Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 209/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4 i 5, art. 65, art. 65b ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 2, art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 73/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ż. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w specjalny sposób 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ż. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 73/22, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ż. (dalej: Wnioskodawca, Stowarzyszenie, Strona) na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, Organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 marca 2022 r. o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny: stwierdził, że GDDKiA dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Organ do rozpoznania ww. wniosku Stowarzyszenia o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; przyznał od GDDKiA na rzecz Strony sumę pieniężną w wysokości 2000 zł; zasądził od GDDKiA na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 17 marca 2022 r. Stowarzyszenie wystąpiło do GDDKiA o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie w dniu 19 czerwca 2022 r. imprezy sportowej "[...]" z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny, tj. planowana trasa wyścigu objąć miała drogę techniczną – serwisową położoną wzdłuż krajowej trasy S7 ze startem i metą w miejscowości Skurów. Pismo wpłynęło do Organu 21 marca 2022 r.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. nr 2/2022 Starosta Grójecki (dalej: Starosta), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, uzgodnił pozytywnie trasę wyścigu organizowanego przez Stronę. Postanowienie zostało przedłożone GDDKiA 11 kwietnia 2022 r.

Organ przy piśmie z 28 kwietnia 2022 r. przekazał wniosek Stowarzyszenia Starostwu Powiatowemu w Grójcu. Powołując się na art. 65b ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.; dalej: p.r.d.) GDDKiA stwierdził, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji, gdyż trasa imprezy nie przebiega drogą kategorii drogi krajowej.

Starosta zaś pismem z 9 maja 2022 r., przesłanym do wiadomości Stowarzyszeniu, poinformował GDDKiA, że organ zarządzający ruchem dla dróg gminnych i powiatowych nie jest właściwy do wydania decyzji w sprawie wniosku Stowarzyszenia. Powołał się na wcześniejszą korespondencję prowadzoną między organami w 2021 r.

W piśmie z 19 maja 2022 r., przesłanym do wiadomości GDDKiA, poinformował Stronę o stanowisku.

Z kolei GDDKiA pismem z 24 maja 2022 r. powiadomił Stronę, że nie jest organem właściwym do wydania zezwolenia, gdyż wskazana trasa wyścigu nie przebiega żadną drogą kategorii drogi krajowej. Stanowisko to organ podtrzymał w pismach z 8 czerwca 2022 r. skierowanych do Stowarzyszenia i Starosty.

Wnioskodawca pismem z 1 czerwca 2022 r. skierowanym do GDDKiA (data wpływu do organu 2 czerwca 2022 r.) zażądał wydania decyzji administracyjnej, powołując się na prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Pismem z 13 czerwca 2022 r., Stowarzyszenie wniosło do GDDKiA ponaglenie, uważając, że sprawa z wniosku z 17 marca 2022 r. nie została załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

Starosta przy piśmie z 27 czerwca 2022 r. zwrócił GDDKiA otrzymany wniosek Stowarzyszenia z 17 marca 2022 r. wraz ze związaną z nim korespondencją.

W odpowiedzi na ponaglenie GDDKiA pismem z 19 lipca 2022 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 24 maja 2022 r.

Pismem z 20 czerwca 2022 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) skargę na bezczynność GDDKiA w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny. Zarzuciło organowi naruszenie art. 7 w związku z art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 65e p.r.d. poprzez ich niezastosowanie i znaczące przekroczenie terminu oraz niezałatwienie w ustawowym terminie wspomnianego wniosku, co naraziło Stowarzyszenie na poniesienie szkody wielkich rozmiarów. Strona zażądała: zobowiązania GDDKiA do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność tego Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od GDDKiA na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 28.312,56 zł, odpowiadającej poniesionej stracie oraz o zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ponownie wskazał, że trasa imprezy nie przebiega przez żadną drogę kategorii drogi krajowej, a wobec tego nie jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 65 p.r.d. Ponadto, organ, któremu przekazano podanie (wniosek) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. był związany przekazaniem, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Wobec przekazania wniosku Stowarzyszenia według właściwości do Starosty nie ma podstaw do przyjęcia, że GDDKiA jest zobowiązany do prowadzenia postępowania i rozpoznania wniosku. Organowi administracji nie można przypisać bezczynności, gdy stwierdzając w sprawie swoją niewłaściwość, podejmuje działania stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Nie prowadził merytorycznego postępowania administracyjnego, którą to kwestię pozostawił właściwemu organowi - zarządcy dróg powiatowych jako organowi zarządzającego ruchem na drodze, tj. Zarządowi Powiatu w Grójcu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał skargę Stowarzyszenia na bezczynność GDDKiA za zasadną i na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punktach 1, 2, 3, 4 sentencji wyroku.

Sąd zgodził się, że chodzi o sprawę objętą kognicją sądów administracyjnych na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 65 i art. 65b p.r.d., co świadczy, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W ocenie WSA nie wystąpiła przeszkoda do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, gdyż do czasu wyrokowania decyzja nie została wydana (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19; uchwała i pozostałe powołane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zostało także, przed złożeniem skargi, wniesione pismami Strony: z 1 czerwca 2022 r. (wpływ do Organu potwierdzony prezentatą z 2 czerwca 2022 r.) i z 13 czerwca 2022 r. (data nadania na adres Organu: 13 czerwca 2022 r.) ponaglenie, w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Sąd podkreślił wagę obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady z art. 12 k.p.a. - szybkości i prostoty postępowania, uszczegółowionej w art. 35 § 1 i 2 k.p.a., nakładających na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz art. 35 § 3 k.p.a. zakreślającego termin (nie dłuższy niż jeden miesiąc) na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a który w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej może być przedłużony, ale nie powinien przekroczyć dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a także art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązującego organ .do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że p.r.d. w szczególny sposób reguluje terminy rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia na odbycie imprezy, o której mowa w art. 65, tj. w myśl art. 65b i art. 65e p.r.d. organizator imprezy ma złożyć wniosek do właściwego organu co najmniej na 30 dni przed planowym terminem jej rozpoczęcia, a organ wydaje decyzję co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia imprezy. Zatem ustanawia wobec organu wyższe wymagania, co do terminu załatwienia sprawy od tych, wynikających z zasad ogólnych k.p.a.

Mając na uwadze definicję bezczynności, ujętą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniosek o zezwolenie wpłynął do Organu 21 marca 2022 r. i Organ niezwłocznie, nie później niż w ciągu miesiąca, powinien był zakończyć sprawę. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, według art. 61 § 3 k.p.a. był dzień doręczenia żądania organowi – 21 marca 2022 r. Organ zobligowany był potraktować ten wniosek jako impuls do podjęcia formalnych działań. Tymczasem nie dokonał niezwłocznie przekazania wniosku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. (nakazującego organowi, do którego podanie wniesiono, w przypadku stwierdzenia niewłaściwości, niezwłocznie przekazanie sprawy do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem o tym wnoszącego podanie) ani w inny sposób nie zareagował na niego w terminie miesiąca od daty wpływu, w myśl art. 35 § 3 k.p.a. Nie zawiadomił też Strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji termin na załatwienie sprawy upłynął 21 kwietnia 2022 r.

W tym okresie nie zostało wystosowane przez Organ żadne wezwanie, a Strona nie dokonywała jakichkolwiek czynności procesowych. Postępowanie nie było zawieszone, nie trwała też mediacja. Wnioskowi o wydanie zezwolenia nie nadano biegu, naruszając w sposób niedopuszczalny terminy określone w art. 35 k.p.a. Już te okoliczności dawały dostateczną podstawę do stwierdzenia bezczynności GDDKiA w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Jak zauważył WSA, dopiero przy piśmie z 28 kwietnia 2022 r. GDDKiA przekazał wniosek Stowarzyszenia do Starosty. Z akt sprawy nie wynika, kiedy pismo to zostało wysłane, jak również czy Wnioskodawca został poinformowany o przekazaniu. Jako uzasadnienie przekazania wniosku podano ogólnie, że trasa imprezy nie przebiega żadną drogą kategorii drogi krajowej. Zatem zawiadomienie GDDKiA o przekazaniu naruszyło wymagania art. 65 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji nie zgodził się z GDDKiA i przyjął, że organ administracji publicznej, któremu przekazano podanie, nie jest związany wskazaniem co do właściwości zawartym w zawiadomieniu o przekazaniu i może uznać, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy, i stosownie do tej oceny, zwrócić podanie organowi, który przekazał podanie, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Sąd podzielił pogląd, że organ administracji publicznej, który błędnie uznaje się za niewłaściwy i bezpodstawnie przekazuje podanie innemu organowi administracji publicznej, pozostaje bezczynny w rozumieniu art. 37 k.p.a. Przy czym jednocześnie stwierdził, że z treści pisma z 28 kwietnia 2022 r., jak i pozostałych pism GDDKiA, wynikało, że nie ustalił precyzyjnie kategorii drogi/dróg, których wniosek dotyczy. W szczególności GDDKiA nie wyjaśnił okoliczności pozwalających na stwierdzenie czy trasa przejazdu obejmuje drogę wewnętrzną, czy wyłącznie drogi publiczne, a jeśli tak, to jakiej kategorii. Okoliczności te zaś mają zasadnicze znaczenie dla oceny właściwości organu w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny, mając na uwadze treść art. 65b ust. 1 p.r.d. w zw. z art. 10 p.r.d. W odniesieniu do dróg wewnętrznych według art. 10 ust. 7 p.r.d. zarządzanie ruchem, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Dla określenia podmiotu zarządzającego drogami wewnętrznymi należało odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.; dalej: u.d.p.). Stosownie do art. 8 ust. 2 u.d.p. zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Ustalenie kategorii drogi wymaga znajomości okoliczności faktycznych, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały dokładnie wyjaśnione, stosownie do zasady wynikającej z art. 7 k.p.a.

Zdaniem WSA, zabrakło dokumentacji, z której wynikałoby, że droga, której dotyczy wniosek, ma status drogi powiatowej. Okoliczności tej zaprzeczał Starosta, podnosząc, że droga ta stanowi drogę wewnętrzną/serwisową (wzdłuż trasy S7) i nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg powiatowych na mocy uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa.

W tej sytuacji przyjęcie, że organem właściwym w sprawie byłby Starosta, WSA uznał za bezpodstawne. Brak niezbędnych ustaleń faktycznych nie pozwolił Sądowi także na dokonanie oceny prawnej właściwości organów.

Sąd I instancji podkreślił, że tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Natomiast nie można rozstrzygać sporu kompetencyjnego, jeżeli stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a spór w istocie dotyczy faktów, a nie kompetencji. Uważał, że GDDKiA, do którego sporny wniosek został skierowany, powinien z zachowaniem terminów ustawowych podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych dla ustalenia organu właściwego w sprawie, a czego nie uczynił. Dokonanie bowiem wspomnianych ustaleń, których zabrakło, jest warunkiem koniecznym do załatwienia sprawy.

W ocenie WSA bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Z pism kierowanych przez GDDKiA do Starosty i odpowiedzi na te pisma wynikało bowiem, że status drogi, której wniosek dotyczy, pozostaje sporny między organami. GDDKiA pozostawał w przeświadczeniu, że nie jest organem właściwym w sprawie i miał ku temu powody. Nie było oznak, aby organ celowo unikał załatwienia wniosku Stowarzyszenia o wydanie zezwolenia. W tej sytuacji działanie GDDKiA, polegające na przekazaniu wniosku i poinformowaniu strony o swoim stanowisku w kwestii właściwości, choć nie odpowiadało regułom załatwienia sprawy obowiązującym na gruncie k.p.a., to jednak nie naruszało w sposób rażący przepisów prawa.

Nadto, skoro do dnia wydania wyroku GDDKiA nie załatwił sprawy w sposób wymagany z prawem, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami.

Sąd I instancji także uznał za zasadne przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uznał, że przyznana suma pieniężna pozwoli na zrekompensowanie, przynajmniej w pewnym zakresie, uszczerbku, jakiego doznała Strona, która nie udokumentowała ani dostatecznie nie uprawdopodobniła krzywdy bądź straty, których rozmiary uzasadniałyby uwzględnienie tego żądania w pełnej wysokości. Stowarzyszenie zaś uzyskało zgodę na przełożenie Mistrzostw [...] w jeździe indywidualnej na czas, na 14 sierpnia 2022 r. Lokalizacja imprezy pozostała niezmieniona - została zorganizowana w Grójcu, przy czym zmianie uległa trasa wyścigu, który został poprowadzony na drodze nr 730 Skurów – Ryszki. Zawodnicy zachowali wcześniejszą rejestrację i wniesione już opłaty startowe. Kolarze, którzy nie mieli możliwości uczestniczenia w zawodach, mogli otrzymać zwrot wpisowego zgłaszając żądanie do 10 lipca 2022 r. W związku z bezczynnością organu Stowarzyszenie organizujące te zawody poniosło określone straty, jednak WSA nie znalazł podstaw aby uznać, że rzeczywiście sięgały one wartości określonej w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Organ – GDDKiA i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wyrok zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz przekroczenie granic właściwości rzeczowej, a w efekcie nieuprawnione dokonanie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Grójeckim, a Organem, a przy tym wbrew istniejącemu domniemaniu stwierdzenie, że Starosta nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku Strony, podczas gdy spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji skutkowało wykroczeniem poza kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz realizacją przesłanki nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a.;

b) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie uwzględnienie skargi na bezczynność Organu na skutek dowolnego i bezpodstawnego obalenia domniemania o uznaniu Starosty jako organu właściwemu w sprawie, podczas gdy obalenie tego domniemania wymaga rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a.;

c) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie nieuprawnione przyjęcie, że Organ nie ustalił precyzyjnie kategorii dróg, których dotyczy wniosek Skarżącego, podczas gdy Organ jednoznacznie ustalił, że nie są to drogi krajowe, lecz drogi gminne i powiatowe wybudowane w ciągu istniejących uprzednio dróg tej samej kategorii, które usytuowane zostały wzdłuż drogi krajowej S-7 o klasie drogi ekspresowej na potrzeby zapewnienia komunikacji lokalnej społeczności, dla których zarządzającym ruchem jest właściwy miejscowo Starosta, stosownie do art. 10 ust. 5 p.r.d., co skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi na bezczynność Organu;

d) art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a w efekcie bezkrytyczne przyjęcie, że wniosek Strony obejmuje drogi wewnętrzne (niepubliczne), których zarządcą jest Organ, podczas gdy mamy do czynienia z ogólnodostępnymi drogami publicznymi, służącymi lokalnej społeczności, wybudowanymi w ciągu istniejących dróg gminnych i powiatowych, których charakter wyczerpuje znamiona dróg gminnych i powiatowych, stosownie do art. 6a ust. 1 oraz 7 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 4 u.d.p.

a ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

e) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 10 ust. 4 p.r.d. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie, że Organ może być zarządcą oraz zarządzającym ruchem na drogach innej kategorii niż drogi krajowe, podczas gdy w myśl naruszonych przepisów kompetencje Organu w tym względzie sprowadzają się wyłącznie do dróg krajowych;

f) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnie, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pieniężnego w wysokości 2.000 zł jako środka o charakterze represyjno-dyscyplinującego, podczas gdy zastosowany środek ma charakter wyłącznie kompensacyjny, a Skarżący w żaden sposób nie udowodnił poniesionej szkody.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GDDKiA przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2023 r. GDDKiA podtrzymał argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Stowarzyszenie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało skutecznie przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, to jest sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której rozpoznaje sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna, oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, powinna zawierać uzasadnienie powołanych podstaw kasacyjnych. Co do uzasadnienia, oznacza to, że strona ma wyjaśnić, na czym polega naruszenie przepisu, ma wskazać jak przepis powinien być rozumiany oraz wykazać, jak ten przepis należało zastosować, a w przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego, jej autor zobligowany jest do wykazania istotności wpływu naruszenia tychże przepisów na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne. Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z: 29 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 114/19; 22 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1683/21; opubl., podobnie jak niżej cyt.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze, że zarzuty ujęte w pkt a)-d) petitum skargi kasacyjnej koncentrowały się wokół kwestii, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia powinien być Starosta Grójecki, któremu skarżący kasacyjnie GDDKiA przekazał podanie Strony i w razie wątpliwości Starosta powinien wszcząć spór kompetencyjny przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a nie odsyłać podanie do GDDKiA, a Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował opisane czynności Starosty i w konsekwencji stwierdził, że GDDKiA pozostawał w bezczynności, mimo istniejącego domniemania, że droga położona wzdłuż drogi krajowej S7 o klasie drogi ekspresowej (na której także planowano trasę wyścigu) nie jest w zarządzie GDDKiA, bo jest drogą publiczną kategorii drogi powiatowej bądź gminnej, należało zarzuty rozpoznać łącznie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że GDDKiA ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi przeprowadzenia oceny zasadności skargi (WSA stwierdził bezczynność na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) z naruszeniem przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw (jak: art. 35, art. 36 k.p.a.), z których przekroczeniem wiąże się m.in. bezczynność organu, będąca przedmiotem skargi (w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1).

Natomiast podstawowym zarzutem WSA wobec skarżącego kasacyjnie Organu było, że GDDKiA pozostawał w bezczynności, bo od chwili wpływu wniosku Stowarzyszenia (21 marca 2022 r.) do chwili wyrokowania przez WSA (3 listopada 2022 r.) nie rozpoznał prawidłowo wniosku (pkt 3 wyroku; s. 7, 13 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji bowiem przyjął, że pismo z 28 kwietnia 2022 r., mające stanowić– zdaniem GDDKiA- skuteczne przekazanie sprawy, wszczętej podaniem Stowarzyszenia, organowi właściwemu do wydania pozwolenia czyli Staroście Grójeckiemu, przede wszystkim zostało przygotowane i przesłane do Starosty z naruszeniem nakazu wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. (organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki), art. 35 § 2 k.p.a. (niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ), art. 35 § 3 k.p.a. (załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania) oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. (nakładających na organ obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, w tym wskazania terminu załatwienia sprawy). Wspomniane pismo, zdaniem WSA, także nie spełniało wymogów z art. 65 § 1 k.p.a. mówiącego, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, a zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

Natomiast GDDKiA kwestię szybkości załatwienia sprawy (tutaj: jej ewentualnego przekazania), jak i niezbędnych elementów pisma przekazującego, aby zostało uznane za prawidłowe, w ogóle pominął. Uznał, że pismem z 28 kwietnia 2022 r. skutecznie przekazał podanie Stowarzyszenia Staroście jako właściwemu organowi i w ten sposób postępowanie dotyczące omawianego wniosku zakończył w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Uważał bowiem, że nie jest organem zarządzającym spornym odcinkiem trasy wyścigu, a WSA, stwierdzając bezczynność GDDKiA, wkroczył we właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego kognicji należy rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (na mocy art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a.) i w ten sposób doszło do nieważności postępowania sądowego na mocy art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, a nie kasatora. W podaniu, które wpłynęło do GDDKiA 21 marca 2022 r. Stowarzyszenie zawarło, że trasa wyścigu będzie przebiegać m.in. drogą techniczną wzdłuż S7 (załącznik nr 2 do regulaminu mistrzostw, będącego załącznikiem do podania), co dodatkowo przedstawiło na mapce stanowiącej załącznik nr 3 ww. regulaminu. Zatem GDDKiA znał powody

(art. 65b ust. 1 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.), dla których Stowarzyszenie wystąpiło do tego Organu o zezwolenie na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem w sposób szczególny dróg publicznych. Uznawało bowiem GDDKiA za zarządzającego ruchem spornym odcinkiem trasy wyścigu, mając na uwadze treść art. 65b p.r.d., na który powołało się we wniosku. Jeżeli spornego odcinka trasy wyścigu biegnącego drogą wzdłuż S7 organ nie uznawał za drogę będącą w jego zarządzie, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65b ust. 1 p.r.d. powinien był podanie przekazać niezwłocznie do właściwego jego zdaniem organu zarządzającego ruchem na drodze. Natomiast przesłanie podania przez GDDKiA do Starosty nie tylko, że nie nastąpiło niezwłocznie (co dodatkowo naruszało art. 12 k.p.a. wyrażający nakaz szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania), to jeszcze z przekroczeniem terminu jednego miesiąca, wyznaczonego przez art. 35 § 3 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę WSA. Do tego przepis art. 65e p.r.d. wprowadza dodatkowy wymóg, aby decyzję o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia na odbycie imprezy wydać co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem rozpoczęcia imprezy.

Zawody sportowe zostały zaplanowane na 19 czerwca 2022 r., więc tempo działania GDDKiA, szczególnie w sytuacji, gdy miał wątpliwości co do swojej właściwości nie spełniało kryteriów niezwłoczności w podejmowaniu czynności, w tym niezwłocznego przekazania podania.

Następnym wymogiem zapisanym w art. 65 § 1 k.p.a. jest, aby podanie zostało przekazane do organu właściwego. Natomiast GDDKiA, przekazując podanie Strony do Starosty Grójeckiego za pewnik uznawał tylko to, że nie jest organem właściwym. Przy tym swoje stanowisko opierał na przepisach u.d.p., nie dostrzegając, że właściwość zarządzającego ruchem określa art. 10 p.r.d. i na mocy art. 10 ust. 5 p.r.d. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (dotyczy właściwości prezydenta miasta), a GDDKiA zarządza ruchem na drogach krajowych, z mocy art. 10 ust. 3 p.r.d. (por. pisma GDDKiA z 28 kwietnia 2022 r., z 24 maja 2022 r. do Prezesa Zarządu Stowarzyszenia w aktach adm., odpowiedź na skargę). Podmiotu zarządzającego ruchem w rozumieniu art. 10 p.r.d. nie można utożsamiać z zarządcą drogi w przypadku dróg publicznych innych kategorii niż krajowe, mając na uwadze treść art. 19 ust. 2 u.d.p., w myśl którego zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1); wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2); powiatowych - zarząd powiatu (pkt 3); gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta, pkt 4).

Jedynie, gdy chodzi o kategorie dróg, występuje zbieżność ich określania między p.r.d. i u.d.p., gdyż na mocy art. 10 ust. 9 p.r.d. drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Ze stanowiska GDDKiA, że uważa się za organ niewłaściwy, co opierał na domniemaniu (jak wynikało z dalszej korespondencji), bo nie dość, że odwoływał się do przepisów u.d.p. odnoszących się do zarządcy drogi, a nie do przepisów p.r.d. dotyczących zarządzającego ruchem (dopiero w skardze kasacyjnej w zarzucie ujętym pod lit. e) powołał i to błędnie art. 10 ust. 4 p.r.d., odnoszący się do marszałka województwa, którego właściwość w sprawie w ogóle nie była zgłaszana, do tego w powiązaniu z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.), to kategorię spornego odcinka trasy wywodził z regulacji art. 10 ust. 4 u.d.p. (nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży), bez rozważenia innych przepisów u.d.p.(np.: art. 6a, art. 7, art. 10 ust. 4 i ust. 5 u.d.p., na co słusznie zwrócił uwagę WSA), dotyczących ustalania kategorii drogi publicznej. Z uwagi na opisane braki z pisma Organu przekazującego podanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie wynikało wcale, że przekazuje wniosek do organu właściwego.

Jeżeli GDDKiA zakładał, że może dojść do sporu kompetencyjnego, to tym bardziej powinien był dokładnie ustalić stan faktyczny, tj. przedstawić dowody, wyczerpującą argumentację, że brak jest podstaw do zaliczenia spornego odcinka trasy wyścigu do kategorii drogi krajowej, gdyż ustalanie stanu faktycznego nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OW 115/13; 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OW 85/12; 7 marca 2019 r., sygn. akt II GW 42/18). Jednocześnie można dostrzec niekonsekwencję GDDKiA, gdyż tzw. drogi serwisowe uznaje też za dodatkową jezdnię w ramach drogi ekspresowej (por. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3565/19 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podzielić więc stanowisko WSA, że GDDKiA nieprawidłowo, bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających, opierając się na zgłaszanym domniemaniu (nie popartym konkretnymi okolicznościami czy przepisami) uznał się za niewłaściwy, co w okolicznościach sprawy oznaczało, że pozostaje bezczynny (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2023, komentarz do art. 65 k.p.a., t. 10, 16; H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, komentarz do art. 65 k.p.a, t. 7, 9 i powołane w tych komentarzach orzecznictwo).

Jak słusznie zauważył WSA, nie dało się prześledzić stanowiska GDDKiA, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, gdyż w omawianym piśmie z 28 kwietnia 2022 r., poza stwierdzeniem, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji, nie zawarł uzasadnienia swego stanowiska, wbrew wymogowi z art. 65 § 1 zd. drugie k.p.a.

Wobec powyższych istotnych uchybień proceduralnych pisma (zawiadomienia) GDDKiA z 28 kwietnia 2022 r., nie pozwalających ustalić, że nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy, a przekazanie podania miało nastąpić do właściwego organu (w zasadzie przez GDDKiA nie określonego, bo pismo z 28 kwietnia 2022r. przesłano do urzędu – Starostwa Powiatowego), opinia WSA o braku podstaw do uznania za organ właściwy Starosty Grójeckiego (raczej powinno być – Zarządu Powiatu) w tych okolicznościach, była słuszna. Sąd I instancji bowiem nie rozstrzygał sporu kompetencyjnego, a jedynie zauważył, że uchybienia GDDKiA na etapie wyjaśniania, który organ jest właściwy do rozpoznania podania nie pozwalały na akceptację stanowiska tego Organu o braku jego właściwości do rozpatrzenia podania, jak i ustalenie, który organ jest właściwy. Dlatego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie przypisywał sobie kompetencji przynależnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ani nie przekroczył granic właściwości rzeczowej. Wypunktował uchybienia GDDKiA, które skutkowały brakiem podstaw do uznania pisma z 28 kwietnia 2022 r. za zawiadomienie wywołujące skutki z art. 65 § 1 k.p.a.

Należy także podnieść, że GDDKiA uważając, że pismem z 28 kwietnia 2022r. zakończył sprawę, popełnił jeszcze jedno istotne uchybienie. Nie zawiadomił bowiem Strony o przekazaniu sprawy do innego organu, a i taki wymóg stawia art. 65 § 1 k.p.a.

Dlatego pismo GDDKiA z 28 kwietnia 2022 r., mające być pismem przekazującym sprawę z tego Organu wobec jego niewłaściwości, z uwagi na ilość błędów, którymi było obarczone, nie mogło zostać uznane za spełniające wymagania z art. 65 § 1 k.p.a. i tym samym stanowić skutecznego zawiadomienia o przekazaniu, co także podkreślił WSA. Oznaczało to więc, że nie doszło do skutecznego przekazania przez GDDKiA sprawy innemu (właściwemu) organowi, jak uważał ten organ, jak i nie zostało skutecznie podważone przez GDDKiA, że jest organem właściwym, jak uważało Stowarzyszenie i Starosta (por. wyroki: NSA z: 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 313/15, 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/19).

Opisane zachowanie GDDKiA, skutkujące nierozpoznaniem do chwili orzekania wniosku Strony o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy sportowej z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny, który wpłynął do organu 21 marca 2022 r., słusznie zostało przez WSA potraktowane, że GDDKiA pozostawał w bezczynności i został zobowiązany do rozpoznania tego wniosku, co zostało rozstrzygnięte w pkt 1 i 3 wyroku.

Niezasadne więc okazało się zgłaszane we wszystkich zarzutach naruszenia przepisów postępowania uchybienie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. Fakt, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącego kasacyjnie Organu satysfakcjonujący nie dowodzi jeszcze, że Sąd I instancji naruszył powołane przepisy. Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje i bezczynność. Mają one więc charakter wyłącznie ustrojowy, a zatem wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Niezasadny okazał się także zarzut zgłoszony pod lit. e) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie zajmował stanowiska, że GDDKiA może być zarządcą dróg publicznych niższych kategorii niż dróg krajowych, czyli wbrew art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Sąd oczekiwał od Organu przedstawienia dowodów (wykazania), że nie jest zarządzającym ruchem na spornym odcinku drogi technicznej (serwisowej) położonej wzdłuż drogi krajowej S7. Stanowisko Organu było wyłącznie polemiką z zaskarżonym wyrokiem.

Skoro więc do GDDKiA skierowano ww. wniosek, to w opisanych warunkach GDDKiA pozostawał w bezczynności, o czym orzekł prawidłowo Sąd w pkt 1 wyroku i został Organ zobowiązany do rozpoznania tego wniosku, co słusznie orzekł WSA w pkt 3 wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wskutek błędnej wykładni i w konsekwencji przyznania Stowarzyszeniu świadczenia pieniężnego w wysokości 2.000 zł.

Należy z jednej strony zauważyć, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Trzeba również zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu wprost by obligowało sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiało taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznana przez Sąd I instancji suma pieniężna w wysokości 2.000 zł odpowiada opisanym wyżej kryteriom. Określenie wysokości sumy pieniężnej pozostawione zostało uznaniu sądu administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadnił powody przyznania sumy pieniężnej w określonej w wyroku kwocie i uczynił to w sposób wyczerpujący. Wskutek bezczynności organu doszło do utrudnień związanych z organizacją wspomnianych zawodów, które jednak z uwagi na ich rangę, należało przeprowadzić. Jednakże zmiana terminu zawodów, zmiana trasy mogły wpłynąć na dodatkowe koszty organizatorów, czy na liczbę uczestników, co stanowiło straty. Jednakże chodziło głównie, aby kara odniosła skutek represyjny i dyscyplinujący wobec organu, który nie podejmował działań w celu wyjaśnienia stanu prawnego spornego odcinka drogi, a opierał się na niewykazanych domniemaniach.

Stanowisko Sądu I instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną GDDKiA oddalił (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika Stowarzyszenia, który prowadził sprawę przed sądem I instancji.