Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 763/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr), Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant starszy referent Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr SKO.4109.7.2023 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 15 lutego 2023 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 kwietnia 2023 r.,SKO.4109.7.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 15 lutego 2022 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. [...] urządzenia o długości 7,1 mb i ᴓ 110 pod wykonanie przyłącza wodociągowego na czas nieokreślony od dnia 4 listopada 2022r.

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 3 października 2022 r. M. O. (dalej: Skarżąca) złożyła w Miejskim Zarządzie Dróg w C. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ul. [...] na potrzeby umieszczenia przyłącza wodociągowego. We wniosku wskazała, że urządzenie będzie miało długość 7,1 mb i ᴓ 110 mm i stanowić będzie zajęte pole pasa drogowego o powierzchni 0,79 m2. Skarżąca wskazała bezterminowy okres umieszczenia urządzenia w pasie drogowym od 19 października 2022 r. Skarżąca podała, że jest właścicielem przyłącza. Z wniosku wynikało również, że dotychczas urządzenie było umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent) z dnia 22 lipca 2022 r. o numerze [...]. Decyzja ta dotyczyła zezwolenia Skarżącej na lokalizację przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym przy ul. [...] i ul. [...] na działce [...] i [...] obręb [...] – G. w C. i nie zawierała zobowiązania do uiszczania opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Prezydent decyzją z 31 października 2022 r. zezwolił Skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] wnioskowanego urządzenia. W decyzji ustalił warunki zezwolenia oraz nałożył opłatę płatną z góry do 15 stycznia w każdym roku kalendarzowym.

Wobec tego, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem Skarżącej, nie zawarł w nim uzasadnienia.

Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało Prezydentowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 15 lutego 2023 r. Prezydent zezwolił Skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym przy ulicy [...] urządzenia o długości 7,1 mb i ᴓ 110 mm pod wykonanie przyłącza wodociągowego na czas nieokreślony od dnia 4 listopada 2022 r. W decyzji ustalono warunki zezwolenia oraz określono opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym:

- za okres od 4 listopada 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. opłata za pozostawienie urządzenia w pasie drogowym wynosi: 50,00 zł x 58 dni/365 dni = 7,94 zł. Płatne w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja staje się ostateczna;

- za 2023 rok i lata następne kwotę 50 zł. Płatne z góry do 15 stycznia w każdym roku kalendarzowym.

Organ pierwszej instancji uzasadnił decyzję, wskazując z czego przedmiotowa opłata wynika i w jaki sposób została obliczona.

Pismem z 23 lutego 2023 r. Skarżąca złożyła odwołanie. Podniosła w nim, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie art. 7, 84 i art. 94 Konstytucji RP. Prezydent nie posiada upoważnienia ustawowego do nakładania opłat na mieszkańców, na potwierdzenie czego przywołała uchwałę SN sygn. akt III CZP 79/07.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy SKO postanowiło utrzymać decyzję w mocy. Wskazało, że z treści przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika bezspornie, że możliwość zlokalizowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. wykonanie przyłącza wodociągowego jak w rozpoznawanej sprawie istnieje, chyba że tego rodzaju inwestycja naruszyłaby warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Jak wynika z art. 40 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, sposób jej wyliczenia zawarty jest w art. 40 ust. 5 ww. ustawy. Jej wysokość stawek określa rada gminy w drodze uchwały, co wynika z art. 40 ust. 8 ww. ustawy.

Odnosząc się do podniesionego przez Skarżącą braku upoważnienia ustawowego do nakładania opłat na mieszkańców SKO wskazało, że art. 40 ust. 3, 5 oraz 8 ustawy o drogach publicznych daje uprawnienie do określenia wysokość stawki opłaty przy zachowaniu ram ustawowych. Tym samym podniesiony przez Skarżącą zarzut jest nietrafny.

Powołana przez Skarżącą uchwała SN z 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP 79/07 nie ma zastosowania w sprawie.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący podała takie same zarzuty jak w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działając natomiast na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn.zm.; dalej k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dokonane w powyższy sposób ustalenia mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest przecież wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu albo na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a). Z zasady prawdy obiektywnej wywodzi się także, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W procedurze dochodzenia do prawdy materialnej kluczowe znaczenie ma nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego. Realizacja tego obowiązku ma miejsce na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych - którym odmówiono wiarygodności - przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. akt SA/Wr 87/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 80). Organ ma obowiązek wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, zwłaszcza zaś odniesienia się i oceny tych dowodów i okoliczności, które podnosi strona. Jeżeli organ nie wyjaśnia, pomimo sugestii strony, określonej okoliczności, to jego działania należy traktować w takim przypadku jako dowolne. Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów, zwłaszcza zaś tych zgłaszanych przez stronę, może budzić wątpliwości co do prawidłowości oceny całości materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia organu.

W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Nie wypełnia przy tym obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego sytuacja, w której organ twierdzi, że jakaś okoliczność została udowodniona a w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy brak dowodu na jej potwierdzenie. Obowiązku tego nie wypełnia także sytuacja, gdy w aktach znajdują się dowody które zaprzeczają danej okoliczności i nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r., sygn. akt II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33).

Zastrzec w tym miejscu należy, że przywołane wyżej zasady znajdują odpowiednie zastosowane na każdym etapie postępowania instancyjnego a więc także w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję (chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej). W świetle przepisów k.p.a. i poglądów orzecznictwa sądowego, omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Omawiana zasada, dla organu odwoławczego tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (wyrok WSA w Krakowie z 117 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 13/13). W kompetencjach organu odwoławczego mieści się uprawnienie do korygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wywiązał się powyższych obowiązków.

Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 15 lutego 2022 r., w przedmiocie zezwolenia Skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym przy ul. [...] urządzenia o długości 7,1 mb i ᴓ 110 pod wykonanie przyłącza wodociągowego na czas nieokreślony od dnia 4 listopada 2022 r.

Materialnoprawne podstawy wydanej decyzji stanowiły art. 39 ust. 1, 1a i 3 oraz art. 40 ust. 2, 3, 5 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej: u.d.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego aktu administracyjnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (pkt 2) oraz umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (pkt 2). Jak wynika z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zasady ich ustalenia poddane zostały regulacji w art. 40 ust. 4-6d u.d.p. Istotne znaczenie ze względu na przedmiot sprawy ma art. 40 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W badanej sprawie podstawą nałożenia przedmiotowych opłat było umieszczenie przedmiotowego przyłącza wodociągowego w pasie drogowym, co wynika z przepisu art. 40 ust. 3 u.d.p.

Jak stwierdzono w orzecznictwie, wydając decyzje z zakresu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należy odnieść się do tego kto i w jakim okresie posiadał w pasie drogowym przedmiotowe urządzenie, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmiot, który są w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Takie stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 1 u.d.p., w którym jest mowa "o zajęciu pasa drogowego". Zajmuje bowiem pas drogowy ten kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym. Również w art. 40 ust. 5 i ust. 12 u.d.p. mowa w "zajęciu pasa drogowego" (wyrok NSA 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 23/12; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2016 r., sygn. akt III SA/Po 181/16). Ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny czy była podstawa prawna obciążenia Skarżącej obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu za okres podany w zaskarżonej decyzji.

Definicja legalna przyłącza wodociągowego zawarta została w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537 z późn. zm.; dalej: u.z.z.w). Jest nim odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z kolei sieć – według art. 2 pkt 7 uz.z.w. - to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Jednocześnie – co wynika z art. 15 ust. 1 u.z.z.w. - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (...). Według natomiast art.15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Istotne znaczenie w sprawie ma także regulacja art. 49 § 1 Kodeksu Cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610; dalej k.c.) zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Stosownie do art. 49 § 2 k.c. osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.

Problematyka oznaczenia przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych oraz ich własności była wielokrotnie przedmiotem sądowej analizy. W uchwale z 2 czerwca 2017 r SN stwierdził, że za potraktowaniem przyłącza jako elementu składowego sieci, po jego przyłączeniu do sieci, przemawia definicja sieci z art. 2 pkt 7 u.z.z.w. Skoro siecią są przewody w posiadaniu przedsiębiorstwa, które służą do dostarczania wody albo odprowadzania ścieków, to wskutek przyłączenia do sieci możliwe jest odprowadzanie cieczy od odbiorcy usługi. Najpóźniej z chwilą połączenia urządzenia z siecią przedsiębiorstwa sieciowego, obejmuje ono władztwo nad urządzeniem w celach związanych z działalnością przesyłową. Połączenie sieci z instalacją wewnętrzną w nieruchomości ma na celu zapewnienie dostarczania mediów odbiorcy, zatem przyłącze ściśle wiąże się z funkcjami wykonywanymi przez sieć wodociągową albo kanalizacyjną (M. Balwicka-Szczyrba, 1.2.2. Urządzenia przesyłowe - zagadnienia szczegółowe [w:] Korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych - właścicieli urządzeń przesyłowych, LEX 2015), zaś granica między instalacją wewnętrzną a instalacją zewnętrzną jest jednocześnie granicą własności urządzeń należących, z jednej strony do podmiotu przyłączanego, a z drugiej właściciela sieci (R. Trzaskowski: Z problematyki stosunków własnościowych na tle art. 49 kodeksu cywilnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego z 2001 r. z. 3, s. 581). Dlatego przyłącze powinno wchodzić ostatecznie w skład sieci, ponieważ służy do odprowadzania ścieków, jest przewodem i jest wykorzystywane w tym celu przez przedsiębiorstwo sieciowe (Uchwała SN(7) z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, OSNP 2018, nr 1, poz. 10).

W tej samej uchwale SN zauważył, że o ile definicja przyłącza odwołuje się do kryteriów czysto technicznych, o tyle w przypadku definicji sieci punkt ciężkości jest położony na prawną kategorię "posiadania". Z tego powodu można przyjąć, że zasadniczym kryterium wyznaczającym co jest siecią, a co przyłączem jest to, kto faktycznie daną rzeczą włada. Jeśli więc można przyjąć, że definicja z art. 2 pkt 7 u.z.z.w. odwołuje się do pewnego stanu faktycznego istniejącego w przestrzeni, to ani ten przepis, ani też żaden inny przepis tej ustawy nie określa temporalnie, w jaki sposób data zasięgu posiadania decyduje o określeniu sieci. Jak się więc zdaje, o kwalifikacji przewodów kanalizacyjnych (a także wodociągowych) wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki (lub którymi dostarczana jest woda) jako sieci, każdorazowo decyduje moment, w którym elementy składające się na sieć są oceniane. Takie założenie jest zaś uprawnione zwłaszcza z tej przyczyny, że sieć z istoty swej podlega stałej rozbudowie w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (por. art. 15 ust. 1 i art. 21 u.z.z.w.), a zatem jej zasięg terytorialny (przestrzenny) ulega ciągłym zmianom. Podział odcinków przewodu kanalizacyjnego (a także wodociągowego) na stanowiące przyłącze i te, które są elementami sieci, nie ma więc charakteru dychotomicznego w tym znaczeniu, że jest niezmienny bez względu na moment ich definiowania, lecz ulega zmianom w zależności od tego, w którym momencie oceniany jest stan posiadania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku realizacji budowy przyłącza dojdzie do jego zespolenia z istniejącą (w tym momencie) siecią, to przyłącze przekształci się w element sieci (uchwała SN(7) z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, OSNP 2018, nr 1, poz. 10).

Odwołać się w tym miejscu warto do uchwały SN z 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 26/11, w uzasadnieniu której sformułowano pogląd, iż "według art. 49 § 2 k.c., wykazanie faktu poniesienia kosztów budowy rozstrzyga o własności urządzeń, które w wyniku połączenia z siecią przedsiębiorstwa nie należą już do części składowych nieruchomości i uzyskują status samoistnych rzeczy ruchomych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa", oraz że "zdarzeniem prawnym, którego skutkiem jest nabycie własności urządzeń określonych w art. 49 § 2 k.c., jest sfinansowanie ich budowy. Oznacza to, że podmiotem roszczenia przysługującego na podstawie art. 49 § 2 k.c. jest osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń wchodzących w skład przedsiębiorstwa, stając się ich właścicielem, niezależnie - jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie - od przysługujących jej uprawnień do nieruchomości" (por. także wyrok SN z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II CSK 169/14, uchwała SN(7) z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SZP 2/16, OSNP 2018, nr 1, poz. 10).

Także w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05 (OSNC 2006, nr 10, poz. 159) SN wypowiedział się na temat statusu prawnego przyłączy w kontekście art. 49 k.c. Stwierdził on, że "[...] szczególnie skomplikowany jest status prawny tzw. przyłączy, czyli urządzeń służących do przyłączania do sieci instalacji wewnętrznych [...]. Przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne – instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Granica między obu tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest z kolei elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną. Z tej właśnie przyczyny trudno ustalić, czy przyłącze z chwilą jego przyłączenia do sieci staje się częścią składową instalacji zewnętrznej, czy też pozostaje częścią składową instalacji wewnętrznej". W ocenie SN "[...] należy przyjąć, że przyłącze jest odrębną rzeczą ruchomą, która wchodzi w skład sieci. Uznanie przyłącza za urządzenie podlegające art. 49 k.c. oznacza natomiast, że strony zawierające umowę o przyłączenie do sieci mogą ukształtować tytuł prawny właściciela przedsiębiorstwa do korzystania z tego urządzenia w sposób odpowiadający ich interesom. [...] Tak można zakwalifikować również przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe, gdyż definicje zawarte w przepisach art. 2 pkt 5 i 6 u.z.z.w. nie określają własności tych urządzeń".

Podłączenie przyłącza kanalizacyjnego do urządzeń przedsiębiorstwa sieciowego wywołuje natomiast ten skutek, że dochodzi do zerwania z zasadą superficies solo cedit. W orzecznictwie przyjmuje się, że do zastosowania art. 49 § 1 k.c. wystarczający jest sam fakt połączenia urządzeń z urządzeniami przedsiębiorstwa sieciowego (por. uchwała TK z 4 grudnia 1991 r., sygn. akt W 4/91 OTK 1991/22, s. 236; wyrok SN z 13 stycznia 1995 r., sygn. akt III CZP 169/94, OSNC 1995 Nr 4, poz. 64). Kolejnym skutkiem prawnorzeczowym połączenia przyłącza z siecią jest powstanie odrębnej od nieruchomości gruntowej (której częścią składową byłoby takie urządzenia stosownie do art. 191 k.c.) rzeczy ruchomej, o własności której rozstrzyga art. 49 § 2 k.c.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że art. 49 k.c. dotyczy wyłącznie urządzeń służących "do doprowadzania lub odprowadzania" wody, pary, gazu czy prądu elektrycznego, co oznacza, że nie dotyczy on ani instalacji wewnętrznych odbiorców, ani instalacji wewnętrznych producentów wymienionych mediów. Skoro własność urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c., nie jest pochłaniana przez własność nieruchomości, urządzenia te mogą być zakwalifikowane zarówno jako samoistne rzeczy ruchome, jak i części składowe takich rzeczy (B. Brynczak [w:] K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz , Warszawa 2015, art. 2).

W niniejszej sprawie Skarżąca złożyła wniosek z 3 października 2022 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek ten dotyczył umieszczenia w ul. [...] w C. przyłącza wodociągowego. We wniosku Skarżąca wskazała, że jest właścicielem tego urządzenia, a dotychczas urządzenie było umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji [...] z 22 lipca 2022 r. Deklarowano bezterminowe pozostawienie urządzenia.

Wprawdzie we wniosku o zezwolenie na umieszczenie instalacji w pasie drogowym Skarżąca wskazała, że to ona jest podmiotem, który ponosić będzie opłaty z tytułu umieszczenia urządzenia (tj. przyłącza wodociągowego) w pasie drogowym (ich właścicielem) i w konsekwencji organ I instancji nałożył na nią obowiązek uiszczania opłat z tego tytułu umieszczenia, to jednak już z odwołania wynika, że kwestionuje ona legalność nałożonych na nią z tego tytułu opłat. Powołując się na uchwałę SN sygn. akt III CZP 79/07 wskazała na brak upoważnienia ustawowego do nakładania opłat na mieszkańców.

Stwierdzić należy, że w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostaje wskutek wniosku o zezwolenie na umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie, czy wniosek ten pochodzi od podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą tych urządzeń. Tylko taki podmiot może być bowiem obciążony opłatą za pozostawanie urządzenia w pasie drogowym. Opłata ta jest zaś nierozerwalnie związana z samym zezwoleniem na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Skoro tak, to organy orzekające w sprawie powinny podjąć działania mające na celu ustalenie, czy Skarżąca należy do kręgu podmiotów, które są uprawnione do złożenia wniosku o umieszczenie przyłącza wodociągowego w pasie drogowym. Uznać należało, że SKO utrzymując w mocy decyzję Prezydenta naruszyło przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dopiero bowiem jednoznaczne wyjaśnienie, kto jest właścicielem lub zarządcą instalacji, której dotyczy wniosek umożliwi rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wskutek wniosku Skarżącej. Jedynie złożenie stosownego wniosku przez uprawniony podmiot powoduje bowiem możliwość orzeczenia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej i ustalenie związanej z tym opłaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.