Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1154/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 §  1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 132 ust. 3 pkt 11, art. 135 j ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1497/22 w sprawie ze skargi A.T. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 23 w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od A.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1497/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T. (dalej także jako "obwiniony" albo "skarżący") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji (dalej także jako "organ" albo "Komendant") z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 23 w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego, uchylił zaskarżone orzeczenie i utrzymane nim w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] orzeczeniem z dnia 17 marca 2022 r. nr 1/2022 wydanym na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", uznał A.T. - starszego dzielnicowego Zespołu ds. Prewencji Posterunku Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] - winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej, w ten sposób, że w dniu 23 marca 2021 r. oraz w dniu 12 kwietnia 2021 r., podpisując pisma adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] insp. J. J., naruszył dobre imię podinsp. B. B. - ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] i naraził ją na utratę zaufania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] niezbędnego do wykonywania zadań służbowych na zajmowanym przez nią stanowisku poprzez zarzucenie jej w ww. pismach działania na niekorzyść Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP [...], bez uprzedniego potwierdzenia i zweryfikowania tej informacji, tj. o przewinienie z art. 132 ust. 1 i 3 pkt 11 ustawy o Policji i odstąpił od wymierzenia kary.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 23 utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 marca 2022 r. nr 1/2022.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Komendant stwierdził, że opis czynu pozwala na odniesienie się do przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie niezbywalnego prawa do ochrony dóbr osobistych każdego człowieka oraz ustawy o Policji w zakresie kwalifikacji niezbędnych do pełnienia służby w Policji, tj. nieposzlakowanej opinii, przesłanek branych pod uwagę przy powołaniu funkcjonariusza na dane stanowisko służbowe. Konieczne jest przy tym spełnienie obowiązku dotyczącego przestrzegania przez każdego funkcjonariusza Policji zasad etyki zawodowej, w zakresie poprawnego zachowania i kultury osobistej w kontaktach z ludźmi oraz innymi funkcjonariuszami Policji, jak też postawy przełożonych, zobowiązanych do dawania przykładu nienagannego zachowania.

Komendant stwierdził, że organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu słusznie zarzucił obwinionemu naruszenie dobrego imienia podinsp. B. B., ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji w [...], jako jej dobra osobistego. Obwiniony, jako wiceprzewodniczący Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP w [...], mając informacje o ewentualnym nagannym zachowaniu podinsp. B. B., kierownika tej jednostki organizacyjnej Policji, reprezentując osoby będące członkami związków zawodowych i podpisując przedmiotowe pisma, adresowane m.in. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], będącego jej przełożonym, winien liczyć się z konsekwencją wynikającą z braku weryfikacji zawartych w nich danych lub też dołączenia do nich wymaganych w tym zakresie dowodów. W swoim działaniu A.T. powinien mieć na uwadze, że poza sprawowaniem funkcji wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...] jest przede wszystkim funkcjonariuszem Policji, na którym spoczywa obowiązek zachowania zgodnego z prawem, którego przestrzeganie ślubował wstępując do Policji. Insp. J. J., Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 134i ust. 4g ustawy o Policji był uprawiony do zlecenia przeprowadzenia czynności wyjaśniających w sprawie treści adresowanej do niego korespondencji z dnia 22 marca 2021 r., podpisanej przez dwóch członków Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów Komendy Powiatowej Policji w [...], tj. st. asp. S. S. oraz A.T., po przeprowadzeniu których na podstawie art. 134i ust. 2 ustawy o Policji (jako wyższy przełożony dyscyplinarny) był uprawniony do wszczęcia w dniu 2 czerwca 2021 r. postępowania dyscyplinarnego sygn. RPD-10/21 przeciwko skarżącemu.

Komendant za słuszne uznał stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie sformułowanego zarzutu, opisanego w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że obwiniony naruszył obowiązujące go normy prawne przywołane w treści zaskarżonego orzeczenia. Komendant Główny Policji, uwzględniając charakter popełnionego przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego uznał, że nie ma podstaw do jego uniewinnienia lub umorzenia przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego. Obwiniony jako policjant z siedemnastoletnim stażem służby, posiadający doświadczenie zawodowe oraz obdarzony zaufaniem innych policjantów miał świadomość swojego postępowania oraz wynikających z niego konsekwencji. Miał też możliwość takiego zachowania, aby nie popełnić przewinienia dyscyplinarnego i nie naruszyć dyscypliny służbowej. Sprawowana przez obwinionego funkcja wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP w [...], na którą powołuje się sam obwiniony nie uprawnia go do działania, które będzie zawierało znamiona przewinienia dyscyplinarnego. A.T., jak każdy funkcjonariusz Policji, zobowiązany jest do przestrzegania prawa i etyki zawodowej policjanta. Ustawa o Policji, w której zawarta jest rota ślubowania, wskazująca jakim celom i wartościom służy policjant, określa jednoznacznie prawa i obowiązki policjanta, a także zakres uprawnień i podstawy działania. Specyfika nałożonych zadań, które wykonuje policjant oraz posiadane uprawnienia i hierarchiczność, będąca cechą Policji jako formacji, w której obwiniony pełni służbę, powodują konieczność sprawowania stałej, wewnętrznej kontroli nad sposobem ich realizacji i postępowaniem wobec ludzi oraz innych policjantów. Bezsporne jest, że obwiniony składając ślubowanie miał świadomość jakim ograniczeniom w służbie należy się poddać, aby dochować wierności słowom roty, w tym postępować tak, aby przestrzegać dyscypliny służbowej i nie naruszać dobrego imienia innego policjanta.

Skarżący pismem z dnia 21 lipca 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 23, utrzymujące w mocy orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 marca 2022 r. nr 1/2020 w przedmiocie uznania skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego oraz odstąpienia od wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art 107 § 3, art. 113 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 221 § 1, art. 222, art. 223, art. 224, art. 225, art. 227, art. 228, art. 232, art. 237, art. 241 i art. 242;

2. naruszenie przepisów ustawy o Policji, tj. art. 67, art. 134ha, art. 135j ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1, art. 132, art. 135g, art. 132 ust. 3 pkt 11, art. 132a, art. 134i ust. 2, art. 134i ust. 4c i ust. 4b pkt 5, art. 134i ust. 5a, art. 135c, art. 135e ust. 4 i 9, art. 135f, art. 135in, art. 135l, art. 135f ust. 2, art. 135h, art. 135ja;

3. naruszenie art. 3 i art. 23 ustawy z dnia 23 maja 1990 r. o związkach zawodowych.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", należy uznać za chybione i nie mogą one stanowić podstawy do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu meriti niezasadne powołanie przez skarżącego przepisów k.p.a. nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż przepisy i zasady kontrolowanego postępowania zostały przez organy naruszone w zakresie, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy Policji reguluje Rozdział 10 (art. 132-144a) ustawy o Policji. Unormowania te zawierają regulację materialnoprawną odpowiedzialności policjantów, jak i regulację procesową postępowania dyscyplinarnego. Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest regulacją pełną w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia, poza unormowaniem zawartym w przepisie art. 135p ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem ustawy – w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie – do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące jednak jedynie wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego.

Pośród odpowiednio stosowanych przepisów procedury karnej przykładowo można wskazać regulacje dotyczące podstawowych zasad procesowych: domniemania niewinności obwinionego, zasady in dubio pro reo, swobodnej oceny dowodów, badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego (przywołano publikację System Prawa Administracyjnego. Tom 11, Stosunek służbowy, pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 457). Sąd meriti wskazał, że również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 2007 r. (sygn. akt SNO 47/07; publ. OSNKW 2007, Nr 11, poz. 83) stwierdzono, że w postępowaniu dyscyplinarnym obowiązują wszystkie znane prawu karnemu reguły ne peius, które mogą znaleźć zastosowanie w tym typie postępowania.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozciągając gwarancje konstytucyjne prawa karnego na postępowania dyscyplinarne wskazuje się, że zasady te w postępowaniu dyscyplinarnym stosowane są odpowiednio, a nie - wprost. Dlatego konstytucyjne normy prawa karnego, zwłaszcza te wynikające z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, mają jedynie odpowiednie zastosowanie do postępowań dyscyplinarnych i odpowiedzialności dyscyplinarnej (przywołano wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 4 lipca 2002 r.; sygn. akt P 12/01; publ. OTK-A 2002/4, poz. 50; z dnia 24 stycznia 2006 r.; sygn. akt SK 52/04; publ. OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6; z dnia 15 stycznia 2007 r.; sygn. akt P 19/06; publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Modyfikacje te są konieczne chociażby dlatego, że ocena konkretnego zachowania dotyka innych aspektów i innego rodzaju winy niż w wypadku czynów zabronionych przez prawo karne, nie jest dokonywana przez sądy i często dotyczy czynów niestanowiących przestępstw (wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r.; sygn. akt P 19/06; publ. OTK-A 2007/1, poz. 2). Stąd możliwość ich zastosowania nie oznacza jeszcze przeniesienia wszelkich gwarancji postępowania karnego do postępowań dyscyplinarnych, zwłaszcza w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r.; sygn. akt K 35/06; publ. OTK-A 2008/7, poz. 120).

Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że w przypadku uzasadnionego przypuszczenia popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne (w określonych przypadkach) bądź może je wszcząć na wniosek pokrzywdzonego (art. 134i ust. 1 ustawy o Policji). Na podstawie oceny zebranego w postępowaniu dyscyplinarnym materiału dowodowego przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o uniewinnieniu albo odstąpieniu od ukarania, albo ukaraniu, albo o umorzeniu postępowania (art. 135j ust. 1 ww. ustawy). Orzeczenie powinno zawierać m.in. opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia (art. 135j ust. 2 pkt 4 - 6 ustawy o Policji). Przewinienie dyscyplinarne, stosownie do art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, polega z kolei na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Jak wynika z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Przepis art. 132 ust. 3 określa, jakie w szczególności zachowania są naruszeniem dyscypliny służbowej. W otwartym katalogu zachowań uznanych przez ustawodawcę za naruszenie dyscypliny służbowej ujęto umyślne naruszenie dóbr osobistych innego policjanta (punkt 11). Taką też kwalifikację czynu przypisano skarżącemu w niniejszej sprawie formułując postawiony mu zarzut.

Sąd meriti wskazał, że organ w przedmiotowej sprawie popełnienie przewinienia dyscyplinarnego upatruje w naruszeniu przez skarżącego dyscypliny służbowej w ten sposób, iż podpisując w dniach 23 marca 2021 r. i 12 kwietnia 2021 r. pisma adresowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] insp. J. J., naruszył dobre imię podinsp. B. B. - ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] i naraził ją na utratę zaufania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] niezbędnego do wykonywania zadań służbowych na zajmowanym przez nią stanowisku poprzez zarzucenie jej w wyżej wymienionych pismach działania na niekorzyść Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów KPP [...], bez uprzedniego potwierdzenia i zweryfikowania tej informacji tj. o czyn określony w przepisie art. 132 ust. 1 i 3 pkt 11 ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w postępowaniu dyscyplinarnym istotny jest opis zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego oraz jego kwalifikacja prawna. W postępowaniu tym policjantowi stawia się konkretny zarzut, a rozstrzygnięcie jest ściśle związane z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi tegoż zarzutu. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi - karnym, w którym nie dokonuje się oceny, czy policjant popełnił jakiekolwiek przewinienie dyscyplinarne, ale czy popełnił zarzucane mu przewinienie dyscyplinarne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podstawowym uchybieniem organu w niniejszej sprawie jest to, że nie wskazał w opisie zarzucanego skarżącemu czynu, w jaki konkretnie sposób, podpisując pisma w dniu 23 marca 2021 r. i 12 kwietnia 2021 r., naruszył on dobre imię podinsp. B. B. i naraził ją na utratę zaufania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Przy czym, również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ nie skonkretyzował przewinienia dyscyplinarnego, jakiego miał się dopuścić skarżący. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pełna i szczegółowa informacja na temat zarzutów stawianych obwinionemu oraz przyjęta kwalifikacja prawna przewinienia dyscyplinarnego, stanowi niezbędną przesłankę zapewnienia rzetelności postępowania oraz wiąże się ściśle z jego prawem do obrony przed stawianymi zarzutami. W przedmiotowej sprawie, ogólnikowy i nieskonkretyzowany opis zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego uniemożliwił ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie przypisania mu winy z powodu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 11 ustawy o Policji. Powyższe uchybienie stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Komendant Główny Policji wywiódł skargę kasacyjną od wydanego wyroku zaskarżając wyrok w całości

Z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 1 i 3 pkt 11 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnione uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego nr 23 z dnia 6 czerwca 2022 r., wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wadliwie sporządzenie uzasadnienia, na skutek uznania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania odpowiedzialnych za prawidłowe sformułowanie opisu deliktu dyscyplinarnego zarzuconego i następnie przypisanego skarżącemu (co zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie miało żadnego znaczenia dla prawidłowości uchylonego orzeczenia dyscyplinarnego), mimo że art. 132 ust.1 ust. 3 pkt 11 ustawy o Policji nie jest przepisem proceduralnym, bez wskazania, które przepisy postępowania określone w rozdziale 10 ustawy o Policji zostały naruszone i ograniczenie się wyłącznie do wskazania art. 132 ust. 1 i 3 pkt 11 ustawy o Policji, tj. przepisów o charakterze materialnoprawnym, co czyni wadliwym wyrok oraz jego uzasadnienie w stopniu utrudniającym jego wykonanie oraz kontrolę instancyjną.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

- zawieszenie postępowania;

- zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy w tym miejscu odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezprzedmiotowy zawarty w petitum skargi kasacyjnej wniosek skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie postępowania, bowiem wniosek ten nie został w żaden w sposób umotywowany w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego jak i w następstwie wezwania skierowanego do pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu.

Z kolei rozpoznając skargę kasacyjną w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 11 ustawy o Policji jest w pełni zasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniały bezsprzecznie podstawy by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który odbiega od określonych przez P.p.s.a. wymagań.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 P.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną przede wszystkim w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r.; sygn. akt II GSK 285/12 oraz z dnia 19 grudnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 2730/16 oraz z dnia 10 listopada 2022 r.; sygn. akt III OSK 1892/21).

Jeśli więc wojewódzki sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać precyzyjnie, jakim przepisom uchybił organ. Ogólne stwierdzenie (przy powołaniu w uzasadnieniu treści przepisów), że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy bądź prawa materialnego, bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które konkretnie przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r.; sygn. akt I OSK 809/06). Podkreślić nadto należy, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu, ale też obowiązek szczegółowego uzasadnienia dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Wymaga odnotowania, że znakomita część rozważań Sądu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowi przytoczenie treści przepisów, czego nie można uznać za wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oprócz wskazania na właściwe przepisy prawa Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że [...] podstawowym uchybieniem organu jest to, że nie wskazał w opisie zarzucanego skarżącemu czynu, w jaki konkretnie sposób, podpisując pisma w dniu 23 marca 2021 r. i 12 kwietnia 2021 r., naruszył on dobre imię podinsp. B.B. i naraził ją na utratę zaufania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Przy czym również w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ nie skonkretyzował przewinienia dyscyplinarnego, jakiego miał się dopuścić skarżący [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji [...] w przedmiotowej sprawie, ogólnikowy i nieskonkretyzowany opis zarzucanego skarżącemu przewinienia dyscyplinarnego uniemożliwił ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie przypisania mu winy z powodu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 11 ustawy o Policji. Powyższe uchybienie stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia [...].

Podkreślić w tym miejscu należy, że odpowiedzialność dyscyplinarna nie jest odpowiedzialnością karną i dlatego w jej ramach nie obowiązuje wymagana w prawie karnym zasada dokładnej, precyzyjnej określoności przewinienia dyscyplinarnego. Zgodnie z art.135j ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego powinno zawierać opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną. Nie można uznać, że słowny opis przewinienia jest ważniejszy niż kwalifikacja prawna czynu, lub odwrotnie, a prawidłowość jednego elementu nie unieważnia ani nie usprawiedliwia błędu w drugim elemencie identyfikacji zarzutu. Niewątpliwie konieczna jest spójność pomiędzy słownym opisem, a jego zakwalifikowaniem prawnym. Jedynie brak takiej spójności pomiędzy opisem przewinienia dyscyplinarnego, a jego kwalifikacją prawną, która uniemożliwia przyjęcie dokonanej subsumpcji powodowałoby przyjęcie naruszenia art.135j ust.2 pkt 4 ustawy o Policji. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zatem nie każda niedokładność w opisie przewinienia dyscyplinarnego będzie powodować uchylenie zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r.; sygn. akt I OSK 386/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2021 r.; sygn. akt II SA/Bk 547/21).

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji, zachowania skarżącego zostały prawidłowo zakwalifikowane jako delikty dyscyplinarne i należycie przyporządkowane do właściwej podstawy prawnej. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że sposób opisania czynów przypisanych skarżącemu z odniesieniem się do treści pism z dnia 23 marca 2021 r. i 12 kwietnia 2021 r. kierowanych do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pozwalał na bezsporne ustalenie, że doszło do naruszenia dóbr osobistych podinsp. B. B. ówczesnego Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Z uwagi na obszerność przedmiotowych pism i zawartych w nich informacji uznać należy, że w omawianym przypadku bez uszczerbku dla prawidłowości procedowania w sprawie można było skonstruować opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącemu w sposób ogólny.

Ponadto za w pełni trafną uznać należy argumentację skarżącego kasacyjnego organu, że powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wymagało precyzyjnego wskazania przepisów proceduralnych, które zdaniem Sądu pierwszej instancji zostały naruszone z podaniem ich jednostek redakcyjnych. Za prawidłowe sformułowanie opisu deliktu dyscyplinarnego w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów odpowiadają przepisy stricte procesowe. Skonstatowanie zatem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że art. 132 ust. 1 i 3 pkt 11 ustawy o Policji wymagał uszczegółowienia zachowania zarzuconego skarżącemu i następnie przypisanego skarżącemu bez powiązania tej okoliczności z odpowiednim przepisem proceduralnym jest niewystarczające do uznania uzasadnienia zaskarżonego wyroku za odpowiadające prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem czyni to wadliwym wyrok oraz jego uzasadnienie w stopniu utrudniającym jego wykonanie oraz kontrolę instancyjną.

Wymaga również podkreślenia, że w toku całego postępowania dyscyplinarnego skarżący miał pełną wiedzę co do tego jakie zarzuty zostały mu postawione. Gdyby przyjąć, jak podnosi zasadnie skarżący kasacyjnie organ, za prawidłową tezę postawioną przez Sąd pierwszej instancji, że sposób opisania zarzuconego i przypisanego ostatecznie deliktu dyscyplinarnego utrudnił skarżącemu obronę, to należałoby wykazać, że skarżący od samego początku, tj. od dnia postawienia zarzutu w postępowaniu dyscyplinarnym nie miał świadomości, czego w zasadzie dotyczy postępowanie dyscyplinarne. Tymczasem akta postępowania dyscyplinarnego, dokumenty w nich zgromadzone, a także szereg wystąpień skarżącego wskazują, że treść zarzutów została zrozumiana. Skarżący nie miał też problemów z prezentowaniem własnego stanowiska w sprawie. Powyższe dowodzi, że ogólnikowość opisu deliktu dyscyplinarnego nie miała żadnego wpływu na realizację prawa do obrony, ocenę dowodów oraz inne czynności podejmowane w toku postępowania dyscyplinarnego.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu w całości (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) uznając, że w realiach zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było w istocie wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyżej przedstawione stanowisko i dokona kompleksowej oceny prawnej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, odnosząc się do wszystkich argumentów prezentowanych przez strony postępowania.