Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 202/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 58 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 585/21 w sprawie ze skargi R.G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. nr 176/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 585/21, oddalił skargę R.G. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 26 lutego 2021 r., nr 176/2021, znak WOB.7721.125.2018.AJAN w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z 15 lutego 2016 r., nr 46/2016, nakazał R.G. rozbiórkę ogrodzenia posesji przy ul. B. [...] i [...] w K. usytuowanego od strony ulicy B., tj. działek drogowych nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...], wykonanego w postaci podmurówki z kamienia oraz metalowych słupków i przęseł (na odcinku – wzdłuż elewacji frontowej budynku mieszkalnego, położonego na działkach nr [...] i [...], obr. [...]) oraz w postaci muru z kamienia zakończonego dachówką ceramiczną, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Pismem z 21 lutego 2018 r. R.G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wskazał, że zaskarżona decyzja nie została mu doręczona w sposób prawidłowy, nie posiadał on wiedzy o toczącym się postępowaniu, ani o wydanej decyzji. Całość korespondencji w tej sprawie odbierana była przez dorosłego domownika (zięcia), z którym skarżący od dłuższego czasu pozostawał w konflikcie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 26 lutego 2021 r., nr 176/2021, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr 46/2016 z 15 lutego 2016 r. została złożona w urzędzie pocztowym 22 lutego 2016 r. i pomimo upływu 14-dniowego terminu, nie została podjęta przez adresata, zaś przesyłka zawierająca odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została nadana w placówce pocztowej 22 lutego 2018 r. W ocenie organu R.G. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Konflikt rodzinny nie jest wystarczający dla udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Spór między skarżącym a jego zięciem nie był okolicznością nową ani taką, której skutkom nie można było zapobiec. Jak wynika bowiem z treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania R.G. i jego zięć pozostawali w konflikcie od dłuższego czasu.

Organ podniósł, że kwestionowana decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w trybie zastępczym, a organ odwoławczy przyjął domniemanie jej doręczenia wynikające z art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1 k.p.a. Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została awizowana w placówce pocztowej 22 lutego 2016 r. Na znajdującej się w aktach sprawy przesyłce zawierającej decyzję organu I instancji nr 46/2016 z 15 lutego 2016 r., doręczyciel zaznaczył, że adresata nie zastano, a informacja o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni w placówce pocztowej została umieszczona w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Na kopercie zamieszczono też kolejną informację, że z powodu niepodjęcia w terminie 7 dni przesyłkę awizowano powtórnie 29 lutego 2016 r. Ostatecznie przesyłka jako nieodebrana została zwrócona do nadawcy – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki 8 marca 2016 r. Za datę doręczenia należało uznać 7 marca 2016 r., jako ostatni dzień 14 dniowego okresu liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, czyli 22 lutego 2016 r.

Nadto wskazano, że organ I instancji prawidłowo kierował korespondencję do R.G. na adres: ul. B. [...], [...] K. Analiza złożonego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z 21 lutego 2018 r. wykazała, iż adres R.G. nie uległ zmianie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.G. zarzucając naruszenie:

1. art. 7 w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które doprowadziły Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do błędnego przyjęcia, iż uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło z uwagi na zawinione zachowanie skarżącego, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów – prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zostało uprawdopodobnione, że uchybienie przedmiotowego terminu nastąpiło bez winy skarżącego, jak również zostały spełnione pozostałe przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym zaskarżone postanowienie zostało (wydane – przyp. NSA) z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez sporządzenie przez MWINB w Krakowie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający odkodowanie przyczyn, ze względu na które organ ten przyjął, iż skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy organ II instancji był zobowiązany w sposób rzeczowy odnieść się do wszelkich okoliczności sprawy, w tym argumentów podnoszonych przez skarżącego, a w szczególności w sposób precyzyjny wyjaśnić motywy podjętego rozstrzygnięcia, a co miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż skutkowało wydaniem wadliwego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej przez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, że nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela.

Sąd podniósł, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się przesyłka zawierająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki z 15 lutego 2016 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesyłkę nadano 16 lutego 2016 r. Z powodu nieobecności adresata przesyłkę awizowano po raz pierwszy 22 lutego 2016 r. i pozostawiono ją na okres siedmiu dni w urzędzie pocztowym. Zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki we wskazanym powyżej terminie i miejscu umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. 29 lutego 2016 r. przesyłkę awizowano powtórnie, a następnie 8 marca 2016 r. zwrócono przesyłkę nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Skoro skarżący nie odebrał ww. przesyłki we wskazanym terminie, należało uznać ją za doręczoną z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, liczonego od daty pierwszego awizo, tj. 7 marca 2016 r. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od 8 marca 2016 r. W zakreślonym terminie skarżący nie złożył odwołania, uczynił to dopiero pismem z 21 lutego 2018 r. Powyższe okoliczności wynikają jednoznacznie z akt rozpoznawanej sprawy i nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone. Dokument potwierdzenia odbioru ww. przesyłki zawiera wszystkie wymagane dane, świadczące o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych zgodnie z art. 44 k.p.a.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżący składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Uznał też, że podniesione przez skarżącego okoliczności pozostawania od dłuższego czasu w konflikcie z zięciem, nie uprawdopodabniają, przy zastosowaniu obiektywnego miernika staranności, braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi – w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – zarzucono naruszenie:

a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie prawidłowo odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 15 lutego 2016 r., podczas gdy dokładne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wykonał ciążącego na tym organie obowiązku wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, którego prawidłowe ustalenie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący uprawdopodobnił, że bez swojej winy uchybił przedmiotowemu terminowi, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, a czego nietrafnie nie zauważył WSA wydając wyrok z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nienależytą weryfikację przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a czego bezpośrednim wyrazem jest wadliwe uzasadnienie wyroku WSA, w którym jedynie powielone zostały twierdzenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, bez wskazania na własną ocenę przedmiotowej sprawy przez Sąd I instancji, w tym bez podania powodów, ze względu na które WSA przyjął, że przedstawione okoliczności (...) nie uzasadniały przyjęcia, iż uchybienie przedmiotowemu terminowi było wynikiem istniejącego w ocenie WSA niedbalstwa (było zawinione przez skarżącego), podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji (po przeprowadzeniu kompleksowej weryfikacji zaskarżonego aktu administracyjnego) było umotywowanie rozstrzygnięcia w sposób spójny i logiczny, pozwalający na zapoznanie się z tokiem myślowym Sądu I instancji, który doprowadził WSA do wydania określonego rozstrzygnięcia, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, powodując wydanie wadliwego wyroku.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o:

a. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z dnia 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 585/21) i rozpoznanie skargi, a to uchylenie w całości postanowienia nr 176/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r. (znak: WOB.7721.125.2018.AJAN),

ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ad. a:

b. w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z dnia 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 585/21) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji,

a w każdym przypadku:

c. w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a – rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie,

d. w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. – o zasądzenie od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało sformułowane i utrwalone stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym rolą organu w postępowaniu w sprawie przywrócenia terminu jest sprawdzenie, czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa zaś na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. m.in. wyroki NSA z: 30.11.2021 r., I OSK 1112/21, LEX nr 3326122; 26.07.2022 r., II GSK 379/19, LEX nr 3400386; 11.05.2023 r., I GSK 1748/19, LEX nr 3606789; 15.11.2023 r., II OSK 416/21, LEX nr 3688184 oraz z 18.01.2024 r., II GSK 786/23, LEX nr 3670880). Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, organ orzekający nie jest upoważniony do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (zob. wyrok NSA z 27.05.2021 r., II GSK 810/18, LEX nr 3197630), ponieważ to po stronie skarżącego leży inicjatywa zgłoszenia takich środków dowodowych, czy przywołania takich okoliczności, które uprawdopodobnią jego brak winy (zob. wyrok NSA z 18.04.2024 r., II GSK 1510/23, LEX nr 3730826).

Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie takich środków nie przedstawił, ograniczając się wyłącznie do oświadczenia o relacjach z zięciem, który miał odbierać jego korespondencje. W tych okolicznościach Sąd I instancji słusznie przyjął, że organ rozpatrując wniosek nie może przywrócić terminu opierając się jedynie na samych twierdzeniach strony.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. To zaś, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pokrywa się ze stanowiskiem organu, który wydał postanowienie poddane sądowej kontroli, nie może być, w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., podstawą kwestionowania tegoż uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.