Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 11/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e i 64b par. 3, art. 151a par.1 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 136 ,art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu R. B. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu R. B. (dalej: skarżący) jest decyzja Nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 listopada 2023 r. uchylająca w całości zaskarżoną decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych 20.09.2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek skarżącego "o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego należącego do K. F. w miejscowości M. [...], [...] J., nr działki [...], gdyż obiekt budowlany odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu w zakresie: odległości budynku od granicy mojej działki, geometrii dachu, otworów okiennych". W trakcie kontroli PINB 08.10.2021 r. ustalił, że na w/w nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji murowanej o wymiarach ok. 11,10 m x 13,67 m. oddalony od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] o ok. 0,92 m - 0,86 m. Dach budynku jest dwuspadowy pokryty blachodachowką. W ścianie budynku od strony wschodniej zlokalizowane są dwa okna łazienkowe. Budynek wybudowano na podstawie decyzji Wójta Gminy J. z 29.05.2000r. znak: [...]. Zgodnie z okazanym projektem zagospodarowania działki budynek powinien być zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] - obecnie działki o nr ew. [...]. Działka o nr ew. [...] dawniej nosiła nr ew. [...]. Według dokumentacji projektowej budynek powinien mieć wymiary 12,49 m X 10,09 m. Według oświadczenia K. F. budowa obiektu nie została zakończona - do wykonania pozostało jeszcze ocieplenie poddasza i stropu oraz wykonanie wylewki.

20.10.2021r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M. gm. J.. Następnie PINB w R. decyzją Nr [...] z 10.11.2021 r. nałożył na G. i K. F. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30.04.2022r., trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy J. z 29.05.2000r. znak: [...].

W dniu 04.04.2022r. do organu powiatowego przedłożono dokumentację wymaganą w/w rozstrzygnięciem. W związku z nieprawidłowościami w niej występującymi, PINB w R. postanowieniem Nr [...] z 13.05.2022r. nałożył na G. i K. F. obowiązek ich usunięcia, w terminie do 30.08.2022r. Starosta R. decyzją Nr [...] z 09.05.2022r., uchylił w/w decyzję o pozwoleniu na budowę z 25.05.2000r. Organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem Nr [...] z 28.09.2022r. oraz Nr [...] z 16.02.2023r. nałożył na G. i K. F. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej zamiennej. W związku z wnioskiem inwestorów z 21.06.2023r. o przedłużenie terminu na poprawę dokumentacji do 31.03.2024r., PINB w R. nie udzielił takiej zgody.

Decyzją Nr [...] z 29.08.2023r. PINB w R. nakazał G. i K. F. rozbiórkę części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości M. gm. J., tj. rozbiórkę:

1) ściany konstrukcyjnej o długości 11,10 m od strony wschodniej, tzn. działki nr ew. [...],

2) ściany konstrukcyjnej od strony północno-wschodniej na odcinku 2,45 m,

3) ściany konstrukcyjnej na tych ścianach konstrukcji stropu i dachu, celem dostosowania obiektu do zgodności z § 12 ust. 1 i § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

G. i K. F. odwołali się od w/w decyzji.

Uzasadniając w/w decyzję z 30.11.2023 r. MWINB wskazał, że przedmiotem oceny jest decyzja PINB w R. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, z uwagi na nieusunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że: "IV przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robot budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Pod pojęciem niewykonania obowiązku rozumie się także sytuację, kiedy zobowiązany przedłoży wprawdzie projekt budowlany zamienny, ale zawiera on rozwiązania niezgodne z przepisami, co uniemożliwia jego zatwierdzenie. Zastosowanie w/w przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja Nr [...] z 10.11.2021 r.). MWINB wskazał, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek mieszkalny miał posiadać wymiary 12,49 m x 10,09 m i miał być zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (obecnie działka o nr ew. [...]). Inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego realizując budynek mieszkalny o wymiarach ok. 13,67 m x 11,10 m., co doprowadziło do zwiększenia powierzchni zabudowy, długości obiektu (z projektowanych 12,49 m na 13,67 m) oraz szerokości obiektu (z projektowanych 10,09 m na 11,10 m). Powyższe odstępstwa kwalifikują się do zmian istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2a i 2b Pb.

Po przedłożeniu dokumentacji budowlanej zamiennej, PINB wezwał do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. W związku z nieuzupełnieniem wszystkich nieprawidłowości PINB ponownie wezwał G. i K. F. do ich usunięcia poprzez "doprowadzenie projektu do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, m.in. w zakresie: - usytuowanie budynku na działce zaprojektować zgodnie z § 12, - okap dachu zaprojektować zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1, - usytuowanie szamba zaprojektować zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 3". Jednocześnie nie zgodził się na wnioskowane przedłużenie terminu na usunięcie w/w nieprawidłowości i wydał zaskarżoną decyzję Nr [...] wskazując, że obecne usytuowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. na działkach [...] i [...] położonych jw. narusza warunki techniczno-budowlane, zaś projekt budowlany zamienny nie przewiduje robot, które ten stan wyeliminuje. W ocenie MWINB należy podzielić stanowisko organu powiatowego, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie może być zatwierdzony w obecnym kształcie, to nakaz rozbiórki części budynku z uwagi na naruszenie warunków techniczno-budowlanych jest niezasadny. Zdaniem MWINB projekt zamienny ma uwzględniać rzeczywisty stan i zakres wszystkich dotychczas wykonanych robot budowlanych, zarówno tych które odpowiadały pierwotnemu pozwoleniu na budowę, jak i tych które istotnie od niego odstępowały. Jak wskazał PINB w trakcie oględzin z 08.10.2021r. obiekt zlokalizowany jest obecnie w odległości 0,92 m - 0,86 m od granicy z działką sąsiednią o nr ew. [...] (od strony wschodniej). Wskazał, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 29.05.2000r. przewidywał lokalizację w/w obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]), co potwierdza projekt zagospodarowania działki. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31.01.2000r. wskazano, że: "W przypadku lokalizacji budynku w odległości od granicy mniejszej niż 4 m dla ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla ściany pełnej wymagana jest pisemna zgoda właściciela działki sąsiedniej". W aktach sprawy pozyskanych w toku postępowania odwoławczego z Urzędu Gminy w J. znajduje się oświadczenie R. B. o wyrażeniu zgody "na wybudowanie budynku mieszkalnego przez K. F. 1,5 m od miedzy". Z projektu zamiennego zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w odległości 1,50 m - 1,55 m od granicy z działką o nr ew. [...] (dawnej działką o nr ew. [...]). Powyższe usytuowanie potwierdza także pomiar własny dokonany za pomocą systemu geoportal.gov.pl oraz protokół graniczny z 20.01.2007r. Nr [...]. Wobec powyższego MWINB wskazał, że od strony wschodniej nieruchomości nie zmieniło się usytuowanie przedmiotowego obiektu, a lokalizacja 1,5 m od granicy z działką sąsiednią została zaaprobowana przez organ wydający pozwolenie na budowę. W opisie technicznym projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki z marca 2022r. wskazano, że w trakcie realizacji inwestycji zmieniono nieznacznie usytuowanie budynku (jednakże nie w zakresie odległości od granicy z działką o nr ew. [...]), powiększono długość i szerokość budynku, zmieniono powierzchnię zabudowy i powierzchnię mieszkalną budynku, zaś w elewacji wschodniej w pomieszczeniach sanitarnych istnieją dwa okna (w pierwotnym projekcie ściana wschodnia była zaprojektowana jako pełna). Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, PINB winien zbadać przedłożoną dokumentację budowlaną zamienną jedynie w zakresie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego niezasadna była wykładnia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r., gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią. Takie usytuowanie przewidywało pozwolenie na budowę, a inwestor nie odstąpił w tym zakresie od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jedynym problemem wynikającym z takiego usytuowania jest umieszczenie w ścianie wschodniej dwóch otworów okiennych (nieprzewidzianych w projekcie budowlanym), co może zostać wyeliminowane w inny sposób niż rozbiórka części obiektu (projekt budowlany zamienny powinien przewidywać wypełnienie istniejących otworów okiennych). Otwory okienne mogą znajdować się jedynie w ścianie budynku, który jest usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią. Przepisy w/w rozporządzenia mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. W zakresie sytuowania budynków względem granicy określają one sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony ma być budynek, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Lokalizacja przedmiotowych otworów okiennych pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zaistniałe naruszenie prawa można usunąć poprzez uzupełnienie dokumentacji budowlanej zamiennej i wskazanie w niej, że otwory zostaną zamurowane, wypełnione luksferami bądź zastąpione w inny sposób odpowiadający przepisom. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że ścianę z luksferami lub pustakami szklanymi należy traktować tak jak ścianę pełną, bez otworów okiennych. Wypełnienie otworu okiennego w ścianie pustakami szklanymi lub luksferami, a więc materiałem przepuszczającym światło spełni wymogi jak dla ściany pełnej. W ocenie MWINB przedmiotowy budynek może pozostać we wskazanej lokalizacji bez konieczności wykonywania robot rozbiórkowych w zakresie dostosowania ściany wschodniej do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia. Ponadto jeśli okap dachu wykonano zgodnie z dokumentacją projektową, to brak jest podstaw do nakazywania inwestorom dostosowania dokumentacji budowlanej zamiennej w tym zakresie zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 powyższego rozporządzenia.

Zdaniem MWINB bezzasadnym było zobowiązywanie G. i K. F. do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale siedmiu sędziów II OPS 2/10 NSA wskazał, że art. 51 ust. 1 Pb nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2, jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Wobec powyższego organ powiatowy nie mógł zobowiązać właścicieli do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami o nr ew. [...] i [...] położonymi jw. na cele budowlane, ale mógł zbadać kwestię posiadania przez G. i K. F. prawa własności do w/w nieruchomości w toku czynności wyjaśniających, ale w innej formie niż oświadczenie, o którym mowa powyżej. Niemniej jednak odwołujący winni uzupełnić projekt budowlany zamienny co do otworów okiennych w ścianie wschodniej, jak też w pozostałym zakresie wskazanym w postanowieniu PINB Nr [...], tj. w zakresie usytuowania szamba, którego obecna lokalizacja narusza § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. Zgodnie z w/w przepisem: "Odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m". Obecna lokalizacja projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe (oznaczonego nr 5 na planie zagospodarowania terenu) narusza w/w przepisy, gdyż szambo zostało zaprojektowane w odległości ok. 10,0 m od studni znajdującej się na działce o nr ew. [...] i w odległości ok. 8,0 m od studni zlokalizowanej w granicy działek o nr ew. [...] i [...]. Wskazał, że o ile odwołujący w dalszym ciągu nie przedłożą poprawionej dokumentacji budowlanej zamiennej zgodnie z w/w przepisami, to wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 Pb, przy czym sankcje przewidziane w/w przepisem zależą od charakteru odstępstw i możliwości ich wyodrębnienia z całości inwestycji.

Zdaniem MWINB ponownie rozpatrując sprawę PINB winien umożliwić odwołującym poprawienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego w zakresie usytuowania szamba oraz w zakresie wykonania otworów okiennych (w części opisowej i rysunkowej) oraz w zakresie okapu budynku (o ile ten został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową). Jednocześnie organ zauważył, że uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest m.in. koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może jednak orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. A zatem nawet gdyby skarżący uzupełnili dokumentację zamienną na etapie postępowania odwoławczego (w trybie art. 136 Kpa), to i tak sprawa musiałaby zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy w celu oceny nowej dokumentacji, niebędącej przedmiotem oceny PINB w R.. Z tego też względu MWINB odstąpił od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uwzględnienia w/w wytycznych.

Odnosząc się do zarzutów z odwołania MWINB wskazał, że dokumentacja budowlana zamienna powinna określać roboty budowlane, których wykonanie spowoduje, że przedmiotowa inwestycja będzie doprowadzona do stanu zgodnego z przepisami (tak aby było możliwe jej zatwierdzenie). Nie jest więc możliwe wydanie przez organ powiatowy decyzji nakazującej wykonanie robot budowlanych np. polegających na zamurowaniu otworów okiennych. Po uzupełnieniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego (który będzie określał roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] do stanu zgodnego z przepisami), organ powiatowy po jego pozytywnej weryfikacji wyda decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, udzielającą pozwolenia na wznowienie robot i nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Inwestorzy po wykonaniu robot budowlanych określonych w projekcie budowlanym zamiennym będą mogli wystąpić do PINB w R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Na tym etapie organ powiatowy zbada czy roboty budowlane wskazane w projekcie budowlanym zamiennym zostały wykonane.

W sprzeciwie od w/w decyzji Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości sąsiedniej i wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że MWINB błędnie założył, iż budynek mieszkalny G. i K. F. jest usytuowany w odległości 1,5 m - 1,55 m od granicy z jego działką, co ma potwierdzać protokół graniczny z 20.01.2007 r. Tymczasem z protokołu granicznego, mapy poglądowej wynika, ze budynek jest w odległości 1,44 m do 1,45 m w odległości od działki skarżącego, co stanowi różnicę 5 cm - 6 cm. Usytuowanie takie jest usytuowaniem minimalnym, dopuszczalnym, gdy mpzp przewiduje taka możliwość. Ponadto z pomiarów PINB-u z 8.10.2021 r. wynika, że obiekt budowlany od strony wschodniej od granicy z działką skarżącego zlokalizowany jest w odległości od 0,86 m – 0,92 m co jest odległością poniżej minimalnej 1,5 m określonej przepisami rozporządzenia. Zauważył, że odległość gzymsu dachowego budynku F. od jego działki jest jeszcze mniejsza, bowiem gzyms ma ok. 80 cm i jest skierowany w stronę jego działki, co znacznie zmniejsza odległość budynku od działki skarżącego i powoduje spadek wody deszczowej, lodu, śniegu na działkę skarżącego, co narusza par. 12 ust. 6 pkt 1 cyt. Rozporządzenia. Podniósł, że udzielił zgody G. i K. F. na całkiem inny budynek usytuowany 1,5 m od granicy jego działki, a wybudowano inny budynek z dodatkowym piętrem, oknami od wschodu, dwuspadowym dachem ze spadkiem na przejazd skarżącego.

Odpowiadając na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu wskazał, że jakkolwiek w protokole granicznym wskazano na odległość 1,44 m – 1,45 m od granicy z działką skarżącego, tak nie można uznać, że 5-6 cm różnica stanowi istotne odstępstwo, może bowiem stanowić dopuszczalną granicę błędu pomiarowego. Ponadto protokół graniczny sporządzono 16 lat temu, a odległość wskazana jako 1,50 m – 1,55 m wynika z aktualnej mapy zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Decyzja będąca przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej pod względem legalności, została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny.

Inaczej mówiąc, środek prawny w postaci sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w tym środku zaskarżenia. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa, jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Niemniej jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 kpa, jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe bowiem będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa, zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem to normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy więc oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez MWINB w decyzji z 30.11.2023 r. okoliczności uzasadniały zastosowania, w stosunku do zaskarżonej decyzji PINB, art. 138 § 2 kpa. Decyzja ta została wydana w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nie wykonania w terminie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie architektoniczno – budowlanym przedłożonym 31 sierpnia 2022 r., a w konsekwencji wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ścian konstrukcyjnych: o długości 11 m od strony wschodniej tzn. działki nr [...], od strony północno – wschodniej na odcinku 2,45 m, od strony południowo – wschodniej na odcinku 2,50 m oraz spoczywającej na tych ścianach konstrukcji stropu i dachu celem dostosowania obiektu do zgodności z § 12 ust. 1 i 6 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołujący winni uzupełnić projekt budowlany zamienny co do otworów okiennych w ścianie wschodniej, jak też w pozostałym zakresie wskazanym w postanowieniu PINB Nr [...], tj. w zakresie usytuowania szamba, którego obecna lokalizacja narusza § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. Obecna lokalizacja projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe (oznaczonego nr [...] na planie zagospodarowania terenu) narusza w/w przepisy, gdyż szambo zostało zaprojektowane w odległości ok. 10 m od studni znajdującej się na działce nr ew. [...] i w odległości ok. 8 m od studni zlokalizowanej w granicy działek o nr ew. [...] i [...]. Nadto, w ocenie MWINB ponownie rozpatrując sprawę PINB winien umożliwić odwołującym poprawienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie usytuowania szamba oraz w zakresie wykonania otworów okiennych (w części opisowej i rysunkowej) oraz w zakresie okapu budynku (o ile ten został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową). Jednocześnie organ zauważył, że uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest m.in. koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może jednak orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, bowiem oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. A zatem, gdyby odwołujący uzupełnili dokumentację zamienną w trybie art. 136 kpa na etapie postępowania odwoławczego, to i tak sprawa musiałaby być przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy w celu oceny nowej dokumentacji, niebędącej przedmiotem oceny PINB w R.. Z tego też względu MWINB odstąpił od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uwzględnienia w/w wytycznych.

Ze stanowiskiem tym sąd wojewódzki się zgadza.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji nie dysponował dokumentacją zawierającą projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wójta Gminy J. z 29 maja 2000 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę w/w budynku mieszkalnego przewidujący lokalizację w/w obiektu w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] (obecny nr [...]) oraz oświadczeniem R. B. o wyrażeniu zgody na wybudowanie budynku mieszkalnego przez K.F. 1,5 m od miedzy, a tym samym nie dokonał oceny tych dokumentów. Jednocześnie PINB winien zbadać przedłożoną przez odwołujących się dokumentację budowlaną zamienną, ale jedynie w zakresie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji należy też ustalić czy okap budynku mieszkalnego wykonano zgodnie z dokumentacją projektową i czy istnieją w związku z tym podstawy do nakazywania inwestorom dostosowanie dokumentacji budowlanej zamiennej w tym zakresie zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także kwestię posiadania przez odwołujących się prawa własności do w/w nieruchomości.

W świetle przedstawionych okoliczności rozpatrywanej sprawy, na aprobatę zasługuje stanowisko, że sprawa ta nie została należycie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji.

Omówione powyżej nieprawidłowości, do jakich doszło w postępowaniu przed organem I instancji, nie mogły zostać sanowane przez MWINB, w szczególności przez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i w tej sytuacji mogą zostać usunięte jedynie na etapie ponownego – przeprowadzonego w sposób kompleksowy – postępowania przed organem I instancji. Przyjęcie przeciwnego założenia godziłoby w fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W związku z tym, zastosowanie przez MWINB normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji PINB w R. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zarówno w warstwie merytorycznej, jak i formalnej spełnia bowiem stawiane decyzjom administracyjnym wymagania. Oceny tej nie zdołały też podważyć zarzuty sprzeciwu.

W tym miejscu ponownie przypomnieć trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 kpa, Sąd orzekł jak w wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.