Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1193/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Bd 118/23 w sprawie ze skargi M.Z. na bezczynność Dyrektora Centrum S. "[...]" w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej "WSA w Bydgoszczy" lub Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z. (dalej "skarżący") na bezczynność Dyrektora Centrum S. "[...]" w T. (dalej "Dyrektor CSW" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej; 3. w pozostałej części skargę oddalił. 4. zasądził od Dyrektora Centrum S. "[...]" w T. na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 21 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Dyrektora CSW o udzielenie informacji publicznej w postaci raportu komisji z Urzędu Miasta i Ministerstwa Kultury, kontrolujących działalność CSW w zakresie zarządzania tą instytucją przez wyżej wymienionego. Pełnomocnik dodał, że chodzi o raporty, na które Dyrektor CSW powołał się w opublikowanym w N. artykule dotyczącym zakupu do kolekcji CSW przez Dyrektora tej instytucji prac S.A. oraz raport kontroli Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor CSW wskazał, że o dokumenty, o których mowa w piśmie z dnia 21 marca 2023 r., pełnomocnik strony winien zwrócić się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Urzędu Miasta T., gdyż te instytucje przeprowadzały kontrole CSW. Zauważył również, że do wspomnianego pisma nie zostało załączone pełnomocnictwo do działania w imieniu wnioskodawcy.

W dniu 11 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do organu ponaglenie, do którego załączył odpis pełnomocnictwa. W odpowiedzi organ wskazał, że z uwagi na fakt, że do pisma z dnia 21 marca 2023 r. nie załączono pełnomocnictwa, za datę wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej należało uznać datę przesłania pełnomocnictwa, tj. 18 maja 2023 r. Dyrektor CSW ponownie stwierdził też, że o udostępnienie protokołów pokontrolnych należy się zwrócić do instytucji kontrolujących, tj. do Urzędu Miasta T. i Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora CSW w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 marca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, pomimo że nie została ona opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej oraz niewydanie rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej; o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 1000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Dyrektor CSW wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi przesłano pełnomocnikowi skarżącego kserokopie wnioskowanych dokumentów, tj. protokołu kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 13 stycznia 2023 r. i wystąpienia pokontrolnego Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2023 r. Dodał, że bezczynność organu wynikała z błędnego przekonania, iż podmiotem uprawnionym do udostępnienia protokołów są instytucje, które wytworzyły żądane dokumenty.

Pełnomocnik skarżącego, ustosunkowując się w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. do otrzymanej odpowiedzi na skargę, stwierdził, że organ nadal pozostaje w bezczynności, ponieważ informacja udostępniona w trybie samokontroli jest niepełna. Skarżącemu nie udostępniono bowiem protokołu kontroli przeprowadzonej przez Urząd Miasta z dnia 25 lipca 2022 r. Te twierdzenia pełnomocnika skarżącego zanegował organ, wskazując w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r., że informacja udzielona w trybie samokontroli była pełna. W artykule opublikowanym w "N.", odnoszącym się do zakupu do kolekcji CSW prac autorstwa S.A., przywołano jedynie protokół kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz wystąpienie pokontrolne Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2023 r. Organ dodał, że skarżący nie wnioskował o udostępnienie mu protokołu kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 25 lipca 2022 r.

W dniu 3 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ jako dyrektor publicznej instytucji kultury jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądanie skarżącego takiej informacji dotyczy. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę przyznał, że wnioskowanej informacji udzielił pełnomocnikowi skarżącego dopiero po wpłynięciu skargi. Sporne między stronami jest to, czy dokumentacja, załączona do pisma z dnia 20 lipca 2023 r., stanowiącego reakcję organu na skargę, wyczerpuje zakres żądania strony zawartego we wniosku z dnia 21 marca 2023 r. Po przeanalizowaniu wniosku w kontekście powołanego tam artykułu w "N." Sąd stwierdził, że zacytowana przez Dyrektora CSW informacja znajduje się w Protokole kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 13 stycznia 2023 r.; cytat nie pochodzi natomiast z Protokołu kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 25 lipca 2022 r.

Biorąc pod uwagę fakt, że po wpłynięciu skargi do Sądu organ przesłał pełnomocnikowi skarżącego kserokopię wspomnianego Protokołu kontroli Urzędu Miasta T. z dnia 13 stycznia 2023 r., a także wystąpienia pokontrolnego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lutego 2023 r. – Sąd I instancji uznał, że bezczynność organu ustała. W tym zakresie postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie zlekceważył wniosku skarżącego i kierował do niego pisma informujące o krokach, jakie skarżący powinien – zdaniem organu – podjąć chcąc uzyskać żądaną informację. Powody braku prawidłowej reakcji ze strony organu, wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, pozwalają na uznanie, że opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej nie było działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z przyjęcia błędnej interpretacji pojęcia informacji publicznej i przyjęcia, że obejmuje ono treść dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organ. Istotne jest również, że organ po wpłynięciu do niego skargi, udzielił wnioskowanej informacji.

Oddalając skargę w pozostałej części, tj. w zakresie wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – Sąd i instancji miał na uwadze, że zachowanie organu nie nosiło znamion celowego uchylenia się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 118/23, zaskarżając go w części: a) pkt 1 wyroku w zakresie stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, b) pkt 3 wyroku – oddalenie skargi w pozostałej części.

Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1a p.p.s.a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a poprzez wadliwe uznanie, iż bezczynność CSW nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie wniosku o nałożenia grzywny na CSW i wniosku o zasądzenie kwoty 1000 zł na rzecz skarżącego w sytuacji, gdy bezczynność CSW wynikała z celowego i zamierzonego lekceważenia przez CSW wniosku o udostępnienie informacji publicznej, CSW znacznie przekroczyło ustawowe terminy na udzielenie informacji publicznej (wniosek z dnia 21 marca 2023 r. – udzielenie informacji w dniu 20 lipca 2023 r.).

Skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. – wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie sprawy i: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Centrum S. "[...]" grzywny, 3) zasądzenie od Centrum S. "[...]" na rzecz skarżącego kwoty 1000 zł. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo).

Z kolei zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 724/23). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23).

Podobne poglądy co do rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej oraz co do wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a. prezentuje doktryna (zob. w szczególności aktualne opracowanie tych zagadnień, które prezentuje J. Czerw, "Rażące naruszenie prawa przy bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 11/2024, s. 64 i n.).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 (w zakresie stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) i w pkt 3 jego sentencji jest wprawdzie zwięzłe, ale w dostateczny sposób wyjaśnia ich motywy. Gdy idzie o pierwsze rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że organ wprawdzie nie zachował terminów ustawowych do załatwienia wniosku wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak nie zlekceważył wniosku skarżącego i kierował do niego pisma informujące o krokach, jakie skarżący powinien – zdaniem organu – podjąć chcąc uzyskać żądaną informację. Zdaniem Sądu I instancji, powody braku prawidłowej reakcji ze strony organu, wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, pozwalają na uznanie, że opóźnienie w udzieleniu informacji publicznej nie było działaniem celowym i zamierzonym, lecz wynikało z przyjęcia błędnej interpretacji pojęcia informacji publicznej, ograniczając je do treści dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organ. Za istotne Sąd I instancji uznał również to, że organ po wpłynięciu do niego skargi udzielił wnioskowanej informacji.

W świetle przytoczonych wyżej poglądów co do rozumienia rażącego naruszenia prawa stanowisko Sądu I instancji jawi się jako prawidłowe. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem na to, aby doszło do naruszenia prawa znamiennego oczywistością, drastycznością i brakiem jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Odpowiadając na wniosek skarżącego organ wprawdzie nie udostępnił skarżącemu żądanych dokumentów (choć powinien), ale zarazem poinformował skarżącego o możliwości ich pozyskania od określonych organów, które je wytworzyły i które również są w ich posiadaniu – takie stanowisko było błędne, co zresztą stwierdził Sąd I instancji i co finalnie przyznał organ, ale nie wskazuje na zamiar zatajenia przedmiotowych informacji. Słusznie Sąd I instancji przypisał istotne znaczenie okoliczności, że na skutek skargi wniesionej w dniu 7 lipca 2023 r. organ dokonał samokontroli i przy piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. przekazał skarżącemu wnioskowane dokumenty. Opisany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wieloaspektowy konflikt pomiędzy stronami nie mógł sam przez się przesądzać w niniejszej sprawie o kwalifikacji stwierdzonej bezczynności, o tej kwalifikacji nie mogło też przesądzać subiektywne przekonanie skarżącego, że brak prawidłowej reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej był powodowany niechęcią organu do osoby skarżącego. Argumentacja sformułowana w skardze kasacyjnej wskazuje na okoliczności świadczące o naruszaniu prawa, które to naruszenie jest bezsporne, natomiast – zdaniem Sądu – nie naprowadza na okoliczności mogące świadczyć o tym, iż było ono rażące. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Sąd I instancji uzasadnił również rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi "w pozostałej części", tj. w zakresie wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tudzież wymierzenia organowi grzywny. Sąd I instancji w tym kontekście wskazał, że zachowanie organu nie nosiło znamion celowego uchylania się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uzasadnienie to jawi się jako przekonujące, a w skardze kasacyjnej nie sformułowano argumentacji mogącej je skutecznie podważyć. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przy tym przytoczone już wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. W tej sytuacji niepodobna skonstatować naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.