Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Artur Stefański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2021 r., nr SKO 4133/42/21 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skargą datowaną na 27 stycznia 2022 r. M. K. (dalej skarżący) zakwestionował częściowo decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2021 r. (nr SKO 4133/42/21) w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Skarżący zaskarżył decyzję w pkt II i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107§1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w sposób niejasny i niejednoznaczny, a w konsekwencji uniemożliwiający stronie jej właściwe wykonanie, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący jest zobowiązany do wywozu odpadów nagromadzonych i rozplantowanych na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy w toku postępowania rozpoczętego w 2012 r. nigdy nie przeprowadzono wizji lokalnej na przedmiotowej nieruchomości, nie stwierdzono czy, gdzie i w jakiej ilości odpady na działce występują, co uniemożliwia skarżącemu właściwe wykonanie zaskarżonej decyzji.

W rozwinięciu skarżący sprecyzował, że w decyzji nie wskazano jakie współrzędne gruntu powinny zostać osiągnięte po wywiezieniu mas ziemi. Zdaniem skarżącego sformułowanie decyzji zobowiązujące do usunięcia odpadów nagromadzonych i rozplantowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] działka nr [...] AM-[...] obręb O. jest źródłem niejasności, ponieważ postępowanie nie dotyczyło całej nieruchomości, a jedynie jej części, i to ta część nieruchomości powinna zostać precyzyjnie oznaczona w rozstrzygnięciu decyzji. Ponadto, zdaniem skarżącego, wskazanie decyzji, że "odpady należy usunąć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia tych odpadów, tj. do rzędnych terenu sprzed nawożenia, co należy potwierdzić przez wykonanie pomiarów geodezyjnych" jest niejasne i budzi wątpliwości interpretacyjne, a w decyzji powinno być wyraźnie wskazane, jakie ilości odpadów powinny zostać wywiezione i jakie końcowe rzędne terenu powinny zostać osiągnięte. Tym bardziej, że współrzędne wskazane w uzasadnieniu (s. 4) odnoszą się do rzędnych starego wału, obecnie nieistniejącego; sprawia to, że skarżący nie jest w stanie ustalić, jakie rzędne powinny zostać osiągnięte. Skarżący zwrócił uwagę, że istotą postępowania było usunięcie mas ziemi znajdujących się wzdłuż wału, a kwestia usunięcia mas ziemnych z jego nieruchomości jest kwestią wtórną; w toku postępowania wszczętego w 2012 r. nigdy nie dokonano wizji lokalnej ani pomiarów na nieruchomości skarżącego.

Zaskarżona decyzja SKO wydana została w następująco ukształtowanym postępowaniu faktycznym i prawnym.

Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 15 października 2018 r. (nr WSR-OK.6236.1.42.2013.2018.KP.JŚ) nakazano (pkt I): Spółce B. S.A. usunięcie odpadów o wskazanych kodach (odpady z budowy, remontów, demontażu obiektów budowlanych, zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03), nagromadzonych przy ul, [...] we W. na części działki nr [...] AM-[...] uformowanych w kształcie nasypu o szerokości ok. 4 m i wysokości ok. 1-2 m (w najwyższym punkcie) biegnącego wzdłuż granicy działki oraz wału przeciwpowodziowego z miejsca nieprzeznaczonego do magazynowania lub składowania odpadów oraz (pkt II) M. K. usunięcie odpadów o wskazanych kodach (gleba i ziemia w tym kamienie) nagromadzonych i rozplantowanych na ternie nieruchomości przy ul. [...] we W. oznaczonej jako działka nr [...] AM-[...] obręb O. z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania. Wobec M. K. sposób usunięcia odpadów określono: odpady mas ziemnych rozplantowane na powierzchni działki nr [...] należy usunąć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia tych odpadów, tj. do rzędnych terenu sprzed nawożenia, co należy potwierdzić poprzez wykonanie pomiarów geodezyjnych.

W odwołaniu od decyzji M. K. wskazał, że przedmiotowe masy ziemne nie należą do niego. Zakwestionował także sposób dokonania ustaleń faktycznych w zakresie pomiaru poziomu gruntu, w tym jasnego wskazania, do jakiego poziomu należy usunąć masy ziemi.

W decyzji odwoławczej z dnia 19 grudnia 2019 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej treść pkt. I jej osnowy, i orzekając co do istoty sprawy nadało dla pkt. I osnowy decyzji następujące brzmienie: nakazać solidarnie: Spółce B. S.A. oraz M. K. usunięcie odpadów nagromadzonych przy ul. [...] we W. na części działki nr [...] AM-[...] uformowanych w kształcie nasypu o szerokości ok. 4 m i wysokości ok. 1-2 m (w najwyższym punkcie) biegnącego wzdłuż granicy działki oraz wału przeciwpowodziowego z miejsca nieprzeznaczonego do magazynowania lub składowania odpadów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Sądu wniósł M. K., w jej wyniku uchylono zaskarżoną decyzję na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 162/20). Uzasadniając rozstrzygnięcie, jako obowiązek organów Sąd wskazał ustalenie, czy na adekwatnej działce rozumianej jako miejsce do tego nieprzeznaczone (na co wskazuje jej przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) doszło do składowania lub magazynowania odpadów bez zezwolenia a jeżeli tak, kto jest ich posiadaczem w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Wskazano, że dla wyjaśnienia powyższych okoliczności organy zgromadziły obszerny i rzetelny materiał dowodowy, poddany odpowiedniej ocenie i analizie. Sąd ocenił, że ustalenia poczynione przez organ II instancji w zakresie sekwencji zdarzeń dotyczących składowania na działce odpadów i ich rodzaju są prawidłowe, wyczerpujące i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Trafna jest także ocena organu, że posiadaczem odpadów zeskładowanych w 2012 r. jest właściciel działki za wiedzą i wolą którego odpady zostały nawiezione i następnie zagospodarowane. Był on faktycznym posiadaczem tych odpadów, i gospodarował nimi. Z ustaleń organu nie wynika jednak, aby właściciel działki był faktycznym posiadaczem odpadów powstałych w związku z przebudową wałów i uformowanych w kształcie nasypu. Co istotne, organ ustalił kto jest ich wytwórcą wskazując na B. S.A. W oparciu o powyższe ustalenia Kolegium jednoznacznie stwierdziło, że odpadami uformowanymi w kształcie nasypu gospodarował wykonawca (B.) w celu i w ramach realizacji kontraktu obejmującego przebudowę wału przeciwpowodziowego i że Spółka ponosi odpowiedzialność administracyjną za te odpady, gdyż powstały one w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego. Spółka była uprawniona do czasowego magazynowania odpadów w związku robotami prowadzonymi na podstawie pozwolenia na budowę. Zostały one zmagazynowane na przedmiotowej działce jednak z przekroczeniem dopuszczalnego 3 letniego ustawowego terminu wynikającego z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach - w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2018 r. Sąd stwierdził dalej, że podzielając powyższe ustalenia należy zauważyć, że w stosunku do omawianych odpadów tego rodzaju ustaleń organ nie przedstawił wobec skarżącego. Tymczasem mają one istotne znaczenie w kontekście podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia reformatoryjnego, które kwestionowane jest w skardze przez M. K. Skarżący zarzuca bowiem, że wydane ono zostało z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się wynikającego z art. 139 k.p.a. w sytuacji, gdy to nie on jest wytwórcą odpadów, o których mowa w pkt I sentencji decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło pkt I decyzji organu I instancji we fragmencie w którym nakazano Spółce B. usunięcie odpadów uformowanych w kształcie nasypu i orzekło na nowo kierując ten nakaz solidarnie do Spółki B. i skarżącego. Na skutek złożonego przez skarżącego odwołania jego wcześniejsza sytuacja prawna uległa zatem zmianie, gdyż nałożono na niego nowy obowiązek, który nie był ujęty w osnowie decyzji organu I instancji. Tym samym Kolegium orzekło na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Zmianę decyzji poprzez nałożenie solidarnie obowiązku usunięcia odpadów uformowanych w kształcie nasypu na skarżącego Kolegium uzasadniło wskazując na zmianę przepisu art. 26 ustawy o odpadach. przez dodanie ust. 3a, zgodnie z którym, decyzję nakazującą usunięcie odpadów wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 6 września 2019 r. mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej ustawę o odpadach w której nie przewidziano przepisów przejściowych dla tego typu spraw. Organ uznał zatem, że przywołany przepis znajduje zastosowanie, od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, także do spraw w toku które nie zostały zakończone decyzją ostateczną. Stosując nowy przepis Kolegium uznało, że skarżący jest odpowiedzialny solidarnie razem z B. SA za przedmiotowe odpady, gdyż w usypanym wale znajdują się odpady które przyjął w 2012 r. i wykorzystał do niwelacji terenu. Solidarna odpowiedzialność B. wynika natomiast z faktu, że wykorzystała te odpady do zbudowania nasypu i wymieszała je z odpadami wytworzonymi w trakcie realizacji inwestycji.

Przywołany przepis odnosi się zatem do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie danymi odpadami. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że skarżący gospodarował tylko odpadami o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia w tym kamienie). Tak bowiem zostały sklasyfikowane odpady nawiezione przez niego w 2012 r. które posłużyły do podniesienia poziomu terenu. Nakaz skierowany w pkt I decyzji do B. dotyczył natomiast odpadów o kodzie 17 09 04, uformowanych w kształcie nasypu i obejmujących odpady z budowy, remontów, demontażu obiektów budowlanych. Organ jednoznacznie ustalił, że B. był wytwórcą tych odpadów oraz, że nimi gospodarował (przemieszał - zmienił skład - i zmagazynował) zatem ponosi także administracyjną odpowiedzialność z tego tytułu. Z ustaleń organu wynika zatem, że to B. gospodarował przemieszanymi odpadami tworzącymi wał i sklasyfikowanymi jako odpady o kodzie 17 09 04. Co istotne, takie same ustalenia organ poczynił w decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. odnoszącej się do działki nr (...) - podjętej w analogicznym stanie faktycznym - uznając w niej jednoznacznie za posiadacza zmieszanych odpadów stanowiących pozostałość po realizacji tej samej inwestycji tylko B. i wyraźnie wyłączając odpowiedzialność za te odpady C. Ś. (sprawa rozpoznawana pod sygn. akt II SA/Wr 459/19).

W zaskarżonej decyzji - wyjaśnia Sąd - brak stosownych ustaleń wskazujących, że tymi samymi odpadami (uformowanymi obecnie w kształcie nasypu) gospodarował także skarżący. Z tego też względu nie jest jasne na podstawie jakich okoliczności organ uznał skarżącego za posiadacza tych odpadów i przypisał mu odpowiedzialność za gospodarowanie tymi odpadami. Kolegium nie wyjaśniło, czy uznanie skarżącego za posiadacza odpadów uformowanych w kształcie nasypu wynika z faktycznego ich posiadania - co wymagało wykazania, że władał nimi jak właściciel - czy też oparte zostało na domniemaniu wynikającym ze zdania drugiego art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W okolicznościach niniejszej sprawy, dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami umieszonymi w nasypie, który - jak podaje sam organ - jest efektem i pozostałością procesu inwestycyjnego polegającego na przebudowie wału przeciwpowodziowego i powstał w związku ze świadczeniem przez B. usługi w zakresie budowy, rozbiórki obiektu, nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że w nasypie tym znajdują się odpady które skarżący nawiózł w 2012 r. Skoro, jak uznało Kolegium doszło do zmiany składu tych odpadów w wyniku działania innego podmiotu, to Kolegium powinno wyjaśnić, czy odpowiedzialność skarżącego wynikać ma z faktu posiadania przez niego przemieszanych już odpadów (którymi władał), czy też z domniemania posiadania wynikającego z faktu, że jest on władającym powierzchnią ziemi na której odpady te zostały złożone. W tym ostatnim przypadku organ powinien rozważyć, możliwość zwolnienia się z tego domniemania wobec faktu ustalenia wytwórcy odpadów.

Bez odniesienia się do powyższych kwestii - ocenił Sąd - rozstrzygnięcie reformatoryjne należy uznać za przedwczesne. Zdaniem Sądu, Kolegium nie wykazało bowiem, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach.

Organ nie ocenił także, czy na przeszkodzie w zastosowaniu ww. przepisu nie stoi art. 139 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydając zaskarżone obecnie orzeczenie Kolegium, pomimo, że dokonały zmiany rozstrzygnięcia w sposób niekorzystny dla podmiotu odwołującego się, nie oceniło możliwości wydania takiego orzeczenia w kontekście art. 139 k.p.a. Organ ani w podstawie prawnej, ani w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie badał, czy przepis ten znajduje zastosowanie i czy zachodzą wyjątkowe przypadki uprawniające do odstąpienia od stosowania reformationis in peius. Brak odniesienia się do powyższych kwestii - już samo w sobie uzasadnia eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił również uwagę, że zapisy zreformowanego punktu I osnowy decyzji sformułowane zostały w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do nałożonego obowiązku przede wszystkim w zakresie określenia terenu z jakiego odpady mają być usunięte. Organy najpierw wskazał na obowiązek usunięcia odpadów tworzących nasyp o szerokości około 4 m a określając sposób usunięcia odpadów stwierdził, że mają być usunięte z pasu terenu o szerokości około 4 m co może być odczytywane jako obowiązek usunięcia odpadów tylko z terenu o szerokości około 4 m a zatem nie całości odpadów tworzących nasyp, lecz tylko jej części - nawet jeżeli szerokość nasypu okazałaby się większa niż "około 4 m". Pojawia się także wątpliwość jak należy odczytywać szerokość terenu określaną przez organ jako "około" (czy szerokość np. 10 m to jeszcze około, czy już nie). Zapisy wskazanych podpunktów decyzji sformułowane zatem zostały w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do nałożonego obowiązku. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że szerokość pasa terenu określona w ppkt 3 pkt I decyzji jest orientacyjna i w miejscach w których odpady sięgają dalej, także podlegają usunięciu. Doprecyzowanie zawarte w tym względzie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej nie jest jednak wystarczające, gdyż uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.

Stwierdzając naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć na wynik sprawy Sąd nakazał wyeliminować wskazane naruszenia prawa rozważając ponownie zasadność zastosowania w sprawie art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach, także w kontekście art. 139 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. oznaczoną SKO 4133/42/21 Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej fragmenty pkt I jej osnowy, o brzmieniu: "o szerokości ok. 4 m i wysokości ok. 1-2 m (w najwyższym punkcie)"; "Odpady należy usunąć z pasa o powierzchni ok. 4 m od wału przeciwpowodziowego w głąb działki nr [...] AM-[...] obręb O. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w uchylonej części. W pozostałym zakresie SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium za kluczowe uznało związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu WSA. Podkreśliło, że Sąd podzielił prawidłowość poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych.

Po przytoczeniu stanu faktycznego SKO powołało art. 26 ustawy o odpadach jako materialnoprawną podstawę rozpatrywanej sprawy. Adresatem nakazu usunięcia odpadów, o którym mowa w przepisie, jest posiadacz odpadów; przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Następnie SKO powołało definicję wytwórcy odpadów podkreślając, że ustawa nie rozróżnia, czy odpowiada on tylko za odpady przez siebie wytworzone (jak pierwotny wytwórca odpadów), czy odpowiada za odpady wytworzone przez inne podmioty, które wymieszały odpady (jak kolejny wytwórca). Podkreśliło SKO, że nie ma to znaczenia prawnego w przypadku wytwórcy odpadów, ponieważ istotne jest wykazanie adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy powstaniem odpadów (wytworzonych w sposób pierwotny lub wtórny), a świadczoną przez niego usługą w postaci budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw. SKO podaje, że jest to rodzaj domniemania prawnego, od którego wytwórca odpadów może się uwolnić tylko tak, że wskaże, iż umowa o świadczenie usługi stanowiła inaczej.

Dalej Kolegium wskazuje, że obok wytwórcy odpadów ustawa za ich posiadacza uważa osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, czy podmiot który nie wytworzył odpadów, ale włada nimi jak posiadacz rzeczy. Podpierając się wydanym w sprawie wyrokiem SKO akcentuje, że Sąd podzielił ustalenie Kolegium, że odpadami uformowanymi w kształcie nasypu gospodarował wykonawca (B.) w ramach przebudowy wału przeciwpowodziowego, i że B. ponosi odpowiedzialność administracyjną za te odpady, gdyż powstały one w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego. Sąd - jak stwierdza Kolegium - zgodził się także, że posiadaczem odpadów zeskładowanych w 2012 r. jest właściciel działki (skarżący), za wiedzą i wolą którego odpady zostały nawiezione i następnie zagospodarowane, co potwierdza, że prawidłowo ustalono odpowiedzialność administracyjną skarżącego (za odpady zdeponowane za jego zgodą w 2012 r.), które posłużyły mu do podniesienia poziomu jego nieruchomości, oraz B. - za odpady zdeponowane w uformowanym z nich nasypie. Sąd - zaznacza SKO - nie zakwestionował rozstrzygnięcia administracyjnego co do terminu usunięcia odpadów, rodzaju usuwanych odpadów, sposobu ich usunięcia. Kolegium było więc zobowiązane utrzymać decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie, w jakim nakazano skarżącemu usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04, nawiezionych i zagospodarowanych za jego wiedzą i wolą w 2012 r.

Będąc również związanym wyrokiem, SKO nie mogło obowiązku usunięcia odpadów, z których uformowano nasyp, nałożyć solidarnie na B. i na skarżącego, a więc nie wykazano, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do zastosowania art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach. Sąd orzekł, że za odpady w nasypie odpowiada wyłącznie B. B. gospodarował więc odpadami, z których uformował wał odpadowy, zarówno tymi, które sam wytworzył w trakcie realizacji inwestycji, jak i odpadami nawiezionymi wcześniej przez skarżącego. Przemieszał je ze sobą, zmienił skład, a następnie magazynował w spornym wale odpadowym. Był więc ich posiadaczem (wytwórcą). Sąd ocenił, że skoro B. był posiadaczem (wytwórcą), to nie był nim skarżący, a co za tym idzie, nie było podstaw faktycznych aby przypisać skarżącemu odpowiedzialność za odpady zdeponowane w nasypie, z samego faktu, że był władającym powierzchnią ziemi.

M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję SKO z dnia 5 listopada 2021 r. w zakresie wskazanym na wstępie.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia faktyczne i prawne sformułowane w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieusprawiedliwiona.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę.

Ramy sporu wyznaczają decyzje administracyjne nakazujące skarżącemu usunięcie odpadów nagromadzonych i rozprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. Skarżący zasadniczo nie kwestionuje zasadności adresowanego do niego nakazu. Jądro aktualnej skargi stanowi zarzut, że rozstrzygnięcie decyzji w zakresie określenia sposobu usunięcia odpadów jest niejasne i rodzi wątpliwości interpretacyjne. Mianowicie niejasność bierze się z tego, że organ II instancji nie wskazał jakie współrzędne gruntu powinny zostać osiągnięte po wywiezieniu mas ziemi, a ponadto nie określił precyzyjnie oznaczonej części nieruchomości, z której należy usunąć odpady ogólnie posługując się nieruchomością przy ul [...] we W. Ponadto sformułowanie "odpady należy usunąć w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia odpadów, to jest do rzędnych sprzed nawożenia" jest niejasne, ponieważ decyzja powinna wyraźnie wskazać ilości odpadów, i rzędne terenu, jakie powinny zostać osiągnięte. Skarżący zarzuca także brak przeprowadzenia wizji lokalnej oraz wykonania pomiarów, które pozwoliłyby na określenie rzeczywistego poziomu terenu.

Analizując wniesioną skargę trzeba na wstępie podkreślić, że w ramach przedmiotowej sprawy zapadł wskazany wyżej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którym uchylono wydaną wcześniej decyzję SKO. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z przywołanego przepisu wynika, że oceną prawną (czyli dokonaną interpretacją przepisów prawnych) oraz wskazaniami (czyli zakreślonymi kierunkami prowadzenia postępowania) zobowiązany jest organ administracji dalej prowadzący postępowanie, ale również sąd, którego kontroli poddane zostanie kolejne, wydane w sprawie, rozstrzygnięcie administracyjne. Innymi słowy te ustalenia i oceny organów administracji, które zostały zakwestionowane w toku kontroli sądowej muszą być wyeliminowane w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jednak te ustalenia i oceny, których kontrolujący sąd nie podważył, powinny zostać transponowane do kolejnego postępowania administracyjnego. Natomiast sąd administracyjny, po raz kolejny dokonujący weryfikacji aktu administracyjnego w danej sprawie, nie może kwestionować tego, co ustalone zostało wcześniejszym orzeczeniem sądowym. Oznacza to, że te elementy rozstrzygnięcia administracyjnego, które zostały zaaprobowane jako prawidłowe, i które nie zostały wyeliminowane przez sąd, nie mogą podlegać odmiennej ocenie podczas kolejnej kontroli sądowej.

W relewantnym wyroku (sygn. akt II SA/Wr 162/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sformułował następujące oceny prawne i wskazania, którymi to związany jest Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd wywiódł, że dla ustalenia kluczowej kwestii, czy na przedmiotowej działce doszło do nielegalnego składowania odpadów i następnie, kto jest posiadaczem tych odpadów, zgromadzono obszerny, rzetelny i szczegółowo zbadany materiał dowodowy. Sąd dosłownie wskazał, że "ustalenia poczynione przez organ II instancji w zakresie sekwencji zdarzeń dotyczących składowania na działce odpadów i ich rodzaju są prawidłowe, wyczerpujące i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym".

Sąd zakwestionował prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia związku pomiędzy skarżącym a odpadami w formie nasypu (powstałymi w wyniku przebudowy wału przeciwpowodziowego), co spowodowało, że nie mogło dojść do solidarnego nałożenia obowiązku usunięcia tych odpadów, tzn. także na skarżącego. Inaczej rzecz ujmując organ nie wykazał, że odpadami uformowanymi obecnie w kształcie nasypu gospodarował także skarżący, co uniemożliwiło zastosowanie art. 26 ust. 3a ustawy o odpadach (solidarna odpowiedzialność posiadaczy odpadów). Sąd ocenił również, że zastosowanie art. 26 ust. 3 a ustawy o odpadach, skoro pogarsza sytuację prawną skarżącego, jest dopuszczalne w świetle art. 139 k.p.a.

Wreszcie Sąd zwrócił również uwagę, że zapisy zreformowanego punktu I osnowy decyzji sformułowane zostały w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do nałożonego obowiązku przede wszystkim w zakresie określenia terenu z jakiego odpady mają być usunięte (sformułowanie "około" przy określaniu szerokości terenu).

Naruszenia innych przepisów procesowych Sąd nie wyartykułował, co oznacza, że nie dostrzegł innych uchybień w rozstrzygnięciach administracyjnych.

Przepis at. 107§1 k.p.a. odnosi się do elementów składowych decyzji administracyjnej, i w pkt 5, którego naruszenie zarzuca skarżący, stanowi: decyzja zawiera rozstrzygnięcie. W języku polskim rozstrzygnięcie to dokonanie wyboru w danej sprawie, podjęcie decyzji, zadecydowanie o czymś (zob. słowniki języka polskiego, na przykład Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). Komentatorzy przepisów o postępowaniu administracyjnym podkreślają, że rozstrzygnięcie decyzji, tradycyjnie nazywane jej "osnową" stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny (zob. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 519). Judykatura traktuje rozstrzygnięcie jako kwintesencję decyzji, rozstrzygnięcie jest rezultatem stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Z rozstrzygnięcia ma wynikać, w jaki sposób organ załatwił sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1184/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 521/19, z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 123/18, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Natomiast art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który określa jedynie jeden ze składników decyzji administracyjnej - rozstrzygnięcie nie ustanawia wymogów co do treści, czy też sposobu sformułowania rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3010/18, CBOIS).

W przedmiotowej sprawie, sfinalizowanej zaskarżoną decyzją, jej rozstrzygnięcie (w pkt II) wyrażono w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, co w zakresie relewantnym oznacza że: 1) obowiązek usunięcia określonych kategorii odpadów nałożono na M. K., 2) miejsce, z którego nakazano usunąć odpady opisano jako "miejsce nieprzeznaczone do ich magazynowania lub składowania" wskazując teren nieruchomości przy ul. [...] we W. oznaczonej jako działka nr [...] AM-[...] obręb O., 3) oznaczono kodem odpady przeznaczone do usunięcia wskazując, że chodzi o glebę i ziemię, w tym kamienie, rozplantowane na powierzchni działki nr [...], 4) wskazano stan docelowy (sposób usunięcia odpadów) oznaczając go jako usunięcie odpadów w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed ich nawiezienia (tzn. do rzędnych terenu sprzed nawożenia) co należy potwierdzić pomiarami geodezyjnymi, 5) ustalono termin usunięcia odpadów, 6) nakazano przekazać odpady podmiotowi kompetentnemu do gospodarowania odpadami i to udokumentować.

Skarżący w istocie rzeczy nie kwestionuje nałożonego na niego obowiązku usunięcia odpadów, skoro wskazuje, że to błędy w ustaleniach faktycznych uniemożliwiają mu właściwe wykonanie decyzji. Podważa sposób sformułowania rozstrzygnięcia jako niejasny, nieprecyzyjny, a przez to uniemożliwiający wykonanie decyzji. Skarżący ponadto zarzuca, że w trakcie postępowania trwającego od 2012 r. nie przeprowadzono na nieruchomości wizji lokalnej, przez co nie stwierdzono miejsca, ilości odpadów ani nawet czy faktycznie odpady znajdują się na działce. Skarżący twierdzi, że nie wykonano pomiarów (nie wskazano rzędnych) pozwalających określić rzeczywisty poziom terenu jaki powinien być osiągnięty. Kwestię sporną stanowi zwłaszcza brak ustalenia, czy odpady w ogóle na działce występują, ewentualnie gdzie i w jakiej ilości są rozplantowane.

Według oceny Sądu wydanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić niejasności w zakresie podmiotu (adresata, do którego jest skierowane), przedmiotu (odpadów przewidzianych do usunięcia), miejsca (z którego należy usunąć odpady), terminu (wykonania obowiązku). Miejsce, z którego należy usunąć odpady oznaczone jako nieruchomość przy ul [...] we W. wraz z przywołanymi danymi ewidencyjnymi działki, opisano prawidłowo, wystarczajaco precyzyjnie, zgodnie ze standardami prawnymi w tym zakresie. Zważywszy całokształt wieloletniego postępowania, zgromadzony materiał dowodowy, w tym okoliczności rozprowadzenia odpadów po powierzchni działki, a także fakt dysponowania nieruchomością przez skarżącego i jego dotychczasowy udział w sprawie, trudno za wiarygodny uznać zarzut, że skarżący nie wie, z jakiej części działki odpady należy usunąć.

Absolutnie nietrafne jest poddawanie przez skarżącego w wątpliwość samego faktu nagromadzenia odpadów na działce, oparte - jak twierdzi - na nieprzeprowadzeniu wizji lokalnej w toku postępowania. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego okoliczność ta jawi się jako oczywista, w innych fragmentach dokumentacji sprawy potwierdza to sam skarżący, a ponadto ustalone to zostało nie tylko w rozstrzygnięciach administracyjnych, ale także w prawomocnym orzeczeniu sądowym. Z dokumentacji sprawy niezbicie wynika, że zgromadzono materiał mapowy, fotograficzny, wysłuchano świadków, dokonywano oględzin terenu, choćby w związku z uwarunkowaniami dotyczącymi przysypania drzew. Chronologia sprawy, jej przebieg, wyznaczony okresem, w którym rozplantowano odpady na działce nr [...] (wcześniej część działki nr [...]) - do 2012 r., a następnie dokonywano gromadzenia materiału dowodowego, w tym w zakresie ustalenia pierwotnego poziomu terenu przekonują Sąd, że zgromadzony materiał, w tym przeprowadzone oględziny, są wystarczające, a kolejne wizje lokalne są dla obrazu sprawy zbyteczne.

Równolegle należy wyjaśnić, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją SKO wydaną wskutek uchylenia przez Sąd Wojewódzki poprzednio wydanej decyzji organu II instancji, przy pozostawieniu w mocy decyzji organu I instancji. Z takiej konfiguracji procesowej, w szczególności z wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 162/20 wynika, że decyzja organu I instancji nie została oceniona jako wadliwa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Z przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności z art. 136§1 k.p.a. w związku z art. 138§2 k.p.a. wynika wyraźnie, że gros postępowania dowodowego, także w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, spoczywa na organie I instancji. Przywołane przepisy z organem odwoławczym wiążą tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, i jedną z przesłanek zwrotu sprawy do organu I instancji czynią konieczny (pozostały) do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na tym tle racjonalna jest konkluzja, że stan faktyczny ustalony przez organ I instancji został oceniony w toku kontroli sądowej jako kompletny i prawidłowy, ponieważ gdyby w ukazaniu tego stanu kontrolujący sąd administracyjny dostrzegł braki, to musiałoby za tym pójść wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji pierwszoinstancyjnej. Wypada powtórzyć, że w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. WSA we Wrocławiu, odnosząc się do odpadów rozplantowanych na działce skarżącego, stwierdził, że dla ustalenia faktu składowania (magazynowania) odpadów w sposób nieuprawniony w miejscu do tego nieprzeznaczonym, organy zgromadziły obszerny i rzetelny materiał dowodowy, a dowody zostały poddane szczegółowej analizie i ocenie. Po wyszczególnieniu zgromadzonych przez organy dowodów Sąd prawomocnie skonkludował, że ustalenia poczynione przez organ II instancji w zakresie sekwencji zdarzeń dotyczących składowania na działce odpadów i ich rodzaju są prawidłowe, wyczerpujące i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dalej Sąd podkreślił, że trafna jest ocena organu, że posiadaczem odpadów zeskładowanych w 2012 r. jest właściciel działki za wiedzą i wolą którego odpady zostały nawiezione i następnie zagospodarowane. Tym samym przyczyną uchylenia uprzedniej decyzji Kolegium (z dnia 19 grudnia 2019 r.) nie były ustalenia organów w zakresie odpadów rozplantowanych na działce skarżącego, ale ustalenia w zakresie odpadów uformowanych w kształcie nasypu, która to kwestia nie jest aktualnym przedmiotem skargi M. K. Oznacza to, co trafnie podniosło SKO w zaskarżonej decyzji, że ponowne rozpatrując sprawę Kolegium związane było orzeczeniem Sądu wskazującym na prawidłowość poczynionych ustaleń stanu faktycznego (w zakresie odpadów, do których odnosi się aktualna skarga). Idąc dalej, skoro WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. sformułował w przedmiotowym zakresie ocenę prawną pozytywnie odnoszącą się do ustaleń organów, to oceną tą, na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest Sąd w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji, skoro zostały utrzymane ustalenia organów odnoszące się stanu faktycznego sprawy w postaci miejsca i sposobu usunięcia odpadów, to Sąd w niniejszym składzie nie dostrzega przesłanek dla podważenia tych ustaleń. Dodać można, że sformułowanie "w ilości niezbędnej do przywrócenia ukształtowania terenu sprzed nawiezienia tych odpadów, tj. do rzędnych terenu sprzed nawożenia" wobec podanych w uzasadnieniu decyzji parametrów jest według Sądu czytelne, a tym bardziej powinno być jednoznaczne dla podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego zgromadzenia odpadów na swojej nieruchomości. Trzeba przy okazji zauważyć, że skarżący usuwał już odpady w związku z przysypaniem drzew na przedmiotowej działce. Dlatego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, wbrew temu co podnosi skarżący, jest zgodne z art. 107§1 pkt 5 k.p.a. i spełnia przywołane wyżej wymogi stawiane prawidłowemu rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji. Podniesiona przez skarżącego ocena, że "kwestia usunięcia mas ziemnych z nieruchomości należącej do skarżącego była kwestią wtórną, rozstrzyganą niejako przy okazji" nie może mieć wpływu na okoliczność nakazania skarżącemu usunięcia tych opadów, a ewentualne wykonanie obowiązku przez B. nie determinuje wykonania obowiązku przez skarżącego. Sąd nie podzielił także obiekcji skarżącego wobec dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, ponieważ zawarte w materiałach sprawy, w tym w decyzji, parametry nie obrazują jej niewykonalności.

Z podanych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.