Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 339/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1,  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2,  art. 41 ust. 1,  art. 66 ust. 1,  art. 69 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w L. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr DJ 16/2023 w przedmiocie prowadzenia ilościowej i jakościowej weryfikacji przyjmowanych odpadów zgodnie z obowiązującą instrukcją prowadzenia składowiska odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z 14 IV 2023 r. (nr DJ16/2023) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") zarządził wobec Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. w L.:

1) prowadzić ilościową i jakościową weryfikację przyjmowanych odpadów, zgodnie z obowiązującą instrukcją prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzoną decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr I 163/2016 z dnia 12 XII 2016 r., znak: DOW-SV.7241.42.2016.JS (termin realizacji: na bieżąco).

2) prowadzić przetwarzanie odpadów wyłącznie w ramach posiadanych decyzji oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (termin realizacji: bezzwłocznie).

3) prowadzić ewidencję odpadów w sposób rzetelny i zgodny ze stanem rzeczywistym oraz obowiązującymi przepisami prawa (termin realizacji: na bieżąco).

Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia organ wydał opisane wyżej nakazy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 VII 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, ze zm.) - dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 12 I 2023 r. do 10 II 2023 r. na terenie prowadzonej przez skarżącego instalacji - Składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości N. (działki nr [...], nr [...], nr [...]). Przedmiot kontroli stanowiła zgodność prowadzonych prac na wyłączonym z eksploatacji składowisku odpadów w zakresie prowadzonej tam biologicznej rekultywacji składowiska, z obowiązującymi przepisami prawa oraz posiadanymi decyzjami administracyjnymi przez Spółkę w powyższym zakresie.

W zakresie nakazu z pkt. 1 zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że skarżąca nie prowadzi należytej weryfikacji przyjmowanych odpadów o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), wykorzystywanych w procesie rekultywacji składowiska w ramach odzysku R3 (zgodnie z decyzją Starosty Lubańskiego z 28 II 2017 r., znak RŚ.6233.1.2017 r., zezwalającą na przetwarzanie odpadów w procesach R3 i R5). W trakcie kontroli zaobserwowano na składowisku m.in. dwie hałdy odpadów (o znacznych rozmiarach), w których znajdowały się odpady o charakterze odpadów komunalnych, tj. nieprzekompostowane frakcje odpadów biodegradowalnych, w tym również w workach. Pośród odpadów znajdowały się duże gałęzie, znaczne ilości rozerwanych worków foliowych. Rodzaj i rozmiar odpadów wskazywały, że nie były one przesiane na sicie o prześwicie oczek 20 mm, stosowanym zazwyczaj w procesach przetwarzania odpadów, w wyniku których wytwarzane są odpady o kodzie 19 05 03 i ex 19 05 03. Za hałdami na znacznej powierzchni składowiska rozplantowane były odpady, w których znajdowały się: nieprzekompostowane odpady biodegradowalne (zagniłe), w tym również w nierozerwanych workach, drobno zmielone tworzywa sztuczne, opony, odpady tekstylne o dużych wymiarach (wykładziny), odpady opakowaniowe, wkłady do zniczy, butelki z tworzyw sztucznych, pampers. Na powierzchni składowiska była widoczna drobna frakcja szkła. Z jednej strony ww. hałdy znajdował się częściowo rozplantowany piasek o frakcji 0-2mm. Organ podkreślił, że taki san rzeczy oznacza, że skarżący nie wykonywał obowiązków wynikających z "Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w N.", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 12 XII 2016 r. (nr I 163/2016). Zgodnie z pkt. 12 Instrukcji zarządzający składowiskiem odmawia przyjęcia odpadów przeznaczonych do rekultywacji w przypadku stwierdzenia m.in. niezgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w karcie przekazania odpadów czy z zatwierdzoną instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. W ocenie organu odpady, których nie udało się przekompostować, nie powinny być klasyfikowane jako kompost, lecz m.in. pod kodem 19 05 99 (stabilizat wytworzony w wyniku przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych) bądź 19 05 01 i 19 05 02 (odpowiednio nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych lub pochodzenia zwierzęcego i roślinnego). Tego rodzaju odpady powinny zostać przez skarżącego przekazane uprawnionym podmiotom do unieszkodliwiania, bowiem nie mogą być przetwarzane w ramach wykonywania okrywy rekultywacyjnej.

W zakresie nakazu z pkt. 2 zarządzenia organ wyjaśnił, że na terenie składowiska realizowane są czynności polegające na usuwaniu części zanieczyszczeń z przyjętych odpadów, w wyniku czego wytwarzane są odpady klasyfikowane pod kodem 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma oraz kodem 19 12 12 - inne odpady (w tvm zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. W ocenie organu tego typu działalność ocenić należy jako sortowanie odpadów, co stanowi ich przetwarzanie wymagające dysponowania odpowiednim zezwoleniem. Skarżący nie posiada jednak zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 05 03, poprzez ich sortowanie.

W zakresie nakazu z pkt. 3 zarządzenia organ wyjaśnił, że zestawienie wyników kontroli ze stanem ujawnionym w prowadzonej przez skarżącego ewidencji odpadów wskazuje, że prowadzona jest ona w sposób nierzetelny. W kartach ewidencji odpadów nie stwierdzono informacji o odpadach znajdujących na terenie składowiska odpadów w dniu oględzin (12 I 2023 r.), których skład i charakter nie odpowiadały odpadom o kodzie 19 05 03. Ponadto w złożonych do organu wyjaśnieniach wskazano, iż w wyniku przetwarzania przedmiotowych odpadów wytworzone zostały m.in. odpady o kodzie 19 12 12 i 19 12 04. Wytworzenie i zagospodarowanie ww. odpadów nie zostało wykazane przez skarżącego w ewidencji odpadów. W kartach ewidencji odpadów nie stwierdzono również danych dotyczących nieprzekompostowanych odpadów biodegradowalnych, które znajdowały się na składowisku odpadów w czasie oględzin. Nie przedłożono również informacji o sposobie ich zagospodarowania.

Skargę na zarządzenie pokontrolne złożył Z. sp. z o.o. w L. (dalej jako "skarżący") wnosząc o: uchylenie zarządzenia w całości, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie skargi na rozprawie.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, poprzez bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego, bez uwzględnienia stanowiska skarżącego, przejawiające się w niesłusznym przyjęciu, że skarżący dopuścił się wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń, podczas gdy stan faktyczny sprawy - ustalony nie tylko w oparciu o jednostronne przekonanie organu, ale również przy uwzględnieniu stanowiska skarżącego (ergo ustalony na podstawie "ustaleń kontroli") - prowadzi do wniosku, że do wystąpienia naruszeń nie doszło;

2) art. 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 III 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221 z późn. zm.) dalej: "pr.prz.", poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że skarżący naruszył wymagania wynikające z posiadanych decyzji oraz przepisów prawa, podczas gdy organ nie wykazał w oparciu o adekwatne dowody, że skarżący działa niezgodnie z prawem i podejmuje działania, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, a organ powinien był kierować się tzw. domniemaniem uczciwości przedsiębiorcy. Powyższe doprowadziło w rezultacie do błędnego przyjęcia, iż skarżący uchybił ciążącym na nim obowiązkom;

3) art. 12 w zw. z art. 8 pr.prz., poprzez przeprowadzenie przez organ czynności poprzedzających wydanie zarządzenia pokontrolnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasadę proporcjonalności i bezstronności, wynikiem czego było ustalenie stanu faktycznego w sposób nieobiektywny i nieodzwierciadlający stanu rzeczywistego, a w rezultacie nietrafne przyjęcie, że wystąpiły naruszenia. Organ powinien był w sposób bezstronny, uwzględniając także stanowisko skarżącego, ustalić okoliczności sprawy, a nie odgórnie przyjmować, że marginalne wtrącenia (zanieczyszczenia) w odpadzie o kodzie 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom), będące naturalnym rezultatem procesów technologicznych, przesądzają o tym, że skarżący nie weryfikuje odpadów przyjmowanych w celu przetworzenia, przyjmuje odpady inne niż oznaczone kodem 19 05 03 i w rezultacie czego prowadzi ewidencję odpadów w sposób nieprawidłowy, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że wydanie zarządzenia pokontrolnego było zasadne;

4) art. 12 w zw. z art. 8 pr.prz., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że usunięcie zanieczyszczeń z odpadów o kodzie 19 05 03 stanowiło sortowanie (przetwarzanie) ww. odpadów wymagające uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy działania podjęte w celu doczyszczenia wtrąceń z odpadów o kodzie 19 05 03 były realizowane przed podmiot trzeci w ramach świadczenia usługi, a co za tym idzie nie wymagały uzyskania przez skarżącego w tym zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów;

5) art. 12 w zw. z art. 8 pr.prz., poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący powinien uwzględnić w ewidencji odpadów odpady wytworzone w wyniku doczyszczenia kompostu nieodpowiadającego wymaganiom, podczas gdy wytwórcą tych odpadów (o kodach 19 12 12 i 19 12 04) jest podmiot świadczący usługę sprzątania, który ujął te odpady w ewidencji odpadów. W rezultacie skarżący nie miał obowiązku i podstaw ewidencjonować te odpady w ramach prowadzonej ewidencji odpadów, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżący naruszył wymagania w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów;

6) art. 12 w zw. z art. 8 pr.prz., poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący prowadzi w sposób nieprawidłowy ewidencję odpadów, ponieważ nie uwidocznił w niej odpadów, których skład i charakter nie odpowiadał odpadom o kodzie 19 05 03, podczas gdy skarżący przyjmował jedynie odpady o kodzie 19 05 03 i prawidłowo je ewidencjonował, a marginalna ilość wtrąceń w odpadach tego rodzaju, ujawniona już po ich przyjęciu (na etapie rozmieszczania w ramach prac rekultywacyjnych), nie może przesądzać o błędnym zakwalifikowaniu całej partii odpadów (ich kilku lub kilkunastu ton), a co za tym idzie nie sposób przyjąć, że wystąpiło naruszenie polegające na nierzetelnym i niezgodnym ze stanem faktycznym prowadzeniu ewidencji odpadów;

7) art. 129 ust. 4 pkt 14 ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.) dalej: "u.o." w zw. z punktem 12 Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 XII 2016 r. (nr I 163/2016), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z Instrukcji (punkt 12) w zakresie weryfikacji przyjmowanych odpadów, podczas gdy warunek ten (będący powieleniem w szczególności art. 114 i 119 u.o.) dotyczy wyłącznie odpadów przyjmowanych na składowisko odpadów w celu ich unieszkodliwienia (składowania), a w rezultacie nie znajduje zastosowania do odpadów, które mają zostać poddane innemu procesowi, w tym procesowi odzysku R3 w ramach prac rekultywacyjnych na składowisku;

8) art. 41 ust. 1 u.o., poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że czynność polegająca na doczyszczeniu kompostu nieodpowiadającego wymaganiom stanowiła sortowanie odpadów, wymagające uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy podjęta przez podmiot trzeci czynność sprzątania (usługa sprzątania) nie jest objęta zakresem zastosowania tego przepisu, a co za tym idzie nie mógł on zostać naruszony w niniejszej sprawie;

9) art. 66 ust. 1 u.o., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, będące wynikiem nietrafnego przyjęcia, że skarżący uchybił obowiązkom w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, podczas gdy skarżący realizował wszelkie wymagania wynikające z ww. przepisu (ergo ewidencja odpadów jest prowadzona na bieżąco i zgodnie ze stanem rzeczywistym).

W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował poszczególne zarzuty, zawracając uwagę na konieczność rozważenia w tego rodzaju sprawach stanowiska podmiotu kontrolowanego, zwłaszcza w przypadku kwestionowania przez niego ustaleń organu w formie zastrzeżeń i uwag do protokołu, co też w okolicznościach sprawy miało miejsce. W skardze podkreślono, że organ pomija aspekt techniczny prowadzenia rozładunku odpadów. By skarżący mógł dokonać rozładunku odpadów, musi najpierw dokonać ich przejęcia, co z kolei musi znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji BDO. Gdyby więc wstrzymać się z potwierdzeniem przejęcia odpadów do czasu ich rozładunku - zgodnie ze stanowiskiem organu – to skarżący naraziłby się na zarzut naruszenia obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów na bieżąco. Podkreślono także, że powołany przez organ pkt 12 Instrukcji nie dotyczy odpadów wykorzystywanych w ramach rekultywacji składowiska, a jedynie odpadów przyjmowanych na składowisko w celu ich składowania (unieszkodliwiania). W ocenie skarżącego organ pomijał też, że przepisy prawa nie określają, jaki udział zanieczyszczeń może znaleźć się w odpadach o kodzie 19 05 03. Skoro tak to organ nie ma podstaw do arbitralnego określania charakteru odpadów. O zakwalifikowaniu danej partii odpadów jako odpadów o kodzie 19 05 03, decyduje ich wytwórca. To do wytwórcy odpadów należy sprawdzenie właściwości odpadu, nadanie mu właściwego kodu, sporządzenie karty przekazania odpadów (art. 69 ust. 1 u.o.) i nadzorowanie załadunku odpadów na środek transportu, którym partia odpadów ma zostać przetransportowana do kolejnego posiadacza odpadów. Podkreślono, że udział zanieczyszczeń (wtrąceń) w łącznej ilości odpadów o kodzie 19 05 03 był marginalny (wynosił 6,6 Mg na 16 555,82 Mg przyjętych odpadów). W ocenie skarżącego nieprawidłowo oceniono charakter czynności polegających na doczyszczaniu odpadów. Ich doczyszczanie realizowane jest bowiem przez podmiot zewnętrzny, tj. S. sp. z o.o., w ramach usługi sprzątania i to ten podmiot jest wytwórcą odpadów powstałych na skutek sprzątania, zobowiązanym do ich pozbycia się, zgodnie z wymaganiami prawa (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.). W konsekwencji – w ocenie skarżącego – nie ma podstaw do uznania, że skarżący powinien dysponować zezwoleniem na sortowanie odpadów. Nie ma też podstaw do uznania prowadzonej przez skarżącego ewidencji za nierzetelną. Przyjmowane są bowiem odpady o kodzie 19 05 03, jak to wynika z ewidencji. Wytworzone zaś w wyniku sprzątania odpady o kodzie 19 12 04 i kodzie 19 12 12 należą do świadczącego usługę i dysponuje on odpowiednimi kartami przekazania odpadów, które organ otrzymał w trakcie kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył m.in., że żadne względy techniczne nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla braku należytej kontroli przyjmowanych odpadów. Organ zaznaczył, że jakkolwiek prawodawca nie unormował składu odpadów o kodzie 19 05 03, to jednak nie sposób uznać, że w takim razie mogą to być odpady dowolne. Odpady o kodzie 19 05 03 powinny posiadać cechy kompostu i nie mogą stanowić nieprzekompostowanych frakcji odpadów komunalnych i podobnych oraz organicznych kwalifikowanych pod kodem 19 05 01 i 19 05 02. Organ podkreślił także, że działalności w zakresie podczyszczenia odpadów nie można kwalifikować jako usługi sprzątania. Jest to bowiem "wysortowywanie" z przyjętych odpadów innych frakcji odpadów w procesie przetwarzania R12, co wymaga zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Skarżący pismem procesowym z dnia 6 XI 2023 r. podtrzymał zarzuty i argumentację skargi, zwracając uwagę, że organ nie odniósł się do wykazanej w skardze znikomości i marginalności zanieczyszczeń kompostu. Podniesiono także, że czynność "sprzątania" następuje już po wykorzystaniu odpadu do celów rekultywacji, tj. jest po rozplantowaniu kompostu w celu utworzenia warstwy glebotwórczej (pokrywy rekultywacyjnej). W takim przypadku kompost nie stanowi już odpadu i nie można utrzymywać, że czynność sprzątania stanowi przetwarzanie odpadu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, organ może na podstawie ustaleń kontroli wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Przedmiotem zarządzenia pokontrolnego jest więc nakaz usunięcia w określonym terminie wskazanych naruszeń, stwierdzonych w toku kontroli.

W orzecznictwie wyrażono trafne stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać podobną miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku (wyrok NSA z 14 I 2020 r., II OSK 3441/18, publ. CBOSA).

W kontrolowanej sprawie zarządzenie pokontrolne spełnia wyżej określone wymagania. Z lektury przedmiotu zaskarżenia wynika jednoznacznie, że przedmiotem nakazów było usunięcie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, a konkretnie prowadzenie weryfikacji odpadów przyjmowanych na składowisko i prawidłowe ich ewidencjonowanie, a także ich przetwarzanie wyłącznie w ramach posiadanych zezwoleń. Zestawienie wyników kontroli w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że wszystkie sformułowane w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym nakazy znajdują swoje podstawy.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z argumentacją skargi w zasadniczej kwestii, jakoby stwierdzone w toku kontroli hałdy przyjętych przez skarżącego odpadów, jak również odpady rozplantowane już w ramach prowadzonej rekultywacji składowiska, stanowiły odpady o kodzie 19 05 03, tj. "kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)". Tego rodzaju odpady nie mogą bowiem zawierać zanieczyszczeń (wtrąceń) w postaci odpadów innego rodzaju i to niezależnie od ilości takich wtrąceń. Tymczasem jak wynika z protokołu kontroli i co potwierdza dokumentacja zdjęciowa, przyjmowane i wykorzystywane przez skarżącego w toku rekultywacji odpady zawierały nieprzekompostowane frakcje odpadów biodegradowalnych, w tym również w workach. Pośród odpadów znajdowały się duże gałęzie, znaczne ilości rozerwanych worków foliowych, drobno zmielone tworzywa sztuczne, opony, odpady tekstylne o dużych wymiarach (wykładziny), odpady opakowaniowe, wkłady do zniczy i butelki z tworzyw sztucznych.

Rację ma skarżący, że prawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania)". Taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że znaczenia tego pojęcia nie da się wyprowadzić z regulacji systemowych dotyczących rodzajów odpadów i sposobu ich przetwarzania.

Przede wszystkim, na uwagę zasługuje tu rozporządzenie Ministra Klimatu z 2 I 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10), które w załączniku dokładnie określa m.in. rodzaje odpadów z tlenowego rozkładu odpadów stałych (kompostowania), zaliczając do nich:

- nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych (kod 19 05 01);

- nieprzekompostowane frakcje odpadów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego (kod 19 05 02);

- kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania) – kod 19 05 03;

- inne niewymienione odpady (kod 19 05 99).

Już tylko wymieniony powyżej katalog odpadów pochodzących z kompostowania wskazuje jednoznacznie, że prawodawca odróżnia odpady w postaci nienadającego się do wykorzystania kompostu (kod 19 05 03) od odpadów nieprzekompostowanych, a więc zawierających frakcje odpadów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego lub frakcje odpadów komunalnych i podobnych (kody 19 05 02 i 19 05 01). Nie sposób w takich warunkach uznać, że przyjmowane przez skarżącego nieprzekompostowane odpady zawierające frakcje odpadów komunalnych stanowią kompost nienadający się do wykorzystania.

Warto też zwrócić uwagę na regulacje zawarte w § 5 ust. 11 Ministra Klimatu i Środowiska z 28 XII 2022 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 56). Określają one warunki, jakie muszą spełniać odpady powstałe w procesach biologicznego przetwarzania odpadów klasyfikowane pod kodem 19 05 99 (tzw. stabilizat), by można było je zaklasyfikować pod kodem 19 05 03, a więc jako nienadający się do wykorzystania kompost. Zgodnie z § 5 ust. 11 powołanego rozporządzenia, frakcja stabilizatu, po przesianiu na sicie o prześwicie oczek o wielkości do 20 mm, może być stosowana do procesu odzysku wyłącznie na składowisku odpadów lub obiekcie unieszkodliwiania odpadów wydobywczych. Frakcja ta jest klasyfikowana jako odpady o kodzie 19 05 03 - Kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania). Z powołanego przepisu wynika zatem, że istotną cechą odpadu w postaci nienadającego się do wykorzystania kompostu (kod 19 05 03) jest drobnoziarnistość. Tego rodzaju odpad nie może zawierać frakcji o wielkości powyżej 20 mm.

Jak wyżej stwierdzono odpady znajdujące się w dniu oględzin, tj. w dniu 12 I 2023 r., na terenie rekultywowanego składowiska N., zawierały nieprzekompostowane frakcje odpadów biodegradowalnych, w tym również w workach. Pośród odpadów znajdowały się duże gałęzie, znaczne ilości rozerwanych worków foliowych, drobno zmielone tworzywa sztuczne, opony, odpady tekstylne o dużych wymiarach (wykładziny), odpady opakowaniowe, wkłady do zniczy i butelki z tworzyw sztucznych. Trafnie zatem organ stwierdził, że nie można ich zakwalifikować pod kodem 19 05 03 jako kompost nienadający się do wykorzystania, ale raczej jako nieprzekompostowane frakcje odpadów pochodzenia roślinnego, odpadów komunalnych i podobnych (kody 19 05 02 i 19 05 01), ewentualnie jako inne odpady z kompostowania (kod 19 05 99).

W konsekwencji uzasadnione było stwierdzenie przez organ nieprawidłowości w zakresie przyjmowanych przez skarżącego odpadów. Podkreślić należy, że skarżący dysponuje decyzją Starosty Lubańskiego z 28 II 2017 r., znak RŚ.6233.1.2017 r., zezwalającą na przetwarzanie odpadów w procesach R3 i R5 na składowisku odpadów w N. Decyzja ta zezwala skarżącemu na wykorzystywanie dla potrzeb wykonania okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) składowiska odpadów z kompostowania o kodzie 19 05 03, a wiec nienadającego się do wykorzystania kompostu – zob. protokół kontroli s. 7. Skarżący nie może więc dla potrzeb wykonania okrywy przyjmować i wykorzystywać innych odpadów, nawet jeśli są to odpady z kompostowania (w tym nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych czy nieprzekompostowane frakcje odpadów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego). Okoliczność zaś, że w dniu oględzin stwierdzono na składowisku obecność nieprzekompostowanych frakcji odpadów świadczy jednoznacznie o zaniedbaniach w zakresie weryfikacji przyjmowanych odpadów, co zasadnie wyartykułowano w pkt. 1 zarządzenia pokontrolnego.

Nie można przy tym zgodzić się z zawartą w skardze argumentacją, jakoby skarżący nie miał prawnych możliwości weryfikacji odpadów przed ich formalnym przyjęciem i rozładunkiem. Wynikający z art. 66 ust. 1 i art. 69 ust. 3 u.o. obowiązek prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów i dokonywania niezwłocznych wpisów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami nie może być interpretowany jako zwalniający przyjmującego z obowiązku weryfikacji zgodności danych zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że przywożone i wyładowywane odpady powinny być niezwłocznie weryfikowane przez podmiot posiadający zezwolenie na ich przetwarzanie, czy są one zgodne z warunkami tego zezwolenia. Skoro zaś podmiot taki nie potrafi zorganizować szybkiej i sprawnej kontroli przywożonych na zarządzony przez niego teren odpadów, to musi się liczyć ze skutkami swoich zaniechań (wyrok NSA z 23 VI 2017 r., II OSK 2753/15, CBOSA). W przypadku skarżącego istotne znaczenie ma też "Instrukcja prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w N.", zatwierdzona decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 12 XII 2016 r. (nr I 163/2016). Jak bowiem wynika z pkt. 12 Instrukcji, zarządzający składowiskiem odmawia przyjęcia odpadów przeznaczonych do rekultywacji w przypadku stwierdzenia m.in. niezgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w karcie przekazania odpadów czy z zatwierdzoną instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. Powołana Instrukcja wprost wskazuje, że skarżący "odmawia przyjęcia odpadów przeznaczonych do rekultywacji" w przypadku ich niezgodności z informacjami zawartymi w karcie przekazania odpadów czy z zatwierdzoną Instrukcją prowadzenia składowiska odpadów. Zaniechania więc w tym zakresie stanowią naruszenie także obowiązków określonych w Instrukcji.

Odnosząc się do nakazu określonego w pkt. 2 zarządzenia pokontrolnego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że realizowane na terenie składowiska czynności skarżącego, polegające na usuwaniu zanieczyszczeń (wtrętów) z przyjmowanych frakcji odpadów (wg. skarżącego tzw. "doczyszczenie kompostu"), nie stanowi usługi "sprzątania", ale jest "przetwarzaniem" odpadów już istniejących w postaci ich odzysku w procesie R12, wymagającym zezwolenia. Nadmienić należy, że odzysk w procesie R12 obejmuje m.in. procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, w tym m.in. sortowanie, przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11 (zob. załącznik nr 1 do u.o.). Czynność polegająca na wysortowaniu z przyjętych przez skarżącego nieprzekompostowanych odpadów frakcji odpadów innego rodzaju - w szczególności "tworzyw sztucznych i gumy" (kod 19 12 04) oraz "innych odpadów z mechanicznej obróbki" (kod 19 12 12) – nie może być więc traktowana jako wytwarzanie odpadów w wyniku "sprzątania". To zatem nie firma sprzątająca jest wytwórcą odpadów zobowiązanym do pozbycia się ich zgodnie z przepisami, ale skarżący, jako podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie przyjętymi na teren składowiska odpadami. Podkreślić trzeba, że czynności skarżącego, polegające na "doczyszczeniu kompostu", stanowią gospodarowanie odpadami, co z mocy przepisów u.o. jest działalnością reglamentowaną. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o.). Prowadzenie zaś zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (art. 41 ust. 1 u.o.). Nie można się przy tym zgodzić z dodatkową argumentacją skarżącego zawartą w piśmie procesowym z 6 XI 2023 r., jakoby odpady już rozplantowane nie stanowiły odpadów, a gotowy produkt z odzysku przeprowadzonego w procesie R3, tj. warstwę glebotwórczą. W ocenie skarżącego usuwanie zanieczyszczeń z materiału już rozplantowanego (warstwy glebotwórczej) nie stanowi więc gospodarki odpadami, ale jest czynnością uprzątnięcia terenu. Sąd zawraca jednak uwagę, że realizowany przez skarżącego proces przetwarzania odpadów, m.in. w procesie R3 i R5, można uznać za sfinalizowany pod warunkiem wykorzystania w procesie odzysku tych odpadów, które objęte są pozwoleniem. Skoro jednak przedmiotem przetwarzania (rozplantowania) były odpady niespełniające warunków klasyfikacji pod kodem 19 05 03, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nastąpiło ich przekształcenie w produkt (substancję) w procesie prawidłowo realizowanego odzysku. Niezależnie więc od tego, czy sortowanie wykonywane jest wobec odpadów nierozplantowanych czy już rozplantowanych, w każdym przypadku stanowi to czynność z zakresu gospodarki odpadami. Jak wynika z akt administracyjnych, ani skarżący ani podmiot działający na zlecenie skarżącego, nie legitymują się pozwoleniem na przetwarzanie odpadów (tu: nieprzekompostowanych frakcji), poprzez ich sortowanie. W konsekwencji, zasadny jest pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, wskazujący na konieczność prowadzenia przetwarzania odpadów wyłącznie w ramach posiadanych decyzji oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Co do określonego w pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów w sposób rzetelny i zgodny ze stanem rzeczywistym oraz obowiązującymi przepisami prawa, to stanowi on konsekwencję nakazów określonych w poprzednich punktach. W prowadzonej przez skarżącego ewidencji nie zawarto informacji o przyjmowanych nieprzekompostowanych odpadach, których skład nie odpowiadał odpadom o kodzie 19 05 03. Nie zawarto też informacji o wytwarzaniu na skutek przetwarzania (sortowania) przyjętych odpadów nowych kategorii odpadów o kodach 19 12 04 i 19 12 12. Skarżący wyszedł bowiem z założenia, że wszystkie przyjmowane przez niego odpady kwalifikowały się jako odpad o kodzie 19 05 03 (nienadający się do wykorzystania kompost). Nadto uznał, że czynności "doczyszczenia kompostu" świadczone są w ramach usługi sprzątania. Wytwórcą odpadów powstałych na skutek sprzątania jest zaś usługodawca (sprzątający), który odpowiada za pozbycie się ich zgodnie z przepisami. W ocenie Sądu stanowiska tego nie można podzielić. Skarżący opowiada bowiem za całość gospodarowania przyjętymi przez siebie odpadami, zarówno w zakresie kwalifikacji przyjmowanych odpadów, jak i charakteru ich przetwarzania. Wszelkie nieprawidłowości w tym zakresie powinny być ujęte w ewidencji. Brak odpowiednich zapisów równoznaczny zaś był z naruszeniem określonego w art. 66 ust. 1 u.o. obowiązku prowadzenia ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach prawa.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.