Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1009/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art 128 ust. 1, art 130 ust. 2, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 9 i art. art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 13 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/19 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr 1468/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2020 roku sygn. akt I SA/Wa 1392/19 oddalił skargę M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr 1468/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.G., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a." w związku z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. - dalej jako "specustawa drogowa") polegające na błędnej wykładni art 18 ust. 1 specustawy drogowej, w świetle której przepis ten zawsze będzie stał na przeszkodzie ustaleniu wysokości odszkodowania wyższego niż wartość rynkowa przejętej nieruchomości (działka nr ewid. [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha), także w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy wskazują, że ograniczenie wysokości odszkodowania do wartości rynkowej przejętej nieruchomości nie zrekompensuje skarżącemu uszczerbku majątkowego, na który składają się również szkody powstałe w związku i w wyniku całego wieloletniego procesu wywłaszczeniowego, którego decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia 1 czerwca 2007 roku o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej klasy Z - ulicy [...] w [...] jest tylko jednym z elementów, a zatem ograniczenie wysokości odszkodowania do rynkowej wartości nieruchomości nie będzie odszkodowaniem ekwiwalentnym i słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (WSA w Warszawie niesłusznie wywodzi, że art. 21 ust 2 Konstytucji RP stoi na przeszkodzie ustaleniu pełnego odszkodowania i dlatego w ogóle zaniechał ustalenia, czy w okolicznościach sprawy słusznemu odszkodowaniu nie będzie odpowiadało właśnie odszkodowanie pełne - ponad wartość rynkową przejętej nieruchomości);

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej także jako "u.g.n.") polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 128 ust 1 u.g.n. przez przyjęcie, że pod pojęciem "wartości wywłaszczonych praw" należy rozumieć wartość ograniczoną wyłącznie do wartości rynkowej tych praw, bez możliwości ustalenia wartości pełnej szkody ponad samą tylko wartość rynkową;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 12 ust 5 specustawy drogowej w związku z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. przez bezpodstawne utożsamienie "wartości nieruchomości" określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 19 września 2018 roku z "ustaleniem wysokości odszkodowania" oraz bezpodstawne utożsamienie "podstawy ustalenia wysokości odszkodowania" z odszkodowaniem ustalonym przez organ w decyzji, które może być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że wartość rynkowa nieruchomości nie odpowiada słusznemu odszkodowaniu w rozumieniu art 21 ust. 2 Konstytucji RP;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 9 Konstytucji RP w związku z art 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - dalej także jako "Protokół Nr 1") polegające na nieuwzględnieniu dla celów oszacowania przez Prezydenta Miasta Siedlce i Wojewodę Mazowieckiego wysokości odszkodowania szeregu okoliczności wywołanych przez organy władzy publicznej - Prezydenta Miasta Siedlce oraz Radę Miasta Siedlce (tzw. faktyczne wywłaszczenie) powodujących m.in.:

• kilkukrotny spadek wartości nieruchomości przed jej formalnym wywłaszczeniem,

• nieuwzględnieniu długotrwałości procesu wywłaszczeniowego,

• intensywności ingerencji władz publicznych w prawo własności skarżącego, a także

• nieuwzględnieniu wszystkich szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia w majątku Skarżącego;

oraz polegające na stwierdzeniu sprowadzającym się do podsumowania, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, ponieważ Skarżący - mutatis mutandis - jakieś odszkodowanie otrzymał;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art 12 ust. 5 specustawy drogowej w związku z art 130 ust 2 i art 134 ust. 1 u.g.n. w związku z art 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art 1 Protokołu Nr 1 poprzez wykładnię przywołanych przepisów rangi ustawowej w sprzeczności z zasadami i gwarancjami wynikającymi z art 21 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1, tj. w sposób uniemożliwiający skarżącemu ubieganie się o odszkodowanie wyższe niż wartość nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 1 czerwca 2018 roku;

II. naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji, w której naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na powierzchownym dokonaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji poważnych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 18 września 2018 roku, braku kompetencji do jego merytorycznej oceny (WSA w Warszawie wprost stwierdza w uzasadnieniu wyroku, że zdolny jest jedynie do "prostej oceny" treści operatu i nie jest władny dokonać "szczegółowej" oceny merytorycznej prawidłowości operatu "w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej i zaniechaniu zobowiązania organu aby w tej sytuacji zwrócił się o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (w sytuacji, w której Wojewoda Mazowiecki wprost stwierdza swoją niekompetencję do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, a tym samym deklaratywnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i uchyla się od odniesienia się do zarzutów Skarżącego);

2) naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 w zw. z art 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w aspekcie wymogów proceduralnych w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczone mienie, przejawiające się głównie w odstąpieniu przez WSA w Warszawie od szczegółowej i wszechstronnej oceny operatu szacunkowego oraz odmowie skierowania operatu szacunkowego do zbadania tego dokumentu przez profesjonalną instytucję skupiającą rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, w której sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej pozwalającej mu rozpoznać i odnieść się do zarzutów Skarżącego dotyczących prawidłowości merytorycznej tego operatu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2020 sygn. akt I SA/Wa 1392/19 na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przedstawiając stanowisko w sprawie oceny zasadności podniesionych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów nie sposób nie wskazać, że niniejsza sprawa jest drugą ze skarg M.G., dotyczących ustalenia odszkodowania. W zbliżonym stanie faktycznym i prawnym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1421/20, do czego Sąd sprawę niniejszą rozpoznający nawiąże w dalszej części uzasadnienia.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 "ze zm." - dalej jako: "specustawa drogowa") w zw. z art 128 ust. 1, art 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 – dalej jako: "u.g.n.") w zw. art. 9 i art. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej jako: "Konstytucja RP") oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1; zm. 1998 r. nr 147 poz. 962 – dalej jako: "Protokół nr 1") okazały się niezasadne. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 w zw. z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

W istocie skarga kasacyjna sprowadza się do kilku zasadniczych kwestii. Po pierwsze - wskazano, że przy ustalaniu kwoty odszkodowania należało uwzględnić -okres oczekiwania na zakończenie postępowania odszkodowawczego, po drugie - skarga kasacyjna zarzuca, że szacując wysokość odszkodowania nie uwzględniono procedury planistycznej, która poprzedziła postępowanie wywłaszczeniowe i jej wpływu na obniżenie wartości nieruchomości, po trzecie - skarżący kasacyjnie wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość winno stanowić ekwiwalent za poniesione szkody; po czwarte - skarga kasacyjna wskazuje, że nie dość rzetelnie zweryfikowano prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową stanowi wyraz odpowiedzialności odszkodowawczej za - legalne - działania administracji publicznej. Z tej już tylko przyczyny niesłusznie skarga kasacyjna swojej zasadności upatruje w przewlekłym prowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Należy zwrócić uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, czy też brak należytej jego dynamiki nie stanowi stanu zgodnego z prawem, z tej też przyczyny strony postępowania zostały wyposażone w stosowne narzędzia służące dyscyplinowaniu organów (ponaglenie, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania). Ewentualne skorzystanie z nich pozostawiono woli i uznaniu strony postępowania. Nie ma natomiast podstaw prawnych do tego aby kwestię nieprawidłowości związanych z prowadzeniem postępowania odszkodowawczego rozpatrywać w kontekście szacowania wartości nieruchomości i ustalania odszkodowania za wywłaszczenie.

W następnej kolejności wyjaśnić trzeba, że niezasadnie również zasadności skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie upatruje się w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związanej z tym faktem utracie wartości nieruchomości. Również w tym zakresie ustawodawca przewidział stosowne instrumenty, które zawarte zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz. 718, aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 1130 – dalej jako: "u.p.z.p."). Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Przepis art. 36 u.p.z.p. reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami między gminą a właścicielem nieruchomości [...], w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. [...] Jeżeli w związku uchwaleniem planu albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel [...] ma do gminy roszczenie o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Gmina ma obowiązek realizować roszczenie wskazane przez uprawnionego. Jeżeli wybierze odszkodowanie, to może skutecznie wnosić o nie za szkodę, jaką rzeczywiście poniósł (damnum emergens), a nie - utracone korzyści (lucrum cessans). Jeżeli właściciel [...] nieruchomości wybierze roszczenie o wykup nieruchomości, wówczas gmina jest obowiązana do jej wykupu w całości lub w części.

Jeśli skarżący uznał, że winien otrzymać odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, miał możliwość dochodzenia odszkodowania z tego tytułu w drodze negocjacji z gminą albo przed sądem powszechnym. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel [...] podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny (wyroki SN z: 19.12.2006 r. V CSK 332/06, Lex 421051; 8.1.2009 r. I CNP 82/08, Lex 508833; 11.9.2009 r. V CSK 46/09, Lex 1615043; 5.7.2012 r. IV CSK 619/11, Lex 1228453; 9.4.2015 r. II CSK 336/14, Lex 1683406, aprobowane przez A. Plucińską-Filipowicz, T. Filipowicza, A. Kosickiego w: (red. A. Plucińska-Filipowicz), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. do art. 36). Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy (art. 2 § 1 kpc) – por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1421/20.

W następnej kolejności wskazać trzeba, że odszkodowania za wywłaszczenie (a zatem legalne działanie administracji), bez większego błędu utożsamiać można, z wyrównaniem za stratę, która powstała wskutek wywłaszczenia oraz jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem odpowiedzialności organów administracyjnych, a więc ze stosunku administracyjnego. Nie da się na gruncie polskiego porządku prawnego stwierdzić istnienia publicznego prawa podmiotowego do odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej, co charakter odpowiedzialności za legalne działania administracji publicznej, odróżnia od prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, które przybiera postać prawa podmiotowego (por. M. Zimmermann, Polskie prawo wywłaszczeniowe, Lwów 1939, s.175, T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 265, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, s.204, E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s.175, postanowienie TK z dnia 28 października 2015 r. sygn. P 6/13 (pkt 4.2.2.). Nietrafnie jednak skarga kasacyjna zarzuca naruszenie gwarancji zawartych w Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Ustrojodawca wskazał, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. nr 7 poz. 36 ze zm., dalej dawna Konstytucja), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75 poz. 444), Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r. K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6. 1990 r. K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Na te wczesne wyroki Trybunału Konstytucyjnego przede wszystkim powołuje się Autor skargi kasacyjnej (s. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r. K 4/10, OTK-A 2012/9/106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r. K 1/91, OTK 1991/1/4). Szerzej kwestię tę analizował Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1421/20. Wyczerpujący wywód w tym uzasadnieniu przedstawiony w pełni podziela Sąd sprawę niniejszą rozpoznający. Mając na uwadze, że normodawca konstytucyjny dopuszcza limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 i art. 21 ust. Konstytucji RP nie mogły przynieść pożądanego rezultatu.

Oczekiwanego efektu nie mógł dać również zarzut naruszenia Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1). Przepis Artykułu 1 stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Należy zauważyć, że z treści Artykułu 1 Protokołu nr 1 nie wynika wprost zobowiązanie państwa do zapłaty odszkodowania za własność wywłaszczoną na cele publiczne. Standardowa ochrona wymaga przyznania rozsądnego odszkodowania; którego wysokość może być zmniejszona, gdy uwzględni się cele reformy gospodarczej lub wymagania sprawiedliwości społecznej, a całkowity brak odszkodowania może być uzasadniony tylko w wyjątkowych okolicznościach. W tym miejscu należy przywołać wyrok ETPC z dnia 21 lutego 1986 r. nr 8793/79 w sprawie James i inni vs. Wielka Brytania, gdzie wskazano, że art. 1 Protokołu nr 1 nie gwarantuje prawa do zupełnego i całkowitego odszkodowania w każdych okolicznościach. Uzasadnione założenia "interesu powszechnego", wynikające z reformy ekonomicznej lub środków mających zapewnić większą sprawiedliwość społeczną, mogą usprawiedliwiać odszkodowanie niższe niż wartość rynkowa przedmiotu własności. Nietrafnie zatem w Artykule 1 Protokołu nr 1 skarżący kasacyjnie poszukuje ochrony. Sąd dostrzega, że zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności, jednak w tym zakresie zarzut ten jako wadliwie skonstruowany nie miał szans powodzenia. Artykuł 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności gwarantujący prawa do rzetelnego procesu składa się z 3 ustępów, przy czym ust. 3 dzieli się na podpunkty a - e. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne Artykułu 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15). Taka sytuacja jednak również nie miała miejsca w badanej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że na podstawie art. 157 u.g.n. o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić każdy. Przepis ten nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Wobec tego, co należy podkreślić, nie można oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.