Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2534/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 i art. 74
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego I. w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą

o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. w L., od decyzji

nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, w zakresie: badania genetyczne na terenie miasta L. o kodzie postępowania numer [...] - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ w dniu

[...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert pod w/w nr o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane,

w zakresie: badania genetyczne na terenie miasta L., z okresem obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 2 518 879,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012r. do 31 grudnia 2012 r. Oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r.,

2. Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2011 r., oraz Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r.,

3. Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r.

w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r.

Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w terminie do dnia [...] listopada 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 4 oferty. Odwołujący złożył ofertę w dniu [...] listopada 2011 r. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy oświadczeniach, dnia [...] października 2010 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja nie odrzuciła żadnej oferty, wezwała 4 oferentów do usunięcia braków formalnych w tym odwołującego, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego komisja przyjęła do dalszego postępowania 4 oferty. W części jawnej konkursu nie złożono żadnych protestów.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującego zajęła czwartą pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 10,909 punktów.

W poszczególnych kryteriach punktacja odwołującego przedstawiała się następująco:

- ciągłość - 10,000 punktów;

- jakość - 0,00 punktów;

- oferta cenowa - 0,909 punktów.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy

o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania formalne i nie zostały odrzucone w postępowaniu jawnym. Negocjacje z odwołującym przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2011 r. W wyniku przeprowadzonych negocjacji odwołujący nie zmienił wysokości oferty cenowej

w kwocie 12,00 zł za jednostkę rozliczeniową oraz nie zmienił liczby świadczeń

w wysokości 62 753 zł. Protokół końcowy z negocjacji z odwołującym, podpisany przez strony w dniu 8 grudnia 2011 r., zawiera w kolumnie "Status pozycji oferty" uwagę: "Pozycja zbieżna". Z dokumentu wynika, iż strony doszły do porozumienia

w zakresie ilości świadczeń, jak i ceny jednostkowej. Odwołujący podpisał protokół końcowy z negocjacji, który zawiera zbieżne stanowiska co do liczby świadczeń, jak

i ceny jednostkowej.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji po dokonaniu przez Komisję konkursową ponownej oceny ofert w kryterium cenowym, oferta odwołującego uzyskała 10,909 pkt. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta odwołującego uzyskała

4 pozycję, z łączną liczbą 10,909 punktów, w tym za: - oferta cenowa - 0,909 punktów; - ciągłość - 10,000 punktów; - jakość - 0,000 punktów. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez odwołującego ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty (10,909 punktów). Oferta uznana za najlepszą, zdobyła 27,045 punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, ostatnią wybraną ofertą w przedmiotowym postępowaniu była oferta która uzyskała 15,455 pkt zamykając jednocześnie listę oferentów wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartość zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W dniu [...] grudnia 2011 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie Dyrektora I. w L. od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie w całości. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta odwołującego nie została wybrana, ponieważ nie uzyskała wystarczającej liczby punktów w ocenie oferty w rankingu, który był tworzony według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji odwołujący złożył w terminie odwołanie do Prezesa NFZ za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu

o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie konkursu ofert.

W odwołaniu do Prezesa NFZ odwołujący podniósł, iż dokonane rozstrzygnięcie jest niezgodne z:

1) ustawą o świadczeniach - naruszono art. 147 i 148:

- poprzez pominięcie przez komisję konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ takich jak: kompleksowość i dostępności,

- przyjęcie jedynej przesłanki, jaką jest posiadanie certyfikatu ISO w kryterium jakości,

2) art. 73 i 74 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia akt z prowadzonego postępowania pozostałych świadczeniodawców.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczących odwołania od wyników postępowania konkursowego. Odwołujący skorzystał z przysługującego mvi uprawnienia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Funduszu zauważył, że zgodnie

z ustawą o świadczeniach, rola Funduszu w prowadzonych postępowaniach sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi takiej ceny i liczby świadczeń, aby dokonać wyboru oferty lub większej liczby ofert przedstawiający najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Wyboru ofert dokonuje się z uwzględnieniem zasad konkurencyjności, co oznacza iż do zawarcia umowy zostają zakwalifikowane oferty z najwyższą ilością punktów oceny. Analiza treści przywołanych parametrów kryteriów oceny oraz wagi poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej wskazują, iż w postępowaniu prowadzonym w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, w zakresie: badania genetyczne, ocena złożonej oferty dokonana została zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia oraz zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r., ze zm., z których wynika, że w zakresie badań genetycznych wyboru ofert dokonuje się z zastosowaniem kryteriów wziętych pod uwagę przez Komisję konkursową.

W kwestii wzięcia pod uwagę w kryterium jakości jedynie posiadania certyfikatu jakości Prezes zaznaczył, że oceny oferty w tym kryterium dokonano zgodnie

z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. ze zm., w którym określono, w "Tab.1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie" poprzez uwzględnienie w tym kryterium personelu

i posiadanego sprzętu medycznego jako kryteria bezwzględnie obowiązujące i nie podlegające ocenie w ww. postępowaniu, przyjmując jednocześnie jako warunek dodatkowo ocenny, posiadanie certyfikatu, w związku z powyższym stawiany zarzut należy uznać za bezzasadny.

W odniesieniu do zarzutu, iż Fundusz nie ujawnił dokumentacji związanej

z postępowaniem i ocen dokonanych przez komisję konkursową oraz liczby punktów uzyskanych przez innych oferentów, Prezes uznał, że fakt nie przedstawienia odwołującemu do porównania ofert oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich, jak ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.

o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W związku z tym Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym,

a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej.

Prezes Funduszu po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawach stwierdził, iż postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w/w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Ponadto dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była wystarczająca do zweryfikowania prawidłowości działań Komisji Konkursowej, w tym dokonanych ocen punktowych oferenta

w poszczególnych kryteriach. Tym samym [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie

o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Biorąc pod uwagę powyższe nie został naruszony interes prawny odwołującego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. w L., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P. S., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pominięcie przez komisję konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.

w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a mianowicie zastosowanie jedynie kryterium ceny, jakości i ciągłości, nie narusza wskazanego przepisu, podczas gdy powyższe zarządzenie wprowadziło łącznie pięć kryteriów oceny ofert, a mianowicie jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny;

2. art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie przez komisję konkursową jako jedynej przesłanki dla oceny kryterium "jakości" tego czy świadczeniodawca posiada zewnętrzną ocenę jakości (certyfikat ISO) nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu, w sytuacji gdy przesłanka ta jest mało przydatna dla oceny poziomu jakości udzielanych świadczeń i winna być traktowana co najwyżej jako jeden z elementów oceny tej kategorii,

a pominięcie przy ocenie tego kryterium istotnych kategorii takich jak kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie, wyposażenie oferenta w sprzęt

i aparaturę medyczną oraz wyniki kontroli prowadzonej przez NFZ, które powinny być wzięte pod uwagę zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

a mianowicie:

1. art. 73 i 74 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do odmowy udostępnienia pełnych akt postępowania w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców, pomimo że dane w nich zawarte nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a odmowa wglądu do tych dokumentów pozbawia świadczeniodawcę możliwości weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a w konsekwencji zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw.

W związku z przedstawionymi zarzutami na podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2012 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielenie od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia kontraktowane odrębnie w zakresie badania genetyczne na terenie miasta L. o kodzie postępowania nr [...].

Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie organu do złożenia całości akt postępowania, zawierających oferty złożone przez pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie (na wypadek gdyby organ nie dopełnił obowiązku

z art. k.p.a.), zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu pełnych akt postępowania, powołując się na orzeczenia NSA z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11, z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1054/11, Sąd wskazał, iż orzecznictwo nie wypracowało w tym zakresie jednolitej zasady, a więc należy przyjąć, że w kwestii udostępnienia akt sprawy w przedmiocie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej orzeczenia będą zapadały a casu ad casum, stosownie do oceny stanu konkretnej sprawy. W ocenie tego Sądu w niniejszej sprawie udostępnienie skarżącemu szczegółowych materiałów związanych z przedstawioną punktacją nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię Sąd zauważył, że zgodnie z art. 147 kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutów pominięcia przez komisję części kryteriów oceny takich jak kompleksowość i dostępność, Sąd podniósł, że szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej określone zostały w "Tab. 1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie", które stanowią załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r. ze zm. Analiza treści przywołanych parametrów kryteriów oceny oraz wagi poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej wskazuje, iż w postępowaniu prowadzonym w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, w zakresie: badania genetyczne, ocena złożonej oferty dokonana została zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia oraz zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2011 r. , ze zm., z których wynika, że w zakresie badań genetycznych wyboru ofert dokonuje się z zastosowaniem kryteriów wziętych pod uwagę przez Komisję konkursową,

w związku z powyższym zarzut ten został uznany przez Sąd za bezzasadny. Natomiast w kwestii wzięcia pod uwagę w kryterium jakości jedynie posiadania certyfikatu jakości, Prezes Funduszu zaznaczył, że oceny oferty w tym kryterium dokonano zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2011 r., ze zm., w którym określono, w "Tab.1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie" poprzez uwzględnienie w tym kryterium personelu i posiadanego sprzętu medycznego jako kryteria bezwzględnie obowiązujące i nie podlegające ocenie w ww. postępowaniu, przyjmując jednocześnie jako warunek dodatkowo ocenny, posiadanie certyfikatu, w związku

z powyższym stawiany zarzut również należało uznać za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł I. w L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r sygn. akt II GSK 713/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r.

Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem

z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 713/13 uwzględnił skargę kasacyjną organu uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż nieudostępnienie w rozpatrywanej sprawie stronie skarżącej, jako świadczeniodawcy, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pozostawało bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Przyjmując bowiem, w świetle przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena udostępnienia (lub odmowy udostępnienia) przez organy NFZ akt sprawy stronie skarżącej podlega ocenie tych organów i tym samym kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji, że w kwestii udostępnienia akt sprawy w przedmiocie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej orzeczenia będą zapadały a casu ad casum, stosownie do oceny stanu konkretnej sprawy, Sąd I instancji w istocie rzeczy nie przeprowadził w rozpatrywanej sprawie kontroli prawidłowości stosowania przez organ administracji przepisów art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a.

Zdaniem NSA postulat indywidualizacji ocen w postępowaniu wywołanym odwołaniem wniesionym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, odzwierciedlonej następnie w treści wydawanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, nie może być zrealizowany inaczej, jak tylko poprzez włączenie do akt tego postępowania, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co dopiero umożliwia przeprowadzenie i sformułowanie pełnej oceny odnośnie do tego, czy interes prawny odwołującego się istotnie doznał uszczerbku w związku

z naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że dwuinstancyjne (kontrolne) postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem

w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego, a ponadto nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest następnym jego etapem,

co prowadzi do wniosku, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie

z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, to jednak nie oznacza to, że wymienione akta nie mogą być włączone do postępowania administracyjnego stosownie do jego potrzeb. W tej mierze, w świetle powyżej przedstawionych uwag uznać należy, że wręcz powinny one zostać do tego postępowania włączone. Jeżeli bowiem, organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Tym samym, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że jak podkreślono w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA w sprawie II GSK 121/12, nie ma podstaw, aby twierdzić, że na gruncie regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej doszło do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. - potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych - może być ona bowiem zapewniona poprzez korzystanie z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej i rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem NSA przedstawione podejście do kwestii możliwości, a także

i potrzeby włączenia do akt kontrolnego postępowania administracyjnego akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która w konsekwencji bezpośrednio wiąże się z zagadnieniem udostępnienia świadczeniodawcy w postępowaniu wywołanym wniesionym przez niego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert akt wymienionego postępowania konkursowego, uzasadnione jest charakterem i istotą pierwszego spośród powyżej wymienionych postępowań. Uwzględniając konsekwencje wypływające z normatywnej treści

art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w świetle art. 152 ust. 1 i art. 154 tej ustawy stwierdzić należy,

że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego należy więc stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia

o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania

o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak

i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści

w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami.

Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz fakt, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń

w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko

w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organom administracji publicznej.

W ocenie ponownie orzekającego Sądu rozstrzygające sprawę organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 73 k.p.a. i 74 k.p.a. w stopniu mogącym mający istotny wpływ na wynik poprzez brak włączenia do akt przedmiotowego postępowania, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co dopiero umożliwiłoby przeprowadzenie i sformułowanie pełnej oceny odnośnie do tego, czy interes prawny odwołującego się istotnie doznał uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, powinny więc zostać do tego postępowania włączone. Jeżeli bowiem, jak podkreślił NSA organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia

z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców,

to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Tym samym, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

Ponadto prowadząc ponownie postępowanie organ powinien mieć na uwadze, iż nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie ocena któregokolwiek

z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Sprzeciwia się jej treść przepisów art. 152 ust. 1 i 154 przywołanej ustawy, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji uwzględniającym istotę i charakter kontrolnego postępowania odwoławczego, w tym również w wymiarze odnoszącym się do potrzeby stosowania w nim instytucji włączenia do jego akt, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz instytucji udostępnienia ich stronie postępowania administracyjnego w celu umożliwienia realizacji jej praw, gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń,

z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego,

a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.).