Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 52/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 679/21 w sprawie ze skarg M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 stycznia 2021 r. nr KR III R 3a/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. solidarnie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 679/21, oddalił skargi M.D., A.L., M.L., B.S., E.R. (dalej: skarżący) oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej także: organ, Komisja) z 26 stycznia 2021 r. nr KR III R 3a/19, stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r. nr 1109/2003, którą Prezydent m.st. Warszawy: 1. ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,6381 części gruntu o pow. 423 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [..], położonego w W. przy ul. [..] na rzecz: T.L. w 0,2659 części, Z.R. w 0,1130 części, W.D. w 0,1130 części, M.M. w 0,0399 części oraz S.R. w 0,1063 części - wszystkich niepodzielnie; 2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 decyzji; 3. odmówił T.L., Z.R., W.D., M.M. oraz S.R. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3619 części gruntu o pow. o pow. 423 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r. stała się ostateczna i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [..] na rzecz osób w niej wymienionych. Jednak Z.R., która również została wskazana jako beneficjent decyzji dekretowej w ujawnionym tam udziale w nieruchomości wspólnej, nie mogła nabyć na jej podstawie praw i obowiązków, ponieważ w dacie jej wydania nie przysługiwał jej przymiot strony, gdyż zmarła [..] października 2002 r. tj. przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Skoro zatem decyzja z 23 października 2003 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ została skierowana do osoby zmarłej (a jej następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu ani nie byli adresatami tej decyzji) to prawidłowe jest stanowisko Komisji, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy 3 września 2003 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stosunku do osób zmarłych nie można prowadzić postępowań i wydawać decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do takiego kryterium w okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu I instancji, skoro decyzja dekretowa została skierowana do osoby zmarłej, a jej spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu dekretowym i decyzja ta nie została do nich skierowana (co nie jest kwestionowane), to rozstrzygnięcie zostało obarczone wadą, której skutkiem jest nieważność decyzji. Jako nieuzasadnione ocenił Sąd I instancji stanowisko skarżących, że treść tej decyzji została zmieniona decyzjami z 16 kwietnia 2006 r. a następnie 24 listopada 2014 r., a zatem pierwotna jej treść już nie istnieje. Decyzje zmieniające nie ukształtowały skutecznie treści decyzji z 2003 r. na nowo, gdyż obie zostały wydane w warunkach nieważności, albowiem tryb z art. 155 k.p.a. nie służy konwalidacji decyzji wadliwych.

W skardze kasacyjnej M.D., A.L., M.L., B.S. i E.R. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich Nr KR III 3a/19, w sytuacji, gdy Komisja nie wyjaśniła wszystkich okoliczności sprawy, oraz stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r. nr 1109/2003, która to decyzja w dacie rozpatrywania sprawy przez Komisję nie zawierała już treści jej przypisywanych przez Komisję, gdyż została ona zmieniona decyzją Prezydenta Nr 157/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r., a następnie decyzją Nr 557/GK/DW/2014 z 24 listopada 2014 r., ergo w dacie wydania decyzji Komisji, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 1109/2003 nie była obarczona już wadą rażącego naruszenia prawa co do zasady, a w szczególności nie nosiła cech wadliwości w zakresie dotyczącym udziału Z.R., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm., dalej: Ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych regulacji oraz oddalenie skarg na decyzję Komisji Nr KR III 3a/19 z 26 stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy w sprawie brak jest podstaw do uznania, że w wyniku wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 1109/2003 doszło do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy, przez oddalenie skarg na decyzję Komisji Nr KR III 3a/19 z 26 stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r. nr 1109/2003 nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie udziałów należących do skarżących M.L., A.L., M.D. tj. łącznie udziałów 0,5251 w prawie użytkowania wieczystego, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku do podnoszonej przez skarżących kwestii braku wywołania przez decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 1109/2003 skutków rażącego naruszenia prawa z uwagi na fakt, iż in fine została wydana decyzja praworządna i de facto wywołująca legalne skutki prawne, ergo Sąd nie odniósł się do wszystkich merytorycznych zarzutów skargi, mimo że powinien i mógł to uczynić, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione oddalenie skarg w sytuacji, gdy decyzja Komisji Nr KR III 3a/19 z 26 stycznia 2021 r. została wydana z naruszeniem zasad obowiązujących w europejskim państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z Konstytucji przez ingerencję w nabyte w dobrej wierze prawa rzeczowe do nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg w sytuacji, gdy uzasadnione było zastosowanie powyższych norm w zakresie legalności i ochrony praw słusznie nabytych w wyniku decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 października 2003 r. nr 1109/2003 zmienionej decyzją tegoż organu Nr 157/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r., a następnie decyzją Nr 557/GK/DW/2014 z 24 listopada 2014 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 9 ustawy zasadniczej przez oddalenie skarg, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Komisji narusza wprost zasadę ochrony prawa własności zawartą w powołanych regulacjach, pozbawia skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości nabytego w dobrej wierze oraz na podstawie urzędowych dokumentów, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. przez nieuzasadnione oddalenie skarg w wyniku uznania, że nie można konwalidować decyzji wydanej na rzecz osoby nieżyjącej w trybie art. 155 k.p.a., ergo decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 2006 i 2014 r. zmieniające decyzję z 2003 r. są wydane w warunkach nieważności, w sytuacji, gdy zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności w odniesieniu do sytuacji, gdy beneficjentami decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr 1109/2003 były, poza Z.R., również osoby żyjące, a które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu powołano argumentację na poparcie ww. zarzutów, konkludując, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy skarżący zostaną pozbawieni, nabytego w dobrej wierze, prawa własności nieruchomości; podczas gdy do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi wyłącznie z przyczyn formalnych uchybień organu i gdy uchybienia te zostały de facto naprawione, a decyzja jest finalnie decyzją legalną i praworządną.

W odpowiedzi Komisja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podtrzymując swoje stanowisko o zaistnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Chociaż skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, to kolejnych zarzutów nie przyporządkowano do poszczególnych podstaw kasacyjnych i nie określono, czy odnoszą się do one do naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Jest to wadliwość skargi kasacyjnej, która nie wpływa na możliwość jej rozpoznania, rzutuje jednak na sposób rozpatrzenia zarzutów. Kolejną cechą zgłoszonych zarzutów jest, że poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów podlegały rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej argumenty są trafne i podlegają uwzględnieniu.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej te zarzuty, które odwołują się do faktu dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmian decyzji dekretowej Prezydenta m. st. Warszawy z 23 października 2003 r., na skutek czego w miejsce osoby zmarłej jako adresaci rozstrzygnięcia zostali wskazani jej następcy prawni. W okolicznościach niniejszej sprawy zostały wydane dwie takie decyzje zmieniające.

Decyzją z 26 kwietnia 2006 r., nr 157/GK/DW/2006 Prezydent m. st. Warszawy zmienił pkt 1. decyzji z 23 października 2003 r., nr 1109/2003 w ten sposób, że w miejsce zmarłej w dniu [..] października 2002 r. Z.R. (z domu R.) za uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu do udziału wynoszącego 0,6381 części o pow. 423 uznano: B.S. (w 0,03766 części), E.R. (w 0,03766 części) oraz P.R. (w 0,03766 części).

Natomiast kolejną decyzją z 24 listopada 2014 r., nr 557/GK/DW/2014 Prezydent m. st. Warszawy orzekł o: uchyleniu swojej poprzedniej decyzji zmieniającej nr 157/GK/DW/2006 z 26 kwietnia 2006 r. oraz o zmianie swojej decyzji dekretowej nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. zarówno w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania (adresatów decyzji), jak i w zakresie dotyczącym powierzchni nieruchomości wskazanej w osnowie decyzji oraz wysokości czynszu symbolicznego. W miejsce osób pierwotnie wskazanych w treści decyzji nr 1109/2003 z 23 października 2003 r. jako uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu do udziału wynoszącego 0,6381 części uznano: A.L. (w 0,1861 części), M.L. (w 0,1861 części), E.R. (w 0,0565 części), B.S. (w 0,0565 części) oraz M.D. (w 0,1529 części). Czynsz symboliczny ustalono w kwocie 437 zł. Przyjęto przy tym, iż powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [..] z obrębu [..] wynosi 437 m2. Odmówiono jednocześnie A.L., M.L., E.R., B.S., M.D. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3619 części gruntu o pow. 437 m2 oznaczonego jako dz. ew. nr [..] z obrębu [..].

Zmiany wprowadzone do decyzji dekretowej, w tym zmiana jej adresata, nie wywołały jednak skutków, na jakie powołują się skarżący w skardze kasacyjnej i nie mogą stanowić argumentu, że ostatecznie decyzja dekretowa nie jest dotknięta wadą, albowiem w konsekwencji wprowadzonych zmian w sprawie nie ma miejsca skierowanie decyzji do osoby zmarłej, a w konsekwencji nie zaistniała przesłanka nieważności, a decyzja w swym pierwotnym brzmieniu już nie istnieje w obrocie prawnym.

Po pierwsze, należy dostrzec, że ewentualnie skutecznie przeprowadzona zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. rodzi skutki na przyszłość, nie zmienia dotychczasowego rozstrzygnięcia z mocą od dnia wydania decyzji zmienianej. Skutek nieważności stwierdzany jest natomiast z mocą ex tunc, czyli od daty wydania decyzji. Modyfikacja decyzji przez jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. nie może zatem doprowadzić do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, rodzącej skutek nieważności. Teza skargi kasacyjnej, że na skutek zmian decyzji, doszło do usunięcia stanu, w którym adresatem decyzji jest osoba zmarła, nie jest trafna. Zmiana decyzji nie mogła spowodować, że decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną została usunięta z obrotu prawnego z mocą od daty jej wydania. Ta okoliczność stanowi dodatkowy argument uzasadniający stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być usuwane wady kwalifikowane decyzji, w tym w szczególności wady rodzące skutek nieważności, a do takiej kategorii należy zaliczyć skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie może być adresatem rozstrzygnięć o jej prawach i obowiązkach. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że taka okoliczność stanowi przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po drugie, co ma rozstrzygające znaczenie w sprawie, decyzje zmieniające decyzję dekretową zostały usunięte z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności. Decyzją z 7 lipca 2021 r., KR III R 1/21 Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2006 r. nr 157/GK/DW/2006. Skargi na tę decyzję Komisji zostały oddalone wyrokiem WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2076/21, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została prawomocnie oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., I OSK 2241/21. Natomiast decyzją z 26 stycznia 2021 r. nr KR III R 3b/19 Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2014 r. nr 557/GK/DW/2014. Skargi na tę decyzję Komisji zostały oddalone wyrokiem WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 681/21, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku została prawomocnie oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., I OSK 2193/22. W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że tryb zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do przeprowadzenia w decyzji zmian podmiotowych, co dotyczy też spadkobierców zmarłej strony postępowania, która wszak z decyzji nie nabyła żadnego prawa, skoro w dacie wydawania decyzji już nie żyła.

Skoro decyzje zmieniające decyzję dekretową zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie twierdzenia ich nieważności, to pozbawione podstaw jest twierdzenie, że w dacie kontrolowania przez Komisję decyzji dekretowej, pozbawiona była ona wadliwości polegającej na skierowaniu do osoby zmarłej. Postawione w związku z przedstawioną kwestią zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1, art. 7a § 1, art. 81a § 1 k.p.a. , a także naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajdują potwierdzenia i nie są skuteczne.

Odmiennie wygląda natomiast kwestia zasadności, a w konsekwencji skuteczności zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w całości, w odniesieniu do wszystkich jej adresatów, z pominięciem możliwości stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do uprawnień zmarłej Z.R.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej świadczy o rażącym naruszeniu prawa, co stanowi przesłankę nieważności. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny podziela, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, która nie żyje, a zatem nie posiada zdolności prawnej, co do zasady nie jest prawidłowe i stanowi wadę, która rodzi skutek nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Kwestią sporną jest natomiast, czy skutek ten dotyczy także zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach innych osób, które nabyły prawo, innymi słowy, czy dopuszczalne jest w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotyczącej osoby zmarłej.

Rozstrzygając te kwestię, należy zwrócić uwagę na różnicę w brzmieniu przepisów k.p.a. i ustawy będącej podstawą orzekania przez Komisję. Przepis art. 156 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji i nie zawiera zastrzeżenia, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Z tego względu kwestia ta na gruncie regulacji k.p.a. nie jest oczywista. Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, zgodnie z którym brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza takiej możliwości (wyroki NSA: z 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, Lex 48738; z 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, Lex 45666; z 14 maja 2013 r., II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski: Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003/3/34, przypis 63). Zastosowanie takiego rozwiązania powinno być uzależnione od wnikliwego rozważenia zarówno przyczyny nieważności, jak i przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Zatem nawet w sytuacji braku wyraźnego zastrzeżenia kodeksowego, dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części, praktyka taka generalnie nie jest wykluczona i w uzasadnionych warunkach jest dopuszczana.

Natomiast przepis art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy wprost stanowi o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku wprost dopuścił zatem stwierdzenie nieważności decyzji w części, mając wszak wiedzę o tym, co stanowi przedmiot takiej decyzji reprywatyzacyjnej. Tym bardziej zatem za możliwe należy uznać stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w części, nie istnieją bowiem w tym zakresie wątpliwości spowodowane brzmieniem przepisu.

Co więcej, ograniczenie skutku nieważności wywołanego przez decyzję Komisji tylko do koniecznego zakresu podmiotowo-rzeczowego należy uznać za priorytet i zasadę. Ustawa będąca podstawą działania Komisji i wydawanych przez nią decyzji zawiera szczególną regulację, umożliwiającą usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Jako regulacja szczególna powinna być intepretowana ściśle, z ograniczeniem jej zastosowania do przypadków bezspornie świadczących o naruszeniu prawa. W przypadku orzeczenia przez Komisję w przedmiocie nieważności decyzji dekretowej, skutki tej wadliwości nie powinny rozciągać się poza konieczny zakres podmiotowo-przedmiotowy. Stwierdzenie nieważności służy usunięciu z obrotu rozstrzygnięć na tyle wadliwych, że nie jest dopuszczalne pozostawanie ich w obrocie prawnym.

Kwestia ta nie została podjęta i rozważona przez Sąd I instancji, w szczególności pominięto, że decyzja dekretowa została skierowana do kilku osób, z których tylko jedna zmarła przed wydaniem decyzji, a w decyzji określono wysokość udziałów w ustanowionym prawie użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych na rzecz każdego z beneficjentów. Decyzja dekretowa ma zatem nie tylko wymiar podmiotowy, ale także rzeczowy, orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do określonej nieruchomości w oznaczonych częściach na rzecz każdej z osób.

Ograniczenia co do zakresu stwierdzenia nieważności powinny być rozstrzygane na gruncie konkretnej treści weryfikowanej decyzji dotychczasowej. Każdorazowo należy oceniać indywidualnie dany przypadek i ustalać, jaki jest zakres wadliwości i jaki powinien być zakres stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy beneficjantami decyzji dekretowej byłyby osoby na zasadach współwłasności łącznej, np. małżonkowie, których udziałów w ustanowionym prawie decyzja nie określa, to w takim przypadku wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej nie umożliwia stwierdzenia nieważności takiej decyzji w części, z wyłączeniem osoby żyjącej.

Inaczej jednak sytuacja wygląda, gdy, jak w niniejszym przypadku, udziały w prawie do nieruchomości są określone w częściach ułamkowych. W takim przypadku nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności w aspekcie wyłącznie podmiotowym, ale również w aspekcie rzeczowym, decyzja określa wszak nie tylko osobę, ale i jej udział w ustanawianym prawie, zaś wielkość tego udziału wynika z wielkości udziału w utraconym prawie własności nieruchomości warszawskiej. Nieważność związana z rozstrzygnięciem decyzją o prawach osoby zmarłej ma w takiej sytuacji wymiar ograniczony do uprawnień tej właśnie osoby i w tym zakresie postępowanie dekretowe powinno zostać powtórzone. Taka praktyka nie jest przy tym obca samej Komisji, która w wydawanych decyzjach, stwierdzając w jakimś udziale zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdza nieważność decyzji dekretowej w części, a w części stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, co oznacza pozostawienie w tej części decyzji w mocy (tak przykładowo w sprawie o sygn. I OSK 1485/21, dotyczącej decyzji Komisji z 1 października 2019 r., nr KR III R 58a/18).

Art. 156 § 1 k.p.a. wśród przesłanek nieważności nie wymienia wprost skierowania decyzji do osoby zmarłej, taka okoliczność kwalifikowana jest jako rażące naruszenie prawa. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 (tak M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę wypracowane w kulturze prawnej standardy kwalifikowania naruszenia jako rażącego. W pełni Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że o rażącym charakterze naruszenia rozstrzygają łącznie takie kryteria, jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 156 i powołane tam orzecznictwo).

W odniesieniu do wymienionych w decyzji dekretowej żyjących następców prawnych przedwojennej właścicielki nieruchomości do stwierdzenia takich naruszeń nie ma podstaw. Istnieje przepis będący podstawą przyznanych im uprawnień, przyznanie tych uprawnień nastąpiło w granicach ich interesu prawnego, nie podnoszono też w decyzji Komisji, aby skutki wywołane tą decyzją były społecznie nieakceptowalne. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej na skutek jego wniosku nie jest skutkiem nieakceptowalnym w państwie praworządnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że przewidziane w Ustawie stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w części ma swoje uzasadnienie także ze względu na szczególne skutki, jakie rodzi stwierdzenie nieważności decyzji przez Komisję, uregulowane w art. 40 ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3, stanowi podstawę wykreślenia w księdze wieczystej wpisu dokonanego na podstawie uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej, decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego, decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 29 ust. 3, lub na podstawie aktu notarialnego sporządzonego z uwzględnieniem uchylonej decyzji reprywatyzacyjnej albo dokonanych po tym wpisie wpisów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości oraz stanowi podstawę wpisania jako właściciela odpowiednio m.st. Warszawy albo Skarbu Państwa.

Na gruncie przepisów k.p.a. (art. 156 § 2), nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przez tego rodzaju skutki rozumie się przy tym w szczególności sytuację, gdy w oparciu o decyzję doszło do zawarcia umowy cywilnej, której skutków w drodze administracyjnej organ nie jest w stanie odwrócić. Rozwiązania przyjęte w art. 7 ust. 1 Dekretu powodują, że orzekając współcześnie, organ dekretowy orzeka w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przy czym decyzja ta nie ma charakteru deklaratoryjnego, a prawo nie powstaje z mocy prawa. Użytkowanie wieczyste nie może powstać wyłącznie w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 27 u.g.n., oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego oraz wpisu w księdze wieczystej. Z tego powodu, w wykonaniu decyzji doszło do zawarcia aktu notarialnego, na mocy którego oddano udział w nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Stan ten, na gruncie przepisów k.p.a., stanowiłby przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na wywołane skutki cywilnoprawne, a zatem uprawnienia nabyte na podstawie decyzji przez żyjące strony postępowania i beneficjentów decyzji, byłyby chronione.

Ochrony takiej nie ma natomiast na gruncie przepisów Ustawy. Po pierwsze, przepis art. 40 ust. 1 Ustawy powoduje, że decyzja Komisji, stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej, wywołuje jednocześnie skutki cywilnoprawne. Po drugie, w dacie wydania decyzji przez Komisję, art. 38 ust. 1 Ustawy wyłącza stosowanie art. 156 § 2 k.p.a., a art. 29 ust. 1 pkt 3a i pkt 4 Ustawy stanowią, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności. Przy czym Ustawa w art. 2 pkt 4 zawiera własną definicję legalną nieodwracalnych skutków prawnych, ilekroć w Ustawie jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych - należy przez to rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tego rodzaju nieodwracalnych skutków Komisja w sprawie nie stwierdziła, albowiem w przypadku pozostających przy życiu beneficjentów decyzji dekretowej miało miejsce następstwo prawne w drodze spadkobrania.

Przedstawione rozwiązania dodatkowo mogą wyjaśniać, dlaczego ustawodawca zdecydował wprost o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części, skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej oddziałuje bowiem na stosunki cywilnoprawne, a ustawa zawiera własną przesłankę negatywną nieodwracalnych skutków prawnych, które nie chroni uprawnień rzeczowych nabytych przez beneficjentów decyzji w sposób analogiczny do rozwiązań kodeksowych. Jako regulacja szczególna, przepisy ustawy powinny być zatem wykładane i stosowane ściśle, co oznacza konieczność każdorazowego rozważenia dopuszczalnego zakresu stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Komisję decyzji. Gdy przesłanka nieważności dotyczy decyzji w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, jak w niniejszej sprawie, skutek nieważności, wraz z jego wszystkimi negatywnymi konsekwencjami, nie powinien być rozciągany na całość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji dekretowej. W konsekwencji, za skuteczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zalecenia i oceny prawne wynikają dla organu z przedstawionej wyżej argumentacji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.