Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 294/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1, lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 14  ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 14,  pkt 21, pkt 23, art. 27 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] " w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niewłaściwego składowania odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r., nr [..] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Stowarzyszenia "[...] " w S. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Wójt Gminy N. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 14 oraz art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie niewłaściwego składowania odpadów o kodzie 17 01 01 na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K. oraz nr [...] i [...] obręb N. .

Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, postępowanie w ww. sprawie zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem z dnia 16 lipca 2019 r. Organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, że zbrojone podkłady kolejowe wykorzystane do budowy ogrodzenia na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K. oraz nr [...] i [...] obręb N. utraciły status odpadu ponieważ spełnione zostały wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 14 ustawy o odpadach, tj.:

a) przedmiot lub substancja mają zostać wykorzystane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji i w normach mających zastosowanie do danego produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska.

Zdaniem organu, utrata statusu odpadu wskazana w art. 14 ustawy o odpadach została udowodniona w:

- ekspertyzie technicznej ogrodzenia działek rolnych wykonanych ze zbrojonych podkładów kolejowych wykonanej w dniu 14 lutego 2022 r.,

- sprawozdaniach z badania jakości betonu z dnia 15 października 2019 r. i 30 grudnia 2019 r.,

- dowodach zakupu materiałów do budowy ogrodzenia,

- oświadczeniu złożonym w dniu 31 stycznia 2022 r. przez A. i D. T..

Dodatkowo, organ wskazał, że zbrojone podkłady kolejowe zostały użyte do konkretnych celów, tj. budowy ogrodzenia, materiał został wbudowany i ponownie wykorzystany, istnieje rynek i możliwość zakupu zbrojonych podkładów kolejowych, a ich zastosowanie nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia lub środowiska co zostało potwierdzone przez organy uczestniczące w postępowaniu tj. Komendę Powiatową Policji w M., Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w S., Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Organ w toku prowadzonego postępowania, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, że materiały wykorzystane do budowy ogrodzenia utraciły status odpadu zgodnie z zapisami art. 14 ustawy o odpadach, ponadto, materiał wykorzystany do budowy ogrodzenia został wbudowany, zaś posiadaczem materiałów, które utraciły status odpadu są A. i D. T..

Powołując się na art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, organ wyjaśnił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze wydawanej z urzędu decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Biorąc pod uwagę fakt, że w toku postępowania uznano, iż materiał wykorzystany do budowy ogrodzenia utracił status odpadu, stwierdzono zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w związku z powyższym zasadne stało się wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji, strona skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie "[...]" podniosło, że organ dokonał ustaleń w zakresie utraty przez materiał – strunobetonowe podkłady kolejowe – statusu odpadu, na podstawie ekspertyzy technicznej z dnia 14 lutego 2020 r., wykonanej na zlecenie A. T., która nie ma rangi ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organu przez niezależnego rzeczoznawcę. Organ bezkrytycznie przyjął wnioski tego dokumentu, pomijając całkowicie inne, znajdujące się w aktach dowody i opinie prawne. Tymczasem z udzielonych wyjaśnień oraz dokumentacji przesłanej przez PKP, a także dokumentacji nadesłanej przez Stowarzyszenie wynika, że strunobetonowe podkłady kolejowe pochodzące z rozbiórki torów kolejowych były odpadem, a wykonawca robót zobowiązany był te odpady zutylizować zgodnie z ustawą o odpadach.

Strona podkreśliła, że w myśl przepisów ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01) mogą być wykorzystane do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzania powierzchni terenów, budowy, przebudowy lub remontu budowli lub obiektów budowlanych, w tym fundamentów oraz jako podsypki posadzki na gruncie – pod warunkiem poddania ich procesowi kruszenia. W przypadku objętym postępowaniem, odpady w postaci strunobetonowych podkładów kolejowych nie zostały poddane procesowi kruszenia, ale zostały wykorzystane w stanie niezmienionym do wykonania ogrodzenia.

Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, że strunobetonowe podkłady kolejowe przestały być odpadami ponieważ zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazało, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady przestają być odpadami jeżeli zostały poddane procesowi odzysku, wynikiem którego jest możliwość wykorzystania przetworzonego odpadu. Tak wystawienie faktury jak i wbudowanie odpadu w stanie niezmienionym nie pozbawia go statusu odpadu. Ponadto, w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) mowa jest o powszechnym stosowaniu przedmiotu do konkretnych celów. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, by pochodzące z rozbiórki torów kolejowych strunobetonowe podkłady kolejowe były powszechnie stosowane do budowy ogrodzeń. Brak jest też dowodu na to, że odpadowe podkłady kolejowe funkcjonują w obrocie gospodarczym na zasadach rynkowych. Co więcej, autorzy ekspertyzy technicznej wywodzą, że "elementy podkładów kolejowych mogły być wbudowane jako jednostkowy wyrób budowlany", tymczasem jednostkowy wyrób budowlany nie może być przedmiotem swobodnego obrotu handlowego.

W ocenie strony skarżącej, bezpodstawne jest też przyjęcie przez organ I instancji, że zastosowanie przedmiotowych podkładów nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Organ ten pominął ustalenia PINB w M. i ZWINB w S., że wbudowane podkłady kolejowe są odpadem a ogrodzenie jest niebezpieczne dla środowiska. Nie odniósł się także do przedłożonych przez stronę fotografii dokumentujących trzy tragiczne wypadki, jakim na ogrodzeniu uległy zwierzęta, jak też dokumentujących wygląd i stan ogrodzenia.

Strona podniosła dodatkowo, że organ w zaskarżonej decyzji nie wymienił działki nr [...], na której znajduje się składowisko odpadów (niewbudowanych) i nie rozstrzygnął w decyzji tej kwestii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w oparciu o zebrany materiał dowodowy wyjaśnił, że betonowe podkłady kolejowe A. T. nabył w okresie od 21 października 2015 r. do 12 lipca 2016 r. od kilku przedsiębiorców. Z faktur załączonych do pisma z 28 stycznia 2020 r. stanowiącego odwołanie A. i D. T. od decyzji PINB w M. – wynika, że przedmiotem nabycia nie był odpad, ale betonowe podkłady kolejowe. Nawet gdyby jednak założyć, że omawiane podkłady stanowiły odpady, to zebrany w sprawie materiał dowodowy przemawia za uznaniem, że spełnione zostały przesłanki z art. 14 ustawy o odpadach, w którym wskazano sytuacje kiedy odpad przestaje być odpadem. Zebrane dowody (w tym ekspertyza z 14 lutego 2020 r. i faktury załączone do pisma z 28 stycznia 2020 r.) wskazują, że zużyte podkłady kolejowe są wykorzystywane m.in. w celach ogólnobudowlanych, istnieje rynek takich przedmiotów, podkłady te "spełniają wymagania techniczne ku temu, aby wykonać z nich ogrodzenie działki", ich zastosowanie nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zagrożenia dla środowiska, Kolegium wskazało, że chodzi tu o sytuacje potencjalnego uwalniania do środowiska niebezpiecznych substancji mogących wywołać np. skażenie środowiska, a w dalszej konsekwencji wymarcie części fauny i flory. Potencjalne zagrożenie dla dzikich zwierząt, wynikające ze stworzenia przeszkody w postaci ogrodzenia, nie może być samo w sobie potraktowane jako coś co prowadzi do negatywnych skutków dla środowiska. Przy ewentualnym wykonaniu ogrodzenia z gotowych betonowych prefabrykatów o ażurowej konstrukcji, powszechnie dostępnych w sprzedaży, ryzyko spowodowania zagrożenia dla dzikich zwierząt, opisanych przez Stowarzyszenie byłoby takie samo.

Ponadto, nawet gdyby uznać, że sporne podkłady zostały zbyte przez PKP jako odpad, to zostały nabyte przez przedsiębiorstwa zajmujące się m.in. przetwarzaniem odpadów. Owe przedsiębiorstwa – od których podkłady te zostały następnie nabyte przez A. i D. T. – mogły dokonać przetworzenia podkładów i dalej sprzedawać je już jako materiał budowlany, a nie jako odpad. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem strony, że dalsze wykorzystanie podkładów mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby zostały poddane obróbce poprzez ich skruszenie. Zdaniem organu, betonowe podkłady kolejowe nie są typowym gruzem, ale gotowymi elementami. Po odcięciu wystających metalowych elementów mocujących szyny, możliwe jest ich dalsze wykorzystanie w celach ogólnobudowlanych. Wymaganie, aby takie elementy musiały być jeszcze skruszone przed dalszym wprowadzeniem ich do obrotu gospodarczego, z ekonomicznego i praktycznego punktu widzenia byłoby nieracjonalne.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 14 i art. 27 ust. 7 i 8 ustawy o odpadach, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona, powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach podniosła, że przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. To, że odpady mają wartość ekonomiczną i są przydatne do innych zastosowań nie sprawia, że nie są one odpadami w świetle ich legalnej definicji zawartej we wspomnianym wyżej przepisie.

PKP udzieliła wyjaśnień i przesłała dokumenty, z których wynika, że pozbyła się nieużytecznych już dla niej podkładów kolejowych jako odpadu. Mimo podniesienia tej kwestii w odwołaniu, organy obu instancji nie przeanalizowały tych dokumentów, odnotowały je w uzasadnieniu swoich decyzji jednym zdaniem, dopatrując się w nich tylko informacji o pochodzeniu spornych podkładów kolejowych.

Strona zaznaczyła, że gospodarowanie odpadami, w związku z możliwym zagrożeniem jakie mogą powodować dla środowiska w tym zdrowia ludzi, podlega ścisłym zasadom określonym w ustawie o odpadach i przepisach wykonawczych. Na bazie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Zdaniem Stowarzyszenia, odpady stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji są kwalifikowane do rodzaju 17 01 01 (odpady betonu, gruz betonowy z rozbiórek i remontów), w świetle przywołanego wyżej rozporządzenia mogą być przekazane osobie fizycznej, a osoba ta może je poddać odzyskowi, ale wyłącznie w celu utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.

Wykorzystanie przedmiotowych odpadów do budowy ogrodzenia (a więc poza zakresem dozwolonego odzysku określonego w rozporządzeniu z 10 listopada 2015 r.), bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, stanowi przekroczenie granic dozwolonego odzysku odpadów prowadzonego przez osobę fizyczną, korzystającą ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie ustaliły, czy strona uzyskała zezwolenie na przetwarzanie odpadów, stanowiące ich odzysk na drodze budowy ogrodzenia.

W ocenie strony skarżącej, Kolegium uchybiło zasadzie prawdy obiektywnej, a także przywołanym na wstępie przepisom postępowania gdyż potraktowało materiał dowodowy sprawy wybiórczo, nie rozważyło go wnikliwie, pominęło podstawowy wymóg utraty statusu odpadów jakim jest uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, określającego wymagania i warunki dla tego procesu, opierając się wyłącznie na przesłankach z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.").

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy N. , umarzającą postępowanie w sprawie niewłaściwego składowania odpadów o kodzie 17 01 01 na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb K. oraz nr [...] i [...] obręb N. .

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że do wykonania ogrodzenia wokół działek m.in. o numerach [...], [...], [...], [...] obręb K. oraz nr [...], [...] obręb N. , A. T. wykorzystał zużyte podkłady kolejowe pochodzące m.in. z likwidacji torów z linii kolejowej nr [...] G. , które nabył od J. S. w styczniu i w lipcu 2016 r. Jak wynika z pisma PKP S.A. z dnia 7 sierpnia 2020 r., prace związane z likwidacją nieczynnej infrastruktury torowej wspomnianej linii kolejowej prowadziła firma wyłoniona w przetargu, przy czym w specyfikacji przetargowej dla tego zadania określono, że tory i rozjazdy należy zdemontować, zebrać i usunąć złom, podkłady i inne odpady na całej długości linii, teren wyrównać i uporządkować. Po rozstrzygnięciu postępowania przetargowego, w ramach podpisanej umowy firma PPHU J. S. nabyła złom pochodzący z rozbiórki torowiska oraz zobligowana została do usunięcia odpadów i uporządkowania terenu.

W niniejszej sprawie sporne pomiędzy stronami jest, to czy wspomniane podkłady kolejowe stanowiły odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, a jeśli tak to czy utraciły status odpadu w związku ze spełnieniem przesłanek o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587).

Zdaniem organu podkłady nie stanowią odpadu, bowiem z faktur dołączonych przez A. i D. T. do pisma z dnia 28 stycznia 2020 r., stanowiącego odwołanie od decyzji PINB w M. wynika, że przedmiotem nabycia były podkłady kolejowe. Kolegium przyjęło ponadto, że nawet gdyby uznać podkłady za odpad, to utraciły one status odpadu ponieważ zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Zużyte podkłady kolejowe są wykorzystywane m.in. w celach ogólnobudowlanych, istnieje rynek takich przedmiotów, podkłady te "spełniają wymagania techniczne ku temu, aby wykonać z nich ogrodzenie działki", ich zastosowanie nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że stanowisko Kolegium zgodnie, z którym przedmiotowe strunobetonowe podkłady kolejowe nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach jest błędne.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Z treści zawartej w dniu 23 grudnia 2015 r. pomiędzy PKP S.A. w W. i J. S. umowy, której przedmiotem był złom stalowy pochodzący z likwidacji torów i rozjazdów z linii kolejowej nr [...] G. , wynika, że w przypadku gdy pozyskanie złomu wymaga usunięcia urządzeń z ziemi, kupujący w ramach uporządkowania terenu, o którym mowa w ust. 3 tej umowy, zobowiązany jest m.in. do usunięcia podkładów, gruzu, tłucznia i innych odpadów. Użycie przez strony tej umowy sformułowania "i innych odpadów" jednoznacznie wskazuje, że podkłady uznane zostały przez umawiających się za odpady. Co więcej, w piśmie PKP S.A. z dnia 7 sierpnia 2020 r., podano, że warunkiem uczestnictwa w przetargu, o którym wcześniej wspomniano było przedstawienie przez oferenta aktualnych, "ważnych decyzji administracyjnych na zbieranie, transport i utylizację odpadów, w tym podkładów kolejowych". Oczywistym jest zatem, że podkłady były przedmiotami, których PKP S.A. zamierzała się pozbyć i ostatecznie pozbyła się, a zatem stanowiły odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zostały też wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) jako "odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów" z kodem 17 01 01. W taki sam sposób i z takim samym kodem sklasyfikowano te odpady w obowiązującym wcześniej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 rudnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923).

Nie budzi też wątpliwości, że użycie w treści faktur wystawionych przez J. S. w dniu 12 lipca 2016 r. nr [...] jak również 19 stycznia 2016 r. nr [...] - nawy towaru – "podkład betonowy" w żadnym razie nie mogło zmienić ich statusu.

Zmiana taka możliwa byłaby co prawda w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, jednak zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia, że podkłady kolejowe nabyte przez A. T. przestały być odpadem.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja mają zostać wykorzystane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) szczegółowe warunki utraty statusu odpadów, które są określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie ust. 1a, a jeżeli nie zostały określone w tych przepisach - w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

W ocenie Sądu, Kolegium analizując treść tego przepisu w istocie pominęło kluczową jego część, z której wynika, że chodzi w nim wyłącznie o takie odpady, które poddano recyklingowi lub innemu odzyskowi.

Znaczenie pojęć "recykling" oraz "odzysk" wprost wynika z treści art.3 ust. 1 pkt 23 i pkt 14 ustawy o odpadach.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 23 wspomnianej ustawy, recykling to inaczej odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.

Jak wynika z powyższych uregulowań, odzysk nie może polegać na dowolnych działaniach umożliwiających ponowne zastosowanie danego przedmiotu, lecz musi odpowiadać regułom wynikającym z przepisów ustawy o odpadach.

W myśl art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają:

1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub

2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub

3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5

- chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

Jednocześnie przez gospodarowanie odpadami, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, należy rozumieć zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Natomiast przez przetwarzanie rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach).

Z akt sprawy nie wynika czy pierwotny nabywca podkładów kolejowych – J. S., bądź aktualny ich posiadacz – A. T., posiada stosowne zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Powyższe niewątpliwie nie wynika z informacji dostępnych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zapisami w tej ewidencji, A. T. prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie burzenia i rozbiórki obiektów budowlanych, natomiast J. S. – w zakresie sprzedaży hurtowej odpadów i złomu, a także burzenia i rozbiórki obiektów budowlanych. W ewidencji brak jest zapisów dotyczących działalności w zakresie przetwarzania odpadów.

Wbrew stanowisku Kolegium, w sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, że sporne podkłady zostały nabyte przez "przedsiębiorstwa zajmujące się m.in. przetwarzaniem odpadów". W piśmie PKP S.A. z dnia 7 sierpnia 2022 r., wskazano co prawda, że warunkiem uczestnictwa w przetargu było przedstawienie przez oferenta aktualnych, ważnych decyzji administracyjnych na zbieranie, transport i utylizację odpadów w tym odpadów kolejowych, jednakże ani z pisma ani z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, jakie decyzje i w jakim zakresie przedstawił J. S..

Podkreślenia wymaga przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że wspomniany przedsiębiorca J. S. posiadał ważną decyzję w zakresie przetwarzania odpadów, to jednak w takim wypadku muszą zostać spełnione wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). Zgodnie bowiem z załącznikiem do tego rozporządzenia, określającym rodzaje odpadów i warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami, warunkiem odzysku odpadów o kodzie 17 01 01, jest "Utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), z tym że utwardzanie to powinno być prowadzone w sposób uniemożliwiający pylenie oraz nie powinno zakłócać stanu wody na gruncie zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpady z podgrupy 17 01 oraz odpady o kodach 10 10 05, 10 10 06, 10 10 07, 10 10 08, 10 12 06, 10 12 08, 10 13 82, w przypadku konieczności dostosowania ich składu granulometrycznego do realizacji przedsięwzięcia, przed zastosowaniem poddaje się kruszeniu.".

Organy nie dokonały w tym zakresie stosownych ustaleń, pomijając całkowicie wymogi wynikające z powyższych przepisów.

Podobnie nie uwzględniły treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, które może mieć zastosowanie w wypadku obecnego posiadacza podkładów, A. T. (który nabył podkłady jako "Gospodarstwo Rolne B. z/s w [...], A. T.).

Tymczasem z treści załącznika do tego rozporządzenia wynika, że odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów o kodzie 17 01 01, mogą być użyte do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.

Organy co najmniej przedwcześnie przyjęły, że sporne podkłady kolejowe mogłyby ewentualnie stanowić odpady, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, (które spełniły warunki do uznania, że przestały być odpadami), całkowicie pomijając cytowane wyżej przepisy. Co za tym idzie nie zbadały też okoliczności dotyczących ich wcześniejszego poddania odzyskowi w rozumieniu ustawy o odpadach.

Dodać ponadto należy, że organy nie dokonały też należytych ustaleń, co do przechowywania przez A. T. podkładów kolejowych na działce nr [...], zajmując się wyłącznie podkładami użytymi do budowy ogrodzenia. Tymczasem z treści postanowienia z dnia 16 lipca 2019 r. wynika jednoznacznie, że postępowanie wszczęto w sprawie niewłaściwego składowania odpadów m.in. na tej właśnie działce, a sam A. T. w piśmie z dnia 4 września 2019 r. przyznał, że na wspomnianej działce złożone są podkłady. Dodatkowo, organy nie ustaliły należycie, numerów działek, na których wzniesiono ogrodzenie wobec czego nie sposób stwierdzić, czy prawidłowo zostały wymienione w postanowieniu z dnia 16 lipca 2019 r.

Z tego względu za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania w sprawie niewłaściwego składowania odpadów było wadliwe.

Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W niniejszej sprawie takie umorzenie byłoby zatem zasadne wówczas, gdyby organ – po wszczęciu postępowania - w niewadliwy sposób ustalił, że podkłady kolejowe faktycznie poddano odzyskowi w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i w wyniku tego procesu przestały być odpadami, spełniając wszystkie warunki wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, w tym przede wszystkim przeanalizować wszystkie przepisy, które mogą w niej mieć zastosowanie, a następnie dokonać oceny, czy w świetle tych uregulowań doszło do niewłaściwego składowania odpadów w postaci strunobetonowych podkładów kolejowych.