Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 16/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 par.1, art. 105 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 734 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 pkt.3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. B. (dalej jako strona, skarżąca) dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "organ odwoławczy" lub "Dyrektor ARiMR") w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.

A. B., złożyła w dniu "[...]" roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej również ARiMR lub Agencja) za pomocą systemu elektronicznego "e- wniosekPlus" wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Strona postępowania była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie T. B. , a wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 obejmował przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni 63,11 hektara, obejmował również przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do powierzchni 63,11 hektara oraz płatności ekologicznej (pierwszorocznej) do łącznej powierzchni 51,46 hektara, w tym do powierzchni 0,79 hektara dla wariantu 1.1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji oraz dla powierzchni 50,67 hektara dla wariantu 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Tą samą drogą został złożony wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 zainicjowany na nazwisko L. B. Strona tegoż postępowania również była reprezentowana przez wyznaczonego pełnomocnika T. B. .

Przywołany wniosek złożony na rok 2018 obejmował przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednie go do powierzchni 75,27 hektara oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do powierzchni 75,27 hektara, płatności ekologicznej (trzeciorocznej) do powierzchni 64,05 hektara w wariancie 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (trzeciorocznej) do łącznej powierzchni 11,00 hektara, w tym dla wariantu 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne do powierzchni 10,33 hektara oraz dla wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 0,67 hektara, podjętych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Kierownik BP na mocy decyzji z dnia "[...]" r. odmówił skarżącej przyznania płatności na rok 2018, uznając, że w niniejszej sprawie zostały sztucznie stworzone warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołał się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), dalej rozporządzenie nr 2988/95.

Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora ARiMR.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania zmierzającego do załatwienia sprawy wbrew zasadzie zaufania strony do władzy publicznej i wydanie decyzji niezgodnej z prawem;, art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszystkich dowodów z dokumentów będących w aktach sprawy, brak ich analizy i uwzględnienia w zaskarżonej decyzji, brak wskazania dlaczego jednym dowodom nadano status istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a inne pominięto bez uzasadnionej przyczyny, co również wskazuje na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a.; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, co skutkowało dokonaniem jej w sposób dowolny i bez należytego rozważenia stanu sprawy i z pominięciem wszechstronnego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niepodanie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom i dowodom przekazanym przez stronę postępowania; art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 in fine ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez odwrócenie ciężaru dowodu i jednoczesne rażące błędy w ustaleniach faktycznych; art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności; art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym - przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia przez stronę skarżącą sztucznych warunków do uzyskania płatności i uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia; art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1306/2013, poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, w sytuacji kiedy organ dopuścił się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak również błędnie ocenił materiał dowodowy; art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w latach 2011-2012 powiązanych ze sobą, w ocenie organów podmiotów tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi kwoty płatności do gruntów, podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono w latach poprzedzających wprowadzenie degresywnych płatności, tj. przed datą 2014 r. i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku zakupów gruntów przez Wydzierżawiającego (w zależności od podmiotu), a ponadto działania skarżącej nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego.

W dniu "[...]"r. do Dyrektora ARiMR wpłynął wniosek strony reprezentowanej przez pełnomocnika T. B. o uzupełnienie materiału dowodowego o nowe dowody w sprawie wskazane w tym wniosku.

W reakcji na ww. wniosek Dyrektor ARiMR zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, o przekazanie dowodów (wskazanych w rzeczonym wniosku) dostarczonych przez stronę.

W dniu "[...]"r. wpłynęły do Dyrektora ARiMR kopie dokumentów, dotyczących rozliczeń związanych z prowadzeniem dzierżawionego gospodarstwa.

W ocenie organu odwoławczego argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, zaś dokonane przez Kierownik BP ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych, organ uznał za prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał, że strona ubiegała się m.in. o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej; płatności za zazielenienie; płatności redystrybucyjnej. W złożonym wniosku strona zadeklarowała do przyznania płatności działki główne, oznaczone literami: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N,O o łącznej powierzchni 64,70 ha.

W dniu "[...]"r. do Biura Powiatowego ARiMR za pomocą aplikacji eWniosek Plus zostały złożona zmiana do ww. wniosku. Po złożeniu tychże zmian powierzchnia deklarowana na działkach głównych: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P wyniosła 63,11ha.

W dniu "[...]"r. do Biura Powiatowego ARiMR za pomocą aplikacji eWniosek Plus została złożona następna zmiana do ww. wniosku. Po złożeniu tejże zmiany powierzchnia deklarowana na działkach głównych: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O,P wyniosła 63,11 ha.

Po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Kierownik BP na mocy decyzji z dnia "[...]"r. odmówił Skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, o które strona ubiegała się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018.

Przytoczył treść art. 8 ust 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, ze zm.).

Wskazał, że przytoczony przepis wymienia podstawowe warunki konieczne do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podmiotowi, który złożył stosowny wniosek, co sprawia, że nie jest on jedyną i kompletną regulacją w przedmiocie przyznawania bądź odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przytoczonego przepisu nie można rozpatrywać w oderwaniu od innych regulacji prawnych obejmujących przedmiotową materię. W związku z tym organ rozpatrujący wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ma również obowiązek dokonać analizy sprawy pod kątem innych przepisów dotyczących płatności. Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988, jednym z obowiązków organu jest również analiza sprawy pod kątem badania czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Beneficjentem jakiejkolwiek pomocy z ARiMR, może być osoba, która jest rolnikiem, która posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, która produkuje żywność lub pasze. Skarżąca nie spełniła żadnego z powyższych przymiotów beneficjenta. Skarżąca uczestniczy jedynie w "projekcie" pozyskania zawyżonych dopłat. Organ przytoczył okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy. Sztuczny podział gospodarstw występuje wtedy, gdy podmioty reprezentuje ta sama osoba uprawniona do reprezentacji (np. członek zarządu spółki, prokurent, wspólnik) lub ten sam pełnomocnik, podmioty posługujące się tym samym numerem rachunku bankowego, lub podmioty posiadające ten sam adres siedziby / zamieszkania.

Skutkiem stwierdzenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Płatności, o których jest mowa są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Organ przytoczył treść art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który dotyczy celów wspólnej polityki rolnej. Wskazał, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym środki te podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady nr 2988/95.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Powyższa wykładnia znajduje swoje zastosowanie również w art. 60 ww. rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W przepisie tym została ustanowiona ogólna zasada postępowania w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z wynikających z przepisów prawa wspólnotowego celów danego systemu wsparcia.

Organ wskazał na cele systemu jednolitej płatności obszarowej zawarte w pkt 13 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.), dalej rozporządzenie nr 1307/2013. "Charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5% część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150.000 EUR. (...). Aby takie zmniejszenie poziomu wsparcia było skuteczne, nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków.

Ww. cel prawodawca wspólnotowy wdrożył w art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, zgodnie z którym nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, że w sztuczny sposób stworzyli - po dniu 18 października 2011 r. - warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z art. 11 ust. 1, tj. ze zmniejszenia kwoty płatności, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1, tj. jednolitej płatności obszarowej, za dany rok kalendarzowy o co najmniej 5% w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150.000 EUR.

Jak natomiast ustanowiono w przepisach prawa krajowego, tj. w art. 19 ust. 1 ustawy o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%.

Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1659/11.

Pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich (w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw) oraz płatności rolnośrodowiskowych i z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem odwołania odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa i zasługuje na utrzymanie w mocy. W opinii organu odwoławczego, organ I instancji dokonał właściwej interpretacji przepisów prawa oraz właściwie zastosował do ustalonego stanu faktycznego. W konsekwencji uznał, że Organ I instancji prawidłowo interpretował i zastosował art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Organ wskazał, że wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (I SA/Ol 613/19) oddalił skargi A. B. na decyzję w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie dopłat z tytułu zużytego do siewu lub sadzenia materiału siewnego kategorii elitarny lub kwalifikowany mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie (za kampanię roku 2018) podobnie postąpił w sprawie (I SA/Ol 614/19) ze skargi A. B. na decyzję organu II instancji podtrzymującą rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 roku suszy lub powodzi. Podstawą odmowy przyznania płatności przez organ w wymienionych sprawach było to, że reprezentowane gospodarstwa rolne przez strony zostały stworzone w sposób sztuczny, pozorny. Czyli wymienione we wniosku na kampanię roku 2018 działki ewidencyjne brały udział w utworzeniu powierzchni sztucznej dla płatności w roku 2017. Organ wskazywał również, na stanowisko Prokuratury Rejonowej w I., która po wcześniejszym stwierdzeniu swojej niewłaściwości i zakończonemu w końcu sporowi kompetencyjnemu pismem z dnia "[...]"r. zawiadomiła organ I instancji, że w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzania mieniem z tytułu sztucznych warunków uzyskania większych płatności zostało wszczęte dochodzenie w kierunku art. 286 § 1 k.k.

Ustalono również, że z L. B., jak i z A. B. pełnomocnik jest spowinowacony. Ustalono, że zbieżna sytuacja w roku 2017 miała miejsce w sprawie reprezentowanej przez T. B. (wówczas 82 letniej) matce H. B. oraz M. K..

Poza tym ustalono jeszcze inne osoby reprezentowane przez T. B. , które we własnym wniosku lub w złożonych przez T. B. występującego jako pełnomocnik, deklarowały do płatności grunty rolne będące jego własnością. Między innymi dotyczyło to S. B. (brata). Ustalono, że T. B. jest pełnomocnikiem w ponad 40 sprawach. W niektórych przypadkach udzielone pełnomocnictwa uprawniają do przekazywania przyznanych płatności na konto pełnomocnika. Ta sytuacja dotyczy reprezentowanych stron, które we własnych wnioskach będąc reprezentowane przez pełnomocnika deklarują grunty będące jego własnością.

Z ustalonych faktów wyłonił się obraz sytuacji, że pomimo twierdzeń T. B. prowadzi w wydzielonych przez siebie gospodarstwach rolnych wszystkie niezbędne działania. Zawierał on umowy barterowe na wykonanie usług rolnych, samodzielnie podpisywał w imieniu reprezentowanego L. B. i A. B. większość rachunków i faktur oraz polis ubezpieczeniowych, które przedstawił. Na jego konto wpływały wszystkie przychody. I z tego konta pokrywał powstałe zobowiązania, w tym oczywiście również własne powstałe z tytułu zawartych umów dzierżawy.

Kolejnym z aspektów wskazujących, że w sprawie A. B. i L. B. doszło do tworzenia sztucznych warunków był brak rentowności powołanych do życia gospodarstw rolnych, co szeroko uzasadniono w zaskarżonych rozstrzygnięciach kończących postępowania wszczęte w kampanii 2017 r..

Następnym aspektem wskazującym na tworzenie sztucznych warunków było i jest występowanie we wszystkich sprawach pełnomocnika w osobie T. B. , który występuje jeszcze jako: nadzorca, doradca rolnośrodowiskowy, właściciel gruntów rolnych, domownik, wydzierżawiający, doradca finansowy, o czym sam w kilku przypadkach wspominał w kierowanej do organu korespondencji.

Kolejnym istotnym aspektem wskazującym na tworzenie sztucznych warunków są wspólne adresy zamieszkania, części ich uczestników, a także brak siedzib/siedlisk nowo tworzonych gospodarstw rolnych. Poza tym udowodniono, że skarżąca, jak i L. B. nie posiadają własnego zaplecza gospodarczego, własnego sprzętu.

Udowodniono, że tylko z płatności rolnośrodowiskowej, rolno-środowisko-klimatycznej oraz ekologicznej na przestrzeni lat z tytułu sztucznego wydzielania gruntów rolnych przysporzenie dotyczyło kwoty "[...]" zł.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji z dużą transparentnością prowadził postępowania administracyjne, dokonywał niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadził postępowania zmierzające do ich załatwienia przy zasadzie zaufania publicznego. Organ odwoławczy stwierdził, że działania T. B. i skarżącej zmierzają do wykazania nieprawdy. Nie nastąpiło naruszenie art. 7 i 8 k.p.a.. Nie uznał zarzutu naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, jak i 107 § 3 k.p.a..

Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik BP w zaskarżonym postępowaniu administracyjnym dokonał szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego. Wykazano wystąpienie elementu obiektywnego, czyli ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty i subiektywnego, przejawiającego się wolą uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Natomiast w ramach drugiego elementu, subiektywnego wykazał, że doszło do porozumienia między osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie. Jego konsekwencją było istnienie zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W nawiązaniu do powyższych rozważań organ nadmienił, że działania strony, jak i jej pełnomocnika oraz pozostałych osób, miały na celu obejście przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej.

W skardze wniesionej do sądu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucił Organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 79 § 2 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału skarżącego w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości, a także 6 k.p.a. - zasady praworządności oraz art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli z uwagi na: oparcie ustaleń w sprawie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych, w sytuacji, gdy nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, oparcie ustaleń na dowodach w ogóle niewłączonych w poczet materiału dowodowego, uznanych przez Organ za fakty znane z urzędu, niewymagające dowodu, - co skutkowało naruszeniem prawa Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchaniu świadków oraz prawa do zadawania im pytań, a w konsekwencji spowodowało oparcie ustaleń na dowodach dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o stworzeniu przez Skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy.

Natomiast zarzut naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. jest związany z zaniechaniem wydania postanowienia w przedmiocie zakresu postępowania dowodowego z wymienieniem dopuszczenia jako środków dowodowych akt innych postępowań administracyjnych, a które Organ uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, błędnie uznając zaś dowody z tych spraw za fakty za znane mu z urzędu i niewymagające przez to dowodu.

Zarzucono naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez: odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez Skarżącą pomimo tego, że ich zeznania miały wykazać okoliczności mające znaczenie dla sprawy, zaniechanie przeprowadzenia zawnioskowanego przez Skarżącą dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność wykazania opłacalności modelu gospodarczego w postaci wydzierżawienia nieruchomości rolnych za atrakcyjny czynsz dzierżawny przez T. B. oraz opłacalności prowadzenia działalności rolniczej Skarżącej polegającego na uprawie płodów rolnych w sposób ekologiczny pomimo tego, że Organ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi w tym zakresie, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Zarzucono także naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm.) oraz art. 80 k.p.a. zostało przedstawione jako zaniechanie dokonania swobodnej oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie ustaleń wzajemnie sprzecznych, prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że:

- skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej samodzielnie, a jej gospodarstwo zostało zarejestrowane w systemie ewidencji producentów jedynie w celu sztucznego podziału gruntów będących w faktycznym posiadaniu T. B. , podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy potwierdza że skarżąca posiadała gospodarstwo rolne, decydował o rodzaju upraw, zlecał prace polowe w tym gospodarstwie, decydował o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosił ryzyko finansowe i produkcyjne związane z prowadzoną działalnością rolniczą, co czyni nieuzasadnionym zarzut stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

- występowanie przez pełnomocnika, tj. T. B. prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie przez niego w rozliczeniach Skarżącej stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Skarżącą oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, w sytuacji, gdy materiał dowodowy potwierdza, że wyłącznie Skarżąca pozostawała osobą decyzyjną w zakresie prowadzonej przez nią produkcji rolnej, a T. B. świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji pomiędzy Skarżącą i T. B. mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia.

- powiązania personalne między Skarżącą a T.B. przemawiają za stworzeniem sztucznych warunków, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy potwierdza, że pomiędzy tymi osobami nie występowała zamierzona koordynacja, a celem zawarcia umów dzierżawy nie była chęć uzyskania płatności sprzecznych z celami wsparcia, lecz zamiar prowadzenia przez Skarżącą na własnych rachunek i ryzyko działalności rolniczej na gruntach oddanych jej w posiadanie,

- prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska oraz zaplecza technicznego, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza, w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną,

Zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, dotyczył dowolnego ustalenia, że gospodarstwo rolne prowadzone przez Skarżącą nie było rentowne. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. związany był z zaniechaniem wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji na podstawie jakich dowodów Organ ustalił, że Skarżąca dopuściła się tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, w szczególności poprzez odniesienie się do innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, również dotyczących innych podmiotów niż Skarżąca, w miejsce wskazania konkretnych dowodów, na których Organ oparł swoje ustalenia, jak również wskazania przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast naruszenie art. 7 k.p.a., art. 105 § 2 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. dotyczyło wydania w trakcie postępowania administracyjnego postanowienia o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego bez podstawy prawnej.

Ponadto pełnomocnik w skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności. Natomiast naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 było związane z tym, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

W uzasadnieniu skargi rozwinął argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Zdaniem pełnomocnika żaden przeprowadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby skarżąca nie prowadziła działalności rolnej zgodnie z zadeklarowanym zobowiązaniem, a dzierżawa miała na celu stworzenie sztucznych warunków do uzyskania pomocy.

Skarżąca posiadała swoje gospodarstwo oraz samodzielnie decydowała i zarządzał produkcją rolną. Skarżąca zarejestrowała się w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Skarżąca samodzielnie decydowała o profilu prowadzonego gospodarstwa rolnego. Skarżąca korzystała z porad T. B. , jako osoby zajmującej się profesjonalnym doradztwem w sprawach związanych z rolnictwem, ale ostatecznie wszelkie decyzje podejmowała skarżąca, nawet jeżeli z pomocą doradcy. Przedstawione przez skarżącą dowody na prowadzenie działalności rolniczej potwierdzają powyższe fakty. Nie ma przy tym znaczenia, że niektóre dokumenty zostały podpisane przez T. B. jako pełnomocnika. Sposób rozliczeń, czyli opłacanie niekiedy kosztów działalności rolniczej przez pełnomocnika, na którego konto wpływały płatności, miało na celu uproszczenie rozliczeń. Rolą T. B. jako pełnomocnika była pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez skarżącą oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności.

Powyższe wskazuje, że argument Organu, aby powiązania personalne między Skarżącą a T. B. przemawiały za tworzeniem sztucznych warunków, nie znajduje uzasadnienia. Pomiędzy Skarżącą a T. B. nie występowała jakakolwiek zamierzona koordynacja, która miałaby służyć uzyskaniu nienależnych płatności.

Bezzasadne są twierdzenia Organu, aby okoliczność wskazania tożsamego adresu była okolicznością przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Niezasadnym jest również argument o prowadzeniu przez skarżącą i innych beneficjentów zbliżonej produkcji rolnej oraz zakupywania tego samego rodzaju zasiewów, jako okoliczności świadczącej o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Skarżąca nie podzielała stanowiska Organu, aby prowadzenie gospodarstwa rolnego wiązało się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, posiadaniem siedliska oraz zaplecza technicznego. Doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie z innymi podmiotami umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia znacznych nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego. Z takiego modelu gospodarczego korzystała Skarżąca, dzięki czemu miała możliwość prowadzenia upraw bez konieczności tworzenia kosztownego parku maszynowego i generowania kolejnych kosztów związanych z eksploatacją oraz naprawą sprzętu.

Uwzględniając powyższe pełnomocnik skarżącego stwierdził, że żaden materiał dowodowy nie potwierdza ustaleń Organów, aby: T. B. miał zarządzać gospodarstwem i decydować o produkcji, miał ponosić koszt produkcji, miał ponosić gospodarcze ryzyko związane z działalnością wytwórczą na dzierżawionych gruntach, że skarżąca miała nie uzyskiwać korzyści z tytułu posiadania nieruchomości, że powiązania personalne z T. B. przemawiają za stworzeniem przez niego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, że posiadanie tożsamego adresu z innymi beneficjentami oraz prowadzenie podobnego rodzaju upraw przemawia za stworzeniem przez T. B. sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

W konsekwencji pełnomocnik skarżącej stwierdził, że żaden materiał dowodowy nie potwierdza kluczowej z punktu widzenia niniejszego postępowania arbitralnej tezy Organu, że stworzone zostały sztuczne warunki w celu uzyskania płatności, zarówno w aspekcie elementu obiektywnego, jak i elementu subiektywnego.

Według pełnomocnika skarżącej Organy arbitralnie przyjęły, że istnieje koordynacja pomiędzy Skarżącą a właścicielem nieruchomości T. B. i innymi dzierżawcami wskazująca na ich silne powiązanie. Skarżąca zakwestionowała te ustalenia wskazując, że: materiał dowodowy nie wykazał żadnej koordynacji między dzierżawcami a wydzierżawiającymi; możliwość ustanowienia T. B. pełnomocnikiem było uprawnieniem skarżącej, z którego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa mógł skorzystać.

Reasumując wskazała, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na jakiekolwiek więzi geograficzne, ekonomiczne, funkcjonalne, prawne czy personalne, które uzasadniałby zarzut tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji, a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik strony skarżącej zakwestionował ocenę prawną Organu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. W związku z tym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zaistniały podstawy prawne do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 105 § 2 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a., w związku z wydaniem w trakcie postępowania administracyjnego postanowienia o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego bez podstawy prawnej.

Nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. sytuacja, w której postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony i wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje bowiem istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Kr 761/19)

W rozpoznawanej sprawie Organ zasadnie wskazał, że nie ma możliwości umorzenia zainicjowanych przez stronę postępowań administracyjnych, a samo żądanie wycofania wniosku nie stanowi o braku przedmiotowości tych postępowań. W sprawach mamy do czynienia ze sztucznymi warunkami, które zostały stworzone już w latach poprzednich, w których uczestniczy strona skarżąca. Z tych też względów wycofanie żądania o płatności jest już niedopuszczalne, ponieważ spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm.).

Powyższy przepis stanowi, że jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, o których mowa w ust. 1, lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone. W rozpoznawanej sprawie powołane przepisy prawa materialnego stały na przeszkodzie umorzeniu postępowania administracyjnego. W związku z tym sąd uznaje ten zarzut za bezzasadny.

Sąd nie podzielił też pozostałych zarzutów skargi.

Zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie podstawowe okoliczności sprawy nie są sporne. Potwierdza to pełnomocnik strony skarżącej w treści skargi. Nie zmienia tej oceny to, że neguje on wnioski organu. Pełnomocnik skarżącej, w skardze, przytoczył w pierwszej kolejności przepisy prawa procesowego, które jego zdaniem naruszył organ. Według niego, prawidłowo stosując te przepisy, organ doszedłby do konkluzji zgodnie z żądaniem skarżącego.

To znaczy nie uwzględniłby okoliczności, które jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie prowadziła i nie prowadzi działalności rolniczej. Nie ma możliwości prowadzenia działalności rolniczej na gruntach rolnych położonych w S., mieszkając w I. Wszystkie okoliczności, które zostały ustalone w rozpoznawanej sprawie wskazują, że wydzierżawienie skarżącej gruntów rolnych powodowane było uzyskaniem płatności rolnych. Takich płatności właściciel gruntów rolnych nie uzyskałby, gdyby nie przekazał ich w "posiadanie" skarżącemu. Dzierżawa jest umową wzajemną, w której wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz lub prawo (art. 709) do używania i pobierania pożytków, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawa jako umowa konsensualna urzeczywistnia się już przez zgodne oświadczenia woli stron. Z tego względu, dzierżawa wywiera skutki prawne bez względu na to, czy dzierżawcy wydano przedmiot dzierżawy. Umowa dzierżawy może dotyczyć zarówno rzeczy ruchomych, jak i nieruchomości. Rzeczy i prawa stanowiące przedmiot umowy dzierżawy powinny umożliwić dzierżawcy korzystanie z nich oraz wytwarzanie i pobieranie pożytków (naturalnych lub cywilnych).

W rozpoznawanej sprawie nie chodzi zatem o ustalenie czy skarżąca osiągnęła korzyści z zawartej umowy dzierżawy, czy produkcja była opłacalna itp. W rzeczywistości stan faktyczny nie uległ zmianie. Faktycznie, pomimo zawarcia konsensualnej umowy dzierżawy, właściciel tych gruntów rolnych nadal nimi dysponował. Choćby z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania procesowego jest niezasadny. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Przepis art. 75 kpa używa pojęcia dowodu w znaczeniu środka dowodowego, który pozwala na przekonanie się organu o istnieniu lub nieistnieniu danych faktów, ewentualnie prawdziwości lub fałszywości twierdzenia o faktach. W innym ujęciu środek dowodowy (dowód w ścisłym znaczeniu) jest określany w piśmiennictwie jako "źródło informacji" bądź "źródło prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 353). Przepis art. 75 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. W tym sensie trafnie stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 kpa nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1989, s. 160). Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)").

Zasada swobodnej oceny dowodów jest przeciwieństwem legalnej (formalnej) teorii dowodowej, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest związany przepisami prawa co do przyjęcia za miarodajne lub odrzucenia niektórych dowodów oraz przyznania pewnym dowodom wyższej mocy dowodowej przed innymi.

Elementami przedmiotowo wyróżniającymi umowę zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i umowę o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.) są zatem starania celem wykonania umówionej czynności. Umowa zlecenia nie akcentuje rezultatu (wyniku) jako koniecznego do osiągnięcia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r. II GSK 165/18 ). Natomiast umowa zlecenia (umowa o świadczenie usług), określana jako umowa starannego działania, wiąże się z wykonaniem określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności) bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie. Wykonanie szeregu powtarzających się czynności, składających się na cykl systematycznych i regularnych działań jest cechą charakterystyczną dla umów o świadczenie usług (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2448/14; wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt III AUa 1527/14). Elementami przedmiotowo wyróżniającymi umowę zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i umowę o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.) są zatem starania celem wykonania umówionej czynności. Umowa zlecenia nie akcentuje rezultatu (wyniku) jako koniecznego do osiągnięcia (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15). W odróżnieniu od umowy o dzieło, w umowie zlecenia przyjmujący zlecenie nie bierze na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), w świadczeniu usługi rozłożonej w czasie istnieje związek wynagrodzenia z ilością, jakością i rodzajem usługi (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt III AUa 1527/14). W zobowiązaniach starannego działania podjęcie przez dłużnika wymaganych czynności przy zachowaniu wiążącego go stopnia staranności oznacza, że dłużnik wykonał zobowiązanie, pomimo że niekoniecznie osiągnięto określony cel umowy (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15).

W świetle powyższych rozważań prawnych , należy wskazać, że celem zawarcia umowy dzierżawy i towarzyszącej jej umowie zlecenia, nie było osiągnięcie rezultatu, choćby określonych celów ekonomicznych. W tym przypadku celem tych czynności prawnych, było uzyskanie płatności rolnych przez skarżącą, których nie uzyskałby właściciel nieruchomości rolnej. Interesy właściciela nieruchomości rolnej zostały zabezpieczone choćby przez fakt, że to on był posiadaczem rachunku bankowego, na który dokonywane były płatności. Nie można podważyć twierdzeń pełnomocnika strony skarżącego, że miał on prawo do zawarcia umowy dzierżawy czy też umowy zlecenia. W tej sprawie przedmiotem sprawy nie była kwestia ważności tych umów. Natomiast celem postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych było ustalenie, czy skarżąca spełnia kryteria do uzyskania płatności rolnych. W konsekwencji zarzuty pełnomocnika strony skarżącej w zakresie naruszenia, powołanych w skardze norm prawa procesowego, należy uznać za bezpodstawne.

Stan faktyczny został bowiem ustalony prawidłowo. Uprawniał on przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki, które pozostawały w sprzeczności z celami prawodawstwa dotyczącego uzyskiwania płatności. Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że właściciel nieruchomości rolnej zawarł m.in. ze skarżącą konsensualną umowę dzierżawy. W rzeczywistości nie doszło do przeniesienia posiadania gruntów rolnych. W celu upozorowania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego została wykorzystana instytucja zlecenia. Nie zmienia to faktu, że w rzeczywistości to gospodarstwo w dalszym ciągu było prowadzone przez właściciela gruntów. Wskazywane przez Organ okoliczności wskazują, że "wydzierżawiający" zabezpieczył swoje interesy. To on od początku do końca kontrolował wszystkie czynności faktyczne i prawne. Na jego konto wpływały świadczenia pieniężne związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Wykładnia art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jest oparta na bogatym orzecznictwo dotyczącej kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 – działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Właściciel zmniejszył swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazał fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego, w tym przypadku skarżącej. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez niego dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa właściciela i były przez niego zarządzane.

Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania.

W rozpoznawanej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, że doszło do podziału gospodarstwa rolnego o większym areale, na gospodarstwa mniejsze. Z obiektywnego punktu widzenia ten podział był pozbawiony racjonalnych podstaw. Miał on zresztą charakter formalny, gdyż takiemu podziałowi nie towarzyszyły żadne zmiany organizacyjne. Nowo "utworzone gospodarstwa rolne" nie dysponowały bowiem środkami czy też zasobami niezbędnymi do ich prowadzenia. Argumentacja organu dotycząca efektów ekonomicznych "utworzonych gospodarstw rolnych" jest pozbawiona znaczenia. Tak samo żadnego znaczenia nie mają wnioski strony skarżącej dotyczące dalszego prowadzenia postepowania dowodowego. Skarżąca nie prowadziła "utworzonego gospodarstwa rolnego". A zatem badanie kryterium jego efektywności nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Właściciel nieruchomości rolnej wykorzystał instytucje prawne ( umowy dzierżawy, umowy zlecenia) do obejścia przepisów, które ograniczały płatności dla dużych gospodarstw rolnych. Zawarcie umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia w sensie formalnoprawnym jest działaniem legalnym. W takim sensie, że jest to dopuszczalnie prawnie. Nie zmienia to oceny, że zostały one wykorzystane do nadużycia prawa. Strony tych czynności prawnych współdziałały, nie w celu osiągnięcia skutków gospodarczych, a skutków prawnych, w postaci uzyskania płatności rolnych. A zatem w rozpoznawanej sprawie organ wykazał, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek)

Skarga okazała się bezzasadna i podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.