Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 90/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 listopada 2023 r. nr SKO.OS/41.9/45/2022/1328/RN w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem Nr [...] z dnia 21 października 2021r., Burmistrz Miasta T. poinformował spółkę R. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "spółka") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez podmiot odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, o którym mowa w art. 9g pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu. Pismem tym organ pierwszej instancji poinformował również ww. spółkę o treści art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r., zatytułowanym; "Pismo wyjaśniające", spółka swoje stanowisko w sprawie. Do pisma pełnomocnik ww. spółki dołączył dodatkowe dokumenty.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. nr [.. .] Burmistrz Miasta T. nałożył na spółkę, posiadającą wpis do Rejestru Działalności Regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy T. pod numerem [...] karę pieniężną w kwocie: 212.614,20 zł (słownie: dwieście dwanaście tysięcy sześćset czternaście złotych 20/100) za nieosiągnięcie w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez podmiot odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, o którym mowa w art. 9g pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu".

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu. Na podstawie art. 3aa pkt ł poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła jaki powinien zostać osiągnięty w 2020 roku wynosi co najmniej 50 % wagowo. Różnica między wymaganym poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, a osiągniętym przez stronę w 2020 r. wynosi 40,23 %. Zatem w sprawie zachodzą przesłanki określone art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy i tym samym wyżej wymieniony podmiot popełnił delikt administracyjny, o którym mowa w wymienionym przepisie.

Zgodnie z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. W oparciu o art. 9x ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Organ zawarł w ustawie również sposób wyliczenia kary pieniężnej oraz rozważył zastosowanie, w przypadku spółki, rozwiązania przewidzianego w art. 189f k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Zarzuciła organowi administracji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy odwołująca się strona miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu,

b) niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że odwołująca się strona miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od odwołującej się strony, podczas gdy odwołująca się strona podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne,

c) niedokonaniu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od odwołującej się strony,

d) uznaniu w konsekwencji, że odwołująca się strona powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

e) niezastosowaniu przez organ pierwszej instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść odwołującej się strony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

f) nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez odwołującą się stronę jest znikoma, odwołująca się strona w przeszłości nie naruszyła prawa w zakresie ww. ustawy i nie była karana za powyższe naruszenie prawa, co zostało przez organ pierwszej instancji przyznane w treści skarżonej decyzji,

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez pominięcie słusznego interesu odwołującej się strony, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiające się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu pierwszej instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w wyżej przywołanym pkt 1 zarzutów odwołania,

4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 189d pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich nie zastosowanie, jeśli uznano, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na odwołującą się stronę,

5) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uznanie, że odwołująca się strona nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy,

6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez uznanie, że odwołująca się strona nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy odwołująca się strona nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne.

Pismem z dnia 28 czerwca 2022r., zatytułowanym: "Pismo w ślad za odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 30 grudnia 2021 r., znak:[...] ", spółka, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Kolejnym pismem, z dnia 17 lutego 2023mr., zatytułowanym: "Pismo w ślad za odwołaniem", spółka ponownie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Do pisma dołączyła kserokopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia 31 stycznia 2023 r.

Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia 30 grudnia 2021r., o treści sentencji: "orzeka nałożyć na spółkę R. sp. z o. o. z siedzibą w T. przy ul. [...] posiadającą wpis do Rejestru Działalności Regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy T. pod numerem [...] karę pieniężną w kwocie: 212.614,20 zł (słownie: dwieście dwanaście tysięcy sześćset czternaście złotych 20/100) za nieosiągnięcie w roku 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez podmiot odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, o którym mowa w art. 9g pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu."

i orzec w następujący sposób:

"orzeka nałożyć na spółkę R. sp. z o. o. z siedzibą w T., Nr [...] wpisaną do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy T. pod numerem [...] karę pieniężną w kwocie: 212.590,00 zł (słownie: dwieście dwanaście tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt złotych 00/100), za nieosiągnięcie w 2020 roku, w odniesieniu do masy odebranych przez ten podmiot odpadów komunalnych na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, o którym mowa w art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach."

W ramach postępowania wyjaśniającego dokonał przede wszystkim analizy zalegających w aktach sprawy:

1) zaświadczenia Burmistrza Miasta T. Nr [...] z dnia 20 maja 2015 r. o zmianie we wpisie do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, dotyczące spółki wpisanej do ww. rejestru pod numerem [...]

2) wykazu przedsiębiorców posiadających wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta T. w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy T., sporządzony według stanu na dzień 28 czerwca 2021 r.;

3) sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2020 r., złożone przez spółkę za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w dniu 8 lipca 2021 r. (z adnotacji na ww. dokumencie wynika, że pierwsze sprawozdanie zostało złożone w dniu 31 stycznia 2021r.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W 2020 r. przepis ten obowiązywał w brzmieniu: "Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:

1) recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (pkt 1);

2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 2)."

W myśl ust. 3 tego artykułu karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 i ust. 2 tego artykułu, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych l\lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W 2020 r. przepis ten obowiązywał w brzmieniu: "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania." Z kolei stawki opłat za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2020r. zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

W świetle art. 9g ustawy, jako podmiot odbierający w 2020 r. odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości na terenie miasta T., spółka była zobowiązana do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2. Była zatem podmiotem, który mógł popełnić delikt z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że spółka, w 2020 r. odebrała od właścicieli nieruchomości z terenu miasta T. 3970,3750 Mg odpadów komunalnych (za sprawozdaniem podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w 2020 r., złożonym przez spółki R. sp. z o.o. z siedzibą w T., które znajduje się w aktach sprawy). Z treści ww. sprawozdania za 2020 r. wynika również, że łączna masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi w 2020r. wyniosła 191,3302 Mg. Tym samym, w świetle ww. dokumentów, w całym 2020 r. spółka odebrała od właścicieli nieruchomości z terenu miasta T. 3970,3750 Mg odpadów komunalnych. Z kolei w ciągu tego roku 191,3302 Mg odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, zostało przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

W myśl art. 9g ustawy, jako podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości była obowiązana do osiągnięcia w roku kalendarzowym 2020 w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 tej ustawy. Poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r., a także sposób obliczania tych poziomów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. W świetle tabeli Nr 1 do tego rozporządzenia wymagany w 2020 r. poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił 50 %.

Obliczony na podstawie wzoru zawartego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, osiągnięty przez tę spółkę wyniósł 9,77 % (taki sam poziom został wskazany w sprawozdaniu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w 2020 r, które znajduje się w aktach sprawy) i był niższy o 40,23 % od wymaganego w 2020 r. poziomu odzysku tych odpadów. Mając powyższe wyliczenie, dotyczące osiągniętego przez spółkę w 2020 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, organ pierwszej instancji dokonał wyliczenia brakującej masy odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, które nie zostały poddane do recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i ustalił, że masa ta wynosi 787,46 Mg. W powyższym zakresie organ podzielił ustalenia organu I instancji.

Przyczyną orzeczenia reformatoryjnego były błędy w ustaleniu wysokości kary. Obliczony powyżej poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła - Ppmts - w 2020 r. dla spółki R jest zatem niższy od wymaganego w 2020 r. poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła i wynosi 9,7747369 %. Przy czym jest on wyższy od wyliczeń organu pierwszej instancji (po zaokrągleniu) oraz wyliczenia zamieszczonego w sprawozdaniu podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w 2020 r., złożonego przez spółkę, które znajduje się w aktach sprawy (9,77 %). Kolegium wskazało, że zaokrąglenie wartości do pełnych jedności przez organ pierwszej instancji nie wynika z przepisów prawa. Działania organu pierwszej instancji w tym zakresie są zatem nieprawidłowe i nie zasługują na uwzględnienie przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy przeprowadził wreszcie analizę możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w 189f § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Do ww. przepisu odniósł się również w obszerny sposób w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie Kolegium również podziela. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zauważa również po raz kolejny, że ani w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani w przepisach działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, stosowanych w sprawie na mocy art. 9zf ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie ma przepisów dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem w tym zakresie znajdzie zastosowanie regulacja zawarta w dziale IVa kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Administracyjne kary pieniężne." - co wcześniej zostało już wykazane.

Kolegium zauważyło, że w świetle przywołanego powyżej art. 189f § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, waga naruszenia prawa polegającego na nieosiągnięciu w 2020 r., przez spółkę wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 9g ustawy nie jest znikoma. Nie można bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro brakująca masa odpadów komunalnych wyrażona w Mg, wymagana do osiągnięcia w 2020 r. odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosiła aż 787,3672 Mg, a osiągnięty poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła wynosił tylko 9,1141269 % zamiast prawem określonych 50 %. Wyliczona w związku powyższym naruszeniem prawa administracyjna kara pieniężna w kwocie 212.590,00 zł również nie przemawia za uznaniem, że waga naruszenia prawa była w tym przypadku znikoma.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organów obu instancji (ewentualnie rozstrzygnięcia organu II instancji) oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Katowicach

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art.7a, art. 8, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:

a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia,

b) niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji,

c) niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g ustawy, podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom odzysku uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości Skarżącej, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów odzysku,

d) niezastosowaniu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy,

e) pominięciu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w roku 2008,

f) nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma,

g) nieprawidłowym ustaleniu, że z uwagi na fakt, że skarżącą dokonała ponownego naruszenia przepisów dyskredytuje to ją od możliwości zastosowania wobec spółki instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu,

h) braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f §3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającej z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a.,

i) błędnym ustaleniu, że skarżąca bagatelizuje na nią ustawowo obowiązek, podczas, gdy nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów wynika z przyczyn całkowicie niezależnych od skarżącej, a jakość odpadów odebranych z terenu gminy T. nie pozwoliłaby żadnemu innemu podmiotowi na osiągnięcie wymaganych prawem poziomów,

j) pominięciu okoliczności, że w Gminie T. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2020 r. wyniósł 115 % - a więc został osiągnięty, głównie z uwagi na działalność podmiotu zbierającego odpady komunalne na terenie Gminy T., w tym z sąsiednich gmin,

k) błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy w działaniu spółki,

l) błędnym przyjęciu, że skarżąca mogła zorganizować przedsiębiorstwo w taki sposób, by osiągnąć wymagane poziomy, podczas gdy Skarżąca wykonała wszystkie obowiązki w sposób należyty, a nieosiągnięcie poziomów nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej.

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie,

3) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu I instancji oraz organ II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pkt 2 powyżej,

4) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, iż Skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania,

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone,

6) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. oraz 9x ust. 3 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g ustawy i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy Skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,

7) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z art. 189f §2 ust.2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania spółki do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa.

Pełnomocnik skarżącej wniósł również o przeprowadzenie dowodów z treści szeregu aktów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku i recyklingu.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium wydana w przedmiocie nałożenia na spółkę pieniężnej kary administracyjnej określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obecnie Dz. U. z 2024 r. 399 – dalej "u.c.p.g.") w związku z nieosiągnięciem w 2020 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której strona nie kwestionuje. Skarżąca kwestionuje natomiast zaistnienie podstaw do wymierzenia jej powyższej kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od spółki niezależnych. Tym samym spółka w swoim przekonaniu podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2020 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości.

Zdaniem spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary. W przekonaniu spółki bowiem, w okolicznościach sprawy waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy, zwłaszcza w kontekście osiągnięcia z nadwyżką przez Gminę T. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych.

Zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w Przepisach ustawy. Zatem w świetle przytoczonego przepisu, to na skarżącej, jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w ustawie i przepisach wykonawczych. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W świetle treści tych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność spółki zatem za osiągnięcie wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w gminie osiągnąć.

W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2020, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy przy tym do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przesłanką jej wymierzenia jest zatem obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu - z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.

Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Niemniej jednak zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.

W ocenie składu orzekającego brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa ta bowiem nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Stanowisko takie zawarte zostało w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, w której wyrażono pogląd, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę masę odpadów niepoddanych odzyskowi i recyklingowi, nie można uznać naruszenia prawa za znikome. Biorąc pod uwagę inne sprawy skarżącej, nieuzasadniony jest pogląd, że zaprzestała ona naruszenia prawa,

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd stwierdza, co następuje:

1) przesłanka wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu odzysku i recyklingu została wprost określona w przepisach ustawy. Jest nią obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna. Karę tę ponosi podmiot, który nie wykonał obowiązku określonego w art. 9g ustawy. Nie mają tu zatem znaczenia okoliczności dotyczące braku możliwości realizacji obowiązku, osiągnięcie przez gminę wymaganego poziomu odzysku, czy też wina przedsiębiorcy. Stąd zarzuty określone w pkt 1 lit. a-d oraz i-l oraz pkt 2 i 6 skargi,

2) przesłanki zastosowania w sprawie rozwiązań przewidzianych w dziale IV k.p.a. zostały omówione wyżej i w ocenie Sądu zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie (zarzuty skargi oznaczone nr 1 lit. f-h),

3) skarżona nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego ustalenie wysokości kary nastąpiło prawidłowo. Dlatego wszystkie zarzuty w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione,

4) nie do końca zrozumiały jest zarzut dotyczący "nieaktualnej" morfologii odpadów. Organy administracji orzekają na podstawie i w granicach prawa.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.