Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 830/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania E. S. reprezentowanej przez pełnomocnika adwokata M. Ż., od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2021r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. L., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dna [...] kwietnia 2021 r. E. S. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem. Decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...], odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt pobierania przez stronę emerytury. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zapewnienia stronie możliwości wyboru między prawem do emerytury a prawem do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., organ I instancji odmówił ponownie przyznania E. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. L. Jako powód odmowy przyznania świadczenia organ wskazał fakt, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury, przez co spełniona została przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Organ powołał się na oświadczenie strony, w którym stwierdziła iż nie zawiesza prawa do emerytury.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. S. zarzucając organowi I instancji błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z czym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Dla poparcia swego stanowiska powołano się na wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku (II SA/Bk 139/17) oraz w Łodzi (II SA/Łd 422/16).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji wskazał – opierając się w tej mierze na treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – że osoba wymagająca opieki - A. L. jest kawalerem i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w H. z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...], o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] stycznia 2025 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Kolegium wskazało, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła jego matka - E. S., która pobiera emeryturę przyznaną przez ZUS w B. (dowód: decyzja ZUS w B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]).

Powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za takim wnioskiem przemawia orzecznictwo sądów administracyjnych, które zwraca uwagę na konieczność uzupełnienie wyników wykładni językowej omawianego przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Należy bowiem uwzględniać wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów, zgodnie z którą organy władzy publicznej winny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym. Najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. l OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 487/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 650/20,z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. 2918/20, z dnia 14.07.2021 r., sygn. akt I OSK 702/21 dostępne na stronie: CBOSA). Pogląd ten, jako powiązany z funkcjonalną wykładnią przepisów ustawy i opiera się na założeniu, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę bądź emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do Prezesa Zakładu Ubezpieczenia Społecznego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zastosowanie znajdzie tutaj regulacja przewidziana w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 291). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Jak z powyższego wynika, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do emerytury jest dokonanie wyboru tego świadczenia przy jednoczesnej rezygnacji przez tę osobę z pobierania emerytury, co może nastąpić w formie zawieszenia jej wypłaty. Uznaje się bowiem, że zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podkreśliło, że w ponownym postępowaniu organ I instancji pouczył stronę o możliwości dokonania wyboru jednego z przysługujących świadczeń; emerytury bądź świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie informując, że w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego strona zobowiązana jest dostarczyć decyzję ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury. W odpowiedzi na pismo organu E. S., w dniu [...] lipca 2021 r. złożyła oświadczenie, iż nie zawiesza prawa do emerytury z ZUS. Wyjaśniała też, że nie należy mieszać emerytury do zasiłku opiekuńczego, a według nowych przepisów organ powinien jej wyrównać do kwoty zasiłku opiekuńczego. Ponieważ pouczona o możliwości wyboru wyższego świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem rezygnacji z pobierania emerytury skarżąca podjęła decyzję o dalszym pobieraniu emerytury, świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

Kolegium nie znalazło też podstaw prawnych do uwzględnienia wyrażonego w wyżej opisanym oświadczeniu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wartością tego świadczenia a wartością otrzymywanego świadczenia emerytalnego. W obowiązującym porządku prawnym brak jest podstawy kompetencyjnej do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości określonej przez organy jako różnica między wartością uzyskiwanego świadczenia emerytalnego lub rentowego a wyznaczoną ustawowo wartością świadczenia pielęgnacyjnego. Opierając się w tym zakresie na orzecznictwie sądów administracyjnym Kolegium podkreśliło, że taka operacja zmierzałaby do działania sprzecznego z zasadą zakazu kumulacji świadczeń, a więc przyznania świadczenia (np. pielęgnacyjnego) w sytuacji, gdy inne świadczenie stanowiące negatywną przesłankę nabycia tego pierwszego (np. świadczenie emerytalne) jest nadal otrzymywane (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt l OSK 254/20).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła E. S. reprezentowana przez pełnomocnika nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia organu I i II instancji i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozpatrując sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a wyżej wymienionej ustawy i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W tym zakresie pełnomocnik skarżącej wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym zaakcentowano że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Ponadto powołano się na orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Jednocześnie wskazało, że nie jest zasadny zarzut zawarty w skardze oparcia decyzji jedynie na językowej wykładni przepisu. Wręcz przeciwnie Kolegium podkreśliło, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, na konieczność uzupełnienia wykładni językowej omawianego przepisu o wykładnie funkcjonalną. W wyniku takiej wykładni Kolegium doszło do wniosku, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę bądź emeryturę (tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Skarżąca w dniu [...] lipca 2021 r. jednoznacznie wskazała, że nie zawiesi emerytury, a zatem zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwzględnieniem tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu i wszystkie argumenty przedstawione w decyzji są trafne. Podkreślić przy tym należy, iż sprawa niniejsze została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, w myśl którego jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy, taka sprawa może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W skardze taki wniosek została zawarty, zaś organ nie oponował temu wnioskowi.

Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącą – reprezentowaną przez pełnomocnika jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej jako u.ś.r.) przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. L. mimo pobierana emerytury.

Niekwestionowaną okolicznością w sprawie jest to, że A. L. jest kawalerem i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w H. z dnia [...] stycznia 2021 r.. Nr [...], o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] stycznia 2025 r. Natomiast z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła jego matka - E. S., która pobiera emeryturę przyznaną przez ZUS w B. (dowód: decyzja ZUS w B. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że sprawa ta pierwotnie została uchylona przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. m.in. z uwagi na brak pouczenia strony o możliwości dokonania wyboru jednego z przysługujących świadczeń; emerytury bądź świadczenia pielęgnacyjnego, co organ I instancji w ponownym postępowaniu uczynił jednocześnie informując skarżąca, że w przypadku wybrania świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązana jest dostarczyć decyzję ZUS o zawieszeniu wypłaty emerytury. W odpowiedzi na pismo organu E. S., w dniu [...] lipca 2021 r. złożyła oświadczenie, iż nie zawiesza prawa do emerytury z ZUS. Wyjaśniała też, że nie należy mieszać emerytury do zasiłku opiekuńczego, a według nowych przepisów organ powinien jej wyrównać do kwoty zasiłku opiekuńczego. Brak rezygnacji z pobierania emerytury przez skarżąca przez jej zawieszenie uniemożliwił w ocenie organów przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji w całości podziela i jednocześnie podkreśla, iż jest ono zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak trafnie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji przytoczony przepis nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za takim wnioskiem przemawia orzecznictwo sądów administracyjnych, które zwracają uwagę na konieczność uzupełnienie wyników wykładni językowej omawianego przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej.

Należy podkreślić również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, występowała różnica poglądów sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe, w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na bezpośrednim stosowaniu zasad konstytucyjnych. Poglądy w tej mierze zostały już przedstawione szeroko w uzasadnieniu decyzji Kolegium oraz skardze i nie ma potrzeby ich ponownego powoływania.

W odniesieniu do tych stanowisk Sąd w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto w innych wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19; 6 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1123/19; WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r., II SA/Gl 1234/19, 27 września 2019 r., II SA/Gl 1035/19, 24 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1101/19 i WSA w Gdańsku z 24 grudnia 2019 r., III SA/Gd 472/19; WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 128/20).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Tym samym wypada uznać, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20).

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko – jak należy wnioskować z treści skargi - zaprezentowano zarówno w odwołaniu, jak i skardze oraz co należy podkreślić w oświadczeniu składanym przez skarżącą w dniu 26 lipca 2021 r. (k. 78 akt admin.).

Należy jednak w tej mierze przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt I OSK 537/21 (CBOSA), w którym nie podzielono przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielono natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Dodatkowo w w/w wyroku z 6 października 2021 r. NSA przywołał fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Dlatego też Sąd orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 537/21, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20 oraz I OSK 2800/20 (CBOSA), a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270; dalej jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Brak możliwości dokonania takiego wyboru byłby swoistą pułapką prawną dla osób mających ustalone prawo do emerytury, a jednocześnie opiekujących się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi. Za istnieniami takiej pułapki nie przemawiają żadne racjonalne argumenty, a zatem jej istnienie jest nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wybór osoba zainteresowana może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20). Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 9 k.p.a. poinformował skarżącą o tej możliwości (co zresztą było przedmiotem uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO przy pierwszym rozpoznaniu). Skarżąca nie wyraziła zgody na zawieszenie emerytury, a w związku z powyższym zaistniała negatywna przesłanka do jej przyznania określona w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Końcowo podkreślić trzeba, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – CBOSA). Niemniej jednak nie można takich ustaleń dokonywać w oderwaniu od przepisów regulujących te zagadnienia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa (art. 17 u.ś.r.).

Argumenty podnoszone przez skarżącą – jej pełnomocnika nie mogły zatem zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z obowiązującym prawem, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.