Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 686/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
658
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 ust 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.158 § 1 art 5 w zw z art 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.149 § pkt 1 i 3 w zw z art 35 § 1,3,5 kpa , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/22 w sprawie ze skargi K.F i N.S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.F. i N.S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 239/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.F. i N.S. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w punkcie 1 zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 13 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 20 sierpnia 1953 r., w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w punkcie 2 stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz K.F. i N.S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

K.F. i N.S., na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 20 sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem X w K. Wnosząc o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik skarżących wskazał, że organ zawiadomił skarżących, iż postępowanie zostało umorzone z mocy prawa. Skarżący wystąpili do organu z ponagleniem w załatwieniu sprawy, a organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że wyda postanowienia o jego umorzeniu.

Zdaniem skarżących, przywołany przez Ministra przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a.) nie jest wyjątkiem od art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) i innych norm postępowania, uprawniającym do tego, aby prowadzoną sprawę zakończyć w formie wysłania do skarżących pisma noszącego nazwę "zawiadomienie". Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. należy interpretować w ten sposób, że organ był i jest zobowiązany do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego od 2019 r. w ten sposób, że strona jest poinformowana jedynie o takiej okoliczności w drodze pisma. Taka forma pozbawiła skarżących możliwości zakwestionowania tego, czy w sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi akcentując, że dla rozpoznania wniosku z 13 czerwca 2019 r. złożonego przez K.F. i N.S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. istotnym pozostaje, że postępowania administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a., w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych blisko 70 lat temu mają charakter bardzo skomplikowany i muszą opierać się na dokładnej kwerendzie licznych zasobów archiwalnych, w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy. W niniejszej zaś sprawie, ciężar dowodowy został całkowicie przerzucony na organ, który w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego samodzielnie podejmował liczne czynności w celu pozyskania pełnej dokumentacji dowodowej. O wszelkich brakach w sprawie oraz podejmowanych w tym zakresie przez organ czynnościach dowodowych, pełnomocnik skarżących oraz pozostałe strony postępowania były na bieżąco zawiadamiane; organ wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a. Ostatni termin w sprawie wyznaczony został na dzień 15 września 2021 r.

W dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Mając na względzie powyższą regulację prawną oraz dokonane przez organ ustalenia, Ministerstwo Rozwoju i Technologii pismem z 14 marca 2022 r. zawiadomiło wszystkie strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa. W następstwie zawiadomienia, pismem z 11 kwietnia 2022 r. (data wpływu 19 kwietnia 2022 r.) pełnomocnik skarżących, wniósł ponaglenie wskazując na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz zwrócił się m.in. o załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Odpowiedź na ponaglenie została udzielona pismem z 22 kwietnia 2022 r.

Minister zauważył, że w toku prowadzonego postępowania, zarówno pełnomocnik skarżących, jak i żadna z osób znajdujących się w kręgu następców prawnych byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, nie powiadomili organu o śmierci jednej ze stron przedmiotowej sprawy, tj. D.S. (data zgonu: 3 grudnia 2020 r.). Korespondencja kierowana do ww. zmarłej strony (w tym także przedmiotowe zawiadomienie z 14 marca 2022 r.), była podejmowana przez dorosłego domownika, zamieszkałego pod adresem ww. strony postępowania. Informacja dotycząca śmierci D.S. została nadesłana przez potencjalnych spadkobierców ww. zmarłej w dniu 20 kwietnia 2022 r. Z powyższego wynika, że postępowanie nie mogło zostać zakończone przed dniem 16 września 2021 r. z uwagi brak ustalenia pełnego kręgu spadkobierców D.S. - sukcesorki byłego właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz I.Ż. - aktualnego użytkownika wieczystego części znacjonalizowanej nieruchomości (zgodnie z wyjaśnieniami Sądu Rejonowego w [...] z 22 września 2021 r., postępowanie spadkowe po I.Ż. nie było prowadzone; nie ustalono kręgu spadkobierców; nie zarejestrowano spraw o odrzuceniu lub przyjęciu spadku), co było uzależnione wyłącznie od działań stron postępowania, do których należała inicjatywa w uregulowaniu spraw spadkowych po ww. zmarłych.

Odnosząc się do argumentacji skargi Minister wskazał, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieją podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie nadzorcze w związku z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Z ww. przepisu wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez uregulowania kwestii wydania aktu (decyzji, postanowienia) deklaratoryjnego stwierdzającego to umorzenie. Umorzenie z mocy prawa postępowania, poprzez wystąpienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., przerywa wszelkie czynności organu. Wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących umorzeniem z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określonych w ustawie nowelizującej k.p.a. postępowań administracyjnych, stanowi o braku podstawy prawnej do ponownego orzeczenia o umorzeniu na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania z mocy prawa nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Argumentacja skarżących w istocie kwestionuje sposób zakończenia postępowań wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego przez ustawodawcę, domagając się obejścia prawa i wydania decyzji przez organ z urzędu na podstawie art. 105 k.p.a., całkowicie ignorując wolę ustawodawcy zakończenia postępowania z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego strony mogą zostać powiadomione pismem o zastosowaniu w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., bądź na wniosek strony może zostać wydane zaświadczenie, na podstawie art. 217 i nast. k.p.a., stanowiące akt wiedzy - dokument mający znaczenie dowodowe, potwierdzające istnienie prawa lub faktów, nie rozstrzygający jednak o istocie sprawy. Zarzut skargi dotyczący bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe z wniosku K.F. oraz N.S. nie znajduje zatem, zdaniem Ministra, uzasadnienia.

Jednocześnie Minister wskazał, że w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyżej przedstawionej argumentacji, odnosząc się do wniosku skarżących o zobowiązanie Ministra Rozwoju i Technologii do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca, należy uwzględnić, że w sprawie występowało zagadnienie wstępnie uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy. Wykazanie kręgu następców prawnych zmarłych stron postępowania następuje poprzez uregulowanie spraw spadkowych przed sądem powszechnym lub notariuszem, poza właściwością organu administracji publicznej. Zobowiązanie takie byłoby więc niewykonalne bez naruszenia m.in. art. 61 § 4, art. 28, art. 10, art. 30 § 4 k.p.a. i stanowiłoby o wadliwości kwalifikowanej postępowania, stanowiącej podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący pismem z 11 kwietnia 2022 r. wnieśli do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953r., podnosząc zarzut nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, która doprowadziła do braku wydania w tej sprawie decyzji w przepisanych prawem terminach. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 13 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia, a przede wszystkim w procesowym zakończeniu tej sprawy po wejściu w życie zmian normatywnych odnoszących się do postępowań nieważnościowych prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. (por. wyrok tut. Sądu z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21)

W doktrynie (patrz: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 5(98)/2021) zauważa się, że wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., możliwe są następujące rodzaje procesowego zakończenia postępowania nieważnościowego:

1. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.);

2. umorzenie wszczętego wcześniej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli w trakcie tego postępowania upłynie trzydziestoletni termin od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji;

3. umorzenie z mocy prawa będącego w toku w dniu 16 września 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.).

Odwołując się zatem do wypracowanego w teorii prawa administracyjnego podziału indywidualnych aktów prawnych na konstytutywne i deklaratoryjne, wskazuje się następnie, że toczące się 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia", czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.

Potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., następuje więc w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną umorzenia postępowania, która znajdzie zastosowanie w wyjątkowych przypadkach opisanych przez normodawcę, bez potrzeby stosowania art. 105 § 1 k.p.a. Z tego względu nie sposób przyjąć, że zamknięcie sprawy z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła nastąpiło wobec zawiadomienia stron pismem z 14 marca 2022 r. o umorzeniu postępowania z mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności skarga, w ocenie Sądu, zasługiwała na uwzględnienie. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że rozpatrując sprawę Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących (pkt 2 wyroku). Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt (pkt 1 wyroku). Sąd zauważa, że wnioskowany w skardze termin jednego miesiąca zobowiązujący organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie uwzględnia konieczności ustalenia następców prawnych stron postępowania, które z reguły wymagają podjęcia czynności w dłuższym okresie czasu.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy takie kryteria spełnia. W niniejszej sprawie brak wydania orzeczenia w sprawie wynikał, jak wskazuje treść odpowiedzi na skargę, z niewłaściwej interpretacji zmiany legislacyjnej nadającej nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. z dniem 16 września 2021 r. Nie doszło zatem do kwalifikowanej bezczynności organu w rozpatrywaniu wniosku skarżących.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Rozwoju i Technologii. Zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postepowania , o których jest mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania , podczas gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że w przypadku wystąpienia tych przesłanek , postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji;

2) art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z póżn. zm.), zwanej dalej "Kpa", w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest wydanie przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i rozpatrzenie w drodze decyzji wniosku skarżących z 13 czerwca 2019 r. o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. X w K, ul. [...], pow. [...] pomimo, że postępowanie w ww. sprawie zostało umorzone z mocy prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa poprzez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra Rozwoju i Technologii bez uwzględnienia faktu, że postępowanie nadzorcze, zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa, o czym strony zostały poinformowane pismem 14 marca 2022 r. przy jednoczesnym braku podstaw prawnych do wydania decyzji przez organ w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Ppsa w zw. z art. 35 § 1, 3, 5 Kpa w zw. z art. 6 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa poprzez błędne ustalenie, że organ nadzoru pozostaje w bezczynności i nieuprawnione zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy przebieg postępowania administracyjnego przeczy zaistnieniu bezczynności organu w sprawie, a ponadto postępowanie zostało umorzone z mocy prawa, co w świetle przepisów prawa powoduje niemożność merytorycznego rozpatrzenia wniosku nieważnościowego, jak i wydania decyzji formalnej o umorzeniu postępowania - prawidłowa ocena Sądu w powyższym zakresie powinna prowadzić do nieuwzględnienia skargi skarżących na bezczynność organu;

3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Ppsa. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 Kpa w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa, art. 30 § 4 Kpa, art. 61 § 4 Kpa, art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie bezczynności organu, polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. w sytuacji gdy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ zobligowany jest ustalić i przywołać do postępowania wszystkie osoby posiadające interes prawny i nałożenie na organ wymienionego w punkcie 1 zaskarżonego wyroku obowiązku rozpoznania wniosku w obiektywnie niewykonalnym terminie - 3 miesięcy od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku, gdy przedmiotowe postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia wszystkich żyjących stron i zawiadomienia ich o postępowaniu;

4) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 6 Kpa poprzez nieprzedstawienie należytej, przekonywującej argumentacji uzasadniającej stanowisko Sądu, w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa i wskazania podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia organu, którego wykonanie, wiązałoby się z wydaniem przez organ decyzji bez podstawy prawnej oraz obarczonej wadliwością dającą również podstawy wznowieniowe - obiektywnie nie jest bowiem możliwe dochowanie przez organ terminu zakreślonego przez Sąd na wydanie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadliwością, w zakresie ustaleń kręgu podmiotowego sprawy .

Wskazywane naruszenie przepisów postępowania przez Sąd miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem skutkowało uznaniem, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku nieważnościowego podczas gdy w sytuacji, gdyby Sąd uwzględnił ww. okoliczności nie przypisałby organowi bezczynności. Niezależnie od wystąpienia bezczynności w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, w faktycznoprawnym stanie sprawy - brak jest podstaw do zobowiązania Ministra do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego jak i formalnego.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi skarżących, względnie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł o rozważenie zasadności wydania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 2 albo 3 Ppsa), której przedmiotem będzie wyjaśnienie czy i na jakiej podstawie prawnej, w przypadku postępowań nadzorczych, do których ma zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej Kpa (zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa) organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, potwierdzającej wystąpienie przesłanek wskazanych ww. przepisie, czy też, mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 9 Kpa, organ jest zobligowany do skierowania do stron pisma informującego o zakończeniu postępowania lub wydania stosownego zaświadczenia na wniosek strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ze względu jednak na ich ścisłe powiązanie, uzasadnione było ich łączne rozpoznanie.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).

Analogiczny pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do stron informacji zawartej w piśmie z 14 marca 2022 r. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z 20 sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem X w K. W momencie orzekania przez Sąd I instancji (12 października 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., zarówno postawiony samodzielnie, jak i w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 158 § 1 k.p.a. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 35 § 1, 3 i 5 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a.

Niezasadne okazały się także zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a, a także zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w związku z art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd przyznał, że wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika też, że Sąd I instancji zgadza się z zarzutem strony skarżącej o bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym wszczętym z jej wniosku, gdyż nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania skargi w sprawie przedmiotowy wniosek nie został załatwiony, a organ przekroczył terminy załatwienia sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ bezczynność wynikała nie z zawinionego braku działania organu, lecz z odmiennej interpretacji przepisu prawa. Sąd wyjaśnił przy tym, odwołując się do orzecznictwa sądowadministracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy uchybiono wymogom staranności w prowadzeniu postępowania., co w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało miejsca.

Akcentowany w skardze kasacyjnej brak szczegółowego omówienia przez Sąd Wojewódzki charakteru i podstawy prawnej decyzji, która powinna zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem K.F. i N.S. z 13 czerwca 2019 r. nie wpływał na treść wyroku. Zasadnicza część argumentacji skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., której nie podzielił Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny.

Zakres zaskarżenia skargi kasacyjnej dotyczył także pkt 3 wyroku WSA z 12 października 2022 r. zawierającego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Tym niemniej w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu stanowiącego podstawę ustalenia kosztów w postępowaniu sądowym, a który został – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - naruszony. Brak ten nie został także sanowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż nie podano żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska. Można jedynie przypuszczać, że objęcie zakresem zaskarżenia również rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego stanowiło konsekwencję kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w sprawie zaistnienia w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Na podstawie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie, ale zależy od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takich wątpliwości, to oznacza, że nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz.1935).