Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2294/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1043/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr SWZ.0133.23.2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1043/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Geodety Kraju (dalej jako: GGK) z 1 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu 22 stycznia 2019 r. skarżąca Spółka skierowała do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dwa wnioski w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.). Na pierwszy wniosek, obejmujący pięć pytań, organ udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z 6 lutego 2019 r. Natomiast w drugim wniosku skarżąca Spółka wniosła o przekazanie: 1) kserokopii wszelkiej korespondencji prowadzonej przez GUGK (pisma wychodzące oraz otrzymane odpowiedzi) z nadzorującymi prace GUGK Ministrami/Departamentami w Ministerstwach oraz Centrum Projektów Polska Cyfrowa w zakresie stanu realizacji, terminów, rezultatów i wskaźników, podejmowanych działań, w tym w zakresie zmiany terminów realizacji i zakresów projektu ZSIN - Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach - Faza II (Projekt ZSIN - Faza II) począwszy od 1 października 2016 r. do zakończenia projektu; 2) kserokopii wszelkich dokumentów wewnętrznych GUGK dotyczących stanu realizacji, terminów, rezultatów, wskaźników, podejmowanych działań w tym w zakresie zmiany terminów realizacji i zakresów projektu ZSIN - Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach - Faza II (Projekt ZSIN - Faza II) począwszy od 1 października 2016 r. do zakończenia projektu; 3) kserokopii wszelkich wystąpień GUGK dotyczących realizacji projektu ZSiN - Faza II kierowanych na Komitet Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji oraz stanowisk KRMC w tym zakresie. W odpowiedzi na ten wniosek, w odniesieniu do pkt 1 i 3 wniosku organ wezwał Spółkę do jego doprecyzowania poprzez wskazanie konkretnych dokumentów, które miałyby zostać udostępnione, zaś w odniesieniu do pkt 2 organ uznał, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem tzw. korespondencja wewnętrzna (wewnętrzne notatki i inne dokumenty o charakterze roboczym czy korespondencja e-mailowa, wymieniana między pracownikami danej instytucji, podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p. nie jest informacją publiczną. Pismem z 20 lutego 2019 r. skarżąca ponowiła swój wniosek z 22 stycznia 2019 r., podnosząc, że wniosek ten jest konkretny, czytelny i nie wymaga doprecyzowania. W piśmie z 8 marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że informacje objęte jej wnioskiem z 20 lutego 2019 r. zostały zakwalifikowane jako informacje przetworzone ze względu na obszerność wnioskowanych materiałów i wezwał Spółkę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie do 14 marca 2019 r. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, a zatem nie ma obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zaskarżoną decyzją GGK, na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 20 lutego 2019 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Spółka nie podała istotnego interesu publicznego do uzyskania informacji przetworzonej, zaś okoliczności przez nią podnoszone nie potwierdzają, aby ważny interes publiczny przemawiał za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Podniesiono, że skarżąca nie wykazała indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie i nakazanie GGK rozpoznania jej wniosku, zarzucając naruszenie przepisów u.d.i.p. oraz k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpatrując sprawę WSA stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się, mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów uznał, że informacja objęta wnioskiem z 20 lutego 2019 r. stanowi informację przetworzoną. Wskazano, że uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest bardzo lakonicznie i ogranicza się do stwierdzenia, iż informacje, o których udostępnienie wnioskowała Spółka, zostały zakwalifikowane jako informacje przetworzone ze względu na obszerność wnioskowanych materiałów. Nieco szersze motywy swojego stanowiska organ zawarł w odpowiedzi na skargę, ale pismo to nie podlega kontroli Sądu. Podniesiono, że z uzasadnienia decyzji organu nie wynikają żadne konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącą. Nie podano nawet w przybliżeniu ilości dokumentów, które składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Taka kwalifikacja wniosku była arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, gdyż bez bliższych informacji nie sposób było stwierdzić, czy istotnie jest to informacja przetworzona, zaś bardzo ogólne uzasadnienie oceny organu nie czyni zadość obowiązkowi przekonywania sformułowanemu w art. 11 k.p.a. WSA wskazał przy tym, że rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać szczegółowych ustaleń w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ocenić, czy wszystkie objęte wnioskiem informacje mają walor informacji publicznej, gdyż w piśmie z 6 lutego 2019 r. organ stanął na stanowisku, że żądanie z pkt 2 wniosku nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem obejmuje tzw. korespondencję wewnętrzną.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł GGK, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie że organ dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, które miałoby objawiać się w niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przesłanek, które przesądziły o uznaniu informacji żądanej przez skarżącą Spółkę za informację przetworzoną, podczas gdy przepisy prawa nie określają ścisłego katalogu elementów, jakie powinny się znaleźć w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, a jedynie zobowiązują organ do poinformowania wnioskodawcy, że zdaniem organu, żądana przez niego informacja stanowi informację przetworzoną, jak również do zwrócenia się do podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej o wykazanie szczególnego interesu społecznego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że kwalifikacja informacji dokonana przez organ jako informacji o charakterze przetworzonym, miała charakter arbitralny, podczas gdy w rzeczywistości, to właśnie na organie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ciąży obowiązek oceny, czy informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji przetworzonej, czy też jest ona informacją zwykłą, zaś organ w przedmiotowej sprawie uczynił zadość zasadzie wyrażonej w treści przepisu art. 11 k.p.a., przy uwzględnieniu okoliczności, że skarżąca Spółka jest podmiotem profesjonalnym, który w przeszłości współpracował przy realizacji projektu ZSIN - Budowa Zintegrowanego Systemu Informacji o Nieruchomościach - Faza II (ZSIN - Faza II);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wewnętrzna korespondencja pracowników organu może stanowić informację publiczną, podczas gdy w rzeczywistości jest to pogląd nieprawidłowy, niemający uzasadnienia w przepisach prawa, a wewnętrzne notatki i inne dokumenty o charakterze roboczym, czy też korespondencja e-mailowa wymieniana między pracownikami danej instytucji, jak również pomiędzy pracownikami tej instytucji i pracownikami podmiotów współpracujących, nie stanowi informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie jest konieczne dokonywanie dogłębnej analizy treści jej wniosków dla stwierdzenia, że informacja żądana przez skarżącą Spółkę stanowi informację publiczną przetworzoną. Wystarczające było odwołanie się do pojęcia "korespondencja", gdyż zbiór desygnatów tego pojęcia jest bardzo rozległy. Ponadto z treści wniosku wynikało, że odnosił się on nie tylko do "oficjalnych" dokumentów urzędowych, ale również do dokumentów wewnętrznych, a biorąc pod uwagę, że skarżąca domagała się udostępnienia kserokopii wszelkich dokumentów odnoszących się do wskazanego przez nią projektu bez ich precyzyjnego określenia, zasadnym było stanowisko organu w zakresie obszerności żądanych informacji. Podniesiono, że na podstawie obserwacji i doświadczenia życiowego, uzasadnione jest twierdzenie, że udostępnienie dokumentów wytworzonych w toku realizacji projektu, w szczególności w formie kserokopii tych dokumentów, musi wiązać się z dużym nakładem pracy osób zaangażowanych w proces przygotowania i udostępniania tych danych, jak również musi być związane z dużą absorbcją czasu, poświęconego na wyszukanie, posegregowanie, a następnie przygotowanie tych dokumentów w odpowiednim zakresie, jak również, w odpowiedniej formie wskazanej we wniosku. Zatem argument, na który powołał się organ w uzasadnieniu pisma z 8 marca 2019 r., odnoszący się do obszerności żądanych informacji, był wystarczający i spełniał obowiązek wynikający z przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., tym bardziej, że skarżąca Spółka zna skalę aktywności organu w tym zakresie. Wobec zaś niewypełnienia obowiązku nałożonego na skarżącą, decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej była uzasadniona. Wskazano, że dokumenty stanowiące korespondencję wewnętrzną, nie mogą być uznane za informację publiczną, co potwierdza bogate orzecznictwo sądowe. Zatem wszelkie dokumenty stanowiące korespondencję wewnętrzną i tak nie mogłyby zostać udostępnione w trybie uregulowanym w u.d.i.p. Ponadto organ wskazał, że nie jest wykluczone, że informacje żądane przez skarżącą mogłyby zostać przez nią wykorzystane przy realizacji własnych celów, a takie działanie wnioskodawcy może być uznane za nadużycie prawa. Podniesiono także, że obowiązek stosowania najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy może być przez organ wykonywany w sposób odmienny, w zależności od tego, czy stroną postępowania administracyjnego będzie osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, czy też podmiotem tym będzie profesjonalista, którego świadomość prawna, co do zasady, powinna być obiektywnie wyższa. Skarżąca doskonale zaś zdaje sobie sprawę, bez konieczności szczegółowego uzasadnienia tego faktu przez organ, że skala wnioskowanych materiałów i sposób ich wyodrębnienia jest obszerny i wymagający dużych nakładów pracy. Decyzja nie miała zatem charakteru arbitralnego, gdyż zawierała wszelkie informacje, które wraz z posiadaną przez skarżącą wiedzą, uzyskaną przez nią w okresie jej współpracy z organem przy realizacji projektu, umożliwiały skarżącej weryfikację twierdzeń wyrażonych w treści decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Zatem autor skargi kasacyjnej winien wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Podkreślenia także wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest jej niezbędnym elementem i powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie stawianych zarzutów. Wymóg ten wynika z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom.

W skardze kasacyjnej jej autor podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach tak sformułowanej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wewnętrzna korespondencja pracowników organu może stanowić informację publiczną, podczas gdy wewnętrzne notatki i inne dokumenty o charakterze roboczym, korespondencja e-mailowa wymieniana między pracownikami danej instytucji, jak również pomiędzy pracownikami tej instytucji i pracownikami podmiotów współpracujących, nie stanowi informacji publicznej.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten ma charakter wynikowy i reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Skarżący kasacyjnie zarzut ten powiązał z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pomijając okoliczność, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, a zarzut jego naruszenia został podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać należy, że Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, w ogóle przepisu tego nie stosował. Należy bowiem podkreślić, że to skarżący kasacyjnie - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji - zakwalifikował wszystkie informacje, o których udzielenie wystąpiła Spółka, do kategorii informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. rozstrzygnięcie w drodze decyzji dotyczy wyłącznie odmowy udzielenia informacji publicznej. Natomiast WSA w swoim uzasadnieniu wprawdzie powołał się na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale jedynie kontekście wskazań co do dalszego postępowania organu. Jednakże WSA ani nie dokonywał wykładni powołanego przepisu, ani tym bardziej nie rozstrzygał, w jakim zakresie żądane informacje mają, czy też nie mają charakteru informacji publicznej. W związku z tym nie mogło dojść do naruszenia powołanych przepisów, a tym samym zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest skuteczny.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zdaniem skarżącego kasacyjnie uznanie że organ niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanki, które przesądziły o uznaniu żądanej informacji za informację przetworzoną, podczas gdy przepisy prawa nie określają ścisłego katalogu elementów, jakie powinny się znaleźć w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie art. 107 § 3 k.p.a., który z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, określa precyzyjnie, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna wskazując, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy czym podkreślić należy, że celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Tylko bowiem na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym uzasadnienie decyzji winno odpowiadać powyższym wymogom niezależnie od tego, czy wnioskodawca jest profesjonalistą, którego – jak podniósł organ - "świadomość prawna co do zasady obiektywnie powinna być wyższa", czy też innym podmiotem.

Podkreślić także należy, że uzasadnienie decyzji nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy przepisy stosowane przez organ maja charakter nieostry i wymagają dokonania wykładni i zastosowania w konkretnym stanie faktycznym. Należy zaś zauważyć, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. W każdym zatem wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Podmiot zobowiązany winien zatem wykazać, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Organ winien zatem wskazać takie okoliczności, które pozwolą sądowi na weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna, ze względu na jej szeroki zakres, jest informacją przetworzoną. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie czyni zadość powyższym wymogom.

Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez błędne – zdaniem skarżącego kasacyjnie - uznanie, że kwalifikacja informacji dokonana przez organ jako informacji o charakterze przetworzonym miała charakter arbitralny.

Realizacja wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania przejawia się przede wszystkim w obowiązku sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji stosownie do wyżej określonych wymogów, a zatem zawierającego wskazanie i wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Skoro z wyżej podanych przyczyn, uzasadnienie decyzji nie zawiera niezbędnych elementów, to tym samym narusza także zasadę określoną w art. 11 k.p.a. Słusznie przy tym podnosi skarżący kasacyjnie, że to na organie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek oceny, czy ma ona charakter prosty, czy też przetworzony. Nie oznacza to jednak, że ocena to pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą. O ile bowiem uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia przesłanek, jakimi kierował się organ, a tym samym nie pozwala na ocenę prawidłowości kwalifikacji żądanych informacji jako mających charakter informacji przetworzonej, to czyni decyzję organu całkowicie arbitralną.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz uczestnictwo w rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.