Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 727/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję "S" Spółki z o.o. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od "S" Spółki z o.o. na rzecz skarżącego D.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. D.M. zwrócił się do [...] Spółki z o.o. w [...] o:

1) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia [...] do [...] za usługi typu: sprzedaż miejsca grzebalnego, opłata za korzystanie z kaplicy do pochówku, nadzór nad pogrzebem oraz inne opłaty dotyczące korzystania z cmentarza,

2) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia [...] do [...] za usługi typu: usługi pogrzebowe, wykopanie mogiły, przechowanie zwłok, ubranie zwłok, opłaty cmentarne i dodatkowe do pogrzebu, sprzedaż trumny, urny, krzyża, obramowania do grobu oraz faktury za inne czynności związane z przeprowadzeniem i organizacją ceremonii pogrzebowej

Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał udostępnienie dokumentów w siedzibie [...] celem wykonania fotokopii przez wnioskodawcę

Na skutek rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Spółka z o.o. w [...], na podstawie art. 17 ust. 1 związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej w skrócie u.d.i.p.) odmówiło D.M. udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia [...] do [...] za usługi typu: sprzedaż miejsca grzebalnego, opłata za korzystanie z kaplicy do pochówku, nadzór nad pogrzebem oraz inne opłaty dotyczące korzystania z cmentarza,

2) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia [...] do [...] za usługi typu: usługi pogrzebowe, wykopanie mogiły, przechowanie zwłok, ubranie zwłok, opłaty cmentarne i dodatkowe do pogrzebu, sprzedaż trumny, urny, krzyża, obramowania do grobu oraz faktury za inne czynności związane z przeprowadzeniem i organizacją ceremonii pogrzebowej

w zakresie faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów z placówki do chłodni i ich przechowywania.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że w zakresie udostępnienia faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów z placówki do chłodni i ich przechowywania, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do tych informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, tj. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja ta ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na złożone w umowie zobowiązanie Spółki do zachowania pełnej poufności "w stosunku do wszelkich informacji wynikających z tej umowy, jak i uzyskanych w związku z jej realizacją" i nie wyjawiania ich "osobom trzecim". Jednocześnie Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności zapisów umowy zapewniające wyeliminowanie możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń (o umowie wie ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, a umowa przechowywana jest w miejscu dostępnym dla ograniczonej liczby osób).

Na powyższą decyzję D.M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że udostępnieniu żądanej informacji na przeszkodzie stoi klauzula tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy wskazana przesłanka nie ma zastosowania gdy stronami umowy pozostają dwie jednostki z szeroko rozumianego sektora publicznego, tj. spółka gminna [...] Spółka z o.o. kontrolowana przez Gminę [...] oraz kontrolowany przez samorząd terytorialny Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie [...] Sp. z o.o. w [...] do udzielenia wnioskowanej informacji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać usunięta z obiegu prawnego. Bezsporna jest okoliczność, że [...] Spółka z o.o., która jest spółką kontrolowaną przez Gminę [...], bezzasadnie powołuje się także klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak stanowi bowiem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wskazana przesłanka nie ma zastosowania, gdy stronami umowy pozostają dwie jednostki z szeroko rozumianego sektora publicznego, tj. spółka gminna [...] Spółka z o.o. kontrolowana przez Gminę [...] oraz kontrolowany przez samorząd terytorialny Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...]. Powołanie się na ww. okoliczność stanowi nadużycie prawa ze strony podmiotu obowiązanego do udzielania informacji publicznej, a wskazany przepis nie ma zastosowania. Jak bowiem przewiduje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zdaniem skarżącego jego prawo do uzyskania wnioskowanej informacji ma bezwzględne pierwszeństwo.

W odpowiedzi na skargę [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna.

Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.i.p., która reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej prawo do informacji publicznej dotyczy m.in. dostępu do dokumentów.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budziło wątpliwości i nie było kwestionowane, że [...] Spółka z o.o. w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS [...]) wynika, że jedynym wspólnikiem Spółki jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Wobec tego [...] Spółka z o.o. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji będących w jej posiadaniu i posiadających walor informacji publicznej. Bezspornym jest również to, że wnioskowane przez skarżącego informacje należą do informacji o danych publicznych i mają przymiot informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i wówczas gdy nie pochodzą wprost od niego, ale organ jest w ich posiadaniu (wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08).

W niniejszej sprawie organ, na skutek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]r. (w części dotyczącej faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów z placówki do chłodni i ich przechowywania), Spółka wydała zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w której odmówiła udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie, odnośnie faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy z SPZOZ w [...] w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów do chłodni do chłodni i ich przechowywania – powołując się na objecie tych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa i związane z tym ograniczenie prawa do informacji publicznej w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższa decyzja wydana została w trybie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p.

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Jedną z podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w istocie może być przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zd. pierwsze). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługujących im praw (zd. drugie).

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Wyprowadza się je z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, które funkcjonuje w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm., dalej u.z.n.k.), tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Tym samym, określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki:

1) ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) trzeci – podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przytoczona definicja odpowiada wymogom prawa unijnego zawartym w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest zatem dość sformalizowane i wymaga od zainteresowanego podjęcia wielu działań, których dopiero łączne spełnienie skutecznie chroni określone wiadomości.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, iż tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje techniczne, organizacyjne etc., znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 195/13, z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14). Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu. Informacja, co ważne, staje się tajemnicą przedsiębiorcy wówczas, gdy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Jednocześnie wymóg formalny tajemnicy przedsiębiorcy nie będzie spełniony jeżeli są to informacje, z którymi można się bez przeszkód zapoznać.

Jednak nie wyłącznie wola przedsiębiorcy pozostawienia pewnych informacji tajnymi czyni z nich tajemnicę przedsiębiorcy. Konieczne jest bowiem zaistnienie także czynnika obiektywnie wskazującego, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3514/18 stwierdzając, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 197/20 stwierdzając, iż zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Także WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Lu 160/20 uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 u.z.n.k., a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, bowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie jest przy tym wyczerpujące. Przyjmuje się jednak, że tajemnica przedsiębiorcy ma miejsce wówczas, gdy: 1) dotyczy spraw związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem przedsiębiorcy, 2) posiada wartość gospodarczą, a więc ma znaczenie dla pozycji rynkowej, 3) ujawnienie jej mogłoby spowodować szkody (zob. artykuł P. Szustakiewicz, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, Ius Novum 2021/2/41-50).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobligowany jest do dokonania analizy i oceny, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy, co do nadania danej informacji klauzuli poufności oraz uznanie jej za mającą walor tajemnicy i sprzeciwianie się przez niego udostępnianiu informacji. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo).

Zasada jawności informacji publicznej jest jedną z podstawowych zasad systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej. Powszechne prawo do informacji wynika z art. 54 i 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy, a także z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji i może być ograniczane tylko w wyjątkowych przypadkach.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, koniecznym jest dokonanie oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej przez podmiot gospodarujący informacją (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2013 r., II SA/Wa 343/13). Ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i z uwagi na interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki WSA w Poznaniu z 10 października 2013 r., IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13). Czyniłoby to bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Ta zaś analiza, z odwołaniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, musi znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdzie organ w sposób rzetelny i przekonujący wykaże iż określona informacja mino, iż mająca charakter publiczny, podlega jednak ograniczeniu co do jej udostępnienia z uwagi właśnie na tajemnicę przedsiębiorcy.

Z tych względów uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz uchybieniu merytorycznym prowadzącym do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Spółka uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy na rzecz SPZOZ w [...] w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów z placówki do chłodni i ich przechowywania, z powołaniem na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, tj. SPZOZ w [...], dopuściła się opisanego powyżej naruszenia.

Co do zasady nie ma ograniczenia w zakresie możliwości powoływania się przez SPZOZ w [...] na tajemnicę przedsiębiorcy. Z prawa takiego korzystać mogą wszyscy przedsiębiorcy, zarówno ci o charakterze prywatnym, jak i finansowani przez podmioty o charakterze publicznym jak np. spółki Skarbu Państwa, czy spółki jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., III OSK 2704/21 oraz artykuł P. Szustakiewicza, Tajemnica przedsiębiorcy a tajemnica przedsiębiorstwa w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, Ius Novum 2021/2/41-50). Przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 991, dalej jako u.d.l.) wyraźnie określają samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej jako podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcami – art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. SPZOZ w [...], będący samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, nie traci uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również z przepisów statuujących tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., z racji tylko posiadanej formy organizacyjnej podmiotu leczniczego. Uzasadniając powyższą tezę należy odwołać się do przepisu art. 2 u.z.n.k., który wprost wyjaśnia, że przedsiębiorcami, w rozumieniu ustawy, są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej. Jak wynika zaś z art. 16 ust. 1 u.d.l., działalność lecznicza jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Natomiast ust. 1a tego przepisu wskazuje, kiedy działalność lecznicza nie stanowi działalności regulowanej w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców, ograniczając ten wyjątek do przypadków działalności leczniczej: 1) podmiotów leczniczych w formie jednostki budżetowej; 1a) podmiotów leczniczych w formie jednostki wojskowej; 2) działalności leczniczej wykonywanej jako: a) działalność pożytku publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239 i 395), chyba że zachodzą przesłanki określone w art. 9 ust. 1 tej ustawy, b) działalność charytatywno-opiekuńcza, jeżeli przepisy odrębne przewidują prowadzenie takiej działalności. Skoro zatem działalność lecznicza prowadzona przez SPZOZ w [...] nie została wyłączona z działalności regulowanej, albowiem nie zachodzi żaden z przypadków stanowiących podstawę takiego wyłączenia, działalność lecznicza prowadzona przez ten podmiot jest działalnością gospodarczą, w opisanym powyżej rozumieniu.

Pogląd przyznający szpitalom potencjalną możliwość powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prezentowany jest też w orzecznictwie sądowym (por. np.: wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 747/16, WSA w Białymstoku z 7 września 2017 r., II SA/Bk 308/17, WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2021 r., II SA/Bd 878/20, wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 190, I OSK 193/13, oraz z 25 listopada 2015 r., I OSK 1877/14, I OSK 1880/14).

Co do zasady więc uznać należy, iż dopuszczalne jest skorzystanie przez SPZOZ w [...] z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dotyczącej tajemnicy przedsiębiorcy. Jednak skorzystanie z takiej ochrony może miejsce tylko i wyłącznie w przypadku, gdy spełnione zostaną zarówno przesłanki formalne, jak i materialne wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy, a organ zobowiązany w rozumieniu u.d.i.p. odmawiając udostępnienia informacji publicznej z takiego powodu, w sposób należyty wykaże spełnienie tych przesłanek.

W przedmiotowej sprawie Spółka powołała się co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i określoną w tym przepisie tajemnicę przedsiębiorcy (w decyzji użyto pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa"), jednocześnie jednak wskazała wyłącznie na aspekt formalny tej tajemnicy, w ogóle nie poddając analizie i ocenie jej aspektu materialnego. Zdaniem Spółki przedmiotowa informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na złożone w umowie zobowiązanie organu do zachowania pełnej poufności "w stosunku do wszelkich informacji wynikających z tej umowy, jak i uzyskanych w związku z jej realizacją" i nie wyjawiania ich "osobom trzecim". Spółka natomiast w ogóle pominęła ocenę czy w/w informacje dotyczą spraw związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem przedsiębiorcy, czy posiadają wartość gospodarczą, a więc mają znaczenie dla pozycji rynkowej, bądź choćby ekonomiczną dla przedsiębiorcy i czy ujawnienie ich mogłoby spowodować szkody. Z uzasadnienia decyzji powyższe nie wynika.

Dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy. Okoliczność ta musi być uzasadniona. W tej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki NSA z 27 października 2017 r., I OSK 3176/15, czy też z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Lakoniczne twierdzenia Spółki zawarte w uzasadnieniu decyzji, bez przedstawienia poddających się ocenie konkretnych okoliczności z tego przedmiotu powoduje, że uzasadnienie podjętej decyzji wymyka się spod kontroli i uniemożliwia uznanie, iż decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu bez wykazania potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią informacji a obecną i przyszłą sytuacją gospodarczą SPZOZ nie sposób stwierdzić, że wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym odmówić na tej podstawie dostępu do informacji publicznej. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.

Spółka nie dokonała żadnej analizy, czy żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy czy też nie. Jest to okoliczność obiektywna i niezależna od tego, w jakim postępowaniu podlega ocenie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał orzeczoną przez organ odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy – SPZOZ w [...], za przedwczesną. Zdaniem Sądu brak bowiem analizy co do materialnych przesłanek wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwia uznanie, iż Spółka prawidłowo dokonała oceny w tym zakresie. Powyższe nie pozwala na stwierdzenie czy w sposób uzasadniony objęte wnioskiem informacje uznane zostały za podlegające ograniczeniu w udostępnieniu informacji publicznej. Natomiast analizy takiej i oceny Sąd nie może dokonywać za podmiot wydający decyzję.

Zawarcie w zaskarżonej decyzji ogólnych, lakonicznych stwierdzeń, które mogą stanowić uzasadnienie do każdej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Stopień ogólności zawartych w zaskarżonej decyzji stwierdzeń nie pozwala na ustalenie czy mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy, Spółka w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinna wyjaśnić i omówić, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2018 r., IV SAB/Po 32/18), a takiej wypowiedzi w decyzji zabrakło. Powyższe uchybienia, mające istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniały w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd zwraca także uwagę na art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023.1270, ze zm., zwanej dalej u.f.p.), zgodnie z którym klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. w powiązaniu z art. 33 i 35 u.f.p. Organ rozpoznając sprawę powinien także dokonać oceny z punktu widzenia cytowanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi (200zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Spółka zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu. Spółka – stosownie do opisanych rozważań – zobowiązana będzie przede wszystkim do jednoznacznego ustalenia i wykazania charakteru wnioskowanej informacji oraz oceny na podstawie zebranego prawidłowo materiału dowodowego, czy informacje objęte wnioskiem skarżącego podlegają ograniczeniu w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Dopiero nie budzące wątpliwości i poparte materiałem dowodowym stwierdzenie tej okoliczności może stanowić podstawę do odmowy ich udostępnienia, przy czym stanowisko organu powinno wówczas zostać szczegółowo i rzetelnie opisane i uargumentowane w uzasadnieniu takiej decyzji.

As.WSA K. Karwatowicz S.WSA M. Ruszyński S.WSA K. Rogalski