Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1963/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M.K. (K.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 6 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.257.2023.AJ w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z 29 maja 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2357) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M. K. (dalej jako strona lub wnoszący sprzeciw) obowiązek podłączenia w lokalu mieszkalnym w T. ul. [...] nr [...] obwodów elektrycznych z dwóch tablic rozdzielczych TR-1 oraz TR-2 do jednej zbiorczej tablicy rozdzielczej mieszkaniowej oznaczonej jako TR, zabudowanej w istniejącej wnęce; przepięcie zasilania odbiorników wraz z zabezpieczeniami do jednej obudowy lub pozostawienia w postaci dwóch obudów zasilając z zachowaniem selektywności zabezpieczeń; wyposażenia tablic rozdzielczych w rozłączniki główne; zamontowanie nawiewników we wszystkich oknach w lokalu mieszkalnym. Wskazane pracy powinny zostać wykonane do 31 października 2023 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania począwszy od jego uruchomienia pismem z 27 października 2022 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w T. (dalej jako uczestnik postępowania)

Z powyższą decyzją nie zgodził się uczestnik postępowania reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wystąpiono o zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez nakazanie stronie obok nałożonego obowiązku, zamurowanie dwóch otworów drzwiowych oraz przywrócenie instalacji wodno-kanalizacyjnej do stanu przed przeprowadzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i przekroczenie granic swobodnego uznania skutkujące przyjęciem, że strona dysponowała tytułem prawnym do powyższych prac budowlanych. Ponadto decyzji tej zarzucono naruszenie postanowień art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie stronie wykonania prac jak w sentencji decyzji kwestionowanej decyzji z pominięciem nakazu wykonania prac polegających na zabudowaniu dwóch otworów drzwiowych czy przywrócenie instalacji wodno-kanalizacyjnej do stanu sprzed wykonania samowolnych prac budowlanych. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 6 listopada 2023 r. nr WINB-WOA.7721.257.2023.AJ wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 29 maja 2023 r. nr [...] nakładającą na stronę podłączenia w lokalu mieszkalnym w T. ul. [...] nr [...] obwodów elektrycznych z dwóch tablic rozdzielczych TR-1 oraz TR-2 do jednej zbiorczej tablicy rozdzielczej mieszkaniowej oznaczonej jako TR, zabudowanej w istniejącej wnęce; przepięcie zasilania odbiorników wraz z zabezpieczeniami do jednej obudowy lub pozostawienia w postaci dwóch obudów zasilając z zachowaniem selektywności zabezpieczeń; wyposażenia tablic rozdzielczych w rozłączniki główne; zamontowanie nawiewników we wszystkich oknach w lokalu mieszkalnym i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów prawa, które miał w polu widzenia. Podkreślił, że przebudowa lokalu mieszkalnego została przeprowadzona bez zatwierdzonego projektu budowlanego, bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez nadzoru kierownika budowy. Ponadto skarżący nie dysponował zgodą Spółdzielni na przebudowę mieszkania poza zgodą na powiększenie otworu okiennego w pomieszczeniu byłej kuchni. W ocenie organu odwoławczego wykonywane roboty budowlane dotyczyły części wspólnych nieruchomości. Z tego też powodu zasadne było zweryfikowanie przez organ pierwszej instancji zgody Spółdzielni na wykonanie otworu drzwiowego w ścianie nośnej, ponieważ zgoda taka przekracza co do zasady czynności zwykłego zarządu. W tym kontekście przywołano stosowne regulacje prawne jak również przybliżono uprawnienia przysługujące współwłaścicielom danej nieruchomości.

Przedstawione powyżej ustalenia organu odwoławczego skłoniły go do uznania, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznego obrazu, co do tego, że wykonane roboty budowlane ingerowały w części wspólne nieruchomości. Podkreślono przy tym, że instalacja wodno-kanalizacyjna, elektryczna, wentylacyjna, kominy i kanały kominowe oraz części tych instalacji należy rozpatrywać jako części wspólne. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o przedłożoną dokumentację trudno jest jednoznacznie zdefiniować punkty graniczne, oddzielające części wspólne od części indywidualnych w odniesieniu do przebiegu instalacji. Tym samym okoliczności te nie zostały w sprawie tej wyjaśnione. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy zamieścił zalecenia skierowane do organu pierwszej instancji, które powinny zostać uwzględnione w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, którzy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa a to art. 17 (16) ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego nie zastosowanie i pominięcie przez organ odwoławczy. W ocenie wnoszącego sprzeciw powyższa regulacja nie przewiduje wymogu uzyskania przez członka od spółdzielni innych zgód, aniżeli przewidziany wskazanym przepisem na wynajęcie lokalu lub jego oddanie bezpłatne używanie. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo zasygnalizowano, że organ odwoławczy nie wskazał, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone. Wnosząc sprzeciw wystąpiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością, ze szczególnym zwróceniem uwagi na to, że organ wyższego stopnia nie wykazał braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, jak również nie zamieścił takich wskazań, które uzasadniałyby podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia. W końcowej części sprzeciwu podkreślono, że organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie wziął pod uwagę nowych dokumentów, które zostały do niego doręczone po wniesieniu odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wyraża swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i akcentuje, że w kwestionowanej decyzji nie wskazano na konkretne przepisy postępowania administracyjnego, które zostały naruszone, jak również podniesiono, że organ odwoławczy nie uwzględnił przy wydawaniu swojej decyzji dokumentacji, która została mu przekazana po wniesieniu odwołania. Nadto podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 17 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych co do zakresu zgody wydawanej przez spółdzielnię.

W kontekście tak sformułowanego sprzeciwu rozważyć należy, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na wstępie przyjdzie dostrzec, że przedmiotem postępowania jest zakres robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym mieszkaniu i dysponowanie przez skarżącego stosownymi zgodami ze strony spółdzielni. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do zarzutu naruszenia postanowień art. 17 (16) ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Przywołując ten przepis wskazano, że nie przewiduje on innych zgód ze strony spółdzielni mieszkaniowej niż na wynajem lokalu lub jego oddanie w bezpłatne używanie w sytuacjach w nim określonych. Przywołanie wskazanego przepisu w kontekście rozpoznawanej sprawy nie jest zasadne, albowiem przepis ten nie dotyczy kwestii sygnalizowanych w sprzeciwie. Z treści art. 16 przywoływanej ustawy wynika bowiem, że "jeżeli w toku likwidacji, postępowania upadłościowego albo postępowania egzekucyjnego z nieruchomości spółdzielni nabywcą budynku albo udziału w budynku nie będzie spółdzielnia mieszkaniowa, spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego przekształca się w prawo najmu podlegające przepisom ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego", a w ust. 2 tego przepisu stanowi się, że "w przypadku nabycia prawa do gruntu wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku albo udziałem we współwłasności tego budynku przez inną spółdzielnię mieszkaniową, osoby, którym przysługują spółdzielcze lokatorskie prawa do lokali mieszkalnych w tym budynku albo roszczenia o ustanowienie takiego prawa, stają się członkami tej spółdzielni, a spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub roszczenie o ustanowienie takiego prawa przysługuje w stosunku do spółdzielni, która nabyła prawo do gruntu wraz z prawem własności budynku lub udziałem we współwłasności budynku. Jednocześnie ustają stosunki członkostwa w spółdzielni, której prawo do gruntu wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku albo udziałem we współwłasności tego budynku zostało zbyte". Jak wynika z treści przywołanego przepisu nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z kolei art. 17 tej ustawy został uchylony w 2003 r. w związku z przyjęciem ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania regulacji, którą na myśli miał skarżący, albowiem reprezentowany jest on przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym odnosi się do tego przepisu, który został przez niego przywołany. Jest to tym bardziej zasadne, że w uzasadnieniu sprzeciwu odwołano się także do tych przepisów.

Jako drugi zarzut uczyniono brak wskazania konkretnych przepisów postępowania, których naruszenia dopuścił się organ pierwszej instancji. Tak sformułowany zarzut także nie może być uwzględniony, ponieważ z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika wprost, które przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone. Brak przywołania w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego konkretnych przepisów postępowania administracyjnego można uznać za ułomność tego rozstrzygnięcia, jednakże nie daje ona podstaw dla uwzględnienia wniesionego sprzeciwu. Z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika wprost, że w ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a wynika to między innymi ze wskazań skierowanych do organu pierwszej instancji, jakie działania i czynności ma przeprowadzić w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przedwcześnie, przy czym zakres czynności procesowych, które mają być przeprowadzone w ramach ponownie prowadzonego postępowania przekracza uprawnienia wynikające z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do wskazań dotyczących dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to przyznać należy, że organ odwoławczy zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenia, które pozwalają w sposób jednoznaczny dostrzec występujące ułomności i wskazał w jaki sposób mogą być one usunięte.

W sprzeciwie podniesiono zarzut, że organ odwoławczy nie uwzględnił nowych dokumentów przesłanych mu po wniesieniu odwołania. Zarzut ten byłby zasadny w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, a nie decyzji kasacyjnej. Podjęcie decyzji kasacyjnej oznacza między innymi to, że organ pierwszej instancji dysponując już tymi dokumentami jak również uzupełnionymi w ramach ponownego postępowania będzie mógł podjąć finalne rozstrzygnięcie.

W stanie prawnym i faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do takiego stanowiska skłania przeprowadzona z urzędu kontrola decyzji przeprowadzona przez sąd z urzędu.

Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić