Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 199/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 36 UST 1 I 4 ART. 37 UST 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 157 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 510/20 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 510/20 oddalił skargę G. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] kwietnia 2020 r. nr SKO [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu w stosunku do B. i G. K. opłaty jednorazowej w kwocie 35 536,80 zł na rzecz Gminy K. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], gmina [...], objętej księgą wieczystą nr [...], obejmującej działkę nr [...], wskutek podjęcia przez Radę Gminy K. uchwały nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w sąsiedztwie obwodnicy trójmiejskiej oraz składowiska odpadów komunalnych w [...] na terenie obrębu [...] i w części obrębu [...], gmina [...] (Dz.Urz.Woj. [...]) i zbyciem w dniu 18 września 2018 r. prawa własności tej nieruchomości, zobowiązując do uiszczenia tej opłaty z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Sąd I instancji stwierdził w szczególności, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby sprawy przez biegłego operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji.

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp) poprzez błędne stwierdzenie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, podczas gdy odnośna zmiana miejscowego planu przywracała poprzedni sposób przeznaczenia nieruchomości (zgodny z miejscowym planem z 1992 r.) i naprawiała tym samym szkodę wyrządzoną stronom planem z 2005 r. w związku z tym na skutek ostatniej zmiany planu z 2013 r. strony nie zostały wzbogacone, jak również sposób przeznaczenia nieruchomości uległ zmianie, co uniemożliwia obciążenie stron opłatą planistyczną;

b) art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej w warunkach rażącej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej z uwagi na nałożenie na skarżącego oraz uczestnika opłaty planistycznej, podczas gdy organ nie naprawił stronom szkody wynikającej ze zmiany uprzednio obowiązującego miejscowego planu, jak również nie dostrzegł, iż ostatni z miejscowych planów przywracał stronom uprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości a zatem nie doszło do jej wzrostu wartości;

c) art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) wskutek niewłaściwego uznania, że cena, za którą skarżący sprzedali swą nieruchomość nie stanowi wartości rynkowej nieruchomości, mimo że była to kwota, jaką w dniu wyceny można było uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mieli stanowczy zamiar zawarcia umowy, działali z rozeznaniem i postępowali rozważnie oraz nie znajdowali się w sytuacji przymusowej;

2) przepisów postępowania:

a) art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy odnośne wątpliwości istniały, a powyższy przepis powinien w sprawie znaleźć zastosowanie;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez uznanie za wiarygodną i oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości mgr inż. Ł. L., podczas gdy strona zgłaszała obiektywne i poważne zastrzeżenia do tej opinii;

c) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutów strony dotyczących naruszenia Konstytucji oraz zgłaszanych względem operatu szacunkowego zarzutów, podczas gdy sąd administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.3. Dokonując oceny naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu względnie jego zmiany. Przy tym w świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przyjęcie ulepszenia planistycznego nie polega zatem na badaniu całej historii planistycznej danej nieruchomości i tego jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach. Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Wyłącznie w sytuacji uchwalenia nowego planu w celu zlikwidowania tzw. luki planistycznej, konieczne było uwzględnienie przeznaczenia w planie ogólnym, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. (zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym – wyłącznie planu szczegółowego), jeżeli jest to korzystniejsze niż wycena według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (art. 87 ust. 3a upzp). W niniejszej sprawie nie ma więc żadnego znaczenia przeznaczenie nieruchomości w planie z 1992 r. To, że w 2005 r. plan został zmieniony na mniej korzystny dla skarżącego nie ma żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. Stan nieruchomości według planu z 1992 r. jest dla przedmiotowej sprawy całkowicie irrelewantny. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest zatem nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 upzp przyjmując, że w przedmiotowej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości rynkowej nieruchomości. Natomiast art. 36 ust. 1 upzp stanowiący podstawę cywilnoprawnego roszczenia z tytułu wywłaszczenia planistycznego w ogóle nie jest stosowany w ramach ulepszenia planistycznego i nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. To właściciel nieruchomości jest dysponentem roszczenia z tytułu szkody legalnej wyrządzonej uchwaleniem planu miejscowego.

4.4. Analogicznie bezzasadnie zarzuca się naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nienaprawienie skarżącym szkody wynikającej ze zmiany uprzednio obowiązującego miejscowego planu. W ramach sprawy o ustalenie opłaty niedopuszczalne jest kompensowanie jakichkolwiek szkód legalnych. Przepis art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy do modyfikowania przesłanek dopuszczalności ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 4 upzp.

4.5. Również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 ugn jest nieusprawiedliwiony. W świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Przy tym instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Tym samym cena sprzedaży nieruchomości objętej opłatą, która to cena jest ustalona przez strony pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości ustaloną zgodnie z art. 37 ust. 1 upzp. Strony sprzedając nieruchomość ustalają cenę w sposób dowolny nie kierując się dyrektywami art. 37 ust. 1 upzp np. biorą pod uwagę ustalenia studium itp. Dlatego też bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje cena jaką skarżący uzyskali z tytułu sprzedaży nieruchomości (wyrok NSA z 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 785/20, w odniesieniu do wysokości odszkodowania analogicznie Sąd Najwyższy w wyroku z 19 listopada 2020 r. sygn. akt II CSK 63/19).

4.6. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że subiektywne problemy strony ze zrozumieniem jednoznacznego w tym zakresie art. 37 ust. 1 upzp wskazującego na przeznaczenie obowiązujące przed zmianą planu nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia w oparciu o art. 7a Kpa proponowanej przez stronę wykładni art. 37 ust. 1 upzp. Zresztą taka wykładnia dopuszczająca przyjmowanie przeznaczenia nieruchomości według dawniej obowiązujących planów wypaczyłoby sens art. 37 ust. 11 upzp.

4.7. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw, aby w oparciu o postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zakwestionować zasadność wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, operat ten jest kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne określone w rozporządzeniu, a przy tym został oparty na rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Szczególne sytuacje planistyczne, tak jak w przedmiotowej sprawie, wymagają szczególnego podejścia. Skoro nieruchomość przed wejściem w życie planu miała mieszane przeznaczenie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna była odrębna wycena poszczególnych obszarów planistycznych tj. odrębnie terenu dopuszczonego pod zabudowę a odrębnie terenu wyłączonego spod zabudowy kubaturowej. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). Należy podzielić stanowisko organów oraz Sądu I instancji, że takich uchybień powołany operat nie zawiera. Dodatkowo w niniejszej sprawie operat szacunkowy został oceniony pozytywnie przez Komisję Arbitrażową przy [...] Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych (opinia z 17 października 2019 r. w zakresie wiedzy specjalistycznej), który nie zakwestionował dokonanego przez biegłego opisu nieruchomości. Należy podkreślić, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, jak i tego jak ma wyglądać opis nieruchomości nie stanowi podstawy do podważania prawidłowości zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (por. wyroki NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18; 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3265/18; z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3856/18).

4.8. Bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 134 § 1 Ppsa. Sąd I instancji odniósł się bowiem do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. To, że strona nie jest usatysfakcjonowana ze sposobu w jaki Sąd Wojewódzki odniósł się do tych zarzutów nie czyni usprawiedliwionym zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

4.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny.

4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.