Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 917/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 10 ust.2, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1i 2, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/22 w sprawie ze skarg G.A. i T.Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 maja 2022 r., nr DO-IV.7613.10.2022.AD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz T.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. VS


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skarg G. A. i T. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2022 r., nr DO-IV.7613.10.2022.AD w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 24 lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze spraw Wewnętrznych z 29 października 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 15 sierpnia 1961 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...], położonej w C., obręb [...] (pkt 1), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...], położonej w C. obręb [...] (pkt 2), stwierdził nieważność decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. – w części dotyczącej odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (pkt 3).

Decyzją z 20 października 2014 r. po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję z 24 lipca 2013 r. w całości (pkt 1 decyzji), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 29 października 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r.- w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1790 m2, objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym nr 740 z 30 czerwca 1952 r. wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. C. (pkt 2 decyzji), stwierdził nieważność decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia części obecnej działki nr [...], obręb [...], jedn. ewid. M. C., odpowiadającej części działki nr [...], położonej poza granicami ww. nieruchomości o powierzchni 1790 m2 (pkt 3 decyzji) oraz stwierdził nieważność decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r..– w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 2170 m2 (pkt 4 decyzji).

Prawomocnym wyrokiem z 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 400/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 października 2014 r.

Decyzją z 12 lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 24 lipca 2013 r. w całości (pkt 1 decyzji), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1943 m2, w skład której wchodziła część nieruchomości objętej rep. hip. [...] o pow. 666 m2 oraz część nieruchomości objętej rep. hip. [...] o powierzchni 1277 m2, która odpowiada części obecnej działki nr [...] i części działki nr [...] położonych w C. w obrębie [...] (pkt 2 decyzji), stwierdził nieważność decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości objętej rep. hip. [...] o pow. 30 m2 oraz części nieruchomości objętej rep. hip. [...] o pow. 129 m2 wskazanej w załączniku nr 13 do opinii geodezyjnej z 9 marca 2018 r. – która odpowiada części obecnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w C. w obrębie [...] (pkt 3 decyzji) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r.w części dotyczącej odszkodowania (pkt 4 decyzji).

Wyrokiem z 10 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 732/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z 12 lutego 2019 r.

Wyrokiem z 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 2543/20 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Ministra Rozwoju od ww. wyroku z 10 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 732/19.

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 9 maja 2022 r. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 24 lipca 2013 r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 29 października 1962 r. oraz orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r,, przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: ,,§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Minister zwrócił uwagę, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 732/19 wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w 17 stycznia 2022 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji k.p.a., a jednocześnie ustawodawca nie przewidział w przepisach przejściowych nowelizacji k.p.a. (tj. w art. 2 ust. 1 i 2) zasad dotyczących rozpatrywania wniosków w sprawach wprawdzie wszczętych przed nowelizacją, lecz niebędących w toku w dniu 16 września 2021 r. Minister zauważył, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w danej ustawie brak jest przepisów przejściowych dotyczących całości lub części jej przepisów, to "[...] jej przepisy stosuje się do wszelkich postępowań administracyjnych, także tych które w dacie jej wejścia w życie były w toku. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 29 października 1962 r. została doręczona 3 listopada 1962 r. (na egzemplarzu archiwalnym znajduje się prezentata inwestora). Z kolei jak wynika z treści odwołania I. Ł., M. Ł., M. Ł., J. Ł., T. Ł., M. Ł. oraz B. Ł. orzeczenie z 15 sierpnia 1961 r. zostało im doręczone 26 sierpnia 1961 r. W tych okolicznościach trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął najpóźniej z dniem 3 listopada 1992 r. (dla ww. decyzji z 29.10.1962 r.) oraz z dniem 26 sierpnia 1991 r. (dla ww. orzeczenia z 15.08.1961 r.). Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 29 października 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 15 sierpnia 1961 r. został złożony pismem z 14 maja 1998 r., które wpłynęło do Wojewody C. w tym samym dniu, a więc ponad trzydzieści pięć lat od doręczenia lub ogłoszenia ww. decyzji. W świetle powyższego organ uznał, iż brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności obydwu decyzji przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że wniosek w przedmiocie oceny ich legalności w trybie art. 156 i nast. k.p.a., został wniesiony do organu ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k. p.a.

Skargi na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 9 maja 2022 r. wnieśli: G. A., spadkobierca po B. A., w którego imieniu działa przedstawiciel ustawowy – W. A. oraz T. Z.

Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji powołując się na wynikające z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP prawo do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, doszedł do przekonania, że przepis ten jest w okolicznościach tej sprawy niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji jest niezgodny z jej art. 64 ust. 1 i 2. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęte rozwiązanie narusza wobec skarżących wymóg urzeczywistniana konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Powoduje brak możliwości dochodzenia na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360) odszkodowania za szkody spowodowane decyzją, której zarzucano wadę nieważności, nawet jeśli w sposób ewidentny decyzja ta była nią dotknięta. Uniemożliwia bowiem stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Stosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej prowadzi do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej k.p.a.

WSA przypomniał, że w niniejszej sprawie ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, której stwierdzenia nieważności żądała strona, została wydana 26 października 1962 r. Natomiast wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony w 1998 r. i w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów był on prawnie dopuszczalny. Z art. 156 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 16 września 2021 r. jednoznacznie wynikało, iż priorytetem ustawodawcy była w tym zakresie zasada praworządności, której musiała ustąpić zasada trwałości decyzji administracyjnych. Nowelizacja k.p.a., obowiązująca od 16 września 2021 r., zerwała z obowiązującą dotąd przez szereg dekad zasadą, iż podmiot dotknięty skutkami decyzji administracyjnej, obciążonej naruszeniami o największym ciężarze gatunkowym (tj. rażącym naruszeniem prawa lub brakiem podstawy do wydania decyzji) może żądać usunięcia tych skutków bezterminowo. Sąd I instancji nie negował, iż nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji obarczonej wadami z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnej. Uchybienie to jednoznacznie wytknął ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wykonanie tego wyroku przez ustawodawcę w ramach nowelizacji z 11 sierpnia 2021 r., obowiązującej od 16 września 2021 r., i ustalającej w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, mogących obciążać decyzję administracyjną, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., jednolity dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie nasuwa w związku z tym żadnych zastrzeżeń. Nie może również, zdaniem Sądu I instancji, nasuwać zastrzeżeń konieczność stosowania limitów czasowych, na podstawie art. 2 ust. 1 noweli, do postępowań nadzorczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli w życie. Pozbawienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, wszczętego na jego wniosek złożony przed 16 września 2021 r., tj. w stanie prawnym nieograniczającym w czasie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwości uzyskania takiego stwierdzenia nieważności po dniu 16 września 2021 r. (w razie upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a.), jest bowiem niebudzącą zastrzeżeń aksjologicznych, zrozumiałą i logiczną interwencją ustawodawcy, realizującego wyrok TK z 12 maja 2015 r., postulujący konieczność niezwłocznego zapewnienia stabilności długotrwale funkcjonującym stanom prawnym, ukształtowanym w przeszłości decyzjami administracyjnymi.

W ocenie Sądu I instancji, czym innym jest jednak całkowite pozbawienie wnioskodawcy, z którego wniosku przed 16 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, ochrony przed skutkami decyzji administracyjnej, dotyczącej jego interesu prawnego i dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., której nieważności nie można już stwierdzić z racji upływu terminu z art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją. Chodzi tu o sytuację, w której taki wnioskodawca, składający wniosek w stanie prawnym, nieprzewidującym żadnych limitów czasowych na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, czy też na wydanie przez organ nadzorczy decyzji z art. 158 § 2 k.p.a., mającej na celu zrekompensowanie stronie niemożności stwierdzenia nieważności decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną, utraciłby w toku postępowania nadzorczego możność uzyskania także decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji, a w konsekwencji jest niezgodny z jej art. 64 ust. 1 i 2. Przyjęte rozwiązanie wobec skarżących narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, a także zasady wywodzone z niej, w tym w sposób oczywisty narusza w odniesieniu do nich określone w art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i pewności prawa, a w efekcie prowadzi do pozbawienia ich prawa do sądu oraz naruszenia ich praw majątkowych, zaś dalszą tego konsekwencją jest pozbawienie ich ewentualnego dochodzenia odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Minister zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że stan faktyczny przedmiotowej sprawie odpowiada hipotezie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, podczas gdy przedmiotowe postępowanie nadzorcze (wszczęte po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji) w dniu 16 września 2021 r. nie było postępowaniem będącym w toku, gdyż nie doręczono organowi do tego czasu odpisu prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 12 lutego 2019 r. (wydaną w przedmiotowej sprawie) wraz z aktami sprawy;

2. art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, mimo że dotyczy on spraw wszczętych po ponad 30 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji, niebędących w toku w dniu 16 września 2021 r. oraz które na skutek prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego podlegają ponownemu rozstrzygnięciu przez organ, zaś w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. upływ ponad 30 lat od dnia doręczenia orzeczenia do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności;

lI. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2019 r., poz. 2393, ze zm.) w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez przekroczenie zakresu kompetencji przyznanych sądom administracyjnym przez ustawodawcę i ustrojodawcę, a w konsekwencji nieuprawnione wkroczenie w kompetencje zastrzeżone dla Trybunału Konstytucyjnego, co przejawia się w dokonaniu ipso facto derogacji przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 nowelizacji w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. - jako niezgodnych z Konstytucją - pod pozorem dokonania wykładni "prokonstytucyjnej" tego przepisu;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny i wprowadzający w błąd uczestników postępowania, co przejawia się w tym, iż sąd pod pozorem dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w rzeczywistości odmówił uznania skutków prawnych wejścia w życie tych przepisów, uznając, iż są one niezgodne z Konstytucją;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niestaranną analizę zaskarżonej decyzji skutkującą błędnym uznaniem, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej, gdyż sprawa nie był w toku w dniu wejścia w życie tej nowelizacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli G. A. (reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego) oraz T. Z. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł podważyć zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Tymczasem kontrolowane uzasadnienie bez trudu umożliwia poznanie motywów zaskarżonego wyroku w stopniu pozwalającym na dokonanie kontroli przez Sąd II instancji. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutów kasacji, które zmierzają do zakwestionowania prawidłowości merytorycznej orzeczenia. Służy on bowiem wyłącznie do zakwestionowania kompletności elementów uzasadnienia. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, tak jak w niniejszej sprawie spełnia te warunki, to przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 16 września 2021 r. modyfikując przepisy regulujące jeden z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Ocenie poddał stanowiący podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było przede wszystkim zbadanie, czy słusznie kontrolowany Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, z tego względu, że przyjętego w tym przepisie rozwiązania intertemporalnego, nakazującego umorzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczna decyzją, nie dało się pogodzić (w drodze zastosowania prokonstytucyjnej wykładni) z określonymi w kontrolowanym uzasadnieniu normami konstytucyjnymi, zawartymi w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust.1 i 2 ustawy zasadniczej.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji) należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, co nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza zatem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami. Uznanie, że sądy nie są uprawnione do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje Sądy do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I UK 325/16, LEX nr 2389585 oraz powołane tam orzecznictwo).

Zgodnie z art. 8 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, a ich adresatem są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1). Przepis art. 193 ustawy zasadniczej nie nakłada na sąd obowiązku zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Stosowanie Konstytucji należy do sądów, zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Nie narusza to kompetencji właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, także z tego powodu że formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym i może być stosowany przez inne sądy orzekające w takich samych sprawach. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku z 4 lipca 2021 r., III PK 87/11 (LEX nr 1619703), w którym Sąd Najwyższy uznał, że sędzia nie może stosować ustaw bez uwzględnienia kontekstu konstytucyjnego, uzasadniając to stanowisko obowiązkiem sądów wymierzania sprawiedliwości (art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i wyjaśniając, że wynika to z faktu podlegania przez sędziów zarówno ustawom jak i Konstytucji (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań nie sposób zatem zgodzić z zarzutem kasacji naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP na skutek przekroczenia przez Kontrolowany Sąd zakresu kompetencji przyznanego sądom, poprzez nieuprawnione wkroczenie w kompetencje Trybunału przy badaniu konstytucyjności przepisu art. 2 ust.2 ustawy zmieniającej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji interpretując przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, stanął na słusznym stanowisku konieczności uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego w jakim funkcjonuje norma zawarta w tym przepisie. W istocie bowiem postępowanie toczące się podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., także w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 2, stanowić może niezbędny element szerszej sprawy cywilnej, jaką jest sprawa o wynagrodzenie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

Doskonale to wyjaśnia uchwała Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. podjęta w sprawie III CZP 112/10.

Chodzi tu o konstrukcję normatywną specyficznej postaci czynu niedozwolonego jaką jest wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Z chwilą wydania takiej decyzji powstaje po stronie poszkodowanego gwarantowane konstytucyjnie prawo podmiotowe w postaci roszczenia majątkowego o naprawienie szkody (art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji). Decyzja wydana w trybie nadzorczym stanowić może prejudykat potwierdzający w sposób formalny, że doszło do naruszenia prawa. W sprawach cywilnych dotyczących naprawienia szkody wyrządzonej wadliwą decyzją termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od daty decyzji nadzorczej. Tymczasem decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej uniemożliwia prowadzenie i zakończenie procedury prejudycjalnej w sprawie cywilnej o odszkodowanie i to niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych każdej ze spraw podlegających działaniu tej normy intertemporalnej. Jest ona równoznaczna z odebraniem przyznanych i dotychczas przez system prawny respektowanych praw nabytych, które odtąd stają się uprawnieniami fikcyjnymi.

Kontrolowany Sąd, słusznie przyjął, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie pozostaje w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta, gwarantowana ustawą zasadniczą od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Stanowi ona fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa rozumiana jako zasada lojalności państwa wobec obywateli i sprowadza się do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek na obywatela wskutek nagłego wycofania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Zasada zaufania łączy się z zasadą pewności prawa, co oznacza że państwo winno zapewnić jednostce możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań jak i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jednostka ma prawo oczekiwać, że nie zostaną one zmienione w sposób arbitralny, tym bardziej gdy chodzi o odpowiednie formułowanie przepisów przejściowych (por. np. wyrok TK z 24.10.2000 r. o sygnaturze akt SK 7/00). Z zasady tej wyprowadzić należy wniosek o konieczności poszanowania interesów jednostki w toku poprzez przyznanie ochrony w sytuacjach, gdy rozpoczęła ona określone przedsięwzięcie na gruncie dotychczasowych przepisów. Ustawodawca zobowiązany jest zatem stanowić takie przepisy, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych, albo stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej. Tym bardziej, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie P 46/13 nie stanowił żadnego uzasadnionego powodu, dla którego osoby, którym wadliwa decyzja nawet sprzed wielu lat wyrządziła szkody nie mogłyby, oceniając rzecz rozsądnie, oczekiwać, że prowadzone przez nie sprawy zostaną zakończone – przynajmniej decyzją stwierdzającą naruszenie prawa.

W przeciwnym wypadku działanie ustawodawcy przypomina zastawienie swoistej pułapki proceduralnej, gdyż osoba która rozpoczęła żmudne dochodzenie swoich praw w niezakończonych przez wiele lat postępowaniach została zaskoczona rozwiązaniem, wprowadzonym w szybkim tempie, czyniąc wszystkie dotychczasowe, wieloletnie wysiłki całkowicie bezcelowymi mimo żadnej winy osoby dochodzącej praw, która żądanie stwierdzenia nieważności złożyła w dopuszczonym przez ustawodawcę terminie, a to organy państwa nie były w stanie dokończyć postępowania przez okres następnych kilkudziesięciu lat, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W kontekście powyższych rozważań sformułować należało wręcz tezę, że takiej osobie od momentu wprowadzenia przepisu art. 2 ust. 2 żadne prawa nie przysługują. W okolicznościach niniejszej sprawy działania żądających stwierdzenia nieważności akceptowane były przez prawo kilkadziesiąt lat, a wskutek tej regulacji odebrano im jakikolwiek sens. Identyczną ocenę odnieść należy do podjętych w postępowaniu nadzorczym czynności organów publicznych, których początek miał miejsce w 1998 roku. W ten sam sposób pozbawiono znaczenia prawnego wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych obu instancji i to mimo nie budzącej wątpliwości treści przepisów art. 153 i art. 190 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca skonstruował mechanizm, w którym wprowadził i to z mocą wsteczną nieistniejący wcześniej warunek nie tyle nabycia prawa, ale jego utrzymania. Zarazem uniemożliwił zainteresowanym dostosowanie się do nowego prawa, gdyż części tego warunku nie są w stanie spełnić, odnosi się on do zamkniętych w przeszłości zdarzeń i stanów.

Rozwiązanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie uwzględnia także faktu, że po wszczęciu postępowania nadzorczego, to nie strona jest gestorem, a organ i to na nim ciążą wymogi co do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Można w tym przypadku zaryzykować stwierdzenie, że norma z art. 2 ust. 2 służy jedynie organom, które nie uporały się na czas z rozpoznaniem wniosków obywateli. Obywatelom z kolei zamyka gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu, jak i prawo do wynagrodzenia szkody poprzez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej (art. 45 ust. 1, art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji), uniemożliwiając dokończenie postępowań będących w toku i to w sprawach, w których przez kilkadziesiąt lat przysługiwała im ochrona prawna.

Uwzględniając przedstawioną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a