Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4267/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/20 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 10 października 2018 r., nr BOE-BOK.1124.032.2018 w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz M.T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/20, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 10 października 2018 r., nr BOE-BOK.1124.032.2018 w przedmiocie zatwierdzenia negatywnej oceny kwalifikacyjnej M.T. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.T., doradca ekonomiczny w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli [...], odwołał się od negatywnej oceny kwalifikacyjnej za rok 2017.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli, działając na podstawie art. 76a ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r., poz. 524 ze zm., dalej "ustawa o NIK") oraz § 16 zarządzenia nr 19/2011 Prezesa NIK z dnia 1 września 2011 r. w sprawie dokonywania okresowych ocen kwalifikacyjnych mianowanych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli, decyzją z dnia 10 października 2018 r., nr BOE-BOK.1124.032.2018 zatwierdził negatywną ocenę kwalifikacyjną pracownika. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że M.T. jest pracownikiem mianowanym i kontrolerem w rozumieniu art. 66a ustawy o NIK, a zatem, zgodnie z art. 76 tej ustawy podlega okresowym ocenom kwalifikacyjnym. Podkreślił, że Dyrektor Delegatury NIK [...], uzasadniając ocenę negatywną wskazała na:

• systematyczne i wielokrotne niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących prowadzenia postępowania kontrolnego w sposób zgodny z art. 32 ust. 1 ustawy o NIK, mianowicie prowadzenia czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki (kontrole P/17/019: P/17/013: P/17/067);

• niewykonanie poleceń dotyczących udokumentowania sporządzenia projektu wystąpienia pokontrolnego adekwatnego do przeprowadzonych badań oraz poziomu zaawansowania czynności kontrolnych (kontrole P/17/019: P/17/067);

• wykorzystanie 23% pracochłonności, przy jednoczesnym maksymalnym wykorzystaniu czasochłonności zaplanowanej na kontrolę P/17/019, co doprowadziło do przekazania całości zaplanowanych w ramach tej kontroli czynności kontrolnych 4 innym kontrolerom w celu terminowej realizacji postępowania;

• nieprzeprowadzenie badań kontrolnych wynikających z programu kontroli P/17/019, tj. polegające na braku weryfikacji przekazanych przez pracowników kontrolowanej jednostki materiałów, w tym tabel oraz odpowiedzi na wcześniej zadane pytania i tym samym niesporządzenie dokumentacji z tych badań;

• niewykonanie poleceń przełożonych: dyrektor oraz wicedyrektorek Delegatury [...] i bez ich zgody wykorzystanie 5 dni na czynności niezwiązane z odbywającą się kontrolą, tj. sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wskutek ukarania go karą dyscyplinarną (kontrola P/17/067);

• uporczywe i bezpodstawne kwestionowanie ważności upoważnienia do kontroli i w związku z tym nierozpoczęcie kontroli P/17/067 pomimo wydanego w tej sprawie polecenia służbowego;

• brak dbałości o dobro NIK;

• naganną postawę wyrażającą się nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów oraz lekceważeniem wydawanych na podstawie tych przepisów poleceń służbowych, a przez to niewłaściwe wykonywanie większości nałożonych zadań kontrolnych, stwarzające ryzyko niezrealizowania zadań nałożonych na Delegaturę NIK [...] oraz destabilizujące jej pracę; postawa powodowała niezadowolenie pracowników, którym przydzielano do dokończenia w zbyt krótkim czasie postępowania kontrolne rozpoczęte przez skarżącego będące w niewielkim stopniu zaawansowania w stosunku do wykorzystanej pracochłonności;

• konfliktowy sposób bycia i długotrwały niewłaściwy sposób wykonywania większości zasadniczych zadań kontrolera, które spowodowały utratę zaufania i konieczność przekazania innemu pracownikowi ważnych dla NIK zadań niekontrolnych (w tym: służba prasowa, publikacja dokumentów pokontrolnych w BIP, organizacja szkoleń);

• brak zmiany postawy i niewyciągnięcie wniosków z oceny kwalifikacyjnej za 2016 r., mimo ukarania skarżącego w grudniu 2016 r. upomnieniem w związku z niewykonaniem polecenia służbowego dotyczącego założenia akt kontroli D/13/507.

Dyrektor Delegatury w uzasadnieniu oceny kwalifikacyjnej podkreśliła, że postawa skarżącego wobec obowiązków służbowych nie uległa poprawie w stosunku do roku poprzedniego. M.T. nadal nie przestrzegał obowiązujących w postępowaniu kontrolnym przepisów dotyczących czasu i miejsca prowadzenia czynności kontrolnych, nie wykonując poleceń służbowych. Podejście skarżącego do obowiązków, w tym niegodne zachowanie w służbie destabilizowało realizację zadań Delegatury oraz wpływało niekorzystnie na atmosferę w zespole Delegatury.

W odwołaniu od negatywnej oceny kwalifikacyjnej skarżący zawarł wniosek o zmianę tej oceny poprzez jej podwyższenie do oceny dobrej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania - poza odwołaniem skarżącego oraz stanowiskiem Dyrektor Delegatury - zgromadził dokumenty, niezbędne do zajęcia stanowiska w sprawie. Zespół oceniający odwołanie dokonał analizy zadań wskazanych w części A II ppkt 1 oceny kwalifikacyjnej. Przede wszystkim, zapoznał się z dokumentami przedstawionymi przez: skarżącego, nadesłanymi przez dyrektor Delegatury oraz odebrał zeznania od osób nadzorujących i wykonujących poszczególne kontrole, w których brał udział skarżący. Zespół dokonał analizy zadań kontrolnych, zrealizowanych przez skarżącego w okresie podlegającym kontroli, tj. od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w oparciu o przedłożone dowody. Następnie organ w szczegółowy sposób przedstawił analizę zadań kontrolnych realizowanych przez skarżącego, tj. kontroli P/16/088 pn. "Dostępność terapii przeciwbólowej", kontroli 1/17/003 pn. "Prawidłowość działań podejmowanych przez Urząd [...] związanych z nabyciem własności nieruchomości położonej w E. przy ul. [...] oraz jej wydzierżawienie", kontroli P/17/032 pn. "Ochrona lotnictwa cywilnego", kontroli P/17/019 pn. "Realizacja zadań w zakresie ochrony konsumenta przez Inspekcję Handlową" prowadzonej w Wojewódzkim Inspektoracie Inspekcji Handlowej [...], kontroli P/17/013 pn. "Przeciwdziałanie wyłudzeniom podatku VAT" przeprowadzonej w [...] Urzędzie Skarbowym [...], kontroli P/17/067 pn. "Rozwój średnich i małych portów morskich" przeprowadzonej w Zarządzie [...] sp. z o.o. Zespół, po zapoznaniu się z przedstawionymi materiałami dowodowymi, nie potwierdził prawidłowości uzasadnienia negatywnej oceny kwalifikacyjnej zadania kontrolnego P/17/067 polegającego na udziale skarżącego w pracach nad opracowaniem projektu programu kontroli. W przypadku tego zadania kontrolnego, Dyrektor Delegatury w dniu 28 sierpnia 2017 r. zatwierdziła wniosek w sprawie przyznania skarżącemu nagrody pieniężnej, co uzasadniła "sprawną i terminową realizacją powierzonych zadań, w tym wkład w opracowanie projektu programu kontroli P/17/06T". Zadania wspomagające postępowanie kontrolne, w ocenie Dyrektor Delegatury, zostały przez skarżącego wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne, w ocenie Dyrektor Delegatury, zostały wykonane bez zastrzeżeń. Zadania niekontrolne skarżący wykonywał w pierwszym półroczu 2017 r. W okresie podlegającym ocenie kwalifikacyjnej za 2017 r., Dyrektor Delegatury przyznała skarżącemu łącznie 4 nagrody pieniężne za zadania wykonane w pierwszym półroczu 2017 r. i wypłacone do 14 września 2017. Nagrody zostały przyznane za zadania niekontrolne i za wkład w opracowanie programu kontroli P/17/067. Jedna spośród 4 nagród została przyznana za kontrolę z rankingu kontroli i dotyczyła "Klauzul społecznościowych w zamówieniach publicznych". Dyrektor Delegatury wyjaśniła, że powyższe nagrody przyznała skarżącemu z pełną świadomością, mimo że miała pewne zastrzeżenia do jego pracy. Jak zeznała Dyrektor Delegatury, w drugim półroczu, ze względu na utratę przez nią zaufania do skarżącego i jego częste absencje, zadania niekontrolne zostały mu odebrane. W związku z podniesionym przez Dyrektor Delegatury w ocenie kwalifikacyjnej za rok 2017 systematycznym niewykonywaniem poleceń służbowych dotyczących zadań kontrolnych podlegających ocenie rocznej za rok 2017, Zespół dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez odwołującego się kontrolera i przez Delegaturę oraz na tę okoliczność przesłuchał świadków E.J., T.S., E.D. oraz przeanalizował stanowisko skarżącego przedłożone w dniu 27 sierpnia 2018 r. W wyniku tej analizy ustalono, że w okresie objętym oceną kwalifikacyjną skarżący nie wykonał następujących poleceń służbowych: 1. Dyrektor Delegatury z dnia 4.10.17, dotyczącego prowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli P/17/019 w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki, 2. Dyrektor Delegatury z dnia 23.11.17, dotyczącego przeprowadzenia czynności kontrolnych w ramach kontroli P/17/013 w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. To samo polecenie zostało wydane przez wicedyrektor Delegatury w dniu 27.11.17; 3. wicedyrektor Delegatury z dnia 13.12.17, które dotyczyło skorygowania harmonogramu kontroli P/17/067, co miało polegać na uwzględnieniu w harmonogramie wykonywanie czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej i pominięcie przeznaczenia tego czasu na sporządzenie skargi do wojewódzki sądu administracyjnego; 4. wicedyrektor Delegatury z dnia 14.12.17, w sprawie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej; 5. Dyrektor Delegatury z dnia 14.12.17, w sprawie wykonania polecenia wicedyrektor Delegatury z dnia 13.12.17 i 14.12.17; 6. Dyrektor Delegatury z dnia 18.12.17, dotyczącego rozpoczęcia przez skarżącego kontroli w siedzibie Zarządu [...] w dniu 18.12.17. Odmowę wykonania poleceń służbowych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki skarżący argumentował przepisami ustawy o NIK (art. 85) oraz odpowiednimi postanowieniami zarządzeń Prezesa NIK. Powoływał się także na przepisy ustawy o NIK w zakresie kosztów postępowania dyscyplinarnego w odniesieniu do polecenia związanego z nieprzeznaczeniem czasu pracy na sporządzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz w przypadku niepodjęcia czynności kontrolnych w Zarządzie [...] sp. z o.o., na brak odpowiednich warunków lokalowych do prowadzenia kontroli.

W ocenie Dyrektor Delegatury, lekceważenie obowiązujących przepisów, poleceń służbowych, a także brak dbałości o dobro NIK było źródłem konfliktów skarżącego z kierownictwem Delegatury, wobec którego, zwłaszcza wobec Dyrektor Delegatury, skarżący prezentował postawę konfrontacyjną, nacechowaną prowokacyjnie oraz świadczącą o braku szacunku dla przełożonych. Przez brak dbałości o dobro NIK, w ocenie Dyrektor Delegatury należy rozumieć wykonywanie czynności z pogwałceniem planu pracy, brak dbałości przy opracowaniu projektu programu kontroli P/17/067, rozpoczęciu kontroli oraz wykonywaniu czynności w ramach tej kontroli. Tak samo jak niewykonanie polecenia wykonania czynności kontrolnych w jednostce kontrolowanej w godzinach pracy tej jednostki w ramach kontroli P/17/019, kiedy skarżący w czasie wykorzystanego czasu pracy prawie nic nie zrobił. Dyrektor Delegatury wskazała, że skarżący w sposób nieodpowiadający oczekiwaniom, z naruszeniem obowiązujących przepisów i nieterminowo wykonał większość nałożonych zadań, a jedynie wzmożona ingerencja przełożonych i szczególne zaangażowanie współpracowników zapewniło ich terminową i zgodną z założeniami realizację, oraz oceną dotyczącą postawy nacechowanej nieprzestrzeganiem obowiązujących przepisów, lekceważeniem poleceń służbowych, konfliktowości oraz braku szacunku dla przełożonych oraz pozostałych członków zespołu Delegatury, co utrudniało współpracę, destabilizowało pracę Delegatury i niekorzystnie wpływało na atmosferę w pracy.

Zespół dokonał oceny pod tym kątem materiałów dotyczących 3 negatywnie ocenionych kontroli, a także innych zadań pominiętych w ocenie z uwagi na brak zastrzeżeń Dyrektor Delegatury NIK w zakresie prawidłowości ich wykonania (4 zadania kontrolne, inne zadania wspomagające postępowanie kontrolne, zadania niekontrolne). W tym celu, Zespół dokonał analizy korespondencji prowadzonej przez skarżącego z E.J., T.S., E.D., P.B., M.K., przeanalizował dokumentację wytworzoną przez skarżącego w ramach ocenionych zadań kontrolnych. Odebrał też na tę okoliczność wyjaśnienia od E.J., T.S., E.D., A.O., K.D., P.A., Z.Z., M.S., P.B., R.M., K.H., M.S. Zespół przeanalizował także stanowisko skarżącego z dnia 27 sierpnia 2018 r. Z analizy zgromadzonych materiałów dowodowych wynika, że uzasadnienie ogólnej oceny negatywnej w zakresie zadań wykonanych przez skarżącego, a ujęte w punkcie VI oceny kwalifikacyjnej pracownika mianowanego NIK za rok 2017 nie odzwierciedla oceny wszystkich zadań wykonanych przez skarżącego. Przynajmniej 5 z 7 zadań kontrolnych realizowanych w tym okresie skarżący wykonał prawidłowo, bowiem Dyrektor Delegatury nie zgłosiła zastrzeżeń w zakresie jakości wykonanych czynności kontrolnych. W przypadku kontroli P/17/019 ostateczna ocena wykonania tego zadania kontrolnego dokonana przez wicedyrektor Delegatury E.D. była zadowalająca, jednak z zastrzeżeniami dotyczącymi jakości wykonanych przez skarżącego zadań. Ponadto, brak było jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony Dyrektor Delegatury w zakresie wykonanych przez skarżącego zadań niekontrolnych oraz zadań wspomagających kontrolę. Analizowane przez Zespół materiały dowodowe potwierdzają jednak zasadność oceny negatywnej w zakresie postawy etycznej skarżącego, polegającej na niewykonywaniu kierowanych do niego poleceń służbowych, np. skarżący, pomimo uzyskania odpowiedzi w sprawie interpretowania przepisów ustawy o NIK w zakresie wykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, nadal nie wykonywał poleceń przełożonych dotyczących wykonywania czynności kontrolnych w godzinach pracy jednostki kontrolowanej. Zdaniem Zespołu, nie znajduje także uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że wielokrotnie podkreślał przełożonym Delegatury swoją trudną sytuację rodzinną jako powód niewykonywania czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w godzinach pracy jednostki. Z korespondencji prowadzonej przez odwołującego się kontrolera z przełożonymi Delegatury oraz ze stanowiska przedstawionego przez skarżącego w dniu 27 sierpnia 2018 r., wynika jednoznacznie, że sytuacja rodzinna skarżącego, jako powód niewykonania poleceń służbowych dotyczących sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych, nie była przez niego sygnalizowana przełożonym. Nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego rozpoczęcia kontroli w Zarządzie [...] sp. z o.o. w dniu 18 grudnia 2017 r., ze względu na wpisanie do upoważnienia do kontroli adresu Zarządu [...] sp. z o.o., który widnieje na stronie internetowej tej jednostki, a który nie jest tożsamy z adresem wskazanym w Krajowym Rejestrze Sądowym, co wg. twierdzenia skarżącego naruszało przepis art. 30 ust. 4 pkt 5 ustawy o NIK i oznaczałoby, że kontrola będzie prowadzona na podstawie błędnie wystawionego upoważnienia do kontroli. Stanowisko w zakresie odmowy wykonania tego polecenia służbowego nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym oraz w przepisach ustawy o NIK określających tryb wykonywania poleceń służbowych. Ponadto, nie znajduje także uzasadnienia odmowa wykonania polecenia służbowego polegającego na skorygowaniu harmonogramu kontroli P/17/067 poprzez wyeliminowanie z tego dokumentu czasu, jaki skarżący zamierzał przeznaczyć - i przeznaczył - na sporządzenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskutek prawomocnie zakończonego postępowania dyscyplinarnego (ukarania karą upomnienia). Skarżący w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji art. 97a ust. 8 ustawy o NIK. Powyższa regulacja ustawy o NIK odnosi się kosztów toczącego się - nie zaś prawomocnie zakończonego - postępowania dyscyplinarnego. kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 uzasadniania negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części dotyczącej wykonywania przez skarżącego większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zespół potwierdził natomiast uzasadnienie oceny kwalifikacyjnej skarżącego za rok 2017 w zakresie jego zachowania w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu przez niego poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także dotyczących nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia do kontroli oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych polegających na sporządzeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 71 ustawy o NIK, do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Pojęcie to nie jest jednoznacznie definiowane, zaś jedną z dyrektyw interpretacyjnych mogą być zasady etyki kontrolera, które wskazują, że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych. Niewątpliwie rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków zawodowych polega m.in. na sumiennym wypełnianiu poleceń służbowych przełożonych (art. 72 ustawy o NIK). W trakcie wykonywania obowiązków, w ocenie organu skarżący naruszył zaś standardy dotyczące wykonania zadania, co miało wpływ na końcowy rezultat. Ocenę negatywną pracy kontrolera należy bowiem sformułować również wtedy, gdy pracownik nie przestrzegał zasad etycznych lub naruszył normy prawne wynikające z ustawy o NIK.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.T., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 41/19, oddalił wniesioną skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyjątkowo skrupulatny. W jej bowiem uzasadnieniu odniesiono się do wszelkich kwestii stanowiących istotę sprawy w tym dokonano oceny poprawności działania skarżącego przy prowadzeniu tych kontroli, w odniesieniu do których jego przełożony zgłaszał zastrzeżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 34/20 uchylił powyższy wyrok 9 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zdaniem NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób tak lapidarny i ogólny, że nie jest możliwe dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. bowiem uzasadnienie nie zawiera wszystkich przewidzianych prawem elementów, tzn. nie wyjaśnia w dostateczny sposób, dlaczego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji obszernie powołał ustalenia, ocenę i płynące z niej wnioski organu, zaś własne rozważania sprowadził do jednozdaniowych, ogólnikowych wywodów, które nie pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została skontrolowana we wszystkich koniecznych aspektach, z zachowaniem należytej staranności. NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za 2017 r. negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części wykonywania przez kontrolera większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Potwierdził natomiast uzasadnienie oceny negatywnej w zakresie zachowania skarżącego w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych. Prezes NIK podkreślił, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Wyjaśnił też, że ponieważ pojęcie to (godnego zachowania) jest niejednoznaczne, to należy odwołać się do zasad etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków służbowych, w tym wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak odwołania się i wskazania, które zasady etyki zawodowej naruszył skarżący, chociaż, jak wynika z akt sprawy, w NIK obowiązuje Kodeks etyki pracownika. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o wykazanie tych elementów w zachowaniu skarżącego, które pozwoliły organowi na uznanie, że jest to zachowanie niegodne (samo niewykonywanie przez pracownika poleceń narusza obowiązek opisany w art. 71 ustawy o NIK jako należyte, bezstronne i terminowe wykonywanie zadań). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia, dlaczego niepotwierdzenie przez Prezesa NIK większości zarzutów kierowanych wobec skarżącego pozostało bez wpływu na treść ostatecznej oceny kwalifikacyjnej, szczególnie, w sytuacji gdy skarżący był wcześniej nagradzany za swoją pracę. Niewątpliwie naruszenie przez pracownika NIK obowiązku godnego zachowania się w służbie i poza nią – art. 71 ustawy o NIK - samo przez się może uzasadniać jego negatywną ocenę kwalifikacyjną. Musi jednak zostać jednoznacznie wykazane, że określone zachowanie jest zachowaniem niegodnym. Ustawa o NIK nie definiuje pojęcia "godne zachowanie". Wydaje się, że godne zachowanie to takie, które pozytywnie wpływa na wizerunek podmiotu, na jego odbiór społeczny; pozostaje w jego interesie, nie przynosi ujmy i dowodzi zaangażowania pracownika w wypracowanie pozytywnej opinii o podmiocie, w imieniu którego podejmuje działania. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie podjął nawet próby oceny zachowania skarżącego, zakładając a priori, że wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji zachowania są niegodne, przy czym za wystarczające Sąd uznał niewykonywanie przez skarżącego poleceń służbowych. Innymi słowy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, sam fakt niewykonywania przez skarżącego poleceń służbowych jest równoznaczny z niegodnym zachowaniem. Wydaje się, że jest to założenie błędne skoro sam ustawodawca w art. 71 i w art. 72 ustawy o NIK uznał, że należyte wykonywanie poleceń i godne zachowanie się w służbie i poza nią nie są tożsamymi obowiązkami. Sąd pierwszej instancji: - w kwestii czasu pracy kontrolera uznał, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skargi, że organ dokonał poprawnego wywodu w zakresie czasu pracy w NIK, powołując właściwe przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sąd nie ocenił nawet, czy powoływany przez skarżącego regulamin pracy i zarządzenie Prezesa NIK z dnia 21 października 2005 r. nr 33/2005 w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w NIK mogło usprawiedliwiać zachowanie skarżącego, a przede wszystkim czy z uwagi na treść powyższych wewnętrznych regulacji, zachowanie skarżącego mogło być słusznie ocenione jako niegodne. NSA wskazał, że w kwestii niewykonywania całości czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wypowiedział się (poza stwierdzeniem, że skarżący nie sygnalizował przełożonym, że wydawane polecenia są niezgodne z prawem). Sąd pominął twierdzenia skarżącego, że wcześniej tryb pracy skarżącego był akceptowany przez przełożonych i jest dopuszczony w praktyce NIK. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla oceny czy zachowanie skarżącego, który część pracy wykonywał poza jednostką kontrolowaną można uznać za niegodne. NSA podniósł, że w kwestii upoważnienia do kontroli w Zarządzie [...], Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro szef jednostki poddanej kontroli nie kwestionował ważności upoważnienia do kontroli to niezasadnie skarżący odmówił wykonania polecenia rozpoczęcia kontroli w dniu 18 grudnia 2018 r. Sąd pierwszej instancji pominął jednak powody rozpoczęcia kontroli przez skarżącego dzień później (próby uzyskania przez skarżącego w dniu 18 grudnia 2018 r. prawidłowego upoważnienia), podczas gdy te mogłyby mieć znaczenie dla oceny jego zachowania. NSA zwrócił uwagę, że w kwestii wykorzystania przez skarżącego czasu pracy na sporządzenie skargi do sądu administracyjnego, Sąd w ogóle nie wypowiedział się, ograniczając do stwierdzenia, że zagadnienie to nie ma znaczenia w sprawie. Brak wyjaśnienia powodów takiej oceny wyklucza możliwość skontrolowania jej poprawności przez Sąd II instancji. Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym polegało niegodne zachowanie skarżącego, jakie normy kodeksu etyki pracownika NIK skarżący naruszył, dlaczego pomimo niepotwierdzenia nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych i jego wcześniejszego nagradzania, praca skarżącego powinna zostać oceniona negatywnie. Nadto w sprawie istnieje konflikt na linii pracownik - przełożony, co wymaga od Sądu pierwszej instancji bardzo dogłębnego i starannego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę i kierując się wskazówkami zawartymi w wyroku z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 34/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem WSA w Warszawie, ocena kwalifikacyjna z art. 76 ust. 2 ustawy o NIK, dokonana przez przełożonego kontrolera, ma na celu wszechstronną ocenę przydatności pracownika mianowanego do pracy w NIK, a przedmiotem tej oceny jest jakość i efektywność pracy, sposób wykonania obowiązków służbowych oraz posiadane kwalifikacje i ich podnoszenie, a także postawa pracownika w służbie i poza nią. Ocena ta jest dokonywana w formie pisemnej i jest obowiązkiem przełożonego pracownika podlegającego ocenie. Integralną częścią oceny jest jej uzasadnienie. Ocena doręczona kontrolerowi wywołuje skutki prawne. Przepis art. 76a ustawy o NIK wskazuje, że od negatywnej oceny kwalifikacyjnej mianowany kontroler może wnieść odwołanie do Prezesa NIK. Oznacza to, że ocena dokonana przez przełożonego kontrolera mianowanego jest decyzją administracyjną wydaną po raz pierwszy w toku instancyjnym, albowiem służy od niej odwołanie. Na podstawie art. 76a ust. 3 tej ustawy, Prezes NIK rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję, która zatwierdza ocenę kwalifikacyjną lub dokonuje zmiany tej oceny. Zaś od decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przysługuje stronie skarga do sądu - art. 76b tej ustawy. Zatem decyzja Prezesa NIK, wydana na podstawie art. 76 ust. 3 ustawy o NIK, jest decyzją ostateczną i nie przysługuje już od niej środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz skarga do sądu administracyjnego.

Motywy zarówno wystawienia oceny kwalifikacyjnej jak też decyzji wydawanej w trybie odwoławczym od wystawionej oceny, zostały pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem zaskarżona decyzja nie została uzasadniona w wyczerpujący sposób i przekracza granice uznania administracyjnego określne w art. 80 k.p.a. W jej uzasadnieniu nie odniesiono się bowiem do wszelkich kwestii stanowiących istotę sprawy, a tym samym naruszono również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, organ nie potwierdził zasadności zamieszczonego w formularzu oceny kwalifikacyjnej skarżącego za 2017 r. negatywnej oceny kwalifikacyjnej w części wykonywania przez kontrolera większości nałożonych zadań w sposób nieterminowy, nieodpowiadający oczekiwaniom oraz z naruszeniem obowiązujących przepisów. Potwierdził natomiast uzasadnienie oceny negatywnej w zakresie zachowania skarżącego w służbie, tj. postawy etycznej, polegającej na niewykonywaniu poleceń służbowych odnoszących się do sposobu prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej w czasie pracy tej jednostki, a także nierozpoczęcia kontroli w jednostce kontrolowanej na podstawie ważnego upoważnienia oraz wykorzystania czasu pracy na wykonywanie czynności pozasłużbowych. Prezes NIK podkreślił, że do obowiązków kontrolera należy w szczególności godne zachowanie się w służbie i poza służbą. Wyjaśnił też, że ponieważ pojęcie godnego zachowania jest niejednoznaczne, to należy odwołać się do zasad etyki kontrolera, które wskazują że obowiązkiem każdego kontrolera jest rzetelne i uczciwe wypełnianie obowiązków służbowych, w tym wypełnianie poleceń służbowych przełożonych. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednak odwołania się i wskazania, które zasady etyki zawodowej naruszył skarżący, chociaż, jak wynika z akt sprawy, w NIK obowiązuje Kodeks etyki pracownika. Organ uczynił więc podstawą oceny kwalifikacyjnej skarżącego bliżej nieokreślone zasady etyki zawodowej. Podobnie rzecz się ma gdy chodzi o wykazanie tych elementów w zachowaniu skarżącego, które pozwoliły organowi na uznanie, że jest to zachowanie niegodne. Organ nie wykazał w przekonywujący sposób na czym miałoby polegać niegodne zachowanie skarżącego. W zaskarżonej decyzji brak jest również uzasadnienia, dlaczego niepotwierdzenie przez Prezesa NIK większości zarzutów kierowanych wobec skarżącego pozostało bez wpływu na treść ostatecznej oceny kwalifikacyjnej, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący był wcześniej nagradzany za swoją pracę. Niewątpliwie naruszenie przez pracownika NIK obowiązku godnego zachowania się w służbie i poza nią – art. 71 ustawy o NIK - samo przez się może uzasadniać jego negatywną ocenę kwalifikacyjną. Musi jednak zostać jednoznacznie wykazane, że określone zachowanie jest zachowaniem niegodnym. Ustawa o NIK nie definiuje pojęcia "godne zachowanie". Wydaje się, że godne zachowanie to takie, które pozytywnie wpływa na wizerunek podmiotu, na jego odbiór społeczny, pozostaje w jego interesie, nie przynosi ujmy i dowodzi zaangażowania pracownika w wypracowanie pozytywnej opinii o podmiocie, w imieniu którego podejmuje działania. W ocenie Sądu, sam fakt niewykonywania przez skarżącego poleceń służbowych nie może być uznany za równoznaczny z niegodnym zachowaniem, skoro sam ustawodawca w art. 71 i w art. 72 ustawy o NIK uznał, że należyte wykonywanie poleceń i godne zachowanie się w służbie i poza nią nie są tożsamymi obowiązkami. Również sama treść powoływanego przez skarżącego regulaminu pracy i zarządzenia Prezesa NIK z dnia 21 października 2005 r. nr 33/2005 w sprawie rozkładu i wymiaru czasu pracy w NIK, mogły usprawiedliwiać zachowanie skarżącego. Tym samym zachowanie skarżącego w tej kwestii niesłusznie zostało przez organ ocenione jako niegodne.

W kwestii zaś niewykonywania całości czynności kontrolnych w siedzibie jednostki kontrolowanej organ pominął twierdzenia skarżącego, że wcześniej tryb jego pracy był jednak akceptowany przez przełożonych i jest dopuszczony w praktyce NIK. Okoliczność ta może mieć zaś znaczenie dla oceny czy zachowanie skarżącego, który część pracy wykonywał poza jednostką kontrolowaną, można uznać za niegodne. Również w kwestii upoważnienia do kontroli w Zarządzie [...] organ pominął powody rozpoczęcia kontroli przez skarżącego dzień później, tj. 19 grudnia 2017 r., podczas gdy powyższe może mieć znaczenie dla oceny jego zachowania. Z kolei w kwestii wykorzystania przez skarżącego czasu pracy na sporządzenie skargi do sądu administracyjnego, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 97a ust. 8 ustawy o NIK koszty postępowania dyscyplinarnego ponosi NIK. Do takich zaś kosztów można zaliczyć służbowy czas pracy poświęcony przez osobę obwinioną na przygotowywanie się do rozpraw komisji dyscyplinarnych.

Reasumując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim organ nie wyjaśnił na czym polegało niegodne zachowanie skarżącego, jakie normy kodeksu etyki pracownika NIK skarżący naruszył, dlaczego pomimo niepotwierdzenia nieprawidłowego wykonywania przez skarżącego obowiązków pracowniczych i jego wcześniejszego nagradzania, praca skarżącego powinna zostać jednak oceniona negatywnie. Obowiązkiem pracownika jest wykonywanie poleceń przełożonych, a ich nieuzasadnione niewykonanie powoduje dla pracownika określone sankcje. W tej sprawie jednak, w ocenie Sądu I instancji zarzucane skarżącemu zachowania w kontekście towarzyszących mu okoliczności nie naruszają wizerunku NIK i jego odbioru w opinii społecznej.

W dniu 14 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes Najwyższej Izby Kontroli, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 76 ust. 2, art. 76a ust. 3 i art. 76b ustawy o NIK poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ocena kwalifikacyjna mianowanego kontrolera NIK dokonywana przez przełożonego, zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o NIK w zakresie określonym w art. 76 ust. 4 ustawy o NIK oraz decyzja Prezesa NIK o zatwierdzeniu oceny kwalifikacyjnej są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów k.p.a., a w konsekwencji na przyjęciu, że do tych decyzji mają zastosowanie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 3 § 3 P.p.s.a., a w rezultacie art. 151 P.p.s.a. w związku z tymi przepisami, przez przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd bezpodstawnie utożsamia instytucje prawne w postaci oceny kwalifikacyjnej z decyzjami administracyjnymi.

Dla prawidłowego określenia instytucji prawnych z zakresu dokonania oceny kwalifikacyjnej mianowanego kontrolera należy dokonać wykładni art. 76, art. 76a oraz art. 76b ustawy o NIK. Wykładnia powołanych regulacji bezspornie wskazuje, że w przypadku oceny kwalifikacyjnej dokonanej przez przełożonego mianowanego kontrolera (art. 76 ust. 2) ustawodawca w ogóle nie używa pojęcia "decyzja". Istotne jest również, że jedynie od negatywnej oceny kwalifikacyjnej mianowany kontroler może odwołać się do Prezesa NIK, który wydaje decyzję o zatwierdzeniu oceny kwalifikacyjnej albo dokonuje zmiany tej oceny (art. 76a ust.1 i 3 ustawy o NIK). Zatem ocena pozytywna, niezależnie od jej rodzaju nie podlega odwołaniu do Prezesa NIK, a w rezultacie skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie prawodawca przewidział, że tylko od decyzji Prezesa NIK zatwierdzającej ocenę negatywną, mianowanemu kontrolerowi służy skarga do sądu administracyjnego (art. 76b ustawy o NIK). Przyjęcie, że akty, o których mowa, są decyzjami administracyjnymi prowadziłoby do uznania, że ustawodawca niektóre z tych decyzji (negatywne) poddał kontroli Prezesa NIK, a następnie sądu administracyjnego, innym zaś (pozytywnym i zmienionym) odmówił tego prawa. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności oraz godziłoby w istotę demokratycznego państwa prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Ocena kwalifikacyjna jest bowiem jedynie wyrażeniem określonego poglądu, a nie rozstrzygnięciem o prawach lub obowiązkach w konkretnej sprawie - w czym przejawia się istota decyzji administracyjnej. Poza tym sposób sporządzenia ocen kwalifikacyjnej odbiega od wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a. dla decyzji administracyjnych. O zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji administracyjnej nie rozstrzyga nazwa "decyzja", ale jej treść oraz struktura prawna, której dotyczy art. 107 k.p.a. oraz wynikające z niej skutki prawne. Stąd użycie w przepisie sformułowania "decyzja" nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną.

Ocena kwalifikacyjna kontrolera dokonana przez jego przełożonego, jak również decyzja Prezesa NIK zatwierdzająca tę ocenę nie są, wbrew wykładni WSA, decyzjami administracyjnymi. Skutkiem tego nie mają do nich zastosowania wskazane przez Sąd regulacje k.p.a. Przy konstruowaniu oceny kwalifikacyjnej istnieje zatem większa swoboda organu i większy "luz decyzyjny" niż w przypadku rygorystycznych wymogów postępowania administracyjnego. Mając ten fakt na względzie, tym bardziej niejasne jest, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odniósł się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie, wyraźnie podkreślając, że kontrola ta dokonywana jest wyłącznie w zakresie legalności i taka ocena Sądu jest spójna z zakresem kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 3 § 3 P.p.s.a. Po czym ten sam Sąd legalność, tj. zgodność z prawem, ocenił przez pryzmat przepisów postępowania administracyjnego, pomijając zupełnie to, że właściwymi w tej sprawie przepisami prawa materialnego jest ustawa o NIK i właśnie w oparciu o te przepisy, tj. art. 76 i następne ustawy o NIK, Sąd powinien dokonać oceny legalności decyzji Prezesa NIK o utrzymaniu negatywnej oceny kwalifikacyjnej kontrolera NIK.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 113/11; z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i sygn. akt I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzja Prezesa NIK o zatwierdzeniu negatywnej oceny kwalifikacyjnej kontrolera jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że okresowa ocena kwalifikacyjna nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie rozstrzyga ona sprawy administracyjnej, lecz stanowi ona, stosownie do postanowień art. 76 ust. 4-5 ustawy o NIK, ocenę wykonywania obowiązków przez kontrolera, a w przypadku dyrektorów lub wicedyrektorów jednostek kontrolnych Izby także ocenę ich przydatności do pracy na zajmowanym stanowisku. Okresowa ocena kwalifikacyjna jest zatem elementem oceny pracy kontrolera, która dopiero w przyszłości może skutkować wydanymi w stosunku do kontrolera aktami prawnymi (np. rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem – w przypadku dwukrotnych, następujących po sobie negatywnych ocen kwalifikacyjnych - art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o NIK). Tak więc nie konkretyzuje sytuacji indywidulanej kontrolera, lecz jedynie może być podstawą do jej ustalenia w przyszłości.

Dodać również należy, że ocena kwalifikacyjna, o której mowa w art. 76 ustawy o NIK, w istocie przypomina znaną w ustawach regulujących stosunek służby funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych – opinię służbową, której poddawani są funkcjonariusze i żołnierze, a która nie jest decyzją administracyjną (por. uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11).

Ustawodawca statuując w art. 76a ustawy o NIK procedurę odwoławczą od negatywnej oceny kwalifikacyjnej dokonał kompleksowej, odrębnej do zasad przewidzianych w k.p.a. możliwość zaskarżania przez kontrolerów niekorzystnych dla nich ocen. Stąd od decyzji Prezesa NIK, o której mowa w art. 76a ust. 3 ustawy o NIK stronie nie przysługuje określony w art. 127 § 3 k.p.a. – wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ponieważ taka decyzja jest ostateczna (por. wyrok WSA w Warszawie z dni 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1920/14), a zgodnie z art. 76a ust. 4 ustawy o NIK tryb rozpoznania odwołań od negatywnych ocen kwalifikacyjnych pozostawiono do uregulowania Prezesowi NIK. Odwołanie jak i skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w sytuacji, gdy wobec kontrolera wydano negatywną opinię kwalifikacyjną. Ustawodawca wyraźnie zatem określił ograniczenie co do możliwości zaskarżania ocen kwalifikacyjnych – tylko w stosunku do takich, które mają jednoznacznie negatywną wymowę wobec kontrolera.

Jednak, skoro decyzja, o której mowa w art. 76a ust. 3 ustawy o NIK nie jest decyzją w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., a podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a., to nie oznacza to, że ma ona znacząco się różnić od decyzji administracyjnej. Powinna ona zawierać elementy, które pozwolą na dokonanie jej sądowej kontroli legalności w tym "zawierać uzasadnienie z podaniem okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia" (B. Chotkowska, E. Jarzęcka-Siwik Sądowa kontrola oceny kwalifikacyjnej kontrolera, Kontrola Państwowa nr 6 rok 2017 s. 20), a więc w istocie w swej treści odpowiadać wymogom statuowanym przez art. 107 k.p.a. (por E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka Najwyższa Izba Kontroli, Komentarz o ustawy Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2017 s. 304-305). WSA w Warszawie, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 34/20, słusznie zatem uznał, w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NIK jest niekonsekwentne, gdyż zabrakło w nim wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a organ nie wyjaśnił kwestii związanych z naruszeniem przez kontrolera zasad kodeksu etyki pracownika, że należy uchylić zaskarżoną decyzję.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący obrazy przepisów prawa procesowego. Przypomnieć warto, że zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia ,a uchylenie zaskarżonej decyzji było konsekwencją wykazania jej braków, do czego WSA w Warszawie był uprawniony na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo, iż okazały się częściowo zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).