Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 787/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.17.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2022 r., nr RAAI.6740.8.3.2019.EM/MZ-756/ulica-zrid - obie w części dotyczącej działek nr 1250 i nr 1253 obręb 0020 Obłuże w Gdyni, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej B. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.17.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 listopada 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek inwestora - Prezydenta Miasta Gdyni - o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni" - na działkach nr: 845, 1228/1 (1228), 1228/2 (1228), 1231, 1255/1 (1255), 1255/2 (1255), 1257,1259,1234/1 (1234), 1234/2 (1234), 1238, 1254, 1273, 1240/1 (1240), 1240/2 (1240), 1242/1 (1242), 1242/2 (1242), 1245, 1248, 1250/1 (1250), 1250/2 (1250), 1253/1 (1253), 1253/2 (1253),1279, 1287, 1417/1 (1417), 1417/2 (1417), 1417/3 (1417), 1418/1 (1418), 1418/2 (1418), 1212, 1214,1199, 1226/1 (1226), 1226/2 (1226), 1227,1493, 1492, obr. 0020 Obłuże.

Do wniosku dołączono oświadczenia, że w ustawowym terminie nie uzyskano opinii Zarządu Województwa Pomorskiego i Prezydenta Miasta Gdyni, co traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku, zgodnie z treścią art. 11b ust. 2 specustawy. Ponadto do wniosku dołączono opinie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego oraz oświadczenie o niezajęciu w ustawowym terminie stanowiska przez Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Do wniosku dołączono również analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz projekt budowlany przedmiotowej drogi.

Uwagi do projektu wnieśli B. i R. G., właściciele działek nr [...] i [...]. Wyrazili oni obawę, że poszerzenie ulicy w ramach realizacji omawianej inwestycji spowoduje zwiększenie intensywności ruchu, nie tylko na ul. Kołodziejskiej, ale na całym układzie uliczek w osiedlu, tym samym stwarzając zagrożenie dla mieszkańców. W ich ocenie podcięcie działek w celu poszerzenia ul. Kołodziejskiej, spowoduje brak możliwości racjonalnego zagospodarowania nową zabudową mieszkalną jednorodzinną. W konsekwencji podcięcia działek, likwidacji ulegają ogrodzenia, często dużej wartości materialnej, a ponadto następuje zbliżenie okien pomieszczeń mieszkalnych do pasa drogowego ulicy.

Pismem z dnia 28 lutego 2020 r. inwestor odniósł się do uwag wniesionych przez B. i R. G., wskazując, iż planowana ulica została zaprojektowana jako przestrzeń współdzielona o szerokości od 6,4 m do 12,0 m, bez wydzielania ruchu kołowego i pieszego. Część ciągu sugerowana dla ruchu kołowego będzie miała szerokość od 3,5 m - 5,0 m i będzie obustronnie ograniczona opaską z kostki kamiennej (ściek) lub betonowej. W celu uspokojenia ruchu, na całej długości ul. Kołodziejskiej zastosowano rozwiązania powodujące ograniczenie prędkości pojazdów - naprzemienna lokalizacja równoległych miejsc postojowych (po prawej i po lewej stronie ciągu o szerokości 2,5 m) oraz szykany, które powodują "meandrowanie" toru jazdy pojazdów, progi zwalniające, a także ustawienie elementów małej architektury - ławek, przysiadków oraz koszy na śmieci.

Linia rozgraniczająca pas drogowy w rejonie działki [...] obręb 0020 Obłuże, została poprowadzona biorąc pod uwagę m.in.: warunki Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni, konieczność poprawy widoczności i warunków ruchu na skrzyżowaniu z ul. Czeladniczą, konieczność zapewnienia dostatecznej przestrzeni w części przestrzeni współdzielonej sugerowanej dla ruchu pieszego, konieczność zachowania szerokości pasa drogowego 8,0 m oraz stanowi ona "przedłużenie" istniejących granic pasa drogowego ul. Kołodziejskiej. Przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji, inwestor zdecydował aby linia rozgraniczająca pas drogowy poprowadzona została zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Obłuże w Gdyni, tzw. osiedla "Kaczy Dół" oraz rejonu ulic Adm. J. Unruga, Płk. s. Dąbka i E. Kwiatkowskiego, uchwalony uchwałą nr XV/284/11 Rady Miasta Gdynia z dnia 21 grudnia 2011 r. (karty terenu nr 078 KD-D 1/2, 076 KD-D 1/2 (KD-L 1/2), 084 KD-D 1/2 oraz 071 KD-L 1/2, pomimo że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 25 marca 2020 r. Prezydent Miasta Gdyni zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni" na działkach nr: 845, 1228/1 (1228), 1228/2 (1228), 1231, 1255/1 (1255), 1255/2 (1255), 1257,1259,1234/1 (1234), 1234/2 (1234), 1238, 1254, 1273, 1240/1 (1240), 1240/2 (1240), 1242/1 (1242), 1242/2 (1242), 1245, 1248, 1250/1 (1250), 1250/2 (1250), 1253/1 (1253), 1253/2 (1253),1279, 1287, 1417/1 (1417), 1417/2 (1417), 1417/3 (1417), 1418/1 (1418), 1418/2 (1418), 1212, 1214, 1199, 1226/1 (1226), 1226/2 (1226), 1227, 1493, 1492, obr. 0020 Obłuże.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 29 września 2020 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia był m.in. fakt, że pełnomocnik inwestora dopiero na etapie postępowania odwoławczego wskazał na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty drewnianej – znajdującej się na działce nr [...], który będzie znajdował się w pasie drogowym ul. Kołodziejskiej. Zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak też projekt budowlany i decyzja organu I instancji nie uwzględniają rozbiórki przedmiotowej wiaty. Dlatego niemożliwe jest, na etapie postępowania odwoławczego, rozstrzyganie o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie zdaniem Wojewody przedłożony projekt rozbiórki wiaty jest wewnętrznie sprzeczny. Z mapy załączonej do tego projektu wynika, że wiata zlokalizowana jest w pewnej odległości od ściany budynku, natomiast z dołączonych zdjęć wynika, iż wiata styka się z budynkiem. Wyjaśnienia wymaga również kwestia tego, czy możliwa jest rozbiórka wiaty jedynie w części, czy też konieczna jest jej rozbiórka w całości, co nie wynika z załączonego projektu. Wojewoda wskazał też na braki i uchybienia w prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji.

W toku ponownie prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni postępowania R. G. wyraził obawę, że budowa ulicy Kołodziejskiej w zaprezentowanej w projekcie budowlanym formie nie wpłynie na poprawę komunikacji drogowej i udrożnienie ruchu na ul. Kołodziejskiej, natomiast tak znaczne podcięcie działek nr [...] i [...], obr. 0020 Obłuże, o 2 m na całej szerokości, w celu poszerzenia ul. Kołodziejskiej, spowoduje znaczną utratę wartości tych nieruchomości. Ponadto usytuowanie miejsca postojowego naprzeciw garaży znajdujących się po drugiej stronie ulicy utrudni wyjazd z nich. Właściwe byłoby ograniczenie się do remontu ulicy, tj. wykonania nawierzchni asfaltowej, spowalniaczy ruchu oraz postawienie zakazu wjazdu od ul. Cechowej z tabliczką "nie dotyczy to mieszkańców".

Pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełniony projekt budowlany i złożył wyjaśnienia.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr RAAI.67409.8.3.2019.EM/MZ-756/ulica-ZRID zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni" na działkach nr: 845, 1228/3 (1228), 1228/4 (1228), 1231, 1255/3 (1255), 1255/4 (1255), 1257, 1259, 1234/3 (1234), 1234/4 (1234), 1238, 1254, 1273, 1240/3 (1240), 1240/4 (1240), 1242/3 (1242), 1242/4 (1242), 1245, 1248, 1250/3 (1250), 1250/4 (1250), 1253/3 (1253), 1253/4 (1253), 1279, 1287, 1417/4 (1417), 1417/5 (1417), 1417/6 (1417), 1418/3 (1418), 1418/4 (1418), 1212, 1214, 1199, 1226/3 (1226), 1226/4 (1226), 1227, 1493, 1492, obr. 0020 Obłuże

Jako zakres inwestycji wskazano budowę ul. Kołodziejskiej w Gdyni wraz z niezbędnymi robotami towarzyszącymi, m.in. wykonanie niezbędnych prac rozbiórkowych, w tym rozbiórki wiaty i ogrodzenia zlokalizowanych na dz. nr [...], obr. 0020 Obłuże przy ul. Kołodziejskiej [...], które będą znajdowały się w pasie drogowym ul. Kołodziejskiej, poszerzenie pasa drogowego, wykonanie warstw konstrukcyjnych drogi (przestrzeni współdzielonej), miejsc postojowych i zjazdów indywidualnych na posesje, budowa schodów terenowych i pochylni w rejonie włączenia ul. Kołodziejskiej w ul. Frezerów, regulacja wysokościowa istniejących studni dla urządzeń podziemnych, ustawienie krawężników, oporników i obrzeży betonowych, wykonanie nawierzchni z płytek betonowych, kostki betonowej i kostki kamiennej, profilowanie skarp i nasypów.

Prezydent w decyzji zatwierdził także podziały wskazanych w niej nieruchomości oraz wskazał nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń odnośnie przedmiotowej inwestycji zgłoszonych przez R. G., R. P. oraz M. Ł., organ wyjaśnił, że:

układ geometryczny ul. Kołodziejskiej w formie ciągu pieszo - jezdnego, w nawiązaniu do istniejącego układu przestrzennego, zaprojektowano w celu uspokojenia ruchu i nadania priorytetu ruchowi pieszemu. W tym celu zastosowano rozwiązania powodujące ograniczenie prędkości pojazdów - naprzemienna lokalizacja równoległych miejsc postojowych oraz szykany powodujące meandrowanie toru jazdy pojazdów, progi zwalniające, a także ustawienie elementów małej architektury - ławek, przysiadaków oraz koszy na śmieci. Wszystko to jest zgodne z obowiązującymi w Gdyni Standardami Równoważenia Mobilności w Projektowaniu dla Gminy Miasta Gdyni, zgodnie z którymi ul. Kołodziejska została zaliczona do ulic tzw. "zielonych" . Są to ulice o małym natężeniu ruchu samochodowego, o charakterze osiedlowym z minimalnym udziałem ruchu tranzytowego. Ulice projektowane są jako przestrzenie o ruchu współdzielonym;

z uwagi na ograniczoną szerokość w liniach rozgraniczających na przeważającym odcinku ul. Kołodziejskiej i brak możliwości wydzielenia chodników o normatywnych szerokościach oraz znaczne spadki podłużne w ciągu ulicy zdecydowano o zastosowaniu ruchu współdzielonego z elementami uspokojenia ruchu oraz pochylniami dla osób z niepełnosprawnościami i wózków, stosując zasady projektowania uniwersalnego;

ul. Kołodziejska jest drogą publiczną i nie ma możliwości oznakowania jej w sposób dopuszczający ruch jedynie określonej grupy osób - mieszkańców. Takie oznakowanie może być stosowane na drogach wewnętrznych, które nie są we władaniu Gminy;

d) nieuzasadnione są obawy odnośnie usytuowania miejsca postojowego naprzeciw garaży usytuowanych po drugiej stronie ulicy, co utrudni z nich wyjazd, bowiem na etapie projektu została sprawdzona przejezdność dla pojazdów wyjeżdżających z garaży na dz. nr [...] i nie występuje kolizja z samochodem stojącym na projektowanym miejscu parkingowym.

e) zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. poz. 470 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Nie ma możliwości, aby w dokumentacji projektowo - kosztorysowej dla ww. zadania uwzględnić lokalizację nowych zjazdów, których brak w terenie.

Inne uwagi stron organ pominął uznając, że nie wnoszą one nic merytorycznego do sprawy i nie mają związku z decyzją.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i R. G., zarzucając w nim, że organ pierwszej instancji całkowicie arbitralnie przyjął, iż jedyną możliwością przebudowy ul. Kołodziejskiej w Gdyni jest dokonanie podziału szeregu nieruchomości niejako od linijki, zgodnie z przyjętym przez siebie planem, nieuwzględniającym wniosków mieszkańców osiedla przez które przebiega inwestycja. Z nieznanych względów organ nie wziął pod uwagę jakiejkolwiek możliwości zmiany, w tym pominął całkowicie rozważania nad możliwością innego przeprowadzenia inwestycji (alternatywnego projektu). Jak sam wskazał organ w zaskarżonej decyzji, powyższa ulica została zaliczona do tzw. ulic zielonych, tj. miejsca gdzie występuje małe natężenie ruchu, o charakterze osiedlowym z minimalnym natężeniem ruchu tranzytowego. Tym samym tak szeroko zakrojona inwestycja na ul. Kołodziejskiej jest zarówno nieracjonalna jak i krzywdząca dla mieszkańców, którzy nie będą z niej mieli żadnych bieżących pożytków, przy jednoczesnym występowaniu wielu przeciwieństw i trudności.

Skarżący podnieśli, że należące do nich działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] zostały z niewiadomych względów zakwalifikowane do przymusowego podziału pod planowaną inwestycję drogową. Po podziale nieruchomości utracą swoją dotychczasową wartość i będą niezdatne do racjonalnego wykorzystania. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w Gdyni ciężko jest znaleźć postanowienia aktualnie dopuszczające możliwość występowania działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 300 m2, tak jak to się stanie w odniesieniu do działek skarżących. Do tego organ pominął okoliczności, na które zwrócił uwagę Wojewoda, tj. ewentualną możliwość rozbiórki wiaty, która jest połączona z budynkiem ogrodzeniem, w tym jakże kluczowej, a mianowicie wpływu prac budowlanych na samą nieruchomość, w tym oddziaływań przyszłego tranzytu na tej ulicy na budynek skarżących z uwagi na przeniesienie linii granicznej. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w wyniku inwestycji dojdzie do konieczności przebudowania ogrodzenia skarżących, co szacują na ponad 80.000 zł, jak również wystąpi istotne pomniejszenie wartości ich działek, które ostatecznie staną się "niesprzedawalne" z uwagi m.in. na wspomnianą wyżej niewielką powierzchnię oraz możliwość wejścia z ulicy do budynku. Stracą one swoje pierwotne przeznaczenie oraz korelującą wartość (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania działki przeznaczone były pod zabudowę jednorodzinną). Znacznie zostaną ograniczone prawa właścicielskie poprzez nieuzasadnione przeznaczenie części zabranych działek pod szeroki chodniki, co jest bezcelowe z uwagi na marginalne korzystanie z ulicy Kołodziejskiej przez osoby trzecie, która to ulica nie jest głównym ciągiem komunikacyjnym, a wyłączenie boczną "uliczką".

Wobec powyższego zaskarżona decyzja godzi w słuszny interes stron, a także narusza ich podstawowe prawa gwarantowane Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawo własności. Organ pozostał głuchy na wnioski o ograniczenie ilości miejsc postojowych i ograniczenie ilości obiektów małej architektury, co pozwoliłoby na zmniejszenie szerokości planowanej jezdni. Tym samym, decyzja narusza dodatkowo zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie B. i R. G. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2022 r., decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.17.2022.EK uchylił w decyzji organu pierwszej instancji:

1. znajdujący się na stronie 1, w wierszach 20 - 27, licząc od dołu strony zapis:

- "I. Zatwierdzam projekt budowlany i zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni" na działkach nr: 845, 1228/3 (1228), 1228/4 (1228), 1231, 1255/3 (1255), 1255/4 (1255), 1257, 1259, 1234/3 (1234), 1234/4 (1234), 1238, 1254, 1273, 1240/3 (1240), 1240/4 (1240), 1242/3 (1242), 1242/4 (1242), 1245, 1248, 1250/3 (1250), 1250/4 (1250), 1253/3 (1253), 1253/4 (1253), 1279, 1287, 1417/4 (1417), 1417/5 (1417), 1417/6 (1417), 1418/3 (1418), 1418/4 (1418), 1212, 1214, 1199, 1226/3 (1226), 1226/4 (1226), 1227, 1493, 1492, Obr. 0020 Obłuże," oraz

2. rysunek nr 2 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowalnych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji, jako załącznik nr 1,

i orzekł w tym zakresie poprzez:

ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 1, zapisu:

"I Zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn.:

"Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni" zlokalizowanych a następujących działkach:

Działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi gminnej:

województwo pomorskie, Miasto Gdynia 226201 1, obręb 0020 Obłuże: 1228/3 (1228), 1255/3 (1255), 1231, 1257, 1259, 1254, 1234/3 (1234), 1240/3 (1240), 1242/3 (1242), 1273, 1279, 1245, 1287, 1248, 1250/3 (1250), 1253/3 (1253), 1417/5 (1417), 1418/4 (1418), 1226/4 (1226), 1227, 1238,

Działki, z których korzystanie będzie ograniczone, dla realizacji prac określonych w projekcie budowlanym:

województwo pomorskie, Miasto Gdynia 226201 1, obręb 0020 Obłuże: 845, 1234/4 (1234), 1250/4 (1250), 1253/4 (1253), 1255/4 (1255), 1417/4 (1417), 1417/6 (1417), 1418/3 (1418), 1199, 1226/3 (1226), 1493, 1492, 1212, 121";

ustalenie, w rozstrzygnięciu decyzji, poprzez dodanie na stronie 2, przed zapisem znajdującym się w wierszu 14, licząc od góry strony nowego zapisu:

"IA. Zatwierdzam projekt budowlany, załącznik nr 3 - stanowiący integralną część niniejszej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, pn. "Budowa ul. Kołodziejskiej w Gdyni", składający się z jednego tomu, zawierającego Projekt zagospodarowania terenu, Projekt architektoniczno-budowlany."

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku nr 2 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji,

II. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił m.in., że pełnomocnik inwestora odniósł się do zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniu i wskazał, że działka nr [...] obręb 0020 znajduje się na skrzyżowaniu ulic Kołodziejskiej i Czeladniczej. Projektując ulicę zapewniono dostosowanie geometryczne, tę samą liczbę pasów ruchu i możliwość mijania się pojazdów na odpowiadających sobie wlotach skrzyżowania w ciągu drogi objętej inwestycją. Potrzeba zapewnienia optymalnych i bezpiecznych warunków ruchu na skrzyżowaniu uzasadnia poszerzenie pasa drogowego na wlocie skrzyżowania dwóch dróg publicznych, tj. drogi nr 135086G (ul. Czeladnicza) z drogą nr 135216G (ul. Kołodziejska). Ingerencja w przylegające do pasa drogowego działki nr [...] i [...] jest ograniczona do niezbędnego minimum, ponieważ wykonanie pełnowymiarowego skrzyżowania i jego wlotów wymagałaby znacznie większej ingerencji. Ponadto, droga to nie tylko jezdnia, ale obiekty, infrastruktura i urządzenia z nią związane, które należy sytuować z zachowaniem wymaganych skrajni od nawierzchni przeznaczonych do prowadzenia ruchu. Dopiero po uwzględnieniu tych obiektów, infrastruktury i urządzeń, a w niektórych przypadkach także stref bezpieczeństwa i widoczności, ustala się linię graniczną pasa drogowego. Tak też uczyniono w tym przypadku. Zdaniem inwestora konieczna jest również rozbiórka całej wiaty, której skrajna część połaci dachu wraz z podporami znajdować się będzie w projektowanym pasie drogowym. Z uwagi na ograniczoną szerokość w liniach rozgraniczających na przeważającym odcinku ul Kołodziejskiej, powodującą brak możliwości wydzielenia chodników o normatywnych szerokościach oraz ze względu na znaczne spadki podłużne ulicy zdecydowano o zastosowaniu ruchu współdzielonego z elementami uspokojenia ruchu, które mają na celu ograniczenie ruchu kołowego.

W kolejnym piśmie z dnia 6 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że projektując miejsce parkingowe przed działką nr [...], naprzeciwko istniejących garaży, w celu potwierdzenia możliwości swobodnego wjazdu do nich, projektant dokonał analizy przejezdności samochodu osobowego dla danego miejsca. Potwierdzono, iż samochód osobowy ma zapewnioną swobodę wjazdu i wyjazdu z istniejącego garażu. Odnosząc się do zmiany lokalizacji zjazdu z działki nr [...] i przeniesienie go w inne miejsce zauważono, iż do budowy zjazdu z nieruchomości na drogę publiczną zobowiązany jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację. W dniu 4 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał decyzję zezwalającą na zmianę lokalizacji wjazdu zgodnie z wnioskiem. Do zarządcy drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi należy budowa lub przebudowa zjazdów wyłącznie dotychczas istniejących.

Organ odwoławczy uznał, że dokonane przez niego zmiany decyzji organu pierwszej instancji nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I.

Działka skarżących nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] przewidziane są pod poszerzenie pasa drogowego, na działkach nr [...] i [...] projektuje się przebudowę zjazdów, a na działce nr [...] rozbiórkę wiaty. Zdaniem Wojewody Pomorskiego w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulice pozbawienie prawa własności jest konieczne, a interes prawny skarżących nie został naruszony.

Odnosząc się do kwestii nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, że jest to uzasadnione ważnym interesem społecznym polegającym na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy przedmiotowej drogi.

B. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, gdyż inwestycja narusza zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, które nakazują uznać przedmiotową inwestycję za nieuzasadnioną oraz zbędną;

2. art. 17 ust. 1 specustawy, gdyż inwestycja nie jest niezbędna dla zabezpieczenia ważnego interesu społecznego, który w realiach niniejszej sprawy nie polega na tak szerokiej oraz niezasadnej rozbudowie ulicy Kołodziejskiej w Gdyni, w tym jej terminowości;

3. art. 21 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że ingerencja w prawo własności właścicieli działek o nr [..] i [...] w Gdyni przy ul. Kołodziejskiej [...] jest niezbędna i zezwala na realizację inwestycji drogowej w Gdyni przy ul. Kołodziejskiej powodując naruszenie istoty prawa własności, w tym rażące obniżenie wartości rynkowej dzielonych przymusowo działek i znaczące obniżenia możliwości prawidłowego gospodarowania i rozporządzania okrojonymi działkami przez dotychczasowych ich właścicieli czyniąc ich własność niezdatną do użytku;

4. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niedokonanie przez organ weryfikacji, czy powierzchnia działek o nr [...] i [...] w Gdyni przy ul Kołodziejskiej [...], będzie spełniać wymagania ustawy, a w konsekwencji weryfikacji, czy zaproponowane rozwiązanie projektowe polegające na zburzeniu wiaty oraz cofnięciu granicy działek nie naruszy prawa,

5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego polegające w szczególności na nieuwzględnieniu słusznego interesu właścicieli działek o nr [...] i [...] i niezasadne przyjęcie, że realizacja prac jest uzasadniona interesem społecznym, podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej celu takiego nie realizuje;

6. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą błędnym ustaleniem stanu faktycznego, co przejawiło się ustaleniem, iż nie ma możliwości przebudowy ul. Kołodziejskiej bez przymusowego podziału nieruchomości należących do skarżącej i jej męża, w tym dekonstrukcji wiaty oraz rażącego zbliżenia chodnika oraz jezdni do okien budowli znajdujących się przy ul. Kołodziejskiej w Gdyni;

7. art. 15 oraz art. 127 § 1 k.p.a. poprzez obrazę dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące pozbawieniem stron prawa do rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji poprzez korygowanie w niej przebiegu oraz parametrów inwestycji, co miało miejsce w pkt I zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację, że w wyniku podziału nieruchomości pozostawiony skarżącej grunt utraci swoją dotychczasową wartość i będzie niezdatny do racjonalnego wykorzystania, bowiem ustalenia uchwały nr XV/284/LL Rady Miasta Gdyni z dnia 21 grudnia 2011 roku, dla terenów o numerach 007 - 023 powierzchnia zabudowy - dla zabudowy wolnostojącej wynosi do 0,25 powierzchni działki budowlanej, z kolei dla zabudowy bliźniaczej (gdy jedna ściana przylega do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej) - do 0,30 powierzchni działki budowlanej. Co jednak istotne, regułą jest, że minimalna powierzchnia działki budowlanej dla zabudowy wolno stojącej wynosi 450 mkw, przy czym dopuszcza się realizację zabudowy na mniejszych działkach budowlanych wydzielonych przed uchwaleniem planu (w tym pomniejszonych wskutek wydzielenia gruntu pod drogi publiczne na podstawie ustaleń planu), których powierzchnia wynosi min. 300 mkw.

W sytuacji, gdy ulica Kołodziejska to ulica dojazdowa, czyli z zasady przeznaczona w pierwszej kolejności dla właścicieli nieruchomości do niej przylegających, o praktycznie minimalnym ruchu pieszym jak i samochodowym, tak szeroko zakrojona zmiana ingerująca w dotychczasowy sposób korzystania z samej drogi jest co najmniej niezrozumiała, ale przede wszystkim niesprawiedliwa.

Skarżąca podniosła też, że nie zbadano, czy pomiędzy "nową granicą" działki a samym budynkiem na działce o nr [...] zachowane zostaną minimalne odległości prawem określone (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki).

Ani wnioskodawca ani organ nie podjął żadnych rozważań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich sugerując, że przepisy specustawy dają nieograniczone możliwości ingerencji w prawo własności nieruchomości przyległych do ulicy Kołodziejskiej. Organ nie dokonał też weryfikacji zasadności rozbiórki wiaty ani zasadności przeznaczenia części zabranych działek pod szeroki chodnik, który jest bezcelowy z uwagi na marginalne korzystanie z ulicy Kołodziejskiej przez osoby trzecie, która to ulica nie jest głównym ciągiem komunikacyjnym, a wyłączenie boczną "uliczką". Do tego powiększenie skrzyżowania z ulicą Czeladniczą jest zbyteczne mając na względzie wskazaną poprawę widoczności.

Realizacja przedmiotowych prac jest w sposób oczywisty nieproporcjonalna oraz nadmiernie obciążająca skarżącą i jej męża. Co więcej doprowadzi do rażącego zaniżenia wartości nieruchomości i w konsekwencji niepowetowalnej szkody w majątku poprzez ostateczną utratę przydatności pozostałej części nieruchomości do prawidłowego korzystania oraz braku możliwości normalnego z niej korzystania. Wnioskodawca z nieznanych względów pozostał głuchy na wnioski o ograniczenie ilości miejsc postojowych i ograniczenie ilości obiektów małej architektury co pozwoliłoby na zmniejszenie szerokości planowanej jezdni błędnie rozumiejąc interes społeczny. Tym samym, decyzja narusza uzasadniony interes osób trzecich, bowiem w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej winny być zawarte postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów – w wypadku skarżącej i jej męża nie występują.

W ocenie skarżącej interes społeczny dla mieszkańców ul. Kołodziejskiej w tej części miasta przemawia za ograniczeniem rozbudowy wspomnianej ulicy dojazdowej, bowiem nie jest to ciąg komunikacyjny, z którego korzystają regularnie piesi czy inne postronne osoby. Jest to ulica poboczna uczęszczana w przeważającej mierze przez mieszkańców gruntów przyległych, którzy kosztem szerokiej drogi, chodnika oraz ławek nie chcą mieć zabieranych określonych części swoich nieruchomości.

Organ nie wziął pod uwagę, iż w bezpośredniej okolicy nie ma nawet żadnych sklepów czy innym miejsc użyteczności publicznej, w tym przystanków - występują wyłącznie domy jednorodzinne. Powyższe działanie jest tym samym w sferze czysto miejscowej sprzeczne z tzw. interesem społecznym - czyli społeczności głównie korzystającej ze wspomnianej ulicy. Wobec powyższego, niezrozumiałe jest dążenie organu do takiego przeprowadzenia inwestycji, która będzie nie tylko rażąco naruszała interes poszczególnych jednostek, jak również interes lokalnej społeczności. Zbędne jest dążenie organu do ograniczenia ruchu takimi instalacjami jak naprzemienna lokalizacja równoległych miejsc postojowych (po prawej i po lewej stronie ciągu], progów zwalniających, a także ustawienie elementów małej architektury - ławek, przysiadków oraz koszy na śmieci, bowiem sami mieszkańcy z powyższego nie będą najprawdopodobniej korzystać, a występowanie ww. obiektów tylko będzie dla nich utrudnieniem.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i polecenie organowi ponowne rozpatrzenie sprawy, przy jednoczesnym poinstruowaniu organu o konieczności uwzględnienia słusznego interesu wszystkich właścicieli działek objętych inwestycją, którzy w dużej mierze stanowią interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. skarżącą reprezentował pełnomocnik – mąż R.G. Wyjaśnił, że na drugiej działce, nr [...], prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na podstawie pozwolenia na budowę z 2019 r. Miejsce postojowe zaprojektowane w zaskarżonej decyzji znajduje się na wysokości furtki do nowej inwestycji. Po drugiej stronie ulicy na wysokości spornych działek znajduje się rozpadający się płot. Na wysokości pierwszej działki nie ma żadnych zabudowań, a na wysokości drugiej są garaże. Mimo podejmowanych interwencji organ nie chciał przesunąć ulicy w stronę tych działek. Ponadto wyjaśnił, że skarżąca godzi się na to, by na ulicę przeznaczyć część jej działek, ale jedynie do ogrodzenia. Natomiast uważa, że pozostała część ulicy mogłaby zostać zrealizowana z wykorzystaniem działek znajdujących się po drugiej stronie ulicy, na których nie ma drogiego ogrodzenia ani zabudowy w tej części, jest tylko rozpadający się płot. Po wizycie geodety z urzędu okazało się, że słupy wiaty nie stoją w pasie projektowanej drogi. Złożył do akt kserokopię planu zagospodarowania terenu z 1 czerwca 2019 r. oraz fotografie obrazujące stan nieruchomości. Wyjaśnił również, że budowa drogi na razie się nie rozpoczęła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 18 lipca 2023 r., który działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w części decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 24 czerwca 2022 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości stanowiącej, przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działki nr [...] i [...]. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, czego w tej sprawie jednak Sąd nie stwierdził. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 162 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Kwestionowana w skardze inwestycja ma polegać na budowie drogi gminnej ul. Kołodziejskiej wraz z niezbędnymi robotami towarzyszącymi. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada budowę drogi o szerokości od 6,4 m do 12,0 m. W celu uspokojenia ruchu zastosowano rozwiązania powodujące ograniczenie prędkości pojazdów – naprzemienną lokalizację równoległych miejsc postojowych (po prawej i lewej stronie ciągu), szykany powodujące meandrowanie toru jazdy pojazdów, progi zwalniające a także ustawienie elementów małej architektury – ławek, przysiadaków oraz koszy na śmieci.

Z zatwierdzonego projektu podziału działek skarżącej [...] i [...] wynika, że działka nr [...] o powierzchni 313 mkw podzielona została na działkę [...] o powierzchni 31 mkw oraz [...] o powierzchni 282 mkw, gdzie działka [...] włączona została w pas drogi publicznej i zaplanowano na niej miejsce postojowe. Z kolei działka [...] o powierzchni 311 mkw podzielona została na działki [...] o powierzchni 28 mkw i [...] o powierzchni 283 mkw, z czego działka [...] włączona została w pas drogowy. Projekt budowlany przewiduje również rozbiórkę znajdujących się na działce [...] ogrodzenia oraz wiaty, które, jak wskazano w projekcie rozbiórki, po podziale działki [...] znajdowałyby się w granicach wydzielonego pasa drogowego.

Skarżąca wraz z mężem stoją na stanowisku, że tak zaplanowana inwestycja w sposób nadmierny ingeruje w przysługujące im prawo własności. Wskazują, że po pierwsze w wyniku podziału pozostałe w ich władaniu działki o nr [...] i [...] będą miały powierzchnie mniejsze aniżeli 300 mkw, czyli powierzchnie mniejsze aniżeli minimalna powierzchnia działki budowlanej przewidziana ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą nr XV/284/11 Rady Miasta Gdynia z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Obłuże w Gdyni, tzw. osiedla "Kaczy Dół" oraz rejonu ulic Adm. J. Unruga, Płk. S. Dąbka i E. Kwiatkowskiego). Po drugie, realizacja inwestycji w zaplanowanym kształcie wiązać się będzie z wyburzeniem ogrodzenia o wartości kilkudziesięciu tysięcy złotych i wykluczy możliwość parkowania auta na posesji oraz wiązać się będzie z wyburzeniem wiaty. Tymczasem nie jest to bezwzględnie konieczne, bowiem wystarczyłoby zwężenie jezdni (tak podniesiono m.in. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 marca 2020 r.).

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. argumentacja ta została wsparta dokumentacją zdjęciową, z której wynika, że owo zwężenie jezdni, umożliwiające zachowanie istniejącego ogrodzenia, wynosiłoby ok. 30 cm. Ewentualnie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, w celu poszerzenia drogi możliwe byłoby wykorzystanie działki znajdującej się po przeciwnej stronie drogi, na której stoi "rozpadający się płot". Natomiast w odniesieniu do wiaty, okazało się po wizycie geodety z urzędu, że słupy wiaty nie stoją w projektowanym pasie drogowym, wbrew założeniu przyjętemu w projekcie budowlanym.

Wreszcie, państwo G. wnosili o przesunięcie zaprojektowanego na powstałej w wyniku podziału działce [...] miejsca postojowego w stronę granicy sąsiedniej działki wskazując, że byłoby to dla nich bardziej wygodne rozwiązanie. Na działce tej prowadzona jest bowiem aktualnie budowa jednorodzinnego domu w zabudowie bliźniaczej na podstawie pozwolenia na budowę z 2019 r. i tak usytuowane miejsce postojowe koliduje z planowaną bramą wjazdową na działkę i furtką.

Nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji w zaplanowanym kształcie odbywa się z istotną ingerencją w prawo własności właścicieli działek nr [...] i [...] polegającą na zmniejszeniu ich powierzchni poniżej 300 mkw oraz rozbiórki ogrodzenia o znacznej wartości i wiaty. Ogranicza również, poprzez sposób usytuowania projektowanego miejsca postojowego, plany związane z przebudową wjazdu na działkę [...], na której realizowana jest budowa jednorodzinnego domu w zabudowie bliźniaczej na podstawie pozwolenia na budowę z 2019 r.

Mimo to organy w niniejszej sprawie w ogóle nie zbadały – i to mimo licznych pism skarżącej oraz jej męża składanych w toku postępowania – czy lokalizacja spornej inwestycji w opisanym zakresie, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właścicieli tejże działki. Nie rozważyły zatem sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą winny kierować się w tego rodzaju sprawach.

W kwestii tej poczynić należy najpierw kilka uwag ogólnych, aby następnie przejść do oceny sposobu zastosowania prawa przez organy w tej sprawie. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Rozważania zawarte w tym wyroku Sąd przyjmuje za własne i wskazuje, że wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07). W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować ogólnikowych wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).

Przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że: uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku nabiera szczególnego znaczenia w sprawach tego rodzaju, jak rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, stosunkowo niewielkich rozmiarów. Inwestycja ta ma polegać w istocie na przebudowie i modernizacji już istniejącej drogi otoczonej z obu stron zabudową mieszkaniową. Jak wyjaśnił organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi w Gdyni Standardami Równoważenia Mobilności w Projektowaniu dla Gminy Miasta Gdyni, ul. Kołodziejska została zaliczona do ulic tzw. "Zielonych". Są to ulice o małym natężeniu ruchu samochodowego, o charakterze osiedlowym z minimalnym udziałem ruchu tranzytowego. Ulice projektowane są jako przestrzenie o ruchu współdzielonym. Tak też została zaprojektowana przedmiotowa droga – jako przestrzeń współdzielona dla ruchu pieszego i kołowego, o szerokości od 6,4 m do 12 m, przy czym część ciągu sugerowana dla ruchu kołowego będzie miała szerokość od 3,5 m – 5 m. Zastosowano rozwiązania mające na celu uspokojenie ruchu, m.in. naprzemienną lokalizację miejsc postojowych po obu stronach ciągu. Biorąc pod uwagę niewielki rozmiar całej inwestycji drogowej, jej charakter, polegający zasadniczo na przebudowie i modernizacji już istniejącej drogi, fakt, że ma ona służyć głównie potrzebom mieszkańców jako droga osiedlowa, jak również biorąc pod uwagę niewielkie powierzchnie podlegających podziałowi działek skarżącej, to kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych właśnie w tym zakresie nabiera aktualności i istotności.

W niniejszej sprawie skarżąca wraz z mężem zgłaszali w toku postępowania konkretne zastrzeżenia, wskazując, że projektowana inwestycja nadmiernie ingeruje w ich prawo własności. Organ zastrzeżenia te przekazywał inwestorowi, który się do nich ustosunkowywał, jednak bardzo ogólnie, nie odnosząc się do istoty zgłaszanych problemów. Nie wiadomo w szczególności, dlaczego modyfikacja dokumentacji projektowej zgodnie z zastrzeżeniami skarżącej i jej męża nie była możliwa. Zauważyć trzeba, że skarżąca wraz z mężem skłonni byli na kompromis i wyrażali zgodę na przeznaczenie części swoich działek na potrzeby inwestycji. Zwracali się natomiast o to, aby ograniczyć wywłaszczenie działki nr [...] do części nieprzekraczającej ogrodzenia, którego wartość oszacowali na ok. 80 tysięcy złotych. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 7 lutego 2024 r. i przedłożonych zdjęć, uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby w istocie zwężenie projektowanego pasa drogowego zaledwie o 30 cm. Należy w tym miejscu przypomnieć, że na pas drogowy składa się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby takie zwężenie wpływało na bezpieczeństwo samego ruchu. Ponadto, według pełnomocnika skarżącej, z drugiej strony drogi znajduje się działka, której zajęcie na pas drogowy, ze względu na jej uwarunkowania, byłoby niewspółmiernie mniej dolegliwe. Potwierdza to też znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa przedkładana przez R. G. w toku postępowania (np. zdjęcia załączone do pisma z 26 marca 2023 r.).

Inwestor, oprócz obstawania przy stanowisku, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany ma służyć poprawie widoczności i warunków ruchu na skrzyżowaniu i zapewnieniu dostatecznej przestrzeni współdzielonej dla ruchu pieszego, w istocie nie wykazał, aby cele te nie mogły zostać osiągnięte przy mniejszej ingerencji w przysługujące skarżącej i jej mężowi prawo własności do działek [...] i [...], co powinno było skutkować odmową zatwierdzenia projektu w takim kształcie z uwagi na niespełnienie wymogów zasad niezbędności i proporcjonalności, o których była mowa.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. inwestor argumentował, że obowiązujące w czasie opracowania dokumentacji projektowej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) wskazywało, że szerokość ulicy jednojezdniowej klasy D w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego nie powinna być mniejsza niż 10 m, przyjęto natomiast 8 m (zgodnie z m.p.z.p.) mając na uwadze istniejące uwarunkowania terenowe. Niewątpliwie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wiążące w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11i ust. 2 specustawy), nie jest to więc argument, który mógłby mieć znaczenie przesądzające o zasadności przyjętych założeń projektowych. Wątpliwości budzi też stwierdzenie inwestora, że uwzględnione zostały istniejące uwarunkowania terenowe, skoro inwestor nie odnosi się w ogóle do konkretnych uwarunkowań, na które wskazywali w toku postępowania właściciele działek nr [...] i [...] i nie wyjaśnia dlaczego dokonanie zmian w dokumentacji projektowej jest niemożliwe.

Również kwestia rozbiórki wiaty została przez organ zbyt pobieżnie zbadana. Należy tu zwłaszcza wskazać, że w projekcie budowlanym przewidziano rozbiórkę wiaty drewnianej znajdującej się na działce nr [...] ze względu na fakt, że po podziale działki nr [...], z której wydzielony fragment stanie się pasem drogowym ul. Kołodziejskiej, przedmiotowa wiata znajdowałaby się w tym pasie. Tymczasem, jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, po wizycie geodety z Urzędu Miasta okazało się, że słupy wiaty nie znajdują się projektowanym pasie drogowym. Jeśli tak jest w istocie, to podważa to dokładność poczynionych w projekcie obliczeń i zasadność orzeczenia rozbiórki wiaty.

Wreszcie, niezrozumiałe jest z jakich powodów nie zostały uwzględnione wnioski właścicieli działki nr [...] o zaprojektowanie miejsca postojowego w nieco innym miejscu, tj. bliżej granicy z działką sąsiednią, a nie naprzeciwko znajdujących się na działce nr [...] garaży. W aktach sprawy znajduje się analiza przejezdności, z której wynika, że usytuowanie miejsca postojowego naprzeciw garaży według pierwotnej koncepcji projektanta nie utrudni wyjazdu z garaży na działce nr [...], ale nie ma analizy wykluczającej możliwość usytuowania miejsca postojowego w sposób zgodny z wnioskiem właścicieli działki nr [...], przy której owo miejsce postojowe ma się znajdować. W sytuacji, gdy obie propozycje są wykonalne powinna zostać wybrana taka opcja, która w większym stopniu jest dla właścicieli działki nr [...] akceptowalna.

Podkreślić należy, że o ile w oczywisty sposób nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania zarzutów podnoszonych przez stronę kwestionującą przebieg projektowanej (poszerzanej) drogi, o tyle na organach ciąży obowiązek – w razie podniesienia tych zarzutów – wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożności uwzględnienia zgłoszonych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne, umożliwia bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy poszerzaniu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

Podsumowując, Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy). W ocenie Sądu, w sprawie tej organy zbyt pobieżnie zweryfikowały wskazane przez inwestora nieruchomości, opierając się na ogólnikowych i lakonicznych wyjaśnieniach inwestora i nie dostrzegając uzasadnionych interesów właścicieli działek nr [...] i [...], co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy jest konieczne.

Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działek nr [..] i [...].

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obręb Obłuże w Gdyni.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu. Przede wszystkim organ uwzględni uzasadnione zastrzeżenia właścicieli działek nr [...] i [...], dotyczące ochrony ich własności w postaci istniejących na działce nr [...] ogrodzenia i wiaty oraz rozważy ich wniosek co do usytuowania miejsca postojowego na wysokości działki nr [...].

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od Wojewody Pomorskiego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).