Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 482/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu T. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r., nr 137/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją

z dnia 24 stycznia 2024 r., nr 137/OPO/2024, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania M. M. – P. i A. P. (dalej: "wnioskodawcy") oraz T[...] Sp. z o. o. Sp.k. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 6 października 2023 r., Nr 190/DA/WAW/2023, stwierdzającej, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 5/B/W/2020 z dnia 15 października 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. S[...] w W[...] została wydana z naruszeniem prawa, i odmawiającej jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Nr 5/B/W/2020, uchylił decyzję Prezydenta z dnia 6 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezydent decyzją z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/W/2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przy ul. S[...] w W[...] w Dzielnicy W[...], na działce nr ew. [...]z obrębu [...].

Pismem z dnia 19 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 grudnia 2020 r. M. M.- P. i A. P., wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 1 i pkt 5 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Prezydenta.

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2021 r., Nr 3/2021. Prezydent wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., Nr 19/2021, odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z dnia 15 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2022 r., sygn. akt: VII Sa/Wa 1895/22, oddalił sprzeciw na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 sierpnia 2022 r., nr 7114/OPON/2022 uchylającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 19/2021 z dnia 14 stycznia 2021 r., znak: UD-Xm-WAB-AB.6740.939.2020.MWO, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 października 2023 r., Nr 190/DA/WAW/2023, stwierdził, że decyzja Prezydenta z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/W/2020 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. S[...] w W[...] została wydana z naruszeniem prawa, i odmówił jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Nr 5/B/W/2020.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta z dnia 6 października 2023 r., wnieśli M. M. – P. i A. P. oraz T[...] Sp. z o. o. Sp.k.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił powyższą decyzję Prezydenta i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało oparte m.in. na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Weryfikacja dokumentacji wykazała, że organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 5/B/W/2020 z dnia 15 października 2020 r. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo również uznał, że M.M.-P. i A. P. winni być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy Nr 5/B/W/2020 z dnia 15 października 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Dokonując dalszej weryfikacji skarżonej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji orzekł, iż we wznowionym postępowaniu należało odmówić uchylenia decyzji z dnia 15 października 2020 r. Nr 5/B/W/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynków, ponieważ zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając podjęte stanowisko Prezydent m.st. Warszawy powołał się na: stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w decyzji z dnia 2 kwietnia 2021 r., Nr 256/OPON/2021 odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/W/2020, zgodnie z którym ww. decyzja "nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co czyni koniecznym orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji", stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia 22 września 2021 r" znak: DOA.7110.98.2021.LWT, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 kwietnia 2021 r. Nr 256/OPON/2021, zgodnie z którym organ "nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/2020 (...) obarczona była którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a., wniosek ww. skarżących o wstrzymanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł odnieść zamierzonego skutku", oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.98.2021.LWT, zgodnie z którym Sąd "nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia". Ustosunkowując się do powyższego Wojewoda wskazał, że zarówno przywołane orzeczenia Wojewody Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosiły się do badania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazując zaś na "braku naruszenia przepisów postępowania" również odnosił się do przeprowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania nieważnościowego. Wojewoda jednoznacznie wskazał, że kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą zatem jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewoda stwierdził, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia 6 października 2023 r., Nr 190/DA/WAW/2023

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest podyktowana tym, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Całościowa ocena materiału dowodowego, dokonana jedynie przez organ odwoławczy, prowadząca do ustalenia, czy ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/W/2020 o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa, czy też powinna zostać uchylona, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa, stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Końcowo Wojewoda podniósł, że organ pierwszej instancji nadal nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wobec powyższego, z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie rozpatrując pozostałych zarzutów merytorycznych odwołania, uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających zart.138 § 2 k.p.a.

T[...] Sp. z o.o. Sp. k., nie zgadzając się z tą decyzją, pismem z dnia 9 lutego 2024 r. wywiodła do tut. Sądu sprzeciw.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że osoby, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działka, której Wnioskodawcy są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenie prawa procesowego, tj,

1) art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji

organu pierwszej instancji i nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne zbadanie sprawy, podczas gdy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zaistniała, a zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający aby wydać rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uchylenie - w wyniku złożonego odwołania M. M. – P. i A. P. - w całości decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 października 2023 r. (sygn. akt: UD-XIII-WAB-AB.6740.939.2020.MWO), w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił sprawę i zebrał wystarczający materiał dowodowy, a zatem brak było podstaw do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wobec wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca wniosła o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Wojewoda w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 137/OPO/2024, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania M. M.-P. i A. P. oraz T[...] Sp.z o.o. Sp. k. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 października 2023 r. nr 190/DA/WA W/2023 stwierdzającej, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., Nr 5/B/W/2020 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...]z obrębu [...] przy ul. S[...] w W[...] została wydana z naruszeniem prawa, i odmawiającej jej uchylenia, gdyż w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Nr 5/B/W/2020.

W pierwszej kolejności nadmienić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z dnia: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane.

W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 24 stycznia 2024 r., główną przyczyną uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że Prezydent uzasadniając podjęte stanowisko powołał się na: stanowisko Wojewody Mazowieckiego zawarte w decyzji z dnia 2 kwietnia 2021 r., stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia 22 września 2021 r. oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2397/21. Ponadto, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę przesłanek wznowieniowych opartych na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na uwadze wykazane przez Wojewodę uchybienia, Sąd podziela stanowisko, że nieprzeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie uniemożliwiało na tym etapie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy i skutkować musiało uchyleniem decyzji z dnia 6 października 2023 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego – uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą podmiotowe lub przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia i czy został zachowany termin do złożenia wniosku (zob. M. B., M. S., Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, opubl.: WKP 2020). Podkreślenia wymaga, że jedynie w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Druga faza postępowania wznowieniowego następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Niemniej także na tym etapie procesowym wyodrębnić można stadium wstępne, polegające po pierwsze, na weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę wznowienia (w ramach "postępowania co do przyczyn wznowienia"), po drugie zaś, na ustaleniu, z perspektywy terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., dopuszczalności ponownego przeprowadzania postępowania co do meritum sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/20).

W ramach badania skuteczności składanego przez wnioskodawcę żądania wznowienia postępowania należy zauważyć, że jest ona uzależniona od zachowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wynosi on miesiąc i co do zasady biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Reguły wyjątkowe nie tyle zmieniają sam termin (on zawsze wynosi miesiąc), ile inaczej sytuują początek jego biegu. Tak bowiem, gdy idzie o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4, termin te biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1163/12). Strona, która uchybiła terminowi do złożenia podania, nie może skutecznie kwestionować postanowienia odmownego zarzutem zaniechania wznowienia postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11). Z kolei w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1585/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentował pogląd, że "organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych" (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, tak: H. K.-S. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl.: WKP 2019).

W niniejszej sprawie, analiza akt postępowania przed organem pierwszej instancji potwierdza ocenę Wojewody, że w kontekście przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., Prezydent nie ustalił jednoznacznie, czy wszystkie złożone przez wnioskodawców w oparciu o te podstawy podania o wznowienie postępowania, zostały wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w przywołanym wcześniej art. 148 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że nie znajduje on uzasadnienia, żeby zastosować przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w odniesieniu do niniejszej sprawy, gdyż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe oraz nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dla organu pierwszej instancji jedynie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi faktyczną i prawną przesłankę dla opisanej przez wnioskodawców sprawy.

Zarówno Wojewoda, jak i Prezydent prawidłowo wywiedli, że wnioskodawcom nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym. Przypomnieć należy, że po rozpoznaniu ich wniosku, Wojewoda decyzją z dnia 2 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 października 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 września 2021 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2397/22 oddalił skargę na decyzję z dnia 22 września 2021 r. Zarówno Wojewoda, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznali wnioskodawców za strony wskazanego postępowania, jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej. Skoro zatem wnioskodawcy zostali uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 października 2020 r., to winni być również, w niezmienionym stanie faktycznym, uznani za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w trybie wznowienia postępowania nie mogły pominąć okoliczności, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawcy uznani zostali za stronę. Ponadto, jak zasadnie na to zwrócił uwagę organ odwoławczy, skoro organy wniosek o stwierdzenie nieważności rozpoznały merytorycznie, to tym samym uznały, że wnioskodawcom przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przysługuje (w innym przypadku wydałyby rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia tego postępowania, ewentualnie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyłyby wszczęte postępowanie w tym przedmiocie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując wydane decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, w powołanym wyroku z 20 maja 2022 r. także nie podważył interesu prawnego wnioskodawców, szczegółowo odnosząc się do stawianych przez nich zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz we wniesionej skardze.

Jednakże, jak słusznie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, że na gruncie niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji orzekając o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miał podstaw do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, opierając do na stanowisku zawartym w orzeczeniach organów i wyroku Sądu, zapadłych na gruncie postępowania nieważnościowego. Kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podobnie jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego. Niedopuszczalne jest badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. Jak wynika z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 282/19).

Powyższe zaniechania Prezydenta musiały zatem skutkować koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, albowiem ponownego ustalenia wymagały zasadnicze kwestie procesowe w sprawie. Koniecznie jest ponowne przeprowadzenie przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 15 października 2020 r. w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a.

Rozpatrując niniejszą sprawę Prezydent m. st. Warszawy, mając na uwadze konieczność rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania opartego na wskazanych we wniosku przesłankach, winien dokonać jego analizy pod kątem tego, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. W sytuacji gdy stosowne postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wykazania, że ww. przesłanki zostały spełnione, organ pierwszej instancji posiadał będzie kompetencje do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym (na podstawie art. 151 § 1, czy też art. 151 § 2 k.p.a.) dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia (wszystkich podstaw wznowienia wskazanych przez stronę) oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, albo też, że zaistniała konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji.

Z uwagi na powyższe, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu (odnoszące się do wszystkich przesłanek wznowienia) nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94, 27 września 1995 r. sygn. akt III SA 57/95, 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 6/96, 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, 25 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1409/96, 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, 3 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2393/98). Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – Wojewoda usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie pierwszej instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.