Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 687/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 52 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Par. 3 pkt 54 lit. a i lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: Art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: Art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 25 kwietnia 2023 r. znak: SKO.4120.95-98.23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej także: Kolegium, organ II instancji), decyzją z 25 kwietnia 2023 roku znak: SKO.4120.95-98.2023 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R.C. od decyzji Burmistrza Ł. (dalej także: organ I instancji) z 22 lutego 2023 r. nr 88/2023, znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z magazynem energii P. o mocy do 2 MW na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina Ł. oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wnioskiem z dnia 18 października 2022 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, spółka) złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z magazynem energii P. o mocy do 2 MW na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina Ł.. W powyższym wniosku oraz karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano, iż powierzchnia działki przeznaczonej pod inwestycję wynosi 9,3962 ha i składa się z łąk i gruntów rolnych, niewymagających decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Powierzchnia terenu inwestycji wynosi zaś 9999 m2, a zatem nie przekroczy 1 ha. Ponadto teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zakresie dostępu do infrastruktury technicznej wskazano, że planowana inwestycja nie wymaga dostępu do wody, odprowadzania ścieków, utylizacji ścieków pozostałych, odprowadzania wód opadowych i roztopowych, dostępu do gazu, źródła ciepła oraz gospodarowania odpadami. W stosunku dostępu do energii elektrycznej zaś inwestor podkreślił, iż planowana inwestycja stanowi instalację pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, a zaopatrzenie w energię elektryczną wynosi do ok. 50 kW dla własnych potrzeb jednej elektrowni. Energia elektryczna produkowana przez elektrownię będzie dostarczana do sieci energetycznej poprzez stacje transformatorowe i podziemne linie kablowe.

O wszczęciu postępowania zawiadomiono na piśmie strony postępowania - właścicieli działek sąsiednich o nr ew.: [...],[...],[...],[...] i [...]. Pismem z dnia 30 października 2022 r. A.C., R.C., K.B. oraz K.B. złożyli uwagi w sprawie przedmiotowej inwestycji. Wskazali oni na spadek wartości ich nieruchomości wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji. Ponadto podkreślili, iż planowane zamierzenie budowlane stanowi bardzo istotną ingerencję w środowisko naturalne, a budowa zrujnuje nienaruszony od dziesięcioleci krajobraz rolniczo – leśny, który zmieni się w teren przemysłowy. Strony zwróciły uwagę również na silne pole elektromagnetyczne emitowane przez inwestycję, a które w ich ocenie jest szkodliwe dla ludzi i zwierząt, a także na hałas akustyczny niskich i wysokich częstotliwości.

W odpowiedzi na powyższe uwagi, inwestor pismem z 22 listopada 2022 r. wskazał, iż planowana zabudowa, z uwagi na położenie przedsięwzięcia, zastosowaną technologię oraz planowane działania minimalizujące oddziaływanie zewnętrzne, nie wpływa na otoczenie w sposób znaczący i tym samym nie stwarza przyczyn do wystąpienia konfliktów społecznych. W szczególności przeprowadzona analiza akustyczna, badania przyrodnicze oraz obliczenia dotyczące możliwych emisji pola elektrycznego i magnetycznego wskazują, iż projekt nie będzie negatywnie wpływał na pobliskich mieszkańców, a także lokalną faunę i florę.

Pismami z dnia 22 listopada 2022 r. oraz 21 grudnia 2022 r. A.C., R.C., K.B. oraz K.B. ponownie przedstawili swoje uwagi wobec planowanej inwestycji, stanowczo sprzeciwiając się jej realizacji.

Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem spełnienia przez teren inwestycji przesłanek z art. 61 u.p.z.p. i doszedł do wniosku, iż można ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: GK.0724.21.2023, Starosta Ł uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Projekt decyzji został także pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza Ł. – zarządcę drogi gminnej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarządem Zlewni w S. (milcząca zgoda). Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r., znak: [...], Nadleśniczy Lasów Państwowych Nadleśnictwa K., wniósł o posadowienie całej infrastruktury związanej z elektrownią w odległości min. 20 metrów od ściany lasu, celem uniknięcia potencjalnych szkód spowodowanych przez przewracające się drzewa lub spadające gałęzie.

Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. nr 88/2023, znak: [...], Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że instalacja fotowoltaiczna zaliczana jest do instalacji odnawialnego źródła energii, zatem, stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie musi spełniać wymagań o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 2 u.p.z.p. (zasada kontynuacji funkcji oraz dostępu do drogi publicznej). Wyniki analizy wskazały zaś, że planowana inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 6 u.p.z.p. Ponadto planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) (dalej: r.p.z.o.ś.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.C., K.B., K.B. oraz R.C., wskazując m.in., iż planowana inwestycja narusza zasady ładu przestrzennego, dobrego sąsiedztwa i zrównoważonego rozwoju. Farma fotowoltaiczna wpłynie negatywnie na krajobraz leśno – rolniczy, faunę, florę. Ponadto nie stanowi ona odnawialnego źródła energii, wobec czego winna spełnić wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazało, iż R.C. nie jest właścicielem żadnej nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji, nie zalicza się zatem do kręgu stron postępowania lokalizacyjnego wobec braku interesu prawnego. Wobec powyższego koniecznym było umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem tej strony.

Odnosząc się merytorycznie do zaskarżonej decyzji organu I instancji, Kolegium nie znalazło podstaw do jej zakwestionowania i w pkt 2 osnowy decyzji z dnia 25 kwietnia 2023 r. utrzymało ją w mocy. Kolegium podkreśliło, powołując się na aktualne stanowisko judykatury, iż kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzenia ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Na akceptację nie zasługuje bowiem pogląd, że ograniczenia zostały zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednak przepisu, który nakazuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji lokalizującej instalację odnawialnego źródła energii uwzględnić treść studium, brak jest także takiego unormowania w ustawie o odnawialnych źródłach energii. Reasumując, w przypadku farm fotowoltaicznych znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie podlegają ocenie przy wydaniu warunków zabudowy. W świetle opisanego powyżej stanowiska obowiązkiem organu lokalizacyjnego jest zatem zbadanie, czy w przypadku ww. inwestycji spełnione są przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 u.p.z.p. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, zostały one spełnione.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną jest wystarczające dla tego rodzaju przedsięwzięcia. Teren objęty planowaną inwestycją jest terenem rolnym o gruntach klasy bonitacyjnej nie podlegającej ochronie (grunty orne klasy V i VI). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ustaw wskazanych w analizie. Teren inwestycji nie znajduje się na obszarach, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Wydanie decyzji zostało uzgodnione z zarządcą drogi publicznej gminnej (pismo z dnia 13 stycznia 2023 r., znak: GK.7211.1.15.2023), Starostą Ł. (postanowienie z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: GK.0724.21.2023), Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (milczące uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera zaś elementy wymagane u.p.z.p., a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Decyzja posiada wymagane załączniki.

Odpowiadając na zarzuty skarżących organ II instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę.

Przedmiotem postępowania mającego na celu wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest badanie dopuszczalności realizacji inwestycji pod kątem uciążliwości dla środowiska. Wskazane kwestie są przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) (dalej: u.o.o.ś.). Planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, o której mowa w przepisach ww. ustawy, ponieważ powierzchnia jego zabudowy nie przekroczy 1 ha.

Ponadto żaden z przepisów u.p.z.p. (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego ustawy Prawo budowlane) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przypadku spadku wartości nieruchomości spowodowanego inwestycją skarżący mogą dochodzić odszkodowania przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A.C. (dalej także: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez weryfikacji obligatoryjnej przesłanki dopuszczającej ustalenie warunków zabudowy na planowanej inwestycji;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 zw. z art. 64 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy jedynie dla fragmentu działki nr [...] obręb W., podczas gdy podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 138 § 1 ust. 1 w zw. art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj. niepodjęcia przez organ czynności dowodowych zmierzających do ustalenia istnienia zapotrzebowania na pobór energii elektrycznej na potrzeby realizacji planowanej inwestycji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według nrom przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z przywołanymi w skardze wyrokami sądów administracyjnych ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy - co jednak nie ma miejsca w przypadku budowy elektrowni fotowoltaicznych. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, inwestor powinien wskazać jako teren inwestycji całość działki nr [...] położonej w obrębie W., gmina Ł.. Zdaniem skarżącej oznaczenie terenu inwestycji jako części działki ma na celu obejście przepisów prawa tj. § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b r.p.z.o.ś. Spółka zadeklarowała bowiem, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę 0,99 ha, co oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miała obowiązku legitymowania się decyzją środowiskową. Zdaniem skarżącej taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza zaś § 3 ust. 2 r.p.z.o.ś., gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie. Powyższe wątpliwości może potwierdzać okoliczność, że w dniu 27 marca 2023 r. Burmistrz Ł. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]), w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. Budowa farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, z możliwością budowy magazynu energii, z ewentualnym dzieleniem na etapy lub budowania w całości w obrębie W., gm. Ł. (lokalizacja działka nr [...]). Mając potencjalną możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uznać za zasadne niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej.

Skarżąca podkreśliła również, iż Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że projektowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną jest wystarczające dla tego rodzaju przedsięwzięcia. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, z których jednym z nich jest sytuacja, w której istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego. Natomiast powołany art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przesłanka, o której mowa powyżej podlega weryfikacji w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy instalacji odnawialnego źródła energii, gdyż nie jest objęta wyłączeniem wynikającym z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Tymczasem zarówno Burmistrz Ł., jak i Kolegium nie dokonały ustaleń czy taka umowa została faktycznie zawarta lub czy przynajmniej inwestor załączył do wniosku o wydanie warunków zabudowy promesę zawarcia takiej umowy poprzez złożenie oświadczenia właściwego Operatora Systemu Dystrybucyjnego o gotowości dostarczenia energii elektrycznej na potrzeby budowy inwestycji. Inwestor miał bowiem obowiązek załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dokumentu potwierdzającego, że gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej farmy fotowoltaicznej. Tym samym, działając zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., Kolegium winno dokonać instancyjnej kontroli stanowiska Burmistrza Ł., a w przypadku stwierdzenia, że w tym zakresie konieczne jest uzyskanie dodatkowych danych, informacji lub dokumentów - wezwać inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub zlecić tę czynność organowi I instancji w trybie art. 138 k.p.a., czego jednak Kolegium zaniechało. W konsekwencji ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji została wydana z naruszeniem prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W związku z tym, że skarżąca w skardze wniosła o skierowanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Kolegium w ustawowym terminie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 25 kwietnia 2023 roku, znak: SKO.4120.95-98.2023, umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R.C. od decyzji Burmistrza Ł. z 22 lutego 2023 r. nr 88/2023, znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z magazynem energii P. I o mocy do 2 MW na działce o nr ew. [...], obręb [...], gmina Ł. oraz utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).

Na wstępie należy podkreślić, iż do sprawy niniejszej mają zastosowanie przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez inwestora w dniu 18 października 2022 r., zatem stosować do niego należy przepisy u.p.z.p. w brzmieniu nadanym wskazaną powyżej ustawą zmieniającą.

Powyższe podkreślenie Sądu jest istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca powołuje argumentację dotyczącą zakazu ustalania warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej wyłącznie część działki geodezyjnej. Sąd stwierdza, że argumentacja ta byłaby słuszna w stanie prawnym, obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r. Wówczas to w judykaturze dominowało stanowisko, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należało utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. W orzeczeniach wydanych na kanwie tego przepisu wskazywano, że użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Wskazywano ponadto, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, bądź w przypadku gdy część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1189/20; wyroki WSA w Łodzi: z dnia 10 grudnia 2019 r. II SA/Łd 707/19; z dnia 9 sierpnia 2019 r. II SA/Łd 433/19; z dnia 27 września 2022 r. II SA/Łd 324/22; z dnia 15 marca 2023 r. II SA/Łd 955/22, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła jednak w życie opisana powyżej nowelizacja u.p.z.p. Polega ona na dodaniu do przepisu art. 61 u.p.z.p. ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W powyższym przepisie ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Nowelizacji uległy także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w tym akcie prawnym odstąpiono od posługiwania się pojęciem "działki budowlanej" na rzecz "terenu" i "frontu terenu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie dominuje pogląd, podzielany także przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczający możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli teren inwestycyjny można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sposób sformułowania tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Także treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., wskazuje, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy (por. wyroki NSA: z 13 czerwca 2023 r., II OSK 964/23; z 14 czerwca 2023 r., II OSK 1751/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 173/23, wszystkie wyroki dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy odmówić słuszności argumentacji przedstawionej w skardze, zgodnie z którą inwestor przy składaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego winien wskazać jako teren inwestycyjny całą działkę, na której posadowione ma zostać przedmiotowe przedsięwzięcie. Już we wniosku inwestor wskazał, iż teren inwestycji obejmować będzie część działki inwestycyjnej. Ponadto teren inwestycji został wyraźnie zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku.

Argument skarżącej, związany z celowym zamysłem inwestora ominięcia wymogów przeprowadzenia postępowania środowiskowego i w tym celu dokonania podziału przedsięwzięcia (tzw. salami slicing), aby wykazać, że nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 54 lit. b r.p.z.o.s, mógłby okazać się zasadny, gdyby został podniesiony w kolejnym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na pozostałej części przedmiotowej działki. Wówczas organ właściwy dla ustalenia warunków zabudowy powinien rozważyć, czy po zsumowaniu powierzchni planowanej zabudowy oraz powierzchni zabudowy, dla której ustalił już warunki zabudowy, całkowita powierzchnia takiej zabudowy wynosić będzie nie mniej niż – 1 ha na obszarach innych niż wymienione w § 3 pkt 54 lit. a r.p.z.o.ś i wobec tego koniecznym może być uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja poddana analizie w niniejszej sprawie ma powstać na działce, na której brak jest dotychczas jakiejkolwiek zabudowy. Dlatego też, zdaniem Sądu, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.), co skutkuje uznaniem, że w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla instalacji odnawialnego źródła energii wymaga jedynie przeprowadzenia tak zwanej uproszczonej analizy urbanistycznej. Weryfikuje się spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 u.p.z.p., a więc sprawdza się istnienie odpowiedniego uzbrojenia terenu, wymóg zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi oraz czy teren inwestycji nie znajduje się w obszarach wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., co też organy w kontrolowanej sprawie uczyniły, prawidłowo stwierdzając, że inwestycja spełnia powyższe wymogi.

Jak już wyżej stwierdzono, nie ma wątpliwości, iż planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, wobec czego nie musi spełniać wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jako że powierzchnia zabudowy nie przekracza 1 ha, inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś.

Zdaniem Sądu chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepis ten wymaga do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zdaniem Sądu organy słusznie uznały, iż projektowane uzbrojenie terenu, również w zakresie dostępu do energii elektrycznej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W swoim wniosku inwestor wskazał, iż projektowana jest instalacja pozyskująca energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, przy tym nie wskazując jakiegokolwiek zapotrzebowania inwestycji na prąd. Zdaniem Sądu powyższe należy rozumieć w ten sposób, iż eksploatacja powyższej inwestycji nie będzie wymagać dostępu do zewnętrznego źródła energii elektrycznej, bowiem pokryje ona własne zapotrzebowanie na energię wyprodukowanymi przez siebie zasobami. Powyższe stanowisko potwierdza treść pkt 5.3 karty informacyjnej przedsięwzięcia (k. 29 KIP), w którym wskazano, iż zaopatrzenie w energię elektryczną dla planowanej inwestycji wynosi do ok. 50 kW dla własnych potrzeb jednej elektrowni, zaś energia elektryczna produkowana przez elektrownię będzie dostarczana do sieci energetycznej poprzez stacje transformatorowe nn/SN i podziemne linie kablowe.

Z treści art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Również z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że ocena, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, musi być dokonana z uwzględnieniem ust. 5, który z kolei stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Do grupy przepisów odrębnych, o których mowa w ww. przepisie należą przepisy ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy (ust. 11). Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy Prawo energetyczne do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (ubiegający się o przyłączenie źródła energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej) dołącza w szczególności w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lipca 2023 r., II SA/Go 135/23, CBOSA). Przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może zatem nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci. Zatem w przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2023 r., II SA/Ol 90/23, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 lutego 2023 r., II SA/Sz 1037/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, CBOSA). Czym innym jest natomiast zapewnienie przez inwestora dostępu do energii elektrycznej na etapie budowy inwestycji. Na tym bowiem etapie zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną pozostaje sprawą wewnętrzną inwestora (np. może nastąpić we własnym zakresie poprzez użycie agregatu prądotwórczego) i organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie może tych spraw regulować. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że inwestor nie wskazał, aby planowana inwestycja wymagała zaopatrzenia w energię elektryczną, zatem nie było potrzeby występowania do gestora sieci o wydanie zapewnienia zaopatrzenia inwestycji w energię.

Końcowo należy także stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R.C. od decyzji organu I instancji.

Podsumowując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.