Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 158/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8 i art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. J. o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem społecznym postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wnioskiem z dnia 13 lipca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. J. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem społecznym.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. J. podaniem z dnia 13 czerwca 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego na zakup żywności oraz o objęcie go ubezpieczeniem społecznym. MOPS w S. przy piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r. powyższy wniosek M. J. przekazał zgodnie z właściwością do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., wskazując, że M. J. jest osobą bezdomną, a zatem organem właściwym w sprawie jego wniosku jest Prezydent Miasta S.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Dyrektor MOPS w S. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że M. J. w latach 1980 - 2005 był zameldowany w S., tam też pracował. Od 2008 r. jest zameldowany na pobyt stały w S. w lokalu mieszkalnym, w którym zamieszkuje matka oraz brat zainteresowanego. Z uwagi na konflikt z bratem M. J. wyprowadził się z tego lokalu. W latach 2012/2013 przebywał czasowo w S. u matki, jednak w lipcu 2013 r. ponownie zamieszkał na terenie województwa zachodniopomorskiego, gdzie podejmował prace dorywcze. Z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia zamieszkał w Schronisku Sióstr Misjonarek Miłości w S. Obecnie mieszka w opuszczonym budynku po Ośrodku Kolarskim w S. Pomieszczenie to jest zdewastowane, bez dostępu do wody i energii elektrycznej. Ponadto ustalono, że M. J. na terenie S. korzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej. W S. był kilkukrotnie hospitalizowany. Tutaj uzyskał też orzeczenie o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. M. J. nie wyraża zgody na powrót do S. W ocenie Dyrektora MOPR w S. zainteresowany od szeregu lat mieszka na terenie S. i tam koncentruje się jego życie osobiste. Nie jest on osobą bezdomną. Wprawdzie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy"), ale ma możliwość zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Z możliwości tej nie korzysta jedynie z uwagi - jak podał - konflikt z bratem. Założona w styczniu 2013 r. Niebieska Karta została zamknięta we wrześniu 2013 r. Obecnie wobec M. J. nie toczy się jakakolwiek procedura Niebieskiej Karty. W sprawie istotne jest ponadto to, że zainteresowany wielokrotnie deklarował, że zamierza przebywać na terenie S. oraz że jego matka pisemnie oświadczyła, że praktycznie całe życie mieszkał on w S. Zdaniem Dyrektora MOPR w S. należy zatem przyjąć, że M. J. mieszka w S. Fakt, że zainteresowany jest zameldowany w S. i nie mieszka w lokalu mieszkalnym, nie może przesądzać o właściwości Prezydenta Miasta S. do wydania decyzji w sprawie obecnie wnioskowanych przez M. J. świadczeń. Z tych względów Dyrektor MOPR w S., działając z upoważnienia Prezydenta S., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku M. J. o przyznanie mu zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem społecznym.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., wskazał, że Prezydent S. pominął fakt, że MOPR w S. od marca 2015 r. regularnie udziela M. J. świadczeń w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych, co oznacza, że powyższy organ sam uznał się za właściwy w sprawie. Okoliczności faktyczne, w oparciu o które zostały wydane decyzje oraz sytuacja osobista i materialna zainteresowanego nie uległy zmianie i pozostają aktualne także po złożeniu obecnego wniosku M. J. o przyznanie mu zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie ubezpieczeniem społecznym. W wydawanych decyzjach Prezydent S. nie negował bezdomności zainteresowanego. MOPR w S. dopiero po złożeniu przez M. J. wniosku o zasiłek stały podjął próbę uwolnienia się od odpowiedzialności za realizację pomocy na rzecz zainteresowanego. Dyrektor MOPR w S. podkreślił również, że z treści przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że M. J. od dłuższego czasu przebywa w pustostanie. Lokal ten nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Zainteresowany jest osobą bezrobotną, nie posiada dochodu, nie pobiera świadczeń emerytalnych ani rentowych. Z uwagi na długoletni konflikt z bratem nie ma możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. MOPR w S. nie przedstawił żadnych obiektywnych okoliczności, że M. J. faktycznie posiada możliwość zamieszkania w tym lokalu, w tym że jest właścicielem tego lokalu, co ewentualnie uprawniałoby go do podjęcia próby eksmisji brata. Fakt założenia Niebieskiej Karty potwierdza istnienie konfliktów rodzinnych. Zamknięcie Karty Niebieskiej nie może zmienić tej oceny, gdyż nastąpiło już po opuszczeniu przez M. J. środowiska domowego. W ocenie Dyrektora MOPR w S. powyższe okoliczności świadczą, że M. J. jest osobą bezdomną. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie ubezpieczeniem społecznym jest Prezydent Miasta S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta S. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. J. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem społecznym.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

W związku z argumentami organów pozostających w sporze w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy M. J. ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej jest osobą bezdomną.

Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. W przypadku każdego z nich określone przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza sytuacja odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast druga dotyczy osoby która nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jednocześnie posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. J. jest zameldowany na pobyt stały w S. W miejscowości tej od kilku lat jednak nie mieszka z powodu - jak podał - agresywnego zachowania się jego brata oraz konfliktów rodzinnych. Istnienie takich konfliktów potwierdza między innymi fakt uruchomienia procedury "Niebieskiej Karty", która obejmuje ogół czynności podejmowanych i realizowanych związku z uzasadnionym podejrzeniem zaistnienia w rodzinie przemocy. (art. 9 d ustawy z dnia 29 lipca 2011 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.). M. J. w lipcu 2013 r., właśnie ze względu na wspomniany konflikt z bratem, opuścił rodzinny dom i wyjechał ze S. Zamieszkał wówczas na terenie S. Z czasem z uwagi na pogarszający się stan zdrowia stał się mieszkańcem Schroniska Sióstr Misjonarek Miłości w S. Po opuszczeniu Schroniska od lutego 2015 r. do chwili obecnej M. J. mieszka w pustostanie, to jest w jednym z pomieszczeń dawnego Ośrodka Kolarskiego w S. Pomieszczenie to nigdy nie było i nadal nie jest lokalem służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Ponadto pozbawione jest ono dostępu do wszelkich mediów, w tym wody i prądu. Zainteresowanego jedynie okazjonalnie wspiera kolega, który od czasu do czasu pozwala mu na korzystanie z łazienki w swoim mieszkaniu. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że pustostan, w którym obecnie zainteresowany przebywa, nie może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy. Tym samym oczywistym jest, że M. J. obecnie nie mieszka w pomieszczeniu, które stanowi lokal mieszkalny w omówionym znaczeniu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie może również budzić wątpliwości fakt, że M. J. nie ma ponadto możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. Jego powrót do tego lokalu jest bowiem niemożliwy ze względu na istniejący konflikt z bratem oraz zagrożenie występowania przemocy w rodzinie. Zachodzą zatem przesłanki do uznania go za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s.

W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Skoro miejscem zameldowania M. J. na pobyt stały jest Miasto S., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie zainteresowanemu zasiłku stałego i zasiłku celowego oraz o objęcie ubezpieczeniem społecznym jest Prezydent Miasta S.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.