Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2993/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 7, art.77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 113 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 528/23 w sprawie ze skargi U. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., nr SKO.4114.143.2023 w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 26 WRZEŚNIA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI U. M. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W ŁODZI Z 28 MARCA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UZNANIA ZASIŁKU PIELĘGNACYJNEGO ZA NIENALEŻNIE POBRANY, UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ WRAZ Z POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĄ PREZYDENTA MIASTA P. Z 17 LUTEGO 2023 R. ORAZ UMORZYŁ POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 4 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy N. z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z zaliczeniem jej orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z 24 stycznia 2019 r., zgodnie z którym skarżąca została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2020 r.

Decyzją z 5 marca 2019 r. organ ten przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2018 r. do 30 listopada 2020 r.

Uwzględniając treść art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, Wójt Gminy N. decyzją z 21 stycznia 2021 r. zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przez wydłużenie okresu przysługiwania tego zasiłku do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa 60 dzień od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W dniu 12 września 2022 r. skarżąca poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w N., że posiada nowe orzeczenie o niepełnosprawności z 11 lutego 2021 r. wydane na okres do 28 lutego 2023 r.

W związku z powyższym Wójt Gminy N. decyzją z 12 października 2022 r. uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 marca 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. i zobowiązał skarżącą do zwrotu tej kwoty wraz z należnymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 30 grudnia 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi.

Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej, pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Wójt Gminy N. przekazał sprawę zgodnie z właściwością miejscową, Miejskiemu Centrum Pomocy Społecznej w P., celem prowadzenia dalszego postępowania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z 17 lutego 2023 r. uznał zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 marca 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. za nienależnie pobrany ze względu na to, że skarżąca nie dopełniła obowiązku niezwłocznego przedłożenia wniosku wraz z nowym orzeczeniem o niepełnosprawności, o czym była pouczona w decyzji z 21 stycznia 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 28 marca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie dopełniła obowiązku niezwłocznego przedłożenia wniosku wraz z nowym orzeczeniem o niepełnosprawności, o czym była pouczona w decyzji z 21 stycznia 2021 r. Zdaniem Kolegium, należało zatem uznać, iż w okresie od dnia 1 marca 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. zasiłek pielęgnacyjny skarżącej nie przysługiwał.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił obie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie można było uznać, że skarżąca miała dostateczną świadomość pobierania nienależnie świadczenia z uwagi na wady pouczenia sprowadzające się do zacytowania przepisów i braku informacji o konsekwencjach pobierania nienależnego świadczenia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że nowe orzeczenie lekarskie zaświadczało, że stan skarżącej nie uległ zmianie. Podniósł także, że zasady przedłużenia okresu, na który przyznano zasiłek, z uwagi na sposób sformułowania przepisu ustawowego budzą wątpliwości. Sąd odnotował także, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nieprawidłowo wskazał Prezydenta Miasta P. jako organ przyznający świadczenie, co w jego ocenie wskazuje, że stan faktyczny sprawy został ustalony niezgodnie z zasadami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390), dalej: uśr, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny czy mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym nie jest wystarczające pouczenie zawarte w sentencji decyzji określające termin końcowy jej obowiązywania, jednoznacznie wskazujące konsekwencje uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy jest to najbardziej klarowne pouczenie, jakie skarżąca może otrzymać w zakresie ww. okoliczności, a jednocześnie w pełni zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy świadczeń rodzinnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji normy prawa materialnego i przepisów postępowania opisanych w zarzutach 3-5;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez:

a) błędne uznanie, że organ drugiej instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy decyzją z 21 stycznia 2021 r. Wójta Gminy N. zmieniono przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a w sentencji tej decyzji wskazywano już na konsekwencje wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub jej stopniu w następstwie czego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym i był uprawniony ustalić, że skarżąca otrzymała odpowiednie pouczenia, skoro w sentencji ww. decyzji odniesiono się do istotnej okoliczności prawnej, jaką jest wydanie nowego orzeczenia;

b) błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem w toku postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, jak i o uznanie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane organy administracji nie są władne ustalać ani stanu zdrowia, czy też stanu psychofizycznego wnioskodawcy i jego zdolności rozumienia tekstu pisanego i uzależniać od tego treść wydanego rozstrzygnięcia (a tym bardziej różnicować sposób formułowania pouczeń w zależności od zdolności percepcyjnych odbiorcy), a ponadto brak jest dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała problem ze zrozumieniem udzielonego jej pouczenia w sytuacji, gdy sama skarżąca wskazuje w odwołaniu i skardze, że była świadoma, że orzeczenie powinno być przedstawione organowi przyznającemu świadczenia rodzinne, a zaniechanie tego obowiązku nastąpiło na skutek zaniechania działania przez opiekunkę socjalną, a zatem jest to okoliczność obciążająca skarżącą, a nie organ i potwierdza, że skarżąca otrzymała wystarczające pouczenia od organów;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez uznanie, że wskazanie przez Kolegium w części uzasadnienia błędnej nazwy organu wydającego decyzje przyznającą zasiłek pielęgnacyjny i decyzję zmieniającą przyznane świadczenia stanowi istotne naruszenie norm postępowania w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy, podczas gdy jest to tylko oczywista omyłka pisarska, pozostająca bez wpływu na rozstrzygnięcie;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia a jedynie przytoczenie fragmentów uzasadnień orzeczeń bez przeniesienia rozważań z nich wynikających na grunt rozpoznawanej sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że sentencja decyzji wydłużającej okres, na który przyznano zasiłek, określa jasno termin końcowy przysługiwania tego świadczenia, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby skarżąca miała ograniczoną zdolność percepcji i zrozumienia zawartego w decyzji pouczenia. W ocenie organu skarżąca miała pełną świadomość konieczności poinformowania organu o uzyskaniu nowego orzeczenia lekarskiego. Zdaniem Kolegium nieprawidłowe wskazanie organu, który przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, stanowiło oczywistą omyłkę pisarską niemającą wpływu na wynik sprawy. W jego ocenie Sąd uzasadniając wydany wyrok, lakonicznie uzasadnił swoje stanowisko, nie przedstawiając wystarczającej analizy stanu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Odnotować w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują jak powinno wyglądać prawidłowe pouczenie beneficjenta świadczeń rodzinnych skonstruowane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr. Wskazówek takich natomiast udziela orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywały, że wspomniane pouczenie nie powinno sprowadzać się do powtórzenia treści przepisów prawa, ale powinno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, tak aby miał on świadomość pobierania nienależnego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego). Pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, powinno być zamieszczone w odrębnym piśmie doręczonym beneficjentowi, o ile nie znajduje się ono w treści wydanej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2208/21, z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1365/22, czy z 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1870/21).

Analizowane przez pryzmat powyższego orzecznictwa pouczenie zawarte w decyzji przedłużającej okres, na który przyznano zasiłek pielęgnacyjny, spełnia te wymogi. Pouczenie to w połączeniu z treścią decyzji (sentencją) wskazuje, że skarżąca, jako beneficjentka zasiłku pielęgnacyjnego, ma obowiązek poinformować właściwy organ o zmianach mających wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, w szczególności zaś o uzyskaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub o jej braku. W analizowanym pouczeniu wskazano także, że brak zawiadomienia organu o tych zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane pozwala przyjąć, że skarżąca została prawidłowo pouczona o ciążących na niej obowiązkach w związku z przyznanym jej zasiłkiem. Jednocześnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do uznania, że skarżąca nie była w stanie prawidłowo odczytać i zrozumieć tego pouczenia. W sprawie tej nie występowały bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że kontakt ze skarżącą jest utrudniony i ma ona ograniczone funkcje poznawcze. Raz jeszcze należy przypomnieć, że orzecznictwo sądów administracyjnych stawia wymóg, aby treść pouczenia była zrozumiała dla przeciętnego odbiorcy. Brak jest zatem wymogu dostosowywania treści pouczenia do indywidualnych, nieujawnionych w toku postępowania potrzeb beneficjenta pomocy. Uznać zatem należało, że pouczenie zawarte w decyzji przedłużającej okres, na który ustalony został zasiłek pielęgnacyjny, spełniał wymogi stawiane przez orzecznictwo sądów administracyjnych i może zostać uznany za skutecznie obligujący skarżącą do poinformowania właściwego organu o zmianach wpływających na możliwość pobierania tego zasiłku.

Na marginesie powyższego należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej zawartemu w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, decyzja zawierająca pouczenie o obowiązku poinformowania organu o uzyskaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności została jej doręczona, na co wskazuje zwrotne poświadczenie odbioru tej decyzji podpisane przez skarżącą. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdyby decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego na skutek jej niedoręczenia, to pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego po terminie, na jaki został on ustalony, powodowałoby powstanie nienależnie pobieranego świadczenia w zakresie większym niż ostatecznie orzeczonym.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazał się zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa.

Rację należy przyznać także organowi odwoławczemu, że za uchyleniem decyzji Kolegium nie przemawiało nieprawidłowe wskazanie w jej treści, że wniosek o przyznanie zasiłku został rozpatrzony przez Prezydenta Miasta P.. Uchybienie tego typu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy, a przynajmniej takiego wpływu nie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i jako takie powinno zostać uznane za oczywistą omyłkę pisarską podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Tym samym za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Zgodnie bowiem z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. w szczelności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2796/23).

Analizowane pod tym kontem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na jego istotną wadliwość na skutek sformułowania przez skład orzekający wywodu, z którego nie wynika, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że obie decyzje wydane przez orzekające organy zasługiwały na uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że błędne wskazanie organu rozpatrującego wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zostało uznane za niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, i dlaczego uznał, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również uzasadnienie wyroku w zakresie niewystarczającego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pouczenia skarżącej o obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na przyznane świadczenie nie pozwala w pełni na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji. Oznacza to, że zaskarżony wyrok, z uwagi na kształt jego uzasadnienia, nie w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa podlegał uwzględnieniu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa w zw. z 138 § 1 pkt 1 kpa, w pierwszej kolejności należy odnotować, że zarzut ten został postawiony w sposób wadliwy. Odnotować bowiem należy, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 ppsa mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Wyjaśnienia przy tym wymaga, że przepisem takim nie jest przywołany w tym zarzucie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że aby zakwestionować zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 kpa, konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Przepis ten również ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienia organu odwoławczego w związku z zastosowaniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego.

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że wady te nie powodują, że zarzut ten nie może zostać rozpoznany. Z uzasadnienia analizowanego zarzutu wynika bowiem wprost, że autor skargi kasacyjnej wywodzi jego zasadność z faktu naruszenia przepisów wskazanych w pozostałych zarzutach, przy czym pomimo uczynienia podstawą tego zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, niekonsekwentnie ograniczył jego powiązanie wyłącznie z zarzutami naruszenia przepisami proceduralnymi. Skoro zatem zasadność analizowanego zarzutu zależna jest od trafności pozostałych zarzutów (naruszenia przepisów wskazanych w pozostałych zarzutach), to skoro te zarzuty zostały uznane za zasadne, to należało uwzględnić również powiązany z nimi funkcjonalnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa w zw. z 138 § 1 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił ją.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa w pkt II sentencji odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest zasadne.