Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 29/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 października 2023 roku, nr SKO.421.7787.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

R. C. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 4 października 2023 r., nr SKO.421.787.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Czerska (dalej jako: Burmistrz) z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr SŚR.5231.ŚP.C01405.07.2023, o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. R. C. wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 25 maja 2021 r., z którego wynika, że E. C., urodzony w roku 1946, jest niepełnosprawny w stopniu znacznym od dnia 10 grudnia 2020 r., a niepełnosprawność istnieje od 1 października 1997 roku. Orzeczenie wydano na stałe. Ponadto wnioskodawca załączył swoje oświadczenie w zakresie sprawowanej opieki i sytuacji zawodowej.

W toku postępowania organ w dniu 8 lutego 2023 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, podczas którego odebrał od wnioskodawcy oświadczenie o sprawowanej nad ojcem opiece i wykonywanych czynnościach opiekuńczych.

Decyzją z 22 lutego 2023 r., Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność ojca wnioskodawcy nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jak wymaga art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", co stanowi przesłanek negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez R. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z 18 maja 2023 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu nie podzieliło stanowiska Burmistrza w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazało, że zgodnie z powszechnie i jednolicie akceptowanym w orzecznictwie poglądem, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W konsekwencji organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez opiekuna niepełnosprawnej osoby dorosłej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania tego świadczenia, z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności podopiecznego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ w dniu 6 lipca 2023 r. przeprowadził nowy wywiad środowiskowy wraz z analizą sytuacji rodzinnej i zawodowej oraz odebrał oświadczenia od wnioskodawcy. W wywiadzie tym wskazano, że wnioskodawca przebywał w Zakładzie Karnym w okresie od 3 marca 2023 r. do 28 czerwca 2023 r. Podsumowując dokonane czynności pracownik socjalny stwierdził, że w jego ocenie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia opuszczenia przez niego zakładu karnego, tj. od 28 czerwca 2023 roku.

W dniu 17 lipca 2023 r., na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie poinformowano, że brak jest przesłanek zależnych od strony, które nie zostałyby na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej żądaniem strony.

Zgodnie z notatką służbową Centrum Usług Społecznych w Czersku z dnia 28 lipca 2023 r., organ kontaktował się telefonicznie z wnioskodawcą w dniu 26 lipca 2023 r. w celu złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia uzupełniającego wywiad środowiskowy. W dniu 27 lipca 2023 r. wnioskodawca stawił się w organie i zobowiązał się, że złoży niezbędne oświadczenie o wymiarze opieki, który wyklucza możliwość jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Do dnia 3 sierpnia 2023 r. strona nie złożyła jednak takiego oświadczenia.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r. Burmistrz ponownie odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można przyjąć, że niepełnosprawność E. C. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia łub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku sygn. akt: K 38/13, wprawdzie stwierdza, że wskazany zapis ustawy (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak nie oznacza wykluczenia tego kryterium ze stosowania. W tym zakresie organ powołał się na pismo Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z 17 kwietnia 2018 r., nr PS-IX.021.3.3.2018.AB, skierowane do jednostek organizacyjnych gmin realizujących świadczenia rodzinne w województwie pomorskim, gdzie pouczono, że organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organy właściwe niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych, czy też wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec tego Burmistrz uznał, że w sprawie istnieją negatywne przesłanki do przyznania świadczenia, tj. niepełnosprawność ojca nie została ustalona przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. ż. (art. 17 ust. 1b pkt 1), a także brak sprawowania opieki przez syna w okresie od 3 marca 2023 r. do 28 czerwca 2023 r. (art. 17 ust. 1) ze względu na pozbawienie wolności. Ponadto organ wskazał, że brak był zaangażowania ze strony wnioskodawcy aby udowodnić, że sprawowanie opieki nad ojcem wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, sprzeczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z ustawą nadrzędną i nierespektowanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że organ pominął fakt, iż wnioskodawca opiekuje się ojcem od roku 2022, a wniosek złożono 9 stycznia 2023 r. W trakcie osadzenia strony w areszcie ojciec miał zapewnioną opiekę, i choć nie była ona osobiście sprawowana przez wnioskodawcę, to nie stanowiło to żadnego dyskomfortu dla ojca. W zakresie braku możliwości podjęcia pracy przez wnioskodawcę wskazano, że ojciec od stycznia 2023 r. potrzebuje opieki całodobowo i strona nie jest w stanie pogodzić wszystkich czynności opiekuńczych z pracą, nawet w najmniejszym wymiarze, gdyż każdy pracodawca oczekuje dyspozycyjności od pracownika. Gdyby nie opieka nad ojcem, strona bez problemu znalazłaby zatrudnienie. Mając zaś na uwadze aktualne minimalne wynagrodzenie, strona nie widzi możliwości oddawania całej pensji na opłacenie opiekuna, dlatego ubiega się o świadczenie.

W zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. zwrócono uwagę, że orzecznictwo sądowoadministracyjne już przesądziło, że w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.

Na skutek rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 4 października 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że orzekając ponownie Burmistrz był związany stanowiskiem Kolegium co do interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Odnosząc się do okoliczności sprawy stwierdzono, że E. C. ma lat 77 i jest osobą rozwiedzioną. Zamieszkuje z byłą żoną, która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Choruje przewlekle, porusza się jedynie w obrębie mieszkania oraz potwierdził, że wnioskodawca sprawuje nad nim opiekę, do której nie ma zastrzeżeń. W przeprowadzonym dnia 6 lipca 2023 r. wywiadzie środowiskowym widnieje opis czynności wykonywanych przez wnioskodawcę względem niepełnosprawnego ojca, przy czym głównie są to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak sprzątanie, noszenie opału w okresie zimowym. Ponadto skarżący podaje leki, realizuje recepty, przygotowuje posiłki. Z dokonanych ustaleń wynika, że E. C. posiada córki, które ze względu na pracę zawodową i zamieszkiwanie poza C. nie mogą podjąć się opieki nad ojcem. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wskazało jednak, że fakt, iż córki ze względu na pracę zawodową i dalekie zamieszkiwanie nie mogą podjąć się opieki nad ojcem, nie zwalnia ich z obowiązków alimentacyjnych względem ojca, które mogą być realizowane nie tylko przez sprawowanie osobistej opieki ale sfinansowanie tej opieki.

W ocenie organu odwoławczego rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Przedstawiony w sprawie zakres czynności związany ze sprawowaniem opieki nad ojcem nie jest na tyle intensywny by mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 i ust. 1aw związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zdaniem skarżącego urzędnicy zastosowali nieprawidłową wykładnię tych przepisów, która narusza Konstytucję RP, tj.: zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), zasadę obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zauważono, że organ II instancji skupił się na literalnej interpretacji przepisu zawartego w art. 17 u.ś.r., który winien być rozumiany celowościowo. Sprawowanie opieki nad osobą nie pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę, tj. syna, który również jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym, jest zasadne. Fakt posiadania przez osobę niepełnosprawną większej ilości dzieci nie oznacza jednocześnie, iż mają one rzucić swoje życie osobiste dla potrzeb ojca, a taki stan rzeczy obecnie istnieje, gdyż to skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, jednocześnie nie podejmując zatrudnienia.

W skardze zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 k.p.a., ze względu na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, tj. karta informacyjna z leczenia szpitalnego, a także skierowanie na oddział kardiologiczny, które wskazują jednoznacznie na pogorszenie się stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i zmianę zakresu opieki. Obecnie zakres opieki jest całodobowy, a w zakres czynności tych wchodzi: poranna i wieczorna toaleta, pomoc w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, podawanie leków, przygotowywanie posiłków i ich podawanie oraz przestrzeganie diety kardiologicznej, przebieranie i ubieranie osoby niepełnosprawnej, a także jego kąpiele, dodatkowo do tego dochodzą czynności wcześniej opisane, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zakres czynności, które obecnie skarżący wykonuje, spowodowany jest pogarszającym się stanem zdrowia ojca. Został on zakwalifikowany do implantacji stymulatora, a więc taka osoba jest mało samodzielna, a zakres opieki nad nią nie umożliwia podjęcia zatrudnienia. Jak zauważono wywiady, o których mowa w decyzji, zostały przeprowadzone ponad 6 miesięcy temu, a dla osoby chorej z postępującym objawami choroby to bardzo długi okres, gdyż pogarszający się stan zdrowia ojca widać z dnia na dzień.

W dalszym uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że organ w wywiadach, w opisie czynności opiekuńczych, pominął takie czynności, jak przebieranie, mycie, ścielenie łóżka czy też inne czynności związane z fizjologiczną naturą człowieka lub zostało to pominięte w aktach. Podkreślono przy tym, że w samej decyzji organu I instancji znalazł się fragment, zgodnie z którym "Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego [...]". Wprawdzie strona wykazała brak zaangażowania w celu udowodnienia, że sprawowanie opieki nad ojcem wyklucza możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, jednak kwestia ta została przez stronę szeroko omówiona w odwołaniu.

Zdaniem skarżącego, zastosowanie przez organ II instancji wyłącznie wykładni gramatycznej i literalnej przepisów doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis u.ś.r. Odstępstwo od sensu językowego przepisu było nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż sprawa będąca przedmiotem niniejszej skargi uzasadniała konieczność dokonania kreatywnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. i odstąpienia od jego literalnego sensu, w celu zapewnienia zgodności wykładni przepisu z Konstytucją RP. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać takie wykładanie przepisów u.ś.r., które skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka swojej rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo sprawują oni faktyczną, codzienną opiekę. Wskazywanie przez Kolegium na obowiązek alimentacyjny pozostałych dzieci jest – zdaniem skarżącego - znacząco nie na miejscu. Wątpliwości strony budzi także to, czy organ zapoznał się z właściwą opinią dotyczącą wywiadu środowiskowego.

Za wydaniem wskazanej decyzji nie przemawiał również słuszny interes strony, a wręcz przeciwnie. wydane rozstrzygnięcie doprowadziło do sytuacji, w której pomimo, iż strona opiekuje się ojcem i z tego względu nie podejmuje aktywności zawodowej, to z uwagi na to, że ma dwie siostry, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego - określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej - normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., w skrócie: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla kontrolowaną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Ocenie Sądu została poddana decyzja Kolegium z dnia 4 października 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 3 sierpnia 2023 r., o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem. Podstawą odmowy przyznania tego świadczenia było uznanie, że niepełnosprawność ojca wnioskodawcy nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, stwierdzenie, że wnioskodawca nie sprawował opieki nad ojcem w okresie od 3 marca 2023 r. do 28 czerwca 2023 r. ze względu na przebywanie w areszcie, a ponadto stwierdzenie, że brak było współpracy ze strony wnioskodawcy w wyjaśnieniu, że zakres sprawowanej opieki wyklucza mu podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to zaakceptowało Kolegium, zaznaczając jednak, że podstawą odmowy nie mogła być kwestia chwili powstania niepełnosprawności ojca, gdyż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w przypadku wniosku opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych oceny przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja Kolegium została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, w szczególności regulujących kwestie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zbierania dowodów i ich oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia.

Dlatego też z okoliczności sprawy musi wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka ta nie może być zatem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia bądź z problemem braku środków do życia spowodowanym brakiem chęci podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 413/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenie nie może być, zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Co istotne, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Przy czym informacje przedstawione we wniosku składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Ponadto, ust. 3 omawianego przepisu wskazuje, jakie dane powinien zawierać wniosek, zaś ust. 4 określa, co należy do takiego wniosku dołączyć. Z kolei w myśl ust. 4aa, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany na podstawie art. 107 i następne u.p.s., jak również jego aktualizacja, jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (czy też - jak rozpoznawanej sprawie - świadczeń rodzinnych), który jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną. Na wywiad składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (por. LEX/el - komentarz do art. 23 u.ś.r. (w:) P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021). Wywiad jest więc specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będący podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 35/18, dostępny w CBOSA).

Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego

(Dz. U. z 2021 r. poz. 983) wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu, uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy.

Należy zauważyć też, że pracownik socjalny jest zawodem zaufania publicznego. Pracownicy socjalni, ze względu na powierzone im zadania publiczne wykonywane w imieniu organów władzy publicznej oraz w imieniu własnym, powinni charakteryzować się wysokimi kwalifikacjami etycznymi, profesjonalnym przygotowaniem oraz wykonywać swój zawód w ramach sformalizowanego systemu nadzoru i awansu zawodowego (zob. W. Maciejko [w:] P. Zaborniak, W. Maciejko, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2013, art. 116). Co więcej, prawne określenie warunków dostępu do zawodu powoduje, że mamy tu do czynienia z zawodem regulowanym. W myśl art. 5 pkt 4 ustawy z 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2023 r. poz. 334), zawód regulowany oznacza zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od posiadania określonych w przepisach regulacyjnych formalnych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania tych czynności zawodowych oraz, o ile jest to wymagane, od spełnienia innych warunków określonych w tych przepisach. Kwalifikacje formalne ujmuje się jako kwalifikacje zawodowe potwierdzone dyplomem, świadectwem lub innym dokumentem, poświadczającymi posiadanie specjalistycznej wiedzy, umiejętności i kompetencji do wykonywania zawodu albo działalności. W zawodzie pracownika socjalnego wymogi kwalifikacyjne zostały określone w art. 116 ust. 1u.p.s. (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 116). Polski ustawodawca wymaga, aby pracownik socjalny przestrzegał przepisów prawa i postępował zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Powinny go też cechować odpowiednie umiejętności. Polskie standardy zawodowe obejmują listę 32 szczegółowych umiejętności pogrupowanych w osiem kategorii (umiejętności: metodologiczne, społeczne, związane ze stosowaniem wiedzy z zakresu prawa, wskazywania kompetentnych instytucji pomocowych, menedżerskie, podejmowania decyzji i szybkiej interwencji socjalnej, stosowania w praktyce wiedzy naukowej, wykorzystania zdobyczy techniki podczas wykonywania pracy zawodowej oraz korzystania z obcojęzycznej literatury fachowej, umożliwiającej dalsze doskonalenie zawodowe). Ustawa o pomocy społecznej określa zadania, uprawnienia i wymagania dotyczące wykształcenia, a katalog zadań jest obszerny i zróżnicowany, wskazuje na wiele ról, jakie musi współcześnie wypełniać pracownik socjalny. W literaturze podkreśla się, że jest on: organizatorem środowiska lokalnego, koordynatorem, społecznikiem, animatorem, pedagogiem i wychowawcą. Są to bez wątpienia działania przynoszące wsparcie potrzebującym, ich dowartościowanie oraz pozytywne nastawienie do życia. Ustawodawca wymienia przykładowe zadania pracowników socjalnych, a wśród nich między innymi: pracę socjalną, dokonywanie analizy i oceny zjawisk, które powodują zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej oraz kwalifikowanie do uzyskania tych świadczeń; udzielanie informacji, wskazówek i pomocy w zakresie rozwiązywania spraw życiowych osobom, które dzięki tej pomocy będą zdolne samodzielnie rozwiązywać problemy będące przyczyną trudnej sytuacji życiowej; pomoc w uzyskaniu dla osób będących w trudnej sytuacji życiowej poradnictwa dotyczącego możliwości rozwiązywania problemów i udzielania pomocy przez właściwe instytucje państwowe, samorządowe oraz pozarządowe, a także wspieranie w uzyskiwaniu pomocy; udzielanie pomocy zgodnie z zasadami etyki zawodowej (zob. A. Miruć, Odpowiedzialność etyczna pracowników socjalnych [w:] Odpowiedzialność administracji i w administracji, red. Z. Duniewska, M. Stahl, Warszawa 2013).

W świetle tego, w ocenie Sądu, nie sposób bagatelizować czy też umniejszać wagi ustaleń dokonywanych przez pracownika socjalnego w oparciu o przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącego i jego ojca wywiad środowiskowy, czy też poddawać tych ustaleń konieczności dodatkowej ich weryfikacji. Należało więc przyjąć, że sytuacja rodziny skarżącego, w tym wiedza o poziomie sprawności i samodzielności ojca skarżącego, jego stanie psychofizycznym (biorąc pod uwagę w szczególności jego wiek, schorzenia i dolegliwości, na które cierpi), oraz związany z tymi okolicznościami poziom koniecznego zaabsorbowania skarżącego czynnościami opiekuńczymi, była najlepiej znana pracownikowi socjalnemu przeprowadzającemu wywiad w miejscu zamieszania strony i jego podopiecznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 924/21, dostępny w CBOSA). Pracownik socjalny ma bowiem zarówno wiedzę, jak i doświadczenie życiowe, które pozwalają mu ocenić, czy ta konkretna zastana sytuacja rodziny wpisuje się w przesłanki określone w przepisach art. 17 ust. 1 u.ś.r. W wywiadzie sporządzonym w tej sprawie natomiast jednoznacznie stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia opuszczenia przez wnioskodawcę Zakładu Karnego, tj. od dnia 28 czerwca 2023 r. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że w wielu wywiadach środowiskowych pracownicy socjalni nie decydują się na formułowanie własnych ocen, a skoro w tej sprawie takowa się znalazła, jasna i czytelna, to dodatkowo przemawia ona za stanowiskiem, że w tym wypadku faktycznie sprawowany zakres opieki – przynajmniej w okresie wskazanym w wywiadzie, był na tyle duży, że uniemożliwiał wykonywanie przez wnioskodawcę pracy zawodowej w jakimkolwiek zakresie.

Skoro więc tak kategoryczna ocena dotycząca spełnienia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego znalazła się w dowodzie, jakim jest wywiad środowiskowy, i została wyrażona przez pracownika socjalnego osobiście obserwującego zarówno miejsce zamieszkania wnioskodawcy i jego ojca oraz stan zdrowotny podopiecznego, to winno ono zostać uwzględnione przez orzekające organy. Tymczasem Burmistrz uznał, że nie jest możliwe dokonanie oceny zakresu wykonywanych przez wnioskodawcę czynności opiekuńczych, zaś Kolegium stwierdziło wprost, że zakres ten nie jest na tyle intensywny, aby mógł stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Przy czym ocena ta nie została oparta na innych dowodach przeprowadzonych przez organ odwoławczy, które mogłyby zakwestionować ustalenia wywiadu środowiskowego. Tymczasem, jeśli w ocenie organu II instancji wywiad nie był wystarczająco szczegółowy i powziął on wątpliwość co do przedstawionej tam sytuacji rodzinnej wnioskodawcy i zakresu sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia, to powinien był on wykorzystać instytucję z art. 136 k.p.a. i zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji tych wątpliwości. Brak podjęcia takich działań świadczy natomiast o tym, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Taka szczegółowa analiza była zaś konieczna tym bardziej, że dokumentacja medyczna przedłożona po wydaniu decyzji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, potwierdza pogarszający się stan zdrowia ojca wnioskodawcy. W tej sytuacji oczywistym jest, że zmienia się również zakres opieki, co może mieć wpływ na ocenę spełnienia przesłanki związku przyczynowo -skutkowego. Wprawdzie okoliczności te nie mogły zostać uwzględnione przez organy, gdyż udokumentowane pogorszenie stanu zdrowia ojca nastąpiło w listopadzie 2023 r., a zatem nie mogły stanowić przesłanki wznowieniowej, wbrew stanowisku skarżącego, jednakże mogą one mieć znaczenie dla całościowej oceny działań orzeczniczych organów, które nie uwzględniły podnoszonej także w toku postępowania administracyjnego argumentacji o stopniowo pogarszającym się stanie zdrowia ojca.

Reasumując, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium pominęło ocenę wyrażoną przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym o spełnieniu przez wnioskodawcę przesłanki do przyznania świadczenia od 28 czerwca 2023 r., a sformułowany przez organ odwoławczy wniosek przeciwny w tym zakresie, nie został poprzedzony przeprowadzeniem innych dowodów podważających ocenę pracownika socjalnego, co niewątpliwie leżało w kompetencjach Kolegium. W związku z tym działania organu II instancji należy uznać za naruszające art. 80 k.p.a., gdyż dokonana analiza materiału dowodowego była dowolna, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ze względu na brak podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co - w ocenie Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji uznano, że wnioskowane świadczenie się nie należy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku. Kolegium powinno też uwzględnić ocenę sytuacji skarżącego dokonaną przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, a ewentualne wątpliwości co do tej oceny i zakresu sprawowanej opieki rozstrzygnąć za pomocą środków dowodowych. Kolegium zobowiązane będzie również uwzględniać okoliczności podnoszone w skardze w zakresie pogarszającego się stanu zdrowia ojca skarżącego i przedstawione w związku z tym dowody. Dopiero tak kompleksowo przeprowadzone postępowanie pozwoli na stwierdzenie, czy spełniona została przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożył skarżący, a strona przeciwna nie zgłosiła sprzeciwu.