Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 24/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Rektora Uniwersytetu Opolskiego do załatwienia wniosku A Sp. z o.o. w [...] z dnia 11 lutego 2021 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Rektora Uniwersytetu Opolskiego na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka) jest bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego (zwanego dalej również organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 11 lutego "2020" r. (powinno być 2021 r. - dop. Sądu), złożonym drogą elektroniczną na adres e-mail organu w dniu 21 lutego 2021 r., skarżąca zwróciła się, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na dzień złożenia wniosku - Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

- pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu).

Skarżąca wniosła o przesłanie żądanej informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów na kolejnych etapach studiów stanowi nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez uczelnię usług publicznych, do których została powołana. Spółka dowodziła także, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 8/15, że niekonstytucyjne jest wyłączenie możliwości zapoznania się z testami i pytaniami wykorzystanymi w trakcie egzaminów, które już się odbyły, ponieważ wiedza o pytaniach z poprzednich lat przyczynia się do lepszego przygotowania egzaminowanych, a ograniczenie dostępu do wcześniejszych testów nie jest uzasadnione koniecznością ochrony innych dóbr. W przypadku wnioskowanych danych, zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek przesłanek prowadzących do ograniczenia prawa do informacji publicznej, bo nie dochodzi tu do naruszenia prywatności osoby fizycznej, naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, czy też nie występuje tajemnica ustawowo chroniona. Poza tym pytania egzaminacyjne z poszczególnych sesji egzaminacyjnych nie stanowią dokumentu wewnętrznego uczelni w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia 8 marca 2021 r. organ poinformował Spółkę, że w związku z panującą sytuacją epidemiczną COVID-19, ograniczeniami w funkcjonowaniu poszczególnych jednostek Uniwersytetu Opolskiego oraz rozległym i złożonym zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ustosunkowanie się do żądania nastąpi w ciągu najbliższych 14 dni liczonych od daty niniejszego pisma, tj. nie dłużej niż do 22 marca 2021 r.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r., przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy, organ poinformował skarżącą, że żądane informacje nie zostaną udostępnione, ponieważ nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej, określonym w art. 6 u.d.i.p. W ocenie organu wnioskowane dane w żaden sposób nie służą obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach Uniwersytetu Opolskiego w zakresie kształcenia studentów. Nadzór nad tą działalnością sprawowany jest m.in. przez Ministra Nauki i Edukacji, a także Polską Komisję Akredytacyjną, która jest niezależną instytucją działającą na rzecz zapewniania i doskonalenia jakości kształcenia. Poza tym, zdaniem organu, wnioskowana informacja nie wpływie na jakość kształcenia studentów na poziomie wyższym, ponieważ istnieją inne instrumenty służące tej weryfikacji i podnoszeniu jakości kształcenia. Organ podkreślił, że pytania zadawane studentom na egzaminach nie stanowią wyrazu wykonywania przez uczelnię publiczną zadań publicznych w zakresie kształcenia wyższego, ale są składową wielu czynności wykonywanych przez nauczycieli akademickich, które w całokształcie pozwalają na ocenę danego studenta i w konsekwencji udzielenie promocji na kolejny rok studiów, podjęcie decyzji w przedmiocie skreślenia studenta z listy studentów lub podejścia do egzaminów dyplomowych i uzyskania tytułu zawodowego. Zaznaczył nadto, że pytania z egzaminów pisemnych są dokumentami wewnętrznymi Uczelni i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Egzaminy wprawdzie służą realizacji zadania publicznego, jakim jest kształcenie studentów, jednak nie przesądzają o decyzji lub ocenie z danego przedmiotu, gdyż na zaliczenie przedmiotu lub jego ocenę mogą mieć wpływ inne czynniki określone przez nauczyciela akademickiego, prowadzącego dany przedmiot i niekoniecznie muszą być oparte tylko na ocenie z egzaminu w sesji zimowej lub letniej. Dowodził dalej organ, że dokumenty wewnętrzne nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, dlatego nie stanowią informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Na tej podstawie Spółka wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczonym we wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Spółka stwierdziła, że organ błędnie uznał, iż żądane pytania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej, a następnie podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku. Dodatkowo podniosła, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że pytania egzaminacyjne dotyczą działalności uczelni w zakresie wykonywania zadań publicznych i nie mają jedynie charakteru organizacyjnego czy porządkowego. Nie zgodziła się z organem, że wskazane we wniosku dokumenty nie są istotne z perspektywy działania organu. Zdaniem Spółki egzaminy cząstkowe oddziałują na sytuację faktyczną i prawną studentów, chociażby w związku z możliwością uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów. Natomiast organ nie udostępniając wnioskowanej informacji publicznej, pomimo upływu terminu 14-dniowego, nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazała również skarżąca, że art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy odczytywać jako wyraz zawartego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawa do uzyskiwania informacji publicznej, które zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczone wyłącznie ze względu na ustawowo określoną ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przekonywała dalej skarżąca, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i wyłącznie w zakresie niezbędnym dla realizacji istotnych wartości. Tymczasem w niniejszej sprawie żadne okoliczności nie uzasadniały ograniczenia konstytucyjnych uprawnień Spółki.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Opolskiego wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ponownie podkreślił, że pytania egzaminacyjne mają status dokumentów wewnętrznych, a tym samym nie stanowią przejawu informacji publicznej, do której udostępnienia jest zobowiązany. Ponadto - wedle organu - nie sposób przyjąć, że wnioskowane pytania dotyczą sprawy publicznej, ponieważ nie traktują o żadnym publicznym zagadnieniu, żadnym publicznym działaniu czy zamierzeniu działania. W przekonaniu organu pytań egzaminacyjnych nie da się też zakwalifikować jako informacji dotyczącej faktów czy danin publicznych. Natomiast sposób oceniania, przeprowadzania egzaminów, zaliczania poszczególnych przedmiotów jest kwestią wewnątrzzakładową każdej uczelni publicznej, która działa w ramach swojej autonomii. Dopiero "zewnętrzne" czynności uzyskują walor publicznych, które implikują szereg działań względem uczelni publicznej. Do takich działań "zewnętrznych" z pewnością należy zaliczyć potwierdzanie uzyskania wykształcenia wyższego oraz tytułu zawodowego, przy czym takiej "zewnętrzności" nie można przypisywać pytaniom ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że egzaminy cząstkowe oddziałują na sytuację faktyczną i prawną studentów, chociażby w związku z możliwością uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów, ponieważ to nie egzaminy cząstkowe, a oceny z danych przedmiotów są podstawą do ubiegania się o stypendium rektora dla najlepszych studentów. Podniósł też, że powołany przez Spółkę wyrok Trybunału o sygn. akt K 8/15 nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy, ponieważ orzeczenie to dotyczyło jednostki budżetowej, która została stworzona na potrzeby realizacji zadań publicznych, a Uniwersytet Opolski swoją publiczną rolę pełni jedynie w pewnym zakresie, określonym przepisami powszechnie obowiązującymi. Poza tym w powołanym wyroku sytuacja dotyczyła egzaminu państwowego, przygotowywanego przez państwowe podmioty realizujące zadania publiczne i nadające tytuły zawodowe lekarza, lekarza dentysty i inne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z poźn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., że Rektor Uniwersytetu Opolskiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uniwersytet Opolski jest uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85, z późn. zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy rektor zarządza uczelnią i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie do art. 366 wskazanej ustawy władze publiczne zapewniają natomiast uczelniom publicznym środki finansowe niezbędne do wykonywania ich zadań. Rektor Uniwersytetu Opolskiego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne w zakresie szkolnictwa wyższego i nauki, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącej informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest również informacja o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto trafny pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez Spółkę we wniosku z dnia 11 lutego 2021 r. dane dotyczące pytań ze wszystkich egzaminów pisemnych, jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w latach akademickich 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 na wszystkich wydziałach Uczelni, na studiach stacjonarnych (z wyszczególnieniem, które pytania zostały zadane, na którym z egzaminów i z jakiego przedmiotu), jako ściśle związane z organizacją i działalnością podmiotu zobowiązanego z zakresu szkolnictwa wyższego mieściły się w kategorii informacji publicznej. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że jawność pytań egzaminacyjnych z poszczególnych egzaminów na kolejnych etapach studiów stanowić będzie nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany. Zarówno bowiem w interesie samej uczelni, jak i społeczeństwa będzie wysoka jakość kształcenia studentów na poziomie wyższym na uczelni publicznej. Poza tym jawność taka niezbędna jest do zachowania rzetelności, prawidłowości i sprawiedliwości przeprowadzanych egzaminów, a także zrównania szans wszystkich studiujących na danej uczelni studentów. Jawność działalności, w tym upublicznienie pytań z egzaminów z poszczególnych sesji egzaminacyjnych może korzystnie wpływać na działalność oraz wizerunek uczelni publicznej, jako podmiotu motywującego studentów do lepszego i pełniejszego przygotowania się do przeprowadzanych egzaminów, a co za tym idzie - lepiej przygotowanych do wykonywanego po ukończeniu uczelni zawodu, co mogłoby przekładać się na dalsze korzyści dla samej jednostki edukacyjnej (tak: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 163/18; por. również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 629/20, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżącą informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w odniesieniu do danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku natomiast zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, a mianowicie, że jej żądanie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Warto jeszcze wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3351/19 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku zatem, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych właściwą reakcją winno być poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, 3. wydanie, Warszawa 2016 r., s. 314).

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował skarżącej, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej.

Jak już wykazano wcześniej, żądanie wniosku zawiera informacje o sprawach publicznych, którymi zajmuje się Uniwersytet Opolski. Niewątpliwie pytania egzaminacyjne odnoszą się do szeroko rozumianej działalności dydaktycznej tej Uczelni w zakresie realizacji zadań publicznych dotyczących kształcenia wyższego. Przeprowadzanie egzaminów, w tym treść pytań egzaminacyjnych, są to niewątpliwie dane publiczne ściśle związane z funkcjonowaniem i organizacją uczelni wyższej. Stanowią więc źródło informacji publicznej. Powyższe prowadzi do wniosku, że informacji w postaci żądanych pytań nie można - jak chce tego organ - uznać za dokument wyłącznie wewnętrzny, o roboczym charakterze. Została ona bowiem wytworzona w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierała informację ze sfery spraw publicznych oraz została skierowania do podmiotów zewnętrznych, tj. studentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie zwraca się uwagę, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego nie sposób uznać, że pytania egzaminacyjne, które są wykorzystywane w trakcie egzaminów i - jak słusznie podniosła skarżąca - oddziałują na sytuacją faktyczną i prawną studentów stanowią jedynie informację o charakterze roboczym.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku, było jedynie powiadomienie skarżącej, że nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej. W ocenie Sądu takie działanie organu odnośnie do żądania udostępnienia pytań egzaminacyjnych nie wyczerpuje żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Rektor Uniwersytetu Opolskiego w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem informacji publicznej żądanej przez skarżącą we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. czy w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku Spółki z dnia 11 lutego 2021 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Również ewentualna kwalifikacja żądanych informacji jako mających charakter informacji "przetworzonej" wymaga dokonania stosownej analizy przez organ w tym zakresie. W tym miejscu wyjaśnić jedynie można, że na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów lub usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną. Informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2622/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2124/16; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ z nieznacznym opóźnieniem zareagował na wniosek strony. Natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.