Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 349/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. art. 7. 77 par 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do danych ewidencyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez S. C. (dalej skarżący), decyzją z dnia 26 stycznia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2016 r. nr [...] o :

1. uwzględnieniu zarzutu i zmianie przebiegu granicy działki nr [...] od strony działek nr [...] i [...],

2. zmianie pola powierzchni działki nr [...] oraz pola powierzchni użytku gruntowego wykazanego w działce, na podstawie mapy aktualizacji danych ewidencyjnych, wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 października 2016 r. pod nr [...],

3. odrzuceniu zarzutu w zakresie zmiany przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta zarządzeniem nr [...] z dnia 19 maja 2014 r. przeprowadził modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków między innymi dla obrębu ewidencyjnego B, jednostka ewidencyjna L.

Z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej, mogącej stanowić podstawę ustalenia przebiegu granic, zgodnie z § 36 i 37 § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), w dniu 14 października 2014 r. odbyło się ustalenie przebiegu granicy działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżący nie stawił się.

Projekt operatu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od dnia 9 marca 2015 r. do dnia 27 marca 2015 r.

W okresie wyłożenia projektu operatu ewidencyjnego skarżący złożył uwagę dotyczącą wykazanego przebiegu południowej granicy działki nr [...], która w jego ocenie winna przebiegać środkiem istniejącego na gruncie cieku wodnego.

Kierując się zasadami ustalenia przebiegu granic z § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (zgodne oświadczenie właścicieli, użytkowników wieczystych lub osób władających gruntem, ostatni spokojny stan posiadania, ustalenia wykonawcy po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych i po analizie dokumentów oraz oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków), wskazano, że wobec nieobecności skarżącego na gruncie w dniu ustalenia przebiegu granic, współrzędne geodezyjne płaskie punktów granicznych wyznaczających przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] zostały pozyskane z ekranowej wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Przebieg południowej granicy działki nr [...] z działkami [...], [...] i [...] z powodu nieobecności skarżącego nie ustalono, a spokojnego stanu posiadania również nie zdołano ustalić. W związku z tym przebieg tego odcinka granicy został przyjęty przez wykonawcę prac modernizacyjnych na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. wektoryzacji ewidencyjnej mapy rastrowej w skali 1:2880. Ten przebieg granicy zaakceptowali właściciele działek nr [...] i [...].

Z uwagi na fakt, że przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...] nie był przedmiotem ustalenia, postanowiono uwzględnić złożoną uwagę.

W dniu 19 maja 2015 r. odbyło się ponowne ustalenie na gruncie przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...]. Strony obecne nie wskazały zgodnie przebiegu granicy, nie złożyły żadnego oświadczenia oraz odmówiły podpisania protokołu.

W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2015 r. poz. 4728 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo – kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. skarżący zgłosił na podstawie przepisu art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarzuty do wykazanego przebiegu:

- granicy działki skarżącego nr [...] z działkami nr [...], [...], [...],

- granicy działki skarżącego nr [...] z działką nr [...],

- granicy działki skarżącego nr [...] z działką nr [...],

- granicy działki skarżącego nr [...] z działką nr [...].

Starosta decyzją z dnia [...] 2015 r. odrzucił złożony zarzut wskazując, że strony miały możliwość ustalenia na gruncie przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] w związku z uwagą skarżącego i z tej możliwości nie skorzystały. Odrzucony został też zarzut dotyczący ponownego ustalenia przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...], które są własnością skarżącego oraz przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...].

W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2016 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponowne rozpoznając sprawę, uzupełniono materiał dowodowy o ustalenia wykonawcy prac modernizacyjnych, że działka nr [...] stanowi na gruncie pastwisko, natomiast w działkach nr nr [...], [...], [...] i [...] jako użytek uwidoczniono częściowo pastwisko a częściowo zakrzaczenie, w których przebiega rów.

W dniu 17 sierpnia 2016 r. odbyło się na gruncie ponowne ustalenie granic (w związku z tym, że właściciel działki nr [...] oświadczył, iż wspólna granica działki nr [...] z jego działką nr [...] biegnie na zewnątrz ogrodzenia po łuku), podczas którego zainteresowane strony ustaliły na zgodne oświadczenie przebieg wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...], która zgodnie ze szkicem polowym biegnie od pkt granicznego nr 3 (rura metalowa) przez punkty 2,4 do punktu granicznego 1. Strony nie skorzystały z możliwości ustalenia przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr nr [...], [...] i [...]. Nie można było stwierdzić spokojnego stanu posiadania. Natomiast wskazany przez skarżącego przebieg przedmiotowego odcinka granicy jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

Działka nr [...] ma wspólną granicę z działkami nr nr [...] i [...] (odcinek tej granicy był przedmiotem rozpoznania decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. odrzucającej zarzut skarżącego oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r.).

Odnośnie zarzutu dotyczącego wykazanego przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i [...], dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste (ale w drugim dziale wpisany jest ten sam właściciel - skarżący) wskazano, że nie może on być uwzględniony gdyż właściciel nie stawił się pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie ustalenia ich przebiegu. Ponowne ustalenie tych odcinków granic leży wyłącznie w gestii skarżącego.

Skarżący odwołał się od ww. decyzji.

Podniósł zarzuty niewykonania zaleceń organu odwoławczego polegające na niezawiadomieniu właścicieli działek nr nr [...], [...] i [...] celem ustalenia przebiegu granic, jak również niedokonanie pomiaru stanu posiadania oraz znaków i śladów granicznych. Dodał, że błędnie obliczono powierzchnię działki nr [...]. Kopia mapy rastrowej w skali 1: 2880, dotycząca działek nr [...] i innych, różni się co do przebiegu granic od posiadanego przez niego wyrysu z mapy ewidencyjnej skali 1:2880 sporządzonego przez Starostę w dniu 5 sierpnia 2011 r.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zaistniały okoliczności z § 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż jak wynika z dokonanych ustaleń, w przedmiocie granicy działki nr [...] od strony południowej (z działkami nr [...], [...], [...], [...]) na gruncie brak jest znaków i śladów granicznych, natomiast wskazania skarżącego dokonywane dopiero w toku postępowania, że granica biegnie środkiem cieku nie są zbieżne z treścią dokumentacji zawierającej informacje mające znaczenie dla ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy, jaką jest mapa ewidencyjna w skali 1: 2880. Z kolei granica działki nr [...] od strony północnej (z działką nr [...]) została ustalona w oparciu o zgodne wskazania stron, z wyjątkiem jej punktu granicznego nr [...] wspólnego dla działek nr nr [...], [...], [...], [...], którego położenie ustalono według ostatniego spokojnego posiadania.

Wobec zarzutu odwołania dotyczącego niezawiadomienia właścicieli działek nr nr [...], [...] i [...] o ustaleniu przebiegu granic wskazano, że ustalenie przebiegu ww. granicy było konsekwencją rozpatrzenia uwagi zgłoszonej do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego. Odnosząc się do stwierdzonej znacznej różnicy pomiędzy załączonym przez skarżącego wyrysem z mapy ewidencyjnej z 5 sierpnia 2011 r. i kopią mapy rastrowej w skali 1:2880 wskazano, że załączona kopia mapy z datą 19 grudnia 2014 r. nie posiada cech dokumentu. Przede wszystkim brak jest informacji o jej pochodzeniu, ponadto nie jest potwierdzona przez organ, który ją wydał.

Ustalony przebieg granic działki nr [...] jest zgodny z przebiegiem wykazanym na mapie ewidencyjnej 1:2880 obowiązującej przed modernizacją w granicach jej dokładności. Różnica występuje jedynie na odcinku przebiegu granicy z działką nr [...], który został ustalony w dniu 17 sierpnia 2016 r. na podstawie zgodnych wskazań właścicieli. Przedmiotem ustalenia przebiegu granic w dniu 17 sierpnia 2016 r. była granica pomiędzy działkami nr nr [...] i [...]. W związku z tym, że granicę tę wyznaczają punkty zewnętrzne 1 i 3 stanowiące punkty wspólne dla kilku działek - punkt 1 dla działek nr nr [...], [...], [...] i [...], - punkt 3 dla działek nr nr [...], [...], [...], zatem wykonawca prawidłowo zawiadomił również właścicieli działek sąsiednich.

Uściślono, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte pismem skarżącego zawierającym zarzuty do danych ewidencyjnych działki nr [...] i Starosta, wydając zaskarżoną decyzję orzekł tylko w tym zakresie.

Organ uznał za niezasadne kwestionowanie przez skarżącego dopiero w odwołaniu przebiegu granic ustalonych w toku prac geodezyjnych (modernizacyjnych) W toku modernizacji organ uznał uwagi wniesione przez skarżącego za zasadne, w związku z czym czynności związane z ustaleniem przebiegu południowej granicy przedmiotowej działki zostały wykonane powtórnie, tym razem na gruncie i co istotne z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości. W trakcie czynności ustalania przebiegu granicy zainteresowani nie wykazali się jednak wiedzą, co do jej przebiegu. Następnie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Starostę dokonano powtórnego ustalenia północnej granicy przedmiotowej działki (według zgodnych oświadczeń).

Ewidencja gruntów i budynków, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie aktualne stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje powiązane z ewidencją gruntów i budynków (art. 20-26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości (art. 29-39). Rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granic nieruchomości wyznaczających i określających wprost ich powierzchnie. Przeprowadzone postępowanie ustalenia przebiegu granic do celów ewidencyjnych nie wyklucza, przeprowadzenia ustalenia granic nieruchomości w trybie rozgraniczeniowym.

Dane ewidencyjne wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków określające przebieg granicy działki nr [...] w pełni spełniają wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego:

- § 36 w zw. z § 37 i 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie przeprowadzenia stosowanych i niezbędnych pomiarów oraz ustaleń granic w sytuacji, w której dokumentacja stanowiąca podstawę sporządzenia operatu opisowo – kartograficznego modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], [...], [...] i [...] jest niewiarygodna,

- 39 ust. 1- 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, niezbadanie znaków i śladów granicznych, nieprzeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych osób oraz świadków, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo – kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B, jednostka ewid [...], [...], [...] oraz [...] są prawidłowe,

2. naruszenia przepisów postępowania:

- art. 6 - 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo – kartograficznym modernizacji gruntów i budynków w obrębie miejscowości B jednostka ewidencyjna L w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], [...], [...] oraz [...] są prawidłowe.

W treści skargi odniesiono się do kwestii różnic w mapach i wskazano, że ta załączona do skargi została sporządzona w oparciu o dotychczasowy kataster austriacki. Znajduje się w zasobie dokumentów geodezyjnych, dających podstawę do ustalenia granic pomiędzy spornymi działkami. Na jej podstawie została sporządzona wektoryzacja mapy rastrowej, która rożni się w znaczny sposób od mapy, na podstawie której powstała, co rzutuje na niewiarygodność mapy stanowiącej podstawę sporządzenia operatu. W tym stanie rzeczy powinno dojść do przeprowadzenia stosownych pomiarów, czego nie uczyniono.

Zarzucono, że nie podjęto żadnej próby ustalenia granic w oparciu o ostatni spokojny stan poosiadania, a uzasadnienie decyzji nie zawiera argumentów przekonujących z jakich powodów do tego nie doszło. Spokojny stan posiadania wskazuje na słuszność twierdzeń skarżącego, że granica działki nr [...] oraz działek nr nr [...], [...], [...] i [...] biegnie środkiem potoku. Przez potok nie ma możliwości przejścia co wyklucza możliwość posiadania przez wścieli ww. działek tego gruntu, który leży poza potokiem w głębi działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, według wyżej wskazanych kryteriów, kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie administracyjnej stanowił art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym).

Zgodnie z tym przepisem o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków starosta rozstrzyga w drodze decyzji, a więc władczego objawu woli organu administracji publicznej.

Modernizacja ewidencji gruntów i budynków została uregulowana w poszczególnych ustępach art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Wskazać zatem należy, że stosownie do postanowień art. 24a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

W myśl ust. 2 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o czym informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, jak to stanowi ust. 3 art. 24a. Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania, starosta, zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji, stosownie do przepisu art. 24a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym.

Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

Stosownie do art. 24a ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia, nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego, posiadającego uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia.

Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W przepisie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawa stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tj. wyłożenia projektu na okres 15 dni roboczych), projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje zatem, że projekt operatu opisowo -kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów, jak już wskazano na wstępie, starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

W myśl art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją.

Analiza powyższych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że w zależności od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki prawne; uwagi do projektu, zarzuty do operatu, oraz wnioski o zmianę danych ewidencji.

Sąd w pełni więc podziela stanowisko, wypowiedziane już w wyroku tut. Sądu z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/07, które nadal pozostaje aktualne, "(...) że za nieuzasadnione należy uznać stanowisko (...), że początkową datą powstania uprawnienia do złożenia zarzutów od projektu operatu, jest dzień ogłoszenia przez starostę informacji o tym, że stał się operatem w dzienniku urzędowym województwa. Użyte w przepisie art. 24a ust. 9 ustawy sformułowanie, że każdy .... może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (tj. o tym, iż projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją, przed obwieszczeniem powyższej informacji. Przewidziany art. 24a ust. 9 termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych."

Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący zgłosił zarzuty, to w świetle wyżej przedstawionej analizy obowiązujących w tym zakresie w dniu orzekania przez organ odwoławczy regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego, obowiązkiem orzekających organów, mając na względzie treść art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego było orzec, o uwzględnieniu lub o odrzuceniu zgłoszonych przez skarżącego zarzutów.

Jak wynika z akt administracyjnych w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 lipca 2015 r., poz. 4728, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa, została ogłoszona informacja, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo – kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków. Skarżący natomiast zarzuty zgłosił w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 31 sierpnia 2015 r., a więc w ostatnim dniu 30 dniowego terminu do złożenia zarzutów; 30 dniem była niedziela. Ostatnim dniem, w którym można było jeszcze dokonać skutecznie czynności zgłoszenia zarzutów był poniedziałek - 31 sierpnia 2015 r.

W tym więc zakresie działania władcze organów administracji publicznej należało uznać za prawidłowe.

Trafne okazały się natomiast zarzuty skarżącego, co do naruszenia przez organy przepisów postępowania.

Przede wszystkim rację ma skarżący podnosząc, że organy wbrew postanowieniom artykułów: 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia tej sprawy, co stanowi uchybienie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z treści § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), modernizacja ewidencji w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę. Działania te, stosownie do § 56 pkt 2 ww. rozporządzenia, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49; 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82.

Skoro ustawodawca zdecydował, że każdemu którego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, służą w zależności od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów odpowiednie środki prawne w postaci, najpierw uwag do projektu, a następnie zarzutów do operatu, to w kontekście normy zadaniowej, wskazanej w art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, obowiązkiem organów było orzec w przedmiocie zgłoszonych zarzutów wobec tego, że dane zawarte w operacie stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.

Analiza uzasadnień decyzji organów obydwu instancji nie pozostawia wątpliwości, że organy w ponownym rozpoznaniu tej sprawy administracyjnej nie rozpatrzyły zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, poza jednym, uwzględnionym w pkt 1) wyrzeczenia decyzji. W pozostałym natomiast zakresie, cała argumentacja orzekających organów, odnosząca się do kwestii związanych z przebiegiem granic działki nr [...] z działkami nr nr [...], [...], [...], a będących przedmiotem zgłoszonych zarzutów do operatu, odnosi się do złożonej na wcześniejszym etapie prac modernizacji uwagi skarżącego do projektu operatu modernizacji. Wprost pisze bowiem w motywach decyzji organ I instancji, że: "Zainteresowane strony w wyniku rozpatrywanej uwagi miały możliwość ustalenia przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działkami nr nr [...], [...] i [...] i z takiej możliwości nie skorzystały." Podobnie argumentował też organ odwoławczy.

Taki sposób rozstrzygania organów co do zgłoszonych zarzutów jest w ocenie Sądu nieprawidłowy. Podnieść należy, że nie bez znaczenia jest bowiem przewidziana przez prawodawcę możliwość korzystania przez określony podmiot z różnych środków w zależności od etapu prac modernizacyjnych. W konsekwencji więc, skoro na późniejszym etapie prac modernizacyjnych, po tym jak dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo – kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków, organ orzeka w formie przewidzianej przez przepisy materialnoprawne - decyzji administracyjnej - to zastosowanie mają przepisy postępowania administracyjnego normujące jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, kończące się właśnie wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy – o odrzuceniu lub uwzględnieniu zarzutów – bądź w inny sposób kończącego postępowanie z pełnymi tego konsekwencjami. Podkreślić należy, że w przedmiocie uwag organ informuje jedynie zgłaszającego uwagi o sposobie ich rozpatrzenia oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organy zobowiązane więc były orzec, czy pozostałe ze zgłoszonych zarzutów przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr nr [...], [...] i [...] oraz [...], wskazanych w operacie ewidencji gruntów i budynków podlegają odrzuceniu i dlaczego, czy też zasługują one na uwzględnienie i z jakich powodów, nawet w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty do operatu ewidencji gruntów i budynków stanowią swoiste powielenie argumentacji zgłoszonej uprzednio w uwagach.

Zarzuty skarżącego są o tyle zasadne, że podnosił on, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...], przez które przepływa potok, oznaczony jako użytek "W", przebiega środkiem tego użytku, a nie odmiennie, jak to jest w operacie opisowo – kartograficznym, do których to kwestii w ponownym rozpoznaniu sprawy organy w ogóle się nie ustosunkowały. Zalecenia w tym względzie organu odwoławczego, zawarte w decyzji z dnia [...] 2016 r., znak: [...], nie zostały więc rzeczywiście wypełnione, a na te kwestie i obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie przebiegu granic działki nr [...] zwracał uwagę organ odwoławczy (vide: str. 3 i 4 uzasadnienia ww. decyzji). Analiza akt administracyjnych dowodzi, że żadnego postępowania wyjaśniającego, połączonego z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego przebiegu spornych granic, a będących przedmiotem zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, organy w ponownym rozpoznaniu sprawy, poza ustaleniem na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] w dniu 17 sierpnia 2016 r., nie przeprowadziły. Takie działanie organów w postepowaniu toczącym się w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków jest nieprawidłowe. O ustaleniach przebiegu granic na gruncie w związku ze zgłoszonymi zarzutami powinny być powiadomione wszystkie strony postępowania bez wyjątku, którym potem organy winny zagwarantować czynny udział w tym postępowaniu. Słuszny jest też argument skarżącego, że organy orzekające w motywach rozstrzygnięć nie wyjaśniły w sposób zrozumiały dlaczego nie było możliwe ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania. W tym względzie organ I instancji powtórzył dosłownie tylko to zdanie, a organ odwoławczy opisując dokonania geodety dodał jedynie, że wykonawca w opinii wskazał, że "na gruncie nie odnaleziono żadnych znaków granicznych ani obecne Strony nie były w stanie ich wskazać".

W wyroku SN z dnia 20 sierpnia 1973 r., sygn. akt III CRN 186/73, LEX nr 7293, uznano, że "spokojny stan posiadania" oznacza "posiadanie ustabilizowane, prowadzące do zasiedzenia". W postanowieniu z dnia 6 maja 1974 r., sygn. akt III CRN 81/74, OSNCP 1975, nr 4, poz. 65, z omówieniem A. Szpunara i W. Wanatowskiej, NP 1976, nr 2, s. 280, Sąd Najwyższy uznał, że chodzi tu o takie posiadanie, które trwa tak długo, że pozbawienie posiadacza przyległego pasa gruntu przez ustalenie granicy "z uwzględnieniem wszelkich okoliczności" nie dałoby się pogodzić z zasadami współżycia społecznego. Dla skarżącego mogło być więc niezrozumiałe jednozdaniowe wyjaśnienie organu w kontekście niemożności stwierdzenia ostatniego stanu spokojnego posiadania, że "...Strony nie były w stanie ich wskazać", tj. znaków granicznych, ani geodeta, jako wykonawca prac modernizacyjnych, nie był w stanie ich odnaleźć na gruncie, tym bardziej, że znajdująca się w aktach administracyjnych treść opinii wykonawcy prac modernizacyjnych odnosi się również do etapu zgłoszonych uwag, a nie zarzutów. Uchybienia w tym zakresie są więc uchybieniami postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a.

Projekt operatu opisowo – kartograficznego stanowi więc podstawę do ogłoszenia stanu posiadania obiektów ewidencji gruntów i budynków, czyli określenia jaki podmiot, który obiekt (działkę, budynek, lokal) posiada i jaki jest charakter tego posiadania (np. własność, itp.), ile ma podmiot, tj., jaką powierzchnię działki posiada lub ilości budynków lub lokali, jakie są obiekty należące do tego podmiotu, tj. jakiej jakości i rodzaju jest grunt stanowiący działkę (rodzaj użytku, klasa) oraz jakiej jakości jest budynek, czy lokal (stan budynku, lokalu). Operat ten składa się więc z części opisowej i części kartograficznej zawierającej strukturę przestrzenną obiektów powierzchniowych. Treść operatu opisowo – kartograficznego musi zatem odpowiadać stanowi faktycznemu i prawnemu

Skoro zatem projekt operatu opisowo – kartograficznego stał się po okresie jego wyłożenia operatem gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), to stał się dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo potwierdzone. Kwestionowanie więc dokonanych granic działek, połączone z pomiarem punktów granicznych musi znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów z podaniem przyczyn, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie.

Niezrozumiałe jest więc w obliczu powyższego utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej bez zweryfikowania, czy wszystkie kwestie podniesione uprzednio w decyzji kasacyjnej tego organu zostały rozważone przez organ I instancji w ponownym postępowaniu w tej sprawie.

Ponadto zwrócić należy uwagę organom, by kierując decyzje administracyjne do stron weryfikowały poprawność ich imion i nazwisk. W tym przypadku zaskarżona decyzja została skierowana do A. T., zamiast prawidłowo do A. T. Błąd ten należało jednak ocenić nie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania, lecz co najwyżej w kategoriach omyłki pisarskiej, gdyż nie ulega wątpliwości, że po pierwsze, istnieje taka osoba jak A. T., po drugie, ma ona niewątpliwie także interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Nie jest to więc stan skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie ani nie jest to stan zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, bo na tej podstawie Sąd administracyjny zobowiązany byłby do uchylenia decyzji z tego powodu tylko w sytuacji, gdyby zarzut nie brania udziału w toczącym się postępowaniu bez własnej winy złożyła A. T.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.