Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 792/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkl 1, arty. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art 107 par. 3, art 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 roku nr SKO.4150.244.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 lipca 2022 r. nr SKO.4150.244.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 maja 2022 r. nr DPRG-UA-IX.584.2022 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 4 maja 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (typu: hotel, bursa studencka wraz z towarzyszącymi usługami w parterze typu: bistro, restauracja, kawiarnia, sklep spożywczy itp.) wraz z budową urządzeń budowlanych oraz stacji transformatorowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (określana dalej w skrócie jako "Spółka" lub "strona skarżąca") wniosła o jej uchylenie oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku, bądź wskazanie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na niezabudowanej części działki [...] objętej inwestycją, w stosunku do powierzchni niezabudowanej części działki [...] objętej inwestycją wynosi 0,35 do 0,44. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i 11 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Organ nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których odmówił ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy na działce nr [...] w stosunku do powierzchni działki nr [...] na wnioskowanym poziomie 0,712 w oparciu o treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności, gdy z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że wartość tego wskaźnika na terenie analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego mieści się w granicach od 0,069 nawet do 0,773, zwykle jednak nie wyższej niż wartość 0,663, a nadto w sytuacji, w której organ we wspomnianej analizie wprost wskazał, że jednostka A, w obszarze której mieści się teren inwestycji, charakteryzuje się większą gęstością zabudowy aniżeli pozostałe jednostki obszaru analizowanego, jak również, iż na obszarze analizy występują wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy. Brak jest także wyjaśnienia z jakich powodów organ określając wskaźnik powierzchni zabudowy wziął pod uwagę całą powierzchnię działki [...], w sytuacji, w której inwestycją ma zostać objęta wyłącznie niezabudowana część działki, która obecnie jest wykorzystywana jako parking. Zdaniem odwołującej przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wprost wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki albo terenu (...), a zatem wbrew twierdzeniom organu nie ma obowiązku, aby cała działka była wzięta pod uwagę, a nie wyłącznie teren inwestycyjny. Przepis ten pozwala wprost na ustalenie tego wskaźnika także dla "terenu", a nie tylko dla działki.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 - dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać ustalenie przez organ orzekający, jako warunku koniecznego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ocenił, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co pozwala na określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 71,0 m = 213,0 m).

Kolegium nadmieniło, że od 3 stycznia 2022 r. zasady wyznaczania granic obszaru analizowanego reguluje art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jednakże zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.

W rozpatrywanej sprawie analizą objęto wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza ta uwzględnia numerację, położenie oraz powierzchnię działek, powierzchnię ich zabudowy, opis funkcji, wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych oraz analizę wszystkich elementów geometrii dachu. Wynika z niej, że w granicach obszaru analizy dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, występuje też zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i usługowa (w tym handlowa, gastronomiczna, oświatowa, bankowa, myjnia samochodowa i obiekt kultu religijnego). Planowany budynek usługowy (typu: hotel, bursa studencka wraz z towarzyszącymi usługami w parterze typu: bistro, restauracja, kawiarnia, sklep spożywczy itp.) stanowi wobec tego kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze poddanym analizie.

Kolegium podkreśliło następnie, że parametry, o których mowa w § 5 - § 8 rozporządzenia (tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu) wyznacza się jako wielkości uśrednione, bądź inne niż średnie (przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zatem, ustalenie parametrów średnich powinno stanowić zasadę, zaś innych niż uśrednione należy ograniczyć do przypadków, gdy zasadność takiego działania wynika z analizy.

W decyzji z 4 maja 2022 r. wskazano jednoznacznie, że zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów planowanego budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Określenie tych wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj.:

- obowiązującej linii zabudowy: od strony ulicy [...] wzdłuż elewacji istniejącego budynku biurowego na działce nr [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym), z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich z 10 listopada 2021 r., znak: WUOZ-ZN.5183.1092.2021.TK (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia);

- wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy na działce nr [...] w stosunku do powierzchni działki nr [...] od 0,35 do 0,44 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia);

- szerokości elewacji frontowej: od 13 m do pełnej szerokości terenu inwestycji (§ 6 ust. 2 rozporządzenia);

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 9 m do 15,5 m. Dopuszcza się zwiększenie wysokości do maksymalnie 24 m w odległości od wyznaczonej linii zabudowy większej niż wysokość przewyższenia tj. różnicy pomiędzy wysokością elewacji zlokalizowanej w linii zabudowy a wysokością wyższej części budynku (§ 7 ust. 4 rozporządzenia);

- geometrii dachu: dach płaski o nachyleniu głównych połaci od 1° do 10° i wysokości głównej kalenicy/attyki od 9 m do 15,5 m. Dopuszcza się zwiększenie wysokości do maksymalnie 24 m w odległości od wyznaczonej linii zabudowy większej niż wysokość przewyższenia (tj. różnicy pomiędzy wysokością elewacji zlokalizowanej w linii zabudowy a wysokością wyższej części budynku). Maksymalna wysokość projektowanej inwestycji, liczona ze wszystkimi urządzeniami na dachu (antenami, wywietrznikami, kominami, itp.) nie może przekraczać rzędnej wyznaczonej przez powierzchnie ograniczające - zgodnie z mapą powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska Ł. (§ 8 rozporządzenia).

Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym inwestor zakwestionował sposób wyznaczenia jednego z parametrów planowanego obiektu, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy przytoczyło brzmienie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia i stwierdziło, że sporządzona analiza urbanistyczna wyodrębnia na obszarze poddanym analizie trzy jednostki urbanistyczne różniące się od siebie sposobem zagospodarowania:

- Jednostka A (na zachód od ul. [...] i na północ od ul. [...]) to teren, na którym przeważa stara (w postaci kamienic) i stosunkowo nowa (w postaci bloków mieszkalnych) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości nie przekraczającej 5 kondygnacji. Zabudowie wielorodzinnej towarzyszą budynki gospodarcze. Sporadycznie występują pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne, usługowe i zamieszkania zbiorowego, a także budynki infrastruktury technicznej.

- Jednostka B (na wschód od ul. [...] i na północ od ul. [...]). Jest to teren, na którym przeważa stara zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (kamienice) o wysokości nie przekraczającej 4 kondygnacji. Występują również budynki mieszkalne jednorodzinne, usługowe, gospodarcze i budynki infrastruktury technicznej.

- Jednostka C (na południe od ul. [...]) to teren, na którym dominuje stosunkowo nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (bloki mieszkalne) o wysokości do 12 kondygnacji (wraz z budynkami gospodarczymi), a także zabudowa usługowa. Sporadycznie występują starsze budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne, a także budynki infrastruktury technicznej.

Teren objęty wnioskiem jest usytuowany w jednostce A.

W części tabelarycznej analizy parametry istniejącej zabudowy (tj. wartości minimalne, maksymalne i średnie) zostały podane dla całej zabudowy w obszarze analizowanym oraz wyszczególnione z uwzględnieniem opisanego wyżej podziału na jednostki urbanistyczne. Dodatkowo wartości te zostały odrębnie opisane dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i zamieszkania zbiorowego. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi od 0,053 do 0,773; średnio 0,353. W jednostce A, na obszarze której zlokalizowany jest teren inwestycji wskaźnik ten zawiera się w przedziale od 0,069 do 0,773; średnio 0,386. W decyzji dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono do powierzchni działki nr [...] w przedziale - od 0,35 do 0,44, gdzie górna granica przedziału odpowiada średniej wielkości wskaźnika obliczonej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego w jednostce A. Uzasadnieniem dla takiego działania jest założenie, że warunkiem wpisania nowego obiektu w zabudowę zastaną jest ustalenie jego gabarytów w nawiązaniu do tych budynków, które mają łączność urbanistyczną z terenem inwestycji. Dlatego też wzorcem dla przyszłej zabudowy powinny być budynki jednostki A. Jak wyjaśniono w analizie, zachowanie ładu przestrzennego wymaga aby przy ustalaniu parametrów i gabarytów przyszłej zabudowy nie łączyć maksymalnych parametrów i gabarytów zabudowy istniejącej. Skutkiem takiego działania byłoby dopuszczenie realizacji obiektów znacznie odbiegających (tj. znacząco większych) od istniejących w obszarze analizy. Skoro zatem, jak wynika z analizy, dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na poziomie 24 m, a więc na poziomie maksymalnym w obszarze analizowanym, to ustalenie także wskaźnika powierzchni zabudowy o wielkości maksymalnej w tym obszarze doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym kwestionowanego przez stronę wskaźnika powierzchni zabudowy należy przede wszystkim podkreślić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana.

Kolegium zauważyło, że sprawa dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki była przedmiotem sporu, w tym także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organy administracji, w tym Kolegium w swoim orzecznictwie prezentowały stanowisko, że w szczególności w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Pogląd ten nie spotkał się z akceptacją w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Obecnie w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym terenem inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Powyższe wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego. W ocenie organu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie, indywidualne uwarunkowania stanu faktycznego, pozwoliły na uwzględnienie wniosku w zakresie dotyczącym terenu inwestycji opisanego jako część działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, w tej konkretnej sprawie, winno mieć miejsce w odniesieniu do tak opisanego terenu inwestycji, ponieważ niezależnie od niego punktem odniesienia dla wyznaczenia tego parametru jest cała powierzchnia działki ewidencyjnej. Przyjęcie innego założenia mogłoby skutkować przyzwoleniem na nadmierną intensyfikację zabudowy. Powyższa konkluzja nie oznacza jednak, że w tej sprawie brak było podstaw do rozważenia wniosku inwestora w zakresie zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Organ pierwszej instancji dokonując takiej oceny uznał, że dla zachowania ładu przestrzennego, niezasadne jest zwiększenie tego parametru powyżej 0,44. Wartość ta po pierwsze odpowiada średniej wielkości tego wskaźnika dla zabudowy o funkcji analogicznej do wnioskowanej, a po wtóre w sposób widoczny przekracza średnią wielkość wskaźnika w obszarze analizowanym obliczoną zarówno dla tego rodzaju zabudowy (0,386), jak też dla całej zabudowy (0,353). Nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym, w tym w jednostce A występują nieruchomości, na których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest większy. Przeszkodą jednakże dla zwiększenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora jest skala planowanego przedsięwzięcia, w tym przede wszystkim ustalona w decyzji wysokość planowanego obiektu, która w połączeniu z wnioskowanym wskaźnikiem (0,712) doprowadzi do powstania urbanistycznej dominaty, a zatem zakłóci ład przestrzenny. Wprawdzie obszar analizowany (w części obejmującej jednostkę A, a zatem obszar najbardziej reprezentatywny dla terenu inwestycji), charakteryzuje się znaczną intensywnością zabudowy, w tym z uwagi na występującą zabudowę pierzejową, to jednakże wskaźnik ustalony w decyzji, będący odstępstwem od zasady ustalania tego parametru na podstawie średniej z obszaru analizy, powinien być uznany za kompromis pomiędzy istniejącym zagospodarowaniem tego obszaru, a wnioskowanym sposobem zainwestowania terenu. Natomiast stwierdzenie faktu, że w obszarze analizowanym występuje jedna nieruchomość o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,773 nie musi oznaczać obowiązku jego mechanicznego przeniesienia na teren inwestycji. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli w obszarze analizowanym występuje chociażby jeden obiekt o parametrach wnioskowanych przez inwestora, to wniosek w tym zakresie musi podlegać uwzględnieniu. Przyjęcie określonego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być bezkrytyczne, zabieg musi być usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. W tej sprawie wyniki analizy nie uzasadniają zastosowania odstępstwa w wymiarze wyższym niż to ustalono w zaskarżonej decyzji, tj. do 0,44 w stosunku do powierzchni całej działki ewidencyjnej nr [...].

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną zawierającą cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, która pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej (powiatowej) - ul. [...] przez istniejący zjazd. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowany budynek nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Projekt decyzji został prawidłowo uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. z Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z 14 kwietnia 2022 r.), który akceptując projekt w całości zaakceptował także poszczególne parametry inwestycji, w tym kwestionowany przez stronę wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Powyższa konstatacja stanowi przeszkodę do uwzględnienia żądania odwołującego w zakresie zwiększenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w części dotyczącej wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy, C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie, z powodu naruszenia:

1. przepisów postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności:

a) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ I instancji do przyczyn, z powodu których organ odmówił ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy na działce nr [...] w stosunku do powierzchni działki nr [...] na wnioskowanym poziomie 0,712 w oparciu o treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, w szczególności, gdy z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do rzeczonej decyzji wynika, że wartość tego wskaźnika na terenie analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego mieści się w granicach od 0,069 nawet do 0,773, zwykle jednak nie wyższej niż wartość 0,663, a nadto w sytuacji, w której organ we wspomnianej analizie wprost wskazuje, że jednostka A, w obszarze której mieści się teren inwestycji, charakteryzuje się większą gęstością zabudowy aniżeli pozostałe jednostki obszaru analizowanego, jak również, iż na obszarze analizy występują wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy;

b) art. 8 i 11 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, a zarazem brak wyjaśnienia, dlaczego organ przeprowadzając analizę w zakresie wskaźników zabudowy wziął pod uwagę wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku dla całej działki ewidencyjnej (zaznaczonej na załączonej do odwołania mapie kolorem zielonym), w sytuacji, gdy po pierwsze, na załączonej do decyzji mapie, organ jednocześnie wskazuje jako obszar inwestycyjny obszar niezabudowany - wyznaczony literami od A do I (oznaczony kolorem różowym na załączonej do odwołania mapie), po drugie, gdy przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wprost wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (...), a zatem - wbrew twierdzeniom organu - nie ma obowiązku, aby cała działka była wzięta pod uwagę, a nie wyłącznie teren inwestycyjny;

c) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji tego:

- dowolne uznanie, że przy analizie wskaźników wielkości nowej zabudowy bierze się pod uwagę stosunek nowej zabudowy do całej działki ewidencyjnej, w sytuacji, w której przepisy prawa materialnego wskazują na możliwość uwzględnienia także stosunku nowej zabudowy do "terenu", co ma o tyle istotne znaczenie, albowiem w niniejszej sprawie terenem inwestycji objęta jest jedynie część działki tj. w zakresie w jakim nie jest ona zabudowana, nie zaś cały obszar działki ewidencyjnej, co oznacza, że przy aktualnych ustaleniach i zabudowie istniejącej już na działce [...], wykonanie inwestycji z uwzględnieniem przyjętych w zaskarżonej decyzji wskaźników, staje się niemożliwe;

- brak wyjaśnienia dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma możliwości odstępstwa od ustalenia parametru wskaźnika intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji, w sytuacji, w której wyniki analizy urbanistycznej wskazują, że po pierwsze jednostka analizowana, w obrębie której mieści się teren inwestycyjny charakteryzuje się większą gęstością zabudowany aniżeli pozostałe jednostki objęte obszarem analizowanym, a po drugie, gdy organ sam wskazuje, że na obszarze analizy występują wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy, a zatem wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wniosku, nie doprowadzi do zaburzenia ładu urbanistycznego czy przestrzennego;

2. przepisów prawa materialnego - § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i po pierwsze określenie wskaźnika intensywności zabudowy dla powierzchni całej działki [...] na poziomie 0,35 - 0,44, w sytuacji, w której powołana regulacja umożliwia określenie takiego wskaźnika wyłącznie dla obszaru objętego inwestycją, nie zaś dla całej działki, a po drugie poprzez określenie wskaźnika intensywności zabudowy dla powierzchni całej działki [...] na poziomie 0,35 - 0,44, w sytuacji, w której powołana regulacja dopuszcza możliwość odstępstw od ustalenia wartości wskaźnika wyłącznie na podstawie średniej z całego obszaru analizy, zaś organ sam wskazuje, że gęstość zabudowy w analizowanym obszarze jest większa, a zatem wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wniosku, a tym samym realizacja inwestycji w oparciu o wskaźnik wskazany we wniosku tj. 0,712, wbrew argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, nie doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego.

W motywach skargi jej autor podkreślił, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do wskaźnika intensywności zabudowy, który - w ocenie Spółki - został określony w zaskarżonej decyzji w sposób nieadekwatny do realiów niniejszej sprawy zwłaszcza, że skala zabudowy istniejącej wzdłuż al. [...] obejmująca wysokościową zabudowę wielorodzinną, nie mówiąc już o obiektach biurowo-usługowych oraz zabudowa sakralna, w pełni uzasadniają zastosowanie odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpił organ oraz strona skarżąca.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w świetle tak zakreślonych kryteriów zaskarżoną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organy orzekające wydając decyzję o warunkach zabudowy prawidłowo określiły wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - od 0,35 do 0,44, w sytuacji gdy Spółka wnioskowała o ustalenie rozważanego parametru na wyższym poziomie - 0,712.

Punktem wyjścia do rozpoczęcia rozważań w tym zakresie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741) w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2022 r. Jak trafnie stwierdziło Kolegium z dniem 3 stycznia 2022 r. zmienione zostały przepisy wspomnianej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zauważyć trzeba, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

A zatem, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Po myśli § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza wobec tego nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów obu instancji, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (typu: hotel, bursa studencka wraz z towarzyszącymi usługami w parterze typu: bistro, restauracja, kawiarnia, sklep spożywczy itp.) wraz z budową urządzeń budowlanych oraz stacji transformatorowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na fragmencie działki nr [...] w obrębie [...].

W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy sporządzona została analiza urbanistyczna, której wyniki składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obu dokumentów nie budzi zastrzeżeń co do ich poprawności. Autor analizy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wyznaczył granice terenu analizowanego z zachowaniem wymagań określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości 213m od każdej z granic działki inwestycyjnej nr [...], odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (3 x 71m). Analizą, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, objęto wszystkie działki (w sumie ponad 100 działek ewidencyjnych) znajdujące się w granicach terenu analizowanego, mającego kształt okręgu. Część tekstowa analizy urbanistycznej, sporządzona w formie tabelarycznej, uwzględnia numerację, położenie, powierzchnię działek, powierzchnię ich zabudowy, wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowych budynków, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, analizę geometrii dachów oraz funkcje występującej zabudowy. Z rzeczonego dokumentu, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że w granicach terenu poddanego analizie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, choć występuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i usługowa (handel, gastronomia, banki, myjnia samochodowa, obiekt kultu religijnego). Projektowana inwestycja spełnienia zatem podstawowy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a mianowicie zasadę dobrego sąsiedztwa. Stanowić ona będzie kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wspomniany dokument stanowił następnie podstawę do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy: obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy na działce nr [...] w stosunku do powierzchni działki nr [...], szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Parametry nowej zabudowy ustalone decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły, co podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aprobowanym zresztą przez tutejszy Sąd, winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18, 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18, 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 – dostępny jak wyżej).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 i 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18 wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły (wartości średnich), które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok z 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1781/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego.

W rozważanej sprawie na obszarze poddanym analizie jej autor wyodrębnił trzy jednostki urbanistyczne różniące się od siebie sposobem zagospodarowania:

- Jednostka A (na zachód od ul. [...] i na północ od ul. [...]) to teren, na którym przeważa stara (w postaci kamienic) i stosunkowo nowa (w postaci bloków mieszkalnych) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości nie przekraczającej 5 kondygnacji. Zabudowie wielorodzinnej towarzyszą budynki gospodarcze. Sporadycznie występują pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne, usługowe i zamieszkania zbiorowego, a także budynki infrastruktury technicznej.

- Jednostka B (na wschód od ul. [...] i na północ od ul. [...]). Jest to teren, na którym przeważa stara zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (kamienice) wysokości nie przekraczającej 4 kondygnacji. Występują również budynki mieszkalne jednorodzinne, usługowe, gospodarcze i budynki infrastruktury technicznej.

- Jednostka C (na południe od ul. [...]) to teren, na którym dominuje stosunkowo nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (bloki mieszkalne) o wysokości do 12 kondygnacji (wraz z budynkami gospodarczymi), a także zabudowa usługowa. Sporadycznie występują starsze budynki mieszkalne wielorodzinne i jednorodzinne, a także budynki infrastruktury technicznej.

Teren objęty wnioskiem jest usytuowany w jednostce A.

Sporządzający analizę ustalił wartości minimalne, maksymalne i średnie poszczególnych parametrów całej zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Określił również owe wartości odrębnie dla każdej z trzech wyszczególnionych wyżej jednostek urbanistycznych. Ponadto wartości te zostały ustalone odrębnie dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i zamieszkania zbiorowego, dając pełny i wszechstronny obraz zabudowy występującej na badanym terenie.

Działka nr [...] jest już częściowo zabudowana, zagospodarowaniu przez stronę skarżącą miałaby podlegać część niezabudowana działki nr [...], która stanowi obecnie parking.

Parametry nowej zabudowy określone w kontrolowanej decyzji, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, nie budzą wątpliwości co do ich poprawności. Pomimo tego, że zostały one ustalone na zasadzie odstępstw od wartości średnich (obowiązująca linia zabudowy - § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 4 rozporządzenia), to - jak trafnie oceniło Kolegium - każda z tych wielkości znajduje pełne odzwierciedlenie i oparcie w sporządzonej analizie urbanistycznej, dając gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji. Powody i przesłanki zastosowanych odstępstw od wyznaczenia poszczególnych parametrów według wartości średnich z terenu analizowanego zostały precyzyjnie i szczegółowo uzasadnione w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz w motywach zaskarżonej decyzji.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca podważa prawidłowość określonego w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli na zasadzie odstępstwa (wyjątku) od zasady ustalania wartości średnich, wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określonego w przedziale od 0,35 do 0,44. Dolna granica spornego parametru - 0,35 - ustalona została na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z całego obszaru analizowanego (wynoszącego od 0,053 – 0,773, średnio 0,353), natomiast górna granica - 0,44 - odpowiada średniej wielkości tego parametru obliczonej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego w jednostce A. W jednostce A, na której obszarze znajduje się teren inwestycji wskaźnik ten mieści się w przedziale od 0,069 do 0,773, średnio 0,386. Zauważyć trzeba, że wskaźnik 0,0773 występuje zaledwie na jednej z ponad 100 działek (nr ewid. [...]) objętych analizą i – wbrew poglądom autora skargi – nie może stanowić uzasadnionych podstaw do uwzględnienia preferowanej przez inwestora wartości spornego parametru na poziomie 0,712.

Nie ma przy tym racji strona skarżąca twierdząc, że w przypadku realizacji inwestycji na części działki nr [...], przy ustalaniu rozważanego parametru organ powinien pomiąć istniejącą na tej działce zabudowę i określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (czyli niezabudowanej części działki nr [...]), na którym zostanie zrealizowana inwestycja. W przypadku, gdy tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest już częściowo zabudowana, zabudowania istniejące należy uwzględnić przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (vide: wyroki WSA w: Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 96/19, Gliwicach z 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 399/12, 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1356/22, Gdańsku z 1 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 554/16, Krakowie z 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 697/22). Gdyby zaaprobować ferowane przez stronę skarżącą stanowisko, co niewątpliwie z punktu widzenia jej interesów byłoby korzystne, wówczas kolejne wnioski o warunki zabudowy umożliwiałyby nieuzasadnione "zagęszczanie" zabudowy, wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, polegającej na poszanowaniu zastanego w okolicy ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym do 2 stycznia 2022 r., początkowo zarysował się spór co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki (terenu), na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja.

W tej kwestii obecnie za dominujący uznać należy pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że "terenem" jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (vide: wyroki NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21 oraz z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21 i przywołane w nich orzecznictwo; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

W analizowanej sprawie, co zaakcentowało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji przyjął, że indywidualne uwarunkowania stanu faktycznego pozwoliły na uwzględnienie wniosku Spółki w zakresie dotyczącym terenu inwestycji opisanego jako część działki ewidencyjnej nr [...].

Chybiony jest wobec tego zarzut skargi jakoby organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie odniósł się do przyczyn, z powodu których odmówił ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy na wnioskowanym poziomie 0,712. Co prawda, w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska w tej kwestii, jednak zauważyć należy, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy (jej integralnym elementem) są wyniki analizy urbanistycznej, w której obszernie, a przy tym jasno i rzeczowo (na str. 3 i 4) wyjaśnione zostały powody ustalenia analizowanego wskaźnika na poziomie od 0,35 do 0,44. Obszerna argumentacja w tym zakresie została następnie przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 6-8). W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest prawidłowe i ma pełne oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Jednocześnie Sąd, celem uniknięcia powtórzenia całej argumentacji zaprezentowanej w motywach zaskarżonej decyzji, uczynił wywody organu swoimi. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnym, preferowanym przez inwestora, biorąc pod uwagę wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na poziomie 24 m, skutkowałoby – jak prawidłowo argumentowało Kolegium - zaburzeniem ładu przestrzennego, którego celem jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Doprowadziłoby bezspornie do powstania urbanistycznej dominaty, na co z oczywistych względów nie może być zgody. Co prawda obszar analizowany, w tym jednostka A, charakteryzuje się znaczną intensywnością zabudowy, to niewątpliwie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik, określony zresztą na zasadzie wyjątku od wartości średnich, jest wyrazem swego rodzaju konsensusu pomiędzy istniejącym zagospodarowaniem tego obszaru a wnioskowanym sposobem zainwestowania terenu i stanowisko organów w tym zakresie ma pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Sam fakt, że stanowisko organów w tej kwestii, nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej, nie świadczy automatycznie o jego wadliwości czy też o braku należytego wyjaśnienia prezentowanego przez organ poglądu na gruncie stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić również należy, że w rozpatrywanej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Na powyższą kwestię trafnie zwracało uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4).

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy ustaliły prawidłowy stan faktyczny sprawy. W sprawie - wbrew twierdzeniem strony skarżącej - nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Prawidłowo zastosowane zostały normy prawa materialnego. Natomiast ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nastąpiło w zgodzie z dyspozycją § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

is