Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 5/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1,  art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 21 , art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 , art. 1 ust. 2, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła skargę na bezczynność

Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga oparta została o następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z 5 grudnia 2022 r. Strona zwróciła się do organu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek obejmował żądanie udostępnienia (przesyłką pocztową):

A. Kserokopii dokumentów:

1) protokołów (notatek służbowych, raportów) z przeprowadzonych przez (podległą Wójtowi Gminy [...]) Straż Gminną - z 18 kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości w okolicy miejscowości D. o których to kontrolach mowa w piśmie Straży Gminnej nr [...] z 2 marca 2022 r.;

2) pisma Straży Gminnej nr [...] z 30 kwietnia 2021 r. skierowanego do Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. dotyczącego wyników kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z okolicy miejscowości D.;

3) pisma Urzędu Gminy D. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie instalacji do odprowadzania ścieków niezgodnej z wydanym pozwoleniem na budowę dla inwestycji na działce zlokalizowanej w odległości ok. 50m od ujęcia wody dla D. oraz okolicznych miejscowości, a o którym to piśmie jest mowa w pkt 1 pisma Wójta Gminy znak [...] z 16 września 2022 r.;

4) odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na pismo o którym mowa wyżej w pkt 3 niniejszego wniosku;

5) protokołu z przeprowadzonych przez Urząd Gminy D. i biegłego

w dniu 9 kwietnia 2021 r. oględzin działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] do [...], obręb D., gmina D. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w rejonie działek [...] i [...] do [...].

Strona wyjaśniła, że z wnioskiem w sprawie przekazania ww. protokołu występowała już 12 września 2022 r. Wójt Gminy D. wykazał bezczynność w zakresie udostępnienia kserokopii protokołu, jak wyżej - powiadamiając mnie, że protokół ten nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem Strony stanowisko Wójta Gminy D. pozostaje w rażącej sprzeczności z art.1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że - jak wynika z wielu pism Gminy - przedmiotową sprawą zainteresowanych jest 14 mieszkańców miejscowości D..

B. Informacji o wysokości dochodów Gminy z tytułu opłaty za zajęcie - przez ok. rok,

w latach 2021 i 2022 - pasa drogowego ul. [...] w D. przez leżący

w tym okresie w pasie drogowym wąż do spuszczania wody z działki

o nr ew. [...], obręb D. do studni deszczowej mieszczącej się w tejże ulicy.

W odpowiedzi na wniosek Strona otrzymała trzy pisma, tj.:

1) pismo z 14 grudnia 2022 r., nr [...] (doręczone Stronie

21 grudnia 2022 r.) organ zobowiązany poinformował Stronę, że: pismo Urzędu Gminy D. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie instalacji do odprowadzania ścieków dotyczące działki prywatnej oraz odpowiedź na to pismo (część A pkt 3 i pkt 4 wniosku) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.".

Organ zobowiązany wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, co w tym przypadku nie miało miejsca. Ponadto pisma te nie stanowią również informacji publicznych wyszczególnionych w katalogu informacji w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na pkt 5 (część A) wniosku, dotyczący udostępnienia kopii protokołu z oględzin, przeprowadzonych w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zaburzenia stosunków wodnych na terenie działek

o nr ewidencyjnych od [...] do [...] oraz [...], obręb D. ze szkodą dla działki

nr [...], obręb D., organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w pismach

z 26 września 2022 r. i 7 października 2022 r., nr [...],

które zostały doręczone odpowiednio 30 września 2022 r. i 11 października 2022 r.

2) pismo z 14 grudnia 2022 r., nr [...] (doręczone Stronie

21 grudnia 2022 r.), w którym organ zobowiązany poinformował o zajętym stanowisku w zakresie żądania Strony wskazanym w części B wniosku. W tym zakresie wskazał, że pas drogowy przy działce nr [...] kończy się bezpośrednio za krawężnikiem, gdzie gmina nie ma możliwości pobierać opłat za zajęcie pasa drogowego.

3) pismo z 20 grudnia 2022 r. nr [...] (brak ZPO korespondencji), w którym organ zobowiązany zajął stanowisko w zakresie części A, pkt 1 i pkt 2 wniosku. W załączeniu do pisma organ przesłał wydruk z rejestru przeprowadzonych kontroli po poddaniu go anonimizacji, w rejestrze z uwagi na zakres dat kilka nieruchomości było dwukrotnie podanych kontroli.

Organ wyjaśnił, że w zakresie pkt 2 wniosku (część A) pismo Straży Gminnej,

z 30 kwietnia 2021 r., nr [...] skierowane do Wydziału

ds. Komunalnych i Inwestycji w sprawie wyników przeprowadzonych kontroli odprowadzania nieczystości ciekłych jest dokumentem o charakterze wewnętrznym, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W tym zakresie organ wskazał na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dalej organ zobowiązany wskazał na orzecznictwo NSA, w którym wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzenie niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (tu wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13);

- korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet

jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej,

to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (tu wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12;

wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA

z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13).

W skardze na bezczynność Strona wskazała, że mimo ww. pism, organ zobowiązany nie udostępnił do dnia sporządzenia skargi informacji, o których udostępnienie Strona wnosiła we wniosku z 5 grudnia 2022 r. tj.:

1) w zakresie pkt 1 (część A). Organ zobowiązany przesłał "Zbiorczy raport kart czynności", o którego sporządzenie i udostępnienie Strona nie występowała.

Strona wyjaśniła, że przedmiotowe kontrole zostały przeprowadzone w wyniku zawiadomień o podejrzeniu skażenia środowiska skierowanych do organu przez męża Strony (pismo z 20 grudnia 2021 r.), które stanowi zał. nr 6 do skargi

i do Komendanta Straży Gminnej D. (pismo z 22 grudnia 2022 r.), które stanowi zał. nr 7 do skargi oraz w wyniku poleceń organu wydanych Straży Gminnej

(pismo z 4 stycznia 2022 r.), które stanowi zał. nr 8 do skargi;

2) w zakresie pkt 2 (część A). Organ zobowiązany nie udostępnił pisma Straży Gminnej z 30 kwietnia 2021 r., nr [...] skierowanego do Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. dotyczącego wyników kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z okolicy miejscowości D.. Strona zwróciła uwagę, że zajęte w tej kwestii stanowisko organ zobowiązany uzasadnia twierdzeniem, iż pismo to nie stanowi informacji publicznej. Strona nie zgodziła się z tym poglądem i podniosła, że w bezpośredniej bliskości objętych kontrolami pozbywania się nieczystości ciekłych prowadzonych przez Straż Gminną, znajduje się ujęcie wody dla kilku tysięcy mieszkańców D. i okolicznych miejscowości (jedna z działek w kontrolowanym rejonie położona jest zaledwie w odległości około 50 m od wyżej wymienionego ujęcia wody). Strona wskazała, że w piśmie z 2 marca 2022 r., nr [...], które stanowi zał. nr 5 do skargi Komendant Straży Gminnej w D. podaje "nie można w 100% wykluczyć, aby w incydentalnych przypadkach do wód podskórnych/gruntowych (przy wysokim poziomie wód gruntowych) nie przedostawały się pewne ilości nieczystości pochodzących z układów przydomowych oczyszczalni ścieków". Zdaniem Strony w tym stanie rzeczy nie można wykluczyć, iż nieczystości te mogą - przy istniejącej bliskości ujęcia wody - przedostawać się podskórnie (gruntowo) do tegoż ujęcia. Dodatkowo Strona wskazała, że w tym rejonie D. wysokie stany poziomu wód powierzchniowych i tym samym wód gruntowych, nie należą do rzadkości. W opinii Strony organ zobowiązany nie może ukrywać nawet najdrobniejszego faktu o istniejących zagrożeniach w opisanym wyżej zakresie oraz ukrywać podejmowanych działań na rzecz wykluczenia powstawania zagrożeń w zakresie ochrony środowiska i efektów tychże działań. W kontekście powyższych stwierdzeń Strona stwierdziła, że żądana informacja jest informacją publiczną,

a nie czyjąkolwiek informacją prywatną i nie ma jakichkolwiek powodów, aby była ona ukrywania przez organ zobowiązany;

3) w zakresie pkt 3 i pkt 4 (część A). Organ zobowiązany nie udostępnił:

- pisma organu skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie instalacji do odprowadzania ścieków niezgodnej z wydanym pozwoleniem na budowę dla inwestycji na działce zlokalizowanej w odległości ok.50 m od ujęcia wody dla D. oraz okolicznych miejscowości, a o którym to piśmie jest mowa w pkt. 1 pisma Wójta Gminy

z 16 września 2022 r., nr [...];

- odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na pismo, o którym mowa wyżej.

Organ zobowiązany w swojej odpowiedzi z 14 grudnia 2022 r. nie zaprzeczył istnieniu ww. dokumentów, jednakże nie udostępnił ich Stronie, twierdząc, iż dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Strona nie zgadza

się ze stanowiskiem organu zobowiązanego. Wskazała, że zgodnie z postanowieniami u.d.i.p., dokumenty te podlegają udostępnieniu. Strona zauważyła, że ww. dokumenty są ściśle związane z wcześniej prowadzonymi kontrolami Straży Gminnej i są kontynuacją działań Straży Gminnej na rzecz wyeliminowania istniejących zagrożeń dla środowiska w rejonie D. objętym prowadzonym i kontrolami;

4) w zakresie pkt 5 (część A). Organ zobowiązany nie udostępnił protokołu z kontroli działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb D., gmina D. w sprawie zakłócenia stosunków wodnych w rejonie działek 872, [...], [...], [...], [...] i [...] przeprowadzonych poprzez dokonanie ich oględzin przez pracowników Urzędu kierowanego przez organ zobowiązanego z udziałem biegłego, prawnika i mieszkańców D. zaproszonych przez Urząd.

Strona wskazała, że z wielu pism organu zobowiązanego wynika, iż przedmiotowym tematem zainteresowanych jest co najmniej 14-tu mieszkańców D. . Z wnioskiem w sprawie udostępnienia ww. protokołu Strona występowała wcześniej (12 września 2022 r.), organ zobowiązany nie udostępnił protokołu. W dalszym ciągu organ zobowiązany podtrzymuje zajęte stanowisko, zgodnie z którym protokół nie stanowi informacji publicznej i nie ma obowiązku jego udostępnienia w trybie u.d.i.p. Strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu zobowiązanego, uważając że stanowisko to sprzeczne jest z postanowieniami u.d.i.p. oraz że należy udostępnić protokół w trybie określonym ustawą;

5) w zakresie części B. Organ zobowiązany nie przekazał informacji o wysokości dochodów budżetu Gminy z tytułu opłaty za zajęcie - przez ok. rok, w latach

2021-2022, pasa drogowego ul. [...] w D. przez leżący w tym okresie w pasie drogowym wąż do spuszczania wody z działki o nr ewid.[...],

obręb D. do studni deszczowej mieszczącej się w tejże ulicy. Strona wskazała, że organ zobowiązany zaprzecza stanowisku Strony odnośnie lokalizacji

ww. węża i obowiązkowi pobierania opłat z tego tytułu za zajęcie pasa drogowego

przez wąż. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu zobowiązanego, ponieważ jej zdaniem jest ono sprzeczne z faktycznym stanem rzeczy. Dowodzą tego zdjęcia przekazane organowi zobowiązanemu 20 grudnia 2021 r.

i 22 grudnia 2021 r. przez męża Strony (jedno ze zdjęć stanowi zał. nr 9 do skargi).

Do pisma załączone zostały (kserokopie): pismo z 5 grudnia 2022 r.

(wniosek o dostęp do informacji publicznej) – zał. nr 1; pismo z 14 grudnia 2022 r. (pierwsza odpowiedź organu) – zał. nr 2; pismo z 14 grudnia 2022 r.

(druga odpowiedź organu) – zał. nr 3; pismo z 20 grudnia 2022 r. z załącznikami (trzecia odpowiedź organu) – zał. nr 4; postanowienie Komendanta Straży Gminnej w D. z 2 marca 2022 r. ws. umorzenia czynności wyjaśniających – zał. nr 5;

pismo z 20 grudnia 2021 r. (Z. M. do Wójta [...]) – zał. nr 6;

pismo z 22 grudnia 2021 r. (Z. M. do Komendanta Staży Gminnej)

– zał. nr 7; pismo z 4 stycznia 2022 r. (odpowiedź organu do Z. M.)

– zał. nr 8; zdjęcie z 18 grudnia 2021 r. – zał. nr 9.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu zobowiązanego do udzielenia w terminie 14 dni od otrzymania wyroku (wraz ze stwierdzeniem prawomocności) informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 5 grudnia 2022 r.; stwierdzenia, że bezczynność organu zobowiązanego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu zobowiązanego na rzecz Skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł; zasądzenia od organu zobowiązanego na rzecz Skarżącej wszelkich kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ zobowiązany wyjaśnił, że zarzut Skarżącej, dotyczący ułożenia węża do spuszczania wody, który jej zdaniem miał znajdować się w pasie drogi publicznej, nie ma znaczenia prawnego w sprawie dotyczącej bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Dodatkowo organ ponownie zaprzeczył by przedmiotowy wąż w istocie zlokalizowany był w pasie drogi publicznej, w tych okolicznościach nie pobierano opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu zobowiązanego informacja w tym zakresie została Skarżącej udzielona, więc nie sposób przypisać organowi bezczynności w tym zakresie.

Organ zobowiązany odnosząc się do kwestii udostępnienia dokumentów, o których mowa w pkt 1 (część A), tj. protokołów z przeprowadzonych przez Straż Gminną 18 kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości w miejscowości D., wskazał że udostępnione dokumenty stanowią w istocie pełną dokumentację posiadaną przez organ, która jest związana z przeprowadzonymi kontrolami w zakresie prawidłowości pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości w miejscowości D.. Zdaniem organu zobowiązanego, skoro udostępnił pełną dokumentację będącą w jego posiadaniu to zarzut bezczynności w takim zakresie jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do zarzucanego braku udostępnienia wewnętrznej korespondencji pomiędzy Komendantem Straży Gminnej w D. , a Wydziałem ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D., tj. pisma Straży Gminnej z 30 kwietnia 2021 r. skierowanego do Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji Urzędu Gminy D. (pkt 2, część A), organ zobowiązany stwierdził, że jest to wewnętrzna korespondencja i nie stanowi informacji publicznej.

W zakresie zarzutu braku udostępnienia pisma Wójta Gminy skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie instalacji do odprowadzania ścieków niezgodnej z pozwoleniem na budowę zlokalizowanej na działce w D. oraz odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na ww. pismo (pkt 3 i 4, cześć A), organ zobowiązany wskazał, że żądane pisma dotyczą wyłącznie ustaleń istotnych dla postępowania prowadzonego w związku z eksploatacją instalacji - przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie prywatnej działki w D. , wykonanej niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i eksploatowanej pomimo sprzeciwu organu - Wójta Gminy D. wobec eksploatacji ww. instalacji, wniesionego przez organ na podstawie art. 152 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

Prawo ochrony środowiska. Zdaniem organu zobowiązanego ta korespondencja, nie mieści się w kategorii spraw publicznych. Wnioskowane dokumenty jako korespondencja pomiędzy pracownikami organów władzy publicznej,

dotycząca zagadnień związanych z indywidualną sprawą administracyjną, stanowiąca część akt tej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie mieści się w kategorii dokumentów publicznych, o których mowa w art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny.

Odnośnie żądania udostępnienia protokołu z przeprowadzonych przez Wójta Gminy D. oględzin działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] do [...] obręb D., przeprowadzonych 9 kwietnia 2021 r. w toku postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek o nr ewidencyjnych [...] do [...] oraz [...] obręb D. ze szkodą dla działki nr [...] obręb D., gm. D. (pkt 5, cześć A) organ zobowiązany podtrzymał stanowisko przekazane Skarżącej w pismach z 26 września 2022 r., 7 października 2022 r.

oraz 14 grudnia 2022 r. Zdaniem organu przedmiotowy protokół nie stanowi

informacji publicznej, bowiem jest to dokument wytworzony w ramach indywidualnego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych,

co jego zdaniem potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Tego rodzaju dokumenty procesowe nie zostały wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1

lit. a u.d.i.p.

Organ zobowiązany podkreślił, że Skarżąca została poinformowana

o tym, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej pismami doręczonymi odpowiednio 30 września 2022 r., 11 października 2022 r.

oraz 21 grudnia 2022 r. Ponadto Skarżącą poinformowano, że jako strona postępowania prowadzonego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek

o nr ewidencyjnych [...] do [...] oraz [...] obręb D. ze szkodą dla działki

o nr [...] obręb D., gm. D., na podstawie art. 73 § 1 i 1a k.p.a. ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Skarżącą poinformowano również o tym, że prawo to przysługuje stronie (oraz ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi), także po zakończeniu postępowania i że czynności określonych powyżej może dokonać w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Skarżąca w piśmie z 22 marca 2023 r. odniosła się do odpowiedzi na skargę. W jego uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje w całości skargę. Ponadto zwróciła uwagę, ze zamieszczona w odpowiedzi na skargę argumentacja stanowi powtórzenie zajętego stanowiska, które prezentował organ w kierowanej do Skarżącej korespondencji.

Skarżąca stwierdziła, że jednostronna i arbitralna decyzja organu zobowiązanego o przesłaniu innego dokumentu ("zbiorczego raportu kart czynności") w miejsce dokumentów wnioskowanych (tj. protokołów bądź notatek służbowych czy raportów z 18-tu przeprowadzonych kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości w okolicy miejscowości D.) jest sprzeczna z postanowieniami

art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Organ zobowiązany przesyłając (za pismem z 20 grudnia 2022 r.) "zbiorczy raport kart czynności": nie poinformował Skarżącej o jakichkolwiek powodach przesłania zbiorczego raportu w miejsce dokumentów wnioskowanych; nie poinformował o tym, iż nie posiada dokumentów wnioskowanych przez Skarżącą (Skarżąca wskazała na zał. nr 4 do skargi). Ponadto organ zobowiązany wyjaśniając w odpowiedzi na skargę powody przesłania "zbiorczego raportu kart czynności" w miejsce dokumentów wnioskowanych, nie zdawał sobie zupełnie sprawy z faktu rażącego lekceważenia przez siebie postanowień art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Skarżącej, organ zobowiązany był rażąco bezczynny w kwestii udostępnienia wnioskowanych dokumentów (tj. protokołów bądź notatek służbowych czy raportów z 18-tu przeprowadzonych przez organ kontroli pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości w okolicy miejscowości D.).

Zdaniem Skarżącej wskazane przez organ zobowiązany w odpowiedzi

na skargę powody nieudostępnienia wnioskowanych dokumentów - w świetle stwierdzonych faktów - są zupełnie niewiarygodne, a ich podawanie świadczy o nieznajomości i lekceważeniu obowiązujących przepisów prawa.

Skarżąca stwierdza, że w piśmie organu zobowiązanego z 20 grudnia 2022 r. brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nieposiadaniu przez organ dokumentów, o których udostępnienie występowała Skarżąca. Skarżąca nie daje wiary wyjaśnieniom organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Bezdyskusyjnym jest, iż jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, określają także zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Dodatkowo potwierdza ją brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest uwarunkowane upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od daty złożenia wniosku.

W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy zasadne jest twierdzenie Skarżącej o bezczynności podmiotu, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można Wójtowi Gminy D. przypisać bezczynności, ponieważ w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. załatwił wniosek Skarżącej z 5 grudnia 2022 r. Wskazać bowiem należy, że organ w pismach z 14 grudnia 2022 r. i 20 grudnia 2022 r. odpowiedział na wniosek.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 u.d.i.p., uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych.

Stąd brak jest podstaw do żądania od Wójta dokumentów wytworzonych przez inny organ – Straż Gminną, wytworzonych w wyniku przeprowadzonych kontroli, które to dokumenty- protokoły z kontroli są w dyspozycji i którymi dysponuje odrębny od Wójta podmiot. Stąd przekazanie przez Wójta zestawienia dokumentów przeprowadzonych kontroli, o których mowa w piśmie z dnia 2 marca 2022 r., które to zestawienie jak oświadczył Wójt są w jego posiadaniu uznać należy za wypełnienie żądania wniosku Skarżącej. Skoro Wójt nie dysponuje protokołami kontroli przeprowadzonych przez Straż Gminną to siłą rzeczy nie może ich udostępnić. Bezspornie Straż Gminna pomimo, że jest nadzorowana przez Wójta, jest odrębnym podmiotem o określonych ustawowo zadaniach publicznych, będzie zatem podmiotem zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązanym do udostępniania informacji publicznej tj. treści dokumentów wytworzonych w trakcie wykonywania tych zadań.

Przemawia za tym użycie w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zwrotu "w szczególności" co oznacza, że takimi podmiotami są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne jedynie przykładowo wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do żądania udostępnienia dokumentów z dnia 2 marca 2022 r. i 30 kwietnia 2021 r. zwrócić należy uwagę, iż jakkolwiek informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż "dokumenty urzędowe" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów i jakkolwiek informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także takie dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań – to należy pamiętać, że przy kwalifikacji dokumentu wewnętrzne jako informacji publicznej należy uwzględniać, że nie są informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu te z nich, które nie mają waloru oficjalności. Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (np. NSA w wyroku z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). Zgodzić się należy z Wójtem, że wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu

niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (np. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014r., I OSK 2320/13).

Poza tym, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA z Bydgoszczy z 17 grudnia 2019 r., II SAB/Bd 80/19, że nie bez znaczenia dla wykładni norm polskiego prawa w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy z 21 lutego 2002 r. (Rec.2002), z których wynika, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: jw., op. cit. s. 52-54).

Podsumowując stwierdzić należy, że Wójt zasadnie uznał, że żądane dokumenty tj. pismo Straży Gminnej znak [...] z 30 kwietnia 2021 r. skierowane do Wydziału ds. Komunalnych i Inwestycji w sprawie wyników przeprowadzonych kontroli odprowadzania nieczystości ciekłych jest – w rozumieniu wyżej wskazanym, dokumentem o charakterze wewnętrznym, o czym zawiadomił Skarżącą.

Wobec żądania udostępnienia pisma Wójta Gminy D. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie instalacji do odprowadzania ścieków niezgodnej z pozwoleniem na budowę zlokalizowanej na działce w D. oraz odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na ww. pismo, konieczne jest rozważenie treści norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nawiązują do tej postaci informacji publicznej, która jest tworzona w trakcie postępowań indywidualnych prowadzonych przez organy państwa, czyli procedur załatwiania spraw z określonych zakresów prawa tak jak w niniejszej sprawie - ustaleń istotnych dla postępowania prowadzonego w związku z eksploatacją instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na terenie prywatnej działki w D. .

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e stanowi zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Do postępowań indywidualnych nawiązuje także art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zatem jako informację publiczną ustawa o dostępie do informacji publicznej kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, informację o sposobach załatwiania spraw, informację o stanie przyjmowanych spraw, informację o kolejności załatwiania spraw, informację kolejności rozstrzygania spraw, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, wyjaśniającego. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p. wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i li. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.. Zgodzić się zatem należy z Wójtem, że korespondencja prowadzona przez organu w związku z eksploatacją instalacji zlokalizowanej na prywatnej nieruchomości, nie mieści się w kategorii spraw publicznych. Wnioskowane dokumenty jako korespondencja dotycząca zagadnień związanych z indywidualną sprawą - tj. sprzeciw na podstawie art. 152 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska administracyjną, stanowiąca część akt tej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie mieści się zatem również w kategorii dokumentów publicznych, o których mowa w art. 6 u.d.i.p. O ile akta postępowania nie stanowią co do zasady dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 4a oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. to poszczególne znajdujące się w nich dokumenty mogą natomiast być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Jak jednak wykazano wyżej żądane dokumenty do takich nie należą. Bezspornie przeciwieństwem bowiem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka lub innego podmiotu. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy osób fizycznych, dotyczące problemu lub kwestii, która nie ma znaczenia dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich indywidualnych spraw jest jedynie realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, którego sprawa dotyczy. Wobec tego informacja odnosząca się do takich kwestii nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p., chociażby znajdowała się w dyspozycji organów. Podobnie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać bowiem interes obiektywny, a nie subiektywny (np. NSA w wyroku z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1889/17)

Stąd zasadnie Wójt odnośnie żądania udostępnienia protokołu z przeprowadzonych przez Wójta Gminy D. oględzin działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] do [...] obręb D., przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2021 r. w toku postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek o nr ewidencyjnych [...] do [...] oraz [...] obręb D. ze szkodą dla działki nr [...] obręb D. gm. D. wskazał, że protokół ten nie stanowi informacji publicznej.

Rozwijając powyższe podkreślić raz jeszcze należy, iż pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji, a wyłącznie informacji publicznej. Z taką informacją nie mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste. Z tego wynika, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnych praw i obowiązków, nie podlega udostępnieniu, chociażby w jej przedmiocie wypowiadały się organy publiczne. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej.

Co istotne Skarżąca jako strona postępowania prowadzonego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek o nr ewidencyjnych [...] do [...] oraz [...] obręb D. ze szkodą dla działki o nr [...] obręb D., gm. D., na podstawie art. 73 § 1 i 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Co do wniosku z 5 grudnia 2022 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie wysokości dochodów Gminy D. z tytułu opłaty za zajęcie pasa drogowego w ciągu ulicy [...] w m. D. to wskazać należy, że Wójt pismem z 14 grudnia 2022 r. wskazał, że zlokalizowany na terenie zielonym wąż znajduję się na terenie prywatnym. Stąd gmina nie ma możliwości pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego i nie pobierała takiej opłaty. Dodatkowo w piśmie tym Wójt wskazał przyczyny takiego stanu rzeczy tj. z uwagi na granice lokalizacji pasa drogowego przy działce Nr [...].

Skoro Wójt odpowiedział na wniosek strony skarżącej pismem z 14 grudnia 2022r. nie można mu zarzucić pozostawania w bezczynności. Uczynił to w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni), stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności. Skarżąca w istocie nie skarży bezczynności organu, gdyż ta stanowi jej subiektywną ocenę wynikającą z wadliwej oceny przez organ żądanej informacji. W istocie nie zgadza się ze stanowiskiem, że nie ma podstawy do pobierania opłaty.

Ponieważ wniosek został złożony w konkretnym trybie to powinien być w tym trybie rozpoznany w prawidłowy sposób. Ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Jak wskazano wyżej bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, stąd zarzuty skargi nie są zasadne.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.