Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 953/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1  art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 15/23 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 15/23 oddalił skargę R. b. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzucił mu:

Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 z pominięciem wykładni TSUE oraz wyroku NSA pomimo nie wykazania zaistnienia okoliczności, które organ winien wykazać wywodząc z nich określone wnioski z okoliczności jakoby jedynym celem skarżącego było uzyskanie dopłat w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z ominięciem limitów dopłat a jak wynika z akt sprawy Skarżący w dalszym ciągu prowadzi to gospodarstwo osobiście

• Zastosowanie art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 pomimo okoliczności, że działania skarżącego są zgodne z celami prawodawstwa unijnego w rozumieniu tego artykułu, a uzyskane przez niego płatności zasilą i pozwolą na rozwój powstałego gospodarstwa rodzinnego oraz wykonywanie indywidualnej działalności rolniczej, która jest wykonywana w dalszym ciągu zgodnie z zasadami prawa unijnego co przeczy tezie tworzenia sztucznych warunków, a zarówno organ jak i sąd błędnie ustaliły, iż prowadzone przez skarżącego gospodarstwo rolne nie stanowiło odrębnego gospodarstwa tylko było częścią większego gospodarstwa obejmującego 120 ha i będącego we władaniu A., poprzez co takie zastosowanie przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto, że nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą a jednym gospodarstwem zarządzanym przez "A.". Gospodarstwo skarżącego winno zostać uznane za samodzielne, albowiem skarżący sam podejmował decyzje w nim, co wyłącza zarządzanie nim przez inny podmiot "A."

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

• błędną wykładnię tegoż artykułu polegającą na przyjęciu, iż do prowadzenia osobiście gospodarstwa rolnego niezbędne jest wykonywanie wszelkich czynności osobiście oraz posiadanie sprzętu (posiadania prawa własności) niezbędnego do wykonywania czynności agrotechnicznych, związanych z uprawą lub hodowlą oraz nie korzystanie z podmiotów wyspecjalizowanych w wykonywaniu czynności nie pozostających w bezpośrednim związku z czynnościami uprawy lub hodowli, a związanych z. innymi czynnościami jak sprzedaż płodów rolnych, doradztwo księgowe czy też doradztwo w innym zakresie poza uprawą czy hodowlą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego nie wskazuje na zamknięty katalog czynności jakie winny mieścić się w tzw. "osobistym" prowadzeniu gospodarstwa a określenia "pracuje" zostało zinterpretowane w kontekście przepisu art. 22 ustawy kodeks pracy, który w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania, albowiem nie ma w przepisie art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego bezpośredniego odniesienia do kodeksu pracy, natomiast w rozumieniu potocznym a takie winno zostać przyjęte w sprawie niniejszej - praca to szereg różnego rodzaju czynności i to nie tylko związanych z bezpośrednio z profilem produkcji w gospodarstwie rolnym

• Niezastosowanie tego przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - pomimo ustalenia, że skarżący sam podejmował decyzję dot. jego gospodarstwa - co do wejścia w posiadanie określonego obszaru gospodarstwa, profilu gospodarstwa, podejmowaniu decyzji o sprzedaży poprzez sprzedaż zwierząt, pomimo, iż warunki sprzedaży zlecał innym osobom celem uzyskania maksymalizacji ceny w sytuacji sprzedaży zwierząt przez lub za pośrednictwem osoby w grupie osób tworząc niejako grupę sprzedażową, utrzymywanie nabytego gospodarstwa w dalszych latach. Sąd winien zatem prawidłowo zastosować przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez przyjęcie, że okoliczności prowadzenia gospodarstwa przez skarżącego w pełni wpisują się w dyspozycję tego przepisu, a skarżący pracuje i podejmuje decyzje w gospodarstwie, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez Sąd braku samodzielności gospodarstwa skarżącego i zastosowanie przepisu art. 60 Rozporządzenia 1306/2013

3) Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie oraz wpływ na wynik sprawy:

• art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów - w szczególności zarzutów dotyczących osobistego prowadzenia gospodarstwa - ograniczenie się tylko do analizy uzasadnienia ARiMR bez całościowej analizy materiału dowodowego w szczególności analizy całości zeznań świadków w sprawie, a nie tylko wybranych fragmentów, poprzez które zarówno organ jak sąd zmierzały do przyjęcia określonego stanu faktycznego, który ustalony został wadliwie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i pozostawało w sprzeczności z faktami samodzielności prowadzenia gospodarstwa, jakie powinny być prawidłowo przyjęte, gdyby materiał dowodowy został poddany analizie w całości - co do przesłanek za lub przeciw przyznaniu określonych faktów.

• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy beneficjentem wnioskowanych korzyści miał być wyłącznie skarżący, a nie jak sugerował organ II instancji, co podzielił także WSA – A., a korzyść ta nie była sprzeczna z celem systemu wsparcia i zmierzała do rozwoju drobnych gospodarstw

• Niewłaściwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w przypadku, gdy nie istniał związek osobowy i kapitałowy pomiędzy skarżącym a A., wobec powyższego nie zaistniały przesłanki obiektywne związane z tworzeniem sztucznych warunków

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II Instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o materiał dowodowy w tej części, którego treść pokrywała się z przyjętym przez organ założeniem spełnienia przez beneficjenta sztucznych warunków, natomiast pominąwszy pozostały materiał który temu zaprzeczał, czemu nie można przypisać przymiotu "rozważenia" pełnego materiału dowodowego; polegające także na wadliwym wnioskowaniu z treści zebranych dowodów, iż dowody przemawiają za tworzeniem sztucznych warunków i brakiem osobistego prowadzenia gospodarstwa, w sytuacji zgoła odmiennej, gdyż z materiału wynika, że powstały samodzielne, osobiście prowadzone, ukierunkowane na rozwój gospodarstwa, w których jest kontynuowana działalność wytwórcza w rolnictwie, czego wynikiem są:

a. Samodzielnie do dziś prowadzone gospodarstwo skarżącego oraz jego decyzja o stworzeniu grupy producentów rolnych, o której tworzenie skarżący oraz inni rolnicy starali się od 2016 r.

b. Błędne ustalenie i wnioskowanie, iż doszło do zawarcia pozornej umowy dzierżawy i pozornej sprzedaży bydła, skoro działalność ta jest kontynuowana przez beneficjenta przez okres 8 lat do dnia dzisiejszego i zmierza do rozwoju, poprawy jakości i standaryzacji produktów w ramach prowadzonego osobiście gospodarstwa, które zostało zrzeszone w A., a przedstawiony dowód w postaci uznania Grupy producentów rolnych A. potwierdza realność tych działań i pozostaje w sprzeczności z zarzutem pozorności umów dzierżawy gruntów oraz sprzedaży zwierząt

Co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że nie wyjaśniono na jakich przesłankach WSA uznał, że umowy dzierżawy i sprzedaży zostały zawarte dla pozoru przez beneficjenta, nie wskazując jaki był rzekomy cel tych umów i jakie dowody na to bezsprzecznie wskazują, co istotnie zmienia ustalenia stanu faktycznego i pozostaje w sprzeczności z faktem osobistego prowadzenia gospodarstwa, co skarżący wykazał.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu II Instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji

ewentualnie

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

4) na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 629/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 28 września 2017 r., III SA/Po 255/17 oraz decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z 20 stycznia 2017 r. nr 101/15/2017 i] zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 188, w związku z art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe kluczowe dla dalszych rozważań zasadności skargi kasacyjnej jest wskazanie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do prawidłowości uwzględnienia przez organ uwag i wskazań zawartych w wyroku NSA z 29 kwietnia 2021 r., I GSK 629/18. Dokonano zgodnie z wytycznymi analizy stworzenia sztucznych warunków pod kątem przesłanek subiektywnych i obiektywnych. W wyniku rozpatrzenia całości materiału dowodowego, organy ustaliły nowy stan faktyczny w sprawie. Należy wskazać, że sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, tamże).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że ocena prawna nie wyznacza granic przyszłej sprawy administracyjnej i zakresu kontroli sądowoadministracyjnej wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sytuacji, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, konieczne jest czynienie nowych ustaleń faktycznych, czy dokonanie nowych ocen prawnych nie związanych z oceną prawną wiążącą z mocy art. 153 p.p.s.a., takie zachowanie organu i sądu administracyjnego nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 p.p.s.a. Innymi słowy związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony przez zmianę stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29.04.2014 r., sygn. akt II GSK 258/13 przytoczony w uzasadnieniu WSA w Warszawie, wyrok NSA z dnia 4.08.2016 r., sygn. akt II GSK 691/15, wyrok NSA z dnia 27.04.2017 r., sygn. akt I FSK 1082/15, tamże).

W związku z powyższym zauważyć należy, że w rozbudowanych zarzutach skargi kasacyjnej skarżący zmierza przede wszystkim do zakwestionowania zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska organów administracji publicznej, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez Sąd I instancji pogląd w tym zakresie jest prawidłowy.

Najdalej idącym zarzutem jest wyrażony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny.

Należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowi on że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 398/21, tamże). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2015r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016r., II GSK 912/15, tamże). Zatem art. 3 § 1 p.p.s.a. ma również charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby Sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezpodstawny.

Bezzasadność tego zarzutu jest tym bardziej widoczna, gdyż kasator połączył go z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.

Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skargi skarżącego nie uwzględnił. Możliwe więc było przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie, jak i zastosowanej podstawy prawnej. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał, że organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zgodził się z organem, że przeprowadzone postepowanie w pełni realizuje zalecenia wyroków wydanych uprzednio w sprawie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia w omawianym zakresie. Skarżący, jak i pozostali wnioskodawcy dokonali zarówno sztucznego zakupu zwierząt, jak wydzierżawienia gruntów. Osoby te (w tym skarżący) nie dokonywali samodzielnie żadnych czynności na tych gruntach, jak i przy zwierzętach. Działania w tym zakresie prowadziła w 2015 r. A.. Dysponowała paszą, opłacała rachunki za utrzymanie gospodarstw, jej pracownicy (domownicy i członkowie) wykonywali za wynagrodzeniem wszystkie fizyczne czynności przy zwierzętach i na wydzielonych gruntach. Jak słusznie za organem wskazał Sąd I instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że mimo formalnego spełnienia przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty. A. w 2015 r. wydzieliła część swoich gruntów o pow. 122,93 ha 52 osobom fizycznym, średnio po 2,30 ha na osobę. Czynność ta stanowiła jedynie pozorne przemieszczenie ziemi, albowiem w rzeczywistości grunty te pozostały w 2015 r. jej władaniu, na rzecz której skarżący i pozostałe 51 osób pracowało, otrzymując wynagrodzenie. Sąd I instancji wskazał w sposób precyzyjny na ustalenia organu, zebrany w tej sprawie materiał dowodowy i uznał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Stwierdził, że skarżący oraz pozostałe osoby nie są faktycznymi użytkownikami gruntu rolnego.

Sąd I instancji uznał ponadto za organem, że dokonywana sprzedaż zwierząt nie była wykonywana indywidualnie przez poszczególnych wnioskodawców (w tym skarżącego), bowiem decyzje w tym zakresie podejmował zarząd A. i A.., co miało na celu uzyskanie korzyści finansowych. Mimo rzekomo dokonanego i zgłoszonego zbycia zwierząt, pozostały ono de facto w zarządzie A., która decydowała kto, kiedy i jakie czynności wykona przy zwierzętach. Materiał dowody, w tym zebrane zeznania świadków wskazują bowiem, że skarżący w 2015 r. nie ponosił żadnych nakładów na zakupione zwierzęta oraz nie miał wpływu na ich sprzedaż. Wyjaśnienia skarżącego z 7 października 2021 r. tylko zaś potwierdzają, że to nie on ponosił wszystkie koszty związane z utrzymywaniem zwierząt.

Skontrolowane przez WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu spółdzielni, jak i sposobu działania. wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu należy wskazać, że do postępowań w sprawach indywidualnych, dotyczących wsparcia dla rolników, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach dotyczących konkretnego rodzaju płatności, przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec powyższego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie odpowiada tym wymogom. Organy mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach z których wynika, że skarżący w rzeczywistości nie prowadził wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności, skarżący nie prowadził samodzielnie działalności rolniczej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącego, a Sąd I instancji argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji skarżącego nie świadczy o jej pominięciu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie rzeczy brak było podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego. Sąd I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zrealizował w tym zakresie wytyczne wyroku NSA wydanego uprzednio w sprawie. Niepodzielenie argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. Uznał jednak, że okoliczności i argumentacja przedstawiona przez skarżącego nie są wystarczające dla wykazania, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia warunków przyznania wsparcia. Sąd I instancji stanowisko to podzielił i wskazał, że uzasadnienia decyzji organu administracji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organ, że zaistniały okoliczności do wydania zaskarżonej decyzji i jednocześnie organ zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia poczynione w niniejszej sprawie są w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami.

Tym samym także i ten zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy stwierdzić, że zarzut ten nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Skarżący kasacyjnie deklaruje, że w jego ocenie zarzut dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jednakże w jego wywodach odwołuje się przede wszystkim do swojej własnej sytuacji oraz sytuacji innych osób fizycznych, które zostały uznane za powiązane z nią ekonomicznie czy też osobowo. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że poprzez ten zarzut w rzeczywistości nie kwestionuje wykładni wskazanej wyżej regulacji, ale ich zastosowanie w niniejszej sprawie, nie podając dokładnie i jednoznacznie na czym tego rodzaju nieprawidłowość miałaby polegać.

W tym miejscu należy też zaznaczyć, że podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady, pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA: z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21, tamże). W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez skarżącego skutecznie podważona, jako że jego zarzuty w tym względzie okazały się nieskuteczne, bądź niezasadne. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega ze swej istoty na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. wykazaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.

Skarżący kasacyjnie w swych motywach jedynie ogólnikowo i bardzo pobieżnie wskazał dlaczego, jego zdaniem przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie powinien być stosowany. W tej sytuacji jednak, wobec niedoprowadzenia do zakwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, jak również prawidłowości dokonanej przez organ wykładni wyżej wskazanych przepisów, jego twierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw. W kwestii zarzucanego nominalnie przez skarżącego błędu wykładni nadmienić jedynie należy, że przedmiotowego zarzutu nie sposób rozpatrywać w tym właśnie zakresie, albowiem skarżący nie podał nawet jak jego zdaniem przepisy te winny być, według niego, prawidłowo interpretowane. Nie wskazał więc właściwego wzorca kontroli. Za takie nie sposób bowiem uznać jego sugestii, co do sposobu zastosowania konkretnej regulacji, na gruncie ustalonych powiązań, których istnieniu nie zaprzecza. Poza tym nie można w tym wypadku nie zauważyć tego, że WSA w Poznaniu podzielił pogląd organów co do tego, że stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności obejmuje: element obiektywny – tj. stworzenie odpowiednich uwarunkowań faktycznych, element subiektywny – wolę doprowadzenia do nieuzasadnionego uzyskania korzyści, jak również udaremnienie zakładanego przez prawodawcę unijnego celów danych systemów wsparcia. Nie sposób więc zarzucać mu pominięcia którejkolwiek z tych przesłanek, tak jak i wzajemnego ich utożsamiania. Nie sposób też pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I GSK 629/18 w sposób precyzyjny również odniósł się do stawianego w sposób zbliżony zarzutu wskakując w nim, że jest on błędnie sformułowany.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również ostatni zarzut (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w którym kasator zarzuca naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 b) ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten nie miał zastosowania w sprawie prowadzonej przed organami obu instancji. Pozostawał on zatem bez znaczenia dla wyniku sprawy sądowej rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Kasator nie zauważa również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku o sygn. akt I GSK 629/18 wskazał swoje stanowisko w sprawie i jest ono wiążące, o czym była mowa wyżej. NSA podniósł, że organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy posiadane przez wnoszącego skargę kasacyjną gospodarstwo odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.) i art. 4 ust. 1 lit. b) oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r.), a także czy prowadzi działalność rolniczą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013. Również i w tym zakresie zarówno Sąd I instancji, jak i wydający w sprawie organ zastosował się do zawartych w tej sprawie wytycznych.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.