Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 158/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64b par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 411/23 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i P. R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 czerwca 2023 r. nr IF-O.7840.1.355.2022.AB w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. oddalił sprzeciw M. K. i P. R. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Wojewody Dolnośląskiego (dalej również jako "Wojewoda") z dnia 14 czerwca 2023 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2023, po rozpoznaniu odwołań H. S. i M. S. od decyzji Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej M. K. i P. R. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi liniami elektroenergetycznymi i zagospodarowaniem terenu, w miejscowości R., działka gruntu nr [...], obręb R., gmina G., Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Wojewody, M. K. i P. R. wywiedli sprzeciw do WSA we Wrocławiu.

Sąd sprzeciw ten oddalił.

Sąd podzielił stanowisko, że przymiot strony w postępowaniu służy właścicielom działki nr [...], Obręb R. Gmina G., tj S. K., A. K. i P. R. oraz działek nr [...]. W rozpoznawanej sprawie sporny charakter ma kwestia przyznania statusu strony postępowania właścicielom nieruchomości sąsiedniej do inwestycji, położonej na działce (drogi wewnętrzne) nr [...], która obciążona jest służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości zainwestowania. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że dojazd do inwestycji może funkcjonować właśnie poprzez ustanowioną służebność, zatem nie ma w ocenie sądu wątpliwości, że inwestycja oddziałuje na tę nieruchomość. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy służebność została ustanowiona przed planowaną inwestycją, ma ona bowiem bezpośredni wpływ na działkę obciążoną tym ograniczonym prawem rzeczowym. Nie ulega więc wątpliwości, że takie przeznaczenie tej działki, w powiązaniu z możliwością korzystania z niej przez inwestorów zamierzenia budowlanego, którego dotyczy postępowanie, powoduje ograniczenie w zabudowie tego terenu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "P.b."). Sąd wskazał, że pominięcie strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie jest naruszeniem, które może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. W odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] organ odwoławczy wykazał zaś, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na wskazane działki pod względem możliwości zabudowy. Przy czym Wojewoda wyjaśnił, że przedstawiony projekt w tym zakresie nie narusza prawa, jednakże w związku z zacienieniem powodowanym przez realizowaną inwestycję, jeżeli właściciele działek wymienionych będą w przyszłości planowali zabudować je zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym, będą zmuszeni w planowanej inwestycji uwzględnić zacienienie spowodowane przedmiotową inwestycją skarżących. Co w sposób jednoznaczny – zdaniem Sadu I instancji – przesądza, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a ich właściciele posiadają status stron w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), poprzez przyjęcie, że kwestia rzekomego nieustalenia wszystkich stron i wyjaśnienie tego aspektu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem jest to kwestia, która w okolicznościach stanu faktycznego nie ma i nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;

b) art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że Wojewoda Dolnośląski, wydając decyzję kasacyjną, nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdy tymczasem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana została przy spełnieniu przesłanek określonych wyżej wymienionymi przepisami, tj. że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

c) art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 3 p.p.s.a. poprzez objęcie zakresem rozpoznania sprawy ze sprzeciwu skarżących oceny zaskarżonej tym sprzeciwem decyzji Wojewody Dolnośląskiego w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji dlaczego kwestia rzekomego nieustalenia wszystkich stron i ponowne wyjaśnienie tego aspektu sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada ono prawu.

Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw, bowiem Wojewoda Dolnośląski jako organ II instancji, wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a., był uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie mógł ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie zastosowanie miały art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a., które wskazują kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia ustalenia statusu strony w takim postępowaniu jest niezwykle istotna, a jej zaniechanie daje podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy jednak stanowczo podkreślić, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty Głogowskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. winien pozostawić kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania organowi I instancji, a nie dokonywać przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym. Ten błąd powielił Sąd I instancji pisząc w uzasadnieniu, że "przymiot strony służy w postępowaniu właścicielom działki nr [...], Obręb R. Gmina G., tj S. K., A. K. i P. R. oraz działek nr [...]".

Powyższe stanowisko jest błędne i należy jeszcze raz powtórzyć, że ustalenie czy właściciele wskazanych powyżej działek są stronami postępowania będzie należało do Starosty Głogowskiego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Ta okoliczność pozwoli również inwestorom na ewentualne zakwestionowanie ustaleń organu I instancji w tym zakresie.

Pomimo wskazanych powyżej błędów wyrok Sadu I instancji nie podlega uchyleniu, bowiem Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie błędnie swoją decyzję uzasadnił. W związku z powyższym Sąd I instancji nie naruszył również art. 151a § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64b § 3 p.p.s.a. to wskazać należy, że przepis ten winien być interpretowany w ten sposób, że stronami w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu do sądu administracyjnego jest wnoszący sprzeciw i organ, który wydał rozstrzygnięcie. Sąd nie mógł tego przepisu naruszyć, bowiem nie przyznał przymiotu strony w tym postępowaniu nikomu poza wskazanymi wyżej podmiotami. Wypowiadanie się Sądu co do statusu strony w postępowaniu przed organami administracji w żaden sposób nie narusza tego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.