Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 46/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 1 grudnia 2022 r. nr IF-VII.7840.6.22.2022.AA w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., II SA/Lu 46/23, w wyniku rozpoznania skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 1 grudnia 2022 r., nr IF-VII.7840.6.22.2022.AA utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 4 października 2022 r., znak WB.6743.1.204b.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do złożonego przez skarżącą 22 sierpnia 2022 r. zgłoszenia remontu - wymiany pokrycia dachowego z eternitu na dachówkę w budynkach rekreacji indywidualnej nr [...] zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w O., nakładając na zgłaszającą obwiązek uzyskania pozwolenia na remont – wymianę pokrycia dachowego w ww. budynkach z uwagi na to, że realizacja robót w tych budynkach może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wojewoda Lubelski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 i 7 p.b. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował środek przewidziany w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. błędnie uznając, że: (i) w przypadku wniesienia przez ten sam podmiot kilku zgłoszeń w różnym czasie, obejmujących taką samą inwestycję, nie powstaje stan zawisłości sporu ani ewentualnie następnie powaga rzeczy osądzonej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcie, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym dotycząca sprzeciwu do zgłoszenia może być wydana jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 6 i 7 p.b. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego w sytuacji, w której organ II instancji wskazuje, że zgłoszenie jest tożsame z częścią wcześniejszego zgłoszenia dokonanego przez inwestora 19 sierpnia 2022 r., w której to sprawie Wojewoda Lubelski decyzją z 28 listopada 2022 r., nr IF-VI1.7840.6.23.2023.AA uchylił decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia i umorzył postępowanie, przyjmując tym samym zgłoszenie umożliwiające inwestorowi realizację zgłaszanych robót, zaś utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie z 4 października 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikło z faktu, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie, uprawniające do prowadzenia robót budowlanych; (ii) wydając dwa rożne rozstrzygnięcia - decyzję z 28 listopada 2022 r., nr IF-VII.7840.6.23.2023.AA, w której uchylił decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia i umorzył postępowanie oraz decyzję z 1 grudnia 2022 r., nr IF-VII.7840.6.22.2022.AA utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia, Wojewoda Lubelski naruszył art. 8 k.p.a. - zasadę zaufania obywateli do organów państwa jako działanie organu władzy publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych w tych samych stanach faktycznych i bez należytego uzasadnienia tej zmiany w sytuacji, gdy uchylenie decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia i umorzenie postępowania wiąże się z przyjęciem zgłoszenia, co pozwala inwestorowi na realizację zgłaszanych robót, zaś utrzymanie w mocy decyzji o sprzeciwie z 4 października 2022 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikło z faktu, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie uprawniające do prowadzenia robót budowlanych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznane skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji albo uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez organ na uzasadnionych podstawach, które prowadzą do podważenia zaskarżonego wyroku.

Istota stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu przypisującego Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 i 7 p.b. tkwi w uznawaniu przez skarżący organ, że wbrew ocenie przyjętej w zaskarżonym wyroku, rozpatrzenie w toku instancji zgłoszenia z 19 sierpnia 2022 r. dotyczącego remontu siedmiu budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w O., polegającego m.in. na wymianie pokrycia dachowego, dociepleniu ścian zewnętrznych i dachu, wymianie stolarki okiennej i naprawie elementów elewacji tych obiektów, skutkujące wydaniem przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z 28 listopada 2022 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z 4 października 2022 r., znak WB.6743.1.204a.2022 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia i umarzającej postępowanie prowadzone przed tym organem prowadziło do zaistnienia stanu zawisłości sprawy, a następnie stanu powagi rzeczy osądzonej, który stanowił przeszkodę do przyjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia przez skarżącą remontu dotyczącego wykonania części robót objętych wcześniejszym zgłoszeniem. Konsekwencją powyższego było uznanie, że w sytuacji dokonania przez skarżącą w dniu 22 sierpnia 2022 r. zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego budynków rekreacji indywidualnej, które to roboty przewidywało rozpatrzone już zgłoszenie, Wojewoda Lubelski był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw, ponieważ w obrocie prawnym, jak wyjaśnił organ, nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne wydane w tej samej sprawie, uprawniające do prowadzenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska nie uznaje jednakże za prawidłowe, albowiem opiera się ono na błędnie przyjętych założeniach, które nie uwzględniają uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy ważących na jej wyniku.

Nieprawidłowe jest uznawanie przez Wojewodę Lubelskiego, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw i umarzająca postępowanie przed tym organem pozostaje aktem ostatecznym rozstrzygającym o przyznaniu inwestorowi uprawnienia do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych, gdyż zapatrywanie takie pomija, iż omawiane uprawnienie inwestor nabywa z mocy prawa wskutek niewniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej skutecznie sprzeciwu, co powoduje, że skutek prawny wydania w toku instancji wskazanej decyzji wyraża się wyłącznie w wyeliminowaniu wadliwie wniesionego sprzeciwu, a nie określeniu nią zakresu uprawnień, które inwestor nabył. Problem skutków niewniesienia przez organ administracji publicznej sprzeciwu jest objęty zakresem zastosowania wskazanej w skardze kasacyjnej normy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec uznawania przez ustawodawcę, że sprawa administracyjna może być załatwiona w drodze wydania decyzji administracyjnej, ale również milcząco (art. 122a § 1 k.p.a.). Nie jest jednakże w kontrolowanej sprawie konieczne rozważenie, czy niewniesieniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu do zgłoszenia wykonania remontu dachu powinno być nadawane znaczenie równoważne załatwieniu sprawy zgłoszenia milcząco z uwagi na wydanie przez organ milczącej zgody w rozumieniu art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. Zagadnienie dotyczące tego, czy przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia budowy (robót budowlanych) uregulowanej w p.b., w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest oceniane jednolicie (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 1617/21; wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r, II OSK 427/21; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20), na gruncie rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie tym niemniej przyznane powinno być temu, że według ustaleń przyjętych przez Wojewodę Lubelskiego, które mają charakter niespornych, objęte dokonanym przez skarżącą zgłoszeniem roboty budowlane (remontowe) niezależnie, czy odnosić je do przedsięwzięcia budowlanego ujętego w treści zgłoszenia z 19 sierpnia 2022 r., czy też inwestycji wymienionej w zgłoszeniu z 22 sierpnia 2022 r., pozostawały w całości poza zakresem reglamentacji prawnobudowlanej kształtowanej dyspozycją art. 29-30 p.b., wobec czego nie da się odnosić do nich określonych przez ustawodawcę reguł procesowych decydujących o tym, kiedy milczenie organu administracji publicznej należy postrzegać jako uwzględnienie w całości żądania strony – w analizowanym przypadku, jakie warunki powinny być spełnione, by można było mówić o udzieleniu zainteresowanemu zgody budowlanej na wykonywanie zgłoszonych robót, jeżeli przepisy takiej zgody nie przewidują.

Wojewoda Lubelski w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i w złożonej skardze kasacyjnej przyjął, że przeprowadzenie remontu budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w O., by spełniało warunek legalności (art. 28 ust. 1 p.b.), nie wymagało uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia Staroście [...] zamiaru wykonywania tychże robót budowlanych w trybie przewidzianym w przepisie art. 30 ust. 1b-5 p.b. Pogląd ten zasadnie odwoływał się do dyspozycji art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b., z którego wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b., wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie: a) obiektów budowlanych, z wyłączeniem remontu: – budowli, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, – budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych, b) urządzeń budowlanych, a także uwzględnienia, iż w myśl art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączona została budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, a także powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m, które to kryteria sporne obiekty rekreacji indywidualnej z uwagi na swoje niewielkie wymiary spełniają.

Jeżeli w następstwie złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji Starosty [...] z 4 października 2022 r. na Wojewodzie Lubelskim ciążył obowiązek rozpatrzenia sprawy wniesionego do zgłoszenia sprzeciwu, w przedstawionych okolicznościach nie zachodziły warunki, by podejmowanemu przez organ odwoławczy rozstrzygnięciu mogła zostać nadana treść odmienna od tej, która była kształtowana ustaleniami przyjętymi w decyzji z 28 listopada 2022 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z 4 października 2022 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia i umarzającej postępowanie prowadzone przed tym organem z uwagi na jego pierwotną bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3-4 p.b.). Należy przypomnieć, że konsekwencją prawną braku przesłanki przedmiotowej jest bezwzględna niedopuszczalność postępowania administracyjnego. Byt normy materialnego prawa administracyjnego, jak się wskazuje w piśmiennictwie, przesądza o bycie prawnym sprawy mogącej podlegać merytorycznemu rozstrzyganiu, w ramach którego następuje władcza ingerencja w uprawnienia (swobody) jednostki (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015, nr 5, s. 15 i n.). Przyczyny, które stały za uznaniem omawianego postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe, z uwagi na swój charakter, niewątpliwie nie ustały w toku rozpatrywania przez skarżący organ odwołania, toteż trafnie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z 4 października 2022 r. nie mogła zostać uznana przez Sąd I instancji za odpowiadającą prawu.

Jakkolwiek podzielić należy zastrzeżenia skarżącego kasacyjnie organu, że treść uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w sposób jednoznaczny i czytelny ujawniała stronie motywy, które stały za zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co przekłada się na niemożność uznania za Sądem, iż argumentacja prawna organu – niezależnie od jej sprzeczności z prawem, co wynika z przedstawionych wyjaśnień - uchybia art. 8 k.p.a., albowiem "zmienność poglądów prawnych" organu uniemożliwiała stronie ocenienie, czy w kontekście podjętych rozstrzygnięć ostatecznie jest ona uprawniona do wykonywania robót remontowych, niemniej ta wadliwość dotykająca uzasadnienia orzeczenia w żaden sposób nie może być traktowana jako mogąca oddziaływać na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.