Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 664/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 6 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 lutego 2013 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2, pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, 6, 7 oraz art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania T.W. od decyzji nr [....] Prezydenta Miasta N. z dnia 6 czerwca 2012 r., znak [....] , ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia pn " Budowa garażu z możliwością dobudowy jednej ściany do budynku mieszkalnego na działce nr [....] , w obr. [....] , bezpośrednio przy granicy działki nr [....] , w obr. [....] , przy ul. [....] w N. ", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób wskazało zaś na następujące okoliczności.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta N. na wniosek J.B. i A.B. z dnia 10 maja.2011 ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także art. 104 k.p.a. Decyzja w swym orzeczeniu nie zawiera warunków zabudowy lokując ten zakres w załącznikach "Nr 1- części tekstowej zawierającej wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" i "Nr 2 - części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na kopii mapy zasadniczej, wraz z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji, stanowiące integralna część niniejszej decyzji".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji stwierdził m. innymi, że:

a) teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy;

b) w związku z powyższym, zgodnie z art. 53 ust. 3 dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, warunki zabudowy i wyniki analizy zawarto w załączniku Nr 1 do decyzji, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej będącej załącznikiem Nr 2, który zawiera również wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w § 3 rozporządzenia;

c) w toku prowadzonego postępowania uzyskano uzgodnienia organów wymaganych przez art. 53 ust.4 ustawy ( pismo Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 13 czerwca 2011 r., znak [....] );

d) w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy;

e) w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły w dniu 19 maja 2011 r. pisma T.W. z zastrzeżeniami do planowanej inwestycji, w których domagała się doprecyzowania wniosku, z czym nie zgodził się organ pierwszej instancji uznając, ze wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest kompletny i nie wymaga precyzowania;

f) przeprowadzona analiza warunków wykazała, że wszystkie wymagania wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały

spełnione, co "udokumentowano w analizie i jej wynikach.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła w terminie T.W. , wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zarzucając :

1) pozbawienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [....] w odległości 1,50 m od granicy działki nr [....] ;

2) brak ochrony przed zalewaniem wodami opadowymi w sytuacji wybudowanego ogrodzenia pełnego z pustaków o wysokości do 2,20 m, które stanowi korytarz dla przepływu nadmiaru wód opadowych;

3) istnienie obecnie utrudnień w użytkowaniu obiektu budowlanego spowodowane wybudowaniem pełnego ogrodzenia, które ogranicza widok na miejsce publiczne oraz przewidywane utrudnienia związane z budową i użytkowaniem garażu.

W końcowej części odwołania skarżąca podniosła, że wybudowane ogrodzenie pełne w rozumieniu "immisji negatywnych przeszkadza w przenikaniu dóbr z powietrza światła, nadmiernie zacienia i obniża wartość tej nieruchomości", co oznacza, że decyzja nr [....] narusza przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zatem wniosek o uchylenie decyzji jest zasadny.

Rozpatrując odwołanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przeprowadziło analizę przedstawionych akt oraz oceny zaskarżonej decyzji stwierdzając, że zarówno zarzuty zawarte w odwołaniu , jak też wniosek odwołującej się o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego są nieuzasadnione. Nadto , że kontrola instancyjna nie wykazała naruszenia przez Prezydenta Miasta N. przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego normujących proces ustalania warunków zabudowy.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w myśl zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ww. ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5-5 ustawy. W odniesieniu do zamierzenia polegającego na budowie obiektu usytuowanego na działce posiadającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej i wyposażonej w pełni w infrastrukturę komunalną (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, elektryczna oraz gazowa) w tzw. "ostrej" granicy działki - a takie zamierzenie objęte jest zaskarżoną decyzją - najistotniejszym zadaniem dla organu jest sprawdzenie i udowodnienie, czy spełniony jest warunek pkt 1 wyżej wymienionego przepisu, czyli czy faktycznie co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Za sąsiednią działkę uważa się każdą działkę położoną w wyznaczonym obszarze analizy przewidzianym rozporządzeniem, zaś zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 14 ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dokonana pod tym względem ocena wykazała, że pozyskana przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dowodzi spełnienia tych przesłanek. Wynika z niej bowiem, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia, cztery działki - nr nr [....] w obr. [....] i [....] w obr. [....] - zabudowane są obiektami budowlanymi usytuowanymi bezpośrednio w granicy działek. Tak więc podstawowy warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony, a tym samym fakt ten daje pełnoprawną podstawę do przyjęcia, że ustalenie warunków zabudowy w sposób określony w decyzji jest kontynuacją sposobu zabudowy w tym terenie.

Drugą kwestią w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, którą można traktować jako kwestię o fundamentalnym znaczeniu jest, zapisana w art. 19 k.p.a. - zasada o przestrzeganiu z urzędu swojej właściwości rzeczowej.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że z zasady tej wynika obowiązek rozgraniczenia od siebie prowadzenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach, normowanych w oddzielnych regulacjach materialnoprawnych, które w skrócie można określić jako zagospodarowanie i budowanie, a mianowicie:

- po pierwsze, na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która jednoznacznie określa m. innymi zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych aniżeli inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu prowadzonym przez organ, którego właściwość rzeczową orzeczono w art. 60 ust. 1 tej ustawy);

- po drugie, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, pz. 1623 z późn. zm. ), z którego wynika, że normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, precyzując szczegółowo w art. 80 ust. 1 pkt 1 właściwość rzeczową organu prowadzącego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych określone w art. 28 - 40a Rozdziału IV tej ustawy.

Szczegółowa lektura tych unormowań w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych wykazuje, że postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy służy wyłącznie ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego (por. wyrok z dnia 23.06.2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 530/09), oraz że decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym przypadku nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie daje też podstaw do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie możliwość inwestowania i wskazuje warunki, na jakich zamierzenie ma być realizowane. Na tym etapie organ wskazany w art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie tylko nie ma obowiązku badać, ale i nie jest uprawniony do wejścia na teren nieruchomości, dokonywania pomiarów i szczegółowych oględzin dla dokonania ustaleń dopuszczalnych prawem budowlanym odległości pomiędzy budynkami usytuowanymi na sąsiednich nieruchomościach, jako że dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazany w art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest uprawniony do badania, czy projekt budowlany ( w tym projekt zagospodarowania terenu inwestycji sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 ) spełnia ustalenia nie tylko decyzji o warunkach zabudowy, ale także odpowiada przepisom § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm. dalej nazywanego ). Dopiero w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę, obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym - jej szczegółową lokalizację (por. art.34 ust.3 ustawy- Prawo budowlane oraz § 12 powyższego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) . Organ udzielający pozwolenia na budowę musi zapewnić stron czynny udział w tym postępowaniu - art. 10 k.p.a. Organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 227 96; wyrok WSA z 31 maja 2005r., IV SA/ Wa 905/ 04 i wyrok WSA z 24 sierpnia 2005r., IV SA/ Wa 252/ 05).

W świetle powyższego, nie jest zatem dopuszczalne badanie tych samych kwestii zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o pozwolenie na budowę, czyli że organ prowadzący postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może uwzględnić żądania strony, aby w tej decyzji rozstrzygnięto o odległości budynku od granicy z sąsiednią działką, lub nawet w tzw. "ostrej granicy", gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania mającego pod względem materialnym podstawę w prawie budowlanym. Podkreślenia wymaga i to, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm.) nie jest przepisem odrębnym przy rozstrzyganiu warunków zabudowy co wynika również z orzeczenia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06 stwierdzającego, że "określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Na tej samej zasadzie - zdaniem organu odwoławczego - należy traktować przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Kwestie przewidywanego ewentualnego negatywnego wpływu inwestycji w zakresie jej oddziaływania na sąsiednią działkę, a tym samym pogorszenia komfortu zamieszkiwania, nie mogą być uwzględnione na etapie ustalania warunków zabudowy, bowiem jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ochrona interesów osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretnie i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1172/11). Wskazuje się również, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 682/09).

W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje za nieuzasadnione odnoszenie się do twierdzeń skarżącej zawartych w pismach z dnia pomiędzy 23 lipca 2012 r. i 6 sierpnia 2012 r.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 6 lutego 2013 r., znak [....] , T.W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 140 k.p.a. na skutek błędów w ocenie warunków zabudowy, przez które to zaniedbania i brak wnikliwej analizy wydana została decyzja wskazująca niewłaściwie na prawidłowe zagwarantowanie ładu przestrzennego działki i ochronę interesów osób trzecich, jak również z uwagi na brak dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego, a to poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, zaś wszelkie kwestie - takie jak odległość od granicy planowanej inwestycji, jej wysokość oraz związane utrudnienia dla sąsiedniej działki własności skarżącej, w tym brak odpowiedniego dostępu do światła, winny być badane na etapie pozwolenia na budowę, mimo iż uchybienia te powstały na skutek pominięcia zasady dobrego sąsiedztwa oraz zbagatelizowania oceny wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, podczas gdy stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym danego obszaru wskazują na naruszenie powyższej zasady, oraz powodują zbytnią ingerencję w działkę sąsiednią naruszając zwłaszcza przepisy wskazane w załączniku Nr 1 pkt 5, w zakresie w jakim inwestycja narusza interes skarżącej.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca podkreślała, że organy obu instancji pominęły obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zdaniem T.W., zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Analizowany obszar winien obejmować szerszy pas i błędem organu jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych nie jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie, a więc porównywanie zabudowy działki skarżącej i wnioskodawców. , a własności p. B. . jaka wynika z map przedłożonych do niniejszej skargi, w szerszym pasie żaden budynek gospodarczy posadowiony we wcześniejszych latach nie tylko nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie z działką bezpośrednio przylegającą, ale także nie ma kubatury odpowiadającej planom inwestycyjnym wnioskodawców, a tym bardzie w sposób wpływający na działkę sąsiednia. Na ocenę zagospodarowania terenu powinna mieć znaczenie także kontynuacja funkcji dotychczas istniejących budynków, która jest odmienna od planowanej inwestycji. Nadto znaczenie winien mieć nie tylko interes inwestora, ale to by organ poczynił pełne ustalenia w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, odpowiadające zwłaszcza działce bezpośrednim. W sprawie niniejszej jest koniecznym , aby nowa zabudowa została dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, tj. do budynków, które istniały już w latach 80 - tych na nieruchomości skarżącej. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, a w żaden sposób jej nie odpowiada. Nie tylko nie jest kontynuowana w sposób odpowiadający położeniu w dawnym budynkom mieszkalnym, ale zmierza całkowicie do zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, którego wprawdzie brak dla analizowanego obszaru, to jednak należy wskazać, iż objęte decyzją ustalenia warunków zabudowy diametralnie zmieniają obszar sąsiedni.

W zakresie ustalenia warunków zabudowy został pominięty interes skarżącej, co skutkuje tak ograniczeniem jej w prawie własności (brak dostępu światła, niedogodności związane z bliskim sąsiedztwem podmywanie wód opadowych).

Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza min. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Skarżąca wskazuje, że dołączony do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy plan inwestycyjny faktycznie pomija jej interes w zakresie, w jakim dotychczas podnosiła orz skutkuje całkowitym pozbawieniem jej dostępu do światła dziennego do jej pomieszczeń mieszkalnych. Przy takiej zabudowie zostaną naruszone przepisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich, określone w pkt 5 zaskarżanej decyzji.

W piśmie procesowy z dnia 2 września 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi T.W. wskazywała na konieczność dołączenia do akt przedmiotowej sprawy toczących się równolegle z jej udziałem, a dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego uzyskanego decyzją z dnia 29 października 2008 r., znak [....] oraz znak PINB [....] . Jak wyjaśniała inwestorzy wystąpili z wnioskiem o pozwolenia na budowę, którego przedmiotem miała być budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przebudowa istniejącego budynku gospodarczego z częściowa jego rozbiórką i rozbudową w celu połączenia z nowym budynkiem mieszkalnym oraz rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [....] . Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego, a wskutek cofnięcia wniosku o wydanie warunków zabudowy postępowanie zostało umorzone decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia 9 sierpnia 2011 r., znak [....] . Na skutek rozebrania budynku gospodarczego łącznie z fundamentami zalano nowe fundamenty, które zostały przesunięte o 80 cm w głąb, a w miejsce ściany która miała pozostać w granicy z posesją skarżącej wybudowano mur o wysokości 2,20m i długości 21,5m, który tworzy wąski tunel. Scharakteryzowana w niniejszej sprawie ocena zgodności zamierzenia z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie odzwierciedla rzeczywistych zmian planowanych i częściowo wprowadzonych przez inwestorów, przez co nieadekwatne będzie również uzyskane na tej podstawie pozwolenie na budowę. Skarżąca wnosiła także o dołączenia zawiadomienia PINB w dla Miasta N. z dnia 18 marca 2010 r., znak [....] , dotyczących budynku gospodarczego, z którego wynika, że nastąpiła całkowita rozbiórka budynku gospodarczego i rozpoczęcie budowy garażu nieobjętego decyzją o pozwoleniu na budowę, co zdaniem organu stanowi odbudowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych z podnoszonych w nich zarzutów. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji stwierdzono również naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania niesygnalizowane w skardze, co jest dodatkowym powodem uchylenia wydanych w takich warunkach aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło uprzedniej treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

W tym zakresie należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w jego centrum . Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie.

W sprawie niniejszej obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z wyżej powołanymi przepisami prawa Przekracza on bowiem znaczenie przewidziane przez ustawodawcę minimum ( front usytuowany od drogo wewnętrznej prowadzącej do ul.......), zaś motywy powyższego nie zostały uzasadnione. Nie są również znane przyczyny, dla których granice obszaru analizowanego poprowadzono w różnych kierunkach, w niejednakowej odległości od centrum działki stanowiącej teren inwestycji. Całkowicie dowolne wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwala zaś na akceptację samej analizy w zakresie oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz ustaleniu określonych parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdzony stan stanowi już samodzielnie dostateczny powód do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Dodatkowym mankamentem analizy jest to, że została ona przeprowadzona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, pozbawionej numeracji działek, zaś w aktach administracyjnych brak dokumentów urzędowych pozwalających na ich niebudzące wątpliwości ustalenie oraz powiązanie z mapa.

Zważyć należy dalej, że organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika natomiast możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać.

Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji. Niedopuszczalnym jest natomiast łączenie w jedynym dokumencie ustaleń dotyczącym warunków zabudowy – stanowiących rozstrzygnięcie, z tekstem wyników analizy – będącym w istocie uzasadnieniem dla wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w taki sposób, że elementów tych nie da się jednoznacznie wyodrębnić.

Takimi właśnie uchybieniami dotknięte jest decyzja organu pierwszej instancji, zaakceptowana błędnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcza. O ile za nieznaczące można uznać połączenie w jednym dokumencie wymienionych w przepisach części graficznych, to pozostałości stwierdzone naruszenie prawa jest istotne, zaś jego skutkiem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w istocie rozstrzygnięcia. Zważyć należy bowiem, że w osnowie samej decyzji nie ustalono warunków zabudowy, natomiast w pozostałości wynika z niej, że integralną częścią decyzji są jedynie załączniki :

Nr 1 – część tekstowa zawierająca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

Nr 2 – część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona na kopii mapy zasadniczej, wraz z liniami wyznaczającymi teren inwestycji.

Tak wydany akt nie może zaś pozostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo należy wskazać załącznik Nr 1, określony jako część tekstowa zawierająca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera pewne fragmenty, które są charakterystyczne dla rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Gdyby nawet temu załącznikowi próbować nadać takie właśnie znaczenie oraz pominąć błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, czy nieczynnością załącznika Nr 2 co do numeracji działek, to wówczas należy wytknąć brak tekstu wyników analizy oraz niestanowcze - odnośnie wysokości głównej kalenicy obiektu, i nieczytelne określenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji - co dotyczy powierzchni zabudowy przy braku jakichkolwiek danych odnośnie powierzchni zabudowy już istniejącej na działce nr [....]. Nadto, rozstrzygnięcie zezwala na budowę obiektu budowlanego gabarytowo odbiegającego od typowych garaży oraz żądania wniosku.

Kolejną istotne wady kontrolowanych decyzji i samej analizy sporządzonej przez architekta w toku postępowania przed organem pierwszej instancji jest po pierwsze niewyjaśnienie wszelkich okoliczności dotyczących stanu faktycznego i prawnego w obszarze analizowanym, po drugie brak odpowiedniego uzasadnienia dla dopuszczenia zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką nr [....] . Kontrolowane decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. , art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a.

W szczególności, zważyć należy, że poza kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 z 12 października 2011 r. w aktach organu pierwszej instancji znajduje się również dołączona przez inwestorów do wniosku kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z dnia 10 maja 2011 r., na której oznaczono granice terenu objętego wnioskiem i przedmiot zamierzenia. O ile mapa dostarczona przez inwestora nie pozwala na jednoznaczne wyjaśnienie, czy do budynku mieszkalnego w budowie został już dobudowany garaż, o tyle istnienie takiego obiektu w dobudowie obrazuje późniejsza mapa zgromadzona dla celów analizy i wykorzystana przy tworzeniu załącznika Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. We wniosku złożonym przez inwestorów nie wspomina się o uprzednim zamiarze rozbiórki jakiegokolwiek obiektu budowlanego, a ni też o tym, by w dacie jego złożenia, albo następnie na działce nr [....] został zbudowany garaż albo inny obiekt budowlany. Te kwestie co do stanu faktycznego i prawnego nie zostały w sprawie wyjaśnione, zaś mają wpływ na sposób ustalenia zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy.

Równie istotnemu zagadnieniu , tj. zezwoleniu na zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką nr [....] nie nadano właściwego znaczenia. W analizie architekta, czy potem w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jest mowa co prawda o istnieniu w obszarze zanalizowanym działek z taką zabudową, nie mniej jednak nie jest to argument dostateczny nawet, gdyby takie obiekty znalazły się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. W tym zakresie należy zauważyć, że wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676) przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ) stanowią w § 12 ust. 1 - 2 :

1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto § 12 ust. 4 powyższego rozporządzenia stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powiązanie tej regulacji z treścią art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i nakazuje zaś uznać sygnalizowane zagadnienie za szczególnie doniosłe, jako związane z ograniczeniami praw właścicieli w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego już na etapie ustalania warunków zabudowy.

Kwestia zezwolenia na zabudowę w granicy ma nie tylko swój aspekt natury techniczno-budowlanej, ale także istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. W sprawie niniejszej powyższe zagadnienia zmarginalizowano nie podając logicznych argumentów uzasadniających przyjmowane rozwiązanie, prowadzące do ograniczenia prawa własności skarżącej. Za taki argument nie może bowiem zostać uznany interes inwestorów zwłaszcza, gdy nie mamy do czynienia zabudową pierzejową, zaś wielkość, kształt czy inne cechy terenu objętego wnioskiem zdają się nie uzasadniać wprowadzania ograniczeń praw osób trzecich. Takich argumentów, jak dotąd przynajmniej nie podano.

Nie jest zatem tak, jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wszelkie podnoszone przez skarżącą zagadnienia podlegają rozstrzyganiu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego przez organ wydający pozwolenie na budowę. O ile takie stanowisko można uznać za trafne w kwestii zarzutów mających za przedmiot pozbawienie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [....] w odległości 1,50 m od granicy działki nr [....] , kwestii widoku, czy obaw przed zalewaniem wodami opadowymi, o tyle już w ramach wydania decyzji o warunkach zabudowy należy rozstrzygnąć o zabudowie w granicy z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz czynników wskazywanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Z powołanej regulacji wynika, że nie tylko w planowaniu, ale i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza :1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3)wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4)wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7)prawo własności; 8)potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią tylko funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu