Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 447/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 7, art. 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A Spółka Jawna, uchyliło decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego

w P. decyzją z dnia [...], odmówił A Spółka Jawna ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy A 25, działka nr 505, 621, obr. [...] w P., wskazując, że projektowane zadanie nie spełnia uwarunkowań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) - w skrócie u.p.z.p. - w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Powołując się na ustalenia analizy zagospodarowania terenów przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie", organ wskazał, że w obszarze analizy istniejące wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek są zróżnicowane i kształtują się od 4,94% do 39,56%, średni wskaźnik wynosi 16,48%. W chwili obecnej zainwestowanie działek objętych wnioskiem przekracza średni wskaźnik i wynosi 31,57%. Określona przez inwestora powierzchnia zabudowy - 480 m2 wraz z istniejącą zabudową stanowiłaby 46,40% łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem. Stwierdzono konieczność ustalenia przedziału możliwości zagospodarowania działki - minimalnej i maksymalnej wartości. Przyjęcie wskaźnika maksymalnego - 39,56% stanowi powierzchnię zabudowy 1280,16 m2, co przy istniejącej powierzchni zabudowy 1021,52 m2, pozwala na doinwestowanie działki powierzchnią zabudowy 258,56 m2. Ponieważ w chwili obecnej istniejąca zabudowa stanowi ok. 31,57% powierzchni nieruchomości, stwierdzono bezzasadność przyjęcia minimalnego wskaźnika w oparciu o analizę, tj. min. 4,94 m2 i przyjęto jako minimalny istniejący obecnie, tj. ok. 31,57%. Wnioskowana powierzchnia zabudowy i generowany przez nią wskaźnik 46,40% przekraczałby maksymalny wskaźnik z analizowanego obszaru. Wobec powyższego przyjęto dla planowanej inwestycji maksymalny wskaźnik z analizowanego obszaru, tj. 39,56%, co oznaczałoby możliwość doinwestowania działki jednie w zakresie 7,99%, co stanowiłoby powierzchnię zabudowy 258,56 m2. Dalej organ wskazał, iż pomimo dwukrotnego wezwania z dnia 18 sierpnia 2015 r. i 17 września 2015 r. o przybycie do siedziby organu, wnioskodawca nie zapoznał się z wynikami sporządzonej analizy, w szczególności w zakresie określonego dopuszczalnego maksymalnego wskaźnika, który uniemożliwia realizację planowanej zabudowy o wnioskowanej powierzchni zabudowy. Pomimo, że wyniki sporządzonej analizy dają podstawę do realizacji planowanej inwestycji, organ nie mógł rozpatrzyć wniosku w ten sposób, iż ustaliłby warunki zabudowy o cechach zabudowy, które nie korespondują z wnioskiem inwestora i nie są przez niego zaakceptowane. Organ związany jest bowiem treścią wniosku w całości i nie może go samodzielnie modyfikować. W świetle powyższego, wobec braku zmiany wniosku, rozstrzygnięto o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W odwołaniu od tej decyzji A Spółka Jawna, zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik postępowania, a polegające na błędnym uznaniu, iż w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie nie znajduje się działka pozwalająca na kontynuację wielkości powierzchni zabudowy, przy czym nie wzięto pod uwagę działki nr 502, co spowodowało, iż organ wydał decyzję odmowną; § 5 ust. 1 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik postępowania, a polegającego na nie wyznaczeniu innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak szczegółowego uzasadnienia dlaczego organ wydający decyzję nie skorzystał ze szczególnego ustalenia: wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), uzasadnienie decyzji w tej kwestii sprowadza się do przytoczenia treści przepisu bez wskazania motywów rozstrzygnięcia oraz ich podstaw, powoduje to, iż nie ma możliwości poddania kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie odwołujących zasadnym jest ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie, gdyby organ II instancji nie podzielił stanowiska strony odwołującej, to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał regulacje art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. na obszarach, na których nie ma planu miejscowego. Zatem jej rolą jest z jednej strony ukształtowanie nowej zabudowy, a z drugiej powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z funkcją i cechami zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Jednocześnie odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu niedopełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może nastąpić wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla projektowanej zabudowy, jej ulokowania na terenie wskazanym przez inwestora. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i cechami obiektów już istniejących i zagospodarowania terenów, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której wyniki mają uzasadniać

w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4-8 rozporządzenia funkcję i cechy nowej zabudowy. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia przewidują podstawowe zasady kształtowania zabudowy i kolejność ich stosowania, a ponadto możliwość odstąpienia od tych zasad oraz ustalenia cech zabudowy w inny sposób,

o ile wynika to z analizy zagospodarowania. Dopuszczenie wyjątku od zasad kształtowania zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy, z którego powinno wynikać, dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle § 4-8 rozporządzenia, organ gminy nie posiada uprawnień do samodzielnego ustalania cech nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy.

W tej sprawie organ I instancji rozstrzygnięcie spornej sprawy oparł o wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. W wykonanej analizie, poza uwidocznieniem stanu faktycznego w zakresie istniejącej funkcji w obszarze analizowanym i stwierdzeniem, iż projektowana zabudowa odpowiada istniejącemu zagospodarowaniu nieruchomości

z wyznaczonego obszaru, ponieważ realizować będzie tożsamy program funkcjonalny, organ nie przedstawił jednak wniosków z przeprowadzonej analizy i nie uzasadnił kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji. W rzeczywistości poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu i uzasadnieniu w tym względzie.

Kolegium odnosząc się następnie do cech ustalonych w analizie architektoniczno-urbanistycznej stwierdziło, że budzą one wątpliwości na gruncie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalony w analizie maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 39,56% (tj. maksymalny wskaźnik z obszaru analizowanego), na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia, opiera się na twierdzeniu, że wskaźnik ten pozwala na doinwestowanie działki powierzchnią zabudowy 258,56 m2, przy istniejącej powierzchni zabudowy 1021,52 m2. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął ten właśnie maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym występujący na jednej działce o funkcji - mieszkalnej jednorodzinnej. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, daje organowi kompetencje do tego, aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organie spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie może oznaczać dowolności. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku na obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, organ nie rozważył należycie realizacji zachowania, ochrony ładu przestrzennego w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na niekonsekwencję organu pierwszej instancji w zapisach analizy (str. 10), a tym samym w zaskarżonej decyzji. I tak, organ podniósł, iż "Określona przez Inwestora powierzchnia zabudowy - 480 m2 wraz

z istniejącą zabudową stanowiłaby 46,40% łącznej pow. działek objętych wnioskiem". Dalej wskazał, iż "Wnioskowana pow. zabudowy i generowany przez nią wskaźnik 46,40% przekraczałby maksymalny wskaźnik z analizowanego obszaru", co świadczyłoby, iż tylko wnioskowana powierzchnia zabudowy generowałaby wskaźnik 46,4%, a nie jak wskazano wyżej - wnioskowana i istniejąca. Również w zakresie ustalonego wskaźnika zabudowy zapisy są niejasne, czy maksymalny wskaźnik jest dla planowanej inwestycji, czy też łączny wskaźnik zabudowy (obejmujący zabudowę istniejącą i wnioskowaną). Organ podał, iż "Wobec powyższego przyjęto dla planowanej inwestycji maksymalny wskaźnik z analizowanego obszaru tj. 39,56%". Natomiast we wnioskach "ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy min. jako istniejący tj. ok. 31,57% - maks. 39,56% pow. nieruchomości. Określony maksymalny wskaźnik winien uwzględniać pow. istniejącej zabudowy w trakcie realizacji".

Ustalona w analizie szerokość elewacji frontowej w przedziale "min. 6,61 m – maks. 22,85 m" nie znajduje odpowiedniego oparcia w przepisach § 6 ust. 2 rozporządzenia

w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwarzałaby dowolność w realizacji. Na gruncie § 6 ust. 2 rozporządzenia nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem, iż najbardziej adekwatnym sposobem ustalenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy dla funkcji usługowej winno być nawiązanie do zabudowy o tożsamej funkcji i ustalenie jej, jak należy domniemywać na podstawie tabeli nr 3 analizy, od najmniejszej szerokości elewacji frontowej budynków o funkcji usługowej do największej (pomijając szerokość elewacji frontowej na dz. nr 37 - kościół i parafia). Ustalenie tej cechy nadto poprzez wskazanie wielkości granicznych, przy znacznej rozpiętości jest niejednoznaczne i stwarzałoby w rzeczywistości dowolność

w projektowaniu i umożliwiałoby realizację obiektu, który w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 rozporządzenia, może nie odpowiadać charakterystyce obiektów występujących na obszarze analizowanym. W takich okolicznościach faktycznych

i prawnych ustalonej przez organ pierwszej instancji szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku nie można zaaprobować.

Według Kolegium podobnie rzecz się przedstawia, jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy dachu. Ustalając w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do okapu, gzymsu, attyki ("min. 2,8 m - maks. 7,6 m") organ uzasadnił, iż przy wyznaczaniu tego parametru wzięto pod uwagę jedynie zabudowę usługową, która w obszarze analizowanym posiada wysokości od 2,8 m do 11 m, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia maksymalnej wysokości 11 m (wysokość kościoła) wobec tego przyjęto wysokość maksymalną 7,6 m. Również, jeżeli chodzi o ustaloną wysokość głównej kalenicy uzasadnienie ogranicza się do wskazania tego parametru dla zabudowy usługowej

i ustalenie "min. 3,0 m maks. 8,0 m".

Tak ustalone parametry stwarzają dowolność. Ustalając cechy w powyższy sposób, organ powinien wskazać w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanki faktyczne, że przemawia za tym ład przestrzenny. Takiego uzasadnienia w sporządzonej analizie brak.

W ponownym postępowaniu organ powinien uzasadnić kontynuację funkcji wnioskowanej inwestycji, a następnie ustalić, rozważyć i wskazać, czy na obszarze poddanym analizie występują uwarunkowania specyficzne uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioski takiego rozstrzygnięcia powinny wynikać z analizy,

a ustalone cechy powinny mieć merytoryczne uzasadnienie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obowiązkiem organu jest nie tylko przeprowadzenie właściwej analizy architektoniczno-urbanistycznej, o której mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia, ale także wyciągnięcie właściwych wniosków i merytoryczne uzasadnienie ustalonej cechy na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego - w ocenie Kolegium - w niniejszej analizie zabrakło w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż co do zasady organ związany jest wnioskiem inwestora. Nie oznacza to jednak, że wniosek ten musi być uwzględniony w pełnym zakresie co do parametrów zabudowy. W sytuacji zatem, gdy cechy nowej zabudowy wynikające z ustaleń przeprowadzonej analizy nie korespondują z wnioskiem inwestora i nie są przez niego zaakceptowane, to stanowi to podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy o cechach wskazanych przez inwestora. Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże przed wydaniem decyzji odmownej, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku, to stosownie do art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie i inwestor kategorycznie podtrzyma żądanie zawarte we wniosku, organ orzeka o odmowie uwzględnienia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie poinformował inwestora o ustaleniach przeprowadzonej analizy i o skutkach nie przyjęcia ustaleń warunków zabudowy określonych w analizie. Pisma z dnia 18 sierpnia 2015 r. i 17 września 2015 r. adresowane do inwestora "o przybycie do siedziby" organu pierwszej instancji w celu zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz pismo z dnia 11 grudnia 2015 r. informujące strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie wypełniają powyższego obowiązku.

Kolegium odnosząc się w następnej kolejności do kwestii kręgu stron wskazało, że organ uznał za stronę postępowania A. M. (dz. nr ewid. 503/2), natomiast z wypisu uproszczonego z dnia 3 września 2013 r. wynika, że właścicielami działki nr 503/2 poza wymienioną A. M., są Z. W., M. K., A. H., M. W.. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Zmiana właściciela nieruchomości, jeżeli taka była, powinna mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że pismem z dnia 23 marca 2015 r. inwestor wniósł o zbadanie, czy M. P. i jej mąż są stronami postępowania, argumentując, iż "Do Spółki zgłosiła się M. P., która wskazała, że ani ona, ani jej mąż nie są właścicielami działek sąsiadujących z działką inwestora. Ponadto poinformowała, że ona, ani jej mąż nie są spadkobiercami żadnych byłych właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością Spółki". Wspomniany wypis uproszczony z dnia 3 września 2013 r., dowodzi, iż małżeństwo M. P. i W. P. są współwłaścicielami dz. nr ewid. 509. Jednak w świetle wspomnianego pisma inwestora z akt postępowania nie wynika, czy organ podjął czynności mające na celu ustalenie, czy M. P. i W. P., uznani za strony postępowania, są nadal współwłaścicielami dz. nr 509.

Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku odwołania o ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zauważył, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższą decyzję M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4-8 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu uznania braku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa od ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu, podczas gdy z dostępnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że projektowane zamierzenie nie spełnia warunku kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy w szczególności w odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji nie rozważył należycie realizacji zachowania, ochrony ładu przestrzennego w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 77 § 1, art. 80, art. 8 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu, całego materiału dowodowego dostępnego w niniejszej sprawie, a w szczególności notatki służbowej z 2 lutego 2015 r. i w tym zakresie, przez dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, dokonanie również wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim organ II instancji uznał, że organ I instancji nie poinformował inwestora o konieczności skorygowania wniosku, czym miałby dopuścić się naruszenia art. 9 k.p.a.;

b) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z w/w przepisami i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym braku oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności braku oceny dokumentacji fotograficznej, poprzednio wydanych decyzji administracyjnych dla przedmiotowej nieruchomości, a ponadto braku przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz do braku oceny wystąpienia w sprawie przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem interesów skarżącej i innych stron postępowania;

c) art. 136 k.p.a. przez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu;

d) art. 138 § 2 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym również ujawniony na etapie postępowania odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy nowe, powtórne i prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno pokrywać się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji;

f) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien orzec co do istoty sprawy i odmówić inwestorowi wydania warunków zabudowy terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W judykaturze na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, podzielane zresztą w pełni przez tutejszy sąd, zgodnie z którym określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15 – Lex nr 1947754, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12 – Lex nr 1495262, 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 – Lex nr 1575600, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1619/14 – Lex nr 2037417, 26 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1606/14 – Lex nr 2037414, WSA w: Krakowie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 455/16 – Lex nr 2085183, Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1074/15 – Lex nr 1949073, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 12/15 – Lex nr 1937280).

Rozpoczynając rozważania przypomnieć trzeba, że niniejsze postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, parkingiem i placem manewrowym toczy się od roku 2008. Analiza zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w kontekście obowiązujących przepisów prawa, zebranego materiału dowodowego i poczynionych wyżej uwag natury ogólnej pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił przesłanki materialnoprawne warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprawnie wyjaśnił znaczenie zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i omówił reguły rządzące opracowaniem analizy urbanistycznej. Następnie zaś w oparciu wnikliwą analizę materiału dowodowego trafnie wypunktował uchybienia organu I instancji, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogły podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, zaskarżona decyzja - wbrew zarzutom skargi - nie narusza powołanego wyżej art. 136 k.p.a. ani też art. 138 § 2 k.p.a. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego brak było również podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rację ma niewątpliwie organ odwoławczy zwracając uwagę na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wadliwości analizy urbanistycznej. Dogłębna ocena tego dokumentu prowadzi do wniosku, że organ I instancji ustalając parametry nowej zabudowy uczynił to wybiórczo, w oparciu o wybrane przez siebie niektóre

z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, pomijając przy tym inne nieruchomości. Dla przykładu warto w tym miejscu zwrócić uwagę na kościół, którego parametry raz są brane pod uwagę, a innym razem pomijane przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, zależnie od woli organu. Obowiązkiem organu przy określeniu poszczególnych parametrów nowej zabudowy jest uwzględnienie zabudowy występującej na wszystkich działkach, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, czego w przedmiotowej sprawie ewidentnie zabrakło. Poza tym w pełni prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności rzetelnego uzasadnienia przez organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ustalonego w decyzji na zasadzie wyjątku od reguły (czyli średnich wskaźników z obszaru analizowanego): maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - 39,56% (występującego na jednej działce o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej) w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w przedziale "min. 6,61m - maks. 22,85m" wyłącznie w odniesieniu do obiektów o tożsamej funkcji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (min. 2,8 m – 7,6 m) i wysokości głównej kalenicy dachu (min.3,0 – maks. 8,0m) w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Niewątpliwie, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest ustalenie średnich wskaźników poszczególnych parametrów dla całego obszaru, nie oznacza to jednak, iż tak ustalone parametry będą bezwzględnie wiążące dla rozstrzygnięcia

w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie każdego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone

w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Oceny w tym zakresie niewątpliwie brakowało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uzasadnia konkluzję, że ustalone parametry nowej zabudowy cechuje dowolność.

Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy parametry wskaźnika powierzchni zabudowy określone w analizie odbiegały od wniosku inwestora, to należało wezwać inwestora do wypowiedzenia się czy skoryguje wniosek, czy też podtrzymuje pierwotny wniosek. Tymczasem dwa pisma skierowane do Spółki w dniach 18 sierpnia 2015 r. i 19 września 2015 r. "o przybycie do siedziby Pracowni (...), w celu zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy" nie czynią zadość tym obowiązkom. Stanowisko organu i zakres wezwania powinny być sformułowane na tyle jasno, aby inwestor wiedział, w jakim celu ma się stawić

w organie. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracyjne są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu zobowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przywołana zasada informowania stron doznała w realiach rozpoznawanej sprawy istotnego naruszenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku

w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (por: wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2288/14 – Lex nr 2108475). W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów

i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1639/06 – Lex nr 413525).

Prawidłowe są wreszcie argumenty organu odwoławczego dotyczące katalogu stron postępowania. Zarzuty Kolegium względem postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji nabierają jeszcze większego znaczenia, gdy uwzględni się okres trwania niniejszego postępowania. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim czuwanie nad bieżącym aktualizowaniem listy stron postępowania, któremu to obowiązkowi organ I instancji ewidentnie uchybił. Jeżeli bowiem w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji.

Zaskarżona decyzja Kolegium - wbrew zarzutom skargi - nie narusza norm prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4-8 rozporządzenia. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny wydaje się także zarzut skargi

o nieuwzględnieniu przez organ notatki służbowej z 2 lutego 2015 r. Notatka, co wyraźnie umknęło uwadze autorki skargi, nie posiada mocy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jakim jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. Poza tym autorytarne i subiektywne przekonanie pracownika organu o wykluczeniu możliwości dalszego inwestowania na działce inwestora w sytuacji, gdy notatkę sporządzono zanim opracowano analizę urbanistyczną, która jest podstawowym dowodem w sprawie, wydaje się nie mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że

w świetle akt sprawy zasada dobrego sąsiedztwa w przypadku projektowanej inwestycji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona, zaś zupełnie inną kwestią jest prawidłowość ustalenia parametrów tej zabudowy. Nie jest bowiem wykluczone wydanie w przyszłości pozytywnej decyzji dla projektowanej inwestycji.

W przekonaniu sądu nie znajduje oparcia w aktach sprawy zarzut skarżącej

o podjęciu zaskarżonej decyzji z pominięciem słusznego interesu strony. Końcowo podnieść trzeba, że zarzuty związane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, nie mogły rzutować na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ mogą być one przedmiotem ewentualnych rozważań przed właściwym organem w toku postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo wskazać trzeba, iż organ I instancji samodzielnie zmodyfikował przedmiot niniejszego postępowania, pomijając w zakresie rozstrzygnięcia parking

i plac manewrowy, które także są objęte zamiarem inwestycyjnym Spółki, co wynika

z pisma z dnia 22 grudnia 2009 r. Wprawdzie błąd ten nie został dostrzeżony przez organ odwoławczy, a stwierdzone uchybienie wobec omówionych wyżej istotnych wad postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogło rzutować na wynik sprawy, nie mniej jednak sąd mając na względzie ekonomikę postępowania, uznał za konieczne zwrócić nań uwagę.

Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

JK