Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 283/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1836/14 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]

w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ze stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wynika, że Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekł o ustaleniu W. Z. kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczane od dnia następującego po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ ustalił, że beneficjent do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy (tj. do [...] kwietnia 2016 r.) nie zachował warunku samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, na które przyznano mu pomoc finansową.

W wyniku wniesionego przez rolnika odwołania od ww. decyzji, Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r., uchylił decyzję organu I instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 18.750 zł. Wskazał, że [...] września 2011 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu W. Z. pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Zdaniem organu odwoławczego kwota nienależnie pobranych płatności została ustalona

w sposób błędny i decyzja organu I instancji winna być uchylona na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśnił przy tym, że płatność z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" przysługuje na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.201. zwane dalej "Rozporządzenie z 17 października 2007 r."). Zgodnie

z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży

w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. W rozumieniu § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia "beneficjent powinien spełniać warunki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i tiret trzecie oraz ust. 7 pkt 3, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy". Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 tiret pierwszy rozporządzenia pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jest przyznawana osobie fizycznej, z zastrzeżeniem § 7, do dnia złożenia wniosku

o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, zwanym dalej "gospodarstwem", jeżeli w wymaganym okresie powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie będzie nie mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju oraz nie większa niż 300 ha. W niniejszej sprawie zatem W. Z. miał obowiązek spełniać warunek posiadania gospodarstwa rolnego o użytkach rolnych

o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych

w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. 10,23 ha. W Rozporządzeniu z 17 października 2007 r. § 3 ust. 5 wskazano ponadto jakie tytuły prawne do dysponowania gruntem są przez organy ARiMR uznawane i w jakich formach szczególnych muszą być one zawarte (własność; użytkowanie wieczyste; dzierżawa z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony lub na okres co najmniej 5 lat, jednak nie krótszy niż do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy; dzierżawa od podmiotów innych niż wymienione w pkt 3, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta: a) w formie aktu notarialnego albo ma datę pewną, b) na okres co najmniej 10 lat. Jednocześnie Prezes ARiMR wskazał na definicję "daty pewnej" z art. 81 § 1 i 2 K.c.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie beneficjent posiada do działki

nr [...] tytuł prawny, który nie spełnia przesłanek zawartych w Rozporządzeniu

z 17 października 2007 r. Zgodnie zaś z § 20 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia

w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa § 18 ust. 1 pkt 2, 2a lub 4 - zwrotowi podlega 25 % kwoty pomocy za niespełnienie każdego z warunków określonych tymi przepisami. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że na działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego o numerach

[...] i [...] mocą decyzji nr [...] została przyznana beneficjentowi pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W latach 2012-2013 dopłaty bezpośrednie na ww. działki jednak pobierał i użytkował inny rolnik – A. R. Strona przedstawiła wprawdzie nową umowę dzierżawy

z [...] stycznia 2012 r., na działkę nr [...], o powierzchni 13,94 ha. W ocenie organu odwoławczego, w okresie od stycznia 2012 r. do września 2013 r., rolnik nie dysponował jednak żadnym tytułem prawnym świadczącym o posiadaniu minimalnej powierzchni gospodarstwa rolnego (tj. 10,23 ha), przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad określonych w § 3 ust. 5 rozporządzenia, bowiem umowa datowana na dzień

[...] stycznia 2012 r. ma datę pewną dopiero od [...] września 2013 r.

Prezes ARiMR wyjaśnił, że przedstawione przez rolnika w toku postępowania inne dokumenty, tj. akt notarialny Repertorium A nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., zgodnie z którym strona nabyła działkę nr 474 o powierzchni 0,2900 ha oraz akt notarialny Repertorium A nr [...] z [...] września 2012 r., zgodnie z którym strona nabyła działkę nr [...] o powierzchni 1,4900 ha, w rozumieniu Rozporządzenia z 17 października 2007 r. nie spełniają warunku wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 2a dotyczącego minimalnej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej przez beneficjenta, a jedynie nie spełnienie warunku polegającego na użytkowaniu gospodarstwa o powierzchni nie mniejszej niż 10,23 ha (§ 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r.), a to skutkuje koniecznością zwrotu 25% przyznanej pomocy (§ 20 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). Kwota nienależnie pobranych płatności ustalona przez organ I instancji jest więc błędna.

Prezes ARiMR stwierdził ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby rolnik spełnił warunki wskazane w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE)

nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L z 23 grudnia 2006 r., ze zm.) umożliwiające odstąpienie od ustalenia nienależnie pobranej płatności. Odwołanie nie zawiera przy tym żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Powołując ponadto art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011

z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 28 stycznia 2011 r. nr 25 str. 8, ze zm.) organ wskazał na obowiązek zwrotu ustalonej kwoty powiększonej o odsetki. Podniósł, że na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, W. Z. zarzucił naruszenie przepisów oraz wadliwą interpretację przepisów prawa administracyjnego i cywilnego, w szczególności przepisów dotyczących daty pewnej; uchybienia formalne polegające na uchybieniu art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny całokształtu sprawy i pominięcie wniosków skarżącego. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie obowiązku zwrotu pobranych płatności w kwocie 18.750 zł.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawą ubiegania się o pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowią przepisy Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Poza sporem pozostaje, że w wyniku przeprowadzonej w 2013 r. kontroli krzyżowej ustalono, że działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego skarżącego na podstawie zawartej przez niego umowy dzierżawy, na które otrzymał on dofinansowanie, użytkował jednak i pobierał do nich dopłaty bezpośrednie inny rolnik. W związku z tym, skarżący w toku postępowania, dopiero we wrześniu 2013 r. przedstawił kolejną umowę dzierżawy, datowaną na [...] stycznia 2012 r., z której wynika, że od ww. dnia jest dzierżawcą działek rolnych o powierzchni 13,94 ha. Sąd przywołał przepisy ww. rozporządzenia regulujące warunki przyznania omawianej płatności. Z § 5 ust. 3 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. wynika m.in., że jeśli w skład gospodarstwa rolnego skarżącego wchodzą użytki rolne, które nie stanowią jego własności lub nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, to muszą one stanowić przedmiot dzierżawy. Dodatkowym zastrzeżeniem w odniesieniu do dzierżawy od podmiotów innych niż wymienione w pkt 3 ww. § 3 ust. 5, jest jednak to, że umowa dzierżawy musi być zawarta na okres co najmniej 10 lat w formie aktu notarialnego albo z datą pewną, której definicja zawarta została w art. 81 § 1 i 2 K.c.

Sąd stwierdził, że skarżący miał obowiązek spełniać warunek posiadania co najmniej przez 5 lat, gospodarstwa rolnego o użytkach rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. 10,23 ha o czym został pouczony w decyzji przyznającej płatność. Tymczasem

w okresie od stycznia 2012 r. do września 2013 r. skarżący nie dysponował żadnym tytułem prawnym świadczącym o posiadaniu minimalnej powierzchni gospodarstwa rolnego (10,23 ha), przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad określonych

w § 3 ust. 5 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Nie można bowiem uznać, że przedstawiona przez niego w toku postępowania kolejna umowa dzierżawy gruntów od podmiotu innego niż wymieniony w § 3 ust. 5 pkt 3, (czyli nie od Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), która nie została zawarta w formie aktu notarialnego, a jest datowana na [...] stycznia 2012 r., okazana przez niego w organie I instancji dopiero we wrześniu 2013 r., ma datę pewną. Tym samym, tytuł prawny skarżącego do działki objętej przedmiotową umową dzierżawy, nie spełnia przesłanek zawartych w Rozporządzeniu

z 17 października 2007 r.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności

w wysokości 100 % kwoty pomocy, zasadnym jest zaś zwrot 25 % kwoty pomocy, co wynika z § 20 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Tym samym, prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu, że przedstawione przez skarżącego w toku postępowania inne dokumenty nie spełniają warunku wskazanego w § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia dotyczącego minimalnej powierzchni. W konsekwencji brak było prawnej możliwości ustalenia kwoty do zwrotu w wysokości wskazanej przez skarżącego - to jest 3% kwoty przyznanej pomocy. Ustalenie w wysokości 3 % kwoty może bowiem zostać zastosowane jedynie w przypadku nieprzedłożenia w terminie określonych dokumentów o czym wprost stanowi § 20 ust. 4 Rozporządzenia z 17 października 2007 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 18, § 19 i § 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd za dowód jako prawidłowe ustalenia organu I i II instancji; naruszenie zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów administracyjnych stosowania postulatu orzekania w razie wątpliwości na korzyść strony oraz nadużycie prawa w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego w sprawie rozważyć należy czy beneficjent naruszył dyspozycję § 18 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Zarzucane jest naruszenie ust. 1 pkt 2 § 18 - rolnik ma spełnić warunki w ciągu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Dotację przyznano decyzją z [...] września 2011 r. Tym samym 5 lat upływa nie wcześniej niż w 2016 r. Cofnięcie pomocy wydaje się być co najmniej przedwczesne. Zdaniem autora skargi ustalić należy co oznaczają zwroty typu "spełniać do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty, pomocy". Odziały Agencji stosują restrykcyjną wykładnię - rolnik musi posiadać nie mniej niż 10,23 ha, nieprzerwanie przez cały okres umowy. Spadek areału, chociażby przez jeden dzień, poniżej ustawowej kwoty powoduje natychmiastowe zerwanie umowy. Taka wykładnia jest reprezentowana w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego nie ma ku temu żadnych prawnych podstaw. W normalnym procesie prowadzenia gospodarstwa rolnego stan gruntów musi ulegać zmianie. Rolnik kupuje, dzierżawi lub zamienia grunty. Taka jest specyfika produkcji rolnej. Mogą więc istnieć przerwy w faktycznym władztwie nad gruntami rolnymi. Ważne, aby gospodarstwo istniało jako zorganizowana całość,

a przerwa w posiadaniu gruntów była spowodowana ich wymianą lub zakupem nowych. W § 18 użyto słów "spełnić" oraz "spełniać". Słowo to oznacza wywiązywać się z czegoś. Zdaniem skarżącego, w kontekście analizowanej sprawy, należy je interpretować pod kątem gospodarczego celu umowy pomiędzy beneficjentem,

a Agencją. Dyspozycja § 2 ww. rozporządzenia stanowi wyłącznie, że "powierzchnia użytków rolnych nie może być mniejsza niż". Nie ma mowy o żadnym szczególnym trybie dokumentowania. Organ pierwszej instancji uznał, że działka [...] była użytkowana rolniczo przez czas trwania umowy przez W. Z.. Jeżeli stanowiła faktycznie część jego gospodarstwa to brak podstaw do jakiejkolwiek sankcji. Sposób dokumentowania posiadanych gruntów jest regulacją porządkową. Jeżeli nie ma wątpliwości co do faktycznego użytkowania gruntów to nie można

z norm porządkowych czynić podstawy sankcji. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał na wyrok NSA II GSK 582/10. Zarzucając naruszenie art. 5 K.c. wskazał z kolei na wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku V ACa 704/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej,

a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których zasadniczym celem jest wykazanie, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przedstawionych w zaskarżonej decyzji – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany w skardze kasacyjnej

w powiązaniu z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny zaskarżonego wyroku, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepisy takie nie zostały jednak powołane. W takiej sytuacji trudno wymagać wykazania jaki wpływ miało naruszenie niepowołanych przepisów na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z przywołanymi przepisami, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepisy te mogą stanowić podstawę kasacyjną

w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał

w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie, a mianowicie w akcie, którym ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponadto postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

Przed rozpoznaniem zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy wskazać, że również w tym zakresie skarga kasacyjna zawiera błędy konstrukcyjne. Niezależnie od tego, że autor tego sformalizowanego środka odwoławczego winien w sposób precyzyjny powołać przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone, w tym wszystkie jednostki redakcyjne przepisu, który jego zdaniem został naruszony, to także winien wskazać, w jaki sposób naruszono przepis prawa materialnego (tj. przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie) i na czym dokładnie naruszenie to polegało. Takich cech przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania skarga kasacyjna nie zawiera. Z treści skargi wynika jedynie, że skarżący zarzuca naruszenie § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Powyższe uniemożliwia sądowi drugiej instancji pełniejsze odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia regulacji ww. rozporządzenia, wskazanych przez skarżącego

w petitum skargi.

Wymaga przypomnienia, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzję organu pierwszej instancji ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 zł (100 %), powiększonej

o odsetki. Stwierdził bowiem, że kwota ta została ustalona w błędny sposób, ponieważ z akt sprawy nie wynika zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej przez beneficjenta, a jedynie niespełnienie warunku polegającego na użytkowaniu, przez 5 lat, gospodarstwa o powierzchni nie mniejszej niż 10,23 ha, co skutkuje koniecznością zwrotu 25 % przyznanej pomocy. Wprawdzie beneficjent przedstawił umowę dzierżawy działki z 1 stycznia 2012 r., której powierzchnia spełnia omawiany warunek, to jednak umowa ta nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 5 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. Innymi słowy, w ocenie organu odwoławczego, beneficjent nie wypełnił warunków wskazanych w § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. twierdzi z kolei, że nie naruszył dyspozycji tego przepisu. W regulacji tej nie ma bowiem mowy o żadnym szczególnym trybie dokumentowania. Według skarżącego sposób dokumentowania posiadanych gruntów jest regulacją porządkową. Dla spełnienia warunku istotne natomiast jest faktyczne użytkowanie gruntów. W ocenie skarżącego ponadto mogą istnieć przerwy w faktycznym władztwie nad gruntami rolnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko organu odwoławczego a następnie sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. W konsekwencji zarzut naruszenia § 18 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r. jest nieuzasadniony.

Powołana regulacja określa obowiązki beneficjenta pomocy finansowej, otrzymywanej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Zgodnie z jej treścią beneficjent powinien spełniać m.in. warunki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i tiret trzecie do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Z kolei stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze Rozporządzenia z 17 października 2007 r. pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, która do dnia złożenia wniosku

o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, zwanym dalej "gospodarstwem", jeżeli w wymaganym okresie powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie będzie nie mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju oraz nie większa niż 300 ha. Przepis § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie określa zać obowiązek samodzielnego prowadzenia gospodarstwa. Przy ustalaniu minimalnej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, sumuje się powierzchnię użytków rolnych stanowiących przedmiot m.in. dzierżawy od podmiotów prywatnych, jeżeli umowa dzierżawy została zawarta:

a) w formie aktu notarialnego albo ma datę pewną, b) na okres co najmniej 10 lat

(§ 3 ust. 5 pkt 4 Rozporządzenia z 17 października 2007 r.).

Z powołanych regulacji wynika, że dla spełnienia warunków § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia istotne jest, obok fatycznego prowadzenia gospodarstwa

o powierzchni nie mniejszej niż 10,23 ha, co eksponuje skarżący, również spełnienie warunków formalnych, tj. posiadanie określonych w rozporządzeniu stosownych tytułów prawnych do dysponowania gospodarstwem o wskazanym areale, nieprzerwanie przez okres pięciu lat, od dnia wypłaty pomocy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe oznacza, że dla spełnienia omawianych warunków pomocy skarżący powinien dysponować umową dzierżawy wypełniającą warunki z § 3 ust. 5 pkt 4 Rozporządzenia z 17 października 2007 r.,

tj. sporządzą w formie aktu notarialnego ewentualnie posiadającą datę pewną od dnia [...] stycznia 2012. Zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazały na definicję "daty pewnej" zawartą kodeksie cywilnym, w związku z czym kwestia ta nie wymaga wyjaśnienia. Przedłożona przez beneficjenta umowa natomiast warunków tych nie spełniała. Posiada bowiem datę pewną dopiero od

[...] września 2013 r. Oznacza ta, że w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] września 2013 r., beneficjent nie spełniał warunków pomocy. W konsekwencji organ prawidłowo stwierdził niespełnienie przez skarżącego warunków § 18 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Beneficjent nie dysponował bowiem stosownym tytułem prawnym do dysponowania gospodarstwem o wymaganym areale nieprzerwanie przez okres pięciu lat, od dnia wypłaty pomocy. Taka sytuacja zobowiązywała organ do zastosowania konsekwencji z § 20 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia z 17 października 2007 r., tj. do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przez skarżącego

w wysokości 25 %, co też prawidłowo organ odwoławczy uczynił, stosując

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podsumowując należy wskazać, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu praw do przyznania płatności. Oznacza to, że przepisy określające warunki dysponowania płatnością z tytułu omawianej pomocy należy interpretować ściśle. Wykluczona jest w takiej sytuacji wykładania rozszerzająca, co miałoby miejsce w przypadku uznania stanowiska autora skargi kasacyjnej.

Końcowo należy wskazać, że nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasada ustanowiona

w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04, niepubl) Zasada ustanowiona w art. 5 K.c. nie została bowiem przyjęta w prawie publicznym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.