Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 641/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13§ 3, art. 113, art. 124
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 18ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...], II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.T. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. J.T. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie plombowej przy ul. [...] na terenie działek o nr ewidencyjnych gruntu [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Prezydent Miasta nałożył na J.T. obowiązek usunięcia nieprawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem organu zastosowane w projekcie budowlanym rozwiązania projektowanego dachu wyłącznie w formie dachu stromego nie spełniają warunku zawartego w treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r.: "dachy strome również mansardowe (jak na budynku [...]), od strony podwórza dopuszcza się mniejsze spadki lub dachy płaskie, w przypadku dachów stromych pokrycie należy wykonać z dachówki ceramicznej, dopuszcza się również inne pokrycie materiałem dachówkopodobnym". W ocenie organu zapis ten wyklucza zastosowanie przyjętego przez projektanta rozwiązania zakładającego zastosowanie jedynie dachu skośnego.

W kierowanym do organu I instancji piśmie z dnia [...] maja 2012r. J.T. za bezpodstawne uznał nakazywanie mu nawiązywania wyłącznie do dachu na sąsiednim budynku [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r., Prezydent Miasta odmówił J.T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał, iż w dalszym ciągu budzi wątpliwości przedstawione rozwiązanie kształtu projektowanego dachu oraz formy lukarn budynku usługowo-mieszkalnego co do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przez wzgląd na znajdującą się w ścisłym centrum miasta, istniejącą przedwojenną zabudowę głównie mieszkalną z funkcją usługową w parterze budynków w większości o trzech - czterech kondygnacjach nadziemnych, z czego ostatnia w poddaszu dachu stromego dopuszczone zostały w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie tylko od strony podwórza, podstawowym natomiast pozostał dach stromy również mansardowy. Także nowa zabudowa, którą stanowi budynek [...] (cztery kondygnacje nadziemne oraz poddasze) jest przykryta dachem mansardowym, który jest typem dachu stromego i nawiązuje do charakteru istniejącej zabudowy. Prezydent podniósł, że projektowany budynek usługowo-mieszkalny stanowi rodzaj nowoczesnej architektury o płaskim dachu, w której trudno doszukać się konstrukcji charakterystycznej dla dachu stromego.

Od powyższej decyzji J.T. złożył odwołanie do Wojewody, który decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. utrzymał w mocy objętą odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że spór w niniejszej sprawie powstał na tle zgodności rozwiązań projektowych z pkt 2 lit. a) ust. 7 decyzji ustalającej warunki zabudowy, w którym ustalono warunki i wymagania dotyczące rodzaju dachu projektowanego budynku. W opinii Wojewody podzielić należy stanowisko organu I instancji, że zaprojektowany obiekt budowlany nie spełnia wymagań w wyżej wymienionym zakresie. Z literatury technicznej wynika, iż dachy mansardowe posiadają różne formy. Kluczowym w sprawie jest natomiast zawarty w decyzji o warunkach zabudowy zapis dotyczący podobieństwa dachu projektowanego budynku do dachu istniejącego już na sąsiedniej działce budowlanej budynku [...]. Należało zatem zastosować taką właśnie formę dachu mansardowego, która dopowiada formie zastosowanej w przypadku tego budynku.

W rezultacie wniesienia przez J.T. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 737/12) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2012r., jak i postanowienie tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2012r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że między treścią postanowienia z dnia [...] maja 2012r., a treścią decyzji organów obu instancji występują istotne rozbieżności. Mianowicie w części nakładającej obowiązek wskazano, że "zastosowane w projekcie budowlanym rozwiązania projektowanego dachu wyłącznie w formie dachy stromego" nie spełniają warunku zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kilka wersów dalej w uzasadnieniu tegoż postanowienia mowa jest już o "dachu skośnym". Natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2012r. organ I instancji konstatuje, że projektowany budynek "stanowi rodzaj nowoczesnej architektury o płaskim dachu, w którym trudno doszukiwać się konstrukcji charakterystycznej dla dachu stromego". Z kolei w decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2012r. mowa jest o tym, że "konstrukcja dachu nie stanowi konstrukcji dachu mansardowego stromego, lecz dachu płaskiego".

Z powyższego wynika, że choć organy za każdym razem nawiązują do architektury sąsiedniego budynku, którego właścicielem jest [...] S.A., mają poważny kłopot ze zdefiniowaniem i określeniem parametrów wymaganego od inwestora dachu, choć jednocześnie kwestionują poprawność projektu w tym zakresie. Trudność i niejednoznaczność sytuacji inwestora pogłębia fakt, że żadne z użytych określeń nie jest definiowane w ustawie lub przepisach wykonawczych. Odnosząc te okoliczności do wymogów stawianych rozstrzygnięciu wydawanemu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i decyzji odmownych, będących konsekwencją niezrealizowania nałożonego w postanowieniu obowiązku, należy wskazać, że wadliwości te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł dalej, że inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usunięcie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zawartego w niej zapisu "rodzaj dachu - dachy strome również mansardowe (jak na budynku [...]), od strony podwórza dopuszcza się mniejsze spadki lub dachy płaskie, w przypadku dachów stromych pokrycie należy wykonać z dachówki ceramicznej, dopuszcza się również inne pokrycie materiałem dachówkopodobnym" Sąd wskazał, iż nie odpowiada on wymogom przepisu § 1 pkt 5 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na mocy którego decyzja ta winna określać między innymi warunki w zakresie geometrii dachu, w tym kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Nadto nie jest dostatecznie precyzyjny. Brak jego jednoznaczności powoduje spór interpretacyjny, w którym organy optują za rozumieniem tego zapisu jako obowiązku zaprojektowania dachu tylko takiego samego jak na budynku "[...]", zaś strona jako obowiązku zaprojektowania dachu stromego, również takiego jak na budynku [...], ale nie wyłącznie.

Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma dokonanie prawidłowej wykładni treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Oznacza to, że organy muszą podjąć niezbędne czynności celem ustalenia jej treści, jeżeli będzie to możliwe na podstawie samodzielnej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wniosku, a także treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie opisowej i graficznej), która winna stanowić jej obligatoryjny element. Jeżeli okaże się to niewystarczające dla ustalenia w sporym zakresie rzeczywistej treści warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalonych decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. niezbędne będzie wystąpienie do właściwego organu o dokonanie wykładni decyzji w trybie art. 113 kpa. Bez jednoznacznego wyjaśnienia, jaki rodzaj dachu spełnia wymogi ładu przestrzennego określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. przedwczesne jest wypowiadanie się o zgodności lub niezgodności projektu w tym zakresie.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013r. zobowiązał J.T. do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego poprzez jego doprowadzenie do zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r. w zakresie wymagań dotyczących rozwiązań dachu, zawartych w pkt 2 lit. a tiret 7 tejże decyzji, jak również wymagań określonych w pkt 2 lit. a tiret 5, ustalającym zróżnicowaną wysokość budynku. Uzasadniając postanowienie organ wskazał m.in., iż zawarty w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zapis nakazujący inwestorowi zastosowanie dachu stromego również mansardowego powoduje, że podstawową formą przekrycia projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego jaka winna być zastosowana dla przedmiotowej inwestycji jest forma dachu stromego, którego spadki połaci powinny mieścić się w przedziale 25°-45°. W ramach przytoczonego zapisu jako szczególną formę dachu stromego uznaje się też dach mansardowy składający się z dwóch oddzielonych od siebie połaci, w którym dolna może mieć spadek do 65°.

Odpowiadając na postanowienie J.T. podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 737/12 nie wykazał niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a zatem właściwy organ nie może mu obecnie odmawiać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. odmówił J.T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając odmowę Prezydent podkreślił, iż mając na uwadze przede wszystkim wskazania zawarte w punkcie 10 uzasadnienia powyższego wyroku, organ ten dokonał szczegółowej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r. w celu jednoznacznego wyjaśnienia zawartych w niej spornych zapisów dotyczących między innymi parametrów wymaganego dachu kryjącego projektowany budynek. Niezależnie od prowadzonej analizy akt sprawy, Wydział Administracji Budowlanej wystąpił pismem do Wydziału Urbanistyki Miasta z prośbą o dokonanie wykładni ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu wyeliminowania niejednoznaczności zawartych w niej zapisów. W wyniku dokonanej analizy i sprawdzenia całości przedłożonej dokumentacji projektowej organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził fakt naruszenia ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie rodzaju projektowanego dachu oraz maksymalnej dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej.

Organ stwierdził dalej, że ponowne sprawdzenie projektu budowlanego potwierdza jedynie, że przedstawione rozwiązanie formy projektowanego dachu oraz dopuszczalnej wysokości elewacji frontowej w kontekście zastosowanego rozwiązania ostatniej kondygnacji budynku usługowo-mieszkalnego na terenie działek o nr ewid. gruntu [...] przy ul. [...] w dalszym ciągu nie spełnia ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r. Przez wzgląd na znajdującą się w ścisłym centrum miasta, istniejącą przedwojenną zabudowę, zawarty w decyzji zapis nakazujący inwestorowi zastosowanie dachu stromego również mansardowego (jak na budynku [...]) powoduje, że podstawową formą przekrycia projektowanego budynku usługowo-mieszkalnego jaka winna być zastosowana dla przedmiotowej inwestycji jest forma dachu stromego, którego spadki połaci, powinny się mieścić w przedziale od 25° - 45°. W ramach przytoczonego zapisu jako szczególną formę dachu stromego uznaje się też dach mansardowy składający się z dwóch oddzielonych od siebie połaci, w którym dolna może mieć spadek do 65°. Tymczasem projektowane rozwiązanie dachu przewiduje dach płaski o spadku 3% jako podstawową formę przekrycia projektowanego budynku, która jak wynika z treść decyzji o warunkach zabudowy zawartej w pkt 2 lit. a tiret 7, dopuszczona jest wyłącznie od strony podwórza. Fakt że w projektowanym budynku podstawową formą przekrycia jest dach płaski znajduje potwierdzenie na rysunkach przekrojów części architektonicznej (np. przekrój B-B i C-C) oraz części konstrukcji (np. 2-2, 3-3 i 4-4).

Ponadto konsekwencją zaprojektowania ostatniej kondygnacji projektowanego budynku w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym jest powstanie elewacji frontowej o wysokości 19,15 m w sąsiedztwie z budynkiem [...], podczas gdy wysokość jego elewacji wynosi 15,20 m (rysunek A/01—6 - analiza wysokości budynku). Taka sama sytuacja dotyczy części budynku zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...].

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymagań decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym rodzaju projektowanego dachu.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2013r. J.T. zarzucił Prezydentowi Miasta, iż organ ten nie przedstawił dodatkowych materiałów dowodowych, które mogłyby świadczyć o niezgodności przyjętych rozwiązań projektowych z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Odwołujący się wskazał, że Wydział Urbanistyki Miasta w Urzędzie Miasta odstąpił od wydania wykładni ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, o którą występował Wydział Administracji Budowlanego, co może świadczyć o tym, "że organ sam nie wie czego oczekiwać i wymagać od rozwiązań projektowych zastosowanych w projekcie budowlanym". Zdaniem J.T. wiążąca w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] stycznia 2010r. oraz wydane na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. dotyczące wykładni ustaleń zawartych w ww. decyzji, nie zaś "zmieniające się analizy Wydziału Administracji Budowlanej".

Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2013r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku, dokonał szczegółowej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - w celu jednoznacznego wyjaśnienia zawartych w niej spornych zapisów dotyczących między innymi parametrów dachu kryjącego projektowany budynek, jak również, działając w oparciu o przepis art. 113 kpa, pismem z dnia [...] lutego 2013r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki Miasta Urzędu Miejskiego z prośbą o dokonanie wykładni ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r. Organ ten pismem nr [...] z dnia [...] marca 2013r. zajął stanowisko w tym przedmiocie.

Zdaniem Wojewody wskazane przez skarżącego postanowienie z dnia [...] stycznia 2012r. oraz wykładnia zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2013r. nie zawierają zapisów, które byłyby ze sobą sprzeczne. W szczególności w przywołanym postanowieniu wskazane zostało, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały dopuszczone dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie jedynie od strony podwórza, podstawowym natomiast jest dach stromy, w tym również mansardowy. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2013r. organ wskazał, iż z uwagi na różnorodność dachów w sąsiedztwie nie wskazał jednego konkretnego rozwiązania dachu w planowanym budynku. Poprzez sformułowanie "dachy strome również mansardowe" należy rozumieć, że dla planowanego budynku podstawową formą geometrii dachu jest dach stromy. Dopuszcza się zastosowanie dachu mansardowego, jako szczególnego rodzaju dachu stromego. Jeśli projektant skorzysta z przyznanego w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczenia zastosowania dachu łamanego, zbudowanego z dwóch oddzielonych od siebie gzymsem powierzchni połaci dachowych, zwanego dachem mansardowym, to zapis zawarty w decyzji nie nakazuje dokładnego odwzorowania formy dachu zastosowanego na budynku [...]. Poprzez sformułowanie "dach stromy" należy rozumieć dach z widoczną połacią dachową o spadku dachu właściwym dla pokrycia dachówką, dla którego przyjmuje się kąt nachylenia nie mniejszy niż 25°. Przyjęcie takiego spadku dachu wynika z faktu, że w obszarze analizowanym występują dachy strome o spadkach połaci w przedziale od 25° do 45°, a w przypadku mansardy oraz dachów asymetrycznych (z bardziej płaską połacią od strony podwórza) nawet do 65°. Od strony podwórza dopuszczono mniejsze (niż 25°) spadki dachu lub dachy płaskie.

Zarówno w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012r., jak i w piśmie z dnia [...] marca 2013r. wskazane zostało jednoznacznie, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010r. dopuszcza dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie jedynie od strony podwórza, podstawowym natomiast jest dach stromy, w tym również mansardowy, jako dach stromy szczególnego rodzaju.

W opinii Wojewody podzielić należy stanowisko organu I instancji, że zaprojektowany obiekt budowlany nie spełnia tych wymagań. Analiza przedłożonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że nie został zaprojektowany dach stromy, lecz podstawową formą przekrycia jest dach płaski.

Stwierdzono również niezgodność planowanej inwestycji z pkt 2 lit. a tiret 5 ww. decyzji o warunkach zabudowy, który ustala wymagania dotyczące wysokości elewacji frontowej budynku. W świetle tego zapisu należy wprowadzić zróżnicowanie wysokości budynku w ten sposób, iż od strony budynku [...] elewacja frontowa winna być nie wyższa niż do gzymsu i kalenicy elewacji frontowej budynku [...], zaś od strony działki nr [...] - nie wyższa niż gzyms i kalenica elewacji frontowej budynku przy ul. [...]. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której uwidoczniony na projektowanym budynku gzyms uznać należy za gzyms międzypiętrowy, podkreślający poziomy poszczególnych kondygnacji, bowiem rząd okien w ostatniej kondygnacji nie może być zakwalifikowany jako lukarny dachowe. Zastosowane rozwiązania projektowe powodują, iż element ostatniej kondygnacji stanowi konstrukcyjną całość ze ścianą budynku, a nie część konstrukcji więźby dachowej. Takie rozwiązanie prowadzi do wniosku, iż kondygnacja ta nie może być uznana za dach, w którym umieszczone zostały lukarny.

Skargę na decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] maja 2013r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.T., zarzucając tejże decyzji naruszenie m.in.:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że projekt budowlany w zakresie dotyczącym przyjętego rozwiązania co do budowy i konstrukcji dachu pozostaje w sprzeczności z pkt 2 tiret 7 decyzji z dnia [...] stycznia 2010r.,

2) art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady równego traktowania, wyrażające się w wydaniu odmiennej, negatywnej decyzji w stosunku do skarżącego w sytuacji, gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innego podmiotu wydano decyzję pozytywną,

3) art. 113 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niewydaniu i niedoręczeniu stronie postanowienia, a w konsekwencji również uniemożliwienie stronie zaskarżenia niekorzystnych wyjaśnień co do treści decyzji w sytuacji, gdy wydanie zaskarżalnego postanowienia było obligatoryjne,

4) art. 106 §1 kpa - poprzez jego niezastosowanie i oparcie skarżonej decyzji na dokumencie, który wydany został z naruszeniem przepisów art. 113 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa, a w konsekwencji na dokumencie niemającym waloru opinii w sprawie,

5) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 listopada 2012r. z uwagi na ustalenie, iż planowany przez skarżącego budynek nie spełnia wymogów związanych z wysokością w stosunku do istniejącej już zabudowy.

Przedmiotem skargi uczynił J.T. także postanowienie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2013r. nakazujące inwestorowi doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

Skarżący zakwestionował słuszność stanowiska organu I instancji wskazującego, że zaprojektowany dach stromy musi posiadać kąt od 25 do 45 stopni. Zdaniem skarżącego dach mansardowy o kącie nachylenia jest również dachem stromym, więc zawężanie tego parametru (do zakresu wskazywanego przez organ) jest nadużyciem, nieznajdującym odzwierciedlenia w przepisach prawa materialnego. J.T. stwierdził również, że przekrycie Iukarn dachowych znajdujących się w dachu stromym, nie może być traktowane jako dach podstawowy, tym bardziej, że Wydział Urbanistyki Miasta w zapytaniu jaki kształt dachu powinny posiadać lukarny dachowe nie zajął w tej kwestii stanowiska, dając do zrozumienia, że przyjmuje dowolne rozwiązania.

Nie podzielił skarżący stanowiska organu w zakresie, w jakim kwestionuje on zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy w aspekcie niezgodności wysokości planowanej zabudowy z zabudową już istniejącą. Podkreślił, że kwestia zawiązana z wadliwie zaprojektowaną wysokością nigdy wcześniej nie była przedmiotem zastrzeżeń organów administracji publicznej, a więc na obecnym etapie postępowania stanowi wyłącznie argumentację towarzyszącą kwestionowaniu lukarn dachowych. Skarżący wskazał, iż projekt wyraźnie przedstawia miejsca elewacji podstawowej, miejsca poddaszy użytkowych i gzymsów tejże elewacji, które wieńczą ścianę która stanowi górną krawędź elewacji frontowej. Gzyms wieńczący ścianę może być bowiem gzymsem międzykondygnacyjnym, jeśli powyżej znajduje się przykładowo kondygnacja poddasza użytkowego jak w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia art. 113 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 106 § 5 kpa oraz przepisu art. 106 § 1 kpa, J.T. wskazał, iż zgodnie z treścią art. 113 § 2 i 3 kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 kpa nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Z kolei formą prawną wyjaśnień dotyczących treści decyzji jest zawsze postanowienie, na które służy zażalenie, a w dalszej perspektywie skarga do sądu administracyjnego.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż jedyną prawnie dopuszczalną formą udzielenia wyjaśnień co do treści decyzji jest postanowienie, zaś pismo Wydziału Administracji Budowlanej z dnia [...] marca 2013r. , na którym poczynił ustalenia i w konsekwencji wydał negatywną decyzję zarówno organ I instancji, jak też organ II instancji, nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 113 § 2 kpa. Już sama ta okoliczność powoduje, iż kluczowe dla sprawy i jej rozstrzygnięcia ustalenia poczynione zostały w oparciu o niedopuszczalny, albowiem nieprzewidziany przez przepisy kpa dokument. Ponadto pismo Wydziału Urbanistyki Miasta z dnia [...] lutego 2013r. wydane w oparciu o art. 113 kpa wraz ze stanowiącą na nie odpowiedzią Wydziału Administracji Budowlanej z dnia [...] marca 2013r. rażąco naruszają w swojej treści przepis art. 113 kpa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień, bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Przepis ten nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

W konsekwencji powyższej kontroli sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 201 r. poz. 270) zwanej dalej ppsa. Sąd rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Na wstępie podnieść należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem J.T. z dnia [...] marca 2012r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie plombowej przy ul. [...] była już prawomocnie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 737/12) uchylił decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2012r., poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2012r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, jak i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2012r. nakładające na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego

Fakt uprzedniego wydania przez tutejszy Sąd prawomocnego wyroku z dnia 14 listopada 2012r. odnosi między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy czynności podjętych po tej dacie i uwzględniać musi wiążący charakter oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu powyższego orzeczenia. Stosownie bowiem do dyspozycji bezwzględne obowiązującego przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 ppsa oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1328/10).

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt II GSK 614/08).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uwzględniając wskazania sformułowane przez skład orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Go 737/12 oraz oceniając postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowalnej na skutek ww. wyroku, w tym jego rezultat, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ppsa.

Z uzasadnienia postanowienia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2013r., jak i obu wydanych po wyroku tutejszego Sądu decyzji odmawiających zatwierdzenia J.T. projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie plombowej przy ul. [...] nie wynika bowiem, iżby wnioski dotyczące wymagań odnośnie geometrii dachu (stanowiące w dalszej kolejności podstawę do stwierdzenia niezgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy) wyprowadziły organy, stosownie do wskazań Sądu, np. ze sformułowanej na potrzeby decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. o warunkach zabudowy Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wiążącej wykładni tejże decyzji. Dokonana ocena sformułowań uzasadnień decyzji, jak i postanowienia prowadzi do konstatacji, iż organy te dla ustalenia wymagań projektowanego dachu przywołały wyłącznie zapisy pisma Dyrektora Wydziału Urbanistyki Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2013r., stanowiącego odpowiedź na wniosek Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2013r. o dokonanie wykładni w trybie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, iż wyjaśnienia zawarte w powyższym piśmie potraktowane zostały przez organ jako dokonaną - celem wykonania wskazań Sądu - wykładnię decyzji.

Nie można podzielić stanowiska organów obu instancji i tym samym uznać, iż poprzez niepochodzące od organu ustalającego na rzecz J.T. warunki zabudowy pismo Dyrektora Wydziału Urbanistyki Miasta z dnia [...] marca 2013r. właściwy organ dokonał rektyfikacji (wyjaśnienia wątpliwości) tejże decyzji.

W ocenie Sądu pismu temu nie można bowiem przypisać charakteru postanowienia, o którym mowa w art. 13 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. już z tego względu, iż nie zostało wydane przez organ właściwy do dokonywania w tym przypadku wykładni, ani z jego upoważnienia. Pismo to nie spełnia również innych wymogów formalnych wskazanych w art. 124 kpa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż dopiero dokonujące prawidłowej rektyfikacji postanowienie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, funkcjonujące w obrocie prawnym, skutkować może związaniem jego treścią organów rozpoznających w niniejszej sprawie wniosek J.T. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Przy czym przypomnieć również orzekającym w sprawie organom należy, iż z treści art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie w przedmiocie dokonywania wykładni decyzji może być wszczynane wyłącznie na żądanie organu egzekucyjnego lub strony. Wynika stąd, że nie jest możliwa wykładnia decyzji dokonywana przez organ z urzędu. Wbrew twierdzeniom Wojewody, iż "Sąd wskazał w ww. wyroku na konieczność wystąpienia przez organ o dokonanie wykładni w trybie art. 113 Kpa" stwierdzić trzeba, że tutejszy Sąd formułując w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 listopada 2012r. wskazania co do dalszego postępowania szczegółowo nie odniósł się do procedury przewidzianej w tym przepisie, w tym nie przedstawiał podmiotu uprawnionego do wnioskowania o dokonanie wykładni. Wskazać trzeba, że rolą organu w takim przypadku było zobowiązanie inwestora do zwrócenia się do organu ustalającego warunki zabudowy o dokonanie w trybie art. 113 § 2 kpa wykładni decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012r., sygn. Akt II SA/Gd 292/12).

Ponieważ w przedłożonych Sądowi obecnie aktach administracyjnych w dalszym ciągu brakuje załącznika do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2010r. w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (z treści decyzji wynika, iż takowa analiza została sporządzona i stanowi załącznik do decyzji) brak jest możliwości oceny, czy to na podstawie tejże Analizy (samodzielnie przez organ administracji architektoniczno-budowalnej), bądź w drodze wykładni (dokonanej przez organ wydający decyzję) możliwe będzie ustalenie wymogów w zakresie rodzaju dachu (jego geometrii), odpowiadającym dyspozycji przepisu § 1 pkt 5 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można jednakże wykluczyć sytuacji, iż sporne zagadnienie nie zostało w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięte. Stąd też, w przypadku potwierdzenia się okoliczności braku określenia w Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak i w przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy) wskazań dotyczących geometrii dachu, niemożliwe będzie dokonanie w tym zakresie wyjaśnienia wątpliwości decyzji, zmierzającej de facto do niedopuszczalnego uzupełnienia decyzji, której wykładnia miałaby się tyczyć. Wyjaśnienie treści decyzji nie może bowiem co do zasady obejmować odpowiedzi na pytania o niezawarte w jej treści elementy, co wiązałoby się w istocie ze sformułowaniem nieuprawnionego w tym trybie rozwinięcia treściowego decyzji.

W takim przypadku jedynie strona może dążyć we właściwym trybie do zmiany decyzji ostatecznej.

Konsekwencją stwierdzenia, iż orzekające w sprawie organy nie zrealizowały wskazań co do dalszego działania sformułowanych przez tutejszy Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 listopada 2012r. musi być uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz postanowienia tego organu nr [...] z dnia [...] marca 2013r. Poza wszelkim sporem pozostaje bowiem, iż naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ppsa powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. A.Kabat [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym – komentarz, Warszawa 2009, s. 404).

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, po myśli art. 152 ww. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w przepisach art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).

Rolą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2012r., z uwzględnieniem wskazań sformułowanych w uzasadnieniu zarówno przywołanego wyżej, jak i niniejszego rozstrzygnięcia.

-----------------------

n