Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 400/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono zażalenia
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
article: art. 33 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
article: art. 28
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 11
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażaleń: 1) D., 2) Fundacji B. z siedzibą w K., 3) A. e.V. z siedzibą w H., 4) A.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3439/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg A.A., A. e.V. z siedzibą w H., A.B. i A.C., Fundacji B. z siedzibą w K., Fundacji C. z siedzibą w P., Fundacji P. z siedzibą w W., Stowarzyszenia E. z siedzibą we W., D. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 17 lutego 2023 r. nr DGK-WKS.761.112.2021.JM w przedmiocie zmiany koncesji nr 65/94 na wydobywanie węgla brunatnego oraz kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "[...]" postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) postanowieniem z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3439/23, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), odmówił uwzględnienia złożonych przez: A.A., A. e.V. w H., A.B. i A.C., Fundację B. w K., Fundację C. z siedzibą w P., Fundację P. w W., Stowarzyszenie E. we W., D. wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 17 lutego 2023 r. nr DGK-WKS.761.112.2021.JM w przedmiocie zmiany koncesji nr 65/94 na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Turów".

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że A.A. i A. e.V. w H. (dalej: strona skarżąca I), A.B. i A.C. (dalej: strona skarżąca II), Fundacja B. w K. (strona skarżąca III), Fundacja C. z siedzibą w P. (strona skarżąca IV), Fundacja P. w W. (strona skarżąca V), Stowarzyszenie E. we W. (strona skarżąca VI), D. (strona skarżąca VII) wnieśli do WSA w Warszawie skargi na wskazaną decyzję z 17 lutego 2023 r., którą Minister Klimatu i Środowiska przedłużył udzieloną P. S.A. w B. (dalej: P. S.A.) koncesję nr 65/94 na wydobywanie węgla brunatnego i kopalin towarzyszących ze złoża węgla brunatnego "Turów" do 2044 r. Do postępowania w charakterze uczestników została dopuszczona również Gmina H. (Gmina).

W skargach wniesiono również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskazując m.in., że w wyniku dalszego oddziaływania odkrywki Turów do 2044 r. wzrośnie osiadanie gruntów po stronie niemieckiej, głębokość wód gruntowych spadnie o kolejne 20 m, co w konsekwencji doprowadzi do powstania istotnych uszczerbków w dobrach prawnie chronionych po stronie właścicieli gruntów i zabudowań w Niemczech (strona skarżąca I, V i VII); jak również negatywnie wpłynie na stan chemiczny i potencjał ekologiczny wód powierzchniowych i podziemnych w Polsce (strona skarżąca V); a także w nieunikniony sposób wiązać się będzie z dalszą transformacją i degradacją krajobrazu, o skutkach trudnych do odwrócenia (strona skarżąca IV). Ponadto strony II, III i VI podkreśliły nieuchronność wystąpienia negatywnych zmian w przypadku dalszego działania odkrywki. Wnioski, poza wnioskiem D., nie zostały poparte żadną dokumentacją uprawdopodobniającą wskazane stwierdzenia.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosków WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał natomiast art. 86g ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, u.i.o.ś), zgodnie z którym sąd może, na wniosek organizacji ekologicznej lub strony, które wniosły skargę, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości albo w części zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepisy art. 61 § 4-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio. Analizując wskazane w przywołanych wyżej przepisach ustawowe przesłanki "wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" WSA stwierdził, że jako pojęcia nieostre wymagają one konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał na utrwalone orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Rozpatrując złożone w sprawie wnioski o udzielenie ochrony tymczasowej sąd ten uznał, że wnioskodawcy nie zdołali wykazać i uprawdopodobnić – zgodnie z przywołanymi kryteriami – wystąpienia przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił ogólnikowe argumenty stron, brak poparcia ich dokumentacją – nawet w przypadkach, gdy strony we wnioskach powoływały się na konkretne ekspertyzy i opinie. Sąd dodał, że część tych dokumentów znajdowała się w aktach administracyjnych, dlatego sąd uwzględnił je przy ocenie wniosków. Niemniej jednak, w ocenie WSA skarżący nie wykazali, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji doszłoby w okresie ochronnym, a więc do czasu wydania orzeczenia merytorycznego, do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które wynikałyby tylko z przyjętych rozwiązań w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, a nie z faktu istnienia decyzji z 20 marca 2020 r. umożliwiającej funkcjonowanie kopalni do 30 kwietnia 2026 r.

Zażalenia na to postanowienie złożyli: A.A. i A. e.V. w H. (strona skarżąca I), D. (strona skarżąca VII) oraz Fundacja B. w K. (strona skarżąca III), wnosząc o jego zmianę lub uchylenie i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca I oraz strona skarżąca VII (reprezentowane przez tego samego pełnomocnika) zarzuciły naruszenie:

1) art. 86g ust. 8 u.i.o.ś. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rolą strony skarżącej było wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków podczas gdy wystarczające jest li tylko uprawdopodobnienie;

2) art. 86g ust. 8 u.i.o.ś. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie braku uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

3) art. 145 § 1 pkt 1 iit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia niezgodnego z sentencją tego postanowienia;

4) art. 86g ust. 8 u.i.o.ś. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że strona skarżąca miała w istocie obowiązek wykazania zajścia przesłanek określonych w ww. przepisach wobec innej decyzji aniżeli zaskarżona decyzja.

Strona skarżąca III, na podstawie art. 194 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie:

1. art. 5 i 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 11 i 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864 z późn. zm. ) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie gdyż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozostaje w zgodzie z konstytucyjną wartością ochrony środowiska i stanowi realizację normy ustanawiającej obowiązek ochrony środowiska a także polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, jak również unijnymi zasadami prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska, z którymi to normami sprzeczne jest wykonywanie decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji, mimo że sąd uznał, że podniesiona przez skarżących argumentacja wskazuje na występowanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub możliwość spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonywaniem zaskarżonej decyzji;

b. art. 61 § 3 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a poprzez odstąpienie przez sąd pierwszej instancji od dokonania zindywidualizowanej, wewnętrznie spójnej oceny stanu faktycznego sprawy z którego wynika, że skoro przesłanki wstrzymania wykonania decyzji tj. zachodzenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zachodzą w całym okresie na jaki przedłużono koncesję, to jest do 2044 r., to tym bardziej zachodzą w okresie ochronnym tj. do momentu wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, a w konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sposób wewnętrznie sprzeczny i przeczący zasadom logiki;

c. art. 34 ust 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej: p.g.g ) w zw. z art. 16 § 1, art. 110 § 1 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uznanie, że prowadzenie wydobycia w kopalni "Turów" odbywa się obecnie na podstawie decyzji zmienionej w całości zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją pierwszej instancji;

d. art. 61 § 3 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 4 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a poprzez odstąpienie przez sąd pierwszej instancji od dokonania wewnętrznie spójnych ustaleń faktycznych w zakresie konkretnych, znajdujących potwierdzenie w faktach powszechnie znanych, a także wynikających z akt sprawy okoliczności faktycznych potwierdzających, że przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej zachodzą i mają istotne znaczenie także w okresie ochronnym, a także poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób oderwany od istotnych okoliczności sprawy mających charakter faktów powszechnie znanych lub zawartych w aktach sprawy, a w konsekwencji przyjęcie i przedstawienie w uzasadnieniu postanowienia okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z zasadami logiki, powszechnym stanem wiedzy i aktami sprawy, co doprowadziło do błędnej oceny w zakresie podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji i nieuzasadnionej w realiach sprawy odmowy wstrzymania wykonania decyzji;

e. art. 61 § 3 w zw. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek oparcia rozstrzygnięcia o orzeczenie sądu administracyjnego niemające charakteru orzeczenia prawomocnego.

Ponadto strona skarżąca VII wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści zażalenia.

W odpowiedzi pismami z 25 lipca 2023 r. oraz 23 sierpnia 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie wniesionych zażaleń, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego oraz oddalenie złożonych wniosków dowodowych.

Pismem z 12 września 2023 r. Prokurator Prokuratury Krajowej RP przystąpił do postępowania przedkładając swoje stanowisko w sprawie.

P. S.A. pismami z 15 września oraz 27 września 2023 r. wniosła o oddalenie zażaleń w całości, zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie wskazanych w piśmie dowodów.

Kolejnymi pismami z 3 i 4 listopada strony skarżące I i VII wniosły o oddalenie wniosków dowodowych uczestnika oraz o przeprowadzenie wskazanych w pismach wniosków dowodowych, w tym opinii dr hab. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w swym orzecznictwie konsekwentnie podkreślał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na ziszczenie się w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Nie jest też wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882).

Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia – w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. – okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej.

Dokonując oceny trafności zażaleń złożonych od zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zażalenia te nie są merytorycznie trafne z dwóch powodów: formalnego i materialnego. Nietrafność formalna rozpoznawanych zażaleń wynika z tego, że z tymi środkami prawnymi wystąpiły podmioty, którym zaskarżona decyzja (koncesja) nie mogła kształtować sfery prawnej, zatem nie miała wpływu na ich prawa i obowiązki. Jednak podmioty te zostały potraktowane w postępowaniu przed organem oraz sądem pierwszej instancji jak strony, bowiem brały w tych postępowaniach udział. Sytuacja taka skutkuje tym, że żalący uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym stali się "stronami" w znaczeniu procesowym. Tym samym posiadali procesowy interes prawny do poddania kontroli sądowej rozstrzygnięć zapadłych w tak ukształtowanym postępowaniu. Ten fakt przesądził o tym, że NSA uznał i przyjął ich legitymację do rozpoznania wniesionych zażaleń. Konsekwencją tego jest oddalenie tych zażaleń jako pochodzących od strony rozumianej formalnie (procesowo), a nie ich odrzucenie.

Dokonując takiej oceny wniesionych zażaleń, sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że podmioty żalące nie mogły wnosić o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 17 lutego 2023 r. (koncesja 65/94), bowiem decyzja ta nie odnosi się do ich sfery praw i obowiązków. Stanowisko takie wynika z konstrukcji procesowej postępowania koncesyjnego. Należy mieć na uwadze fakt, że na gruncie prawa geologicznego i górniczego obowiązuje art. 33 ust. 1 stanowiący, że w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych, jeżeli koncesja poprzedzona jest decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa.

Poza sporem pozostaje, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż jest poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wniosek taki jest prostą konsekwencją treści art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (dalej u.i.o.ś.). Na mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające koncesje. Zatem ochrona interesów prawnych podmiotów reprezentujących społeczeństwo w takich postępowaniach następuje na etapie środowiskowych uwarunkowań inwestycji.

Postępowanie koncesyjne jest etapem następującym po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; postępowaniem, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma moc wiążącą. Sąd drugiej instancji zauważa, że takie ukształtowanie zależności koncesji od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest związane z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego, o jakim stanowi art. 97 § 4 k.p.a. Nie jest to także opiniowanie ani uzgadnianie, które przewiduje i reguluje art. 106 § 1 k.p.a. Nie jest to również żadna inna forma współdziałania organów. Konstrukcja ta polega natomiast na uzależnieniu dopuszczalności wydania jednej decyzji od uprzedniego uzyskania innej decyzji, która jako akt wiążący wyznacza ramy prawne udzielenia, zmiany lub przedłużenia koncesji. Dla wydania koncesji istotne jest to, by w chwili jej wydania istniała ostateczna, a nie prawomocna decyzja, bowiem w polskim porządku prawnym sytuację prawną kształtują decyzje ostateczne lub takie, które nie mają jeszcze tego przymiotu, ale prawo nadało im cechę wykonalności.

W sprawie nie jest sporne, że w dniu 30 września 2022 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.41.2020/AB.46 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, która stanowiła podstawę dla przedłużenia koncesji nr 65/94 do 2044 r. i zmian dokonanych zaskarżoną decyzją i poprzedzająca ją decyzją pierwszej instancji.

Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana, to na tym etapie został zagwarantowany przez polski porządek prawny udział społeczeństwa stosownie do warunków określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.) oraz w umowie zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec w zakresie oceny oddziaływania na środowisko i strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym z dnia 10 października 2018 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 330).

Konsekwencją tak ukształtowanego postępowania koncesyjnego oraz treści art. 33 ust. 1 p.g.g. jest przyjęcie stanowiska, że podmioty postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jeżeli są organizacjami społecznymi, w tym ekologicznymi, nie stają się stronami postępowania koncesyjnego, chyba że wykazałyby istnienie ich interesu prawnego na gruncie ustawy materialnej, a więc ustawy prawa geologicznego i górniczego. Założenie takie jest skutkiem treści art. 41 ust. 1 p.g.g., który wskazuje strony postępowania koncesyjnego. Przepis ten ogranicza krąg podmiotów będących stroną postępowania do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zasięgiem (granicami) koncesji. W tym sensie p.g.g. modyfikuje treść art. 28 k.p.a., przy czym z zasady nie wyłącza dyspozycji tego przepisu, ale wymaga, by dla uznania interesu prawnego konkretnego podmiotu, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym, został wskazany konkretny przepis ustawy materialnej, który konstytuuje taki interes. Dla organizacji społecznych, a szczególnie ekologicznych, interes prawny może być ustalany tylko na gruncie przepisów o udziale tych organizacji w postępowaniach z udziałem społeczeństwa. Jednak w tym zakresie, co zostało wcześniej wskazane, organizacje takie nie mogą być uczestnikami postępowania koncesyjnego.

Inaczej należy ujmować interes prawny podmiotów innych niż organizacje ekologiczne, a szerzej społeczne. W tym przypadku interes prawny musi być budowany na kanwie treści art. 41 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 28 k.p.a. Odesłanie do art. 28 k.p.a. jest następstwem stwierdzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. SK 19/15 (OTK-A 2021/25), niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., który ograniczał katalog stron tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych zakresem koncesji, bowiem przepis ten stanowił, że nie są stronami postępowania koncesyjnego inne podmioty niż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zakresem koncesji.

Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie pojawia się szerszy problem związany z dopuszczalnością uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowym podmiotów, które zgłaszają udział w tych postępowaniach. Odpowiedź na tak postawione pytanie sprowadza się do rozstrzygnięcia problematyki dopuszczalności udziału w postępowaniach podmiotów, które nie podlegają jurysdykcji państwa polskiego, bowiem są osobami fizycznymi mieszkającymi poza granicami Polski lub też są organizacjami społecznymi posiadającymi swoje siedziby na terytorium innego państwa niż Polska.

Jurysdykcja to uprawnienie państwa do rozstrzygania i sądzenia określonej kategorii spraw, pod warunkiem, że między rodzajem sprawy a państwem istnieje prawny węzeł, a więc w danym stanie faktycznym musi istnieć konkretny przepis uzasadniający właściwość organu lub sądu do rozstrzygania i orzekania w sprawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ustalenie związku rozpoznawanej sprawy z podmiotami występującymi o jej rozpoznawanie musi wychodzić z różnych poziomów w zależności od tego, czy podmiotem wnoszącym zażalenie jest osoba fizyczna, czy też organizacja społeczna (ekologiczna). Jednak w każdym przypadku taki związek musi istnieć, bowiem w przypadku jego braku nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że brak jurysdykcji administracyjnej lub sądowej nie daje podstaw do wiążącego kształtowania sfery praw i obowiązków podmiotom, które jurysdykcji nie podlegają.

W obu sytuacjach rozważania muszą wychodzić z treści art. 37 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP. W nauce przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie zarówno do osób fizycznych, jak i innych podmiotów, którym na gruncie polskiego porządku prawnego przysługują prawa i wolności (zob. M. Florczak-Wątor, Konstytucja RP, Tom I, Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 916–917). Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo (zob. m.in. postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK-B 2005, nr 1, poz. 26). Konsekwencją treści tego przepisu jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia i kontroli rozstrzygnięć organów władzy publicznej przysługuje tym podmiotom, które znajdują się w zakresie władczego oddziaływania państwa polskiego. Wyjątki w tym obszarze obejmują cudzoziemców, o czym stanowi art. 37 ust. 2 Konstytucji RP.

Reguły wynikającej z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP nie zmienia przynależność Polski do UE, bowiem i w tej sytuacji ochrona praw i wolności każdego podmiotu, w tym obywatela państwa członkowskiego lub osoby prawnej mającej siedzibę na terenie państwa Unii musi wychodzić od szczegółowych rozwiązań obowiązujących na gruncie prawa polskiego, rozwiązań wyznaczających tryb i zakres tej ochrony. W prawie unijnym nie ma reguł, które wyznaczałyby jurysdykcję poszczególnych państw w sposób uniwersalny w oderwaniu od regulacji materialnej i procesowej właściwej dla porządku prawnego każdego państwa.

Wychodząc z tych generalnych założeń udział podmiotów, których zażalenia oddalono, należy rozważać na gruncie przepisów regulujących podmiotowy zakres postępowania koncesyjnego i postępowania o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym miejscu podkreślić należy, że relacja między oboma postępowaniami musi być analizowana z punktu widzenia przepisów koncesyjnych uregulowanych w prawie geologicznym i górniczym, bo to jest przedmiot postępowania głównego. Postępowania koncesyjne poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego koncesją na środowisko nie przestaje być postępowaniem koncesyjnym, z tym tylko, że wydanie lub zmiana koncesji musi być poprzedzona dodatkowym ustaleniem jakim jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Bez wątpienia brak takiej decyzji byłby formalną przeszkodą do rozstrzygania w postępowaniu koncesyjnym, jednak procesowy związek tych decyzji nie oznacza, że postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza krąg podmiotowy sprawy koncesyjnej. Innymi słowy ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie zmienia pojęcia strony przyjętego w u.p.g.g. Zatem przyznanie podmiotowi statusu strony lub podmiotu działającego na prawach strony w postępowaniu koncesyjnym nie jest prostą konsekwencją posiadania tego statusu w postępowaniach prowadzonych na podstawie u.i.o.ś., jeżeli przepisy prawa takiego statusu nie przyznają.

Mając na uwadze powyższe NSA oddalił zażalenia, biorąc pod uwagę także kontekst materialny złożonych zażaleń, a więc wynikający z art. 11 dyrektywy 2011/92/UE obowiązek zapewnienia ochrony sądowej zainteresowanej społeczności mającej wystarczający interes do ochrony tego interesu i ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenia wszystkich stron a nie odrzucał tych środków prawnych w stosunku do podmiotów, które nie były organizacjami ekologicznymi oraz takich organizacji, które nie miały siedziby w Polsce.

Odnośnie wniosków organu o zwrot kosztów należy wyjaśnić, że o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego NSA nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. A zatem wniosek organu o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi brak ustawowych podstaw (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07; publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).