Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 770/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1-6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 68 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 189a par 1 i 2, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi M R i P L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 września 2023 roku nr SKO.4141.606-607.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 czerwca 2023 roku nr 4013.4.0007.3.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących M R i P L kwotę 38 967 (trzydzieści osiem tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

FSygn. akt III SA/Łd 770/23

UZASADNIENIE

Decyzją z 7 września 2023 r., nr SKO.4141.606-607.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M.R-L i P.L. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 czerwca 2023 r. nr 4013.4.0007.3.2023 o nałożeniu na M.R-L i P.L. kary pieniężnej w wysokości 4 196 280,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy W., ul. [...] o powierzchni 68 m2, działki nr 2/5, obr. W-9 przy posesji nr 31 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obr. W-7, stanowiącej własność M.R-L i P.L. w okresie od 8 grudnia 2016 r. do 21 listopada 2021 r. oraz wymierzyło M.R-L i P.L. karę pieniężną w wysokości 2 394 960 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy W., ul. [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) na wysokości posesji 31 o powierzchni 68 m2 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obr. W-7, stanowiącej własność M.R-L i P.L. w okresie od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 4 października 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego na ul. [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) przy posesji nr 31 (działka nr 94/1, obr. W-7) poprzez wygrodzenie na prawach wyłączności terenu pasa drogowego (za pomocą trwałego ogrodzenia), w sposób powodujący przyłączenie terenu drogi do nieruchomości prywatnej, tj. działki nr 94/1, obr. W-7, będącej własnością skarżących. Na przyłączonym terenie stwierdzono liczne nasadzenia. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 68,00 m2. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Działka nr 2/5, obr. W-9, stanowi pas drogowy drogi gminnej i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg i Transportu.

Wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie dotyczącym niniejszego postępowania określała uchwała nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Zawiadomieniem z 6 października 2021 r., doręczonym 14 października 2021 r., organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do M.R-L i P.L w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) na wysokości posesji nr 31 poprzez wygrodzenie na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

21 października 2021 r. wpłynął e-mail M.R-L informujący, że nie zgadza się ze sformułowaniem zawartym we wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącym trwałego ogrodzenia. Jest to ogrodzenie ażurowe, drewniane, obrośnięte żywopłotem, które ulegnie rozpadowi. Skarżąca wyjaśniła okoliczności dokonania nasadzeń.

23 listopada 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili ponowną kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono dalsze zajęcie pasa drogowego na ul. [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) na wysokości posesji nr 31 (działka nr 94/1, obr. W-7) poprzez wygrodzenie na prawach wyłączności terenu pasa drogowego, w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do nieruchomości prywatnej, tj. działki nr 94/1, obr. W-7, będącej własnością skarżących bez zezwolenia zarządcy drogi. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Decyzją z 7 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 104 040,00 zł na skarżących za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy W. ulicy [...] w Ł. (działki nr 2/5, obr. W-9) na wysokości posesji nr 31 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obr. W-7 (stanowiącej własność skarżących) w okresie od 4 października 2021 r. do 23 listopada 2021 r.

Od decyzji tej skarżący wnieśli odwołanie.

Decyzją z 11 stycznia 2022 r., nr SKO.4141.3-6.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję z 7 grudnia 2021 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny i nie daje podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ pierwszej instancji wydając 19 czerwca 2023 r. decyzję o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej podniósł, że pismem z 2 lutego 2022 r. wystąpił z prośbą do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o udostępnienie mapy z naniesieniem linii rozgraniczających pas drogowy ulicy [...]. Z otrzymanej mapy z zasobu geodezyjnego ŁOG jednoznacznie wynika, że działka na której zlokalizowano wygrodzenie, tj. nr 2/5, w obrębie W-9 znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy ulicy [...].

Organ pierwszej instancji jednocześnie stwierdził, że obliczenie pola powierzchni z użyciem standardowych metod w terenie jest niemalże niewykonalne, chociażby z uwagi na liczne nasadzenia, uniemożliwiające dostęp do ogrodzenia. Dlatego do obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego organ posłużył się dostępnymi narzędziami w aplikacji GEO-INFO i.NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji w Łodzi, a wyniki pomiarów zostały naniesione na wydruki map. Na mapie nr 1 wskazano powierzchnię zajętego pasa drogowego. Powierzchnia została obliczona automatycznie na mapie i z użyciem funkcji służącej do obliczania pola zaznaczonej powierzchni, udostępnianych przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Na mapie zaznaczono 4 punkty na narożnikach zajętego pasa drogowego przez wygrodzenie i otrzymano w ten sposób powierzchnię 68 m2. Na mapie widać wyraźnie granicę działek (zielona linia). Granica ta pokrywa się z liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Mapa nr 1 jest zrzutem ekranu z aplikacji GEO-INFO i.NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji. W lewym górnym rogu są wskazane warstwy (mapa zasadnicza, mapa ewidencyjna). W prawym górnym rogu jest wskazany zalogowany pracownik (Zastępca Naczelnika Wydziału Zezwoleń – M.K.). Na środku ekranu widać zaznaczoną funkcję do pomiaru powierzchni. Mapa nr 2 również jest zrzutem ekranu z aplikacji GEO-INFO i.NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji. Na mapie nr 2 wskazano dokładne pomiary odległości. Wynika z tego, że zajęta przestrzeń ma kształt prostokąta o nierównych bokach. Górna granica zajętego pasa drogowego to granica działki o długości 10,54 m, dolna granica zajętego pasa drogowego ma długość 10,74 m, granica lewa o długości 6,44 m, granica prawa o długości 6,25 m. Uśredniając te wymiary w taki sposób, żeby utworzyć figurę prostokąta, należy przyjąć dolną i górną granicę jako 10,64 m, a lewą i prawą granicę jako 6,35 m. Obliczając pole powierzchni prostokąta o takich wymiarach otrzymamy wynik 68 m2.

Wykonanie pomiarów na udostępnianej elektronicznie mapie zasadniczej z użyciem narzędzi do wykonywania pomiarów w sposób automatyczny jest w pełni wystarczające. Pomiary wykonane przez profesjonalnego geodetę dokonywane byłyby z wykorzystaniem takich samych map. Pracownicy organu posiadają wystarczające umiejętności do dokonania takich pomiarów, a użyte narzędzie jest wiarygodne i miarodajne.

Podczas kolejnych kontroli w terenie w pasie drogi gminnej ul. [...] (dz. nr 2/5, obr. W-9) przy posesji nr 31 (dz. nr 94/1, obr. W-7) przeprowadzonych 7 marca 2022 r. oraz 17 marca 2022 r. nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego poprzez wygrodzenia na prawach wyłączności.

Zarząd Dróg i Transportu pismem z 2 lutego 2023 r. zwrócił się z prośbą do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o udzielenie informacji czy powyższe ogrodzenie zostało zgłoszone do zasobów geodezyjno-kartograficznych oraz o udostępnienie wszelkich kopii dokumentów (za potwierdzeniem zgodności z oryginałem), będących w posiadaniu Łódzkiego Ośrodka Geodezji.

W odpowiedzi z 6 lutego 2023 r. ŁOG przekazał do organu szkic z 23 lipca 2009 r. przedstawiający pomiar ogrodzenia potwierdzający przyjęcie go do zasobu geodezyjno-kartograficznego 17 sierpnia 2009 r. pod nr[...]. ŁOG udostępnił również mapę wraz z informacją, że "Na podstawie dokumentacji o nr [...] zaewidencjonowanej 13 grudnia 2022 r. wprowadzono aktualizację mapy zasadniczej polegającą na częściowym usunięciu ogrodzenia, wzdłuż ulicy [...] na odcinku pikiet 135-133 opisanych na wyżej wymienionym szkicu nr 46(08-c-4)-219. Podstawą zmiany był przeprowadzony przez wykonawcę prac geodezyjnych wywiad w terenie, który został przedstawiony na mapie porównania z terenem".

2 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji wystosował także prośbę do Wydziału Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania i Rozwoju Gospodarczego o udzielenie informacji oraz o udostępnienie wszelkich kopii dokumentów (za potwierdzeniem zgodności z oryginałem), których są w posiadaniu i które pozwoliłyby na ustalenie, kiedy (w którym roku) i przez kogo doszło do ustawienia ogrodzenia. W odpowiedzi z 15 lutego 2023 r. wskazano, że od 2012 r. nie przyjęto zgłoszenia robót budowlanych ani nie wydano pozwolenia na budowę w zakresie ogrodzenia obejmującego działkę 2/5 w obrębie W-9.

Wezwaniem z 2 lutego 2023 r., doręczonym 8 lutego 2023 r., Zarząd Dróg i Transportu wezwał skarżących do złożenia pisemnych wyjaśnień i udzielenia informacji kto jest odpowiedzialny za postawienie ogrodzenia i kiedy zostało ono wykonane.

W piśmie z 15 lutego 2023 r. skarżący oświadczyli, że działka przy ul. [...] (dz. nr 94/1, obr. W-7) została przez nich zakupiona 10 grudnia 2002 r., co potwierdza księga wieczysta o nr [...]. W związku tym nie dokonali "(...) samodzielnie żadnych nasadzeń, nie wybudowali płotu, czy innego obiektu przed działką". "Wszelka roślinność oraz inne obiekty znajdowały się we wskazanym miejscu przed zakupem tejże nieruchomości". Skarżący "nie mają (...) również wiedzy, kto mógł dokonać wskazanych zmian przed ich nieruchomością (...)".

Zarządca drogi po zebraniu powyższych informacji przeanalizował ortofotomapy z lat 1994, 2005, 2007 oraz późniejszych. Wszystkie ortofomapy są wydrukiem z Internetowego Systemu Informacji o Terenie (InterSIT) udostępnianego przez Łódzki Ośrodek Geodezji w Łodzi. Ortofotomapa na 1994 r. przedstawia jeszcze niezagospodarowany teren, gdzie obecnie znajdują się działki nr 2/5 oraz nr 94/1. W 2005 r. na ortofotomapie widoczny jest już budynek wraz z ogrodzeniem. Porównując ortofotomapy z 2005 r. oraz 2007 r. jednoznacznie można stwierdzić i wskazać, że wygrodzenie, które jest jeszcze niewidoczne w 2005 r. zostaje wyraźnie zarejestrowane na ortofotomapie w 2007 r. Ortofotomapy z lat późniejszych tylko potwierdzają ten stan rzeczy. Pojawiają się jedynie dodatkowo kolejne nasadzenia.

Organ pierwszej instancji ocenił, że ogrodzenie powstało pomiędzy 2005 r. a 2007 r., czyli wtedy kiedy właścicielami byli już skarżący. Tylko skarżący mieli interes w tym, żeby takie ogrodzenie wykonać. Zgromadzone mapy geodezyjne oraz zdjęcia z ortofotomapy wyraźnie wskazują przebieg ogrodzenia. Na ortofotomapie z 2005 r. widać, że ogrodzenie biegnie po granicy nieruchomości [...]. Następnie przynajmniej od 2007 r. nastąpił demontaż kawałka ogrodzenia przy południowym narożniku posesji i posadowienie nowego ogrodzenia o przebiegu przyłączającym część pasa drogowego do posesji prywatnej. Na ortofotomapach z kolejnych lat wyraźnie widać, że nieruchomość skarżących nie była ogrodzona w granicach własności. Potwierdzają to również mapy geodezyjne, które pokazują wszystkie istniejące w tym miejscu ogrodzenia (czarna linia z czarnymi kropkami).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że badał sprawę w oparciu o stan istniejący w momencie wydania wcześniejszego rozstrzygnięcia, tj. na dzień 7 grudnia 2021 r. Kara administracyjna zostaje nałożona na skarżących od 8 grudnia 2016 r., czyli na pięć lat wstecz od daty wydania ponownie decyzji, mimo że dokumenty w sprawie wskazują, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi nastąpiło jeszcze wcześniej (oświadczenia skarżących, ortofotomapy czy pismo z Łódzkiego Ośrodka Geodezji). Nie podlega wątpliwości, że skarżący zajęli pas drogowy ul. [...], a nigdy nie uzyskali zgody zarządcy w drodze decyzji administracyjnej. Zajęty przez skarżących obszar stanowi teren pasa drogowego drogi publicznej. O powyższym stanowią wypis z rejestru gruntów, mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy.

W ocenie organu pierwszej instancji nie zachodzi również żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od naliczenia kary oraz poprzestanie na pouczeniu.

Organ drugiej instancji stwierdzając, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynikające z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", za istotne okoliczności uznał, że ul [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) w Łodzi jest drogą gminną. W okresie od "8 września 2018 r." do 23 listopada 2021 r. doszło do zajęcia pasa drogowego drogi Gminnej w dzielnicy W. ul. [...] (działka nr 2/5, obr. W-9) na wysokości posesji 31 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obr. W-7 (stanowiącej własność skarżących). Podmiotami, które zajmowały pas drogowy w tym okresie na wskazane cele byli skarżący. W okresie od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r. skarżący nie legitymowali się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcę drogi gminnej. Zajęcie we wskazanym okresie nie było zajęciem dokonanym "w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym", o którym mowa w art. 40 ust. 14 u.d.p.

Według organu drugiej instancji ustalenia faktyczne jednoznacznie potwierdzają dane opisowe i graficzne zamieszczone w rejestrze urzędowym, jakim jest rejestr gruntów wchodzący w skład ewidencji gruntów i budynków. W danych opisowych tego rejestru działka nr 2/5 jest określona jako droga i opatrzona symbolem użytku "dr", a jako ich władający wskazany jest Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi. Na podstawie jednoznacznej adnotacji w rubryce "położenie gruntów", można zaś stwierdzić, że stanowi ona część ul. [...], będącej drogą, gminną. Powyższe dane opisowe znajdują pełne potwierdzenie w danych graficznych na mapie ewidencyjnej, szczególnie w przypadku naniesienia na nią ortofotomapy obrazującej stan faktyczny w terenie (przed dokonaniem, zajęcia pasa drogowego przez strony i po zajęciu pasa drogowego). Innym wiarygodnym dowodem na tę okoliczność jest załączony do akt sprawy dokument urzędowy w postaci przekazanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji, a wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy w skali 1:500 z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających ulic stanowiących drogi publiczne, w tym ul. [...]. Na mapie widać wyraźnie granicę działek (zielona linia). Granica ta pokrywa się z liniami rozgraniczającymi pas drogowy. Ustalenia co do zajęcia pasa drogowego są jednoznaczne i spójne, znajdując potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym protokołach z kontroli pasa drogowego, wypisie wraz z wyrysem z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego i miejsca usytuowania ogrodzenia, jak też dokumentacją fotograficzną. Na mapie zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego. Organ drugiej instancji stwierdził, że nie zgadza się z zarzutem skarżących, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, tj. dokumentacji Zarządu Inwestycji Miejskich w Łodzi czy Zarządu Zieleni Miejskich w Łodzi, która jak wskazują skarżący stanowi dowód ich współpracy z wymienionymi jednostkami w celu ochrony roślinności na osiedlu S i S. Sam fakt zajęcia i sposób zajmowania pasa drogowego, tj. na wysokości posesji nr 31 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sposób powodujący przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obr. W-7 (stanowiącej własność skarżących) w okresie od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r., jak również powierzchnia tego zajęcia, wynikają bezsprzecznie z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, w szczególności z protokołów kontroli pasa drogowego, przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi: 4 października 2021 r., 23 listopada 2021 r. (z zastrzeżeniem, że podczas kontroli przeprowadzonej 7 marca 2022 r. i 17 marca 2022 roku nie stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez ustawienie ogrodzenia) oraz z załączonej do tych protokołów dokumentacji fotograficznej.

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że w pełni podziela zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 189g k.p.a. przez uznanie, że pięcioletni termin przedawnienia winien być liczony od daty wydania uchylonej decyzji z 7 grudnia 2021 r., a nie od wydania decyzji z 19 czerwca 2023 r. podczas gdy pierwotna decyzja w związku z jej uchyleniem przez organ drugiej instancji stała się "decyzją nieistniejącą". W stanie faktycznym istniejącym w sprawie, pomimo spełnienia ustawowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 8 grudnia 2016 r. do 23 listopada 2021 r., dopuszczalne jest wymierzenie jej kary jedynie za okres od dnia odpowiadającego dacie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym licząc 5 lat wstecz, tj. od 7 września 2018 r. (art. 189g § 1 w związku z art. 57 § 3a k.p.a.) do 7 września 2023 r. Skoro jednak kara naliczana jest za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, czyli za każdy dzień naruszenia prawa, a art. 189g § 1 k.p.a. zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że kara może obejmować okres do 5 lat wstecz. Przy tym błędnie naliczył karę za okres 5 lat licząc wstecz od daty wydania pierwszej decyzji w sprawie przez organ pierwszej instancji, tj. 7 grudnia 2021 r. Pierwsza decyzja organu pierwszej instancji została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przedstawia się następująco: stawka 3,00 zł x 10-krotność x 68,00 m2 – rozmiar x (data od 7 września 2018 r. do 19 listopada 2019 r. = 439 dni (liczba dni) opłata wynosi 895 560,00 zł. Stawka 3,00 zł x 10-krotność x 68,00 m2 – rozmiar x (data od 20 listopada 2019 r. do 23 listopada 2021 r. = 735 dni (liczba dni) opłata wynosi 1 499 400,00 zł. Łączna wysokość kary wynosi 2 394 960,00 zł. Stawka 3 zł opłaty wynika z uchwały Nr XXXIII/877/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Stawka 3 zł opłaty wynika z uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 października 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ pierwszej instancji błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji stawkę 4 zł. Z załącznika do uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. ustęp 5 pkt 10 jednoznacznie wynika, że wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego wynosi 3 zł. Odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi spoczywa na stronach tegoż postępowania. Skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] 31 od 10 grudnia 2002 r. Ogrodzenie powstało pomiędzy 2005 r. a 2007 r., czyli wtedy kiedy właścicielami posesji byli już skarżący. Wyjaśnienia zawarte w piśmie z 16 lutego 2023 r., że to nie skarżący wykonali ogrodzenie, nie znajdują zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niemożliwe jest, aby ogrodzenie zostało wykonane przez inne osoby. Tylko skarżący mieli interes w tym, żeby takie ogrodzenie wykonać. Zgromadzone mapy geodezyjne oraz zdjęcia z ortofotomapy wyraźnie wskazują przebieg ogrodzenia. Na ortofotomapie z 2005 r. widać, że ogrodzenie biegnie po granicy nieruchomości ul. [...] 31. Następnie przynajmniej od 2007 r. nastąpił demontaż kawałka ogrodzenia przy południowym narożniku posesji i posadowienie nowego ogrodzenia o przebiegu przyłączającym część pasa drogowego do posesji prywatnej. Na ortofotomapach z kolejnych lat wyraźnie widać, że posesja [...] nie była ogrodzona w granicach własności nieruchomości. Potwierdzają to również mapy geodezyjne, które pokazują wszystkie istniejące w tym miejscu ogrodzenie (czarna linia z czarnymi kropkami). Pomiędzy ogrodzeniem posadowionym w pasie drogowym, a posesją prywatną nie funkcjonowało żadne dodatkowe ogrodzenie, które mogłoby potwierdzić twierdzenie skarżących.

W ocenie organu drugiej instancji organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z uwagi na określenie w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej – w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – przepisów działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie nie stosuje się. Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że waga naruszenia jest znikoma z uwagi na czas trwania zajęcia pasa drogowego (aż 14 lat pas był traktowanie jako własność), co równocześnie sprawia, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie mają możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. nawet znikoma waga naruszenia prawa nie byłaby wystarczającą przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary. Z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika bowiem, że musi być spełniona łącznie druga przesłanka, a mianowicie strona zaprzestała naruszania prawa. Niemniej jednak samo zaprzestanie naruszania, w sytuacji gdy waga naruszenia nie jest znikoma również nie jest wystarczające do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Poprzestanie na pouczeniu nie byłoby tożsame ze spełnieniem celów, dla których miałaby być nałożona kara pieniężna, a co więcej – w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych jest niemożliwe, ponieważ wymierzenie kary pieniężnej jest obligatoryjne. Treść odwołania wskazuje, że skarżący nie poczuwają się do odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie obarczając "winą" poprzedniego właściciela nieruchomości. Tymczasem to na skarżących ciążył obowiązek zadbania o przestrzeganie granic swojej własności, a tym samym dopełnienia wszelkich formalności celem uzyskania stosownego zezwolenia. To w interesie skarżących pozostawała weryfikacja granic nieruchomości, aby nie przyłączyć fragmentu działki drogowej do działki stanowiącej ich własność. Organ drugiej instancji stwierdził, że jest pełni uznania dla osiągnięć i działalności naukowej skarżących, jednak zgodnie z zasada wynikająca z art. 32 konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Organ drugiej instancji stojący na staży praworządności nie może dokonywać rozróżnienia przy wydawaniu rozstrzygnięć biorąc pod rozwagę wykształcenie, prowadzoną działalność, wiek czy status społeczny stron. Na uwzględnienie zasługiwał tylko zarzut niezastosowania przez Prezydenta Miasta Łodzi art. 189g § 1 k.p.a. i w konsekwencji wymierzenia kary pieniężnej za okres częściowo objęty przedawnieniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.R-L i P.L zaskarżyli ją w części, tj. w zakresie pkt 2, wnieśli o jej uchylenie w tej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci: mapy do celów projektowych zarejestrowanej 26 stycznia 2016 r. w Łódzkim Ośrodku Geodezji pod nr [...] zaktualizowanej 20 lutego 2019 r., projektu gospodarki zielenią dla dokumentacji projektowej rozbudowy i przebudowy ul. [...] w Ł. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wydanej na podstawie wizji lokalna w terenie i pomiarów inwentaryzacyjnych istniejącej zieleni we wrześniu 2015 r., pisma do Zarządu Inwestycji Miejskich z 30 lipca 2021 r., wydruku ze strony geoportal.gov.pl przedstawiającego ul. [...] z 6 lipca 2023 r., zdjęcia granicy nieruchomości skarżących z pasem drogowym przy ul.[...] pisma do M.W (z-cy dyr. ZDiT) z 15 października 2021 r., pisma do naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki nieruchomościami z 13 marca 2016 r., pisma do Zarządu Inwestycji Miejskich z 6 czerwca 2017 r., zaświadczenia lekarskiego M.R-L z 10 października 2023 r., zaświadczenia lekarskiego P.L. z 20 października 2023 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i nałożenie na skarżących kary pieniężnej w wysokości 2 394 960,00 zł za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności bez zgody zarządcy drogi, podczas gdy do faktycznego zajęcia pasa drogowego nie doszło;

b. art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. poprzez skierowanie decyzji do osób niebędącej stroną w niniejszej sprawie, tj. osób, które nie zajęły pasa drogowa na zasadach wyłączności;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, odniesienia się do zarzutów i wątpliwości skarżących, w szczególności nierozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez nieodniesienie się lub bezpodstawne pominięcie dokumentów złożonych przez skarżących, tj.:

- pominięcie dowodu w postaci projektu gospodarki zielenią dla dokumentacji projektowej rozbudowy i przebudowy ul. [...]. w Ł. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wydanej na podstawie wizji lokalna w terenie i pomiarów inwentaryzacyjnych istniejącej zieleni we wrześniu 2015 r.,

- pominięcie mapy do celów projektowych, zarejestrowanej 26 stycznia 2016 r. w Łódzkim Ośrodku Geodezji pod nr[...], zaktualizowanej 20 lutego 2019 r.,

- pominięcie pisma do Zarządu Inwestycji Miejskich z 30 lipca 2021 r.;

- pominięcie wydruku ze strony geoportal.gov.pl przedstawiającego ul. [...] 6 lipca 2023 r.,

- pominięcie pisma mieszkańców ul. [...] z 30 lipca 2021 r. do Zarządu Inwestycji Miejskich,

co skutkowało niedokonaniem wszechstronnej i całościowej oceny.

b. art. 7 k.p.a. w związku z art. 85 k.p.a. poprzez niewywiązanie się przez organ drugiej Instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. niedokonania ponownej i pełnej wizji lokalnej pasa drogowego ul. [...] na wysokości nr 31 na nieruchomości skarżących oraz ustalenie stanu faktycznego na podstawie wizji lokalnych dokonanych przez pracowników ZDiT bez udziału skarżących, która to była jednym z powodów uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

c. art. 8 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczych nieprecyzyjnych dowodach w postaci ortofotomap oraz nieprzeprowadzeniu innych dowodów prowadzących do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonaniu wizji lokalnej oraz niewystąpieniu i niezbadaniu dokumentacji będącej w posiadaniu Zarządu Zieleni Miejskich w Łodzi oraz Zarządu Inwestycji Miejskich w Łodzi;

d. art. 8 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania po upływie kilku lat od powzięcia informacji o nasadzeniach w obrębie pasa drogowego ul. [...] na wysokości nr 31, co bezpośrednio wpłynęło na wysokość nałożonej na skarżących kary;

e. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżących kary pieniężnej i niewyjaśnienie przy tym podstaw i zasad odpowiedzialności każdego ze skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 19 czerwca 2024 r., postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd oddalił zawarte w skardze wnioski o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności jednak z uwagi na sformułowany w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.), co w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca. Sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 września 2005 r., FSK 2282/04, LexPolonica nr 401546; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 462). Sąd administracyjny nie przeprowadza zatem postępowania dowodowego w pełnym lub znacznym zakresie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przeprowadza się dowodu z zeznań świadków, strony. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Innymi słowy istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., winny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego. O takich wątpliwościach można mówić, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne, przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2020 r., II FSK 1560/18).

W rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia dowodów z załączonych do skargi dokumentów i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek ten oddalił. Dokumenty te, poza zaświadczeniami o aktualnym stanie zdrowia skarżących, zostały już załączone do odwołań od decyzji organu pierwszej instancji, znajdują się w aktach administracyjnych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji i dotyczą okoliczności podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji

Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, stosownie do art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest zasadność nałożenia na skarżących kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi gminnej w dzielnicy W., ul.[...], działka nr 2/5, obręb W-9 na wysokości posesji nr 31 o powierzchni 68 m2 w celu wygrodzenia na prawach wyłączności w sposób mający powodować przyłączenie fragmentu działki drogowej do działki nr 94/1, obręb W-7 (stanowiącej własność skarżących) w okresie od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia lub zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. (umowy najmu, dzierżawy, użyczenia na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1, umowy najmu, dzierżawy albo użyczenie nieruchomości leżących w pasie drogowym, w celu wykonywania działalności gospodarczej zawartej z partnerem prywatnym w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, odpłatnej umowy cywilnoprawnej dotyczącej umieszczenia w granicach miast na prawach powiatu tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w wypadkach uzasadnionych względami funkcjonalnymi, w szczególności wówczas gdy takie tablice lub urządzenia są umieszczone na wiatach przystankowych lub obiektach małej architektury).

Odnotować przy tym należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta – a więc w niniejszym przypadku Prezydent Miasta Łodzi.

Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r., mającym z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 1768, zastosowanie w niniejszej sprawie) zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W świetle powołanych powyżej przepisów prawa, zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia lub stosownej umowy, a co za tym idzie zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy albo niezgodnie z określonymi w nich warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Kara pieniężna jest zatem sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy albo niezgodnie z określonymi w nich warunkami. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary jest zajęcie pasa drogowego. Tym samym więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi lub odpowiedniej umowy jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Podkreślić przy tym należy, że decyzja dotycząca kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że kara pieniężna jest wymierzana w każdym przypadku, gdy mamy do czynienia z brakiem zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub umowy – i to bez względu na to, jakie przyczyny taką sytuację spowodowały. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy albo niezgodnie z określonymi w nich warunkami jest obligatoryjne. W judykaturze podkreśla się, że przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, a obowiązek ten spoczywa na zarządcy drogi niezależnie od:

- motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy;

- sytuacji materialnej (czy osobistej) zajmującego pas drogowy,

- a także niezależnie od tego, czy zajmujący pas drogowy miał świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien posiadać zezwolenie, a nawet niezależne od tego, że był on przekonany, że takowe zezwolenie posiada.

Odpowiedzialność ta ma, jak już wskazano, charakter zobiektywizowany – dla jej powstania niezbędne jest bowiem wykazanie, że zaistniały określone w tym przepisie znamiona działania lub zaniechania przez sprawcę deliktu administracyjnego. Zatem odpowiedzialność ta realizuje się poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 marca 2024 r., III SA/Łd 766/23).

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Przy czym, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 (tj. za prowadzenia robót w pasie drogowym – pkt 1 oraz za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 – pkt 4), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 (tj. za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Nadto, w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 (tj. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zauważyć jeszcze należy, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa. Ustawodawca określił również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.).

Tym samym, w świetle powyższego, w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada – jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. – 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r.), czyli równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. – a więc w przypadku, o którym mowa w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. – wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada – jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. – 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2022 r.), czyli równej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przy czym wskazana stawka opłaty jest określana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącej zarządcą danej drogi, która jest podejmowana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p.

Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest zatem m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego i liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością.

Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub odpowiedniej umowy są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia lub umowy. Od ustalenia wielkości zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego zależy wysokość nałożonej kary, którą oblicza się mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru.

Do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest zatem ustalenie następujących okoliczności:

po pierwsze, faktu zajęcia pasa drogowego, tj. czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czy też zajęto pas drogowy na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p.;

po drugie, podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego;

po trzecie, braku stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ustalenie czy zajęcie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.;

po czwarte, powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego;

po piąte, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia.

Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Tak więc stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego.

Przypomnieć więc należy, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 ust. 1 u.d.p.). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim.

Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a.

Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.". Przepis art. 20 pkt 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi i jej udostępnienia na żądanie uprawnionego organu. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej – szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r. (Objaśnienia do Działu VIII).

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżący przed wydaniem decyzji winni mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się stosownie do art. 10 § 2 k.p.a.

W aktach administracyjnych brak jest jednak tego rodzaju dokumentów, a z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, aby stanowiły one podstawę ustaleń faktycznych organów administracji obu instancji w rozpatrywanej sprawie.

Na znajdującej się w aktach administracyjnych "mapie porównania z terenem skala 1:500" z zasobu operatu bazowo-użytkowego nr identyfikatora [...] jest informacja, że dotyczy ona wprawdzie ul. [...], ale działki drogowej nr 98/9, a nie działki drogowej nr 2/5, którą mieli zająć skarżący. Co więcej, na mapie tej została umieszczona informacja, że w zakresie opracowania nie odnaleziono żadnego punktu osnowy geodezyjnej ani żadnych punktów granicznych. Nie można wobec tego na podstawie tej mapy jednoznacznie stwierdzić jaki jest faktycznie przebieg granic działki drogowej nr 2/5 i granic działki skarżących nr 94/1 oraz czy sporne ogrodzenie faktycznie zostało zlokalizowane w pasie drogowym działki nr 2/5, a jeżeli tak to jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez skarżących. Z pisma Kierownika Działu Zasobu i Obsługi Prac Geodezyjnych Łódzkiego Ośrodka Geodezji M.Z. z 6 lutego 2023 r. nie wynika również, aby potwierdza ono fakt usytuowania ogrodzenia w pasie drogowym działki nr 2/5 na wysokości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 31. W piśmie tym stwierdzono jedynie, że pomiar ogrodzenia przedstawia szkic o nr 46(08-c-4)-219 wykonany 23 lipca 2009 r. przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego pod nr [...] 17 sierpnia 2009 r., a na podstawie dokumentacji nr [...] zaewidencjonowanej 13 grudnia 2022 r. wprowadzono aktualizację mapy zasadniczej polegającą na częściowym usunięciu ogrodzenia wzdłuż ul.[...] na odcinku pikiet 135-133 opisanych na szkicu nr 46(08-c-4)-219. Podstawą zmiany był przeprowadzony przez wykonawcę prac geodezyjnych wywiad w terenie, który został przedstawiony na mapie porównania z terenem. Nie wiadomo dlaczego ustalając stan faktyczny sprawy, organy administracji za wystarczającą uznały odpowiedź Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi J.K. zawartą w piśmie z 15 lutego 2023 r., że od 2012 r. nie przyjęto zgłoszenia robót budowlanych ani nie wydano pozwolenia na budowę w zakresie ogrodzenia obejmującego działkę nr 2/5 w obrębie W-9, skoro do jego wykonania – według organów administracji – miało dojść przed 2012 r., bo pomiędzy 2005 r. a 2007 r. Co więcej, w piśmie tym udzielono wyłącznie informacji w zakresie dotyczącym działki nr 2/5, obr. W-9 a nie w zakresie dotyczącym działki nr 91/4, obr. W-7, co wynikało ze sposobu sformułowania przez organ pierwszej instancji zapytania w piśmie z 2 lutego 2023 r., które sugerowało sposób udzielenia odpowiedzi.

Należy zwrócić uwagę, że w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji winny były rozważyć taką możliwość, skoro nawet z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że "obliczenie pola powierzchni z użyciem standardowych metod w terenie jest niemalże niewykonalne, chociażby z uwagi na liczne nasadzenia, uniemożliwiające dostęp do ogrodzenia". Korzystanie z narzędzi takich jak GEO-INFO i.NET i dokumentowanie poczynionych ustaleń "zrzutami ekranu z tej aplikacji" może mieć wyłącznie pomocniczy charakter, a nie tak jak to miało w rozpoznawanej sprawie, przesądzający o jej wyniku.

Zdaniem sądu, dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że miało miejsce zajęcie przez skarżących pasa drogowego, tj. czy w pasie drogowym zostało rzeczywiście umieszczone określone urządzenie lub obiekt niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czy też zajęto pas drogowy na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. bez zezwolenia lub umowy oraz jaka faktycznie była powierzchnia tego zajęcia organ, winien ustalić liczbę dni tego zajęcia.

W rozpoznawanej sprawie istotne wątpliwości sądu budzi nie tylko prawidłowość ustalenia przez organy administracji faktu zajęcia pasa drogowego przez skarżących i powierzchni tego zajęcia, ale również ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego, co w sposób oczywisty rzutuje na ocenę zasadności i wysokości nałożonej na skarżących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W rozpoznawanej sprawie pierwsza kontrola w terenie została przeprowadzona przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu 4 października 2021 r. To ta data powinna być, zdaniem sądu, datą początkową okresu, za który powinna być ewentualnie naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organy administracji przyjęły – opierając się na zdjęciach satelitarnych – że zajęcie pasa drogowego nastąpiło pomiędzy 2005 r. a 2007 r. i nałożyły na skarżących karę pieniężną za okres – organ pierwszej instancji od 8 grudnia 2016 r. do 23 listopada 2021 r. (a więc za okres, którego początek miał miejsce ponad sześć lat przed wydaniem decyzji z 19 czerwca 2023 r. i ponad trzy lata przed przeprowadzeniem kontroli 4 października 2021 r.), organ drugiej instancji za okres od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r. (a więc za okres, którego początek miał miejsce pięć lat przed wydaniem decyzji z 7 września 2023 r. i ponad trzy lata przed przeprowadzeniem kontroli 4 października 2021 r.).

Sąd nie podziela stanowiska organów administracji obu instancji w tym zakresie. Zdaniem sądu za datę początkową zajęcia można przyjąć jedynie dzień pierwszej kontroli w terenie, tj. dzień 4 października 2021 r.

Jak wynika z protokołu z tej kontroli, w jej trakcie stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez ustawienie ogrodzenia bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 68 m2 i wykonano dokumentację zdjęciową. Należy zaznaczyć, że protokół to sposób dokumentowania czynności organu w sposób sformalizowany, który jest sporządzany w czasie dokonywania określonej czynności urzędowe, a treść protokołu potwierdza dokonanie określonej czynności. Jak stanowi art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Nie budzi wątpliwości, że ta pierwsza kontrola w terenie, tj. 4 października 2021 r. miała miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogła się odbyć bez udziału skarżących. Poczynione wówczas ustalenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, o czym skarżący zostali powiadomieni zawiadomieniem z 6 października 2021 r.

O ile jednak ta pierwsza kontrola mogła odbyć się bez udziału skarżących, to w stanie faktycznym sprawy zasadne było przeprowadzenie chociażby oględzin z ich udziałem. Należy zwrócić uwagę, że kolejna kontrola miała miejsce 23 listopada 2021 r., a więc już po wszczęciu postępowania i również odbyła się bez ich udziału. Co więcej, z protokołów kontroli z 4 października 2021 r. i z 23 listopada 2021 r. nie wynika nawet w jaki sposób i na podstawie czego kontrolujący stwierdzili, że zajęto 68 m2 pasa drogowego w opisany sposób bez zezwolenia zarządcy drogi i w jaki sposób to ustalili. Protokoły z tych kontroli nie odpowiadają zatem w pełni wymogom określonym w powołanym art. 68 § 1 k.p.a., gdyż nie wynika z nich sposób dokonanych ustaleń, co do faktu zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, które miało mieć miejsce. Tymczasem podstawą nałożenia kary nie mogą być swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi, tj. z mapą z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania, z precyzyjnie naniesioną lokalizacją spornego ogrodzenia oznacza naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Należy też podkreślić, że protokoły z kontroli przeprowadzonych 4 października 2021 r. i 23 listopada 2021 r. mogą potwierdzać wyłącznie stan istniejący w dacie przeprowadzenia tych kontroli, a nie stan istniejący w okresie poprzedzającym, tzn. od 7 września 2018 r. do 3 października 2021 r. (zaskarżona decyzja), a tym bardziej w okresie jeszcze wcześniejszym, bo od 8 grudnia 2016 r. do 3 października 2021 r. (decyzja organu pierwszej instancji z 19 czerwca 2023 r.).

W rozpoznawanej sprawie okoliczności te winny zostać szczegółowo wyjaśnione uwzględniając jako początkowy dzień ewentualnego zajęcia 4 października 2021 r., a nie 8 grudnia 2016 r., czy 7 września 2018 r. Organy administracji powinny mieć przy tym na względzie art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Tym samym więc jeśli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, możliwe jest wciąż przyjęcie różnych możliwych hipotez, to należy przyjąć rozwiązanie korzystniejsze dla strony.

Należy w tym miejscu dodatkowo zwrócić uwagę, że zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji określającej okres, w którym miało dojść do zajęcia przez skarżących pasa drogowego, tj. od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r., a okresem zajęcia uznanym za wykazany przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. "od 8 września 2021 r." Zresztą w samym uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał dalej na zajęcie, które miało mieć miejsce w okresie od 7 września 2018 r. do 23 listopada 2021 r., co miało wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, w szczególności z protokołów kontroli pasa drogowego przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi 4 października 2021 r. i 23 listopada 2021 r. oraz z załączonej do tych protokołów dokumentacji fotograficznej, a więc z protokołów z kontroli przeprowadzonych bez udziału skarżących, z których nie wynika w jaki sposób dokonano pomiarów i ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, jego granic i granic nieruchomości skarżących.

W samym zatem ustaleniu przez organ drugiej instancji okresu czasu, w którym miało mieć miejsce zajęcie dochodzi do istotnej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, co jest istotne zważywszy, że jak już wyżej wskazano kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana za każdy dzień.

W ocenie sądu organy administracji nie wyjaśniły w sprawie stanu faktycznego i zaniechały zebrania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji tego niemożliwa stała się ocena prawidłowości zastosowania przez nie przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższego sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia oraz omówienia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego uznać należy, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustalić, czy w ogóle miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy, okres zajęcia pasa drogowego oraz powierzchnię zajęcia. Dopiero po ustaleniu, że rzeczywiście zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej i ustaleniu jej wysokości, organy administracji winny zweryfikować i wyjaśnić, na tle okoliczności niniejszej sprawy, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, które powinno zostać szczegółowo uzasadnione – zgodnie z wymogami określonymi w z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wskazać dodatkowo trzeba, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Przy czym unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Odnotować przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63), stwierdził, że przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wskazana nowelizacja wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy Działu IVa pt.: "Administracyjne kary pieniężne", a w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu wskazanej ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Wobec tego, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia takich kar mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym również kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach Kodeks postępowania administracyjnego nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej – jest to więc administracyjna kara pieniężna w rozumieniu art. 189b k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem (art. 189b k.p.a.) przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo na jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Równocześnie odnotować należy, że w myśl art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że – jak zaznaczył ustawodawca w treści art. 189a § 2 k.p.a. – poszczególne kwestie z tym związane są uregulowane w przepisach odrębnych. Wobec powyższego z uwagi na to, że w ustawie o drogach publicznych nie unormowano takich kwestii jak: odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego czy terminów przedawnienia nakładania takiej kary, w zakresie tym znajdują w stosunku do niej zastosowanie przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20), że przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń oraz skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. O znacznej wadze naruszenia prawa przez stronę świadczy również to, czy miała ona pełną świadomość, że zajmując pas drogowy. Sąd podziela przy tym pogląd, że naruszenie prawa nie może być potraktowane jako znikome, jeżeli strona umyślnie naruszała prawo, czy też uporczywie lekceważyła stanowisko zarządcy drogi.

W treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. Niemniej jednak w piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa, tj.:

- naruszenia kwalifikowane;

- naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowana porządku prawnego są istotne

- i naruszenie prawa nieistotne.

Za te ostatnie – nieistotne naruszenia prawa – uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 969).

Tymczasem organy administracji wyjaśniając, dlaczego nie odstąpiły od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wskazały w istocie, że skarżący zajęli pas drogowy nie uzyskując nań nigdy zgody zarządcy drogi wydanej w formie drodze decyzji administracyjnej, a zajęty obszar stanowi pas drogowy, o czym mają świadczyć wypis z rejestru gruntów i mapy z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, obligatoryjność nałożenia kary pieniężnej, ocenione jako niewiarygodne twierdzenie, że pas drogowy zajął poprzedni właściciel i zajęcie pasa drogowego przez około 14 lat.

Zdaniem sądu wagę naruszenia należy ocenić szeroko odnosząc się do wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, w tym także do skutków naruszenia prawa, czego w tym wypadku zabrakło. Co więcej, organy zdają się nie dostrzegać, że jeżeli rzeczywiście miało miejsce zajęcie przez skarżących pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy, to sam okres czasu jaki ono miało trwać – według organów administracji – około 14 lat i bezczynność, która wyraża się w niewszczynaniu postępowania sankcyjnego oraz de facto tolerowanie istniejącego stanu rzeczy mogło wywołać u skarżących przekonanie o legalności podjętych działań. Wobec powyższego, w ocenie sądu, organy administracji, nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia, naruszyły w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a. także poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 15 ust. 1 w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. 2023 r., poz. 1964 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 38 967 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego adwokatem, w wysokości 15 000 zł, zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 23 950 zł.

d.j.