Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 406/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,2,3 i 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] stycznia 2023 r. Z.K. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi [...].

W uzasadnieniu tego pisma podniósł, że po uiszczeniu należności nie będzie dysponował żadnymi środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, że nie posiada majątku, z którego mógłby czerpać korzyści, a osiągane przez niego przychody pozwalają wyłącznie na wegetację. Wyjaśnił przy tym, że jedynym jego źródłem utrzymania była pozarolnicza działalność gospodarcza, jednak Sąd Okręgowy Wydział Gospodarczy Odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...] pozbawił go prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek na okres dwóch lat. Zdaniem strony jego sytuacja finansowa nie daje możliwości spłacania należności z tytułu składek.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 10/2018-11/2078 w łącznej kwocie 3 187,78 zł, tj.:

1) na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 2 166,28 zł, w tym:

- składki – 1 556,28 zł,

- odsetki liczone na [...] stycznia 2023 r. – 610 zł,

2) na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 890,88 zł, w tym:

- składki – 639,88 zł,

- odsetki liczone na [...] stycznia 2023 r. – 251 zł,

3) Fundusz Pracy – 130,62 zł.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ uznał, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm., dalej jako: u.s.u.s.). Organ wskazał, że w stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nadto wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem nie ma zastosowania także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. Następnie organ zaznaczył, że Sąd Okręgowy Wydział Gospodarczy Odwoławczy postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. pozbawił skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek na okres dwóch lat. Wobec Z.K. były prowadzone również postępowania egzekucyjne na rzecz innych wierzycieli niż ZUS, które zostały umorzone: postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] marca 2015 r. oraz postanowieniami Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z [...] grudnia 2016 r., [...] lipca 2021 r. i [...] stycznia 2022 r.

Organ wskazał, iż z uzasadnienia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] marca 2015 r. wynika, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, z której uzyskiwał dochód w kwocie 300 zł. Egzekucja z rachunku bankowego okazała się jednak bezskuteczna. Nie ustalono ani majątku ruchomego i nieruchomego strony, ani żadnych praw majątkowych, z których skutecznie można byłoby prowadzić dochodzenie należności. Prezes ZUS podał również, iż w postanowieniu Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z [...] grudnia 2016 r. i [...] lipca 2021 r. wskazano, że postępowanie nie doprowadziło do wyjawienia majątku skarżącego, z którego można było prowadzić egzekucję. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z [...] stycznia 2022 r. wskazano, że Z.K. nie pobierał świadczeń emerytalno-rentowych z ZUS lub KRUS oraz nie był zatrudniony. Miał zgłoszoną działalność gospodarczą, lecz egzekucja z rachunków bankowych, wierzytelności z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, zwrotu podatku od towarów i usług, zwrotu niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym okazała się bezskuteczna. W ocenie organu powyższe okoliczności stanowią, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., bowiem nie ma podstaw, by stwierdzić brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ w treści wydanego rozstrzygnięcia podał również, iż zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie) zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie, tj. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły wyżej wymienione okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Prezes ZUS wyjaśnił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej (lub członka jej rodziny), ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Podkreślił, że nie kwestionuje sytuacji zdrowotnej strony i wyjaśnił, iż problemy zdrowotne strony mogą stanowić dodatkowe utrudnienie w codziennej egzystencji, lecz nie są wystarczającą podstawą do umorzenia należności. Dalej organ wskazał, iż skarżący nie zalicza się do grona osób całkowicie i trwale wykluczonych z rynku pracy, nie przedłożył orzeczenia o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy, które świadczyłoby o trwałym braku możliwości zarobkowania. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż został pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na okres dwóch lat. Jest w wieku przedemerytalnym. Nie można zatem stwierdzić, że sytuacja zdrowotna skarżącego całkowicie uniemożliwia pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania także przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ skarżący aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bowiem z analizy akt sprawy wynika, że Z.K. został pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na okres dwóch lat. Organ podał, że z oświadczeń strony wynika, iż aktualnie utrzymuje się ze środków finansowych ze sprzedaży samochodu oraz z tytułu świadczeń postojowych z ZUS i mikropożyczki. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż skarżący nie figuruje jako osoba zatrudniona bądź zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Skarżący jest rozwiedziony, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem określił na łączną kwotę 260 zł. Organ zaznaczył, iż oprócz zadłużenia wobec ZUS strona wykazała zobowiązania pieniężne alimentacyjne oraz inne, które nie są regulowane. W ocenie Prezesa ZUS posiadanie innych zobowiązań (nawet tych korzystających z pierwszeństwa w zaspokojeniu) nie stanowi podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Każdy z wierzycieli może dochodzić swoich należności zgodnie z przepisami prawa, a zobowiązania wobec Zakładu nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, ze względu na ich szczególny charakter. Organ podkreślił także, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnej decyzji o pomocy z MOPS. Wyjaśnił przy tym, że w postępowaniach o umorzenie należności składkowych nie jest wymagane legitymowaniem się decyzją o przyznaniu zobowiązanemu pomocy przez MOPS. Jednakże istnienie takiej decyzji powoduje konieczność rozważenia przez ZUS czy w sprawie nie zachodzi przesłanka interesu społecznego skutkującego umorzeniem należności. Tymczasem pomoc społeczna jest jedną z instytucji polityki społecznej państwa, w ramach której udzielane są świadczenia o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Korzystanie z takiej formy wsparcia, stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Organ wyjaśnił, że rozpatrując możliwość umorzenia należności uwzględnił charakter trudności finansowych. W ocenie Prezesa ZUS sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie uzasadnia stwierdzenia, że trudności płatnicze mają charakter stały. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Oznacza to, że każdy płatnik składek, bez wezwania Zakładu, powinien w ustawowym terminie regulować należne składki. Uchybienie powyższego obowiązku skutkuje powstaniem zadłużenia. Jeżeli pomimo różnych trudności przedsiębiorca decyduje się na kontynuowanie działalności, to powinien być świadomy, że w konsekwencji powstałe z tego tytułu zadłużenia będą narastały. Zasadą powinno być płacenie składek, nie zaś ich umarzanie, ponieważ umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Następnie Prezes ZUS wyjaśnił, że skorzystanie z prawa umorzenia zobowiązań wobec ZUS uzasadnione jest wówczas, gdy faktycznie nie ma szansy na odzyskanie tych należności. Zaznaczył, iż wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które zawiesza bieg terminu przedawnienia, a tym samym wydłuża okres możliwości ich egzekwowania. Natomiast ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzi się zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji, co wyraża się w ograniczeniach, które mają na celu ochronę dłużnika w procesie dochodzenia należności, nie dyskwalifikując przy tym wierzyciela. Organ dokonując oceny w konkretnej sprawie musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami. Organ zaznaczył, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie. W ocenie Zakładu powyższe przemawia za nieuwzględnieniem wniosku o umorzenie należności, z uwagi na ich szczególny charakter.

Organ wskazał także, że obowiązek spłaty zobowiązań składkowych nie oznacza, iż muszą być one uregulowane jednorazowo, ponieważ u.s.u.s. przewiduje możliwość, po złożeniu stosownego wniosku, udzielenia ulgi w spłacie należności

w formie układu ratalnego. Zdaniem organu analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie pozwala jednak na stwierdzenie, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego całkowicie lub trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności. Podjęcie decyzji o umorzeniu zobowiązania na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem nieuzasadnionym. Prezes ZUS podkreślił, że odmowa umorzenia powstałych zaległości nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Zwolnienie z obowiązku opłacania składek w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala ZUS na obecnym etapie postępowania na umorzenie powstałych zobowiązań. Decyzja o umorzeniu należności składkowej przysługuje organowi, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

Pismem z [...] kwietnia 2023 r. Z.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na okoliczności powołane we wniosku o umorzenie należności objętych tytułami wykonawczymi [...].

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2023 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W zakresie przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podzielił całkowicie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przy czym w odniesieniu do przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. wskazał, iż wprawdzie zobowiązany został pozbawiony możliwości prowadzenia jednoosobowej działalności gospodarczej, nie mniej po upłynięciu terminu zakazu ponownie uzyska prawa do jej prowadzenia, a ponadto brak jest majątku, z którego można egzekwować należności, ale jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku następców prawnych; jest bowiem syn – D.K.. Odnośnie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. organ stwierdził, iż fakt umorzenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez innych wierzycieli jest nie wystarczającą przesłanką do uznania, iż do zobowiązań z tytułu składek również zachodzą przesłanki do jego umorzenia. Należności wobec skarżącego aktualnie pozostają objęte prowadzonym przez ZUS postępowaniem egzekucyjnym, w którym nie zastosowano środka egzekucyjnego. Stwierdzenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska kwot przekraczających wydatki egzekucyjne na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Organ uznał również, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zaznaczył też, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z tych faktów wywodzi skutki prawne, a zatem to skarżący powinien udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem. Tymczasem skarżący nie udowodnił, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić całości należności z tytułu składek, gdyż skutkowałoby to brakiem możliwości zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych. Zdaniem ZUS, organ gromadząc materiał dowodowy z urzędu dążył do zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistych treści stosunków faktycznych i prawnych. Stan faktyczny został w pełni wyjaśniony i w prawidłowy sposób dokonano jego oceny prawnej.

Na powyższą decyzję Z.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając nienależyte odniesienie do jego sytuacji materialnej, naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jego wynik, pozbawienie środków na utrzymanie konieczne. Skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek. Zdaniem strony skarżącej w sprawie wystąpił ważny interes zobowiązanego, ponieważ po uiszczeniu należności nie będzie on dysponować żadnymi środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący przedstawił stanowisko zbieżne z podanym we wniosku o umorzenie należności, jak i w odwołaniu oraz zaznaczył, że jego jedynym źródłem utrzymania była pozarolnicza działalność gospodarcza, której prowadzenia został pozbawiony na skutek postanowienia Sądu Okręgowego, Wydziału Gospodarczo-Odwoławczego na okres dwóch lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

W sprawie znajdował również zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest uzasadnione stanowisko organu, że wobec skarżącego nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Zdaniem Sądu wadliwe są wnioski organu odnośnie przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. W kwestii przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. stwierdzić należy, iż z tego przepisu nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego, bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 2181/17, CBOSA). Oznacza to, że o całkowitej nieściągalności może świadczyć bezskuteczność każdego postępowania egzekucyjnego prowadzonego z majątku zobowiązanego do uiszczenia składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., I SA/Gl 779/19, CBOSA). Organ wskazał, że z postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z [...] stycznia 2022 r. [...] wydanego w sprawie prowadzonej przeciwko skarżącemu przez Skarb Państwa – DIAS wynika, że postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do zaspokojenia wierzyciela. Ustalono bowiem, iż dłużnik nie pobiera świadczeń z ZUS i KRUS-u, nigdzie nie jest zatrudniony, egzekucja z wierzytelności w postaci zwrotu podatku i wydatków związanych z budownictwem oraz z rachunków bankowych okazała się bezskuteczna, ponadto nie posiada pojazdów mechanicznych. Zdaniem Sądu dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącemu było w toku. Argumentu tego nie powiązano z realną możliwością wyegzekwowania należności z majątku skarżącego (wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r., I GSK 1489/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2021 r., I SA/Kr 1211/20, CBOSA). Ocena organu w zakresie w/w przesłanki nieściągalności ma zatem charakter dowolny.

Przechodząc do oceny stanowiska organu zawartego w decyzji w zakresie przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd wskazuje, że z tegoż przepisu wynika, że organ ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności, porównując spodziewane koszty egzekucji z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; 8 maja 2018 r. , I SA/Kr 324/18, WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., I SA/Ke 39/20, CBOSA). Zatem organ powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji.

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że przesłanka całkowitej nieściągalności opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 p.p.s.a. nie zachodzi, gdyż przymusowe dochodzenie należności jest w toku. W orzecznictwie sądowym akcentuje się konieczność rozpoznawania wniosku o umorzenie zaległości z uwzględnieniem przebiegu prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego, w szczególności co do skuteczności tego postępowania i rokowań w tym zakresie. Konieczna jest bowiem analiza czy występuje "zmniejszanie" zadłużenia czy też jego "narastanie". Jest to istotna okoliczność i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Celem bowiem postępowania egzekucyjnego nie jest jedynie jego prowadzenie, lecz jest nim wyegzekwowanie dochodzonych kwot. Wierzyciel decydując się na kontynuowanie egzekucji musi w bliższej lub dalszej perspektywie przewidywać zaspokojenie należności. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2022 r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., VIII SA/Wa 751/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., I SA/Gl 11149/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 kwietnia 2022 r., II SA/Go 1082/21, CBOSA). Rzeczą Sądu, jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2-3b u.s.u.s. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., jest błędna. Kwestia nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie wymaga ponownej, pogłębionej analizy, szczególnie w kontekście art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., a także pod kątem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. związanej z oceną możliwych do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot.

Z kolei przechodząc do stanowiska organu odnośnie oceny spełnienia przesłanek zawartych w § 3 pkt 1-3 rozporządzenia należy podnieść, że z przepisu § 3 rozporządzenia wynika wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim. W ocenie Sądu zasadnie organ uznał, że nie została spełniona przesłanka przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umarzania należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów. Omawiane uregulowanie nie może być formą premiowania osób, które posiadając zobowiązania finansowe, prezentują postawę pasywną w zakresie dążenia do ich spłacenia. Podstawa umorzenia należności ZUS mająca swe źródło w omawianych przepisach została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Aspekt ten nie może być pomijany przy analizie "stanu majątkowego" zobowiązanego oraz "możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny" (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., II GSK 884/08, CBOSA). Organ trafnie zwrócił uwagę, że skarżący mimo, że nie prowadzi działalności gospodarczej wobec orzeczonego zakazu, nie wyjaśnił w sposób przekonywujący z czego w rzeczywistości się utrzymuje. Przede wszystkim nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Formalny status bezrobotnego, nawet bez uzyskania zasiłku daje przecież dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej ludzi w jego wieku. W niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmował jakiekolwiek starania o zatrudnienie. Przejawia więc pasywną postawę. Instytucja umorzenia składek nie może promować tego rodzaju zachowań, gdyż powinna znajdować zastosowanie w szczególnych przypadkach. W sprawie nie zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w postaci klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia), które spowodowałby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący nie powoływał się na ww. okoliczności.

Za prawidłowe należy również uznać stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie spełnia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie wykazał, iż cierpi na choroby, na które się powołuje oraz że uniemożliwiają mu uzyskanie dochodu umożliwiającego opłacenie składek. Nie wskazywał również, aby opiekował

się przewlekle chorym członkiem rodziny. W powyższym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. ZUS dokonał bowiem wadliwej oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia, mogących mieć zastosowanie w sprawie w kontekście zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie.