Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2055/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 98/21 w sprawie ze skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 98/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku:

1) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odrzucił skargę w zakresie żądania zobowiązania organu do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w pismach z 23 marca 2020 r. i 26 maja 2020 r.; 4) w pozostałej części skargę oddalił; 5) zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. W. Wyrok zaskarżył w części, tj. w pkt 2. 3 i 4. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. w niniejszej sprawie (nierozpoznanie wniosków przez okres nawet 9 miesięcy) nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym przede wszystkim stanowiska Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy) oraz okoliczności wynika, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało takowy charakter, a okoliczność iż strona składała w tym postępowaniu liczne wnioski dowodowe nie powinna rzutować na przyjęcie, iż jest de facto współodpowiedzialna za przewlekłość niniejszego postępowania, takie rozumowanie stoi w jaskrawej sprzeczności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego,

2) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych jak i prawnych,

3) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych jak i prawnych,

4) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w pismach z dnia 23 marca 2020 r. oraz 26 maja 2020 r. pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych jak i prawnych.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. w niniejszej sprawie (nierozpoznanie wniosków przez okres nawet 9 miesięcy) nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Analizę podniesionych zagadnień rozpocząć należy od przytoczenia art. 149 § 1a P.p.s.a., według którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie przypomnieć trzeba niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym, warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 6 K.p.a.).

To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2516/16; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20).

Indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Ocena działania organu nie może być oderwana od zachowania samej strony.

W tej mierze, a zatem co do tego, czy w świetle art. 35 § 5 K.p.a. do przyczyn niezależnych od organu można zaliczyć działanie samej strony, ocena w rozpoznawanej sprawie jest uwarunkowana wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2074/21. Wyrokiem tym oddalono skargi kasacyjne W. W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 77/20 w sprawie ze skargi W. W. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wówczas, że wpływ na wydłużenie toku postępowania miały też zachowania samych stron. Jest oczywiste, że ocena ta dotyczyła postępowania organu w okresie objętym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 77/20.

Ocenie w niniejszej sprawie nie podlega okres objęty poprzednim wyrokiem w przedmiocie przewlekłości.

Dla niniejszego postępowania, a więc okresu po wydaniu poprzedniego wyroku ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, znaczenie ma to, że według oceny NSA, zachowanie samych stron może mieć wpływ na ocenę działań i aktywności organu.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że także w niniejszej sprawie, wpływ na tę okoliczność, tj. przewlekłość "miała także postawa samej strony – wielość składanych wniosków". W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia o wielości wniosków. Jedynie w uzasadnieniu na stronie 5 skargi kasacyjnej oceniono to jako próbę "przerzucenia odpowiedzialności na skarżącego z uwagi na składane przez nią (tak w tekście uzasadnienia) wnioski".

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. Konieczność zapoznania się z wnioskami stron ma wpływ na przebieg postępowania wyjaśniającego.

Potrzebne jest jednak spostrzeżenie, że według Sądu pierwszej instancji, znaczenie miało nie tylko składanie wielu wniosków, ale także inne okoliczności. Istotne było oczekiwanie na wykonanie ekspertyzy budynku, pozwalającej na ocenę spornej w niniejszej sprawie okoliczności – przedostawania się szkodliwych substancji z budynku nr [...] należącego do R. Z. do sąsiadującego w zabudowie szeregowej budynku nr [...] należącego do skarżącego. Przypomnieć można, że obowiązek wykonania ekspertyzy został nałożony postanowieniem PINB z dnia 2 czerwca 2020 r. po kasacyjnej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2019 r., którą uchylono decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. M. w S. (polegającego na prawdopodobieństwie przedostawania się szkodliwych substancji do budynku nr [...] ).

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia wyznaczenie ośmiomiesięcznego terminu do sporządzenia ekspertyzy. Z tego powodu stwierdził zaistnienie przewlekłości. Natomiast oceniając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazał, nawiązując do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy, że organ poinformował strony, pismem z dnia 5 października 2020 r., że nie jest w stanie zakończyć postępowania. Nadto, do przedłużenia terminu do wykonania obowiązku wykonania ekspertyzy doszło, postanowieniem z dnia 5 marca 2021 r., na wniosek strony z dnia 18 stycznia 2021 r.

Pismem z dnia 8 marca 2021 r. organ ponownie poinformował strony, że nie jest w stanie zakończyć postępowania.

Odnotować trzeba również, że w dniu 16 marca 2021 r. została przeprowadzona kontrola kominiarska przez mistrza kominiarskiego.

Ekspertyza wpłynęła do organu w dniu 31 maja 2021 r. Jak wynika z akt sprawy był to dowód mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Następnie organ podjął dalsze czynności procesowe dotyczące zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się. Rozpatrzył także pisma i wnioski dowodowe. Następnie, w dniu 30 lipca 2021 r. PINB wydał decyzję nakazującą właścicielowi budynku nr [...] wykonanie określonych obowiązków.

Tak więc ocena o braku rażącego naruszenia prawa została przez Sąd pierwszej instancji powzięta nie tylko na podstawie zachowania strony skarżącej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można dostrzec w zachowaniu organu szczególnego nasilenia opieszałości, działań pozornych, czy też rażącego naruszania procedur w trakcie postępowania wyjaśniającego.

Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2402/21).

W odniesieniu do grzywny nie jest kwestionowany w orzecznictwie jej charakter represyjno-prewencyjny. Natomiast zasądzenie sumy pieniężnej pełni nadto funkcję kompensacyjną.

Uznaniowy charakter orzeczenia sądu administracyjnego w przedmiocie wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej oznacza, że kontrola orzeczenia w tym zakresie polega w postępowaniu kasacyjnym na zbadaniu, czy Sąd pierwszej instancji, stosując dyspozycję art. 149 § 2 P.p.s.a., nie przekroczył granic uznania. O takim przekroczeniu nie można zaś mówić gdy Sąd, przytaczając indywidualne okoliczności sprawy, a także przebieg czynności procesowych, wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie.

Również w zakresie wymierzenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. należy podkreślić konieczność uwzględniania indywidualnych okoliczności sprawy.

Okoliczności wyżej przedstawione wskazują na to, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych.

Nie było także podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej.

W odniesieniu do obu środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej okoliczności, które powinny skutkować wymierzeniem grzywny oraz zasądzeniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Stwierdził jedynie w uzasadnieniu kasacji, odnoszącym się do zarzutów sformułowanych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez niewymierzenie grzywny i brak przyznania sumy pieniężnej, że "strona została de facto pozbawiona prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania". Jest to teza nie odpowiadająca rzeczywistości procesowej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w pismach z dnia 23 marca 2020 r. oraz 26 maja 2020 r. pomimo istnienia ku temu przesłanek tak faktycznych jak i prawnych. W art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie chodzi o czynność procesową z zakresu postepowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenie dowodu, ale o czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.