Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1063/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2024 r. znak WI-I.7840.11.34.2023.JW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 18 kwietnia 2023 r., nr [...] znak: [...] odmówił skarżącemu inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej i instalacjami poza budynkiem elektryczną i kanalizacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] obr. 1 w miejscowości W., gmina W.

Od decyzji tej odwołał się Inwestor, zarzucając:

1. Naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie oceny całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji na błędnym ustaleniu, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z naruszeniem § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2022.1225 ze zmianami) - dalej WT. Wg skarżącego organ ograniczył się do autorytarnego stwierdzenia z góry przyjętej i nie poddanej żadnej analizie tezy, że projektowana inwestycja nie spełnia zapisów § 13 WT, w zakresie zachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkami w celu umożliwienia dostępu do naturalnego odświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Mowa tu o pomieszczeniach piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Inwestor 9 marca 2022 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji w kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe, co uzasadniałoby konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia – jak dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Starosta [...] ograniczył się tylko do stwierdzenia, że nie posiada informacji w swoich zasobach archiwalnych. W konsekwencji pominięto niezwykle istotną dla sprawy okoliczność, czy funkcjonujący zakład usługowy w pomieszczeniach piwnic jest użytkowany legalnie, nie przeprowadzono postępowania do czasu wyjaśnienia powyższych okoliczności – pomimo, że rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego czyli ustalenia jakiego rodzaju pomieszczenia znajdują się w piwnicy budynku sąsiedniego i czy są użytkowane legalnie. § 13 WT, który posłużył do rozstrzygnięcia odmownego dotyczy wyłącznie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi przepisy prawa uznają pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi (przebywanie tych samych osób w ciągu doby dłużej niż 4 godziny) oraz pomieszczenia na czasowy pobyt ludzi (których przebywanie trwa od 2 do 4 godzin). Pomieszczenia piwnic nie są uznawane za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz nie ma konieczności zapewnienia w nich naturalnego oświetlenia. Analizując otrzymaną decyzję odmowną należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji nie podano, których przepisów inwestycja nie spełnia, i które wymogi przepisów prawa nie są spełnione. Ponadto, w uzasadnieniu wskazuje, że jakoby wyjaśnienia złożone poprzez pełnomocnika inwestora, a także rysunek zawarty na stronie 12 projektu zagospodarowania terenu są wobec siebie rozbieżne – nie wskazuje jednak na czym polega ta rozbieżność. Zaprojektowane rozwiązania są w pełni zgodne z wymogami WT oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy uznaniu, że pomieszczenia piwnicy, w których bez zmiany sposobu użytkowania prowadzona jest działalność gospodarcza winny być doświetlone jak pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi zagospodarowanie działki inwestycyjnej nr [...] obr. [...] w W. nie jest możliwe z uwagi na wymiary działki (szerokość poniżej 16 m na całej długości działki).

2. Naruszenie art. 78 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia gruntownych wyjaśnień przy udziale PINB, faktu legalności istniejącego, funkcjonującego zakładu usługowego w piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] obr. [...] w W., w konsekwencji wadliwe uznanie naruszenia § 13 WT. Reasumując, powyższe całkowite pominięcie przez organ I instancji niepotwierdzonej legalności prowadzonej działalności w piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz nieścisłości decyzji odmownej, winny skutkować uchyleniem omawianego rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie wezwał właściciela nieruchomości sąsiedniej do przedstawienia dokumentów wskazujący na legalność funkcjonowania działalności usługowej w piwnicy budynku mieszkalnego (brak decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania), nie wystąpił do PINB celem zebrania materiału dowodowego. Zamiast powyższych czynności ograniczył się od stwierdzenia, iż projektowana inwestycja narusza § 13 WT.

Wojewoda Małopolski, decyzją z 3 czerwca 2024 r. Znak sprawy: WI-I.7840.11.34.2023.JW na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa , art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – dalej Pb (t.j. Dz.U.2024.725), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu podano, iż w sprawie szczególnie istotny jest fakt, iż co do zasady pomieszczenia piwnic nie są uznawane za pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz nie ma konieczności zapewnienia w nich naturalnego oświetlenia, czyli spełnienia § 13 WT. Inaczej, gdy te pomieszczenia są użytkowane/wykorzystywane na stały pobyt ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta [...] wydał decyzję, w której wyjaśnił jedynie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia § 13 WT. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji podniósł, że wyjaśnienia złożone poprzez pełnomocnika inwestora, a także rysunek zawarty na stronie 12 PZT, są wobec siebie rozbieżne – nie wskazując, na czym konkretnie polega ta rozbieżność. W związku z powyższym, organ odwoławczy częściowo zgodził się z Odwołującym, iż Starosta [...] pominął konieczność zbadania kwestii legalności prowadzonej działalności w piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz usytuowania okien względem granicy działki i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (z udziałem PINB), nie zebrał pełnego materiału dowodowego. W celu uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, Wojewoda Małopolski podjął następujące działania wyjaśniające, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Na podstawie art. 7b kpa, 7 listopada 2023 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce (dalej PINB) o przeprowadzenie kontroli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w W., obejmującej sprawdzenie czy prowadzona działalność gospodarcza w piwnicy tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zmiana sposobu użytkowania części budynku) jest legalna oraz sprawdzenie czy usytuowanie okien w piwnicy względem granicy działki (ok. 2 m) było wykonane zgodnie z przepisami prawa, a także o udzielenie informacji ile lokali znajduje się w tym budynku. W odpowiedzi (przez ePUAP), PINB pismem z 24 listopada 2023 r., wskazał że ww. budynek przy ul. [...] w W. był przedmiotem kontroli 10 maja 2022 r. – w sprawie legalności aktualnego sposobu użytkowania lokalu usługowego. PINB przesłał też w wersji elektronicznej dokumenty, m.in.:

- oświadczenia mieszkańców ulicy [...] stwierdzające, że lokal w piwnicy jest użytkowany od dawna, okna były od dawna;

- dokumenty dotyczące płaconych podatków;

- umowy pożyczki;

- wpisy do ewidencji prowadzonej działalności gospodarczej;

- pismo Urzędu Miasta i Gminy W. z 7.10.2022 r., znak: [...], o braku dokumentacji planistycznej dotyczącej działki nr [...] w W. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień 14 stycznia 1985 r. (wydanie pozwolenia na budowę) i 9 kwietnia 1993 r. (przeniesienie pozwolenia na budowę na sąsiadów);

- pismo Urzędu Miasta i Gminy W. z 31 grudnia 2022 r., znak: [...], o przesłaniu kopii (do PINB) pozwolenia na budowę nr [...] z 9 kwietnia 1993 r. (przeniesienie pozwolenia na budowę z ojca na dzieci, to znaczy na sąsiadów) i [...] z 14 stycznia 1985 r. (pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wraz z informacją o braku jakiejkolwiek dokumentacji związanej z tymi pozwoleniami, czy też zmianą sposobu użytkowania części budynku;

- pismo Urzędu Miasta i Gminy W. z 28 lutego 2023 r., znak: [...], o braku informacji o przekazaniu do Archiwum Narodowego planu ogólnego Miasta i Gminy W., zatwierdzonego uchwałą rady Miasta i Gminy W. nr [...] z 28 czerwca 1991 r., a także braku dokumentacji wydania pozwolenia na budowę [...] z 14 stycznia 1985 r. – w tym brak informacji o wybrakowaniu, wypożyczeniu, czy przekazaniu jej do Archiwum Narodowego;

- pismo Urzędu Miasta i Gminy W. z 11 października 2023 r., znak: [...], o braku w archiwum zakładowym dokumentacji aktowej dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. [...], braku zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania ww. nieruchomości;

- protokół z kontroli nr [...] z 10 maja 2022 r., znak: [...], z informacjami, iż właściciele twierdzą, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na dz. nr [...] w W. został wybudowany przez rodziców w latach 80-tych, został oddany do użytkowania, i że rodzice wystąpili o zmianę sposobu użytkowania. Sąsiedzi nieruchomość przejęli aktem darowizny ok. 1993 r. Od roku 1990 prowadzona jest w piwnicy działalność. Dokumenty związane z pozwoleniem na budowę zginęły. Przedłożono dziennik budowy. Sąsiedzi w nieruchomości dokonali wymiany stolarki okiennej i drzwiowej z zachowaniem gabarytów istniejących otworów, nadto termomodernizację w zakresie ścian. Do protokołu dołączono szkic z pomiarów pomieszczenia usługowego.

Z powyższych informacji i dokumentów dostarczonych przez PINB nie wynika, że istnieją jakiekolwiek niezbite dowody na potwierdzenie nielegalności usytuowania budynku sąsiadów ścianą z oknami piwnicznymi, zbliżoną do granicy działki inwestycyjnej. Brak także jednoznacznych dowodów potwierdzających nielegalną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicy na działalność gospodarczą. Taki stan faktyczny uniemożliwia odstąpienie organów administracji architektoniczno-budowlanej od badania spełnienia przez przedmiotową inwestycję § 13 WT – z uwagi na istniejący na działce sąsiedniej budynek z oknami od strony projektowanego obiektu.

Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 136 kpa,

podjął jednocześnie następujące działania wyjaśniające:

• 15 listopada 2023 r. wezwał sąsiadów o wykazanie, iż obecne naturalne oświetlenie piwnicy (pomieszczenia usługowego) istniejącymi oknami jest wystarczające (spełnia przepisy § 57 WT w tym zakresie), oraz że pomieszczenie w piwnicy, wymaga naturalnego oświetlenia. Osoba reprezentująca sąsiadów w odpowiedzi stwierdziła, że pow. lokalu handlowego wynosi 40,4 m2 a okien 6,5 m2, co ma oznaczać, że spełniony jest warunek proporcji powierzchni okien do powierzchni podłogi co najmniej 1:811 (0,125), gdyż wynosi 0,16 i stoi to w sprzeczności z rysunkiem pokontrolnym wykonanym przez PINB12, gdzie powierzchnia lokalu handlowego wynosi 41,77 m2 a powierzchnia trzech okien (w tym dwóch będących powodem odmowy) wynosi 4,03 m2 (i to razem z powierzchnią ościeżnic okiennych13), zatem wymieniony przez sąsiadów wyżej współczynnik nie może wynosić 0,16, gdyż jest mniejszy i wynosi 0,09 (z powierzchnią ościeżnic okiennych). Zatem wymóg wynikający z proporcji co najmniej 1:8, nie jest zachowany. Wskazuje to, że już obecne oświetlenie dzienne lokalu w piwnicy jest niewystarczające i wymusza doświetlenie światłem sztucznym (co jest prawnie dopuszczone § 58 WT), które właściciel sklepu14 włącza15, co jest oczywiste w sytuacji istniejącego płotu za nimi i daszku nad nimi.

• 15 listopada 2023 r. wezwał Inwestora do wyjaśnienia (przez projektanta sporządzającego projekt): - niezgodnego z § 12 ust. 6 WT zaprojektowania połaci dachowej z okapem zakończonym rynną (bez rur spustowych16), ułożoną na ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, w granicy działki i skierowanej w stronę działki sąsiedniej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W.; wyjaśnienie sposobu odprowadzenia śniegu i wód opadowych z połaci dachowej skierowanej w stronę działki sąsiedniej nr [...]; odniesienia się do ewentualnej konieczności spełnienia przepisu § 235 ust. 3 WT; wykazania spełnienia przepisu § 12 ust. 6 pkt 1) WT.

W odpowiedzi, projektant przesłał rysunki wprowadzające zmiany do projektu architektoniczno-budowlanego polegające na wykonaniu ściany oddzielenia p.poż. na całej długości budynku w granicy z działką nr [...] obr. [...]. Projektowana ściana oddzielenia p.poż. wysunięta o 0,3 m poza lico prostopadłych ścian zewnętrznych budynku oraz 0,3 m poza lico połaci dachowych - okap nie występuje, a wprowadzona ściana pełni dodatkowo funkcję płotka ograniczającego zsuwanie śniegu. Dodatkowo wskazał, że budynek będzie posiadał rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachu budynku. Dokładna lokalizacja rur spustowych zostanie określona na etapie wykonawczym. Z uwagi na brak sieci kanalizacji deszczowej w pobliżu inwestycji, wody opadowe oraz śnieg z dachu budynku oraz utwardzonego terenu będą odprowadzone na własny, nieutwardzony teren działki. Istniejące spadki oraz nachylenia terenu na działce umożliwiają swobodny spływ wód opadowych na nieutwardzoną część bez wpływu na działki sąsiednie. Zaprojektowany sposób odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku oraz terenów utwardzonych zapewni nienaruszenie interesów osób trzecich.

Reasumując, z zebranego i opisanego wyżej materiału dowodowego wynika, że nieruchomość sąsiadów została wzniesiona w okresie od 14 stycznia 1985 r. (decyzja o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta i Gminy w W.) do 4 stycznia 1988 r. (zawiadomienie pierwszego właściciela o oddaniu budynku mieszkalnego z elementów drewnopodobnych – typ "Jola" do użytkowania). Co najmniej od 01 stycznia 1981 r. nie istniały już przepisy pozwalające na sytuowanie budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi bliżej niż 4 m od granicy działki. Oznacza to, iż ścianę z oknami należało sytuować w odległości minimum 4 m od granicy działki, ponieważ zgodnie z przepisami prawa nie było wtedy możliwości wykonania okien w piwnicy budynku sąsiadów w ścianie znajdującej się w odległości ok. 1,60 m od granicy z działką inwestycyjną. Sąsiedzi nie przedstawili żadnego dokumentu poświadczającego wykonanie tych otworów okiennych jako zgodnych z zatwierdzonym (decyzją o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta i Gminy w W. z 14 stycznia 1985 r.) projektem budowlanym. Sąsiedzi nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie legalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia18 piwnicy na działalność gospodarczą.

Brak dowodów na legalność użytkowania piwnicy budynku sąsiedniego, nie oznacza automatycznie, że okna w piwnicy na pewno są nielegalne. W trakcie postępowania, Inwestor nie przedłożył żadnego materiału dowodowego świadczącego niezbicie o nielegalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicy, ani nielegalności okien w budynku sąsiadów. Co ważniejsze, organ nie zdobył też bezsprzecznego dowodu na ww. nielegalne działania. Zatem brak jest podstaw do niestosowania wymagań przepisu § 13 WT, dotyczącego zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniu piwnicy, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza (pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi).

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego brak jest wiarygodnego dowodu na potwierdzenie nielegalności usytuowania budynku sąsiadów ścianą z oknami piwnicznymi zbliżoną do granicy działki inwestycyjnej, oraz brak niepodważalnego dowodu na nielegalną zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicy na działalność gospodarczą. Zatem organ nie ma podstaw do twierdzenia, że pomieszczenia piwnic na pobyt ludzi są nielegalne, co skutkuje koniecznością utrzymania odmowy pozwolenia na budowę, z uwagi na naruszenie § 13 WT.

Jednocześnie, jeśli po zakończeniu przedmiotowego postępowania, w terminie do 5-ciu lat od wydania niniejszej decyzji, inwestor zdobędzie inne dowody (oprócz pozyskanych przez tut. organ), jednoznacznie potwierdzające nielegalne użytkowanie piwnic budynku sąsiadów z oknami od strony terenu przedmiotowej inwestycji, tj. niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę – to możliwe wtedy będzie wznowienie postępowania zakończonego niniejszą decyzją, z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa19. Przy czym, z uwagi na znaczny upływ czasu (ponad 30 lat) od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego sąsiadów, Wojewoda Małopolski nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 158 § 3 kpa) – nawet, gdyby posiadał dowody na to, że okna w budynku sąsiadów (od strony przedmiotowej inwestycji) zostały wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i użytkowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że inwestor uzupełnił wszystkie zasadne braki projektowe, a zatem przedłożony do zatwierdzenia projekt spełniał wymogi konieczne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

- § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że może mieć on zastosowanie do okien wykonanych w sposób nielegalny, których lokalizacja narusza obowiązujące przepisy z uwagi na zbyt duże zbliżenie do granicy sąsiedniej działki budowlanej,

- § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że może mieć on zastosowanie względem pomieszczeń zlokalizowanych w piwnicy budynku, które są nielegalnie wykorzystywane jako pomieszczenia użytkowe,

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na okoliczności, które nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,

- art. 7 i 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, a także na błędnej jego ocenie polegającej na uznaniu, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że okna w piwnicy budynku przy ul. [...] w W. zostały wykonane nielegalnie, jak również że pomieszczenia w piwnicy tego budynku są wykorzystywane jako pomieszczenia handlowe w sposób nielegalny, bez uzyskania zgody na zmianę sposobu ich użytkowania.

- art. 8 § 1 kpa, poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na uwarunkowania wynikające z nielegalnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej działce budowlanej,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, że pomieszczenie handlowe zlokalizowane w piwnicy budynku przy ul. [...], jak również okna usytuowane w ścianie tego budynku w odległości mniejszej niż 2 metry od granicy działki inwestycyjnej, powstały w sposób całkowicie nielegalny. Zresztą przyznaje to sam organ II Instancji wskazując na stronie 14 uzasadnienia decyzji, że co najmniej od 1 stycznia 1981 roku nie istniała możliwość sytuowania budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi bliżej niż 4 m od granicy działki. Organ podniósł również, że "zgodnie z przepisami prawa nie było wtedy możliwości wykonania okien w piwnicy budynku sąsiadów w ścianie znajdującej się w odległości ok. 1,6 m od granicy z działką inwestycyjną". Organ zwrócił również uwagę, że sąsiedzi nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego wykonanie tych otworów okiennych jako zgodnych z zatwierdzonym projektem budowlanym, jak również nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego dokonanie legalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicy na działalność gospodarczą.

W tych okolicznościach sprawy istniały wszelkie podstawy do uznania, że okna w ścianie budynku sąsiedniego powstały w sposób nielegalny, a także do uznania, że wykorzystywanie piwnicy tego budynku na potrzeby działalności handlowej również ma charakter nielegalny. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że budynek sąsiedni nie spełnia podstawowych wymogów prawnych w zakresie lokalizacji okien oraz wykorzystywania piwnicy na cele działalności handlowej. W związku z tym sam ten fakt pozwala na stwierdzenie, że stan ten narusza przepisy prawa, a jeżeli ktoś twierdzi przeciwnie, to powinien przedstawić na to odpowiednie dowody. To zatem właściciele przedmiotowego budynku powinni wykazać, że istniejący stan, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, ze względu na jakieś specyficzne i nadzwyczajne przesłanki jest stanem legalnym, który powinien być respektowany przez właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz organy administracji publicznej.

Tymczasem organ odwoławczy niejako odwrócił w tym zakresie ciężar dowodu i przyjął, że stan naruszający obowiązujące przepisy musi być traktowany jako prawidłowy do czasu jednoznacznego wykazania, że jest inaczej. Należy jednak zauważyć, że w przypadku nielegalnie wykonanych robót budowlanych, które naruszają podstawowe zasady prawa, o nielegalności takich prac świadczy właśnie okoliczność, że wykonane prace są niezgodne z przepisami, a inwestor tych prac nie jest w stanie wykazać, że wykonał je legalnie, na podstawie odpowiedniego zezwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej. W tym przypadku brak przedstawienia dowodu legalności prac przesądza w istocie o ich nielegalności.

Organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiały dowodowego w zakresie, w jakim uznał, że okoliczności sprawy nie pozwalają na stwierdzenie nielegalności okien w budynku przy ul. [...] oraz nielegalności wykorzystywania piwnicy w tym budynku na cele działalności gospodarczej. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia przepisu § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, z uwagi na przyjęcie, że ma on zastosowania wobec okien wykonanych nielegalnie oraz pomieszczeń wykorzystywanych nielegalnie jako pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Podkreślenia wymaga bowiem, że to, iż piwnica w budynku przy ul. [...] jest faktycznie wykorzystywana jako pomieszczenie handlowe absolutnie nie oznacza, że w sensie prawnym ma ona charakter pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu przepisu § 13 omawianego rozporządzenia. Przepis ten wprost odwołuje się bowiem do przeznaczenia pomieszczenia, a zatem jego statusu prawnego wynikającego z projektu budowlanego oraz uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie do faktycznego sposobu użytkowania pomieszczenia, w szczególności, jeżeli użytkowanie to ma charakter nielegalny i niezgodny z charakterem danego pomieszczenia. W takiej sytuacji istnieją zatem wszelkie podstawy do uznania, że przepis § 13 rozporządzenia nie znajduje tu zastosowania, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej z uwagi na sprzeczność inwestycji z tym przepisem. W przeciwnym wypadku dochodzi do sytuacji, w której legalna i zgodna z przepisami prawa inwestycja nie może być realizowana ze względu na bezprawne działania właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Prawo inwestora ustępuje zatem tutaj przed bezprawnymi działaniami, które mają przy tym charakter oczywisty i rażący, co należy uznać za stan absolutnie niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa. Osoba budująca nielegalnie nie może "wymuszać" konsekwencji swojego działania na inwestorze, który chce realizować legalnie swoje uprawnienia. Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym muszą być zachowane w ramach legalnego działania. Nielegalna budowa nie może "wyprzedzać" budowy legalnej. Inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej nie może posiadać większych uprawnień niż inwestor, który zamierza budować zgodnie z prawem. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedziach na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło co najmniej zdecydowanie przedwcześnie. Jak przy tym trafnie zarzuca się w skardze, organ bezpodstawnie przerzucił na skarżącego ciężar udowadniania, że okna w budynku na sąsiedniej działce o nr [...] są wybudowane nielegalnie, lub że aktualny sposób użytkowania piwnicy w tym budynku jest nielegalny.

Jak wynika z uzasadnień decyzji, przyczyną odmówienia zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była w ocenie organu niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie"), z uwagi na przesłanianie przez planowany budynek okien w pomieszczeniu piwnicy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce, w której to piwnicy prowadzona jest aktualnie działalność handlowa.

W myśl § 13 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Przepis ten wskazuje dalej jak konkretnie warunek ten ma być spełniony. Jak trafnie podnosi się w skardze, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi, aby odnosiły się do niego wymagania w zakresie przesłaniania, musi być pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu formalnym wyrażonym na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego. To natomiast, że pomieszczenie, które z zasady nie jest przeznaczone na pobyt ludzi, faktycznie wykorzystywane jest w ten sposób, że te same osoby przebywają w nim w ciągu doby powyżej 2 godzin, na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego (w tym § 13 rozporządzenia), formalnie i niejako automatycznie nie zmienia swojego statusu z pomieszczenia nieprzeznaczonego na pobyt ludzi, na pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi.

Dalej należy stwierdzić, że pomieszczenia piwnicy co do zasady nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i to zarówno na stały ich pobyt, jak i czasowy (§ 4 i 5 rozporządzenia). I taki pogląd wynika zresztą z argumentów przedstawionych przez organ II instancji.

Skoro natomiast w budynku na sąsiedniej działce o nr [...] pomieszczenia piwnicy, czyli pomieszczenia z zasady nieprzeznaczone na pobyt ludzi, faktycznie są wykorzystywane w ten sposób, że te same osoby przebywają w nim w ciągu doby powyżej 2 godzin, to aby zastosować do takich pomieszczeń § 13 rozporządzenia, organ był zobligowany do ustalenia, że pomieszczenia te formalnie stanowią pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Jeśli natomiast w sensie formalnym nie da się zakwalifikować tych pomieszczeń jako pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to organ nie powinien odmawiać udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na wymagania § 13 rozporządzenia. Wadliwość kwestionowanej decyzji wynika zatem zarówno z tego, że organ nie tylko odwrócił ciężar udowadniania co do legalności okien w sąsiednim budynku i sposobu użytkowania jego piwnicy obciążając nim skarżącego, co dodatkowo niewłaściwie przyjął, że aby udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę, musi być wykazane, że okna w sąsiednim budynku są wykonane nielegalnie i/lub sposób użytkowania piwnicy tego budynku musi być nielegalny.

Tymczasem dla udzielenia pozwolenia na budowę wystarczające jest, że z ustaleń organu będzie wynikać, że piwnica w budynku na działce o nr [...] nie jest formalnie pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Natomiast kwestia faktycznego wykorzystywania pomieszczeń piwnicy i legalności takiego wykorzystania, na płaszczyźnie przedmiotowego postępowania tj. postępowania o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest irrelewantna.

Dlatego w ponownym postępowaniu organ ustali, czy pomieszczenia piwnicy w budynku mieszkalnym na działce o nr [...], które faktycznie wykorzystywane są jako pomieszczenie handlowe, na płaszczyźnie formalnej, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Przy dokonywaniu tych ustaleń i wyrażaniu oceny organ przy tym uwzględni, że np. samo zgłoszenie działalności gospodarczej pod określonym adresem, czy ewentualna umowa najmu pomieszczenia na określony cel, formalnie nie zmieniają statusu pomieszczenia z nieprzeznaczonego na pobyt ludzi, na pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi.

Jeśli organ oceni, że zebrane dowody nie dają podstaw do zakwalifikowania przedmiotowego pomieszczenia piwnicy jako pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi, to kwestia przesłaniania tego pomieszczenia (pomieszczeń) nie będzie mogła – i to już na tym etapie postępowania - stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia procedowanego projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Natomiast jeśli z ustaleń tych będzie wynikać, że przedmiotowe pomieszczenia piwnicy stanowią formalnie pomieszczenia (pomieszczenie) przeznaczone na pobyt ludzi, to dopiero wtedy koniecznym stanie się ustalenie, czy zlokalizowane w tych pomieszczeniach okna – te, które są przesłaniane – wybudowane zostały zgodnie z prawem. W przypadku jeśli zajdzie konieczność dokonywania oceny co do zgodności z prawem tych okien, organ z jednej strony uwzględni – na co już w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę – że w okresie kiedy budynek na działce o nr [...] był budowany, przepisy techniczno-budowlane nie pozwalały na sytuowanie ściany z oknami w takiej odległości od granic z działką sąsiednią, w jakiej budynek ten został posadowiony, oraz ewentualnie - w razie jeśli zajdą do tego podstawy – kognicję organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych.

Jeśli z ustaleń organu będzie wynikać, że przesłaniane okna wykonane są nielegalnie, to również wtedy kwestia ich przesłaniania nie będzie mogła stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia procedowanego projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Natomiast jeśli z ustaleń organu będzie wynikać, że przedmiotowe pomieszczenia piwnicy stanowią formalnie pomieszczenia (pomieszczenie) przeznaczone na pobyt ludzi i jednocześnie zlokalizowane w tych pomieszczeniach okna, które są przesłaniane przez planowany budynek są legalne, to wtedy organ zobowiąże inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, do usunięcia w projekcie nieprawidłowości związanych z niezgodnym z prawem przesłanianiem, określając termin ich usunięcia. I dopiero jeśli nieprawidłowości te nie zostaną usunięte, zachodzić będą podstawy do odmowy zatwierdzenia procedowanego projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kończąc należy też wskazać, że Sąd oddalił wniosek dowodowy uczestników (k. 66 akt sądowych) albowiem nie wnosił on nic do sprawy z uwagi na jego nieczytelność oraz niekompletność, jako jedynie fragmentu dokumentacji projektowej, która nie może być oceniana wybiórczo.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł., na którą składa się 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 480 zł. tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika i 17 zł. tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.