Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 376/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2 art. 183 par. 1 i 2  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61a art. 28 i 29 art. 138 par. 1 pkt 3 art. 104 ppar. 2 art. 105 par. 1 art. 31 par. 1i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1i 2  art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Rz 485/11 w sprawie ze skargi W. I. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2011r. sygn.akt II SA/Rz 485/11 oddalił skargę W. I. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Wydanie wyroku poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. W dniu [...] stycznia 2011r. wpłynął do Starosty B. wniosek W. I. o udzielenie informacji publicznej "odnośnie faktu prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę napowietrznych linii energetycznych m. in. na działce nr [...] położonej w G. S., na wniosek [...] Spółka Akcyjna z/s w L." Jednocześnie W. I., na wypadek prowadzenia ww. postępowania, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. zgłosił swój udział w tym postępowaniu. W razie gdyby takie postępowanie nie zostało wszczęte zawnioskował, na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 9 k.p.a. o poinformowanie go w przyszłości o tym fakcie. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] stycznia 2011r. Starosta B. wyjaśnił, że na żądanie [...] S.A. L. zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2011r. postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę odcinka sieci kablowo-napowietrznej [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w G. S. W zakresie zgłoszenia przez W. I. udziału w charakterze strony w tym postępowaniu, organ wskazał, że zostanie on poinformowany oddzielnym pismem. Pismem z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] Starosta B. poinformował W. I., że nie może zostać uznany za stronę wyżej wymienionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w toczącej się sprawie, a jedynie interes faktyczny. Związany z projektowaną inwestycją obszar oddziaływania nie obejmuje działki nr ewid. [...], której właścicielem jest W. I., zatem nie może on zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Starosta wskazał także, że zgodnie z projektem budowlanym i dodatkowymi opiniami projektanta żadne roboty budowlane przy linii nie będą ingerowały w jego własność zarównano na etapie budowy jak i późniejszego użytkowania. Realizowany odcinek sieci energetycznej nie znajduje się w wykazie inwestycji mogących oddziaływać na środowisko w zakresie zakłóceń elektrycznych i promieniowania, a w związku z tym jego budowa nie wymaga sporządzenia ocen oddziaływania na działki sąsiednie. Wskazano dodatkowo, że również przy wydawaniu przez Burmistrza B. decyzji z dnia [...] września 2010r. znak: [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego W. I. nie został uznany za stronę postępowania. W dniu [...] marca 2011r. W. I. złożył za pośrednictwem Starosty B., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie pismo zatytułowane odwołanie od "decyzji" Starosty B. z dnia [...] lutego 2011r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W uzasadnieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i samodzielnego jego rozpatrzenia oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6.02.2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych /Dz.U. Nr 47, poz. 401 ze zm./, określających krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że należąca do odwołującego się nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, podczas gdy uregulowania § 55 cyt. rozporządzenia przesądzają pozytywnie ten fakt, co wskazuje, że przysługuje mu status strony tego postępowania.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji dopuszczającej go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu W. I. wskazywał na zasadność odwołania oraz legitymację do jego złożenia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie przekazało ww. odwołanie według właściwości do Wojewody Podkarpackiego celem rozpatrzenia. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie W. I. od "decyzji" Starosty B. z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu organ powołując się na art. 127 § 1 i art. 104 k.p.a. wskazał, że pismo organu administracji publicznej, nieposiadające formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. może korzystać z domniemania aktu administracyjnego w postaci decyzji, pod warunkiem, że z przepisów prawa odnoszących się do sprawy, której pismo dotyczy, wynika obowiązek wydania decyzji. Odwołanie nie służy zatem, jeśli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji organ, na postawie art. 134 k.p.a. stwierdza niedopuszczalność odwołania.

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie brakuje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie dopuszczenia (odmowy dopuszczenia) do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie upoważnia bowiem do załatwiania w drodze decyzji tego rodzaju kwestii. Takiej podstawy nie zawierają w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane i k.p.a.. Jest to czynność materialno – techniczna, o której należy poinformować wnoszącego podanie. Niedopuszczalność odwołania powoduje, że organ nie może merytorycznie ustosunkować się do podniesionych w nim zarzutów.

Powyższe postanowienie W. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Zarzucił naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez "niezastosowanie polegające na nieuwzględnienie, że decyzja kończąca postępowanie administracyjne, w tym decyzja o umorzeniu postępowania, może dotyczyć części postępowania, co dotyczy zarówno aspektów przedmiotowych i podmiotowych podczas gdy uwzględnienie tej okoliczności powinno skutkować uznaniem, że pismo Starosty B. z dnia [...].02.2011r. stanowi decyzję kończącą sprawę w zakresie udziału w postępowaniu składającego odwołanie." Zarzucił również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nakazuje umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 października 2011r. oddalił skargę. W ocenie Sądu, przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również pozostałe przepisy kodeksu nie przewidują odrębnego aktu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania, danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego /tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86 ONSA 1987, nr 2, poz. 46, A. Wróbel Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego/. Tym samym pismo Starosty B. z dnia [...] lutego 2001 r. informujące skarżącego o tym, że nie może być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło być ani decyzją, ani postanowieniem zaskarżalnym w toku instancji. Prawidłowo więc organ - Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie przepisów prawa - zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt IIOSK 316/08 przyjął tezę, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania wyznaczoną przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi. Jeżeli zaś ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, to wówczas organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania /Lex nr 526409/. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie podziela argumentacji skarżącego dotyczącej w istocie uregulowania zawartego w przepisie art. 31 k.p.a. Bowiem tym przepisem, którego ani treść ani wykładnia nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ustawodawca zobowiązał organ administracji publicznej do wydania pozytywnego, bądź negatywnego postanowienia w przedmiocie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego bądź dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Marginesowo należy wskazać, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, czy też przystąpienie jej do toczącego się postępowania, w świetle art. 31 k.p.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy postępowanie administracyjne nie dotyczy prawa i obowiązków organizacji społecznej lecz innej osoby, jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej, jak również przemawia za tym interes społeczny.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci a) przepisu art.145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy występujące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinny skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia b) przepisu art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania przez WSA podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art.104 § 2 k.p.a. i art.105 § 1 k.p.a. na co wskazuje jednoznacznie brak odniesienia się do wskazanych zarzutów w treści pisemnego uzasadnienia wyroku, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci: a) przepisu art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.104 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na nieuwzglednieniu materialnego charakteru przepisu nakazującego umorzenie postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, a nie wydawanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność złożenia odwołania; b) przepisów art.32 ust.1 i 2 i art.45 ust.1 Konstytucji w zw z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podmiot wskazujący na przysługiwanie mu statusu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym nie dysponuje uprawnieniem do zaskarżenia rozstrzygnięcia odmawiającego mu prawa do udziału w tym postępowaniu, a tego rodzaju uprawnienie przysługuje organizacji społecznej, która nie dysponuje statusem strony w takim postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie podstawowym zagadnieniem spornym jest rozstrzygniecie, czy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, bądź inne przepisy przewidują wydanie odrębnego aktu administracyjnego o uznaniu , względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że z problematyką dotyczącą ustalenia, czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania administracyjnego możemy się spotkać na różnych etapach postępowania administracyjnego. Pierwszym takim etapem jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu nie będącego stroną, to zgodnie z art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na postanowienie przysługuje zażalenie. Trzeba zaznaczyć, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., kiedy weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która wprowadziła art.61a przepisy kodeksu nie przewidywały odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu bądź odmowie uznania danego podmiotu, od którego pochodziło żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego, za stronę tego postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie art.61a kpa następuje w momencie oceny, czy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego pochodzi od osoby będącej stroną. Jeżeli zaś doszłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony, wówczas postępowanie to powinno być umorzone. Tak między innymi NSA w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r. II GSK 657/11 wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Kwestia braku legitymacji strony może pojawić się również na etapie postępowania odwoławczego, czyli na etapie złożenia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, musi zbadać czy odwołanie wniosła osoba posiadająca status strony w tym postępowaniu. W sytuacji gdyby organ uznał, że odwołanie wniosła osoba nie mająca przymiotu strony, wówczas w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98, zgodnie z którą "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. " Pogląd ten jest nadal aktualny, w wyroku NSA z dnia 7 września 2012r. II OSK 905/11 zawarto analogiczne stanowisko.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie sytuacja jest inna, albowiem dotyczy ustalenia czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym , które zostało już wszczęte z wniosku innej osoby i toczy się przed organem I instancji. O ile wynikiem przeprowadzonych rozważań będzie ustalenie, że danej osobie przysługuje status strony to efektem tych ustaleń będzie dopuszczenie tej osoby do udziału w postępowaniu natomiast gdy przeprowadzone rozważania doprowadzą do wniosku, że danej osobie nie przysługuje status strony w toczącym się z wniosku innej osoby postępowaniu, to wówczas organ prowadzący postępowanie zawiadamia o tym zainteresowaną osobę. W takim przypadku organ nie wydaje decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia o posiadaniu lub nieposiadaniu przez daną osobę statusu strony. Wynika to z obowiązującego stanu prawnego, który nie przewiduje w takim przypadku wydania decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera takiej normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy przyznania statusu prawnego strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Takiej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania statusu prawnego strony nie ma również w przepisach ustawy Prawo budowlane. Natomiast takiej podstawy prawnej do wydania decyzji nie może stanowić art. 104 § 2 k.p.a. Jak słusznie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. ( wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r., I OSK 30/11 ).

Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przypomnieć bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem toczącego się postępowania było postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę odcinka sieci kablowo-napowietrznej na wskazanych działkach położonych w Grabownicy Starzeńskiej wszczęte na wniosek [...] S.A. L. Przedmiotowe postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe ani w całości, ani w części, a kwestia dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu jako strony W. I. nie stanowiła odrębnej części tego postępowania, ani odrębnego przedmiotu postępowania, stąd też nie mogła być przedmiotem umorzenia postępowania. Stąd też niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisu art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.104 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art.32 ust.1 i 2 i art.45 ust.1 Konstytucji w zw z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że podmiot wskazujący na przysługiwanie mu statusu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym nie dysponuje uprawnieniem do zaskarżenia rozstrzygnięcia odmawiającego mu prawa do udziału w tym postępowaniu, a tego rodzaju uprawnienie przysługuje organizacji społecznej, która nie dysponuje statusem strony w takim postępowaniu.

Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władze publiczne wyraża się w sferze prawa administracyjnego m.in. tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. Ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać wydania tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych. Natomiast w art.45 ust.1 Konstytucji wyrażona została bardzo ważna zasada, którą określa się mianem prawa do sądu. Jest to konsekwencja reguły, że tylko sąd jest organem decydującym ostatecznie o wolnościach, prawach i obowiązkach jednostki. Jest to także bardzo istotne prawo jednostki, która może dochodzić swych praw przed "właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem".

Z art.32 ust.1 Konstytucji wynika, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna.

Mając na uwadze treść art.32 ust.1 Konstytucji należy zwrócić uwagę, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego ( art. 28 i 29 k.p.a.), wówczas sytuacja prawna organizacji jest analogiczna jak każdego innego podmiotu będącego stroną postępowania. Nadto zgodnie z przepisem art. 31 § 1 organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w (toczącym się) postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tym przypadku postępowanie administracyjne nie dotyczy interesu organizacji, lecz interesu innej osoby. I tylko w takich przypadkach zgodnie z art.31§ 2 k.p.a. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Dostrzegamy zatem, że art. 31 § 2 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas gdy organizacja chce wszcząć lub wstąpić do postępowania, które dotyczy interesu prawnego innego podmiotu. Jeżeli zaś postępowanie ma dotyczyć interesu prawnego organizacji, organizacja traktowana jest tak jak każdy inny podmiot. Takie rozwiązanie nie pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust.1 i art.45 ust.1 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.