Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1326/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchwałę organu administracji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 132/23 w sprawie ze skargi G. N. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia [...] marca 2023 r. nr [....]; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz G. N. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 31 maja 2023 r. I SA/Op 132/23 oddalił skargę G. N. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rada Miejska w N. uchwałą z [...] stycznia 2023 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej m. in. art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) oraz art. 211, 212, 214, 222 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: u.f.p.), uchwaliła budżet Gminy N. na rok 2023.

Burmistrz N. pismem z 2 lutego 2023 r. F.3021.1.2023.ASK poinformował organ nadzoru o zmianach wprowadzonych przez radnych Rady Miejskiej w N. na sesji w dniu [...] stycznia 2023 r. do uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej na lata 2023-2036 oraz uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok. W piśmie wskazano m. in.:

"1) Poprawka zgłoszona przez Radnego Rady Miejskiej w N. Pana J. F. zmniejsza plan finansowy wydatków w klasyfikacji 750-75075 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych na kwotę 97 000,00 zł, obejmujący środki finansowe, na które Gmina N. zaciągnęła zobowiązania na 2023 rok na łączną kwotę 94 992,00 zł w postaci podpisania umów w dniu 09.01.2023 r. na następujące zadania:

— skład i druk materiałów promocyjnych Gminy N. w magazynie "N. Kurier Lokalny", na które w klasyfikacji budżetowej 750-75075-4300 zostały zaangażowane środki na kwotę 90 000,00 zł. Umowa została podpisana na okres od 09.01.2023 r. do 31.12.2023 r.,

— świadczenie przez Radio D. usługi promocji, polegającej na emisji na antenie Radio D. oraz umieszczaniu na stronie internetowej Radio D. informacji o działalności (m.in. inwestycyjnej) Gminy N. na kwotę 4 992,00 zł w klasyfikacji budżetowej 750-75075-4300.

Umowa została podpisana na okres od 09.01.2023 r. do 31.12.2023 r.

Wobec powyższego środki zaangażowane w klasyfikacji budżetowej 750-75075 na realizację powyższych umów nie mogą być przeniesione na inne zadania. Za realizację zadań w tym zakresie Gmina N. otrzymała już faktury za usługi zrealizowane w miesiącu styczniu 2023 r., jednakże ze względu na brak planu finansowego w klasyfikacji 750-75075-4300 nie jest możliwa do realizacji płatność na rzecz Wykonawców za wykonane usługi. Zgodnie z poprawką Radnego środki w wysokości 97 000,00 zł zostały przeniesione do klasyfikacji 921-92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych, na współorganizację komercyjnego festiwalu muzycznego "C. B. F.".

Po dokonanej analizie zaangażowanych środków w klasyfikacji 750-75075 do przeniesienia na 921-92105 zostałyby środki w wysokości 2 008,00 zł. (...)".

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu Uchwałą [...] lutego 2023 r. nr [...] stwierdziło w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok naruszenie polegające na ustaleniu w § 2 uchwały oraz w załączniku nr 2 do uchwały "Plan wydatków budżetowych", planu wydatków bieżących w dziale 750 Administracja publiczna, rozdział 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego, w wysokości która nie zabezpiecza realizacji umów zawartych przez organ wykonawczy na podstawie obowiązującego od 1 stycznia 2023 r. projektu uchwały budżetowej Gminy N. na rok 2023, co narusza art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g.

Kolegium wezwało jednostkę w trybie art. 12 ust. 1 u.r.i.o. do usunięcia nieprawidłowości w terminie do 3 marca 2023 r. poprzez zmianę uchwały budżetowej na 2023 rok w sposób zgodny z postanowieniami ww. przepisów.

W dniu 1 marca 2023 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] lutego 2023 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok, z której wynika, iż Rada Miejska w N., w terminie wskazanym w ww. uchwale Kolegium nie doprowadziła do zmiany uchwały budżetowej we wskazanym zakresie.

Pismem z 28 lutego 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w N. przedstawił stanowisko m.in. w związku z uchwałą [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. W piśmie wskazano, że radni mają wiele wątpliwości w zakresie finansowania przez Gminę N. gazety N. Kurier Lokalny, a Kolegium odniosło się tylko do jednej przesłanki. Jak wskazano w piśmie "Grupa Radnych dalej nie jest przekonana, że wydatkowanie publicznych pieniędzy na sponsorowanie prywatnej gazety jest celowe. (...) rozpatrywanie finansów publicznych jedynie pod kątem zawartej umowy, bez ustalenia całości stanu faktycznego pozostawia wiele wątpliwości, czy jest przez Burmistrza N. prawidłowo przestrzegana ustawa o finansach publicznych. Przede wszystkim wnoszę o ustalenie, czy cel wydatkowania pieniędzy służy gminie i zawiera się w katalogu zaspokajania publicznych potrzeb. Potrzeba rzetelnego informowania mieszkańców winna mieć parametr co najmniej obiektywności."

W dniu 8 marca 2023 r. odbyło się posiedzenie Kolegium organu nadzoru. W posiedzeniu tym brał udział przedstawiciel Gminy. Radny Rady Miejskiej w N. podtrzymał stanowisko co do art. 240 ust. 2 u.f.p., czyli dotyczące ograniczeń jakie posiada rada gminy w zakresie dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Radny wskazał, że "(...) organ stanowiący ma prawo kontrolować działania i decydować o pewnych kwestiach, taki też był cel i działanie radnych, czyli usunięcie tego zadania z budżetu Gminy, bowiem w naszej ocenie i jest to poparte piśmiennictwem nie mieści się to w zadaniach własnych gminy. (...) jeżeli ze środków publicznych są finansowane materiały o charakterze propagandowym, nieprawdziwym, szkalującym no to nie mieści się to w żaden sposób w zadaniach własnych gminy, ani nie służy to zaspakajaniu zbiorowych potrzeb, tylko potrzeb danych osób".

Przewodniczący Kolegium wskazał, że w sytuacji gdy w budżecie są zaplanowane wydatki na zadania związane ze zlecaniem ogłoszeń, reklam, dokumentów w gazecie, która jest wydawana przez prywatny podmiot, to zadanie może być realizowane w sposób zapewniający informowanie społeczności lokalnej z poszanowaniem zasad i standardów. Jednak kwestia celowości, czy gospodarności w zakresie realizacji tego zadania jest kwestią, która wykracza poza kompetencje Izby.

Kolegium stwierdziło, że analiza przebiegu sesji Rady Miejskiej w N. w dniu [...] stycznia 2023 r. wskazuje, iż w trakcie sesji budżetowej wprowadzono kilka poprawek, w wyniku, których doszło do zmniejszenia wydatków w rozdziale 75075, w tym następujące poprawki:

1) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 90 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - udział w wydawnictwach obcych,

2) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 7 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - reklama w mediach,

3) zwiększenie wydatków bieżących o kwotę 97 000,00 zł w rozdziale 92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - współorganizacja festiwalu muzycznego "C. B. F.".

W wyniku wniesienia wszystkich poprawek plan wydatków w rozdziale 75075 zmniejszono do wysokości 9 500,00 zł (wydatki związane z realizacją zadań statutowych).

Nie kwestionując możliwości dokonywania zmian w zakresie zmiany planu wydatków przez Radę Miejską na sesji budżetowej, Kolegium zwróciło uwagę, iż organ wykonawczy realizował budżet Gminy od 1 stycznia 2023 r. na podstawie projektu budżetu, co oznacza również, iż w ramach planu wydatków miał prawo zaciągać zobowiązania na realizację ujętych w projekcie zadań oraz dokonywać wydatków. Tym samym, uchwalając w dniu [...] stycznia 2023 r. budżet, Rada Miejska winna uwzględnić zarówno zaciągnięte na tej podstawie zobowiązania jak i poniesione wydatki. Ten obowiązek – w ocenie Kolegium - jest konsekwencją nieuchwalenia budżetu w podstawowym terminie tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego. Wniesione poprawki do planu wydatków w rozdziale 75075 spowodowały, że w obowiązującym od [...] stycznia 2023 r. budżecie nie zabezpieczono środków na realizację umów zawartych w dniu 09.01.2023 r. na łączną kwotę 94 992,00 zł.

W związku z powyższym Kolegium dopatrzyło się naruszenia art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. bowiem zmiany wprowadzone przez radnych uniemożliwiły realizację budżetu w zakresie wydatków bieżących w rozdziale 75075. Doprowadzenie wskazanej wyżej nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w terminie do dnia 3 marca 2023 r. Rada Miejska w N. w wyznaczonym terminie nie usunęła wskazanych nieprawidłowości. W konsekwencji Kolegium orzekło o nieważności uchwały w części oraz ustaliło budżet Gminy N. na 2023 rok w części dotkniętej nieważnością.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Izba sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., nadzór sprawowany jest pod względem legalności. Izba bada czy podjęta uchwała spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów prawa, tym samym Kolegium Izby w ramach nadzoru nie bada celowości ujmowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego konkretnych zadań, względnie sposobu ich realizacji, a jedynie może ocenić czy zadanie mieści się w katalogu zadań, które może realizować samorząd gminny. To rolą organów gminy: zarówno Burmistrza jak i Rady Miejskiej jest wybór, a następnie ujęcie w uchwale budżetowej i realizacja takich zadań, które są potrzebne i ważne dla lokalnej społeczności. Kolegium wskazało, iż jego pogląd potwierdza stanowisko doktryny, gdzie podkreśla się, że: "Operacje finansowe dokonane do czasu uchwalenia uchwały budżetowej na podstawie projektu uchwały lub na podstawie uchwały o prowizorium budżetowym podlegają zarachowaniu na rzecz postanowień zawartych w uchwale budżetowej". [C. Kosikowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, art. 240.] Ponadto wskazano, iż kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia uchwały budżetowej wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie oznacza to jednak – w ocenie Kolegium - że rada posiada możliwość kształtowania treści uchwały budżetowej w dowolny sposób. Organ stanowiący musi bowiem w tym zakresie respektować przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Przykładowo, rada lub sejmik nie mogą wprowadzać tego rodzaju zmian, które spowodowałyby brak zagwarantowania środków na realizację zadań własnych i zleconych j.s.t. lub zmian skutkujących brakiem zabezpieczenia środków przeznaczonych na planowaną w danym roku budżetowym spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań dłużnych (tak: P. Lenio [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 240.).

Rada Miejska w N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z [...] marca 2023 r., Nr [...] orzekającą nieważność § 2 uchwały Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2023 r., nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok oraz załącznika nr 2 "Plan wydatków budżetowych" do tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę z następującą argumentacją:

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest spór dotyczący kwestii możliwości ingerencji przez Radę w przedłożony przez Burmistrza projekt uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy na 2023 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że podział kompetencji pomiędzy radę gminy a burmistrza (wójta albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej i o zmianie uchwały budżetowej w gminie - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 60 ust. 1 u.s.g. stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent), a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru, iż stanowiąca przedmiot postępowania uchwała lub zarządzenie narusza prawo, w konsekwencji może implikować orzeczeniem w całości lub w części jej nieważności bądź też wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa. Przyjąć przy tym za ukształtowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, iż do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dalej WSA w Opolu wyjaśnił zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, które określają w szczególności przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w Dziale V Budżet, Wieloletnia prognoza finansowa i Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, które wytyczają linię kompetencyjnego podziału pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 238 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, który stosownie do art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która składa się z: budżetu jednostki samorządu terytorialnego, załączników. Jak wynika z art. 239 u.f.p. uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Stosownie zaś do zapisów art. 240 ust. 1 u.f.p., do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje w art. 60 ust. 1, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo: zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (art. 60 ust. 2 pkt 1), dokonywania wydatków budżetowych (art. 60 ust. 2 pkt 3).

Sąd I instancji zaznaczył, że Rada Miejska w N. nie uchwaliła budżetu Gminy przed rozpoczęciem roku budżetowego 2023, co oznaczało, iż w styczniu (do [...] stycznia 2023 r.) organ wykonawczy prowadził gospodarkę finansową Gminy w oparciu o projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada 2022 r. Stosownie zatem do regulacji zawartej w cytowanym powyżej art. 240 ust. 1 u.f.p. oznacza to, iż skoro do [...] stycznia 2023 r. podstawą gospodarki finansowej był projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu Gminy, to Burmistrz - prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej - miał prawo do realizowania zadań ujętych w tym projekcie, a tym samym do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w projekcie uchwały budżetowej kwotach wydatków oraz dokonywania wydatków budżetowych.

Niespornie zaś z przedłożonego do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu do 15 listopada 2022 r. projektu uchwały budżetowej na rok 2023 wynikało, iż w ramach wydatków bieżących w rozdziale 75075 Promocja jednostek samorządu terytorialnego zabezpieczono plan wydatków bieżących na łączną kwotę 232 500,00 zł, z tego wydatki na wynagrodzenia w wysokości 12 000,00 zł, pozostała kwota 220 500,00 zł dotyczyła wydatków jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych.

WSA w Opolu przytoczyło analizę przebiegu sesji Rady Miejskiej w N. w dniu [...] stycznia 2023 r., która wskazuje, że w trakcie sesji budżetowej wprowadzono kilka poprawek, w wyniku, których doszło do zmniejszenia wydatków w rozdziale 75075, w tym następujące poprawki:

1) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 90 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - udział w wydawnictwach obcych,

2) zmniejszenie wydatków w rozdziale 75075 o kwotę 7 000,00 zł w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - reklama w mediach,

3) zwiększenie wydatków bieżących o kwotę 97 000,00 zł w rozdziale 92105 w zakresie wydatków bieżących jednostek budżetowych związanych z realizacją zadań statutowych - współorganizacja festiwalu muzycznego "C. B. F.".

W wyniku wniesienia wszystkich poprawek plan wydatków w rozdziale 75075 zmniejszono do wysokości 9 500,00 zł (wydatki związane z realizacją zadań statutowych).

Sąd I instancji zaznaczył, że skoro jednak organ wykonawczy realizował budżet Gminy od 1 stycznia 2023 r. na podstawie projektu budżetu, co oznacza również, iż w ramach planu wydatków miał prawo zaciągać zobowiązania na realizację ujętych w projekcie zadań oraz dokonywać wydatków. Tym samym, uchwalając w dniu [...] stycznia 2023 r. budżet, Rada Miejska winna uwzględnić zarówno zaciągnięte na tej podstawie zobowiązania jak i poniesione wydatki. Ten obowiązek – jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej uchwale - jest konsekwencją nieuchwalenia budżetu w podstawowym terminie tj. do 31 grudnia roku poprzedzającego. Wniesione zaś poprawki do planu wydatków w rozdziale 75075 spowodowały, iż w obowiązującym od [...] stycznia 2023 r. budżecie nie zabezpieczono środków na realizację umów zawartych w dniu 9 stycznia 2023 r. na łączną kwotę 94 992,00 zł.

WSA w Opolu zaznaczyło, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art. 240 ust. 2 u.f.p., bowiem wnoszone poprawki na sesji budżetowej nie doprowadziły do zwiększenia deficytu budżetowego. Kolegium bowiem – prawidłowo w ocenie Sądu - dopatrzyło się naruszenia art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g., słusznie wywodząc, iż zmiany wprowadzone przez radnych uniemożliwiły realizację budżetu w zakresie wydatków bieżących w rozdziale 75075.

Sąd I instancji podkreślił, że Rada Miejska w N. nie uchwaliła budżetu na rok 2023 do 31 grudnia 2022 r. spowodował, iż tym samym gospodarka finansowa Gminy N. od 1 stycznia 2023 r. prowadzona była w oparciu o projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu oraz regionalnej izbie obrachunkowej do 15 listopada 2022 r. Jak wynika zaś z projektu budżetu, w rozdziale 75075 zabezpieczono wydatki m.in. na realizację zadań w zakresie reklamy gminy w mediach - 7 000,00 zł oraz udział w wydawnictwach obcych - 90 000,00 zł, co sprawiało, iż Burmistrz był w pełni uprawniony do zawarcia w dniu 09.01.2023 r. umów dotyczących składu i druku materiałów promocyjnych Gminy N. w magazynie "N. Kurier Lokalny" oraz świadczenia przez Radio D. usługi promocji.

WSA w Opolu zaznaczyło, że kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia uchwały budżetowej wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Podkreślono również, że jak podkreśla się w doktrynie przedmiotu: "Nie oznacza to jednak, że rada posiada możliwość kształtowania treści uchwały budżetowej w dowolny sposób. Organ stanowiący musi bowiem w tym zakresie respektować przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Przykładowo, rada lub sejmik nie mogą wprowadzać tego rodzaju zmian, które spowodowałyby brak zagwarantowania środków na realizację zadań własnych i zleconych j.s.t. lub zmian skutkujących brakiem zabezpieczenia środków przeznaczonych na planowaną w danym roku budżetowym spłatę zaciągniętych wcześniej zobowiązań dłużnych" (P. Lenio [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 240). Powyższe w istocie naruszałoby ustawowe kompetencje organu wykonawczego do prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie - w tym momencie - projektu budżetu gminy.

W świetle powyższego zasadnie stwierdzono w zaskarżonej uchwale, iż doszło do naruszenia przez organ stanowiący art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g.

WSA w Opolu podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w której wskazano, że Izba sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., przy czym nadzór sprawowany jest pod względem legalności. Organ nadzoru bada zatem czy podjęta uchwała spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów prawa, tym samym Kolegium Izby w ramach nadzoru nie bada celowości ujmowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego konkretnych zadań, względnie sposobu ich realizacji, a jedynie może ocenić czy zadanie mieści się w katalogu zadań, które może realizować samorząd gminny. To rolą organów gminy: zarówno Burmistrza jak i Rady Miejskiej jest wybór, a następnie ujęcie w uchwale budżetowej i realizacja takich zadań, które są potrzebne i ważne dla lokalnej społeczności.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru, że stanowiąca przedmiot postępowania uchwała lub zarządzenie narusza prawo, może implikować orzeczeniem w całości lub w części jej nieważności bądź też wskazaniem nieistotnego naruszenia prawa.

Gmina N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 240 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię, że do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1 (ppkt a i b - projekt przedstawiany odpowiednim organom), a także poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Rada Miejska nie mogła dokonać zmian w projekcie budżetu gminy N. na 2023 r. w styczniu tegoż roku, w sytuacji gdy przepis ten nie wprowadza ograniczeń dla organu stanowiącego. Takie ograniczenie stanowi jedynie przepis art. 240 ust. 2 ww. ustawy;

2. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taka wadą.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 31 maja 2023 r., I SA/Op 132/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że uchwałą z 8 marca 2023 r. nr 7/14/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdziło nieważność § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok oraz załącznika nr 2 "Plan wydatków budżetowych" do tej uchwały - w określonym zakresie. Jak podstawę prawną powołano art. 18 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdziło nieważność § 2 uchwały oraz załącznika nr 2 z powodu naruszenia art. 240 ust. 1 u.f.p. oraz art. 60 ust. 2 pkt 1 i 3 u.s.g. Równocześnie Kolegium ustaliło budżet Gminy N. na 2023 rok w części dotkniętej nieważnością. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis ten określa formę wyroku uwzględniającego skargę na akt nadzoru wskazany w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zgodnie z art. 86 u.s.g., organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina (...), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w takiej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust.1, 3, 4 u.s.g.).

Przystępując do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu należy wskazać, że organ nadzoru orzekł w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok oraz załącznika nr 2 "Plan wydatków budżetowych" do tej uchwały - w określonym zakresie. To rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Z kolei, według art. 98 ust. 4 u.s.g., do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu.

Ta regulacja prawna oznacza, że do skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące wniesienia skargi na decyzje ostateczne zawarte w Rozdziale 2 Skarga p.p.s.a. Taka skarga winna zatem zawierać elementy wskazane w art. 57 § 1 pkt 1) do pkt 3) p.p.s.a.: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (o którym mowa również w art. 98 ust. 3 u.s.g.). Skuteczne wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego powoduje, że w sprawie sądowoadministracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To zaś oznacza, że Sąd I instancji stosuje odpowiednio wszystkie przepisy Rozdziału 10 Orzeczenia sądowe p.p.s.a., w tym art. 134 § 1: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)." Odpowiednie zastosowanie będą miały również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a., za czym przemawia regulacja zawarta w art. 145 § 2 p.p.s.a.: " W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie."

Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Skoro art. 148 p.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd administracyjny aktu nadzoru, to przy ocenie jego legalności należy stosować odpowiednio art. 145 p.p.s.a. (zob. K. Defecińska-Tomczak [w:] W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 14.05.2009 r., II GSK 929/08, OSP 2010/7–8, s. 509–510). T. Woś jest natomiast zdania, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 273).

Reasumując, należy stwierdzić że sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), kiedy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, którym jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, jak również kiedy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którym jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym wypadku, zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są przepisy kpa, stosowane odpowiednio.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, która(e) nie jest sprzeczna(e) z prawem zawsze podlega uchyleniu w trybie art. 148 p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. W uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono: "Jednakże interpretacyjne założenie racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że nie może istnieć taka regulacja prawna, która nie będzie miała w ogóle zastosowania. Jeżeli ustawodawca pozwala oprzeć środek zaskarżenia na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to nie można twierdzić, że taka sytuacja w płaszczyźnie sądowej kontroli administracji nie występuje. Trzeba więc przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną, że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu "weryfikacyjne" stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa."

W ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 240 § 1 u.f.p. przez błędną jego wykładnię; art. 90 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 240 ust. 1 u.f.p., do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Natomiast, według art. 238 ust. 1 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Kasator zaprezentował w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu prawidłową wykładnię przepisów art. 240 ust. 1 i 2 u.f.p. oraz art. 238 ust. 1 u.f.p.

Ustawa o finansach publicznych w Rozdziale 3 Uchwała budżetowa reguluje procedurę uchwalenia uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazana regulacja prawna uwzględnia konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego, ponieważ zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (art. 233 u.f.p.). Kolejne przepisy Rozdziału 3 u.f.p. regulują uprawnienia i obowiązki podmiotów uczestniczących w tej procedurze. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 238 ust. 1. Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej w terminie do 31 stycznia roku budżetowego, regionalna izba obrachunkowa, w terminie do końca lutego roku budżetowego, ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej.

W tej sprawie Rada Miejska w N. [...] stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2023 rok, czyli nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Uchwała ta uwzględniła poprawkę jednego z radnych w zakresie dotyczącym zmniejszenia wydatków bieżących o 97.000 złotych (90.000 zł udział w wydawnictwach obcych; 7.000 zł na reklamę gminy w mediach) oraz zwiększenia wydatków bieżących o 97.000 złotych w dziale 921- Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego w rozdziale 92105 – Pozostałe zadania w zakresie kultury – współorganizacja festiwalu muzycznego. O tych zmianach Burmistrz N. poinformował Kolegium RIO pismem z 2 lutego 2023 r.

Na gruncie art. 239 u.f.p. i art. 240 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego [...] stycznia 2023 r. podjął uchwałę budżetową już po rozpoczęciu roku budżetowego, nie później jednak niż do 31 stycznia roku budżetowego. Do [...] stycznia 2023 r. podstawą gospodarki finansowej był projekt uchwały budżetowej przedstawiony wcześniej (do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, a także regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania. Skoro zmiana wprowadzona [...] stycznia 2023 r. w stosunku do projektu uchwały polegająca na przesunięciu wydatków w wysokości 97.0000 złotych nie spowodowała "zmniejszenia dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego", to nie wymagała zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Należy przyjąć, że ustawa o finansach publicznych w Rozdziale 3 Uchwała budżetowa reguluje wyczerpująco procedurę podjęcia uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej procedury. W art. 240 ust. 2 u.f.p. ustawodawca zakreślił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego granicę zmian w projekcie uchwały budżetowej, dla których nie jest wymagana zgoda zarządu tej jednostki: "zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego." Po podjęciu uchwały budżetowej, podstawą gospodarki finansowej nie jest już projekt uchwały budżetowej przedstawiony wcześniej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, a także regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania.

Rozstrzygając sprawę co do jej istoty organ administracji załatwia ją według czteroetapowego modelu stosowania prawa: ustalenie normy obowiązującej dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, subsumcja faktu pod stosowaną normę prawną, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. (...) "niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 134).

Istotą przepisu art. 240 ust. 2 u.f.p. jest zwrot: "zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego." Jest to ustalenie z zakresu faktów, co oznacza że w przypadku nie zaistnienia zmiany powodującej enumeratywnie wskazane skutki, nie jest wymagana zgoda zarządu jednostki samorządu terytorialnego na jej wprowadzenie w projekcie uchwały budżetowej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 2 pkt 1) u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Natomiast, według art. 247 ust. 1 i 2 u.f.p., budżet jednostki samorządu terytorialnego wykonuje jej zarząd. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. "Uchwała budżetowa" ; "projekt uchwały budżetowej" są różnymi pojęciami. Do czasu podjęcia uchwały budżetowej podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Wójt sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z tych przepisów wynika, że wójt ma prawo zaciągania zobowiązań, które mają pokrycie w podjętej już uchwale budżetowej. Może również zaciągać zobowiązania prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej, który to projekt może ulec dopuszczalnej modyfikacji w trybie art. 240 ust. 2 u.f.p., w takim wypadku wójt nie działa jednak w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy.

Pojęcie "prawo zaciągania zobowiązań" należy wykładać na gruncie przepisów Księgi Trzeciej Zobowiązania ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny z uwzględnieniem zasady swobody umów (art. 3531 kc). Zgodnie z art. 33 kc, osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Na podstawie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gmina jest osobą prawną. Zgodnie z art. 353 § 1 kc, zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Natomiast, według art. 471 kc, dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Kiedy wójt gminy zaciąga zobowiązanie prowadząc gospodarkę finansową na podstawie projektu uchwały budżetowej, który może ulec dopuszczalnej modyfikacji w trybie art. 240 ust. 2 u.f.p., nadal ustawowo odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy pomimo, że zobowiązanie to nie ma pokrycia w uchwale budżetowej i zostało podjęte bez upoważnienia udzielonego przez radę gminy.

Odrębnie należy rozważyć kwestię zaciągania przez wójta gminy zobowiązań długoterminowych w postaci kredytów i pożyczek. Zgodnie z art. 212 ust. 2 pkt 1) u.f.p., w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych (...). Według art. 18 ust. 2 pkt 9) lit. c) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zaciągania długoterminowych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z uwagi na to, że są to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu postanowienia projektu uchwały budżetowej przewidujące upoważnienie wójta do zaciągania zobowiązań we wskazanym zakresie nie stanowią podstawy prawnej do dokonania takich czynności prawnych do czasu podjęcia uchwały budżetowej.

Na końcu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p., naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił akt nadzoru w oparciu o art. 188 p.p.s.a i art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a., i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).