Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1093/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek, asesor WSA Aneta Brzezińska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 18 października 2021 r., nr SKO/SR-418/22/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. C. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej; SKO, organ odwoławczy) z dnia 18 października 2021 r. nr SKO/SR-418/22/2021 odmawiająca uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 17 marca 2016 r. nr SKO/SR-418/11/2016 utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Polkowic (dalej; Burmistrz) z dnia 29 stycznia 2016 r. nr OK.4431.6.13.2015 w przedmiocie dotacji pobranej w 2014 r. w nadmiernej wysokości z nakazem zwrotu wraz z odsetkami.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z 29 stycznia 2016 r. Burmistrz ustalił skarżącej wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w wysokości 75.869,32 zł z tytułu dotacji pobranej przez nią w nadmiernej wysokości w 2014 r. w związku z prowadzeniem A., określił termin naliczania odsetek należnych oraz nakazał dokonania zwrotu powyższej kwoty. Organ stwierdził, że strona odmówiła okazania umów zawartych pomiędzy osobą prowadzącą placówkę, a rodzicem/opiekunem prawnym, będących podstawą przyjęcia dziecka do placówki. Wobec tego organ I instancji nie miał możliwości zweryfikowania faktycznej liczby dzieci przyjętych do punktu przedszkolnego z liczbą dzieci wykazaną w informacjach składanych do Urzędu Gminy, będących podstawą udzielenia dotacji.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania SKO decyzją z 17 marca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 653/16 oddalił skargę strony na decyzję SKO z 17 marca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że: 1. regulacja § 6 ust. 13 uchwały Rady Miejskiej w Polkowicach nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. 4814 oraz z 2014 r., poz. 1421 i poz. 4939) mogła być podstawą prawną żądania udostępnienia kontrolującym określonej dokumentacji prowadzonej na potrzeby punktu przedszkolnego, 2. liczba dzieci uczęszczająca do prowadzonego przez skarżącą punktu przedszkolnego, na które została udzielona dotacja, winna była zostać rozliczona w oparciu o wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami, 3. skarżąca nie mogła odmówić kontrolującym przedstawienia do wglądu żądanych dokumentów, a okazując je w sposób selektywny i wybiórczy dopiero na etapie postępowania sądowego, winna była liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1409/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej. W uzasadnieniu za prawidłową uznał ocenę, że skoro skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości tego, że podana przez nią liczba uczniów jest rzeczywista, ani tego, w jakim zakresie poszczególni uczniowie korzystali z usług punktu przedszkolnego, to tak, jakby nie wykazała niezbędności pobrania dotacji w określonej wysokości. Stwierdził, że tym samym ziściła się przesłanka określona w art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Wnioskiem z 29 sierpnia 2019 r., skierowanym do Burmistrza strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją SKO z 17 marca 2016 r. Jako podstawę prawną do wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że podstawą wznowienia postępowania jest istnienie dokumentów w postaci umów zawieranych z rodzicami, które nie były brane pod uwagę w toku kontroli i postępowania, natomiast zostały określone w ww. wyroku NSA w z 30 lipca 2019 r.

Postanowieniem z 25 listopada 2019 r. nr SKO/SR-418/61/2019 SKO odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 17 marca 2016 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z 10 stycznia 2020 r. nr SKO/SR-418/73/2019 utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wznowienia postępowania stwierdzając, że strona nie dochowała miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, bo zawartych z rodzicami umowach wiedziała już w 2014 r.

Prawomocnym wyrokiem z 25 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 154/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) we Wrocławiu na skutek skargi strony uchylił postanowienie SKO z 10 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy właśnie do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest natomiast, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny. "Nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do dokonywania ustaleń, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi pierwotnie prowadzącemu postępowanie. Nie jest istotne, z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie. WSA stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania nie zostać mogło wniesione przed datą, w której decyzja SKO stała się ostateczna (29 marca 2016 r.). Skarżąca przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, co stanowiło przeszkodę do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i dopiero z dniem wydania wyroku przez NSA (30 lipca 2019 r.), a więc z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca uzyskała możliwość wniesienia skargi o wznowienie postępowania i w tym dniu zaczął biec miesięczny termin do złożenia takiego wniosku.

Wykonując powyższy wyrok SKO postanowieniem z 31 maja 2021 r. uchyliło w całości własne postanowienie z 25 listopada 2019 r. i wznowiło postępowanie w sprawie.

Na wezwanie organu odwoławczego skarżąca przedstawiła uwierzytelnione kopie umów zawartych z rodzicami na opiekę w A. na rok szkolny 2013/2014 [...] sztuk) i na rok szkolny 2014/2015 ([...] sztuk).

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) SKO odmówiło uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 17 marca 2016 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazało, że przedstawione przez stronę umowy nie mają waloru nowych dowodów nieznanych organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, które wyszły na jaw. Wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzję, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania decyzji. Argumentował, że skarżąca dysponowała ww. umowami i istniały one w dniu wydania decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie dotacji. Miała możliwość i była wzywana przez organ do przedstawienia ww. umów, czego nie uczyniła. Nieprzeprowadzenie dowodów w postępowaniu zwykłym, jeżeli mogły być wówczas powołane przez stronę, nie jest podstawą uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznej.

W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie n kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji; 2) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy dowody w postaci umów zawartych z rodzicami nakazują uchylenie przedmiotowej decyzji; 3) art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez działania całkowicie niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej, polegające na ignorowaniu faktów i dowodów oraz intepretowaniu realnego stanu faktycznego na niekorzyść strony, sprzecznie także z art. 7a k.p.a.; 4) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszystkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej; 5) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu skargi strona szeroko uargumentowała wnioski zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w sprawie jest zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. stanowiącej podstawę uchylenia ostatecznej decyzji SKO z 17 marca 2016 r. w przedmiocie dotacji pobranej w 2014 r. w nadmiernej wysokości z nakazem jej zwrotu wraz z odsetkami.

Wedle skarżącej, podstawą wznowienia postępowania jest istnienie dokumentów w postaci umów zawieranych z rodzicami, które nie były brane pod uwagę w toku kontroli i postępowania dotyczącego rozliczenia dotacji pobranej w 2014 r. dla A. Nie były znane organowi w dniu wydania decyzji we wskazanym przedmiocie i wyszły na jaw w dopiero z dniem wydania wyroku NSA z 30 lipca 2019 r. rozstrzygającego te sprawę prawomocnie.

Zdaniem organu, ww. umowy nie mają waloru nowych dowodów nieznanych organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, które wyszły na jaw. Skarżąca dysponowała bowiem ww. umowami i istniały one w dniu wydania decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie dotacji. Miała możliwość i była wzywana przez organ do przedstawienia ww. umów, czego nie uczyniła. Nieprzeprowadzenie dowodów w postępowaniu zwykłym, jeżeli mogły być wówczas powołane przez stronę, nie jest podstawą uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Mocą art. 150 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sąd stwierdza, że przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 154/20, ponieważ stan prawny nie uległ zmianie. W wyroku tym sąd dokonał wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosząc ją do ustaleń faktycznych sprawy. W tym zakresie wyjaśnił, że warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów, odnieść należy do organu a nie do strony, co oznacza, że organ nie dysponował ww. umowami z rodzicami i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest natomiast, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem, czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Za takim rozumieniem podstawy wznowienia przemawia przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej a także interes społeczny. "Nowe dowody" i "nowe okoliczności" muszą mieć charakter obiektywny, co oznacza, że ich ujawnienie nie daje podstaw do dokonywania ustaleń, czy i z jakich powodów nie były one znane organowi pierwotnie prowadzącemu postępowanie. Nie jest istotne, z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie.

Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja SKO w sprawie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w ww. prawomocnym wyroku. Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się z taką oceną prawną, skoro nie wniósł skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy SKO we wznowionym postępowaniu w sprawie - poddanej kontroli sądowej obecnie - było związane nie tylko wskazanym przez sąd w ww. wyroku momentem rozpoczęcia biegu terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, ale także wyrażoną w nim oceną prawną, że przedmiotowe umowy z rodzicami nie były znane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej (z dnia 17 marca 2016 r.), mimo że istniały w tej dacie i były znane stronie. Oznacza to, że wbrew nakazowi przepisu art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 170 p.p.s.a. organ odwoławczy nie zastosował się w sposób zupełny do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 154/20.

Jak Sąd wskazał, ocena prawna wyrażona w tym prawomocnym wyroku wiąże obecnie Sąd w sprawie poddanej kontroli legalności.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu SKO uwzględni ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 25 listopada 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 154/20.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.