Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 743/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1-4, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 20 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia 09 stycznia 2023 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 1014,00 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił na rzecz K. i Ł. J. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w Ś. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 18 listopada 2022 r. do Urzędu Miejskiego w Ś. wniosek w przedmiotowej sprawie. Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z."), urbanista przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., został wyznaczony wokół działki, której dotyczy wniosek, w odległości 50 m. Za front działki przyjęto bowiem wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid.[...], której szerokość wynosi 9,69 m. Nie znaleziono przy tym przesłanek do poszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, albowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]), budynki mieszkalne wielorodzinne (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]), budynki garażowo - gospodarcze (np. budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...]) oraz budynek oświatowy (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]).

Odnosząc się do kwestii linii zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że od ul. [...] utrzymano istniejącą linię zabudowy, tak jak na działce oznaczonej nr ewid. [...] i na działce oznaczonej nr ewid, [...]. Jednak nie określono jej jako obowiązującej, gdyż na działce oznaczonej nr ewid. [...] istnieją dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i elewacja jednego z nich nie zachowuje kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce [...], usytuowany od strony ul. [...]. Zatem wobec załączonej do wniosku koncepcji usytuowania budynku na działce oznaczonej nr ewid. [...] uznano, że istnieją przesłanki do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy jako obowiązującej i stosownie do § 4 ust. 4 R.w.n.z. ustalono od ul. [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, którą wyznacza frontowa elewacja budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], tj. w odległości 8,2 m od granicy z drogą gminną oznaczoną nr ewid.[...]

Natomiast dla wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem porównano powierzchnię zabudowy z powierzchnią działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z powierzchnią nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...]. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 26,2%. Najwyższa wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 49,4% (na działce oznaczonej nr ewid. [...]), a najniższa wynosi 13,3% (na działce oznaczonej nr ewid.[...]). Wskaźnik istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi 0%, przy powierzchni działki objętej wnioskiem równej 0,0446 ha. Wskaźnik powierzchni zabudowy po realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na działce oznaczonej nr ewid. [...] przyjmie wartość od 22,42% do 28,03%, zatem jest on niezgodny ze średnim wskaźnikiem obliczonym dla obszaru analizowanego, choć nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla obszaru. Stwierdzono jednak, że można odstąpić w przedmiotowej sprawie od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy i ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 R.w.n.z., albowiem w obszarze analizowany znajduje się zabudowa dająca podstawy do wkomponowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w teren objęty analizą. Ponadto po przenalizowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze objętym analizą stwierdzono, że na 6 działkach/nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza wnioskowany przedział wartości (od 22,42% do 28,03%), na 4 działkach/nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy zawiera się we wnioskowanym przedziale, a na 6 działkach/nieruchomościach obliczony wskaźnik powierzchni zabudowy jest mniejszy od wnioskowanego przedziału powierzchni zabudowy. W obszarze analizowanym występuje zróżnicowanie w wartościach wskaźnika zabudowy (od 13,3% do 49,4%). Ponadto, jeżeli chodzi o zabudowę mieszkalną jednorodzinną to na działce oznaczonej nr ewid. [...] powierzchnia budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej jest najwyższa w obszarze analizowanym i wynosi 229,7 m2. Wobec tego wnioskowany przedział powierzchni zabudowy od 100 m2 do 125 m2 nie będzie przekraczać maksymalnej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego występującej w obszarze analizowanym (tj. 229,7 m2). Zawierać się będzie przy tym w przedziale najmniejszej (tj. 67,7 m2) i największej (tj. 1826,6 m2) powierzchni zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym są również działki, na których są zlokalizowane dwa budynki mieszkalne na jednej działce, np.: na działkach oznaczonych numerami ewid. [...] i [...], co wskazuje, że zagospodarowanie tego terenu jest bardzo zróżnicowane.

Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej planowanego budynku organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 1,9 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 83,5 m (budynek zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi 14,4 m. Wnioskowany przedział szerokości elewacji frontowej budynku objętego wnioskiem nie przekracza maksymalnej wartości na obszarze analizowanym. Stwierdzono przy tym, że można odstąpić w przedmiotowej sprawie od wyznaczenia średniej wartości szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 R.w.n.z., albowiem w obszarze analizowany znajduje się zabudowa dająca podstawy do wkomponowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w teren objęty analizą. Po przenalizowaniu szerokości elewacji frontowych na obszarze objętym analizą stwierdzono, że 24 z tych szerokości elewacji frontowych są mniejsze od średniej wartości szerokości elewacji frontowej analizowanych budynków. Z kolei 4 szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym są większe od obliczonej średniej wartości szerokości elewacji frontowej analizowanych budynków. Występują także działki/nieruchomości na których szerokość elewacji jest mniejsza od wnioskowanego przedziału szerokości elewacji frontowej (tj. od 6,69 m do 9,69 m), np. działki oznaczone numerami ewid.: [...] (5,3 m) i [...] (1,9 m; 7,6 m) oraz większa od tego przedziału, np. na działkach oznaczonych numerami ewid. [...] (10,7 m) i [...] (12,5 m). Ponadto występuje znaczne zróżnicowanie w wartościach szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym (od minimalnej 1,9 m do maksymalnej 83,5 m).

Co przy tym istotne, całkowita szerokość działki objętej wnioskiem wynosi 9,69 m, dlatego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "R.w.t.b.") istnieje możliwość dopuszczenia lokalizacji zabudowy na przedmiotowej działce w granicy z działkami sąsiednimi, czyli na całej szerokości działki objętej wnioskiem. Jednakże nie jest to ustalane i rozpatrywane na etapie określania warunków zabudowy. Ani urbanista przygotowujący projekt decyzji, ani Burmistrz jako organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie ma możliwości prawnych aby zakazać zabudowy w ostrej granicy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Planowany budynek na działce objętej niniejszą inwestycją ze względu na specyfikę działki, czyli wąski front, będzie zlokalizowany na całej szerokości działki, bądź tylko z jednej strony będzie w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią. W obszarze analizowanym znajdują się działki, na których budynki są zlokalizowane w granicy z działką sąsiednią, np. na działce oznaczonej nr ewid.[...], [...], [...], [...]. Występują także budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, które również zlokalizowane są w granicy z działkami sąsiednimi. Wobec tego ustalenie wnioskowanego przedziału szerokości elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (od 6,69 m do 9,69 m), mniejszego niż średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym (tj. 14,4 m), biorąc pod uwagę specyfikę działki objętej wnioskiem, pozwoli w bardziej racjonalny sposób zagospodarować tę działkę. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego o takim przedziale szerokości elewacji frontowej nie naruszy ładu przestrzennego, zwłaszcza po zbadaniu wszystkich wnioskowanych parametrów oraz po przeanalizowaniu zabudowy na działkach znajdujących się na obszarze analizowanym.

W kontekście wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że parametr ten w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 2,5 m (np.: budynek na działce oznaczonej nr ewid.[...]) do 9,4 m (np.: budynek na działce nr ewid. [...]). Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu analizowanych budynków wynosi 5,1 m. Zgodnie z § 7 ust. 4 R.w.n.z. ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu od 4 m do 4,5 m. Przyjęty przedział wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej znajduje analogię w obszarze analizowanym.

Dalej, budynki istniejące na obszarze analizowanym pokryte są dachami płaskimi (np.: budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]) oraz dachami stromymi (np.: budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Maksymalna wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi 12 m (budynek zlokalizowany na działce nr ewid. [...]). Średnia wysokość budynków w obszarze objętym analizą wynosi 5,7 m. Zgodnie z § 8 R.w.n.z. ustalono realizację dachu płaskiego, o kącie nachylenia dachu od 2° do 5° oraz wysokością głównej kalenicy lub wysokością budynku od 4 m do 4,5 m. Przyjęta geometria dachu wraz z przedziałem wysokości znajdują analogię w obszarze analizowanym.

W odwołaniu z dnia 17 stycznia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 5 R.w.n.z. poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 22,42 % do 28,03% zamiast precyzyjnego wskazania konkretnej wielkości wskaźnika oraz poprzez ustalenie zwartego charakteru nowej zabudowy, podczas gdy zabudowa zlokalizowana na obszarze objętym analizą ma charakter zabudowy rozproszonej, a także naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że do obowiązków organu wydającego zaskarżoną decyzję należało dookreślenie wielkości zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości powierzchni zabudowy. Ma to znaczenie tym większe, że nieruchomość objęta wnioskiem ma stosunkowo małą powierzchnię i jakiekolwiek wahania co do wielkości powierzchni zabudowy niosą ze sobą znaczne konsekwencje dla komfortu użytkowania nieruchomości sąsiednich. Dopuszczenie w § 5 ust. 2 R.w.n.z. określenia innego niż "średni" wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie może być rozumiany w ten sposób, że organ w decyzji o warunkach zabudowy powtarza mechanicznie ustalenie tego parametru, który w sposób arbitralny i bliżej nieuzasadniony wskazano w odpowiednim punkcie analizy. Analiza przeprowadzana jest "w celu" ustalenia wymagań dotyczących nowej, a nie "zamiast". Sama analiza ma zatem wskazać średni wskaźnik, który jest podstawą wyznaczenia wskaźnika w decyzji, może także dostarczyć argumentów na rzecz wyznaczenia wskaźnika innego niż średni. Ustalanie tego innego wskaźnika ma jednak nastąpić w decyzji, a nie w analizie. W decyzji musi się znaleźć również argumentacja na rzecz takiego rozstrzygnięcia, obowiązkowo odwołująca się do treści analizy - czego zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Odrębnym zagadnieniem pozostaje ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika szerokości elewacji w sposób pozwalający inwestorowi na zabudowanie całej szerokości frontu działki - zaskarżona decyzja dopuszcza bowiem pobudowanie budynku o szerokości elewacji frontowej 9,69 m, tj. szerokości równej z szerokością frontu działki. Powyższe ma znaczące konsekwencje dla odwołującej się, albowiem skoro szerokość frontu działki objętej inwestycją wynosi 9,69 m, to określenie w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej nowopowstającego budynku na 9,69 m spowoduje, że w istocie organ dopuszcza na tym terenie sytuowanie budynków w zabudowie zwartej. Tymczasem ze sporządzonej w sprawie analizy nie wynika, aby na terenie objętym analizą taka zabudowa występowała. Z pewnością nie zachowuje zasady dobrego sąsiedztwa dopuszczenie do budowy budynku o szerokości elewacji frontowej równej całej szerokości frontu działki, a realizacja takiego obiektu budowlanego w żadnym razie nie zapewnia zagwarantowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wprost przeciwnie, budowa budynku o dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej zajmującej całą szerokość działki może prowadzić do zaburzenia ładu architektonicznego na całym terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja jest drugą z wydanych w sprawie decyzji. Pierwsza decyzja organu I instancji z dnia 26 października 2020 r., po rozpoznaniu odwołania M. Ł. została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 31 maja 2021 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił decyzje organów obu instancji oraz wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy analiza powinna być przeprowadzona na wyraźnej (czytelnej) mapie w sposób umożliwiający odczytanie naniesionych na nią zmiennych związanych z badaną w obszarze analizowanym zabudową i weryfikacji ich w kontekście wyników analizy. W szczególności jednak analiza powinna być przeprowadzona pod kątem oceny, czy planowana przez inwestora zabudowa na całej szerokości działki nr [...] spełnia zasadę ładu przestrzennego. Sąd podkreślił, że w sprawie nie rozważono tego, czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, mimo iż występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa na całej szerokości działki jest dopuszczalna. Analiza powinna zatem odpowiadać na pytanie, czy planowana przez inwestora zabudowa nawiązuje do działek sąsiednich, czy wpisze się w zastany lad przestrzenny. Zdaniem Sądu zbyt pochopny okazał się wniosek, że wystarczy aby w obszarze analizowanym występowała zabudowa jednorodzinna, bez uwzględnienia specyficznej, wnioskowanej przez inwestora zabudowy na całej szerokości działki, która wpłynie na sposób zagospodarowania działek sąsiednich. W zakresie zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 R.w.n.z. Sąd wskazał, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy 28,1 % przekracza średni wskaźnik w obszarze objętym analizą (24,9%), lecz nie przekracza maksymalnego w obszarze analizowanym (49,4 %), więc co do zasady było dopuszczalne ustalenie go w takiej wysokości. Niemniej jednak w sprawie analiza wymaga powtórzenia z uwzględnieniem specyfiki planowanej przez inwestora zabudowy.

Następnie Kolegium wskazało, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przepisach R.w.n.z. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry i została przeprowadzona na wyraźnej (czytelnej) mapie w sposób umożliwiający odczytanie naniesionych na nią zmiennych związanych z badaną w obszarze analizowanym zabudową i weryfikacji ich w kontekście wyników analizy. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały przy tym określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego, a jednocześnie w sposób wyważony i uwzględniają wymóg ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 R.w.n.z. organ odwoławczy wskazał, że dopuszczalne jest określenie wielkości powierzchni zabudowy w sposób dokonany przez organ I instancji, albowiem z uwagi na różnorodność zabudowy oraz charakterystyczny kształt działki ma to swoje uzasadnienie. Ponadto w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r. sąd administracyjny w zakresie zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazał, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy 28,1 % przekracza średni wskaźnik w obszarze objętym analizą (24,9%) lecz nie przekracza maksymalnego w obszarze analizowanym (49,4 %), więc co do zasady było dopuszczalne ustalenie go w takiej wysokości.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zgodność przedmiotowej inwestycji z wymogami przepisów techniczno-budowlanych, takich jak rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), jest badana na kolejnym etapie inwestycji.

W skardze z dnia 9 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 R.w.n.z., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 R.w.n.z., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że dopuszczenie budowy budynku mieszkalnego zajmującego cały front działki spowoduje zagęszczenie zabudowy i będzie stanowić niebezpieczny precedens, który w dalszej perspektywie, na gruncie § 12 R.w.t.b. doprowadzi do powstania na tym terenie zabudowy zwartej. O ile przy tym na terenie obszaru analizowanego zlokalizowane są budynki w zabudowie bliźniaczej, ulokowane jedną ścianą w granicy działki, o tyle na tym terenie nie ma zabudowy zwartej sięgającej od granicy do granicy, która układałaby się w pierzeję. Organy rozstrzygające w sprawie powinny więc zwrócić szczególną uwagę na zagadnienie szerokości elewacji zaplanowanego budynku i bezpośrednio z tym związane zagadnienie dopuszczalności budowy planowanego budynku w granicy działki. Skoro bowiem działka oznaczona numerem geodezyjnym nr [...] położona przy ulicy [...] ma szerokość frontową mniejszą niż 16 metrów, to oczywistym jest, że będzie miała wobec niej zastosowanie norma § 12 ust. 4 pkt 1 R.w.t.b., a wobec zapisów decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskuje możliwość zrealizowania swojej inwestycji niejako "od granicy do granicy" z naruszeniem praw osób trzecich, w tym przypadku z naruszeniem praw skarżącej. Oznacza to, że ochrona interesu prawnego skarżącej jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości na etapie zatwierdzania projektu budowlanego (do którego to etapu odsyłają organy rozstrzygające w sprawie) będzie miała charakter już jedynie iluzoryczny, albowiem zagadnienie dopuszczalności budowy budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej na całej szerokości frontu działki zostało już właściwie przesądzone na etapie ustalania warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego, zastrzeżenia budzi również prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, a w szczególności prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Na załączonej do zaskarżonej decyzji mapie w skali 1:1000 wyrysowano okręg o promieniu 50 od granicy działki [...] w taki sposób, że nie wynika z niej w czytelny sposób, czy w okręgu tym znajduje się jakikolwiek fragment działki o numerze ewidencyjnym [...] Tymczasem badanie materiałów geodezyjnych znajdujących się w ogólnodostępnych serwisach internetowych prowadzi do wniosku, że działka o numerze ewidencyjnym [...] nie powinna wchodzić w zakres obszaru analizowanego.

Skarżąca podkreśliła również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy opisał przebieg stanu faktycznego sprawy, w której Burmistrz Miasta Ś. wydał w dniu 26 października 2021 r. warunki zabudowy na wniosek T. K., a nie na wniosek K. i Ł. J.. Organ odwoławczy zdaje się traktować to postępowanie jako postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia 9 stycznia 2023 r., choć jest to całkiem inna sprawa. W takiej sytuacji wobec niezaistnienia tożsamości stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy rozważania organu odwoławczego co do wiążącej mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po [...] są niezrozumiałe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2024 r. skarżąca wskazała, że nie kwestionuje założenia, iż przepisy R.w.t.b. co do zasady nie są adresowane do organów planowania przestrzennego, lecz stoi na stanowisku, że organy administracji publicznej działając w granicach i na podstawie prawa muszą brać pod uwagę wszystkie normy powszechnie obowiązujące. Skarżąca kwestionuje natomiast możliwość uzyskania przez inwestora decyzji pozwalającej na usytuowanie budynku mieszkalnego w obu ostrych granicach działki [...]. Skoro decyzja Burmistrza Ś. ustala szerokość elewacji frontowej budynku na działce nr [...] w sposób widełkowy od 6,69 m do 9,69 m, a działka ma szerokość 9,69 m, inwestor niejako otrzymał "promesę" zrealizowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] sięgającego od granicy do granicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia 9 stycznia 2023 r., nr [...], o ustaleniu na rzecz K. i Ł. J. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w Ś. przy ul. [...].

W kontekście zarzutów skargi w pierwszej kolejności podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), albowiem w istocie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po [...], został wydany w innej sprawie – wszczętej na wniosek T. K., a nie jak błędnie wskazał organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji, K. i Ł. J.. Nie jest więc to postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Burmistrza Miasta Ś. z dnia 9 stycznia 2023 r.

Przechodząc do meritum na wstępie wyjaśnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z.").

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W rozpoznawanej sprawie za front działki przyjęto wspólną granicę działki oznaczonej nr ewid. [...] z działką oznaczoną nr ewid.[...] (droga gminna – ul. [...]), której szerokość wynosi 9,69 m. Zasadnie więc obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu, jakoby analiza została przeprowadzona na mapie w nieprawidłowej skali. Na mocy art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do wniosku o wydanie warunków zabudowy należy dołączyć mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W rozpoznawanej sprawie do wniosku została dołączona mapa zasadnicza w skali 1:000, na której następnie została przeprowadzona analiza urbanistyczna. Sąd nie znajduje podstaw aby kwestionować objęcie obszarem analizowanym działki nr [...], albowiem z mapy wynika, że jej niewielki fragment znalazł się w obszarze analizowanym. Niezrozumiałym jest natomiast dla Sądu dlaczego urbanista sporządzając analizę potraktował działki ewidencyjne o numerach [...] jak jedną nieruchomość, albowiem z mapy wynika, że w przypadku tych działek budynek mieszkalny stoi tylko na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się wyłącznie budynek gospodarczy. Jest to inna sytuacja niż w przypadku działek nr [...] i nr [...], słusznie potraktowanych jak jedna nieruchomość, albowiem budynek mieszkalny został posadowiony na obydwu działkach.

Odnosząc się do treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazać należy, że główny zarzut w sprawie dotyczy zapisu znajdującego się w punkcie 1.1. lit. d decyzji organu I instancji, ustalającego szerokość elewacji frontowej planowanego budynku od 6,69 m do 9,69 m. Zapis ten powoduje bowiem, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – pod warunkiem spełnienia określonych wymagań wskazanych w przepisach o warunkach technicznych – możliwe będzie posadowienie na działce objętej wnioskiem budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 9,69 m, a więc w istocie stykającego się z obiema granicami działki, skoro szerokość frontu działki wynosi 9,69 m. Zdaniem Sądu zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne, albowiem ani ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby takie rozwiązanie prowadziło do zachowania spójności urbanistycznej i architektonicznej przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności. Wad tych nie dostrzegł też organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że oczywistym jest, że na etapie ustalania warunków zabudowy organy nie sprawdzają, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami R.w.t.b., w tym w szczególności z § 12 tego rozporządzenia, wskazującym minimalne odległości budynków od granic działki oraz ewentualne odstępstwa. Organom rozstrzygającym w sprawie umknęło jednak, że czym innym jest weryfikacja spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów stanianych inwestorowi przez przepisy techniczno-budowlane, która jest przeprowadzana przez organy architektoniczno-budowlane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a czym innym jest weryfikacja, czy parametry inwestycji wskazane we wniosku o wydanie warunków zabudowy nie prowadzą do naruszenia zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie nieruchomości dokonywana przez organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, organy rozstrzygające w sprawie powinny w sposób przekonujący uzasadnić, dlaczego możliwe było w niniejszej sprawie ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej wynoszącego od 6,69 m do 9,69 m. Wobec takiego zapisu decyzji o warunkach zabudowy istnieje bowiem realna szansa, że, o ile zostaną spełnione konieczne warunki wskazane w przepisach, tym przepisach techniczno-budowlanych, inwestorowi zostanie udzielone pozwolenie na budowę budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 9,69 m, a więc na całej szerokości działki. Tymczasem uzasadnienie powołane przez organ I instancji dla przyjętego rozwiązania nie może zostać zaakceptowane w realiach rozpoznawanej sprawy.

Co do zasady, na mocy § 6 ust. 1 R.w.n.z., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tym niemniej, zgodnie z § 6 ust. 2 R.w.n.z., dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Oznacza to, że wskaźnik ten co do zasady powinien zostać ustalony na poziomie średniej z obszaru analizowanego, a w uzasadnionym przypadku – o ile wynika to z analizy – może zostać ustalony w sposób odmienny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa – jako wyjątki od zasady – winny być umotywowane. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.

W rozpoznawanej sprawie średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi zgodnie z częścią tekstową analizy 14,4 m. Oczywistym jest więc, że wobec szerokości działki wynoszącej 9,69 m, niemożliwym stało się ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku równej średniej szerokości tego parametru w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji mógł ustalić ten parametr dowolnie powołując się na § 6 ust. 2 R.w.n.z. Uzasadniając zastosowane odstępstwo organ I instancji wskazał, że "w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których budynki są zlokalizowane w granicy z działką sąsiednią, np. na działce oznaczonej nr ewid.[...], [...], [...], [...]. Występują także budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, które również zlokalizowane są w granicy z działkami sąsiednimi". Jednakże, z analizy urbanistycznej wynika, że na działce nr [...] znajduje się zabudowa bliźniacza (segment bliźniaka), który został posadowiony w granicy działki. Nie jest to więc działka, która jest zabudowana na całej swojej szerokości, jak stałoby się w przypadku wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na 9,69 m na działce objętej wnioskiem. Cała działka jest przy tym znacznie większa, bo ma 508 m2 przy powierzchni budynku wynoszącej 67,7 m2 i elewacji o szerokości 7,6 m, gdy tymczasem działka objęta wnioskiem ma 446 m2, a powierzchnia budynku ma wynosić od 100 do 125 m2 przy elewacji o szerokości od 6,69 m do 9,69 m. Działka ta co najwyżej może więc stanowić ewentualnie uzasadnienie dla dolnego z wyznaczonych parametrów, tj. elewacji o szerokości 6,69 m, natomiast nie uzasadnia dopuszczenia budowy budynku na całej szerokości działki, od granicy do granicy. Dalej, na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkaniowy jednorodzinny wolnostojący, który nie jest posadowiony przy żadnej z granic, wobec czego także nie uzasadnia dopuszczenia szerokości elewacji frontowej równej szerokości działki. Wskazana działka ma przy tym 630 m2, wskaźnik zabudowy wynosi 152,8 m2 (wskaźnik uwzględnia także budynek gospodarczy), natomiast elewacja budynku mieszkalnego wynosi 9,4 m. Działka ta nie stanowi więc żadnego racjonalnego odniesienia do działki objętej wnioskiem, która jest znacznie mniejsza i węższa, natomiast planowany budynek ma mieć podobne gabaryty do gabarytów istniejącego budynku. To samo tyczy się działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, który także nie jest posadowiony przy żadnej z granic. Wskazana działka ma przy tym 564 m2, wskaźnik zabudowy wynosi 199 m2 (wskaźnik uwzględnia także budynek gospodarczy), natomiast elewacja budynku mieszkalnego wynosi 10,7 m. I ta działka nie stanowi więc uzasadnienia dla ustalenia planowanej elewacji frontowej w przedziale do 9,96 m. Z kolei na działce nr [...] faktycznie posadowiony jest budynek przy granicy z działką nr [...], połączony z budynkiem na tej działce. Z analizy wynika, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, nie jest więc to samodzielny budynek, a ponadto jego elewacja nie sięga od granicy do granicy działki. Faktycznie działka ma zbliżoną powierzchnię do działki objętej wnioskiem, albowiem powierzchnia wynosi 465 m2, jednak działa ta odbiega od średnik wskaźników, albowiem powierzchnia zabudowy na tej działce wynosi aż 229 m2. Wskaźnik zabudowy dla tej działki to więc aż 49,4 % i jest to wartość maksymalna w obszarze analizowanym. Następny w kolejności jest dopiero wskaźnik 35,9 % (na działce nr [...], na której posadowione są dwa budynki). Elewacja budynku na tej działce wynosi przy tym 12,8 m.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że motywy stojące za wyznaczeniem górnej granicy parametru szerokości elewacji frontowej na 9,69 m, a co za tym idzie, dopuszczenia możliwości budowy planowanego budynku na całej szerokości działki (od granicy działki nr [...] do granicy z działkami nr [...] i [...]) są błędne i nie mogą się ostać. Możliwość ustalenia innego niż średni wskaźnik nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy przewidujących możliwość odstąpienia od wskaźnika średniego. Powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. Podkreślenia przy tym wymaga, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa pierzejowa. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ma natomiast uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa oraz potrzeby kształtowania ładu przestrzennego oraz przeciwdziałać powstawaniu konfliktów przestrzennych. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu doszło więc do naruszenia § 6 ust. 2 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy.

Dalej, Sąd niezwiązany zarzutami skargi wskazuje także, że w sprawie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do § 4 wskazanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).

W tym kontekście w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, zaś rozporządzenie wykonawcze ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Tak więc w zależności od uwarunkowań lokalnych koniecznym będzie niekiedy przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczającym będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. W konsekwencji pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8,2 m od krawędzi jezdni drogi gminnej na działce nr geod. 171 (ul. [...]). Wyjaśnił przy tym, że "od ul. [...] utrzymano istniejącą linię zabudowy, tak jak na działce oznaczone [...] i na działce [...]. Jednak nie określono jej jako obowiązującej, gdyż na działce oznaczonej [...] istnieją dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i elewacja jednego z nich nie zachowuje kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny zlokalizowany na działce [...], usytuowany od strony ul. [...]". Linia zabudowy została więc wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 4 R.w.n.z. jako odstępstwo. Tymczasem z części graficznej analizy urbanistycznej wyraźnie wynika, że w sprawie powinna zostać wyznaczona obowiązująca linia zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 R.w.n.z. Zauważenia wymaga, że sąsiadująca z działką objętą wnioskiem działka nr [...] jest działką narożnikową, graniczącą z dwóch stron z pasami drogowymi. Z mapy wynika, że posadowiony na tej działce budynek najprawdopodobniej ma front od ul. [...], jednakże jego elewacja boczna od strony ul. [...] jest dokładnie w takiej samej odległości od pasa drogowego jak elewacja budynku mieszkalnego znajdującego się na sąsiadującej od drugiej strony z działką objętą wnioskiem działce nr [...] (odległość obydwu budynków od ul. [...] to 8,2 m). Nie ma przy tym znaczenia, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne i drugi z nich znajduje się w głębi działki. Istotne jest bowiem jak kształtuje się linia zabudowy patrząc od strony ul. [...], która powinna co do zasady stanowić prostą linię, jak stałoby się w przypadku, gdyby organ wyznaczył obowiązującą linię zabudowy w odległości 8,2 m od drogi gminnej, po elewacjach budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Sam inwestor wrysował tak zresztą planowany budynek na mapie dołączonej do wniosku (k. 12 akt adm. organu I instancji). Rozwiązanie przyjęte w decyzji organu I instancji wprowadza natomiast dodatkowy chaos przestrzenny.

Sąd nie podzielił natomiast sformułowanego na etapie odwołania zarzutu naruszenia § 5 R.w.n.z. poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 22,42 % do 28,03% zamiast precyzyjnego wskazania konkretnej wielkości wskaźnika. Co do zasady, za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), a także określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Innymi słowy, przy określeniu parametrów planowanej zabudowy możliwe jest wskazanie ich dolnej i górnej granicy. Wyznaczony przedział ma jednak służyć realizacji inwestycji przy poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Dopiero w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Ważnym jest natomiast, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiała realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa".

Reasumując, zdaniem Sądu przygotowana dla potrzeb tej konkretnej sprawy analiza nie została sporządzona w taki sposób, aby wyprowadzone na jej podstawie ustalenia i wnioski organu prowadziły do zachowania spójności urbanistycznej i architektonicznej. Wad tych nie dostrzegł też organ drugiej instancji, który zobligowany był do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w procesie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia 9 stycznia 2023 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1 i § 6 ust. 2 R.w.n.z., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności zleci sporządzenie uprawnionemu urbaniście analizy urbanistycznej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, która będzie zawierać zarówno w części tekstowej (w formie tabel), jak i w części graficznej parametry wszystkich budynków znajdujących się na poszczególnych działkach w terenie analizowanym. Organ I instancji będzie miał również na uwadze, że w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady winny być szczegółowo umotywowane i znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym, natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych. Organ I instancji weźmie także pod uwagę, że zapewnienie dostaw energii elektrycznej dla planowanego budynku wydane przez spółkę E. było ważne przez 12 miesięcy licząc od daty jego wystawienia w dniu 27 lipca 2022 r.

O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 23 stycznia 2024 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327).