Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189, art. 199, art. 204
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36a, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 138, art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2354/18 w sprawie ze skargi J.Ś., J.B., K. B. i J. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2354/18, oddalił skargę J. S., J. B., K. B. i J, B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 36a ust. 2 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: P.b.) uchylił własną decyzję z dnia 23 sierpnia 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. i K. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz decyzję z dnia 8 grudnia 2006r. nr [...]zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w części dotyczącej fragmentu budynku objętego postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia 14 października 2016 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) nałożył na I. B. i K. B. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na rozbudowie prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) uchylił decyzję PINB z dnia 14 października 2014 r. w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Prezydent wyjaśnił, że w związku z wydaniem decyzji na podstawie ww. przepisu należało uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 26 lipca 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. B. i K. B., utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przywołując treść art. 36a ust. 2 P.b. wyjaśnił, że stwierdzenie przez organ architektoniczno – budowlany wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przez organ nadzoru budowlanego, obliguje do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 ww. ustawy nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda wyjaśnił, że decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Dalej Wojewoda wskazał, że decyzja PINB, w związku z którą wydana została przez Prezydenta m. st.[...] Warszawy decyzja na podstawie art. 36a P.b., nie była ostateczna, została bowiem uchylona decyzją MWINB z dnia 10 maja 2018 r., która jest ostateczna. Decyzja ta nakładała na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że niezasadne byłoby uchylenie decyzji Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r., gdyż w obecnym stanie faktycznym i prawnym, organ ten i tak byłby zobligowany do wydania decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu nadzorczego, nakładająca na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Wojewoda podzielił stanowisko odwołujących się jedynie w tej kwestii, że działanie Prezydenta było przedwczesne, jednakże w związku z decyzją WINB z dnia 10 maja 2018 r. decyzja Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r., uchylająca decyzję własną tego organu z dnia 23 sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jest zasadna.

S. J. S., K. B., J. B. i J. B. zaskarżyli powyższą decyzję domagając się jej uchylenia i wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w tym dniu organ nie posiadał wiedzy, czy decyzja PINB z dnia 14 października 2016 r. jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Decyzja ta nie stała się ostateczna bowiem w dniu 5 kwietnia 2018 r. J. B. wniósł od niej odwołanie. W tej sytuacji zdaniem skarżących organ nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji uchylającej, gdyż przesłanką do jej wydania było pojawienie się w obrocie decyzji nakładającej obowiązek przedłożenie projektu zamiennego. Zatem organ wydając decyzję z dnia 12 lutego 2018 r. w sposób rażący naruszył art. 36a ust. 2 P.b. Skarżący wskazali, że jakkolwiek w prawie materialnym brak jest określenia terminu w jakim powinno nastąpić orzeczenie na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., to organ winien kierować się zasadą pewnej racjonalności, by nie doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym nie ma jeszcze ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, a jednocześnie uchylona zostaje decyzja stanowiąca podstawę do wykonania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] została wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ I instancji działając m.in. na podstawie wymienionego wyżej przepisu, nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegając od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzją z dnia 10 maja 2018 r. WINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji w całości i na tej samej podstawie tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...].

Sąd wskazał, że zasadniczą i istotną okolicznością, którą musiał wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 P.b. było ustalenie, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przy czym nie budzi wątpliwości, że taka decyzja musi posiadać walor ostateczności. Decyzja organu powiatowego, w związku z którą wydana została decyzja Prezydenta m. st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r. nie była ostateczna. Została bowiem uchylona decyzją WINB z dnia 10 maja 2018 r. nakładającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która w dacie orzekania przez organ odwoławczy posiadała walor ostateczności. W tym miejscu Sąd wskazał, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1512/18 uchylił decyzję WINB z dnia 10 maja 2018 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego to orzeczenie to nie jest prawomocne. Jednakże warunkiem prowadzenia postępowania nie musiała być prawomocność decyzji WINB z dnia 10 maja 2018 r. Wystarczyło, że decyzja ta była ostateczna, w świetle art. 16 § 1 k.p.a. Z zestawienia art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Kwestia zaskarżania tej decyzji do sądu administracyjnego ma wpływ na jej prawomocność, ale nie na jej ostateczność. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne - zdaniem Sądu - nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., bowiem w razie prawomocnego uchylenia decyzji organu zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że jakkolwiek działanie organu I instancji było przedwczesne, to w związku z decyzją WINB z dnia 10 maja 2018 r. decyzja Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018 r. uchylająca własną decyzję tego organu o pozwoleniu na budowę była zasadna.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną J. Ś., J. B., K. B. i J. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi na podst. art. 151 p.p.s.a., podczas gdy powinna zostać ona uwzględniona;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istnieje podstawa do wydania na jego podstawie decyzji uchylającej, gdyż przesłanką do jego wydania było pojawienie się w obrocie decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. skargę kasacyjną J. Ś. i J. B. odrzucono na podstawie art. 178 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka K. B. wniosła o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 5 grudnia 2022 r., stosownie do art. 15zzs4[...] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs[...]⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19[...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego, należało w pierwszej kolejności przypomnieć, iż w tej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było rozstrzygnięcie organu architektoniczno-budowlanego podjęte w trybie art. 36a ust. 2 P.b.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st.[...] Warszawy decyzją z 14 października 2016 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na I. B. i K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych, polegających na:

- przebudowie części balkonów na II i III kondygnacji, tak aby odległość w/w balkonów od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] była nie mniejsza niż 1,5 m,

- przebudowie stropu nad III kondygnacją, tak aby budynek zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych nadbudowany był o jedną kondygnację (tj. był budynkiem trzykondygnacyjnym) oraz obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie nadzoru budowlanego czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] przy ul. [...]. Na skutek wniesionego odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 maja 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i na tej samej podstawie tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nałożył na ww. inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 lipca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy prawej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr [...] w spornym budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w decyzji Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 23 sierpnia 2005 r. projektu budowlanego, zmienionej decyzją tego organu z dnia 8 grudnia 2006 r.

Nie jest również kwestionowane, iż ostateczna decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 12 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1512/18, uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2018 r.

Przedstawiona wyżej chronologia w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w tej sprawie właśnie w trybie art. 36a ust. 2 P.b. Zgodnie z tą normą organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę w razie ziszczenia się hipotezy wyrażonej w powyższej normie prawnej. Powinność ta wynika wprost z przepisów prawa i nie zależy od uznania organów. Zauważyć należy, że prawodawca nie nakazał w tej sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ale nakazał wydanie decyzji określonej treści - patrz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r. II OSK 1904/19.

Skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 2161/16 oraz z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 2161/16, z dnia 24 marca 2022 r. II OSK 562/21).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja uchylająca decyzję z dnia 23 sierpnia 2005 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. i K. B. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] oraz decyzję z dnia 8 grudnia 2006r. nr [...] zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta m. st.[...] Warszawy nr [...] i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w części dotyczącej fragmentu budynku objętego postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego, nie narusza prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjny przyjmuje się jednolicie, że decyzję w trybie art. 36a ust. 2 P.b. można wydać gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności - patrz wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2015 r. II OSK 1005/14, z dnia 11 czerwca 2010 r., II OSK 1004/09.

Zatem decyzję w trybie art. 36a ust. 2 P.b. można wydać, gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem decyzja organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wydana 10 maja 2018 r. w postępowaniu odwoławczym posiadała walor ostatecznej, gdy wydawano decyzję ostateczną w tej sprawie przed Wojewodą Mazowieckim w dniu 26 lipca 2018 r.

To, że decyzja pierwszoinstancyjna Prezydenta m.st.[...] Warszawy została wydana w dniu 12 lutego 2018 r., a więc w okresie kiedy decyzja w trybie art. [...] 1 pkt 3 P.b. nie miała waloru ostatecznej, nie powoduje wadliwości przedmiotowego postępowania uzasadniającej eliminację z obrotu prawnego decyzji podejmowanych w trybie art. 36a ust. 2 P.b. Niewątpliwie ww. decyzja Prezydenta m.st.[...] Warszawy z dnia 12 lutego 2018r. została, jak słusznie akcentowano to w realiach tej sprawy, wydana przedwcześnie. Niemniej jednak należy wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą Mazowieckim w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. walor ostateczności w sposób bezsporny posiadało. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obydwu instancji, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyroki NSA z: dnia 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, z dnia 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16). Dla poszanowania zasady dwuinstancyjności potrzeba zatem dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Poza tym organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ, a nie wyłącznie przez organ I instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy, skoro organ orzekający w postępowaniu odwoławczym odnotował, że zapadła ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., obligowany był na mocy art. 36a ust. 2 tej ustawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę a więc wydania rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skoro organ I instancji podjął decyzje w tym zakresie. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. ma, jak wyżej już zaznaczono, charakter decyzji związanej, a w tej sprawie jak wyżej wykazano ziściła się hipoteza wyrażona w powyższej normie prawnej. W chwili podejmowania zaskarżonej decyzji 26 lipca 2018r., co jest niesporne, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b, pozostawała w obiegu prawnym. To zatem kształtowało sytuację prawną strony i Wojewoda Mazowiecki w tej sprawie zobowiązany był podjąć decyzję wprost nakazaną przez ustawodawcę.

Bez wpływu na wynik sądowej kontroli legalności w realiach tej sprawy ma wskazywany we wstępnej części tego uzasadnienia fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1512/18, którym uchylono wyłącznie zaskarżoną do Sądu decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przede wszystkim zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, iż w chwili wydania zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. miało walor decyzji ostatecznej, zaś Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanych w trybie art. 36a ust.2[...] P.b. nie mógł uwzględnić przy ocenie prawidłowości wydania decyzji uchylającej pozwolenia na budowę okoliczności wydania wskazywanego wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1512/18. Kontrola legalności dokonywana w przedmiotowej sprawie przez Sąd administracyjny musi zawsze uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej będącej przedmiotem kontroli. Zmiana stanu faktycznego czy też stanu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też okoliczność wydania ww. wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1512/18, jest dla bytu tej sprawy bez znaczenia.

Informacyjnie jedynie należy podkreślić, że kwestia wydania decyzji innej niż zobowiązująca do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego może w przyszłości stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedstawione rozważania pozwalają uznać, iż w sprawie tej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. gdyż nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przywołanych w skardze kasacyjnej. W sprawie tej nie można bowiem skutecznie podnosić zarzutu wydania decyzji objętej kontrolą z rażącym naruszeniem prawa, co wyżej wykazano. Również nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 36a ust 2 P.b. gdyż niewątpliwie w realiach tego postępowania zaistniały podstawy do wydania decyzji w opisanym wyżej trybie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił przesłanki zastosowania tej normy, co świadczy o dokonaniu właściwej wykładni tejże normy P.b.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjne zarzuty jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Nadto w pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestniczki postępowania K. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego mimo wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wobec braku podstawy prawnej do przyznania takich kosztów. W postępowaniu przed Sądem II instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka nadinterpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.