Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 165/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt. 4, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 10 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Baboszewo z dnia [...] listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Baboszewo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej postanawia: wskazać Wójta Gminy Baboszewo jako organ właściwy do załatwienia sprawy


UZASADNIENIE

Pismem z [...] listopada 2023 r. Wójt Gminy Baboszewo wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym: "GDDKiA") poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy odnośnie do wydania decyzji na umieszczenie urządzeń obcych w prasie drogowym będącym w trwałym zarządzie GDDKiA.

We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wójt Gminy Baboszewo wskazał, że E.-O. S.A. w G. złożyła w [...] maja 2023 r. do GDDKiA wniosek – o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza kablowego niskiego napięcia z szafką pomiarową na działce nr ewid. [...] w m. D. gm. B. Jako podstawę prawną żądanej decyzji wskazano art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej zwanej "u.d.p.").

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2023 r. GDDKiA przekazał wniosek celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową Wójtowi Gminy Baboszewo. W uzasadnieniu zawiadomienia podkreślono, że droga położona na działce wskazanej we wniosku stanowi drogę gminną.

Wójt podniósł, że zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w P., działka o nr ewid. [...] w obrębie D. stanowi własność Skarbu Państwa i jest w trwałym zarządzie GDDKiA Oddział w W. Została ona przejęta decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa drogi S7 O. (S51) - P. (S10) odcinek P.-P.". Przedmiotowa działka stanowi drogę zbiorczą autobusową DZ2 wybudowaną w ramach ww. inwestycji.

Podkreślono następnie, że Rada Gminy Baboszewo nie procedowała uchwały w sprawie przejęcia przez Gminę Baboszewo od GDDKiA zarządzania drogami o znaczeniu lokalnym, a Gmina Baboszewo nie podpisała porozumienia na mocy którego GDDKiA, działając jako Inwestor zadania pn. "Budowa drogi S7 na odcinek O. - P. odcinek S. - P.", na działkach ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa i znajdujących się na terenie Gminy, przekazuje wybudowane/przebudowane drogi o znaczeniu lokalnym (gminnym) a Wójt, jako zarządca dróg gminnych, podejmuje się zadania zarządzania drogami wybudowanymi/przebudowanymi w ramach ww. inwestycji GDDKiA. Dlatego też, w ocenie Wójta, właściwym organem w sprawie jest GDDKiA.

W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie Wójta Gminy Baboszewo, jako organu właściwego do rozpoznania ww. wniosku E.-O. S.A w G. z [...] maja 2023 r.

W uzasadnieniu podał, że po wstępnym rozpoznaniu wniosku GDDKiA uznał, że działka o nr ewid. [...] w m. D. nie leży w ciągu drogi krajowej, wobec czego nie jest on organem właściwym do załatwienia sprawy. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w pasie drogi gminnej nr [...]. Podniesiono, że zarządcą dróg gminnych, stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4) u.d.p. jest Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta), dlatego też, w ocenie GDDKiA, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Wójt Gminy Baboszewo, jako zarządca drogi gminnej nr [...].

GDDKiA zwrócił uwagę, że droga wskazana we wniosku (działka nr ewid. [...]) leży w ciągu istniejącej drogi gminnej nr [...], zaś obecnie jest to droga zbiorcza DZ2. W trakcie rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej rzeczona droga po przebudowaniu służyła, jako droga objazdowa (ruch pojazdów odbywał się po tej drodze na zasadzie czasowej organizacji ruchu). GDDKiA podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. "nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży", zaś nowo wybudowany odcinek drogi stanowi przedłużenie istniejącej drogi gminnej nr [...]. GDDKiA nie jest i nie może być na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych, co wynika wprost z art. 19. ust. 2 pkt 1) tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do argumentu Wójta Gminy Baboszewo, mówiącego że sporna droga znajduje się na działce będącej we władaniu GDDKiA i dlatego powinien on pełnić funkcje zarządcy przedmiotowej drogi – GDDKiA podniósł, że zarząd nad tą drogą nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod drogą, zaś o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwaną: "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono negatywny spór kompetencyjny pomiędzy GDDKiA i Wójtem Gminy Baboszewo, które uznają się niewłaściwymi do załatwienia sprawy z wniosku E.-O. S.A. w G. z [...] maja 2023 r. o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza kablowego niskiego napięcia z szafką pomiarową na działce nr ewid. [...]w m. D. gm. B.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg gminnych – Wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, który organ jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1) konkretna droga została zaliczona.

Ma przy tym rację GDDKiA, że bez znaczenia jest okoliczność, iż GDDKiA był inwestorem nowego odcinka drogi. Nie ma też znaczenia status własnościowy gruntu, na którym jest zlokalizowana droga gdyż zarządzanie drogami publicznymi nie zależy od tytułu prawnego do gruntu, lecz od kategorii drogi (por. postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II GW 109/21; 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Będąca przedmiotem sporu działka o nr. ewid. [...] w obrębie D. stanowi własność Skarbu Państwa. Nie leży ona w ciągu drogi krajowej, jest zaś zlokalizowana w pasie drogi gminnej nr [...] (wskazanej na Wykazie Dróg Gminnych Województwa [...] – załącznik nr [...] do uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]), obecnie stanowiącej drogę zbiorczą DZ2.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek należy do kategorii drogi w ciągu której leży. Jak wskazuje się w orzecznictwie powoływany przepis ma charakter lex specialis (w stosunku do pozostałych przepisów określających sposób zaliczenia drogi do określonej kategorii), bowiem rozstrzyga o nadaniu kategorii drogi publicznej z mocy prawa w sposób niezależny od woli pomiotów zainteresowanych (por. postanowienie NSA z 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OW 75/16). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej (por. postanowienie NSA z 26 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ nowo wybudowany odcinek drogi stanowi przedłużenie istniejącej drogi gminnej nr [...], w świetle art. 10 ust. 4 u.d.p. został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w konsekwencji należało wskazać Wójta Gminy Baboszewo jako organ właściwy do rozpoznania wniosku E.-O. S.A. w G. z [...] maja 2023 r. o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza kablowego niskiego napięcia z szafką pomiarową na działce nr ewid. [...] w m. D. gm. B.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.