Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2274/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1376/21 w sprawie ze skargi M. Ł. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 20 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego – [...] w M. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1376/21, na skutek skargi M. Ł. stwierdził w zakresie dotyczącym działek nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] bezskuteczność czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 20 października 2021 r. polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej cmentarza [...] w M.

Sąd pierwszej instancji po przedstawieniu przepisów regulujących zasady prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, w tym wskazaniu, że w takiej ewidencji może być ujęty zabytek po stwierdzeniu, że określony przedmiot posiada cechy zabytku, uznał, że nie zostało wykazane, aby na wymienionych w wyroku działkach, stanowiących własność skarżącej, znajdował się zabytek w postaci cmentarza [...], na którym grzebano m.in. ofiary zarazy [...] z 1873 r. Stwierdził, że cmentarz, co do zasady, jako miejsce pamięci zmarłych powinien być objęty ochroną. Zaznaczył, że nie ulega wątpliwości, iż cmentarz [...] we wsi M., w szczególności niedaleko dzisiejszej ul. [...] istniał, ale uznał, że zebrany materiał dowodowy nie wystarcza, aby przyjąć, że znajdował się on na działkach stanowiących własność skarżącej.

W celu uzasadnienia swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji przeanalizował zebrane w sprawie dowody (dokumenty) stwierdzając, co następuje.

Przeprowadzone na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oględziny nie wykazały żadnych śladów cmentarza. W ich trakcie stwierdzono, że na wskazanych działkach rośnie trawa, krzewy i drzewa oraz brak jest jakichkolwiek śladów mogił. Znajdują się tam dwa krzyże. Jeden na północnym krańcu tego terenu, mianowicie na działce nr [...], drugi na południowym, przy drodze. Pierwszy z wymienionych krzyży "z pewnym prawdopodobieństwem wskazuje na położenie cmentarza". Został on, jak stwierdza Sąd pierwszej instancji, postawiony 10 - 12 lat temu, ale w miejscu poprzedniego krzyża i na prośbę osoby, która z relacji rodziców wie, że mieszkała przy cmentarzu [...]. Krzyż ten znajduje się na działce nr [...], której wcześniejsze oznaczenie ewidencyjne (katastralne) to "pgr I.kat.[...] (...), na której to parceli odnotowano na mapach katastralnych z 1846 r. i 1890 [r.] obiekt mogący być cmentarzem". Na drugim z wymienionych krzyży umieszczony jest rok 1760, co oznacza, że jako wcześniejszy o około 100 lat od czasu epidemii [...] nie może dokumentować położenia cmentarza.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "o ile można z pewnym prawdopodobieństwem domniemywać, że

krzyż na działce nr [...], postawiony w miejscu poprzedniego, upamiętnia cmentarz [...], o tyle jak dotąd nie ma żadnych podstaw do wskazania zasięgu cmentarza, a w szczególności że działki skarżącej, stanowią teren byłego cmentarza. Z żadnego dowodu nie wynika bowiem zasięg cmentarza przedstawiony w karcie ewidencyjnej (...), w szczególności to, że obejmuje on działki skarżącej". Ponadto wskazał, że "(t)rzeba zatem skonkludować, że na tym etapie działki te zostały wytypowane jako część składowa cmentarza całkowicie bezpodstawnie. O ile zatem nie przeprowadzi się dodatkowych czynności, które potwierdziłyby taki zasięg cmentarza, który obejmuje działki [...], [...], [...] - brak jest podstaw, aby włączyć działki skarżącej do karty ewidencyjnej jako część cmentarza [...]".

W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) przez przyjęcie, że organ administracji naruszył "art. 3 ust. 1" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 56).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. podniesiono, że fakt, iż na działce nr [...] znajduje się krzyż potwierdza istnienie tam cmentarza [...]. Ponadto powołano się na inne okoliczności ustalone w toku postępowania, mające świadczyć o istnieniu kiedyś na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej takiego cmentarza. Wskazano też na niesformalizowany charakter postępowania w sprawie ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków w odniesieniu do zabytków nieruchomych w czasie, w którym dokonano zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, uregulowane było w art. 22 ust. 2 i 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w §§ 10, 13, 14 ust. 1, 14a, 15 ust. 1 – 5 i 7, 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Żaden z powołanych przepisów nie stanowi podstawy do przyjęcia, aby czynność organu administracji publicznej jakim jest wojewódzki konserwator zabytków (art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków była decyzją administracyjną lub postanowieniem. Jednocześnie z uwagi na prawne konsekwencje włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków sprowadzające się do powstania po stronie właściciela i posiadacza zabytku ujętego w takiej ewidencji ustawowo określonych obowiązków (art. 28 ust. 1, art. 107a oraz art. 113 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) istnieją podstawy do zakwalifikowania tej czynności do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków ocenie podlega zastosowanie przez organ administracji przepisów regulujących włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W rozpoznawanej sprawie ocenie zatem podlegało przede wszystkim zastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, w którym stanowi się, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Ponadto ocenie w rozpoznawanej sprawie podlegało to, czy nieruchomość objęta włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartą ewidencyjną jest zabytkiem. W związku z tym ocenie w rozpoznawanej sprawie podlegało zastosowanie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawierającego definicję zabytku.

Uwzględniając powyższe, a także wynikające z uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wskazania dotyczące oceny sposobu przytoczenia podstaw kasacyjnych, stwierdzić należy, że przyjęty w rozpoznawanej sprawie sposób przytoczenia podstaw kasacyjnych jest wystarczający dla ich merytorycznej oceny. Powołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest błędem, gdyż przepis ten dotyczy skarg na decyzje i postanowienia, a jak wyżej powiedziano w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsce wydanie takich aktów administracyjnych. Oczywistą omyłką jest powołanie art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż nie ulega wątpliwości, że chodzi o art. 3 pkt 1 tej ustawy. Ważne natomiast jest, że zarzucono naruszenie istotnych dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności organu administracji wskazanych wyżej przepisów.

Oceniając merytorycznie podstawy kasacyjne zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że co do zasady cmentarz może być zabytkiem. Takie stwierdzenie jest uzasadnione treścią art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a ponadto cmentarz jako zabytek mogący podlegać ochronie jest wprost wymieniony w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. 7 powołanej ustawy. Ponadto zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że cmentarz, którego dotyczy sprawa, istniał, jednakże nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy znajdował się także na nieruchomościach, których właścicielką jest skarżąca. Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zdaniem organu administracji zostało dostatecznie wykazane, iż cmentarz, którego dotyczy sprawa, znajdował się także na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w okolicznościach sprawy, uwzględniając jej charakter określony stosowanymi w niej przepisami, uzasadnione było przyjęcie, że cmentarz, którego dotyczy sprawa, znajdował się także na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej. Z powyższego wynika, że istotna w sprawie kwestia ma charakter ustalenia faktycznego. Jest to o tyle istotne, że przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie normują zagadnień związanych z ustalaniem istotnych dla prowadzenia tej ewidencji okoliczności faktycznych. Jedynie w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem stanowi się, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. W rozpatrywanej sprawie konieczne zatem było dokonanie oceny, czy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przed włączeniem karty ewidencyjnej zabytku sprawdził, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną, porównując dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku z zebranymi wcześniej informacjami dotyczącymi zabytku, takie sprawdzenie miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że dotyczy to także sprawdzenia zgodności tych danych ze stanem faktycznym. Zaznaczyć jednakże należy, że z powołanego rozporządzenia wynika, iż nie chodzi o definitywne rozstrzygnięcie o zgodności danych zawartych w karcie ewidencyjnej ze stanem faktycznym. Z § 14a ust. 1 oraz § 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika bowiem możliwość zmiany danych zawartych w karcie ewidencyjnej zabytku, gdy okaże się, że nie są one zgodne ze stanem faktycznym lub prawnym, a także w ogóle wyłączenia karty zabytku z takiej ewidencji, gdy nieruchomość przestała być zabytkiem, a więc tym bardziej wtedy, gdy okaże się, że w ogóle nie była zabytkiem. Uwzględniając zatem, że - jak wynika z notatki sporządzonej przez pracownika Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - umiejscowienie cmentarza [...] oparto m.in. na relacji G. P., która słyszała o nim od rodziców i krzyż postawiony na działce nr [...], a więc na jednej z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, wiązała z jego istnieniem, za zgodną ze stanem faktycznym uznać należało informację zawartą w karcie ewidencyjnej zabytku o położeniu cmentarza [...] właśnie na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej. Istotne jest przy tym, że także Sąd pierwszej instancji powołuje się na tę relację i wynikający z niej fakt, że krzyż stojący na działce nr [...] był związany z cmentarzem [...]. Jest to o tyle istotne, że przy takim ustaleniu Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę, a nie ją uwzględnić. Wyraźnie bowiem właśnie działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej, wskazuje jako najbardziej prawdopodobne miejsce lokalizacji cmentarza [...].

NSA dostrzega, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w dużej mierze jest powtórzeniem uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1398/21, którym uwzględniono skargę T. S.– K. na tę samą czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która jest zaskarżona w niniejszej sprawie, w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Nie zmienia to jednak tego, że Sąd pierwszej instancji powołał się na fakt, który wskazuje na zasadność ujęcia w ewidencji zabytków nieruchomości stanowiących własność skarżącej, a mógł przeczyć zasadności ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości T. S. – K., która nie jest położona w sąsiedztwie działki nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że w jeszcze jednej sprawie dotyczącej ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości, na których miał się znajdować cmentarz [...], mianowicie w sprawie ze skargi M. S. i W. S., sygn. akt II SA/Kr 1396/21, wyrokiem z 11 marca 2022 r. prawomocnie oddalono skargę w odniesieniu do działki nr [...], która z kolei jest położona bliżej działki nr [...], niż działka nr [...]. To wszystko wskazuje, że wobec przyjęcia, że cmentarz [...] istniał, jednakże nie jest znana jego dokładna lokalizacja, właśnie nieruchomości stanowiące własność skarżącej, gdzie stał krzyż związany z tym cmentarzem, są najbardziej prawdopodobnym miejscem jego usytuowania, co z kolei uzasadniało ujęcie ich w karcie ewidencyjnej tego zabytku.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz akt administracyjnych w istocie wynikało, że ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości stanowiących własność skarżącej było z uwzględnieniem dotychczas zebranych danych uzasadnione.

Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Nadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.