Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1840/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 146 § 2, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 1 września 2023 r. nr SKO.4160.7.2101.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 12 lipca 2023 r. nr WG.6831.39.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Starosty [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1840/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 1 września 2023 r.

nr SKO.4160.7.2101.2023 dotycząca stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Miasta [...] ostateczną decyzją z 17 października 2022 r. nr 5816/07/2022.WG.6831.39.2022 – działając na wniosek użytkownika wieczystego G. (dalej: Spółka) - zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w J., obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,1968 ha, na nowe działki nr [...] o pow. 0,4000 ha i nr [...] o pow. 2,7968 ha.

29 grudnia 2022 r. do Burmistrza wpłynął wniosek Starosty [...] działającego w imieniu Skarbu Państwa o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, uzasadniony brakiem udziału w postępowaniu jako strony właściciela nieruchomości bez własnej winy.

Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Burmistrz – działając na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) - wznowił postępowanie administracyjne w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości, uznając, że organ reprezentujący Skarb Państwa został pominięty jako strona postępowania podziałowego i bez własnej winy nie brał w nim udziału.

Starosta pismem z 12 czerwca 2023 r. poinformował Burmistrza, że nie wyraża zgody na podział jako naruszający interes Skarbu Państwa, gdyż podział przedmiotowej nieruchomości na mniejsze części spowoduje znaczną utratę jej wartości i mniejsze zainteresowanie potencjalnych inwestorów.

Decyzją z 12 lipca 2023 r. nr WG.6831.39.2022 Burmistrz stwierdził, że jego decyzja z 17 października 2022 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), która w związku z tym nie może zostać uchylona.

W uzasadnieniu wskazał, iż wymaganie zgody właściciela w przypadku podziału dokonywanego na wniosek użytkownika wieczystego nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344, dalej: u.g.n.). Wniosek o podział złożył podmiot legitymujący się tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości, podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działki powstałe w wyniku podziału będą miały dostęp do drogi publicznej. Projekt podziału został opracowany przez uprawnioną osobę i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do odmowy zatwierdzenia podziału, a w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.).

W odwołaniu od decyzji Burmistrza z 12 lipca 2023 r. Starosta zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie przez organ, że brak zgody właściciela nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na podział geodezyjny nie stanowi bezwzględnej przeszkody do zatwierdzenia podziału;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak wnikliwego zbadania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, polegające na dowolnym ustaleniu przez organ, iż wniosek użytkownika wieczystego o podział nieruchomości spełnia wymagania ustawowe, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż nie zamieścił on informacji o uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa na jej podział;

- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez stwierdzenie, iż na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy w postępowaniu wznowieniowym strona postępowania - Skarb Państwa nie wyraziła zgody na podział nieruchomości.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. - działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 2, art. 151 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1 u.g.n. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 12 lipca 2023 r.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał zasadność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdzając, że właściciel przedmiotowej nieruchomości, mimo statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie jej podziału, bez własnej winy nie brał w nim udziału. Jednocześnie organ stwierdził zaistnienie w stanie faktycznym sprawy przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 93 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. w sposób jednoznaczny określa krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia o wydanie decyzji podziałowej. Kryterium jest tutaj posiadanie "interesu prawnego". Interes ów ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach objętych Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta {...] "[...]" uchwalonym przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Wniosek o podział został złożony przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, tj. użytkownika wieczystego – Spółkę. Podział jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., a działki powstałe w jego wyniku będą miały dostęp do drogi publicznej. Tym samym spełnione zostały ustawowe przesłanki podziału nieruchomości.

Wg SKO, nie sposób wykluczyć sytuacji, gdy przeciwstawne wnioski zgłoszą użytkownik wieczysty (domagający się podziału nieruchomości) i właściciel (sprzeciwiający się podziałowi). W takim przypadku, ze względu na zbliżony charakter prawa użytkowania wieczystego podlegającego też dziedziczeniu, właściciel gruntu może skutecznie sprzeciwić się podziałowi, jeśli wykaże, że zamierzony podział nie jest zgodny z planem miejscowym lub z warunkami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium nie neguje stanowiska skarżącego dotyczącego potencjalnej możliwości zmniejszenia wartości nieruchomości w kontekście m.in. opłat rocznych za użytkowanie wieczyste na skutek jej podziału, jednak na etapie podziału geodezyjnego nieruchomości zarzut ten jest czysto hipotetyczny. Nie można także wykluczyć teoretycznej możliwości zwiększenia wartości tej nieruchomości na skutek zbycia określonej działki ewidencyjnej, stanowiącej dotychczas jej niewydzieloną część. Niemniej jednak w ocenie Kolegium argumenty te mogą być podnoszone dopiero na etapie zmian wieczystoksięgowych, gdyż związane są ze zmianą własnościową jaka nie zachodzi jeszcze na etapie podziału geodezyjnego nieruchomości. U.g.n. wyraźnie określa warunki dopuszczalności podziału nieruchomości. Warunki te nie obejmują konieczności zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej podziału w przypadku złożenia takiego wniosku przez użytkownika wieczystego, zatem zgłoszony sprzeciw nie mieści się w warunkach podziału. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie stwierdził, iż decyzja Burmistrza z 17 października 2022 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Starosta będący stroną postępowania nie brał w nim udziału bez własnej winy, jednakże na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., decyzja ta nie może zostać uchylona.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze Starosta (reprezentujący SP) zaskarżył w całości decyzję Kolegium z 1 września 2023 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegającego na dowolnym ustaleniu przez organ, że brak zgody właściciela nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na podział geodezyjny nieruchomości nie stanowi bezwzględnej przeszkody do zatwierdzenia podziału;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i brak wnikliwego zbadania sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, polegającego na dowolnym ustaleniu przez organ, iż wniosek użytkownika wieczystego (Spółki) o podział nieruchomości położonej w [...], obręb nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] na nowe działki o nr [...] spełnia wymagania ustawowe, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż użytkownik wieczysty nie zamieścił informacji o uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa na podział nieruchomości;

c) art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez stwierdzenie, iż na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i przez to nieuchylenie ostatecznej decyzji Burmistrza z 17 października 2022 r., podczas gdy w postępowaniu wznowieniowym strona postępowania - Skarb Państwa nie wyraziła zgody na podział nieruchomości położonej w J., obręb nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] na nowe działki o nr [...] i [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że skarżący nie neguje praw związanych z oddaniem użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wskazuje jednak na aspekt zasad współżycia społecznego, które zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego warunkują wykonywanie praw wynikających z użytkowania wieczystego. Działka nr [...] o pow. 3,1968 ha położona w J., obręb nr [...] stanowi gospodarczą całość i jako taka została oddana w użytkowanie wieczyste. Z tytułu tego użytkowania pobierana jest opłata roczna. W świetle art. 72 u.g.n., wysokość opłaty ustala się wg stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej, na zasadach określonych w tym przepisie. Tak ustalona opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu wiąże każdego kolejnego nabywcę tego prawa.

Dzielenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na mniejsze działki jest działaniem instrumentalnym, nastawionym na pozbycie się przez użytkowników wieczystych niepotrzebnych fragmentów gruntów, np. terenów zielonych i w ten sposób obniżanie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz właściciela i ma doprowadzić do ograniczenia prawa użytkowania do niezbędnego minimum. Przez odłączenie części nieruchomości z jednoczesnym zrzeczeniem się prawa, wartość pozostałej części potencjalnie ulegnie zmniejszeniu, co otwiera drogę do żądania przez użytkownika wieczystego aktualizacji opłaty rocznej na podstawie art. 81 u.g.n.

Skoro więc właściciel nieruchomości - w tym przypadku Skarb Państwa - ma przymiot strony w postępowaniu podziałowym, to wykonując swoje prawa właścicielskie ma prawo do wyrażenia sprzeciwu w sprawie podziału geodezyjnego nieruchomości, który ewidentnie zmierza do obejścia prawa i jest niezgodny z zasadami współżycia społecznego.

W uchwale z 13 marca 2015 r. III CZP 116/14 Sąd Najwyższy stwierdził, iż użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste. Wbrew twierdzeniu organu, uchwała ta rozciąga się na wszystkie rodzaje podziałów, w tym na podział geodezyjny, bowiem wydzielenie w ramach jednej nieruchomości działek gruntu prowadzi w konsekwencji do kolejnych czynności prawnych, w tym zbycia wydzielonej działki, co prowadzi do podziału prawnego takiej nieruchomości w związku z koniecznością wyłączenia wydzielonej działki z dotychczasowej księgi wieczystej i założenia lub przyłączenia działki do nowej księgi wieczystej. Uzasadnienie dla zakazu podziału nieruchomości - przyjmując, że intencją SN było objęcie zakresem uchwały wszystkich jego przypadków - stanowi argument opierający się o pierwszeństwo ochrony pozycji właściciela.

Dopuszczenie dokonywania podziału przez użytkownika wieczystego, choć niewątpliwie korzystne dla inwestorów, stanowiłoby zagrożenie dla pozycji właścicieli, którzy byliby pozbawieni ochrony przed wydzielaniem i częściowym zrzekaniem się prawa użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO w Krośnie z 1 września 2023 r., utrzymująca w mocy – wydaną po wznowieniu postępowania - decyzję Burmistrza Miasta [...] z 12 lipca 2023 r., stwierdzającą, że ostateczna decyzja tego organu z 17 października 2022 r. zatwierdzająca na wniosek użytkownika wieczystego G. S.A. podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w J., obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,1968 ha na działki nr [...] o pow. 0,4000 ha i nr [...] o pow. 2,7968 ha została wydana z naruszeniem prawa, a na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej opisanych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co do zasady z przyczyn w niej podniesionych.

W sprawie poza sporem pozostaje, że we wszczętym na wniosek użytkownika wieczystego G. S.A. postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta [...] z 17 października 2022 r. nie brał udziału Starosta [...].

Nie budzi także wątpliwości, że Starosta jako podmiot reprezentujący właściciela nieruchomości (działki nr [...]), czyli Skarb Państwa, powinien być stroną postępowania wszczętego na wniosek użytkownika wieczystego, dotyczącego podziału tej nieruchomości; interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r. I OSK 1061/20 - LEX nr 3094469, z 20 listopada 2019 r. I OSK 3108/18 - LEX nr 2768631, z 28 marca 2018 r. I OSK 2325/17 - LEX nr 2495121 i z 17 listopada 2017 r. I OSK 1002/17 - LEX nr 2403749).

W związku z tym Burmistrz prawidłowo uwzględnił wniosek Starosty i wznowił postępowanie administracyjne w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości, uznając, że organ reprezentujący Skarb Państwa bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu podziałowym. Okoliczność ta wypełniała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zaznaczenia wymaga również, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Starostę z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., stosownie do którego termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji; jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta powziął wiedzę o decyzji podziałowej Burmistrza 9 grudnia 2022 r., tj. w dacie przesłania mu jej celem dokonania odpowiednich zmian w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony do Burmistrza 29 grudnia 2022 r.

Istota sprawy w opisanej sytuacji sprowadza się do oceny, czy Starosta jako podmiot wykonujący w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości mógł skutecznie przeciwstawić się jej podziałowi dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego; inaczej rzecz ujmując, czy na podział nieruchomości dokonywany na wniosek użytkownika wieczystego niezbędne było uzyskanie zgody podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości.

Przepisy u.g.n. nie odnoszą się wprost do takiej sytuacji. Kluczowa w tym zakresie jest zatem wykładnia art. 97 ust. 1 u.g.n., wg której podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

W doktrynie i orzecznictwie można na tym tle wyodrębnić dwa odmienne poglądy.

I. Wg pierwszego z nich, odpowiadającemu stanowisku zajętemu w sprawie przez stronę skarżącą, brak zgody właściciela nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na jej podział stanowi bezwzględną przeszkodę do zatwierdzenia tego podziału; znajduje to potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z 13 marca 2015 r. III CZP 116/14, wg której "użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste".

II. Wg drugiego poglądu, odpowiadającemu stanowisku zajętemu w sprawie przez organy administracji I i II instancji, brak jest w przepisach u.g.n. podstawy prawnej do wymagania zgody właściciela nieruchomości w przypadku jej podziału dokonywanego na wniosek użytkownika wieczystego:

- użytkownik wieczysty ma własny interes prawny w złożeniu wniosku o podział nieruchomości, który nie wymaga uprzedniej zgody właściciela – Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. (...) wyrok SN z 8.04.2016 r. I CSK 259/15, uchwała SN z 13.03.2015 r. III CZP 116/14 odnosiły się do podziału prawnego nieruchomości (podział lub połączenie wieczystoksięgowe), a nie do podziału geodezyjnego; wyrok NSA z 25 maja 2020 r. I OSK 330/19 – LEX nr 3367497,

- nie sposób wykluczyć sytuacji, gdy przeciwstawne wnioski zgłoszą użytkownik wieczysty (domagający się podziału nieruchomości) i właściciel (sprzeciwiający się podziałowi). W takim przypadku, ze względu na zbliżony charakter prawa użytkowania wieczystego podlegającego też dziedziczeniu, właściciel gruntu może skutecznie się sprzeciwić podziałowi, jeśli wykaże, że zamierzony podział nie jest zgodny z planem miejscowym lub z warunkami określonymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; Bończak-Kucharczyk E., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024,

- nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości na przeprowadzenie podziału geodezyjnego. Takiego zapatrywania nie zmienia treść uchwały Sądu Najwyższego z 13.03.2015 r. III CZP 116/14, w której stwierdzono, że: "Użytkownik wieczysty nie może dokonać podziału gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste". Analiza uzasadnienia uchwały prowadzi do wniosku, że sformułowany zakaz dotyczy dopuszczalności podziału prawnego nieruchomości, a nie podziału geodezyjnego; Klat-Górska E. (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, WKP 2024.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pierwszy z przedstawionych poglądów, stojąc na stanowisku, że art. 97 ust. 1 u.g.n. – mimo literalnego brzmienia - nie uzasadnia pominięcia braku zgody właściciela nieruchomości na jej podział dokonywany na wniosek użytkownika wieczystego.

Nie kwestionując stanowiska orzekających w sprawie organów administracji co do charakteru prawa użytkowania wieczystego jako zbliżonego do prawa własności (możliwość zbycia, podleganie dziedziczeniu), to nie oznacza to jednak ich tożsamości i możliwości rozpatrywania uprawnień użytkownika wieczystego w całkowitym oderwaniu od uprawnień właścicielskich. To właśnie z tym ostatnim wiążą się bowiem najszersze uprawnienia do nieruchomości, co do których pozycja użytkownika wieczystego – przede wszystkim z uwagi na czasowy charakter jego prawa i obowiązek uiszczania przez czas jego trwania opłaty rocznej na rzecz właściciela - jawi się jako pochodna, a tym samym nie mogąca doznawać uprzywilejowania i priorytetowego traktowania względem pozycji właściciela, zwłaszcza jeżeli wiązałoby się to z jakimkolwiek naruszeniem przysługującego mu prawa. Do tego prowadziłoby zaś dokonanie na wniosek użytkownika wieczystego – wbrew woli właściciela – podziału nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu, jako nieuprawniona jawi się powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, że w okolicznościach sprawy chodzi o dokonanie przez użytkownika wieczystego wyłącznie podziału geodezyjnego nieruchomości, co w żaden sposób nie rzutuje na wykonywanie prawa własności (i równocześnie prawa użytkowania wieczystego), gdyż nie powoduje powstania nowej (odrębnej) nieruchomości. Argumentacja ta ma wymiar czysto teoretyczny i pozorny, gdyż trudno uznać, że podział geodezyjny nieruchomości jest dla użytkownika wieczystego celem samym w sobie. W praktyce stanowi on pierwszy etap do dalszych działań, gdyż wydzielenie w ramach jednej nieruchomości działek gruntu prowadzi w konsekwencji do kolejnych czynności prawnych, z reguły do zbycia wydzielonej działki, na który to zamiar wskazała zresztą wprost Spółka (użytkownik wieczysty) we wniosku o dokonanie podziału nieruchomości z 8 lipca 2022 r.

Z opisanych względów w ogóle nieuzasadnione i niecelowe pozostaje rozdzielanie podziału nieruchomości na geodezyjny i prawny (wieczystoksięgowy). W kontekście argumentacji zaskarżonej decyzji i ustawowych uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu trudno sobie wręcz wyobrazić, w jaki sposób zarzuty właściciela dotyczące m.in. możliwości zmniejszenia wartości nieruchomości i związanych z tym opłat rocznych mogłyby być skutecznie podniesione dopiero na etapie zmian wieczystoksięgowych związanych ze zmianą własnościową. Kolegium w tym zakresie w żaden sposób nie uzasadniło swojego stanowiska.

Wg Sądu, analiza uzasadnienia wspomnianej uchwały SN z 13 marca 2015 r. III CZP 116/14 prowadzi do wniosku, że nie różnicuje ona w sposób opisany wyżej podziałów nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste i dotyczy każdego jego rodzaju, w tym podziału geodezyjnego z jakim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie na obecnym jej etapie.

Dopuszczenie dokonywania podziału nieruchomości przez użytkownika wieczystego bez zgody właściciela stanowiłoby zagrożenie dla pozycji tego ostatniego, który byłby pozbawiony ochrony swego prawa, która to ochrona przy jego udziale w postępowaniu podziałowym - ograniczona wyłącznie do sygnalizacji braku zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - miałaby charakter czysto iluzoryczny.

Za powyższym stanowiskiem przemawia także uznanie, że gdyby właściciel niezgadzający się na podział nieruchomości wiedział jakie plany względem niej ma przyszłościowo użytkownik wieczysty, mógłby nie oddać mu tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Optymalizacja kosztów prowadzenia działalności gospodarczej przez użytkownika wieczystego nastawiona na pozbycie się przez niego niepotrzebnych fragmentów gruntów – a na taki zamiar w okolicznościach sprawy wskazują plany pozbycia się przez Spółkę części nieruchomości – nie powinna odbywać się z naruszeniem interesów właściciela nieruchomości.

Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przy tym, z czym w postępowaniu podziałowym nieruchomości inicjowanym przez użytkownika wieczystego należy identyfikować interes prawny właściciela i jego udział w tym postępowaniu.

Reasumując, skoro zarówno użytkownik wieczysty jak i właściciel nieruchomości posiadają interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie jej podziału, z uwagi na ustrojową pozycję prawa własności i stanowiące jego pochodną prawo użytkowania wieczystego (mimo zbliżonego charakteru z uwagi na uprawnienia przysługujące użytkownikowi wieczystemu), treść art. 97 ust. 1 u.g.n. powinna być więc wykładana w ten sposób, że podział nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może zostać dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie sprzeciwia się temu jej właściciel.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta [...] z 12 lipca 2023 r. wydana została z naruszeniem art. 97 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają dla organów administracji wprost z przedstawionych wyżej rozważań wskazujących na konieczność uzyskania przez użytkownika wieczystego zgody właściciela nieruchomości na jej podział.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.