Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1494/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 3,  art. 156  par. 1  pkt 1-7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. E. F. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/10 - wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], stwierdzającą na wniosek B. J. nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2007 r. znak [...], odmawiającej wszczęcia na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę bazy produkcji kruszyw mineralnych tj. budynku socjalnego, wraz z pomieszczeniem warsztatowym, węzła betoniarskiego, wiaty magazynowej wraz z infrastrukturą na działkach [...],[...],[...] w miejscowości [...]gm. [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdził na wniosek B. J. nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającej B. J. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę bazy produkcji kruszyw mineralnych tj. budynku socjalnego, wraz z pomieszczeniem warsztatowym, węzła betoniarskiego, wiaty magazynowej wraz z infrastrukturą na działkach [...],[...],[...]w miejscowości [...]gm. [...].

W ustawowym terminie Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] września 2009 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący był uznany za stronę. Wobec tego w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji winien stroną postępowania pozostać. W ocenie Sądu interes prawny skarżącego wynikający z wydanego na jego rzecz pozwolenia na budowę, które jest kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym istnieje we wszystkich etapach prowadzonego postępowania - od złożenia wniosku o jego wszczęcie aż do wydania rozstrzygnięcia.

Organ przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a) i wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. posiada w niniejszym postępowaniu przymiot strony.

Po ponownej analizie akt sprawy organ przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usuwania z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych szczególnie kwalifikowaną wadą. W ocenie organu, za pochopne i przedwczesne należy uznać zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. ustalenia odnośnie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.

Oceniając czy poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa organ podał, że z treści wniosku B. J. z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. wywodzi ona z tytułu własności działki nr [...]położonej w miejscowości [...]. Wprawdzie Wojewoda [...]nie ustalił, czy B. J. posiada jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...], natomiast położenie działki nr [...] ustalił w oparciu o kopię mapy ewidencyjnej (k. 36 akt Wojewody [...]), która nie stanowi dokumentu urzędowego, ani jego potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii, jednak uchybienia te, w ocenie organu, nie uzasadniają przyjęcia, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. jest dotknięta określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą nieważności.

Organ wskazał, że nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi o kwalifikowanej wadzie decyzji. Jest to naruszenie prawa, ale nie o charakterze rażącym i może być ono usunięte przez organ odwoławczy lub zasygnalizowane przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, w tym także art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., jest możliwe jedynie w szczególnych przypadkach, np. w sytuacji, gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego lub dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o nienaukowe metody badawcze. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca.

Organ podkreślił, że za rażące naruszenie prawa przyjmuje się takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Zdaniem organu, trudno przyjąć, aby wydanie w omawianej sprawie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, mimo wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, oznaczało obarczenie decyzji wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wadą rażącego naruszenia prawa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Organ stwierdził, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter formalnoprawny, w związku z czym wydanie takiej decyzji nie wywołuje skutków w postaci zaistnienia stanu powagi rzeczy osądzonej, a tym samym nie zamyka wnioskodawcy drogi do dochodzenia swoich praw. Wnioskodawca może powtórnie zwrócić się o wszczęcie postępowania, a w przypadku ponownej odmowy wszczęcia postępowania skorzystać z przysługujących stronie środków odwoławczych oraz ewentualnie skierować sprawę na drogę sądowoadministracyjną.

Ponadto, zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości oznaczeń granic i numerów działek widniejących na znajdującej się w aktach Wojewody [...]kopii mapy ewidencyjnej. Wątpliwości organu w zakresie ustaleń odnośnie usytuowania działki nr [...] względem obszaru, na którym zaprojektowano sporną inwestycję, nie wzbudziło także porównanie w/w kopii mapy z wydrukiem mapy z portalu internetowego geoportal.gov.pl.

Organ stwierdził również, że na wynik sprawy nie miała istotnego wpływu okoliczność nieustalenia przez Wojewodę [...], czy B. J. posiada tytuł prawny do działki nr [...], bowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ zaznaczył, że jak ustalono w toku postępowania, B. J. była w dniu [...] lipca 2007 r. właścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wskazał, że nie istnieje przepis prawa materialnego, który w związku z inwestycją zatwierdzoną decyzją Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Organ stwierdził, że działka nr [...] jest oddzielona od terenu, na którym zlokalizowano przedmiotową inwestycję drogą o szerokości ok. 4,5 m. W odległości 4,5 m od działki nr [...] zaprojektowano jedynie ogrodzenie o wysokości 2,9 m oraz zieleń izolacyjną. Wiata magazynowa została zaprojektowana w odległości pow. 30 m, a budynek socjalno - magazynowy, bezodpływowy zbiornik na ścieki, śmietnik, miejsca postojowe dla samochodów oraz węzeł betoniarski przewidziano w odległości powyżej 70 m od granicy działki nr [...]. Pozostałe elementy inwestycji, takie jak dojście do budynku, plac postojowy i manewrowy, wewnętrzna, podziemna linia zasilania, przyłącze wody, elektroenergetyczne niskiego napięcia, przykanalik sanitarny, zlokalizowane także w znacznej odległości od granicy działki nr [...], z uwagi na swój charakter nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich działek.

Ponadto z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że praca kruszarek (urządzenia o zmiennej lokalizacji) powoduje emisję hałasu do środowiska, jednak dopuszczalne poziomy hałasu na terenach podlegających ochronie akustycznej nie zostaną przekroczone (zasięg izolinii 50dB wynosi ok. 100m, natomiast tereny mieszkaniowe oddalone są o ok. 300m). Ścieki socjalne gromadzone będą w zbiorniku bezodpływowym i wywożone do oczyszczalni ścieków, natomiast wody deszczowe odprowadzane będą istniejącą siecią kanalizacyjną do piaskownika i separatora oraz dalej do rowu melioracyjnego. Emisja zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego nie będzie miała miejsca, a gospodarka odpadami nie ulega zmianie.

Organ podał, że przedmiotowa inwestycja została decyzją z dnia [...]września 2004 r. pozytywnie zaopiniowana przez [...]Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W decyzji tej wskazano, że baza produkcyjna [...] "[...]" w [...]nie spowoduje przekroczeń wartości dopuszczalnego hałasu. Przyjęte w projekcie rozwiązania spełniają wymogi higieniczne i zdrowotne. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska, przy przyjętych rozwiązaniach projektowych.

Organ wskazał również, że B. J. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r.

Konkludując powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

W odniesieniu do podnoszonych przez B. J. zarzutów organ wskazał, że projekt budowlany nie przewiduje odprowadzania ścieków do gruntu nieruchomości, której jak twierdzi wnioskodawczyni jest właścicielką, a odprowadzanie ich do zbiornika bezodpływowego a następnie wywóz do oczyszczalni ścieków, natomiast wody deszczowe odprowadzane będą istniejącą siecią kanalizacyjną do piaskownika i separatora oraz dalej po ich podczyszczeniu do rowu melioracyjnego. Powoływana przez B. J. okoliczność wydania następujących rozstrzygnięć: postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...]października 2007 r., decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2007 r., decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...]lipca 2007 r., oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]września 2007 r., nie wpływa na ocenę posiadania przez wnioskodawczynię w dniu [...] lipca 2007 r. statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r.

W odniesieniu do treści pisma B. J. z dnia [...]marca 2012 r. GINB wyjaśnił, że nie widzi podstaw do zawiadomienia o niniejszym postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Marszałka Województwa [...]. Natomiast Wójt Gminy [...]otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie (pismo GUNB z dnia [...]kwietnia 2009 r., znak: [...]). Wyjaśnił również, że okoliczność zawarcia przez wnioskodawczynię umowy użyczenia działki nr [...] Fundacji na rzecz Edukacji, Mediów i Ochrony Dóbr Kultury [...] z siedzibą w [...]nie oznacza uzyskania przez Fundację statusu strony niniejszego postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem ustalenie, czy decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiająca wszczęcia na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Organ podał, że przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie posiadają również [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...], Spółka [...] z [...],[...]w [...], Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Wojewódzki Konserwator Zabytków oraz Marszałek Województwa. Podmioty te nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. natomiast status strony w niniejszym postępowaniu Przedsiębiorstwa [...] "[...]" sp. z o.o. został jednoznacznie przesądzony w/w wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/10.

Organ dodał, że przesłane przez B. J. przy piśmie z dnia [...]marca 2012 r. kserokopie dokumentów pozostają bez związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazał również, że GINB nie posiada kompetencji do zobowiązania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. do złożenia oświadczeń o "dysponowaniu warunkami Starosty legalizacji składowiska odpadów, zgłoszonego w styczniu 2000 r." oraz o "dysponowaniu w dniu [...] lipca 2007 r. terenem na cele budowlane mieszanek mineralno bitumicznych i wytwórni asfaltu". W odniesieniu do zgłoszonego w piśmie B. J. z dnia [...]marca 2012 r. wniosku o zbadanie "czy decyzja Starosty [...]Nr [...]spełniała wymogi prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie zabytków w dacie jej wydania oraz w dacie decyzji Wojewody [...]z dnia [...].07.2007 r., a także czy spełnia obecne wymogi prawa RP i UE", organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r., a nie decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r.

W ocenie organu, zasadnym było uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. J..

Skarżąca określiła zaskarżoną decyzję jako karygodną w świetle prawa RP i Unii Europejskiej i korupcyjną w świetle faktycznego, od dnia [...] lutego 2005 r. dysponowania terenem dz. [...],[...] i [...] w [...]na cele budowlane przez J. H.. Podtrzymała powołane w sprawie przy piśmie z dnia [...]marca 2012 r. dowody z wyroków NSA: II OSK 1262/09 i II OSK 2350/11 z dnia 24.02.2012 r. oraz umowy dzierżawy terenu Sp. [...]z nielegalnym składowiskiem odpadów na cele budowlane zawartej dnia [...] lutego 2005 r. pomiędzy Sp. [...]a J. H., który przejął teren i wytwórnię asfaltu wybudował bez pozwolenia na budowę. Ponieważ decyzja GINB dotyczy J. H. ([...]) - dysponenta bazy od dnia [...] lutego 2005 r. a od 2007 r. sp. [...] i Sp. [...], skarżąca wniosła o zawiadomienie o sprawie przed WSA i doręczenie decyzji GINB oraz wyroku: J. H. - obecnie pod adresem firmy [...], firmie [...], dysponentowi i eksploatatorowi bazy, Ministrowi Infrastruktury, w związku z unieważnieniem postanowienia Zarządu Województwa dla lokalizacji bazy przez Ministra Budownictwa, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska - Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody, Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków - uczestnikowi postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, Marszałkowi Województwa odpowiedzialnemu za środowisko i właścicielowi (wg wykazu geodezyjnego) nieruchomości - kanału wodnego melioracyjnego, do którego odprowadzane są ścieki przemysłowe z bazy w [...][...], ponieważ zgodnie z decyzją GINB i Starosty miałyby być nadal odprowadzane w ten sposób, tj. do rowu i rzeki [...]oraz do parku skarżącej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzji Starosty [...]z dna [...].12.2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego inż. arch A. K., który pełni funkcję Dyrektora Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewody [...]w [...]i wpływa na nierozpatrywanie sprawy.

Skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę bazy dotyczy obszaru chronionej przyrody i jest bezprawne, ponieważ projekt nie miał i nie ma wymaganych pozwoleń środowiskowych i konserwatorskich. W ocenie skarżącej, decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest nieważna z mocy prawa w związku z wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 1262/09 z dnia 3.08.2010 r., skutkującym unieważnieniem decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...].04.2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, której dotyczy decyzja GINB. Skarżąca załączyła także postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]kwietnia 2012 r. dotyczące unieważnienia uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody - postanowienia z dnia [...] kwietnia 2004 r. dla zamierzenia inwestycyjnego - budowy bazy na dz. [...],[...]i [...]. Stwierdziła również, że obowiązuje unieważnienie przez Ministra Budownictwa w 2007 r. postanowienia Zarządu Województwa z 2004 r. dla lokalizacji bazy.

Zdaniem skarżącej, wskazane dowody z dokumentów dowodzą, że Sp. [...]od [...] lutego 2005 r. nie jest stroną postępowania i nie ma tytułu prawnego do uzyskiwania jakichkolwiek uprawnień dotyczących terenu, którego się wyzbyła na inwestycję, którą wykonał J. H.. Skarżąca zarzuciła, że Spółka [...]zataiła przed Sądem umowę z dnia [...] lutego 2005 r. i fakt braku przymioty strony w obecnym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Jak trafnie podkreśliły organy administracji zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a.

Należy podkreślić, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

W orzecznictwie stwierdza się także, że o rażącym naruszeniu prawa (jako jednej z przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji) można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ odmówił B. J. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. z przyczyn podmiotowych – braku przymiotu strony. Jako podstawę prawna tego rozstrzygnięcia wskazano obowiązujący w dacie wydawania tej decyzji art. 157 § 3 k.p.a. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2007 r. organ, przywołując treść art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane uznał, że nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca (dz. ew. o nr [...] w [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego stanowiska Wojewoda wskazał, że dla ww. zamierzenia został sporządzony Raport o oddziaływaniu na środowisko uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w którym przedstawiono analizę przewidywanego oddziaływania na otoczenie w zakresie gospodarki ściekowej emisji hałasu, emisji pyłów do otoczenia i gospodarki odpadami. Wykazano w nim, że wszelkie oddziaływania nie mają charakteru znaczącego i nie powodują przekroczenia dopuszczalnych norm, nie powodują też konieczności podejmowania przedsięwzięć zabezpieczających ani też wyznaczania jakiegokolwiek obszaru ograniczonego użytkowania.

Trafnie organ wskazał, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Niesporne jest, iż decyzja ta została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna (przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo również ocenił, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, przy czym uzasadnienie tej oceny zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., jest rzeczowe i wyczerpujące.

I tak podkreślenia wymaga, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzorczym to decyzja o charakterze formalnym, rozstrzygająca jedynie o braku po stronie B. J. przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej przedmiotem tego postępowania. Mając na uwadze wskazany wyżej, jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do "rażącego naruszenia prawa" wskazać należy, że dla ustalenia, że decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa należałoby wykazać ponad wszelką wątpliwość, że B. J. w dniu [...] lipca 2007 r. posiadała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. Taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Słusznie bowiem organ administracji przywołał treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w sprawach o pozwoleniu na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, przy czym ustawodawca określił, że obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że decyzja kontrolowana przez Sąd została wprawdzie wydana w wyniku rozpoznania wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania – nieważnościowego jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny przymiotu strony. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, w którym organ zobowiązany jest ustalić ponownie krąg stron jednakże postępowanie to ściśle wiąże się z postępowaniem przeprowadzonym w trybie zwykłym skoro obowiązkiem organu jest ustalenie kwalifikowanej niezgodności z prawem tej decyzji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazujący, że pomimo, iż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym (tu: zmierzającym jedynie do ustalenia przymiotu strony), to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wskazuje, że ocenę dotyczącą braku przymiotu strony organ dokonał po analizie Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z przedmiotowego raportu wynika, że inwestycja nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, węzeł betoniarski jest urządzeniem o niewielkiej wydajności, stosowanym nawet na niewielkich budowach jako przewoźny węzeł betoniarski lokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie siedzib ludzkich. Nie przekracza on dopuszczalnych norm emisji do środowiska. Węzeł wyposażony jest w silosy, w których cement zadawany jest automatycznie hermetycznymi rurociągami. ścieki bytowe gromadzone będą w szczelnym zbiorniku, a wody opadowe po podczyszczeniu będą odprowadzane do rowu melioracyjnego. Te elementy raportu wskazują, iż prawidłowo organ ocenił, że działka stanowiąca własność skarżącej, oddalona od granic działki inwestycyjnej dodatkowo drogą o szerokości 4,5 m nie jest objęta obszarem oddziaływania tej inwestycji.

Wskazane okoliczności pozwoliły Sądowi na ocenę, że ww. raport mógł stanowić dowód, w oparciu o który Wojewoda [...]oceniał przymiot strony B. J. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. Niewątpliwie uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. jest bowiem lakoniczne i nie zawiera wskazania wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione jednakże wady te nie miały charakteru kwalifikowanego, a to skutkuje trafnością oceny dokonanej przez organ odwoławczy, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie można także, wbrew wskazaniom zawartym w decyzji organu I instancji, zarzucić organowi, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego w sposób rażący narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sam fakt, że Wojewoda nie ustalił czy i jaki tytuł prawny przysługiwał B. J. do nieruchomości o nr [...] pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ przyjął wszak, że skarżąca jest właścicielką tej nieruchomości. Gdyby ustalił, że taki tytuł jej nie przysługuje to mogłoby to jedynie w sposób oczywisty przemawiać za brakiem jej przymiotu strony. A zatem ten brak jest wprawdzie wadą decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. ale nawet nie mógłby stanowić przesłanki do uchylenia decyzji w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności.

Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut pełnomocnika skarżącej zawarty w piśmie z dnia [...]stycznia 2013 r. (data wpływu do Sądu), że Wojewoda [...]w dopuścił się rażącego uchybienia polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, które miałby rozstrzygnąć czy B. J. przysługuje przymiot strony. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca nie uzasadniła tego zarzutu, w szczególności nie wskazała jakich dowodów nie przeprowadził organ przed wydaniem decyzji dnia [...] lipca 2007 r., których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest odmienna ocenę czy B. J. przysługiwał przymiot strony. Nie ulega wszak wątpliwości, że w każdym postępowaniu obowiązkiem organu jest działanie w zgodzie z zasada prawdy obiektywnej konkretyzującej się w konieczności należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ewentualne naruszenie tego obowiązku stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, a te, dla przyjęcia wadliwości decyzji muszą mieć potencjalny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dostrzegł w działaniu organu takiego naruszenia prawa tym bardziej zatem nie można mu zarzucić kwalifikowanej wady. Nie bez znaczenia pozostaje, że inwestor w dacie wydawania decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. jak i z dnia [...] lipca 2007 r. posiadal stosowne uzgodnienia w tym także z [...]Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...], co wzmacniało argumenty o mocy dowodowej Raportu.

Nie mają również wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu w niniejszym postępowaniu wskazane przez skarżącą a znajdujące się w aktach administracyjnych rozstrzygnięcia – stwierdzenia nieważności innych orzeczeń (decyzji i postanowień) dotyczących przedmiotowej inwestycji. W szczególności bez znaczenia pozostaje, że postępowania te toczyły się z inicjatywy skarżącej i przyznano jej w tych postępowaniach przymiot strony. Należy bowiem ze wszech miar podkreślić, że w każdym z tych postępowań krąg stron oceniany jest w oparciu o inne przepisy prawa procesowego i materialnego. Nie ulega wątpliwości, że krąg stron w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę jest znacznie węższy od tego kręgu wyznaczonego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć mogłoby – co najwyżej – stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Odnosząc się do wniosków skarżącej zawartych w skardze o "powiadomienie o sprawie i doręczenie wyroku J. H. - obecnie pod adresem firmy [...], firmie [...], Ministrowi Infrastruktury, Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska - Regionalnemu Konserwatorowi Przyrody, Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków należało uznać je za nieuzasadnione i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa., P.p.s.a nie zawiera (analogicznego do k.p.c.) przepisu uprawniającego Sąd do zawiadomienia innych podmiotów niż strony postępowania (uczestnicy) o rozprawie. Natomiast podmioty te mogłyby zgłosić swój udział w charakterze uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a., który podlegałby rozpoznaniu przez Sąd w formie postanowienia.

I wreszcie nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zawieszenie postępowania. Przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszenia postępowania zostały wymienione w art. 124 i 125 p.p.s.a. i nie zezwalają na zawieszenie postępowania sadowego z uwagi na "pogorszenie się stanu zdrowia" skarżącej tym bardziej, że jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł również odnieść się do żadnych zarzutów dotyczących wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bazy kruszyw mineralnych a tym bardziej stwierdzić jej nieważność.

Konkludując zaskarżona decyzja, nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie

art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej zostało oparte o treść Rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).