Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 949/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

W [MIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Piotr Fronc AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w*dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. P. i D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w M. na postanowienie nr 421/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2023 r., znak WOB.7722.67.2023.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 20 stycznia 2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB lub organ I instancji) wydał postanowienie nr 68/2023, znak: PINB-I-5160.202.22.42, którym w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonego na załączniku graficznym numerem 3 wstrzymał D.sp. z o.o. - inwestorowi robót - prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na postanowienie to zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła D. sp. z o.o. z siedzibą w M. .

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 421/2023 z dnia 12 czerwca 2023 r., znak WOB.7722.67.2023.AJAN odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przesłankami przywrócenia uchybionego terminu są:

- uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy,

- wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu,

- dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu,

- dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin.

Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy podmiotu, który uchybił terminowi, rozumieć należy wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli skarżącego (np. obłożna choroba) i uniemożliwiało mu dopełnienie czynności procesowej w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przy braku winy organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie tego terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

Kolejną przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, to strona musi wnieść wniosek o przywrócenie terminu w okresie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu, to ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała siedmiodniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej.

Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42 zostało doręczone skarżącej (D. sp. z o.o. z siedzibą w M. ) w dniu 26 stycznia 2023r. (dzień tygodnia: czwartek, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k.: 22b akt PINB znak: PINB-I-5160.202.22.42, akta MWINB, k: 2). Od dnia następnego tj. 27 stycznia 2023r. rozpoczął swój bieg termin do wniesienia zażalenia przez w/w stronę od przedmiotowego postanowienia organu I instancji i upłynął w dniu 2 lutego 2023r.

Zażalenie na postanowienie PINB nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42 oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia zostały złożone osobiście na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego -ziemskiego w Krakowie w dniu 23 lutego 2023r. We wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia pełnomocnik skarżącej jako przyczynę uniemożliwiającą dochowania terminu wskazał konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak wskazano w piśmie z dnia 22 lutego 2023r.: "W związku z postępowaniem prowadzonym w niniejszej sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenie pracy przy przedmiotowym obiekcie. Postanowienie to zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej w zasadzie na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, Strona nie wniosła zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Mając na względzie nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, dopiero w dniu 20 lutego 2023 roku, tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika Strony, D. sp. z o.o. powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie".

W ocenie organu spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu tj. nie uprawdopodobniła, aby istniała taka przeszkoda, której strona nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W ocenie MWINB wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Podane we wniosku z dnia 22 lutego 2023r. argumenty nie uprawdopodobniają braku winy skarżącej spółki, która nie wykazała należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiła przeszkody, której skarżąca spółka nie mogła przezwyciężyć. Podkreślono przy tym, iż zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a.). W przypadku zażalenia na postanowienie nie istnieje jeden główny wzór, zgodnie z którym powinno ono zostać ułożone. Wystarczające jest to, że wynika z niego niezadowolenie strony lub osoby trzeciej z treści zaskarżonego postanowienia. Nie trzeba powoływać podstawy prawnej ani szczegółowego uzasadnienia. Są to oczywiście elementy wskazane, bo gwarantują lepszą ochronę interesu skarżącego i mogą mieć wpływ na rozpatrzenie zażalenia na jego korzyść. Jedyne wymogi formalne zażalenia to jednak tylko ogólne wymogi, jakie muszą spełniać wszystkie pisma procesowe. Wskazać należy, iż wniesione zażalenie można następnie uzupełnić o dodatkowe uzasadnienie, wnioski lub dokumenty (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt I SA/Wa 178/17).

Wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie z dnia 22 lutego 2023r. względy organizacyjne przedsiębiorstwa Strony jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego nie stanowiły przeszkody uniemożliwiającej wniesienie zażalenia w ustawowo przewidzianym terminie.

W świetle powyższego MWINB uznał, że argumenty przedstawione przez pełnomocnika skarżącej na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Zatem nie można uznać, że istniała przeszkoda niemożliwa do przezwyciężenia i niemożność dołożenia należytej staranności do złożenia w terminie zażalenia.

W świetle powyższego również wskazano, iż wątpliwym jest fakt złożenia wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny w uchybieniu terminu. Należy podkreślić, iż w skarżonym postanowieniu strona została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym w ocenie MWINB nie zachodzą przesłanki do przywrócenia uchybionego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023r., znak: PINB-I-5160.202.22.42.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. (sygn. akt II SA/Kr 953/23) oraz D.sp. z o.o. w M. (sygn. II SA/Kr 949/23).

W obu skargach zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo iż skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy, podczas gdy skarżący wykazała, że z uwagi na znaczne rozbudowanie stanu faktycznego sprawy, liczbę dokumentów, z którymi należało się zapoznać, jak również konieczność znalezienia profesjonalnego pełnomocnika, który podjąłby się zajęcia sprawą. Skarżący bez swojej winy nie dochował terminu do wniesienia zażalenia, a ponadto równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu złożył on zażalenie, czym spełnił przesłanki do przywrócenia terminu;

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione;

c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa należącego do Skarżącego - D. sp. z o.o., będącego stroną w postępowaniu, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn.. II SA/Kr 949/23.

W odpowiedzi na skargę spółki D. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, natomiast w stosunku do skargi M. P. wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skargowej, względnie oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej określanej, jako "p.p.s.a.".

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a obie skargi musiały podlegać oddaleniu, jakkolwiek z innych powodów.

W niniejszej sprawie organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych skierowane do inwestora tych robót - D. sp. z o.o. Postanowienie to zostało doręczone także M. P., jako stronie postępowania, współwłaścicielowi jednej z działek na których posadowiony jest samowolnie wybudowany obiekt objęty postępowaniem tj. działki nr [...].

Spóźnione zażalenie na postanowienie PINB wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła zarówno spółka z o.o. D. jak i M. P..

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał w dniu 12 czerwca 2023 r. dwa rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, osobno dla każdej ze stron postępowania: M. P. (postanowienie nr 423/2023) i spółki D. (postanowienie nr 421/2023, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie)

Przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia odmowy przywrócenia terminu spółce D. To, czy termin ten zostanie przywrócony, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego M. P., który z kolei może kwestionować postanowienie wydane na skutek rozpoznania złożonego przez niego wniosku. Nie ma jednak interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu innej ze stron postępowania. W konsekwencji nie ma też legitymacji do złożenia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego M. P., dlatego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Z kolei badając zasadność skargi spółki D. trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

Prawidłowo w postanowieniu powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Nadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przeszkoda, o której mowa musi mieć charakter nagły. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie.

We wniosku skarżąca spółka powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącej dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia.

Żaden ze wskazanych przez skarżącą spółkę powód uchybienia terminu nie spełnia zdaniem Sądu przesłanki "braku winy" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a.

O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. (por. Wyrok NSA z 10.11.2022 r., III OSK 2941/21, LEX nr 3441746.)

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oczekiwanie na poradę radcy prawnego nie jest przesłanką uprawdopodobniającą brak winy strony w uchybieniu terminowi dokonania czynności procesowej (wyrok NSA w Lublinie z 26.11.1997 r., I SA/Lu 1219/96, LEX nr 31857); trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej i inwestycyjnej, kłopoty w kontaktowaniu się z doradcą podatkowym nie można zaliczyć do przyczyn uzasadniających przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego, nawet obciążonego tymi problemami, są to bowiem przyczyny subiektywne, którym skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł zaradzić (wyrok NSA w Poznaniu z 18.11.1997 r., I SA/Po 1868/96, LEX nr 31238); nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania (niepublikowany wyrok NSA w Warszawie z 29.08.1997 r., III SA 101/96, LEX nr 30857) – A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 58.

Spółce D. doręczono postanowienie organu I Instancji w dniu 26 stycznia 2023 r., w postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu.

Dalej wskazać należy, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB w dniu 14 listopada 2022 r. o czym skarżąca została powiadomiona. Na 9 grudnia 2022 r. wyznaczone zostały przez organ oględziny, w których brał udział przedstawiciel spółki J. G.. Następnie Prezes Zarządu spółki A. K. udzielił w dniu 19 grudnia 2022 r. G. P. pełnomocnictwa do wglądu i wykonywania kopii akt spraw prowadzonych przez PINB względem spółki. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 30 czerwca 2023 r. (k. 14 akt adm. org. I instancji). W dniu 23 grudnia 2022 r. pełnomocnik spółki zapoznał się z aktami sprawy i wykonał ich kopie (k. 15).

Wszystko to oznacza, że skarżąca spółka od początku wszczętego postępowania interesowała się jego przebiegiem, dokonywała rozsądnych i adekwatnych do stanu sprawy czynności. Nie jest zatem uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a.

Spółka twierdzi, że sprawa jest skomplikowana, bo jest to w istocie 15 różnych postępowań. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie dysponuje aktami sprawy dotyczącymi wszystkich toczących się postępowań, ale z tych które zostały sądowi przedstawione wynika, że postępowania te dotyczą piętnastu różnych samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma wpływu na stopień skomplikowania sprawy.

Trzeba wreszcie zgodzić się z organem II instancji, że złożenie odwołania czy zażalenia w postępowaniu administracyjnym nie jest sformalizowane i w związku z tym nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze tj. zażalenie czy odwołanie mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS spółka została założona w 2007 r.).

W świetle powyższego – wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, skargi spółki D. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.