Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Z.S. (dalej także wnioskodawca, strona, skarżący), skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej także: organ, ŚOW NFZ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

po pierwsze – zobowiązanie ŚOW NFZ do wykonania wniosku, w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, w terminie 14 dni,

po drugie – stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

po trzecie – wymierzenie grzywny podmiotowi zobowiązanemu,

po czwarte – zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie z jego wniosku skierowanego do w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Tym samym wskazał, że w dniu 19 września 2018 r. zwrócił się do Dyrektora ŚOW NFZ o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej, dokumentów w związku z przeprowadzonym przez ŚOW NFZ postępowaniem odwoławczym, zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej nr. [...] z dnia [...] r. We wniosku użył sformułowania: "proszę o udostępnienie wszystkich kopii dokumentów dotyczących tej sprawy", a w następnym zdaniu – jak zaznaczył – rozpoczął wyszczególnianie tych dokumentów, których kopii oczekiwał, w tym również załączników do oferty w postępowaniu konkursowym, w którym uczestniczyła A.W..

Podkreślił, że dla pracowników ŚOW NFZ, którzy cyklicznie przeprowadzają postępowania konkursowe w różnych zakresach świadczeń jest oczywiste jakie dokumenty oferent musi złożyć by jego oferta była przyjęta. Dla uniknięcia wątpliwości, na co zwrócił uwagę, we wniosku z dnia 19 września 2018 r. dokładnie wyszczególnił te dokumenty, których udostępnienia oczekiwał, a wymagane załączniki, które każdy oferent winien dołączyć do oferty są również dokładnie określone przed postępowaniem konkursowym. Jego zdaniem nie mogło tutaj być żadnych wątpliwości o jakie dokumenty chodzi ponieważ wszystkie zostały dokładnie wymienione.

Tymczasem, jak kontynuował, zamiast udzielenia informacji publicznej ŚOW NFZ wystosował pismo datowane na dzień 17 października 2018 r., w którym zażądano sprecyzowania wniosku. Zaznaczył, że nie rozumie o jakie sprecyzowanie mogło tutaj chodzić i co mogło być niezrozumiałe w jego treści, ponieważ oprócz wyszczególnienia dokumentów, które były z osobna nazwane poprosił o kopie wszystkich załączników wymaganych w postępowaniu konkursowym, które zostały dołączone do oferty. Prośba o udostępnienie wszystkich wymaganych załączników w postępowaniu konkursowym oznaczała więc, że w tym postępowaniu konkursowym wymagane były załączniki, które A.W. winna dołączyć do składanej oferty. Kopie tych załączników nie miały być udostępnione, jak wskazał, zamiast wcześniej wymienionych dokumentów ale w uzupełnieniu do nich, co w jego ocenie było oczywiste.

W jego opinii przesłane pismo z dnia 17 października 2018 r. można ocenić jako coś w rodzaju, jak określił "uniku", ponieważ nakazano mu precyzować sformułowanie dotyczące rzeczy oczywistej, tj. załączników w postępowaniu konkursowym, które stanowiły warunek do przyjęcia oferty, i które złożono wraz z ofertą. Załączniki te były takie same dla wszystkich oferentów i były znane dla każdego uczestnika postępowania konkursowego, ponieważ dla danego zakresu świadczeń medycznych załączniki są takie same dla wszystkich przystępujących do konkursu. Załączniki te były znane przede wszystkim pracownikom ŚOW NFZ, którzy oferty sprawdzali przy ich składaniu.

Następnie wyraził stanowisko, że wybieg ten mógł mieć na celu wciągnięcie go w niczym nie nieuzasadnioną pisemną polemikę obliczoną prawdopodobnie na zyskanie czasu i opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej być może dlatego, że chciano odwlec tą czynność i ewentualnie jeszcze raz przeanalizować wszystkie dokumenty i ustalić ostateczną wersję w sprawie rzekomej pomyłki systemu informatycznego przy ocenie oferty A.W.. W jego ocenie istnieje uzasadnione podejrzenie, że wydanie decyzji nr [...] mogło mieć związek z poważnymi nieprawidłowościami przypuszczalnie na tle korupcyjnym. Takie podejrzenie, jak uznał, można potwierdzić mając między innymi dostęp do dokumentów związanych zarówno z przebiegiem postępowania konkursowego, a także z przebiegiem postępowania odwoławczego.

W kolejnych motywach wskazał, że ŚOW NFZ zadał sobie wiele trudu by z jednej strony nie udzielić żadnej informacji w tej sprawie ale z drugiej strony podjął działania, które można ocenić jako działania pozorujące, które miały zaprzeczać bezczynności, sugerując jednocześnie, że istniały przeszkody do udzielenia informacji publicznej. Ostatecznie ŚOW NFZ nie udzielając nawet częściowej informacji dotyczących kopii dokumentów wymienionych we wniosku z dnia 19 września 2018 r. w dniu [...] r. wydał decyzje nr [...] umarzającą postępowanie o udostępnieniu informacji publicznej.

Podsumowując te wywody, skonstatował, że można podejrzewać, iż ta strategia była przemyślana i miała na celu doprowadzenie do sytuacji, w której do dnia dzisiejszego nie udostępniono nawet w części informacji publicznej, o którą się zwracał ponad trzy miesiące temu. Nie wydano decyzji odmownej, czym w jego ocenie naruszono 14 dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie autor skargi wskazał m.in. na publikacje prasowe zawierające opis nieprawidłowości w ŚOW NFZ.

Na zakończenie, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podał, że WSA w Lublinie w wyroku z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Lu 72/12 wskazał, że "o bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia", z kolei w wyroku NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 zauważono "o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P,p.s.a.) Podjecie przez organ czynności procesowej powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ", wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Odpowiadając na skargę organ postulował w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, a w drugiej – jak określił – "najdalej idącej ostrożności procesowej" o jej oddalenie. Analogicznie przy tym jak skarżący w odpowiedzi na nią z dnia 14 lutego 2019 r. przedstawił przebieg zdarzeń w ujęciu historycznym, zgodny z prezentowanym przez stronę, tj. od wpłynięcia przedmiotowego wniosku do wydania przez niego decyzji z [...] r. nr [...] (znak: [...] , [...] ). Uwypuklił, że wobec stopnia ogólności wniosku, jego obszerności i użycia niejasnych sformułowań oraz braku sprecyzowania jakich to właściwie kopii dokumentów żąda, był uprawniony do wezwania strony do uzupełnienia wniosku, gdyż nie był uprawniony choćby do oceny w jakiej formie żądane dokumenty ma udostępnić, tj. papierowej czy elektronicznej.

Na zakończenie oświadczył, że strona zgodziła się z ww decyzją albowiem jej nie zaskarżyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Odnosząc się zatem do podnoszonej przez organ kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej należy podać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a.

Wykazanie czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań. Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nie noszącej cech informacji publicznej, powoduje brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania, czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy przedstawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Przechodząc do tak zarysowanego sporu i rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem skarżonej bezczynności organu należy w pierwszej kolejności wskazać, że – co nie powinno być, ale i nie jest w sprawie sporne – podmiot do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W drugiej zaś kolejności, co już nie jest niesporne czy zakres przedmiotowy objęty zapytaniem został przez organ prawidłowo zinterpretowany, jak wywodzi organ, czy też wprost przeciwnie, jak wskazuje strona. W następstwie tego sporne pozostaje zatem także to czy organ w odpowiedzi na wniosek pozostał bezczynny, jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie, jak twierdzi organ.

Tym samym podniesienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którym utożsamia się skład orzekający (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 51/12 oraz tam wskazane), jako bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, traktuje się zarówno brak reakcji na zapytanie kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jak także udostępnienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do wniosku, co jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiło, albowiem organ oceniając wniosek, jego treść tak co do żądania jak i sposobu jego wypełnienia uznał, że jest on zbyt ogólny a przez to nieprecyzyjny, niepełny i nie poddający się w takim kształcie realizacji, czemu dał wyraz w decyzji z [...] r. umarzającej mocą art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust 2, art. 16 ust. 1 ustawy. Decyzję tę, co wymaga powtórzenia, poprzedziło wezwanie do uzupełnienia wniosku, normowane art. 14 in fine u.d.i.p.

Decyzji tej, co także istotne, strona nie zaskarżyła, nie zanegowała rozstrzygnięcia w przypisanym jej trybie, a tym samym prezentowanego w niej stanowiska. Tymczasem polemikę z jej zasadnością de facto podjęła niniejszą skargą.

Mając zatem na uwadze przedstawioną powyżej chronologię zdarzeń począwszy od wpływu wniosku strony do organu do czasu jego załatwienia decyzją z [...] r. brak jest podstaw do uznania, że organ nie udzielił odpowiedzi w zakresie wyznaczonym przez stronę skarżącą. Ocena wniosku wyrażona w prawnej formie określonej w art. 14 ustawy odnośnie jej zasadności czy poprawności nie została poddana kontroli instancyjnej, a w następstwie jej nie podzielenia co do zasadności także kontroli sądowej. Tym samym nie można jej podważać w przedmiotowym postępowaniu, w którym strona wywiodła skargę na bezczynność dając temu wyraz w podstawie działania wskazując art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i motywach przytoczonych na poparcie wykreowanych w niej zarzutów bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu jej wniosku z 19 września 2019 r., o czym szerzej powyżej.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ pozostał bezczynny czy działał przewlekle w załatwieniu jej wniosku. Nie można bowiem stwierdzić, że nie odniesiono się do żądania sformułowanego we wniosku z 19 września 2018 r., a przekazanego do organu 9 października 2018 r., skoro organ w określonym prawnie terminie wskazał na wątpliwości co do sposobu udostępnienia informacji i jej zakresu, co podniósł w piśmie z 17 października 2018 r., wzywającym wnioskodawcę do jego uzupełnienia w terminie 14-dni, poprzez:

po pierwsze: sprecyzowanie sformułowania: "(...) Proszę o udostępnienie wszystkich wymaganych załączników w postępowaniu konkursowym" oraz

po drugie: wskazanie sposobu i formy udzielenia żądanej informacji (papierowej, elektronicznej).

Jednocześnie poinformował stronę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zostanie rozpatrzony w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na niniejsze wezwanie. Brak odpowiedzi we wskazanym terminie spowoduje umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W następstwie nie ustosunkowania się strony do wezwania organ w dniu [...] r. wydał przytoczoną powyżej decyzję, mocą której umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał w niej, że jak stanowi art. 14 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Podstawa ta w ocenie organu wystąpiła wobec braku odpowiedzi strony na wezwanie. W decyzji zawarł pouczenie o prawie jej zaskarżenia, z czego nie skorzystała strona, co jest bezsporne.

W rozpatrywanej sprawie, co wymaga podkreślenia, nie sposób nie wskazać tej okoliczności w zakresie rozpatrywania skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania w zakresie załatwienia wniosku strony z 19 września 2018 r., uruchamiającego tryb procedowania normowany ustawą o dostępie do informacji publicznej i uznać – jak oczekuje tego strona skarżąca – że organ pozostał bezczynny skoro procedował w jej trybie i ostatecznie wyraził stanowisko w prawem określonej formie, której nie zakwestionowała strona.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał ceny charakteru dokumentu i możności jego udostępnienia w trybie wskazanym przez wnioskodawcę. Ocena tego konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej została dokonywana w świetle procedury, kreującej jej status i byt prawny. Podkreślenia wymaga, że przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest o to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której określona informacja byłaby niedostępna w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępna poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z czym nie można się zgodzić, gdyż nie taka jest wola ustawodawcy wyrażona expressis verbis w art. 1 ust. 2 ustawy, stanowiącym, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stanowisko zbieżne z powyższym wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12. Dokumenty stanowiące dowód w tej sprawie nie posiadają – ze swej istoty – waloru oficjalności, nawet jeżeli dotyczą konkretnej sprawy. Skład orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji – tak NSA w wyroku z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13.

Jednocześnie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, że "dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. W uchwale tej wskazano, że przepisami takimi są np. art. 73 - 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, czy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r., Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), a także art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", takim postępowaniem jest postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Okoliczność ta z uwagi na zarzuty skargi wymaga zauważenia, szerzej w zakresie udostępniania dokumentacji konkursowej, różnych procedur zob. np. wyroki NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 212/16 czy 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2919/15. Stanowisko tam zawarte jak i utrzymanych ich mocą orzeczeń pierwszoinstancyjnych skład orzekający w pełni akceptuje i podziela.

Podsumowując wskazania wymaga także, z uwagi na argumentację strony skarżącej, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, iż na ocenę stanu bezczynności, nie ma wpływu merytoryczna treść udzielonej odpowiedzi, gdyż kwestia, czy odpowiedź zaspakaja oczekiwania strony, czy jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy lub nie, może być przedmiotem ewentualnych innych odrębnych postępowań (zob.: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa T.R. Aleksandrowicza – Wydawnictwo Prawnicze Lexis - Nexis, Warszawa 2004, Wydanie 2, str. 194-195). Niemniej jednak w realiach przedmiotowej istotne jest to, że organ oświadczył, że nie wydawał decyzji z przedmiotu objętego wnioskiem strony skarżącej i oświadczenia tego nie sposób zanegować.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organ zajął stanowisko w sprawie. Tym samym, aczkolwiek nie satysfakcjonuje ona strony skarżącej, to wobec poczynionych a przywołanych powyżej ustaleń nie można uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku skarżącego. Wskazuje na to jednoznacznie treść odpowiedzi. Zdaniem składu orzekającego, takie zachowanie stanowi przejaw aktywności wobec poszczególnych żądań skarżącego a nie bezczynności organu. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.