Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1909/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 października 2023 r. nr WINB-WOA.7721.297.2023.JB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia 28 czerwca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB), działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi usytuowanej na działce o numerze geodezyjnym 1 k.m. [...], zlokalizowanej w B. przy ul. [...].

Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M.Z. "w sprawie nielegalnej, nieprawidłowej budowy drogi do byłej fabryki obuwia C. w B." oraz wypłaty odszkodowania za budowę murów zabezpieczających posesję Strony, które wybudował w związku z budową drogi w latach 70-tych ubiegłego wieku.

Podczas postępowania wyjaśniającego ustalono:

- w ewidencji gruntów i budynków jako użytkownik wieczysty widnieje B. S.A. w upadłości w B., własność - Skarb Państwa,

- w księdze wieczystej nr [...] jako wieczysty użytkownik działki nr 1 k.m. [...] jest wpisana Wspólnota Mieszkaniowa B. ul. [...], która kupiła działkę od syndyka masy upadłościowej Z. (postępowanie upadłościowe zakończyło się w 2011 r.),

- w Archiwum Urzędu Miejskiego w B., podobnie jak w Archiwum Państwowym w K. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej dotyczącej budowy w latach 70-tych drogi wewnętrznej na działce nr geod. 1 k.m.[...],

- na Planie Zagospodarowania Terenu z 1982 roku, przedłożonym przez zarządcę budynku A Sp. z o.o. w S. (zgodnie ze wskazaniem Wspólnoty Mieszkaniowej B. ul. [...]) widnieje przedmiotowa droga; Plan jest integralną częścią projektu budowlanego budynku mieszkalnego IV-kondygnacyjnego (Inwestor: C. w B.),

- w 1976 roku otwarto nową siedzibę fabryki C1, oddział w B. przy obecnej ul. [...], która w roku 1989 została sprywatyzowana, i powstały zakłady B. S.A.,

- na Planie Zagospodarowania Terenu załączonego do projektu budowlanego budynku mieszkalnego są punkty wysokościowe, które świadczą o tym, iż teren, na którym została wybudowana droga oraz budynek mieszkalny, wznosi się od drogi gminnej przy ul. [...], jest to naturalne wzniesienie,

- budynek mieszkalny IV-kondygnacyjny usytuowany jest na działce nr 2, graniczącej z działką, na której jest usytuowana droga, jest to działka przez którą budynek ten ma dostęp do drogi publicznej,

- przez działkę nr 1 k.m. [...] (przedmiotową drogę) przebiegają media: sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej.

Wobec tego, że budowa drogi została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nie nakładało obowiązku przechowywania dokumentacji budowy w okresie istnienia obiektu, a obecny właściciel obiektu budowlanego nie jest w posiadaniu dokumentów potwierdzających legalność zrealizowanej przez poprzedniego właściciela w latach 70-tych lub 80-tych inwestycji budowy drogi, PINB decyzją nr [...] z dnia 16 kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi. Decyzja PINB oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach znak WINB-WOA.7721.2021.KS/PG z dnia 29 grudnia 2021 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 353/22.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w Archiwum Urzędu Miejskiego w B. odnaleziono częściową dokumentację dotyczącą budowy C1 tj. projekt budowy budynku stołówki i projekt budowy C1. W projekcie dotyczącym budowy załączony jest Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji, który jest załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia 25 stycznia 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny. Inwestorem budowy były C1. Na Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu Inwestycji jest zaprojektowana droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Projekt opisuje jej warunki fizjograficzne i gruntowe (m.in.: "wjazd na ten plac (wjazd gospodarczy) prowadzi przez ogrodzenie z portiernią od strony wschodniej zakładu, drugi wjazd rezerwowy przewidziano w ogrodzeniu zachodnim"). Wymieniona droga nazwana wjazdem gospodarczym, to droga, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Nie odnaleziono natomiast projektu budowlanego dotyczącego tej drogi. W odnalezionej dokumentacji są opisy i projekty: budynku produkcyjnego, budynku administracyjnego wraz z rowerownią, budynku głównego mechanika, magazynu materiałów łatwopalnych i stołówki zakładowej. Archiwum Państwowe w K. pismem z dnia 7 lutego 2023 r. odpowiedziało, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

W toku przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r. kontroli obejmującej działki 3 i 4 przy ul. [...], Skarżący oświadczył, że z uwagi na niewystarczającą wysokość i grubość muru wybudowanego przez Inwestora, wykonał dodatkowe pogrubienie i podwyższenie muru oporowego, betonowego, zbrojonego z fundamentem (gł. 0,37 m, wys. 4,00 m i dł. 21,00 m), ponadto wykonał dodatkowe dwa mury podtrzymujące (dł. 8,00 m i 10,00 m, gł. 0,25 m). Według oświadczenia Strony prace wykonano w tym samym czasie co budowa drogi. Powołani przez Stronę świadkowie potwierdzili budowę w tym okresie drogi, muru oporowego oraz jego wzmocnienia przez Stronę. W trakcie oględzin organ nie stwierdził, aby mury oporowe były uszkodzone, ustalił, że jezdnia jest w dobrym stanie technicznym, obiekt nie stwarza zagrożenia życia i zdrowia użytkowników oraz znajdujących się w pobliżu drogi budynków. Przedmiotowa droga jest cały czas w użytkowaniu i jest w dobrym stanie technicznym. Część drogi, która graniczy z działkami Strony, usytuowana jest na działce nr 1 będącej obecnie własnością Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w B. i jest użytkowana jako dojazd do budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono, aby droga była wybudowana bez zgody administracyjnej. Decyzja została doręczona w dniu 19 lipca 2023 r.

W odwołaniu z dnia 1 sierpnia 2023 r. Skarżący zanegował prawidłowość rozstrzygnięcia organu. W treści odwołania wskazał, że przedmiotowa droga powstała nielegalnie, a jej budowa spowodowała konieczność wzniesienia przez Stronę murów zabezpieczających w obawie o osuwanie się ziemi oraz bezpieczeństwo. Wskazał, że domaga się odszkodowania w związku z poniesionymi kosztami budowy, opłacenia pomocników. Wskazał również na uciążliwości związane z powstaniem murów zabezpieczających, uszkodzenia ogrodzenia oraz obszaru nieruchomości. Skarżący opisał historię powstawania drogi zaznaczając, że nie była wykonana prawidłowo, bez utwardzenia oraz asfaltu, nie posiadała odwodnienia, pobocza ani krawężników. Dopiero właściciel stacji benzynowej "ukradkiem wcześnie rano" położył asfalt na nielegalnej drodze. Podobnie budynek C. został wybudowany nielegalnie bez dokumentacji. Przedstawił również dotychczasowy przebieg postępowania i podnoszone zarzuty względem uprzednich decyzji zapadłych w sprawie.

Zwrócił uwagę, że organy pominęły wniosek Strony o zbadanie czy droga dojazdowa poprzez jej ułożenie nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i mienia Strony. Wskazał na zagrożenia związane z budową drogi (spaliny, przekroczenie norm hałasu, brak możliwości wykorzystania działki jako ogród), zagrożenia związane z naporem ziemi na nieruchomość Skarżącego, nieprawidłowości związane z odprowadzeniem wód deszczowych. Organ nie wypowiedział się również co do stanu technicznego drogi. Końcowo podał, że pozostałe kwestie, jak zauważył tut. Sąd w przywołanym wyżej wyroku, podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, tj. usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym oraz art. 67 tej ustawy - nakazu rozbiórki przy zaistnieniu okoliczności w nim określonych.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowalne, decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr WINB-WOA.7721.297.2023.JB, utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zwrócił uwagę na czynności podjęte przez PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania. Zauważył też, że PINB pouczył Stronę, iż wypłata odszkodowania nie znajduje się w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Następnie wskazał, że zarówno ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (art. 28) jak również z dnia 31 stycznia 1962 r. (art. 36) obligowała inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego, jednakże w stanie prawnym przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściciel obiektu budowlanego zwolniony był z obowiązku przechowywania dokumentacji budowy, inaczej niż czyni to obecnie obowiązujący art. 63 ust. 1 ww. ustawy. Obowiązki wynikające z przywołanego przepisu nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. W powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12, wyjaśnił, że nieprzedłożenie przez inwestora (właściciela) dokumentu zatwierdzonego projektu budowlanego nie rodzi domniemania samowoli budowlanej.

Dalej podał, że PINB podjął działania w celu uzyskania dokumentacji obiektu z zasobów archiwalnych. Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji "Budowa fabryki obuwia w B. o produkcji 3 mln par obuwia" zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia 25 stycznia 1972 r. uwzględnia przedmiotową drogę. PINB po zebraniu dowodów potwierdzających legalność zrealizowanego obiektu, co wynika z dokumentów archiwalnych, zobowiązany był zatem do umorzenia postępowania. Podkreślił, iż aktualny przebieg drogi jest tożsamy z drogą na ww. Planie Zagospodarowania Terenu Inwestycji. Końcowo zwrócił uwagę, że pozostawał związany wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu. Wskazał również, że PINB powinien rozważyć kwestię wszczęcia postępowania w przedmiocie stanu technicznego drogi (zagrożeniem związanym z naporem ziemi oraz uciążliwościami związanymi z ruchem pojazdów). Przedmiotem prowadzonego postępowania była natomiast ocena czy droga wewnętrzna powstała zgodnie z obowiązującymi przepisami w czasie jej budowy. Decyzja została doręczona w dniu 11 października 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze (nadanej dnia 7 listopada 2023 r.) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podniósł, że droga została wykonana nielegalnie, stanowi samowolę budowlaną, i była jedynie "usypanym wzgórzem ziemi po którym poruszały się pojazdy wożące materiały do produkcji obuwniczej". Podkreślił brak dokumentów mających potwierdzać istnienie drogi. Nie zgodził się ze stwierdzeniem, jakoby brak dokumentów w Archiwum oznaczało legalność jej wybudowania. Ponownie przedstawił historię powstania drogi oraz obawy związane z osuwaniem się ziemi oraz przejazdem samochodów, a także przebieg i koszty wzmocnienia murów oporowych. Dla porównania przedstawił budowę drogi gminnej, która była wykonywana od maja do października 2023 r. zgodnie z wymaganiami technicznymi. Podał także, że IV-kondygnacyjny budynek został wybudowany również bez pozwolenia, bez dokumentacji i bez fundamentów. Wyraził również niezadowolenie w związku z dotychczasowymi rozstrzygnięciami organów orzekających w sprawie oraz podejmowanymi w toku postępowania czynnościami.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia decyzji; art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że nie było podstaw do jego uzupełnienia, art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie czynnego udziału Strony w postępowaniu, tj. "nie sporządzono protokołu", art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa, a także naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, § 141 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne budownictwa powszechnego, art. 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., § 12 w zw. z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – poprzez ich pominięcie, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 67 i art. 67 w zw. z art. 83 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie wniosku Skarżącego w zakresie oceny zagrożenia jakie stwarza przedmiotowa droga dla Skarżącego i jego nieruchomości. Do skargi przedłożono kserokopie zaświadczenia ze zbioru dokumentów (działka nr 5, podstawa nabycia darowizna) i aktu notarialnego z dnia [...] r. (umowa sprzedaży działki nr 5) oraz dokumentację fotograficzną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 15 marca 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Skarżącego, w którym wskazał na stan zagrażający katastrofą budowlaną związany z naporem ziemi na mury oporowe, podał, iż w 2016 r. runął w połowie jeden z murów zabezpieczających, ponadto ponownie przywołał okoliczności związane z powstaniem drogi oraz ułożeniem na niej w sposób nielegalny 1 cm asfaltu. Ponadto Skarżący przedstawił formę kontaktu z wyznaczonym z urzędu pełnomocnikiem wnosząc o wyznaczenie nowego pełnomocnika z urzędu oraz zmianę terminu rozprawy. Wskazał także na aktualny stan swojego zdrowia.

W dniu 20 marca 2024 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego r.pr. M.L., w którym sprecyzowano stanowisko skargi. Podniesiono zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania w sprawie zbadania stanu technicznego drogi sąsiadującej z nieruchomością Skarżącego oraz zapobieżenia zagrożeniu jakie stanowi napieranie ziemi, na której droga jest umiejscowiona, oraz na ogrodzenie wzniesione przez Skarżącego samodzielnie. Podkreśliła, że to nie kwestia legalności budowy drogi, stanowi kwestię wokół której ogniskują się obawy Skarżącego, choć nie zostało to wskazane wprost. Pełnomocnik podkreśliła, że organ nie był bezwzględnie związany granicami wniosku, lecz mógł wszcząć postępowanie z urzędu.

W dniu 4 kwietnia 2024 r. do akt wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika Skarżącego, w którym zwrócono uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wyrażające się w zaniechaniu podjęcia działań służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a także w zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uznania okoliczności za udowodnione. Podniesiono, że Skarżący złożył do akt postępowania obszerny materiał dowodowy, którego organy nie rozważyły. Ponadto naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

W dniu 19 czerwca 2024 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego (r.pr. A.Z.), w którym pełnomocnik wskazał, iż poza kwestiami podniesionymi w skardze konieczne jest zwrócenie uwagi na naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. Podkreślił, że nie doszło do wszczęcia postepowania w sprawie zbadania stanu technicznego drogi oraz zapobieżenia istniejącemu zagrożeniu dla mienia Skarżącego, a także życia i zdrowia. "To właśnie realne zagrożenie, nie zaś kwestia legalności budowy drogi stanowiło i stanowi kwestię, której dotyczyły i dotyczą obawy Skarżącego pomimo, iż być może nie zostało to przez Skarżącego dotychczas jednoznacznie w niniejszej sprawie wskazane". Wskazał, iż organy miały obowiązek wszczęcia tego rodzaju postępowania z urzędu. W ocenie pełnomocnika Skarżącego nie ma wątpliwości, że Skarżący w sposób dorozumiany wyraził zgodę na wszczęcia i prowadzenie postępowania w takim zakresie. "Na żądanie Skarżącego" podał także, iż Skarżący "wnosi o usunięcie drogi (a właściwie nasypu) i przyznanie odszkodowania za koszty poniesione na budowę murów, które przez 50 lat zagrożenia zabezpieczały należące do Skarżącego działki oznaczone numerami 6 i 1 w kwocie 2 mln zł." Wskazał także, że organy nie przeprowadziły dowodów z przesłuchania świadków, dokumentacji fotograficznej i opinii biegłego (str. 3 pisma). W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań służących dokładnemu zbadaniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co spowodowało dalsze naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., w konsekwencji przedwczesne umorzenie postępowania.

Podczas rozprawy pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę. Ponadto wyjaśnił, że do dnia dzisiejszego Skarżący nie zainicjował postępowań związanych ze stanem technicznym spornej drogi, ani uciążliwościami związanymi z ruchem pojazdów (protokół rozprawy z dnia 8 lipca 2024 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Inspektora Powiatowego, którą organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi usytuowanej na działce opisanej na wstępie.

Mając na uwadze przywołaną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej odpowiadają prawu.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót. W odniesieniu do omawianej materii przepis art. 36 ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46) stanowił natomiast, iż przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Uprzednio obowiązujące regulacje, nie przewidywały tego obowiązku.

Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy droga objęta niniejszym postępowaniem została opisana w projekcie budowy Fabryki Obuwia w B. (projekt budowy budynku stołówki i projekt budowy fabryki, C1, symbol [...]). Decyzją Prezydium Rady Narodowej w B. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury dla miasta i powiatu B. z dnia 25 stycznia 1972 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny budowy fabryki obuwia w B. ("jak na załączonym planie"). Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji "Budowa fabryki obuwia w B. o produkcji 3 mln par obuwia" zatwierdzony ww. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 25 stycznia 1972 r., uwzględnia przedmiotową drogę (ogólny plan zagospodarowania terenu oraz program i część rysunkowa i opisowa, Inwestor [...], Inwestor [...], Inwestor [...], Nr archiwalny [...], [...] w K.). Na Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu przedmiotowa droga nazywana wjazdem gospodarczym, a jej przebieg wynikający z dokumentacji projektowej (Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji, program i cześć rysunkowa z opisami technicznymi) zgodny jest z aktualnym przebiegiem przedmiotowej drogi (mapa 1:500, dokumentacja projektowa, akta administracyjne). Z akt administracyjnych ani też stanowiska Skarżącego nie wynika, aby Skarżący kwestionował ww. decyzję.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż Sąd przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną bada legalność zaskarżonej decyzji, a dodatkowo w niniejszej sprawie działa w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do przywołanej regulacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt III FSK 920/21, z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 1540/21).

Powyższe nabiera istotnego znaczenia, uwzględniając, iż sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do treści z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 353/22 "nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości dowodowe dla zweryfikowania tego, czy droga wewnętrzna wybudowana została w zgodzie z obowiązującym w tamtym czasie prawem", "ewentualne dane dotyczące budowy drogi mogą znajdować się w dokumentacji inwestycyjnej dotyczącej budowy C w B.. Zatem zachodzi konieczność zbadania, czy zasobach pozostałych po tym przedsiębiorstwie lub jego następcy (B. nie znajdują się dokumenty, które dostarczyłyby wiedzy w kwestii tego, czy sporna droga została zrealizowana w zgodzie z obowiązującymi w ówczesnym czasie przepisami prawa. Dlatego też postępowanie wyjaśniające winno zostać uzupełnione w powyższym względzie", "w kwestii dowodu z przesłuchania świadków w osobach mieszkańców budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B. organ winien w pierwszej kolejności wezwać Skarżącego do określenia okoliczności, jakich chce dowieść w tej formie. Po uzyskaniu informacji w tym zakresie organ podejmie decyzję o zasadności żądania Strony przeprowadzenia tego dowodu". Sąd wyjaśnił również, że "przedmiotem prowadzonego postępowania była ocena, czy droga wewnętrzna usytuowana na działce nr 1 powstała legalnie, a więc w zgodzie z obowiązującym prawem w czasie jej budowy. Wspomniane natomiast w piśmie procesowym kwestie podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanych przez pełnomocnika przepisów, tj. m.in. art. 66, czy art. 67 ustawy Prawo budowlane. Pierwszy z nich dotyczy usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Drugi z kolei odnosi się do nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, przy zaistnieniu okoliczności w nim określonych. Tym samym zarzut ten uznać należy za nietrafny."

Stąd też argumentacja skargi powielająca w istocie kwestię zagrożenia wywołanego naporem ziemi na nieruchomość Skarżącego, a także uciążliwości związanych z ruchem pojazdów odbywającym się ta drogą, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, co tyczy się również podniesionych zarzutów nieodniesienia się przez organy orzekające w sprawie do ww. zagadnień w toku niniejszego postępowania toczącego się w przedmiocie legalności budowy przedmiotowej drogi. Wobec powyższego, Sąd nie odnosił się merytorycznie do stanowiska zawartego w uzasadnieniu skargi oraz dalszych pismach strony skarżącej dotyczących tej argumentacji (pisma strony skarżącej - data wpływu 20 marca 2024 r. oraz 19 czerwca 2024 r.).

Przechodząc do kolejnej kwestii odnotowania wymaga, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 353/22 sformułowano wskazania co do dalszego postępowania, tj.: uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie czy w zasobach pozostałych po C. w B. lub jego następcy – B., nie znajdują się istotne dla rozpoznania sprawy dokumenty, jak również - ocena zasadności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wnioskowanych przez Skarżącego.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ wypełnił ww. wytyczne.

PINB pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w K. i Archiwum Urzędu Miejskiego w B. (karta nr 38-39 akt administracyjnych) z prośbą o udostępnienie dokumentacji inwestycji dotyczącej budowy fabryki obuwia C1 oddział południe tj. projektu budowlanego (C w B.). Archiwum Państwowe w K. pismem z dnia 7 lutego 2023 r. odpowiedziało, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono dokumentacji wymienionej ww. wezwaniu (karta nr 40 akt administracyjnych). W Archiwum Urzędu Miejskiego w B. odnaleziono natomiast częściową dokumentację dotyczącą budowy fabryki obuwia C1 tj. projekt budowy budynku stołówki i projekt budowy C1, powoływany powyżej. W projekcie dotyczącym budowy C załączony jest Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji. Na wymienionym Planie, widnieje wpis, że Plan ten stanowi załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia 25 stycznia 1972 r. Zaprojektowana droga na ww. Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu, określona została jako wjazd gospodarczy. Inwestorem budowy były C1. Przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło natomiast do odnalezienia projektu budowlanego dotyczącego drogi.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy rozpoznające sprawę ustaliły, iż przedmiotowa droga została opisana w projekcie budowy fabryki Obuwia w B. oraz ujęta na Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 1972 r. wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B.. Droga została zaprojektowana na ww. Ogólnym Planie Zagospodarowania Terenu, który jest załącznikiem do decyzji nr [...] dnia 25 stycznia 1972 r.

Ustalenia powyższe nie budzą wątpliwości.

Organ pierwszej instancji przesłuchał również zgłoszonych przez Skarżącego świadków, co wynika z protokołów z dnia 10 marca 2023 r. oraz z dnia 16 marca 2023 r. Całkowicie nieuzasadnione pozostaje zatem stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą w tym zakresie w treści pisma wniesionego dnia 19 czerwca 2024 r. Nie może także ujść uwadze, iż podczas rozprawy pełnomocnik Skarżącego sprecyzował, że organ winien był przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków tj. S.K. oraz R.T. (protokół rozprawy z dnia 8 lipca 2024 r.). Zgodnie z przywołanymi protokołami, osoby te zostały przesłuchane w toku ponownie prowadzonego postępowania. Ponadto, jak wynika z przedłożonych akt, Skarżący został pouczony w toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych. Pouczenie było również wystosowane w toku postępowania odwoławczego. Skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie dalszych dowodów z przesłuchania świadków. Organ przeprowadził także ponowne oględziny nieruchomości. Wytyczne Sądu nie obejmowały kwestii przeprowadzenia opinii biegłego, niniejsze postępowanie nie wymagało natomiast przeprowadzenia tego dowodu z urzędu.

Odnotowania w tym miejscu wymaga, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, iż obowiązki wynikające z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to brak obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1886/14). Nieokazanie decyzji o pozwoleniu na budowę samo w sobie nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2967/20, podobnie m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 242/20, z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 928/17), co zasadnie podkreśliły organy orzekające w sprawie. W sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Jak zauważa się również w orzecznictwie, jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa ze strony inwestora, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana, wówczas upływ czasu nie może być wykorzystywany przeciwko inwestorowi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 14732).

W rozpoznawanych okolicznościach faktycznych i prawnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie miał wątpliwości co do braku podstaw do zakwestionowania legalności ww. decyzji.

Wobec powyższego zasadne pozostawało umorzenie postępowania przez organ administracji publicznej.

Niezasadne pozostawały zarzuty skargi. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 8 k.p.a. (zarzuty nr 2-4 petitum skargi) w realiach rozpoznawanej sprawy. Z uzasadnienia stanowiska strony skarżącej nie wynika o jakich konkretnych brakach postępowania mowa, jakie dodatkowe dowody oraz na jakie tezy dowodowe miał zdaniem Skarżącego przeprowadzić organ, czy też w jaki sposób zdaniem Skarżącego doszło naruszenia zasady czynnego udziału strony. Powyższego nie sprecyzował również na pytanie Sądu podczas rozprawy, działający w sprawie fachowy pełnomocnik. Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów oraz ich oceną. W sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały uzasadnione stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., obejmując uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji (zarzut nr 1 petitum skargi).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, w tym art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przepis § 141 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Z 1966 r., Nr 10, poz. 44) odnosi się do szerokości dojazdu do nieruchomości. Regulacja § 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62) dotyczy dojazdów do budynków mieszkalnych. Przepisy § 12 w zw. z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48) dotyczą natomiast odpowiednio - sporządzania planu realizacyjnego oraz inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. W świetle stanu faktycznego sprawy oraz przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych wskazane przepisy prawa nie mogły stać się podstawą trafnego zarzutu skargi.

Pozostałe kwestie związane z ustaleniem odszkodowania, jak i związane ze stanem technicznym drogi oraz uciążliwościami związanymi z ruchem pojazdów, jak już wyjaśniał tut. Sąd w wyroku II SA/Gl 353/22, jako nieobjęte przedmiotem niniejszego postępowania nie mogły zostać rozpoznane (w tym zarzut pominięcia wniosku Skarżącego w zakresie oceny zagrożenia jakie stwarza przedmiotowa droga dla skarżącego i jego nieruchomości, czy też zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. zawarty w dalszych pismach procesowych). Prowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie obejmowało bowiem badanie legalności budowy drogi opisanej na wstępie.

W rezultacie powyższego, Sąd, dokonując kontroli stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.