Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2085/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 15, art. 52 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op 221/19 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa: "dyrektora przedszkola", II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II SA/Op221/19 uwzględnił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę i stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego obarczony, w zakresie jej § 5 istotnym naruszeniem prawa. Taka kwalifikowana postać naruszenia prawa stanowi, na podstawie art. 91 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., podstawę do jej częściowego unieważnienia. Przytaczając treść § 5 ww. uchwały Sąd wskazał, że zawarta w nim kompetencja dyrektora przedszkola do zwalniania z opłaty została ustalona w sposób niezgodny z art. 52 ust. 9 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.f.z.o.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. rada gminy ustala wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat. Rada gminy ma także prawo do ustalenia warunków całkowitego lub częściowego zwolnienia z takich opłat. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organ prowadzący szkołę zwalnia, na zasadach określonych przez radę gminy, rodziców dziecka z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego.

Wprawdzie art. 2 pkt 15 u.f.z.o. definiując organ prowadzący wskazuje jedynie na jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną nie będącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną prowadzących przedszkole, to jednak nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że organem prowadzącym posiadającym kompetencję do udzielania indywidualnych zwolnień jest organ wykonawczy gminy.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. do kompetencji organu wykonawczego gminy należy wykonywanie uchwał rady gminy i wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych. Tym samym w tym zakresie nie można uznać, aby istniało domniemanie na rzecz rady gminy stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g.

Tym samym kompetencja wynikająca z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. do częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nie dyrektora przedszkola.

Sąd pierwszej instancji wskazał również na konieczność restrykcyjnego stosowania zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, zakazującego domniemania kompetencji niemających upoważnień na podstawie stosownych przepisów oraz na art. 169 Konstytucji RP w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 30 u.s.g., zgodnie z którymi podział kompetencji pomiędzy radę gminy i wójta ma podstawy w Konstytucji i znajduje odzwierciedlenie w powołanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym.

Tym samym § 5 zaskarżonej uchwały pomijający Prezydenta Miasta K. stanowi oczywiste naruszenie art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Zawarta w § 5 zaskarżonej uchwały kompetencja dla dyrektora przedszkola do zwalniania z opłat stanowi naruszenie kompetencji organu wykonawczego – Prezydenta Miasta K. i nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie obejmującym art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Błędna wykładnia tego przepisu polega na uznaniu, że Rada Miasta nie miała kompetencji do udzielenia upoważnienia dyrektorom przedszkoli do udzielania indywidualnych zwolnień z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z przyczyn opisanych w § 5 zaskarżonej uchwały a ponadto błędne uznanie, że organem prowadzącym objętym treścią art. 52 ust. 9 u.f.z.o. jest jedynie organ wykonawczy gminy.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kompetencja Rady Miasta do upoważnienia dyrektora przedszkola do dokonywania zwolnień z opłat wynika z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Opłaty te mają charakter należności budżetowych (publicznoprawnych) i ich pobieranie stanowi albo kompetencję Prezydenta Miasta, albo osoby upoważnionej przez Radę Miasta. Przy czym częściowego zwolnienia udziela Prezydent Miasta K., a całkowitego dyrektor publicznego przedszkola. W przypadku całkowitego zwalniania z opłaty to dyrektor przedszkola będzie posiadał niezbędną wiedzę do ustalenia, czy takie zwolnienie jest zasadne.

Nie można przy tym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie pominąć, że Radzie Miasta przysługiwało domniemanie do stanowienia przepisu upoważniającego dyrektora przedszkola do udzielania zwolnień.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek zawartych w ww. przepisach w tej sprawie nie występuje.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. Błędność wykładni ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Rada Miasta miała na podstawie ww. przepisów umocowanie do udzielenia dyrektorom przedszkoli upoważnienia do zwalniania z urzędu w porozumieniu z organem prowadzącym z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego z uwagi na określone w § 5 uchwały Rady Miasta K. nr [...]z dnia 5 lipca 2018 r. przesłanki takie jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania.

Zarzut ten jest częściowo zasadny w tym zakresie, w jakim wskazuje na przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty. Nie jest zaś uzasadniony co do wskazania w § 5 ww. uchwały organu stosującego to zwolnienie.

Zgodnie z art. 2 pkt 15 u.f.z.o. organem prowadzącym jest minister, jednostka samorządu terytorialnego, osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego oraz osoba fizyczna prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę.

Wprawdzie przepis ten nie określa, czy pod pojęciem organu prowadzącego w odniesieniu do gminy będącej jednostką samorządu terytorialnego należy rozumieć radę gminy lub wójta, tym niemniej nie oznacza to braku możliwości ustalenia kompetencji tak rady gminy, jak i wójta w zakresie objętym art. 52 ust. 1 i 2 oraz ust. 9 u.f.z.o.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy do kompetencji rady gminy należy określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w prowadzonym przez gminę zarówno w publicznym przedszkolu i oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, jak i w innej publicznej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 Prawa oświatowego. Tym samym nie budzi żadnych wątpliwości, że jedynym uprawnionym organem do określania wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego za czas przekraczający wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa oświatowego, jest rada gminy.

Także art. 52 ust. 2 u.f.z.o. wprost przyznaje radzie gminy uprawnienie do określania w uchwale warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w art. 52 ust. 1 u.f.z.o.

Objęty ww. przepisami zakres regulacji rady gminy obejmuje jedynie wskazanie wysokości opłat oraz warunków (przesłanek) umożliwiających częściowe lub całkowite zwolnienie z ich pobierania. Taki też zakres warunków zwalniania objęty został § 5 zaskarżonej uchwały.

Art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o. nie przyznaje natomiast radzie gminy prawa do wskazania organu, który takie zwolnienia (częściowe lub całkowite) będzie stosował. Tym samym z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 52 ust. 1 i 2 u.f.z.o. do podjęcia ww. uchwały nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności ustalenia dodatkowo także organu stosującego te zwolnienia. Rada gminy ma obowiązek określenia wysokości opłat oraz uprawnienie do wskazania na materialne przesłanki zwalniania z takich opłat.

Fundamentalną zasadą ustrojową obejmującą działanie każdego organu wykonującego zadania publiczne jest konstytucyjna zasada praworządności, zgodnie z którą organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zasada ta w pełni obejmuje działalność rad gmin, które mogą podejmować akty prawne tylko na podstawie prawa i w granicach prawa.

W przypadku uchwały określającej wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z tych opłat, stanowiącej akt prawa miejscowego, zakres regulacji jej treści wynika wyłącznie z delegacji ustawowej, co znajduje potwierdzenie tak w art. 94 Konstytucji RP, jak i w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Prawo do wskazania przez radę gminy organu uprawnionego do przyznawania zwolnień z opłat nie zawiera także art. 18 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten nie uprawnia rady gminy do podziału kompetencji między radę a organ wykonawczy gminy, a jedynie wskazuje, że zawsze tam, gdzie ustawodawca przyznaje określone zadanie gminie i jednocześnie nie wskazuje organu gminy, które te zadanie ma wykonywać, to wówczas jest nim rada gminy jako organ stanowiący.

Taka sytuacja domniemywania uprawnienia rady gminy do przyznawania w poszczególnych przypadkach zwolnień z ww. opłat nie ma miejsca w tej sprawie.

Zgodnie z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi i inną formę wychowania przedszkolnego (...) zwalnia rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego, na warunkach określonych przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 2 tej ustawy oraz może upoważnić do udzielania tych zwolnień odpowiednio dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej.

Gdyby przyjąć interpretację art. 52 ust. 9 u.f.z.o. zaproponowaną w skardze kasacyjnej przez stronę skarżącą, zgodnie z którą upoważnienia do udzielania zwolnień przez dyrektora publicznego przedszkola może udzielić rada gminy, to w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że rada gminy jako organ prowadzący sam udziela w jednostkowych (konkretnych) przypadkach zwolnień rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego na warunkach określonych w uchwale podjętej na podstawie art. 52 ust. 2 u.f.z.o. Tym samym to nie wójt w drodze indywidualnego aktu administracyjnego dokonywałby zwolnień, ale takie akty musiałaby wydawać rada gminy w drodze uchwał. Taki zaś wniosek nie jest do pogodzenia z ustawowo określoną pozycją rady gminy jako organu stanowiącego i kontrolnego w gminie oraz wójta jako organu wykonującego uchwały rady gminy i organu administracyjnego.

Także strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, aby w jej rozumieniu art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organem zwalniającym rodziców była rada gminy.

Tym samym należy uznać, ze skoro art. 52 ust. 9 ww. ustawy posługuje się pojęciem "organ prowadzący" wskazując, że do jego kompetencji należy zwalnianie rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz możliwość upoważnienia do udzielania tych zwolnień m.in. dyrektora przedszkola, to dotyczy to tego samego organu, a nie dwóch różnych organów. Jeżeli organem prowadzącym i dokonującym zwolnień z opłat jest organ wykonawczy gminy, to także tylko ten organ (a nie rada gminy) może upoważnić dyrektora przedszkola do udzielenia tych zwolnień. Nie można temu samego pojęciu (w tym przypadku "organ prowadzący") w tym samym przepisie przyznawać dwóch odrębnych znaczeń.

Ponadto logicznym jest wykładnia art. 52 ust. 9 zdanie 1 ww. ustawy, zgodnie z którą skoro w tym samym przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "organ prowadzący" i rada gminy, to tym samym odróżnia te organy. Gdyby organem prowadzącym miała być rada gminy, to byłoby to wadliwe uregulowanie samego przepisu, w którym ten sam organ występowałby pod dwoma różnymi pojęciami (jednocześnie jako rada gminy i organ prowadzący).

Dodatkowo należy także stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 52 ust. 9 u.f.z.o. organ prowadzący zwalnia z opłaty na podstawie uchwały rady gminy, to tym organem prowadzącym jest organ wykonawczy, którego wiąże uchwała organu stanowiącego i który ma obowiązek wykonywania uchwał rady gminy.

Mając powyższe należy stwierdzić, że tak z wykładni gramatycznej art. 52 ust. 9 u.f.z.o., jak i wykładni systemowej tego przepisu oraz wykładni funkcjonalnej wynika, że pod pojęciem organu prowadzącego, o którym mowa w art. 52 ust. 9 zd. 1 ww. ustawy należy rozumieć wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie radę gminy czy radę miasta.

Tym samym skoro organem upoważnionym ustawowo na podstawie ww. przepisu do udzielania zwolnień rodziców w całości lub w części z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego na warunkach określonych przez radę gminy jest organ wykonawczy gminy, to także tylko ten organ (organ wykonawczy) może udzielić upoważnienia dyrektorom publicznych przedszkoli. Pojęcie organu prowadzącego objęte art. 52 ust. 9 zdanie 1 i 2 u.f.z.o. obejmuje ten sam organ, a nie dwa różne organy. Stanowisko zawarte w tej sprawie znajduje także potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2167/19).

Trafnie w tej sprawie organ nadzoru, a także Sąd pierwszej instancji wskazały, że wyniki wykładni językowej prowadzą do wniosku, że art. 52 ust. 9 u.f.z.o. przyznaje kompetencję do zwalniania z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego organowi wykonawczemu gminy, który w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa rozstrzyga o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z opłat, na warunkach wskazanych przez radę gminy. Do kompetencji rady gminy przekazane zostały kwestie określenia wysokości owych opłat oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z nich.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym stwierdzono nieważność całego § 5 ww. uchwały narusza prawo. Zgodnie bowiem z jego treścią przyznano uprawnienie do zwolnienia z opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym czas zajęć w razie występowania w rodzinie dziecka takich szczególnych okoliczności jak: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania. Taki zakres zwolnienia nie narusza art. 52 ust. 2 u.f.z.o., zgodnie z którym rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiło naruszenia prawa wskazanie w § 5 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały na przesłanki umożliwiające udzielenie zwolnienia z opłat, a jedynie istotne naruszenie prawa obejmowało upoważnienie przez Radę Miasta dyrektorów publicznych przedszkoli do udzielania tych zwolnień.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że § 5 ww. uchwały w istotnym zakresie narusza prawo jedynie w zakresie słów: "dyrektora przedszkola". Pozostała część tego przepisu, po wyeliminowaniu ww. zwrotu "dyrektora przedszkola" pozwala na jego stosowanie, ponieważ określa warunki (przesłanki) udzielania zwolnienia z opłaty i wprawdzie wprost nie wymienia organu udzielającego tych zwolnień, ale jest nim w związku z treścią art. 52 ust. 9 zd. 1 u.f.z.o. organ wykonawczy Miasta K., czyli w warunkach objętych przedmiotową uchwałą Prezydent Miasta K. Co najwyżej można mówić o nieistotnym uchybieniu prawa w zakresie pozostałej części § 5 przedmiotowej uchwały, w której Rada Miasta K. nie doprecyzowała, czy to zwolnienie ma charakter całkowity czy częściowy. Tym niemniej z pozostawionej w obrocie prawnym pozostałej treści § 5 uchwały wynika, że zwolnienie przewidziane tym przepisem ma charakter całkowity, co w pełni jest dopuszczane na podstawie art. 52 ust. 2 u.f.z.o. Taki też pogląd o przesłankach objętych § 5 tej uchwały pozwalających na całkowite zwolnienie z opłaty wskazuje strona skarżąca kasacyjnie.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy K. i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 lipca 2018 r. nr [...]w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego przez dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą 6 lat, w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę K.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest w części zasadna i przeprowadzona w granicach zarzutu skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że tylko słowa: "dyrektora przedszkola" zawarte w § 5 zaskarżonej uchwały w istotnym zakresie naruszają prawo. Natomiast w pozostałym zakresie objętym § 5 tej uchwały, skarga podlega oddaleniu.

Ponadto należy stwierdzić, że wykazane naruszenie prawa ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, opubl. w OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę Wojewody Opolskiego za niezasadną oddalił ją na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.

W punkcie trzecim na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.