Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 150/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 § 3, art. 61
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 13l, art. 13k,art. 13l, art 13n
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1012/19 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r. nr BEPO.702.5882.2018.1665.05 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1012/19, po rozpoznaniu skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 marca 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne, oraz w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 30 kwietnia 2018 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy) przez urządzenie kontrolne o godz. 12:36:55 oraz o godz. 13:22:33 na odcinku drogi krajowej nr A4 Zgorzelec (granica państwowa) — węzeł Murckowska. Wskazany odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890, ze zm.).

W wyniku dokonanej kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe nie znajduje się urządzenie pokładowe viaBox służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto nie został on zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 18.000 kg.

Decyzją z dnia 5 marca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Nakładając na stronę karę pieniężną organ uznał, że udostępnienie pojazdu firmie D. S.R.O. nie stanowiło przeniesienia jego posiadania, ponieważ kierującemu został fizycznie wydany pojazd, jednak wraz z jego wydaniem strony nie miały woli przeniesienia posiadania na kierującego. Strony nie zawarły bowiem stosownej umowy i zdaniem organu korzystanie z pojazdu miało miejsce na zasadzie władztwa prekaryjnego.

W odniesieniu do przedawnienia terminu wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że uwzględniając art. 13n ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 645, powoływanej dalej jako: u.d.p.) oraz okoliczność, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje formy wszczęcia postępowania w przedmiocie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego powinno być dokonane (wydane) przed upływem 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Zdaniem organu wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dacie podpisania zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie zostało podpisane w dniu 26 października 2018 r., dlatego też organ zachował 6 miesięczny termin, o którym mowa w art. 13 n u.d.p.

Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji za zasadny uznał najdalej idący zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 13n u.d.p., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie wymierzono Skarżącemu karę pieniężną na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W ocenie WSA, przepis art. 13n u.d.p. wprowadza instytucję przedawnienia sankcjonowania naruszeń związanych z prawidłowością obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 189g § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, powoływanej dalej jako: k.p.a.), wprowadzając znacznie krótszy (6-miesięczny w porównaniu do 5-letniego) okres przedawnienia sankcjonowania naruszenia obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego materialnego.

WSA podkreślił, że do naruszenia prawa przez Stronę doszło w dniu 30 kwietnia 2018 r., a zatem 6-miesięczny termin przedawnienia kary upłynął w dniu 30 października 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu zostało doręczone Stronie w dniu 6 listopada 2018 r., a więc po upływie 6 miesięcznego terminu przedawnienia kary pieniężnej. Samo sporządzenie i podpisanie przez uprawnione osoby w dniu 26 października 2018 r. zawiadomienia, które nie weszło do obrotu prawnego i o którym Strona nie wiedziała, nie może być, w ocenie WSA, uznane za skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie. Sąd stwierdził, że brak skutecznego powiadomienia Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie kary pieniężnej najpóźniej w dniu 30 października 2018 r., spowodował przedawnienie prawa do wymiaru kary pieniężnej w stosunku do Strony z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 30 kwietnia 2018 r.

WSA uznał, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie, a zatem wystąpiła przesłanka z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez uchylenie obu decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, jak to błędnie wywiódł Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia i niczym nieuprawnione jest poparcie takiego stanowiska w brzmieniu art. 61 § 4 k.p.a., który jedynie wskazuje na obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, natomiast datę wszczęcia postępowania z urzędu należy utożsamiać z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której to czynności trzeba powiadomić stronę;

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13n u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, objawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania z uwagi na upływ 6-miesięcznego terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło wbrew twierdzeniom Sądu I instancji do upływu wskazanego w art. 13n u.d.p. terminu na wszczęcie postępowania od dnia popełnienia naruszenia, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte w terminie wskazanym w art. 13n u.d.p..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie zarzutów skargi kasacyjnej w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki NSA z 10 lutego 2023 r. o sygn. akt: II GSK 534/20; II GSK 237/20; II GSK 278/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności z prawem wymienionej decyzji i jednocześnie o zaktualizowaniu się przesłanek umorzenia postępowania w sprawie, należało wnioskować na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś art. 13n u.d.p. i ustanowionego na jego gruncie sześciomiesięcznego terminu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zestawieniu z datą zaistnienia przypisanego stronie naruszenia – 30 kwietnia 2018 r. – oraz datą doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie – 6 listopada 2018 r.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna trafnie i zasadnie podważa stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji nie jest bowiem prawidłowe, a skarżący kasacyjnie organ nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca Sądowi I instancji naruszenie – jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – przepisów art. 61 § 1 i § 3 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 13n u.d.p.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych przepisów prawa – których komplementarny charakter przekonuje o tym, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia – co nie jest to bez znaczenia – że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek, postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym – co trzeba zaakcentować – przepisy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397), a jeżeli expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu.

Uwzględniając powyższe, w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 51 ust. 6 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201, powoływanej dalej jako: u.t.d.) oraz art. 13k i art. 13l u.d.p., nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – zważywszy właśnie na jego przedmiot – jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

Przy tym, z adresowanego do organu administracji publicznej właściwego w wymienionych sprawach przepisu art. 13n u.d.p. wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy. Realizując – w relacji do zasady pewności prawa – funkcję ochronną, wymieniony przepis prawa ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku.

Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin 6 miesięcy, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym bowiem cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której termin ten został ustanowiony, a jego celem jest z całą pewnością kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego (w analizowanym przypadku przepisami art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ust. 4 oraz art. 13l u.d.p.). Wraz z upływem tego terminu – licząc "od dnia popełnienia naruszenia" (przy tym przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 57 § 3 k.p.a., albowiem omawiany termin jest określony w miesiącach) następuje skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z powyższego najogólniej rzecz ujmując wynika, że warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest to, aby nastąpiło to w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia wymienionego naruszenia, albowiem wraz z upływem tego terminu, wygasa kompetencja właściwego organu administracji do wszczęcia wymienionego postępowania, co stanowiąc ujemną przesłankę procesową jego wszczęcia i prowadzenia, siłą rzeczy powoduje przedawnienie prawa nałożenia sankcji administracyjnej za wskazane naruszenie oraz przedawnienie jego karalności.

Z przepisu art. 13n u.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych [...], jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy" wynika również, że w relacji do jego treści, istoty oraz funkcji chodzi o czynność konwencjonalną w postaci wszczęcia postępowania, której skuteczność w warunkach określonych tym przepisem prawa jest uzależniona od dokonania jej w ściśle i precyzyjnie oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Co w tym też kontekście istotne – i co w opozycji do stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba podkreślić – skuteczność tej czynności nie jest w żadnym stopniu, ani też zakresie warunkowa zawiadomieniem strony o jej podjęciu (tj. o wszczęciu wymienionego postępowania), albowiem nic takiego nie wynika z przywołanego przepisu prawa, który wobec jego treści funkcji powinien przy tym podlegać wykładni ścisłej.

Jeżeli tak, to z punktu widzenia oceny odnośnie do zachowania przez organ administracji wymienionego terminu, a co za tym idzie oceny odnośnie do skuteczności dokonania omawianej czynności konwencjonalnej, a w konsekwencji wnioskowania odnośnie do zaktualizowania się ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p., nie ma żadnego prawnie istotnego znaczenia to, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy – to jest w 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia – strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania. Okoliczność ta pozbawiona jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej, a przyjęcie tezy przeciwnej – jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ odwołując się w tej mierze do znaczenia konsekwencji towarzyszących logice doręczania pism, a w tym kontekście, co nie mniej istotne, do okoliczności braku wpływu na termin ich doręczenia (por. uzasadnienie skargi kasacyjnej) – prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego modyfikowania biegu tego materialnoprawnego terminu. Stąd też, wobec treści, istoty oraz funkcji art. 13n u.d.p., za prawnie relewantną należy uznać okoliczność wszczęcia postępowania, o którym w nim mowa, w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia naruszenia. Przy tym – co nie mniej istotne i co wbrew stanowisku Sądu I instancji trzeba podkreślić – podjęcie przez właściwy organ administracji publicznej wskazanej czynności konwencjonalnej w wyznaczonym do tego terminie (co oznacza również prawo dokonania tej czynności w ostatnim dniu biegu tego terminu), a więc innym słowy, uczynienie użytku z przyznanej temu organowi kompetencji, nie może uzasadniać twierdzenia o ryzyku zaistnienia sytuacji mających polegać na nadużyciu władzy, czy też naruszeniu bezpieczeństwa obrotu, w tym braku pewności odnośnie do rzeczywistej daty wszczęcia postępowania. Tego rodzaju podejście nie jest uprawnione, a jego zasadności sprzeciwiają się treść i funkcje art. 13n u.d.p. oraz charakter ustanowionego na jego gruncie terminu do dokonania czynności, o której w nim mowa.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że prawnie relewantne znaczenie ma okoliczność dokonania przez właściwy organ administracji czynności, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, a mianowicie czynności procesowej wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektroniczne w terminie 6 miesięcy (nie dłuższym niż 6 miesięcy) od dnia popełnienia tego naruszenia. Zwłaszcza, że wniosku przeciwnego – jak wadliwie przyjął Sąd I instancji, i co słusznie kwestionuje skarżący kasacyjnie organ – nie uzasadnia również stanowisko osadzone na gruncie treści art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.

Odwołując się w tej mierze do przywołanego na wstępie rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 61 § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że o ile w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca odniósł się do zagadnienia daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu, stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).

Nie oznacza to jednak istnienia w omawianym zakresie deficytów regulacyjnych – w tym takich, które miałyby prowadzić do wniosków prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zwłaszcza, gdy wobec logiki działania organu administracji publicznej z urzędu, za uprawione należałoby uznać stanowisko (prezentowane powszechnie w judykaturze i doktrynie), że postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ. Datą jego wszczęcia, jest więc data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, która powinna przy tym spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. W orzecznictwie przyjmuje się więc, że wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81).

Trzeba więc w świetle powyższego przyjąć, że postępowanie jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Nie oznacza to jednak, że to data zawiadomienia strony determinuje ustalenie daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której podjęcie wymaga, aby powiadomić o niej stronę postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). To więc, nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla ustalenia daty wszczęcia postępowania. Jest i będzie nią bowiem (rzeczywista) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, o ile strona zostanie o niej powiadomiona, co prowadzi i do tego wniosku, że brak skutecznego powiadomienia strony o podjęciu tej czynności będzie niweczyć zasadność (oraz pewność) założenia odnośnie do daty wszczęcia postępowania z urzędu. Innymi słowy, skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie.

W tym też kontekście – oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów odnoszących się do istoty i funkcji art. 13n u.d.p. oraz charakteru ustanowionego nim terminu – trzeba podkreślić, że wymieniony przepis prawa stanowiąc o terminie do skutecznego dokonania określonej nim czynności procesowej w postaci wszczęcia postępowania, nie ustanawia jednocześnie – co istotne – odrębnie adresowanego do organu administracji obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W tym zwłaszcza nie ustanawia terminu, w jakim zawiadomienie to miałoby nastąpić (a więc innymi jeszcze słowy, dotrzeć do adresata), i którego zachowanie przez organ administracji miałoby nie pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do skuteczności wszczęcia samego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (i to nawet w sytuacji, gdyby wszczęcie tego postępowania miało nastąpić w otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia popełnienia naruszenia, w tym w ostatnim dniu biegu tego terminu), a w konsekwencji na ocenę odnośnie do aktualizowania się negatywnej przesłanki (przeszkody) wszczęcia i prowadzenia postępowania w wymienionej sprawie.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić – ponownie podkreślając, że to nie data powiadomienia strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie, lecz skuteczne powiadomienie strony o podjęciu tej czynności ma miarodajne znaczenie dla określenia daty wszczęcia postępowania – że skoro przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce w dniu 30 kwietnia 2018 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło w dniu 26 października 2018 r., to okoliczność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania w dniu 6 listopada 2018 r. (na co organ administracji nie miał wpływu wszczynając postępowanie we wciąż otwartym jeszcze terminie 6 miesięcy licząc od dnia naruszenia), nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 13n u.d.p. – czy też art. 61 § 1 k.p.a. – a w konsekwencji wniosku o zaktualizowaniu się ujemnej przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W związku z tym więc, że zarzuty kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z przedstawionych ocen prawnych, do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi, w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 340 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.