Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1476/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 20/22 w sprawie ze skarg A. K., K. S., A.B. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zaistniałą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 20/22 w ten sposób, że w miejsce numeru decyzji "[...]", wpisuje numer "[...]", 2. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 20/22 w ten sposób, że w miejsce słowa: "skargę" wpisuje słowo "skargi", 3. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. K., K. S., A. B. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] października 2021 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddalił skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K. (skarżąca kasacyjnie) zarzucając naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z :

1. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie wyroku w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed nowelizacji, co skutkowało brakiem rozpatrzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy w oparciu o art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 7, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w stosunku do Skarżącej nie występują przesłanki do zwolnienia jej z partycypacji w opłacie za pobyt ojca w DPS, w sytuacji, gdy sytuacja Skarżącej wyczerpuje znamiona przewidziane we wskazanym przepisie prawa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 2, przez dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt Wymienionego w Domu Pomocy Społecznej;

II) naruszenie przepisów postępowania tj. art, 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz kwestii istotnych z punku widzenia rozstrzygnięcia sprawy, brak oceny zebranego materiału dowodowego, przez co orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w istotnym fragmencie części uzasadnienia dotyczącego wspomnianych naruszeń prawa (pkt I i II niniejszej skargi) zawiera istotne braki (nadmierna lakoniczność), które mogą uniemożliwiać kontrolę kasacyjną, poprzez brak możliwości odniesienia konkretnych przyczyn oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozstrzygnięcia wątpliwości związanych z niejednoznacznymi przepisami prawa na korzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy w skardze do WSA oraz przedłożonych dokumentach wskazano, iż zachodzą przesłanki do zwolnienia Skarżącej od uiszczenia opłaty za pobyt w DPS;

3. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz art. 7 k.p.a. przez pominięcie w zaskarżonej decyzji wieloletniego i nieakceptowanego społecznie, nagannego sposobu życia ojca Skarżącej dotyczącego jego zachowania względem skarżącej, co doprowadziło organ I instancji do wniosku, że Skarżąca powinna płacić za pobyt ojca w DPS, podczas gdy Skarżąca przedłożyła dokumenty wskazujące, iż powinna być zwolniona z takiego obowiązku;

4. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, gdyż organ I instancji nie ocenił, nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego (najważniejsze dla organu I instancji jest, że J. S. jest biologicznym ojcem Skarżącej i w konsekwencji Skarżąca musi płacić za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej) bez uwzględnienia braku zainteresowania J. S. córką w szczególności gdy była małoletnia oraz braku wypełniania ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, za co został prawomocnie skazany przez Sąd Rejonowy w Olsztynie II Wydział Kamy w sprawie za sygn. akt II K 760/94;

5 art. 145 § 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie wniosku dowodowego Skarżącej o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Olsztynie II Wydział Karny o wypożyczenie akt o sygn. II K 760/94 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w zawnioskowanych aktach, w celu wykazania faktów: uporczywego uchylania się J. S. od ciążącego na nim obowiązku łożenia na utrzymanie małoletniej córki M.

6. art. 145 § 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 pozwalający przewodniczącemu zamknąć rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną; podczas rozprawy w/w Sąd nie przeprowadził wnikliwie sądowego postępowania dowodowego, w szczególności Sąd pominął kwestię rozpoznania wniosku dowodowego powołanego w skardze przez pełnomocnika Skarżącej kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości w stosunku do niej poprzez zwolnienie jej z partycypowania w opłacie za pobyt J.S. w DPS, ewentualnie w o uchylenie w/w zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Olsztynie niesłusznie nie zastosował regulacji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej i w konsekwencji wydał wyrok na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed nowelizacji, co skutkowało brakiem rozpatrzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Cytowany przepis prawa wprost wskazuje, że: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W konsekwencji brak zastosowania cytowanej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i tym samym prowadzi do wydania błędnej decyzji w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności określone w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniające zwolnienie jej od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Wyjaśniła, że art. 64 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu po nowelizacji, wprost wskazuje, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: (...) 7) "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty"

Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy o pomocy społecznej wynika, że wolą ustawodawcy jest aby nie dopuścić do sytuacji, gdy ponoszenie przez bliskich członków rodziny opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej pozostawało w kolizji z zasadami współżycia społecznego z powodu rażącego naruszenia przez rodzica obowiązku alimentacyjnego względem dziecka lub innych obowiązków rodzinnych. Aktualnie w art. 64 pkt 7 u.p.s. wprost wskazano, iż naruszenie obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej względem osoby zobowiązanej do ponoszenia przedmiotowych opłat, stanowi podstawę do zastosowania cytowanego przepisu prawa.

W ocenie Skarżącej zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy potwierdza, iż jej ojciec został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Olsztynie z 8 listopada 1995 r. za czyn określony w ówczesnym art. 186 § 1 kk w zw. z art. 60 § 1 kk tj. uporczywe uchylanie się od ciążącego na nim obowiązku łożenia na utrzymanie małoletniej córki M., przez co naraził ją na niemożliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, przy czym zarzucanego mu czynu dopuścił się w ciągu 5 lat po odbyciu kary powyżej 6 miesięcy pozbawienia wolności orzeczonej za umyślne przestępstwo podobne. W związku z powyższym Skarżąca pozostawała na wyłącznym utrzymaniu matki. W związku z trudną sytuacją zarówno finansową jak i rodzinną, Skarżącej w dużej mierze pomagali dziadkowie - rodzice matki. W konsekwencji braku uiszczania przez ojca Skarżącej jakichkolwiek alimentów, świadczenie to było jej wypłacane z funduszu alimentacyjnego, co zostało udowodnione w skardze złożonej do WSA w Olsztynie.

Skarżąca zaznaczyła, że zdaniem projektodawcy "określenie "rażący" znaczy tyle co "wyraźny, rzucający się od razu w oczy, bardzo duży" i jest powszechnie używane, stosowane oraz poddawane sądowej wykładni od kilkudziesięciu lat na gruncie prawa cywilnego (chociażby "rażące uchybienia" - art. 303 k.c., "rażąca strata" - art. 357(1), art. 632 § 2 k.c,, "rażąca niewdzięczność" - art. 898 § 1 k.c.) oraz rodzinnego ("rażąco naganne postępowanie" - art. 58 § 2 k.r.o., "rażące zaniedbanie obowiązków wobec dziecka" - art. 111 § 1 k.r.o.). Użycie tego wyrażenia na gruncie projektowanego art. 64 pkt 7 ustawy jest zatem uzasadnione, gdyż organ będzie dokonywał oceny kwestii wypełniania obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty (a więc obowiązków o charakterze prawnorodzinnym, czyli cywilnym sensu largo)." Ponadto pojęcie "inne obowiązki rodzinne" obejmuje natomiast obowiązki szczegółowo zdefiniowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczących wykonywania władzy rodzicielskiej i relacji pomiędzy rodzicem a dzieckiem. W uzasadnieniu projektu wskazano także, że dokonując wykładni zwrotu "inne obowiązki rodzinne", należy mieć na względzie " zarówno obowiązki wynikające z przepisów prawa (np. obowiązek alimentacyjny, obowiązki wynikające z KRO), jak i powinności czysto społeczne lub moralne (Jerzy Ciszewski (red.) i Jakub Knabe, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego). W pojęciu niedopełnienia obowiązków rodzinnych mieści zaś się takie zachowanie, które prowadzi do faktycznego zerwania kontaktów rodzinnych i ustania więzi uczuciowej, normalnej w stosunkach rodzinnych (wyrok SN z dnia 7 listopada 2002 r, II CKN 1397/00, LEX nr 75286; wyrok SA w Krakowie z dnia 27 lutego 2014 r., I ACa 1201/12, LEX nr 1623875; Elżbieta Skowrońska- Bocian i Jacek Wierciński, Komentarz do art. 1008 Kodeksu cywilnego)."

Przez całe życie córki M. J. S. w sposób rażący nie czynił zadość ciążącemu na nim obowiązkowi alimentacyjnemu, nadto nie interesował się córką i w ogóle nie kontaktował się z nią. Skarżąca nigdy nie miała okazji poznać swojego biologicznego ojca. W związku z wyrokiem Sądu Rejonowego matka Skarżącej wystąpiła do Komornika w celu wyegzekwowania alimentów, jednakże egzekucja okazała się niemożliwa. W związku z tym świadczenie było wypłacane przez fundusz alimentacyjny.

Jak zauważył SN w uchwale z 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86, M.P. z 1988 r. Nr 6, poz. 60, "zawinione zachowania są powszechnie potępiane w społeczeństwie i nie można zakładać, ażeby osoba doznająca krzywdy w każdym przypadku mimo to zobowiązana była do świadczenia alimentów na rzecz osoby ją krzywdzącej, tylko dlatego, że obowiązek alimentacyjny wynika z pokrewieństwa, małżeństwa albo z innych więzów, z którymi ustawa łączy ten obowiązek" (por także I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64).

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że katalog przypadków wymieniony w art. 64 u.p.s. nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" lub posłużenie się przesłanką wystąpienia "uzasadnionych okoliczności'*. W art. 64 u.p.s. ustawodawca zawarł szeroki katalog okoliczności, w szczególności dotyczących sytuacji majątkowej, ale także osobistej osoby ubiegającej się o zwolnienie z opłat (por. II SA/Go 390/19).

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że przepis art. 64a u.p.s. nie może znaleźć zastosowania, gdyż Skarżąca nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej, ponieważ jej matka nigdy nie zdecydowała się założyć takiej sprawy, mimo iż istniały ku temu przesłanki. Matka Skarżącej nie zdawała sobie sprawy, jakie konsekwencje na przyszłość może pociągać za sobą brak założenia sprawy o pozbawienia władzy rodzicielskiej ojca Skarżącej, mimo tego, iż w ogóle nie interesował się córką i nie spełniał wobec niej podstawowych obowiązków rodzicielskich.

Jednak nawet w przypadkach wyjątkowych w sytuacji braku prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w art. 64a u.p.s., istnieje możliwość oceny na podstawie art. 64 u.s.p. więzi rodzinnych. Innymi słowy stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogą mieć znaczenie dla procesu obejmującego zwolnienie. W orzecznictwie wskazuje się, że te inne okoliczności nie wymienione w art. 64 u.p.s. powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. Muszą to być zatem okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową i trudną sytuacją podmiotu ubiegającego się o zwolnienie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/G1 15/18, wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 892/17).

W niniejszej sprawie bezsprzecznie zachodziły okoliczności stanowiące podstawę orzeczenia w stosunku do ojca Skarżącej pozbawienia władzy rodzicielskiej, zgodnie z art. 111 k.r.o. Na uwagę zasługuje fakt, iż Skarżąca sama nie mogła wystąpić do Sądu z taką sprawą, gdyż była osobą małoletnią. Podkreślenia wymaga, że brak przeprowadzenia sprawy o pozbawienie władzy rodzicielskiej przez matkę Skarżącej nie może obecnie pociągać dla niej negatywnych skutków prawnych.

W ocenie Skarżącej w świetle art. 64 u.p.s. można stwierdzić w niniejszej sprawie występowanie uzasadnionej okoliczności warunkującej możliwość zwolnienia z opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Niewątpliwie jest to bowiem okoliczność szczególna i związana z sytuacją rodzinną podmiotu ubiegającego się o zwolnienie. Oczywiście w sprawie o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej właściwe organy dysponują swobodą decyzyjną, której zakresem są objęte ocena prawna stanu faktycznego sprawy oraz wybór rodzaju rozstrzygnięcia sprawy, to jednak są obowiązane w sposób wyczerpujący rozważyć czy w danej sprawie nie zaistniały tego rodzaju szczególnie uzasadnione okoliczności warunkujące możliwość zwolnienia z opłaty.

Przy wydawaniu decyzji organ powinien też uwzględnić względy słuszności i sprawiedliwości. Ustawodawca w przepisie art. 64 u.p.s. wskazuje, że w przypadkach wyliczonych wprost oraz w przypadkach im podobnych uzasadnione jest rozważenie, czy względy słuszności i sprawiedliwości społecznej przemawiają za częściowym albo nawet całkowitym zwolnieniem od ponoszenia danej osoby opłat za pobyt w domu pomocy społecznej innych członków rodziny" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 287/19). W sytuacji, gdy ojciec Skarżącej zachowywał się wobec niej sprzecznie z zasadami współżycia społecznego, obciążanie jej obowiązkiem uiszczania opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej narusza - zdaniem skarżącej - nie tylko względy słuszności i sprawiedliwości, ale również klauzulę współżycia społecznego, zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywatela do organu oraz udzielania informacji.

Zmiany wprowadzone nowelizacją ustawy o pomocy społecznej pozwalają twierdzić, że ustawodawca rozszerzając katalog przesłanek uzasadniających zwolnienie z odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, w stopniu znaczącym rozszerzył zakres dotychczas prowadzonych przez ośrodki pomocy społecznej postępowań administracyjnych. O ile w poprzednim stanie prawnym, prowadząc postępowanie administracyjne organy nie musiały badać wzajemnych relacji rodzinnych na linii pensjonariusz - osoba obowiązana do wnoszenia odpłatności i jej bliscy, o tyle w aktualnym stanie faktycznym, kwestie te wydają się być obligatoryjną częścią ustaleń organu administracji publicznej, rozstrzygającego w sprawie.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że nowelizacja k.p.a. z dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadziła nową zasadę ogólną rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony zawartą w dodawanym art. 7a. Uzasadnieniem dla zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony było przekonanie, że zgodnie z wymogami konstytucyjnymi niejasne, niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. W odmiennym przypadku państwo osiągałoby korzyści z wprowadzenia niejasnych przepisów, mogąc stosować je w taki sposób, który byłby najkorzystniejszy z punktu widzenia interesów państwa. Funkcją komentowanego przepisu jest zwiększenie ochrony praw strony przez ograniczenie negatywnych skutków nieprecyzyjnego formułowania przepisów prawa.

Skarżąca kasacyjnie powołała się również na pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 2 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1185/16 wskazał, że "organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy społecznej, "wywiedziona z art. 7 k.p.a. zasada ogólna prawdy obiektywnej ma wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Jest ona naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.".

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że WSA w Olsztynie pominął wskazane zasady i naruszył przepisy postępowania, gdyż nie odniósł się do wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącej o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Olsztynie II Wydział Karny o wypożyczenie akt o sygn. II K 760/94 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w zawnioskowanych aktach. Celem zawnioskowanego dowodu było wykazania faktu uporczywego uchylania się J. S. od ciążącego na nim obowiązku łożenia na utrzymanie małoletniej córki M.

Uzasadniając zarzut błędnie skonstruowanego uzasadnienia orzeczenia WSA w Olsztynie skarżąca kasacyjnie wskazała, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia orzeczenia, do których zaliczył zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Uzasadnienie orzeczenia stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Adresatem uzasadnienia wyroku jest także Naczelny Sąd Administracyjny, a ta okoliczność powoduje, że na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia, ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego czy prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia, (vide: wyrok NSA z 15.06.2010 r. II OSK 986/09, wyrok NSA z 5.02.2014 r, GSK 1757/12). W rozpoznawanej sprawie WSA w Olsztynie odniósł się zbiorczo do sytuacji faktycznych wszystkich uczestników postępowania, co uniemożliwiło wnikliwe zbadanie motywacji Sądu, przy wydawaniu wyroku. Ponadto Sąd nie odniósł się szczegółowo do sytuacji poszczególnych uczestników postępowania, przez co pominął istotne okoliczności stanu faktycznego dotyczące poszczególnych z nich.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy K. (Wójt) ustalił opłatę za pobyt J. S. w Domu Pomocy Społecznej w G. od [...] kwietnia 2021 r. wobec jego zstępnych A. K. K. S., A. B. oraz skarżącej kasacyjnie. Po rozpoznaniu odwołań A. K. K. S., A.B. oraz skarżącej kasacyjnie decyzją z [...] października 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020, poz. 1876, dalej: u.p.s.).

Wszyscy adresaci decyzji wnieśli na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Oddalając skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, co obligowało do oddalenia skargi.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu objętego punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej, jako do zarzutu najdalej idącego.

Skarżąca kasacyjnie prawidłowo wyjaśniła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w jakich sytuacjach zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać uznany za skuteczny. Wbrew jednak jej stanowisku uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji spełnia wymogli wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska zawarte we wszystkich czterech skargach oraz odpowiedzi na nie. Sąd pierwszej instancji odniósł się również do sytuacji każdego ze skarżących wyjaśniając, jaka była sytuacja osobista i dochodowa Skarżącej kasacyjnie i jej rodzeństwa.

Sąd Wojewódzki wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, A. K., nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie odpowiedziała również na pismo organu, co do wyrażenia zgody na podpisanie umowy zgodnie z art. 103 ust. 2. u.p.s, oraz na pismo zawierające umowę. Należy zatem przyjąć, że nie wyraziła zgody na podpisanie umowy. K. S. nie podał informacji o swoich dochodach i nie wyraził zgody na podpisanie umowy zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. Skarżąca kasacyjnie nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego z MOPS w O. Przedstawiła pismo w którym poinformowała, że nie wyraża zgody na partycypowanie w kosztach odpłatności za pobyt ojca – J. S. w domu pomocy społecznej. A. B. prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem dzieci. Dochód w rodzinie na osobę wyniósł 1810,03 zł i przekroczył kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o kwotę 226,03 zł. W następstwie tego GOPS w K. wystosował do A. B. umowę dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt ojca w DPS w G. A. B. nie odesłała umowy w wyznaczonym terminie.

Sąd przywołał brzmienie art. art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s. i wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Kolegium, co do zaistnienia w sprawie przesłanek nałożenia na Skarżącą kasacyjnie i jej rodzeństwo opłaty z tytułu przebywania ich ojca w domu pomocy społecznej. Wyjaśnił, w jakich sytuacjach może być zawarta umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Odniósł się również do argumentacji dotyczącej stosunków rodzinnych pomiędzy osobą umieszczoną w Domu Pomocy Społecznej a osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty. Wskazał, że art. 61 u.p.s. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych - stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Uznał, że nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszony przez zobowiązanych do ponoszenia opłaty zarzut braku jakichkolwiek więzi z ojcem, za którego pobyt zobowiązani są ponosić opłatę.

Sąd ustosunkował się także do argumentacji dotyczącej zwolnienia Skarżących z obowiązku uiszczania opłaty wyjaśniając, że przepis art. 64 u.p.s. umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Sąd uznał, że wniosek taki podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. podzielając wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając bowiem zakresu takiego obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite, czy też częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Sąd podkreślił, że treść art. 64 u.p.s. potwierdza powyższe rozumowanie, gdyż stanowi o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę", a zatem dotyczy sytuacji, gdy opłata ta została już ustalona.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że sam brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania objętych punktem II. 2-6 petitum skargi kasacyjnej wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut objęty punktem I.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej jest oczywiście niezasadny. Decyzja Kolegium wydana została [...] października 2021 r. a więc nie tylko przed datą wejścia w życie przywołanej przez Skarżącą nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, ale nawet przed datą jej uchwalenia. Przywoływana w skardze kasacyjnej nowelizacja dokonana została ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66, dalej "nowelizacja z 17 listopada 2021 r."), która m.in. dodała pkt 7 do art. 64 u.p.s. i która weszła w życie 27 stycznia 2021 r. Zatem wydając decyzję [...] października 2021 r. organ nie miał możliwości zastosowania się do przywołanego przez Skarżącą art. 2 nowelizacji z [...] listopada 2021 r., nie była ona bowiem jeszcze nawet uchwalona.

Wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został już po dacie wejścia w życie nowelizacji z [...] listopada 2021 r., pamiętać jednak należy, że sądy administracyjne kontrolując decyzję administracyjną biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. To wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi zakończenie sprawy administracyjnej, również w rozumieniu przywołanego przez Skarżącą kasacyjnie art. 2 nowelizacji z [...] listopada 2021 r. Skoro zatem przed datą wejścia w życie nowelizacji z [...] listopada 2021 r. sprawa administracyjna dotycząca ustalenia odpłatności za pobyt ojca Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej została zakończona, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć ani art. 2 tejże nowelizacji ani art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez brak jego zastosowania w sprawie.

W zarzucie objętym punktem I.3. petitum skargi kasacyjnej Skarżąca kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku odpłatności za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego co doprowadziło do niezasadnego i niesprawiedliwego obciążenia jej opłatą.

Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji stanęli na stanowisku, że zwolnienie z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej może być udzielone dopiero po ustaleniu wysokości odpłatności.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że wniosek o zwolnienie z opłaty podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu wyjaśniając, że wynika to z brzmienia art. 64 u.p.s. Skarżąca kasacyjnie powyższego stanowiska nie zakwestionowała poprzez postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 64 zdanie 1 u.p.s.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, przedstawiona przezeń wykładnia art. 64 zdanie 1 u.p.s. dokonana została na podstawie brzmienia tego przepisu obowiązującego do 3 października 2019 r. Sąd wojewódzki wskazał, że za przyjętą przez niego wykładnią, zgodnie z którą zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS dokonywane jest w odrębnym postępowaniu już po ustaleniu opłaty przemawia brzmienie art. 64 u.p.s. w którym mowa jest o zwolnieniu osób "wnoszących opłatę".

Zwrócić należy jednak uwagę, że z dniem 4 października 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm., dalej "nowelizacja z 19 lipca 2019 r."). Do dnia jej wejścia w życie art. 64 zdanie pierwszej brzmiał : " Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli (...)". Na skutek nowelizacji z 19 listopada 2019 r. przepis ten otrzymał brzmienie : "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli (..)". Przepis art. 64 zdanie 1 u.p.s. w znowelizowanym brzmieniu, przewidującym możliwość zwolnienia zarówno osób wnoszących opłatę (a więc osób, których obowiązek został już ustalony) jak i osób obowiązanych do wnoszenia tejże opłaty (a więc osób w stosunku do których nie wydana została jeszcze decyzja administracyjna) obowiązywał zarówno w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji jak i w dacie rozpoznawania sprawy przez WSA w Olsztynie.

Skoro jednak Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 64 zdanie 1 u.p.s., która legła u podstaw wyrażonego przezeń poglądu o braku podstaw do badania przesłanek zwolnienia z opłaty w postępowaniu dotyczącym jej ustalenia, Sąd kasacyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł dokonać kontroli prawidłowości powyższego poglądu.

Sąd kasacyjny dostrzega, że na stronie 12 uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyraził również pogląd, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS nie jest uzależniony od okoliczności obiektywnych takich jak stosunki w rodzinie, Pogląd ten wyrażony został jednak na tle art. 61 u.p.s., który nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, obszerna argumentacja skargi kasacyjnej objęta punktami II. 2-6 petitum skargi kasacyjnej a dotycząca zaakceptowania przez Sąd zaniechania ustalenia przez organy czy w sprawie zachodzą przesłanki do zwolnienia skarżącej kasacyjnie z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej nie mogła zostać uwzględniona. W świetle przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni, która nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, okoliczności te mogą być badane dopiero w kolejnym postępowaniu, które toczyć się może po ustaleniu wysokości opłaty.

Wobec przyjętej przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowanej przez Skarżącą kasacyjnie wykładni art. 64 zdanie 1 u.p.s. zgodnie z którą kwestie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS rozstrzygane są w postępowaniu odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej opłatę, jak również wobec faktu, że przywoływany przez Skarżącą kasacyjnie punkt 7 art. 64 u.p.s. wszedł w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, pominięcie wniosku dowodowego Skarżącej o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w Olsztynie II Wydział Karny o wypożyczenie akt o sygn. II K 760/94 i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w zawnioskowanych aktach nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczno-porządkowy, określa jedynie moment zakończenia fazy rozpoznawczej postępowania przed sądem administracyjnym. Postępowanie to nie wiąże się z czynieniem ustaleń faktycznych. W związku z tym sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy do sądu. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyrok NSA z 24 maja 2022 r. III OSK 1314/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że sprawa będąca następstwem skarg wniesionych przez adresatów decyzji Kolegium rozpoznana została w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym. Wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie zawarty został w skardze wniesionej przez Skarżącą kasacyjnie jak również w odpowiedzi organu na wszystkie skargi. Sąd poinformował wszystkich skarżących o wniosku o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz warunkach jego uwzględnienia. Ponieważ żadna ze stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, spraw została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Końcowo Sąd kasacyjny wyjaśnia, że oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie wystąpieniu przez Skarżącą kasacyjnie czy też inne osoby będące adresatami decyzji Kolegium z wnioskiem o zwolnienie z uiszczania opłaty za pobyt J.S. w DPS przy powołaniu się na okoliczności objęte m.in. niniejszą skargą kasacyjną.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł z urzędu na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. o sprostowania oczywistych omyłek pisarskich w komparycji i w sentencji wyroku. W punkcie 1 wyroku sprostowano oczywistą omyłkę zaistniałą w komparycji poprzez wskazanie prawidłowego numeru zaskarżonej decyzji. W punkcie 2 wyroku sprostowano oczywistą omyłkę zaistniałą w sentencji poprzez wskazanie, że oddaleniu podlegały "skargi" a nie "skarga". Jak bowiem wynika zarówno z komparycji wyroku jak również z akt sądowych, w sprawie wniesione zostały cztery skargi na decyzję Kolegium. Sprawy sądowoadministracyjne będące następstwem wniesionych skarg połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i rozpoznane zaskarżonym wyrokiem, w komparycji którego Sądu wskazał, że rozpoznawał sprawę ze skargą wszystkich adresatów decyzji, to jest A. K., K. S., A. B. i Skarżącej kasacyjnie M. K.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.