Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 42/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 4 ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Specjalista Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia 9 sierpnia 2022 roku oraz Postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia 25 czerwca 2021 r.; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy al. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych polegających na budowie antenowych konstrukcji wsporczych oraz montażu instalacji radiokomunikacyjnej i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 marca 2020 r. inwestor [...] S.A. w W. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonanie robót budowlanych polegających na budowie antenowych konstrukcji wsporczych oraz montażu instalacji radiokomunikacyjnej na budynku kościoła położonego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z.

Starosta [...] decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla wspomnianej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr 140/2021 Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazaniem nieprawidłowości oraz braków w dokumentacji projektowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 9 sierpnia 2022 r. Starosta [...] decyzją nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wspomnianej inwestycji. Organ stwierdził, że dokumentacja projektowa nie została uzupełniona zgodnie z postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K. - pełnomocnik [...] S.A. w W.. Jego zdaniem uwagi organu wskazane w decyzji odmownej są na tyle nieistotne, że nie powinny skutkować wydaniem decyzji odmownej. Jednym z powodów nieudzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji był brak zaświadczenia o przynależności do izby inżynierów A.M. na dzień sporządzenia projektu budowlanego. Ponadto rzekomo inwestor nie wypełnił w całości zapisów postanowienia z dnia 25 czerwca 2021 r., gdyż w projekcie budowlanym branży telekomunikacyjnej wskazane azymuty są niespójne z pozostałą częścią projektu budowlanego. Zdaniem pełnomocnika inwestora pomyłka pisarska nie powinna stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji oraz powinna zostać wyjaśniona pomiędzy inwestorem, a urzędem wydającym decyzję. Pełnomocnik [...] S.A. w W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Wojewoda Łódzki wezwaniem z dnia 6 października 2022 r. zobowiązał inwestora, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, do przedłożenia stosownych dokumentów w zakresie ujednolicenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, w tym projektu branży telekomunikacyjnej z ustaleniami decyzji środowiskowej w zakresie wartości azymutów.

Na powyższe wezwanie inwestor odpowiedział pismem z dnia 27 października 2022 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego wynika stosunek zobowiązaniowy - umowa najmu z dnia [...] 2018 r. Dane nieruchomości zawarte w złożonym oświadczeniu dotyczą nieruchomości (działka nr ewid. [...]), na której ma powstać inwestycja. Następnie organ wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 - stan prawny obowiązujący na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Wojewoda stwierdził, że instalacja radiokomunikacyjna zlokalizowana będzie na [...] kościoła [...] w Z. Istniejąca [...] została wykonana jako obiekt monolityczny [...] o wysokości 25,9 m, natomiast montaż instalacji przewiduje się na wysokości 21 m n.p.t. Obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Z. ostateczną decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 2 lutego 2022 r., znak: [...]) ustalił następujące warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji: 1. Rodzaj inwestycji 1.1. Ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy:

• obiekty infrastruktury technicznej

1.2. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania:

• funkcja projektowanej inwestycji - instalacja radiokomunikacyjna sieci komórkowej operatora [...], z wyłączeniem obsługi [...], składająca się z trzech anten sektorowych, anteny radiolinii zamontowanych na [...] kościoła oraz towarzyszących urządzeń technicznych zlokalizowanych w istniejącym budynku usługowym wraz z wewnętrzną linią zasilającą.

2. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

2.1. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) linia projektowanej zabudowy - nie dotyczy, 2) wysokość instalacji do 21 m - wysokość zawieszenia planowanych anten sektorowych i radioliniowych na wysokości 21 m n.p.t. (warunek spełniony);

2.2. Ustalenia dotyczące warunków ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

1) zakaz stosowania rozwiązań technicznych mających negatywny wpływ na stan zewnętrznego środowiska przyrodniczego; 2) zakaz stosowania rozwiązań technicznych mających negatywny wpływ na korzystających z istniejącego budynku usługowego (kościoła); 3) obowiązek ochrony naturalnego krajobrazu przed zmianą konfiguracji terenu oraz ochrony przed zniszczeniem istniejącego drzewostanu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098); 4) inwestor zobowiązany jest do zapewnienia ochrony walorów krajobrazowych; 5) inwestor zobowiązany jest do zapewnienia ochrony walorów dzieła architektonicznego; 6) zakaz odprowadzania zanieczyszczonych wód opadowych do wód powierzchniowych i gruntu; 7) obowiązek zachowania poziomów hałasu zgodnie z wymaganiami ustalonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112); 8) zakaz lokalizacji przedsięwzięcia wymagającego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania; 9) wykonanie obiektów liniowych w ramach projektowanej inwestycji w sposób zapewniający ograniczenie ich oddziaływania na środowisko, w tym: ochronę walorów krajobrazowych oraz możliwość przemieszczania się dziko żyjących zwierząt; 10) zakaz lokalizacji w obrębie zabudowy występującej na obszarze w ramach linii rozgraniczających teren projektowanej inwestycji obiektów stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenia wystąpienia poważnych awarii; 11) zobowiązanie inwestora przedsięwzięcia do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych; 12) wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; 13) zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji; 14) uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska; 15) dotrzymywanie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji; 16) teren analizowany nie jest położony na obszarze wymagającym ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi i racjonalnego gospodarowania gruntami; 17) na obszarze analizowanym nie występują złoża kopalin, a także nie stanowi on terenu obecnych oraz przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż; 18) teren nie jest użytkowany rolniczo; 19) teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, znajduje się na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków jako historyczny układ urbanistyczny osiedla Karsznice; 20) na terenie inwestycji nie występują urządzenia melioracji wodnych; 21) grunty, na których przewiduje się przedmiotową inwestycję nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej; 22) planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko - decyzja Prezydenta Miasta Z. znak: [...] z dnia 16 września 2020 r.; 23) zmiana parametrów inwestycji wymaga odrębnej procedury administracyjnej;

2.3. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: 1) zaopatrzenie w wodę - nie dotyczy; 2) oprowadzenie ścieków - nie dotyczy; 3) odprowadzanie wód opadowych - zagospodarowanie wód opadowych w granicach terenu objętego decyzją zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosowane rozwiązania muszą zabezpieczać tereny sąsiednie przed zalewaniem wodami deszczowymi - odprowadzanie wód opadowych na działkę inwestycyjną (warunek spełniony); 4) zaopatrzenie w energię elektryczną - w oparciu o przyłącze elektroenergetyczne, stosownie do pisma [...] z dnia 13 sierpnia 2019 r. (warunek spełniony); 5) zaopatrzenie w energię cieplną - nie dotyczy; 6) gospodarka odpadami - nie dotyczy; 7) obsługa komunikacyjna - na zasadach dotychczasowych, w oparciu o istniejące drogi publiczne;

2.4. Ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich: realizacja inwestycji nie może: 1) pozbawiać dostępu do drogi publicznej; 2) utrudniać możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii eklektycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; 3) ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi 4) powodować zanieczyszczeń powietrza, wody i gleby; 5) zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 6) powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, poprzez zastosowanie środków technicznych i technologicznych przy projektowaniu obiektu; 7) ewentualne kolizje realizacji inwestycji z przebiegiem innych sieci do rozwiązania na etapie pozwolenia na budowę stosownie do warunków technicznych wydanych przez poszczególnych gestorów.

Wojewoda wskazał następnie, że przedmiotowa inwestycja ze względu na swoją lokalizację, maksymalną wysokość, parametry techniczne jak i specyfikę, nie będzie powodowała uciążliwości dla osób trzecich. Postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2021 r. nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponadto, Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, uzgodnił wykonanie robót budowlanych polegających na montażu antenowych konstrukcji wsporczych oraz montażu instalacji radiokomunikacyjnej na budynku kościoła. Zgodnie z opisem technicznym, planowany obiekt nie będzie źródłem odpadów oraz nie będzie emitował hałasu. Wobec powyższego inwestycja nie narusza decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia 8 listopada 2021 r.

W dalszej kolejności, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy poddał analizie zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, m.in. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna. Z analizy projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych najbliżej usytuowany budynek z oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi znajduje się w odległości 51,5 m od planowanej instalacji radiokomunikacyjnej na [...] kościoła, a zatem wymóg przepisu § 13 rozporządzenia, zdaniem Wojewody, został spełniony. Z opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia [...] Budowa instalacji radiokomunikacyjnej" wynika, że projektowane przedsięwzięcie polega na instalacji trzech anten sektorowych typ [...] [...], które będą pracować w częstotliwości [...],[...][...],[...] i [...] ([...],[...], [...],[...] i [...]), umieszczonych na wysokości 21 m n.p.t. Projektuje się również montaż jednej anteny radioliniowej o średnicy 0,3 m, umieszczonej na wysokości 21 m n.p.t. Łączna moc EIRP dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 6501 W oraz 9994 W.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że w przypadku inwestycji jaką jest projektowana instalacja radiokomunikacyjna, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Instalacje emitujące pola elektromagnetyczne, zakwalifikowane do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), odpowiednio w: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8, które to obowiązywało w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Z informacji znajdującej się w opisie "Kwalifikacji przedsięwzięcia", wynika, że teren działki, na której planowana jest budowa instalacji radiokomunikacyjnej, nie znajduje się w obrębie żadnego z obszarów chronionych przyrodniczo. Teren położony jest poza obszarami Natura 2000, a inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie z uwagi na odległość 3,13 km od obszarów Natura 2000. Zgodnie z rozporządzeniem parametrami, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są: równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z przedstawionego projektu budowlanego można odczytać, że łączna równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny sektorowej będzie wynosiła 6501 W oraz 9994 W. Dla projektowanej instalacji trzech anten sektorowych (azymuty 18°, 157° i 270°) wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo zawiera się w przedziale 5000 - 1000 W. W związku z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przy tak określonych wartościach EIRP należy zbadać występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W związku z powyższym na załączonych rysunkach w projekcie przedstawiono rzut poziomy oraz pionowy osi głównej wiązki promieniowania w odległości 200 m od środka każdej anteny, zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 4° dla azymutu 157° oraz dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 5⁰ dla azymutów 18⁰ i 270⁰ i nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludności. Tym samym Wojewoda stwierdził, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do akt sprawy została bowiem załączona decyzja z dnia 16 września 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Kluczowym aspektem w przedmiotowej sprawie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071). Jak stanowi § 1 pkt 1 lit. b powołanego rozporządzenia, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) wprowadza się następujące zmiany: w § 2 w ust. 1 uchyla się pkt 7, w § 3 w ust. 1 uchyla się pkt 8. W myśl § 2 rozporządzenia – do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Tym samym z uwagi na obowiązujące obecnie przepisy prawa, nie istnieje konieczność przedłożenia dokumentów w zakresie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał dalej, że w otoczeniu projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej nie występują inne stacje, których pole elektromagnetyczne mogłoby się kumulować z polem elektromagnetycznym wytwarzanym przez przedmiotową inwestycję. Zgodnie z projektem budowlanym zaprojektowane anteny sektorowe będą pracować w paśmie [...],[...],[...],[...] i [...] MHz. Zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, określone są w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Zgodnie z załącznikiem (tabela 2) do rozporządzenia obliczone zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku charakteryzowanych przez gęstość mocy równą f/200 [W/m2] dla częstotliwości f od 400 MHz do 2000 MHz oraz 10 [W/m2] dla częstotliwości f od 2 GHz do 300 GHz. Biorąc pod uwagę powyższe, dopuszczalna gęstość mocy dla częstotliwości pracy planowanych anten sektorowych wynosi: dla 800 MHz - 4,0 W/m2, dla 900 MHz - 4,5 W/m2, dla 1800 MHz - 9,0 W/m2, dla 2100 MHz - 10,0 W/m2, dla 2600 MHz - 10,0 W/m2. Obszar występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych, sporządzony na podstawie rozporządzenia, został przedstawiony w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", jako załącznik 2a.

Odnosząc się do uwag organu I instancji, które dotyczyły braku zaświadczenia o przynależności do izby inżynierów A.M. na dzień sporządzenia projektu budowlanego oraz niespójności projektu budowlanego branży telekomunikacyjnej z pozostałą częścią dokumentów zawartych w dokumentacji projektowej, organ wyjaśnił, że zaświadczenie A.M. o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa jest ważne od dnia [...] lutego 2021 r. do [...] stycznia 2022 r. Z akt sprawy wynika, że brakujący projekt budowlany branży telekomunikacyjnej, został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2021 r., zatem w okresie ważności zaświadczenia. Ponadto, organ odwoławczy wezwaniem z dnia 6 października 2022 r., na podstawie art. 50 K.p.a., zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w zakresie ujednolicenia projektu branży telekomunikacyjnej w zakresie wartości azymutów (18°, 157°, 270° zamiast 20°, 155° i 270°) z pozostałą dokumentacją projektową, co zostało dokonane w dniu 27 października 2022 r.

W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania oraz złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Tym samym w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można podmiotowi legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełniającemu wszelkie wymagania stawiane szeroko rozumianym prawem budowlanym i prawem o zagospodarowaniu przestrzennym, który posiada wymagane decyzje, odmówić prawa do realizacji określonej inwestycji na danym gruncie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. M. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 15 K.p.a. - poprzez pozbawienie skarżącej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w zakresie jej tożsamości,

2. art. 107 § 1 pkt 4 i 5 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano, z jakimi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie,

3. art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust 3 Konstytucji - poprzez nieustalenie czy immisje pośrednie nie będą występowały na działce skarżącej,

4. art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 107 § 3 K.p.a. - poprzez nieustalenie czy pomiędzy antenami dojdzie do kumulacji i nie wyjaśnienie czy ewentualne przewrócenie się masztu nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia oraz poprzez brak sprecyzowania w decyzji w zakresie mocy, ilości anten, ich maksymalnego pochylenia wraz z uzasadnieniem tej kwestii w sposób możliwy do kontroli,

5. art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie - poprzez odstąpienie od jego analizy i tym samym uznanie, iż osoby postronne mogą znaleźć się w strefie pośredniej oraz zagrożenia.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania według normy przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydane w sprawie decyzje nie są tożsame co do istoty rozstrzygnięcia, co pozbawiło skarżącą w istocie prawa do kwestionowania zasadności decyzji pozytywnej na etapie postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza naruszenie art. 15 K.p.a. Ponadto, organ nie ustalił "mocy maksymalnych oraz ich pochyleń" oraz uznał, iż inwestycja spełnia wymogi art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, chociaż dokumentacja nie zawiera obrazu występowania pola elektromagnetycznego o wartościach powyżej 7V/m, gdzie przebywanie ludności bez specjalistycznych badań oraz szkoleń jest niedopuszczalne. Zarzuciła, że projekt budowlany nie określa wpływu inwestycji na środowisko, na ludzi, obiekty sąsiednie, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz obszaru oddziaływana obiektu zgodnie z § 9 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zdaniem skrzącej nie podano, które przepisy dotyczące wpływu na środowisko, zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie zgodnie z przepisami odrębnymi analizowano. Z treści decyzji wynika, iż organ analizuje tylko i wyłącznie wpływ obiektu na zdrowie i życie ludzi i to niekompletnie. W opinii skarżącej w sprawie nie udowodniono, że tilt podany w decyzji 5° jest maksymalnym i z jakiego dokumentu to wynika. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie organy powinny uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Wojewoda wskazał, że w projekcie przedstawiono rzut poziomy oraz pionowy osi głównej wiązki promieniowania w odległości 200 m od środka każdej anteny, zarówno dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 4° dla azymutu 157° oraz dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 5° dla azymutów 18° i 270° i nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludności. Co więcej, planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Załączona dokumentacja techniczno-formalna została wykonana przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zawiera oświadczenie osób ją wykonujących o zgodności z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym, za wszelkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada projektant. Brak jest więc podstaw, by uznać że opracowane przez uprawnione osoby rozwiązania projektowe dla danego obiektu są niewłaściwe, a obiekt ten będzie stanowić zagrożenie. Wojewoda dodał, że po zrealizowaniu inwestycji inwestor jest zobowiązany do potwierdzenia wyników analiz przeprowadzonych na etapie projektowania i tym samym sprawdzenia poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku m.in. bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia. Wyniki pomiarów przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów. Dopiero, gdy pomiary potwierdzą, że obowiązujące normy nie są przekroczone stacja bazowa będzie mogła być użytkowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem kontroli sądu stała się decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca w całości decyzję Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji i orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że istotnym elementem skorzystania z kompetencji merytoryczno-reformatoryjnej przez organ odwoławczy, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. W tym bowiem zawiera się istota dwuinstancyjności, a więc dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 15 K.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10).

Jak słusznie podnosi się w judykaturze, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w I instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. jak i art. 15 K.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 29/08; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 721/21).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak zasadnie zauważyła skarżąca, naruszona została zasada wynikająca z art. 15 K.p.a., bowiem organ odwoławczy de facto zastąpił organ I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania materiału dowodowego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli wymagania te zostaną spełnione, organ stosownie do treści art. 35 ust. 4 ustawy nie może odmówić zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze organy w toku prowadzonego postępowania winny zatem przeanalizować, czy przedłożony projekt budowlany spełnia wszystkie, wynikające z przepisów prawa, wymienione wyżej warunki. Następnie winny dokonać oceny czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wreszcie czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Obowiązkiem organów administracji jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 K.p.a. Ustalenia podjęte przez organy powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, w których należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w złożonej do sądu skardze. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08). Tak więc z uzasadnienia decyzji winno jasno wynikać jakich sprawdzeń z art. 35 Prawa budowlanego organ dokonał, jaki był ich przebieg oraz jakie umotywowane wnioski z nich wynikają.

W realiach rozpoznawanej sprawy, Starosta [...] postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez:

1. załączenie decyzji lokalizacji celu publicznego dla inwestycji,

2. załączenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń telekomunikacyjnych sporządzonego przez projektanta,

3. uzupełnienie projektu budowlanego o projekt branży telekomunikacyjnej sporządzony przez uprawnionego projektanta,

4. uzupełnienie projektu budowlanego o informację o maksymalnym pochyleniu anten oraz podanie równoważnej mocy promieniowania izotropowo i częstotliwości na jakiej będą pracować,

5. uzupełnienie załączonej kwalifikacji przedsięwzięcia o zasięg obszaru oddziaływania projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej, doprowadzenie do spójności projektu budowlanego, kwalifikacji przedsięwzięcia i decyzji środowiskowej w zakresie azymutów.

Następnie po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wykonał w pełni nałożonego postanowieniem obowiązku, bowiem brak jest zaświadczenia o przynależności do izby inżynierów A.M. na dzień sporządzenia projektu budowlanego, a ponadto projekt budowlany branży telekomunikacyjnej jest niespójny z pozostałą częścią dokumentacji projektowej w zakresie wartości azymutów. Wobec tego organ stwierdził, że przedłożona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności, na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda Łódzki w dniu 6 października 2022 r. wezwał pełnomocnika inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w zakresie ujednolicenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego w tym projektu branży telekomunikacyjnej z ustaleniami decyzji środowiskowej w zakresie wartości azymutów - w terminie 14 dni. W ślad za ujednoliceniem przez inwestora projektu z zakresu branży telekomunikacyjnej z decyzją środowiskową Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wydał decyzję reformatoryjną uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy. Wojewoda uznał przy tym, że akta sprawy potwierdzają, iż projekt branży telekomunikacyjnej został sporządzony w okresie ważności zaświadczenia o przynależności do izby inżynierów A.M..

Mając powyższy stan faktyczny na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę de facto tylko w jednej instancji. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podstawą tego rozstrzygnięcia było niewykonanie w całości wymogów postanowienia z dnia 25 czerwca 2021 r. Przedmiotem analizy organu I instancji nie była zatem zgodność przedłożonego projektu budowlanego z prawem. Z kolei organ odwoławczy dokonał badania złożonego projektu budowlanego pod względem zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkami technicznymi, wymaganiami ochrony środowiska, czy też pod względem jego kompletności. Ustalenia faktyczne nakierowane na tę ocenę niewątpliwie zostały dokonane wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, co narusza normę z art. 15 K.p.a. i powoduje, że strony postępowania zostały pozbawione dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy.

Co więcej, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być co do zasady wyczerpany przed organem I instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym. Jedynie w przypadku wad nieistotnych, które są związane z wymogami o charakterze formalnym organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieprawidłowości projektu budowlanego. Istotne wady projektu budowlanego powinny być wyjaśniane na etapie postępowania przed organem I instancji, tak aby zapewnić zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w I instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 302/17; wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1214/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 499/22).

W przedmiotowej sprawie, co już zostało wspomniane - po wydaniu postanowienia z dnia 25 czerwca 2021 r. (zmienionym postanowieniem z dnia 1 października 2021 r.) projekt nie został uzupełniony w kontekście spójności z decyzją środowiskową w zakresie wartości azymutów anten, a ponadto w zakresie aktualności na dzień sporządzenia projektu uprawnień projektanta z zakresu branży telekomunikacyjnej (A.M.). O ile kwestię potwierdzenia uprawnień w okolicznościach niniejszej sprawy można uznać za wadę o charakterze nieistotnym, którą organ odwoławczy mógłby uzupełnić na podstawie art. 136 K.p.a., to zdaniem sądu kwestia niespójności wartości azymutów anten takiego charakteru nie ma. Wartość azymutów anten, zwłaszcza biorąc pod uwagę zakres planowanej inwestycji, to istotny element inwestycji określający jej rodzaj, a brak spójności w tym zakresie mógłby wywoływać wątpliwości co do tożsamości inwestycji, dla której wydano decyzję WZ i decyzję środowiskową. Powyższe potwierdza dodatkowo, że organ odwoławczy naruszył art. 15 K.p.a., wzywając inwestora do usunięcia niespójności w projekcie budowlanym w zakresie wartości azymutów anten i udzielając pozwolenia na budowę w oparciu o uzupełnioną dokumentację.

Kontrolując zaskarżoną decyzję organu odwoławczego sąd pragnie ponadto zauważyć, że co prawda w niniejszej sprawie przedłożona została decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, to jednak w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego okoliczność ta nie zwalniała organów administracji od obowiązku oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 978/21). Organ nie dokonał w wystarczający sposób oceny oddziaływania planowanej inwestycji jako źródła zagrożenia dla środowiska, jakim jest emisja pola elektromagnetycznego. Ustalając moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny organ w swoich ustaleniach oparł się jedynie na twierdzeniach inwestora co do zakresu działania anten sektorowych uznając, że dla azymutu 157⁰ minimalne pochylenie wiązki to 0⁰, a maksymalne 4⁰, z kolei dla azymutu 18 ⁰ i 270⁰ minimalne pochylenie wiązki to 0⁰ a maksymalne 5⁰. Z akt sprawy tj. kart katalogowych anten (nieprzetłumaczonych na j. polski, k. 110 i 111 projektu budowlanego), załączonych do projektu budowlanego wynika z kolei, że maksymalny tilt elektryczny anteny sektorowej [...][...] (electrical downtilt) wynosi 14 stopni (a nie 4 lub 5), ponadto dołączone do anteny akcesoria posiadają tilt mechaniczny (mechanical downtilt) w zakresie od 0 do 16 stopni. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono zatem w sposób wystraczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Organy nie ustaliły ponadto, czy możliwa jest zmiana azymutu anten, a także czy obliczona przez inwestora wielkość mocy promieniowanej izotropowo EIRP jest zbieżna z danymi technicznymi anten wskazanymi przez producenta tych urządzeń.

Z akt sprawy nie wynika ponadto, w jaki sposób organ odwoławczy ocenił wpływ oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Nawiązując do treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), Wojewoda Łódzki powołał się na dokument w postaci załącznika 2a do "Kwalifikacji przedsięwzięcia", nie dokonując w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Z dokumentu tego nie sposób tymczasem wyczytać jaki jest obszar występowania pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych. Brak jest widocznych na tym dokumencie oznaczeń wartości izolinii, legendy do załącznika graficznego czy też innych objaśnień pozwalających na dokonanie wspomnianej oceny.

Słusznie też dostrzegła skarżąca, że w ramach analizy pod kątem ochrony przed polem elektromagnetycznym organ winien także nawiązać do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej dotyczący braku uwzględnienia w sprawie kwestii kumulacji oddziaływań poszczególnych anten. Z podjętej bowiem w dniu 7 listopada 2022 r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt III OPS 1/22, wynika, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Uwzględniając powyższe rozważania sąd doszedł do przekonania, na co wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na informacjach przedstawionych przez samego inwestora. Nie dokonał tym samym rzetelnej analizy i oceny przedłożonej w sprawie dokumentacji, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., co z kolei mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji dokonał natomiast jedynie analizy wypełnienia przez inwestora wymogów postanowienia z dnia 25 czerwca 2021 r., zmienionego postanowieniem z dnia 1 października 2021 r., pomijając zupełnie kwestię ciążących na organie obowiązków wynikających m.in. z art. 35 Prawa budowlanego. Co więcej, organ II instancji naruszył także art. 15 K.p.a., co szerzej wyjaśnione zostało we wcześniejszej części uzasadnienia. Wobec stwierdzonych naruszeń sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Konsekwencją uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu I instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań sądu, w tym przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające co do zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 K.p.a.

Z powodu opisanych naruszeń norm proceduralnych, wydane w obu instancjach decyzje wraz z postanowieniem z dnia 25 czerwca 2021 r., sąd uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. przyznając kwotę 480 zł powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług, obejmującą wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone stosownie do § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68 z późn. zm.) oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.), mając przy tym na uwadze Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.04.2023 r., sygn. akt SK 53/22, OTK-A 2023, nr 49, w którym TK orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.