruchomości przy ul. [...] w Ł. dotyczące budynku w obrębie [...] wykazały, że nakazy wynikające z decyzji z 24 czerwca 2019 roku nie zostały wykonane.

Upomnieniem z 25 maja 2021 roku, doręczonym zobowiązanej 28 maja 2021 roku, PINB w Łodzi wezwał stronę do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w decyzji z 24 czerwca 2019 roku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.

Następnie 16 listopada 2021 roku PINB w Łodzi wystawił przeciwko Spółce tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji z 24 czerwca 2019 roku.

W tych okolicznościach PINB w Łodzi wydał postanowienie z 5 marca 2024 roku, którym nałożył na skarżącą Spółkę:

1) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 złotych z powodu uchylenia się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w Łodzi z 24 czerwca 2019 roku

2) obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 złotych zgodnie z art. 64 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego wynosi ona 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 złotych.

Jednocześnie wezwał Spółkę:

a. do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Skarżąca została pouczona, iż w przypadku niewpłacenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

b. do wykonania określonego w tytule wykonawczym nr [...] obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, w przeciwnym bowiem razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązanego i na koszt Spółki.

W uzasadnieniu organ I instancji w szczególności wyjaśnił, że poczynione ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż upomnienie z 25 maja 2021 roku nie doprowadziło do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązaną Spółkę. Z uwagi na powyższe 16 listopada 2021 roku organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, skierowany do skarżącej Spółki, którego odpis doręczono zobowiązanej w 23 listopada 2021 roku.

W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł powinna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania w całości obowiązku nałożonego decyzją z 24 czerwca 2019 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, ustalając wysokość grzywny, miał na względzie przede wszystkim długość okresu zaniechania realizacji przedmiotowego obowiązku, stan ten utrzymuje się bowiem prawie cztery lata, jednorazowość grzywny, a także fakt, że zobowiązana spółka mimo znacznego okresu jaki upłynął od wydania w/w rozstrzygnięcia nie wykonała nakazanych robót budowlanych. Niewykonywanie nałożonych obowiązków powoduje, iż budynek ulega ciągłej degradacji, a co za tym idzie, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w jego otoczeniu, jak również bezpieczeństwa mienia.

Skarżąca Spółka w ustawowym terminie złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Podniosła, że ekspertyza techniczna, w oparciu o którą mają zostać wykonane prace nakazane decyzją z 24 czerwca 2019 roku uległa dezaktualizacji. Spółka podjęła czynności zmierzające do jej uzupełnienia. Niezwłocznie po jej wykonaniu, przedłoży ją organowi, celem nadania sprawie biegu. Skarżąca zarzuciła także, że organ nałożył na nią grzywnę w najwyższej możliwej wysokości, nie uwzględniając, że wykonanie szeregu prac zabezpieczających określonych w decyzji wymaga wysokich nakładów finansowych. Zobowiązana wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia od czasu prawomocnego rozpoznania zażalenia, albowiem jego wykonanie przyczyni się do powstania po stronie skarżącej niepowetowanej szkody majątkowej.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ zażaleniowy powołując się na przepisy art.11 ust. 1 i art. 21 pkt 1 ustawy z 9 marca 2023 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz.556) [dalej: ustawa zmieniająca] wskazał, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nastąpiło na podstawie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji w brzmieniu sprzed 25 marca 2023 roku (data wejścia w życie nowelizacji), albowiem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie bowiem z art. 26 § 3a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie czynność ta miała miejsce 16 listopada 2021 roku.

Dalej organ zauważył, że wobec dalszego niewykonania ciążącego na Spółce zobowiązania, postanowieniem z 5 marca 2024 roku, PINB w Łodzi nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 zł oraz orzekł pobranie za wydanie przedmiotowego postanowienia opłaty w wysokości 68,00 zł. Wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wysokość nałożonej grzywny jest zgodna z dyspozycją normy zawartej w art. 121 § 1, § 2 i § 4 tej ustawy. Stosownie do przywołanych przepisów grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 tej ustawy). W myśl zaś treści art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Dalej organ zażaleniowy wskazał, że organ I instancji uzasadnił wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia wskazując na konieczność zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. PINB w Łodzi uznał, że kwota 50.000,00 zł powinna skutecznie przymusić Spółkę do prawidłowego wykonania nałożonych obowiązków. Powołując się na stanowisko orzecznictwa organ zażaleniowy wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.

Wobec powyższego organ uznał za niezasadny podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut, że wysokość orzeczonej grzywny jest wygórowana. Organ wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów z oględzin wynika, iż żadne z nakazanych decyzją z 24 czerwca 2024 roku robót nie zostało wykonane, a wysokość wymierzonej grzywny mieści się w ustawowych granicach. Brak jest podstaw do kwestionowania czynności postępowania egzekucyjnego w tym zakresie.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej dotyczącej obowiązku wykonania robót budowlanych w budynku magazynowym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. na podstawie "zdezaktualizowanej" ekspertyzy technicznej, organ wyjaśnił, że decyzja z 24 czerwca 2019 roku wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem, czyli "Ekspertyzą pofabrycznego budynku mieszczącego się przy ul. [...] w Ł. wraz ze sposobem zabezpieczenia konstrukcji" precyzyjnie określa obowiązek, jaki skarżąca Spółka jest zobowiązana wykonać. Organ wyraźnie podkreślił, że wspomnianą decyzję cechuje przymiot ostateczności i prawomocności, a więc organy nadzoru budowlanego mają obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Skoro nałożony obowiązek nie został wykonany (nawet częściowo), to PINB w Łodzi był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego środka egzekucyjnego w celu skłonienia zobowiązanej do jego wykonania. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że zdezaktualizowanie ww. ekspertyzy technicznej jest bez znaczenia dla prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia również z tego względu, że zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W świetle powyższej regulacji, na etapie postępowania egzekucyjnego, organy szczebla powiatowego i wojewódzkiego nie mogą prowadzić postępowania wyjaśniającego i na nowo ustalić, jaki jest stan techniczny budynku magazynowego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. oraz w jaki sposób należy usunąć stwierdzone nieprawidłowości. Kwestie te zostały przesądzone w ramach postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z 24 czerwca 2019 roku, która istnieje w obrocie prawnym i powinna zostać wykonana (dobrowolnie lub przymusowo).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. Spółka z o.o. zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów prawa, tj.

- art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 oraz w zw. z art. 12 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na spółkę zaskarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 50.000,00 zł, w sytuacji gdy nałożenie na Spółkę grzywny w tej wysokości jest zbyt uciążliwe, a ponadto nałożenie grzywny w tej wysokości narusza zasadę proporcjonalności uwzględniając relację nałożonego na Spółkę obowiązku do nałożonej na grzywny w wysokości 50.000,00 zł, w celu jego wykonania oraz maksymalną kwotę grzywny, jaką w ogóle organ może nałożyć w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy należy mieć na względnie fakt, że niezależnie od postanowienia kwestionowanego przez skarżącą w niniejszej sprawie, organ I instancji wydał także drugie postanowienie o numerze 190/2024, które również zostało spółce doręczone 25 marca 2024 roku, a którym organ ten również nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 40.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji tego samego organu nr 526/2019 z 24 czerwca 2019 roku, tj.: zabezpieczenie zaporami ściany szczytowej północnej i fragmentu ścian niezadaszonych (ściany wschodnie i zachodnie); uzupełnieniu usuniętych podpór podciągów drewnianych, zabezpieczenie fragmentu narożnika ściany (narożnik południowo - zachodni); skucie uszkodzonych tynków ze ściany od strony podwórka oraz uzupełnieniu ubytków w murze; zabezpieczenie odkrytych elementów ścian tj. stalowa drabina, pręty niezakotwione w murze/stropie; uszczelnienie większych ubytków pokrycia dachowego oraz zabezpieczeniu poderwanej papy dachowej; uzupełnienie usuniętych podpór podciągów drewnianych oraz podstemplowaniu podciągów głównych; w budynku głównym, usytuowanym na działce nr [...] w obrębie [...], budynek w obrębie [...] przy ul. [...] w Ł.

Skarżąca podniosła, że na tle powyższego zestawienia obowiązków nałożonych powyżej opisanymi dwoma decyzjami dotyczącymi tej samej spółki, tej samej nieruchomości, a jedynie innych budynków, wprost wynika, że przy skrajnie różnym zakresie nałożonych nimi obowiązków, organ I instancji nałożył na spółkę grzywny w celu przymuszenia w identycznych wysokościach, czego organ II instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie zweryfikował. Co, więcej, nałożenie tych grzywien w takiej, a nie innej wysokości, nastąpiło nie tylko w oderwaniu od oceny sytuacji materialnej spółki, a zatem zarówno od ustawowej maksymalnej wysokości grzywny, jaką organ może nałożyć na podmiot w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ale przede wszystkim w oderwaniu od wymogów zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem dlaczego uznał, że akurat grzywna w wysokości nałożonej, a nie np. w wysokości 10.000,00 zł akurat pozwoli na przymuszenie spółki do wykonania przedmiotowych obowiązków, a nie jest jednocześnie nadmierna w danych okolicznościach sprawy. W zakresie tym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącej nałożona grzywna ma charakter dowolny, w tym sztampowy tj. organ nakłada ją w tej samej wysokości niezależnie od sytuacji materialnej podmiotu oraz nałożonych na niego obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, które mają być dobrowolnie wykonane w wyniku nałożenia określonej grzywny. Organ I instancji nie tylko bowiem nie dostosował wysokości grzywny właśnie do zakresu obowiązków, do których dobrowolnego wykonania ma przymusić Spółkę nałożenie grzywny w takiej, ale nawet nie wskazał z czego wywodzi to, że nałożenie grzywny akurat w wysokości 50.000,00 zł, a nie np. w wysokości 10.000,00 zł doprowadzi do dobrowolnego wykonania takiego a nie innego zakresu obowiązków, bez stosowania w tym zakresie środków egzekucyjnych zbyt uciążliwych dla spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Należy także wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 czerwca 2024 r. (Nr 107/2024, znak WOP.7722.50.2024.DM) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 5 marca 2024 r. (Nr 144/2024, znak PINB/7356/1472-15/E-5-2024/S/ADK) nakładające na C. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 złotych z powodu uchylenia się zobowiązanej Spółki od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 527/2019 z 24 czerwca 2019 roku.

W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W skardze do tutejszego Sądu Spółka zarzuciła naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 oraz w zw. z art. 12 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2505) [dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) poprzez nałożenie na spółkę zaskarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 50.000,00 zł, w sytuacji gdy nałożenie grzywny w tej wysokości jest zbyt uciążliwe, a ponadto nałożenie grzywny w tej wysokości narusza zasadę proporcjonalności uwzględniając relację nałożonego na Spółkę obowiązku do nałożonej na grzywny w wysokości 50.000,00 zł, w celu jego wykonania oraz maksymalną kwotę grzywny, jaką w ogóle organ może nałożyć w celu przymuszenia zgodnie z treścią art. 121 § 2 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu zarzuty te należało uznać za nieuzasadnione.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z ustawą z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) [dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji], w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119 - 126) lub wykonanie zastępcze (art. 127 - 135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ.

W myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się przy tym, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (por. np. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, z 18 stycznia 2017 r., II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r., II OSK 831/17, z 16 maja 2019 r., II OSK 1565/17, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 668/19).

To bowiem wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek (jak w tym przypadku w zakresie wykonania wskazanych robót budowalnych) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym – co należy podkreślić - grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 wyżej wymienionej ustawy). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już samo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla podmiotu zobowiązanego – strony skarżącej.

Należy też podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku wskazanego w decyzji, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku w wyznaczonym terminie. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest formą kary, lecz formą nacisku mającego za celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową.

Wykonanie zastępcze polega natomiast na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący zostaje obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością jest większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Ponadto koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przed przystąpieniem do wykonania obowiązku przez wyłonionego w drodze przetargu wykonawcę.

Dlatego też stwierdzić należy, że z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem spełnia on wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokładnie takie też argumentacji użyły organy w treści zakwestionowanego postanowienia, co – w ocenie Sądu – jest wystarczającym uzasadnieniem dla wykazania, iż nałożenie grzywny w realiach sprawy było środkiem mniej uciążliwym dla strony skarżącej. Stąd też stawiane w tym zakresie zarzuty Spółki uznać należało za nieuzasadnione.

Ponadto zauważyć należy, iż brzmienie art. 122 § 2 pkt 2 powoływanej ustawy wskazuje, że to w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny (grzywnę) za mniej uciążliwy. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno bowiem zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym.

W przekonaniu Sądu postanowienie o nałożeniu grzywny wydane przez organ pierwszej instancji zawierało wszystkie wymagane przepisem art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się natomiast do wysokości grzywny, która nałożona została w kwocie 50.000 zł uznać należy, iż jest ona zgodna z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przede wszystkim zauważyć należy, iż ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Przepis art. 121 § 2 in fine ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia organu. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącej Spółki. W ocenie Sądu organ egzekucyjny trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 50.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną Spółkę do realizacji wymaganego obowiązku, co też organ wyraźnie podkreślił w uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia. Należało mieć przy tym na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem - na mocy art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przedmiotowej sprawie natomiast Spółka od kilku lat nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku wykonania określonych w decyzji robót budowalnych. W zasadzie uporczywie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązaną Spółkę do podjęcia określonych działań, uprzednio wskazanych w ostatecznej już decyzji.

W sprawie organy egzekucyjne rzeczywiście nie poczyniły ustaleń co do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej Spółki, ale decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Organ wprost wskazał na długotrwałe niewykonywanie ciążącego na Spółce obowiązku z zakresu prawa budowlanego, wskazując przy tym, że brak jego wykonania ma wpływ nie tylko na zagrożenie mienia, ale zdrowia czy życia ludzi. Wskazywał w związku z tym na konieczność przymuszenia skarżącej do podjęcia określonych działań. Konieczne było przy tym – w ocenie organu – zastosowanie takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji ciążącego na spółce obowiązku. Co do natomiast argumentu, iż w innych sprawach, dotyczących także nakazów z zakresu prawa budowlanego organ nałożył na skarżącą również grzywny, powyższe nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności nałożenia grzywny w tej sprawie. Każda z tych spraw dotyczy bowiem innego budynku, innych obowiązków z zakresu prawa budowlanego.

W tym aspekcie wyjaśnić należy raz jeszcze, iż grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy zobowiązanego w tym jego sytuacja finansowa i majątkowa. Zatem kwestia badania sytuacji finansowej zobowiązanej Spółki nie ma w tym zakresie znaczenia. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano przy tym uwagę (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2006 r., II OSK 1148/04), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 powoływanej ustawy).

Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego wydane zostały zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zarzuty skargi nie znajdują uzasadniania. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o przepis art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

a.tp.