Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1396/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 188, art. 207 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1967/19 w sprawie ze skargi L. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2019 r. znak DON.7100.86.2019.JSK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1967/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi L. B.V. z siedzibą N. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2019 r. znak: DON.7100.86.2019.JSK, którą uchylono decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z 11 lutego 2019 r. znak: WOA.771.50.2018.AK w przedmiocie umorzenia w całości wznowionego postępowania administracyjnego i odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2015 r. znak WOA.7721.477.2014.MJM, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 11 lutego 2019 r., WWINB umorzył w całości postępowanie wznowione na wniosek L. B.V. z siedzibą w N. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją WWINB z 23 stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...] z 6 listopada 2014 r., znak: [...], nakazującą L. Sp. z o. o. z siedzibą w D. rozbiórkę budynku komunikacji, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości w D. [...] (działka nr ewid. [...]). Organ uznał, że z uwagi na wyrok WSA w Poznaniu z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 155/15, oddalający skargę na ww. decyzję WWINB z 23 stycznia 2015 r. oraz wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2249/15, oddalający skargę kasacyjną na ww. orzeczenie WSA, postępowanie nie powinno być wznowione, gdyż zostałaby naruszona zasada powagi rzeczy osądzonej.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły L. Sp. z o. o. z siedzibą w D. i L. B.V. z siedzibą w N. (H.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołań decyzją z 11 kwietnia 2019 r. znak: DON.7100.86.2019.JSK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z 11 lutego 2019 r. znak: WOA.771.50.2018.AK w przedmiocie umorzenia w całości wznowionego postępowania administracyjnego i odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2015 r. znak WOA.7721.477.2014.MJM w przedmiocie rozbiórki budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy dotyczącej samowolnej budowy budynku komunikacji na działce nr ewid. [...] w D. [...], zakończonym decyzją WWINB z dnia 23 stycznia 2015 r., wynika, że początkowo udział w postępowaniu tym brała, jako strona postępowania L. B.V., do której organ powiatowy skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 9 listopada 2012 r., a następnie wyłącznie L. Sp. z o. o. - nowy właściciel ww. działki, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zauważył, że zarówno decyzja organu powiatowego z 6 listopada 2014 r., jak i utrzymujące ją w mocy rozstrzygnięcie WWINB z 23 stycznia 2015 r., zostały skierowane tylko do L. Sp. z o. o. z siedzibą w D.

Wskazał, że podaniem z 16 stycznia 2017 r., sprecyzowanym pismami z 10 września 2018 r. i z 5 listopada 2018 r., L. B.V. wystąpiła do WWINB o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wielkopolskiego WINB z dnia 23 stycznia 2015 r., powołując się na okoliczność pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu tj. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Spółka wskazała, że "od pewnego momentu trwania postępowania organ przestał przesyłać korespondencję do naszej spółki, pomimo że nasza spółka była stroną postępowania i do pewnego momentu otrzymywała korespondencję. Ostatecznie naszej spółce nigdy nie została doręczona decyzja, która została wydana w tej sprawie". Ponadto "w dniu 9.01.2017 roku jedyna osoba upoważniona do reprezentacji Spółki - O. J. dowiedział się o wydaniu wyroku NSA w niniejszej sprawie i wówczas ustalił też, że żadna decyzja w tej sprawie nie została doręczona spółce, pomimo że spółka w toku postępowania była właścicielem nieruchomości i budynków, które są objęte nakazem rozbiórki".

Następnie potwierdził właściwość WWINB do wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego – art. 150 § 1 K.p.a., bowiem to on wydał decyzję w ostatniej instancji. Mógł on zatem postanowieniem z 9 listopada 2018 r., wznowić na wniosek L. B.V. postępowanie administracyjne w tej sprawie i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy dokonał zwięzłej charakterystyki postępowania wznowieniowego wskazując, że celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a., i w jakim zakresie wadliwość postępowania wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 K.p.a.). W braku podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej.

W ocenie organu wskazana we wniosku podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystąpiła, ponieważ L. B.V. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

W kontekście powyższego organ wyjaśnił treść art. 28 K.p.a. oraz jak należy rozumieć posiadanie interesu prawnego w sprawie a także na czym polega posiadanie wyłącznie interesu faktycznego. Stwierdził, że stronami postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia postępowania.

W ocenie GINB, L. B.V. nie posiadała przymiotu strony, gdyż nie miała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją WWINB z 23 stycznia 2015 r. Nie jest bowiem właścicielem działki nr ewid. [...] w D. Wprawdzie, gdy organ powiatowy rozpoczął prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji budynku komunikacji, L. B.V. była wyłącznym właścicielem ww. nieruchomości w D. [...], ale jak wynika z aktu notarialnego z 17 grudnia 2012 r., Rep. [...], sprzedała L. Sp. z o. o. z siedzibą w D. [...] tą nieruchomość.

Nie istnieje przepis prawa, z którego na chwilę obecną wynikałby dla L. B.V. status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wielkopolskiego WINB z 23 stycznia 2015 r.

Organ zauważył, że powiązania kapitałowe pomiędzy spółkami nie uprawniają do wywiedzenia faktu, że spółka dominująca ma interes prawny w sprawie dotyczącej nieruchomości należącej do spółki od niej zależnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 9 listopada 2012 r. zostało prawidłowo skierowane przez organ powiatowy do L. B.V., jako ówczesnego właściciela nieruchomości. Od chwili nabycia przez L. Sp. z o. o. prawa własności działki nr ewid. [...] w D. [...], pisma organów stopnia powiatowego i wojewódzkiego, dotyczące postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu na tej nieruchomości, należało kierować wyłącznie do tego podmiotu.

Organ nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji, że wznowione postępowanie należało umorzyć. Wskazał, że gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i gdy składający je podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym nie występował jako strona, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnym etapie postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić w całości decyzję WWINB z 11 lutego 2019 r., w przedmiocie umorzenia wznowionego na wniosek L. B.V. postępowania i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. orzec o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej WWINB z 23 stycznia 2015 r.

Organ za uzasadnione uznał zarzuty L. Sp. z o. o., zawarte w odwołaniu z 28 lutego 2019 r., że postępowanie nie powinno być umorzone. W sytuacji, gdy wskazana przesłanka wznowieniowa nie została spełniona, organ nie może przejść do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją i tym samym nie może odnieść się do argumentów wskazanych przez skarżącą.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach z 28 lutego 2019 r. oraz z 14 marca 2019 r. GINB stwierdził, że pozostają bez wpływu na zapadłą decyzję.

Organ wyjaśnił też, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania, oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dotyczy ostatecznej decyzji, poddanej kontroli sądów obu instancji, wznowienie postępowania nie jest niedopuszczalne. Sąd bada z urzędu wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, zaś zaistnienie przesłanki wznowieniowej - wyłącznie wtedy, gdy wystąpi o to podmiot, który uznał, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działającego jako organ II instancji, orzeczenia merytorycznego co do istoty sprawy, w sytuacji, w której organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył istoty sprawy i nie wydał orzeczenia merytorycznego, ale wydał jedynie orzeczenie formalne o umorzeniu postępowania w I instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowego; a w konsekwencji naruszenie również art. 19 w zw. z art. 150 § 1 K.p.a. w zw. z art.. 149 § 2 K.p.a. poprzez to, że organem, który wydał pierwsze orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy w ramach wznowionego postępowania, czyli orzeczenie w sprawie o której mowa w art. 149 § 2 K.p.a., był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo tego, że to nie ten organ wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., to nie ten organ powinien wydawać pierwsze rozstrzygnięcie merytorycznie w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a., a więc w sprawie wznowienia postępowania (organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w rozumieniu art. 150 § 1 K.p.a. był bowiem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i to ten organ jest właściwy do merytorycznego orzeczenia w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 K.p.a.)".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uznał, że skarga została rzeczowo uzasadniona a pełnomocnik skarżącej w sposób bardzo syntetyczny i odnoszący się do istoty sprawy przedstawił wywód prawny, wysnuwając właściwe wnioski.

Na wstępie Sąd zauważył, że WSA w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1966/19, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, zasadzając na rzecz skarżącej koszty postępowania. Dlatego też poniższe uzasadnienie ma zbliżone treścią do uzasadnienia wyroku w ww. sprawie, uwzględnia jednak różnice w stanie faktycznym obu spraw.

Sąd stwierdził, że wadliwość decyzji WWINB polega na tym – co słusznie zauważył organ odwoławczy – że postanowienie o wznowieniu postępowania ipso iure (art. 149 § 2 K.p.a.) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, ale co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Innymi słowy, organ wznawiając postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jest zobligowany do jego prowadzenia w zakresie wskazanym ww. przepisem. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ I instancji może sprawę rozstrzygnąć wyłącznie w sposób określony w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. lub w sposób określony w art. 151 § 2 K.p.a.

Organ, po przeprowadzeniu tego postępowania, wydaje więc decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Natomiast, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Ustawodawca określił katalog zamknięty rozstrzygnięć jakie mogą być wydane po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 K.p.a. i umorzenie wznowionego postępowania nie mieści się w tym katalogu.

Sąd uznał, że jeżeli WWINB, który wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie znajdując podstaw z art. 149 § 3 K.p.a. do odmówienia wznowienia postępowania, ustala, że podmiotowi, który wystąpił z żądaniem wznowienia, nie przysługiwał przymiot strony i nie może ona twierdzić skutecznie, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, to powinien był odmówić uchylenia decyzji ostatecznej właśnie z takiej przyczyny.

W rezultacie, WWINB umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. naruszył ten przepis przez jego błędne zastosowanie. Stosując taką wadliwą podstawę prawną decyzji, organ I instancji naruszył również ww. art. 151 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w ustawie, zawierającej katalog orzeczeń dopuszczalnych po wznowieniu postępowania. WWINB naruszył więc także art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać na podstawie prawa.

Sąd stwierdził, że ponadto, że WWINB w żaden sposób nie ustalił też w sposób należyty stanu faktycznego sprawy w postaci tego, czy skarżąca spółka była inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych przy obiekcie, co do którego PINB w [...] wydał nakaz rozbiórki. Sąd uznał, że ustalenie w powyższym zakresie jest bardzo istotne przy dokonywaniu oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji skoncentrował się natomiast na okolicznościach, które ewentualnie mogłyby uzasadniać odmowę wznowienia postępowania. Sąd zauważył, że zaniechanie przez WWINB ww. ustaleń było szczególnie istotne wobec okoliczności, że pierwotnie stroną postępowania zwykłego była właśnie skarżąca spółka, jako właściciel nieruchomości, co może prowadzić do wniosku, że była ona również inwestorem. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy skarżąca utraciła przymiot strony, który miała w postępowaniu zwykłym, a jeżeli tak, to kiedy i dlaczego (ze wskazaniem podstawy prawnej).

Sąd podkreślił, że stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, której częścią jest postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, jest nie tylko właściciel obiektu budowlanego, ale również inwestor (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Brak zaś jakichkolwiek ustaleń WWINB w zakresie tego, czy L. B.V. była inwestorem samowolnie wybudowanego obiektu powoduje, że organ ten nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób nakazany art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a przez to nie tylko nie był w stanie dokonać swobodnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów (art. 80 K.p.a.), ale również nie mógł sporządzić uzasadnienia decyzji, zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd zauważył, że nie jest rolą Sądu ustalanie stanu faktycznego, niezbędnego dla prawidłowego załatwienia sprawy, gdyż sąd administracyjny kontroluje wyłącznie legalność decyzji, a nie ustala za organ stan faktyczny.

Za całkowicie błędne Sąd uznał wywody prawne WWINB w zakresie tego, jakoby wyrok sądu administracyjnego oddalający prawomocnie skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego o rozbiórce samowoli budowlanej miałby przesądzać o niedopuszczalności wznowienia w sprawie zakończonej taką decyzją. Ponadto, stroną skarżącą w sprawie sygn. akt II SA/Po 195/15 była L. Sp. z o. o. z siedzibą w D., a nie skarżąca w niniejszej sprawie - L. B.V. z siedzibą w N.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji GINB Sąd wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę, co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sprawy, co do istoty. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. komentarz do art. 104 K.p.a. w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. Marka Wierzbowskiego, Aleksandry Wiktorowskiej, r. 2019, wyd. 28, podobnie: B. Adamiak, J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. 16, Warszawa 2019).

Sąd uznał, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może nigdy rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż przyjęty przez organ I instancji w uchylonej decyzji. W przeciwnym wypadku, zmianie ulega przedmiot postępowania administracyjnego, a decyzja tak wydana narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/11 – CBOSA).

Jeżeli więc WWINB, jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (zarówno podmiotową, jak i przedmiotową), to GINB nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż w ten sposób naruszył ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak też NSA w wyroku z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 801/12 – CBOSA).

Sąd podzielił stanowisko pełnomocnika skarżącej, który zarzucił, że decyzja reformatoryjna organu odwoławczego była pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty – wobec umorzenia postępowania przez WWINB.

Umorzenie postępowania kończy wprawdzie postępowanie administracyjne w danej instancji, jednakże nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Pozbawiło to skarżącą przysługującego jej prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwa organy administracji, co narusza nie tylko art. 15, ale również prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, przewidziane w art. 79 ustawy zasadniczej.

W takiej więc sytuacji Sąd uznał, że obowiązkiem GINB było wydanie decyzji kasatoryjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bez wątpienia istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, GINB powinien był też wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, nawet gdyby organ I instancji uznał, że dana osoba nie jest stroną w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją, i odmówił wznowienia postępowania, to organ odwoławczy, uznając że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji są wadliwe, musiałby wydać decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 K.p.a.), a nie reformatoryjną. W takiej sytuacji organ odwoławczy także nie mógłby orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia, decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności (tak też NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 817/17 – CBOSA).

Pomimo więc tego, że GINB słusznie ocenił nieprawidłowość decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania już po jego wznowieniu, to nie mógł orzec reformatoryjnie i powinien był decyzję uchylić do ponownego rozpoznania, czyniąc te elementy zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, które dotyczyły sposobu należytego załatwienia sprawy przedmiotem wskazań w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a.

Sąd zauważył, że organ II instancji, zawierając w treści decyzji rozważania o braku przymiotu strony skarżącej, a wywodzone z tego, że nie jest ona właścicielką nieruchomości, na której samowolnie posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany, również nie zwrócił uwagi na brak ustaleń co do tego, czy skarżąca była inwestorem.

Następnie Sąd dokonał wskazań odnośnie do dalszego prowadzenia sprawy przez organy administracji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 15 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż GINB nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, bo decyzja taka narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pomimo iż decyzja organu odwoławczego nie była decyzją, w której organ ten orzekał o istocie sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji o oraz decyzji ją poprzedzającej.

Naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. GINB upatruje w błędnej wykładni tych przepisów polegającej na przyjęciu, iż stroną postępowania legalizacyjnego może być również inwestor nie będący w chwili wydania decyzji legalizacyjnej właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, a okoliczność ta ma znaczenie dla oceny ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie mając na uwadze rodzaje rozstrzygnięć w postępowaniu po wznowieniu postępowania z art. 151 § 1 K.p.a. wskazał, że pierwszą z kategorii decyzji, jaką organ administracji publicznej może wydać na podstawie art. 151 § 1 K.p.a., jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a. (pkt 1 ww. artykułu). Taka decyzja jest wydawana przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy dojdzie on do przekonania, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania. W tej sytuacji organ nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jest wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej braku podstawy do wznowienia postępowania, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 967/07, oraz Komentarz do art. 151 K.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Romana Hausera oraz prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego, wyd. 6, rok 2020.

Tylko w sytuacji, gdy organ administracji publicznej stwierdzi istnienie podstawy do uchylenia decyzji, na podstawie jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a., uchyla ją oraz rozstrzyga o istocie sprawy. Jest to druga kategoria decyzji organu administracji publicznej wydawanej po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania.

Zarówno decyzja WWINB o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 K.p.a., jak również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z powodu braku podstawy do jej uchylenia, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., nie są decyzjami merytorycznymi kończącymi sprawę. Są to orzeczenia, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej organ nie przystępuje do oceny tej decyzji, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2500/16.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może nigdy rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż przyjęty przez organ I instancji w uchylonej decyzji". Główny Inspektor Nadzoru Budowanego jako podstawę prawną decyzji z 11 kwietnia 2019 r. wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec powyższego, żaden z organów nie orzekał w sprawie na podstawie przepisów prawa materialnego, a tym samym rozstrzygnięcia organów obu instancji nie rozstrzygały o istocie sprawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, WWINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący i w związku z tym organ odwoławczy nie miał podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, tym bardziej organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzji organu I instancji w związku z koniecznością wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że nie było podstaw do umorzenia wznowionego przez organ I instancji postępowania. Jeśli organ ten stwierdził, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący stroną to, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast uzasadnienie decyzji organu wojewódzkiego zwierało nie tylko ocenę interesu prawnego wnioskodawczyni, ale również ustalenia co do braku ziszczenia się przesłanki wznowieniowej postępowania.

Pełnomocnik organu zauważa, że powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 78 Konstytucji RP służyć ma zapobieganiu ewentualnym pomyłkom i arbitralności przy rozstrzyganiu spraw w pierwszej instancji. Celem, jaki wskazuje ten przepis, i który jednocześnie określa rolę drugiej instancji jest kontrola ustaleń organu pierwszej instancji, natomiast nie jest nim zastępowanie postępowania przed tym organem. Instancyjność postępowania jest prawem podmiotowym przysługującym wszystkim jego uczestnikom. Polega na weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania toczącego się przed organem niższej instancji oraz kontroli zapadłego rozstrzygnięcia. Naruszeniem powyższej zasady byłoby niewątpliwie wypowiedzenie się po raz pierwszy i w sposób ostateczny przez organ wyższego stopnia w postępowaniu drugoinstancyjnym co do określonych zagadnień czy podnoszonych w odwołaniu okoliczności, nie zaś zreformowanie wadliwego formalnie rozstrzygnięcia organu I instancji i rozstrzygnięcie na podstawie przepisów prawa w oparciu o zamknięty i nie wymagający uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy. W związku z tym zarzut pozbawienia strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwa organa administracji, prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, a tym samym naruszenia normy konstytucyjnej, na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uznano za niezasadny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy kierował się zasadą szybkości postępowania oraz, wprowadzoną w czerwcu 2017 r. do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zasadą orzekania reformatoryjnego przez organy wyższego stopnia. Obecnie z przepisów art. 136 oraz art. 138 K.p.a. wynika brak możliwości uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania jedynie z uwagi na nieprawidłowe z prawem sformułowanie sentencji decyzji. Ponownego podkreślenia wymaga fakt, że WWINB umorzył postępowanie wyłącznie ze względu na ustalenie, że wnioskodawczyni nie posiadała interesu prawnego. Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji na skutek odwołania od decyzji umarzającej postępowanie byłby uzasadniony jedynie w przypadku, gdyby organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny, czy ziściły się przesłanki wznowieniowe i umorzył postępowanie z innych przyczyn. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92. Takie postępowania zostały przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, a odwołujący się i wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poznali motywy negatywnego rozpoznania wniosku i nie uległy one, poza formalną zmianą rozstrzygnięcia, żadnej zmianie. W przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. przyjęto, że dla zadośćuczynienia zasadzie dwuinstancyjności nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął zupełnie jakie okoliczności w ocenie organu wojewódzkiego legły u podstaw decyzji umarzającej postępowanie.

Pełnomocnik zauważa, że innym prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 728/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2019 r., znak: DON.7100.358.2018.AGP i nie dopatrzył się naruszenia przez ten organ prawa poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej. We wskazanej powyżej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również polegało na uchyleniu w całości decyzji organu wojewódzkiego i odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy organ wojewódzki mimo, że uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, nie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. tylko umorzył w całości wznowione postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, pełnomocnik wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję uchylającą decyzję organu wojewódzkiego umarzającego wznowione na wniosek skarżącej postępowanie nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik zauważa, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że L. B.V. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją WWINB z dnia 23 stycznia 2015 r., ponieważ od 2012 r. nie jest właścicielem działki nr [...] w D., kiedy to sprzedała ww. nieruchomość L. Sp. z o. o. z siedzibą w D.. Spółki L. Sp. z o. o. z siedzibą w D. oraz L. B.V. z siedzibą w N. są spółkami zależnymi. Kwestia, kto powinien być adresatem decyzji WWINB z 23 stycznia 2015 r. była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 155/15 oddalił skargę na decyzję ww. decyzję, nakazującą rozbiórkę i wskazał, że nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do obecnego właściciela nieruchomości, a nie do pierwotnego inwestora. WWINB oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego są związani tym orzeczeniem na zasadzie art. 170 P.p.s.a.

Taką możliwość przewiduje wprost art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że postępowanie legalizacyjne i ewentualna egzekucja obowiązku rozbiórki może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi, jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy taki podmiot jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 112/13. W wyroku z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2446/17. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy.

W związku z powyższym, z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości, ustalanie, czy skarżąca spółka była inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych, aby na tej podstawie ocenić ziszczenie się przesłanki wznowienia postępowania organ uznał za niezasadne. Zbycie prawa własności nieruchomości przez skarżącą powoduje, że nie mogłaby ona być zobowiązana do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Oznacza to również, iż skarżąca nie posiada legitymacji do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją WWINB z 23 stycznia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Zarówno rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczone są wadami polegającymi bądź to na błędnym zastosowaniu prawa materialnego bądź na błędnym zastosowaniu przepisów prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że Spółce L. B.V. z siedzibą w N. przysługiwał status strony postępowania. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego byli zobowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Organ nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego mógł nałożyć na jeden z tych podmiotów. Spółka L. B.V. z siedzibą w N. mimo tego, że przestała być właścicielem działki, na której stoi obiekt budowlany w odniesieniu do którego wydany został nakaz rozbiórki nie przestała być inwestorem, który zrealizował ten obiekt. Spółka miała interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż teoretycznie obowiązek rozbiórki obiektu budowalnego mógł zostać nałożony na tę Spółkę. Nie stała temu na przeszkodzie okoliczność zbycia przez Spółkę nieruchomości, na której znajduje się samowolnie zrealizowany obiekt budowlany. Zbycie przez inwestora nieruchomości nie musi automatycznie oznaczać niemożności wykonania nakazu rozbiórki jeśli z materiału dowodowego będzie wynikało, że aktualny właściciel nieruchomości nie będzie sprzeciwiał się wykonaniu przez inwestora tego nakazu.

Odnośnie do rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji stwierdzić należy, że co do zasady nie jest błędem umorzenie postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy okaże się, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, któremu nie przysługuje status strony. Postępowanie wznowieniowe tak jak każde inne postępowanie administracyjne może stać się postępowaniem bezprzedmiotowym i wówczas organ administracji powinien takie postępowanie umorzyć. Postępowanie wznowieniowe staje się zaś bezprzedmiotowe, gdy po wznowieniu postępowania okaże się, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot, któremu nie przysługuje status strony.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie miał jednak podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego, gdyż Spółce przysługiwał status strony postępowania.

Odnośnie do rozstrzygnięcia organu II instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszył zasadę dwuinstancyjności. Zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji jak i organu II instancji opierało się na założeniu, że Spółce L. B.V. z siedzibą w N. nie przysługiwał status strony. Wychodząc z tego założenia organy administracji uznały, że postępowanie wznowieniowe powinno zostać zakończone bez konieczności merytorycznej oceny decyzji o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w istocie nie wiązało się z oceną nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji uznając, że w postepowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek podmiotu, który nie jest stroną nie może zostać wydana decyzja o umorzeniu tego postępowania i postępowanie to w takim przypadku należy zakończyć decyzją, o której mowa w art. 151 § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to pogląd nieprawidłowy. Decyzja, o której mowa w tym przepisie może zapaść wówczas, gdy postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na skutek wniosku złożonego przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania ale okaże się, że strona ta jednak uczestniczyła w postępowaniu zwykłym. Tym niemniej, gdy w sprawie rzeczywiście miał miejsce przypadek wznowienia postępowania na skutek wniosku złożonego przez podmiot nie będący stroną, to uchybienie organu odwoławczego nie byłoby na tyle istotne aby eliminować je z obrotu prawnego. Zarówno umorzenie postępowania wznowieniowego jak też rozstrzygniecie wydane w trybie art. 151 § 1 K.p.a. wywołują bowiem identyczny skutek w postaci pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która wydana została w postępowaniu zwykłym.

Jak to zostało już wcześniej wskazane Spółka, L. B.V. z siedzibą w N. jako inwestor powinna być stroną postępowania zwykłego i jej pominięcie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy decyzja jaka powinna być wydana, to decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., to jest decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji gdyż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zauważyć bowiem należy, że Spółka nie powoływała się na jakiekolwiek nowe dowody, które mogłyby podważać prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego mógł nałożyć nakaz rozbiórki na aktualnego właściciela obiektu budowlanego. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 155/15, oddalającym skargę na ww. decyzję o nakazie rozbiórki oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2249/15, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji.

Organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym byłby więc związany wynikającą z tych wyroków kwalifikacją prawną obiektu podlegającego rozbiórce oraz wskazaniem podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki. W konsekwencji nie mógłby wydać innej decyzji jak decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego przez aktualnego właściciela działki, na której znajduje się ten obiekt.

W sprawie wydana została decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zamiast decyzji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji gdyż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.). Uchybienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak na tyle istotne, by konieczne było uchylenie decyzji organu I oraz II instancji i ponowne przeprowadzanie postępowania przez te organy. Zarówno decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. jak i decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. w efekcie prowadzą do tego samego skutku, to jest do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, która wydana została w postępowaniu zwykłym.

Brak stwierdzenia przez organy administracji, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym wydana została z naruszeniem prawa oraz brak wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji w okolicznościach sprawy nie ma znaczenia dla Spółki L. B.V. z siedzibą w N. Naruszenie polegające na pozbawieniu tej Spółki możliwości udziału w postępowaniu zwykłym nie skutkowało bowiem nałożeniem na Spółkę obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego czy też nałożeniem innego rodzaju obowiązku bądź utratą przez Spółkę przysługującego jej prawa majątkowego.

Ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego tylko po to, by wydane zostało w nim rozstrzygnięcie, które w swoich skutkach byłoby w istocie tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadziłoby do sztucznego mnożenia postępowań administracyjnych. Rozstrzygnięcia zapadłe w takim postępowaniu nie zmieniłyby zaś sytuacji prawnej ani aktualnego właściciela działki ani sytuacji prawnej Spółki, L. B.V. z siedzibą w N.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ustawy o COVID-19, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zawrotu kosztów postępowania sądowego w całości w pkt 2 sentencji wyroku NSA postanowił na podstawie art. 207 pkt 2 P.p.s.a. mając na uwadze okoliczność, że to wadliwa ocena legalności zaskarżonej decyzji w wyroku Sądu I instancji doprowadziła do wniesienia skargi kasacyjnej.