Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 338/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1 i art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 4, 6 i 8, art. 41 ust. 1  i art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1  i art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Ryjewo z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXX/216/21 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy Ryjewo stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2021 r. Rada Gminy Ryjewo podjęła uchwałę

nr XXX/216/21 w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych Rady Gminy Ryjewo.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono między innymi przepisy art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz

art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834).

Poszczególne zapisy uchwały dotyczą ustalenia wysokości miesięcznej diety przysługującej radnym Rady Gminy Ryjewo, określają prawo do jednej diety, niezależnie od ilości i rodzaju pełnionych funkcji w Radzie Gminy oraz zawierają definicję podróży służbowej. W uchwale określono także przesłanki, których spełnienie umożliwia uzyskanie diety i zwrot kosztów podróży służbowej, jak również sytuacje,

w których możliwe będzie niewypłacenie wskazanych świadczeń w całości lub w części. Uchwała traktuje w § 5, ponadto o utracie mocy poprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwały.

Na podstawie § 5 opisanego aktu wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Ryjewo.

Zgodnie natomiast z § 6 przedmiotowej uchwały, uchwała wchodzi w życie

z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r.

W dniu 4 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie

na opisaną uchwałę Rady Gminy Ryjewo z dnia 29 grudnia 2021 r., nr XXX/216/21.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Prokurator zarzucił zaskarżonemu aktowi istotne naruszenie prawa, tj. przepisów:

1. art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.",

poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym Województwa Pomorskiego,

2. art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 u.o.a.n. poprzez brak zachowania odpowiedniego vacatio legis.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi zatem akty prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się

na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że zakwalifikowanie uchwały rady gminy do aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji. Prokurator podniósł, że w § 6 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r., jednakże nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie zachowano także odpowiedniego vacatio legis.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ryjewo wniósł o oddalenie skargi

w całości.

W uzasadnieniu organ gminy wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego organu nadzoru, co stwarza domniemanie prawne poprawności niniejszej uchwały. Dostrzeżone braki uchwały nie mogą natomiast stanowić istotnego naruszenia prawa, stanowią co najwyżej usterki mające znamiona nieistotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r.,

poz. 1634), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei stosownie do art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie sytemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, a Sąd orzekający pogląd ten podziela, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce

w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą

zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 213/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1268/22.

Sąd podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m. in. w wyrokach NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15),

zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.

Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny,

gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny,

to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.

Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g.

Zaskarżona uchwała ma zatem niewątpliwie charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale osoby, będące członkami rady gminy, której skład może ulegać zmianie w toku kadencji. Diety radnych wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie,

nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Tymczasem w § 6 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie

z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło.

W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowa uchwała zawiera co najwyżej "usterki" mające znamiona nieistotnego naruszenia prawa. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. (akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały) w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. (w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wymaga zaakcentowania, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem jak wspominano warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych

w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. W niniejszej sprawie formalny i obligatoryjny wymóg właściwej publikacji zaskarżonej uchwały nie został spełniony.

Ponadto zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej

i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały służy ochronie wspólnoty samorządowej, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Z opisanych względów Sąd stwierdził, że wskazana wada ocenianej uchwały uzasadnia twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1

i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu

dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy

(art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Nadmienić także należy, iż brak rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia dla stwierdzenia istotności naruszeń prawa, albowiem Sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest ograniczony stanowiskiem organów nadzoru.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł

o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).