Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1758/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 81/16 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2015 r. znak DOZ-OAiK-660.48.15[KPA-1] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 81/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2015 r. znak DOZ-OAiK-660.48.15[KPA-1] w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że rozbiórka części obiektu budowlanego wpisanej do gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (błędna wykładnia) i uznanie, że uzgodnieniu z organem konserwatorskim podlega rozbiórka elewacji przedmiotowego budynku położonego we [...] przy ul. [...] (niewłaściwe zastosowanie);

b) art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 oraz z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ujęcie elewacji frontowej budynku położonego we [...] przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia założonej zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia 24 listopada 2014 r., numer 12549/14, było ujęciem prawnie skutecznym,

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit a) P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów prawa materialnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. naruszeń przepisów: art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 6 ust. 2 oraz z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

b) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1) lit c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku pominięcia naruszeń przepisów k.p.a., jakich w toku postępowania administracyjnego dopuścił się organ II instancji, a mianowicie naruszeń przepisów art. 138 § 1 pkt 2) K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a,

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozważenie wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności przepisów art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP.

W razie nieprzedstawienia przez NSA pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w powyższym zakresie oraz w razie orzeczenia przez Trybunał niezgodności z Konstytucją wskazanych wyżej przepisów po dokonaniu takiego przedstawienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 31 maja 2019 r., zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania zainicjowanego pytaniem prawnym sformułowanym w postanowieniu NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).".

Postanowieniem z 26 maja 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone w sprawie postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", w związku z art. 6 ust. 2 oraz z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ujęcie elewacji frontowej budynku położonego we [...] przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia założonej zarządzeniem Prezydenta Wrocławia z dnia 24 listopada 2014 r., numer 12549/14, było ujęciem prawnie skutecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nie jest ocena zasadności pozostawania obiektu w ewidencji zabytków. Z przepisu tego nie wynika aby konserwator zabytków, w procesie o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę, mógł zakwestionować ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Twierdzenie, że obiekt ujęty w tejże ewidencji faktycznie nie jest zabytkiem, albowiem nigdy nie posiadał rzeczywistej wartości zabytkowej albo też ją utracił powinno być, co do zasady, podnoszone w odpowiednim postępowaniu zmierzającym do zmiany gminnej ewidencji zabytków w zakresie skreślenia z niej obiektu, który nie powinien w świetle przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami dłużej w niej figurować (por. wyroki NSA: z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16 i z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2744/20). Konsekwencją tego poglądu jest stanowisko dopuszczające możliwość zaskarżenia ujęcia zabytku w ewidencji, jako czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) lub aktu jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.), do sądu administracyjnego (patrz: m.in. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18 i z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2744/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2200/20).

Tak więc, ocena zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w odniesieniu do elewacji frontowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] we [...], mogłaby nastąpić w ramach skargi na czynność ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków, nie zaś w ramach oceny legalności postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Organy ochrony zabytków nie mogły podważyć, w ramach postępowania uzgodnieniowego, tej czynności. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego nie było bowiem weryfikowanie zasadności ujęcia nieruchomości w ewidencji zabytków, czy konieczności jej dalszego utrzymywania w niej (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 930/22; wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2991/19).

Można odnotować, że na skutek rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 r. poz. 1886 r.), czynności wyłączenia karty adresowej z ewidencji czy też jej modyfikacji są szczegółowo uregulowane w przepisach rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56).

W świetle powyższych rozważań, a także doprecyzowania trybu wyłączenia karty adresowej z ewidencji lub modyfikacji ewidencji zabytków, nie jest możliwe zaakceptowanie wyrażonego w piśmiennictwie poglądu, zgodnie z którym, samo ujęcie w ewidencji wywołuje bezpośrednie skutki tylko w odniesieniu do organu, a nie właściciela zabytku. W takiej sytuacji, umieszczenie zabytku w ewidencji nie podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest zatem możliwe podzielenie poglądu autora, według którego, możliwość tę otwierałyby dopiero akty wydawane w procedurach stanowiących konsekwencję wpisania zabytku do gminnej ewidencji zabytków (patrz: Aleksander Jakubowski "Skutki prawne wpisu do gminnej ewidencji zabytków", ZNSA 2022/1/74-97).

W konsekwencji należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, OTK-A 2023/46, stwierdzający, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Niezależnie od poprzedzających uwag warto zauważyć, że na skutek zakresowego charakteru wyroku TK nie doszło do wyeliminowania przepisu art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z obrotu prawnego.

Podkreślić także należy, że niezależnie od trybu, w którym ujęcie zabytku w ewidencji zabytków może być kwestionowane, wykładnia i zastosowanie przepisów art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie mogą pomijać norm konstytucyjnych gwarantujących ochronę prawa własności (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Takiego naruszenia w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Odmowa uzgodnienia dotyczy przecież planowanej przez inwestora rozbiórki części obiektu budowlanego, a więc unicestwienia przedmiotu własności. Zastosowanie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ograniczające zakres uprawnień właścicielskich, nie naruszało istoty prawa własności. Zamiary inwestycyjne Spółki mogą być realizowane z uwzględnieniem art. 140 Kodeksu cywilnego, przy zachowaniu ograniczeń wynikających z ochrony zabytków.

Ponadto, okoliczności niniejszej sprawy, niepodważone przez wnoszącą kasację, wskazują na to, że przy wydawaniu postanowienia nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

To, że rozbiórka elewacji frontowej jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim wynika z wartości zabytkowych tego obiektu, których ochrona stanowi zasadnicze kryterium orzekania w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zabytek ten stanowi egzemplifikację zabudowy miasta z przełomu XIX i XX wieku. Jego forma architektoniczna jest stosunkowo dobrze zachowana. Obiekt charakteryzuje się bogatym repertuarem detalu utrzymanego w kostiumie neorenesansowym, na który składają się m.in. ryzalit ujęty w pilastry w wielkim porządku, gzymsy międzykondygnacyjne, gzyms wieńczący, cokół, boniowanie opasowe, ozdobne obramienia okienne. Ta partia kamienicy daje świadectwo o kształtowaniu się historycznej tkanki wielkomiejskiej Przedmieścia Świdnickiego, zachowanej jedynie fragmentarycznie na tym terenie w wyniku zniszczeń II wojny światowej, a co za tym idzie jest cennym dokumentem do badania dziejów miasta, w tym w szczególności okresu przełomu XIX i XX wieku, na który przypada bardzo intensywny rozwój architektury i urbanistyki Wrocławia. Obiekt ten stanowi także źródło do pozyskania wiedzy o formach XIX – wiecznej kamienicy czynszowej. Jego zachowanie leży w interesie społecznym.

W efekcie, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że rozbiórka części obiektu budowlanego wpisanej do gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (błędna wykładnia) i uznanie, że uzgodnieniu z organem konserwatorskim podlega rozbiórka elewacji przedmiotowego budynku położonego we [...] przy ul. [...] (niewłaściwe zastosowanie).

Zarzuty procesowe zostały oparte na tezie o naruszeniach materialnych, które skutkowały niewłaściwym zastosowaniem szeregu norm proceduralnych. Brak usprawiedliwienia dla zarzutów materialnych skutkuje, w tej sytuacji, bezzasadnością podstaw procesowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.