Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 510/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1995
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2895/23 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2023 r. nr EA-1-35/23/838/22 w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. R. na rzecz Komendanta Głównego Policji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2895/23 oddalił skargę R. R. (dalej: Strona, Skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: Komendant , KGP) z 17 stycznia 2023 r. w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 7 lutego 2014 r. Skarżący został wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej przez Komendanta Stołecznego Policji.

Następnie w dniu 5 października 2022 r. z Sądu Rejonowego w W. do Komendy Stołecznej Policji wpłynął akt oskarżenia w sprawie [...], skierowany przeciwko Stronie, o czyn z art. 178a § 1 k.k., w związku z czym w dniu 7 października 2022 r. Komendant Stołeczny Policji (dalej: KSP) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia w/wym. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Po przeprowadzeniu postępowania, KSP decyzją z 16 listopada 2022 r. skreślił Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Przyjął, że zaistniała przesłanka z art. 29 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r. poz. 1995; dalej: ustawa o ochronie), gdyż przeciwko Stronie wpłynął akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w W. o popełnienie umyślnego przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. (sygn. akt [...]).

Po rozpoznaniu odwołania Strony, Komendant zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję KSP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, ustalając dodatkowo, że w sprawie [...] wydano nieprawomocny wyrok skazujący Stronę. Wyjaśnił, że ustalenie, którejś z przesłanek określonych w art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zawsze i bezwarunkowo obliguje właściwy organ Policji do wydania decyzji administracyjnej o określonej w tym przepisie treści. Dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia okoliczność, iż postępowanie karne prowadzone przeciwko Stronie nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem.

Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego organ administracji nie weryfikuje ustaleń postępowania karnego, ani nie rozstrzyga o winie lub niewinności oraz o prawidłowości zastosowanej kwalifikacji prawnej zarzucanego przestępstwa (lub przestępstw). Kwestie te pozostają w kompetencji organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, a zasada domniemania niewinności ma zastosowanie w postępowaniu karnym, ale nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie(dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Strony, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) oddalił ją.

Stwierdził, że stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny i wynika z niego, że w stosunku do Skarżącego, wszczęto postępowanie karne o popełnienie czynu z art. 178a § 1 k.k., tj. o popełnienie przestępstwa umyślnego. Będący podstawą materialnoprawną decyzji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o skreśleniu osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, i nie daje organom Policji możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego.

W kontekście powoływanego w skardze zarzutu nieuwzględnienia zasady niewinności przy interpretacji przepisu prawa materialnego, Sąd podkreślił, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie został wprowadzony do ustawy o ochronie na mocy art. 9 pkt 12 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r. poz. 829, dalej: ustawa zmieniająca) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. (art. 50 ustawy zmieniającej). Odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr VII.806), wskazującego, że: "Za przesłankę do wykreślenia uznano toczenie się przeciwko pracownikowi postępowania karnego za przestępstwo umyślne. Mimo obowiązującej zasady domniemania niewinności fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie pracownika ochrony do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni. Wykreślenie z listy nie przekreśla możliwości zatrudnienia tej osoby jako pracownika ochrony niekwalifikowanego, tj. w obszarze ochrony, gdzie nie występuje konieczność pracy z bronią oraz bez możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego."

Zauważył, że nawet konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie może być rozumiana w sposób, który ograniczałby czy wręcz uniemożliwiał sprawowanie kontroli nad działalnością gospodarczą, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, a także ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, koncesjonowaniu i innym dopuszczalnym konstytucyjnie ograniczeniom.

Podkreślił, że zarówno pracownicy ochrony, jak i przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swej pracy i działalności, szczególnie że pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36), a ochronie mogą podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Nie budzi więc zastrzeżeń konstytucyjnych ustanowienie w ustawie o ochronie osób i mienia wymogów niekaralności: 1) skazanie prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne uniemożliwia uzyskanie licencji pracownika ochrony, a więc wykonywanie pracy i prowadzenie działalności w tej dziedzinie; 2) wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu czasowo zawiesza możliwość wykonywania pracy oraz wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy).

Zatem ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy bowiem uznać nie tylko za dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny, ale również za konieczne dla ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przede wszystkim wolności i praw innych osób.

Nie budziło wątpliwości WSA, że w postępowaniach w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie, gdyż w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, a w sytuacji wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania.

Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodził się Skarżący i wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) ze skargą kasacyjną, na mocy art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, poprzez wydanie decyzji w przedmiocie skreślenia Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w sytuacji, gdy ww. przepis jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności i decyzja o skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej powinna zapaść dopiero po ewentualnym prawomocnym skazaniu przez sąd karny.

Wobec powyższego Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie; na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2023 r.; zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.

W piśmie z 3 stycznia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ -KGP wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Postanowieniem z 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 510/24 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Skarżący w skardze kasacyjnej oraz organ – Komendant w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Sądu odwoławczego.

W świetle powyższych zasad rozpoznawania skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać ją za niezasadną.

Należy zauważyć, że Skarżący zgłosił tylko jeden zarzut - zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie i oparcia decyzji na tej podstawie, mimo że przepis ten jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności, a w konsekwencji decyzja powinna zapaść dopiero po ewentualnym prawomocnym skazaniu przez sąd karny.

W ocenie Sądu odwoławczego zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymaga wyjaśnienia, że zagadnienie wykładni tego przepisu było już przedmiotem wielu wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazują na ukształtowane i jednolite stanowisko NSA, zarówno w sprawie interpretacji zawartej w tym przepisie normy prawnej, jak i co do zgodności tej regulacji z Konstytucją RP (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 2170/22; 11 października 2023 r., sygn. akt II GSK 856/20; 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 528/20; 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 391/20; 30 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1483/19; 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2447/21; 16 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 741/17; 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5434/16; 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4618/16; 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4594/16; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zatem, czego nie dostrzegł Skarżący, w cytowanym przepisie uregulowano dwie niezależne od siebie przesłanki skreślenia pracownika z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej: 1) skazanie pracownika prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego; 2) wszczęcie w stosunku do pracownika postępowania karnego o przestępstwo umyślne.

Z treści art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie wynika wprost, jaki ma charakter decyzja oparta na tym przepisie - decyzja w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej ma charakter związany. Świadczy o tym już sama imperatywna forma czasownika "skreśla się". Organ Policji nie ma więc prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w wymienionym. przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich zaistnienia. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn.. akt II GSK 1599/18 i przytoczone w nim orzecznictwo). Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie stopniuje ani też nie różnicuje wagi przesłanek skreślenia z omawianej listy. Zatem omawiany przepis określa jednoznacznie, że podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej jest zarówno skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak i wszczęcie w stosunku do danej osoby (przeciwko niej) postępowania karnego o takie przestępstwo.

Instytucja związania administracyjnego nie jest - co do zasady - sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego, jak też nie jest niedopuszczalna w świetle Konstytucji RP. Skoro więc przeciwko skarżącemu, wpisanemu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zostało wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego, to wystąpiła podstawa z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie do obowiązkowego skreślenia strony z tej listy.

Odnosząc się do tej części zarzutu, w której skarżący wskazuje, że treść art. 29 ust. 6 ust. 1 ustawy o ochronie powinna być odczytywana przez pryzmat zasady domniemania niewinności, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji każdego uznaje się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności jest rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, lecz nie wyłącza jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego - powiązanych z samym faktem toczącego się postępowania karnego (por. wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04, opubl. OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Domniemanie niewinności, jako zasada procesu karnego, nie rozciąga się na postępowania, których celem nie jest zastosowanie sankcji karnej. Konstytucyjna gwarancja domniemania niewinności nie znajduje więc zastosowania w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach o skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zauważyć także trzeba, że rozciągnięcie stosowania zasady domniemania niewinności na wspomniane postępowania - w drodze wykładni prokonstytucyjnej - także nie jest dopuszczalne. Uniemożliwiłoby to realizację celów ustawy o ochronie, wyłączając skuteczny mechanizm sprawowania kontroli nad działalnością gospodarczą regulowaną przepisami tej ustawy, podlegającą, z uwagi na ważny interes publiczny, nie tylko koncesjonowaniu, ale i innym ograniczeniom (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 75/19 oraz w sprawach: II GSK 2170/22, II GSK 741/17, II GSK 1483/19, II GSK 2447/21, II GSK 1599/19).

Nie powinno budzić wątpliwości, że pracownicy ochrony oraz przedsiębiorcy prowadzący działalność z zakresu ochrony osób i mienia, powinni dawać rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, choćby z tej racji, że obejmują one działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i nietykalności osobistej innych osób, jak też działania zapobiegające przestępstwom i wykroczeniom przeciwko mieniu, przy użyciu środków ochrony fizycznej osób i mienia, w tym użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego, a nawet broni palnej. Z tego punktu widzenia nie budzi wątpliwości wprowadzenie specyficznych wymagań odnoszących się do przedstawicieli zawodów objętych regulacjami ustawy o ochronie, zarówno co do ich niekaralności za popełnienie przestępstwa umyślnego (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu), jak i nieprowadzenia wobec nich postępowania karnego o takie przestępstwo. Dlatego przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie nie wiąże typu, czy też rodzaju przestępstwa umyślnego, o którym w nim mowa, czy też rodzaju prawnie chronionego dobra, które zostało naruszone przestępstwem umyślnym z przedmiotem działalności koncesjonowanej regulowanej ustawą o ochronie. W tej mierze, za wystarczające ustawodawca uznaje bowiem prawomocne skazanie za przestępstwo umyślne lub wszczęcie postępowania karnego o takie przestępstwo (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1034/18).

Skutkuje to niezasadnością zgłoszonego zarzutu.

Powyższe rozważania, w świetle ustalonego i niepodważanego stanu faktycznego sprawy – wszczęcia przeciwko Skarżącemu kasacyjnie postępowania karnego i wydania przez Sąd Rejonowy w W. w sprawie [...] nieprawomocnego wyroku skazującego Stronę, przesądzają, że zaistniała obligatoryjna przesłanka zastosowania przez organ art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, co niewadliwie skontrolował Sąd I instancji w ramach objętego niniejszą skargą kasacyjną wyroku.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarga kasacyjna Strony nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który także występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).