Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2246/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26  ust. 2,  art. 53  ust. 2,  art. 8  ust. 6  pkt 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156  par. 1  pkt 2,   art. 107  par. 3,  art. 90  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. C. i M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" oraz przyznającej

to odszkodowanie w całości nieustalonym spadkobiercom K. T.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. C. i M. G. podnieśli zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie,

iż w rozumieniu tego przepisu za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 powołanej ustawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 93 § 1 k.p.a. (wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] maja 1973 r.) poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie oraz niewystąpienie do sądu o wydanie postanowienia spadkowego; naruszenia art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez uznanie,

iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej ustalił następców prawnych K.T., a więc osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, w sytuacji, w której już z treści sentencji pkt. II decyzji wynika, że następcy prawni

nie zostali ustaleni; art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż orzekała o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego, chociaż brak było ku temu ustawowych przesłanek, tj. odmowy przyjęcia odszkodowania przez uprawnionych, a wypłata odszkodowania osobom uprawnionym nie napotykała na przeszkody prawne; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego

i prawnego w odniesieniu do twierdzeń, iż kopie upoważnień udzielonych zastępcy kierowniku wydziału zostały zniszczone po odpowiednim okresie przechowywania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zakwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] ustaliło odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]" oraz przyznało to odszkodowanie w całości nieustalonym spadkobiercom K. T.

W uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej wskazano, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. nieruchomość tę przekazano Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organ ustalający odszkodowanie podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę gruntu, która przed 1945 rokiem mogła być przeznaczona pod niskie budownictwo. Wskazał, iż z uwagi na fakt, że były właściciel zmarł, odszkodowanie zostało przyznane nieustalonym spadkobiercom zmarłego. Wysokość odszkodowania ustalił biegły

w elaboracie szacunkowym zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister podał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji z dnia

[...] maja 1973 r. były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94).

Istotą rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności decyzji odszkodowawczej

z dnia [...] maja 1973 r. jest odpowiedź na pytania, czy nieruchomość objęta decyzją kwalifikowała się do zastosowania w stosunku do niej przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz czy ewentualne naruszenia zasad przyznawania odszkodowania należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ przywołując treść przepisu art. 53 ust. 1 i 2 powołanej ustawy podniósł, że w doktrynie wskazuje się, iż sformułowanie przepisu ust. 2 art. 53, odnoszące się do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę takiego domu, które przejdą na własność Państwa po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, jest trafne tylko w odniesieniu do domów jednorodzinnych, a nie do działek budowlanych. Działki budowlane bowiem, jak wszystkie grunty na obszarze W., przeszły na własność Państwa, na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. i dlatego może tu wchodzić w grę, tak samo jak w ust. 1 art. 53, jedynie pozbawienie użytkowania takich działek po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ust. 2 art. 53 przy literalnej jego interpretacji byłby

w stosunku do działek bezprzedmiotowy, jako w ogóle niewykonalny (Walenty Ramus, Komentarz do ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1970, wyd. III). Tym samym dla oceny przesłanki z art. 53 znaczenie ma moment pozbawienia faktycznego władztwa nad nieruchomością. W konsekwencji za bezzasadny organ uznał sformułowany

we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 ustawy

z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podał, że nieruchomość stanowiąca własność K. T. nie była zabudowana. Dla przyznania odszkodowania, konieczne było ustalenie, czy działka była działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego oraz czy poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. W dacie wejścia w życie dekretu

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy dla terenu przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W., zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z opracowania uprawnionego geodety z dnia 25 maja 2013 r. wynika, że plan ten przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną, 50 % powierzchni zabudowy. W orzecznictwie ądowoadministracyjnym przyjmuje się, że tego typu zabudowa nie zakazywała realizacji budownictwa jednorodzinnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1254/07, wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 615/06).

W konsekwencji organ uznał, iż nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Minister stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza nadto, iż spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania, albowiem były właściciel po dniu 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej

nr [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz pismo Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 10 kwietnia 1973 r., z którego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kolonia [...] osiedla "[...]".

Organ dekretowy prawidłowo zdaniem Ministra zbadał przesłanki wynikające

z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decydujące o przyznaniu odszkodowania. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniósł się do każdej z nich wskazując, iż z uwagi na ich spełnienie odszkodowanie zostało przyznane. Minister wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 8 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, na co wskazuje znajdujący

się w aktach sprawy operat szacunkowy ze stycznia 1973 r.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, iż z uwagi na śmierć poprzedniego właściciela organ odszkodowawczy przyznał ustalone odszkodowanie za grunt nieruchomości [...] w całości nieustalonym spadkobiercom K. T. Powołując treść art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podał, że w toczącym

się przed Prezydium Rady Narodowej W. postępowaniu przeszkodą do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym czyli spadkobiercom zmarłego K. T. był brak stosownego dokumentu potwierdzającego nabycie praw spadkowych tj. postanowienia spadkowego. W związku z zaistnieniem tej przeszkody prawnej organ prawidłowo zastosował, w ocenie organu nadzoru, przepis ww. art. 26 ustawy wskazując w kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1973 r., iż w przypadku niezłożenia przez spadkobierców K. T. postanowienia Sądu

o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po ww. w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji, kwotę odszkodowania przekazać do depozytu sądowego. Minister podkreślił, że decyzja odszkodowawcza została skierowana

i doręczona I. G. i R. T., którzy zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] są spadkobiercami byłego właściciela oraz I. T. żonie byłego właściciela. Organ ustalający odszkodowanie w sposób prawidłowy zapewnił czynny udział w postępowaniu wszystkim jego stronom.

Upoważnienie dla zastępcy kierownika wydziału, którego brak wskazują wnioskodawcy, jako dokument wytworzony przez organ państwowy podlegało ścisłym regulacjom dotyczącym archiwizacji dokumentacji. Wobec upływu ponad czterdziestu lat od wytworzenia kwestionowanego dokumentu oraz niepowołania przez wnioskodawców żadnych dokumentów na poparcie tezy o braku takiego upoważnienia - twierdzenia stron organ uznał za gołosłowne.

Minister wskazał też, że nie zachowały się dokumenty świadczące

o przeprowadzeniu rozprawy, lecz znajdujące się w aktach sprawy protokoły przesłuchań uczestników postępowania będących spadkobiercami oraz fakt, że strony nie zakwestionowały operatu szacunkowego wskazują, iż taka rozprawa się odbyła.

Z analizy akt własnościowych wynika, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo - strony - spadkobiercy byłego właściciela K. T., zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 169 ze zm.) złożyli oświadczenia w toczącej się sprawie oraz zapoznali się z treścią operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Ponadto, jeżeli strony zostały pozbawione udziału w postępowaniu, to może

to być przesłanką do wznowienia postępowania, lecz nie do stwierdzenia nieważności.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi K.C. i M. G., reprezentowanych przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w rozumieniu tego przepisu zdarzenie prawne polegające na przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest równoważne zdarzeniu faktycznemu polegającemu na pozbawieniu władztwa nad nieruchomością;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż to obowiązkiem wnioskodawców było udowodnienie, iż nie istniało upoważnienie dla podpisanego pod kontrolowaną decyzją zastępcy kierownika wydziału inż. R.G., a nie iż, to obowiązkiem organu administracji było udowodnienie, iż dokument taki istniał oraz poprzez brak wyjaśnienia jakie są zasady archiwizowania i niszczenia tego rodzaju dokumentów;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco naruszała prawo, gdyż orzekała o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego, w sytuacji, gdy podstawową przesłanką złożenia odszkodowania do depozytu sądowego było ustalenie osoby uprawnionej do odszkodowania, a jak wynika z sentencji kontrolowanej decyzji odszkodowanie ustalono na rzecz nieustalonych spadkobierców K.T.;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 93 § 1 k.p.a. (wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] maja 1973 r.), poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, chociaż rażąco naruszała ona prawo, gdyż postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją nie zostało zawieszone, chociaż jego rozstrzygnięcie wymagało wstępnego rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie następstwa prawnego po K. T.; wystąpienia do sądu o wydanie postanowienia spadkowego.

W uzasadnieniu obszernej skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że analiza art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wskazuje, iż ustawodawca rozróżnia utratę użytkowania i utratę własności. W ocenie strony skarżącej nie jest dopuszczalna wykładnia tego samego przepisu, tj. art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym inne kryteria przyznania odszkodowania obowiązywałby w stosunku do domów jednorodzinnych, a inne w odniesieniu do działek gruntu. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem sformułowanym w sposób jasny i przystępny, a jego zastosowanie nie wymaga wykładni. Z przepisu tego wynika, iż za budowlaną działkę gruntu znajdującą się na obszarze objętym dekretem można otrzymać odszkodowania jedynie wówczas, gdy przeszła ona na rzecz Państwa, na podstawie przepisów dekretu po 5 kwietnia 1958 roku. Biorąc pod uwagę treść art. 1 dekretu oznacza to, iż odszkodowanie takie nie było możliwe do uzyskania.

Zdaniem skarżących, konsekwencją błędnej wykładni art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej było naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 roku. Pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż brak było ustawowych przesłanek do wydania decyzji odszkodowawczej za grunt o powierzchni [...] m2 położony przy ul. [...]

w W. Podstawy takiej nie mógł stanowić art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Na podstawie tego przepisu odszkodowanie mogło być przyznane jedynie za nieruchomości (a w praktyce nieruchomości budynkowe), które przeszły na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 roku. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na rzecz Państwa w dniu 21 listopada 1945 roku, a więc 13 lat wcześniej.

Odnosząc się do kwestii upoważnienia skarżacy wskazali, że jeśli Minister stoi na stanowisku, iż upoważnienie istniało, powinien, stosownie do zasad ogolnych k.p.a., okoliczność tą udowodnić. W przeciwnym razie Minister musi ustalić, iż upoważnienia nie udzielono, co oznacza, iż kontrolowaną decyzję wydała osoba nieuprawniona.

W ocenie pełnomocnika skarżących, z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika jednoznacznie, iż warunkiem koniecznym złożenie odszkodowania do depozytu jest ustalenie osoby uprawnionej do jego uzyskania.

W pkt. III kontrolowanej decyzji nie ustalono osoby uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Już choćby z tego powodu brak było możliwości zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Pełnomocnik powołując ówczesny art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji państwowej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." wskazał, że jego treść jednocześnie obliguje organ do zawieszenia postępowania, nie pozostawiając miejsca na dowolność lub uznaniowość.

Zawieszając postępowanie organ administracji powinien w dalszej kolejności wystąpić do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po K. T. O tym,

iż K.T. nie żyje, organ prowadzący postępowanie dowiedział się najpóźniej w dniu 19 lutego 1973 r., a więc trakcie przesłuchania I. G. (k. 10), wówczas wskazano również organowi administracji numer oraz datę aktu zgonu poprzedniego właściciela nieruchomości. Dalsze prowadzenie postępowania było uzależnione od ustalenia następców prawnych K. T. Do ustalenia następstwa prawnego po zmarłym nie był bowiem powołany organ administracji prowadzący postępowania odszkodowawcze, a sąd powszechny, co wynikało z art. 669 kpc oraz art. 1025 § 1 kc.

Pełnomocnik wskazał, że gdyby postępowanie zostało zawieszone, to jego podjęcie byłoby możliwe dopiero we wrześniu 2009 r., tj. po stwierdzeniu nabycia spadku po K. T. Oznacza to, iż odszkodowanie byłoby ustalane

w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w oparciu

o nieobowiązujące już przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W pismie z dnia 3 listopada 2014 r., uzupełniając uzasadnienie skargi, pełnomocnik podniósł, iż Minister uzasadniając swoją decyzję, przyjął, że zdarzenie prawne polegające na przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, powinno być zrównoważone z utratą faktycznego władztwa nad tą nieruchomością. Pełnomocnik powołując się na wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 475/09, wskazał, że nie można utożsamiać przesłanek z ust. 1 i ust. 2 art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem rozdzielenie dwóch kategorii gruntów (oraz nieruchomości budynkowych), co do których jasno sformułowano różne przesłanki ustalenia odszkodowania. W odniesieniu do gruntów rolnych, sadowniczych i warzywniczych, łącznie musiały być spełnione dwie przesłanki - przejście własności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku i utrata użytkowania wspomnianych gruntów po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Natomiast

w przypadku domu jednorodzinnego i jednej działki pod budowę takiego domu, przesłanką ustalenia odszkodowania było wyłącznie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 roku. Pełnomocnik wskazał,

że w orzecznictwie rozróżnia się pojęcie utrata użytkowania i utrata faktycznego władztwa, które Minister zdaje się stosować zamiennie.

Pełnomocnik podniósł, że powyższe tym bardziej świadczy o zastosowaniu nieuprawnionej wykładni oraz powołaniu się na przesłanki do ustalenia odszkodowania za nieruchomości nieistniejące w dniu wydania decyzji. Wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że na działce będącej przedmiotem sprawy można było wznieść dom jednorodzinny. Jednocześnie, nie ulega też wątpliwości, że dniem przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości był 21 listopada 1945 roku, tj. dzień wejścia

w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi

tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny

i niedwuznaczny.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju

z dnia [...] maja 2014 r., jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. odpowiadają prawu. Prawidłowo organ stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Prezydium Rady Narodowej W.

nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. ustalającej odszkodowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Sąd w całości podziela ocenę prawną dokonaną w tym zakresie przez organ, który w sposób wszechstronny i prawidłowy rozważył cały materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w pełni odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w sprawie orzekał właściwy organ.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca, albowiem

w systemie prawa istniał przepis stanowiący podstawę wydania decyzji

o odszkodowaniu (art. 53 powołanej ustawy). Okoliczność, iż w ocenie skarżących

nie były spełnione przesłanki do przyznania odszkodowania, nie może być utożsamiana i traktowana jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W sprawie jest bezsporne, że niezabudowana nieruchomość położona

w W. przy ulicy [...] została objęta działaniem dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze .st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust.2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r.

o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. Osoby uprawnione nie złożyły wniosku o przyznanie

na podstawie art. 7 dekretu prawa własności czasowej.

Przepisy dotyczące art. 9 dekretu dotyczące odszkodowania zostały, w zakresie unormowanym przez art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zastąpione przepisami tej właśnie ustawy. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej dotyczące odszkodowania miały odpowiednie zastosowanie do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania

za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu

w życie tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 2, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1.

W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] maja 1973 r. przyznająca odszkodowanie wskazywała w treści uzasadnienia, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu

o powierzchni [...] m2, przed 1945 rokiem mogła być przeznaczona pod niskie budownictwo. Wydając tę decyzję organ ustalił zatem, na jakie cele mogła być przeznaczona nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie. W decyzji odszkodowawczej wskazano też, iż nieruchomość została objęta działaniem dekretu

i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1971 r. nieruchomość tę przekazano Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organ odszkodowawczy ustalił, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, że właściciel K. T. nie żyje, lecz postępowanie spadkowe

nie zostało przeprowadzone, co także wskazano w decyzji. Z tego względu odszkodowanie przyznano nieustalonym spadkobiercom zmarłego, a decyzję

o odszkodowaniu doręczono następcom prawnym (dowody w aktach postępowania administracyjnego).

Uzasadnienie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odszkodowawczej z dnia [...] maja 1973 r. wskazuje, że organ badał przesłanki dotyczące ustalenia odszkodowania i stwierdził, że zachodzą, na gruncie art. 53 ustawy, podstawy do ustalenia odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalił biegły Prezydium Rady Narodowej W. w elaboracie szacunkowym ze stycznia 1973 r., zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy, co także wskazano w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej. W decyzji odszkodowawczej organ zawarł ustalenie,

że w przypadku, gdy spadkobiercy K. T. (którzy, jak wynika z akt, brali udział w tym postępowaniu), nie złożą w terminie 3 miesięcy postanowienia sądu

o stwierdzeniu praw do spadku – kwota odszkodowania przekazana zostanie do depozytu sądowego zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji ustalającej odszkodowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, albowiem decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowaną wadą.

Zauważyć w tej sprawie należy, że prowadząc postępowanie nadzwyczajne, które w efekcie doprowadziło do wskazanego wyżej ustalenia, organ w istocie zmuszony był dokonać wykładni przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., albowiem na gruncie tego przepisu oceniał spełnienie przesłanek ustalenia odszkodowania, jak też wykładni przepisu art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, a to wobec zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i odmiennej interpretacji przepisu przez strony.

W ocenie Sądu, już sama treść kontrolowanej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] maja 1973 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, świadczy o tym, że ta decyzja, jak i postępowanie odszkodowawcze nie było obarczone kwalifikowaną wadą prawną.

W sprawie nie ulega wątpliwości – co Minister prawidłowo wskazał, a czego strona skarżąca nie kwestionowała – iż działka gruntu mogła być przeznaczona pod budowę domu jednorodzinnego. Sąd w całości podziela ustalenia organu w tym zakresie oparte na ugruntowanych poglądach wyrażanych w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Minister stwierdził jednocześnie, że konieczne było – dla przyznania odszkodowania – spełnienie drugiej przesłanki, tj. ustalenie, czy poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r., po czym w tej samej decyzji, w dalszej części uzasadnienia, organ stwierdził, że były właściciel po 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością, wskazując, iż powyższe potwierdza decyzja

o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] czerwca 1971 r., na którą to okoliczność wskazano w decyzji odszkodowawczej.

W doktrynie prezentowany jest pogląd, który powołany został także przez organ, zgodnie z którym "sformułowanie przepisu ust. 2 art. 53, odnoszące się do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną przeznaczoną pod budowę takiego domu, które przejdą na własność Państwa, po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, jest trafne tylko w odniesieniu do domów jednorodzinnych, a nie do działek budowlanych. Działka bowiem budowlana, jak wszystkie grunty na obszarze W., przeszły już na własność Państwa na podstawie wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. i dlatego może tu wchodzić w grę, tak samo jak w ust. 1 art. 53, jedynie pozbawienie użytkownika takich działek po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ust. 2 art. 53 przy literalnej jego interpretacji byłby

w stosunku do działek bezprzedmiotowy, jako w ogóle niewykonalny" (Walenty Ramus, Prawo wywłaszczeniowe, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, str. 249-253)

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że literalna wykładnia przepisu art. 53 ust. 2 ustawy nie jest wystarczająca dla ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w tym przepisie.

Zakładając racjonalność ustawodawcy, a tym samym celowość wprowadzenia danej regulacji, przyjąć trzeba, że dla dokonania jej właściwego rozumienia konieczne jest dokonanie wykładni systemowej i celowościowej. Przepis art. 53 ust. 2 ustawy – wbrew twierdzeniu skargi – nie jest jednoznaczny w swej treści i wymaga wykładni. Także treść decyzji nadzorczej oraz samej skargi i pisma ją uzupełniającego wskazują na trudności w interpretacji tego przepisu i różne jego rozumienie.

Wykładnia prawa nie może być zaś kwalifikowana jako przesłanka rażącego naruszenia prawa, co Sąd wskazał już na wstępie rozważań. Poza wszystkim, wskazania wymaga, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza dokonywała ustaleń w zakresie daty pozbawienia dotychczasowego użytkownika działki, za którą przyznano odszkodowanie. Za nietrafny Sąd uznał tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), który pełnomocnik skarżących przywołał w piśmie uzupełniającym skargę stanowi o konieczności rozróżnienia przesłanek, o których mowa w art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 2, co nie jest kwestionowane i stanowi zagadnienia problemowego w niniejszej sprawie. Nadto, powołany wyrok dotyczy gruntu zabudowanego.

W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie z uwagi na – kwestionowane w skardze i uznane za błędne – zastosowanie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z tym przepisem, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. Organ nadzoru zasadnie przyjął, iż przepis ten był prawidłowo zastosowany, albowiem brak było postanowienia sądu o stwierdzeniu praw do spadku, co w ocenie organu odszkodowawczego stanowiło przeszkodę prawną i uzasadniało zastosowanie tego przepisu.

Nie ulega wątpliwości, że osoby uprawnione, następcy prawni, brały udział

w postępowaniu odszkodowawczym. Nie zachowały się wprawdzie dokumenty świadczące o przeprowadzeniu rozprawy, ale w aktach – jak prawidłowo wskazał organ – znajdują się protokoły przesłuchań stron będących spadkobiercami, którzy po zapoznaniu się z treścią elaboratu szacunkowego nie kwestionowali wysokości ustalonej w nim kwoty.

Za niezasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 powołanej wyżej ustawy.

Za nieuprawniony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 93 § 1 k.p.a. (wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] maja 1973 r.) poprzez niezawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu ustalenia następstwa prawnego. Wbrew twierdzeniu skargi zaprezentowanemu

w nawiązaniu do przedstawionego zarzutu, postępowanie odszkodowawcze nie było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej i decyzja nie była skierowana do osoby zmarłej. Nadto, w sprawie tej, w jej stanie faktycznym, nie można było mówić o istnieniu zagadnieniu wstępnego w rozumieniu art. 90 § 1 pkt 4 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji odszkodowawczej. Nadto, w sprawie jest bezsporne, że następcy prawni zmarłego właściciela nieruchomości brali udział

w postępowaniu odszkodowawczym, nie było też podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 90 § 1 pkt 1 k.p.a. W stanie faktycznym tej sprawy, przyznanie odszkodowania nieustalonym spadkobiercom K. T.

i wskazanie w decyzji, że w sytuacji, gdy nie przedłożą postanowienia sądu

o stwierdzeniu praw do spadku, kwota odszkodowania przekazana zostanie do depozytu sądowego, nie może być, jak trafnie przyjął organ, kwalifikowana jak rażące naruszenie prawa (v. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o odszkodowaniu doręczona została następcom prawnym dawnego właściciela nieruchomości, co wynika z akt postępowania administracyjnego.

Sąd podzielił też ustalenia organu, co do tego, że brak w aktach sprawy

po ponad 40-tu latach od wydania decyzji upoważnienia dla zastępcy kierownika wydziału gospodarki komunalnej i mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. nie jest równoznaczne z brakiem istnienia takiego upoważnienia w dacie wydania decyzji odszkodowawczej. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia

w postępowaniu nadzorczym przepisu art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że to obowiązkiem wnioskodawców było udowodnienie, iż nie istniało upoważnienie. Organ stwierdził jedynie, że dokument upoważnienia podlegał zasadom archiwizacji, zgodnie z którymi kopie upoważnień udzielonych zastępcy kierownika wydziału zostały zniszczone pod odpowiednim okresie przechowywania. Wprawdzie organ nie przywołał regulacji w tym zakresie, jednakże powyższe uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem,

że nieodnalezienie upoważnienia po 40-stu latach od wydania decyzji, nie stanowi samo w sobie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Organ zasadnie przyjął, iż wobec zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzję wydała osoba nieupoważniona. Organowi nadzoru nie można w tym zakresie zarzucić naruszenia przepisów postępowania.

Pamiętać trzeba przy tym, że decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją pozytywną, ustalającą i przyznającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa. Zasada trwałości decyzji – wobec braku wystąpienia kwalifikowanej wady – słusznie nie pozwoliła organowi na wyeliminowanie decyzji z dnia [...] maja 1973 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W sprawie

tej nie występuje oczywistość naruszenia prawa. Nadto, aby stwierdzić nieważność decyzji – charakter naruszenia musiałby być tego rodzaju, że powodowałby, iż decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przyznanie odszkodowania stanowiło realizację obowiązku wynikającego

z wcześniejszego pozbawienia własności nieruchomości.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.