Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2114/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 10
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 6 § 1
journal: Dz.U. 1950 nr 34 poz 311
law: Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 781/19 w sprawie ze skargi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-59-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 781/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 listopada 2018 r. nr DO-4-6613-59-RF/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r., nr Sa.II-20/39/52/53, w części dotyczącej pkt 10 (Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia 14 maja 1956 r., orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Górcach Nowych w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola, o pow. 30729 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] lit. [...] Nr [...], stanowiącej współwłasność [...], [...], [...] z d. [...], [...], [...] i [...] (pkt 10 orzeczenia). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - zatem brak było podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Orzeczenie z dnia 14 maja 1956 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej jako dekret, a to oznacza, iż kwestionowane orzeczenie należy oceniać w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Z adnotacji znajdującej się na egzemplarzu orzeczenia z dnia 14 maja 1956 r., nr Sa.ll-20/39/52/53, wynika, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach 29 maja 1956 r. – 14 czerwca 1956 r. Ponadto, orzeczenie to stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Z akt archiwalnych wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie nr IN.I.E/693/950/51, dotyczące inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie oraz bazy sprzętu, najprawdopodobniej w dniu 21 grudnia 1951 r. (data pisma: 20 grudnia 1951 r.). Z treści zezwolenia wynika, iż zostało ono wydane w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 1951 r. Ponieważ niemożliwością było rozpoznanie wniosku, który został sporządzony dopiero następnego dnia, to organ nadzoru przyjął, że zezwolenie w rzeczywistości zostało wydane w dniu 21 grudnia 1951 r. Organ zauważył, że zezwolenie w trybie art. 5 dekretu zostało zatem wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Zezwolenie to nie mogło zatem zostać wydane w oparciu o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającą niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji). Minister stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy właścicielami tabularnymi nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli [...] i [...] małż. [...]. [...] zmarł w 1925 r., lecz jego spadkobiercy byli nieustaleni, gdyż postanowienie o nabyciu spadku zostało wydane dopiero w dniu 25 maja 1957 r. Z uwagi na fakt, że w księdze wieczystej figurował w dalszym ciągu zmarły [...] wraz z [...] (II voto [...]), w wezwaniu wskazano właścicieli ujawnionych w księdze hipotecznej. Zatem nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w okoliczności braku wskazania w wezwaniu wszystkich spadkobierców [...], gdyż brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku. Mając także na uwadze, że z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby [...] wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną - nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. W niniejszej sprawie wniosek inwestora nie zachował się, w aktach archiwalnych brak jest też egzemplarza zezwolenia z 21 grudnia 1951 r. oraz mapy sytuacyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokumenty te zostały wytworzone, albowiem wchodzą w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych. W tych warunkach nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 oraz art. 18 dekretu po nowelizacji. Nie doszło również do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 dekretu bowiem zawiadomieniem z 12 maja 1953 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach od 19 maja 1953 r. do 4 czerwca 1953 r.) organ poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie budzi także wątpliwości, iż orzeczenie z 14 maja 1956 r., zawiera wszystkie wymagane elementy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 dekretu. Organ wskazał, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym w pkt 10 poza wskazaniem współwłaścicielki hipotecznej nieruchomości [...] (vel. [...]) jako właścicieli nieruchomości wskazano również zmarłych następców prawnych właściciela hipotecznego nieruchomości [...] oraz niektórych spośród ich następców prawnych. Następnie Minister stwierdził, że ze względu na gwarancyjny charakter art. 30 § 4 k.p.a. - dopiero połączenie dwóch okoliczności - skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu - powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w pełni podzielił argumentację Ministra. W ocenie Sądu, Minister Inwestycji i Rozwoju wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył ustalony - na podstawie szczątkowego materiału dokumentacyjnego - stan faktyczny sprawy z zachowaniem wszelkich reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadnił swoje orzeczenie zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 145 § 1 ‘pkt 4 kpa oraz art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341) i art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 34, poz. 310) poprzez błędną wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie i:

- uznanie, że skierowanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 maja 1956 r, nr Sa.II-20/39/52/53 do osób zmarłych tj. do [...], [...] i [...] nie może stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

- uznanie, że wskazana wada może stanowić wyłącznie przesłankę do wznowienia postępowania;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że upływ czasu w aktualnym stanie prawnym nie jest obojętny dla oceny czy dane uchybienie ma przymiot rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewiduje żadnych ograniczeń czasowych w stwierdzaniu nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 roku nie narusza rażąco prawa, w sytuacji, gdy organ rażąco naruszył art. 8 ust. 1 ww. dekretu bowiem wywłaszczający nie wezwał wszystkich właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia tejże nieruchomości;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że o rażącym naruszeniu art. 8 ust. 2 dekretu można byłoby mówić jedynie, gdyby wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, o którym mowa w art. 5 dekretu, w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu, w ogóle nie wyraziłby gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, w sytuacji gdy zaproponowana wykładnia ww. przepisu w zaskarżonym wyroku pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 30 ust. 1 dekretu;

5. w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju na skutek przyjęcia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r., nr Sa.II-20/39/52/53, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dochodząc jej oddalenia i rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

Na ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej podkreślić należy, że w sytuacji gdy sprawa dotyczy kwestii wywłaszczeniowych czy odszkodowawczych – jak w niniejszej sprawie – zaistniałych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie w demokratycznym państwie prawnym standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie działań organów administracji publicznej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania przedmiotowych decyzji administracyjnych, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy (por. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13; z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 789/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Godzi się też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej sprawy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19, 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1720/18, dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, 13 września 2007r. sygn. akt II OSK 1212/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Jednocześnie judykatura uwypukla, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473).

Ponadto w ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

Jak wiadomo w postepowaniu nieważnościwoym kwestionowane było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 14 maja 1956 r., nr Sa.ll-20/39/52/53 (dalej też orzeczenie (decyzja) z dnia 14 maja 1956 r., orzeczenie (decyzja) z 1956 r.), którym Prezydium orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Górcach Nowych w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola, o pow. 30729 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] lit. [...] Nr [...], stanowiącej współwłasność [...], [...], [...] z d. [...], [...], [...] i [...] (pkt 10 orzeczenia).

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie, co istotne, nadzwyczajnego postepowania administracyjnego – postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W zarzucie nr 1 odnoszącym się naruszenia prawa materialnego środek odwoławczy upatruje (wskazuje) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i kolejnymi przepisami (normami) prawa wskazywanymi konkretnie w środku odwoławczym, nie wiążąc jednak tego naruszenia z określonymi przepisami prawa stanowiącego podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia z 1956, tj. odpowiednich norm (przepisów) dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tylko poprzestaje na odwołaniu się do orzeczenia z dnia 14 maja 1956r. Tak opisany zarzut uznać należy co najmniej za niepełny, bowiem nie wskazuje naruszonych przepisów dekretu.

Z kolei w zarzucie nr 2, pomimo braku przywołania w środku odwoławczym naruszonego przez kwestionowany wyrok jakiekolwiek przepisu (normy) p.p.s.a., wskazuje się ogólnie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego). Poza tym wyjaśnić też należy, że zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno towarzyszyć obligatoryjne dokładne określenie przepisów prawa, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rażąco naruszała kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja (orzeczenie), a tym samym zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego. Wypadało zatem bezwzględnie powiązać przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z odpowiednim konkretnym przepisem (przepisami) prawa rażąco – w ocenie skarżącego – naruszonego. Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Tym samym zarzut ten jest nieusprawiedliwiony i nie mógł odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).

Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów Sąd kasacyjny ponownie przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w stosunku do zarzutu nr 5 należy przypomnieć, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy, wynikowy). Tego typu normy (przepisy) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezskuteczności czynności odmowy zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego ucznia do placówki oświatowej, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia omawianego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w niniejszej skardze kasacyjnej nie wskazano (wyrok NSA z 21 sierpnia 2020r. I OSK 295/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego.

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Z akt sprawy wynika, co ustalił zaskarżony wyrok, że [...] zmarł w dniu 2 czerwca 1930 r., [...] zmarła w dniu 24 września 1941 r., a [...] zmarł w dniu 10 lipca 1942 r. Zatem zmarli oni przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczenia z dnia 14 maja 1956 r. i nie przysługiwały im w dacie wydania tego orzeczenia jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Nie byli oni stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia 14 maja 1956 r. Także w ocenie Sądu odwoławczego, brak uwzględnienia w postępowaniu wywłaszczeniowym wszystkich następców prawnych ww. zmarłych i wzięcie pod uwagę tylko niektórych z nich - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - nie stanowi przesłanki nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującej stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana wada stanowić może wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek pominiętych w postępowaniu następców prawnych, jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki.

Wbrew stanowisku wyrażonym w środku odwoławczym – okolicznościach rozpoznawanej sprawy – gdzie orzeczenie z 1956 r. było jednocześnie skierowane również do osób żyjących należy przypomnieć, że w myśl utrwalonego nurtu orzecznictwa w przypadku wielości stron postępowania, wskazanie osoby (osób) zmarłej w decyzji wywłaszczeniowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 198/19; 24 lutego 2021r. sygn. akt I OSK 3028/18; 22 lutego 2022r. sygn. akt I OSK 675/19 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 919–920).

Podkreślić należy, co wynika z akt sprawy i zaskarżonego wyroku, że określone czynności prawne (działania prawne) kontrolowanego aktualnie (w warunkach postępowania nieważnościwego) przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania wywłaszczeniowego były również realizowane (urzeczywistniane) odpowiednio w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, który stanowił: "W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony będzie właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane".

Mając na względzie poczynione wyżej ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony także zarzut nr 3 środka odwoławczego ( art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu), bowiem z akt sprawy wynika, że wezwanie z dnia 3 grudnia 1952 r. do dobrowolnego odstąpienie nieruchomości zostało skierowane do [...] i [...]. [...] zmarł w 1925 r., przy czym jego spadkobiercy zostali ustaleni na mocy postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku z 25 maja 1957 r., a więc dopiero po 5 latach po dokonaniu tej czynności. Spadkobiercy nie podjęli także w tym okresie żadnych czynności zmierzających do ujawnienia w księdze wieczystej swoich praw do nieruchomości, a w dalszej kolejności do zakwestionowania orzeczenia wywłaszczeniowego. Podkreślić należy, że żaden z przepisów dekretu nie nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązku występowania do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, takiego obowiązku brak również w aktualnie obowiązujących przepisach dotyczących wywłaszczenia. Zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, że nie można czynić organowi zarzutu, że wezwanie zostało skierowane do właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, skoro wedle art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest ujawnione zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy wezwanie z 3 grudnia 1952 r. przesłał do [...] i [...] jako ujawnionych właścicieli nieruchomości.

Ponadto, jak trafnie uwypukla zaskarżony wyrok, że w/w wezwanie z 3 grudnia 1952 r. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości - dokonane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Wschód i skierowane do właścicieli tabularnych nieruchomości [...] i [...] - zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 7 grudnia 1952 r. do 23 grudnia 1952 r. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z 29 grudnia 1952 r., nr Sa-I-6-13/52. W aktach sprawy znajduje też się potwierdzenie odbioru wezwania nr Sa-I-6-13/52 zaadresowane do [...], z którego wynika, iż zostało ono odebrane w dniu 6 grudnia 1952 r. Na potwierdzeniu odbioru znajduje się podpis osoby odbierającej "J. [...] ", co pozwala przyjąć, że doręczenia dokonano żonie adresata - [...].

Wezwanie zbiorowe było przekazane do trybu obwieszczenia zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 20 grudnia 1951 r. Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych pismem z 31 grudnia 1951 r. zwróciła się do Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola o wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola wezwania zbiorowego. W piśmie z 17 stycznia 1952 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola poinformowała Stołeczną Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych ze ogłoszenie nieznanych właścicieli nieruchomości wywieszone zostały w dniu 14 stycznia 1952 r.

Dlatego prawidłowo uznał Sąd wojewódzki, że należy się zgodzić z organem nadzoru, iż nie doszło do naruszenia art. 8 dekretu - albowiem ze szczątkowych akt sprawy nie wynika, aby [...] wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuprawniony jest także zarzut rażącego naruszenia prawa odnoszony do art. 8 ust. 2 dekretu w związku z przywoływanymi przepisami prawa, bowiem słusznie przyjął Sąd wojewódzki, że można byłoby mówić ewentualnie o takim naruszeniu, gdyby wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, o którym mowa w art. 5 dekretu, w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, w ogóle nie wyraziłby gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Natomiast z akt sprawy wynika, że w wezwaniu z 3 grudnia 1952 r. skierowanym do właścicieli nieruchomości, Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie wezwała właścicieli nieruchomości, aby z terminie 15-dniowym od daty wywieszenia wezwania wypowiedzieli się na piśmie odnośnie życzenia co do gruntów zamiennych. Podobnie w wezwaniu zbiorowym (brak daty) skierowanym do wymienionych w wezwaniu właścicieli nieruchomości i wszystkich innych nieznanych z nazwisk współwłaścicieli nieruchomości Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie wskazała, że wyraża gotowość na życzenie właścicieli nieruchomości - zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomości zamienne zaofiarowane przez Prezydium Stołecznej Rady Narodowej, co poprawnie zaakceptował zaskarżony judykat.

Dlatego zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że powyższe ustalenia uniemożliwiają zatem stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Wynika z nich ewidentnie - wbrew twierdzeniom skarżących - że inwestor wyraził gotowość zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną - ale po uprzednim wyrażeniu takiej woli przez wywłaszczanego właściciela nieruchomości. Ponieważ w zgromadzonym materiale archiwalnym nie odnaleziono żadnego dokumentu na okoliczność, czy właściciele wywłaszczonej nieruchomości wyrazili wolę otrzymania w zamian nieruchomości zamiennej - dlatego też w tym zakresie nie można obecnie stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 27 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. Organ w toku postępowania administracyjnego rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej, a Sąd wojewódzki zasadnie podzielił w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Szeroko traktuje ono o aspektach proceduralnych i podstawach materialnoprawnych kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji – Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z dnia 14 maja 1956 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło wskazywanego w środku odwoławczym naruszenia norm (przepisów) prawa.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.