Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 616/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: Art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2a, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 54a
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: Art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 roku sprawy ze skargi K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K" K. K. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 czerwca 2024 roku nr 128/2024 znak: GPB-III.7721.97.2024 JR w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 7 marca 2024 r., znak: IMA.6740.36.2024; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej – K. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K" K. K. z siedzibą w S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, decyzją z 10 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 7 marca 2024 r., którą odmówiono K. K. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr [...], w obrębie [...] (ul. [...]) w P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, która składa się m. in. z: - 1 700 sztuk paneli PV - moduły fotowoltaiczne 570Wp; - 4 sztuk falowników - 215 kW; - systemu konstrukcji; - instalacji DC; - instalacji AC; - stacji transformatorowej SN/Nn. Działka objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę położona jest na terenie, na którym obowiązuje uchwała Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim Nr VIII/110/2003, z dnia 4 czerwca 2003 r. w sprawie zmian fragmentów miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego, dotyczących jednostek urbanistycznych: 11.7.03.R, 11.8.01.R, 11.14.01.R, 11.15.E3.R, 11.16.01.R, która została zmieniona uchwałą Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XVI/268/20, z dnia 29 stycznia 2020 r. Zgodnie z załącznikiem graficznym do m.p.z.p., działka inwestycyjna położona jest w jednostce urbanistycznej 11.7.03.R. Zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p., dla jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 11.7.03.R ustala się jako przeznaczenie podstawowe - uprawy rolne. Nadto zgodnie z ust. 2 powyższego paragrafu, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i towarzyszącą jej gospodarczą oraz zabudowę usługowo - produkcyjną o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki. Z kolei w myśl § 6 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., dla funkcji określonej w ust. 2, ustala się możliwość uzupełnienia zabudowy w ramach istniejących podziałów przy ul. [...] i [...], na głębokości do 150 m od linii rozgraniczających ulice: a) wysokość zabudowy mieszkaniowej maksymalnie 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe; b) wysokość zabudowy usługowej maksymalnie 2 kondygnacje, jednak nie więcej niż 7,0 m; c) wysokość zabudowy usługowej i produkcyjnej maksymalnie 1 kondygnacja wraz z poddaszem użytkowym (...). Natomiast zapis § 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., dopuszcza możliwość lokalizowania zabudowy usługowo - produkcyjnej na całej głębokości działki pod warunkiem, że ewentualne oddziaływania prowadzonej działalności nie będą wykraczać poza granice działki: a) wysokość zabudowy usługowej maksymalnie 2 kondygnacje, jednak nie więcej niż 7,0 m; b) wysokość zabudowy gospodarczej i produkcyjnej maksymalnie 1 kondygnacja wraz z poddaszem użytkowym (...). Organ odwoławczy zwrócić też uwagę, że w § 6 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. jest mowa o "zabudowie uzupełniającej", zaś jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, działka nr [...] nie jest w żaden sposób zagospodarowana (brak zabudowy), a przedmiotowe zamierzenie obejmuje zdecydowaną większość powierzchni działki inwestycyjnej. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie z całą pewnością nie można uznać, że planowana budowa farmy fotowoltaicznej stanowi uzupełnienie zabudowy na działce nr [...]. Ponadto, biorąc pod uwagę wyżej brzmienie § 6 ust. 3 pkt 1 i 3 m.p.z.p., organ uznał, że "uzupełnienie zabudowy" i możliwość lokalizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej dotyczy wyłącznie budynków, a z całą pewnością obiektów kubaturowych (ustalenie np. wysokości zabudowy poprzez określenie liczby kondygnacji). Natomiast planowana farma fotowoltaiczna, składająca się m. in. z 1 700 sztuk paneli PV i czterech sztuk falowników, z całą pewnością nie jest obiektem kubaturowym. Co prawda, w przepisach prawa nie zdefiniowano pojęcia zabudowy kubaturowej, jednakże organ przyjąć, że pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Obiekt kubaturowy zatem to nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości. Do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym mowa jest o kubaturze brutto budynku rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji. Przepis odnosi się co prawda do budynków, tym niemniej, w ocenie organu, pomocniczo może on posłużyć do ustalenia rozumienia pojęcia obiektu kubaturowego. Dalej organ wskazał, że na działce objętej pozwoleniem na budowę jest możliwa lokalizacja budynków, jednak projektowaną farmę fotowoltaiczna o mocy do 1 MW z całą pewnością nie można uznać za mikroinstalację, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w związku z obowiązującym m.p.z.p. nie stosuje się wymogu określonego w art. 10 ust. 1a u.p.z.p., gdyż wszedł on w życie po uchwaleniu m.p.z.p. Plan miejscowy został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003 r. Następczynią ww. ustawy jest, obowiązująca do dzisiaj, ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717), zwanej dalej. Organ dodał, że obowiązujący plan miejscowy został uchwalony przed wejściem w życie wymogu określonego w ww. art. 10 ust. 2a u.p.z.p., czyli w innym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życiem u.p.z.p. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywała w zgoła innych realiach dotyczących odnawialnych źródeł energii oraz faktu, że przewidywała ona odmienny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania terenu. Organ zwrócił uwagę też na przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który został wprowadzony do ustawy, w związku z nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 25 września 2010 r. Organ zaznaczył, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy na podstawie planu miejscowego może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w stadium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Organ wskazał, że w jego ocenie treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Jednocześnie w ocenie organu, z treści przepisu art 3 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010 r. nie można wyprowadzić wniosku, że w przypadku dalszego obowiązywania planu miejscowego uchwalonego przed datą omawianej wyżej nowelizacji, sytuowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii może odbywać się w oderwaniu od treści obowiązującego na danym obszarze m.p,z.p. Skoro począwszy od wejścia w życie powyższej nowelizacji dotyczącej lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, ustawodawca wymaga wyraźnego wskazania w studium, to z faktu, że lokalny prawodawca nie uchwalił zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, w którym na wskazanym terenie nie został wyznaczony obszar rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, nie wynika, że zapisy m.p.z.p. dotyczące działki inwestycyjnej przestały obowiązywać, lub aby uległy on złagodzeniu. Przeciwnie, w opinii organu brak modyfikacji obowiązującego m.p.z.p. wskazuje, że wolą lokalnego prawodawcy jest pozostawienie go w mocy w określonym kształcie, tj. bez możliwości rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii powyżej 100 kW lub 500 kW. Co więcej, zdaniem organu wojewódzkiego, jeżeli po upływie wielu lat od daty wejścia w życie powyższej nowelizacji lokalny prawodawca na terenie objętym m.p.z.p. nie wyznacza obszaru pod budowę tego typu urządzeń, to wynika stąd, że rozmieszczenia takich urządzeń, na danym terenie, nie chce. Milczeniu lokalnego prawodawcy w tym zakresie nie można przypisywać dorozumianej zgody na lokalizację urządzeń wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych. Z tego względu przeciwstawna argumentacja strony skarżącej nie może odnieść skutku. Za powyższym stanowiskiem przemawia również polityka przestrzenna gminy wyrażona w uchwale Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XLIX/625/22 z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego. W przedmiotowej uchwale Rada Miasta wskazała bowiem obszary, na których jest dopuszczalna lokalizacja farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jednakże zostały one wyznaczone poza granicami działki o nr [...]. Natomiast zgodnie z ww. Studium działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym symbolem U/MN - dla którego, jako kierunek przyszłego zagospodarowania, wskazano zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wobec powyższego organ wskazał, że gdyby lokalny prawodawca przewidywał możliwość lokalizacji farm fotowoltaicznych na terenie działki nr [...], to dokonując aktualizacji polityki przestrzennej gminy w Studium z 2022 r., jednoznacznie przesądziłby o możliwości realizacji na jej obszarze farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi bowiem akt kierownictwa wewnętrznego gminy, określający ramy ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów oraz określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w dacie uchwalania ww. Studium, organ planistyczny związany był brzmieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Co prawda powołany art. 10 został uchylony ustawą z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), jednak, w ocenie Wojewody należy wziąć pod uwagę art. 65 ww. ustawy zmieniającej, który stanowi, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

W skardze K.K. zarzucił naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 - p.b), w zw. z uchwałą nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 1988 r., zmienionej w szczególności uchwałą nr Vlll/110/2003 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 czerwca 2003 r., poprzez uznanie, ze planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy planowana inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, której celem jest produkcja energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, poprzez zamianę energii promieniowania słonecznego na prąd elektryczny jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację urządzeń produkcyjnych;

2. art. 15 ust. 3 pkt. 3a, w zw. z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 - u.p.z.p.), poprzez uznanie, że w przypadku urządzeń fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW każdy plan miejscowy powinien wprost przeznaczać określony teren pod budowę elektrowni wiatrowych, podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust.3 pkt 3a u.p.z.p. zostały wprowadzone ustawą z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043), która weszła w życie w dniu 25 września 2010 r. zaś na podstawie art. 3 ww. ustawy zmieniającej "obowiązujące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc", a tym samym skoro obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Piotrków Trybunalski uchwalono w 1988 roku a zmieniono w 2003 r., a jego treść wynika z poprzednio obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Piotrków Trybunalski to w konsekwencji do m.p.z.p. nie stosuje się regulacji wprowadzonych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust.3 pkt 3a u.p.z.p.

3. § 6 ust. 3 pkt 1 i 3 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegają na uznaniu, że:

- postanowienie planu odnoszą się do "zabudowy uzupełniającej", a skoro działka której dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest niezabudowana, to nie można uznać, że planowana farma stanowi "uzupełnienie" zabudowy, podczas gdy w m.p.z.p. mowa jest o "przeznaczeniu uzupełniającym" nieruchomości a nie o "zabudowie uzupełniającej", a więc fakt, że działka nie jest zabudowana nie ma absolutnie żadnego znaczenia w niniejszej sprawie;

- możliwość lokalizacji zabudowy usługowo-produkcyjnej dotyczy wyłącznie budynków, a całą pewnością obiektów kubaturowych a wnioskowana inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej nie spełnia tych kryteriów, podczas gdy powołany punkt m.p.z.p. odnosi się jedynie do kryterium "wysokości" zabudowy gospodarczej i produkcyjnej i nie przewiduje ograniczenia lokalizacji zabudowy produkcyjnej jedynie do obiektów kubaturowych.

4. 138 § 1 ust. 1, w zw. art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wszechstronny, a nadto świadczący o dowolnej (a nie swobodnej) jego ocenie, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi albowiem wbrew twierdzeniom obu organów administracji planowana inwestycja nie jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy organ prawidłowo orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej na działce [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w P.

Planowana inwestycja według organu nie może zostać zrealizowana na wnioskowanym terenie, ze względu na jej sprzeczność z ustaleniami m.p.z.p.

Zdaniem skarżącego m.p.z.p. pozwala na realizację spornej inwestycji.

Wyjaśnić wobec tego należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że właściwy organ, w tym wypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie może odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zostaną spełnione przesłanki ściśle określone przepisami prawa.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – p.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Normatywny charakter tego aktu oznacza, że zawiera on stwierdzenia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej w tym akcie sytuacji. Zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy chociaż bezwzględnie wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), nie czynią studium aktem prawa miejscowego i nie ma on mocy powszechnie obowiązującej na danym terenie. To plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy w studium, a następnie w planie zagospodarowania nie zostały wyznaczone obszary na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, to o możliwości lokalizacji takich urządzeń na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decydować będą obowiązujące na danym obszarze regulacje zawarte w planie miejscowym.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr [...], znajdująca się przy ul. [...] w Ł. usytuowana jest na terenie objętym regulacjami uchwały nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 25 maja 1988 r., zmienionej uchwałą nr Vlll/110/2003 Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 czerwca 2003 r., zmienionej uchwałą Rady Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 stycznia 2020 r. nr XVI/268/20, w jednostce urbanistycznej 11.7.03.R. W planie tym nie przewidziano obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii.

Stosownie do treści § 6 ust. 1 m.p.z.p. dla jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 11.7.03.R ustala się jako przeznaczenie podstawowe uprawy rolne. Jako przeznaczenie uzupełniające dla tej jednostki dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i towarzyszącą jej gospodarczą oraz zabudowę usługowo-produkcyjną o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki (§ 6 ust. 2 m.p.z.p.).

Z kolei w myśl § 6 ust. 3 m.p.z.p. dla funkcji określonej w ust. 2 ustala się:

1) możliwość uzupełniania zabudowy w ramach istniejących podziałów przy ulicy [...] i [...], na głębokość do 150 m od linii rozgraniczających ulice:

a) wysokość zabudowy mieszkaniowej maksymalnie 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe,

b) wysokość zabudowy usługowej maksymalnie 2 kondygnacje, jednak nie więcej niż 7,0 m,

c) wysokość zabudowy gospodarczej i produkcyjnej maksymalnie 1 kondygnacja wraz z poddaszem użytkowym,

d) nieprzekraczalną linię zabudowy wycofaną na minimum 5,0 m od linii rozgraniczającej ulic, a od autostrady na 50,0 m,

e) pokrycie potrzeb parkingowych w ramach działki,

f) obsługę komunikacyjną na dotychczasowych zasadach,

g) wschodnia granica jednostki 11.7.03.R pokrywa się z linią rozgraniczającą ulicy [...], którą ustala się na 10m od osi ulicy [...] (szerokość ulicy [...] w liniach rozgraniczających wynosi 20,0m).

Nadto według § 6 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. dopuszczona jest możliwość lokalizowania zabudowy usługowo-produkcyjnej na całej głębokości działki pod warunkiem, że ewentualne oddziaływanie prowadzonej działalności nie będzie wykraczać poza granice działki:

a) wysokość zabudowy usługowej maksymalnie 2 kondygnacje, jednak nie więcej niż 7,0 m,

b) wysokość zabudowy gospodarczej i produkcyjnej maksymalnie 1 kondygnacja wraz z poddaszem użytkowym,

c) nieprzekraczalną linię zabudowy wycofaną na minimum 5,0 m od linii rozgraniczającej ulic, a od autostrady na 50,0 m,

d) pokrycie potrzeb parkingowych w ramach działki,

e) obsługę komunikacyjną na dotychczasowych zasadach.

Zgodnie z projektem budowlanym farma fotowoltaiczna na działce nr [...] składa się z 1700 sztuk paneli PV wraz z infrastrukturą towarzysząca. Dokonując charakterystyki przedłożonego przedsięwzięcia inwestycyjnego stwierdzić trzeba, że w realiach kontrolowanej sprawy analizowana instalacja elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW jest obiektem produkcyjnym (przemyslowym), który służyć ma produkcji (wytwarzaniu) energii elektrycznej i jej dalszej dystrybucji.

Wskazać zatem należy, iż instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Planowane przedsięwzięcie służy produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny rolnicze prowadzi zatem, co do zasady, do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2024 r., II OSK 546/23,; z 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19). Rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo tego, że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie, z uwagi na systemowy wymiar wykładni prawa, na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczącym ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej (produkcyjnej), skoro tego rodzaju instalacja jest nastawiona na produkcję (sprzedaż energii elektrycznej). W konsekwencji teren zajęty pod budowę systemu fotowoltaicznego nastawionego na produkcję (sprzedaż energii elektrycznej) powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego, lub walor terenu w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona, gdyż w tym przypadku instalacja elektrowni słonecznej służy funkcji produkcyjnej. Dodatkowo należy wyjaśnić, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową (por. np. wyroki: WSA w Lublinie z 19 listopada 2013 r., II SA/Lu 464/13; WSA w Gliwicach z 13 marca 2014r., II SA/Gl 1563/13,; WSA w Krakowie z 12 grudnia 2014 r., II SA/Kr 1466/14).

Sąd zarazem zauważa, że także okoliczność podjęcia uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 30 marca 2022 r., nr XLIX/625/22 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego, w którym przewidziano obszary na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, a przedmiotowa działka nie została przeznaczona pod farmy fotowoltaiczne nie uniemożliwia wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, skoro uchwała ta nie posiada charakteru wiążącego. Ustawodawca jednoznacznie określa charakter prawny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze na którym obowiązuje. Nadto podkreślenia wymaga, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty prawa wewnętrznego gminy.

Sąd jednocześnie zaznacza, że przepisy art. 10 ust. 2a, w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r., Nr 155, poz. 1043) zatem po uchwaleniu zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji jak i planu miejscowego z 2003 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy obowiązujące w dniu jej wejścia w życie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Skoro zatem akty planistyczne, których zgodność z planowaną inwestycją była przedmiotem oceny przez organy orzekające w sprawie obowiązywały w dniu wejścia w życie art. 10 ust. 2a, w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., to przepisy te nie mogą stanowić przeszkody do udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Z tej samej przyczyny w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym od 30 października 2021 r., nadanym ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873 - OZE ), która weszła w życie z dniem 30 października 2021 r. Przepis art. 19 ust. 1 nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii należy interpretować w ten sposób, że przepisy dotychczasowe mają zastosowanie do studiów uchwalonych przed dniem 30 października 2021 r. oraz procedowanych projektów studiów (w tym zmiany studiów, planów), opracowanych przed tym terminem i jednocześnie pozytywnie zaopiniowanych przez komisję urbanistyczno-architektoniczną. Z kolei art. 19 ust. 2 odnosi się jedynie do przyszłych zmian, do których przystąpiono po dniu 30 października 2021 r. To wobec przyszłych zmian uchwalonych studiów, o których mowa w art. 19 ust. 1 należy stosować przepisy nowe. W niniejszej sprawie jednak obowiązujący na spornym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie był na uchwalany na podstawie wskazywanego przez organ studium z 2022 r.

Sąd stwierdza zatem, że systemy fotowoltaiczne służą produkcji energii elektrycznej i jej odsprzedaży, i stanowią zabudowę produkcyjną, o jakiej mowa w § 6 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. W konsekwencji, w ocenie sądu regulacje planistyczne dopuszczają lokalizację na przedmiotowej działce farmy fotowoltaicznej, jeśli jej uciążliwość nieprzekraczającej granic działki. Jednocześnie podkreślić należy, że w myśl § 4 ust. 5 planu przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać w co najmniej 70 % na danym terenie wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi, zaś przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć określone rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które wzbogacają przeznaczenie podstawowe, nie stwarzając uciążliwości dla funkcji podstawowej (§ 4 ust. 6). Przez teren należy rozumieć teren o określonym rodzaju przeznaczenia podstawowego, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi oraz oznaczony symbolami literowymi, o ile z treści przepisu nie wynika inaczej (§ 4 ust. 7). Organ prowadząc zatem postępowanie będzie zobligowany ustalić czy lokalizacja spornej farmy fotowoltaicznej pozwoli na zachowanie wymogu wynikającego § 4 ust. 5 m.p.z.p., którym jest zachowanie na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi co najmniej 70 % przeznaczenia podstawowego, tj. terenów upraw rolnych. Ponadto czy uciążliwość inwestycji nie przekracza granic działki, a następnie wydać stosowne rozstrzygniecie z uwzględnieniem oceny prawne wynikającej z niniejszego uzasadnienia.

Wobec powyższego sąd za nieuzasadnione uznał pozostałe argumenty organu wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, przemawiąjące za odmową udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę .

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc