Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SAB/Op 87/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku w części
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w części i nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ist. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 - ust. 2b, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 1b, par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 2 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 535
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu  przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Opolskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 19 listopada 2023 r., w zakresie jego pkt 3, 2) stwierdza, że Rektor Uniwersytetu Opolskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 19 listopada 2023 r., oraz że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, 3) umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej, w zakresie pkt 5, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącego E. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez E. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego (dalej także: Rektor, organ) w udzielaniu odpowiedzi na wniosek strony skierowany do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: u.d.i.p., ustawa.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 19 listopada 2023 r., przy wykorzystaniu platformy teleinformatycznej ePUAP, wnioskodawca zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej budżetu Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego, zgodnie z zasadami rachunkowości. Wnioskodawca wniósł o udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku następujące pytania:

1) czy działania podejmowane w ramach pełnienia funkcji Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa finansowego, rachunkowego oraz prawa zamówień publicznych (pyt. nr 1);

2) czy podejmowane działania ww. Pełnomocnika są oceniane pod kątem celowości, rzetelności oraz gospodarności, zgodnie z wymogami rachunkowości (pyt. nr 2);

3) jaką formę zatrudnienia posiada Pełnomocnik, jaki jest wymiar jego etatu oraz jakie są główne zadania i obowiązki wynikające z pełnionej funkcji (pyt. nr 4).

We wniosku wniósł także o:

1) przedstawienie informacji dotyczących wydatków ww. Pełnomocnika, z uwzględnieniem kategorii kosztów oraz zgodności z planem budżetowym UO (pyt. nr 3), oraz

2) udostępnienie danych dotyczących wydatków związanych z zatrudnieniem Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego, budżetu ww. pełnomocnika na przestrzeni ostatnich trzech lat oraz szczegółowych wydatków związanych z pełnioną funkcją w tym okresie – prosił, o podanie pełnego kosztu budżetu Państwa za każdy miesiąc zatrudnienia osobno, kopii umów oraz faktur potwierdzających zlecone wydatki, transakcje (pyt. nr 5);

3) przekazanie linków, bądź kopii dokumentów dot. procedur zamówień publicznych oraz opisywania dokumentów księgowych, jak i przepływu dokumentów elektronicznych (pyt. nr 6);

4) informację czy działalność ww. pełnomocnika była przedmiotem kontroli zewnętrznej dokonanej przez organ kontrolujący (w tym zakresie wniósł o uwzględnienie okresu ostatnich 3 lat). Jednocześnie wskazał, że jeżeli kontrole miały miejsce to wnosi o kopie protokołów kontroli (pyt. nr 7).

Zakreślając sposób udzielenia żądanych informacji podał, że odpowiedź prosi przesłać w formie elektronicznej na jego adres ePUAP.

Pismami z dnia 29 listopada 2023 r. oraz 18 grudnia 2023 r. organ informował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zaś pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. przesłał odpowiedź na zapytania sformułowane we wniosku. W piśmie zwarł informację z odpowiedziami na pytania nr 2-4 oraz nr 6-7. W odniesieniu do pytania nr 1 poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje mające charakter oceny, postulatywny nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zaś – jego zdaniem –powoduje, że pytanie nr 1 nie jest objęte zakresem pojęcia "sprawy publicznej". W związku z tym, w ocenie organu, nie był on zobowiązany do udostępnienia takich treści, ponieważ nie mieszczą się one w katalogu informacji publicznych określonych w przepisach prawa. Na pytanie nr 2 organ odpowiedział, informując, że podejmowane przez pełnomocnika działania oceniane były pod kątem celowości, rzetelności oraz gospodarności. Na kolejne, czyli zawarte pod nr 3 zapytanie sformułowane we wniosku organ wskazał, że na dzień przygotowania odpowiedzi nie istnieje w Uniwersytecie Opolskim funkcja Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego, w związku z czym, nie generuje ona żadnych wydatków. Analogicznie ustosunkował się organ do pytania nr 4, w zakresie którego poinformował wnioskodawcę, że na dzień przygotowania niniejszej odpowiedzi nie istnieje w Uniwersytecie Opolskim funkcja Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego.

W odniesieniu zaś do pytania zawartego w punkcie 5 wniosku organ zakwalifikował żądanie wnioskodawcy jako informację przetworzoną. Wskazał, że żądane przez stronę informacje są zróżnicowane, obejmują szerokie spektrum spraw i nie znajdują się w jednym miejscu. Podkreślił przy tym, że brak jest odrębnego rejestru, który zawierałby informacje zgodne z żądaniem zawartym we wniosku. Zatem na dzień złożenia wniosku Uniwersytet nie dysponuje gotową informacją. Organ wyjaśnił, że udzielenie wnioskowanych danych spowodowałoby konieczność podjęcia dodatkowych czynności, polegających na ustaleniu pełnego zakresu dokumentacji objętej wnioskiem, sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, a następnie przygotowaniu stosownych zestawień. Zdaniem organu jest czasochłonna, albowiem żądanie strony dotyczy 3-letniego okresu. W ocenie organu złożoność działań wymaganych do udzielenia odpowiedzi uzasadnia podjęcie dodatkowych pracochłonnych i ponadstandardowych czynności, które wykraczają poza zwykłe czynności podejmowane przy udostępnianiu informacji prostych, a nadto absorbujących czas pracy i wymagających intelektualnego wkładu osób przygotowujących tę informację. Z powodu braku pełnego dostępu do dokumentów źródłowych i tego, że część dokumentacji została już zarchiwizowana wiąże się to z koniecznością jej zwrotnego odzyskania z archiwum i dokonania jej kopii dla Wnioskodawcy. Udostępnienie wnioskowanych informacji nie stanowi zatem czynności mechanicznej, sprowadzającej się do automatycznego wygenerowania danych z posiadanych przez organ systemów informatycznych, lecz poprzedzone musi być złożonymi czynnościami i zaangażowaniem intelektualnym osób przygotowujących taką informację.

W związku z tym, organ wyznaczył wnioskodawcy 7-dniowy termin na wykazanie szczególnego interesu publicznego.

Z kolei w odniesieniu do pytania nr 6 i 7 przekazał żądane dane wskazując link do aktów Rektora z przedmiotu zapytania a także podał, że działalność Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego nie była przedmiotem kontroli zewnętrznej.

Wskazany w piśmie termin do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego upływał w dniu 25 stycznia 2024 r. Skarżący nie zajął w tym przedmiocie stanowiska. Konsekwencją tego było wydanie 30 stycznia 2024 r. decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej

W tych realiach - jak wskazano na wstępie - pismem z 22 stycznia 2024 r. wnioskodawca złożył do tut. Sądu skargę bezczynność Rektora w udzielaniu odpowiedzi na jego wniosek strony skierowany do organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzucił w niej organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. wydatków związanych z funkcjonowaniem stanowiska pracy - Pełnomocnika ds. Kustosz Wzgórza Akademickiego, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor rozwinął prezentowane w jej petitum zarzuty. Podniósł, że po dwóch miesiącach od złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej otrzymał odpowiedź, tj. pismo w sprawie, w którym został poinformowany, iż jego pierwsze zapytanie o praworządność działalności przedmiotowego pełnomocnika w publicznej uczelni nie mieści się w granicach pojęcia "sprawy publicznej". Na trzecie zapytanie we wniosku otrzymał informację, iż na dzień przygotowania odpowiedzi nie istnieje w Uniwersytecie Opolskim funkcja pełnomocnika ds. Kustosz Wzgórza Akademickiego, w związku z czym, nie generuje ona żadnych wydatków. Wskazał także, że odpowiedź na pytanie 4 jest podobna, tj. brak informacji, gdyż na dzień przygotowania odpowiedzi nie istnieje w Uniwersytecie Opolskim funkcja pełnomocnika ds. Kustosz Wzgórza Akademickiego. Skarżący zaznaczył, że w roku 2023 istniała. Przypomniał, że wnioskował o dane dot. formy zatrudnienia. W odpowiedzi na wnioskowane dane z punktu 5 poinformowano go, iż żąda informacji o wszystkich wydatkach związanych z funkcją pełnomocnika ds. Wzgórza Akademickiego, co w jego ocenie jest nieprawdą gdyż skonkretyzował, iż chodzi mi o szczegółowe wydatki związane z pełnioną funkcją w okresie minionych 3 lat, pełnego kosztu budżetu uczelni za każdy miesiąc zatrudnienia osobno. Wyjaśnił, że chodziło mu o miesięczne wynagrodzenie, a nie wprowadzenie nowego podziału budżetu jak to zostało opisane, iż wg takiej jednostki czasowej nie występuje budżet na uczelni. Dodatkowo zaznaczył, iż poprosił o informację dot. budżetu przeznaczonego na działalność ww. pełnomocnika. Tymczasem – na co zwrócił uwagę – odpisano mu, że jest to pojęcie bardzo szerokie i dane nie znajdują się w jednym miejscu. Brak jest odrębnego rejestru, który zawierałby informacje zgodne z żądaniem zawartym we wniosku. Zdaniem wnioskodawcy organ dysponuje taką informacją.

Zwrócił nadto uwagę na zbór EZD, tj. elektroniczne zarządzanie dokumentacją, w której – jak zaznaczył – wszystkie dokumenty są zeskanowane. Jego zdaniem żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Podkreślił, że Uniwersytet Opolski jest uczelnią publiczną i jej działania opierają się na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości oraz ustawie o finansach publicznych, stąd nie dostrzega przesłanek, aby uznać informację prostą jako przetworzoną. Z powodu braku pełnego dostępu do dokumentów źródłowych i tego, że część dokumentacji została już zarchiwizowana, co wiąże się z koniecznością jej zwrotnego odzyskania z archiwum i dokonania jej kopii. Zwrócił przy tym uwagę, że wszystkie dokumenty znajdują się w EZD. Zgodnie z Zarządzeniem nr 96/2020 Rektora Uniwersytetu Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji Kancelaryjnej na Uniwersytecie Opolskim, podstawowym systemem dokumentującym przebieg spraw na uczelni jest system Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją (EZD). Do 31 grudnia 2020 r. system funkcjonuje w formie hybrydowej, dopuszczając obieg dokumentów równolegle w sposób elektroniczny i tradycyjny. Jednocześnie podniósł, że od 1 stycznia 2021 r. tradycyjne dokumentowanie spraw będzie możliwe tylko dla określonego, zamkniętego katalogu spraw z JRWA, zgodnie z ww. instrukcją kancelaryjną. Dokumentowanie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw na uczelni w przypadku pozostałych spraw będzie się odbywało tylko elektronicznie. Powtórzył przy tym, że jego żądanie dotyczy kopii każdej faktury i umowy z okresu ostatnich 36 miesięcy.

Podsumowując ten wywód podkreślił że od dwóch miesięcy nie może uzyskać wnioskowanych prostych informacji, tym samym w jego opinii "cała sytuacja ma charakter przewlekłego prowadzenia sprawy i z tego powodu skarga jest uzasadniona, gdyż doszło do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek".

Mając to na uwadze skonkludował, że w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji. To – w jego ocenie – czyni skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, co do istoty, że w piśmie z 18 stycznia 2024 r. udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, a także wskazał dlaczego uznał pytanie nr 5, jako stanowiące informację przetworzoną. Zdaniem organu treści w nim zawarte dowodzą, że skutecznie załatwił sprawę i wobec tego nie można uznać, że nie uwolnił się od zarzutu bezczynności. Nadto jego zdaniem strona skarżąca błędnie wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieudostępnienia informacji publicznej, bowiem informacje, których żądała zostały jej udzielone.

Jednocześnie, na marginesie, organ wskazał, że równolegle z niniejszą sprawą, skarżący złożył kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 stycznia 2024 r., w którym ponownie zażądał udzielenia informacji nt. stanowiska pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego co do formy zatrudnienia oraz wymiaru czasu pracy pełnomocnika w okresie 2020 - 2023 r. Uniwersytet udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. Następnie, jak zaznaczył organ, skarżący w dniu 22 stycznia 2024 r. złożył za pośrednictwem Uniwersytetu Opolskiego skargę na bezczynność, przed upływem terminu na wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej oraz przed wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Rektora w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal u.d.i.p. lub ustawa.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia w określonym przez prawo terminie działania w danej formie, którego zaniechał.

Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jej celem jest zatem ochrona procesowa strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (wyroki NSA z 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 592/10, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Za "informację publiczną" uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zakres przedmiotowy "informacji publicznej" jest następnie konkretyzowany w art. 6 ustawy. Jest nią też informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy.

W sprawie nie jest wątpliwe ani sporne to, że Uniwersytet Opolski, jako uczelnia publiczna, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a Rektor jest zobowiązany do udostępnienia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy). Żądane przez skarżącego informacje w sposób i granicach wyznaczonych w pkt 3 wniosku dotyczą wydatków Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego, a zatem gospodarowania środkami publicznymi, a co za tym idzie – co do zasady – podlegają udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy). Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest bowiem przyznane każdemu. Skarżący, korzystając z prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 2 ust. 1-2 ustawy, nie musiał zatem wykazywać swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej aktualizuje się w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), to jest gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1-2b ustawy), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) zwanej Kpa (art. 16 ust. 2 ustawy).

Mając to na względzie Sąd zobowiązał Rektora Uniwersytetu Opolskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 19 listopada 2023 r., w zakresie jego pkt 3, (pkt 1), nadto w pkt 2 wyroku stwierdził, że Rektor Uniwersytetu Opolskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 19 listopada 2023 r., oraz że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt 3 wyroku, umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej, w zakresie pkt 5. Jednocześnie w pkt 4 wyroku dalej idącą skargę oddalił, a w pkt 5 zasądził od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd dostrzegł, że organ skorzystał z ustawowego prawa wydłużenia 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Organ powiadomił o tym wnioskodawcę wskazując powody opóźnienia w postaci "złożoności wniosku" a także wyznaczył termin udostępnienia informacji. Podkreślenia wymaga, że przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni, (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17).

Równocześnie mając na uwadze zarzuty skargi i argumenty w niej zawarte podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa. Zdaniem Sądu, pytanie nr 1 wniosku nie zawiera żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem wnioskowane informacje dotyczyły oceny stosowanego prawa w konkretnym przypadku. Jak bowiem zakwalifikować pytanie o informację: czy działania danego podmiotu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego Innymi słowy, wnioskodawca nie sformułował żądania o informację publiczną a de facto wnioskował o ocenę działań w ramach pełnienia funkcji Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego. Tymczasem informacja publiczna dotyczy sfery faktów, może nią być też treść określonego dokumentu. Nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania interpretacji. Z tych samych powodów, przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej nie może być również stan «świadomości» organu, gdyż informacja publiczna dotyczy sfery faktów, czyli danych, jakimi konkretny organ dysponuje" (wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2017 r., sygn. IV SAB/Gl 196/17).

Podzielić należy stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ zawiadamia wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W orzeczeniu tym NSA podniósł, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej, a także formułowanie wypowiedzi ocennych poza przewidzianymi prawem procedurami kontroli lub nadzoru. W tej sprawie w ocenie Sądu rację ma organ, że o takim charakterze jest pytanie nr 1.

Jednocześnie za NSA powtórzyć należy, że sądy administracyjne są powołane do kontroli zgodności z prawem działań czy bezczynności w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko wówczas, gdy rzeczywiście poddana ich kognicji kwestia do tej materii należy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Zauważyć przy tym wypada, że wnioskodawca w pytaniach nr 3 i nr 4 zawarł żądanie dotyczące wydatków Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego i formy jego zatrudnienia, odmiennie formułując je odnoście do czasu czy okresu. Otóż w pytaniu nr 4 zapytał o formę zatrudnienia jaką ten podmiot "posiada", a także jakie "są" jego główne zadania i obowiązki. Stąd udzielona odpowiedź, że na dzień przygotowania odpowiedzi nie istnieje objęta zapytaniem funkcja, w ocenie Sądu, czyni zadość obowiązkowi ustawowemu. Wnioskodawca – inaczej niż w pozostałych pytaniach – w pytaniu nr 4 użył formy teraźniejszej, zapytał bowiem o stan teraźniejszy czego dowodzi forma "posiada", "są". I tak też do tego ustosunkował się organ. Natomiast w pytaniu nr 3 wniósł o przedstawienie informacji dotyczących wydatków Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego. W pytaniu tym nie zawarł okresu ani czasu objętego żądaniem. Stąd też Sąd uznał, że organ nie odpowiedział na to żądanie. W sytuacji wątpliwości co do okresu objętego zapytaniem dotyczącego "wydatków ww. Pełnomocnika ds. Kustosza Wzgórza Akademickiego z uwzględnieniem kategorii kosztów oraz zgodności z planem budżetowym UO" miał możliwość wystąpienia do wnioskodawcy o doprecyzowanie żądania chociażby co do czasu.

Na marginesie warto wskazać, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że niesprecyzowane wnioski o informacje – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w trybie udip, tak: NSA wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2505/16. W przedmiotowej sprawie wniosek obejmował żądanie dotyczące wydatków a nie planowanych wydatków. Zatem Sąd uzna, jak wskazano wyżej, że organ nie udzielił odpowiedzi na tak zadane pytanie i zobowiązał organ do załatwienia pkt 3 wniosku. Mając na względzie wydanie 30 stycznia 2024 r. decyzji odmawiającej udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 5 Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Skoro bowiem przed rozpoznaniem skargi podmiot zobowiązany załatwił wniosek – wydał decyzję, która nie podlega sądowej kontroli w tym postępowaniu, to postępowanie dotyczące nakazania rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wobec załatwienia wniosku odnośnie do pkt 5 przed rozpoznaniem skargi, przestała istnieć przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. nakazania załatwienia wniosku. W tej sytuacji należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania skarżonego podmiotu do rozpoznania pkt 5 wniosku skarżącego.

W stanie sprawy Sąd stwierdził, że chociaż bezczynność organu niewątpliwie zaistniała, to jednak nie przybrała postaci kwalifikowanej. Nie sposób w realiach przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu, doszukiwać się w bezczynności organu zaniechania wynikającego z braku woli załatwienia sprawy skarżącego czy lekceważącego podejścia do wniosku strony. Nie zaistniała zatem w sprawie kwalifikowana forma bezczynności i w tym zakresie skarga nie jest uzasadniona.

Mając na uwadze powyższe, zarówno sformułowane pytania jak i reakcję organu na wniosek, a także skargę i jej wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionej informacji, tj. "wydatków (...)", których żądanie zawarto zarówno w pyt. nr 3 jak i 5, a także podniesienie przez autora skargi, że zobowiązany do udzielenia odpowiedzi udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi, Sąd dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Równocześnie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie załatwienia sprawy. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania informacji publicznej. W realiach sprawy Sąd uznał, że takie szczególne okoliczności, wskazujące na konieczność nałożenia na organ grzywny nie zachodzą. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w zakresie stwierdzenia bezczynności organu uwzględnił skargę (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie znajdując jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd orzekł też o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł - wynikający z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).

Na zakończenie dodać jeszcze należy, że wszystkie powołane w treści orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.