Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 400/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania T. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2015 r. T. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na terenie części działki nr [...], ark. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Przedmiotowa działka nr [...] ma powierzchnię 38439 m2. Jest niezabudowana. Wnioskiem objęto północno-wschodni narożnik działki o powierzchni 2500 m2. Na tym terenie zaplanowano budynek dwukondygnacyjny z dachem stromym, o powierzchni zabudowy ok. 150 m2 i wysokości do kalenicy ok. 8,3 m od poziomu terenu. W ramach inwestycji zaplanowano też wykonanie studni oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości.

W sprawie zapadły następujące rozstrzygnięcia.

Decyzją nr [...] wydaną [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO – po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy – decyzją z [...] marca 2016 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę Prezydent Miasta, decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r., powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawcę, SKO decyzją z [...] stycznia 2017 r. uchyliło tę decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. po raz kolejny odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy, decyzją z [...] października 2017 r. uchyliło w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy, decyzją z [...] maja 2018 r. uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrzywszy sprawę po raz piąty, Prezydent Miasta – przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. – odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, wskazując w uzasadnieniu, że dla planowanej inwestycji nie ma podstaw, by zastosować wyjątek wynikający z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, a Wnioskodawca w ramach gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową (przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) posiada już jedno siedlisko. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, realizacja budowy budynku mieszkalnego możliwa byłaby jedynie w oparciu o spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednakże przeprowadzona analiza wykazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy na podstawie kontynuacji funkcji oraz parametrów sąsiedniej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto z dokumentów dostarczonych przez inwestora nie wynika, że posiada on potwierdzony notarialnie dostęp do drogi publicznej przez wskazane przez Zarząd Dróg Miejskich działki.

Utrzymując w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. – organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z [...] maja 2015 r. odnosił się do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej. Dalej wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy tym SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że za działkę budowlaną w powyższym rozumieniu należy uznać teren inwestycji, który wskazał inwestor, a który to teren może obejmować części działki ewidencyjnej – jak w omawianej sprawie. Natomiast zgodnie z wykładnią przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "terenu inwestycji" nie wiąże się z geodezyjnie wyznaczonymi działkami ewidencyjnymi, a działka budowlana w ww. rozumieniu może obejmować część działki ewidencyjnej. Dlatego też zasadnie – zdaniem SKO – za front działki przyjęto część terenu inwestycji, która przylega do pasa drogowego. Jego szerokość wynosi w przybliżeniu 50 m, stąd granice obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu 150 m od granic terenu inwestycji. Przeprowadzona analiza wykazała, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa. Północno-zachodnią część obszaru analizowanego stanowią użytki rolne, natomiast w południowo-wschodniej jego części znajduje się teren kopalni kruszywa-żwirowni wraz ze zbiornikami wodnymi powstałymi w wyniku eksploatacji złóż. Zatem w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje żadna zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy na podstawie kontynuacji funkcji oraz parametrów sąsiedniej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ewentualne zaś rozszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynie na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego budynku mieszkalnego, gdyż istniejąca zabudowa wzdłuż ul. [...] (ok. 350 m od planowanej inwestycji) nie stanowi funkcjonalnego i przestrzennego nawiązania do projektowanej zabudowy – budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej.

Przechodząc do analizy pod kątem przepisów odnoszących się do zabudowy zagrodowej, SKO podkreśliło, że w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej" mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Dlatego rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej – prowadzeniu gospodarstwa rolnego – a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Biorąc pod uwagę powyższe, SKO podkreśliło, że organ I instancji wskazał, iż na podstawie Powszechnego Spisu Rolnego z 2010 r. średnia powierzchnia gospodarstw rolnych ogółem dla miasta [...] wynosi 12,04 ha. Wnioskodawca posiada 50,4035 ha użytków rolnych na terenie miasta [...]. Dodatkowo w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji dzierżawi działki nr [...] i [...]. Zdaniem SKO, brak jest podstaw do twierdzeń wysuwanych przez organ I instancji, iż tereny te nie mogą być brane pod uwagę, tym bardziej, że umowa dzierżawy została zawarta na czas nieokreślony. Fakt, iż umowa ta może być wypowiedziana, nie oznacza, że nie ma charakteru trwałego. Nadto nie ma przepisów wprowadzających tego rodzaju ograniczenia.

Niemniej jednak – w ocenie SKO – Wnioskodawca nie udowodnił, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego będzie stanowić początek nowego siedliska i z czasem do niego zostanie przeniesione całe gospodarstwo rolne. Poza słowami Wnioskodawcy, brak jest jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie. Brak jest dokumentów, planów, z których by wynikało, jak siedlisko jest zaplanowane na przyszłość, brak jest harmonogramu budowy poszczególnych budynków, które miały w jego skład wejść. Inwestor posiada już jedno funkcjonujące siedlisko, wchodzące w skład prowadzonego gospodarstwa rolniczego, a więc budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi przy ul. [...] w [...]. W tym kontekście organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA z 21 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 315/18, że dopóki działka i budynek mieszkalny są funkcjonalną częścią gospodarstwa rolnego, należy uznać, iż potrzeby mieszkaniowe rolnika, prowadzącego przedmiotowe gospodarstwo rolne zostały już w ramach tegoż gospodarstwa zaspokojone i wykluczone jest zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać inwestorów w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów. Rolnik nie ma prawa do uzyskania zgody w oparciu o uprzywilejowanie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zabudowę dla kilku siedlisk. Dlatego – w ocenie SKO – w przedmiotowej sprawie słusznie nie odstąpiono od reguł określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył T. S., który wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że od dnia złożenia wniosku mijają cztery lata i nadal nie ma on możliwości realizacji swoich planów inwestycyjnych dotyczących docelowego przeniesienia dotychczasowego siedliska rolnego w inne miejsce, na teren stanowiący także jego własność, a który według jego potrzeb będzie dużo lepszą lokalizacją zabudowy zagrodowej dla potrzeb obsługi jego gospodarstwa rolnego. Zaznaczył, że podczas tak długo już prowadzonego postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosił, iż początkiem realizacji nowego siedliska jest wybudowanie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dla jego rodziny, a następnie, sukcesywnie, realizowanie innej, niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa, zabudowy gospodarczej. Nadmieniał również, że trudno dzisiaj określić nazewnictwem i parametrami przyszłe budynki gospodarcze, ponieważ formy i rodzaje produkcji rolniczej podlegają ciągłym zmianom, wynikającym m.in. z aktualnych potrzeb rynkowych. Wyraźnie także wyjaśniał, że w miarę realizowania przenosin jego siedliska na ul. [...] będzie likwidował dotychczasowe siedlisko przy ul. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Skarżący, jak stwierdził, nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, które uniemożliwiałyby Prezydentowi Miasta rozpatrywać jego sprawę w oparciu o wytyczne z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem spełnione są w całości wymagania wynikające z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] września 2019 r. Skarżący wyjaśnił, iż jego intencją było uzyskanie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, ale praktycznie z uwagi na profil prowadzonej działalności rolniczej cała taka zabudowa mogłaby się ograniczać do domu mieszkalnego i wiaty na maszyny rolnicze. Według jego wiedzy najbliższa zabudowa zagrodowa jest w odległości około 300 m od działki, na której zamierza zrealizować inwestycję, a zabudowa jednorodzinna – około 400 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, że wskazane decyzje są całkowicie wolne od wad, a jedynie, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia (o których mowa niżej) nie miały wpływu na treść końcowego rozstrzygnięcia w postaci odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p.").

W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o [ustaleniu] lokalizacji inwestycji celu publicznego (w skrócie "decyzji u.l.i.c.p.");

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z.").

Jest zasadą – wysłowioną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – że wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedynie wyjątkowo, w odniesieniu do lokalizowania wybranych (nielicznych) kategorii inwestycji, ustawodawca postanowił o zwolnieniu ich z konieczności dochowania jednego lub więcej warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza w jego pkt 1 (statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa).

Przykładu takiej regulacji dostarcza art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cytowany art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – jak każdy przepis wprowadzający wyjątek od zasady – nie może być interpretowany rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"). Oznacza to, że analizowany przepis może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w danym przypadku jest niewątpliwe, iż planowana inwestycja rzeczywiście ma charakter "zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym" (które to gospodarstwo dodatkowo musi spełniać jeszcze kryterium obszarowe określone w art. 61 ust. 4 in fine k.p.a.). W konsekwencji omawiany przepis znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: (i) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, (ii) zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a (iii) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że kilkudziesięciohektarowe gospodarstwo rolne Skarżącego znacznie (kilkukrotnie) przewyższa wskaźnik średniej powierzchni gospodarstw rolnych ogółem dla miasta [...] (wynoszący 12,04 ha), stąd organy obu instancji słusznie uznały, iż w tej sprawie warunek dotyczący powierzchni gospodarstwa rolnego został spełniony.

Główna oś sporu pomiędzy stronami ogniskuje się natomiast wokół kwestii, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy planowana przez Wnioskodawcę budowa domu jednorodzinnego rzeczywiście wykazuje cechy "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że żaden przepis rangi ustawowej z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego terminu "zabudowa zagrodowa" nie definiuje. Jego definicję legalną zawiera wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) – które to rozporządzenie w § 3 pkt 3 przez "zabudowę zagrodową" nakazuje rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych" – jednak definicja ta, już choćby z uwagi na podustawowy charakter cytowanego przepisu oraz jego przynależność do dziedziny prawa budowlanego, nie może formalnie wiązać przy wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przedstawione stanowisko Sądu jest zgodne z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w ww. rozporządzeniu nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest tradycyjnie interpretowane ("definiowane") w judykaturze przy zastosowaniu wykładni językowej – jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06; z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07; z 15.09.2011 r., II OSK 1347/10; z 27.02.2014 r., II OSK 2333/12; z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Należy podkreślić, że z przywołanej definicji jasno wynika, iż w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29.05.2012 r., II OSK 609/11; wyrok WSA z 10.11.2015 r., II SA/Po 1161/14 – CBOSA). Z drugiej strony nie ma wątpliwości, że projektowana zabudowa, aby móc uznać ją za zagrodową, nie może się ograniczać jedynie do budynku mieszkalnego. Jednocześnie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważa się, że nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) [por. wyrok NSA z 08.11.2017 r., II OSK 2860/16, CBOSA].

Mając na uwadze powyższe wypada stwierdzić, że zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy planowana zabudowa, określana jako zagrodowa, ma powstać w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ów związek gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując zarazem cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok WSA z 14.11.2012 r., II SA/Sz 866/12, CBOSA). Za gospodarstwo rolne należy uważać więc – zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego – grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W związku z tym trzeba przyjąć, że zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest możliwe wówczas, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Konieczne jest zatem ustalenie, że planowana zabudowa stanowić będzie faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest (lub będzie) działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służyć ma bowiem prowadzeniu rolniczej działalności gospodarczej i stanowić ma miejsce zamieszkania rolnika (por. wyroki WSA: z 30.06.2006 r., V SA/Wa 362/06; z 21.04.2010 r., II SA/Gd 447/09, z 23.11.2011 r., IV SA/Po 911/11 – CBOSA). W konsekwencji wykluczyć należy zastosowanie regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. W gospodarstwie rolnym zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim działalności gospodarczej (rolniczej), a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego ściśle zależny, stanowiąc niejako jego pochodną (por. wyrok WSA z 30.06.2006 r., V SA/Wa 362/06, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w okolicznościach tej sprawy nie sposób przyjąć, iż budowa wyłącznie wnioskowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego może prowadzić do uznania, iż mamy w tym przypadku do czynienia z zabudową zagrodową. Co prawda Skarżący deklaruje, że zamierza przenieść swoje siedlisko z ul. [...] do nowej lokalizacji przy ul. [...], jednakże powyższe nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w aktach sprawy. Zgodzić się należy z organami, że Wnioskodawca nie wykazał, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego rzeczywiście będzie stanowić początek nowego siedliska i z czasem do niego zostanie przeniesione całe dotychczasowe siedlisko. Poza ogólnymi deklaracjami Wnioskodawcy, brak jest jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie. Przykładowo brak jest dokumentów, planów, z których by wynikało, jak siedlisko jest zaplanowane na przyszłość; brak jest choćby orientacyjnego harmonogramu budowy poszczególnych budynków, które miałyby w jego skład wejść. Co więcej, sam Skarżący w toku postępowania wyrażał wątpliwość, kiedy i czy w ogóle jakakolwiek zabudowa gospodarcza na inwestowanej działce nr [...] docelowo powstanie. W szczególności silnie akcentował, że wybudowanie nowego siedliska będzie zależne od posiadanych środków finansowych (zob. odwołanie Skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta z [...].09.2016 r. i jego pismo z [...].03.2017 r.).

Natomiast Sąd nie podziela kategorycznego poglądu organów, iż posiadanie już jednego siedliska całkowicie wyklucza możliwość lokalizowania drugiego w ramach wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie można bowiem wykluczyć, że rolnik faktycznie będzie miał zamiar przenieść swoje "stare" siedlisko do nowej zabudowy zagrodowej. Przyjęcie zaś stanowiska zaprezentowanego przez organ mogłoby prowadzić do sytuacji – słusznie wytkniętej w skardze – że rolnik nigdy nie mógłby zrealizować takiego zamiaru bez ewentualnego przerwania produkcji rolnej w dotychczasowym siedlisku do czasu wybudowania nowego. Dlatego nie można uznać, że posiadanie już jednego domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej całkowicie wyklucza możliwość skorzystania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w celu wzniesienia nowego siedliska z zamiarem "wygaszenia" dotychczasowego.

Jednakże, w ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania, ponieważ całokształt okoliczności tej sprawy, w tym składane przez Wnioskodawcę wyjaśnienia i deklaracje, pokazują, że realnym, skonkretyzowanym zamiarem inwestora była, jak dotychczas, budowa wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co prawda Skarżący wskazywał, iż w przyszłości może wybuduje w nowej lokalizacji jeszcze jakieś, bliżej nie określone, zabudowania gospodarcze – które, co wydaje się znamienne, w deklaracjach wyrażanych na rozprawie Skarżący sprowadził już tylko do wiaty na maszyny rolnicze – to jednakże, jak sam przyznawał, nie wiadomo kiedy, w jakim zakresie, i czy w ogóle, powyższe nastąpi. Tym samym brak dostatecznych przesłanek do uznania, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest realizacja zabudowy zagrodowej. Przeciwnie, wszystko wskazuje na to, że zamiar ten dotychczas obejmował wyłącznie wzniesienie zabudowy mieszkaniowej. Powyższe potwierdza sporządzony odręcznie plan zagospodarowania terenu, załączony do wniosku z [...] maja 2015 r. (k. 5 akt adm. I inst.), w którym przewidziano wyłącznie realizację budynku mieszkalnego, szamba, miejsc parkingowych i rozległego ogrodu. Natomiast nie przewidziano w nim jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej, która wiązałaby się z faktycznym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W konsekwencji stwierdzona w kontrolowanej sprawie okoliczność ubiegania się przez Wnioskodawcę o warunki zabudowy dla inwestycji polegającej w rzeczywistości na budowie wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez jakiegokolwiek powiązania z budynkami gospodarczymi, prowadzi do uznania, iż w niniejszej sprawie Skarżący zamierza zrealizować wyłącznie zabudowę mieszkaniową nie związaną bezpośrednio z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W efekcie w okolicznościach tej sprawy, jak słusznie przyjęły organy, art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania, co oznacza, że dla dopuszczenia lokalizacji zamierzonej inwestycji musiałyby zostać spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis ten, jak to już wyżej wskazano, wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana potocznie "analizą architektoniczno-urbanistyczną" lub "analizą urbanistyczną"), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Zarazem pod pojęciem "frontu działki" prawodawca nakazuje rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" (§ 2 pkt 5 rozporządzenia MI).

Z powyższych uregulowań jasno wynika, że prawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie "frontu działki", jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Godzi się jeszcze zauważyć, że użyte w powyższym kontekście określenie "działka budowlana" ma swoją definicję legalną w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej", należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji uznały, że za działkę budowlaną w rozumieniu § 3 rozporządzenia MI należy uznać teren inwestycji, który wskazał inwestor, stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem organów, zgodnie z wykładnią przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "terenu inwestycji" nie wiąże się z geodezyjnie wyznaczonymi działkami ewidencyjnymi, a działka budowlana w rozumieniu ww. rozporządzenia może obejmować część działki ewidencyjnej.

Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko, oraz argumentację na jego poparcie, przedstawione w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 04 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 68/16 (CBOSA).

W wyroku tym trafnie stwierdzono, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 1–4 u.p.z.p., należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, w którym prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu działki budowlanej, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach rozporządzenia MI, co wyraźnie pokazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Poza tym odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadziłoby do obejścia prawa, w tym np. przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co wskazywał w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki NSA: z 03.03.2016 r., II OSK 1626/14; z 19.01.2016 r., II OSK 1168/14; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11 – CBOSA). Taka interpretacja analizowanego pojęcia umożliwiałaby też inwestorom niedopuszczalne, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Prowadziłoby to do zlokalizowania na danej działce gruntu zabudowy o powierzchni przekraczającej nawet dwukrotnie średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w sąsiedztwie inwestycji. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Wreszcie, przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z "terenem inwestycji" wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej, tzw. zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie teren, dla którego ustala się decyzyjnie dopuszczalną zmianę sposobu zabudowy i zagospodarowania, winien pokrywać się z terenem działki nr [...] (ark. [...], obręb K.), a obszar analizowany powinien być wyznaczany w oparciu o szerokość frontu tej działki. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie obszar ten został wyznaczony jako trzykrotność tego fragmentu ww. działki, który przylega do drogi i który został wskazany przez inwestora jako teren inwestycji. Ponieważ z akt sprawy wynika, że szerokość frontu działki nr [...] jest znacznie większa niż szerokości frontu terenu oznaczonego przez inwestora jako teren inwestycji, uznać należy, że obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony błędnie, nie obejmuje bowiem terenu w odległości wynoszącej minimum trzykrotną szerokości frontu ww. działki, jak tego wymaga § 3 ust. 2 rozporządzenia MI.

Wskazane uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na obowiązującą w postępowaniu lokalizacyjnym zasadę związania organu żądaniem strony inicjującej postępowanie (tu: treścią żądania strony wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy). W myśl tej zasady – wywodzonej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. – organ administracji prowadzący postępowanie oparte wyłącznie na zasadzie skargowości, tj. wymagające dla jego wszczęcia wniosku strony (tu: zob. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924).

Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem (treścią żądania) inwestora, tak w zakresie określenia przedmiotu (rodzaju) projektowanej inwestycji, jak i jej poszczególnych parametrów oraz cech. Organ nie jest natomiast władny ustalić ich w sposób istotnie odbiegający od treści wniosku (por. wyrok WSA z 11.02.2016 r., IV SA/Po 498/15, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Skarżący od samego początku wnioskował jednoznacznie o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego "w zabudowie zagrodowej", i swe żądanie konsekwentnie podtrzymywał przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w obu instancjach (a nawet w ramach wystąpienia na rozprawie przed tut. Sądem). Skarżący w żaden sposób nie zmodyfikował swojego wniosku w tym zakresie w toku postępowania, i to pomimo że organ I instancji od pierwszej swej decyzji kwestionował zasadność twierdzenia, że celem inwestora jest realizacja zabudowy zagrodowej. W konsekwencji – wobec wyraźnej treści wniosku, z którego w sposób jednoznaczny wynika żądanie Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego "w zabudowie zagrodowej" – organ lokalizacyjny nie był władny we własnym zakresie zmodyfikować tak określonego przez skarżącego rodzaju zabudowy i prowadzić postępowania w kierunku ustalenia warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego nie w zabudowie zagrodowej, a na ogólnych zasadach określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych względów, skoro organy obu instancji trafnie uznały, że w kontrolowanej sprawie faktycznie nie mamy do czynienia z zabudowa zagrodową, to zasadnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.