Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 944/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOP.7721.114.2023.TA w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw J. G. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOP.7721.114.2023.TA, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku garażu położonego na terenie działki nr [...] obr. [..] przy ul. M. L. w G.

Organ ustalił, że na działce nr [...] (o pow. 65 m2 - właściciel I. i A. R.) obręb [..] zlokalizowanej przy ul. M. L. w G. - znajdują się dwa parterowe, murowane garaże (przyległe do siebie - tworzą jedną bryłę). Wjazd do ww. garaży zlokalizowany jest od strony ul. M. L. Od strony płd.-zach. działka nr [...] graniczy z działką nr [...] (właściciel J. i U. G.). Od strony płn.-wsch. działka nr [...] graniczy z działką nr [...] (właściciel J. i U. G.). Na ww. działkach (nr [...] i nr [...]) zlokalizowane są garaże J. i U. G., przyległe do zespołu garaży na działce nr [...] (patrząc od strony wjazdów do ww. garaży od ul. M. L. - od lewej strony: garaż na działce nr [...] J. i U. G. przylega prawym bokiem do zespołu dwóch garaży na działce nr [...] I. i A. R., a te przylegają z kolei prawym bokiem do garażu na działce nr [...] J. i U. G.

A. R. w 2020 r. wykonał na dachach ww. dwóch garaży na swojej działce nr [...] instalację fotowoltaiczną (PV), składającą się z 3 rzędów paneli (17 sztuk paneli o wymiarach 100 x 185 cm.) Panele zamontowane są na stropodachach garaży za pomocą stalowej konstrukcji wsporczej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: PINB), wobec kwestionowania przez właścicieli sąsiedniej działki nr [...] (J. i U. G.) legalności i poprawności wykonania przedmiotowej instalacji PV - przeprowadził w tej sprawie postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie to zostało zakończone decyzją PINB z dnia 12 czerwca 2023 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku garażu położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. M. L. w G., do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji m.in. wskazał, że wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Organ I instancji ponadto wskazał, że przedłożona w trakcie postępowania przez inwestora ocena techniczna - wskazująca na prawidłowość wykonania przedmiotowych robót - nie budzi zastrzeżeń PINB, zaś ew. "uciążliwości sąsiedzkie" mieszczą się w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. Wskazał, że panele tworzą "wielki żagiel nad głowami", podwyższając mur garażu (ścianę graniczną) z wysokości 2,5m do wysokości 3,5m, zacieniając główną część ich (J. i U. G.) posesji; instalacja została wybudowana bez ich zgody; sposób posadowienia i umocowania paneli "nie budzi zaufania"; instalacja przylega bezpośrednio do granic ich posesji, a nawet je przekracza; konstrukcja i panele zamontowane są na dachu pokrytym papą - co uniemożliwia wykonanie prac dekarskich w celu naprawy dachu; osoby wykonujące okresowe prace konserwacyjne na dachu sąsiedniego garażu na działce nr [...] są w niebezpieczeństwie; elementy paneli fotowoltaicznych "wbijają" się w ścianę ich oddzielenia przeciwpożarowego wystającą o 0,5m ponad poziom dachów garaży, co powoduje niebezpieczeństwo zagrożenia pożarem i porażenia prądem; usytuowanie paneli na całej szerokości dachów garaży uniemożliwia dokonywanie na nich przeglądów okresowych; złożona przez inwestora podczas postępowania ocena techniczna jest niepełna, bowiem nie obejmuje kwestii bezpieczeństwa i użytkowania zamontowanych na garażu paneli fotowoltaicznych dla osób trzecich, a inwestycja ingeruje w ich nieruchomość z trzech stron.

Ponadto pismem z dnia 3 lipca 2024 r. skarżący wskazał, że inwestor dokonał "przeróbek" przedmiotowej instalacji (jej konstrukcji), zarzucając w dalszym ciągu, że instalacja nie spełnia zasad "sztuki budowlanej" (norm), przepisów BHP i przeciwpożarowych, ochrony przed porażeniami prądem elektrycznym, przepięciami łączeniowymi i atmosferycznymi.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), uchylając powyższą decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że PINB zakwalifikował wykonane roboty jako zainstalowanie na dachu budynku instalacji fotowoltaicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.". Zarówno w dacie wykonania ww. robót (2020 r.) jak też obecnie - zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Zatem wykonanie (montaż) przedmiotowej instalacji (paneli fotowoltaicznych) nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) jak też nie wymagało dokonania zgłoszenia (art. 30 ww. ustawy). Niemniej jednak do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, tryb art. 50, 51 Prawa budowlanego odnosi się do inwestora (w dalszej kolejności do właściciela, zarządcy), który naruszył dyspozycje art. 50 ust. 1 ww. ustawy - tj. wykonał roboty budowlane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Po zebraniu materiału dowodowego w sprawie PINB uznał, że nie ma wystarczających dowodów na uznanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka art. 50 ust. 1 pkt 2 - tj. że poprzez roboty budowlane wykonane przez A. R. zaistniał stan, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego – tj. że roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub że roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Zdaniem WINB w sprawie dokładniejszej analizy wymaga zaistnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 (sprawdzenie, czy roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska) oraz z art. 50 ust. 1 pkt 4 (sprawdzenie, czy roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w (...) przepisach). Wskazano na materiał dowodowy w postaci "Ekspertyzy technicznej" autorstwa mgr inż. J.B., wykonanej w marcu 2021 r., "Opinii technicznej nr 10/E-08/2023/Gd -dotyczącej montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku garaży..." autorstwa mgr inż. K. S. z 27 lipca 2023 r., pism procesowych A. R. i J. G.

"Ekspertyza techniczna" autorstwa mgr inż. J. B., wykonana w marcu 2021 r. - wskazuje, że posadowione na dachach garaży na działce nr [...] panele o wym. 1000 x 1850 mm każdy, lokowane w 3 rzędach, zamocowane są na systemowych aluminiowych trójkątach mocowanych na aluminiowych szynach (systemy PI-017 oraz PI-037). Stan techniczny garaży nie budzi zastrzeżeń (spękania na ścianie zewnętrznej elewacji południowo-wschodniej garażu są powierzchniowe i dotyczą tylko tynku). Systemowa podkonstrukcja pod panele fotowoltaiczne oraz mocowanie paneli do podkonstrukcji zostało wykonane ze specyfikacją techniczną i wytycznymi producenta. Zastosowane połączenia podkonstrukcji ze stropodachem garażu spełnia stan graniczny nośności i użytkowania - konstrukcja garażu - stropodach i podciąg pod dodatkowym obciążeniem spowodowanym montażem paneli fotowoltaicznych również spełniają stan graniczny nośności i użytkowania. W podsumowaniu autor ww. opracowania wskazuje, że (str. 5): "Montaż paneli fotowoltaicznych na dachu garażu przy ul. M. L. w G. nie ma negatywnego wpływu na pracę konstrukcji całego budynku oraz nie naruszy elementów chronionych zawartych w miejscowym planie - karta terenu [..], nr terenu [..]".

Kontropracowanie przedłożone przez J. G., tj. "Opinia techniczna nr 10/E-08/2023/Gd - dotycząca montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku garaży..." autorstwa mgr inż. K. S. z 27 lipca 2023 r. - kwestionuje ustalenia ww. opracowania - podnosząc m.in., że zamawiający nie wyrazili zgody na budowę instalacji PV na swojej nieruchomości. Instalacja nie spełnia warunków wynikających z § 180 i § 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Obecna lokalizacja może zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się na dachu sąsiednich garaży przy bieżącej konserwacji. Instalacja PV powinna znajdować się min. 30 cm poniżej ściany oddzielenia pożarowego. Przedmiotowa instalacja PV stoi zbyt blisko sąsiednich garaży, nawet wchodzi na sąsiedni garaż. W przypadku awaryjnej pracy instalacji PV może spowodować pożar, który obejmie sąsiednie budynki. Przedmiotowa instalacja PV (konstrukcja) nie została wykonana zgodnie z instrukcją producenta (odległość modułów fotowoltaicznych od krawędzi dachu). Odległości między konstrukcjami nie zostały zachowane. Do montażu konstrukcji do podłoża nie wykorzystano odpowiednich mocowań, które wskazane zostały przez producenta.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2023 r. A. R. oświadczył, odnośnie zarzutów zawartych w ww. "Opinii technicznej nr 10/E-08/2023/Gd..." że rzeczoznawca w dniu wydania opinii nie posiadał pełnej i kompletnej wiedzy o instalacji; rzeczoznawca powołuje się na nieistniejące zdarzenia i/lub cechy obiektu zarówno w dniu wykonania instalacji jak też nieistniejące w dniu wydania opinii; rzeczoznawca zarzuca powoływanie się na nieistniejące normy, podczas gdy sam przytacza nieaktualne lub nieobowiązujące w Polsce normy w pkt. 3; nieaktualne jest wskazanie, że instalacja fotowoltaiczna zlokalizowana na dz. nr [...] nachodzi na teren sąsiedniej działki, jednak pomimo wznowienia granic p. G. nie opuścili jego nieruchomości; zarzut niezachowania odstępu 30 cm od krawędzi budynku w 2 strefie wiatrowej nie ma umocowania w stanie faktycznym; nietrafny jest zarzut, że instalację PV należy poddawać bieżącej eksploatacji i przeglądom; nieadekwatny jest zarzut, że instalacja PV nie spełnia wymagań ochrony przed porażeniem prądem elektrycznym; poruszona kwestia zacieniania sąsiednich przestrzeni nie ma zastosowania w omawianej instalacji PV; nieprawdziwy jest zarzut, że konstrukcja instalacji jest niezgodna z wytycznymi producenta typowych konstrukcji; rzeczoznawca nie uwzględnił w opinii technicznej chronologii procesu inwestycyjnego instalacji PV oraz budowy garażu; nieprawdziwy jest zarzut, że protokoły elektryczne sporządzone zostały przez nieuprawnione do tego osoby.

Z kolei J. G. w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. wskazuje, że: instalacja nie spełnia obowiązujących przepisów i norm – bowiem nie uwzględnia przepisów BHP i przeciwpożarowych, nie spełnia przepisu dotyczącego ochrony przed porażeniami prądem elektrycznym, przepięciami łączeniowymi i atmosferycznymi, powstaniem pożaru. W przypadku awaryjnej pracy instalacji PV wywołany pożar może objąć sąsiednie budynki, obiekty budowlane lub tereny przyległe, nie uwzględnia bezpieczeństwa ekip ratowniczych, zagraża bezpieczeństwu osób, znajdujących się na sąsiednich dachach garaży, odległość od ściany oddzielenia p.poż. powinna wynosić 2,5m lub instalacja PV powinna się znajdować min. 30 cm poniżej ściany oddzielenia pożarowego, nie została wykonana zgodnie z wytycznymi producenta, brak jest wymaganych protokołów oględzin i pomiarowych lub są w nich błędy i uchybienia

Ponadto WINB wskazał, że J. G. w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. oświadczył, że: "w lipcu 2023 r. p. A. R. skorygował ustawienie paneli PCV, tak aby usunąć je z naszej działki, dlatego odpiłował część szyn, na których leżą panele, wprowadzając zmianę w konstrukcji oraz modyfikację wcześniejszego zamocowania paneli na końcówkach szyn. Ponadto wykonał również zmiany w konstrukcji stelażu, celem uzyskania dostępu do poszczególnych rzędów paneli...wykonując te prace zmienił system mocowań konstrukcji wsporczej paneli PV. Wystawienie tej konstrukcji na duże opory wiatru, poprzez stworzenie szerokiego na 6 m i wysokiego na 3,5m żagla bez odsunięcia go od brzegu dachu, może spowodować zerwanie jej."

Zdaniem WINB, nie jest jasne, czy "Opinia techniczna ..." przedłożona w organie I instancji przez J. G., sporządzona przez mgr inż. K. S. w dniu 25 lipca 2023 r., obrazuje stan w lipcu 2023 r. przed wykonaniem przez A. R. korekty konstrukcji instalacji czy też po wykonaniu zmian w tej konstrukcji.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do wykonanych przez inwestora powyżej wskazanych zmian - bowiem fakt ich wykonania został ujawniony dopiero w postępowaniu odwoławczym (ww. pismo strony z dnia 19 lutego 2024 r.). W ocenie WINB w tym aspekcie materiał dowodowy organu I instancji wymaga jednoznacznego uzupełnienia dla prawidłowej oceny całości sprawy - jaki jest obecny stan konstrukcji wsporczej paneli fotowoltaicznych. Również "Ekspertyza techniczna..." autorstwa mgr inż. J. B., sporządzona w marcu 2021 r. (wymaga uaktualnienia, bowiem ocena ta (stwierdzająca w 2021 r., że montaż paneli na dachu garażu nie ma negatywnego wpływu na pracę konstrukcji całego budynku) nie odnosi się do aktualnego stanu po zmianie części konstrukcji w lipcu 2023 r. oraz do stanu w którym w 2022 r. wybudowany został od strony wschodniej kolejny garaż (ze ścianą ogniową).

W kwestii kompletności protokołów badań i sprawdzeń materiał dowodowy organu I instancji zawiera kopie m.in. protokołów z przeprowadzonych pomiarów skuteczności ochrony przepiwporażeniowej w instalacji fotowoltaicznej" z 12 grudnia 2020 r. (ważne do 15-04-2025 r.) - wykonane przez inż. J. K. (nr. upr. bud. [...]). Nie wyjaśniono jednak jednoznacznie, czy stan obecnie zmodernizowanej instalacji (co wskazuje strona) jest właściwy - co powinny potwierdzić aktualne protokoły badań i sprawdzeń. Kwestia ta w ocenie organu wymaga również jednoznacznego wyjaśnienia.

Dalej, rzeczoznawca K. S. wskazuje, że brak jest właściwych protokołów badań i sprawdzeń, a przedłożone są niekompletne i posiadają braki i nieścisłości. A. R. wskazuje, że rzeczoznawca widząc braki w otrzymanej dokumentacji do zlecającego nie zwrócił się do jej właściciela o uzupełnienie. W postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o "Opinię techniczną nr 10/E-08/2023/Gd". Z kolei inwestor uzupełnił materiał dowodowy o kolejne swoje stanowisko w tej sprawie. W odniesieniu do przedłożonych przez strony w sprawie opracowań i stanowisk - zawierają one w wielu miejscach sprzeczne analizy i wnioski (w tym m.in. odnośnie przywoływanych norm i rozporządzeń i ich oceny).

Podsumowując powyższe - zdaniem organu - w sytuacji, w której złożone w sprawie opracowania stron (oceny techniczne, opinie) są w ww. kwestiach rozbieżne, argumenty w nich przytoczone nie dają pewności, czy stan w nich opisany jest aktualny - zachodzi konieczność zweryfikowania dokonanych do tej pory w sprawie ustaleń. Należy bowiem jednoznacznie ustalić, jaki obecnie jest stan przedmiotowej instalacji (w tym jaki jest obecnie m.in. stan konstrukcji wsporczej tej instalacji). Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga również kwestia przepisów na które powołują się strony w tych opracowaniach (wzajemnie się negując jeśli chodzi o te przepisy - normy).

W sytuacji, w której przedłożone do tej pory w sprawie opracowania biegłych i rzeczoznawców zawierają w wielu aspektach rozbieżne stanowiska oraz wzajemnie wykluczające się wskazania (co powyżej podano) - celem wyjaśnienia sprawy, PINB może rozważyć możliwość zastosowania w sprawie rozprawy administracyjnej, o której jest mowa w przepisach Kpa.

Ponadto, zdaniem WINB, należy jednoznacznie wyjaśnić sporne kwestie, m.in. w odniesieniu do rzeczywistego stanu omawianej instalacji, jej zgodności z przepisami (w tym p.poż., BHP oraz norm).

Z zarzutów zawartych w ww. pismach strony skarżącej - wynika, że przedmiotowa instalacje naruszyła wymogi wielu przepisów.

Przede wszystkim - organ I instancji winien uzyskać od stron i biegłych jednoznaczne stanowisko wskazujące, jakie ich zdaniem ww. przepisy zostały naruszone - a następnie zweryfikować uzyskane informacje.

Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na wyjaśnienie i udowodnienie, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub (oraz) pkt 4 Prawa budowlanego - co z kolei pozwoli na prawidłowe i uzasadnione rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie WINB zakres i waga koniecznych ustaleń w ramach uzupełnienia materiału dowodowego wykracza poza ramy wyznaczone art. 136 Kpa. W konsekwencji, zdaniem WINB - organ nie mógł samodzielnie zbadać ww. kwestii i orzec merytorycznie, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Poczynienie przez WINB znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł J. G. (dalej: skarżący), zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ponieważ chociaż decyzja tego organu była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, to na podstawie dostarczonych do WINB dodatkowych dowodów w postaci "Opinii technicznej" wydanej w dniu 25 lipca 2023 r. przez Stowarzyszenie Elektryków Polskich Ośrodek Rzeczoznawstwa SEP w Gdańsku, organ II instancji posiadał wszelkie niezbędne dowody do wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie instalacji fotowoltaicznej i nie zachodzi już potrzeba uzupełniania postepowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. 2024 poz. 572 ze zm.) dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Otóż w sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał, że dokładniejszej analizy wymaga zaistnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 (sprawdzenie, czy roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska) oraz z art. 50 ust. 1 pkt 4 (sprawdzenie, czy roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w (...) przepisach). Twierdzenia tego skarżący nie kwestionuje. Uważa jednak, że zgromadzony przed organem odwoławczym materiał dowodowy pozwalał temu organowi na samodzielne podjęcie rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy z kolei wskazywał na sprzeczności i braki w dotąd zgromadzonym materiale dowodowym i powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania twierdził, że rozstrzygnięcie sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

W sporze tym rację należy przyznać organowi. Otóż organ I instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego, w skład którego wchodziła przedłożona przez inwestora "Ekspertyza techniczna" autorstwa mgr inż. J. B., wykonana w marcu 2021 r. Na etapie postępowania odwoławczego natomiast skarżący przedstawił kontropinię w postaci "Opinii technicznej nr 10/E-08/2023/Gd - dotyczącej montażu instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku garaży..." autorstwa mgr inż. K. S. z 27 lipca 2023 r., która polemizuje z wnioskami "Ekspertyzy technicznej" z marca 2021 r. Oba dokumenty są ze sobą sprzeczne. Nadto, "Ekspertyza techniczna" sporządzona została w stanie faktycznym, który w związku z pracami wykonanymi przez A. R. w lipcu 2023 r. stracił na aktualności, natomiast co do "Opinii technicznej" sporządzonej w dniu 27 lipca 2023 r. istnieją wątpliwości, czy uwzględnia ona już zmieniony stan faktyczny, nie wynika to bowiem z jej treści.

Ponadto materiał dowodowy organu I instancji zawiera kopie m.in. protokołów z przeprowadzonych pomiarów skuteczności ochrony przepiwporażeniowej w instalacji fotowoltaicznej z 12 grudnia 2020 r. Nie wyjaśniono jednak jednoznacznie, czy stan obecnie zmodernizowanej instalacji (co wskazuje strona) jest właściwy - co powinny potwierdzić aktualne protokoły badań i sprawdzeń. Kwestia ta wymaga również jednoznacznego wyjaśnienia.

Zdaniem skarżącego przedłożona przez niego "Opinia techniczna" jest aktualna i powinna stanowić podstawę rozstrzygnięcia, niemniej jednak WINB wskazał na uzasadnione wątpliwości wynikające z materiału dowodowego, które wymagają jednak dodatkowego wyjaśnienia. Podjęte rozstrzygnięcie wydłuży wprawdzie czas trwania postępowania, co może być przez skarżącego odbierane jako niekorzystne z uwagi na wyrażaną przez niego obawę o związane z funkcjonowaniem tej instancji niebezpieczeństwo, niemniej jednak zasada szybkości postępowania w okolicznościach tej sprawy musi ustąpić przed zasadą dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym i prawnym sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji nie może pozostać w obrocie prawnym a postępowanie należy powtórzyć, ponieważ organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego. Nie można też organowi odwoławczemu zarzucić braku zawarcia w zaskarżonej decyzji wskazań co do dalszego postępowania. WINB wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego postępowania i jakie czynności organ I instancji powinien podjąć.

Podsumowując, organ odwoławczy - przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia - sprostał w ocenie Sądu obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jednocześnie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który uznał zakres i wagę koniecznych ustaleń w ramach uzupełnienia materiału dowodowego za wykraczające poza ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. W konsekwencji, organ ten nie mógł samodzielnie zbadać tych kwestii i orzec merytorycznie, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez WINB decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).