Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1250/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 479/21 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr UP-708/2021 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 479/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi B. O. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2021 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem skargi B. O. (dalej jako: strona, skarżący, zobowiązany, wnioskodawca) była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2021 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zwanej: "K.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423, dalej zwanej: "u.s.u.s.") w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 513/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd ten wskazał, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5 i ust. 5b u.s.u.s., z uwzględnieniem przepisów regulujących kwestię przedawnienia przedmiotowych należności składkowych i odsetek.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie poczyniono wyczerpujących ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia należności. W szczególności nie zostało wykazane, że zaszła przesłanka zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W aktach sprawy brakuje dowodów na to, że skarżący został powiadomiony o przeprowadzonej czynności egzekucyjnej, co jest niezbędne dla wystąpienia zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Od powyższego wyroku ZUS złożył skargę kasacyjną, zaskarżając ten wyrok w całości.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 927/20 Naczelny Sąd Administracyjny powyższą skargę oddalił. Sąd ten wskazał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Z akt sprawy wynikało, że składki na ubezpieczenie dotyczyły okresu od 2012 r. do 2019 r. Jakkolwiek zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić. Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09 oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17).

W ocenie NSA, w związku z powyższym Sąd pierwszej instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd pierwszej instancji rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd pierwszej instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17).

Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2013/11). Podzielił także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, że w każdym przypadku wniesienia wniosku o umorzenie zaległych składek organ powinien ustalać wymagalność należności z tytułu składek na dzień wydania decyzji.

W ocenie NSA nie ulegało wątpliwości, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio jedynie przepisy Ordynacji podatkowej enumeratywnie wymienione w art. 31 u.s.u.s. Wśród tych przepisów nie został zaś wymieniony art. 70 o.p. Dlatego należy uznać, że autonomiczną i kompleksową regulację w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek stanowią przepisy art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., zgodnie z którym niedopuszczalne jest różnicowanie w istotny sposób zakresu czasowego odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Z wyroku Trybunału wynika, że norma prawna, która wprowadza takie zróżnicowanie nie może zostać uznana za zgodną z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Nie jest przedmiotem sporu, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest identyczna w zakresie, w jakim przewiduje, że należność zabezpieczona hipoteką nie ulega przedawnieniu. Należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie stwierdził niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., lecz odmówił jedynie zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. Konstytucją. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 1874/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się również, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011, s. 269; uchwała NSA z 16 października 2006 r., I FPS 2/06). Podobnie w kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny (por. komentarze do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej autorstwa Leonarda Etela, w: L. Etel (red.), Wolters Kluwer Polska, 2017, wersja internetowa LEX-online, pkt 8 oraz Janusza Zubrzyckiego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, 2016, s. 442 - 443). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007) wskazał, że "stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem".

Z tych przyczyn, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Był bowiem na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP uprawniony do stwierdzenia, że skoro niezgodna z Konstytucją była norma zawarta w art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej (co zostało stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12), to do art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy odnieść te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w wyroku Trybunału. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2706/17 oraz w wyroku z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 707/20.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w skardze kasacyjnej zarzut ujęty w punkcie 3 petitum tej skargi był przedwczesny. Również Sąd I instancji przedwcześnie zajął się, kontrolą zaskarżonego orzeczenia w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kontrola (badanie) decyzji w tym zakresie będzie dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu, że należności te nie uległy jeszcze przedawnieniu, co w tej sprawie nie zostało jednak wykazane.

Organ, po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 maja 2019 r. nr 866/2019 podtrzymując argumenty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że sprawa powinna być ponownie przeanalizowana, w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W tych ramach organ miałby uwzględnić rozważania Sądu, a przede wszystkim kiedy upływa termin przedawnienia dla poszczególnych należności i poczynić ustalenia odnośnie ewentualnego wystąpienia przesłanek zawieszenia/przerwania biegu terminu przedawnienia należności i zgromadzi stosowną dokumentację w tym zakresie, w tym materiały źródłowe z postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ w tej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która czyni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Opolu w części dotyczącej art. 24 ust. 5 usus nieaktualnymi. Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w myśl którego nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia) jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Stąd rozważania zawarte w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. I SA/Op 513/19) w zakresie, w jakim dotyczyły wykładni normy art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w których sąd ten opowiedział się za uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 40/12, należy Sąd I instancji uznał za niewiążące w tej sprawie.

Sąd I instancji orzekał w innym stanie prawnym w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., poprzedzającym wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 maja 2020 r. wyroku odnoszącego się wprost do normy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i stwierdzającego, że jest on zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Opolu, orzekał już po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku. NSA w swoich rozważaniach na temat art. 24 ust. 5 u.s.u.s. odnosił się do – jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA - "kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona". Skoro jednak w dacie ponownego rozstrzygania sprawy przez organ, wspomniany przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. był już poddany badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, to oznacza, że organ powinien stosować ocenę Trybunału Konstytucyjnego odnośnie konstytucyjności wspomnianego przepisu u.s.u.s., a zatem w zakresie, w jakim ZUS zabezpieczył spłatę spornych należności poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości skarżącego, zasadnym było uznanie, że nadal istnieje możliwość dochodzenia ich z przedmiotu hipoteki.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ, nie dołączając do akt wszystkich dokumentów, na które się powołuje w zaskarżonej decyzji, dopuścił się nie tylko naruszenia art. 153 p.p.s.a. ale i uchybił przepisom art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. a to w zw. z art. 193 p.p.s.a., a to w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. - przez dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni i ocen prawnych w sposób sprzeczny z ocenami prawnymi dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 927/20 i z pominięcie przy ponownym rozpoznaniu sprawy w szczególności oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego co do obowiązywania i konstytucyjności normy prawnej zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie nieprzedawnialności składek zabezpieczony hipoteką, choć ocena prawna tego zagadnienia została poddana kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2020 r., który to sąd podtrzymał w całości ocenę prawna dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 5 lutego 2020 r., a działo się to już po wydaniu i opublikowaniu wyroku TK z 20 maja 2020 r., co oznacza, że po wydaniu prawomocnego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dokonał oceny tego zagadnienia prawnego, nie wystąpiły żadne okoliczności prawne ani faktyczne, uzasadniające odstąpienie od wykładni i ocen prawnych dokonanych przez sądy obu instancji, a samo przekonanie sądu o tym, że we wcześniejszym wyroku ocena prawna została dokonana na skutek omyłki, czy też niewzięcia pod uwagę wcześniejszej zmiany stanu prawnego nie stanowią podstawy do odstąpienia od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku w danej sprawie.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 24 ust. 5 u.s.u.s., przez jego zastosowanie i uznanie, że zaległości składkowe zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, podczas gdy w rzeczywistości taką normę prawną należy uznać za sprzeczną z art. 64 ust. 2 Konstytucji

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i przepisów postępowania, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy rozpatrzenie sprawy sprowadza się bowiem do oceny zasadności stanowiska zgodnie z którym zmiana stanu prawnego, która czyni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnych wyrokach WSA w Opolu i NSA w części dotyczącej art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nieaktualnymi.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 r., poz. 976) odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 u.s.u.s. (w myśl którego nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia) jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Stosownie zatem do obowiązującego art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Stąd rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. (sygn. I SA/Op 513/19) w zakresie, w jakim dotyczyły wykładni normy art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w których sąd ten opowiedział się za uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 40/12, należy uznać za niewiążące już w sprawie. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym również ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 927/20 traci aktualność wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18. NSA bowiem w swoich rozważaniach na temat art. 24 ust. 5 u.s.u.s. odnosił się do – jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA - "kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona". Skoro jednak w dacie ponownego rozstrzygania sprawy przez organ, wspomniany przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. był już poddany badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, to oznacza, że organ jest obowiązany stosować ocenę Trybunału Konstytucyjnego odnośnie konstytucyjności wspomnianego przepisu u.s.u.s.

Co istotne, w powołanym orzeczeniu z dnia 20 maja 2020 r. Trybunał odniósł się także do poprzedniego wyroku z dnia 8 października 2013 r., którego stosowania w niniejszej sprawie oczekuje skarżący kasacyjnie i który rozstrzyga o niekonstytucyjności art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. Trybunał zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Podkreślono, że składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy w ogóle ich nie posiadają, jest taka sama. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności. Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wyjaśniono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki, wynikającego z art. 67 Konstytucji RP, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek na ubezpieczenie społeczne przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości i może z niej korzystać, pobierać pożytki oraz może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że analizowany przepis u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając na względzie omówione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące wprost art. 24 ust. 5 u.s.u.s., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych z powołaniem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uwzględnienia aktualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18.

W zakresie, w jakim ZUS zabezpieczył spłatę spornych należności poprzez ustanowienie hipotek na nieruchomości skarżącego, zasadnym było zatem uznanie, że nadal istnieje możliwość dochodzenia ich z przedmiotu hipoteki. Nie wszystkie należności zostały zabezpieczone hipoteką. Z zamieszczonego w zaskarżonej decyzji wykazu wynika bowiem, że część należności – np. za okres od października 2011 do stycznia 2013 r. nie była zabezpieczona w ten sposób. Ta kwestia oraz inne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagają ponownego rozpatrzenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Wobec powyższego zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. a to w zw. z art. 193 p.p.s.a., a to w zw. z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. uznać należało za bezzasadne.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.