Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2126/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 718/19 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 lutego 2019 r. nr BM2.015.22.2018.WZ.3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 718/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji F. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 lutego 2019 r. nr BM2.015.22.2018.WZ.3 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 7 stycznia 2019 r. nr BM2.015.22.2018.EMJ.2 (pkt 1); zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Fundacji F. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 września 2018 r. Fundacja F. z siedzibą w [...] zwróciła się do Ministra Infrastruktury o udostępnienie informacji publicznej, poprzez:

1) przesłanie ksiąg wejść i wyjść do budynku Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r.;

2) przesłanie kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. bądź wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie, wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie;

3) wskazanie spotkań odbytych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa bądź sekretarzy stanu zatrudnionych w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r., ze wskazaniem imion i nazwisk zarówno pracowników Ministerstwa, jak i osób trzecich, które takie spotkania odbywały oraz określenie dat oraz tematyki takich spotkań.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Minister Infrastruktury w piśmie z dnia 5 października 2018 r. poinformował Fundację, że:

1) księga wejść i wyjść do budynku Ministerstwa nie spełnia kryteriów wymienionych przez ustawodawcę w art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), ponieważ nie stanowi oświadczenia woli ani wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, a tym samym nie stanowi informacji publicznej;

2) kalendarz spotkań nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i należy go zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną;

3) informacja o spotkaniach/wydarzeniach, w których wziął udział Minister Infrastruktury i Budownictwa w w/w okresie wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie – stanowi informację publiczną przetworzoną, przy czym obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia ewidencji w/w spotkań/wydarzeń oraz gromadzenia informacji z tym związanych, co powoduje, że stworzenie powyższego wykazu jest bardzo czasochłonne i wymaga wytworzenia nowej informacji, obecnie nieistniejącej, zaś proces ten wymaga m.in. analizy dokumentów, stron internetowych, jak również odtworzenia w pamięci wydarzeń, mających miejsce dwa lata temu;

4) odnosząc się do kwestii spotkań odbytych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa bądź sekretarzy stanu zatrudnionych w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową w okresie od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r., ze wskazaniem imion i nazwisk zarówno pracowników Ministerstwa, jak i osób trzecich, jeśli takie spotkania odbywały oraz określenie dat oraz tematyki takich spotkań – w podanym okresie nie odbyło się żadne takie spotkanie.

W piśmie z dnia 18 października 2018 r., w odpowiedzi na wezwanie do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego jako warunku udzielenia informacji publicznej przetworzonej, Fundacja F. z siedzibą w [...] zaznaczyła, że jej intencją jest uzyskanie informacji publicznej na temat spotkań i wydarzeń odbytych z udziałem Ministra Infrastruktury, gdyż informacja ta jest istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Fundacja posiada indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W ramach swojej działalności Fundacja stworzyła ogólnodostępny portal internetowy ([...]), gdzie publikowane są wiadomości, raporty, analizy czy dane statystyczne dotyczące działalności lobbingowej. Obecnie z portalu korzysta miesięcznie kilka tysięcy osób, które zapoznają się z informacjami na temat przejrzystości działalności lobbingowej i procesu legislacyjnego w Polsce. Ponadto wnioskowaną informację publiczną należy uznać za ważną dla kręgu potencjalnych odbiorców. Działania Fundacji służą uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. nr BM2.015.22.2018. EMJ.2 odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku z dnia 21 września 2018 r., tj. przesłania kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. bądź wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w powyższym okresie, wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Fundacja nie wykazała, iż w/w informacja publiczna przetworzona zostanie przez nią realnie wykorzystana dla potrzeb realizacji interesu publicznego, który byłby istotny w stopniu szczególnym. Przekazanie żądanego zestawienia danych nie wpłynie na szczególny interes publiczny, w tym na usprawnienie działania czy poprawę funkcjonowania organów Państwa.

Na skutek wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. nr BM2.015.22.2018.WZ.3 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 7 stycznia 2019 r. w zakresie oznaczenia wnioskodawcy i adresata decyzji oraz orzekł, iż decyzja ta została wydana na wniosek Fundacji F. z siedzibą w [...] i do tej Fundacji była adresowana, a ponadto utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy z pozostałym zakresie.

Powyższa decyzja z dnia 18 lutego 2019 r. stała się przedmiotem skargi Fundacji F. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego i uznanie, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz jej załatwienie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Ministra Infrastruktury do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo że zarzuty skargi są całkowicie nieuzasadnione. W ocenie Sądu, żądane przez Fundację w pkt 2 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a więc organ nie powinien był ani wzywać Fundacji do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, ani też wydawać w tym zakresie decyzji. Winien był natomiast wyłącznie poinformować Fundację, że informacja żądana w pkt 2 jej wniosku nie jest informacją publiczną. Kalendarz spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie stanowi bowiem dokumentu urzędowego, nie jest również oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, a także nie jest kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy. Kalendarz spotkań jest pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób sformułowania pkt 2 wniosku świadczy o tym, że "wskazanie wszystkich spotkań/wydarzeń" musi być – ze względu na treść wniosku – traktowane jako tożsame z kalendarzem spotkań. Skoro kalendarz nie ma przymiotu informacji publicznej, to tak samo należy traktować żądany we wniosku wykaz. Żądane informacje są związane ze sferą wewnętrzną działalności Ministerstwa, a zatem nie są informacjami o takiej jego aktywności, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W konsekwencji powyższego, zaskarżone decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Fundacja F. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 18 lutego 2019 r. oraz z dnia 7 stycznia 2019 r., w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, na podstawie wskazanych przepisów, powinien był uchylić w/w decyzje i zobowiązać organ do udostępnienia Fundacji żądanej w pkt 2 wniosku informacji publicznej w zakresie spotkań/wydarzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa, gdyż było to uzasadnione okolicznościami sprawy, takimi jak posiadanie przez w/w informację przymiotu informacji publicznej, jak również spełnienie przez Fundację stosownych przesłanek, w przypadku uznania, że informacja o spotkaniach jest informacją publiczną przetworzoną;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja wytworzona "dla celu publicznego" i wymagana przez przepisy prawa, podczas gdy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i w związku z tym błędne uznanie, że żądana informacja dotycząca spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister Infrastruktury i Budownictwa, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co doprowadziło do uchylenia decyzji z dnia 7 stycznia i 18 lutego 2019 r., ale nie do zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W przypadku uznania, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16-18 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 248), poprzez ich błędne zastosowanie oraz uznanie, że informacja o spotkaniach/wydarzeniach Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji, gdy informacja ta dotyczy materii publicznej, albowiem zawiera informacje o sprawach publicznych, została wytworzona dla celów publicznych i wymagana jest przez przepisy prawa, gdyż określa działania podejmowane wobec organów władzy publicznej przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2023 r. organ podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zestawienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że żądana w pkt 2 wniosku Fundacji F. z siedzibą w [...] z dnia 21 września 2018 r. informacja w zakresie spotkań/wydarzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. nie ma charakteru informacji publicznej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż kalendarz spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi dokumentu urzędowego, służy wyłącznie organizacji pracy i nie wyznacza kierunków działania organu, mając wyłącznie charakter roboczy i techniczny. WSA w Warszawie błędnie natomiast uznał, iż informacja dotycząca spotkań/wydarzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa za wskazany okres nie ma charakteru informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądanie Fundacji dotyczy działań władzy wykonawczej, polegających na spotkaniach w zakresie takiej działalności, na których omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Informacje o takich spotkaniach – z zastrzeżeniem, że dotyczą one tych spotkań, które odbywały się w ramach realizacji zadań publicznych, a więc w związku z ustawową działalnością organu – niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Jednocześnie zauważyć należy, że nie wszystkie odbyte we wskazanym okresie spotkania odbyły się w zakresie działań Ministra jako władzy wykonawczej, a jedynie do udzielenia informacji o takich spotkaniach organ został zobowiązany. Ustalenie i wyselekcjonowanie liczby, terminów, osób i miejsc spotkań, które związane były z ustawową działalnością organu, stanowi w tym przypadku informację publiczną przetworzoną, bowiem z całą pewnością takie ustalenia nie mogą być oparte wyłącznie na danych już zapisanych, wynikających z jednego bądź kilku dokumentów, przy czym, jak już wyżej wskazano, kalendarz Ministra, jako dokument pomocniczy o wewnętrznym charakterze, nie stanowi dokumentu urzędowego, na którym można wyłącznie takie ustalenia opierać. Nie ma też żadnej pewności, że taki wykaz będzie kompletny. Ponadto podkreślenia wymaga, iż uwzględniane w kalendarzu spotkania nie zawsze mają miejsce. Zaplanowane czynności są bowiem przekładane, odwoływane lub zastępowane innymi, co nie zawsze jest aktualizowane w kalendarzu, stąd też nie ma on charakteru wiążącego. Udzielenie zatem informacji w sposób zgodny z żądaniem Fundacji wymagałoby sięgnięcia do wielu różnych dokumentów źródłowych, innych niż przedmiotowy kalendarz, a także do stron internetowych Ministerstwa lub relacji medialnych oraz dokonania ich analizy i selekcji, a więc przygotowania zupełnie nowej informacji, według wskazanych we wniosku kryteriów, co czyni niewątpliwie żądaną informację publiczną przetworzoną, a nie prostą. Jej wytworzenie wymaga bowiem przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyroki NSA z dnia: 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1504/15; 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1374/21).

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury w kwestionowanych przez Fundację decyzjach z dnia 18 lutego i 7 stycznia 2019 r. uznał, że informacja dotycząca spotkań/wydarzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od dnia 8 grudnia 2015 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. stanowi informację publiczną przetworzoną, jednak odmówił jej udostępnienia, powołując się na fakt, iż strona nie wykazała, iż w/w informacja publiczna przetworzona zostanie przez nią realnie wykorzystana dla potrzeb realizacji interesu publicznego, który byłby istotny w stopniu szczególnym. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz dokona oceny, czy organ prawidłowo odmówił udostępnienia tej informacji w oparciu niewskazanie przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Należy jednocześnie wyjaśnić, iż koszty postępowania kasacyjnego nie mogły zostać zasądzone na rzecz skarżącej kasacyjnie Fundacji, bowiem zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 p.p.s.a., stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie zaskarżony wyrok nie był wyrokiem oddalającym skargę.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).