Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1304/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35ust. 1 - 4
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 8 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.1.147.2024.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją AB.6740.10.227.2021.7 z dnia 29 maja 2024 r. Starosta Wejherowski zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił H. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R.

Po rozpatrzeniu odwołania J. W. decyzją z dnia 8 listopada 2024 r.

nr WI-I.7840.1.147.2024.ZK Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., i przypomniał, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie tego przepisu muszą zostać spełnione dwie przesłanki, tj. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia należy wskazać okoliczności niezbędne do rozważenia.

Następnie Wojewoda powołał treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako p.b., wskazując, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno- budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Z kolei w myśl art. 35 ust. 4 p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda jako organ II instancji był zatem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku, a analizie podlegała cała złożona dokumentacja pod kątem spełnienia warunków z art. 33, art. 34 i art. 35 p.b.

Zgodnie z przedłożonym w sprawie wnioskiem przedmiotem zamierzenia jest budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R. Na terenie inwestycji obowiązują zapisy uchwały nr XXVI/335/2012 Rady Miejskiej Rumi z dnia 27 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru położonego w Rumi, zwanego "JEZIORNA" (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r. poz. 3423), oraz uchwały nr XLIX/652/2022 Rady Miejskiej Rumi z dnia 18 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XXV1/335/2012 Rady Miejskiej Rumi z dnia 27 września 2012 r., dla stref 5.MW/U oraz 8.MW/U1 w rejonie ul. Wiejskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2023 r., poz. 228) - karta terenu oznaczonego symbolem 8.MW/U1, przeznaczonego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami. Projektowane zamierzenie obejmujące budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest zatem zgodne z rodzajem zabudowy określonym w planie dla omawianego terenu.

W § 10 pkt 6.8 lit. b) plan miejscowy ustala maksymalną powierzchnię zabudowy budynku, dla pozostałej części terenu, tj. poza obszarem intensyfikacji zabudowy oznaczonym na rysunku planu, wynoszącą 400 m2. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że określenie maksymalnej powierzchni zabudowy budynku może być traktowane jako uzupełnienie wskaźnika określonego procentowo, sformułowanego dla ograniczenia wielkości nowej zabudowy, jako nawiązanie do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektuje się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne B1, B2, B3, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2. Przy czym, zgodnie z częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu oraz rzutami poszczególnych kondygnacji załączonymi do projektu architektoniczno-budowlanego, budynki B1 i B2 przylegają do siebie boczną ścianą, na całej jej powierzchni. Tym samym z przestrzeni wydzielone zostały nie trzy, a dwie bryły, z których jedna ma kształt prostokąta i wymiary 16,43 m x 48,48 m (rzut parteru budynku B1 i B2 - rys. A-01, elewacja wschodnia budynków B1 i B2 - rys. A-10, elewacja zachodnia budynków B1 i B2 - rys. A-11). W efekcie budynki B1, B2 mają widoczne wyłącznie trzy elewacje, ponieważ czwarta przylega do sąsiedniego budynku.

Odnosząc się do omówionego rozwiązania projektowego organ odwoławczy wyjaśnił, iż przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać cel wprowadzania tego rodzaju przepisów prawa miejscowego, a ten określają postanowienia aktu rangi ustawowej tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Jednocześnie jako podstawę wszelkich działań planistycznych ustawa wskazuje ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższym koresponduje wyrażony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakaz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ale także walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest więc aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy w sposób kompleksowy informuje właścicieli nieruchomości o stanie prawnym danego terenu i dopuszczalnym sposobie jego zagospodarowania. Jednocześnie, co istotne dla sprawy, uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeb ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest obligatoryjne. Ponadto, co również ważne, plan miejscowy ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę, bowiem reguluje kwestie związane z budową nowych budynków oraz ich parametrów. Tym samym rozstrzygające w indywidualnych sprawach organy związane są treścią przepisów obowiązujących planów miejscowych, które mają moc wiążącą erga omnes. W świetle powyższego przepisy aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe, należy wykładać w sposób, który będzie gwarantował zachowanie zasadniczej wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny, a jednocześnie uwzględnia walory architektoniczne i krajobrazowe, ale także prawo własności inwestora.

Wojewoda wskazał, że kierując się powyższymi regułami wykładni należało uznać, że nakaz projektowania budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy - 400 m2 oznacza konieczność takiego projektowania budynków, aby oczywiste było, że mamy do czynienia z pojedynczym budynkiem o takiej powierzchni zabudowy i to nie tylko samodzielnym konstrukcyjnie. Zdaniem organu odwoławczego, zaprojektowanie przylegających do siebie dwóch budynków wielorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 799,48 m2 niweczy cel, któremu służyć mają ustalenia prawa miejscowego w tym zakresie, bowiem dla obserwatora z zewnątrz będzie to jeden budynek, znacznie przekraczający dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Tymczasem nowoprojektowane budynki na terenie objętym planem miejscowym, dla którego wprowadza on tego rodzaju wymogi, muszą zostać zaprojektowane w sposób gwarantujący zachowanie na tym obszarze ładu przestrzennego ustanawianego przez ten plan, a obejmującego m.in. konieczność zaprojektowania budynków o wymaganej powierzchni zabudowy, tj. w sposób nie niweczący ogólnego wrażenia wizualnego, że bryła projektowanej zabudowy jest w istocie jednym budynkiem o maksymalnej powierzchni zabudowy - 400 m2, a nie dwoma budynkami wielorodzinnymi o tej powierzchni w zabudowie bliźniaczej. W ocenie Wojewody zaprojektowanie dwóch budynków wielorodzinnych, każdy o powierzchni zabudowy wynoszącej 399,74 m2, stykających się przeciwległymi ścianami jest oczywistą próbą obejścia ww. przepisów obowiązującego planu miejscowego.

Dalsza analiza projektu budowlanego (tabela na s. 59) wykazała, że inwestycja jest zgodna z parametrami ustalonymi w planie miejscowym, dla zabudowy zlokalizowanej poza obszarem intensyfikacji zabudowy jak na rysunku planu, w zakresie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni obszaru inwestycji - maksimum 25% (1199,22 m2/5145 m2= 23,31%); minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej - 30% (34,36% w projekcie). Jednak w opisie do projektu podano różne wartości ww. parametrów, bowiem na s. 57 "powierzchnia zabudowy dla całego terenu objętego opracowaniem" ma wynosić 24,39%, a na s. 58 "powierzchnia biologicznie czynna dla całego terenu objętego opracowaniem" stanowi 34,71%. Prawidłowość sporządzonych obliczeń wymienionych wskaźników budzi zatem wątpliwości. Wojewoda wskazał, że jednocześnie należy mieć na względzie, że § 5 ust. 1 lit. l) planu miejscowego dopuszcza wspólne bilansowanie, w tym łączne obliczanie określonych planem wskaźników urbanistycznych dla zamierzeń inwestycyjnych obejmujących kilka działek budowlanych, części lub całe kwartały zabudowy pod warunkiem opracowania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego (budowlanego) oraz wspólnej jego realizacji. Przedstawianie bilansów dla całej działki inwestycyjnej, a nie tylko dla jej części objętej niniejszym opracowaniem, wymaga zatem przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 10 pkt 8.2 i 8.3 uchwały "ustala się dla zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy wielorodzinnej z usługami zagospodarowanie co najmniej 15% terenu inwestycji w formie placu zabaw dla dzieci oraz zieleni urządzonej", "wprowadzenie gatunków drzew i krzewów zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi". W odniesieniu do tych zapisów w projekcie, poza wyliczeniem obszaru odpowiadającego takiemu przeznaczeniu terenu oraz oznaczeniem na rysunku pzt projektowanych nasadzeń drzew, nie uszczegółowiono planowanych rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej, ograniczając się do zadeklarowania, że szczegółowy projekt zieleni ma być przedmiotem odrębnego opracowania (s. 57 projektu). Zdaniem Wojewody projekt w zakresie wymogu określonego w § 10 pkt 8.3 uchwały jest więc niekompletny.

Pozostając przy analizie zgodności inwestycji z planem organ II instancji wyjaśnił, że projektowana inwestycja nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu w odległości 6 m od drogi 13.KDD - ul. [...]. Z kolei odnośnie kwestionowanej przez skarżącego wysokości projektowanych budynków Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 10 pkt 6.5 lit. b) i c) uchwały "wysokości projektowanej zabudowy dla pozostałej części terenu - minimalna: nie ustala się, maksymalna: 12,5 m (2-4 kondygnacje nadziemne z dopuszczeniem piwnic)", "dopuszcza się wysokość zabudowy podwyższoną o kolejne maksymalne 3 m (3-5 kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem piwnic), w przypadku: - realizacji dachu, tarasu którego pokrycie stanowi powierzchnia biologicznie czynna". Z projektu wynika, że budynki będą miały pięć kondygnacji nadziemnych i wysokość 15,48 m. Zgodnie z opisem zamieszczonym na s. 58 "projektuje się stropodachy zielone każdego z budynków". W myśl § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W projekcie architektoniczno-budowlanym na rysunkach przedstawiających przekroje przez projektowane budynki (rys. A-08, A-09, A-20, A-21), wyjaśniono, że stropodach zielony jest projektowany np. w systemie Bauder, a składać się na niego będą następujące warstwy: zieleń, 8 cm substrat ekstensywny, włóknina filtracyjna, 2 cm drenaż i zasobnik, włóknina ochronna, PE warstwa ślizgowa, papa wierzchniego krycia, papa podkładowa, 1-16 cm styropian EPS twardy - warstwa spadkowa, 22 cm styropian EPS twardy X =0,034 W/mK, folia polietylenowa, 20 cm strop żelbetowy typu Filigran wg. proj. konstrukcji. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w projekcie wykazano, że powierzchnia stropodachu może zostać zaliczona do powierzchni biologicznie czynnej, o której mowa w § 3 pkt 22 rozporządzenia, a w rezultacie liczba projektowanych kondygnacji oraz wysokość projektowanych budynków jest zgodna z planem miejscowym.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że granice terenu w projekcie zagospodarowania terenu obejmują działki nr [...] i [...] oraz wyłącznie część działki nr [...] obręb [...] w R. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Starosta Wejherowski prowadził jednocześnie dwa niezależne postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku H. S.A. z siedzibą w W. dotyczące ww. nieruchomości. Przedmiotem osobnego postępowania odwoławczego była bowiem decyzja Starosty Wejherowskiego nr AB.6740.10.226.2021.7 z dnia 29 maja 2024 r. o pozwoleniu na rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynku gospodarczego i dwóch obiektów inwentarskich oraz budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na części działki nr [...] ob. [...] w R., wydana dla tego samego inwestora. Przy czym niniejsze postępowanie dotyczy terenu od strony ul. [...], wytyczonego przez wschodnią granicę działki nr [...], oraz w przeważającej mierze przez część granicy północnej i część granicy południowej działki nr [...] oraz od zachodu przez linię, którą inwestor ustalił sam, niezależnie od wytyczonych formalnie granic. Linia ta biegnie z północy na południe i dzieli działkę nr [...] na dwie nierówne części. Drugie postępowanie dotyczyło zaś zachodniej części działki nr [...], tj. terenu przyległego do ul. [...]. Wojewoda podkreślił również, że przedmiotem obu postępowań jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przy czym w niniejszym są to trzy budynki (B1, B2, B3), a w drugim cztery takie budynki (A1, A2. A3, A4) zlokalizowane na pozostałej części działki nr [...]. Tymczasem oba zespoły budynków są ze sobą powiązane komunikacyjnie, ponieważ łączą je pośrodku chodniki. Z kolei z opisu do projektu zagospodarowania sporządzonego dla niniejszej inwestycji wynika, że "w ul. [...] brak sieci wodociągowej, projektowana inwestycja będzie zasilana w wodę z wodociągu miejskiego DN110 w ul. [...] za pośrednictwem przyłącza wodociągowego oraz odcinka zewnętrznej instalacji wodociągowej na terenie etapu A inwestycji (wg odrębnego opracowania)", "na instalacji wodociągowej zaprojektowano hydranty przeciwpożarowe w ilości i rozmieszczeniu wynikającym z przepisów. W obrębie etapu B zaprojektowano 1 hydrant nadziemny DN80" (s. 54).

O zależności pomiędzy obiema inwestycjami świadczy także projektowana kanalizacja sanitarna, ponieważ zgodnie z opisem na s. 55 "z uwagi na brak kanalizacji w ul. [....], projektowana kanalizacja sanitarna będzie odprowadzała ścieki bytowe i gospodarcze z projektowanej inwestycji za pośrednictwem przyłącza kanalizacji sanitarnej włączonej do kanału miejskiego DN200 w ul. [....] oraz odcinka instalacji na terenie etapu A inwestycji (wg odrębnego opracowania)". Do projektu dołączone zostały także wydane przez O. Sp. z o.o. warunki

techniczne nr [...] z 28 kwietnia 2022 r. dotyczące przyłączenia projektowanego zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w R., przy ul. [...], do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów wraz z budową węzłów cieplnych, które obejmują budynki A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3. Z wyjaśnień przedstawionych przez pełnomocnika inwestora w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. wynika również, że "instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończono studniami w których zostało przewidziane podłączenie z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...]. Instalacja zewnętrzna elektryczna oraz teletechniczna została zakończona mufami do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...]". W ocenie Wojewody wymienione okoliczności świadczą o tym, że pomiędzy jedną i drugą inwestycją istnieje ewidentne powiązanie, a teren całej działki nr [...] oraz dodatkowo działek nr [...], [...] jest przedmiotem jednego zainwestowania właściciela tej nieruchomości, tj. inwestora.

W tym miejscu organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Prawo przewiduje zatem możliwość wydawania odrębnych pozwoleń na budowę kolejnych etapów inwestycji, jednak w takim przypadku inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji (wszystkich etapów) wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę pierwszego etapu (art. 33 ust. 1 zdanie 3). Wojewoda wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie zauważa się, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje istotną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego przedmiotem zainteresowania organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostaje materia, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki (terenu), a więc, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. m.in. określenie granic terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania działki (terenu) dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji. Projekt zagospodarowania działki (terenu) z uwagi na swoją zawartość stanowi tę część projektu budowlanego, która przede wszystkim pozwala na ocenę oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, czyli przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda zauważył, że z unormowania zawartego w art. 33 ust. 1 p.b. należy również wyprowadzić wniosek, że nie ma możliwości, aby organ zatwierdził tylko część projektu, gdzie wyłączeniu z opracowania podlegają elementy infrastruktury niezbędne do jej funkcjonowania. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym przepis art. 33 ust. 1 zd. 2 p.b. nie może być podstawą do żądania zatwierdzenia projektu budowlanego dla samego obiektu budowlanego, bez niezbędnych instalacji (takich zwłaszcza jak przyłącza, czy sieci) zapewniających możliwość użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Innymi słowy, nie można zakładać, że instalacje te inwestor uczyni drugim etapem inwestycji. Mając na uwadze powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dokonaniem przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A4-A3, B2-B1, B3), dla których przewidziano wspólne instalacje na terenie całej działki nr [...]. W rezultacie Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...]oraz części działki nr [...] ob. [...] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego. Ponadto nie ulega wątpliwości, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest zależna od budowy instalacji przewidzianych w etapie A.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że kolejną kwestią jest zgodność projektowanego zamierzenia z § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny, liczone w dniach równonocy, w godzinach 10:00-16:00. W zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się nasłonecznienie nie krótsze niż 2 godziny. Z przedstawionej na rys. U03 analizy nasłonecznienia wynika, że cień rzucony przez projektowany budynek obejmie plac zabaw w godzinach od 11:00 do 16:00. Z załączonego rysunku wynika zatem niewątpliwie, że projektowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego czasu nasłonecznienia.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odnosząc się do zarzutów strony wnoszącej odwołanie dotyczących nieuwzględnienia uwag składanych przez stronę e-mailem w odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji z dnia 8 maja 2024 r. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Z przepisem tym koresponduje art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca jednoznacznie doprecyzował kwestie wnoszenia podań na adres poczty elektronicznej organu, tj. w formie "zwykłej" wiadomości e-mail, przesłanej z prywatnego adresu poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu, nie będący specjalnym adresem do doręczeń elektronicznych (elektroniczną skrzynką podawczą organu), - jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W obecnym stanie prawnym ustawodawca wyraźnie precyzuje więc, że podania wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych, który nie jest tożsamy z adresem e-mail organu. W konsekwencji organy publiczne nie mogą - w świetle k.p.a. - rozpatrywać podań przesłanych e-mailem.

Z kolei w odniesieniu do podnoszonej w odwołaniu kwestii istniejących zadrzewień na terenie inwestycji Wojewoda zauważył, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzewa to dwa odrębne i niezależne postępowania administracyjne. Żaden z przepisów ustawy nie stanowi o konieczności posiadania zezwolenia na wycięcie drzewa, by móc się ubiegać o pozwolenie na budowę. Wszelkie działania związane z usuwaniem drzew czy krzewów podlegają reżimowi ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478) i stanowią odrębny od pozwolenia na budowę etap procesu inwestycyjnego, podlegający kontroli organów administracji. Art. 83d ust. 5 tej ustawy, stanowi, że jeżeli przyczyną usunięcia drzewa lub krzewu jest realizacja inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu może zostać wykonane pod warunkiem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub pozwolenia na budowę, które koliduje z drzewami lub krzewami będącymi przedmiotem zezwolenia. Z regulacji tej właśnie wynika, że kwestia usunięcia rosnącego na działce inwestycyjnej drzewa może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Natomiast wydanie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa. Kwestia możliwości usunięcia zadrzewienia z działek na potrzeby realizacji inwestycji nie stanowi zatem przedmiotu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani też nie stanowi zagadnienia wstępnego dla tego postępowania. Brak jest podstawy prawnej, która nakładałaby na inwestora obowiązek dołączania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów do wniosku o pozwolenie na budowę. To inwestora obciąża ryzyko, że w przypadku nieuzyskania zezwolenia na wycinkę drzew nie zdoła zrealizować przedsięwzięcia, na którego realizację posiada pozwolenie na budowę. Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że inwestor dołączył do projektu decyzję Burmistrza Rumi nr PZM.6131.29.2022 z dnia 16 marca 2022 r. wydaną dla inwestora o zezwoleniu na usuniecie drzew rosnących przy ul. [...] w R., która obejmuje swoim zakresem m.in. działkę nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w R.

Reasumując, rozpatrując ponownie sprawę Starosta Wejherowski weźmie pod uwagę omówione kwestie dotyczące niezgodności inwestycji z wymogami planu miejscowego oraz zobowiąże inwestora do doprowadzenia do zgodności z jego ustaleniami w zakresie sformułowanego nakazu projektowania budynków o maksymalnej powierzchni zabudowy oraz wymogami dotyczącymi zieleni urządzonej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiąże również inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. dla całego zamierzenia budowlanego oraz doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 40 ust. 2 warunków technicznych. Wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Inwestor wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, w którym zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 29 maja 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wbrew przesłankom przewidzianym art. 138 § 2 k.p.a., tj. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, jednocześnie przy braku precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i generalnie wadliwym sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wbrew wymogom z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., na dodatek w sytuacji, gdy w świetle art. 136 k.p.a. skoro organ doszedł do przekonania, że istnieją jakiekolwiek kwestie wymagające wyjaśnienia, był zobowiązany przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania - wydać dopiero właściwą decyzję, co także uczyniono wbrew ustanowionej art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania.

Inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a., aby organ II instancji w zakresie swojej właściwości uwzględnił sprzeciw oraz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję, w której utrzyma w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 29 maja 2024 r.; zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor przypomniał stan sprawy oraz przywołał zarzuty organu odwoławczego skutkujące wydaniem decyzji kasacyjnej. Jednocześnie zaznaczono, że mając na względzie ograniczony art. 64e p.p.s.a. zakres kognicji Sądu, zawężony jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powtarzając treści wyczerpująco sformułowanego w petitum zarzutu, inwestor syntetycznie wskazał najważniejsze kwestie przemawiające za uwzględnieniem niniejszego sprzeciwu.

W pierwszej kolejności podniesiono, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest to jedyny i wyjątkowy przypadek, gdy organ II instancji może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji, chcąc skorzystać z uprawnienia z art. 138 § 2 k.p.a. musi więc przede wszystkim stwierdzić (i wykazać w uzasadnieniu), że są po temu przesłanki, zaś w przeciwnym razie decyzja organu odwoławczego naruszać będzie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. A zatem wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe po spełnieniu dwóch przesłanek w sposób kumulatywny, tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę inwestor wyjaśnił, że może to mieć miejsce, jeśli organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji. W przypadku konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego organ nie powinien więc unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Natomiast jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 k.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie - zależnie od wyników tego postępowania - wydać właściwą decyzję, w tym właśnie decyzję reformacyjną. Natomiast biorąc pod uwagę utrwalone stanowisko sądów administracyjnych konieczność przeprowadzenia dowodu, a nawet kilku dowodów, w tym chociażby zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie świadków, mieści się w kompetencji organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, przedmiotowe unormowanie służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., w świetle której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wydanie zatem decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem, który powinien być wykładany ściśle, przy uwzględnieniu powyżej opisanych zasad.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie inwestora, Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze bowiem, zdaniem organu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. Zdaniem inwestora zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, przez co jest całkowicie chybiony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie spełnia wymogów przewidzianych art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., tj. nie zawiera precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przewidzianych art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda w sposób lakoniczny odniósł się do konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia go w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej. Co więcej, organ nie wskazał jakie czynności przeprowadził w postępowaniu wyjaśniającym i czy takie postępowanie się odbyło celem ustalenia odmiennego stanu faktycznego, jak również nie wskazał dlaczego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. do czego był zobowiązany. Tymczasem poddając w wątpliwość przeprowadzenie czynności wyjaśniających przez organ II instancji, z pewnością doszło do naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie zaś z przywołanym orzecznictwem naruszenie 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Po drugie opisany i zakreślony obszar działania narzucony przez Wojewodę organowi I instancji, w żadnym zakresie, w ocenie inwestora, nie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią uzasadnienia organ I instancji nie ma (po ponownym przekazaniu sprawy do rozpoznania) przeprowadzić żadnych dodatkowych dowodów, czy to z dokumentów, czy opinii biegłych, a jedynie dokonać prostego porównania przedłożonej, tj. znajdującej się w aktach sprawy, dokumentacji projektowej obejmującej zamienne pozwolenie na budowie, względem obowiązujących przepisów prawa. Podsumowując zalecenia Wojewody inwestor winien zostać zobowiązany do wyjaśnienia rzekomych rozbieżności w dokumentacji projektowej oraz przedłożyć ewentualnie projekt zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. dla całego zamierzenia budowlanego (jeżeli organ doszedł do wniosku, że te kwestie wymagają wyjaśnienia). Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. W ocenie wnoszącej sprzeciw materiał dowodowy sprawy został zatem zgromadzony, a kwestią ewentualnie sporną jest wyłącznie jego ocena.

Ponadto inwestor postanowił odnieść się do zarzutów Wojewody co do rzekomych naruszeń przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego i wyjaśnił, że dokonana przez organ odwoławczy ocena ma wyłącznie subiektywny charakter, który nie znajduje podstaw w przepisach prawa. I tak w pierwszej kolejności, Wojewoda wskazał, że w jego ocenie wizualnej konstrukcja budynków zmierza do obejścia prawa z uwagi na fakt, że zostały zaprojektowany jako dwa budynki wielorodzinne (każdy o powierzchni 399,74 m2) stykających się przeciwległymi ścianami - w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na maksymalną powierzchnię zabudowy wybudowanie jednego budynku o maksymalnej powierzchni 400 m2. Inwestor wyjaśnił, że definicja legalna budynku z art. 3 pkt 2 p.b. ogranicza się do wskazania obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a należy mieć na uwadze kryterium samodzielności konstrukcyjnej i funkcjonalnej. Natomiast z uwagi na brak definicji legalnej takich pojęć jak samodzielność konstrukcyjna i funkcjonalna należy się posiłkować rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. nr 112 poz. 1316 ze zm.), a w szczególności w pkt 2 załącznika ww. rozporządzenia, gdzie przyjęto, że w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe) budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Natomiast gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w przywołanym orzecznictwie, zgodnie z którym nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej. Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży. W świetle powyższego inwestor stwierdził, że zaprojektowane budynki należy klasyfikować jako samodzielne obiekty budowlane, pomimo faktu, że wizualnie są ze sobą połączone jedną ścianą. Każdy z budynków (B2-B1, B3) posiada oddzielny garaż oraz oddzielne klatki schodowe. Patrząc kompleksowo na przeznaczanie budynku, ilość lokali mieszkalnych, charakter inwestycji należy stwierdzić, że każdy z budynków stanowi oddzielny obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt. 2 p.b. Zatem każdy z budynków, został zaprojektowany zgodnie z planem miejscowym i spełnia warunek dotyczący zabudowy - powierzchnia budynków nie przekracza maksymalnej powierzchni 400 m2. Ponadto, wnosząca sprzeciw spółka powołała się jeszcze na wyrok, zgodnie z którym nie można kategorycznie przyjąć, że wybudowanie jednej, wspólnej, ściany pomiędzy budynkami, pozbawiało te budynki cechy "odrębności konstrukcyjnej".

Odnosząc się z kolei do zarzutu Wojewody dotyczącego braku zagwarantowania odpowiedniego nasłonecznia placu zabaw wskazano, że taka kwestia powinna zostać wyjaśniona w postępowaniu wyjaśniającym, czego organ nie uczynił. Spełnienie przez inwestora warunków wymaga wyłącznie doprecyzowania w celu zachowania warunków określonych w rozporządzeniu. Przekazywanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia wyłącznie z faktu rozbieżności projektowych, których poprawa nie jest czasochłonna, jest działaniem skrajnie rażącym w świetle naczelnych zasad postępowania administracyjnego i dyrektywy szybkości rozpatrywania spraw, tj. bez zbędnej zwłoki.

Idąc dalej, zdaniem Wojewody inwestor dokonał nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie osiedla budynków wielorodzinnych (A1-A2, A3-A4, B2-B1, B3). W ocenie organu Starosta Wejherowski wydał pozwolenie na budowę czterech budynków, zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego. Argumentacja w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do faktu, że w przedstawionym projekcie inwestor połączył zespoły budynków chodnikami oraz zaprojektował przyłącza wodno-kanalizacyjne wspólne dla ww. budynków. Stanowisko Wojewody jest całkowicie niezasadne i skrajnie rażące w świetle przepisów prawa. Powszechną praktyką jest stosowanie jednej sieci przyłączy dla wielu inwestycji, nawet ze sobą nie powiązanych, stanowiących własność zupełnie różnych i w żaden sposób niepowiązanych inwestorów. Mało tego w obszarach podmiejskich stanowiących tzw. "sypialnie" dla obszarów miejskich jest wręcz stałą praktyka na większości osiedli mieszkaniowych, w których jest zabudowa bliźniacza lub segmentowa. Takie rozwiązanie jest również podyktowane faktem ekonomiki oraz bezpieczeństwa inwestycji. Projektowanie oddzielnych sieci przyłączy dla obu kompleksów budynku jest całkowicie zbędne i niezrozumiałe i prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego obciążenia sieci. Argumentacja Wojewody w tym zakresie jest niezgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wszelkie inne rozbieżności, na które wskazał organ powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu wyjaśniającym i wymagają jedynie doprecyzowania faktów, które są rzekomo niezrozumiałe dla organu wydającego decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm.) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia z dnia 8 listopada 2024 r. nr WI-I.7840.1.147.2024.ZK została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrolowana decyzja kasacyjna dotyczy wniosku wnoszącej sprzeciw spółki (inwestora) o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i nr [...] oraz części działki nr [...] obręb [...] w R. Objęta sprzeciwem decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). Organ I instancji uznał, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 1 -3 p.b. i na podstawie art. 35 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielił pozwolenia na przedmiotową budowę. Natomiast organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ uznał, że po pierwsze, projekt zakłada budowę trzech budynków, lecz de facto budynki B1 i B2 bezpośrednio sąsiadują ze sobą (stykają się ścianami), co w ocenie Wojewody stanowi sprzeczność z obowiązującym planem miejscowym, który ustala maksymalną powierzchnię zabudowy budynku 400 m2. Tymczasem "połączone" budynki B1 i B2 mają powierzchnię 799,48 m2 (s. 2 in fine i 3 decyzji). Po drugie, Wojewoda dopatrzył się nieścisłości w projekcie budowlanym co do podanych wartości powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (s. 4 in principio decyzji). Po trzecie, organ odwoławczy zauważył, iż nie uszczegółowiono rozwiązań projektowych w zakresie zieleni urządzonej w myśl przepisów planu miejscowego (s. 4 in medio decyzji). Po czwarte, organ odniósł się do drugiej inwestycji tego samego inwestora, która obejmuje cztery budynki mieszkalne wielorodzinne (A1, A2, A3, A4), a która została zaplanowana na pozostałej części działki nr [...] (s. 5 i 6 decyzji) wskazując, że mamy do czynienia z dokonaniem przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego. Oba zespoły budynków mają być powiązane komunikacyjnie, mają mieć wspólne przyłącza wodociągowe, wspólną kanalizację sanitarną oraz zostaną wspólnie podłączone do miejskiej sieci ciepłowniczej wysokich parametrów. Budowa węzłów cieplnych również obejmie wszystkie ww. budynki. Ponadto instalacje wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zakończone będą studniami, do których przewidziano wpięcie się instalacji z etapem zaprojektowanym na części działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego pomiędzy jedną a drugą inwestycją istnieje ewidentne powiązanie, a teren całej działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...] jest przedmiotem jednego zainteresowania inwestora. Pozwolenie na budowę powinno zaś dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. A nawet jeśli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować, to inwestor ma obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku etapowania przywiązuje się bowiem szczególną wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia budowlanego działki (terenu). Po piąte, Wojewoda stwierdził, że planowany plac zabaw nie ma zapewnionego wymaganego czasu nasłonecznienia (s. 6 in fine decyzji).

Zdaniem Sądu, analiza objętej sprzeciwem decyzji kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów materialnych Prawa budowlanego, jak przede wszystkim niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym. Jak wyjaśniono powyżej, na tym etapie postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem a nie skargą, Sąd nie może rozstrzygnąć, czy stanowisko Wojewody jest słuszne, a jedynie czy prawidłowo zastosował on art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże bez orzekania co do meritum niewątpliwie stwierdzić należy, iż tego rodzaju zarzuty stanowiące o sprzeczności z przepisami prawa materialnego nie mogą zostać "naprawione" ani poprzez dodatkowe postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego (art. 136 § 1 k.p.a.) ani poprzez zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził w swojej decyzji, że "Starosta wadliwie wydał pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz zbiornika retencyjnego na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] ob. [...] w R., zatwierdzając projekt zagospodarowania terenu, który nie obejmował całego zamierzenia budowlanego." Wobec przedstawionych przez organ odwoławczy zarzutów tak mocno ingerujących w projekt zagospodarowania terenu oraz w projekt architektoniczno-budowlany – choć ponownie podkreślić trzeba, że bez ich dogłębnej, merytorycznej oceny – należy zauważyć, że w ocenie Sądu w ogóle nie ma możliwości "naprawy" przedmiotowego projektu bez jego istotnej zmiany. A biorąc pod uwagę skalę zarzutów dyskwalifikuje to możliwość zastosowania instytucji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie należy dodać, że rację ma wnoszący sprzeciw inwestor, iż istnieją kwestie, które mogłyby zostać skorygowane w tego typu postępowaniu na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Jednakże z pewnością problematyka sprzeczności z prawem miejscowym planowanego zamierzenia budowlanego nie może być powodem zastosowania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto zauważyć trzeba, że Wojewoda stanął na stanowisku, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania nakazujących zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże zdaniem Sądu opisane przez Wojewodę uchybienia decyzji Starosty Wejherowskiego odnoszą się do naruszeń prawa materialnego. Co więcej, stanowisko Wojewody, w myśl którego wymienione przez niego mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest o tyle błędne, że wypunktowane sprzeczności z przepisami w większości de facto nie mogą też zostać konwalidowane przez organ I instancji poprzez "korektę" projektu – jeśli przyjąć, że zostały prawidłowo wskazane. Jednakże merytoryczna ocena tej kwestii będzie należała do Wojewody, który jako organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie, a w jego wyniku, wobec dostrzeżonych nieprawidłowości, być może zdecyduje się orzec reformatoryjnie i odmówić inwestorowi.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz wnoszącej sprzeciw spółki kwotę 597 zł, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.