Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2380/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 286/23 w sprawie ze skargi B. O. na uchwałę Rady Gminy Brenna z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od B. O. na rzecz Gminy Brenna kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 286/23, oddalił skargę B. O. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

B. O. wniosła skargą na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostek strukturalnych B. S. i B. C. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2023 r., poz. 301; dalej także jako: Miejscowy plan). Uchwała ta została zaskarżona w całości.

Skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. [...]. Według skarżącej kasacyjnie w planie miejscowym ograniczono sposób korzystania z jej nieruchomości. Obecnie na jej działce nie można zrealizować żadnego budynku mieszkalnego ze względu na określenie jej części jako działki leśnej. Tymczasem według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonego w dniu [...] lipca 2017 r. Uchwałą Rady Gminy B. nr [...] (dalej jako: Studium) jej działka ma przeznaczenie budowlane. Jest ona objęta jednostkami studium: MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, G - drogi gminne istniejące/projektowane. Skarżąca kasacyjnie zaakcentowała, że na jej działce nie ma lasu. Znajduje się on poza granicami działki. Ponadto skarżąca podała, że działka została zakupiona jako pole orne. Nigdy nie był na niej sadzony las ani nie prowadzono tam gospodarki leśnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wyjaśniła, że w poprzednim planie miejscowym działka [...] miała następujące przeznaczenie: 3.ME.191, 3.LS.193 i KD; przy czym ME to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej, LS to tereny lasów, a KD to ulice i drogi dojazdowe. Natomiast w Studium działka została objęta oznaczeniem MN – terenu zabudowy jednorodzinnej oraz drogi gminne istniejące/projektowane (G). Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że 574 m2 z 978 m2 powierzchni działki stanowią lasy IV klasy (Ls IV). Z opisu dotyczącego planu urządzenia lasu na przedmiotowej działce wynika, że występujący gatunek główny lasu to buk o przeciętnym wieku 65 lat i pierwszej klasie bonitacji. Powierzchnia lasu na działce według uproszczonego planu urządzenia lasu wynosi 544 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że ustalenia studium nie muszą zostać przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą być między sobą sprzeczne.

Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia Studium: pkt 2.1.10.6 – na stronie 61 Studium, w świetle którego powierzchnia obszarów leśnych nie powinna być zmniejszana, pkt 2.6.6. na str. 66 Studium – pozwalający na dostosowanie planu do szczegółowości mapy zasadniczej oraz informacji ewidencyjnych, pkt 9.2.1.1. na str. 103 Studium, zgodnie z którym należy ograniczyć możliwość zabudowy działek bezpośrednio przyległych do gruntów leśnych, pkt 8.3.1 na str. 100 Studium, w którym wyznaczono obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne – a działka skarżącej nie została zaliczona do takiego terenu. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała, że w procedurze planistycznej jej działka nie została objęta wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Dodatkowo dla terenu MN jako kierunki dopuszczalne ustalono zieleń izolacyjną (str. 68 Studium).

Według ewidencji gruntów działka skarżącej w części obejmującej 574 m2 została określona jako użytek Ls. Jest to okoliczność istotna ze względu na przewidzianą w pkt 2.6.6. na str. 66 Studium możliwość dostosowania uchwalanego planu miejscowego do informacji ewidencyjnych.

Wojewódzki Sąd zwrócił także uwagę na treść pkt 8.3.1 Studium (str. 100). Na powierzchni 0,0544 ha działki strony, według danych zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu, znajduje się las. Tym samym, aby w planie miejscowym teren całej działki skarżącej przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową należałoby najpierw wystąpić z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skarżąca kasacyjnie takiego wniosku nie złożyła.

Skoro w Studium wskazano tereny wymagające przy uchwaleniu planu miejscowego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i wśród tych terenów działka skarżącej nie została uwzględniona, to w ocenie Sądu przy uchwalaniu planu miejscowego lokalny prawodawca kierując się Studium miał wystarczające podstawy do tego aby teren działki skarżącej w części przeznaczyć na teren leśny (LZ).

Sąd zauważył ponadto w uproszczonym planie urządzenia lasu wskazano, że na części działki skarżącej znajduje się las, co prowadzi do wniosku, że teren ten jest przeznaczony do produkcji leśnej.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że uchwała nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostek strukturalnych B. S. i B. C., uchwalona przez Gminę B. jest zgodna z ustaleniami studium, podczas, gdy co do działki należącej do skarżącej, o nr [...] nastąpiła istotna zmiana jej rzeczywistego przeznaczenia z działki budowlanej na działkę częściowo budowlaną, a częściowo leśną, w taki sposób, że funkcja budowlana działki całkowicie utraciła na znaczeniu;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r., poz. 672) poprzez jej nieprawidłową wykładnię, poprzez uznanie, że działka nr [...], choć pozbawiona drzew jest przeznaczona do produkcji leśnej, a więc jest lasem, choć w rzeczywistości działka nie jest do takiej produkcji przeznaczona, a w aktualnym planie urządzenia lasu wskazano, że jest to teren wylesiony i nie planuje się na nim żadnej gospodarki leśnej;

3. naruszenia prawa materialnego, a to art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B., reprezentujący Radę Gminy B., wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak formalny skargi (art. 176 § 2 p.p.s.a.), ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503, dalej jako: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że Miejscowy plan jest zgodny ze Studium. Należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji nader trafnie podkreślił, że studium i miejscowy plan nie mogą być ze sobą sprzeczne. Studium jest aktem o kierunkowym (ogólnym) i elastycznym charakterze. Z tego względu zawiera ogólne ustalenia, wyznaczając podstawowy zarys kierunku zagospodarowania gminy. Ustalenia miejscowego planu nie stanowią powtórzenia treści studium, lecz mają być z nim jedynie niesprzeczne.

W Studium działka skarżącej została oznaczona jako MN. Z treści Studium wynika, że obszar MN został przeznaczony na zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Użycie takiego sformułowania wskazuje, że przeznaczenie terenów MN na cele budowlane nie miało charakteru bezwarunkowego.

Sąd pierwszej instancji trafnie i wyczerpująco wykazał okoliczności, które dowodzą niesprzeczności Studium i Miejscowego planu. Skarga kasacyjna całkowicie neguje stanowisko Wojewódzkiego Sądu, uznając, że oparto je na postanowieniach Studium, które mają zbyt ogólny charakter i nie odnoszą się do sytuacji strony. W związku z tym należy podkreślić, że ze swej istoty wszystkie ustalenia Studium mają charakter ogólny i kierunkowy, chociaż niewątpliwie stopień związania może być słabszy lub silniejszy zależnie od stopnia szczegółowości. Studium należy odczytywać jako akt kierunkowy, wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Akt ten nie może zastępować miejscowego planu w zakresie ustalenia konkretnego przeznaczenia określonych obszarów. Nie można tracić z pola widzenia, że dopiero analiza pełnej treści studium pozwala ustalić ogólne kierunki zagospodarowania terenu.

Analizując priorytetowe cele rozwojowe gminy określone w Studium (rozdział 2) należy zwrócić uwagę na zaakcentowaną ochronę istniejących zasobów środowiska naturalnego, postulowane zahamowanie procesów degradacji środowiska naturalnego, a także zahamowanie tendencji do wyznaczania kolejnych terenów pod budownictwo mieszkaniowe oraz wprowadzoną zasadę koncentracji zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że Studium wskazuje, jako barierę i ograniczenie w swobodnym gospodarowaniu, którego nie powinno się przekraczać istnienie obszarów leśnych, których powierzchnia nie powinna być zmniejszana, szczególnie na obszarach o niskiej lesistości. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, że Studium umożliwiło modyfikowanie w planach miejscowych przeznaczenia terenu przez dostosowanie ustaleń planu m. in. do informacji ewidencyjnych. W zakresie zasad uruchamiania nowych terenów mieszkaniowych w pierwszej kolejności obowiązuje zasada koncentracji zabudowy i uzupełniania luk budowlanych.

Niedopuszczalne jest uznanie ustaleń dotyczących ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu przestrzeni, których nie powinno się przekraczać i innych ustaleń studium określających kierunki zagospodarowania za niewiążące czy mniej istotne niż inne kierunki zagospodarowania.

Wypada także zauważyć, że w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym dla Miejscowego planu dostrzeżono w ramach przyrodniczych predyspozycji terenu obecność lasów, stanowiących pozostałość po rozległej Puszczy Beskidzkiej. Uwarunkowania te powinny warunkować rozwój przestrzenny. Wskazano bowiem, że "priorytetem winna być ochrona terenów leśnych oraz mimo wszystko jak największych powierzchni terenów rolnych" (str. 33).

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że prawidłowo sąd pierwszej instancji stwierdził, że Miejscowy plan nie jest sprzeczny ze Studium. Należało także dojść do przekonania, że organ planistyczny, nadając priorytetowe znaczenie konieczności ochrony gruntów leśnych działał zgodnie z treścią Studium, w pełni realizując jego priorytetowe cele. Niewątpliwie akt ten jednoznacznie wskazuje na konieczność ochrony lasów i koncentrację zabudowy mieszkaniowej.

W niniejszej sprawie należało uwzględnić szerszy kontekst przyjętych w Miejscowym planie rozwiązań. Na obszarze, na którym położona jest działka skarżącej kasacyjnie Miejscowy plan wprowadził możliwość zabudowy, ale wyłącznie jako zabudowy uzupełniającej (MN1). W tym zakresie należy rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze ustalenie takiego przeznaczenia nie wzbudza żadnych wątpliwości Sądu w zakresie zgodności ze Studium. Działka skarżącej częściowo znalazła się na obszarze zabudowy mieszkaniowej i wraz z sąsiednimi nieruchomościami tworzy spójny obszar MN1, który znajduje się pomiędzy dwoma obszarami MN2. Tereny zabudowy mieszkaniowej (MN1 i MN2) sąsiadują z terenem lasów (ZL), który częściowo obejmuje działkę skarżącej. Należy zwrócić uwagę na to, że organ planistyczny w sposób harmonijny (ewolucyjny) połączył zabudowę mieszkaniową (MN1 i MN2) z obszarami leśnymi (ZL). Określenie w Miejscowym planie takiego przeznaczenia działki strony wpisuje się w prawidłowo i spójnie wyznaczony obszar MN1 i ZL. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na spójne, ewolucyjne ukształtowanie granicy między tymi terenami na całym obszarze.

Natomiast problem w zagospodarowaniu działki skarżącej wynika z jej specyficznego kształtu. Zdaniem Sądu kształt działki strony nie może wymuszać wprowadzenia konkretnych rozwiązań, zaburzając spójność i harmonijne przenikanie się obszarów o różnym przeznaczeniu.

W realiach niniejszej sprawy uzasadnione było jedynie rozważenie czy działka skarżącej nie powinna zostać w większym zakresie objęta przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową uzupełniającą (MN1). Określone w ten sposób przeznaczenie oznacza, że na danym terenie może powstać tylko taka zabudowa, która dopełnia istniejący stan. Tam, gdzie "brakuje" zabudowy, może ona powstać. Natomiast z uwagi na kształt działki skarżącej nie doszłoby do prostego uzupełnienia zabudowy, lecz powstałaby nowa, druga linia zabudowy. Jest to kwestia istotna, wymaga bowiem rozważenia, czy możliwe jest uznanie zabudowy w drugiej linii za "uzupełnienie" istniejącej zabudowy. Ponadto Studium wskazywało, że na tym obszarze ma być realizowana tylko zabudowa o niskiej intensywności. Okoliczności te wskazują, że nie było oczywistych podstaw do odmiennego ukształtowania przebiegu granicy obszarów MN1 i ZL przez działkę skarżącej kasacyjnie. Jak wskazano powyżej – sam niestandardowy kształt działki nie może wymuszać określonych rozwiązań planistycznych. Mogłoby to bowiem prowadzić do nadużycia prawa do podziału nieruchomości i obejścia przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można także stwierdzić, że oczekiwania skarżącej, że jej działka zostanie w całości (lub w większym wymiarze) przeznaczona na obszar zabudowy mieszkaniowej są uzasadnione. Studium nie określiło w sposób bezwarunkowy sposobu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, a jednocześnie akcentowało konieczność ochrony terenów leśnych i koncentracji zabudowy. Skarżąca kasacyjnie sama wskazała, że nieruchomość została nabyta, jako grunt rolny. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie przeznaczenie działki było zbliżone do obecnie obowiązującego. Określony w aktualnie obowiązującym Miejscowym planie sposób przeznaczenia nieruchomości ma także uzasadnienie w treści ewidencji gruntów.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1275; dalej jako: u.l.). Ewentualna okoliczność, że nieruchomość pozbawiona jest drzew nie oznacza, że częściowo teren tej działki nie stanowi lasu. Organy i sąd nie dokonują w oparciu o wskazany powyżej przepis samodzielnie oceny, czy określony teren jest lasem. Rejestr ewidencji gruntów jest co do zasady odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości.

Oczywistym jest, że organ planistyczny nie mógł wziąć pod uwagę okoliczności, które zaistniały po uchwaleniu miejscowego planu, a które ewentualnie mogą stanowić podstawę do jego modyfikacji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że sporny obszar nie jest lasem. Nie wykazała, że doszło do zmiany w ewidencji gruntów. Nie ma przesądzającego znaczenia również wywodzona okoliczność, że w planie urządzenia lasu działka skarżącej została umieszczona w wykazie rozbieżności gruntowych.

W sprawie nie doszło zatem do wykazania, że na działce skarżącej nie znajduje się las. Jedynie ubocznie warto podkreślić, że Studium wskazywało na konieczność ochrony również terenów o niskiej lesistości. Nadto w zakresie kierunków i zasad kształtowania leśnej przestrzeni produkcyjnej, Studium, z uwagi na wyraźną tendencję lokalnego zbliżania się zabudowy do granicy lasu, wskazało na konieczność ograniczenia możliwości zabudowy w takich obszarach.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409) należy zauważyć, że przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis ma dziewięć ustępów, a nie wskazano, do którego z nich odnosi się wywodzone naruszenie i nie był stosowany przez sąd. Przechodząc jednak do istoty zarzutu, należy stwierdzić, że nie sposób uznać, że uchybienie organów polegało na niewydaniu decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1-2 tejże ustawy.

Końcowo, mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy wskazać, że nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej, gdyż braki skargi kasacyjnej zostały uzupełnione w terminie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił i orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.