Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1234/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 205b ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.M., A.P., A.L., B.K., I.P., J.U., J.S., W.U. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 692/18 w sprawie ze skarg A.M., A.P., A.L., B.K., I.P., J.U., J.S. i W.P. oraz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 27 grudnia 2017 r. znak: ULC-KOPP/0263-0566/02/17 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia i nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 692/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.M., A.P., A.L., B.K., I.P., J.U., J.S. i W.P. oraz S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 27 grudnia 2017 r. znak ULC-KOPP/0263-0566/02/17 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia i nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 18 sierpnia 2017 r. w części dotyczącej ustalenia terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stosunku do W.F.; w punkcie II. w pozostałym zakresie oddalił skargi, a w punkcie III. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

W skargach kasacyjnych A.M., A.P., A.L., B.K., I.P., J.U., J.S., W.U. (z d. F.) i W.P. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji, tj. w odniesieniu do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku A.M., A.P., W.P., I.P., B.K., J.U., A.L. oraz J.S., w zakresie określenia obowiązku i terminu usunięcia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, tj. obowiązku określonego art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 261/2004 PE i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/WE (Dz. Urz. UE L 46 z 17 lutego 2004 r.; dalej: rozporządzenie) przez dokonanie na rzecz wnioskodawców wypłaty kwot po 400 euro oraz ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ULC, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. w kwocie po 697 złotych w odniesieniu do każdego ze skarżących oraz zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej w odniesieniu do każdego ze skarżących, jak i dokonanie na rzecz skarżących zwrotu nadpłaconej opłaty od skargi w dniu 2 listopada 2018 r. w kwocie 1.600 złotych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu uprawnienia pasażera nieregularnego rejsu do wniesienia skargi do odpowiedniego organu wykonawczego, bez uszczerbku dla dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowej;

2. przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) przez błędne uznanie, że wobec inicjacji postępowania przed sądem powszechnym bezprzedmiotowym stało się procedowanie pasażerów przed Prezesem ULC, a to pomimo niewykonania przez przewoźnika lotniczego ciążących na nim zobowiązań polegających m.in. na obowiązku wypłaty na rzecz skarżących pasażerów rekompensaty określonej przepisami rozporządzenia;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 205b ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1235, dalej: p.l.) przez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu, że Prezes ULC nie określił terminu usunięcia naruszenia prawa pomimo stwierdzonego naruszenia przez przewoźnika lotniczego obowiązku określonego art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, polegającego na niedokonaniu wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących;

4. przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. przez pominięcie faktu, że Prezes ULC nie ma prawa do orzekania na podstawie przepisów ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1805; dalej: k.p.c.) czy też ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360; dalej: k.c.), bez odpowiedniego odesłania w treści przepisów szczegółowych – tym samym treść wyroków wydanych przez sąd powszechny nie ma wpływu na przebieg postępowania administracyjnego przed Prezesem ULC, w szczególności żadnych skutków prawnych nie wywiera treść nieprawomocnych orzeczeń sądu cywilnego;

5. przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że pominięcie przez Prezesa ULC treści nieprawomocnego orzeczenia skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji treści uchwały Sądu Najwyższego III CZP 113/13, w której to Sąd Najwyższy orzekł, że "w sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 rozporządzenia zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego". Pojęcie przemienności postępowania nie oznacza, że pasażer musi wybrać, czy swojego roszczenia będzie dochodził w ramach procedury skargowej przed Prezesem ULC czy też w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tym bardziej pojęcie "przemienności drogi postępowania" nie oznacza, że otwarcie jednego postępowania wyklucza procedowanie w drugiej formie – w takim wypadku Sąd Najwyższy orzekłby o "względnej niedopuszczalności" jednej z dróg dochodzenia roszczeń, nie zaś o "przemienności drogi postępowania". Skarżący kasacyjnie podkreślili, że organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie prawa. Prezes ULC jest organem wyznaczonym m.in. do rozpatrywania skarg pasażerów opóźnionych rejsów, w związku z naruszeniem przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 205b ust. 1 pkt 2 p.l., Prezes ULC rozpatrując skargę pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów w/w rozporządzenia wydaje decyzję stwierdzając zakres naruszenia prawa oraz termin jego usunięcia, w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 7 rozporządzenia. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes ULC prawidłowo ustalił naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia przez naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, umarzając jednocześnie postępowanie w zakresie obowiązku usunięcia w/w naruszenia. Na treść decyzji, wbrew ustaleniom Prezesa ULC, nie mogą mieć jednak wpływu orzeczenia sądowe, w szczególności orzeczenia nieprawomocne. W myśl w/w uchwały Sądu Najwyższego, skarżący mają prawo równoległego korzystania z dwóch środków ochrony prawnej, tj. do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Prezesem ULC oraz wytoczenia powództwa przed właściwym sądem. Brak jest natomiast przepisu prawa, na mocy którego organ administracyjny byłby związany treścią nieprawomocnego wyroku. Ponadto, prowadzone postępowania przed sądami powszechnymi nie mają charakteru zagadnienia wstępnego dla toczącego się postępowania administracyjnego, tym samym treść wyroku sądu cywilnego nie ma wpływu na treść postępowania przed Prezesem ULC. Co więcej z ugruntowanej linii orzeczniczej, w tym Sądu Najwyższego, w sposób jednoznaczny wynika, że to sąd cywilny jest związany treścią decyzji administracyjnej, nie zaś organ administracyjny wyrokiem sądu cywilnego, w szczególności nieprawomocnego (m.in. orzeczenia Sądu Najwyższego, III CSK 196/07, III CZP 46/07). Ustawa Prawo lotnicze odsyła do stosowania przepisów k.p.c. jedynie w treści art. 205b ust. 6 w/w ustawy, tj. w zakresie egzekucji roszczeń stwierdzonych decyzją administracyjną Prezesa ULC. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie Prezes ULC nie może stosować wykładni rozszerzającej – tym samym nie ma prawa posiłkować się przepisami k.p.c. lub k.c. bez odpowiedniego odesłania do ich stosowania. Co więcej, w przedmiotowej sprawie brak jest również problematyki natury funkcjonalnej. Jeżeli na skutek decyzji Prezesa ULC przewoźnik wypłaciłby pasażerom rekompensatę, wnioskodawcy występujący po stronie powodowej w procesie cywilnym będą zobligowani do cofnięcia złożonych pozwów, co do otrzymanych środków, w toku postępowania sądowego. Natomiast w przypadku, w którym zarówno sąd rozpatrujący sprawę, jak i organ administracyjny wyda orzeczenia zgodne z żądaniem pasażerów, nie będzie oznaczać to prawa pasażerów do dwukrotnej rekompensaty i w przypadku wszczęcia egzekucji na mocy dwóch tytułów egzekucyjnych, przewoźnik będzie uprawniony do złożenia powództwa przeciwegzekucyjnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia, wniesienie skargi do krajowego organu wykonawczego ma charakter bezwzględnego uprawnienia pasażera, niezależnie od dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. W/w regulacja stanowi akt wyższego rzędu, w stosunku do przepisów prawa krajowego, tym samym w przypadku ewentualnej kolizji przepisów, uznać należy prymat prawa wspólnotowego nad krajowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało zawieszone postanowieniem z dnia 27 października 2020 r., I OSK 1234/19, na podstawie art. 124 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ze względu na wszczęcie wobec przewoźnika lotniczego postępowania upadłościowego, a następnie podjęte postanowieniem z 22 listopada 2022 r., I OSK 1234/19 i przeprowadzone z udziałem syndyka masy upadłości S. Sp. z o.o. w upadłości w W.

Pismem procesowym z 7 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedstawił wyciąg z listy wierzytelności spółki na okoliczność uznania przez syndyka masy upadłości roszczeń W.F., J.U., J.S., A.L. i A.P., ze wskazaniem na decyzję Prezesa ULC z 18 sierpnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegały uwzględnieniu.

Jakkolwiek wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w całości, to kwestię sporną w sprawie stanowi okoliczność związana z podstawą do umorzenia postępowania w zakresie określenia obowiązku i terminu usunięcia naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia. Okoliczności faktyczne ustalone w sprawie nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej. W sprawie Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika m. in. obowiązku z art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia przez zaniechanie wypłaty odszkodowania w wysokości po 400 euro dla pasażerów i nałożył z tego powodu na przewoźnika karę pieniężną. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w przedmiocie określenia obowiązku i terminu usunięcia tego naruszenia względem pasażerów, którzy uprzednio wystąpili na drogę postępowania cywilnego. Sąd I instancji stanowisko to zaaprobował, dostrzegając jednocześnie, że sytuacja ta dotyczy również W.F. (obecnie U.), wobec czego w odniesieniu do niej uchylił decyzję ustalającą termin usunięcia tego naruszenia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w kwestii podstaw do umorzenia postępowania w zakresie określenia terminu do usunięcia naruszenia jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 7 lutego 2014 r., III CZP 113/13, że w sprawie, w której pasażer domaga się od przewoźnika lotniczego odszkodowania za opóźniony lot na podstawie art. 7 rozporządzenia zachodzi przemienność drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Przemienność drogi postępowania nie oznacza możliwości równoległego prowadzenia obu postępowań. Skoro tryb wystąpienia do organu administracji nie jest obligatoryjny i wszczęcie postępowania zależy od wniosku strony, która nadto dysponuje prawem do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, to zainteresowany pasażer dysponuje prawem wyboru trybu dochodzenia odszkodowania. Jeżeli wybór taki zostanie dokonany i skutecznie wszczęte zostanie postępowanie przed sądem powszechnym, to nie jest możliwe w jego toku równoległe wystąpienie na drogę administracyjną, w takim przypadku organ administracji, w zależności od etapu postępowania, powinien bądź umorzyć wszczęte postępowanie jako niedopuszczalne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź odmówić wszczęcia postępowania. W sprawie doszło do umorzenia postępowania w przedmiocie określenia terminu do usunięcia naruszenia art. 7 ust. 1 lit. b) rozporządzenia, co wobec okoliczności faktycznych sprawy jest prawidłowe, zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 205b ust. 1 pkt 2 p.l. nie znajdują potwierdzenia.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten uprawnia każdego pasażera do wniesienia skargi na naruszenie rozporządzenia. Wniesienie skargi jest uprawnieniem pasażera. W sprawie skarga taka została wniesiona i została rozpoznana, nie można zatem stwierdzić, że przepis ten został naruszony. Ustawodawstwo polskie, w ówczesnym stanie prawnym, nie pozbawiało pasażerów możliwości wniesienia skargi do organu odpowiedzialnego za wykonywanie postanowień rozporządzenia w zakresie przewidzianych w nim odszkodowań. Ewentualna dwutorowość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych nie stanowi o pozbawieniu uprawnienia przewidzianego w rozporządzeniu, albowiem uzależnia tryb dochodzenia od wyboru samego zainteresowanego, na co wskazuje powołana wyżej uchwała SN. Trafnie też Sąd I instancji w tym zakresie wskazał na motyw 22 preambuły rozporządzenia, zgodnie z którym nadzór organu wyznaczonego, odpowiedzialnego za stosowanie jego przepisów "nie powinien mieć wpływu na prawa pasażerów i przewoźników lotniczych do dochodzenia odszkodowania przed sądami zgodnie z procedurami krajowymi". Skarżący byli uprawnieni do dochodzenia odszkodowania za naruszenie przepisów rozporządzenia przed organem wyznaczonym przez państwo członkowskie, co nie oznacza, że mogli skutecznie dochodzić tego samego roszczenia równolegle w konkurencyjnych procedurach.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej kierowane są pod adresem Sądu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na tezie, że Prezes ULC orzeka na podstawie przepisów k.c. czy k.p.c. Swoje stanowisko Sąd I instancji oparł nie na związaniu organu orzeczeniem sądu powszechnego, lecz na tezie o przemienności obu trybów. W żadnym zakresie Sąd I instancji nie powołał się także na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzut nie nadaje się zatem do merytorycznego rozpoznania, skoro argument taki w zaskarżonym wyroku nie został użyty.

Należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może być adresatem żądania dokonania zwrotu wpisu uiszczonego od skargi do Sądu I instancji. Natomiast na zarządzenie przewodniczącego o wezwaniu do uzupełnienia wpisu od skargi stronom przysługiwało odrębne zażalenie, zgodnie z art. 227 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na wielość podmiotów działających w zakresie własnego interesu prawnego i rozstrzygnięcie Sądu I instancji, uwzględniające skargi w części, a w części oddalające. Przepis art. 204 p.p.s.a. różnicuje zaś rozdział kosztów postępowania kasacyjnego w zależności od wyniku postępowania przed sądem I instancji. Zasądzeniu kosztów na zasadzie odpowiedzialności solidarnej sprzeciwia się przepis art. 214 § 2 zd. drugie p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i art. 51 p.p.s.a. Jakkolwiek skarżący zaskarżyli jedną decyzję, to każdy z nich działał w ramach własnego interesu prawnego.