Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1279/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1300/21 w sprawie ze skargi [...] na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1300/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu z dnia 30 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy w pkt I uchylił zaskarżony akt. W pkt II zasądził od organu na rzecz strony 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] (dalej: GPKS, strona lub spółka) wnioskiem z 29 grudnia 2020 r. zwróciło się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu (dalej: Dyrektor WUP/organ) o przyznanie świadczeń - na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) - na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków gwarantowanych świadczeń pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Spółka zawnioskowała o pomoc od grudnia 2020 r., dla 23 pracowników, w łącznej kwocie [...] zł.

Dyrektor WUP aktem z 30 marca 2021 r. odmówił GPKS przyznania i wypłaty świadczeń z FGPŚ, gdyż na ten dzień przedsiębiorca nie prowadził działalności gospodarczej oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) jako 49.39.Z, jako rodzaj przeważającej działalności.

W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy COVID-19 i stwierdził, że działalność spółki na dzień 30 września 2020 r. nie była oznaczona odpowiednim przeważającym kodem PKD w rejestrze REGON.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego aktu WSA w Poznaniu podkreślił, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ww. przepisem oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 (zasadności wniosku o dofinansowanie ze środków FGŚP wynagrodzeń pracowników w przypadku znacznego obniżenia przychodów przedsiębiorcy), w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Dyrektor WUP posiłkując się informacją uzyskaną z GUS z rejestru REGON, przyjął, że skoro na dzień 30 września 2020 r. GPKS nie miała w rejestrze REGON jako przeważającej działalności ujawnionej działalności o kodzie PKD 49.39.Z, to świadczenia jej nie przysługują. Organ nie uwzględnił w żadnej mierze wyjaśnień wnioskodawcy co do faktycznie prowadzonej jako przeważającej działalności spółki GPKS, jak i nie zbadał przedstawionych przez nią dowodów na tę okoliczność.

Sąd I instancji podniósł, że organ dokonał błędnej wykładni art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 w zakresie użytego w nim pojęcia "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaj przeważającej działalności". Podobnie jak wskazuje się w judykaturze na tle analogicznych regulacji ustawy COVID-19 (art. 15zze4 ust. 3, art. 31zo ust. 10) i przepisów wykonawczych do tej ustawy (np. § 4 ust. 2, § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 – Dz. U. poz. 152), że pojęcie "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej. Wykładnia językowa przepisu art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 jest niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, a tym samym i oceny wystąpienia w sprawie spornej pomiędzy stronami przesłanki do przyznania skarżącej spółce przedmiotowych świadczeń.

WSA zauważył, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm., dalej: u.s.p.). Rejestr ten ma charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi. Rodzaj deklarowanej działalności jest także oświadczeniem wiedzy i ma charakter faktów. Może być kwestionowany, ponieważ stan stwierdzony takim oświadczeniem jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu.

Sąd I instancji podkreślił, że dofinansowanie, o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 nie powinno trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w stanie na dzień 30 września 2020 r. prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON (wg stanu na 30.09.2020 r.) wykluczałoby przyznanie pomocy tym, do których została skierowana.

W ocenie WSA jednoznacznym zamiarem ustawodawcy we wprowadzeniu ww. regulacji prawnych było przyznanie pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż, wprost wymienioną w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19, jest działalność oznaczona kodem PKD 49.39.Z - pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej niesklasyfikowany. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Dlatego też w ocenie Sądu GPKS mógł ustawowe przesłanki wykazać wszelkimi środkami dowodowymi, w tym podważając formalne znaczenie klasyfikacji działalności w rejestrze podmiotów REGON.

Sąd podał, że organ pomimo przedstawianych przez spółkę dowodów na okoliczność faktycznego prowadzenia jako przeważającej działalności o kodzie PKD 49.39.Z błędnie przyjął, że sama treść wpisu w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD świadczy o przeważającej działalności wnioskodawcy. Już z tytułu ustawy COVID-19 wynika, że celem wprowadzonych nią regulacji prawnych jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy.

Zdaniem WSA pomoc przewidziana w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły 30 września 2020 r. działalność gospodarczą oznaczoną kodem uprawniającym do zwolnienia, zaś przychód z tej działalności w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40 % w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że z treści art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 wynika, że przedmiotowe dofinansowanie przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Stanowi on bowiem o "przedsiębiorcy prowadzącym działalność". Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do właściwego rejestru. Wobec powyższego, jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zawarcia umowy tylko z tego tytułu. Oznacza to tym samym, że organ naruszył również art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię.

WSA zauważył, że dane pozyskiwane w trybie określonym w art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 u.s.p.) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie COVID-19, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie.

Podsumowując, Sąd I instancji, stwierdził, że obowiązkiem Dyrektora WUP było uwzględnienie dowodów jakie GPKS przedstawił na okoliczność faktycznego prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności przeważającej o kodzie PKD 49.39.Z. Takich ustaleń przed wydaniem zaskarżonego aktu zabrakło. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym dowodów przedłożonych przez GPKS, jaką faktycznie jako przeważającą działalność skarżąca spółka prowadziła na dzień 30 września 2020 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalności o kodzie PKD 49.39.Z powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania opisanych przez skarżącego, a więc nie zebrał materiału dowodowego w celu ustalenia, jaka działalność była rzeczywiście prowadzona przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia aktu Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym w celu udzielenia pomocy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie stosuje się przepisów Kodeksu, a więc nie było podstaw, aby działania organu oceniać przez pryzmat zasad zawartych w k.p.a.:

2. prawa materialnego, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach "związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest przedsiębiorca, który rzeczywiście (faktycznie) wykonywał działalność zgodną z kodem PKD wymienionym w art. 15gga ust. 1 ustawy, podczas gdy ustawodawca wprowadza wymóg, aby działalność była oznaczona wg określonego kodu PKD, a nadto wpisanego do rejestru REGON.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w dyspozycji tego przepisu wystąpiła w przypadku przedmiotowej skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten środek odwoławczy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadnia ustosunkowanie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób sformułowany w osnowie skargi kasacyjnej (pkt 1).

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uchylając zaskarżony akt nie stwierdził naruszenia przez organ wymienionych w omawianej podstawie kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powodem uchylenia zaskarżonego aktu było nie uwzględnienie dowodów jakie GPKS przedstawił na okoliczność faktycznego prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. działalności przeważającej o kodzie PKD 49.39.Z. Sąd wskazał, że Dyrektor WUP literalnie odczytując przepis art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19, posiłkując się informacją uzyskaną z GUS z rejestru REGON, przyjął, że skoro na dzień 30 września 2020 r. spółka nie miała w rejestrze REGON jako przeważającej działalności ujawnionej działalności o kodzie PKD 49.39.Z., to świadczenia jej nie przysługują. Przy czym organ nie uwzględnił w żadnej mierze wyjaśnień wnioskodawcy co do faktycznie prowadzonej jako przeważającej działalności spółki, jaki i nie zbadał przedstawionych przez nią dowodów na tę okoliczność.

W tym miejscu należy zauważyć, że nie jest możliwe, ani dopuszczalne w sprawie ze skargi na akt, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., - jak zaskarżony do WSA - ten bowiem nie ma charakteru orzeczniczego (zob. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 67–97 i powołana tam literatura i orzecznictwo) - stosowanie przepisów regulujących postępowanie dowodowe określone w przepisach k.p.a. Innymi słowy, czynności organu poprzedzające odmowę zawarcia umowy nie mieszczą się (bo mieścić się nie mogą) w ramach czynności "postępowania dowodowego" w rozumieniu k.p.a., lecz polegają na porównaniu danych zawartych we wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i danych zawartych w rejestrze REGON (w brzmieniu na określony dzień). Do oceny wyniku tego porównania (w razie negatywnego jego skutku) sprowadza się sądowa kontrola aktu odmowy, który w razie błędów w tym zakresie podlega uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Co za tym idzie Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego aktu z powodu naruszenia wskazanych przez organ przepisów k.p.a. Przeciwnie, wszak istotą problemu prawnego w sprawie jest wykładnia art. 15gga ust. 1 i 2 ustawy COVID-19, w zakresie użytego w nim pojęcia "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaj przeważającej działalności". Tym samym Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

O tym, w jaki sposób dochodzi do oceny spełnienia warunków dopuszczalności zawarcia umowy przesądza więc nie treść ustaleń faktycznych dokonywanych na podstawie k.p.a., lecz czynności określone w prawie materialnym -art. 15gga ustawy o Covid-19. Zgodnie z jego treścią (wg stanu na dzień złożenia wniosku przez spółkę), przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. — Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. (ust. 2).

Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 15gga ust. 2 ustawy COVID-19 w zakresie użytego w nim pojęcia "oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności jako rodzaju przeważającej działalności", poprzestając na wykładni językowej tego przepisu. Taka wykładnia nie jest spójna z celem poddanej analizie konstrukcji, która zakłada udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji z przyczyn od siebie niezależnych, działających w branżach najbardziej poszkodowanych na skutek epidemii. Jedną z takich branż jest działalność oznaczona kodem PKD 49.39.Z – pozostały transport lądowy pasażerski gdzie indziej nie sklasyfikowany.

Z takich samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 osnowy skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że dofinansowanie miejsc pracy zostało przewidziane w art. 15gga ustawy COVID-19 ze względu na fakt, iż przedsiębiorcy bardzo dotkliwie odczuli skutki światowej pandemii koronawirusa. Pomoc państwa była wyjątkowo potrzebna skarżącej, ponieważ jako spółka zajmująca się przede wszystkim przewozem publicznym pozbawiona była możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i osiągania jakiegokolwiek przychodu w tym okresie. Z drugiej strony, gdyby przyjąć wykładnię przepisów wprowadzających warunki udzielenia wsparcia jak postuluje autor skargi kasacyjnej, Spółka pozbawiona zostałaby i dochodu i wsparcia. Biorąc bowiem pod uwagę wykładnię celowościową ustawy Covid-19 w obliczu światowej pandemii i konieczności udzielenia pomocy dla przedsiębiorców zagrożonych kryzysem gospodarczym rozstrzygnięcia w przedmiocie pomocy w postaci dofinansowania ochrony miejsc pracy powinny być objęte jak najszerszą ochroną sądowoadministracyjną. Nie może bowiem w demokratycznym państwie prawa dochodzić do sytuacji, w której podmioty administracji publicznej z jednej strony zakazują prowadzenia działalności gospodarczej, a z drugiej strony pozbawiają wsparcia ze względu na nieścisłości w rejestrze statystycznym. Przepis art. 15gga ustawy COVID-19 powinien być tak interpretowany, by wsparcie państwa stanowiło rekompensatę za wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Więcej, przepisy ustawy Covid-19 powinny być więc interpretowane z uwzględnieniem interesu przedsiębiorców w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych a nie na odwrót.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że weryfikacja przeważającej działalności gospodarczej za pomocą rejestru REGON powinna odbywać się pomocniczo by ułatwić i przyspieszyć proces weryfikacji, nie może być jednak wiążąca i ostateczna. Celem ustawodawcy było niewątpliwie udzielenie przedsiębiorcom szybkiej pomocy finansowej, jednakże w efekcie wielu przedsiębiorców zostało pokrzywdzonych przez taki system weryfikacji. Do tej pory rejestr REGON służył wyłącznie celom statystycznym i nie było żadnych sankcji za nieprawidłowości ujawnione w tym rejestrze a stanem faktycznym. Dyrektor WUP kierując się uznaniem administracyjnym powinien wyważyć interes jednostki i interes publiczny, który dla obu stron jest zbieżny. W sprawie trafnie WSA skonstatował, że organ winien ustalić na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału, w tym dowodów przedłożonych przez GPKS, jaką faktycznie jako przeważającą działalność skarżąca spółka prowadziła na dzień 30 września 2020 r. Konsekwencją stwierdzenia, że działalnością tą była działalnością o kodzie PKD 49.39.Z, powinno być udzielenie wnioskowanego dofinansowania.

Informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON potwierdza stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on więc stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane. Dane zawarte w rejestrze REGON w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą zatem nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - (Dz.U.2007.251.1885 z dnia 2007.12.31), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w ustawie COVID-19, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON (zob. Wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2921 r., sygn. akt I SA/Rz 334/21). Ocena czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne, mające na celu uproszczenie postępowania o dofinansowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.