Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2607/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 43, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 51/12 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2012r., sygn. akt II SA/Op 51/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza G. z [...] maja 2011r. w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu płaskiego na dach dwuspadowy budynku mieszkalnego - uchylił zaskarżone postanowienie, określił, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. L. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Burmistrz G. decyzją z dnia [...] maja 2011r. ustalił na rzecz D. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu płaskiego na dach dwuspadowy budynku mieszkalnego. Decyzję nadano w urzędzie pocztowym na adres zamieszkania M. L., która nie odebrała jej, pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 17 maja 2011r. i 24 maja 2011r. W dniu 1 czerwca 2011 r. przesyłka z adnotacją poczty "nie podjęto w terminie" została zwrócona do nadawcy i wpłynęła do Urzędu Miejskiego w G. dnia 3 czerwca 2011r.

W dniu 12 lipca 2011r. skarżąca wniosła listem poleconym, za pośrednictwem poczty, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2011r., wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, z którym zapoznała się w urzędzie. W treści odwołania nie zawarła prośby o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Pismem z dnia 16 września 2011r., w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, skarżąca stwierdziła, że kwestionowana przez nią decyzja doręczona została przez organ I instancji w okresie, kiedy przebywała poza granicami kraju. O fakcie pobytu poza miejscem zamieszkania poinformowała pracownicę Urzędu Miejskiego w G.– H. T. Podkreśliła, że wróciła do domu w dniu 6 czerwca 2011r. oraz, że do odbioru korespondencji nie upoważniła żadnej osoby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania z przyczyn przytoczonych na wstępie.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na postanowienie z dnia [...] listopada 2011r. M. L. podniosła, że informowała urzędnika o planowanym pobycie poza granicami kraju w okresie od 13 maja 2011r. do [...] czerwca 2011r. i prosiła o niewysyłanie żadnej korespondencji. Stwierdziła, że przebywanie poza miejscem stałego zamieszkania jest wystarczającą przyczyną uniemożliwiającą odbiór korespondencji i wysłanie decyzji w terminie, kiedy była nieobecna, nastąpiło z premedytacją, zwłaszcza, że postępowanie toczy się już 5 lat. Odwołanie wniosła w terminie, na jaki pozwolił jej powrót do domu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 czerwca 2011r., a więc przebywanie poza granicami kraju do 6 czerwca 2011r. nie stanowiło przeszkody do sporządzenia w terminie odwołania.

Pismem procesowym z dnia 8 maja 2012r. skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 59 i art. 58 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez rozpatrzenia w istocie wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu oraz naruszenie art. 9 i art. 8 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącej, która posiada istotne ograniczenia o charakterze podmiotowym, o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej żądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma podkreślał, że skarżąca dochowała terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., przebywała bowiem w okresie od dnia 13 maja 2011r. do 6 czerwca 2011r. poza granicami kraju. Listonosz rzekomo zostawił awizo w skrzynce skarżącej w dniach 17 maja 2011r. i 24 maja 2011r. (z czym skarżąca się nie godzi), a zatem termin do odbioru przesyłki upływał z dniem 31 maja 2011r., czyli jeszcze przed powrotem skarżącej do kraju. Nieodebrana przez skarżącą przesyłka została w dniu 1 czerwca 2011r. odesłana do nadawcy i stąd też skarżąca nie posiadała wiedzy o przesyłce. O istnieniu decyzji powzięła wiedzę dopiero po otrzymaniu od Starosty Prudnickiego zawiadomienia z dnia 6 lipca 2011r. o wszczęciu postępowania, co spowodowało, że udała się wraz z sąsiadem do Urzędu Miasta w G., gdzie dowiedziała się o decyzji Burmistrza G. z dnia [...] maja 2011r.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. skarżąca oświadczyła, że pismo procesowe z dnia 13 maja 2011r. zatytułowane zażalenie nadała w jej imieniu sąsiadka, a nie ona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrola legalności postanowienia wykazała, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd zauważył, że weryfikacja decyzji w postępowaniu odwoławczym może nastąpić wyłącznie w przypadku wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej, a więc również złożenia odwołania, jest zachowanie określonego przepisami terminu do jej dokonania. Przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje jego bezskuteczność, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie strony wpłynęło w przepisanym terminie, gdyż rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej już z ochrony trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 k.p.a. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zobowiązane było ustalić na wstępie, czy decyzję wydaną w sprawie przez organ I instancji doręczono stronie w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej i kiedy fakt ten miał miejsce.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzając, że strona złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. U podstaw takiego stanowiska legło uznanie, że doręczenie skarżącej decyzji Burmistrza G. z dnia [...] maja 2011r. było skuteczne i nastąpiło w dniu 31 maja 2011r. Organ przyjął, zatem, iż przesłanie decyzji na adres zamieszkania skarżącej i dwukrotne jej awizowanie w okresie, kiedy skarżąca przebywała poza granicami kraju było skutecznym doręczeniem korespondencji. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem organu i podniósł, że w myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Przepis ten reguluje tzw. właściwe doręczenie pism, które polega na tym, że pismo osobiście odbiera jego adresat. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). W razie zaś niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Stosownie do § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Paragraf § 3 tegoż przepisu stanowi, że przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, a § 4 przewiduje, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Przewidziany w art. 44 k.p.a. sposób doręczenia korespondencji oparty jest na konstrukcji fikcji prawnej. Adresat pisma może się uchylić od skutków prawnych doręczenia dokonanego w powyższym trybie wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Materialnoprawne skutki doręczenia pisma stronie, oparte na domniemaniu mogą powstać zatem tylko po dokładnym spełnieniu warunków określonych przepisem ustawowym.

Sąd wskazał również, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II GSK 794/10 - LEX nr 1068869, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 935/11 - LEX nr 1082823).

Sąd podniósł, że skarżąca wnosząc odwołanie i uzupełniając twierdzenia w nim zawarte w piśmie z dnia 16 września 2011r. stwierdziła, że kwestionowana przez nią decyzja doręczona została na jej adres zamieszkania przez organ I instancji w okresie, kiedy przebywała poza granicami kraju, a o fakcie pobytu poza miejscem zamieszkania poinformowała pracownicę Urzędu Miejskiego w G. H. T., zaś do domu wróciła w dniu 6 czerwca 2011r. Analiza treści pism skarżącej wymagała od organu odwoławczego odpowiedzi na pytanie, czy w istocie w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji skarżącej. Skarżąca wykazywała bowiem, że art. 44 k.p.a. nie powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutku prawnego związanego z domniemaniem zastępczego doręczenia decyzji organu I instancji. Organ II instancji wobec tego typu twierdzeń skarżącej, stosownie do art. 7, 77 § 1 k.p.a., winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy w istocie skarżąca informowała pracownika organu I instancji, nota bene wskazanego z nazwiska i imienia o planowanym wyjeździe poza granice oraz o czasie trwania jej nieobecności w miejscu zamieszkania, a tym samym czy możliwe jest przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego.

Nadto, wobec treści pisma skarżącej z dnia 16 września 2011r. organ zobowiązany był ustalić, czy przypadkiem takie twierdzenia skarżącej nie zmierzają w istocie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza, że organ dysponował już wiedzą, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (75 lat) i schorowaną. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu do złożenia odwołania należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W sytuacji, gdy strona wnosi wniosek o przywrócenie terminu organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest rozpoznać ten wniosek. W ocenie Sądu, organ kwestii tej nie wyjaśnił.

Sąd zauważył ponadto, że skarżąca twierdziła, że po powrocie do miejsca zamieszkania nie odnalazła żadnych informacji o awizowaniu przesyłki. Sama zaś adnotacja na przesyłce o jej dwukrotnym awizowaniu w dniach 17 maja 2011 r. i 24 maja 2011r., bez określenia na przesyłce i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru sposobu zawiadomienia adresata o możliwości odbioru przesyłki, nie czyni zadość możliwości przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie pozwala tylko na ustalenie, że przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowana (17 maja 2011r. i 24 maja 2011r.) i zwrócona do nadawcy w dniu 1 czerwca 2011r., a więc w okresie nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania.

W ocenie Sądu, Kolegium przedwcześnie przyjęło, a to wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które określają obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji, nie zaktualizowały się też przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opierając ją na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest na :

- naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, (oraz) przez niesłuszne związanie organu administracyjnego nietrafnymi zaleceniami, podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wyrażonej wskutek pominięcia oceny dowodu znajdującego się w aktach sprawy i w konsekwencji dokonania wadliwej ceny stanu faktycznego zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, że doręczyciel prawidłowo zawiadomił adresata o przesyłce, oraz że zamiarem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a organy administracyjne nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a."

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Kolegium, przystępując do rozpatrzenia odwołania strony postrzegło, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję Burmistrza G. z dnia [...] maja 2011r. jest wadliwe, dlatego zwróciło się do Burmistrza G. o wystąpienie do właściwej jednostki organizacyjnej Poczty Polskiej celem wyjaśnienia, w jaki sposób doręczyciel zawiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, tj. gdzie umieścił awizo w dniach 17 maja 2011r. i 24 maja 2011r. (pismo Kolegium z 2 września 2011r. nr SKO.P40/188972011/li). Wyjaśnienie powyższe było konieczne z uwagi na to, iż przesyłka polecona nr [...] zawierająca kwestionowaną decyzję, skierowana do M. L. na adres jej zamieszkania, tj. [...], nadana w urzędzie pocztowym 6 maja 2011r., została zwrócona Urzędowi Miejskiemu w G. w dniu 3 czerwca 2011r., a z adnotacji na kopercie wynikało jedynie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 17 maja 2011r. i 24 maja 2011r. i nie została podjęta w terminie, przy czym pieczęć tej treści opatrzono datą 1 czerwca 2011r. Burmistrz G. w odpowiedzi na pismo Kolegium przesłał, potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie wyjaśnienia Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział w Opolu i pisma strony z 16 czerwca 2011r. W przedmiotowym piśmie, odnoszącym się do przesyłki poleconej nr [...], poczta wyjaśniła, że ustaliła, iż listonosz zawiadomienie o przesyłce pozostawił w dniach 17 maja 2011r. i 24 maja 2011r. w skrzynce oddawczej adresatki. Tym samym w aktach sprawy znajduje się dowód, z którego jednoznacznie wynika, jak działał doręczyciel, a działanie takie jest zgodne z art. 44 k.p.a.

Zdaniem wnoszącego kasację Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż z uzasadnienia wyroku nie wynika, by odniósł się do tego dowodu, który wcześniej podlegał ocenie Kolegium i pozwolił na przyjęcie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia M. L. przesyłki zawierającej decyzję Burmistrza G., w trybie art. 44 k.p.a.

Dla oceny skuteczności takiego doręczenia, według wnoszącego kasację, nie ma znaczenia, zgłaszany pracownikowi organu orzekającego w sprawie fakt nieobecności adresatki w miejscu zamieszkania. Informacja taka nie wywołuje żadnych przewidzianych prawem skutków w postaci np. odroczenia rozpoznania sprawy, czy zawieszenia postępowania. Wstrzymanie się natomiast organu administracji publicznej z podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie tylko z powodu uzyskania informacji o nieobecności w miejscu zamieszkania jednej ze stron toczącego się postępowania administracyjnego mogłoby narazić organ na zarzut bezczynności, bowiem zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z okoliczności faktycznych sprawy, potwierdzanych przez stronę skarżącą wynika, że nieobecność była krótkotrwała (od 13 maja 2011r. do 6 czerwca 2011r.), a zastępcze doręczenie decyzji ze skutkiem na dzień 31 maja 2011r. pozwalało na skuteczne wniesienie odwołania do 14 czerwca 2011r. Skoro więc strona skarżąca wróciła do kraju, jak sama oświadczyła dnia 6 czerwca 2011r. miała czas (8 dni) na wniesienie odwołania w terminie. Tymczasem odwołanie wniosła dopiero 12 lipca 2011r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji bezpodstawnie wiąże z treścią pisma strony skarżącej z 16 września 2011r. konieczność ustalenia, czy twierdzenia skarżącej nie zmierzają w istocie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca informuje w nim jedynie, że jest emerytem i ma prawo wyjechać z kraju w dowolnym wybranym przez siebie terminie, wyjaśnia kiedy była nieobecna w miejscu zamieszkania i informuje, że nie upoważniła żadnej osoby do odbioru korespondencji. Sprzeciwia się przyjęciu, że doszło do skutecznego doręczenia jej decyzji w sytuacji, gdy zgłosiła organowi nieobecność w miejscu zamieszkania. Z pisma tego wynika, iż celem jej jest odmowa udzielenia zgody D. N. na jakiekolwiek prace budowlane związane ze zmianami architektonicznymi budynku mieszkalnego.

Sam fakt przebywania na emeryturze wynikający z pisma strony skarżącej z 16 września 2011r., czy jej wiek bądź stan zdrowia, nie mogą stanowić jedynej okoliczności nakazującej organowi upatrywać w piśmie strony, niewątpliwie niezadowolonej ze skutków prowadzonego z jej udziałem postępowania administracyjnego, intencji zgłoszenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Taki zamiar strony musiałby dać się wywieść z treści pisma. Zgodnie z art. 63 k.p.a. to treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Zwracanie się natomiast do strony o wyjaśnienie treści żądanie jest dopuszczalne (konieczne) tylko wówczas, gdy nie jest ono jasne. W wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47) NSA podkreślił, iż "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym było odwołanie strony skarżącej od decyzji B. G. z [...] maja 2011r., w którym jasno wyartykułowała swoje niezadowolenie z podjętej decyzji, więc organ odwoławczy nie miał obowiązku wyjaśniania, czy strona miała zamiar wniesienia innego niż odwołanie wniosku. Organ jest zobowiązany do wyjaśniania rzeczywistej woli strony, gdy charakter pisma budzi wątpliwości (vide: wyrok WSA w Łodzi z 17.02.2009r., sygn. akt II SA/Łd 806/08 - LEX nr 478537). Taka sytuacji jednak w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. W sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 p.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1pkt 1 lit. c, art. 153, art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny skuteczności doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a. Należy bowiem podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że doręczenie awizowanej przesyłki poleconej nr [...] było skuteczne, gdyż zawiadomienie o miejscu jej pozostawienia listonosz umieścił w skrzynce oddawczej adresatki – M. L., co zostało ustalone przez organ odwoławczy (pismo Poczty Polskiej S.A. Centrum Poczty Oddział w Opolu z dnia 28 września 2011r., znajdujące się w aktach sprawy). Wskazuje to, że doręczenie przesyłki skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne i nie zachodziła potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń organu, co zalecił Sąd I instancji.

Pomimo tego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wyrok Sądu I instancji, uchylający zaskarżone postanowienie za prawidłowy, gdyż Sąd ten zasadnie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uznał, że organ odwoławczy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był ustalić, czy pismo skarżącej zawiera wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadnione jest to tym bardziej, że skarżąca powołuje się w nim na okoliczności, które taki wniosek uzasadniają. Racje ma skarżący kasacyjnie, że wyjazd strony za granicę nie jest powodem do niepodejmowania przez organ żadnych czynności, gdyż narażałoby to organ na zarzut bezczynności, jednak niemożność odebrania przez stronę przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji z powodu wyjazdu może w pewnych okolicznościach sprawy uzasadniać przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która została doręczona w trybie określonym w art. 44 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji uznał, że jedynie wiek skarżącej oraz fakt przebywania na emeryturze stanowią okoliczności nakazujące organowi upatrywanie w piśmie intencji zgłoszenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał bowiem, że te okoliczności mogły powodować, że skarżąca nie wyartykuowała tego wniosku wprost, podając jedynie okoliczności uzasadniające taki wniosek, w związku z czym należy zbadać rzeczywistą wolę odwołującej się.

Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że z uwagi na jasno sformułowane przez skarżącą swoje niezadowolenie z podjętej decyzji, organ odwoławczy nie miał obowiązku wyjaśniania, czy strona miała zamiar wniesienia innego niż odwołanie wniosku. Odwołanie zostało wniesione bowiem po terminie, a podane przez skarżącą w tym piśmie okoliczności mogły wskazywać nie tylko na wolę wniesienia odwołania od decyzji, ale również na wolę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ był zobowiązany do wyjaśnienia rzeczywistej woli M. L. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu do złożenia odwołania należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W sytuacji, gdy strona składa wniosek o przywrócenie terminu organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest rozpoznać ten wniosek. Zatem słusznie Sąd I instancji wskazał na potrzebę wyjaśnienia tych okoliczności, co skutkowało potrzebą uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 lit. c, art. 153 p.p.s.a. jest nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.