Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 49/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 48
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W.A., W.A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023r., poz. 682 ze zm., dalej jako - p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm.) w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarskiego położonego na działkach o nr ewid. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako - PINB) postanowił wstrzymać W.A. i W.A. budowę budynku inwentarskiego położonego na działkach o nr ewid. [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB poinformował W.A. i W.A. o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. przeprowadzona została kontrola budynku inwentarskiego na nieruchomości o nr ewid. [...]. Podczas kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, iż na działce o nr ewid. [...] znajduje się murowany budynek gospodarczo - garażowy (wg okazanej przez właściciela dokumentacji), który na chwilę obecną pełni funkcję gospodarczo - inwentarzową (na piętrze wydzielone 4 sztuki boksów dla gołębi, na parterze znajdują się pomieszczenia gospodarcze, w których składowane są narzędzia, klatki, meble, itp.) o wymiarach 11,96m x 6,22m, wysokości w części niższej 5m, w części wyższej 6,88m. Przedmiotowy budynek posiada dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej pokryty dachówką cementową, bez odwodnienia - brak rynien i rur spustowych - ściany budynku wykonane z betonu komórkowego, murowane na zaprawie, strop międzykondygnacyjny żelbetowy, fundamenty żelbetowe, oddalony 1,55m od granicy (ogrodzenia) z działką o nr ewid. [...]. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, w jednym z wydzielonych komórek znajduje się komin grzewczy - rura spalinowa wyprowadzona na szczycie budynku od strony działki o nr [...], która stanowi własność Gminy [...]. Budynek nie posiada elewacji zewnętrznej, tynków wewnętrznych, stolarki garażowej i stolarki okiennej. Od strony frontowej budynku znajduje się antresola o konstrukcji drewnianej, przymocowana do ściany nośnej frontowej, stanowiące wejście dla gołębi. Ponadto na działkach o nr ewid. [...] oraz [...] (własność Gminy [...]) znajduje się budynek inwentarski, z dachem jednospadowym, bez odwodnienia (brak rynien i rur spustowych), połać dachu stanowi blacha trapezowa ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej. Przedmiotowy budynek wykonany w konstrukcji drewnianej, wypełnienie ścian stanowią deski wsparte na słupach i ruszcie drewnianym, wkopanych w ziemię, brak posadzki, obiekt wyposażony w instalację elektryczną. Przedmiotowy obiekt posiada wymiary; 12,24mx5,90m i wysokości 2,35m, oddalony ok. 1,75m od granicy (ogrodzenia) działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Budynek drewniany ścianą szczytową przylega do budynku murowanego, między budynkami brak komunikacji (przejścia) - w/w budynki stanowią samodzielne obiekty. W drewnianym budynku wydzielone się 3 boksy, w których znajdują się króliki, gołębie, kury, kaczki, itp., co wskazuje, iż w całości obiekt pełni funkcję inwentarską. Według oświadczenia W.A. budynek drewniany został wykonany ok. 1993r. (początek lat 90-tych) przez jego ojca S.A. z przeznaczeniem pod narzędzia i urządzenia budowlane służące jako zaplecze budowy domu jednorodzinnego, natomiast budynek murowany został oddany do użytkowania w 2003r. - zawiadomienie z Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...]., znak: [...]. PINB pismem z dnia [...] maja 2023r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o przekazanie wszelkiej dokumentacji budowlanej dotyczącej zabudowy działki o nr ewid. [...], położonej w [...]. W odpowiedzi na w/w pismo Urząd Miejski w [...] przekazał dokumentację dotyczącą budowy budynku gospodarczo - garażowego (znak: [...]), działki nr ewid. [...] i [...] oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego (znak: [...]) w [...], działka nr ewid. [...]. Po analizie otrzymanej dokumentacji PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku inwentarskiego (drewnianego), położnego na działkach o nr ewid. [...]. W sprawie budynku murowanego o funkcji gospodarczo - inwentarskiej prowadzono odrębne postępowanie administracyjne. Dnia [...] lipca 2023 r. PINB przeprowadził oględziny budynku inwentarskiego, położonego na działce o nr ewid. [...]. Podczas oględzin organ potwierdził, iż na działkach o nr ewid. [...] znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej, który pełni funkcję inwentarską, tj. służy do hodowli kur, królików, kaczek, itp. Budynek posiada samodzielną konstrukcję, nie jest powiązany z budynkiem murowanym usytuowanym na działce o nr ewid. [...]. W dniu oględzin W.A. nie przedłożył żadnych dokumentów, tj. pozwoleń na budowę, ani zgłoszeń, świadczących o legalności budowy przedmiotowego budynku. Według oświadczenia W.A. budynek został wybudowany ok. 1993 r. przez nieżyjącego S.A. (ojca) i od 1993 r. do chwili obecnej jest użytkowany jako budynek inwentarski. Po zakończeniu oględzin budynku S.G. oświadczył, iż budynek inwentarski został wybudowany po 2003 r., tj. po wybudowaniu budynku murowanego na działce o nr ewid. [...] (gołębnika). Po zapoznaniu się z oświadczeniem S.G. W.A. oświadczył, że od 1986 r., gdy zakupił działkę (obecnie o nr ewid. [...]), od strony nieruchomości S.G. stawiał wiaty, szopy drewniane na materiały budowlane, drewno, itp. Na wezwanie organu G.G. i S.G. złożyli oświadczenie wraz z kopią zdjęć wykonywanych w latach 1997 - 2003 na okoliczność, że na działce stanowiącej własność W.A. w latach 1997 - 2003 nie było (nie został wykonany) budynku inwentarskiego. Dnia 17 października 2023 r. wpłynęło pismo W.A. przy którym przesłane zostało zdjęcie wykonane w 2000 r., na którym jest widoczna szopa i nowo wybudowany przy niej budynek gospodarczy.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB przyjął, iż przedmiotem postępowania jest budynek, ponieważ posiada on wszystkie cechy kwalifikujące go jako budynek, o których mowa w art. 3 pkt 2 pb, tj. posiada dach, ściany oraz jest trwale związany z gruntem (słupy wkopane w grunt), przez co tworzy stabilną całość techniczno - budowlaną o wymiarach: długość 12,24m, szerokość 5,90m i wysokość 2,35m. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2022r., sygn. akt I OSK 5641/21). Budynek ten pełni funkcję inwentarską, ponieważ znajdują się w nim zwierzęta, takie jak: króliki, kaczki, kury, itp. Co prawda ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej obiektu inwentarskiego do przepisów ustawy Prawo budowlane, jednak w załączniku stanowiącym o kategoriach obiektów budowlanych ustawodawca wskazał, iż kategorią II obiektów budowlanych obejmuje się budynki służące gospodarce rolnej jak budynki produkcyjne, budynki gospodarcze, budynki inwentarsko-składowe. W powyższym sensie budynki inwentarskie należy rozumieć jako budynki przeznaczone lub związane z utrzymaniem lub hodowlą zwierząt hodowlanych w gospodarstwie rolnym. Za powyższym rozumieniem definicji budynku inwentarskiego zdaje się przemawiać także pogląd dominujący w judykaturze, zgodnie z którym budynek inwentarski to budynek służący do hodowli zwierząt tj. inwentarza (sygn. akt VII SA/Wa 1906/16). Gołębie hodowane w gołębnikach to nic innego jak inwentarz żywy i w takim rozumieniu ptactwo domowe; - przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Budynek inwentarski bez względu na rok budowy, czy też gabaryty (wielkość), z uwagi na swoje usytuowanie - odległość 1,75m od granicy (ogrodzenia) działki sąsiedniej o nr ewid. [...] (własność G. i S.G.) oraz to, że wybudowany został na trzech działkach, w tym dwóch stanowiących własność Gminy (działki o nr ewid. [...]) - zawsze wymagał uzyskania stosownej decyzji pozwolenia na budowę. Takiej decyzji nie okazał jego użytkownik oraz właściciele tj W. i W.A., również w archiwum Urzędu Miejskiego brak dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu; - przedmiotowy budynek inwentarski, w obecnej postaci, został wybudowany po 2003 r. Z dokumentacji przekazanej przez Urząd Miejski w [...] wynika, iż W.A. i W.A. prowadzili budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]r., znak: [...], a pozwolenie na użytkowanie budynku otrzymali z Urzędu Miasta i Gminy w [...] dnia [...] r. Dnia [...] sierpnia 2000 r. Urząd Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...]pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce o nr ewid. [...] (obecnie działka o nr ewid. [...]). Budynek gospodarczo - garażowy został oddany do użytkowania dnia 10 lipca 2003 r. W dokumentacji tej znajdują się mapy, tj. mapa pochodna aktualizowana w zakresie działki o nr ewid. [...] - stan na marzec 1997 r. - na którą naniesiony jest tylko i wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny. Na tej mapie został sporządzony plan usytuowania budynku gospodarczo - garażowego, zatwierdzony decyzją nr [...]pozwolenia na budowę z dnia [...] r., na której wyrysowany został przedmiotowy budynek w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią, tj. Państwa G. oraz 3 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (własność Gminy [...]) - plan opracowany dnia [...] lipca 2000 r. Następnie w aktach znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]r., znak: [...], w którym Urząd wyraził zgodę na zmniejszenie odległości przy posadowieniu garażu z 3m na 2m od granicy z działką nr [...]. Następnie w aktach znajduje się mapa pochodna z mapy zasadniczej dla działki nr ewid. [...] - stan na 14 marca 2002 r., na której naniesiony jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczo - garażowy. W dokumentacji znajduje się również akt notarialny Rep. "A" Nr [...], którym Gmina [...] dnia [...] maja 2000 r. sprzedała W.A. i W.A. niezabudowaną działkę o nr ewid. [...] o powierzchni 527m2 dla poprawy warunków zagospodarowania posiadanej działki, tj. o nr ewid. [...]. W dokumentacji Urzędu Miejskiego w [...] znajduje się również dziennik budowy nr [...], prowadzony przez kierownika budowy w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo - garażowego. Reasumując z w/w dokumentów wynika, iż do czerwca 2003 r. na działce o nr ewid. [...] znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz gospodarczo – garażowy. Ze zdjęć wykonanych w 1997 r. wynika, iż na działce W.A. i W.A. znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny, a niedaleko od budynku - na granicy - stała drewniana wiata, którą W.A. rozebrał ok. 1998r. Na zdjęciach z 2003 r., które zostały wykonane z tarasu budynku mieszkalnego Państwa G., widoczny jest murowany budynek gospodarczo - garażowy oraz drewniana wiata za budynkiem, najprawdopodobniej służąca do składowania materiałów budowlanych. Przedmiotowa wiata najprawdopodobniej dała początek obecnie istniejącemu budynkowi inwentarskiemu, który zważywszy na jego konstrukcję mógł pierwotnie pełnić funkcję wiaty. Również na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych murowanego budynku gospodarczo - inwentarskiego oraz drewnianego budynku inwentarskiego w terenie organ przyjął, iż z technicznego punktu widzenia jako pierwszy powstał murowany budynek, a następnie drewniany budynek inwentarski. Zapisy dokonane w dzienniku budowy nr 1[...]w zakresie budowy budynku gospodarczo - garażowego pokrywają się z w/w mapami oraz oświadczeniem i zdjęciami złożonymi przez S.G. i G.G., natomiast nie potwierdzają oświadczenia złożonego przez W.A., że drewniany budynek inwentarski został wybudowany w 1993 r. oraz tego, że istniał w 2000 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia PINB stwierdził, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 pb.

Na powyższe postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r. W.A. i W.A., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli zażalenie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 pb poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku inwentarskiego w sytuacji, gdy budowa została zakończona około 20 lat temu. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowy obiekt nie stanowi budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 pb, gdyż nie ma fundamentów. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów. W ocenie skarżących PINB nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy mającego na celu ustalenie, czy obiekty powstały przed 2003 r. czy po 2003 r., a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazali bowiem, że z uwagi na to, iż po przedstawieniu dowodów przez strony postępowania powstała rozbieżność co do faktów, organ zignorował ową rozbieżność i nie podjął dalszych kroków w celu ustalenia prawdziwego stanu faktycznego, chociażby poprzez przesłuchanie stron postępowania. Wskazali, że przy ocenie dowodów organ pominął przedstawione przez nich zdjęcie wykonane w 2000 r., z którego wynikało, że obiekty powstały przed 2003 r. Ponadto fakt istnienia tych obiektów ma potwierdzać pismo z dnia [...].09.2001 r., w którym organ administracji stwierdził istnienie przedmiotowych obiektów. Zdaniem skarżących wbrew treści art. 107 § 3 Kpa organ nie podał konkretnie na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, ani też czemu nie dał wiary dowodom przez nich przedstawionym.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia W.A. i W.A. na postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48 albo art. 50-51 pb). Wydane w toku postępowania, na podstawie przepisu szczególnego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga o istocie sprawy. O istocie sprawy, w jej całokształcie lub w części, rozstrzyga bowiem decyzja administracyjna kończąca postępowanie organu - art. 104 Kpa. Natomiast wydanie zaskarżonego postanowienia nie kończy postępowania i nie przesądza o legalizacji rozpatrywanej budowy. Zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane stosownie do dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 pb w brzmieniu tej ustawy ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dziennik Ustaw z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4), przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5). WINB podziela przyjętą przez organ I instancji kwalifikację rozpatrywanego przypadku jako budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo PINB ocenił, że w sprawie nie miał zastosowania żaden, z wynikających z prawa budowlanego, przepisów zwalniających inwestora od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie wykonania przedmiotowego obiektu. Budowa budynku inwentarskiego nie została bowiem zwolniona w art. 29 pb z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym stan prawny w tym zakresie jest jednakowy biorąc pod uwagę okres wskazywany przez Skarżącego (rok 1993) oraz aktualny stan prawny. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko PINB odnośnie daty budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego. Przy czym organ wyjaśnił, że wbrew jego treści w piśmie z dnia [...].09.2001 r. sygnowanym przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy mowa jest jedynie o budynku garażowo-gospodarczym, na który W.A. otrzymał decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzieloną przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] pozwolenie na budowę, a nie o budynku inwentarskim będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto w ocenie organu odwoławczego istnienia przedmiotowego obiektu w 2000 r. nie potwierdza dołączone do zażalenia zdjęcie, przedstawione także w toku postępowania przed organem powiatowym. Obiekt z w/w zdjęcia nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy. Mianowicie z ustaleń PINB jednoznacznie wynika, że obiekt znajdujący się obecnie na działce Skarżących ma okna i drzwi oraz jest znacznie większych rozmiarów, niż obiekt widoczny na przedmiotowym zdjęciu. W ocenie WINB prawidłowo organ I instancji uznał także, że przedmiotowy obiekt budowlany należy zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 pb albowiem jest trwale związany z gruntem. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są bowiem również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. A zatem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.01.2019 r. sygn. akt II OSK 3465/18, z dnia 03.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1261/15 i z dnia 05.01.2016 r. sygn. akt II OSK 1052/14 - orzeczenia, nsa.gov.pl). Już samo posadowienie obiektu budowlanego na gruncie w taki sposób, że niemożliwym jest przemieszczenie tego obiektu w inne miejsce, bez jego uszkodzenia, bądź dekompozycji przesądza o trwałym związaniu tego obiektu z gruntem. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...].04.2023r. wynika, że obiekt posiada ściany i dach oraz jest trwale związany z gruntem (słupy wkopane w grunt). Cechy konstrukcyjne tego obiektu, w tym w szczególności słupy wkopane w grunt, świadczą o tym, że został posadowiony trwale i stabilnie, w taki sposób, aby uniemożliwić jego przemieszczanie. Przedmiotowy budynek posadowiony został w taki sposób, że może on się opierać czynnikom atmosferycznym mogącym go zniszczyć. Organ wyjaśnił, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 pb jest elementem postępowania legalizacyjnego, uregulowanym w tym przepisie i nie ma związku z tym znaczenia czy roboty są prowadzone, czy też zostały już zakończone w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19.12.2019 r. sygn. akt II SA/Go 575/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17.01.2018r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16.11.2017 r. sygn. akt II SA/Sz 619/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował nakaz wynikający z art. 48 ust. 1 pb. W toku postępowania potwierdzone zostało, że na terenie działek nr [...] wybudowano budynek inwentarski bez pozwolenia na budowę. Samowolnie wzniesiony obiekt objęty został postanowieniem o wstrzymaniu jego budowy. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że PINB w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, zgromadził materiał dowodowy, dokonał jego oceny i zastosował odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Ustalenia i ocena organu powiatowego znalazły przy tym wyraz w uzasadnieniu postanowienia, które spełnia wymogi z art. 107 § 3 Kpa. Reasumując WINB stwierdził, że postanowienie nr [...] PINB narusza obowiązującego prawa.

Na postanowienie WINB z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB nr [...] W.A. i W.A., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: 1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt 6 i 7 pb poprzez przyjęcie, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku, na którą potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 pb poprzez błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku inwentarskiego w sytuacji, gdy budowa została zakończona w 2003 r.; 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie, że przedmiotowy budynek jest budynkiem inwentarskim, gdzie w rzeczywistości jest on budynkiem gospodarczym; 4. Obrazę przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 7 k.p.a., polegające na sprzeniewierzeniu się zasadzie stania na straży praworządności przez organ administracji i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, zmierzającego do prawidłowego załatwienia 5. Obrazę przepisów prawa procesowego, poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji naruszenie art. 80 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, podczas gdy zasadą jest swobodna ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego; 6. Obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i poprzez dokonanie błędnych ustaleń wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, bowiem organ całkowicie pominął fakt, że już w 2001 r. budynek skarżącego miał przygotowane pomieszczenia mogące pełnić rolę gołębnika i zgodnie z ówczesnym stanowiskiem organu mogły być w nim przechowywane narzędzia, kury, króliki, gołębie a także, że skarżący spełnił obowiązek organu i dostarczył na jego wezwanie opinię techniczną, traktującą o zgodności budynku z projektem; 7. obrazę przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 136 § 1-4 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niezmierzenie się ze wskazanymi dowodami, argumentami i zarzutami, pominięcie ich jakoby nie istniały w aktach postępowania, gdzie w rzeczywistości stanowią one o przesłankach do wydania całkowicie odmiennego postanowienia w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 126 k.p.a. skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie skarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy z uwzględnieniem podnoszonych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących podał, że prostuje omyłkę pisarską zawartą w skardze z dnia [...] stycznia 2024 r. i wskazał, że skarga dotyczy postanowienia WINB z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...]

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej - p.p.s.a. ) sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).

W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W jej ramach zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, m.in. potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 i 3).

Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz umożliwia złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).

W niniejszej sprawie, jak wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy, przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 2003 r. lub po 2003 r. Ustalenia organu co do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują oparcie w aktach sprawy oraz zostały szczegółowo uzasadnione w postanowieniu organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w tym z dokumentacji dotyczącej budowy budynku jednorodzinnego na działce nr [...] (decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r., decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...]r.) oraz budynku gospodarczo - garażowego na działkach [...] (obecnie nr [...]) (decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] r., decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] r.) do czerwca 2003 r. na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczo garażowy, brak było natomiast budynku o parametrach takich jak przedmiotowy obiekt budowlany. Okoliczność tę potwierdzają również oświadczenia złożone przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – G.G. i S.G. Z dokumentacji zdjęciowej wynika ponadto, że w miejscu obecnie posadowionego przedmiotowego budynku inwentarskiego znajdowała się niegdyś drewniana wiata. Dokumentacja budowlana dotycząca budynków przy których prowadzono roboty budowane na ww działkach budowlanych nie wskazuje na istnienie w owym czasie obiektu budowlanego o parametrach takich jak przedmiotowy obiekt budowlany. Nie znajduje zatem oparcia w aktach sprawy stanowisko skarżących zgodnie z którym przedmiotowy obiekt powstał w 1993 r. W tym stanie sprawy jako prawidłowe ocenić należy stanowisko organu, zgodnie z którym kwalifikacja danego obiektu budowlanego oraz tryb legalizacyjny odbywa się na podstawie stanu prawnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Jak wynika z akt sprawy na działkach o nr ewid. [...] powstał obiekt o konstrukcji drewnianej o wymiarach 12,24 m x 5,90 m i wysokości 2,35m, z dachem jednospadowym bez odwodnienia, wypełnienie ścian budynku stanowią deski, które są wsparte na słupach i ruszcie drewnianym wkopanych w ziemię. W budynku brak jest posadzki, obiekt jest wyposażony w instalację elektryczną. W budynku znajdują się wydzielone trzy boksy, w których znajdują się króliki, gołębie, kury, kaczki. Organy uznały, że obiekt ten jest obiektem inwentarskim trwale związanym z gruntem.

W ocenie Sądu kwalifikacja kontrolowanej zabudowy jako budynku, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 pb, jest prawidłowa. Przedmiotowy obiekt budowlany został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród, gdyż posiada ściany zewnętrzne oraz dach. Obiekt ten został związany z gruntem za pomocą wkopanych w ziemię słupów, a zastosowana konstrukcja zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce, nadto konstrukcja ta nie umożliwia swobodne jego przeniesienie w inne miejsce, bez uprzedniej rozbiórki budynku. Podzielić należy stanowisko zgodnie z którym dla przyjęcia, że obiekt jest trwale związany z gruntem ( w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.) nie jest konieczne, aby posiadał fundamenty. Istotne jest natomiast, aby dany obiekt był związany z gruntem w taki sposób, aby nie była możliwa zmiana jego posadowienia bez konieczności rozbiórki, nadto aby konstrukcja obiektu zapewniała jego stabilność w danym miejscu.

Z akt sprawy wynika, ze przedmiotowy obiekt służy do hodowli zwierząt - kur, królików, gołębi. W § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietni a 202 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. 2022, 1225), w którym dokonano podziału budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe, posłużono się pojęciem budynku inwentarskiego określając je jako budynki służące do hodowli inwentarza. Ponieważ w omawianym obiekcie budowlanym prowadzona jest hodowla inwentarza, a zatem posiłkując się wskazanym przepisem rozporządzenia zasadnie można przyjąć, że obiekt ten jest budynkiem inwentarskim.

Taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego oznacza, że jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że ze względu na parametry, przeznaczenie (budynek inwentarski) oraz posadowienie dany obiekt nie korzystał ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 p.b.

Zgodnie z art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

Jak wynika z przytoczonego przepisu pierwszą czynnością dokonywaną przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia w którym wstrzymuje roboty budowlane oraz informuje o możliwości i warunkach legalizacji samowoli. Obydwa elementy tego postanowienia są obligatoryjne. Jednakże o tym, czy w sprawie dojdzie do legalizacji samowoli powyższy akt nie przesądza. Ewentualna legalizacja samowoli budowlanej odbywa się w trybie art. 48 pb, a jej wdrożenie zależy od woli właściciela, który powinien przedłożyć dokumenty legalizacyjne. Ponadto, jak wynika z przytoczonego przepisu, postanowienie wydawane jest również w przypadku zakończenia robót budowlanych (ust. 5), w takim przypadku orzeczenie wprowadza zakaz przeprowadzania robót budowlanych przy obiekcie zakwalifikowanym jako samowola budowlana.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. Po stwierdzeniu samowoli wydano postanowienie na podstawie art. 48 ustawy.

Wbrew zarzutom skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Jako chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżących co do daty powstania przedmiotowego budynku. Zwrócić należy uwagę, że twierdzenia skarżących w tym zakresie nie znajdują oparcia w pozostałym materiale dowodowym, z którego wynika, że dany obiekt powstał w 2003 r. lub później Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności.

W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego w badanej sprawie została przeprowadzona przez organ z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola legalności nie wykazała również innych naruszeń prawa procesowego, które po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.