Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 26
journal: Dz.U. 2021 poz 2137
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 (t.j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2022 r. nr 9001-2022-000619 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. Z. (dalej: rolnik, beneficjent, skarżący) jest decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor Oddziału, organ odwoławczy) z dnia 22 lipca 2022 r. nr 9001-2022-000619 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jeleniej Górze (dalej: Kierownik BP, organ pierwszej instancji) z 19 kwietnia 2022 r. nr 0006-2022-001195 w sprawie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przedstawionych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 14 czerwca 2021 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021 w zakresie jednolitej płatności obszarowej (dalej: też JPO), płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczenia (ONW) oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 4 i 5. Wniosek ten skarżący zmieniał dwukrotnie: 1 i 12 lipca 2021 r.

Do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej płatność RŚK) zadeklarował działki rolne w ramach trzech wariantów rolno-środowiskowo-klimatycznych: 1) wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże (na obszarach Natura 2000) na powierzchni [...] ha, 2) wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże (poza obszarem Natura 2000) na powierzchni [...] ha, 3) wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni [...] ha.

Pismem z 12 października 2021 r. beneficjent został wezwany do złożenia wyjaśnień i dokumentów.

Gospodarstwo rolne skarżącego zostało w dniu 12 lipca 2021 r. wytypowane – metodą analizy ryzyka - do kontroli na miejscu w ramach działania RŚK z uwagi na realizowany Program rolno-środowiskowo-klimatyczny (Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020). Zgłoszone do płatności RŚK działki są położone na terenie dwóch województw: dolnośląskiego i podkarpackiego. W ramach kontroli realizowanej w województwie dolnośląskim kontroli tej podlegały wszystkie działki zgłoszone do płatności na 2021 r. Pełnomocnikiem (przedstawicielem/reprezentantem) rolnika był S. S., z którym w dniach od 15 do 17 listopada 2021 r. inspektorzy terenowi Agencji próbowali nieskutecznie skontaktować się telefonicznie celem powiadomienia o terminie kontroli. Pismem z 17 listopada 2021 r. beneficjent został powiadomiony o terminie planowanych na dzień 8 grudnia 2021 r. czynności kontrolnych, które pełnomocnikowi zostało doręczone w dniu 7 grudnia 2021 r. W dniu kontroli nie stawili się ani pełnomocnik, ani rolnik. W dniu 13 grudnia 2021 r. do organu pierwszej instancji (Biuro Kontroli na Miejscu – BKM) wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego informujące, że pełnomocnik przebywa na zwolnieniu lekarskim od 6 grudnia do 21 grudnia 2021 r. wraz z prośbą o wyznaczenie nowego terminu kontroli. W dniu 22 grudnia 2021 r. kontrolujący podjęli bezskuteczną próbę kontaktu telefonicznego z pełnomocnikiem rolnika celem zawiadomienia o terminie kontroli. Pismem z 23 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie zawiadomił pełnomocnika beneficjenta o planowanych na dzień 14 stycznia 2022 r. czynnościach kontrolnych. Zawiadomienie zostało zwrócone do organu pierwszej instancji (12 stycznia 2022 r.) jako niepodjęte w terminie. W wyznaczonym dniu kontroli (14 stycznia 2022 r.) nie stawili się ani pełnomocnik, ani rolnik. Na tę okoliczność kontrolujący sporządzili raport nr [...], z którego wynika, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, o której został zawiadomiony listem poleconym w dniu 23 grudnia 2021 r. W konsekwencji zastosowany został kod GR2 – kontrola w gospodarstwie się nie odbyła.

Decyzją z 25 marca 2022 r. wydaną na podstawie art. 26 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm.; dalej: "ustawa PROW") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r., poz. 415 ze zm.; dalej "rozporządzenie RŚK"), Kierownik BP odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 (dalej też: "płatność RŚK") na 2021 rok. Wyjaśnił obowiązki państw członkowskich, zasady i skutki weryfikacji przyznawanej pomocy, w tym typowania gospodarstw rolnych do kontroli na miejscu odwołując się w tym zakresie do przepisów art. 74 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") w związku z przepisami rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarzadzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 809/2014"). Ustalił w oparciu o przebieg sprawy i jej dokumenty, że beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego za 2021 r., co skutkowało odmową przyznania płatności RŚK wobec zastosowania przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, co skutkuje odmową przyznania wszystkich płatności, o które rolnik ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika - zakwestionował zastosowanie kodu GR2, dowolne zastosowanie przepisów co do terminów zapowiadania i przeprowadzania kontroli na miejscu, a także nieuwzględnienie informacji z 29 grudnia 2021 r. o nieobecności pełnomocnika i nieprzesyłanie korespondencji do dnia 10 lutego 2022 r. (na co organ wyraził zgodę, skoro decyzję w sprawie przesłał po tym terminie) oraz nieuwzględnienie faktu, ze kontrola w dniu 8 grudnia 2021 r. nie odbyła się z powodu okoliczności niezależnych od pełnomocnika (choroba). Zarzucił też brak potwierdzenia w aktach sprawy, że gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do kontroli w dniu 12 lipca 2021 r. wobec faktu wypłacenia zaliczek w dniach 10 i 16 listopada 2021 r. Zarzucił niepoinformowanie o zamiarze przeprowadzenia kontroli doradcy ds. programów rolno-środowiskowych oraz bezpośrednio beneficjenta, mimo posiadania danych kontaktowych do tych osób. Za naruszenie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 uznał brak oceny przez organ wyjątków od sytuacji uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Zarzucił też naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a) przez niepoinformowanie pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W toku postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału przeprowadził weryfikację protokołu z czynności kontrolnych w odniesieniu do zarzutu o obarczeniu gospodarstwa beneficjenta kodem GR2 z powodu niewłaściwego powiadomienia pełnomocnika o kontroli. Do wyników tej weryfikacji rolnik wniósł zastrzeżenia z dnia 19 kwietnia 2022 r.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. W uzasadnieniu powołał m.in. art. 59 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, a także art. 47 ustawy PROW i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1344). Stwierdził, że gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane - w oparciu o analizę ryzyka - do przeprowadzenia kontroli na miejscu, a beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie tej kontroli. W tym zakresie powołał się na protokół pokontrolny i wskazał, że w dniach od 15 do 17 listopada 2021 r. podjęta została próba telefonicznego kontaktu z pełnomocnikiem strony w celu poinformowania go o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Z uwagi na brak możliwości powiadomienia telefonicznego (jak wynika z notatki pracownika Biura Kontroli na Miejscu powiadamiającego o kontroli, po wybraniu numeru za każdym razem włączała się skrzynka pocztowa), w dniu 17 listopada 2021 r. została wysłana do pełnomocnika strony informacja o terminie planowanych czynności kontrolnych, których przeprowadzenie ustalono na dzień 8 grudnia 2021 r. na godz. 9:30. W przekazanym do pełnomocnika piśmie wskazano również, że podczas czynności kontrolnych obecność kontrolowanego bądź jego pełnomocnika jest wymagana, aby zapewniona została możliwość wstępu na grunty i obiekty związane z realizacją zobowiązań oraz aby kontrolującym udostępnione zostały dokumenty związane z przedmiotem kontroli. Adresat pisma został poinformowany, że uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych może skutkować nieprzyznaniem płatności w ramach danego działania PROW 2014-2020 oraz że w przypadku braku kontaktu, inspektorzy stawią się w dniu 8 grudnia 2021 r. pod wskazanym adresem. Jak wskazał organ odwoławczy, pismo to zostało doręczone w dniu 7 grudnia 2021 r. Inspektorzy w umówionym terminie (8 grudnia 2021 r.) pojechali w wyznaczone miejsce, jednak nie zastali tam ani rolnika, ani jego pełnomocnika. W dniu 13 grudnia 2021 r. do Biura Kontroli na Miejscu (dalej: BKM) wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, z którego wynika, że informację o kontroli, która miała zostać przeprowadzona w dniu 8 grudnia 2021 r. uzyskał tego dnia (8 grudnia 2021 r.), obecnie przebywa na czasowym zwolnieniu lekarskim i nie jest w stanie uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. Wniósł o wyznaczenie nowego terminu kontroli i o powiadamianie go o planowanych czynnościach z wyprzedzeniem. Pełnomocnik dołączył zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu 7 grudnia 2021 r. wskazujące na niezdolność pełnomocnika skarżącego do pracy w okresie od 6-21 grudnia 2021 r. W związku z powyższym pracownik BKM w dniu 22 grudnia 2021 r. (po okresie niezdolności do pracy pełnomocnika w związku ze zwolnieniem lekarskim), podjął kolejną próbę telefonicznego kontaktu z pełnomocnikiem rolnika, która zakończyła się niepowodzeniem, co udokumentowane zostało notatką pracownika powiadamiającego o kontroli z dnia 23 grudnia 2021 r. Z uwagi na brak możliwości telefonicznego powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, BKM przesłało do pełnomocnika strony kolejną informację o planowanych czynnościach kontrolnych. Termin kontroli został ustalony na dzień 14 stycznia 2022 r., a pozostałe warunki kontroli, wymienione w piśmie z dnia 17 listopada 2021 r. nie uległy zmianie. Pismo o terminie planowanych czynności kontrolnych nie zostało odebrane przez adresata i po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone do nadawcy. W dniu 14 stycznia 2022 r. inspektorzy upoważnieni do przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego udali się pod umówiony adres, jednak nikogo pod tym adresem nie zastali. W związku z powyższym kontrola nie została przeprowadzona, a jako przyczynę niezrealizowania inspekcji uznano uniemożliwienie przez beneficjenta przeprowadzenie kontroli.

Wskazał, że pracownicy BKM próbowali najpierw skontaktować się z pełnomocnikiem strony telefonicznie (najczęstszy sposób kontaktu), a następnie, wobec braku możliwości skontaktowania się z pełnomocnikiem, podjęto dwukrotnie próbę pisemnego poinformowania go o konieczności przeprowadzenia kontroli. Organ kontrolny podjął więc możliwe środki w celu dokonania kontroli na miejscu. Brak realnej możliwości przeprowadzenia kontroli był natomiast wynikiem bierności strony postępowania i jej pełnomocnika. Skarżący nie podjął wraz z pełnomocnikiem jakichkolwiek działań w celu umożliwienia kontroli.

Organ odwoławczy na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 uznał te okoliczności za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez beneficjenta. Jednocześnie wskazał, że wyjątkiem pozwalającym na odstąpienie od zastosowania tego przepisu, pomimo wystąpienia okoliczności wskazujących na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, są przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które nie zostały wykazane ani przez skarżącego, ani przez jego pełnomocnika. Dodatkowo podkreślił, że skarżącego obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Wskazał dalej, że pismo informujące o nieobecności pełnomocnika - z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze u innego producenta, którego S. S. jest pełnomocnikiem - zostało włączone do materiału dowodowego w tamtej sprawie z powodu niewskazania, którego postępowania dotyczy. Pełnomocnik skarżącego od dnia 22 grudnia 2021 r. (data zdolności do pracy po zwolnieniu lekarskim) mając wiedzę na temat planowanych czynności kontrolnych w gospodarstwie swojego mocodawcy, do dnia 29 grudnia 2021 r. (data sporządzenia pisma o planowanych wyjazdach zagranicznych), mógł podjąć działania w celu przeprowadzenia planowanej kontroli i uniknięcia zarzutów, że uniemożliwia jej przeprowadzenie.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów w zakresie przyczyn nieodbierania połączenia telefonicznego od pracowników BKM przez pełnomocnika skarżącego. W odniesieniu do zarzutu kwestionującego wiarygodność wytypowania gospodarstwa do kontroli na miejscu – metodą analizy ryzyka – wobec wypłaty zaliczek na poczet płatności RŚK po tej dacie organ odwoławczy wyjaśnił, że dla działań w ramach PROW 2014-2020 wypłata zaliczek była możliwa po przeprowadzeniu kontroli administracyjnych - bez konieczności przeprowadzania kontroli na miejscu. W odniesieniu do argumentu, zgodnie z którym organ w celu powiadomienia o kontroli mógł skontaktować się z doradcą bądź z beneficjentem Dyrektor Oddziału podkreślił, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do zarzutu, że organ ma uprawnienia, aby przeprowadzić kontrolę bez obecności producenta organ odwoławczy wyjaśnił, że właśnie taka kontrola, bez udziału producenta, została przeprowadzona w jego gospodarstwie w 2022 r. Kontrola dotyczyła kwalifikowalności powierzchni i została przeprowadzona metodą inspekcji terenowej. Natomiast kontrola w ramach działania RŚK, z uwagi na fakt, że związana jest nie tylko z pomiarem powierzchni działek, ale i rewizją posiadanej przez rolnika dokumentacji (np. plan rolnośrodowiskowy, ekspertyza przyrodnicza), musi odbyć się z udziałem rolnika.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. powołując się na treść art. 27 ust. 1-2 ustawy PROW i wskazał, że regulacje te nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Skarżący nie złożył żądania w zakresie art. 10 k.p.a. Tym nie mniej, Dyrektor Oddziału powiadomił pełnomocnika strony o możliwości realizacji uprawnień, wynikających z art. 10 k.p.a., na które to pismo strona do dnia wydania decyzji nie zareagowała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez brak podstaw do zastosowania kodu GR2, błąd w ustaleniach faktycznych, uchybienia formalno-prawne. Nie zgodził się z informacjami mówiącymi o próbie telefonicznego kontaktu na numer telefonu, który ani pełnomocnikowi ani stronie nie jest znany i nie wiadomo do kogo należy. Zarzucił że organ dowolnie zastosował przepisy co do terminów przeprowadzenia kontroli. Zarzucił ponadto zignorowanie przez organ informacji pełnomocnika skarżącego z 29 grudnia 2021 r. o nieobecności i prośby o nieprzysyłanie korespondencji do 10 lutego 2022 r., które to pismo powinno być włączone także do przedmiotowego postępowania, skoro pełnomocnik nie określił, którego postępowania dotyczy. Logicznym jest, że dotyczyło ono wszystkich postepowań, w których pełnomocnik reprezentował rolników. Zarzucił zamieszczenie nieprawdziwej informacji w zaskarżonej decyzji o wytypowaniu w dniu 12 lipca 2021 r. gospodarstwa skarżącego do kontroli, skoro zaliczki były wypłacone w dniach 10 i 16 listopada 2021 r. Zarzucił niepoinformowanie doradcy ds. programów rolno- środowiskowych o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a także – bezpośrednio samego rolnika. Zarzucił nieuwzględnienie dokumentów w postaci pisma pokontrolnego z P. z dnia 15 listopada 2021 r. oraz certyfikatu zgodności na okoliczność użytkowania gruntów zgodnie z wymogami RŚK i dokumentacją przyrodniczą, które organ posiadał. Ocenie sądu skarżący pozostawił zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 w zakresie wyjątków od stosowania tego przepisu. Końcowo zarzucił niedotrzymanie 7-dniowego terminu zawiadomienia o kontroli z 23 grudnia 2021 r. wyznaczonej na 14 stycznia 2022 r. "z uwagi na Dz.U.2021,162, tj. w szczególności art. 48 pkt 2". Ponadto argumentował, że wyznaczenie kontroli na dzień 14 stycznia 2022 r. było niezgodne z prawem i stanowiło naruszenie art. 77 rozporządzenia nr 809/2014, gdyż był to następny rok kalendarzowy.

Powołując się na te zarzuty skarżący wskazał, że skutkuje to naruszeniem art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew zasadzie praworządności; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.c. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy oraz chaotyczny; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie uczestnika o okolicznościach faktycznych oraz prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 15 listopada 2023 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (decyzja w sprawie przyznania pełnomocnikowi skarżącego płatności RŚK na 2017 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi są bezzasadne.

Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącemu płatności RŚK na 2021 r. z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W sprawie wskutek niestawiennictwa pełnomocnika skarżącego, ani skarżącego nie doszło do przeprowadzenia kontroli na miejscu wyznaczonej najpierw w dniu 8 grudnia 2021 r., a następnie – w dniu 14 stycznia 2022 r., o których pełnomocnik skarżącego został pisemnie zawiadomiony.

Skarżący uważa, że nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 i w konsekwencji odmowy przyznania płatności RŚK, ponieważ organ pierwszej instancji naruszył procedurę prowadzenia kontroli na miejscu, w tym nie uwzględnił zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego obiektywnych przeszkód w udziale w kontroli na miejscu zarówno w dniu 8 grudnia 2021 r. jak i w dniu 14 stycznia 2022 r.

Z kolei Dyrektor Oddziału wskazał, że wskutek wytypowania gospodarstwa rolnego skarżącego - na podstawie analizy ryzyka - do przeprowadzenia kontroli na miejscu organ pierwszej instancji uznał za niezbędną obecność skarżącego i podjął bezskuteczne próby telefonicznego zawiadomienia pełnomocnika skarżącego, a następnie pisemnie zawiadomił pełnomocnika o terminie kontroli na miejscu, dwukrotnie wyznaczając ten termin. Nieobecność zarówno pełnomocnika jak i skarżącego w wyznaczonym po raz drugi terminie kontroli na miejscu uznana została za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkujące odrzuceniem wniosku o płatność RŚK na podstawie art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 i w konsekwencji – odmową przyznania tej płatności RŚK na 2021 rok. Organy obu instancji oceniły przesłanki wyłączające zastosowanie tego przepisu i stwierdziły brak ich zaistnienia w sprawie.

Zagadnieniem, które wymaga oceny w ramach kontroli sądowej jest zatem weryfikacja zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 w toku postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności RŚK na 2021 r.

Uprzedniego wyjaśnienia wymagają podstawy prawne i procedura zastosowanej przez organ pierwszej instancji kontroli na miejscu względem gospodarstwa rolnego skarżącego.

W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest regulowana w prawie unijnym oraz krajowym, tj.:

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego n rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności I Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE L 2013, poz. 347 str. 320; dalej: rozporządzenie nr 1303).

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L, poz. 347, str. 549; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013),

- rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. UE L poz. 347, s. 487; dalej: rozporządzenie nr 1305/2013);

- rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzające przepisy przejściowe (Dz.U. UE L z 2014 r., poz. 227, str. 1;);

- rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE L z 2014 r., poz. 227. Str. 69; dalej: rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014);

- ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2015 (Dz.U. z 2021 r., poz. 182; dalej: ustawa PROW)

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015, poz. 425, rozporządzenie RŚK).

Płatność RŚK finansowana jest z Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) zapewniającego wsparcie w ramach polityki spójności oraz wspólnej polityki rolnej.

Wspólne przepisy dla wszystkich funduszy, w tym EFROW, zawiera rozporządzenie nr 1303/2013, zgodnie z którym zasady w nim określone stosuje się bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w rozporządzeniu nr 1306/2013 oraz dla szczególnych przepisów ustanowionych m.in. w rozporządzeniu nr 1305/2013 (art. 1 akapit 4 pkt 5). Przepisy uzupełniające w rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy nie mogą być sprzeczne z częścią drugą, trzecią ani czwartą rozporządzenia, w przypadku wątpliwości dotyczących stosowania przepisów część druga niniejszego rozporządzenia jest nadrzędna wobec przepisów dotyczących poszczególnych funduszy (...) – art. 1 akapit piąty zdanie trzecie.

Zgodnie z zawartym w Części II Tytuł VIII Zarzadzanie i kontrola Rozdział I Systemy zarzadzania i kontroli przepisem art. 72 lit. f) (Ogólne zasady funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli) systemy zarządzania i kontroli, zgodnie z art. 4 ust. 8 (tj. zasada należytego zarzadzania finansami, o której mowa w art. 33, art. 36 ust. 1 i art. 61 rozporządzenia finansowego UE EURATOM), zapewniają zapobieganie nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, oraz ich wykrywanie i korygowanie, oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Natomiast zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za kontrolę zgodnie z ich obowiązkami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy (art. 73). Państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z przepisami dotyczącym poszczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały skutecznie (art. 74 ust. 2).

Zgodnie z motywem 49 rozporządzenia nr 1305/2013 Komisja i państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu zapewnienia należytego zarządzania programami rozwoju obszarów wiejskich. W tym kontekście Komisja powinna podejmować odpowiednie działania oraz kontrole, a państwa członkowskie powinny podejmować działania w celu zapewnienia należytego funkcjonowania swoich systemów zarządzania.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013 państwa członkowskie przyjmują wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne zgodnie z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w celu zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii.

Zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 (Ochrona interesów finansowych Unii) Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

Ogólne zasady kontroli zawiera art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (ust. 1). W przypadku kontroli na miejscu właściwy organ określa próbę kontrolną z całej populacji wnioskodawców, składającą się w stosownych przypadkach z części losowej w celu otrzymania reprezentatywnego wskaźnika błędu oraz części wybranej na podstawie analizy ryzyka, tak aby zidentyfikować obszary, gdzie występuje największe ryzyko błędów (ust. 2). Właściwy organ sporządza sprawozdanie z każdej przeprowadzonej kontroli na miejscu (ust. 3).

Zgodnie z ust. 5 tego przepisu państwa członkowskie zapewniają minimalny poziom kontroli na miejscu niezbędny do skutecznego zarządzania ryzykiem oraz podwyższają poziom minimalny w razie konieczności (...). Na odstawie art. 62 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja przyjmuje akty wykonawcze ustanawiające przepisy niezbędne do zapewnienia jednolitego stosowania niniejszego rozdziału (tj. rozdziału I Zasady ogólne w Tytule V Systemy kontroli i kary), a w szczególności: a) przepisy dotyczące kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu przeprowadzanych przez państwa członkowskie w zakresie przestrzegania obowiązków, zobowiązań oraz kryteriów kwalifikowalności wynikających ze stosowania przepisów unijnych; b) przepisy dotyczące minimalnego poziomu kontroli na miejscu oraz obowiązku jego zwiększenia lub zmniejszenia, jak określono w art. 59 ust. 5 (...).

Szczegółowe zasady typowania, wyboru i przeprowadzania kontroli na miejscu w odniesieniu m.in. do płatności RŚK zawiera rozporządzenie wykonawcze nr 809/2014. Zgodnie z art. 24 ust. 1 Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Z art. 25 akapit pierwszy tego rozporządzenia wynika, że kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane pod warunkiem, że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Na podstawie art. 26 ust. 3 kontrole na miejscu obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy i wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34 (ustanawiającym zasady wyboru próby kontrolnej).

Czynności kontrolne w prawie krajowym, w tym dotyczące kontroli na miejscu, określa art. 47 ustawy PROW, z którego wynika, że czynności kontrolne w ramach: 1) kontroli na miejscu, 2) wizyt, o których mowa w art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 809/2014, 3) kontroli ex post, o których mowa w art. 52 rozporządzenia nr 809/2014, 4) kontroli przeprowadzanych na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 lub 2 są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane odpowiednio przez organ agencji płatniczej, właściwy organ podmiotu wdrażającego, właściwy organ instytucji pośredniczącej lub instytucję zarządzającą. Z ust. 4 wynika, że osoby wykonujące czynności kontrole mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc albo pomoc techniczna; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczenia tych dokumentów; 4) sporządzenia dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli; 5) pobrania próbek do badań. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015, poz. 1344), kontrolujący wykonujący czynności kontrolne, o których mowa w § 1, sporządzają z tych czynności sprawozdanie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 809/2014, zwane dalej "raportem z czynności kontrolnych". Raport z czynności kontrolnych wykonanych w ramach wizyty zawiera dane, o których mowa w art. 53 ust. 1 lit. a-d rozporządzenia nr 809/2014; przepis art. 53 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Nie jest sporne w sprawie, że skarżący w dniu 14 czerwca 2021 r złożył wniosek o przyznanie płatności na 2021 r. (dwukrotnie zmieniony)., w którym zadeklarował do płatności RŚK (PROW 2014-2020) działki rolne w ramach trzech wariantów: 1) 4.5 Półnaturalne łąki świeże (na obszarach Natura 2000) na powierzchni [...] ha; 2) 5.5 Półnaturalne łąki świeże (poza obszarami Natura 2000) na powierzchni [...] ha; 3) 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni [...] ha.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 12 lipca 2021 r. gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą analizy ryzyka. Taki sposób wyboru do kontroli na miejscu jest regulowany wskazanymi przepisami unijnymi, a fakt i przyczyny wyboru nie mogą być przez skarżącego skutecznie kwestionowane. W ramach kontroli legalności decyzji wydanej w sprawie płatności RŚK mogą natomiast być oceniane czynności kontrolne, ich udokumentowanie i w konsekwencji wynik tej kontroli.

Nie może być zatem sporu co do wytypowania gospodarstwa skarżącego do kontroli na miejscu.

Oceny zatem wymaga kwestia, tj. czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, a więc czy organ prawidłowo ustalił, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu i nie zaszły przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, co w konsekwencji skutkowało odmową przyznania płatności RŚK na 2021 r.

Jak Sąd wskazał, skarżący ubiegający się o płatność RŚK na 2021 r. został wytypowany - w oparciu o analizę ryzyka - do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Kontrola miała na celu weryfikację w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia 809/14.

Przebieg postępowania organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego ma odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i nie jest kwestionowany przez skarżącego. Skarżący był reprezentowany przed organem przez pełnomocnika. Wobec bezskutecznych telefonicznych prób zawiadomienia o kontroli na miejscu planowanej w dniu 8 grudnia 2021 r., organ pierwszej instancji pismem z 17 listopada 2021 r. poinformował pełnomocnika skarżącego o zaplanowanych na 8 grudnia 2021 r. o godz. 9.30 czynnościach kontrolnych w zakresie działania RŚK w ramach PROW na lata 2014-2020 zobowiązując kontrolowanego lub jego pełnomocnika do obecności podczas kontroli, wnosząc o zapewnienie możliwości wstępu m.in. na grunty oraz udostępnienie dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Wyznaczył też miejsce spotkania z kontrolującymi. Pouczył, że uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych może skutkować nieprzyznaniem płatności. Podał numery telefonu w celu ustalenia szczegółów kontroli zastrzegając, że w przypadku braku kontaktu inspektorzy stawią w wyznaczonym terminie kontroli pod wskazanym adresem. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 7 grudnia 2021 r., co nie jest w sprawie kwestionowane. Kontrola na miejscu nie doszła do skutku wobec nieobecności skarżącego i jego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego pismem z 7 grudnia 2021 r. poinformował o chorobie i wniósł o wstrzymanie wysyłania korespondencji, ponieważ nie jest w stanie jej odebrać. Pismem z 8 grudnia 2021 r. wniósł natomiast o wyznaczenie nowego terminu kontroli na miejscu ze względu na obiektywną przeszkodę w udziale w tej kontroli przedstawiając dowód na tę okoliczność w postaci zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy w dniach od 6 do 21 grudnia 2021 r. Uwzględniając tę przeszkodę organ pierwszej instancji w dniu 22 grudnia 2021 r. podjął próbę telefonicznego zawiadomienia pełnomocnika o kolejnym terminie kontroli na miejscu wyznaczonym na dzień 14 stycznia 2022 r. o godz. 10.00, która ponownie okazała się bezskuteczna, wobec czego zdecydował o pisemnym zawiadomieniu (z dnia 23 grudnia 2021 r.) o tym terminie. Zawiadomienie to po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone do organu jako nieodebrane przez adresata. W wyznaczonym na dzień 14 stycznia 2022 r. terminie kontroli na miejscu nie stawił się ani skarżący, ani jego pełnomocnik, wobec czego kontrolujący sporządzili raport z czynności kontrolnych w ramach działania RŚK w ustaleniach końcowych - pkt XVI – wpisując w poz. 01 kod dotyczący gospodarstwa GR2, a w poz. 03 uwagi inspektorów terenowych – opisali podjęte czynności i ich skutki. Z kolei w pkt XVIII raportu wskazali, że kopii raportu nie przekazano bezpośrednio osobie obecnej przy kontroli (poz. 01) z powodu nieodbycia kontroli w gospodarstwie i zastosowania kodu GR2 (poz. 02) oraz że kopię raportu należy przesłać drogą pocztową (poz. 03).

Zastosowany przez organ pierwszej instancji skutek zaniechania udziału w kontroli na miejscu przez pełnomocnika skarżącego albo przez samego skarżącego Sąd w składzie orzekającym ocenia jako prawidłowy.

Słusznie przyjęły organy obu instancji, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w rozumieniu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z tym przepisem wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Zagadnienie "uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu" było przedmiotem interpretacji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Trybunał) na gruncie przepisu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 18; dalej: rozporządzenie nr 796/2004). Przepis ten brzmiał: "Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu".

W wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. C-536/09 Marija Omejc (ECLI:EU:C:2011:398) Trybunał stwierdził, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", jakie zostało zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Wyrażenie to, jak wskazał Trybunał, podlega jednolitej wykładni w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Wyjaśnił, że z orzecznictwa tego wynika, że wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", figurujące w przepisie rozporządzenia, które nie zawiera odesłania do praw krajowych, należy uznać za stanowiące autonomiczne pojęcie prawa Unii, którego znaczenie i zakres powinny być identyczne we wszystkich państwach członkowskich. Trybunał zobowiązany jest więc dokonać jednolitej wykładni tego wyrażenia w porządku prawnym Unii (pkt 20). W tym zakresie należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (zob. w szczególności wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r. w sprawie 292/82 Merck, Rec. s. I-3781, pkt 12; z dnia 1 marca 2007 r. w sprawie C-34/05 Schouten, Zb.Orz. s. I-1687, pkt 25; a także z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-116/10 Feltgen i Bacino Charter Company, Zb.Orz. s. I-14187, pkt 12) – pkt 21. Jeżeli chodzi o kontekst, w który wpisuje się wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", należy zaznaczyć, że zawarte jest ono w art. 23 rozporządzenia nr 796/2004, który ma szczególne znaczenie w tym rozporządzeniu, gdyż ustanawia on ogólne zasady, zgodnie z którymi należy przeprowadzać kontrole. Ustęp 1 tego artykułu przewiduje w tym względzie, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności (pkt 25). W końcu z motywów 29 i 55 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że w szczególności jeżeli chodzi o prowadzenie kontroli, ma ono zapewnić skuteczne monitorowanie stosowania się do warunków dotyczących programów pomocowych zarządzanych w zintegrowanym systemie oraz skuteczną ochronę interesów finansowych Unii poprzez przyjęcie odpowiednich środków do zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych (pkt 26). Wynika z tego, że kontrole są niezbędne dla osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu nr 796/2004 i że w konsekwencji fakt tworzenia przeszkód dla ich przeprowadzenia może w tej perspektywie konsekwencji prawnych, takich jak odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, jak przewiduje art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia w odniesieniu do kontroli na miejscu (pkt 27). O ile ze względu na wspomniane cele zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych te poważne konsekwencje prawne są uzasadnione, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel przyjmuje świadome zachowanie mające na celu uniknięcie kontroli na miejscu w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, nie może być tak samo, w sytuacji gdy rolnik lub jego przedstawiciel przyjął wszelkie środki, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia pełnej kontroli. W przypadku gdy rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął takiego umyślnego zachowania, odrzucenie wniosków o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, zgodnie z tym przepisem jest więc uzasadnione, wyłącznie jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel utrudnił lub uniemożliwił przeprowadzenie tej kontroli lub jej części z powodu jakiegokolwiek działania lub zaniechania działania wynikającego z jego niedbalstwa i jeżeli nie przyjął takich środków (pkt 28). Okoliczności takie, że rolnik lub jego przedstawiciel przyjął wszelkie racjonalne środki leżące w jego mocy, by zapewnić, iż przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu nie będzie utrudniane lub uniemożliwiane, w szczególności poprzez podanie odpowiedniej jednostce płatniczej numeru telefonu, pod którym jest dostępny, że działał w dobrej wierze z całą starannością przezornego rolnika i że jakiekolwiek zachowanie mające znamiona oszustwa jest wykluczone, stanowią zatem istotne elementy dla ustalenia, czy ten rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Do sądu krajowego należy ocena, czy okoliczności te zostały dowiedzione w zawisłej przed nim sprawie, uwzględniając całość okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (pkt 29). Wyrażenie "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli (pkt 30).

W wyroku tym Trybunał wyjaśnił ponadto, że pojęcie "przedstawiciel", zawarte w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004, stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obejmuje ono podczas kontroli na miejscu każdą pełnoletnią osobę posiadającą zdolność do czynności prawnych, która zamieszkuje w gospodarstwie rolnym i której przynajmniej częściowo powierzony został zarząd tym gospodarstwem, pod warunkiem że rolnik wyraźnie wyraził wolę powierzenia jej swojej reprezentacji i w konsekwencji zobowiązał się ponieść odpowiedzialność za wszelkie działania i zaniechania tej osoby (pkt 35). Art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że jeżeli rolnik uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, naraża się on na istotne skutki prawne, gdyż wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są w tym przypadku odrzucane. Należy również zaznaczyć, że przepis ten wprowadza te same konsekwencje, kiedy fakt uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli wynika z zachowania rolnika lub zachowania jego przedstawiciela, którzy są w tym względzie traktowani w identyczny sposób (pkt 38). Wynika z tego, że w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli na miejscu jest uniemożliwione zachowaniem przedstawiciela rolnika, wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, a rolnik ponosi w ten sposób konsekwencje prawne działań lub zaniechań swojego przedstawiciela.

Przedstawiona unijna wykładnia prawa, aktualna na gruncie także art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, wiąże Sąd w rozpoznawanej sprawie. Podobnie jak art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 przepis art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 ma szczególne znaczenie, gdyż ustanawia ogólne zasady kontroli, których celem jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności oraz skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Kontrole te są niezbędne dla osiągnięcia celów rozporządzenia nr 1306/2013, na co wskazują motywy tego rozporządzenia oraz art. 1 i Tytuł V Systemy kontroli oraz kary, a także rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014. Sądy administracyjne będąc sądami Unii Europejskiej są zobligowane uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE. Uprawnienia i obowiązki sądów krajowych w tym zakresie mają swoje umocowanie w art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Na sądach krajowych spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm. Celowi temu ma służyć orzecznictwo TSUE, który w ramach procedury odesłania prejudycjalnego (art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) zapewnia skuteczne i jednolite stosowanie prawa Unii Europejskiej, a także zapewnia usuwanie jakichkolwiek rozbieżności w jego wykładni. Przez fakt, że orzeczenia TSUE mają formę wyroku lub postanowienia, zarówno sąd krajowy - jako adresat tego orzeczenia - jak również inne sądy krajowe (które zetkną się z identycznym problemem), są zobowiązane stosować się do wykładni dokonanej przez TSUE.

Wyjątkiem pozwalającym na odstąpienie od zastosowania art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, pomimo wystąpienia okoliczności wskazujących na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, są przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Prawodawca unijny dostrzegł potrzebę uwzględnienia i zdefiniowania pojęcia: "siła wyższa" oraz "nadzwyczajne okoliczności", co wyraził w motywie 5 rozporządzenia nr 1306/2013: "W celu zapewnienia spójności między praktykami państw członkowskich oraz zharmonizowanego stosowania przez państwa członkowskie klauzuli dotyczącej siły wyższej, niniejsze rozporządzenie powinno przewidywać, w stosownych przypadkach, wyłączenia w przypadkach siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, a także niewyczerpujący wykaz możliwych przypadków wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, które powinny być uznawane przez właściwe organy krajowe. Organy te powinny podejmować decyzje dotyczące siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności indywidualnie dla każdego przypadku, na podstawie odpowiednich dowodów oraz stosując pojęcie siły wyższej w świetle prawa Unii dotyczącego rolnictwa, w tym orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości." Natomiast w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia wskazał, że do celów finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a) śmierć beneficjenta; b) długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d) zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e) choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub części tego inwentarza lub upraw; f) wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. W sprawie słusznie organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik strony nie wykazał, by wystąpił przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Wynika z tego, że zawarty w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 katalog przypadków, które mogą być uznane za "siłę wyższą" lub "nadzwyczajne okoliczności", nie jest wyczerpujący. Z orzecznictwie – podjętym na tle art. art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 , który brzmiał identycznie jak przepis art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 - Trybunał przypomniał, że w kontekście EFRROW Trybunał orzekł już, iż działanie siły wyższej stanowi każde zdarzenie spowodowane niezwykłymi i nieprzewidzianymi okolicznościami niezależnymi od podmiotu, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności (wyroki TSUE: z dnia 17 grudnia 2015 r., Szemerey, C-330/14, EU:C:2015:826, pkt 58; z dnia 16 lutego 2023 r., Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond "Zemedelie", C-343/21, EU:C:2023:111, pkt 58; z dnia 7 września 2023 r., Grenlandia Poultry, C-169/22, EU:C:2023:638, pkt 39). W wyroku z 18 stycznia 2024 r. C-656/22 Askos Properties EOOD (ECLI:EU:C:2024:56, pkt 48) Trybunał wskazał, że wykaz zawiera jedynie obiektywne okoliczności faktyczne, to jednak zainteresowany, który powołuje się na wystąpienie "siły wyższej" lub "nadzwyczajnych okoliczności", powinien również być w stanie wykazać, że zabezpieczył się przed następstwami nadzwyczajnego zdarzenia i zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 47 niniejszego wyroku przedsięwziął odpowiednie środki, bez nadmiernych poświęceń (wyrok zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2019 r., RF/Komisja, C-660/17 P, EU:C:2019:509, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

Mając na względzie przedstawioną wyżej, a wiążącą w sprawie poddanej kontroli legalności, interpretację pojęć " uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu", "przedstawiciel", "siła wyższa" i nadzwyczajne okoliczności" Sąd w składzie orzekającym jako prawidłowe ocenił zastosowanie przez organy obu instancji art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013, ponieważ w sprawie zaistniały przesłanki z tego przepisu.

Skarżący niewątpliwie ustanowił przedstawiciela – pełnomocnika skarżącego, który został zawiadomiony o obowiązku uczestniczenia w kontroli na miejscu. W wyznaczonym terminie kontroli na miejscu nie stawił się ani pełnomocnik skarżącego, ani skarżący. Prawidłowo organy zakwalifikowały zgłoszony i udokumentowany przez pełnomocnika skarżącego powód niestawiennictwa w dniu 8 grudnia 2021 r. (choroba w okresie od 6 do 21 grudnia 2021 r.) jako okoliczność wyłączającą zastosowanie art. 59 ust. 7 rozporządzenia 1306/2013. Prawidłowo też oceniły, że wszystkie inne ustalone okoliczności w sprawie świadczą o zaniechaniu działania wynikającego z niedbalstwa rolnika, jak i jego pełnomocnika. Skarżący jak i jego pełnomocnik nie dołożyli należytej staranności w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Podkreślenia przy tym jeszcze raz wymaga, że w każdym zawiadomieniu o planowanej kontroli organ informował pełnomocnika skarżącego o wymaganej obecności celem umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa i udostępnienia dokumentów. Nie było przy tym, wbrew zarzutom skargi, możliwe przeprowadzenie kontroli pod nieobecność pełnomocnika lub skarżącego, bowiem w czasie kontroli miały być udostępnione stosowne dokumenty do wglądu. Nie mogły stanowić także usprawiedliwienia powoływane przez pełnomocnika okoliczności dotyczące jego nieobecności i skierowanej do organu prośby o nieprzesyłanie korespondencji do 10 lutego 2022 r., które to pismo organ dołączył do akt innej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że próbę poinformowania pełnomocnika skarżącego o planowanej kontroli pracownicy organu pierwszej instancji podjęli już w listopadzie 2021 r. Trafnie ocenił organ odwoławczy, że pełnomocnik skarżącego od dnia 22 grudnia 2021 r. (data zdolności do pracy po zwolnieniu lekarskim) mając wiedzę na temat planowanych czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego, do dnia 29 grudnia 2021 r. (data sporządzenia pisma o planowanych wyjazdach zagranicznych), mógł podjąć działania w celu przeprowadzenia planowanej kontroli i uniknięcia zarzutów, że uniemożliwia jej przeprowadzenie. Podkreślić także należy, że zasadnie zawiadomienie o kontroli na miejscu było kierowane do pełnomocnika skarżącego, a nie do samego skarżącego, czy do doradcy rolnośrodowiskowego.

Wskazując na te ustalenia, prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że pełnomocnik skarżącego był poinformowany o kontroli na miejscu, uzyskał informację, że kontrola wymaga obecności strony lub pełnomocnika w celu umożliwienia wstępu na teren gospodarstwa oraz udostępnienia dokumentów. Pełnomocnika skarżącego – jako jego przedstawiciel - wiedział, że organ zamierza przeprowadzić kontrolę na miejscu, znał jej zakres i powody obowiązkowego udziału skarżącego lub jego pełnomocnika w czynnościach kontrolnych. Miał też możliwość telefonicznego kontaktu z pracownikami organu (podane w zawiadomieniu konkretne numery telefonu do organu), a przez to – możliwość bieżącego ustalenia i informacji o terminie kontroli. Brak reakcji na próby telefonicznego kontaktu w sprawie kontroli, pełnomocnik skarżącego uzasadnił nieznajomością numeru telefonu, przy czym nie jest jasne, czy nie był mu znany numer telefonu, na który realizowane były połączenia z organu, czy nie był mu znany numer przychodzącego połączenia. W obu jednak przypadkach wyjaśnienia te nie mogą zostać uwzględnione w sprawie jako uzasadnienie dochowania należytej staranności i braku zaniechania po stronie pełnomocnika skarżącego ze skutkiem dla skarżącego. Pracownicy organu numerem telefonu pełnomocnika skarżącego dysponowali od 2016 r. jako numerem kontaktowym zgłoszonym w ewidencji producentów, który został uznany za aktualny także w czasie wyznaczonych kontroli na miejscu, skoro skarżący ani jego pełnomocnik nie poinformowali organu o zmianie w tym zakresie. Jeśli numer ten stał się nieaktualny, to – w świetle przywołanego wyroku TSUE C-536/09 – okoliczność taka stanowiłaby niewątpliwie zaniedbanie, niedołożenie należytej staranności, by kontrola na miejscu doszła do skutku. Pełnomocnik, który podjął się reprezentacji skarżącego przed organem i był zgłoszony w ewidencji producentów, jak również sam skarżący winni liczyć się z koniecznością reakcji na czynności organu realizowane ze skutkiem dla skarżącego. Jednocześnie zaniedbanie obowiązków przez pełnomocnika obciąża skarżącego jako rolnika. Nie może też odnieść skutku argumentacja skarżącego, że organy obu instancji bezprawnie zignorowały pismo pełnomocnika skarżącego z 29 grudnia 2021 r. informujące o jego nieobecności oraz zawierające wniosek o kierowanie do niego korespondencji po dniu 10 lutego 2022 r. Jak wskazał Dyrektor Oddziału pismo to zostało złożone do akt sprawy innego producenta. Zarówno pełnomocnikowi skarżącemu jak samemu skarżącemu było wiadomo od 7 grudnia 2021 r., że planowana jest kontrola na miejscu. Organy mają obowiązek uwzględnić pewne przeszkody w toku przeprowadzania czynności kontrolnych, lecz jedynie te, o których mowa w art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013. Pełnomocnik skarżącego miał możliwość po 21 grudnia 2021 r. podjąć działania w celu umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu u skarżącego i zabezpieczenia interesów skarżącego w jej toku, czego nie uczynił ani on, ani sam skarżący. Niewątpliwie pracownicy organu pierwszej instancji dwukrotnie stawili się w wyznaczonym dniu w celu przeprowadzenia kontroli na miejscu, uwzględnili obiektywną przeszkodę w stawieniu się pełnomocnika w pierwszym z wyznaczonych terminów, lecz wobec niestawienia się zarówno pełnomocnika jak i samego skarżącego w drugim terminie sporządzili raport, w którym zastosowano kod GR2 - rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu. Słusznie uznali w tym zakresie, że rolnik i jego przedstawiciel nie dołożyli należytej staranności w umożliwieniu przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Wskazywane przez skarżącego okoliczności – wyjazd z kraju i wniosek o niekierowanie do pełnomocnika skarżącego korespondencji do 10 lutego 2022 r. oraz stan epidemii COVID-19 – nie mogą być uznane za siłę wyższą lub nadzwyczajne okoliczności na gruncie tej sprawy. W pierwszym przypadku skarżący nie wykazał, że rzeczywiście doszło do wyjazdu z kraju uniemożliwiającego udział w kontroli na miejscu, oraz że nie można było zapobiec skutkom tej okoliczności obciążającym skarżącego. Trwający w grudniu 2021 r. i styczniu 2022 r. stan epidemii COVID-19 (odwołany na terytorium RP w dniu 16 maja 2022 r.- rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. - Dz.U. z 2022 r. poz. 1027) co do zasady należy uznać za siłę wyższą lub okoliczność nadzwyczajną. Uwzględniając tę nadzwyczajną sytuację wydane zostało rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2021/725 z dnia 4 maja 2021 r. w sprawie odstępstwa od rozporządzeń wykonawczych (UE) nr 809/2014, (UE) nr 180/2014, (UE) nr 181/2014, (UE) 2017/892, (UE) 2016/1150, (UE) 2018/274, (UE) 615/2014 i (UE) 2015/1368 w zakresie niektórych kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu mających zastosowanie w ramach wspólnej polityki rolnej w odniesieniu do roku 2021 (Dz.U. UE L 155/8). W motywie 1 tego rozporządzenia wskazano, że ze względu na pandemię COVID-19 oraz znaczne ograniczenia przemieszczania, jakie wprowadzono w państwach członkowskich, we wszystkich państwach członkowskich wystąpiły nadzwyczajne trudności administracyjne w odniesieniu do planowania i wykonywania w wymaganym terminie wymaganej liczby kontroli na miejscu. Trudności te mogą spowodować opóźnienie w kontrolach, a co za tym idzie – w wypłacaniu pomocy. Jednocześnie rolnicy są narażeni na zakłócenia gospodarcze spowodowane pandemią i borykają się z trudnościami finansowymi oraz problemami z płynnością finansową. Odstępstwa od rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 przewidziane w niniejszym rozporządzeniu powinny pozwolić państwom członkowskim na uniknięcie opóźnień w stosowaniu środków kontroli i w rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy, a tym samym na uniknięcie opóźnień w płatnościach na rzecz beneficjentów za rok 2021. Z motywu 7 wynika, że odstępstwa takie nie mogą jednak zakłócać należytego zarządzania finansami ani stać w sprzeczności z wymogiem dotyczącym wystarczającego poziomu ufności. W związku z powyższym państwa członkowskie stosujące wspomniane odstępstwa są odpowiedzialne za wprowadzenie wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, by zapobiegano nadpłatom oraz by wszczynano odzyskiwanie nienależnych kwot. W sprawie Sąd nie znalazł podstaw, by zakwestionować z powodu epidemii COVID-19 prawo i obowiązek organu do kontroli na miejscu gospodarstwa skarżącego wytypowanego do niej na podstawie analizy ryzyka. Nie zaistniały też żadne przyczyny, wywołane epidemią COVID-19 i regulacjami prawnymi z tym związanymi, które zwalniałyby skarżącego z obowiązku udziału w kontroli na miejscu.

W sumie więc skarżący w realiach kontrolowanej sprawy nie wykazał się należytą starannością celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli. Pomimo dwukrotnych (a uwzględniając próby telefonicznego kontaktu – wielokrotnych) podejmowanych przez organ pierwszej instancji prób skarżący nie podjął jakichkolwiek działań, które zmierzałyby do tego, aby przeprowadzenie kontroli we wskazanych datach okazało się możliwe.

Jak Sąd wskazał zwrot "w szczególności" użyty przez prawodawcę unijnego w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 oznacza również inne niż wymienione w przepisie przypadki siły wyższej, niemniej jednak muszą one być w swej doniosłości równoważne z tymi, które prawodawca wprost w przepisie przykładowo wymienił. Przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego zwolnienia, pisma informującego o wyjeździe z kraju z prośbą o kierowanie korespondencji po 10 lutego 2022 r. oraz stanu epidemii COVID-19 - na udowodnienie stanu siły wyższej w okolicznościach faktycznych sprawy uznać nie można.

Powoływany przez skarżącego w skardze art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 25 rozporządzenia 809/2014, kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Jak słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, zawiadomienie beneficjenta o kontroli jest wykonywane wówczas, gdy obecność strony jest niezbędna do przeprowadzenia kontroli. W analizowanym przypadku wytypowanie producenta do kontroli w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, powodowało konieczność wizyty kontrolerów w siedzibie gospodarstwa, m.in. w celu weryfikacji posiadanej dokumentacji.

Skarżący zarzucił naruszenie motywu 77 rozporządzenia 809/2014, zgodnie z którym kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. Zdaniem skarżącego nieprawidłowe było przeprowadzenie kontroli w dniu 14 stycznia 2022 r., skoro wniosek został złożony w 2021 r. W tym zakresie zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że sekwencja zdarzeń związana z powiadomieniem pełnomocnika strony o kontroli wskazuje, że nie było możliwości przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnika w 2021 r. Sąd zauważa przy tym, że szczególnym obowiązkiem organów obu instancji – jago organów państwa członkowskiego - jest bezwzględne przestrzeganie zasady ochrony interesów finansowych UE, na co Sąd wcześniej wskazał. Realizacja tej zasady wymagała w sprawie przeprowadzenia kontroli na miejscu w celu weryfikacji warunków, od których zależała płatność RŚK na 2021 r.

Bezpodstawny jest zarzut dotyczący wypłaconych zaliczek. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji dla działań w ramach PROW 2014-2020 wypłata zaliczek była możliwa po przeprowadzeniu kontroli administracyjnych, bez konieczności przeprowadzania kontroli na miejscu, a podstawę stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 października 2021 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1829). Zatem wytypowanie rolnika do kontroli na miejscu nie oznaczało, wbrew przekonaniu skarżącego, że rolnik nie powinien otrzymać zaliczki, bowiem w ramach działań PROW 2014-2020 wypłata taka była możliwa.

W sprawie nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącego w skardze argumentacja dotycząca spełnienia warunków do przyznania płatności. Art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a kwestie dotyczące prowadzenia przez skarżącego produkcji ekologicznej nie były przedmiotem sprawy.

W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wskazany przepis modyfikuje zasady postępowania obowiązujące na gruncie k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający w niniejszym składzie stanowisko to podziela, że w sprawach tego rodzaju organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. I GSK 1367/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organy obu instancji sprostały w sprawie wskazanym wymogom. W uzasadnieniach swych decyzji wyczerpująco wyjaśniły przyczyny odmowy przyznania stronie płatności na 2021 r. z powodu uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia kontroli, nie doszło tym samy do naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie praworządności, art. 8 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy oraz chaotyczny i art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie uczestnika o okolicznościach faktycznych oraz prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, że skarżący - wskutek zaniechania i w ten sposób nienależytej staranności lub wręcz niedbalstwa przez pełnomocnika skarżącego ze skutkiem prawnym dla skarżącego - uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu, co uzasadniało odmowę przyznania płatności RŚK z uwagi na spełnienie przesłanek z art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013.

Z tych względów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.