Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2059/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/20 w sprawie ze skargi T. K. i K.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od T. K. i K.K. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1901/20 uwzględnił skargę T. K. i K. K. (dalej skarżący) i uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku.

Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu wniosku K. K., decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej uozoz), odmówił uzgodnienia wykonywania robót budowlanych w zakresie opracowanym w projekcie budowlanym pt.: "rozbudowa hotelu [...] (ul. [...], [...]) wraz z budowlami, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną". Organ I instancji stwierdził, że budynek usytuowany w Z. przy ul. [...] oraz działka ewid. nr [...] obręb [...] decyzją z [...] marca 1994 r. wpisane zostały do rejestru zabytków pod nr [...]. Jednoczenie znajdują się na terenie "Parku Kulturowego obszar ulicy [...]" oraz w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] marca 2011 r. zmieniona uchwałą nr [...] z [...] listopada 2016 r.; dalej plan miejscowy).

Organ konserwatorski zwrócił szczególną uwagę na walory historyczne i artystyczne przedmiotowego budynku, a także wskazał, że budynek ten według ww. decyzji z [...] marca 1994 r. podlega ochronie w granicach działki ze względu na formę architektoniczną i związaną z nią kubaturę, elementy zdobnicze, stolarkę okienną i drzwiową oraz konstrukcję Proponowane połączenie w formie przewiązki pomiędzy obiektem zabytkowym a rozbudową, swoją całkowicie obcą formą (np. kształt i materiał) "wcina się" na znacznej przestrzeni w elewację frontową obiektu zabytkowego, zakłócając proporcję i kompozycję fasady. Ponadto bliska (ciasna) lokalizacja dwóch budynków wymusza jednoczesny ich negatywny odbiór, co zakłóca oddziaływanie budynku zabytkowego jego formy architektonicznej i detalu architektonicznego. Ponadto elewacja frontowa budynku zabytkowego jest tak przysłonięta przez dobudowywaną część, że nawet przy bliskim (10 - 15m) podejściu do niej jest widziana fragmentarycznie. Zdaniem organu proponowana rozbudowa w sposób drastyczny naruszy stosunki przestrzenne oraz pierwotne założenie przestrzenne zakładu wodoleczniczego [...] i w zasadniczy sposób wpływa to na ekspozycję czynną jak i bierną hotelu "[...]".

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że z przedstawionego projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek, głównie ze względu na swoje zbyt duże gabaryty, ale także przez stylistykę, stanie się dominantą kompozycji przestrzennej, znacznie przesłaniając elewację frontową historycznego budynku. Wbrew zatem deklaracjom skarżącego, dobudowany obiekt nie nawiązuje do dawnego niewielkiego parterowego budynku łaźni, historycznie ulokowanego obok zabytku. Ponadto rozbudowa będzie wymagała zmiany kompozycji fasady budynku indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków, w tym likwidacji drewnianych wyjściowych schodów zewnętrznych i wykonania otworu drzwiowego w nowym miejscu. Organ podkreślił również, że tak duża ingerencja w autentyczną substancję zabytkową jest z konserwatorskiego punktu widzenia niewłaściwa. Minister zwrócił również uwagę na to, że przedstawiony projekt budowlany w zakresie dopuszczalnej wysokości dobudowanego obiektu przekracza ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Uznano także, że poczynione przez organ I instancji rozważania w zakresie ustaleń wynikających z ochrony Parku Kulturowego obszaru ulicy [...] należy potraktować jako dodatkowe.

1.4. Skarżący wywiedli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: art. 3 pkt 15, art. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem skarżących obowiązujący plan nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących konieczności zachowania osi widokowej z [...] na hotel "[...]" ani żadnych ustaleń dotyczących otwarcia widokowego na [...]. Ponadto projektowana rozbudowa nie zakłóca proporcji istniejącego budynku, ponieważ stanowi niezależny, osobny budynek połączony przewiązką z istniejącym budynkiem w minimalnym zakresie.

1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.6. Sąd I instancji wyrokiem z 5 maja 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego istotne w sprawie jest to, że w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. organ II instancji wskazał między innymi na to, że "(...) Należy jednak zwrócić uwagę, że sentencja decyzji ponownie została wadliwie sformułowana, gdyż orzeczenie wydane na podstawie ww. przepisu art. 36 ustawy stanowi o pozwoleniu bądź o odmowie pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku, zatem nie jest uzgodnieniem zamierzenia budowlanego. Niemniej pomimo tego nieprawidłowego sformułowania, sentencja omawianego orzeczenia jest jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy". Nie można więc zaakceptować takiego postępowania organów. Naruszenie podstawowych zasad Kpa w tym zakresie powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. W związku z tym nie ma potrzeby odnoszenia się do innych merytorycznych zarzutów zawartych w skardze.

W ocenie Sądu organy w sposób bezrefleksyjny dokonały "pomieszania" różnych trybów postępowania i sentencje zaskarżonych decyzji nie odpowiadają rozważaniom zawartym w uzasadnieniach. W przedmiotowej sprawie z jednej strony w decyzjach administracyjnych wskazano, że podstawą prawną rozstrzygnięć był art. 36 ust.1 pkt 1 uozoz (gdzie przewiduje się wydanie "decyzji administracyjnej"), a z drugiej strony w sentencji zaskarżonych decyzji: "odmówiono uzgodnienia wykonania robót budowlanych" – jak się wydaje i można jedynie domniemywać - w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb). Takie procedowanie w niniejszej sprawie Sąd uznał za istotne uchybienie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. Postępowanie organów w tym zakresie należy uznano również za naruszające podstawowe zasady Kpa. W sytuacji, gdy inwestor złożył wniosek o "wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku wpisanego do rejestru zabytków" - to organy, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz, mogły wydać decyzję w której: a) udziela się pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; b) odmawia się udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Sąd zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji mogłoby wynikać, iż organy analizując szczegółowo inwestycję uznały, że planowana inwestycja (rozbudowa hotelu) określona w przedstawionym projekcie budowlanym jest niedopuszczalna z puntu widzenia konserwatora zabytków i narusza wartości zabytkowe budynku. Zaprojektowany w takim usytuowaniu oraz o takich gabarytach i stylistyce obiekt jest niedopuszczalny pod względem konserwatorskim. Tymczasem w sentencji decyzji organów obu instancji (a przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa była 2 razy analizowana przez organ I instancji i 2 razy przez organ II instancji) wynika, że zaskarżona decyzja odnosi się do "odmowy uzgodnienia wykonania robót budowlanych". Taki zakres przedmiotowy decyzji nie jest w żadnym razie przewidziany w art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz. Strona postępowania administracyjnego nie może "domyślać się" o co właściwie chodziło organowi wydającemu decyzję. To bowiem sentencja decyzji określa zakres praw i obowiązków strony, a nie uzasadnienie.

2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez Sąd Wojewódzki wskutek niesłusznego przyjęcia, że sentencja zaskarżonej decyzji oraz sentencja decyzji ją poprzedzającej były nieprawidłowe, podczas gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca były oczywiste acz nieprecyzyjne, a ich błędna ocena doprowadziła do uznania, że zaskarżone decyzje należało uchylić, kiedy to nieprecyzyjność sentencji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie i doprowadzi jedynie do semantycznego przeredagowania sentencji. Naruszenie ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena działania organu w tym zakresie stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 135 Ppsa oraz art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 Kpa poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskutek niesłusznego przyjęcia, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, podczas gdy zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca skonstruowane są w sposób prawidłowy, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwa ocena działania organu w tym zakresie stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 39 ust. 3 Pb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, kiedy to przepis ten nie został powołany w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i pozostaje bez wpływu na treść decyzji w niniejszej sprawie;

b) art. 39 ust. 3 Pb w zw. z art. 36 uozoz poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w sprawie doszło do swoistego pomieszania trybów postępowania administracyjnego (tj. trybu z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz oraz art. 39 ust. 3 Pb), podczas gdy decyzja została wydana tylko w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Skarżący w piśmie z 3 stycznia 2022 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

4. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z 30 maja 2022 r. podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

5.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

5.3. Oba zarzuty naruszenia przepisów postpowania są zasadne. Przyjęte przez Sąd I instancji niezwykle formalistyczne podejście do określonych sformułowań w decyzji było błędne. Jest rzeczą oczywistą, że w sensie materialnym organ odmówił udzielenia zgody konserwatorskiej w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W rozbudowanym uzasadnieniu wskazano powody odmowy udzielenia pozwolenia na prace przy zabytku w oparciu o art. 36 uozoz. Było to, jak się wydaje również oczywiste dla skarżących, którzy w skardze wskazali szereg argumentów dotyczących naruszenia ich zdaniem przez organy tego przepisu. Istotą niniejszej sprawy powinna być zatem ocena legalności decyzji odmawiającej udzielenia zgody konserwatorskiej, nie zaś ograniczenie zbadania sprawy wyłączenie do analizy co semantycznie oznacza sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji.

5.4. Minister zasadnie wskazuje w skardze kasacyjnej, że kwestia użycia sformułowania "odmowa uzgodnienia wykonywania robót budowlanych" zamiast "odmowa wydania pozwolenia" została zauważona przez niego, niemniej jednak kluczowe w sprawie było to, że decyzja była jednoznacznie negatywna dla wnioskodawcy. Nie sposób zatem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia tylko dlatego, aby organ I instancji ograniczył ponowne rozpatrzenie sprawy do poprawnie formalistycznie sformułowanego rozstrzygnięcia bez użycia sformułowania "uzgodnienie". Byłoby to sprzeczne z interesem społecznym oraz zasadą szybkości, bowiem organ rozstrzygając sprawę ewentualnie ponownie zmieni jedynie sentencję zaskarżonej decyzji tak, aby treścią odpowiadała art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz, natomiast sam skutek materialny dla wnioskodawców będzie identyczny. Twierdzenie Sądu o rażącym naruszeniu prawa jakie miało miejsce w związku z "pomieszaniem" trybów jest całkowicie błędne. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa.

5.5. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji wyłącznie z powodów formalistycznych spowodowało, że istota sprawy, a więc kwestia czy odmowa udzielenia pozwolenia nie przekroczyła granic uznania administracyjnego nie została w ogóle poddana ocenie. W tym kontekście bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

5.6. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje powyższe kwestie, oceniając w sposób wyczerpujący zasadność odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytku.

5.7. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.