Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7725/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Odpady
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 § 2 i 3, art. 119 § 1 i 2, art. 122
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 242/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 lutego 2021 r., znak: SKO.40.2251.2020.eg w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 242/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżący kasacyjnie, spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 5 lutego 2021 r. nr SKO.40.2251.2020.eg w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów, oddalił skargę.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący kasacyjnie i w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie:

- przepisów postępowania w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne przyjęcie że będąca podstawą zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu opinia biegłego wydana została zgodnie z zasadami obowiązującymi w tym zakresie i w związku z tym nie podjęcie czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes skarżącego polegającej na przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

W uzasadnieniu skargi spółka zakwestionowała m.in. sporządzoną przez biegłego opinię w zakresie oszacowania ilości i rodzaju odpadów znajdujących się na działce spółki, która to opinia stanowiła podstawę wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia SKO w Opolu. Spółka zarzuciła biegłemu, że nie sporządził opinii w sposób rzetelny, tj. w zgodzie z podstawowymi zasadami sporządzania takich dokumentów. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy, które bez krytycznie przyjęły stanowisko biegłego, a także Sąd I instancji, który to zaakceptował błędnie przyjęli, że opinia biegłego w zakresie stwierdzenia wielkości odpadów jest prawidłowa i ma pokrycie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w rzeczywistości była ogólnikowa i o niskiej wartości dowodowej co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Spółka wskazała, że odpady (gruz) znajdujące się na jej działce miały być wykorzystane do celów budowlanych. W tej sytuacji – jak wskazała spółka – samo oszacowanie rodzaju i ilości odpadów było niewystarczające i problem ten winien być przedmiotem uzupełniającej opinii sporządzanej przez autora tego dokumentu bądź w sprawie powinien zostać powołany inny biegły, który wydałby nowa opinię. Ponadto, spółka wskazała, że zgadza się z tym, że to ona powinna przedstawić dowody na okoliczność ilości i rodzaju znajdujących się odpadów, bowiem wyjaśniła, że po pierwsze to na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego, a po drugie spółka nie posiada odpowiednich środków finansowych na zlecenie wykonania opinii przez biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stosownie zaś do art. 174 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie tych przesłanek brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał co prawda podstawę art. 174 pkt 2 P.p.s.a. na której oparł skargę kasacyjną i wskazał, że zarzuca wyrokowi naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że opinia biegłego stanowiąca podstawę zaskarżonego postanowienia nie została sporządzona w sposób rzetelny, w zgodzie z zasadami obowiązującymi w tym zakresie, w rezultacie organ nie podjął czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie powiązał tego przepisu z żadnym z artykułów p.p.s.a. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego, w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest bowiem orzeczenie Sądu I instancji, który nie stosuje przepisów K.p.a., a przepisy P.p.s.a.

Zauważyć należy, że w zakresie wskazanego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego, uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie przepisu który stosował Sąd wydając wyrok w związku z konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Tymczasem sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika strony zarzut kasacyjny nie został powiązany odpowiednio z naruszeniem przepisów P.p.s.a. oraz przepisami K.p.a. Powołano jeden przepis K.p.a. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Niemniej zastosowana przez skarżącego kasacyjnie konstrukcja zarzutu nie odpowiada w pełni wymaganiom stawianym zarzutom skargi kasacyjnej, tak nie dyskwalifikuje jej to jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Należy zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami P.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na wadliwą konstrukcję zarzutu wniesionego w tej sprawie skargi kasacyjnej. Niezależnie jednak od powyższych uwag, mając na względzie argumentację zawartą w przywołanej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie, skład Sądu orzekającego w rozpatrywanej sprawie doszedł do przekonania, że wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia tego środka odwoławczego i uznał, że zarzut należy rozpoznać merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, dopuszczalne było przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez błędne uznanie, że organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w sytuacji gdy opinia biegłego będąca podstawą zaskarżonego postanowienia nie została sporządzona w sposób prawidłowy i w zgodzie z zasadami obowiązującymi w tym zakresie.

Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, opinia biegłego sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania była sporządzona w sposób rzetelny, dokładny odpowiadający wymogom i zasadom do sporządzania tego typu specjalistycznych dokumentów. Biegły jak wynika z załączonej opinii wyliczył ilość odpadów znajdujących się na działce nr [...] w oparciu o przyjętą przez niego metodologię polegającą na przyjęciu wartości gęstości odpadów uwzględniając średnią dla dominującego odpadu. Biegły szczegółowo zestawił poszczególne wydzielone obiekty wraz z opisem nagromadzonych odpadów, ich objętości z przeliczeniem na masę podane w Mg. Potwierdza to również zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna oraz raport (stanowiący załącznik do opinii) sporządzony przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt, że skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób wyliczenia ilości odpadów i przyjętą metodologię przez biegłego nie stanowi jeszcze wystarczającego dowodu, że ta specjalistyczna ekspertyza została sporządzona w sposób nierzetelny, nieprawidłowy i zawiera dane odbiegające od rzeczywistości. Trzeba zaznaczyć, że opinia biegłego stanowiąca dowód w sprawie w oparciu o art. 84 § 1 K.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię, która jest wydawana w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, a zatem decyzja co do sposobu i metody obliczenia ilości odpadów zależy wyłącznie od biegłego, który posiada specjalistyczną w tym temacie wiedzę. Dlatego też nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej w tym, że biegły w sposób nieprawidłowy sporządził opinię dotyczącą odpadów.

Nadto, wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie – poza tylko własnymi twierdzeniami co zauważył trafnie także Sąd I instancji – nie przedstawiła żadnych dokumentów, które chociażby w minimalny sposób mogły podważyć rzetelność sporządzonej przez biegłego opinii, ewentualnie wskazywałyby które elementy ekspertyzy są nieprawdziwe, zawierają nieprawidłowości bądź budzą uzasadnione wątpliwości. Jeśli skarżąca kasacyjnie miała wątpliwości lub zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez biegłego ww. opinii mogła – w ramach własnych środków dowodowych stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. – przedstawić kontropinię (przeciwdowód) sporządzoną przez innego biegłego, wówczas organ musiałby przeanalizować obie opinie, dokonać oceny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Strona w tym zakresie nie wykazała inicjatywy dowodowej, nie przedstawiła żadnego przeciwstawnego dowodu poprzestała (oprócz twierdzeń) jedynie na tym, że to organ winien wystąpić o opinię uzupełniającą tudzież o nową opinię biegłego. Z powyższym jednak nie można się zgodzić bo w myśl przepisów K.p.a. (art. 7) nie tylko z urzędu na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego ale także na wniosek strony, zwłaszcza w sytuacji gdy to strona kwestionuje zasadnicze elementy stanu faktycznego czyli opinię biegłego. To stronie skarżącej kasacyjnie, która kwestionuje dowód z opinii powinno zależeć na przedstawieniu takich dowodów i argumentacji, aby wykaz swoje racje. Tego w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie uczynił poprzestając wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. Nadto, wskazać trzeba, że skarżący kasacyjnie, mimo prawidłowego powiadomienia o dacie oględzin, nie uczestniczył w przeprowadzeniu tego dowodu, co świadczy o tym, że z własnej woli zrezygnował z "nadzoru" i "przypilnowania" tej czynności i na bieżąco zgłaszania ewentualnych uwag. Usprawiedliwieniem nieobecności strony przy oględzinach nie może być – jak wskazano – sytuacja związana z epidemią Covid-19, bowiem trzeba zaznaczyć, że oględziny dotyczyły działki, a zatem odbywały się na otwartej przestrzeni co dawało zachować minimalne standardy ochrony przed ewentualnym zakażeniem. Zaznaczyć także trzeba, że organ, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie miał obowiązku wezwania strony do uczestniczenia w oględzinach. Obowiązkiem organu było jedynie zawiadomienie skarżącej kasacyjnie na co najmniej 7 dni kiedy będą przeprowadzone oględziny (art. 79 § 1 K.p.a.). Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sama polemika skarżącego kasacyjnie z ustaleniami biegłego z zakresu odpadów nie poparta żadnymi dokumentami – jak już wskazano powyżej – nie jest wystarczającą przesłanką do obalenia prawidłowości dokonanej przez biegłego opinii w zakresie ilości znajdujących się na działce odpadów. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w kontrolowanej sprawie dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie i zebrano wystarczający materiał dowodowy potrzebny do załatwienia sprawy, wobec tego nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.