Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 23/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Oddalono skargę o wymierzenie grzywny

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 września 2022 r., II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga I. M. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym", obywatela [...]) na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"), jaką wnioskodawca podnosi w związku z prowadzonym przez Wojewodę postępowaniem administracyjnym w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest następujący:

Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. D. K. – złożył w piśmie z dnia 22 września 2022 r., do Wojewody, wniosek o udzielenie jemu pozwolenia na pobyt czasowy. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z krótkimi przerwami, od października 2017 r.

W piśmie z dnia 17 października 2022 r. wnioskodawca złożył ponaglenie w związku z nie załatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a."). Wnioskodawca wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązania jego do załatwienia spraw w terminie 20-dniowym, a także wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, w tym podjęcie środków zapobiegawczych.

W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że jeżeli organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie, oznacza to, że dopuścił się bezczynności. Wnioskodawca przytoczył przepisy k.p.a., a także przepisy o cudzoziemcach na okoliczność wykazania terminów, jakimi jest związany Wojewoda. Po ich przekroczeniu, zachodzi bezczynność.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2022 r., nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej "Szefem USC") uznał ponaglenie wnioskodawcy za nieuzasadnione. Szef USC po wyłożeniu przepisów stwierdził, że w myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., zwaną dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy"), w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym zakresie nie stosuje się przepisów o przewlekłości ani bezczynności organów administracji publicznej. Dlatego też, ponaglenie jest, zdaniem Szefa USC, niezasadne.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. wnioskodawca złożył kolejne ponaglenie. Treść ponaglenia jest zbieżna z poprzednim ponagleniem. Wnioskodawca podniósł, że złożył wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 22 września 2022 r., a do dnia złożenia tego ponaglenia, sprawa nie została załatwiona. Wojewoda nie wezwał nawet wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych. Wojewoda nie powiadomił go także o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, przez co uchybiono obowiązkowi z art. 36 § 1 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy zaistniała bezczynność, a także przewlekłość.

Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Wojewoda powiadomił wnioskodawcę, że jego ponaglenie na bezczynność zostało pozostawione bez rozpoznania. Wojewoda powołał przepis art. 37 § 3a k.p.a., z którego wynika, że jeżeli ponaglenie zostało złożone przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych, ponaglenie pozostawia się bez rozpoznania. Ponadto w myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów w postepowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponaglenie musiało zostać więc pozostawione bez rozpoznania.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisy o cudzoziemcach wydłużyły okres do wydania decyzji, ale ten czas już minął. Wniosek został złożony w piśmie z dnia 22 września 2022 r., a okres 60 dni upłynął. Wobec niezałatwienia sprawy w tym terminie, Wojewoda dopuścił się bezczynności. Ponadto Wojewoda nie poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy, do czego zobowiązuje przepis art. 36 k.p.a.

Skarżący uważa, że pełną winę za powstały stan bezczynności ponosi Wojewoda. Skarżący zarzuca rażące naruszenie prawa. Wojewoda przez kilka miesięcy nie kontaktował się w ogóle ze skarżącym. Nie było wiadomo, na jakim etapie jest postępowanie administracyjne. Przekroczenie wszelkich terminów jest znaczne, a istniejące od 2014 r. braki kadrowe nie są wytłumaczeniem dla organu.

Skarżący wniósł o przyznanie jemu sumy pieniężnej od Wojewody. Nie ma żadnego wytłumaczenia, które uzasadniałoby tak długą zwłokę. Ilość spraw w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P. nie tłumaczy przewlekłości i bezczynności.

Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do stawienia się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P. w celu dopełnienia warunków formalnych, a także do uzupełnienia braków jego wniosku.

Po uzupełnieniu niektórych braków formalnych, pismem z dnia 18 lutego 2023 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia jemu zezwolenia na pobyt. Wojewoda wskazał jednocześnie, że żaden termin nie rozpoczyna się z uwagi na zawieszenie terminów, które wynika z art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda zrelacjonował stan faktyczny i stwierdził, że w myśl art. 112a ust. 1 ustawy 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm., zwanej dalej "u.c."), czas na wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został wydłużony do 60 dni. Zdaniem Wojewody, moment uzupełnienia wszystkich braków formalnych podania otwiera bieg terminów do załatwienia sprawy. Do dnia złożenia skargi, podanie skarżącego było niekompletne, dlatego nie rozpoczął się jeszcze termin 60-dniowy.

Wojewoda powołał przepis art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Z tych przepisów wynika odpowiednio, że do dnia 31 grudnia 2022 r. oraz 24 sierpnia 2023 r. nie biegną żadne terminy do załatwiania spraw z zakresu zezwoleń na pobyt cudzoziemca w Polsce. Terminy rozpoczęte ulegają zawieszeniu, a nierozpoczętym nie nadaje się biegu. Tylko w marcu i kwietniu 2022 r. napłynęło o 11,5 tys. wniosków więcej, niż w analogicznym okresie w 2021 r. Tak liczny napływ wniosków sprawia, że niemożliwe jest wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o wszczęcie postępowania. Ten stan utrzymuje się niestety tygodniami. Do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewodę, pobyt skarżącego w Polsce jest w pełni legalny.

Wojewoda uważa, że nie pozostaje w bezczynności, która miałaby mieć charakter rażący. Wojewoda nie lekceważy skarżącego, tylko obiektywne okoliczności sprawy sprawiają, że niniejsza sprawa nie została zakończona. Podkreślenia wymaga jeszcze to, że przepisy u.c. wymagają ponadto zwrócenia się z wnioskiem do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji, organów Straży Granicznej, a w razie potrzeby – konsula.

Przepisy dotyczące grzywny w sprawach o pomocy obywatelom Ukrainy wyłączają możliwość ich nakładania.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. Wojewoda powiadomił Sąd, że decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto stwierdził, że skarżący jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie żądania były zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzieleniu jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 17 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 13 kwietnia 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym podniesione w niej zarzuty nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 17 października 2022 r. Bez znaczenia pozostaje fakt rozpoznania ponaglenia przez Szefa USC, a także złożenie kolejnego ponaglenia w grudniu 2022 r. Wystarczy bowiem sam fakt złożenia ponaglenia, aby następnie skutecznie złożyć skargę na bezczynność.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miały one charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenia postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.

Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o przyznanie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w piśmie z dnia 22 września 2022 r. Dnia 17 października 2022 r. wniesiono ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Szefa USC w ten sposób, że nie uznano, jakoby Wojewoda dopuścił się bezczynności. Szef USC, a później Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przyjęli twierdzenie, że z uwagi na fakt, iż wniosek skarżącego zawiera liczne braki formalne, nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Sam Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę to, że przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wprowadził modyfikację przepisów k.p.a. w ten sposób, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni od dnia. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, termin ten biegnie od dnia, w którym ustalono, że wniosek cudzoziemca jest kompletny (pkt 2). To, zdaniem Wojewody, świadczy o braku wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek skarżącego, na dzień złożenia skargi na bezczynność był nadal niekompletny. Dodatkowo, Wojewoda uznał, że wejście w życie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, a także jej zmian doprowadziło do zawieszenia wszystkich postępowań w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska Wojewody, ani Szefa USC, przez co nie można było stwierdzić, że organ ten nie dopuścił się bezczynności. Co więcej, widać wewnętrzną sprzeczność w postępowaniu Wojewody. Organ stwierdził, że w myśl art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, żadne postępowanie nie zostaje wszczęte, a postępowanie wszczęte zostaje zawieszone, by następnie, na skutek wniesienia skargi do tut. Sądu, pismem z dnia 18 lutego 2023 r. poinformować o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Wojewoda jest zatem niekonsekwentny i nie pozostaje wierny swoim poglądom.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadniczej, najmocniej akcentowanej przez Wojewodę. Zdaniem Wojewody, ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, a ściślej jej przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy doprowadził czasowo do tego, że w okresie wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Na gruncie niniejszej sprawy jest to nieprawdziwe twierdzenie. Nieprawdziwość tego twierdzenia wynika z faktu, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Aby temu dowieźć należy zwrócić uwagę po pierwsze na tytuł omawianej regulacji: "Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Sam tytuł ustawy wskazuje kto jest adresatem norm wysłowionych w niej. Po drugie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy: "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie: "Ustawa reguluje:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych".

Nie podejmując szczegółowej analizy zacytowanego przepisu już można spostrzec, że adresatami przepisów tej ustawy są obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z wybuchem wojny, jaki nastąpił w dniu 24 lutego 2022 r. Potwierdzeniem stanowiska Sądu w składzie orzekającym jest uzasadnienie do projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069). Projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził w prawomocnym wyroku, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy zawężają komu ma być świadczona w ramach niej pomoc. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. Jak wskazał bowiem wspomniany Sąd: "Rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny." (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 215/22, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 179/22, dostępne w CBOSA). Godzi się zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w zacytowanym wyroku w sprawie obywatela Ukrainy, jednakże ten nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polski w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Również w niniejszej sprawie widać, że skarżący nie przybył do Polski w związku z wojną na Ukrainie. Skarżący z krótkimi przerwami przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od października 2017 r. Jego wniosek, który zainicjował całą sprawę jest kolejnym wnioskiem, z uwagi na wygaśnięcie jego poprzedniego zezwolenia na pobyt czasowy. Nie ma zatem żadnego związku pomiędzy pobytem skarżącego na terenie Polski a wojną na Ukrainie.

Dalej, należy zauważyć, że ustawa jest regulacją szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tzw. "specustawa"). Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.c. W zakresie nieuregulowanym projektem ustawy do zezwolenia na pobyt czasowy zastosowanie będą miały przepisy u.c. (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy). Ten zamysł projektodawcy znalazł wreszcie swoje odzwierciedlenie w akcie normatywnym. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Należy jednak zwrócić uwagę, że zacytowany przepis został uchylony z dniem 23 stycznia 2023 r., a więc nie ma już żadnego "łącznika" z przepisami u.c.

Mając na względzie wyjątkowość regulacji ustawy względem przepisów u.c., teoria prawa, a za nią dogmatyka oraz orzecznictwo podkreślają, że w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). To z kolei oznacza i potwierdza, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na którą powołuje się Wojewoda, a także Szef USC, nie mają zastosowania do innych cudzoziemców, niż obywatele Ukrainy, którzy uszli ze swojej ojczyzny po 24 lutego 2022 r., a także obywateli Ukrainy, którzy nie uszli ze swojej ojczyzny w związku z wojną.

Wyjątkowość przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wymaga odczytywania jej przepisów tak, jak skonstruował je ustawodawca. Nie zmienia tego fakt użycia przez ustawodawcę określenia "cudzoziemiec" w przepisie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na który powołuje się także Wojewoda, a wcześniej Szef USC. Tak jak wskazano, komentowana ustawa znajduje zastosowanie do tych cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Ustawodawca, co istotne, nie czyni odesłania do definicji "cudzoziemca" z art. 3 pkt 2 u.c. W swojej racjonalności, gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał, aby cudzoziemiec, o którym mowa w art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy był utożsamiany z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., to zawarłby w tym przepisie odesłanie. Tego zaś nie uczynił. Znając konsekwencje o przyjęciu statusu ustawy szczególnej (tzw. "specustawy") nie można przyjąć, że skoro nie zdefiniowano terminu "cudzoziemiec" to należy rekonstruować jego znaczenie w oparciu o przepisy u.c. Na poparcie tej tezy, warto zwrócić uwagę na treść art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W myśl tego przepisu, ustawodawca odsyła do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy. W powołanej decyzji wykonawczej stwierdza się, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Powyżej powołane przepisy aż nadto wskazują, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do obywateli Ukrainy uchodzących przed wojną, a określenie "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c. Intencjonalne podkreślanie w tekście ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, że pomoc i legalizacja pobytu mają zastosowanie do obywateli Ukrainy, a określenie ich mianem cudzoziemców nie sprawia, że to pojęcie obejmuje także obywateli państw trzecich, innych niż Ukraina, a także obywateli Ukrainy, którzy nie przybyli do Polski w związku z wojną.

Żaden więc z powyżej zacytowanych, czy też powołanych przepisów nie znajduje zastosowania do obywateli Ukrainy, których pobyt nie jest wywołany wojną. Z tego względu nie można było zgodzić się z Wojewodą, że postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem skarżącego nie toczy się, albo zostało czasowo zawierzone w myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. "Tym samym nie ulega wątpliwości, iż użycie w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęcia »cudzoziemiec« nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 99/22, dostępny w CBOSA).

Poza głównym nurtem rozważań należy dodatkowo zaznaczyć, że zawieszenie biegu wszystkich możliwych postępowań zainicjowanych wnioskami cudzoziemców jest rozwiązaniem dalece uniemożliwiającym skorzystanie z konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Jak stanowi z kolei art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, nie można nikomu zamknąć drogi sądowej celem dochodzenia sprawiedliwości wobec naruszenia konstytucyjnych praw i wolności (zob. wyrok TK z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2000, nr 4, zob. także P. Tuleja, Komentarz do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, LEX/el. 2021). "Prawo do sądu jest także konstytucyjnym prawem podmiotowym, którego istota wyczerpuje się w takich uprawnieniach jak: dostęp do sądu, dostęp do właściwej procedury oraz wiążące rozstrzygnięcie sprawy, a nadto można dodać uprawnienie do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Prawo do sądu pełni funkcję gwarancyjną i służy ochronie innych praw podmiotowych i swobód. Jego realizacja następuje wtedy, gdy wykonywanie pozostałych praw stało się całkowicie lub częściowo niemożliwe bądź wtedy, gdy korzystanie z zagwarantowanych wolności stało się całkowicie lub częściowo niemożliwe. Dlatego też prawo do sądu postrzegane jest jako podstawowy środek ochrony wszystkich wolności i praw, nie tylko o randze konstytucyjnej." (D. Lis-Staranowicz, Konstytucyjne środki ochrony wolności i praw [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Prawo do sądu przysługuje absolutnie każdemu.

Wobec niewątpliwie istniejącej bezczynności, cudzoziemiec nie mógłby skorzystać z prawa domagania się ochrony sądowej, gdyż każda skarga na bezczynność nie mogłaby zostać rozpoznana. Jest to rozwiązanie niemożliwe do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej (zob. W. Klaus (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, LEX/el. 2022).

Skarżący jest obywatelem [...]. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że skarżący zamieszkuje w S. . Od 2017 r. wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący nie mógł zatem przybyć do Polski w związku z wojną na Ukrainie. Z tego względu, muszą znaleźć zastosowanie przepisy u.c. na zasadach ogólnych. Należy więc przyjąć, że twierdzenia Wojewody oraz Szefa USC, w zakresie zastosowania przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do niniejszej sprawy, były błędne.

Rozważania tej części uzasadnienia wyroku należy rozpocząć od uwagi ogólnej. Wniosek skarżącego został złożony w dniu 22 września 2022 r. na podstawie przepisów art. 105 i art. 106 u.c. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Ustawa ta wprowadziła do u.c. przepis art. 112a. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust.1]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2]".

Mając na względzie wyłożone przepisy u.c. należy podkreślić, że ustawodawca dokonał zmian w przepisach o udzieleniu zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że na wydanie decyzji w ten materii, wojewoda ma czas 60 dni od wystąpienia momentu wskazanego w art. 112a ust. 2 u.c. Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "wydaje". Przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni ergo, nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie stanowiąc jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, a także jak wskazał Szef USC w swoim postanowieniu, że wszczęcie postępowania następuje od momentu, w którym wniosek skarżącego staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 236/21, 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 14/22, dostępne w CBOSA).

Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji. Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w ramach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA).

Tym samym argumentacja Szefa USC, a następnie Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody tj. 23 września 2022 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 23 września 2022 r. Od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przepis art. 112a ust. 1 u.c., Wojewoda miał 60 dni na wydanie decyzji. Ponaglenie zostało wniesione w dniu 17 października 2022 r., a skarga na bezczynność jest z dnia 1 lutego 2023 r. Skarga została więc wniesiona po upływie blisko pięciu miesięcy. W wyniku toczącego się postępowania, Wojewoda był zobowiązany wezwać skarżącego do wyczerpującego usunięcia braków formalnych według art. 64 § 2 k.p.a. jak tylko wpłynął wniosek, a następnie przystąpić do rozpoznania sprawy, by najpóźniej w terminie 60 dni od momentu uzupełnienia braków formalnych wydać decyzję w sprawie. Zaniechanie Wojewody było długotrwałe, a więc bezczynność jest stanem niebudzącym wątpliwości Sądu. Z tego względu bezspornym jest to, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i w ten właśnie sposób orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Sprawa nie została bowiem załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani art. 112a ust. 1 u.c. Wojewoda doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, na co nie wskazywał żaden przepis prawa. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że Wojewoda nawet nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zaraz po wpłynięciu jego wniosku. Zwlekał z tym kilka miesięcy. Sąd rozumie ten stan rzeczy, ponieważ, jak jest to od wielu lat podkreślane, a w ostatnim roku już szczególnie, każda delegatura [...] Urzędu Wojewódzkiego mierzy się z ponadnormatywnym wpływem spraw cudzoziemców. Ten wpływ jest tak wielki, że następuje paraliż działania Wojewody i nie może być mowy o terminowości załatwiania spraw. Sąd nie akceptuje tego stanu rzeczy tj. bezczynności, jednakże okoliczności faktyczne muszą mieć wpływ na orzeczenie o rażącym charakterze naruszenia prawa. Z tego względu, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie. Ten przepis nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o momencie wszczęcia postępowania. Błąd ten został wywołany nieprawidłową wykładnią, a nie celowym opóźnianiem załatwiania sprawy.

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwot, jakie należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

Ponieważ przed dniem wyrokowania przez Sąd zapadła decyzja, o której wydanie ubiega się skarżący – decyzja Wojewody z dnia 11 kwietnia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji administracyjnej w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 22 września 2022 r. (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie może zobowiązać podmiotu prawa do dokonania czynności, która przed dniem wydania wyroku została podjęta.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).