Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 974/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/21 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2021 r. nr 75/SPEC/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 22 lipca 2021 r., na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: ustawa "zrid"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 29 maja 2020 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej: "budowa ul. G. - wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu drogowego i sieciami uzbrojenia terenu na terenie P. i P.", sprostowanej postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r., uchylił w zakresie rysunku nr 01, 02, 03, 04 pt. "Projekt zagospodarowania terenu" (na stronach od 258 do 261 projektu budowlanego, tom I. - projekt zagospodarowania terenu) i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 01 projektu zagospodarowania terenu, który tworzy załącznik nr 1 do decyzji, będący jej integralną częścią. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia 29 maja 2020 r. zezwolił na budowę ul. G. - wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi [...] wraz z dowiązaniem do istniejącego układu drogowego i sieciami uzbrojenia terenu w P. i P. Decyzji nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r. sprostował decyzję z dnia 29 maja 2020 r. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: K. B., H. A., U. A. A., W. A. i D. G. (dalej: skarżąca).

Analizując decyzję Starosty [...] organ odwoławczy uznał, że czyni ona zadość wymogom z art. 11 f ust. 1 ustawy zrid i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124), a także rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie z dnia 30 maja 2000 r. (Dz. U. Nr 63, poz. 735).

Pomimo to, zdaniem Wojewody decyzja wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej. Należało bowiem uchylić projekt budowlany w zakresie rysunku nr 01, 02, 03, 04 pt. "Projekt zagospodarowania terenu" (na stronach od 258 do 261 projektu budowlanego tom I. - projekt zagospodarowania terenu) i zatwierdzić, w to miejsce nowy rysunek nr 01, który stanowi załącznik nr 1 do decyzji. Na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zmianie uległy: opis zakresu robót budowlanych w projektowanych liniach rozgraniczających, poprzez wskazanie działek ewidencyjnych przed i po podziale, wymiarowanie projektowanych obiektów (w tym ronda, zjazdów), ponadto skorygowano metrykę oraz wskazano projektowaną linie rozgraniczającą, granice działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, a projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na mapie zawierającej podpis osoby reprezentującej organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

Organ odwoławczy podkreślił, że uprzedni właściciel nieruchomości, M.G., dokonał podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Obie działki były wówczas objęte jedną księgą wieczystą i należały do jednego właściciela. Skarżąca już po wszczęciu postępowania na podstawie umowy darowizny z dnia 9 stycznia 2020 r. stała się właścicielem nieruchomości przy ul. G. nr [...] w P., działka nr [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że działka nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i [...], nie posiadała i nie posiada zjazdu z drogi publicznej - ul. G. Dodatkowo wskazał na toczące się ówcześnie postępowanie z wniosku M. G. z dnia 25 października 2019 r. do Burmistrza Miasta P. w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Projekt decyzji Burmistrza Miasta P. został przesłany do Prezydenta Miasta P. w celu uzgodnienia. Projekt ten wpłynął po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do wskazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. zgłosił zastrzeżenie podnosząc, że działka nie ma zjazdu z ul. G., nie została wydana decyzja na jego lokalizację, a ulica G. w tym rejonie będzie przebudowywana. W ocenie Wojewody, na etapie podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] dokonano faktycznego pozbawienia działki nr [...] bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. G. Taki dostęp pozostał wyłącznie dla działki nr [...]. Z związku z tym, że działka nr [...] nigdy nie posiadała bezpośredniego dostępu do ul. G., to na etapie jej podziału powinien być ustanowiony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W kontekście zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że podpora wiaduktu zlokalizowana jest w odległości ok. 85 m od najbliższej granicy działki nr [...] lub nr [...]. Nie może więc być mowy o zablokowaniu dostępu do drogi publicznej w wyniku jego budowy. Części działki nr [...] (po podziale nr [...]) przewidziano do przejęcia pod pas drogowy ul. G., gdzie zaprojektowano mur oporowy w celu ograniczenia zajętości terenów prywatnych poprzez budowę nasypów drogowych. Nie stanowiło to jednak o zablokowaniu dojścia i dojazdu, ponieważ działka nr [...] nigdy nie posiadała w tym miejscu dojścia i dojazdu. Działka nr [...] (pozostała skarżącej po podziale działki nr [...]) ma zapewniony taki sam dostęp jaki miała działka nr [...].

Wojewoda Mazowiecki podniósł, że wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", "dostęp do drogi publicznej", czy "dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej" wskazany w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są tożsame z określeniem "zjazd", o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych . Z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynikają wzajemne relacje między pojęciami "zjazd" i "dostęp do drogi publicznej". Zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta odwołuje się do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "dostęp do drogi publicznej", to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Pojęcie "zjazdu" należy odróżnić od szerszego pojęcia "dostępu do drogi publicznej". "Zjazd" to konkretny bezpośredni przypadek "dostępu do drogi publicznej", w odróżnieniu od dostępu pośredniego w formie drogi wewnętrznej bądź służebności gruntowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że działka nr [...] położna była przy dwóch drogach publicznych: ul. G. i ul. G. Pomimo to działka ta nigdy nie posiadała zjazdu z ul. G. Właściciel działki nr [...] dokonując jej podziału na działki nr [...] i [...] pozbawił część działki nr [...] wspólnej granicy z drogą i dostępu do istniejącej bramy. Działka nr [...] położona przy ul. G. nie posiadała "dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do tej drogi publicznej" ani "zjazdu". Taki stan faktyczny i prawny nabyła skarżąca i taki uwzględniono w projekcie budowlanym.

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 29 maja 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dojdzie do przejęcia części działki nr [...], pozostawiając część o projektowanym numerze [...] dotychczasowemu właścicielowi, zaś działka nr [...] wejdzie w skład pasa drogowego ul. G. Po podziale, część działki nr [...] pozostająca własnością prywatną, niepodlegająca przejęciu pod pas drogowy, to jest działka nr [...], będzie miała identyczną sytuację w zakresie dostępu do drogi publicznej jaką ma obecnie działka nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynikało, że na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania właścicielem działek nr [...] i nr [...], wydzielonych z działki nr [...], był M. G. Działki te stanowiły faktycznie jedną nieruchomość, objętą jedną księgą wieczystą i należały do tego samego właściciela. Wnioskiem z dnia 25 października 2019 r. M. G. wystąpił do Burmistrza Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r. zgłosił zastrzeżenie do pkt. 5 projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że działka nr [...] nie ma istniejącego zjazdu z ul. G. i nie została wydana decyzja na jego lokalizację. Dopiero na podstawie umowy darowizny z dnia 9 stycznia 2020 r. skarżąca stała się właścicielem działki nr [...]. Skoro działka nr [...] nigdy nie posiadała zjazdu z ul. G. i nie została wydana decyzja na jego lokalizację, to słusznie organ przyjął, że działki powstałe później w wyniku jej podziału, w tym działka nr [...] nie posiadały dostępu do drogi publicznej od strony ul. G. W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pierwotna działka nr [...] położna była przy dwóch drogach publicznych: ul. G. i ul. G., to komunikacja i istniejący zjazd znajdowały się od ul. G. Nigdy nie istniał zjazd z ul. G. Właściciel działki nr [...] dokonując jej podziału na działki nr [...] i [...] pozbawił działkę [...] wspólnej granicy z ulicą G. i dostępu do zjazdu z istniejącej bramy. Po podziale mimo, że działka nr [...] nadal położona była przy ul. G., to nie uzyskała prawnego dostępu do drogi publicznej, w tym zwłaszcza zjazdu z ul. G. Taki stan faktyczny i prawny nabyła skarżąca i taki został uwzględniony w projekcie budowlanym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) obrazę następujących przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a., art. 11i ust. 1 ustawy zrid w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a to poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie, że będąca własnością skarżącej, działka o numerze ewidencyjnym [...] (wydzielona z działki o numerze ewidencyjnym [...] na mocy decyzji Nr 5/2020 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie została pozbawiona dostępu (dojazdu i dojścia) do drogi publicznej, tj. ul. G. wskutek wydania decyzji Starosty [...], podczas gdy pozbawienie takiego dostępu nastąpiło i jest ono niezgodne z powyższymi przepisami prawa,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wyroku, a to poprzez nieuzasadnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utożsamia brak zjazdu (zezwolenia na lokalizację zjazdu) z ulicy G. na Działkę Nr [...] z brakiem dostępu (dojścia i dojazdu) do niej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy zrid oraz art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego i przyjęcie, że Skarżącej będzie przysługiwało odszkodowanie tylko za wywłaszczenie części działki nr [...] na podstawie decyzji Starosty, jednak nie będzie przysługiwało odszkodowanie za spadek wartości działki nr [...] wskutek pozbawienia jej dostępu (dojścia i dojazdu) do drogi publicznej, tj. ulicy G.,

2) obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 11i ust. 1 ustawy zrid w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, art. § 14 ust. 1 rozporządzenia, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, a to poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dostęp (dojście i dojazd) do działki nr [...] w rozumieniu powyższych przepisów jest tożsamy z administracyjnym zezwoleniem na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (tutaj: ulicy G.) na działkę nr [...] w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów udzielonego pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są skutkiem przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej w rozpoznawanej sprawie może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z powołanym w zarzucie kasacyjnym art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi zatem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2184/15). Pojęcie interesów osób trzecich nie ma charakteru abstrakcyjnego, które podlega subiektywnej ocenie w zależności od okoliczności stanu faktycznego. Ocena, czy dochodzi do naruszenia takich interesów, nie będzie wynikać z indywidualnego przekonania osoby, która będzie czuła się pokrzywdzona planowaniem bądź realizacją określonej inwestycji budowlanej, pojęcie to bowiem należy interpretować obiektywnie, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, bowiem art. 5 ust. 1 pkt 9 jest przepisem ogólnym (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2015/19, LEX nr 3413794 oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 623/19, LEX nr 3330379). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ administracyjny ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. II OSK 1010/18).

Naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 będzie w szczególności takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu, przy czym warunek ten będzie spełniony wówczas, gdy teren posiada dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej nie może być utożsamiane jedynie z dostępem faktycznym, który zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/17). Prawny dostęp do drogi publicznej oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Samo położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi.

Zgodnie z definicją dostępności drogi zawartą w art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych, jest nią cecha charakteryzująca gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania lub węzły oraz zakres dostępu do drogi przez zjazdy. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi w nim o dostępność drogi w sensie prawnym, reguluje bowiem zakres dostępu do drogi poprzez zjazd, którym zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, jest część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja zjazdu ma istotne znaczenie, ponieważ wskazuje jak realizuje się dostęp do drogi publicznej, którego nie należy mylić z dostępnością dróg publicznych. Zjazd z drogi publicznej stanowi łącznik komunikacyjny między nieruchomością przylegającą do drogi publicznej a drogą publiczną. Miejsce to ma umożliwiać wjazd z drogi publicznej na nieruchomość oraz wyjazd z nieruchomości na drogę publiczną (por. P. Zaborniak [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, red. W. Maciejko, System Informacji Prawnej Lex, M. Burtowy, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex). Nieruchomość granicząca z drogą publiczną, niemająca legalnego dostępu do zjazdu z drogi publicznej, nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub na przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stwierdza, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przewidziany w ust. 2 obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2, jest wyłącznie zjazd wybudowany zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć bowiem należy stan prawny, zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem. Niekwestionowane jest, że działka nr [...] jest położona przy drodze publicznej, niemniej jednak nie posiadała ona zrealizowanego dostępu (poprzez budowę zjazdu) do ul. G. i taki stan nieruchomości istniał w dniu jej nabycia przez skarżącą. Nie istniał i nie istnieje zjazd z ul. G. na działkę nr [...] (pierwotnie nr [...]). Na budowę takiego zjazdu nie wydano np. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu. Zgodnie z oświadczeniem zarządcy drogi, żaden z właścicieli działki nr [...] nie wystąpił do inwestora z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego na potrzeby budowy takiego zjazdu. Inwestor, któremu został przesłany przez Burmistrza Miasta P. projekt decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w celu uzgodnienia, zgłosił zastrzeżenie do pkt 5 projektu warunków zabudowy, wskazując jednoznacznie, że nie ma istniejącego zjazdu z ul. G. i nie została wydana decyzja na jego lokalizację. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie rozstrzygania sprawy o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09). Również zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie niewątpliwie chodzi o zapewnienie dojazdu i dostępu zarówno pod względem faktycznym (swobodne wyjście i wyjazd z nieruchomości), jak i prawnym. Sama nawet możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej nie jest wystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi. W wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji.

Podkreślić należy również, że przy lokalizacji zjazdu z drogi publicznej najistotniejszą kwestią jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może uzasadniać ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14 i z 8 lutego 2012 r., I OSK 176/11). Zjazd z drogi publicznej nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Skarżąca nie może zatem utożsamiać faktycznego położenia nieruchomości przy drodze publicznej z dostępem do niej w sensie prawnym również dlatego, że reglamentacja dostępu nieruchomości do drogi publicznej ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W konkluzji należy stwierdzić, że skarżąca domagając się ochrony swojego interesu nie wykazała, aby nosił on znamiona interesu prawnego. Dostęp do drogi publicznej, o ochronę którego się ubiega, jest wyłącznie dostępem faktycznym, formalnoprawnie niezrealizowanym (potencjalnym), czego powinna być świadoma nabywając nieruchomość na własność.

W kwestii natomiast konsekwencji dla skarżącej ulokowania na wywłaszczonej działce [...] muru oporowego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto zasadę, że organ administracji prowadząc postepowanie w trybie ustawy zrid nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (por. np. wyr. NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Stanowisko, że organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu akceptuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). To inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 11 d ust. 1 pkt 3a), a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone (art. 11 d ust. 1 pkt 3b). W sprawie niniejszej inwestor oświadczył, że najbliższa podpora wiaduktu zlokalizowana jest w odległości około 85 m od najbliższej granicy działki nr [...] lub [...]. Nie może być więc mowy o zablokowaniu dostępu do drogi publicznej w wyniku jego budowy. Na części działki [...] zaprojektowanej do przejęcia pod pas drogowy ul. G. (numer po podziale [...]) zaprojektowano mur oporowy, jednak nie można mówić o zablokowaniu dojścia i dojazdu na skutek budowy muru oporowego, ponieważ działka nr [...] nigdy nie posiadała w tym miejscu dojścia i dojazdu. Przepisy ustawy zrid nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Stosownie do art. 11e ustawy zrid, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiego przypadku w sprawie niniejszej nie stwierdzono.

W konsekwencji nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Słuszna jest konkluzja Sądu pierwszej instancji, że bezzasadne są zarzuty skarżącej dotyczące pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej. W chwili wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej właścicielem działki nr [...] był inny właściciel działki nr [...] (właściciel całej działki nr [...] przed jej podziałem na części nr [...] i [...]). Obie działki były wówczas objęte jedną księgą wieczystą i należały do jednego właściciela. Na skutek umowy darowizny z dnia [...] stycznia 2020 r. właścicielem działki nr [...] stała się skarżąca. Już w chwili przejścia własności tejże działki na skarżącą przedmiotowa nieruchomość utraciła dostęp do drogi publicznej, ponieważ nigdy nie posiadała ona prawnie uregulowanego dostępu do ul. G., natomiast wskutek przejścia prawa własności na inną osobę niż właściciel działki nr [...] dokonano pozbawienia działki nr [...] jedynego istniejącego dla niej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jaką była ul. G. Taki dostęp pozostał wyłącznie na działce nr [...]. Działka [...] została pozbawiona wspólnej granicy z działką [...] i w związku z tym zlikwidowano działce dostęp do istniejącego zjazdu i czynność ta nie wynikała z rozwiązań przyjętych przez inwestora w projekcie budowlanym. Bezprzedmiotowe w konsekwencji są zatem rozważania w kwestii odszkodowania z tytułu spadku wartości działki nr [...] wskutek pozbawienia jej dostępu (dojścia i dojazdu) do drogi publicznej, tj. ul. G.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić należy, że wbrew ocenie skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie utożsamił braku zjazdu z ul. G. na działkę nr [...] z brakiem dostępu (dojścia i dojazdu) do niej, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że działka nr [...] po podziale nadal położona była przy ul. G., jednak nie uzyskała prawnego dostępu do drogi publicznej, zwłaszcza (a nie jedynie) zjazdu z ul. G.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.