Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 984/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 80. art. 108
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A w K. na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 23 lutego 2016 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w K., dalej "spółka" lub "skarżąca", odmówił zezwolenia spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie F.-W., gm. M., powiat [...], województwo [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 3,6300 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, stanowiącej własność B. B.-P. i T. P. w celu założenia i przeprowadzenia na ww. nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. W.- M., w pasie technologicznym o szerokości 9 m (po 2 x 4,5m od osi linii w każdą stronę) i powierzchni 0,1644 ha poprzez podwieszenie przewodów o długości około 183 m oraz posadowienia jednego słupa.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. spółka wystąpiła o wydanie:

decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 3,6300 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, stanowiącej własność B. B.-P. i T. P. w celu założenia i przeprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości ww. napowietrznej linii elektroenergetycznej.

decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności,

dokonanie w księdze wieczystej [...] wpisu zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n.

Do wniosku zostały załączone m.in. następujące dokumenty: wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działki objętej wnioskiem, informacja z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, mapa ze wskazaniem przebiegu linii i posadowienia słupa na nieruchomości, decyzja Burmistrza Gminy i Miasta o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 11 maja 2015 nr [...] znak: [...], dokumenty z przebiegu rokowań.

Następnie Starosta decyzją z 25 stycznia 2016 r. znak [...] orzekł o ograniczeniu korzystania z nieruchomości przez ww. właścicieli przedmiotowej nieruchomości. B.B.-P. i T. P. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie.

Organ przywołał treść art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 K.p.a..

Wskazał, że w uzasadnieniu wniosku spółki o zastosowanie art. 124 ust. 1a u.g.n. podniesiono, iż wydanie stosownej decyzji umożliwi wnioskodawcy przeprowadzenie inwestycji w planowanym terminie a także zabezpieczy interes społeczny, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii ma charakter realny i w przypadku zaistnienia spowoduje duże straty. Spółka podkreśliła również znaczenie prawidłowego funkcjonowania linii elektroenergetycznych dla działania organów państwa i gospodarki, a także rolę właścicieli takich instalacji w świetle przepisów z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2013 roku, poz. 1166 ze zm.).

Spółka przesłała do organu opracowane we wrześniu 2013 r. wytyczne programowe na opracowanie dokumentacji technicznej, prawnej i przebudowę linii 110 kV S. W. – M. Podkreśliła, że obecna linia została wybudowana w 1964 r. i przebiega przez tereny zagrożone występowaniem bardzo intensywnych zjawisk sadziowych. Problem ten dotyczy szczególnie odcinka od stacji S.W. do stanowiska słupowego nr [...], które znajduje się na terenie wsi T. Na tym fragmencie linii sadź osadzająca się na przewodach wielokrotnie już przekraczała sadź katastrofalną, a ostatnie takie zjawisko nastąpiło 22 stycznia 2013 r. Należy przypuszczać, że spowodowało to w konsekwencji nieodwracalne zmiany w strukturze materiału przewodów oraz przeciążeń konstrukcji wsporczych stanowisk słupowych.

Zgodnie z treścią tego dokumentu stan techniczny przewodów linii elektroenergetycznej 110 kV S.W. – M. na odcinku od stanowiska słupowego nr [...] do stacji M. został oceniony jako dostateczny. Podkreślono, że przewody utraciły pierwotne parametry mechaniczne ponieważ w czasie eksploatacji były poddawane licznym niekorzystnym warunkom atmosferycznym. Stan przewodów na odcinku od stanowiska słupowego nr [...] do nr [...], zabudowanych w roku 2006 oceniono jako dobry. Stan techniczny izolacji, konstrukcji słupowych oraz fundamentów także oceniono jako dobry. We wnioskach wytycznych programowych stwierdzono, że "Przebudowa linii 110 kV S. W.- M. jest konieczna ze względu na wiek linii, stan techniczny przewodów roboczych, zwiększenia pewności i niezawodności dostaw energii elektrycznej oraz zagrożeń związanych z występowaniem sadzi katastrofalnej na przedmiotowym terenie."

Biorąc pod uwagę wymienione powyżej przepisy oraz analizując wniosek organ I instancji stwierdził, że inwestycja przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. W.-M. jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego, a jej realizacja wpłynie pozytywnie na możliwości zaopatrzenie w energię elektryczną regionu. Potwierdzeniem tego faktu jest wydanie przez Starostę decyzji z dnia 25 stycznia 2016 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n..

Dalej organ wskazał, że wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne. Obligatoryjność ta zależy jednak od zaistnienia okoliczności określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n., dlatego też wnioskodawca musi precyzyjnie i szczegółowo wykazać zaistnienie tych okoliczności natomiast organ orzekający musi bardzo wnikliwie ocenić realność ich zaistnienia. Jakkolwiek na podstawie przepisów ustawy organ orzekający zobowiązany został do wydania decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, o ile zostanie o to złożony stosowny wniosek, to jednak dokonanie tych czynności uzależnione zostało od zaistnienia określonych w powołanym przepisie przesłanek.

Niezwłoczność zajęcia nieruchomości dyktowana jest intencją uniknięcia sytuacji, w której zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiłaby realizację celu publicznego. Omawiane zezwolenie może być zatem wydane tylko wtedy, gdy bez niezwłocznego rozpoczęcia realizacji celu publicznego cel ten w ogóle nie mógłby być już zrealizowany. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości służy zatem wykluczeniu zaistnienia bezprzedmiotowości zezwolenia na czasowe zajęcia nieruchomości, wydanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. po tym, gdy decyzja ta stanie się decyzją wykonalną ale istniejące warunki faktyczne uniemożliwią zrealizowanie (osiągnięcie) celu publicznego, dla którego wydano zezwolenie na podstawie art. 124 ust. 1.

Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzające, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 K.p.a..

W świetle okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę, mając na uwadze omówione powyżej przepisy prawne, organ I instancji uznał, że w rozważanej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Zdaniem organu analiza zebranych w trakcie postępowania materiałów nie potwierdza realności zagrożeń dla ciągłości dostaw energii elektrycznej choć w przypadku wystąpienia wyjątkowo niekorzystnych warunków atmosferycznych bądź innych okoliczności zagrożenie takie jest możliwe. Są to jednak zdarzenia losowe i nie mogą służyć jako uzasadnienie realności zagrożenia. Zgodnie z przedłożonymi przez wnioskodawcę wytycznymi programowymi na opracowanie dokumentacji technicznej, prawnej i przebudowę linii 110 kV S. W.-M. stan techniczny większości elementów linii jest określony jako dobry, w części dostateczny. Wytyczne te zostały opracowane we wrześniu 2013 r., natomiast wnioski o wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 i 1a wpłynęły do Starosty w październiku 2015 r. W tej sytuacji mając na względzie okres czasu, jaki upłynął od opracowania wytycznych do złożenia wniosków trudno uznać argument konieczności szybkiego działania ze względu na zagrożenia ciągłości dostaw energii elektrycznej. Przedstawione okoliczności skłaniają do stwierdzenia, że decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie nieruchomości ma służyć przyspieszeniu procesu inwestycyjnego, a takie działanie w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych jest niedopuszczalne.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi także obawa, że odmowa wydania decyzji zezwalającej na natychmiastowe zajęcie nieruchomości spowoduje brak możliwości realizacji celu publicznego w związku z decyzją wydaną na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. po uzyskaniu przez nią klauzuli ostateczności. Decyzja Starosty z dnia 25 stycznia 2016 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 nie określa bowiem terminu realizacji tego celu, ponieważ w przypadku realizacji inwestycji liniowych trudno jest ustalić konkretny termin rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Ponieważ decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie nieruchomości w sposób istotny ogranicza właściciela nieruchomości okoliczności wydania takiej decyzji powinny być szczególnie jasne i nie budzić żadnych wątpliwości.

Organ I instancji uznał, że w związku z odwołaniem od decyzji Starosty z dnia 25 stycznia 2016 roku znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości właściwym byłoby rozstrzygnięcie sprawy w trybie odwoławczym przez organ II instancji przed rozpoczęciem inwestycji.

[...] S.A. w K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dowolność w ocenie zebranego materiału dowodowego sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, nieuwzględniającej również faktów powszechnie znanych, nie wymagających dowodów, skutkujące przyjęciem przez organ braku natychmiastowej konieczności wykonania prac, podczas gdy z materiałów zebranych w sprawie i okoliczności powszechnie znanych wynika, że linia wymaga pilnie wykonania wnioskowanych prac, z uwagi na poważne zagrożenie awarią, tj. ze względu na istotne zagrożenie słusznego interesu społeczeństwa. Ponadto strona odwołująca się, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust 1a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy w istocie przesłanki takie istnieją w postaci ważnego interesu społecznego oraz wyjątkowo ważnego interesu strony, co wynika ze zgromadzonych w sprawie akt oraz faktów powszechnie znanych.

Wojewoda decyzją z 29 czerwca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz dodany ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - ust. 1a ww. przepisu.

Wskazał, że przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości są następujące:

1) wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości następuje na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny;

2) decyzja wydana w oparciu o omawiany przepis jest następstwem wydanej w stosunku do tej samej nieruchomości (lub jej części) decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (lub jej części), stanowiącej własność osoby trzeciej lub też w stosunku do nieruchomości (części nieruchomości) o nieuregulowanym stanie prawnym,

3) jest to uzasadnione ważnym interesem gospodarczym albo zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 108 K.p.a.

tj. gdy:

- jest to niezbędne ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego,

- jest to niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami,

- jest to niezbędne ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, (która będzie realizowała cel publiczny).

W kontekście powyższego organ zauważył, że decyzja Starosty z 25 stycznia 2016 r. znak [...] orzekająca o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z 13 maja 2016 r. znak [...], została przez współwłaścicieli działki nr [...], zaskarżona do WSA w Krakowie. W związku z powyższym Wojewoda, stosownie do przepisu art. 9 u.g.n., wstrzymał z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia z 17 czerwca 2016 r. znak [...].

Organ stwierdził brak wykazania w sprawie przesłanek określonych w art. 108 K.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego. Organ podkreślił, że decyzja w sprawie nie ma charakteru uznaniowego. Wskazał, że podstawowym warunkiem nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia decyzji w życie. Oznacza to, że w danym czasie, w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a..

Tymczasem argumenty podnoszone zarówno we wniosku spółki, jak również w późniejszych pismach (z 20 listopada 2015 r., 25 stycznia 2016 r., 5 lutego 2016 r. oraz 17 lutego 2016 r.), kierowanych zarówno do organu I instancji, oraz w trakcie postępowania odwoławczego, do organu II instancji - nie dostarczyły przekonujących dowodów w tym zakresie.

W powyższych pismach spółka uzasadniała swój wniosek w sposób ogólnikowy, wskazując w nich m.in., na zły stan techniczny ww. linii elektroenergetycznej, wynikający z faktu wybudowania przedmiotowej linii w 1964 r. oraz wystąpieniem w dniach: 28 stycznia 2010 r. i 22 stycznia 2013 r. zjawiska "sadzi katastrofalnej", następstwem którego są nieodwracalne zmiany w strukturze materiału przewodów oraz przeciążenia konstrukcji wsporczych stanowisk słupowych. Takie zmiany strukturalne materiału zwiększają zagrożenie wystąpienia awarii w obrębie tych elementów linii.

Organ zwrócił uwagę, że według załączonej dokumentacji, na przeznaczonej do przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV S.W.-M., nie występowały awarie będące wynikiem powyższych zmian strukturalnych elementów tej linii. Zatem przebudowa powyższej linii elektroenergetycznej rozpatrywana winna być raczej jako planowa wymiana przewodów energetycznych i słupów nośnych z uwagi na ich techniczne zużycie i nie wynika z nagłej awarii, skutkującej wystąpieniem przesłanek ujętych w art. 108 K.p.a..

Organ stwierdził, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące zagrożenia dla ważnego interesu gospodarczego, interesu społecznego oraz zdrowia i życia ludzkiego w realiach stwierdzonego stanu faktycznego mają charakter jedynie potencjalny i teoretyczny, nie zaś realny.

Jak wynika z pism spółki dostarczanie energii elektrycznej omawianą linią elektroenergetyczną 110 kV S. W.-M. odbywa się od 28 stycznia 2010 r. (tj. od wystąpienia sadzi katastrofalnej) bez zakłóceń. Również ponowne wystąpienie tej anomalii meteorologicznej w dniu 22 stycznia 2013 r. nie doprowadziło do zakłóceń w dostawach energii w okresie późniejszym. Zagrożenie dla interesu gospodarczego oraz społecznego jest obecnie tylko teoretyczne (tym bardziej nie można mówić o zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzkiego). Tym bardziej brak podstaw do zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n, który co do zasady ma zastosowanie do sytuacji nagłych i wymagających natychmiastowego, bezzwłocznego działania.

[...] S.A. w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym braku wszechstronnej analizy materiału dowodowego skutkującego odmową wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 124 ust. 1a u.g.n. poprzez:

- niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji odmowę zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, podczas gdy za wydaniem takiego zezwolenia w niniejszej sprawie przemawia ważny interes społeczny i gospodarczy polegający na zapewnieniu nieprzerwanej dostawy energii oraz wyjątkowo ważny interes strony będącej przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym kraju,

- błędną wykładnię ww. przepisu poprzez przyjęcie jakoby ten miał zastosowanie do sytuacji nagłych i wymagających natychmiastowego - bezzwłocznego działania, podczas gdy przesłanki materialno-prawne art. 124 ust. 1a u.g.n. zostały przez ustawodawcę unormowane w sposób całkowicie odmienny niż przy regulacji wynikającej z treści art. 126 u.g.n..

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt przez Sąd decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zgodnie z wnioskiem [...] S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów zakwestionowano przyjętą przez organ wykładnię normy art. 124 ust. 1a u.g.n.. Podkreślono, że ww. przepis uprawnia do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Przesłanki wymienione w obu tych przepisach są rozłączne, o czym świadczy użycie spójnika "lub", co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z nich skutkuje spełnieniem dyspozycji uregulowanej w tym przepisie.

Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu wskazujące, że spółka nie dostarczyła dokumentacji potwierdzającej zwiększenie się awaryjności linii elektroenergetycznej 110kV S. W.-M. Skarżąca sprzeciwiła się takiej argumentacji podnosząc, że wykazała, iż za zezwoleniem na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przemawia interes społeczny polegający na zapewnieniu nieprzerwanej dostawy energii, w tym polegający na poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną regionu (powiatu [...]), a także ważny interes spółki będącej przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym kraju.

Skarżąca powołała się na wyciąg z dokumentu pn. Wytyczne programowe na opracowanie dokumentacji technicznej, prawnej i przebudowę linii 110 kV S. W.- M. wskazujący, iż istniejący stan linii uniemożliwia wykorzystanie pełnego potencjału przedmiotowej linii wysokiego napięcia, w tym, że stan techniczny linii ewidentnie zagraża funkcjonowaniu całego układu zasilania dla regionu, gdyż może być potencjalnym źródłem awarii.

Zdaniem skarżącej przyjęcie takiej wykładni art. 124 ust. 1a u.g.n. ewidentnie prowadzi do przesłanek wynikających z art. 126 u.g.n..

W kwestii ratio legis art.124 ust. 1a u.g.n. skarżąca odwołała się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 1891) wprowadzającej przepis art. 124 ust. 1a u.g.n., gdzie wskazano wprost, że wprowadzone zmiany wynikają z potrzeb zgłaszanych w tym zakresie przez właściwe organy oraz podmioty realizujące cele publiczne. Istotą uregulowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. jest bowiem zapewnienie możliwości dysponowania gruntem na cele budowlane właśnie w takich przypadkach, w których decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może być jeszcze wykonywana z uwagi na to, że na skutek wniesionego odwołania nie stała się decyzja ostateczną albo wydana w wyniku wniesionego odwołania decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sadu administracyjnego i względem niej nastąpił skutek, o którym mowa w art. 9 u.g.n. (jak to właśnie ma miejsce w niniejszej sprawie).

Skarżąca podzieliła ocenę organu, że przebudowa linii 110 kV S.-W. była planowana. Planowanie przez wnioskodawcę modernizacji linii, utrzymywanie obiektu w należytym stanie etc. należy do obowiązków ustawowych spółki, co skarżąca wielokrotnie wskazywała. Niemniej jednak powyższe nie zmienia faktu, że zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie organ użyte przez ustawodawcę sformułowanie "niezwłoczne zajęcie nieruchomości" rozumie w sposób dosłowny, w tym utożsamia tę "niezwłoczność" z dyspozycją, o której mowa w art. 126 u.g.n. wbrew ratio legis art. 124 ust. 1a u.g.n..

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca zezwolenia skarżącej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia na ww. nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV. Przechodząc do omówienia motywów wydanego wyroku trzeba wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1a u.g.n..

Niewątpliwe w sprawie i niekwestionowane przez strony jest, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w razie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. organ ma obowiązek wydania takiego zezwolenia, natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek, ma obowiązek takiego zezwolenia odmówić.

W pierwszej kolejności przytoczyć należy brzmienie przepisów, w oparciu o które wydana została zaskarżona decyzja, tj. art. 124 ust. 1a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 108 K.p.a..

Zgodnie zatem z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1a u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Natomiast przypadki określone w art. 108 K.p.a. to niezbędność ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Prawidłowo organy wskazały przesłanki, których łączne spełnienie uzasadnia wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Decyzja taka może zostać wydana po złożeniu wniosku przez podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a uprzednio musi zostać wydana decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Zaistnienie wyżej wymienionych przesłanek nie było przedmiotem sporu, który skoncentrował się na wypełnieniu ostatniej z przesłanek koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, tj. czy w sprawie istnieje konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, względnie ważny interes gospodarczy.

Wskazać należy w kwestii uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., że stosowna decyzja została wydana i poddana kontroli sądowej. WSA w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 826/16, oddalił skargę na decyzję Wojewody z 13 maja 2016 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 25 stycznia 2016 r. znak [...] orzekającą o ograniczeniu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie F.-W., gm. [...], powiat [...], województwo [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 3,6300 ha, której współwłaścicielami są B.B.-P. i T. P. - poprzez udzielenie spółce [...] S.A. z siedzibą w K., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. W.-M., w pasie technologicznym o szerokości 9 m (2 x po 4,5 m od osi linii w każdą stronę) poprzez podwieszenie przewodów o długości około 183 m i powierzchni 0,01644 ha oraz posadowienie jednego słupa. W pasie technologicznym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych. Powyższe ograniczenie polega również na uprawnieniu [...] S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatację przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

W mocy pozostaje postanowienie Wojewody z 17 czerwca 2016r. znak [...] wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty z 25 stycznia 2016 r. znak [...].

Zamierzona inwestycja ma być realizowana zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 11 maja 2015 r. nr [...] znak: [...].

Trzeba mieć na uwadze, że art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji na tej podstawie jest jednak ograniczone tylko do szczególnych przypadków opisanych w ww. przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Po 216/16 LEX nr 2110165).

Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest przejawem ograniczenia prawa własności, swoistym przyśpieszeniem jego wywłaszczenia.

Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jednym z nich jest właśnie art. przepis art. 124, który reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Artykuł 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., I OSK 1165/07, LEX nr 483193).

Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących m.in. do dystrybucji energii elektrycznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej.

Po wydaniu decyzji na podstawie art. 124 ust. 1u.g.n., tj. decyzji zezwalającej na wejście na teren nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac, może zostać wydana kolejna decyzja, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., pozwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Taka właśnie decyzja jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Przechodząc do analizy dalszych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., należy wskazać, że zezwolenie na podstawie tego przepisu można wydać, gdy wystąpi ważny interes gospodarczy lub jeden z przypadków o których mowa w art. 108 K.p.a., tj. musi istnieć konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź ochrony innego interesu społecznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony.

Trafnie organ stwierdził, że decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie nieruchomości w sposób istotny ogranicza właściciela nieruchomości, wobec czego okoliczności wydania takiej decyzji powinny być szczególnie jasne i nie budzić żadnych wątpliwości.

Organ zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 108 K.p.a., ani też istnienia ważnego interesu gospodarczego.

Trafnie organ wskazał, że wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne. Obligatoryjność ta zależy jednak od zaistnienia okoliczności określonych w art. 124 ust. 1a u.g.n., dlatego też wnioskodawca musi precyzyjnie i szczegółowo wykazać zaistnienie tych okoliczności natomiast organ orzekający musi bardzo wnikliwie ocenić realność ich zaistnienia. Jakkolwiek na podstawie przepisów ustawy organ orzekający zobowiązany został do wydania decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, o ile zostanie o to złożony stosowny wniosek, to jednak dokonanie tych czynności uzależnione zostało od zaistnienia określonych w powołanym przepisie przesłanek.

Słusznie organ podkreślił, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. Jedną z przesłanek, w zakresie w jakim art. 124 ust. 1a u.g.n. odsyła do art. 108 K.p.a., jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 K.p.a.. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Tymczasem argumenty podnoszone zarówno we wniosku spółki, jak również w późniejszych pismach (z 20 listopada 2015 r., 25 stycznia 2016 r., 5 lutego 2016 r. oraz 17 lutego 2016 r.) oraz skardze do sądu, nie dostarczyły przekonujących dowodów w tym zakresie.

Prawidłowo ocenił organ argumentację skarżącej jako ogólnikową. Zły stan techniczny linii elektroenergetycznej, wynikający z faktu wybudowania jej w 1964 r. oraz wystąpienie w dniach 28 stycznia 2010 r. i 22 stycznia 2013 r. zjawiska "sadzi katastrofalnej" prowadzącej do zmian strukturalnych elementów tej linii, nie jest okolicznością wystarczającą do natychmiastowego ograniczenia prawa własności współwłaścicieli przedmiotowej działki przed instancyjną kontrolą decyzji Starosty z 25 stycznia 2016 r. znak [...] o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zwrócenia uwagi wymaga też, iż według załączonej dokumentacji, na przeznaczonej do przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV S.W.-M., nie występowały awarie będące wynikiem powyższych zmian strukturalnych elementów tej linii. Zatem słusznie organ stwierdził, że przebudowa powyższej linii elektroenergetycznej rozpatrywana winna być raczej jako planowa wymiana przewodów energetycznych i słupów nośnych, z uwagi na ich techniczne zużycie i nie wynika z nagłej awarii, skutkującej wystąpieniem przesłanek ujętych w art. 108 K.p.a. i art. 124 ust. 1a u.g.n..

Taki pogląd na sporną kwestię potwierdza również fakt nieprzerwanego dostarczania energii elektrycznej omawianą linią elektroenergetyczną 110 kV S. W.-M. od 28 stycznia 2010 r. (tj. od wystąpienia sadzi katastrofalnej) bez zakłóceń. Również ponowne wystąpienie tej anomalii meteorologicznej w dniu 22 stycznia 2013 r. nie doprowadziło do zakłóceń w dostawach energii w okresie późniejszym.

Skarżąca zresztą podzieliła ocenę organu, że przebudowa linii 110 kV S.-W. była planowana. Planowanie przez wnioskodawcę modernizacji linii, czy też utrzymanie obiektu w należytym stanie, nie spełnia w niniejszej sprawie ustanowionej przez ustawodawcę przesłanki niezwłocznego zajęcia nieruchomości.

Nie oznacza to, jak podnosiła skarżąca, że "niezwłoczność" ta jest utożsamiana z dyspozycją, o której mowa w art. 126 u.g.n.. Organ bowiem nie odnosił się do wykazania przesłanek art. 126 u.g.n., takich jak siła wyższa lub nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a skupił się prawidłowo na "niezbędności", o której mowa jest w art. 108 K.p.a., a także na innym interesie społecznym, wyjątkowo ważnym interesie strony oraz ważnym interesie gospodarczym.

Trafnie organ wskazał, że zagrożenie dla interesu gospodarczego oraz społecznego jest obecnie tylko teoretyczne (tym bardziej nie można mówić o zagrożeniu dla zdrowia i życia ludzkiego). Brak jest więc podstaw do zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n, który co do zasady ma zastosowanie do sytuacji nagłych i wymagających natychmiastowego, bezzwłocznego działania.

Wbrew zarzutom skargi organ poddał analizie również przesłankę ważnego interesu gospodarczego. W szczególności organ słusznie uznał brak wykazania owego interesu gospodarczego, z uwagi na potencjalny i teoretyczny, nie zaś realny charakter możliwości wystąpienia awarii obecnie funkcjonującej linii energetycznej. Sąd stwierdził, że organ, w oparciu o wyżej przedstawioną argumentację, zasadnie wskazał brak wystąpienia w sprawie również i tej przesłanki.

Sąd podkreśla, że trafnie skarżąca stwierdziła, że realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie leży w interesie społecznym, polegającym na zapewnieniu nieprzerwanej dostawy energii, w tym poprawie niezawodności zasilania w energię elektryczną regionu (powiatu [...]), a także w interesie spółki będącej przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym kraju. Bezsprzeczne jest zdaniem Sądu, że rozwój i modernizacja sieci elektroenergetycznej kraju jest niezwykle pożądane i społecznie użyteczne, szczególnie biorąc pod uwagę znaczny wiek dużej części tej infrastruktury. Powyższe jednak nie może doprowadzić do przyjęcia, że w każdym przypadku budowy czy modernizacji takich linii elektroenergetycznych, uzasadnione jest zezwalanie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności.

Argumentacja skarżącej wzięta została zresztą pod uwagę przez WSA w Krakowie w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 826/16. Nie jest ona jednak wystarczająca do uznania zaistnienia przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości.

Podsumowując powyższe uregulowania prawa i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu organ dysponował w sprawie adekwatnymi informacjami dotyczącymi aktualnego stanu technicznego przedmiotowej linii i obszaru, który ta linia obsługuje. Właściwie oceniono również jej dotychczasową awaryjność i ryzyko wystąpienia awarii w przyszłości.

Wobec powyższego nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania, natomiast organy obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z rozpoznawaną sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. odnosząc się do faktów istotnych dla sprawy i należycie motywując swoje rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi. Sąd stwierdził również, że organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Nie naruszono również art. 124 ust. 1a u.g.n. dokonując prawidłowej jego wykładni.

Odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa należy stwierdzić, że sprawy rozstrzygnięte wyrokami WSA w Szczecinie z 5 września 2012 r., sygn. II SA/Sz 607/12 oraz z 30 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Sz 605/12, dotyczyły dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV (a nie jednotorowej jak w sprawie niniejszej) która miała być założona i przeprowadzona w celu zlikwidowania problemów związanych z zasilaniem w energię elektryczną dużej części województwa, jako niezbędna dla zapobieżenia katastrofom energetycznym, jak awaria z 2008 r. Sprawa ta zatem nie jest podobna do niniejszej, jako że odnośnie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji S. W. – M. nie wykazano żadnej zaistniałej dużej awarii, godzącej realnie, a nie potencjalnie, w bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię elektryczną powiatu [...].

Na zakończenie należy również wskazać, że w myśl utrwalonego orzecznictwa, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Wobec powyższego zaproponowana przez skarżącą (w oparciu o uzasadnienie projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mocą której wprowadzono przepis art.124 ust. 1a u.g.n.) wykładnia autentyczna, nie może w niniejszej sprawie doprowadzić, w uwzględnieniu podstawowej przecież wykładni językowej, do interpretacji rozszerzającej przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą z jednej strony istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, a z drugiej interes publiczny, przepisy nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, tę zasadę w pełni realizuje.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w związku z brakiem naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz brakiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.