Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 924/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 909/21 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr WOA.7721.202.2021.MT w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 909/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 26 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję udzielającą N. sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W decyzji tej określono termin zakończenia robót budowlanych polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce [...] i [...] do dnia 31 grudnia 2015 roku.

W dniu 10 lutego 2016 r. Inwestor zwrócił się pismem o zmianę terminu zakończenia robót budowlanych polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na działkach o nr geodezyjnych [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działkach o nr [...] i [...] i przedłużenie do dnia 31 grudnia 2017 r. W dniu 10 stycznia 2017 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o zmianie pozwolenia na użytkowanie w zakresie zmiany terminu wykonania powyższych robót wyznaczając go zgodnie z wnioskiem na dzień 31 grudnia 2017 r.

W dniu 13 listopada 2017 r. Inwestor ponownie zwrócił się pismem o zmianę terminu zakończenia robót budowlanych polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na wskazanych wyżej działkach oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce [...] i [...] i przedłużenie go do dnia 31 grudnia 2020 r. Decyzją własną z dnia 1 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przedłużył termin dla wykonania powyżej opisanych robót o kolejne 3 lata.

W dniu 2 grudnia 2020 r. Inwestor kolejny raz zwrócił się do organu nadzoru budowlanego pismem o zmianę terminu wykonania opisywanych robót o kolejne 6 lat tj. do dnia 31 grudnia 2026 r.

W dniu 29 grudnia 2020 r. inspektorzy PINB dokonali kontroli na terenie przedmiotowego parkingu z drogą dojazdową. Ustalono, że stan nawierzchni nie pozwala na jego bezpieczne użytkowanie, a teren poprzez znaczne nierówności nie pozwala na bezpieczne przejście/dojście do budynku i pojazdów.

Dnia 31 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję, którą odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 26 listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w P. w zakresie terminu zakończenia robót polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na działce nr geodezyjny [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce [...] i [...], który to termin został wskazany przez inwestora na dzień 31 grudnia 2026 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji przywołał stan faktyczny sprawy i zwrócił uwagę na wyniki kontroli z dnia 29 grudnia 2020 r. Organ uznał, że kolejne prolongaty terminu są sprzeczne ze słusznym interesem strony, a tym bardziej z interesem społecznym. Wynika to, zdaniem PINB, z braku możliwości bezpiecznego i zgodnego z projektem użytkowania nawierzchni, o czym już w 2017 roku informowali PINB zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w P.. Organ pierwszej instancji argumentował, że słuszny interes strony w niniejszej sprawie odnosi się tylko do finansów Inwestora, a od czasu wydania pozwolenia na użytkowanie minęło już 6 lat i dotąd nie rozpoczęto inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji, zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał na decyzje wydawane uprzednio w niniejszej sprawie. Następnie przywołał treść art. 155 k.p.a. i wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma charakter decyzji związanej, ale już określenie terminu do wykonania dodatkowych robót jest w pełni uznaniowe i możliwa jest jego zmiana. Odnosząc się do przesłanki słusznego interesu strony lub słusznego interesu społecznego zawartych w art. 155 k.p.a. organ odwoławczy przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym interesy strony nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem [...]WINB w interesie społecznym jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem drogi dojazdowej i warstwy wierzchniej parkingu. Końcowo organ drugiej instancji wskazał, że organ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Zdaniem [...]WINB kwestia badania możliwości finansowych spółki wykracza poza obowiązki organów nadzoru budowlanego. Ustawodawca nie zwolnił podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od obowiązków wynikających z decyzji opartej na przepisach Prawa budowlanego, tym bardziej, że przyczyną takiego zwolnienia nie może być sytuacja gospodarcza, która według spółki nie wiadomo kiedy ulegnie zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w oparciu o art. 155 k.p.a. regulujący jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji jest zgoda strony. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby zatem zaistniała możliwość jego zastosowania muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, a ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezsprzecznie decyzja PINB z dnia 26 listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] na nieruchomości przy ul. [...] w P., w której PINB określił termin zakończenia robót polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce nr [...] i [...] jest decyzją na mocy której strona nabywa prawo. Spełniono także przesłanki zgody strony na zmianę decyzji oraz nie dostrzeżono przeszkód w weryfikacji decyzji w przepisach szczególnych. Decyzja ta posiada element uznaniowości, wyrażający się w ustaleniu terminu wykonania nałożonego obowiązku, zatem co do zasady istniała możliwość zmiany tej decyzji, w części dotyczącej terminu jego wykonania. Termin na wykonanie obowiązku nie wynika bowiem z ustawy, ustawodawca nie zawarł również żadnych zaleceń co do sposobu określenia jego długości, pozostawiając tę kwestię uznaniu organów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała natomiast zaistnienia słusznego interesu w zmianie decyzji, który to interes przeważałby nad interesem społecznym, a organ we właściwy sposób ustosunkował się i ocenił powyższą przesłankę. Pierwotnie obowiązek wynikający z decyzji z 26 listopada 2014 r. miał zostać zrealizowany do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin ten, na wniosek skarżącej, był dwukrotnie przedłużany. Podstawę wystąpienia z wnioskami o zmianę decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązku stanowiła planowana inwestycja będąca przedmiotem pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. Obecnie rozpatrywany wniosek był trzecim z kolei, powołującym się na tę samą argumentację w zakresie ewentualnego zniszczenia nawierzchni pozostałej do wykonania w niniejszej sprawie, przy okazji późniejszej realizacji inwestycji określonej w pozwoleniu na budowę nr [...]. Od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla niniejszej inwestycji upłynęło 6 lat i dotąd nie rozpoczęto inwestycji sąsiedniej, na którą powołuje się skarżąca. W dalszym ciągu nie jest pewny los tejże inwestycji, albowiem zarówno w treści odwołania, jak i skargi spółka powołuje się jednie na prognozy co do możliwości sporządzenia harmonogramu prowadzenia prac budowalnych.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że tak samo nie może być argumentem przemawiającym za dalszą prolongatą terminu do wykonania robót kwestia wskazywana przez skarżącą w odwołaniu, dotycząca skutków sytuacji ekonomicznej związanej z pandemią, która znacząco utrudnia pozyskanie finansowań na inwestycje deweloperskie oraz wskazywanie przez skarżącą na zmniejszenie dostępności kredytów hipotecznych na zakup mieszkań. Interes ekonomiczny strony, w efekcie brak realizacji założonej inwestycji na działkach sąsiednich, nie może stanowić w nieskończoność przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Organ udzielając pozwolenia na użytkowanie z nałożeniem jednocześnie przedmiotowego obowiązku już postawił stronę w sytuacji uprzywilejowanej, nie tylko z tego powodu, że udzieli tego pozwolenia, lecz także z uwagi, że pozwolił stronie na wykonanie robót w czasie późniejszym. Następnie dokonano przedłużenia wspomnianego terminu dwukrotnie i w istocie Inwestor miał aż 6 kolejnych lat na przeprowadzenie stosownych działań. Termin ten był obiektywnie realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności.

Kilkakrotnie składane przez skarżącą wnioski o zmianę terminu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych na nią obowiązków, a co najmniej odłożenie ich wykonania na odległy czas przyszły, co nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie żądania Skarżącej powodowałoby pozostawienie nawierzchni drogi i parkingu w niewłaściwym stanie technicznym, a w interesie społecznym jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem i wyeliminowanie powodowanego przez to zagrożenia oraz zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, które obecnie jest zagrożone, co wynika z kontroli przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2020 r.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że samo podejmowanie starań przez skarżącą w zakresie przygotowania harmonogramu prac do końca 2023 r. celem wykonania decyzji, czy znaczne obciążenie finansowe, gdy idzie o zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków, nie dowodzi jeszcze wystarczająco, aby interes strony – w aspekcie przesłanek z art. 155 k.p.a. – ocenić należało jako słuszny, gdy w interesie społecznym leżało wykonanie nałożonych obowiązków polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej oraz parkingu, mających na celu ochronę takich dóbr jako życie i zdrowie ludzkie. Faktem jest, że nawierzchnia przedmiotowej drogi dojazdowej oraz parkingu znajduje się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu ludzi, co potwierdziła kontrola. Sąd pierwszej instancji uznał, że w interesie społecznym, zasadnie zidentyfikowanym przez organy, leżało wykonanie nałożonych obowiązków, mających na celu ochronę dobra w postaci bezpieczeństwa mieszkańców. Przy czym interes ten przeważał nad interesem strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby, jak w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżącą, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że interes społeczny wyrażający się potrzebą wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków w celu ochrony dobra w postaci bezpieczeństwa mieszkańców przeważał nad interesem strony, co skutkowało odmową prolongaty terminu do wykonania robót, podczas gdy oba wymienione w art. 155 k.p.a. rodzaje interesów zostały wymienione jako alternatywa, a to oznacza, że przesłanki te mają charakter równoważny, a ziszczenie się tylko jednej z nich mogłoby przemawiać za zmianą lub uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623, ze zm.). Artykuł 59 ust. 3 ww. ustawy przewiduje wyjątek od zasady, że pozwolenie na użytkowanie wydawane jest po zakończeniu robót budowlanych. Przepis ten w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie stwierdza, że jeżeli właściwy organ ustali, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 listopada 2014 r. została wydana z zastrzeżeniem wykonania we wskazanym w niej terminie określonych czynności, ściśle związanych z wydanym pozwoleniem na użytkowanie, tzw. zleceń. Organ powiatowy udzielając pozwolenia na użytkowanie określił termin zakończenia robót polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na działce nr geod. [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce [...] i [...] pierwotnie na 31 grudnia 2015 r., a następnie termin ten dwukrotnie prolongował w trybie art. 155 k.p.a. Słusznie wskazuje zatem Sąd pierwszej instancji, że organ postawił stronę skarżącą w sytuacji uprzywilejowanej już poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych, a następnie w wyniku zmian tego pozwolenia udzielających zezwoleń na wykonanie ww. robót w terminie późniejszym. Wykonania wszystkich robót budowlanych określonych w pozwoleniu na użytkowanie nie można jednak notorycznie odkładać na odległy czas przyszły w drodze ponawiania wniosków o zmianę pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu ich realizacji, obiekt budowlany nie może być bowiem nieustająco warunkowo użytkowany.

Tryb zmiany decyzji ostatecznej uregulowany w art. 155 k.p.a. nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Jakkolwiek wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, ponieważ z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, polega ona na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji. Istotne jest, że decyzja wydana w trybie art. 155 jest przy tym decyzją uznaniową, co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, jak też wybór jednego z możliwych rozwiązań (zob. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; wyrok NSA z 5 listopada 1998 r., III SA 1745/97; wyrok NSA z 24 marca 1998 r., I SA 1087/97; wyrok NSA z 17 grudnia 1997 r., III SA 988/96; wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95; wyrok NSA z 28 sierpnia 1996 r., III SA 642/95).

Bezsprzecznie decyzja z dnia 26 listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w której PINB określił termin zakończenia robót polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...] oraz wierzchniej warstwy parkingu na działce nr [...] i [...] jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Niekwestionowane jest spełnienie przesłanki zgody strony na zmianę decyzji oraz nie dostrzeżono przeszkód w weryfikacji decyzji w przepisach szczególnych. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że pomimo iż decyzja PINB z dnia 26 listopada 2014 r. ma charakter związany, to już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że o ile zmiana decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, o tyle – co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania, o ile termin ten nie upłynął. Kwestią mającą decydujące znaczenie w sprawie jest natomiast zweryfikowanie występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony w zmianie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie terminu realizacji wskazanych w niej robót budowlanych.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności. Oba wymienione interesy zostały wymienione w ramach alternatywy, ale Sąd pierwszej instancji trafnie opowiada się za ich koniunkcją w rozpatrywanej sprawie, uzależniając istnienie słusznego interesu skarżącego od jego zgodności z interesem społecznym. Interes strony musi być bowiem słuszny, co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym (wyr. NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/20; wyr. NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14). Słuszny interes strony musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz nie może być postrzegany jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (wyrok NSA z 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 650/19).

Słusznie wskazuje organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie wykazała obecnie słusznego interesu w zmianie decyzji, który to interes przeważałby nad interesem społecznym.

Pierwotnie obowiązek wynikający z decyzji z 26 listopada 2014 r. miał zostać zrealizowany do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin ten, na wniosek skarżącej, był dwukrotnie przedłużany. Podstawę wystąpienia z wnioskami o zmianę decyzji w zakresie terminu realizacji obowiązku stanowiła planowana inwestycja będąca przedmiotem pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 14 lutego 2013 r. ([...]). Obecnie rozpatrywany wniosek był trzecim z kolei, powołującym się na tę samą argumentację w zakresie ewentualnego zniszczenia nawierzchni pozostałej do wykonania w niniejszej sprawie, przy okazji późniejszej realizacji inwestycji określonej w pozwoleniu na budowę nr [...]. Od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla niniejszej inwestycji upłynęło ponad 6 lat i dotąd nie rozpoczęto inwestycji sąsiedniej, na którą powołuje się skarżąca. W dalszym ciągu nie jest pewny los tejże inwestycji, albowiem zarówno w treści odwołania, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, spółka powołuje się jednie na prognozy co do możliwości sporządzenia harmonogramu prowadzenia prac budowalnych.

Nie można pominąć, że istnienie albo brak przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dalsze prolongowanie wykonania obowiązku nałożonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje sprzeczne z wymogami interesu społecznego, który wymaga przeprowadzenia prac budowlanych polegających na wykonaniu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej do budynku oraz parkingu, mających na celu ochronę takich dóbr jako życie i zdrowie ludzkie. Interes ten przeważa nad interesem strony. Z protokołu kontroli budynku przy ul. [...] w P. z dnia 29 grudnia 2020 r. wynika bowiem, że dotąd nie wykonano utwardzenia nawierzchni kostką betonową, a stan parkingu nie pozwala na bezpieczne jego użytkowanie. Teren jest bardzo nierówny, a po deszczu występują tak duże kałuże, które nie pozwalają na przejście, co uwidoczniono na fotografiach. W piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. administrator nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. zwrócił uwagę, że miejsca postojowe znajdujące się na działce [...] oraz [...] nie nadają się do użytkowania. Trafnie konkluduje Sąd pierwszej instancji, że samo podejmowanie starań przez skarżącą w zakresie przygotowania harmonogramu prac budowlanych do końca 2023 r. celem wykonania decyzji, czy znaczne obciążenie finansowe, gdy idzie o zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków, nie dowodzi jeszcze wystarczająco, aby interes strony – w aspekcie przesłanek z art. 155 k.p.a. – ocenić należało jako słuszny, gdy w interesie społecznym leżało wykonanie nałożonych w pozwoleniu na użytkowanie obowiązków mających na celu ochronę takich dóbr jako życie i zdrowie ludzkie. Trafna jest również argumentacja Sądu pierwszej instancji, w której wskazuje, że kilkakrotnie składane przez skarżącą wnioski o zmianę terminu zmierzają w istocie do uniknięcia wykonania nałożonych na nią obowiązków, a co najmniej odłożenia ich wykonania na odległy czas przyszły, co nie zasługuje na akceptację. Uwzględnienie żądania skarżącej na obecnym etapie postępowania powodowałoby przedłużające się pozostawienie nawierzchni drogi dojazdowej do budynku i parkingu w niewłaściwym stanie technicznym, a w interesie społecznym leży wyeliminowanie powodowanego przez to zagrożenia oraz zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, które od dłuższego czasu jest zagrożone, co wynika z kontroli przeprowadzonej 29 grudnia 2020 r.

Słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, że tak samo nie może być argumentem przemawiającym za dalszą prolongatą terminu do wykonania robót kwestia wskazywana przez skarżącą w odwołaniu, dotycząca skutków sytuacji ekonomicznej związanej z pandemią, która znacząco utrudnia pozyskanie finansowań na inwestycje deweloperskie oraz wskazywanie przez skarżącą na zmniejszenie dostępności kredytów hipotecznych na zakup mieszkań. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że interes ekonomiczny strony, a w efekcie brak realizacji założonej inwestycji na działkach sąsiednich, nie może stanowić w nieskończoność przesłanki zmiany ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie zwolnił podmiotów będących w złej sytuacji finansowej od wykonania obowiązków wynikających z decyzji opartej na przepisach Prawa budowlanego, tym bardziej przyczyną takiego zwolnienia nie może być sytuacja gospodarcza, która nie wiadomo kiedy ulegnie zmianie. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem uwzględniać obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Inwestor natomiast już w chwili podjęcia się inwestycji powinien mieć zabezpieczone środki finansowe na pokrycie jej realizacji. Organ udzielił spółce pozwolenia na wykonanie wymaganych robót budowlanych w terminie późniejszym, następnie dokonano przedłużenia wspomnianego terminu dwukrotnie i w istocie inwestor miał aż 6 kolejnych lat na przeprowadzenie stosownych działań. Słusznie argumentuje Sąd pierwszej instancji, że termin ten był obiektywnie realny i umożliwiał stronie przeprowadzenie niezbędnych czynności.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.