Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2922/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6f, art. 6f ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 109 poz 1158
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości
article: art. 37 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i 2. art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, aRT. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od punktu 1 i 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 397/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu, którego wnioskodawcą był F. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 397/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu, którego wnioskodawcą był F. S. S., zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpoznania wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 13 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "Spółka") w dniu 13 maja 2022 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP", "organ") na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznych dotyczących projektu, którego wnioskodawcą był F. S. S. (dalej: "wnioskodawca"), wybranego do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2022, oś priorytetowa: VI Zwiększenie potencjału przedsiębiorstw i przygotowanie do cyfrowej transformacji w kontekście pandemii COVID-19, Działanie 6.2 Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr 1 rok 2021 nabór w ramach konkursu 20.09-05.10.2021 r., o numerze wniosku [...], poprzez udostępnienie karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny oraz udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. W jaki sposób wnioskodawca spełnił wymóg zgodności projektu z zasadami horyzontalnymi, wymienionymi w art. 7 i 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013?

2. W jaki sposób wnioskodawca spełnił wymóg zgodności projektu z zakresem i celem działania programu oraz w jaki sposób wykazał, że cel projektu jest uzasadniony i racjonalny?

3. Jakiego rodzaju wydatki wnioskodawcy i w jakich kwotach zostaną sfinansowane ze środków publicznych?

4. Jakie założenia wnioskodawca przyjął do kalkulacji tych wydatków?

5. Jakie wskaźniki rezultatów przyjął wnioskodawca oraz jaką podał metodologię wyliczenia wskaźników i sposobu weryfikacji osiągnięcia zadeklarowanych wartości wskaźników?

6. Jaki numer kodu PKD działalności, której dotyczy projekt, podał wnioskodawca?

7. W jaki sposób wnioskodawca uzasadnił wpływ pandemii COVID19 na prowadzoną przez niego działalność?

Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p., Spółka wniosła o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej w postaci plików komputerowych na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 25 maja 2022 r. PARP, odmawiając udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołała się na przepis art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2020 r. poz. 299 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o PARP"), stwierdzając, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, że w przypadku, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, ustawodawca jednoznacznie wyłącza dostęp do niektórych rodzajów albo źródeł informacji jako informacji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie skierowanych do PARP. Jednocześnie organ wyjaśnił, że informacja o udzieleniu wsparcia oraz umowa o dofinansowanie projektu, stanowiąca dokument bez załączników w postaci dokumentów prywatnych, tj. wniosku o dofinansowanie, harmonogramów, biznesplanu itp., jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.

W dniu 8 czerwca 2022 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik PARP wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, Spółka podtrzymała w całości zarzuty ze skargi, zarzucając jednocześnie organowi niekonsekwencję w jego stanowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie do informacji żądanych przez skarżącą Spółkę we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w świetle regulacji zawartej w art. 6f ustawy o PARP.

Sąd I instancji podkreślił, że informacje żądane we wniosku M. Sp. z o.o. dotyczyły konkursu na dofinasowanie projektów w ramach działania 6.2 Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr 1 rok 2021, który został ogłoszony i przeprowadzony przez PARP jako instytucję pośredniczącą, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., zwana dalej: "ustawa wdrożeniowa").

W ocenie Sądu, dla rozpoznania wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej istotne znacznie mają zatem regulacje zawarte w art. 37 ust. 6 i 7 tej ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie regulacje zawarte w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej oraz w art. 6f ustawy o PARP pozostają ze sobą spójne. Wynika z nich, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców przystępujących do konkursu nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Regulacje te są związane ze specyfiką postępowania konkursowego, gdzie na etapie składania wniosków uczestnicy konkursu ujawniają swoje technologie know-how. Dlatego spod reżimu u.d.i.p. wyłączono nie tylko dokumenty, ale i wszelkie informacje udzielane przez wnioskodawców. Obecne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej (obowiązujące od 2 września 2017 r.) nie pozostawia przy tym wątpliwości, że ustawodawca rozszerzył bezterminowo ochronę dokumentacji i informacji przedstawianych przez uczestników konkursu.

Sąd I instancji stwierdził, że należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje żądane przez skarżącą Spółkę w punktach 1-7 wniosku informacyjnego nie mogły zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p. Pytania zawarte we wniosku odnosiły się wprost do siedmiu kryteriów wyboru projektów przeznaczonych do dofinansowania w ramach działania 6.2 Wsparcie MŚP w obszarze cyfryzacji - Bony na cyfryzację, konkurs nr 1 rok 2021, określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursowego. Udzielenie odpowiedzi na wskazane pytania wiązałoby się zatem z koniecznością ujawnienia informacji, jakie wnioskodawca podał we wniosku jako uzasadnienie spełnienia tych kryteriów. Udzielenie odpowiedzi na te pytania prowadziłoby tym samym do ujawnienia treści wniosku, co w świetle art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej oraz w art. 6f ustawy o PARP jest niedopuszczalne w trybie przepisów u.d.i.p. Dlatego Sąd oddalił skargę w zakresie żądania udostępnienia informacji określonych w punktach 1-7 wniosku informacyjnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił natomiast stanowiska organu, że przepis art. 6f ustawy o PARP stanowi także podstawę odmowy udostępnienie w trybie u.d.i.p. karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny.

Zdaniem Sądu, w zakresie żądania wniosku w tym zakresie zastosowanie powinien mieć art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, który wyłącza czasowo (do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji o projektach wybranych do dofinansowania) stosowanie przepisów u.d.i.p. do dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwą instytucję, a więc także przez PARP.

W ocenie Sądu nie znajduje przy tym uzasadnienia stanowisko organu, że przepis art. 6f ustawy o PARP jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Przepis art. 6f ustawy o PARP nie reguluje bowiem w ogóle kwestii udostępniania dokumentów wytworzonych przez PARP jako właściwą instytucję. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej jest przepisem późniejszym, gdyż wszedł w życie dopiero 2 września 2017 r.

Przywołane przez organ orzeczenia, w których sąd administracyjny stwierdził, że arkusze ocen wniosków o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie u.d.i.p., zostały natomiast wydane w innym stanie prawnym. Dlatego też, zdaniem Sądu, dyspozycja art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej uzasadnia zastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki w zakresie żądania udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny, przepisów u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał PARP do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki w zakresie żądania udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność PARP nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Bezczynność PARP była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisu art. 6f ustawy o PARP, nie wynikała natomiast z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. PARP nie uchylała się od udzielenia odpowiedzi, lecz nieprawidłowo przyjęła, że wnioskowane informacje w całości nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia z urzędu grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punktu 1 i 2 oraz zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 6f ustawy o PARP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu i wybiórczym podejściu do przepisu art. 6f ust. 1 ustawy o PARP i uznaniu, że dotyczy tylko "danych zawartych w składanych wnioskach o udzielenie pomocy finansowej", podczas gdy przepis ten sformułowany został bardzo szeroko i odnosi się do danych dotyczących podmiotów, o których mowa w art. 6b, gdyż z literalnego brzmienia przepisu wynika, że katalog danych nie jest zamknięty, a przykładowy i otwarty, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że przepis ten nie wyłącza stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do informacji żądanych przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pomimo iż żądane dokumenty w postaci karty oceny wraz z uzasadnieniem zawierają dane beneficjenta (przedsiębiorcy) ubiegającego się o pomoc finansową pochodzące ze złożonego przez niego wniosku o udzielenie pomocy finansowej, w tym m.in. informacje jak opis i koncepcja projektu, planowane lub osiągnięte rezultaty, czy potencjał finansowy i organizacyjny podmiotu, ponieważ KOP w trakcie oceny korzysta z danych przedsiębiorcy ujawnionych we wniosku o dofinansowanie i nie tworzy innych dokumentów, które opisywałyby w jaki sposób konkretny wniosek spełnił kryteria wyboru projektów, wypełnił określone przesłanki i wymogi konkursowe oraz jakie było uzasadnienie wyniku oceny wniosku;

2) art. 6f ust. 1 ustawy o PARP w zw. z art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis ten nie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej pomimo uznania, że jest przepisem szczególnym wobec art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, gdyż nie reguluje kwestii udostępniania dokumentów wytworzonych przez PARP jako właściwą instytucję, przy czym przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP został sformułowany szeroko i w przeciwieństwie do art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej obejmuje swoją dyspozycją dane nie tylko wnioskodawców, ale także beneficjentów PARP, czyli dane zarówno z etapu wyboru, jak też realizacji projektów (dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, co oznacza że dane chronione dyspozycją tego przepisu nic zawsze stanowią sam wniosek ale są też informacjami pochodnymi od tych dokumentów) oraz nie zawiera granic czasowych wyłączenia dostępności tych danych;

3) art. 37 ust. 7 w zw. z art. 37 ust. 6 w zw. z art. 6f ustawy o PARP i w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącej, które wprost odnoszą się do 7 kryteriów wyboru projektów, wiązałoby się z koniecznością ujawnienia informacji podanych przez wnioskodawcę we wniosku jako uzasadnienie spełnienia tych kryteriów, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia art. 6f ustawy o PARP oraz art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, bo m.in informacje te stanowią know-how wnioskodawcy i jako takie nie powinny być udostępniane przy jednoczesnym uznaniu, że karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny nie stanowią ujawnienia informacji zawartych we wniosku dofinansowanie, gdyż zostały wytworzone przez organ na podstawie informacji udostępnionych we wniosku przez wnioskodawcę, podczas gdy z art. 36 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika zakaz udostępniania informacji pochodzących od wnioskodawców;

4) art. 6f ust. 1 ustawy o PARP w zw. z art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP nie reguluje kwestii udostępniania dokumentów wytworzonych przez PARP jako właściwą instytucję, a przepis art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej jest przepisem późniejszym, podczas gdy hipoteza art. 6f ustawy o PARP nie wprowadza ww. ograniczeń czy rozróżnień, które mogłyby prowadzić do przyjęcia, że przepis ten dotyczy wyłącznie "dokumentów prywatnych" a nie dotyczy "dokumentów publicznych" (pochodzących od organu), a także, że dotyczy wyłącznie informacji "przedstawionych przez wnioskodawców", a nie dotyczy już informacji "wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje na podstawie danych beneficjentów" oraz że przepis ten należy zawęzić wyłącznie do tajemnicy przedsiębiorstwa, podczas gdy w treści tego przepisu ustawodawca nie odnosi się do tej tajemnicy, a ponadto ze znowelizowanego art. 37 w ust. 7 ustawy wdrożeniowej nie wynika, aby jako przepis późniejszy w stosunku do art. 6f ustawy o PARP (art. 37 ust. 7 wszedł w życie dopiero 2 września 2017 r.) uchylał ten wcześniejszy czy też miał pierwszeństwo w stosowaniu;

5) art. 6f ust. 1 ustawy o PARP w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten ma zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy i jego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w konsekwencji, że nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, podczas gdy przepis ten jest normą szczególną w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a obowiązek jego stosowania nie jest uzależniony od wystąpienia ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wykazał się niekonsekwencją uznając, że informacje o sposobie spełnienia kryteriów wyboru projektów żądane przez skarżącą pochodzą bezpośrednio z wniosku o dofinansowanie i zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa i z tego powodu objęte są regulacją art. 6f ustawy o PARP, a jednocześnie według Sądu te same informacje co do sposobu spełnienia kryteriów wyboru projektów, tylko zawarte w karcie oceny wniosku, nie stanowią informacji pochodzących z wniosku, chociaż jednocześnie mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa i z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i tak nie podlegają udostępnieniu;

6) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do nieuznania przez Sąd, że przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP stanowi odrębną podstawę do wyłączenia stosowania u.d.i.p., podczas gdy z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

7) art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dyspozycja art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie żądania udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny, podczas gdy przepis kolizyjny wyłącza bezterminowo stosowanie przepisów u.d.i.p. także do dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje, o ile zawierają dane beneficjentów (przedsiębiorców) ujawnione w związku z ubieganiem się o dofinansowanie zgodnie z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy o PARP poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, albowiem żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, o czym skarżąca została poinformowana w terminie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 w zw. z 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co skutkowało wewnętrzną sprzecznością uzasadnienia wobec braku logicznej analizy żądania skarżącej zmierzającego do poznania danych z wniosku o dofinansowanie oraz wzajemnie sprzeczne przyjęcie w konsekwencji, że odpowiedź na pytania od 1-7 dotyczyła informacji z wniosku i nie mogą one zostać udostępnione, podczas gdy dokumenty w postaci karty oceny wraz z uzasadnieniem żądane przez skarżącą nie zawierają informacji pochodzących od wnioskodawcy o tym, w jaki sposób dany wniosek spełnił określone przesłanki kryteriów (wymogi konkursowe), a ich ujawnienie nie doprowadzi do ujawnienia danych pochodzących od wnioskodawcy, gdyż jako wytworzone przez organ są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia przyjęcia takiego stanowiska, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd stanowiska;

3) art. 149 § 1 pkt 1 w związku art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności z związku z oparciem wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy przez lakoniczne i niezgodne z zasadami logiki uznanie, że karty oceny wraz z uzasadnieniem nie zawierają informacji pochodzących od wnioskodawców i beneficjentów i jako wytworzone przez organ są informacją publiczną.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi skarżącej w zaskarżonej części. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w obu przypadkach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także nie żądała przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę na przewlekłość postępowania, w której wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie o sygn. akt III OSK 2922/22, zalecenie podjęcia w wyznaczonym terminie przez Sąd rozpoznający sprawę co do istoty odpowiednich czynności, przyznanie odpowiedniej kwoty tytułem rekompensaty za przewlekłość postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesioną skargą.

Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a zatem teoretycznie rozważeniu w pierwszej kolejności powinny podlegać przepisy postępowania. Trzeba jednak wziąć pod uwagę specyfikę rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, która dotyczy kwestii bezczynności podmiotu zobowiązanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tego rodzaju sprawach ustalenia stanu faktycznego sprowadzają się zasadniczo do treści wniosku, natomiast spór dotyczy kwalifikacji żądania wniosku w kontekście definicji informacji publicznej. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 462) i art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. muszą zostać przeanalizowane i rozpoznane łącznie.

W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy podnieść, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Hipotezą art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej pozostają objęte wyłącznie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców w toku postępowania konkursowego. Zakaz wynikający z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie ma ograniczenia czasowego, wskutek czego utrzymuje się także po zakończeniu konkursu. Wynika to stąd, że w odróżnieniu od art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej zakaz z art. 37 ust. 6 tej ustawy chroni nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, a więc prawidłowość samego postępowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy ochrony - niezwykle zazwyczaj pracochłonnej i kosztownej - dokumentacji konkursowej przygotowywanej przez wnioskodawców, takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie. Powyższa norma wprost zakazuje udostępnienia tego rodzaju dokumentów i informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei z art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej wynika, że dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ochrona w tym zakresie jest zatem ograniczona czasowo – do momentu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.

Z kolei z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadkach, gdy konkretne kwestie dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Powyższy przepis stanowi bowiem, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Trzeba podkreślić, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenia w korzystaniu z tego prawa przewidziane zostały w szczególności w art. 6f ustawy o PARP, art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jak również w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Zarzuty skargi kasacyjnej są jednak bezzasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył reguł wykładni dokonując wykładni art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej. Przepisy te są sformułowane jasno, a na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwy jest brak wykluczenia w oparciu o tą regulację możliwości udostępnienia objętej wnioskiem informacji. Karta oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny stanowi dokument spełniający przesłanki art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej. Z kolei art. 6f ust. 1 ustawy o PARP mówi o "danych dotyczących podmiotów, o których mowa w art. 6b" ustawy, a nie o konkretnych dokumentach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko zakładające, że brak jest sprzeczności między regulacjami art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej a art. 6f ustawy o PARP. Z regulacji tych wynika, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców przystępujących do konkursu nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Spod reżimu tej ustawy zostały wyłączone nie tylko składane w postępowaniu konkursowym przez wnioskodawców dokumenty, lecz także udzielane przez nich informacje, a ochrona ta nie jest ograniczona w czasie. Powyższe nie sprawia jednak, że wszelka dokumentacja konkursowa nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przede wszystkim należy rozróżnić podjęcie informacji publicznej od pojęcia jej nośnika. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 maja 2022 r. obejmuje żądanie udostępnienia karty oceny wniosku wraz z uzasadnieniem oceny. Powyższy dokument nie podlega jako całość reżimowi art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, gdyż nie jest dokumentem przedstawianym przez wnioskodawców w postępowaniu konkursowym. Z kolei dokument ten może zawierać informacje przedstawiane przez wnioskodawców w postępowaniu konkursowym, o których mowa zarówno w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, jak i art. 6f ust. 1 ustawy o PARP. Te kwestie powinien rozważyć podmiot zobowiązany rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 maja 2022 r., mając na uwadze normę wynikającą z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie kwestii, która nie została przesądzona w kwestionowanym wyroku Sądu pierwszej instancji – to jest kwalifikacji informacji objętej wnioskiem z punktu widzenia ustawowych ograniczeń prawa do informacji publicznej. Dlatego też podniesione w punktach I. 1) – 7) zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne.

Z kolei zarzuty naruszenia prawa procesowego są tak skonstruowane, że w istocie dotyczą w znacznej mierze nie ustaleń stanu faktycznego, a ich oceny w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa, co musi skutkować ich bezskutecznością. Należy podnieść, że nie doszło do naruszenia w sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy. Nie może być natomiast skuteczny zarzut błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego w powiązaniu z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przy wskazanym w skardze kasacyjnej uzasadnieniu. Przesądzenie, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, stanowią informację publiczną, nie oznacza przesądzenia, że informacje te podlegają pełnemu udostępnieniu w zakresie objętym wnioskiem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.