Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1313/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 27 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Bogusław Wolas Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia 11 lipca 2024 r. nr IV/38/2024 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu O. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Powiatu O. na rzecz skarżącego Z. B. 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w O., działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.) w zw. z art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) podjęła w dniu 11 lipca 2024 r. uchwałę nr IV/38/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu O.

Zgodnie z tekstem uchwały:

§ 1. Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego powiatu o. pana Z. B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta.

§ 2. Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Powiatu w O. do niezwłocznego doręczenia uchwały zainteresowanemu i przesłania jej Wojewodzie Małopolskiemu i Komisarzowi Wyborczemu w Krakowie III.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Powiatu w O.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z. B. (skarżący), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy w zw. z art. 27 pkt 2 o samorządzie gminnym i w związku z art. 682 § 2 Kodeksu Pracy przez wadliwą wykładnię, w szczególności pojęcia "wykonywanie funkcji, której nie można łączyć z członkostwem w radzie powiatu" oraz w zakresie uznania opublikowanego aktu powołania na stanowisko zastępcy wójta za wypełnienie przesłanki niepołączalności stanowisk;

- art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w związku z art. 77 i 81a k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności brak przeprowadzenia wszystkich istotnych dla sprawy dowodów oraz dochowania należytej staranności przy podejmowaniu uchwały, a także pominięcie wątpliwości w zakresie skuteczności lub ważności powołania i uznania ich na niekorzyść strony.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie nieważności aktu powołania — zarządzenia Nr 134/2024 Wójta Gminy Z. z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie powołania pana Z. B. na funkcję Zastępcy Wójta Gminy Z.

Skarżący wniósł nadto o dopuszczenie dowodów:

- z przesłuchania świadka D. K. - Wójta Gminy Z. - na okoliczność wręczenia mu powołania i warunków pracy, uzyskania podpisów skarżącego pod warunkami pracy lub przy powołaniu,

- z przesłuchania skarżącego na okoliczność wręczenia mu powołanie i warunków pracy, podpisania warunków pracy lub powołania, wykonywania funkcji zastępcy Wójta Gminy Z.,

- oświadczenia jakie złożył 10 lipca 2024 r. - na okoliczność opisania czynności związanych z powołaniem i braku zgody na powołanie,

- wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. z dnia 19 maja 2024 r., nr 134/2024 - na okoliczność podstawy do zawieszenia postępowania.

Skarżący wniósł też o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniósł, że wygaszenie mandatu radnego uregulowane art. 383 Kodeksu wyborczego, jest przepisem o charakterze represyjnym. Dlatego takie rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności w analizie przesłanek do jego zastosowania. Za takim ujęciem instytucji wygaszenia mandatu wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2019 r., II SA/Wa 2549/19, w którym powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07 zgodnie, z którym "Wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim, są konstytucyjnie chronione dobra podstawowe powiązane bezpośrednio z problematyką biernego i czynnego prawa wyborczego".

W ocenie skarżącego organ nie dochował staranności przy procedurze wyjaśniającej i podejmowaniu skarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego, ścisła wykładania art. 383 § pkt 5 Kodeksu wyborczego oznaczała, że "wykonywanie funkcji" należy rozumieć jako faktyczne pełnienie, tj. dokonywanie czynności wynikających z funkcji, z którą łączy się zakaz z ww. przepisu. Skarżący argumentował, że doktryna przez "wykonywanie" rozumie podjęcie obowiązków powierzonych i dokonywanie czynności faktycznych w celu realizacji tych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia sam fakt lub akt powołania na daną funkcję, lecz to czy ta funkcja była wykonywana. Organ decydując o wygaszenie mandatu ma obowiązek ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy radny podjął obowiązki przypisane do powierzonej funkcji i czy je faktycznie wykonywał w ramach tej funkcji, której nie można łączyć z mandatem radnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący wyraźnie oświadczył, że nie podjął obowiązków na stanowisku, a nadto, że nie zgodził się na powołanie. Ponadto w obrocie pozostawało zarządzenie Wójta Gminy Z. z dnia 2 lipca 2024 r., nr 146/2024 uchylające akt powołania z powodu "niepodjęcia wykonywania obowiązków". Skarżący zatem, mimo opublikowanego aktu powołania, nie wykonywał tej funkcji. Sam fakt opublikowania powołania nie powodował nawiązania stosunku pracy, jak również nie wykluczał faktu przedwczesnej publikacji, nieskuteczności powołania lub nieważności powołania. Oparcie się tylko na fakcie powołania wypaczało sens art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego. Nie można bowiem było wykluczyć, że w ramach konkurencji politycznej może dochodzić do ustaleń gdzie w celu wyeliminowania radnego, zostaje on objęty aktem powołania na niepołączalną funkcję następnie niezwłocznie uchylanym. Warunkiem rozpoczęcia świadczenia pracy na danym stanowisku jest wręczenie przez pracodawcę na piśmie warunków pracy i płacy oraz ich podpisanie przez pracownika (art. 29 § 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 43 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych). Takie dokumenty nie powstały, ani nie zostały wręczone skarżącemu. Wójt Gminy jako pracodawca nie otrzymał też oświadczenia, ani zaświadczenia skarżącego o niekaralności, które stanowi warunek samego powołania (art. 6 ust. 2 ustawy). Skarżący nadto nie złożył ślubowania i nie podpisał się pod złożonym ślubowaniem. Akt ten zaś warunkuje podjęcie obowiązków na danym stanowisku (art. 18 ustawy). Okoliczności tych organ jednak nie ustalił, a winny być one traktowane jako wątpliwości w rozumieniu art. 81a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięte wyłącznie na korzyść skarżącego.

Zdaniem skarżącego akt powołania bez zgody osoby powołanej nie powodował nawiązania stosunku pracy (art.11 Kodeksu pracy). Ponadto powołanie winno być na piśmie (art. 68 § 2 Kodeksu pracy). Opublikowanie powołania na stronie internetowej nie wypełniało przesłanki formy pisemnej. Zachowanie formy pisemnej i wręczenie aktu powołania jest warunkiem jego ważności i skuteczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ podał, że 19 czerwca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Z. zostało opublikowane zarządzenie nr 134/2024 Wójta Gminy Z. z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie powołania Pana Z. B. na funkcję Zastępcy Wójta Gminy Z. W dniu 2 lipca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Z. zostało opublikowane Zarządzenie nr 146/2024 Wójta Gminy Z. z dnia 2 lipca 2024 r. w sprawie odwołania Pana Z. B. ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy Z. "z powodu niepodjęcia wykonywania obowiązków no stanowisku, no które został powołany'.

Skarżący uzyskał mandat radnego Powiatu O. w dniu 8 kwietnia 2024 r. i objął go w dniu złożenia ślubowania, tj. w dniu 7 maja 2024 r. Zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień.

W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 10 lipca 2024 r. skarżący oświadczył, że: 1) nie objął i nie obejmuje funkcji Zastępcy Wójta Gminy Z., 2) nie nawiązał jakiegokolwiek stosunku prawnego na jakiejkolwiek podstawie prawnej m.in. umowy o pracę, umowy zlecenia, powołania czy mianowania na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy Z., 3) nie podpisał jakiegokolwiek zobowiązania do objęcia funkcji Zastępcy Wójta Gminy Z. w przyszłości, 4) nigdy nie łączył i nie łączy mandatu Radnego Powiatu O. z jakąkolwiek funkcją lub stanowiskiem naruszającym przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy czy innymi. W związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego.

W dniu 11 lipca 2024 r. sporządzona została notatka służbowa Starosty O. z rozmowy telefonicznej z D. K. - Wójtem Gminy Z., z treści której wynikało, że powołanie skarżącego na funkcję Zastępcy Wójta Gminy Z. odbyło się za jego zgodą. Skarżący złożył w sekretariacie Urzędu Gminy w Z. komplet dokumentów niezbędnych do powołania na funkcję Zastępcy Wójta, jak również odebrał skierowanie do odbycia badań wstępnych w Poradni Medycyny Pracy. W ustnych wyjaśnieniach w trakcie trwania sesji Rady Powiatu w O. w dniu 11 lipca 2024 r. skarżący potwierdził swoje pisemne stanowisko. Potwierdził prowadzenie rozmów z Wójtem Gminy w sprawie obsadzenia funkcji zastępcy wójta i stwierdził, że poinformował telefonicznie o rezygnacji z objęcia tego stanowiska.

Zdaniem organu brak więc podstaw do uwzględnienia skargi.

O przesłance łączenia stanowisk wymienionej w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeks wyborczy decyduje przepis szczególny - art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprost mówi o zakazie pełnienia funkcji zastępcy wójta z funkcją radnego powiatu, a nie o zakazie wykonywania czynności zastępcy wójta. Wbrew stanowisku skarżącego nie jest więc istotne to czy radny powołany na stanowisko zastępcy wójta dokonywał czynności w imieniu wójta jako jego zastępca czy nie. Istotny jest bowiem sam fakt pełnienia funkcji zastępcy wójta (zatrudnienie). Potwierdzało to także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1471/17, II OSK 670/16, II OSK 41/17), w którym sąd stwierdził, że w przypadku pełnienia funkcji nie wystarczy samo zaprzestanie jej sprawowania, a konieczne jest jej formalne zrzeczenie. Analogicznie, zdaniem organu, brak wykonywania funkcji nie był istotny z punktu widzenia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, w że tryb ten miał charakter następczy. Przepis ten bowiem miał zastosowanie w sytuacji, w której objęcie mandatu nastąpiło przed objęciem zakazanej funkcji, a zatem objęcie funkcji automatycznie skutkowało wygaśnięciem mandatu, W sytuacji opisanej w art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego, nabycie mandatu następuje już w sytuacji, w której osoba wybrana pełni zakazaną funkcję, stąd istnieje konieczność jej zrzeczenia, a nie zaprzestania wykonywania czynności w ramach pełnionej funkcji. Zdaniem organu, ustawodawca uznał, że istotna jest sama możliwość wykonywania czynności związanych z pełnieniem funkcji, a nie jej wykonywanie lub zaprzestanie wykonywania. Przesłanka wykonywania odnosiła się bowiem wyłącznie do działalności, o której mowa zarówno w art. 383 § 1 pkt 5, jak i art. 383 § 5 Kodeksu wyborczego.

Przyjęcie poglądu skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania z radnym powiatu, który jako pracownik ma obowiązek świadczenia pracy, nie powoduje wygaśnięcia mandatu do czasu podjęcia przez pracownika pierwszej czynności. Sens zakazu łączenia stanowisk wynikał przede wszystkim z tego, że radny powiatu powołany na funkcję zastępcy wójta gminy, ma już samą możliwość wykonywania czynności, które mogą stać w sprzeczności z pełnieniem mandatu radnego powiatu i podważać zaufanie do rzetelności wykonywania mandatu w imieniu wyborców. Funkcję pełni się od momentu powołania, a nie od momentu wykonania pierwszej czynności w jej ramach.

Fakt wyrażenia zgody na powołanie radnego powiatu na funkcję zastępcy wójta potwierdzony został oświadczeniem zarówno Wójta Gminy Z., jak również samego skarżącego jako radnego - na sesji Rady Powiatu w O. w dniu 11 lipca 2024 r. Z oświadczenia skarżącego wynikało jednoznacznie, że prowadził on rozmowy z Wójtem Gminy Z. w sprawie zatrudnienia w charakterze zastępcy wójta (trzy spotkania). Skarżący w żaden sposób nie wykazał czy jego oświadczenie woli o rezygnacji miało miejsce przed wydaniem aktu powołania oraz czy było skuteczne. Tymczasem do nawiązania stosunku pracy, w tym na podstawie powołania, niezbędne jest zgodne oświadczenie woli obu stron (art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego). Przepis powyższy ma zastosowanie do niniejszej sprawy z uwagi na art. 300 Kodeksu pracy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że rezygnacja radnego powiatu z pełnienia funkcji zastępcy wójta nastąpiła w tym samym czasie, bądź wcześniej niż zgoda na pełnienie tej funkcji. Jeżeli rezygnacja jest odrębnym oświadczeniem woli to o tym, że rezygnacja z pełnienia funkcji Zastępcy Wójta Z. nastąpiła po wydaniu zarządzenia Nr 134/2024 Wójta Gminy Z. z dnia 19 czerwca 2024 r. w sprawie powołania Pana Z. B. na funkcję Zastępcy Wójta Gminy Z. świadczy zarówno przyczyna wydania zarządzenia Nr 146/2024 Wójta Gminy Z. z dnia 2 lipca 2024 r. w sprawie odwołania Pana Z. B. ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy Z. i czas jego wydania, tj. po 13 dniach od dnia powołania. Brak reakcji skarżącego na powołanie, które jego zdaniem zostało wydane wadliwie, także świadczy to takiej właśnie koincydencji czasowej.

Nie sposób też uznać, że skarżący w ogóle nie wyraził zgody na powierzenie mu funkcji Zastępcy Wójta, gdyż wówczas nie musiałby z niej rezygnować. Ponadto należy także zauważyć, że skarżący w pisemnych wyjaśnieniach nie kwestionował ważności powołania go na funkcję zastępcy wójta, a samo zarządzenie zaskarżył dopiero 17 lipca 2024 r.

W niniejszej sprawie akt powołania stanowi, że powołanie nastąpiło z dniem 19 czerwca 2024 r., a więc z tą datą nastąpiło nawiązanie stosunku pracy i objęcie przez skarżącego funkcji Zastępcy Wójta Gminy Z., zgodnie z art. 682 § 1 Kodeksu pracy.

Jednocześnie wszelkie czynności wskazane w art. 29 § 3 Kodeksu pracy nie wpływają na fakt i moment zawarcia stosunku pracy na podstawie powołania, tj. na fakt objęcia funkcji zastępcy wójta. Przepis ten warunkuje jedynie dokonanie określonych czynności przez pracodawcę.

Również złożenie ślubowania nie powoduje nawiązania stosunku pracy i objęcia funkcji zastępcy wójta. Jedynie odmowa jego złożenia powoduje wygaśnięcie stosunku pracy.

Z kolei z treści art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie wynika, że to skarżący ma złożyć oświadczenie o niekaralności. Przepis ten ustanawia przesłankę, której wystąpienie uniemożliwia nawiązanie stosunku pracy w charakterze pracownika samorządowego. Fakt jej wystąpienia weryfikuje pracodawca.

Odnosząc się do zarzutu braku formy pisemnej powołania oraz braku jego doręczenia organ podał, że fizycznie nie da się opublikować oświadczenia woli, które nie miałoby formy pisemnej. Z treści samego ogłoszenia wynika, że ma ono formę przewidzianą ustawą oraz wskazuje dzień nawiązania stosunku pracy, co potwierdza fakt istnienia formy pisemnej powołania. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że doszło do nieważności powołania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest jednak organem właściwym do badania zgodności z prawem zarządzeń organu wykonawczego innej jednostki samorządu terytorialnego.

Także argument braku doręczenia aktu powołania skarżącemu nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na treść art. 682 § 2 Kodeksu pracy. Doręczenie powołania ma więc znaczenie jedynie w sytuacji, w której w akcie powołania nie wskazano terminu w którym zawarto stosunek pracy. Skoro w powołaniu wskazano datę nawiązania stosunku pracy na dzień 19 czerwca 2024 r., to fakt braku doręczenia powołania skarżącemu nie wpływa na skuteczność tego aktu.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. Sąd dopuścił dowód z akt administracyjnych Wojewody Małopolskiego w przedmiocie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy Z. nr 134/24; oświadczenia skarżącego z 10 lipca 2024 r. wraz z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia nr 134/24 i oddalił wnioski skarżącego o przesłuchanie świadka i skarżącego.

Pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia nr 134/24, w związku z informacją o zakończeniu postępowania w tym przedmiocie. Potwierdził również, że skarżący obecnie jest sekretarzem Gminy C.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał pozostałe wnioski i twierdzenia skarżącego podkreślając istotność wadliwej wykładni art. 383 Kodeksu wyborczego i nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Przyznał przy tym, że skarżący prowadził z Wójt Z. rozmowy w sprawie powierzenia mu funkcji Zastępcy Wójta, ale do ostatecznych ustaleń nie doszło i sam skarżący został zaskoczony opublikowaniem Zarządzenia nr 134/24.

Pełnomocnik organu podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i podkreślał, że istotny jest formalny zakaz łączenia funkcji Zastępcy Wójta z mandatem radnego, co wynika z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest więc istotny element "niepodjęcia funkcji Zastępcy Wójta" i podważanie dokumentu urzędowego poprzez tego typu wyjaśnienia radnego. Wskazał przy tym, że powołanie Zastępcy Wójta miało miejsce 19 czerwca 2024 r., a jego odwołanie nastąpiło z dniem 2 lipca 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga została uwzględniona ponieważ Rada Powiatu dokonała błędnej wykładni art. 383 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że samo powołanie radnego na stanowisko zastępcy wójta, bez podjęcia się wykonywania ab initio tej funkcji, stanowi podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Sąd uznał przy tym, że stan faktyczny został przez Radę Powiatu ustalony prawidłowo i nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Istotne dla dokonywanej wykładni były dwa przepisy tj. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepisy te stanowią, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (ww. art. 383 § 1 pkt 5), a przepisami ustawy jest m.in. wyraźny zapis ustawy, że funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta (ww. art. 27 pkt 2). Z uwagi na fakt, że rada powiatu jest organem powiatu zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, to oczywistym jest, że wykonywanie funkcji zastępcy wójta ustawowo nie mogło być łączone z mandatem radnego rady powiatu, a w przypadku gdyby doszło do takiego połączenia, rada powiatu uprawniona, a nawet zobowiązana byłaby do stwierdzenia na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Tak też było w rozpatrywanej sprawie. Powołanie skarżącego na funkcję Zastępcy Wójta nastąpiło 19 czerwca 2024 r., a zaskarżona uchwała została podjęta 11 lipca 2024 r., a więc w terminie. Rzecz jednak w tym, czy rada powiatu prawidłowo ustaliła stan faktyczny i czy dokonała prawidłowej interpretacji ww. art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

W ocenie Sądu Rada Powiatu nie naruszyła przepisów prawa procesowego. Zdaniem Sądu przepisy dotyczące podejmowanych uchwał przez radę powiatu w ogóle nie zawierają przepisów dotyczących reguł postępowania dowodowego prowadzonego przed podjęciem uchwały przez radę. Sąd administracyjny bada więc, czy rada powiatu przestrzegała tych przepisów, które są wskazane w ustawie. Takim przepisem jest przede wszystkim art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że w przypadkach określonych w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. W rozpatrywanej sprawie skarżący został powiadomiony pismem z 9 lipca 2024 r. o sesji rady wraz z prośbą o złożenie wyjaśnień (k. 2-4 akt administracyjnych) i w odpowiedzi na to pismo, skarżący złożył pisemne wyjaśnienia pismem z 10 lipca 2024 r. (k. 5 akt administracyjnych). Oświadczenie skarżącego z 10 lipca 2024 r. zostało udostępnione radnym (załącznik nr 3 do protokołu sesji – k. 42 akt administracyjnych). Z protokołu sesji wynika również, że skarżący był obecny na sesji i składał wyjaśnienia, w których przyznał, że: "Były 3 spotkania z Panią Wójt Z. i na ostatnim spotkaniu, później też przekazałem jej telefonicznie, że nie obejmę tego stanowiska, nie będę zastępcą Wójta Gminy Z.". Dalej skarżący wyjaśniał, że nie sprawował tej funkcji i w jego przekonaniu nie naruszył żadnych przepisów, w tym Kodeksu wyborczego". Udzielając szczegółowych odpowiedzi na pytania radnych, skarżący przyznawał, że był zainteresowany tą funkcją, ale ostatecznie z niej zrezygnował, a o zarządzeniu Wójta Z. nie wiedział i o tym fakcie dowiedział się później (k. 32 akt administracyjnych). Radzie Powiatu odczytano również notatkę służbową sporządzoną z rozmowy telefonicznej starosty z Wójt Z., w której to notatce zawarto stwierdzenia, że zdaniem Wójt Z. powołanie skarżącego na funkcję Zastępcy Wójta odbyło się za zgodą radnego. Sam skarżący złożył w sekretariacie gminy Z. komplet dokumentów niezbędnych do pełnienia funkcji zastępcy wójta i w wyniku podpisania Zarządzenia nr 134/2024 – skarżący odebrał również skierowanie do odbycia badań wstępnych w Poradni Medycyny Pracy.

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały, skarżący ponownie zabrał głos i wyraźnie zaprzeczył, aby Zarządzenie Wójta Gminy Z. o powołaniu go na funkcję Zastępcy Wójta odbyło się za jego zgodą i ponownie oświadczył, że nie objął tego stanowiska (k. 33 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu, przytoczony powyżej tok zdarzeń świadczy, o tym, że Rada Powiatu prawidłowo ustaliła stan faktyczny tzn. prawidłowo przyjęła, że powołanie na funkcję zastępcy wójta nastąpiło za zgodą samego radnego.

Skoro sam skarżący przyznawał, że "był zainteresowany" sprawowaniem funkcji to z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że dopiero po opublikowaniu Zarządzenia Nr 134/2024 skarżący zorientował się o skutkach prawnych zakazu łączenia funkcji zastępcy wójta z mandatem radnego. Sugerowanie w skardze "konkurencji politycznej" (str. 6 skargi) jest logicznie niezrozumiałe. W ocenie Sądu, trudno byłoby przyjąć, że Wójt Z. samowolnie, bez zgody skarżącego, powołała go na stanowisko swojego zastępcy. Natomiast fakt, że skarżący podjął następnie dodatkowe zatrudnienie jako sekretarz innej gminy, potwierdza tylko logikę interesowania się skarżącego dodatkowym zatrudnieniem, ale pod warunkiem nienaruszania obowiązujących zakazów.

Zdaniem Sądu bezzasadne były więc zarzuty naruszenia art. 77 i art. 81a k.p.a Powołane przepisy stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2). Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania (art. 77 § 3). Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4). Z kolei art. 81a k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Jak już Sąd wskazywał powyżej, zasadniczo przepisy k.p.a. normujące postępowanie dowodowe nie mają bezpośredniego zastosowania w sprawach dotyczących uchwał w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, ponieważ kwestie procesowe jako lex specialis normuje Kodeks wyborczy (udział radnego w postępowaniu dotyczącym wygaszenia jego mandatu jest gwarantowany art. 383 §3 Kodeksu wyborczego).

Udział starosty w przygotowaniu uchwały, a w szczególności w przygotowaniu materiału dowodowego, był również zgodny z prawem Zgodnie bowiem z art. 26 ust, 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym starosta jest członkiem zarządu powiatu, który z kolei jest organem wykonawczym powiatu. Co więcej to do obowiązków zarządu powiatu, a więc i starosty, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 1 należy przygotowywanie projektów uchwał rady. Skoro "należy przygotowywanie projektów uchwał" to Sąd nie dostrzega naruszenia prawa w fakcie, że Starosta reprezentujący powiat na zewnątrz (zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) weryfikował w rozmowie telefonicznej z Wójt Z. okoliczności faktyczne wydanego przez nią zarządzenia o powołaniu skarżącego na funkcję zastępcy wójta.

Na konieczność przeprowadzenia analizy stanu faktycznego będącego potem przedmiotem uchwały i jej uzasadnienia wskazuje m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 stycznia 2023 r., III OSK 351/22. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przekreślenie woli suwerena wyrażanej w formie demokracji bezpośredniej przez organ administracyjny posiadający legitymację wypływającą z tego samego źródła winno znaleźć wyraz nie tylko w treści uchwały, we wskazaniu podstawy prawnej działania, lecz również w uzasadnieniu uchwały zawierającym precyzyjne określenie podstaw faktycznych wypełniających przesłanki prawne wygaśnięcia mandatu radnego, dowodów wskazujących na ich realizację oraz procesów myślowo-decyzyjnych organu w tym zakresie. Co więcej, z powołanego wyżej wyroku wynika, że prawidłowość uzasadnienia uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego należy badać w kontekście przestrzegania "art. 2 i 7 Konstytucji, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego i wywodzonych z niej zasady zaufania do państwa i zasady «dobrej legislacji», jak również zasady działania organów administracji na podstawie lub w granicach prawa. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Uzasadnienie uchwały spełnia bowiem istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, gdyż jest wyrazem jawności działania władzy, zapewnia prawo mieszkańców do informacji o treści i motywach podejmowanych przez organy działań, jak również możliwość sprawowania przez nich kontroli społecznej nad organami samorządu terytorialnego. Uzasadnienie uchwały warunkuje ponadto możliwość realizacji kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę lub nadzór - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, podejmując daną uchwałę. W przypadku poddania określonego rozstrzygnięcia administracji kontroli sądu administracyjnego sporządzenie uzasadnienia zapewnia prawo do sprawiedliwego procesu (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, z. 9, s. 16). Zgodzić należy się tym samym ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji oraz organu nadzoru, że uchwała organu gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być tym samym uzasadniona."

Prawidłowość ustalonego przez Radę Powiatu stanu faktycznego potwierdzają również materiały z postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr 134/2024 z dnia 19 czerwca 2024 r. Z wyjaśnień Pani Wójt, a także z dołączonych do tych wyjaśnień, wydruków zrzutów sms-ów wynika, że powołanie na funkcję zastępcy wójta odbyło się za pełną wiedzą i zgodą skarżącego; co więcej skarżący dopiero 25 czerwca 2024 r. w rozmowie telefonicznej z Panią Wójt poinformował ją, że nie podejmie się wykonywania powierzonej funkcji Z tych to powodów, po bezskutecznych usiłowaniach uzyskania od skarżącego pisemnej, formalnej rezygnacji, Wójt Gminy Z. wydał 2 lipca 2024 r. Zarządzenie Nr 146/2024 w sprawie odwołania Zastępcy Wójta "z powodu niepodjęcia wykonywania obowiązków na stanowisku, na które został powołany" (§ 1 Zarządzenia).

Materiały Wojewody Małopolskiego potwierdzają stan faktyczny ustalony przez Radę Powiatu tzn., że do powołania na stanowisko zastępcy wójta doszło za zgodą samego skarżącego, przy czym nie podjął się on wykonywania powierzonej funkcji i nigdy (do czasu jego formalnego odwołania) funkcji tej nie wykonywał.

Sąd oddalił wnioski dowodowe o przesłuchanie Pani Wójt i samego skarżącego ponieważ zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a"- Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołany przepis uniemożliwia samodzielne prowadzenie postępowania dowodowego przez sąd administracyjny i ogranicza środki dowodowe. Wskazany w skardze art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 lutego 2024 r., II OSK 2853/22)

W tak ustalonym i zaakceptowanym przez orzekający Sąd stanie faktycznym, kluczowa jest interpretacja art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, które to przepisy dają podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z powodu "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji". Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, w której skarżący nigdy nie przystąpił do wykonywania powierzonej mu funkcji, wspomniany wyżej art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z § 2 Kodeksu wyborczego nie miał zastosowania. Sąd przyjął, że tak daleko idący skutek, jak wygaszenie przez radę powiatu mandatu osoby, której stanowisko pochodzi z wyborów, musi w sposób literalny wynikać z przepisów prawa. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości interpretacji Sąd opowiedział się za wąskim, a nie szerokim rozumieniem tego przepisu z uwagi na represyjny skutek ww. przepisu.

Skoro art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego zakazuje łączenia mandatu "z wykonywaniem" funkcji zastępcy wójta to w sytuacji gdy fakt niepodjęcia się wykonywania tych funkcji wynika zarówno z twierdzeń samego skarżącego, jak również dokumentu urzędowego jakim jest ww. zarządzenie nr 146/2024, a także ustaleń faktycznych samej rady powiatu (tyle że ta ostatnia nie uznała tego elementu stanu faktycznego za istotny w sprawie) to niezgodnym z prawem była zaskarżona uchwała.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nigdy nie podjął się wykonywania powierzonej mu funkcji. Sądowi znane jest orzecznictwo na które powołano się w odpowiedzi na skargę, tyle że wyroki te zapadły w nieco innym stanie faktycznym. W sprawach o sygnaturze II OSK 1471/17; II OSK 670/16 oraz II OSK 41/17 skarżący byli (i faktycznie wykonywali tę funkcję) ławnikami, tyle że w obowiązującym terminie (liczonym od ślubowania po wyborze na radnego) nie zrzekli się funkcji ławnika, tłumacząc się, że w tym terminie nie wykonywali już funkcji ławnika. W ocenie orzekającego Sądu nie są to orzeczenia, które miałyby znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarżący nigdy nie przystąpił do wykonywania funkcji zastępcy wójta, co skłoniło orzekający Sąd do ścisłego interpretowania ww. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego skutkujące błędnym zastosowaniem art. 383 § 2 powołanej ustawy Sąd stwierdził (w pkt I wyroku) nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a. zasądzając od Powiatu O. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł, która w części pokrywa poniesione łączne koszty wpisu i potencjalnie należny zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Powyższe oznacza, że w praktyce Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na uwzględnienie tylko części zarzutów skargi.