Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4226/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 183
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 322/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 października 2020 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gl 322/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.C. (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

Jak wynika z akt sprawy, powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: KMPSP) z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej określanej skrótem k.p.a.) oraz art. 98 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.; dalej określanej skrótem "ustawa o PSP").

Decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] przyznano skarżącej ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby z dniem [...] 2013 r. Łączny okres jej służby na dzień zwolnienia wynosił 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni. Strażakowi zwolnionemu ze służby, w związku z nabyciem uprawnień do emerytury, przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 71aa ustawy o PSP oraz zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 63 ustawy o PSP. Skarżąca nie wykorzystała łącznie 68 dni przysługującego jej urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego, w tym:

1. za 2011 r.: 9 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego,

2. za 2012 r.: 26 dni urlopu wypoczynkowego, 13 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego,

3. za 2013 r.: 13 dni urlopu wypoczynkowego, 7 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego.

Obliczając wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględniono wysokość otrzymanego przez stronę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem za wysługę lat, dodatkiem za stopień oraz dodatkiem służbowym, którego wysokość została ustalona wyrokiem Sądu Rejonowego w S. w sprawie o sygnaturze (...). Stwierdzono, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony w zakresie wyliczenia wysokości ekwiwalentu z uwzględnieniem uposażenia w maksymalnej wysokości.

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że bezsporny jest fakt, iż wyroki wydane przez WSA w Gliwicach, a także Sąd Rejonowy w S., wymienione zarówno w decyzji, jak i w odwołaniu od niej, zostały wydane i są prawomocne. Zdaniem organu, wydając kwestionowaną przez skarżącą decyzję, organ I instancji opierał się na treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego, w stosunku do którego istnieje res iudicata. Nie podzielono poglądu strony, iż postępowanie przed Sądem Rejonowym dotyczyło wycinku jej roszczenia i zgadzając się z tym wyrokiem, skarżąca zostawiła sobie możliwość dochodzenia roszczeń ponad orzeczone w wyroku świadczenia. W ocenie organu wyrok Sądu Rejonowego dotyczył tego samego roszczenia, którego obecnie strona stara się dochodzić w postępowaniu administracyjnym. Organ zaakcentował, że zgodnie z art. 111a ustawy o PSP sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 322/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że sprawa jest po raz kolejny procedowana przez sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji odniósł się do związania wskazaniami wynikającymi z wyroku WSA w Gliwicach z 21 lipca 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 552/14. Zaznaczono, że nie dostrzeżono wówczas naruszenia przez organy prawa materialnego stosowanego w ramach wydawania zaskarżonej czy poprzedzającej ją decyzji ani też uchybień proceduralnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie kwestionowano, że podstawą kontrolowanej decyzji jest art. 98 ust. 1 pkt 3, art. 105 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 grudnia 2001 r. w sprawie warunków przejazdu strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz członków ich rodzin publicznymi środkami komunikacji oraz wypłaty równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz. U. z 2002 r. nr 2, poz. 23, ze zm.). Za istotny dla wyniku sprawy Sąd uznał fakt prawomocnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z [...] lutego 2013 r. (wyrok z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Gl 561/13). W sytuacji, gdy ze względu na niezgodność z prawem usunięta została z obrotu prawnego decyzja nr [...], w której ustalono skarżącej uposażenie zasadnicze wraz ze stałymi dodatkami, istnieje przyczyna nakazująca wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem było obliczenie ekwiwalentu pieniężnego obliczanego na podstawie uposażenia zasadniczego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym przesądzono, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego mają orzekać organy i jak je rozumieć. Z kolei w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 641/19 WSA w Gliwicach, uchylając decyzję, zarzucił organowi odwoławczemu, że nie dostrzegł braków postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji i nie domagał się ani uzupełnienia treści decyzji organu I instancji, ani materiału dowodowego w spornym zakresie.

W konsekwencji powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że biorąc pod uwagę powyższe wyroki, organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie art. art. 98 ust. 1 pkt 3, art. 105 ust. 1 i art. 63 ust. 1 ustawy o PSP oraz § 3 pkt 1, § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków przejazdu strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz członków ich rodzin publicznymi środkami komunikacji oraz wypłaty równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu. Trafnie, w zgodzie z wyrokiem wydanym w sprawie IV SA/Gl 552/14, organy zinterpretowały te przepisy. W konsekwencji zasadnie ustalono, że skarżąca w chwili przejścia na emeryturę zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w Komendzie Miejskiej PSP. Przechodząc na zaopatrzenie emerytalne, miała staż wynoszący 29 lat, 6 miesięcy i 8 dni, jak również otrzymywała uposażenie w łącznej wysokości [...] zł. Podkreślono przy tym, że wysokość składników uposażenia oraz fakt jego wypłaty w tej wysokości w dniu przejścia na zaopatrzenie emerytalne skarżąca potwierdziła na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji. Zasadnie zatem od uposażenia w wysokości [...] zł obliczono ekwiwalent za 68 dni przysługującego skarżącej urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył przy tym, że organy wypełniły także zalecenia wynikające z wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 641/19. Sąd odwołał się w tym zakresie do uzasadnienia decyzji organu I instancji. Podkreślono, że w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący, o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie, jakie uposażenie otrzymał w dniu nabycia uprawnienia do ekwiwalentu lub w dniu jego wypłaty. Ten wymóg organy wypełniły. Jednocześnie, jak zostało zaznaczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jednym aspekcie sprawy organy nie wykonały zalecenia Sądu wynikającego z wyroku wydanego w sprawie III SA/Gl 641/19. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wytknął organom orzekanie na podstawie wybiórczych dokumentów, niekompletnych akt. Uchybienie to zostało powielone, bowiem Sądowi przedstawiono niekompletne akta, niezawierające wcześniej wydanych i uchylonych decyzji, wcześniejszych orzeczeń sądowych, decyzji określających wysokość uposażenia skarżącej i wyroku Sądu Pracy określającego wysokość dodatku służbowego. Jednak konfrontacja uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z uzasadnieniem skargi oraz oświadczeniem skarżącej złożonym na rozprawie, będącym odpowiedzią na pytanie Sądu, pozwalały na rozstrzygnięcie o legalności zaskarżonej decyzji, a stwierdzone uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2020 r. w całości oraz zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie wskazań wynikających z wyroku WSA w Gliwicach wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 641/19, a także wyroków: NSA o sygn. akt I OSK 1032/13, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/Gl 42/15 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. o sygn. akt [...],

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została oparta na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności w zakresie ustalenia uposażenia skarżącej na ostatnio zajmowanym przez nią stanowisku i w związku z tym nieprawidłowym wyliczeniu wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I i II instancji,

- art. 151 p.p.s.a., co z kolei doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c tej ustawy;

2. naruszenie prawa materialnego polegające na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 98 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że skarżącej w ustalonym stanie faktycznym przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany urlop liczony z uposażenia w wysokości 5.338,20 złotych, podczas gdy skarżącej przysługuje ekwiwalent za niewykorzystany urlop liczony z maksymalnego uposażenia na stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, tj. z kwoty [...] złotych,

- naruszeniu art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku,

- § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków, przejawiającej się w niewydaniu decyzji w sprawie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne z maksymalnego uposażenia.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według wartości przedmiotu sporu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko uzasadniono stanowisko w sprawie. Zwrócono uwagę, że WSA w Gliwicach bezzasadnie i bezprzedmiotowo odnosi do wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 552/14, który nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji słusznie powołał się na wyrok WSA w Gliwicach wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 641/19, a w szczególności na treść uzasadnienia w/w wyroku, w którym zostały wskazane podstawy uchylenia decyzji zaskarżonych w tym postępowaniu. Zwrócono uwagę, że organy nie wykonały poleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 641/19, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego i zgromadzonych dokumentów. Zaznaczono, że organ II instancji ponownie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, nie domagał się od organu I instancji dostarczenia dowodów, na jakie się powołuje i ponownie przyjął bezkrytycznie stwierdzenia z decyzji organu I instancji. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający wysokość uposażenia skarżącej na kwotę [...] zł, ani jakikolwiek dokument (decyzja, orzeczenie), który określałby jego wysokość. Zaznaczono, że skarżąca nigdy nie kwestionowała sposobu naliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w danym roku przejazd, które oblicza się zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżąca natomiast kwestionuje podstawę wyliczenia, czyli bezzasadne przyjęcie przez organ, że uposażenie wynosiło [...] zł, co nie może się ostać, ponieważ organy nie dostarczyły do Sądu i nie wskazały decyzji o ustaleniu uposażenia w kwocie [...] zł, bowiem taka decyzja nigdy nie została wydana. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym i ustalenie uposażenia dla strażaka i jego stanowisko jest regulowane decyzją administracyjną, zgodnie z ustawą o PSP.

Nadto skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich argumentów stron, czego nie zrobił. Sąd przyjął argumenty organu jako podstawę rozstrzygnięcia, jednocześnie odmawiając odniesienia się do argumentów skarżącej w tej sprawie. Powielając działania organu II instancji, Sąd dokonał w przedmiotowej sprawie dowolnych i niekompletnych ustaleń faktycznych, które nie są poparte żadnym materiałem dowodowym. Zaakcentowano ponadto, że organy nie dostarczyły skarżącej wraz z decyzją żadnych dowodów, na które powołano się w decyzji, co uniemożliwiło skarżącej odniesienie się do tych ustaleń. Sąd pierwszej instancji odrzucił wszystkie argumenty skarżącej, pomimo iż były poparte konkretnymi dowodami.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Sformułowany w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 641/19 oraz z wyroków tego Sądu w sprawach sygn. akt IV SA/Gl 1035/15 i IV SAB/Gl 42/15, a także z wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1032/13 i postanowienia Sądu Okręgowego w K., sygn. akt [...].

Oceniając ten zarzut, wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

We wskazanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 641/19, po wydaniu którego sprawa powróciła do organu I instancji i była przedmiotem ponownej merytorycznej oceny, zwrócono uwagę na brak pełnej, rzeczowej argumentacji w kontrolowanej decyzji i nakazano w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego uzupełnienie materiału dowodowego, tak aby uzasadnienie następnej decyzji było przekonujące i zawierające kompleksową analizę sytuacji skarżącej. W przywołanym wyroku WSA w Gliwicach podkreślił też, iż stanowisko to winno zostać szczegółowo uzasadnione. Sąd wskazał, iż art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. W sytuacji, gdy odmawia się stronie gwarantowanego prawnie uprawnienia, to podejmując rozstrzygnięcie, organy winny stanowisko szczegółowo uzasadnić, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., czego zabrakło w badanej sprawie.

W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że powyższe wskazania zostały przez orzekające w sprawie organy zrealizowane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z [...] marca 2020 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2019 r., nr [...], wyjaśniono bowiem, jakie stanowisko zajmowała skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne, wskazując, że było to stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Organy ustaliły nadto, że powyższa okoliczność wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 619/09, z dnia 4 listopada 2011., sygn. akt IV SA/Gl 994/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt 561/13, mocą których wyeliminowane zostały z obrotu prawnego podejmowane wobec skarżącej decyzje przenoszące ją ze stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym, a także z wyroku tego Sądu z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15. Dodać należy, iż okoliczność zajmowania stanowiska kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne nie jest kwestionowana przez skarżącą.

Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji wyjaśniono, że na uposażenie skarżącej w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne składało się zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat - 24.5 % - [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wskazano też, że łączna wysokość uposażenia w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne wynosiła [...] zł. Określając wysokość poszczególnych składników uposażenia, w tym dodatku służbowego, organy podkreśliły, że znajduje ona oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13 oraz z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15. Wyrok Sądu Rejonowego w S. stanowił, jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji, przywrócenie do stanu wyjściowego wysokości przyznanego dodatku służbowego i w konsekwencji był podstawą ustalenia wysokości uposażenia skarżącej przed jej odejściem na zaopatrzenie emerytalne. Uposażenie to stanowiło podstawę do wyliczenia kwoty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Organy zaznaczyły, że skarżąca nie wykorzystała łącznie 68 dni przysługującego jej urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, w tym: za 2011 r. 9 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego, za 2012 r. 26 dni urlopu wypoczynkowego i 13 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego, za 2013 r. 13 dni urlopu wypoczynkowego i 7 dni dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organów nie uwzględniło wskazówek wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., wydanego w sprawie III SA/Gl 641/19.

Z kolei wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 1035/15, był wyrokiem oddalającym skargę, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż "postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe w związku z reorganizacją Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. zostało uruchomione w 2010 roku i było prowadzone do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. o jego umorzeniu. Przesłanką wydania takiego rozstrzygnięcia stało się nabycie z dniem [...] czerwca 2013 roku przez skarżącą uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego. Decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. jest ostateczna i na jej mocy skarżąca z dniem [...] czerwca 2013 r. nabyła uprawnienia emerytalne. W świetle tej okoliczności prowadzenie postępowania zmierzającego do przeniesienia skarżącej ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko – Technicznym w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S., w służbie stałej, w codziennym rozkładzie czasu służby utraciło rację bytu. Fakt przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne skutkuje wyczerpaniem przesłanki bezprzedmiotowości przedmiotowego postępowania przewidzianej treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z chwilą przejścia skarżącej na świadczenie emerytalne nie jest już możliwe przeniesienie jej na jakiekolwiek inne stanowisko w Komendzie. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie stało się umorzenie prowadzonego postępowania i wydania decyzji w oparciu o przywołany art. 105 wyżej wymienionego Kodeksu". W świetle przywołanego wywodu WSA w Gliwicach, organy trafnie przyjęły, że skarżąca w dniu odejścia ze służby na zaopatrzenie emerytalne zajmowała stanowisko kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej. Nie sposób zatem przyjąć, że nieuwzględniona zostało ocena prawna zawarta we wskazanym wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. niezasadnym.

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 42/15, dotyczył natomiast bezczynności Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP w Katowicach w sprawie zmiany stanowiska służbowego skarżącej. W wyroku tym Sąd stwierdził, iż przedmiotem jego analizy było ustalenie jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, i dokonanie oceny pod kątem, czy organ podjął działania celem wykonania wyroku. Sąd zauważył też, iż "wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, fakt podejmowania czynności faktycznych w postaci wyrównania dodatku służbowego nie świadczy o wykonaniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 561/13 i nie ma wpływu na dokonaną ocenę, bowiem zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a". Z kolei w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13, wydanym w przedmiocie zmiany stanowiska służbowego, Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz wcześniejszych uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu, jak również dokonać aktualizacji sytuacji skarżącej w zakresie jej aktywności zawodowej i dopiero w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję. Trafnie zatem organy, będąc związane stanowiskiem Sądu, nie ograniczyły się do czynności faktycznych, lecz wydały merytoryczną decyzję w przedmiocie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany w danym roku przejazd. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zatem zasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazówek zawartych w wyroku NSA wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 1032/13, stwierdzić należy, iż sprawa o wskazanej sygnaturze nie dotyczyła skarżącej. Zarzut jest zatem niezrozumiały. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienie wskazówek zawartych w postanowieniu Sądu Okręgowego w K., sygn. akt [...]. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu administracyjnego.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie podjęły niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, na co trafnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że gdy ocena organu nie jest zbieżna ze stanowiskiem strony, nie świadczy to o nierzetelnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, co zdaje się sugerować skarżąca. Odmienna ocena prawna materiału dowodowego stanowiącego podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia w sprawie nie oznacza automatycznie naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić przy tym należy, że zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły uposażenie skarżącej na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj. stanowisku kierownika Sekcji Organizacyjno–Kadrowej. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że ostatnią – przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne – pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca uposażenie skarżącej, w tym dodatek służbowy, jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., z której wynika, że przyznano jej dodatek służbowy w kwocie [...] zł. Takie też stanowisko wyraziły orzekające w sprawie organy, a także Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że znajduje ono oparcie w treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z [...] r., sygn. akt [...] oraz jest konsekwencją rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 561/13. W niniejszej sprawie organy, a szczególnie organ I instancji, w sposób bardzo obszerny przedstawiły sytuację prawną skarżącej, chronologicznie zaprezentowały podejmowane w sprawie decyzje i orzeczenia sądów administracyjnych i powszechnych, po czym poddały je szczegółowej analizie, a wynik tych rozważań przedstawiony został w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Gliwicach nie dostrzegł, iż uzasadnienie kontrolowanych decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenie art. 151 p.p.s.a., wskazać należy, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu stwierdzającego brak podstaw do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o podstawach do oddalenia skargi koniecznym było wskazanie w ramach podniesionego zarzutu przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi co doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c tej ustawy, był zatem nieskuteczny.

Ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 98 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzedzić należy wyjaśnieniem, iż stosownie do tych przepisów strażak zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz ust. 3 pkt 4-5 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 71aa (art. 98 ust. 1 pkt 2) oraz zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd, o którym mowa w art. 63 (art. 98 ust. 1 pkt 3). Na mocy tego przepisu strażak otrzymuje zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w danym roku przejazd publicznymi środkami komunikacji przysługujący mu i członkom jego rodziny raz w roku do jednej z wybranych przez siebie miejscowości w kraju i z powrotem. W analizowanej sprawie podstawą do wyliczenia należnego ekwiwalentu pieniężnego było uposażenie przysługujące skarżącej w dniu zakończenia stosunku służbowego. Uposażenie to, jak trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, wynosiło [...] zł i składało się na nie: za zaszeregowanie w grupie "10" – [...] zł, dodatek z tytułu wysługi lat wynoszącej 24.5 % - w kwocie [...] zł, dodatek za stopień służbowy kapitana – [...] zł, dodatek służbowy – [...] zł, dodatek motywacyjny – [...] zł. Wyliczenie to jest prawidłowe, bowiem z akt niniejszej sprawy wynika, jak już wspomniano, że ostatnią - przed przejściem w dniu [...] czerwca 2013 r. na zaopatrzenie emerytalne – pozostającą w obrocie prawnym decyzją określająca uposażenie skarżącej jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z decyzji tej wynika, że skarżącej przyznano z dniem 1 stycznia 2009 r. uposażenie zasadnicze w kwocie [...] zł, 22,5% wzrostu uposażenie z tytułu wysługi lat, dodatek służbowy w kwocie [...] zł. oraz dodatek za posiadany stopień w kwocie (...) zł podniesiony następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. do kwoty [...] zł. Skoro zatem uposażenie w kwocie [...] zł stanowiło podstawę do wyliczenia spornego ekwiwalentu pieniężnego, to zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 86 i art. 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez niewydanie wobec skarżącej decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wskazać należy, że art. 86 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej określa składniki uposażenia i stanowi, że: "Uposażenie strażaka składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia." W art. 87 ust. 1 określono natomiast dodatki do uposażenia: dodatek za stopień, dodatek służbowy, dodatek motywacyjny, dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji, o których mowa w art. 17 ust. 1, dodatek funkcyjny za pełnienie służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika uprawnienie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do żądania wydania decyzji administracyjnej określającej uposażenie na ostatnio zajmowanym - przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne – stanowisku w maksymalnie możliwej wysokości. Powoływanie się w tym zakresie na przyjętą w Państwowej Straży Pożarnej praktykę i politykę związaną z wypłatą świadczeń w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne w maksymalnie możliwej wysokości jest bezskuteczne, jako że sąd administracyjny nie może oceniać działania organów administracji publicznej pod względem kryterium słuszności lub celowości, a do tego w istocie sprowadza się podniesiony zarzut.

W świetle powyższych wywodów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. Nr 37, poz. 212) poprzez naruszenie zasady równego traktowania strażaków przejawiającej się niewydaniem decyzji w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne "z maksymalnego uposażenia". Z § 5 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia z dnia 27 lutego 2008 r. MSWiA wynika, iż strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Z kolei § 6 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia określonego w § 1 ust. 2. Przepisy te określają zatem maksymalną wysokość dodatku służbowego i motywacyjnego, nie stanowią natomiast podstawy do żądania ustalenia tych dodatków w maksymalnej wysokości. Ponadto, jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ani organy, ani sąd administracyjny, związani granicami sprawy administracyjnej, nie mogą i nie orzekają w sposób kształtujący, o wysokości uposażenia strażaka. Ustalają jedynie, jakie uposażenie otrzymał w dniu nabycia uprawnienia do ekwiwalentu lub w dniu jego wypłaty. Ten wymóg organy wypełniły.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.