Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 331/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 52 ust. 1 art. 54 ust. 1 pkt 1-3 art. 59 ust. 1  art. 60 ust. 4 art. 61 ust. 1 pkt 1-6  ust. 6 art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 2 pkt 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 28 art. 107 par. 1 pkt 1-9
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M." z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy P., po ponownym rozpoznaniu w pierwszej instancji wniosku T. R., decyzją z dnia 25 października 2022 roku (nr [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz budowie toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], obręb P., gmina P..

Organ wskazał, że inwestycja ma charakter zabudowy usługowej i ustalił:

1. w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 26,5m od frontowej granicy działki z działką drogową nr ewid. [...] oraz tylną nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wielkość powierzchni zabudowy od 3,2% do 4,8% powierzchni działki objętej decyzją, szerokość elewacji frontowej: do 14m dla budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, do 14m dla budynku toalety publicznej oraz do 7m dla budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki: do 7,5m dla budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, do 3,5m dla budynku toalety publicznej oraz do 3,5m dla budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną, dachy płaskie o kącie nachylenia połaci do 12ş do 7,5m dla budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, do 3,5m dla budynku toalety publicznej oraz do 3,5m dla budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną;

2. w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: nakaz stosowania rozwiązań organizacyjnych i technologicznych, które spowodują, że w fazie budowy przedsięwzięcia wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz emisja hałasu nie przekroczą standardów jakości poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny, nakaz stosowania na etapie budowy i eksploatacji rozwiązań chroniących środowisko w zakresie gospodarki odpadami, ochrony gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych, nakaz uwzględnienia lokalizacji planowanej inwestycji w granicach O. , P. oraz S. ;

3. w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nakaz niezwłocznego powiadomienia odpowiednich służb ochrony zabytków w przypadku stwierdzenia śladów stanowisk archeologicznych;

4. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną z sieci wodociągowej i elektroenergetycznej, nakaz stosowania do wytwarzania energii dla celów grzewczych paliw charakteryzujących się najniższymi wskaźnikami emisyjnymi, spalanych w urządzeniach o wysokim stopniu sprawności z dopuszczeniem odnawialnych źródeł energii, do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków do istniejącego szczelnego zbiornika bezodpływowego, zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na własnym terenie zgodnie z odrębnymi przepisami, gospodarowanie odpadami zgodnie z przepisami odrębnymi, obsługę komunikacyjną jednym zjazdem z drogi publicznej - działki nr ewid.[...] (ul. [...]), stanowiącej drogę powiatową o nr 3040P, poprzez działki o nr ewid.[...], [...] będące w dysponowaniu Gminy P., na każde 10 miejsc gastronomicznych 2 miejsca postojowe, zaś dla pozostałej części budynków o innych funkcjach niż gastronomia minimum 2 miejsca parkingowe na każde 100m˛ powierzchni użytkowej, lokalizację planowanej inwestycji uzgodnić z administratorem urządzeń melioracyjnych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

5. w zakresie ochrony interesów osób trzecich: projektowanie obiekty winny spełniać wymogi określone w art. 5 ustawy – Prawo budowlane, inwestycja nie może ograniczać dostępu osób trzecich do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

6. linie rozgraniczające inwestycję zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. oraz J. M. (właścicielka działki nr [...]) skorzystali z prawa odwołania od decyzji.

Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji w całości i podniosła, że nie wyobraża sobie mieć obok domu działalności usługowej, która jest planowana na działce nr [...]. Wyjaśniła, że w latach 2020-2022 na tej działce była już prowadzona nielegalna działalność gospodarcza o charakterze gastronomiczno-rozrywkowym. Funkcjonowanie obiektu "M. " stało się zarzewiem konfliktów. Klienci obiektu wykorzystywali jej działkę nr [...] na parking.

Na działce, na której planowana jest inwestycja, został już wybudowany dom mieszkalny wraz z pomieszczeniem gospodarczym, a okoliczne tereny przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Odwołująca się podniosła, że właściciel działki nr [...] już wcześniej wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego co utwierdza ją w przekonaniu, iż będzie mogła wybudować dom jednorodzinny nie obok działalność usługowej o charakterze rozrywkowym.

Inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Salon kosmetyczny funkcjonuje na zasadzie jednoosobowej działalności gospodarczej, usług nieuciążliwych wewnątrz budynku do 30% powierzchni całkowitej (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego).

Domki na działce [...] to domy jednorodzinne, a nie obiekty hotelarskie. Na działce nr [...] znajduje się dom jednorodzinny i dwa drewniane domki letniskowe w ramach agroturystyki. Na działce nie ma pola kampingowego, a właściciel umożliwia noclegi w kilku przyczepach kampingowych, czy namiotach, co nie jest tożsame z polem kampingowym. Agroturystyka, czy wynajem pojedynczych pokoi w domu jednorodzinnym jest formą wypoczynku w warunkach zbliżonych do wiejskich i daje się odróżnić od celu utworzenia obiektu gastronomiczno-usługowego o funkcji komercyjnej. Wydanie decyzji na działalność usługową rażąco łamie prawo. Powoływanie się na bliskie sąsiedztwo promenady jest bezzasadne bowiem działka [...] bezpośrednio z nią nie graniczy. Tereny pomiędzy działką inwestora a promenadą należą do Wód Polskich i przeznaczone są na zakrzewienie i zadrzewienie w celu ochrony jeziora. Inwestycja znajduje się w strefie 100m od linii brzegowej Jeziora P. , którego granica jest stała od 2020 roku i wyznaczona przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Stowarzyszenie "M. " zażądało uchylenia decyzji w całości i wskazało, że z oczywistych względów nie jest zadowolone z decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie przeprowadził procedury w zgodzie z przepisami prawa. Organ nie dostosował się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w decyzji SKO w K. z dnia 28 lutego 2022 roku. Stowarzyszenie podtrzymało wszystkie zarzut zawarte w odwołaniu z dnia 19 stycznia 2022 roku i załączyło kopię tego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że odwołania nie zawierają takich podstaw, które wskazywałyby na możliwość uwzględnienia zawartych w nich zarzutów oraz wniosków.

W obszernym uzasadnieniu do decyzji Kolegium omówiło w kontekście treści odwołań, uzupełniającego postępowania dowodowego, a także stanowisk stron prezentowanych w postępowaniu odwoławczym, wszystkie kwestie konieczne do rozstrzygnięcia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja kontynuuje zarówno funkcję, jak i parametry zastane w obszarze analizowanym.

Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, gdyż na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy odnotowano występowanie budynków w zabudowie usługowej, których celem jest zwiększenie bazy turystycznej.

Projektowana inwestycja, jako budynek w zabudowie usługowej, kontynuuje parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu z obszaru analizowanego.

W ocenie organu nie można uznać, aby projektowana inwestycja miała znacząco naruszyć ład przestrzenny w obszarze analizowanym, a także by miała zaburzyć harmonijną całość urbanistyczną obszaru lokalizacji inwestycji.

Planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (droga powiatowa nr 3040P poprzez działki nr [...] oraz [...] będące w dysponowaniu Gminy P.).

Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, jak i wodę. Ścieki odprowadzane będą do szczelnego zbiornika bezodpływowego. Gmina P., zgodnie z umową z dnia 23 listopada 2021 roku, będzie realizować zadanie budowy sieci kanalizacji m. P. , okoliczne ul. [...].

Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na działce występują wyłącznie użytki rolne klasy IVa i tereny mieszkaniowe B. Otaczający teren jest zabudowany różnorodnie, w tym zabudową niezwiązaną z przeznaczeniem rolniczym.

Organ nie stwierdził naruszenia przepisów odrębnych.

Inwestycja nie przynależy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na gruncie § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 roku do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę usługową z infrastrukturą towarzyszącą o ile powierzchnia zabudowy wynosi nie mniej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Inwestor planuje natomiast budynki o łącznej powierzchni 135m˛, a dodatkowo 855m˛ dla miejsc postojowych i terenów utwardzonych. Łączna powierzchnia zabudowy oraz teren podlegający przekształceniu wyniesie około 990m˛ (0,099ha).

Z rejestru gruntów płynie wniosek, że działka nr [...] objęta jest formą ochrony przyrody, umiejscowiona jest na obszarze chronionego krajobrazu i obszarze [...].

Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie ma znaczącego oddziaływania na obszar P. oraz obszar Wspólnoty "P. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania przedłożony został dokument sporządzony przez biegłego przy Sądzie Okręgowym w P. w czerwcu 2022 roku "Wpływ inwestycji polegającej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego, na terenie działki nr ew. [...], na istniejące formy ochrony przyrody (w tym siedliska przyrodnicze oraz siedliska roślin i zwierząt".

W ocenie Kolegium wnioski płynące z powyższego dokumentu pozwalają na aprobatę poglądu, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek odnośnie negatywnego wpływu inwestycji na stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których wyznaczono obszar [...], czy pogorszenie integralności obszaru [...].

Projekt decyzji został sporządzony przez członka W. Okręgowej Izby Architektów. Wydana decyzja dotyczy wniosków, które sformułował urbanista posiadający wiedzę specjalistyczną. W skład projektu wchodzą "wyniki analizy", a więc wnioski wyprowadzone z danych o zabudowie i zagospodarowaniu otoczenia.

Projekt decyzji został skierowany do uzgodnienia z Zarządcą Drogi (nie zajął stanowiska), W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (nie zajął stanowiska), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (nie zajął stanowiska), Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w zakresie melioracji (nie zajął stanowiska) oraz Starosty Powiatu S. w zakresie ochrony gruntów rolnych (nie zajął stanowiska). Organ przyjął, że uzgodnienia zostały dokonane milcząco.

Zaskarżona odwołaniem decyzja zawiera część tekstową i graficzną. Do rozstrzygnięcia załączono wyniki analizy. Wyniki analizy w części graficznej zostały sporządzone na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000. Mapy zostały opatrzone informacją o załączeniu ich do zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, że linie rozgraniczając teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie w odpowiedniej skali.

Organ I instancji wskazał rodzaj zabudowy - zabudowa usługowa, zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy istniejącego obiektu budowlanego toalety publicznej, względem którego toczy się postępowanie przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Budynek ten miał wymiary 6,05m x 2,4m, a niniejsze postępowanie dotyczy toalety publicznej o wymiarach 3m x 14m. Kontener sanitarny posadowiony na działce jest tymczasowym obiektem budowlanym, używanym jedynie w okresie letnim.

Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stanowi jedynie wiążącą informację o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości. Nie przesądza czy inwestycja powstanie oraz jaki będzie miła ostateczny kształt.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, a przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ich ocena dokonywana jest w danym, konkretnym stanie faktycznym. Ochrona interesów osób trzecich nie może być dokonywana w takim zakresie, jaki następuje w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego planuje się usytuowanie miejsc parkingowych na działce [...] dla jego klientów. Na działce inwestycyjnej nie znajduje się żaden dom mieszkalny z pomieszczeniem gospodarczym.

Prowadzona przez inwestora działalność gospodarcza nie ma przełożenia na czynienie ustaleń faktycznych oraz prawnych w niniejszej sprawie, a wydana decyzja nie tworzy precedensu w obszarze analizowanym i nie otwiera drogi do powstania kolejnych komercyjnych obiektów wśród zabudowy domów jednorodzinnych.

Pośród zabudowy zastanej w obszarze analizowanym odnaleźć można różnorodną zabudowę, w tym o charakterze usługowym nakierowanym na tworzenie bazy turystycznej w bliskim sąsiedztwie Jeziora P. (domki letniskowe, agroturystyka z polem kempingowym). Rozwój bazy turystycznej wokół terenów wodnych jest zjawiskiem naturalnym. Inwestor planuje zabudowę o niewielkiej powierzchni zabudowy na działalność związaną z wypożyczaniem sprzętu wodnego oraz prowadzeniem szkoleń. Z akt sprawy nie wynika, aby miała to być działalność tak potencjalnie inwazyjna, jak wspomniane w odwołaniach punkty gastronomiczne.

Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. , reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Stowarzyszenie zażądało uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 997 zł.

Autor skargi poniósł, że decyzja SKO w K. ze względu na swoją objętość (64 strony) jest mało czytelna i niezrozumiała. Jego zdaniem nie można wykluczyć, że takie było zamierzenie w celu rozmycia istotnych okoliczności formalnych i merytorycznych mających wpływ na zgodność badanych orzeczeń z prawem.

Decyzja Wójta na ostatniej stronie nie zawiera jakichkolwiek informacji o załącznikach. Dokumenty przesłane wraz z decyzją organu I instancji nie zostały oznaczone jako załączniki. Część graficzna analizy jest mało czytelna z uwagi na znaczne pomniejszenie.

Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie stron, a żadna z decyzji nie zawiera informacji o stronach postępowania. Na końcu decyzji zawarto jedynie informację, że decyzję otrzymują wnioskodawca i inne strony.

Z decyzji organów obu instancji nie wynika, czy wniosek o ustalenie warunków jest zgodny z przepisami art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, a w szczególności z art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p.

Organy nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu i tym samym stron postępowania. Autor skargi zauważył, że nie należy utożsamiać obszaru oddziaływania z obszarem analizowanym, a część graficzna decyzji powinna opowiadać części graficznej wniosku. Granice działki to nie linie rozgraniczające teren inwestycji. Brak wyznaczenia obszaru oddziaływania uniemożliwia ustalenie osób posiadających interes prawny.

Część graficzna decyzji powinna zawierać granicę pasa o szerokości 100m wzdłuż brzegów jeziora, w którym ustala się zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych.

Autor skargi zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy poprzedza decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc nazwa planowanego przedsięwzięcia powinna uwzględniać określenia ustawowe. Pojęcia budynek szkoleniowy z częścią gastronomiczną, budynek wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną, toaleta publiczna, czy centrum sportowo-szkoleniowe nie zostały zdefiniowane w Prawie Budowlanym

Jako kluczowy zarzut autor skargi uznał jednak rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym brak jest obiektów takiego typu jak planowany. Wprowadzenie komercyjnej zabudowy sportu, rekreacji i gastronomi w sąsiedztwie budownictwa jednorodzinnego jest sprzeczne z zastaną zabudową.

Norma art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została prawidłowo zastosowana w przedmiotowej sprawie. Przy tworzeniu mpzp i ustaleniu przeznaczenia terenu wyraźnie odróżnia się tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej MN (kolor jasnobrązowy) od terenów sportu i rekreacji US (kreskowanie zielono-czerwone). Takie odróżnienie winno mieć także zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy. Potwierdzeniem niezgodności z prawem jest to, że działka [...] (przed podziałem [...]) została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy P. została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz w części jako teren upraw polowych.

"Teren zainwestowany" nie został w żaden sposób zdefiniowany. Wykładnia językowa wskazuje na teren zurbanizowany. Istnienie możliwość zabudowy nie oznacza i nie może oznaczać dowolnej zabudowy, a tylko takiej, która wynika z zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie autora skargi jedyna możliwość usytuowania w tym miejscu centrum sportowo-szkoleniowego to zmiana studium, a następnie uchwalenie MPZP. Ręczne sterowanie przestrzenią narusza podstawowe zasady planowania przestrzennego. Z takim działaniem Stowarzyszenie nie zgadza się.

W ocenie Stowarzyszenia planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt winien uprzednio wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uzbrojenie terenu nie jest wystarczające. Na działce objętej warunkami zabudowy znajdują się obiekty budowlane będące samowolą budowlaną np. zbiornik na nieczystości ciekłe. Obiekt według organu nadzoru został rozebrany. A zatem warunek zapisany w decyzji o odprowadzaniu ścieków do istniejącego szczelnego zbiornika bezodpływowego jest nieaktualny. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy obiekt budowlany w postaci toalety publicznej już istniał. Nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu istniejącego, a jedynie dla inwestycji zamierzonych. W zaskarżonej decyzji brak jest informacji o tym, że decyzja została wydana na wniosek inwestora w celu legalizacji toalety publicznej.

Zdaniem strony skarżącej postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce [...] powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie ważności decyzji podziałowej znak [...] z dnia 24.02.2021 (sygn. akt I SA/Po 411/22; skarga kasacyjna z dnia 13 stycznia 2023 roku). Działkę nr [...] wydzielono z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 roku skarżące Stowarzyszenie przedstawiło uzupełnienie uzasadnienia wniesionej skargi.

Strona skarżącą wskazała, że za wzorzec dla projektowanej zabudowy Kolegium przywołało trzy działki (nr [...], [...] oraz [...]). Z dokumentów doręczonych Stowarzyszeniu nie można dokładnie ustalić istnienia i położenia w/w działek z uwagi na mikroskopijność załączonych map.

Stowarzyszenie podniosło zarzut braku sprawdzenia użytkowania obiektów na w/w działkach, w szczególności legalności użytkowania pola kempingowego na działce nr [...]. W ocenie Stowarzyszenia przyjęty wzorzec jest niewłaściwy. Dwa małe domki letniskowe zostały wybudowane w ramach zabudowy zagrodowej i znajdują się poza obszarem analizowanym. O kempingu na przedmiotowej działce nie może być mowy. Usługi kosmetyczne (działka nr [...]) i wynajem pokoi (działka nr [...]) należy pominąć, gdyż taki rodzaj usług nijak się ma do planowanej zabudowy. Wynajem pokoi oraz rozbicie namiotu nie ma nic wspólnego z działalnością komercyjną o charakterze sportowym.

Do analizy urbanistycznej nie może zostać przyjęta nielegalna zabudowa z obszaru analizy. Dla ustalenia warunków zabudowy punktem odniesienia winna być wyłącznie zabudowa legalna, co wyklucza uwzględnienie nielegalnego kempingu i domków drewnianych na potrzeby sporządzonej analizy urbanistycznej. Organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z prawem. Kwestia użytkowania działki nr [...] jako kempingu wymaga zbadania. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy było przedwczesne. Wójt Gminy P. winien zawiesić postępowanie do czasu ustalenia legalności istnienia i użytkowania działki nr [...].

Stowarzyszenie podniosło, że w sąsiedztwie działki nr [...] nie znajdują się jakiekolwiek legalnie użytkowane komercyjne budynki szkoleniowe, sportowe, gastronomiczne, a ubanistyczną całość tworzy zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Nielegalna działalność nie może służyć jako wzorzec kontynuacji funkcji.

Kwestionowana decyzja nie wyjaśnia rozbieżności w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W punkcie 3 stwierdza się brak istnienia zabudowy na działce. Tymczasem w punkcie 4 w tabeli budowle stwierdza się istnienie przyłącza zaopatrzenia w wodę, istnienie przyłącza energii elektrycznej, istnienie zbiornika do odprowadzania ścieków, a także istnienie zjazdu i wyjazdu. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy mowa jest o 4 miejscach parkingowo-postojowych, a w samej decyzji na każde miejsce gastronomiczne ustalono 2 miejsca postojowe, a dla pozostałej części budynków o innych funkcjach niż gastronomia minimum 2 miejsca parkingowe na każde 100m˛ powierzchni użytkowej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji (str. 57) stwierdza, że Inwestor planuje 855m˛ dla miejsc postojowych i terenów utwardzonych. Tymczasem żaden dokument nie wskazuje, gdzie tak duży parking ma powstać (2,3m x 5,0m = 11,5m˛; 885 : 11,50 = 75 miejsca postojowe). Mapy nie zostały opatrzone informacją o załączeniu ich do decyzji.

SKO w K. na str. 41 wskazuje, że w studium teren zainwestowany to teren zabudowy zagrodowej z dopuszczalnością zabudowy jednorodzinnej (43MRj). Stąd autora skargi wnosi, że planowana zabudowa jest na tym terenie absolutnie niedopuszczalna. Studium obowiązującym jest Studium z 2019 roku, a nie Studium z 1998 roku. W obowiązującym Studium jako efekt końcowych prac projektowych podzielono gminę P. na następujące strefy przestrzenno-krajobrazowe: A - strefa zurbanizowana, B - strefa parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu oraz obszaru "[...]", obejmująca również tereny leśne, C - strefa upraw polowych, D- strefa lotniska wojskowego oraz terenów wojskowych.

Organy obu instancji nie ustaliły w jakiej strefie znajduje się działka nr [...], a ustalenie to jest istotne w przedmiotowej sprawie. Prace nad nowy Studium dopiero się toczą i nie może ono przesądzać o zgodności, gdyż nie jest wiadomym jeszcze, czy w takim kształcie Studium zostanie Uchwalone. Dyrektor P. w P. w piśmie do Wójta Gminy P. z dnia 25 sierpnia 2022 roku wyraził negatywne stanowisko co do zmniejszenia pasa ochronnego szerokości 100m wokół Jeziora P. oraz dotychczasowego ekstensywnego użytkowania terenów R (teren rolniczy z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z rolnictwem) na U/US (zabudowa usługowa lub usługi sportu i rekreacji). Pisma te oraz w ogóle legalność istnienia działki [...] mają strategiczne znaczenie dla sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora ( art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.).

Z akt sprawy wynika, że T. R. w dniu 25 maja 2021 roku (podanie opatrzone datą 19 maja 2021 roku) złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz budynku toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb P., gmina P..

Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że wniosek nie spełnia wymagań określonych prawem.

W podaniu wskazano: rodzaj inwestycji, oznaczony został teren inwestycji i jego granice, podany został aktualny sposób zagospodarowania działki, rodzaj i ilość projektowanych budynków, wielkość powierzchni zabudowy, przybliżoną kubaturę, rodzaj dachu, a także zawarto informacje dotyczące obsługi komunikacyjnej w tym ilości miejsc parkingowych, zaopatrzenia w energię elektryczną i wodę, wskazano przewidywany sposób odprowadzania ścieków oraz przewidywaną ich ilość, a także sposób unieszkodliwiania odpadów.

Do wniosku załączone zostały: wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:1000, na którym wskazano teren inwestycji oraz umiejscowienie planowanych do pobudowania budynków, szkic elewacji toalety publicznej, szkic elewacji budynku wypożyczali sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz szkic budynku szkoleniowego. Podanie zostało podpisane przez inwestora.

Na wezwanie organu inwestor usunął braki formalne wniosku i przedłożył wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której zaznaczył obszar oddziaływania inwestycji, a także oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej.

Sąd uznaje, że opis zamierzenia inwestycyjnego jest wyczerpujący z punktu widzenia potrzeb określonych koniecznością oceny spełnienia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowana oceny organów co do kwestii oznaczenia stron kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy P. za strony postępowania uznał wnioskodawcę, tj. właściciela inwestowanej działki nr [...] oraz działki sąsiednie [...], J. M. (właściciela niezabudowanej działki nr [...]), J. R. oraz L. R. (współwłaściciele działki nr [...]) oraz Skarb Państwa (działka [...] działka dzierżawiona przez Gospodarstwo Jeziorowe P. ") o wszczęciu postępowania zawiadomiony został Starosta S. oraz P. .

Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 roku Wójt Gminy P. do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuścił Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. .

Pismami opatrzonymi datą 6 sierpnia 2021 roku Wójt Gminy P., w odpowiedzi na złożone wnioski, zawiadomił H. P. i M. P. (właścicieli działki nr [...] ) oraz K. P. i R. P. (właścicieli działki nr [...]), że nie uznaje ich za strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego oraz budowie toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], obręb P., gmina P..

Organ wyjaśnił, że wskazane podmioty nie wykazały interesu prawnego, a interes faktyczny na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze m.) nie może być podstawą do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] oraz działka nr [...] nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [...].

Przypomnieć zatem należy, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z 8.01.2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422).

Podsumowując wskazać należy, że według stanowiska inwestora obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Wójt Gminy P. wyraził własne stanowisko w tym zakresie już na etapie określania stron postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnaleźć można obszerne fragmenty uzasadnienia, które wskazują na to, że ten organ także rozważał obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji oraz ustalonego zakresu stron postępowania.

Wyznaczenie stron postępowania poprzez obszar oddziaływania planowanej inwestycji, czyli w oparciu o inne kryteria niż własność nieruchomości sąsiedniej, nie ma istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Interes prawny pomiotów podnoszących uciążliwości wnioskowanej inwestycji z uwagi na emitowany hałas, zapach, parkowanie pojazdów pokrywa się z prawem własności nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Pokreślić jednocześnie należy, że działki nr [...] oraz nr [...] bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycyjnym, które nie stanowią własności inwestora, zgodnie z dowodami włączonymi do akt sprawy (kopia mapy zasadniczej informacja z rejestru gruntów) pozostają niezabudowane i są użytkowane jako grunty orne i pastwiska

Legitymacja skarżącego Stowarzyszenia do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie wynika z interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, lecz zasadza się na celach statutowych Stowarzyszenia, do których należy podejmowanie działań na rzecz zrównoważonego rozwój oraz zachowania ładu przestrzennego miejscowości P..

Akt administracyjny w formie decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 1-9 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, powinien zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Natomiast zgodnie z art. 64 w związku z art. 54 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że kwestionowane decyzje są obarczone istotnymi brakami, które winny skutkować ich usunięciem z obrotu prawnego.

Decyzje zawierają wszystkie elementy wymienione w cytowanych powyżej przepisach.

Analiza akt sprawy przeprowadzona przez Sąd potwierdza stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona odwołaniem decyzja zawiera część tekstową i graficzną. Do rozstrzygnięcia załączono wyniki analizy. Wyniki analizy w części graficznej zostały sporządzone na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000. Mapy włączone do akt administracyjnych zostały opatrzone informacją o załączeniu ich do zaskarżonej decyzji.

Autor skargi nie wyjaśnia, dlaczego brak w końcowej części decyzji dodatkowej informacji o załącznikach uznaje za wadę decyzji, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, jednoznacznie dowodzi, że decyzja Wójta Gminy P. oraz opisane do niej załączniki stanowią całość jako jeden indywidualny akt prawny.

Wbrew twierdzeniom autora skargi w aktach sprawy znajdują się załączniki graficzne do analizy urbanistycznej, na których oznaczono: pas 100m wzdłuż brzegów jezior, w którym ustalono zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, strefę rozwoju terenów zainwestowanych ze Studium z 1998 roku oraz jej granicę.

W obu kwestionowanych decyzjach wskazany został inwestor jako adresat decyzji. W rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego dodatkowo wskazane zostały podmioty korzystające z prawa do złożenia odwołania.

Autor skargi nie wyjaśnia, dlaczego wskazanie pozostałych stron postępowania we włączonym do akt sprawy rozdzielniku do decyzji uznaje za wadę decyzji, która może mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd z urzędu nie znalazł podstaw, aby przyjąć stanowisko, że działanie organów rozpoznane przez autora skargi jako uchybienia stanowi o konieczności usunięcia kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że organ I instancji rozpoznając rodzaj zabudowy jako "zabudowę usługową" działał zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r, poz. 1589).

Sąd nie stwierdził żadnych rozbieżności pomiędzy wnioskiem T. R. o ustalenie warunków zabudowy a decyzją Wójta Gminy P..

Autor skargi niezgodnie z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania przyjmuje, że istnienie przyłącza zaopatrzenia w wodę, istnienie przyłącza energii elektrycznej, istnienie zbiornika do odprowadzania ścieków, a także istnienie zjazdu i wyjazdu dowodzi zagospodarowania działki budynkami. Dowody włączone do akt sprawy potwierdzają zgodność treści wniosku ze stanem faktycznym w zakresie zabudowy działki inwestycyjnej.

Całkowicie oderwane o treści wniosku i treści decyzji są wywody autora skargi wskazujące, że przedmiotem postępowania była budowa parkingu o 75 miejscach postojowych.

Kolegium w celu dokonania kwalifikacji zamierzenia z punktu widzenia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w uzasadnieniu decyzji (str. 57) określiło teren ulegający przekształceniu ok. 990m˛ (powierzchnia budynków ok. 135m˛ oraz teren utwardzonych, w tym miejsca postojowe - 855m˛). Wskazane wyjaśnienia w żadnym zakresie nie dotyczą liczby miejsc parkingowych jakie planuje inwestor, czy określił organ w decyzji.

Sąd w całości podziela ocenę organów, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium prawidłowo wyjaśniło w tym zakresie, że na gruncie § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 roku do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę usługową z infrastrukturą towarzyszącą o ile powierzchnia zabudowy wynosi nie mniej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Tymczasem inwestor planuje natomiast budynki o łącznej powierzchni 135m˛, a dodatkowo 855m˛ dla miejsc postojowych i terenów utwardzonych. Powierzchnia zabudowy oraz teren podlegający przekształceniu to około 990m˛ (0,099ha).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie omówiło także kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na Obszar [...] w kontekście regulacji określonej w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.).

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek odnośnie negatywnego wpływu inwestycji na stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których wyznaczono obszar [...], czy pogorszenie integralności obszaru [...].

Taki wniosek organu został wsparty analizą dokumentu sporządzonego przez biegłego przy Sądzie Okręgowym w P. w czerwcu 2022 roku, a dostarczonego przez inwestora, "Wpływ inwestycji polegającej na budowie budynku szkoleniowego z częścią gastronomiczną, budynku wypożyczalni sprzętu wodnego z częścią gastronomiczną oraz toalety publicznej w ramach budowy centrum sportowo-szkoleniowego, na terenie działki nr ew. [...], na istniejące formy ochrony przyrody (w tym siedliska przyrodnicze oraz siedliska roślin i zwierząt".

Autor skargi nie przedstawił żadnej rzeczowej argumentacji na poparcie zarzutu, że w kontrolowanej sprawie powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowania. Sąd z urzędu nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania stanowiska skarżonych organów.

Materialnoprawną podstawę dla wydania kwestionowanych skargą decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "R.w.n.z.").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu zagospodarowania nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar analizy został prawidłowo wyznaczony. Kolegium wyjaśniło, że frontem działki nr [...] jest ta jej granica, która przylega do działki nr [...], ale działka inwestycyjna graniczy z działką drogową tylko częściowo wąskim wycinkiem.

Odwołując się do stanowiska prezentowanego w wyrokach sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że dla wyznaczenia obszaru analizowanego należy przyjąć "szerokość frontu działki objętej wnioskiem", a nie "szerokość frontu terenu inwestycji" Jeżeli działka budowlana ma nieregularny kształt posiada od strony drogi granicę, która tylko częściowo jest granicą pasa drogowego, a w pozostałej części jest nieznacznie cofnięta od drogi, to ustalając szerokość frontu działki należy uwzględnić obie części tej granicy.

Sąd podziela opisane stanowisko. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem przylegającego do drogi wynosi 40m, a obszar analizowany stanowiący trzykrotność szerokość frontu działki objętej wnioskiem to 120m.

Organy prawidłowo przyjęły, że zagospodarowanie działki nr [...] w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu stanowi zgodny z prawem wzorzec w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Wyznaczony obszar analizowany zachodzi na teren działki nr [...] i obejmuje posadowiony na niej budynek mieszkalny. W tym stanie rzeczy organy zgodnie z prawem przyjęły, że podstawą oceny dla spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa jest sposób zagospodarowania całej działki, nawet jeśli sporne dwa domki letniskowe z uwagi na wielkość działki nr [...] znajdują się już poza granicą obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu nie ma podstaw prawnych oczekiwanie autora skargi, które zmierza do zawężenia obszaru analizy do części działki nr [...], tj. w zakresie jej zabudowy tylko budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Takie działanie prowadziłoby do zafałszowania wzorca analizy, czego nie da się pogodzić z treścią art. 7 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut wskazujący na niewystarczające uzbrojenie terenu inwestycji. Autor skargi zdaje się nie dostrzegać, że taki zarzut i powołana w skardze argumentacja kłócą się, są wewnętrznie sprzeczna, na gruncie stanowisk prezentowanych przez autora skargi, czy też skarżące Stowarzyszenie.

Autora skargi wskazuje bowiem, że uzbrojenie działki nr [...] w zakresie dostarczania wody i energii elektrycznej dowodzi istnienia budynków pobudowanych na potrzeby funkcjonującego ośrodka "Maritówka" oraz jednocześnie próbuje przekonać Sąd do stanowiska, że uzbrojenie tej działki jest niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Autor skargi trafnie dostrzega, że nielegalna zabudowa nie może stanowić wzorca dla ustalania warunków zabudowy. Jednak takiej prawidłowej informacji o treści prawa nie towarzyszy żadna rzeczowa argumentacja choćby o cechach uprawdopodobnienia, że kwestionowane decyzje są obarczone taką wadliwością.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Sporne domki letniskowe są zaznaczone na mapie zasadniczej włączonej do akt sprawy i stanowiącej załącznik do decyzji.

Przypomnieć ponadto należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W doktrynie wskazuje się, że wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do procedury wydawania decyzji (J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, P. Sosnowski, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 60).

Analiza urbanistyczna, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 21.01.2021 r., II OSK 2152/20, LEX nr 3166477).

Strona postępowania administracyjnego ma prawo zapoznać się z wynikami analizy i może je kwestionować.

W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, czy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, skarżące Stowarzyszenie na żadnym etapie i w żadnym zakresie nie przedstawiło dowodów, czy uzasadnionych wniosków dowodowych, kwestionujących legalność zabudowy ujawnionej w urzędowych dowodach i zweryfikowanej oceną specjalistyczną.

Do akt sprawy włączona została dokumentacja wskazująca na rzeczywiste i legalne funkcjonowanie pola kempingowego (dokumentacja fotograficzna, wniosek o wpis do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie).

Przypomnieć należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego; ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p.).

Skoro studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a tym samym nie stanowi prawidłowego wzorca dla oceny legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kolegium trafnie uznało i wyjaśniło, że działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa W. nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku w sprawie P. Parku Krajobrazowego (Dz. urz. Woj. [...]. z [...] kwietnia 2017 roku, poz. [...]).

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, a także zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Sąd podzielna stanowisko Kolegium, że w pojęciu "obiektów służących turystyce wodnej" nie mieszczą się obiekty budowlane związane z usługami uzupełniającymi, jak punkty gastronomiczne, wypożyczalnie sprzętu, miejsca noclegowe, kluby żeglarskie, czy z usługami technicznymi, jak przechowalnie kajaków, łodzi i jachtów. Planowane obiekty nie służą turystyce wodnej i nie korzystają ze zwolnienia z zakazu budowania określonego powołaną Uchwałą.

Organ trafnie jednak wskazuje, że zgodnie z § 4 ust. 6 pkt. 1 powołanej Uchwały zakaz zabudowy nie dotyczy obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia uchwały.

Wbrew twierdzeniom autora skargi adekwatne do oceny tej kwestii jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin z 1998 roku.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Kolegium ustaliło, że zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 8 kwietnia 1998 roku na terenie P. Parku Krajobrazowego obszar obejmujący działkę nr [...] został oznaczony jako: tereny upraw polowych (wschodnia część działki w pobliżu jeziora) oraz strefa rozwoju terenów zainwestowanych (pozostał część działki położona w odległości 29,5m i 36m od granicy z działką nr [...]).

Kolegium wyjaśniło, że sformułowanie "tereny zainwestowane" oznacza tereny zabudowane (istniejąca zabudowa) i przeznaczone pod zabudowę (w sytuacji wolnego terenu). Na mapie załączonej do zaskarżonej decyzji została wyrysowana przez uprawnionego urbanistę, linią koloru niebieskiego, strefa rozwoju terenów zainwestowanych określona w Studium z 1998 roku.

Obiekty objęte wnioskiem projektowane są częściowo na fragmencie działki nr [...], który podlega ochronie, co wymaga poczynienia rozważań w kierunku przesądzenia, czy projektowane zamierzenie jest dozwolone w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.. Po analizie materiału dowodowego Kolegium uznało, że zestawiając umiejscowienie strefy terenów zainwestowanych, dokonane na mapach załączonych do zaskarżonej decyzji (linia czerwona), z projektowanym we wniosku usytuowaniem obiektów budowlanych, posadowienie budynków planowane jest na terenie przeznaczonym pod zainwestowanie. Inwestor ma zamiar postawić trzy obiekty na terenach rozwoju strefy zainwestowania w świetle Studium z 1998 roku.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skoro działka inwestycyjna położona jest na terenie, który w dniu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa W. nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku, przeznaczony był w Studium z 1998 roku pod zabudowę, to inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, bo zwolniona jest z zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 wskazanej Uchwały.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ I instancji błędnie przyjął, iż planowana inwestycja "powtarza sposoby zagospodarowania istniejące w obszarze analizowanym, tj. domki letniskowe do wynajęcia na działce nr [...] oraz pole kampingowe z usługami gastronomicznymi na działce nr [...]".

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Kolegium, że planowane zamierzenie inwestycyjne nawiązuje do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy usługowej, tj. planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, bo umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję, uzupełnia istniejącą bazę usług turystycznych.

Kolegium zgodnie z prawem przyjmuje, że stwierdzenie kontynuacji funkcji sprowadza się do tego, że powstająca inwestycja nie może być nadmiernie różniąca się od otoczenia. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Pomijając z oczywistych względów usługi kosmetyczne, Kolegium trafnie uznało, że pozostała zabudowa o charakterze usługowym pozostaje zbieżna z celami turystyczno-rekreacyjnymi, zmierzającymi do umożliwienia korzystania z bliskiego sąsiedztwa terenów wodnych.

Usługi centrum sportowo-szkoleniowego (wypożyczanie sprzętu wodnego i szkolenie w tym zakresie) nie będą rażąco odbiegać od funkcji usługowej dostępnej w domkach letniskowych, czy na polu kempingowym.

Sąd podziela ocenę Kolegium, że planowana inwestycja nie nosi cech usług uciążliwych. Inwestor projektuje budynki o niewielkiej powierzchni zabudowy, a charakter usług planowanych w tych budynkach (wypożyczania sprzętu wodnego i budynku szkoleniowego wraz z częściami gastronomicznymi) będzie funkcjonować przez kilka miesięcy w roku i sam w sobie nie wiążę się z zakłóceniami dla korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę.

Kolegium trafnie wskazuje, że uciążliwości wiązane z subiektywnymi odczuciami co do generowania hałasu, zapachów, czy nadmiernego ruchu kołowego dotyczą odrębnej działalności, którą jest/była instalacja food-trucków na działce inwestycyjnej.

Sąd nie podziela stanowiska autora skargi co do tego, że organy powinny zawiesić kontrolowane postępowanie administracyjne "do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie ważności decyzji podziałowej znak GK.6831.29.2020 z dnia 24.02.2021 (sygn. akt I SA/Po 411/23; skarga kasacyjna z dnia 13 stycznia 2023 roku). Działkę nr [...] wydzielono z rażącym naruszeniem prawa".

Analiza uzasadnienia nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2023 roku o sygn. akt I SA/Po 411/23 nakazuje przyjmować, że nie toczy się i nie toczyło się żądne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji podziałowej.

Przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt I SA/Po 411/22 było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej znak [...] z dnia 24.02.2021, a Sąd podzielił stanowisko organu, że "nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń mogłaby skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając bowiem na uwadze charakter decyzji podziałowej, podkreślić należy, że w wyniku podziału nie dochodzi do zmiany przebiegu granic, tak zwanych "granic zewnętrznych" nieruchomości dzielonej, lecz dochodzi jedynie do powstania granic wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, które oddzielają od siebie tylko nowopowstałe działki. W związku z tym zgłoszone przez organizację społeczną żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi tej organizacji, jak i interesem społecznym".

W niniejszym postępowaniu sądowym autor skargi nie przedstawił żadnej rzeczowej argumentacji na okoliczność występowania w kontrolowanej sprawie zagadnienia wstępnego, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiej zależności pomiędzy załatwieniem kontrolowanej sprawy administracyjnej, a sprawą legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.