Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 41/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 21 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 ust. 1 , art. 54 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 146
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
article: art. 101 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 25
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Bielsko-Biała z dnia 19 marca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielsko-Biała a Burmistrzem Gminy Kęty w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Kęty jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z 19 marca 2024 r. Prezydent Miasta Bielsko-Biała wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim, a Burmistrzem Gminy Kęty w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S. S. (pacjent, świadczeniobiorca) poprzez wskazanie Burmistrza Gminy Kęty jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.

Jak wyjaśnił, 29 listopada 2023 r. pacjent został przyjęty w trybie nagłym do Szpitalnego Oddziału Ratunkowego Szpitala Wojewódzkiego w Bielsku-Białej (wnioskujący o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń), skąd wypisał się na własne żądanie nie wskazując miejsca, do którego zamiesza się udać. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że nigdy nie korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej, nie był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bielsku-Białej, jak również nigdy nie był zameldowany na terenie Gminy Bielsko-Biała. Ustalano również, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, zameldowaną ostatnio na pobyt stały w (...)w okresie od 29.11.1990 r. do 14.03.2019 r.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kętach, do którego trafił wniosek szpitala o wydanie decyzji, podjął działania w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej oraz majątkowej pacjenta. Podczas prowadzonych czynności nie ustalono aktualnego miejsca pobytu ww. nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego oraz nie ustalono sytuacji rodzinnej dochodowej i majątkowej klienta.

W związku z tym, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kętach pismem z 28 lutego 2024 r. nr (...)przesłał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bielsku-Białej wniosek szpitala powołując się na art. 21 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie określa właściwości organu, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna i nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.

Rozważając możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazano, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś także z miejscem jego pobytu.

Skoro więc pacjent ma ostatnie znane miejsce zamieszkania na terenie gminy Kęty, właściwy jest jej Burmistrz.

II.

Burmistrz Gminy Kęty udzieli odpowiedzi na wniosek, jednakże z racji braków w wykazaniu umocowania osoby podpisującej to pismo, które nie zostały uzupełnione w przewidziany prawem sposób i terminie, zarządzono pozostawienie tego pisma bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. - rozstrzygane są na wniosek, postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

Wniosek złożony w niniejszej sprawie spełnia powyższe kryteria i jest dopuszczalny.

IV.

Odnosząc się do meritum należy wskazać, że w analizowanej sprawie Szpital Wojewódzki w Bielsku-Białej pismem nr (...)z 8 grudnia 2023 r. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kętach z wnioskiem dotyczącym potwierdzenia dla pacjenta prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak wynika z zebranych dokumentów, pacjent opuścił szpital bez wskazania miejsca zamieszkania, jednakże był zameldowany na pobyt stały w miejscowości znajdującej się na terenie gminy Kęty.

Odnosząc się do istoty sporu należy przede wszystkim przypomnieć, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach). Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 k.p.a., względnie także jego § 2.

W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Słuszne jest przy tym stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (wolicjonalny) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Jakkolwiek więc jest oczywiste, że stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12), to jednak w pełni usprawiedliwione jest twierdzenie, że tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza i nie zamyka się w fakcie samego zameldowania. Jednakowoż, w praktyce nie można faktu meldunku na pobyt stały ignorować, gdyż stanowić on może i w tej sprawie właśnie tak jest, dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała poprzednio w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że w sprawach takich jak rozpoznawana przez organy (potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych) mają one do czynienia m.in. z osobami w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania.

Uwzględniając zatem powyższe wywody wskazać wypada, że z dowodów zebranych dotychczas wynika, że pacjent był ostatnio zameldowany na stałe pod adresem w gminie Kęty. Zwrócić więc należy uwagę na skutki prawne jakie pociąga za sobą ów meldunek na pobyt stały. Jak bowiem wynika z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) obywatel polski zobowiązany jest wykonywać obowiązek meldunkowy w niej określony. Obowiązek ten polega przy tym na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z tych miejsc (por. art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2). W art. 25 ust. 1 wskazanej ustawy zdefiniowano z kolei czym jest pobyt stały. Pobytem tym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

W związku z tym, jako że w sprawie nie ustalono jednoznacznie miejsca aktualnego zamieszkania pacjenta, należy uwzględnić fakt ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jako wskazującego na zamiar stałego przebywania.

Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Burmistrz Gminy Kęty. Organ ten jest właściwy z racji ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały pacjenta, co wskazuje na jego zamiar przebywania w nim.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.