Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2120/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 64 par. 1, art. 64 par. 2, art. 77, art. 80, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10 ust. 1 , art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 2 pkt 3, art. 23 ust. 4, art. 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 622
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
article: par. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 231
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia  do kierowania pojazdami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej 1) Rzecznika Praw Obywatelskich, 2) K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1174/22 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/845/2022/9147/KS w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania 1) oddala skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich; 2) oddala skargę kasacyjną K.W.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 sierpnia 2023 r., II SA/GL 1174/22, oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.K/41.3/845/2022/9147/KS w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uprawnień do kierowania pojazdami.

Sąd orzekał w następującym stanie.

Prezydent Miasta Mysłowice (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", wznowił z urzędu postępowanie dotyczące uprawnienia K. M. (obecnie: W.) do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. W uzasadnieniu wskazał, że z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach Wydział II Karny sygn. akt II K 384/18 wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda.

Następnie decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr S0-Vll.5430.1.50.2022 organ I instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia 14 kwietnia 2015 r. w sprawie wydania stronie prawa jazdy kategorii B. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.) – dalej: "u.k.p.", oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2016 r." W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, z którego wynika, iż w zaświadczeniu dotyczącym ukończenia szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. Zdaniem organu, Sąd stwierdził, iż kandydat na kierowcę nie odbył wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończył wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbył wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych. Sąd w powyższym wyroku orzekł, że K. P.. w zaświadczeniu o ukończeniu przez kursanta kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie przedmiotowego postępowania tj. fałsz dowodów, na której podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Organ stwierdził, iż weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zatem zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2016 r. należało odmówić stronie wydania prawa jazdy kategorii B.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją nr SKO.K/41.3/845/2022/9147/KŚ z dnia 4 lipca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy oraz przebieg postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem szereg dowodów, będących podstawą wydania decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy, okazało się fałszywych. Następnie Kolegium wskazało na brzmienie art. 11 ust.1 pkt 3 u.k.p. i zacytowało art. 23 ust. 2 u.k.p. oraz przywołało treść wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, który stał się prawomocnym z dniem 6 września 2018 r. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy Kolegium uznało, iż jest bezspornym, że dowód potwierdzający odbycie przez stronę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B (zaświadczenie nr 17/2015 z dnia 8 kwietnia 2015 r. o ukończeniu szkolenia podstawowego) okazał się fałszywy. W zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy została poświadczona nieprawda. W ocenie Kolegium prawomocnym wyrokiem sądu przesądzono, że w zaświadczeniu o ukończeniu kursu potwierdzono nieprawdę co do odbytych przez kursanta zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. W konsekwencji powyższego przesądzenia organ odwoławczy zbadał czy w sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki wynikające z art. 146 § 1-2 k.p.a. i nie stwierdził ich wystąpienia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w przypadku strony weryfikacja dokumentacji związanej z uzyskaniem uprawnienia do kierowania pojazdami zakończyła się negatywnie, gdyż ww. nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Fakt ten - jako wynikający z prawomocnego wyroku sądu - jest dla Kolegium niewątpliwy i nie wymaga dalszego dowodzenia. Zdaniem organu należało orzec o odmowie wydania ww. wnioskowanego prawa jazdy. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że nie może uwzględnić odwołania strony i podnoszonych w nim okoliczności, gdyż odmowa wydania stronie wnioskowanego prawa jazdy jest zasadna. Zdaniem Kolegium podnoszone w odwołaniu okoliczności pozostają bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją zainicjowane zostało postanowieniem organu I instancji z dnia 17 marca 2022 r., mocą którego wznowiono z urzędu postępowanie w przedmiocie uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami kategorii B. Organ I instancji, wydając decyzję uchylającą własną decyzję o wydaniu prawa jazdy i jednocześnie odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B, powołał się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc na okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Fakt ów wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy w zakresie przeprowadzonych zajęć i szkoleń. Argumentację tę potwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy uznając, że sfałszowanie dokumentacji dotyczącej kursu na prawo jazdy powoduje, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 11 ust.1 pkt 3 u.k.p. do otrzymania prawa jazdy. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd wziął pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte wyrokach z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 145/23, sygn. akt II GSK/23 242/23 i sygn. akt II GSK 145/23, które zapadły w tożsamych sprawach o stanie faktycznym opartym na prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach Wydział II Karny sygn. akt II K 384/18 również w sprawach o wznowienie z urzędu postępowań dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami, które były przedmiotem rozpoznania WSA w Gliwicach. WSA wskazał, że w uzasadnieniach tych wyroków NSA zwrócił przede wszystkim uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i fakt, że nie ma ona charakteru bezwzględnego z uwagi m.in. na funkcjonowanie trybów nadzwyczajnych, które ją przełamują. Należy do nich niewątpliwie instytucja wznowienia postępowania zawarta w rozdziale 12 k.p.a. (art. 145 – art.152). WSA wskazał na treść art. 11 u.k.p. z którego wynika - niezależnie od tego, że przesłanki, o których w nim mowa mają charakter łączny - że warunkiem koniecznym jej podjęcia jest m.in. odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy. Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa - jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną - to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli wymienione zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem jego treść została sfałszowana, to wobec określonych art. 11 u.k.p. pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).

Stwierdzenie prawomocnym wyrokiem, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło zostać ocenione inaczej, jak tylko jako zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a." Ponadto WSA stwierdził, że związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikającymi z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego.

Przedmiotem badania Sądu była ocena prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania wznowieniowego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy WSA uznał, że w świetle orzeczenia sądu karnego zaktualizowała się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaktualizowanie się przesłanki wznowieniowej oznacza, że w świetle brzmienia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji nie mógł odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Mógł jedynie i to zrobił wydać decyzję w oparciu o art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie zaktualizowały się również przesłanki wydania decyzji określonej w art. 151 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe. Stwierdzony przez sąd karny fałsz intelektualny wydanego przez ośrodek szkolenia kierowców zaświadczenia czyli potwierdzenia nieprawdy o odbytym szkoleniu w wymiarze i zakresie zgodnym z przepisami prawa, uniemożliwia organowi administracji prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, który związany jest wyrokiem karnym nie tyle w jego zakresie podmiotowym (bo przecież wyrok karny nie dotyczył skarżącej), ale właśnie w zakresie stwierdzonego w postępowaniu karnym czynu karalnego (opisanego w wyroku karnym). W wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r. sąd karny uznał, iż oskarżony m.in. cyt. "poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, a to faktu ukończenia przez kursanta (...) wszystkich wymaganych przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych". Prowadzenie czynności dowodowych przez organ w kierunku wykazania, że skarżąca jednak odbyła wszystkie wymagane prawem etapy szkolenia nie jest więc możliwe. Taki wniosek znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych na co zwrócił również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych już wyżej wyrokach. Również, co warto podkreślić, zgodnie z art. 11 p.p.s.a. "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny."

Ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego objętego ustaleniami co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres zaś takich ustaleń wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób, a więc także - jak w rozpoznanym przypadku - osoby uprawnionej do wystawiania dokumentów stanowiących dowód odbycia szkolenia wymaganego przy ubieganiu się o uprawnienia do kierowania pojazdami.

W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku.

Sąd stwierdził, kierując się również stanowiskiem wynikającym z powołanych w uzasadnieniu wyroków NSA, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 i 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej zachodzi konieczność rozpoznania istoty sprawy, niedopuszczalne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania inicjującego postępowanie "zwykłe";

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2016 r. w zw. z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której była ona uzasadniona, albowiem kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana przedwcześnie, a jej wydanie, w świetle przywołanych zasad ogólnych i zgodnie z § 10 przywołanego rozporządzenia, powinno zostać poprzedzone wezwaniem do wylegitymowania się przez skarżącą, w odpowiednim terminie, spełnieniem przesłanki do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

Argumentację na poparcie zarzutów Rzecznik przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną złożyła także skarżąca. W skardze kasacyjnej zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania podczas gdy sfałszowane podpisy nie są bezwzględnym świadectwem na to, że szkolenie się nie odbyło i skarżąca go nie ukończyła czyli, że okoliczności faktyczne były fałszywe;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i przyjęciu bez wyjaśnienia, iż stwierdzona prawomocnym wyrokiem fałszywość zaświadczenia jest równoznaczna z niewypełnieniem przesłanki warunkującej uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie ma charakter wzruszalny, a zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności wskazujące na to, że jest ono niezgodne ze stanem rzeczywistym bowiem skarżąca odbyła wymagane prawem szkolenie oraz odbyła egzamin wewnętrzny;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi i uznaniu, że ogólne przepisy k.p.a., regulujące podstawowe zasady postępowania, w szczególności art. 8 k.p.a. nie mają zastosowania do art. 151 k.p.a. i w związku z tym nie powinno badać się skutków uchylenia decyzji, podczas gdy główne zasady prawa administracyjnego powinny być uwzględniane w każdy wypadku, tj. postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 11 ust. 1 w zw. art. 23 u.k.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie odbyła kursu na prawo jazdy i nie zdała egzaminu wewnętrznego, podczas gdy skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie. Jednak nie można uznać, iż nie odbyła go wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w ww. wyroku karnym, istnieją bowiem inne formy potwierdzenia jej obecności;

2) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez błędne wyważenie wartości, udzielając bezwzględnego prymatu zasadzie legalizmu, a nie uwzględniając jednocześnie specyfiki sprawy, w której zachodziła konieczność poszanowania zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzekła się rozpoznania sprawie na rozprawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty RPO naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2016 r. w zw. z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a., prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP, zawarte w petitum skargi kasacyjnej.

Istota tych zarzutów, na co wskazuje ich uzasadnienie, sprowadza się do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że w postępowaniu wznowieniowym powinien być zastosowany art. 64 § 2 k.p.a., a zatem organ powinien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych, tzn. do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej odbycie szkolenia w wymaganym prawem zakresie, tj. umożliwić skarżącej wykazanie, że została spełniona przesłanka do wydania prawa jazdy, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu przez organ administracji. Przepis ten jest ukierunkowany na wszczęcie zwykłego postępowania administracyjnego, gdy obok żądania skierowanego do organu administracji publicznej strona obowiązana jest na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego do dołączenia do danego podania (żądania, wniosku) dodatkowych dokumentów czy wynikających z nich wymogów. Jeżeli strona uzupełni we wskazanym terminie występujące braki jej podania (żądania, wniosku) skierowanego do organu administracji - to przyjmuje się, że żądanie to zostało złożone w sposób prawidłowy. W przypadku niewywiązania się przez stronę z obowiązku uzupełnienia braków podania - skutkuje to pozostawieniem go bez rozpoznania. W postępowaniu wznowieniowym brak jest możliwości jego zakończenia w tej formie.

Ponadto przedmiotem uzupełnienia podania - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - mogą być tylko braki o charakterze formalnym. Natomiast w tym trybie nie mogą podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej treści (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2036/20). Takim elementem jest wymóg legitymowania się przez skarżącą zaświadczeniem, potwierdzającym odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Brak takiego zaświadczenia nie może być uznany za brak formalny, gdyż jest to element warunkujący możliwość przystąpienia do egzaminu państwowego na prawo jazdy - stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p.

W tym miejscu przypomnieć należy, że źródłem uprawnień do kierowania pojazdami jest decyzja wydawana przez właściwy organ po ustaleniu, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane przez prawo, w tym m.in. odbycie wymaganego szkolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Po odbyciu szkolenia ośrodek szkolenia kierowców wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem stosowne zaświadczenie o ukończeniu szkolenia (art. 27 ust. 4). Zaświadczenie takie jest warunkiem wydania prawa jazdy.

Ponadto instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się w istocie do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle prowadzenia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2556/21). Zatem i z tego powodu niedopuszczalne byłoby zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej odbycie szkolenia w wymaganym prawem zakresie, gdyż konieczność przedstawienia przez skarżącą zaświadczenia potwierdzającego odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy kategorii B, należy do merytorycznej oceny okoliczności w postępowaniu o wydanie prawa jazdy.

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie ma możliwości sanowania w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego braku zgodnego ze stanem rzeczywistym zaświadczenia o odbyciu szkolenia w ośrodku szkolenia kierowców, które okazało się fałszywe.

Powyższa okoliczność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Mysłowicach Wydział II Karny z dnia 29 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II K 384/18. W wyroku tym Sąd orzekł, że K. P., właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców w M., w zaświadczeniu o ukończeniu przez skarżącą kursu na prawo jazdy potwierdził nieprawdę co do odbytych zajęć teoretycznych, nauki udzielenia pierwszej pomocy, egzaminu wewnętrznego praktycznego i egzaminu wewnętrznego teoretycznego. Zatem kandydatka na kierowcę nie odbyła wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 u.k.p. zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także nie ukończyła wymaganego przez art. 23 ust. 4 u.k.p. egzaminu praktycznego wewnętrznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, jak również nie odbyła wymaganej art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych.

Wyrok ten jest wiążący dla sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" określonym w art. 11 p.p.s.a., rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego. Nie można w tej sytuacji wykazywać innymi dowodami, że okoliczności stwierdzone wspomnianym wyrokiem skazującym nie miały miejsca, albo że nie polegały na prawdzie, bądź przedstawiały się inaczej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2310/21). Przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. wyrok NSA dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13). Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie było możliwości prowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do obalenia ustaleń Sądu Rejonowego w Mysłowicach w zakresie stwierdzonego w postępowaniu karnym czynu karalnego, opisanego w wyroku karnym w sprawie sygn. akt II K 384/18.

W sprawie nie mógł również mieć znaczenia fakt, że wyrok ten dotyczy właściciela ośrodka szkolenia kierowców, a nie samej skarżącej, skoro dokument, którym legitymowała się skarżąca, uzyskując pozytywną dla siebie decyzję w sprawie wydania prawa jazdy kat. B - poświadczał nieprawdę, co do okoliczności istotnych w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem na rzecz skarżącej takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 751/22).

W tym kontekście trzeba podnieść, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), jest kumulatywne ziszczenie się pozytywnych przesłanek jej podjęcia określonych w art. 11 u.k.p., w tym m.in., odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.k.p.

W sytuacji zatem, gdy ustalono w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu karnego, że wymienione zaświadczenie o odbyciu szkolenia przez skarżącą nie jest prawdziwe, to nie można uznać, że spełnione zostały wszystkie warunki do wydania prawa jazdy (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2575/17). Natomiast możliwość dalszego korzystania z wydanego na podstawie fałszywego zaświadczenia uprawnienia do kierowania pojazdami, nie może być sanowana "uzdrowiona" przez upływ czasu, skoro zaświadczenie, które przecież powinno odpowiadać prawdzie - jest koniecznym warunkiem wydania prawa jazdy.

Dokonując analizy zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, złożonej przez stronę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty formalne są niezasadne.

Skarżąca kasacyjnie w zarzutach o charakterze procesowym wskazuje nieprawidłowe, jej zadaniem, zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa procesowego przez organ, które skutkowały oddaleniem skargi.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest weryfikacja postępowania w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji zaistnienia określonych normatywnych przesłanek procesowych. Jednakże konieczność uwzględnienia zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania nowego orzeczenia nie oznacza jednak możliwości przedłożenia na tym etapie postępowania np. nowego zaświadczenia o odbyciu, wymaganego do uzyskania prawa jazdy, szkolenia w sytuacji gdy poprzednie zaświadczanie okazało się fałszywe i fakt ten stwierdzony został prawomocnym wyrokiem sądu karnego. W takiej sytuacji nawet przedłożenie nowego zaświadczenia na etapie postępowania wznowieniowego nie może konwalidować wad postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji o przyznaniu uprawnień do kierowania pojazdami, w którym dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona nie spełniła normatywnej przesłanki do wydania prawa jazdy tj. odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy określonej kategorii.

Podkreślić należy, w aspekcie zarzutów procesowych skarżącej, że - jak wynika z treści wyżej opisanego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r. – K. P. został prawomocnie skazany za (a) poświadczenie nieprawdy co do faktu odbycia przez skarżącą wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. zajęć szkoleniowych - teoretycznych i praktycznych oraz za to, że (b) w celu użycia za autentyczny podrobił dokument w postaci karty przeprowadzonych zajęć. Tak więc, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zgodnie z naczelną zasadą procedury sądowoadministracyjnej ustalenia w tym zakresie wydanego postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II FSK 1883/19, LEX nr 3338360). Sąd administracyjny nie może zatem badać i we własnym zakresie oceniać, czy ustalenia te były prawidłowe i znajdowały potwierdzenie w zebranym przez sąd karny materiale dowodowym. Zasada ta została już powyżej opisana, w odniesieniu się do zarzutu kasacyjnego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Wbrew zarzutom naruszenia zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8 k.p.a.), jak i zasad procesowych (art. 77 § 1 art. 80 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, wszystkie okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do załatwienia sprawy - biorąc pod uwagę jej przedmiot - zostały w sprawie rozważone, a ich ocena, prawidłowo dokonana przez organ, została zasadnie zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji. Należy przy dokonywaniu oceny prawidłowości zarzutów w zakresie zasad postępowania administracyjnego przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten stwierdził, że wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, jako przepisu kompetencyjnego (co odnosi się również do art. 151 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 k.p.a.), że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji nie należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej – a mianowicie decyzji, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy jej uchylenia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. – a ponadto obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., a w konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. (wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., II GSK 145/23 i powołane w tej mierze również wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94).

Dokonując analizy zarzutu materialnego zawartego w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten obejmuje niezastosowanie przez WSA art. 11 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 23 u.k.p. (normującego problematykę form szkolenia oraz egzaminu wewnętrznego). Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. prawo jazdy jest wydawane osobie, która odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został błędnie skonstruowany, sprzecznie z normatywnymi wzorcami w zakresie podstaw skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W uzasadnieniu tego zarzutu akcentowane są ustalenia w zakresie stanu faktycznego (poprzez wskazanie, że skarżąca odbyła w całości kurs i zdała wewnętrzny egzamin, tylko nie potwierdziła tego faktu pisemnie). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że istnieją także inne formy potwierdzenia obecności skarżącej zarówno na zajęciach szkoleniowych jak też na egzaminie wewnętrznym. Skarżąca kasacyjnie w zarzucie o charakterze materialnoprawnym eksponuje elementy dotyczące postępowania administracyjnego. W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie wskazuje na inne środki dowodowe mające na celu ustalenie potwierdzenia jej obecności na zajęciach. Tak więc zarzut ten nie dotyczy zarzucanych naruszeń Sądu pierwszej instancji w zakresie prawa materialnego, a obejmuje problematykę prawa procesowego (w obszarze dowodowym).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że jakkolwiek uchylenie uprawnień do kierowania pojazdami, po wznowieniu postępowania, ingeruje w prawa nabyte skarżącej, to jednak bez uszczerbku dla standardu konstytucyjnego wskazanego w art. 2 Konstytucji, albowiem zgodnie z nim ochronie podlegają prawa słusznie nabyte, nie zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem, co wobec przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy odnieść do nabycia uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii w oparciu o fałszywe zaświadczenie o odbyciu szkolenia.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.