Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 188/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 9 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 553/22 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia 18 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. Spółka komandytowa z/s w S. (dalej: skarżąca, strona) na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej: organ) z dnia 18 października 2022 r. nr OO.MG.40180/51/2022 w przedmiocie dofinansowania projektu oddalił skargę.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, a zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania powołując art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.:

1) art. 9 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm., dalej jako: "u.z.r.p." lub "ustawa wdrożeniowa") przez dokonanie oceny projektu w sposób nierzetelny i sprzeczny z zasadą przejrzystości, co spowodowało także naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, niezależnie od ich formy organizacyjno-prawnej;

2) art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.1, pkt 6.3 i pkt 6.4 Regulaminu Konkursu nr [...] poprzez odrzucenie projektu wbrew kryteriom mającym zastosowanie do programu operacyjnego i tego konkretnego Konkursu i bezpodstawne przyjęcie, iż dokonane przekształcenie formy działalności stanowi istotną modyfikację wniosku;

3) art. 551 §1, art. 552 i art. 553 §1-2 Kodeksu spółek handlowych poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu norm prawnych wynikających z tych przepisów przy jednoczesnym braku odmiennego uregulowania tej materii w Regulaminie Konkursu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż wnioskodawca nie może dokonać zmiany formy organizacyjnoprawnej w trakcie Konkursu;

4) art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie swobody działalności gospodarczej formie prawnej dowolnie obranej przez przedsiębiorcę;

5) art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U.2023.221) przez dokonanie wykładni przepisów i rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącego jako przedsiębiorcy oraz przez nierówne potraktowanie spółki w zakresie możliwości uzyskania pomocy publicznej bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy podniesieniu tych zarzutów kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Uzasadniając więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zwrócić uwagę, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem Sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego mógłby być inny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazuje się, że wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać na specyfikę zakresu rozpoznania przez Sądy administracyjne spraw wynikających ze skarg na rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu, takich jak będąca przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej. Jak wynika z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi Sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej ustawodawca inaczej niż w ustawie prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono wymogi co do ogłoszenia informacji o konkursie w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Według art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym niezastosowaniu innego środka, co do zasady nie jest naruszeniem prawa. Przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej może zostać naruszony, kiedy Sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzyga zatem o prawidłowości samego postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze również to, czy nie doszło do naruszenia w tym procesie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zakresu kontroli działania administracji, której podstawę prawną stanowi art. 61 ustawy wdrożeniowej, na wstępie warto zaznaczyć, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rzetelność jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Nie powinno ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, ale do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z instytucją prawną pomocy publicznej. Dofinansowanie projektów w ramach dopuszczalnej prawem pomocy publicznej odbywa się na podstawie ściśle określonych reguł. Wynika to z istotnych ograniczeń, zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych. Dodatkowo w świetle art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący. Wynikające z wyżej wskazanego art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady dotyczą każdego etapu postępowania, począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania. Zasady te mają charakter normatywny, stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129).

Istotne znaczenie w tej procedurze pełni regulamin konkursu. Regulamin ten wraz z jego załącznikami - jako dokument systemu realizacji - nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 41/18, LEX nr 2466615).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi - przedmiotem kontroli judykacyjnej jest ocena prawidłowości postępowania organu w ramach konkursu, a dotyczącego projektu, pod tytułem: "Termomodernizacja czterech budynków firmy G Spółka jawna", złożonego w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach Osi Priorytetowej 15 Odporne Lubelskie – zasoby REACT-EU dla Lubelskiego, Działania 15.1 – Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego (RPO WL) na lata 2014-2020, zarejestrowanego pod nr ewidencyjnym: [...], dokonana przez Sąd pierwszej instancji.

Jak wynika z analizy akt sprawy w dniu 20 kwietnia 2022 r. wnioskodawca – "G. " Spółka Jawna z siedzibą w S., złożył wniosek o dofinansowanie w ramach konkursu nr [...]. Wniosek pozytywnie przeszedł etap weryfikacji w zakresie warunków formalnych, w konsekwencji czego został zakwalifikowany do etapu oceny. Pismem z dnia 19 września 2022 r. wnioskodawca został poinformowany, że projekt uzyskał ocenę negatywną z uwagi na niespełnienie kryterium pierwszego stopnia "Kwalifikowalność wnioskodawcy" w zakresie pytania cząstkowego: "Czy wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania w ramach danego naboru wniosków?", z uwagi na fakt, iż nastąpiła zmiana podmiotowa wnioskodawcy. W treści uzasadnienia negatywnej oceny wskazano, że przedsiębiorca (wnioskodawca) – "G. " Spółka jawna podjął w dniu [...] lipca 2022 r. uchwałę o przekształceniu w inny podmiot tj. "G. " Spółka komandytowa. Powyższa czynność skutkowała wykreśleniem z Krajowego Rejestru Sądowego przedsiębiorcy – "G. " Spółka jawna w dniu 25 sierpnia 2022 r. Na podstawie ww. stanu organ uznał, że przedsiębiorca (wnioskodawca) – "G. " Spółka jawna nie prowadzi działalności gospodarczej i został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z powyższą okolicznością nie może uzyskać oceny pozytywnej dotyczącego kryterium wyboru projektów "Kwalifikowalność wnioskodawcy" w zakresie pytania cząstkowego: "Czy wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania w ramach danego naboru wniosków?"

Pismem z dnia 26 września 2022 r. podmiot - "G. " Spółka komandytowa złożył protest od ww. negatywnej oceny wniosku, nie zgadzając się z oceną dokonaną przez organ, a dotyczącą kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy". W uzasadnieniu tego protestu skarżąca wskazała, że błędnie organ przyjął, iż nastąpiła zmiana podmiotowa wnioskodawcy, co jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Skarżąca wyjaśniła, że przepis art. 553 k.s.h. wprost wskazuje na ciągłość istnienia podmiotowego wnioskodawcy jako spółki prawa handlowego. Ponadto, w wyniku dokonanego przez spółkę przekształcenia zmianie uległa jedynie jej forma prawna, a w konsekwencji - także numer KRS. Nie zmienił się natomiast podmiotowy byt spółki, która w dalszym ciągu posiada ten sam numer NIP i REGON. Zmiana formy prawnej, a więc wynikająca z tego faktu zmiana wpisu w rejestrze przedsiębiorców nie pociąga za sobą przerwania, a tym bardziej zakończenia bytu przekształcanej spółki, a w związku z tym wykreślenie spółki przekształcanej posiada walor jedynie porządkowy. Skarżąca wskazała, że w dalszym ciągu prowadzi fizycznie działalność gospodarczą, z tym, że aktualnie w formie spółki komandytowej. Dokonane przekształcenie nie zakończyło prowadzenia działalności wnioskodawcy. Składająca protest podniosła, że zmiana danych wnioskodawcy dofinansowania, a właściwie ich aktualizacja, nie jest modyfikacją wniosku, a już z pewnością nie powoduje zmiany podmiotowej wnioskodawcy.

Rozstrzygnięciem z dnia 18 października 2022 r. (nr [...]) – działając na podstawie art. 57 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy wdrożeniowej – Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości – nie uwzględniła protestu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołała się na przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym zgłoszony do dofinansowania projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (zatwierdzonych przez komitet monitorujący). Wskazała, że ogłoszenie konkursu [...], opublikowane na stronie internetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (www.rpo.lubelskie.pl) obejmowało Regulamin konkursu wraz z załącznikami, w tym w szczególności kryteria wyboru projektów do dofinansowania. Wnioskodawca przystępując do konkursu wyraził zgodę na zasady określone w Regulaminie konkursu. Przystąpienie przez podmiot aplikujący do konkursu w ramach danego działania jest równoznaczne z zapoznaniem się z dokumentacją konkursową i stosowaniem się do określonych nią zasad i ma szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji dokonanej oceny projektu. Pozwala ono bowiem przyjąć, że aplikujący przed przystąpieniem do przedmiotowego konkursu zapoznał się z Regulaminem konkursu oraz załącznikami, których całość składa się na dokumentację konkursową, w tym z Załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu obejmującym "Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 15.1 – Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki (dalej jako: "Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu"). W przedmiotowej sprawie LAWP wskazała na dyspozycję kryterium pierwszego stopnia: "Kwalifikowalność wnioskodawcy". Zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu (nr [...]), jest to kryterium obligatoryjne, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Wskazane kryterium pierwszego stopnia jest zdefiniowane poprzez zestaw pytań pomocniczych (cząstkowych) i uznaje się je za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie adekwatne cząstkowe pytania jest pozytywna. W opisie kryterium zostało także wskazane, że: "Istnieje jednokrotna możliwość poprawy/uzupełnienia projektu na wezwanie instytucji w zakresie niniejszego kryterium. Wyjaśnienia i ewentualna korekta wniosku nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku". Definicja kryterium w odniesieniu do pierwszego z pytań cząstkowych kryterium obejmującego "Kwalifikowalność wnioskodawcy" wskazywała, że w ramach kryterium ocenie podlega zgodność wnioskodawcy z typami beneficjentów "Działania" określonymi w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WL 2014-2020" (SZOOP), zatwierdzonym w dniu 4 stycznia 2022 r. oraz w Regulaminie konkursu. W tej sprawie podczas weryfikacji spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów Komisja Oceny Projektów (KOP) oceniła, że nie może przyznać wartości pozytywnej w przypadku projektu wnioskodawcy, w zakresie pytania pomocniczego: "Czy wnioskodawca jest uprawniony do aplikowania w ramach danego naboru wniosków?". Wykazano bowiem, że podmiot – "G. " Spółka jawna będący wnioskodawcą, przestał funkcjonować jako spółka jawna. Funkcjonuje natomiast jako przedsiębiorstwo "G. " Spółka komandytowa. Z uwagi na fakt, że zmiana podmiotu aplikującego na "G. " Spółka komandytowa implikowałoby istotną modyfikację dokumentacji aplikacyjnej, KOP nie wezwała wnioskodawcy do poprawy/uzupełnienia na etapie oceny. LAWP podkreśliła, że Regulamin konkursu nie przewiduje możliwości przekształcenia podmiotu, który ubiega się o dofinansowanie, co oznacza, że zaistniała sytuacja wyklucza wnioskodawcę z możliwości uzyskania dofinansowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną kontrolę judykacyjną działania organu w trakcie procedury konkursowej, a to w aspekcie art. 9 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej; art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.1, pkt 6.3 i pkt 6.4 Regulaminu Konkursu nr [...] oraz art. 551 §1, art. 552 i art. 553 § 1-2 Kodeksu spółek handlowych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1467).

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy prawidłowości oceny procedury konkursowej dokonanej przez Sąd I instancji stwierdza, że ocena ta została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami normatywnymi jak również z Regulaminem Konkursu.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca przede wszystkim naruszenie procedury konkursowej poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że dokonane przez skarżącą przekształcenie stanowi istotną modyfikację projektu. Jak już wyżej zostało przedstawione w trakcie trwania procedury konkursowej wnioskodawca - "G. " Spółka jawna podjęła w dniu [...] lipca 2022 r. uchwałę o przekształceniu w inną formę organizacyjnoprawną tj. "G. " Spółka komandytowa. Konsekwencją powyższego było wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego przedsiębiorstwa - "G. " Spółka jawna w dniu 25 sierpnia 2022 r. Tak więc organ stwierdził, że wnioskodawca – "G. " Spółka jawna nie prowadzi działalności gospodarczej i został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego.

Na wstępie oceny w zakresie prawidłowości wyroku WSA należy wskazać, że art. 9 ustawy wdrożeniowej normuje zadania instytucji zarządzającej. Zgodnie z art. 9. ust. 1 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest:

1) minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego - w przypadku krajowego programu operacyjnego oraz w przypadku programu EWT, jeżeli instytucja zarządzająca została ustanowiona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego.

Natomiast art. 9. ust. 2 ustawy wdrożeniowej normuje zadania instytucji zarządzającej, w szczególności:

1) przygotowanie propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego;

2) wybór projektów do dofinansowania - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że 1 zarzut wskazany w petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9 ust. 2 (bez podania dalszych jednostek redakcyjnych tego przepisu prawnego) w powiązaniu z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Tego zarzutu jednak skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął i nie uzasadnił. NSA wskazuje, że w art. 176 § 1 p.p.s.a. zawarte zostały elementy składowe skargi. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec braku uzasadnienia powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w powyższej części nie spełnia wymogów konstrukcyjnych określonych ustawą.

Dokonując analizy zarzutu 2 wskazanego w petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z poszczególnymi ww. punktami regulaminu konkursu. Istotą tego zarzutu jest – zdaniem skarżącej - błędna wykładnia organu wskazująca, że przekształcenie formy działalności skarżącej stanowi istotną modyfikację wniosku.

Należy podkreślić, że w niniejszej – kontrolowanej judykacyjnie sprawie - konkurs przeprowadzony był w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, a instytucją pośredniczącą jest Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie. Jak już wyżej zostało wskazane istotnym aktem w każdym postępowaniu konkursowym jest regulamin konkursu. W Rozdziale VI Regulaminu konkursu określono procedurę zarówno oceny, jak i wyboru projektów. W pkt 4.1. wskazane zostały podmioty uprawnione do ubiegania się o dofinansowanie. Zasady ogólne zostały uregulowane w pkt 6.1.1. - 6.1.10. Regulaminu. Na podstawie pkt 6.4.3 Regulaminu wskazane zostało, że ocena projektu jest dokonywana jednoetapowo, kolejno w oparciu o następujące kryteria tj.: a) kryteria pierwszego stopnia, b) kryteria drugiego stopnia, c) kryteria trafności merytorycznej, oraz d) kryteria rozstrzygające. W sytuacji, gdy projekt nie spełnia kryteriów pierwszego stopnia i otrzymuje ocenę negatywną w ramach tych kryteriów, nie podlega ocenie na podstawie pozostałych kryteriów (pkt 6.4.4. Regulaminu).

Z perspektywy oceny treści 2 i 3 zarzutu skargi kasacyjnej niezwykle istotny jest Załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu – "Kryteria wyboru projektów" w ramach Działania 15.1 Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki. Jako kryterium pierwszego stopnia wskazane zostało kryterium nr 1 - "Kwalifikowalność wnioskodawcy". W ww. załączniku nr 4 została przedstawiona definicja tego kryterium oraz opis znaczenia tego kryterium. Podkreślić należy, że w ramach opisu kryterium wskazane zostało, że jest to kryterium o charakterze obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Na podstawie opisu znaczenia kryterium nr 1 - "Kwalifikowalność wnioskodawcy" wskazane zostało, że istnieje jednokrotna możliwość poprawy/uzupełnienia projektu na wezwanie instytucji w zakresie niniejszego kryterium. Jednakże w załączniku tym zostało także zawarte sformułowanie, że: "Wyjaśnienia i ewentualna korekta wniosku nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku." Wskazać należy, że Regulamin konkursu definiuje instytucję istotnej modyfikacji wniosku wskazując, że pod tym pojęciem należy rozumieć każdą modyfikację wniosku, której skutkiem jest zmiana wskaźników lub celów projektu, mogąca mieć wpływ na ocenę projektu w oparciu o kryteria wyboru projektów, zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub zmiana zakresu rzeczowego projektu. W powiązaniu z załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu istotna modyfikacja wniosku m.in. polegająca na zmianie podmiotowej wnioskodawcy jest niedopuszczalna w toku procedury konkursowej.

Biorąc pod uwagę powyższe zapisy Regulaminu konkursu organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni tej części zasad konkursu wskazując, że w trakcie trwania procedury konkursowej wnioskodawca - "G. " Spółka jawna podjęła w dniu [...] lipca 2022 r. uchwałę o przekształceniu w inną formę organizacyjnoprawną tj. "G. " Spółka komandytowa, a ocena tego kryterium dokonana przez organ została prawidłowo zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji.

Z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że wnioskodawca biorący udział w procedurze konkursowej w trakcie tej procedury nie prowadził już działalności w formie spółki jawnej, a tym samym podmiot ten nie spełniał definicji legalnej "wnioskodawcy", w trakcie rozpoznawania przez organ wniosku o dofinansowanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 2 pkt 28 ustawy wdrożeniowej normującego definicję "wnioskodawcy". Na podstawie powyższego przepisu "wnioskodawca" to podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Także Regulamin konkursu – w części "II Wykaz skrótów i pojęć specjalistycznych" - odwołuje się do ustawy wdrożeniowej i wskazuje, że "wnioskodawca" – zgodnie z art. 2 pkt 28 tej ustawy – jest to podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie.

Dokonując analizy załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium nr 1 - "Kwalifikowalność wnioskodawcy" należy stwierdzić - jak to już wyżej zostało wskazane - że istnieje jednokrotna możliwość poprawy/uzupełnienia projektu na wezwanie instytucji w zakresie niniejszego kryterium jednakże pod warunkiem, że wyjaśnienia i ewentualna korekta wniosku nie mogą prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Usprawiedliwione było więc w niniejszej sprawie zaniechanie przez organ zwrócenia się do strony o przedłożenie dokumentów potwierdzających zmianę formy prawnej prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż zmiana ta jest niedopuszczalna na podstawie postanowień Regulaminu konkursu. WSA w sposób prawidłowy stwierdził, że sytuacja, w której w toku oceny wniosku dochodzi do zmiany podmiotowej po stronie wnioskodawcy, skutkuje negatywną oceną wniosku w wyniku zaistnienia przesłanki w postaci istotnej modyfikacji wniosku.

Skarżący kasacyjnie w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucił brak zastosowania przez organ - przy ocenie projektu - art. 551 §1, art. 552 i art. 553 §1-2 Kodeksu spółek handlowych. Art. 551 § 1 k.s.h. stanowi, ze spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prosta spółka akcyjna oraz spółka akcyjna (spółka przekształcana) może być przekształcona w inną spółkę handlową (spółkę przekształconą). Art. 552 k.s.h. normuje termin przekształcenia spółki, a art. 553 § 1 k.s.h. stanowi o zasadzie kontynuacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że zarówno Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L Nr 347, str. 320), określane jako rozporządzenie ogólne), jak i Regulamin konkursu nie zawiera postanowień przewidujących możliwość przekształceń podmiotu (wnioskodawcy), który ubiega się o dofinansowanie. Regulamin konkursu ściśle określa podmioty, które mogą przystąpić do konkursu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na różnice pomiędzy spółką jawną a komandytową m.in. w zakresie zasad odpowiedzialności za zobowiązania spółki, odmienne uprawnienia i obowiązki osób tworzących spółkę komandytową (komandytariuszy i komplementariuszy) stwierdzając, że właśnie z tych powodów nie można mówić o tożsamości podmiotu w ramach niniejszego postępowania konkursowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wnioskodawca w postępowaniu konkursowym zobowiązany jest do zachowania zgodnego zarówno z aktami prawnymi, które normują problematykę konkursową (m.in. rozporządzeniem ogólnym, ustawą wdrożeniową), jak również z innymi dokumentami (przede wszystkim z regulaminem konkursu). Powyższe akty normują zasady i procedurę konkursową, stanowiąc wzorzec postępowania kierowany do podmiotów składających wniosek o dofinansowanie projektu. Podkreślenia wymaga, że tożsamość podmiotowa, zdeterminowana tożsamością wnioskodawcy i beneficjenta jest podstawowym - obok zakresu przedmiotowego - elementem identyfikującym i indywidualizującym dane przedsięwzięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r., Sygn. akt II GSK 4067/17, LEX nr 2475576). Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu, a zatem statusu beneficjenta nie może uzyskać podmiot niebędący wnioskodawcą.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji oraz art. 8, art. 9, art.10, art. 11 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie zostały uzasadnione. Także i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w art. 176 § 1 p.p.s.a. zawarte zostały elementy składowe skargi. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wobec braku uzasadnienia powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w powyższej części nie spełnia wymogów konstrukcyjnych określonych ustawą.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena działalności organu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).