Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1,  art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek (spr.), Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 11 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektów po pieczarkarni na zakład produkcji mebli sklepowych i biurowych wraz z jego rozbudową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. powołując się przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz na art. 106 § 1 k.p.a., zwrócił się do Starosty Ś. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektów po pieczarkarni na zakład produkcji mebli sklepowych i biurowych wraz z jego rozbudową na terenie działek oznaczonych geodezyjnie nr 29/4, nr 30/9 i nr 30/19, obręb W., gmina M., przygotowanej na wniosek A Spółka z o. o.

Postanowieniem z dnia 7 września 2005 r. ([...]) Starosta Średzki, na podstawie art. 5 ust. 1 art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a., uzgodnił przedłożony przez Wójta Gminy M. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Motywując swoje stanowisko organ podał, że grunt na którym ma powstać planowana inwestycja, oznaczony jest w ewidencji gruntów jako pastwiska trwałe PS IV pochodzenia mineralnego. Inwestycje realizowane na tego typu gruntach rolnych nie wymagają zaś wydania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej.

Na wydane postanowienie zażalenie wniósł B. M. – właściciel sąsiedniej nieruchomości – podnosząc, że planowana rozbudowa zakładu produkcji mebli jest zagrożeniem dla prowadzonej przez niego od wielu lat hodowli drobiu. Zauważył, że dokonana już wcześniej zmiana produkcji z pieczarkarni na fabrykę mebli stała się ze względu na hałas i duży ruch samochodowy uciążliwa dla środowiska. Żalący się wyraził obawy, że rozbudowa hali produkcyjnej w kierunku jego fermy grozi likwidacją prowadzonego przez niego gospodarstwa, które stanowi jedyne źródło dochodu rodziny, dlatego sprzeciwia się dalszej rozbudowie fabryki.

Postanowieniem z dnia 11 października 2005 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaga uzgodnienia z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji. Uzgodnienie odbywa się w trybie art. 106 k.p.a. Dalej Kolegium wyjaśniło, że za nieruchomości wykorzystane na cele rolne i leśne w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art.. 90 ust. 2 ), uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo jako grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Odnosząc się do kwestii merytorycznych, Kolegium podkreśliło, że stanowisko organu współdziałającego może dotyczyć tylko tych aspektów sprawy, które wynikają z ustawy i wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego. Zakres uzgodnienia, dokonanego w rozpatrywanej sprawie, wiąże się zaś z zadaniami starosty, które organ te wykonuje na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dla wyrażenia stanowiska przez starostę mają więc znaczenie te okoliczności faktyczne i prawne, które świadczą, że uzgadniana decyzja zapewnia ( lub nie ) ochronę gruntów rolnych. Organ uzgadniający bada zatem, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia warunki i szczegółowe zasady prawnego sytemu ochrony gruntów rolnych zawarte w przywołanej wyżej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych.

Oceniając w przedstawionym aspekcie projekt decyzji o warunkach zabudowy Kolegium stwierdziło, że teren planowanej inwestycji, tylko w części – działka nr 30/19 - jest użytkiem rolnym sklasyfikowanym jako pastwisko trwałe. Zdaniem organu drugiej instancji przeznaczenie wskazanej działki na realizację przedmiotowej inwestycji, nie narusza zasad ochrony gruntów rolnych wynikających z przywołanej wyżej ustawy. Przede wszystkim nie został bowiem naruszony nakaz przeznaczania na cele nierolnicze gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Działka ta nie graniczy też z nieużytkami, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze, a sama sklasyfikowana jest jako użytek rolny o niskiej przydatności rolniczej. Sąsiadujące z nią nieruchomości sklasyfikowane zostały jako grunty zabudowane i zurbanizowane wyłączone z produkcji rolniczej (działki nr 29/3, 29/4 i 30/16) oraz jako droga. Wypis z rejestru gruntów potwierdza również , że nie znajdują się na niej użytki ekologiczne (oczka wodne lub torfowiska). Grunt nie wymaga też zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele rolne, gdyż jego zwarty obszar, projektowany do takiego przeznaczenia nie przekracza 1 ha (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych). Dodatkowo Kolegium zauważyło, że gdyby zgoda taka była wymagana, to wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie byłoby dopuszczalne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto zdaniem organu odwoławczego przedstawiony projekt decyzji nie zwalnia inwestora z ustawowego obowiązku zapobiegania degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz z ewentualnego obowiązku związanego z rekultywacją gruntów rolnych, gdyż obowiązki te wynikają z samej ustawy i wiążą do czasu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Wreszcie organ wskazał, że samo wyłączenie nie wymaga odrębnej zgody właściwego organu, gdyż z map glebowych wynika , że wyłączany grunt nie jest gruntem pochodzenia organicznego, a z wypisu z rejestru gruntów wynika, że nie należy do kategorii gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( por. art. 11 przywołanego aktu).

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu Kolegium podniosło, że nie mają one znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy; nie dotyczą bowiem kwestii ochrony gruntów rolnych, ale ochrony ekonomicznych i prawnych interesów strony. W przedmiotowym postępowaniu – prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. – nie mogą być podstawą do oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. M., wnosząc o jego uchylenie w całości lub o ograniczenie decyzji do zmiany przeznaczenia z pieczarkarni na zakład produkcji mebli z wyłączeniem dalszej rozbudowy. Skarżący wskazał, że stanowisko Kolegium oparte jest wyłącznie na przepisach ochrony gruntów rolnych, i w sposób pokrętny, omija przepisy dotyczące obowiązujących odległości między fermą a budynkiem przemysłowym. Jego zdaniem zmiana sposobu użytkowania ma wpływ na produkcję rolniczą tuż obok. Normalne funkcjonowanie hodowli drobiu, możliwe jest tylko przez wyciszenie urządzeń mechanicznych o dużym natężeniu hałasu. Dalsza rozbudowa fabryki i nie zachowanie obowiązującej obecnie odległości między fermą a fabryką, spowoduje wzajemne uciążliwości i uniemożliwi działalność fermy. Skarżący wyraził obawę, że w takiej sytuacji obie inwestycje zetkną się ze sobą, bez możliwości poruszania się użytkowników wąskiej drogi, a także bez możliwości dostaw karmy, piskląt i wywożenia kurczaków z fermy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację oraz wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydane ono zostało z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Jak wynika z przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy, właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy. W pkt 6 przywołanego przepisu art.53 ust. 4, ustawodawca nałożył zaś obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak prawidłowo wywiódł organ drugiej instancji – powołując się na przepis art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - wymogiem takiego uzgodnienia objęty był również projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony w niniejszej sprawie, skoro przewidziany w niej teren inwestycji, obejmował działkę nr 30/19, która według ewidencji gruntów oznaczona była jako użytek rolny klasy IV – pastwisko trwałe.

Przywołane wyżej przepisy prawa materialnego nakładają więc obowiązek współdziałania różnych organów w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym odbywa się to w trybie określonym w art. 106 k.p.a. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "uzgodnienie" oznacza również, że stanowisko wyrażone przez organ współdziałający będzie wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. Podkreślić jednak należy, że organ współdziałający nie może być utożsamiany z organem prowadzącym postępowanie w sprawie głównej. Jest on z mocy ustawy powołany tylko do zajęcia - w formie postanowienia - stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Dlatego też ingerencję organu współdziałającego w proces decyzyjny innego organu, należy traktować w kategorii wyjątku i nie można stosować wykładni rozszerzającej dla uprawnień tego organu i dla zakresu dokonywanego uzgodnienia. Organ współdziałający - na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium – ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej, jedynie w granicach swojej właściwości i kompetencji mając na uwadze tylko niektóre jej okoliczności – np. jak w rozpoznawanej sprawie ochronę gruntów rolnych.

Biorąc pod uwagę określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cel wydania decyzji o warunkach zabudowy, którym jest stwierdzenie zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z prawem, należy przyjąć, że również organ współdziałający dokonując uzgodnienia, musi kierować się tym samym kryterium, jednak odnieść je może tylko i wyłącznie do przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Uzgodnienia mają bowiem gwarantować udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wyspecjalizowanych organów, dokonujących oceny zgodności z prawem planowanych inwestycji z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. Z całą mocą należy też podkreślić, że organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia.

W rozpoznawanej sprawie, uzgodnienie dokonane w pierwszej instancji przez Starostę a w drugiej instancji przez Kolegium, ograniczone zostało wyłącznie do zakresu właściwości tych organów, określonego ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak zostało wcześniej wskazane, uprawnienie do uzgodnienia obejmuje tylko grunty wykorzystywane na cele rolne lub leśne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami ( np. wykazane w katastrze jako użytki rolne). Jego celem jest zaś kontrola czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasad ochrony gruntów rolnych szczegółowo uregulowanych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prawidłowy sposób dokonało oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych. Wymogi wynikające z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, odniesiono do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uwzględniając przy tym klasę gruntów na których ma być realizowana inwestycja (działka 30/19), jej wielkość i położenie względem innych gruntów. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza bezwzględnego zakazu wyłączania gruntów rolnych ( w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy) z produkcji rolnej, a jednym ze środków ochrony jest ograniczanie takiego wyłączania. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tej ustawy ograniczenie owo polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze i nieleśne, przede wszystkim gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - innych gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. W rozpoznawanej sprawie – jak słusznie zauważyło Kolegium – wymogi te zostały spełnione, gdyż w granicach planowanej inwestycji brak innych gruntów oznaczonych w rejestrze jako nieużytki (pozostałe działki objęte planowaną inwestycją zostały już zainwestowane) zaś, działka nr 30/19, sklasyfikowana jak klasa IV gruntów, niewątpliwie mieści się w grupie gruntów o niskiej przydatności rolniczej. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło również planowaną inwestycję w aspekcie pozostałych środków ochrony zawartych w art. 3 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Niewadliwa kontrola zgodności z przepisami regulującymi zasady ochrony gruntów rolnych planowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonana przez Kolegium nie wykazała w tym zakresie niezgodności. W takiej sytuacji skoro nie można było wskazać wprost przepisu omawianej ustawy, który naruszałaby planowaną inwestycję, organy właściwe do spraw ochrony gruntów rolnych, nie mogły odmówić uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Takiego przepisu nie wskazał również skarżący. Przedstawione w skardze zarzuty nie dotyczyły zaś wprost materii regulowanej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie może być uznany za uzasadniony zarzut, iż organ drugiej instancji ograniczył swoje stanowisko wyłącznie do ochrony gruntów rolnych i pokrętnie pominął kwestie odległości. Z mocy ustawy – działając jako organ współdziałający – Kolegium musiało bowiem ograniczyć uzgodnienie wyłącznie do ochrony gruntów rolnych. Objęcie uzgodnieniami szerszej materii, niż określona w ustawie o ochronie gruntów rolnych, powodowałaby zaś wadliwość podjętego orzeczenia.

Podnoszone z kolei przez stronę skarżącą kwestie dotyczące odległości między fermą a budynkiem przemysłowym, nadmiernego hałasu czy możliwości korzystania z drogi dojazdowej, należą do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i Prawa o ochronie środowiska i dlatego nie mogły być przedmiotem rozważań w analizowanym postępowaniu uzgodnieniowym. Dodatkowo podkreślić należy, że organ współdziałający w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym (tu: Wójtem Gminy M.). Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Na marginesie wyjaśnić też można, że skarżący nie jest pozbawiony możliwości zgłaszania swoich zastrzeżeń w postępowaniu głównym toczącym się przed Wójtem Gminy M. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to ma bowiem na celu zbadanie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza również norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Kolegium dokonało bowiem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie i usunęło uchybienia orzeczenia pierwszoinstacyjnego dotyczące lakoniczności jego uzasadnienia.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.