Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2046/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielone przez Publiczne Przedszkola Gminy [...] w czasie przekraczającym wymiar zajęć przeznaczony na realizację programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Przedmiotowa uchwała w § 1 ust. 2 ustalała, że odpłatność za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w § 1 ust. 1 tej uchwały, ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, wynosi 1,80 zł. Natomiast w § 2 stanowiła, że szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] do tutejszego Sądu.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały strona skarżąca podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie opłaty za świadczenia z naruszeniem ustawowego upoważnienia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, upoważnia radę gminy do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Zarzucił, że przedszkola publiczne prowadzone przez gminę zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Skoro zatem art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ prowadzący przedszkole do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki", to Rada Gminy nie mogła ustalać opłaty za świadczenia "w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", tak jak to uczyniła w § 1 zaskarżonej uchwały. Wskazane bowiem pojęcia nie są tożsame. Ponadto normy aktu prawa miejscowego powinna cechować jasność i czytelność, niezbędna dla prawidłowego odczytania przez adresatów tych norm.

Strona skarżąca wskazała też, że świadczenia wymienione w uchwale, jako "przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", wchodzą w istocie w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która była określona - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. nr 4, poz.17). Te świadczenia winny być realizowane bezpłatnie, w przeciwieństwie do świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, które realizowane są za odpłatnością.

Nadto strona skarżąca podniosła, iż ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały opłaty stałej w wysokości 1,80 zł za godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w § 1 ust. 1 uchwały, naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Skarżąca stwierdziła, że opłata ta ma w istocie charakter dowolnej zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń. Zdaniem strony skarżącej opłata taka winna być oparta na kalkulacji ekonomicznej, winna określać rodzaj świadczeń, wskazywać co się na nią składa. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, jednakowe dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola. W ocenie strony skarżącej tak określona odpłatność za usługi jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia o systemie oświaty.

Strona skarżąca zarzuciła również, że ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka, wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a także normę art. 94 Konstytucji RP, która stanowi, iż organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustalenie zatem w § 2 uchwały, iż szczegółowe zasady pobierania opłat określone zostaną w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka, wykracza poza ustawowe upoważnienia i narusza tym samym przepisy art. 7 i 94 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zajęcia określone w § 1 ust. 1 nie są realizowane w ramach podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r.

Odnosząc się do zarzutu braku ekwiwalentności opłat stwierdziła, że zarzut ten nie jest trafny, albowiem opłaty pobierane przez przedszkola nie pokrywają tych kosztów i koszty te ponosi Gmina [...]. W ocenie Rady Gminy [...] opłaty za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej mają charakter cywilny, dlatego Rada wskazała, że szczegółowe zasady odpłatności będzie regulowała umowa zawarta między rodzicami, a dyrektorem przedszkola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast z brzmienia art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w skrócie P.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszenie to dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania tych aktów. Wskazać należy również na treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 8 P.p.s.a., Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli, według ich oceny, wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Uprawnienie Prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego, będącej aktem prawa miejscowego, nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zd. 2 P.p.s.a.) ani też wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i stąd też uznać należało, że skarga została skutecznie wniesiona.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych.

Została ona podjęta w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka oraz realizacja programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana uchwała została podjęta już po wejściu w życie nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty. Stosownie zatem do brzmienia przytoczonych wcześniej przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, obowiązujących już po nowelizacji od dnia 1 września 2010 r., publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, co nie wyklucza, iż rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 35/11, LEX 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 500/11, LEX 951240 – dostępne również w internetowej Bazie Orzeczeń NSA – http://www.nsa.gov.pl//).

W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Do takiego wniosku prowadzi powyżej wskazane uzasadnienie ustawy nowelizującej z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały w sprawie opłat i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy w tej sprawie, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze, co najmniej pięciu godzin dziennie.

W przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy (także po jego nowelizacji) stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Zatem opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Konsekwentnie prezentowany jest też pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2035/10, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1386/10, z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość opłaty nałożonej na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy więc szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej, ramach. Podkreślenia także wymaga, że potrzeba wykazania w uchwale, iż wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty).

Rada Gminy [...] w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustaliła opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń wskazanych w § 1 ust. 1, w wysokości 1,80 zł za jedną godzinę za jedno dziecko.

Analiza § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, iż ustanowiona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, wskazywać co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak by rodzice dziecka mieli jasność co do zakresu świadczeń, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko w ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 1 uchwały, nie zawiera kryteriów ustanawiania kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Z powyższych względów § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest niezgodny z art. 14 ust. 5 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, wskazał, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Warto w tym miejscu zwrócić również uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące charakteru prawnego opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał Konstytucyjny podniósł, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym, tzn. w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia, oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż regulacja zaskarżonej uchwały również wykracza poza ustawowe upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także normę art. 94 Konstytucji, która stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Gminy miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Gminy, nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń

Z powyższych względów treść zaskarżonej uchwały, dotycząca wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za usługi świadczone w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest niezgodna z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i istotnie narusza prawo.

Wskazać również należy, iż prezentowany przez Sąd pogląd znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12, który w swoim uzasadnieniu stwierdził, iż zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła zasadę ekwiwalentności świadczeń, ustalając opłaty za świadczenia w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (ponad 5 godzin), w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Niezależnie od tego Sąd uznał, iż uchwalając zaskarżoną uchwałę, Rada przekroczyła delegację ustawową, cedując część swoich uprawnień (kompetencji) na rzecz dyrektorów poszczególnych przedszkoli, aby to oni w drodze umowy cywilnoprawnej z rodzicami (opiekunami) w imieniu Gminy, dookreślali warunki korzystania dzieci z przedszkola. A przecież przepis art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że kompetencje te ustawodawca przyznał organowi prowadzącemu, a nie dyrektorowi przedszkola.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawyz dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.