Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2288/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3,  art. 32 i art 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art. 41 § 1 i 2 ,art 73, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6 ust. 3 i 4, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1,art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 i 4, § 7 ust. 3, § 20,  § 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 640
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich  usytuowanie
article: art. 11, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 718/23 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2023 r. znak: DOA.7110.342.2022.ACK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2023 r., VII SA/Wa 718/23 oddalił skargę E.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 2 lutego 2023 r. znak: DOA.7110.342.2022.ACK, którą wskazany organ w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 września 2022 r., nr 164/22 zatwierdzającej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 38 pkt 4 lit. f ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1836 ze zm.), dalej: u.i.z.t.r., art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.), dalej: u.o.p., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno–budowlany i udzielającej dla ww. inwestora pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa gazociągu Witkowo–Września wraz z infrastrukturą do jego obsługi na terenie województwa wielkopolskiego – odcinek Witkowo KZU Opatówko", zaskarżonej przez odwołującą w części dotyczącej działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w tejże części.

E.M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie stronie możliwości skorzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym nadrzędnego prawa własności i użycie tych ograniczeń w sposób nieproporcjonalny do założonych celów inwestycyjnych (tzw. bezwzględne pogwałcenie słusznego interesu strony), w tym pozbawienie strony możliwości zagospodarowania prywatnej działki, mimo że zgodnie z pierwotną koncepcją inwestora przebieg gazociągu w spornym miejscu miał przechodzić przez grunty Skarbu Państwa, jako racjonalny zabieg realizacji inwestycji celu publicznego;

2) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona, mimo ustalenia przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla skarżącej, a przy tym z pominięciem przez organ wyraźnego wskazania przez inwestora możliwości uniknięcia szkody i poprowadzenia gazociągu poza terenem działki strony oraz brakiem zbadania, iż pierwotna koncepcja inwestora przebiegała poza działką strony skarżącej, a zmiana przebiegu gazociągu wywołana została opinią Nadleśnictwa [...], która nie dość, że jest przedmiotem postępowania karnego, to nie została wydana w wymaganym ustawowo czasie 14 dni wynikającym z art. 6 ust. 4 u.i.z.t.r. i winna nie być wiążąca w sprawie;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 3 i art. 15 u.i.z.t.r. poprzez nadmiernie uciążliwe ograniczenie prawa własności, nierówne traktowanie stron przez organ administracji, tj. uznanie, że Nadleśnictwo [...] jest stroną postępowania "ważniejszą" niż skarżąca bez szczególnego uzasadnienia i bez wykazania podstawy prawnej z tego założenia wynikającej, a co za tym idzie wydanie decyzji w oparciu o żądania Nadleśnictwa [...] z pominięciem sprawdzenia i oceny wielu rozwiązań zaproponowanych przez skarżącą, w tym z pominięciem stanowiska inwestora o możliwości przeprowadzenia gazociągu poza terenem działki strony w zgodzie z obecnie obowiązującymi normami technicznymi i budowlanymi;

4) art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez uznanie braku potrzeby zbadania opinii instytucji wymienionych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r. przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i tym samym w konsekwencji brak potrzeby zbadania zasadności pierwotnej koncepcji inwestora co do trasy projektowanej inwestycji i uznanie, że działanie organów administracji nie polega na badaniu trasy jej przebiegu, a jedynie wymogów formalnych wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę złożonego przez inwestora;

5) art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 4 i art. 15 u.i.z.t.r. poprzez brak oceny zasadności i prawdziwości opinii Nadleśnictwa [...]z 27 sierpnia 2020 r. kształtującej wniosek o lokalizację inwestycji i wniosek o pozwolenie na budowę, w tym ograniczenie działań organów i sądu do oceny formalnej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez uwzględnienia postulatów strony zgłaszanych w toku postępowania;

6) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 34 ust. 4 i art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3 i art. 15 u.i.z.t.r. poprzez wydanie decyzji w sytuacji braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz pominięcia faktu, że wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę został dopasowany do wymogów Nadleśnictwa [...] w zakresie przebiegu gazociągu i nie był zgodny z pierwotną wolą inwestora; uzależnienie ustalenia lokalizacji inwestycji od zobowiązania inwestora do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń i warunków poprzez nieumocowaną w prawie zmianę jego przebiegu według wskazań Nadleśnictwa [...], które to wskazania nie znajdują podstaw w świetle obowiązujących przepisów prawnych, jak i są niezgodne z zastanym stanem faktycznym w sprawie, a następnie przeniesienie tych nieprawidłowości do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (projekt przebiegu inwestycji stanowi załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę) i ostateczne jego zatwierdzenie;

7) art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 10 k.p.a. i art. 6 ust. 3 i 4 u.i.z.t.r. poprzez brak należytego sprawdzenia przez organ architektoniczno budowlany zgodności przedłożonego projektu z przepisami, w tym z pierwotną koncepcją inwestora, pominięcie faktu, że zamysł inwestora dotyczący innego przebiegu gazociągu (z pominięciem działki strony), ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu osób trzecich, w tym brak dostrzeżenia, iż koncepcja przebiegu inwestycji sporządzona przez inwestora została zanegowana przez Nadleśnictwo [...], które opinią z 27 sierpnia 2020 r. wymusiło dostosowanie przebiegu inwestycji do własnych potrzeb (z pominięciem działki nr ew. [...]), tym samym niezgodnie z prawem wymusiło zmianę wniosku inwestora o lokalizację i dalej wniosku o pozwolenie na budowę według swoich wymagań;

8) art. 15 ust. 1 u.i.z.t.r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 6 ust. 3 i 4 oraz art. 81 ust. 1 p.b. poprzez niedopełnienie obowiązków ustawowych przez organ, tj. ograniczenie badania sprawy wyłącznie do postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem oceny poprawności działań organu administracji w postępowaniu poprzedzającym, tj. o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji; zatwierdzenie projektu budowlanego według wskazań Nadleśnictwa [...] z opinii z 27 sierpnia 2020 r., które inwestor został zmuszony złożyć, aby uzyskać uzgodnienie przebiegu inwestycji, a nie według innej (pierwotnej) koncepcji inwestora, tym samym z pominięciem badania pierwotnego żądania przebiegu gazociągu oraz z ewidentnym pogwałceniem interesu skarżącej;

9) art. 6 ust. 4 u.i.z.t.r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a p.b. poprzez uznanie istnienia prawnie wiążącej opinii Nadleśnictwa [...] z 27 sierpnia 2020 r., pomimo niezachowania 14 dni na jej sporządzenie (pismo z 27 sierpnia 2020 r.) i mimo to dopuszczenie jako prawidłowej koncepcji przebiegu gazociągu z wniosku o lokalizację inwestycji i wniosku o pozwolenie na budowę, choć pierwotna koncepcja inwestora w związku z niezachowaniem przez Nadleśnictwo [...] wskazanego terminu powinna być uznana za właściwą i wiążącą organy w sprawie;

10) art. 19a ust. 5 u.i.z.t.r. poprzez: a) brak określenia w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 grudnia 2020 r., nr IR-III.747.38.2020.12 precyzyjnego terminu wejścia na teren nieruchomości skarżącej, co uniemożliwiło jej kontrolę nad inwestorem oraz zadbanie o należytą ochronę interesu strony w trakcie postępowania inwestycyjnego, w tym wskazanie inwestorowi przeszkód w przebiegu gazociągu poprzez poinformowanie go, że na działce nr ew. [...], obręb [...] zrealizowała w części prac ziemnych pozwolenie na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z 2 sierpnia 1997 r. - budowa stacji paliw, itp. stanowiące istotne utrudnienie możliwości realizowania planowanej inwestycji, czy też wręcz wykluczające jej przebieg przez działkę strony; b) zatwierdzenie projektu robót geologicznych bez zgody właściciela nieruchomości na wykonanie robót geologicznych przed zatwierdzeniem projektu;

11) art. 34 ust. 8 u.i.z.t.r. poprzez niepowiadomienie strony o braku wydania decyzji w ustawowym terminie oraz niesłuszne oczekiwanie przy tym od strony pozostawania w każdym czasie w gotowości do podjęcia czynności;

12) § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640), dalej r.w.t.s.g., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie znacznej różnicy poziomów gruntów skarżącej i sąsiadujących, w tym działki nr ew. 196;

13) § 7 ust. 3 r.w.t.s.g. poprzez jego niezastosowanie;

14) § 20 r.w.t.s.g. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pogwałcenie interesu strony, pomimo braku zaistnienia jakichkolwiek szkód po stronie Nadleśnictwa [...] (działka nr ew. [...]) przy zastosowaniu do realizacji inwestycji bezinwazyjnej techniki przewiertu sterowanego;

15) § 13 ust. 3 r.w.t.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zastanej infrastruktury technicznej na działce strony nr ew. [...], obręb [...], w tym nieuwzględnienie prawnej możliwości lokalizacji w jej pobliżu gazociągu;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b i art. 77 k.p.a. poprzez: a) wyrokowanie Sądu w oparciu o stan faktyczny sprawy, który nie został wyjaśniony przez organy administracji, w tym z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającego na dowolnym ustaleniu przez organ, że brak zgody strony skarżącej na przebieg inwestycji przez jej działkę w świetle przedłożonej przez stronę argumentacji nie stanowi bezwzględnej przeszkody do zatwierdzenia przedłożonego projektu inwestycyjnego, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi, zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu II instancji; b) niewystarczające rozważenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i przyjęcie, że wniosek inwestora poprawny pod względem wymogów u.i.z.t.r. jest jedynym dowodem wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia wszystkich postulatów strony skarżącej o zmianę przebiegu inwestycji z pominięciem działki strony (nr ew. [...], obręb [...]) i bez uwzględnienia faktu, iż inwestor został zmuszony do zmiany trasy przebiegu inwestycji w drodze nieprawdziwej opinii Nadleśnictwa [...]; c) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przebiegu i przeznaczenia działek, na których ma powstać planowana realizacja inwestycji z uwzględnieniem zachowania słusznego interesu strony, w tym pominięcie zbadania prawdziwości opinii Nadleśnictwa [...] z 27 sierpnia 2020 r. oraz istnienia pierwotnej koncepcji projektu realizacji inwestycji jako najbardziej zgodnej z wymogami ustawowymi, technicznymi i ekonomicznymi;

2) art. 7a k.p.a. poprzez brak zastosowania rozstrzygnięcia na korzyść strony tzw. słusznego jej interesu;

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie ustaleń, które statuują wydanie wyroku oddalającego skargę;

4) art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących braku poszanowania interesu strony, braku zbadania zasadności przebiegu inwestycji na innych proponowanych przez stronę gruntach, braku doręczenia stronie korespondencji na adres wskazany, pominiecie uznanej przez inwestora możliwości zmiany przebiegu gazociągu z zachowaniem interesu skarżącej, co uniemożliwia nadto zachowanie zasady bezstronności, czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego, braku zapewnienia czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności, czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego, wreszcie przez pominięcie konieczności oceny opinii instytucji wydanych na podstawie art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r.;

5) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, wydając decyzję w odniesieniu do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony;

6) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (dowody z dokumentów) oraz brak wyjaśnienia przyczyn jego niepodjęcia;

7) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodów, pomimo wyraźnego wniosku strony o ich przeprowadzenie i wskazania w nich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

8) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 11 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie w sprawie, pomimo wiedzy organu o zawiadomieniu strony o popełnieniu przestępstwa, mającym istotne znaczenie w sprawie;

9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i niespójne uzasadnienie zaskarżanej decyzji;

10) art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania;

11) art. 73 w zw. z art. 10 w zw. z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. poprzez: a) brak udostępnienia danych z akt sprawy celem możliwości czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, celowe utrudnianie możliwości zapoznania z nimi, wreszcie brak odpowiedzi organu na wnioski o ich przekazanie; b) brak należytego zawiadomienia strony o wydaniu pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie; c) brak aktualizacji adresu strony i doręczanie nieskuteczne;

12) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca zawarła wniosek o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających: a) z dokumentów stanowiących załączniki do pisma, tj. decyzji z 2 sierpnia 1993 r. na okoliczność wydania pozwolenia budowlanego na działce skarżącej i istnienia na niej istotnych kolizji w postaci zbiorników paliwa (nieznanych inwestorowi w toku oględzin działki i podejmowania decyzji o przebiegu gazociągu przez działkę skarżącej); b) z dokumentów zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z 6 grudnia 2022 r. i postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 13 kwietnia 2023 r., [...] na okoliczność toczącego się postępowania karnego, którego wynik ma istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania w sprawie (w aktach sprawy); c) pisma inwestora z 6 maja 2022 r. wskazującego przebieg jego działań do czasu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, a następczo wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji, w tym wskazującego konieczność korekty przebiegu trasy w związku z brakiem zgody Nadleśnictwa [...] na pierwotną koncepcję przebiegu gazociągu sporządzoną przez inwestora (w aktach sprawy); d) z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia skargi złożonej do Sądu I instancji w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 718/23 na okoliczności tam wskazane, w tym w szczególności z dokumentacji fotograficznej wskazującej na pustostan działki nr ew. [...], będącej we władaniu Nadleśnictwa [...] (w aktach sprawy).

Ponadto, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego wszczętego powyżej wskazanym zawiadomieniem, a także rozważenie na podstawie art 187 § 1 p.p.s.a. możliwości odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego obejmującego pytania: (i) czy organy administracji mogą przy ocenie wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji i następczo wniosku o pozwolenie na budowę inwestycji pomijać fakt, że wniosek inwestora obejmuje projekt, który co do trasy przebiegu inwestycji został zmieniony na skutek opinii instytucji wymienionych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r. i tym samym skupiać się wyłącznie na elementach formalnych wniosku inwestora; (i) czy organ administracji może zmienić trasę przebiegu inwestycji, zważając na interesy stron, szczególnie, czy może zmienić wniosek inwestora o pozwolenie na budowę w ten sposób, że po przebadaniu koncepcji pierwotnej inwestora i opinii instytucji wskazanych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r. nakaże wydać decyzję o lokalizacji i decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o pierwotny zamysł inwestora, a nie projekt załączony do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę; (i) czy organ administracji władny podjąć decyzję o lokalizacji inwestycji i decyzję o pozwoleniu na budowę powinien skupiać się wyłącznie na ocenie formalnej wniosków o lokalizację i wniosku o pozwolenie na budowę, wynikającej z art. 6 i art. 15 ust. 1 u.i.z.t.r. w zw. z art. 32, art. 33, art. 34 i art. 35 p.b. bez przebadania zgodności z prawem opinii instytucji wymienionych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r.; (i) czy można uznać za zgodne z prawem prowadzenie inwestycji celu publicznego po gruntach prywatnych w sytuacji, gdy inwestor wskazuje przebieg inwestycji po gruntach Skarbu Państwa jako najbardziej racjonalny i ekonomiczny, a instytucja opiniująca na mocy art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r. sprzeciwia się temu i to bez racjonalnych argumentów, co więcej niezgodnie z prawdą i po terminie do wypowiedzenia się w sprawie wynikającym z art. 6 ust. 4 u.i.z.t.r.; (i) czy można uznać za zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności pomijanie przez organy administracji w toku wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji i decyzji o pozwoleniu na budowę pierwotnych koncepcji przebiegu inwestycji inwestora, niezważanie na interes osób trzecich (właścicieli gruntów prywatnych, przez które ma przebiegać inwestycja), jak też brak badania prawdziwości opinii instytucji wymienionych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r.; (i) czy organ administracji jest władny podważać opinię instytucji wymienionych w art. 6 ust. 3 u.i.z.t.r. przy ocenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego; (i) czy organ administracji ma wpływ na trasę przebiegu inwestycji, czy bada jedynie warunki formalne złożonego wniosku o lokalizację inwestycji, czy też wniosku o pozwolenie na budowę; (i) czy organ administracji w toku wydawania decyzji lokalizacyjnej i decyzji o pozwoleniu na budowę może pomijać ocenę trasy przebiegu inwestycji, a skupiać się wyłącznie na wniosku inwestora pod kątem formalnym bez badania trasy przebiegu i interesu publicznego oraz prywatnego innych stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie, a także przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą w złożonej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.

Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - w razie prowadzenia kontroli instancyjnej wyroku - prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 7 lipca 2023 r. realizuje powyższe wymaganie. Wynika jednoznacznie bowiem z niego, jaki stan faktyczny został przyjęty w postępowaniu przez Sąd I instancji, dokonana została jego ocena, przy czym Sąd I instancji w sposób wystarczający do osiągnięcia celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., zawarł w uzasadnieniu rozważania dotyczące zastosowanych przepisów stanowiących podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Stan sprawy nie został przedstawiony niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a wypowiedź Sądu odnosząca się do niego nie cechuje się niejasnością, bądź fragmentarycznością. Czynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku rozważania pozwalają zidentyfikować zasadnicze dla wyniku sprawy kwestie i wyjaśniają powody, które stały za nadaniem im przyjętego przez Sąd znaczenia, co w szczególności odnosi się do oceny argumentów skarżącej dotyczących relacji, jaka zachodzi pomiędzy warunkami udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę a zagadnieniem związanym z ustaleniem przebiegu gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN200 relacji Witkowo-Września na odcinku obejmującym teren należącej do skarżącej działki nr ew. [...], obręb [...], który w ocenie skarżącej obarczony jest istotną wadliwością. W kontekście zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń podnoszących brak odniesienia się przez Sąd I instancji do części zarzutów sformułowanych w skardze należy przypomnieć, że wymaganie wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów i twierdzeń, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. To, że skarżąca nie podziela dokonanej przez Sąd oceny prawnej, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Pozbawiony skuteczności jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. łączony z niedopuszczeniem przez Sąd I instancji wnioskowanych przez stronę w skardze dowodów i nieodniesieniem się do powodów takiego działania. Według art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., II OSK 2687/21; wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., II OSK 337/21). Podzielić należy przy tym ten pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, stąd brak przeprowadzenia dowodu zasadniczo nie może być traktowany jako naruszenie prawa procesowego ważące na wyniku sprawy.

Argumentacja skargi kasacyjnej dostrzegająca w zaniechaniu Sądu I instancji wadliwość, która powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, pozostaje nieuzasadniona, na rozprawie przeprowadzonej 7 lipca 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta czynność procesowa odznacza się prawidłowością, ponieważ materia objęta wnioskiem nie mogła być w żaden sposób uznana za niezbędną do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zaistniałych w sprawie. Karnoprawna ocena zachowań podmiotów uczestniczących w procedurze ustalenia lokalizacji gazociągu Witkowo–Września (odcinek Witkowo KZU Opatówko) jako inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu w rozumieniu art. 38 u.i.z.t.r. może rzutować na prawidłowość decyzji lokalizacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: MRiT) z 6 września 2022 r., znak DLI-I.7620.18.2021.KT.7(AN), nie mogła mieć natomiast wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę tejże inwestycji. Sąd poddający kontroli kwestionowany przez stronę akt był zobowiązany uwzględnić znajdującą się w obrocie prawnym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji, którą Wojewoda Wielkopolski i GINB, stosownie do art. 15 ust. 2 u.i.z.t.r., pozostawali związani. Wzgląd na powyższe pozbawia zasadności wnioski skarżącej towarzyszące złożonej skardze kasacyjnej, a także czyni nieskutecznym, albowiem nieprowadzącym do wykazania naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przypomnieć trzeba, że wskazany przepis k.p.a. nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jednolicie przyjmowane jest w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101) oraz w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 128), co oznacza, że Sądowi I instancji, który na wskazanym stanowisku interpretacyjnym zdecydował się oprzeć w toku kontroli decyzji 2 lutego 2023 r., nie da się przypisać błędu. W świetle treści art. 34 ust. 1 u.i.z.t.r. błędem nie została obciążona również ta wypowiedź Sądu, w której poddane zostały analizie konsekwencje prawne, jakie dla biegu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji wywarło wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnego wyroku z 17 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2325/22 uchylającego decyzję MRiT z 6 września 2022 r. w części dotyczącej należącej do skarżącej działki nr ew. [...], obręb [...].

Wbrew odmiennemu stanowisku sformułowanemu w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi na decyzję GINB nie nastąpiło z naruszeniem przez Sąd I instancji kodeksowych zasad ogólnych normowanych wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej przepisami (art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.), jak też reguł kształtujących przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej oraz sposób uzasadniania decyzji kończącej postępowanie (art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć trzeba, że stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy u.i.z.t.r. i p.b. wiążą obowiązek zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno–budowlanego oraz udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Sytuacja prawna skarżącej jako właściciela działki nr ew. [...], obręb [...], na której ma nastąpić planowana budowa gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia i światłowodu, została na mocy zaskarżonej decyzji określona w sposób odpowiadający dyspozycji przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie. Skarżącej został zapewniony czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość osobistego zapoznania się z aktami sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), co umożliwiało stronie przedstawienie racji stojących za sprzeciwieniem się przyjętym przez inwestora rozwiązaniom projektowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy nie uchybiły art. 78 § 1 k.p.a., ponieważ uwzględnienie żądań dowodowych strony mogło nastąpić wyłącznie w takim zakresie, jaki jest kształtowany przedmiotem ustaleń faktycznych, które organy są zobowiązane przyjąć w celu rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu. To, że argumenty GINB przytoczone w decyzji odwoławczej nie znalazły uznania strony skarżącej, która w skardze na decyzję z 2 lutego 2023 r. podtrzymała formułowane w toku instancji zastrzeżenia akcentujące naruszenie zasady równego traktowania i interesu prawnego poprzez niemożność zagospodarowania należącej do strony nieruchomości zgodnie z przyjętymi pierwotnie założeniami przewidującymi jej wykorzystanie na prowadzoną działalność gospodarczą, nie oznacza, iż przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a. zostały w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji naruszone w sposób oddziałujący na wynik sprawy.

Odwołanie się przez skarżącą kasacyjnie do art. 7a § 1 k.p.a. normującego kodeksową zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony pozostaje nieuprawnione, albowiem w rozpatrywanej przez GINB sprawie nie można mówić o "pozostających wątpliwościach" co do treści normy prawnej podlegającej w tejże sprawie zastosowaniu. Trudno wskazaną kategorią prawną objąć sytuację, do której skarżąca odwołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnosząc, że organ miał niesłusznie "rozszerzyć" – w sposób bezpośredni na niekorzyść strony – opinię Nadleśnictwa [...] z 27 sierpnia 2020 r. Jedynie na marginesie powyższej uwagi należy przypomnieć, że omawiana zasada, jak przyjął ustawodawca, podlega wyłączeniu, jeżeli rozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść strony sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Ten sam skutek następuje także, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a.), który niewątpliwie nie powinien być pomijany w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie terminalu wymaganych ze względu na istotny interes bezpieczeństwa państwa i inwestycji im towarzyszących, co wynika bezpośrednio z art. 1 u.i.z.t.r.

Zarzut błędnego oznaczenia strony postępowania (określenia adresu zamieszkania i "danych personalnych" strony w zawiadomieniu z 26 września 2022 r.) nie da się powiązać z zakresem zastosowania art. 28 k.p.a. powołanego przez skarżącą jako podstawa zarzutu kasacyjnego, w ramach którego przytoczona została ta argumentacja. Powyższy przepis służy wyznaczeniu kręgu stron postępowania administracyjnego, co nie może być traktowane jako równoważne wymogowi posłużenia się przez organ administracji publicznej przy podejmowanych czynnościach techniczno-procesowych właściwym adresem i prawidłowymi danymi identyfikacyjnymi (prawidłowo brzmiącym nazwiskiem), które umożliwiają skuteczne doręczanie pism urzędowych osobie będącej, tak jak skarżąca, stroną w sprawie. Status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 p.b., pozostający przepisem o charakterze legi speciali względem wskazanego w skardze kasacyjnej art. 28 k.p.a. Wypada dodatkowo zauważyć, że uchybienie, którego dopuścił się organ I instancji, niezależnie od tego, iż trudno je kwalifikować jako naruszenie tak art. 28 k.p.a., jak i przywołanego równolegle w skardze kasacyjnej art. 41 § 1-2 k.p.a., nie oddziaływało negatywnie na sytuację procesową skarżącej, która wnosząc w terminie odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 września 2022 r., dokonała skutecznej czynności procesowej, doprowadzając do ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Uwaga, że sytuacja zaistniała w toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania ma dyskwalifikować to postępowanie jako "obarczone nieważnością", pozbawiona jest jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia odnoszące się do przyjętej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, stwierdzić za Sądem zatem należało, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy został w sprawie wystarczająco zebrany i rozważony, a brak zgody strony na przebieg inwestycji przez działkę nr ew. [...], obręb [...]nie mógł mieć wpływu na jej wynik, ponieważ GINB nie miał podstaw, by znaczenie procesowe przypisać, jak ujmuje to skarga kasacyjna - "postulatom strony skarżącej o zmianę przebiegu inwestycji z pominięciem działki strony", opierającym się na nieuwzględnieniu faktu, że inwestor "został zmuszony do zmiany trasy przebiegu inwestycji w drodze nieprawdziwej opinii Nadleśnictwa [...]", jeżeli formułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty w dacie rozpatrywania wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno–budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu nie skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej, której ustalenia obejmujące dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 1 u.i.z.t.r. stanowić musiały w omawianym przypadku przesłankę materialną orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wzgląd na rozdzielność materii podlegającej konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu i inwestycji jej towarzyszącej oraz w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanych przedsięwzięć determinuje uznanie, że brak jest możliwości skutecznego przypisania orzeczeniu Sądu I instancji, którym kontroli podlegała zaskarżona decyzja GINB z 2 lutego 2023 r., wadliwości prawnych, których źródłem powstania miałaby być błędnie ustalona zdaniem skarżącej kasacyjnie lokalizacja gazociągu Witkowo–Września wraz z infrastrukturą do jego obsługi obejmująca jego odcinek Witkowo KZU Opatówko. Przepis art. 15 ust. 1 u.i.z.t.r. przyjmuje, że pozwolenie na budowę inwestycji w zakresie terminalu wydaje wojewoda na zasadach i w trybie określonych w p.b. z uwzględnieniem przepisów tejże ustawy (u.i.z.t.r.), natomiast ustęp 2 tego przepisu stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w tejże sprawie nie mogły poddać merytorycznej kontroli stanowiska organów wymienionych w art. 6 ust. 3 pkt 1-18 u.i.z.t.r. w zakresie, w jakim zaopiniowaniu podlega lokalizacja inwestycji, w tym nie mogły zweryfikować, czy doszło do niewydania opinii w związku z upływem terminu (14 dni) wyznaczonego złożonym przez inwestora wnioskiem, przez co należy przyjąć, że organ uzgadniający lokalizację przebiegu gazociągu nie zgłosił do wniosku zastrzeżeń (art. 6 ust. 4 u.i.z.t.r.).

GINB orzekający w niniejszej sprawie nie był w tych warunkach uprawniony nie tylko do pominięcia ustaleń decyzji lokalizacyjnej, ale nawet do uznania, że za element dokonywanych ustaleń faktycznych, których przyjęcie powinno poprzedzać załatwienie sprawy, powinny być uznane okoliczności szeroko przytaczane w toku postępowania przez skarżącą, dotyczące treści pierwotnej koncepcji poprowadzenia gazociągu poza terenem nieruchomości skarżącej, względów, które stały za ostatecznym określeniem granic terenu objętego inwestycją, znaczenia, jakie należy przypisać opinii Nadleśnictwa [...] z 27 sierpnia 2020 r. i obarczającym je, zdaniem strony, wadom, jak też oceny zgodności przyjętego w decyzji lokalizacyjnej rozwiązania z prawem, obejmującej m.in. jej zasadność kształtowaną obowiązującymi przepisami mającymi umożliwiać, jak uznaje strona, w świetle norm techniczno-budowlanych zlokalizowanie bez przeszkód spornej inwestycji na terenie sąsiedniej działki nr ew. [...]pozostającej we władaniu ww. Nadleśnictwa.

Odnosząc się do treści skarg kasacyjnych złożonych przez Ministra Rozwoju i Technologii oraz inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2325/22 skarżąca podkreśliła we wniesionych odpowiedziach (pisma z 18 maja 2023 r. i 14 czerwca 2023 r.), że na gruncie przepisów u.i.z.t.r. kształt i przebieg inwestycji jest zatwierdzany decyzją o ustaleniu jej lokalizacji i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzą warunki, by tenże pogląd interpretacyjny nie miał wyznaczać oceny poprawności posłużenia się ustaleniami wynikającymi z tejże decyzji lokalizacyjnej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpatrywania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższy wniosek nakazywał za nieusprawiedliwione tym samym uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie w sprawie art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 140 k.c., art. 6 ust. 2, 3 i 4, art. 15 oraz art. 34 ust. 4 u.i.z.t.r., a także art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6 ust. 3 i 4, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz pkt 3 lit. a, jak też art. 81 ust. 1 p.b.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy na to, że przywołany wyżej wyrok z 17 stycznia 2023 r., którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdecydował o uchyleniu decyzji MRiT z 6 września 2022 r. w części dotyczącej należącej do skarżącej działki nr ew. [...], obręb [...] w toku kontroli instancyjnej został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2023 r., II OSK 1004/23, czemu towarzyszyło oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą na tę decyzję na zasadzie opisanej w art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco przesądził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie było podstaw do jej uchylenia w części dotyczącej działki należącej do skarżącej (art. 170 p.p.s.a.). Porządkująco należy przypomnieć, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji dokonały oceny zasadności lokalizacji gazociągu na działce skarżącej i wskazały wystarczające argumenty za nią przemawiające. Oceniając dopuszczalność ingerencji we własność prywatną celem zrealizowania inwestycji publicznej o zasadniczym znaczeniu dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, organy słusznie uznały, zdaniem Sądu, że ograniczenie własności prywatnej w okolicznościach sprawy służy w tym przypadku sprawnej realizacji inwestycji i daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Nie można uznać, że konieczność ochrony walorów środowiskowych pobliskich terenów w zestawieniu z ograniczeniem za odszkodowaniem prawa własności nie stanowiła usprawiedliwionego argumentu za zmianą przebiegu gazociągu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że żaden z organów administracji właściwych do wydania zaskarżonej decyzji nie miał uprawnienia do ingerowania w przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora, który wcześniej został zatwierdzony i zaakceptowany w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z 18 lutego 2021 r., znak WOO-II.420.82.2020.AM.19, określającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. W tej sytuacji organ mógł jedynie ocenić, czy zaproponowany przebieg gazociągu odpowiada przepisom prawa i jedynie w sytuacji naruszenia takich przepisów odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji.

Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji ze względu na jej przedmiot nie mogło dojść do naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej art. 19a ust. 5 u.i.z.t.r. Przepis ten stanowi, że sposób, zakres i terminy korzystania z (cudzej) nieruchomości określa decyzja właściwego miejscowo wojewody o zezwoleniu na wejście na jej teren, jeżeli jest to konieczne do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji w zakresie terminalu, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094), lub do przeprowadzenia prac niezbędnych do sporządzenia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 19e ust. 1 u.i.z.t.r., lub dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 19f ust. 1 u.i.z.t.r., polegających w szczególności na wykonaniu badań archeologicznych, geologicznych, hydrogeologicznych lub określeniu geotechnicznych warunków posadowienia obiektu. Wskazana sprawa jest załatwiana decyzją inną niż decyzja, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.i.z.t.r., co powoduje, że jej materialnoprawne wyodrębnienie od sprawy udzielenia pozwolenia na budowę uniemożliwia przywołaną w skardze kasacyjnej kwestię braku określenia precyzyjnego terminu wejścia na teren nieruchomości skarżącej w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 grudnia 2020 r. łączyć z zagadnieniami podlegającymi rozstrzygnięciu w decyzji objętej wniesioną skargą, tym bardziej, gdy postać dostrzeganej przez stronę wadliwości odnosi ona w istocie, jak wskazuje, do "braku komunikacji na linii inwestor-skarżąca". Podobnie ocenić należy poruszony problem zatwierdzenia projektu robót geologicznych bez zgody skarżącej na ich wykonanie. Decyzja o zatwierdzeniu projektu robót geologicznych, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633), dla inwestycji w zakresie terminalu jest wydawana na zasadach i w trybie określonym ww. ustawą, o czym przesądza art. 19e ust. 1 u.i.z.t.r.

Skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że akcentowanie braku powiadomienia jej o braku wydania decyzji w ustawowym terminie oraz niesłuszne oczekiwanie od strony "pozostawania w każdym czasie w gotowości do podjęcia czynności" nie może stanowić uchybienia, które uzasadnia przypisanie Sądowi I instancji naruszenia art. 34 ust. 8 u.i.z.t.r. Powołany w skardze kasacyjnej przepis stanowi normę nakazującą zawiadomienie strony postępowania o nierozpatrzeniu w terminie wniesionego odwołania, a nie o braku wydania decyzji w ustawowym terminie, do czego nawiązują wyjaśnienia skarżącej. Nakaz posługiwania się oceną różnicującą oba te stany jest spowodowany tym, że ustawodawca w art. 34 ust. 7, 8, 8a, 8b i 9 u.i.z.t.r. wyraźnie je rozdziela, odmiennie określając konsekwencje ich zaistnienia. Co równie istotne, wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis normuje przypadek nierozpatrzenia w terminie odwołania wniesionego od decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.i.z.t.r., tj. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji w zakresie terminalu, a więc decyzji niebędącej aktem wydanym w sprawie objętej skargą rozpoznaną przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem. Przypadek wskazany przez skarżącą określa dyspozycja innego przepisu (art. 34 ust. 7 u.i.z.t.r.).

Nieuzasadniony charakter mają również zarzuty przyjmujące, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżoną decyzję GINB uchybia § 3, § 4, § 7 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 20 r.w.t.s.g., co jest spowodowane brakiem podstaw do traktowania wskazanych przepisów jako naruszonych bądź z uwagi na zakres normowanych nimi ogólnych zagadnień sprowadzających się wyłącznie do potwierdzenia, iż sieci gazowe powinny być projektowane i budowane w sposób zapewniający ich bezpieczne użytkowanie i utrzymanie, co nakazuje w tym zakresie uwzględnianie ogólnych warunków geologicznych, hydrologicznych, wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska i ochrony zabytków oraz infrastruktury i zabudowy terenu, a także wymagań określonych w przepisach dotyczących warunków technicznych dla innych obiektów budowlanych, bądź z tego powodu, że skarżąca przypisała im błędne znaczenie normatywne, albo też ich naruszenie powiązała z sytuacją faktyczną, która w postępowaniu nie zaistniała.

Przypomnieć trzeba, że pojęcie klasy lokalizacji gazociągu definiuje § 2 pkt 9 r.w.t.s.g., wskazując, iż odnosić je należy do klasyfikacji terenu, w którym jest lokalizowany gazociąg, ocenianą według stopnia urbanizacji terenu, przez który gazociąg ten przebiega. Do odpowiedniej klasy lokalizacji zalicza teren, na którym ma być budowany gazociąg stalowy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego w uzgodnieniu z projektantem gazociągu, na podstawie istniejącego zagospodarowania terenu oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 7 ust. 4 r.w.t.s.g.). Twierdzenie skarżącej, że należąca do niej niezabudowana działka w świetle przywołanego w skardze kasacyjnej § 7 ust. 3 r.w.t.s.g. powinna być zaliczona do trzeciej klasy lokalizacji, co nakazuje uznać, iż powinna być ona traktowana jako "najmniej korzystna" do realizacji zaplanowanej inwestycji, pozostaje w całości nieuzasadnione. Wskazanej klasyfikacji dokonuje się dla terenu, a nie działki ewidencyjnej, przez którą ma przebiegać gazociąg, a ponadto celem omawianej klasyfikacji jest zasadniczo rozróżnienie terenów pod względem zagrożenia powodowanego przebiegiem gazociągu. Wyrazem tego są odmienne wymagania, które powinien on spełniać, znajdujące swój wyraz m.in. w uzależnionym od klasy lokalizacji rodzaju badań jakości, którym poddawany jest gazociąg i poziomie prób wytrzymałościowych, które on przechodzi, z czym powiązany jest sposób wyznaczania dopuszczalnego jego usytuowania. W myśl § 21 ust. 3 r.w.t.s.g. odległość innych obiektów budowlanych od osi budowanego gazociągu stanowi ułamek (1/2), bądź wielokrotność szerokości strefy kontrolowanej w zależności od klasy lokalizacji, do której zaliczony został teren, na którym gazociąg ten ma zostać zrealizowany. Sporne przedsięwzięcie obejmuje budowę gazociągu wysokiego ciśnienia MOP=6,3 Mpa, co w kontekście zgłoszonej argumentacji nakazuje przypomnieć, że § 9 ust. 3 r.w.t.s.g. wskazuje, iż lokalizowanie gazociągu stalowego o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) równym lub większym niż 4,0 MPa, dopuszcza się na terenach zaliczanych do pierwszej i drugiej klasy lokalizacji jedynie pod warunkiem spełnienia przez ten obiekt wskazanych w tym przepisie wymagań.

W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia § 20 r.w.t.s.g. należy wyjaśnić, że przepis ten określa sposób budowy gazociągu na terenach leśnych (w przecinkach leśnych) i do uchybienia zamieszczonej w nim normy mogłoby dojść w sytuacji, gdyby decyzja GINB w zaskarżonej części w zakresie zaprojektowanych robót budowlanych naruszała określone tym przepisem wymagania. Założenie, na którym opiera się pogląd skarżącej dostrzegający naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisu, odwołuje się do wykazania, że dopuszczona w § 20 ust. 2 r.w.t.s.g. technologia budowy gazociągu metodą przewiertu sterowanego nie wymaga wycinania drzew, co pozostaje jednakże kwestią pozbawioną w kontrolowanej sprawie doniosłości prawnej. Jak to zostało już bowiem wcześniej zauważone, w świetle ustaleń decyzji lokalizacyjnej, którą GINB był związany, stan rzeczy dotyczący zagospodarowania terenu działki nr ew. 196 i istniejącego na nim drzewostanu nie mógł kształtować kierunku podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia, a zatem również pominąć należało analizę zwalczającą decyzję wyznaczającą przebieg gazociągu, w której podkreśla się, że MRiT, rozważając możliwe "straty" Nadleśnictwa [...] przy wycince drzew oraz straty finansowe strony i "długi proces odszkodowawczy", powinien był nadać odmienną treść swojej decyzji.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Oddaleniu skargi kasacyjnej nie towarzyszyło orzeczenie o zasądzeniu na rzecz [...]sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co spółka ta zwróciła się w sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie organowi i skarżącemu, a zatem uprawnieniem takim nie dysponuje uczestnik postępowania.