Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 39/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 159/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 159/23 oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. (wpływ do organu w dniu 11 maja 2023 r.) złożył do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: "organ") wniosek - na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") - o udzielenie informacji, jakie zmiany zostaną wprowadzone w porządku wewnętrznym Zakładu Karnego w roku 2023, z dokładnym wyszczególnieniem i podstawą prawną.

Pismem z dnia 22 maja 2023 r. Dyrektor Zakładu Karnego w C. udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe pismo wskazując, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.

G. K. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że między stronami sporne było natomiast, czy żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi, czy też takiego przymiotu nie mają. Skarżący wniósł o udostępnienie informacji dotyczącej zmian, jakie zostaną wprowadzone w porządku wewnętrznym Zakładu Karnego w C. w roku 2023, z dokładnym ich wyszczególnieniem i podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że pojęcie informacji publicznej unormowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i f u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjąć należy, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Informacją publiczną może być zatem określony stan, istniejący w dniu udzielania odpowiedzi na złożony wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że z uwagi na to, że wniosek skarżącego nie dotyczył udostępnienia informacji już istniejących, a ewentualnie planowanych zamierzeń, organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zatem prawidłowo poinformował skarżącego pismem z dnia 22 maja 2023 r., że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 10 maja 2023 r. informacja informacją publiczną nie jest.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2023 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji, jakie zmiany zostaną wprowadzone w porządku wewnętrznym Zakładu Karnego w roku 2023, z dokładnym wyszczególnieniem i podstawą prawną, jest pytaniem o "niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań" (s. 3 uzasadnienia wyroku), w związku z czym podmiot zobowiązany nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył informacji istniejącej, tj. w zakresie już zaplanowanych (przesądzonych, podjętych w zakresie odpowiedniej decyzji organu uprawnionego) do wprowadzenia zmian - a więc takich, które zmaterializowały się poprzez podjęcie odpowiednich decyzji, a jedynie jeszcze nie zostały wprowadzone do stosowania w porządku wewnętrznym, w związku z czym wniosek dotyczył informacji publicznej i organ zobowiązany był do udostępnienia tej informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w przedmiotowym postępowaniu z urzędu i oświadczył, że opłata nie została uiszczona w całości ani w części. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.

Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe niezastosowanie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania musi być uznany za prawidłowy, gdyż kwestionowanie prawidłowości ustaleń stanu faktycznego może mieć miejsce wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W zarzucie skargi kasacyjnej powołano art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej), w tym o ich organizacji.

Dla oceny powyższego zarzutu istotne znaczenie ma treść wniosku dostępowego, z którego wynika, że skarżący wnosił o udzielenie informacji, jakie zmiany zostaną wprowadzone w porządku wewnętrznym Zakładu Karnego w roku 2023, z dokładnym wyszczególnieniem i podstawą prawną.

Należy podnieść, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc materii, która została stanowczo wyartykułowana. Informacją publiczną będą zatem oświadczenia woli lub wiedzy, mające walor wiążący i ostateczny. Tym samym o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 10 września 2024 r., III OSK 2399/22).

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w:) I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19). A contrario w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu (patrz wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2213/13) lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.d.i.p.

Z tego względu należy uznać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SAB 70/02). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. W literaturze przedmiotu słusznie wskazano, że "sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej" (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 6, (w:) I. Kamińska, M Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych, zestawień czy ocen na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06).

W tym kontekście pytanie wniosku dostępowego nie może być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej, co trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji.

Należy też zwrócić uwagę, że nie jest rolą podmiotu zobowiązanego doprecyzowywanie wniosku dostępowego w taki sposób, aby mógł on zostać uznany za dotyczący informacji publicznej, ani domyślanie się intencji wnioskodawcy. Dysponentem żądania wniosku jest wnioskodawca. We wniosku o dostęp do informacji publicznej należy w sposób jasny i zrozumiały sformułować pytanie (określić zakres żądania). Przedmiotem żądania powinny być określone informacje, a nie ogólnie wskazane zbiory dokumentów. Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to organowi na prawidłowe odczytanie intencji wnioskodawcy i załatwienie sprawy m.in. przez zakwalifikowanie żądanych informacji jako publicznych i ewentualnie na ograniczenie dostępu do nich z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Minimalne wymogi odnośnie do wniosku muszą wskazywać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej; niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.