Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1027/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 144, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 292/21 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2021 r., nr WOA.7722.2.2021.ARO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 292/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę R. G. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z 5 lutego 2021 r., nr WOA.7722.2.2021.ARO. Postanowieniem tym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego na pismo [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "PINB") z 22 października 2020 r., znak: PINB/OIK/70041/2203/2020, informujące o wynikach kontroli prac budowlanych, wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, i tym samym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w całości ustaleń organów pierwszej i drugiej instancji dokonanych z naruszeniem (w konsekwencji brak zastosowania [naruszenie] przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a.), tj. naruszenie:

– art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w zakresie w jakim organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia, w związku z błędną kwalifikacją pisma [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z 22 października 2020 r. jako czynności materialno-technicznej, zamiast postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.,

– art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną kwalifikację pisma [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z 22 października 2020 r. jako czynności materialno-technicznej, zamiast postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.,

– art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie:

- braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do pełnego ustalenia rodzaju i skali przeprowadzanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...];

- braku ustalenia, czy zakres robót zgłoszonych organowi architektoniczno-budowlanemu odpowiada rzeczywiście wykonanym pracom oraz brak odniesienia, w protokole kontroli, wykonanych przez inwestora prac do istniejącego (zinwentaryzowanego) stanu budynku w pierwotnym projekcie budowlanym;

- braku uwzględnienia w ramach rozpatrywania sprawy decyzji Prezydenta [...] z 19 czerwca 2020 r. w przedmiocie sprzeciwu co do wykonania instalacji wentylacji, która nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę;

- braku oceny, czy inwestor wykonał instalację wentylacji, która wymagałaby pozwolenia na budowę, gdyż załączona do akt opinia kominiarska nie wyjaśnia przedmiotowej kwestii, w szczególności, że nie uwzględniono przy analizie tego zagadnienia stanu budynku zinwentaryzowanego w pierwotnym projekcie budowlanym;

- braku uwzględnienia, że inwestor wykonywał prace w zakresie stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem;

- braku sporządzenia przez organ pierwszej instancji dokumentacji fotograficznej w środku budynku, obrazującej stwierdzony zakres wykonanych prac;

- braku oceny, czy wykonane prace naruszyły konstrukcję i stabilność budynku, pomimo zarzutów powołanych przez skarżącego;

- art. 80 k.p.a. polegającego na dowolnej ocenie dowodów poprzez wadliwą kwalifikację wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "Prawo budowlane") poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania prac i prowadzenia procedury administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w opisanych przepisach, ewentualnie

– art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak wstrzymania wykonania prac i prowadzenia procedury administracyjnej, pomimo zaistnienia przesłanek wskazanych w opisanych przepisach.

Na podstawie przywołanych przepisów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia WINP z 5 lutego 2021 r. w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z 22 października 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA).

3.4. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, należy wskazać, że musiały być one ocenione jako bezzasadne już z uwagi na to, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku przez WSA w Poznaniu było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowieniem tym rozstrzygnięto wyłączenie określoną kwestię proceduralną dotyczącą dopuszczalności środka zaskarżania. Postanowienie to nie dotyczyło jakichkolwiek kwestii materialnoprawnych, w tym zagadnień dotyczących wykładni lub zastosowania art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. WSA w Poznaniu dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia WINP nie mógł zatem formułować ocen prawnych dotyczących ewentualnego naruszenia przywołanych wyżej przepisów Prawa Budowlanego. Podsumowując, zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wykraczają poza granice niniejszej sprawy (art. 134 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a.) i już z tego powodu musiały być ocenione jako bezzasadne (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 106/22; wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2690/22; wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2881/20 – CBOSA).

3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Poznaniu, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). W szczególności, WSA w Poznaniu odniósł się do kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii dotyczącej kwalifikacji prawnej pisma PINB z 22 października 2020 r.

3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 w zw. art. 61a § 1 k.p.a., powołane w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 151 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że przywołane wyżej pismo PINB z 22 października 2020 r. było w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WINB, a następnie WSA w Poznaniu, zasadnie zakwalifikowały wspomniane pismo PINB jako pismo informujące skarżącego o ustaleniach kontroli robót budowalnych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Kontrola ta została przeprowadzona na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowalnego na skutek zawiadomienia złożonego przez skarżącego w dniu 24 sierpnia 2020 r. Z przebiegu czynności kontrolnych został sporządzony protokół nr 19209/2020 (k. 8 - 12 akt administracyjnych). W realiach niniejszej sprawy pisma PINB z 22 października 2020 r., w świetle jego jednoznacznej, informacyjnej treści, nie można było zakwalifikować jako aktu administracyjnego rozstrzygającego o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie zatem WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie od pewnej grupy postanowień (zob. art. 141 § 1 k.p.a.). W drodze zażalenia nie można natomiast kwestionować pism informujących o wynikach kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowalnego w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowalnego.

3.7. Skoro PINB nie prowadził postępowania jurysdykcyjnego, a pismo PINB z 22 października nie ma charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to już z tego powodu nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powołane przepisy postępowania administracyjnego nie znajdują bowiem w ogóle zastosowania w stosunku do podjętych przez pracowników organu nadzoru budowalnego czynności kontrolnych (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 627/19, CBOSA).

3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.