Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 586/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania T. S.A. z siedzibą w W. (dalej również: inwestor; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.] - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz S., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., skierowaną do T. S.A. z siedzibą w W., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie wieży jako nośnika instalacji radiokomunikacyjnej wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi, osprzętem i uprzedzeniami zasilającymi o nr [...] na terenie położonym w m. P. dz. nr [...], [...] (obręb P. ).

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wystąpił o uzgodnienie inwestycji do organów wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., w tym do Gminy i Miasta S. jako zarządcy drogi gminnej – z uwagi na lokalizację planowanej zabudowy przy istniejącej drodze publicznej - gminnej. Ponadto wskazał na to, że projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. podlega m.in. ocenie zarządcy drogi w aspekcie przepisu art. 43 ust. 1 i art. 35 ust 3 oraz art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - dalej: u.d.p.

Następnie wyjaśnił, że zarządca drogi gminnej w S. w piśmie znak [...] z dnia 6 marca 2023 r. stwierdził, że projektowana inwestycja narusza przepis art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z którym na zarządcy drogi ciąży obowiązek ochrony drogi, polegający na podjęciu działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniósł, że odległość planowanej wieży telekomunikacyjnej, w lokalizacji wskazanej na załączniku graficznym do projektu decyzji, będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Może bowiem prowadzić w przypadku katastrofy budowlanej do zagrożenia życia i mienia użytkowników drogi gminnej będącej w zarządzie Gminy i Miasta S.. Stwierdził, że uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 4 pkt 21 u.d.p., jest bez wątpienia bezpieczeństwo użytkowników drogi publicznej. Dlatego też, biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, projektowany obiekt winien być lokowany w odległości co najmniej równej 1,5-krotności wysokości wieży, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Taka lokalizacja pozwoli na uniknięcie negatywnych zdarzeń, które zagrażałyby użytkownikom drogi.

Końcowo organ I instancji stwierdził, że ze względu na fakt, iż Gmina i Miasto S. - zarządca drogi gminnej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego nie uzgodnił lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji należało odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił naruszenie art. 56 zd. 1. u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto zarzucił naruszenie art. 56 zd. 2. tej ustawy poprzez wydanie decyzji odmownej jedynie z uwagi na rzekome naruszenie walorów krajobrazowych, ładu przestrzennego i norm ogólnych, jak i naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu uzgodnienia decyzji z właściwymi organami. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji i bez zachowania zasady bezstronności.

W motywach decyzji z dnia 4 lipca 2023 r. nr [...] Kolegium wskazało na zasadę z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przedstawiło rozumienie pojęcia inwestycja celu publicznego wynikające z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i wyjaśniło, że wśród celów wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.] - dalej: u.g.n. ustawodawca wymienił budowę i utrzymanie obiektów służących łączności publicznej (art. 6 pkt 1 u.g.n.).

Organ II instancji stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem, za pomocą którego są świadczone usługi telekomunikacyjne dostępne dla wszystkich zainteresowanych, wobec czego przedmiotowa inwestycja stanowi realizację celu publicznego odpowiadającą treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie charakteru inwestycji (mającej zapewnić łączność publiczną) powodowało konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).

Dalej Kolegium stwierdziło, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora, który w ocenie Kolegium spełniał wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem specyfiki inwestycji. Organ wskazał na to, że do wniosku dołączono określenie granic terenu na mapie w skali 1:1000 i wykreślono na mapie linię przebiegu inwestycji oraz przedstawiono charakterystykę przedsięwzięcia.

Zdaniem organu II instancji, w sprawie dokonano zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2).

W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że obydwie działki inwestycyjne stanowią własność Gminy i Miasta S., w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej; działka nr [...] o powierzchni 0,31 ha stanowi klasoużytki RIlla, zaś działka nr [...] o powierzchni 0,3419ha stanowi klasoużytki Br-Rllla.

Dalej organ odwoławczy wskazał na to, że w sprawie został sporządzony projekt decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia urbanistyczne zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.z.p.

Następnie, przedstawiając zasady uzgadniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ odwołał się do art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. i wskazał na to, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu do Gminy S., zaś w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. Gmina stwierdziła, że odmawia uzgodnienia projektu decyzji, gdyż przedmiotowa inwestycja narusza przepis art. 4 pkt 21 u.d.p. Po przybliżeniu stanowiska zawartego w tym piśmie organ odwoławczy zaznaczył, że z tych samych powodów organ I instancji odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalsze rozważania Kolegium poprzedziło uwagą, że zasadniczo uzgodnienie z "właściwym zarządcą drogi" następuje w trybie art. 106 § 1 k.p.a. i jest ono bezwzględnie wymagane oraz determinujące materialnie treść decyzji administracyjnej, jeżeli właściwym zarządcą drogi byłby organ inny aniżeli organ prowadzący postępowanie główne. Wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja (skądinąd występująca w praktyce dość często), która wymaga niestandardowego spojrzenia na regulację z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż "Burmistrz Gminy i Miasta S. jest jednocześnie sam zarządcą drogi". Wobec tego organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było wymagane uzgodnienie z "innym organem" w ścisłym tego słowa znaczeniu (dokonywane w formie postanowienia z art. 106 § 1 k.p.a.).

Kolegium, powołując się na stanowisko orzecznictwa, wyjaśniło, że fakt, iż organ główny "opiniuje" czy "uzgadnia" warunki zabudowy ze swoimi jednostkami podległymi nie jest praktyką nieprawidłową. Istotne jest natomiast, że konkluzje z takiego wewnętrznego współdziałania powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji głównej.

Odnosząc się do przyjętej przez organ w uzasadnieniu decyzji formuły, że "zarządca drogi gminnej (...) nie uzgodnił lokalizacji inwestycji celu publicznego (...)", Kolegium stwierdziło, że jest ona niefortunna. Niemiej jednak podniosło, że najważniejsze w sprawie było nie to, że Gmina S. jako zarządca drogi wyraziła negatywne stanowisko, ale to, czy stanowisko to daje się obronić jako należycie uzasadnione w realiach sprawy.

W ocenie Kolegium w kontrolowanej sprawie zachodziły podstawy, aby odmówić ustalenia inwestycji celu publicznego ze względu na sprzeczność przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi.

W tym względzie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: od drogi gminnej w terenie zabudowy - 6 m, poza terenem zabudowy - 15 m.

Następnie organ wskazał na to, że z mapy załączonej przez inwestora do wniosku wynika, że odległość masztu od pasa drogowego drogi gminnej ma wynosić 42 m; teren sąsiadujący z terenem inwestycji jest niezabudowany, a zatem odległość ta powinna wynosić min. 15 m; planowana wysokość wieży to 50 m.

W ocenie Kolegium, w takich warunkach organ I instancji miał podstawy do uznania, że odległość ta ma być większa niż minimalna i wynosić tyle, co wysokość wieży czy też jej 1,5-krotność.

Organ II instancji podniósł, że stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (odwołał się do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19).

Przy takiej argumentacji, Kolegium uznało, że zarzuty odwołania są niezasadne, a wydana decyzja odpowiada prawu.

W skardze na decyzję odwoławczą inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił "w szczególności" naruszenie:

1. prawa materialnego: 1) art. 56 zd. 1. u.p.z.p. polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycje jest zgodne z przepisami odrębnymi, 2) art. 56 zd. 2. u.p.z.p. polegające na odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jedynie z uwagi na rzekomy negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu, 3) art. 56 ust. 3. u.p.z.p. polegające na zaniechaniu uzgodnienia decyzji z właściwymi organami, 4) art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

2. przepisów postępowania: 1) art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo wydania tej decyzji z dyskwalifikującym je naruszeniem przepisów, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudujący zaufania do organów administracji i bez zachowania zasady bezstronności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium w żaden sposób nie uzasadniło tak daleko idącego stanowiska, jakie zostało przedstawione w decyzji. Inwestor zaznaczył, że odmowa uzgodnienia bądź wyrażenie negatywnego stanowiska co do planowanej inwestycji przez zarządcę drogi nie może opierać się wyłącznie na jego subiektywnym przekonaniu. Odwołując się do orzecznictwa, podniósł, że to na organie ciąży obowiązek wykazania istotnych okoliczności przemawiających za podjętym rozstrzygnięciem; przy tym nie może stanowić wyłącznego uzasadnienia odstępstwa od reguły przypuszczenie organu ani wskazanie zagrożenia hipotetycznego. Tym bardziej, że w procesach inwestycyjnych (w pozwoleniu na budowę) szczególną wagę przykłada się do kwestii bezpieczeństwa, w tym do zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną. Podstawę zastosowania takiego odstępstwa winny stanowić okoliczności, których wystąpienie jest przy zachowaniu szczególnych środków ostrożności dalece uprawdopodobnione. W przeciwnym bowiem razie rozstrzygnięcie organu charakteryzować się będzie dowolnością. O tym, czy celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni rozstrzygać powinny względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji, a powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi.

Skarżący stwierdził, że ani Burmistrz S., ani Kolegium nie przytoczyli żadnej okoliczności, która przy normalnej eksploatacji planowanego obiektu mogła prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze gminnej. Negatywne stanowisko odnośnie do lokalizacji obiektu wynika jedynie z hipotetycznych, spekulacyjnych założeń organu I instancji, która żadną miarą nie mogą stanowić rzeczywistej i realnej podstawy odmowy uzgodnienia decyzji.

Ponadto podniósł, że przepis art. 53 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia decyzji z licznymi organami i instytucjami. Zaznaczył, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do tego, że Burmistrz dopełnił powyższej formalności, gdyż – jak wskazano w odwołaniu – w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. zarządca drogi gminnej stwierdził, że planowana inwestycja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a pismo to nie zostało doręczone wnioskodawcy.

Końcowo skarżący stwierdził, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza opartą na dowolnym i całkowicie nieuzasadnionym stanowisku, jakoby "planowany obiekt niósł zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w razie katastrofy budowlanej (każdy obiekt w razie katastrofy budowlanej stwarza zagrożenie), całkowicie pomijając fakt, iż normalne użytkowanie obiektu nie niesie ze sobą żadnych tego typu zagrożeń".

Kolegium, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze i podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa – które, w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w zakresie dotyczącym przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co też uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po dokonaniu niezbędnych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., m.in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że wskazuje na to, że okolicznością przyjmowaną przez organy, jak i niekwestionowaną przez stronę skarżącą jest to, że teren objęty inwestycją sąsiaduje z droga gminną. Trzeba jednakże zauważyć, że ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji Kolegium nie została wskazana konkretna działka, która miałaby być drogą gminną. W tym względzie organ II wskazał jedynie na to, że z mapy załączonej przez inwestora do wniosku wynika, że odległość [projektowanego] masztu od pasa drogowego drogi gminnej ma wynosić 42 m.

Powyższy niedostatek w przedstawieniu stanu faktycznego nie mógł samodzielnie stanowić istotnego uchybienia przepisów postępowania, jednakże wpisywał się w szersze spektrum stwierdzonych wad procesowych, o czym też będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

W następnej kolejności Sąd zauważa, że na gruncie kontrolowanej sprawy organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był Burmistrz S., który – jak wynika ze stanowiska organów obydwu instancji – jest również zarządcą drogi sąsiadującej z terenem inwestycji. Jest zatem właściwym zarządcą drogi gminnej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. zarządcą drogi dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta), zaś według art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

W kwestiach dotyczących uzgodnienia planowanej inwestycji co do jej lokalizacji w obszarze przyległym do pasa drogowego wypowiedział się sam Burmistrz jako zarządca drogi w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. Przyjąć zatem należy, że stanowisko wyrażone w tym piśmie nie ma charakteru czynności konwencjonalnej określonej w art. 106 § 5 k.p.a. Przywołany przepis dotyczy bowiem sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ niż ten właściwy do wydania decyzji. Pismo to ma jednak charakter "uzgodnienia wewnętrznego", zaś stanowisko w nim wyrażone znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji, wobec czego przedmiotowe pismo nie musiało być odrębnie doręczone inwestorowi. Zarzut skargi w tym aspekcie jest niezasadny. Sąd nie znalazł uzasadnianych podstaw do przyjęcia wadliwości kwestionowanych decyzji z uwagi na naruszenie przepisów art. 53 ust. 5 u.p.z.p w zw. z art. 106 k.p.a.

Oczywiście, wystąpienie takiej sytuacji jak omawiana, tj. gdy ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej i zarazem do jej uzgodnienia jako zarządca drogi, nie skutkuje jednak możliwością pominięcia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestii oceny planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami określającymi warunki lokalizacji inwestycji na obszarach przyległych do pasa drogowego. W takiej sytuacji ocena zamierzenia inwestycyjnego nie będzie przedmiotem odrębnego postępowania uzgodnieniowego, a w konsekwencji nie stanie się przedmiotem rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Ocena zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dokonana zostanie bowiem w postępowaniu głównym przez organ załatwiający sprawę dotyczącą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza S. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz z naruszeniem art. 35 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p.

Nie można zgodzić się z oceną Kolegium – w istocie stanowiącą powielenie stanowiska organu I instancji – co do tego, że planowana inwestycja (wysokość masztu to 50 m), według mapy załączonej przez inwestora do wniosku, zlokalizowana jest w takiej odległości od pasa drogowego drogi gminnej w terenie niezabudowanym (odległość masztu od pasa drogowego drogi gminnej ma wynosić 42 m), że organ I instancji miał podstawy do uznania, że odległość ta ma być większa niż minimalna i wynosić tyle, co wysokość wieży czy też jej 1,5-krotność. Stanowisko takie nie zostało należycie umotywowane. Odwołanie się do wyroku sądu administracyjnego nie może zaś zastąpić rzeczowej analizy konkretnych uwarunkowań zachodzących w danej sprawie administracyjnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z przywołanym art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje się analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przedmiotowa ocena musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki obrazuje sposób zagospodarowania terenu z oparciem się na rzeczywistych funkcjach i sposobie jego zagospodarowania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2715/18, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 3 pkt 21 i art. 35 ust. 3 u.d.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. – a pośrednio również art. 43 ust. 1 u.d.p. Zarazem wyjaśnia, że zarzut naruszenia art. 56 u.p.z.p. był przedwczesny ze względu na niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy.

W art. 4 pkt 21 u.d.p. określono, że ochrona drogi – która należy do zadań zarządy drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.) – to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Trzeba też podkreślić, że w świetle art. 52 ust. 3 u.p.z.p. organy administracji nie mają uprawnień do poszerzania ograniczeń wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 791/11, dostępny jw.).

Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że żaden z organów nie wskazywał, aby lokalizacja planowanej inwestycji naruszała minimalne odległości przewidziane w treści art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być sytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej w odległości co najmniej 6 m w terenie zabudowy, a 15 m poza terenem zabudowy. Wskazane wymogi nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego (patrz: art. 43 ust. 2 i art. 38 u.d.p.), jednak to właśnie te odległości powinny być punktem wyjścia dla oceny przedsięwzięcia pod kątem zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi na podstawie art. 35 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Przyjmuje się również, że treść art. 43 ust. 1 u.d.p. pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości uznania, że w okolicznościach danej sprawy celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni (por. wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19, dostępne jw.). Przy tym wskazuje się, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, a więc zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej (patrz: wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19, dostępny jw.).

Sąd podkreśla w tym miejscu, że o tym, czy celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni rozstrzygać powinny względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji w określonych warunkach przestrzennych, a "powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie może być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi" (patrz: wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19 i 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19 dostępne jw.).

Sąd stwierdza, że w omawianym zakresie w niniejszej sprawie zachodzi właśnie niedopuszczalny prawnie przypadek, w którym wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększenia odległości obiektu od drogi gminnej jest przyjęcie tezy o negatywnym wpływie na bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez założenie możliwości katastrofy budowlanej, co zagrozić miałoby życiu i mieniu użytkowników drogi gminnej, a odsunięcie obiektu na odległość stanowiącą co najmniej 1,5-krotność wysokości wieży telekomunikacyjnej pozwali na uniknięcie negatywnych zdarzeń, które zagrażałyby użytkownikom drogi.

Strona skarżąca trafnie w tym zakresie zakwestionowała prawidłowość decyzji. Takie założenie organu, jak przedstawione w uzasadnieniu decyzji, w sposób oczywisty nie zostało poparte żadną argumentacją dotyczącą prawdopodobieństwa rzeczywistego zagrożenia katastrofą budowlaną, jakie mogłoby występować w związku z lokalizowanym obiektem.

W sprawie zabrakło również po stronie Kolegium odpowiedniego odniesienia się do całokształtu zarzutów odwołania. Przy tym, przedstawiony sposób rozumienia tych przepisów był po części nietrafny, skoro sankcjonował arbitralność stanowiska zarządcy drogi wyrażonego na gruncie wymogu z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Przede wszystkim jednak organ II instancji nie rozważył wnikliwie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a tym samym nie wypowiedział się dostatecznie szczegółowo wobec kwestii uzgodnień. Skarżący podniósł w odwołaniu również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p., polegający na zaniechaniu uzgodnienia decyzji z właściwymi organami, jak i naruszenie przepisów postępowania m.in. w tym względzie. Kolegium ograniczyło się zaś do oceny tylko jednego z aspektów sprawy, tj. kwestii zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi i kwestii uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 k.p.a. Organ odwoławczy, pomimo przywołania przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie – a i to w sposób niepełny, bo zupełnie pominięty został chociażby art. 35 ust. 3 u.d.p. – i wskazania na stwierdzoną w postępowaniu przed organem I instancji podstawę do wydania decyzji odmownej ze względu na niezgodność z przepisami odrębnymi, nie dokonał odpowiedniej oceny prawnej tego zagadnienia. W odwołaniu kwestionowano prawidłowość poczynienia przez organ I instancji niezbędnych uzgodnień w sprawie. Z akt wynika, że organ I instancji przeprowadził uzgodnienia z różnymi organami, jednakże kwestii tej nie omówiono bliżej w decyzji Burmistrza ani tym bardziej w decyzji odwoławczej. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego przez Kolegium, co wynikowo przełożyło się także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niemniej jednak waga i charakter stwierdzonych uchybień po stronie organów obydwu instancji był tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie miało bowiem miejsce naruszenie przez organy obydwu instancji przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które stawiają określone wymagania rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Popełnione przez organy obydwu instancji uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w obwiązujących przepisach prawa materialnego.

Burmistrz w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania będzie zobowiązany wyjaśnić kwestie dotyczące stanu faktycznego, w tym rzeczywistej sytuacji związanej z funkcjonowaniem gminnej drogi publicznej w kontekście planowanego przedsięwzięcia, jak i zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 u.p.z.p.), a także pod kątem niezbędnych uzgodnień (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Wszystko to dopiero umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, które też powinno zostać odpowiednio umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).