Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2727/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 72
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 372/22 w sprawie ze skargi I. S. i S. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] we wschodnim rejonie wsi [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 8 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 372/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę I. S. i S. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki (dalej: "Rada") z 5 listopada 2020 r. nr XXVII/297/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka we wschodnim rejonie wsi Siedlisko (dalej: "Uchwała", "Plan Miejscowy").

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i S. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie, iż:

- wprowadzając na działkach skarżących zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego organ nie przekroczył władztwa planistycznego, podczas gdy wskazane zapisy w przedmiotowej Uchwale zostały wprowadzone bez realnego i szczegółowego uzasadnienia merytorycznego, w szczególności przez brak szczegółowego wyjaśnienia interesu publicznego i konieczności dokonania ograniczenia interesu indywidualnego, nałożenie wskazanych ograniczeń bez żadnych usprawiedliwionych i obiektywnych czynników, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wprowadzenie ograniczeń z pominięciem zasady proporcjonalności, mimo braku wystąpienia celu czy też słusznego interesu społecznego, aby przedmiotowe działki wyłączyć z możliwości jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji bezzasadnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości skarżących,

- w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo wyważono interes indywidualny oraz interes mieszkańców gminy, rozumiany jako wyraz interesu społecznego i panujące trendy w zakresie ochrony środowiska oraz życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowiu środowisku, a w związku z tym, iż celowym, przemyślanym i proporcjonalnym pozostaje wyłączenie niektórych terenów z możliwości zabudowy, nie dopuszczając tym samym do niekontrolowanego procesu inwestycyjnego, podczas gdy planowana przez skarżących inwestycja miała pozostawać w dalszym ciągu zwyczajowym gospodarstwem rodzinnym, w skład którego miała wchodzić również zabudowa zagrodowa, a więc inwestycja maksymalnie do 210 DJP, która nie jest inwestycją mającą w sposób bardzo istotny wpływać na środowisko, w przeciwieństwie do dużych, specjalistycznych ferm, których wpływ na środowisko pozostaje znaczny i realny,

- gmina konsekwentnie realizuje wyznaczone cele w zakresie kreowania polityki przestrzennej, z jednej strony wskazując, że inne przyjęte uchwałami plany miejscowe w południowej części wsi S., północnej części wsi R. czy w zachodnim rejonie wsi P. również przewidują zachowanie przeznaczenia rolniczego terenów - R z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z drugiej natomiast, iż takie hodowle mają już miejsce w innych częściach wsi S., podczas gdy w gminie T. na terenie lub niedalekiej odległości od wsi S. obowiązują także inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które nie przewidują aż tak daleko idących ograniczeń i zakazów jak w zaskarżonej Uchwale, co jednoznacznie potwierdza, że w gminie różnicowana jest sytuacja prawna poszczególnych właścicieli nieruchomości i wbrew przyjętemu przez Sąd I instancji stanowisku, gmina nie realizuje konsekwentnie wyznaczonych celów w zakresie kreowania polityki przestrzennej, a w związku z tym niewystarczające wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz nieprawidłową analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust 4 w zw. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie, iż ustalenia zawarte w uchwale nr XLIX/324/13 Rady Miejskiej Trzcianki z 11 lipca 2013 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Trzcianka (dalej: "Studium") pozostają spójne z ustaleniami zawartymi w planie miejscowym, gdyż w Studium określone zostały jedynie ogólne kierunki i założenia zagospodarowania, które są następnie uszczegóławiane w planach miejscowych, natomiast gmina przewidziała w Studium dużą swobodę w kształtowaniu postanowień planu w zakresie przeznaczenia terenów, co wskazuje, że ukierunkowana jest na zrównoważony rozwój gospodarczy terenu, podczas gdy zakaz lokalizacji jakichkolwiek zabudowań na wskazanych nieruchomościach pozostaje na tyle istotną zmianą, iż powinna zostać wcześniej uwzględniona przez organ administracji w Studium, natomiast ustalenia zawarte w planie miejscowym powinny jedynie doprecyzowywać zasady wynikające ze Studium i pozostawać w jak największym stopniu analogiczne z ustaleniami tam zawartymi i określać jednocześnie zakaz lokalizacji obiektów budowlanych,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust 1 w zw. z art 17 pkt 11, 12 i 13 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez niedostateczne wyjaśnienie rozpatrzenia przez organ administracji uwag skarżących do planu miejscowego i błędne uznanie, że organ administracji rozpatrzył uwagi skarżących do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., podczas gdy rozpatrzenie uwag skarżących złożonych w dniu 14 września 2020 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje sprzeczne z dyspozycją powyższego przepisu, gdyż organ zawarł jedynie krótką informację, że zgodnie z projektem planu teren jest przeznaczony pod teren rolniczy z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego, zaś na etapie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego Rada poparła stanowisko mieszkańców wsi.

Mając na uwadze powyższe podstawy naruszenia prawa materialnego, wskazano ponadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego brak zastosowania w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie działek skarżących.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących, tj. działek nr [...], obręb S., oraz nr [...], obręb S., w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów na tereny rolnicze, oznaczonych na rysunku - R, tj. § 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały oraz w zakresie ustalenia zachowania dla terenów rolniczych R rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia i zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji, tj. § 14 ust. 1 pkt 1 i 2 Uchwały; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów tj.: uchwały Rady nr VIII/63/15 z 23 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w obrębie geodezyjnym Siedlisko wraz z załącznikami, uchwały Rady nr XXXV/308/17 z 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze wsi Stobno wraz z załącznikami oraz uchwały Rady nr XXIII/186/16 z 19 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka na obszarze osady Wrząca wraz z załącznikami - na okoliczność występowania w gminie Trzcianka innych obowiązujących planów miejscowych, w których nie przewidziano całkowitego zakazu lokalizacji obiektów budowlanych.

3. Pismem z 12 grudnia 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 20 ust 1 w zw. z art 17 pkt 11, 12 i 13 u.p.z.p. Po pierwsze, Rada rozpoznała uwagi zgłoszone przez skarżących, co znalazło odbicie w załączniku nr 4 do Uchwały. Po drugie, rozstrzygnięcie o uwagach zgłoszonych do projektu planu miejscowego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uwagi do projektu planu mają znaczenie wyłączenie z punktu widzenia realizacji zasady partycypacji społeczeństwa w toku procedury planistycznej, a sposób ich rozstrzygnięcia nie determinuje w żaden sposób prawa osoby mającej interes prawny do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w sprawie przyjęcia planu miejscowego. W szczególności, obowiązujące przepisy nie ograniczają prawa do zaskarżenia planu miejscowego do kwestii podniesionych w uwagach do projektu planu - zob. art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 p.p.s.a. W świetle tych okoliczności, nawet ogólnikowe odniesienie się przez radę gminy do zgłoszonych uwag nie stanowi z reguły istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że takie ogólnikowe odniesienie się przez Radę do uwag skarżących mogło mieć istotny wpływ na treść Uchwały. W ramach zarzutu naruszenia obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach do projektu planu nie można natomiast zarzucać naruszenia prawa związanego z przyjęciem w kwestionowanym planie określonego przeznaczenia danej nieruchomości. Zagadnienie to dotyczy bowiem nie trybu, ale zasad sporządzenia planu miejscowego.

4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 9 ust 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że Uchwała nie narusza postanowień Studium. Należy przypomnieć, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15 oraz wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 - CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że cały obszar działek nr [...] i [...] to, według Studium, tereny rolnicze (orne) – k.117 akt. Przeznaczenie zatem w Uchwale działek skarżących pod tereny rolne (R) jest zatem zgodne z kierunkiem rozwoju przewidzianym w Studium. W sprzeczności ze Studium nie pozostaje również wprowadzenie w uchwale zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji. Po pierwsze, zakaz ten koresponduje z przeznaczeniem tego terenu w Studium pod grunty orne. Po drugie, dla wprowadzenia w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń w zabudowie nie jest konieczne, aby tego rodzaju zakazy lub ograniczenia były przewidziane w Studium (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1016/18 oraz wyrok NSA z 19 września 2018 r., II OSK 28/18 - CBOSA). Istotne natomiast jest, aby tego rodzaju zakazy lub ograniczenia pozostawały w zgodzie z kierunkami rozwoju przewidzianymi w studium dla danego terenu, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nadużycia władztwa planistycznego, tj. zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały). Realizacja tego uprawnienia gminy, określanego powszechnie jako władztwo planistyczne, podlega ochronie sądowej w kontekście zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Mając na uwadze konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, sprawującego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność część władzy publicznej w zakresie planowania przestrzennego (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ingerencja organu nadzoru (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP) lub sądu administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP) w treść planów miejscowych powinna być ograniczona do przypadków naruszeń prawa mających odpowiedni ciężar gatunkowy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 oraz NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21 - CBOSA). Zasadę tę, na poziomie ustawowym, wyrażono m.in. w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie, dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, wprowadzono wymóg ustalenia istotnego naruszenia prawa. Wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W szczególności, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała rady gminy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 oraz wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23 - CBOSA). Ponadto, dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. Wręcz przeciwnie, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem (por. np. wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2345/14; wyrok NSA z 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2789/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 367/22 - CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że dokonując oceny, czy w danym przypadku rzeczywiście zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP), proporcjonalności oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także równej dla wszytych ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasady dobra wspólnego nie można w szczególności tracić z pola widzenia tego, że uchwalenie każdego planu miejscowego związane jest z wydatkowaniem znacznych środków publicznych oraz zaangażowaniem licznych osób i instytucji. Ponadto, należy mieć na uwadze, że obowiązywanie na danym terenie planu miejscowego jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji naruszeń prawa na tyle poważnych, że nie budzi wątpliwości, iż naruszenia te, w realiach danej sprawy, prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2818/20, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba, po pierwsze, zauważyć, że Uchwała przewiduje, w odniesieniu do działek skarżących, przeznaczenie zgodne z dotychczasowym sposobem wykorzystania tego terenu. Skarżący mogą zatem wykorzystywać ten teren pod produkcję rolną, Uchwała wprowadza tu tylko pewne ograniczenia w sposobie zagospodarowania tego terenu. Po drugie, wprowadzenie zakazu zabudowy tych działek ma swoje racjonalne uzasadnienie w położeniu tych działek w bliskim sąsiedztwie terenów usług oświaty oraz sportu i rekreacji (ok. 160 m od działki nr [...]), a także terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. 70 m od działki nr [...]). Skarżący argumentują, że planowali wykorzystać te działki pod budowę chlewni o obsadzie po 210 DJP. W tym kontekście należy przypomnieć, że konieczność przeciwdziałania zanieczyszczeniom, w tym przede wszystkim uciążliwościom odorowym, powodowanym przez przedsięwzięcia takie jak przemysłowa hodowla zwierząt, może uzasadniać przyjęcie w planie miejscowym określonych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, nie wyłączając zakazu zabudowy. Możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973; dalej "p.o.ś"). Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz nauce prawa (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21 oraz wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3774/19 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo – CBOSA). Możliwość wprowadzenia przedmiotowego zakazu zabudowy ma również silne umocowanie konstytucyjne, w tym m. in. w zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP) oraz w konstytucyjnej zasadzie równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o zasadę zrównoważonego rozwoju, to rzeczywista poprawa jakości życia stanowi jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Z kolei mówiąc o równej dla wszystkich ochronie prawa własności należy uwzględniać to, że plan miejscowy winien chronić nie tylko prawo własności inwestora, ale również prawo własności okolicznych mieszkańców, na których planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać. Innymi słowy, skarżący nie mogą domagać się ochrony ich prawa własności z pominięciem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20, CBOSA). Po trzecie, przeciwko możliwości wprowadzenia w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń w zabudowie nie może przemawiać to, że inwestycje w postaci przemysłowej hodowli trzody chlewnej lub drobiu podlegają, co do zasady, procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Plan miejscowy może przewidzieć tu dalej idącą ochronę (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1434/21, CBOSA). Po czwarte, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak jest w sprawie powodów do uznania, że kwestionowane postanowienia Uchwały mają charakter dyskryminujący. W szczególności, działki sąsiadujące z działkami skarżących mają tożsame przeznaczenie w planie miejscowym. W tym kontekście warto zauważyć, że prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 103/21, oddalono skargę na Uchwałę w części dotyczącej sąsiedniej działki nr [...], mającej tożsame przeznaczenie w Planie Miejscowym co działki nr [...] i [...]. Z uzasadnienie tego wyroku wynika, że skarżący w sprawie sygn. akt II SA/Po 103/21 domagali się stwierdzenia nieważności Uchwały również powołując się na zamiar prowadzenia przemysłowej hodowli świń (o całkowitej obsadzie do 390,19 DJP). Ponadto, przywołane w skardze kasacyjnej plany miejscowe nie dotyczą spornego terenu i jako takie nie mogą stanowić argumentu na rzecz tezy o nierównym traktowaniu skarżących. Do istoty planowania przestrzennego należy to, że reguluje on przeznaczenie i sposoby zagospodarowania danego terenu z uwzględnieniem uwarunkowań panujących na terenie objętym danym planem. Innymi słowy, to że w wybranych planach miejscowych obowiązujących w Gminie Trzcianka na terenach rolnych nie wszędzie obowiązuje zakaz zabudowy nie wynika to, że Rada nie mogła takiego zakazu wprowadzić na innych terenach gminy Trzcianka.

4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

4.8. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku Gminy Trzcianka o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W postępowaniu tym Gmina nie była reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. W realiach niniejszej sprawy nie powstały zatem koszty, które podlegałyby, w świetle art. 205 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądzeniu na rzecz strony wygrywającej w postępowaniu kasacyjnym (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1637/22, CBOSA).