Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 61/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29, art. 44, art. 45
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 81, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 10a, art. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 2157
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 29
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: § 4, § 9, § 11, § 12, § 31
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1, art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2, art. 63
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Dnia 13 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 listopada 2022 roku nr 408/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 listopada 2022 r. nr 408/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. nr 1505), dalej: Ustawa o ARiMR, art. 26 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1234), dalej: Ustawa, art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE z 23 grudnia 2006 r., nr L 368, str. 15), dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006, art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), art. 35 ust. 4 Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30 czerwca 2014 r. str. 48), art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE z 1995 r. nr L 312, str. 1 ze zm.), dalej: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, art. 55, art. 56 § 1 i art. 56d Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.), dalej: Ordynacja Podatkowa, § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.), dalej: Rozporządzenie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R.R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020), kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne w wysokości 53 900,67 zł uzyskanych na mocy decyzji z 28 listopada 2016 r. nr 0086-2016-007571 (kwota 18 559,03 zł), decyzji z 27 kwietnia 2018 r. nr 0086-2018-003150 (kwota 10 660,74 zł) oraz decyzji z 11 maja 2018 r. nr 0086-2018-003334 (kwota 24 680,90 zł).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Sprawa o przyznanie płatności na 2015 rok

15 czerwca 2015 r. R.R. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 rok, deklarując do płatności powierzchnię:

- wariant 2.1 uprawy warzywne w okresie konwersji w wysokości 4186,44 zł do powierzchni 2,60 ha;

- wariant 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji w wysokości 16 431,79 zł do powierzchni 19,30 ha.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 1243 z późn. zm.) oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania), strona zobowiązała się, m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania w ramach działania rolnictwo ekologiczne.

26 czerwca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach zmianę do wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 rok.

Jednocześnie strona złożyła oświadczenie o spełnieniu wymogów określonych dla rolnictwa ekologicznego na części gospodarstwa, na powierzchni gruntów ornych 2,65 ha (soczewica) na zadeklarowanej we wniosku do jednolitej płatności obszarowej - działce ewidencyjnej nr 395.

26 czerwca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wycofanie części wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 rok.

10 lipca 2015 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wycofanie części wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją z 16 czerwca 2016 r. umorzył postępowanie w zakresie wycofanych części działek rolnych F1a, G1a, H1a, C1a i D1a oraz przyznał stronie płatność ekologiczną w wysokości 4032,63 zł, w tym:

- wariant 2.1 uprawy warzywne w okresie konwersji w wysokości 4032,63 zł do powierzchni 2,59 ha.

oraz odmówił przyznania płatności dla wariantu 1.1 Uprawy rolnicze w okresie konwersji oraz nałożył sankcję w wysokości 13 842,78 zł.

Decyzja ww. została doręczona za potwierdzeniem odbioru 27 czerwca 2016 r.

Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 28 czerwca 2016 r.

4 lipca 2016 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji.

4 października 2016 r. została wydana decyzja nr 484/2016 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją nr 0086-2016-007571 z 28 listopada 2016 r. przyznał stronie płatność ekologiczną w wysokości 20 618,23 zł, w tym:

- wariant 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji w wysokości 4186,44 zł do powierzchni 2,60 ha;

- wariant 1.7 Uprawy rolnicze w okresie konwersji w wysokości 16 431,79 zł do powierzchni 19,30 ha oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wycofanych działek zmianą do wniosku z 26 czerwca 2015 r. oraz 10 lipca 2015 r.

W treści decyzji organ I instancji ustalił powierzchnię zobowiązania w ramach wariantu 2.1-2,59 ha i w ramach wariantu 1.1-19,30 ha, w sumie 21,89 ha powierzchni zobowiązania.

Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 8 i 13 grudnia 2016 r.

Sprawa o przyznanie płatności na 2016 rok

15 czerwca 2016 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Olsztynie wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2016. Z wnioskiem strona złożyła Oświadczenie o prowadzeniu produkcji metodami ekologicznymi na powierzchni działek ewidencyjnych nr 365 i 53.

Zawiadomieniem z 16 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie przekazał przedmiotowy wniosek Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

22 września 2016 r.-10 października 2016 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w ramach wzajemnej zgodności, obejmująca swym zakresem wszystkie wnioskowane na 2016 rok płatności. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, zawarte w raportach z kontroli.

W wyniku złożonych przez stronę zastrzeżeń do raportu w zakresie kwalifikowalności powierzchni Kierownik Biura Kontroli na miejscu uznał zastrzeżenia w całości za uzasadnione, a korekta Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9005-00000033449/16 została przekazana stronie 24 marca 2017 r.

10 listopada 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach wezwał stronę do przedstawienia kopii pierwszej i trzeciej strony Planu działalności ekologicznej. W odpowiedzi na powyższe strona przedstawiła wymagane dokumenty.

W aktach sprawy znajduje wykaz z 30 listopada 2016 r., zawierający dane uzyskane od jednostki certyfikującej C. Sp. z o.o, z którego wynika, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą 30 listopada 2016 r. nie potwierdzono wytworzenia produktu ekologicznego na żadnej z deklarowanych do płatności ekologicznej działce (A1, B1, D1, E1). W kolumnie "Produkt" znajduje się adnotacja "Nie".

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją nr 0086-2017-007020 z 01 czerwca 2017 r. odmówił stronie przyznania płatności dla wariantu 5.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji.

31 stycznia 2018 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr 39/2017 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją nr 0086-2018-003150 z 27 kwietnia 2018 r. przyznał stronie płatność ekologiczną w wysokości 12 114,14 zł, w tym:

- wariant 5.1 uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji w wysokości 12114,14 zł do powierzchni 21,89 ha.

Ww. decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru 4 maja 2018 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 18 maja 2018 r.

Sprawa o przyznanie płatności na 2017 rok

6 czerwca 2017 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności ekologicznej na 2017 rok:

- wariant 9.1 uprawy zielarskie po okresie konwersji na powierzchnię 16,70 ha,

- wariant 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na powierzchnię 5,40 ha.

8 maja 2018 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wycofanie części wniosku, wycofując działkę rolną o pow. 2,80 ha z wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach decyzją nr 0086-2018-003334 z 11 maja 2018 r. przyznał stronie płatność ekologiczną w wysokości 24 680,90 zł, w tym:

- wariant 9.1 uprawy zielarskie po okresie konwersji w wysokości 23 079,31 zł na powierzchnię 16,70 ha,

- wariant 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji w wysokości 1601,59zł na powierzchnię 2,60 ha. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej działki E1 o powierzchni 2,80 ha.

Decyzja została doręczona stronie 15 maja 2018 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 25 maja 2018 r.

15 czerwca 2018 r. strona, za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus, złożyła wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2018, w którym zadeklarowała realizację pakietu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji na powierzchni 5,40 ha oraz pakietu 9.1 Uprawy po okresie konwersji na powierzchni 16,70 ha. Do wniosku strona dołączyła załączniki graficzne, na których wskazała położenie zadeklarowanych działek.

31 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr 0086-2019-002000 w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), na mocy której organ odmówił przyznania stronie wnioskowanych płatności oraz nałożył sankcję w łącznej wysokości 23 698,29 zł

15 lutego 2019 r. strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji.

30 kwietnia 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr 212/19 o utrzymaniu w mocy decyzji nr 0086-2019-002000 w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) z 31 stycznia 2019 r.

Sprawa o ustalenie nienależnie pobranych płatności

30 listopada 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne. Zawiadomienie zostało zaadresowane na pełnomocnika strony. Przesyłka polecona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru została zwrócona przez pocztę w wyniku niepodjęcia przesyłki przez adresata.

7 listopada 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach wydał decyzję nr 28/2019 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne. Decyzja podwójnie awizowana nie została odebrana przez pełnomocnika.

12 lutego 2020 r. strona złożyła odwołanie od decyzji nr 28/2019 z 07 listopada 2019 r.

18 marca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach zostało złożone odwołanie oraz wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr 28/2019 z 7 listopada 2019 r.

8 kwietnia 2020 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr 42/2020 w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

22 kwietnia 2020 r. zostało wydane postanowienie nr 55/2020 o niedopuszczalności odwołania.

4 maja 2020 r. do Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR pełnomocnik strony złożył skargę na postanowienie nr 42/2020 z 8 kwietnia 2020 r.

Wyrokiem z 30 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie.

17 grudnia 2020 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

20 kwietnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach wydał postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020). Postanowienie to zostało przez organ wydane nieprawidłowo z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest informacji o zawieszeniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, wobec czego nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych.

12 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr 28/2019 z 7 listopada 2019 r.

Pismem z 8 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranej płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020). Zawiadomienie zostało odebrane 24 czerwca 2021 r. Postępowanie nie zostało jednak skutecznie wszczęte z uwagi na wadliwe doręczenie zawiadomienia.

Decyzją nr 42/2021 z 2 września 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020).

28 września 2021 r. z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

25 października 2021 r. została wydana przez Łódzki Oddział Regionalny ARiMR decyzja nr 417/2021 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 16 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ekologicznych (PROW 2014-2020). W treści zawiadomienia strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach na podstawie art. 10 k.p.a. Zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone 21 grudnia 2021 r., wobec czego postępowanie zostało wszczęte skutecznie.

Decyzją z 14 marca 2022 r. nr 0086-2021-010704 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w wysokości 53 900,67 zł uzyskanych na mocy:

- decyzji nr 0086-2016-007571 z 28 listopada 2016 r. (kwota 18 559,03 zł),

- decyzji nr 0086-2018-003150 z 27 kwietnia 2018 r. (kwota 10 660,74zł),

- decyzji nr 0086-2018-003334 z 11 maja 2018 r. (kwota 24 680,90 zł).

29 marca 2022 r. z zachowaniem ustawowego terminu strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Pismem z 30 maja 2022 r. organ II instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów, jak też zgłaszania nowych istotnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o art. 73 i art. 79 § 2 k.p.a.

Do dnia wydania przedmiotowej niniejszej decyzji strona nie skorzystała z powyższych uprawnień.

Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 29 ustawy o ARiMR i art. 44 Ustawy o PROW 2014-2020, podkreślił, iż postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 Ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest natomiast zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Zasady i tryb przyznawania płatności, o których przyznanie wnioskowała strona niniejszego postępowania, określają przepisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 z późn. zm.), dalej: Rozporządzenie.

Organ odwoławczy przytoczył § 2 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6, § 7, § 9, § 11 ust. 1 Rozporządzenia, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Ustawy o rolnictwie ekologicznym oraz art. 28 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007, str. 1, z późn. zm.).

Organ odwoławczy stwierdził, że uprawa na działce E1 nie spełniła warunku, o którym mowa w § 11 ust. 1 Rozporządzenia. Stosownie bowiem do brzmienia tego przepisu płatność ekologiczna w pakiecie 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji przysługuje do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do Rozporządzenia. Uprawa stwierdzona podczas kontroli wykonanej przez jednostkę certyfikującą C., tj. ugór zgodnie z załącznikiem nr 4 do Rozporządzenia nie była dopuszczalna w Pakiecie 9.1 w 2018 r. Strona nie podważyła skutecznie ustaleń dokonanych przez jednostkę certyfikującą.

Z przedmiotowej decyzji nr 212/19 o utrzymaniu w mocy decyzji nr 0086-2019-002000 w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2018 rok (PROW 2014-2020) wynikało ponadto, że w ramach Pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, deklarując do objęcia płatnością ekologiczną w kolejnym roku realizacji zobowiązania ekologicznego działkę F1 o pow. 2,80 ha na działce ew. 53 nie objętą tym zobowiązaniem i jednocześnie zwiększając powierzchnię na działce ew. 395 do 2,60 ha, strona dokonała nieuprawnionego zwiększenia powierzchni objętej zobowiązaniem ekologicznym. W ramach wariantu Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji strona nie tylko dokonała nieuprawnionego zwiększenia powierzchni objętej zobowiązaniem, ale także nie posiadała zwierząt, czyli nie spełniała przesłanek określonych § 9 ust. 3 i nast. Rozporządzenia.

Podsumowując, organ odwoławczy przyjął, że skoro na mocy prawomocnej decyzji nr 212/19 o utrzymaniu w mocy decyzji nr 0086-2019-002000 w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) z 31 stycznia 2019 r. Dyrektora ŁOR ARiMR w Łodzi stwierdzono brak spełnienia warunku, o którym mowa w § 9 ust. 2 i § 11 ust. 1 Rozporządzenia, w przypadku pakietu 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji (brak zadeklarowanej uprawy określonej w załączniku 4 do Rozporządzenia na działce E1 ekologiczna w wariancie), brak wytworzenia produktu ekologicznego, a w przypadku Pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji naruszenie warunków realizacji tego pakietu poprzez niepełnienie przesłanek określonych w § 9 ust. 3 i nast. Rozporządzenia (brak zwierząt w gospodarstwie), to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach prawidłowo wszczął 16 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności ekologicznych za lata 2015-2017, w myśl którego płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie decyzją nr 0086-2021-010704 o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne w wysokości 53 900,67 zł uzyskanych na mocy:

- decyzji nr 0086-2016-007571 z 28 listopada 2016 r. (kwota 18 559,03 zł) w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2015 rok,

- decyzji nr 0086-2018-003150 z 27 kwietnia 2018 r. (kwota 10 660,74 zł) w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2016 rok;

- decyzji nr 0086-2018-003334 z 11 maja 2018 r. (kwota 24 680,90 zł) w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2017 rok.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż realizacja przedsięwzięcia ekologicznego ma charakter trwały, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem działania "Rolnictwo ekologiczne". Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym roku obowiązywania 5-letniego zobowiązania ekologicznego. W konsekwencji wymogi i warunki nałożone na stronę w działaniu "Rolnictwo ekologiczne" wiążą przez cały okres trwania zobowiązania, a wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć ekologicznych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania.

Mając na uwadze § 31 ust. 1 Rozporządzenia, organ odwoławczy przyjął, że skoro strona nie spełniła warunku z § 9 ust. 2 Rozporządzenia przyznania płatności w ramach wariantu 9.1 uprawy zielarskie po okresie konwersji poprzez stwierdzenie braku zadeklarowanej uprawy określonej w załączniku 4 na działce E1 i w konsekwencji brak wytworzenia produktu ekologicznego, a także warunku z § 9 ust. 3 i nast. Rozporządzenia w odniesieniu do wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji (brak zwierząt) w czwartym roku zobowiązania, to powinna zwrócić otrzymaną płatność w ramach działania rolnictwo ekologiczne za lata wcześniejsze, czyli 2015-2017.

W opinii organu odwoławczego prawidłowo została ustalona kwota nienależnie pobranego wsparcia.

Kwota do zwrotu za 2015 r., wynosząca 18 559,03 zł, wyliczona została w następujący sposób: a) Pakiet 2.1 - 4186,44 zł (kwota płatności w ramach wariantu 2.1 przyznana decyzją nr 0086-2016-007571); b) Pakiet 1.1 - 16 431,79 zł - 2059,20zł = 14 372,59 zł, czyli kwota płatności w ramach wariantu 1.1 przyznana decyzją nr 0086-2016-007571 pomniejszona o kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych 2059,20 zł ustalona decyzją nr 11/2018 z 30 sierpnia 2018 r. Kwota do zwrotu za rok 2015 wynosi 4186,44 zł +14372,59 zł = 18 559,03zł.

Kwota do zwrotu za 2016 rok, wynosząca 10 660,74 zł, wyliczona została w następujący sposób: a) Pakiet 5.1 – 12 114,14 zł - 1453,40 zł = 10 660,74 zł, czyli kwota płatności w ramach wariantu 5.1 przyznana decyzją nr 0086-2018-003150 pomniejszona o kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych 1453,40 zł ustalona decyzją nr 11/2018 z 30 sierpnia 2018 r. Kwota do zwrotu za rok 2016 wynosi 10 660,74 zł.

Kwota do zwrotu za 2017 r., wynosząca 24 680,90 zł, wyliczona została w następujący sposób: a) Pakiet 11.1 - 1601,59 zł (kwota płatności w ramach wariantu 11.1 przyznana decyzją nr 0086-2018-003334); b) Pakiet 9.1 – 23 079,31 zł (kwota płatności w ramach wariantu 9.1 przyznana decyzją nr 0086-2018-003334). Kwota do zwrotu za rok 2017 wynosi 1601,59 zł +23 079,31 zł = 24 680,90 zł. Łączna kwota do zwrotu za lata 2015-2017 wyniosła 53 900,67 zł czyli 18 559,03 zł + 10 660,74 zł + 24680,90 zł = 53 900,67 zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wariantu 1.1 oraz w ramach wariantu 5.1 zostały pomniejszenie o kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych ustalonych w odrębnym postępowaniu ustaleniom, ale dotyczącym tego samego zobowiązania. Prawomocną decyzją nr 11/2018 z 30 sierpnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Pabianicach ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych za 2015 i 2016. Kwota do zwrotu za 2015 wynosiła 2059,20 zł, zaś za 2016 - 1453,40 zł (2059,20 zł + 1453,40 zł = 3512,60 zł). Dlatego w powyższych wyliczeniach kwot nienależnych do zwrotu zostały odjęte kwoty 2059,20 zł i 1453,40 zł, wcześniej ustalone do zwrotu, w odrębnym postępowaniu, dotyczące tego samego zobowiązania.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Organ, mając na uwadze art. 29 ust. 7 Ustawy o ARiMR, stwierdził, że w związku z powyższym termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty.

Organ odwoławczy, przytaczając art. 51 § 1, art. 53 § 1 i 4 i art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej, stwierdził, że stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, poczynając od 16 września 2022 r. wynosi 16,5% kwoty zaległości w stosunku rocznym (obwieszczenie Ministra Finansów z 16 września 2022 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych M.P. poz. 905), i może ulec zmianie.

Jak wskazał organ odwoławczy odpowiednie zastosowanie przywołanych powyżej regulacji do należności z tytułu nienależnie pobranych płatności oznacza, iż w przypadku niewpłacenia przez stronę kwoty 53 900,67 zł w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji organu I instancji, od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, od kwoty nienależnie pobranych płatności nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Powyższe ustalenia dokonane przez organ odwoławczy są zgodne z ustaleniami organu I instancji. We wskazanym powyżej zakresie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie budzi zastrzeżeń. W niniejszej sprawie istniały podstawy do ustalenia kwoty nienależnie pobranego wsparcia na podstawie § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego.

Badając okres przedawnienia, organ odwoławczy miał na uwadze art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Organ stwierdził, że brak zadeklarowanej uprawy określonej w załączniku 4 na działce E1 i w konsekwencji brak wytworzenia produktu ekologicznego, czyli naruszenie warunku wynikającego z § 9 ust. 2 Rozporządzenia, a także brak posiadania zwierząt w zakresie wariant 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji, czyli naruszenie § 9 ust. 3 i nast. Rozporządzenia, stanowi naruszenie przepisów wspólnotowych. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie szkoda dla budżetu wspólnoty powstała w dacie wypłaty pomocy za rok 2015 (28 czerwca 2016 r., 8 grudnia 2016 i 13 grudnia 2016 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2016 (18 maja 2018 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2017 (25 maja 2018 r.). Natomiast za datę działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii Europejskiej należy zdaniem organu przyjąć w niniejszej sprawie dzień złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności w 2018 r.-15 czerwca 2018 r. W związku z powyższym 4-letni okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, w niniejszej sprawie mijał 15 czerwca 2022 r. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 14 marca 2022 r. organ I instancji był uprawniony do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez stronę płatności ekologicznych za lata 2015-2017.

W rozpoznawanej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia 5 lutego 2019 r., tj. doręczenia stronie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach z 31 stycznia 2019 r. nr 0086-2019-002000 w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), na mocy której organ odmówił przyznania stronie wnioskowanych płatności oraz nałożył sankcję w łącznej wysokości 23 698,29 zł. Tym samym nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności ekologicznych za lata 2015-2017, który upłynie najwcześniej 5 lutego 2023 r.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 44 ust. 3 Ustawy PROW i w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013. Organ zauważył, iż kurs wymiany euro na 30 maja 2016 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wynosi 4,3940 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro, przeliczonej na złote według ww. kursu euro, wynosi 439,40 zł.

Kurs wymiany euro na 28 listopada 2016 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wynosi 4,4299 zł Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według ww. kursu euro wynosi 442,99 zł.

Kurs wymiany euro na 27 kwietnia 2018 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wynosi 4,2161 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro, przeliczonej na złote według ww. kursu euro, wynosi 421,61 zł.

Kwota, stanowiąca równowartość 100 euro, od ustalenia której odstępuje kierownik biura powiatowego Agencji, dotyczy sprawy o przyznanie płatności ekologicznej w ramach jednej kampanii dla tego samego rolnika.

W rozpatrywanej sprawie na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności ekologicznej w wysokości: 18 559,03 zł przyznanej za rok 2015, 10 660,74 zł przyznanej za rok 2016 oraz 24 680,90 zł przyznanej za rok 2017. Każda z ww. kwot przekracza kwotę, stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z 11 marca 2014 r., uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 2014.255.18, z późn. zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki, uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki, wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, które zostały określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. Przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015, 2016 i 2017 nie wynikało z pomyłki ARiMR. W dacie wydania decyzji na kolejne lata, od 2015 do 2017, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR oczywiście nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że w kolejnym roku realizacji zobowiązania strona nie będzie realizowała podjętego w 2015 r. zobowiązania. Wydając ww. decyzję, organ opierał się na deklaracji strony zawartej w treści złożonych wówczas wniosków. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych we wskazanym powyżej przepisie nie została spełniona.

W opinii organu odwoławczego błąd mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. Podejmując się realizacji zobowiązania, strona oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności i warunki realizacji programu oraz jest świadoma konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania ekologicznego (por. "Oświadczenia i zobowiązania" zamieszczone w sekcji IX wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 z 12 czerwca 2015 r.). Znajomość tych zasad strona potwierdzała również we wnioskach składanych w kolejnych latach realizacji zobowiązania. W tak zakreślonych okolicznościach strona mogła wykryć swój błąd, polegający na braku wytworzenia produktu ekologicznego, czyli naruszenie warunku, wynikającego z § 9 ust. 2 Rozporządzenia wariant 9.1 uprawy zielarskie po okresie konwersji. Strona wiedziała, że nie posiadała zwierząt, a mimo to zadeklarowała realizację pakiet paszowego w ramach wariantu 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 3 Rozporządzenia w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 (m.in. 11.1 uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji), płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta. Zatem ich posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach pakiem 11.1.

Skoro zatem beneficjent świadomie nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, to w omawianym stanie faktycznym nie może być mowy o braku możliwości wykrycia błędu przez rolnika.

Organ odwoławczy dodał, iż w niniejszej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki, uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, mając na uwadze art. 4 ust. 1 akapit 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz art. 2 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013.

W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu przed organem I instancji nie został naruszony art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z 16 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatnościach ekologicznych. W treści zawiadomienia strona została pouczona o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. uprawnieniach. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone 21 grudnia 2021 r. pełnomocnikowi strony. Pismem z 30 maja 2022 r. organ II instancji również zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów, jak też zgłaszania nowych istotnych dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 10 § 1, art. 73 i art. 79 § 2 k.p.a. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony 2 czerwca 2022 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem formalnym, organ II instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji organ nie odniósł się do przepisów, wyznaczających okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia. Z uwagi jednak na to, że uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy organ II instancji nie miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skarżącego, organ zgodził się ze skarżącym, że na mocy wyr. z 30 lipca 2020 r., sygn. akt. III SA/Łd 446/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że doręczenia zawiadomienia organu I instancji o wszczęciu postępowania z 30 sierpnia 2019 r. oraz 8 czerwca 2021 r., jak i decyzji organu I instancji nr 28/2019 z 7 listopada 2019 r., były wadliwe i ani zawiadomienie, ani decyzja nie weszły nigdy do obrotu prawnego. Zatem na skutek wadliwego doręczenia wcześniejszego zawiadomienia z 30 sierpnia 2019 r. nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowych. Na skutek wadliwego doręczenia zawiadomienia z 8 czerwca 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, z pominięciem pełnomocnika, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowych. Z tego samego powodu, tj. nieskutecznego doręczenia decyzji, decyzją nr 417/2021 z 25 października 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję nr 42/2021 z 2 września 2021 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego brak jest uzasadnienia umorzenia postępowań, które nie zostały skutecznie wszczęte, na co wskazuje skarżący w odwołaniu. Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżącego, opierający się o to, że organ w dalszym ciągu za podstawę prowadzonego postępowania przyjmuje wciąż pierwotnie wydaną decyzję z 7 listopada 2019 r., która została uznana za nieważną i z tego względu została uchylona, co skutkowało tym, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Z tego też względu postępowanie jako takie powinno zostać umorzone. Podstawą ustaleń w niniejszej sprawie jest decyzja nr 0086-2021-010704 z 14 marca 2022 r. Kierownika Biura Powiatowego w Pabianicach, kończąca postępowanie, wszczęte skutecznie doręczonym stronie zawiadomieniem z 16 grudnia 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowych. Wobec tego organ w pierwszej kolejności rozpoznał odwołanie strony, natomiast ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 0086-2021-010704 z 14 marca 2022 r., uczyni przedmiotem odrębnego rozpoznania.

Organ dodał, że w związku z wnioskiem strony o zasądzenie na rzecz skarżącego od Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wskazał, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako "rozporządzenie 2968/95") poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przedawnienia terminu do ustalenia nienależnie pobranych płatności ekologicznych, polegające na nieuwzględnieniu daty zakończenia programu wieloletniego, w przypadku których "okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Przy czym organ postępowanie w przedmiotowej sprawie, dot. nienależnie pobranych płatności ekologicznych za lata 2015-2017, wszczął skutecznie dopiero 16 grudnia 2021 r., a zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1994/19, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej - a to miało miejsce w niniejszej sprawie dopiero 30 listopada 2022 r., z uwagi na nieskuteczność doręczeń poprzednich decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 lipca 2020 r., sygn. akt. III SA/Łd 446/20;

b) naruszenie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej jako "rozporządzenie 65/2011") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wzięcia pod uwagę dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności, dotyczącej warunków przyznania wsparcia;

c) naruszenie art. 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (dalej jako "rozporządzenie środowiskowe") w zw. z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej jako "rozporządzenie 640/2014") poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy dla postępowań wszczętych po 14 marca 2019 r., to właśnie art. 39a rozporządzenia środowiskowego powinien stanowić podstawę do wyliczenia zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, w szczególności w przypadku wskazania jako podstawy prawnej decyzji organu art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia 640/2014;

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez brak ustalenia przez organ istotnej w sprawie okoliczności, tj. daty zamknięcia programu wieloletniego;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 poprzez brak odpowiedniego ustalenia przez organ dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności związanych z pobranymi przez skarżącego należnościami rolnośrodowiskowymi;

c) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wykorzystanie jako dowód w sprawie, w szczególności w zakresie argumentacji, decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach nr 28/2019 z dnia 7 listopada 2019 r., podczas gdy dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ww. decyzja została uchylona, a następnie uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 446/20, za nieważną, zatem nie występuje już w obrocie prawnym i co za tym idzie nie może być podstawą dokonywania ustaleń w niniejszej sprawie;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także brak wyczerpującego uzasadnienia przedmiotowej decyzji;

e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w związku z czym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a w konsekwencji wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które uznał za udowodnione, których ze względu na powyższe nie można uznać za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, którym nie można przypisać przymiotu wiarygodności.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji organów i umorzenie postępowania w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a.; alternatywnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organów i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że pierwsza decyzja, dotycząca zwrotu nienależnie pobranych płatności ekologicznych w obrocie prawnym pojawiła się dopiero 14 marca 2022 r., przy czym postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez Kierownika Biura Powiatowego w Pabianicach 16 grudnia 2021 r. Wszelkie poprzednie decyzje oraz zawiadomienia organu, dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przez skarżącego, nie weszły skutecznie do obrotu prawnego zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi z 30 lipca 2020 r., sygn. akt. III SA/Łd 446/20.

W ocenie skarżącego niezasadne jest dochodzenie przez organ zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania z tytułu płatności ekologicznych, w sytuacji gdy dotyczy to programu wieloletniego. Przytaczając treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, skarżący stwierdził, że przepis ten nie uzasadnia stanowiska organu, według którego przedawnienie żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności ekologicznych może nastąpić dopiero 5 lutego 2023 r. Zdaniem strony terminem przedawnienia w przedmiotowej sprawie jest data zakończenia programu, która to nie została ustalona w postępowaniu przez organy.

Skarżący zwrócił dodatkowo uwagę także na konieczność doręczenia decyzji ostatecznej z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji określającej zwrot. W przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna, czyli zaskarżona niniejszą skargą, została wydana przez organ 30 listopada 2022 r. i doręczona pełnomocnikowi skarżącego 5 grudnia 2022 r. Oznacza to, że 4-letni termin przedawnienia wskazywany przez sam organ jako przypadający na 15 czerwca 2022 r. został przekroczony.

Natomiast w kontekście poprzednich wadliwych doręczeń skarżącemu przez organ zawiadomień o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranej płatności ekologicznej, a także późniejszego uchylenia skutecznie doręczonej decyzji nr 42/2021 z 2 września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 417/2021 z 25 października 2021 r., skarżący podkreślił, iż organ, w wyniku własnych uchybień procesowych, nie powinien znajdować się w korzystniejszej pozycji co do związania terminem przedawnienia. Uznawanie powyższych czynności organu za uzasadnione i obciążanie konsekwencjami tych uchybień skarżącego jest sprzeczne z zasadami praworządności, ponieważ organy władzy publicznej powinny działać wyłącznie na podstawie przepisów prawa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym przedłużanie terminu przedawnienia wyłącznie w konsekwencji uchybień organu należy uznać za działanie, naruszające słuszny interes skarżącego.

W przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji przez sąd, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania ponownej decyzji, stosując jednak w tym przypadku odpowiednio zasady ustalenia wysokości zwrotu określone w art. 39a rozporządzenia środowiskowego. Działanie to w ocenie skarżącego wymagać jednak będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ w celu ustalenia daty zakończenia programu wieloletniego, a także ustalenia dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności związanych z pobranymi przez skarżącego należnościami rolnośrodowiskowymi.

W ocenie skarżącego bez dokonania wskazywanych ustaleń decyzja organu nie może odpowiednio odzwierciedlać poziomu naruszeń wieloletniego zobowiązania skarżącego, a które zgodnie z art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 stanowią kryteria istotne przy podejmowaniu decyzji o kwocie zwrotu. Istotne znaczenia przy tym ma okoliczność, iż organ I instancji wskazuje jako podstawę prawną art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia 640/2014, a mimo to w przedmiotowej sprawie nie został zastosowany art. 39a rozporządzenia środowiskowego, który literalnie odnosi się do art. 35 ust. 5 rozporządzenia 640/2014.

Podjęcie przez organ decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na podstawie art. 38 rozporządzenia środowiskowego w ocenie skarżącego stanowi naruszenie jego praw, ponieważ konstruuje obowiązek zwrotu kwot w zawyżonej wysokości.

Ponadto skarżący wskazał, iż uzasadnienia decyzji organów budzą wątpliwości, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego niemal całkowicie oparte jest wyłącznie na podstawie decyzji organ I instancji. Samo wyłączne przyznawanie przez organ, iż ma on wiedzę, że decyzja ta została uchylona i nie występuje już w obrocie prawnym jest niewystarczające do uznania, że postępowanie to zostało rzeczywiście przeprowadzone ponownie.

Decyzja nr 28/2019 została uznana wyrokiem WSA w Łodzi z 30 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 446/20) za nieważną jako dotknięta wadami, skutkującymi jej nieważnością, w związku z czym nie weszła ona do obrotu prawnego i nie można z niej wywodzić żadnych skutków prawnych. Organ przyznał, że po wszczęciu nowego postępowania w tej samej sprawie i wydaniu nowej decyzji nr 42/2021 z 2 września 2021 r., w skutek odwołania strony z 28 września 2021 r., Łódzki Oddział Regionalny ARiMR (jako organ II instancji) decyzją nr 417/2021 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Świadczy to o tym, że organ w dalszym ciągu za podstawę prowadzonego postępowania przyjmuje wciąż pierwotnie wydaną decyzję z 7 listopada 2019 r., która została uznana za nieważną i z tego względu została uchylona, co skutkowało tym, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w sprawie strona nie kwestionuje tego, że w okresie związania zobowiązaniem ekologicznym na obszarze 16,70 ha działka rolna E1, gdzie deklarowano uprawy zielarskie – rumianek, podczas kontroli 1 września 2018 r. stwierdzono ugór nieujęty jako dopuszczalna uprawa w załączniku do rozporządzenia ekologicznego, a wobec tego powierzchnia, na której realizowane jest zobowiązanie, uległa zmniejszeniu o 16,70 ha. Niesporne są kwoty i daty wypłaconych płatności, a także, iż skarżący nie powoływał się na okoliczności nadzwyczajne, tj. siłę wyższą w terminie wskazanym w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia 1974/2006.

W pierwszym rzędzie, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ wskazał, że są całkowicie nieuzasadnione ze względu na brzmienie przepisu szczególnego, regulującego postępowanie przed jednostkami organizacyjnymi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, tj. art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 8 ustawy z dnia z dnia 24 lutego 2022 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 646). Ponadto w ocenie organu zgromadził on materiał dowodowy w sposób kompleksowy w niniejszej sprawie, a do tego informował skarżącego o nieprawidłowościach, polegających na zmniejszeniach w trakcie trwania zobowiązania ekologicznego powierzchni upraw objętych zobowiązaniem. Stanowi to powiadomienie o nieprawidłowościach w rozumieniu art. 3 Rozporządzenia 2988/95, przerywające bieg przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie kwestia "daty zamknięcia programu wieloletniego". Ta data nie stanowi terminu przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu płatności. Nie ma również znaczenia w sprawie kwestia ustalenia dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności związanych z pobranymi przez skarżącego należnościami rolnośrodowiskowymi, albowiem kwestie te mają znaczenie przy naruszeniu wymogów i wówczas ma zastosowanie art. 35 rozporządzenia 640/2014. Zaś w niniejszej sprawie podstawą do żądania zwrotu płatności i ustalenia jej jako nienależnej stanowił § 31 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 z późn. zm.). W związku z tym art. 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 nie ma zastosowania w sprawie.

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 Rozporządzenia 65/2011, ponieważ odnosi się on do wymogów i kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru. A wobec tego, że podstawą żądania zwrotu płatności jest zmniejszenie obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie ekologiczne zgodnie z warunkami w okresie zobowiązania ekologicznego, przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

W ocenie organu w sprawie nie doszło również do przedawnienia możliwości żądania zwrotu płatności. Nieprawidłowość istniała 1 września 2018 r. (data kontroli). Zwrot płatności ekologicznych wypłaconych za lata 2015-2017 nastąpił wobec niedochowania przez stronę 5-letniego zobowiązania ekologicznego w zakresie zachowania obszaru objętego zobowiązaniem przez cały okres objęty zobowiązaniem, czyli zaniechania, stanowiącego naruszenie prawa UE, które to zaniechanie miało miejsce w dniu kontroli przeprowadzonej 1 września 2018 r. W tym dniu miała miejsce nieprawidłowość, stanowiąca podstawę zwrotu i zaniechanie, wywołujące szkodę w budżecie UE. W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że ponieważ wystąpienie nieprawidłowości wymaga spełnienia dwóch warunków, a mianowicie działania lub zaniechania, stanowiącego naruszenie prawa UE i szkodę dla budżetu UE, termin przedawnienia rozpoczyna bieg od momentu, w którym działanie lub zaniechanie, stanowiące naruszenie prawa UE i szkoda dla budżetu miały miejsce, przy czym punktem wyjścia terminu przedawnienia jest zawsze jako ostatnia data wystąpienia zdarzenia. Mając na uwadze powyższe, bieg terminu przedawnienia rozpoczął się nie wcześniej niż 1 września 2018 r.

W niniejszej sprawie przerwanie biegu przedawnienia miało miejsce wielokrotnie po raz pierwszy z chwilą doręczenia protokołu, dotyczącego kontroli z 1 września 2018 r., a ponadto w dacie doręczenia decyzji z 31 stycznia 2019 r. (doręczona skarżącemu 5 lutego 2019 r.) oraz decyzji z 30 kwietnia 2019 r. (uznanej za doręczoną skarżącemu 20 maja 2019 r.), a także decyzji, jak i zawiadomień w postępowaniu w sprawie o ustalenie nienależnie pobranej płatności. Mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ przyjął, że przerwanie terminu przedawnienia powodowane jest przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, a zatem przerwanie biegu przedawnienia (obliczanego przy zastosowaniu rozporządzenia nr 2988/95) może nastąpić przez doręczenie stronie informacji, odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W tym także mogą to być decyzje administracyjne, w których odmawia się stronie płatności, bądź przyznaje się płatności w pomniejszonej wysokości na skutek stwierdzonych nieprawidłowości mogą być uznawane za akty przerywające bieg terminu przedawnienia, niezależnie od tego, czy taki akt, jest następnie uchylony, czy też nie.

W sprawie interpretacji art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 wypowiadał się TSUE, który wskazał, iż ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie spełniono łącznie wskazanych przez TSUE przesłanek, iż nieprawidłowości nie popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu oraz iż termin przedawnienia nie został przerwany. W związku z powyższym organ stwierdził, że między poszczególnymi aktami administracyjnymi, przerywającymi bieg przedawnienia, nie upłynął okres 4 lat. Od 1 września 2018 r. nie upłynął również maksymalny ośmioletni okres przedawnienia.

Postanowieniem z 4 maja 2023 r., sygn. akt III SPP/Łd 34/23, starszy referendarz sądowy odmówił przyznania prawa pomocy skarżącemu. Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącego postanowieniem z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III SPP/Łd 34/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z 30 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach z 14 marca 2022 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych za lata 2015-2018 z tytułu realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w łącznej kwocie 53 900,67 zł.

Na wstępie wskazać należy, co słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1107/19, że płatności ekologiczne wypłacane są w ramach wspólnotowego jednolitego systemu wsparcia dla rolników, wobec czego określane w aktach poszczególnych państw członkowskich warunki materialnoprawne przyznania płatności (i odmowy jej przyznania) nie mogą naruszać zasad i celów wsparcia określanych na poziomie wspólnotowym. Przy czym uszczegółowienie warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" zostało oddane do kompetencji ustawodawcy krajowego, jednak w ramach tej swobody nie może on, bez wyraźnego upoważnienia, zmieniać zasad i warunków systemu wsparcia uregulowanych w aktach wspólnotowych. Regulacja krajowa powinna uwzględniać ograniczenia, wynikające z wymogu proporcjonalności, niezbędności i efektywności przewidzianych środków. Wskazać należy, że w świetle regulacji unijnej (art. 63 rozporządzenia 1306/2013) niespełnienie kryteriów kwalifikowalności skutkuje odmową przyznania wsparcia lub żądania zwrotu płatności nienależnie przyznanej.

W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 349 ze zm.), dalej jako: "ustawa", Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 13 marca 2015 r. określił szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie ekologiczne.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym"; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 834/2007", oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia. W przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-5 i 7-11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik wytworzył produkty rolnictwa ekologicznego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. nr 116 poz. 975 oraz z 2015 r. poz. 55 i 349), a w przypadku uprawy roślin dwuletnich wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli rolnik wytworzył te produkty w drugim roku uprawy rośliny dwuletniej. W przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów utrzymywanych zgodnie z przepisami wymienionymi w ust. 1, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 oraz 6 i 12 lub których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich gruntów ornych i trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej i objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 w ramach wszystkich realizowanych pakietów.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana do:

1) gruntów ornych, na których występują uprawy wymienione w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-3, 5, 7-9 i 11 oraz wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b i pkt 10 lit. b;

2) trwałych użytków zielonych - w przypadku:

a) pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11, jeżeli w trakcie realizacji tych pakietów grunty orne, na których jest uprawiana mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, stały się trwałymi użytkami zielonymi,

b) pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12;

3) sadów, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. a i c oraz pkt 10 lit. a i c.

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego wysokość płatności ekologicznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność ekologiczna, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zgodnie z § 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu. Płatność ekologiczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie ekologiczne, przy czym zwrotowi podlega płatność ekologiczna przyznana za realizację tego zobowiązania, w części odpowiadającej iloczynowi powierzchni obszaru, na której rolnik ten nie realizuje tego zobowiązania, i średniej wysokości płatności ekologicznej na 1 ha tego obszaru, przyznanej za realizację tego zobowiązania w roku poprzednim; 2) nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej do określonych gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym albo informacji, o której mowa w § 17 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów.

Płatność ekologiczna podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 31 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego).

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych, m.in. na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ust. 1c ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2157 ze zm.), dalej jako: "ustawa o ARiMR", zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Z treści powyższego przepisu wynika, że przedmiotem toczącego się przed nim postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Pojęcie nienależnych płatności użyte, zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i legislatora europejskiego, w znajdujących bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach unijnych, jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania, toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Wobec powyższego zauważyć należy, że specyfika płatności ekologicznej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem ekologicznym, mamy do czynienia także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania ekologicznego przez cały wymagany okres.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że strona skarżąca nie kwestionuje tego, że przyjmując zobowiązanie na 2016 r. strona podjęła się realizacji 5-letniego zobowiązania ekologicznego uprawy zielarskie po okresie konwersji na powierzchnię 16,70 ha. W okresie związania zobowiązaniem ekologicznym na obszarze 16,70 ha działka rolna E1, położona na działce ew. 53, gdzie deklarowano uprawy zielarskie – rumianek, podczas kontroli 1 września 2018 r. stwierdzono ugór nieujęty jako dopuszczalna uprawa w załączniku do rozporządzenia ekologicznego, a wobec tego powierzchnia, na której realizowane jest zobowiązanie, uległa zmniejszeniu o 16,70 ha. Stwierdzenie braku spełnienia ww. warunków, o których mowa w § 9 ust. 2 i § 11 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, w przypadku pakietu 9.1 Uprawy zielarskie po okresie konwersji skutkowało brakiem wytworzenia produktu ekologicznego, a w przypadku Pakietu 11 Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji skutkowało naruszeniem warunków realizacji tego pakietu poprzez niespełnienie przesłanek określonych w § 9 ust. 3 i następne rozporządzenia ekologicznego (brak zwierząt w gospodarstwie). Niesporne są kwoty i daty wypłaconych płatności, a także to, iż skarżący nie powoływał się na okoliczności nadzwyczajne, tj. siłę wyższą w terminie wskazanym w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia 1974/2006. Tym samym strona nie wywiązała się z przyjętego zobowiązania, co zgodnie z przywołanymi przepisami skutkować musiało wszczęciem postępowania i ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych stronie w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego. Zmniejszenie obszaru dotyczy 2018 r., a nie poprzednich lat, ale tym samym, jak trafnie podniósł organ, skarżący nie realizuje 5-letniego zobowiązania ekologicznego w powyższym zakresie. Jak to zostało wskazane powyżej obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu ekologicznego. Ma on bowiem charakter wieloletni i beneficjent jest zobowiązany do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być zatem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu ekologicznego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Skoro w rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca w 2018 r. nie realizowała podjętego zobowiązania na części gruntów objętych tym zobowiązaniem, bowiem na działce położonej o powierzchni 16,70 ha stwierdzono ugór, której to okoliczności skarżący w toku postępowania nie zaprzeczył, tym samym trafnie organy uznały, że skarżący nie zrealizował podjętego zobowiązania ekologicznego i zasadnie zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Łączna kwota nienależnie pobranych płatności ekologicznych nie jest kwestionowana przez stronę i wyniosła 53 900,67 zł, w tym płatność uzyskana na mocy decyzji z 28 listopada 2016 r. w wysokości 18 559,03 zł (wypłacona 8 i 13 grudnia 2016 r.), decyzji z 27 kwietnia 2018 r. w wysokości 10 660,74 zł (wypłacona 18 maja 2018 r.) oraz decyzji z 11 maja 2018 r. w wysokości 24 680,90 zł (wypłacona 25 maja 2018 r.).

W tym miejscu, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez ich niezastosowanie, należy stwierdzić, że art. 39a rozporządzenia środowiskowego nie powinien stanowić podstawy do wyliczenia zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, ponieważ w sprawie mamy do czynienia ze zobowiązaniem ekologicznym, a nie rolnośrodowiskowym. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawą do żądania zwrotu płatności i ustalenia jej jako nienależnej stanowił wspominany wcześniej § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 370 ze zm.), zgodnie z którym płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu. W przepisie tym użyto sformułowania "płatność ekologiczna podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie. Obowiązek zwrotu płatności ma charakter wsteczny, co oznacza, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności w danym roku skutkuje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności za ten rok, lecz powoduje też powstanie obowiązku zwrotu płatności wcześniej przyznanych i pobranych przez beneficjenta. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. Zatem w związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie podstawę dochodzonego zwrotu nienależnie pobranych płatności stanowiło naruszenie przez skarżącego zobowiązania ekologicznego na zadeklarowanej działce rolnej E1, położonej na działce ew. 53, o powierzchni 16,70 ha. Skoro zatem w 2018 r. skarżący nie realizował zobowiązania ekologicznego na wskazanej przez organ powierzchni, to zasadnie na podstawie § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Za niezasadny sąd uznał także zgłoszony w skardze zarzut przedawnienia. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z płatnościami ekologicznymi przyznanymi na lata 2014-2020, organy zasadnie wskazały na regulacje zawarte w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia EURATOM nr 2988/95. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że powołana regulacja znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw, w których rolnik dopuścił się nieprawidłowości. Zgodnie art. 1 ust. 2 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu, że stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowość wypełnia powyższą definicję. Stwierdzenie w 2018 r. realizacji zobowiązania występowania ugoru na obszarze 16,70 ha stanowi niewątpliwie zaprzestanie realizacji zobowiązania na części deklarowanego we wniosku obszaru, objętego podjętym zobowiązaniem ekologicznym, a tym samym zaprzestanie jego realizacji przed upływem okresu, na który to zobowiązanie zostało podjęte, stanowiąc naruszenie przepisów wspólnotowych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeżeli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W rozstrzyganej sprawie organ trafnie wskazuje także, że w sytuacji gdzie naruszenie przepisu prawa Unii Europejskiej zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której doszło do naruszenia prawa Unii Europejskiej, czyli z chwilą, w której wystąpił chronologicznie ostatni z elementów, warunkujących powstanie szkody. Wobec treści przywołanej powyżej definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub jego zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości. Dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. TSUE wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25).

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że mieliśmy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, polegającą na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata, począwszy od 2015 r. Konsekwencją ciągłego, powtarzającego się charakteru nieprawidłowości, których dopuściła się strona skarżąca, jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten w ocenie sądu przyjąć należy datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności, czyli płatności za rok 2017, co nastąpiło 25 maja 2018 r. na podstawie decyzji z 11 maja 2018 r. Z tym dniem nieprawidłowość ustała; mimo że strona złożyła wniosek o płatność na 2018 rok, to w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli, organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej. Jak to zostało wskazane powyżej nieprawidłowość musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej, dlatego za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia, w którym organ w wyniku kontroli w gospodarstwie strony uzyskał informację o nieprawidłowości popełnionej przez stronę. W tej sytuacji 4-letni okres przedawnienia w stosunku do nieprawidłowości popełnionej przez stronę minąłby 25 maja 2022 r. Jak jednak prawidłowo wskazały organy stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Zatem termin ten w rozstrzyganej sprawie niewątpliwie uległ kilkukrotnemu przerwaniu po pierwsze z chwilą doręczenia protokołu, dotyczącego kontroli z 1 września 2018 r., a następnie w dacie doręczenia decyzji z 31 stycznia 2019 r. (doręczona skarżącemu 5 lutego 2019 r.) oraz decyzji z 30 kwietnia 2019 r. (uznanej za doręczoną skarżącemu 20 maja 2019 r.), czy wreszcie w dacie doręczenia zarówno decyzji, jak i zawiadomień w postępowaniu w sprawie o ustalenie nienależnie pobranej płatności, tzn. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 16 grudnia 2021 r. (doręczone skarżącemu 21 grudnia 2021 r.) i decyzji z 14 marca 2022 r. (doręczonej z 15 marca 2022 r.), przy czym po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W sprawie nie upłynął także okres, odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, a zatem Dyrektor ARiMR był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.

Dla oceny trafności stanowiska organu w zakresie braku upływu okresu przedawnienia nie ma także znaczenia podnoszona przez stronę w skardze kwestia, że wypłacane na jej rzecz płatności ekologiczne realizowane były w ramach programów wieloletnich.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE oraz sądów administracyjnych powyższe oznacza jedynie, że termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Ostateczne zakończenie programu nie oznacza jednak, że z tym momentem bezwzględnie upływa termin przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE podkreślił, że termin przedawnienia, mający zastosowanie do programów wieloletnich, przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie. Zatem w związku z tym, że program PROW 2014-2020 ostatecznie jeszcze się nie zakończył, to możliwe jest dochodzenie nienależnie pobranych z niego kwot, w odniesieniu do nieprawidłowości wykrytych po jego zakończeniu.

A zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, iż kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu należy zgodzić się z organem, że nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranego wsparcia wskazane w art. 4 ust. 1 akapit 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz art. 2 ust. 2 Rozporządzenia 1306/2013, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego ani w złożonej skardze. Wobec powyższego jedynie dla porządku wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W przepisach krajowych kwestia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności uregulowana została w art. 29 ust. 3 i 4 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 organ właściwy w sprawach o przyznanie pomocy jest również właściwy w sprawach uznawania przypadków działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Przepis art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 wymienia wśród tych okoliczności: śmierć beneficjenta; długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Uznanie danego przypadku za działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnej okoliczności, o których mowa art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, albo odmowa takiego uznania następuje w decyzji w sprawie o przyznanie pomocy (art. 29 ust. 4 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie organ nie uznał wystąpienia w 2018 r. w gospodarstwie skarżącego siły wyższej, ponieważ skarżący nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach o wystąpieniu siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w terminie przewidzianym przepisami, czyli w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. W świetle więc niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego prawidłowe jest stanowisko organu, dotyczące odmowy uznania siły wyższej w sprawie przyznania płatności ekologicznej.

Zdaniem sądu organy prawidłowo przyjęły także, że w sprawie niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 Rozporządzenia 65/2011, ponieważ wniosek o przyznanie płatności z 15 czerwca 2015 r. dotyczy przyznania płatności na rok 2015 (strona wnioskiem z 2015 r. rozpoczęła realizację zobowiązania ekologicznego), natomiast zgodnie z art. 43 Rozporządzenia nr 640/2014 Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Rozporządzenie 65/2011 nie odnosi się do wniosków o płatności ekologiczne, takich jak te, które są przedmiotem niniejszej sprawy.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze, należy wskazać, że część z nich jest niezasadna wobec tego, że okoliczności, których brak ustalenia wytyka organowi skarżący nie miały znaczenia w toku kontrolowanego postępowania (zarzuty z punktu 2 lit. a i b skargi) bądź nie są oparte na prawdziwych twierdzeniach (zarzut z punktu 2 lit. c skargi).

Wreszcie podkreślić należy, że postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W ocenie sądu w sprawie nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, oraz art. 81 k.p.a. z tej przyczyny, że stosowanie tych przepisów zostało wprost wyłączone na podstawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Przy czym w postępowaniu tym organ nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego od samego początku, lecz może wykorzystać dowody zgromadzone w postępowaniu w sprawie przyznania spornej płatności, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. Tak też stało się w rozstrzyganej sprawie, w której organ oparł się, m.in. na decyzji z 31 stycznia 2019 r. odmawiającej przyznania płatności za 2018 r. i w tym zakresie nie prowadził własnych ustaleń i nie gromadził nowego materiału dowodowego nieznanego stronie.

W ocenie sądu organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Ponadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania, sąd nie dopatrzył się zatem w jego działaniu naruszenia art. 8 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

d.j.