Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 572/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 sierpnia 2023 r. Nr NRŚ-OR.7534.26.2022.KK w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Wrocławia (dalej jako Prezydent lub organ I instancji) decyzją nr 32/2022 z dnia 31 sierpnia 2022 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 429.940,00 zł za przejęcie z mocy prawa, na własność Powiatu O. nieruchomości położonej w Gminie J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb M., o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wydzielonej pod drogę publiczną, które zostaje przyznane na rzecz byłych współużytkowników wieczystych – Z. N. i Z. N.(1), z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego (pkt I), o ustaleniu odszkodowania w wysokości 151.060,00 zł za przejęcie z mocy prawa, na własność Powiatu O. nieruchomości położonej w Gminie J., oznaczonej jaka działka nr [...], AM-[...], obręb M., o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wydzielonej pod drogę publiczną, które zostaje przyznane na rzecz byłego właściciela – Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę O., z tytułu utraty prawa własności (pkt II); odszkodowanie wypłaca Powiat O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu O., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt III).

W uzasadnieniu powyżej decyzji wskazano, iż na wniosek, reprezentującego Skarb Państwa, Starosty O. (dalej jako Starosta) z dnia 16 grudnia 2020 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia przez Powiat O., z mocy prawa działki nr [...], wydzielonej pod drogę publiczną.

Postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako Wojewoda, organ odwoławczy lub organ II instancji) z dnia 19 lipca 2021 r. (Nr NRŚ-OR.7534.48.2020.AN) Prezydent wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej został wyznaczony do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę z tytułu utraty prawa własności oraz byłych współużytkowników wieczystych Z. N. i Z. N.(1) (dalej jako współużytkownicy wieczyści) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z wydzieleniem pod drogę publiczną działki nr [...], AM [...], obręb M., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Dalej wskazano, że na wniosek współużytkowników wieczystych Burmistrz J., ostateczną decyzją Nr 39/2014 z dnia 6 listopada 2014 r., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb M., o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i wyodrębnił działki o numerach [...], [...],[...]. Działka nr [...] o pow. [...] ha została przeznaczona pod ulicę klasy zbiorczej, co zgodne jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "MPZP M. – P.", zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Rady Miejskiej w J. Jednocześnie zauważono, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja byłych współużytkowników wieczystych w sprawie ustalenia odszkodowania, którzy pismem z 18 września 2019 r. wystąpili o podjęcie negocjacji. W tym samym celu również wystąpił Starosta, reprezentujący Skarb Państwa, pismem z dnia 12 listopada 2020 r., do Zarządu Powiatu O. - organu reprezentującego Powiat O., na rzecz którego przeszła własność działki nr [...], AM [...], obręb M. Przy czym jak wynika z dokumentacji sprawy do uzgodnienia wysokości odszkodowania między stronami nie doszło. Dnia 30 września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy W. W. sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, o czym powiadomiono strony postępowania zawiadomieniem z dnia 23 listopada 2021 r. Pełnomocnik współużytkowników wieczystych skierował do organu I instancji oświadczenie, że jego mocodawcy kwestionują wartości przyjęte w operacie szacunkowym przedkładając jednocześnie operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie.

Pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. organ I instancji poinformował rzeczoznawcę o konieczności dokonania analizy przedłożonego operatu, względnie o konieczności korekty swojej opinii. W odpowiedzi na to pismo biegły rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2022 r., jednocześnie wycofując operat z września 2021 r. z uwagi na korektę próbek transakcyjnych przyjętych do analizy. Transakcje zawarte w operacie szacunkowym z września 2021 r. zostały zastąpione transakcjami gdzie udział w nabywanym prawie do nieruchomości wynosił 100%.

Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2022 r. Prezydent poinformował strony o sporządzonym operacie z dnia 28 stycznia 2022 r. w którym wartość prawa własności gruntu na kwotę 581.000,00 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 429.940,00 zł. Pełnomocnik współużytkowników wieczystych pismem z dnia 28 lutego 2022 r. oświadczył w ich imieniu, że uznaje przyjęte wartości wyceny z dnia 28 stycznia 2022 r.

W dniu 22 kwietnia 2022 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...], wydzieloną pod drogę publiczną, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na którą prawidłowo zawiadomione strony nie stawiły się. Z kolei zawiadomieniem z dnia 31 maja 2022 r. Prezydent poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy. Strony nie skorzystały z przysługującego im uprawnienia.

Opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym organ I instancji przyjął, jako dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, operat szacunkowy sporządzony przez biegłego W. W. z dnia 28 stycznia 2022 r. Dokonując weryfikacji przedłożonego operatu szacunkowego Prezydent wskazał, że podstawowym kryterium weryfikacji tego operatu stanowiły zatem przepisy prawa obowiązującego rzeczoznawców majątkowych przy określaniu wartości nieruchomości, t.j.: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako "r.wyc."). Jak podkreślono ocenie poddana została ponadto czytelność i zupełność wyceny oraz konsekwencja w realizacji przyjętych przez biegłego założeń. W toku weryfikacji operatu organ I instancji ustalił, że rzeczoznawca majątkowy w sposób nie budzący zastrzeżeń opisał przedmiot wyceny oraz jej zakres. Biegły zamieścił szczegółowy opis stanu prawnego nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o podziale t.j. 6 listopada 2014 r. Zdaniem Prezydenta zawarty w operacie szacunkowym opis nieruchomości będącej przedmiotem wyceny wskazuje, że biegły przeanalizował w sposób wyczerpujący i scharakteryzował stan przedmiotu wyceny, spełniając wymogi nałożone przez ustawodawcę. W dacie wydania decyzji podziałowej wyceniana nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2001 r., zgodnie z rysunkiem planu położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...]KZ - teren ulicy zbiorczej. Dalej wskazano, że przeprowadzona analiza nie wykazała błędów niejasności w zakresie dotyczącym ustalenia przeznaczenia szacowanej nieruchomości. Biegły przeprowadził badanie rynku nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do wycenianej nieruchomości, tj. grunty niezabudowane przeznaczone pod drogi. Do szacowania przyjęto grupę 10 transakcji. Z wykonanej analizy rynku nieruchomości podobnych, ich atrybutów oraz nadaniu wag, a także korygując stosownymi poprawkami, rzeczoznawca określił jednostkową wartość rynkową 1m2 prawa własności na kwotę 37,44 zł oraz dokonał obliczenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości szacowanej, która stanowi iloczyn wartości 1m2 oraz jej powierzchni. W ten sposób rzeczoznawca określił wartość prawa własności nieruchomości na kwotę 581.000,00 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 429.940,00 zł. W rezultacie organ I instancji stwierdził, że wycena zawiera wymagane przez przepisy prawa elementy treści, a merytoryczne rozwiązania wpływające na określenie wartości szacowanej nieruchomości zostały przez biegłego rzetelnie i wyczerpująco uzasadnione.

W tych okolicznościach Prezydent ustalił odszkodowanie na rzecz byłych współużytkowników wieczystych na kwotę 429.940,00 zł oraz ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę, na kwotę 151.060,00 zł za przejęcie, z mocy prawa, przez Powiat O., nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM- [...], obręb M. Jednocześnie wskazano, że odszkodowanie wypłaca Powiat O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu O.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu O. zarzucając naruszenie zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wskutek niedoręczenia stronie oświadczenia współużytkowników wieczystych wyrażonego w piśmie ich pełnomocnika z dnia 13 grudnia 2021 r., a tym samym pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zarzutów zgłaszanych przez współużytkowników wieczystych do operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy z dnia 30 września 2021 r., co w konsekwencji uniemożliwiło stronie wpływ na ocenę zasadności sporządzenia nowego operatu szacunkowego z dnia 28 stycznia 2022 r.;

2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez: a) brak uzasadnienia prawnego i faktycznego dla części decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Powiatu O. działki nr [...], AM-[...], obręb M., przyznanego na rzecz jej byłego właściciela - Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę O. w kwocie 151.060,00 zł; b) brak subsumcji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy do norm prawnych dekodowanych z art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. wskazanych w podstawie prawnej kontestowanej decyzji; c) brak powołania podstawy prawnej dla ustalenia, iż organem obowiązanym do zapłaty odszkodowań ustalonych w treści zaskarżonej decyzji jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, tj. Zarząd Powiatu w O., które to naruszenia stoją w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. (Nr NRŚ-OR.7534.26.2022.KK) w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej w pkt I i II rozstrzygnięcia Prezydent orzekł – dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - i w tym zakresie orzekł: dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; w jakiej w pkt III rozstrzygnięcia Prezydent orzekł – odszkodowanie wypłaca Powiał O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu O., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna - i w tym zakresie orzekł: do zapłaty odszkodowania ustalonego w pkt I i II decyzji zobowiązuję Powiat O., a w pkt II utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Jak wskazał organ odwoławczy w dacie podziału działka nr [...] była przeznaczona pod powiatowe drogi publiczne (parcela leżała na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem [...] KZ - tereny komunikacji samochodowej - ulica zbiorcza). Nadto jako okoliczność niesporną wskazano wystąpienie skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na Powiat wraz z uostatecznieniem się wydanej przez Burmistrza J. decyzji podziałowej Nr 39/2014 z dnia 6 listopada 2014 r.

Dalej Wojewoda podkreślił, że w okolicznościach sprawy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowań na drodze cywilnoprawnej. Negocjacje w sprawie odszkodowania za prawo własności odbyły się w dniu 16 listopada 2020 r. i zakończyły się bez osiągnięcia porozumienia. Natomiast w przypadku odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego negocjacje trwały do dnia 11 grudnia 2020 r. i również zakończyły się negatywnie. W zakresie wysokości odszkodowania Wojewoda zaznaczył, że zostało ono ustalone w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2022 r., uzupełniony o wyjaśnienia biegłego udzielone w pismach z 4 kwietnia 2023 r. i 18 kwietnia 2023 r., którego aktualność potwierdzona została przez biegłego zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. Wojewoda podzielił przy tym ocenę operatu dokonaną przez organ I instancji. Jak podkreślił organ II instancji operat spełnia wymogi formalne, co do obligatoryjnych elementów struktury przewidzianych w § 56 r.wyc. Wojewoda nie dopatrzył się również błędów rachunkowych które mogłyby rzutować na rezultat oszacowania. W odniesieniu do zastosowanego w operacie podejścia porównawczego określenia wartości prawa własności nieruchomości Wojewoda stwierdził, że z uwagi na niewystarczającą ilość na badanym rynku (zarówno lokalnym, jak i regionalnym) transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego oraz brak możliwości ustalenia wiarygodnej relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości, wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu biegły określił jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego zgodnie ze wzorem zamieszczonym w § 29 ust. 3 r.wyc. W ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2022 r. został sporządzony w sposób spójny i logiczny, gdzie opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. W rezultacie, zdaniem Wojewody, należało przyznać mu moc dowodową co do wartości prawa własności oraz wartości prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]. Dalej organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z wymogiem u.g.n. Prezydent przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem biegłego. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji prawidłowo określił wysokość odszkodowania przysługującego wywłaszczonym, w tym właścicielowi nieruchomości - Skarbowi Państwa w kwocie 151.060,00 zł (zgodnie z art. 128 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa własności wywłaszczonej nieruchomości pomniejsza się o kwotę równą wartości ustanowionego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego) oraz użytkownikom wieczystym nieruchomości w kwocie 429.940,00 zł. Dalej organ II instancji zauważył, że Prezydent umożliwił stronom zapoznanie się ze zgormadzonym w sprawie materiałem dowodowym, składanie wszelkich dodatkowych wyjaśnień oraz dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto strony zostały zawiadomione o możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 157 u.g.n., tj. o poddanie ocenie opinii biegłego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W zakresie zarzucanego uchybienia Prezydenta polegającego na niezastosowaniu art. 23 ust. 1e u.g.n., organ II instancji stwierdził, że wadliwość ta została konwalidowana w postępowaniu odwoławczym poprzez zapewnienie w nim czynnego udziału Wojewodzie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w zakresie pkt I organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wynikało zarówno z potrzeby aktualizacji numeru księgi wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości, jak również z naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na powtórzeniu w pkt III sentencji kwestionowanej decyzji treści art. 132 ust. 1a u.g.n., z której wynika, w jakim terminie należy wypłacić odszkodowanie (przepis ten stosuje się bowiem z mocy prawa i tym samym jego dyspozycja nie podlega reglamentacji administracyjnoprawnej) oraz na zbędnym wskazaniu w pkt III sentencji kwestionowanej decyzji podmiotu zobowiązanego do jej wykonania, tj. obok samorządowej osoby prawnej, która jest rzeczywistym beneficjentem skutków prawnych decyzji podziałowej - jej organu wykonawczego (Zarządu Powiatu O.). Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zaznaczył, że w procedurze administracyjnej brak jest przepisów prawa, które obligowałyby organy administracji publicznej do doręczania pism procesowych strony pozostałym stronom postępowania, a nadto przed wydaniem kwestionowanej decyzji strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących braku uzasadnienia prawnego i faktycznego dla części decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz byłego właściciela - Skarbu Państwa oraz braku subsumcji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy do norm prawnych dekodowanych z art. 132 ust. 1 i 3 u.g.n., Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe uchybienia organu I instancji konwalidowane zostały w toku postępowania drugoinstancyjnego. Natomiast zarzut odwołania dotyczący braku powołania podstawy prawnej dla ustalenia, iż organem obowiązanym do zapłaty odszkodowań ustalonych w treści zaskarżonej decyzji jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, tj. Zarząd Powiatu w O., przestał być, zdaniem Wojewody, aktualny w związku ze zmianą brzmienia kwestionowanej decyzji organu I instancji. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że charakter sprawy wykluczał zastosowanie mediacji, co dodatkowo potwierdzały dotychczasowe stanowiska stron.

Powiat O. (dalej jako strona skarżąca) pismem z dnia 5 września 2023 r. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 7 sierpnia 2023 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 23 ust. 1e u.g.n. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji - utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta, zapadłej w postępowaniu prowadzonym przez ten organ bez udziału strony – Wojewody reprezentującego Skarb Państwa, jak również - przyjęcie przez ten organ, że okoliczność prowadzenia przez niego postępowania odwoławczego, konwaliduje brak uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji w charakterze strony;

2) art. 15 w zw. z art. 136 § 2 i 3 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zbyt szerokim zakresie, a to w sytuacji, gdy żadna ze stron nie wyraziła zgody na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy;

3) art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze administracyjnej brak jest przepisów prawa, które obligowałyby organy administracji publicznej do doręczania pism procesowych strony pozostałym stronom postępowania", podczas gdy konieczność ta wynika z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu - na każdym jego etapie - zwłaszcza, gdy określone okoliczności mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wskutek niedoręczenia stronie oświadczenia współużytkowników wieczystych wyrażonego w piśmie ich pełnomocnika z dnia 13 grudnia 2021 r., a tym samym - pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zarzutów zgłaszanych przez współużytkowników wieczystych do operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy z dnia 30 września 2021 r., co w konsekwencji uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do zasadności sporządzenia nowego operatu szacunkowego z dnia 28 stycznia 2022 r.;

4) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a. i 130 u.g.n. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie w jakim organy I i II instancji odmówiły mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 30 września 2021 r. i przyjęły za rozstrzygające ustalenia opinii z dnia 28 stycznia 2022 r. oraz poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "w następstwie wyłączenia Starosty K. od załatwienia niniejszej sprawy i wyznaczenia innego starosty legitymację procesową strony uzyskał Powiat K., reprezentowany przez Zarząd Powiatu K.", podczas gdy stroną postępowania jest Powiat O. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w O.;

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ wadliwe przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, powodowało konieczność uchylenia decyzji organu niższej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a nie dawało podstaw do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co w konsekwencji - odebrało stronom prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy i spowodowało, że została ona rozpoznana de facto tylko w jednej instancji.

W ramach tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a., ewentualnie zażądano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Strona skarżąca domagała się także wstrzymania wykonania decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania na podstawie art 200 u.p.p.s.a.

Wojewoda postanowieniami z dnia 2 października 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz sprostował z urzędu oczywiste omyłki w ten sposób, że na str. 9 w wierszu 32 zamiast "Starosty K." prawidłowo powinno być "Starosty O.", w wierszu 36 zamiast "Powiat K." prawidłowo powinno być "Powiat O." i w tym samym wierszu zamiast "Zarząd Powiatu K." prawidłowo powinno być "Zarząd Powiatu O.".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2023 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 15 lutego 2024 r. Starosta wskazał, że decyzja podziałowa nie precyzuje, czy droga jest drogą powiatową, czy też drogą gminną. Nadto zaznaczył, że Rada Powiatu ani Zarząd Powiatu nie zamierzają przekształcić przedmiotowej drogi w drogę powiatową, gdyż droga ta ma status drogi osiedlowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "u.p.p.s.a.") rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).

Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonej decyzji co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół problematyki związanej z ustaleniem odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową. Ocenę kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania rozpocząć należy od uwagi, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało ustalone za prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości, która została wydzielona pod drogę publiczną w wyniku podziału zatwierdzonego na podstawie przepisów u.g.n. Materialnoprawną podstawę decyzji podziałowej z dnia 6 listopada 2014 r. stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1, ust. 1a i ust. 2, art. 98 ust. 1 oraz art. 99 u.g.n. Decyzję podziałową wydano na wniosek współużytkowników wieczystych. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynikają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej okoliczności, a w szczególności to, iż działka ewidencyjna nr [...]; AM-[...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona jest pod tereny komunikacji. Natomiast stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydawania decyzji podziałowej, tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna z mocy prawa następuje przeniesienie własności wskazanych działek gruntu, przeznaczonych pod drogi publiczne lub poszerzenie istniejących dróg publicznych, na rzecz odpowiedniego podmiotu publicznego – właściwego do zarządzania daną kategorią drogi przyległej (zgodnie z ustaleniami planu).

W zakresie zarzutu braku udziału Wojewody reprezentującego Skarb Państwa jako strony postępowania stwierdzić należy, że zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Brak udziału strony stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania, ale tylko na wniosek strony, której okoliczność taka dotyczy (art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 k.p.a.). W związku z tym nie ma podstaw do wznowienia postępowania, jeżeli z zarzutem pozbawienia udziału w postępowaniu występuje inny podmiot. Niezasadnie też strona skarżąca zarzuca, że pozbawiono udziału w postępowaniu Wojewody reprezentującego Skarb Państwa. Bezspornym jest, że organ II instancji dopuścił ten podmiot do udziału w postępowaniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo w jej całokształcie. Zatem udział stron w postępowaniu odwoławczym nie jest niczym ograniczony. Na tym etapie strony także mogą zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składać wnioski dowodowe i wyjaśnienia. Tym samym, brak udziału stron postępowania w postępowaniu przed organem I instancji może być konwalidowany przez dopuszczenie do udziału na etapie postępowania odwoławczego. Ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie może zgłaszać, co podkreślić jeszcze raz należy, tylko podmiot legitymowany, kwestionujący swój udział w postępowaniu lub jego brak.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności przez organy orzekające w sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a., uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, a tym samym zarzut ten jest, w ocenie Sądu, nieusprawiedliwiony.

Nie może również zadziałać zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się co do zarzutów zgłaszanych przez współużytkowników wieczystych do operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy z dnia 30 września 2021 r., co w konsekwencji miało uniemożliwić stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zasadności sporządzenia nowego operatu szacunkowego z dnia 28 stycznia 2022 r. W ramach przepisów procedury administracyjnej brak jest przepisów, które nakazywałyby doręczanie pism składanych w toku postępowania pozostałym stronom przez organ administracji. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji prowadzący postępowania ma obowiązek zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednorazowo - przed wydaniem decyzji. Natomiast do podjęcia takiej czynności nie jest zobowiązany za każdym razem po złożeniu przez którąkolwiek ze stron postępowania pisma w sprawie. W tym kontekście należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się: zawiadomienie Prezydenta z dnia 31 maja 2022 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz protokół z dnia 22 kwietnia 2022 r. z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Podkreślić trzeba, że strona skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień ani nie stawiła się na rozprawie pomimo prawidłowego zawiadomienia.

Co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że spełnia ono wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. W przeciwieństwie do tego, na co wskazuje strona skarżąca, organy w sposób dostateczny wskazały dlaczego przyznały moc dowodową operatowi szacunkowemu z dnia 28 stycznia 2022 r. co do wartości prawa własności oraz wartości prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]. Przyjdzie jeszcze raz zauważyć, że strona skarżąca, na etapie postępowania przed organem I instancji nie zdecydowała się na skorzystanie z uprawnień, jakie dawał jej art. 10 k.p.a., a ustalenia operatu szacunkowego z 28 stycznia 2022 r. zakwestionowała dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

Dostrzegając uchybienia decyzji organu I instancji w zakresie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości, jak również powtórzeniu w pkt III sentencji kwestionowanej decyzji treści art. 132 ust. 1a u.g.n., Wojewoda prawidłowo uchylił to rozstrzygniecie i orzekł merytorycznie w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. Uwzględniając powyższe wywody Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.

Co do stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym w decyzji podziałowej nie wskazano z jakim rodzajem drogi mamy do czynienia to Sąd pragnie zauważyć, że po pierwsze ostateczna decyzja podziałowa Burmistrza J. Nr 39/2014 z dnia 6 listopada 2014 r. wyraźnie wskazuje, że działka nr [...] przeznaczona była pod drogę publiczną. Natomiast w aktach sprawy znajduje się dokument przygotowany z upoważnienia Starosty przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami K. R. z 14 października 2019 r., w którym czytelnie wskazano, że: (...) Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) według stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji Burmistrza J. nr 39/2014 z 6.11.2014 r. drogi zbiorcze oznaczone symbolem "Z" były zaliczone do kategorii dróg powiatowych". Dokonując tym samym odniesienia treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] (znajdująca się na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem [...] KZ - tereny komunikacji samochodowej - ulica zbiorcza) przeznaczona była pod drogę publiczną – powiatową, co dodatkowo potwierdza wskazany dokument.

Po wydaniu postanowienia z dnia 2 października 2023 r. o sprostowaniu z urzędu oczywistych omyłek zarzuty co do błędnego określenia strony postępowania okazały się bezprzedmiotowe.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.