Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 655/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 26 stycznia 2023 r. nr KKU-51/22, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej jako "skarżąca" lub "PKP"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda") z 7 lutego 2022 r. nr 171/R/2022 stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] (dalej jako "gmina"), z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0232 ha i nr [...] o pow. 0,0283 ha w obrębie [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Radomia (dalej jako "Prezydent") wnioskiem z 24 października 2017 r. wystąpił do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", decyzji w sprawie komunalizacji z mocy prawa m.in. przedmiotowych działek.

Wojewoda decyzją z 7 lutego 2022 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności ww. działek i wskazał, że w toku postępowania uzyskano: 1) wypis z rejestru gruntów według stanu na 6 października 2017 r.; 2) zaświadczenia Prezydenta z 16 października 2017 r., z których wynika, że w ewidencji gruntów m. [...] według stanu na 27 maja 1990 r., w jednostce rejestrowej [...], obręb [...], arkusz 112, wykazana była dz. nr [...] o pow. 0,0292 ha zapisana na rzecz: właściciel Skarb Państwa, władający PKP - Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych, zaś w obrębie [...], arkusz 113, wykazana była dz. nr [...] o pow. 6,5281 ha zapisana na rzecz: właściciel Skarb Państwa, władający PKP- Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych. Zgodnie z "Wykazem Zmian Gruntowych", w oparciu o "Mapę własnościową z rozliczeniem powierzchni hipotecznej" przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego m. [...] w dniu 12 czerwca 1995 r., operat L.ew. Nr [...], w ewidencji gruntów m. [...] ujawniono dz. nr [...] o pow. 0,0303 ha oraz nr [...] o pow. 6,6966 ha; 3) odpis zwykły księgi wieczystej [...]; 4) pismo Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z 19 października 2017 r., z którego wynika, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. dz. nr [...] znajdowała się w strefie: [...] - linia kolejowa [...] z projektowaną rozbudową torów zdawczo-odbiorczych dla potrzeb zespołu przemysłowego [...] (...), zaś dz. nr [...] znajdowała się w strefie [...] – zgrupowanie zabudowy przemysłowo-składowej oraz baz budowlanych i transportowych [...] (...); 5) pismo PKP, w którym wskazano, że Wojewoda decyzją z 13 stycznia 2010 r. nr 46/2010 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową, położonego w [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako dz. nr [...]. Kolejną decyzją z 14 stycznia 2010 r. nr 62/2010 Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową tor bocznicowy, położonego w [...], oznaczonego w rejestrze gruntów m.in. jako dz. nr [...]; 6) decyzję z 20 maja 1988 r. ustalającą z dniem 1 stycznia 1986 r. Wschodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłatę roczną z tytułu zarządu (dawniej użytkowania) terenu państwowego o pow. 149 ha 9359 nr położonego w Radomiu przy torach kolejowych PKP, użytkowanego jako teren pod torami kolejowymi. W wykazie gruntów zajmowanych przez PKP na terenie m. [...], stanowiącym załącznik do ww. decyzji wymienione są dz. nr [...] o pow. 0,0292 ha oraz nr [...] o pow. 6,5281 ha. Wojewoda podkreślił, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Wojewoda wskazał dalej, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym kwerenda dokumentów księgi wieczystej wykazało, że nieruchomość, której część stanowią przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dodał, że z przekazanych przez Prezydenta akt nie wynika, by nieruchomość ta została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP w formie prawem przewidzianej, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powołując się na obowiązujące orzecznictwo wskazał, że PKP nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym objętej przedmiotową decyzją nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sam zaś fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Tym samym stwierdził, że brak po stronie skarżącej w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości. W ocenie skarżącej, Wojewoda wydał orzeczenie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Podkreśliła, że odniesieniu do przedmiotowych działek Wojewoda decyzjami z 13 i 14 stycznia 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową oraz tor bocznicowy. Z analizy akt wynika więc, że ustalenia, które poczynił Wojewoda, a sprowadzające się do stwierdzenia, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż brak w nim jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zaistnienie drugiej z przesłanek komunalizacji, tj. gmina nie posiadała nigdy tej nieruchomości. W ocenie skarżącej, nie można przyjąć zastosowanej w uzasadnieniu decyzji wykładni przepisów ustawy komunalizacyjnej, z której wynika, że wszelkie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego nie dotyczą żadne z wymienionych w tej ustawie wyłączenia, podlega "automatycznie" komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeśli tylko organ nie potrafi ustalić jednostki, do której to mienie należało w dniu 27 maja 1990 r., tj. która posiadała decyzję administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie. W kwestii ewentualnych praw przysługujących PKP do nieruchomości, o tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP do mienia Skarbu Państwa nie może przesądzać tylko i wyłącznie fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd, gdyż tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki.

KKU decyzją z 26 stycznia 2023 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody i wskazała, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. organom. W dalszej kolejności, konieczne jest zbadanie, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy komunalizacyjnej. Przy tym zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, a więc do ww. organu należały. Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową), świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Istotnymi w sprawie są zatem tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianym", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. KKU zauważyła, że powyższe potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowe, w tym dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, w których Sąd przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy (...)". Z akt sprawy nie wynika natomiast, by w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nie należałaby ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez poprzedników prawnych skarżącej, jak też zapisy ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu na ustanowienie zarządu w sensie prawnym. Podobnie dowodem takim nie jest decyzja z 20 maja 1988 r. ustalająca z dniem 1 stycznia 1986 r. Wschodniej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłatę roczną z tytułu zarządu (dawniej użytkowania) terenu państwowego o pow. 149 ha 9359 nr położonego w [...] przy torach kolejowych PKP, użytkowanego jako teren pod torami kolejowymi, z uwagi na fakt, że opłaty związane z prawem korzystania z gruntu stanowiącego w dacie wymierzania opłaty własność Skarbu Państwa powinny być pochodną od ustalonego w sposób prawem przewidziany tytułu prawnego do gruntu. W tej kwestii wielokrotnie już wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc, że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu nie stwarzało podmiotowi zobowiązanemu do ich ponoszenia tytułu prawnego w postaci użytkowania lub zarządu. KKU podkreśliła również, że prawo zarządu PKP do tej nieruchomości nie powstało też z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały bowiem stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. To samo dotyczy aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie legalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że prawo zarządu PKP w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, jak również brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu dowodom tym organ odmówił mocy dowodowej;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komimalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji, wyłączające zastosowanie ww. przepisów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza uzasadnienia do projektu ustawy komunalizacyjnej wskazuje, że za art. 5 tej ustawy nie kryje się intencja jak najszerszego wyposażenia gmin w mienie państwowe, przy jednoczesnym zamiarze uszczuplenia mienia Skarbu Państwa. Przeciwnie, analiza art. 5, art. 11 i art. 14 ustawy komunalizacyjnej prowadzi do konkluzji, że celem ustawodawcy było jedynie wyposażenie gmin w składniki majątkowe niezbędne do wykonywania przez nie powierzonych im zadań. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego tej sprawy, należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość z całą pewnością nigdy nie stanowiła ani nie stanowi obecnie mienia, niezbędnego gminie do wykonywania powierzonych jej zadań. Trafności powyższej tezy dowodzą art. 5 ust. 2-4 ustawy komunalizacyjnej, w których za pomocą takich zwrotów, jak: "mienie służące użyteczności publicznej", "mienie niezbędne do wykonywania zadań (przez gminy)", "mienie związane z realizacją zadań (gminy)", wyraźnie dąży się do ograniczenia zakresu mienia podlegającego komunalizacji. Nawet gdyby przyjąć, jak uczyniła to KKU, że organy terenowe "zarządzały" nieruchomością na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (czemu jednak przeczą przepisy regulujące powstanie oraz ustrój przedsiębiorstwa państwowego PKP), to nie pozwala to na automatyczne uznanie, że nieruchomość "należała do" terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Co więcej, ze wszystkich przepisów regulujących funkcjonowanie PKP wynika wyraźnie, że będące w dyspozycji PKP wydzielone mienie ogólnonarodowe znajdowało się w jego zarządzie. Zgodnie z art. 46 ust. 2 obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" funkcję organu założycielskiego w odniesieniu do tego przedsiębiorstwa wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, zaś na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. W związku z tym nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji, nie były więc mieniem należącym do rad narodowych. Wniosek, że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, który z ww. materiału dowodowego wyprowadził organ, należy uznać za całkowicie chybiony. W doktrynie (M. Kuliński, Komunalizacja gruntów należących do przedsiębiorstw państwowych, Nieruchomości 2011, Nr 6, s, 10-11) a także w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex Polonica nr 2409546) wskazuje się, że w okresie przed rokiem 1989 powszechnie przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym mogło powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Przyjmowanie zatem, że grunty, w stosunku do których skarżąca nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo do zarządu nieruchomością (innym niż dokumenty, stanowiące materiał dowodowy w niniejszej sprawie) były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej jest błędne. Skoro bowiem grunty skarżącej z mocy prawa znajdowały się w jej zarządzie, to nie można przyjmować, że jednocześnie były one zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Ponadto przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" świadczą, że ustawodawca przewidział, że PKP posiada grunty Skarbu Państwa, nie legitymując się dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny i wyłącza te grunty spod komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Gmina w piśmie procesowym z 30 maja 2023 r. również wniosła o oddalenie powyższej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżoną decyzją KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez gminę, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0232 ha i nr [...] o pow. 0,0283 ha w obrębie [...].

Przedmiotem ww. decyzji jest zatem komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości, a przede wszystkim, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Okoliczność zatem, że skarżąca wystąpiła w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości (i nabycia prawa użytkowania tej nieruchomości na jej rzecz potwierdzono decyzjami Wojewody z 13 i 14 stycznia 2010 r.), zaś zgodnie z art. 34a tej ustawy grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej, pozostaje bez wpływu dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., dotyczyć mogą wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym dla procesu komunalizacji, wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 937/22, z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 661/22, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 416/22, z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11; https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko potwierdzone zostało ponadto w uchwałach składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 (ONSAiWSA 2017/4/59) i z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał przede wszystkim, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Pojawiające się niekiedy odmienne zapatrywania powyższe zagadnienie (czego przykładem może być pogląd sformułowany w przywoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, Lex nr 745005) miały charakter odosobniony i na skutek powyższych uchwał nieaktualny.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu PKP.

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości, czy nawet zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Prawa zarządu skarżącej do przedmiotowej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności, PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

W konsekwencji nie można się zgodzić ze skarżącą, że w niniejszej sprawie zarząd na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP wynikał z decyzji z 20 maja 1988 r. ustalającej opłaty za zarząd m.in. przedmiotowymi działkami, skoro o istnieniu zarządu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonował dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. Taka zaś sytuacja w sprawie nie miała miejsca.

Nie można też podzielić poglądu skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Wydane bowiem przez Radę Ministrów, na podstawie ustawy komunalizacyjnej, rozporządzenie z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało PKP. Z treści też żadnego dokumentu nie wynikało, że w omawianym przypadku przedsiębiorstwu PKP przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zarządu.

W tej sytuacji nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazała bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez nią, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu, a wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie tego trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi nie sprzeciwiły się temu wnioskowi.