Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 691/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 47, art. 53 par. 1, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: par. 2, par. 39, par. 46
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski(spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 691/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) – dalej: k.p.a.; art. 29 ust. 1-4, ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.:Dz.U. z 2017 r. poz. 2137); art. 47 ust. 1 , art. 53 § 1, art. 54,, art. 56 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 800)- dalej: o.p.; § 2, §39, §46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361) – dalej: rozporządzenie z 2013 r.; art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1856) – dalej: ustawa PROW; art. 5, art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE L z 28 stycznia 2011 r.) – dalej: rozporządzenie Komisji nr 65/2011 Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia 4 stycznia 2018 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia Przedsiębiorstwu Rolniczemu "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 5.700 zł, przyznanych decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Skarżąca spółką rozpoczęła w roku 2008 realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 7.4 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie" – "Zachowanie lokalnych ras świń", deklarując objęcie ochroną stada loch rasy "Złotnicka pstra" i otrzymując z tego tytułu, na podstawie decyzji wydawanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w latach 2008 - 2011 r. odpowiednio płatności: 23.370 zł (za zadeklarowanych 41 sztuk samic), 20.292 zł (za zadeklarowanych 36,5 sztuk samic - wedle deklarowanego średniorocznego stanu), 23. 370 zł (za zadeklarowanych 41 sztuk samic), 26.790 zł (za deklarowanych 47 sztuk samic).

W dniu 4 maja 2012 r. spółka składając wniosek kontynuacyjny zadeklarowała do płatności 46 sztuk samic danej rasy świń. Następnie w dniu 12 grudnia 2012 r. producent złożył wykaz loch rasy złotnicka wprowadzonych do programu w ramach zamiany w stadzie 2012 r.

Z uwagi na stwierdzone uchybienie 30 dniowemu terminowi przewidzianemu na poinformowanie Agencji o dokonaniu zastąpienia zwierząt oraz ze względu na zmniejszenie liczby zwierząt, które powinny być utrzymywane, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zasadność powyższego rozstrzygnięcia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., III SA/Łd 598/13 oddalił skargę spółki "A" na wskazaną wyżej decyzję z 29 marca 2013 r.

Zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, a następnie decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. ustalił tę kwotę w wysokości 93.822 zł. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 marca 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejną decyzją z dnia 28 maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącej spółce kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 20. 520 zł, która to decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, uchylona została decyzją organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2015 r.

W dniu 30 marca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez spółkę płatności rolnośrodowiskowych, kwestie te regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Powołany akt prawny nie obowiązywał jednak w dacie zakończenia przez skarżąca realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co miało miejsce w dniu 29 lutego 2012 r. Tym samym w ocenie organu, pomimo możliwości zastosowania powołanego rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem jego wejścia w życie, brak jest uzasadnienia zastosowania w sprawie zasady bezpośredniego działania "nowego" prawa, nieistniejącego i nie znanego stronie, które skutkowałoby nałożeniem na beneficjenta obowiązku zwrotu płatności nie wynikających z podjętego przez niego i zrealizowanego programu rolnośrodowiskowego. Z uwagi na powyższe konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2008-2010.

Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 2.679 zł., przyznanych na mocy decyzji nr 0080-2011—006547 z dnia 5 grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy powyżej wskazaną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał między innymi, iż podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 w zw. z w zw. z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2011 r. Nr 55 poz. 289 ze zm.), które to rozporządzenie obowiązywało w okresie realizacji przez spółkę zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto odwołując się do treści art. 35 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 organ odwoławczy wskazał, iż zwrot nienależnych płatności odnosił się jedynie do płatności wypłaconych spółce w roku 2011, a ustalona kwota zwrotu w wysokości 2.679 zł stanowiła 10 % tej płatności, przyznanej producentowi do pakietu/wariantu 7.4.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej przez spółkę "A" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., III SA/Łd 172/17 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 30 marca 2016 r. Sąd zakwestionował stanowisko organów administracji, co do braku możliwości zastosowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361). Wskazał, iż wbrew argumentacji zaskarżonej decyzji powołany akt prawny zawiera przepisy międzyczasowe (§ 46 rozporządzenia), które regulują możliwość jego zastosowania do postępowań dotyczących przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2013 r. Ponadto, co istotne postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej wszczęte zostało w dniu 18 sierpnia 2014 r., a więc już w czasie obowiązywania powołanego rozporządzenia. Sąd wskazał ponadto, iż postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokość, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Kwestie dotyczące przyznania płatności w pomniejszonej wysokości reguluje przepis § 38 powołanego rozporządzenia z 2013 r. i co istotne przewidziana tym przepisem sankcja znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie. Natomiast kwestie dotyczące zwrotu płatności rolnośrodowiskowych uregulowane zostały w § 39 rozporządzenia z 2103 r. , a zastosowanie przewidzianej w nim sankcji jest możliwe jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w §38 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż w przypadku zastosowania sankcji z § 38 rozporządzenia, organ jest zobowiązany nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych, ale jeżeli stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu, jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest do wymierzenia kolejnej sankcji wynikającej z § 39. Sąd zakwestionował nadto prawidłowość argumentacji organu, co do zastosowania w sprawie przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W ocenie Sądu powołany przepis po pierwsze nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących zmniejszeń do kwestii zwrotu pobranych płatności, a po drugie stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, uwzględniającej rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej nieprawidłowości, a więc kryteria zdefiniowane w art. 18 ust. 1 akapit 2. Te szczegółowe regulacje zostały właśnie zawarte w § 39 rozporządzenia z 2013 r., który to przepis został przez organy procedujące w sprawie pominięty.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] ustalił Przedsiębiorstwu Rolniczemu "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 5.700 zł, przyznanych decyzją z dnia [...]

Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca spółka zakwestionowała zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia z 2013 r., które nie obowiązywały w okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto skarżąca wskazała na brak tożsamości przedmiotu postępowania określonego w zawiadomieniu z dnia 18 kwietnia 2014 r., z którego wynika, iż zostało ono wszczęte w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na pobraniu nienależnych płatności, a przedmiotu wynikającego z treści kwestionowanej decyzji , z której wynika, iż dotyczy on niespełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu z 2013 r. Skarżąca wskazała również na wątpliwości, co do przedmiotu prowadzonego wobec niej postępowania, z uwagi na fakt umorzenia w całości przez Agencję, decyzją z [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Ponadto spółka zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące nieuprawnionym uznaniem wnioskowanych przez spółkę płatności na rok 2012 jako nienależnych, co skutkowało odmową ich przyznania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na podstawę materialnoprawną wydanej decyzji, zarówno na przepisy prawa krajowego w tym ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, z dnia 7 marca 2007 r. (ustawy PROW) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013z 2013 r. (rozporządzenia z 2013 r.), jak i przepisy prawa wspólnotowego, to jest rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w ostatnim roku realizowanego przez skarżącą 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (2012) w wariancie 7.4. "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie" – "Zachowanie lokalnych ras świń" stwierdzono, iż do przyznania płatności kwalifikuje się 37 z zadeklarowanych 46 sztuk świń rasy złotnicka pstra, co stanowiło zawyżenie o 24,32 % i skutkowało odmową przyznania płatności na rok 2012, zgodnie z ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] Zasadność powyższego rozstrzygnięcia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., III SA/Łd 598/13 oddalił skargę spółki "A" na wskazaną wyżej decyzję.

Konsekwencją powyższego było wszczęcie w stosunku do skarżącej odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2011, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r., prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy PROW oraz przepisy wykonawcze rozporządzenia wykonawczego z dnia 2013 r., które obowiązywało już w dacie wszczęcia tego postępowania, a na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 10 maja 2017 r., III SA/Łd 172/17.

Przywołując treść § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., regulującego kwestie zwrotu płatności rolnośrodowiskowej organ odwoławczy wskazał, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Ponadto w myśl § 39 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana: a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.

- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1.

Organ podkreślił, iż zastosowanie sankcji, o której mowa w § 39 rozporządzenia z 2013 r. możliwe jest w sytuacji zastosowania wobec rolnika sankcji z § 38 rozporządzenia z 2013 r., co w niniejszej sprawie miało miejsce, w związku z wydaną wobec skarżącej, wskazaną wcześniej ostateczną decyzją o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Wobec powyższego, stosownie do § 39 ust. 2 pkt b rozporządzenia z 2013 r. skoro w 2012 r. organ zatwierdził do płatności 37 sztuk świń, to jest o 10 sztuk mniej niż w roku 2011, kwota otrzymanej w 2011 r. płatności rolnośrodowiskowej podlegającej zwrotowi wynosi 5.700 zł i stanowi iloczyn liczby zwierząt objętych zmniejszeniem oraz stawki za jedną sztukę wynoszącej 570 zł, zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności odstąpienia od obowiązku zwrotu pobranych płatności, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Wypłacona bowiem skarżącej w 2011 r. płatność rolnośrodowiskowa w wysokości 26.790 zł nie nastąpiła na skutek pomyłki Agencji. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły również przesłanki odstąpienie od ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, o których mowa w art. 28a ustawy PROW oraz w zw. z art. 33 rozporządzenia rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (DZ.U. UE L 2005.209) oraz art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR EFRROW (DZ.U. UE L 2006.171), gdyż pobrana przez skarżącą kwota nienależnie pobranych płatności przekracza równowartość 100 euro, według kursu wymiany, ogłoszonego na dzień 20 listopada 2011 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Ponadto zdaniem organu nie wystąpiły okoliczności odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności na podstawie § 39 ust. 4 i §45 rozporządzenia z 2013 r. W uzasadnieniu przedstawiono również stanowisko organu, co do nieprzedawnienia obowiązku zwrotu nienależnej płatności wypłaconej skarżącej w 2011r.

Natomiast, co do zarzutów odwołania organ odwoławczy, z uwagi na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 maja 2017 r., III SA/Łd 172/17 za niezasadną uznał argumentację spółki, co do wadliwego zastosowania przepisów rozporządzenia z 2013 r. Natomiast odnośnie kwestii wadliwego ustalenia stanu faktycznego, skutkującego odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 organ wskazał, iż kwestie te były przedmiotem odrębnego od przedmiotowego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...]

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka "A" zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, ar.t 9, art. 77 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji i brak dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- § 28 ust. 2aa w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2012 r. poz. 278) poprzez jego pominięcie;

- §2, §39 i §46 rozporządzenia z 2013 r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie obowiązywały one w czasie realizacji przez spółkę zobowiązania rolnośrodowiskowego;

- art. 5 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez ich zastosowanie;

- § 6.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2010 r. Nr 55 poz. 289) poprzez jego pominięcie.

Z uwagi na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wnosił o jej

oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy).

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia Przedsiębiorstwu Rolniczemu "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 5.700 zł., przyznanych decyzją z dnia [...] Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 172/17, wcześniej wydanych decyzji przez organy obu instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 10 maja 2017 r. podniósł, że z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. Skoro ww. postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 zostało wszczęte 18 sierpnia 2014 r. tj. już w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) - w rozpoznawanej sprawie, do kwestii zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 - powinny mieć zastosowanie przepisy tego rozporządzenia. Przepis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy poprzedniego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za 2011r., należy stosować nowe uregulowanie. Należy również podkreślić, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,(odpowiednio § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.) znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku. Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., obowiązującego w niniejszej sprawie na mocy cytowanego wyżej § 46 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana:

a)pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub

b)płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.

-przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1 (§ 39 ust. 3).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38 (odpowiednio § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.). Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Z treści ww. rozporządzenia wynika bowiem, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zatem stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011. Przepis ten ma tytuł "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Na podstawie art. 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie sygn. akt. III SA/Łd 172/17 na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię. Jak bowiem podkreślono wyżej przepisy Rozporządzenia nr 65/2011 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia.

Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Sąd stanął na stanowisku, że sankcja w postaci zmniejszenie/ wykluczenie z płatności możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane co do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której nie dokonano.

Organy obu instancji ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 172/17, dokonując analizy zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Bezsporne pozostaje w sprawie, że decyzja o odmowie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. jest aktualna. Jej zasadność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 598/13.

W ocenie Sądu rozpoznającego obecną skargę nie jest trafny zarzut bezpodstawnego zastosowania przepisów § 39 i § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. obowiązkiem organów administracji i sądu jest uwzględnienie oceny prawnej dokonanej przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 172/17. Tym samym podstawy orzekania nie mogły stanowić powołane przez spółkę w skardze przepisy § 6.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 oraz § 6.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013.

W myśl § 39 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. – w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.

- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust. 1.

Skarżąca Spółka podjęła zobowiązanie pięcioletnie przed dniem 15 marca 2011 roku, a następnie zmniejszyła liczbę zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Dlatego na podstawie ww. przepisu należało określić kwotę nienależnie pobranych płatności 5700 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego stawka płatności za 1 sztukę świń wynosiła 570 zł. ( 570 zł x 10 sztuk = 5700 zł.).

Także zdaniem sądu niezasadne są zarzuty naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania, to jest artykułów 6,7,8,9, 77 k.p.a.

Według art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z treści powołanych przepisów w orzecznictwie zasadnie wywodzi się, że sytuacja procesowa stron wskazanych tam postępowań w zakresie dowodzenia zasadności wniosków o przyznanie płatności została w sposób istotny zmodyfikowana. Odstąpiono bowiem od modelu przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego, według którego obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1884/14).

Organy administracji obu instancji nie naruszyły przepisów art. 21 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Wyczerpująco rozpatrzyły cały prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i umożliwiły stronie czynny udział w postępowaniu. Orzekając ponownie w sprawie zobowiązane były uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku sądu uchylającego wcześniej wydane decyzje. Z tego obowiązku wywiązały się prawidłowo.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

ab/