Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 159/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 407.1/F-9/I/2024 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie obciążenia dodatkową opłatą za postój oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 407.1/F-9/I/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "Kolegium"), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na działanie Urzędu Miejskiego w Białymstoku - Biura Strefy Płatnego Parkowania (dalej: "BSPP") - dotyczące obciążenia S. T. (dalej: "Skarżący") dodatkową opłatą za postój w Strefie Płatnego Parkowania w Białymstoku.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu 19 lipca 2023 r. pojazd Skarżącego marki D. o nr rej. [...] zaparkowany był przy ul. [...] w Białymstoku. W związku ze stwierdzeniem nieuiszczenia należnej opłaty za postój pracownik SPP o godzinie 11:14 wystawił Skarżącemu wezwanie-raport o nr 14/5505/2023 do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 100 zł, które umieszczone zostało na przedniej szybie pojazdu.

Nie zgadzając się z obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej Skarżący wniósł pismo zatytułowane "odwołanie-zażalenie" (data wpływu do organu - 25 lipca 2023 r.). W odpowiedzi na niego BSPP (działające z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku) pismem z 2 sierpnia 2023 r. wyjaśniło, że karta parkingowa dla osób niepełnosprawnych nie była widoczna z zewnątrz pojazdu przez przednią szybę, a zatem nie został spełniony warunek niezbędny do skorzystania z bezpłatnego postoju. W kolejnym piśmie zatytułowanym "zażalenie" (data wpływu do organu - 17 sierpnia 2023 r.) Skarżący uzupełnił dotychczasową argumentację oraz wniósł o nadesłanie kserokopii kolorowych zdjęć dokonanych przez pracownika BSPP. W replice do pisma organu z 22 sierpnia 2023 r. Skarżący wniósł kolejne pismo, w którym "potwierdził swoje stanowisko zawarte w odwołaniu" podnosząc, że pracownik BSPP celowo i świadomie zrobił zdjęcia pojazdu w taki sposób, aby karta parkingowa dla osób niepełnosprawnych nie była widoczna. Następne pismo Skarżącego datowane jest na 2 listopada 2023 r. i stanowi potwierdzenie stanowiska o prawidłowym zaparkowaniu pojazdu.

Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. organ działający poprzez BSPP na wniosek Skarżącego przekazał sprawę wraz z aktami do Kolegium.

Opisanym na wstępie postanowieniem z 30 stycznia 2024 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

SKO wskazało, że sprawa dotyczy ustaleń pracowników BSPP w zakresie nieopłacenia przez Skarżącego opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Na podstawie tych ustaleń skierowano do Skarżącego wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, do której pobrania zobowiązuje zarząd drogi przepis art. 13f ust. 1 i 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2023 poz. 645, dalej: "u.d.p.")

Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące prawo przewiduje wnoszenie, rozpatrywanie i rozstrzyganie zażaleń przez organy administracji publicznej w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, stosownie do art. 141 § 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") stronie służy zażalenie na postanowienia wydane w toku postępowania w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub postanowienia, załatwianych milcząco lub poprzez wydanie zaświadczenia, gdy kodeks tak stanowi. Po drugie, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2023 poz. 2505, dalej: "u.p.e.a.") zażalenie przysługuje na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego, jeżeli ustawa egzekucyjna lub kodeks tak stanowi.

Organ stwierdził, że rozpatrując wniesione zażalenie należało uwzględnić w pierwszej kolejności ustanowioną w art. 6 k.p.a. zasadę ogólną legalności postępowania administracyjnego. W myśl tej zasady, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że każdy taki organ, aby mógł rozstrzygnąć daną sprawę, musi dysponować kompetencją ustanowioną powszechnie obowiązującym przepisem prawa do wydania w niej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia (stosownie do art. 104 i 123 k.p.a.) albo zakończyć to postępowanie w inny sposób (np. poprzez pozostawienie podania bez rozpatrzenia lub w sposób milczący, stosownie do art. 64 § 2 lub art. 122a k.p.a.). SKO wskazało, że nie obowiązuje żaden przepis prawa przewidujący wnoszenie zażalenia na działalność organu administracji publicznej wykonującego zadania zarządcy drogi publicznej zobligowanego przepisem art. 13f ust. 1 i 3 u.d.p. do pobierania opłat dodatkowych za postój w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia obowiązującej opłaty. Nie istnieje też przepis prawa przewidujący podejmowanie decyzji administracyjnych ustalających lub stwierdzających istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. W art. 13f ust. 1 u.d.p. jasno wskazano, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Obowiązek poniesienia takiej opłaty wynika zatem bezpośrednio z przepisu prawa. Stosownie do art. 40d ust. 2 u.d.p., opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie egzekucyjnej. Kwota takiej opłaty ustalana jest przez radę gminy w stosownej uchwale na podstawie art. 13f ust. 2 u.d.p. W ocenie Kolegium obowiązek poniesienia takiej opłaty traktować zatem należy jako powstający z mocy samego prawa i podlegający egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Kolegium zaznaczyło, że rozważyło, czy pisma kierowane do Skarżącego mają cechy uzasadniające traktowanie ich jako decyzje administracyjne. Brzmienie tych pism wskazuje, że zawierają one jedynie prawidłowe informacje o obowiązujących przepisach prawa oraz o dowodach, w oparciu o które przyjęto, że Skarżący nie uiścił należnej opłaty za postój w SPP. W ocenie organu nie są to zatem decyzje administracyjne wydane w pierwszej instancji, od których - co do zasady - przysługuje odwołanie. SKO uznało również, że akta sprawy nie zawierają dokumentu świadczącego o tym, że doręczono Skarżącemu dokument stanowiący zaskarżalne zażaleniem postanowienie Prezydenta.

W zaistniałych okolicznościach SKO przyjęło, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Kierując się zasadą, że do rozpatrywania zażaleń w kwestiach nieuregulowanych przepisami kodeksu o zażaleniach - odpowiednie zastosowanie mają - zgodnie z art. 144 k.p.a. - przepisy o postępowaniu odwoławczym, SKO dostrzegło obowiązywanie art. 134 k.p.a. Organ, stosując ten przepis odpowiednio, uznał, że zobowiązuje on Kolegium do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w formie postanowienia. Wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia Skarżącego polega na tym, że jego przedmiotem nie jest postanowienie, na które służy zażalenie, a tylko takie postanowienie może być przedmiotem zażalenia.

Kolegium stwierdziło, że możliwość kwestionowania powstania obowiązku poniesienia opłaty za postój w SPP oraz opłaty dodatkowej, o jakiej mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. zaistnieje dopiero wówczas, gdy wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne, w ramach którego doręczony zostanie mu odpis tytułu wykonawczego wraz z pouczeniem o prawie do zgłoszenia zarzutów do prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. (zarzut nieistnienia obowiązku z § 2 pkt 1). Organ stwierdził także, że z art. 2 u.p.e.a. wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a opłaty i opłaty dodatkowe za postój w strefach płatnego parkowania stanowią właśnie niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się ww. ustawę. SKO powołało się w tym zakresie na wyroki NSA (z 29 stycznia 2010 r., I OSK 168/10 i z 23 kwietnia 2010 r., II FSK 1495/08) oraz doktrynę.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę (zatytułowaną jako "odwołanie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Skarżący podniósł, że z dokumentacji Urzędu Miejskiego w Białymstoku Biuro Strefy Płatnego Parkowania wynika jednoznacznie, że dokumentacja dostarczona do SKO była nienumerowana, co prowadzi do podejrzeń dostarczania korespondencji z Biurem Parkowania jako niekompletnej. Zarzucił organowi, że nie został powiadomiony o terminie posiedzenia kolegium, przez co nie mógł sprawdzić kompletnej dokumentacji sprawie. Wezwanie wystawione przez BSPP 19 lipca 2023 r. uważa za bezpodstawne. Zgodnie z pouczeniem złożył odwołanie – zażalenie, lecz biuro potraktowało to jako zwykłe pismo. Następne pismo było złożone jako zażalenie na niewłaściwe działanie. Urząd nie wszczął postępowania, w wyniku tego Skarżący złożył odwołanie do SKO. Wskazał, że jest na rencie inwalidzkiej I grupy i posiada uprawnienie tj. niebieską kartę upoważniającą do parkowania w miejscach wyznaczonych do tego celu – niebieskiej kopercie. Podniósł, że niebieskiej karty nigdy nie wyjmuje z samochodu. Znajduje się ona po prawej stronie tablicy rozdzielczej naprzeciwko pasażera. Jest to miejsce bezpieczne, ponieważ jest tam specjalne wgłębienie, aby z tego nie wypadło. Tak też było w tym dniu. Zdaniem Skarżącego osoba wystawiająca mandat celowo dokonała dokumentacji fotograficznej w taki sposób, aby było widać tylko powierzchownie tablicę rozdzielczą. Z dokumentacji BSPP wynika, że "karta powinna znajdować się na tablicy rozdzielczej" i zdaniem Skarżącego wymogi te zostały spełnione. Wskazał, że załączył również oświadczenie pasażera. Skarżący wniósł o stwierdzenie prawidłowości umiejscowienia karty osoby niepełnosprawnej na tablicy rozdzielczej oraz zwrot kosztów z tym związanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 9 maja 2024 r. (data stempla pocztowego) Skarżący uzupełnił swoją argumentację wskazując m.in., że organ powinien wydać decyzję lub postanowienie wraz z pouczeniem o przysługującej drodze odwoławczej. Do pisma załączył zdjęcia pojazdu, wniosek o wydanie karty parkingowej oraz wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z 19 grudnia 2014 r. o sygn. [...], na mocy której zaliczono go do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia w sprawie obciążenia dodatkową opłatą za postój.

Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Omawiane rozstrzygnięcia zapada we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania (zażalenia) nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania (zażalenia). Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu".

Kontrolowane postanowienie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania (zażalenia) jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania (zażalenia).

W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego zażalenia zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, tj. oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów skarżącego co do podjętych działań organu w zakresie nałożenia opłaty za postój.

Przechodząc zaś do meritum sprawy wyjaśnić należy, że niedopuszczalność zażalenia, tak jak i odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym.

Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia aktu organu administracji (decyzji lub postanowieni) w toku instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, jeżeli (1) czynność organu nie jest decyzją, lecz np. czynnością materialno-techniczną lub umową cywilnoprawną (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2011 r., III SA/Wa 1374/10); (2) decyzja nie została jeszcze doręczona ani ogłoszona stronie; (3) zostało wniesione od projektu decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 509/11); (4) zostało wniesione od decyzji organu drugiej instancji; (5) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania (przy czym samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji - por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2006 r., II SA/Wr 622/06); (6) ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania od decyzji, przewidując inny tryb weryfikacji, np. powództwo do sądu powszechnego.

Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych zachodzi zatem w przypadku gdy czynność organu nie jest postanowieniem, lecz czynnością materialno-techniczną lub umową, postanowienie nie zostało doręczone lub ogłoszone stronie, zażalenie zostało wniesione od projektu postanowienia, zażalenie zostało wniesione od postanowienia drugiej instancji, ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia lub gdy ustawa wyłącza możliwość wniesienia zażalenia przewidując inny tryb weryfikacji (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 roku, sygn. III SA/Wa 1746/17).

Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania lub zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy został wniesiony przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia z przyczyny

o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia działalności organów administracji publicznej wykonujących zadania zarządcy drogi publicznej w zakresie pobierania opłat dodatkowych za postój

w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia obowiązującej opłaty.

Jak służenie zauważył organ odwoławczy, obowiązujące przepisy prawa przewidują wnoszenie, rozpatrywanie i rozstrzyganie zażaleń przez organy administracji publicznej w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, stosownie do art. 141 § 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") stronie służy zażalenie na postanowienia wydane w toku postępowania w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub postanowienia, załatwianych milcząco lub poprzez wydanie zaświadczenia, gdy kodeks tak stanowi. Po drugie, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2023 poz. 2505, dalej: "u.p.e.a.") zażalenie przysługuje na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego, jeżeli ustawa egzekucyjna lub kodeks tak stanowi.

Tymczasem wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, do której pobrania zobowiązany jest zarząd drogi na podstawie art. 13f ust. 1 i 3 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie ma charakteru aktu (decyzji lub postanowienia czy też innej formy zakończenia postepowania, o której mowa wyżej). Nie obowiązuje też żaden przepis, który umożliwiałby wniesienie zażalenia na wystawione przez organ administracji publicznej wezwanie skierowane do użytkownika dróg w przedmiocie uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. podmiot korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania, z tym, że wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 złotych (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Opłatę dodatkową pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi (art. 13f ust. 3 u.d.p.). Opłata dodatkowa wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1859/11; 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15). Przyjęcie zatem poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do wniosku, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej oraz opłaty dodatkowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (tak: wyrok NSA z dnia 16 września 2921 r. II GSK 1012/21, LEX nr 3258232). Ponadto biorąc pod uwagę treść art. 13f ust. 1-3 u.d.p. oraz art. 40d ust. 2 u.d.p. wskazuje się, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa to przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 767/16, uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10). Podobnie stwierdził WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 października 2009 r. II SA/Sz 35/09, wskazując, że "wobec stwierdzenia, że według zapisu ustawy obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu (w tym opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tego obowiązku w drodze decyzji, oczywistym jest, że po stronie zarządcy (zarządu) drogi nie istnieje również obowiązek doręczania właścicielowi czy innej osobie użytkującej pojazd, takiej decyzji. Sporządzane przez inspektora w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty za postój "zawiadomienie", dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania opłaty, lecz nie nakłada tego obowiązku." Sąd ten podkreślił, że "taki sposób zawiadamiania nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do obrony. Posiadacz pojazdu ma bowiem zagwarantowaną możliwość obrony swoich praw m.in. właśnie poprzez złożenie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym takie postępowanie wszczyna się dopiero po uprzednim doręczeniu upomnienia (wezwania do zapłaty), z wykazaniem żądanej należności. Pomimo nieuiszczenia opłaty za postój, zobowiązany ma więc możliwość uiszczenia opłaty dodatkowej bez wszczynania postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne wszczyna bowiem dopiero doręczenie tytułu wykonawczego. Jeżeli zobowiązany kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej poprzez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, oceny zasadności tego zarzutu dokonuje wierzyciel, jak w tym przypadku będący równocześnie organem egzekucyjnym, a jego ocena (...) podlega kontroli organu drugiej instancji, a następnie sądu administracyjnego."

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, ze przepisy u.d.p. nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywano by wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. Brak jest podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61).

Wobec powyższego, skoro nałożenie opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie stanowi żadnego z aktów, na które stronie służy zażalenie i jednocześnie brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby taką formę kontroli, to uznać należy, że wniesione w omawianej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne. Kolegium nie miało zatem innej możliwości jak stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie zostało podjęte w granicach i na podstawie prawa, tj. zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i dookreśloną w art. 7 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi jeszcze raz powtórzyć należy, że rozpoznawana przez Sąd skarga dotyczyła postanowienia o niedopuszczalności zażalenia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Z twego też powodu zarzuty dotyczące zasadności nałożenia na skarżącego opłaty dodatkowej za parkowanie

w strefie płatnego parkowania nie mogły podlegać ocenie Sądu. Warto również zauważyć, że w treści zakwestionowanego postanowienia Kolegium w ogóle nie wypowiedziało się co do meritum sprawy.

Końcowo pouczyć należy skarżącego że możliwość kwestionowania powstania obowiązku poniesienia opłaty za postój w SPP oraz opłaty dodatkowej,

o jakiej mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. zaistnieje dopiero wówczas, gdy wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne, w ramach którego doręczony zostanie mu odpis tytułu wykonawczego wraz z pouczeniem o prawie do zgłoszenia zarzutów do prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. (zarzut nieistnienia obowiązku z § 2 pkt 1).

Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak i uznając, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.