Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2724/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1383/21 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr SKO-4220/39/21 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SA/Bd 1383/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: RDOŚ) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 25 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz RDOŚ kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z 2 lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił poszczególne warunki dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu przemysłowo-magazynowo-usługowego z zapleczem socjalno-biurowym oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach o nr [...], [...], [...], [...] oraz części działek o nr [...], [...], [...], obręb L., gm. B.

Odwołanie od powyższej decyzji, na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej jako: u.o.u.i.ś.), złożył RDOŚ, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Postanowieniem z 25 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że RDOŚ nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że podstawy złożenia odwołania nie stanowi art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. Organ podał, że brzmienie tego przepisu zostało zmodyfikowane ustawą z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712, dalej jako: ustawa zmieniająca u.o.u.i.ś.). W poprzednim stanie prawnym organem uprawnionym do podejmowania działań w oparciu o treść powołanego przepisu był Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, popartym w doktrynie, warunkiem wstąpienia w prawa strony w toczących się postępowaniach było uprzednie skierowanie, jeszcze w toku postępowania, wystąpienia którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc po uwagę fakt, że udział GDOŚ, a po nowelizacji RDOŚ, w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 74 ust. 3 lit. a u.o.u.i.ś. określającej strony postępowania, nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem organu znowelizowana treść art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. zezwala na kierowanie wystąpień do organów wyższej instancji, ale takiego wystąpienia nie może stanowić złożenie odwołania. Ponadto instytucja przewidziana w powołanym przepisie zakłada jej wykorzystanie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie w przypadku uznania za rażące naruszenie prawa faktu nieuwzględnienia przez organ I instancji wydanej w toku postępowania przez odwołującego opinii, do której to sprowadzają się zarzuty odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie RDOŚ zarzucił naruszenie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. oraz przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że w świetle art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., co do zasady RDOŚ posiadał prawo skierowania wystąpienia w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że polska procedura administracyjna nie zna takiego instrumentu jak wystąpienie, a sam prawodawca nie daje żadnych podstaw do bliższego ustalenia, co to jest za instrument procesowy. Podniesiono jednak, że pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosek o stwierdzenie nieważności. Zatem zdaniem WSA wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podniesiono, że skoro wystąpienie w postaci złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierowane jest do organu II instancji, to argumentacja organu co do konieczności jego składania zawsze do organu I instancji jest tym bardziej nieprawidłowa. Jeśli bowiem ustawodawca umożliwia RDOŚ złożenie w toku postępowania wystąpienia, to może on to uczynić w toku całego postępowania administracyjnego. Wyjaśniono także, że orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane przez organ odnosiło się do kwestii możliwości złożenia skargi do WSA przez organ ochrony środowiska, bez wcześniejszego skierowania wystąpienia w toku postępowania administracyjnego, a taka sytuacja nie miała miejsca w analizowanej sprawie.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 76 ust. 1 i ust. 8 u.o.u.i.ś. poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, że RDOŚ jest uprawniony do kierowania wystąpień w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 u.o.u.i.ś., które można utożsamiać z odwołaniami, a więc przyjęcie, że RDOŚ jest uprawniony do złożenia odwołania w tych sprawach, bez uprzedniego skierowania wystąpienia do właściwego organu, a więc uznanie, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania;

II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy art. 76 ust. 1 i 8 u.o.u.i.ś. oraz bezpodstawnego uznania, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszone zostały przepisy postępowania, pomimo, że Sąd nie wskazał, które z przepisów prawa procesowego zostały naruszone;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na: - braku prawidłowego i pełnego wyjaśnienia, poprzedzonego dogłębną analizą, rozstrzygnięcia w kwestii uznania, że zdaniem Sądu doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 i 8 u.o.o.i.ś., gdy bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że odwołanie wniesione przez RDOŚ nie zostało poprzedzone stosownym wystąpieniem tegoż organu, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., a tym samym w momencie wnoszenia odwołania RDOŚ nie przysługiwał przymiot strony; - braku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (Sąd nie wskazał bowiem żadnego przepisu prawa procesowego, który w jego ocenie został naruszony) oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku w sposób polegający na ograniczeniu się Sądu do akceptacji stanowiska zajętego przez RDOŚ; - pominięciu w rozważaniach uzasadnienia i nieodniesieniu się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia faktu, że WSA w Bydgoszczy w podobnych przedmiotowo sprawach (wyrok z 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 173/20 oraz wyrok z 20 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Bd 520/20) oddalił skargę RDOŚ uznając słuszność stanowiska SKO, które orzekło w pierwszej sprawie niedopuszczalność odwołania, a w drugiej utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, odmawiające RDOŚ wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przede wszystkim ze względu na brak legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; - błędnym przyjęciu, że prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 24 czerwca 2020 r., II SA/Lu 245/20, dotyczący tożsamej przedmiotowo sprawynie może mieć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotem analizy jest kwestia tego, co należy rozumieć przez pojęcie "wystąpienia", a nie rozstrzyganie kwestii związanych z możliwością składania przez organ uzgadniający lub opiniujący odwołania od decyzji, w której dokonywał on takowego uzgodnienia lub opiniowania, - zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - nieuprawnionym przyjęciu jako zasady, że możliwe jest złożenie odwołania przez RDOŚ w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc uzyskania uprawnień analogicznych z uprawnieniami strony bez uprzedniego skierowania wystąpienia do właściwego w sprawie organu; - braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, co było konsekwencją naruszenia przez WSA wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego lub jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunkiem wstąpienia RDOŚ w prawa strony, które daje możliwość zaskarżenia decyzji, jest skierowanie wystąpienia do właściwego organu wydającego decyzję środowiskową w toku postępowania. Zdaniem skarżącego organu rozważania zawarte w wyroku NSA z 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 523/11 dotyczyły wprawdzie możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, ale analogicznie można je przenieść także na grunt postępowania przed organem II instancji, gdyż możliwość wniesienia odwołania uzależniona jest także od istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Wskazano, że udział RDOŚ w postępowaniach środowiskowych jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 74 ust. 3a u.o.u.i.ś., określającej strony postępowania i nie może być interpretowany rozszerzająco. Podano, że użyte w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś pojęcie "wystąpienia" nie zostało zdefiniowane, ale nie może go stanowić złożenie odwołania. Gdyby bowiem uznać za słuszny pogląd, że wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu I instancji, to w praktyce uprawnienia procesowe RDOŚ niczym nie różniłyby się od uprawnień strony mającej interes prawny w konkretnym postępowaniu środowiskowym, a RDOŚ jest w tym postępowaniu organem współdziałającym. Taka sytuacja nie sprzyjałaby bezstronnemu prowadzeniu postępowania środowiskowego i mogłaby się wiązać z powstawaniem patologicznych sytuacji. Zatem wystąpienie sygnalizujące uchybienia, do których doszło przy wydawaniu decyzji lub mające zapobiec wydaniu nieprawidłowej decyzji, jest pierwszą czynnością, jaka musi zostać podjęta przez wskazany organ w konkretnej sprawie na etapie postępowania administracyjnego. Zarzucono ponadto powierzchowność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i sprzeczność ze stanowiskiem wyrażonym w innym wyroku WSA w Bydgoszczy, a ponadto pominięcie w rozważaniach i nieodniesienie się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia do możliwych konsekwencji przedmiotowego wyroku, mogących negatywnie wpłynąć na postępowania pierwszoinstancyjne w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy podkreślić należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W związku powyższym nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis określa bowiem jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, gdyż ograniczono się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarga powinna być oddalona. Przede wszystkim okoliczność uwzględnienia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Ponadto także art. 151 p.p.s.a. określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju przepisu wymaga powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie strony nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego lub organu, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie wyroku.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala zatem na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast okoliczność, że rozważania ta nie spełniają oczekiwań skarżącego kasacyjnie organu, czy też że skarżący kasacyjnie organ nie podziela poglądu zaprezentowanego przez WSA nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Dodatkowo należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich kwestii podnoszonych w toku postępowania sądowego. Skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W związku tym nieskuteczne są zarzuty dotyczące braku odniesienia się do innych wyroków zapadłych w WSA w Bydgoszczy, czy też powołanego przez organ wyroku WSA w Lublinie, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał powodów, dla których Sąd I instancji byłby związany wyrokami zapadłymi w innych sprawach. Niezasadnie także skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że w wyroku WSA brak jest niezbędnych wskazań co do dalszego postępowania. Skoro przedmiotem skargi było postanowienie o charakterze proceduralnym, to na tym etapie postępowania WSA nie mógł zawrzeć wskazań co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 i 8 u.o.u.i.ś. jako przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi wskutek bezpodstawnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, uznania, że naruszone zostały przepisy art. 76 ust. 1 i 8 u.o.u.i.ś. Zarzuty te wymagają łącznego omówienia.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub organów wykonawczych gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stosownie zaś do art. 76 ust. 8 u.o.u.i.ś. w razie skierowania ww. wystąpienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak wskazano w wyroku NSA z 10 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 4634/21), na który powołał się także WSA w swoim orzeczeniu, instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś jest przejawem nadzorczej roli regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem postępowań środowiskowych. Ratio legis rozwiązania wynikającego z tego przepisu sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska. Stylizacja normatywna art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to tylko uprawnienie organu, lecz obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem wystąpienia jest bowiem nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wyraził również pogląd, że instytucja wystąpienia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest szersza niż wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" oznacza, że podstawą wystąpienia może zawierać nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "nieprawidłowości", co oznacza, że dąży do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd sformułowany w powołanym wyroku NSA, że na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś. regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postepowania administracyjnego. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, który warunkuje możliwość złożenia odwołania koniecznością podjęcia bliżej nieokreślonej czynności w postaci wystąpienia. Brak jest bowiem przepisów określających formę takiego wystąpienia, a tym samym brak jest przekonujących argumentów, że takim wystąpieniem nie może być odwołanie. Co więcej, sam ustawodawca wskazał w art. 76 ust. 1 u.o.u.i.ś., że treścią wystąpienia może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Potwierdza to zatem stanowisko, że wystąpienie nie ma charakteru abstrakcyjnej czynności. Skoro zaś wystąpienie może zawierać wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, pozwalającego na zakwestionowanie decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie może zawierać odwołania, uprawniającego do kwestionowania decyzji w trybie zwykłym. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przyjęcie interpretacji WSA powoduje, że uprawnienia RDOŚ, który jest jednocześnie organem współdziałającym, będą identyczne z uprawnieniami strony. Uprawnienia takie zostały przyznane RDOŚ przez ustawodawcę, a w związku nieskuteczne jest ich kwestionowanie przez organ. Z drugiej strony należy zauważyć, że nawet skarżący kasacyjnie organ dopuszcza przyznanie RDOŚ uprawnienia strony w postępowaniu, w którym jest on także organem uzgadniającym lub opiniującym, warunkując je jedynie skierowaniem wcześniejszego wystąpienia. Zatem argumentacja przedstawiona przez skarżący kasacyjnie organ także z tego powodu nie jest przekonująca. Natomiast zupełnie chybione jest powoływanie się na poglądy przedstawione w orzeczeniach NSA przywołanych w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do uprawnień RDOŚ do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie można utożsamiać postępowania sądowoadministracyjnego z postępowaniem odwoławczym toczącym się przed organami administracji.

W związku z powyższym nie doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.