Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 550/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,4,6,11
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r. znak KOA 2185/Ar/21 w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium, SKO) decyzją z 18 stycznia 2022 r., działając na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia odwołania J.W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] kwietnia 2021 r., orzekającej w pkt 1 o ustaleniu opłaty w wysokości 25.610,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,3000 ha, [...] o pow. 0,3000 ha oraz udział 2/12 części w prawie własności działki nr [...] o pow. 0,2711 ha, położone w obrębie L., gm. S., dla których Sąd Rejonowy w L. prowadził księgi wieczyste KW Nr [...] i [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E, powiat [...], woj. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...].10.2015 r.) oraz stwierdzającej w pkt 2, że opłatę ustaloną w pkt 1 J.W. zobowiązana jest wnieść w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna na wskazany tam rachunek bankowy Miasta i Gminy S. lub w kasie Urzędu;

orzekło, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie - na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4, 6,11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p.) - ustaliło na rzecz J.W. opłatę w wysokości 25.610,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami jak powyżej, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E, powiat [...], woj. [...].

Uzasadniając decyzję Kolegium zauważyło, że Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalając opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 25.610,40 zł wskazał, iż nieruchomości położone we wsi L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]oraz udział 2/12 części w prawie własności działki nr [...] stanowiły własność J.W.. W dniu 14 czerwca 2020 r. umową notarialną Rep. [...] nastąpiło zbycie przedmiotowych nieruchomości.

Przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości na dzień ich zbycia zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina S. — sekcja E uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...].10.2015 r.). Poprzednie przeznaczenie nieruchomości ustalał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz.[...] z dnia [...].02.2004 r).

Działki nr [...] i [...]położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] położona jest częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub usług nieuciążliwych. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...]i [...] przeznaczone były pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, natomiast działka nr [...] przeznaczona była częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub letniskową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oraz częściowo pod uprawy rolne bez prawa zabudowy.

W dniu 29 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zaistnienia faktu wzrostu wartości przedmiotowych działek. W operacie z 2 listopada 2020 r. określona została wartość przedmiotowych nieruchomości przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w planie miejscowym przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu:

- dla działek nr [...] i [...]w wysokości 39.240,00 zł,

- dla udziału 2/12 części w działce nr [...] w wysokości 9.230 zł,

oraz wartość nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu tego planu:

- dla działek nr [...]i [...] w wysokości 284.400,00 zł,

- dla udziału 2/12 części w działce nr [...] w wysokości 20.174 zł.

Stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła w dniu 17 czerwca 2020 r.

Organ stwierdził, że ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, iż dokonał on wnikliwej analizy rynku nieruchomości. Biegły szczegółowo analizował rynek nieruchomości w gminie S., jednak docelowo oparł się o przedstawione w operacie zestawienia transakcji w celu oszacowania wartości nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed i po wejściu w życie uchwały nr 106/X1/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E. powiat [...], woj. [...]. Przyjęte do porównań transakcje zostały dokonane w latach 2017-2020. Biegły rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca określił na podstawie analizy cen gruntów na rynku lokalnym w gminie S..

Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica w wartości nieruchomości sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu wynosi: 304.574,00 zł – 48.470,00 zł = 256.104,00 zł z czego 10% stanowi kwotę 25.610.40 zł.

Od tej decyzji odwołanie złożyła J.W., która nie zgadzała się z rozstrzygnięciem organu I instancji, wskazując, że biegły w operacie nie uwzględnił szeregu okoliczności, w tym, iż nieruchomości nie posiadają przyłączy gazowych, wodnych i elektrycznych oraz kanalizacyjnych, jak też nie posiadają ogrodzenia. Nieruchomości znajdują się na terenie podmokłym, nie posiadają utwardzonej drogi, a część jest wręcz zasypana dużą ilością gruzu, który uniemożliwia dojazd. Zdaniem strony, organ powinien sporządzić przynajmniej 2 operaty szacunkowe, a wykonawcy tych operatów powinni być wybrani w drodze konkursu z podaniem konkretnych sum za wykonanie usługi. Operat szacunkowy został bardzo zawyżony a skarżąca jako strona nie miała żadnej możliwości brać czynnego udziału w postępowaniu.

W toku postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęło potwierdzenie ważności operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyjmując do rozpoznania tak przedstawioną sprawę wskazało, że jak wynika z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu lub jego zmianie, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata z tytułu wzrostu wartości, zgodnie z brzmieniem ust. 11 cyt. powyżej artykułu, ustalana jest na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.).

W ocenie SKO wykonany operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń.

Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei definicja nieruchomości podobnej została zawarta w art. 4 ust. 16 u.g.n. przez którą należy rozumieć nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei stosownie do brzmienia § 4 pkt 4 przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Zatem rzeczoznawca majątkowy, który dokonuje oceny rynku lokalnego w oparciu dane transakcyjne przyjmuje dla celów sporządzanej wyceny - dane z transakcji dokonywanych na rynku lokalnym. Dobór transakcji jest więc wynikiem przeprowadzonej analizy rynku lokalnego.

Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny pod względem położenia, wielkości sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej. Dokonał również szczegółowej analizy rynku lokalnego (pkt 2 operatu, str. 5-7) i określił elementy wpływające na rynek nieruchomości takie jak: położenie blisko Warszawy, dużą ilość zawieranych transakcji na terenie Gminy S. i dokonał ich oceny w zakresie kształtowania się rynku cen na tym terenie, a więc określił czynniki wpływające na atrakcyjność gruntów. Biegły wskazał, iż ceny gruntów rolnych o zbliżonych cechach są zróżnicowane cenowo. Opierając się na tak sporządzanej analizie rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem, jak również po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotem wyceny była nieruchomość: dz. ew. nr [...]i [...] oraz działka ew. nr [...] w udziale [...]. Przy wycenie nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu biegły wyodrębnił 11 transakcji (str. 8 operatu) dotyczących gruntów rolnych i na tej podstawie ustalił średnią cenę transakcyjną na poziomie 4,13 za m2, zaś do porównania przyjął grunty niezabudowane o użytkowaniu rolnym. Wartość określił na kwotę 39.240 zł (dz. ew. nr [...] i [...]) oraz dla pozostałych działek - udział 2/12- 1.878 zł (dz. ew. nr [...]) oraz 7.352 zł (dz. ew. nr [...]). Dokonując szacowania wartości nieruchomości przed dniem wejścia w życie planu, uwzględnił cechy rynkowe nieruchomości, transakcje sprzedaży gruntów, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także elementy mające wpływ na cenę tj. uzbrojenie terenu, dostępność mediów, położenie, otoczenie.

Dokonując szacunku nieruchomości po wejściu w życie planu również wyodrębnił 17 transakcji sprzedaży gruntów, objętych planem, a także elementy mające wpływ na cenę i określił wartość nieruchomości na kwotę: 284.400 zł (dz. ew. nr [...] i [...]) oraz dla działki dz. ew. nr [...] - udział [...] – 20.174 zł,

Niewątpliwie, w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Przed wejściem w życie nowego planu działka znajdowała się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja E zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Działka znajdowała się w obszarze dla którego plan ten ustalał przeznaczenie pod uprawy rolne bez prawa zabudowy.

Nowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina S. - sekcja E uchwalonym uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w istotny sposób zmienił przeznaczenie obszaru na grunty przewidziane do zabudowy. Jak wskazał rzeczoznawca w badaniu cech rynku lokalnego, cena gruntu jeszcze nie budowlanego rośnie skokowo wraz z podanie informacji o pracach studialnych, a następnie - o rozpoczęciu prac nad planem, a następnie jego uchwaleniem (str. 6 operatu). Nie ulega zatem wątpliwości, iż zmiana przeznaczenia gruntu w planie (dopuszczenie zabudowy dla terenów rolnych) w sposób istotny wpływa na wzrost cen nieruchomości. Uwzględniając zatem powyższe, jak również fakt istotnej zmiany przeznaczenia terenów, na których położona jest nieruchomość, Kolegium stwierdziło, iż uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego gmina S. - sekcja E uchwalonym uchwałą z 31 sierpnia 2015 r. wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości.

W zakresie oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy Kolegium dokonało jego oceny w zakresie zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) i nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania.

Rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie organ odwoławczy uznał, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 36 u.p.z.p., a zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało jednocześnie, iż w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezbędne jest ustalenie kwoty, ale także wskazanie osób zobowiązanych do jej zapłaty. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z aktu notarialnego Rep. [...] nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,3000 ha, [...]o pow. 0,3000 ha oraz udział 2/12 części w prawie własności działki nr [...]o pow. 0,2711 ha, położone w obrębie L., gm. S., stanowiła własność J.W.. Zbycie nieruchomości nastąpiło w dniu 17 czerwca 2020 r., zaś plan zagospodarowania przestrzennego gmina S. - sekcja E uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wszedł w życie w dniu 22 listopada 2015 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie w dniu 7 października 2020 r., a zatem przed upływem 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (termin upływał w dniu 23 listopada 2020 r.).

Kolegium zauważyło przy tym, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] kwietnia 2021 r. w pkt 2 zobowiązuje J. W.do wniesienia opłaty w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Jednakże brak jest podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ I instancji w decyzji ustalającej przedmiotową opłatę rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia. Powyższe podlegało skorygowaniu przez organ odwoławczy w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu zarzutów strony skarżącej Kolegium wskazało, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tzw. renty planistycznej organ winien wykazać, iż w istocie na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości i ustalenia te dokonywane są przede wszystkim w oparciu o operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, a sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę w zakresie wycen nieruchomości. Operat szacunkowy jest zatem podstawowym dowodem w sprawie, zaś w zakresie zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określana tej wartości, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organy obowiązku przygotowania dwóch operatów szacunkowych, ale przy wydawaniu decyzji określającej wysokość renty planistycznej organy mają obowiązek oparcia się na wycenie nieruchomości sporządzanej przez biegłego z zakresu wyceny nieruchomości.

SKO zaznaczyło również, że wycena biegłego, określającego wartość nieruchomości po dniu wejścia w życie planu, w sposób znaczący odbiega od wartości nieruchomości ujętej w akcie notarialnym. Cena zbycia w akcie notarialnym wynosi 410.000 zł, podczas gdy w wycenie jej wartość określono na kwotę 304.574 zł.

Organ odwoławczy wskazał końcowo, że to miejscowy plan określa sposób korzystania z nieruchomości, w tym przypadku obecny plan przewiduje możliwość przeznaczenia nieruchomości na cele zabudowy, co w istotny sposób wpływa na wartość nieruchomości.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.W. Nie zgodziła się z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji i wniosła o ponowną, wnikliwą analizę zebranego materiału i zmianę w całości tej decyzji "aby mogła na każdym etapie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rzekomego wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wyżej cytowany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania w każdym w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na ww. podstawie musi zostać zatem poprzedzone stwierdzeniem łącznego wystąpienia czterech przesłanek: zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego; zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy, które to ustalenia znajdują potwierdzenie w przedłożonych aktach, działki nr [...], [...]oraz udział w działce [...] zostały zbyte przed upływem terminu pięciu lat określonego w art. 37 ust. 4 i 3 u.p.z.p. tj. od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. – Sekcja E obejmujący obręby: D., K., L., M., S., powiat [...], woj. Mazowieckie zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2015 r. stał się obowiązujący (22 listopada 2015 r.). W § 49 pkt 1 cyt. planu wartość stawki procentowej służącej naliczeniu opisanej opłaty dla terenów ozn. symbolem m.in. MN i MN/U określono w wysokości 10%. Przeznaczenie działek [...]i [...]z terenów obowiązującego do 22 listopada 2015 r. planu miejscowego i ustalającego ww. obszar jako tereny rolne uzyskało na mocy nowego planu miejscowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zaś działka nr [...] w części w jakiej przeznaczona była pod działalność rolniczą, uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i/lub usługi nieuciążliwe ([...]).

Pojęcie "wzrost wartości nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 37 u.p.z.p., zgodnie z którym stanowi on różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Należy podkreślić, że wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast stosownie do art. 37 ust. 11 u.p.z.p. zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n. - w przepisach art. 149 do art. 159. Z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie), a w szczególności § 43 ust. 1 i 3 tego aktu.

W świetle zarzutów skargi podkreślić również trzeba, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinia rzeczoznawcy winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie, czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05). Niemniej badaniu podlega wyłącznie jego zgodność z przepisami, kompletność, logiczność, zupełność oraz aktualność. Granice badania operatu zakreślają zatem wiadomości specjalne, którymi dysponuje wyłącznie biegły. Dlatego w tym zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. W konsekwencji weryfikacji podlega warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wiedza ogólna i doświadczenie życiowe. Organ może np. zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych, jak i zasadność opisu nieruchomości, jeżeli jest on oczywiście niezgodny, czy niespójny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów, ma błędy rachunkowe, pomyłki, czy jaskrawe wewnętrzne sprzeczności. Jednakże, tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (por. wyroki NSA z: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2855/19).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego, nie dopatrzył się bowiem, a i nie zostało to przez stronę skarżącą wykazane, by przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawierał ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Dokonując oceny operatu sporządzonego w listopadzie 2020 r. na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. (nr uprawnień 2044), zaktualizowanego następnie w dniu 28 października 2021 r., Sąd stwierdza, że dokument ten spełnia wszystkie warunki określone w § 56 rozporządzenia. Biegły w procesie wyceny uwzględnił zarówno rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w dokumentach planistycznych, stan nieruchomości i aktualne ceny nieruchomości, co zostało szczegółowo opisane i wyliczone. Biorąc pod uwagę charakter rynku i cel wyceny biegły określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu transakcji gruntów najbardziej podobnych do ww. nieruchomości współczynnikami korygującymi. Wartość tę, z uwagi na rolniczy charakter wycenianych gruntów i niewielką ilość transakcji takimi nieruchomościami, ustalił obejmując badaniem wartości transakcyjne nieruchomości w obszarze Gminy S., ustalone w okresie IV kw. 2016-2019. Do porównania przyjęto 11 nieruchomości rolnych i 17 nieruchomości budowlanych, analizując w każdej z tych grup nieruchomości o najwyższej i najniższej cenie transakcyjnej, dokonując obliczeń wartości gruntu przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Wartości współczynników korygujących przyjęto wobec następujących cech rynkowych poszczególnych nieruchomości porównawczych: położenie i atrakcyjność lokalizacji (30%), otoczenie, przeznaczenie i zagospodarowanie terenów przyległych (20%), kształt działki, powierzchnia, użytek, klasa (15%), uzbrojenie terenu, dostępność mediów (15%), zagospodarowanie, dojazd, inne (20%). Z operatu wynika podobieństwo porównywanych nieruchomości i prawidłowość obliczeń. Skala ocen uwzględniała poszczególne uwarunkowania i specyfikę porównywanych działek przy uwzględnieniu m.in. braku przyłączy, czy ograniczonej dostępności do sieci miejskich.

W ocenie Sądu, operat ten nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby ten dokument jako dowód w sprawie. Prawidłowość doboru nieruchomości podobnych nie budzi zastrzeżeń. Wyjaśnić przyjdzie, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1350/17, CBOSA). W konsekwencji weryfikacji prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia, jak i metody wyceny, nie dokonuje się na gruncie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. a więc przez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18 (CBOSA), na podstawie przepisów k.p.a. dokonuje się weryfikacji operatu od strony formalnej badając, czy opinia została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Ten zakres kontroli należy do organu administracji i jest dokonywany w oparciu o reguły postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Nadmienić trzeba, że skarżąca kwestionując wysokość obliczonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie przedłożyła dowodu w postaci kontroperatu, ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a kwestionującej poprawność przedmiotowego operatu. Uniemożliwiało to dalszą weryfikację operatu, w szczególności prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę wiadomości specjalnych. Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego wobec prawnej możliwości skorzystania z instytucji przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia przesłanki, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wskazuje dowody na jakich organ się oparł (opinia rzeczoznawcy majątkowego), przyczyn dla których nie podzielił zarzutów odwołania, jak i ocenę operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Sąd podzielił stwierdzenie Kolegium w zakresie, w jakim za zbędne organ ten uznał ustalenie terminu do uiszczenia opłaty. Zaznaczyć trzeba, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na zawieranie takiego zapisu w decyzji. Co więcej, ustalenie terminu innego niż data uostatecznienia się decyzji, do jakiego dana należność ma być uiszczona, jest możliwie jedynie wówczas, gdy przepis wyraźnie wskazuje na konieczność dokonania takich ustaleń.

Za chybiony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut dotyczący niepowiadomienia skarżącej o dacie przeprowadzenia wizji lokalnej, która miała miejsce 22 października 2020 r. Przeprowadzona przez biegłego wizja lokalna nieruchomości jest czynnością techniczną poprzedzającą sporządzenie operatu. Ustalenia z wizji znajdą się bowiem w operacie szacunkowym i podlegają kontroli oraz ocenie tak, jak sam operat. Strona może zatem wnosić zastrzeżenia w tym zakresie w toku postępowania, tak jak zarzuty i wątpliwości do operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Konsekwentnie, obecność stron w toku takiej wizji lokalnej nie jest konieczna, o ile tego nie wymaga sporządzający opinię biegły. Z istoty dowodu ze specjalistycznej opinii biegłego wynika, że jest ona sporządzana samodzielnie przez rzeczoznawcę, bez udziału stron i organu w oparciu o wiedzę specjalną biegłego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 105/13 wskazał, że sporządzenie na piśmie operatu szacunkowego poprzedza szereg czynności, takich jak oględziny szacowanej nieruchomości, oględziny innych podobnych nieruchomości oraz analiza rynku nieruchomości. Nie bez przyczyny w u.g.n. wycenę nieruchomości, a więc to co jest celem sporządzenia operatu szacunkowego, definiuje się jako postępowanie (art. 4 pkt 6 u.g.n.). Czynności poprzedzające sporządzenie operatu szacunkowego służą uzyskaniu przez rzeczoznawcę majątkowego danych, na podstawie których przedstawia on w formie pisemnej (w operacie szacunkowym) swoją opinię co do wartości nieruchomości. Czynności te nie są więc równoważne z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Nie dotyczą ich zatem rygory określone w art. 79 k.p.a., a organ administracji nie ma obowiązku zawiadamiać strony postępowania o miejscu i terminie dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego czynności przygotowawczych, służących sporządzeniu operatu szacunkowego, takich jak np. oględziny szacowanej nieruchomości. Tych czynności przygotowawczych nie dotyczy też art. 79 § 2 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Podkreślenia natomiast wymaga, że wymogi postępowania dowodowego określone w art. 79 k.p.a. są spełnione w przypadku dowodu z operatu szacunkowego w ten sposób, że organ administracji jest zobowiązany zawiadomić stronę postępowania o tym, iż taki operat sporządzono i złożono do akt sprawy, a strona postępowania może się z nim zapoznać.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że argumentacja skargi nie dostarczyła wystarczających podstaw dla jej uwzględnienia, zaś kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd z urzędu istotnej wadliwości zaskarżonego aktu nie wykazała.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.