Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 247/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 4 , art 149 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 grudnia 2022 r. znak IG-II.7227.21.2022.KB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. B. (dalej: skarżący) jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z 28 grudnia 2022 r. znak IG-II.7227.21.2022.KB utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Suskiego z 15 listopada 2022 r. znak WG.661.2.Odw.1.2022, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Suskiego z 31 sierpnia 2022 r. znak WG.661.2.3.2017 zatwierdzającej projekt scalania gruntów części obszaru wsi Ł..

Pismem z 18 października 2022 r. skarżący zawnioskował o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją. Jako podstawę żądania wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jak zaakcentował skarżący, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 maja 2021 r. sygn. II SA/Kr 224/21 uchylił decyzje organów I i II instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania. Organy nie przeprowadziły po uchyleniu decyzji postępowania w sposób należyty, pominęły szereg dowodów i udział stron w postępowaniu. Według skarżącego o pominięciu jego udziału w postępowaniu świadczą: brak ponownego okazania skarżącemu projektowanych granic działek w terenie, brak poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem zebranym w sprawie, brak poinformowania skarżącego o miejscu i czasie odczytania decyzji na zebraniu uczestników, a ponadto niedoręczenie mu decyzji. Skarżący wskazał, że wobec niepoinformowania go o zamiarze wydania decyzji i prawach przysługujących mu na podstawie art. 10 K.p.a. przed wysłaniem mu decyzji w sprawie, powziął informację o zakończeniu procesu scaleniowego dopiero podczas nabożeństwa w kościele 16 października 2022 r. Zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący podkreślił, że inne strony również nie wiedziały o decyzji starosty. Wskazał również, że pozostaje stroną postępowania jako właściciel gruntów objętych scalaniem, ma zatem interes prawny, a fakt ten nie budził wątpliwości z uwagi m.in. na korespondencję, jaką organ prowadził ze skarżącym w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 15 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania scaleniowego. Organ zaznaczył, że decyzja scaleniowa była podana do publicznej wiadomości przez wywieszenie w okresie od 31 sierpnia 2022 r. do 15 września 2022 r. na tablicach ogłoszeń urzędu gminy w J. oraz we wsi Ł., a także w Biuletynie Informacji Publicznej. Organ podkreślił, że skarżący brał udział w postępowaniu i był prawidłowo zawiadamiany jako uczestnik postępowania scaleniowego na każdym jego etapie, m.in. brał udział w posiedzeniach komisji scaleniowej, na których były rozpatrywane jego zarzuty. W postępowaniu scaleniowym organ nie był zobowiązany do doręczenia decyzji skarżącemu, bowiem decyzja podlegała doręczeniu przez obwieszczenie. Podniesione zaś zarzuty merytoryczne w ocenie organu należało podnieść w odwołaniu od decyzji.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, organ II instancji postanowieniem z 28 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – uczestnicy scalenia byli zawiadomieni przez obwieszczenie z 25 lipca 2022 r., że zebrany został materiał wystarczający do wydania decyzji. Obwieszczenie to zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w S. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy w J. i tablicy ogłoszeń starostwa w dniach 25 lipca – 8 sierpnia 2022 r. Podobnie organ wskazał na fakt obwieszczenia decyzji kończącej postępowanie, w związku z czym decyzja została uznana za doręczoną 14 września 2022 r. Na skutek niewniesienia odwołania przez żadną ze stron decyzja stała się ostateczna. Organ zwrócił również uwagę, że w wyniku nowelizacji przepisów od 10 lutego 2022 r. zniesiony został obowiązek zwoływania zebrań uczestników scalenia celem odczytywania decyzji.

Organ odwoławczy poparł stanowisko, że już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postepowania w związku z bezsprzecznym faktem, że skarżący był stroną postępowania scaleniowego. W ocenie wojewody z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący był stroną postepowania i brał w nim czynny udział, o czym świadczą: złożenie życzeń do karty uczestnika scalenia nr [...], zapoznanie się z projektem scalania oraz złożenie oświadczeń do karty uczestnika scalenia nr [...] złożenie zastrzeżeń pismem z 6 grudnia 2018 r., zawiadomienia o posiedzeniach komisji doradczej z 13 maja i 4 września 2019 oraz 22 kwietnia i 29 czerwca 2022 r. oraz udział skarżącego w posiedzeniach, przesłane skarżącemu pismo starosty z 26 lipca 2022 r. z informacją o stanowisku co do zgłoszonych w sprawie żądań, wykazanie skarżącego w załącznikach do decyzji, zawierających wykaz zmian działek i wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. polegające na odmowie wznowienia, postępowania zakończonego decyzją ostateczną, pomimo iż wnioskujący wskazał właściwą i istniejąca podstawę prawną i niezbędną do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4) oraz wykazał dochowanie miesięcznego terminu do wznowienia postępowania, czego starosta w postanowieniu z 15 listopada 2022 r. nie zakwestionował,

– art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a., polegające na odmowie wznowienia postępowania, a w konsekwencji dokonania przedwczesnego merytorycznego rozstrzygnięcia zarzutów wnioskodawcy, pomimo iż do czynności tej winno dojść po formalnym wznowieniu postępowania,

– art. 145 § 1 pkt 4 w zw. art. 10 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu, z pominięciem faktu, iż określenie "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" odnosi się tylko do etapu doręczenia decyzji lub postanowienia, a nie każdego pozbawienia udziału strony w czynnościach postępowania, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania,

– art. 124 § 1 w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. polegający na zaniechaniu właściwego uzasadnienia w wydanym postanowieniu w szczególności pominięcia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego, bo utrzymującego postanowienie organu I instancji w mocy.

Odnosząc się do instytucji wznowienia postępowania, skarżący wskazał, że pierwsza faza, którą swym wnioskiem rozpoczął, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Poza sporem pozostaje, że skarżący powołuje się na przesłankę ustawową i spełnia warunki konieczne do wznowienia postępowania. W ocenie skarżącego odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona tym, że strona żąda wznowienia postępowania z innej przyczyny niż wymieniona w K.p.a. Skarżący zaznaczył, że jest stroną postępowania i nie budzi to żadnych wątpliwości. Odnosząc się do "zasad ogłaszania" decyzji w postępowaniu scaleniowym skarżący wskazał, iż okoliczność ta budzi jego największe zastrzeżenie i powód dla którego najpierw złożył zażalenie na postanowienie, a aktualnie składa skargę. Wniosek o wznowienie nie tylko związany jest ze sposobem "ogłoszenia" decyzji i braku jej doręczenia, ale w ogóle "brakiem udziału strony w postępowaniu", co jest okolicznością znacząco szerszą i rzutującą na wynik finalny przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżącego organy nie dostrzegają, że skarżący zarzuca lekceważące podejście do uwag wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r. Zdaniem skarżącego brak udziału strony w postępowaniu przejawia się na wielu płaszczyznach, a potwierdzenie takiej okoliczności chociażby w jednym aspekcie czy czynności skutkuje automatycznie potwierdzeniem się koniecznością wznowienia postępowania. W odniesieniu do okoliczności pominięcia skarżącego w postępowaniu, skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku inicjującym postępowanie.

Zdaniem skarżącego, organ w pierwszym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonał merytorycznej oceny stanu faktycznego, a nie weryfikacji formalnej, która pozwala dopiero, po wszczęciu postępowania badać czy prowadzono je należycie. Niekwestionowany fakt bycia stroną postępowania nie wyklucza błędów i naruszeń po stronie organu, które winny być zweryfikowane w toku trybów nadzwyczajnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wyrażoną uprzednio argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania jest w myśl art. 149 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: K.p.a.) postanowieniem, na które służy zażalenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona niezasadna.

W myśl art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny podstaw wznowienia (po analizie, czy strona powołała w ogóle okoliczność, która mogłaby stanowić podstawę wznowienia), wtedy, gdy w sposób oczywisty brak jest związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, a ponadto, gdy przeszkody do wznowienia są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskiwania dodatkowych wyjaśnień (np. wyrok NSA z 18 września 2019 r., OSK 1833/19). W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z tego powodu, że był stroną postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 415/18).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dopuszczalne było przyjęcie "oczywistości" przypadku i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że sam skarżący we wniosku o wznowienie postępowania przyznał, że był stroną postępowania i odwoływał się do przedstawianych w toku postępowania dowodów i korespondencji z organem. Już zatem z samej analizy wniosku wynikało, że nie sposób prowadzić wznowionego postępowania. Skarżący w istocie domagał się wznowienia postępowania, powołując się na brak swojego udziału w tym postępowaniu, równocześnie przyznając, że w tym postępowaniu brał udział. Stanowisko to skarżący konsekwentnie podnosił zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w skardze. Doszukiwanie się przez skarżącego pominięcia go w postępowaniu - w niedoręczeniu mu decyzji i powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się i zapoznania z zebranym materiałem oraz nieodczytania mu decyzji organ trafnie ocenił za oczywiście niezasadne. Już z samego charakteru postępowania scaleniowego, które skarżący chce wznowić, wynika, że polega ono na uproszczeniu procedury powiadamiania uczestników scalenia o poszczególnych czynnościach postępowania. Uproszczenie to jest realizowane przez doręczanie pism w drodze obwieszczeń, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego. Powyższe uzasadnione jest dużą lub bardzo dużą liczbą uczestniczących w postępowaniu scaleniowym stron. Powiadomienie w drodze obwieszczeń o czynnościach postępowania scaleniowego jest wystarczającym sposobem zapewnienia poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego w tych czynnościach uczestnictwa. Skorzystanie z możliwości uczestnictwa w czynnościach postępowania scaleniowego jest już wyborem uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. II OSK 744/09 i z dnia 18 marca 2010 r., sygn. II OSK 752/09). Skarżący przyznał w skardze (s. 4), że to zasady ogłaszania decyzji w postępowaniu scaleniowym budzą jego największe zastrzeżenie i stanowią powód jego obecnej aktywności. Wyjaśnić zatem należy, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i na gruncie niniejszej sprawy nie sposób czynić organowi zarzutu, że przy doręczeniu decyzji kończącej postępowanie scaleniowe kierował się zasadami wyrażonymi w ustawie. Jeżeli w istocie skarżący kwestionuje zasady uregulowane w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1223 ze zm.), to właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego, kwestionująca wskazane przepisy ustawy.

Nie sposób uciec od konstatacji, że skarżący – niezłożywszy w terminie środka odwoławczego od przedmiotowej decyzji – usiłuje podeprzeć argumentację stojącą za wnioskiem o wznowienie postępowania zarzutami, które byłyby właściwe dla odwołania. W ten sposób należy kwalifikować wywody skarżącego dotyczące rzekomego zlekceważenia przez organ wskazań wynikających z wyroku WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 224/21 i nieprzeprowadzenia postępowania w zgodzie z art. 7, 11, 77 § 1 i 80 K.p.a. Podkreślić jednak trzeba, że instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i w tej procedurze podnosić można jedynie kwalifikowane wady, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. Instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana jako pretekst do merytorycznej kontroli decyzji, właściwej dla postępowania zwyczajnego.

Warto odnotować, że zupełnie bezzasadne są zarzuty skarżącego, że pismo z 26 lipca 2022 r. nie zawiera pouczenia o prawie do wypowiedzenia się i zapoznania z materiałem zebranym w sprawie przed wydaniem decyzji. Pouczenie o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 K.p.a. zostało skierowane do uczestników postępowania w drodze obwieszczenia z 25 lipca 2022 r. Natomiast pismo z 26 lipca 2022 r., które otrzymał skarżący i na które się on powołuje, miało zupełnie inny charakter. W piśmie tym poinformowano skarżącego o sposobie odniesienia się do zarzutów skarżącego do projektu scalenia. Powyższe dodatkowo stanowi potwierdzenie faktu, że skarżący miał możliwość zgłaszania własnych zastrzeżeń. Z okoliczności, że uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione, nie sposób wywodzić, że miało miejsce pominięcie strony w postępowaniu. Wręcz przeciwnie – wynika z powyższego, że skarżącemu dano możliwość rzeczywistej obrony własnych interesów i skarżący z tej możliwości skorzystał.

Zupełnie bez wpływu na sytuację procesową skarżącego pozostaje jego twierdzenie, jakoby pozostali uczestnicy postępowania nie wiedzieli o wydaniu przedmiotowej decyzji. Domniemany stan wiedzy pozostałych uczestników nie wiąże się z oceną przesłanki z art. art. 145 § 1 pkt 4) K.p.a., która to ocena jest dokonywana w odniesieniu konkretnie do skarżącego.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.