Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1797/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Świadczenie socjalne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 867/21 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr SKO 4316/278/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz T.B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 867/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 11 sierpnia 2021 r., nr SKO 4316/278/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z 8 czerwca 2021 r. nr GOPS.4222.021.2021, zaś w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Kolegium zrzekło się także przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do konstatacji, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać osobie mającej ustalone prawo do emerytury, a w związku z tym powinnością Kolegium i organu pierwszej instancji było poinformowanie skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie;

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy opiera się na błędnym przypisaniu ustawodawcy intencji dotyczącej celu świadczenia, który Sąd ograniczył do tego, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Tymczasem takie zapatrywanie pomija istotę prawa zabezpieczenia społecznego, oraz to, że może ono być realizowane różnymi formami prawnymi, które różnią się od siebie pod względem organizacyjno-finansowym. Jest to o tyle istotne, że różnice te determinują przedmiot ochrony (ryzyko, przed skutkami którego chroni świadczenie), warunki nabycia prawa do świadczeń, kryteria brane pod uwagę przy ustalaniu ich wysokości, jak też charakter prawa do świadczeń, a nawet możliwość korzystania z nich w zbiegu z innymi uprawnieniami socjalnymi lub prawem do zarobkowania. Już z tego względu wyciąganie wniosków co do obowiązywania określonych norm w przypadku przepisów prawa kształtujących sytuację prawną jednostki poprzez odniesienie się do różnych świadczeń zabezpieczenia społecznego staje się zabiegiem obarczonym ryzykiem błędnego odczytania intencji ustawodawcy, a w konsekwencji zabiegiem, w wyniku którego wykreowane zostaną uprawnienia niezamierzone przez ustawodawcę i zaburzające spójność systemu zabezpieczenia społecznego, kształtowanego w oparciu o kategorię ryzyka socjalnego i metodę finansowania. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) lub rezygnacją z niego (niej) z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tym samym, w świetle tego przepisu, zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest złagodzenie po stronie opiekuna skutków ryzyka socjalnego w postaci konieczności zaniechania aktywności zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i utraty poprzez to środków służących zaspokajaniu własnych potrzeb i potrzeb członków rodziny. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś.r wskazuje natomiast, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która ma ustalone prawo do jednego z wymienionych w nim enumeratywnie świadczeń. Skarżące kasacyjnie Kolegium zauważyło, że wszystkie świadczenia wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dotyczą osób, wobec których zrealizowało się ryzyko usprawiedliwiające ich bierność zarobkową z powodów zdrowotnych lub ze względu na wiek lub długoletni staż pracy, wyjątkowo również towarzyszącą im wielodzietność. Ustalenie prawa do tych świadczeń uwarunkowane jest bowiem albo istnieniem całkowitej niezdolności do pracy albo niezdolności do pracy z powodu wieku albo zaawansowanym wiekiem (tzw. wiek przedemerytalny), któremu towarzyszy długi staż pracy, dający prawo do świadczeń z publicznych środków, co do zasady, do czasu nabycia uprawnień emerytalnych lub osiągnięcia wieku emerytalnego. Tym samym, w założeniu posiadanie uprawnienia do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. samo w sobie świadczy o tym, że osoba do nich uprawniona nie może znaleźć się w sytuacji, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, tj. nie może zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, bo jej wiek lub stan zdrowia warunkujące korzystanie z tych świadczeń wskazują, że osoba ta musiała już zrezygnować z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Wobec powyższego z normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne dotyczy osób w wieku produkcyjnym, na których ciąży społeczny obowiązek zarobkowania celem utrzymania siebie i rodziny i które są zdolne do świadczenia pracy. Wyniki wykładni prowadzące do wydania uchylonej pierwszoinstancyjnie decyzji Kolegium mają zatem silne uzasadnienie systemowe i celowościowe. Z systemowego punktu widzenia osobą zdolną do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest osoba, która nie osiągnęła powszechnego wieku emerytalnego i której stan zdrowia wskazuje na możliwość świadczenia przez nią pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, a jeśli jest osobą niepełnosprawną to przynajmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, z późn. zm.), status bezrobotnego może bowiem mieć osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: nie ukończyła 60 lat - kobieta lub 65 lat - mężczyzna, nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty socjalnej nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, jak również nie pobiera zasiłku stałego. Przepisy te wyraźnie wskazują, że potrzeba pracy jest przymiotem osób w wieku produkcyjnym, będącym w określonym stanie psychofizycznej zdolności i gotowości do pracy.

W ocenie Kolegium, odejścia od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie uzasadnia zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie zauważył bowiem, że o wysokości tych świadczeń decydują inne czynniki, które wiążą się z odmiennymi warunkami korzystania z nich i metodą, za pomocą której dane świadczenie jest realizowane. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skarżonym kasacyjnie wyroku, stosowanie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) ustawy (tak jak uczyniło to Kolegium) nie narusza konstytucyjnej zasady równości. Sąd w sposób wadliwy określił wspólną relewantną cechę, która powinna podlegać ochronie, tymczasem istotną cechą przesądzającą o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tyle sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz związana z nią konieczność rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w sytuacji zdolności i gotowości podjęcia pracy (wiek produkcyjny). Nie sposób równo traktować osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, mających ustalone prawo do emerytury i osób, które takiego prawa nie mają jeszcze ustalonego. Osoby, które są uprawnione do emerytury i które sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie są w takiej samej sytuacji co osoby, które sprawują opiekę i nie mają ustalonego prawa do emerytury. Organ podkreślił także, że niezasadne jest również stanowisko wyroku, poddające w wątpliwość przyjętą przez Kolegium wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., poprzez odwołanie się do regulacji art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, i zagwarantowanego w nich osobie uprawnionej prawa wyboru jednego z wymienionych w tych przepisach świadczeń. Uwadze Sądu umknęło bowiem, że instytucja zbiegu ma zastosowanie do świadczeń, które coś ze sobą łączy, tj. świadczeń, które ustawodawca uznaje z jakiegoś względu za konkurencyjne - na ogół z uwagi na podobny cel oraz metodę finansowania. Świadczenia wymienione w art. 27 ust. 5 ustawy (świadczenie rodzicielskie, świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz zasiłek dla opiekuna) mają na celu rekompensatę utraty dochodów w związku z opieką nad członkiem rodziny z uwagi na jego wiek lub stan zdrowia, wszystkie też finansowane są ze środków publicznych. Analogiczny charakter ma zbieg prawa do świadczeń, o którym mowa w art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Takiego charakteru nie ma natomiast przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Bycie uprawnionym do jednego z wymienionych w nim świadczeń z systemowego, prawnego ujęcia wyklucza możliwość znalezienia się w sytuacji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasady sprawiedliwości społecznej (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), nie wskazał, jak rozumie tę zasadę i ów obowiązek, a w konsekwencji, jakie dyrektywy płyną z nich dla organów stosujących przepisy prawa. Tymczasem podstawę kształtowania systemów pomocowych oraz zaopatrzeniowych, niewarunkowanych wkładem jednostki w funkcjonowanie i rozwój społeczeństwa w postaci jej pracy produkcyjnej stanowi formuła podziału według potrzeb. Zakaz równego traktowania podmiotów nierównych może stanowić jeden z obowiązków wynikających z zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok TK z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08). Zastosowanie formuły sprawiedliwości dystrybutywnej może zatem uzasadniać zróżnicowanie uprawnień w obrębie grupy opiekunów stosownie do niearbitralnie przyjętego kryterium potrzeb. Zaś z punktu widzenia celów i zadań polityki społecznej, której instrumentem prawnym są świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, zakres potrzeb osób w wieku produkcyjnym różni się od potrzeb osób w wieku poprodukcyjnym.

Konkludując, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ogólnymi założeniami wykładni tekstów prawnych, zwrotom, które na gruncie danej regulacji prawnej mają określone i niebudzące wątpliwości brzmienie, użytym w tym samym kontekście w innych tekstach prawnych należy nadawać takie samo znaczenie. Wobec powyższego, występujący w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r zwrot "ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego", należy rozumieć przez pryzmat przepisów ustawy regulujących te świadczenia. Skoro, zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, to zwrot "ustalone prawo" oznacza zatem, że osoba sprawująca opiekę legitymuje się decyzją właściwego organu o przyznaniu danego świadczenia. Zawieszenie prawa do emerytury (renty) nie oznacza pozbawienia uprawnień do tego świadczenia, a jedynie de facto wstrzymanie jego wypłaty na pewien czas. Tym samym fakt zawieszenia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych nie podważa tego, że w stosunku do danej osoby ziściło się już ryzyko emerytalne czy ryzyko całkowitej niezdolności do pracy, uzasadniające jej bierność zarobkową i zawodową. Kolegium dokonało zatem właściwej wykładni i subsumcji przepisów prawa materialnego; wykładni, która była zresztą przez wiele lat akceptowana przez judykaturę. W ocenie organu, rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajdują potwierdzenie w rezultatach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, a także pozostają w zgodności z podstawami systemu prawnego kształtowanymi zasadami konstytucyjnymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, jak również zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania i niezasadnego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych decyzji odmownych.

Problem dotyczy tego, czy skarżąca, mająca ustalone prawo do emerytury, jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest przy tym wątpliwe, że skarżąca, mimo ustalonego prawa do emerytury, nie jest pod względem normatywnym ograniczona w możliwości podjęcia zatrudnienia, polskie prawodawstwo nie wyklucza emerytów z rynku pracy i z możliwości jej podjęcia.

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawione w skardze kasacyjnej uwagi na temat modelu rozdziału różnych rodzajów świadczeń i modelu świadczenia pielęgnacyjnego nie są adekwatne, a to z tego względu, że modelowe ujęcie świadczenia pielęgnacyjnego w systemie działów prawa zabezpieczenia społecznego uległo znacznej dezintegracji pod wpływem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, któremu nie towarzyszyła w pełnym zakresie aktywność prawodawcy. Pierwotnie zorientowane na wsparcie rodziców dzieci niepełnosprawnych (a zatem osób co do zasady w wieku produkcyjnym i czynnych zawodowo), ostatecznie stało się świadczeniem wypłacanym także innym kategoriom opiekunów. Dowodzi tego w szczególności wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który sprzeciwia się traktowaniu osoby mającej zabezpieczenie socjalne w postaci prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jak osoby pozbawionej prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrowersje dotyczące tego wyroku, związane ze składem w jakim zapadł, nie mogą oddziaływać negatywnie na możliwość uznania praw obywateli. Należy mieć na względzie, że wyrok zapadł na skutek skargi konstytucyjnej, której wniesienie stanowi realizację uprawnienia konstytucyjnego, za pomocą którego sami obywatele mogą dochodzić ochrony swoich praw konstytucyjnych. Skutków ochronnych wynikających z zastosowania tego mechanizmu obywatele nie mogą być pozbawieni.

Skutek tego wyroku TK osłabia, jeżeli nie niweczy, argumentację skargi kasacyjnej odwołującą się do tego, że intencją prawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Nawet jeśli takie założenie towarzyszyło projektodawcom ustawy, to nie ma ono aktualnie, wobec zmian wprowadzonych na skutek orzeczeń TK, rozstrzygającego znaczenia.

Na zmianę kontekstu normatywnego (dowodzącego jednocześnie modyfikacji pierwotnych założeń ustawy) wpływa także rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r., poz. 2314). Przepis ten nie dotyczy świadczenia wyrównawczego, będącego tytułowym przedmiotem ustawy, lecz odnosi się do sytuacji osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, które po dniu 1 stycznia 2022 r. złożyły wniosek o emeryturę lub rentę, lub rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne, lub rodzicielskie świadczenie uzupełniające, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W takim przypadku osobom tym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeśli jest korzystniejsze, przy czym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie stosuje się. Regulacja ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również potwierdza, że ustawodawca odstępuje od modelu, zgodnie z którym prawo do emerytury ma pierwszeństwo względem świadczenia pielęgnacyjnego i jego nabycie stoi na przeszkodzie do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Jakkolwiek regulacja ta dotyczy bezpośrednio tylko osób, które nabyły prawo do emerytury w toku pobierania świadczenia pielęgnacyjnego (a zatem zazwyczaj częściowo także z tego tytułu), to stanowi argument przy rozstrzyganiu, czy zgodne z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej jest różnicowanie opiekunów ze względu na moment podjęcia się opieki. Wskazuje też, że nabycie prawa do emerytury nie jest bezwzględną przeszkodą do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli jest ono korzystniejsze dla opiekuna mającego prawo do emerytury.

Wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, ze względu na przedmiot skargi konstytucyjnej, odnosi się literalnie do sytuacji prawnej osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zawarta w nim argumentacja rzutuje jednak na dopuszczalny sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do innych przypadków, w których podmioty znajdują się w analogicznej sytuacji, to jest mogą podejmować jakąkolwiek aktywność zarobkową, a w konsekwencji także z podejmowania tej aktywności rezygnować ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym aspekcie sytuacja strony nie różni się od sytuacji rencistów, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził TK w powołanym wyroku. Postawiono w nim w szczególności tezę, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1546/19).

Nie można abstrahować, że w realnym świecie, nabyciu prawa do zabezpieczenia emerytalnego towarzyszą zarówno zachęty i nawoływania do kontynuowania aktywności zawodowej ze względu na potrzebę podwyższenia w przyszłości, zazwyczaj niskiego, świadczenia emerytalnego (co dotyczy w szczególności kobiet), jak też faktyczna potrzeba bieżącego uzupełnienia emerytury bądź renty, ze względu na ich niewystarczającą wysokość. Są to okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ocenie, czy zasadne jest uznanie, iż osoba mająca jakąś formę zabezpieczenia społecznego (ze względu na spełnienie się ryzyka emerytalnego czy rentowego) i podejmująca się całościowej opieki może być uznana za znajdującą się w jakościowo innej sytuacji, niż osoba w wieku produkcyjnym, jeżeli w każdym z przypadków, uzyskaniu świadczenia towarzyszy rezygnacja z otrzymywanych dochodów, z ograniczeniem do pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wszak ustawodawca, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, nie uzależnia jego przyznania od ogólnej sytuacji majątkowej rodziny czy opiekuna, lecz wyłącznie od utraty bieżącego dochodu z tytułu możliwej do wykonywania pracy, której zaniechanie uzasadnione jest nie względami ekonomicznymi lecz wymuszone podjęciem opieki. Mając na uwadze realia ekonomiczne nie można zatem uznać, że kwestia wysokości świadczeń z poszczególnych reżimów zabezpieczenia społecznego nie może mieć w sprawie zastosowania, a decydujące znaczenie odgrywa model tego zabezpieczenia. Kryterium równości w sposób bardzo precyzyjny, z punktu widzenia zainteresowanych opiekunów, da się wyrazić właśnie w pieniądzu, i nie można się dziwić, że za wyróżnik znajdowania się w takiej samej sytuacji uznają oni z zasady fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w połączeniu z brakiem możliwości zarobkowania w celu podniesienia własnych dochodów do poziomu świadczenia pielęgnacyjnego.

Za kryterium różnicujące sytuację opiekunów nie można w tej sytuacji uznać wyłącznie ich sytuacji osobistej, związanej z zaliczeniem do określonego reżimu zabezpieczenia. Nie jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające do uznania, że osoby te z tego właśnie powodu znajdują się różnych sytuacjach i można je traktować w sposób zróżnicowany. Wszak praktyka taka będzie prowadziła końcowo do stanu, w którym opiekunowie, pozbawieni faktycznie możliwości zarobkowania, będą uzyskiwali w różnych źródeł świadczenia w zróżnicowanej wysokości, w tym także w wysokości poniżej poziomu świadczenia pielęgnacyjnego. W krańcowych przypadkach praktyka taka prowadzi do skutku, gdy osoba, która wypracowała staż konieczny dla otrzymania emerytury (renty) i podjęła się całościowej opieki, znajduje się ekonomicznie w sytuacji gorszej, niż osoba w porównywalnym wieku, która nigdy nie pracowała i nie nabyła takich uprawnień, a podejmując się opieki uzyskuje prawo do świadczenia.

Z tych względów relacja kwoty świadczenia pielęgnacyjnego do emerytury czy renty ma znaczenie w sprawie, trafnie jest uznawana za kryterium równości i zasadnie uwzględniana w procesach interpretacji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej, zaś w końcowej części preambuły do Konstytucji zawarte zostało wezwanie do wszystkich stosujących Konstytucję, aby czynili to dbając o zachowanie godności człowieka i z poszanowaniem obowiązku solidarności z innymi, obowiązek ten dotyczy w szczególności solidarności z osobami i grupami upośledzonymi z różnych, społecznie relewantnych względów.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przyjętą przez Sąd I instancji i prezentowaną w orzecznictwie, dotyczącą zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; z 14 czerwca 2022 r., I OSK 1562/21; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z 25 czerwca 2021 r., I OSK 563/21; z 12 października 2021 r., I OSK 544/21; z 12 stycznia 2022 r., I OSK 917/21; z 9 lutego 2022 r., I OSK 1072/21; z 11 lutego 2022 r., I OSK 1166/21.

W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych). Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, osobie uprawnionej wypłaca się jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji, gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) – osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z drugiego świadczenia mniej korzystnego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.

Powołany powyżej wyrok TK z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 potwierdza brak zgodności z Konstytucją rozwiązania normatywnego, które ogranicza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mająca możliwość podjęcia pracy, czyli znajdującą się w analogicznej sytuacji, jak osoba nie mająca prawa do emerytury. Jakkolwiek wyrok TK nie wywołuje skutku uchylającego moc obowiązującą przepisu w zakresie wprost nie objętym skargą konstytucyjną, to wobec podważenia konstytucyjności regulacji, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu przewidującego przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, ale prowadzi do określonego, najpełniej realizującego zasady konstytucyjne zrekonstruowania treści normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów.

Wybór świadczenia osoba zainteresowana może zrealizować przez złożenie do właściwego organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Tym samym konsekwentnie, w przypadku podjęcia przez wnioskodawcę decyzji o wyborze świadczenia korzystniejszego, organ winien rozważyć spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście uznaje różnicę między instytucjami ustalenia prawa do renty i zawieszenia jej wypłaty. Zwraca jednak uwagę, że uznanie zawieszenia pobierania renty za równoznaczne z usunięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma miejsce nie ze względu na tożsamość instytucji prawnych, lecz ze względu na funkcjonalną tożsamość skutku, w którym nie dochodzi do uzyskiwania dochodu z emerytury lub renty, co skutkuje stanem, w którym w takiej samej sytuacji ekonomicznej znajdują się osoby mające ustalone prawo do jakiegoś świadczenia i osoby takiego prawa nie mające, ale w każdym przypadku rezygnujące z otrzymywania bieżących dochodów na rzecz podjęcia się opieki. Takie stanowisko nie jest zatem skutkiem utożsamienia tych instytucji prawnych czy błędu polegającego na nadawaniu różnym terminom takiego samego znaczenia. Jest raczej sięgnięciem w drodze analogii do regulacji dotyczącej mechanizmu wyboru między świadczeniami przez ich beneficjenta.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.