Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1107/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2, ust. 8, ust. 9
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Rybnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 marca 2023 r. nr NPII.4131.1.213.2023 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 marca 2023 r. Gmina Rybnik (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 3 marca 2023 r. numer NPII.4131.1.213.2023 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie sprawy.

Rada Miasta Rybnika w dniu 26 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę numer 1048/LXI/2023 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Rybnika (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2023 r. poz. 1066; dalej "uchwała"). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i ust. 9 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1693 z późn. zm.; dalej "u.d.p.").

Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") wydał 3 marca 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały jako niezgodnej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 u.d.p.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Uchwała nie określiła w sposób prawidłowy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2. Rada Miasta Rybnik przepisem § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały ustaliła stawkę opłaty "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń obcych, z wyjątkiem reklam". Z tak sformułowanego przepisu uchwały wynika, że stawka opłaty ustalona tym przepisem dotyczy umieszczenia w pasie drogowym wszystkich (za wyjątkiem reklam) urządzeń obcych – w tym także "liniowych urządzeń obcych" – co z punktu widzenia art. 40 ust. 5 i ust. 6 u.d.p. należy uznać za niedopuszczalne. W ocenie organu nadzoru ustalenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., w odniesieniu do wszystkich urządzeń obcych za wyjątkiem reklam, narusza wymóg jasności i określoności prawa, co stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 5 i 6 u.d.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.; dalej "Konstytucja RP").

Wojewoda zarzucił także, że uchwała nie realizuje prawidłowo delegacji ustawowej w zakresie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Rybnik, realizując delegację ustawową określoną w art. 40 ust. 8 u.d.p., we wszystkich rodzajach zajęcia pasa drogowego powinna regulować stawki opłat, zarówno w stosunku do obiektów, jak i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecnie ustawodawca różnicuje zajęcie pasa drogowego ze względu na umieszczenie w nim liniowego urządzenia obcego oraz na umieszczenie w nim urządzenia obcego innego niż liniowe. Urządzenie obce zostało natomiast zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 2b u.d.p., i jest ono rozumiane jako "obiekt lub urządzenie". Urządzenie obce to aktualnie "obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego". Wobec tego urządzeniem obcym jest także obiekt lub urządzenie telekomunikacyjne. Tym samym brak uzasadnienia do określenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. stawki opłaty w ograniczonym zakresie, tj. albo tylko w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej albo tylko w odniesieniu do jej urządzeń. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta Rybnik określając stawki opłat w przypadku zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. określiła stawkę w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Ustalając natomiast stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. unormowała jej wysokość w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w przypadku zaś ustalanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., postanowiła o jej wysokości w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada Miasta tym samym pominęła stawkę opłaty dla umieszczanych w pasie drogowym obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej ustalaną w ramach opłaty z tytułu umieszczenia liniowych urządzeń obcych, a także nie uregulowała stawki opłaty dla umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustalanej w ramach opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń obcych, innych niż liniowe. Rada Miejska w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały wprawdzie przewidziała stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej dla ogólnie określonego urządzenia obcego, jednakże nie sposób uznać, że obejmuje ona swym zakresem także obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej będący liniowym urządzeniem obcym. Ustalona bowiem w tym przepisie uchwały stawka w wysokości 0,20 zł nie jest taka jak wymaga u.d.p., tj. roczną stawką opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu nadzoru nieprawidłowe uregulowanie przez Radę Miasta Rybnik stawek opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej jest równoznaczne z tym, że Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Rybnik dokonując ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Na podstawie ww. przepisu Rada Miasta była uprawniona do określenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące prowadzenia robót w pasie drogowym. Rada przy tak jasno określonym przepisie prawa nie ma żadnych kompetencji do konkretyzowania jaki charakter miałyby mieć te roboty, tj. wskazywania, że są to roboty nadziemne, podziemne czy też naziemne.

Podsumowując organ nadzoru podkreślił, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest nieprawidłowe uregulowanie przez Radę Miasta Rybnik stawek opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej co jest równoznaczne z tym, że Rada nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa. W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa przez przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały należy wskazać, że organ nadzoru wywiódł ich nieprawidłowość i niezgodność z prawem, jednakże bez skutku w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w § 2 nieprawidłowo reguluje stawki opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, co za tym idzie nie wypełnia upoważnienia ustawowego, gdzie do takiego naruszenia nie doszło, a jeżeli nawet to wadliwość ta nie skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem w takim stopniu, iż naruszenie to skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości pomimo tego, że brak podstaw ku temu, albowiem uchwała nie narusza prawa, a jeżeli nawet przyjąć, że do takiego naruszenia doszło to w stopniu nie skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności, a tym więcej w całości. Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej "Zasady techniki prawodawczej") poprzez błędne jego niezastosowanie i przyjęcie, że regulacje uchwały naruszają wymóg jasności i określoności prawa, gdzie wada taka nie występuje.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności odwołała się do swoich wyjaśnień złożonych w toku postępowania nadzorczego i przedstawionego tam stanowiska co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Następnie skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. Zdaniem skarżącej kwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały powinna być odczytywana w związku z pozostałymi przepisami uchwały. I tak z brzmienia § 2 ust. 2 uchwały jasno wynika, że w ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Miasta Rybnika nie dokonała regulacji stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym liniowego urządzenia obcego, albowiem stawka ta została uregulowana w § 2 ust. 2 uchwały. Co za tym idzie nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 5 i 6 u.d.p. oraz art. 2 Konstytucji RP, a tym bardziej zakwestionowana regulacja nie narusza wymogu jasności i określoności prawa. Sporny § 2 uchwały spełnia kryteria wynikające z § 124, § 132 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej. W § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały uregulowano bowiem stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń obcych za każdy dzień zajęcia, natomiast w § 2 ust. 2 uchwały uregulowano stawkę opłat rocznych za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy liniowych urządzeń obcych. Tym samym nie ma racji Wojewoda, że § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały zawiera regulację dotyczącą stawki opłaty również za zajęcie pasa drogowego przez liniowe urządzenia obce, skoro opłaty te uregulowane są w § 2 ust. 2 uchwały. Przepis § 2 uchwały reguluje zatem prawidłowo, w ramach jednej podstawowej jednostki redakcyjnej, stawkę opłaty zarówno za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie obce jak i liniowe urządzenie obce zgodnie z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 5 i 6 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. Uregulowanie przedmiotowej materii w dwóch odrębnych ustępach zakwestionowanego przepisu nie powoduje, że przepis ten jest niejasny.

Następnie skarżąca wskazała, że naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Aktualne brzmienie art. 40 u.d.p. zostało nadane w drodze art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1768; dalej "ustawa zmieniająca"), zgodnie z którą obowiązuje ono od dnia 21 września 2022 r. z zastrzeżeniem wynikającym z art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy. Skoro na mocy tej regulacji uchwały, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. mogą pozostawać w obrocie prawnym aż do 2026 r. w brzmieniu dotychczasowym i mogą być w tym czasie zmieniane to tym bardziej Rada Miasta Rybnika mogłaby brakującą materię unormować na następnej sesji Rady Miasta Rybnika stosowną uchwałą. Stanowisko skarżącej znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2005 r., I OSK 797/05. Ponadto gdyby nawet przyjąć pogląd organu nadzoru za zasadny to wadliwość tą organ nadzoru mógł usunąć stwierdzając nieważność uchwały w części, tj. w § 2 ust. 1 pkt 1 poz. 3 w tabeli w zakresie słowa "obiekty", jak i w § 2 ust. 2 w poz. 2 tabeli w zakresie słowa "urządzenia".

Również zarzuty Wojewody odnoszące się do modyfikacji przepisów ustawowych w § 2 ust. 1 pkt 1 poz. 4 uchwały są niezasadne. Trudno bowiem wyobrazić sobie roboty inne niż naziemne, podziemne i nadziemne, co czyni wytknięte naruszenie nieistotnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że Rada Miasta Rybnik podejmując kwestionowaną uchwałę zdecydowała się skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy zmieniającej. Tym samym jej obowiązkiem było podjęcie uchwały z uwzględnieniem wszystkich znowelizowanych przepisów u.d.p. Podjęta uchwała – jako, że nie była uchwałą zmieniającą – powinna w pełni i poprawnie regulować sprawy przekazane Radzie do unormowania. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera graniczny termin dostosowania uchwał do nowego porządku prawnego, nie stwarza natomiast podstawy do realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p "na raty". Oprócz zakwestionowanej uchwały w Gminie Rybnik nie istnieje żadna inna uchwała regulująca materię stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Wobec takiej sytuacji kwestionowała uchwała powinna kompleksowo realizować delegację ustawową.

Następnie Wojewoda zaakcentował, że konstrukcja przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. wskazuje, że delegację w nim zawartą należy traktować jako niepodzielną. Jednakże wobec treści art. 40 ust. 2 u.d.p. można byłoby pokusić się o dopuszczenie możliwości dzielenia delegacji ustawowej dla poszczególnych rodzajów zajęcia pasa drogowego. O ile więc cząstkowe jej realizowanie w takim zakresie ewentualnie byłoby możliwe, to już w przypadku kwestionowanych regulacji uchwały jest to niedopuszczalne. Tu doszło bowiem do niekompletnego uregulowania materii w ramach danego rodzaju zajęcia pasa drogowego. Tym samym ustalone stawki opłat dla danego zajęcia pasa drogowego są kadłubowe, a tym samym nie spełniają wymogu prawidłowej legislacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z regulacjami tymi koresponduje art. 98 u.s.g. zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżący przedłożył uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 23 marca 2023 r. numer 1093/LXIII/2023 stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały.

Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Natomiast za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w CBOSA). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA).

Rozstrzygnięcie nadzorcze z uwagi na konieczność opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W orzecznictwie podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) – (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność uchwały z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 u.d.p. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 (tj. zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg) dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Pod pojęciem urządzeń obcych należy rozumieć "obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego" (art. 4 pkt 2b ustawy w brzmieniu nadanym przepisem art. 3 pkt 2 lit. b ustawy zmieniającej). Jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. rozróżnienie rodzaju zajęcia pasa drogowego następuje z uwagi na umieszczenie w nim liniowego urządzenia obcego i umieszczenie w nim urządzenia obcego innego niż liniowe.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Aktualne brzmienie przepisu art. 40 u.d.p. zostało nadane w drodze art. 3 pkt ustawy zmieniającej i obowiązuje od 21 września 2022 r. W myśl art. 29 ustawy zmieniającej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zobowiązane zostały do dostosowania, do dnia 20 września 2026 r., uchwał, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., do zmian u.d.p. wynikających z art. 3 ustawy zmieniającej. W art. 29 ust. 2 ustawy zmieniającej postanowiono, że uchwały, o których mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym, zachowują moc i mogą być w tym czasie (tj. w okresie przejściowym do dnia 20 września 2026 r.) zmieniane.

Kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. jako nowa uchwała regulująca kwestie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta nie zmienia dotychczas obowiązującej uchwały w tym przedmiocie. Z uwagi na podjęcie nowej uchwały przepis art. 29 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje zatem zastosowania. Wobec tego podejmując uchwałę wykonującą upoważnienie ustawowe z art. 40 ust. 8 u.d.p. Rada Miasta Rybnika zobowiązana była dostosować treść stanowionej regulacji do zakresu upoważnienia ustawowego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Z art. 40 ust. 8 u.d.p. wynika, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca w sposób szczególny uregulował zasady ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. W zależności od celu zajęcia pasa drogowego - w związku z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - ustawodawca zróżnicował stawki, wskazując ich maksymalną wysokość.

Skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. - przy wskazaniu stawki nieprzekraczającej 0, 20 zł - odsyła do ust. 4 i 6 art. 40 to znaczy, że stawka ta dotyczy opłat - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - w związku z zezwoleniem na:

a) prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4),

b) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 4),

c) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6).

Z kolei przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5). Przy czym urządzeniem obcym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2b u.d.p. jest obiekt lub urządzenie telekomunikacyjne.

Wobec tego w art. 40 ust 8 u.d.p. przewidziano szczególną (maksymalną) wysokość stawek opłat dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w odniesieniu do przypadków zajęcia pasa drogowego określonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p.

W § 2 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały określono stawkę opłaty dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej w odniesieniu do przypadków zajęcia pasa drogowego na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. Stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. została przewidziana dla obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej z pominięciem urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 2 ust. 1 pkt 2 uchwały). Zaś stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. została przewidziana dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej z pominięciem obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 2 ust. 2 uchwały).

Wobec tego trafnie organ nadzoru wskazał, iż uchwała nie wypełnia delegacji określonej w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 2 u.d.p.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Wojewody, że w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały dokonano niedopuszczalnej modyfikacji art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Na podstawie ww. przepisu organ stanowiący gminy jest upoważniony do określenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg. Natomiast Rada Miasta Rybnika skonkretyzowała te roboty wskazując na roboty nadziemne, podziemne i naziemne. W związku z tym zakwestionowany zapis uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego.

Zastrzeżenia organu nadzoru odnosiły się także do § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały w zakresie dotyczącym naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 40 ust. 5 i 6 u.d.p. oraz art. 2 Konstytucji RP. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda wskazał, że stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego określona przepisem § 2 ust. 1 pkt 2 dotyczy umieszczenia w pasie drogowym wszystkich (za wyjątkiem reklam) urządzeń obcych, w tym także liniowych urządzeń obcych, co w świetle art. 40 ust. 5 i ust. 6 u.d.p. jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest zasadny bowiem stawka opłaty za umieszczenie w pasie drogowym liniowego urządzenia obcego została uregulowana w § 2 ust. 2 uchwały. Wobec tego § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nie dotyczy stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Wprawdzie Rada Miasta Rybnika mogła zredagować przepis § 2 w tym zakresie w sposób bardziej przejrzysty, ale zgodzić się należy ze skarżącą, że kwestionowana regulacja mimo to jest spójna.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego powodem stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest nieprawidłowe uregulowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego związane z umieszczeniem w nim urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. niewypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Potwierdzeniem tych konstytucyjnych rozwiązań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych.

Zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana aktem prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Uchybienie w tym ostatnim zakresie w przypadku uchwał świadczy o pominięciu uchwałodawczym.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie sporną pozostaje kwestia, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu prawodawczym stanowi istotne czy nieistotne naruszenie prawa. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Akty prawa miejscowego, wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie. Stanowi to warunek ich legalności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020 r., s. 370-371; wyroki NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 834/17 i z 4 października 2022 r., III OSK 1379/21; wyrok WSA w Opolu z 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 480/07 – opubl. w CBOSA).

Brak określenia w uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 u.d.p., oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Wadliwość tę uznać należy za istotną, gdyż taka regulacja uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Mamy w takim przypadku do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, które polega na pominięciu tych elementów aktu prawa miejscowego, które w jego treści znaleźć się powinny i zaniechanie takie określane jest jako luka szczegółowa (por. M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, "Administracja. Teoria. Dydaktyka." z 2006 r., nr 1, s. 5-24). Ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakującej regulacji zawartej w uchwale organu stanowiącego gminy. Niedopuszczalnym jest zatem pozostawienie, w istocie przez bliżej nieokreślony czas, w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego jako niekompletnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca nie uzupełniła brakującej regulacji kwestionowanej uchwały poprzez podjęcie dodatkowej (uzupełniającej) uchwały ani nawet nie deklarowała, że unormuje brakującą regulację na sesji Rady Miasta Rybnika.

Sąd podziela zatem ocenę organu nadzoru, iż stwierdzone pominięcie uchwałodawcze uzasadnia wyeliminowanie uchwały w całości z obrotu prawnego, gdyż kwestionowana uchwała jako niekompletna nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje argument skarżącej, iż nie upłynął jeszcze ustawowy termin dostosowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwał wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, do przepisów u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy zmieniającej nie stwarza podstawy do realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 u.d.p. częściami. Także z treści przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z ust. 2 i ust. 9 nie można wyprowadzić wniosku, że zezwala on organowi stanowiącemu gminy na regulację w osobnych uchwałach poszczególnych kwestii w nim przewidzianych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu, co wprost wynika z § 119 pkt 1 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej.

Jeśli chodzi o podnoszoną przez skarżącą kwestię możliwości stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały w części należy zauważyć, że art. 40 ust. 8 u.d.p. posługuje się pojęciem obiektu i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame i - pomimo, że stanowią one urządzenia obce - to ich rozróżnienie winno być widoczne w treści uchwały ustalającej wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele wskazane w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 w kwestionowanej uchwale wyodrębniono obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, zgodnie z treścią upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 8 u.d.p. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko wskazanych przez skarżącą słów stanowiłoby istotne i nieusuwalne naruszenie spójności uchwały. Ingerencja organu nadzoru nie może natomiast powodować wątpliwości co do zakresu mocy obowiązującej uchwały.

Wobec poczynionych rozważań Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały w całości było zasadne, ponieważ brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego powoduje, że uchwała nie jest kompletna, a jej poszczególne niezakwestionowane elementy nie mogą w sposób samodzielny funkcjonować w obrocie prawnym i nie mogą stanowić kompletnych norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy, jako przepisy prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.