Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 767/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 87
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie uchylenia "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz Wojewody kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr XXXIV/347/2017 w sprawie uchylenia "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019", podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", oraz art. 87 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków", Rada Miasta: uchyliła uchwałę nr XX/202/2016 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019" (§ 1); wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta (§ 2); postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta podała, że program opieki nad zabytkami służy do stworzenia kompleksowej i wieloletniej strategii ochrony zabytków znajdujących się na terenie Miasta. Wskazuje kierunek podejmowanych przez Miasto działań, mających na celu szeroko pojętą ochronę dziedzictwa kulturowego. Głównym celem programu powinno być zdiagnozowanie stanu zabytków i określenie zadań, jakie powinny być realizowane w latach 2016-2019, przy uwzględnieniu planów i możliwości organizacyjno-finansowych właścicieli zabytków. Program nie może jednak zamykać drogi rozwoju miasta. Dlatego też, każdy obszar, każdy zabytek ruchomy, czy nieruchomy powinien być starannie zdiagnozowany i po analizie wpisany do rejestru zabytków. Brak w treści uchwały załączników graficznych, które byłyby czytelnymi wskazówkami do występowania o pozwolenie na budowę, rozbiórkę, remont czy zmianę sposobu użytkowania zabytku, utrudnia właścicielom, wspólnotom, właściwe postępowanie. Uzupełnienie uchwały o czytelne mapy oraz Gminny rejestr (ewidencja) zabytków usprawni mieszkańcom podejmowanie decyzji w zakresie zakupu, remontu, itp. a odpowiednim Urzędom wydawanie decyzji administracyjnych. W Biuletynie Informacji Publicznej Miasta umieszczone są mapki, jednakże nie są one załącznikiem do uchwały zatem nie stanowią prawa miejscowego. Podjęta wcześniej uchwała wymaga szczegółowej analizy, która wynika z realizacji przedmiotowej uchwały. Wymaga ona uszczegółowienia istotnych dla mieszkańców procedur. Przed podjęciem poprawionej uchwały, wymagać ona będzie szeroko zakrojonych konsultacji społecznych poszczególnych dzielnic i wspólnot, objętych programem ochrony zabytków.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżył opisaną na wstępie uchwałę Rady Miasta, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez uchylenie zaskarżoną uchwałą, przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XX/202/2016 z dnia 25 maja 2016 r., "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata

2016-2019" przed upływem okresu, na który program został przyjęty, a także bez przyjęcia innego programu na okres pozostały do upływu obowiązywania programu przyjętego uchwałą Rady Miasta nr XX/202/2016 z dnia 25 maja 2016 r.;

2. naruszenie art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez uchylenie zaskarżoną uchwałą "Programu opieki nad zabytkami Miasta uchwalonego na lata 2016-2019" bez zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków;

3. naruszenie art. 7 ust. 9 u.s.g. w zw. art. 87 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez uchylenie obowiązkowego "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019" przyjętego uchwalą nr XX/202/2016 z dnia 25 maja 2016 r.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 87 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. w związku z art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Jak wyjaśnił Wojewoda, w tych przepisach ustawodawca przewidział odpowiedzialność samorządu terytorialnego za realizację zadań związanych z ochroną zabytków. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. sprawy ochrony zabytków stały się zadaniem własnym gminy. Norma art. 87 ustawy o ochronie zabytków stanowi o obowiązku sporządzenia programu opieki nad zabytkami przez radę gminy. Obowiązek ten został wykonany przez Radę Miasta uchwałą nr XX/202/2016 z dnia 25 maja 2016 r. Natomiast podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta naruszyła powołany wyżej przepis, albowiem - po pierwsze - uchyliła program opieki nad zabytkami przed upływem okresu, na który go uprzednio przyjęła, po drugie - nie przyjęła w jego miejsce innego programu opieki nad zabytkami, który wypełniłby normę art. 87 ustawy o ochronie zabytków, a po trzecie - uchwałę uchylającą program opieki nad zabytkami podjęła bez uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewoda podkreślił przy tym, że obowiązek uzyskania opinii istnieje w każdej sytuacji, to jest w przypadku uchwalenia oraz zmiany, jak również uchylania programu.

Rada Miasta, w której imieniu występował w tej sprawie Przewodniczący Rady, wniosła o oddalenie skargi.

Rada wskazała, że opracowanie i uchwalenie programu opieki nad zabytkami nie powinno być traktowane jako realizacja przez gminę zadania ustawowego. Programy te mają bowiem przede wszystkim służyć rozwojowy gminy poprzez dążenie do poprawy stanu zachowania zabytków, eksponowania walorów krajobrazu kulturowego, wykorzystywania zabytków na potrzeby społeczne, gospodarcze i edukacyjne. Ponadto ww. programy mają pełnić ważną rolę społeczną poprzez m.in. określenie warunków współpracy z właścicielami zabytków eliminujących sytuacje konfliktowe, czy tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami.

Rada gminy uprawniona jest nie tylko do podejmowania uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zabytkami, ale także do podejmowania uchwał w sprawie jego zmiany lub uchylenia, jeśli uzna, że jest to celowe np. z powodu konieczności jego zaktualizowania. Tak jak to zostało wskazane powyżej, głównym celem programu jest służenie rozwojowi gminy ze szczególnym uwzględnieniem aspektu ochrony zabytków. Skoro tak, to zadaniem własnym gminy jest czuwanie, by program ten spełniał swoje funkcje. Innymi słowy, w przypadku uznania przez gminę, że jest przeciwnie, winna ona podjąć wszelkie czynności zmierzające do jego naprawienia, w tym do uchylenia uchwały w sprawie przyjęcia programu ochrony zabytków (w tym przed okresem na jaki został przyjęty) i podjęcia czynności związanych z przygotowaniem się do przyjęcia nowego programu po przeprowadzeniu starannej analizy i uzyskaniu uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rada dodała, że żaden przepis prawa nie wprowadza zakazu uchylania przez radę gminy uchwał w sprawach, w których ma ona kompetencje prawodawcze.

Opisana powyżej sytuacja – zdaniem organu, miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem Rada Miasta uznała, że przyjęty przez nią uchwałą z dnia 25 maja 2016 r. program nie spełnia roli, jaką nadają mu przepisy ustawy o ochronie zabytków. Podczas jego obowiązywania okazało się, że do programu uchwalonego przez Radę Miasta włączone zostały z wniosku Burmistrza Miasta nieruchomości, które nie były wpisane do ewidencji zabytków. Powyższe, w ocenie Rady Miasta, jest niedopuszczalne i zamyka drogi rozwoju miasta m. in. poprzez stworzenie stanu niepewności co do tego, które nieruchomości mają walor zabytkowy, a które nie. Uchylenie programu stanowi punkt wyjścia do podjęcia na nowo działań zmierzających do sporządzenia nowego programu, przy uwzględnieniu trzech faz jego przygotowania, co - zdaniem Rady - stanowi o realizacji obowiązku przyjęcia programu opieki nad zabytkami zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Rada zauważyła również, że wiele gmin nie posiada w ogóle programu opieki nad zabytkami.

Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia zaskarżonej uchwały z wojewódzkim konserwatorem zabytków, Rada wskazała, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, takowe uzgodnienie konieczne jest wyłącznie dla "przyjęcia" programu ochrony zabytków, a nie dla jego uchylenia. Powyższe - jako ograniczenie kompetencji uchwałodawczej gminy - nie powinno być interpretowane rozszerzająco.

Nadto Rada wyjaśniła, że według art. 21 ustawy o ochronie zabytków ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami, tym samym niedopuszczalne jest, aby w programie opieki na zabytkami powoływać listę Gminnej Ewidencji Zabytków (w skrócie "GEZ"), która powinna powstać z dużym wyprzedzeniem czasowym i być podstawą opracowania programu prac chroniących zabytki w M. W toku składanych wyjaśnień przez Miejskiego Konserwatora Zabytków okazało się, że wiele z obiektów na liście Gminnej Ewidencji Zabytków, którą chciano powołać jako aneks w ww. uchwale nie posiadało tzw. kart adresowych, które są podstawą wprowadzenia obiektu na listę GEZ, co uniemożliwiało wypełnienie zapisu ustawy o ochronie zabytków (art. 22 pkt 4) i czyni zasadnym pytanie, na jakiej podstawie sporządzono "Program opieki nad zabytkami Miasta na lata

2016-2019", skoro lista obiektów chronionych nie była zupełna.

Rada Miasta wyjaśniła, że jest niezwykle zainteresowana prawidłowym wypełnianiem obowiązku ochrony zasobów historycznych miasta dlatego też

w § 3 zaskarżonej uchwały opóźniła o 30 dni wprowadzenie jej w życie. Intencją tego zapisu uchwały było to, aby Burmistrz Miasta wraz z miejskim konserwatorem zabytków mieli dostatecznie dużo czasu aby przedłożyć Radzie Miasta pozbawiony wad prawnych, powstały z udziałem społeczności lokalnej, projekt uchwały o programie ochrony zabytków. Projekt takiej uchwały nie został złożony Radzie i nie jest wiadomo aby prace nad poprawionym projektem zostały podjęte.

Rada dodała, że usuwając błędy merytoryczne i prawne Burmistrz Miasta w dniu 25 października 2017 r. wydał zarządzenie nr [..] o wprowadzeniu w M. Gminnej Ewidencji Zabytków, tym samym zaskarżona uchwała Rady Miasta wydaje się w pełni zasadna.

Odpowiedź na skargę wniósł również Burmistrz Miasta, pozostawiając rozstrzygnięcie sprawy uznaniu Sądu. Wskazał, że zaskarżona uchwała została przyjęta mimo braku pisemnych zarzutów zainteresowanych mieszkańców oraz bez wymaganej prawem opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa zaskarżonej uchwały uniemożliwiło Miastu wykonywanie ustawowych obowiązków w zakresie ochrony zabytków, określonych jako zadania własne w ustawie o samorządzie gminnym. Organ wykonawczy został pozbawiony podstawowego dokumentu regulującego ochronę i opiekę nad zabytkami miasta o szczególnych wartościach historycznych i architektonicznych. Z powyższych względów Burmistrz Miasta uznał, że zarzuty i wnioski zawarte w skardze Wojewody są konieczne oraz prawnie i faktycznie uzasadnione.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. Zastępca Burmistrza J. T.W. wskazał, że uchwalenie programu opieki nad zabytkami było obowiązkiem organu gminy, a jego brak uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie organu wykonawczego Gminy. Wskazał także, że projekt zaskarżonej uchwały nie był konsultowany z organem wykonawczym Gminy.

Pełnomocnik Burmistrza podkreślił natomiast, że zaskarżona uchwała została podjęta bez konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Z kolei Przewodniczący Rady Miasta wyjaśnił dodatkowo, że projekt programu opieki nad zabytkami został sporządzony przez pracownika Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wyjaśnił również, że w aneksie nr 4 do uchwały z dnia 25 maja 2016 r. - zawierającym wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków, zostało wskazane więcej zabytków, niż wynikałoby to z listy zabytków, która dotąd funkcjonowała jako spis zabytków funkcjonujących w GEZ. Około stu nieruchomości pojawiło się jako zabytki objęte GEZ dopiero w aneksie nr 4 do uchwały z dnia 25 maja 2016 r. W 2016 roku istniała lista zabytków wpisanych do GEZ, która znajdowała się u Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i obejmowała około 980 pozycji. Przewodniczący Rady Miasta wyjaśnił nadto, że projekt zaskarżonej uchwały przygotował wspólnie z innymi radnymi. Ten projekt otrzymał Burmistrz i wszyscy radni. Projekt zaskarżonej uchwały nie został wysłany do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie był on konsultowany z tym organem ochrony zabytków. Rada uważała, że może tylko uchylić program opieki nad zabytkami, a nie może go samodzielnie zmieniać, w szczególności w zakresie aneksu nr 4.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z treści

art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika nadto, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

Dodać należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie Sąd - dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta z dnia 24 sierpnia 2017 r. nr XXXIV/347/2017 w sprawie uchylenia "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019", uznał za zasadne zarzuty skargi co do podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszenia wskazanych w skardze przepisów, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.

Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 87 ust. 1 i ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie zabytków.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, do których należą między innymi sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Zgodnie zaś z art. 87 ustawy o ochronie zabytków - zarząd województwa, powiatu lub wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza na okres 4 lat odpowiednio wojewódzki, powiatowy lub gminny program opieki nad zabytkami (ust. 1); wojewódzki, powiatowy i gminny program opieki nad zabytkami przyjmuje odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu i rada gminy, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 3); programy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 4).

Program opieki nad zabytkami powinien, przy spełnieniu wymogów co do jego treści określonych w art. 87 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, włączać problemy ochrony zabytków do systemu zadań strategicznych, wynikających z koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju; uwzględniać uwarunkowania ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego, łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej; zahamować procesy degradacji zabytków i doprowadzić do poprawy stanu ich zachowania; wyeksponować poszczególne zabytki oraz walory krajobrazu kulturowego; wskazywać działania zwiększające atrakcyjność zabytków dla potrzeb społecznych, turystycznych i edukacyjnych oraz wspierać inicjatywy sprzyjające wzrostowi środków finansowych na opiekę nad zabytkami; określać warunki współpracy z właścicielami zabytków, eliminujące sytuacje konfliktowe związane z wykorzystaniem tych zabytków; podejmować przedsięwzięcia umożliwiające tworzenie miejsc pracy związanych z opieką nad zabytkami.

Podnieść należy, że wprawdzie uchwalenie programu opieki nad zabytkami ma charakter obligatoryjny, ale program taki nie ma statusu prawa miejscowego, ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć władczych względem jednostek spoza aparatu administracji publicznej (M. Cherka red., P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Lex 2010, nr 8383).

Jak podnosi się w piśmiennictwie (K. Wlaźlak, "Program opieki nad zabytkami", Lex/el. 2014) ochrona i opieka nad dobrami kultury (zabytkami) jest konstytucyjnym zadaniem organów władzy publicznej. W zakresie działania organów jednostek samorządu terytorialnego mieści się m.in. możliwość tworzenia i zarządzania parkiem kulturowym przez gminę, prowadzenie gminnej ewidencji zabytków, a także sporządzanie wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów opieki nad zabytkami. W świetle cytowanego wyżej art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. odrębne miejsce w zadaniach własnych gminy, powiatu i województwa samorządowego zajmuje ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, co nadaje temu zadaniu szczególne znaczenie. W tym obszarze konkretne zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego, włączając zasady tworzenia programów opieki nad zabytkami, określa ustawa o ochronie zabytków. Stanowi ona konkretyzację postanowień zawartych w art. 5, art. 6 i art. 73 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Zgodnie zaś z art. 6 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (ust. 1); Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym (ust. 2). Natomiast w myśl art. 73 ust. 1 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury.

Na mocy ustaw samorządowych ochrona zabytków ma być wprawdzie realizowana przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, jednak ustawodawca nie wymienia programów opieki wśród form ochrony zabytków, o których mowa

w art. 7 ustawy o ochronie zabytków (wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ochrona wynikająca z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji, o których mowa w art. 7 pkt 4 tej ustawy).

Waga nadana zadaniom własnym gminy z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a jednocześnie ranga tychże zagadnień, która z woli ustrojodawcy podniesiona została do poziomu konstytucyjnego, nakazuje przyznać gminnym programom opieki nad zabytkami szczególną rolę w zarządzaniu dziedzictwem kultury na obszarze danej gminy. Stanowi przy tym podstawowe narzędzie służące realizacji przez gminę zadania ustawowego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w ust. 1.

Tryb uchwalania gminnego programu opieki nad zabytkami został uregulowany w jednym przepisie, tj. art. 87 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że program ten sporządza wójt (burmistrz, prezydent miasta) na okres 4 lat, po czym rada gminy podejmuje uchwałę o przyjęciu programu po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Z powyższych przepisów w ocenie Sądu wynika, że rada gminy ma obowiązek uchwalić gminny program opieki nad zabytkami. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków określa przy tym jednoznacznie i wprost horyzont czasowy programów, co daje podstawy do twierdzenia, że cechą tych aktów jest zarówno dezaktualizacja, jak również wymóg odpowiedniej stabilności zawartych w nich treści. Z jednej strony bowiem, po upływie czterech lat gmina ma obowiązek sporządzić i przyjąć kolejny program, z drugiej zaś strony program powinien nadawać się do stosowania przez czas, na który został przyjęty.

Nie budzi także wątpliwości Sadu, że uzyskanie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przez radę gminy ma charakter obligatoryjny (vide art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków). Dopiero po uzyskaniu opinii rada może podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia programu. Opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowi zatem przesłankę warunkującą uchwalenie programu. W zakresie ustalania treści programu opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie ma wprawdzie wiążącego charakteru, jednak zwrócenie się o zaopiniowanie programu do tego organu ochrony zabytków jest warunkiem sine qua non ważności podjętej w tej sprawie uchwały, zaś niezwrócenie się do organu opiniującego celem zaopiniowania programu skutkuje istotną wadliwością takiego aktu.

Biorąc pod uwagę zarówno wagę ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jako zadania własnego gminy, jak również określone w przepisach ustawy o ochronie zabytków zasady i tryb uchwalenia gminnego programu opieki nad zabytkami, przyjąć należy, że zachowanie tych zasad i trybu ma niezwykle istotne znaczenie dla prawidłowości realizacji ww. zadań własnych gminy. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do podejmowania uchwały o uchyleniu gminnego programu opieki nad zabytkami w okresie jego obowiązywania bez przyjęcia nowego programu. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której na obszarze danej gminy nie obowiązuje program, który jest podstawowym narzędziem realizacji ww. zadań. Uchylenie obowiązującego programu opieki nad zabytkami przed upływem okresu, na jaki został przyjęty, narusza jednocześnie art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, powoduje bowiem skrócenie ustawowego okresu czterech lat, na jaki program ten powinien być obowiązkowo przyjęty. W przypadku objętym niniejszą sprawą dotychczasowy program przyjęty został na lata 2016-2019, zatem uchylenie tego programu i niezastąpienie go kolejnym programem narusza istotnie art. 87 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Ponadto wskazać należy, że wprowadzenie w ustawie wymogu zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przed przyjęciem programu opieki nad zabytkami, stanowi jedyny proceduralny wymóg niezbędny do uchwalenia programu. Skoro tak, to przyjąć należy, że ustawodawca nadał opinii organu wyspecjalizowanego z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami szczególne znaczenie dla treści programu oraz sposobu realizacji zadań gminy z tego zakresu. W konsekwencji to szczególne znaczenie zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków powinno przejawiać się nie tylko przy przyjmowaniu przez radę programu opieki nad zabytkami, jakby to wynikać mogło z literalnego brzmienia art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, lecz także w przypadku podejmowania uchwał zmieniających oraz uchylających gminny program opieki nad zabytkami. Jeżeli bowiem wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przyznano opiniodawcze uprawnienie w odniesieniu do treści przyjmowanego programu, to organ ten powinien tym bardziej mieć możność wypowiedzenia się w drodze opinii w przypadku zmiany treści programu, a także w przypadku planowanego przez radę gminy jego uchylenia. W szczególności w sytuacji, w jakiej podjęta została zaskarżona uchwała, gdy rada gminy dokonała uchylenia dotychczas obowiązującego programu opieki nad zabytkami, nie przyjmując w jego miejsce nowego programu, wojewódzki konserwator zabytków powinien mieć możliwość zaopiniowania dopuszczalności tego rodzaju projektu uchwały, na skutek której na obszarze gminy nie będzie obowiązywał program opieki nad zabytkami. Skoro zatem podjęcie uchwały w przedmiocie gminnego programu opieki nad zabytkami, zarówno w zakresie jego przyjęcia, jak również zmiany i uchylenia, wymaga zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, to podjęcie zaskarżonej uchwały bez zachowania tego wymogu ustawowego stanowi istotne naruszenie

art. 87 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków.

Podkreślić nadto należy, że szczególne znaczenie, jakie nadaje ustawodawca zarówno programom opieki nad zabytkami, jako narzędziom realizacji zadań gminnych w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, jak również określenie szczególnych zasad i trybu ich sporządzania i przyjmowania, w tym wprowadzenie okresu obowiązywania programu oraz wymogu zasięgnięcia opinii wyspecjalizowanego organu administracji publicznej, powoduje, że naruszenie zasady sporządzania programu na okres 4 lat oraz ustawowego trybu podejmowania uchwały rady gminy w tym przedmiocie, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie ww. przepisów prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, tj. zarówno jej § 1, na mocy którego uchylono uchwałę w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019", jak również - w konsekwencji naruszenia prawa przez § 1 uchwały, § 2 uchwały - powierzającego wykonanie zaskarżonej uchwały Burmistrzowi Miasta oraz § 3 uchwały - określającego dzień wejścia w życie uchwały.

Tak dokonanej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mogła zmienić argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu, jak również stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta zaprezentowane w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. oraz na rozprawie. W ocenie Sądu nie można zasadnie twierdzić, jak to wskazywał Przewodniczący Rady, że przy obligatoryjności sporządzenia programu opieki nad zabytkami, dopuszczalne jest doprowadzenie do tego rodzaju sytuacji prawnej, że na skutek uchylenia dotychczas obowiązującego programu, bez przyjęcia w jego miejsce nowego, gmina pozbawiona jest tak istotnego - z punktu widzenia realizacji zadań własnych z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami - aktu, jakim jest omawiany program. Nadto z przyczyn wyżej wyłożonych nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Przewodniczącego Rady, zgodnie z którym zasięgnięcie opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków nie było konieczne w przypadku uchylenia programu opieki nad zabytkami.

Odnosząc się do twierdzeń Przewodniczącego Rady, który w piśmie z dnia 20 listopada 2017 r., przywołując brzmienie art. 21 ustawy o ochronie zabytków, wskazywał na niedopuszczalność powoływania w programie opieki nad zabytkami listy Gminnej Ewidencji Zabytków, która powinna powstać z dużym wyprzedzeniem czasowym i być podstawą opracowania programu, a także wskazał, że wiele obiektów na liście GEW nie posiadało kart adresowych, co uniemożliwiało wypełnienie zapisu art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków, wskazać należy, co następuje:

Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków - wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z art. 22 ust. 5 tej ustawy wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy o ochronie zabytków, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy.

W świetle powyższych unormowań należy podkreślić, że gminny program opieki nad zabytkami, mimo że sporządzany jest na podstawie gminnej ewidencji zabytków, jest dokumentem odrębnym od tej ewidencji. Odmienne są zasady przyjmowania programu opieki nad zabytkami, który jest uchwałą rady gminy (niemającą charakteru aktu prawa miejscowego), zawierającą spisany zespół postulatów i przesłanek działania gminy w dziedzinie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z kolei gminna ewidencja zabytków na gruncie obowiązujących przepisów zyskała status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formy ochrony zabytków. Jednak ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków - zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, nie następuje w drodze przyjęcia programu opieki nad zabytkami, czy też poprzez załączenie listy zabytków ujętych w gminnej ewidencji zabytków do tego programu jako załącznika, jak miało miejsce w tej sprawie. Program opieki nad zabytkami nie stanowi dokumentu, którego przyjęcie stanowiłoby akt zatwierdzenia już istniejącej gminnej ewidencji zabytków, czy też akt utworzenia takiej ewidencji. Zawartość gminnej ewidencji zabytków, to jest liczba i rodzaj ujętych w niej obiektów, jest zmienna, a to w szczególności z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.

Do "Programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2016-2019" został załączony w formie załącznika (Aneks nr 4) wykaz obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta, która – jak wynika z treści uchwały, zgodnie

z art. 21 ustawy o ochronie zabytków, stanowiła podstawę sporządzenia programu (vide treść podrozdziału 5.2.3. – str. 40 Programu, podrozdziału 5.4 Programu

– str. 50 Programu). Podnoszone przez Radę Miasta wątpliwości co do prawidłowości ujęcia określonych obiektów w tejże ewidencji (według Rady Gminna Ewidencja Zabytków Miasta w chwili uchwalania Programu obejmowała około 980 zabytków, a w Programie wskazano, że 1066 zabytków), zdaniem Sądu, nie mogły uzasadniać uchylenia dotychczasowej uchwały przyjmującej Program, ponieważ w żaden sposób nie zostało wykazane aby ta okoliczność (nie uprawdopodobniona zresztą przez Radę, a nadto nie wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) miała jakikolwiek wpływ na treść samego Programu. Podobnie jak podnoszona przez Przewodniczącego Rady Miasta okoliczność, że projekt programu opieki nad zabytkami został sporządzony przez pracownika Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Należy dodać, że wyłączną właściwość w zakresie wyznaczenia zabytków nieruchomych, innych niż wpisane do rejestru zabytków i znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, ustawodawca zastrzegł dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. To zatem te organy decydują o tym jakie zabytki zostaną ujęte w GEZ.

Nie ma także znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, że uchwały w przedmiocie przyjęcia gminnych programów opieki nad zabytkami nie zostały podjęte przez inne rady gmin, gdyż Sąd dokonuje kontroli legalności wyłącznie zaskarżonego aktu.

Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. dzień 24 sierpnia 2017 r., oraz datę orzekania w tej sprawie przez Sąd - 15 marca 2018 r., nie zachodziły zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Dodać należy, że w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uprawnionym do udziału w postępowaniu był zarówno Przewodniczący Rady Miasta (reprezentujący Radę Miasta), jak i Burmistrz.

Z uwagi na sprzeczne stanowiska organów Gminy odnośnie zasadności skargi Wojewody Sąd przyjął bowiem, że w tej sprawie zaistniał szczególny przypadek, na który wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do tego rodzaju szczególnych sytuacji zaliczyć należy konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno- i cywilnoprawnej, jest wójt, a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone, jednak takie stanowisko – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym - w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy - w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej przepisów.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu na rzecz Wojewody zwrot kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika (radcy prawnego), które Sąd ustalił na 600 zł uwzględniając wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia niniejszej sprawy.